sou · GYB361 · 2010-09-08 00:00:00 — En säker drift, inklusive underhåll och kontroll av att delsystemet uppfyller de väsentliga kraven under hela dess livslängd, säkerställs i stället genom järnvägsföretagets eller infrastrukturförvaltarens säkerhetsstyrningssystem. -Ett godkännande att ta i bruk ett fordon gäller de nationella järnvägsnäten och det ska inte krävas ett nytt godkännande att ta i bruk ett fordon på en annan linje i samma järnvägsnät. -Inom ramen för fordonets status inför driftsfasen gäller alla aspekter i godkännandet i efterföljande medlemsstater och medlemsstaterna kan därför tillåta att fordon tas i bruk utan att fordonet godkänns i efterföljande medlemsstater. Medlems- staterna kan dock föreskriva om när det krävs ett kompletter- ande godkännande. En medlemsstat kan inte åberopa nationella tekniska regler som inte hänför sig till den tekniska kompatibili- teten mellan fordonet och järnvägsnätet när ett fordon godkänt i en annan stat inom EES eller ansöker om god- kännande. DV 29 går vidare igenom olika roller och ansvarsfördelningen dem emellan inom ramen för godkännandeförfarandet. Följande roller beskrivs. -Anmälda organ enligt 2008/57/EG; kontroll av överens- stämmelse med TSD. -CSM Assessor; säker integrering av ett delsystem i systemet när det krävs enligt artikel 15.1. -Designated Body; ansvarig för kontroll av nationella tekniska regler och genomför samma kontroll som NoBo. -Sökande; den enhet som ansöker om godkännande att ta i bruk ett delsystem eller fordon. -Järnvägsföretag; kan agera som sökande men är också bl.a. ansvarig för att genom sitt säkerhetsstyrningssystem säkerställa att delsystemet fortsätter att leva upp till de väsentliga kraven under hela dess livslängd. -Infrastrukturförvaltaren; ska bemöda sig om att tester kan äga rum (23 p. -ECM; ingen roll i godkännandeprocessen. Vid mötet i framkom frågor som medlemsstaterna önskade förtydligande om i DV 29. Vidare framkom ett antal frågor som ännu inte är berörda i dokumentet och som det kan finnas anledning för ERA att utreda vidare. Nedan följer en översiktlig sammanfattning av sådant som antingen lyftes av medlemsstaterna och där förtydligande önskades eller frågor som inte återfinns i DV 29 men som ERA har uppgett att byrån har för avsikt att utreda vidare. I den kommande texten om i synnerhet godkännande att ta i bruk delsystem inklusive fordon finns också hänvisningar till den diskussion som ägde rum. Med grandfather´s rights avses i sammanhanget äldre fordon som tillåts att vara i bruk i en medlemsstat trots att det inte överens- stämmer med dagens krav och kanske till och med saknar ett godkännande. Frågan är om dessa s.k. grandfather´s rights ska erkännas av en annan medlemsstat där fordonet avses att tas i bruk? ERA pekade på två olika förhållanden. -Om medlemsstaten där fordonet avses att tas i bruk tillåter fordon i bruk som inte överensstämmer med gällande krav. -Om medlemsstaten där fordonet avses att tas i bruk inte tillåter fordon som inte överensstämmer med gällande krav. ERA menade att en utgångspunkt måste vara att det inte får ske någon diskriminering mellan medlemsstaterna. Tillåter en medlemsstat att ett fordon med en viss säkerhetsnivå är i bruk kan staten inte hindra ett järnvägsfordon från en annan medlemsstat att tas i bruk om säkerhetsnivån är densamma. ERA har börjat fundera över frågan men någon ståndpunkt från byrån finns ännu inte. Det ska nämnas att frågan diskuterades och flera medlemsstater ställde sig tveksamma till ERA:s resonemang. Se mer under avsnitt 10.2. Erfarenhetsdrift kan krävas för att få ett fordon godkänt för att tas i bruk. ERA framhöll att ett fordon inte får godkännas innan de väsentliga kraven är uppfyllda. Detta eftersom ett godkännande faktiskt är giltigt även i övriga medlemsstater och det skulle innebära att ett beslut om godkännande skulle kunna bli ett falskt kvitto. Medlemsstaterna menade att det kan krävas testkörning för att kunna fastställa att de väsentliga kraven