sou · GXB356d2 · 2010-01-01 00:00:00 — 2004/05:170 s. 274) bl.a. politisk instabilitet i hemlandet där maktförhållandena är sådana att rättssystemet inte opartiskt värnar befolkningens grundläggande mänskliga rättigheter. Det ska enligt förarbetena exempelvis kunna röra sig om en konflikt mellan olika befolkningsgrupper, mellan en befolkningsgrupp i en del av landet och statsmakten eller mellan å ena sidan staten eller en befolkningsgrupp i landet och å andra sidan en annan stat, som dock inte nått en sådan nivå att en väpnad konflikt kan anses föreligga. Det ska också finnas ett orsakssamband mellan de övergrepp som utlänningen riskerar att utsättas för och de svåra motsättningar som finns i hemlandet. Uttrycket välgrundad fruktan ska enligt förarbetena tolkas på samma sätt som i flyktingbestämmelsen (4 kap. 1 § utlännings- lagen) och tortyrbestämmelsen (4 kap. 2 § första stycket 1 samma lag) och möjligheten till inre flykt ska beaktas. För uppehållstillstånd krävs enligt bestämmelsen också att utlänningen riskerar allvarliga övergrepp. Uttrycket är avsett att markera att övergreppen ska vara av svår beskaffenhet. De övergrepp som avses är t.ex. repressalier, rättsövergrepp och trakasserier. Det kan enligt regeringen röra sig om såväl godtyckliga som systematiska övergrepp, som det till följd av maktförhållandena i landet inte finns möjlighet för den enskilde att skydda sig mot eller få rättelse för. Övergreppen behöver inte nödvändigtvis härröra från en myndighet utan kan lika väl ha begåtts av någon enskild aktör eller en annan stat. De kan ha formen av oproportionerligt straff, godtyckligt frihetsberövande, misshandel, sexuella övergrepp, yrkesförbud, social utstötning eller andra trakasserier när de är av stor svårighetsgrad men inte utgör tillräcklig grund för att medge skydd enligt flyktingparagrafen eller tortyrbestämmelsen i 4 kap. 2 § första stycket 1. Den som är flykting eller skyddsbehövande i övrigt har enligt 5 kap. 1 § utlänningslagen i princip rätt till uppehållstillstånd om inte något av de i bestämmelsen angivna undantagen föreligger. En utlänning kan också ha rätt till uppehållstillstånd på annan grund, som t.ex. anknytning (5 kap. 3 § utlänningslagen), interna- åtaganden (5 kap. 4 §), arbete eller försörjning på annat sätt (5 kap. 5 §) eller synnerligen ömmande omständigheter (5 kap. Övergripande krav på den nya utlänningslagen 6 §). Den sistnämnda bestämmelsen ska tillämpas först om uppehållstillstånd inte kan ges på annan grund och innebär att tillstånd får beviljas en utlänning om det vid en samlad bedömning av utlänningens situation föreligger sådana synnerligen ömmande omständigheter att han eller hon bör tillåtas stanna i . Vid den bedömningen ska särskilt beaktas utlänningens hälsotillstånd, anpassning till och situation i hemlandet. Barn får beviljas uppehållstillstånd enligt denna paragraf även om de omständigheter som kommer fram inte har samma allvar och tyngd som krävs för att tillstånd ska beviljas vuxna personer. Bestämmelsen om uppehållstillstånd på grund av synnerligen ömmande omständigheter saknar direkt motsvarighet i den äldre utlänningslagen, men är en vidareutveckling av den bestämmelse om humanitära skäl som förut fanns i 2 kap. 4 § första stycket 5. Eftersom bestämmelsen endast gäller om uppehållstillstånd inte kan ges på annan grund, blir den tillämplig först efter det att alla relevanta huvudgrunder har prövats. Det snäva tillämpnings- området markeras genom uttrycket synnerligen ömmande omständigheter. Uttrycket stanna i är avsett att visa att det ska röra sig om personer som redan befinner sig i landet. En närmare redogörelse för bestämmelsen och dess tillämpning finns i avsnitt 12. I den äldre utlänningslagen (1989:529) fanns liksom i den nuvarande olika grunder för uppehållstillstånd. För det första fanns det regler om två former av skydd, flyktingskap och ställning som skyddsbehövande i övrigt. Därutöver kunde uppehållstillstånd beviljas på grund av anknytning till och