sou · GYB356 · 2010-08-31 00:00:00 — ansåg att mycket tyder på att fokus på funktion och prestanda och tillämpning av nya upphandlingsformer sannolikt skulle ge ökat utrymme för kreativitet och innovation. Utveckling av incitament för strategisk styrning av offentlig upphandling mot ökad grad av innovation och förnyelse bl.a. genom krav i regleringsbrev eller förordningar, rapporterings- krav, belöningssystem. Ta fram riktlinjer för i vilka situationer samordning av upphand- ling kan vara lämpligt. En ökad samordning mellan mindre upphandlande enheter kan i vissa faser och sektorer öka kompetensen, skapa kritisk massa och ge möjlighet att tillämpa effektivare upphandlingsmetoder (t.ex. funktionsupphandling, standardisering av förfrågningsunderlag, elektroniska verktyg, osv.). I andra situationer riskerar dock samordning att bli kon- serverande och uteslutande, speciellt för mindre företag. Säkerställ mindre företags möjligheter att medverka i offentlig upphandling genom att utreda och ta hänsyn till vilka kon- sekvenser samordning och tillämpning av olika kravspecifika- tioner, avtalsvillkor och upphandlingsformer får på dessa. Utveckling av datainsamlingsmetoder och förbättrad redovis- ning och statistik för att möjliggöra uppföljning av upphandling. drog, dock utan att göra någon rättslig analys, slutsatsen att inte är ett hinder för innovationer och myndigheten redo- visade olika upphandlingselement som den ansåg skulle främja innovationer. 1.Alternativa anbud – vilket möjliggör för leverantörer att lämna anbud på s.k. gröna varianter, som innebär att leverantörer kan tillhandahålla mer miljöanpassade alternativ som uppfyller den efterfrågade funktionen. 2.Formgivningstävling – vilket innebär att pröva olika tävlings- bidrag i en anbudsutvärdering då designbegreppet ofta har en vidare betydelse och även kan innefatta miljöegenskaper. 3.Förhandlad upphandling – vilket är en upphandlingsform med särskilda tillvägagångssätt och kriterier för den klassiska sektorn och försörjningssektorn. 4.Funktionsupphandling – vilket snarare innebär en specificering av vad som ska uppnås snarare än hur det ska uppnås och som kan ge större utvecklingsmöjligheter för en leverantör, dock att det kan bli svårare att verifiera framkomna anbud. 5.Request For Information (RFI) – vilket bl.a. innebär att genom att informera marknaden att en upphandling ämnas göras, skapas beredskap och ett sätt att införskaffa underlag för att erhålla realistisk förfrågningsunderlag för att säkerställa att leverantörer kan tillfredställa de identifierade behoven inom rimliga kostnads- ramar. 6.Koncessioner – vilket innebär att en leverantör får ensamrätt för en väl definierad samhällstjänst och får täckning för sina kost- nader för det som levereras, t.ex. upphandling av tjänsten sop- hämtning istället för sopbilar. Vidare menade myndigheten att om minst hälften av kontraktets värde omfattar FoU-tjänster behöver en myndighet inte tillämpa ordinarie regelverket för utan det faller under WTO-undan- taget för FoU. Om detta villkor är uppfyllt är det också möjligt att använda risk/värdedelning mellan beställare och leverantör menade som dock framhöll att det var oklart om metoden faller inom direktiven för , varför myndigheten menade att metoden behövdes studeras närmare. var också medvetna om att EU kommissionen arbetade med att ta fram förslag om förkommersiell upphandling men i rapporten berördes inte detta ytterligare. Slutligen efterlyste myndigheten ett utvecklingsarbete för att underlätta och öka incitamenten för innovationsfrämjande offentlig upphandling. menade att det skulle behövas en stödjande myndighetsstruktur med ett antal funktioner med tillräckliga resurser, kvalitet och effektivitet, framför allt om följande funktioner. metodutveckling, lärande och stöd både kring offentliga upp- handlingar i allmänhet och kring innovativa upphandlingar i synnerhet. I detta kan bl.a. ingå att utbildningar, utveckling av neutrala arenor för möten med leverantörer och