sou · GYB342 · 2010-06-23 00:00:00 — Det grundläggande pro- blemet med den nuvarande fiskelagstiftningen är också som tidigare framhållits att den är mycket svår att förstå. Jag eftersträvar att den nya lagen ska vara klar och enkel, det ska vara möjligt att genom att enbart läsa lagen få en uppfattning om vad som gäller i viktiga frå- gor. För att uppnå detta vill jag i största möjliga utsträckning und- vika komplicerade hänvisningar till och . Som framgått är den gemensamma fiskeripolitiken en fullt utvecklad gemenskapspolitik. Det betyder att inte får meddela bestäm- melser som strider mot om den gemensamma fiskeripolitiken. Däremot får meddela bestämmelser för att komplettera eller verkställa . En fråga är hur detta ska lösas lagtekniskt. Ett sätt är att i den nya fiskevårdslagen ange att den endast gäller i den mån inte föreskriver något annat. innebär det dock en ordentlig otydlighet. Min övergri- pande målsättning är att den nya fiskevårdslagen ska vara klar och tydlig. Jag avser därför framöver att redan under lagstiftningspro- cessen för varje paragraf pröva om det kan tänkas strida mot EU:s lagstiftning. De paragrafer jag kommer att föreslå kommer inte att vara i strid mot . Därmed skulle det inte krävas ett särskilt lagtekniskt förbehåll. Jag kommer vidare också så långt möjligt för- söka använda mig av samma terminologi som för att und- vika begreppsförvirring, se vidare exempelvis förslaget om fiskelicens. En nackdel med en sådan lagstiftningsteknik är dock självfallet att den föreslagna fiskevårdslagen kan behöva ändras när större änd- ringar sker i . För att i största möjliga utsträckning minska detta problem kommer vår lag att ges karaktären av en ramlagstift- ning, den får inte tyngas av alltför många detaljer. Mer detaljerade bestämmelser ska återfinnas i fiskeförordningen och i föreskrifter. Utredningens överväganden och förslag Från sida har också anförts att är oklar och att det därför har blivit den nationella lagstift- ningens uppgift att bringa klarhet, eftersom verket förstås måste veta vad som gäller. Min ambition är att det nationella lagstiftningen i sig ska vara klar. Det är dock enligt min mening orealistiskt att den nationella lagstiftningen skulle kunna läka oklarheter i . Dessa oklarheter måste lösas i den lagstiftningsprocessen. Därutöver får regeringen och den förvaltande myndigheten tolka och analy- sera , se vidare 9.1.1. Vidare är det min målsättning att i största möjliga utsträckning förenkla och minska byråkratin i förvaltningen. Det betyder att även en framtida fiskeförordning ska bli klarare och enklare. Jag har också kommit till den slutsatsen att det blir nödvändigt att skriva en helt ny fiskeförordningen, eftersom det krävs omfattande för- ändringar. Efter att detta lagstiftningsarbete är utfört kommer det att bli den beslutande myndighetens uppgift att anpassa och för- enkla sina föreskrifter. Jag kommer att vidareutveckla de lagtek- niska aspekterna i lagkommentaren. Utredningens bedömning: Det nationella handlingsutrymmet ska även fortsättningsvis analyseras så att full klarhet råder . Som framgått av kapitel 3 och 8 har utredningen ägnat mycket tid åt att analysera det nationella handlingsutrymmet, eftersom sådan analys tidigare saknats. Vår slutsats är följande: Den gemensamma fiskeripolitiken är en s.k. fullt utvecklad gemenskapspolitik. Det be- tyder att EU har totalkompetens för allt fiske på samma sätt som för jordbruket. Den nationella lagstiftningen får därför bara fylla ut och verkställa den EU-rättsliga lagstiftningen. Trots detta finns det kvar ett nationellt handlingsutrymme för medlemsländerna. Det grundar sig i huvudsak antingen på att EU lämnat en del områden inom fisket oreglerat eller genom att EU uttryckligen i förordning lämnat tillbaka beslutsrätten till medlemsstaterna. EU har i huvudsak inte reglerat sjöar och vattendrag utan bara haven. Fram till reglerade i vårt område inte heller fritidsfisket. Det har förändrats genom