sou · GXB339 · 2010-01-01 00:00:00 — När marknaden öppnas upp för fler aktörer blir det viktigt att definiera ett tydligt gränssnitt mellan kommersiell trafik och av det offentliga subventionerad trafik. En ordning där det offentliga bedriver trafik som är kommersiellt lönsam och därmed konkur- rerar med kommersiella aktörer ger inte konkurrensneutrala villkor för företagen. Därför krävs en grundlig reformering av dagens system. Det synsättet avgränsar det offentligas åtagande till att till- försäkra att trafiken blir tillräcklig i förhållande till de samhälleliga målen. Det ställer också krav på att det offentliga arbetar på ett nytt sätt. Inom EG-rätten finns bestämmelser om hur det allmänna får ingripa för att samhället ska förses med ett tillfredsställande trafik- utbud. Bland annat regleras det i kollektivtrafikförordningen samt i cabotageförordningen. 12.5Förslag till förfarande vid kapacitetsbrist på väg Mitt förslag: Väghållaren ska kunna begränsa kollektivtrafikens tillträde till vissa delar av gatan eller vägen vid kapacitetsbrist. Vid begränsad framkomlighet på gator och vägar till följd av brist på kapacitet ska det finnas en möjlighet för berörd kommun eller att begränsa kollektivtrafiken. Det kan innebära att vissa linjer eller turer ges företräde till en hållplats eller viss del av gata eller väg. Min bedömning är att kapacitetsbrist främst kan komma att vara aktuellt i vissa mycket trafikerade delar av de större tätorterna. Den som är väghållare, det vill säga kommunen eller staten via , ska kungöra om det finns vägavsnitt där det råder kapacitetsbrist. Om denna risk finns ska väghållaren ansvara för att anordna ett kapacitetstilldelningsförfarande. I bedömningen ska företräde ges till den mest samhällsekonomiskt lönsamma trafiken. Förfarandet ska vara öppet och transparent med i förväg kända och tydliga kriterier för hur bedömningen kommer att göras. Väg- hållaren ska själv avgöra kriterierna. Om detta förfarande finns har väghållaren möjlighet att ute- stänga linjer eller turer från en gata eller väg med kapacitetsbrist. är det väghållaren som ansvarar för anordnandet av håll- platser och kan i samråd med kollektivtrafikföretaget hitta en alter- nativ linjesträckning. hanteras dessa frågor vanligen i dialog mellan eller kommunen och trafikhuvudmannen eller trafikföretaget. 13.1Förslag avseende uppgifter för lokal kollektivtrafikansvarig myndighet Mitt förslag: Den lokala kollektivtrafikansvariga myndigheten ska ha följande uppgifter inom sitt ansvarsområde: Operationalisera de transportpolitiska målen och uttrycka de samhälleliga behoven av kollektivtrafik och infrastruktur. Tillförsäkra ett tillräckligt utbud av kollektivtrafik. Definiera bytespunkter för samordnade anslutningar. Definiera fullt tillgängliga bytespunkter för alla resenärer. Tillförsäkra nödvändig infrastruktur för kollektivtrafiken inom länet. Tillförsäkra att kollektivtrafiksystemet är tillgängligt för alla resenärsgrupper. Ansvar för att underlätta prissamordning. Ansvara för tillsyn och vite. Uttrycka kollektivtrafiksystemets krav på fysik planering. Som en följd av detta föreslås ett antal ändringar i (1987:10). behörig lokal myndighet enligt kollektivtrafikförord- ningen. Jag har valt att samlat beskriva uppgifterna för den lokala kollektiv- trafikansvariga myndigheten i detta avsnitt. En del av dessa upp- gifter har mer utförligt beskrivits i sitt sammanhang i kapitel 9 om ett öppnare marknadstillträde. 