sou · GXB368 · 2010-01-01 00:00:00 — Ett sådant dokument är Deklarationen om sociala och rättsliga principer rörande skydd av och omsorg om barn, särskilt med hänsyn till nationell och internationell placering i fosterhem och adoption som kompletterar med artiklar om familjehemsplacerade barns rättsliga skydd. Ett annat sådant dokument är Europeiska konventionen om utövandet av barns rättigheter59, som kom och syftar till att stärka barns rättsliga ställning i familjerättsliga processer. Ytterligare dokument som på olika sätt behandlar vård utanför det egna hemmet är Resolution (77)33 on the Placement of Children, rekommendationer Rec (2005)5 om barns rättigheter vid institutionsvård och Recommendation No R(87)6 on . 59 har undertecknat konventionen men ännu inte ratificerat den. Historisk återblick och gällande rätt Avslutningsvis bör här också nämnas Lissabonfördraget60 och EU:s rättighetsstadga, enligt vilken barn ska ha rätt till det skydd och den omvårdnad som behövs för deras välfärd. Stadgan betonar även vikten av barns rätt att få uttrycka sina åsikter och att få åsikterna beaktade. 60 Lissabonfördraget (även Reformfördraget) är ett förslag till förändring av EU:s nuvarande fördrag. Lissabonfördraget undertecknades av EU:s stats- och regeringschefer . För att fördraget ska kunna träda i kraft krävs att alla medlemsstater inom EU ratificerar (godkänner) fördraget, vilket ännu inte har skett. 3Den sociala barn- och ungdomsvårdens utveckling Följande beskrivning av den sociala barn- och ungdomsvården syf- tar till att ge en översiktlig bild av den utveckling som verksam- heten har genomgått under , de specifika drag som kännetecknar den och angelägna förbättringsområden. 3.1.2Begreppet social barn- och ungdomsvård Det finns inget enhetligt begrepp för den verksamhet som social- tjänsten direkt eller indirekt ansvarar för och som rör barn och ungdomar. Före socialtjänstlagen benämndes kommunens uppgif- ter inom detta område barnavård medan uppgifterna numera ingår i individ- och familjeomsorg (IFO), tillsammans med uppgifter som rör missbrukarvård och ekonomiskt bistånd. I forskningssammanhang brukar verksamhetsområdet benämnas social barnavård.1 Det anknyter till den historiska bakgrunden och avser att undvika de medicinska associationer som uttrycket vård kan ge. Medicinsk barnavård får anses bedrivas inom barn- och ungdomshälsovård och psykiatrisk och psykologisk barnavård inom landstingens barn- och ungdoms- psykiatri. I begreppet social barnavård ingår inte den psykosociala verksamheten inom skola, förskola och skolbarnsomsorg. Med social barnavård avses i utvidgad mening samhällets, fram- förallt myndigheters men också individers och organisationers, organiserade insatser för barn och ungdomar som anses fara illa 1 , T. 1996, s. 11; , I. 2005, s. 40. Den sociala barn- och ungdomsvårdens utveckling eller vara i riskzonen för att fara illa. Förutom yrkesverksamma inom omfattas i denna utvidgade beskrivning de kontaktpersoner, kontaktfamiljer, familjehem, institutioner och frivilligorganisationer som utför social barnavård på uppdrag.2 I denna utredning har vi valt att använda begreppet social barn- och ungdomsvård, eller enbart barn- och ungdomsvård med motsvarande innebörd, med det förtydligandet att även familjerättsliga uppgifter ingår. 3.1.3Familjestöd eller barnskydd? Den sociala barn- och ungdomsvården är en professionell verksam- het med en egen kunskapsbas men är också en del av samhällets socialpolitik. Det bidrar till de skillnader som finns mellan olika länders s.k. barnavårdssystem. Genom ett forskningsprojekt3 klassificerades nio länders barnavårdssystem som antingen familjestödsorienterat eller barnskyddsorienterat. De nio länderna var: , , , (repre- senterat av delstaten ), , , , och . barnavårdssystem hänfördes, till- sammans med och , till de familjestödsoriente- rade med anmälningsplikt. , och hänfördes till de familjestödsorienterade utan anmälningsplikt medan barnavårdssystemen i , och ansågs