på grund av humanitära skäl. I förarbetena till den nu gällande utlänningslagen konstaterade regeringen att det saknades en klar skiljelinje mellan de olika tillståndsgrunderna i praxis. Skyddsrelaterade skäl prövades således till viss del inom ramen för bestämmelsen om humanitära skäl. Regeringen menade emellertid att uppehålls- tillstånd på grund av skyddsbehov inte borde förväxlas med uppehållstillstånd som ges på annan grund. Principiellt borde i stället skyddsgrunder och andra grunder, däribland de dåvarande humanitära skälen, hållas åtskilda (prop. 2004/05:170 s. 176–178). Övergripande krav på den nya utlänningslagen Regeringen framhöll att man redan i ett tidigare lagstiftnings- ärende hade avsett att skapa en tydlig uppdelning mellan olika tillståndsgrunder genom att föreslå att möjligheterna att bevilja uppehållstillstånd av politisk-humanitära skäl skulle utgå. Enligt förarbetena till de ändringar i utlänningslagen som då gjordes skulle personer med politisk-humanitära skäl prövas som skydds- behövande i övrigt (prop. 1996/97:25 s. 94 ff.). Vid riksdags- behandlingen underströk dock socialförsäkringsutskottet att det inte var uteslutet att det även i fortsättningen kunde förekomma fall där uppehållstillstånd på humanitära grunder skulle kunna beviljas den som hade politisk-humanitära skäl (bet. 1996/97:SfU s. 54). Enligt regeringen (prop. 2004/05:170 s. 177) kunde det antas att den oprecisa lydelsen av bestämmelsen om humanitära skäl i förening med socialförsäkringsutskottets uttalande, hade bidragit till att bestämmelsen om humanitära skäl i alltför hög grad använts för skyddsrelaterade situationer. Sammanfattningsvis ansåg regeringen att skiljelinjerna mellan de olika tillståndsgrunderna borde framgå tydligt av lagen. Frågan om vilken av tillståndsgrunderna som tillämpas i ett enskilt fall har, som regeringen påpekade, stor betydelse för den enskilde bl.a. med hänsyn till att principen om tvivelsmålets fördel bara tillämpas i flyktingrättsliga sammanhang. Den otydlighet som rådde om gränsdragningen mellan skyddsbestämmelserna och de humanitära skälen kunde enligt regeringen åtgärdas genom en komplettering av regeln om väpnad konflikt, vilken sällan hade använts. Enligt regeringens uppfattning var regeln för snävt utformad eftersom även andra svåra motsättningar än väpnad konflikt kunde leda till uppehållstillstånd, fast då med stöd av bestämmelsen om humanitära skäl. Den nya bestämmelse som togs in i 4 kap. 2 § utlänningslagen, utformades därför så att den nu omfattar, inte bara väpnad konflikt, utan även välgrundad fruktan för allvarliga övergrepp på grund av andra svåra motsättningar i hemlandet. På detta sätt avsåg regeringen att täcka in de situationer som enligt praxis gav uppehållstillstånd av politisk - humanitära skäl och andra skyddsrelaterade omständigheter som dittills hade bifallits av humanitära skäl. Bestämmelsen i 5 kap. 6 § utlänningslagen om uppehållstillstånd på grund av synnerligen ömmande omständigheter saknar direkt motsvarighet i den äldre utlänningslagen, men är som tidigare anförts en vidareutveckling av den bestämmelse om humanitära skäl som förut fanns i 2 kap. 4 § första stycket 5. Övergripande krav på den nya utlänningslagen att beteckningen humanitära skäl inte längre används som begrepp är att detta ansågs alltför oprecist och i princip skulle medföra en närmast diskretionär prövning (prop. 2004/05:170 s. 185). I stället infördes begreppet synnerligen ömmande omständigheter, vilket enligt regeringen bättre svarar mot karaktären av undantagsbestämmelse. Regeringen var vid reformen angelägen om att fokus inte skulle flyttas från bestämmelserna om skyddsbehov till de humanitära skälen. Till viss del var den risken redan undanröjd genom utvidgningen av skyddsbestämmelsen om väpnad konflikt, men det krävdes enligt regeringen också att bestämmelsen om synnerligen ömmande omständigheter utformades så att det av lagtexten framgår att uppehållstillstånd på denna grund får ges endast om