sou · GXB316d3 · 2010-01-01 00:00:00 — Den ena delen av blir en myndighet med ett utökat ansvar för kulturpolitikens samlade uppföljning samt ansvar för samordning av de statliga intressena enligt portföljmodellen. Vi förordar att namnet följer denna del av myndigheten. Den andra delen av dagens , som ansvarar för statlig central bidragsgivning till området konstarterna bör, tillsammans med dagens , bilda kärnan i den föreslagna myndigheten med ansvar för konstarterna. Vi räknar med att den kompetens som finns i dagens Kulturråd kan tas tillvara och fördelas mellan bägge de föreslagna myndighe- terna. För morgondagens Kulturråd med ansvar för samlad upp- följning och för portföljmodellen, förutsätts dessutom en förstärkt och breddad kompetensprofil, som svarar mot innehållet i det nya uppdraget. I de följande avsnitten av detta kapitel utvecklar vi ytterligare vår syn på uppdraget för i dess nya roll, bl.a. med avseende på förhållande till förvaltningsmyndigheterna med ansvar för föreslagna sfärer. I kapitel 20 behandlar vi frågor om En ny roll för genomförande och praktiska konsekvenser av bl.a. förslaget till förvaltningsreform. 18.2Ansvaret för uppföljning och utveckling Det bör, enligt vårt synsätt, vara tydligt att regeringen ska styra kulturpolitiken i första hand genom de föreslagna förvaltnings- myndigheterna med sfäransvar. i dess nya roll avses inte vara överordnat de övriga myndigheterna med förvaltnings- uppdrag utan ska ses som ett komplement till dessa. Förvaltningsmyndigheterna med ansvar för föreslagna sfärer ska ha ett eget och självständigt ansvar för att följa och värdera utveck- lingen inom sina respektive områden (jfr ovan kapitel 14). De kommer också i hög grad själva att ansvara för olika delar av den politik som också behöver värderas samlat. Ansvaret för sådana samlade uppföljningar och utvärdering vill vi således lägga på det nya . Regeringen bör ha tillgång till utvärderingar som täcker hela kulturområdet, alla sfärerna sammantagna. Det kan t.ex. gälla stati- stik om kulturvanor. Behovet av att utvärderingar och statistik utveck- las har vi diskuterat närmare i kapitlen 6.3 och 14. Ett viktigt argument för vårt förslag om ett nytt kulturråd är således att det behövs en fristående granskning och värdering av de sfäransvariga myndigheternas verksamheter, dvs. av hur politiken genomförts inom den aktuella sfären. I kapitel 14, där vi beskriver de strategiska uppgifter som bör vara gemensamma för sfärmyndigheterna, har vi diskuterat den roll som har haft. Vi har också gett aktuella exempel på den kritik som förts fram mot hur förvaltningsorgani- sationen fungerar i dessa delar. Vi anser emellertid att kritik inte i första hand bör riktas mot sätt att sköta uppgiften. Bristerna är snarare av strukturell art. I Statens kulturråds verk- samhet har den omfattande handläggningen av bidragsärenden minskat resurserna för övergripande analysarbete. Det har också funnits en motsättning i att de facto varit en myndighet med tydlig inriktning på – och med sär- skilt ansvar för frågor om – konstarterna och haft ett uppföljningsbehov som avser ett mycket bredare fält. Den uppfölj- ning som prioriterat har på ett förklarligt sätt koncen- En ny roll för trerats till det som upplevts som det egna primära ansvarsområdet inom kulturpolitiken. Detta har sin bakgrund redan i den förvaltningsorganisation som kulturområdet fick genom riksdagsbeslutet , men som inte utvecklats vidare . I kapitel 4 beskrivs och analyseras detta faktum mer i detalj. Det finns numera särskilda myndigheter med uppgift att följa och värdera utvecklingen inom flertalet politikområden.3 kommer det t.ex. under Näringsdepartemen- tet att finnas dels , dels Myndigheten för tillväxtpoli- tiska utvärderingar och analyser ().4 Inom andra delar av stats- förvaltningen finns flera exempel på fristående utvärderingsorgan.5 Inom miljöområdet har föreslagits att en ny myndighet, , inrättas.6 Men det finns också exempel på sådana verksamheter som lagts