sou · GYB342 · 2010-06-23 00:00:00 — Den gällde redan tidigare i svensk rätt, bland annat i miljöskyddslagen som föregick . I förarbetena till miljöskyddslagen (prop. 1969:28, s. 122) sammanfattas inställ- ningen som att immissioner så långt möjligt ska förebyggas och att alltså redan risken för olägenheter skall beaktas. Det förhållandet att det är verksamhetsutövaren som ska bära kostnaderna för skyddsåtgärder, begränsningar och andra försiktig- hetsmått är också innebörden i den allmänna principen om att det är förorenaren som betalar (Polluter Pays Principle, PPP). Den prin- cipen har fastslagits i olika internationella sammanhang, bland annat tillsammans med försiktighetsprincipen i EG-fördraget (art. 174) där det anges att gemenskapens politik ska bygga på försiktig- Jämförelse med annan lagstiftning hetsprincipen och på principerna att förebyggande åtgärder bör vid- tas, att miljöförstöring företrädesvis bör hejdas vid källan och att förorenaren ska betala.. Förutom att verksamhetsutövaren ska bära kostnaderna för försiktighetsmåtten, är det också han eller hon som har bevisbördan när det gäller att bedöma vilka försiktighetsmått som behövs (jfr 2 kap. 1 §). Kravet på användande av bästa möjliga teknik är också ett uttryck för försiktighetsprincipen. I yrkesmässig verksamhet ska bästa möj- liga teknik alltid användas, oavsett om det finns påvisbara effekter eller inte. Det är risken för skador och olägenheter som motverkas genom teknikvalet. I används således begreppet bästa möjliga teknik. Begreppet bästa tillgängliga teknik (, BAT) återfinns bland annat IPPC-direktivet som främst gäller olika slag av industrianläggningar (och rådets direktiv /1/EG av om samordnade åtgärder för att förebygga och begränsa föroreningar, kodifierad version). Där definieras det enligt följande: Det effektivaste och mest avancerade stadium vad gäller utvecklingen av verksamheten och tillverkningsmetoderna som anger en given tekniks praktiska lämplighet för att i princip utgöra grunden för utsläpps- värden och som har till syfte att hindra och, när detta inte är möjligt, generellt minska utsläpp och påverkan på miljön som helhet. Med tek- nik avses både använd teknik och det sätt på vilken anläggningen ut- formas, uppförs, underhålls, drivs och avvecklas. I bilaga IV till direktivet anges vilka överväganden som ska göras vid fastställandet av vad som är bästa tillgängliga teknik. Där anges också att hänsyn ska tas till nyttan av en skyddsåtgärd, till kost- naden av den och till försiktighetsprincipen samt till principen om förebyggande åtgärder. De överväganden som ska göras räknas upp i tolv punkter. I dessa ingår bland annat användning av ämnen som är mindre farliga och främjande av återvinning och återanvändning samt användning av avfallssnål teknik, det vill säga frågor som i även regleras genom egna hänsynsregler (produktvals- regeln i 2 kap. 4 § och hushållnings- och kretsloppsregeln i 2 kap. 5 §). Även i den svenska lagstiftningen omfattas dessa frågor också av försiktighetsprincipen och principen om bästa möjliga teknik så som de uttrycks i 2 kap. 3 §. Detta är också grund- Jämförelse med annan lagstiftning läggande hänsynsregel; de andra hänsynsreglerna kan ses som hjälp- regler till den. För att underlätta tolkningen av vad som enligt IPPC-direktivet ska anses som bästa tillgängliga teknik, BAT, ger i ut referensdokument, så kallade BREF (Best Available Tech- niques Reference Documents) med sammanställningar över vad som kan anses vara BAT inom olika branscher och områden. Kravet på tillämpning av bästa möjliga teknik enligt den svenska ska rimlighetsavvägas enligt bestämmelsen i 2 kap. 7 §. Resultatet efter rimlighetsavvägningen anses bli lika strängt eller stängare än IPPC-direktivets BAT-begrepp. (Se propositionen, del 2, s. 16 f.) Rimlighetsavvägningen tar hänsyn dels till vad som är rim- ligt att kräva av ett normalt företag i branschen, dels till kostnaderna för försiktighetsåtgärderna i förhållande till nyttan av