sou · GYB35 · 2010-02-02 00:00:00 — Enligt denna utrednings bedömning är det önskvärt att det inte uppstår obefogade skillnader avseende kostnadsersättning för skolgång m.m. för asylsökande barn m.fl. och de barn som vistas i landet utan tillstånd, oberoende av vilken anledning tillstånd saknas. Ett sådant resultat är inte tillfredsställande och så länge utbildningskostnader m.m. för asylsökande barn och ungdomar ersätts enligt systemet med schablonbelopp bör också kostnaderna som uppkommer med anledning av utredningsförslaget ersättas på motsvarande sätt. Statlig ersättning samt finansiering het med vad som gäller enligt asylersättningsförordningen bör kommuner och landsting ha möjlighet att, efter särskild prövning av , erhålla ersättning för elever i målgruppen som har särskilt behov av stöd samt för andra extraordinära kostnader för skolverksamhet. En sådan bestämmelse bör dock tillämpas restriktivt.11 Även om det troligtvis inte kommer att bli särskilt vanligt förekommande att de barn som omfattas av denna förordning och som har sådana särskilda behov tar sin rätt till utbildning etc. i anspråk, får bestämmelsen i andra stycket ändå anses vara befogad. På grund av den begränsade utredningstiden har det inte varit möjligt att närmare bedöma nivåerna för de nuvarande schablonbeloppen. slutsatser i detta avseende förefaller emellertid vara befogade, liksom ståndpunkten att schablonernas storlek bör bli föremål för ytterligare överväganden under den fortsatta beredningen. Inte minst med beaktande av de olika utfallen av gjorda kostnadsberäkningar i avsnitt 4.5.1. Vidare är det nödvändigt att fastställa schablonbelopp för förskoleverksamhet och skolbarnsomsorg. Mot denna bakgrund lämnar utredningen inte några författningsförslag såvitt avser ersättningsnivåerna. 4.4.4Ersättning till samtliga skolhuvudmän Utredningens förslag: Ersättning för kostnader avseende utbildning, förskoleverksamhet och skolbarnsomsorg som tillhandahålls barn ungdomar som vistas i landet utan tillstånd ska utgå till samtliga huvudmän, såväl offentliga som enskilda. När det gäller frågan om enskilda huvudmäns rätt till ersättning med anledning av förslagen om rätt till skolgång m.m. för en utvidgad målgrupp aktualiseras samma prioritetsordning och problemformulering som vid valet av statlig ersättningsreglering till kommunerna. Ersättningen bör ha bästa möjliga träffsäkerhet och således komma de skolhuvudmän till del som har haft kostnader. Även i detta led uppkommer frågan hur fördelning och utbetalning ska ske utifrån rimliga krav på kontrollmöjligheter av bidragssystemet. Avsikten med det redogjorda ersättningsförslaget är att statsbidraget ska ansökas av och utgå till kommunen. För det fall en elev deltar i 11 Jfr t.ex. förarbetsuttalandet avseende rätten till ersättning för extraordinära kostnader för flyktingmottagandet, prop. 1989/90:105, s. 26. Statlig ersättning samt finansiering utbildning som anordnas av en fristående eller enskild huvudman, är det enligt utredningens mening och utifrån uppdragsformuleringarna i direktiven, önskvärt att statsbidraget därefter vidarebefordra till den som anordnar utbildningen. På så vis uppnås målsättningen att ersättning ska komma samtliga huvudmän som har kostnader för utbildning m.m. till del. Som har påpekats föreligger särskilda skäl för att personuppgifter rörande de barn och ungdomar som omfattas av förslaget om rätt till skolgång m.m., inte bör spridas vidare. I vissa fall saknas tillförlitliga uppgifter, vilket medför att någon kontroll av uppgifterna inte är möjlig att göra för beslutande och utbetalande myndighet, dvs. I stället får en bedömning av om skolhuvudmännen har tillämpat regelverket korrekt, göras i efterhand och i samband med de uppföljningar och granskningar som utförs av tillsynsmyndigheterna, dvs. kommunen i de fall det är fråga om enskilt bedriven förskoleklass, förskoleverksamhet och skolbarnsomsorg, samt då det gäller de fristående skolorna. Genom kommunernas rätt