sou · GYB345 · 2010-06-30 00:00:00 — son avsiktligen tar sitt eget liv och att myndigheten sedan kan sprida kunskaper om detta till andra verksamma och använda informationen i sitt tillsyns- och normeringsarbete. Utredningens avsikt är att ett inträffat självmord inte längre ska anmälas enligt lex eller i förekommande fall lex utan enligt den lag som föreslås. Det kan dock inte helt uteslutas att det i enstaka fall kan bli aktuellt för en verksamhetsansvarig att anmäla ett självmord såväl enligt nu föreslagen lag som enligt lex eller lex . För att så ska bli fallet krävs dock att det före- ligger omständigheter utöver att ett självmord inträffat som gör att en skyldighet att anmäla händelsen även enligt lex eller lex aktualiseras. Anmälningsskyldigheten ska på motsvarande sätt som föresla- gits avseende lex och i förarbetena till lex förenas med en skyldighet att bifoga den händelseanalys som den verksamhets- ansvarige har att göra. När händelseanalysen ska ges in anges direkt i lagtexten. Därutöver bör det inom område vara så att de som bedriver yrkesmässig enskild verksamhet inom social- tjänsten och SiS ledning också har en skyldighet att informera berörd socialnämnd om anmälan. I patientsäkerhetsutredningen (SOU 2008:117 s. 371) förs ett resonemang kring att vårdgivare m.fl. kan uppfattas vara skyldiga att uppge vilka personer som varit inblandade i en händelse som lex-Maria anmäls. Något sådant krav finns varken i lag eller i Soci- alstyrelsens föreskrifter eller allmänna råd om anmälningsskyldig- het enligt lex . Syftet med dessa anmälningar är att förmedla information om risker så att i sin tur kan sprida denna information vidare till andra vårdgivare samt utnyttja den i sitt tillsyns- och normeringsarbete. Det som ska rapporteras är händelsen i sig samt vilka åtgärder som vidtagits för att det inte ska hända igen eller planeras vidtas . kan för- stås begära in uppgifter innehållande information om inblandad personal inom ramen för sin tillsyn (prop. 2009/10:210 s. 146). Denna typ av resonemang kan enligt utredningen komma att aktu- aliseras också i anslutning till nu föreskriven anmälningsskyldighet. Med hänsyn till rådande osäkerhet om vad en anmälan ska innehålla enligt lex menar utredningen liksom föreslogs i prop. 2009/10:210 att det kan vara lämpligt att på motsvarande sätt tydligt anger vilka uppgifter en anmälan ska inne- hålla och hur anmälningsskyldigheten i övrigt ska fullgöras även om det i lag angivna syftet med händelseanalysarbetet klargör detta. Utredningens överväganden, bedömning och förslag Utredningens förslag: ska säkerställa att anmälda självmord har analyserats i nödvändig omfattning samt att den verksamhetsansvarige vidtagit de åtgärder i sin verksam- het som krävs för att i möjligaste mån kunna förebygga själv- mord. ska sprida information om de anmälda själv- morden samt i övrigt vidta de åtgärder som anmälningarna motiverar för att bidra till det självmordsförebyggande arbetet. är vid förfrågan om dödsorsaken från en verk- samhetsansvarig skyldig att lämna ut uppgift från dödsorsaks- registret om huruvida dödsorsaken varit självmord eller inte. I de fall där ett självmord varit föremål för en händelseanalys hos flera verksamhetsansvariga ska göra en egen samlad händelseanalys i syfte att klarlägga huruvida samarbetet och samverkan måste stärkas för att bidra till det självmord- förebyggande arbetet i verksamheterna. arbete i denna del är att betrakta som tillsyn. Regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer bör meddela föreskrifter som närmare anger dels hur ska sprida information om de anmälda självmorden, dels hur ska lämna ut uppgift om dödsorsaken till en verksamhetsansvarig. befattning med en verksamhetsansvarigs anmälan I förarbetena till en ny patientsäkerhetslag anfördes (prop. 2009/10:210 s. 147 f.) att det borde klargöras vilka åtgärder ska vidta med anledning av anmälningar om miss- förhållanden i vården. Samma klargörande av roll bör införas i