sou · GYB38 · 2010-02-04 00:00:00 — Ett steg i sådan riktning togs 2009 genom inrättandet av den nationelle vattensamordnare140 som särskilt ska beakta vattendistriktens arbete med genomförandet av vattendirektivet. Effekterna av denna samordning har dock, av naturliga skäl, ännu inte kunnat värderas. Direktiven framhåller vikten av att också fortsättningsvis låta vattendelegationerna fatta beslut inom vattendistrikten. En samlad organisationslösning inom den nya myndighetens ram är dock inte förenlig med bibehållandet av vattendelegationer som kan fatta självständiga beslut. Förekomsten av särskilda beslutsorgan inom en myndighet är visserligen inte ovanlig, men sker då i regel inom ramen för myndighetsledningens beslutsmandat och som ett led i utvecklingen av dess interna besluts- och delegationsordning. Frågan får en annan karaktär och andra effekter ( till exempel avseende ansvar, resurser, ärendehantering och jäv) om ett inrättande av sådana mer självständiga organ sker genom regeringsbeslut.141 1392008/09: RFR3 Uppföljning av statens insatser inom havsmiljöområdet. 140Regeringsbeslut , M2009/4041/Na. 141Myndighet för miljön, Betänkande av Utredningen om , SOU 2008:62. Berörd verksamhet inom andra myndigheter Den största nackdelen med av regeringen inrättade beslutande råd inom en myndighet är, enligt en av Statskontoret genomförd utredning, otydlighet i ansvarsfrågan. Statskontorets rekommenderar regeringen att vara restriktiv med att inrätta sådana råd och att myndigheter själva bör ges möjlighet att avgöra om råd ska inrättas. Detta ökar också flexibiliteten och det blir lättare att anpassa råden efter verksamhetens och omvärldens krav.142 Även pekade i sitt slutbetänkande143 på att särskilda beslutsorgan inom en myndighet kan skapa otydlighet då det gäller ansvar för verksamheten. Regeringen uppmanades därför vara återhållsam med att inrätta sådana organ och endast göra detta i de fall det finns särskilda skäl. Ansvarsfördelningen mellan myndigheten och de särskilda organen bör, enligt , i sådana fall tydligt regleras i myndighetens instruktion.144 Om en samlad myndighetslösning väljs för vattenmyndigheternas arbete, enligt utredningens alternativa förslag, kan det vara svårt att ange särskilda skäl för att bibehålla den nuvarande lösningen med beslutande delegationer, där ledamöter utses av regeringen med en landshövding som ordförande. Åtskilligt talar i så fall i stället för att låta den nya myndighetens ledning fastställa formerna för beslutsfattande i organisationen. Med tanke på behovet av beredning och förankring i anslutning till de definierade vattendistrikten samt utredningsdirektivens och EG-direktivets utformning, finns dock skäl för att redan i myndighetens instruktion föreskriva om att det ska finnas råd eller motsvarande organ, som bereder och lägger förslag till beslut som rör vattendistrikten. Vattenvårdsdirektören och de särskilda kansliresurser som knutits till respektive vattenmyndighet avser verksamhetsuppgifter som, enligt detta alternativ, i sin helhet föreslås ingå i den nya myndigheten. Sammantaget måste den nya myndighetens verksamhet kring havs- och vattenmiljöfrågor kopplade till vattendistriktens speciella förutsättningar även fortsättningsvis ges den resurskraft och den bredd som garanterar en positiv utveckling . Avgörande är här att grundläggande kompetensområden inom för 142Myndigheternas ledning och organisation. Kartläggning och analys av Myndighetssverige, Statskontoret 2004:9, s. 50 ff. 143Styra och ställa – förslag till en effektivare statsförvaltning, SOU 2008:118, s. 138. Berörd verksamhet inom andra myndigheter havs- och vattenmiljöförvaltningen kritiska områden kan tillgodoses och bemannas inom den nya myndigheten, att det kan säkras tillgång på erforderlig expertis, projekt- och basresurser för arbetet och att det finns tillräckligt med resurser för samverkan mellan berörda myndigheter. På varje länsstyrelse i varje vattendistrikt finns ett beredningssekretariat, som