sou · GYB3103 · 2010-12-23 00:00:00 — I enlighet med det anförda hade det ålegat honom att ingripa, trots att han inte hade ställning som förman. Vad som har upplysts om förhållandet mellan de olika polismännen berättigar också till slutsatsen att ett ingripande från S-ÅW:s sida inte skulle ha saknat verkan. Genom sin underlåtenhet att söka förhindra de åtgärder som vidtogs mot LF får alltså S-ÅW anses ha medverkat till åtgärderna på ett så- dant sätt att även han skall fällas till ansvar för olaga tvång. Undantag från åtalsplikt m.m. Även om rättsfallet huvudsakligen gällde frågan om straffrättslig med- verkan kan Högsta domstolens ställningstagande även ge viss led- ning avseende tolkningen av en polismans ingripandeskyldighet. Enligt 9 § första stycket polislagen ska en polisman som får känne- dom om ett brott som hör under allmänt åtal lämna rapport om det till sin förman så snart det kan ske. Skyldigheten gäller alla polis- män. Vid ett uppdrag som polismän utför gemensamt har den som är befäl det huvudsakliga ansvaret för rapporteringen (jfr JO 1992/92 s. 102 ff.). Enligt samma paragrafs andra stycke får en polisman lämna rappor- teftergift, om brottet med hänsyn till omständigheterna i det sär- skilda fallet är obetydligt och det är uppenbart att brottet inte skulle föranleda annan påföljd än böter. Möjligheten att lämna rapporteftergift är främst avsedd för fall då den felande har begått brott på grund av glömska, missupp- fattning eller förbiseende, även om brott som begåtts avsiktligt ibland skulle kunna bedömas som obetydliga med hänsyn till omstän- digheterna. Möjligheten att lämna rapporteftergift är inte avsedd att utnyttjas som en ersättning för åklagarens beslut att underlåta åtal eller att i begränsningssyfte lägga ned eller inte inleda en förunder- sökning. Åklagarens möjligheter att meddela åtalsunderlåtelse har ansetts sträcka sig betydligt längre än polismannens rätt att lämna rapporteftergift (se /, Polislagen En kommentar, 7 uppl. s. 74 f.) har meddelat föreskrifter och allmänna råd om rapporteftergift (FAP 101-2, RPSFS 2000:36). Av de allmänna råden framgår bl.a. att brott som har inneburit påtaglig fara för någons liv eller hälsa eller för värdefull egendom inte bör anses som obe- tydligt. Som exempel på brott för vilka rapporteftergift bör kunna ges nämns mycket lindriga former av bedrägligt beteende, egen- mäktigt förfarande, snatteri samt obetydliga överträdelser av vissa specialstraffrättsliga bestämmelser. Av föreskrifterna (4 §) framgår att rapporteftergift kan beslutas av polisman eller i efterhand av polis med befogenhet att vara förundersökningsledare. Det framgår vidare (5 §) att den misstänkte på lämpligt sätt ska underrättas om innebörden av rapporteftergiften. När det gäller dokumentation behöver beslut Undantag från åtalsplikt m.m. om omedelbar rapporteftergift endast dokumenteras när det finns en målsägande. Ett beslut om rapporteftergift i efterhand ska som huvudregel dokumenteras. Dokumentation och underrättelse till misstänkt kan dock underlåtas när intresset av detta inte står i rim- lig proportion till den insats som krävs för att genomföra åtgärd- erna eller det annars finns särskilda skäl. Som exempel på en situa- tion när intresset av dokumentation och underrättelse inte står i rimlig proportion till den insats som krävs för att genomföra åtgärd- erna anges i de allmänna råden att en polispatrull i tät rusningstrafik möter en bil vars förare inte har bilbältet på sig. Det anges vidare att särskilda skäl för att inte dokumentera eller underrätta vid be- slut om rapporteftergift kan föreligga när andra brådskande arbets- uppgifter måste prioriteras. Att de brottsbekämpande myndigheterna avstår från att ingripa mot misstänkt brottslighet med tillämpning av principen om s.k. interimistisk passivitet för att inte störa pågående spaning, är redan nu tillåtet. Interimistisk passivitet är inte generellt lag- reglerad utan anses följa av de principer som följer av