sou · GYB361 · 2010-09-08 00:00:00 — Det finns även krav på funktionsförmåga under vinterförhållanden att ta hänsyn till. (Se mer i avsnitt 10.4). I de fall ett fordon helt överensstämmer med TSD och ska tas i bruk på TSD-konform infrastruktur är både kraven och kontrollsystemen överens- stämmande och det räcker med ett godkännande att ta i bruk för hela unionen. Då är det dock fråga om ett harmoniserat regelverk och inte en tillämpning av principen om ömsesidigt erkännande. 6 Punkten saknar motsvarighet i de tidigare drifts- kompatibilitetsdirektiven och har följande lydelse: Varje ansökan om godkännande att ta i bruk ska vara föremål för beslut från den behöriga nationella säkerhetsmyndigheten i enlighet med artiklarna 22 och 23 eller artiklarna 24 och 25. I godkännandet att ta i bruk får villkor för användning och andra begränsningar anges. Första ledet i punkten anser vi är tillgodosedd genom förvaltnings- lagens bestämmelser. En ansökan om godkännande att ta i bruk ett delsystem är ett ärende enligt förvaltningslagen som tillsyns- myndigheten skiljer sig från genom ett överklagbart beslut. Vad avser regleringen om att beslutet får förenas med villkor för användning och andra begränsningar så fanns i artikel 14 i säkerhetsdirektivet en bestämmelse som angav att intyget om tillstånd får innehålla villkor för användning och andra begräns- ningar. Frågan behandlades i förarbetena till järnvägslagen (prop. 2006/07:45 s. 50) enligt följande; Vidare anges i direktivet att den här typen av godkännande skall kunna förenas med villkor. Det kan exempelvis gälla på vilka banor ett visst fordon får framföras. Även detta är något som Järnvägsstyrelsen har rätt att göra utan att det anges uttryckligt i lagtext. I praktiken är det också ofta svårt att dra en tydlig skiljelinje mellan själva godkännandebeslutet och villkor i detta. En särskilt reglering av möjligheten att förena den här typen av ibruktagandegodkännanden med villkor, i enlighet med vad som föreslogs i promemorian Andra järnvägspaketet (Ds 2005:56), skulle därför kunna tolkas som en inskränkning av Järnvägsstyrelsens befogenheter i det här avseendet, vilket inte är regeringens avsikt. Vi finner i princip inte skäl att göra en annan bedömning än den regeringen har gjort i frågan och gör bedömningen att det faktum att tillsynsmyndigheten har givits bemyndigande att besluta om godkännande att ta i bruk fordon måste rimligen också innebära att myndigheten har möjlighet att begränsa godkännandet genom villkor. Däremot var skrivningen i ovan nämnda proposition föranledd av det kompletterande godkännande som reglerades i säkerhets- direktivet och som genomfördes genom 2 kap. 14 b § JvF. Den inskränkning som kommer till uttryck i skrivningen tar därför sikte på det första godkännandet som är reglerat i järnvägslagen. gäller ifrågavarande artikel villkor både det första och det kompletterande godkännandet. Det kan därför finnas anledning att i järnvägslagen reglera att ett beslut om godkännande får förenas med villkor. Om inte annat så för att åskådliggöra för den sökande hur ett beslut kan utformas. Artikeln tar endast sikte på fordon. Vår bedömning är att det inte finns anledning att göra någon skillnad mellan fordon och övriga delsystem i detta avseende. Vi föreslår därför att järnvägslagen kompletteras med en bestämmelse om att ett beslut om godkännande att ta i bruk ett delsystem får förenas med villkor. Mot bakgrund av den skiljelinje direktiv /57 har som utgångspunkt att skapa mellan vad som ska kontrolleras inom ramen för ett godkännande att ta i bruk ett fordon och vad som ska hanteras inom ramen för järnvägs- nätbeskrivningen och järnvägsföretagets och infrastruktur- förvaltarens säkerhetsstyrningssystem är det viktigt att det framgår vad villkoren i godkännandebeslutet får omfatta. regeln om att ett godkännande ska gälla på hela det svenska järnvägsnätet och inte vara geografiskt begränsat. Enligt vår uppfattning bör det kunna vara villkor om