sou · GYB318 · 2010-03-15 00:00:00 — Utredningen av budgetlagen 2010 SOU och Ds kan köpas från kundtjänst. För remissutsändningar av SOU och Ds svarar på uppdrag av . Beställningsadress: kundtjänst 106 47 Orderfax: Ordertel: E-post: Internet: Svara på remiss. Hur och varför. Statsrådsberedningen (SB PM 2003:2, reviderad ) – En liten broschyr som underlättar arbetet för den som ska svara på remiss. Broschyren är gratis och kan laddas ner eller beställas på Textbearbetning och layout har utförts av , FA/kommittéservice Till statsrådet och chefen för Regeringen beslutade att tillkalla en särskild utre- dare med uppdrag att göra en översyn av lagen (1996:1059) om statsbudgeten. Regeringen beslutade om direktiv för utredningen (dir. 2009:55). beslutade reger- ingen om tilläggsdirektiv för utredningen (dir. 2010:16). Till särskild utredare förordnades f.d. departe- mentsrådet . Att som experter biträda utredningen förordnades ämnesrådet Nebil , , hovrättsasses- sorn , , chefsekonomen , , experten , Ekonomi- styrningsverket, f.d. kanslichefen i finansutskottet och departementsrådet , Integrations- och jämställdhetsdepartementet. Som sekreterare anställdes rådmannen och ämnesrådet . Utredningen av budgetlagen (Fi 2009:06) har lämnat en rapport till regeringen i enlighet med tilläggsdirektiven. Utredningen överlämnar betänkandet En reformerad budgetlag (SOU 2010:18). Uppdraget är härmed slutfört. Särskilt yttrande har lämnats av . Utredningsuppdraget och dess genomförande ............... Lagen om statsbudgeten.......................................................... Erfarenheter av budgetlagen.................................................... Ändringar i budgetlagen tillkomst ....................... Behov av en ny budgetlag ........................................... En ändrad grundlag.................................................................. 3.2En anpassning av budgetlagen till den utveckling som 3.3Vissa bestämmelsers placering i budgetlagen eller i Rikdagsstyrelsens förslag till ändringar i budgetlagen........... En ny budgetlag ....................................................................... Omfattningen av statens budget .................................. Brutto- och nettoredovisning ................................................. Avgifter i staten........................................................................ 4.2.2 Hur redovisningen av avgifter kommit att 4.2.3 Iakttagelser och förslag av .......... Överväganden om avgiftsinkomster ....................................... Specialdestination av avgifter ....................................... 4.3.2 Huvudprinciper för styrningen av 4.3.3 För- respektive nackdelar med specialdestination ...... 4.3.4 Riktlinjer för specialdestination av betungande 4.4Överväganden om utgifter på statsbudgetens Kreditering av skattekonto........................................... Redovisning av EU-medel på statens budget ................. Redovisning på statens budget ................................................ Återflöde och växelkurs........................................................... Den politiska diskussionen...................................................... Anslagstyper och anslagsvillkor .................................... Behövs alla de nuvarande anslagstyperna?.............................. Ändrade villkor för ramanslaget ........................................... 6.2.1 Tillfälligt överskridande genom anslagskredit .......... Överföring av anslagssparande .................................. 6.2.3 Begränsning i tiden av anslagssparande ..................... Överskridande av ramanslag.................................................. Behövs en ny anslagstyp? Begränsning av villkor för ett anslag..................................... Redovisning mot anslag och inkomsttitlar ................... Nuvarande utformning av bemyndiganden.......................... Bemyndigandenas antal och storlek...................................... 