sou · GXB356d2 · 2010-01-01 00:00:00 — både asylmål och mål om avvisning och utvisning med personer utan asylskäl) skulle vara högst , för avlägsnandemål med ensamkommande barn högst och för verkställighetsmål (dvs. mål om prövning enligt 12 kap. 19 § utlänningslagen) högst en månad. var medianåldern för avgjorda avlägsnandemål sammantaget , för avlägsnandemål med ensamkommande barn och för mål om verkställighet 0,3 månader. Både sammantaget och för varje enskild domstol uppfylldes verksam- hetsmålen förutom verksamhetsmålet för avlägsnandemål med ensamkommande barn. Detta mål uppfylldes endast av migrations- domstolen i . Migrationsöverdomstolen hade fem verksamhetsmål, varav två gällde dispensfrågan och tre gällde mål som beviljats prövningstillstånd. Avseende frågan om dispens skulle median- omloppstiden för avlägsnandemål vara högst och för verkställighetsmål högst en månad. Medianomloppstiden för mål som hade beviljats prövningstillstånd skulle vara högst för avlägsnandemål, högst för avlägsnandemål med ensamkommande barn och högst för verkställig- hetsmål. Migrationsöverdomstolen uppfyllde samtliga mål . Regeringens verksamhetsmål 2007 var att medianåldern för avgjorda mål inte borde överstiga . fick domstolarna som ett särskilt åter- Dimensionering och ekonomi i domstolarna rapporteringskrav att redovisa antalet avlägsnandemål med ensam- kommande barn som haft en handläggningstid som överstiger . Medianåldern för avgjorda mål i migrationsdomstolarna sammantaget var . Domstolarna uppfyllde verk- samhetsmålet både sammantaget och vid varje enskild domstol. Av de 35 avlägsnandemål med ensamkommande barn som avgjordes hade 27 mål en handläggningstid . Migrationsöverdomstolen hade endast ett verksam- hetsmål, nämligen att medianåldern för avgjorda mål inte borde överstiga . Medianåldern för målen var , innebärande att Migrationsöverdomstolen uppfyllde regeringens verksamhetsmål. avgjordes 22 avlägsnandemål med ensamkommande barn, varav 10 mål hade en handläggningstid . har migrationsdomstolarna och Migrations- överdomstolen haft samma verksamhetsmål som för . Avseende 2008 utvisar statistik från att migra- tionsdomstolarna både totalt sett och sett till varje domstol uppfyller verksamhetsmålet då medianåldern för samtliga avgjorda migrationsmål var . Medianåldern ökade således i förhållande innan vilket ska ses i ljuset av den stora måltill- strömningen . Spannet i medianålder mellan de olika migrationsdomstolarna var 2,7 . Vad gäller mål med ensamkommande barn rapporterade att av 179 avgjorda avlägsnandemål med ensamkommande barn hade 133 en handläggningstid . Migrationsöverdomstolen har uppfyllt regeringens mål för , enligt statistik från . Medianåldern för det sammanlagda antalet avgjorda migrationsmål var 1,4. Dimensionering och ekonomi i domstolarna Uppgifterna i avsnittet är hämtade från ekonomiavdelningen på . För en sammanställning av kostnadsutfallet, se bilaga 3. Anslaget för migrationsdomstolarna och Migrationsöver- domstolen var och (anslag 12:4). var anslaget ursprungligen men har sänkts till . Migrationsdomstolarna dimensionerades för att kunna avgöra 17 545 mål, varav 8 100 asylmål, och Migrations- överdomstolen 12 950 mål, varav 7 290 asylmål. Verksamheten vid migrationsdomstolarna kom igång i långsammare takt än förväntat, eftersom antal inkomna mål från till att börja med var lägre än prognostiserat liksom antalet överlämnade asylmål från . Antalet inkomna mål har ökat . inkom omkring 22 730 mål, varav drygt 13 950 asylmål. För har därmed betydligt fler mål kommit in till migrations- domstolarna än vad som förutsattes när domstolarna inrättades. Migrationsdomstolarna har avgjort knappt 19 280 mål, varav 10 060 asylmål. Det innebär att migrationsdomstolarna har högre kapacitet att avgöra migrationsmål än vad som antogs när domstolarna dimensionerades. En förklaring till detta är att målens tyngd är annorlunda än vad som förutsattes. Andelen asylmål med omedelbar verkställighet är betydligt