sou · GYB329 · 2010-05-04 00:00:00 — Utredningsansvaret (19 §) Vi anser att det i en ny förvaltningslag tydligare bör framgå, att det är fråga om ärenden som inte tagits upp ex officio utan väckts av enskild part. Typiskt gäller ärendet inte något betungande ingrepp utan en begäran om ett beslut, som för initiativtagaren framstår som gynnande. Bedömer myndigheten att utredningen är otillräcklig, ska detta inte leda till en för parten oförmånlig utgång, utan i första rummet ska anvisning ges om nödvändig komplettering. Av det sagda följer att en ny bestämmelse i ämnet inte bör omfatta sådana ärenden som visserligen väcks utifrån men inte av ett privaträttsligt subjekt utan av en annan myndighet. Man bör av en myndighet normalt kunna förvänta sig ett fullödigt underlag för en framställning, och den av oss föreslagna samverkansregeln synes i övrigt tillräcklig för att lösa eventuellt uppkommande problem. Resonemanget leder till slutsatsen, att den nya förvaltningslagens föreskrift om utredningsansvaret också bör innehålla en bestämmelse om att en enskild part, som väckt ett ärende hos en myndighet, ska ge in den utredning som är tillgänglig för parten och som parten vill åberopa till stöd för det framställda anspråket. Därtill bör fogas en regel om att myndigheten, om den anser att utredningen är ofullständig, ska ge parten anvisning om hur denna bör kompletteras. Mot bakgrund av våra ovan redovisade överväganden angående myndighetens utredningsansvar och parts medverkan föreslår vi följande bestämmelse: 19 § En myndighet ska se till att ett ärende blir utrett i den omfattning som dess beskaffenhet kräver. En enskild part, som väckt ett ärende hos en myndighet, ska ge in den utredning som är tillgänglig för parten och som parten vill åberopa till stöd för det framställda anspråket. Om myndig- heten anser att utredningen är ofullständig, ska den ge parten anvisning om hur denna bör kompletteras. 20 Muntliga uppgifter (20 §) Att förfarandet som huvudregel ska ske i skriftlig form har i vårt lagförslag lagts fast i en allmän regel om riktlinjer för handläggningen (8 § andra stycket). Denna bestämmelse öppnar emellertid också för muntliga inslag. Betydelsen av att den enskilde ges möjlighet att muntligen kommunicera med myndigheterna kommer även till uttryck i de föreslagna reglerna om service och tillgänglighet (5 och 6 §§), vilka gäller oavsett om det är fråga om ärendehandläggning eller ej. Vad frågan nu gäller är om det finns behov av en ytterligare regel, som explicit tar fasta på den fas under handläggningen då ärendena bereds, och hur den i så fall bör utformas. Närmare bestämt gäller frågan huruvida en enskild part kan påfordra att under beredningen få lämna uppgifter muntligt. Reglering i ämnet finns i 14 § FL. Bakgrunden till denna bestämmelse liksom dess tillämpning har tidigare redovisats (i avsnitten 11.2–11.5), varför vi direkt kan presentera våra överväganden. Som konstaterats får redan våra föreslagna regler om service, tillgänglighet och riktlinjer för handläggningen (5, 6 och 8 §§) betydelse för den enskildes möjligheter att agera muntligt. Bestäm- melserna kan, låt vara något annorlunda utformade, sägas täcka den reglering som finns i 14 § andra stycket FL. För att underlätta den enskildes kontakter med myndigheterna och allmänt främja en enkel och smidig handläggning bör emellertid ett ytterligare element tillfogas i linje med den tanke som ligger bakom den nuvarande bestämmelsen i 14 § första stycket FL. Den enskilde bör som part i ett ärende inom vissa ramar kunna kräva att Muntliga uppgifter (20 §) under beredningsstadiet få lämna uppgifter i muntlig form. En ny regel i ämnet bör emellertid göras mera generös än den nu gällande, som bara är tillämplig i de mera betydelsefulla ärenden som avser myndighetsutövning mot någon enskild och som dessutom – även om denna grundförutsättning skulle vara uppfylld – sätts ur spel om arbetets behöriga gång skulle hindras. Begreppet myndighetsutövning har vi på anförda