sou · GXB383d2 · 2010-01-01 00:00:00 — Det lokala arbetet med miljömålen är beroende av långsiktighet även eftersom miljömålen ofta utarbetas i bred förankring. Dels sker interna politiska förankringsprocesser där arbetet med miljö- målen oftast är placerat under kommunstyrelsen. Dels sker extern samverkan med företag, regionala självstyrelse- och samverkans- organ och ideella organisationer.28 Vid regionala seminarier, och vid möten och seminarier särskilt med kommuner som utredningen har anordnat, har deltagare framfört att det är viktigt att bibehålla de 16 miljökvalitetsmålen. En förändring i uppsättningen av miljökvalitetsmål anses kunna medföra en inbromsning i det lokala miljömålsarbetet. 28Naturvårdsverket 2006, SKL . PM 12 Kommuner, företag och ideella organisationer Forskning om implementering, dvs. hur beslut genomförs i praktiken, visar att det kan ta upp till innan en statlig reform får genomslag hos berörda aktörer29. Det förekommer att politiska förändringar genomförs innan tidigare beslut hunnit få verkan30. Ju fler aktörer som är involverade, desto tar det för en förändring att nå genomslag31. Miljömålen omfattar många olika aktörer genom att de är tänkta att kunna användas såväl lokalt som inom olika sektorer. Utredningen bedömer att kontinuitet utgör en viktig fram- gångsfaktor för lokala och andra aktörers miljömålsarbete. Såväl kommuner som andra aktörer har investerat tid och kraft i att omsätta de sexton målen. En förändring i uppsättningen av miljö- kvalitetsmål bedöms kunna medföra en långsammare takt i omställ- ningen till ett hållbart samhälle, där energi läggs på omformulering av mål istället för på åtgärder. Utredningen har övervägt att revidera antalet miljökvalitetsmål för att förenkla strukturen, men föreslår bl.a. mot bakgrund av behovet av kontinuitet inte någon förändring. Motiverande och vägledande mål Vid seminarier och möten med deltagare från kommuner och näringsliv har påpekats att det inte uppfattas som konstruktivt att miljömålsuppföljningen signalerar att vi kommer längre och längre från att nå miljömålen, trots utfört miljöarbete och för flera miljökvalitetsmål också ett förbättrat miljötillstånd. Positiv åter- koppling på utfört arbete anses vara en i arbetet med miljömålen. För att verka inspirerande kan mål förvisso vara ambitiösa men bör inte vara omöjliga att nå32. En annan aspekt är att miljömålen inte alltid är anpassade till kommuners och företags verksamheter. Det förekommer att miljö- mål upplevs vara komplicerade och svåra att tillämpa33. För att vara användbara bör mål ge vägledning så att de är möjliga att översätta till målgruppernas verksamheter34. Mål som är inriktade på den verksamhet som behövs för att uppnå en miljökvalitet kan vara 33Arnfalk et al . 34Edvardsson & 2005. PM 12 Kommuner, företag och ideella organisationer enklare att relatera till eller företags verksamhet, än mål som uttrycker ett önskvärt tillstånd i miljön. Vid regionala seminarier har deltagare från kommuner och före- tag framfört att miljömålssystemets struktur kan vara komplex och svår att överblicka. Som följdfråga har utredningen frågat vilka av miljömålsstrukturens beståndsdelar som anses viktiga, och oftast fått till svar att miljökvalitetsmål, delmål och regionala miljömål anses behövas i systemet. Dock ibland med tillägget att delmålen är väl många och att regionala mål framförallt behövs för naturtyps- målen. En annan aspekt vad gäller förutsättningar för att nå uppslut- ning kring arbetet för miljömålen rör den nationella styrningen. Ett målstyrningssystems legitimitet beror av vem som beslutat om mål och åtgärder. T.ex. har mål som beslutats av regeringen större tyngd än mål som beslutats av myndigheter35. Synpunkter från kommuner och företrädare för näringsliv visar att en av anledningarna till att miljökvalitetsmålen uppskattas är att de tydliggjort den statliga viljan på miljöområdet36. Det finns emellertid önskemål om ytterligare integrering av miljömål och