sou · GYB311 · 2010-02-23 00:00:00 — Fastställande av respektive kulturplan bör ske . Statens kulturråds beslut om utbetalning av bidrag till respektive län bör fattas och börja verkställas . Som redogörs för under avsnitt 6.2 föreslår vi att , , , samt redan från början ska omfattas av Kultursamverkansmodellen. Den nya modellen förutsätter genomarbetade och väl förankrade regionala kulturplaner, som i sin tur bygger på klara, men inte alltför detaljerade direktiv från regeringen. Det måste också finnas nog med tid och resurser avsatta för dialog mellan statens och länets representanter. Resultatet av dialogen ska också kunna återspeglas i den regionala kulturplanen som utgör underlaget för det beslut om medelstilldelning som fattas av . Mot denna bakgrund har utredningen övervägt olika tidplaner för införandet. Ett alternativ är att de län som är utpekade att omfattas redan från början arbetar fram kulturplaner med sikte på att nå enighet med om planernas innehåll . Detta skulle innebära att den första medelsfördelningen inom ramen för modellen sker först och att den nya anslagsstrukturen och de nya lagar och förordningar som modellen bygger på börjar gälla och tillämpas fr.o.m. . Ett annat alternativ vore att låta det nya regelverket träda i kraft fr.o.m. , vilket skulle ge stat, landsting och kommuner mer tid till förberedelser och förhandlingar. Ett sådant införande skulle innebära att den regionala kulturverksamheten i ett län skulle få stöd via två olika fördelningssystem under ett och samma budgetår. Utredningen har ändå kommit fram till att det lämpligaste är att både det nya regelverket och den nya anslagsstrukturen finns på plats redan fr.o.m. så att bidragsutbetalningarna kan ske redan från början av detta år. Ett skäl för detta är att den lag som styrt försöksverksamheten i län upphör . Vid möten med de berörda länen har utredningen fått en klar bild av att länen är angelägna om att komma med i modellen . Samtliga fem län har också kommit långt i sitt arbete med att ta fram länsvisa kulturstrategier eller planer. Fyra av länen har undertecknat avsiktsförklaringar med . har beslutat om nya nationella kulturpolitiska mål. Dessutom har regeringen pekat ut tre prioriterade områden för den nationella kulturpolitiken: barns och ungas rätt till kultur, vården av kulturarvet samt förbättrade villkor för kulturskapare. Därmed finns det tydliga utgångspunkter för vilka kulturpolitiska prioriteringar som ska vara vägledande från statens sida i dialogen med de fem länen. För de län som ska kunna komma in i modellen innebär det att man , som vårt utredningsförslag remissbehandlas, måste genomföra ett grundläggande förankrings-, kartläggnings- och planeringsarbete. Dialogen mellan och de berörda länen måste ske och kulturplanerna måste få sin slutliga utformning , så att beslut om utbetalning av medel till landstingen och kan baseras på dessa. Om detta av olika anledningar visar sig bli tidsmässigt alltför snävt för något eller några län bör pragmatiska lösningar kunna tillämpas i avvaktan på att allt faller på plats. Om t.ex. kulturplanerna finns klara, men inte hinner ordna sina ekonomiska rutiner, kan fortsätta att betala ut direkt till den verksamhet som anges i kulturplanerna. Om däremot kulturplanerna inte beslutats i något av det utpekade länen, måste under 1-2 kvartal kunna göra utbetalningar till verksamhet baserat på tidigare medelstilldelning. Som framgår nedan föreslår vi att de första kulturplanerna gäller med möjlighet till förlängning. 