sou · GXB356d2 · 2010-01-01 00:00:00 — Verket menar att det inom projektet e-Migration sannolikt kommer att sökas lösningar för elektronisk överföring mellan verket och domstolarna inte enbart beträffande akter utan säkerligen även avseende domar m.m. För verksamhetsområde Förvaltningsprocess del kan exempelvis elektronisk överföring med fördel ske i samband med begäran om kompletterande yttrande, vid kallelse till muntlig förhandling, vid överlämnande av överklagande och i fråga om vissa registerslagningar. Verket har vidtagit åtgärder för att skanna in domarna för att kunna bifoga domen elektroniskt i verkets IT-stöd. Verket menar att avsaknaden av ett snabbt besked om laga kraft kan leda till att åtgärder som följer efter domstolens beslut fördröjs, t.ex. om utfärdande av uppehållstillstånd, förberedelse av bosättning i kommun eller återvändande. En snabb handläggning av antingen bosättning eller återvändande efter ett lagakraftvunnet beslut minskar anspänningen för utlänningen och staten sparar stora summor genom ett minskat antal förläggningsdygn i verkets mottagningssystem. De olika berörda verksamhetsområdena inom verket har kommit överens om gemensamma rutiner för att minimera ledtider för lagakraftbesked. Det återstår att ha ett gemensamt möte med migrationsdomstolarna och Migrations- överdomstolen för att undersöka om det finns ytterligare ledtider att kapa i kommunikationen mellan domstolarna och verket. 18.4Genomförd organisationsöversyn av asylprocessen beslutade om direktiv för en organisationsöversyn. En ansvarig utredare utsågs internt och en huvudsekreterare från anställdes. företaget engagerades för att ta fram vissa underlag för arbetet. Arbetet skulle enligt direktiven utmynna i ett förslag som syftade till att väntetiderna för den asylsökande blir kortast möjlig utan att rättssäkerheten åsidosätts. Utredningsuppdraget, som redovisades , innebar genomförande av en kartläggning och genomlysning av hela asylprocessen vid . I detta sammanhang finns anledning att kort- fattat belysa föreslagen i utredningen. För att nå målet om snabbare handläggning och kortare väntetider föreslår utredaren (sikte på en snabbare asylprocess – kortare väntan, , s. 73): Så mycket som möjligt av asylprocessen ska utföras tidigt och av personal med hög kompetens för gallring och sortering Samarbetet mellan prövnings-, mottagnings- och förvaltnings- processenheterna behöver struktureras och intensifieras Verksamheten ska organiseras i mindre grupper och ledas av coachande chefer Mätning och uppföljning av ett komplett antal relevanta nyckeltal avseende kvantitet, kvalitet och tidsaspekten ska införas Intensifierade insatser krävs för uppföljning av balanser med fokus på gamla ärenden För en framgångsrik implementering krävs en fungerande pilotverksamhet som skapar uppslutning kring ett förändrat arbetssätt i hela organisationen. I rapporten slås fast att teoretiskt sett borde samtliga ärenden kunna processas från ansökan till beslut inom loppet av med föreslaget arbetssätt och organisationsform. Utredningen anser att målsättningen bör vara att en hand- läggningstid på över i ett asylärende hör till undantagen. Merparten av den nuvarande handläggningstiden har identi- fierats som improduktiv liggetid. Därför menar utredningen att en förkortning av tiden från ansökan till beslut i flertalet fall inte kommer att innebära någon minskning i kvaliteten i besluts- fattandet. Verksamhetsområde Förvaltningsprocess påverkas av förslaget i två viktiga avseenden. För det första förutsätts processförare knytas till utrednings- och prövningsteam som ska ta hand om asylprövningen. Enligt rapporten (s. 83) har en återkommande fråga bland de verksamma inom Asylprövning och även inom Förvaltningsprocess varit det gap som finns mellan de olika delarna av asylprocessen. Vidare sägs att migrationsdomstolarna uppgett att processförarna oftast har god juridisk kompetens och förmåga att förstå och hantera domstolsprocessen, men att de i vissa fall