har till uppgift att bistå vattenmyndigheterna i genomförandet av vattendirektivet. Dessa sekretariat berörs inte av överföringen av vattenmyndigheternas kanslier till den nya myndigheten på annat sätt än att samarbetet fortsättningsvis ska ske med den nya myndigheten. sker också en fördelning av basresurser från anslaget för biologisk mångfald till varje län utifrån en fördelningsnyckel som väger in respektive läns särskilda förutsättningar och behov. Detta gäller även de län som har vattenmyndigheter. Denna länsvisa basresurs bör fördelas av den nya myndigheten, och i viss begränsad omfattning kunna disponeras i dess eget arbete. Medlen utgör en viktig förutsättning för länsstyrelsernas fortsatta samverkan med den nya myndigheten och olika lokala aktörer kring havs- och vattenmiljöfrågorna. Om vattenmyndigheterna överförs till den nya myndigheten behöver det inte innebära en omprövning av deras fysiska lokalisering. Naturligt är att i första hand skapa kontinuitet i arbetet genom lokalmässig samverkan mellan den nya myndigheten och berörda länsstyrelser, till exempel genom fortsatt närvaro i form av lokala kanslier. Sådan samverkan kan ge god effektivitet i resursutnyttjandet och kan avse vissa stödfunktioner som IT, telefoni, vaktmästeri och arkivfunktioner. För andra stödfunktioner, som personaladministration, ekonomi, registratur och information kan det vara lämpligare att använda gemensamma administrativa resurser och rutiner inom den nya myndigheten. Andra former av myndighetssamverkan bör kunna ske inom ramen för kärnverksamheten. Det av länsstyrelserna omvittnade interaktiva utbytet av expertkunnande och beslutsstöd inom nuvarande hantering av havs- och vattenmiljöfrågorna bör tillvaratas. Länsstyrelserna kan i regel bidra med bred sakområdeskompetens inom miljöjuridik, miljöekonomi, ekologi, limnologi, hydrologi, marinbiologi, oceanografi, kustzonförvaltning, kommunikation och geografiska informationssystem (GIS). Där finns vidare en samhällelig helhetssyn i relation till fysisk planering. Även i dessa frågor är det dock främst en intern myndighetsangelägenhet att besluta om former och omfattning för sådan samverkan mellan Berörd verksamhet inom andra myndigheter länsstyrelserna och den nya myndigheten. En naturlig utgångspunkt är att ekonomiska resurser avsätts för detta och att resurserna till stor del knyts till den nya myndigheten. Avsättning bör ske inom det tidigare nämnda anslaget 1:3 Åtgärder för biologisk mångfald, snarare än från länsstyrelsernas förvaltningsanslag. Syftet med inrättandet av den nya myndigheten är främst att uppnå den samordning och utvecklingskraft som efterlysts för havs- och vattenmiljöfrågorna. Det kan dock inte uteslutas att en konsekvens av förändringen också blir att nya gränser dras upp i arbetet, på central och (om utredningens alternativa förslag följs) regional nivå. Här avses närmast risken för att de havs- och vattenmiljörelaterade frågorna inte på samma sätt som tidigare kan integreras med frågor som rör landmiljön, vilket kan påverka det operativa arbetet i negativ riktning. Det är därför av avgörande betydelse att den nya myndigheten utvecklar en god samverkan med länsstyrelser och andra aktörer på den regionala nivån samt med och andra miljömålsansvariga myndigheter på central nivå, så att arbetet inom samtliga miljökvalitetsmål kan utvecklas och fullföljas på avsett sätt. 4.3.9Finansiella förslag och konsekvenser Utredningens förslag: Den del av det av disponerade anslaget 1:3 Åtgärder för biologisk mångfald som utbetalas till länsstyrelserna för arbete enligt vattenförvaltningsförordningen omförs till ett nytt sakanslag att disponeras av den nya myndigheten för havs- och vattenmiljöfrågor, för egen och för samverkande myndigheters räkning. En mindre andel omförs till den nya myndighetens förvaltningsanslag. Vattenmyndigheterna tilldelades 2009 utifrån den fördelningsnyckel som använts för den del anslaget 1:3 Åtgärder för biologisk mångfald som får användas till