sou · GYB386 · 2010-11-30 00:00:00 — Härutöver tillkommer möjlig- heten enligt 6 § LAS om tidsbegränsad provanställning, om prövo- tiden är högst . Om inte annat har avtalats, får en prov- anställning avbrytas även före prövotidens utgång. Begränsningarna i rätten att träffa avtal om tidsbegränsade anställningar är uppställda i syfte att förhindra kringgåenden av det starka anställningsskydd som tillsvidareanställning ger arbetstaga- ren i LAS. Enligt 2 § tredje stycket LAS får det dock genom kollek- tivavtal göras avvikelser från bl.a. 5 och 6 §§ LAS. Har avtalet inte slutits eller godkänts av en central arbetstagarorganisation, krävs att det mellan parterna i andra frågor gäller ett kollektivavtal som har slutits eller godkänts av en sådan organisation eller att ett sådant kollektivavtal tillfälligt inte gäller. För arbetstagare hos sta- ten finns i 9 § anställningsförordningen (1994:373) bestämmelser som ger statliga arbetsgivare ytterligare möjlighet att tidsbegränsa anställningar, exempelvis för arbetstagare som har en verksledande eller därmed jämförlig ställning och arbetstagare som anställs för enstaka, kortvariga perioder. Det karakteristiska för en tidsbegränsad anställning är att anställningen i princip är avsedd att pågå bara en viss på förhand bestämd tidsperiod. Vid tidsperiodens utgång upphör – om inte annat har avtalats – anställningen utan att det krävs någon uppsäg- ning och utan krav på saklig grund. För en tillsvidareanställning gäller istället att denna fortgår tills den sägs upp av någon av par- terna, och då krävs saklig grund för uppsägning från arbetsgivarens sida, vilket kan bestå i arbetsbrist eller personliga skäl. En uppsäg- ning är inte sakligt grundad om det är skäligt att kräva att arbets- givaren bereder arbetstagaren annat arbete hos sig. Den svenska arbetsrätten i allmänhet samt utvecklingen inom innebär enligt utredningens mening att införandet av särskilda regler rörande Försvarsmakten som arbetsgivare måste övervägas noga. Utgångspunkten bör vara att de regler som gäller för arbetsmarknaden i stort också ska gälla för Försvarsmakten. De regler som införs bör således vara motiverade med hänsyn till För- svarsmaktens särskilda behov. För- och nackdelar med tidsbegränsat anställda gruppbefäl, soldater och sjömän Den största fördelen med att tillsvidareanställa gruppbefäl, soldater och sjömän är att det på den svenska arbetsmarknaden redan finns ett etablerat regelverk och en väl utvecklad rättspraxis avseende tillsvidareanställningar. En ytterligare aspekt att beakta är hur attraktiv en tidsbegränsad anställning blir jämfört med en tillsvida- reanställning. Det svenska samhället är huvudsakligen uppbyggt kring tillsvidareanställningar. En del praktiska problem kan uppstå för den som inte har en tillsvidareanställning, såsom svårigheter att få banklån och andra krediter, hyreskontrakt m.m. Utredningen gör också bedömningen, bl.a. mot bakgrund av de internationella erfarenheterna, se kapitel 3, att den speciella karak- tär som befattningarna som gruppbefäl, soldat och har tro- ligen kommer att innebära att anställningarnas längd, i de flesta fall, kommer att vara självreglerande, dvs. även om soldater och sjömän skulle tillsvidareanställas kan det antas att de flesta av dem inte skulle stanna i sina anställningar tills vidare. Det kommer helt enkelt inte att finnas ett intresse av att vara gruppbefäl, soldat eller under ett helt yrkesliv. Att tillsvidareanställa gruppbefäl, soldater och sjömän innebär dock ett flertal praktiska konsekvenser. Enligt utredningens mening medför det en risk att Försvarsmaktens insatsorganisation blir mindre flexibel genom att personal som är nödvändig för en säker bemanning är fortsatt anställda i Försvarsmakten. Försvarsmakten kan inte alltid själv påverka om exempelvis inter- nationella militära insatser kommer att genomföras, då situationen i omvärlden snabbt kan förändras, liksom den politiska viljan. Det främsta argumentet för att inte ha tillsvidareanställda