sou · GYB369 · 2010-10-18 00:00:00 — I kapitel 5 behandlar jag en annan aspekt på järnvägssystemets flexibilitet och omställningsförmåga, nämligen avtalsförhållandet mellan och entreprenörerna samt frågan om hur resurser för snö- röjning kan överföras mellan olika geografiska områden. En fullgod prognosförmåga är en förutsättning för att ända- målsenliga åtgärder inför befarade störningar ska kunna vidtas . bör, i samråd med sin vädertjänstleverantör, inventera hur utvecklade väder- och prognostjänster kan för- bättra vinterberedskapen på ett sätt som kommer såväl under- hållsentreprenörer som järnvägsföretag till del. En mindre åtgärd som relativt enkelt bör kunna förbättra bered- skapen för såväl vinter- som andra väderrelaterade störningar är en förbättrad prognosförmåga. Detaljerad, korrekt och aktuell prognosinformation kan mildra effekterna av vinterväder genom att möjliggöra för underhålls- ansvariga att utföra sådana preventiva åtgärder att järnvägs- systemets funktion kan upprätthållas. De väderpresentationer och genomgångar som vädertjänstleverantör tillhandahåller ska, enligt uppdragsbeskriv- ningen,7 vara tillgängliga för underhållsentreprenörer. Såvitt jag förstått har emellertid ingen direkt kontakt eller dialog rörande vädertjänst ägt rum mellan leverantören och underhållsentreprenörerna. När det gäller prognosverktyg anser jag att det knappast finns skäl för ett så störningskänsligt system som järnvägen att inte hålla sig med det som marknaden kan erbjuda i form av vädertjänster. bör därför överväga att specificera en anpassad väder- tjänst och sedan köpa den anpassade tjänsten på marknaden. Det kan bland annat handla om att specificerar vilka kombinationer av väderförhållanden som är speciellt betydelsefulla för järnvägs- systemet. En för järnvägssystemet mer anpassad prognostjänst skulle san- nolikt ha varit till gagn för och dess underentre- prenörer den gångna vintern. Det finns även skäl att tro att järn- vägsföretag hade kunnat utnyttja en mer anpassad tjänst. Alter- nativt måste företagen själva inhämta allmän information från öppna källor. Inom , som trafikslagsövergripande myndighet, bör teknik och infrastruktur samutnyttjas för maximal effektivitet. 7 F09-4485/IN60. torde kunna ske genom att, där så är möjligt, även använda väg- sektorns utbyggda stationer för mer specifik väderinformation. Jag har förstått att och MeteoGroup har haft upp- följning för att diskutera hur vädertjänsten kan utvecklas. Det viktiga är inte att tågen avgår utan att de kommer fram Vid befarade större störningar i järnvägssystemet är en planerad reduktion av trafiken att föredra före oplanerade åtgärder vid fullbordat faktum. Alla järnvägsföretag och transportörer av resenärer och gods på järnväg bör till presentera dokumenterade reduceringsplaner som kan ligga till grund för trafikförändringar i samband med störningar. Regeringen bör överväga om det krävs lagstöd för att Trafik- verket, i samband med tecknande av trafikeringsavtal, ska kunna kräva att den som utnyttjar järnvägsinfrastrukturen kan pre- sentera reduceringsplaner, och även specificera/godkänna inne- håll i en sådan reduceringsplan. Järnvägssystemet har redan under störningsfria förhållanden mycket små marginaler med nära nog fullt kapacitetsutnyttjande. Under vinterstörningar behöver säkerhetsmarginalerna ökas genom trafikreduceringar och andra prioriteringar om trafik ska kunna bedrivas med tillfredsställande kvalitet. Ambitionen hos och förväntningarna hos järn- vägsföretagen att upprätthålla trafiken var den gångna vintern större än den gemensamma förmågan. Min bedömning är att trafiken borde ha reducerats i ett tidigare skede för att minska de störningar som uppstod. I stället uppstod en snöbollseffekt där bristande snöröjning orsakade fordonsfel som i sin tur bidrog till infrastrukturfel. Kombinationen av växelfel och fordonsfel gjorde till slut att systemet i viktiga hänseenden inte kunde upp- fylla grundläggande krav. Genom proaktiva