sou · GYB367 · 2010-10-20 00:00:00 — I både läroplanen för förskolan (Lpfö 98), som trädde i kraft , och för det obligatoriska skolväsendet, förskoleklassen och fritidshemmet (Lpo 94) finns avsnitt som avser och ger riktlinjer för samverkan mellan verksamheterna. Förskoleklassen är en frivillig skolform som ska stimulera varje barns utveckling och lärande, samt ligga till grund för den fortsatta skolgången. Läroplanen för den obligatoriska skolan (Lpo 94) har anpassats så att den också omfattar förskoleklassen som det första steget i att genomföra och uppfylla läroplanens mål. I läroplanen (Lpo 94) anges både mål att sträva mot och mål att uppnå, men några uppnåendemål existerar inte för förskoleklassen. I Skol- verkets (2010b) förslag till ny läroplan för , förskoleklassen och fritidshemmet görs inte distinktionen mellan strävansmål och uppnåendemål utan de övergripande målen ska gälla även förskoleklassen och fritidshemmet. I förslaget till kurs- planer för anges syfte, centralt innehåll och kunskaps- krav per ämne. Genom en integration av förskola och skola skulle barnets förutsättningar och utveckling, mer än den biologiska åldern, kunna styra verksamhetens former och innehåll. Det var även lagstiftarens avsikt att underlätta en verksamhetsmässig integration mellan förskolan och skolan, där det bästa av verksamheterna skulle kunna tillvaratas och vidareutvecklas (prop. 1997/98:6, s. 41–43). Förskoleklassen organiseras på olika sätt, men oftast har den samma rektor som en grundskola (2009a). Kommunen ska verka för att barn går i förskoleklass och informera föräldrar om verksamheten. Förskoleklassen ska omfatta minst och vara avgiftsfri. En skälig avgift får dock tas ut för barn som börjar i förskoleklassen före höstterminen det år de fyller samt för den del av verksamheten som överstiger eller . Avgifterna får dock inte överstiga kommunens självkostnader (2 b kap. 5 § skollagen [1985:1100]). av eleverna i förskoleklass går i en verk- samhet som drivs i enskild regi, dvs. verksamhet som drivs på kommunens uppdrag, eller av enskild huvudman. Tillämpning av hittillsvarande lagstiftning fristående verksamhet skiljer sig mycket mellan kommuner och är högst i storstäder och förortskommuner (2009b). I tabell 5.1 redovisas antal och andel elever i olika ålder i förskoleklassen. Tabell 5.1 Antal och andel (%) fem-, sex- och sjuåringar i förskoleklass Källa: , officiella statistik. är det ungefär 1 000 elever i förskoleklassen som är eller är yngre och något fler som är eller äldre, vilket i båda fallen motsvarar ca en procent. Andelen av alla sexåringar i befolkningen som är inskrivna i förskoleklass har varierat mellan det läsår skolformen infördes /99 och som mest /08. Av de elever som går i förskoleklassen har andelen sexåringar utgjort 97–sedan reformen genom- fördes. fanns det inte några femåringar i förskoleklassen i 127 kommuner. Störst andel femåringar i förskoleklass hade , , och , . Hälften av sexåringarna i förskoleklassen är flickor och hälften pojkar. I figurerna 5.3 och 5.4 åskådliggörs könsskillnaderna för de elever som går i förskoleklass det kalenderår de fyller respektive . Tillämpning av hittillsvarande lagstiftning Figur 5.3 Andel (%) flickor respektive pojkar av femåringar eller yngre i förskoleklass Källa: , offentliga statistik. Av de elever som går i förskoleklassen som femåring eller yngre är flickor och pojkar. Dessa andelar har i stort sett legat på samma nivå sedan förskoleklassen infördes. Figur 5.4 Andel (%) flickor och pojkar av sjuåringarna i förskoleklass Källa: , offentliga statistik. Även könsskillnaderna för de elever som är eller äldre har varit stabila . Skillnaden är dock något större mellan könen Tillämpning av hittillsvarande lagstiftning bland äldre än bland yngre elever, pojkar utgör ca 70 och flickor ca (2001) studerade integrationen mellan förskoleklass, grundskola och fritidshem och konstaterade att det var bristande förutsättningar för genomförandet av reformen, särskilt