13.1.1Operationalisera de transportpolitiska målen och uttrycka de samhälleliga behoven De transportpolitiska målen är en viktig utgångspunkt för de lokala kollektivtrafikansvarigas åtagande inom kollektivtrafiken. Utform- ningen av regionens kollektivtrafik ska bidra till den transport- politiska måluppfyllelsen. Myndigheten ska därför bryta ned och konkretisera de transportpolitiska målen till vad som ska gälla för den lokala och regionala nivån. De operationaliserade målen ska framgå av trafikförklaringen. För att följa upp målen på ett lämpligt sätt ska myndigheten föra en dialog om metoder för uppföljning och utvärdering med den nationella myndighet, som ges ett ansvar för nationell uppfölj- ning av de transportpolitiska målen. Med utgångspunkt i de transportpolitiska målen, som opera- tionaliserats för den lokala och regionala nivån, ska de samhälleliga behoven definieras. Den kollektivtrafikansvariga myndigheten ska uttrycka vad de samhälleliga behoven är, det vill säga definiera och precisera det offentliga åtagandet. Detta är nödvändigt för att de kommersiella kollektivtrafikföretagen ska ges möjlighet att planera sina trafikupplägg. Hur dessa behov definieras påverkar det offentligas åtagande och kostnaderna för det offentliga. De politiskt valda bör därför vara ansvariga för att definiera samhällets behov. Den lokala kollektivtrafikansvariga myndigheten ska i den så kallade trafikplanen motivera de samhälleliga skälen till att öka utbudet av trafik på bestämda ställen, utöver den trafik som kommer till stånd på kommersiella villkor. Samhällsnyttan ska tydligt beskrivas samt hur avvägningen har gjorts gentemot den kommersiella trafik som kan komma att drabbas av konkurrerande trafik som fått samhällsstöd. De samhälleliga behoven måste vara rimliga och väl avvägda i förhållande till vad den kommersiella marknaden tillhandahåller. Det är viktigt att den av det offentliga subventionerade trafiken inte försämrar de kommersiella kollektivtrafikföretagens möjlig- heter att tillhandahålla trafik. Andra former av samhälleliga behov kan handla om fördelnings- politik. Det offentliga kan exempelvis vilja tillhandahålla kollektiv- trafik till individer med låga inkomster som annars inte skulle ha råd att resa. 13.1.2Tillförsäkra ett tillräckligt utbud av kollektivtrafik Med utgångspunkt i de mål och behov som myndigheten har satt upp för trafikförsörjningen i länet har myndigheten ett ansvar att tillförsäkra att det blir tillräcklig trafik för att målen ska nås. När den kommersiella trafiken inte blir tillräcklig i förhållande till de uppsatta målen svarar myndigheten för att komplettera med trafik. I kapitel 9 har jag närmare beskrivit hur myndigheten genom ett särskilt förfarande ska tillförsäkra att trafiken kommer till stånd på ett sätt som inte skadar marknadens funktionssätt och som också sätter resenären i centrum. Myndigheten har också ett ansvar för att kollektivtrafiken anpassas så att den är tillgänglig för alla rese- närsgrupper. 13.1.3Definiera bytespunkter för samordnade anslutningar För att möjliggöra smidiga och effektiva byten ska den lokala kollektivtrafikansvariga myndigheten definiera ett antal bytes- punkter där kollektivtrafikföretagen måste samordna sina tid- tabeller för att byten ska underlättas och systemeffekterna för den enskilde resenären tas tillvara. Myndigheten ska ställa de krav som är nödvändiga för ett effek- tivt resande. Det innebär inte att myndigheten ska ställa detaljerade krav på samordnade anslutningar, exempelvis minsta bytestid för anslutning eller inväntningstid. Istället ska krav ställas på att kol- lektivtrafikföretagen själva ansvarar för samordningen. Min bedöm- ning är att alla vinner på samarbete och det är också nödvändigt för att optimera lönsamheten hos kollektivtrafikföretagen. Det bör därför vara möjligt för företagen att utan detaljerade krav hitta former för samordning av anslutningar. Inom Samtrafiken finns ett utvecklat planeringssamarbete som bör kunna vidare- utvecklas till att omfatta fler aktörer. 