sou · GYB344 · 2010-06-30 00:00:00 — Som såväl näringslivsorganisationer som framfört krävs kraftfulla åtgärder för att uppnå tillräcklig kompetens i första instans, bl a ökad specialisering och att sammansättningen ändras till tre juristdomare. Utredningen föreslår att tre ledamöter ska pröva frågan om PT. Av skrivningarna framgår dock att man egentligen anser att det räcker med två, vilket också tidigare regering och lagråd ansett. framhöll att effektivitetsvinsterna skulle bli ytterst begränsade med tre ledamöter. En så begränsad effektivitetsvinst kan inte motivera införande av PT i skattemål. Jag stöder alltså inte förslaget oavsett om prövningen görs av två eller tre ledamöter. Utredningen har inte gjort någon egen utvärdering av hur PT fungerar . Istället hänvisas till () rapport 2002:4 som sägs visa att PT-reformen gett positivt resultat. Jag delar inte den uppfattningen. Av bilaga 3 till rapporten beträffande PT i körkortsmål vid kammarrätten i framgår t ex att ändringsprocenten är mindre än hälften jämfört med : mot . Kammarrätten ändrade 1993 i 534 mål mot 34 mål . Då troligen varken trafikövervakningen, trafiklagstiftningen eller kvaliteten på överklagade beslut drastiskt förändrats borde det finnas ca 500 mål som materiellt sett är feldömda. Vidare framgår av rapporten att det i vissa fall skiljer kraftigt mellan kammarrätterna vad gäller beviljande av PT. krävs PT i kammarrätt endast i av skattemålen. Ändringsfrekvensen 2009 var enligt DV dubbelt så hög som för genomsnittet i kammarrätt: mot . Detta är anmärkningsvärt och kan bero på att underrätterna inte har tillräcklig kompetens för att avgöra omfattande och komplicerade skattemål och/eller att det finns ett stort antal mål av andra typer som materiellt sett är feldömda. Krav på PT i skattemål ökar således risken för rättsförluster för enskilda. Jag stöder inte utredningens påstående att s.k. gransknings- dispens skulle göra risken för felaktiga beslut ytterst begränsad. Denna grund infördes så sent som och någon genomgripande utvärdering av effekterna har inte gjorts. Det framgår emellertid redan nu att ändringsfrekvensen minskat kraftigt. Jag delar av dessa skäl inte utredningens slutsats att införande av PT i skattemål är en ändamålsenlig åtgärd för att förbättra effektiviteten. Särskilda åtgärder för vissa måltyper i 2008:49 Beslut vid regeringssammanträde . I allt fler fall uppställs berättigade krav på särskild snabbhet eller särskilda kunskaper i dömandet. En rad riktade åtgärder har vidtagits för att tillgodose sådana krav. Det finns nu enligt regeringens mening ett behov av att i ett sammanhang överväga behovet av sådana åtgärder. Mot denna bakgrund ska en särskild utredare analysera om det finns behov av särskilda åtgärder för vissa måltyper i organisatoriskt eller processuellt hänseende i syfte att åstadkomma särskild snabbhet eller särskild kompetens i domstolsförfarandet. I uppdraget ingår också att analysera om de särskilda åtgärder som redan gäller för ett antal måltyper är ändamålsenliga eller om dessa bör tas bort eller förändras i något eller några avseenden. Analysen ska omfatta alla måltyper som förekommer vid domstol. Om utredaren finner att det finns behov av nya eller förändrade särskilda åtgärder ska utredaren lämna förslag på sådana. Utredaren ska anlägga ett helhetsperspektiv och föreslå särskilda åtgärder endast för de måltyper eller grupper av mål där det särskilt behövs. Om utredaren för någon eller några måltyper lägger fram förslag på en begränsad instansordning ska utredaren också behandla frågan hur prejudikatbildningen kan tillgodoses. De föreslagna lösningarna ska tillhandahållas inom ramen för de allmänna domstolsslagen. Om utredaren bedömer att det för någon måltyp inte är lämpligt att tillhandahålla en lösning inom de allmänna domstolsslagen, ska utredaren även redovisa de överväganden som lett fram till den bedömningen. Uppdraget ska redovisas . Det finns två allmänna domstolsslag; de allmänna domstolarna och de