saknades tid och stöd för kollegial reflektion över den egna praktiken. I studien konstaterades det att: snarare sker en utveckling mot en vuxenstyrd skolifiering av den integrerade verksamheten och verksamheten i förskoleklass än en utveckling i reformens anda mot nya synsätt och arbetsformer med inriktning mot lek, skapande, experimenterande och utforskande. (2001, s. 9) Resultaten tyder på risken för att ett nytt dike skapas mellan förskola och förskoleklass, vilket inte är intentionen med det sam- manhållna utbildningssystemet. Denna problematik utvecklas i kunskapsöversikt (se bilaga 5). I detta kapitel har resonemangen begränsats till frågan om möjlig flexibilitet i samband med skolstarten. Det gällande regel- verket lämnar stort utrymme för flexibilitet inom ramen för skolans organisation och undervisning, vilket även var (2004a) konklusion i svaret till regeringen på uppdraget att utreda konsekvenserna av flexibel skolstart. I detta avsnitt sammanfattas och diskuteras de möjligheter som har nyttjats och de som inte utnyttjats. Vad gäller barnets ålder i samband med start i förskoleklass och grundskola medger lagstiftningen en stor flexibilitet i förhållande till barnets biologiska ålder. Det som kan uppfattas som begrän- sande är de krav lagen ställer på att grundskoleutbildningen ska bedrivas i läsår, omfattande en höst- och en vårtermin, och att barnet endast kan påbörja årskurs 1 på höstterminen. För förskole- klassens del har det, fram till , inte funnits motsvarande reglering kring läsår och indelning i en höst- och en vårtermin. Förskoleklassen har emellertid ändå omfattats av Tillämpning av hittillsvarande lagstiftning Av regeringens avslag på kommuns ansökan om att få bedriva en försöksverksamhet med flexibel skolstart framgår att det är fullt möjligt att till exempel ha en löpande individuell inskrivning av barnen i förskoleklassen. Barn får dock även tas emot i förskoleklassen före höstterminen det kalenderår då barnet fyller . Skollagen innehåller inte någon uttrycklig föreskrift om att förskoleklassen måste påbörjas i samband med höstterminens start. Enligt uppgift från Skolinspektionen ger begreppet skolstart många träffar i deras databas. Det beror på att den regelbundna tillsynen har tittat på det femte läroplansmålet om samverkansformer. Det har då i många fall visat sig, att kommunerna på ett bättre sätt behöver säkerställa att samverkan sker mellan förskolan, förskole- klassen, fritidshemmet och . Detta för att göra övergången så smidig som möjligt för eleven och att säkerställa att elevens behov tillgodoses i samband med övergången från en skolform till en annan, t.ex. i samband med skolstarten. Några kommuner har kritiserats av för hur de hanterat förskoleklassen och övergången till , bland andra och . riktades kritik mot kommun för att förskoleklass inte erbjöds i kommunen och att barnen började det kalenderår de fyllde trots att vårdnadshavarna inte hade begärt det. Möjlighet att gå kvar i den ordinarie förskoleverksamheten fanns dock, men av barnen började i skolan det år de fyllde sex. Vårdnads- havarna informerades om barnens möjlighet att gå ett extra år i skolan (2004b). Den s.k. Skurupsmodellen syftar till en individualisering av under- visningen anpassad efter elevens mognad och kunskapsnivå. Eleverna börjar skolan . Har eleverna tillfredsställande nått målen för utbildningen slutar eleven det år eleven fyller 15. De elever som så behöver går ett extra år, oftast mellan årskurs 3 och 4 eller mellan årskurs 6 och 7. av eleverna utnyttjar möjligheten till ett extraår. Extraåret skall utnyttjas för ökad måluppfyllelse. Det är som utifrån varje enskilt barns behov skall fylla extraåret med ett sådant innehåll att målen nås. De individuella utvecklingsplanerna skall utgöra ett verktyg i detta arbete. Av intervjuer framkommer att det ibland kan vara svårt att fylla året med nytt innehåll. (2004b, s. 7) Tillämpning av hittillsvarande lagstiftning Mot kommun riktade (2006) kritik för