sou · GYB342 · 2010-06-23 00:00:00 — Sammantaget bedrivs alltså yrkesmässigt fiske skatterättsligt som inkomst av näringsverksamhet. Genom F-skattereformen 1993 knöts tilldelningen av en F- skattesedel till näringsverksamhetsbegreppet. Sammantaget innebär det att det i det befintliga regelsystemet redan finns en fungerande ordning som skiljer det yrkesmässiga fisket från hobbyverksamheten. Det finns också redan en myndighet som gör denna prövning och dessutom tillhandahåller den som bedriver den yrkesmässiga verksamheten med ett bevis om prövningen ut- faller positivt, nämligen F-skattesedeln. Min utgångspunkt är att i grunden borde samma krav gälla för yrkesmässigt fiske som annan yrkesverksamhet. Det som skiljer yrkesmässig verksamhet från fri- tidsverksamhet i andra branscher är innehavet av F-skattesedel. Be- dömningen om yrkesverksamhet eller fritidsverksamhet görs därmed av . Det betyder därmed att den som önskar bedriva yrkesmässigt fiske ska ha en F-skattesedel och därmed omfattas av krav. Av framgår följande om F-skattesedel: Den som bedriver eller har för avsikt att bedriva näringsverksamhet kan få F-skattsedel. Näringsverksamhet kan bedrivas av fysisk person (en- skild firma) eller av juridisk person, t.ex. aktiebolag eller handelsbolag. Med näringsverksamhet avses följande: Verksamhet som bedrivs av en juridisk person, t.ex. aktiebolag eller handelsbolag, beskattas i prin- cip alltid som näringsverksamhet. Det går dock inte att omvandla löne- inkomster till näringsinkomster genom att fakturera dem via ett bolag. När det gäller verksamhet som bedrivs av en fysisk person ska tre villkor vara uppfyllda för att det ska vara näringsverksamhet. Villkoren är självständighet, vinstsyfte och varaktighet. Om något av dessa villkor inte är uppfyllt är det i stället vanligen fråga om inkomst av tjänst i form av uppdragsinkomster eller hobby. När bedömer om den verksamhet man bedriver är näringsverksamhet prövas alla villkor tillsammans. Vid bedömningen av om verksamheten bedrivs självständigt tas särskilt hänsyn till vad uppdragsgivaren och uppdragstagaren har avtalat, i vilken omfattning uppdragstagaren är beroende av uppdragsgivaren och i vilken omfattning uppdragstagaren är inordnad i uppdragsgivarens verksamhet. Utredningens överväganden och förslag Syftet med verksamheten ska vara att den går med vinst. Det är inget krav att vinst ska uppkomma första året om man t.ex. måste göra stora investeringar, men du ska kunna visa att verksamheten kan beräknas ge ett ekonomiskt överskott . Hobbyverksamhet, t.ex. försäljning av produkter från hemslöjd, biodling eller fritidsfiske saknar ofta för- utsättning att ge vinst. Sådan verksamhet redovisar man som tjänste- inkomst. För att det ska vara näringsverksamhet ska det vara fråga om yrkes- mässig verksamhet, dvs. den bedrivs regelbundet och varaktigt. Om man bara räknar med att få några enstaka uppdrag anses det inte som närings- verksamhet även om uppdragen är självständigt utförda och vinstsyfte finns. Sådana tillfälliga inkomster är normalt tjänsteinkomster. Sammantaget föreslår vi följande lagtext för det allmänna vattnet: Yrkesmässigt fiske på allmänt vatten får bara bedrivas med fiskelicens. Den ska gälla under högst en femårsperiod. Fiskelicens ska beviljas av den myndighet som regeringen bestämmer under följande förutsättningar: 1.Fysisk eller juridisk person som innehar F-skattesedel. 2.Fisket ska ha anknytning till . 