13.1.4Definiera fullt tillgängliga bytespunkter alla resenärer I samband med trafikförklaringen ska den lokala kollektiv- trafikansvariga myndigheten definiera vilka bytespunkter i länet som ska vara fullt tillgängliga enligt de bestämmelser som finns eller väntas finnas i EG-förordningar. Dessa punkter kan därmed vara bytespunkter i ett system för hela resan. Regeringen har i regleringsbrev för upp- dragit åt att i karta och förteckning definiera första etappen av det prioriterade nät som ska vara användbart för per- soner med funktionshinder 2010. Förteckningen kommer att innehålla de kvalitetsnivåer som ska gälla för respektive punkt. Det utpekade prioriterade nätet ska vara en utgångspunkt för den lokala kollektivtrafikansvariga myndighetens arbete med att definiera fullt tillgängliga bytespunkter för alla resenärer. I gällande EG-rätt och i EG-förordningar under beredning finns bestämmelser om tillgänglighet för personer med funktionshinder eller nedsatt rörlighet. I och rådets förordning (EG) nr 1371/2007 av om rättigheter och skyldigheter för tågresenärer1 finns bestämmelser gällande tillgäng- lighet på bland annat stationer och perronger samt tillgången till assistans. Vidare anges i kommissionens förslag till och rådets förordning om passagerares rättigheter vid buss- transport från , bland annat att medlems- staterna ska utse bussterminaler där assistans för personer med funktionshinder och personer med nedsatt rörlighet ska tillhanda- hållas. Liknande förslag till bestämmelser finns i kommissionens förslag till förordning om passagerares rättig- heter vid resor till sjöss och på inre vattenvägar från den 8 decem- ber 2008. Kollektivtrafik i skärgårdarna är dock en relativt begrän- sad trafik av den till passagerartrafik till sjöss som förordningen avser reglera. Jag kan konstatera att regelverken inom EU reglerar varje trafikslag var för sig. När det gäller bytespunkter i form av statio- ner och terminaler på den lokala och regionala kollektivtrafik- marknaden möts vanligtvis flera trafikslag. 1 EUT L 315, 3.12.2007, s.14-41. Ansvarsfrågan vid gränssnitten mellan trafikslagen blir oklara enligt EG-rätten och det är därför nödvändigt att samla ansvaret på en myndighet så att det för resenären tydligt framgår vem som har det yttersta ansvaret för att bytespunkter fungerar. Hur myndig- heten ska ta detta ansvar framgår av kapitel 13.1.5. 13.1.5Tillförsäkra nödvändig infrastruktur för kollektivtrafiken inom länet Den kollektivtrafikansvariga myndigheten ska ha ett ansvar för att tillförsäkra att det finns en nödvändig infrastruktur för kollek- tivtrafiken inom länet. Med nödvändig infrastruktur för kollektiv- trafiken menas platser där resenärer kan stiga av och på eller byta mellan färdmedel, det vill säga bytespunkter i form av hållplatser, terminaler, stationer eller resecentra. Den omfattar också infor- mationssystem, det vill säga ett ansvar för att tillförsäkra att det finns utrustning där information kan visas på hållplatser och andra bytespunkter. Vidare kan strategiskt viktiga resurser omfattas som till exempel bussdepåer i storstäderna. Med infrastruktur avses här inte väg, järnväg, farled eller hamn. Marknaden ska i första hand tillhandahålla infrastrukturen, som finansieras genom avgifter. För de fall marknaden misslyckas ska den kollektivtrafikansvariga myndigheten se till att denna infra- struktur kommer till stånd. Vid begränsad kapacitet kan det för myndigheten finnas skäl att genom ett tydligt och transparent förfarande fördela kapaciteten utifrån kriterier som den lokala kollektivtrafikansvariga myndig- heten kungör. Företräde ska ges till den mest samhällsekonomiskt lönsamma trafiken, det vill säga den trafik som bäst uppfyller de kriterier som ställts upp av den lokala kollektivtrafikansvariga myn- digheten. Offentligt ägd infrastruktur ska alltid upplåtas på konkurrens- neutrala och icke-diskriminerande villkor. Det gäller även privat infrastruktur om alternativ infrastruktur saknas inom rimligt avstånd. De infrastrukturliknande anläggningarna får som nämnts finan- sieras genom avgifter som tas ut av kollektivtrafikföretagen. I områden med låg trafik kan det vara svårt att finansiera verksam- heten endast med avgifter från kollektivtrafikföretagen. Lokal kollektivtrafikansvarig myndighet kan lämna ersättning till verk- Kollektivtrafikansvariga myndigheter SOU 2009:39 samheten genom att exempelvis upphandla eller driva infra- strukturen i egen regi. svarar för de statliga vägarna och