att ha organiserat på ett sådant sätt att den för eleverna innebar en tioårig skolgång i , samt för att det varit otydligt vilken årskurs respektive elev tillhörde . Kommunen kritiserades även för att den inte hade agerat i enlighet med 3 kap. 8 § skollagen (1985:1100), där det framgår att det är på vårdnadshavarnas initiativ som sexåringar ska tas emot i . Därtill hade informationen till föräldrarna angående skillnaderna mellan skolformerna varit otydlig. Denna kritik understryker att det är lagstiftarens avsikt att förskoleklass ska erbjudas och att det är på föräldrarnas initiativ som sexåringar kan skrivas in i . Verksamheten kan därmed inte organiseras så att den i praktiken innebär en begränsning i föräldrars valfrihet. Enligt skollagen (1985:1100) har kommunerna inte varit skyldiga att erbjuda plats i förskoleklass för yngre elever än de som fyller under kalenderåret. Har kommunerna erbjudit förskoleklass har de fått ta ut en skälig avgift som inte överstigit kommunens självkostnad. Förskola i motsvarande omfattning har däremot varit kostnadsfri för fyra- och femåringar. För de föräldrar som inte har nyttjat förskola för sin femåring har förskoleklassen därmed kunnat innebära en kostnad. Den statistik som har redovisats i detta kapitel visar att det inte är ett speciellt stort utnyttjande av den flexibilitet som medges i samband med starten i , och att detta nyttjande dessutom har minskat . Utredningen har riktat en webbenkät med frågor till landets kommuner i kartläggande syfte.3 Resultaten visar att i av kommunerna har föräldrars önskemål om start i förskoleklass respektive grundskola undersökts/kartlagts. I några kommuner uppges att detta görs regelbundet, i andra har det gjorts vid enstaka tillfällen. 3 En webbenkät riktades till Kommuner och Landstings kontaktpersoner för (tjänstemän) i samtliga kommuner. Svarsfrekvensen uppgick till . Enkäten återfinns i bilaga 6. En motsvarande enkät riktades till ett urval om 100 fristående huvudmän, se bilaga 7. Svarsfrekvensen uppgick endast till , varför resultaten inte redovisas. Av de inkomna svaren framkommer dock ett liknande mönster som det för kommunala huvudmän. Tillämpning av hittillsvarande lagstiftning I en tredjedel av kommunerna uppges det vara möjligt för elever att börja i förskoleklassen än höstterminsstart. Kommunerna fick även ta ställning till påståendet att förskole- klassen täcker de behov som finns och gör att föräldrar inte efterfrågar skolstart för sexåringar. Påståendet uppges stämma mycket eller ganska bra i av kommunerna. Svaren på påståendet om att föräldrar inte är tillräckligt informerade om möjligheten att låta sitt barn börja i som sexåring och därför inte efterfrågar det ger en splittrad bild. För av kommunerna uppges påståendet stämma mycket eller ganska bra och för stämmer det mycket eller ganska dåligt. I enkäten gavs möjlighet att lämna kommentarer och synpunkter på frågan om flexibel skolstart. Flera kommentarer är positiva och visar de förhoppningar som finns vad gäller flexibel skolstart. En flexibel skolstart skulle också leda till att ett individualiserat arbetssätt ges större fokus. Vår önskan är att utöka möjligheten till flexibel skolgång individuellt under hela skolgången. Andra kommentarer pekar på farhågor. Framför allt gäller dessa elevgruppen och hur den påverkas av att nya elever tillkommer löpande. Kommentarer har även lämnats exempelvis om föräldrars valfrihet. Det finns både fördelar och nackdelar med flexibel skolstart. En viktig aspekt är den sociologiska kring gruppdynamiken. Gruppens nybildning som kan ta energi ur kunskapsuppdraget. Risken är stor om nya elever tillkommer vid ett stort antal tillfällen. Allmänt kan sägas att föräldrarnas åsikt givetvis är viktig och i princip avgörande men att man med en generell regel bör lägga större vikt vid barnets behov i stället för att göra detta till en ren föräldrafråga. Andra ifrågasätter idén med flexibel skolstart som sådan eller är negativa till flexibel