6.4Tidplan för modellens fortsatta genomförande Förslag: ska senast lämna ett förslag till regeringen om vilka län som bör omfattas av Kultursamverkansmodellen . Förslaget från ska utgå från ett antal fastställda kriterier. Regeringen ger års utgång i uppdrag att inleda en dialog med de föreslagna länen inför det länsvisa framtagandet av regionala kulturplaner, samt beslut om medelstilldelning . En viktig fråga för utredningen har varit att överväga vad ett successivt införande av modellen kan innebära och hur detta praktiskt ska genomföras. Det kan konstateras att alla län har sina speciella förutsättningar och befinner sig olika långt framme, bl.a. vad gäller samarbete inom länet och med angränsande regioner. Genom Statens kulturråds avsiktsförklaringar med olika landsting och kommunala samarbetsorgan har dialogen mellan stat och region fördjupats, dock utan att kunnat ställa krav på hur landstingens förankring gentemot kommuner och andra aktörer i länen bör se ut. Utredningen har erfarit att samtliga landsting eller kommunala samverkansorgan behöver vidareutveckla formerna för samspel kring kulturpolitiska frågor med kommunerna och andra aktörer. Det är utredningens uppfattning att Kultursamverkansmodellen bör tillämpas för alla län . Det finns t.ex. enligt vår mening ingen anledning att avvakta eventuella nya beslut kring regionindelning. Skulle ett sådant beslut fattas finns det inom ramen för den modell vi föreslår möjlighet att göra anpassningar till de nya förhållandena. I flera län har man en fast arbets- och ansvarsuppdelning mellan och den största kommunen eller de större kommunerna när det gäller de mest tongivande kulturinstitutionerna. De nya krav på samarbete och förankring som den nya samverkansmodellen ställer innebär att landstingen behöver finna nya former för samverkan med kommunerna . Samtliga län bör enligt utredningens mening omfattas av samverkansmodellen . Utredningen föreslår i kapitel 5 att de länsvisa kulturplanerna i normalfallet ska sträcka sig . Eftersom modellen ska införas successivt vill utredningen dock SOU 2010:11 Modellens genomförande föreslå en mer flexibel längd på kulturplanerna under själva införandefasen. I inledningsskedet bedömer att följande tidplan vore att föredra: De kulturplaner som de fem län som ingår i modellen från början tar fram bör omfatta kalenderåren 2011–2012. bör en utvärdering göras av hur modellen har fungerat. Det ska vara möjligt att göra justeringar av innehållet i kulturplanerna, vilket kan leda till justeringar även av Statens kulturråds beslut. Finner bägge parter att planerna fungerat väl och uppfyllt sitt syfte kan Statens kulturråds principbeslut förlängas t.o.m. . bör ytterligare minst fem län ges möjlighet att gå in i modellen. De planer som tas fram och det principbeslut som fattar bör löpa . Anledningen till att det borde vara möjligt att ha är att dessa län fått längre förberedelse- och förankringstid än de län som gick in i modellen från början. Dessa kulturplaner avser därmed perioden –2014. tänker vi oss att resterande län kan omfattas av modellen. När det gäller dessa län är det lämpligt att Statens kulturråds principbeslut sträcker sig över två kalenderår. Några län har vid möten med påtalat att de på kort sikt inte har möjlighet att gå över till den nya fördelningsmodellen. Det kommer att ta tid att finna former för samverkan mellan landsting och kommuner och att anpassa organisationen till de krav som modellen ställer. Därför vill utredningen öppna för möjligheten att något eller några län slutför sin dialog med om kulturplanerna först och att modellen i detta eller dessa län införs . Det kommer då att finnas möjlighet att göra prioriteringar mellan samtliga län och även en bättre möjlighet att finna samverkanslösningar mellan de olika länen inom ramen för kulturplanerna. Denna tidplan skulle innebära att modellen införs successivt, men ändå relativt snabbt. Tidplanen skulle dock innebära att kommer att bli arbetsintensiva och resurskrävande för främst . I samband med budgetprocesserna inför dessa år bör regeringen överväga att ge och eventuellt också andra berörda myndigheter tillfälligt ökade medel. Finansieringen bör ske genom omprioriteringar inom utgiftsområde 17. 