sou · GYB329 · 2010-05-04 00:00:00 — Utredningsansvaret (19 §) rätt sålunda ha försummat sitt utredningsansvar genom att underlåta att underrätta klaganden om att vissa av henne åberopade intyg saknades och att bereda henne tillfälle att sända in dem innan målet avgjordes (jfr även RÅ 2001 ref. 61). Besvärssakkunnigas (BSK) synnerligen detaljerade förslag till en lag om förvaltningsförfarandet (SOU 1964:27) innehöll – vid sidan av bl.a. mera allmänna bestämmelser om myndigheternas väglednings- skyldighet – ett helt kapitel (8) Om ärendes utredning, omfattande 24 paragrafer. Av dessa kan de båda centrala, inledande bestäm- melserna förtjäna att citeras: 1 § Genom utredningen i ärende skola de omständigheter klarläggas, vilka äro av betydelse för dettas avgörande. Myndigheten skall leda utredningen och tillse, att ärendet blir så fullständigt utrett som dess beskaffenhet fordrar. Part har att medverka vid utredningen. 2 § Utöver vad part enligt särskilda föreskrifter skall fullgöra har han att förebringa vad som är av betydelse för ärendets avgörande, i den mån det är för honom tillgängligt, och i erforderlig utsträckning yttra sig över det som eljest i ärendet förekommit. Vad part önskar förebringa eller anföra till stöd för sin talan må icke avvisas, med mindre det finnes sakna betydelse eller med ärendets avgörande icke kan anstå. BSK betonade (s. 289) att det endast i begränsad utsträckning var möjligt att inom en och samma handläggningsordning tillgodose de vitt skiftande kraven på utredningens uppbyggnad. Bestämmelserna måste utformas med hänsyn till de utredningsbehov som mera allmänt visade sig inom förvaltningsförfarandet. Man var hänvisad till att välja mera elastiska bestämmelser som öppnade för olika lösningar, betingade av skiljaktigheter beträffande förvaltnings- ärendenas beskaffenhet, behovet av snabbhet, formerna för anhängig- görandet, partsställningen, utredningsmedlen m.m. (s. 292). Till de frågor som borde regleras i form av vissa riktlinjer hörde enligt BSK (s. 293) utredningsansvaret och dess fördelning mellan myndighet och part. Utredningsansvaret (19 §) I den översikt över gällande rätt – i realiteten snarare allmänna överväganden – som presenterades av BSK i motiven till 8 kap. 1 § underströks (s. 294) att det i förvaltningsförfarandet fordrades av myndigheten att den aktivt engagerar sig för att det eller de allmänna intressen som finns i ett ärende förverkligas på ett materiellt tillfredsställande sätt. Myndighetens ansvar för utrednings- materialets fullständighet kom därför regelmässigt att vara mera framträdande än parts. Omfattningen av myndighetens ansvar bestämdes enligt BSK (s. 295) i princip av det allmänna intressets styrka sett i förhållande till sakens beskaffenhet. I vissa fall var det allmänna intresset så framträdande, att ansvaret kunde sägas ligga helt på myndigheten. I andra kunde intresset dock vara så svagt, att ansvarsfördelningen närmast blev av samma beskaffenhet som i dispositiva tvistemål. BSK pekade (s. 295 f.) vidare på att typen av anhängiggörande kunde påverka vilka krav som skulle uppställas på myndighetens respektive partens aktivitet. När en part själv tagit initiativ till ett ärende, var det uppenbart att han själv skulle vara verksam för sakens utredning. Även i ansökningsärenden gjorde sig dock inte sällan viktiga allmänna intressen gällande. I sådana fall ålåg det myndigheten att fullständiga partens utredningsmaterial i den utsträckning som erfordrades för bedömning av saken ur dessa intressens synvinkel. I fråga om ärenden, som upptagits av myndigheten ex officio, låg det enligt BSK (s. 296) i sakens natur att myndighetens ansvar för utredningen var särskilt framträdande. Syftade ärendet till allvarliga ingripanden i enskilds egendom eller frihet till förmån för allmänna intressen, skärptes myndighetens utredningsskyldighet ytterligare, eftersom det då gällde att inte bara beakta de allmänna intressena utan även den enskildes rättssäkerhet (s. 297). Även om