till insyn i såväl det enskilt bedrivna verksamheterna som i de i kommunen befintliga fristående skolorna samt förslaget om återbetalningsskyldighet i vissa fall, finns dessutom ytterligare verktyg som kan användas om misstankar om felaktigheter uppkommer. Med beaktande av de kontrollmöjligheter som således finns att tillgå och de speciella intressen och omständigheter som föreligger beträffande målgruppen, är det utredningens uppfattning att det finns godtagbara skäl för att acceptera ett system där de fristående och enskilda huvudmännen till kommunen lämnar uppgift om enbart antal barn som deltar i utbildningen respektive verksamheten. Utredningen har övervägt att införa en möjlighet för att i efterhand göra stickprovskontroller, men bedömer att något sådant behov inte torde föreligga. Nya överväganden om detta kan naturligtvis bli aktuella i samband med framtida uppföljning av reformen och regelverkets tillämpning. Det statsbidrag som kommunen erhåller efter ansökan till ska därefter vidarebefordras till skolhuvudmännen på motsvarande sätt som gäller för de asylsökande barnen. Redan i den nu gällande skollagen, liksom i lagrådsremissen om den nya skollagen, finns bemyndiganden som medger att regeringen, eller den myndighet som regeringen bestämmer, får meddela föreskrifter om hur kommunens bidrag till en internationell skola, en annan fristående skola, enskild förskoleverksamhet eller enskild Statlig ersättning samt finansiering skolbarnsomsorg ska bestämmas om statsbidrag för eleven utgår till kommunen (avsnitt 4.3.3). 4.4.5Kostnadsersättning för förskoleverksamhet och skolbarnsomsorg för asylsökande barn Utredningens bedömning: Frågan om rätt till kostnadsersättning för mottagande i förskoleverksamhet eller skolbarnsomsorg av ett barn som omfattas av förordningen (2001:976) om utbildning, förskoleverksamhet och skolbarnsomsorg för asylsökande barn och ungdomar m.fl. bör utredas särskilt innan författningsändringar genomförs i förordningen (2002:1118) om statlig ersättning för asylsökande m.fl. Som har påpekats finns det i asylersättningsförordningen inte någon bestämmelse som medför rätt till ersättning för mottagande i förskoleverksamhet och skolbarnsomsorg. Ersättning enligt fastställda schablonbelopp utgår enbart för barn i allmän förskola, dvs. från och med höstterminen det år barnet fyller fyra år12, elever i förskoleklass samt grundskola och gymnasieskola och motsvarande skolformer. I direktiven anges inte uttryckligen att utredningen ska lämna förslag om att asylsökande barns och ungdomars mottagande i förskoleverksamhet och skolbarnsomsorg ska medföra rätt till statlig ersättning. Däremot anges att utredaren ska se över och föreslå hur statens ersättning för asylsökande barns skola, förskoleverksamhet och skolbarnsomsorg kan utformas så att även fristående och enskilda huvudmän blir berättigade ersättning. Ett sådant förslag förutsätter dock att det finns bestämmelser om att statlig ersättning ska utgå för dessa former av verksamhet. På den korta tid som utredningen har haft till sitt förfogande har det inte funnits utrymme att göra nödvändiga bedömningar om det är möjligt och i så fall vilka effekter och konsekvenser det skulle få om en sådan rätt införs. Det torde rimligtvis innebära en förenkling för kommunerna att det finns en uttrycklig bestämmelse om att statlig ersättning ska utgå med ett fastställt belopp, i stället för att som behöva ansöka om ersättning för extraordinära kostnader enligt 5 § 3 st. 12 Enligt lagändring (Lag [2009:341]) som träder i kraft ska allmän förskola erbjudas barn från och med höstterminen det år barnet fyller (2 a kap. 8 a § skollagen (1985:1100), se prop. 2008/09:115, bet. 2008/09:UbU11, rskr. 2008/09:220. Statlig ersättning samt finansiering asylersättningsförordningen alternativt träffa en överenskommelse med . Dessutom förefaller möjligheten att få ersättning för extraordinära kostnader på skolområdet enligt nämnda bestämmelse inte fungera bra enligt