sou · GYB329 · 2010-05-04 00:00:00 — Denna ökade beständighet kräver emellertid , att lagen ges ett innehåll som motiverar en viss motståndskraft mot snabba för- ändringar. Utförliga föreskrifter om service, tillgänglighet och samverkan, som i detalj reglerar mera perifera och obetydliga – eller kanske tidsbundna och av den tekniska utvecklingen föranledda – frågor, bör därför hållas utanför lagen. Service, tillgänglighet och samverkan (5–7 §§) enligt vår mening utformas så, att det lämnas ett betydande utrymme för normgivning på lägre nivå och att därmed bl.a. nya service- och samverkansformer snabbt kan komma att realiseras. Förvaltningslagens reglering bör med andra ord bara innefatta sådana grundläggande element som under alla förhållanden ska beaktas, och som vid behov kan byggas på med andra föreskrifter – även sådana som beslutas av regeringen. (Vad gäller kommunal- förvaltningen bör dock noteras att bl.a. föreskrifter om grunderna för kommunernas organisation och verksamhetsformer och om deras åligganden enligt 8 kap. 5 § RF ska meddelas i lag.) Ett andra skäl, som har ett samband med vårt förslag som helhet och som också talar för en striktare reglering än den nu gällande, är följande. Den nuvarande förvaltningslagen lider av en påtaglig obalans i sin beskrivning av de allmänna krav som i all förvaltnings- verksamhet ställs på myndigheterna. Medan lagen över huvud inte har något att säga om de mest fundamentala kraven, nämligen att verksamheten ska ha författningsstöd och utövas på ett objektivt och proportionerligt sätt, ges detaljanvisningar om attityder och beteenden av jämförelsevis underordnad art (t.ex. att man ska uttrycka sig lättbegripligt, svara på frågor, ta emot telefonsamtal och hålla öppet under s.k. klämdagar). Då vi nu föreslår att grundläggande bestämmelser – gällande både helt fundamentala rättsliga principer och för allmänheten väsentliga praktiska förhåll- ningssätt – samlas under den gemensamma rubriken för god förvaltning, är det angeläget att innehållet inte kan upp- fattas som trivialt. Denna aspekt, som motiverar en viss restriktivitet i urvalet, måste beaktas vid utformningen av nya service-, tillgänglig- hets- och samverkansregler. Det tredje, och inte minst viktiga, skälet till att innehållet i de servicebetonade bestämmelserna kan och bör begränsas samman- hänger med våra förslag vad gäller konkreta regler om ärende- handläggning. Då vi förordar att nya regler tillförs beträffande oreglerade frågor och i samband därmed också inkluderar element, som ingår i de nuvarande mera svepande bestämmelserna, ter det sig befogat att i motsvarande mån minska mängden av något osorterade detaljanvisningar av allmänt slag. Ett exempel, bland flera, på en sådan konkret handläggningsregel som har betydelse för utformningen av allmänna service- och sam- verkansbestämmelser är den som vi föreslår beträffande utrednings- ansvaret. Service, tillgänglighet och samverkan (5–7 §§) Det sagda har alltså gällt argument för en begränsning av stoffet vad gäller bestämmelserna om service och liknande. Avslut- ningsvis vill vi här tillägga, att en viss utvidgning på en bestämd punkt kan följa av det önskemål om en utförligare reglering av elektroniska förfaranden som ligger i vårt speciella uppdrag i detta ämne. De synpunkter som ovan framförts är emellertid i hög grad relevanta även här. Sådana bestämmelser måste vara så basala och i görligaste mån teknikoberoende, att de inte hindrar en anpassning till nya förhållanden eller snabbt förlorar sin aktualitet. Det sakliga innehållet i nu gällande 4 § FL bör med beaktande av vad sagts i princip föras över till den nya lagen. Våra förslag till lösning på andra frågor motiverar dock att servicebestämmelsen förenklas. Med tanke bl.a. på att myndigheternas utredningsansvar regleras i den nya lagen, bortfaller behovet av att exemplifiera myndighetens åligganden inom ramen för serviceskyldigheten. De närmast följande servicebetonade bestämmelserna om