nu föreslagen lag i förhållande till de anmälningar som inkommer om att en person tagit sitt liv. bör fokusera på kontroll av att de händelser som omfattas av anmälnings- och händelseanalysskyldigheten verkligen anmäls och utreds och att föreslagna åtgärder vidtas. Socialstyrel- sen ska också medverka till att sprida information till andra om händelserna. Därutöver ska enligt nu föreslagen lag i vissa fall göra en egen samlad händelseanalys. Samtliga dessa skyl- digheter ska framgå direkt av lagtexten. Det är viktigt att återkopp- Utredningens överväganden, bedömning och förslag ling sker till berörda verksamheter. Detta bör ske genom att Social- styrelsen dels sammanställer rapporter, dels skapar ett IT-stöd som underlättar de verksamhetsansvarigas anmälningsskyldighet och ger förutsättningar för en enhetlig händelseanalysmetod samt det inom systemteorin så viktiga inslaget av lärande. Sammanfattningsvis ska ta emot och ta del av samt granska de enskilda anmälningar som kommer in och vidta de åtgärder som krävs och som de har befogenhet att vidta i förhål- lande till de enskilda verksamhetsansvariga inom ramen för sin till- syn. Därutöver ska också sammanställa anmälning- arna och slutsatserna av dessa i rapporter med endast avidentifierad data som ska finnas tillgängliga för samtliga verksamhetsansvariga och övriga intresserade. Slutligen ska i vissa fall inom ramen för sin tillsyn göra egna samlade händelseanalyser. Utredningen förslag är inte avsett att påverka, begränsa eller ändra de befogenheter har i förhållande till hälso- och sjukvården eller enligt annan lagstiftning inom ramen för sin tillsyn. Härutöver ska på begäran av en verksamhets- ansvarig lämna ut uppgift från dödsorsaksregistret om huruvida dödsorsaken i ett enskilt fall slutligt fastställts till självmord eller inte. har ingen skyldighet att ange den närmare dödsorsaken för det fall den slutligt fastställts till något annat än självmord utan har då endast att upplysa om att dödsorsaken inte var självmord. Regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer bör meddela föreskrifter om hur närmare ska fullgöra sin informationsskyldighet och i övrigt fullgöra sina åtgärder i anledning av inkomna anmälningar. Föreskrifterna bör bl.a. tydlig- göra att rapporter syftar till att ge en bild av even- tuella förekommande systemfel i verksamheterna och ska således inte kunna ge upphov till spekulationer om myndigheters eller enskildas skuld eller ansvar som har samband med de självmord som utreds. Regeringen bör även genom föreskrifter reglera hur ofta rapporter ska avges. På motsvarande sätt bör regeringen eller den myndighet reger- ingen bestämmer också meddela närmare föreskrifter om hur upp- gifter ur dödsorsaksregistret ska lämnas till en verksamhetsansva- rig. Utredningens överväganden, bedömning och förslag skyldighet att göra samlade händelseanalyser I en särskild bestämmelse i den föreslagna lagen preciseras syftet med samlade händelseanalyser. Syftet är något mer begränsat än det allmänna syfte som händelseanalyserna enligt lagen annars har. Utredningen har begränsat den nationella aktörens – Socialsty- relsens – ansvar till att göra händelseanalyser i de fall som det fram- kommer att en händelseanalys gjorts av flera verksamhetsansvariga beträffande ett och samma självmord. I dessa fall bör en samlad analys göras för att se om liknande händelser kan und- vikas genom en bättre samverkan mellan hälso- och sjukvården och och i förekommande fall andra samhällsaktörer. En sådan samlad analys bör göras av en nationell aktör med insikt i båda verksamheterna. Denna aktör har endast att granska hur hälso- och sjukvården och/eller agerat i samband med ett inträffat självmord. Utredningen anser att är den mest lämpade aktören för att fullgöra denna uppgift. ska inte granska andra samhällsaktörers agerande i samband med ett inträffat självmord eller deras samverkan utan endast hur hälso- och sjukvården och/eller agerat. Den händelseanalysverksamhet