verkligen är uppfyllda och fordonet uppfyller de väsentliga kraven. Varken DV 29 eller direktivet berör denna fråga. Det föreföll dock som om medlemsstaterna kan hantera testkörning inom ramen för godkännandeprocessen. I DV 29 behandlas olika aktörers roller. Exempelvis NoBo (notified body), DeBo (designated body), NSA (nationella säkerhetsmyndigheten). ERA framhöll att detta är något av ett outforskat område. ERA ser framför sig att kommer kraven fastställas i TSD, NoBo granskar att delsystemet överens- stämmer med TSD och de nationella säkerhetsmyndigheterna godkänner att delsystemet kan tas i bruk. ERA framhöll vikten av att ha tydliga roller med tydliga ansvarsområden. I vissa medlems- stater är det den nationella säkerhetsmyndigheten som fastställer de nationella tekniska reglerna, granskar att delsystemet uppfyller dessa och godkänner att delsystemet får tas i bruk. Det finns inget i direktivet som direkt föreskriver att det inte är tillåtet att ha en sådan organisation. ERA framhöll dock att det kan finnas anledning att se över roller och ansvar. Förhållandet mellan 2008/57/EG och 2001/14/EG Medlemsstaterna efterlyste förtydligande om hur kompatibilitet med en särskild linje ska hanteras. ERA var tydlig med att det inte ska hanteras inom ramen för godkännandeprocessen. oklart hur de kumulativa effekterna ska hanteras, exempelvis på krav om elförsörjning. På ett par ställen i texten har vi även i övrigt hänvisat till diskussion som ägde rum på mötet eller till minnesanteckningar utskickade av ERA efter mötet. Det gäller bl.a. möjligheten att återkalla ett beslut om godkännande. 3.8.4En gemensam säkerhetsmetod för riskvärdering och riskbedömning Kommissionens förordning (EG) nr 352/2009 av om antagande av en gemensam säkerhetsmetod för riskvärdering och riskbedömning som avses i artikel 6.3 a i och rådets direktiv /49/EG (nedan kallad förordning 352)har betydelse både för godkännandeprocessen och för regleringen om ECM. Vi har därför funnit att det finns anledning att översiktligt redogöra för innehållet. ERA har även sammanfattat och belyst förordningen i dokumentet Gemensam säkerhetsmetod för riskvärdering och riskbedömning. Förordningen syftar till att bidra till ett säkert och integrerat järnvägsnät utan nationella gränser. Detta ska enligt förordningen ske genom att harmonisera riskhanteringsprocesser som används för att bedöma säkerhetsnivåer och uppfyllande av säkerhetskrav, utbytet av säkerhetsrelevant information mellan olika aktörer inom järnvägssektorn för att kontrollera säkerheten vid de olika gränssnitt som kan förekomma inom denna sektor och den bevisning som följer av tillämpningen av en riskhanteringsprocess. Även i säkerhetsdirektivet förutsätts att en harmoniserad strategi för riskbedömning ska utvecklas. Förordningen ska enligt artikel 2 tillämpas vid ändringar av järnvägssystemet som kan anses vara väsentliga i den mening som avses i artikel 4. Om ändringen inte är väsentlig behöver inte den gemensamma säkerhetsmetoden tillämpas. Beslutet måste dock dokumenteras så att säkerhetsmyndigheten kan kontrollera det vid tillsyn. Vid ändringar som inte betraktas som väsentliga ska verksamhetsutövaren alltid bedöma huruvida alla oväsentliga ändringar sedan den gemensamma säkerhetsmetoden tillämpades senast tillsammans utgör en väsentlig ändring. Vid exempelvis ändrad konstruktion av ett fordon måste den person som ansvarar för att genomföra förändringen (nedan kallad förslagsställaren) lämna in en beskrivning av det planerade arbetet till tillsynsmyndigheten. tar ställning till om ändringen kan påverka den övergripande säkerhetsnivån negativt. I så fall får fordonet endast tas i bruk efter ett nytt godkännande av tillsynsmyndigheten. Förslagsställaren måste också ta ställning till om ändringen är väsentlig i den mening som avses i artikel 4 i förordning 352 och om den gemensamma säkerhetsmetoden ska tillämpas. Generellt sett förväntas förslagsställaren till att börja med beakta den aktuella ändringens