allmänna förvaltningsdomstolarna. Dessa domstolsslag är i allt väsentligt parallella och båda består av tre instanser. Allmänna domstolar är tingsrätterna, hovrätterna och . Allmänna förvaltningsdomstolar är länsrätterna, kammarrätterna och Regeringsrätten. För de allmänna domstolarna finns regler om processordningen i och lagen (1996:242) om domstolsärenden. För de allmänna förvaltningsdomstolarna finns motsvarande regler i lagen (1971:289) om allmänna förvaltningsdomstolar och förvaltningsprocesslagen (1971:291). För vissa måltyper finns kompletterande bestämmelser i de materiella lagar som reglerar aktuellt rättsområde. Inom de allmänna domstolarna är tingsrätten första instans. Det finns f.n. 53 tingsrätter av varierande storlek. De minsta tingrätterna har ett tiotal anställda och de största flera hundra. Som andra instans finns sex hovrätter. I några typer av mål, exempelvis s.k. förenklade tvistemål, förutsätts det ett särskilt tillstånd för att få en fullständig prövning i hovrätten, s.k. prövningstillstånd. kommer systemet med prövnings- tillstånd att omfatta flertalet tvistemål och domstolsärenden. Regeringen har föreslagit att samtliga tvistemål ska omfattas (prop. 2007/08:139 En modernare rättegång – några ytterligare frågor). är högsta instans inom de allmänna domstolarna. För att ett mål ska tas upp till fullständig prövning i krävs i allmänhet prövningstillstånd. Tillståndsgrunderna vid överklagande till är färre än vid överklagande till hovrätt, vilket hänger samman med domstolsinstansernas olika uppgifter. Hovrättens främsta uppgift är att överpröva tingsrättens avgörande. Därför ska hovrätten meddela prövningstillstånd bl.a. om det finns skäl att ändra tingsrättens avgörande. Högsta domstolens huvudsakliga uppgift är att meddela avgöranden som är ledande för rättstillämpningen (prejudikat). De allmänna domstolarna är behöriga att handlägga alla typer av tvistemål, brottmål och ärenden som inte uttryckligen har undantagits från deras kompetens. Vanligen inleds handläggningen i tingsrätten men det finns också ärenden som inleds i myndighet. En hel del av tvistemålen är s.k. familjemål och avser bl.a. äktenskapsskillnad, vårdnad om barn och underhåll till barn. Andra vanligt förekommande måltyper är mål som rör avtalsförhållanden och mål om skadestånd i utomobligatoriska förhållanden. I de allmänna domstolarna handläggs även vissa ärenden där någon tvist mellan parterna normalt inte råder. Exempel på sådana ärenden är registrering av äktenskapsförord och förordnande av bodelnings- förrättare. I syfte att renodla de allmänna domstolarnas verksamhet till dömande uppgifter har det lagts fram förslag om att föra över handläggningen av flertalet av dessa ärendetyper till förvaltningsmyndigheter (SOU 2007:65 Domstolarnas handläggning av ärenden). Länsrätten är första instans inom de allmänna förvaltnings- domstolarna. Det finns f.n. 23 länsrätter, vilka varierar i storlek från ett tiotal anställda till flera hundra. Kammarrätterna är andra instans. De är fyra till antalet. I många typer av mål krävs prövningstillstånd för att kammarrätten ska göra en fullständig prövning av målet. Regeringsrätten är högsta instans inom de allmänna förvaltningsdomstolarna. För att ett mål ska tas upp till fullständig prövning i Regeringsrätten krävs i allmänhet prövnings- tillstånd. Liksom för de allmänna domstolarna är grunderna för prövningstillstånd färre vid överklagande till Regeringsrätten än vid överklagande till kammarrätt, vilket hänger samman med domstolarnas olika uppgifter i instansordningen. De allmänna förvaltningsdomstolarna handlägger främst mål som rör mellanhavanden mellan det allmänna och enskilda. Exempel på sådana mål är skattemål, mål om tvångsingripande mot psykiskt sjuka, mål om omhändertagande av barn och missbrukare samt socialförsäkringsmål. I allt väsentligt handlägger de allmänna förvaltningsdomstolarna överklaganden från förvaltningsmyndig- het, t.ex. och . Även om domstolsorganisationerna bygger