sou · GXB368 · 2010-01-01 00:00:00 — ansvar sträcker sig från insatser för de minsta barnen och deras föräldrar till insatser för ungdomar . När det gäller allmänt förebyggande och stödjande arbete vill jag inte begränsa insatserna genom att lägga fast någon åldersgräns uppåt. Som framgår av min framställning beträffande reglerna för vård av unga oberoende av samtycke skall beslut om sådan vård inte kunna meddelas sedan den unge har fyllt 20 år.10 Begreppet ungdom i rubriken har i nuvarande SoL ersatts med unga, vilket, enligt förarbetena, endast skulle ses som en redaktionell ändring. kvarstår dock ordet ungdom i bestämmelserna i övrigt. utmönstrades underårig eftersom det ansågs synonymt med barn.11 Vissa bestämmelser i och LVU gäller barn och unga medan andra har särskilda åldersgränser. Anmälningsskyldigheten omfattar barn liksom de särskilda befogenheter som gäller vid utredning av barns behov. Vård enligt LVU och öppna insatser för ungdomar oberoende av samtycke kan beslutas till dess den unge fyllt och kan pågå till . Det finns även några andra bestämmelser i som gäller barn och unga upp till , exempelvis bestämmelserna om ungdomsvård, medling och särskilt kvalificerad kontaktperson. Det särskilda ansvaret markeras i praktiken inte av lagens åldersgränser när det gäller de frivilliga insatserna utan snarare av hur organiserar sin verksamhet. Med tanke på åldersgränsen för LVU har praxis varit att den specialiserade hand- läggningen för barn och unga omfattat 0–, dock inte handlägg- ningen av ekonomiskt bistånd. I många kommuner har dock ambitionsnivån tunnats ut eller upphört från , medan andra har utsträckt sina särskilda insatser även till unga vuxna över 20 10Prop.1979/80:1, del A, s. 254, som behandlar motiven till 11 § Sol som var föregångare till 1 § SoL. 2000/01:80, s. 163. Övergripande mål för lagen och kommunens ansvar I praktiken har således barn- och ungdomsvården en flytande övre gräns. Kommunernas ambitionsnivå när det gäller stödet till unga har särskild betydelse för sårbara ungdomsgrupper som unga med missbruksproblematik eller psykisk problematik, unga som utsätts för hedersrelaterat våld och förtryck m.fl. På uppdrag av har , utifrån några studier, beskrivit två grupper av ungdomar som befinner sig i en utsatt livssituation och deras väg till självständighet. Det gäller dels ungdomar som rymmer eller kastas ut hemifrån dels ungdomar som lämnar familjehem eller institution. I artikeln problematiseras den förlängda ungdomstiden samt redovisas forskning och studier kring dessa två grupper och deras övergångsfas från ung till vuxen.13 7.5.2Konstaterade missförhållanden eller risker Begreppen far illa respektive riskerar att fara illa ska sörja för att barn och ungdom som riskerar att utvecklas ogynnsamt får det stöd och skydd de behöver (5 kap. 1 § femte strecksatsen SoL). I övrigt ger inte SoL mycket vägled- ning för hur barn- och ungdomsvårdens huvudsakliga målgrupp kan beskrivas. Ramlagens karaktär innebär att det så långt möjligt inte görs någon skillnad mellan olika målgrupper, i det här sammanhanget varken mellan barn och vuxna eller mellan olika grupper av barn. Det gäller exempelvis bestämmelserna om bistånd, utredning och öppna insatser. I socialtjänstutredningen används begreppet barn som far illa om barn som inte får sina behov tillgodosedda inom familjen.14 Exempel på situationer då barn anses fara illa är när de misshandlas, lämnas utan omvårdnad och skydd, utnyttjas för att tillfredsställa vuxnas behov m.m. I propositionen15 Stärkt skydd för barn i utsatta situationer framhölls vikten av att ha en samsyn om vilka situationer och förhållanden som påverkar barns och ungas livsvillkor negativt och att använda ett enhetligt språkbruk. Man hänvisade till Kommittén mot barnmisshandels beskrivning av 12Socialstyrelsen 2008a, s. 58. 13Sjöblom, Y. & , I. 2009, i bilaga till betänkandet. 