uppehållstillstånd inte kan ges på annan grund. Åberopat behov av skydd är alltså inte en sådan synnerligen ömmande omständighet som kan ge grund för uppehållstillstånd enligt 5 kap. 6 § utlänningslagen (prop. s. 186). Uppehållstillstånd får i stället beviljas om det vid en samlad bedömning av utlänningens situation föreligger sådana ömmande omständigheter att han eller hon bör tillåtas stanna i . Därutöver anges i paragrafen vad som särskilt ska beaktas vid bedömningen av om det föreligger synnerligen ömmande omständigheter, vilket avser att tillgodose det tidigare påtalade behovet av precisering. Av särskilt intresse i det här sammanhanget är vad regeringen anförde i förarbetena till bestämmelsen i 5 kap. 6 § utlänningslagen om gränsdragningen mellan skyddsbehov och synnerligen ömmande omständigheter (prop. s. 192). Enligt regeringen går det inte att generellt särskilja de situationer i gränsområdet mellan skyddsbehov och synnerligen ömmande omständigheter som är att hänföra till den ena eller andra grunden. I det enskilda fallet kan enligt regeringen de båda grunderna för uppehållstillstånd reellt hänga samman. Som exempel nämns att förföljelse eller trakasserier kan leda till fysiska skador eller traumatisering, oavsett om detta är att beteckna som ett sjukdomstillstånd, ett funktionshinder eller ett personligt lidande, vilket vid en sammanvägning kan utgöra grund för uppehållstillstånd. Detta kan dock enligt regeringen enbart komma ifråga vid sådana fall av svårt traumatiserande upplevelser eller social utstötning som antingen inte är av tillräcklig tyngd för att asyl eller uppehållstillstånd som skyddsbehövande i övrigt ska kunna beviljas, eller som faller utanför tillämpnings- området för flyktingbestämmelsen eller för bestämmelsen om skyddsbehövande i övrigt. Övergripande krav på den nya utlänningslagen Migrationsöverdomstolen har i två mål, refererade som MIG 2007:33, uttalat sig i frågan om hur skyddsgrunder ska bedömas i förhållande till andra grunder för uppehållstillstånd. Sammanfattningsvis har domstolen sagt att skyddsgrunder ska hållas åtskilda från övriga grunder vid en bedömning av om en utlänning ska beviljas uppehållstillstånd. När en utlänning har bedömts ha skyddsskäl mot en särskild del av hemlandet ska bedömningen av om det finns ett internt flyktalternativ ske inom ramen för bestämmelserna om skyddsbehov. Bedöms det inte möjligt, relevant och rimligt att tillämpa ett internt flyktalternativ ska utlänningen beviljas uppehållstillstånd såsom flykting eller skyddsbehövande i övrigt enligt 4 kap. 1 eller 2 § utlänningslagen och inte med stöd av bestämmelsen om synnerligen ömmande omständigheter i 5 kap. 6 § utlänningslagen. Målet gällde A som hade ansökt om uppehålls- och arbetstillstånd, resedokument och flyktingförklaring. Han hade anfört att han var yezid och kurd, att han aldrig hade varit politiskt aktiv och inte heller haft problem med hemlandets myndigheter. Han hade emellertid gift sig med en kusin trots att hennes far hade förbjudit det. Hon blev därefter mördad av sin bror med anledning av att hon hade trotsat familjen. A flydde till eftersom han fruktade för sitt liv. Han har inte vänt sig till hemlandets myndigheter eftersom han menade att de inte skulle hjälpa honom. avslog A:s ansökan och avvisade honom. Verket ansåg att A inte hade åberopat någon omständighet som gjorde att han kunde anses som flykting. Han hade enligt verket inte heller gjort sannolikt att han hyste en välgrundad fruktan för att straffas med döden eller kroppsstraff, utsättas för tortyr eller annan omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning. A kunde därför inte anses som skyddsbehövande i övrigt. Migrations- verket framhöll slutligen att det inte hade åberopats omständig- heter som kunde föranleda ett uppehållstillstånd av medicinska humanitära skäl. Beslutet fattades före den nya utlänningslagens ikraftträdande. Övergripande krav på den nya utlänningslagen A överklagade beslutet till migrationsdomstolen