vara barnskyddsorienterade. I och finns obligatorisk anmälningsskyldighet, däremot inte i . De länder som har ansetts tillhöra samma kategori av barnavårdssystem uppvisar stora inbördes olikheter. har t.ex. numera en lagstiftning som liknar de nordiska ländernas. Tilläggas kan också att delsta- ter har egna lagstiftningar, som fastställer kriterier för omsorgs- svikt och anmälningsskyldighet. Barnavårdssystem med familjestödsorientering utmärker sig genom att problemen för barn och unga främst ses som ett utslag av dysfunktionella familjerelationer, som är möjliga att förebygga och behandla. Familjens behov blir därmed centralt liksom behovet av att uppnå en samarbetsallians med föräldrarna där lösningar söks i samråd. I barnavårdssystem med barnskyddsorientering ligger 2Lundström, T. 1996, s. 11. 3Gilbert, N. (red.) Det pågår enligt uppgift ett arbete för att uppdatera den jämförande studien mellan nio länders barnavårdssystem. Den sociala barn- och ungdomsvårdens utveckling istället fokus på föräldrarnas skadliga föräldrabeteenden och de ris- ker som finns för barnen. Samhällskontrollen blir i ett sådant system central.4 Wiklund5 har invänt att det svenska barnavårdssystemet inte är något renodlat familjestödssystem och har framfört en rad argu- ment för sin uppfattning. För det första lyfter han fram att han- teringen av ungdomars norm- och regelbrytande beteenden är en integrerad del av svensk barnavård, med starka beröringspunkter med rättsväsendet. Vidare hävdar han att anmälningsplikten i sig är ett starkt kontrollerande instrument. Barnavårdsärenden initieras främst av en orolig omgivning och inte genom ansökningar av barn och familjer själva. Ytterligare ett argument är att förekomsten av en tvångslagstiftning i sig medför att samarbetsalliansen mellan socialsekreterare och familj kan innehålla inslag av direkta eller indirekta hot om tvångsåtgärder. 3.2Den sociala barn- och ungdomsvården har expanderat Det saknas en enhetlig nationell statistik över antalet anställda inom olika verksamhetsområden av IFO. En av svårigheterna med att undersöka personalbemanningen är att organiseringen av IFO i kommunerna uppvisar allt större olikhet. I en rikstäckande och representativ studie6 av 100 svenska kommuner som genomfördes , framkom att barn- och ungdomsområ- det personalmässigt är nästan lika stort som områdena missbruks- vård och ekonomiskt bistånd tillsammans. I genomsnitt finns 2 socialarbetare inom barn- och ungdomsvården per 1 000 barn 0–, men variationen mellan kommunerna är betydande, mellan 1 och 5 socialarbetare per 1 000 barn7. Det finns stora skillnader mellan kommunernas kostnader för IFO, även med hänsyn tagen till strukturella faktorer8. Av IFO:s totala kostnader svarade barn- och ungdomsvården för . Utvecklingen när det gäller barn- och ungdomsvårdens kostnader, fördelat på olika insatser, framgår av nedanstående dia- gram. 4Sundell, K. m.fl. 2007, s. 25 f. 5Wiklund, S. 2006, s. 15 ff. 6Bergmark, Å. m.fl. 2008, s. 77 ff. 7Muntlig uppgift från vid hearing . 8Socialstyrelsen 2007b, s. 16. Den sociala barn- och ungdomsvårdens utveckling Barn och ungdomsvård 1997-2007, mkr löpande priser Källa: Kommunernas räkenskapssammandrag 1997–2007, SCB. De ökande institutionsvårdskostnaderna har stått i fokus i kommunerna och stora ansträngningar har gjorts att ersätta den dyra institutionsvården med familjehemsvård och öppna insatser. Kostnaderna för institutionsvården har planat ut och t.o.m. minskat –2007, om än marginellt. har kostnaderna för familjehemsvård och öppna insatser fortsatt att öka. Storleksmässigt utgjorde de beslu- tade öppenvårdsinsatserna två tredjedelar av de totala kostnaderna för öppna insatser år 2007.9 Antalet barn och unga som var placerade utanför hemmet ökade mycket påtagligt , vilket var ett brott i en mycket långvarig motsatt trend. Placeringarna av barn och unga hade stadigt minskat sedan mitten av 1930-talet.10 Sam- tidigt har Sallnäs m.fl. forskare uppmärksammat att institutions- vården