dem. Det finns en diskussion i frågan om det ska ske en ekonomisk bedömning både i 2 kap. 3 § och i 2 kap. 7 §, eller om hela rimlighetsavväg- ningen ska ske i 2 kap. 7 §. Det finns starka skäl som talar för att hela den ekonomiska avvägningen ska göras i 2 kap. 7 §, både bedöm- ningen av vad ett normalt företag klarar av och avvägningen mellan nyttan av och kostnaderna för skyddsåtgärder. Som framgår av vad som redovisats ovan har försiktighetsprin- cipen tidigare tillämpats i samband med prövning av industriella verksamheter. Genom har den dock fått en vidare tillämpning. Med skador och olägenheter för miljön avses således inte bara påverkan på grund av utsläpp eller andra störningar, utan även utarmande av värdefulla natur- eller kulturmiljöer eller den bio- logiska mångfalden, eller misshushållning med naturresurser, energi eller material. Kravet på kunskap i 2 kap. 2 § hänger samman med försiktighets- principen i 2 kap. 3 § så att när kunskaperna om de faktiska effekt- erna av en verksamhet ökar, förbättras också möjligheterna att be- döma vilka försiktighetsmått som behövs för att skydda människors hälsa och miljön. Hushållnings- och kretsloppsprinciperna kommer till uttryck i 2 kap. 5 § , förutom att de enligt ovan ska också ska beaktas vid avgörandet av vad ska anses vara bästa möjliga teknik. Jämförelse med annan lagstiftning Hushållningsprincipen innebär att råvaror och energi ska användas så effektivt som möjligt samt att förbrukningen ska minimeras, och kretsloppsprincipen att vad som utvinns ur naturen på ett uthålligt sätt och kretsloppsprincipen att vad som utvinns ur naturen på ett uthålligt sätt ska kunna användas, återanvändas, återvinnas och bort- skaffas med minsta möjliga resursförbrukning och utan att naturen skadas. Det kan också uttryckas så att det är en princip som siktar mot slutna materialflöden. Det är viktigt att ändliga naturresurser kan räcka även för kommande generationer och att man kan minska avfallsmängderna. (Se propositionen, del 1, s. 221 f. och del 2, s. 20 f.). 6.1.4Hushållning med mark och vatten – fisket som riksintresse bestämmelser om hushållning med mark- och vatten- områden i 3 och 4 kap. är hämtade från 2 och 3 kap. i den tidigare naturresurslagen. Regeringen har sammanfattat syftet med natur- resurslagens bestämmelser enligt följande (se propositionen del 1, s. 240). Regeringen vill erinra om att syftet med naturresurslagen, NRL, är att uttrycka samhällets grundläggande synsätt beträffande vad som är god hushållning med marken, vattnet och den fysiska miljön i övrigt. Lagen ger gemensamma utgångspunkter för ändrad användning av mark och vatten vid tillståndsprövning enligt ett flertal till lagen knutna lagar som gäller mark- och vattenanvändning. Avsikten är att genom 3 och 4 kap. tillvarata det all- männas intressen av hushållning med mark- och vattenområden. Bestämmelserna riktar sig till de myndigheter som arbetar med fysisk planering enligt och med tillstånds- och miljö- prövning av enskilda verksamheter enligt och en rad andra lagar. De utgör en grund för att lösa konflikter mellan olika intressen, särskilt bevarandeintressen och exploateringsintressen, när det ställs krav på att få utnyttja mark- eller vattenområden som kan vara värdefulla från hushållningssynpunkt av olika skäl. Bestämmelserna blir inte bindande för enskilda förrän de omsatts i rättsligt bindande beslut som detaljplaner eller områdesbestämmelser enligt , beslut om områdesskydd enligt miljö- balken eller tillståndsbeslut för olika slag av verksamheter enligt miljö- balken eller någon av de andra lagar som tillämpar bestämmelserna. Jämförelse med annan lagstiftning I 3 kap. anges grundläggande bestämmelser som behövs för att främja en lämplig användning av mark- och vattenområden. En grund- läggande regel är att mark- och vattenområden som är särskilt känsliga från ekologisk synpunkt så långt möjligt ska skyddas mot åtgärder som kan skada naturmiljön. Av bestämmelserna framgår vidare att områden som är