skolstart. Visst är tanken vacker att man ska få börja skolan exakt när man vill men skapar inte detta mer bekymmer än glädje? Om inom sin ram utformar sin verksamhet så att alla får den utmaning man behöver så finns inte problemet! Finns inget behov av detta, inte heller resurser. Tillämpning av hittillsvarande lagstiftning Statistikredovisningen i detta kapitel samt enkätsvaren pekar på att flexibiliteten i samband med skolstarten efterfrågas av föräldrar till enstaka elever. Det är ungefär en procent av eleverna som börjar i än reguljär skolstart och lika många som börjar i förskoleklassen eller . Det är fler flickor som börjar tidigare och fler pojkar som börjar . Troligen förhåller sig föräldrarna , liksom då möjligheten till skolstart för sexåringar infördes, till de val som de erbjuds i samband med barnets skolgång (1994). Det är inte rimligt att räkna med att föräldrar ska kunna efterfråga något som de kanske inte har informerats om. Sammantaget visar denna redovisning av de hittillsvarande lagliga ramarna för verksamheten i samband med att barn börjar i förskoleklass och grundskola, att det finns ett relativt stort outnyttjat utrymme för huvudmännen att utforma starten i förskoleklassen så att den kan göras flexibel. Dessa möjligheter har inte heller försämrats genom den nya skollagens ikraftträdande. Dessutom finns behov, i ett stort antal kommuner, av att sprida information till föräldrar om de möjligheter som finns i samband med skolstarten. De nationella styrdokumenten föreskriver att undervisningen ska anpassas till elevens förutsättningar och behov att kunna utvecklas så långt som möjligt samt att samverkan mellan verksam- heterna sker. I detta avsnitt har fokus varit på de yttre ramar som staten formulerat för hur verksamheten ska organiseras. Inom dessa ramar är det huvudmannen och varje skola som beslutar om organisation och resursfördelning etc. Det lokala friutrymmet innebär att lärare och elever tolkar målen, tar ställning till vilket stoff som ska väljas ut för att konkretisera innehållet samt tar ställning till hur arbetet ska genomföras och hur undervisningen ska organiseras. Lärarna använder sin yrkeskunskap och yrkes- erfarenhet för att tillsammans med eleverna göra dessa val. Inom de yttre ramarna för grundskoleverksamheten finns stora möjligheter till flexibilitet och individanpassning av undervisningen. Hur ett flexibelt lärande och flexibla övergångar praktiseras inom elevernas organisatoriska tillhörigheter ligger utanför denna utrednings uppdrag. 6Mer flexibel start i förskoleklassen Den internationella utblick som redovisas i kapitel 4 visar att det i flera länder är i en frivillig verksamhet som eleverna börjar flexibelt. Denna flexibilitet skulle kunna motsvara en flexibel start i den svenska förskoleklassen. I förskoleklassen finns, enligt såväl den tidigare gällande som den nya skollagen, möjlighet till flexibilitet både avseende elevernas ålder när de börjar och när eleverna börjar under läsåret. Det tycks dock som att denna flexibilitet utnyttjas i mycket begränsad utsträckning. I detta kapitel föreslås tydlig- göranden dels av förskoleklassens uppdrag, dels av de möjligheter till flexibilitet som finns i samband med starten i förskoleklassen. 6.1Förskoleklassen – en skolform som behöver tydliggöras Mitt förslag: ska ta fram allmänna råd för förskole- klassen. Av kunskapsöversikt (se bilaga 5) framgår behovet av att tydliggöra förskoleklassens syfte och verksamhet. Intentionerna vid förskoleklassens införande tycks ha förverkligats i begränsad utsträckning. Vissa studier pekar på en skolifiering av verksamheten, andra på samverkansproblem och på att lärarna i förskoleklassen är klämda mellan förskola och grundskola. Denna bild överensstämmer med vad som framkommit vid utredningens diskussioner med olika intressenter. Några har även ifrågasatt förskoleklassen som egen skolform. Enligt är förskoleklassen en verksamhet som inte har synliggjorts tillräckligt och det råder en vilsenhet om Mer flexibel start i förskoleklassen Det uppges att förskoleklassens syfte, som framgår av läroplanen för det obligatoriska skolväsendet (Lpo 94), inte är tillräckligt tydligt varken för verksamheten eller för föräldrar. Enligt min bedömning finns det behov av att ta fram allmänna råd för verksamheten i förskoleklassen. Allmänna råd finns redan för förskolan (SKOLFS 2005:10) och fritidshemmet (SKOLFS 2007:35). 