för barn och unga privatiserats i en omfattning och takt som saknar motstycke inom andra välfärdsområden. Fältet har utveck- lats och förändrats utan någon egentlig myndighetsinblandning. Låga trösklar för att starta institutioner har, enligt Sallnäs, medfört att en vildvuxen flora av metoder och behandlingsprogram har växt fram.11 9Socialstyrelsen 2009, s. 10 f. 10Lundström, T. & , B. 11Sallnäs, M. Den sociala barn- och ungdomsvårdens utveckling Nedanstående diagram illustrerar utvecklingen åren 1990–2007 när det gäller antal barn (0–) och unga (13–) i dygnsvård, uppdelade på familjehem respektive HVB. Antal barn och unga placerade resp år 1990-2007 per 1000 i befolkningen Källa: Registret över insatser för barn och unga. Familjehem har varit den överlägset vanligaste placer- ingsformen. utgör de av alla placeringar en given dag (). Framförallt är det ungdomar 13– som har placerats i dygnsvård i ökad utsträckning. står flickorna för den största ökningen.12. När det gäller den senaste tidens utveckling kan nämnas att den del av familjehemsplaceringarna som utgörs av jourhemsplaceringar har fördubblats . Mycket tyder på att placeringar i jourhem har fått ersätta tidigare akuta och tillfälliga placeringar i HVB-hem13. Andelen tonårsflickor i befolkningen som blivit place- rade i familjehem har ökat medan andelen som placerats i HVB har legat på samma nivå . blev ungefär lika många tonårspojkar placerade i familjehem som i HVB. har en ökning skett av tonårspojkar som placerats i HVB, vilket framförallt förklaras av pojkar med annan vårdnads- Uppgiften avser åren 2000–2006 och placering . Uppgiften avser åren 2001–2005. Den sociala barn- och ungdomsvårdens utveckling havare än förälder eller okänd vårdnadshavare, dvs. främst ensam- kommande flyktingbarn.14 Den samlade verksamheten för beslutade öppna insatserna benämns här öppenvård. Öppna insatser används i en vidare be- märkelse och inbegriper även förebyggande insatser samt det som i kommunerna kallas råd och stöd, service m.m. Under åtminstone har det varit vanligast med öppenvårdsinsatser i åldrarna 13–17 år15. En annan utvecklingstrend är att de öppna insatserna har differentierats alltmera16. Kommunernas satsning på alternativ i öppna former visade sig först genom att fler barn fick kontaktperson och kontaktfamilj. Från och med 1990-talet började den professionella öppenvården byggas ut, men det är först fr.o.m. andra kategorier av öppenvårdsinsatser redovisas i den officiella statistiken. När det gäller förebyggande insatser, dvs. insatser som inte är formellt beslutade, finns ingen nationell statistik. 3.3Ökade förväntningar och ambitioner Kunskapsunderlag saknas för att dra slutsatser om huruvida den beskrivna volymökningen speglar en reell behovsökning. Behov hos olika grupper synliggörs med ökad kunskap och tillgång på resurser. Mycket talar för att barn- och ungdomsvården är ett område som prioriterats politiskt både på central och på lokal nivå. Det märks både i lagstiftningen och genom studier av hur lokal- politiker vill prioritera kommunens resurser.17 Allmänhet och pro- fessionella som arbetar med barn och ungdomar uppmärksammar också barns problem i allt högre grad. De ökade samhälleliga för- väntningar på barn- och ungdomsvården har konkret resulterat i ett ökat antal anmälningar om att barn och unga misstänks fara illa och ökade krav på samhällinsatser mot ungdomar som missbrukar eller är kriminella. Ökade ambitioner när det gäller barns välfärd är san- nolikt en stor del av förklaringen, man kan inte utesluta att en del av den beskrivna expansionen har orsakats av att fler barn och unga far illa och behöver samhällsinsatser. 15Socialstyrelsen 2009, s. 16. 