förslaget Utredningens överväganden och förslag till ny kontrollförordning som vi redovisat i avsnitt i 3.1.2. Inne- börden är bl.a. att det införs ett förbud för fritidsfiskare att sälja fisk. Förbudet berör bara fritidsfiske i haven. Det betyder att det finns kvar fullt nationellt handlingsutrymme för lagstiftning för sjöar och vattendrag. För haven är det nationella handlingsutrymmet mer begränsat. EU har dock i artikel 8–10 och 17 i den s.k. grundförordningen (EG nr 2371/2002) uttryckligen överlämnat ett nationellt handlings- utrymme till medlemsländerna. Huvudregeln är att medlemsländer- na har utrymme att vidta icke-diskriminerande åtgärder för att bevara och förvalta fiskresurserna inom från kusten. Åt- gärderna får dock inte vara mindre stränga än EU:s. Om det finns avtal med andra länder måste dock samråd ske med respektive land samt kommissionen. har ingått sådana avtal. I och har ingått avtal med och i med och . Avtalet avser sträckan 4–från kusten (i avses området 3–från kusten, vidare finns det särregler för ). För måste vidare bl.a. hänsyn tas till avtal mellan och EU. Det betyder att har nationellt handlingsutrymme att förbättra fiskevården för kustremsan upp till 3 eller 4 nautiska mil från kusten. Det finns vidare handlingsutrymme att förbättra fiskevården tillsammans med de länder man ingått avtal med för området 3 eller 4 nautiska mil – från kusten. Utöver det har även rätt att vidta valfria åtgärder för att bevara och förvalta fiskbestånden för enbart svenska objekt. Som utvecklats i kapitel 8 anser jag att gränsdragningen mellan och den nationella lagen alltid måste vara klar, eftersom det annars uppstår förvirring om rättsläget. Ett problem är dock att är under ständig förvandling, vilket i sin tur påverkar det nationella handlingsutrymmet. Vår analys utgör därför bara en ögon- blicksbild. Jag föreslår nu att regeringen och den förvaltande myndig- heten ser till att det alltid finns en uppdaterad analys tillgänglig. Syftet är att underlätta såväl den politiska processen som möjlig- heterna för myndigheterna att agera effektivt. Ett särskilt problem utgör vidare 1932-års avtal mellan och , SÖ 1933:13. Som jag redovisat i 3.1.1 är detta avtal inte fullt ut beaktat i bilagan till den centrala grundförordningen. I stället anges i bilagan bara att har tillträde till Sveriges kust- vatten 4–i och och 3–i . Detta stämmer dock inte med 1932-års avtal mellan Utredningens överväganden och förslag Avtalet avser , , vatten längs kusten från till samt vatten kring och Kristiansö. I gäller att vardera lands fiskare får fiska från varje kust. I är fisket gemensamt, dock gäller att innanför ett djup invid stranden av får det andra landets fiskare inte driva annat fiske än sillfiske med garn samt krokfiske under vissa tider. Vid och ögruppen kuster samt från fyr till fyr ska sillfisket med drivgarn vara gemensamt för båda ländernas fiskare till och med . Detta avtal är alltså inte fullt ut beaktat i bilagan, men ska enligt uppgift från gälla och vara en del av den gemensamma fiskeripolitiken. Avtalet tillämpas av såväl som . Vidare har kungörelsen om avtalet, kungörelse (1933:282) med vissa bestämmelser rörande fiskeriför- hållandena i de till och gränsande farvattnen upp- hävts 1993 genom 1993:787. Enligt var syftet att kun- görelsen skulle ersättas av föreskrifter meddelade av . Utredningens förslag: Den nya fiskevårdslagen ska innehålla en portalparagraf. Den ska lyda så här: Vild fisk och vilda vatten- levande blöt- och kräftdjur är en tillgång och en förnybar resurs som ska nyttjas och förvaltas så att de uthålligt ger en god av- kastning som den biologiska mångfalden och ekosystem- funktionerna behålls. Som jag utvecklat i kapitel 8 och även i kapitel 4 måste fisket fram- över bedrivas hållbart. Jag menar förstås att ett hållbart fiske är en förutsättning för såväl en framtida fiskenäring som levande kust- samhällen och fritidsfisket. Genom portalparagrafen skapas en ny ram för