arbete enligt vattenförvaltningsförordningen (ap. 2, punkt 8). Länsstyrelserna erhöll detta år, utöver medlen till vattenmyndigheterna och enligt samma fördelningsnyckel, för sin grundfinansiering av vattenförvaltningen. Ytterligare medel inom ansla- Berörd verksamhet inom andra myndigheter get avsattes för , och som samverkar i arbetet kring vattenförvaltningen. Beloppen avser aktuella förhållanden och är inte justerade för att fastställa nivån för anslagets fördelning 2011, vilket framgår av avsnitt 4.1, som behandlar överföringar från . En viss resursmässig förstärkning behövs av den nya myndigheten för att skapa bättre förutsättningar för verksamheten och möjliggöra den utvecklingskraft och kompetenssamverkan som bör ske med berörda länsstyrelser. Utredningen föreslår därför att resurser motsvarande av länsstyrelsernas andel av anslaget tillförs den nya myndighetens förvaltningsanslag. Detta innebär kostnadsläge ytterligare . Ett återflöde bedöms kunna ske av dessa medel genom samverkan kring de nyckelkompetenser som finns vid länsstyrelserna. Tabell 4.35 Förslag till finansiering av regional vattenförvaltning inom vattendistrikten. Överföringar mellan anslag inom utgiftsområde 20 kostnadsnivå (). De medel som använts till finansiering av vattenförvaltning på centrala myndigheter har exkluderats i denna tabell, redovisas istället i tabell 4.3 -125,0a aMedel som fördelat till länsstyrelserna (ap. 2, punkt 8). bFördelas till länsstyrelserna. Finansiering av det alternativa förslaget Utredningens alternativa förslag i organisationsfrågan innebär att de fem vattenmyndigheterna med sina kanslier ska ingå i den nya myndigheten. Detta innebär även en överföring av de medel inom anslaget 1:3 Åtgärder för biologisk mångfald, som vattenmyndigheterna disponerat. Dessutom kvarstår behovet av centralt resurstillskott om av länsstyrelsernas andel av anslaget för arbete enligt vattenförvaltningsförordningen, sammantaget 67,8 (51,7) i 2009 (2008) års anslagsnivå. Berörd verksamhet inom andra myndigheter 4.4Andra myndigheter som övervägts 4.4.1Sveriges meteorologiska och hydrologiska institut () är en expertmyndighet under inom meteorologi, hydrologi, oceanografi och klimatologi. Institutet tillhandahåller planerings- och beslutsunderlag för väder- och vattenberoende verksamheter och bedriver tillämpad forskning inom nämnda fackområden. Institutet utför konsulttjänster bl.a. när det gäller mätningar av luft- och vattenkvalitet, spridningsberäkningar och riskbedömningar, tar fram vattenföringsvärden och identifierar erosionsområden. Hydrologiska prognos- och varningstjänster är också en viktig del av verksamheten. internationella samverkan är omfattande, bl.a. som stöd för utvecklingen av prognos- och varningstjänster. För den nya myndigheten för havs- och vattenmiljöfrågor är det framför allt två av som är intressanta: oceanografi och stödet till vattenförvaltningen. Den oceanografiska verksamheten omfattar övervakning och kartering av miljötillstånd och trender i havet, datainsamling med hjälp av handelsfartyg, observatörer, satellit och automatiska mätsystem. Insamlade data har flera användare och tjänar som indata till modeller. Parametrar som mäts är exempelvis vågor, vind strömmar, temperatur, salthalt, isutbredning, klorofyll, syre, plankton och närsalter. är, på uppdrag av och i samarbete med , nationell datavärd och tar även fram beslutsunderlag för olika myndigheter och internationella organisationer, t.ex. Helcom. bidrar till uppföljningen av två miljökvalitetsmål; Ingen övergödning och Hav i balans samt levande kust och skärgård. svarar för större delen av den nationella övervakning som görs av övergödningssituationen i , och . Institutet skapar vidare underlag som bidrar till årsrapportering av miljötillståndet i svenska havsvatten (Resurs och Miljööversikter). Myndigheten tillhandahåller också i enlighet med Helcoms rekommendation för ett verktyg till och till andra länder för att spåra oljeutsläpp till havs genom