3.Det ska finnas en konsekvensbeskrivning för miljön av fisket. Av denna ska följa att fisket bedrivs enligt försiktighetsprincipen som anges i 4 § i denna lag. Om fisket bedrivs med fartyg gäller därutöver att befälhavaren ska ha genomgått utbildning om det akvatiska ekosystemet, Om inte samtliga krav är uppfyllda ska ansökan avslås. Därutöver ska ansökan avslås om fiskekapacitet överskrids. Det som anförts betyder att endast den som ansvarar för fartyget eller fisket som bedrivs från land behöver ha fiskelicens. Det kan vara såväl en fysisk som juridisk person. Anställda behöver därmed varken ha yrkesfiskelicens eller fartygstillstånd. Som jag redovisat i 9.1.3 menar jag att det är nödvändigt att koppla försiktighetsprincipen till prövningsprocessen. När det gäller kraven för konsekvensbeskrivningen för miljön kommer de närmare att be- höva beskrivas i myndighetens föreskrifter, eftersom det är fråga om detaljföreskrifter som inte hör hemma i en ramlag. Utredningens överväganden och förslag självklart att konsekvensbeskrivningen måste innehålla en beskriv- ning av såväl fiskemetoden och effekterna på miljön (exempelvis botten) och vilka bifångster som fisket kan förväntas ge. En viktig del av konsekvensbeskrivningen kommer att vara vilka redskap som ska användas. Det ankommer då på den ansvariga myndigheten, , att bedöma om detta är förenligt med försiktig- hetsprincipen. Det ska noteras att jag inte inför ett nytt tillstånds- krav för yrkesfisket. I stället innebär mitt förslag att jag förenklar de redan befintliga tillståndskraven. Jag föreslår dock att ett av flera krav i den redan befintliga, men förenklade tillståndsprocessen ska vara att fisket bedrivs i enlighet med försiktighetsprincipen. Jag menar att miljökrav är en sådan grundläggande förutsättning för ett framtida hållbart fiske att detta är rimligt och nödvändigt. Som fram- hållits kommer det inte att kunna bedrivas yrkesfiske om det inte nu bedrivs hållbart. Jag menar också självklart att saker som redan har prövats inte ska prövas på nytt. Om EU och den i kvotförhandlingar bedömt att en viss kvot är möjlig att fiska ska självfallet inte kvotens storlek prövas igen i förhållande till den enskilde fiskaren i konsekvensbedömningen för miljön. I stället ska tonvikten läggas på de frågor som inte är prövade, om det en- skilda fisket är hållbart utifrån redskapsanvändning, annan utrust- ning och bifångster. Kraven för konsekvensbeskrivningen ska också differentieras beroende på hur omfattande fisket är. Detta kommer närmare att framgå av kommentaren till fiskeförordningen. En annan fråga är dock hur denna konsekvensbeskrivning och den efterföl- jande bedömningen ska förhålla sig till den ansvariga myndighetens bemyndigande om att bedriva fiskevård. Jag återkommer till det i avsnitt 9.1.14, efter det att jag redogjort för den ansvariga myndig- hetens bemyndigande att bedriva fiskevård. Sammantagen konsekvensanalys Yrkesfiskelicens/fartygstillstånd jämfört med fiskelicens Från några håll har anförts att kraven för fiskelicensen är för enkel och att tillgången till yrkesfisket skulle bli för öppet. Jag har redan tidigare i detta kapitel analyserat innebörden av yrkesfiskelicensen och fartygstillstånden och visat att kraven är del- vis samma, men att de inte helt stämmer överens. Sammantaget är kraven i yrkesfiskelicensen och fartygstillståndet dessa: Utredningens överväganden och förslag 1.Resursen förbehålls för ett begränsat antal yrkesfiskare – krav om inkomst som brutto motsvarar två basbelopp eller netto ett halvt. 2.Krav om föryngring av fiskarkåren 6.Beakta EU:s lagstiftning om inträde/utträde ur flottan 7.Fartyg ska med största längd om ska vara registrerade i fartygsregistret 8.Fångstuppgifter ska lämnas . En jämförelse visar nu att kraven om anknytning till behålls och att även EU:s lagstiftning om inträde/utträde ur flottan fort- sättningsvis beaktas. Som framgått föreslår jag att fiskelicens inte får beviljas om fiskekapacitet överskrids. Den fråga som har uppkommit är hur fiskekapacitet ska definieras. Jag åter- kommer till den frågan i kapitel 9.1.14. Vidare ska även fartyg om även fortsättningsvis vara registrerade i registret över fiskefartyg och i fartygsregistret. Registret över fiskefartyg förs av den förvaltande myndigheten. Det kommer att vara nödvändigt för den förvaltande myndigheten att även fortsättningsvis föra ett sådant register. Skälet är att ansökan måste avslås om det tak EU har satt för fiskekapacitet överskrids. Denna hantering har tidigare skett inom