att fordonet inte får användas vid en viss temperatur eller en viss elspänning. Däremot bör inte tillsynsmyndigheten kunna föreskriva om villkor som innebär att fordonet endast får trafikera vissa banor eller sträckor, dvs. ett godkännande att ta i bruk ska inte vara geografiskt begränsat. Däremot kan en följd av villkoren vara att fordonet exempelvis inte kan tas i bruk på en viss geografisk sträcka. För det fall förutsättningarna och infrastrukturen på ifrågavarande sträcka ändras och fordonet faktiskt kan trafikera banan inom ramen för godkännandet ska det sålunda inte krävas ett nytt godkännande att ta i bruk innan fordonet kan tas i bruk på banan. Ett godkännande att ta i bruk ett delsystem eller fordon ska inte heller innehålla villkor som tar sikte på den kommande drifts- och underhållsfasen då detta regleras av järnvägsföretagets eller infrastruktur- förvaltarens säkerhetsstyrningssystem. 7 Punkt 7 saknar motsvarighet i de tidigare driftskompatibilitets- direktiven och har följande lydelse: Varje beslut om avslag som den behöriga nationella säkerhets- myndigheten fattar om ibruktagande av ett fordon ska vara vederbörligen motiverat. Den sökande ska ha rätt att, på vederbörligen motiverade grunder, inom efter att denne mottagit det negativa beslutet, begära att den behöriga nationella säkerhets- myndigheten omprövar beslutet. Den nationella säkerhetsmyndig- heten ska därefter ha , räknat från och med mottagandet av överklagandet, för att fastställa eller återkalla sitt beslut. Om det negativa beslutet bekräftas ska den sökande ha rätt att, på vederbörligen motiverade grunder, begära att den överklagandeinstans som utsetts av den behöriga medlemsstaten enligt artikel 17.3 i direktiv /49/EG omprövar beslutet. Medlemsstaterna får för detta överklagandeförfarande utse de regleringsorgan som tillsatts i enlighet med artikel 30 i direktiv /14/EG. De krav som anges i punkten tillgodoses till viss del av förvalt- ningslagens bestämmelser. 20 § FL stadgar att ett beslut varigenom en myndighet avgör ett ärende ska innehålla de skäl som har bestämt utgången, om ärendet avser myndighetsutövning mot någon enskild. Beslut i godkännandeprocessen är sådan myndighetsutövning som avses i paragrafen (se vidare utredningens övervägande angående myndighetsutövning i kap. 5.6). meningen i punkten motsvaras således av bestämmelser i förvaltningslagen och föranleder inte någon ytterligare åtgärd i lag eller förordning. Det framgår inte av skrivningarna i artikeln om det är så att ett överklagande av ett beslut om godkännande att ta i bruk ett fordon alltid måste föregås av ett omprövningsbeslut. Det som framgår är emellertid att den sökande ska ha rätt att begära att den behöriga säkerhetsmyndigheten omprövar ett sådant beslut. Det torde sålunda vara möjligt att skapa en valmöjlighet för den sökande att antingen överklaga beslutet direkt till domstol eller begära att myndigheten omprövar beslutet. Det ska i sammanhanget nämnas att vi känner endast till ett fall där en sökande har överklagat ett beslut av Transportstyrelsen om godkännande att ta i bruk ett fordon. I det fallet avvisades dessutom överklagandet. Av 11 kap. 1 § JvL följer att Transportstyrelsens beslut enligt lagen eller enligt föreskrifter som meddelats med stöd av lagen får överklagas hos allmän förvaltningsdomstol. Av 23 § FL följer att ett beslut ska ha kommit in från det att klaganden fick del av beslutet. Vad avser omprövning av beslut så stadgas i 27 § FL att om en myndighet finner att ett beslut, som den har meddelat som första instans, är uppenbart oriktigt på grund av nya omständigheter eller av någon annan anledning, ska myndigheten ändra beslutet, om det kan ske snabbt och enkelt och utan att det blir till nackdel för någon enskild part. I förvaltningslagen finns således regler utformade som minimi- krav för omprövning under vissa förutsättningar. I förarbetena till bestämmelsen anges att i övrigt får bestämmelser om omprövning utvecklas av praxis och specialbestämmelser. I svensk rätt finns det specialbestämmelser om omprövning på bl.a. skatteområdet. Argument som i förarbetena till förvaltnings- lagen framförs mot ytterligare reglering av omprövnings- skyldigheten är att det kan dra ut för den klagande att få sitt ärende överprövat. Vidare anges att om myndigheten har en möjlighet att ompröva sitt beslut skulle det kunna innebära att den slarvar i första ledet. 