sou · GXB317 · 2010-01-01 00:00:00 — Kommuner ska ha vetorätt när det gäller stora och genomgripande markexploateringar. De kommunala frågornas tyngd bör bli tydligare genom att valen till kommun och riksdag genomförs under olika år. Vi arbetar för självstyrande kommundelar, i kommuner där detta är lämpligt, och vi värnar om ickekommersiella mötesplatser. Lagar som inskränker det kommunala självstyret ska i huvudsak syfta till att garantera medborgarens rättigheter, demokratiska såväl som sociala, gentemot kommunen. En del av centraliseringen av makten är framväxten av en superstat i , i form av den Europeiska Unionen (EU)... EU har försvagat demokratin. Vi vill att ska lämna EU ... Så länge är med i EU arbetar vi för att förändra EU. Vi vill begränsa EU:s makt och återföra den till medlemsländerna ... Den representativa demokratin måste förnyas så att beslutsfattarna verkligen representerar sina väljare ... När stora och viktiga beslut fattas bör alla få delta. En beprövad form för detta är folkomröstningar. av de röstberättigade ska kunna genomdriva folkomröstningar på alla beslutsnivåer. Grundlagsändringar ska alltid underställas folkomröstning. Genom en författningsdomstol vill vi stärka grundlagens ställning (s. 12 f.). I partiprogram, (2004) summeras kriterierna för en demokratisk författning: Folkets makt skall utövas av , tillsatt genom allmänna, fria och rättvisa val där mandaten fördelas proportionellt mellan partier. Regeringen skall vara ansvarig inför . Några av den politiska demokratins viktigaste byggstenar är föreningsfriheten, yttrande- och tryckfriheten, offentlighetsprincipen och meddelarfriheten... Utan ett väl fungerande rättsväsende undergrävs demokratin och den starkares rätt blir lag. Domstolarna skall vara självständiga. De skall inte ha politiska befogenheter och de skall själva stå fria från politisk maktutövning... Grundlagarna skall värna demokratin och människors rättigheter, medan författningen i övrigt skall vara politiskt neutral. Ändringar skall beslutas av men underställas folkets prövning i allmänna val eller i en särskild folkomröstning Det ligger ett värde i att beslut fattas så nära medborgarna som möjligt, men en allt för långtgående decentralisering av den politiska makten undergräver möjligheterna att föra en sammanhållen politik för rättvisa och jämlikhet Den kommunala självstyrelsen, lokalt och regionalt, är en viktig del i den svenska demokratin. Den förutsätter att kommuner och landsting har en omfattande beslutskompetens och egen beskattningsrätt. Inkomster och kostnader måste fördelas solidariskt över landet... motsatte sig medlemskap i . Vi respekterar resultatet i folkomröstningen, men har inte skäl att ändra vår principiella ståndpunkt arbetar bland annat därför för ett svenskt utträde ur EU. Genom kommunalt eller statligt ägande ges de demokratiskt valda församlingarna ett övergripande ansvar för produktionen av varor och tjänster, heter det i partiprogram (s. 23). SOCIALDEMOKRATERNAS partiprogram, senast reviderat 2001, har till skillnad från partiets tidigare program inget avsnitt eller några renodlat positiva kommentarer om självstyrelse eller demokrati. I partiprogrammet av 2001 är partiets program för politiken fastställt efter olika politikområden och integrerat för verksamheten i både staten, kommunerna och landstingen. Socialdemokratiska partiets tidigare konkreta ställningstagande i punktform till olika författningsfrågor i allmänhet redovisas inte heller längre i partiprogrammet. Enda undantaget är en något uttunnad deklaration att socialdemokratin skall verka för att monarkins arvsprincip avskaffas och ersätts av en republik, där statschefen direkt eller indirekt väljs av folket. Från och med programrevisionen 1990 upphörde socialdemokraterna att anta ett särskilt, detaljerat kommunalprogram, som partiet haft . De kommunala frågorna integrerades med partiprogrammet för alla övriga samhällsfrågor. Jämte de allmänna grundsatserna antogs 1990 liksom