sou · GYB318 · 2010-03-15 00:00:00 — ansåg också att en bestämmelse senare borde införas i regerings- formen som angav att ytterligare bestämmelser i de ämnen som anges i 9 kap. 2–10 §§ RF meddelas i riksdagsordningen eller annan lag (bet. 1996/97:KU3 s. 48). I 9 kap. 11 § RF anges numera att ytterligare bestämmelser om och regeringens befogenheter och skyldigheter i fråga om regleringen av statsbudgeten finns i riksdagsordningen och sär- skild lag. I förslaget till ändrad regeringsform föreskrivs i motsva- rande bestämmelse (9 kap. 11 §) att ytterligare bestämmelser om En samlad budgetlag och följdändringar och regeringens befogenheter och skyldigheter i fråga om budgeten meddelas i riksdagsordningen eller särskild lag. Bestämmelsen klargör att det vid sidan av riksdagsordningen även i särskild lag finns bestämmelser om och regering- ens befogenheter i fråga om budgeten. Den lag som åsyftas är i första hand budgetlagen, men även lagen om statens upplåning och skuldförvaltning innehåller bestämmelser om befogenheter och skyldigheter för regeringen och i viss mån för . Budget- lagen innehåller bestämmelser som anknyter till 9 kap. 1–10 §§ RF medan lagen om statens upplåning och skuldförvaltning innehåller bestämmelser som endast anknyter till 9 kap. 10 § RF. Bestämmel- sen om statens upplåning återfinns i förslaget till ändrad RF i 9 kap. 8 § andra stycket. När budgetlagen utformades fanns redan lagen om statens upplåning. Det ansågs då inte vara lämpligt att föreslå att en helt ny lag skulle överta bestämmelser som fanns i en etablerad lag. Det var ju, trots allt, ovisst om lagförslaget skulle antas eller inte. Den utredning som lämnade förslaget till budgetlagen menade dock att det fanns skäl att pröva om inte lagen om statens upplåning kunde arbetas in i budgetlagen (SOU 1996:14 s. 114). Enligt förevarande utrednings uppfattning är det lämpligt att nu överväga denna fråga. Budgetlagen antogs av och har kommit att få en central plats i den normhierarki som reglerar finansmakten. Den har även en viktig roll i den politiska diskussionen. Lagen är tämligen omfattande och i utredningens förslag till ny budget- lag ingår ett antal nya bestämmelser. Av sistnämnda skäl föreslås också att lagen ska delas in i kapitel. Lagen om statens upplåning är däremot en mycket kort lag som knappast är uppmärksammad utanför de finansiella marknaderna. Enligt utredningen framstår det som naturligt att förena regleringarna i budgetlagen och lagen om statens upplåning, som har mycket nära samband med varandra, i en och samma lag. Detta kan ske genom att lagen om statens upplåning och skuldförvaltning i oförändrat skick fogas in i budgetlagen. Detta underlättas av att utredningen valt att dela in budgetlagen i kapitel. Det framstår därmed som lämpligt att den nuvarande lagen om statens upplåning och skuldförvaltning bildar ett kapitel i budgetlagen. En sådan åtgärd gör budgetlagen heltäckande och ökar också medvetenheten om de bestämmelser som finns i lagen om statens upplåning och skuldförvaltning. En samlad budgetlag och följdändringar Enligt lagen om statens upplåning och skuldförvaltning lämnar för ett budgetår i sänder ett bemyndigande till regeringen att ta upp lån till staten. Det är alltså i praktiken en skyldighet för att besluta om ett sådant bemyndigande. Detta bemyndigande inhämtas genom att regeringen begär ett sådant i budgetpropositionen. Den nuvarande formuleringen innebär att regeringen föreslår att bemyndigar regeringen att under följande budgetår ta upp lån enligt lagen (1988:1387) om statens upplåning och skuldförvaltning. Om lagen om statens upplåning fogas in i budgetlagen kan bemyndigandet formuleras på t.ex. följande sätt: Regeringen föreslår att bemyndigar reger- ingen att under (år) ta upp lån enligt X kap. budgetlagen (2010:000). Om de två lagarna förs samman kan också den hänvisning till lagen om statens upplåning som finns i 11 § budgetlagen tas bort. Sammanfattningsvis anser utredningen att det är en fördel