sou · GXB396d2 · 2010-01-01 00:00:00 — Höjda på trafikförsäkringen leder till att större reserver kommer att avsättas i form av sparande på finansmarknaderna. I avsnittet Effekter på det samlade sparandet i samhällsekonomin görs beräkningar och bedömningar av dessa effekter. Utredningens förslag kan leda till förändrat beteende i trafikantkollektivet och bland försäkringsgivarna. Det kan röra sig om benägenheten att köra oförsäkrat, att sträva efter ökad premiedifferentiering eller att intensifiera insatserna för rehabilitering av trafikskadade. I avsnittet Beteendeanpassningar redovisas beräkningar och förs resonemang om möjliga sådana beteendeanpassningar. I ett samlat slutligt avsnitt, Övriga konsekvenser, redovisas de bedömningar utredningen gör vad gäller konsekvenser enligt utredningens direktiv och generella direktiv som inte behandlats tidigare i kapitlet. 19.2En kvalitativ bedömning av reformen I detta avsnitt gör vi en övergripande och kvalitativ samhällsekonomisk analys av utredningens förslag. I senare avsnitt görs beräkningar. 19.2.1Försäkring som riskutjämning och risktagande En försäkring gör det möjligt för försäkringstagaren att på flera sprida risken för en negativ händelse som är mindre sannolik men, om den inträffar, kostsam. En trafikolycka som skadar någon trafikant så att han blir oförmögen att arbeta resten av sitt liv är mindre sannolik men är mycket kostsam och smärtsam för individen. All försäkrings kärna är de stora talens lag. Matematiskt betyder detta att även om en händelse är osannolik och det är ovisst vem som drabbas, så inträffar den ett visst antal gånger i genomsnitt. För individen blir det därmed ekonomiskt rationellt att sluta sig samman med andra och skapa riskkollektiv och för att på så sätt undvika ett mycket högt sparande vilket vore nödvändigt om detta ej var möjligt. Konsekvensbedömningar och -beräkningar Försäkringen ökar därmed sannolikheten för att individer ska vara benägna att ta risker av det här slaget. I den mån risken är kopplad till verksamheter som ger ekonomiska värden, bidrar därmed försäkringen till ökad ekonomisk aktivitet som också kommer samhället till del. kan riskutjämningen gå så långt att en del individer tar för stora risker. Försäkringen kan vara så utjämnande att personer med ett riskfyllt beteende, undslipper konsekvenserna av ett för stort risktagande. I litteraturen brukar man tala om moral hazard. Med det menas att det finns en risk för antisocialt beteende när man inte fruktar konsekvenserna av ett alltför riskfyllt beteende för att man vet att någon annan betalar. Sammantaget kan det alltså hävdas att en försäkring som sprider risker för mindre sannolika händelser med stora konsekvenser om de inträffar, kan gynna samhället men också att det finns en avvägning mot tendenser till missgynnade p.g.a. av alltför stort risktagande. En väl fungerande försäkring skapar dock en god balans mellan riskutjämning och individuell riskbegränsning. 19.2.2Omfördelning av betalning för risk Den reform utredningen lägger förslag om överför ansvar från en försäkring till en annan. Den del av ersättningen för inkomstförlust socialförsäkringen har ansvar för ska överföras till trafikförsäkringen. Såväl socialförsäkringen som trafikförsäkringen försäkrar mot risk. Finansieringen av socialförsäkringen genom arbetsgivaravgifter leder dock till att socialförsäkringen är väsentligt mer omfördelande än trafikförsäkringen. Socialförsäkringen finansieras som avgift på lönesumman. Inga differentieringar görs i övrigt. Trafikförsäkringen finansieras genom som betalas av innehavare av trafikförsäkringspliktiga fordon. Dessa differentieras bl.a. utifrån statistiskt konstaterade skillnader i risk vad avser person och fordon. En överföring av ansvar från socialförsäkringen till trafikförsäkringen är därmed en överföring från kollektivet individer med arbetsgivaravgifter till kollektivet innehavare av trafikförsäkringspliktiga fordon. Dessa kollektiv behöver inte nödvändigtvis bestå av