saknar tillräcklig kompetens inom sakområdet och att det vore värdefullt om de vid domstolsförhandlingar i komplicerade eller mer ovanliga ärenden kunde bistås av den beslutsfattare eller handläggare som inledningsvis har svarat för ärendet. Utredningen menar att det skulle vara av värde att knyta processförarna tydligare till asylprövningen än vad som är fallet. En naturligare sam- verkan föreslås, bl.a. genom att processförare deltar i teammöten som hålls i prövnings- och utredningsteamen. Förvaltningsprocessenheterna påverkas även av utredningens förslag om förändringar i handläggningen vid överklagande- processen. Utredaren menar (rapporten s. 87) att överklagande- ärenden bör överföras direkt till aktuell migrationsdomstol från den prövningsenhet som handlagt ärendet i första instans. Skälen för detta anges vara tidsutdräkten för överklagade ärenden. I rapporten beskrivs handläggningen vid överklagandeprocessen sammanfattningsvis enligt följande. Ett inkommet överklagande skickas från den enhet inom som har utrett och avgjort ärendet tillsammans med dossiern till en förvaltnings- processenhet. Förvaltningsprocessenheten tar ställning till om ärendet inkommit i rätt tid och om det bör omprövas. Vanligen skriver den aktuella processföraren också ett yttrande över till- kommande uppgifter. Yttrandet kan också omfatta klargöranden av olika slag. Härefter översänds överklagandet till respektive migra- tionsdomstol. Utredaren har identifierat att ledtiderna till dess ett överklagande överförts till förvaltningsprocessenheterna inte sällan är ett problem, liksom i perioder att förvaltningsprocessenheterna har svårt att författa yttranden och överlämna ärendet till domstol. I rapporten föreslås därför att den asylprövningsenhet som prövat ärendet ska svara både för rättidsprövning och för bedömning av om ärendet bör omprövas. Övervägande angående eventuell omprövning bör göras av annan beslutsfattare än den som fattat beslut i ärendet. Om ärendet inte anses böra omprövas ska överklagandet sändas direkt till domstolen, med avisering till den processförare som är knuten till aktuellt team. Enbart i de fall då nya omständigheter tillkommit som inte har kunnat beaktas ska överlämnandet till domstol kompletters med ett yttrande. Fördelarna med detta förfarande är, enligt utredaren, att tiden förkortas mellan ingivet överklagande och överlämnandet till domstol. Merarbetet på prövningsenheten bedöms litet eftersom enheten har kunskap om ärendet och tillgång till aktuell dossier. Vidare innebär metoden en avlastning för förvaltningsprocess- enheterna. Den nya arbetsmodellen testas och utvecklas i ett pilotprojekt i . När detta projekt slutförts tas beslut om det nya arbetssättet ska införas i den övriga organisationen. Ambi- tionen är att verket ska kunna fatta merparten av besluten efter väsentligt än (Migra- tionsverkets verksamhets- och utgiftsprognos , s. 6). Uppgifterna i detta avsnitt har inhämtats från årsredovisningar och från intervjuer med personal. ordnar egen utbildning avseende verkets kärnverksamhet. Utbildningen, som kallas Migrationsprogrammet, är obligatorisk och personalen genomgår olika s.k. program- moduler inom programmet. Mellan 100 och 150 kurser genomförs per termin. Lärarna rekryteras i huvudsak internt från verket. Programmet är uppbyggt i tre steg. Grundsteget är inriktat på mänskliga rättigheter, kulturmöten och förvaltningskunskap. Därefter följer en påbyggnadsdel som är specifik för de arbets- uppgifter som respektive anställd har. Påbyggnadsdelen innehåller bl.a. bevisvärdering, beslutsskrivning och förvaltningskunskap. Det finns också en specialistdel som till en del innehåller fördjupnings- utbildning i förvaltningsprocesslagen. hade de interna lärarna ett särskilt uppdrag att förstärka de förvaltningsrättsliga och etiska frågorna i samtliga utbildningar. På grund av det intensiva arbetet med att nå produktionsmålen inom verksamhetsområde Asylprövning var det svårt för verket att rekrytera