14SOU 1994:139, s. 128 f. 2002/03:53, s. 46 ff. Övergripande mål för lagen och kommunens ansvar situationer när barn riskerar att fara illa och menade att den borde kunna fungera som ett hjälpmedel för olika yrkesgrupper, bl.a. när anmälan till övervägs. Missförhållanden i hemmet kan vara fysiskt eller psykiskt våld, sexuella övergrepp, kränkningar samt fysisk eller psykisk försummelse, dvs. när den som vårdar barnet aktivt eller passivt försummar att tillgodose barnets grundläggande behov.16 beskrivning av situationer då barn far illa och Kommittén mot barnmisshandels beskrivning av barn som riskerar att fara illa har stora likheter, trots att man i det förstnämnda fallet talar om konstaterade missförhållanden och i det andra om risker. Barn och ungdomar med beteendeproblem omfattas inte av någon av beskrivningarna. I lagbestämmelsen om samverkan, som infördes , talas i lagstiftningen om barn som far illa eller riskerar att fara illa. Av förarbetena framgår indirekt att samverkan även ska omfatta ungdomar som har en social beteende- problematik.17 Myndigheten för skolutveckling, och har i sitt gemensamma samverkansdokument, med anledning av den nya lagbestämmelsen, talat om barn och unga och gjort en åtskillnad mellan de som redan far illa och de som riskerar att fara illa. Barnet kan tillhöra en riskgrupp, men i det enskilda fallet är det samspelet mellan risk- och skyddsfaktorer som är avgörande för om barnet far illa.18 Från att historiskt sett främst ha varit tillämplig på barn som uppvisade ett asocialt beteende har lagstiftningen kommit att utvidgas till barn som misshandlas och vanvårdas i hemmet och också barn som riskerar att skadas psykiskt. I det perspektivet kan målgruppen för arbete med barn och unga sägas bestå av dem som utifrån gällande lagstiftning skulle kunna bli aktuella för tvångsingripande. Vård med stöd av 2 § LVU förutsätter bl.a. vissa förhållanden i hemmet, dvs. fysisk eller psykisk misshandel, otillbörligt utnytt- jande, brister i omsorgen eller något annat förhållande i hemmet. Vård med stöd av 3 § LVU förutsätter ett visst beteende, dvs. 16SOU 2001:72, s. 24 f. 2002/03:53, s. 61. 18Myndigheten för skolutveckling m.fl. 2007, s. 11 och s. 32. Övergripande mål för lagen och kommunens ansvar missbruk av beroendeframkallande medel, brottslig verksamhet eller något annat socialt nedbrytande beteende. Dessa uppräknade missförhållanden har, med undantag för psykisk misshandel , varit oförändrade sedan 1980 års LVU. Det har diskuterats om kriterierna i beteendefallen borde moderniseras och bli mer könsneutrala, eftersom de i alltför hög grad anses utgå från pojkars utagerande beteende. Flickors självdestruktivitet, som exempelvis ätstörningar och självskade- beteende, betraktas i första hand som psykisk störning, vilket inte är en grund för vård enligt LVU. Ungdomar som till följd av en psykisk funktionsnedsättning missbrukar, begår brott eller har ett annat socialt nedbrytande beteende kan däremot bli aktuella för vård enligt LVU19. utredningar och förarbeten har diskuterat om allvarlig psykisk problematik borde finnas med som ett av kriterierna i LVU, men lagstiftaren har kommit till ståndpunkten att LVU inte bör utvidgas. Ungdomar med allvarlig psykisk problematik ska få stöd och hjälp från den instans som har kompetens att behandla dem, nämligen psykiatrin. I stället har konstaterats att arbetet med att förbättra samverkan mellan olika huvudmän måste fortsätta.20 Nationella psykiatrisamordningen, konstaterade att socialtjäns- ten ofta tvingas placera ungdomar med psykiatrisk och social problematik på SiS-institution eller annat HVB-hem där de inte alltid får sina behov av psykiatrisk vård tillgodosedda.21 En del av orsaken är att antalet slutenvårdsplatser har minskat kraftigt, men också att BUP har svårt att möta barn och ungdomar som är svårt sjuka i psykos, drogrelaterade tillstånd, självskadebeteende och andra utagerande tillstånd. Målgruppen bestäms av risk- och skyddsfaktorer har sammanfattat den information som lag och förarbeten ger och med viss komplettering angett vilka som kan anses ingå i målgruppen för och som benämns barn och unga som far illa eller riskerar att fara illa. Utgångspunkten är beskrivningen i propositionen Stärkt skydd för barn i utsatta 19SOSFS 1997:15, s. 33. Lagen (1991:1128) om psykiatrisk tvångsvård (LPT) saknar specialbestämmelser för unga. Den är vidare uppbyggd så att den ska tillämpas . 