6.5Bidragshanteringen under modellens successiva införande Som vi redogör för i kapitel 5 föreslår vi att ett nytt gemensamt anslag för bidrag till regional kulturverksamhet ska inrättas. De medel som ska ingå i anslaget disponeras av , , Stiftelsen (), och . Medlen är fördelade på olika anslag och anslagsposter. Eftersom modellen ska införas successivt i hela landet kommer anslaget både att användas till verksamheter i län som omfattas av samverkansmodellen och för bidrag till verksamheter i län som ännu inte omfattas. Detta innebär även att det kommer att finnas utpekade bidragsmottagare i form av institutioner och andra verksamheter i vissa län. Det successiva införandet innebär att det är nödvändigt att finna en övergångslösning för bidragsgivningen och medelsfördelningen . Utredningen har övervägt olika alternativ. För att övergången ska bli så administrativt lätthanterlig som möjligt gör vi bedömningen att följande tillvägagångssätt är att föredra. bör överta det fulla ansvaret för att fördela medel till teaterkonsulenter . Myndigheten fördelar övriga kulturkonsulentmedel och har dessutom hög kompetens på scenkonstområdet. bör dock samråda med när det gäller detta uppdrag. , och bör på motsvarande sätt som ansvara för bidragsprövning och utbetalning till verksamheter i de län som ännu inte omfattas av samverkansmodellen. Medel för en sådan fördelning rekvireras från som disponerar det gemensamma anslaget. Regeringen bör i regleringsbrevet till dels ange vilka verksamheter som är stödberättigade i län som inte omfattas av modellen, dels ange vilket belopp som respektive myndighet och SFI högst kan rekvirera för bidragsfördelning. Som underlag för beräkningen bör , , och senast till regeringen ange en beräknad medelsfördelning per län samt utfall eller prognostiserat utfall . Vi har också övervägt en annan lösning som innebär att medlen från , SFI, samt frågor förs till det samlade anslaget, men att medlen till de län som inte ingår i modellen förs till separata anslagsposter som SFI och myndigheterna förfogar över. En sådan lösning kräver emellertid att regeringen exakt anger anslagsposternas storlek och justerar dem efterhand som nya län kommer att omfattas av samverkansmodellen. En sådan lösning skulle bli tyngre att administrera för samtliga parter. En tredje lösning, som innebär att övertar bidragshanteringen från , SFI, samt , anser vi av effektivitets- och kompetensskäl inte vara lämplig. Oavsett övergångslösning kommer införandeperioden att innebära en ökad administrativ belastning både för och för de myndigheter och andra organisationer som berörs på statlig nivå. Därför vill utredningen betona värdet av att låta införandeperioden sträcka sig över en så som möjligt. 7Uppföljning, utvärdering och analys Förslag: Landstingens återrapportering av medelsanvändningen ska ske årsvis till . För kulturplaner som löper ska redovisningen som lämnas vara särskilt utförlig. Bedömning: bör få i uppdrag att följa den regionala utvecklingen på kulturområdet och ansvara för att tillgängliggöra denna information till en bred målgrupp. Den nya analysmyndigheten inom kulturområdet bör ges i uppdrag att på ett mer övergripande plan följa effekterna av den nya modellen. bör även ges i uppdrag att bistå med lämpliga analysverktyg för de regionala aktörerna. En viktig förutsättning för en fungerande samverkansmodell är att redovisning och återrapportering av ekonomiskt och verksamhetsmässigt utfall fungerar väl och sker på ett transparent sätt. Dessutom måste kunna göra en samlad redovisning av vart de statliga medlen har gått och hur de har använts. Varje bidragsgivande statlig myndighet svarar själv för att på lämpligt sätt följa upp de bidrag som man betalat ut till olika mottagare. I huvudsak redovisar sedan respektive myndighet i sin årsredovisning omfattningen av bidragsgivningen och sina slutsatser från denna, bl.a. utifrån den löpande uppföljningen. Den nya samverkansmodellen innebär att Statens kulturråds uppföljning i högre grad kommer att vara inriktad på hur respektive landsting har för- Uppföljning, utvärdering och analys delat medlen och att landstingens medelshantering och uppföljning sker i enlighet med de krav som ställs på statens medelsanvändning. Den samverkansmodell