17Bergmark, Å. m.fl. 2008, s. 80. Den sociala barn- och ungdomsvårdens utveckling I diskussionen om barn- och ungdomsvården kan man konstatera att brister i omsorgen av framförallt yngre barn var det tema som stod i centrum. har ungdomsproblem, som missbruk och kriminalitet, fått en mer central position. Det har också visat sig i att fler ungdomar blir föremål för åtgärder och att åklagare och domstolar spelar en större roll i förhållande till när det gäller unga lagöverträdare. En av de viktigaste förändringarna i LVU-lagstiftningen var att ribban för omhändertagande i de s.k. beteendefallen sänktes, genom att begreppet allvarlig fara ändrades till påtaglig risk. Vidare för- ändrades regler och praxis för åtalsunderlåtelse och, tillsammans med en hårdnande attityd till ungdomsbrottslighet rent allmänt, ökade antalet ungdomar som överlämnades av domstol till vård inom under senare halvan av . En annan bidragande faktor till det ökande antalet omhändertaganden av ungdomar var att de särskilda ungdomshemmen överfördes från kommun och landsting till staten , vilket med- förde en ökning av antalet platser för ungdomar med kriminalitet och missbruksproblem.18 Det finns ingen enhetlig och tidsbeständig beskrivning av mål- gruppen för barn- och ungdomsvårdens insatser och i takt med att samhället förändras tar sig sociala problem nya uttryck. Det finns inte heller någon kunskap genom statistik och nationella studier som kan beskriva förändringar i dessa avseenden. Ökad uppmärksamhet på barns och ungas behov och situation, föränd- rade familjemönster, etnisk mångfald i kombination med bristande integration är exempel på samhällsförändringar som sannolikt har påverkat barn- och ungdomsvården. Förutom att grupper lyfts fram genom initiativ på nationell nivå och påverkat inriktningen på det lokala utbudet av insatser kan det också ha förekommit en viss utvidgning av målgruppen till följd av den direkta efterfrågan på insatser från nya grupper. Det är inga dramatiska förändringar och det finns inget egentligt forskningsstöd för denna iakttagelse. Det är snarare en hypotes, byggd på yrkesverksammas erfarenheter, att det sannolikt inte är lika vanligt att familjer, som är aktuella inom barn- och ungdomsvården, är aktu- ella inom någon av övriga två delområden av IFO, missbrukarvård och ekonomiskt bistånd. 18 , T. & , B. 2001, s. 328. Den sociala barn- och ungdomsvårdens utveckling När det gäller målgrupper som uppmärksammats på nationell nivå kan nämnas barn till missbrukare, barn till psykiskt sjuka föräldrar, barn till föräldrar med intellektuellt funk- tionshinder, barn som lever i familjer där det förekommer våld, unga brottsoffer, ungdomar som utsätts för hedersrelaterat våld och förtryck och ensamkommande flyktingbarn m.fl. Fokuse- ringen på olika grupper har lett till ökad kunskap och i vissa fall specialiserade arbetsmetoder. Barn och unga med neuropsykiatriska funktionshinder är också ett exempel på en grupp som uppmärk- sammats mycket under och där det i vissa fall har uppstått oklarheter kring ansvarsfördelningen mellan barn- och ungdomspsykiatri, socialtjänst och skola. Den ökade efterfrågan, dvs. att människor själva söker hjälp, uppfattas framförallt hänga samman med attitydförändringar, exempelvis större förväntningar på samhället i kombination med att det är något mindre stigmatiserande än tidigare att vända sig till . En bidragande orsak till den ökande efterfrågan är också att öppna insatser har byggts ut och blivit mer kända, bl.a. genom att de i vissa fall ges i samverkan med andra verksamheter. Även utbyggna- den av förebyggande insatser, dvs. insatser som ges utan utredning och biståndsbeslut, har bidragit till att kommit i kontakt med nya grupper och behov. som det uppfattas att problembilden förändras är det viktigt att komma ihåg att de mest förekommande anledningarna till att barn och unga aktualiseras i stort sett är likartade . När det gäller mindre barn är orsaken vanligtvis bristande omsorg till följd av föräldrarnas problematik. På motsvarande sätt är det huvudsakliga skälet till att ungdomar får insatser deras beteende, oftast missbruksproblematik eller kriminalitet. I en forsknings- översikt konstateras att av barnen och ungdomarna har problem av något slag i den omfattningen att de