uppgift som lämnats av många kommuner till . Något förslag om ändring av asylersättningsförordningen i aktuellt avseende bedöms, som framgått, inte kunna lämnas men utredningen vill härmed fästa uppmärksamhet på att en sådan rätt bör övervägas och utredas närmare. I detta sammanhang kan det var på sin plats att återigen nämna att det redan finns reglering om att de fristående och enskilda huvudmän som tar emot asylsökande barn i skola och allmän förskola har rätt att få ersättning. Det statsbidrag som utbetalas till kommunen ska enligt 5 § fjärde stycket asylersättningsförordningen vidarebefordras till de fristående eller enskilda huvudmännen. I avsnitt 1.3.2 redovisas de uppskattningar som finns att tillgå beträffande antalet barn som vistas i landet utan tillstånd, samt statistiska uppgifter avseende asylsökande vuxna och barn. Den omständigheten att det inte går att få fram några exakta uppgifter om storleken på målgruppen för utredningens förslag gör att även beräkningen av kostnader endast kan utgöra uppskattningar. Utredningen bedömer att det vid utgången av /10 kan ha funnits så många som 3 000 barn som vistas i landet utan tillstånd. Denna uppskattning omfattar även barn och ungdomar som håller sig undan beslut om avvisning och utvisning. Det är, som även den förra utredningen har angett, av intresse att göra en uppskattning av hur åldersstrukturen hos målgruppen ser ut. Utifrån de statistiska uppgifter som finns avseende avvisnings- eller utvisningsärenden som har lämnats till polismyndigheten för verkställighet, gjorde den förra utredningen en bedömning av åldersfördelningen för gruppen asylsökande barn och ungdomar. Sammanfattningsvis bedömdes av barnen vara i förskoleåldern, 6- åringar (vilka som regel går i förskoleklass), barn i grundskoleåldern och ungdomar i gymnasieåldern. Det finns inget faktiskt stöd för antagandet att ålderstrukturen hos Statlig ersättning samt finansiering kategorin asylsökande barn är densamma som för målgruppen för denna utredning. Någon annan, verifierbar beräkning i detta avseende torde å andra sidan inte finnas, varför utredningen har valt att använda den förra utredningens uppskattade åldersfördelning som utgångspunkt för kostnadsberäkningen. Som har framgått tidigare föreslås att den statliga ersättningen ska utgå i form av ett bidrag till kommunerna enligt fastställda schablonbelopp på motsvarande sätt som gäller för de asylsökande barnen enligt asylersättningsförordningen. Däremot tar utredningen inte ställning till storleken på schablonbeloppen. För att kunna göra en uppskattning av hur stora kostnader som föreslagen reform medför används dock de nuvarande schablonbeloppen enligt asylersättningsförordningen (se not 3 i detta avsnitt). Med utgångspunkt från uppskattningen av antalet barn som omfattas av förslaget och bedömningen om målgruppens ålderstruktur samt de nuvarande schablonbeloppen skulle kostnaden för utbildning i förskoleklass samt grundskola, gymnasieskola och motsvarande skolformer uppgå till drygt 113 miljoner kr13. En viktig omständighet att ta hänsyn till är att den totala kostnaden är beroende av utnyttjandegraden, dvs. hur många barn och unga som faktiskt använder sig av rätten till skolgång m.m. samt i vilken utsträckning kommunerna ansöker om statsbidrag. Beträffande asylsökande barn och ungdomar m.fl. är, enligt , utnyttjandegraden . Det är inte orimligt att anta att för den nu aktuella målgruppen är den siffran lägre. Med beaktande av en utnyttjandegrad om kan summan för den uppskattade kostnaden justeras till drygt 56 miljoner kr14. Ovanstående siffror omfattar inte kostnaden barn i förskoleverksamhet och skolbarnsomsorg. Det finns, som nämnts, inte några fastställda schablonbelopp för förskoleverksamhet och skolbarnsomsorg i asylersättningsförordningen I stället finns möjligheten för kommuner att träffa överenskommelse med om ersättning inom ramen för mottagandeverksamheten alt. hos verket ansöka om ersättning enligt bestämmelsen i 5 § 3 