1985/86:80 s. 76–77). Å andra sidan är det naturligtvis en fördel att en grundlig prövning kommer till stånd hos den myndighet som innehar sakkunskapen innan en prövning sker i domstol. Det avlastar dessutom förvaltnings- rätterna. Det kan även vara en fördel för de enskilda då de kan ha svårigheter att överklaga en myndighets beslut på egen hand (Förvaltningslagen, med kommentar, andra upplagan, s. 339, och ). Av ovan nämnd proposition framgår även att den första förutsättningen för att myndigheten ska vara skyldig att ompröva sitt beslut, att beslutet är uppenbart oriktigt, innebär att myndigheten normalt inte är skyldig att göra någon mer ingående granskning av ett redan avgjort ärende annat än då den har särskild anledning till det. I propositionen (s. 78) sägs; Vid överklagande räcker det i allmänhet att myndigheten läser igenom klagandens skrivelse och det överklagade beslutet. Bara om denna genomläsning ger vid handen att utgången sannolikt bör vara en annan behöver myndigheten i allmänhet granska ärendet närmare. En andra förutsättning är att beslutet ska kunna ändras snabbt och enkelt. Av förarbetena följer att omprövningsskyldigheten normalt inte gäller när det krävs ytterligare utredning i ärendet (prop. s. 78). Omprövningsskyldigheten ska inte leda till att det slutliga avgörandet dröjer längre än annars eller till att förfarandet blir krångligare eller dyrare. Ändringen ska vidare kunna ske utan nackdel för någon enskild part. Myndigheten har alltså inte någon skyldighet att ändra ett uppenbart felaktigt beslut , om ändringen skulle innebära att någon part får sin rättsställning försämrad (s. 78). Som ovan nämnts har det även utvecklats praxis kring omprövning och myndigheter har således även en omprövnings- befogenhet som vilar på sedvanerättslig grund. Enligt den praxis som har vuxit fram i rättskraftfrågor beror det på beslutets karaktär om beslutsmyndigheten kan ändra beslutet sedan det har expedierats eller fått sin slutliga form på något annat sätt. Praxis skiljer sig åt beroende på om ett gynnande beslut, betungande beslut, avslagsbeslut, interna beslut eller beslut i ärenden som påminner om tvistemål eller brottmål. Av Förvaltningsrätten med kommentar (s. 351) framgår att en omprövning av ett ärende hos en myndighet kan bidra till att förfarandet blir enklare, snabbare och billigare utan att säkerheten eftersätts. Myndigheterna bör undvika att på nytt pröva ärendet där beslutet är riktigt och där en förnyad prövning bara blir en onödig omgång. Vidare får omprövningen inte inkräkta på högre instansers rätt att göra en behövlig utredning i överklagade ärenden. Det kan nämnas att förvaltningsutredningen har i sitt betänkande föreslagit en kodifiering i lagtext av den praxis som översiktligt berörts ovan. Den praxis som finns exempelvis rörande omprövning av ett gynnande beslut hänger naturligtvis även nära samman med en praxis som finns vad gäller återkallelse av meddelade beslut (se utredningens överväganden under p. Frågan är då om det i detta avseende finns skäl att utöver de minimikrav som återfinns i förvaltningslagen och den praxis som har utvecklats på området i järnvägslagen införa en möjlighet för den sökande att begära att tillsynsmyndigheten omprövar beslutet. Syftet med direktivets krav är att en sökande ska ha rätt att få ett avslagsbeslut överprövat, vilket är väl tillgodosett genom gällande rätt. Det finns också en skyldighet för myndigheten att i vart fall i viss utsträckning ompröva sitt beslut. Transportstyrelsen kan inte heller undandra