grupp- befäl, soldater och sjömän är dock dessa befattningars speciella karaktär. Lämpligheten på individnivå att ha en anställning som gruppbefäl, soldat eller tills vidare kan ifrågasättas. Detta mot bakgrund av de mycket speciella och påfrestande arbetsupp- gifter som dessa anställningar innebär, t.ex. arbete i olika interna- militära insatser vilket kan inbegripa deltagande i väpnad strid. Mycket av arbetet kommer att vara både fysiskt och psykiskt påfrestande, vilket talar för att det i första hand blir fråga om yngre personer som tjänstgör . beskriver i sitt betänkande En svensk veteranpolitik, del 2 (SOU 2008:91, s. 167–168) riskerna i För- svarsmaktens fredsfrämjande internationella militära insatser på följande sätt. Personalen i fredsfrämjande militära insatser verkar ofta i en främ- mande och extremt påfrestande miljö, under kaotiska förhållanden som kan innefatta våld och hot om våld mot det egna eller gruppens liv och svåra arbets- och miljöförhållanden m.m. I denna verksamhet framträder olika riskområden som innebär för- höjda risker för att personalen kan ådra sig fysisk eller psykisk ohälsa i insatsområdet. Risken för att den enskilde ska drabbas av fysisk eller psykisk ohälsa påverkas t.ex. av faktorer som om en insats görs under pågående stridigheter eller kort efter en vapenvila, vilken uppgift den enskilde har och övriga faktorer som t.ex. hotbild och miljöför- hållanden i området. Tjänstgöringen präglas dessutom ofta av bered- skap och sömnbrist i förening med väntan och tristess. Härtill kommer långvarig bortovaro från familj och vänner. Personal i fredsfrämjande insatser riskerar dessutom att utsättas för svåra traumatiska upp- levelser, dvs. upplevelser som kan orsaka psykisk ohälsa. Det bör, enligt utredningens mening, krävas starka skäl för att man ska frångå den huvudregel om tillsvidareanställningar som gäller på den svenska arbetsmarknaden i övrigt. Utredningen anser, mot ovan beskrivna bakgrund, att sådana starka skäl finns när det gäller personalförsörjningen av militära försvar och att dessa skäl överväger de nackdelar som det innebär för den enskilde soldaten eller sjömannen att inte få en tillsvidareanställning och den möj- ligen något minskade attraktionskraften för dessa anställningar. Det militära försvaret ska enskilt och tillsammans med andra för- svara och främja vår säkerhet, både i , i närområdet och utanför närområdet. En förutsättning för en säker bemanning är en effektiv och ändamålsenlig personalförsörjning. Det är enligt utredningens mening således inte lämpligt att För- svarsmakten tillsvidareanställer gruppbefäl, soldater och sjömän. Det bör dock tilläggas att tillsvidareanställda gruppbefäl, soldater och sjömän inte skulle innebära några rent arbetsrättsliga problem. Utredningen anser således att det är nödvändigt att Försvars- makten ges möjlighet att anställa gruppbefäl, soldater och sjömän genom längre tidsbegränsade anställningar. Detta måste enligt utred- ningens mening ske genom lagstiftning, se avsnitt 5.2. En sådan tidsbegränsad anställning ska inte kunna övergå i en tillsvidare- anställning som är fallet med allmänna visstidsanställ- ningar enligt 5 § LAS. I detta sammanhang måste beaktas klausul 5 i direktivet (99/70/EG) om ramavtalet om visstidsarbete, undertecknat av EFS (Europeiska fackliga samorganisationen), UNICE (Union of Industrial and Employers Confederations of Europe) och CEEP (providing ) (visstidsdirektivet). Klausul 5 i ramavtalet har följande lydelse. För att förhindra missbruk som uppstår genom användandet av på varandra följande visstidsanställningskontrakt eller visstidsanställnings- förhållanden, så ska medlemsstaterna, efter samråd med arbetsmark- nadens parter i enlighet med nationell lagstiftning, kollektivavtal eller praxis, och/eller arbetsmarknadens parter, där det inte finns likvärdiga lagliga åtgärder för att förhindra missbruk, på ett sätt som tar hänsyn till behoven i särskilda branscher och/eller till kategorier av arbets- tagare, införa