om de regleringar som innehåller allmänna bestämmelser om riksda- gens och regeringens befogenheter och skyldigheter i fråga om budgeten samlas i en lag. Det blir då den särskilda lag som pekas ut i 9 kap. 11 § förslaget till ändrad RF. Ett sammanförande stärker också den samlade regleringen på finansmaktens område. Någon nackdel av betydelse med att föra samman de två lagarna kan utredningen inte se. Av dessa skäl föreslår utredningen att regleringen i lagen om statens upplåning och skuldförvaltning i oförändrad form fogas in i den nya budgetlagen som ett särskilt kapitel. Utredningens lagförslag är utformat på detta sätt. Avslutningsvis vill utredningen anföra att det kan vara lämpligt att tilläggsbestämmelsen i 3.2.3 riksdagsordningen slopas i och med att en motsvarande bestämmelse finns i 9 kap. 11 § förslaget till ändrad RF. Som framgår av det föregående förslår utredningen att en ny lag, budgetlagen, införs och att bestämmelserna i lagen om statens upplåning och skuldförvaltning och lagen om statsbudgeten, med i detta betänkande föreslagna ändringar, sammanförs i den nya lagen. De nämnda lagarna bör upphävas. I ett antal författningar finns hänvisningar till dessa. Som en följd av utredningens förslag behöver därför hänvisningarna till lagen om statens upplåning och En samlad budgetlag och följdändringar skuldförvaltning respektive lagen om statsbudgeten ändras till budgetlagen. De berörda författningarna är kungörelsen (1974:153) om beslutad ny riksdagsordning, lagen (1988:1385) om riks- bank, lagen (2008:812) om statliga garantier till insättare i utländska instituts filialer i , lagen (2008:814) om statlig stöd till kreditinstitutet, aktiebolagslagen (2005:551), avgiftsför- ordningen (1992:191), kapitalförsörjningsförordningen (1996:1188), anslagsförordningen (1996:1189), förordningen (1996:1190) om överlåtelse av statens fasta egendom m.m., förordningen (1996:1191) om överlåtelse av statens lösa egendom, garan- tiförordningen (1997:1006), förordningen (2000:278) om gåvor och överföringar av överskottsmateriel hos Försvarsmakten, förordningen (2000:606) om myndigheters bokföring och förord- ningen (2007:1447) med instruktion för . Utredningens förslag: En ny budgetlag träder i kraft . Regeringen har i propositionen En reformerad grundlag lämnat förslag till ändringar bl.a. i 9 kap. regeringsformen (RF) om finansmakten (prop. 2009/10:80). De förslag som lämnas i detta betänkande innebär bl.a. att en anpassning av budgetlagen görs till de föreslagna ändringarna i RF. Ändringarna i RF föreslås träda i kraft . En ny budgetlag bör träda i kraft . Utredningens bedömning: Förslagen och bedömningarna medför inte några väsentliga konsekvenser i de avseenden som anges i kommittéförordningen (1998:1474). För utredningsarbetet gäller bestämmelserna om konsekvensbe- skrivningar i 14 och 15 §§ kommittéförordningen (1998:1474). Om förslagen i ett betänkande påverkar kostnaderna eller intäkterna för staten, kommuner, landsting, företag eller andra enskilda ska, enligt 14 § kommittéförordningen, en beräkning av dessa konsekvenser redovisas i betänkandet. Om förslagen innebär samhällsekonomiska konsekvenser i övrigt ska dessa redovisas. När det gäller kostnadsökningar och intäktsminskningar för staten, kommuner och landsting, ska kommittén föreslå en finansiering. Utredningens förslag syftar till att stärka ramverket för statens budget. Detta sker genom att tydligare regler föreslås för hur budgetering och redovisning av olika slag av utgifter och inkomster ska göras på statens budget. Dessa förslag leder till ökad transpa- rens och stärkt budgetdisciplin vilket kan förväntas gynn- samt påverka statens finanser. Några av förslagen berörs i det följande. Utredningen föreslår i avsnitt 6 att villkoren för ramanslaget ändras så att möjligheten att använda outnyttjade medel (anslags- sparande) begränsas till . Denna möjlighet har varit obegränsad. Vidare föreslår utredningen att regeringens möjlighet att utnyttja ett