miljöpolitik37. En drivande nationell politik på miljöområdet är vik- tigt för miljöarbetet hos kommuner och företag. T.ex. visar forsk- ning om att nationella politiska prioriteringar har betydelse för vilka frågor som prioriteras i den lokala politiken38. Förändringar som ger bättre förutsättningar för engagemang Utredningen föreslår ett antal förändringar för att bl.a. tillgodose de ovan beskrivna utvecklingsbehoven. Bedömningsgrunden för miljökvalitetsmålen ändras så att målen är ambitiösa, men däremot inte omöjliga att nå. Därtill förenklas målstrukturen genom att de övergripande miljömålsfrågorna utgår ur systemet som begrepp och målnivå. Vidare revideras etappmål och regionala miljömål efter hand och vid behov istället för som samlat . Vidare inriktas miljömålssystemets operativa mål (delmål i det nuvarande systemet och etappmål i det föränd- rade systemet) i större utsträckning på den samhällsomställning 38Lafferty, W. och Eckerberg, K. PM 12 Kommuner, företag och ideella organisationer som behövs för att nå miljökvalitetsmålen. Därtill ersätts de tre nuvarande fasta åtgärdsstrategierna av strategier med utgångspunkt i politiska prioriteringar. Utredningen bedömer att de föreslagna förändringarna av miljö- målssystemet sammantaget ger bättre förutsättningar för motiva- tion och engagemang hos kommuner, företag och ideella organisa- tioner. På nationell nivå deltar representanter för företag, kommuner och ideella organisationer som rådgivande experter i , och i en beredningsgrupp för miljömålsuppföljning knuten till . På regional nivå har länsstyrelserna och regionala kontor oftast involverat kommuner, företag och ideella organisationer i arbetet med miljömålen39, men det har varierat mellan länen. Det finns indikationer på att engagemang och för- ståelse för miljömålen ökat där företag har involverats i arbetet40, och många kommuner ser de regionala miljömålen som en tillgång41. Myndigheternas arbete med att revidera de nationella miljö- målen och utarbeta åtgärdsstrategier har skett inom en snäv tidsram med en temporärt hög arbetstopp. Tidsbristen har gjort det svårt för myndigheterna att involvera andra aktörer, och bl.a. har remisstider över sommaren förekommit. En annan aspekt är att de tre åtgärdsstrategierna ofta är omfattande till sitt sakinnehåll. Vid regionala seminarier och möten med kommuner och företag har ett mer fokuserat och avgränsat arbete efterfrågats. Ett sådant arbete kan lättare kopplas till den egna verksamheten. På regionala seminarier har framkommit att det finns exempel på län som arbetat mer temainriktat och fokuserat med åtgärder för att nå miljömål, och att detta uppskattats av företag och kommuner. Ytterligare en omständighet är att det i arbetet med revidering av miljökvalitetsmål och åtgärdsstrategier funnits varierande kapacitet att konsekvensbedöma mål och åtgärdsförslag. 40Svenskt Näringsliv 2007. PM 12 Kommuner, företag och ideella organisationer uppslutning kring mål och åtgärder är det viktigt att det går att bedöma konsekvenser av föreslagna åtgärder. Detta kan göras genom transparenta samhällsekonomiska konsekvensanalyser. Förändringar som ger bättre förutsättningar för delaktighet Utredningen föreslår ett antal förändringar för att bl.a. tillgodose de beskrivna utvecklingsbehoven. Den nuvarande fasta indelningen i tre åtgärdsstrategier utgår ur systemet till förmån för strategier för mer fokuserade och prioriterade frågor. Strategierna tas fram av en parlamentarisk beredning som knyter till sig arbetsgrupper i vilka icke-statliga aktörer kan ingå. Vidare görs förändringar så att miljömålssystemets kapacitet att konsekvensbedöma förslag för- bättras. Därtill föreslås att regionalt miljömålsansvariga myndig- heter, i de fall nya eller reviderade regionala miljömål tas fram, bör fatta beslut om målen efter samråd med regionala självstyrelse- och samverkansorgan. Det föreslås även att arbetet med att utveckla åtgärder inte tas fram samlat i samband med den fördjupade