sou · GYB317 · 2010-03-08 00:00:00 — SOU och Ds kan köpas från kundtjänst. För remissutsändningar av SOU och Ds svarar på uppdrag av . Beställningsadress: kundtjänst 106 47 Orderfax: Ordertel: E-post: Internet: Svara på remiss. Hur och varför. Statsrådsberedningen (SB PM 2003:2, reviderad ) – En liten broschyr som underlättar arbetet för den som ska svara på remiss. Broschyren är gratis och kan laddas ner eller beställas på Textbearbetning och layout har utförts av , FA/kommittéservice Till statsrådet och chefen för Regeringen bemyndigade chefen för departementet att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att utreda användningen av ekonomiska och andra styrmedel som kan förbättra vattenkvaliteten. Som särskild utredare förordnades general- direktören . Agronomen , SLU, förordnades om huvudsekreterare , och agronomie doktorn förordnades som sekreterare . Jur. kand. förordnades som sekreterare . Departementssekreteraren förordnades som biträdan- de sekreterare från . förordnades kanslirådet , agronomie doktorn , vattenvårdsdirek- tören och ämnesrådet som experter i utredningen. förordnades råd- givaren , dammsäkerhetscontrollern , miljöekonomen , departementssekreteraren , fil. mag. , kanslirådet och agr. lic som experter i utredningen. General- sekreteraren förordnades som expert . Utredningen har antagit namnet och jag överlämnar härmed mitt betänkande Prissatt vatten? (SOU 2010:17). Uppdraget, arbetssättet och betänkandets disposition.... Bakgrund – tidigare utredningar och pågående Miljöarbete i – miljökvalitetsmålen............................ 2.2Tidigare utredningar med koppling till vattenförvaltning Utredningen om avrinningsområden .......................... 2.2.4 Statens va-nämnds rapport angående ramdirektivet för vatten ............................................... 2.2.6 Va-lagen ersatt av lagen om allmänna vatten- 2.2.9 Vissa punktskattefrågor med anledning av 2.3 Pågående processer på mellanstatlig och EU-nivå 2.3.1 Mellanstatligt samarbete avseende vatten.................... 2.3.2 Den gemensamma jordbruks- och 2.4Analys och slutsatser – vad har gjorts tidigare och vad pågår?.................................................................................. Genomförandet av ramdirektivet för vatten och tolkningen av artikel 9................................................. Införlivande av ramdirektivet för vatten i .................. 3.1.1 EG-direktiv om vattenförvaltning ............................... 3.1.2 Direktivet om en marin strategi................................... 3.1.3 Direktivet om främjande av användningen av energi från förnybara energikällor ............................... Artikel 9 i ramdirektivet för vatten......................................... 3.3Sveriges införlivande av artikel 9 har ifrågasatts av Tolkningen av artikel 9 ............................................................ 3.4.1 Kostnadstäckning för vattentjänster – artikel 9 punkt 1 första stycket................................................... 3.4.2 Kostnader för vattentjänster som ska täckas enligt artikel 9................................................................ 3.4.3 Prispolitik, adekvata bidrag till kostnadstäckningen m.m. – artikel 9 punkt 1 3.4.4 Artikel 9 – punkterna 3 och 4....................................... Tolkning av artikel 9 i några andra EU-länder ....................... Analys och slutsatser – så ska artikel 9 tolkas ........................ – problem, möjliga åtgärder och 4.1.1 Vatten som livsmedel.................................................... 4.1.2 Vatten som naturresurs och biotop ............................. 4.2 Rätten att disponera över vattenförekomster ........................ Rådighet över vattnet ................................................... 4.3 Miljöproblem i vattenförekomster........................... 