hamnar i en riskzon, dvs. deras fortsatta utveckling är i fara och de behöver pro- fessionell hjälp. Riktigt allvarliga problem finner man hos mellan 2 och 5 procent.19 19 , I. 2005, s. 22 f. Den sociala barn- och ungdomsvårdens utveckling 3.4.1Integrerad organisation – en historisk parentes Helhetssynen som princip var av central betydelse i arbetet med att förverkliga socialtjänstreformen, såväl när det gällde synsättet på den enskildes problem som hur arbetet borde bedrivas och organi- sationen utformas. hade många kommuner övergått till en nämndorganisation med s.k. social centralnämnd, som i och med SoL fick namnet socialnämnd. införde många kommuner kommundelsnämnder som ett led i en decentra- liserings- och demokratiseringsprocess. ger kommu- nallagen stor frihet för kommunerna att själva utforma sin nämnd- och förvaltningsorganisation, vilket fått till följd att det finns en större variation mellan kommunerna. Samhällets ökade krav och förväntningar, tillsammans med de professionellas ambitioner att utveckla verksamheten, har bidragit till specialiseringen av IFO som tog sin början . I en studie, genomförd , visades att av kommunerna hade särskilda enheter för barnavård, missbrukarvård respektive ekonomiskt bistånd20. Den faktiska utvecklingen när det gäller organiseringen av soci- altjänstens arbete har därmed gått i helt motsatt riktning mot vad som förordades lagstiftningsarbete. beskriver utifrån nämnda studie den ökade specialise- ringen av IFO som en av de mest genomgripande, likriktade och långvariga trenderna inom svenskt socialt arbete under . De menar att den integrerade organisationen av det sociala arbetet som genomfördes i spåren efter socialtjänstreformen ska ses som en historisk parentes. En hårt driven specialisering ansågs tidigare vara oförenlig med en helhetssyn på den enskilda klienten och familjen. Helhetssynen som princip för organisering rymmer förutom idén om att mot- verka kategorisering av olika problem även idén om vikten av geo- grafisk områdesindelning. Tanken var att motverka problem- alstrande mekanismer i närmiljön genom uppsökande och förebyg- gande arbete. Ovannämnda forskare konstaterade att dessa idéer inte längre står på dagordningen. Istället tycks specialisering vara en institutionaliserad strategi för att lösa problem av olika slag 20 , Å. & , T. Uppgifter som baserar sig från det s.k. IFO- projektet, som omfattade 100 svenska kommuner. Den sociala barn- och ungdomsvårdens utveckling eller för att svara upp mot omgivningens förväntningar.21 Helhets- synen som princip för organisering, i bemärkelsen geografisk områdesindelning, har varit mer långlivad än familjevårdsprincipen, men även den överges allt mer. Flera kommuner återgick till en förvaltnings- organisation enligt funktionsprincipen, dvs. barn- och ungdoms- vården är en självständig del av individ- och familjeomsorgen. Framförallt har drivkraften varit att höja ambitionsnivån och kva- liteten inom olika delar och att bättre motsvara krav från beslutsfattare och tillsynsmyndigheter. i kommunerna uppvisar i övrigt allt större olikheter.22 Det finns flera exempel på organisatoriskt samgående mellan barn- och ungdomsvård och skola-förskola, vilket kan ses som ett försök att organisera utifrån en helhetssyn på barn och ungas situation. På motsvarande sätt eftersträvas på vuxensidan nära samverkan med hälso- och sjukvården när det gäller missbrukarvården och med arbetsförmedling och försäkringskassa när det gäller handlägg- ningen av ekonomiskt bistånd. En berättigad fråga är därmed legi- timiteten för individ- och familjeomsorgen som organisatorisk enhet för berörda arbetsområden. Det vanligaste sättet att organisera barn- och ungdomsvården är i barn- och familjegrupper, även om beteckningarna kan skilja sig åt. I många kommuner har man dessutom specialiserat sig ytterligare genom att inrätta särskilda ungdomsgrupper och särskilda mottag- ningsenheter. Inom ramen för barn- och ungdomsgrupperna drivs ofta specialiseringen