sou · GYB330 · 2010-05-04 00:00:00 — Figur 9.2 Uppgradering av biogas för injektion till naturgasnätet 9.4.2Att beakta vid valet av gräns mellan nätverksamhet och biogasproduktion Utredningen har erfarit att åsikterna går isär om var gränsen mellan produktion och nätverksamhet bör dras. Skälet till detta har till stor del sin grund i att spetsningen med gasol är kostsam och att gränsen mellan produktion och nätverksamhet kan inverka på kost- nadsfördelningen. Därmed tangerar denna fråga även nättariffen genom att den kan påverka vilka kostnader som bör, eller inte bör, ingå i denna. På denna punkt skiljer sig utredningens uppfattning från vad givit uttryck för i rapporten andel biogas på en utvecklad gasmarknad. Ur en biogasproducents perspektiv kan spetsningen betraktas som nödvändig i syfte att möjliggöra injektion av den producerade biogasen till naturgasnätet. Kostnaden för spetsningen påverkar bio- gasens konkurrenskraft gentemot bensin, diesel och naturgas. Gasol är dessutom ett fossilt bränsle som kan bidra till att försämra biogasens anseende. Dessa nackdelar bör emellertid vägas mot den möjlighet till avsättning som injiceringen till naturgasnätet medför. En ökad användning av biogas ligger även i linje med den nuvarande energipolitiska inriktningen. För en distributionsnätägare innebär inmatning av biogas på nätet en stor fördel. Ju mer biogas som injiceras, desto mindre kapacitet behöver nätägaren boka i överliggande nät. Detta innebär en kost- nadsminskning som kan jämföras med de sammanlagringseffekter som uppstår då nätägaren bokar kapacitet i överliggande nät för att tillgodose sina kunders behov. Överväganden och förslag – gasmarknadsdirektivet minskat kapacitetsbehov i överliggande nät p.g.a. biogasproduktion bör emellertid komma kunderna tillgodo och avspeglas i en lägre överföringstariff. För kunderna i distributionsnätet kan biogasinmatningen således bidra till att hålla ner kostnaden för överföringstariffen och sam- tidigt bidra till en ökad försörjningstrygghet genom den lokalt producerade gasen. Eftersom den injicerade biogasen blandas med naturgasen i nätet kommer samtliga kunder i varierande grad att erhålla en blandning av biogas och naturgas, oavsett vad de aktivt väljer och betalar för. Förhållandet är det samma som på elmark- naden där kunderna har möjlighet att aktivt välja grön el. Jämnhet i gasens kvalitet över tiden är dock en förutsättning för att detta ska vara möjligt. 9.4.3Fördelning av kostnader för spetsning Nätägaren är den aktör som ansvarar för att den gas som tillförs naturgasnätet har rätt kvalitet. Det är också nätägaren som ansvarar för mätning och rapportering av mätvärden. Mot denna bakgrund kan det hävdas att nätägaren bör ansvara för spetsning av den biogas som förs in på nätet. Nätverksamhet är emellertid ett naturligt monopol. Om spets- ning av uppgraderad biogas definieras som en del av nätverksam- heten bör detta innebära att nätägaren får monopol även på denna verksamhet. Utredningen bedömer att detta inte vore önskvärt, då det snarare kan bidra till att begränsa en fortsatt expansion av bio- gasproduktion i . Vidare bör kostnader relaterade till injicering av biogas på naturgasnätet inte belasta kundernas över- föringstariff. Denna förutsätts vara transparent, icke-diskriminerande och avspegla de verkliga kostnaderna. Därför bör en annan lösning sökas som på ett rationellt och transparent sätt bibehåller tydliga incitament för fortsatt biogasproduktion. Utredningen anser att det av flera skäl är värdefullt med en ökad andel biogas på naturgasnätet. Biogasen har potential att ersätta bensin och diesel inom transportsektorn liksom användning av olja för uppvärmning och som råvara. Som konstaterats ovan bidrar biogasproduktionen dessutom till en ökad försörjningstrygghet för naturgas inom landet. Det finns således tydliga incitament för att främja en bred satsning på biogasproduktion i . Överväganden och förslag – gasmarknadsdirektivet är dock av uppfattningen att stöd, i den omfattning de behövs, bör synliggöras. 