sou · GYB35 · 2010-02-02 00:00:00 — Utifrån de författningskrav som uppställs för godkännande förefaller det inte finnas så tungt vägande skäl att det ensamt kan motivera en begränsning av rätten till utbildning att gälla enbart inom det offentliga skolväsendet för barn och ungdomar. Tillsammans med de skäl och omständigheter som har anförts till stöd för att utvidga rätten ter det sig dessutom rimligt att även fristående skolor och enskilt bedriven verksamhet ska vara öppna för samtliga barn, oberoende av om de befinner sig i eller utanför asylprocessen. Det bör dock understrykas att en effektiv uppföljning och kvalitetsgranskning är av största betydelse för dessa barn och deras familjer. I synnerhet de barn som vistas i landet utan tillstånd måste anses ha en betydligt svagare ställning än skolpliktiga barn, inte minst när det gäller den faktiska möjligheten att påtala eller anmäla brister hos skolhuvudmannen. Detta ansvar ligger hos tillsynsmyndigheten. Rätt till utbildning, förskoleverksamhet och skolbarnsomsorg för en utvidgad målgrupp Det är alltså Skolinspektionen som har att kontrollera att huvudmännen, dvs. kommunerna och de som driver fristående skolor samt enskild förskoleverksamhet och skolbarnsomsorg, följer gällande lagar och bestämmelser. Kommunerna har vidare, enligt 2 a kap. 13 och 15 §§ samt 2 b kap. 6 och 8 §§ ett eget tillsynsansvar när det gäller sådan verksamhet som godkänts av kommunen själv. Dessutom har kommunerna möjlighet att genom sin rätt till insyn i verksamhet som drivs av enskilda en möjlighet att granska att kvalitetskraven uppfylls samt att t.ex. uppgifter som lämnas om antalet barn som deltar i verksamheten, är korrekta. Utredningens förslag: Bestämmelsen i 15 kap. 5 § skollagen (1985:1100) ändras så att bemyndigandet för regeringen att i förordning meddela föreskrifter även omfattar skolformer och verksamheter som anordnas av enskilda huvudmän. Till dess att beredningsarbetet med att ta fram en ny skollag är avslutat, regleras rätten till utbildning, förskoleverksamhet och skolbarnsomsorg för alla barn som vistas i landet utan tillstånd i förordningsform. Som redovisats tidigare regleras den allmänna rätten till skolgång och tillgång till förskoleverksamhet och skolbarnsomsorg i skollagen medan regleringen för asylsökande barn och ungdomar m.fl. finns i särskild förordning. Enligt utredningsdirektiven ska förslag på nödvändiga författningsändringar lämnas och därvid ska utgångspunkten vara att regleringen ska finnas i skollagen. Vi anser dock, i likhet med den förra utredningen, att de författningsändringar som föranleds av våra förslag lämpligen och i första hand kan och bör göras i förordning. Regeringen har, som tidigare nämnts, beslutat om lagrådsremiss om en ny skollag. När en slutlig utformning av författningen har utarbetats kan de förslag som här lämnas och som inte bör regleras i förordning i stället införas i den nya lagen. Bestämmelsen i 15 kap. 5 § skollagen, som enligt beslutad lagrådsremiss om den nya skollagen kommer att ha sin motsvarighet i 29 kap. 4 §, innebär att regeringen har möjlighet att i förordning meddela föreskrifter om mottagande i grund- och gymnasieskola SOU 2010:5 Rätt till utbildning, förskoleverksamhet och skolbarnsomsorg för en utvidgad målgrupp samt förskoleverksamhet och skolbarnsomsorg av barn som inte räknas som bosatta i . Med stöd av detta bemyndigande kan föreskrifter meddelas om såväl förskoleverksamhet och skolbarnsomsorg som utbildning inom det offentliga skolväsendet för barn och ungdomar. Genom att utvidga bemyndigandet som finns i 15 kap. 5 § skollagen så att det gäller även för utbildning, förskoleverksamhet och skolbarnsomsorg som anordnas av enskilda huvudmän, finns förutsättningar att tills vidare reglera rätten till skolgång m.m. för de barn och ungdomar som ingår i målgruppen för utredningsförslaget samt rätten till statsbidrag i särskild förordning (se vidare avsnitt 4.3.3). för uppgifter