åtgärder som extrabemanning, reducering av trafiken och bättre planering hade systemet kunnat fungera bättre. var förberedelserna otillräckliga och det brast i omställnings- förmåga och nationell koordinering. Som framgått ovan utgör säkerhet för personal och resenärer skäl att stänga banor för trafik. En bristfällig kvalitet avseende fram- komlighet och tidhållning förefaller /2010 däremot inte ha utgjort skäl för stängning. Från ett kundperspektiv torde det i de flesta fall vara tveksamt att en resa eller transport påbörjas om den inte med viss grad av säkerhet kommer att kunna fullföljas inom rimlig tid. Mitt intryck är att , i sin ambition att prioritera avgångar, släppte iväg fler tåg än vad förhållandena medgav och såg detta som en förbättring jämfört med vinterproblemen då turer istället ställdes in i större omfattning. I störda lägen och kris finns tid att vinna på att järnvägsföretag i förväg har dokumenterat hur trafiken kan reduceras så att detta inte behöver leda till diskussion och eventuell kontrovers när krisen är ett faktum. Min bedömning är därför att järnvägsföretag bör ha dokument- erade reduceringsplaner som till exempel kan biläggas trafikerings- avtalet eftersom detta reglerar villkoren för utnyttjande av spåran- läggningen. Det bör vara upp till företaget att i det egna intresset välja en utformning för det reducerade trafikprogrammet som är ändamålsenlig. Jag bedömer att på förhand genomtänkta principer för trafikre- ducering i störda lägen kan vara en viktig del i att utveckla järn- vägens flexibilitet och förmåga att ställa om vid svåra förhållanden. Järnvägsföretagens principer för trafikreducering bör med fördel kunna kopplas till nationellt samordnade beskrivning av drift- och beredskapslägen. Tilldelning av tåglägen sker enligt ett i järnvägslagen (2004:519) fastställt förfarande. Ett järnvägsföretag får till tillsynsmyndigheten – Transportstyrelsen – hänskjuta tvister om huruvida beslut står i överensstämmelse med lagen eller föreskrifter som meddelats med stöd av lagen. Kan parterna inte komma överens om villkoren i ett trafiker- ingsavtal, får Transportstyrelsen på begäran av en part fastställa de administrativa, tekniska och ekonomiska villkor som ska gälla för den aktuella trafiken i den utsträckning det är nödvändigt för att villkoren ska uppfylla bestämmelserna i denna lag. har uppgett att försök har gjorts att begära in underlag för proaktiva diskussioner om trafikreducering, men att sådana försök har mötts av reaktioner med innebörden att gällande regelverk inte ger stöd för denna begäran. Enligt 6 kap. 17 och 18 §§ järnvägslagen (2004:519) finns bestämmelser om åtgärder vid störningar och lik- ande. Dessa bestämmelser handlar om infrastrukturförvaltares och järnvägsföretags rättigheter respektive skyldigheter när störningar är ett faktum. Frågan huruvida infrastrukturförvaltaren kan ställa krav i proaktivt syfte, innan störningar är ett faktum, framstår dock inte som lika klar. Mot denna bakgrund bör regeringen överväga om det krävs lagstöd för att , i samband med teck- nande av trafikeringsavtal, ska kunna kräva att den som utnyttjar järnvägsinfrastrukturen kan presentera reduceringsplaner, och även specificera/godkänna innehåll i en sådan reduceringsplan. Nationell samordning bör ske avseende prioriterad trafik För att öka beredskapen inför störningar bör det klarläggas vilka trafikstråk och bangårdar som är särskilt samhällsviktiga och därmed prioriterade. Dessa prioriteringar bör kommuniceras tydligt till alla aktörer. Det behövs en samlad strategi för trafik och prioriterade bangårdar. Som jag redovisat ovan blir hanteringen av störda lägen ofta ad hoc- betonad. Den enda grundprincip som har uttryckts i prioriteringshän- seende vid störda lägen är att det tåg som håller sitt planerade tågläge ges företräde. Det är otillräckligt. Det är väl känt vilket resande, vilka godsflöden och varuvärden som transporteras på järnväg. En samlad strategi för prioritering av