kvalificerade medarbetare till lärar- uppgifter. Verket ändrade till viss del upplägget för utbildningen i rättsregler inom asylprövningen så att en stor del av utbildningen i stället genomfördes lokalt av beslutsfattare på enheterna. och 2007 hölls särskilda kurser om mänskliga rättigheter samt om könsperspektiv och HBT-frågor i samarbete med RFSL. Inom Migrationsprogrammet finns två barnrelaterade utbild- ningar. Den ena vänder sig direkt till verkets särskilda barnutredare och den andra är obligatorisk för alla som utreder familjer med barn. samarbetade verket med och om en ny 5-poängsutbildning, Barns bästa i ett användar- perspektiv. Kursen avsåg att bl.a. förbättra arbetet med barn- konsekvensanalyser. deltar i (EAC – European Asylum Curriculum). Projektet är ett europeiskt samverkans- projekt som syftar till att skapa ett komplett och harmoniserat utbildningssystem för asylprövning i alla EU:s medlemsstater. Många nya medarbetare anställdes under i 2007 och . Den grundläggande utbildningen har därför inte haft kapacitet att utbilda alla nya medarbetare inom önskad tid och verksamhetsområdena själva tog därför ett ökat ansvar för basutbildning. har man inom verket diskuterat hur den verksgemensamma utbildningen bör utvecklas för att bättre svara mot verksamhetens behov. Flera medarbetare inom verksamhetsområde Förvaltningsprocess och verksamhetsområde Asylprövning genomgick en utbildning i Migrationsprocess som hölls av juridiska institutionen vid . Planering pågår också för att verket bättre ska kunna tillgodose behovet av både grundläggande utbildning inom rimlig tid och nödvändig fortbildning för ökad kompetens och utveckling. Bedömning: organisatoriska anpassning till den nya instans- och processordningen är sammantaget god. Sedan den nya instans- och processordningens införande har bedrivit ett intensivt utvecklingsarbete på flera plan. Verksamheten har i olika omgångar förändrats organisa- toriskt, bl.a. genom inrättandet av verksamhetsområdet ningsprocess, tillskapandet av Rättslig styrning och en uppdelning av verksamhetsområdet . har intensivt projektarbete bedrivits på många olika områden bl.a. om ökad muntlighet vid asylprövningen, kvalitetsaspekter på handläggningen i olika hänseenden samt IT-utveckling. genomfördes en omfattande översyn av asylprocessen. nya verksamhetsområde Förvaltningsprocess inrättades och fick en särskild processförar- organisation. Förvaltningsprocess tilldelades tre huvuduppgifter: att ompröva beslut i utlännings- och medborgarskapsärenden, att föra talan i migrationsdomstolarna och Migra- tionsöverdomstolen och att pröva verkställighetshinder. Verksam- heten hade inledningsvis vissa problem. Inte minst var det problematiskt att verket inte lyckades rekrytera tillräckligt många processförare för att fylla behovet, vare sig i första eller andra rekryteringsomgången . har uppgett att det tog tid att finna arbetssätt och rutiner för arbetet i det nya verksamhetsområdet. Som utredningen belyst i andra sammanhang tyder också synpunkter inhämtade från annat håll på att det framför allt i reformens inledningsskede fanns vissa brister i handläggningen hos instansordningens olika aktörer, även processförarna. Osäkerheten som påtalats måste ses i ljuset av att processförarna var helt nya i sin roll. Även om vissa av dem hade erfarenhet av arbete med asylprövning krävdes en anpassning till arbetet i domstolsprocessen. har det bedrivits ett intensivt arbete med utveckling av rutiner och arbetssätt vid förvaltningsprocessenheterna och flertalet problem som uppkom i inledningsskedet har åtgärdats. I kapitel 5 om tvåpartsprocessen har jag belyst vissa frågor som kan behöva uppmärksammas ytterligare, t.ex. processförarnas roll i domstolen. Processförarna har hög juridisk kompetens med bakgrund från anställningar inom , andra statliga myndigheter, advokatbyråer m.m. Personalrörligheten har varit hög vid förvalt- ningsprocessenheterna vilket riskerar att minska effektiviteten, öka kostnaderna och