eventuella konsekvenser för delsystemets säkerhet. Om den föreslagna ändringen påverkar säkerheten, bör förslagsställaren med hjälp av expertutlåtanden göra en bedömning av ändringens betydelse utifrån en uppsättning kriterier fastställs i förordningen. Av ingressen till förordning 352 följer att bedömningen bör leda till en av tre slutsatser. -Ändringen bedöms inte vara väsentlig, och förslagsställaren bör genomföra ändringen med tillämpning av sin egen säkerhets- metod. En ECM som har för avsikt att hantera modifieringar behöver således etablera processer med tillhörande kritiska rutiner för detta ändamål. -Ändringen bedöms vara väsentlig och förslagsställaren bör genomföra ändringen med tillämpning av förordningen 352 utan att den nationella säkerhetsmyndigheten behöver ingripa särskilt. -Ändringen bedöms vara väsentlig, och det finns dessutom gemenskapsbestämmelser som kräver ett särskilt ingripande från den relevanta säkerhetsmyndighetens sida, som t.ex. ett nytt godkännande att ta ett fordon i bruk eller en översyn/upp- datering av ett järnvägsföretags säkerhetsintyg eller en översyn/uppdatering av en infrastrukturförvaltares säkerhets- tillstånd. Det kan således vara så att tillsynsmyndigheten gör bedömningen att en ändring inte kräver ett nytt godkännande då den över- gripande säkerhetsnivån inte bedöms påverkas negativt. Men förslagsställaren gör bedömningen att ändringen är väsentlig på sätt som avses i förordning 352 och den gemensamma säkerhets- metoden ska tillämpas. Ett exempel på sådan ändring kan vara installation av GSMR (tågradio). Direktiv /57 och exempel på kopplingar till förordning 352 Vi har valt att ta fram ett par exempel på när det finns kopplingar mellan direktiv /57 och förordning 352. Det kommer även i texten finnas hänvisningar till förordning 352 i bl.a. dessa sammanhang. Den som ansöker om ett godkännande att ta i bruk ett fordon ska visa att delsystemen kan integreras säkert med varandra. För att visa detta ska riskhantering enligt förordning 352 genomföras. I de fall det enligt nationell lagstiftning krävs ett kompletterande godkännande för att ta i bruk ett fordon ska, enligt direktiv /57, bl.a. registerhistorik över fordonets underhålls- historik och tekniska ändringar som gjorts efter godkännande i annan stat inom EES eller i finnas med i ansökan. Det kan vara frågan om tekniska ändringar som har kunnat utföras utan att ett nytt godkännande av säkerhetsmyndigheten har utfärdats men som har utgjort väsentliga ändringar i enlighet med förordning 352. får även under vissa förutsättningar begära ytterligare information och att riskhantering ska genomföras enligt förordning 352 för att säkerställa att krav i nationella tekniska specifikationer som gäller de tekniska egenskaperna hos infrastrukturen och som är nödvändiga för att garantera en säker och driftskompatibel användning av järnvägsnätet är uppfyllda. Vi har valt att föreslå att de särskilda bestämmelserna om godkännande av fordon placeras i järnvägslagen. Vår bedömning är att bestämmelserna i och för sig även skulle kunna föras in i järnvägsförordningen. Anledningen till att vi har valt att föreslå järnvägslagen är tydlighet. Att få lagen och godkännandeprocessen så tydlig som möjlig anser vi i detta avseende väger tyngre än de nackdelar med lång ändringsprocess osv. som finns med en lagreglering. Vi har under arbetets gång funnit att en rad olika begrepp används för den process som leder fram till att ett delsystem eller fordon godkänns av tillsynsmyndigheten och får tas i bruk. Vi har dock funnit att begreppet godkännande att ta i bruk ett delsystem respektive ett fordon är den som bör användas. För att inte tynga texten för mycket har vi dock på vissa ställen förkortat detta med exempelvis tillsynsmyndighetens godkännande. Det är dock fråga om samma process. Ett annat begrepp vi använder oss av är godkännandeprocessen. Detta är ett inom branschen vedertaget begrepp som syftar på hela den process som inleds med ett kanske inledande telefonsamtal till tillsynsmyndigheten och leder fram till att ett delsystem eller ett fordon får tas i bruk på svenska järnvägsnät. 