sou · GXB368d3 · 2010-01-01 00:00:00 — Det torde minska risken för att det åter blir aktuellt att ansöka om att barnet skall omhändertas. Det är inte rimligt att framför allt yngre barn som far illa på grund av hemförhållanden inte har samma rätt till skydd som ungdomar som far illa på grund av eget beteende. Att bristen på möjliga insatser kan innebära att står passiv och avvaktar till dess ett omhändertagande enligt LVU blir aktuellt är inte acceptabelt. Att den möjlighet till tvångsinsatser som finns i inte används i någon större utsträckning bör inte avhålla från att införa en liknande bestämmelse. Fördelarna med tidiga insatser borde på lång sikt bli så stora att eventuella tvivel om att införa en sådan bestämmelse inte bör hindra att förslaget genomförs. Dagens situation är inte tillfredsställande. Mycket talar för en lagreglerad möjlighet till uppföljning eller andra insatser för små barn i vissa fall utan föräldrars samtycke. Detta skulle kunna bli aktuellt dels efter avslutad utredning som inte lett till domstolsbeslut om vård enligt LVU och där familjen tackat nej till frivilliga insatser, dels när LVU-förhållanden inte anses föreligga men man ändå inte vill släppa barnet ur sikte. Nya angreppssätt kan behövas för att förbättra tillvaron för dessa barn. Bilaga 5 SOU 2009:68 Skydd och stöd – poler på en skala snarare än absoluta Som framgått av det föregående är gränsen inte skarp mellan skydd och stöd. Övergången mellan stöd och skydd ligger i en gråzon och kan inte anges exakt på en skala. Stöd är frivilligt men kan innehålla inslag av tvång och auktoritet. Skydd har ett större inslag av tvång men kan också vara frivilligt. Det går inte att säga exakt hur allvarlig en situation skall vara för att motivera skydd snarare än stöd. Även om avsikten med stöd för det mesta är att hjälpa de berörda att handskas med en existerande situation, och avsikten med skydd är att förändra en situation, kan även stödinsatser vara mycket ingripande. En och samma insats kan ibland vara stöd, ibland skydd (t.ex. utseende av kontaktfamilj). Man kan säga att skyddsbegreppet är mer relevant när barn far illa och stödbegreppet mer relevant när barn riskerar att fara illa. Skydd har att göra med riskfaktorer som måste oskadliggöras, stöd med skyddsfaktorer som kan förstärkas. Generellt förebyggande åtgärder, selektiva insatser och (oftast) tidiga insatser har stödkaraktär, medan indikerade insatser har starkare inslag av skydd. Socialtjänstlagen erbjuder frivilliga insatser som oftast har karaktären av stöd, medan LVU är en tvingande skyddslag. Men det rör sig inte om absoluta skillnader och gränserna är inte skarpa. Förhållandet mellan skydd, stöd och de företeelser som diskuterats i detta kapitel kan åskådliggöras med en figur (se även förslag till definition i avsnitt II.1). Nedre delen av figuren motsvarar stöd och övre delen skydd. Allteftersom man rör sig uppåt i figuren blir insatserna mer skyddsbetonade. Den obestämbara gränsen mellan stöd och skydd ligger någonstans i mitten av figuren. SOU 2009:68 Bilaga 5 förändring av boende. service, ingen över- hängande fara, hjälp förändring av boende. Att skydd och stöd inte går att skilja exakt behöver inte vara ett problem. I dagligt tal borde det knappast uppstå några svårigheter. Båda orden är inarbetade, ger intuitivt god mening och kan inte utrangeras utan att något går förlorat. Formellt och juridiskt giltiga, särskiljande definitioner skulle kunna utvecklas just för sådana specialsyften. I så fall skulle någon form av officiellt sanktionerad terminologi behövas. Men distinktionen är delvis konstruerad, eftersom den inte går att få entydig. Om man anser att uttrycken skydd och stöd är för vaga skulle de kunna kompletteras med en eller flera andra termer som kunde täcka båda. III.OKLARHETER I LAGEN OM ANMÄLNINGSSKYLDIGHET I sitt slutbetänkande för Kommittén mot barnmisshandel en längre diskussion om anmälan till socialnämnden när barn misstänks fara illa (SOU 2001:72, s. 163–194). Inledningsvis