på principen att domstolarna ska ha en allmän och bred kompetens finns det inom respektive domstolsslag olika typer av specialisering i form av koncentration av mål till vissa domstolar eller avdelningar. Som exempel kan nämnas sjörättsmål och tryckfrihetsmål som handläggs av vissa särskilt angivna tingsrätter. Specialisering uppnås även genom att domstolarna vid handläggningen av vissa mål ska ha en särskild sammansättning. En annan form av specialisering är de särskilda domstolar som är knutna till de allmänna domstolarna eller de allmänna förvaltningsdomstolarna, såsom fastighets- domstolarna, miljödomstolarna och migrationsdomstolarna. särskilda domstolarna är specialiserade på en eller flera måltyper, de är exklusivt behöriga att pröva dessa måltyper och har - med undantag för migrationsdomstolarna - ledamöter med särskild kunskap i de frågor de prövar. Den mest uttalade formen av specialisering är domstolar som är helt fristående från de allmänna domstolarna och de allmänna förvaltningsdomstolarna; specialdomstolarna. Det finns numera tre specialdomstolar; Patentbesvärsrätten, och Arbetsdomstolen. Patentbesvärsrätten har 15, 9 och Arbetsdomstolen 21 anställda. Patentbesvärsrätten består av både lagfarna och tekniskt kunniga domare. har en heltidsanställd lagfaren domare. För övriga särskilda ledamöter i är ledamotskapet en bisyssla. I dömandet i Arbetsdomstolen deltar, förutom lagfarna ledamöter, även s.k. intresseledamöter. Också för dessa är uppgiften att vara ledamot en bisyssla. Patentbesvärsrätten är en förvaltningsdomstol som prövar över- klaganden av Patent- och registreringsverkets och beslut i vissa immaterialrättsliga frågor. Domstolens beslut kan överklagas till Regeringsrätten. Marknads- domstolen och Arbetsdomstolen är däremot slutinstanser. överprövar tingsrätts avgöranden i konkurrensmål och marknadsrättsliga mål samt prövar andra sådana mål som första och enda instans. Arbetsdomstolen överprövar tingsrätternas avgöranden i arbetsrättsliga tvister och fungerar som första och enda instans i andra sådana tvister. Utmärkande för specialdomstolarna är att de inte bygger på en instansordning med tre instanser. För de specialdomstolar som är slutinstanser gäller dock att deras avgöranden kan komma under Högsta domstolens prövning vid frågor om bl.a. resning. När det i det följande talas om mål avses också domstols- ärenden. Samhällsutvecklingen har lett till förändrade krav på såväl domstolarna och deras organisation som de processuella regelverken. Målen ökar i komplexitet och den ökade internationaliseringen gör att det ställs krav på kunskaper också i annat än renodlad nationell rätt, exempelvis gemenskapsrätt. Generellt sett har dessutom tempot i samhället ökat vilket åter- speglar sig också i kraven på domstolarna. Ett exempel på det sistnämnda förhållandet är att det i allt fler fall uppställs krav på särskild snabbhet i domstolsförfarandet. Dessa krav kan ha sin grund i att det är fråga om en specifik måltyp som till sin natur är sådan att den kräver ett snabbt avgörande. Det gäller t.ex. vissa myndighets- och domstolsbeslut som påverkar konkurrensförhållandena mellan företag och därmed dynamiken i näringslivet, såsom vissa mål enligt lagen (2003:389) om elektronisk kommunikation. Om dessa mål inte avgörs skyndsamt riskerar syftet med regleringen att omintetgöras eftersom det är genom myndighets- och domstolsbesluten som förutsättningarna för de aktörer som verkar på marknaden preciseras. Det är följaktligen på detta område av särskild betydelse att rättskipningen kan ske snabbt och effektivt. Ett annat exempel är mål om tvångsvård av unga enligt lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga. I detta fall är det omsorgen om den unga personens hälsa eller utveckling som motiverar skyndsam handläggning. Det kan också vara fråga om sådana måltyper som p.g.a. internationella åtaganden förutsätter domstolsprövning . Ett exempel är mål enligt lagen (1992:1528) om offentlig upphandling. Ett