regleringen i främst 2, 8 och 9 §§ polislagen (se SOU 2003:74 s. 123 f. och 168 ff.). I polislagens förarbeten (SOU 1982:63 s. 141 f.) uttalade Polis- beredningen följande. När en polisman får kännedom om ett brott ska han, om inte annat följer av reglerna om rapporteftergift, anmäla detta till sin förman så snart det kan ske. Och finns det anledning anta att ett brott har förövats, ska förundersökning inledas, när annat ej har föreskrivits. Dessa regler bör aldrig få åsidosättas även om syftet är att komma åt mycket grov brottslighet och åtgärderna bör dokumenteras enligt de bestämmelser som gäller härom. En annan sak är att gripande, förhör och sådana åtgärder ibland måste uppskjutas av sådana skäl (s.k. interimistisk passi- vitet). Ett exempel erbjuder kontrollerade leveranser, där man avvaktar med ingripandet för att huvudmannen och övriga medlemmar av en brottslig organisation ska kunna avslöjas. Det kan ibland även finnas anledning att dröja med ingripande i fråga om visst brott i syfte att inte störa spaning mot samma person i anledning av misstanke om annat grövre brott. Men i dessa fall måste så långt som det är möjligt säker- ställas att ingripandet kan ske . En annan ordning skulle innebära ett åsidosättande av legalitetsprincipen. Undantag från åtalsplikt m.m. I den efterföljande propositionen (prop. 1983/84:111 s. 44 ff.) god- tog departementschefen slutsats. JK har i beslut (dnr 6030-08-21) prövat i vilken utsträckning polisen kunde avvakta med att verkställa en dom- stols beslut att häkta en person i sin utevaro för att samla bevis om ny, allvarlig brottslighet. Förfarandet är väl knappast att anse som en tillämpning av interimistisk passivitet som den be- skrivits ovan men inrymmer ändå överväganden av intresse i detta sammanhang. JK uttalade i beslutet bl.a. att det i det aktuella fallet knappast var fel av polisen att, efter ett beslut av förundersökningsledaren, avvakta med att gripa den misstänkte till dess att man eventuellt hade fått fram tillräcklig bevisning för att kunna gripa och anhålla honom för den nya brottsmisstanken. Detta särskilt eftersom det rörde sig om en allvarlig brottsmisstanke med flera misstänkta och där brottet redan hade påbörjats när polisen fick reda på var den efterlyste personen uppehöll sig. JK konstaterade i beslutet att om polisen skulle vara tvungen att verkställa häktnings- beslutet skulle det i förlängningen kunna innebära att man i brist på bevisning inte kunde få någon av de misstänkta fällda för de brott som den nya misstanken avsåg. En sådan ordning ansåg JK skulle stå i strid med polisens uppgifter att utreda och beivra brott. JK utgick från att polisen, för det fall den efterlyste personen kunde utgöra en fara för någon annan person, hade den misstänkte under uppsikt i avvaktan på att denne greps. Vidare framhölls att det sagda naturligtvis inte undanskymde det faktum att situationer som den aktuella ofta inrymmer svåra överväganden med viktiga motstående intressen. Med dessa uttalanden och med hänvisning till denna utrednings arbete och JO:s uttalande rörande användningen av provokativa åtgärder m.m. (se JO 2008/08 s. 140) fann JK att det saknades tillräckliga skäl att närmare granska agerandet i det aktu- ella fallet. Svensk straffprocessrätt bygger bl.a. på principen om åklagarens absoluta åtalsplikt. Denna åtalsplikt är förenad med en motsvarande förundersökningsplikt. Förundersökning ska enligt 23 kap. 1 § första stycket RB inledas så snart det finns anledning att anta att ett brott Undantag från åtalsplikt m.m. som hör under allmänt åtal har förövats. Beslut att inleda en för- undersökning ska fattas av polismyndighet eller åklagare. Enligt 23 kap. 4 § andra stycket RB ska en förundersökning läggas ned om det inte längre finns anledning till dess fullföljande. Enligt 23 kap. 4 a § första stycket RB får förundersökning vidare läggas ned om fortsatt utredning skulle kräva kostnader som inte står i rimligt förhållande till sakens betydelse och det