som först konstaterade att A enligt sina egna uppgifter hade lämnat som en följd av en privat konflikt som inte hade med hans tillhörighet till någon samhällsgrupp att göra. A kunde enligt domstolen därför inte anses som flykting. Domstolen ansåg vidare att säkerhetsläget i visserligen var mycket allvarligt, men att det inte förelåg någon sådan väpnad konflikt som generellt föranleder uppehållstillstånd som skyddsbehövande i övrigt. Inte heller hade A gjort sannolikt att han kände välgrundad fruktan för att utsättas för omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning. Ansökan om uppe- hållstillstånd kunde därför inte heller bifallas på grund av att han var skyddsbehövande i övrigt. Migrationsdomstolen övergick därefter till att bedöma om A kunde beviljas uppehållstillstånd på grund av synnerligen ömmande omständigheter. A:s bristande hälsa var i det här avseendet inte tillräckligt som skäl. Migrationsdomstolen ansåg emellertid att A vid ett återvändande till riskerade att familjen till den dödade flickan skulle söka upp honom och döda honom eller bestraffa honom på något annat sätt som inte skulle stå i rimlig proportion till det han anklagades för. Hans uppgift om att även hans egen familj skulle komma att ta avstånd från honom för att undgå repressalier från flickans familj kunde enligt domstolen inte lämnas utan avseende. A hade därför inte någon realistisk möjlighet att flytta till någon annan del av norra . Sammantaget ansåg migrationsdomstolen att sådana synnerligen ömmande omständig- heter förelåg att A skulle tillåtas att stanna i . överklagade domen till Migrationsöverdom- stolen som när det gällde gränsdragningen mellan skyddsbehov och synnerligen ömmande omständigheter framhöll att regeringen i förarbetena mycket klart hade uttalat att skyddsgrunder och övriga grunder ska hållas åtskilda vid en bedömning av om en utlänning ska beviljas uppehållstillstånd. Bedömningen av om A riskerade att dödas av flickans familj skulle därför göras inom ramen för skyddsbehovsprövningen och inte, såsom migrationsdomstolen hade gjort, inom ramen för prövningen av om det förelåg synnerligen ömmande omständigheter. Migrationsöverdomstolen prövade därefter om A hade ett skyddsbehov och fann att så inte var fallet. Därefter övergick domstolen till prövning av frågan om synnerligen ömmande omständigheter kunde anses föreligga. Domstolen fann att A inte hade åberopat några sådana hälsoskäl som avses i 5 kap. 6 § Övergripande krav på den nya utlänningslagen Vidare hade han bara vistats i . Omständigheterna i målet var enligt Migrationsöverdom- stolen därför inte av sådan undantagskaraktär att uppehållstillstånd kunde beviljas enligt 5 kap. 6 § utlänningslagen. En serbisk familj från Kosovo ansökte om uppehålls- och arbetstillstånd, resedokument och flyktingförklaring De anförde bl.a. att flera av familjemedlemmarna hade blivit hotade av en annan folkgrupp och att dessa också hade misshandlat fadern. Fadern angav också att han riskerade fängelsestraff för desertering. avslog ansökningarna och beslutade att familjen skulle avvisas till statsförbundet och (utom Kosovo). Som skäl för beslutet anförde att det visserligen inte kunde begäras att familjen återvände till Kosovo med anledning av risken för förföljelse där. Eftersom en lag om amnesti hade antagits i statsförbundet och var det inte sannolikt att fadern i familjen skulle komma att straffas för ordervägran. Även i övrigt ansåg att familjen kunde ta sin tillflykt till övriga delar av och än Kosovo. De var enligt verket därför inte att betrakta som flyktingar eller skyddsbehövande i övrigt. Inte heller förelåg humanitära skäl att bevilja dem uppehållstillstånd. Beslutet fattades före den nya utlänningslagens ikraftträdande. Familjen överklagade beslutet till migrationsdomstolen som inledningsvis anförde att det inte kunde begäras att familjen återvände till Kosovo. Domstolen gick därefter in på frågan om familjen kunde ta sin tillflykt till någon del av och fann