om enskildas personliga förhållanden samt utlänningslagstiftningens bestämmelser om uppgifts- och underrättelseskyldighet Utredningen har i uppdrag att analysera förutsättningarna för och lämna förslag på hur skyldigheten att underrätta polisen som finns för styrelsen för utbildningen och socialnämnden enligt 7 kap. 1 § utlänningsförordningen (2006:97, UtlF) kan inskränkas eller avskaffas. Dessutom ska utredaren analysera förutsättningarna för och lämna förslag på om och i så fall hur socialnämndens uppgiftsskyldighet enligt 17 kap. 1 § utlänningslagen (2005:716, UtlL) kan förändras på ett sätt som är förenligt med ambitionen att trygga barnens vistelse i skola, förskoleverksamhet och skolbarnsomsorg. I den förra utredningens betänkande finns en redogörelse för gällande rätt på området (SOU 2007:34, s. 173–183). Ikraftträdandet av offentlighets- och sekretesslagen (2009:499) motiverar först en ny genomgång av gällande regelverk som berör utredningsuppdraget om uppgifts- och underrättelseskyldigheten, innan utredningens överväganden redovisas. Frågor om sekretess för uppgifter om enskildas personliga förhållanden 3.2Allmänt om allmänna handlingar och sekretess I 2 kap. tryckfrihetsförordningen (TF) finns bestämmelser om allmänna handlingars offentlighet. Syftet med offentlighetsprincipen är enligt 2 kap. 1 § TF att främja ett fritt meningsutbyte och en allsidig upplysning. Rätten att ta del av handlingar gäller enbart sådana handlingar som är att anse som allmänna handlingar i tryckfrihetsförordningens mening (2 kap. 3, 6 och 7 §§1 ). Denna rätt är dessutom begränsad genom sekretesslagens bestämmelser om sekretess. Sekretessbestämmelser avser förbud att avslöja uppgifter, oberoende av om det sker muntligen, genom utlämnande av allmänna handlingar eller sker på annat sätt2. I egenskap av tystnadspliktsbestämmelser utgör sekretessen också en begränsning av den i regeringsformen fastslagna rätten till yttrandefrihet. Offentlighets- och sekretesslagen (2009:400, OSL) bygger på principen att sekretess inte bara gäller i förhållande till enskilda utan att den också gäller mellan olika myndigheter och mellan självständiga verksamhetsgrenar inom en och samma myndighet (8 kap. 1 och 2 §§ OSL). Från denna huvudregel finns undantag. Förutsatt att det inte finns en tillämplig sekretessbrytande regel eller att samtycke från den enskilde inte kan fås, ska det alltså i regel göras en prövning mot vissa förutsättningar om en uppgift kan lämnas ut. Frågan om en uppgift som omfattas av en sekretessbestämmelses tillämpningsområde också omfattas av sekretess i ett enskilt fall kan således normalt avgöras först efter en s.k. menbedömning eller skadeprövning. Begreppet men har i sekretesslagstiftningen en mycket vidsträckt innebörd och tar framför allt sikte på de olika kränkningar av den personliga integriteten som kan uppstå om uppgifterna lämnas ut 1Beträffande vissa typer av handlingar gäller särbestämmelser i fråga om när de ska anses upprättade. Detta gäller bl.a. diarier och journaler. Enligt 2 kap. 7 § andra stycket 1. TF ska sådana handlingar anses upprättade när de har färdigställts för anteckning eller införing. Detta innebär att de journalanteckningar som förs fortlöpande inom såväl hälso- och sjukvården som blir allmän handling efter införingen. Det bör dock observeras att en patientjournal kan innehålla handlingar som inte omfattas av denna specialreglering. Avgörande för bestämmelsens tillämpning är att handlingen förs fortlöpande, dvs. blir föremål för kronologiskt återkommande noteringar. 