ned.7 Det finns inget skäl till att kulturpolitiken ska avvika från denna tydliga trend inom statsförvaltningen. Tvärtom visar den beskriv- ning av kulturpolitikens utveckling vi gjort i hög grad att politiken har behov av, men inte tillräcklig tillgång till, underlag, analyser, utvärder- ingar och perspektivstudier för beslut om vägval och inriktning.8 Vi har i kapitel 8 för kulturpolitikens del föreslagit en modell som vi kallar decentraliserad målstyrning. Den avspeglas i vårt för- slag till struktureringen av nya kulturpolitiska mål. 3SOU 2008: 118. Styra och ställa – förslag till en effektivare statsförvaltning, s. 150. På områdena försvar, energi och kultur saknas helt fristående utvärderingsmyndigheter, medan det finns partiella lösningar på bland annat hälso- och sjukvårdsområdet samt inom närings- livsområdet. På skolområdet har en någorlunda fristående utvärderingsmyndighet bildats och på socialförsäkringsområdet håller en sådan på att bildas. På miljöområdet finns ett färskt utredningsförslag om att bilda en ny myndighet som bland annat ska ansvara för utvärdering. 4Dessa myndigheter ersätter , samt Gles- bygdsverket. Se vidare Per , 2008, Den centrala förvaltningens struktur. Rapport till förvaltningspolitiska kommitté. (IFAU), (), internationellt utvecklingssamarbete (SADEV), (), utvärdering (SBU), (), (), för europapolitiska studier (SIEPS). 6SOU 2008:63, Myndighet för miljön – en granskning av . 7Myndigheten för skolutveckling lades ned och flera av dess funktioner finns hos . 8En möjlighet skulle kunna vara att ge antingen eller Statskontoret ett särskilt permanent uppföljningsuppdrag avseende kulturområdet. är dock en myndighet under . Statskontoret arbetar direkt på regeringsuppdrag för all statlig och statsfinansierad verksamhet och ett specialansvar för just kulturområdet skulle vara en udda lösning. En ny roll för sätter att regeringen i ökad utsträckning jämfört med , har till- gång till en fristående funktion av det slag vi förespråkar. Vad gäller nya utvärderande verksamhet vill vi peka på några framgångsfaktorer.9 Myndigheten bör dels ha tillräcklig egen analytisk kompetens och egen utvärderingsverksamhet, dels ha kompetens och tillräckliga resurser för att kunna beställa utvär- deringar av andra myndigheter såsom universitet, högskolor, olika organ och företag.10 I vårt yttrande inför den forskningspolitiska propositionen (se bilaga 6) föreslog vi att en särskild myndighet inom kulturområdet borde ha ett samlat ansvar för en beredning av kulturområdets forskningsfrågor. Detta dock under förutsättning av att finansie- ringsfrågan löstes. Om så sker bör i dess nya roll kunna vara denna utpekade myndighet (se vidare 10.2). Som vi redan inledningsvis konstaterat behövs det en statlig före- trädare för och samordnare av det nationella ansvaret i statens för- handlingar och överenskommelser med landstingen, enligt vårt för- slag om den portföljmodell som ska ligga till grund för samspelet mellan den offentliga sektorns aktörer (se ovan kapitel 12). Huvudansvaret för politikens verkställande under regeringen ska enligt vårt förslag i första hand ligga på myndigheterna med förvaltningsuppdrag. Det gäller också värderingen av hur kulturpo- litiken regionalt och kommunalt fungerar i relation till den egna sfären. Det är emellertid inte lämpligt att uppdra åt en av förvalt- ningsmyndigheterna att företräda de andra. Det skulle oundvikli- gen leda till problem i avvägningen mellan de delvis skilda priorite- ringar som förvaltningsmyndigheterna naturligen ska stå för. 9Jfr Per , 2004. 