4.3.1 Försurning – tillförsel från transporter, industri (inkl. energianläggningar), jordbruk och 4.3.2 Övergödning – tillförsel från hushåll (via renings- verk och enskilda avlopp) industri, jordbruk, skogsbruk samt dagvatten och deposition från 4.3.3 Miljögifter – tillförsel från industri, hushåll, jord- bruk, transporter (inkl. sjöfart) och dagvatten........... 4.3.4 Främmande arter – påverkan från allmänhet, markägare, friluftsliv och på grund av slumpen? 4.3.5 Vattenuttag – påverkan från hushåll och industri....... 4.4 Program för övervakning av vattnets tillstånd ..................... 4.4.1 Nationell miljöövervakning i ........................ 4.4.2 Vilka krav på övervakning ställs enligt ramdirektivet för vatten?............................................ 4.4.3 Vattenanvändarnas ansvar för övervakning av 4.4.4 Tillgång till (befintlig) information för över- vakning och möjlighet till finansiering av 4.5Tillgängliga åtgärder per problemområde och en Skydd av dricksvattentäkter....................................... 4.6En kostnadsuppskattning för tillkommande 4.7Tillkommande åtgärdskostnader per sektor för att 4.7.3 Areella näringar (jordbruk, skogsbruk, fiske)........... 4.7.4 Övrigt inklusive kostnader för övervakning ............. 4.8Analys och slutsatser – det finns behov av en politik som innebär kostnadseffektiva åtgärder ............................... Brister i kostnadsuppskattningarna ........................... 4.8.2 Kostnadsuppskattningar som grund för modifiering av målsättning......................................... 4.8.3 Kostnadsuppskattningar som grund för 4.8.4 Kostnadsuppskattningar som grund för bedömning av kostnadstäckning................................ 4.8.5 Kostnadseffektiv kombination av åtgärder håller 5.1.1 Beteende styrs av mycket annat än politiska 5.1.2 Politiska styrmedel behövs när marknadslösningar inte når målet .............................. 5.2.1 Olika styrmedel påverkar på olika sätt ...................... 5.2.2 Styrmedlet kan riktas mot olika delar av 5.2.3 Andra aspekter på utformning av styrmedel............. 5.2.4 Många kombinationer av typ och riktning 5.2.5 Kriterier för att bedöma styrmedel............................ Befintliga styrmedel kopplade till vattenmiljö ..................... 5.3.2 Andra lagar av betydelse för vattenmiljön................. 5.3.3 EU-lagstiftning om vattenmiljö i svensk rätt............ 5.3.4 Ekonomiska styrmedel per kategori .......................... Andra typer av styrmedel........................................... 5.4Befintliga ekonomiska styrmedel för bättre 5.5Analys och slutsatser – det finns behov av komplette- rande ekonomiska styrmedel i vattenförvaltningen............. Generella synpunkter på nuvarande styrmedel......... Mer specifika synpunkter på dagens styrmedel........ Styrmedel i andra länder samt pågående arbeten med 6.1Styrmedel för vatten i , , , 6.1.1 Tillhandahållande av dricksvatten och vatten till Rening av avloppsvatten – hushåll och industri........ Jordbruk – utsläpp och rening ................................... 6.2Förslag till avgiftssystem för kväve och fosfor (sektors- 6.2.1 Sammanfattning från ..... 6.2.2 Fortsättningen på uppdraget om avgiftssystem för kväve och fosfor.................................................... 6.2.3 Preliminära slutsatser från 6.3Konsekvenser för skogsbruket med anledning av 6.4Skiss till ett avgiftssystem för fosfor- och kväveutsläpp från va-sektorn (branschspecifikt)........................................ 6.5Analys och slutsatser – kan lära en del från andra En prispolitik för användning av vatten ....................... Varför en prispolitik för vatten – en sammanfattande inledning av ett vidare perspektiv på prispolitik................... 7.2.1 Fokus på prispolitik – inte för att sådan alltid är bäst men för att det kan finnas outnyttjad 7.2.2 Förhållandet mellan de bakomliggande målen effektivitet/kostnadseffektivitet, kostnads- täckning och PPP........................................................ Artikel 9 i ett vidgat perspektiv............................................. 7.3.1 Kommissionens tolkning av prispolitik och några miljöekonomiska kommentarer till denna................. Vad menas med en vattenprispolitik? 