som föreslagits åläggas måste definieras till sin karaktär. Ett alternativ hade varit att hänföra verksamheten till socialtjänst på sätt som gjorts i LuB. Detta skulle kunna motiveras på ett liknande sätt som gjordes i förarbetena till LuB. Utredningen menar dock att en sådan katego- risering av verksamheten skulle vara förenad med vissa svårigheter. Exempelvis skulle problem uppstå i förhållande till avgränsning mellan denna verksamhet och tillsynsverksamhet som också skulle få återverkningar för hur frågan om sekretess framförallt inom skulle hanteras. Mot en sådan kategorisering talar också att argumenten för att hänföra händelse- analysverksamheten hos till socialtjänst framstår som relativt svaga och att verksamheten i många avseenden mindre väl passar in i en sådan kategorisering. Därtill kommer att de hän- delseanalyser som ska göras i verksamheterna utgör, inte bara soci- altjänst utan även hälso- och sjukvård. Det kan enligt utredningen antas att en större andel anmälningar kommer att komma från hälso- och sjukvården än . Sett mot denna bakgrund framstår det som mindre lämpligt att kategorisera händelseanalysverksamhet som socialtjänst. Utredningens överväganden, bedömning och förslag ring skulle också leda till att hanteringen av personuppgifter inom ramen för verksamheten skulle komma att regleras i SoL-PuL, vil- ket inte framstår som självklart. Utredningen bedömer att händelseanalysverk- samhet bör kategoriseras som tillsyn. Även detta förslag har sina nackdelar, men erbjuder enligt utredningens bedömning ändå fler fördelar än att kategorisera verksamheten som socialtjänst. Några andra alternativ till kategorisering har utredningen inte funnit. Redan enligt gällande reglering för tillsyn har en möjlighet att inom ramen för denna, om finner det påkallat, göra en egen händelseanalys i anledning av en lex Maria- eller en lex Sarah-anmälan. På motsvarande sätt skulle inom ramen för sin tillsyn kunna göra en egen kompletterande händelseanalys vid självmord beträffande var och en av verksamheterna. Däremot är det enligt utredning- ens mening inte möjligt för att göra en egen samlad händelseanalys. Detta kräver stöd i lag. Genom att införa en sådan bestämmelse i den föreslagna lagen och kategorisera förfarandet som en del av tillsyn blir detta möjligt. Den föreslagna händelseanalysverksamheten i relation till I såväl SoL som LYHS finns ett stort antal bestämmelser som reglerar tillsyn över respektive hälso- och sjukvården. Utredningens avsikt är inte att på något sätt ändra dessa regler eller deras tillämpningsområde. Skyldigheten för att inom ramen för sin tillsyn i vissa fall göra egna samlade händelseanalyser ska ses som ett komplement till dessa regler och i den mån de träffar verksamhet inom ramen för nu före- slagen lag ska de tillämpas även där. Utredningen ser ingen anled- ning att, i den mån de inte är tillämpliga enligt sin lydelse , ut- vidga deras tillämpning. Ansvaret för den samlade händelseanalysen har tillsyn över såväl som hälso – och sjukvården, och är även central förvaltningsmyndighet för hälso- och sjukvården och . Med hänsyn till detta och till att Utredningens överväganden, bedömning och förslag den föreslagna samlade händelseanalysverksamheten på nationell nivå innehåller ett moment av nationell uppföljning, utvärdering och kvalitetssäkring av olika verksamheter som kommer i kontakt med självmordbenägna personer, och då verksamhet enligt den nu föreslagna lagen bör klassificeras som tillsyn bör det ligga på just att göra de samlade händelseanalyser som föreslås. anges inte i lag vilken myndighet som ska svara för en viss uppgift utan det överlåtes till regeringen att avgöra detta. Utred- ningen anser emellertid att redan i lagtexten bör utpekas som ansvarig myndighet. Även om utredningen föreslår en ny lag och ett system för händelseanalyser vid självmord och det endast finns ett embryo till ett sådant system så bygger det på lex och lex och är närmast att se som