sou · GXB331d2 · 2010-01-01 00:00:00 — Det vore givetvis också – som en del av en övergripande ambition om att känslighetstesta kalkylresultaten – möjligt att rekommendera såväl en uppsättning europaharmoni- serade värden som de värden som man nationellt tror vore att föredra. Medan inriktningsplaneringen skapar ramarna för det fortsatta planeringsarbetet är syftet med åtgärdsplaneringen att i detalj studera enskilda projekt och åtgärder. En närmare definition av inriktningsplaneringen ges i 1998:8: De största förändringarna inför planeringsomgången 1994–2003 gällde inriktningsplaneringen. genomfördes en samordnad planering mellan trafikslagen. För detta ändamål utvecklades gemen- samma prognosunderlag, kalkylvärden och kalkylprinciper. Dessutom behandlades alla typer av åtgärder, dvs. såväl åtgärder i infrastrukturen, reformåtgärder, drift och underhåll som andra trafikpolitiska åtgärder. En annan nyhet var att upprättade en särskild plan, som ett komplement till den nationella planen, där reformer och andra transportpolitiska åtgärder behandlades. För inriktningsplaneringen som bedrevs inom och –2011 konstaterade att: Regelverket för de nationella planerna (stomnätsplan och nationella väghållningsplan) har inte förändrats särskilt mycket . Däremot har verkens arbetsformer och doku- mentens utformning utvecklats ganska mycket. I enlighet med regeringens direktiv har den senaste plane- ringsomgången breddat sitt planarbete så att det omfattar en inte- grerad analys av olika åtgärder som kan leda till att den av beslutade inriktningen kan nås. upprättade därför en plan som omfattar åtgärder inom hela ansvarsområde – en nationell plan för vägtransportsystemet. uppdrag var annorlunda formulerat och gällde enbart att göra en plan för åtgärder i infrastrukturen. Däremot redovisades kompletterande åtgärder för att öka den trafik och miljöpolitiska måluppfyllnaden i ett separat upp- drag. har också utökat förankringen av underlag och förslag som tagits fram i planarbetet. För nuvarande planeringsomgång (2002– 2011) är den största förändringen att inriktningsplaneringen delas i två delar. Länens roll lyfts fram tydligare än tidigare genom att särskilda regionala analyser efterfrågas. utvärdering av arbetet den nationella planen på (1998:79) pekade bland annat på följande problem: En enhetlig bild av uppdraget saknades Tilltron till lönsamhetsmodellen varierar mellan olika aktörer Flera aktörer vill delta tidigare i processen Organisationen av arbetet ansågs svåröverblickbar I samband med att en ny inriktningsplanering skulle påbörjas formulerades dess syfte på följande sätt: Av det transportpolitiska beslutet framgår att förutsättningarna för och det grundläggande syftet med åtgärderna i planerna ska läggas fast i inriktningsbeslutet. Det motiveras med att avsikten är att över- gripande politiska avvägningar ska ske av regering och riksdag och inte på myndighetsnivå. En tanke bakom inriktningsplaneringen är alltså att besluts- underlaget ska möjliggöra att regering och riksdag kan göra övergripande politiska avvägningar om åtgärder i transport- systemet. Det viktigaste bör då vara att säkerställa att transport- politiken är förenlig med eller t.o.m. blir ett medel i en mer överordnad politik. Det kan då handla om att vara ett medel i t.ex. den allmänna tillväxtpolitiken, miljöpolitiken, EU-integrationen eller den regionala utjämningen. Genom att övergripande politiska avvägningar kan göras i inriktningsbeslutet kan beslut om genom- förandet av politiken delegeras till planeringsmyndigheterna. Dessa, dvs. , och länen, upprättar åtgärds- planer där medel fördelas till olika åtgärder. Regeringens styrning inskränker sig till direktiv för planeringen och en möjlighet att pröva planerna. Därmed kan man undvika den detaljstyrning som själv sagt att man inte vill utöva3. konstaterar där att (v)år tolkning av inriktnings- planeringens syfte är att och regeringen ska kunna ge riktlinjer för myndigheternas arbete med att utveckla infra- strukturen . Riktlinjerna innebär att den aktuella transportpolitiken konkretiseras vad avser infra- strukturåtgärder. Detta ställer en mängd krav på beslutsunder- laget. En av de viktigaste avvägningarna som man förutsatte skulle hanteras av inriktningsplaneringen var hanteringen av styrmedel. 