sou · GYB3104 · 2010-12-23 00:00:00 — Nuvarande avtal för elektronisk identifiering har blivit förlängt till och avrop kan gälla . Som längst kan ett avrop från gällande avtal därför gälla till . Myndigheter, landsting och kommuner har även kunnat avropa förmedling av spärrkontrollfråga till rätt utfärdare via Infratjänsten, vilket nu upphört och ersatts av ramavtalet för E- förvaltningsstödjande tjänster.2 En viktig drivkraft till en översyn av den svenska modellen för e-legitimationer är att förutsätt- ningarna förändrats så att den form för upphandling som tidigare använts inte kan användas på nytt för att få flera leverantörer av dessa tjänster. En ny lösning behöver därför tas fram. 3En ny nationell modell för e-legitimationer I detta avsnitt beskrivs utgångspunkterna för en ny nationell modell för e-legitimationer. Denna modell kan beskrivas som en infrastruktur som består av de e-legitimationer som godtas, en standardiserad lösning för identifiering, signering samt de aktörer som utför dessa uppgifter. föreslagna framtida uppgifter beskrivs, en genomgång görs även av övriga aktörer i modellen identitetsutfärdare, e-tjänsteleverantörer och attributsutfärdare. I tillägg beskrivs de huvudsakliga tjänsterna dvs. anvisningstjänst, signeringstjänst samt attributstjänst. Frågan om hur elektronisk identifiering och elektroniska under- skrifter kan utvecklas och anpassas till framtida behov har varit föremål för utredning i flera olika sammanhang.1 Frågan berördes senast i utredningens promemoria , med en delredovisning till regeringen, där en förordning med instruktion för har föreslagits. E-legitimationsnämn- den ska enligt förslaget samordna statens arbete med och användning av metoder och tjänster för elektronisk identifiering och signering samt säkerställa att nödvändiga tjänster och funk- tioner för e-legitimationer finns tillgängliga för den offentliga för- valtningen. 1 Se bl.a. E-delegationen som i sitt delbetänkande Strategi för myndigheternas arbete med e- förvaltning (SOU 2009:86) lämnat förslag till hur förvaltningens framtida arbete med e-legi- timationer kan organiseras. Delegationens förslag har sin utgångspunkt i förslag som redo- visats i en rapport från dåvarande Verket för förvaltningsutveckling, Verva, Slutrapport om säkert elektroniskt informationsutbyte och säker hantering av elektroniska handlingar (Rapport 2008:12). En ny nationell modell för e-legitimationer Utredningen har utarbetat ett förslag till en ny nationell modell för att använda e-legitimationer. Denna modell kan beskrivas som en infrastruktur (Infrastrukturen för Svensk e-legitimation), som består av de e-legitimationer som godtas (Svensk e-legitimation), en standardiserad lösning för identifiering, i tekniska sammanhang kallad identitetsfederation (Infrastrukturen för identifiering), en tjänst för att underlätta för den som tillhandahåller en e-tjänst att införa funktioner för elektroniska underskrifter (Signatur- tjänsten) och ett regelverk för denna infrastruktur; se figuren nedan. Figur 3.1 Infrastrukturen för Svensk e-legitimation (privat- och tjänstelegitimation) Denna modell behöver fungera från upphandlings- och konkurrensrättsliga utgångspunkter som andra frågor – såväl juridiska som tekniska och affärsmässiga – måste lösas och formas till en helhet. Dessa komplexa samband mellan teknik, juridik och affärs- modell gör det till en utmaning att beskriva Infrastrukturen för Svensk e-legitimation så att alla berörda yrkeskategorier får en rättvisande bild av lösningen som helhet. Ett mål är emellertid att förenkla genom att komplexiteten hanteras dels av E-legi- En ny nationell modell för e-legitimationer timationsnämnden, som utarbetar och inför lösningar såväl tek- niskt som juridiskt, dels av s.k. Identitetsutfärdare, så att myndig- heter och företag som tillhandahåller e-tjänster endast behöver hantera intyg om redan utförd identifiering eller äkthetskontroll. Utredningen har tagit fram tekniska specifikationer för infra- strukturen för Svensk e-legitimation som redovisas i utredningens bilagor (bilagorna 11–17). I det följande ska den föreslagna lös- ningen beskrivas närmare. 