sou · GYB361 · 2010-09-08 00:00:00 — Enkelt uttryckt har således regleringen och införandet av ECM ingen egentlig betydelse för godkännandeprocessen. 5 Tillstånd i form av säkerhetsintyg del A och del B, TS JV 2009:016. Direktivet om ändringar i järnvägssäkerhetsdirektivet (2008/110/EG) Alla krav på underhållsåtgärder har sitt ursprung i fordonets grundkonstruktion. Det är i kravspecifikationen till konstruktören som den över fordonets livslängd optimala kompromissen mellan kostnader för kundnytta och teknisk prestanda vägs emot kostnader för tillgänglighet i form av funktionssäkerhet, underhållsmässighet och underhållssäkerhet. Det har under större delen av järnvägens historia varit de nationella järnvägsmonopolen som haft tekniska resurser och kompetens för att inte bara specificera fordonskoncept utan även i detalj utforma den tekniska specifikationen inklusive underhållskraven samt vara upphandlare av fordonen. Som en konsekvens har fordonsunderhåll traditionellt bedrivits i egen regi av de nationella monopolen som en sido- verksamhet till trafikverksamheten, ofta organiserad i en särskild avdelning eller division. Så ser det också fortfarande ut på många håll i . I har vi som ett resultat av omstruktureringen av järnvägsverksamheten fått en alltmer uppdelad järnvägsmarknad där fordonsunderhåll numera i huvudsak bedrivs av specialiserade underhållföretag. Uppdrags- givare är järnvägsföretag, fordonsinnehavare och i vissa fall andra aktörer. En liknande utveckling är på gång inom hela den europeiska järnvägsgemenskapen. Kontrollen av fordonsunderhållet skiljer sig beroende på vilken organisation underhållet bedrivs under. Underhåll som bedrivs på det traditionella sättet kontrolleras i regel genom järnvägs- företagens egenkontroll. I länder med en mera diversifierad järnvägsmarknad där fordonsunderhåll som regel upphandlas från externa leverantörer finns ingen grund för egenkontroll. Här har man i stället skapat system för andra- och/eller tredjepartskontroll. Andrapartskontroll, dvs. där järnvägsföretaget självt utför regel- bundna verksamhetsrevisioner och produktrelaterade kontroller hos underhållsleverantören, är fortfarande vanlig, men utvecklingen går snabbt i riktning mot mer och mer tredjepartskontroll. Tredjepartskontroll innebär att järnvägsföretaget försäkrar sig om att underhållsleverantören styr och dokumenterar sina processer på föreskrivet sätt genom kontroller och verksamhetsrevisioner utförda av externa gransknings- och certifieringsorgan. Ett vanligt sätt att säkerställa detta på är att begära att leverantören certifierar sin verksamhet mot någon nationell eller internationell standard som exempelvis ISO 9000. Direktivet om ändringar i järnvägssäkerhetsdirektivet (2008/110/EG) och har arbetat med att utforma offentligrättsliga system för styrning och kontroll av underhållsverksamheten som steg för steg ska kunna ersätta den egenkontroll som sammanhänger med det traditionella sättet att bedriva fordonsunderhåll som utövas av järnvägsföretag med egna verkstäder. Avsikten är att öppna marknaden bl.a. genom att införa transparenta och likvärdiga förutsättningar för fordonsunderhåll. Utformning och införande av ett gemensamt system för certifiering av underhållsverkstäder är en av de frågor man arbetat med i detta sammanhang. I bedriver flertalet järnvägsföretag inte fordonsunderhåll i egen regi. De dominerande företagen skiljdes organisatoriskt från underhållsverksamheten i och med bolagiseringen av det gamla affärsverket SJ. Det tunga underhållet bolagiserades och det lätta underhållet . upphandlar både och underhåll externt. Så långt möjligt upphandlas det i konkurrens mellan olika leverantörer. På samma sätt gör övriga operatörer och fordons- innehavare, inklusive . Det bör dock nämnas att det finns exempel på järnvägsföretag med egentrafik som bedriver underhåll i egen regi. Till dessa hör TGOJ Trafik och Tågåkeriet i Bergslagen samt flertalet museiföreningar. På marknaden för upphandlad