3 I trafikutskottets behandling av föregående inriktningsplanering sades t.ex. Regeringens förslag till infrastrukturplanering innebär att inriktningen läggs fast genom inriktningsmål och finansiella ramar samt genom planeringsförutsättningar för vissa projekt. Utskottet anser att detta är en riktig princip eftersom riksdag och regering inte har förutsättningar att fatta beslut på en alltför detaljerad nivå. Olika typer av styrmedel behöver kombineras för att de transport- politiska målen ska kunna nås. Därför bör en viktig uppgift för inriktningsplaneringen vara att analysera vilka medelskombinationer som är lämpliga för att nå mot olika mål. De strategiska områdena trafiksäkerhet och koldioxid är exempel från den senaste inriktnings- planeringen på sådana analyser. Därigenom får ett underlag för att ge riktlinjer om vad som bör lösas med hjälp av åtgärder i infrastrukturen och vad som bättre kan hanteras på annat sätt. Till styrmedlen räknades bränsle- och fordonsskatter samt hastig- hetsgränser, hastighetsövervakning, nykterhetskontroll, reglering av fordons egenskaper, bilbesiktning m.m. betonade också att ett syfte med planeringen borde vara en strävan efter samhällsekonomisk effektivitet enligt det trans- portpolitiska beslutet och detta borde prägla alla avvägningar och beslut i transportpolitiken. För att riks- dagen ska kunna ge välavvägda riktlinjer för infrastrukturens utveck- ling är det därför självklart viktigt att underlaget visar hur väl en effektivitet i åtgärdsanvändningen kan skapas. Dessutom måste åtgärd- ernas konsekvenser beskrivas på ett så enhetligt sätt som möjligt. För detta krävs att olika handlingsalternativ blir belysta och att utbyt- barheter och målkonflikter då lyfts fram. På så sätt skapas en grund för att precisera de transportpolitiska målen till vad som bedöms rimligt att åstadkomma och för att man ska kunna precisera vilka principer och medel som ska kunna användas. Det är mot denna bakgrund uppenbart att det rått en klar insikt om att långsiktig planering bör bedrivas i beaktande av ömsesidig påverkan av såväl olika transportslags utveckling och utbyggnad av infrastruktur som användningen av olika styrmedel. Frågan om tidsättningen av när olika projekt bör påbörjas och avslutas har också diskuterats liksom den därmed sammanhängande frågan om synergier mellan olika investeringar och mellan investe- ringar och andra styrmedel. En viktig fråga som inte hanteras inom ramen för inriktnings- planering är valet av de budgetramar som ska gälla för såväl den långsiktiga som den kortsiktiga planeringen. Dessa har beslutats av regeringen. Trots detta – eller kanske till följd av detta – har problem uppstått när beslutat om verkens årliga budget. Inte sällan har då ångrat sig och beslutat om en mindre tilldelning än vad som förutsätts i de långsiktiga planerna. Detta problem har också uppmärksammats i utvärderingar av inriktnings- planeringen. En fråga som man i princip haft ambitionen att belysa men sällan har genomfört är att analysera olika viktiga beroenden inom ramen för planeringen: Hur beror den beräknade lönsamheten av ett projekt på de antaganden som görs om jämförelsealternativet? I realiteten konstrueras endast ett jämförelsealternativ. Hur beror den beräknade lönsamheten av ett projekt på om andra projekt redan genomförts, dvs. på i vilken tidssekvens som genomförandet sker? Hur ser lönsamheten av olika standard på utförandet ut? Exem- pelvis kan en motorväg framstå som lönsam om investeringen jämförs med ett undermåligt alternativ. Om man i stället jämför en motorvägsstandard med en två-plus-ett väg kan resultatet bli annorlunda. Hur beror den beräknade lönsamheten av en viss investering på