3.2Aktörer inom Infrastrukturen för Svensk e-legitimation De aktörer som ingår i Infrastrukturen för Svensk e-legitimation redovisas något förenklat i följande figur. Figur 3.2 Aktörer i Svensk e-legitimation (Myndighet, landsting eller kommun) ska enligt föreskrifter i förordning, som framgått, samordna statens arbete med och användning av metoder och tjänster för elektronisk identifiering och signering samt säker- ställa att nödvändiga tjänster och funktioner för e-legitimationer finns tillgängliga för den offentliga förvaltningen. Infrastruktur för Svensk e-legitimation bärs upp av privaträttsliga En ny nationell modell för e-legitimationer aktörer som utfärdar e-legitimationer och tillhandahåller tjänster över tiden, däribland identitetsintyg, så att de utfärdade e-legitima- tionerna smidigt kan nyttjas. Dessa s.k. identitetsutfärdare utfärdar intyg när en innehavare av en e-legitimation, användaren, legitimerat sig med stöd av sin e-legitimation. Intygen utfärdas åt myndigheter och vissa därmed jämställda organ inom offentlig sektor, s.k. e-tjänsteleverantörer, efter att identitetsutfärdaren utfört vissa kontroller. Identitetsintygen ska härvid ses som en del i användningen av e-legitimationer och inte som en självständig tjänst. Tanken är att de e-legitimationer (kallade Svensk e-legitimation) som uppfyller kraven och har anslutits till Infrastrukturen för Svensk e-legitimation ska få användas inte bara i myndigheters e- tjänster utan även ska kunna brukas hos aktörer utanför offentlig sektor. ska verka för och stödja en sådan utveckling. Det är emellertid inte en uppgift för nämnden att anskaffa tjänster för kontroll av e-legitimationer åt företag eller andra privaträttsliga subjekt som tillhandahåller en e-tjänst. Detta ska emellertid inte hindra att en användare brukar samma e- legitimation hos privaträttsliga e-tjänsteleverantörer, som i myn- digheters e-tjänster. Svensk e-legitimation ska vidare kunna utfärdas till såväl en medborgare eller någon annan i egenskap av privatperson – s.k. privat e-legitimation – som till anställda eller uppdragstagare – s.k. e-tjänstelegitimation. Medan användaren själv får anskaffa privat e- legitimation är det arbets- eller uppdragsgivaren som ansöker om och tilldelar den anställde en e-tjänstelegitimation. Det ska dessutom finnas en typ av intyg – s.k. attributsintyg – som utfärdas av en attribututfärdare som även kan vara en identitetsintygsutfärdare. Det kan vara fråga om sådana attribut som t.ex. juridisk behörighet att agera för en juridisk persons räkning i egenskap av ställföreträdare eller fullmäktig, en roll av juridisk betydelse såsom lärare, läkare eller sjuksköterska eller någon annan uppgift av betydelse om en individ, t.ex. uppgift om anställning inom visst företag eller visst uppdrag för en angiven huvudman. På ett övergripande plan kan den planerade Infrastrukturen för Svensk e-legitimation sägas innefatta att 1. utfärda, använda, verifiera och spärra Svenska e-legitimationer, En ny nationell modell för e-legitimationer 2.tillhandahålla en Infrastruktur för identifiering där a)e-tjänsteleverantörer kan erhålla identitets- och attributsintyg för att granska om uppgifter som lämnats om identitet eller juridisk behörighet eller andra attribut är riktiga, b)ett centralt register över aktörer förmedlar uppgifter om aktörernas tjänster och funktioner för tillit och säkert informationsutbyte, c)en anvisningstjänst som kan ge användaren av en e-tjänst hjälp att välja e-legitimation att bruka i e-tjänsten, 3.tillhandahålla en signeringstjänst som gör det möjligt för användaren att skriva under handlingar elektroniskt. Denna infrastruktur syftar till att etablera funktioner för e-legiti- mationer, elektroniska underskrifter och identitets- och attributs- intyg, som ska vara enkla att förstå och bruka för användare