9.4.4Spetsningen bör tills vidare lämnas oreglerad Utredningen bedömer att det inte är nödvändigt att föreslå en entydig och skarp gräns mellan biogasproduktion och nätverksamhet. Vid spetsning av biogas bör hänsyn i första hand tas till lokala förutsättningar. Detta i syfte att uppnå en säker och kostnadseffektiv injektion av biogas till naturgasnätet som tillgodo- ser kundernas krav på en jämn kvalitet över tiden. Eftersom de lokala förutsättningarna varierar kan en skarp gräns mellan biogas- produktion och nätverksamhet snarare försvåra än underlätta en ökad andel biogas på naturgasnätet. Det bör därför vara upp till biogasproducenten att avgöra om spetsning ska utföras i egen regi eller av annan aktör. Figur 9.3 Genom att låta spetsningen vara oreglerad kan den utföras på det sätt som bedöms vara säkrast och mest kostnadseffektivt ur ett lokalt perspektiv Med anslutning till naturgasnätet får biogasproducenten avsättning för sin biogas i en annan omfattning än om anläggningen inte är ansluten. Genom att agera på naturgasmarknaden kan biogasprodu- centen sälja sin gas till ett flertal olika gashandelsföretag som i sin tur levererar gasen till de kunder som väljer att köpa biogas. Överväganden och förslag – gasmarknadsdirektivet naden för spetsningen kan härigenom överföras till slutförbrukarna via gashandelsföretagen, oavsett om biogasproducenten utför spets- ningen själv eller lägger ut den på entreprenad. Genom att fördela såväl kostnadsminskningar som kostnads- ökningar till de aktörer som ger upphov till dem, erhålls en affärs- mässig grund för en fortsatt introduktion av biogas i naturgasnätet. Att synliggöra de verkliga kostnaderna bör dessutom underlätta identifieringen av behov av stödåtgärder, jämfört med om delar av kostnaderna är dolda i kundernas överföringstariff. 9.5Åtskillnad mellan gasnätsverksamhet och produktion och/eller handel med el Förslag: 3 kap. 2 § naturgaslagen kompletteras i syfte att tydlig- göra att ett företag som bedriver överföring av naturgas inte får bedriva produktion och/eller handel med el. I artikel 26 i gasmarknadsdirektivet beskrivs reglerna för åtskillnad av systemansvariga för distributionssystem. Som beskrivs i kapitel 14 medger naturgaslagen undantag från funktionell åtskillnad för systemansvariga för distributionssystem enligt gasmarknadsdirek- tivets artikel 26 punkt 4. Genom nuvarande gräns mellan koncessions- pliktiga respektive icke-koncessionspliktiga naturgasledningar är detta möjligt utan att det har varit nödvändigt att explicit införa undantaget i naturgaslagen. har dock valt att tillämpa undantaget i lämpliga delar. Således krävs enligt naturgaslagen juridisk åtskillnad av vertikalt integrerade distributionsföretag trots att detta krav omfattas av gas- marknadsdirektivets möjlighet till undantag. Likaså ställer natur- gaslagen krav på övervakningsplan, trots att även detta krav omfattas av möjligheten till undantag för vertikalt integrerade naturgasföretag med färre än 100 000 kunder. Mot denna bakgrund anser utred- ningen att det kan finnas än större anledning att följa upp vilka åt- gärder som de integrerade naturgasföretagen vidtar för att motverka diskriminerande beteende, då de är föremål för undantag. Vidare har har valt att låta kravet på övervakningsplan även gälla vertikalt integrerade transmissionsföretag, trots att de inte berörs av gasmarknadsdirektivets regler för systemansvariga för distribu- tionssystem. Överväganden och förslag – gasmarknadsdirektivet Enligt artikel 9.3 ska begreppet företag som bedriver produktions- eller leveransverksamhet även omfatta det som avses med detta begrepp i elmarknadsdirektivet. Artikeln berör i egentlig mening endast företag som omfattas av direktivets regler om åtskillnad av systemansvariga för transmissionssystem. Utredningen bedömer emellertid att detta åtskillnadskrav är grundläggande på en marknad där ett flertal naturgasföretag ingår i koncerner som är aktiva på såväl