sou · GYB363 · 2010-09-30 00:00:00 — Indirekt diskriminering innebär att någon missgynnas genom tillämpning av en bestämmelse, ett kri- terium eller ett förfaringssätt som framstår som neutralt men som kan komma att särskilt missgynna personer med viss etnisk till- hörighet, såvida inte bestämmelsen, kriteriet eller förfaringssättet har ett berättigat syfte och de medel som används är lämpliga och nödvändiga för att uppnå syftet. Direktivet tar naturligtvis inte sikte på det stora flertalet arbets- givare som strävar efter att följa de regler som gäller för anställning av tredjelandsmedborgare utan på de arbetsgivare som inte bryr sig om att kontrollera tillstånd. Det är endast kraven på att bevara Kontroll- och underrättelseskyldighet för arbetsgivare kopia eller dylikt av tillståndshandlingen och att underrätta myndig- het som drabbar alla arbetsgivare. Sanktioner kan endast bli aktuella för dem som – förenklat uttryckt – överträder anställningsförbudet utan att vara i god tro. Det kan emellertid tänkas att de i viss mån skärpta sanktionerna mot arbetsgivare gör att en arbetsgivare kan känna en oro för att göra fel och att han eller hon därför, vid osäkerhet om vad som gäller, väljer att anställa en person med rätt till fri rörlighet inom EU i stället för en sådan tredjelandsmedborgare som omfattas av direktivet. Det finns alltså en risk för att de skärpta krav på arbetsgivare som anställer tredjelandsmedborgare som föreskrivs i direktivet, liksom de sanktioner och åtgärder som ska kunna vidtas mot arbetsgivare vid anställning av personer som inte har rätt att vistas här, får en hämmande effekt på arbetsgivares vilja att anställa per- soner med utländsk bakgrund. Direktivet som sådant kan därför leda till diskriminerande strukturer och medföra negativa effekter för tredjelandsmedborgares möjligheter att få arbete i . Vi är emellertid tvungna att genomföra direktivet. Genomförandet bör dock ske på ett sätt som så långt möjligt motverkar risken för sådana negativa effekter. För att kontrollen ska bli effektiv och fylla sin funktion, men också för att arbetsgivare inte ska känna osäkerhet i fråga om vad som gäller i en given situation, bör få i uppdrag att utveckla sin service till arbets- givare och erbjuda allmänna råd och stöd för hur den föreskrivna kontrollen bäst kan genomföras. Utöver detta finns en risk att de regler som införs för att genomföra direktivet i praktiken tillämpas på ett diskriminerande sätt. Det kan innebära att olika grupper av personer med utländsk bakgrund, även de som är svenska medborgare, behandlas olika beroende på bland annat etnisk tillhörighet, utseende och språk- kunskaper. Detta kan ske genom att vissa grupper av personer med utländsk bakgrund kontrolleras i större utsträckning än nödvän- digt, medan andra grupper kontrolleras i mindre utsträckning än föreskrivet. För att undvika att tillämpa lagstiftningen på ett diskrimi- nerande sätt bör arbetsgivare vara medvetna om dessa risker och vinnlägga sig om att såväl anställda som presumtiva arbetstagare behandlas på ett icke-diskriminerande sätt. Diskrimineringsombuds- mannen ger (bland annat via sin hemsida) råd och information till arbetsgivare om hur diskriminering kan förebyggas. Vidare bör samråda med Diskrimineringsombuds- mannen vid utarbetandet av de råd som nämnts i det föregående, Kontroll- och underrättelseskyldighet för arbetsgivare för att ta vara på kunskaper om hur kontrollskyldigheten i prak- tiken kan genomföras utan att bli diskriminerande. 5.4.5Särskilt om arbetsgivares skyldighet att bevara handlingar Som tidigare konstaterats finns det inte någon motsvarighet till direktivets krav på arbetsgivare att bevara handlingar beträff- ande utländska arbetstagare. I finns dock redan en sådan ordning. En arbetsgivare ska enligt den finska utlänningslagen (73 § andra stycket utlänningslagen 30.4.2004/301) försäkra sig om att utlänningar som anställs eller är anställda har ett sådant uppehålls- tillstånd för arbetstagare som krävs eller att de inte behöver något uppehållstillstånd. Arbetsgivaren ska på arbetsplatsen förvara upp- gifter om bland annat utländska arbetstagares personuppgifter. Av uppgifterna ska också framgå om rätten att arbeta grundar sig på medborgarskap i ett EU- eller EES-land, ett gällande uppehålls- tillstånd för arbetstagare eller på annan omständighet som enligt den finska utlänningslagen ger rätt att arbeta. Arbetsgivaren ska förvara uppgifterna så att vid behov kan granska dem utan svårigheter. Uppgifterna kan t.ex. föras in på en blankett som myndigheten tillhandahåller. Arbetsgivaren ska för- vara uppgifterna efter det att utlänningens anställnings- förhållande upphört. Den skyldighet som föreskrivs i sanktionsdirektivet innebär att en arbetsgivare måste antingen ta en fotokopia av den eller de hand- lingar som en blivande arbetstagare visar upp för att styrka sin rätt att uppehålla sig i , eller bevara ett utdrag ur handlingarna. Det anges inte närmare vad som