st. asylersättningsförordningen. Med hänsyn till gällande regelverk och utredningens ställningstagande såvitt avser storleken på schablonersättningarna går det inte att göra någon beräkning på vad kostnaden för att erbjuda den aktuella målgruppen plats i för- 13 enligt följande fördelning; allmän förskola: , förskoleklass: , grundskola: , gymnasium: . Statlig ersättning samt finansiering skoleverksamhet och skolbarnsomsorg. Utan att ta ställning till storleken på framtida schablonbelopp men för att ändå kunna redovisa en uppskattning av kostnaderna används här beloppen och per barn och år för plats inom förskoleverksamhet respektive skolbarnsomsorg. Med en nyttjandegrad om skulle, med den uppskattade storleken och ålderstrukturen hos målgruppen, kostnaden uppgå till knappt 43 miljoner kr15. Som framgått tidigare innebär en lagändring som träder i kraft att allmän förskola ska erbjudas barn från och med höstterminen det år barnet fyller . Den påverkan detta får för kostnadsberäkningen torde dock vara relativt begränsad. Utifrån omnämnda omständigheter och faktorer, kan den sammanlagda kostnaden för reformen uppskattas till . Till summan tillkommer eventuellt kostnad för utbetald ersättning för extra kostnader för elever med särskilt behov av stöd och för andra extraordinära kostnader för skolverksamhet. Utbetalning av kostnader av nämnt slag torde dock bli mindre vanligt förekommande. Osäkerheten i beräkningen är alltså stor och en slutlig kostnad kan komma att bli både högre eller lägre än vad som här har uppskattats. Den totala kostnaden är, som sagt, beroende av uppgifter om målgruppens storlek, hur den faktiska åldersstrukturen ser ut – eftersom kostnaderna för olika skolformer respektive verksamheter skiljer sig åt i relativt hög utsträckning – och utnyttjandegraden. Detta kan sägas utgöra ytterligare ett argument för att använda ett ansökningsförfarande eftersom det kommer ge viss kunskap om nämnda förutsättningar. Det har som tidigare nämnts ifrågasatts om schablonbeloppen enligt asylersättningsförordningen täcker kommunernas och huvudmännens kostnader för att ta emot asylsökande barn och ungdomar m.fl. i de olika verksamheterna. Oavsett hur det förhåller sig med detta talar, enligt utredningens bedömning, omständigheterna för att även de kostnader som uppkommer med anledning av förslagen om rätt till skolgång m.m. för en utvidgad målgrupp, bör ersättas med schablonbelopp på motsvarande sätt som gäller enligt asylersättningsförordningen (avsnitt 4.4.3). Det kan emellertid vara av visst intresse att jämföra den uppskattade kostnaden för reformen utifrån givna förutsättningar med vad som skulle ha blivit utfallet om man i stället använder sig av de 15 , varav avser kostnader för förskoleverksamhet och avser kostnader för skolbarnsomsorg. Statlig ersättning samt finansiering av Asylmottagningsutrednings föreslagna ersättningsnivåerna alternativt de genomsnittskostnader som fastställer för varje skolform samt för deltagande i förskoleverksamhet och skolbarnsomsorg. Utifrån samma uppskattningar om målgruppens storlek och åldersstruktur samt utnyttjandegrad skulle i förstnämnda fall den totala kostnaden uppgå till , men då är kostnader för utbildning i obligatorisk särskola, specialskola samt gymnasiesärskola inte inräknade eftersom är av uppfattningen att det i dessa fall bör utgå ersättning för faktiska kostnader. Inte heller inkluderas i nämnda belopp kostnadsersättning för förskoleverksamhet och skolbarnsomsorg. Används genomsnittskostnader enligt statistik skulle en beräknad totalkostnad för den nu föreslagna reformen uppgå till ungefär 180 miljoner kr.16 Avslutningsvis bör också framhållas att oavsett hur ett system för ersättning från staten till kommunerna utformas så behövs – i den mån det är möjligt – ett bättre underlag för hur många barn det är fråga om. Uppgifter om uppskattat antal barn och gruppens åldersstruktur måste givetvis också uppdateras med jämna mellanrum, eftersom flyktingströmmarna