huvudansvaret för utredningen vilade på myndigheten, befriade detta givetvis inte parten från att medverka vid myndighetens utredning. I den egentliga motivtexten (rubricerad De sakkunniga) anknöt BSK till vad man anfört angående gällande rätt och konstaterade (s. 299) att det beträffande fördelningen av utredningsansvaret var naturligast att lägga tonvikten på myndighetens ansvar. Genom den valda formuleringen av 8 kap. 1 §, enligt vilken myndigheten hade att tillse, att ärendet blev så fullständigt utrett som dess beskaffenhet fordrar, ville man markera betydelsen av den styrka med vilken allmänna intressen gjorde sig gällande i ett ärende. Utredningsansvaret (19 §) mera framträdande det allmänna intresset var, desto större var myndighetens utredningsansvar. Att huvudansvaret för utredningen i ett ärende låg på den beslutande myndigheten fick enligt BSK (s. 299) dock inte leda till att myndigheten ensidigt riktade in sig på för parten oförmånliga omständigheter utan tvärtom hade att eftersträva en allsidig överblick över alla på ärendet inverkande förhållanden. Den under- sökning som en myndighet kunde föranledas att företa kunde alltså subjektivt sett lika väl komma att vara till enskild parts förmån som till hans nackdel. Detta var en naturlig följd av att en myndighets utredning skulle syfta till att trygga det materiellt riktiga resultatet. I de fall det förekom två parter med motstående intressen kunde förfarandet enligt BSK (s. 300) byggas upp som en förhandling mellan parterna. Även om myndighetens ansvar inte minskade, kunde det i praktiken innebära en arbetsmässig lättnad för myndig- heten. Genom de föreslagna bestämmelserna i 8 kap. 2 § ville BSK markera (s. 303) att utredningen i förvaltningsförfarandet, oavsett utredningsansvarets fördelning, skulle kännetecknas av samverkan mellan å ena sidan myndigheten och å andra sidan parten eller parterna. I det kraftigt nedbantade förslag till förvaltningslag som utarbetades av en särskild arbetsgrupp inom (SOU 1968:27) avvisades BSK:s ambitiösa försök att reglera utredningsansvaret och -förfarandet. Vad som återstod var endast en allmän bestäm- melse om myndigheternas vägledningsskyldighet. Enligt arbetsgruppen (s. 110) borde man således nöja sig med att i lagen ålägga myndigheterna att ge anvisningar om enkla kompletteringar. I vad mån en myndighet självmant skulle komplettera utredningen eller låta erforderlig komplettering ankomma på part med eller utan vägledning var en fråga om utrednings- ansvarets fördelning, som var avhängig sakens beskaffenhet. Inom förvaltningens rikt differentierade ärendeflora förekom alla grader av official- respektive partsansvar. Om denna fråga över huvud skulle regleras, borde det därför ske områdesvis i respektive special- författning. Utredningsansvaret (19 §) I linje med arbetsgruppens förslag lämnades frågan om utrednings- ansvaret olöst förvaltningslag. En något omformulerad vägledningsbestämmelse kvarstod. Även om man på de av arbetsgruppen anförda skälen inte ansåg sig kunna lösa frågan om utredningsansvarets fördelning genom en allmän regel i förvaltningslagen (prop. 1971:30 s. 375), framskymtar i förarbetena ändå konturerna av en huvudregel. I sina allmänna över- väganden beträffande lagstiftningsbehovet betonade departements- chefen således (s. 284), att det var ett viktigt rättssäkerhetsintresse att besluten i första instans så långt det var möjligt grundades på en fullständig och objektiv utredning. I fråga om vem som hade ansvaret för att så skedde framhölls i motiven till bestämmelsen i 10 § om remiss (s. 388) att det i förvaltningsförfarandet normalt ankom på den beslutande myndigheten att sörja för den utredning som behövdes i ärendet. I (FRU) delbetänkande med förslag till partiella reformer (SOU 1981:46) blåstes nytt liv i frågan. Förutom nya regler om service och vägledningsskyldighet föreslogs en bestämmelse (14 §), som direkt tog sikte på myndigheternas utredningsansvar: Myndigheten skall se till att ärende blir så utrett