myndigheternas tillgänglighet och samverkan tillför dessutom vissa mera konkreta anvisningar. Det är enligt vår mening tillräckligt att slå fast, att myndig- heterna ska vara serviceinriktade och ge den assistans som erfordras för att den enskilde ska kunna ta till vara sina intressen. Det kan lämpligen uttryckas i två led. Vi föreslår att myndigheterna inledningsvis åläggs ett över- gripande ansvar för att kontakterna med enskilda blir smidiga och enkla. Därmed fastställs ett grundläggande inslag i principen om god förvaltning. Det rör sig, om man så vill, om en attitydfråga av stor betydelse för medborgarna. De kan göra anspråk på ett positivt mottagande utan inslag av den översåtlighet och avoghet som myndigheterna ibland – förr mer än nu och med eller utan fog – anklagas för. I kravet på enkelhet ligger också att den enskilde inte behöver besitta någon särskild sakkunskap för att närma sig en myndighet i en fråga av intresse för honom eller henne. Det är emellertid inte tillräckligt att kontakterna är okomplicerade och att medborgarna bemöts med tillbörlig respekt. Den enskilde har också ett befogat anspråk på att i viss utsträckning kunna räkna med myndighetens assistans för att få sina intressen tillgodosedda. Denna tanke, som avspeglas i 4 § FL, bör komma till uttryck också Service, tillgänglighet och samverkan (5–7 §§) i det andra ledet av den serviceregel som vi föreslår. Utformningen bör emellertid av flera skäl bli en annan än den nuvarande. Som exempel på sådant bistånd som kan komma i fråga anges i första stycket av 4 § FL lämnande av upplysningar, vägledning och råd. I paragrafens båda efterföljande stycken beskrivs så två konkreta situationer, där viss service är motiverad; om den enskilde ställt en fråga till myndigheten, ska den besvaras så snart möjligt, och om någon av misstag vänt sig till fel myndighet bör myndigheten hjälpa honom till rätta. Under förutsättning att de använda termerna uppfattas korrekt kan denna exemplifiering sägas på ett adekvat sätt återge vad det är fråga om, dvs. ren information (upplysningar) och enkla anvisningar om hur man bör förfara för att i visst avseende nå ett önskat resultat (vägledning och råd). Erfarenheten visar emellertid, att användningen av termer sådana som dessa inte är riskfri. Det har nämligen i det moderna s.k. informationssamhället blivit allt vanligare, att myndigheterna blandar samman sina olika funktioner och i form av information, rekommendationer, uppmaningar eller råd meddelar före- lägganden, förbud eller liknande beslut. (Se bl.a. avsnitt 32.4.3.) Med hänsyn härtill, och då exemplifieringen knappast tillför mycket av substans och dessutom kan leda till en olycklig fixering vid just de nämnda serviceformerna, förordar vi en mera generell skrivning. Vi föreslår att myndigheternas serviceskyldighet beskrivs som ett åliggande att lämna den enskilde sådan hjälp att han eller hon kan tillvarata sina intressen i frågor som rör myndighetens verk- samhet. En sådan formulering öppnar inte för sådant missbruk som påtalats, som den täcker alla de former av bistånd som avses med den nuvarande regleringen och även öppnar för en vidareutveckling av servicebegreppet, där okända, förbisedda eller mindre väl utvecklade former av hjälp kan komma att betraktas som naturliga inslag i kontakterna mellan myndighet och enskild. Den i den nuvarande lagen föreskrivna och nödvändiga begräns- ningen, att hjälpen ska lämnas i den utsträckning som är lämplig med hänsyn till frågans art, den enskildes behov av hjälp och myndighetens verksamhet, bör i princip föras över till den nya lagen. Vi föreslår emellertid en viss skärpning av kravet på myndig- heterna. För att hjälpen ska få någon effekt måste den normalt ges så snabbt som möjligt. Genom att skjuta in orden utan onödigt dröjsmål och framför den citerade frasen vill vi minska risken Service, tillgänglighet och samverkan (5–7 §§) för att lämnande av service uppfattas som något sekundärt i myndigheternas verksamhet. Vi