2Definitionen finns i 3 kap. 1 § offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) 3En utförlig redovisning finns i Offentlighets- och sekretesslag, prop. 2008/09:150, s. 348-350. Frågor om sekretess för uppgifter om enskildas personliga förhållanden (jfr prop. 1979/80:2, Del A, s. 83). Redan den omständigheten att vissa personer känner till en för någon enskild ömtålig uppgift kan i många fall anses vara tillräckligt för att medföra men. Utgångspunkten för en bedömning av om men föreligger är den enskildes egen upplevelse. Bedömningen kan emellertid i viss utsträckning korrigeras på grundval av allmänna värderingar i samhället. I princip innehåller sekretessbestämmelser antingen ett rakt eller ett omvänt skaderekvisit. Det raka skaderekvisitet, som innebär en presumtion för offentlighet, beskrivs i lagtexten normalt på så sätt att sekretess gäller om det kan antas att skada eller men uppkommer om uppgiften röjs. Allmänt kan beträffande det raka skaderekvisitet sägas att detta är avsett att skydda typiskt sett känsliga uppgifter. I sekretessbestämmelser med omvända skaderekvisit anges vanligen att sekretess gäller om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att skada eller men uppkommer. Det omvända skaderekvisitet innebär alltså i stället en presumtion för sekretess. Sekretesskyddet är således starkare på ett område med omvänt skaderekvisit än ett med rakt skaderekvisit. Som redovisas nedan gäller på hälso- och sjukvårdens och områden som huvudregel ett omvänt skaderekvisit, vilket således innebär en mycket stark sekretess. Förutsättningarna för att efter en menprövning lämna ut uppgifter om enskilda från dessa områden är därför begränsade.4 Uppgifter om enskildas personliga förhållanden inom det offentliga skolväsendet för barn och ungdom samt skolhälsovården Bestämmelser om sekretess för uppgifter om enskildas personliga förhållanden inom det offentliga skolväsendet för barn och ungdom finns i 21 kap. OSL. Man särskiljer skolhälsovården, som omfattas av bestämmelserna om sekretess inom hälso- och sjukvården, från övrig verksamhet i skolan. Inom skolhälsovården gäller alltså ett omvänt skaderekvisit och enligt den tidigare nämnda huvud- 4 Det omvända skaderekvisitet innebär att såväl hälsosjukvårdsområdet som socialtjänstområdet är undantagna från generalklausulens tillämpningsområde (se 10 kap. 27 § andra stycket OSL). Detta medför att det inte finns något generellt undantag från huvudregeln om att uppgifterna inte får lämnas ut om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon honom närstående lider men. Frågor om sekretess för uppgifter om enskildas personliga förhållanden regeln gäller sekretess mellan de olika verksamheterna. Samma stränga sekretess gäller också inom den s.k. särskilda elevvården rörande uppgifter som framkommit vid exempelvis kuratorskontakt (21 kap. 2 § första stycket OSL). För uppgifter inom den elevvårdande verksamheten i övrigt, t.ex. skolans förebyggande arbete att motverka skolsvårigheter och andra personliga problem för den enskilda eleven, gäller däremot ett rakt skaderekvisit, dvs. det föreligger en presumtion för offentlighet. Beträffande uppgifter om identitet, adress och andra liknande uppgifter om enskilds personliga förhållanden omfattas dessa av sekretess enligt 23 kap. 2 § tredje stycket OSL, om det av särskild anledning kan antas att den enskilde eller närstående lider men om uppgiften röjs. Under vissa speciella omständigheter kan alltså, identitetsuppgifter för elever i förskoleklass, grundskola, gymnasieskola, särskola, specialskolan och sameskola samt i en riksinternatskola helt sekretessbeläggas. Det kan bli aktuellt t.ex. när det föreligger risk för personförföljelse eller andra allvarliga trakasserier (SOU 2003:103 s. 62). Bestämmelsens syfte är att göra det möjligt att hemlighålla uppgifter för att t.ex. förhindra personförföljelser och andra trakasserier mot enskilda elever. Inom skolbarnsomsorgen gäller enligt 23 kap. 5 § OSL samma stränga sekretess som inom den särskilda elevvården. Därutöver gäller inom skolbarnsomsorgen sekretess för samtliga uppgifter om enskildas personliga förhållanden som förekommer i omsorgsverksamhet, om det kan antas att den uppgifterna rör eller någon närstående lider men om de röjs. När det slutligen gäller förskoleverksamheten föreskrivs i 23 kap. 1 § OSL att sekretess gäller för uppgift om en enskilds personliga förhållanden, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon närstående till denne lider men. Tystnadsplikt för personal i enskilt bedriven verksamhet För enskilt bedriven verksamhet gäller varken offentlighetsprincipen eller sekretesslagstiftningen. Regler om tystnadsplikt för personal i fristående skolor samt enskilt bedriven förskoleverksamhet och skolbarnsomsorg regleras i stället i 2 a kap. 18 §, 2 b kap. 11 § och 9 kap. 16 a § skollagen5. Bestämmelsen om tystnadsplikt innebär att den som är eller har varit verksam i enskilt bedrivet fri- 5 Motsvaras i förslaget till ny skollag (Ds 2009:25) av bestämmelsen i 28 kap. 13 § Frågor om sekretess för uppgifter om enskildas personliga förhållanden tidshem eller enskilt bedriven förskoleklass får inte obehörigen röja vad han eller hon därvid har fått veta om enskildas personliga förhållanden. Den som är eller har varit verksam i en fristående skola får inte obehörigen röja vad han eller hon i sådan elevhälsoverksamhet som avser psykologisk, psykosocial eller specialpedagogisk insats eller i särskild elevstödjande verksamhet i övrigt har fått veta om någons personliga förhållanden. Bestämmelsen är avsedd att i allt väsentligt motsvara vad som gäller i det allmännas verksamhet. Sekretesskyddet omfattar inte bara uppgifter som rör eleven utan även sådana av personlig natur om t.ex. elevens föräldrar eller syskon. För att markera att uppgifterna får utlämnas om det råder uppgiftsskyldighet enligt lag används rekvisitet obehörigen. Av bestämmelsen i 2 kap. 8 § lagen (1998:531) om yrkesverksamhet på hälso- och sjukvårdens område följer att även personal inom enskilt bedriven skolhälsovård omfattas av tystnadsplikt motsvarande den sekretess som råder för personalen inom offentligt bedriven skolhälsovård. Anmälningsskyldighet enligt socialtjänstlagen (2001:453) Myndigheter vars verksamheter berör barn och ungdomar, inom skola, förskoleverksamhet och skolbarnsomsorg, hälso- och sjukvård, socialtjänst samt vissa andra myndigheter liksom anställda vid dessa myndigheter har enligt 14 kap. 1 § andra stycket socialtjänstlagen (2001:453, SoL) en lagstadgad skyldighet att genast anmäla till socialnämnden när de i sin verksamhet får kännedom om något som kan innebära att socialnämnden kan behöva ingripa till ett barns skydd6. Anmälningsskyldigheten enligt 14 kap. 1 § andra stycket SoL omfattar också dem som är verksamma inom yrkesmässigt bedriven enskild verksamhet för barn och ungdomar eller annan yrkesmässigt bedriven enskild verksamhet inom hälso- och sjukvården eller på område. De som omfattas av anmälningsskyldigheten enligt andra stycket i nämnda lagrum har också, enligt 14 kap. 1 § fjärde stycket SoL, uppgiftsskyldighet, dvs. måste lämna uppgifter som kan vara av betydelse för en pågående utredning om ett barns behov av skydd. Anmälnings- och uppgiftsskyldigheten bryter sekretessen mellan 6 På skolområdet gäller f.ö. att förskoleverksamheten, skolan, och skolbarnsomsorgen – på socialnämndens initiativ – ska samverka med samhällsorgan, organisationer och andra som berörs i frågor som rör barn som far illa eller riskerar att fara illa, se 1 kap. 2 a § skollagen. Frågor om sekretess för uppgifter om enskildas personliga förhållanden Det integritetsskydd som sekretessen syftar till får ge vika för barns behov av skydd.7 Bestämmelser om sekretess inom finns i huvudsak i 26 kap. OSL. I 1 § föreskrivs som huvudregel att sekretess gäller inom för uppgift om enskilds personliga förhållanden om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon honom närstående lider men. Begreppet personliga förhållanden omfattar i princip alla uppgifter om en enskild, t.ex. namn och adress. Det är alltså fråga om ett s.k. omvänt skaderekvisit, vilket innebär en presumtion för sekretess. I angivet lagrum anges vad som avses med socialtjänst. Utifrån utredningens intresseområden kan här