sou · GYB343 · 2010-06-29 00:00:00 — Om brottet med hänsyn till omständigheterna i det särskilda fallet är obetydligt och det är uppenbart att brottet inte skulle föranleda någon annan påföljd än böter får rapporteftergift lämnas. Ett beslut om rapporteftergift ska som huvudregel dokumenteras. Rapporteringsplikten efterkoms normalt genom att brottet registreras i Polisens anmälningssystem, i vilket en behörig förundersökningsledare prövar och beslutar huruvida en förundersökning ska inledas. Om det inte är fråga om ett bötesbrott ska således brottet rapporteras och registreras. Det gäller oavsett om det är fråga om ett enskilt brott eller en del av organiserad brottslighet. Det innebär att enligt huvudregeln är polisen skyldig att rapportera och registrera brott som har förevarit i en brottshärva, även om åklagaren har fattat ett strategiskt inriktningsbeslut som inte inrymmer just de brotten. Det hör till sakens natur att den strategiska inriktningen kan komma att förändras om kunskapsläget förändras. Det kan framkomma uppgifter vid förhör eller vid hemlig telefonavlyssning. Resultatet av tekniska undersökningar och analyser tar ofta och ibland kan det vara svårt att i förväg bedöma vilket resultat sådana kommer att ge. föranleder inte sällan ny information att undersökningsledaren omprövar tidigare direktiv och bestämmer nya utredningsåtgärder. Om förundersökning har inletts avseende ett visst brott kan utredningen läggas ned, om det bedöms att brottet inte ska prioriteras. Om någon under pågående utredning i den prioriterade delen anmäler ett brott, som inte omfattas av denna del, kan åklagaren med stöd i bestämmelsen besluta att förundersökning inte ska inledas. 5.5.7Förundersökningsbegränsning avseende personer och brottens svårhet Enligt nuvarande regler om förundersökningsbegränsning och åtalsunderlåtelse ska hänsyn tas till om det finns ett väsentligt allmänt intresse. Ett sådant intresse kan medföra att förundersökningsbegränsning inte kan ske. Om det aktuella brottet är så allvarligt att det från ett samhällsperspektiv förtjänar att någon ställs till ansvar för det, kan det vara fråga om ett väsentligt allmänt intresse. Det är dock inte uteslutet att besluta om förundersökningsbegränsning bara för att det aktuella brottet hör till kategorin artbrott. Eftersom det finns ett behov att kunna hantera brottshärvor på ett effektivt sätt kan man konstatera att de nuvarande bestämmelserna om förundersökningsbegränsning inte är tillräckliga. Det är rimligt att ju allvarligare huvudbrottet är, desto större kan utrymmet att underlåta förundersökning vara. Därför bör det vara en förutsättning för att förundersökning ska kunna underlåtas det enskilda brottet, i förhållande till de allvarligaste brotten i samma brottshärva, är mindre allvarligt. I många brottshärvor med ekonomiska brott är även de minst allvarliga brotten så allvarliga att deras straffvärde uppgår till fängelsestraff, t.ex. för skattebrott eller grovt bokföringsbrott och medhjälp till sådana brott. Vissa åklagare hävdar att en bestämmelse om förundersökningsbegränsning avseende personer blir fullt ut effektiv först om den medger att brott med straffvärde upp till fängelse prioriteras bort. Flertalet åklagare som utredningen har talat med, anger sex månaders fängelse som en övre gräns för vilka brott som lämpligen bör kunna bortprioriteras. Det är i vilket fall ändå fråga om relativt allvarliga brott som, enligt åklagarna, inte bör behöva utredas. Utredningen delar uppfattningen att en brottshärva kan inrymma allvarliga brott, men anser inte att det är lämpligt att det inte finns någon begränsningsregel kring vilka brott där förundersökning kan underlåtas. En sådan begränsningsregel kan utformas på flera olika sätt. En möjlighet är att inte ange i bestämmelsen något straffmax. En avvägning av straffvärdet och den förväntade påföljden ska då ske inom ramen för bedömningen om det finns något väsentligt allmänt intresse som förhindrar beslutet om förundersökningsbegränsning