dessutom kan antas att brottet i händelse av lagföring inte skulle leda till någon svårare påföljd än böter, eller om det kan antas att åtal för brottet inte skulle komma att ske till följd av bestämmelser om åtalsunder- låtelse i 20 kap. eller om särskild åtalsprövning samt något väsent- ligt allmänt eller enskilt intresse ej åsidosätts genom att förunder- sökningen läggs ned. Undantag från skyldigheten att inleda förundersökning görs en- ligt 23 kap. 1 § andra stycket RB när det är fråga om brott som uppenbart inte går att utreda samt för de situationer som avses med reglerna om s.k. förundersökningsbegränsning enligt 23 kap. 4 a § andra stycket RB och förenklat utredningsförfarande enligt 23 kap. 22 § RB. Tröskeln för att inleda förundersökning har satts lågt. Det räcker med att det förekommer anledning till misstanke om brott. En förundersökning kan således inledas på mycket vaga misstankar så snart dessa avser något som kan vara ett brott (se JO 1953 s. 107). Beslut att lägga ned en förundersökning enligt 23 kap. 4 a § första stycket RB eller att inte inleda en förundersökning enligt 23 kap. 1 § andra stycket ska fattas av åklagare. Av 10 § åklagarförordningen (2004:1265) följer att beslut att inte inleda eller lägga ned en för- undersökning i sådana fall som avses i 23 kap. 4 a § första stycket 1 p RB endast får fattas av riksåklagaren, vice riksåklagaren, över- åklagare, vice överåklagare, chefsåklagare eller vice chefsåklagare. Av 20 kap. 6 § RB följer att åklagaren, om inte annat är före- skrivet, är skyldig att väcka åtal för brott som hör under allmänt åtal. Bestämmelsen ger uttryck åt principen om absolut åtalsplikt. Åtal kan dock underlåtas med stöd av bl.a. reglerna om åtalsunder- låtelse i 20 kap. 7 § RB eller enligt föreskrift i annan författning. Undantag från åtalsplikt m.m. I 20 kap. 7 § första stycket RB anges fyra olika grunder för åtals- underlåtelse. 1.fall där det kan antas att brottet inte skulle föranleda annan på- följd än böter, 2.fall där det kan antas att påföljden skulle bli villkorlig dom och det finns särskilda skäl för åtalsunderlåtelse, 3.fall där den misstänkte begått annat brott och det utöver på- följden för det brottet inte krävs påföljd med anledning av det föreliggande brottet, eller 4.om psykiatrisk vård eller insatser enligt lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade kommer till stånd. Som en gemensam förutsättning för åtalsunderlåtelse i dessa fall gäller att något väsentligt allmänt eller enskilt intresse inte åsidosätts. Enligt 20 kap. 7 § andra stycket RB får åtal underlåtas i andra fall än som nämns i första stycket, om det av särskilda skäl är uppen- bart att det inte krävs någon påföljd för att avhålla den misstänkte från vidare brottslighet. Bestämmelsen kan tillämpas även vid all- varlig brottslighet. Åtalsunderlåtelse enligt detta stycke får tillämpas endast i extraordinära fall. Av 10 § åklagarförordningen (2004:1265) följer att beslut om åtalsunderlåtelse enligt 20 kap. 7 § andra stycket RB endast får fattas av riksåklagaren, vice riksåklagaren, överåklagare, vice överåklagare, chefsåklagare eller vice chefsåklagare. I betänkandet Vår beredskap efter (SOU 2003:32) behandlade 11 september-utredningen frågan om inrättandet av en icke-polisiär civil säkerhetstjänst. I det sammanhanget behandlades även frågan om säkerhetstjänsten borde frikopplas från ingripande- och rapporteringsskyldigheterna. Utredningen konstaterade följande (se SOU 2003:32 s. 260). Som en mycket stor fördel för den svenska säkerhetstjänstens effek- tivitet ser utredningen att en övergång till en icke-polisiär säkerhets- tjänst skulle innebära att säkerhetstjänsten frikopplas från den principiella skyldighet att rapportera och ingripa mot brott som enligt polislagen är grundläggande för polisverksamheten. Just på det område som säker- Undantag från åtalsplikt m.m. hetstjänsten svarar för är detta inte en lämplig ordning. Man måste acceptera att vissa mindre allvarliga brott – t.ex. vårdslöshet med hem- lig uppgift – ibland lämnas obeivrade, om detta är nödvändigt för att inte värdefull underrättelseverksamhet skall försvåras eller avbrytas. 