samma individer och en överföring har därför potentiella att förändra fördelningen av finansieringen av skaderisker. I förhållande till dagsläget skulle trafikanter med höga Konsekvensbedömningar och -beräkningar risker sannolikt få högre , när man också, i alla fall teoretiskt, tar hänsyn till den implicita premie man betalar via arbetsgivaravgiften. Å andra sidan kan man också säga att personer som är vårdslösa i trafiken i det rådande systemet subventioneras av personer utan trafikförsäkringspliktiga fordon. Givet att hushåll utan t.ex. bil har lägre inkomster än de med bil så riskerar dagens riskdelning vara regressiv dvs. den riskerar att omfördela från låginkomsttagare till de med högre inkomster. Under förutsättning att arbetsgivaravgiften sänks med motsvarande den sänkta risken för socialförsäkringen skulle därför en överföring till trafikförsäkringen kunna fungera utjämnande. Den överföring av ansvaret för ersättning av inkomstförslag utredningen lägger förslag om kan förväntas påverka beteendet såväl hos trafikanter som hos försäkringsbolag. De som köper, eller borde köpa, trafikförsäkring kan försöka undslippa höga på flera olika sätt. Eftersom en del av premien avser fordonen som sådana är ett sätt att välja fordon som anses mindre farliga. Detta påverkar också marknaden för trafikförsäkringspliktiga fordon. När det t.ex. gäller personbilar är det vanligen så att bilar med små chassin och starka motorer leder till höga . Erfarenheten visar att sådana bilar medför högre risk. Reformen ökar också incitamenten att söka efter bulvaner med lägre risker som kan fungera som ägare och ge en lägre premie till den faktiske ägaren. Ett annat sätt skulle vara att helt avstå ifrån att äga ett fordon som är trafikförsäkringspliktigt. Dagens personrelaterade premiedifferentiering inom trafikförsäkringen bygger på indelning i riskgrupper utifrån konstaterade skador. Det handlar närmast om kön, ålder, boendeort samt typ av fordon. Förutom genom att flytta finns det små möjligheter att påverka den premie man får, i alla fall i ett och samma bolag. Det bonus-malussystem som finns inom trafikförsäkringen och som påverkar premien utifrån om man har haft skador eller inte utgör i någon grad korrigering för beteendet i trafiken. Det korrigerar dock bara i förhållande till skadefrekvens inte till det eventuellt farliga beteendet i sig. Om någon kör extremt fort utanför en förskola och ingen olycka inträffar och personen inte upptäcks påverkas inte premien. Konsekvensbedömningar och -beräkningar Inom försäkringsbranschen förs det dock diskussioner om att åstadkomma en situation där premiedifferentieringen i ökad utsträckning bygger på den enskilde trafikantens beteende. Det talas t.ex. om pay as you drive och pay as you speed. Det skulle alltså röra sig om premiesystem där man istället för att bara placera premieköpare i en statistisk kategori uppbyggd på uppkomna skador också, på något sätt, tar hänsyn till uppgifter om den enskilde personens beteende i trafiken som grund för premiesättningen. Svårigheten med sådana system handlar väsentligen just om möjligheten, och kostnaden för, att få tillgång till tillförlitliga data om den enskildes beteende i trafiken. Olika tekniska lösningar har förts fram men det måste ändå konstateras att möjligheterna är begränsade. Denna slutsats bekräftas också av den situation som råder i , där trafikförsäkringen har haft ett ansvar som i mycket påminner om den reform som utredningen arbetat med. Också i förs diskussioner om beteendestyrda men i praktiken har inte mycket hänt. Det ska dock sägas att en reform med ökat ansvar för trafikförsäkringen sannolikt uppmuntrar en utveckling mot beteendestyrda . Den höjda premienivå som blir följden ökar spelrummet för differentiering. Intresset hos den som försäkrar sig bör öka och trafikförsäkringsbolagen bör, utifrån konkurrensöverväganden, ha ett intresse av att finna lösningar. Incitamenten att rehabilitera en person som blivit skadad kan variera beroende på