persontrafik råder en liknande situation. I de flesta fall lämnar upphandlande trafikhuvudmän åt de kontrakterade trafikoperatörerna att upphandla, säkerställa och styra fordonsunderhållet som en del av trafikeringsuppdraget. Underhåll upphandlas i regel i anslutning till anbuds- och kontraktsprocessen. Det finns emellertid exempel på trafik- operatörer som utför underhåll i egen organisation, till exempel Roslagståg. Några trafikhuvudmän har valt att själva svara för upphandlingen av fordonsunderhåll och ställer då underhållna trafikfordon till operatörens förfogande. Ett sådant exempel är X- trafik. Ansvaret för trafiksäkerheten inklusive underhållet åvilar emellertid även i den situationen trafikoperatören, dvs. järnvägs- företaget, även om man saknar egna direkta kommersiella Direktivet om ändringar i järnvägssäkerhetsdirektivet (2008/110/EG) relationer med underhållsleverantören. Operatörens styrning av underhållet är i en sådan situation givetvis mer komplicerad än då man själv kontrakterat underleverantören. I det aktuella fallet med X-trafik föreligger ett trepartsavtal som ger järnvägsföretaget rätten att revidera och överpröva underhållet. Ansvaret för riskhanteringen i samband med ändrad konstruktion av ett fordon oavsett orsak, ligger på berört järnvägsföretag. Med hänsyn till betydelsen av korrekt konstruktionsarbete och genomförandet av riskbedömningar och åtgärder för riskhantering som kan uppstå som ett resultat av konstruktionsarbetet, bör funktionen Konstruktionsansvarig enhet definieras bland de EU-rättsakter, som påverkar järnvägssystemet. Underhållsunderlaget är en delmängd av det tekniska underlaget, som är förvarat av den sökande (upphandlande enheten) under delsystemets hela livslängd. Det ursprungliga tekniska underlaget förväntas bli kompletterat varje gång en konstruktionsändring, som kan påverka överensstämmelsen med kraven i TSD eller de föreskrivna användningsvillkoren, har införlivats. Även andra konstruktionsändringar kan påverka underhållsunderlaget. Underlaget med motiv för vald underhållslösning måste uppdateras när så krävs. Underlaget ska ge insatsdata till att avgöra kriterierna för inspektion och intervaller för underhållsaktiviteter. En ECM som har för avsikt att hantera modifieringar behöver etablera processer med tillhörande kritiska rutiner för att kunna göra en bedömning av om ändringen är väsentlig i den mening som avses i förordning 352 eller om ändringen bör genomföras med hjälp av de egna säkerhetsmetoderna (se mer i kap. 3.8.4). Här uppstår dock ett dilemma beträffande åtkomsten till den ursprungliga tekniska dokumentationen, som den sökande enligt direktivet ska förvara i kopia under fordonets hela livslängd. Vem som är fordonsinnehavare och varaktigt förfogar över fordonet, kan förändras under fordonets livslängd och den som innehar denna funktion behöver säkerställa sig tillgång till den tekniska dokumentationen. Direktivet om ändringar i järnvägssäkerhetsdirektivet (2008/110/EG) 5.6.1Europeiska järnvägsbyrån utarbetar ny förordning som kompletterar direktivet Som har beskrivits i texten har ERA lämnat en rekommendation till förordning om ECM-systemet till kommissionen. Av artikel 14 a framgår även att kommissionen ska se över ECM-systemet i syfte att inkludera alla fordon. Det vill säga se över om förutsättningar finns för att införa certifiering för alla ECM, inte bara de som ansvarar för underhåll av godsvagnar. Bestämmelsen är ett slags mjuk stupstock och kan innebära att ett obligatorium införs för alla ECM. Förhoppningarna inom ERA och bland andra experter är dock att branschen sett fördelar med en certifiering långt och därför infört en marknadsdriven certifiering av alla ECM på frivillig väg. Redan nu kan man se hur de stora fordonsägarna leasar eller hyr ut lok och motorvagnar till aktörer i skilda länder. Dessa lok och motorvagnar kan med kort varsel flyttas från ett järnvägsföretag i en medlemsstat till ett annat järnvägsföretag i ett annat land. Arbetet med