11 september-utredningen fortsatte med att redogöra för de problem i samarbetet med underrättelseverksamheten inom Försvarsmakten och med säkerhetstjänster i andra länder som dessa skyldigheter inne- bar. Utredningen tog också upp frågan om problem med över- skottsinformation och fortsatte (s. 261): Om utredningens förslag i organisationsfrågan skulle ställas på fram- tiden finns det anledning att överväga om inte Säkerhetspolisen genom ändringar i polislagen bör befrias från rapporteringsplikten inom ramen för nuvarande organisation. Någon idealisk lösning är emellertid inte detta, med hänsyn till att det skulle innebära en avvikelse från vad som har ansetts vara grundläggande för polisverksamheten. De problem som föreligger i detta avseende skulle inte heller lösas fullt ut. I promemorian Tvångsmedel för att förebygga eller förhindra all- varlig brottslighet (Ds 2005:21) gjordes en översyn av vissa frågor på Säkerhetspolisens område. I promemorian lämnades förslag till en lag om användning av tvångsmedel för att förebygga eller för- hindra särskilt allvarlig brottslighet. Promemorian tog även upp frågan om undantag från polisens skyldighet att rapportera, ingripa mot och utreda brott. I den delen konstaterades (s. 242) att det fanns ett behov för Säkerhetspolisen och den öppna polisen att i vissa fall inte ingripa mot brott samt att det fanns ett behov för brotts- bekämpande myndigheter att i vissa fall inte utreda brott. I promemorian (s. 244) föreslogs att det i polislagen skulle in- föras bestämmelser om att polisen i vissa fall inte behöver ingripa mot brott eller andra störningar av den allmänna ordningen och säkerheten. Bestämmelserna skulle vara tillämpliga endast i polisens underrättelseverksamhet, eller i Säkerhetspolisens verksamhet i annat fall för att förebygga eller avslöja brott mot rikets säkerhet eller terroristbrott enligt 2 § lagen (2003:148) om straff för terrorist- brott. Det skulle också krävas att verksamheten rörde brottslighet som innefattade någon sådan gärning som avses i föreslagna lagen om förebyggande eller förhindrande av särskilt allvarlig brottslig- het. Polisen skulle enligt de föreslagna reglerna inte behöva ingripa om syftet med beslutade eller förutsedda åtgärder skulle motverkas eller den framtida verksamheten skadas. Om det var fråga om brott för vilket svårare straff än fängelse var föreskrivet och något Undantag från åtalsplikt m.m. väsentligt allmänt eller enskilt intresse skulle åsidosättas skulle reg- lerna inte vara tillämpliga. I promemorian föreslogs vidare att det i skulle införas motsvarande undantagsbestämmelser avseende skyldigheten att inleda förundersökning. Promemorians förslag togs upp i propositionen Åtgärder för att förhindra vissa särskilt allvarliga brott (prop. 2005/06:177). När det gällde frågan om undantag från skyldigheterna att rapportera, in- gripa mot eller utreda brott gjorde regeringen (a. prop. s. 72) bedöm- ningen att det inte borde införas några ytterligare begränsningar i detta avseende. Regeringen konstaterade att det genom regleringen av användningen av information om brott som åtkommits genom de aktuella tvångsmedlen så var behovet av undan- tag till viss del tillgodosett. Regeringen bedömde därför att det inom ramen för det lagstiftningsärendet inte var lämpligt att ytterligare begränsa skyldigheterna att rapportera, ingripa mot eller utreda brott, dock borde frågan, enligt regeringen, tas upp i ett senare samman- hang. I och har åklagare som huvudregel åtalsplikt, även om vissa undantag förekommer. Med svenska mått mätt anses dock åtalsplikten vara relativ, inte absolut. Några särskilda problem i sam- band med infiltrationsoperationer i detta avseende har inte fram- kommit. I förekommer det vidare en ingripandeskyldighet för poliser. Är ett brott tillräckligt allvarligt