sou · GYB377 · 2010-11-04 00:00:00 — I övrigt gäller bestämmelserna om valbarhetshinder i 4 kap. 6 § och 4 kap. 6 a § andra stycket kommunallagen. 40 § I fråga om revisorerna gäller bestämmelserna i kommunallagen (1991:900) om, 1.uppdragets upphörande i 4 kap. 8 och 9 §§ samt 10 § 2 2.ledighet från anställning i 4 kap. 11 § första och andra stycket, 3.jäv i 9 kap. 4–6 §§, 4.revisorernas ställning i 9 kap. 7 §, 5.sakkunnigt biträde i 9 kap. 8 §, 6.revisorernas uppgifter i 9 kap. 9 och 10 §§, 7.revisorernas rätt till upplysningar i 9 kap. 12 och 13 §§, 8. revisorernas förvaltning i 9 kap. 14 och 15 §§. Vid tillämpningen av första stycket ska det som sägs om 1.fullmäktige i stället gälla indelningsdelegerade, 2.nämnd i stället gälla utskott, och 3.förtroendevald i stället gälla revisor. 41 § Revisorerna ska det år indelningsändringen träder i kraft till fullmäktige i kommunen eller enligt den nya indelningen avge en berättelse med redogörelse för resultatet av revisionen av utskottens verksamhet. De sakkunnigas rapporter ska fogas till revisionsberättelsen. I fråga om anmärkningar gäller 9 kap. 17 § kommunallagen (1991:900). Det som sägs där om nämnder och förtroendevalda ska i stället gälla utskott och ledamöter och ersättare i utskott. 42 § Indelningsdelegerade får meddela närmare föreskrifter om revisionen. 43 § Varje medlem av en kommun eller ett landsting som har valt indelningsdelegerade har rätt att få prövat om ett beslut av delegerade, ett utskott, ett partssammansatt organ är lagligt genom att överklaga beslutet hos förvaltningsrätten. Rätt att överklaga har även de kommuner och landsting som har valt indelningsdelegerade. 44 § I fråga om överklagande gäller bestämmelserna i 10 kap. kommunallagen (1991:900) om 1.tillämpningsområde i 3 § 2.hur besluten överklagas i 4 och 5 §§, 3.klagotid i 6 och 7 §§, 4.grunder för laglighetsprövning i 8–10 §§, 5.processuella frågor i 11–14 §§, 6.förutsättningar för verkställighet i 14 a §, och 7.rättelse av verkställighet i 15 §. Bestämmelserna i 10 kap. 14 § andra stycket om rätt att överklaga när förvaltningsrätten eller kammarrätten har upphävt ett beslut gäller även kommuner och landsting som har valt indelningsdelegerade och deras medlemmar. Denna lag träder i kraft , då lagen (1979:412) om kommunala indelningsdelegerade ska upphöra att gälla. lag om ändring i lagen (1979:411) om proportionellt valsätt Härigenom föreskrivs att 1 § lagen om proportionellt valsätt ska ha följande lydelse. Denna lag gäller proportionella val som förrättas av –styrelsen eller någon annan nämnd i en kommun, ett landsting eller ett kommunalförbund, –förbundsfullmäktige eller förbundsdirektionen i kommunalförbund, och Denna lag träder i kraft . 1 Vårt uppdrag och arbete Utredningen ska göra en översyn av den statliga regionala förvaltningen och lämna förslag på hur den statliga regionala förvaltningens utformning kan bli tydligare, mer samordnad och ändamålsenlig. Behovet av en översyn har aktualiserats bl.a. i samband med de initiativ som tagits om en ändrad landstingsindelning. För att möjliggöra eventuella ändringar i landstingsindelningen ska utredningen föreslå de ändringar i fråga om indelningsdelegerade och mellankommunal kostandsutjämning som behövs för att nya landsting ska kunna bildas. 1.1.2De delar av uppdraget som redovisas nu Vårt uppdrag ska redovisas , men vi har valt att redan nu redovisa de delar av uppdraget som avser lagstiftning om indelningsdelegerade för landsting och möjligheter för landsting och kommuner att lämna bidrag till varandra vid förberedandet av landstingssammanläggningar. Bakgrunden till den del av uppdraget som redovisas är ett antal ansökningar om ändrad landstingsindelning. ansökte landstingen i , och om få slås samman till ett landsting (dnr Fi2008/3755, Fi2008/3176, Fi2008/3048). ansökte om att bilda ett nytt landsting där och kommuner skulle ingå (dnr Fi2008/4182). , och läns landsting ansökte 2008 om att de tre landstingen samt läns landsting skulle