sou · GYB38 · 2010-02-04 00:00:00 — menade vidare att nuvarande ansvar för styrning och samordning av övervakningen av miljön och andra återkommande undersökningar behöver förtydligas och förstärkas, bl.a. genom en utökad rätt att utfärda föreskrifter om övervakning av miljön, framför allt rörande miljötillståndet i havet. Utredningen föreslog vidare en översyn av vattenförvaltningens organisation med de fem vattenmyndigheterna och delar av länsstyrelserna och pekade bl.a. på avsaknaden av samordning på nationell nivå liksom befogenheter gentemot verksamhetsutövare.11 Regeringen beslutade att en särskild utredare skulle göra en översyn av myndighetsstrukturen inom livsmedelskedjan. Utredningen, som tog namnet Ansvar inom livsmedelskedjan, föreslog i sitt betänkande Trygg med vad du äter12 tre nya myndigheter för säkra livsmedel och hållbar produktion, bl.a. en ny myndighet som ersättning för : Myndigheten för havsresurser och fiske med ansvar för att främja en hållbar förvaltning av havsresurserna och fisket. Som motiv angav utredningen att förslaget om en ny myndighetsstruktur avspeglar bl.a. det nya maritima perspektivet (havspolitiken) som utvecklats i anslutning till den gemensamma fiskeripolitiken.13 Utredningen föreslog att 8Ibid., s.17-18. 9Ibid., s. 97. 10Ibid., s. 98. 11Ibid., s. 21, 236, 243. 13Ibid., s. 20. den nya myndigheten ska ha ansvar för genomförandet av fiskeripolitiken samt ett övergripande ansvar för förvaltningen av havet. Utredningen ville med detta förslag tydliggöra ansvaret inom den nationella förvaltningen av havet och menade att detta skulle innebära en anpassning till det nya integrerade maritima perspektiv som utvecklats inom EU i anslutning till den gemensamma fiskeripolitiken samt till den organisation som EU-kommis- sionen har gjort av generaldirektoraten genom att samla ansvaret för fiskeripolitiken och det maritima perspektivet vid det ombildade Generaldirektoratet för havsfrågor och fiske.14 Utredningen berörde också frågor kring tillsyn och normering och föreslog dels att ansvar för normering och tillsyn hålls samman, dels att tillsyn och kontroll bör vara organisatoriskt fristående från de verksamhetsansvariga inom tillsynsområdet och utföras oberoende och självständigt. Utredningen hänvisar i detta hänseende till betänkande Tillsyn – Förslag om en tydligare och effektivare offentlig tillsyn.15 Regeringen behandlade i skrivelsen En tydlig, rättssäker och effektiv tillsyn16 frågor med anledning av bl.a. förslag. Regeringen beslutade att en särskild utredare skulle analysera verksamhet. Utredningen, som tog namnet Utredningen om , föreslog i sitt betänkande Myndighet för miljön – en granskning av att hela myndighetsorganisationen av det nationella miljöarbetet ses över. I likhet med föreslogs att ges utökad föreskriftsrätt för miljöövervakningen.17 Regeringen beslutade om en översyn av miljömålssystemet. En särskild utredare tillkallades för att utreda och föreslå förändringar i miljömålssystemets struktur och organisation, att analysera och vid behov föreslå förbättringar av rapporteringen av tillståndet i miljön. Utredningen, som antog namnet Utredningen om miljömålssystemet, föreslog i sitt betänkande Miljömålen i nya perspektiv18 bl.a. att alla myndigheter inom miljömålssystemet – målansvariga, sektorsansvariga och länsstyrelser – får ett tydligare ansvar i sin instruktion att, inom sitt verksamhetsområde, verka för att målen nås och att får ett samordningsansvar 14Ibid., s. 25 f. 2009/10:7. 17SOU 2008:62, s. 43 och 211. för miljömålsuppföljningen, innefattande bl.a. redovisning av en årlig uppföljning av miljökvalitetsmålen till regeringen. 