en utvidgning av dessa. Det finns därför skäl att uttryckligen i lag ange ansvarig nationell myndighet. Utredningens förslag: Följande myndigheter och yrkesverk- samma är skyldiga att på begäran lämna de upp- gifter som behövs för en samlad händelseanalys enligt denna lag: -myndigheter inom hälso- och sjukvården, annan rättspsykiat- risk undersökningsverksamhet, , kriminalvår- den, skolmyndigheter, åklagar- och polismyndigheter och , -anställda hos sådana myndigheter som avses i ovan, -de som är verksamma inom yrkesmässigt bedriven enskild verksamhet inom skola, hälso- och sjukvården eller inom , och -de myndigheter som utövar tillsyn över de verksamheter som avses ovan, dock inte ombudsmän, och . Uppgifter får inhämtas endast i de fall som det i någon av de händelseanalyser som gjorts i de enskilda verksamheterna fram- går att den person som tagit sitt liv haft kontakt med den som uppgiften finns hos, alternativt att hälso- och sjukvården eller eller SiS haft sådan kontakt. Utredningens överväganden, bedömning och förslag Sekretess hindrar inte att en uppgift lämnas till en annan myndig- het om det finns en uppgiftsskyldighet enligt lag eller förordning. Inte heller hindrar tystnadsplikt att någon fullgör uppgiftsskyldig- het som följer av lag eller förordning. För att en händelseanalys ska kunna genomföras som avser både hälso- och sjukvården och samt även innefatta en analys av hur samverkan med andra aktörer i samhället fungerat, kommer att behöva få ta del av uppgifter från ett antal myndigheter och andra som är verksamma inom t.ex. skola och förskola. Dessa uppgifter är av sådant slag att de ofta omfattas av sekretess eller tystnadsplikt. Det behövs därför en bestämmelse som bryter sekretessen mellan myndigheter och tystnadsplikten för de som är verksamma inom yrkesmässigt bedriven enskild verk- samhet. Avgränsningen som förslås för uppgiftsskyldigheten är i princip densamma som enligt LuB (prop. 2006/07:108 s. 34), men har avgränsats ytterligare för att tillgodose den avlidnes och hans eller hennes närståendes integritet. Uppgiftsskyldigheten gäller endast i de fall det av händelseana- lyserna som gjorts av hälso- och sjukvården eller framgår att det varit en kontakt med den myndighet m.fl. som uppgiftsskyldigheten gäller. Utredningens förslag: Bestämmelsen i 26 kap. 1 § OSL ändras så att till socialtjänst räknas verksamhet enligt lagen om händel- seanalyser vid självmord. Därmed kommer sekretess att gälla för uppgift om enskilds personliga förhållanden, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon honom eller henne närstående lider men. På motsvarande sätt införs en särskild bestämmelse om tystnadsplikt för yrkes- mässigt bedriven enskild verksamhet inom . Utredningens bedömning: Någon ändring av de sekretess- bestämmelser som gäller för hälso- och sjukvården behövs inte. Bestämmelsen omfattar redan enligt sin lydelse hälso- och sjuk- vårdens verksamhet enligt nu föreslagen lag. Inte heller krävs någon ändring av reglerna om tystnadsplikt för hälso- och sjukvården. Utredningens överväganden, bedömning och förslag befattning med händelseanalyserna enligt den nya lagen omfattas av nu gällande sekretessbestämmelser och någon ändring är inte påkallad. Däremot bör en erinran om att det finns sekretess- och tyst- nadspliktsbestämmelser i annan lagstiftning tas in i lagen om händelseanalyser vid självmord. Allmänt om offentlighet och sekretess Grundläggande bestämmelser om allmänna handlingar finns i 2 kap. TF. Enligt 2 kap. 2 § TF får rätten att ta del av allmänna handlingar begränsas endast när det är nödvändigt med hänsyn till vissa särskilt angivna intressen, bl. a. skyddet för enskildas person- liga eller ekonomiska förhållanden. Begränsningen i rätten att ta del av allmänna handlingar ska anges i en särskild lag eller i annan lag till vilken den särskilda lagen hänvisar. Den särskilda lag som avses är OSL. Skyddet innebär att all- männa handlingar som innehåller sekretessbelagda uppgifter