konstateras att uppgiftsskyldigheten inte bara gäller vid själva anmälningstillfället utan också under utredning av barnets förhållanden. Anmälare är skyldiga att fortlöpande informera om förhållanden av betydelse. Detta gäller även anmälningsskyldiga som inte själva gjort anmälan men känner till att det pågår en utredning. Kommittén konstaterar vidare att anmälningsskyldigheten inte fungerar trots att den är ovillkorlig. samstämmigt att misstankar om att barn far illa långt ifrån alltid anmäls. I den följande diskussionen framläggs förslag om att införa en hänvisning till socialtjänstlagens anmälningsskyldighet i ett antal andra lagar (SOU 2001:72, s. 180), något som sedermera genomförts (prop. 2002/03:53, s. 62). En annan diskussion gäller svårigheten för anmälningsskyldiga att ta ställning till när skyldigheten inträder. Frågan är, skriver kommittén (SOU 2001:72, s. 168), hur välgrundad en misstanke måste vara för att anmälningsskyldigheten skall träda in. Att avgöra hur man skall handla när oron är vag och svår att klä i ord kan vara vanskligt. Barnet behöver inte visa tydliga tecken på att fara illa. Enligt kommittén kommer det alltid att finnas en gråzon där det inte går att avgöra bestämt om en anmälan är motiverad. Som lösning av problemet vill man inte ha ytterligare preciseringar i lagen utan hellre mer information och utbildning samt möjlighet att konsultera . Något som bidrar till att förstärka tolkningssvårigheterna är lagtextens formulering, som tycks antyda att det bara är mycket allvarliga förhållanden som skall anmälas, nämligen sådant som kan innebära att socialnämnden behöver ingripa till ett barns skydd. III.1 Till ett barns skydd – eller stöd Kommittén mot barnmisshandel har invändningar mot det ensamma ordet skydd (SOU 2001:72, s. 169). Enligt förarbetena (SoU 1979/80:44 och prop. 1989/90:28) står det klart att inte bara behov av skydd, utan även behov av stöd och hjälp, skall anmälas. Lagtexten och förarbetena stämmer inte överens. Anmälningsskyldigheten stämmer inte heller med socialnämndens utredningsskyldighet, som avser både stödbehov och skyddsbehov (något som dock har att göra med att utredningsskyldigheten gäller två slags situationer: dels anmälningar, dels egna ansökningar om bistånd). En annan invändning mot skydd är att ordet är mindre lämpligt i situationer där äldre barn behöver hjälp på grund av sitt eget beteende. Kommitténs instämmer i att anmälningsskyldigheten självklart bör gälla både behov av hjälp/stöd och behov av skydd. Man föreslår att skydd eller stöd införs i lagtexten i stället för enbart skydd. Detta skulle inte innebära någon förändring av lagens räckvidd utan bara slå fast vad lagen redan syftar till enligt förarbetena. Ett tillägg om stödbehov skulle kunna göra det lättare för anmälningsskyldiga att förklara för familjen att anmälans syfte är att hjälpa. Förutsättningarna för samverkan om och med föräldrarna skulle förbättras. Med kommitténs förslag skulle det som är socialtjänstlagens 14 kap. 1 § behöva ändras på tre ställen (SOU 2001:72, s. 370–371): Var och en som får kännedom om något som kan innebära att socialnämnden behöver ingripa till ett barns skydd eller stöd bör anmäla detta till nämnden. Myndigheter vars verksamhet berör barn och ungdom samt andra myndigheter inom hälso- och sjukvården, och kriminalvården är skyldiga att genast anmäla till socialnämnden om de i sin verksamhet får kännedom om något som kan innebära att socialnämnden behöver ingripa till ett barns skydd eller stöd. Myndigheter, befattningshavare och yrkesverksamma som anges i andra stycket är skyldiga att lämna socialnämnden alla uppgifter som kan vara av betydelse för utredning av ett barns behov av skydd eller stöd. Kommitténs förslag, som framlades 2001, medförde ingen ändring. talar lagtexten enbart om skydd. Det kan finnas anledning att ta upp frågan igen och något betrakta de diskrepanser som råder mellan lagtext och andra dokument. Vilken vägledning ges i proposition och