avseende personer. Som tidigare anser inte utredningen att det är lämpligt att lämna ett så stort utrymme att för- undersökningsbegränsa allvarliga brott. En annan möjlighet är att i bestämmelsen ange att det ska finnas en väsentlig skillnad i straffvärdet mellan de allvarligaste brotten och de brott för vilka förundersökning kan underlåtas. En sådan lösning skulle dock kräva relativt omständliga avvägningar, vilket skulle kunna medföra att regeln inte skulle kunna tillämpas på ett effektivt sätt. Ett tredje alternativ, vilket är det utredningen har stannat för, är att det i bestämmelsen anges att förundersökningsbegränsning enbart får ske om den förväntade påföljden inte är längre än sex månaders fängelse. En sådan påföljdsprognos skulle ställa krav på viss precision, dvs. viss utredning till stöd för prognosen skulle sannolikt behöva göras. skulle det inte krävas alltför långtgående utredningsåtgärder för att bedöma om förundersökningsbegränsning kan ske. Förutom brottets straffvärde kan det vara ett väsentligt allmänt intresse om egendom till betydande värde förväntas bli förverkade om gärningsmannen kan lagföras. har möjligheterna till förverkande utvidgats i olika avseenden. Genom ändringarna har det bl.a. blivit möjligt att förverka egendom som trätt i stället för utbyte av brott, avkastning av utbyte samt avkastning av det som trätt i stället för utbyte. Det är givetvis så att utsikten att uppnå ekonomisk får anses vara den främsta drivkraften bakom många brott. I all synnerhet gäller detta den grova och organiserade brottsligheten. Av kriminalpolitiska skäl är det därför viktigt att den som begår ett brott inte bara lagförs, utan dessutom berövas möjligheten att skörda vinsterna av sin brottslighet (prop. 2007/08:86, s. 48). Det kan även finnas ett väsentligt allmänt intresse om det finns särskilda skäl att återkalla en yrkeslegitimation eller liknande. Så kan exempelvis vara fallet om den misstänkte har utnyttjat sin tjänsteställning för att kunna begå brotten eller om den misstänkte har ett yrke kring det finns ett stort samhällsintresse att den här typen av brottslig verksamhet inte förekommer. Det torde t.ex. i de allra flesta fall inte vara lämpligt att besluta om förundersökningsbegränsning avseende personer gällande en polis eller en åklagare. Ett annat skäl för att genomföra förundersökningen kan vara att en händelse har väckt stor uppmärksamhet och att det därför kan ligga i det allmännas intresse att få klarhet i det enskilda brottet eller att utredningen av brottet av annan anledning har stor självständig betydelse i förhållande till den brottsliga verksamheten i dess helhet (jfr JO 2000/01, s. 190). I många utredningar om organiserad brottslighet har denna inte drabbat någon målsägare direkt. Det gäller t.ex. utredningar om skattebrott och narkotikabrott. I andra utredningar finns det enskilda personer som har drabbats av brotten även om de inte alltid räknas som målsägare, t.ex. i brottslighet avseende människosmuggling, trafficking och sexbrott. I en omfattande brottshärva kan det även förekomma många olika typer av brottslighet, inklusive sådana som riktas mot andra personer. Vilka hänsyn som bör tas till målsägarens intressen vid förundersökningsbegränsningsbeslut har angetts i förarbetena till de nuvarande bestämmelserna om förundersökningsbegränsning. I dessa återges att lagrådet hade uttryckt att det fanns en viss oro för den enskildes säkerhet till person och egendom kan skapas genom en ordning som styr över resurserna på en bekämpning av den grövre brottsligheten. Det gäller att inte lämna den enskilde i sticket därför att hans anspråk på rättsskydd ter sig mindre angeläget allmänt sett (prop. 1984/85:3, s. 60). JO har anfört att i de flesta fall är det första gången som ett enskilt brottsoffer drabbas av brott och dess verkningar. Det är då viktigt för målsägarens tilltro till de rättsvårdande myndigheterna att brott av någon svårhetsgrad, som med en rimlig arbetsinsats är möjliga att