20SOU 1998:31, s. 345; SOU 2000:77, s. 171 f; Prop. 2002/03:53, s. 87 f. 21SOU 2006:100, s. 368. Övergripande mål för lagen och kommunens ansvar situationer22 , nämligen barn som utsätts för fysiskt eller psykiskt våld, sexuella övergrepp, kränkningar samt fysisk eller psykisk försummelse, dvs. när föräldrar aktivt eller passivt försummar att tillgodose barnets grundläggande behov. I målgruppen ingår också, enligt , ungdomar som far illa på grund av sitt beteende och sin situation, exempelvis missbruk, kriminalitet eller annan självdestruktivitet. Även barn och unga som har allvarliga relationsproblem i förhållande till sin familj och omgivning eller utsätts för hot, våld eller andra övergrepp från jämnåriga kan ingå i målgruppen.23 Det centrala i beskrivning av målgruppen är konstaterandet att det inte är föräldrarnas problematik eller barnets eller den unges behov i sig som avgör om behöver erbjuda insatser eller ingripa med tvång. Det avgörande är om behoven inte kan tillgodoses av föräldrar och nätverk, med stöd av samhällets basverksamheter i form av förskola, skola, fritids- verksamhet samt hälso- och sjukvård. Barn till missbrukande eller psykiskt sjuka föräldrar och barn till föräldrar med intellektuell funktionsnedsättning m.fl. grupper kan visserligen sägas vara i riskzonen för att fara illa, men det är ändå omständigheterna i det enskilda fallet som avgör om det finns behov av insatser.24 Även om forskningen inte kunnat identifiera specifika orsaker till att föräldrar misshandlar eller försummar sitt barn så har man funnit ett antal riskfaktorer som föregår att barn far illa. På samma sätt finns ett antal faktorer som kan minska risken, s.k. skyddsfaktorer. Samspelet mellan risk- och skyddsfaktorer är avgö- rande om ett enskilt barn riskerar att fara illa eller inte Risk- och skyddsfaktorer kan finnas hos det berörda barnet, hos hans eller hennes föräldrar, i närmiljön och i samhället. Ju fler riskfaktorer desto större är den samlade risken. På motsvarande sätt tenderar skyddseffekten att öka med antalet skyddsfaktorer. Avgörande för om ett barn far illa eller riskerar att fara illa är emellertid inte bara risk- och skyddsfaktorernas antal och samspel utan också deras natur och tyngd. Barn kan löpa risk att skadas hur mycket stöd det än har utanför familjen om exempelvis risken handlar om att det förekommer våld i familjen. En skyddsfaktor kan fungera så längre andra riskfaktorer saknas, men mista sin kraft 2002/03:53, s. 23Socialstyrelsen 2006a, s. 14 f. Övergripande mål för lagen och kommunens ansvar om risken ökar. Även om barnet är motståndskraftigt på grund av gynnsamma personliga egenskaper betyder det inte att barnet är osårbart. Uppgiften för samhället och den sociala barn- och ungdomsvården är dels att eliminera och försvaga riskfaktorer dels att förstärka skyddsfaktorer25 har utvecklat skillnaden mellan prognos och prediktion. Frågan om barn far illa eller riskerar att fara illa ställs ofta av praktiker för att exempelvis bedöma om ett ingripande måste göras. Det är emellertid mycket svårt att vetenskapligt göra förutsägelser om ett enskilt barns risk att utvecklas ogynnsamt eller ta skada, dvs. göra en prognos. Forskningen kan i princip bara uttala sig om prediktion, dvs. förutsägelser på gruppnivå. De risk- bedömningsinstrument som är under utveckling syftar till att göra säkrare förutsägelser i det enskilda fallet.26 diskuterar hur faktorer som en ökad individu- alisering, en delvis ny syn på barndomen och förändrade och mer otydliga normer för vad som är en tillräckligt god familj har påverkat det sociala arbetet med barn som far illa. I frånvaron av tydliga