1.3Regeringens proposition om en sammanhållen svensk havspolitik Regeringen behandlade i propositionen En sammanhållen svensk havspolitik19 frågor med anledning av dels förslag, dels Helcoms aktionsplan för och EU:s direktiv. Ett stort antal myndighetsuppdrag behandlades också i propositionen liksom granskning av insatser för ett hållbart fiske.20 I propositionen lade regeringen fram en sammanhållen svensk havspolitik som, enligt regeringen, behöver vara integrerad och tvärsektoriell och utgå från en helhetssyn på nyttjandet och bevarandet. En central utgångspunkt är, enligt regeringen, EU:s havspolitik. Regeringen ansåg att en ändamålsenlig planering och förvaltning av havet bör skapas. För att säkerställa ett långsiktigt hållbart nyttjande behöver, anförde regeringen, havsmiljöarbetet intensifieras och ambitionerna höjas ytterligare. Regeringen bedömde att det för att uppnå en effektiv och ändamålsenlig havs- och vattenförvaltning finns behov av en central förvaltningsmyndighet som bör tilldelas ansvaret för havs- och vattenmiljöfrågor. Regeringen redovisade sin avsikt att tillsätta en utredning för att komplettera beslutsunderlaget för den slutliga utformningen av en sådan myndighet med hänsyn till övriga utredningar på området. En utgångspunkt för denna utredning skulle, enligt regeringen, vara att ett sammanhållet vattenarbete och en samlad förvaltning av hela den miljön och dess nyttjande ska ske enligt ekosystemansatsen.21 2008/09:170. 20Ibid., s. 8 ff. 21Ibid., s. 45. 1.4Riksdagens rapport om uppföljning av statens insatser inom havsmiljöområdet miljö- och jordbruksutskott har genomfört en uppföljning av statens insatser inom havsmiljöområdet. I uppföljningen, som gjorts av utskottets uppföljnings- och utvärderingsgrupp22 konstateras att en lång rad åtgärder har vidtagits under en följd av år, men att många problem i havsmiljön kvarstår, att ett flertal åtgärder har genomförts i syfte att minska övergödningen av haven, men problemen med övergödning och syrefria bottnar trots detta kvarstår, att situationen för flera fiskbestånd är kritisk, varför det är viktigt att fortsatt uppmärksamma fiskets konsekvenser för havsmiljön och vidta nödvändiga åtgärder samt att myndigheternas insatser inom havsmiljöområdet styrs av olika mål och att styrningen upplevs av vissa myndigheter som otydlig.23 1.5Andra utredningar av betydelse för denna utrednings uppdrag Regeringen beslutade att en särskild utredare ska lämna förslag till en förändrad fiskelagstiftning, som i huvudsak ska utformas som en fiskevårdslag. Utredningen ska slutredovisa sitt uppdrag senast den 31 mars 2010.24 Regeringen har beslutat att en särskild utredare ska genomföra en översyn av den statliga regionala förvaltningen. Uppdraget ska redovisas senast den 15 december 2012.25 Regeringen har beslutat att en särskild utredare ska lämna förslag till en framtida organisering av de verksamheter inom som inte ska föras över till den nya myndigheten för havs- och miljöfrågor och som bör utföras av en förvaltningsmyndighet.26 Uppdraget ska redovisas . Regeringen har beslutat att en särskild utredare ska lämna förslag till hur en reformerad fysisk planering av merparten av det svenska territorialhavet och den svenska ekonomiska zonen kan utformas och föreslå nödvändiga författnings- 222008/2009:RFR3. 23Ibid.,s. 2007:125, 2008:47, 2009:13 och 2009:44. Syftet, enligt regeringens direktiv, med att införa en ökad samhällelig styrning av dessa havsområden är att med ekosystemansatsen som grund bevara och restaurera de ekosystemen som havsbaserade verksamheter fortsatt ska kunna utvecklas. Uppdraget ska redovisas och frågeställningar som behöver samrådas med Utredningen om en myndighet för havs- och vattenmiljöfrågor ska behandlas med förtur.27 27 Dir. 2009:109. Bildandet av den nya myndigheten för havs- och vattenmiljöfrågor utgår i första hand från de direktiv regeringen angivit men kan även övervägas utifrån en rad mer principiella utgångspunkter. Några sådana aspekter av principiell och förvaltningsmässig art är att: myndighetens organisering bör stödja en nationellt likformig och rättssäker hantering av havs- och vattenmiljöfrågorna, rollkonflikter bör undvikas vid utformning av myndighetens verksamhetsuppgifter, prövning, tillsyn och kontroll bör i görligaste mån samordnas