3.9.1Artikel 15 – Förfarande för att ta i bruk Utredningens förslag: Järnvägsförordningen (2004:526) kompletteras med att tillsynsmyndigheten särskilt ska kontrollera delsystemets tekniska kompatibilitet och säkra integrering med de övriga delsystem det integreras i. Artikel 15 föranleder inte någon övrig åtgärd i lag eller förordning. Järnvägslagen kompletteras med att ett godkännande att ta i bruk ett fordon enligt 2 kap. 13 § omfattar fordonets status inför driftsfasen och gäller på svenska järnvägsnät. Artikel 15.1-2 motsvaras i allt väsentligt av artikel 14 i de tidigare driftskompatibilitetsdirektiven. Av punkterna framgår vad som särskilt ska ingå i den kontroll säkerhetsmyndigheten gör av ett delsystem inom ramen för godkännandeprocessen. Av punkten 1 framgår att medlemsstaterna ska vidta alla lämpliga åtgärder för att säkerställa att delsystem kan tas i bruk endast om de har utformats, byggts och installerats på ett sådant sätt att delsystemet uppfyller de väsentliga kraven när det integreras i järnvägssystemet. Krav på delsystem i 2 kap. JvL, dvs. att delsystemet ska uppfylla de väsentliga kraven och relevanta TSD och krav i 2 kap. 7 § JvF på att varje delsystem ska överensstämma med de TSD och övriga krav SOU 2010:61 Det nya driftskompabilitetsdirektivet som Transportstyrelsen har föreskrivit om torde tillgodose direktivets krav i detta avseende. ska även särskilt kontrollera del- systemens tekniska kompatibilitet med de system det integreras i och kontrollera att integreringen är säker. Hänvisningen i andra strecksatsen till säkerhetsdirektivet innebär att kontroll av att integreringen är säker ska ske genom att använda förordning 352. –dessa delsystems tekniska kompatibilitet med det system som de integreras i, och –att integreringen av dessa delsystem är säker enligt artiklarna 4.3 och 6.3 i direktiv 2004:49/EG. Vår bedömning är att järnvägsförordningen bör kompletteras med att sökande vid en prövning enligt 2 kap. 13 § JvL ska uppvisa dokumentation som styrker teknisk kompatibilitet och säker integrering med de system delsystemet ska integreras i. I och för sig så täcks den kontrollen i de flesta fall av antingen EG- kontrollförklaringen eller av andra nationella tekniska krav. Teknisk kompatibilitet utgör dessutom ett av de väsentliga kraven. Vi har dock kommit fram till att det kan finnas gränssnitt som inte omfattas av TSD och som sålunda inte ingår i EG-kontroll- förklaringen. Vi anser att kravet på att den gemensamma säkerhets- metoden för riskvärdering ska användas bör kunna regleras i Transportstyrelsens föreskrifter. Artikel 15.2 anger även att det åligger varje medlemsstat att kontrollera att delsystem innan de tas i bruk är förenliga med relevanta om drift och underhåll. Vår bedömning är att dagens reglering och krav på överensstämmelse med föreskrivna TSD innan ett delsystem tas i bruk tillgodoser direktivets krav i det avseendet. Artikel 15.3 däremot saknar motsvarighet i det tidigare direktiven och har följande lydelse. Efter det att delsystemen tagits i bruk ska denna kontroll genomföras enligt följande: a)För infrastrukturer inom ramen för beviljandet och övervakning av säkerhetstillstånd i enlighet med artikel 11 i direktiv /49/EG. b)För fordon, inom ramen för beviljandet och övervakning av säkerhetsintyg i enlighet med artikel 10 i direktiv /49/EG. För detta ändamål ska de bedömnings- och kontrollförfaranden som anges i de relevanta strukturella och funktionella TSD:erna tillämpas. Kontroll av hur ett delsystem uppfyller relevanta TSD efter ibruktagande omfattas däremot inte av godkännandeprocessen. Detta gäller oavsett om det är ett järnvägsföretag eller en infrastrukturförvaltare som söker om ett godkännande att ta ett delsystem i bruk. Hur delsystemet ska uppfylla relevanta TSD och övriga krav efter ibruktagande är inte heller alltid möjligt att