7.4.1 En prispolitik kan definieras som en politik som direkt påverkar priset på en viss resurs ...................... 7.4.2 En vattenprispolitik kan definieras som en politik som direkt påverkar priset för någon form av användning av vatten................................................... 7.4.3 Vattenprispolitik eller ej – exempel ........................... 7.4.4 En vattenprispolitik kan ha olika räckvidd och i olika grad vara ändamålsenlig ..................................... Prispolitik för att nå god vattenstatus................................... 7.5.1 Osäker måluppfyllelse är en svaghet vid styrning via priser men kan hanteras utan att prispolitiken 7.6Prispolitik för en effektiv eller kostnadseffektiv vatten- 7.7 Prispolitik för kostnadstäckning........................................... 7.8Prispolitik för att uppfylla PPP, principen att den som förorenar ska betala................................................................ Vad är en förorening och vem är förorenare? Såväl föroreningar som åtgärder mot för- oreningar medför kostnader....................................... 7.8.3 Rättigheter avgör vem som bör stå för kostnader- na – hur fördela rättigheterna?................................... 7.8.4 PPP tillsammans med övriga mål kräver betalning 7.8.5 Slutsatser – en prispolitik enligt principen om att förorenaren ska betala ................................................ 7.9Prispolitik för att nå andra mål – andra aspekter att beakta vid utformandet av en prispolitik.............................. Prispolitik för flera mål – relationen mellan målen.............. Analys och slutsatser – exempel på inslag av prispolitik för att bättre uppnå målen..................................................... 7.11.1 Olika typer av problem – olika typer av styrmedel .. 7.11.2 Regional/lokal vattenbrist – inget behov av pris- 7.11.3 Påverkan från pågående verksamhet – punkt- 7.11.4 Påverkan från pågående verksamhet – diffusa 7.11.5 Påverkan från pågående verksamhet – fysisk 7.11.6 Påverkan från tidigare verksamhet – deponerade ämnen eller fysisk påverkan ....................................... 7.11.7 Utökade provtagningar och analyser......................... 7.11.8 Avslutande kommentar .............................................. Bedömningar och förslag........................................... Bedömning angående tolkningen av artikel 9 ...................... 8.2Bedömning och förslag angående styrmedel för vatten- 8.2.1 Generella ekonomiska styrmedel kombinerade 8.2.4 ......................Flexiblare användning av fiskeavgifter 8.2.5 Landsbygdsprogrammets ersättningar och diffusa Vissa övriga frågor.................................................................. Regional/lokal vattenbrist .......................................... 8.3.2 Påverkan från tidigare verksamhet............................. 8.3.3 Ansvar för utökade provtagningar och analyser ....... Betänkandet är relativt omfattande som en konsekvens av upp- dragets komplexitet, och alla delar är inte av samma intresse för alla läsare. För att underlätta för läsaren redovisas därför översiktligt innehållet i respektive kapitel och en hänvisning ges till det avsnitt med analys och slutsatser som avslutar varje kapitel. Genom att läsa sammanfattningen nedan och därefter avsnittet Analys och slut- satser som hör till varje kapitel kan läsaren snabbt bilda sig en uppfattning om vilka kapitel/avsnitt han eller hon vill fördjupa sig närmare i. Hänvisning till analys och slutsatser framgår i det följande. I kapitel 1 redogörs för utredningsuppdraget, arbetssättet och betän- kandets disposition. Utredningen har huvudsakligen haft två uppdrag. Det första var att behandla frågan om hur termen prispolitik i artikel 9 i ram- direktivet för vatten ska förstås och det andra var att undersöka om det finns anledning att komplettera eller förändra befintliga styrmedel så att de sammantaget och kostnadseffektivt