konkreta råd och stöd i komplexa upphandlingssituationer, t.ex. i samband med s.k. förkommersiell upphandling. tillsyn, utformning, precisering och tolkning av spelregler, in- klusive formell hantering i enlighet med och dess bakom- liggande grundprinciper. utveckling av rättsorganisationen och rättsprocesserna kring offentlig upphandling så att dessa bidrar till ökad effektivitet. anförde att genom centralisering av överprövningar skulle proffessionalitet och effektivitet i hanteringen kunna ökas och tillämpningen av rättspraxis bli tydligare. utvärdering av de samhällsekonomiska effekterna, inklusive innovations- och förnyelseeffekterna, av offentlig upphandling, baserat på ett förbättrat statistikunderlag. redovisning av regeringsuppdrag: (2006-01487) Offentlig upphandling som drivkraft för innovation och förnyelse förslog följande åtgärder: 1.Inför offentlig innovationsupphandling, det vill säga upphandling som innehåller FoU, som en generell upphandlingsform i , helt inom ramen för rådande regelverk för offentlig upphandling och FoU. a.Skapa stödjande kompetensstrukturer med hjälp av de myndigheter som har FoU-granskning som kärnverk- samhet. b.Inför tydliga incitament för upphandlande myndigheter genom målsättningen att en procent av upphandlings- volymen skall utgöras av innovationsupphandling samt att framgångsrika innovationsupphandlingar uppmärk- sammas och premieras. På detta sätt kan offentlig inno- vationsupphandling bli en strategisk fråga för svenska myndigheter. 2.Stärk organisationen av och förenkla procedurer för offentlig upphandling så att samordning och kritisk massa i metodkom- petens och efterfrågan uppnås. Gör detta så att små- och medel- stora företags innovations- och effektivitetspotential tillvaratas. 3.Skapa tillförlitlig information för uppföljning och statistik om offentliga upphandlingar. Utvärdera offentliga upphandlingars omfattning och fördelning samt dess effekter på offentliga verk- samheters förnyelse och effektivitet, liksom dess effekter på innovation i näringslivet. menade att kvalitetsgranskningen av FoU-innehållet innova- tionsupphandlingar borde kunna genomföras av myndigheter som har bedömning av FoU-finansiering som sin kärnverksamhet, såsom , , Formas, FAS, , med flera. Sådana FoU-bedömningar borde sedan ligga till grund för den upphandlande myndighetens slutgiltiga ställningstaganden kring inkomna anbud. Om så behövs skulle även FoU-finansierande myndigheterna kunna vara behjälpliga i utformandet av FoU-delarna i offentliga upphandlingar. Den mest genomgripande förslaget som ställde var för- ändring av hela grunden för offentlig upphandling. ansåg att det inte var uppenbart att de samlade kraven på myndigheter inom ramen för deras upphandlingar skulle ha som huvudsyfte att utgå från målet att utveckla offentliga verksamheter i kvalitets- förnyande och effektiviserande riktning. Mot denna bakgrund före- slog därför att en allmän översyn av nationella upphandlingspolicy borde genomföras. Målet borde vara att utveckla den nationella upphandlingspolicyns principer och strukturer så att offentliga myndigheters verksamhetsutveckling stärks och att positiva samhällsekonomiska effekter främjas. Tre centrala funktioner i en utvecklad nationell upphandlingspolicy borde enligt tydlig- göras: grundläggande målsättningar och prioriteringsprinciper för offentlig upphandling, tydliggörande av centrala myndigheters ansvar och deras rela- tioner för att policyn ska få så starkt genomslag som möjligt och säkrande av tillräcklig kraft för utveckling av principer och metoder samt uppföljning av offentlig upphandling. efterlyste att ett tydligare koncernperspektiv borde genom- syra det statliga upphandlingssystemet, där olika myndigheter kan och bör stödja varandra för ökad kvalitet och effektivitet. Detta menade måste ytterst baseras på politisk styrning och ett tydligt ledarskap som utgår från regeringen. Till stöd för dessa politiska ambitioner borde stödjande myndighetsfunktioner för- delas och tydliggöras. Det skulle kräva en noggrann översyn av kraften i och samspelet mellan rådande myndighetsroller. 