trafik och bangårdar är väsentlig, särskilt för godskunder. En sådan strategi bör även kunna utgöra ett komplement till- eller påverka innehållet i beredskapsplaner. Dessutom bör den kunna vara till ledning vid utformningen av avtal om snöröjning och andra vintertjänster mellan och entreprenörerna. Som jag nämnt ovan innehåller beredskapsplanerna visserligen en prioritering av spårväxlar inom ett driftområde. Den prioriter- ingen är dock inte uttryck för en samlad strategi av det slag jag åsyftar. Vad som framgår av beredskapsplanerna kan nämligen inskränka sig till en grov indelning av spårväxlar i nyckelväxlar, prio- riterade växlar och övriga växlar där nyckelväxlar är sådana som är vitala för att någon meningsfull trafik ska kunna bedrivas på en viss station eller sträcka. Inte heller de prioriteringskriterier som anges i järnvägsnätsbeskrivning8 uppfyller de syften som jag beskriver. 8 Järnvägsnätsbeskrivning 2010. Enligt järnvägsnätsbeskrivningen ska olika lösningar på intresse- konflikter kunna jämföras i en beräkningsmodell som har sin grund i samhällsekonomiska överväganden. Det som då avses är emeller- tid en process som är kopplad till den återkommande tåg- lägestilldelningen och som handlar om att lösa uppkomna intresse- konflikter på förhand. Något mer övergripande och informativt uttryck för prioritering i tillfälliga situationer med driftstörningar finns således inte. Min bedömning är alltså att en samlad strategi för trafikstråk och prioriterade bangårdar är en relevant åtgärd, dels för att för- bättra vinterberedskapen i stort inom järnvägssystemet dels som information till dess kunder. Jag anser vidare att en sådan sam- ordnad strategi ligger väl i linje med mitt förslag om ett samlat åtgärdsprogram. Den nämnda strategin bör således ingå i det gemen- samma åtgärdsprogram som jag föreslår i kapitel 7. Övergången från stört läge till kris bör förtydligas Den bästa krisledningen är den som lyckas förebygga att krisen uppstår. bör förbättra sin krisledning och samord- ning genom att koppla sina rutiner för störningshantering till rutinerna för krisledning så att det tydligare framgår (såväl internt som externt) när en allvarlig störning övergår i kris och vilka förändringar det föranleder. Jag har berört att krisledningsorganisation mobili- serades relativt sent. Det hänger naturligt samman med den eskalerande störningsnivån, men även med den ambition som jag också nämnt ovan, att inte minska trafiken av andra skäl än säkerhetsmässiga. Det fick till följd att krisledningen kom in i ett sent skede, vid en tid- punkt som kan betraktas som kulmen på vinterovädret. hade resenärer och transportkunder upplevt kris . Jag har också berört att hade en katastrofberedskap som dock inte kom till praktisk användning vid den typ av störningar som var aktuella. Min sammanfattande bedömning av järnvägsaktörernas krisled- ning och samordning är att det saknas en tydlig koppling mellan störningar av allvarligare natur å ena sidan och kris å den andra. det sistnämnda tillståndet tycks beredskapen vara god såväl på papperet som i verkligheten. Det är emellertid otydligt när en all- varlig störning övergår i kris. Det leder till senfärdighet och oför- måga att anpassa ledningen till eskalerande störning. Jag bedömer att järnvägssystemets förmåga att hantera verklig kris och katastrof därmed i princip är bättre än förmågan att hantera för- stadiet till krisen. På grund av denna diskrepans drabbades resenärer och transportköpare onödigt hårt och länge innan situationen sta- biliserades. Förhållandet att ordinarie tågplan upprätthölls i det längsta den gångna vintern innebar också att snöröjningsinsatser måste genom- föras utan att trafiken stängdes av, vilket kan ha medfört ökade säker- hetsrisker. Statistiken över tillbud och olyckor i samband med snö- röjning tyder på detta. 