fiskeförvaltningen, vilket kommer att innebära en reell för- ändring. Utformningen av portalparagrafen är gjord efter förebild av skogs- vårdslagens portalparagraf. Som vi utvecklat i avsnitt 6.3 är inne- börden av en sådan lydelse att paragrafen speglar två jämställda mål, nämligen ett produktionsmål och ett miljömål. Produktionsmålet innebär att fisket ska utnyttjas effektivt och ansvarsfullt så att det uthålligt ger god avkastning. Miljömålet för fisket innebär att fiskens Utredningens överväganden och förslag naturgivna produktionsförmåga och den biologiska mångfalden ska bevaras. Innebörden är att hänsynen till beståndssituationen vid fiskeför- valtningen ska väga tyngre än vad som är fallet . Som vi exemplifierat i avsnitt 4.1 har omsorgen om fiskenäringen i vissa fall historiskt vägt väl så tungt som hänsyn till bestånden. Som jag även anfört i kapitel 8 menar jag är en sådan avvägning är kort- siktig. Genom att miljömålet jämställs med produktionsmålet kan alltså näringshänsynen inte väga tyngre än beståndssitua- tionen. Därtill kommer att även produktionsmålet betonar uthållig- heten. Målsättningen i den nya fiskevårdslagen är också snarlik den målsättning som finns i den nya havsresurslagen i , jfr. av- snitt 7.1. I praktiken skulle den framtida avvägningen på samma sätt som i kunna betyda att en fiskart aldrig ska få hotas, men att myndigheterna inte behöver vidta de mest drastiska åtgärderna för att förbättra bestånden. I stället skulle mindre åtgärder som inte blir alltför tunga för näringen kunna accepteras under förutsättning att beståndssituationen inte försämras. Det skulle med andra ord kunna vara en tillräcklig målsättning att de hotade bestånden succes- sivt förbättras. Detta är också innebörden i EU:s förvaltningsplaner. Jag kommer i lagkommentaren att i ännu större utsträckning exempli- fiera innebörden av portalparagrafen. En portalparagraf utgör en programförklaring som först genom andra konkreta paragrafer ges ett innehåll. Jag kommer nedan att utveckla detta. 9.1.3Miljörättsliga principer i en ny fiskevårdslag Utredningens förslag: Försiktighetsprincipen införs i en ny fiske- vårdslag. Därutöver inför jag ett kunskapskrav för yrkesfiskare om det akvatiska ekosystemet. Slutligen ska yrkesfiskare inge kon- sekvensbeskrivningar för miljön till den förvaltande myndigheten. I kapitel 8 har jag anfört att en brist i den nuvarande fiskelagen är att den helt saknar moderna miljöprinciper. I direktiven nämns också uttryckligen försiktighetsprincipen, principen om bästa tillgäng- liga teknik och miljökonsekvensbedömningar. Min utgångspunkt är att den nya fiskevårdslagen ska innehålla samtliga miljöprinciper som krävs för att möjliggöra ett hållbart fiske. För att klarlägga vilka miljöprinciper som är nödvändiga och innebörden av dem har jag Utredningens överväganden och förslag låtit miljörådet genomföra den analys som finns intagen under 6.1, – en presentation ur ett fiske- rättsligt perspektiv. Tanken var att genom analysera ur ett fiskerättsligt perspektiv skulle det vara möjligt att få fram vilka centrala inslag som är nödvändiga. Av stort intresse i rapporten finner jag beskrivningen om den grundläggande systematiken i om hur de olika paragra- ferna förhåller sig till varandra. Det beskrivs som en kedja. Portalpara- grafen utgör allmänt hållna krav. Denna programförklaring ges sedan ett innehåll genom de allmänna hänsynsreglerna i . De allmänna hänsynsreglerna i är bl.a. försiktighetsprinci- pen, och kunskapskravet för verksamhetsutövare. I försiktighetsprin- cipen ingår ett krav om bästa möjliga teknik. Därutöver innehåller de allmänna hänsynsreglerna krav om val av kemiska produkter och krav om hushållning av råvaror och energi, återanvändning och åter- . Val om kemiska produkter är mindre relevanta för fisket. När det gäller krav om hushållning är det ju förstås syftet med fisket och det som återspeglas i portalparagrafen. Att därutöver ha en sär- skild regel om hushållning blir