utreda, som huvudregel också utreds. Riksåklagaren har i riktlinjerna för förundersökningsbegränsning och åtalsunderlåtelse (RåR 2008:2) uttalat att den grova kränkning av målsägarens integritet som brottet har inneburit kan vara av sådant slag att åtal bör väckas redan av det skälet. Som exempel nämns sexualbrott, fridskränkningsbrott och andra gärningar med utstuderade inslag av hot och våld. JO menar att åklagaren bör beakta att även andra brottsoffer ofta upplever sig ha varit utsatta för en betydande integritetskränkning (JO-beslut, dnr. Även den misstänkte kan ha intressen som påverkar förutsättningarna att inrikta utredningen på en viss del av en brottshärva. Det är t.ex. av betydelse för den misstänkte att utredningen kan hållas kort och ett eventuellt frihetsberövande blir så kortvarigt som möjligt. Från den misstänktes perspektiv kan det vara problematiskt om det bland de brott som inte ska utredas finns information som påverkar bedömningen av hennes eller hans brottslighet. Det är viktigt att poängtera att diskussionen om en regel om förundersökningsbegränsning avseende personer har uppkommit för att det finns starka samhällsintressen för att de brottsutredande myndigheterna ska ha förmåga att komma till rätta med organiserad brottslighet. Det enskilda intresset bör därför vara av väsentligt större vikt för att vara tillräckligt för att inte förundersökningsbegränsning avseende personer ska få ske. Det går således inte att dra någon automatiskt parallell mellan olika fall av förundersökningsbegränsning, t.ex. mellan förundersökningsbegränsning avseende personer vid organiserad brottslighet och förundersökningsbegränsning enligt t.ex. samtidighetsfallet. 5.5.10Unga lagöverträdare i en brottshärva Utredningen anser att det är särskilt allvarligt när unga lagöverträdare deltar i organiserad brottslighet. Frågan om förekomsten av unga inom ramen för organiserad brottslighet har behandlats i Utredningen om kriminella grupperingars betänkande Kriminella grupperingar – motverka rekrytering och underlätta avhopp (SOU 2010:15). Unga lagöverträdare bör få hjälp och stöd med att bryta en kriminell livsstil. träder nya regler i lagen (1964:167) med särskilda bestämmelser om unga lagöverträdare i kraft. Enligt den nya s.k. presumtionsregeln ska Polisen alltid inleda en utredning när barn misstänks för ett brott för vilket det inte är föreskrivet lindrigare straff än fängelse , vilket inkluderar bland annat mord, dråp, grov misshandel, rån, våldtäkt och mordbrand samt försök, förberedelse och stämpling till dessa brott. Är det fråga om sådana brott införs också en möjlighet till kroppsbesiktning av barnet. Endast om särskilda skäl talar emot det ska en utredning kunna underlåtas. Vidare ska polisen kunna utreda brott som inte omfattas av presumtionsregeln om det är av särskild betydelse med hänsyn till ett allmänt intresse, t.ex. stöld och skadegörelse. Polisen ska också kunna utreda brott som inte omfattas av presumtionsregeln om det är av särskild betydelse med hänsyn till ett enskilt intresse (prop. 2009/10:105). Enbart de skäl som finns för förundersökningsbegränsning avseende personer bör inte vara tillräckliga för att underlåta utredning avseende en person som åklagaren har anledning att anta är . Det är därför rimligt att förundersökningsbegränsning avseende personer inte bör kunna avse brottslighet som har begåtts av någon . Brottslighet som inte är av enkel beskaffenhet, t.ex. avseende organiserad brottslighet, ska enligt och s.k. fördelningscirkulär förundersökningsledas av en åklagare. Den större delen av de brott som kan komma i fråga för förundersökningsbegränsning avseende person förundersökningsleds av åklagare. Därmed finns det inte någon anledning att även polismyndigheten kan vara behörig att fatta beslut i dessa fall. Om det i något enstaka fall skulle förekomma ett behov att i en polisledd förundersökning pröva frågan om förundersökningsbegränsning avseende person bör polismyndigheten kunna överlämna ärendet till en åklagare för beslut. 