6.2Att tydliggöra möjligheter till flexibilitet Mitt förslag: Ett informationsmaterial om de bestämmelser som reglerar förskoleklasstart och skolstart ska tas fram av . Syftet med flexibel skolstart i , är enligt direktiven (dir. 2009:98), att med en individuellt anpassad skolstart kunna ge bättre möjligheter att möta varje elevs behov och förutsättningar i undervisningen. En sådan individanpassning antas i sin tur öka förutsättningarna för att eleverna ska kunna nå en ökad målupp- fyllelse. Samma resonemang kan antas gälla för förskoleklassen. Skillnaden är att det redan ges lagligt utrymme för denna individuella start i förskoleklass. Möjligheten till flexibilitet i förskoleklassen kvarstår efter att den nya skollagen (2010:800) har trätt i kraft. Barn kan börja förskoleklassen vid olika ålder, börja vid olika tillfällen under läsåret och gå olika i förskoleklassen, allt efter föräldrars önskemål. Elevers förutsättningar ska även fortsättningsvis ligga till grund för undervisningen. I viss mån ökar flexibiliteten med den nya skollagen såtillvida att förskoleklassen kommer att vara helt avgiftsfri, och inte längre vara avgiftsfri endast för sexåringar. Av redovisningen i kapitel 5 framgår att det är ca 1 000 elever som varje läsår är eller yngre och ungefär lika många som är eller äldre i förskoleklassen. Detta antal motsvarar totalt av samtliga elever i förskoleklassen. Det kan därmed konstateras att den möjliga flexibiliteten endast utnyttjas i begränsad utsträckning. Enligt (se bilaga 5) pekar forskning på möjligheter till utveckling av öppenhet och integration mellan förskolans och skolans kulturer inom ramen för förskoleklassens verksamhet. Mer flexibel start i förskoleklassen Kontinuitet och samverkan i övergångarna kan utvecklas. Det har inom utredningen inte funnits utrymme att kartlägga i vad mån flexibelt lärande och flexibla övergångar praktiseras inom elevernas organisatoriska tillhörigheter, det som benämner de öppna dörrarnas praktik. Kommunerna har en splittrad bild av i vad mån föräldrar är tillräckligt informerade om möjligheten för deras barn att börja för att kunna efterfråga det. I utredn- ingens webbenkät svarar ungefär lika stora andelar av kommunerna att ett sådant påstående stämmer bra som att det stämmer dåligt, drygt fyra av tio kommuner. Det är rimligt att anta att upp- fattningen inte är mer positiv till i vad mån föräldrar har kännedom om möjligheterna att börja tidigare i förskoleklassen. I sex av tio kommuner uppges det inte vara möjligt att börja i förskoleklassen än höstterminsstart. Dessutom framkommer att endast en av tjugo kommuner har undersökt eller kartlagt föräldrars önskemål om förskoleklass- och grundskolestart. En önskad effekt av ökad målstyrning är minskad detaljreglering och ökad frihet för skolor och huvudmän att organisera sin verksamhet. Det kan konstateras att det finns möjligheter till flexibilitet i samband med förskoleklassen som flertalet huvudmän och skolor skulle kunna utnyttja i större utsträckning än vad som görs . Erfarenhet av att erbjuda barn start i förskoleklass per läsår, vid höst- och vårterminsstart, finns exempelvis i kommun. Motivet har varit att öka flexibiliteten, men det har även funnits en önskan om att frigöra platser i förskolan. Ett erbjudande om vårterminsstart i förskoleklassen har gått ut till föräldrar , till föräldrar med barn födda och 2004. Första gången uppmanades kommunala skolor som hade möjlighet att ta emot förskoleklassbarn flexibelt att göra det och ca 50 barn började på vårterminen. Året därpå skulle samtliga