riktlinjer? Själva formuleringen ger på sätt och vis ett repressivt intryck som rimmar illa med den bild av som eftersträvas i socialtjänstlagen, nämligen bilden av en verksamhet med hjälpande och stödjande funktioner och endast begränsad myndighetsutövning. Det repressiva intrycket förmedlas av ord som anmäla, ingripa och skydd. Det vilar något polisiärt över dessa uttryck, som det är uppenbart att anmälningsskyldigheten har ett bredare tillämpningsområde än så. 2002/03:53 talar exempelvis om någon form av stöd som kan behöva erbjudas barn till föräldrar i fängelse, vilket skulle kunna vara en anmälningsorsak (s. 64): Barn med frihetsberövade föräldrar kan ofta antas behöva någon form av stöd från socialnämndens sida och det är därför nödvändigt att kriminalvården uppmärksammar på dessa barn. Att en intagen avtjänat ett långt fängelsestraff och inte träffat sina barn kan // utgöra ett skäl för en anmälan. I en sådan situation kan barnet under vissa omständigheter behöva något slags stöd från sida. Det är givetvis betydelsefullt att all kunskap om barn som lever i utsatta situationer kommer till socialnämndens kännedom och det är angeläget att alla yrkesgrupper som kan få sådan information omfattas av anmälningsskyldigheten i SoL. om missförhållanden som rör barn (2004) skriver (s. 11, 33–34): Anmälningsskyldigheten gäller inte bara då socialnämnden kan behöva ingripa med tvångsåtgärder, utan överhuvudtaget vid brister i omsorgen om barnet eller något annat som kan innebära fara för barnets eller den unges hälsa och utveckling. Ordet skydd kan föra tankarna till att anmälan endast ska göras vid tecken på mycket allvarliga missförhållanden. Så är emellertid inte fallet. Barn som inte får sina grundläggande behov tillgodosedda i hemmet eller av någon annan anledning far illa måste alltid uppmärksammas så att de kan få hjälp . Det viktiga är att socialnämnden får kännedom om sådant som kan innebära att det finns anledning att ingripa till ett barns skydd. Anmälningsskyldighet inträder alltså redan vid misstanke om att något förhållande föreligger som kan innebära att socialnämnden behöver ingripa till ett barns skydd. Om uppgifterna är svårbedömda eller obestyrkta men ändå tyder på att ett barn kan vara i behov av hjälp och stöd från sida ska de anmälas. Andemeningen är att i princip alla utsatta situationer som barn kan hamna i faller under anmälningsskyldigheten. Ändå ges ingen närmare vägledning för den potentielle anmälaren. Inkonsekvenserna i förhållande till lagtexten är stora och svårtolkade, och tillämpningen av lagen blir komplicerad. Två möjliga vägar att lösa problemet kan tänkas: 1.Det breda alternativet: lagen omformuleras så att det tydligt utsägs att även behov av någon form av stöd skall anmälas samt att anmälningsskyldighet gäller även mindre allvarliga förhållanden. Inte bara potentiella LVU-situationer skall anmälas utan även sådana där det aldrig kan bli tal om LVU, förutsatt att det finns ett möjligt hjälpbehov. 2.Det smala alternativet: lagens tillämpningsområde krymps så att endast allvarliga missförhållanden, där barn misshandlas, utsätts för fara på grund av vuxnas agerande eller själva utsätter sig för fara, blir anmälningspliktiga. Fördelen med alternativ 1 är att det verkligen strävar efter att få lagen att täcka det som faktiskt avses. Diskrepansen mellan lag och förarbeten reduceras. En nackdel är att lagen kan bli ännu svårare att efterleva. Många anmälningspliktiga omständigheter skulle inte anmälas. En annan tänkbar men kanske inte så sannolik utveckling är att skulle få en mängd anmälningar om rena bagateller. Fördelen med alternativ 2 är att det avgränsar anmälningspliktiga förhållanden på ett tydligare sätt, vilket skulle kunna resultera i bättre efterlevnad av lagen. Man skulle antagligen få en bättre överensstämmelse mellan lagen och de yrkesverksammas personliga uppfattning om anmälningspliktens innebörd. Risken vore förstås att många barn som borde komma till kännedom aldrig skulle göra det. III.2 