10I finns fristående institut och företag som gör utvärderingar. Exempelvis IPPR, (), som är en oberoende tanke- smedja grundad . Verksamhetsformen är en registered och de anser sig själva vara den största och mest välkända i IPPR har bl.a. tagit fram studien access to participation – Cultural policy and civil renewal (, 2006) som) med stöd av bl.a. Arts & Business, English Heritage, . Ett annat exempel är () som för DCMS och ) tagit fram rapporten : the voluntary and amateur art in (2008). En ny roll för Lösningen blir således att förhandlingsmandatet i stället läggs på som får ett nytt uppdrag att samordna och företräda de statliga intressena. är en styrelsemyn- dighet. Den förändring av myndigheten och det nya uppdrag som vi föreslår aktualiserar frågan om framtida verksamhetsform. Oavsett vilken form som bäst kan motsvara det nya uppdrag anser vi att det bör finnas en struktur inom myndigheten som möjliggör för företrädare för förvaltningsmyndigheterna med ansvar för de föreslagna sfärerna att vara delaktiga i hanteringen inom ramen för portföljmodellen. Vi ser alltså framför oss att förvaltningsmyndigheterna bör vara företrädda i överläggningarna enligt portföljmodellen och att sta- tens agerande på så sätt ska bygga på ett samordnat uppträdande från de berörda myndigheternas sida. Det betyder bl.a. att inte bör eller behöver beman- nas för att självständigt kunna handha uppgifterna enligt portfölj- modellen. ska i betydande utsträckning kunna förlita sig på förvaltningsmyndigheternas kompetens och resurser. Dessa bör dessutom utifrån sina ansvarsområden sörja för statens underlag till överläggningarna och de ska medverka i utarbetandet av de statliga prioriteringarna. De tillförsäkras på så sätt ett rimligt inflytande i överläggning- arna. Det bör dock vara som leder verksamheten och som har det yttersta ansvaret de statliga ställningstagandena och besluten. Ansvaret för att följa upp och värdera resultaten av portföljmo- dellen bör vara delat mellan det och de föreslagna för- valtningsmyndigheterna med ansvar för sfärerna. Den innebär i korthet att ska ha ansvaret för att den resultatinsam- ling som förvaltningsmyndigheterna svarar för ska vara jämförbar för hela kulturområdet, att den sker med rimligt likartade metoder och är möjlig att värdera utifrån rimlig enhetliga principer. Där de föreslagna sfärmyndigheterna var och en svarar för den grund- läggande uppföljningen för sitt ansvarsområde, ska stå för den samlade värderingen av hur statsbidraget använts och vilka effekter det fått. En ny roll för Det är således viktigt att det finns tydliga principer för ansvars- och uppgiftsfördelningen mellan och de förvaltningsmyn- digheter som ansvarar för sfärerna. Vägledande bör enligt vår mening här vara att bara i begränsad omfattning bör ha egna direkta och exekutiva uppgifter inom kulturpolitiken. Myn- digheten bör inte i första hand verkställa kulturpolitiken, utan följa och utvärdera den. Det samlade ansvaret för portföljmodellen passar väl in i ett sådant sammanhang, eftersom modellen ytterst i det verkställande ledet handlar om landstingens sätt att förvalta det kulturpolitiska ansvar som anförtros dem via det statliga bidraget. Vi förespråkar att kulturpolitiken i ökad utsträckning framgent präglas av samlade initiativ över genrernas och ändamålens gränser. Då uppkommer ett behov för regeringen att kunna peka ut en myndighet som ytterst ansvarig för olika projekt eller satsningar som den vill prioritera, även när projekten berör flera av kulturpo- litikens sfärer. Vi bedömer det som lämpligt att regeringen i ökad utsträckning använder förvaltningsmyndigheterna för politikens verkställande och är återhållsam i tillskapandet av särskilda projektorgan för enskilda satsningar. Från de senaste årens initiativ kan även nämnas satsningar på barn, ungdomar, skola, kulturår, mångkultur eller sysselsättnings- skapande projekt – alla projekt som berör kulturområdets samtliga sfärer. Huvudregeln bör vara att regeringen lägger huvudansvaret för särskilda projekt av denna art hos den av de föreslagna sfärmyn- digheterna vars ansvarsområde bedöms vara det som först och främst berörs av projektet. Den myndigheten bör också få ansvaret att samordna sfärmyndigheternas samlade insatser. Om projektets eller uppgiftens profil är sådan att regeringen särskilt vill markera vikten av ett samlat deltagande från hela kul- turområdet, bör ansvaret kunna