leder till att god vattenstatus uppnås i . Med prispolitik avses en statlig politik som påverkar priset på någon form av användning, eller indikator på användning, av en viss resurs – i detta fall vatten. Med kostnadseffektivitet menas att ett visst tillstånd, i detta fall målet god vattenstatus, nås till en så låg kostnad som möjligt. Det har inte varit utredningens uppdrag att komma med förslag till finansiering av åtgärder för bättre vattenkvalitet. Kapitel 2 ger en bakgrund till uppdraget och frågeställningarna genom att redogöra för några tidigare utredningar och pågående processer med anknytning till påverkan på vattenmiljö, behov av åtgärder och därmed styrmedel. Flera tidigare utredningar har behandlat frågor om att förbättra vattenmiljön, men ofta med utgångspunkten att det saknas finan- siering av nödvändiga åtgärder för att nå miljömålen. Någon lösning på det problemet har inte presenterats annat än i form av principförslag. Vattenrelaterade miljöproblem behandlas också i nationella miljömål, i en rad olika direktiv och internationella avtal, som BSAP, samt inom jordbruks- och fiskeripolitiken i parallella pågående processer. Processerna berör i stor utsträckning samma aktörer, har tillgång till samma åtgärder och troligen liknande problem med att få åtgärderna till stånd, d.v.s. det finns behov av effektiva styrmedel. Det faktum att det finns överlappande krav pekar också på ett behov av samordning. Se vidare 2.4 Analys och slutsatser – vad har gjorts tidigare och vad pågår? I kapitel 3 beskrivs kortfattat införlivandet av ramdirektivet för vatten i och dessutom behandlas frågan om hur termen prispolitik i artikel 9 i ramdirektivet ska förstås. Kommissionen har ifrågasatt om har införlivat artikel 9 korrekt med utgångspunkt i att kravet på kostnadstäckning också borde omfatta vattenanvändning i vidare bemärkelse, och inte endast vattentjänster. Kravet på prispolitik i artikel 9 i ramdirektivet omfattar dock endast vattentjänster och för svensk del är det främst va-verkens vattenleveranser och avloppsrening som faller inom det begreppet. Va-verken tar ut sina kostnader av abonnenterna och de som inte är anslutna till va-verk får betala sina egna kostnader för vatten och avlopp. Det finns inte annat än undantagsvis någon vattenbrist i och därför behövs inga ytterligare incitament för att säkerställa att vattenresurserna används effektivt. Se vidare 3.6 Analys och slutsatser – så ska artikel 9 tolkas. I kapitel 4 ges en redogörelse för de miljöproblem som vattenför- valtningen har identifierat, vem som står för miljöpåverkan, vilka tillgängliga åtgärder som finns samt en uppskattning av vad det skulle kosta att åtgärda miljöproblemen i vattenförvaltningen. har inte den vattenstatus som ramdirektivet för vatten kräver trots att utsläppsmängderna för många ämnen har minskat. Stora problem kvarstår bl.a. avseende övergödning, miljögifter och fysiska förändringar. Det är heller inte bara utsläpp som påverkar vattenstatusen. Fysiska förändringar har påverkat vissa vattenmiljöer så att behov av restaurering finns. Behovet av åtgärder för att förbättra vattenmiljön är av en sådan omfattning att kostnaderna bedöms bli höga. Det faktum att man tidigare vidtagit åtgärder kan inte användas som argument för att en aktör inte ska göra mer, men när det gäller fördelningen av framtida åtgärder så kan tidigare genomförda åtgärder vara en bland flera faktorer vid bedömning av rättvisa eller rimlighet. I många fall kan behovet av åtgärder hänföras till en viss sektor eller verksam- hetsutövare, men det finns också fall där det inte finns någon aktör att rikta ett styrmedel mot. Se vidare 4.8 Analys och slutsatser – det finns behov av en politik som leder till kostnadseffektiva åtgärder. I kapitel 5 redovisas grundläggande teori och bedömningskriterier för styrmedel. Dessutom redovisas de styrmedel med relevans för an- vändningen av vatten som finns . Genomgången visar att de kvantitativa regleringarna, genom bestämmelser, dominerar. Det