av e- legitimationer och e-tjänsteleverantörer, som infra- strukturen på ett balanserat sätt ska kunna tillgodose skyddet för rättssäkerheten, informationssäkerheten och enskildas personliga integritet. ska styra, utveckla och svara för verksam- heten inom infrastrukturen för Svensk e-legitimation, bl.a. utarbeta föreskrifter för Svensk e-legitimation och avtal och allmänna villkor i de delar som ska regleras genom civilrättsliga överenskommelser. Nämnden ska också utarbeta riktlinjer och vägledningar för Svensk e-legitimation och dokumentation av tekniska krav för den gemensamma infrastrukturen. Hit hör bl.a. specifikationer av tillitsnivå och tekniska lösningar för Svensk e-legitimation. ska också upphandla en leverantör av tekniska tjänster för bl.a. drift och underhåll av utfärdar- och e- tjänsteregister – i tekniska sammanhang kallade metadata – och in- rätta ett valfrihetssystem för Svensk e-legitimation. Utfärdar- och e-tjänsteregistren skapar tillit mellan de identitetsutfärdare, attributsutfärdare och e-tjänsteleverantörer som ska ingå i Infrastrukturen för identifiering; i tekniska samman- En ny nationell modell för e-legitimationer hang kallad identitetsfederationen. Där publiceras vissa uppgifter om varje aktör – identitetsutfärdare, attributsutfärdare och e- tjänsteleverantör – så att de kan kommunicera på ett säkert sätt och kan kontrollera att identitets- och attributsintyg är äkta.2 I utfärdar- och e-tjänsteregistren finns också uppgifter om Internet- adresser till samtliga tjänster och e-tjänsteleverantörer, vilka attribut som kan tillhandahållas samt vilka attribut respektive e- tjänsteleverantör behöver för sina kontroller. Alla aktörer får därmed veta vilken information som ska tillhandahållas och vart den ska sändas. I dessa register, som i tekniska sammanhang kallas metadata och något förenklat kan beskrivas genom en jämförelse med domän- namnssystemet och det domännamnsregister som .SE tillhanda- håller, är det inte meningen att personuppgifter ska registreras utan endast uppgifter om identitetsutfärdare, attributsutfärdare och e- tjänsteleverantörer (dvs. juridiska personer).3 Attributsutfärdare av allmänt intresse kan registreras i E-legiti- mationsnämndens utfärdarregister, t.ex. . Beträffande övriga attributsutfärdare får berörda e-tjänsteleverantörer emeller- tid se till att skapa en egen tillit eftersom denna attributshantering inte sker inom den av samordnade infrastrukturen för Svensk e-legitimation. Denna attributs- hantering kräver alltså särskilda affärsmässiga och juridiska anpassningar utanför Infrastrukturen för identifiering. Uppgifterna i utfärdarregistret ska vara offentligt tillgängliga; jfr hur uppgifterna i aktiebolagsregistret och domännamnsregistret är tillgängliga för var och en via Internet. För uppgifter om e- tjänsteleverantörer behövs två typer av e-tjänsteregister, en där leverantörer inom offentlig sektor registreras och en där e-tjänste- leverantörer som är företag kan registreras. De senare behövs emellertid inte för att offentlig sektor ska kunna tillhandahålla e- tjänster inom Infrastrukturen för Svensk e-legitimation. Näringslivets e-tjänsteleverantörer behöver emellertid ha tillgång till samma register över utfärdare. ska därför svara för de två första registren men inte för det där närings- livets e-tjänsteleverantörer registreras. ska se till att utfärdarregistret blir tillgängligt även för näringslivet och 2Alternativet – att alla aktörer skapar tillit sinsemellan – är inte realistiskt. I så fall kan en identitetsfederation endast skapas för en handfull parter och därmed inte uppfylla direktivets krav på utvecklingsmöjligheter. 