som vi föreslår innebär att den detaljerade återrapportering som kräver in direkt från de kulturinstitutioner som erhåller statsbidrag ska ersättas av samlade redovisningar från respektive landsting. Dessa redovisningar ska utgå från de länsvisa kulturplanerna (se avsnitt 5.1.2) som utgjort underlag för Statens kulturråds bidragsbeslut. Landstingen ska därvid också bedöma hur de olika områdena utvecklas och vilka hinder och framgångsfaktorer som man ser framöver. Av redovisningen ska också framgå vilka institutioner och verksamheter som fått statligt stöd och hur medfinansieringen ser ut från landsting, kommun och annan huvudman. Landstingens samlade redovisningar till måste lämnas senast . ska ha möjlighet att hålla inne med utbetalningar av medel om det finns allvarliga brister i den inkomna redovisningen eller om medelsanvändningen kraftigt avviker från den regionala kulturplan som utgjort underlag för det bidragsbeslut som fattat. I och med att den nya samverkansmodellen införs successivt kommer under att hantera två system för återrapportering av medelsanvändningen. bör ta fram information om hur medelsfördelningen och den kulturella infrastrukturen ser ut och utvecklas, oavsett om länet omfattas av samverkansmodellen eller ej. Dels behöver regeringen sådan information för sina överväganden och för återrapportering till , dels har landsting, kommuner och andra aktörer behov av att göra jämförelser med andra län. Underlaget behövs även för att kunna göra konsekvensanalyser av modellens effekter för kulturinstitutioner och övrigt kulturliv. Det är därvid också, med hänsyn till behovet av transparens och insyn, särskilt viktigt att redovisa vad som ingår i de regionala kulturplanerna och hur de bedöms bidra till utvecklingen på kulturområdet och angränsande områden. Interregionala samarbeten och andra särskilda utvecklingsinsatser ska därvid synliggöras. Ansvar för officiell och annan statistik Statistik ser vi som en viktig del av den uppföljning som behöver ske inom kulturområdet. Det är angeläget att Uppföljning, utvärdering och analys utvecklar en mer heltäckande statistik på teater-, dans- och musikområdet – om möjligt av sådan kvalitet att den kan klassas som officiell – när den direkta återrapporteringen till från bidragsmottagande institutioner successivt fasas ut. Statistikbehovet finns även på t.ex. bild- och formområdet. Statens kulturråds officiella statistik, liksom annan statistik från olika myndigheter inom kulturområdet, kommer att utgöra viktigt underlag i den nya analysmyndighetens arbete. Varje statistikproducerande myndighet inom kulturområdet bör tillgängliggöra statistiken på ett för analysmyndigheten lämpligt sätt. Den samverkansmodell som föreslås införas successivt kommer att innebära en hel del förändringar i processer och rutiner för alla berörda aktörer. Erfarenheterna med modellen måste noga tas tillvara och synliggöras, dels som underlag för diskussioner om eventuella förändringar av modellen, dels som kunskap för de län som successivt ska börja tillämpa modellen. kan det finnas behov av en annan typ av utvärdering. Det kan då vara lämpligt att mer djupgående utvärdera effekterna för invånarna i länen. Detta ska även relateras till den samlade finansieringsbilden och hur den har förändrats. En sådan utvärdering bör med fördel ta ett brett grepp över hela kulturområdet. Uppföljning, utvärdering och analys 7.2Den nya analysmyndighetens roll i Kultursamverkansmodellen Bedömning: Den nya analysmyndigheten bör bl.a. ha i uppgift att följa hur Kultursamverkansmodellen tillämpas och vilka effekter den får, samt utveckla uppföljnings- och analysverktyg såväl för de regionala aktörernas som för statens behov. bör överta ansvaret för de forskningsmedel som disponeras av . Regeringen bedömde i Tid för kultur att det är viktigt att förstärka oberoende analys och uppföljning inom kulturområdet och ansåg därför att en ny myndighet behöver bildas. Den ska enligt regeringens bedömning ha till uppgift