sig att pröva en ny framställning om samma sak vilket innebär att en sökande kan ansöka om ett nytt godkännande att ta i bruk ett delsystem ett obegränsat antal gånger för det fall Transportstyrelsen har meddelat ett för den sökande negativt beslut. Transportstyrelsen är inte heller bunden av sina tidigare beslut utan kan utan vidare meddela ett annat beslut efter en ny ansökan. Alternativet är naturligtvis att den sökande överklagar beslutet till domstol. Mot denna bakgrund är det svårt att se att den sökande hamnar i ett bättre läge om det i författningstext anges att den sökande har rätt att begära omprövning av Transportstyrelsens beslut. Det är dessutom svårt att se skillnaden mellan att myndigheten gör en omprövning av ansökan och det förhållande att den sökande kommer in med en ny ansökan med samma innehåll. Mot bakgrund av de mycket få fall av överklaganden av beslut om godkännande i är det också svårt att se att en lagstadgad omprövningsskyldighet skulle vara berättigad av andra skäl, exempelvis för att avlasta förvaltningsrätten. Vi gör dock bedömningen att direktivets regel om den sökandes rätt att begära omprövning, utan de begränsningar som följer av svensk praxis, saknar motsvarighet i svensk rätt och att det därför i järnvägslagen bör föras in en möjlighet för den sökande att begära omprövning inom de i direktivet angivna tidsfristerna. (Se mer angående tidsfrister under följande punkt.) Den sökande medges härigenom rätt att begära omprövning av hela beslutet och tillsynsmyndigheten är således skyldig att ompröva även ett ur myndighetens perspektiv riktigt beslut. Vår bedömning är att det även torde innebära att tillsynsmyndigheten kan ändra ett beslut till den sökandes nackdel. Möjligheten att överklaga det första beslutet men även omprövningsbeslutet kvarstår naturligtvis för den sökande. I artikeln anges även att den sökande ska ha vederbörligen motiverade grunder för sin begäran om omprövning och även för sin senare begäran om överprövning av domstol. I 23 § FL anges att ett beslut överklagas skriftligt och att det i skrivelsen ska anges vilket beslut som överklagas och ändring i beslutet som den sökande begär. I förarbetena till förvaltningslagen (prop. 1985/86:80 s. 73) anges att kravet på angivande av yrkande är lågt och att det räcker att det av yrkandet framgår vid en rimlig och välvillig tolkning av skrivelsen. Förvaltningslagen är således mer fördelaktig för den klagande och direktivets bestämmelse om utformning av begäran om omprövning eller överprövning torde därmed vara väl tillgodosedda. Även i detta sammanhang kan nämnas att förvaltningskommittén har föreslagit ändring. Vad gäller den rätt till att en överklagandeinstans omprövar beslutet är det tillgodosett genom järnvägslagen (11 kap. 1 §) där det anges att Transportstyrelsens beslut överklagas till länsrätten (numer förvaltningsrätten). 8 Punkt 8 saknar motsvarighet i de tidigare driftskompatibilitets- direktiven och har följande lydelse: Om ett beslut, som avses i artiklarna 23.7 och 25.5, inte har fattats av en behörig nationell säkerhetsmyndighet inom de angivna tidsfristerna, ska ibruktagandet av det berörda fordonet betraktas som godkänt efter en period , räknat från den dag dessa tidsfrister löper ut. De godkännanden som beviljats på grundval av denna punkt är endast giltiga inom det järnvägsnätverk för vilket den behöriga nationella säkerhetsmyndigheten inte fattat ett beslut inom de angivna tidsfristerna. I 7 § FL föreskrivs att varje ärende där någon enskild är part ska handläggas så enkelt, snabbt och billigt som möjligt utan att säkerheten eftersätts. Däremot finns det inte angivet någon tids- frist inom vilken tillsynsmyndigheten ska fatta beslut. Vår bedömning är därför att den angivna fristen för att fatta beslut i direktivet bör komma till uttryck i svensk lag. Inom fristen gäller däremot förvaltningslagens bestämmelse. har dock föreslagit att det införs en frist i förvaltningslagen inom vilken