anslagssparande på s.k. äldreanslag begränsas till . Inte heller någon sådan begränsning finns . Förslagen väntas leda till en stärkt budgetdisciplin, vilket kan leda till lägre kostnader för staten. Utredningen lämnar i avsnitt 9 vissa förslag som avser statens utlåning. Lån där den förväntade förlusten är låg får finansieras med lån i . Övriga lån ska finansieras med anslag. Vidare föreslås att en ränta eller annan avgift tas ut av låntagaren. Räntan eller avgiften ska motsvara statens förväntade kostnad för utlåningen, om inte beslutar annat. Den del av räntan som motsvarar en förväntad kreditförlust bör tillföras en reserv i för att användas för finansiering av uppkomna kostnader för statens utlåning. Utestående lån bör enligt utred- ningens mening värderas med beaktande av förväntade förluster och medel avsättas från anslag till en kreditreserv. Om förslaget genomförs kan övergångsvis ytterligare anslagsmedel behöva tillfö- ras kreditreserven. I ett längre perspektiv påverkar dock inte försla- gen resursutrymmet på berörda anslag. Förslagen får alltså vissa budgettekniska konsekvenser men förväntas inte medföra några ökade kostnader på statens budget eller något förändrat lånebehov. I avsnitt 13 föreslår utredningen vissa förändringar när det gäller vilket innehåll som årsredovisningen för staten ska ha. I huvudsak överensstämmer det föreslagna innehållet med det innehåll årsre- dovisningen för staten har . En konsekvens av utred- ningens förslag blir dock, om det genomförs, att fler delar i årsre- dovisningen för staten kommer att bli föremål för granskning. För granskningen av årsredovisningen för staten beta- lar en avgift. Avgiften belastar det under utgifts- område 1 upptagna anslaget 4:1 m.m. Avgiften kan komma att bli högre till följd av utredningens förslag. Enligt utredningens bedömning ryms dock ökningen inom den befintliga anslagsramen. Om förslagen i ett betänkande har betydelse för den kommu- nala självstyrelsen, ska enligt 15 § kommittéförordningen konse- kvenserna i det avseendet anges i betänkandet. Detsamma gäller när ett förslag har betydelse för brottsligheten och det brottsförebyg- gande arbetet, för sysselsättning och offentlig service i olika delar av landet, för små företags arbetsförutsättningar, konkurrensför- måga eller villkor i övrigt i förhållande till större företags, för jämställdheten mellan kvinnor och män eller för möjligheterna att nå de integrationspolitiska målen. Utredningen gör bedömningen att förslagen och bedömningarna i detta betänkande inte medför några sådana konsekvenser som behandlas i paragrafen. I paragrafen lämnas en upplysning om att det finns bestämmelser om statens budget i 9 kap. regeringsformen (RF) och att ytterligare bestämmelser om budgeten finns i förevarande lag. Bestämmelsen är ny. I flera paragrafer i lagen (1996:1059) om statsbudgeten finns hänvisningar till olika bestämmelser i . Det gäller exempelvis 3, 11 och 16 §§. Sedan lagen om statsbudgeten trädde i kraft har en bestämmelse införts i 9 kap. 11 § RF enligt vilken ytterligare bestämmelser om och regeringens befogenheter och skyldigheter i fråga om regleringen av statsbudgeten finns i riks- dagsordningen och särskild lag. I förslaget till ändrad RF har bestämmelsen (9 kap. 11 §) den lydelsen att ytterligare bestämmel- ser om och regeringens befogenheter och skyldigheter i fråga om budgeten meddelas i riksdagsordningen eller särskild lag. Lagen (1996:1059) om statsbudgeten respektive lagen (1988:1387) om statens upplåning och skuldförvaltning är sådan särskild lag. Dessa båda lagar har sammanfogats i denna lag. Av förevarande paragraf framgår nu att budgetlagen är en sådan särskild lag som avses i 9 kap. 11 § RF. De särskilda hänvisningar till olika bestämmelser i som tidigare fanns i lagen om statsbud- geten behövs därmed inte längre och har genomgående tagits bort. Budgetlagen innehåller allmänna bestämmelser om regeringens befogenheter och skyldigheter i fråga om statens budget. Med speciallagstiftning