sou · GXB331 · 2010-01-01 00:00:00 — En första kategori av verksamhet handlar om att tillhandahålla varor och tjänster av endast ett lokalt intresse. Det rör t.ex. vatten- och avloppsnät, lokala vägar, brandförsvar och vissa lokalt knutna anordningar för fritid och kultur. Statliga myndighetsuppgifter är här i första hand begränsad till föreskrifts- och tillsynsverksamhet. En andra kategori av verksamhet handlar om att tillhandahålla offentliga varor och tjänster som – även om de primärt är av lokalt intresse – kan ha externa effekter på omgivande regioner, t.ex. vissa väg-, transport- och miljöfrågor. Här krävs förmodligen en statlig medverkan – utöver nämnda – avseende planering och samordning av olika lokala aktörer. Själva förvaltningen av sådana uppgifter kan dock till stor del fortfarande vara lokal. Slutligen finns en tredje kategori offentliga varor och tjänster som kan tillhandahållas på lokal nivå men där dessa varor och tjänster också fyller viktiga nationella funktioner och ska tillgodose krav på rättsäkerhet och medborgerlig likabehandling. Det rör t.ex. utbildning samt hälso- och sjukvårdsfrågor där nationella ambitioner ligger till grund och där verksamheten ofta har en omfördelande karaktär. Om man antar att lokala eller regionala beslutsorgan bäst kan bedöma behovet av en viss tjänst behöver ändå en harmonisering göras med nationella bestämmelser vilket sannolikt till betydande del påverkar utförandet och omfattningen av verksamheten. Närhets- eller subsidiaritetsprincipen innebär att beslut ska fattas så nära medborgaren som möjligt. också konstaterar finns det i princip inte hinder för att även en lokalt bedriven statlig verksamhet både kan ha god kännedom om lokala sakförhållanden och ha mekanismer för kontakter med medborgare. 4.2.2Vad är kostnaden för ett åtagande? Kostnaden är lika med de resurser som används för att producera varan eller tjänsten (givet att inga externa effekter förekommer). Om tjänsten är offentligt finansierad kan den direkta kostnaden eller utgiften ses i budgeten. Men i och med att skattefinansiering innebär snedvridningseffekter är den samhällsekonomiska kostnaden större än den budgetbelastande utgiften, även då det inte förekommer några externa effekter. Det statliga åtagandet – principer och omfattning eller dödviktsförlusten är beror på vilken skatt som finansierar utgiften. Men eftersom skatteinkomsterna inte är öronmärkta är det svårt att uppskatta snedvridningseffekten2. I samband med beräkning av infrastrukturinvesteringar har man tidigare använt faktorn 1,3 när en åtgärd finansieras med skatter. Det betyder att avkastningskravet höjs om en investering är finansierad med skatt jämfört om investeringen är finansierad med avgifter. (Avgiftsfinansiering leder inte till motsvarande snedvridning). Även om den exakta snedvridningseffekten är osäker så är det klart att den finns3. I ASEKs4 senaste beräkningskonventioner5 rekommenderas att skattefaktor 2 i normal fallet sätts till 1,0. Ett argument för slopandet av skattefaktor 2, utöver själva osäkerheten var de rekommendationer som EU:s harmoniseringsprojekt har lämnat till EG kommissionen. Beslutet kommer bland annat att innebära att åtgärderna kommer att framstå som mer lönsamma när kostnaderna i ett slag minskar substantiellt, något man bör vara observant på när nettonuvärdeskvoter m.m. studeras. som nation har ett av världens högsta skattetryck och snedvridningseffekter förekommer. Detta är något som bör beaktas på annat sätt i beslutsprocessen om det nu inte fångas upp i de samhällsekonomiska kalkylerna. För verksamheter som finansieras med avgifter uppkommer som sagt inte dessa snedvridningseffekter. Här sker det statliga åtagandet i form av huvudmannaskap och/eller producent. Oavsett finansieringsform finns anledning att vara observant på produktivitetsutvecklingen för verksamhet där staten är producent. Avgiftsfinansierad verksamhet prövas i mindre utsträckning än anslagsfinansierad verksamhet i den årliga budgetprocessen. och har restrektioner som innebär att vissa av verkens avgifter inte får öka med mer än nettoprisindex. Detta är dock ett alltför trubbigt instrument för att garantera att verksamheten bedrivs effektivt. 