nivån på ett antal viktiga andra styrmedel som bensinpris, trängselskatt, övervakning av hastighet etc.? Ett exempel är att utformningen av och nivån på trängselskatter kan ha en avgörande betydelse för var flaskhalsar uppstår och följaktligen var vägar behöver byggas. Detta gäller också för knapphets- avgifter på järnväg. En poäng i detta sammanhang är också att det inte är rimligt att analysera paket av styrmedel och investeringar i samband med att man studerar enskilda investeringar eller styrmedel. Planerings- processen borde därför ses som en möjlighet att belysa inter- aktionen mellan olika styrmedel. 3 Vad innebär ett samhällsekonomiskt synsätt? Sjukvård, försvar, infrastruktur, skola och en mängd andra varor och tjänster produceras inte av konkurrerande privata företag. I stället är det politiskt valda församlingar i kommunen, och staten som avgör vilka tjänster som ska tillhandahållas i gemen- sam regi, i vilken omfattning det ska ske och om verksamheten ska bekostas med skatter och/eller avgifter. Politiska beslut fattas om att tillhandahålla nyttigheter som annars inte hade producerats, som annars hade framställts i för liten omfattning eller som hade tillhandahållits på villkor som inte uppfattas som fördelnings- politiskt acceptabla. För att beslutsfattare ska kunna ta ställning till om investeringar i denna typ av nyttigheter bör genomföras eller inte krävs ett tillfredsställande beslutsunderlag. Genom att så långt som möjligt sammanfatta de effekter som varje åtgärd kan bedömas få, dess nytta liksom dess kostnader, ökar sannolikheten för att beslut fattas som i det långa loppet gynnar hela samhällets välbefinnande. Likaså fattas politiska beslut om andra styrmedel som påverkar hur bilister, åkare, järnvägsoperatörer och resenärer agerar. Vi tänker då på de skatter och avgifter som tas ut på drivmedel, på trängselskatten i liksom på de avgifter som betalas av de företag som bedriver järnvägstrafik. Vi ska i detta avsnitt sammanfatta principerna för hur man tar fram underlag för att fatta beslut om investerings- och pris- sättningspolitik. Närmare bestämt används begreppet samhälls- ekonomisk kalkyl för att referera till de bedömningar som innebär att man kan sätta siffror på samhällets nytta med, och kostnader för olika åtgärder. Begreppet samhällsekonomisk analys är bredare och syftar på de resonemang som kan föras på basis av ett samhälls- ekonomiskt tänkesätt men som inte kan sammanfattas i siffror.4 Distinktionen kommer att utvecklas ytterligare i det avslutande avsnitt 8.5 Strukturen på en samhällsekonomisk analys kan belysas med stöd av nedanstående sex konkreta frågor som fortsättningsvis utvecklas i avsnitt 3.1-3.6.6 1.Vilka personers nytta och kostnad ska räknas? 2.Identifiera åtgärdens konsekvenser (identifiering)! 3.Beräkna åtgärdens effekter under hela dess livslängd (kvanti- fiering)! 4.Beräkna ett penningvärde för alla effekter (värdering)! 5.Diskontera nytta och kostnad och beräkna ett nuvärde för varje projekt (diskontering)! 4Notera att distinktionen är praktiskt, inte principiellt betingad. Syftet med genomlysningen är att väga samman alla positiva och negativa effekter till ett enda mått. Av en mängd skäl är detta inte alltid praktiskt möjligt. Man kan då använda sig av begreppsparet kalkyl – analys för att klargöra vilken typ av bedömning som redovisas. 5Ofta används också i den engelska benämningen cost-benefit analysis, CBA. 6Det här avsnittet baseras på kapitel 15 i (2008). Genomför en känslighetsanalys och ge rekommendationer! De sex analysstegen förutsätter att det finns en specifik åtgärd som man vill analysera. Framtagandet av denna åtgärd är emellertid i sig en del av arbetet med att genomföra analyser. Det som kallas alternativgenerering handlar om huruvida en väg ska byggas ut till motorväg eller två-plus-ett väg, om kapaciteten på en järnväg ska förstärkas genom att bygga ett mötesspår om eller genom att binda samman två mötesstationer med ett andra spår hela sträckan, etc. Själva processen med att bestämma vilka alternativ som ska analyseras är i sig en viktig del av beslutsfattandet. Detta är särskilt betydelsefullt när man betänker att specifika trafikproblem ibland kan hanteras på ett enkelt sätt genom att exempelvis stärka underhållet eller installera nya signaler, genom att styra efterfrågan med avgifter etc., i stället för att hantera med kostsamma investeringar. Vi har anledning att återkomma till behovet av att på ett allsidigt sätt belysa och ställa dessa olika handlingsalternativ mot varandra. 