en eller fler av följande åtgärder: a) Bestämmelser om objektiva grunder för förnyad visstidsanställning. b) Bestämmelser om en övre sammanlagd tidsgräns för flera på varandra följande visstids- anställningar. c) Bestämmelser om hur en visstids- anställning får förnyas. Medlemsstaterna, efter samråd med arbets- marknadens parter, och/eller arbetsmarknadens parter, där så är lämp- ligt, fastställa under vilka förutsättningar visstidsanställningar a) ska betraktas som på varandra följande, b) ska betraktas som tillsvidare- anställningar. uttalade när visstidsdirektivet antogs att ram- avtalet inte var avsett att omfatta personal i armed forces, in their combatant capacity. Detta innebar dock inte att all personal i armed forces var exkluderade (Report by the Commission ser- vices, 2006, s. 38). Utredningen anser att uttalanden vid infö- randet av visstidsdirektivet och att det nu handlar om anställningar i Försvarsmakten av arbetstagare som ska inneha befattningar som omfattar combatant capacity, stödjer slutsatsen att införandet av en lagstiftning som innebär en särskild möjlighet för Försvars- makten att anställa gruppbefäl, soldater och sjömän i längre tids- begränsade anställningar än som medges enligt LAS, inte omfattas av visstidsdirektivet. Denna uppfattning vinner också stöd av den tolkning som t.ex. gjort av visstidsdirektivet i rela- tion till dess försvarsmakt, se kapitel 3. Utredningen konstaterar vidare att de flesta länder som har anställda soldater använder sig av visstidsanställningar för denna personalkategori, inklusive EU-länder. har tolkat klausul 5 i ramavtalet. Enligt domstolen fastställer klausulen ett allmänt mål för medlems- staterna, bestående i att förebygga missbruk genom användandet av på varandra följande visstidsanställningar. Medlemsstaterna ges emellertid själva rätt att bestämma med vilka medel målet ska upp- nås. Det omfattas av medlemsstaternas skönsmässiga bedömning att, med hänsyn till behoven i särskilda branscher eller till katego- rier av arbetstagare, avgöra om en eller flera av de i klausulen upp- räknade åtgärderna ska vidtas eller om redan existerande lagliga åtgärder ska utnyttjas (mål C268/06 Impact). För det fall att den föreslagna lagstiftningen skulle omfattas av visstidsdirektivet bedömer utredningen att Försvarsmaktens mycket speciella verksamhet, som innebär att alltför långa anställningstider är direkt olämpliga för den enskilde arbetstagaren, bör kunna utgöra sådana objektiva grunder för förnyad visstidsanställning som anges i direktivet. Begreppet objektiva grunder ska enligt förstås så att det avser precisa och konkreta omständigheter som är kännetecknande för en viss verksamhet och som därför kan motivera att på varandra följande avtal om tidsbegränsad anställ- ning används i det särskilda sammanhanget. Enligt domstolen kan dessa omständigheter t.ex. följa av den särskilda beskaffenheten hos de arbetsuppgifter som har föranlett avtalens ingående och av dessa uppgifters natur, eller, i förekommande fall, av en medlems- stats strävan efter att uppnå ett berättigat socialpolitiskt mål (mål C212/04 Adeneller m.fl.). Utredningen noterar i detta sammanhang att gett en formell underrättelse rörande reglerna i LAS om tidsbegränsade anställningar enligt artikel 226 i EG-för- draget. I den formella underrättelsen fann att inte uppfyllt kravet att förhindra missbruk av på varandra följande visstidsanställningar enligt klausul 5 i bilagan till visstids- direktivet. Som skäl för detta anfördes avsaknaden av en tydlig övre tidsgräns för flera på varandra följande visstidsanställningar rörande allmän visstidsanställning och vikariat och den fullständiga avsak- naden av åtgärder för att förhindra missbruk av visstidsanställ- ningar för säsongsarbete och för arbetstagare som har fyllt . Kommissionen menar att det finns en möjlighet att stapla de olika former av anställningar som LAS medger, visstid, vikariat, säsongs- arbete och arbete , ovanpå varandra så att en arbetstagare skulle