skäl (se avsnitt 5.3) utmönstrat ur vårt lagförslag. Sakligt ger anknytningen till detta också uttryck för en omotiverat stor restriktivitet vid bemötandet av den enskildes uttalade önskemål. Möjligheten att vägra parten att muntligen tillföra ärendet uppgifter med hänvisning till att detta skulle inverka menligt på arbetets behöriga gång inbjuder enligt vår mening till missbruk. Det låter sig väl sägas att något sådant inte kunnat påvisas – vilket skedde i den proposition (se avsnitt 11.2.5 ovan) som låg till grund för den nuvarande lagen – men att bygga in en sådan latent risk i en ny bestämmelse anser vi olämpligt. Klart bättre förefaller oss det alternativ som föreslogs av (FRU, se avsnitt 11.2.5 ovan), nämligen att frånkänna den enskilde rätten att muntligen lämna sådana uppgifter som måste antas sakna betydelse i ärendet. Inte heller en sådan lösning träffar emellertid enligt vår uppfattning helt rätt. Även om informationen avser i sig relevanta omständigheter i ärendet, bör detta inte alltid ge parten en ovillkorlig rätt att få framföra den muntligt. Myndigheten bör t.ex. inte tvingas ta tid och kraft i anspråk för att vid upprepade tillfällen tillgodogöra sig – lyssna på – information, som redan är känd. En förutsättning som knyter an till själva behovet av att få meddela sig muntligt bör byggas in i regeln. Vid utformningen av ett sådant behovskriterium kan inte bortses från arten av den prestation som parten ska ha rätt att avkräva myndigheten. Det kan naturligtvis inte komma i fråga att den enskilde mera generellt skulle kunna påfordra anordnandet av en formlig förhandling. Inte heller kan man rimligen begära att beslutsfattaren själv eller ens föredraganden eller annan som deltar i handläggningen alltid personligen ska sammanträffa med parten. Vad det gäller är endast att parten ska ha rätt att välja muntlig i stället för skriftlig form, då han eller hon förser myndigheten med beslutsunderlag. Ett telefonsamtal med samtidig (inspelning) eller efterföljande (anteckning) dokumentation, som tillförs akten i Muntliga uppgifter (20 §) ärendet, uppfyller kravet på att parten ska ha fått lämna uppgifter muntligt. Under förutsättning att det överlåts åt myndigheten att bestämma sättet för den muntliga uppgiftsöverföringen, bör utrymmet för att vägra den enskilde att meddela sig muntligt kunna göras begränsat. Den enskilde kan alltså ges rätten att välja muntlig form utan att något särskilt behov därav måste kunna konstateras. Ett behovs- kriterium bör integreras i bestämmelsen endast på det sättet, att den parten tillkommande rätten att lämna uppgifter bortfaller, om detta informationsalternativ framstår som obehövligt. Därmed utesluts bl.a. sådana okynnespropåer som varit möjliga om i stället FRU:s alternativ valts. En sådan lösning innebär lagtekniskt en markering av muntlig- hetens betydelse i förvaltningsförfarandet. För den enskilde innebär det vidgade befogenheter att kommunicera muntligt, då begräns- ningen till myndighetsutövningsärenden bortfaller liksom myndig- heternas möjligheter att med hänvisning till störningar i arbetets behöriga gång vägra att ta emot muntliga uppgifter. rör det sig inte om några dramatiska förändringar för myndigheternas del. Genom att de själva bestämmer hur de vill tillgodogöra sig de muntliga uppgifterna, kontrollerar de i stor utsträckning vilka kostnader , arbete och pengar som nyordningen kan förorsaka det allmänna. Anser man sig i ett konkret fall kunna välja det enklaste alternativet, dvs. att anteckna vid ett telefon- samtal lämnade uppgifter, blir det knappast alls fråga om någon ökad belastning utan om att fullgöra en funktion som följer redan av service- och tillgänglighetsskyldigheten. På basis av det sagda föreslår vi således att bland bestämmelserna om Ärendenas beredning intas följande paragraf: 20 § En enskild part som vill lämna uppgifter muntligt ska få tillfälle till det, om det inte framstår som obehövligt. Myndigheten bestämmer hur detta lämpligen ska ske. 21 