annat exempel är många ärenden som rör internationellt straffrättsligt samarbete, t.ex. enligt lagen (2003:1156) om överlämnande från enligt en europeisk arresteringsorder. Även i fråga om andra måltyper framställs krav på snabbhet i förfarandet. Här kan nämnas mål som rör vårdnad om barn och mål om kvinnofridskränkning. I dessa fall är det barnets respektive kvinnans utsatta ställning som motiverar särskilt snabb handläggning. Mål med unga lagöverträdare är också prioriterade. En kort handläggningstid har ansetts göra att sambandet mellan brottet och reaktionen blir mer klart för den unga. En annan konsekvens av samhällsutvecklingen är att allt fler måltyper ställer krav på särskilda kunskaper inom vissa områden hos domarna. Ett exempel är de immaterialrättsliga målen. Dessa måltyper, och särskilt patentmålen, förutsätter praktisk erfarenhet av den specifika måltypen såväl som kunskap om sambandet mellan olika immaterialrättsliga regelverk. Ett annat exempel är vissa s.k. ekobrottmål som förutsätter kunskaper om såväl ekonomi som Ytterligare ett exempel är miljömålen som ställer krav på både kunskaper om miljörätt och tekniskt kunnande. Flera måltyper förutsätter kunskaper om barn samt deras rättigheter, behov och utveckling. Det kan i detta sammanhang nämnas att det på myndighetsnivå samt bland åklagare, advokater och övriga ombud är vanligt med specialisering för att möta dessa krav på särskilda kunskaper. Domstolarnas förmåga att uppfylla medborgarnas och andra intressenters berättigade krav på verksamheten måste ständigt utvecklas. Utgångspunkten för arbetet med att vidareutveckla domstolsorganisationen är att domstolarna ska ha en funktionell och geografisk spridning i förhållande till allmänheten, näringslivet och rättsväsendets övriga myndigheter som organisa- tionen skapar förutsättningar för specialisering, kompetens- utveckling samt en väl fungerande beredningsorganisation. har i detta syfte omfattande förändringar ägt rum av tingsrättsorganisationen. Antalet tingsrätter har minskat genom sammanläggningar. De senaste årens förändringar av tingsrättsorganisationen har på regeringens uppdrag utvärderats av Statskontoret. I utvärderingen redovisar Statskontoret slutsatsen att tingsrätts- sammanläggningarna har skapat domstolar med ökad judiciell och administrativ bärkraft. Statskontoret konstaterar vidare att de mål som ställts upp för sammanläggningarna har uppfyllts till stora delar. Bland annat bedömer Statskontoret att sammanläggningarna har skapat bättre förutsättningar för tingsrätterna att specialisera den dömande verksamheten. Regeringen har i en skrivelse redogjort för hur tingsrättsorganisationen ska utvecklas vidare (skr. 2007/08:117 En långsiktigt hållbar tingsrättsorganisation). Den nuvarande länsrättsorganisationen anses generellt sett inte kunna leva upp till alla de krav som ställs på en ändamålsenlig organisation. har därför i samråd med berörda domstolschefer gjort en översyn av länsrättsorganisationen och föreslagit att den bör bestå av betydligt färre och större domstolar. En ny organisation förväntas leda till kortare handläggningstider och en förhöjd kompetens, bl.a. i form av ökad specialisering. Rapporten har remitterats och majoriteten av remissinstanserna har ställt sig bakom den föreslagna lösningen. Regeringen har mot den bakgrunden gett i uppdrag att fortsätta utreda länsrättsorganisationen och lämna förslag om antalet länsrätter och deras geografiska spridning. Reformering av det processuella regelverket Det är viktigt att också rättegångsreglerna anpassas till tidens krav. Reglerna ska vara moderna och underlätta för dem som behöver vända sig till domstol och också bidra till att medborgarnas och andra aktörers berättigade krav på att få sin sak prövad inom rimlig tid kan tillgodoses. Reglerna ska vara flexibla så att handläggningen av ett mål kan anpassas till vad som behövs i det enskilda fallet. bör parternas ansvar för att målen drivs framåt betonas. I syfte att modernisera