kunna anställas för säsongsarbete, i allmän visstidsanställning, därefter som vikarie och slutligen för säsongarbete, dvs. sammanlagt av på varandra följande visstidsanställningar. har i svar på denna formella underrättelse angett att den inte godtar kommissionens uppfattning. Regeringen anger bl.a. att den svenska regleringen genom LAS innehåller flera olika medel mot missbruk och att reg- lerna är sanktionerade genom möjlighet för arbetstagare att få skade- stånd och en domstolsförklaring om att en lagstridig visstids- anställning ska gälla tills vidare. Regeringen anser att regelsystemet sammantaget utgör ett tillräckligt effektivt hinder mot missbruk och att kravet att förhindra missbruk enligt klausul 5 i bilagan till visstidsdirektivet är uppfyllt. Utredningens förslag till lagstiftning innehåller visserligen en del undantag från de skyddsmekanismer som finns i LAS, t.ex. övergår inte en tidsbegränsad anställning i en tillsvidareanställning efter en viss anställningstid. Utredningen anser ändå, för det fall att den föreslagna lagstiftningen skulle omfattas av visstidsdirektivet (se ovan för ett resonemang kring visstidsdirektivets tillämplighet på en medlemsstats reglering av anställningar i dess försvarsmakt), att det föreslagna regelsystemet för arbetstagare som anställs som gruppbefäl, soldater och sjömän utgör ett tillräckligt effektivt hin- der mot missbruk. Utredningens förslag: Specialistofficerare ska vara anställda tills vidare. Enligt direktiven ska, som nämnts tidigare, utredningen i fråga om specialistofficerare, eller vissa kategorier av specialistofficerare, överväga om dessa bör anställas för begränsad tid och analysera för- och nackdelar med tidsbegränsade anställningar ur bl.a. ett kom- petensförsörjnings- och effektivitetsperspektiv. Utredningen har analyserat specialistofficerens roll på motsva- rande sätt som rollen för gruppbefäl, soldater och sjömän och kan konstatera att på vissa områden skiljer sig specialistofficerens roll i Försvarsmakten från den som gruppbefäl, soldat och . Bakgrunden till specialistofficeren och den nya tvåbefälsordningen Regeringen konstaterade i budgetpropositionen (prop. 2007/08:1 utg.omr. 6 avsnitt 3.7.3.2) att befälsordningen genom- gått successiva förändringar allt sedan den infördes . Enligt regeringens mening fanns det ett tydligt behov av att den reformerades. Orsaken var dels den starka betoningen av chefskar- riären som gav en felaktig bild av officersyrkets bredd och dels det begränsade behovet av officerare i högre tjänstegrader. Utform- ningen och tillämpningen av befälsordningen gynnade inte heller den tyngdpunktsförskjutning till den praktiska verksamhetens för- del som regeringen eftersträvade. vidare att det militära samarbetet på plutons- och kompaninivå för- svårades av det svenska tjänstegradssystemet. Det första synbara steget mot ett tvåbefälssystem togs då de första specialistofficerarna examinerades med graden sergeant. Graden utvecklades till att bli 1.sergeant fr.o.m. . I budgetpropositionen (prop. 2008/09:1 utg.omr. 6 avsnitt 4.4.3.2) utvecklar regeringen inriktningen av befälsord- ningsreformen vidare och anger att en större andel av officerskåren bör vara verksam i den praktiska delen av Försvarsmaktens kärn- verksamhet. Regeringen anger även att officerskåren bör bestå av både högskoleutbildad personal och personal som genomgått en kvalificerad yrkesutbildning. Specialistofficeren är för Försvarsmakten fortfarande att betrakta som en ny personalkategori, vars roll i organisationen är i sin linda. Skärningspunkten till såväl gruppbefälen som till offi- cerarna kommer att utvecklas allt eftersom systemet i sin helhet kommer på plats. Enligt Försvarsmaktens personalförsörjningsinstruktion beteck- nas specialistofficeren som en individ med praktisk erfarenhet och kvalificerad yrkesutbildning samt med förmåga att hantera olika system och materielslag. Specialistofficeren ska enligt Försvars- makten ha förmåga att samordna verksamhet på stridsteknisk