myndigheten ska avgöra ett ärende. För att tillgodose direktivets krav bör det även i järnvägslagen föreskrivas att ett fordon, som redan är godkänt i en annan stat inom EES eller i , betraktas som godkänt om tiden inte innehålls. Ett godkännande som har beviljats på grundval av punkten är dock enbart giltigt inom det järnvägsnätverk för vilket säkerhetsmyndigheten har behörighet att fatta beslut. Det ska i sammanhanget nämnas att Transportstyrelsen har uppgett att det inte vållar styrelsen några bekymmer att fristen för att fatta beslut för styrelsen införs i järnvägslagen. Snarare är det så att Transport- styrelsen i de utan tvekan flesta fall fattar beslut betydligt snabbare än efter det att alla handlingar har kommit styrelsen till del. 9 Punkten saknar motsvarighet i de tidigare direktiven och har följande lydelse: En nationell säkerhetsmyndighet som har för avsikt att återkalla ett godkännande att ta i bruk som denna nationella säkerhetsmyndighet själv beviljat, eller ett godkännande som sökanden beviljats enligt punkt 8, ska tillämpa det förfarande för översyn av säkerhetsintyg som avses i artikel 10.5 i direktiv /49/EG eller, i förekommande fall, det förfarande för översyn av säkerhetstillstånd som avses i artikel 11.2 i samma direktiv. Det kan inledningsvis konstateras att det i artikel 15.3 anges att kontrollen av ett delsystems överensstämmelse med de väsentliga kraven efter att delsystemet tagits i bruk ska genomföras inom ramen för järnvägsföretagets och infrastrukturförvaltarens säkerhetsintyg respektive säkerhetstillstånd. Som framgått av texten om mötet med ERA så har byrån framfört att de inte anser att det är möjligt att återkalla ett beslut om godkännande. Om det upptäcks att ett fordon inte längre uppfyller de väsentliga kraven så ska en sådan brist istället hanteras inom ramen för järnvägs- företagets eller infrastrukturförvaltarens säkerhetsstyrningssystem i enlighet med artikel 15.3. Ett beslut om godkännande är en granskning av att fordonet överensstämmer med de väsentliga kraven för fordonets status inför driftsfasen, en engångskoll. ERA har uppgett att byrån har för avsikt att komplettera DV 29 med en text om sin syn på återkallelse av beslut om godkännande. Utredningen har även varit i kontakt med ERA för att diskutera frågan. Anledningen till att vi ställde frågan till ERA är att vi tror att det kan finnas skäl till att tillsyns- myndigheten ska kunna få återkalla ett godkännande, exempelvis om ett godkännande inte längre uppfyller förutsättningarna som låg till grund för godkännandet. Det var också vår initiala tolkning av bestämmelsen. Det kan nämnas att även till ERA och kommissionen har skickat in en synpunkt på ERA:s tolkning i just den delen. I den fortsatta beredningen av genomförandet får fortsatt ställning tas till hur frågan bör hanteras i svensk lag. Nedan följer dock en bedömning av hur vi har uppfattat artikel 21.9. Ett beslut om godkännande att ta i bruk ett delsystem är ett gynnande förvaltningsbeslut som endast kan återkallas under vissa förutsättningar. Enligt förvaltningsrättslig praxis kan återkallelse ske om det finns ett återkallelseförbehåll i författning som ligger till grund för beslutet eller i själva beslutet, av hänsyn till säkerhetsskäl (exempelvis trafikfara) eller om sökande lämnat vilseledande uppgifter som ligger till grund för myndighetens beslut. Som nämnts har förvaltningsutredningen föreslagit att ovan nämnda praxis, dvs. när en myndighet får rätta ett gynnande beslut, kommer till uttryck i förvaltningslagen. Det finns i gällande svensk rätt inte någon reglering om när ett beslut om godkännande att ta i bruk ett delsystem kan återkallas. Transportstyrelsen har uppgett att det i styrelsens beslut om godkännande att ta i bruk ett delsystem alltid finns ett återkallelse- förbehåll och det är således möjligt för Transport- styrelsen att återkalla ifrågavarande beslut. Naturligtvis är det även möjligt att återkalla ett beslut om godkännande om