kan för vissa frågor besluta om före- skrifter som avviker från bestämmelserna i budgetlagen. Enligt gängse rättsprinciper har en sådan speciallag företräde framför allmän lag. Exempel på sådan speciallag anges i kommentaren till 3 kap. 4 §. Regeringen kan med stöd av bestämmelsen om den s.k. rest- kompetensen i 8 kap. 7 § 2 förslaget till ändrad RF meddela före- skrifter om genomförandet av statens budget. En bestämmelse som upplyser om detta finns i 11 kap. 1 §. I paragrafen finns en bestämmelse om vad som ska anses vara statens verksamhet. Bestämmelsen motsvarar regleringen i 1 § andra stycket lagen om statsbudgeten. I paragrafen finns en bestämmelse om att hög effektivitet ska efter- strävas och god hushållning iakttas i statens verksamhet. Bestäm- melsen motsvarar regleringen i 1 § första stycket lagen om stats- budgeten. 2 kap. Budgetpolitiska mål och utgiftsområden Mål för den offentliga sektorns finansiella sparande I paragrafen finns en bestämmelse om att regeringen till ska lämna förslag till mål för den offentliga sektorns finansiella sparande på medellång sikt. Bestämmelsen motsvarar regleringen i 39 § lagen om statsbudgeten, såsom den förslagits av förevarande utredning i en särskild rapport , se bilaga 3. Enligt förslaget i rapporten ska bestämmelsen träda i kraft . I paragrafen finns bestämmelser om att regeringen i budgetpropo- sitionen ska lämna förslag till ett utgiftstak. Bestämmelserna motsvarar regleringen i 40 § lagen om statsbudgeten. En viss språk- lig modernisering har skett i paragrafen. Någon ändring i sak är inte avsedd. I paragrafen finns en bestämmelse om att regeringen, om har beslutat att hänföra statens utgifter till utgiftsområden, ska redovisa en beräkning av hur utgifterna för det andra och tredje tillkommande budgetåret fördelas på utgiftsområden. Bestämmel- sen motsvarar regleringen i 41 § lagen om statsbudgeten. I paragrafen finns en bestämmelse om att regeringen, om det finns risk för att ett beslutat utgiftstak kommer att överskridas, ska vidta sådana åtgärder som den har befogenhet till eller föreslå nödvändiga åtgärder. Bestämmelsen motsvarar regleringen i 42 § lagen om statsbudgeten. En viss språklig modernisering har skett i paragrafen. Någon ändring i sak är inte avsedd. 3 kap. Budgetering och redovisning på statens budget I paragrafen finns en bestämmelse om att inkomsttitlar ska använ- das för budgetering och redovisning av olika slag av inkomster. Bestämmelsen behandlas i avsnitt 4.3. Tillsammans med 5 § ersätter denna paragraf bestämmelsen i 9 § lagen om statsbudgeten. Syftet med förevarande bestämmelse är främst att i lagen intro- ducera begreppet inkomsttitel. Den nuvarande bestämmelsen i 9 § lagen om statsbudgeten har också en annan innebörd. Enligt den formulering som används där ska statsinkomster som beräknas av redovisas mot inkomsttitel. När inkomster specialdestinerats för ett visst ändamål beräknas inte inkomsterna av . Detta framgår av 9 kap. 2 och 3 §§ regeringsformen (RF). Sådana inkomster redovisas inte heller mot inkomsttitel. Detta förhållande gäller alltjämt. Att så är fallet framgår numera av bestämmelsen i 5 § första stycket första meningen och regleras därför inte i förevarande paragraf. Vad som avses med specialdestination framgår av 5 § och kommentaren till denna. Motsvarande begrepp på utgiftssidan av statens budget, anslag, används i 9 kap. 3 § förslaget till ändrad RF och behöver inte intro- duceras med budgetlagen. I 7 § förskrivs dock att anslagstypen ramanslag ska användas vid budgetering av utgifter för bestämda ändamål. Omfattningen av statens budget I paragrafen finns en bestämmelse om vilka inkomster och utgifter som ska ingå i regeringens förslag till statens budget. Bestämmelsen motsvarar i huvudsak regleringen i 16 § lagen om statsbudgeten. Bestämmelsen ger uttryck för den s.k. fullständighetsprincipen. Den innebär att statens budget ska omfatta alla inkomster och utgifter samt andra betalningar som påverkar statens lånebehov. I 