ansvarsfördelningen mellan olika aktörer vad avser ersättningen för inkomstförlust. är ansvaret delat mellan flera olika utbetalare. Detta medför att de ekonomiska vinsterna av att investera i en persons rehabilitering för återgång till arbete delas mellan flera försäkringar. Om t.ex. trafikförsäkringen, som i allmänhet betalar en mindre del av inkomstförlusten, gör en investering i rehabilitering går den eventuella intäkten, i form av lägre eller ingen framtida ersättning för inkomstförlust, inte bara till trafikförsäkringen utan också till andra försäkringar. En reform som leder till ett mer sammanhållet ansvar för trafikförsäkringen skulle förändra dessa förhållanden. Ett skäl till detta är att bolagen på förhand måste reservera sig för sina eventuella skadekostnader. Detta betyder att om en skada bedöms uppgå till t.ex. totalt 2 miljoner under en förväntad period så måste försäkringsbolaget ha dessa pengar reserverade för att kunna täcka denna kostnad. En intäkt från en investering som minimerar Konsekvensbedömningar och -beräkningar denna kostnad via t.ex. effektiv rehabilitering hamnar då hos trafikförsäkringsbolaget. Givet samma förutsättningar i de båda fallen ökar efter reformen därför rimligen sannolikheten att trafikförsäkringsbolagen tar på sig ökade investeringar i trafikskadades rehabilitering. Såväl socialförsäkringen som trafikförsäkringen har administrativa kostnader i samband med skadereglering. Mycket talar för att administrationen medför dubbelarbete, åtminstone i någon mån. Exempelvis inhämtar såväl socialförsäkringen som trafikförsäkringen vissa uppgifter från den skadade i samband med skaderegleringen. Till en del kan det röra sig om uppgifter som endast hade behövt inhämtas i ett sammanhang. Detta dubbelarbete minskar med reformen. I samhällsekonomisk mening handlar utfallet av reformen om i vilken mån den upprätthåller riskdelningsegenskaperna hos försäkringen och bättre motverkar för stort risktagande. Om de bättre incitamenten till rehabilitering förverkligas bör också det leda till välfärdsvinster för såväl individ som samhälle. Det bör också finnas vinster i form av sänkta administrativa kostnader. Sammantaget talar mycket för att reformen ger samhällsekonomiska vinster. Förhållandena i har, åtminstone delvis, stått modell för den reform utredningens arbete handlat om. I har trafikförsäkringen ansvaret för hela inkomstförlusten och trots detta är premienivåerna inte mycket högre än de svenska. Det skulle kunna tas till intäkt för att en reform skulle kunna genomföras med, åtminstone på lång sikt, små premiehöjningar. Utredningens undersökningar visar dock att de svenska och finska trafikförsäkringspremierna inte är fullt ut jämförbara. Konsekvensbedömningar och -beräkningar De studier utredningen har gjort om finska förhållanden ger anledning att ifrågasätta den bild som ges i direktiven. För det första förekommer det endast trevande försök med premiering av lågriskbeteende (så kallat pay-as-you-drive). Den finska premiesättningen har knappast kommit väsentligt längre än man har gjort i vad gäller detta. För det andra beror förhållandevis låga finska på lägre skadekostnader i förhållande till given risk för skada. Givet att en trafikskada har inträffat leder systemskillnader mellan länderna till olika skadekostnader. Antalet skadade i trafiken är en mycket vansklig siffra att jämföra. I förekommer det, vilket återspeglas i direktivet till utredningen, flera olika uppgifter om antalet skadade i trafiken. Antalet polisanmälda olycksinblandade personer skulle ligga på 26 000 och egentligt rapporterade på uppemot 40 000 trafikskador. har antalet rapporterade trafikskador gått ner. De dryga 8 000 skadade i ger, med hänsyn till invånarantalet, stöd för att hävda att skaderisken är lägre i . Det som betraktas som trafikskada i det ena landet gör det inte nödvändigtvis i det andra landet. Detta gör jämförelser närmast omöjliga. När detta är sagt är det ändå ändamålsenligt att skilja på skaderisk och