5.5.12En utvidgning av disproportionsfallet Enligt utredningens direktiv ska det övervägas om disproportionsfallet kan användas för att begränsa förundersökningen i omfattande och komplicerade mål till vissa personer och i så fall om bestämmelsen bör utvidgas till att omfatta även brottsmisstankar som kan leda till villkorlig dom eller sådan påföljd i förening med böter. En sådan lösning skulle i så fall vara ett alternativ till det författningsförslag som utredningen lämnar. Enligt 23 kap. 4 a § första stycket 1 RB får en förundersökning läggas ned om fortsatt utredning skulle kräva kostnader som inte står i rimligt förhållande till sakens betydelse och det dessutom kan antas att brottet i händelse av lagföring inte skulle leda till någon svårare påföljd än böter. Liksom vad gäller övriga fall av förundersökningsbegränsning, får åklagaren besluta att inte inleda förundersökning om det kan förutses att det kommer finnas förutsättningar att lägga ned förundersökningen med stöd av disproportionsfallet. Utredningen konstaterar att disproportionsfallet inte fyller den funktion som eftersöks för att förbättra förutsättningarna för att utreda organiserad brottslighet. Vid organiserad brottslighet är det den sammanlagda mängden brott, berörda personer och bevisning som utgör hindret för ett effektivt utredningsförfarande. Enligt förarbetena är utgångspunkten för disproportionsfallet att det ska tillämpas på brottmål som i det enskilda fallet kräver en omfattande eller komplicerad utredning (prop. 1981/82:41, s. 17 och 20). De enskilda brotten i en brottshärva är generellt inte svårutredda. Det innebär att disproportionsfallet inte är tillämpligt i de fall då förundersökningsbegränsning avseende personer kan vara lämpligt. Mot den bakgrunden är det inte nödvändigt att överväga vilka brottsmisstankar som ska kunna omfattas av disproportionsfallet. Det kan dock av andra skäl finnas anledning att överväga en förändring av bestämmelserna om disproportionsfallet. Dessa överväganden presenterar utredningen i kapitel 7. Det är en grundläggande förutsättning för de brottsutredande myndigheterna att de ständigt förbättrar sina arbetsverktyg och metoder i takt med samhällsutvecklingen. Detta krav har den nuvarande regeringen t.ex. uttryckt inom ramen för uppdraget till rättsväsendet att kraftsamla mot den grova organiserade brottsligheten och det s.k. mängdbrottsuppdraget. Den organiserade brottsligheten har blivit mer vanlig än vad lagstiftaren kunde förutse när de gällande straffprocessrättsliga principerna lades fast. Det har medfört att polis och åklagare ibland inte har det mest effektiva rättsliga stödet för att bedriva förundersökningar. Förundersökningar kring organiserad brottslighet blir ofta komplicerade och omfattande, p.g.a. att de omfattar många brott och många gärningsmän. riskerar samhällets resurser inte räcka till för att hantera all allvarlig kriminalitet. Utredningarna omfattar regelmässigt förutom en eller flera huvudmän även ett stort antal personer vars kriminalitet i varierande grad är beroende av huvudmannens. I utredningar som omfattar många brott och många misstänkta personer saknas det förutsättningar att inrikta resurserna på att enbart lagföra de som har begått den allvarligaste brottsligheten, de s.k. huvudmännen, i syfte att snabbt få brottsligheten att upphöra. Utredningen har i uppdrag att överväga en sådan förändring, som i betänkandet benämns förundersökningsbegränsning avseende personer. Det är ofta en nödvändighet att kunna inrikta och prioritera utredningsresursen för att kunna utreda sammansatt brottslighet som har begåtts av flera gärningsmän. Inom ramen för de befintliga bestämmelserna kan undersökningsledaren besluta att en viss del av en förundersökning prioriteras framför en annan. Ett sådant prioriteringsbeslut kan dock innebära att det är svårt att handlägga hela den samlade brottsligheten inom ramen för RB:s skyndsamhetskrav. Ett prioriteringsbeslut kan även medföra