202080 är nya ekonomisk strategi med syfte att ta EU ur krisen och få en starkare ekonomi under det kommande decenniet. Strategin innehåller en vision för ekonomisk tillväxt inom EU:s sociala marknadsekonomi . Tillväxten ska åstadkommas genom insatser på såväl EU-nivå som på nationell nivå. Honnörsorden är smart tillväxt, dvs. främja kun- skap, innovation, utbildning och ett digitalt samhälle, hållbar till- växt, dvs. få en koldioxidsnål och resurseffektiv ekonomi, och bättre konkurrenskraft, samt tillväxt för alla dvs. fler jobb, höjd kompetens och satsningar på fattigdomsbekämpning. Fem kvantitativa mål har satts upp för att förverkliga visionen nämligen att; av befolkningen i åldrarna 20–64 ska ha ett arbete, 80 2020 – En strategi för smart och hållbar tillväxt för alla. Meddelande från Kom- missionen (KOM(2010) 2020 slutlig) 2020. av EU:s BNP ska investeras i forskning och utveck- ling, 3.klimat- och miljömålen 20/20/2081 ska nås, 4.antalet personer som lever på fattigdomsgränsen ska minskas med 20 miljoner, och 5.andelen ungdomar som slutar skolan vara under 10 pro- cent, och av den yngre generationen ska full- borda högre studier. För att uppnå detta kvävs det enligt kommissionen att EU-länderna: blir bättre på att uppmuntra innovationer genom att skapa när- mare samarbete mellan forskning och marknad, satsar mer på en digital marknad, förbättrar kvaliteten på den högre utbildningen, gör mer resurseffektivt och koldioxidsnålt, modernisera arbetsmarknaderna, och att Europeisk plattform mot fattigdom garanterar social och territoriell sammanhållning. Pionjärmarknadsinitiativet, som är en del av EU:s innovationsstra- tegi, syftar till att underlätta marknadsintroduktion av innovativa produkter och tjänster genom regulatorisk förenkling, offentlig upphandling och andra underlättande åtgärder. Pionjärmarknads- initiativets82 uttryck Pionjärmarknad syftar på den marknad där 81Mot 20–20 till 2020 möjligheter i samband med klimatförändringarna Meddelande från Kommissionen COM(2008) 30 EU:s klimat- och energipolitik har följande mål : Minska växthusgasutsläppen med jämfört med nivå (om andra i-länder gör jämförbara åtaganden). Öka andelen energi från förnybara energikällor (vind, sol, biomassa osv.) till av den totala energiproduktionen (är andelen förnybar energi ). Minska energikonsumtionen av de beräknade nivåerna genom att förbättra energieffektiviteten. 82The Lead Market Initiative (LMI) (KOM (2007) 860. en innovation först får fäste innan den slår igenom på en global marknad. Pionjärmarknader med potential kan inte skapas på konstgjord väg, däremot kan utvecklingen av dessa marknader understödjas genom att skapa bästa möjliga förutsättningar för att överföra idéer och innovationer till nya produkter och marknader. Att gynna till- växten av pionjärmarknader kan överbrygga gapet mellan framta- gandet av nya produkter, teknologier och tjänster och kommersia- liseringen av dessa innovationer. Initiativet är resultatet av Kommissionens slutsats att avsakna- den av innovationsvänliga marknader i medför att hamnar efter på innovationsområdet. Fragmentiserad reglering, komplexa standardiseringsförfaranden och olikheter vad gäller till- lämpningen av offentlig upphandling medför problem. Detta kan innebära reducerad avkastning av investeringar och minskad för- säljning av innovativa varor och tjänster på marknaden. Detta kan också avskräcka företag att investera i forskning och innovationer i . Pionjärmarknadsinitiativet som lanserades 2008, är en innova- tionspolicy som avser att skapa förutsättningar för samlat arbete mellan medlemsstaterna, företag, föreningar, publika organisationer och andra intressenter samt i frågan hur man kan reducera tiden för marknadsintroduktionen av nya varor och tjänster. Pionjärmarknadsinitiativet fokuserar på sex olika innovations- områden: 1.IT i vården (eHealth) 2.hållbart byggande (sustainable construction) 3.skyddande textilier (protective textiles) 4.bio-baserad produkter (bio-based products) 5.