att ta fram en rekommendation till förordning har krävt att ERA går djupare in på frågor om vad en ECM ska göra, dvs. en närmare beskrivning av vilka uppgifter med tillhörande ansvar och befogenheter som ingår i respektive ECM-funktion, hur en ECM ska arbeta, vilken kompetens som krävs osv. Då dessa frågor är av vitalt intresse för den fortsatta hanteringen av frågan även här i har vi under arbetets gång varit i kontakt med ERA ett flertal gånger för att få information om hur byrån arbetar med frågan och om vilka förslag som kan förväntas. ERA har varit till stor hjälp och det har varit lätt att få den information vi har efterfrågat. Av den information vi tagit del av framgår att certifiering- ssystemet är tänkt att bidra till att utveckla järnvägssektorn genom att öppna den europeiska marknaden för fordonsunderhåll. Därigenom kan nya affärsmöjligheter skapas. En ledstjärna i utformningen av systemet har varit största möjliga flexibilitet. Systemet kommer att vara heltäckande och omfatta frågor om bl.a. vem som kan vara ECM, indelning av ECM i funktioner, certifieringsorgan, certifiering av ECM och ECM-funktioner, internationell samverkan samt krav på ECM och certifieringsorgan. Direktivet om ändringar i järnvägssäkerhetsdirektivet (2008/110/EG) Vi kommer nedan att redogöra för det förslag som ERA har tagit fram. Nedanstående uppställning visar översiktligt systemets bärande delar: Fysiska och juridiska personer som anser sig uppfylla kraven ska kunna ansöka om certifiering som ECM. Obligatorisk certifiering av ECM för godsvagnar införs. Möjlighet skapas till frivillig certifiering av alla typer av ECM. En ECM indelas i ECM-funktioner för att möjliggöra delcertifiering av specialistfunktioner. Information och samverkan mellan olika aktörer föreskrivs; bl.a. ska underhållsinformation, driftsinformation och händelse- rapporter utbytas mellan parterna. Operatör som misstänker att en ECM inte fyller kraven måste anmäla detta till det certifieringsorgan, som utövar tillsynen. Sökande som vill bli ECM får rätt att själv välja certifierings- organ. Tre typer av certifieringsorgan kan förekomma: Ackrediterade eller erkända organ samt den nationella säkerhetsmyndigheten. Alla tre typerna av organ måste uppfylla kraven på certifierings- organ. Certifieringsorganen ska samverka på Europanivå. Gemensamma utvärderingskrav ska tillämpas i hela . Gemensamma format för intyg ska utformas och tillämpas i hela . ECM-intyg ska vara giltigt i tre till . Årliga revisioner av certifierade ECM ska utföras av certifieringsorganet oavsett typ av organ. Den nationella säkerhetsmyndigheten utövar tillsyn genom kontroll av järnvägsföretag och infrastrukturförvaltare. ERA ska informeras om vilken certifieringsmodell respektive medlemsstat valt samt om godkända certifieringsorgan och utfärdade ECM-intyg. Denna information ska hållas tillgänglig för alla. Direktivet om ändringar i järnvägssäkerhetsdirektivet (2008/110/EG) Förordningen träder i kraft efter publicering i Europeiska unionens officiella tidning (EUT). ECM-intyg ska vara ut- färdade senast därefter varvid ECM-systemet träder i drift. ERA har tagit fram en beskrivning av de funktioner en ECM måste omfatta för att kunna uppfylla kraven, sköta sin uppgift och ta det ansvar som hänger samman med uppgiften som utgångspunkt för sitt arbete. Den funktionella uppdelningen är i själva verket central för hela upplägget och ger förutsättningarna för att lösa några av de stora tvistefrågorna kring etableringen av ECM, framförallt frågan om vem som kan vara ECM. ERA har lagt stor vikt vid att identifiera och beskriva dessa funktioner samt hur de hänger ihop och samverkar med varandra. En ECM ska enligt förslaget omfatta fyra delfunktioner. En ledningsfunktion som styr och samordnar de operativa funktionerna. En funktion för utveckling av underhållet med ansvar för underhållsdokumentation baserad på konstruktionsuppgifter, gångdata, underhållsdata och beprövad erfarenhet. En funktion för styrning