sammantaget att familjen inte kunde betraktas som vare sig flyktingar eller skyddsbehövande i övrigt. Därmed var det enligt domstolen emellertid inte givet att familjen saknade skyddsskäl i en vidare bemärkelse än den som avses i 4 kap. utlänningslagen. Domstolen anförde med hänvisning till en rapport från UNHCR att familjens situation i övriga skulle bli odräglig . Denna omständighet gav enligt domstolen inte i sig rätt till uppehållstillstånd men utgjorde ändå en betydelsefull faktor vid en samlad bedömning av om det förelåg synnerligen ömmande omständigheter för uppehållstillstånd. Övergripande krav på den nya utlänningslagen Domstolen framhöll här, med hänvisning till förarbetena, att samma omständigheter kan beaktas både vid en bedömning av skyddsskäl och synnerligen ömmande omständigheter och att båda grunderna för uppehållstillstånd reellt kan hänga samman. Vid en sammanvägning av familjens upplevelser i Kosovo, deras avsaknad av släktband till personer i övriga , den mycket svåra situationen i övriga för internflyktingar samt barnens korta men intensiva anpassning till ansåg migrationsdomstolen att det fick anses föreligga sådana synnerligen ömmande omständigheter att de skulle tillåtas stanna i . överklagade till Migrationsöverdomstolen som beträffande gränsdragningen mellan skyddsbehov och synnerligen ömmande omständigheter framhöll att skyddsgrunder och övriga grunder ska hållas åtskilda vid en bedömning av om en utlänning ska beviljas uppehållstillstånd. Migrationsöverdomstolen anförde vidare följande. Frågan om det finns ett internflyktsalternativ aktualiseras först när en utlänning bedöms ha skyddsskäl mot någon del av sitt hemland. Den asylprövande myndigheten har då att pröva om det är rimligt att utlänningen bosätter sig i någon annan del av hemlandet (jfr . 99-04 och 18-93). En sådan bedömning skall göras inom ramen för skyddsbehovsprövningen och inte, såsom migrationsdomstolen gjort, inom ramen för prövningen av om det föreligger synnerligen ömmande omständigheter. Bedöms internflykt inte vara möjlig är utlänningen att betrakta som antingen flykting eller skyddsbehövande i övrigt och skall beviljas uppehållstillstånd på sådan grund. Bedömer prövningsinstansen att det är rimligt att tillämpa internflykt krävs att omständigheterna är sådana att utlänningens sammanvägda situation framstår som synnerligen ömmande för att uppehållstillstånd skall kunna beviljas med stöd av 5 kap. 6 § utlänningslagen (jfr prop. 2004/05:170 s. 192 och MIG 2007:15). Migrationsöverdomstolen prövade därefter frågan om uppehålls- tillstånd i dess helhet enligt den ordning som följer av 5 kap. utlänningslagen, dvs. domstolen prövade först om familjen skulle beviljas uppehållstillstånd som flyktingar eller skyddsbehövande i övrigt. Domstolen fann att det var fullt möjligt, relevant och rimligt för asylsökande serber som fått avslag på sina ansökningar om asyl att återvända till hemlandet och att familjen bl.a. därför inte kunde beviljas uppehållstillstånd såsom flyktingar eller skyddsbehövande i övrigt. När det gällde frågan om synnerligen ömmande omständigheter kunde anses föreligga konstaterade att några hälsoskäl inte hade anförts. Övergripande krav på den nya utlänningslagen ett av barnen hade problem i skolan och att familjen hade vistats i var inte tillräckligt för att omständigheterna i målet skulle anses vara av sådan undantagskaraktär att uppehålls- tillstånd kunde beviljas enligt 5 kap. 6 § utlänningslagen. Migra- tionsöverdomstolen biföll därför överklagandet och utvisade familjen. 