kommunen för kommunala gator och vägar. Det innebär ett ansvar för skötsel av vägar och dess hållplatser. Vidare innebär det att respek- tive kommunerna beslutar om en hållplats ska inrättas. Förfrågan om nya hållplatser kommer vanligtvis från trafikhuvudmännen men kan också komma direkt från exempelvis ett bussföretag som kör länsgränsöverskridande kommersiell trafik. alternativt kommunen avgör om det är lämpligt att inrätta en hållplats och ska därefter se till att hållplatsen byggs. Vanligtvis finansieras hållplatsen av eller kommunen. Trafikhuvudmannen eller trafikföretag kan bidra till finansieringen. Det finns möjlighet för trafikhuvudmännen att söka stats- bidrag för denna typ av regionala infrastrukturanläggningar. Den möjligheten bör fortsättningsvis gälla för den kollektivtrafik- ansvariga myndigheten. Privata trafikföretag har däremot inte rätt att söka statsbidrag. Grundregeln är att väghållaren svarar för byggandet samt drift och underhåll av vägytan på hållplatsen, inklusive eventuell plattform och att trafikhuvudmannen ansvarar för hållplatsens utrustning i form av exempelvis hållplatsstolpe, väderskydd och informationssystem. Mitt förslag är att den lokala kollektivtrafikansvariga myndig- heten ska ansvara för de hållplatser som ingår i det lokala och regionala kollektivtrafiksystemet. Ansvaret innebär att utrusta hållplatserna med informationssystem samt hållplatsstolpe eller väderskydd. Vidare ska myndigheten ansvara för drift av informa- tionssystem som till exempel realtidssystem samt underhåll av utrustning. För att finansiera hållplatsen kan de lokala kollektiv- trafikansvariga myndigheterna ta ut avgifter från de kollektiv- trafikföretag som stannar vid hållplatserna. Avgiften bör rimligen relateras till antalet stopp enligt tidtabellen. Myndigheten får ut- forma ett system för att ta betalt av den som nyttjar hållplatserna. och kommuner ska fortsatt ansvara för byggande, drift och underhåll av hållplatsens vägyta. Transportstyrelsen svarar för tillsyn av hållplatsområdet. Bestämmelser gällande hållplatser för särskilt anordnad skol- skjuts finns i 2 § skolskjutsförordningen (1970:340). Där anges att i varje kommun ska styrelsen för skolväsendet verka för att särskilt anordnade hållplatser för skolskjutsning utformas så att olyckor i möjligaste mån undviks. Styrelsen bestämmer efter samråd med den kommunala nämnd som ansvarar för trafikfrågor, polismyndig- heten och väghållaren för varje skolskjuts färdväg och de platser där på- eller avstigning bör ske. Jag kan konstatera att samma krav på säkerhet inte ställs på de hållplatser som ingår i den allmänna kollektivtrafiken där en stor andel av grundskoleleverna åker. Enligt min bedömning bör det generellt ställas krav på säkra hållplatser även i den allmänna linjetrafiken. Jag anser därför att lokal kollektivtrafikansvarig myndighet ska ansvara för kvalitetssäkring av hållplatser. Den kunskap och erfarenhet som finns från utformandet av hållplatser för särskilt anordnade skolskjutsar bör tas tillvara i detta arbete. Lokal kollektivtrafikansvarig myndighet bör i samråd med väghållaren komma överens om nödvändig utrustning och utform- ning av hållplatsen för att den ska vara säker. Vidare kan det finnas skäl för myndigheten att samråda med väghållaren om hur rese- nären kan erbjudas en säker väg att ta sig till och från hållplatsen. En riskanalys bör utgöra grunden för att identifiera och prioritera den typen av åtgärder. Den lokala kollektivtrafikansvariga myndigheten har, enligt avsnitt 13.1.4, ett ansvar för att definiera behovet av bytespunkter. I de fall behovet inte är tillgodosett genom annan offentlig eller privat aktör ska myndigheten tillhandahålla denna infrastruktur. Det kan inne- bära att myndigheten investerar i nya eller utbyggda bytespunkter. Eventuell drift av en större bytespunkt kan utföras i egen regi eller på entreprenad. I ansvaret ingår också att tillförsäkra att de bytespunkter som myndigheten utpekat ska vara fullt användbara för