5 Aktörer och rollfördelning I detta avsnitt beskriver jag översiktligt olika aktörer inom järn- vägen utifrån deras roller i systemet. Jag beskriver också ett antal relationer som framstått som viktiga för en god vinterberedskap. har järnvägen fått en renässans i , Miljö- vänlighet, bekvämlighet och snabbhet talar för järnvägen. Nya banor byggs och gamla rustas upp. Speciellt regionaltågtrafiken har ökat och lett till att nedlagda hållplatser i vissa fall har öppnats. Marknadsöppningen av persontrafiken och entreprenörsmark- naden har fortsatt och antalet konkurrerande företag har vuxit. Aktörerna inom järnvägen är ömsesidigt beroende av varandra vilket ställer speciella krav på att ansvarsfördelningen är väl övervägd och tyd- lig. Vitala roller inom järnvägen innehas av såväl myndigheter som statliga bolag och privatägda företag. Nedan följer en beskrivning av järnvägssystemets aktörer med utgångspunkt i den successiva utvecklingen sedan marknadsöpp- ningen. 5.1Det svenska järnvägssystemets organisation Figur 5.1 Aktörerna i järnvägssystemet bedrev drygt tjugo järnvägsföretag kommersiell tra- fik på svenska banor. Det är en ökning . Tre operatörer bedrev spårvägstrafik och en opera- tör tunnelbanetrafik. och Tågåkeriet i bedrev både person- och godstrafik på järnväg.1 Det finns dessutom ett stort antal järnvägsföretag verksamma inom bland annat terminaler och hamnar. Det finns nu 128 tillstånd för järnvägsföretag enligt Transportstyrelsens förteckning2. Bland dessa finns även företag som utför lokal eller regional persontrafik på fristående järnvägsinfrastruktur och företag som organiserar men inte själv utför järnvägstrafik. 1Järnvägssektorns utveckling, . Statligt ägda är den största aktören på resandemarknaden och är den största aktören på godsmarknaden. Järnvägsföretagen ansvarar generellt för sina fordon. Avisning av fordon är en åtgärd som har en potentiellt stor betydelse för att förebygga spårväxelproblem, vilket jag berörde i kapitel 3. Något klart uttalat ansvar för avisning eller andra förebyggande åtgärder på fordon finns emellertid inte, varken i normer eller reglerat i tra- fikeringsavtal. Järnvägsföretagen kan på olika sätt bidra till- eller förvärra störda lägen i järnvägstrafiken. Eftersatt fordonsunderhåll, snäv trafikplanering för att öka utnyttjande och minska ställtid eller per- sonalbrist är exempel på förhållanden som kan leda till problem. Regional tågtrafik tillhandahålls i stor utsträckning av kollek- tivtrafikansvariga trafikhuvudmän (regionala kollektivtrafikmyndigheter). För regional persontrafik på järnväg har i vissa län ansvaret över- låtits på gemensamma bolag, som omfattar flera län. Exempel på det är: Öresundståg (län, , , i viss mån och län) Tåg i Bergslagen (län, , , ) Till skillnad från andra länstrafikbolag har AB lokal- trafik (SL) en omfattande egen infrastruktur. SL är spårinnehavare av och infrastrukturförvaltare för tunnelbanan, Djurgårdslinjen, Lidingö- banan, Nockebybanan, , och . SL äger vidare fastigheter som är knutna till driften samt kom- munikationsradiosystemen för trafikledningen, liksom en driftled- ningscentral. Pendeltågen i utnyttjar spår- anläggning och driftledning. ansvarar för långsiktig planering av transportsystemet för vägtrafik, järnvägstrafik, sjöfart och luftfart och för byggande, drift och underhåll av statliga vägar och järnvägar. I driften ingår bland annat snöröjning av järnvägsinfrastrukturen. får enligt järnvägslagen (2004:519) ta ut avgifter av operatörerna för trafik på järnvägsinfrastrukturen. bedriver, på regeringens uppdrag, ett arbete för att vidareutveckla form- erna för uttag av banavgifter. Detta arbete förväntas innebära successivt ökade avgifter . Förutom att förvalta statens spåranläggning hade tidigare ett så kallat sektorsansvar för all spårburen trafik i , det vill säga även sådan infrastruktur som inte är statlig. Exempel på sådan trafik är tunnelbanan i , samt spårvägs- trafik i , och . Det sektorsansvar som hade är /2010 borttaget. Enligt 6 kap. 17 § järnvägslagen (2004:519) gäller att vid stör- ningar i järnvägstrafiken ska infrastrukturförvaltaren vidta