av fordonsflottan med ansvar för att fordon sänds till underhåll och återgår i drift efter underhåll. En funktion för utförande av underhåll med ansvar för det operativa underhållet på fordon och komponenter samt för utfärdande av redovisande dokument och underhållsintyg. Ledningsfunktionen betraktas som avgörande och överordnad de tre operativa funktionerna. Den organisation, den fysiska eller juridiska person, som önskar bli ECM måste själv, i egen organisation ha kompetens och resurser att utföra lednings- funktionen. De operativa funktionerna kan helt eller delvis vara outsourcade, dvs. utlagda som uppdrag till underleverantörer. Den sökande måste dock kunna visa att underleverantörerna utför uppgifterna på ett tillfredställande sätt och att det finns ett fungerande system för processtyrning av underleverantörerna. Antingen har underleverantören på frivillig basis tillerkänts ECM- Direktivet om ändringar i järnvägssäkerhetsdirektivet (2008/110/EG) certifikat för berörd delfunktion eller så måste den upphandlande ECM själv visa att den uppfyller samtliga krav för motsvarande ECM-funktion. Det innebär att den som är ECM-certifierad under alla omständigheter alltid själv ska vara ansvarig för samtliga funktioner oavsett om någon eller några operativt utförs av underleverantörer. 5.6.2ECM-funktionen kommer sannolikt att utvecklas Den utformning av ECM med en indelning i fyra delfunktioner med definierade uppgifter som ERA har tagit fram en rekommendation till kommer förmodligen inte att vara det sista steget i utvecklingen av ECM. Redan nu diskuteras en möjlig femte delfunktion som skulle avse ansvar för konstruktion och omkonstruktion av fordon. Frågan har bland annat väckts från svenskt håll. Men den återfinns inte i det förslag ERA presenterade för kommissionen . Vi berör nedan två av de uppgifter en delfunktion för konstruktion skulle kunna ta ansvar för. Det gäller ansvar för riskvärdering och riskbedömning samt konfigurationsledning av fordonets integritet. Vi lyfter också fram en fråga som handlar om underhållsintyg, som vi tror kommer att bli en viktig uppgift för delfunktionen verkstadsunderhåll. Konfigurationsledning av fordonets integritet ligger det formella ansvaret för konfigurationsledning av det tekniska underlaget i samband med ändrad konstruktion av ett fordon oavsett orsak, på berört järnvägsföretag inom ramen för kravet på ett säkerhetsstyrningssystem. Med tanke på att ett fordon och i synnerhet en godsvagn över tiden kan komma att ingå i en mängd fordonskombinationer som dras av många olika järnvägsföretag, är dagens ansvarsfördelning svårhanterlig. Flera upphandlande enheter kan vara engagerade under ett fordons livslängd, vilket komplicerar för den som ska ta ansvar för fordonets konfiguration. Introduktionen av funktionen ECM, skapar nya möjligheter. Det är ECM som ska säkerställa att varje tilldelat fordon underhålls i enlighet med underhållsunderlaget för fordonet. Direktivet om ändringar i järnvägssäkerhetsdirektivet (2008/110/EG) funktion som bör tar på sig ansvaret för såväl hanteringen av ändringar som påverkar konstruktionens integritet, som för underhållet av den rullande materielen och förvaltningen av underhållsunderlaget. En delmängd av dessa modifieringar utgörs av byte i samband med underhåll (substitution in the framework of maintenance) dvs. ersättande av komponenter med delar som har identisk funktion och prestanda i samband med förebyggande underhåll och reparationer. Om fordonet nyttjas av flera järnvägsföretag uppstår praktiska svårigheter med att kommunicera med alla berörda järnvägsföretag. ECM-funktionen har bäst överblick över behovet av sådana konstruktionsändringar och bör säkerställa tillgång till kompetens för att ta hand om detta behov över ett fordons livscykel. Oavsett en konstruktionsändrings komplexitet och omfattning, krävs det i grunden samma processer med tillhörande kritiska rutiner. En ECM bör ha förmågan att hantera de ändringar av fordonets dokumentation