16 § lagen om statsbudgeten anges några undantag från full- ständighetsprincipen. Undantagen gäller sådana inkomster som specialdestinerats till viss verksamhet, se kommentaren till 1 och 5 §§. Som framgår av avsnitt 4 är det emellertid mera korrekt att betrakta redovisningen enligt undantagsbestämmelserna som ett avsteg från bruttoprincipen. En bestämmelse om att inkomster och utgifter ska redovisas brutto på statsbudgeten finns i 3 §. Några avsteg från fullständighetsprincipen görs inte. Paragrafen har fått en utformning som bättre återspeglar detta förhållande. I paragrafen finns en bestämmelse om att statens inkomster och utgifter ska redovisas brutto på statens budget. Bestämmelsen, som motsvarar regleringen i 17 § första stycket lagen om statsbudgeten, behandlas i avsnitt 4.3. Innebörden av att statens inkomster och utgifter ska redovisas brutto på statens budget är densamma som enligt 17 § första stycket lagen om statsbudgeten (se prop. 1995/96:220 s. 94). Lik- som tidigare gäller som ett undantag från bruttoprincipen att vissa inkomster får redovisas mot anslag. Anslaget nettoredovisas i sådana fall. En motsvarighet till bestämmelsen om nettoredovis- ning i 17 § andra stycket lagen om statsbudgeten finns numera i 5 § andra stycket tredje meningen. Som ett undantag från bruttoprincipen gäller också att vissa inkomster och motsvarande utgifter inte ska redovisas mot inkomsttitlar och anslag, utan redovisas vid sidan av statens budget. Om detta finns bestämmelser i 5 § första stycket och andra stycket första och andra meningen. I paragrafen finns en bestämmelse om att utgifter inte får budgete- ras och redovisas mot inkomsttitel. Bestämmelsen, som är ny, behandlas i avsnitt 4.4. I 3 § finns den grundläggande regeln om att statens inkomster och utgifter ska redovisas brutto på statens budget. Undantag från bruttoprincipen i fråga om inkomster finns i 5 §. Av skäl som anges i avsnitt 4.4 har det dock ansetts motiverat att i budgetlagen uttryckligen förskriva att utgifter inte får budgeteras och redovisas mot inkomsttitel. Att utgifter inte får budgeteras och redovisas mot en inkomst- titel utgör inte något hinder mot att korrigeringar, omföringar, avräkningar och överföringar till t.ex. EU, kommuner och AP- fonder görs av uppburna skatteinkomster m.m. Det är i sådana sammanhang i allmänhet fråga om utbetalningar av medel som inte tillhör staten. Bestämmelsen utgör inget hinder mot att använda s.k. negativa inkomsttitlar för att öka tydligheten i beräkningen och redovisningen av statens inkomster. Det förekommer att utgifter redovisas mot en inkomsttitel genom att en skattskyldigs skattekonto krediteras för utgifter för vissa ändamål. Detta sker då med stöd av särskilda lagar. Ett exem- pel på en sådan lag är lagen (1999:591) om kreditering på skatte- konto av vissa stöd beslutade av arbetsmarknadsmyndighet och . I den mån sådana s.k. skatteutgifter förekommer ska regeringen enligt 10 kap. 4 § redovisa dessa för . I paragrafen finns bestämmelser om hur inkomster som har speci- aldestinerats till en viss verksamhet ska budgeteras och redovisas. Bestämmelserna, som ersätter regleringen i 9 §, 17 § andra stycket och 18 § lagen om statsbudgeten, behandlas i avsnitt 4.3. Av 3 § följer att inkomster och utgifter ska budgeteras och redovisas brutto på statens budget. I förevarande paragraf finns bestämmelser om undantag från regeln om bruttoredovisning. Undantagen gäller då inkomster specialdestinerats till en verksam- het. Med specialdestination avses att inkomster, utan att föras upp på inkomsttitel, används för att täcka utgifter i en viss verksamhet. Enligt 9 § lagen om statsbudgeten ska statsinkomster som beräknas av redovisas mot inkomsttitel. När inkomster specialdestineras till ett visst ändamål beräknas inte dessa av riksda- gen. Detta framgår av 9 kap. 2 och 3 §§ RF. Vissa ändringar i RF föreslås träda i kraft . Enligt 9 kap. 3 § i förslaget till ändrad RF kan besluta att statens inkomster får tas i