och lägre taktisk nivå, likaså bör specialistofficeren kunna utbilda för- band och personal. Slutmålet är enligt Försvarsmaktens planering en erfaren och kvalificerad yrkesman eller yrkeskvinna, lärare eller instruktör vid förband, funktionsföreträdare, stabsmedlem samt chef på stridsteknisk och lägre taktisk nivå. Specialistofficeren kommer att vara bärare av det institutionella minnet och verka för kontinuitet på förbanden. Enligt Försvars- makten kan en erfaren specialistofficer med djup kompetens också tjänstgöra på högre taktisk, operativ och militärstrategisk nivå i rollen som stabsmedlem, funktionsföreträdare och expert. Det är angeläget, anser utredningen, att befattningarna som spe- cialistofficer besätts för att få det nya perso- nalförsörjningssystemet i balans. Regeringen anger t.ex. i budget- propositionen (prop. 2010/11:1 utgiftsområde 6 avsnitt 3.4.3.2) att det är angeläget att så långt som möjligt fylla specialist- officersbefattningar med redan anställda officerare. En sådan över- gång skulle påskynda processen. För att främja övergången från officer till specialistofficer i det pågående uppbyggnadsskedet anser utredningen att anställnings- villkoren för specialistofficerare behöver harmonisera med anställ- ningsvillkoren för övriga officerare. Det vore även i ett längre per- spektiv olämpligt med olika anställningsformer för specialistoffice- rare och officerare. Detta skulle distansera grupperna från varandra. Utgående från den beskrivning av specialistofficerens roll som Försvarsmakten och regeringen ger uttryck för, som t.ex. bärare av det institutionella minnet och att specialistofficeren ska verka för kontinuitet på förbanden samt att en erfaren specialistofficer också ska kunna tjänstgöra på högre taktisk, operativ och militärstrate- gisk nivå i rollen som stabsmedlem, funktionsföreträdare och expert anser utredningen att det finns få argument som talar för att just denna grupp av officerare bör tidsbegränsas. Möjligheten till karriär som specialist kommer att skilja sig från officerens chefskarriär. Det är därför viktigt att specialistofficeren redan vid rekrytering får en rättvisande bild av möjlig karriär- utveckling, kravet på tjänstgöring vid internationella insatser och de typer av befattningar som kan erbjudas en specialistofficer. Att kommunicera detta är ett viktigt ansvar för Försvarsmakten. Utredningen utgår från att specialistofficeren på flera områden kommer att vara attraktiv på den civila arbetsmarknaden. Specia- listofficeren kommer att ha såväl specialkompetens och praktisk erfarenhet. Någon överhängande fara för att denna grupp över lag kommer att stanna som övrig tillsvidareanställd militär personal finns inte anser utredningen. Utredningen anser dessutom att med tanke på hur få officerare som kan förväntas lämna Försvarsmakten fram kommer det med största sannolikhet fortfarande att finnas ett betydande överskott av officerare som det fortfarande finns en brist på specialistofficerare (budgetunderlag för ). Det är därför angeläget att möjligheterna för officerare att byta till specialistofficer är goda och att anställningsvillkoren harmoniserar med varandra. 6.2.3Framtida överväganden om anställningsformer Inom ramen för ovanstående analys av gruppbefäl, soldater, sjö- mäns och specialistofficerares anställningsvillkor har utredningen även behövt förhålla sig till anställningsformen för officerare, såväl kontinuerligt som tjänstgörande. Framför allt avseende analy- sen av specialistofficerare eftersom ett av de huvudsakliga argu- menten för att utredningen föreslår att specialistofficerare ska vara tillsvidareanställda är för att inte göra åtskillnad på officerare och specialistofficerare. Utredningen kan dock konstatera att det finns vissa skäl som talar för att se över anställningsformen även för offi- cerare och för att föreslå tidsbegränsade anställningar för alla eller vissa kategorier av officerare. Officerare tjänstgör antingen kontinuerligt eller . Den tid- vis tjänstgörande