som blir följden av en konstruktions- ändring genom konfigurationsstyrning av det tekniska underlaget. Dessutom ska en ECM ha förmågan att värdera konsekvenserna av en omkonstruktion och kunna utveckla eller anpassa berörd drifts- och underhållsdokumentation. ECM-funktionen kan mycket väl kombineras med funktionen som den sökande i händelse av modifiering av den tekniska konstruktionen av fordonet. ECM-funktionen måste ha förmåga att ta hand om det underhållsunderlag som skapas i samband med en omkonstruktion och omsätta detta till erforderliga ändringar av underhålls- dokumentationen. Denna dokumentation utgörs dels av förändrade underhållskrav, dels av erforderliga förändringar av berörda underhållsmanualer inklusive reservdelskataloger eller motsvarande. Underhållskraven kan behöva omformas till ett underhållsprogram, som tar hänsyn till det aktuella trafik- programmet. På fordonsnivå kan programmet behöva ytterligare anpassning i form av en underhållsplan för utformning av konkreta arbetspaket för respektive fordon. Direktivet om ändringar i järnvägssäkerhetsdirektivet (2008/110/EG) Underhållsintyg (Certificate of Release to Service) bör införas i samband med introduktionen av den ECM-funktion som begreppsmässigt ersätter certifierade järnvägsverkstäder (CMW). Skälet är att de i de flesta fall kommer att finnas ett flertal verkstadsfunktioner som stödjer en eller kanske flera ECM. Det skulle klarlägga ansvarsfördelningen mellan aktörerna. Ett underhållsintyg ska utfärdas av vederbörligt behörig intygs- utfärdande personal för järnvägsverkstadens räkning när det har kontrollerats att allt beordrat underhåll har utförts på rätt sätt i enlighet med gällande rutiner och underhållsdokumentation samt att det inte finns några krav som inte uppfyllts och som är kända för att kunna utgöra allvarlig fara för järnvägssäkerheten. 5.6.3Det finns en obalans i systemet Direktivet fastslår att alla fordon ska tilldelas en ECM som tar ansvar för underhållet. ECM som ansvarar för underhåll av godsvagnar ska vara certifierade. Det certifieringssystem och den struktur som ERA har tagit fram en rekommendation till förordning om kommer bara att gälla godsvagnar och ECM som ansvarar för godsvagnsunderhåll. Andra ECM kan emellertid välja att frivilligt ansluta sig till systemet och den vägen erhålla ECM-certifikat. För ECM som inte certifieras finns ingen reglering utöver de relativt enkla krav som gäller alla ECM och som framgår av artikel 14a.3 till ändringsdirektivet. Där krävs att en ECM ska se till att de fordon för vars underhåll den ansvarar för är i säkert skick genom ett system för underhåll. ECM ska därvid se till att fordonen underhålls i enlighet med: a)underhållsjournalen (egentligen underhållsunderlaget) för varje fordon b)gällande krav, inklusive underhållsregler och TSD-bestämmelser Utöver detta finns inga krav formulerade och det betyder att fordon som inte är godsvagnar kan komma att tilldelas ECM som inte omfattar vare sig de fyra delfunktionerna som krävs av en Direktivet om ändringar i järnvägssäkerhetsdirektivet (2008/110/EG) certifierad ECM eller uppfyller de krav som ställs på en certifierad ECM. Detta är en assymetri i systemet som det finns anledning att begrunda. Det kommer att etableras ett system som kommer att se olika ut för olika fordonsslag och det kan finnas risk för att underhållsstyrningen blir av varierande kvalitet av det skälet att ECM för andra fordon än godsvagnar inte kommer att bli föremål för certifiering. Vi avser att återkomma till frågan längre fram under avsnitt 5.6.8. 