3Jfr lagen (2006:24) om nationella toppdomäner för på Internet. En ny nationell modell för e-legitimationer att ett tillförlitligt kompletterande register för näringslivets e- tjänsteleverantörer regleras på lämpligt sätt. avser dessutom att verka för att en modell som kan hantera svenskt näringslivs behov etableras, vidare beskrivet i avsnitt 10. Till E-legitimationsnämndens uppgifter hör att 1.utarbeta underlag till föreskrifter för Infrastrukturen för Svensk e-legitimation, avtal och allmänna villkor i de delar Infra- strukturen för Svensk e-legitimation regleras genom civilrätts- liga överenskommelser samt riktlinjer, vägledningar, dokumen- tation och tekniska krav för Infrastrukturen för Svensk e- legitimation, 2.meddela föreskrifter inom ramen för den normgivnings- kompetens som delegeras till nämnden, 3.upphandla leverantörer av tekniska tjänster för Infrastrukturen för Svensk e-legitimation, 4.sluta avtal med aktörer inom Infrastrukturen för Svensk e-legiti- mation, 5.inrätta en Infrastruktur för identifiering inom ramen för Infrastrukturen för Svensk e-legitimation, och för denna infrastruktur a)inrätta ett valfrihetssystem för Svensk e-legitimation, b)ange de tekniska och andra krav som ställs på de e-legitima- tioner som ska få anslutas, bl.a. beträffande tillitsnivåer, och utöva tillsyn. De identitetsutfärdare som ansluts till Infrastrukturen för Svensk e-legitimation ska utfärda dels e-legitimationer till medborgare, anställda och uppdragstagare, dels identitetsintyg till e-tjänste- leverantörer inom offentlig sektor. Som framgått är avsikten att alla utfärdare som når upp till de krav som ställs för deltagande i Infrastrukturen Svensk e-legitimation ska ha rätt att bli anslutna. Den som ansluts ska tillhandahålla identitetsintyg, i egen regi eller genom någon annan aktör som uppfyller de krav som nämnden ställer. I juridisk mening ska emellertid en ansluten utfärdare En ny nationell modell för e-legitimationer ansvara för både de e-legitimationer och de identitetsintyg som denne tillhandahåller. I praktiken kan inte uteslutas att en myndig- het eller ett offentligt ägt bolag blir utfärdare av e-tjänste- legitimationer och identitetsintyg, vilket behöver utredas vidare. Tanken är alltså att utfärdaren av den e-legitimation som brukas och utfärdaren av ett identitetsintyg till följd av brukandet ska vara samma part. En utfärdare kan visserligen anlita en underleverantör för att ställa ut och hantera e-legitimationer, identitetsintyg eller anknytande funktioner men utfärdaren ska – såvitt är av betydelse för ett lämnat intyg – svara för dessa funktioner som om Identitetsutfärdaren själv hade ställt ut e-legitimation och identitetsintyg och hanterat anknytande funktioner. En sådan stark koppling är naturlig eftersom utfärdandet av identitetsintyg ska ses som en del i nyttjandet av e-legitimationer och inte som en självständig fristående tjänst. Om en identitetsutfärdare inte kan leverera alla de uppgifter som en e-tjänsteleverantör behöver ska kompletterande uppgifter kunna begäras från och lämnas av en attributsutfärdare i form av ett attributsintyg. Identitetsutfärdarens relation till användaren En användare som ska identifiera sig väljer via anvisningstjänsten vilken identitetsutfärdare som ska brukas. Identifiering sker sedan direkt mellan användaren och den valda identitetsutfärdaren. Detta är därför viktigt att identitetsutfärdaren är en part som användaren känner igen och har en direkt relation till, t.ex. som kund, medlem eller anställd. Detta är särskilt viktigt att beakta i de fall där själva bäraren av e-legitimationen utfärdas av någon annan, t ex en under- leverantör till identitetsutfärdaren, en part som inte nödvändigtvis användaren har en relation till. De banker som utfärdar e-legitimationer inom ramen för BankID-samarbetet kan, förutsatt att kraven för Svensk e- legitimation uppfylls, anslutas som identitetsutfärdare var för sig eller gemensamt. Vilken av dessa anslutningsformer som är lämplig beror på de affärsmässiga och juridiska bedömningar som aktörerna En ny nationell modell för e-legitimationer Bland de exempel som varit föremål för diskussion finns de som översiktligt återges i följande figur. Figur 3.3 Bankerna som identitetsutfärdare, exempel Alternativ 1: De enskilda bankerna som identitetsutfärdare Alternativ 