rättegången i allmän domstol beslutade om en rad förändringar av rättegångsreglerna (prop. 2004/05:131 En modernare rättegång – reformering av processen i allmän domstol). Det övergripande syftet med de nya reglerna är att skapa en förbättrad processordning i allmän domstol som uppfyller kraven på en rättssäker, effektiv och ändamålsenlig handläggning av mål och ärenden. Det handlar bl.a. om ett bättre utnyttjande av modern teknik genom att möjliggöra deltagande via videokonferens och genom att spela in förhör på video. För att åstadkomma en ökad flexibilitet och därmed i större omfattning kunna anpassa handläggningen av ett mål till vad som behövs i det enskilda fallet mjukas kravet på muntlighet upp och det införs enhetligare regler för sammanträden. Ett antal bestämmelser syftar till att betona parternas ansvar för att målet drivs framåt. Särskilt kan nämnas skärpta regler angående tidsplaner och samman- ställningar av parternas ståndpunkter samt ett ökat partsansvar för bevisningen. Vidare görs hovrättsprocessen mer ändamålsenlig genom att systemet med prövningstillstånd utvidgas och reglerna för hovrättens bevisupptagning förändras. Det innebär att hovrätten ges möjlighet att i större utsträckning grunda sin prövning på samma material som legat till grund för avgörandet i tingsrätten. Därmed tydliggörs att tyngdpunkten i rättskipningen ligger i första instans. Reformen förväntas leda till att den genomsnittliga handläggningstiden förkortas och risken för inställda förhandlingar minskar. Regeringen har beslutat att reformen ska träda i kraft . I syfte att minska de totala genomströmningstiderna i brottmål har åklagarens behörighet att utfärda stämning och kalla till huvudförhandling utvidgats samt åklagaren getts en rätt att innan stämning utfärdas inhämta sådant yttrande från Kriminalvårds- myndigheten som avses i 1 § lagen (1991:2041) om särskild personutredning i brottmål, m.m. (prop. 2001/02:147 Snabbare lagföring). För att modernisera och effektivisera förvaltningsprocessen och därigenom stärka den enskildes rättssäkerhet övervägs även ändringar i rättegångsreglerna för de allmänna förvaltnings- domstolarna. Bland annat övervägs att flytta ner ytterligare måltyper från kammarrätt till länsrätt. Vidare har regeringen föreslagit att den pågående försöksverksamheten med videokonferens i förvaltningsdomstolarna ska permanentas och utvecklas (prop. 2007/08:139 En modernare rättegång - några ytterligare frågor). I sammanhanget kan även nämnas att regeringen har beslutat om en översyn av förvaltningslagen (1986:223) (dir. 2008:36 En ny förvaltningslag). I uppdraget ingår bl.a. att överväga om det kan vidtas några åtgärder i syfte att ytterligare förskjuta tyngdpunkten i instansordningen till myndighetsprövningen. Särskilda åtgärder för att tillgodose särskild snabbhet och särskild kompetens Utöver allmänna reformer har en rad riktade åtgärder vidtagits för att tillgodose de krav på snabbhet och specialisering som ställts i olika sammanhang. För att tillgodose kraven på snabbhet har olika lösningar valts. Som exempel på lösningar som syftar till att åstadkomma en snabbare handläggning kan nämnas att flera måltyper handläggs med förtur. Det gäller framför allt mål med unga och frihetsberövade, t.ex. målen enligt lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga. Senast har prövningsordningen för vissa mål enligt lagen om elektronisk kommunikation reformerats med ikraftträdande . Genom reformen införs regler om skyndsam handläggning och om preklusion av nya omständigheter och ny bevisning. För såväl migrationsmålen och vissa miljömål som målen enligt lagen om elektronisk kommunikation är andra instans slutinstans. betänkandet En ny konkurrenslag (SOU 2006:99) har regeringen dessutom i en proposition (prop. 2007/08:135 En ny konkurrenslag) lämnat förslag som bl.a. syftar till att effektivisera konkurrenslagstillämpningen i domstol, t.ex. bestämmelser som ger incitament för företagen att medverka mer aktivt i den