normativa föreställningar om gott föräldraskap och familjeliv blir forskning och vetenskap de legitima verktygen för att göra de riskbedömningar, som är en del av vardagen i den sociala barn- och ungdomsvården. Hans resonemang mynnar ut i att det inte räcker med praxiskunskap och moral för att göra bedömningar, men inte heller med de riskbedömningsinstrument som är under utveckling. slutsats är att de instrument som tas fram måste granskas kritiskt både bland forskare och inom professionen, men också av de kontrollerande och politiska instanser som omger det sociala arbetet.27 7.5.3Barn som far illa – inget vetenskapligt begrepp Som har framgått ovan beskriver inte lag och förarbeten på något enhetligt sätt de barn och ungdomar som har ett särskilt ansvar för att bistå. Vidare har noterats att barn och ungdomar med social beteendeproblematik ofta inte inkluderas i begreppen barn som far illa, barn i utsatta situationer etc. Det gäller även i forskningssammanhang. Olika begrepp förekommer och det 25Lagerberg, D. 2009, i bilaga till betänkandet; , K. m.fl. 2007, s. 47 ff. 26Lagerberg, D & , C. 2000; , D. 2009, i bilaga till betänkandet. 27Lundström, T. Övergripande mål för lagen och kommunens ansvar finns inte någon konsensus, varken nationellt eller internationellt, hur målgruppen ska definieras.28 En stor del av den svenska barn- och ungdomsvårdens verksamhet ägnas åt ungdomar. I vissa länder, t.ex. och , ingår däremot inte ungdomar med beteendeproblematik i målgrupp, utan hanteras helt och hållet inom det rättsliga systemet. En viktig utgångspunkt för forskningen inom området är att benämningen barn som far illa inte är något vetenskapligt begrepp. Bedömningar av vad barn far illa av varierar mellan länder, kulturer och . Ett exempel är hur synen på barnaga har förändrats i , framför allt som en konsekvens av bestämmelsen som infördes i FB om att barn inte får utsättas för kroppslig bestraffning eller annan kränkande behandling. Aga i uppfostringssyfte är fortfarande lagligt i de flesta länder utanför . Under har begreppet barn som far illa gått från att i huvudsak omfatta barn- misshandel och i viss mån vanvård till att också omfatta psykisk misshandel och sexuella övergrepp mot barn.29 Dessa former av utsatthet var i sig inte nya men hade inte tidigare uppmärksammats. Målgruppen för arbete är således varken juridiskt eller praktiskt tydligt definierad. Flera forskare menar att de lagstiftande och rättsvårdande myndigheterna överlåter till tjänstemän att definiera vilka barn som far illa utifrån egna referensramar och erfarenheter. Konsekvensen blir bl.a. skillnader i riskbedömning mellan olika socialsekreterare, kommuner och olika yrkesgrupper samt mellan socialsekreterare och allmänhet. En tydligare målgruppsdefinition skulle, enligt deras mening, öka rättssäkerheten och minska risken att barn och familjer utreds i onödan. Det som, enligt dessa forskare, talar emot en tydligare definition av målgruppen är att dagens vetenskapliga kunskap om barn som löper risk att fara illa gäller riskökning på gruppnivå, medan säker kunskap för att bedöma sådana risker på individnivå saknas. Däremot kan befintlig kunskap om risk- och skydds- faktorer vara ett stöd när målgruppen preciseras.30 I grunden finns olika förklaringsmodeller till att barn far illa. Det finns ett medicinskt synsätt som framför allt förklarar proble- met med psykopatologi hos föräldrarna, ett sociologiskt som betonar fattigdom och andra sociala faktorer men det finns också 28Lagerberg, D. 2009, i bilaga till utredningen. 