återges att med socialtjänst förstås bl.a. verksamhet enligt lagstiftningen om socialtjänst. Vidare ska med socialtjänst jämställas ärenden om bistånd åt asylsökande och andra utlänningar samt ärenden om introduktionsersättning för flyktingar och vissa andra utlänningar. Sekretess inom den offentliga hälso- och sjukvården regleras i huvudsak i 25 kap. OSL. Enligt 25 kap. 1 § första stycket och 4 § första stycket gäller med vissa undantag sekretess inom hälso- och sjukvården för uppgift om enskilds hälsotillstånd eller andra personliga förhållanden om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon honom närstående lider men. Även på detta område avgränsas sekretessen med ett omvänt skaderekvisit. Motivet till att man i sekretesslagen för hälso- och sjukvårdens område valde ett omvänt skaderekvisit och inte en absolut sekretess var bl.a. att det bör finnas en möjlighet för sjukvårdspersonalen att ta kontakt med annan myndighet i syfte att hjälpa en patient som inte är i stånd att själv bevaka sina intressen (prop. 1979/80:2, Fristående skolor m.m. prop. 1995/96:200, s. 84. Frågor om sekretess för uppgifter om enskildas personliga förhållanden del A, s. 163).8 En regel om absolut sekretess skulle formellt förhindra kontakter av nu avsett slag. 1980/81:28, som behandlade följdlagstiftningen till sekretesslagen, uttalades vidare att ett väsentligt skäl till att man i sekretesslagen inte införde någon i princip absolut sekretess för en enskilds personliga förhållanden inom hälso- och sjukvården var att det inte är ovanligt att omständigheterna kring en enskilds kontakter med sjukvården är sådana att den enskilde knappast har något intresse av att dölja vad som sammanhänger med kontakten (a. prop. s. 22). 3.3Uppgiftsöverföring och sekretess mellan myndigheter I 6 kap. 5 § OSL fastslås en generell service- eller informationsskyldighet mellan myndigheter. Myndigheterna är skyldiga att samarbeta med och bistå varandra i största möjliga utsträckning. Informationsutbytet är särskilt framträdande mellan myndigheter med samma sakliga behörighet, men med skilda lokala kompetensområden, eller myndigheter som har närbesläktade funktioner. Möjligheten att utbyta information mellan myndigheterna är av stor vikt för denna samverkan. En myndighet ska därför – på begäran av annan myndighet – lämna ut en uppgift, men endast under förutsättning det inte möter hinder på grund av sekretess eller med hänsyn till arbetets löpande gång. Som nämnts inledningsvis bygger OSL på principen att sekretess gäller också mellan myndigheter. I både OSL och i annan lagstiftning finns dock sekretessbrytande bestämmelser som gör det möjligt att utan hinder av sekretess lämna ut uppgifter till en annan myndighet (eller till ett annat verksamhetsområde inom den egna myndigheten). I 10 kap. 2 § OSL anges att sekretess inte utgör hinder mot att uppgift lämnas ut, om de är nödvändigt för att den utlämnande myndigheten skall kunna fullgöra sin verksamhet.9 Undantag gäller också för de fall myndigheten är skyldig att lämna uppgifter enligt lag eller förordning(10 kap. 28 § OSL). Bestämmelsen reglerar ingen skyldighet för en myndighet att lämna ut en uppgift, utan bara 8Detsamma gällde f.ö. för uppgifter inom om enskilds personliga förhållanden i de fall där man kan känna säkerhet för att den enskilde inte lider men om uppgiften röjs (a. prop. s. 163). 