av betydelse för areella näringar och för vissa utpekade typer av verksamheter, eller som har särskilda värden, så långt möjligt skall skyddas mot åtgärder som påtagligt kan för- svåra för den aktuella verksamhetstypen eller skada värdena. En del av de värden och verksamheter som pekas ut är huvud- sakligen av bevarandekaraktär, som natur- och kulturvärden och fri- luftslivet. Andra har en tydligare exploateringsinriktning som fyndig- heter av ämnen eller material, industriell produktion, energiproduk- tion och kommunikationer. Yrkesfisket är också en av de verksam- heter som pekas ut. Områden som är av riksintresse för de olika utpekade verksam- heterna eller värdena har ett ändå starkare skydd. De ska skyddas mot åtgärder åtgärder som påtagligt kan skada dem. Det är olika centrala förvaltningsmyndigheter som inom sina respektive ansvarsområden ska peka ut vilka geografiska områden som ska anses vara av riksintresse i olika avseenden och redovisa detta till . (Se förordningen (1998:896) om hushållning med mark och vattenområden m.m.) Det är exempelvis Naturvårds- verket som pekar ut områden av riksintresse för naturvården och friluftslivet, medan geologiska undersökningar anger om- råden av riksintresse för fyndigheter av ämnen eller material och anger områden av riksintresse för från energi- synpunkt, t.ex. vindkraftetablering. är den myndighet som anger vilka geografiska områden som är av riksintresse för yrkes- fisket. När det uppkommer konflikt mellan olika riksintressen – ska en vindkraftpark få etableras i ett vattenområde som är av riksintresse för både yrkesfisket och vindkraften? – ska företräde ges till det ändamål som bäst främjar en långsiktig hushållning (3 kap. Det är viktigt att påpeka att det förhållande att ett område är utpekat som riksintressant i ett visst avseende inte med automatik innebär att en etablering som motsvarar det intresset också får komma till stånd. En prövningsmyndighet kan komma till en annan uppfattning än den utpekande sektorsmyndigheten. övriga regler – särskilt reglerna om platsval och bästa möjliga tek- Jämförelse med annan lagstiftning nik i 2 kap. – måste också vara uppfyllda. Det är heller inte det geo- grafiska området i sig som är viktigt; det är i stället de utpekade intressena som ska skyddas. Om en etablering kan ske inom ett område som är utpekat som riksintressant från naturvårdssynpunkt utan att intressena – exempelvis en särpräglad geologi eller vissa slag av växtsamhällen – skadas lägger inte bestämmelserna hinder i vägen. I direktiv till den arbetande (dir. 2007:184) har regeringen konstaterat att mycket tyder på att det nu- varande systemet med hur riksintressen enligt 3 kap. anges och be- aktas inte i alla avseenden fungerar som avsett. Bland annat finns det oklarheter i hur myndigheterna ska interagera för att väga olika riksintressen mot varandra. Utredningen har därför fått i uppdrag att analysera dessa frågor och utreda behovet av ändringar. I 4 kap. finns särskilda hushållningsbestämmelser. Där anges de olika geografiska områden i landet som på grund av sina samlade natur- och kulturvärden i sin helhet av har bedömts vara av riksintresse. I dessa områden får exploateringsföretag och andra ingrepp i miljön komma till stånd bara om det inte möter hinder enligt bestämmelserna och om natur- och kulturvärdena inte påtag- ligt skadas. Det är en lång rad uppräknade områden – angivna som exem- pelvis kustområdena och skärgårdarna i från Norska gränsen till , , med öar och strandområden – där turismen och friluftslivets intressen särskilt ska beaktas. Inom vissa namngivna områden får vissa slag av etableringar (bland annat viss tung industri) inte alls komma till stånd, och i andra fall bara i an- slutning till tidigare exploateringsområden. För vissa utpekade fjäll- områden gäller särskilda bestämmelser, liksom för vissa vatten- områden där det bland annat anges att vattenkraftverk m.m. inte får utföras i de fyra nationalälvarna. 