2: BankID som identitetsutfärdare Utfärdare av e-tjänstelegitimationer i offentlig verksamhet För anställda inom ett landsting bör själv vara identitetsutfärdare, förutsatt att de uppfyller kraven för Svensk E- legitimation, då det är landstingen som av den anställde uppfattas som utfärdare av tjänstekortet (SITHS4.). Att det rent tekniskt är en underleverantör () till ett av landstingen 4 SITHS är ett smart kort för elektronisk identifiering. Alla medarbetare i till exempel kommuner, landsting och eller privata vårdgivare kan använda den här elektroniska tjänstelegitimationen. En ny nationell modell för e-legitimationer gemensamt ägt bolag () som utfärdat e-legitimationen bör alltså ses som sekundärt. Motsvarande synsätt bör tillämpas även för annan offentlig verksamhet. Se vidare bilden nedan. Figur 3.4 Utfärdare av e-tjänstelegitimation i offentlig verksamhet, exempel Identitetsutfärdare med e-tjänstlegitimationer i offentlig verksamhet 3.5E-tjänsteleverantörer inom offentlig sektor E-tjänsteleverantörerna behöver inte – jämfört med dagens lösningar – införa funktioner för att kontrollera om en legitimering är riktig eller om en underskrift är äkta. Detta blir av stor betydelse eftersom sådana kontroller utförs av e-tjänsteleverantörerna – ofta genom underleverantör – enligt flera olika tekniska lösningar och förutsätter att varje myndighet, som tillhandahåller e-tjänster som kräver e-legitimation, för sig sluter avtal med flera olika leverantörer. I en identitetsfederation gör det ingen skillnad för e-tjänste- leverantören om det är en, två eller hundra identitetsutfärdare. E- tjänsteleverantörens e-tjänst blir inte längre en del av processen för att kontrollera den använda e-legitimationen och resultatet av de tekniska procedurerna för elektronisk legitimering och underskrift. E-tjänsteleverantören behöver i praktiken endast lämna fullmakt till , som hanterar erforderliga avtalsslut, och ha förmågan att tolka intyg i enlighet med den standardiserade En ny nationell modell för e-legitimationer lösningen för att hantera identitetsintyg vilken här betecknas Infrastrukturen för identifiering (federationen). Merparten av dagens e-tjänsteleverantörer har förmågan att tolka identitets- och attributsintyg och behöver endast till ange sina behov av identitets- information och attribut. En anvisningstjänst ska införas för att, i samband med användarens utnyttjande av e-tjänster, underlätta användarens val av e-legi- timation. En viktig funktion i en anvisningstjänst är att hantera informa- tion om användarens tidigare val av e-legitimation så att användaren vid nästa tillfälle får upp sina tidigare val som förval. Uppgifter om tidigare val lagras i användarens webbläsare som en s.k. cookie som returneras av användarens webbläsare till anvisningstjänsten vid återkommande besök. Även anvisningstjänsten föreslås som två alternativa tjänster. Det första alternativet medger en enklare integration för e- tjänsteleverantörerna i deras e-tjänster medan det andra utförandet möjliggör mera avancerade och användarvänliga gränssnitt för e- tjänsternas användare. Inför e-tjänsteleverantören det första alternativet överförs användaren till anvisningstjänsten som tillhandahåller gränssnitt för användarens val av e-legitimation. Anvisningstjänsten anpassar gränssnittet med stöd av tillgänglig information om användarens tidigare val av e-legitimation. När användaren gjort sitt val av e- legitimation överförs användaren, tillbaka till e-tjänsten, med information om vilken identitetsutfärdare användaren vill använda för att legitimera sig. Om e-tjänsteleverantören inför det andra alternativet kan denne föra in ett eget gränssnitt gentemot användaren som innehåller instruktioner till dennes webbläsare om att hämta hem relevant anvisningsinformation från anvisningstjänsten. De uppgifter som returneras från anvisningstjänsten anpassas utifrån den information som finns tillgänglig om användarens tidigare val av e-legitimation och om vilka behov