nöd- vändiga åtgärder för att återställa trafiken till normala förhållanden. Om förhållandena kräver det, får infrastrukturförvaltaren i en röj- nings- eller nödsituation utan förvarning och för den tid som behövs för reparationer, vidta åtgärder som inte är förenliga med tidigare beslut om kapacitetstilldelning. Enligt 18 § i samma lag är ett järnvägsföretag skyldigt att vid röjnings- och nödsituationer på infrastrukturförvaltarens begäran, och i enlighet med vad parterna kommer överens om, ställa sådana resurser till förfogande som förvaltaren anser mest lämpliga för att återställa förhållandena till de normala. är sprunget ur det tidigare affärsverket SJ och till- kom i samband med bolagiseringen av SJ . Jernhusen är dominerande stationsförvaltare inom järnvägen och ansvarar för cirka 140 stationer där resandeutbyte sker, 56 depåer för verkstads- underhåll och 13 godsterminaler. Även , kommuner, trafik- huvudmän och privata fastighetsägare förvaltar stationshus. Totalt upp- gick antalet stationer och platser med resandeutbyte till 615 . För Jernhusen, som är statligt ägt, gäller kravet från ägaren att vara ett ledande företag i utvecklingen av den svenska transport- sektorn med anknytning till järnväg i syfte att främja och stödja kollektivt resande och godstransporter på järnväg. Bolaget ska direkt eller indirekt genom dotter- eller intressebolag utveckla, för- valta och äga fastigheter, tillhandahålla fastighetsrelaterade tjänster och andra tjänster med anknytning till kollektivt resande och gods- transporter på järnväg. Verksamheten ska drivas affärsmässigt. Jernhusen har en viktig roll för fordonsunderhållet Jernhusen har en vital roll när det gäller järnvägssystemets robust- het i vinterväder eftersom bolaget väsentligen innehar avisnings- kapaciteten. En uttalad ambition av betydelse i detta sammanhang är byggandet av fler depåer för att erbjuda bättre avisningskapacitet och fler aktörer som utför underhållet. har avtal med fyra leverantörer av drift- och under- hållstjänster avseende järnvägsinfrastrukturen. Det handlar om i storleksordningen 40 olika kontrakt till ett uppskattat värde av cirka 1,5 miljarder för . Till detta kommer riktade underhållsprojekt, järn- vägsmaterial och övriga tjänster på ytterligare . ( ) är ett svenskt bolag som ingår i en internationell koncern. Inriktningen är spårburen infrastruktur och verksamheten omfattar bland annat underhåll av spår och anläggningar inklusive vintertjänster. Exempel på sådana under- hållsentreprenader är på sträckan –, Säve- näs rangerbangård i och Västra stambanan på sträckorna – och – . Bolaget hade av den svenska konkurrensutsatta marknaden för drift- och underhålls- tjänster . 3Trafikanalys, Rapport 2010:01. 4Regeringens proposition (2009/10:10) Ändrad verksamhetsform för enhet Ban- verket Produktion. är den största entreprenören i med cirka 3 000 anställda och verksamhet inom bland annat drift och underhåll. hade Infranord av hela den svenska marknaden för drift och underhåll och av den konkurrensutsatta delen. Bolaget ökade sin omsättning med , framför allt till följd av det ovanligt stora behovet av snöröj- ningsinsatser. Infranord har () 29 kontrakt för drift och underhåll med fem regioner. Det finns flera varianter av hur dessa kontrakt är uppbyggda5: Fast pris (allt ingår) Fast pris för normalt snöfall där detta begrepp är definierat och där olika modeller för ersättning gäller vid andra situationer än normalt snöfall Fast pris för normalt snöfall där detta begrepp inte är definierat men där det ändå finns flera olika modeller för ersättning i situa- tioner som faller utanför begreppet Snöröjning som reglerad mängd svarar för en stor del av drift och underhåll på SL:s anläggningar. När det gäller infrastruktur svarar för underhållet på till exempel Stångådals- och Tjust- banorna, pendeltågslinjerna söder om samt delar av liksom stambanan mellan och holm. Bolaget hade av den svenska konkurrensutsatta mark- naden för drift- och