läggas på i den nya roll som vi föreslår. Det bör dock undvikas att dess verksamhet domi- neras av den typen av uppgifter. Förutom det vi pekat ut som myn- dighetens kärnuppgifter, finns alltså ytterligare funktioner inom kul- turpolitiken som med fördel kan förläggas till detta. En ny roll för Kulturell mångfald som strategiskt ansvar kulturella mångfald skapar nya förutsättningar för kultur- politiken. Med kulturell mångfald menas här ett brett perspektiv som innefattar såväl etnicitet och ursprungsland som t.ex. språk, religion, genus och jämställdhet, sexuell läggning, funktionalitet, generation och ålder. Inte minst de nationella minoriteternas språk och kultur är viktiga inslag i kulturella mångfald där även har folkrättsliga åtaganden. Vi har redogjort för våra överväganden i dessa grundläggande frågor bl.a. i kapitel 2, 5 och 7. Den inriktning på kulturpolitiken som presenteras i detta betänkande strävar efter att skapa nya arenor för möten mellan människor. Insatser för detta bör prioriteras. Samarbetet med andra politikområden i gemensamma frågor kring kulturell mångfald bör öka. Kulturpolitiken kan här fylla en viktig roll. När människor får en ömsesidigt ökad förståelse för varandras kulturarv kan detta bidra till social sammanhållning. Ett framgångsrikt arbete med dessa uppgifter ställer krav på moderna arbetsformer där bl.a. utvärdering och metodutveckling ingår. Detta ser vi som ett ansvar för respektive förvaltningsmyn- dighet. Frågans art och betydelse för dagens samhälle gör det dock nödvändigt med ett utvecklat samspel mellan förvaltningsmyndig- heterna. har ett ansvar för frågor om mångfald. Bland företrädare för olika grupper finns det en utspridd och omfattande kritik mot hur rådets hanterat uppgiften. strategier och pla- ner tycks ha saknats. Vi förordar att ansvar i dess nya roll förskjuts till att skapa samspel mellan kulturområdets förvaltningsmyndigheter och kulturinstitutioner i dessa frågor. Vidare bör i dess nya roll ansvara för den samlade utvärderingen av insatserna såväl inom de statliga verksamheterna som inom ramen för portföljmo- dellen. Vår bedömning: Kulturinstitutionernas utveckling och förnyelse är en av kulturpolitikens huvudfrågor. Styrningen av kulturinstitu- tionerna bör utvecklas med hänsyn till arten av deras respektive uppdrag. Möjligheten att styra institutionerna genom en form av verksamhetskontrakt med flerårig giltighetstid bör prövas. De föreslagna förvaltningsmyndigheterna för sfärerna bör ges i uppdrag att driva och samordna utvecklingsfrågor som är väsentliga för institutionerna. En särskild utredning bör göras av dels institutionernas grund- uppdrag, dels av organisationen av fristående institutioner och institutionskoncerner. En översyn bör initieras för att i samråd med den romska minoritetens organisationer förbereda uppbyggnaden av en institutionell hemvist för den romska kulturen. De statliga och statsstödda kulturinstitutionerna Vi gör i våra överväganden och förslag en åtskillnad mellan å ena sidan kulturområdets förvaltningsmyndigheter och å andra sidan kulturinstitutioner. Skälet till detta är att vi ser behov av att reger- ingens styrning anpassas till de i viss mån olika förutsättningar som gäller för myndigheterna med förvaltningsuppgifter och kulturin- stitutionerna. Det gäller även de kulturinstitutioner som drivs i Vi har behandlat dessa frågor in kapitel 6.1 (se även kapitel 14). Kulturinstitutionerna är, med denna distinktion, huvudsakligen inriktade på att producera och kommunicera kulturell verksamhet i form av t.ex. museiverksamhet, scenkonst, biblioteks- eller arkiv- service. Flertalet statliga kulturinstitutioner är myndigheter: Forum för levande historia, Livrustkammaren och med Stif- telsen , , med , , Riksut- ställningar, (med och Flygvapenmuseum), (med Histo- riska museet, Kungl. myntkabinettet och ), Statens maritima museer (med , och ), Statens museer för världskultur (med Världs- kulturmuseet, , och Etno- grafiska museet), samt Statens