Kommunikation (21 §) 21.1Ämnet och kapitlets uppläggning Principen att ingen ska dömas ohörd utgör ett av rättsstatens fundament. Inom förvaltningsrätten har den sedan gammalt formulerats som en kommunikationsprincip, inte att förväxla med den allmänna rätt till insyn i sitt ärende som bör tillkomma varje part. En regelrätt kommunikation förutsätter att myndigheten aktivt dels informerar parten om uppgifter som tillförts ärendet, dels ger honom eller henne tillfälle att anlägga synpunkter på innehållet i dessa. Parten ska alltså inte själv behöva efterforska, om något nytt material av betydelse tillkommit, och löpa risken att beslut fattas på ett underlag, som han eller hon inte känt till och kunnat bemöta. Vid sidan av det primära syftet att garantera medborgarna sådan elementär rättssäkerhet fyller principen också en viktig funktion som utredningsmedel, då kommunikationsskyldighetens fullgörande innefattar ett fortlöpande utbyte av information och argument mellan de i ärendet medverkande. Under förutsättning att institutet utformas och hanteras på ett rationellt sätt, bidrar det således verksamt till att uppfylla vad som i våra direktiv beskrivs som förvaltningslagens övergripande ändamål, nämligen att värna medborgarnas rättssäkerhet och främja snabba avgöranden. Kommunikationsprincipen har lagfästs i 17 § FL, där den på ett olyckligt sätt sammanförts med bestämmelserna om partsinsyn (16 § FL) under den gemensamma rubriken att få del av uppgifter (se vad som sägs härom i 12 kap. om partsinsyn). Skyldigheten att kommunicera tillkommande material med part är enligt nuvarande ordning förbunden med flera begränsningar, som enligt vår mening inte är helt förenliga med rättssäkerhetens krav. Angelägenheten av en skärpning måste emellertid vägas mot de risker från effektivitetssynpunkt som ett överdrivet bruk av Kommunikation (21 §) kommunikationsinstrumentet kan medföra. Vår uppgift är att söka en rimlig balanspunkt. I de följande avsnitten redovisar vi den nuvarande författnings- regleringen (21.2) och hur den tillämpats i praktiken (21.3). Efter en kortfattad erinran om krav (21.4) och en nordisk utblick (21.5) följer en redogörelse för hur frågan behandlats i tidigare lagstiftningsärenden (21.6). Slutligen presenterar vi våra överväganden och förslag (21.7). Kommunikationsregeln i 17 § FL har följande lydelse: Ett ärende får inte avgöras utan att den som är sökande, klagande eller annan part har underrättats om en uppgift som har tillförts ärendet genom någon annan än honom själv och han har fått tillfälle att yttra sig över den, om ärendet avser myndighetsutövning mot någon enskild. Myndigheten får dock avgöra ärendet utan att så har skett 1.om avgörandet inte går parten emot, om uppgiften saknar betydelse eller om åtgärderna av någon annan anledning är uppenbart obehövliga, 2.om ärendet rör tjänstetillsättning, antagning för frivillig utbildning, betygssättning, tilldelning av forskningsbidrag eller något jämförbart och det inte är fråga om prövning i högre instans efter överklagande, 3.om det kan befaras att det annars skulle bli avsevärt svårare att genomföra beslutet i ärendet, eller 4.om avgörandet inte kan uppskjutas. Myndigheten bestämmer om underrättelsen ska ske muntligt, genom vanligt brev, genom delgivning eller på något annat sätt. Underrättelseskyldigheten gäller med de begränsningar som följer av 10 kap. 3 § offentlighets- och sekretesslagen (2009:400). Som framgår är kommunikationsskyldigheten begränsad till att gälla i ärenden om myndighetsutövning. Den ska ha fullgjorts innan ett ärende avgörs, alltså innan ett slutligt beslut fattas. Den gäller endast gentemot part och avser bara sådana uppgifter som tillförts ärendet av någon annan. Under vissa särskilt angivna omständigheter kan ärenden avgöras utan föregående kommun- ikation, och i ett antal uppräknade ärendetyper eller situationer bortfaller kommunikationskravet helt. För förvaltningsdomstolarnas del finns motsvarande reglering i 18 § FPL, enligt vilken