officeren (reservofficeren) är tillsvidareanställd. Den tjänstgörande officeren har historiskt sett endast kunnat användas med skyldighet att tjänstgöra i krigsförbanden vid krig och beredskap samt i den omfattning som varit nödvändig för att upprätthålla och utveckla kompetensen som officer respektive spe- cialistofficer. Därtill kommer att enskilda reservofficerare frivilligt har tjänstgjort kortare eller i Försvarsmaktens grund- organisation. Den tjänstgörande officerens tjänstgöringsmönster var tidigare utformat för att möta krigsförbandens behov. Allt efter- som krigsförbandens övningar minskade och den internationella verksamheten ökade urholkades reservofficerarnas anställning och tjänstgöringen har för flertalet uteblivit . Försvars- maktens behov av att prioritera resurser till framför allt inter- nationella insatser har flyttat fokus från krigsförbandens nationella verksamhet. Dessa omständigheter har lett till att nyrekrytering men även övning och utbildning av reservofficerare fått stå tillbaka . När överbefälhavaren beslutade om arbetsskyldighet vid både nationella och internationella insatser för samtliga anställda i Försvarsmakten kom även reservofficeren att ingå i Försvarsmaktens insatsorganisation. finns ca 9 000 reservofficerare. En stor del av dessa har dock ingen regelbunden kontakt med Försvarsmakten eller tjänstgör inte regelbundet i Försvarsmakten. Enligt uppgifter från Försvarsmakten tjänstgör ca 100 reservofficerare i För- svarsmaktens produktionsorganisation och ytterligare ca 50 reserv- officerare i internationella insatser. Utredningen kan se vissa för- delar med att tidsbegränsa anställningen för reservofficerare eller vissa kategorier av reservofficerare och på så sätt fokusera tjänst- göringen till en aktivare period. Den kontinuerligt tjänstgörande officeren, yrkesofficeren, är också tillsvidareanställd. Utredningen ser att det kan finnas fördelar med att tidsbegränsa anställningen även för denna kate- gori. Syftet med dessa tidsbegränsade anställningar skulle vara att ytterligare ställa om Försvarsmaktens personalförsörjning till en effektiv och ändamålsenlig personalförsörjning som i samtliga led gynnar insatsorganisationens behov av personal. Utredningen har som nämnts tidigare funnit det lämpligt att anställningsformerna för officerare och specialistofficerare – såväl tjänstgörande som kontinuerligt tjänstgörande – hålls sam- man. De möjliga fördelar utredningen kan se med att se över anställningsformen för officerare är inte aktuella . Utred- ningen har dessutom gjort bedömningen att det inte ingår i utred- ningens direktiv att se över officerarnas anställningsformer. 6.3Beräkning av anställningstid för kontinuerligt tjänstgörande gruppbefäl, soldater och sjömän Utredningens förslag: Kontinuerligt tjänstgörande gruppbefäl, soldater och sjömän ska kunna anställas tidsbegränsat , med möjlighet att förnya anställningen. Total anställ- ningstid ska kunna uppgå till som längst . De kontinuerligt tjänstgörande gruppbefälen, soldaterna och sjö- männen kommer enligt utredningens mening till stor del att rekry- teras och för flera kommer anställningen i Försvars- makten sannolikt att vara insteget på arbetsmarknaden. Det är också en uppfattning som regeringen ger uttryck för i utredningens direktiv. Det är då särskilt viktigt att anställningen ger en direkt trygghet i form av en inkomst m.m., men även en långsiktig trygg- het genom att tjänstgöringen ger civila meriter för en fortsatt kar- riär längre fram i det civila arbetslivet. En tillsvidareanställning innebär i normalfallet en möjlighet att t.ex. skaffa en egen bostad. För framtidens gruppbefäl, soldater och sjömän som enbart kommer att anställas genom tidsbegränsade anställningar kan detta komma att utgöra ett hinder och därmed ett problem att locka individer till anställning. Utredningen har inhämtat att anställningar skulle kunna, avseende anställnings- tiden längd, utgöra tillräckliga krav för att få bostadslån och hyres- kontrakt1.