tidigare ett 30-tal distinkta kommunpositiva programpunkter. Punkten 5 om kommuner och landsting lydde i sin helhet: Kommuner och landsting, Den kommunala självstyrelsen är en omistlig del av det svenska folkstyret. Den utövas av förtroendevalda med direkt ansvar inför kommuninvånarna i val. förutsätter egen beskattningsrätt. Skillnader i ekonomiska förutsättningar mellan kommunerna ska utjämnas. Inom de ramar som anges av regering och riksdag svarar kommuner och landsting inom sina geografiska områden självständigt för utvecklingen och förvaltningen av samhällsangelägenheterna. Samarbete mellan stat och kommun ska trygga en likvärdig behandling av medborgarna. Den kommunala och landstingskommunala organisationen ska utformas för att möjliggöra ett brett medborgerligt deltagande i besluten. En effektiv förvaltning och resursanvändning ska eftersträvas liksom insyn i och inflytande över de löpande verksamheterna för personal och för brukare. (Partiprogram antaget av socialdemokraternas 31:a kongress 1990 med ändringar beslutade vid socialdemokraternas partikongress 15–i , s. 50 f.) Denna programpunkt med sin decentralistiska prägel upprepades inte vid programrevisionen 2001, då följande mer centralistiska formuleringar intogs i partiprogrammet: De beslut om gemensamma angelägenheter som tas på nationell nivå och i kommuner och landsting måste inordnas i ett helhetsperspektiv. Komplexiteten i de avvägningar som måste göras kräver att detta görs av förtroendevalda utsedda av och ansvariga inför väljarna i enlighet med tydligt presenterade politiska värderingar. Men denna representativa demokrati måste bäras upp av en levande debatt och levande delaktighet bland medborgarna själva Av både ekonomiska skäl och effektivitetsskäl ska kommuner och landsting ha stor frihet att utforma de sociala tjänsterna efter lokala behov och förutsättningar. Men nationella mål för verksamheterna får aldrig åsidosättas av lokala beslut. Rättigheter för enskilda individer, som bestäms i direkta beslut av riksdag och regering eller som är inbyggda i de nationella målen för verksamheter som skola, vård och omsorg, får inte urholkas av lokala beslut. (Partiprogram för socialdemokraterna antaget vid partikongressen 2001, s. 17, 25.) I diskussionen om en eventuell svensk kompetenskatalog och dess utformning bör ställas frågan om det finns några internationella förebilder, impulser eller hinder för en konstitutionell modell som förutsätter en sådan reglering av kompetensfördelningen. Som framgår av expertgruppens rapport finns anmärkningsvärt nog inget underlag i någon europeisk stats adekvat kompetenskatalog (expertgruppen s. 129 ff.; , A., Kommunsystem i , andra uppl., 2003). De dataundersökningar i och regi som gjorts för att klarlägga eventuella empiriska modeller för kompetensfördelning och lokal självstyrelse ger inte heller någon vägledning beträffande konstruktionen av en svensk kompetenskatalog med utgångspunkt från indelningssystem, kommunstorlek, finansiella resurser etc. Tydliga kategoriseringar i funktionella modeller för lokal självstyrelse i synes överhuvudtaget svåra att göra på grund av den mångfacetterade bilden. De nordiska länderna framstår närmast som den mest typiska gruppen med en gemensam modell för lokal självstyrelse (, L., Kammare, kommuner och kabinett, 2004, s. 73–147). Man får gå till Europeiska unionen och för att få internationella perspektiv på begreppet kompetenskatalog. Debatten om kompetensfördelningen har fått en ny dimension genom EU-anslutningen och EU:s krav på harmonisering av lagstiftningen för att möjliggöra den inre marknadens funktionering och förhindra diskriminering av varor och tjänster från andra länder. Med hänsyn till den kommunala sektorns breda referensramar får detta stor betydelse för kommunernas och landstingens verksamhet. Att en ny extern samhällsnivå tillkommer medför också, att EU-termer med sin särskilda accent tillföres i några fall de svenska partiernas programdebatt, till