spridningsberäkningar. Berörd verksamhet inom andra myndigheter studerar och ekosystem med kopplade biokemiska och fysiska modellsystem. Modeller används även för att ge prognoser på olika tids- och rumsskalor, beskriva miljötillståndet i havet samt studera havsklimatet och effekter av klimatförändringar. utgör ett viktigt stöd för vattenförvaltningen. I samarbete med vattenmyndigheterna och har bl.a. utvecklat ett integrerat modellsystem för vattenkvalitetsberäkningar i mark, sjöar, vattendrag och kustvatten. System har utvecklats som redskap för vattenförvaltningen, bl.a. för åtgärdsplaneringen. Institutet bedriver även ett arbete med att anpassa de grundläggande hydrologiska databaserna till vattenförvaltningens behov.145 betalade, i enlighet med villkoren i myndighetens regleringsbrev, till för arbete med vattenförvaltning (2008). avsätter också medel till för att möjliggöra kostnadsfria datauttag från kommuner och andra icke kommersiella användare (2009). Utredningen ska enligt sina direktiv överväga om verksamheter som rör havs- och vattenmiljö inom andra myndigheter ska ingå i den nya myndigheten. Direktiven nämner bland annat i egenskap av förvaltningsmyndighet för bl.a. hydrologiska och oceanografiska frågor. verksamhet inom oceanografi och vattenförvaltning är till stora delar integrerad med övriga verksamheter och utspridd på olika enheter inom myndigheten. Oceanografisk verksamhet finns inom avdelningarna Basverksamheten, Forskning och utveckling, Miljö och säkerhet respektive Företag och media. Programmet vattenförvaltning är en tvärorganisation som rör basverksamheten samt forskning och utveckling.146 Sammantaget bedrivs en rad verksamheter som anknyter till havs- och vattenmiljöfrågorna; oceanografiskt arbete med mätningar, övervakning, datavärdskap, prognos- och varningsverksamhet, 145SMHI:s yttrande till utredningen, , dnr 2009/2308/180. Berörd verksamhet inom andra myndigheter oceanografiskt och hydrologiskt arbete med klimat- och miljömodellering, Utredningen konstaterar att är en viktig leverantör av datorbaserade verktyg, tjänster och data när det gäller miljöfrågor till havs och i sötvatten. framhåller till utredningen att utvecklingen av beslutsunderlag i form av mätningar, databaser och modellverktyg kräver andra strukturer, kompetenser och är av annan karaktär än det arbete som den nya förvaltningsmyndigheten ska utveckla.147 Utredningen bedömer, i likhet med ,148 att det finns ett värde i att fortsatt hålla samman verksamheter enligt ovan och att det inte skulle innebära några omedelbara effektivitets- eller samordningsvinster i det korta perspektivet att föra in dessa i den nya myndigheten. Det kan dock på , då den nya myndigheten inrättat sin verksamhet, finnas anledning att diskutera ett förändrat gränssnitt mellan och myndigheten för havs- och vattenmiljöfrågor. geologiska undersökningar (SGU) har främst till uppgift att tillhandahålla geologisk information för hushållning och försörjning av naturresurser, fysisk planering, miljö och hälsa, jord- och skogsbruk respektive totalförsvar. SGU ska i detta syfte undersöka, dokumentera och beskriva geologi. Myndigheten ska vidare ansvara för samordning, utveckling, uppföljning, utvärdering, rapportering och information i fråga om miljökvalitetsmålet Grundvatten av god kvalitet.149 148SOU 2008:48, angående frågan om en samlad havsmiljöövervakning, s. 235. 149Årsredovisning 2008, SGU. Berörd verksamhet inom andra myndigheter SGU har regeringens bemyndigande att meddela föreskrifter för förvaltning av kvaliteten på vattenmiljön avseende kvalitetskrav, åtgärdsprogram och övervakning. Vidare kartlägger SGU grundvattentillgångar och ansvarar för det nationella miljökvalitetsmålet Grundvatten av god kvalitet. SGU kartlägger maringeologiska förhållanden och havsbottnarnas geologi. Myndigheten disponerar för arbetet ett särskilt undersökningsfartyg, S/V . Merparten av de karteringarna finansieras med egna anslagsmedel. Behovet av denna typ av kartläggningar