att det uppkommer svårigheter att binda de misstänkta personerna till de brott som inte har prioriterats. Det kan beror på att prioriteringsbeslutet har inneburit att någon bevisupptagning avseende dessa brott inte har skett. Att åtal har väckts avseende en del av en brottshärva kan även påverka förutsättningarna att få bevispersoner att delta i förundersökningen. Vissa brottshärvor är dock så omfattande att de befintliga bestämmelserna om förundersökning inte ger ett tillräckligt effektivt stöd för att hantera den organiserade brottsligheten som helhet. Det finns därför ett behov av att ge ytterligare befogenheter till de brottsutredande myndigheterna. Polis och åklagare bör ha möjlighet till en större flexibilitet än , dvs. ha möjlighet både att använda resurserna för att utreda många brott och att kunna koncentrera utredningen till vissa huvudgärningsmän. Utredningen föreslår att en bestämmelse om förundersökningsbegränsning avseende personer ska införas. Bestämmelsen ska kunna användas vid utredningar av omfattande och komplicerad brottslighet. Utgångspunkten för förundersökningsbegränsning avseende person ska få ske är att åklagaren har fattat ett strategiskt inriktningsbeslut. Ett sådant beslut ska medföra att utredningsresursen inriktas mot den allvarligaste brottsligheten. Inriktningsbeslutet ska vara skriftligt. Förundersökningsbegränsning avseende personer får ske om något väsentligt allmänt eller enskilt intresse inte åsidosätts. Förundersökningsbegränsning avseende personer får inte avse gärningsmän som är . Om det i brottshärvan förekommer brott som har begåtts av ungdomar får inte förundersökningen underlåtas av effektivitetsskäl. Avseende de brott som inte omfattas av det prioriterade området kan åklagaren besluta att inte inleda förundersökning respektive besluta att en inledd förundersökning ska läggas ned. 6Polisens rätt att besluta om förundersökningsbegränsning En polismyndighet är i normalfallet undersökningsledare när det gäller förundersökningar av enkel beskaffenhet och förundersökningar där någon skäligen misstänkt person ännu inte har identifierats. Enligt nuvarande bestämmelser i 23 kap. 4 a § tredje stycket , RB, är enbart åklagare behöriga att besluta om förundersökningsbegränsning. Skälet till att åklagare exklusivt har denna behörighet hör samman med att beslut om förundersökningsbegränsning ofta beskrivs som ett preliminärt beslut i åtalsfrågan. Om det är en polismyndighet som leder en viss förundersökning måste myndigheten därför låta åklagare avgöra frågan om förundersökningsbegränsning. I utredningens direktiv poängteras att arbetsbelastningen vid landets polismyndigheter och åklagarkammare är hög. De snabba och formlösa kontakter som förutsattes i frågor om förundersökningsbegränsning när bestämmelsen infördes förekommer därför sällan i praktiken. Det totala antalet överlämnanden av polisledda förundersökningar mellan polismyndigheten och åklagare under pågående förundersökning bidrar till att göra den sammantagna ärendehanteringen otymplig med långa handläggningstider som följd. Utredningen ska ta ställning till om polismyndigheterna bör ges befogenhet att inom ramen för sitt förundersökningsledaransvar fatta beslut om förundersökningsbegränsning i vissa fall. Utredningen ska överväga vilken närmare omfattning en sådan befogenhet i så fall bör ha och vilken kompetens som måste säkerställas inom polismyndigheterna för att en förändring i ansvarsfördel- Polisens rätt att besluta om förundersökningsbegränsning ningen ska vara möjlig. De rättsäkerhetsfrågor som aktualiseras med en sådan förändring ska uppmärksammas och analyseras. Utredningen har bl.a. tillfrågat förundersökningsledare vid polismyndigheterna om deras erfarenhet av och syn på bestämmelserna om förundersökningsbegränsning. Det fullständiga resultatet av enkäten redovisas i bilaga 2. 