överflödigt. Hänsynsreglerna gäller i den utsträckning det inte är orimligt att uppfylla dem. Om verksam- heten eller åtgärden, trots att alla rimliga hänsyn tagits ändå kan be- faras ge upphov till oacceptabla skador får den enligt huvudregeln inte bedrivas. Slutligen ställs konkreta krav på verksamhetsutövaren genom till- ståndsprocessen. Myndigheter kan ställa reella krav i tillståndspro- cessen. Vi har redan tidigare föreslagit en portalparagraf och därmed avgett vår programförklaring. Det jag nu vill göra är att ge denna programförklaring ett innehåll på samma sätt som hänsynsreglerna ger portalparagraf ett innehåll. Sedan kommer jag att föreslå att även dessa krav konkretiseras genom en prövningspro- cess. Försiktighetsprincipen är en grundläggande miljöprincip. I miljöbal- kens 2 kap. är den uttryckt på det här sättet, jfr. även avsnittet 6.1.3: 3 § Alla som bedriver eller avser att bedriva en verksamhet eller vidta en åtgärd skall utföra de skyddsåtgärder, iaktta de begränsningar och vidta de försiktighetsmått i övrigt som behövs för att förebygga, hindra Utredningens överväganden och förslag eller motverka att verksamheten eller åtgärden medför skada eller olägenhet för människors hälsa eller miljön. Innebörden är att dessa försiktighetsmått ska vidtas så snart det finns skäl att anta att en verksamhet eller åtgärd kan medföra skada eller olägenhet för människors hälsa eller miljön. Förenklat kan regeln uttryckas som att de försiktighetsmått ska vidtas som behövs för att undvika skada för människors hälsa eller miljön. Vid den bedömningen ska det dock ske en rimlighetsavväg- ning enligt 2 kap. 7 § . Innebörden är att försiktighets- regeln gäller i den mån det inte är orimligt att uppfylla den. Jämförel- se ska göras med den nytta som åstadkoms genom att miljökravet uppfylls. Nyttan ska ställas i relation till kostnaderna för att genom- föra åtgärderna, dvs. marginalnyttan av en åtgärd måste överväga marginalkostnaderna. Utredningens förslag: Försiktighetsprincip förs in i en ny fiske- vårdslag. Den ska lyda så här: Alla som fiskar ska i den mån det inte är orimligt utföra de skyddsåtgärder, iaktta de begränsningar och vidta de försiktighets- mått i övrigt som behövs för att förebygga, hindra eller motverka att fisket medför skada för miljön. Genom vårt förslag införs en för fisket anpassad försiktighets- princip i den nya fiskevårdslagen. Den innebär att alla framöver är skyldiga att vidta försiktighetsmått för att undvika risker för skador på miljön. Sådana skador är förstås i första hand utfiskning av ett bestånd, men kan exempelvis även vara skador på havsbotten på grund av trålning. Principen ska omfatta såväl yrkesfiskare som fritidsfiskare. Som även framgått ovan ges portalparagrafen genom bl.a. försiktighetsprincipen ett innehåll. Kraven konkretiseras dock genom en prövning. En sådan kommer framöver bestå för yrkes- fisket, men jag avser inte att införa prövningsregler för fritidsfisket, se vidare nedan avsnitt 9.1.5. Innebörden är därmed att försiktig- hetsprincipen riktar sig såväl mot enskilda som mot myndigheten. Det har anförts att det kan vara svårt för den enskilde att bedöma vilka krav försiktighetsprincipen ställer på denne. Detta är förstås riktigt. Jag menar dock ändå att det är viktigt att det lagfästs en allmän försiktighetsprincip. I grunden ankommer det dock på myn- digheterna att konkretisera den. Det kommer för yrkesfisket ske i Utredningens överväganden och förslag När det gäller fritidsfisket ska beaktas att den förvaltande myndighetens uppdrag ska vara att bedriva en långt- gående fiskevård, jämför 9.1.14. Den fiskevård måste förstås utgå från försiktighetsprincipen. Som framgått av avsnitt 6.1.3 är kravet om bästa möjliga teknik en del av försiktighetsprincipen. Innebörden i är att bästa möjliga teknik ska användas vid yrkesmässig verksamhet i syfte att förebygga, hindra eller motverka skada för bl.a. miljön. Jag ser det självklart som angeläget att teknikutvecklingen