är genom bestämmelser i olika EU-direktiv införlivas i svensk lagstiftning. Det finns få ekonomiska styrmedel, och bland dessa dominerar subventioner till jordbrukssektorn. De tillstånd som ges enligt blir ofrånkomligen detaljerade och reglerar ibland mer eller mindre också vilken metod som ska användas eller vilka åtgärder som ska vidtas. En sådan styrning minskar möjligheten för den enskilde aktören att välja den kombination av åtgärder som skulle ha bäst förutsättningar att minimera kostnaden. I ett dynamiskt perspektiv framstår bristerna med dagens system ännu tydligare eftersom förutsättningar och därmed kostnader förändras över tiden. Eftersom miljöproblem kvarstår inom vattenförvaltningen kan inte dagens styrmedel anses ha varit tillräckliga. Det betyder att skärpningar och/eller kompletteringar med andra styrmedel behövs för att målet med ramdirektivet för vatten ska kunna uppnås. Utrymmet för att introducera nya ekonomiska styrmedel begränsas dock av de detaljregleringar, ofta i form av olika EU-direktiv, som finns . Se vidare 5.5 Analys och slutsatser – det finns behov av komplette- rande ekonomiska styrmedel i vattenförvaltningen. Kapitel 6 innehåller en internationell utblick angående styrmedel i några andra EU-länder. Dessutom redogörs bl.a. för Naturvårds- verkets uppdrag angående ett avgiftssystem för minskade utsläpp av kväve och fosfor. , , , och och granskas översiktligt i syfte att se vilka typer av styrmedel som riktas till de i ramdirektivet utpekade sektorerna industri, hushåll och jordbruk. Det framgår att ekonomiska styrmedel an- vänds i viss utsträckning, men främst för punktutsläpp. Det har inte varit möjligt att bedöma de ekonomiska styrmedlens roll i ett samlat perspektiv i ländernas miljölagstiftning. Jordbruket i de granskade länderna uppvisar få inslag av ekonomiska styrmedel frånsett subventioner. I ska dock möjligheten att göra gödselkvoter köp- och säljbara utredas. I arbete med ett avgiftssystem framgår vilka problem ett införande av ett nytt ekonomiskt styrmedel stöter på. Se vidare 6.5 Analys och slutsatser – kan lära en del från andra länder. I kapitel 7 analyseras, ur ett miljöekonomiskt perspektiv, möjligheter- na att använda en mer omfattande prispolitik för vattenanvändning. Utgångspunkten är att undersöka om ett ökat inslag av pris- politik skulle kunna leda till bättre vattenstatus, en kostnadseffek- tiv kombination av åtgärder, en högre grad av kostnadstäckning och/eller till att principen om att förorenaren skall betala (PPP) uppfylls. Analyser av de olika målen visar att de i princip är förenliga med varandra förutom när det gäller den tolkning av PPP där förorenaren inte har något ansvar för miljökostnader. Ett system med överlåtelsebara utsläppsrätter skulle i princip kunna leda till att de nämnda målen uppfylls, men även ett sådant system har nackdelar. Ett alternativ till detta system, där en avväg- ning gjorts mellan olika målsättningar kan vara ett system som utgår från nuvarande utsläppstillstånd och kompletterar dessa med en utsläppsskatt över, och en subvention under, en viss nivå. Genom att denna nivå gradvis sänks över åren uppnås med tiden en situation där förorenarna fullt ut betalar för miljökostnaderna. Skatten, och inledningsvis subventionen, ger incitament till en kostnadseffektiv fördelning av reduktionsåtgärder. När det gäller diffusa utsläpp skulle ett liknande system kunna riktas mot ett kollektiv som görs gemensamt ansvariga för utsläpp eller vattenkvalitet. Alternativt kan diffusa utsläpp påverkas genom att prispolitiken riktas mot indikatorer på utsläpp, en form av politik som i princip skulle kunna ersätta kvantitativa regleringar riktade mot motsvarande indikatorer. En viktig slutsats är att en framgångsrik användning av mer prispolitik kräver att verksamhetsutövarnas flexibilitet inte begränsas för mycket av kvantitativa krav. Se vidare 7.11 Analys och slutsatser – exempel på inslag av pris- politik för att bättre uppnå målen . I kapitel 8 redovisas