får lämnas ut endast under de förutsättningar som anges i lagen. Sek- retessen gäller både mot enskilda och mot andra myndigheter men också i förhållandet mellan olika verksamhetsgrenar inom samma myndighet om de är att betrakta som självständiga i förhållande till varandra. Det råder olika nivåer på den sekretess som gäller hos de olika myndigheterna eller i de verksamheter som sekretessen gäller för, beroende på vad som är föremålet för sekretessen och vad som ska skyddas genom sekretessbestämmelsen. För vissa uppgifter gäller ett s.k. omvänt skaderekvisit. Det innebär att uppgiften endast kan lämnas om det står klart att uppgiften kan röjas utan risk för skada eller men för de intressen som sekretessen ska skydda. I dessa fall råder en presumtion för sekretess. Det s.k. raka skaderekvisitet innebär att sekretess endast gäller om det kan antas att ett röjande av uppgiften medför men eller skada för de intressen som sekretessen ska skydda dvs. en presumtion för offentlighet. Slutligen gäller i få fall absolut sekretess som innebär att uppgiften aldrig får röjas. För de uppgifter som omfattas av sekretess gäller också tystnadsplikt. Utredningens överväganden, bedömning och förslag Inom hälso- och sjukvården gäller enligt OSL sekretess för uppgift om enskilds hälsotillstånd eller andra personliga förhållanden, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon närstående till denne lider men. Det föreligger alltså en pre- sumtion för sekretess. Motsvarande tystnadsplikt gäller enligt LYHS för enskild hälso- och sjukvårdverksamhet. De nu nämnda bestämmelserna omfattar enligt sin lydelse även den händelse- analysverksamhet som hälso- och sjukvården kommer att bedriva enligt nu föreslagen lag på motsvarande sätt som de omfattar händelseanalysverksamheten enligt lex . Det finns därför inte något behov av ändring av bestämmelserna. Inom och därmed jämställd verksamhet gäller enligt OSL på motsvarande sätt som inom hälso- och sjukvården en pre- sumtion för sekretess avseende uppgifter om en enskilds personliga förhållanden. Motsvarande bestämmelser finns om tystnadsplikt i enskilt bedriven verksamhet. Sekretessbestämmelsen för och därmed jämställd verksamhet återfinns i 26 kap. 1 § OSL och är något annorlunda konstruerad än den sekretessbestämmelse som gäller för hälso- och sjukvården. Bestämmelsen innehåller i andra och tredje stycket en närmare beskrivning av bestämmelsens räckvidd. I styckena anges vad som avses med socialtjänst enligt OSL. Enligt andra stycket 1 i nu nämnd paragraf i OSL förstås med socialtjänst verksamhet enligt lagstiftningen om socialtjänst och enligt samma stycke 3 avses även verksamhet som i annat fall enligt lag handhas av socialnämnd eller SiS. Den lagstiftning som avses är främst SoL. Det innebär att de händelseanalyser som görs enligt lex omfattas av bestämmelsen. Man skulle kunna hävda att nu föreslagen lag till den del den riktar sig till är att betrakta som sådan lagstiftning och att bestämmelsen därmed skulle vara tillämplig utan någon ändring i sekretesslagen. Det är dock enligt utredningen tveksamt om så är fallet och i vart fall måste det för de verksamma inom och därmed jäm- ställd verksamhet framstå som oklart vad som gäller i sekretesshän- seende. Med hänsyn till de mycket känsliga personuppgifter som Utredningens överväganden, bedömning och förslag kan komma att hanteras i en händelseanalys är det viktigt att det klart framgår vad som gäller i sekretesshänseende. OSL 26 kap. 1 § bör därför ändras så att det klart framgår att och därmed jämställda verksamheters händelseanalyser omfattas av be- stämmelsen. Mot bakgrund av vad som sagts ovan föreslår utredningen att det i 26 kap. 1 § OSL förs in en bestämmelse som innebär att till socialtjänst räknas också verksamhet enligt lagen om händelseana- lyser vid självmord. Ändringen innebär att sekretess ska gälla för uppgift om enskilds personliga förhållanden, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon närstående