exempel subsidiaritetsprincipen, med risk för missförstånd. Begreppet grundlagsrelaterad kompetenskatalog har indirekt förts in i den svenska konstitutionella debatten via diskussionen om EU:s subsidiaritetsprincip i samband med behandlingen av EU:s olika fördrag – från Maastrichttill Lissabonfördraget. Diskussionen om kompetenskatalog hänger i luften om man inte beaktar denna sammankoppling med EU:s subsidiaritetsprincip. (grundlag, Framtidskonventets förslag till , SNS 2003; Lissabonfördraget, SNS, 2008.) Subsidiaritetsprincipen med sin närhetsfilosofi har sitt ursprung i främst den katolska socialläran men också i vissa liberala teorier och federala tankegångar. Staten bör enligt subsidiaritetsprincipen inte ingripa i samhällslivet om det inte är nödvändigt, men när det behövs måste staten agera. Inom EU bottnar engagemanget för subsidiaritetsprincipen i önskemålet och inom tyska delstatskretsar och i om en motvikt till EU-institutionernas växande inflytande efter och tillkomsten av enhetsakten och den inre marknaden. Principen applicerades sedan på relationerna mellan EU:s gemenskapsnivå och medlemsstaterna i (1993) och senare fördrag. (Subsidiaritetsprincipen i EU är analyserad i betänkandet Suveränitet och demokrati. Betänkande av EG-konsekvensutredningarna: Subsidiaritet (SOU 1994:12) med bilagedel; Se även , M., Subsidiaritetsprincipen i EU, SOU 1995:123). Subsidiaritetsprincipen är omgärdad av andra maktfördelnings- principer, de så kallade legalitets- och proportionalitetsprinciperna, som tillsammans avses bilda ett rättsligt kontrollsystem att EU-institutionerna inte missbrukar sin kompetens. Legalitetsprincipen avgör när gemenskapen har rätt att handla, subsidiaritetsprincipen bestämmer när gemenskapen bör handla och proportionalitetsprincipen hur gemenskapen skall handla. Subsidiaritetskontrollen är beroende av att det finns en tydlig legalitetsprincip (Hettne, J. Tas den kommunala självstyrelsen på allvar? Självstyrelse, likvärdighet, effektivitet, Målkonflikter i den offentliga sektorn, Red. P. , 2005, s. 72). 9.2.2Kompetensfördelningen mellan EU och medlemsstaterna Subsidiaritetsprincipen tillsammans med proportionalitetsprincipen har tillkommit för att åstadkomma en klarare kompetensfördelning mellan EU och medlemsstaterna. Begreppet är dock mångtydigt och har vållat många missförstånd. För att göra tydligt på vilka områden EU har kompetens och på vilka områden en exklusiv eller delad kompetens föreligger har förts en lång och omständlig procedurdiskussion i samband med utformningen av en kompetenskatalog i Lissabonfördraget med följande befogenhetsskala: 1.unionens exklusiva befogenheter (monetära politiken för eurostaterna, handelspolitiken, tullunionen, inre marknadens konkurrensregler) 2.delade befogenheter med medlemsstaterna (inre marknaden, frihet, säkerhet, rättvisa, jordbruk och fiske) 3.unionens åtgärder för stöd, samordning och komplettering av medlemsstaternas åtgärder (industri, hälsa, utbildning, ungdom, idrott, kultur, räddningstjänst, turism). Den juridiska kontrollen av att subsidiaritetsprincipen respekterades inom EU efter har inriktats på frågan om att finna en lämplig kompetensfördelning mellan EU och dess centrala institutioner å ena sidan och medlemsstaterna å den andra. 9.2.3Kompetensfördelningen inom EU:s medlemsstater Hur medlemsstaterna i sin tur fördelar kompetens mellan lokal, regional och central nivå har diskuterats i EU:s fördragsdiskussioner efter och därefter men har inte givit några konkreta slutresultat (, M., 1995; , A., 2003). Enligt subsidiaritetsprincipen borde kompetensfördelningen inom medlemsstaterna egentligen hanteras bäst självständigt av respektive medlemsstat. EU-medlemsskapet innebär inte heller någon förpliktelse att införa någon intern subsidiaritetsprincip eller någon annan särskild struktur för lokal självstyrelse. Den publika debatten eller det parlamentariska intresset för subsidiaritetsprincipen och kompetenskatalog har inte varit särskilt