Anmäla – underrätta Det nämndes ovan att ordet anmäla ger ett repressivt intryck. Man tänker på ett missförhållande som måste utredas och på möjliga sanktioner. Ordet passar bäst till det smala alternativet, där anmälningsskyldigheten avses gälla just sådana situationer. Om man i stället vill betona stödjande funktion eller avdramatisera anmälningssituationen kan man mena att ett annat uttryck vore bättre, till exempel underrätta. Denna diskussion är inte ny. uppger (2007, s. 21) att såväl som har föreslagit utbyte av anmäla mot underrätta med hänvisning till att detta skulle göra anmälan mindre obehaglig (prop. 1996/97:124, s. 104). Kommittén mot barnmisshandel anser inte att det finns anledning att ersätta anmälan med något annat ord, t.ex. informera, underrätta eller överföra (SOU 2001:72, s. 165). Skälet är att anmälan enligt kommittén faktiskt är något allvarligt. Det finns ingen anledning att avdramatisera förfarandet av hänsyn till att någon kanske uppfattar socialnämndens agerande som hotfullt eller en förälder känner sig ifrågasatt. Till detta kan läggas att anmälan har fungerat som beteckning på en välkänd företeelse inom social barnavård. Det skulle bli ett omotiverat brott i vedertaget språkbruk om man plötsligt började tala om att underrätta socialnämnden. Underrätta är ett vagare uttryck som kan beteckna ett antal handlingar utan juridisk eller formell status. Anmälan däremot är ett förfarande med juridiska implikationer som måste kunna särskiljas från övriga meddelanden som tar emot. Att anmälningar skall kunna definieras och separeras från annan information har också betydelse för statistikföring. Antingen man väljer en bredare eller smalare lagtext framstår det som välmotiverat att behålla ordet anmälan. III.3 Kännedom – misstanke Det sägs ofta att anmälan skall göras redan vid misstanke. Kommittén mot barnmisshandel påpekar dock att vad som står i lagen är kännedom om något som kan innebära att socialnämnden behöver ingripa (SOU 2001:72, s. 167–168). Skall detta uppfattas så att kännedom betyder att den anmälande måste ha vetskap om det som han/hon anmäler? En sådan tolkning kan inte vara riktig. om missförhållanden som rör barn (2004, s. 34) säger tydligt att även svårbedömda eller obestyrkta uppgifter skall anmälas. Dessutom skall andrahandsuppgifter, där ju den anmälande inte kan ha någon egen kunskap, tas på allvar av och måste därmed anses vara anmälningspliktiga (2004, s. 20): Uppgifter i en anmälan kan vara uppgifter som den enskilde inte själv iakttagit utan som denne fått del av genom annan person, andrahandsuppgifter. Dessa uppgifter kan vara av den karaktären att de ger en signal om missförhållanden om ett barn. Att från sida saklöst avvisa uppgifter i andra hand kan innebära risker för ett enskilt barn. Andrahandsuppgifter behandlas på samma sätt som andra uppgifter. 2002/03:53, s. 65, anförs kritik mot att anmälningsskyldiga ofta gör egna bedömningar av om deras kännedom är tillräckligt underbyggd för att motivera anmälan: Det är inte ovanligt att de som är anmälningsskyldiga gör egna överväganden huruvida den kännedom de har om förhållanden som kan innebära att behöver ingripa för att skydda ett barn är tillräckligt underbyggd. Det förekommer också att verksamheterna försöker lösa barnens problem på egen hand, vilket kan få till följd att situationen för barnet kan bli allvarlig och kopplas in i ett alltför sent och kanske akut läge. Att bedöma om kriterierna för att göra en anmälan är uppfyllda eller inte är onekligen en mycket svår uppgift. Men det är inte anmälarens utan sak att utreda och avgöra allvaret i barnets situation. Sammantaget tyder dessa textställen på att lagstiftaren avsett att anmälan skall ske redan vid misstanke om missförhållanden. Man kan då fråga varför lagtexten inte nämner ordet misstanke utan nöjer sig med kännedom. Riktigare vore att skriva kännedom eller misstanke. En sådan formulering kan vara på sin plats vad beträffar både det breda och det smala alternativet. Man