återvinning (recycling) 6.förnybar energier (renewable energies) De åtgärder som föreslås syftar till att underlätta ett marknads- inträde och är inriktade mot insatser där kommissionen och med- lemsstaterna kan påverka. Den typ av åtgärder som föreslås ligger inom: Lagstiftning: t.ex. sekretessfrågor vid utveckling av tjänster inom IT i vården, ökad andel funktionsbaserade byggregler, utveckling av definitioner av avfall, Offentlig upphandling: t.ex. sammanföra intressenter för att genomföra offentliga upphandlingar bl.a. baserade på kommis- sionens guidelines. Standardisering, märkning och certifiering: t.ex. interoperabi- litet mellan olika IT-system i vården, metodutveckling för definition hållbart byggande, etablera standards för biobaserade produkter, möjliggöra för att ta fram avfallsstandards, utveckla standards inom biodrivmedel. Åtgärder för att engagera användarna: t.ex. rekommendationer för management, stärka tillgången till riskkapital. Offentlig upphandling tas upp i initiativet för att det antas kunna stimulera efterfrågan av innovationer. I de handlingsplaner som utarbetats för varje enskild pionjärmarknad anges att offentliga myndigheter måste agera som pilotkund för nya lösningar. Offentlig upphandling kan enligt handlingsplanen även bidra till att uppnå en kritisk massa för att stödja utvecklingen av produkter på pionjärmarknaderna. Åtgärder som nämns i initiativet är att ställa krav baserade på kompatibilitet, att samla mindre beställningar till större order och att satsa på utbildning och medvetandehöjande insatser för upp- handlande tjänstemän och skapande av nätverk mellan upphandlande myndigheter inom samtliga sex pionjärmarknader. Genom konkurrenskraft- och innovationsprogrammet (Com- petitiveness and Innovation Programme, CIP83) stödjer EU aktivt utvecklandet av gränsöverskridande nätverk för att främja upp- handling som gynnar innovation inom pionjärmarknaderna. har avsatts för att stödja tre eller fyra projekt inom pionjärmarknaderna. Syftet med projekten ska vara att förbättra upphandlande myndigheters kunskaper om innovativa lösningar inom den aktuella sektorn, förbättra utarbetandet av och informa- tionen kring upphandlingsstrategier, underlätta en dialog mellan myndigheter och näringslivet samt att utbyta erfarenheter mellan myndigheter i olika medlemsstater. började arbeta och ska genomföra pro- jektet under högst . publicerade en halvtidrapport84 beträffande Pionjär- marknadsinitiativet. I fick ett uppdrag från regeringen att efter sam- råd med , och Kemikalie- inspektionen ta fram förslag beträffande återvinning och biobase- rade produkter. I den korta rapporten underströk myndigheten att den offentliga sek- torns efterfrågan, som enbart riktas mot existerande produkter, inte ger upphov till innovationer. Offentlig efterfrågan som mot- svaras av offentlig upphandling, standardisering eller lagstiftade produkt krav främjar forskning och utveckling som resulterar i innovationer, framhöll . Även i arbetet med den Digitala Agendan uppmärksammas för- kommersiell upphandling som ett sätt att växla upp de privata investeringarna i FoU och bidra till att förverkliga den digitala ekonomin för alla. 1.7Innovationsupphandling i andra medlemsstater Av utredningens direktiv framgår att utredaren ska inhämta inter- nationella erfarenheter och särskilt belysa erfarenheterna från Stor- , och . Dessa länder arbetar med flera intressanta projekt rörande innovations- upphandling som beskrivs nedan. Det finns även andra EU-länder som aktivt arbetar med innovationsupphandling, men dessa har ännu inte kommit så långt att det finns erfarenheter att beskriva, t.ex. () och . 