lägre än beräknat liksom andelen asylmål som avgörs efter muntlig förhandling. Vid dimensioneringen bedömdes att det skulle hållas muntlig förhandling i av asylmålen (, slutredovisning, dnr 1447-2004, s. 32). hölls det i migrationsdomstolarna muntlig förhandling i av avgjorda mål gällande utvisning eller avvisning där i första hand asylskäl eller andra skyddsskäl hade åberopats, varav i av asylmålen från migrationsdomstolen i , i av asylmålen från migrationsdomstolen i och av asylmålen från migrationsdomstolen i enligt statistik från . kom till Migrationsöverdomstolen in cirka 4 820 mål, varav drygt 2 230 asylmål, dvs. betydligt färre än förväntat. kom det in 8 590 mål, varav knappt 5 750 asylmål. Att antalet inkomna mål till Migrationsöverdomstolen Dimensionering och ekonomi i domstolarna varit lägre än vad som förutsattes beror på att överklagandefrekvensen varit betydligt lägre än förväntat. Anslaget till migrationsdomstolarna och Migrationsöverdom- stolen har inte förbrukats för något av åren 2006–2008. Organisationen har successivt byggts upp i takt med ökad måltillströmning och kommer att fortsätta att utökas . 2008 förbrukades att jämföras med anslaget på . Inte heller anslaget för offentligt biträde och tolk m.m. förbrukades för åren 2006–2008. förbrukades och anslaget uppgick till . Orsaken till att anslaget inte har förbrukats trots hög måltillströmning är bl.a. att förhandlingstiderna varit kortare än beräknat och att beräknad styckkostnad per mål som legat till grund för anslagsberäkningarna varit något för hög. beräknas att anslaget förbrukas på grund av den stora målmängden. Kostnadsutfallet har alltså legat under anslagstilldel- ningen. För bedömning av verksamhetens kostnadseffektivitet kan jämförelser göras mellan beräknad och verklig styckkostnad per avgjort mål. Ett annat mått på effektivitet kan vara styck- kostnadens utveckling . Jämförelser mellan styckkostnad för den aktuella måltypen och styckkostnad för andra, likartade, måltyper är också av intresse. Inför inrättandet av den nya instans- och processordningen gjordes analyser beträffande den troliga styckkostnaden per mål. Utgångspunkten var att målen skulle komma att vara mycket resurskrävande och i mycket stor utsträckning kräva muntlig förhandling, t.ex. i av asylmålen. Den beräknade kostnaden per mål angavs separat för ett flertal måltyper, varav ett urval återges i tabell 15.4. Dimensionering och ekonomi i domstolarna Tabell 15.4 Beräknad styckkostnad/mål för migrationsdomstolarna och Asylmål utan omedelbar verkställighet Asylmål med omedelbar verkställighet Övriga avlägsnandemål (mål om avvisning och utvisning utan asylskäl) Verkställighetsmål (mål om prövning enligt 12 kap. 19 § utlänningslagen) (mål om uppehållstillstånd pga. anknytning, Tillgängligt underlag för utfallet av styckkostnaden för målen i migrationsdomstolarna avseende åren 2006–2008 är inte differentierat på samma sätt som för den beräknade styckkostnaden. Här fördelar sig i stället uträknad styckkostnad på avlägsnandemål (omfattande samtliga mål om avvisning och utvisning, inklusive asylmålen), verkställighetsmål och övriga migrationsmål samt en genomsnittskostnad för målen i migrationsdomstol. är avseende migrationsdomstolarna endast en genomsnittlig styckkostnad tillgänglig på grund av att tidredovisningen i domstolarna gjorts på olika sätt. Se tabell 15.5. Tabell 15.5 Utfall styckkostnad/mål för migrationsdomstolarna och Avlägsnandemål (mål om avvisning och utvisning, med eller utan asylskäl) Verkställighetsmål (mål om prövning enligt 12 kap 19 § utlänningslagen) Styckkostnad för ett mål i migrationsdomstol Avlägsnandemål (mål om avvisning och utvisning, med eller utan asylskäl) Verkställighetsmål (mål om prövning enligt 12 kap. Dimensionering och ekonomi i domstolarna SOU 2009:56 19 § utlänningslagen) Styckkostnad för ett mål i Migrationsöverdomstolen Beräknade värden och värdena i utfallet är inte fullt jämförbara. I och med att målgruppen asylmål