utvärderingen, utan att arbetet kan fördelas , vilket bör ge bättre förutsättningar för att involvera aktörer. Utredningen bedömer att de föreslagna förändringarna av hur miljömålssystemet organiseras sammantaget ger icke-statliga aktörer bättre möjlighet till delaktighet nationellt och regionalt. Arnfalk P, , Thidell Å, 2008. Miljöarbete inom teknik- företag – utvecklingstendenser samt jämförelse med annan till- verkande industri. , the international economics. Betänkande 1998/99:MJU6 Miljöpolitiken. och , 2005. When is a goal rational? Social Choice and Welfare 24: 343 – 361. Barriärer och broar – kommunikativa villkor i det svenska miljömålsarbetet. Studies in Arts and Science No 469. PM 12 Kommuner, företag och ideella organisationer Lafferty W och Eckerberg K, 1998. From the earth summit to local agenda 21, working towards sustainable development. Miljömålen – nu är det bråttom! Miljömåls- rådets utvärdering av miljömål. Citerad : vad/Miljoorganisationerna/. och de natio- nella miljömålen. Lokal översättning av de nationella miljö- målen. Hållbarhetens lokala horisont, forskning om kommunernas arbete med miljö och hållbar utveckling. Proposition 1997/98:145, Svenska miljömål. Miljöpolitik för ett håll- bart . Riksdagsskrivelse 1998/99:183. Sannerstedt A, 2001. Implementering – hur politiska beslut genom- förs i praktiken. I (red), 2001. Politik som orga- nisation – Förvaltningspolitikens grunder. Enkät om kommunernas arbete med och syn på miljömålen, Bilaga 2, Tabeller och diagram över enkätsvaren. Hur har kommunerna tagit sig an miljömålen? – En intervjustudie i 16 kommuner, Bilaga 2, Kommunvisa minnesanteckningar. Näringslivets miljöarbete och miljömål, erfarenheter och synpunkter från branscher och företag inför den fördjupade miljömålsutvärderingen. Miljönytta, produkter och tjänster som bidrar till en bättre miljö. Remissyttrande, Re: Miljömåls- rådets andra fördjupade utvärdering, FU 2008, av miljö- mål är det bråttom. Tarschys D, 2006. Mål utan mening? Om ordstyrning i landet där allt är prioriterat. I Förvaltningens byggstenar – rapport från ett seminarium. Statskontorets småskrifter Nr 1. PM 13 Oberoende riktad utvärdering av insatser En effektiv riktad utvärdering..................................... Riktad utvärdering i miljömålssystemet ...................... En ny myndighet ........................................................ Stadigvarande uppdrag till befintlig 3.2.1 Myndigheter med generella utvärderings- PM 13 Oberoende riktad utvärdering av insatser För att ett målstyrningssystem ska bli effektivt krävs en riktad ex post utvärdering av olika insatser. En sådan utvärdering ska göras av en oberoende part. De breda utvärderingar av om vi når miljö- målen som görs regelbundet av myndigheterna inom miljömåls- systemet behöver därför kompletteras med oberoende riktade utvärderingar av enskilda styrmedels samhällsekonomiska kost- nadseffektivitet och myndigheters miljöarbete. Utredningen har övervägt olika alternativ för hur en oberoende riktad utvärdering i miljömålssystemet kan organiseras. Utred- ningen anser att Statskontoret är den instans som är mest lämpad för denna uppgift. Statskontoret har inget utpekat ansvar i miljömålssystemet och är därför oberoende. Myndigheten har god statsvetenskaplig kompetens för utvärderingar och dess befintliga uppdrag omfattar alla politikområden som har beröring med miljömålssystemet. Dock finns i den befintliga verksamheten inget särskilt fokus på miljöfrågor, varför en förstärkning med bl.a. miljöekonomisk kompetens behövs. Statskontoret bör successivt ges tidsbegränsade uppdrag från regeringen om vilka specifika utvärderingar myndig- heten ska genomföra, därigenom sker en systematisk genomgång av viktiga insatser i miljömålssystemet. Ett målstyrningssystem kräver en systematiserad och oberoende utvärdering1 för att bli effektivt2. Miljömålssystemet saknar en oberoende instans som i lärande och utvecklande syfte genomför riktade utvärderingar av styrmedel och myndigheters miljöarbete. Myndigheterna i miljömålssystemet genomför årlig uppföljning och en fördjupad utvärdering (se PM 7). I uppfölj- ningen av miljökvalitetsmålen beskrivs miljökvaliteten och hur den har utvecklats i förhållande till målen. 