14.1.4Synpunkter från domare m.fl. Företrädare för domstolarna och för förvalt- ningsprocessenheter, offentliga biträden i och samt utredningens referensgrupp har samstämmigt upp- gett att åtskillnaden mellan olika grunder för uppehållstillstånd har blivit tydligare med den nya lagstiftningen. Den nya regleringen har medfört att det har blivit bättre ordning i processen och att asylskäl prövas för sig och icke-skyddsanknutna skäl för sig. Företrädare för domstolarna och förvaltningsprocessenheterna har vidare sagt att Migrationsöverdomstolens avgörande har lett till att bestämmelserna tillämpas i linje med vad som framgår av förarbetena. Migrationsöverdomstolen har framhållit att både migrationsdomstolarna och i domar och beslut gör skillnad mellan skyddsgrunder och andra grunder för uppehållstillstånd. De offentliga biträdena har sagt att de numera gör skillnad mellan olika grunder för uppehållstillstånd på ett tydligare sätt än förut. Migrationsdomstolarnas processledning leder till att biträdena måste vara mer noggranna med att ange vilka omständig- heter som åberopas till stöd för vad. Enligt ombuden har både och domstolarna anpassat sin tillämpning av reglerna så att skillnaden mellan de olika grunderna upprätthålls. Referensgruppen har betonat vikten av att och domstolarna även skiljer mellan de olika skyddsgrunderna, dvs. mellan asylskäl och skyddsbehövande i övrigt. Enligt referens- gruppens erfarenhet åberopas bestämmelsen om skyddsbehövande i övrigt allt för ofta och det kan bland dem som har bedömts vara skyddsbehövande i övrigt finnas de som i stället borde ha fått asyl. Frågan om en utlänning beviljas asyl eller uppehållstillstånd som skyddsbehövande i övrigt kan få långtgående konsekvenser i flera olika hänseenden och har också betydelse i förhållande till internationella åtaganden. Referensgruppen har därför framhållit Övergripande krav på den nya utlänningslagen betydelsen av tillförlitliga asylrättsliga bedömningar och ett tydligt angivande av på vilken grund en skyddsbehövande utlänning beviljas tillstånd att stanna i landet. Bedömning: Den eftersträvade klarare åtskillnaden mellan olika grunder för uppehållstillstånd har uppnåtts. Vid prövningen i och vid domstolarna skiljer man tydligt på skyddsgrunder och andra grunder för uppehållstillstånd. Skyddsgrunderna prövas alltid först, innan övriga grunder kan komma ifråga. En viktig tanke bakom den nya utlänningslagen var att man på ett klarare sätt skulle göra skillnad mellan olika grunder för uppehållstillstånd. Skyddsgrunderna skulle få en mer framträdande plats och de skulle på ett tydligt sätt skiljas från andra grunder för uppehållstillstånd. För att åstadkomma detta utvidgade man bestämmelsen i nuvarande 4 kap. 2 § utlänningslagen på så sätt att även de som på grund av svåra motsättningar i hemlandet känner välgrundad fruktan för att utsättas för allvarliga övergrepp ska bedömas som skyddsbehövande i övrigt. Dessa personer fick förr uppehållstillstånd av politisk-humanitära skäl. För en bedömning av hur reformen har fallit ut skulle statistik kunna vara av betydelse. Den tidigare bestämmelsen om uppehållstillstånd av humanitära skäl har i nu gällande utlänningslag ersatts dels av bestämmelsen i 5 kap. 6 § om synnerligen ömmande omständigheter, dels av ett tillägg till regeln i 4 kap. 2 § om skyddsbehövande i övrigt. Rent teoretiskt borde antalet uppehållstillstånd enligt 4 kap. 2 § ha ökat i förhållande till den tidigare ordningen, medan antalet uppehållstillstånd enligt 5 kap. 6 § borde vara mindre än enligt den gamla bestämmelsen om uppehållstillstånd på grund av humanitära skäl. Det har emellertid inte gått att få fram någon säker statistik i det här avseendet, bl.a. då det finns en hel rad omvärldsfaktorer som gör att siffrorna inte är jämförbara. Situationen i utlänningarnas hemländer har förändrats och kan därför i sig ha gjort att en jämförelse är omöjlig. Den tidigare gällande tillfälliga lagen har också gett olika effekter som påverkar Övergripande krav på den nya utlänningslagen Statistiken ger därför inte någon tillförlitlig vägledning när det gäller bedömning av utfallet av reformen. Domare, processförare och offentliga biträden är emellertid eniga om att den ändring som sålunda gjorts har lett till mer ordning och reda i asylprocessen och till en tydligare åtskillnad mellan olika grunder för uppehållstillstånd. Deltagarna i referensgruppen har instämt i den bedömningen.