utan omedelbar verkställighet utgör en stor majoritet av avlägsnandemålen kan med viss försiktighet jämförelse ändå göras mellan beräknad styckkostnad för asylmål utan omedelbar verkställighet (tabell 15.4) och utfallet för målgruppen avlägsnandemål (tabell 15.5). Det beräknade utfallet för asylmål utan omedelbar verkställighet var för migrationsdomstolarnas del en styckkostnad om och för Migrationsöverdomstolen . Det faktiska utfallet för avlägsnandemål var för migrationsdomstolarna och . För samma målkategori var utfallet för Migrationsöverdomstolen , och . En rimlig utgångspunkt är att styckkostnaderna per migrations- mål har varit höga mot bakgrund av att måltillströmningen har varit lägre än förväntat och att organisa- tionen dimensionerats för ett högre förväntat målantal. Jämförelsen visar dock att den beräknade kostnaden för asylmål utan omedelbar verkställighet i migrationsdomstolarna var betydligt högre än utfallet för avlägsnandemålen dessa första verksamhetsår. Orsaken till detta är förmodligen att beräkningarna av styckkostnad inför reformens start grundade sig på antagandet att målen skulle vara mycket resurskrävande, bl.a. att det skulle hållas muntlig förhandling i betydligt större utsträckning än vad som faktiskt har blivit fallet. Vidare har förhandlingstiden varit kortare än förväntat. För Migrationsöverdomstolens del översteg verklig styck- kostnad den beräknade i den aktuella målkategorin . Bland de aktuella domstolarna var det endast Migrationsöverdomstolen som anställde personal i en utsträckning som nära nog motsvarande dimensionerings- underlaget. Detta, samt den låga överklagandefrekvensen, är sannolikt huvudorsakerna till den –2007 mycket höga styckkostnaden per mål för Migrationsöverdomstolen. Dimensionering och ekonomi i domstolarna Det är först som måltillströmningen till migrations- domstolarna motsvarat – och överskridit – de nivåer den som låg till grund för beräkningarna vid dimensioneringen av verksam- heten. Domstolarna har också anställt personal i en omfattning som gör att personalstyrkan närmare än tidigare motsvarar dimensionerade nivåer. Man bör också beakta att det först nu har skapats en mer etablerad praxis i olika handläggnings- frågor i domstolarna, t.ex. i vilka fall man bör hålla muntlig förhandling. Det kan förmodas att den verkliga styckkostnaden per migrationsmål för och är ett mer rättvisande underlag för att avgöra vad som kan antas vara en rimlig verklig styckkostnad, och alltså tjäna som referens . Några modeller för värdering av skälig styckkostnad för migrationsmål jämfört med mål från ursprungsverksamheten i länsrätterna för att på så sätt bedöma kostnadseffektivitet finns inte framtagna . Enligt uppgift från kommer ekonomiavdelningen att arbeta med utveckling av sådana verktyg. Som exempel kan nämnas att styckkostnader 2006 var och år . För LVU- och LVM-mål var styckkostnaden för och för . Styckkostnad per ärende i är inte lämplig att jämföra med då den kostnaden omfattar andra kostnader än de som ligger till grund för styckkostnads- beräkningar för migrationsmålen. Bedömning: Domstolarna har uppfyllt regeringens verksam- hetsmål. Migrationsdomstolen i har fått fler mål än beräknat, jämfört med domstolarna i och . Frågan om hur belastningen på migrationsdomstolen i kan hanteras bör utredas i särskild ordning. Den nya instans- och processordningen har varit framgångsrik sett till hur verksamheterna har uppfyllt av regeringen satta verksamhetsmål. Samtliga verksamhetsmål, förutom det gällande verksamhetsmålet avseende avlägsnandemål med ensam- kommande barn, har uppfyllts för domstolarnas första tre verk- Dimensionering och ekonomi i domstolarna Målen med ensamkommande barn är högprioriterade men enligt uppgift från domstolarna är det svårt att uppnå en handläggningstid i de fall det krävs kommuni- cering med parterna. har migrationsdomstolarna totalt sett uppfyllt verksamhetsmålet då medianåldern för samtliga avgjorda migrationsmål var . Medianåldern