5.6.4Certifiering av underhållsverkstäder inordnas i ECM- systemet Som framgått har frågan om certifiering av underhålls- verkstäder, CMW utvecklats parallellt med ECM-frågan. Genom förslaget om att inrätta ECM och identifieringen av delfunktionen verkstadsunderhåll inom ECM-funktionen har frågan om certifiering av verkstäder fått en ny inriktning. Av den svenska ståndpunktspromemorian, som nämndes ovan, framgår att man från svenskt håll avser att söka driva CMW-frågan fram mot en lösning samordnat med ECM. Med uppdelningen av ECM-funktionen i fyra delfunktioner av vilka underhållsfunktionen är den volym- och kostnadsmässigt mest omfattande har CMW-frågan kommit att bli en delmängd inom ECM. Som sådan får den sin lösning inom ECM-systemet och behöver inte drivas som en egen fråga. Detta följer mer eller mindre automatiskt av inrättandet av ECM och uppdelningen av ECM i delfunktioner. Certifiering av underhållsverkstäder kommer, inom ramen för ECM-processen, att följa något av nedanstående alternativ: En ECM som söker certifiering och som omfattar alla fyra delfunktionerna i egen organisation kommer att automatiskt få den egna underhållsfunktionen, underhållsverkstaden eller underhållsverkstäderna, certifierad som en del av ECM- certifieringen. En ECM som inte har egen underhållsfunktion kommer att behöva visa att man genom sin ledningsfunktion kan styra och kontrollera den eller de underleverantörer av fordonsunderhåll som man kontrakterar. Det finns inget uttryckligt krav att Direktivet om ändringar i järnvägssäkerhetsdirektivet (2008/110/EG) underleverantören ska vara certifierad, men det mest troliga scenariot är att en sådan ECM kommer att avkräva under- leverantören en tredjepartscertifiering enligt exempelvis ISO- modell där samtliga krav som ingår i ECM-systemet bedöms och certifieras som komplement till ISO-certifieringen. Ett problem med systemet är att så länge ECM för andra fordon än godsvagnar inte certifieras kommer deras underhållsfunktion inte heller att certifieras. En certifiering av alla underhållsverkstäder kommer att bli verklighet först då alla ECM, på obligatorisk eller frivillig väg, blivit certifierade. Den obalans eller asymmetri i ECM-systemet vi tidigare påpekat fortplantar sig på detta sätt till frågan om certifiering av underhålls- verkstäder. 5.6.5ECM för godsvagnar ska certifieras Av direktivets artikel 14a.4 framgår att alla ECM som ansvarar för underhåll av godsvagnar som används i järnvägssystemet inom och mellan medlemsstater ska vara certifierade. Bakgrunden härtill är att godsvagnar är de fordon som är ojämförligt mest vanliga i internationell trafik och att godståg ofta innehåller vagnar från många olika fordonsinnehavare. Underhållsfrågan kan därför vara betydligt mera komplicerad än för trafik som är enbart nationell eller för persontrafik. För att reglera vissa frågor som har att göra med den internationella godsvagnstrafiken finns en privat och frivillig överenskommelse mellan järnvägsföretag och godsvagnsinnehavare i . Avtalet kallas CGU (for Wagons) och tillhandahåller ett regelverk för användandet av godsvagnar i internationell trafik. Före fanns ett äldre avtal tecknat mellan de nationella järnvägsförvaltningarna som reglerade den internationella godstrafiken mellan de länder som var parter i avtalet. Det var det så kallade (Regolamento Internazionale Carrozze). (Regolamento Internazionale Veicoli) kom vissa frågor kring styrningen av godsvagnsunderhållet att förbli öppna och oreglerade. Med beslutet om certifiering av ECM för godsvagnar kommer dock denna lucka att stängas till och ett offentligrättsligt Direktivet om ändringar i järnvägssäkerhetsdirektivet (2008/110/EG) system med styrningsmekanismer som kompenserar de som bortföll med slopandet av införs. Certifiering ska göras av organ som antingen ackrediterats eller erkänts för uppgiften. Certifiering kan alternativt göras av den nationella säkerhetsmyndigheten, som i är Transport- styrelsen. Den som vill erhålla ECM-certifikat ska ansöka om detta hos det certifieringsorgan man själv väljer. Certifieringsorganet ska kontrollera sökandens kvalifikationer och möjligheter att fungera som ECM. Prövningen ska ske utifrån kriterier som ingår i det system ERA har rekommenderat och som kommer att vara en del av den EU-förordning som är under utarbetande. Av den rekommendation till förordning som ERA har tagit fram framgår bl.a. följande.