2De finansierande skatternas snedvridningseffekter ska inte blandas samman med styrande skatters eftersträvansvärda beteendeförändringar som kan syfta till att internalisera negativa externa effekter. 3Vissa parametrar är genuint svåra att fastställa, det betyder dock inte att det är bäst att helt Ett annat exempel är den samhällsekonomiska kostnaden för CO2 (där ASEK värdet är /kg). 4Arbetsgruppen för samhällsekonomiska kalkyler. 5SIKA, 2008:3 Samhällsekonomiska principer och kalkylvärden för transportsektorn (ASEK 4). 6Harmonised European Approaches for Transport Costing and Project Assessments. Det statliga åtagandet – principer och omfattning Det räcker inte med att det ska föreligga marknadsmisslyckanden för att staten ska gå in och kompensera detta. Nyttan av åtagandet bör givetvis överstiga kostnaderna för utebliven välfärd i jämförelsealternativet. Ett grundläggande problem inom infrastrukturområdet är här trafikens bristande internalisering av externa effekter som nämnts ovan. Detta leder i sin tur till en för hög efterfrågan och en risk att nyttan av ny infrastruktur överskattas. Ett problem i detta sammanhang är även hur samhällets intresse av en viss åtgärd ska vägas mot allmänna budgetrestriktioner. Kostnader för regleringar är än svårare att skatta men kan leda till höga indirekta kostnader. Transportområdet är välreglerat och regleringar kommer från olika internationella organisationer såväl som från staten. Det finns en uppenbar fara att reglering bland annat förhindrar effektiva innovationer. Det är lätt att förledas att tro att regleringar generellt är kostnadseffektiva åtgärder. De kan leda till stora indirekta kostnader exempelvis till följd av att gammal, eller ny men ineffektiv teknik, används. 4.3Utredningens överväganden kring det statliga åtagandet Enligt uppdragsbeskrivningen ska utredaren bland annat klargöra vilka uppgifter som bör vara ett statligt åtagande och i vilken form dessa bör bedrivas samt föreslå hur uppgifter som inte längre bör vara ett statligt åtagande ska organiseras och finansieras. I detta sammanhang kan det påpekas att föreslår en huvudregel med innebörden att statliga myndigheter inte får sälja varor och tjänster på en konkurrensutsatt marknad eller en potentiellt konkurrensutsatt marknad. Detta bör enligt förvaltningskommittén regleras i lag och regeringen bör i en sådan ordning – med stöd av vissa kriterier – kunna besluta om undantag från huvudregeln. Det statliga åtagandet – principer och omfattning 4.3.1Bidragsgivning till kollektivtrafikanläggningar m.m. Bidrag till kollektivtrafikanläggningar m.m. är i grunden inte ett statligt åtagande. har dock staten lämnat bidrag vilket kan ses som ett uttryck för att staten ändå känner ett ansvar. Givet att regeringen avser fortsätta med ett stöd är det utredningens uppfattning att generellt bidrag är att föredra framför nuvarande specialdestinerade bidrag. Regeringen har emellertid tillsatt en parlamentarisk kommitté som har i uppgift att utvärdera och utreda systemet för kommunalekonomisk utjämning. I uppdraget ligger det bland annat att överväga om det finns specialdestinerade statsbidrag som istället bör ingå i det generella statsbidraget. Mot denna bakgrund bedömer att eventuella förändringar bör anstå till dess att den parlamentariska kommittén lämnat sina förslag. och får betala ut bidrag eller statligt stöd enligt förordningen (1988:1017) om statsbidrag till vissa regionala kollektivtrafikanläggningar m.m. Om bidraget helt eller delvis avser järnvägsinvesteringar betalas hela bidraget ut av . Övriga bidrag betalas ut av . fördelar anslagna medel på grundval av de planer som upprättas och fastställs enligt förordningen (1997:263) om länsplaner för regional transportinfrastruktur. fördelar anslagna