ökade i förhållande innan. Resultatet ska ses i ljuset av att förändringen av antalet inkomna migrationsmål mellan och var anmärkningsvärt hög, . En rättvisande analys av kostnadseffektivitet och dimensionering för migrationsverksamheten är svår att göra eftersom den personal som anställts i migrationsverksamheten i viss mån arbetat även med andra måltyper vid domstolarna, den sk. ursprungsverksamheten. Ett sätt att följa hur personalen vid migrationsdomstolarna och Migrationsöverdomstolen har fördelat sin arbetstid mellan migrationsverksamheten och ursprungs- verksamheten är att analysera tidredovisningen. Detta är dock ett trubbigt instrument för uppföljning och enligt uppgift från har domstolarna vid avstämning av tidredo- visningen haft synpunkter på den fördelning av arbetskrafterna som speglas där. För att uppföljningen ska bli så rättvisande som möjligt ska tidredovisning ske i de målkategorier som personalen i migrationsverksamheten faktiskt arbetar med. Tidredovisningen blir på så sätt ett mått på hur arbetskrafterna faktiskt fördelar sig på verksamheterna. När sedan gör omföringar mellan anslagen för migrations- respektive ursprungsverksamheten använder sig av information från Domstolars löne- och personaladministrativa system Palasso om i vilken verksamhet – migrationsverksamheten respektive ursprungs- verksamheten – personalen i fråga är anställd. Att tidredovisningen alltså inte är helt rättvisande påverkar styckkostnaderna och uppgifterna om resursfördelning i olika verksamheter. och var den totala måltillströmningen vid migrationsdomstolarna och Migrationsöverdomstolen betydligt mindre än beräknat. hade domstolarna en organisation som hade överkapacitet i förhållande till antalet inkommande mål, detta även med hänsyn tagen till att personal inte anställdes fullt ut vid migrationsdomstolarna i enlighet med antagandena vid dimen- sioneringen. Vid Migrationsöverdomstolen anställdes i stort sett domare, men inte föredragande, fullt ut i enlighet med Dimensionering och ekonomi i domstolarna De anställda i migrationsdom- stolarna har därför som ovan nämnts inte enbart handlagt migrationsmål, utan har till viss del arbetat med mål av annan art. Verksamheter under uppbyggnad kräver tid att hitta sina arbetsformer och etablera praxis i handläggningsfrågor. En sådan uppstartssträcka har behövts i migrationsdomstolarna. Dessutom förekom framför allt under den en relativt hög personalomsättning. Detta kan antas ha medfört förlust av kompetens och befintlig personal har avdelats för att lära upp nyanställda, vilket har tagit resurser i anspråk från målhanteringen. och har det blivit en kraftig ökning av tillströmningen av migrationsmål. Antalet anställda i de olika verksamheterna ligger nu relativt nära antagandena som gjordes vid dimensioneringen. var antalet inkomna asylmål till migrations- domstolarna högre än vad som beräknades vid reformens start. Migrationsdomstolarna har ändå kunnat hantera detta och har uppfyllt regeringens verksamhetsmål. Förklaringen kan delvis vara att andelen mål med omedelbar verkställighet och antalet muntliga förhandlingar i målen har varit betydligt färre än vad som beräknades vid dimensioneringen. Att domstolarna nu har etablerat handläggningsrutiner m.m. har sannolikt också gjort arbetet mer effektivt. Personalomsättningen har dessutom minskat totalt sett vilket kan antas ha haft gynnsamma effekter på arbetssituationen. Fördelningen av mål mellan migrationsdomstolarna De prognoser om måltillströmning som lades till grund för dimensioneringen av domstolarna får totalt sett anses ha varit relativt rättvisande. Det är dock inte enbart fluktuationerna i antalet mål som påverkar belastningen på migrationsdomstolarna. Variationer i vilka måltyper och ursprungsländer för sökandena som dominerar kan göra att belastningen skiftar mellan migrationsdomstolarnas respektive domsområden. Ett bestående problem är att fördelningen av målen procentuellt sett mellan de olika