måste polisen ingripa mot det. Det finns dock vissa möjligheter att skjuta upp ingripandet. har däremot, liksom , en absolut åtalsplikt, även om den precis som i är försedd med vissa undantag. När det gäller för utredningen aktuella frågor är främst bestämmelserna om åtgärdsfördröjning och åtgärdseftergift i 5 § i den finska polislagen av intresse. Bestämmelsen innebär att poliser som vidtar vissa informations- inhämtningsåtgärder som t.ex. olika former av hemlig spaning, inne- fattande infiltrationsoperationer och provokativa åtgärder, får dröja med att ingripa mot ett pågående brott som inte orsakar överhäng- ande, allvarlig fara för någons liv, hälsa eller frihet eller överhängande risk för betydande miljö-, egendoms- eller förmögenhetsskada. Undantag från åtalsplikt m.m. krävs att åtgärdsfördröjningen är nödvändig för att dölja att infor- mation inhämtas eller för att trygga syftet med att informationen inhämtas. Av samma paragrafs andra stycke framgår att polisen har rätt att avstå från en åtgärd, om slutförandet av den kunde medföra följder som är oskäliga med hänsyn till det resultat som eftersträvas. I tredje stycket föreskrivs en rätt till information som innebär att den som begärt en åtgärd av polisen, och vars omedelbara rättig- heter berörs av åtgärdsfördröjningen eller åtgärdseftergiften, har rätt att få veta grunden till varför polisen avstår från åtgärden. Bedömning: Gällande regler om skyldighet för polismän att ingripa mot brott samt om skyldigheten att rapportera brott till sin förman bedöms inte utgöra några påtagliga hinder mot att effektivt kunna infiltrera kriminella organisationer. Däremot med- för en tillämpning av nuvarande regler om inledande och ned- läggande av förundersökningar problem för polisens infiltrations- verksamhet. Förslag: En åklagare ska få besluta att lägga ned en förundersök- ning om det finns anledning att anta att det genom förunder- sökningens fortsatta bedrivande eller genom lagföring av brottet skulle uppstå en påtaglig risk för att avslöja, eller på annat sätt äventyra syftet med en infiltrationsoperation. Om brottet kan antas medföra strängare straff än böter krävs dock att det är uppenbart att -brottet avser sådana gärningar som, om de bedöms enligt regleringen om medverkan till brott, skulle utgöra medverkan i mindre mån enligt 23 kap. 5 § BrB, eller -brottet har ett avsevärt lägre straffvärde än det brott eller den eller den brottsliga verksamhet som infiltrationsoperationen riktar sig mot. Om det finns förutsättningar för att lägga ned en förunder- sökning enligt föregående stycke redan innan en sådan har inletts, ska åklagare få besluta att förundersökning inte ska inledas. Undantag från åtalsplikt m.m. Räcker dagens regelverk? En polis som arbetar under täckmantel i infiltrationsverksamhet stöter på mindre allvarliga brott, eftersom de personer som operationen riktar sig mot generellt har valt en kriminell livs- stil och därför begår en större eller mindre mängd småbrott. Det kan röra sig om t.ex. snatterier, trafikbrott eller andra brott mot specialstraffstadganden. En polis som arbetar under täckmantel har i många fall mycket små, för att inte säga obefintliga, möjligheter att på plats ingripa mot konstaterade brott utan att avslöja sig och därigenom riskera att spoliera hela infiltrationsoperationen. Det behov som utredningen kunnat konstatera handlar alltså om att poliser under täckmantel har ett särskilt behov av att kunna underlåta att ingripa mot brottslighet. Det säger sig själv att an- vändandet av infiltration som arbetsmetod i princip omöjliggörs om en polis under täckmantel måste ingripa mot varje förseelse som han eller hon möter under sitt arbete i en kriminell gruppering. Redan med dagens regelverk finns dock som framgår ovan vissa möjligheter att underlåta att ingripa mot brott eller annan ordnings- störning. Som ett exempel kan nämnas att proportionalitetsprin- cipen begränsar räckvidden av behovsprincipen och kan leda till att ett