fartygstillståndet. Som tidigare framgått har fartygstillståndet bara gällt fartyg som varit längre än . Utredningen måste rätta till detta, eftersom det saknas stöd för att undanta mindre fartyg i . Jag kan dock inte se att detta kommer att få någon egentlig betydelse, efter- som det har krävts yrkesfiskelicens för alla. Det betyder att det även tidigare funnits ett tillståndskrav även för fartyg . Skillnaden har bara varit att det kravet varit per- sonligt för den som bedrivit fiske. Utöver registrering hos den an- svariga myndigheten krävs liksom tidigare registrering i fartygs- registret. Jag menar dock att dessa registerfrågor lämpligen bör framgå av den förvaltande myndighetens föreskrifter. Jag kommer att se till att det finns bemyndiganden för detta, jfr. Som framgår där föreslår jag ett generellt bemyndigande för regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer att meddela de föreskrifter som behövs för att komplettera eller verkställa EU:s förordningar om den gemensamma fiskeripolitiken. Utredningens överväganden och förslag Kraven som jämställdhetsaspekter och föryngring av fiskekåren utgår. Detta är nödvändigt, eftersom vi menar att krav om kön och ålder strider mot grundlagen. Även kravet om fångstuppgifter utgår, vi menar att överträdelser ska beivras i sanktionssystemet. En vidare fråga är om regionala hänsyn är förenligt med grund- lagen. Som framgått får enligt 2 kap. 20 § regeringsformen begräns- ningar i rätten att driva näring endast införas för att skydda ange- lägna allmänna intressen. För det småskaliga kustfisket är regionala hänsyn av stor betydelse. En juridisk svår fråga är att avgöra om regionala hänsyn kan vara ett angeläget allmänt intresse. Jag kommer att i avsnitt 9.1.14 särskilt återkomma till denna fråga. Det enda som därefter återstår är kravet om inkomst. I mitt för- slag om fiskelicens är kravet om inkomst ersatt med en F-skatte- sedel. Min utgångspunkt är att inkomstkravet om netto är så lågt att det inte kan fylla någon större funktion för att för- behålla näringen för ett visst antal yrkesfiskare. I stället föreslår jag en reglering med F-skattesedel. Ett krav om F-skattesedel kräver självständighet, vinstsyfte och varaktighet. Sammantaget vill jag med fiskelicensen förenkla och underlätta och avbyråkratisera. Genom att ersätta två tillståndskrav med delvis samma innehåll uppnår jag en förenkling. Jag har behållit de nödvän- digaste kraven om anknytning till , kraven om att beakta EU- lagstiftning om inträde/utträde ur flottan och kravet om registrering i fartygsregistret. De krav jag rensat bort är styrmedel om hur fiskar- kåren ska se ut när det gäller kön och ålder. Sammantaget menar jag att dessa förändringar är små och inte gör tillgången till yrkesfisket öppet. Det betyder att den enda större skillnaden mellan kraven för fiskelicensen och yrkesfiskelicens/fartygstillstånd är förändringen att inkomstkravet ersätts med F-skattesedel. Det grundläggande syftet med fiskelicens är att skilja yrkesfisket från fritidsfisket, eftersom yrkesfisket har en större tillgång till fisket utan redskapsbegräns- ningar. Det finns i samhället redan ett fungerande system som skiljer näringsverksamhet från fritidsverksamhet, F-skattesedeln. Genom att använda ett etablerat system anpassar jag yrkesfisket till annan näringsverksamhet. Jag anser inte att särskilda krav att bedriva näring ska gälla för yrkesfiskare jämfört med andra yrkesgrupper. Det nu- varande inkomstkravets i yrkesfiskelicensen/fartygstillståndet funk- tion är dock inte bara en skiljepelare mellan yrkesfiske och fritids- fiske utan även ett ekonomiskt styrmedel. Endast den som uppnår inkomster av viss nivå ska ha tillgång till fiskresursen. Utredningens överväganden och förslag dock att det nuvarande inkomstkravet som endast uppgår till netto är så lågt att det i mycket begränsad utsträckning har en funktion som ett styrmedel. Vidare innebär även F-skattesedel ekonomiska krav, eftersom den kräver vinstsyfte och varaktighet. Därutöver