kommer att öka i takt med att havsplaneringen utvecklas. SGU bedriver som en del av sitt ordinarie uppdrag kartering av geologiska förhållanden på svenskt kontinentalsockelområde, avseende såväl territorialhav som ekonomisk zon. I detta ingår att beskriva bildade sediments utbredning och undersöka dess innehåll av näringsämnen, grundämnen och miljögifter. Resultaten nyttjas för nationell, regional och lokal miljöövervakning. De geologiska karteringarna av havsbottnarna finansieras via myndighetens egna anslagsmedel. Viss uppdragsverksamhet förekommer också inom det maringeologiska området. SGU utför på uppdragsbasis återkommande övervakning av sedimentens innehåll av näringsämnen och miljögifter. Detta genomförs nationellt på uppdrag av , regionalt på uppdrag av länsstyrelser och kustvattenvårdsförbund samt lokalt på uppdrag av kommuner och olika industrier. Den nationella miljöövervakningen av sediment startade och genomförs med ett intervall . Berörd verksamhet inom andra myndigheter SGU upprätthåller databaser för vattentäkter och grundvattenförekomster samt bistår vattenmyndigheterna genom att ta fram hydrogeologiskt underlag till vattenförvaltningen. SGU meddelar enligt bemyndigande föreskrifter som reglerar olika delar av vattenmyndigheternas arbete kring grundvatten och har tagit fram en vägledande manual för det praktiska arbetet. Samverkan har också skett med då det gäller olika vägledningsdokument för åtgärdsplaner och förvaltningsplaner.150 Samordning sker främst inom de uppdrag där är finansiär. Viss samordning sker även då det gäller uppdrag inom regional miljöövervakning och lokal recipientkontroll (som rådgivare, utförare och/eller utvärderare) genom att SGU är datavärd för sediment. Data tas emot från nationell och regional övervakning, i viss utsträckning även från lokala undersökningar. Samordningen består främst i att SGU på olika sätt deltar i uppbyggnad, genomförande och utvärdering av undersökningar av sediment, oavsett om de sker nationellt, regionalt eller lokalt. SGU bedriver tillämpad forsknings- och utveckling, bland annat med syftet att utveckla kunskap och metoder i den egna verksamheten. Viss forskningsverksamhet ligger nära miljöövervakningen. Exempel på detta är SGU:s undersökning om utbredning och förekomst i sedimenten av de numera förbjudna och mycket giftiga organiska tennföreningar som använts i främst båtbottenfärger. SGU bidrar även med ett årligt forskningsstöd till projekt inom högskolan.151 Berörd verksamhet inom andra myndigheter Utredningen har övervägt att föra in vissa havs- och vattenmiljörelaterade verksamheter, som är ett ansvar för SGU, i den nya myndigheten. Fördelen vore att den nya myndigheten skulle få fördjupad intern kompetens på dessa områden och därmed kunna kvalificera föreskriftsarbete och central tillsynsvägledning utifrån vattenförvaltningens, havsmiljöförvaltningens och havsplaneringens behov. Mot detta står SGU:s behov av egen kompetens i tillräcklig omfattning. Inom SGU nyttjas till exempel insamling av data inom en rad andra verksamheter inom myndigheten. Resultaten från SGU:s olika karteringar går också till en rad externa användare. Inom grundvattenområdet har vattenförvaltning och vattenrelaterat miljömålsarbete integrerats och frågorna hanteras till stor del av samma personal. Av vattenmyndigheterna har SGU upplevts som en positiv resurs och ett starkt stöd vid genomförandet av EG:s ramdirektiv för vatten. Detta har till stor del också varit nödvändigt med tanke på de stora skillnader som påtalats avseende tillgången på tillgänglig grund- och ytvattenkompetens.152 SGU har i kraft av sin grundvattenkompetens inte enbart tagit fram vägledning och föreskrifter enligt de uttalade bemyndiganden som gäller för myndigheten. Omfattande underlag har också utarbetats för andra moment i arbetet med vattendirektivet. Vissa medel har tilldelats SGU för detta från anslaget 1:3 Åtgärder för biologisk mångfald som komplement till egen finansiering (2008, 2009). Verksamheten har positivt gynnat miljömålsarbetet. Utredningen bedömer att SGU:s samlade kompetens, med en kvalificerad vägledningsresurs för vattendistrikten inom grundvattenområdet, talar för att inte onödigtvis reducera SGU:s kapacitet inom området. Myndighetens roll som och stöd för det centrala och regionala arbetet inom vattenförvaltningen bör bibehållas. Utredningen bedömer inte att någon verksamhet inom SGU ska ingå i den nya myndigheten, utan förordar istället en nära samverkan mellan SGU, den nya myndigheten och de regionala vattenmyndigheterna. 