som dess beskaffen- het kräver. Vid behov anvisar myndigheten hur utredningen bör kompletteras. I sina överväganden (s. 104–106) pekade FRU bl.a. på att den utredning som lades till grund för ett beslut måste vara så omfattande och allsidig som krävdes för att beslutet skulle bli materiellt riktigt. I annat fall tillgodosågs inte heller de krav på saklig- het i den offentliga verksamheten som ställdes upp i regerings- formen. Eftersom myndigheten hade både kunskap om gällande regler och tillgång till materialet i ärendet, hade den möjlighet att avgöra vilka kompletteringar som kunde behövas och hur dessa lämpligen kunde ske. Utredningsansvaret omfattade således två moment, Utredningsansvaret (19 §) nämligen en bedömning av vad som saknades och vem – myndigheten själv eller parten – som borde ombesörja kompletteringen. Att myndigheten hade ansvaret för utredningen innebar således inte att den också skulle vidta alla utredningsåtgärder, men det var dess sak att se till att nödvändiga åtgärder verkligen kom till stånd, antingen genom parternas eller genom myndighetens försorg. Om nödvändig utredning inte gavs in trots anvisningar härom, handlade det ytterst om att välja mellan att själv komplettera materialet eller att avgöra ärendet i befintligt skick. Vilken väg som skulle väljas fick avgöras med hänsyn till sakens beskaffenhet. Om en part ansökt om en förmån, kunde det t.ex. normalt inte begäras att myndigheten själv skulle göra en behövlig komplettering, utan bara att den skulle ge parten anvisning om den brist som förelåg. FRU betonade att det inte var tillfredsställande att förvaltnings- lagen, som var avsedd att innehålla de verkligt grundläggande reglerna för ärendehandläggningen, helt saknade bestämmelser om myndigheternas utredningsansvar. Särskilt olämpligt var att lag- stiftningen kunde ge intrycket, att utredningsansvaret skulle sträcka sig längre hos förvaltningsdomstolarna än hos förvaltnings- myndigheterna till följd av det särskilda stadgandet i 8 § FPL. Det var givetvis angeläget, att tillräcklig utredning genomfördes redan i första instans och inte först efter ett överklagande. Även om det knappast var möjligt att utforma en heltäckande allmän bestämmelse i ämnet, borde man i förvaltningslagen slå fast den grundläggande principen att det ytterst är myndigheten som har ansvaret för att utredningen blir tillräcklig. Med en bestämmelse motsvarande 8 § FPL skulle hänsyn kunna tas till ärendets karaktär och förhållandena i det enskilda fallet. I sitt slutbetänkande (SOU 1983:73) hade FRU till den föreslagna nya förvaltningslagen med vissa smärre justeringar fört över sitt tidigare förslag om utredningsansvaret. I lagförslaget intogs således (16 §) följande bestämmelse: Myndigheten skall se till att varje ärende blir så utrett så som dess beskaffenhet kräver. Vid behov skall myndigheten anvisa hur ärendet bör kompletteras. Den kan också själv skaffa in utredning. Överflödig utredning får avvisas. Utredningsansvaret (19 §) FRU (s. 80) ansåg det självklart att en utbyggd förvaltningslag måste innehålla en bestämmelse i ett så viktigt ämne som myndigheternas utredningsansvar. Förslaget anknöt till avfattningen i 8 § FPL, men för tydlighets skull hade skjutits in en punkt om att myndigheten också kan skaffa in utredning själv. Som framgått ovan vann FRU inte gehör för sitt förslag om lagreglering av frågan om utredningsansvaret. I den på denna punkt liksom i övrigt kortfattade propositionen om ny förvaltningslag (prop. 1985/86:80) angav departementschefen (s. 19), att det ansetts vara en närmast självklar eller underförstådd grund- sats att myndigheterna är skyldiga att se till att deras ärenden blir tillräckligt utredda. Hur långt denna skyldighet närmare bestämt sträckte sig och hur uppgiften att skaffa fram utredningen borde fördelas mellan myndighet och part kunde inte generellt anges utan berodde på ärendets karaktär. BSK:s ovan redovisade förslag till lag om förvaltningsförfarandet (SOU 1964:27) var avsett att täcka