sou · GXB368d3 · 2010-01-01 00:00:00 — Kritiken kan ha fog för sig, som det finns invändningar. Det vore inte rådligt att avlägsna ordet genast från lagen. Det finns redan tillräckligt många psykologiskt starka anledningar att avvakta med anmälan. Om lagen bara sade att de yrkesverksamma var skyldiga att anmäla skulle detta alldeles säkert resultera i långa dröjsmål. Även när ett barn med oklar kroppsskada är intaget på sjukhus kan det vara motiverat att anmäla på ett tidigt stadium. Det kan t.ex. hända att familjen vill ta hem barnet innan utredningen är slutförd, vilket i och för sig kan förhindras genom ett omhändertagande. Att ha gjort anmälan kan vara en fördel och underlätta barnets kvarblivande på sjukhuset i en sådan situation. Dessa invändningar betyder inte att det inte är svåra problem som aktualiseras av kravet att anmäla genast. Det handlar om yrkesverksammas professionella omdöme och kompetens och om vårdsökandes förtroende för vården. Det handlar också om risker för att ställa till skada. Det etiska dilemmat är genuint. Vad som skulle kunna göras vore väl bara att i handböcker och liknande föra mer problematiserande resonemang om vilka svårigheterna är och hur de skulle kunna hanteras. Det vore bra om det erkändes att dilemmat egentligen är olösligt. Det vore bra om det sades rent ut att man måste bestämma sig för att ge ett intresse företräde framför ett annat, nämligen barnets intresse av skydd och stöd. Detta måste väga tyngst, vilket motiverar att lagen förblir som den är. I det följande diskuteras några problem inom den sociala barnavården och viss forskning på området. Det kan bara bli fråga om ett axplock. Det finns ett särskilt avsnitt av problematiken barn som far illa/riskerar att fara illa som ställer till problem i relation till anmälningsskyldigheten (jämför tidigare diskussion om barn med funktionsnedsättningar och psykiska problem, avsnitt III.4). Man skulle kunna tala om livsproblem, alltså sådana som inte har att göra med vare sig en förälders försumlighet eller ett barns riskbeteende. Exempel: kronisk fysisk sjukdom hos barn eller förälder, dödsfall i familjen, vårdnads- eller umgängestvist, depression hos ett barn, ett barn som är frånvarande från skolan utan asocialt beteende i övrigt. Föräldrars rätt att råda över barn medför inte sällan förändringar som kan vara plågsamma för barnet, t.ex. flyttning på grund av en förälders arbete. Strategi för samverkan (2007) nämner mobbning i skolan, skolsvårigheter och funktionshinder (se figur i avsnitt II.2, kategorin Övrigt). Utmärkande för dessa problem är att de inte självklart kan räknas som svårigheter i hemmiljön och inte heller som beteendefall i LVU:s mening. Men det är uppenbart att problemen kan innebära att barn far illa. Skall de då innefattas i anmälningsskyldigheten? Hör de till sådant som bör ingripa mot? Är det uppgift att erbjuda stöd och hjälp i sådana situationer? En bred tolkning av anmälningsskyldigheten ger vid handen att kanske också detta skall anmälas. Å andra sidan avlägsnar man sig med ett sådant synsätt långt från anmälningsskyldighetens kärna. Man kan ställa frågan på ett annat sätt: är det bara förhållanden som i princip kan motivera ett LVU-ingripande som skall anmälas? Det betyder förstås inte att alla situationer som faktiskt anmäls måste leda till LVU-vård. Det mesta som anmäls och utreds medför inte tvångsåtgärder. Men det bör kanske ändå vara förhållanden som principiellt skulle kunna falla under LVU. I så fall måste det handla om våld, brister i omsorgen, risksituationer på grund av föräldrars bristande förmåga eller riskbeteende hos barnet. Denna uppfattning får stöd av vad som sägs i om anmälningsskyldighet, nämligen att skyldigheten avser omständigheter som antingen kan kopplas till barnets miljö eller till barnets eget beteende (2004, s. 33). Detta anknyter tydligt till LVU. Till yttermera visso uppger (2001, s. 77) att barn med problem som hör hemma inom t.ex. sjukvård, förskola eller skola