29Sundell, K. m.fl. 2007, s. 38 ff. 30Sundell, K. m.fl. 2004, s. 96 f.; , K. m.fl. 2007, s. 185 f. Övergripande mål för lagen och kommunens ansvar synsätt som är mer multifaktoriella. är den dominerande synen bland forskare ekologisk. Utgångspunkten är Bronfenbrenners teori om att människan påverkas av flera samspelande system i en kontext. Samtliga nivåer är betydelsefulla för att förstå ett barns utveckling: familjen (mikrosystemet), närmiljön t.ex. förskola, skola och kamrater (mesosystemet), närmiljöns utformning t.ex. olika former av familjestöd (exosystemet) och slutligen social- politik och samhällssystem (makrosystemet). Makrosystemet påverkar exempelvis exosystemet, som kan påverka föräldrarnas stressnivå, vilket i sin tur påverkar deras omsorgsförmåga och ytterst barnet.31 7.5.4Målgruppen har förändrats och ansvaret är delvis otydligt Det finns mycket som tyder på att målgruppen för barn- och ungdomsvårdens insatser i praktiken har utvidgats och att den i viss mån har blivit otydligare, även om förändringen inte är vetenskapligt belagt utan bygger på erfarenhetsbaserad kunskap. En tänkbar orsak till iakttagelsen är att problembilden ändras i takt med att samhället förändras. En annan förklaring är samhällets ökade ambitioner när det gäller stödet till barn och ungdomar, professionaliseringen och specialiseringen. Med ökad uppmärk- samhet och kunskap tenderar målgruppen att vidgas. Genom utbyggnaden av öppna insatser, som därtill i allt högre utsträckning ges som service och i samverkan med andra verksamheter, kommer i kontakt med delvis nya grupper av barn, ungdomar och familjer. En annan orsak till utvidgningen av målgruppen kan vara nerdragningar eller förändringar i angränsande verksamheter som gör att dessa kan tillgodose behoven.32 För vissa grupper av barn är ansvaret otydligt. och länsstyrelserna har återkommande i tillsynsrapporter33 lyft upp barn och unga med psykisk problematik eller neuropsykiatrisk funktionsnedsättning. Dessa blir i allt högre utsträckning aktuella för insatser inom som tillsynsmyndig- heterna anser att såväl kunskaper som lämpliga insatser saknas inom . I praktiken sker ofta ett överlämnande från 31Sundell, K. m.fl. 2007, s. 38 ff. 33Socialstyrelsen och länsstyrelserna 2004 respektive 2006. Övergripande mål för lagen och kommunens ansvar BUP till när barnet blir äldre och beteendeproblemen tilltar, när mer omfattande insatser krävs och i vissa fall placering utanför hemmet övervägs. Barnets familj behöver inte ha några sociala problem i traditionell mening och eventuella beteende- problem kan bedömas vara sekundära i förhållande till funktions- nedsättningen. Det är till viss del oklart hur ansvaret för denna grupp fördelar sig mellan psykiatrin och . Många av de barn som är i behov av särskilt stöd i förskola och skola har en neuropsykiatrisk problematik. Med tanke på att det ofta finns behov av insatser från flera verksamheter är det nödvändigt med samverkan kring denna grupp. Det finns goda exempel på kommuner och län som inrättat tvärprofessionella team för konsultation till förskolor och skolor och samordning av insatser kring barn och unga med neuropsykiatrisk funktionsnedsättning34. Regeringen har överlämnat en proposition35 till med förslag om att personal inom hälso- och sjukvården ska vara skyldiga att särskilt beakta barns behov av information, råd och stöd. Det föreslås gälla om barnets förälder, eller någon annan som barnet varaktigt bor tillsammans med, har en psykisk sjukdom, en psykisk funktionsnedsättning, en allvarlig fysisk sjuk- dom eller skada, ett missbruk av alkohol eller annat beroende- framkallande medel eller plötsligt dör. Regeringen har i proposi- tionen anfört att insatser till barn som tillhör dessa riskgrupper är prioriterade och att lagstiftningen behöver förtydligas. Enligt länsstyrelsernas samordnade granskning av den sociala barn- och ungdomsvården36 är barn med funktionsnedsättning den grupp som oftast faller mellan stolarna. Den orsak som lyftes fram var otillräcklig samordning mellan berörda verksamheter inom . Det kan leda till att barnets diagnos kan bli styrande så att barnet exkluderas från insatser enligt övrig sociallagstiftning. Det förekom enligt länsstyrelserna att familjer får avslag på ansökan om stöd enligt SoL med motiveringen att behovet kan tillgodoses enligt Lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade, LSS. Enligt länsstyrelserna behövs ökad kun- skap om LSS-lagstiftningen inom IFO och utveckling av samarbetet. Praktiskt verksamma, som varit i kontakt med, har även lyft fram att det i vissa fall finns en 34Uppsala kommun, VITS-teamet. 