innebär dock mitt förslag att även juridiska personer ska kunna ha fiskelicens. Det tidigare yrkesfisketillståndet var be- gränsat till fysiska personer. En sådan förändring har efterfrågats från många olika håll, eftersom det länge har ansetts allt- för stelbent att kravet om tillstånd skulle vara personligt. Det får dock den följden att fiskefartyg med licens kan överlåtas till annan. Om exempelvis ett aktiebolag driver yrkesfiske med fiskelicens kan ägarbilden till aktiebolag förändras genom att aktierna säljs. Det ska dock betonas att fiskelicensen är tidsbegränsad. Det betyder att en förnyad ansökan måste göras . Vidare ska licensen alltid kunna återkallas om kraven är uppfyllda. En sär- skild farhåga som har framförts är att bestämmelserna om den svenska anknytningen ska kunna kringgås om även juridiska personer ska kunna ha licens. Även här gäller dock förstås att licensen kan åter- kallas om kraven på den svenska anknytningen är upp- fylld och att licensen måste förnyas . När det gäller anknytning hänvisas vidare till avsnitt 9.1.15. Vidare behåller jag den grundläggande systematiken om att till- ståndskravet riktar sig såväl mot den enskilde som fartyget, men att jag fört samman detta i ett tillstånd. Den som ska söka fiskelicens är alltså en fysisk eller juridisk person. Det är också den personen som blir rättighetshavare. Den förvaltande myndigheten måste dock även fortsättningsvis ha kontroll över antalet fartyg och deras kapa- citet, eftersom det är ett EU-krav att fiskekapaciteten inte överskrids. Denna kontroll sker genom att samtliga fiskefartyg måste vara regi- strerade. Det betyder att en verksamhetsutövare kan ha en fiskelicens för sitt fiske som bedrivs med flera fartyg. Samtliga fartyg måste dock vara registrerade. Det kommer också att finnas krav om att ändringar i innehav av fartyg måste anmälas, eftersom myndigheten annars inte kan ha kontroll över kapaciteten. De närmare förutsätt- ningarna för detta bör dock lämpligen framgå av myndighetens egna föreskrifter. Det har från något håll invänts att det egentligen inte blir någon förenkling om det även fortsättningsvis ska finnas kontroll över såväl den enskilde verksamhetsutövaren och fartyget, det innebär ungefär samma krav som yrkesfiskelicensen och fartygs- tillståndet. Jag delar inte denna uppfattning. Den enskilde verksam- hetsutövaren kommer framöver bara att behöva söka ett tillstånd, Utredningens överväganden och förslag låt vara att antalet fartyg kommer att behöva anges i ansökan. Det innebär en reell förenkling för verksamhetsutövaren. Sammantaget betyder detta att kravet om fiskelicens genom kravet om F-skattesedel skiljer yrkesfisket från fritidsfisket. Liksom tidi- gare ska det finnas en anknytning till och det tak EU satt för fiskekapaciteten får inte överskridas. Därutöver införs även miljö- krav i kravet om fiskelicens. Befälhavaren ska ha genomgått utbild- ning och det ska finnas en konsekvensbeskrivning av fisket som visar att fisket bedrivs enligt försiktighetsprincipen. Skulle inte något av kraven vara uppfyllt ska ansökan avslås. Detta innebär att redan kravet om fiskelicens innehåller konkreta miljökrav. Därutöver ska den ansvariga myndigheten ha långtgående möjligheter att bedriva fiskevård. Detta kommer att framgå av av- snitt 9.1.14. 9.1.6Redskapsbegränsningen för fritidsfiske på allmänt vatten Utredningens förslag: Den som inte bedriver yrkesmässigt fiske ska definieras som fritidsfiskare. Den som är medborgare i eller har hemvist i eller annan stat inom Europeiska unionen ska ha rätt att fiska i allmänt vatten med maximalt det nuvarande antalet tillåtna redskap. Antalet ska kunna begränsas av ansvarig myndighet om fiskevårdsskäl kräver det. Vidare ska antalet hum- mertinor begränsas till sex. Enligt den nu gällande fiskelagen får varje svensk medborgare fiska på allmänt vatten med redskapsbegränsningar. Den grundläggande begränsningen av fritidsfisket utgörs som anförts av att antalet red- skap är