migrationsdomstolarna inte överensstämmer med de ursprungligen förmodade nivåerna. Migrationsdomstolen i har för samtliga verksamhetsår fått en större andel asylmål än avsett. hade migrationsdomstolarna följande fördelning av asylmål: migrationsdomstolen i Dimensionering och ekonomi i domstolarna , migrationsdomstolen i och migrationsdomstolen i . Migrationsdomstolen har således kommit att utgöra en mycket stor del av verksamheten vid Länsrätten i . Den stora procentuella andelen asylmål som migrationsdomstolen i tilldelats har i förening med den kraftiga måltillströmningen medfört belastningar på verk- samheten. Inom ramen för utredningsarbetet har frågan uppkommit om möjligheten att åstadkomma en bättre balans i målsammansättningen vid migrationsdomstolen i , t.ex. genom inrättandet av en fjärde migrationsdomstol. har haft regeringens uppdrag att utreda länsrättsorganisationen och lämna förslag till en ny organisation med färre och större länsrätter. Uppdraget redovisades genom rapporten (rapport- serie 2008:2). Härefter har regeringen i prop. 2008/09:165, En långsiktigt hållbar organisation för de allmänna förvaltnings- domstolarna i första instans, lämnat förslag om organisationen av länsrätterna. I den nämnda propositionen diskuteras frågan om utformningen av en ny allmän forumregel för de allmänna förvaltnings- domstolarna i första instans. Den nuvarande regeln, som återfinns i 14 § andra stycket lagen (1971:289) om allmänna förvaltnings- domstolar, innebär att ett beslut överklagas till den domstol inom vars domkrets ärendet först prövats. Regeringen anser att bör det styrande för forumfrågan vara var medborgarna och andra intressenter finns, inte den beslutande myndigheten. Regeringen har beslutat att ge i uppdrag att för de allmänna förvaltningsdomstolarna i första instans lämna förslag till en ny allmän forumregel som utgår från var den enskilda parten finns (Ju2009/2883/DOM). Regeringen har i beslutet angett att en naturlig utgångspunkt bör vara den enskilda partens hemvist. Vidare anger regeringen att det finns måltyper för vilka en ny allmän forumregel inte bör tillämpas och att uppdrag även omfattar att överväga för vilka måltyper särskilda forumregler behövs och hur sådana särregler bör utformas. Forumfrågan ska enligt regeringen hanteras parallellt med arbetet att förändra organisationen för de allmänna förvalt- ningsdomstolarna i första instans (prop. 2008/09:165 s. 110 f.). Prognoserna för åren 2009–2012 visar att trenden med hög måltillströmning av migrationsmål som rått under senare delen av Dimensionering och ekonomi i domstolarna och kommer att förändras med en gradvis minsk- ning i måltillströmningen fram . Den höga belastningen vid migrationsdomstolen i kan därför förmodas mattas av framöver. Inte desto mindre kan konstateras att domstolen under samtliga år sedan reformen trädde i kraft haft en större procentuell andel av asylmålen än den som ursprungligen avsågs. Även med beaktande av att det kan förväntas bli en lättnad i måltillströmningen finns det därför anledning att överväga hur en förbättrad balans i målsammansättningen vid migrationsdomstolen i skulle kunna åstadkommas. En möjlig lösning är inrättandet av en fjärde migrationsdomstol. Övervägandena i samband med inrättandet av den nya instans- och processordningen måste då också beaktas i fråga om denna domstol. Som regeringen anförde i prop. 2004/05:170 måste de domstolar som ska handlägga migrationsmål kunna möta de förändringar i tillströmningen av mål som är en följd av förändringar av bl.a. antalet asylsökande. Vidare ska, enligt regeringen, de aktuella domstolarna ha en organisation som kan bygga upp och vidmakthålla den särskilda erfarenhet och kompetens som handläggningen av de aktuella målen kräver. Domstolarna borde alltså enligt regeringen vara av sådan storlek att de inte blir alltför sårbara från flexibilitetssynpunkt. De borde också vara av sådan storlek att den nya måltypen inte blir helt dominerande och de därmed