utredningens bedömningar och förslag. De viktigaste framgår nedan. Utredningens bedömning är att tillämpar artikel 9 i ram- direktivet för vatten korrekt. Utredningen bedömer vidare att några nya generella ekono- miska styrmedel inte bör införas . Om ett sådant införande skulle bli aktuellt förordar utredningen att nuvarande regle- ringar/tillstånd kompletteras med ekonomiska styrmedel i enlighet med den modell som presenterats i kapitel 7. Utredningen föreslår införandet av en möjlighet till individuella avgifter som alternativ till skyldigheten att utföra eller bekosta särskilda åtgärder för att kompensera för intrång. Utredningen föreslår vidare att dispositionen av bygdeavgifter koncentreras till åtgärder som främjar en god vattenmiljö och att förutsättningarna för att använda landsbygdsprogrammets ersätt- ningar på ett kostnadseffektivt sätt utreds och beaktas inför kom- mande programperioder. Vidare förordar utredningen att tidigare framlagt förslag om dispositionen av fiskeavgifter och om finansiering av den operativa övervakningen genomförs. I kapitel 9 redovisas förslagens konsekvenser. Utredningens uppfattning är att förslagen innebär fördelar både för samhället och för enskilda. lag om ändring i (1998:808) Härigenom föreskrivs att det i ska införas två nya paragrafer, 16 kap. 9 a § och 26 kap. 9 a §, av följande lydelse. En skyldighet enligt 9 § 3. att utföra eller bekosta en åtgärd får ersättas med en skyldighet att betala en avgift motsvarande intrånget. Ett villkor enligt 2 § andra stycket får utformas som en skyl- dighet att betala en avgift. Den ska motsvara ekonomiskt den belastning villkoret annars skulle medföra för verksamhetsutöva- ren. En avgift enligt första eller andra stycket ska användas för miljövårdande åtgärder. Reg- eringen eller den myndighet reg- eringen bestämmer får meddela närmare föreskrifter om använd- ningen av avgifterna. Ett föreläggande eller förbud enligt 9 § får i stället för att avse en åtgärd ange att en avgift ska betalas. Avgiften ska motsvara ekono- miskt den belastning före- läggandet eller förbudet annars skulle medföra för verksamhets- utövaren. En avgift ska användas för miljövårdande åtgärder. Regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer får med- dela närmare föreskrifter om dessa avgifter och deras använd- ning. Denna lag träder i kraft den förordning om ändring i förordningen (1998:928) om bygde- och fiskeavgifter Härigenom föreskrivs att 8 § förordningen (1998:928) om bygde- och fiskeavgifter ska ha följande lydelse. Avgiftsmedel enligt 6 kap. 1 § lagen (1998:812) med sär- 1 § lagen (1998:812) med sär- skilda bestämmelser om vatten- skilda bestämmelser om vatten- verksamhet skall, sedan medel i verksamhet ska, sedan medel i mån av behov har avsatts för mån av behov har avsatts för användning enligt 4 § denna användning enligt 4 § denna förordning, i övrigt användas till förordning, i övrigt användas till investeringar för ändamål som främjar näringsliv eller service i bygden eller annars är till nytta inte behövs får medlen användas service i bygden eller annars är till nytta för denna. Till ändamål som avses i Till ändamål som avses i första stycket kan lämnas lån första stycket kan lämnas lån Ett sådant lån eller eller bidrag som får utbetalas bidrag får dock inte medföra att det blir nödvändigt att även i bidraget får dock inte medföra fortsättningen bevilja medel för att det blir nödvändigt att även i ändamålet eller att staten eller fortsättningen bevilja medel för berörda kommuner kan för- ändamålet eller att staten eller orsakas inte avsedda kostnader. berörda kommuner kan för- orsakas inte avsedda kostnader. När låne- eller bidrags- När låne- eller bidrags- beloppets storlek bestäms, skall hänsyn tas till beskaffenheten av hänsyn tas till beskaffenheten av det ändamål som avses med det ändamål som avses med lånet eller bidraget och hur stor lånet eller bidraget och hur stor del av kostnaderna för ända- målet som lånet eller bidraget kommer att utgöra.