1Då begreppet utvärdering har en inarbetad innebörd i miljömålssystemet, används fort- sättningsvis begreppet riktad utvärdering av insatser om det som i andra sammanhang benämns som utvärdering. Med riktad utvärdering av insatser avses en mera detaljerad utvärdering av enskilda insatser än den uppföljning av miljökvalitet och utvärdering av om vi når målen som genomförs av myndigheterna i miljömålssystemet. PM 13 Oberoende riktad utvärdering av insatser ringen bedömer hur långt beslutade insatser räcker i förhållande till målen. Uppföljningen och den fördjupade utvärderingen omfattar miljömålssystemet i dess helhet. En riktad utvärdering av insatser är snävare och går på djupet med enskilda styrmedel eller processer. En riktad utvärdering inne- bär normalt en nulägesbeskrivning, förklaring av orsakssamband och bedömning av utfallet mot förväntat resultat. ges även förslag till förändringar3. Genom den uppföljning och utvärdering som löpande görs av myndigheterna i miljömålssystemet finns en god faktabas för riktade utvärderingar. Utredningens uppdrag och utgångspunkter Utredningen har bl.a. haft i uppdrag att lämna förslag till hur vidtagna åtgärders samhällsekonomiska kostnadseffektivitet kan utvärderas på ett systematiserat sätt. Med vidtagna åtgärder kan avses såväl olika styrmedel som myndigheters löpande miljöarbete. Styrmedel är t.ex. regler och regeltillämpning eller ekonomiska styrmedel som miljöskatter eller användning av statliga medel för t.ex. inköp av mark. Vad gäller myndigheters miljöarbete handlar det om att studera hur miljöfrågorna kommer in i arbetet, i vilken grad de beaktas inom andra politikområden samt hur de får genomslag genom åtgärder inom myndigheternas befintliga mandat och pådrivande insatser (se PM 10 och PM 11). I miljömåls- systemet finns fyra myndigheter med enbart miljömålsansvar och 18 sektorsmyndigheter inom olika politikområden samt regionala myndigheter. Med samhällsekonomisk kostnadseffektivitetsanalys avses i detta sammanhang att bedöma om satsade resurser givit största möjliga utdelning i förhållande till avsikten med insatsen. Alter- nativt kan bedömas om förbättringarna i miljön har uppnåtts till lägsta möjliga samhällsekonomiska kostnad. Det finns dock olika typer av svårigheter förknippade med att utvärdera insatsernas samhällsekonomiska kostnadseffektivitet. Exempelvis är det i regel svårt att avgöra om en viss insats givit ett resultat eller om detta beror på någon annan omvärldsfaktor, dessutom kan sällan alla relevanta aspekter mätas och värderas4. Se även PM 9. PM 13 Oberoende riktad utvärdering av insatser Denna promemoria har utgjort underlag till betänkandets kapitel 7. I denna promemoria beskrivs förutsättningar för en effektiv riktad utvärdering i kapitel 2. I kapitel 3 analyseras alter- möjligheter att organisera en oberoende riktad utvärdering i miljömålssystemet. Slutligen finns utredningens överväganden i kapitel 4. 2 En effektiv riktad utvärdering Riktad utvärdering är en egen vetenskaplig profession. Denna kompetens behöver kompletteras med andra färdigheter i specifika fall. För den utvärdering av insatser som behövs i miljömåls- systemet krävs en bas av generell statsvetenskaplig utvärderings- kompetens, därutöver behövs nationalekonomisk kompetens med goda kunskaper i miljöekonomi och kvantitativa metoder. Beroen- de på vad som utvärderas kan också relevant naturvetenskaplig kompetens behöva knytas till en viss utvärdering. Instansen för riktad utvärdering behöver alltså ha en generell bas av god utvärderings- och miljöekonomisk kompetens som kan användas för olika utvärderingar. Den naturvetenskapliga sakkom- petensen är mer specifik och involveras med fördel ad hoc i respek- tive riktad utvärdering. En