behovet av förfaranderegler också för besvärsförfarandets del; lagförslaget innefattade sålunda ett särskilt kapitel om särskilda utredningsmedel hos domstol. Även den nedbantade version som föreslogs i arbetsgruppens betänkande (SOU 1968:27) innehöll vissa förfaranderegler, som även var avsedda att tillämpas av förvaltningsdomstol. Det egentliga avstampet i det arbete som skulle leda fram till antagandet av FPL gjordes emellertid av den tillsatta , som i sitt betänkande Förvaltnings- rättskipning (SOU 1966:70) bl.a. presenterade förslag till två lagar om Regeringsrätten respektive rikets kammarrätter. I dessa lagar intogs likalydande bestämmelser (21 § resp. 11 §) om att förvaltningsdomstolarna skulle verka för att utredningen blev så fullständig som fordrades med hänsyn till målets beskaffen- het. Kommittén (s. 403, jfr även s. 421) ansåg det med hänsyn till förvaltningsmålens beskaffenhet naturligt att förvaltningsdomstolarna Utredningsansvaret (19 §) bar ett utredningsansvar. Detta uteslöt dock inte att det i första hand borde ankomma på parterna att sörja för bevisningen. Domstolens uppgift skulle väsentligen bestå i att se till att parternas utredningsmaterial kompletterades i erforderlig mån. Förutsättning- arna för denna verksamhet växlade enligt kommittén allt efter målens natur. Med beaktande av bl.a. förslag föreslogs i en inom upprättad promemoria (Ju 1970:11) att en ny lag om förfarandet i förvaltningsdomstol skulle innehålla en bestämmelse (7 §) om utredningsansvaret av följande lydelse: Rätten leder parts utredning och tillser att målet blir så fullständigt utrett som dess beskaffenhet kräver. I promemorian framhölls (s. 44) betydelsen av rättens process- ledande funktion i ett förfarande som dominerades av official- principen. Denna funktion borde komma till klart uttryck och därför föreslogs formuleringen att rätten leder parts utredning. Enligt promemorian fordrades därutöver en särskild föreskrift om officialprincipens tillämpning i förfarandet, nämligen att rätten ska se till att målet blir så fullständigt utrett som dess beskaffenhet kräver. I samband med att 8 § FPL fick sin nuvarande lydelse gjordes vissa justeringar i förhållande till vad som föreslagits i den nyssnämnda promemorian. Departementschefen (prop. 1971:30 s. 529) ansåg att den i promemorian använda formuleringen, att rätten tillser att målet blir så fullständigt utrett som dess beskaffenhet kräver, visserligen uppfyllde kravet på markering av att utredningsansvaret sträcker sig olika långt i olika typer av mål, men att ordet fullständigt borde utgå för att motverka risken för att utrednings- ansvaret skulle komma att tolkas som alltför långtgående. Det fanns också skäl för att beskriva rättens processledande uppgift på ett annat sätt än i promemorian. Det där valda uttryckssättet, att rätten leder parts utredning, kunde ge det felaktiga intrycket att part kan förhålla sig relativt passiv i Utredningsansvaret (19 §) processen i förlitan på att målet ändå blir tillfredsställande utrett genom rättens försorg. För att markera att det i stor utsträckning dock måste ankomma på parterna själva att skaffa fram utredningen, borde domstolens ansvar enligt departementschefen (s. 530) i stället uttryckas på det sättet, att rätten vid behov har att anvisa hur utredningen bör kompletteras. Slutligen fanns det också anledning att i paragrafen uttryckligen öppna möjlighet för domstolen att avvisa överflödig utredning. Avslutningsvis kan nämnas att i ett betänkande ingående diskuterat hur utredningsansvaret för förvaltnings- domstolarna borde regleras (SOU 1991:106 del A s. 512–540, del B s. 410–427). I en särskild lag om förfarandet i mål i förvaltnings- domstol och i vissa mål i allmän domstol (domstolsförfarande- lagen), som skulle ersätta bl.a. FPL, föreslogs följande bestämmelse inflyta: Domstolen skall se till att målet blir så utrett som dess beskaffenhet kräver. Genom frågor och påpekanden skall domstolen försöka avhjälpa otydligheter och