kommunala skolor (ca 50 skolor) bereda plats efter efterfrågan och drygt 100 barn började på vårterminen, vilket motsvarar av årskullen. Eleverna var inte koncentrerade till vissa skolor utan spridda på kommunens skolor. Även några fristående skolor erbjöd detta andra år flexibel start i förskoleklassen. Av de elever som började på vårterminen i har ungefär hälften gått endast i förskoleklass och började årskurs 1 . Den andra hälften gick i förskoleklass. Det är framför allt flickor födda som Mer flexibel start i förskoleklassen har startat flexibelt. Intresset hos föräldrarna för att låta sitt barn börja flexibelt var initialt stort. Det var emellertid färre föräldrar som faktiskt valde en flexibel start för barnet. Intresset svalnade något då föräldrarna fick veta att eleverna inte skulle bilda en egen grupp, utan börja i en redan existerande grupp. Initialt fanns en oro bland pedagoger inför att ta emot barn även vid vårterminsstart, men detta tycks inte ha blivit något stort problem. Utredningen har erfarit att det utrymme till flexibilitet som finns i förskoleklassen inte verkar vara känt bland flera av de kommunföreträdare (politiker och tjänstemän) och rektorer utredningen samtalat med. I de fall möjligheten till flexibilitet varit känd har den endast utnyttjats för enstaka elever. Några kommun- företrädare (främst politiker) menar att den flexibilitet i skol- systemet som önskas, stoppas vid övergången till , vilken enligt skollagen ska påbörjas vid höstterminsstart. Detta gör att flexibiliteten neråt i systemet, dvs. den flexibla starten i förskoleklassen blir mindre användbar. Andra (främst kommunala tjänstemän) menar att den möjliga flexibla övergången från förskolan till förskoleklassen inte marknadsförs och att den skulle kunna utnyttjas i större utsträckning om så önskas. Redan i utredning om konsekvenser av flexibel skolstart (2004a) konstaterades att rådande bestämmelser som reglerar skolstart och skolgång inte var särskilt väl kända. Sammantaget tycks det finnas ett behov av att nå ut med kunskap och information till kommunala politiker och tjänstemän, huvudmän och rektorer i syfte att öka kännedomen om de möjligheter som finns vad gäller flexibel start i förskoleklass och skola. Ett uppdrag att ta fram ett sådant informationsmaterial bör ges till . 7 Uppföljning och utvärdering En försöksverksamhet ökar möjligheterna att kartlägga och bedöma effekterna av tilltänkta åtgärder inför en reform. Upp- följning och utvärdering av en försöksverksamhet har således till syfte att ge regering och riksdag underlag i den fortsatta bered- ningen av frågan. Behovet av att utvärdera reformer på skolområdet och att bygga upp kunskap om effekter av utbildningspolitiska beslut och refor- mer framgår av betänkandet Att nå ut och nå ända fram. Hur tillgången till policyinriktad utvärdering och forskningsresultat inom utbildningsområdet kan tillgodoses (SOU 2009:94). Även m.fl. (2010) påtalar att det behövs bättre förutsättningar för utvärdering och forskning inom det utbildningspolitiska området. Planeringen av utvärderingen av en försöksverksamhet bör helst göras innan denna startar och ses som en integrerad del av försöket (ESV 2006). I föreliggande betänkande har förslaget till försöksverksamhet samt uppföljning och utvärdering av densamma planerats parallellt för att i möjligaste mån svara mot ambitionen i direktiven. De utvärderingsfrågor och övriga krav som ställs i direktiven har i hög grad påverkat förslaget till utformning av försöksverksamheten. Av denna anledning presenteras förslagen om inriktning och huvud- saklig utformning av uppföljningen och utvärderingen av försöket före förslagen rörande försöksverksamheten, som redovisas i kapitel 8. 7.1Försöksverksamhetens syfte och mål Uppföljningen och utvärderingen av försöksverksamheten bör inriktas på de syften och mål som har formulerats för försöket. Ytterst ska försöket ge svar på frågan om flexibel skolstart kommer att medverka till ökad måluppfyllelse i .