6.1.5Miljökvalitetsnormer och en vattenförvaltning utgående från vattnets ekologiska kvalitet Den traditionella regleringen på miljöområdet ger handlingsregler som riktas mot verksamheter, aktiviteter och produkter som på- verkar miljön. Reglerna syftar till att minska påverkan från de olika källorna, men säger inget om det sammanlagda resultatet för miljön. Genom infördes ett nytt arbetsinstrument – systemet med miljökvalitetsnormer – som har det motsatta perspektivet. Jämförelse med annan lagstiftning miljökvalitetsnorm är en föreskrift om kvaliteten på mark, vatten, luft eller miljön i övrigt. Den anger alltså vilket resultat som ska åstadkommas, men ger inga anvisningar om hur det ska ske. Den traditionella regleringen med tillståndsprövning och tillsyn som riktar sig mot individuella verksamheter och systemet med miljökvalitets- normer som är inriktat på kvaliteten på miljön i ett avseende i taget är tänkta att komplettera varandra genom sina olika sätt att angripa miljöproblem. När en miljökvalitetsnorm överskrids finns det oftast behov av att minska påverkan från ett stort antal olika källor av olika slag. Hur det ska ske bestäms av ett åtgärdsprogram. Bestämmelserna om miljökvalitetsnormer och åtgärdsprogram finns i 5 kap. . Förutom miljökvalitetsnormer för bland annat luft (exempelvis halten av stoft, kväveoxider och svaveldioxid i luft) och buller, finns ett system med miljökvalitetsnormer för vatten som innefattar en särskild förvaltningsorganisation och som baserar sig på EG:s ramdirektiv för vatten (och rådets direktiv /60/EG av om upprättande av en ram för gemenskapens åtgärder på vattenpolitikens område). Detaljregleringen som gäller dessa normer och förvaltningen återfinns i förordningen (2004:660) om kvaliteten på vattenmiljön. Systemet finns också redovisat i Vattendistrikt och vattenmiljöförvaltning, prop. 2003/04:57. sköts av fem Vattenmyndigheter, placerade på varsin länsstyrelse. Var och en svarar för ett vattendistrikt som följer avrinningsområden och således inte länens vanliga admini- strativa gränser. I varje vattendistrikt ingår förutom ytvattnet inom området, även grundvatten och kustvattenområdet upp till en nautisk mil utanför den baslinje som avses i lagen (1966:374) om Sveriges sjöterritorium. Den vattenplanering som enligt ramdirektivet för vatten och den svenska lagstiftningen ska ske omfattar flera steg. Några av de viktigaste stegen för ett enskilt vattenområde är följande, där det inom parentes också anges vilket år steget senast ska vara fullföljt. Miljömålen ska i princip vara nådda . 1.undersökning och karaktärisering, samt inventering av vilken mänsklig påverkan som förekommer (2004) 3.fastställande av åtgärdsprogram (2009) och vidtagande av åt- gärder (2012) Jämförelse med annan lagstiftning Informationen om vattenområdena och vattenplaneringen samman- fattas i vattendistriktens förvaltningsplan. Planeringen som cykliskt ska upprepas kan illustreras genom denna skiss. 3. åtgärdsprogram och åtgärder Alla åtgärder ska vidtas som behövs för att förebygga en försäm- ring av den kemiska och den ekologiska statusen i alla ytvatten- förekomster. Det övergripande målet för ytvatten är att både god kemisk status och god ekologisk status ska nås. I ytvatten som är konstgjorda eller kraftigt modifierade – exempelvis reglerings- magasin för vattenkraft eller kanaler – är målet att nå en god eko- logisk potential och en god kemisk status. Vad god kemisk status respektive god ekologisk status eller potential ska innebära för ett enskilt vattendrag beror på hur vattnet karaktäriserats inlednings- vis. Den kemiska statusen bestäms utifrån haltvärden för ett antal kemiska ämnen. Den ekologiska statusen bestäms med hänsyn till flera olika slag av faktorer, både biologiska (förekomst av och för- hållande mellan olika arter m.m.), hydromorfologiska (vattenflöde, strandzonens struktur m.m.) och allmänna (temperatur, syreför- hållanden m.m.) En motsvarande administration och reglering som gäller för ytvatten, grundvatten och kustvatten