föreslår således att den nya förvaltningslagens bestämmelse om Service, 5 §, ges följande innehåll: En myndighet ska se till att kontakterna med enskilda blir smidiga och enkla. Myndigheten ska lämna den enskilde sådan hjälp att han eller hon kan tillvarata sina intressen i frågor som rör myndighetens verksamhet. Hjälpen ska lämnas utan onödigt dröjsmål och i den utsträckning som är lämplig med hänsyn till frågans art, den enskildes behov av hjälp och myndighetens verksamhet. Vad som i nuvarande 5 § första och andra styckena FL sägs om myndigheternas tillgänglighet bör få en motsvarighet i den nya lagen. Bestämmelserna bör emellertid göras mera generella på vissa punkter och mera precisa på andra. Det senare motiveras framför allt av att det ökande inslaget av s.k. elektronisk förvaltning kräver särskild uppmärksamhet. Den gällande regleringen inleds med ett åliggande för myndig- heterna att ta emot besök och telefonsamtal. Denna för det stora flertalet myndigheter närmast självklara förpliktelse bör enligt vår mening lämpligen komma till uttryck på ett indirekt sätt genom uppställande av kravet på att eventuellt fastlagda mottagningstider ska tillkännages för allmänheten. Det förfaller oss något miss- visande att skjuta just möjligheten till personliga sammanträffanden och telefonsamtal i förgrunden, då flertalet kontakter mellan en enskild och en myndighet tas per brev eller genom anlitande av elektroniska kommunikationsformer. Vi anser därför att det inledningsvis i första stycket av den nya paragrafen i ämnet rent generellt bör slås fast, att en myndighet – utan att formerna preciseras – ska vara tillgänglig för kontakter. Vad gäller anlitande av elektroniska kommunikationsformer är naturligtvis ett minimikrav, att den enskilde kan kommunicera med myndigheterna via e-post. Användningen av s.k. webbformulär är ett exempel på en vanlig sådan annan kommunika- tionsform, som i många sammanhang visat sig ge markanta effektivitetsvinster för både det allmänna och den enskilde. För att möta en framtida teknikutveckling ser vi det emellertid som angeläget Service, tillgänglighet och samverkan (5–7 §§) att man inte låser sig vid de varianter som förekommer eller kan förutses utan öppnar för nya lösningar. I den nya bestämmelsens andra stycke fullföljer vi anpassningen till moderna förvaltningsformer. Vi anser att myndigheterna ska på lämpligt sätt – t.ex. på sin hemsida och i korrespondens med enskilda – anvisa den e-postadress eller annat elektroniskt mottag- ningsställe dit meddelanden kan sändas. En sådan regel om ett särskilt utpekat mottagningsställe främjar enligt vår mening en rationell hantering inom myndigheten av inkomna meddelanden, som den informerar den enskilde om den säkraste kanalen för att få fram meddelandena. För att den enskilde i görligaste mån ska kunna förvissa sig om att ett meddelande nått fram till adressaten bör vidare föreskrivas att myndigheten – om avsändaren använt sig av det sålunda anvisade mottagningsstället – ska underrätta honom eller henne när så skett. Eftersom avsändaren i många fall, t.ex. då det är fråga om att iaktta särskilda ansöknings- tider, har ett behov av bekräftelse på tidpunkten för mottagandet, ska även uppgift om detta ingå i underrättelsen liksom i före- kommande fall uppgift om att meddelandet eller därtill fogat material helt eller delvis inte kunnat uppfattas. Nämnda krav på bekräftelse och dess innehåll kan emellertid inte göras absoluta. Hänsyn måste tas till att bestämmelsen ska vara generellt tillämplig och inte begränsad till ärendehandläggning. Tekniska svårigheter kan ibland omöjliggöra, att bekräftelse ges. En underlåtenhet att på detta sätt kvittera mottagandet kan i vissa fall också vara motiverad för att myndigheten ska kunna skydda sig mot virus och spam etc. För att hänsyn till faktorer som de nämnda ska kunna tas föreslår vi, att förpliktelsen ska gälla om inte särskilda hinder möter. Vi förutsätter att myndigheten disponerar eller kan