part, innan mål avgöres, ska ha fått kännedom om det som tillförts målet genom annan än honom själv och haft tillfälle att yttra sig över det. Via en hänvisning till 10 § Kommunikation (21 §) FPL bortfaller dock underrättelseskyldigheten 1. om det inte finns anledning anta att talan kommer att bifallas helt eller delvis, 2. om underrättelse annars är uppenbart onödig, 3. om motparten är en förvaltningsmyndighet och en underrättelse är onödig eller 4. om det kan befaras att underrättelse skulle avsevärt försvåra genom- förandet av beslut i målet. Vad gäller skriftväxling vid förvaltnings- domstol innehåller 10–12 §§ FPL mera detaljerade regler om formerna för kommunikation. I sammanhanget kan också pekas på den vid beredning av regeringsärenden tillämpliga regeln i 7 kap. 2 § RF, enligt vilken behövliga upplysningar ska inhämtas från berörda myndigheter och tillfälle lämnas sammanslutningar och enskilda att yttra sig – det senare åliggandet dock endast i den omfattning som behövs. Den kommunikationsprincip som inkluderas i stadgandet spelar en viss roll då Regeringsrätten har att pröva regeringsbesluts laglighet inom ramen för rättsprövningsinstitutet. Kommunikationsbestämmelserna aktualiseras relativt ofta i Regeringsrättens praxis, både i samband med överklaganden och vid tillämpning av reglerna om rättsprövning och resning. I JO:s verksamhet är deras tillämpning ett frekvent förekommande tema. Vi presenterar här ett axplock av domar och beslut, som belyser några speciella element i den aktuella regleringen. Det förhållandet att tillämpningsområdet för 17 § FL är begränsat till ärenden, som avser myndighetsutövning mot någon enskild, hindrar enligt JO inte, att ett krav på kommunikation – beroende på omständigheterna – bör ställas även i andra ärenden (se t.ex. JO 1994/95 s. 363, JO 1995/96 s. 309 och JO 1996/97 s. 297 ang. vårdnads- och umgängesrättsutredningar). Inte heller har det ansetts rimligt att som en allmän regel endast kräva kommunikation före ett slutligt beslut, alltså ett beslut varigenom målet (18 § FPL) eller ärendet (17 § FL) avgörs. I rättsfallet RÅ 1991 ref. 109 distanserade sig Regeringsrätten på ett markant sätt från den föreskrivna begränsningen, då man i ett mål om interimistisk körkortsåterkallelse uttalade, att förvaltningsprocess- lagens kommunikationsbestämmelser visserligen är formellt tillämpliga endast när ett mål avgörs slutligt men ger uttryck för ett principiellt synsätt som får anses ha generell räckvidd; då Kommunikation (21 §) kommunikation självfallet var av särskild vikt i mål av stor praktisk eller ekonomisk betydelse för enskild, vilket kunde vara fallet i körkortsmål, hade kammarrätten inte bort meddela interimistiskt beslut utan föregående kommunikation. (Jfr även RÅ 1989 ref. JO har gett uttryck för samma inställning och t.ex. utdelat kritik då ett serveringstillstånd återkallats genom ett interimistiskt beslut utan att tillståndshavaren först kommunicerats (JO 1983/84 s. 375). Föremålet för kommunikation beskrivs som uppgift (17 § FL) respektive det (18 § FPL; jfr 16 § FL) som har tillförts ärendet eller målet av någon annan än parten själv. Oavsett ordvalet är tanken densamma. Att allt utredningsmaterial, vare sig detta kommit utifrån eller utgörs av interna, inom myndigheten upprättade handlingar, ska kommuniceras har understrukits av JO, som också påpekat att även annat material än handlingar, t.ex. muntliga upp- lysningar eller iakttagelser vid syn, omfattas av kommunikations- kravet (se t.ex. JO 1975 s. 479, JO 1992/93 s. 489, JO 1998/99 s. 216, JO 2000/01 s. 283, JO 2003/04 s. 205 och JO 2003/04 s. 360). Som exempel från rättspraxis kan nämnas att Regeringsrätten underkänt besvärsnämnds avgöranden i tjänstetillsätt- ningsärenden, då muntliga utsagor av representant för den offentlige arbetsgivaren inte kommunicerats med den förbigångne sökande som klagat hos nämnden (RÅ 1975 ref. 37, RRK R73 2:38, RÅ 1976 ref. 119). Exempel på felaktigt underlåten kommunikation av för