kontrollera inom ramen för godkännandeprocessen. Sökande kan vara exempelvis en tillverkare som har för avsikt att sälja vidare godkända delsystem. I direktivet föreskrivs att ifrågavarande kontroll ska genomföras för infrastruktur inom ramen för beviljandet och övervakningen av säkerhetstillståndet och för fordon inom ramen för beviljandet och övervakning av säkerhetsintyget. Säkerhetsdirektivets bestämmelser om beviljande och övervakning av säkerhetstillstånd respektive säkerhetsintyg är genomförda genom 3 kap. JvL och 3 kap. JvF. I nämnda kapitel regleras krav och förutsättningar för att en sökande ska beviljas säkerhetsintyg respektive säkerhetstillstånd. I Transportstyrelsens föreskrifter Järnvägsstyrelsens föreskrifter om säkerhetsstyrnings- system och övriga säkerhetsbestämmelser för järnvägsföretag (JvSFS 2007:1) finns ytterligare bestämmelser om säkerhetsstyrnings- system och övriga säkerhetsbestämmelser. I 12 § i JvSFS 2007:1 anges att järnvägsföretag ska ha de övriga säkerhetsbestämmelser som behövs för att trygga en säker verksamhet om bl.a. besiktning, funktionskontroll och underhåll av fordon. I 8 kap. JvL finns även bestämmelser om återkallelse av tillstånd bl.a. om tillståndshavaren inte fullgör sina skyldigheter enligt järnvägslagen eller föreskrifter som har meddelats med stöd av lagen. I sammanhanget ska vidare nämnas att Transportstyrelsen i sina föreskrifter föreskriver att TSD-bilagorna gäller som föreskrifter i . Det innebär att de bedömnings- och kontrollförfaranden som anges i relevanta TSD således gäller som föreskrifter i . Mot ovanstående bakgrund anser vi att den kontroll som ska genomföras för att säkerställa att ett delsystem uppfyller TSD föreskrifter om drift och underhåll efter ibruktagande är tillgodo- sedd genom ovan nämnda bestämmelser och artikeln föranleder därför inte någon ytterligare åtgärd i detta avseende i lag eller förordning. Artikeln reglerar dock en viktig utgångspunkt för direktiv /57/EG, dvs. vad prövningen om godkännande att ta i bruk ett delsystem ska omfatta och vad som istället ska omfattas av efterföljande kontroll inom ramen för beviljande och övervakning av säkerhetstillstånd och säkerhetsintyg. Vår bedömning är att de regler som finns, i kombination med det föreslagna tillägget i 2 kapitlet järnvägslagen, tillräckligt visar vad en prövning av ibruktagande av ett delsystem omfattar. I sammanhanget ska nämnas att vi föreslår att det i järnvägs- lagen förs in en bestämmelse om att ett godkännande får förenas med villkor. Vi anser att det av den bestämmelsen bl.a. bör framgå att villkoren i beslutet om godkännande att ta i bruk ett delsystem endast får avse sådant som krävs ur säkerhets- och drifts- kompatibilitets synpunkt. I artikeln kommer som framgått till uttryck att ett godkännande gäller hela medlemsstatens territorium. Vår bedömning är att järnvägslagen bör kompletteras med att ett godkännande att ta i bruk ett fordon enligt 2 kap. 13 § omfattar fordonets status inför driftsfasen och gäller på svenska järnvägsnät. Vi har dock gjort bedömningen att det i lagtexten bör stå fordon. 3.9.2Artikel 16 – Fri rörlighet för delsystem Utredningens förslag: Järnvägsförordningen (2004:526) kompletteras med en bestämmelse om att ett delsystem som inte alls eller endast till viss del omfattas av krav på tekniska specifikationer för driftskompatibilitet och har godkänts för att tas i bruk i en annan stat inom EES eller ska godkännas om sökande uppvisar dokumentation som styrker att del- systemet uppfyller de väsentliga kraven som anges i bilaga III till direktiv /57 samt teknisk kompatibilitet och säker integrering med de system delsystemet ska integreras i. Bestämmelsen kompletteras med ett bemyndigande till Transportstyrelsen att meddela föreskrifter om vilka uppgifter och handlingar som ska ges in samt om det krävs tester för att styrelsen ska kunna pröva ansökan. Av artikeln framgår att en medlemsstat inte får förbjuda, begränsa eller förhindra uppbyggnad, ibruktagande