alla resenärer också är det. Vilka krav som ska ställas på användbarhet, hur tillsynen ska utformas samt hur en eventuell rätt att överklaga kraven återkommer jag till i mitt slutbetänkande. Myndighetens ansvar fråntar inte respektive fastighetsägare deras ansvar. Den lokala kollektivtrafikansvariga myndigheten ska i första hand avtala med olika parter om hur tillgänglighetskraven ska uppfyllas. Myndigheten får en samordnande roll. Myndigheten kan även behöva lämna ekonomisk ersättning för investeringar eller löpande driftkostnader. Ett kollektivtrafikföretag som ser ett behov av att etablera en bytespunkt som är fullt användbar för alla resenärer på en annan plats än de utpekade ska kunna ansöka om att få göra det. Vanligtvis är det kommunen som beslutar om att upplåta mark för exempelvis en terminal. För att det ska bli en tillgänglig bytespunkt måste det också vara möjligt att ta sig vidare i kollektivtrafik- systemet. Det kan exempelvis lösas genom att kollektivtrafikföre- taget anordnar en anslutningslinje till annan bytespunkt i systemet kan det finnas flera olika offentliga och privata aktörer som äger och förvaltar större bytespunkter. Inom har det konstaterats att det finns många oklarheter mellan de olika aktörernas roller och ansvar när det gäller vissa bytespunkter. Särskilt komplex är ansvarsbilden för stationer. Av underlags- rapporter från projektet framgår att de aktörer som vanligtvis är involverade är , , , , kommuner, privata fastighetsägare, trafikhuvudmän samt kollektivtrafikföretag. Ett pilotprojekt kallat har initierats och drivs av Jernhusen, , Svensk Kollektivtrafik, Samtrafiken samt kommuner och landsting. Ytterligare ett femtontal aktörer inom branschen och vissa kommuner ingår i projektet. Projektet syftar bland annat till att hitta konkreta sätt att förbättra stationerna samt att skapa ett bättre samarbete mellan ansvariga aktörer. Olika ägarförhållanden finns också för bussterminaler. En del trafikhuvudmän äger och förvaltar egna bussterminaler men det förekommer också att kommunen eller annan aktör är involverade. En bussdepå kan vara i princip allt ifrån ett mindre bussgarage till stora lokaler med exempelvis verkstadshall, tvätthall, personal- och kontorsutrymmen, parkeringshus samt uppställningsytor för bus- sar. I storstadsområden kan det vara svårt att hitta mark för att anlägga nya bussdepåer eller bygga ut befintliga. Det innebär att befintliga depåer kan bli en strategiskt viktig resurs för kollektiv- Den lokala kollektivtrafikansvariga myndigheten får avgöra om det finns skäl att myndigheten äger eller på annat sätt tillförsäkrar tillgången till bussdepåer i syfte att säkra resurserna för bussföretagen. 13.1.6Tillförsäkra att kollektivtrafiksystemet är tillgängligt för alla resenärsgrupper Den lokala kollektivtrafikansvariga myndigheten ges ett över- gripande ansvar för att se till att kollektivtrafiken inom länet tillgänglighetsanpassas. Kollektivtrafiksystemet ska vara användbart för alla resenärsgrupper exempelvis personer med funktionsned- sättning, äldre, barn och ungdomar. Myndigheten kan använda olika instrument för att se till att systemet är användbart. Det handlar exempelvis om att utpeka lämpliga bytespunkter med full tillgänglighet. Det är inte bara myndigheten som har ett ansvar utan även kollektivtrafikföretagen genom de krav som ställs på företagen i svensk rätt och EG-rätt. De bestämmelser avseende tillgänglighet som finns i EG- förordningar samt i den nya kollektivtrafiklagen kan, enligt min mening, ersätta befintliga bestämmelser i lagen (1979:398) om handikappanpassad kollektivtrafik. Förordningen (1980:398) om handikappanpassad kollektivtrafik kan därmed upphävas. 