läggas samman (dnr Fi2008/4773, Fi2008/4202, Fi2008/4757). Vårt uppdrag och arbete att överlämna samtliga ansökningar till Kammarkollegiet för utredning om en förändring av landstingsindelningen (dnr Fi2008/829 m.fl.). avstyrkte Kammarkollegiet ansökningarna men förordade fortsatt utredning. Kammarkollegiet ansåg att det fanns flera faktorer som talade för en landstingssammanläggning i och men att det fanns oklarheter kring de geografiska gränsdragningarna. Regeringen beslutade därför att till vårt tidigare uppdrag lägga att pröva om det är möjligt att finna en gränsdragning som uppfyller förutsättningarna för ändrad landstingsindelning. Enligt våra ursprungliga direktiv finns det inför en eventuellt kommande sammanläggning av landsting behov av bestämmelser avseende indelningsdelegerade för landsting. Det handlar om att föreslå bestämmelser om hur ett nybildat landsting ska styras mellan beslutet om ny landstingsindelning och den dag då ett nytt tillträder. De bestämmelser om övergångstyre som finns gäller bara vid bildandet av nya kommuner eller vid omfattande ändringar i kommunindelningen. Bestämmelserna finns i lagen (1979:412) om kommunala indelningsdelegerade, förkortad LKI. För att möjliggöra en eventuellt kommande landstingssammanläggning ska vi också föreslå lagstiftning som ger landsting och kommuner kompetens att komma överens om att genom bidrag motverka att bildandet av ett nytt landsting leder till negativa konsekvenser för vissa kommuner. Den nu beskrivna delen del av uppdraget ska inte blandas ihop med den del som avser lagen (2004:773) om kommunalekonomisk utjämning. Målet med det kommunalekonomiska utjämningssystemet är att samtliga kommuner och landsting, oavsett skattekraft och strukturella kostnader, ska ges likvärdiga ekonomiska förutsättningar att tillhandahålla välfärdstjänster (prop. 2003/04:155, s. 19). Vid en eventuell landstingssammanläggning påverkas det kommunalekonomiska utjämningssystemet. Om en förändring i landstingsindelningen beslutas, måste därför utjämningssystemet anpassas till de nya förhållandena. I utredningens uppdrag ingår därför att redogöra för och vid behov ge förslag på eventuella Vårt uppdrag och arbete följdändringar i systemet för kommunalekonomisk utjämning.1 Den del av uppdraget kommer vi att återkomma till. Frågan om vilka följändringar som måste göras i utjämningssystemet i fall landsting läggs samman behandlas alltså inte i det här betänkandet. Utredningen inledde sitt arbete och hade ett första sammanträde med sakkunniga . har utredningen haft sex sammanträden. Fyra sammanträden har ägnats åt delbetänkandet. Sekretariatet har haft kontakter med tjänstemän på , och Västsvenska kommunförbundens samorganisation (VästKom) för att få information om delegerade och bidrag vid bildandet av landstingen i och . 1 Det bör i sammanhanget noteras att Utjämningskommittén.08 ser över det kommunala ekonomiska utjämningssystemet (Dir 2008:110). I direktiven sägs att kommuner och landsting kan få minskade intäkter i kostnadsutjämningen vid sammanläggningar av kommuner eller landsting. Kommittén ska därför överväga om och i så fall föreslå hur dessa hinder ska hanteras i utjämningssystemet eller hur de kan lösas på annat sätt. 2.1Ändringar i landets indelning i kommuner och landsting är indelat i kommuner och landsting.1 Av 8 kap. 5 § regeringsformen (RF) följer att föreskrifter om grunderna för ändring i rikets indelning meddelas i lag.2 I lagen (1979:411) om ändringar i indelning i kommuner och landsting, förkortad indelningslagen, regleras förutsättningarna för ändringar i indelningen och förfarandet m.m. vid sådana ändringar. Enligt 1 kap. 1 § indelningslagen får regeringen besluta om ändring i indelning i kommuner, om ändringen kan antas medföra bestående fördel för en kommun eller en del av en kommun eller andra fördelar från allmän synpunkt. Om en berörd kommun motsätter sig en indelningsändring får ändringen endast beslutas om det finns synnerliga skäl. Regeringen