84 Lead Market Initiative for Europe – Mid-term progress report Commission Staff Working Document SEC (2009) 1198. Den brittiska regeringen anser att innovationspolitik och innova- tionsupphandling är viktiga instrument för att uppnå de mål som satts upp inom områdena sänkta koldioxidutsläpp, underlättande från små- och medelstora företag, ökad effektivitet inom offentlig sektor och bättre utnyttjande av resurserna. Huvudansvaret för re- geringens innovationspolitiken ligger inom Departement for Business, Innovation and Skills (BIS). Eftersom den brittiska regeringen anser att det är viktigt att transformera myndigheternas upphand- lingar till att bli framåtsiktande, har regeringen tagit fram en vitbok om innovationsupphandling och en innovationsupphandlingsplan, som omfattar även upphandling från små- och medelstora företag och förkommersiell upphandling. Alla departement har fått i upp- drag att använda innovationsupphandling som ett instrument för att uppnå best value for money och öka effektiviseringen av verk- samheten. BIS uppmuntrar även regionala och lokala myndigheter att använda innovationsupphandling. I ansvarar staten för publiceringen av upphand- lingsannonser som överstiger ett värde av . Dessa annonser läggs ut på en webbportal och är kostnadsfri för myndig- heter och leverantörer. Den brittiska regeringen avser att utveckla denna tjänst ytterligare genom att särskilt ange att vissa kontrakt är särskilt lämpar sig för små- och medelstora företag att ansöka om och att särskilt uppmärksamma innovationsupphandlingar. Den brittiska regeringen arbetar med flera olika former av innovationsupphandlingar och projekt, bl.a. Forward (FCP) och, (). FCP (Forward ) är en form av efter- frågestyrd upphandling. Det är myndighetens sätt att kommunicera med marknaden och tala om vad man kommer att efterfråga i fram- tiden. Det är vidare ett förhållningssätt gentemot risk och riskför- delning. Att efterfråga nya produkter betyder risk, eftersom dessa kanske inte kommer att fungera som avsett, inte levereras , bli dyrare än kalkylerat och att produkten saknar referenser. är det ibland viktigt att efterfråga nya produkter för att uppnå de mål som satts upp, t.ex. minskade koldioxidutsläpp och ökad effektivisering. Att utveckla nya produkter medför, för leverantörer, teknologiska risker och kräver investeringar och pengar. Ett rationellt företag utvecklar bara ny produkter när de måste, eftersom det påverkar vinsten. Teknologiska och resurs- mässiga risker (personal och kunskap inom företaget) kan hanteras av leverantören, däremot är leverantören sämre på att hantera för- säljningsrisken, dvs. risken att ingen kommer att köpa produkten. Britterna menar således att innovation är en fråga om risk, inte kostnader. Många bolag misslyckas efter prototypframställan att utveckla bolaget och sälja produkten på marknaden. Gapet mellan utveckling och kommersialisering brukar ibland benämnas valley of death, dvs. ett mängd svårhanteriga risker. En kritisk faktor för leverantörerna av nya produkter är således tryggheten i kunskapen om att det kommer att finnas en marknad för produkten när den är testad och klar. Det privata näringslivets benägenheten att vilja investera är beroende av denna trygghet. Användarna av produkterna, dvs. den offentliga sektorn, kan underlätta genom att försäkra näringslivet om att det kommer att finnas en marknad för produkten. FCP är således ett sätt för offentlig sektor att påvisa de framtida behoven utan att varken upphandlare eller leverantörer kommer att ta ohanterliga risker, genom att förbinda sig att upphandla en viss volym inom en viss tidsram om specifika- tionerna, priset och prestationen uppfyller myndighetens krav. SBRI är britternas program för upphandling av forsknings- och utvecklingsprodukter, m.a.o. en form av förkommersiell upphandling. Målet med SBRI är att hjälpa offentlig sektor att hitta nya lös- ningar på problem, upphandla bättre lösningar och uppmuntra engagemang hos privata företag som vanligtvis inte tillhandahåller tjänster till offentlig sektor, eftersom dessa kan tillföra nya idéer och teknologi. Detta sker genom; att påskynda teknologisk kommersialisering, att stödja utvecklingen i innovationsföretag genom stöd och