6.2Ansvarsfördelningen mellan åklagare och polismyndighet Beslut om att inleda förundersökning fattas enligt 23 kap. 3 § första stycket RB av polismyndighet eller åklagare. Har förundersökningen inletts av polismyndigheten och är saken inte av enkel beskaffenhet, ska ledningen av förundersökningen övertas av en åklagare så snart någon skäligen kan misstänkas för brottet. Åklagaren ska också i annat fall överta ledningen av förundersökningen om det är påkallat av särskilda skäl. I delbetänkandet En ny uppgifts- och ansvarsfördelning mellan polis och åklagare (2005:84) formulerade Beredningen för rättsväsendets utveckling, BRU, den princip som ansvarsfördelningen mellan polis och åklagare har kommit att grundas på. BRU uttryckte att den kvalificerade resurs som åklagarna utgör är begränsad och därför i stort sett inte ska behöva tas i anspråk för förundersökningsledning vid utredning av de s.k. mängdbrotten. Polisen bör på egen hand sköta sådana utredningar (SOU 2005:84, s. 167 ff.). Genom Riksåklagarens och s.k. fördelningscirkulär utfärdades nationella riktlinjer om fördelningen av förundersökningsledarskapet. I en bilaga uppräknades brott där saken som regel kan anses vara av enkel beskaffenhet. Vissa undantag angavs dock. Åklagare ska leda eller överta ledningen för förundersökningen, även om saken generellt är av enkel beskaffenhet, bl.a. om den misstänkte eller målsägaren är , om brottet innefattar våld eller hot mot närstående, vid s.k. hatbrott och om särskild åtalsprövning är föreskriven ([ÅFS 2005:9] ändrad genom ÅFS 2009:2 och RPSFS 2009:11, FAP 403- 5). En väsentlig förutsättning för arbetet med att förbättra effektiviteten i de brottsutredande myndigheternas arbete mot de s.k. Polisens rätt att besluta om förundersökningsbegränsning mängdbrotten är att de brottsutredande åtgärderna i största möjliga utsträckning ska vidtas i nära anslutning till brottstillfället. En av flera orsaker till detta är att bevisningen försämras . Vidare bör beslut om ärendets fortsatta handläggning fattas skyndsamt. Ett annat krav är att en polisledd förundersökning som redovisas till åklagaren ska vara av sådan kvalitet att den kan tjäna som ett fullgott underlag för åklagarens positiva beslut i åtalsfrågan. Kortare genomströmningstider hos polisen ökar förutsättningarna för att åklagaren ska kunna lagföra fler brott (Mängdbrottsuppdraget, Delredovisning , s. 9). Den arbetsgrupp som arbetar med mängdbrottsuppdraget har pekat på att en modern ansvarsfördelning mellan myndigheterna förutsätter att Polisen och tar det fulla ansvaret för sin respektive del av verksamheten. Enligt arbetsgruppen ska åklagarna inte delta i polismyndigheternas myndighetsutövning på annat sätt än att åklagaren kan komma att pröva de förundersökningsbeslut som har meddelats av polismyndigheten (Mängdbrottsuppdraget, Slutredovisning , s. 108). behörighet att leda förundersökningar har delegerats till vissa av myndighetens anställda. Enligt 3 kap. 6 a § polisförordningen (1998:1558) får polismyndigheten inte överlämna åt någon annan än en polisman att avgöra eller leda handläggningen av ärenden som enligt RB ska skötas av en polismyndighet. När polismyndigheten beslutar om fördelning av ärenden ska den se till att ärendena fördelas mellan de anställda efter deras kvalifikationer. Vid fördelningen ska myndigheten beakta vad som krävs för att upprätthålla kvalitet och säkerhet i handläggningen och se till att effektivitet och snabbhet i verksamheten främjas. ska myndigheten se till att ärendena inte handläggs av personal som är mer kvalificerad än vad ärendet kräver. De 21 polismyndigheterna har olika lokala delegationsbestämmelser. En del polismyndigheter har t.ex. beslutat att ge alla poliser som anses ha behov att fatta förundersökningsledningsbeslut samma behörighet. Andra har funnit att behoven att fatta beslut skiljer sig åt och därför delat in förundersökningsledarna i olika Polisens rätt att besluta om förundersökningsbegränsning I en del fall har viss beslutsbehörighet, t.ex. att besluta om att inleda förundersökning genom att besluta om beslag enligt 27 kap. 1 § RB, lämnats till all polispersonal.