8.7.1 När bör ett beställningsbemyndigande inhämtas ..... Utformning av beställningsbemyndigandet.............. 8.7.3 Beställningsbemyndiganden avser kommande års Utlåning och garantier .............................................. Hemutrustningslån till flyktingar.............................. Lån till infrastrukturprojekt och flygindustrin ......... Nya låneramar till följd av finanskrisen..................... Olika kategorier av utlåning....................................... Jämförelse mellan garantier och lån ...................................... Behovet av reglering.................................................... Finansiering av lånen................................................... Beslut om ändamål och belopp .................................. Ränta och avgift för lån och garantier........................ Förvärv av aktier och finansiering av kapitaltillskott...... Förvärv av aktier..................................................................... Finansiering av förvärv av aktier och kapitaltillskott........... 10.2.2 Den politiska diskussionen......................................... 11.1.1 Regleringen i regeringsformen och budgetlagen....... 11.1.3 Omfattningen av donationer till staten ..................... Mål och resultat ....................................................... Redovisning av mål och resultat sedan budgetlagen trätt Utredningar och revisionens iakttagelser............................. Årsredovisningen för staten ....................................... 13.1.1 Regleringen av årsredovisningen för staten .............. 13.1.2 God redovisningssed i staten ..................................... 13.1.4 Riksdagsbehandlingen av årsredovisningen för 13.1.5 Internationell utblick.................................................. 13.1.6 Utvecklingen av innehållet sedan budgetlagens 13.1.7 Den organisatoriska avgränsningen........................... 13.1.8 Skillnader mellan informationen i årsredovisningen för staten och 13.2.1 Normeringen av årsredovisningen för staten............ 13.2.2 Särskilda förhållanden i den statliga verksamheten .. 13.2.3 Behövs en precisering av vad som är god redovisningssed i staten?............................................ 13.2.4 Årsredovisningens innehåll........................................ 13.2.5 Årsredovisningens organisatoriska avgränsning....... 13.2.6 Grundläggande regler för redovisningen................... 13.2.7 Uppställningsformer för resultaträkningen, balansräkningen och finansieringsanalysen............... 13.2.9 När årsredovisningen ska avlämnas........................... 13.2.10 Övriga förslag från riksdagsstyrelsen.................. Intern styrning och kontroll samt internrevision ........... Regeringens redovisning av prognoser ................................. Försäljning av fastigheter........................................... Regler om överlåtelse av statens fasta egendom................... 16.2.1 Förutsättningarna för försäljning .............................. 16.2.2 Vilka fastigheter får säljas? 16.2.3 Särskilt om försäljning till kommuner....................... 16.2.4 Tomträtter och byggnader på ofri grund................... 16.3.1 Beloppsgränsen för regeringens prövning................. 16.3.2 En kommuns möjlighet att förvärva en fastighet En samlad budgetlag och följdändringar ..................... Förslag till budgetlag.............................................................. Kommittédirektiv (Dir. 2009:55)................................. Tilläggsdirektiv (Dir. 2010:16)..................................... Obligatoriskt överskottsmål – rapport av Utredningen av budgetlagen......................... Lagen om statsbudgeten (budgetlagen) antogs av 1996 och reglerar i första hand regeringens skyldigheter och befogen- heter på finansmaktens område. Huvudsyftet med budgetlagen var att ge en sammanhållen och klar reglering på finansmaktens område och att stärka budgetdisciplinen. Införandet av budgetlagen innebar att ett tydligt regelverk