avskrivs utan utredning om de aktualiseras hos . Barn i behov av ren sjukvård faller helt klart utanför område. Skall de då anmälas? Det kan tyckas ge ett egendomligt intryck att t.ex. nedstämdhet hos en ungdom skulle vara något att anmäla till . Det förefaller främmande att anmäla sådant i en välfungerande familj där det inte alls brister i omvårdnaden av barnet. Finns det inte en viktig skillnad mellan detta slags situationer och det som individ- och familjeomsorgen vanligen ägnar sig åt? 2002/03:53 säger tydligt och klart att psykiska problem inte är indikation för LVU-vård (s. 88): Det råder stor enighet bland företrädare för såväl socialtjänst som barn- och ungdomspsykiatri och brukarorganisationer att LVU inte skall utvidgas till att omfatta även ungdomar med psykiska problem. De skulle kräva en helt annan kompetens och organisation än vad som finns inom . Ungdomar som har psykiska problem har rätt att få stöd och hjälp hos den instans som har kompetens att behandla dem, nämligen psykiatrin. Här kan inskjutas att , som publicerade sitt slutbetänkande , inte ställde sig helt främmande inför en utvidgning av LVU till att gälla även psykiska problem (SOU 1998:31, s. 217). Bakgrunden var att man funnit att det varit svårt att erbjuda vissa ungdomar med psykiska problem ändamålsenlig vård med stöd av existerande regler. Det hade också förekommit att psykiskt störda ungdomar vårdats med stöd av LVU när lagen om psykiatrisk tvångsvård (LPT) inte ansetts tillämplig. LVU ger egentligen inte möjlighet till omhändertagande vid psykiska problem (exempelvis självdestruktivt beteende), och detta ville ställa under diskussion. Någon ändring av lagens tillämpningsområde infördes inte, vilket framgår av citatet ovan ur prop. 2002/03:53. Man kan naturligtvis tänka sig anmälningsskyldighet utan principiell koppling till LVU. Psykiska problem skulle då kunna vara anmälningspliktiga men inte grund för vård enligt LVU. Att de sällan anmäls till skulle kunna bero på att det finns andra verksamheter som har bättre metoder att ta hand om sådana problem. Men om hade effektiva psykiatriska metoder, skulle psykiska problem då falla under anmälningsskyldigheten? En svår fråga. Om man definierar begreppet barn som far illa/riskerar att fara illa på ett sätt som inbegriper livsproblem (vilket är ganska vanligt ) borde det finnas något slags kongruens med anmälningsskyldigheten. Man kan hävda att situationer där barn som far illa eller riskerar att fara illa alltid bör falla under anmälningsskyldigheten. Men det verkar som sagt stötande att mena att t.ex. ett barn med nedstämdhet måste anmälas till . Personal i verksamheterna tänker antagligen inte på anmälan i sådana fall. Huruvida livsproblem skall vara anmälningspliktiga eller inte kräver en problematiserande diskussion. En sådan diskussion måste behandla förhållandet mellan anmälningsskyldighet och det professionella rättsmedvetandet. Den måste ta ställning till hur olika företeelser skall förhålla sig till varandra: problemens art (missförhållanden eller mänskliga svårigheter), metoder och möjligheter att hjälpa, tillämpligheten av LVU och anmälningsskyldighetens räckvidd i förhållande både till livsproblem och till den principiella möjligheten av LVU-vård. Denna diskussion leder vidare till skillnaden mellan anmälningspliktigt och anmälningsbart. Det finns ingen allmän konsensus om anmälningsskyldighetens innebörd. Yrkesgrupper, allmänhet och individer har olika uppfattningar. Även inom en och samma yrkesgrupp varierar tolkningarna. Att antalet anmälningar är högt är inget självändamål. Men det är väsentligt att barn i behov av insatser kommer till kännedom, och i denna mening är antalet för lågt enligt prop. 2002/03:53, s. 64–65: Bara en liten del av de fall där barn misstänks fara illa anmäls till . Trots den uppmärksamhet som anmälningsskyldigheten fått genom olika larmrapporter är det bara inom skolans område som det skett en viss ökning i benägenheten att anmäla. Graden av