skadekostnad. Skaderisken kan var densamma men skadekostnaden kan skilja sig p.g.a. av systemskillnader. Nedan följer tre exempel på skillnader mellan och som ger lägre skadekostnader i . En förklaring är att whip-lash skador synes hanteras på ett annat sätt än i . Efter någon månad accepterar man i endast medicinskt objektiva kriterier som grund för fortsatt ersättning. Man måste kunna se förändringar i röntgen eller enligt någon annan undersökning för fortsatt ersättning. En annan förklaring är att berusade förare som regel får jämkad ersättning, och i en del fall ingen ersättning alls. Berusning i sig är alltså grund för nedsättning. Det jämkas också i men det är ovanligare. Enligt 12 § trafikskadelagen räcker det inte att föraren gjort sig skyldig till rattfylleri. För att jämkning ska komma i fråga måste föraren därvid genom vårdslöshet ha medverkat till skadan. Ytterligare en förklaring är att oförsäkrade fordon inte ger grund för ersättning. Det synes alltså som om de lägre skadekostnaderna i jämfört med i förklaras inte bara av en lägre skaderisk utan också av att inträffade skador i någon utsträckning ger lägre ersättning. Konsekvensbedömningar och -beräkningar Premiesättningen beror inte bara på skadekostnaderna utan också på förhållanden som hänger samman med regler om reservering för framtida risker. Exempelvis beror de förhållandevis låga finska premierna på att uppräkningen av inkomstförlusten inte reserveras. Man har istället ett s.k. pay-as-you-go system på det årliga kassaflödet för den delen. Systemet fungerar som ett påslag på premien som ligger utanför balansräkningen. Enligt en uppgift från den finska trafikförsäkringscentralen (TFC) skulle en reservering i denna del leda till högre . Ett annat sätt att formulera detta är att trafikförsäkringen i till en viss del fungerar som den svenska socialförsäkringen. Sammantaget finns det skäl att väsentligt modifiera den bild av som ges t.ex. i direktiven till utredningen. Det kan finnas fog för att säga att skaderisken är lägre men skadekostnader och premienivåer måste anses inte jämförbara med svenska sådana. Det är därför också mycket troligt att den överföring av ansvaret för inkomstförlusten som reformen skulle handla om, leder till väsentligt höjda . I ett senare avsnitt återkommer vi till en bedömning av hur stor denna höjning kan bli. Även med den modifierade bilden av jämförelser mellan och som ges ovan finns det anledning tro att reformen har goda samhällsekonomiska effekter. Naturligtvis finns det faror med reformen. En fara skulle vara att antalet oförsäkrade trafikanter ökar när premierna blir högre. En annan fara kan vara att trafikförsäkringsbolagens blir striktare i fråga om sambandsbedömningar så att skador i ökad utsträckning bedöms inte ha samband med trafik. En annan fara är att antalet oklara fall växer vilket är en nackdel för den enskilde. Även kostnaderna för administration av de oklara fallen skulle då öka. Den premieskatt som införts, och som möjligen ska utökas, för med sig några samhällsekonomiska problem. Nivån på skatten kan visserligen sägas vara så måttlig att problemen också är måttliga. En utvidgad premieskatt kan, beroende på nivå, Konsekvensbedömningar och -beräkningar medföra utökade problem vad gäller konkurrenssnedvridning mellan statlig och privat verksamhet samt ge upphov till skatteundvikande vid premiesättningen. Den statliga trafikförsäkring som handhas av Kammarkollegiet är inte beskattad. Detta medför att de företagsekonomiska kalkyler som görs för ett givet projekt som upphandlas i konkurrens, skiljer sig åt beroende på om den som ger anbudet är en statlig eller privat verksamhet. Den statliga verksamheten får allt annat, alltså utom premieskatten, lika en lägre kostnad än den privata verksamheten. En möjlig lösning är naturligtvis att belägga också den statliga trafikförsäkringen med premieskatt. Ett annat problem med premieskatten är att trafikförsäkringen endast utgör en del av den samlade fordonsförsäkringen. Överslagsvis kan