förändras, och kostnaderna därmed varierar från tid till annan. Utredningens bedömning: Det är inte möjligt att med säkerhet fastställa en exakt kostnad för att utvidga rätten till skolgång m.m. till att avse även barn och ungdomar som vistas i landet utan tillstånd. En rimlig kostnad för reformen bör uppgå till . Utredningens förslag: Finansiering av reformen sker genom att nya medel avsätts i statsbudgeten eller att omprioriteringar däri genomförs. Utredningens förslag omfattar barn som enligt FBL inte ska folkbokföras här och därmed inte anses som bosatta i . Förslaget innebär att dessa barn ska tas emot i förskoleverksamhet, skolbarnsomsorg, förskoleklass, grundskola och gymnasieskola och mot- 16 Uppskattning gjord efter beräkning betänkande, där utnyttjandegraden har bedömts annorlunda (SOU 2007:34, s. 221). Statlig ersättning samt finansiering svarande skolformer på huvudsakligen samma villkor som barn och ungdomar som är bosatta i landet. För att kompensera för de merkostnader som den föreslagna reformen medför införs ett riktat statsbidrag som beslutas och utbetalas genom ett ansökningsförfarande. Avsikten är att ersättningen ska utgå till kommunen och att kommunen i förekommande fall ska vidarebefordra erhållen ersättning som bidrag till fristående eller enskilda huvudmän som tagit emot elever eller barn i sin verksamhet. För att finansiera reformen måste nya medel avsättas i statsbudgeten eller att omprioriteringar däri genomförs. 5 Genomförande av förslagen Med hänsyn till den tid som kan beräknas gå åt för remissförfarande, beredning inom och riksdagsbehandling, bör de författningsändringar som utredningen föreslår kunna träda i kraft . Några övergångsbestämmelser torde inte behövas till de ändringar som föreslås. Ekonomiska konsekvenser för staten I avsnitt 4.4 redovisas överväganden och förslag om statlig ersättning för de kostnader som uppstår med anledning av att barn som vistas i landet utan tillstånd föreslås få rätt till utbildning, förskoleverksamhet och skolbarnsomsorg. Innebörden av förslaget är att kommunerna, efter ansökan, erhåller bidrag enligt fastställda schablonbelopp på motsvarande sätt som gäller för utbildningskostnader m.m. för asylsökande barn m.fl. Statsbidraget regleras närmare i en ny, särskild förordning. I likhet med vad som gäller enligt förordningen (2002:1118) om statlig ersättning för asylsökande m.fl. ska det av kommunen erhållna bidraget vidarebefordras till huvudmannen för fristående skolor eller enskilt bedrivna förskolor och fritidshem om en elev eller ett barn tagits emot i sådan verksamhet. Avsaknaden av statistiska uppgifter om målgruppens storlek och åldersstruktur har inte möjliggjort några exakta beräkningar av de kostnadsmässiga konsekvenserna av förslagen. Av denna anledning får de uppgifter som anges och används av utredningen närmast ses om grova uppskattningar av de verkliga kostnaderna för statsbidraget. Enligt den bedömning som utredningen har gjort i avsnitt 4.5.1 kan en årlig sammanlagd kostnad komma att uppgå till . Beräkningarna utgår ifrån att det finns mellan 2 000 och 3 000 barn som vistas i landet utan tillstånd (inklusive målgruppen betänkande). Vid kostnadsberäkningarna har det högre antalet barn använts. Antalet barn som ingår i målgruppen för utredningsförslaget är, som sagt, osäkert och beroende av en rad olika omständigheter. Även utnyttjandegraden av den föreslagna rätten till skolgång m.m. är oviss men kommer sannolikt att få väsentlig betydelse för den slutliga kostnaden. En ytterligare faktor som påverkar kostnadsberäkningen är nivån för de schablonbelopp som utgör utgångspunkten för bidraget per barn eller elev. Ersättningsnivåerna för den aktuella målgruppen bör inte avvika från vad som gäller för de asylsökande barnen. Som anges i avsnitt 4.4.1 ansluter sig utredningen i detta avseende till bedömning att schablonbeloppens storlek bör bli föremål för ytterligare överväganden. För att ändå kunna göra en bedömning av kostnaderna