rapportering skiljer sig mellan olika yrkesgrupper och är enligt regeringens uppfattning alltför låg. Därför behövs åtgärder på olika nivåer för att förändra. Långt ifrån alla anmälningspliktiga fall anmäls. En del uppfattas helt enkelt inte som anmälningsbara. En anledning till underlåtenhet att anmäla skulle kunna vara att livsproblem ses som icke anmälningsbara, inte relevanta för . Denna hypotes får stöd av en studie av BVC-sjuksköterskors kännedom om barn som far illa, där det framkom att endast en mindre del av barnen hade blivit anmälda till (671 av 6044, , 1998). En uppdelning efter problemtyp visade att av de barn som utsatts för fysisk misshandel, psykiska eller sexuella övergrepp hade anmälts. I gruppen övriga problem hade inget barn anmälts. Denna grupp omfattade hälsoproblem, separations- eller vårdnadsproblem, invandrar- eller flyktingproblem, funktionsnedsättning/sjukdom/skada hos förälder eller avliden förälder. Resultaten tyder på att man på BVC inte hade uppfattat livsproblem som anmälningsbara. Vanliga förklaringar är också att man vill vara säker på sin sak och att man vill veta att situationen verkligen är allvarlig. I avhandlingen omsorgssvikt hos förskolebarn beskriver tre orosnivåer som framkommit i enkäter och intervjuer med 10 BVC-sjuksköterskor och 17 förskollärare/barnskötare (2004, s. 31): 1.personalen oroade sig för att allt inte stod rätt till, men man hade svårt för att peka på specifika beteenden eller sakförhållanden som grund för sin oro, 2.man trodde att barnet for illa, och man ansåg sig ha viss grund för det. Man ansåg sig dock i allmänhet inte ha grund för en anmälan till individ- och familjeomsorg. Istället vidtog man andra åtgärder. Som BVC-sjuksköterska kanske man hjälpte till med att ordna in barnet som förtursbarn i förskolan. Som barnomsorgspersonal kanske man tillkallade förskolepsykologen och bad denne göra en bedömning av barnet. 3.man visste att barnet for illa och man hade ett, ibland flera, konkreta exempel på att så var fallet. hade man anmält barnet/familjen till men ofta inte. De tre nivåerna illustrerar inte bara stigande oro utan också ökande grad av kännedom om barnets situation. Anmälningar till tycks ha varit mycket sällsynta på nivåerna 1 och 2, och inte ens på nivå 3 hade alla barn anmälts. Det förefaller som om personalens kännedom utgjorde en viktig faktor när anmälan blev av. Hade man bristande kunskap om situationen avstod man från att anmäla. Sådana fall tycks inte ha uppfattats som anmälningsbara, även om de var anmälningspliktiga. Den ovannämnda studien av barnavårdscentraler (1998) visade följande: av barn vilkas situation ansågs mycket allvarlig och där sjuksköterskan kände sig mycket säker på att barnet for illa hade anmälts. När situationen var mycket allvarlig men sjuksköterskan mindre säker hade anmälts, och när situationen inte var mycket allvarlig men sjuksköterskan mycket säker . I gruppen barn där situationen varken ansågs mycket allvarlig eller sjuksköterskan kände sig mycket säker hade anmälts. Resultaten tyder på att både uppfattat allvar i situationen och upplevd säkerhet har betydelse för vad som ses som anmälningsbart. Enbart misstanke om sådant som inte uppfattas som allvarligt tycks sällan leda till anmälan. Vad påverkar anmälningsbenägenheten? En stor mängd studier har undersökt varför yrkesverksamma underlåter att anmäla och vilka slags missförhållanden som har störst sannolikhet att bli anmälda. Beträffande vad som anses viktigt att anmäla finns en hierarki, där fysiskt och sexuellt våld ligger högre än försummelse och känslomässigt våld (Crenshaw m.fl. 1995). Försummelse av utbildning blir sällan anmäld, trots att utbildningsbrister tillhör de största hindren för ett barns framtidsmöjligheter. Bland orsaker till att inte anmäla finns faktorer som har att göra med säkerhet och allvarlighetsgrad, som framgått tidigare: bevisen är inte tillräckligt starka eller situationen inte tillräckligt allvarlig. En yrkesverksam kanske anser