utgången avgörande material, som myndigheten ex officio inhämtat, har gällt uppgifter om snatteridom i ärende om uppehålls- tillstånd (RÅ 1992 ref. 20; resningsmål) och kulturmiljöenhets promemoria och storskifteskarta i bygglovsärende (RÅ 1996 ref. 28; rättsprövningsmål, där även ovannämnda 7 kap. 2 § RF åberopades i domen). När det gäller kriteriet, att materialet ska ha tillförts av någon annan än parten själv, är viss försiktighet påkallad. Även om uppgifterna ursprungligen lämnats av parten, kan myndighetens agerande göra det nödvändigt att ändå kommunicera dem. I JO 1996/97 s. 179 hade återkallat en visering utan att kommunicera uppgifter i en av polismyndigheten upprättad promemoria. JO konstaterade att de uppgifter som ingick i beslutsunderlag visserligen främst var sådana som parten själv lämnat till polismyndigheten, men då som underlag för hans ansökan om uppehållstillstånd. Då de nu i stället kom att läggas till grund för ett beslut om återkallelse av visering – ett för Kommunikation (21 §) parten betungande beslut – borde promemorian ha kommunicerats. På liknande sätt har JO i ett folkbokföringsärende kritiserat en skattemyndighet för att den inte kommunicerat uppgifter som lämnats av parten i andra ärenden och av myndigheten tillförts det aktuella ärendet (JO 1997/98 s. 306). Att undantaget för situationer då kommunikation är uppenbart obehövlig (första undantagspunkten i 17 § FL) måste tolkas med försiktighet framgår bl.a. av RRK R73 2:38, där ett muntligt yttrande inte kommunicerats med part. Invändning om att de muntligen lämnade uppgifterna inte avvek från vad samma uppgiftslämnare anfört i ett skriftligt yttrande, vilket i behörig ordning blivit föremål för kommunikation, underkändes av Regerings- rätten. Då den muntliga utsagan innehållit såväl utförligare som nya motiveringar för den uppfattning som vederbörande tidigare fram- fört i målet, framstod det enligt Regeringsrätten inte som uppenbart obehövligt att föranstalta om förnyad kommunikation. Vad gäller det i samma undantagspunkt nämnda snarlika fallet att det inhämtade materialet saknar betydelse (för avgörandet) har JO betonat, att det måste framstå som uppenbart, att kommun- ikationen inte fyller någon funktion för att åtgärderna ska kunna underlåtas (JO 2009/10 s. 351). JO har också understrukit att den tredje undantagspunkten i 17 § FL – om det kan befaras att det annars skulle bli avsevärt svårare att genomföra beslutet i ärendet – inte får tillämpas slentrianmässigt, utan att det för att kommunikation ska kunna underlåtas måste finnas någon konkret omständighet i det enskilda fallet som ger anledning att befara en risk för att verkställigheten försvåras (beslut , dnr 671-2008). En viss latent risk för missbruk är också förbunden med tillämpningen av den fjärde undantagspunkten, avseende sådana fall där avgörandet inte kan uppskjutas. I sitt beslut i ärendet JO 2001/02 s. 167, där socialnämnden hade upplyst innehavaren av serveringstillstånd om att nämnden avsåg att avgöra ett ärende om återkallelse av tillståndet en viss dag och att svarsfristen därför gjorts kort (se nedan), konstaterade JO att det inte hade fram- kommit att det skulle ha varit av särskild vikt att beslut fattades just denna dag eller över huvud taget vad skälet härtill var. Något hinder i lagens mening för det uppskov som en kommunicering medförde fanns därför inte. Hur lång svarsfrist som krävs för att kommunikationsskyldigheten ska anses uppfylld framgår inte av förvaltningslagen. Kommunikation (21 §) flerfaldiga tillfällen uttalat sig om vad som kan anses utgöra skäligt rådrum. Fristen får naturligtvis anpassas efter ärendets art, materialets omfattning osv. I JO 1988/89 s. 333 underkände JO en tvådagars- frist i ett ärende om återkallelse av tillstånd att bedriva fond- kommissionsrörelse men godtog med hänsyn till behovet av ett snabbt avgörande att tiden bestämdes . Även om det rört sig om uppgifter, som påmint om sådana som tidigare kommunicerats, har JO ansett att