får enligt 2 kap. 1 § indelningslagen även besluta om ändringar i landets indelning i landsting. I likhet med vad som gäller för ändringar i kommunindelningen krävs det att ändringen leder till bestående fördelar för ett landsting eller andra fördelar från allmän synpunkt. Kammarkollegiet får besluta om mindre indelningsändringar. Som ytterligare förutsättning för en ändring i landstingsindelningen gäller att det inte finns något hinder mot att ändra länsindelningen. Bakgrunden är att enligt 1 kap. 2 § kommunal- 1I 1 kap. 7 § RF sägs att i riket finns primärkommuner och landstingskommuner. Enligt det vilande grundlagsförslaget slopas beteckningarna primärkommuner och landstingskommuner. De båda kommuntyperna ska i fortsättningen omtalas som kommuner på lokal och regional nivå (prop. 2009/10:80, s. 208). Även kommunallagen tar upp landets indelning. I 1 kap. 1 § kommunallagen sägs nämligen att är indelat i kommuner och landsting. 2I det vilande grundlagsförslaget finns kravet på lagform i 14 kap. 6 § RF (prop. 2009/10:80 s. 296, bet. 2009/10:KU19). lagen (1991:900), förkortad KL, omfattar varje landsting ett län, om inte något annat är särskilt föreskrivet. Bestämmelser om i vilka län är indelat finns varken i lag eller förordning. Länsindelningen anses i stället vila på sedvanerättslig grund. Regeringen har rätt att besluta om mindre ändringar i länsindelningen medan mer omfattande ändringar ska godkännas av (prop. 1995/96:38 s. 7 och 8). Vid mer omfattande ändringar måste alltså godkänna en ändrad länsindelningen innan regeringen kan besluta om motsvarande ändring i landstingsindelningen.3 När landstingen i län och bildades beskrevs sammanläggningen av landstingen som en konsekvens av sammanläggningen av länen (prop. 1995/96:224 s. 43 och prop. 1996/97:108 s. 39). 2.2Behovet av andra företrädare än sittande fullmäktige En nybildad kommun eller ett nybildat landsting får rättskapacitet i och med beslutet om indelningsändringen. Så snart beslutet är meddelat kan den nya kommunen eller det nya förvärva rättigheter och ikläda sig skyldigheter. Ett nybildat landsting kan inte företrädas av något annat organ än ett nyvalt fullmäktige. Innan fullmäktige för det nya valts finns det alltså inget organ som kan företräda det nya . Det är ett problem eftersom en rad beslut måste fattas inför ikraftträdandet av indelningsändringen. Som exempel kan nämnas att en budget ska tas fram för det nya första år. Ett annat exempel är alla de beslut som krävs för att det ska finns en landstingsorganisation på plats vid ikraftträdandet. Överhuvudtaget behövs det ett beslutsorgan som i avvaktan på att 3 utreddes beslutsformer och förfarande vid ändringar i läns- och landstingsindelningen. Frågan gällde om förfarandet för ändringar i länsindelningen borde lagregleras och om även ändringar i landstingsindelningen, med hänsyn till landstingsindelningens koppling till länsindelningen, borde beslutas av (bet 2000/01:BoU13, SOU 2002:33, bet 2003/04:KU3, SOU 2004:128). Bakgrunden till utredningarna var ett riksdagsinitiativ med syftet att öka medborgarnas inflytande över ändringar i läns- och landstingsindelning. Anledningen till att tog ett initiativ i frågan var att ansökt hos regeringen om att få tillhöra län i stället för . En ansökan som regeringen avslog . godkände dock att skulle ingå i län. I samma ärende gjordes bedömningen att beslutsformerna och förfarandet vid ändringar i läns- och landstingsindelningen inte borde ändras (prop. 2005/06:24, bet 2005/06:KU12). ett nyvalt fullmäktige tillträtt kan fatta beslut i frågor som avser det nya . Behov av särskilda beslutsorgan kan även finnas vid andra omfattande indelningsändringar än sådan som innebär att ett nytt landsting bildas. Rent formellt finns det i sådana fall ett fullmäktige som skulle kunna företräda enligt den nya indelningen men detta fullmäktige är med hänsyn till den omfattande indelningsändringen inte representativt för enligt den nya indelningen. Detta blir fallet när en