medel på grundval av de planer som upprättas och fastställs enligt förordningen (1989:67) om plan för stomjärnvägar. Förordningen stipulerar bidragsandelen till i normalfallet men om särskilda skäl föreligger kan och bestämma att bidrag ska lämnas av kostnaderna. Riksdag eller regering har i senaste planbeslutet avseende 2010– 2021 inte beslutat om explicita ramar för hur mycket bidragen sammanlagt får uppgå till . Om bidragen finansieras ur de regionala planerna är det länsstyrelse, regionalt självstyrelseorgan eller regionalt samverkansorgan som inom respektive ram gör avvägningen mellan hur mycket som ska investeras i statlig infrastruktur och hur mycket som ska betalas ut som bidrag till kommuner och trafikhuvudmän. Om åtgärderna finansieras från nationell plan är det regeringen som fastställer planerna efter för- Det statliga åtagandet – principer och omfattning slag från trafikverken. Volymen på åtgärderna ligger sammantaget på cirka 500–. Stödet för kollektivtrafik innefattar: -byggande av stationer, terminaler, vänthallar, hållplatser och andra liknande anläggningar, -byggande av spåranläggningar för regional kollektivtrafik som tillgodoser ett allmänt kommunikationsbehov, -åtgärder för ökad tillgänglighet i kollektivtrafiken för resenärer med funktionsnedsättning, -byggande av väg- och gatuanläggningar för kollektiv persontrafik som tillgodoser ett allmänt kommunikationsbehov, -investeringar i rullande materiel för regional kollektiv persontrafik på järnväg, tunnelbana och spårväg7 för flyg och sjöfart: -byggande av kommunala flygplatser och kajanläggningar, -vissa investeringar i fartyg, för bidrag till kommuner: -vissa fysiska åtgärder och transportinformatikåtgärder för förbättrad miljö och trafiksäkerhet på kommunala vägar och gator. Kommuner får också visst bidrag till kollektivtrafik via det generella statsbidragssystemet då det tidigare öronmärkta statsbidraget togs bort. försvann också bidrag till drift, underhåll och byggande av statskommunvägar, bidrag till byggande av cykelleder samt delar av bidraget till kollektivtrafikanläggningar ur det tidigare anslaget Byggande av länstrafikanläggningar. Bidragen gick upp i det kommunala utjämningssystemet. Kollektivtrafikinvesteringar som är av huvudsaklig regional karaktär, borde (enligt prop. 1991/92:150) kvarstå som ett specialdestinerat statsbidrag till trafikhuvudmännen. Någon utförlig argumentation om skälen till förslaget finns inte. Det finns däremot gott om argument för varför eventuella bidrag till kommuner och landsting ska vara 7 Detta stöd avvecklas när beslutad ram (4,5 mdkr) är utbetalat (i enlighet med vad som anförts i Framtidens resor och transporter – infrastruktur för hållbar tillväxt, prop. 2008/09:35, bet. 2008/09:TU2, rskr. 2008/09:145.) Det statliga åtagandet – principer och omfattning icke verksamhetsanknutna, det vill säga generella. Verksamhetsknutna bidrag försvårar styrningen inom kommun och landsting. Generella bidrag ger mottagaren större frihet att utforma, organisera och prioritera sin verksamhet vilket kan vara en förutsättning för att verksamheten ska kunna förnyas och drivas effektivt. Det har tidigare, bland annat av , föreslagits att statsbidraget ska vara mindre styrt för en friare och mer effektiv användning.8 Bland annat föreslogs att gång- och cykelåtgärder borde ingå. En förlängning av denna argumentationslinje och för att garantera en effektivare användning är att öronmärkningen helt och hållet släpps. Nackdelen utifrån regeringens perspektiv är att den avhänder sig styrning av resursanvändningen och därmed får minskad påverkansmöjlighet. Men specialdestinationen kan i praktiken mycket väl vara en chimär. Specialdestinerade bidrag kan gå till ett visst projekt – men konsekvensen kan vara att huvudmannen minskar sin tänkta finansiering i motsvarande mån och att medel motsvarande bidragets storlek frigörs för andra ändamål, allt från att sänka skatten till att prioritera exempelvis sjukvårdsutrustning. En annan