musiksamlingar (med , Svenskt visarkiv och ). Det finns också ett antal kulturinstitutioner med verksamhet i stiftelseform, bl.a. Stiftelsen , Stiftelsen , Stiftelsen och Stiftelsen , som drivs huvudsakligen med stöd av statsbidrag. Som stiftelser är de självägande. Anslagsstiftelser är dock entydigt beroende av statens bidrag för att kunna drivas vidare. Utan statsbidrag torde flertalet av dem i enlighet med stiftelselagens1 bestämmelser behöva avveck- las. Nya anslagsstiftelser får enligt stiftelselagen inte bildas. Inom scenkonstområdet finns följande institutioner: Kungliga Dramatiska teatern AB, och Svenska Rikste- atern – som är en ideell förening. Stiftelsen och Stiftelsen är stiftelser liksom . Staten bidrar genom årliga verksamhetsbidrag till finansieringen av drygt 150 organisationer som kan betecknas som kulturinstitu- tioner i olika utvecklingsstadier. Det handlar framför allt om arkiv, museer, orkestrar och teatrar samt om något enstaka bibliotek och några andra verksamheter.2 1Lagen (1994:1220) om stiftelser. 2ESV, 2008:34. Att verka genom andra. Kartläggning av organ med statligt åtagande. Uppgifter hämtade från ESV underlagstabeller. Några av dem som kan räknas till gruppen kulturinstitu- tioner vill vi hellre se ingå i gruppen förvaltningsmyndigheter. Det gäller , Riksutställningar och Stiftelsen . De behandlas i kapitel 16 och 17. Staten ger också bidrag till regionala kulturinstitutioner. Vissa av de frågor om institutionernas villkor, särdrag och principer för styrning m.m. som behandlas i detta avsnitt med avseende på de statliga institutionerna torde vara relevanta också för landstingen och kommunerna i deras roller som institutionshuvudmän. 19.2Vår syn på kulturinstitutionerna I kapitel 6.1 i vår grundanalys, har vi beskrivit de olika verksamhe- ter och verksamhetsformer genom vilka den statliga kulturpolitiken bedrivs – eller omvänt vilka kulturverksamheter som är beroende av statligt stöd. Inom ramen för utredningsarbetet har vi genomfört en serie seminarier med cheferna för de statliga kulturinstitutionerna.3 De uppfattningar och tolkningar av institutionerna och deras villkor som redovisas är dock våra egna. Vår ambition är att ge en beskriv- ning som vi uppfattar har stöd i samtalen med institutionernas led- ningar och att förmedla den bild som vi uppfattar vara gemensam för flertalet av dem. Av statsbudgetens totala utgifter för kultur och medier om utgör kostnaderna för kulturinstitutio- nerna (jfr figur 6.5 i kapitel 6.1). Om kostnaderna är ett bra mått på betydelsen av kulturpolitikens olika delar är således stödet till institutionsväsendet kulturpolitikens enskilt viktigaste fråga. Under alla omständigheter är väl fungerande offent- liga eller offentligt understödda kulturinstitutioner en förutsätt- ning för en väl fungerande kulturpolitik. I praktiken förutsätter den permanenta kulturinstitutionen en allmännyttig finansiering. I och stora delar av övriga bidrar staten liksom landsting och kommuner med finansi- ering. Särskilt i och i finns det flera 3 Institutionscheferna har varit indelade i fyra grupper som utredningens företrädare träffat vid vardera tre tillfällen. Dessutom har särskilda möten hållits med cheferna för stiftelserna. Underlaget för samtalen, i form av en promemoria om institutionernas villkor har funnits tillgängligt på utredningens hemsida. Vad som sägs om institutionernas villkor i detta kapitel är väsentligen kongruent med innehållet i den promemorian. institutioner som ägs och finansieras genom t.ex. allmännyttiga stiftelser och fonder. I kapitel 3 har vi beskrivit hur institutionsgrundandet i tar sin början med i . Det är en del av en allmän västerländsk rörelse som hänger ihop med de nya framväxande nationalstaterna, industrialiseringen, urbaniseringen och sekulariseringen. Den monumentala, offentliga institutionsbyggnaden gör entré. Byggnaden signalerar i det fysiska rummet att den kulturella verksamhet som bedrivs i den är viktig och har en hög status. Vi kan