för fisket förbättras. Det är viktigt att det sker en utveckling som möjliggör fiske utan bifångster. Detta kan ske genom en utveckling av mer selektiva och skonsamma fiskeredskap. Det ska dock noteras att redan den nu gällande fiskelagen inne- håller en bestämmelse i 19 § som möjliggör för regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att meddela föreskrifter som förbjuder eller begränsar användningen av fiskemetoder eller fiske- redskap. Som vi kommer att återkomma till i avsnitt 9.1.14 är av- sikten att dessa bestämmelser ska föras över till den nya fiskevårds- lagen. Ett krav om bästa möjliga teknik påminner i mycket om den bestämmelse som redan finns. innebär den ett vassare krav. Det betyder i att bästa möjliga teknik alltid ska användas oavsett om det finns påvisbara effekter eller inte. Det är risken för skador och olägenheter som motverkas genom teknik- valet. Ett krav om bästa möjliga teknik har dock ett nära samband med det nationella handlingsutrymmet. Som framgått tidigare ska den nya fiskevårdslagen endast innehålla paragrafer som är förenliga med gällande EU-rätt. har alltså som huvudregel inte rätt att bestämma om regler som är mer långtgående än EU:s krav. Det gäller givetvis alla de paragrafer vi redan föreslagit, men får särskild betydelse för en lagregel om bästa möjliga teknik, eftersom en sådan bestämmelse är konkretare än de redan tidigare föreslagna portalparagrafen, krav om kunskap och försiktighetsprincipen. Ett krav om bästa möjliga teknik skulle exempelvis kunna vara mask- storlek. har alltså som huvudregel inte rätt att i en nationell lag- stiftning ha skärpta teknikkrav i förhållande till EU:s krav. Undan- tag gäller dock inom de områden där har kvar ett nationellt handlingsutrymme. Som framgått av kapitel 3 och avsnitt 9.1 skulle den nationella lagstiftningen kunna innehålla krav om skärpta tek- nikregler för alla i sjöar och vattendrag och längs kusterna upp till Utredningens överväganden och förslag 3–4 nautiska mil från kusten. Dessutom skulle det vara möjligt med skärpta teknikbestämmelser för enbart svenska fiskare. Det skulle betyda att ett krav om bästa möjliga teknik som utgångspunkt skulle behöva begränsas till sjöar, vattendrag samt kustremsan. Sådant krav för allt fiske inom detta område ser jag dock som alltför långtgå- ende. Ett krav om bästa möjliga teknik bör bara ställas när det finns klara fiskevårdsskäl som motiverar detta. Sammantaget anser jag att det blir alltför komplicerat att införa en bestämmelse om bästa möjliga teknik i den nya fiskevårdslagen, eftersom en sådan regel skulle behöva vara behäftad med en mängd undantag och olika tillämpningsbestämmelser. Som kommer att ut- vecklas i kapitel 9.1.14 menar jag att den förvaltande myndigheten även ska bära huvudansvaret för fiskevården, eftersom det här krävs en flexibilitet. I fiskevården ska även som redskapsbegränsningar vara en viktig faktor. Det får ankomma på myndigheten att för framtiden verka för en teknikutveckling som gynnar fiskevården utan att fiskenäringens konkurrenskraft försvagas. Utredningens förslag: Det införs ett kunskapskrav för yrkes- fiskare. Innebörden ska vara att den som bedriver yrkesmässigt fiske med fartyg ska ha genomgått utbildning om det akvatiska ekosystemet. Regeringen eller den myndighet regeringen bestäm- mer ska precisera kunskapskravet. Det som ytterst skapar ett miljövänligare fiske är att förstås om de som utövar det i största möjliga utsträckning miljöanpassar det. Utvecklingen mot miljöanpassningen borde växa fram i den egna näringen med forskning och lagstiftning som stöd. En början till detta skulle ett lagstiftat kunskapskrav för den som bedriver yrkes- mässigt fiske kunna vara. En utökad kunskap skulle också bidra till en ökad samsyn på beståndssiuationen mellan forskare, myndigheter och yrkesfiskare. saknas det i vissa fall. Även Havsmiljöutred- ningen föreslog i sitt betänkande, En utvecklad havsmiljöförvaltning, SOU 2008:48, s. 