göra verksamheten sårbar. Det är angeläget att verkets arbete för att vara en attraktiv arbetsgivare och arbetsplats fortsätter, så att verksamheten kan bedrivas med fortsatt hög kvalitet och hög juridisk kompetens. Förvaltningsprocessenheterna har noterat att det råder brist på jurister med humanjuridisk inriktning som dessutom har domstolserfarenhet. Svårigheterna att finna sådan kompetens bekräftas av många andra arbetsgivare . Inrättandet av notarieplatser för juris studerande vid Migrations- verket kan vara ett värdefullt bidrag till spridningen av kunskap om och intresse för arbete med utlänningsrätt. Initiativet kan vara till nytta såväl för som för migrationsdomstolarna och andra aktörer genom breddning av rekryteringsunderlaget till dessa arbetsplatser. Trots ambitiöst utvecklingsarbete både avseende ärendeav- verkning och kvalitet vid förvaltningsprocessenheterna har under utredningens arbete framkommit att arbetssättet vid olika förvaltningsprocessenheter tycks skilja sig åt på några punkter. Detta kan bero på bl.a. att ärendesammansättningen skiljer sig åt mellan olika enheter. I den mån detta inte är förklaringen är det enligt min uppfattning viktigt att verksamhetsområdet arbetar likartat vid samtliga enheter och att insatser görs för att stärka samsynen mellan de olika enheterna. Vikten av ett sådant arbete framstår som särskilt påtaglig , då en omorganisation gjorts med delning av enheter och ett större antal chefer. I sammanhanget finns anledning att fästa uppmärksamhet vid vissa av de förslag som utredning om en snabbare asylprocess lämnade . Det före- slagna arbetssättet prövas i en försöksverksamhet , varefter ledningen vid ska ta ställning till införande i den ordinarie verksamheten. Några säkra slutsatser om konsekvenserna av det föreslagna arbetssättet kan inte dras förrän den nya organisationen är beslutad. Vissa av utredningsförslagen föranleder mig dock att något kommentera möjliga konsekvenser för instans- och processordningen som helhet. Verksamhetsområdet påverkas av förslaget på så sätt att processförarna på ett tydligare sätt än förutsätts knytas till de prövnings- och utredningsteam som föreslås sköta asylprövning och asylutredning. Enligt utredning finns det ett gap mellan de olika delarna av asyl- processen. finns ett system med kontaktpersoner vid verksamhetsområdet för de olika asyl- prövningsenheterna, vilket dock inte synes ha fungerat som tänkt. Utredningen uttrycker saken så, att det för ett ömsesidigt kunskapsutbyte krävs en nära och regelbunden samverkan mellan processförare och utrednings- och prövningsenheter. Jag instämmer i att det är värdefullt med kunskapsutbyte och samverkan mellan verksamhetsområdena Asylprövning och Förvaltningsprocess. I tidigare avsnitt har jag bl.a. beskrivit att processförarna i vissa avseenden har haft synpunkter på asyl- besluten. Det förekommer att processförare anser att utredningen behöver kompletteras. Även om det måste finnas utrymme för skilda bedömningar är det naturligtvis av stor vikt att Migrations- verket har en grundläggande enhetlig syn på hur utredningsarbetet bör bedrivas och vilka omständigheter som ska belysas. Denna fråga behandlas i kapitel 7, Tyngdpunkten i första instans. Sammantaget anser jag att anpassningen till verkets nya uppgifter är god. Pågående verksamhets- och organisations- utveckling inger förtroende. Projektet e-Migration och arbetet med att skapa förutsättningar för överföring av information mellan och migrationsdomstolarna elektroniskt förefaller ändamålsenligt. Utvecklingen av informationssamarbetet kan antas bl.a. främja en effektiv praxisspridning mellan domstolarna och . Bedömning: De förslag till ändringar i utlänningslagen som läggs fram bedöms varken få ekonomiska eller sådana andra konsekvenser som sägs i 14 och 15 §§ kommittéförordningen. För särskilda utredares arbete gäller bestämmelserna i kommitté- förordningen (1998:1474). I 14 § anges att om förslagen i ett betänkande påverkar kostnaderna eller