invändning mot det statliga stödet är att det kan vara onödigt i den meningen att åtgärden ändå skulle komma till stånd. Bidragen går till lokala och regionala åtgärder för vilka kommuner eller landsting är huvudman eller direkt till trafikhuvudmannen. Det är logiskt att de som till övervägande del bär frukterna av olika åtgärder även står för kostnaderna. I annat fall finns det en uppenbar risk för överstandard och ett ineffektivt resursutnyttjande. Enkelt uttryckt skulle resurserna då göra bättre nytta någon annanstans. Ett sätt att minska denna risk är att bidraget inte öronmärks. Tabellen 4.1 nedan visar hur fördelningen skulle bli för respektive län om bidraget istället fördelas via den kommunala påsen. Som jämförelse anges respektive läns andel av den totala länsplanen för innevarande planeringsperiod samt den preliminära fördelningen enligt regeringens planeringsdirektiv. 8 Genomförande och utvärdering av försöksverksamhet med friare användning av statsbidrag till kollektivtrafikanläggningar (PP10A 2007:18285) Det statliga åtagandet – principer och omfattning SOU 2009:31 Fördelning av bidrag per län jämfört med andel av befolkningen Länsplanen 2004–2015 prel.ram 2010–2021 Staten strävar efter ökat inslag av bland annat och regional medfinansiering av infrastrukturåtgärder vilket den också gett uttryck för i infrastrukturpropositionen (prop. 2008/09:35) som (bet. 2008/09:TU2 rskr. 2008/09:145) fattat beslut om. Denna ordning där staten ger årliga bidrag för verksamhet som är andras ansvar som staten vill se ökad medfinansiering inte minst från kommuner och landsting är inte okomplicerad. Risken är att denna rundgång av pengar leder till minskad transparens och fördunklade investeringsbeslut, särskilt mot bakgrund av att samhällsekonomiska analyser inte alltid väger tungt i beslutsprocessen. Om beslutsfattaren mer ser till belastningen i den egna plånboken och inte hela samhällets ansträngning är risken uppenbar att det leder till ineffektivitet. En renodling av rollerna torde därför enligt utredningen vara önskvärd. Det kan finnas skäl för att staten ska gå in med bidrag för exempelvis en ny regional spåranläggning i fall en sådan anläggning skulle kunna minska krav på annan infrastruktur som staten är huvudman för. Anläggningarna kan till vissa delar vara substituerbara men ha olika huvudmän. Motiven för statliga investeringsbidrag för byggande av stationer, terminaler, vänthallar, hållplatser och andra liknande anläggningar är inte självklara. Väl fungerande och ändamålsenliga vänt- Det statliga åtagandet – principer och omfattning hallar etc. är viktigt för en väl fungerande kollektivtrafik – men motivet till varför staten ska gå in med finansiella åtaganden är oklart. är målsättningen att öka det kollektiva resandet – det är inte givet att förbättringar av denna typ av anläggningar är det som bäst bidrar till ökad måluppfyllelse. Ett generellt bidrag skulle exempelvis kunna användas för att utveckla själva trafiken eller drift och underhåll vilket kan vara effektivare. I enlighet med subsidiaritetsprincipen bör dessa beslut fattas på lägsta ändamålsenliga nivå. Statliga resurser bör, enligt utredningens mening, fokuseras till att tillhandahålla en effektiv statlig infrastruktur på vilken kollektivtrafiken kan bedrivas. Statliga bidrag riskerar dels en överstandard och dels att andra mindre snedvridande finansieringsmöjligheter förbigås. Oklarheter råder också alltjämt efter de omstruktureringar som skett efter uppdelningen av . Jernhusen, ett av de bolag som bildades i samband med omstruktureringen, är ägare av många och för järnvägssystemet viktiga fastigheter och stationshus. Bolaget har dock inte rätt att ta emot anslag/bidrag enligt denna förordning. Regeringens principiella uppfattning är att kostnaderna för utveckling och vidmakthållning av de delar av bytespunktsfunktionen i järnvägssystemet som inte utgörs av infrastruktur bör täckas genom både stationsavgifter, som tas ut från samtliga