eller drift av strukturella delsystem som ingår i järnvägssystemet och som uppfyller de väsentliga kraven. I synnerhet får en medlemsstat inte kräva kontroller som redan har utförts antingen inom ramen för EG-kontrollförklaring eller i andra medlemsstater, i syfte att kontrollera identiska krav i identiska driftsförhållanden. Första stycket har i allt väsentligt funnits även i de tidigare driftskompatibilitetsdirektiven och är genomfört i 2 kap. 9 § JvF. Detsamma gäller första ledet i andra stycket, dvs. att kontroll av delsystemet som redan är utförd inom ramen för EG-kontroll- förklaringen får inte göras om. I 2 kap. 9 § JvL föreskrivs att kraven i 8 § samma kapitel, dvs. de väsentliga kraven och relevanta TSD, ska anses uppfyllda om den som tar ett delsystem i bruk har avgett en EG-kontrollförklaring. Första stycket och första ledet i andra stycket föranleder således inte någon åtgärd i lag eller förordning. Andra ledet i andra stycket har följande lydelse. – eller i andra medlemsstater, före eller efter detta direktivs ikraft- trädande, i syfte att kontrollera efterlevnaden av identiska krav i identiska driftsförhållanden. Eftersom första ledet täcker in de fall när ett anmält organ har kontrollerat överensstämmelse med föreskrivna krav, dvs. i de fall delsystemet omfattas av TSD och det således är obligatoriskt med en granskning av ett anmält organ, tar andra ledet sikte på nationella identiska krav. Är kraven desamma i ifrågavarande medlemsstater och är dessa kontrollerade i en medlemsstat ska inte kontroll av efterlevnad av kraven ske på nytt. Vår bedömning är att det även kan vara fråga om tester av delsystem som överens- stämmer med TSD. Är en test redan gjord under identiska förhållanden i en medlemsstat ska den inte behöva göras om på nytt i en annan medlemsstat. Principen om ömsesidigt erkännande som kommer till uttryck i andra stycket strecksats två är en viktig grundprincip för direktiv /57/EG. Principen innebär på varu- och tjänsteområdet att produkter som lagligen satts på marknaden i ett medlemsland och som uppfyller i hemlandet gällande kontrollkrav ska kunna marknadsföras och tillhandahållas i de övriga medlemsstaterna. Principen bygger på grundtanken att medlemsstaterna ska känna förtroende för varandras lagstiftning och kontrollsystem även när dessa inte är överensstämmande (Eurpoarättens grunder, tredje upplagan, och ). Är ett delsystem godkänt i en medlemsstat innebär principen om ömsesidigt erkännande att delsystemet ska kunna tas i bruk i Däremot måste det kontrolleras att delsystemet kan säkert integreras med övriga delsystem och järnvägsinfrastrukturen samt nationella regler för att fylla öppna punkter och specialfall. Den sökande måste även visa att de väsentliga kraven är uppfyllda att dessa nås på olika sätt i olika medlemsstater har ingen betydelse i sammanhanget. Det som är av betydelse är att säkerhetsnivån är densamma i respektive medlemsstat, hur säkerhetsnivån nås kan däremot variera. En viktig förutsättning är dock att arbetet med korsacceptans går framåt. att medlemsstaterna konstaterar att kraven i respektive medlemsstat är identiska och kontroll av överensstämmelse med kraven inte behöver göras om. Enligt uppgift arbetar Transportstyrelsen i enlighet med artikeln. Det vill säga nationella identiska krav på delsystem som redan har varit föremål för kontroll i en annan medlemsstat, kontrolleras inte en ytterligare gång av Transportstyrelsen, såvida det inte är särskilt påkallat. Vår bedömning är dock att det bör komma till uttryck i författningstext att ett delsystem som inte alls eller endast till viss del omfattas av krav på tekniska specifikationer för driftskompatibilitet och har godkänts för att tas i bruk i en annan stat inom EES eller ska godkännas om sökande uppvisar dokumentation som styrker att delsystemet uppfyller de väsentliga kraven som anges i bilaga III till direktiv /57 samt teknisk kompatibilitet och säker integrering med de system delsystemet ska integreras i.