300–306, ett kunskapskrav. Utredningen föreslog en certifierad utbildning i miljö och ekologi för att få yrkesfiskelicens. Det skulle vara fråga om en intensivkurs för yrkesverksamma fiskare Utredningens överväganden och förslag , som skulle anordnas av . Den före- slog att en utbildning borde innehålla följande element: Grundläggande kunskap om djur och växter. Den miljön och det ekosystemet, fiskens roll i systemet. Faktorer som påverkar det ekosystemet. Beståndsuppskattningar, grunderna för den vetenskapliga rådgiv- ningen. Skonsamma fiskemetoder, redskap. Fiskeripolitik och regelverk, inklusive EU och internationellt. Innebörden av förslaget är att yrkesfiskare ska ha relevant miljökunskap. Jag kan delvis instämma i det förslag lämnat om kunskapskrav. Den kunskap föreslår för yrkesfiskare menar jag är i huvudsak väl anpassad. Det måste dock anpassas efter den typ av fiske som bedrivs. Jag ser det dock inte som en framkomlig väg att kravet kopplas till yrkesfiskelicensen, eftersom jag vill upphäva den. Jag kommer senare att redovisa hur de krav jag ställer ska kopplas till en tillståndsprocess. Jag anser inte heller att det är som i grunden ska anordna utbildningen. Den närmare utformningen av kunskapskravet ska utformas av den ansvariga myndigheten i nära samråd med yrkesfiskarnas organisa- tion. Själva utbildningen bör dock lämpligen kunna anordnas av hög- skolor eller folkhögskolor. Medel för utbildningen bör kunna erhålla genom fiskeprogrammet inom EU. Från något håll har anförts att det förslag jag lämnar skulle utgöra en inskränkning jämfört med kunskapskravet i . I miljö- balken innebär kunskapskravet att den som bedriver verksamhet kontinuerligt ska skaffa sig nödvändig kunskap. Mitt förslag är kon- kretare med det tillägget att jag valt att konkretisera vad som utgör nödvändig kunskap och hur den kunskapen ska inhämtas. Den kun- skapskatalog jag hänvisar till är också omfattande och bör täcka in all nödvändig kunskap som en yrkesfiskare behöver. Genom denna konkretisering uppnår jag ett anpassad kunskapskrav som har större möjlighet att efterlevas än ett mer vagt sådant. När det gäller avgränsningen av vilka fiskare som kommer att bli berörda av kunskapskravet vill jag hänvisa till avsnittet om fiske- licens, se 9.1.5. Utredningens överväganden och förslag Som redovisats anammar vi samma systematik i våra förslag om miljö- principer som redan finns i . Vår målsättning uttrycks genom den föreslagna portalparagrafen. Denna programförklaring ges sedan sitt innehåll genom kunskapskravet och försiktighetsprin- cipen. Slutligen är syftet att kraven ska konkretiseras i tillstånds- processen. I ett sådant tillståndskrav skulle det t.ex. kunna ingå krav om miljökonsekvensbeskrivningar och miljökonsekvensbedöm- ningar. När det gäller fiske ska det dock noteras att det redan finns ett befintligt och mycket omfattande tillståndssystem. I kapitel 8 och avsnitt 4.3 har vi beskrivit att den nuvarande ordningen för yrkes- fisket utgörs av tre olika tillståndskrav från . Min över- gripande uppfattning är att denna byråkrati måste förenklas. Från bl.a. () har anförts att i dagens system med kvoter tar staten på sig bevisbördan att via fiskeförhandlingar avgöra vad som är lämpliga mängder, men med ett prövningsför- farande skulle det bli omvänd bevisbörda där den sökande ska bevisa att just hans fångster inte påverkar beståndet eller miljön negativt. NNR finner att det skulle vara olyckligt, särskilt med hänsyn till att kritiserats för att vara onödig diffus och onödigt byrå- kratisk med krav på flera olika kostsamma administrativa förfaran- den. Jag kan delvis instämma i det NNR anför. ser jag det som nödvändigt att koppla försiktighetsprincipen till prövningspro- cessen, eftersom det annars kan stanna vid en målsättning. Jag anser dock att det saknas anledning att ha en så omfattande miljökon- sekvensbeskrivning och miljökonsekvensbedömning för fiske som det finns krav om för miljöfarlig verksamhet i .