intäkterna för staten, kommuner, landsting, företag eller andra enskilda, ska en beräkning av dessa konsekvenser redovisas i betänkandet. Om förslagen innebär samhällsekonomiska konsekvenser i övrigt, ska dessa redovisas. När det gäller kostnadsökningar och intäktsminskningar för staten, kommuner eller landsting, ska utredningen föreslå en finansiering. Vidare följer av 15 § att om förslagen i ett betänkande har betydelse för den kommunala självstyrelsen, ska konsekvenserna i det avseendet anges i betänkandet. Detsamma gäller när ett förslag har betydelse för brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet, för sysselsättning och offentlig service i olika delar av landet, för små företags arbetsförutsättningar, konkurrensförmåga eller villkor i övrigt i förhållande till större företags, för jämställd- heten mellan kvinnor och män eller för möjligheterna att nå de integrationspolitiska målen. Om ett betänkande innehåller förslag till nya eller ändrade regler följer av 15 a § i samma förordning att förslagens kostnadsmässiga och andra konsekvenser ska anges i betänkandet. Konsekvenserna ska anges på ett sätt som motsvarar de krav på innehållet i konsekvensutredningar som finns i 6 och 7 §§ förordningen (2007:1244) om konsekvensutredning vid regelgivning. Jag har föreslagit att bestämmelsen i 12 kap. 19 § utlännings- lagen ändras på så sätt att kravet på giltig ursäkt upphävs. innebär att en ny prövning av frågan om uppehållstillstånd ska beviljas på verkställighetsstadiet, om en utlänning anför nya omständigheter eller bevis vilka kan antas utgöra sådant hinder mot verkställighet som avses i 12 kap. 1–3 §§ utlänningslagen. Det stora flertalet ansökningar om ny prövning avslås av det skälet att inget nytt anförs i ärendet eller att det som anförs inte har med skyddsskäl att göra. Endast i få fall avslås ansökan på den grunden att giltig ursäkt inte har förelegat. Den föreslagna ändringen kommer därför sannolikt inte att medföra att antalet beviljade nya prövningar kommer att öka märkbart. Det finns enligt min bedömning inte heller skäl att anta att ändringen i sig kommer att leda till fler ärenden om ny prövning. Några kostnadsökningar kan därför inte förutses i den här delen. I betänkandet föreslås även en bestämmelse i 14 kap. 3 § utlänningslagen, om rätt till överklagande av avslag på ansökan om uppehållstillstånd efter det att ny prövning har beviljats enligt 12 kap. 19 § utlänningslagen. Förslaget innebär en kodifiering av vad som enligt Migrationsöverdomstolen redan nu får anses gälla. Även om ändringen innebär att en ny över- klagandemöjlighet införs, medför den med hänsyn till Migrations- överdomstolens praxis i praktiken inga kostnadsökningar. Jag har också föreslagit att den särskilda bestämmelsen i 16 kap. 5 § fjärde stycket utlänningslagen, om migrationsdomstolarnas skyldighet att hålla muntlig förhandling i vissa mål med EG-rättslig anknytning upphävs. Den allmänna regeln i bestämmelsens tredje stycke ska i stället tillämpas även i dessa mål. Förslaget kan komma att innebära att muntlig förhandling kan underlåtas i de nu aktuella målen, om förhandling anses obehövligt eller särskilda skäl talar emot att förhandling hålls. Kostnadsbesparingen torde dock bli marginell. Vidare föreslås i betänkandet att det införs en möjlighet för Migrationsöverdomstolen att bevilja partiellt prövningstillstånd. Ändringen innebär att ett prövningstillstånd ska kunna begränsas till att gälla viss del av det beslut som den fullföljda talan avser. Genom förändringen kan antalet beviljade prövningstillstånd möjligen förväntas öka något. Å andra sidan kan handläggnings- tiderna sammantaget komma att minska, eftersom Migrations- överdomstolen genom ändringen kan anpassa handläggningen till vad som behövs i det enskilda fallet. Någon kostnadsökning bedöms därför inte uppkomma i anledning av förslaget. Inte heller i övrigt bedömer jag att förslagen i betänkandet får några sådana konsekvenser som sägs i 14 och 15 §§ kommitté- förordningen. lag om ändring i utlänningslagen (2005:716) En utlänning som vill ha uppehållstillstånd i ska ha ansökt om och beviljats ett sådant tillstånd före inresan i landet. En ansökan om uppehållstillstånd får inte bifallas efter inresan. Detta gäller dock inte om 1.utlänningen har rätt till uppehållstillstånd här som flykting eller skyddsbehövande i övrigt enligt 1 § eller kan beviljas uppehållstillstånd här med stöd av 21 kap. 2, 3 eller 4 §, 2.utlänningen med stöd av 6 § bör beviljas uppehållstillstånd här, 3.en ansökan om uppehållstillstånd avser förlängning av ett tidsbegränsat uppehållstillstånd som getts en utlänning med familjeanknytning med stöd av 3 § första stycket 1 eller 2 b eller 3 a § första stycket 1 eller andra stycket, 4.utlänningen kan beviljas eller har tidsbegränsat uppehållstillstånd här med stöd av 15 §, 5.utlänningen enligt 3 § första stycket 1-4, 3 a § första stycket 1-3 eller andra stycket har stark anknytning till en person som är bosatt i och det inte skäligen kan krävas att utlänningen reser till ett annat land för att ge in ansökan där, 6.en ansökan om uppehållstillstånd avser förlängning av ett tidsbegränsat uppehållstillstånd som med stöd av 10 § har beviljats en utlänning i fall som avses i 6 kap. 2 § första stycket, 7.utlänningen kan beviljas uppehållstillstånd enligt 15 a §, 8.utlänningen med stöd av 10 § har beviljats ett tidsbegränsat uppehållstillstånd för studier och antingen slutfört studier som motsvarar 30 högskolepoäng eller fullföljt en termin vid forskarutbildning, eller 9.det annars finns synnerliga skäl. Det som föreskrivs i första stycket gäller inte heller om utlänningen har beviljats en visering för att besöka en arbetsgivare i eller är undantagen från kravet på visering om han eller hon ansöker om ett uppehållstillstånd för arbete inom ett slag av arbete där det råder stor efterfrågan på arbetskraft. En ytterligare förutsättning är att arbetsgivaren skulle förorsakas olägenheter om utlänningen måste resa till ett annat land för att ge in ansökan där eller att det annars finns särskilda skäl. I fråga om uppehållstillstånd för en utlänning som ska avvisas eller utvisas enligt dom eller beslut som har fått laga kraft finns föreskrifter i 15 a §, 8 kap. 14 § och 12 kap. 18–20 §§. I paragrafen finns bestämmelser som innebär att uppehållstillstånd som huvudregel ska vara ordnat före inresan i landet. I andra och tredje styckena finns vissa undantag från huvudregeln och i fjärde stycket bestämmelser som tar sikte på prövning av frågan om uppehållstillstånd för en utlänning som ska avvisas eller utvisas enligt ett beslut som har fått laga kraft. I den delen hänvisar bestämmelsen till föreskrifter i 15 a §, 8 kap. 14 § och 12 kap. 18– 20 §§. Bestämmelsen har justeras för att inte ge intryck av att frågan om uppehållstillstånd efter lagakraftvunnet beslut om avlägsnande inte kan prövas annat än i enlighet med dessa paragrafer. Frågan om uppehållstillstånd kan också prövas i ett nytt grundärende, bl.a. om utlänningens behov av skydd ska prövas mot ett nytt land. Detta kommenteras närmare i avsnitt 11.6.3. Om det i ett ärende om verkställighet av ett beslut om avvisning eller utvisning som har fått laga kraft kommer fram nya omständigheter eller bevis som innebär att 1.det finns ett hinder mot verkställighet enligt 1, 2 eller 3 §, 2.det finns anledning att anta att det avsedda mottagarlandet inte kommer att vara villigt att ta emot utlänningen, eller 3.det finns medicinska hinder eller annan särskild anledning att beslutet inte bör verkställas, får bevilja permanent uppehållstillstånd eller, om hindret endast är tillfälligt, ett tidsbegränsat sådant tillstånd. Vad som sägs i första stycket gäller också om de omständigheter eller bevis som har kommit fram, har föranlett ett tillfälligt uppehålls- tillstånd enligt denna bestämmelse. får också besluta om inhibition. Bestämmelsen reglerar skyldighet att ex officio beakta sådana omständigheter som kommer fram i ett verkställig-