2008/09:193, s. 10. 36Länsstyrelserna 2008, s. 52. Övergripande mål för lagen och kommunens ansvar otydlighet när det gäller barn i behov av stöd i skolsituationen. Gränsdragningsproblemen handlar om att det är svårt att bedöma om behovet är skolrelaterat eller socialt. Skolan har ett långtgående ansvar, enligt 4 kap. 1 § skollagen, när det gäller att ge stöd till barn och ungdomar som har svårigheter i skolarbetet Om det befaras att en elev inte kommer att nå de mål som minst ska uppnås eller eleven uppvisar andra svårigheter i skolsituationen ska rektor se till att elevens behov av särskilt stöd utreds. Rektor ska vidare se till att åtgärdsprogram utarbetas, om det framkommit att en elev behöver särskilda stödåtgärder (5 kap. 1 § andra stycket grundskole- förordningen). Eleven och elevens vårdnadshavare ska ges möjlig- het att delta i utarbetandet av programmet. 7.6Utredningens överväganden och förslag Det övergripande målet för samhällets omsorg om barn och unga måste vara att alla barn och unga ska växa upp under trygga och goda förhållanden. Förutom det grundläggande ansvar som föräldrarna alltid har förutsätts att alla berörda myndigheter och andra samhällsorgan tar ett gemensamt ansvar för att uppmärk- samma barn och unga som far illa eller riskerar att fara illa och att se till att deras behov tillgodoses. har ett huvudansvar för stöd och skydd till barn och unga som far illa, men saknar kompetens och befogenheter inom viktiga områden av barns och ungas liv. Om målet ska kunna uppnås i rimlig grad måste framför allt skolan ta sitt ansvar för att anpassa skolgången utifrån det individuella barnets behov och hälso- och sjukvården erbjuda nödvändig behandling, exempelvis till placerade barn. Social- tjänsten måste också vid behov vara beredd att ta på sig en samordnande och pådrivande roll för att de barns och ungdomars behov ska kunna tillgodoses, vilka annars riskerar att falla mellan stolarna. Utredningen har inte ansett att ett övergripande mål behöver åtföljas av delmål. I lagen preciseras i stället det ansvar som kommunen och socialnämnden har för olika uppgifter och grupper av barn och unga i behov av samhällets stöd och skydd. I det sammanhanget vill utredningen framhålla att det är angeläget att såväl lokalt som nationellt utveckla metoder för att följa upp hur Övergripande mål för lagen och kommunens ansvar barn- och ungdomsvården förmår att leva upp till lagens krav inom olika delområden. Det arbete som pågår inom med att utveckla nationella kvalitetsindikatorer inom barn- och ungdomsvården kan bidra till kunskap om graden av måluppfyllelse. Utredningen menar att det är viktigt att, både i lag och praxis, utveckla ett enhetligt språkbruk. förekommer bl.a. olika benämningar på huvudsakliga målgrupp och dessutom finns skiftande uppfattningar om hur den ska beskrivas. Utredningen har eftersträvat en konsekvent benämning i den nya lag som föreslås, nämligen barn och unga som far illa eller riskerar att fara illa, och har så långt möjligt beskrivit vilka som inbegrips. En målgruppsbeskrivning kan dock inte täcka in alla situationer där kan behöva erbjuda insatser, särskilt inte som har ett delat ansvar för förebyggande insatser, dvs. för de barn och unga som riskerar att fara illa. Dessutom regleras en del av de familjerättsliga uppgifterna i LBU. Utredningen föreslår att två målbestämmelser ersätts av en övergripande i LBU. Jämfört med dagens motsvarighet tydliggörs att målet inte kan omfatta endast socialnämnden utan uttrycker ett gemensamt samhällsansvar. Målbestämmelsen åtskiljs vidare från bestämmelserna om kommunens och socialnämndens särskilda ansvar för olika grupper av barn och unga. Förändringarna framgår av det följande. 7.6.2Målet måste omfatta alla samhällets verksamheter för barn och unga