underhållstjänster . filial (VR Track) har rötter i största entreprenadföretag och har kontrakt på av den svenska marknaden för drift och underhåll, bland annat på sträckan –. När det gäller underhåll av spårburna fordon och tekniska komponenter i infrastrukturen märks särskilt . Företaget bildades av dåvarande SJ Maskindivision och är privatägt av investmentbolaget . EuroMaint svarar för tågunderhåll, vilket bland annat inkluderar avisning. Bolaget levererar också reservdelar och komponenter samt svarar för ombyggnationer av spårburna fordon. Viktiga konkurrenter är operatörer som kombinerar sin trafikutövning med underhålls- verksamhet, samt tågtillverkare som Transportation och Alstom. Alstom är en ny leverantör som etablerat sig i till följd av att företaget vunnit upphandlingar av nya tåg. ISS uppstod i samband med bolagiseringen av SJ och tillhandahåller olika typer av servicelösningar för spårburen trafik, som fordonsvård och depåtjänster. Bolaget är privatägt. Transportstyrelsen har till uppgift att utfärda tillstånd för järnvägs- företag och infrastrukturförvaltare samt att godkänna fordon, materiel och tekniska system som ingår i järnvägssystemet och har säkerhets- påverkan. Förutom tillståndsprövning utövar Transportstyrelsen även till- syn enligt järnvägslagen (2004:519), järnvägsförordningen (2004:526) och föreskrifter meddelade med stöd av dessa författningar. Det finns regler som innebär att evakuering av passagerare och personal ska ske på ett säkert sätt och Transportstyrelsens uppdrag är att kontrol- lera att järnvägsföretaget genom sin säkerhetsstyrning har för- mågan att följa reglerna. I samband med järnvägsföretags ansökan om tillstånd kontrol- leras också att företagen har rutiner i händelse av olyckor (så kal- lade nödlägesplaner) och även att företagen ska genomföra övningar för att träna. Vidare ställs krav på att företaget ska ha egna rutiner för att säkerställa underhåll på till exempel fordon. Utfästelserna utgör underlag för en del i den tillsyn som Transportstyrelsen bedriver hos företagen. Härutöver ska styrelsen övervaka att marknaderna för järnvägs- tjänster, inklusive järnvägstransporter, fungerar effektivt ur ett konkurrensperspektiv6. Tillsynen omfattar bland annat kapacitets- tilldelning och banavgifter. Myndighetens arbetssätt är baserat på risk, vilket innebär att resurser och verksamhet koncentreras till områden där riskerna är stora och till- synen ger störst säkerhetseffekt. Exempel på frågor som är av relevans för Transportstyrelsen är till exempel hur många personer som får stå i ett tåg, hur många som kan få vistas ombord för att utrymningsvägarna ska anses vara tillfredsställande, samt om informationen ombord är tydlig i en kris- situation. I svar på MSB:s webbenkät (dnr 2010-4284) fram- kom att nya tåg numera testkörs i norra 1–och att de ska klara . Bland annat testar Transportstyrelsen tågens bromsar, dörrar och förmåga att hålla värme. Antalet anmälda tillbud ökade första tertialet 2010 jämfört med tidigare år7 Enligt Transportstyrelsen var de mest allvarliga händelserna under första tertialet 2010 ett stort antal tillbud och olyckor med snöröjande spårpersonal, samt felaktig ordergivning från trafikledningen. Av 37 anmälda tillbud som avser personolycka är 13 anmälda som tillbud till arbetsolycka, bland annat flera tillbud med spår- personal som snöröjde i spårväxlar med ankommande tåg. Telefon- beredskapen fick ett stort antal anmälningar om tillbud till person- olycka med snöröjande spårpersonal. Det inträffade även olyckor, dels i dels en döds- olycka i . De flesta anmälda tillbuden har inträffat runt där tågtrafiken är intensiv och trycket på framkomlighet hårt. Utifrån det ökade antalet anmälningar har Transportstyrelsen gjort en säkerhetsrevision riktad mot . Den evakuering som ägde rum mellan och då ett X2000 tåg med cirka 250 resenärer drabbades av en lokskada anmäldes till () av en privat- 6Förordning(2008:1300) med instruktion för Transportstyrelsen.