det är nödvändigt med hänsyn till exempelvis trafiksäkerheten. Mot bakgrund av att direktivet gör gällande att ett visst förfarande ska gälla vid återkallelse förefaller det dock rimligt att också i författning reglera tillsynsmyndighetens möjlighet att återkalla ett beslut om godkännande. Av säkerhetsdirektivets bestämmelser (10.5 och 11.2) om åter- kallelse av tillstånd följer att återkallelse ska ske när en innehavare av ett tillstånd inte längre uppfyller villkoren för ett intyg som myndigheten har utfärdat eller om innehavaren av tillståndet inte har utnyttjat det för avsett ändamål efter utfärdandet. Beslutet ska motiveras. Av artikeln i direktiv /57 framgår inte vilka delar av de båda artiklarna i säkerhetsdirektivet som är tillämpliga. Vi har därför gjort en bedömning av vilka delar som skulle kunna vara lämpliga att tillämpa även för beslut om godkännande att ta i bruk ett delsystem. I 8 kap. 5 § JvL som genomför ovanstående bestämmelser föreskrivs att ett tillstånd får återkallas om förutsättningarna för tillståndet inte längre uppfylls, tillståndshavaren inte fullgör sina skyldigheter enligt denna lag eller föreskrifter som har meddelats med stöd av lagen, eller inte följer föreskrivna tidsfrister. Vad avser bestämmelsen i järnvägslagen så anser vi att den första punkten bör vara tillämplig även på ett beslut om godkännande att ta i bruk ett delsystem. Om förutsättningarna för ett beslut om godkännande är uppfyllda bör också beslutet kunna återkallas. Det kan exempelvis vara så att användningsområdet för ett järnvägsfordon har ändrats eller att förutsättningarna på järnvägsinfrastrukturen har ändrats på ett sätt som gör att ett visst fordon kan framföras på säkert sätt. I detta sammanhang är det dock viktigt att uppmärksamma den skiljelinje som går mellan den kontroll och granskning som görs inom ramen för godkännandeprocessen och den kontroll och granskning som sedan görs inom ramen för säkerhetstillståndet eller säkerhetsintyget. Ett beslut om godkännande att ta i bruk ett delsystem ska naturligtvis enbart återkallas om det föranleds av ändrade förhållanden avseende fordonets status inför driftsfasen, dvs. ändrade förhållanden avseende sådant som också ingick i prövningen inför beslutet om godkännande. Vad avser punkten 2, dvs. att tillståndshavaren inte fullgör sina skyldigheter enligt denna lag eller enligt föreskrifter som har meddelats med stöd av lagen, är den förstås inte direkt tillämplig på ett delsystem som inte kan fullgöra skyldigheter. Om delsystemet inte längre uppfyller de krav som ställs enligt lagen eller föreskrifter som meddelats med stöd av lagen kan det även bero på hur driften och underhållet för fordonet har skötts. 8 kap. 5 § 2 JvL kan därför bli aktuell att tillämpa för det fall en tillståndsinnehavare exempelvis inte fullgör sina skyldigheter som följer av ansvar för att ett delsystem uppfyller gällande krav även under drifts- och underhållsfasen. Vi anser även att punkten kan tillämpas i förevarande fall. Det kan vara fråga om att delsystemet inte längre uppfyller de tekniska krav som gällde för beslutet om godkännande. Vi anser dock inte att regeln om inom vilken tid som tillståndet måste tas i anspråk är ändamålsenligt för ett beslut om godkännande. Ett fordon har en mycket lång livslängd och det kan röra sig om ett betydande antal år innan det över huvudtaget skulle komma på fråga att söka nytt godkännande. Det är inte heller så att den miljö som fordonet används inom är föränderlig på samma sätt som de omständigheter som säkerhetsintyget och säkerhets- tillståndet berörs av. Organisationsförändring är ett sådant exempel. Även det förhållande att säkerhetsintyget och säkerhets- tillståndet ska omprövas talar för att de faktorer som ligger till grund för tillstånd är föränderliga. Det finns däremot inget krav på att ett beslut om godkännande att ta i bruk ett delsystem ska vara föremål för omprövning mer än efter exempelvis viss modernisering eller ombyggnad.