3.1Vilka personers nytta och kostnad ska räknas? För analyser som berör en enda person är det inte något problem att bestämma att det är effekterna för denne av en åtgärd som ska beräknas. Också då den som fattar beslut sitter på ett företag är det uppenbart att man ska använda den samhällsekonomiska kalkylens analytiska kusin, en företagsekonomisk kalkyl, och studera hur företagets intäkter och kostnader förändras om ett beslut tas. Vi återkommer för övrigt , bland annat i avsnitt 3.7, till likheter och skillnader mellan kusinerna. I praktiken är det också för den samhällsekonomiska kalkylen uppenbart vilka som ska räknas som berörda av ett projekt: Eftersom man normalt studerar effekterna av ett beslut för befolk- ningen i landet som helhet så är det dessa som ska räknas. Denna definition av samhället är inte lika självklar som den kanske har varit. Frågan är varför analysens gränser ska bestämmas av landets gränser med tanke på att flera viktiga policy- frågor berör de internationella och ibland globala konsekvenser som gemensamt fattade beslut kan få. Väginvesteringar i har betydelse för tyska husbilsturister på väg till semester i . Svensk fiskepolitik i eller berör fiskare och befolkning i flera angränsande länder. På motsvarande sätt påverkar beslut som får konsekvenser för utsläpp av koldioxid förutsätt- ningarna för allt liv på jorden. Å ena sidan är alltså finansieringen normalt nationell och besluten tas i nationella församlingar, som när bygger en bättre väg till . Detta talar för att det är nyttan för det egna landets invånare som är central. Å andra sidan bygger vägar som används av svenska turister. Vi samarbetar också med andra länder, inom EU och globalt. På liknande sätt kan exempelvis en kommun vara särskilt intresserad av vilken nytta kommunens egna medborgare har av en satsning, t.ex. en idrottsarena eller ett skid- spårsområde, som även andra personer kommer att utnyttja. I praktiken görs fortfarande analyserna med fokus på kon- sekvenserna för innevånarna i respektive land. gör man emellertid ingen åtskillnad mellan konsumenter med olika medborgarskap, inte minst eftersom det normalt är svårt för planeraren att veta de framtida fordonens nationalitet. Det finns inte heller några principiella – om än praktiska! – problem med att generalisera analysen till att omfatta större geografiska områden, och som framgår av exemplen är detta ibland helt nödvändigt. Ett sätt att i praktiken lösa problem som dessa kan vara att redovisa effekter för invånarna i olika länder, kommuner, eller vad det kan gälla, skilda från varandra. Det kan också finnas skäl att återvända till den företags- ekonomiska analysen. Skälet är att det ofta kan vara rimligt också i offentliga myndigheter att nöja sig med ett företagsekonomiskt betraktelsesätt. Många myndighetsbeslut får enbart konsekvenser för den egna verksamheten. Det finns då inget behov av att genom- föra en samhällsekonomisk analys, dvs. behovet ett samhälls- ekonomiskt betraktelsesätt uppstår först då personer eller företag utanför myndigheten får känna av konsekvenserna av dess beslut. En samhällsekonomisk analys ska fånga samtliga konsekvenser av en åtgärd. för vad som ska räknas som en konsekvens bestäms av de individer som räknas i sammanhanget, det vill säga det kollektiv som avgränsats i analysens första steg. Om en person som räknas upplever att en åtgärd har en positiv eller negativ effekt ska detta därför ingå som en komponent i