av legitimering som föreligger i e-tjänsten. Användaren upplever sig – vid den dialog som sker för att välja e- legitimation – aldrig lämna e-tjänsten och genom det dynamiskt an- En ny nationell modell för e-legitimationer passade gränssnittet lämnas information till e-tjänsten om vilken identitetsutfärdare som kan identifiera användaren. Det senare alternativet kräver instruktioner i e-tjänstens webb- gränssnitt mot användare, som utformats så att de på ett korrekt sätt hämtar och använder information från anvisningstjänsten. ger det senare alternativet emellertid användaren en upplevelse av att kommunicera endast med e-tjänsten. Införs det första alternativet blir det däremot påtagligt för användaren att han eller hon överförs till en separat tjänst för valet av e-legitimation. De tekniska lösningarna specificeras närmare i bilaga 16. Vi återkommer till anvisningstjänsten i avsnittet om regelverk för den föreslagna infrastrukturen. För att den beskrivna infrastrukturen ska bli fullständig behövs även en central tjänst för elektroniska underskrifter (signerings- tjänst). Denna bör om möjligt utformas dels så att kvalificerade certifikat utfärdas momentant, dels så att en säker anordning för signaturframställning tillhandahålls så att de elektroniska underskrifterna kan anses vara kvalificerade. Tanken är att Infrastrukturen för Svensk e-legitimation ska kunna innefatta nya typer av e-legitimationer såsom koddosor och liknande, vilka inte faller inom ramen för en sådan publik nyckelstruktur som dagens användning av e-legitimationer förutsätter. Sådana nya typer av e-legitimationer kan inte i sig användas för att förse en handling med en avancerad elektronisk signatur enligt 2 § lagen (2000:832) om kvalificerade elektroniska signaturer (signaturlagen) och sådana e-legitimationer kan inte heller brukas för underskrifter med vanligt förekommande och allmänt accepterade format. I vissa länder, exempelvis , har därför en signeringsfunktion införts som en central tjänst där elektroniskt undertecknande inte gjorts beroende av hur användarens e-legitimation är utformad. Till sådana tillämpningar har dessutom knutits anordningar för signaturframställning som utfärdaren betecknat som säker i signaturdirektivets mening. Det är centralt för en svensk lösning att signaturlagens krav uppfylls. Den elektroniska underskriften ska ha skapats med medel som endast användaren kontrollerar, dvs. En ny nationell modell för e-legitimationer kontrollerar så att den inte kan kopieras eller annars missbrukas av en obehörig utan att detta upptäcks. För att tillgodose detta krav får användaren legitimera sig med sin e-legitimation varje gång som han eller hon ska skriva under elektroniskt med stöd av signeringstjänsten. Denna tjänst måste dessutom ha sådana skydd mot förfalskningar och andra manipulationer att tjänsten åtnjuter såväl allmänhetens som myndigheternas förtroende. Den föreslagna Infrastrukturen för identifiering – där nya typer av e-legitimationer kan ingå – bör därmed förenas med en signatur- tjänst så att Infrastrukturen för Svensk e-legitimation innefattar motsvarande möjligheter till elektronisk underskrift som i dagens system. Här föreslås emellertid två alternativa tjänster och tanken är att de ska kunna tillhandahållas var för sig eller i kombination, utifrån e-tjänsteleverantörens behov och riskbedömning. Det första alternativet har utformats så att en e-tjänste- leverantör med minsta möjliga integrationsarbete ska kunna införa funktioner för elektroniska underskrifter i en e-tjänst. I detta alternativ lämnas åt signeringstjänsten att hantera hela processen för underskrift, vilket innefattar presentation av det utkast som ska undertecknas av användaren, mottagande av användarens aktivering av underskriftsfunktion- en (dvs. klicket på knappen Jag skriver under), legitimering av användare när underskriftsfunktionen aktiveras, skapande av signeringsnycklar och utfärdande av signerings- certifikat för den aktuella underskriften,