skulle kunna invända att misstankerekvisitet är tillgodosett genom uttrycket kan innebära. Men kan innebära är tvetydigt och går att uppfatta på annat sätt, vilket diskuteras i det följande. Kan innebära behöver inte syfta på misstanke utan kan ha att göra med situationens allvar. Det skulle kunna betyda kan vara så allvarligt att socialnämnden behöver ingripa. Detta är en rimligare tolkning rent språkligt. Vikten av att en anmälare inte gör egna bedömningar av hur underbyggd hans eller hennes misstanke är har stötts och blötts. Något som däremot inte diskuterats lika ofta är hur allvarlig en situation bör vara för att falla under anmälningsplikten. Anmälaren får helt enkelt inte veta hur svåra problem som avses. Citatet ovan från prop. 2002/03:53, s. 65, innehåller emellertid en glidning från misstanke till allvar. Först talas om huruvida kännedomen är tillräckligt underbyggd: Det är inte ovanligt att de som är anmälningsskyldiga gör egna överväganden huruvida den kännedom de har /.../ är tillräckligt underbyggd. I sista meningen har detta förvandlats till allvar: Men det är inte anmälarens // sak att utreda och avgöra allvaret i barnets situation. Underförstått säger propositionen både att det räcker med misstanke och att det måste finnas en viss grad av allvar, dock inte hur hög. Å andra sidan är det klart att lagen inte kan ge närmare besked om detta. Om den försökte, skulle man riskera att missa mindre allvarliga förhållanden som ändå borde ha anmälts. Men det är också klart att inte vilka obetydligheter som helst kan vara En anmälan måste gälla något som kan kräva insatser från , till skydd eller stöd. beskriver i sin handbok ganska utförligt vad som skall anmälas: fysiskt våld, psykiskt våld, sexuella övergrepp, kränkning, fysisk och psykisk försummelse samt bristande omsorg (2004, s. 36–37). Alla kan vara överens om att detta är allvarliga missförhållanden där LVU i princip är tillämplig. Det finns dock andra situationer där allvaret inte är lika uppenbart, t.ex. missbruk eller psykisk sjukdom hos en förälder. Huruvida barnet far illa påverkas av risk- och skyddsfaktorer. Till exempel kan ett barn med en psykiskt sjuk förälder skyddas av att den andra föräldern är stödjande och samspelar med barnet på ett bra sätt. Men situationen kan ändå mycket väl falla under anmälningsplikten med vård enligt LVU som en tänkbar konsekvens. Slutligen finns det situationer där LVU knappast ens i princip är tillämplig men där problemen ändå kan vara svåra. Exempel: barn med neuropsykiatrisk funktionsnedsättning eller barn med problem i skolan. Om sådana förhållanden skall vara anmälningspliktiga måste detta på något sätt klargöras i förarbeten och riktlinjer. Troligen är det inte självklart för alla anmälningsskyldiga att se det så. Sammanfattningsvis kan sägas att det behövs en tydliggörande diskussion om sambandet mellan allvar och anmälningsskyldighet. Detta får inte innebära att en bestämd gräns dras nedåt, så att mindre allvarliga men viktiga omständigheter faller utanför. Lagtexten kan knappast vara mer precis är den är. Det måste också göras klart vad kan innebära syftar på – misstanke eller allvar. Även ingripa är ett uttryck som förstärker lagtextens repressiva karaktär. Ordet för tanken till föräldrar som på något sätt är försumliga, begår något fel eller handlar på ett sätt som kan skada deras barn. Det verkar rimligt att säga att ingriper när föräldrar misshandlar eller försummar barn, likaså när barn utsätter sin hälsa för fara genom alkoholmissbruk, drogberoende eller kriminalitet. Det kan också vara adekvat att säga att ingriper när en förälder är psykiskt sjuk, alkoholberoende eller har en intellektuell funktionsnedsättning, även om det kanske någon gång skulle vara bättre att säga att ger stöd. Men när det varken finns något missförhållande eller någon som gör sig skyldig till något, bör det då heta att ingriper? Detta är inte hårklyverier. Ordvalet har utan tvivel betydelse för tolkningen av uppdrag. Som exempel