trafikorganisatörer som angör stationen och hyresintäkter för upplåtelse av så kallade kommersiella utrymmen på stationsområdet (prop. 2008/09:35). Utredningen är av uppfattningen att nuvarande bidragsgivning enligt förordning om (1988:1017) om statsbidrag till vissa regionala kollektivtrafikanläggningar m.m. bör upphöra. Någon direkt kompensation för att stöd upphör är inte nödvändig då detta i grunden inte är något statligt åtagande. Dessutom kommer statliga infrastrukturåtgärder som tillfaller olika delar av landet att ökas i motsvarande grad givet att finansieringen av planeringsramen lämnas oförändrad. Givet att regeringen avser fortsätta med ett stöd är det utredningens uppfattning att generellt bidrag är mer effektivt än nuvarande specialdestinerade bidrag. Regeringen har tillsatt en parlamentarisk kommitté (Fi 2008:07 Översyn av systemet för kommunalekonomisk utjämning) som har i uppgift att utvärdera och utreda systemet för kommunalekonomisk utjäm- Det statliga åtagandet – principer och omfattning I uppdraget ligger att bland annat överväga om det finns specialdestinerade statsbidrag som istället bör ingå i det generella statsbidraget. Mot denna bakgrund bedömer att eventuella förändringar bör anstå till dess att den parlamentariska kommittén lämnat sina förslag. Stöd bör dock fortsatt kunna utgå till infrastruktur som har annan än staten som huvudman som en del av olika paketlösningar där åtgärden är ett substitut för statlig infrastruktur. Utredningens bedömning är dock att det inte behövs en förordning för denna typ av bidrag. Som regel sker denna typ av bidrag som delar av större uppgörelser mellan stat och regionala eller kommunala aktörer. Om regeringen väljer att fortsätta med specialdestinerade bidrag bör bidragsnivån inte vara på förhand given. Enbart den maximala nivån bör regleras i förordningen. Trafikverken bör besluta om bidragsbeloppets storlek även om åtgärden som sådan föreslås i regionalplan. Alla eventuella bidrag bör också utgå ur den länsplan för att på detta sätt tydliggöra alternativkostnaden. 4.3.2Behov av en översyn av vägindelning Utredningen föreslår att: En separat översyn av väghållningsgränserna mellan stat och kommun samt mellan allmän- och enskild väg genomförs. Till följd av befolkningstillväxten i städerna väljer allt fler att permanent bosätta sig längre ut från stadskärnorna eller i fritidshusområden. Dessa områden har ofta långa avstånd till service och bra kollektivtrafik, vilket ökar bilberoendet. Utflyttningen får konsekvenser på hela vägnätet och påverkar vilken funktion den vägen får. Statliga småvägar blir i praktiken lokalvägar i bostadsområden när tätortsgränserna flyttas utåt. Det innebär att kraven utmed vägarna ökar, till exempel i form av nya gång- och cykelvägar, anslutningar, ledningsdragningar, busshållplatser, hastighetssänkningar m.m. Det finns kommuner med ringa väghållning. I huvudsak råder då enskilt huvudmannaskap på lokalvägarna och har ansvar för både övergripande och lågtrafikerat vägnät. Detta leder ofta till att kommunen har små incitament att själva driva igenom åtgärder som förorsakas av kommunens explo- Det statliga åtagandet – principer och omfattning ateringar – istället påtalas behov av åtgärder på vägnätet till väghållarna. Denna ordning gör att trafikplaneringen inte alltid går i takt med kommunens bebyggelseplanering. När utvecklingen av fritidshusområden, avstyckningar m.m. innebär att kommunens tätorter förändras, bör kommunens väghållningsområden anpassas till de ny gränserna för att underlätta en sammanhållen planering som inkluderar en god trafikförsörjning. En motsvarande utveckling är handelns utflyttning till tätorternas utkanter som har ökat . Synliga uttryck för detta är lokalisering av handelsetableringar i lägen med hög biltillgänglighet, ofta utmed det nationella vägnätet. Erfarenheterna från tidigare externetableringar visar tydligt att etableringstrycket kan bli stort i dessa lägen och resultera i nya centrumbildningar