framträdande. Det kan dock nämnas att ledamöter av kristdemokratiska partiet lagt motioner i den svenska med förslag att EU:s subsidiaritetsprincip borde bli vägledande även för nationella förhållanden (motion 2001/02:K 326, motion 2002/03: K 372, jfr s. 8). hänvisar till diskussionen vid om införandet av en gemensam kompetenskatalog med precisering av uppgifterna för olika nivåer – lokal, regional, statlig respektive union (, A., 2003, s. 214 f.). Diskussionerna ledde dock inte till något slutresultat vid regeringskonferensen . Förespråkarna ansåg att en preciserad kompetenskatalog även för den nationella nivån genom konkretisering av subsidiaritetsprincipen skulle reducera kompetenskonflikter mellan olika nivåer. Motståndarna ansåg att en kompetenskatalog skapar onödig stelhet och motverkar förändringar inom EU. En viktig fråga är om kompetenskatalogen bara skulle beskriva gällande förhållanden eller om nivåernas uppgifter i olika medlemsstater skulle harmoniseras. I senare fall skulle resultatet bli ett i grunden enhetligt system för lokala, regionala, nationella och unionella uppgifter för alla medlemsstater. Även kandidatländer och de som önskar bli medlemmar av EU skulle indirekt beröras. Att en diskussion förts om en sådan bred kompetenskatalog vid en regeringskonferens är i sig anmärkningsvärt med tanke på den stora spännvidden i fråga om den lokala och regionala förvaltningens organisation i EU:s många medlemsstater. En långtgående utveckling av detta slag får bedömas som mindre trolig, framhåller , men någon form av mildare standardisering är inte osannolik (, A., s. 214 f.). bedömning förefaller realistisk. Bara tanken på en konform organisation av den primärkommunala respektive regionala kommunala nivån i alla EU:s medlemsstater väcker undran. En viss standardisering har, som framhåller, kunnat konstateras redan i och med den anpassning till EU-staternas ekonomiska och rättsliga struktur som skett i de östliga ansökarländerna redan före anslutningen till EU. Dessa ansökarländer måste uppfylla vissa krav ifråga om ekonomi och rättssystem samt rörande den administrativa organisationens kvalitet och legitimitet. För EU-systemet är det viktigt att det på olika nivåer finns effektiva, icke korrupta och öppna administrativa system som tillgodoser krav på demokrati och effektiv självstyrelse. En viktig faktor framöver kommer att bli den ekonomiska utvecklingen, både globalt och i . När EU satsar en stor del av sin budget på utvecklingsinsatser i EU:s nya medlemsstater vill nog EU liksom alla bidragsgivare veta att de ekonomiska resurserna kommer till användning på ett legitimt och effektivt sätt. De nya fattiga medlemsstaterna skulle säkert bli mycket besvikna om deras stora förväntningar på stöd från EU för att utjämna de enorma ekonomiska och sociala klyftorna mellan östra och inte skulle uppfyllas i ett eventuellt kärvare ekonomiskt klimat. Då kan aktualiseras sanktionskrav från EU på tredskande medlemsländer, såväl i öst som i väst, kanske genom skärpta krav i en gemensam kompetenskatalog. 9.2.5Kompetenskatalog, juridik och politik för in begreppet kompetenskatalog i samband med synpunkter på det politiska beslutsfattandets kraftcentrum i EU respektive . Inom EU står överstatlighet (EU-kommis- sionen och ) mot mellanstatlighet ( företrädande medlemsstaternas parlamentariska regeringar). I är den nationella politiken företrädd av regering och riksdag mot självstyrelse (kommuner – landsting/regioner). En centraliserad ordning ställs mot en decentraliserad i det svenska fallet, en mellanstatlig ordning mot en federal inom EU. (, U., Nationell politik och självstyrelse – ett historiskt perspektiv, i Självstyrelse, likvärdighet , effektivitet. Målkonflikter i den offentliga sektorn, red. Per , 2005, s. 48 f.). intresse för subsidiaritetsprincipen började när man i började orientera sig om det europeiska integrationsarbetet. Detta innebar att började närma sig sina kristdemokratiska broderpartier i , för