kommer enligt förslag som är under beredning i EG att också komma att gälla för havsmiljön. Jämförelse med annan lagstiftning I utredningsdirektiven till fiskelagsutredningen används begreppet miljökonsekvensbedömning. Det är ett begrepp vars innebörd inte är helt entydig och här förklaras inledningsvis hur begreppet an- vänds i detta sammanhang. (Se även delbetänk- ande En effektivare miljöprövning, SOU 2003:124, s. Det EG-direktiv som heter Rådets direktiv /337/EEG av om bedömning av inverkan på miljön av vissa offent- liga och privata projekt – som brukar kallas MKB-direktivet – handlar bland annat om krav på beslutsunderlag och samråd med allmän- heten samt krav på tillståndsprövning hos en tillståndsmyndighet för vissa utpekade projekt. I det EG-rättsliga sammanhanget inne- bär således begreppet miljökonsekvensbedömning (baserat på direk- tivets namn) hela miljöprövningsprocessen; både framtagandet av ett visst underlagsmaterial inför en ansökan och den därefter följande prövningen av ett projekt fram till ett slutligt avgörande. I den svenska lagstiftningen har begreppet miljökonsekvens- bedömning i samband med projekt (dvs. det som regleras i direk- tivet ovan) kommit att avse enbart förfarandet med att ta fram en miljökonsekvensbeskrivning inför en tillståndsansökan. Det framgick särskilt tydligt i lagstiftningen innan ändringar infördes . Användningen av begreppet underlättas inte av att både miljö- konsekvensbedömning (Environmental Impact Assessment, ) och miljökonsekvensbeskrivning (Environmental Impact Statement, EIS) på svenska förkortas MKB. I det följande används begreppet miljökonsekvensbedömning för hela miljöprövningsförfarandet från första samråd till slutligt av- görande, på samma sätt som i MKB-direktivet. Begreppet miljökonsekvensbeskrivning används för det lagstadgade skriftliga underlagsmaterial som fordras för en tillståndsprövning och som ska utarbetas enligt ett visst förfarande. Jämförelse med annan lagstiftning Flera lagar styrs av krav på miljökonsekvens- beskrivningar I den svenska lagstiftningen ställs det krav på miljökonsekvens- bedömningar av projekt genom flera olika lagar; det är alltså inte bara genom som MKB-direktivet har genomförts. I stora drag kan sägas att reglerna om vilket beslutsunderlag som ska finnas och hur detta ska tas fram efter samråd med myndigheter och enskilda är gemensamma för de olika lagarna. De återfinns i 6 kap. . Den efterföljande tillståndsprövningen regleras sedan i olika lagar för olika slag av projekt. De projekt som ska till- ståndsprövas enligt är miljöfarliga verksamheter (9 kap.) och vattenverksamheter (11 kap.), medan exempelvis vägar prövas enligt väglagen och naturgasledningar prövas enligt naturgaslagen. En miljökonsekvensbedömning av ett projekt regleras således dels av 6 kap. , dels av regler om tillståndsprövning i eller annan lagstiftning. I avsnittet Krav på tillstånd och anmälan för vissa verksamheter nedan finns en skiss över pro- cessen som helhet. En miljökonsekvensbeskrivning ska som huvudregel alltid ingå i en ansökan om tillstånd enligt , både när det gäller miljöfarlig verksamhet (9 kap.), vattenverksamhet (11 kap.), verksam- heter och åtgärder i Natura 2000-områden (7 kap.) och vid reger- ingens tillåtlighetsprövning (17 kap.). – den skriftliga dokumentationen som tagits fram efter ett sam- rådsförfarande – är en processförutsättning för den följande till- ståndsprövningen. Miljökonsekvensbeskrivningens syfte och innehåll Syftet med en miljökonsekvensbeskrivning är att identifiera och beskriva alla de effekter som ett projekt kan medföra på människor och miljö, både när det gäller direkt och indirekt påverkan. Det är både påverkan på djur och växter, mark, vatten och luft, klimat landskap och kulturmiljö som ingår, liksom hushållning med både mark, vatten och fysisk miljö i övrigt samt hushållning med material råvaror och energi. Miljökonsekvensbeskrivningen ska göra det möj- ligt att göra en samlad bedömning av