mellan olika tillsynsorgan, inom miljöområdet utgör en viktig regional samordningsfunktion, forskning och utvärdering bör så långt möjligt ges en fristående ställning, myndigheten ska inte tillhandahålla varor eller tjänster inom konkurrensutsatta marknadssegment, myndigheten bör inte ha med andra myndigheter överlappande uppgifter, uppgifter som rör EU och internationellt arbete behöver tydliggöras, myndighetens ledningsform ska harmoniera väl med uppdraget. Aspekterna ovan ger inte alla uttryck för slutgiltiga ställningstaganden men tar sin utgångspunkt i några dilemman och grundprinciper som löpande diskuteras i det förvaltningspolitiska arbetet. Därmed bör de också diskuterats i anslutning till att den nya havs- och vattenmiljömyndigheten etableras. Behoven av ökad kvalitet, effektivitet, likformighet och rättssäkerhet i beslutsfattande och myndighetsutövning har varit bärande motiv i förändringsarbetet inom staten . Till stor del handlar detta om att organisera verksamheter så att likformighet, kompetens och medborgarperspektiv kan tillgodoses. Bidragande faktorer kan vara en ökad tydlighet i myndighetsstyrningen, inrättandet av s.k. enmyndigheter eller att myndigheter med liknande uppgifter slås samman så att riskerna med fragmentisering minskar, som en tydligare och mer överskådlig statlig förvaltningsstruktur förenklar för medborgare och företag. Det kan i sig också skapa bättre förutsättningar för vidgade samarbetsytor och bredare perspektiv i myndigheternas arbete. En ökad renodling av myndighetsuppgifter kan medverka till att rollkonflikter undviks. Myndigheter med operativa tillsynsuppgifter bör till exempel vara fristående från sådana verksamheter och tillsynsobjekt som omfattas av tillsynen. Främjande inslag som utvecklingsstöd, rådgivning och information kan komma i konflikt med att myndigheten har operativa och formella prövnings- eller tillsynsuppgifter enligt lag och förordning. Rent praktiskt kan detta ta sig uttryck i utvecklingen av en mjukare tillsyn, för att minska konflikterna. Effekterna av detta – om det är positivt eller ej för den aktuella verksamhetens utveckling – kan dock vara svåra att bedöma, vilket tagits upp i en aktuell genomgång av länsstyrelsernas tillsynsverksamhet.1 Allmänt sett bör tillsynsuppgifter, vilket framgår av regeringens skrivelse om tillsynsfrågorna,2 vara tydliga och mer enhetliga för att kunna bli mer effektiva och rättssäkra. Tillsynsbegreppet bör också främst användas för verksamhet som avser självständig granskning med syfte att kontrollera om tillsynsobjektet följer de krav som är uppställda i lag och förordning och vid behov kan leda till beslut om åtgärder som syftar till att åstadkomma rättelse. Staten avses genom de samordnande myndigheterna ta ett tydligare 1Länsstyrelsernas tillsyn – dagsläge, möjliga förbättringar, framtidsutsikter. Regeringsuppdrag Fi2008/3093, i . 2En tydlig, rättssäker och effektiv tillsyn, Skr. 2009/10:79. ansvar också för styrningen av den lokala tillsynen, som sker inom ramen för tillsyn. Med samordnande myndigheter menas i detta sammanhang sådana myndigheter som ansvarar för tillsynsvägledning och samordning av tillsynen inom ett område där tillsynen utförs av mer än ett organ. Tillsynsvägledning består av utvärdering, uppföljning och samordning av tillsynsverksamheten samt råd och stöd till de tillsynsorgan som utövar den operativa tillsynen. avses även bemyndiganden om att utfärda föreskrifter kring tillsynen komma att ingå i uppgifterna.3 Inom område, och de EG- förordningar som finns inom tillämpningsområde, har och de andra myndigheter som regeringen särskilt utpekat i specifika frågor haft det centrala tillsynsvägledande ansvaret.4 Arbetet utvärderades på initiativ av det Tillsyns- och föreskriftsråd, som finns inom . Erfarenheterna följdes även upp inom ramen för Utredningen om Naturvårdsverket.5 Slutsatserna var bland annat att den centrala tillsynsvägledningen inom området var viktig och behövde utvecklas