kan nämnas ett barn med neuropsykiatriska störningar eller en ungdom med depression. Familjen är välfungerande och gör vad den kan för att stödja och hjälpa. Ändå far barnet illa. Skall man i ett sådant fall säga att socialnämnden behöver ingripa? Eller skall man säga att bör erbjuda stöd och hjälp? Ingripa passar med andra ord bäst när problemet består i att någon begår ett fel eller skadar sig själv, medan erbjuda stöd och hjälp är ett lämpligare uttryck när problemet är att en människa har det svårt. Sedan är det klart att gränsen inte är skarp mellan dessa situationer och att samma situation kan tolkas på olika sätt. Det finns ännu ett svårtolkat uttryck i lagen: den anmälningsskyldige skall anmäla genast. Det kan inte gärna vara lagstiftarens avsikt att anmälaren skall rusa åstad och anmäla så fort tanken dyker upp, utan funderingar på om åtgärden är rimlig. om missförhållanden som rör barn understryker dock att anmälan skall göras genast. Trots detta medges två undantag som emellertid inte får leda till omotiverade uppskov (2004, s. 38, 39): För att kunna ta ställning till om förhållandena är sådana att det finns en skyldighet att anmäla finns det ett visst utrymme för konsultationer med . Den som överväger att göra en anmälan kan konsultera nämnden innan en anmälan görs. Detta kan göras utan att barnets identitet röjs. En anmälningsskyldig person kan ibland också behöva samråda med mer erfarna kolleger på arbetsplatsen för att kunna få klarlagt om iakttagelserna över huvud taget är sådana att anmälningsskyldighet gäller. I en möjlig anmälningssituation är det tillåtet att konsultera eller mer erfarna kolleger för att kunna ta ställning. Vad som däremot inte är tillåtet är att motivera en avvikelse från kravet på att anmälan ska göras genast med att den anmälningsskyldige kände sig tvingad att vara säker på att omständigheterna var sådana att socialnämnden hade anledning att ingripa till barnets skydd (a.a., s. 39). Det finns emellertid andra situationer som inte täcks av dessa undantag och där kravet att anmäla genast har kritiserats. Närmare bestämt gäller det hälso- och sjukvårdens kontakter med barn och familjer. I 2008 anför Löwstedt, psykolog inom barn- och ungdomspsykiatrin, följande kritik mot den absoluta anmälningsplikten (2008, s. 1029): Hur tolkar vi då i vår kliniska vardag en lag som ger oss såväl möjligheter som skyldigheter att på väsentliga punkter regelbundet avsäga oss vårt eget omdöme? Vilka etiska dilemman hamnar vi i om vi tolkar lagen bokstavligt? Av alla de patienter som söker barn- och ungdomspsykiatrisk vård tillsammans med sin familj skulle en stor del bli anmälda till socialnämnden redan efter första besöket. Lagen om absolut anmälningsplikt föregår vår tystnadsplikt och innebär en lagstadgad sammanlänkning av sjukvården och . Är patienterna medvetna om detta när de talar med oss? Vad skulle hända med deras berättelser om vi påminde dem? Hur skulle det påverka möjligheten att utföra vårt kliniska uppdrag? Löwstedt är också kritisk mot ett exempel i Anmälningsskyldighet om missförhållanden som rör barn (2004). Exemplet gäller ett barn som sökt vård på grund av en skada som möjligen orsakats av misshandel. Sedan anmälan gjorts visar det sig att skadan inte uppkommit genom misshandel. säger då att vården bör underrätta socialnämnden om att det inte var fråga om misshandel, alltså inte att vården skall göra detta. Löwstedt skriver (2008, s. 1029): Vi kan konstatera att lagen inte medger att den medicinska bedömningen slutförs innan anmälan görs. Avslutningsvis diskuterar Löwstedt två former av aktsamhet. Inom vården finns en princip att inte skada patienten, vilket är en viktig aktsamhetsregel till skydd för dem som söker vård. Men det finns också en oetisk form av aktsamhet i förhållande till oss själva. Vi tolkar lagen bokstavligt för att själva klara oss från efterräkningar, för att juridiskt ostraffade undkomma vårt eget omdöme och vår personliga tolkning av det enskilda fallet (2008, s. 1030).