eller företagsparker. Även detta bör beaktas i en översyn av tätortsgränserna. Utöver frågan om tätorternas förändrade gränser så har flera större vägprojekt öppnats för trafik sedan den förra översynen av väghållningsgränser . Dessa medför att trafikströmmarna omfördelas vilket är ytterligare ett argument för att se över väghållargränserna mellan stat och kommun. En stor del av det statliga vägnätet är lågtrafikerat. Det finns skäl att tro att för vissa av dessa vägar kan drift och underhåll bedrivas mer effektivt om väghållaransvaret övertas av exempelvis kommuner. Utredningen föreslår att: En särskild utredning tillsätts med uppdrag att ta fram en strategi och handlingsplan för hur utbildningsväsendet och olika certifierade utbildningsorganisationer ska kunna ta över skolverksamheten som bedrivs av och . Den skolverksamhet som drivs av respektive bör ha annan huvudman. En ökad nordisk samordning av utbildningsutbudet kan också övervägas. Inom projektet (Gemensam Nordisk Anläggningsmarknad) finns samordningsambitioner för att främja ett utökat agerande över gränserna såväl av beställare som av konsulter och entreprenörer, ambitioner som skulle kunna stödjas av ett utökat samarbete inom utbildningsmarknaden. Det statliga åtagandet – principer och omfattning Det sker en snabb utveckling och strukturförändring inom väg- och järnvägsbranschen. Statliga myndigheter gör allt mindre i egen regi och det som var i huvudsak internutbildning blir genom de bolagiseringar som skett och aviserats utbildning åt externa aktörer som i stor utsträckning uppträder som leverantörer till och . Järnvägsskolan har drivits i regi sedan bildades. Då övertogs delar av dåvarande SJ-skolan av , genom Banskolan i . var skolan en mer eller mindre renodlad producent av utbildning till . 1997 genomförde en omorganisation och Banskolan blev en resultatenhet. För att bättre spegla den verksamhet som bedrivs ändrades namnet från Banskolan till Järnvägsskolan. Förutsättningarna har förändrats väsentligt. Från att entreprenör-, konsult- och operatörsverksamheten i huvudsak utförts av respektive SJ, har en järnvägsmarknad utvecklats, där ett antal företag är etablerade och konkurrerar med bland annat enheter. Regeringen bedömer att en bolagisering av är möjlig att genomföra (prop. 2008/09:23, Ändrad verksamhetsform för delar av och , bet. 2008/09:TU4). Det måste finnas utbildning att tillgå för att säkra kompetensen. finns ett program kallat Kompetensförsörjning inom järnvägssektorn, där tillsammans med andra aktörer i sektorn arbetar för att successivt etablera alternativa utbildningsvägar. Bland de mest angelägna frågorna har varit att så långt som möjligt tillgodose grundutbildningar inom järnvägen inom det ordinarie utbildningsväsendet. Det pågår pilotutbildningar inom såväl gymnasieskolan som inom KY-verk- samheten. Tanken är att gå vidare med detta och även samordna järnvägsutbildningar inom högskoleområdet. Järnvägsskolans verksamhet är inriktad på utbildning för tekniker i produktion, tågklarerarutbildning, järnvägsingenjörsutbildning (i samarbete med ) och lokförarutbildning med mera. Järnvägsskolans kursutbud innehåller en mängd olika utbildningar, såväl tekniska grund- och specialistkurser som mer allmänt hållna av typen trafiksäkerhet, miljö, ent- Det statliga åtagandet – principer och omfattning reprenadrätt och ledarutveckling. Merparten är uppdragsutbildningar, speciellt anpassade och godkända efter järnvägens behov. finns även tre offentliga utbildningsprogram som riktar sig till dem som vill ägna sig åt eftergymnasiala studier – Järnvägsingenjör, ) och Järnvägstekniker (KY). Omregleringen av järnvägssektorn och den genomförda och aviserade bolagiseringen av resultatenheter har helt förändrat förutsättningarna för Järnvägsskolans inriktning. Branschens aktörer vill ha ett större inflytande på skolans verksamhet och även få garantier för att alla hanteras lika. Intäkter från externa kunder uppgår till (om räknas bland externa kunder).