att sekretessen är viktigare än att avslöja familjens situation för , trots att anmälningsskyldigheten tar över sekretessen. Ett annat juridiskt missförstånd är att man inte tror sig behöva anmäla därför att barnet redan har anmälts på annat sätt, t.ex. av förskolan eller skolan. Men detta fritar inte andra potentiella anmälare. Tvärtom är dessa skyldiga att förse med ytterligare information som kan vara av betydelse för utredningen. Det kan upplevas som obehagligt i relation till familjen att anmäla, och man kan vara rädd för att mista all kontakt med föräldrarna om anmälan görs. Man kan föreställa sig att problemen har sin grund i föräldrarnas syn på uppfostran, kulturella förhållanden eller ekonomisk utsatthet och att det därför inte skulle vara fråga om anmälningsbart våld. Yrkesverksamma kan vilja vänta och se innan de agerar, eller de kan uppfatta att de själva har större möjlighet att göra något för familjen än vad har. Detta kan gå hand i hand med lågt förtroende för . Man kan vara okunnig om hur det rent praktiskt går till att anmäla, och man kan tro att det är de överordnades sak. Kanske tycker man sig inte ha sina överordnades stöd. SOU 2009:68 Bilaga 5 kan man vara rädd för att en anmälan kommer att leda till skada eller förvärra barnets situation. Ett svenskt examensarbete i pedagogik har undersökt förskollärares åsikter om anmälningsskyldigheten (2007). Enkäter besvarades av 40 förskollärare i . På samma sätt som i andra studier framkom som den viktigaste anledningen till utebliven anmälan att man inte litade tillräckligt på sig själv och sina misstankar (nämnt av ). Under andra orsaker skriver en förskollärare: Jag vill vara väldigt säker på att mina misstankar stämmer eftersom man kan ödelägga hela familjer (2007, s. 15). Det förekom att en förskollärare hade tagit upp frågan med kolleger eller med en chef utan att det resulterat i någon anmälan: Vi kolleger var inte överens om hur allvarligt det var (a.a., s. 14). När allvaret i situationen inte kunnat avgöras har anmälan inte blivit av. Anmälningsskyldigheten är viktig för förskollärarna, anser författaren, men man vill gärna anmäla tillsammans med en kollega eller chef. Svårare är att våga anmäla ensam. En C-uppsats från socionomprogrammet vid har behandlat skolfrånvaro som grund för anmälan (2007). Syftet var att undersöka anmälningsskyldighetens juridiska innebörd vid skolfrånvaro och hur lärare och rektorer vid två skolor hanterade anmälningsskyldigheten praktiskt vid skolfrånvaro. Enligt författarna ger rättskällorna ingen vägledning för när anmälningsskyldighet skall gälla vid skolfrånvaro. De påpekar att prop. 2002/03:53, s. 48, inte nämner skolfrånvaro som exempel på vad som skall anmälas (2007, s. 37). Anmälningsskyldiga får därför göra egna bedömningar. Den intervjuade skolpersonalen (fyra personer representerande kategorierna rektor, lärare och biträdande rektor) hade god kännedom om anmälningsskyldigheten men menade att frågan om anmälningsskyldighet vid skolfrånvaro är en bedömnings- och definitionsfråga. Det finns ingen exakt gräns för när frånvaro skall anmälas. Orsaken till frånvaron har betydelse för bedömningen, liksom hur eleven klarar skolans mål och hur kontakten är med föräldrarna. Anmälan kan bli aktuell när skolan gjort vad den kunnat utan att situationen blivit bättre. Det framkom att skolorna hade egna handlingsplaner för skolfrånvaro. Planerna följde en trappstegsmodell från kontakt med föräldrar till diskussion med elevhälsoteamet, elevvårdskonferens och eventuellt anmälan som sista alternativ. Förfarandet innebar enligt författarna s.k. institutionalisering, vilket betyder att vanemässiga mönster utbildats. Mönstren manifesterar sig i en så kallad rättskultur, varmed menas en rättsanvändning vars regler skiljer sig från vanliga rättsregler men ändå fått rättslig status. Rättskulturer skapas av icke-juridiska professioner. I detta fall innebar rättskulturen att skolan utvecklat egna regler för att komma till rätta