skapades på finansmakten område som på flera sätt har gett förutsättningar för ett mera effektivt beslutsfat- tande avseende resursfördelning och styrning av den statliga verk- samheten. Samarbetet mellan och regeringen har förenk- lats på så sätt att kompetenskonflikter har kunnat undvikas. Lagen har vidare bidragit till en fasthet i budgetprocessen, som den utformats så att har haft möjlighet att fatta särskilda beslut som avviker från huvudprinciperna. Det finns en bred politisk uppslutning kring de värderingar i fråga om betydelsen av god budgetdisciplin och sunda statsfinanser som budgetlagen ger uttryck för. Lagen är nu väl etablerad i det allmänna och det politiska medvetandet. Det är budgetlagen trädde i kraft. Det är naturligt att lagen, som när den infördes var helt ny, behöver ses över mot bakgrund av de erfarenheter som gjorts och de föränd- ringar som skett. En viktigt steg i att strama upp budgetprocessen var att det i budgetlagen infördes bestämmelser om ett tak för statens utgifter (utgiftstak). är det dessutom obligatoriskt för regeringen att lämna förslag till om ett utgiftstak. Utredningen har i en rapport föreslagit att ett mål för den offentliga sektorns finansiella sparande på medellång sikt (överskottsmålet) blir obligatoriskt. Sammantaget innebär detta betydelsefulla förstärkningar av det finanspolitiska ramverket. Grundläggande bestämmelser om befogenhetsfördelningen mellan och regeringen på finansmaktens område finns i 9 kap. regeringsformen (RF). Budgetlagen utgör en komplement till dessa bestämmelser. Regeringen har som ett led i en över- gripande översyn av grundlagen i en proposition föreslagit vissa ändringar i 9 kap. RF (prop. 2009/10:80). Översynen har lett till att bestämmelserna i kapitlet delvis har fått en annan ordningsföljd. Vissa uttryckssätt har tagits bort eller ersatts med andra. Bestäm- melserna har också delvis fått ett annat innehåll än de som gäller. Regeringen har föreslagit att ändringarna i RF träder i kraft . Förslaget till ändrad RF medför behov av följd- ändringar i budgetlagen. Budgetlagens bestämmelser har utformats för att utgöra en rimlig avvägning mellan fasthet i budgetprocessen och behovet av flexibi- litet i denna. Behovet av flexibilitet tillgodoses bl.a. genom vissa bestämmelser som ger rätt att besluta om annat än det som lagens huvudregler föreskriver. Erfarenheterna tyder på att den avvägning som gjorts mellan dessa intressen i huvudsak har fungerat väl sedan lagen infördes. Likväl har det riktats kritik mot hur vissa bestämmelser har tillämpats. Kritiken gäller bl.a. tillämp- ningen av principen om att inkomster och utgifter ska redovisas brutto på statens budget, den s.k. bruttoprincipen. Avstegen har bl.a. ansetts beskära möjlighet att utöva sin finansmakt. I första hand synes dock kritikerna har gjort gällande att avsteg från bruttoredovisning har skett i syfte att kringgå den restriktion som utgiftstaket utgör. har betonat vikten av att brutto- principen upprätthålls när det gäller inkomster från betungande avgifter. Trots detta har det kommit att bli vanligare att just sådana avgiftsinkomster specialdestineras till en viss verksamhet än att de redovisas mot inkomsttitel. När inkomster specialdestineras till en verksamhet redovisas de antingen vid sidan av statens budget eller netto under anslag. Enligt utredningens mening kan det i många fall finnas goda skäl att besluta om specialdestination av avgifts- inkomster. För att uppnå en mera enhetlig tillämpning och för att undvika att sådana beslut fattas i syfte att kringgå utgiftstaket före- slår utredningen riktlinjer för när specialdestination av betungande avgifter ska kunna komma i fråga. En förutsättning bör t.ex. vara att utgiftstaket tekniskt justeras så att det behåller den avsedda finansiella stramheten. Ett annat avsteg från bruttoredovisning på budgeten som upp- märksammats i den politiska debatten är att regeringen och riks- dagen i vissa fall har beslutat att utgifter för vissa