skaffa sig tekniska funktioner, som medger att mottagningsbevis automatiskt sänds till avsändaren. Att iaktta det här uppställda kravet på bekräftelse av mottagna meddelanden kan följaktligen inte vara särskilt betungande. Avslutningsvis bör något sägas om den specifika form av till- gänglighet som regleras i 5 § tredje stycket FL och som innebär fastställande av minimitid för myndigheternas öppethållande under helgfri måndag – fredag, som inte är , eller nyårsafton. Som framgått (avsnitt 10.5 in fine) tillkom bestämmelsen främst för att hindra en totalstängning under s.k. klämdagar, vilken skulle omöjliggöra att handlingar registrerades Service, tillgänglighet och samverkan (5–7 §§) och på beställning utlämnades i enlighet med vad som föreskrevs i tryckfrihetsförordningen och sekretesslagen. Även om det i för- arbetena antyddes, att bestämmelsen också kunde ha betydelse vad gäller möjligheterna att lämna service av annan art, ger lagtexten knappast uttryck för en sådan tanke. Redan med hänsyn till bestämmelsens detaljeringsgrad och dess primära syfte att ange vad som ska gälla i en undantagssituation (klämdag) kan den svårligen motivera en plats i en lag – som den av oss föreslagna nya förvaltningslagen – från vilken avvikande bestämmelser endast kan meddelas i annan lag. Härtill kommer att bestämmelsen utformats så att den i praktiken kan motverka strävandena att underlätta kontakterna mellan myndigheter och enskilda. Dessutom kan ifrågasättas om den i realiteten i någon väsentlig utsträckning bidrar till att offentlighetslagstiftningen bättre beaktas. Vad gäller den förstnämnda aspekten kan hänvisas till de farhågor som framfördes redan vid remissbehandlingen av förslaget om myndigheters öppethållande. Det fanns bl.a. en oro för att regeln skulle ge en indikation på att ambitionsnivån kunde sänkas i förhållande till vad som normalt ansetts gälla i fråga om öppettider. Även om det är svårt att bedöma om regeln har haft en sådan inverkan, är det inte helt orimligt att uppfatta den så, att myndig- heternas skyldigheter att hålla öppet därigenom har begränsats (jfr JO 2004/05 s. 416; beslutet omnämnt i avsnitt 10.3 ovan). Den andra aspekten är den som också antyds i nyssnämnda JO- beslut, nämligen att två timmars öppethållande – kanske i ett lokalkontor bemannat med en underordnad tjänsteman, som bara har tillgång till ett begränsat antal av de allmänna handlingar som myndigheten har i sitt förvar – i mycket ringa mån löser de problem det här gäller. Vill man förvissa sig om att en myndighet kontinuerligt har en bemanning som möjliggör att handlingar kan lämnas ut enligt vad tryckfrihetsförordningen och sekretess- lagstiftning föreskriver måste man ta ett större grepp. Om vi sålunda avvisar tanken på att i den nya lagen inta en motsvarighet till bestämmelsen i 5 § tredje stycket FL uppkommer frågan, om det i lagen ändå kan vara motiverat att erinra om att tillgängligheten inte får begränsas i sådan utsträckning att tryckfrihetsförordningens bestämmelser om utlämnande av allmänna handlingar åsidosätts. Att av rena upplysningsskäl hänvisa till en lagstiftning, som har lika central betydelse för den offentliga förvaltningen som förvaltningslagen, som tillämpas lika frekvent Service, tillgänglighet och samverkan (5–7 §§) och som är lika väl känd, ger emellertid ett egendomligt intryck och kan knappast förväntas ge några påtagliga positiva effekter. Vill man försäkra sig om att offentlighetslagstiftningen efterlevs på ett bättre sätt, står lämpligare metoder till buds, bl.a. utbildningsinsatser. Vår slutsats är således att frågan om myndigheternas Tillgäng- lighet bör regleras på följande sätt (6 §): En myndighet ska vara tillgänglig för kontakter med enskilda. Om särskilda tider för att ta emot besök och telefonsamtal är bestämda, ska allmänheten underrättas om dem på lämpligt sätt. Myndigheten ska på lämpligt sätt anvisa den e-postadress eller annat elektroniskt mottagningsställe dit meddelanden kan sändas. Har