utgjort en alltför kort frist i ett ärende om återkallelse av serveringstillstånd; fristen borde i det aktuella fallet ha uppgått till åtminstone (JO 2001/02 s. 167). Då det endast varit fråga om en mindre komplettering i ett sjukpenningärende, har en veckas frist ansetts tillräcklig (beslut , dnr 5031-2008). JO har också framhållit vikten av att en myndighet iakttar stor försiktighet med att fatta beslut som angiven tidsfrist löper ut, eftersom man då riskerar att avgöra ärendet innan ett eventuellt yttrande hunnit komma handläggande tjänsteman tillhanda (JO 2001/02 s. 347). Att det med hänsyn till en myndighets speciella rutiner inte ens är tillräckligt att avvakta utgången av svarsfristens sista dag framgår av JO 2008/09 s. 357, där Försäkrings- kassan fattat beslut i ett ärende om sjukpenning utan att ta hänsyn till den tid som åtgår för att ett yttrande från den försäkrade ska bli tillgängligt i kassans ärendehanteringssystem. I vilken form kommunikation ska ske bestäms enligt 17 § FL av myndigheten. Då föremålet för kommunikation vanligen utgörs av handlingar, är skriftlig underrättelse naturligtvis den normala kommunikationsformen, men i princip föreligger inget hinder mot att part i stället får del av materialet t.ex. genom ett telefonsamtal eller i samband med ett besök hos myndigheten. Att rationaliteten emellertid inte får drivas in absurdum framgår bl.a. av JO 1996/97 s. 319, där en försäkringskassa kritiserades för att den som ärendet skulle avgöras kommunicerat en föredragnings- promemoria med den försäkrade per telefon. JO påpekade, att det kunde vara svårt för den försäkrade att snabbt ta ställning till om uppgifterna var riktiga, och att han dessutom kunde känna sig pressad att avstå från att lämna synpunkter, eftersom hand- läggningen då ytterligare skulle kunna fördröjas. Kommunikation (21 §) Innebörden av den EU-rättsliga principen om rätten att bli hörd, som som ett inslag i principen om god förvaltning kommer till uttryck i artikel 41 i Stadgan, har ovan belysts i 4 kap. om Förvalt- ningsförfarandet i ett europeiskt perspektiv till vilket hänvisas (se särskilt avsnitten 4.4.2 och 4.4.3). Vi nöjer oss här med att summariskt erinra om de grundläggande elementen. Enligt artikel 41.2 a i Stadgan gäller rätten att blir hörd innan enskilda åtgärder, som berör någon negativt, vidtas. Av EU- domstolens praxis framgår att detta innebär att EU:s institutioner ska bereda den som är part i ett ärende, där utgången på ett markant sätt påverkar hans eller hennes intressen, tillfälle att inom en rimlig tidsfrist inkomma med yttrande över material som har betydelse för avgörandet (se C-32/95 P, kommissionen mot Lisrestal, 1996 s. I-5373, och C-462/98 P, Mediocurso mot kommis- sionen, 2000 s. I-7183). Att även medlemsstaterna är skyldiga att iaktta en sådan kommunikationsprincip vid handläggning av ärenden inom tillämpningsområde framgår av senare praxis (C-349/07, Sopropé mot Fazenda Pública, 2008 s. I-10369). Inom har inte utvecklats några generella undantag från kommunikationsskyldigheten av den typ som förekommer i 17 § FL. Det hindrar naturligtvis inte, att begränsningar ibland måste kunna göras av hänsyn till behov av sekretess (jfr artikel 41.2 b i Stadgan ang. aktinsyn) eller av andra skäl (se C-48/96 P, Windpark Groothusen, 1998 s. I-2873). I förvaltningslagarna i våra nordiska grannländer talas inte om kommunikation utan om hörande av part. Syftet – att en part ska ges kännedom om vilket underlag en myndighet har tillgång till när den fattar ett beslut och beredas möjlighet att lämna synpunkter på detta – är dock detsamma. Kommunikation (21 §) Kapitel 5 i den danska förvaltningslagen ägnas institutet partshøring. Om en part inte kan antas känna till att det i en myndighets besluts- underlag finns vissa särskilda uppgifter rörande sakens faktiska omständigheter, får myndigheten enligt § 19 första stycket inte fatta beslut innan parten underrättats om dessa och getts möjlighet att yttra sig (jfr m.fl. s. 226 f.).