betydande del av ett landsting flyttas över till ett annat landsting. I sådana fall kan indelningsdelegerade behöva utses för båda landstingen. Extra val till fullmäktige skulle kunna vara ett alternativ till att utse särskilda beslutsorgan. Lagstiftaren har dock velat undvika extra val i samband med indelningsändringar eftersom det är dyrt och besvärligt och finns det därför inga bestämmelser om extra val. Syftet med de numer avskaffade bestämmelserna om extra val var dock inte att göra särskilda beslutsorgan obehövliga utan att se till att det fanns ett representativt fullmäktige på plats när indelningsändringen trädde i kraft. Extra val har alltså aldrig setts som ett alternativ till särskilda beslutsorgan.4 Vem beslutar i väntan på att ett nytt fullmäktige tillträtt? mellan beslutet om indelningsändringen och ändringens ikraftträdande fördelas den beslutanderätt som tillkommer fullmäktige mellan enligt den nya indelningen och enligt den äldre indelningen. Ett nytt landsting ska besluta i frågor där verkningarna av beslutet sträcker sig till tiden efter ikraftträdandet. Ett landsting enligt den äldre indelningen får enligt 2 kap. 7 § indelningslagen endast besluta i frågor som uteslutande avser detta landsting och tiden före ikraftträdandet. Av 1 kap. 14 § samma lag framgår att motsvarande gäller i fråga om kommuner. Om en indelningsändring är omfattande eller innebär att en ny kommun bildas ska regeringen enligt 1 kap. 17 § indelningslagen bestämma att kommunen enligt den nya indelningen ska företrädas av s.k. indelningsdelegerade.5 I sådana fall får den nya kommunen 1965:151 s. 33, prop. 1978/79:157 s. 73, 74, 82, SOU 2002:33, s. 112. 5Indelningsdelegerade ska inte enbart utses i fall där en indelningsändring innebär att en ny kommun bildas utan även i fall där ändringen är av sådan omfattning att kommunen enligt den nya indelningen inte bör företrädas av de gamla fullmäktige. rättskapacitet först i och med att delegerade utses. De delegerade ska från det att de har utsetts och till dess att ett nytt fullmäktige tillträder besluta i frågor som avser den nya kommunen. Varför finns det inga bestämmelser om att indelningsdelegerade ska utses när nya landsting bildas? Det finns inga bestämmelser om att indelningsdelegerade ska utses när nya landsting bildas. Frågan togs upp i förarbetena till LKI men slutsatsen blev att det inte behövdes några bestämmelser. Skälet var bl.a. att ändringar i landstingsindelningen normalt inte är av den omfattningen att det behövs ett särskilt beslutsorgan. Vidare anfördes att en ändring i landstings- och länsindelningen, som var så omfattade att ett sådant organ blev nödvändigt, inte kunde genomföras utan godkännande av och att då även kunde besluta om hur det nya skulle styras fram till dess att ett nytt tillträtt (prop. 1978/79:157 s. 85, 86 och 121, SOU 1978:32 s. 175). När landstingen i och bildades tillämpades denna metod, dvs. beslutade särskilda lagar om sammanläggningsdelegerade, nämligen lagen (1996:945) om sammanläggningsdelegerade för läns landsting och lagen (1997:222) om sammanläggningsdelegerade för Västra , förkortade lagarna om sammanläggningsdelegerade. 2.3Bestämmelser om indelningsdelegerade för landsting Förslag: Vid bildandet av nya landsting eller vid andra ändringar i landstingsindelningen som är så omfattande att enligt den nya indelningen inte bör företrädas av sittande fullmäktige ska regeringen besluta att det ny- eller ombildade ska företrädas av ett särskilt beslutsorgan, s.k. indelningsdelegerade, fram till dess att de nyvalda fullmäktige tillträder. Om indelningsdelegerade ska utses, ska ändringen i landstingsindelningen träda i kraft året efter ett valår. Skälen för utredningens förslag: Det finns inga bestämmelser om vem som ska företräda ett ny- eller ombildat landsting i väntan på att ett nytt fullmäktige tillträtt. Enligt våra direktiv finns det inför eventuellt kommande sammanläggningar av landsting behov av sådana bestämmelser. Det ingår därför