med frånvaro, medan anmälningsskyldigheten inte aktualiserats förrän eventuellt . (2007) framhåller att det trots att skolfrånvaro är ett allvarligt problem inte förekommer någon vägledning om när frånvaro skall anmälas. De anser inte att skolorna kan kritiseras för sitt arbete (a.a., s. 43, 44–45): Den forskning vi tagit del av, intervjuerna vi gjort samt våra studier av juridiken visar på en enorm ambivalens. Det konstateras i forskning kring skolfrånvaro att det är ett problem som kan leda till framtida negativa konsekvenser för individer som har skolfrånvaro som till exempel icke uppnådda skolmål. I juridiken framkommer en otydlighet kring skolfrånvaro, huruvida skolfrånvaro är att betrakta som ett missförhållande för barn uttrycks inte explicit någonstans. I ett rättssociologiskt perspektiv kan man ifrågasätta tidigare forskning och regeringen som menar att det anmäls för lite. I skenet av den rättsdogmatiska utredning av vad SoL 14:1 stycke två innebär och utifrån vår rättssociologiska analys av intervjuerna förefaller det som att den rättskultur som utvecklats på dessa två skolor, och som kan antas finnas på många fler skolor, inte på något sätt negligerar barn som far illa, utan snarare har just sin egen rättskultur kring hur dessa ärenden skall hanteras, detta utifrån den lag vi har. Vidare har de en institutionalisering som tar varje ärende på allvar, de går igenom sin process och kommer i slutänden fram till om en anmälan skall göras eller ej. Påståendet att det anmäls för lite kräver att exakt vad som skall anmälas är tydligt definierat. Här har redovisats ett antal hinder för anmälan och motiv för att inte anmäla. Man kan ha större eller mindre förståelse för dem. De är realiteter, och lagstiftaren måste på något sätt förhålla sig till dem. Det går inte att bortse från att anmälan kan leda till skada. Det är sant att inte alltid utreder anmälningar, vilket kan minska benägenheten att anmäla. vara så att en verksamhets egna metoder att lösa ett problem är mer ändamålsenliga än att anmäla till . Somliga motiv och hinder är dock inte särskilt imponerande. Rör det sig om ren okunnighet, t.ex. om anmälningsskyldigheten eller om rutiner för anmälan, bör detta kunna avhjälpas genom utbildning. Rädsla för familjens reaktioner eller obenägenhet att anmäla ensam är inte godtagbara skäl, men de uttrycker en mänsklig svaghet som är vanlig och sitter djupt. Sådana reaktioner går knappast att utrota, men det borde vara möjligt att minska deras betydelse genom mer strukturerade handlingsplaner, som inte bara sitter i en pärm utan faktiskt följs. En handlingsplan skulle i bästa fall kunna hjälpa en ensam anställd att känna sig säkrare. En obligatorisk handlingsplan lägger genast en hårdare press på förskolan att följa lagen och inte se mellan fingrarna, skriver (2007, s. 20). Om en anställd misstänker att ett barn far illa borde en kollektiv anmälan kunna göras utan fruktlösa diskussioner om hur allvarligt det kan vara eller hur säker man känner sig. Något skulle det väl också hjälpa om anmälningsskyldigheten förtydligades i riktlinjer och föreskrifter med hänsyn till hur man vill att den skall tillämpas. Dessutom: skulle man inte kunna erkänna att det kan vara klokt att följa sin egen rättskultur? Sin egen välgrundade fruktan för att göra det hela värre? Är det alltid fel att vilja vara övertygad innan man anmäler? Går det att föra en nyanserad diskussion om detta utan låsta positioner? Detta sista är inte menat som kritik av anmälningsskyldigheten. Bestämmelsen måste finnas. Det går inte att göra undantag. Barns lidande måste uppmärksammas, och redan som det är är detta lidande alltför lätt att bortse från. En villkorad anmälningsskyldighet skulle enkelt kunna utnyttjas i feghetens och det bristande civilkuragets tjänst. Vad som kan sägas är väl bara att det också bör finnas förståelse för att alla motiv inte är lika dåliga. Allt handlar inte om okunnighet och feghet. IV.3 Vad händer efter anmälan? Man har länge