ofullständigheter i parternas framställningar. Vid behov skall domstolen anvisa hur utredningen bör kompletteras. Överflödig utredning får avvisas. Utredningens utgångspunkt var (s. 539) att bestämmelserna om domstolens utredningsskyldighet i de förvaltningsrättsliga målen borde sträcka sig minst lika långt som motsvarande regler i . Förslaget kom emellertid inte att genomföras (se prop. 1995/96:115 s. 75). Av intresse i sammanhanget är utredningens påpekande (s. 519) att det i förvaltningslagen inte finns någon motsvarighet till 8 § FPL. En lösning som därvid låg nära till hands var att komplettera förvaltningslagen så att överensstämmelse mellan de båda lagarna på denna punkt uppnåddes. För undvikande av återremisser från förvaltningsdomstolarna var det enligt utredningen önskvärt att förvaltningsmyndigheterna i möjligaste mån följde de principer som låg bakom 8 § FPL. Utredningsansvaret (19 §) Att förvaltningsmyndigheternas ärenden blir tillfredsställande utredda är i grunden en fråga om att förverkliga lagstiftarens intentioner i fråga om den materiella regleringen. Ett ingrepp mot enskilds person eller egendom förutsätter inte bara en analys av de i den aktuella föreskriften mera abstrakt angivna kriterierna och ett konstaterande av att det ligger i det allmännas intresse att ingreppet sker. Det måste också under handläggningen ha klarlagts, att omständigheterna i det konkreta fallet är sådana att dessa kriterier är uppfyllda. En person kan på motsvarande sätt inte beviljas en förmån enbart av den anledningen, att han ansökt om denna och på ett ytligt plan kan sägas befinna sig i en sådan situation som bestämmelserna tar sikte på. Endast om de faktiska förhållandena i det enskilda ärendet konstaterats vara sådana, att de uppfyller kriterierna i de tillämpliga föreskrifterna, kan ett gynnande beslut meddelas. Oavsett vilken typ av ärende det gäller måste någon ha det yttersta ansvaret för att underlaget är sådant, att beslutet korrekt speglar innehållet i den tillämpade . Denne någon kan rimligen inte vara någon annan än den som har att fatta beslutet, alltså myndigheten. Om man bortser från att flera olika aktörer kan engageras under ett ärendes utredning – i första hand parten eller parterna men även t.ex. andra myndigheter eller privata intressenter eller sakkunniga – är det givet att officialprincipen i denna mening måste gälla. För att det ska vara meningsfullt att lagfästa en sådan huvud- regel, och för att hindra att den legitimerar total passivitet från andra aktörers sida, bör den innehålla en markering av att kraven på myndighetens aktivitet i utredningshänseende varierar med hänsyn till ärendets karaktär. Om ärendet avser en begäran om att få en förmån av det allmänna, behöver myndigheten i praktiken inte vara lika aktiv som i ett ärende som avser ingripande mot enskild i det allmännas intresse. Det ligger i sakens natur att den enskilde parten självmant ger in den utredning som han eller hon önskar åberopa till stöd för sin begäran. Som framgått anges i 8 § FPL att hänsyn ska tas till målets beskaffenhet, och i mera generella regler om utredningsansvaret i specialförfattningar före- kommer ibland – men inte konsekvent – liknande preciseringar. Utredningsansvaret (19 §) Med hänsyn till den stora spännvidden mellan de många ärende- typer som förekommer inom den offentliga förvaltningen måste en föreskrift i ämnet med nödvändighet bli relativt allmän hållen. I en ny förvaltningslag kan man – vad gäller själva grundregeln – inte gärna komma längre än vad som för processen i förvaltnings- domstol ansetts möjligt. Även en sådan bestämmelse har emellertid, som framgår av praxis rörande tillämpningen av 8 § FPL, ett betydande värde. Rent allmänt är det naturligtvis angeläget att både myndigheter och parter uppmärksammas på var det yttersta ansvaret för att ärendet blir tillräckligt utrett ligger. Det må så vara att några allvarligare problem inte uppstått till följd av att rättstillämparen – ytterst Regeringsrätten – på denna