säga att byggnaden slår fast att kul- turverksamheten är normbildande för vad vi ska uppfatta som angelägna kulturella uttryck. I kapitel 4 och 5 har vi försökt att skildra det komplexa sam- manhang där nya kulturinstitutioner uppenbarli- gen grundas som uttryck för viktiga kulturella skiften. Oavsett hur vi närmare ska tolka kulturinstitutionerna som kulturella symboler så bör det ske i medvetenhet om att de funge- rar i ett sådant sammanhang. Den insikten bör finnas som en grundval för statens förhållningssätt till institutionen, likaväl som i institutionens bild av sitt uppdrag. Från statens – regeringens och – sida krävs att man inte nöjer sig med att institutionen fungerar som en kraftfull sym- bol. För institutionens fortsatta utveckling, förutsätts nya utma- ningar och idéer om samhällsuppdrag. Från institutionens sida krävs å andra sidan medvetenhet hos ledning och personal, inte bara om att den egna verksamheten, ämnets eller genrens utveck- ling, utan även förståelse för de speciella villkor och det ansvar som den institutionella statusen skapar. Att ansvara för nationella sym- boler förpliktigar. Bland de kulturinstitutioner som staten är huvudman för, eller har det huvudsakliga ekonomiska ansvaret för, finns såväl myndigheter som stiftelser och bolag. Vi har inte kunnat finna någon annan grund för olikheterna än att verksamhetsformen har valts utifrån den för tillfället gällande förvaltningspolitiska trenden inom stats- förvaltningen. När valet sedan en gång gjorts är det svårt att ändra. Flera landsting har arbetat mer aktivt än staten med att ändra och utveckla verksamhetsformerna för sina institutioner. Det har i första hand handlat om att överge formen anslagsstiftelser. Alla typer av kulturella verksamheter kan bedrivas i institutionali- serade former – likaväl som verksamheter inom andra samhällsom- råden. Bland de statliga kulturinstitutionerna med manifesta insti- tutionsbyggnader finns teatrar, , bibliotek och arkiv, och kanske framför allt museer. Den andel av statens kulturbudget som används för att finansiera museiinstitutioner har som vi tidigare sett (kapitel 6.1.6) ökat markant . Inom kulturpolitiken har man gjort en uppdelning av institutio- nerna som grundar sig i om de är inriktade på konstarterna eller på kulturarvet. Vi har uppfattat att utvecklingen går i riktning mot att den indelningsgrunden blir allt mindre relevant. De museer som kallas för kulturhistoriska arbetar allt oftare med samtida konst- närlig gestaltning som uttrycksmedel. Arkivens och bibliotekens informationsförmedling gäller såväl historia som samtid och samma sak gäller scenkonstens repertoar. Konserthusens och operahusen repertoarer domineras av musik från tiden före 1900-talet.4 Operan och har båda ett tydligt kulturarvsansvar angivet i sina riktlinjer. Efter hand som institutionerna på kulturområdet blivit allt fler, har hanteringen av det stora antalet institutioner som lyder direkt under regeringen försvårats. har därför ett antal koncernmyndigheter bildats genom att museiinstitutioner lagts samman i gemensamma myndigheter.5 Vi har beskrivit den utveck- lingen i kapitel 4 och 5. De första koncernmyndigheterna kom dock till på motsatt vis, genom att vad som ursprungligen var delar inom ett större museum växte ut och knoppades av som särskilda 4Den professionella orkestermusiken i (SOU 2006:34) s 73ff. Statens musiksamlingar 1981 och Statens museer för världskultur 2004. institutioner.6 Koncernlösningarna är till delar omdiskuterade. I flera fall har de ifrågasatts även internt. Detta kan ha att göra med de ingående museernas behov av och önskemål om autonomi och integritet som vi strax återkommer till. Generellt sett kan konstateras att frågor om lämplig storlek på koncernerna, hur många institutioner som är lämpliga att ingå, vilka deras inbördes relationer bör vara eller vilken grad eller art av självständighet som institutionerna bör ha inom koncernen inte i nämndvärd omfattning diskuterats inom kulturpolitiken.