till honom eller henne lider men, dvs. det råder en presumtion för sekretess på motsvarande sätt som gäller för lex . Av samma skäl som anförts ovan bör även en ny särskild bestämmelse om tystnadsplikt införas i den föreslagna lagen om händelseanalyser vid självmord. Även om en del av den verksamhet som bedrivs enligt nu föreslagen lag får anses avse insatser enligt SoL eller annan lagstiftning inom område och där- med täcks av den tystnadsplikt som gäller enligt dessa bestämmel- ser får oklarheter inte uppstå i denna fråga. Därtill skulle det kunna hävdas att inte hela hanteringen av händelseanalyserna hör till verk- samhet enligt dessa lagar. Utredningen föreslår därför att det i lagen om händelseanalyser vid självmord införs en bestämmelse om tystnadsplikt för den som är eller har varit verksam inom yrkesmässigt bedriven enskild verk- samhet som avsett uppgifter enligt denna lag. Tystnadsplikten innebär att han eller hon inte obehörigen får röja vad han eller hon därvid fått veta om enskildas personliga förhållanden. Bestämmelser om sekretess hos I de samlade händelseanalyser som ska genomföras kommer upp- gifter om den avlidne samt eventuellt uppgifter relaterade till kon- takter som verksamheten haft med närstående eller andra personer i den avlidnes omgivning att hanteras av . Den exakta omfattningen av hanteringen och framförallt vilka uppgifter som kommer behöva att hanteras är svår att överblicka. Känsliga uppgifter om den avlidne själv som kan antas vara av sådan karaktär att de förtjänar ett sekretesskydd både i förhållande till den avlidne själv och i förhållande till hans eller hennes närstående Utredningens överväganden, bedömning och förslag kommer att förekomma. Dessa uppgifter kan vara mycket integri- tetskänsliga t.ex. uppgifter om hälsa och sociala problem. Det kan också trots händelseanalysernas begränsade syfte bli aktuellt att hantera uppgifter om närstående och andra i den avlidnes omgiv- ning. Det befogade insynsintresse som finns i händelseanalysverk- samheten tillgodoses i stor utsträckning av de offentliga rapporter som kommer att framställa. Mot denna bakgrund får intresset av ett relativt starkt sekretesskydd anses väga tyngre än insynsintresset i denna verksamhet. Inom de olika verksamheter som kan komma att beröras av en händelseanalys, t.ex. genom att de är anmälnings-, händelseanalys- eller uppgiftsskyldiga, gäller som framgått ovan någon form av sek- retess. I många verksamheter gäller ett s.k. omvänt skaderekvisit, dvs. det finns en presumtion för sekretess. Så är fallet för social- tjänsten och hälso- och sjukvården. Motsvarande sekretess är avsedd att gälla även inom ramen för nu aktuell lag för verksam- heterna. Det är inte otänkbart att det även här kan bli aktuellt att låta sekretessen bestå till skydd för den avlidne utifrån den praxis som gäller i detta avseende eller av hänsyn till närstående. Det vore därför lämpligt om motsvarande sekretessgrad gällde även i Social- styrelsens verksamhet enligt den nu föreslagna lagen om händelse- analyser vid självmord. Utredningen har valt att kategorisera händelse- analysverksamhet enligt den föreslagna lagen som tillsyn. Detta innebär att de sekretessbestämmelser som gäller för Socialstyrel- sens tillsyn blir tillämpliga. Sådana bestämmelser återfinns bl.a. i 11 kap. 1 § OSL och 25 kap. 3 § och 26 kap. 1 § tredje stycket 1 samma lag. Något behov av ändring av dessa bestämmelser finns inte. Skaderekvisitet är detsamma som i de enskilda verksam- heterna. Hantering av sekretessen inom och aktuell tillsyn i förhållande till annan tillsynsverksamhet inom Utredningens val att klassificera skyldighet att göra samlade händelseanalyser som tillsyn är starkt kopplad till frå- gor om sekretess. På motsvarande sätt som konstaterades i för- arbetena till LuB skulle verksamhet enligt nu före- slagen lag om den klassificerats som socialtjänst ansetts tillhöra samma verksamhetsgren inom . Utredningens överväganden, bedömning och förslag