åtgärder ska krediteras mot en skattskyldigs skattekonto. Därmed uppkommer nettobudgetering på budgetens inkomstsida. Detta har tidigare förekommit i stor omfattning för främst sysselsättningsfrämjande åtgärder samt för energi- och miljöinvesteringar. Utredningen förslår därför att det i budgetlagen införs en ny bestämmelse om att utgifter inte får redovisas mot inkomsttitel. En sådan bestämmelse hindrar dock inte att genom särskild lag beslutar att krediteringar av skattekonton ska ske. Utredningen föreslår därför att riktlinjer ska läggas fast för när finansiering av utgifter genom krediteringar av skattekonto kan komma i fråga. Regeringen bör också, enligt utredningens mening, åläggas att för lämna en redovisning av skatteutgifter. Ytterligare ett avsteg från bruttoprincipen som uppmärksam- mats i debatten var när det beslutades att extra utdelningar från statliga företag skulle tillföras ett konto i i syfte att underlätta kapitalomstruktureringar i den statliga företags- sfären. De medel som tillförts kontot skulle specialdestineras för insatser i av staten hel- och delägda företag. Utredningen anser att när ett av staten ägt aktiebolag behöver ett kapitaltillskott bör medel för ändamålet anvisas på ett anslag och förslår att en ny bestämmelse införs i budgetlagen om detta. bör dock ha en möjlighet att besluta om annan finansiering. I några avseenden återspeglar inte längre bestämmelserna i budget- lagen den utveckling som skett i den praktiska tillämpningen. Som en anpassning till utvecklingen behöver därför en del ändringar i lagen göras. Den nuvarande budgetlagen föreskriver t.ex. att anslagstyperna obetecknat anslag, reservationsanslag och ramanslag ska användas när anslag anvisas till angivna ändamål. I praktiken är det emellertid endast ramanslaget som används. Som en anpassning till den praxis som utvecklats föreslår utredningen att reservations- anslaget och det obetecknade anslaget slopas. Utredningen föreslår vidare att villkoren för ramanslaget stramas upp bl.a. så att möjlig- heten till anslagssparande begränsas till högst av anvisat anslag. inhämtar regeringen från ett bemyndigande som innebär att ett ramanslag, med undantag av anslag anvisade för förvaltningsändamål, får överskridas om ett riksdagsbeslut om anslag på tilläggsbudget inte hinner inväntas och överskridandet ryms inom utgiftstaket. Utredningen föreslår att detta bemyndi- gande nu tas in i lagen. Vidare föreslår utredningen vissa förändringar när det gäller grunderna för redovisning av inkomster och utgifter mot inkomst- titel och anslag. Bestämmelserna ändras så att förvaltningsutgifter ska redovisas det år som kostnaderna hänför sig till, och att inkomster av skatter och avgifter ska redovisas intäktsmässigt. Detta motsvarar i huvudsak den praxis som etablerats med stöd av beslut. Även om erfarenheterna har visat att budgetlagen har bidragit till en fasthet i budgetprocessen kan det finnas behov av att göra vissa förenklingar i regelverket. Utredningen har t.ex. funnit att hanter- ingen av små beställningsbemyndiganden varit alltför administrativt betungande. Enligt utredningens mening skulle antalet bemyndi- ganden begränsas, och därmed den administrativa bördan lättas, om regeringen i lagen ges ett bemyndigande att besluta om åtaganden som uppgår till högst av anvisat anslag, dock högst tio Utredningen lämnar därför ett föreslag med en sådan innebörd. Enligt budgetlagen får regeringen besluta att sälja fast egendom om värdet av egendomen inte överstiger och om staten inte alls eller endast i ringa utsträckning behöver egen- domen och om det inte finns särskilda skäl för att egendomen fortfarande ska ägas av staten. Regeringen får dock besluta om försäljning till en kommun för samhällsbyggnadsändamål. Sedan budgetlagens tillkomst har en kraftig prisutveckling skett på fastig- hetsmarknaden. Som en anpassning till denna prisutveckling före- slår utredningen att beloppsgränsen höjs till . Höjningen är enligt utredningens mening, inte