9Syftet med bestämmelsen är att förhindra att sekretessregleringen gör det omöjligt för myndigheten och dess personal att sköta de uppgifter om åvilar myndigheten ska tillämpas restriktivt. Frågor om sekretess för uppgifter om enskildas personliga förhållanden huruvida en myndighet får göra det, trots att den omfattas av sekretess.10 Skyldigheten att lämna ut uppgiften regleras i en särskild bestämmelse om uppgiftsskyldighet. Att uppgifterna är sekretessbelagda innebär i dessa fall inget problem för myndigheterna. Som exempel på sekretessbrytande uppgiftsskyldighet kan nämnas bestämmelsen i 14 kap. 1 § SoL om anmälningsskyldighet till skolor och inom skolhälsovården angående de uppgifter som kan vara av betydelse för en utredning om ett barns behov av skydd. Bestämmelser om uppgifts- och underrättelseskyldighet när det gäller utlänningars vistelse i finns i 17 kap. UtlL och i UtlF (se vidare nedan). När en uppgiftsskyldighet föreskrivs har lagstiftaren, eller i vart fall bör lagstiftaren ha, gjort bedömningen att intresset av att en uppgift som omfattas av sekretess lämnas ut är starkare än det ändamål som sekretessen har att skydda. Vidare innebär den s.k. generalklausulen att uppgifter i vissa angivna fall får lämnas ut trots att det råder sekretess (10 kap. 27 §). Av denna följer att, utöver vad som följer av vissa angivna sekretessbrytande bestämmelser i , får en sekretessbelagd uppgift lämnas till en myndighet, om det är uppenbart att intresset av att uppgiften lämnas ut har företräde framför det intresse som sekretessen ska skydda.11 I bestämmelsens andra och tredje stycken finns en uppräkning av fall där generalklausulen inte är tillämplig. Regeringen har också möjlighet att för särskilda fall förordna om undantag från sekretess, om det är påkallat av synnerliga skäl. Under vissa förutsättningar innebär ett uppgiftslämnande till en annan myndighet att uppgiften blir offentlig, i andra fall kan s.k. primär sekretess12 gälla hos den mottagande myndigheten och i mer sällsynta fall överförs den sekretessbestämmelse som gäller hos den uppgiftslämnande myndigheten till den mottagande myndigheten, sekundär sekretess.13 10Inte heller innebär den att tillämplig sekretessbestämmelse förs över till den mottagande myndigheten. 11Även för denna bestämmelse är syftet att sekretessregleringen inte ska hindra ett effektivt samarbete mellan myndigheterna, och att myndigheterna ska ha möjlighet att utbyta uppgifter. 12Enligt definition i 3 kap. 1 § OSL: En bestämmelse om sekretess som en myndighet ska tillämpa på grund av att bestämmelsen riktar sig direkt till myndigheten eller omfattar en viss verksamhetstyp eller en viss ärendetyp som hanteras hos myndigheten eller omfattar vissa uppgifter som finns hos myndigheten. 13SOU 2004:110, s. 191. Frågor om sekretess för uppgifter om enskildas personliga förhållanden 3.4Överväganden angående sekretessen för barns och elevers personuppgifter betänkande Inledningsvis anges att det avgörande för om personal i skolan, förskoleverksamheten och skolbarnsomsorgen får lämna ut uppgifter om ett barns personliga förhållanden är ifall barnet eller någon närstående till barnet lider men av ett utlämnande. Det anförs därefter att för en person som håller sig undan ett avvisnings- eller utvisningsbeslut torde det vara av stor betydelse att så få personer som möjligt känner platsen där han eller hon uppehåller sig. Även om menbedömningen ska göras med utgångspunkt från den enskildes egna upplevelser måste vid prövningen om ett utlämnande kan ske, beaktas även andra omständigheter i det enskilda fallet, varvid bl.a. uppgiftsmottagaren och användningen av uppgifterna är av betydelse. Det går därför inte att dra någon generell slutsats att ett utlämnande av personuppgifter rörande ett barn som håller sig undan verkställighet alltid innebär men för barnet eller närstående till barnet. Beträffande bestämmelsen i 23 kap. 2 § tredje stycket OSL, som föreskriver sekretess om det av särskild anledning kan antas att den enskilde eller närstående lider men om uppgiften röjs, gjordes bedömningen att om skolan känner till att en elev håller sig undan verkställighet kan det förhållandet utgöra en sådan särskild anledning som gör bestämmelsen tillämplig. påpekades att kravet på att det av särskild anledning ska kunna antas att eleven eller någon denna närstående lider men, torde innebära att skolan inte har någon skyldighet att undersöka om en efterfrågad elev håller sig undan verkställighet av beslut om avvisning eller utvisning.