att analysera, utvärdera och följa upp kulturpolitiska insatser. Enligt propositionen innebär det bl.a. att kunna följa upp kulturpolitikens effekter och bedöma hur resultaten av den förda politiken förhåller sig till de kulturpolitiska målen. Vidare skriver regeringen att analysmyndigheten bör ha ansvar för att beställa och analysera statistik kring kulturvanor, kulturlivets finansiering och utvecklingen när det gäller mångfald, tillgänglighet och jämställdhet samt utvecklingen inom andra samhällsområden. Man menar också att myndigheten bör ha ansvar för omvärldsbevakning och för att följa den internationella utvecklingen inom kulturområdet samt för att följa relevant forskning. I samband med att den nya samverkansmodellen införs bedömer utredningen att det finns skäl att klargöra ansvarsfördelningen mellan å ena sida analysmyndigheten och å andra sidan , , m.fl. myndigheter. När det gäller statistik menar vi att den nya analysmyndigheten bör vara inriktad på att kunna använda och analysera befintlig statistik som andra myndigheter tar fram, att kunna identifiera luckor och brister i befintlig statistik och att i dialog med statistikproducerande myndigheter initiera förändringar. Syftet ska vara att få underlag för en väl fungerande statistikförsörjning inom kulturområdet som underlag för utvärderingar och analyser. Statistik kring kulturvanor är därvid ett särskilt utvecklingsområde. kan antingen ges det fulla ansvaret för kulturvanestatistiken eller utveckla sådan verksamhet i samverkan med bl.a. . När det gäller forskning konstaterar vi att till- Uppföljning, utvärdering och analys gången på forskningsmedel och forskningsbaserad kunskap om kultursektorns villkor, betydelse, funktionssätt, aktörer, samspel med andra sektorer osv. är mycket begränsad. Genom att en analysmyndighet tillskapas bör förutsättningarna öka för en förbättrad forskningsunderbyggnad för framtida förändringar inom kulturområdet. Vi menar därför att ansvaret för de forskningsmedel som disponerar bör överföras till den nya analysmyndigheten. Denna bör också få ansvar för att initiera olika forskningsbaserade utvärderingsprojekt kopplade till modellen. För att lägga en bra grund för en utvärdering av den nya samverkansmodellen skulle t.ex. en följeforskare kunna engageras. skulle kunna ges i uppdrag att administrera en sådan utvärdering som bl.a. skulle behöva följa och några regioner . Det finns också behov av att utveckla bättre uppföljnings- och analysverktyg såväl för de regionala aktörernas behov som för den samlade statliga nivån. har här en given roll. För genomförande av modellen krävs nya författningar. Modellen innebär att de landsting som omfattas ska ta över förvaltningsuppgiften att fördela vissa statsbidrag till kulturverksamhet. Eftersom det är en befogenhet som ges landstingen, krävs lagstöd. Modellen ska införas successivt i landet. Den reglering som anger vilka landsting som ingår i modellen kommer därför inledningsvis att bli föremål för relativt frekventa ändringar. Utredningen har övervägt alternativet att i lag ange de landsting som ska omfattas av fördelningsmodellen. Dock menar utredningen att detta skulle vara administrativt betungande och inte stå i proportion till frågans betydelse i och med att reformen innebär att samtliga län kommer att omfattas. Utredningen föreslår därför att i lag ger landsting befogenhet att fördela vissa medel till regional kulturverksamhet under förutsättning att regeringen i en förordning utser dem att göra det. En liknande lösning har använts i lagen (1996:1414) om försöksverksamhet med ändrad regional ansvarsfördelning. I 2 § nämnda lag anger en viss tidpunkt från vilken befogenheten tas över från (första stycket 3), som regeringen bemyndigas att senarelägga denna tidpunkt (tredje stycket). En ytterligare förutsättning för att landstingen ska få fördela de aktuella statsbidragen föreslås i lagen, nämligen att de upprättat en regional kulturplan. Enligt förslaget bemyndigar regeringen att i förordning definiera begreppet regional kulturplan. De föreskrifter som i mer materiellt hänseende behövs för att reglera förvaltningsuppgiften faller däremot inom regeringens restkompetens och kan därför anges i förordning utan särskilt bemyndigande (jfr prop. 1973:90 s. 305). 