krediter, att stödja upphandling av ny lösningar till existerande problem, att bidra med finansiering av FoU som stödjer sig på upphandlingsreglerna istället för statsstödsreglerna, och att immateriella rättigheter stannar kvar i bolaget. Användarna får istället nyttjanderättigheter. Bolagen uppmuntras att exploatera sina rättigheter. SBRI-processen är en form av upphandling och finansierar helt eller delvis det privata företagets forsknings- och utvecklingskost- nader. Processen ser ut på följande sätt: Öppen konkurrens genom tävling, offentlig sektor definierar de problem som finns och som de önskar en lösning på. Tävlingen annonseras genom TSB:s () kanaler och i den nationella databasen, med syfte är att nå ut till ett stort antal teknologiföretag. Ansökningarna bedöms och de mest intressanta får teckna kon- trakt med SBRI. Projektrisken är indelad i faser; fas 1 – förstudie och max , fas 2 – utveckling av prototyp upp till och max . SBRI och TSB samarbetar men TSB är processägare, dvs. tar hand om dokument och ritningar samt definierar problem. Den första SBRI-piloten, enligt nuvarande modell startade och SBRI- programmet började . Fram till har SBRI utlyst 25 tävlingar, över 1 000 företag har skickat in ansökningar om del- tagande och 370 kontrakt har utdelats till ett sammanlagt värde av . Ingen diskriminering av utländska bolag är tillåten dvs. ett kontrakt har gått till ett utländskt bolag. Ersätt- ningen till bolagen som fått ett SBRI-kontrakt betalas ut månads- vis, och någon enstaka gång i förskott. Avgörande i tävlingen är kvaliteten på idén. Varje departement bestämmer själva vilka krav som ska ställas i förfrågningsunderlaget. Av de bolag som fått FoU-medel på detta sätt är ca. små- och medelstora företag dvs. bolag med mindre än 250 anställda, ca. är microföretag, dvs. maximalt 10 anställda. Några enstaka företag är stora. Den brittiska regeringen har avsatt för SBRI-programmet. Dessa pengar räknar man med att få tillbaka genom de kostnadsbesparingar som de nya produkterna kommer att medföra för offentlig sektor. En av de myndigheter som av regeringen fått ett särskilt uppdrag när det gäller innovationsupphandling är Departement of Health. Anledning är att man ser stor potential att spara pengar med nya innovationslösningar inom hälso- och sjukvården, t.ex. sätt att be- gränsa MRSA-bakteriens spridning på sjukhus och effektivare desinficering av vårdpersonalens händer. Målet är att identifiera och finansiera hundra nya medicintekniska produkter som kommer att medföra besparingar. Regeringen har vidare genom National Inno- vation Center ()85 startat ett projekt och en databas i syfte att hitta och efterlysa innovationslösningar inom hälso- och sjuk- vården. I databasen finns information om nya lösningar på medi- cinska problem. Vidare finns efterlysningar av produkter som ännu inte finns på marknaden men som efterfrågas av hälso- och sjuk- vården. Inom ramen för projektet kan privata företag inom det medicintekniska området få tillgång till test-sjukhus, dvs. sjukhus som kan testa de nya produkter som tas fram. och använder sig också av SBRI-programmet. Ett bolag som får ett SBRI-kontrakt kan få mellan 20 000–för utveckling av en medicinteknisk produkt. OGC, Office of Government Commerce, är en oberoende myn- dighet under HM Treasury, med syfte att stödja och hjälpa myn- digheter och företag i upphandlingsfrågor. OGC samarbetar med och hjälper även regionala och kommunala myndigheter. OGC är en resursstark myndighet som i princip ansvarar för alla upphand- lingsrelaterade frågor i dvs. det som i ligger på flera myndigheter, t.ex. Kammarkollegiet, , och . Inom ramen för sitt uppdrag har OGC tagit fram flera riktlinjer och rekommendationer när det gäller innovationsupphandling, dessa går att hitta på . 85 är ett organ inom NHS (). Den nederländska regeringen har tillsatt en interdepartemental struktur, Innovationsenheten, i syfte att skapa en innovationsvänlig och konkurrenskraftig ekonomi med ett bra företagsklimat.