man säga att hälften av de totala premierna för fordonsförsäkringen utgörs av för trafikförsäkring. En premieskatt på trafikförsäkringen skapar därför incitament för såväl trafikförsäkringsbolagen som premiebetalarna att föra över betalning på obeskattade premiedelar. Därtill tillkommer det faktum att försäkringsbolagen också använder sig av omfattande rabatter vid de fall en försäkrad väljer att t.ex. köpa flera försäkringsprodukter från ett och samma försäkringsbolag. Dessa rabatter kan i dessa lägen då hamna på de beskattade försäkringsprodukterna. Eftersom premieskatten infördes är statistiken över skatteintäkterna begränsad. På helårsnivå ligger skatteintäkterna någonstans mellan 3,2 och för den korta tidsserie som finns att tillgå. Viss offentlig statistik visar att det förekommer premieglidning på det sätt som beskrivits ovan. Av bolagens kvartalvisa rapportering till kan man utläsa att det skett en väsentlig omfördelning av från den skattebelagda grenen Trafik till den icke-skattebelagda grenen Motorfordon. Mellan 2006 (året innan skatten infördes) och 2008 minskade inbetald premie för egen räkning med () i Trafik medan den ökade med () i Motorfordon. Det är en skillnad på . Förändringen skiljer sig påtagligt mellan olika bolag. För ett bolag var den . Omfördelningen mellan grenarna har fortsatt . Konsekvensbedömningar och -beräkningar Utredningens bedömning är att den genomsnittliga premien på den privata trafikförsäkringen kommer att öka med , om utredningens förslag genomförs. Om t.ex. trafikförsäkringen i utgångsläget är innebär höjningen en ny premie på . Kostnaden för trafikförsäkringen utgör ungefär hälften av kostnaden för en hel personbilsförsäkring. Utredningen bedömer också att den genomsnittliga premien för den del av den statliga fordonförsäkringen som avser trafikförsäkring behöver höjas med . Premieintäkterna för den samlade statliga fordonsförsäkringen behöver öka . I detta avsnitt redovisas beräkningar som genomförts för att förutsäga hur mycket trafikförsäkringspremierna kan komma att höjas som ett resultat av en reform som innebär att trafikförsäkringen tar över hela ansvaret för ersättning av inkomstförlusten. Beräkningarna är fundamentala och statiska. Med fundamentala beräkningar menar vi sådana som bara tar hänsyn till hur stora höjningar som skulle krävas för att kompensera för bedömda ökningar av kostnader för inkomstförlust och, i någon mån, av administrativa kostnader. De olika marknads- eller konkurrensförhållanden som kan komma att modifiera detta har vi inte försökt ta hänsyn till. Med statiska beräkningar menar vi sådana som bygger på stabila förhållanden när det gäller skadekostnader. I ett senare avsnitt behandlar vi de beteendeförändringar som möjligen kan leda till förändrade kostnader och därmed förändrade premienivåer. Avsnittet är uppdelat i en del som behandlar den privata marknaden och en som handlar om den statliga fordonsparken. Volymmässigt utgör den privata försäkringen lejonparten av summan av de två sektorerna. Konsekvensbedömningar och -beräkningar Utredningens bedömning är att premien på trafikförsäkringen ökar med som ett resultat av de förslag utredningen lägger. Till största delen är det en följd av överföringen av kostnadsansvar för inkomstförlusten vid personskador i följd av trafik. Om försäkring som en ekonomisk aktivitet skriver i Wealth of Nations, 1776 (bok I, kapitel 10) att premien måste sättas så att den kompenserar för de förekommande förlusterna (skadekostnader, utredningens anmärkning), kostnaderna för administration och kostnaderna för vinster som kunde fås om samma kapital placerades i vilken annan vanligt förekommande handel som helst.1 beskrivning gäller i allt väsentligt även . Den höjning av trafikförsäkringspremien som kan förväntas har sin förklaring i ökade skadekostnader samt sannolikt även ökade administrationskostnader. Skadekostnaderna ökar som ett resultat av att den samlade inkomstförlusten, till skillnad från , i väsentligt högre grad ska