organisation för riktade utvärderingar bör kännetecknas av5: Självständighet, som säkras institutionellt, professionellt och finansiellt är viktigt för att klara objektivitetskravet i utvärderings- arbetet. Kriteriet tolkas som att aktörerna inom miljömålssystemet inte ska kunna påverka vad som ska utvärderas eller vilka utvär- deringsmetoder som används. Begreppet oberoende används fort- sättningsvis för att beskriva en organisation som inte har något befintligt ansvar i miljömålssystemet eller för genomförandet av miljöpolitiken. PM 13 Oberoende riktad utvärdering av insatser Pluralism i kompetenser behövs eftersom en riktad utvärdering innehåller olika moment och vinklingar som kan variera beroende på syftet. bör vara genomförare av utvärderingar och inte bara beställare. Myndigheten måste därmed vara stor nog att uppnå en kritisk massa av egen analytisk kompetens. 3 Riktad utvärdering i miljömålssystemet En oberoende riktad utvärdering av insatserna i miljömålssystemet kan organiseras på olika sätt, som exempelvis: En ny utvärderingsmyndighet med uppgift att göra riktade utvärderingar av insatser i miljömålssystemet. En befintlig utvärderingsorganisation ges ett stadigvarande miljörelaterat uppdrag inom ordinarie verksamhet. Befintliga utvärderingsorganisationer ges temporära miljörelate- rade uppdrag inom ordinarie verksamhet. Genom att inrätta en ny myndighet för riktad utvärdering av insatserna i miljömålssystemet kan såväl oberoende och tillgång till rätt kompetens som kravet på genomförande av utvärderingar tillgodoses. Med ett stadigvarande uppdrag till en befintlig utvärderings- organisation kan kraven på oberoende i förhållande till miljö- målssystemet och genomförande av analyser uppfyllas. kan den relevanta kompetensen byggas upp och säkerställas på lång sikt. Generellt kan konstateras att alternativet att ge temporära uppdrag till olika befintliga organisationer kan göras oberoende i förhållande till miljömålssystemet och att kompetenserna kan anpassas till den aktuella frågeställningen. Dock kan temporära uppdrag som alternerar mellan olika genomförare försvåra lång- siktig kompetensuppbyggnad. Därför behandlas fortsättningsvis endast alternativen en ny utvärderingsmyndighet och stadigvarande uppdrag till en befintlig utvärderingsorganisation. PM 13 Oberoende riktad utvärdering av insatser Utredningen om konstaterade att det inte finns någon självständig och oberoende utvärderingsorganisation, som har kombinationen av utvärderings-, miljöekonomisk och bred naturvetenskaplig kompetens.6 Då en omfattande uppföljning och utvärdering av om vi når miljömålen redan görs av myndigheterna i miljömålssystemet är oberoende riktade utvärderingar av insatser ett komplement, som kan motivera cirka 2–3 årsarbetskrafter. Den riktade utvärderingen bör bedrivas systematiskt, dvs. regelbundet med utvärdering av någon eller några insatser i taget. Över tid erhålls då sammantaget en genomgång av viktigare insatser och en god kunskapsbas kring vilken typ av insatser som på ett samhällsekonomiskt effektivt sätt bidrar till att nå målen. Av ekonomiska skäl är det alltså svårt att motivera en fristående utvärderingsmyndighet på det miljöpolitiska området. En ny myn- dighet har, förutom genomförandekostnader, även kringkostnader, som kan undvikas genom att en befintlig organisation gör riktade utvärderingar av styrmedel och myndigheterna i miljömålssyste- met. De politikområden som har egna utvärderingsmyndigheter svarar för avsevärt större andelar av statsbudgeten än miljöområdet. 