för att ge ökat stöd åt den regionala och lokala nivån, där det operativa arbetet sker. För den nya myndigheten kan tillsynsuppgifter i den operativa bemärkelsen med inspektioner eller kontroller i relation till gällande regelverk behöva övervägas då det gäller ansvaret för fiskerikontrollen. Den nya myndigheten kan också övervägas för sådana centralt föreskrivande och tillsynsvägledande uppgifter som innehafts av och . Länsstyrelserna svarar för en betydande del av tillsynsvägledningen i respektive län. är, genom sin i övrigt starka och kompetenta roll inom tillsynsfrågor, en lämplig organisatorisk enhet för att hålla ihop prövning och tillsyn och ytterligare utveckla en regional tillsynsvägledning för miljö- och vattenförvaltningen. Utredningen om Naturvårdsverket6 fann att dessa tillsynsvägledande frågor varit eftersatta och att en ökad tydlighet i ansvaret på regional och central nivå behövdes. 413 § förordningen (1998:900) om tillsyn enligt . 5Myndighet för miljön – en granskning av , SOU 2008:62, s. 231 ff. Åtskilliga skäl talar mer principiellt för att främjande och utvecklande uppgifter inte bör förenas med forskning och utvärderande myndighetsuppgifter. Då avses inte den typ av normala uppföljningsåtgärder som alla myndigheter bör ägna sig åt för att värdera sin egen kärnverksamhet och anpassa den interna styrningen och kontrollen av denna. Vad som åsyftas är mer uttalade uppgifter för myndigheten att bedriva forskning (där det svenska systemet annars i huvudsak innebär en förläggning av sådan verksamhet till universitet, högskolor och särskilda institut) eller ta fram objektiva och fristående utvärderingar av sådana verksamheters utveckling, där myndigheten också haft en roll i själva utvecklingsarbetet. Dubbla roller i myndighetens arbete kan innebära svårigheter att på ett oberoende sätt värdera effekterna av det arbete som görs då det gäller havs- och vattenmiljöfrågorna. Sådana argument lyftes till exempel fram av ,7 där behoven av att organisatoriskt skilja ut just analys och utvärdering från andra uppgifter (i detta fall inom Statskontoret) hävdades. Bedömningen gjordes där att det är väl motiverat att uppföljning och utvärdering av statliga verksamheter renodlas och att ansvaret för dessa funktioner förtydligas, detta för att arbetet ska kunna utföras på ett professionellt, och gentemot uppföljningsobjekten, oberoende sätt.8 Det statliga förändringsarbetet har i detta avseende också inneburit att en rad fristående sektorsinriktade utvärderande myndigheter tillskapats, snarare än att sådana uppgifter har integrerats i annan verksamhet. Exempel på detta är Inspektionen för socialförsäkringen, Myndigheten för tillväxtpolitiska utvärderingar och analyser, , internationellt utvecklingssamarbete och den kommande myndigheten inom transportområdet. Den nya myndigheten berörs av de miljömål som närmast anknyter till havs- och vattenmiljöfrågor. Därmed aktualiseras även frågan om ansvar för utvärdering och analys av det därtill knutna miljömålsarbetet. Utredningen om miljömålssystemet9 föreslog i sitt betänkande att ska samordna miljömålsuppföljningen, lämna årliga uppföljningar till regeringen samt svara för de 7Ett stabsstöd i tiden SOU 2008:22. 9Miljömålen i nya perspektiv, SOU 2009:83. fördjupade utvärderingar som avses ske var fjärde år. Väl medveten om problematiken med utvärderingar som inte är oberoende, föreslog utredningen även att Statskontoret ska göra riktade utvärderingar av dels styrmedel, dels myndigheternas miljöarbete inom miljömålssystemet.10 Ur den nya myndighetens perspektiv minskar problemen med icke oberoende utvärderingar om kvarstår som sammanhållande för miljömålsutvärderingen för samtliga miljömål. Det skulle innebära att de miljömål som främst rör den nya myndigheten kan utvärderas på ett oberoende sätt. 2.1.4Ingen verksamhet inom konkurrensutsatta marknadssegment föreslog en långtgående reglering av myndigheters möjligheter att verka inom konkurrensutsatta