mer eller mindre får karaktären av specialdomstol (prop. s. 110). I anledning av det förslag till omorganisation som regeringen lämnat i prop. 2008/09:165 kommer vissa av de nya enskilda läns- rätterna i och för sig ha förutsättningar att möta de krav som nämns ovan. För att kunna presentera några konkreta förslag i fråga om en fjärde migrationsdomstol krävs en betydande konsekvensanalys. En aspekt som måste belysas är effekterna för domstolsorganisationen vid den ytterligare domstol som skulle ingå i instansordningen. Det var inte tänkt att migrations- domstolarna skulle få karaktär av specialdomstolar och det är därför viktigt att tillse att migrationsmålen i en ny migrationsdomstol inte skulle omfatta en orimligt stor del av domstolens kapacitet. Dessutom måste ytterligare frågor utredas, såsom ekonomiska konsekvenser, möjligheten att rekrytera personal i den aktuella regionen, konsekvenserna för handläggningstider samt kunskapsöverföring till den nya domstolen. Vidare måste överväganden göras ifråga om tillgången på offentliga biträden och tolkar. Dimensionering och ekonomi i domstolarna organisation måste också genomgås. En viktig aspekt är t.ex. möjligheten att rekrytera processförare. Man måste också analysera möjliga konsekvenser av den ändrade forumregel som ska utreda på regeringens uppdrag. En sådan regel torde ge störst effekt för Länsrätten i som den inte torde kunna tillämpas på migrationsmålen (, rapportserie 2008:2 s. 64–65). Följden av den ändrade forumregeln kan innebära att migrationsmålen kommer att utgöra en betydligt större andel av den totala målmängden vid Länsrätten i län . Innan en fjärde migrationsdomstol föreslås bör dessutom andra alternativ övervägas. Ett sådant alternativ kan vara att pröva om någon enskild måltyp, såsom exempelvis medborgarskapsmålen, bör lyftas bort från migrationsdomstolen i och således kunna överklagas från förvaltningsmyndighet endast till migra- tionsdomstolarna i respektive . I sammanhanget ska dock beaktas att den enskilt största målgruppen vid migrationsdomstolarna är asylmålen. De utgör omkring två tredjedelar av de totala antalet mål. utjämnade migrationsdomstolarna arbetsbördan inbördes genom ett administrativt förfarande. Migrationsdom- stolarna i och i avgjorde mål för migra- tionsdomstolens i räkning, med nämndemän från i de fall målen avgjordes i fullsutten rätt. Enligt gällande rätt får, enligt 14 § fjärde stycket lagen (1971:289) om allmänna förvaltningsdomstolar, en länsrätt, om det finns särskilda skäl och det kan göras utan avsevärd olägenhet för någon part, lämna över ett mål till en annan länsrätt som handlägger sådana mål. I förarbetena till denna bestämmelse har framhållits att den är avsedd för enskilda fall. Regeringen framhöll i förarbetena att det inte kan komma i fråga att tillämpa regeln systematiskt i ett antal typsituationer, för att eventuellt korrigera det resultat som forumreglerna ger i allmänhet. Regeringen ansåg inte heller att regeln borde utnyttjas för att åstadkomma en utjämning av arbetsbördan mellan olika domstolar (prop. 1997/98:101, Översyn av förvaltningsprocessen; en allmän regel om domstolsprövning av förvaltningsbeslut m.m., s. 99). Den aktuella regeln kan därför inte användas av migrationsdomstolarna i tillräcklig utsträckning. Inströmningen av mål till migrationsdomstolarna och Migrationsöverdomstolen har varierat kraftigt på ett sätt som får Dimensionering och ekonomi i domstolarna anses vara unikt för migrationsmålen jämfört med måltyper i ursprungsverksamheten. Med hänsyn till de krav som måltypen ställer borde det enligt min mening vara möjligt att möta större, ej endast tillfälliga, avvikelser i den beräknade procentuella måltill- strömningen i respektive domsområde genom att migrationsdom- stolarna skulle ges möjlighet att överlämna mål från en domstol till en annan för att utjämna arbetsbördan. har inom ramen för föreslagit en lagändring med sådan innebörd. Det är angeläget att förslaget genomförs.