maximerat till högst sex redskap (14 hummertinor) och att ett långrev får vara försett med högst 100 krokar och att nätens sammanlagda längd inte får överstiga . Redskapsbegräns- ningen kom till 1993 och val av antalet redskap motiverades inte särskilt utan valdes efter dansk förebild. Den nuvarande bestämmelsen om att endast svenska medborgare får fiska på allmänt vatten är inte acceptabel. Av kapitel 3 framgår det att den gemensamma fiskeripolitiken omfattar allt fiske. Efter- som EU än så länge valt att reglera fritidsfisket i vårt område i mycket begränsad utsträckning finns det dock kvar en betydande nationell Utredningens överväganden och förslag kompetens att reglera fritidsfiske. Dessa nationella regler måste dock vara nationsneutrala. Medlemsländerna är alltid skyldiga att följa grundläggande principer om diskrimineringsför- budet i artikel 12.1 i EG-fördraget. Diskrimineringsförbudet inne- bär att det är förbjudet med olika behandling på grund av nationa- litet. Vi föreslår därför att rätten att bedriva fritidsfiske på allmänt vatten utsträcks till att även gälla övriga EU-medborgare, se vidare lagkommentaren. Redskapsbegränsningen måste bedömas ur två skilda perspektiv. Den första frågan är om den är för generös ur ett beståndsperspek- tiv, den andra är om den är väl avvägd ur ett resursfördelningsper- spektiv. Redskapsbegränsningen är central ur ett resursfördelningsper- spektiv. Jag anser därför att denna redskapsbegränsning klart ska framgå av den framtida fiskevårdslagen, den ska inte som döljas i förordningen. finns det dock behov av flexibilitet om beståndssituationen ska utgöra skäl för att begränsa antalet redskap. Som framgått av kapitel 2 är många fiskbestånd ansträngda. Frågan är förstås om beståndssituationen skulle kunna utgöra skäl för att minska antalet redskap. Enligt min uppfattning måste det finnas möjligheter att snabbt kunna begränsa även fritidsfisket om beståndssituationen kräver det. Ett problem är att det saknas klara uppgifter om hur stort fritidsfisket är. Det går därför inte att klarlägga om det är en betydande eller försumbar del jämfört med yrkesfisket. Jag föreslår nu att ansvariga myndigheter genom under- sökningar klarlägger storleken av fritidsfisket, särskilt i förhållande till hotade arter. Det kan noteras att tidigare försökt klarlägga omfattningen, men att tillförlitligt underlag ändå saknas. Först därefter kan det bli aktuellt att begränsa redskapen ur ett beståndsperspektiv. Jag menar därför att det i det stora hela inte finns klart underlag för att ändra redskapsbegränsningen med hänsyn till be- ståndssituationen. Däremot ska det finnas en möjlighet för ansvarig myndighet att begränsa dem när det finns underlag och skäl för det. Den redskapsbegränsningen som är lämplig ur ett resursfördelnings- perspektiv ska lagfästas, men det ska vara en maximal redskaps- användning, med möjligheter för myndigheter att minska den om det finns fiskevårdsskäl för det. Självfallet kan myndigheten efter att ha begränsat antalet redskap om utrymme finns återigen tillåta den maximala redskapsbegränsningen upp till sex red- skap. Det sker genom att myndigheten upphäver sitt eget beslut. Utredningens överväganden och förslag När det vidare gäller resursfördelningen, kan det noteras att red- skapsbegränsningen inte utgör ett problem för majoriteten av fritids- fiskarna, sportfiskarna, eftersom de i huvudsak använder handred- skap. Redskapsbegränsningen har vidare tillämpats och är därför väl förankrad. Jag anser därför inte att det finns skäl att ändra den om inte specifika skäl talar för det. Det finns dock därutöver två kategorier fritidsfiskare som kritiserat bestäm- melsen. Det ena är husbehovsfiskarna, som fångar fisk med nät för eget bruk och försäljning i mindre omfattning. Enligt min mening bör dock en nätlängd om och 100 krokar klara ett fiske för husbehov. (Den andra kategorin är de som bedriver fisketurism, se dock här vidare 9.1.7). Vidare måste dock begränsningen om 14 hummertinor