i vårt uppdrag att föreslå lagstiftning om särskilda beslutsorgan för ny- och ombildade landsting, s.k. indelningsdelegerade. Vi ska alltså inte överväga behovet av indelningsdelegerade för landsting utan vårt uppdrag är helt enkelt att föreslå bestämmelser i ämnet. Uppdraget är inte heller avhängigt av att en ändrad läns- och landstingsindelning blir aktuell. Det handlar därför inte om att föreslå sådana särskilda lagar om indelningsdelegerade som beslutades i samband med bildandet av landstingen i och utan om att föreslå generella bestämmelser om indelningsdelegerade för landsting. Med andra ord ska vi föreslå att även ändringar i landstingsindelningen ska omfattas av en reglering motsvarande den som finns i fråga om ändringar i kommunindelningen. När det gäller bestämmelsernas utformning uppkommer först frågorna om när indelningsdelegerade för landsting ska utses och vem som ska besluta att delegerade ska utses. Syftet med att utse indelningsdelegerade är att ge kommunen enligt den nya indelningen ett beslutande organ som är representativt för denna kommun (prop. 1978/79:157 s. 77). Som redan nämnts är skälet till att det inte finns några bestämmelser om indelningsdelegerade för landsting att ändringar i landstingsindelningen normalt inte är av sådan omfattning att det mellan ändringsbeslutet och ikraftträdandet behövs ett särskilt beslutsorgan (prop. 1978/79:157 s. 123). Det är i linje med att indelningsdelegerade inte ska utses vid mindre ändringar i kommunindelningen. Av 1 kap. 17 § indelningslagen följer nämligen att det bara är när en ny kommun bildas eller om ändringen annars är av sådan omfattning att kommunen enligt den nya indelningen inte bör företrädas av de gamla kommunfullmäktige, som regeringen ska bestämma att kommunala indelningsdelegerade ska utses. Nybildningar av landsting och mer omfattande ändringar i landstingsindelning kan inte genomföras utan medverkan och lagstiftaren har därför ansett att då även kan besluta om indelningsdelegerade. Så skedde också när landstingen i och bildades (prop. 1995/96:224 och prop. 1996/97:108). Det kan konstateras att regering och riksdag inte ansett att behovet av indelningsdelegerade skiljer sig åt beroende på om det rör sig om en ändring i kommun- eller landstingsindelningen. I båda fallen gäller att indelningsdelegerade ska utses vid nybildningar eller mer omfattande ändringar i indelningen. En annan sak är att regering och riskdag valt att tillgodose behoven på olika sätt, nämligen generell och permanent lagstiftning om indelningsdelegerade i fråga om kommuner och särskild lagstiftning när behov uppkommer i fråga om landsting. Mot den nu angivna bakgrunden anser vi att förutsättningarna för att utse indelningsdelegerade för landsting enligt de nya generella bestämmelserna bör vara desamma som de som gäller för att utse kommunala indelningsdelegerade. I likhet med vad som gäller i fråga om ändringar i kommunindelningen bör regeringen bestämma om enligt det nya indelningen ska företrädas av indelningsdelegerade. Av 12 § indelningslagen framgår att om kommunala indelningsdelegerade ska utses, träder ändringen i kommunindelningen i kraft året då val av fullmäktige har förrättats i hela landet (valår). Denna bestämmelsen hänger ihop med mandattiden för kommunala indelningsdelegerade. Enligt 17 § indelningslagen upphör mandattiden när det nyvalda fullmäktige tillträder. Det som gäller i fråga om ikraftträdande av indelningsändringar där kommunala indelningsdelegerade ska utses och om mandattiden för sådana delegerade bör i fortsättningen även gälla för landstingsändringar och indelningsdelegerade för landsting. Vi föreslår alltså att indelningsdelegerade ska utses vid omfattande ändringar i landstingsindelningen och att regeringen ska vara beslutande myndighet samt att ändringar i landstingsindelningen där indelningsdelegerade utses alltid ska träda i kraft året efter ett valår. 