en samhällsekonomisk analys. För den som funderar på att gå på bio är det klart att i ena vågskålen ligger glädjen av att få se en film och i den andra ligger biljettpriset. Också i många mer komplexa situationer är det relativt självklart vilka effekter som ska beaktas. En järnvägs- investering kräver personal och maskiner och kommer att förkorta restid och innebära minskade olycksrisker och mindre miljö- påverkan om den får som konsekvens att vägtrafikanter flyttar över till järnväg. Ett vanligt problem i arbetet med att identifiera effekter är emellertid att kunna reda ut om en kostnad eller nytta uppstår just på grund av åtgärden eller om den skulle ha inträffat ändå. Frågan är vad som är det jämförelsealternativ (JA) som åtgärdsalternativet (det senare kallas ofta utredningsalternativet, UA) ska ställas mot. På en ny väg kan man förvänta sig att trafiken ökar. Men trafiken skulle kanske ha ökat även om vägen inte byggts. Ökningen är då inte en effekt av just denna åtgärd och ska därför finnas med även i jämförelsealternativet. 3.3Beräkna åtgärdens effekter under hela dess livslängd Det är förhållandevis självklart hur somliga effekter av mera komplexa beslut kan kvantifieras: Det krävs x mantimmar och y maskintimmar för att bygga en kilometer väg av en viss standard. En rakare väg innebär att varje fordon sparar z minuter och q liter bensin och att sannolikheten för att en olycka ska inträffa minskar med någon bråkdels procent. Besparingarna är kanske lika stora också , varför en beräkning av dagens och framtidens trafik gör det möjligt att beräkna de årliga effekterna av åtgärden. Men ofta är det svårare. Ett problem med kvantifieringen är att det finns en stor osäkerhet om hur stora effekterna egentligen är. En ny damm kan få konsekvenser för transporten av bördigt flodslam i ett vattendrag: Hur kommer detta att påverka den framtida avkastningen på en viss gröda nedströms från dammen? Det är inte ovanligt att infrastrukturbyggande får stora ekologiska konsekvenser, men som vid beslutstillfället är svåra att kvantifiera. Risken finns att det svårmätbara försummas, trots att effekterna kan vara viktiga för beslutet. Arbetet med att kvantifiera effekterna av de åtgärder som övervägs måste innefatta många typer av experter. Ingenjörer måste bedöma behovet av arbetsinsatser, vägplanerare vet mycket om hur bättre vägar gör det lättare att köra och biologer och andra naturvetare måste utreda de mest sannolika konsekvenserna för naturen av en föreslagen åtgärd. Däremot krävs ekonomisk kompetens för att strukturera dessa åtgärds-effektsamband på ett sådant sätt att de kan användas i kalkylarbetet. I detta arbete är det också viktigt att vara medveten om att alla inte alltid är intresserade av att ett projekt ges en allsidig belysning. De som vill genomföra ett projekt vet att de kan få ett svårare jobb om alla komplikationer lyfts fram. De som inte vill få projektet till stånd kan av motsvarande skäl vilja dölja eller lyfta fram andra aspekter. Om rätt beslut ska kunna fattas måste emellertid även aspekter som kan vara obekväma ges en allsidig belysning. 3.4Beräkna ett penningvärde för alla effekter Flertalet projekt har effekter i många dimensioner. För att utvärdera exempelvis en väginvestering måste man därför väga person- och maskintimmar i produktionen mot kortare restid, minskad förbrukning av drivmedel och minskade olycksrisker. Det är ekonomens huvuduppgift att föreslå vilka vikter som bör användas. För detta ändamål används så långt som möjligt priser bestämda på marknader där det råder konkurrens. De anställdas timkostnader respektive timpriset för maskiner ligger i ena vågskålen för att beräkna investeringens kostnader. Man kan tryggt använda dessa priser om man tror att arbetsmarknaden respektive marknaden för entreprenadmaskiner är rimligt väl konkurrensutsatt. Sparat bränsle och minskat underhåll värderas med hjälp av bränslepris respektive minskade utlägg på reparationer och människors tid kan ofta värderas