elmarknaden som naturgasmarknaden. Utredningen bedömer därför att 3 kap. 2 § naturgaslagen bör kompletteras i syfte att tydliggöra att ett företag som bedriver överföring av naturgas inte heller får bedriva produktion och/eller handel med el. Förslag: Det ska i naturgaslagen föras in bestämmelser om att en systemansvarig för överföringssystemet (TSO) ska certifieras innan den godkänns och utses till systemansvarig. För att bli certifierad ska den systemansvarige uppfylla kraven på åtskillnad. ska utan dröjsmål anmäla ett beslut om certifiering till kommissionen. ska också på eget initiativ fortlöpande kontrollera att en certifierad systemansvarig uppfyller kraven på åtskillnad i enlighet med gasmarknadsdirektivets artikel 9. En ny förordning om certifiering föreslås reglera vad som närmare ska gälla angående certifiering. En systemansvarig för överförings- systemet ska certifieras av tillsynsmyndigheten från ansökningsdagen eller från den dag då kommissionen inkom med en motiverad begäran om omprövning av den certifierade. ska ges bemyndigande att utfärda närmare föreskrifter om hur denna certifieringsprocess ska gå till samt hur den löpande övervakningen av de certifierade ska verkställas. Reglerna om att utse systemansvarig för överföringssystemet fanns i det tidigare direktivet men de nuvarande reglerna är betydligt mer administrativt krävande och innebär en ex-ante prövning av att kraven på åtskillnad och oberoende är uppfyllda. De innebär att innan ett företag utses till systemansvarig för ett överföringssystem ska Överväganden och förslag – gasmarknadsdirektivet det certifieras i enlighet med de förfaranden som finns i artikel 10 och i artikel 3 i förordning (EG) nr 715/2009. ska certifiera den som uppfyller kraven om åtskillnad i artikel 9 i gasmarknadsdirektivet. Ett beslut om certifie- ring ska fattas från ansökningsdagen eller från den dag då kommissionen inkom med en motiverad begäran om kontroll av om artikel 9 är uppfylld. Medlemsstaten ska godkänna certifieringen och utnämna den certifierade till TSO. Det är även lämpligt om tillsynsmyndigheten underrättar regeringen om certifieringen. Utnämningen ska anmälas till kommissionen och offentliggöras i unionens officiella tidning. Den systemansvariga för överföringssystemet ska anmäla planerade transaktioner som kan komma att kräva en omprövning av godkännandet till tillsynsmyndigheten. ska kontrollera att de systemansvariga för överföringssystemet fort- löpande uppfyller kraven i artikel 9. Hur certifieringsprocessen ska gå till samt vilka uppgifter nätmyndigheten behöver för att sköta den löpande kontrollen kan regleras i föreskrift. Energimarknads- inspektionen bör därför få ett bemyndigande att utfärda en sådan föreskrift. De närmare bestämmelserna om processen beskrivs även under kommentaren till artikel 3 i gasförordningen. 9.7Certifiering i förhållande till tredje länder Förslag: Det bör i en ny förordning om certifiering föras in bestämmelser om att tillsynsmyndigheten ska underrätta kom- missionen när en ägare till eller den systemansvarige för ett överföringssystem som kontrolleras av en eller flera personer från tredje länder begär certifiering. Det bör också införas bestämmelser om att tillsynsmyndigheten utan dröjsmål ska underrätta kommissionen om omständigheter som skulle leda till att en eller flera personer från tredjeländer får kontroll över ett överförings- system eller en överföringsansvarig för överföringssystem. Vidare bör bestämmelser införas om att den systemansvariga för över- föringssystemet ska underrätta tillsynsmyndigheten om eventuella omständigheter som skulle leda till att en eller flera personer från tredje länder får kontroll över överföringssystemet eller den systemansvarige för överföringssystemet. Det bör också i förordningen om certifiering införas bestäm- melser om att tillsynsmyndigheten ska anta ett utkast till beslut Överväganden och förslag – gasmarknadsdirektivet om certifiering av en systemansvarig för överföringssystemet