2.4Bestämmelserna om indelningsdelegerade tas in i indelningslagen Förslag: Dagens bestämmelser om kommunala indelningsdelegerade och de nya bestämmelserna om indelningsdelegerade för landsting tas in i lagen (1979:411) om ändringar i indelning i kommuner och landsting. Lagen (1979:412) om kommunala indelningsdelegerade upphävs. Skälen för utredningens förslag: Förslaget att indelningsdelegerade ska utses även vid ny- och ombildningar av landsting och inte som bara vid sådana ändringar i kommunindelningen väcker frågan om det längre finns skäl att ha bestämmelser om indelningsdelegerade i en särskild lag. Ett alternativ skulle kunna vara att upphäva LKI och arbeta in dagens bestämmelser om kommunala indelningsdelegerade och de nya bestämmelserna om indelningsdelegerade för landsting i indelningslagen där ju förutsättningarna för att utse kommunala indelningsdelegerade finns. Med hänsyn till att LKI i stor utsträckning hänvisar till kommunallagen och till att även lagarna om sammanläggningsdelegerade gjorde det är det dock motiverat att först pröva om bestämmelserna kan arbetas in i kommunallagen. LKI hänvisar till merparten av bestämmelserna i 4–10 kap. KL. Tekniken med hänvisningar hade dessutom kunnat drivas längre, dvs. det finns bestämmelser som hade kunnat ges som hänvisningar till kommunallagen men där regering och riksdag i stället har valt att mer eller mindre ordagrant i LKI upprepa det som sägs i kommunallagen. I samband med bildandet av landstingen i och beslutades lagarna om sammanläggningsdelegerade. Även dessa lagar hänvisade till merparten av bestämmelserna i 4–10 kap. KL och innehöll också en del bestämmelser som i stället hade kunnat ges som hänvisningar till kommunallagen. LKI är på grund av alla hänvisningar till kommunallagen svår att ta till sig eftersom det är nödvändigt att bläddra mellan lagarna för att förstå vad som gäller. Ett sätt att lösa det är att ersätta hänvisningarna till kommunallagen med självständiga bestämmelser och på så sätt göra det möjligt att läsa bestämmelserna om indelningsdelegerade fristående från kommunallagen. Detta faller dock på sin egen orimlighet eftersom bestämmelserna om indelningsdelegerade i så fall skulle bli nästan lika omfattande som kommunallagen och i praktiken enbart upprepa det som redan sägs i kommunallagen. Ett annat alternativ är att ta in bestämmelserna om indelningsdelegerade i kommunallagen. En fördel med det är att den som ska tillämpa bestämmelserna slipper bläddra mellan två lagar. Det är dock inte säkert att alternativet leder till att det behövs färre bestämmelser än . För det första måste naturligtvis alla självständiga bestämmelser flyttas över till kommunallagen, som t.ex. bestämmelserna om hur indelningsdelegerade utses och vem som är valbar. För det andra måste kommunallagens bestämmelser göras tillämpliga på indelningsdelegerade, arbetsutskott och kommittéer. Det är givetvis möjlighet att ha förhållandevis få och svepande bestämmelser som t.ex. att vad som sägs om fullmäktige ska i tillämpliga delar även i gälla indelningsdelegerade. Sådan bestämmelser leder dock lätt till tillämpningsproblem. Ett sätt att undvika det är ange vilka bestämmelser som ska tillämpas i fråga om indelningsdelegerade och i vissa fall också hur bestämmelserna ska tillämpas. Med andra ord skulle hänvisningarna i till kommunallagen behöva ersättas av en uppräkning av tillämpliga bestämmelser i kommunallagen. Det är alltså tveksamt om en reglering i kommunallagen leder till färre bestämmelser. Däremot är det klart att om bestämmelserna om indelningsdelegerade finns i kommunallagen skulle den som ska tillämpa bestämmelserna slippa använda sig av två lagar. Denna fördel ska dock inte överdrivas. Vidare är det ytterst sällan som det är aktuellt att utse indelningsdelegerade. Mot bakgrund av det nu sagda är det inte motiverat att tynga kommunallagen med bestämmelser om indelningsdelegerade. Bestämmelserna om indelningsdelegerade bör därför inte ges i kommunallagen. finns det bestämmelser om indelningsdelegerade både i indelningslagen och i LKI.