med utgångspunkt från de löner som betalas. Men kan inte effekterna värderas med marknad- priser, bland annat därför att det saknas marknader för alla effekter. Hur ska man till exempel göra för att värdera minskade olycks- risker, åtgärder för att rädda ett bestånd vitryggiga hackspettar, eller värdet av att slippa en väg som skär rakt igenom ett bostads- område? finns en beräkningshandledning som utvecklats i regi, (HDM-4).7 Principerna för att värdera de effekter som kvantifierats har utvecklats starkt , och i forskningslitteraturen i transportekonomi skrivs regelbundet nya blad i historien om hur man bör gå till väga för att värdera besparingar av tid, lägre olycksrisker, osv. Det finns nu också en europeisk beräknings- handledning som i viktiga avseenden bekräftar de principer som tillämpats i i ett antal år.8 Det förfarande som tillämpas i ansluter i stora delar till det förfarande som utvecklats i litteraturen, även om det också finns systematiska skillnader. Situationen är inte okomplicerad vad gäller de metoder som tillämpas, vilket vi återkommer till i kommande avsnitt. Huvud- slutsatsen är emellertid att de värderingsprinciper som utvecklats i långa stycken kan anses fungera väl. Vi har redan tidigare konstaterat att det är de personer som är berörda av ett beslut som avgör vilka effekter som ska räknas. Men detta räcker inte, därför att dessa personer måste ha en värdering mätt som betalningsvilja för att deras åsikt ska räknas. Om det är en allmän uppfattning att det är bra med lägre olycksrisk, vitryggiga hackspettar eller trafikbefriade bostadsområden, men ingen är beredd att avstå från något annat – det vill säga vill betala – för att få detta, så är det inte effekter som bör ingå i kalkylen. En annan aspekt på användningen av priser som ofta förvånar utanförstående betraktare är att vissa effekter i den ekonomiska kalkylen tycks försvinna. Förklaringen är ofta att det som är en intäkt för den ene är en kostnad för den andre. Man skulle kunna låta båda effekterna ingå i kalkylen för att betona att det inte handlar om att negligera dem, men normalt väljer man i stället att enbart redovisa de nettoeffekter som uppstår. 3.5Diskontera effekterna och beräkna ett nuvärde för varje projekt Om man ställs inför ett sådant val föredrar de flesta att få en vara i stället för att få samma vara . Ett fundamentalt skäl till detta är att vi lever , men inte kan vara helt säkra på att vi 8Rapporten kan laddas ner på finns kvar och kan konsumera varan . Ett annat skäl, särskilt om man ser saken på lite , uppstår om vi tror att vår inkomst kommer att öka över tiden. Varför ska då en fattig man (en konsument ) göra en uppoffring för en rik man (samme konsument )? Ytterligare en annan aspekt av samma frågeställning är att om vi avstår från att konsumera kan de pengar som blir lediga användas för att investera och möjliggöra en större konsumtion . Av dessa skäl är det inte möjligt att i den samhällsekonomiska kalkylen hantera nyttor och kostnader som dyker upp på samma sätt som samma nytta eller kostnad . Framtida effekter måste ges en lägre vikt. I beräkningstekniskt hänseende görs detta genom att en kostnad eller nytta som uppträder år t divideras med (1 + s)t där s är den samhälls- ekonomiska kalkylräntan. Man kan på så sätt räkna ut ett nuvärde (NV) av alla framtida kostnader C och nyttor B för en åtgärd som har en livslängd på n år på följande sätt: NV (B) = n t = 0 (1+ s) NV (C) = n t = 0 (1+ s) Värdet av en nyttoeffekt som skulle vara värd 100 om den materialiseras är med detta synsätt värd (100/(1,05)5 =) 78 om effekten i stället inträffar och om diskonteringsräntan är . Uppenbarligen blir – allt annat lika – värdet av fram- tida effekter lägre ju högre diskonteringsräntan blir; vid räntan är nuvärdet i stället (100/(1,08)5=) 68. Innebörden av en högre diskonteringsränta är helt enkelt att man är mindre benägen att vänta och att framtiden då är mindre betydelsefull, återigen under förutsättning att allt annat är lika.