vetat att många anmälningar inte utreds av . Enligt m.fl. (2007, s. 99) avskrivs av alla aktualiserade barn utan utredning, och när utredning görs leder detta till insatser i omkring hälften av fallen. i insatser är stor mellan olika kommuner. Internationellt är förhållandena likartade, t.ex. i där en utvärdering visat att av de aktualiserade barnen registrerades som utsatta för omsorgssvikt och fick någon typ av insats (2001, s. 65). Alla anmälda barn skall inte heller utredas. Detta sker först efter en förhandsgranskning som bland annat syftar till att sortera ut fall som inte hör hemma inom . i genomförde i samarbete med Kommittén mot barnmisshandel en specialstudie av anmälningar om barnmisshandel till socialnämnderna 2000 (SOU 2001:72, Bilaga 4). Undersökningen omfattade endast gärningsmän i åldern . Av de 867 anmälningarna gällde försummelse, vanvård och omsorgsbrist, fysisk eller psykisk misshandel och sexuella övergrepp. Utredning påbörjades i 662 av fallen, dvs. Polisanmälan gjordes i 148 fall (), varav 20 gick till åtal. är kritisk mot avsaknaden av statistik över anmälningar. Man har under studien fått klart för sig att informationssystem, som skulle kunna belysa anmälningarnas utveckling, saknas hos kommunerna: finner anledning att påpeka att kommunerna bör utveckla systemen för dokumentation, statistiska bearbetningar och redovisningar för att på ett bättre sätt klara arbetet med sådan uppföljning (SOU 2001:72, Bilaga 4, s. 179). fattar alltså många beslut om att inte inleda utredning, ibland därför att anmälan inte är relevant för , men också av andra orsaker. Grunderna för avskrivningarna har inte varit kända, vilket är beklagligt eftersom den sociala barnavårdens kvalitet till mycket stor del hänger på om besluten är motiverade. Just denna fråga har emellertid behandlats i avhandling (2007). (2007) undersökte samtliga anmälningar som kom in till socialförvaltningen i . Anmälningarna följdes fram till slutgiltigt avgörande. Antalet anmälningar var 1570 och antalet barn 1051, vilket motsvarade av hela barnpopulationen i åldern 0–. Studien var visserligen inte representativ för landet eftersom den gjordes i en enda kommun, men resultaten borde inte skilja sig så mycket från landet i övrigt att de kan betecknas som undantag. Anmälningarna innehållsanalyserades och klassificerades efter om de tydde på att barnet for illa eller var utsatt för skadlig behandling (indikerar). Klassificeringen baserades på om det kunde ha förekommit fysiskt eller psykiskt våld, kränkning eller försummelse enligt resonemangen i prop. 2002/03:53. Många av anmälningarna var polisrapporter om brott som begåtts av unga. En del av dessa ansågs inte tyda på skyddsbehov, dvs. när det gällde lindriga brott som att ha snattat en chokladkaka, lånat en kamrats legitimationskort för att komma in på diskotek, klottrat, åkt tåg utan biljett eller varit berusad på allmän plats. Sådana fall hänfördes till kategorin indikerar ej, medan allvarligare brott och brott begångna av barn hänfördes till kategorin barn som far illa/skadlig behandling. Nedanstående tabeller är anpassade sammanfattningar av delar av resultat. Den första tabellen avser de 1570 anmälningarna, varav 651 inte ledde till utredning (). Av de 651 ej utredda anmälningarna indikerade 375 (155+220 i tabellen, ) att barnet eventuellt for illa. För 155 av dessa fanns särskilda anledningar till att ingen utredning inletts, t.ex. att familjen var känd . I resterande 220 fall fanns inga sådana anledningar. 802 anmälningar utreddes enligt socialtjänstlagen. I 288 av dessa fall pågick redan en utredning, varför anmälan betecknades som kompletterande. Bortfallet på grund av ofullständiga uppgifter utgjordes av 117 anmälningar. Hälften av de 514 nyutredda anmälningarna medförde inga insatser från sida (258, ). 224 anmälningar resulterade i insatser enligt SoL (av 514), och 32 anmälningar ledde till vård med stöd av LVU (). Totalt sett aktualiserades LVU i av anmälningarna (32/1570).