ett meddelande anlänt till det anvisade mottagningsstället, ska myndigheten, om inte särskilt hinder möter, underrätta avsändaren om detta och ange tidpunkten för mottagandet. Om med- delandet eller bifogat material helt eller delvis inte har kunnat uppfattas, ska avsändaren underrättas även om det. Alla myndigheter, både statliga och kommunala, verkar på det ena eller andra sättet i det allmännas och därmed också i allmän- hetens tjänst. Det är alltså väsentligt att deras samlade ansträng- ningar riktas mot det gemensamma målet att erbjuda medborgarna goda och rättvisa levnadsvillkor. Det förutsätter att en myndighet inte ser sin uppgift som strikt isolerad från vad en annan myndig- het sysslar med utan att båda gör vad de kan för att underlätta för varandra. Denna tanke, som kom till uttryck i den klassiska formuleringen i 47 § regeringsform att myndigheterna ska räcka varandra handen, avspeglas i modern tappning i 6 § FL. Förvaltningslagens samverkansbestämmelse har emellertid fått en utformning, som delvis döljer bestämmelsens dubbla syfte. Att varje myndighet ska lämna andra myndigheter hjälp inom ramen för den egna verksamheten leder tankarna till att det främst är fråga om ett internt inom administrationen lämnat bistånd, avsett att t.ex. minska konsekvenserna av en ojämn medelstilldelning eller att tillföra en myndighet någon särskild sakkunskap som den saknar men en annan myndighet besitter. Någon antydan ges inte om att syftet också är att den enskilde genom att myndigheterna Service, tillgänglighet och samverkan (5–7 §§) samarbetar ska besparas ett tidsödande arbete med att själv konsultera flera myndigheter i ett och samma ärende. Då vi föreslår att det budskap som 6 § FL får anses innefatta överförs till en bestämmelse i den nya lagen, vill vi råda bot på den nyssnämnda bristen. Det sker på två sätt. För det första vill vi tona ned intrycket av att det är fråga om en mera tillfällig hjälp, som en myndighet kan erbjuda en annan i ett trängt läge, genom att tala om att myndigheterna mera generellt ska samverka med varandra. För det andra vill vi ge en klar indikation på att denna samverkan är avsedd att underlätta för den enskilde i kontakterna med myndig- heterna. Det sker genom att i ett nytt stycke, som saknar mot- svarighet i 6 § FL, ålägga en myndighet att i den utsträckning som kan anses rimlig bistå den enskilde genom att själv inhämta upp- lysningar eller yttranden från andra myndigheter. En liknande bestämmelse återfinns nu bland de allmänna krav på handläggningen av ärenden som uppställs i 7 § FL, men vi vill alltså se en sådan regel som ett inslag i den service som myndigheterna generellt, inte bara då det är fråga om formlig ärendehandläggning, ska erbjuda. Det är väsentligt att understryka, att samverkan mellan myndigheterna ska ske inom deras respektive verksamhets- områden. Däri ligger två begränsningar. För det första måste en myndighet naturligtvis prioritera sina egna huvuduppgifter och är inte tvingad att släppa vad den har för händer så snart en annan myndighet begär assistans. Det är alltid myndigheten själv som avgör, om den kan avsätta resurser för att bistå den andra myndig- heten i dess verksamhet. För det andra ger bestämmelsen inte stöd för några samverkansprojekt, som faller utanför respektive myndig- hets verksamhetsområde. Det är viktigt att poängtera, att myndig- heternas verksamhet enligt legalitetsprincipen styrs av de regler om arbetsuppgifterna som lagstiftaren eller annan normgivare beslutat. Några nyskapelser i form av särskilda samarbetsorgan, som oberoende av sålunda fastlagda normer tillåter sig att fatta beslut som svårligen kan härledas till den ena eller andra av de sam- verkande myndigheterna, får inte förekomma (jfr i avsnitt 10.3 nämnda JO 1993/94 s. 458). En annan nödvändig restriktion följer av att den särskilda form av hjälp som myndigheterna som ett led i sin samverkansskyldighet ska lämna enskilda är villkorad. Att en myndighet i den