efter anmälan från den systemansvarige för överföringssystemet. Närmare bestämmelser om när tillsyns- myndigheten ska vägra certifiering ska också införas i naturgas- lagen. ska utan dröjsmål anmäla ett sådant beslut till kommissionen. En bestämmelse om att tillsynsmyndigheten ska begära ett yttrande från kommissionen innan den antar ett beslut om certifiering bör vidare införas i förordningen om certifiering. ska anta sitt slutliga beslut om certifiering efter det av kommissionen avgett sitt yttrande. Bestämmelser om att tillsynsmyndighetens beslut och kommissionens yttrande ska offentliggöras tillsammans ska införas i förordningen om certifiering. I de fall tillsynsmyndig- hetens beslut avviker från kommissionens yttrande ska skälen för tillsynsmyndighetens beslut offentliggöras. Artikel 11 är ny och innehåller regler om förfarandet då en system- ansvarig för ett överföringssystem som begär certifiering kontrolleras av en eller flera personer från tredje land. Syftet med bestämmelsen är att begränsa möjligheterna för producentintressen utanför Europeiska unionen att vertikalt integrera de företag där de har ett ägarintresse inom och utanför unionen. Med tredje land anses i detta direktiv länder utanför EU och EES. Bakgrunden till bestäm- melsen framgår av beaktandesatsen 21 och 22 i direktivet. Enligt dessa bör, för att säkerställa att nätverksamhet å ena sidan och leverans och produktion å andra sidan bedrivs oberoende av varandra, tillsynsmyndigheterna ges befogenheter att vägra certifiering av sådana systemansvariga för överföringssystem som inte uppfyller bestämmelserna om åtskillnad. Vidare anges att det för att säker- ställa en enhetlig tillämpning av dessa bestämmelser i hela gemen- skapen bör tillsynsmyndigheterna ta största möjliga hänsyn till kommissionens uppfattning när de fattar beslut om certifiering. Det anges också att fungerande öppna gasmarknader har en av- görande betydelse för den allmänna säkerheten, ekonomins kon- kurrenskraft och för unionsmedborgarnas välfärd. Personer från tredjeländer bör därför endast tillåtas kontrollera ett överförings- system eller en systemansvarig för överföringssystem, om den system- ansvarige uppfyller de krav på effektiv åtskillnad som tillämpas inom gemenskapen. Överväganden och förslag – gasmarknadsdirektivet Förslag: Det bör införas regler i naturgaslagen om skyldigheten för vertikalt integrerade naturgasnätsföretag att utse en över- vakningsansvarig. Skyldigheten ska gälla alla vertikalt integrerade naturgasnätsföretag oavsett antal anslutna kunder. Energimark- nadsinspektionen bör bemyndigas att i föreskrift närmare reglera den övervakningsansvariges uppdrag och skyldigheter samt vem som kan utses till övervakningsansvarig. Skyldigheten att utse en övervakningsansvarig ska gälla alla vertikalt integrerade naturgasnätsföretag. Den övervakningsansvarige ska vara helt oberoende. Det ska tolkas som att den övervakningsansvarige förvisso kan utses inom företaget, men att denne ska ha en själv- ständig ställning. Det betyder att den som utses bör vara erfaren och ha god integritet samt mycket goda kunskaper inom området. Den övervakningsansvarige ska även ges rätt befogenheter att genomföra uppdraget. Det innebär att den övervakningsansvarige självständigt ska se till att en övervakningsplan har upprättats på rätt sätt och att den följs. Vidare har den övervakningsansvarige ett ansvar att påpeka brister i hanteringen av övervakningsplanen och rapportera till tillsynsmyndigheten om företaget brister i fram- tagandet eller efterlevnaden av övervakningsplanen. Den övervak- ningsansvarige ska vid behov även samråda med tillsynsmyndigheten om hur bestämmelserna om övervakningsplanen ska tillämpas. De närmare reglerna för vem som kan utses till övervakningsansvarig och dennes skyldigheter och befogenheter regleras lämpligen i föreskrift. bör bemyndigas att utforma sådana föreskrifter. Förslag: Utredningen föreslår att undantagsmöjligheten i artikel 26 punkten 4 i