särskilt övervägas. Som vi redovisat i 5.6.2 har framfört att en grov uppskattning från en enkätundersökning som utfördes av verket visade att 160 licensierade och 7 000 icke licensierade fiskare deltog i hummerfisket detta år. De licensierade fiskarna landade drygt medan de icke licensierade landade omkring . En senare utredning bekräftade fördelningstalen, stod yrkesfisket för och fritidsfisket för . Verket har också i sin rapport om det småskaliga kustfisket (Småskaligt kustfiske, Regeringsuppdrag att bedriva det småskaliga kustnära fisket i samt föreslå hur detta fiske kan förstärkas) angett att det är ett problem för yrkesfisket att fritidsfisket av hum- mer är så omfattande. Som åtgärdsförslag har föreslagits att antalet tinorna begränsas till exempelvis sex för fritidsfisket. Det verket anför skulle enligt min mening kunna utgöra ett skäl för att begränsa antalet hummertinor. Det skulle behöva ske i fiske- vårdslagen, eftersom skälet skulle vara att fördela resursen och inte fiskevårdsskäl. Det ska också beaktas att det kommer att gälla ett försäljningsförbud för hummer som fiskats av fritidsfiskare enligt EU:s kontrollförordning, se vidare 9.1.8. Det betyder menar jag att fritidsfiske av hummer kommer att minska, eftersom det endast kom- mer att bli tillåtet att fiska för eget bruk. Från något håll har fram- förts att det kommer att bli svårt att kontrollera efterlevnaden av ett sådant saluförbud och att det därför ändå finns skäl för att be- gränsa antalet hummerredskap. Jag delar denna bedömning. Yrkes- fiske av hummer på är småskaligt fiske. Jag menar att det är rimligt att värna om detta yrkesfiske. Det framstår som fel om den större delen av hummerfiske utgjordes av fritidsfiske. Efter- som det framöver kommer att gälla ett försäljningsförbud för fritids- Utredningens överväganden och förslag fiskad hummer framstår ett behov om 14 hummertinor som över- drivet. Sex hummertinor bör enligt min uppfattning mer än väl täcka behovet för fritidsfiske för eget bruk av hummer. Med en sådan stånd- punkt uppnår jag också en enhetlig reglering om sex redskap för allt fritidsfiske. Det saknas enligt min bedömning skäl för ett särskilt undantag för hummerfiske. Jag har även uppmärksammats på att det föreligger ett problem om kräftfiske på allmänt vatten i den befintliga fiskelagen. I Jordbruks- utskottets betänkande 1992/93:JOU23 Fiskelag m.m. under rubriken särskilt om sötvattenkräftan för utskottet fram följande övervägan- den: Vidare bör som sin mening ge regeringen till känna att det i föreskrifterna för fiskevården enligt bemyndiganden i 19 § lagförslaget bör intas ett stadgande om reglering av kräftfisket på allmänt vatten i , , och i . Enligt utskottets mening bör detta fiske i första hand reserveras för det yrkesmässiga fisket. Utskottet hemställde det i punkten 10. Någon sådan uttryck- ligen bestämmelse fördes dock inte in i fiskelagen, däremot följer av fiskeförordningens 2 kap. 8 § att om det behövs får före- skriva att kräftfiske på allmänt vatten i , , och i får bedrivas endast efter tillstånd av verket. Till- stånd ska i första hand lämnas den som ägnar sig åt yrkesmässigt fiske. I sina föreskrifter, 2004:37, 4 § har verket också angett att fiske efter kräftor på allmänt vatten i , och får be- drivas endast efter tillstånd av . Tillstånd ska i första hand lämnas den som bedriver yrkesmässigt fiske och får förenas med de villkor som behövs från fiskevårdssynpunkt. Tillståndsplikten om- fattar inte fiske i med högst sex burar till från och med den andra fredagen till och med den andra söndagen . Vid sådant fiske får fångst av kräftor inte ske vid dykning. Från Fiskevattenägarna har framförts att det är viktigt att kräft- fisket på allmänt vatten även framöver i hög grad förbehålls yrkes- fisket. menar dock att bestämmelsen inte längre behövs. Enligt verket har tillgången på kräftor i sjöarna ökat kraftigt sedan fiskelagens tillkomst och det saknas skäl att förbehålla kräft- fisket för yrkesfisket.