större än att riks- dagens intresse av insyn i de viktigare försäljningsärendena ändå kan upprätthållas. Vid tillämpningen av bestämmelsen om försälj- ning till kommuner har det visat sig vara oklart vad begreppet samhällsbyggnadsändamål innebär. För att undanröja dessa oklar- heter föreslås i stället att försäljning till en kommun ska kunna ske om egendomen är av väsentlig betydelse för utvecklingen i kommu- nen på lång sikt. Bestämmelser på nya områden Utredningen har vidare identifierat ett antal områden där det nu saknas en reglering, men där det finns skäl att införa bestämmelser i budgetlagen. Den nuvarande budgetlagen innehåller flera bestämmelser som reglerar regeringens befogenhet att överlåta egendom. Däremot saknas helt bestämmelser om regeringens befogenhet att förvärva egendom. Ett behov av en sådan reglering får emellertid anses ha uppkommit när det gäller förvärv av aktier och andelar i företag. Enligt uttalanden från behövs alltid riks- dagens medgivande för att staten ska kunna förvärva aktier eller bilda ett aktiebolag. Detta synsätt har tillämpats även när det gäller obetydliga belopp och vederlagsfria förvärv. Utredningen förslår nu att en ny bestämmelse införs i lagen om att regeringen inte utan bemyndigande får förvärva aktier eller andelar i ett företag, tillskjuta kapital eller på annat sätt öka statens röst- eller ägarandel i ett företag. Regeringens befogenhet att förvärva aktier som ett led i förvaltningen av egendom som tillfallit staten genom testamente eller gåva bör också läggas fast i lagen. Staten ställer ut garantier och ger lån till andra rättssubjekt än staten. Garantierna och lånen avser sammantagna mycket stora belopp. I regeringsformen och i budgetlagen finns bestämmelser om regeringens befogenheter att ställa ut garantier. Såväl lånen som garantierna är förknippade med inte obetydliga risker för förluster. Trots att riskerna för förluster ofta är desamma vid utlåning som då garantier ställs ut saknas det bestämmelser om utlåning som motsvarar bestämmelserna om garantier. Utred- ningen föreslår att en sådan reglering införs i budgetlagen och att bestämmelserna för garantiverksamheten och för utlåningsverk- samheten får ett likartat innehåll. Utredningens förslag syftar till att utlåning och garantier ska få en lika noggrann budgetprövning som stöd finansierade med anslag. Utredningen föreslår att lån där den förväntade förlusten är låg ska få finansieras med lån i Riks- gäldskontoret. Vidare innebär den föreslagna regleringen att en ränta eller avgift ska tas ut för ett lån eller en garanti som motsvarar den förväntande kostnaden för lånet eller åtagandet. kan dock besluta att en ränta eller avgift inte ska tas ut eller att räntans storlek ska vara en annan än den som anges i lagen. Den del av räntan eller avgiften som avser förväntad förlust bör föras till konton i . De medel som tillförts kontona bör användas för att täcka konstaterade förluster vid statens garanti- och långivning. är bestämmelserna i budgetlagen om årsredovis- ningen för staten kortfattade. Regeringen beslutar själv närmare om årsredovisningens innehåll, vilka verksamheter den ska omfatta och hur resultaträkningen, balansräkningen och finansieringsanalysen ska ställas upp. har påtalat att den anser det olämpligt att regeringen på detta sätt själv kan besluta om hur den egna redovisningen till ska utformas. Utredningen föreslår därför att vissa grundläggande bestämmelser införs i budgetlagen om innehållet i årsredovisningen för staten. Vid behandlingen av regeringens proposition om budgetlagen tog upp frågan om huruvida vissa av de föreslagna bestämmelserna borde placeras i budgetlagen eller riks- dagsordningen. ansåg att vissa bestämmel- ser i den föreslagna budgetlagen påverkade formerna för handlade och att det var olämpligt att budgetlagen innehöll bestämmelser som direkt riktade sig till . Utredningen har så långt det varit möjligt beaktat dessa synpunkter och föreslår att aktuella bestämmelser