punkt sprungit ifrån lagstiftaren och med åberopande av allmänna förvaltningsrättsliga principer upprätthållit en tillfredsställande ordning, men att i ny förvaltningslag avstå från att reglera frågan med hänvisning till att den ändå tagits om hand i rättspraxis synes uteslutet. Om lagstiftarens intention är, att tyngdpunkten i förfarandet ska ligga i första instans och att onödiga överklaganden ska förhindras, framstår det – som vi redan inledningsvis påpekat – mindre logiskt att uttryckligen i författning kräva av domstolarna att de efter överklagande ser till att ett ärende blir tillfredsställande utrett utan att ställa samma krav på den myndighet som ursprungligen hanterat ärendet och fattat det överklagade beslutet. Ytterligare ett skäl för att kodifiera praxis på området är att härigenom ges en tydligare markering av åtaganden enligt . Därigenom kommer den EU-rättsliga allmänna rätts- grundsats som brukar beskrivas som omsorgsprincipen klarare till uttryck i en central svensk förfarandelag (se även avsnitten 4.4.5 och 4.7). Ett kompletterande argument för frågans reglering i förvaltnings- lagen är, att man därigenom skulle kunna undvara de allmänt hållna, men inte synkroniserade, bestämmelser om utredningsansvaret som förekommer i specialförfattningarna. Anledningen till att man ansett sig tvingad att på olika områden införa sådana regler, som oftast inte säger mer än som framgår av etablerad praxis, är just avsaknaden av en allmän bestämmelse i förvaltningslagen (se t.ex. SOU 2001:47 s. 294 och Lagrådets i avsnitt 19.2.3 in fine nämnda uttalande). Mot bakgrund av det ovan sagda anser vi således att en särskild paragraf, rubricerad Utredningsansvaret, bör intas i en ny förvalt- Utredningsansvaret (19 §) ningslag och inledas med en bestämmelse om myndigheternas grundläggande ansvar. Bestämmelsen kan lämpligen utformas i nära anslutning till den i 8 § första stycket FPL anlitade formuleringen. Praxis rörande tillämpningen av FPL:s motsvarande föreskrift kan därmed ge vägledning även inom förvaltningslagens tillämpnings- område. Man bör emellertid inte stanna där. Ytterligare förtjänar att övervägas hur parternas bidrag till utredningen bör bestämmas. Som vi tidigare understrukit innebär inte myndighetens utrednings- ansvar, att myndigheten själv måste ta fram allt relevant material i ett ärende. I det konkreta fallet bör även parterna, beroende på vad saken gäller, kunna engageras i detta syfte, oftast efter det att myndigheten försett dem med anvisningar om hur det ska gå till. I vissa situationer kan myndighetens utredningsansvar sägas vara begränsat till att innefatta en kontroll av att parten skaffat fram och företett det underlag som behövs för att ett materiellt riktigt beslut ska kunna fattas. Vi vill dock betona att det ytterst alltid är myndigheten som ansvarar för att utredningen är tillräcklig i enlighet med vad som sägs i paragrafens första stycke. Det kan naturligtvis inte bli fråga om att genom en generellt tillämplig föreskrift i förvaltningslagen ge stöd för att avtvinga en part utredning, som talar till hans nackdel. I specialförfattningar kan däremot intas bestämmelser t.ex. om en sanktionerad upplysningsplikt eller om skyldighet att ställa sin kropp till för- fogande för en läkarundersökning. Vi anser att en rimlig avgränsning endast kan uppnås, om förvaltningslagens anvisningar om parts skyldighet att lämna bidrag till utredningen uteslutande tar sikte på ärenden, som initierats av parten själv. Enligt 8 § andra stycket FPL ska rätten vid behov anvisa hur utredningen bör kompletteras. Av bestämmelsen framgår inte uttryckligen vem som är anvisningens adressat, men det får rimligen förutsättas vara någon som är part i målet. Inte heller innefattar föreskriften något direkt åliggande för part att självmant ge in för honom och henne tillgängligt material; formuleringen förutsätter att viss utredning redan presenterats – av part eller annan – men att denna utredning är ofullständig och behöver kompletteras.