13.1.7Ansvar för att underlätta prissamordning Det kan finnas skäl att kollektivtrafikföretagen samordnar sina biljetter och priser i syfte att underlätta för resenären. I största möjliga mån bör därför möjligheten till olika former av periodkort kunna erbjudas för frekventa resenärer även om resandet sker med flera olika kollektivtrafikföretag. Den lokala kollektivtrafikansvariga myndigheten ska därför ges till uppgift att underlätta införandet av prissamordning i geogra- fiska områden där det bedöms vara motiverat. Samordningsansvaret innebär att erbjuda former för samverkan i syfte att utforma prissystem, rabatter, periodkort och liknande på ett sådant sätt att resenärerna inte drabbas av oklara gränssnitt och giltighet för sina färdbevis. Detta är särskilt viktigt då många förändringar av trafiken sker. Prissamordningen mellan olika kollektivtrafikföretag ska dock vara frivillig. För att kollektivtrafikföretag ska få vara verksamma på marknaden ställs ett antal krav i lag. De krav som är relaterade till tillstånds- givningen har Transportstyrelsen tillsyn över. Dessutom svarar Transportstyrelsen för en viss tillsyn av marknaden genom så kallad marknadsövervakning. De särskilda krav, utöver varje trafikslags grundläggande till- stånd, som ställs för att ett kollektivtrafikföretag ska få vara verk- sam på den lokala och regionala kollektivtrafikmarknaden ska den lokala kollektivtrafikansvariga myndigheten bevaka. Myndigheten ska också ha befogenhet att vid vite förelägga kollektivtrafikföretag att uppfylla de särskilda kraven. Utöver dessa krav kan den kollektivtrafikansvariga myndigheten i varje län ange vissa miljökrav och krav på tillgänglighets- anpassning. Dessa krav anges i trafikförklaringen. Den lokala kollektivtrafikansvariga myndigheten ska utöva tillsyn samt vid äventyr av vite kunna förelägga kollektivtrafikföretag att uppfylla dessa krav. 13.1.9Kollektivtrafiksystemets krav på fysisk planering Bebyggelsestrukturen och gatunätets utformning är av stor bety- delse för möjligheter att utforma en attraktiv och effektiv kollek- tivtrafik. Placering av bytespunkter i form av exempelvis järnvägs- stationer, resecentra och hållplatser är viktigt för att resenärens hela resa med kollektivtrafik ska fungera smidigt. Samordning mellan myndigheter med ansvar för fysisk planering och den lokala kollektivtrafikansvariga myndigheten är därför nödvändigt. Min uppfattning är att en bättre samordning mellan fysisk planering och kollektivtrafiken bäst uppnås genom att den lokala kollektivtrafikansvariga myndigheten tar fram principer för hur kollektivtrafiken ska beaktas av planeringsmyndigheter, som kommuner, och vid den fysiska planeringen. Dessa principer ska beskriva hur glesbygd, landsbygd, tätort avser trafikeras. Krav på utformning av väg- och gatumiljöer för att främja en ändamålsenlig tillgänglighet och en god trafikförsörjning ska anges. Kriterier som visar krav på exploateringsgrad ska också anges. Fastställandet av dessa principer innebär att planerings- myndigheterna i ett tidigt skede vet vilka förutsättningarna är för att exempelvis ett nytt bostadsområde eller ett nytt område för handel ska kunna ges en väl fungerande kollektivtrafik. Planeringsmyndigheterna ska i samband med upprättande och samråd, utställning av olika plandokument, exempelvis översikts- plan, fördjupad översiktsplan och detaljplan samt väg- och järn- vägsutredning och järnvägsplan beskriva på vilket sätt principerna har beaktats i den fysiska planeringen. En ändring införs i (1987:10)(PBL), där det anges att det av översiktsplanen ska framgå hur kommunen beaktat principerna. Vidare föreslår jag att det i PBL anges att lokal kollektivtrafikansvarig myndighet ska vara en obligatorisk samrådspart när förslag till översiktsplan upprättas. Samma sak ska gälla vid upprättande av detaljplaner. Vissa andra ändringar av PBL förslås även som en följd av de ovan angivna förändringarna, exempelvis att den lokala kollektivtrafikansvariga myndigheten upptas i sakägarkretsen och bland annat kan överklaga beslut att anta, ändra eller upphäva detaljplaner. Vidare har jag noterat att det inom projektet framåt lyftes fram att trafikkonsekvensutredningar borde vara en del av miljö- konsekvensbeskrivningar2 (MKB) till planer och program samt tillståndsansökningar.