formuleras om så att de riktar sig till reger- ingen, och inte som tidigare till . De föreslagna ändringarna är så omfattande att de motiverar att en ny lag införs. Lagen om statsbudgeten har kommit att i dagligt tal benämnas budgetlagen. Utredningen anser att den nya lagen bör införas och att den ges namnet budgetlag. Den nya lagen kommer att innehålla närmare 70 paragrafer och utredningen har därför funnit skäl att dela in lagen i kapitel. Utredningen före- slår vidare att budgetlagen inte bara ska omfatta tidigare bestäm- melser i lagen om statsbudgeten, utan också bestämmelserna i lagen (1988:1387) om statens upplåning och skuldförvaltning. Den nya lagen bör träda i kraft . Härigenom föreskrivs följande. 1 § Bestämmelser om statens budget finns i 9 kap. 1–10 §§ reger- ingsformen. I denna lag finns ytterligare bestämmelser om budge- ten. 2 § Med statens verksamhet avses i denna lag sådan verksamhet som sköts av regeringen, domstolarna och de förvaltningsmyndig- heter som lyder under regeringen. 3 § I statens verksamhet ska hög effektivitet eftersträvas och god hushållning iakttas. 2 kap. Budgetpolitiska mål och utgiftsområden Mål för den offentliga sektorns finansiella sparande 1 § Regeringen ska till lämna förslag till mål för den offentliga sektorns finansiella sparande på medellång sikt (över- skottsmål). 2 § Regeringen ska i budgetpropositionen lämna förslag till tak för statens utgifter (utgiftstak) som ska användas i beredningen av för- slaget till statens budget och i genomförandet av den budgeterade verksamheten. Förslaget ska avse det tredje tillkommande budgetåret. 3 § Om enligt 3 kap. 2 § andra stycket riksdagsordningen har beslutat att hänföra statens utgifter till utgiftsområden, ska regeringen i budgetpropositionen redovisa en beräkning av hur utgifterna fördelas på utgiftsområden för det andra och tredje till- kommande budgetåret. 4 § Finns det risk för att ett beslutat utgiftstak kommer att överskridas, ska regeringen för att undvika detta vidta sådana åtgärder som den har befogenhet till eller föreslå nöd- vändiga åtgärder. 3 kap. Budgetering och redovisning på statens budget 1 § För budgetering och redovisning av inkomster på statens budget ska inkomsttitlar för olika slag av inkomster användas. Omfattningen av statens budget 2 § Regeringens förslag till statens budget ska omfatta alla inkomster och utgifter samt andra betalningar som påverkar statens lånebehov. 3 § Statens inkomster och utgifter ska budgeteras och redovisas brutto på inkomsttitlar och anslag med de undantag som anges i 5 §. 4 § Utgifter får inte budgeteras och redovisas mot inkomsttitel. 5 § Om har beslutat att inkomster får tas i anspråk för ett bestämt ändamål på annat sätt än genom beslut om anslag (specialdes- tination), ska inkomsterna inte budgeteras och redovisas mot inkomsttitel. Har beslutat att inkomsterna helt eller till en bestämd del ska täcka utgifterna i en viss verksamhet ska inkomsterna och motsvarande utgifter inte heller budgeteras eller redovisas mot anslag. I stället ska de redovisas vid sidan av statens budget. Om inkomsterna till en obestämd del ska täcka utgifter i en verksamhet ska inkomsterna redovisas mot anslag (nettoredovisning). Första och andra styckena ska även gälla sådana inkomster som regeringen med stöd av bemyndigande har beslutat ska specialdestineras till en viss verksamhet. 6 § Regeringen får förfoga över avgiftsinkomster från frivilligt efterfrågade varor och tjänster som staten tillhandahåller och besluta om inkomsterna ska budgeteras och redovisas mot inkomsttitel eller specialdestineras till en viss verksamhet. Ramanslag och dess villkor 7 § Vid budgetering av utgifter för bestämda ändamål ska ram- anslag användas. För ramanslag ska de villkor som anges i 8 och 9 §§ gälla, om inte för ett visst anslag har beslutat om begränsningar i dessa. 8 § Ett ramanslag får tillfälligt överskridas genom att en kredit motsvarande högst av det anvisade anslaget (anslags- kredit) tas i anspråk.