längre genom att man har särskilda socialsek- reterare eller en särskild grupp för att hantera utredningar, familje- hemsfrågor etc. Vid sidan av kärnfunktionerna finns i de allra flesta kommuner olika former av öppenvårdsverksamheter för barn och familjer respektive ungdomar för stöd och behandlingsarbete av olika slag. Dessa arbetar på uppdrag av socialsekreterarna i barn- och ung- domsgrupperna. I vissa kommuner svarar öppenvården också för vissa förebyggande insatser i samarbete med andra myndigheter, t.ex. skolan. I olika hög grad har kommunerna en avgränsad före- 21Bergmark, Å. & , T. 2005, s. 126. 22SOU 1999:97, s. 80 ff; , Å. & , T. Den sociala barn- och ungdomsvårdens utveckling byggande verksamhet, exempelvis fältsekreterare som arbetar upp- sökande i ungdomsmiljöer m.m. och socionomer placerade på familjecentraler. 3.4.3Helhetssyn med barnet i centrum Även om helhetssynen i betydelsen organisering utifrån familje- vårdsprincipen visade sig bli en historisk parentes har helhets- synen som princip för att analysera verkligheten och barns behov snarare stärkts. Ett systemteoretiskt synsätt och att utgå från familjen i behandling har en stark ställning inom barn- och ungdomsvården, under begrepp som familjebehandling, famil- jearbete, familjepedagogiskt arbete, hemma-hos-arbete med famil- jer, systemisk familjeterapi etc.23 Vidare är nätverksarbete i olika former vanligt förekommande inom barn- och ungdomsvården. Dessa metoder bygger på ambi- tionen att samla ett nätverk av familj, släkt, andra viktiga personer och professionella kring ett barn eller en ung person. I socionom- utbildningarna ges ett stort utrymme för teorier och metoder som stimulerar till ett ekologiskt tänkande, som innebär att man inte fokuserar på de enskilda individerna utan på hur de fungerar i de system de ingår i.24 Verksamhetssystemet Barns behov i centrum (BBIC) bygger också på ett utvecklingsekologiskt synsätt. Det är uppbyggt kring en tankemodell i form av en triangel med barnet i centrum, där triangelns tre sidor består av barnets behov, föräldrar- nas förmåga och familj/miljö. har kritiserats för sin ensidiga familjeinriktning i förhållande till vissa grupper av ungdomar. Framförallt har den ansetts problematisk för ungdomar som utsätts för hedersrelaterat våld och förtryck och ungdomar som rymmer eller kastas ut hem- ifrån. Även om familjeinriktningen dominerar har en utveckling skett mot en ökad individualisering. Metoder som enbart riktar sig till barnet självt utvecklas, exempelvis olika program och grupp- verksamheter som syftar till att barnet ska få information och trä- ning i att hantera sin situation. Det är inte känt i vilken grad insat- ser pågår parallellt till familjen eller inte. Samverkan med andra verksamheter som arbetar med barn och unga är en fråga som fått alltmer aktualitet mot bakgrund av hel- 23Hansson, K. m.fl. 2004, s. 12. 24Socialstyrelsen 2006, s. 42 f. Den sociala barn- och ungdomsvårdens utveckling hetssynen på barns behov. I vissa fall har samverkan resulterat i en samordning av olika huvudmäns verksamheter. Inom förebyggande arbete kan nämnas familjecentralerna, där är repre- senterad. Vidare kan nämnas barnahusen som samordnar rätts- väsendets, och hälso- och sjukvårdens insatser vid misstanke om brott mot barn. 3.5Positiva tendenser men mycket återstår 3.5.1Ett uppmärksammat fall påvisar brister i barnskyddet misshandlades den västtyske pojken till döds av sin styvfar. dog ytterligare några små barn till följd av misshandel. Dessa tragedier blev inledningen till en diskus- sion om den sociala barn- och ungdomsvårdens brister och sam- hällets ansvar för att skydda barn. fick regeringens uppdrag att utarbeta ett åtgärdsprogram för att höja kompetensen och utveckla ett barnperspektiv i det sociala arbetet. Det står att läsa på omslaget till slutrapporten om projektet i fokus.25 i den berörda kommunen hade det närmaste halvåret före död vid fyra olika tillfällen fått anmälningar om att pojken for illa.