myndighetshandläggning som föregår domstols- prövningen. Slutligen kan nämnas att antog regeringens förslag om inriktning för det fortsatta arbetet med en ny instansordning för prövningen av ärenden enligt (1987:10). Den nya inriktningen innebär i korthet att merparten av länsstyrelsernas beslut enligt , som överklagas till regeringen respektive allmän förvaltnings- domstol, kommer att överklagas till miljödomstolarna. Syftet med reformen är bl.a. att få en kortare instanskedja för målen. För att tillgodose kraven på specialisering har också olika lösningar valts. Exempelvis handläggs vissa immaterialrättsliga mål, sjörättsmål och tryckfrihetsmål av särskilt angivna tingsrätter. I vissa mål deltar särskilda ledamöter i dömandet. Det gäller t.ex. patentmålen där tekniska experter deltar och konkurrens- och marknadsföringsmålen liksom i nämnda mål enligt lagen om elektronisk kommunikation där ekonomiska experter deltar. Migrationsmål, fastighetsmål och miljömål handläggs i särskilda domstolar som är knutna till de allmänna domstolarna respektive de allmänna förvaltningsdomstolarna. Vissa immaterialrättsliga, marknadsrättsliga, konkurrensrättsliga och arbetsrättsliga mål handläggs i specialdomstolar. Flera måltyper är dessutom föremål för utredning. Här kan nämnas sexualbrottmålen och miljömålen; i sistnämnt fall är det fråga om organisations- och författningsändringar till följd av nämnd reform på miljöområdet. Det har dessutom ställts krav på särskilda åtgärder för ytterligare måltyper. Exempelvis har framfört att det bör tillsättas en utredning som gör en bred översyn av processordningen på ett flertal för näringslivet viktiga områden. Det gäller områden av betydelse för konkurrensförhållandena på marknaden och företagandet nationellt och internationellt. nämner särskilt konkurrensrätten, immaterialrätten, offentlig upphandling, elektronisk kommunikation och företags- hemligheter. anför bl.a. att det finns beröringspunkter mellan måltyperna i fråga samt att dessa tvister ställer höga krav på snabbhet och kvalitet, vilket i sin tur ställer krav på specialisering, särskild teknisk och annan kompetens, väl fungerande prejudikatbildning samt säkerställda resurser. Näringslivets Delegation för Marknadsrätt, och har ställt sig bakom begäran. Ytterligare ett exempel på måltyper där det finns krav på särskilda åtgärder är miljömålen. Det har beträffande dessa mål gjorts gällande att det finns ett behov av särskilda åtgärder för att säkerställa prejudikatbildningen till följd av redan beslutade reformer som innebär att blir slutinstans för ytterligare måltyper. Slutligen kan nämnas mål i allmän förvaltningsdomstol om elnätföretagens nättariffer. lämnade i ett delbetänkande (SOU 2007:99 Förhandsprövning av nättariffer) ett förslag om förhandsprövning av nättariffer. Förslaget innebär att det blir ännu viktigare att nätmyndighetens beslut prövas snabbt. Utredningen föreslår därför en översyn av reglerna för överklagande av beslut om skäligheten av nätföretagens intäkter i syfte att effektivisera domstolsprocessen och förkorta handläggningstiderna. Analys av möjligheter till särskilda åtgärder inom ramen för nuvarande ordning Omfattande förändringar har gjorts av tingsrätts- organisationen i syfte att möta de ökade kraven på domstolarna. Motsvarande åtgärder övervägs när det gäller länsrätts- organisationen. De aktuella organisationsförändringarna skapar förutsättningar för en kompetent och snabb prövning av alla i allmänna domstolar och allmänna förvaltningsdomstolar förekommande måltyper. Genom de beslutade reglerna om en modernisering av rättegången i allmän domstol erhålls dessutom en modernare och mer ändamålsenlig processordning som kan anpassas till förhållandena i det enskilda fallet. Ytterligare åtgärder för modernisering av processen vid allmän domstol och av förvaltningsprocessen är under övervägande. Trots generella förbättringar kommer det även fortsättningsvis finnas behov av särskilda åtgärder för vissa måltyper.