3.2Stadigvarande uppdrag till befintlig utvärderingsorganisation För att analysera vilken befintlig organisation som skulle kunna ges ett stadigvarande uppdrag inom den ordinarie verksamhet har en genomgång gjorts av myndigheter med generella utvärderings- uppdrag, utvärderingsmyndigheter knutna till enskilda politik- områden och organisationer med miljöekonomisk kompetens. Utredningen om föreslog ett som skulle samordna och utveckla miljömålsarbetet och göra riktade utvärderingar av miljö- arbetet vid alla berörda myndigheter. Statskontoret skriver i sitt remissvar att förutsätt- ningarna för självständighet i förhållande till miljömålssystemets aktörer inte är helt till- godosedda på grund av de dubbla roller institutet skulle ges. Uppdraget till en oberoende utvärderingsmyndighet i förhållande till miljömålssystemet skulle således begränsas till att göra riktade utvärderingar av insatser som åtgärder och styrmedel samt myndigheternas miljöarbete. PM 13 Oberoende riktad utvärdering av insatser 3.2.1Myndigheter med generella utvärderingsuppdrag har i uppdrag att granska den statliga verksamheten i syfte att medverka till god resursanvändning och en effektiv förvaltning i staten. lyder under och kan alltså inte ges uppdrag från regeringen, vare sig permanenta eller temporära. Myndigheten beslutar helt självständigt vad som ska granskas, hur utvärderingen ska gå till och vilka slutsatser som ska dras av utvärderingen. Riksrevisorernas oberoende ställning är grundlagsskyddad.7 Eftersom områden är omfattande finns risk att det går mellan de riktade utvärderingarna av ett visst sakområde. Om genomför en riktad utvärdering av myndigheternas miljöarbete och insatserna för att nå miljömålen blir det i så fall ett komplement till en mera stadigvarande och systematiserad riktad utvärdering i miljömålssystemet. Statskontoret har ett generellt uppdrag att på regeringens upp- drag bistå regeringen med utredningar, utvärderingar och uppfölj- ningar av statlig och statligt finansierad verksamhet samt över- gripande frågor om den offentliga förvaltningens funktionssätt. I uppdraget ingår att analysera verksamheter och myndigheter i ett effektivitetsperspektiv, redovisa effekter av statliga åtgärder samt ge underlag för omprövning och effektivisering. Myndighetens generella uppdrag omfattar alla de politikområden som berörs i miljömålssystemet.8 Statskontoret har en bas av generell utvärderingskompetens och ett brett verksamhetsområde som spänner över alla berörda politik- områden i miljömålssystemet. Dock finns i den befintliga verksam- heten inget särskilt fokus på miljöfrågor. Statskontorets miljö- ekonomiska kompetens behöver därför stärkas om myndigheten ska ha beredskap att utföra utvärderingsuppdrag av styrmedel och myndigheters miljöarbete. 8www.statskontoret.se, Förordning (2007:827) med instruktion för Statskontoret. PM 13 Oberoende riktad utvärdering av insatser 3.2.2Utvärderingsmyndigheter inom särskilda politikområden Några exempel på fristående utvärderingsmyndigheter inom sär- skilda politikområden har studerats. Myndigheten för tillväxtpolitisk analys och utvärdering internationellt utvecklingssam- arbete (SADEV) för europapolitiska studier9 (SIEPS). Generellt kan sägas om dessa fristående utvärderingsmyndigheter att de är knutna till politikområden som är väsentligt större än miljöområdet mätt som andel av utgifterna i statsbudgeten10. Alla dessa är oberoende i förhållande till miljömålssystemet. Samtliga har dock ett begränsat verksamhetsområde i förhållande till de många politikområden som miljömålssystemet har beröring med. Det innebär att förhållandevis omfattande resursförstärk- ningar skulle krävas till den generella basen av utvärderingskom- petens – utöver förstärkt miljöekonomisk kompetens – för att genomföra de riktade utvärderingar som behövs i miljömålssyste- met. 3.2.3Organisationer med miljöekonomisk kompetens Det finns även miljöekonomiska utvärderingsorganisationer i form av och Expertgruppen för miljöstudier. miljöekonomiska enhet har i uppdrag att utföra kvalificerade samhällsekonomiska analyser i syfte att förbättra beslutsunderlaget för svensk miljöpolitik. Myndigheten ska också utveckla miljöekonomiska metoder och modeller. väljer självt vilka analyser som ska göras. Urvalet styrs bl.a. av kriterierna relevans för den politiska agendan; kostsamma styrmedel; styrmedel med omfattande samhällsekono- 9SIEPS har utvärderats.