8.1.1Överväganden avseende lagregleringens placering Utredningen har valt att föreslå att lagregleringen tas in i en ny lag: lag (2010:000) om fördelning av vissa statsbidrag till regional kulturverksamhet. Utredningen anser att det finns anledning att, som ett alternativ, överväga om bestämmelsen skulle kunna tas in som en ny 1 § i lagen (1992:318) om överlämnande av förvaltningsuppgifter inom verksamhetsområde. Detta skulle ha fördelen att nämnda lag ger en god översikt över vilka som har anförtrotts förvaltningsuppgifter på kulturområdet. En annan möjlighet vore att ta in bestämmelsen i lagen (2009:47) om vissa kommunala befogenheter, vilket skulle ge fördelar ur ett kommunalrättsligt perspektiv. 8.2Förslaget till lag om fördelning av vissa statsbidrag till regional kulturverksamhet I paragrafens första stycke anges kravet att de landsting som regeringen utser ska ha upprättat en regional kulturplan, för att de ska få befogenhet att fördela de aktuella statsbidragen. Regeringen bemyndigas att utse landstingen som ska få fördela medel och att definiera vad som avses med regional kulturplan. Formuleringen vissa statsbidrag i första stycket avser markera att statsbidrag till regional kulturverksamhet även kan ges i annan ordning. I första hand avses då fördelning av bidragsmedel enligt förordning (1996:1598) om statsbidrag till regional kulturverksamhet. Bestämmelsens andra stycke ger landsting möjlighet att delegera uppgiften att fördela statsbidrag till annat organ, t.ex. ett kommunalt samverkansorgan eller ett kommunalförbund. I tredje stycket anges att vad som sägs i lagen om landsting även gäller för . 8.3Förslaget till lag om ändring i lag (2009:47) om vissa kommunala befogenheter Genom den nya strecksatsen i första stycket införs ett undantag från lokaliseringsprincipen när det gäller stöd till kulturverksamhet. I andra stycket förses undantaget med ett villkor, nämligen att stödet antingen ska utgöra ett statsbidrag som avses i lagen om fördelning av vissa statsbidrag till regional kulturverksamhet eller medfinansiering till verksamhet som uppbär sådant statsbidrag. Bestämmelsen innebär inte någon förändring för de landsting och kommuner som står utanför modellen. 2 kap. Rätt att lämna olika former av bidrag, bistånd och stöd Bestämmelsen innebär inte någon förändring gentemot vad som gäller . Dess syfte är att möjliggöra regleringen av undantaget från lokaliseringprincipen i 1 kap. 2 §. 8.4Förslaget till förordning om fördelning av vissa statsbidrag till regional kulturverksamhet Bestämmelsen anger sambandet med lagen om fördelning av vissa statsbidrag till regional kulturverksamhet. I bestämmelsen utses de landsting som omfattas av modellen. Det anges också att vad som gäller för landsting även gäller för , bortsett från vad som sägs i 4 § om samverkan med länets kommuner. Undantaget motiveras av att är den enda kommunen i . Bestämmelsen anger vad en regional kulturplan ska innehålla. Planen begränsar sig i första hand till verksamhet som anser ska få statsbidrag. Med regional kulturverksamhet avses förutom verksamhet i det egna länet, även länsöverskridande samarbeten och internationella samarbeten som kommer länets invånare till del. Regional kulturverksamhet kan också avse sådan verksamhet som bedrivs endast inom en kommun, men har betydelse för hela länet. Planen ska ange vilka prioriteringar vill göra i fråga om regional kulturverksamhet som avses få statsbidrag. I kulturplanen ska även ungefärliga siffror för den planerade finansieringen redovisas så att det från statens sida ska vara möjligt att bedöma graden av regional finansiering. I andra stycket i bestämmelsen anges att den regionala kulturplanen som huvudregel ska avse en treårsperiod.