för utredningsförslaget har nuvarande schablonbelopp för utbildningskostnader enligt förordningen om statlig ersättning för asylsökande m.fl. legat till grund för beräkningen. Beträffande förskoleverksamhet och skolbarnsomsorg saknas enligt gällande rätt fastställda schablonbelopp. När det gäller dessa kostnadsposter har utredningen därför använt sig av tänkbara ersättningsbelopp, dock utan att ta ställning till dess skälighet i sig. Mot bakgrund av att de redovisade omständigheterna i flera avseenden bygger på antaganden kan alltså statsbidragets totala storlek komma att bli högre eller lägre än utredningens bedömning. Det finns därmed, liksom den förra utredningen bedömde, anledning att följa upp och utvärdera ersättningssystemet sedan regelverket varit i kraft . En sådan uppföljning kan omfatta bl.a. en utvärdering av huruvida ersättningen täcker kommunernas kostnader. Reformen finansieras genom att medel tillförs statsbudgeten eller att omprioriteringar däri genomförs. Utredningen har föreslagit att ska besluta om och betala ut ersättning till kommunerna för kostnaderna för utbildning, förskoleverksamhet och skolbarnsomsorg för de barn som omfattas av utredningsuppdraget. ansvarar för att besluta om och betala ut ersättning till kommuner och landsting för bl.a. kostnader för utbildning. Verket har därmed upparbetade rutiner för handläggning av ersättningsfrågor. Avsikten är att det ersättningssystem som föreslås ska vara lätt att administrera. uppgift kommer att innebära att fastställda schablonbelopp för olika skolformer och verksamheter ska utbetalas till kommunerna efter ansökan en gång per termin. Hanteringen av ersättning till kommunerna torde, enligt utredningens bedömning, inte öka arbetsbörda i större omfattning än att ökningen kan hanteras inom ramen för nuvarande anslag. Konsekvenser för den kommunala ekonomin Förslaget om rätt till utbildning, förskoleverksamhet och skolbarnsomsorg för de barn som omfattas av utredningsuppdraget kommer att medföra ökade kostnader för kommunerna. Det föreslagna ersättningssystemet innebär att kommunerna, efter ansökan, ska få ersättning från staten enligt fastställda schablonbelopp per barn och skolform eller verksamhet. Den föreslagna rätten till skolgång omfattar alla barn som vistas i landet utan tillstånd, förutsatt att vistelsen inte endast är helt tillfällig. De barn som ingår i målgruppen för utredningsförslagen ges rätt till skolgång m.m. som i sin tur innebär en möjlighet att komma ur isolering, inhämta samma kunskaper som andra barn och därmed förbereda sig för vuxenlivet, oavsett var de kommer att leva . Förslagen medför utifrån det enskilda barnets synpunkt påtagliga fördelar. Andra konsekvenser av förslagen Huvudmän för fristående skolor eller enskilt bedriven förskoleverksamhet och skolbarnsomsorg, som tar emot barn vilka omfattas av den föreslagna rätten till skolgång m.m., föreslås bli bidragsberättigade i samma utsträckning som de offentliga huvudmännen. Regleringen i detta avseende är utformad på motsvarande sätt som gäller enligt förordningen om statlig ersättning för asylsökande m.fl., dvs. det av kommunen erhållna statsbidraget vidarebefordras till den huvudman som tagit emot en elev eller ett barn för utbildning respektive i verksamheten. Utredningen bedömer att de förslag som lämnas inte kommer att få några övriga konsekvenser för företag (jfr 14 § kommittéförordningen [1998:1474]). Inte heller bedöms förslagen få några sådana konsekvenser som anges i 15 § kommittéförordningen, dvs. konsekvenser för den kommunala självstyrelsen, för brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet, för sysselsättning och offentlig service i olika delar av landet, för små företags arbetsförutsättningar, konkurrensförmåga eller villkor i övrigt i förhållande till stora företags, för jämställdheten mellan kvinnor och män eller för möjligheten att nå de integrationspolitiska målen. 6.1Förslag till lag om ändring i skollagen (1985:1100) 15 kap. 5 §