delmarknader.11 Alldeles oavsett de formella regler som kan komma att gälla, finns skäl att vid inrättandet av den nya myndigheten undvika sådan verksamhet som marknaden kan tillgodose. Huvudskälet för detta är den snedvridning av marknaden som kan uppstå då en myndighet agerar inom ett marknadssegment, med risk för undanträngningseffekter och konkurrensbegränsning. Ur den snävt statliga verksamhetens perspektiv finns naturligtvis också andra argument, till exempel att fokus flyttas från myndighetens egentliga kärnverksamhet eller att de varor och tjänster som produceras också kan bli mindre kostnadseffektiva än om marknadens fulla potential utnyttjas. För den nya myndigheten är det främst tjänsteproduktion inom det laborativa området och analysområdet som kan tänkas falla under denna rubrik. Frågan berör också resonemangen kring forskning och utveckling, vilket behandlas i kapitel 5. En ökad tydlighet avseende myndigheters ansvarsområden och uppgifter innebär att överlappande verksamheter ska undvikas. Med detta menas att myndigheters ansvar bör tydliggöras, så att 11Styra och ställa – förslag till en effektivare statsförvaltning, SOU 2008:118. det så långt möjligt är uppenbart för medborgare, företag och organisationer vilket ansvarsområde olika myndigheter har i relation till viss verksamhet. Det kan däremot, vilket ofta är positivt, förekomma överlapp i myndigheters omvärldsbevakning och interna kompetens samt finnas goda skäl för samverkan mellan myndigheter kring frågor av gemensamt intresse. Exempel på detta i relation till den nya myndigheten kan gälla frågor som berör övervakning av havsmiljön, strandskydd, våtmarker i kultur- och skogslandskapet samt jordbrukets hantering av gödning och andra kemikalier. Avgörande i sammanhanget är att myndighetens uppgifter tydliggörs av regeringen i instruktion eller på annat sätt, så att onödigt dubbelarbete och ineffektivitet undviks. 2.1.6EU och internationellt arbete Myndighetskontakter mellan medlemsstater och i relation till unionens olika organ har allt mer internaliserats och blivit en reguljär del i den svenska statsförvaltningens arbete. finns skäl att peka på de skilda roller som ändå kan behöva upprätthållas. Myndighetsuppgifter som relaterar till arbete inom Europeiska unionen och andra internationella uppgifter bör därför formuleras med omsorg. Det gäller dels i relation till och den politiska ledningens roll, dels i förhållande till andra myndigheters uppgifter. anförde mer generellt att tydliga riktlinjer och strategiska mål för EU-arbetet till stor del saknas och behöver utvecklas i styrningen av myndigheterna.12 Uppdelningen av arbetsuppgifter i sig mellan förvaltningsmyndigheterna och regeringen har dock inte bedömts vara ett särskilt stort problem då det gäller EU-arbetet.13 Allmänt hållna instruktionsmässiga formuleringar, som att myndigheten ska bistå regeringen och medverka i arbetet med internationella fiskefrågor och förhandlingar14 inom sitt område, skapar inte tillräcklig tydlighet i detta avseende utan upprepar endast det som redan framgår av myndigheters allmänna uppgifter enligt 7 § myndighetsförordningen (2007:515). En ökad tydlighet avseende den nya myndighetens medverkan i EU-arbete och internationellt i EU, Statskontoret 2000:20. 14Förordning (2007:1045) med instruktion för . arbete bör komma till uttryck i myndighetens instruktion, i enlighet med tankegångarna i Styrutredningen.15 Valet av en myndighets ledningsform står främst att söka i verksamhetens karaktär och ekonomiska omslutning, men även i regeringens behov av att på lämpligt och effektivt sätt kunna styra verksamheten. Flertalet förvaltningsmyndigheter har en myndighetschef som ytterst ansvarar för verksamheten gentemot regeringen. Den nya myndigheten för havs- och vattenmiljöfrågor har till stor del främjande och utvecklande uppgifter för miljön, vari bland annat kan komma att ingå fiskerikontroll samt ansvarar för frågor som regleras av olika EG-direktiv, lag och förordning. De myndigheter som närmast berörs av utredningen, och , är båda enrådighetsmyndigheter. Myndighetschefen i sådana enrådighetsmyndigheter har normalt tillgång till ett insynsråd med representanter för sektorn och samhällslivet som utövar insyn och ger myndighetschefen råd och stöd i arbetet. Så är också fallet i och . 