anspråk för bestämda ändamål på annat sätt än genom beslut om anslag. Den koppling som tidigare fanns i RF mellan bestämmelser om specialdestination och beslut om budgetreglering, och den däri ingående beräkningen av statens inkomster, har tagits bort (prop. 2009/10:80). Förevarande bestämmelse har därför utformats så att den ansluter till den formulering som används i förslaget till ändrad RF. I första stycket anges nu att sådana inkomster som har beslutat får tas i anspråk på annat sätt än genom beslut om anslag (specialdestination) inte ska budgeteras och redovisas mot inkomsttitel. I denna del ersätter bestämmelsen 9 § lagen om stats- budgeten. beslut om specialdestination avser i huvud- sak s.k. betungande avgifter. En avgift är betungande om den inne- bär ett ingrepp i den enskildes ekonomiska förhållanden. I andra stycket finns bestämmelser om hur budgetering och redovisning ska ske när en inkomst har specialdestinerats till en verksamhet. Har beslutat att inkomsterna helt eller till en bestämd del ska täcka utgifterna i en viss verksamhet ska inkoms- terna och motsvarande utgifter inte heller budgeteras eller redovi- sas mot anslag. I stället ska de redovisas vid sidan av statens budget. Enligt den terminologi som vanligen används i sammanhanget har då ett bestämt ekonomiska mål beslutats för verksamheten. I denna del ersätter paragrafen 18 § lagen om statsbudgeten. Det vanligaste är att full kostnadstäckning gäller som ekono- miskt mål för en verksamhet. Med full kostnadstäckning avses att inkomsterna helt ska täcka utgifterna i den avsedda verksamheten. Inte heller när det för en verksamhet finns ett bestämt ekonomiskt mål som avviker från full kostnadstäckning, t.ex. att inkomsterna ska täcka av kostnaderna, ska redovisning ske på inkomsttitel eller anslag. I ett fall som detta får ett anslag belastas med högst av kostnaderna i verksamheten. Bestämmel- sen utgör i denna del inte någon förändring i sak i förhållande till vad som gäller enligt 18 § lagen om statsbudgeten (se prop. 1995/96:220 s. 94 f). Att en verksamhet ska redovisas vid sidan av statens budget innebär alltså inte bara att inkomsterna inte ska redovisas mot inkomsttitel, utan också att dessa och de där- emot svarande utgifterna inte ska budgeteras eller redovisas mot anslag. Om det saknas ett bestämt ekonomiskt mål för inkomster som specialdestinerats till en viss verksamhet, dvs. inkomsterna ska till en obestämd del täcka utgifterna i verksamheten, ska inkomsterna redovisas mot anslag. Bestämmelsen i andra stycket tredje meningen motsvarar 17 § andra stycket i lagen om statsbudgeten, men har fått en annan språklig utformning. Någon förändring i sak är inte avsedd. Det bör dock noteras att den tidigare bestämmelsen i 17 § lagen anger att utgifterna får redovisas netto mot anslag. Enligt förevarande bestämmelse ska nettoredovisning ske i dessa fall. Den tidigare bestämmelsen gav intryck av att regeringen kunde välja att redovisa sådana inkomster mot inkomsttitel. Som tidigare nämnts ska dock självfallet inte redovisning mot inkomsttitel ske om en inkomst specialdestinerats till en verksamhet. I tredje stycket föreskrivs att budgetering och redovisning ska gå till på samma sätt då regeringen med stöd av bemyndi- gande har beslutat att en inkomst ska specialdestineras till en viss verksamhet. Sådana bemyndiganden finns i 6 § och 8 kap. 9–12 §§. Bestämmelserna i förevarande paragraf avser således alla inkomster som har specialdestinerats till viss verksamhet. Bestäm- melsen omfattar därmed såväl betungande och frivilliga avgifter som andra inkomster t.ex. räntebetalningar, återbetalningar eller inkomster från försäljning av egendom. I paragrafen finns bestämmelser om s.k. frivilliga avgifter. Bestäm- melserna, som delvis motsvarar regleringen i 19 § lagen om stats- budgeten, behandlas i avsnitt 4.3. I paragrafen anges att regeringen får förfoga över avgiftsin- komster från frivilligt efterfrågade varor och tjänster som staten tillhandahåller.