152 SGU:s remissyttrande över Utredningen svensk vattenadministration, , dnr 01-158972002. Berörd verksamhet inom andra myndigheter är ett affärsverk inom transportsektorn, som svarar för sjöfartens säkerhet och framkomlighet. De huvudsakliga verksamhetsområdena avser lotsning, farleder, sjötrafikinformation, isbrytning, sjökartläggning, sjö- och flygräddning samt sjömansservice. Flera uppgifter fullgörs i samverkan med andra myndigheter, kommuner och organisationer för att säkra tillgången på fartyg och flygande enheter. I huvudsak är verksamheterna inriktade på handelssjöfartens behov men hänsyn tas också till fritidsbåttrafik, fiskets och Försvarsmaktens intressen. ska vidare enligt sin instruktion verka för att sjöfartens påverkan på miljön minimeras. uppgifter berör den nya myndigheten främst med avseende på verkets ansvar för kartläggningen av det landskapet. Hanteringen av havsmiljöfrågor måste bland annat grundas på kunskaper om djupförhållanden, i sin tur baserade på tillförlitliga djupmätningar och kartunderlag. digitala djupdatabas omfattar data gällande av svensk ekonomisk zon, inklusive svenskt sjöterritorium. Enligt plan ska det finnas digitala data som beskriver hela området. En betydande del av dessa data kommer emellertid att vara baserade på äldre mätningar av sämre kvalitet. arbetar således i linje med det förslag som lade och som regeringen också förespråkat avseende kartläggning av det landskapet.153 Kunskaper om djupförhållanden, havsbottnarnas geologi samt biologiska inventeringar och data med avseende på olika habitats utbredning och berörda populationers dynamik, utgör viktig basinformation för den nya myndighetens arbete. Den nya myndigheten kommer därmed att få en viktig beställarroll med uppgift att säkerställa att de djupdata myndighetens verksamhet kräver tas fram. Den nya myndigheten kommer också att utgöra en naturlig 2008/09:170. Berörd verksamhet inom andra myndigheter intressent då det gäller att långsiktigt säkra utformning och drift av en kvalitativt god djupdatabas. Utredningen bedömer att flera frågeställningar bör övervägas innan en organisatorisk hemvist för djupdatabasen kan fastställas, lämpligen genom fortsatt beredning inom ramen för utredningen i svenska vatten.154 Samråd i dessa frågor har därför skett med denna utredning. Transportstyrelsen har övertagit en rad uppgifter från tidigare myndigheter och ansvarar för tillgången på ett tillgängligt transportsystem i vid mening, med hänsyn till säkerhet, miljö och hälsa. Verksamheten består av normgivning, tillståndsgivning och tillsyn avseende olika trafikslag som järnväg, sjöfart. luftfart och vägtransporter. Myndigheten har huvudkontor i och har kontor på ett antal olika orter i landet. Inom sjöfartens område utformas regler, utövas tillsyn samt prövas och utfärdas tillstånd. Tillsynen avser svenska fartyg och utländska fartyg i svenska farvatten. Myndigheten verkar också för att förbättra sjösäkerheten, minska miljöpåverkan från fritidsbåtar samt analysera inträffade olyckor och tillbud. Transportstyrelsen tillhandahåller en rad e-tjänster via sin hemsida, bl.a. ges via en tillsynshandbok information om miljörelaterade regler och frågeställningar. Webbaserad information ges även avseende säkerhetsfrågor, farleds- och hamninformation. Sjöfartens påverkan på miljön till havs och längs kusterna utgör ett naturligt samverkansområde mellan den nya myndigheten och Transportstyrelsen.