vilka subsidiaritetsprincipen var viktig. Här fanns en beröring med gamla grundsyn på självstyrelse som en form av social gemenskap (, U., Debatten om den kommunala självstyrelsen 1962–1994, Diss. 1998, s. 205 ff.). Frågan är, menar , om förslaget till grundlag för EU anammas som en fastlagd politisk ordning i förhoppning om en snabbare och mer djupgående politisk integration. Eller om det bör förkastas till förmån för en kontinuerligt förhandlad ordning som bästa vägen för fortsatt integration. I fallet kan frågan ställas om regeringsformen, som lämnar kompetensfördelningen i sak oreglerad, bör ändras till en fastlagd ordning för samhällsfunktionernas fördelning via en s.k. kompetenskatalog. När subsidiaritetsprincipen infördes i var förhoppningen, som påpekat, att man genom en politisk förhandskontroll och juridisk efterhandskontroll skulle erhålla en klarare kompetensfördelning mellan unionen och dess medlemsstater. Utvecklingen blev dock en besvikelse. Problemet var att subsidiaritetsprövningen i stor utsträckning avsåg politiska lämplighetsfrågor, som inte lämpade sig för juridiska bedömningar. ställningstaganden inriktade sig i huvudsak på formella aspekter, inte på någon subsidiaritetsprövning i materiell mening. har inte prövat något fall där tillämpningen av subsidiaritetsprincipen verkligen ställts på sin spets (Hettne, 2005, s. 75 f.). 9.2.6EU:s ökande påverkan på kommuner och landsting Det återstår att bedöma det eventuella värdet av den möjlighet som enligt Lissabonfördraget erbjudes de nationella parlamenten respektive regionkommittén att övervaka subsidiaritetsprincipens efterlevnad. Någon större betydelse för att underlätta bedömningen av det demokratiska värdet av en kompetenskatalog bör man nog inte förvänta sig av det nya . Inte heller torde upprättandet av en kompetenskatalog bidra till att klargöra det mätbara värdet av den kommunala självstyrelsen i en medlemsstat. Sammantaget har utvecklingen efter ökat intresset i EU för den kommunala sektorns betydelse, både med tanke på unionens utvidgning i öster och den lokala och regionala nivåns ställning i de gamla västeuropeiska medlemsstaterna. Intresset för EU har ökat i alla medlemsstaterna med tanke på EU:s insatser för den ekonomiska utvecklingen genom strukturfonder och andra ekonomiska samarbetsformer i form av partnerskap och nätverk. Kommuner och regioner inom EU har härigenom ökat sina ansträngningar att både utnyttja de nya möjligheterna som EU erbjuder och att påverka EU:s åtgärder. EU-regler och direktiv beträffande upphandling och finansiellt EU-stöd har blivit normala företeelser i det kommunala arbetet. Städer, kommuner, regioner och kommunförbund har inrättat kontor och konsultbyråer i för information och lobbying (, M:, & Gidlund, J., Komplex flernivådemokrati, Regional lobbying i , 2001). EU:s fokusering på regioner snarare än primärkommuner är en konsekvens av regionernas traditionellt starkare ställning på kontinenten än i . Regioner har bättre passat in i EU:s ambitioner att åstadkomma en djupare europeisk integration och till och med alternativ till nationalstaten genom gränsöverskridande regionalt samarbete. Regionerna i är tecken på samverkan men illustrerar också genom sin mångfald splittring. Större delen av kommunernas och landstingens ansvarsområden ligger utanför de områden, som omfattas av EU:s formella beslutskompetens, till exempel rörande skola, vård och omsorg, hälso- och sjukvård, fritid, plan- och byggfrågor, bostadsförsörjning. Trots detta påverkas kommuner och landsting i betydligt större omfattning av EU än vad man räknade med vid inträdet i unionen 1995. för den inre marknaden, miljöpolitiken, djurskyddet, statsstödsreglerna, arbetstidslagstiftningen, livsmedelslagstiftningen, läkemedelslagen och lagen om offentlig upphandling har både direkt och indirekt stor betydelse för kommuner och landsting. Enligt beräkningar av kommunförbundet och landsting påverkas numera av de ärenden som behandlas i