utsträckning som kan anses rimlig ska bistå en enskild genom att själv begära information av andra myndigheter innebär att man alltid seriöst ska Service, tillgänglighet och samverkan (5–7 §§) överväga detta alternativ men att andra hänsyn ibland måste prioriteras. Även resursbrist kan vara ett sådant skäl. Tilläggas bör avslutningsvis att den föreskrivna samverkans- skyldigheten självfallet inte befriar myndigheterna från att iaktta de regler om begränsningar i informationsutbytet som följer av bl.a. sekretesslagstiftningen och personuppgiftslagen (jfr JO 2006/07 s. 270, åberopat i avsnitt 10.3). Att kartlägga förekomsten av sådana legala hinder mot att inhämta upplysningar och yttranden ligger emellertid utanför vårt uppdrag. Den sista av de under huvudrubriken för god förvaltning upptagna bestämmelserna, den om Samverkan (7 §), föreslås i enlighet med det sagda få följande lydelse: Myndigheterna ska inom sina respektive verksamhetsområden samverka med varandra. En myndighet ska i den utsträckning som kan anses rimlig bistå den enskilde genom att själv inhämta upplysningar eller yttranden från andra myndigheter. De paragrafer som avses reglera de tre i detta kapitel behandlade och delvis med varandra sammanhängande frågorna föreslås i enlighet med det ovan sagda få följande utformning: 5 § En myndighet ska se till att kontakterna med enskilda blir smidiga och enkla. Myndigheten ska lämna den enskilde sådan hjälp att han eller hon kan tillvarata sina intressen i frågor som rör myndighetens verksamhet. Hjälpen ska lämnas utan onödigt dröjsmål och i den utsträckning som är lämplig med hänsyn till frågans art, den enskildes behov av hjälp och myndighetens verksamhet. Service, tillgänglighet och samverkan (5–7 §§) 6 § En myndighet ska vara tillgänglig för kontakter med enskilda. Om särskilda tider för att ta emot besök och telefon- samtal är bestämda, ska allmänheten underrättas om dem på lämpligt sätt. Myndigheten ska på lämpligt sätt anvisa den e-postadress eller annat elektroniskt mottagningsställe dit meddelanden kan sändas. Har ett meddelande anlänt till det anvisade mottagnings- stället, ska myndigheten, om inte särskilt hinder möter, underrätta avsändaren om detta och ange tidpunkten för mottagandet. Om meddelandet eller bifogat material helt eller delvis inte har kunnat uppfattas, ska avsändaren underrättas även om det. 7 § Myndigheterna ska inom sina respektive verksamhetsområden samverka med varandra. En myndighet ska i den utsträckning som kan anses rimlig bistå den enskilde genom att själv inhämta upplysningar eller yttranden från andra myndigheter. V.ALLMÄNNA KRAV PÅ HANDLÄGGNINGEN AV ÄRENDEN 11Riktlinjer för handläggningen (8 §) Som framgått av närmast föregående kapitel (framför allt av avsnitt 10.3) är det uppenbart, att det finns ett behov av riktlinjer för handläggningen av ärenden liksom av generellt tillämpliga regler om service, tillgänglighet och samverkan. De nuvarande allmänna kraven på handläggningen av ärenden (7 § FL) har tillsammans med reglerna om serviceskyldighet och samverkan (4–6 §§ FL) anvisat en grundnivå för god förvaltningsstandard (se avsnitt 10.6.1). De regler om service, tillgänglighet och samverkan som vi föreslår (5–7 §§; se avsnitten 10.6.2–10.6.4) bör enligt samma modell kompletteras med vissa riktlinjer för hur handläggningen ska bedrivas. Dessa, som kan sägas gälla handläggningens metodik, har sin naturliga plats i den del av den nya lagen som vi rubricerat Allmänna krav på handläggningen av ärenden. Våra överväganden beträffande en bestämmelse om sådana riktlinjer tar avstamp i 7 § FL. Bakgrunden till denna paragraf och dess tillämpning har emellertid redovisats i närmast föregående kapitel (se avsnitten 10.1–10.5) och kan därför här lämnas åsido. Vi finner det naturligt att i samma bestämmelse infoga riktlinjer också i ett annat avseende, nämligen avseende handläggningens form. Nuvarande förvaltningslag bygger på förutsättningen att förfarandet normalt är skriftligt.