betalas av trafikförsäkringen. Den primära skadereglering som står för i dagens system kommer att saknas i ett reformerat system, vilket bör leda till högre administrationskostnader för trafikförsäkringen. Det finns flera tänkbara metoder för att beräkna hur stor premiehöjningen kan bli vid en reform av det här slaget. De försäkringsbolagen sätter följer inte heller enbart kostnadsförändringar utan är beroende på marknadsposition och konkurrensöverväganden i den koncentrerade marknad som bolagen verkar i. Fyra bolag har av marknaden, därutöver finns det en större mängd mindre bolag. Utredningen har dock valt att bedöma den genomsnittliga premiehöjningen utifrån ett renodlat kostnadssynsätt. I 19.2.1 i bilaga 2 redovisas den andelsformel som ligger till grund för bedömningen av den genomsnittliga premiehöjningen. Vi har primärt angett premiehöjningen i relativa termer. I ett senare avsnitt kompletterar vi med krontalsförändringar. Vi har också utgått från att den relativa vinsten inte förändras av reformen. Vinsten kan därför uteslutas från beräkningarna avseende premiehöjningen. 1 Utredningens egen översättning från engelska. Konsekvensbedömningar och -beräkningar I de följande fyra avsnitten beskrivs utredningens bedömningar trafikförsäkringens andel av inkomstförlusten , effekter av pensionsväxling, och den genomsnittliga premiehöjningen. Trafikförsäkringens andel av inkomstförlusten Delar som förs över En trafikskadad person har rätt till full ersättning för den inkomst han förlorar till följd av skadan. Enligt nuvarande ordning delas utbetalningen av denna ersättning mellan flera aktörer. Om trafikskadan också är en arbetsskada enligt Lagen om allmän försäkring, står arbetsskadeförsäkringen för hela ersättningen upp till 7,5. I annat fall delas ersättningen mellan arbetsgivaren (i form av sjuklön), socialförsäkringen, avtalsförsäkringar och trafikförsäkringen. Trafikförsäkringen ersätter beloppsskillnaden mellan inkomstförlusten och den ersättning den skadelidande får från arbetsgivare och andra nu nämnda försäkringar. Den föreslagna ordningen innebär att den del av ersättningen för inkomstförlust som betalas av socialförsäkringen, inklusive arbetsskadeförsäkringen, förs över till trafikförsäkringen. På samma sätt som enligt nuvarande ordning ska arbetsgivaren utge sjuklön för de två första veckornas sjukfrånvaro. Utredningen lämnar inget särskilt förslag om avtalsförsäkringarna. För att ändå kunna beräkna konsekvenserna av utredningens förslag måste det dock göras en bedömning av, eller åtminstone ett antagande om, vad som kan ske med avtalsförsäkringarna vid en reform. Utredningen gör antagandet att avtalen omförhandlas så att trafikskador undantas från ersättning ur dessa försäkringar. Skälet till detta är att avtalen är formulerade i förhållande till socialförsäkringen, som inte längre ska utge ersättning. Utredningen redovisar också den premiehöjning som resulterar vid alternativa överföringar. Den nya ordningen skulle alltså enligt förslag och antagande innebära att all ersättning för inkomstförlust utom sjuklön från arbetsgivaren förs över till trafikförsäkringen. Konsekvensbedömningar och -beräkningar Den nuvarande fördelningens beståndsdelar För att kunna beräkna hur stor överföringen blir behöver det klargöras hur stor den ersättning är som inte betalas av trafikförsäkringen och som ska föras över till trafikförsäkringen. Det är flera och komplexa förhållanden både i tiden och över tiden som bestämmer den nuvarande fördelningen av ersättningen för inkomstförlust. Förhållanden i tiden är t.ex. om en skada är arbetsskada eller inte. Det handlar också om i vilken mån den skadade får ersättningar från avtalsförsäkringar. Inkomstförlustens storlek har också betydelse, särskilt hur den förhåller sig till den maximering av inkomstunderlaget som finns bl.a. för sjukpenning och sjuk- och aktivitetsersättning (förtidspension). Fördelningen mellan olika betalare beror också i hög grad som förflutit sedan skadan inträffade.