effekterna. Miljökonsekvensbeskrivningen ska anpassas till verksamhetens eller åtgärdens art och omfattning och den ska alltid innehålla vad Jämförelse med annan lagstiftning som behövs för att uppfylla syftet. Vissa verksamheter antas med- föra en betydande miljöpåverkan. Vilka det är anges i en bilaga till förordningen (1998:905) om miljökonsekvensbeskrivningar, och läns- styrelsen kan också i enskilda fall besluta om detta. För sådana verksamheter ska miljökonsekvensbeskrivningen alltid innehålla följ- ande: 1.en beskrivning av verksamheten eller åtgärden med uppgifter om lokalisering, utformning och omfattning, 2.en beskrivning av de åtgärder som planeras för att skadliga verk- ningar ska undvikas, minskas eller avhjälpas, t.ex. hur det skall undvikas att verksamheten eller åtgärden medverkar till att en miljökvalitetsnorm enligt 5 kap. överträds, 3.de uppgifter som krävs för att påvisa och bedöma den huvud- sakliga inverkan på människors hälsa, miljön och hushållningen med mark och vatten samt andra resurser som verksamheten eller åtgärden kan antas medföra 4.en redovisning av alternativa platser, om sådana är möjliga, samt alternativa utformningar tillsammans med en motivering varför ett visst alternativ valts, dels en beskrivning av konsekvenserna av att verksamheten eller åtgärden inte kommer till stånd, och 5.en icke-teknisk sammanfattning av de uppgifter som anges i 1–4. Samråd vid framtagandet av miljökonsekvensbeskrivningen Den som avser att söka tillstånd eller tillåtlighet ska också samråda med , tillsynsmyndigheten och de enskilda som kan antas bli särskilt berörda. Om det gäller en verksamhet som antas medföra en betydande miljöpåverkan ska samrådet också omfatta de övriga statliga myndigheter, samt de kommuner, den allmänhet och de organisationer som kan antas bli berörda. Samrådet ska genomföras innan ansökan görs och miljökonsekvens- beskrivningen upprättas. Det ska avse verksamhetens lokalisering, omfattning, utformning, miljöpåverkan samt miljökonsekvensbeskriv- ningens innehåll och utformning. Jämförelse med annan lagstiftning Miljökonsekvensbeskrivningar för planer och program finns i 6 kap. också regler med krav på miljökonse- kvensbeskrivningar och miljökonsekvensbedömningar för vissa planer och program. Det gäller då exempelvis kommunala avfallsplaner. För planer enligt gäller särskilda regler om miljökonsekvensbeskrivningar i den lagen. Framtida ändringar av reglerna De olika regler som gäller för miljökonsekvensbeskrivningar och miljökonsekvensbedömningar för projekt (6 kap. 3–10 §§), för planer och program (6 kap. 11–18 §§) respektive för planer enligt plan och bygglagen är svåröverskådliga. Som redan påtalats finns det också en osäkerhet i betydelsen av begreppet miljökonsekvens- bedömning. Den pågående (dir. M 2007:04 och 2007:184) har i uppdrag att bland annat försöka samordna reg- lerna bättre och också göra en översyn av begreppsanvändningen. I 7 kap. finns regler som gäller olika slag av skydd för geografiska områden. Till skillnad mot reglerna i 3 kap. som utgör beslutsunderlag för myndigheter, utmynnar reglerna om skydd av områden i 7 kap. i rättskraftiga beslut. Förutom att bland annat portalparagrafen (1 kap. 1 §) och de allmänna hänsynsreglerna i 2 kap. ska tillämpas vid beslut om skydd av områden och vid beslut om dispenser och tillstånd, uttrycks också den så kallade proportio- nalitetsprincipen särskilt i kapitlet (7 kap. 25 §). Den anger att en inskränkning i en enskilds rätt inte får gå längre än vad som krävs för att syftet med skyddet ska tillgodoses. Ett mark- eller vattenområde som tillhör staten, får av reger- ingen förklaras som nationalpark (7 kap. 2 §) sedan lämnat sitt medgivande. Syftet med en nationalpark är att bevara ett större sammanhängande område av viss landskapstyp i dess naturliga till- stånd eller i väsentligt oförändrat skick. Nationalparker ska i första hand tillgodose hänsyn till naturmiljön. Genom beslutet om national- park får området ett särskilt kvalificerat skydd.