kommun-, landstings- och regionfullmäktige av EU-regler eller genom medfinansiering av EU. En undersökning av alla regeringspropositioner visar att av förslagen är en direkt följd av beslut i EU:s institutioner, och i ungefär hälften av fallen har haft ett avgörande inflytande på de beslut som ska bli lag i . (EU-ABC för kommuner, landsting och regioner/Utgåva 1, Nov. 2006, SKL; Riksdag & Departement 10/08). I , landsting och regioner behandlas ett 30-tal olika politikområden, där kommuner, landsting och regioner påverkas, bl.a. i deras roller som arbetsgivare, serviceproducent, samhällsbyggare och tillsynsmyndighet. I rapporten påverkan på kommuner och landsting som begärts av dåvarande regeringen (Statskontoret 2005:12) gör Statskontoret en bred kartläggning av det pågående EU-arbetet, hur EU:s olika samarbetsområden påverkar samt hur ett nytt EU- fördrag kan komma att påverka kommuner och landsting. Kartläggningen omfattar hur ett tiotal av påverkar kommunernas och landstingens uppgifter, bl.a. effekter av den inre marknaden, miljösamarbetet, sammanhållningspolitiken och socialpolitiken. EU:s lagstiftning innehåller gemensamma bestämmelser om insatser som medlemsstaterna måste göra för att fastställa gränsvärden och avge rapporter om åtgärder som strider mot den inre marknadens principer om fri rörlighet för bl.a. varor, tjänster och personer. Den kommunala nivån påverkas också av arbetet inom ramen för EU:s olika stödprogram och det ökade erfarenhetsutbytet inom den informella öppna samordningsmetoden. Denna innebär att medlemsstaternas regeringar har informationsutbyte med varandra angående erfarenheter från politikområden där regeringarna fastställer sin egen nationella politik istället för att tillämpa EU-lagstiftning. Enligt Statskontorets rapport förändrar effekterna av EU-samarbetet i betydande utsträckning förutsättningarna för kommunernas och landstingens huvuduppgifter. Med sitt ansvar för operativ tillsyn och kontroll blir kommunerna ofta den sista förvaltningslänken med att tillämpa EU:s lagstiftning på den svenska lokala nivån. Många av EU:s krav är enligt Statskontorets rapport betungande för kommunerna och dåligt anpassade till lokala förhållanden. Trots att EU saknar kompetens att lagstifta om hälso- och sjukvårdsfrågor har EU-samarbetet likväl fått allt större betydelse för den svenska hälso- och sjukvården på grund av EU:s inre marknadslagstiftning om bl.a. den fria rörligheten för varor och personer och genom uttolkningar samt det kommunala arbetsgivaransvaret. Även den kommunala samhällsbyggarrollen berörs av EU-sam- arbetet enligt Statskontorets rapport genom EU:s miljökrav och ökande krav på att öppna marknaden inom fler samhällssektorer, bl.a. vatten- och avloppssektorn. Av central betydelse är lagen om upphandling och principerna för EU:s inre marknad som skall skapa fri rörlighet för de fyra friheterna varor, tjänster, kapital och personer inom hela EU-området, inkl EES-området. Kommuner och landsting berörs av den inre marknaden genom medverkan i borttagandet av hinder för den fria rörligheten, harmonisering av lagstiftningen, kraven på offentlig upphandling av varor och tjänster. Direktivet angående tjänstehandeln som antagits efter en lång process har starkt engagerat kommuner och landsting, som av hänsyn till den fria rörligheten och behovet av konkurrens motsatt sig ett tvång att liberalisera och privatisera viktiga kommunala tjänster och verksamheter. och landsting (SKL) anser att tjänstedirektivet kan få positiva följder för den lokala och regionala nivån bl.a. genom konkurrensen i samband med offentlig upphandling, Det vore dock bra om hälso- och sjukvårdssektorn, obligatorisk skolundervisning och sociala tjänster undantas från tjänstedirektivet, eftersom dessa sektorer enligt SKL:s mening bör förbli nationella angelägenheter. mycket omfattande system för administrativt samarbete mellan medlemsstaterna, som ur ansvarssynpunkt har tydligt samband med en eventuell kompetenskatalog.