gasmarknadsdirektivet tillämpas avseende artikel 26 punkten 3 gällande förbudet för vertikalt integrerade systemansvariga för distributionssystem att i samband med kommunikation och varumärkesprofilering ge upphov till förvirring. Överväganden och förslag – gasmarknadsdirektivet Enligt artikel 26 punkten 3 får inte ett nätföretag och ett gas- handelsföretag som är vertikalt integrerade skapa förvirring i fråga om sina separata identiteter vid kommunikation eller varumärkes- profilering. Utöver det regelverk som reglerar åtskillnaden mellan konkurrensutsatt och reglerad verksamhet på gasmarknaden omfattar det svenska regelverket inga bestämmelser som uppfyller direktivet i denna del. Enligt artikel 26 punkten 4 får medlemsstaterna besluta att inte tillämpa punkten 1–3 på integrerade naturgasföretag som har färre än 100 000 anslutna kunder. Det sammanlagda antalet naturgaskunder som är anslutna till det svenska naturgassystemet var ca 47 000. Enligt uppgift från väntas antalet kunder på den svenska naturgasmarknaden minska till ca 41 000 vid utgången av 2010 till följd av en pågående omställning till stadgas i . Vid utgången av 2010 väntas kunderna på den svenska naturgasmarknaden utgöras av ca 4 000 anslutna icke-hushålls- kunder, knappt 17 000 villakunder och ca 20 000 spiskunder. Mot denna bakgrund bedömer utredningen att undantaget i punkten 4 bör användas avseende punkten 3. Punkten 3 föranleder därför ingen åtgärd för svenskt vidkommande. Om detta visar sig vara ett problem på den svenska naturgasmarknaden kan en förnyad bedömning göras. Förslag: Utredningen föreslår att det i naturgaslagen ska införas bestämmelser om slutna distributionssystem. I samband med införandet av nya regler kring slutna distributionssystem bör det tidigare undantaget från kravet på koncession åter införas i naturgaslagen och omfatta slutna distributionssystem. Ett slutet distributionssystem är undantaget från kravet på koncession och kravet på tredjepartstillträde till näten. Vidare bör en bestäm- melse införas i naturgaslagen om att ett slutet distributions- system är undantaget från kravet på reglering av tariffer. Det ska dock införas en bestämmelse som anger att om någon av användarna av det slutna systemet kräver det ska tarifferna ändå prövas innan de träder i kraft. Utredningen föreslår också att Överväganden och förslag – gasmarknadsdirektivet det i naturgaslagen ska införas en definition av slutna distribu- tionssystem. Nuvarande gränsdragning i naturgaslagen mellan koncessionspliktiga och icke-koncessionspliktiga naturgasledningar har kommit att ifrågasättas av flera skäl. I slut- betänkande Koncessioner för el- och gasnät (SOU 2009:48) före- slås därför en ny avgränsning. Förslaget syftar till att koppla kon- cessionen till syftet med en naturgasledning och inte huruvida den är belägen före eller efter en . Denna avgränsning bör betraktas som mer logisk än den nuvarande och kan bidra till att undvika framtida gränsdragningsproblem. De interna ledningsnäten fyller en viktig funktion för gas- användare i industriområden anslutna till det svenska naturgas- systemet. Utredningen bedömer dock att nuvarande reglering, eller avsaknad av densamma, bidrar till otydlighet om vad som gäller för interna ledningsnät. Att det i naturgaslagen inte längre finns något uttryckligt undantag för interna ledningsnät betraktar utredningen som en potentiell risk. Framtida ändringar i, liksom nya tolkningar av, naturgaslagen kan medföra oavsiktliga konsekvenser för de interna ledningsnäten. Utredningen anser därför att artikel 28 i gasmarknadsdirektivet bör införas i naturgaslagen. Genom att införa regler i naturgaslagen i enlighet med gasmarknadsdirektivets artikel 28 kan dagens väl fungerande praxis befästas. Artikel 28 bedöms i praktiken inte innebära några skillnader för de interna ledningsnäten jämfört med . Däremot skulle de bidra till en ökad tydlighet och långsiktighet för marknadens aktörer. Gasmarknadsdirektivets definition av slutet distributionssystem