2.2Utgångspunkter enligt utredningens direktiv I utredningens direktiv (bilaga 1) anges flera kriterier för en ny havs- och vattenmiljömyndighet. Regeringens målsättning med en ny myndighet är att etablera en effektiv och samlad svensk havs- och vattenmiljöförvaltning. Enligt regeringen ska myndigheten skapa förutsättningar för ett hållbart och optimalt nyttjande av naturresurserna, tjäna till att bevara och vid behov förbättra miljötillståndet i de svenska vattenmiljöerna, säkerställa ett samlat svenskt genomförandet av vattendirektivet, direktivet, Östersjöstrategin (relevanta delar), EU:s maritima strategi (relevanta delar), Helcoms aktionsplan 15 Att styra staten – regeringens styrning av sin förvaltning, SOU 2007:75. för samt relevanta delar av de svenska miljökvalitetsmålen, se till att förvaltningen av vatten i landmiljöer, kust och hav präglas av en helhetssyn som möjliggör avvägningar för ett optimalt nyttjande av vatten i dessa miljöer, basera ett sammanhållet vattenarbete och en samlad förvaltning av vattenmiljöerna, inklusive nyttjandet av dessa, på ekosystemansatsen, ansvara för planering av havet, som utreds i särskild ordning av (M 2009:03), integrera de frågor om biologisk mångfald och ekosystem i vatten som ansvarsmässigt delas mellan och , kunna agera kraftfullt inom sitt ansvarsområde, ansvara för övergripande styrning och samordning av vattenförvaltningen. kunna inleda sin verksamhet . Utredningens förslag ska: finansieras inom berörda myndigheters befintliga anslagsramar, leda till förenklade kontakter mellan myndigheten och länsstyrelser, andra myndigheter, kommuner, näringslivet och andra aktörer, i lämplig form bevara den regionala struktur som dagens vattenmyndigheter arbetar i med nära samverkan med berörda länsstyrelser, kommuner, företag och andra aktörer och med vattendelegationerna som beslutande organ inom respektive vattendistrikt. 2.3Ytterligare utgångspunkter i utredningens arbete Utredningens bedömning är att en ny myndighet för havs- och vattenmiljöfrågor dessutom bör: arbeta långsiktigt och strategiskt, ha fokus på genomförande och åtgärder, ha ett tydligt utstakat ansvarsområde med mandat, befogenheter och andra styrmedel som stöder arbetet, ha regeringens uppdrag att agera inom EU och på den internationella arenan, bistå regeringen i genomförandet av och förhandlingarna inom ramen för den gemensamma fiskeripolitiken, ansvara för de delar av fiskeriförvaltningen som reglerar bevarandet och nyttjandet av vilda fiskbestånd, ha ett nära samarbete med myndigheter och andra aktörer som har uppgifter som påverkar havs- och vattenmiljön. En utgångspunkt är också att myndigheten ska ha ett samlat ansvar för genomförandet av bl.a. EU:s vattendirektiv och direktiv. Dessa bygger, liksom de svenska miljömålen, på ett cykliskt förlopp där uppföljning och anpassning till ny kunskap är viktiga delar (figur 2.1). Forskningen bör successivt bidra med vetenskapligt underlag i processen, inte minst när mål och kvalitetskrav formuleras. Styrmedel behöver utvecklas som ger stöd till åtgärdsprogrammens genomförande. Figur 2.1 Figuren visar det cykliska förlopp som bl.a. ramdirektivet för vatten och det direktivet bygger på Utredningen har haft tillgång till en kontaktperson på respektive närmare berörd myndighet. Utredningen har i enlighet med sina direktiv haft samrådsmöten med , , (), geologiska undersökning (SGU), och . Utredningen har även samrått med landshövdingarna i de län som är vattenmyndigheter och med vattenvårdsdirektörerna i de fem vattendistrikten samt informerat landshövdingarna i samtliga län vid de landshövdingemöten som anordnas regelbundet av .