polisingripande måste underlåtas eller skjutas upp trots att behovs- principen skulle medge åtgärden. Om t.ex. oordning plötsligt upp- står och polisens resurser vid tillfället är otillräckliga kan läget vara sådant att vissa polisåtgärder som skulle behövas får anstå med hänsyn till proportionalitetsprincipen.1 Det är dock enligt utredningen i viss utsträckning oklart i vilken utsträckning proportionalitetsprincipen skulle kunna användas för att underlåta att ingripa mot brott som uppdagas under en infiltrationsoperation. Med hänsyn till de avvägningar som en ren proportionalitetsbedömning kan komma att kräva t.ex. när det gäller en infiltrationsoperation som syftar till att utreda grov narkotikabrottslighet som ställs mot ett brott som innefattar våld mot person, eller mellan en infiltrationsoperation i underrättelseverksamheten och ett inte helt bagatellartat brott menar dock utredningen att denna möjlighet inte framstår som tillräcklig för att täcka behovet av skydd vid arbete under täckmantel. 1 Se Operativ ledning, Bedömande och beslutsfattande, Lednings- och fältstaber vid särskild händelse – en handledning av , CRISMART, , 2006 Undantag från åtalsplikt m.m. Ett annat exempel är principen om interimistisk passivitet (se ovan). Det finns dock problem med att tillämpa interimistisk passi- vitet vid arbete under täckmantel. Det rör sig om att principen om interimistisk passivitet utgår från att de brottsutredande myndig- heterna, som en följd av skyldigheten att ingripa mot brott, säker- ställer så långt det är möjligt att myndighetens ingripande kan ske . Detta kan innebära problem för den som arbetar under täckmantel. I en sådan situation finns det ofta ingen möjlighet att dokumentera eller på annat sätt säkerställa ett senare ingripande. Inte heller principen om interimistisk passivitet kan därför bedömas vara tillräcklig för att uppfylla behovet av att skydda en polisman som arbetar under täckmantel. Inte heller möjligheten att besluta om åtalsunderlåtelse är rele- vant i detta sammanhang med hänsyn till att ett beslut om åtals- underlåtelse är att anse som ett konstaterande av brott och t.ex. registreras i belastningsregistret. kan så- ledes inte användas för att skydda en polisman som arbetar under täckmantel. Bör undantag från ingripandeskyldigheten införas? Det finns enligt den polisrättsliga regleringen en allmän skyldighet för polisen att ingripa mot störningar av den allmänna ordningen och säkerheten. Detta innefattar att polisen har en skyldighet att ingripa mot brott. Undantag från ingripandeskyldigheten har föreslagits tidigare. Som bl.a. 11 september-utredningen konstaterade (se ovan) skulle det ha stora fördelar att frikoppla Säkerhetspolisen från de polisiära ingripande- och rapporteringsskyldigheterna. Denna fråga borde enligt 11 september-utredningen övervägas även om det inte infördes en icke-polisiär säkerhetstjänst. Även i promemorian Tvångsmedel för att förebygga eller för- hindra allvarlig brottslighet (Ds 2005:21) föreslogs vissa undantag från ingripandeskyldigheten som skulle gälla både för Säkerhets- polisen och för den öppna polisens underrättelseverksamhet. Att poliser i ordningspolisverksamhet normalt har en skyldighet att ingripa för att avbryta eller förhindra brott är alltså klarlagt. Med poliser som arbetar under täckmantel förhåller det sig dock annorlunda. Det kan enligt utredningen inte i bestämmelserna i polis- lagen utläsas en skyldighet för en enskild polisman att i varje situa- Undantag från åtalsplikt m.m. Den skyldighet att upprätthålla allmän ordning och säkerhet som polisen har bör enligt utredningen inte sträckas så långt att varje polisman i alla situationer har en skyldighet att beivra varje brott. Det får snarare anses vara en uppgift för polisens led- ning att se till att polisen har sådana resurser tillgängliga att det finns möjlighet att ingripa mot brott som kommer till polisens känne- dom. Sådana ingripanden utförs som sagt normalt av ordningspolisen.