bör dessutom införas i naturgaslagen i syfte att omfatta ledningar inom hamn- och industriområden. Utredningen bedömer att det däremot inte är nödvändigt att definiera överföring för egen räkning då huvudregeln är att all överföring i såväl transmissionsledningar som distributionsledningar alltid sker för annans räkning. Överväganden och förslag – gasmarknadsdirektivet Förslag: En bestämmelse införs i naturgaslagen som anger att tillsynsmyndigheten ska samråda med systemanvändarna i sam- band med utarbetandet av tarifferna eller metoderna för deras fastställande. En definition av begreppet systemanvändare bör införas i naturgaslagen. Med systemanvändare avses varje fysisk eller juridisk person som levererar till eller får leveranser från systemet. Enligt en ny lydelse i direktivets artikel 33.4 har tillsynsmyndighe- terna, om medlemstaterna föreskrivit detta, ålagts en skyldighet att samråda med systemanvändarna i samband med utarbetandet av tarifferna eller metoderna för deras fastställande. En ny bestäm- melse bör införas i naturgaslagen till följd av detta. En definition av begreppet systemanvändare bör införas i naturgaslagen. 9.12Energimarknadsinspektionen ska offentliggöra rollbeskrivningar Förslag: Den skyldighet som följer av gasmarknadsdirektivet att offentliggöra beskrivningar av roller och ansvarsområden för företag som bedriver nätverksamhet, naturgasleverantörer och kunder, samt vid behov andra aktörer, ryms inom Energimark- nadsinspektionens uppdrag enligt förordning (2007:1118) med instruktion för . Beskrivningar offentliggörs också till viss del inom ramen för . Beskrivningarna ska omfatta avtals- villkor, åtaganden mot kunder, regler för utbyte av uppgifter och betalning, äganderätt till uppgifter och mätningsansvar. Något behov att föreslå ny reglering föreligger således inte. För att säkerställa att direktivets intention genomförs kan det övervägas att uppdra åt Energimarknadsinspek- tionen att ta fram och offentliggöra beskrivningar av de upp- räknade aktörerna samt eventuellt andra aktörer. Ett sådant uppdrag kan exempelvis ges i inspektionens regleringsbrev. Skyldigheten att hålla beskrivningarna aktuella och eventuellt fyllas på med nya aktörer följer av instruktionen. Överväganden och förslag – gasmarknadsdirektivet Artikel 45 i gasmarknadsdirektivet anger att medlemsstaterna ska se till att rollerna och ansvarsområdena beskrivs och offentliggörs vad gäller avtalsvillkor, åtaganden mot kunder, regler för utbyte av uppgifter och betalning, äganderätt till uppgifter och mätnings- ansvar. De aktörer som omfattas är systemansvarig för överförings- system och distribution, gashandlare och kunder. Vid behov kan det även gälla andra aktörer. Beskrivningarna ska utformas på ett sådant sätt att kundernas och gashandlarnas nättillträde underlättas, och de ska granskas av tillsynsmyndigheten. Det svenska regelverket omfattar inte någon explicit bestämmelse som tilldelar någon myndighet ett särskilt ansvar för att sammanställa och offentliggöra rollbeskrivningar för gasmarknadens aktörer. Det finns därmed inte heller någon bestäm- melse som tydliggör att sådana rollbeskrivningar ska offentliggöras. De aktuella beskrivningarna syftar dock till att underlätta tillträdet till naturgasmarknaden och att därigenom främja konkurrensen på marknaden. Enligt 1 § punkten 3 a i Energimark- nadsinspektionens instruktion ska inspektionen verka för effektiv konkurrens på naturgasmarknaden. Inspektionen ska även följa och analysera utvecklingen på naturgasmarknaden samt lämna förslag till ändringar i regelverk eller andra åtgärder för att främja mark- nadernas funktion (punkten 5). Det torde därmed utgöra en naturlig del av detta arbete att beskriva de olika aktörernas roller samt att följa hur dessa roller förändras . har ansvaret för att inom sitt område verka för effektiv konkurrens på gasmarknaden, samt stärka gaskunderna ställning och möjliggöra aktiva valmöjligheter genom lättillgänglig och tillförlitlig information.