menas med ett utdrag. Den metod som tillämpas i , nämligen att arbetsgivaren på en särskild blankett, som också förefaller fungera som en checklista för arbetsgivaren, antecknar grunderna för rätten att vistas och arbeta i landet, bör enligt vår uppfattning kunna ses som ett sådant utdrag, om den kombineras med vissa andra uppgifter. Uppgifter tillräck- liga för att avgöra den anställdes identitet måste naturligtvis sparas (dvs. person- eller samordningsnummer om sådant finns, namn och adress) liksom anteckningar om typ av tillstånd, numret på till- ståndsbeviset, tillståndets giltighetstid och eventuella begränsningar i tillståndet. Även passnummer bör anges. I de fall vistelserätten grundas på medborgarskap i en stat med vilken har ingått Kontroll- och underrättelseskyldighet för arbetsgivare avtal om viseringsfrihet bör även uppgift om medborgarskap be- varas. Det bör i sammanhanget framhållas att det inte av ett till- ståndsbevis eller PUT-bevis framgår på vilka grunder en person har beviljats uppehållstillstånd, t.ex. skyddsskäl. Inte heller av själva beslutet om uppehållstillstånd framgår detta. Av beslutsmotiveringen framgår sådana skäl men det är aldrig nödvändigt för en arbets- sökande att visa upp den delen av beslutet, än mindre för arbets- givaren att spara en kopia av den. Huvuddelen av den information som ska sparas utgör person- uppgifter enligt personuppgiftslagen (1998:204) (PuL). Behandling av personuppgifter som är helt eller delvis automatiserad måste följa bestämmelserna i personuppgiftslagen (5 § första stycket PuL). Även behandling av personuppgifter omfattas av lagen, om uppgifterna ingår i eller är avsedda att ingå i en strukturerad sam- ling av personuppgifter som är tillgängliga för sökning eller samman- ställning enligt särskilda kriterier (5 § andra stycket PuL). Personuppgiftslagen omfattar alltså i princip all behandling av personuppgifter som är helt eller delvis automatiserad. När det gäller personuppgifter i s.k. ostrukturerat material, dvs. uppgifter som inte ingår i eller är avsedda att ingå i en samling av per- sonuppgifter som har strukturerats för att påtagligt underlätta sök- ning efter eller sammanställning av personuppgifter, görs det emeller- tid i 5 a § PuL undantag från flera av lagens bestämmelser. Så länge som uppgifterna bevaras på papper och endast be- handlas manuellt genom att samlas sorterade i bokstavsordning efter namn i en pärm, mapp eller liknande torde det vara fråga om en samling av personuppgifter som inte omfattas av personuppgifts- lagen. Vi bedömer därför att den behandling av personuppgifter som blir nödvändig för att arbetsgivare ska kunna fullgöra sin skyl- dighet att bevara en kopia av eller ett utdrag ur uppvisade till- ståndshandlingar i de flesta fall sannolikt faller utanför person- uppgiftslagens tillämpningsområde. Huruvida personuppgiftslagen är tillämplig måste dock avgöras från fall till fall. Om en arbets- givare väljer att samla informationen på ett sådant sätt att person- uppgiftslagen blir tillämplig måste behandlingen av personuppgifter dock ske i enlighet med lagens bestämmelser. En första förutsättning för att behandling över huvud taget ska få ske är att behandlingen är tillåten enligt 10 § PuL. Om den regi- strerade har lämnat sitt samtycke till behandlingen är den tillåten. När det gäller känsliga personuppgifter är utgångspunkten att de inte får behandlas alls. Till de känsliga personuppgifterna hör en Kontroll- och underrättelseskyldighet för arbetsgivare uppgift som avslöjar en persons ras eller etniska ursprung (13 § PuL). Enligt regeringens bedömning avslöjar en isolerad uppgift om medborgarskap varken ras eller etniskt ursprung (prop. 2001/02:144 s. 41). Däremot kan en uppgift om medborgarskap i kombination med namn i vissa fall avslöja en persons etniska ursprung. I vissa fall kan det därför finnas känsliga personuppgifter i den information om tredjelandsmedborgare som arbetsgivare blir skyldiga att be- vara. För att få lov att behandla känsliga personuppgifter krävs att något av undantagen i 14–19 §§ PuL är för handen. Om den regi- strerade har lämnat sitt uttryckliga samtycke till behandlingen eller på ett tydligt sätt offentliggjort uppgifterna är behandling tillåten. Uppgifter om personnummer eller samordningsnummer får utan samtycke behandlas bara under vissa i lagen angivna förutsättningar (22 § PuL). Vi bedömer att bevarandet i de flesta fall kommer att vara tillåtet på grund av att samtycke föreligger. Samtycke får nämligen anses finnas om tredjelandsmedborgaren själv lämnar ifrån sig sitt person- eller samordningsnummer (jfr Datainspektionens rapport 2002:3 s. 9). Sammanfattningsvis innebär de regler vi föreslår för att genom- föra direktivets bestämmelser på denna punkt inte någon skyldig- het för arbetsgivare att upprätta ett dataregister eller annars be- handla uppgifterna på ett helt eller delvis automatiserat sätt. Inte heller måste en arbetsgivare i övrigt strukturera uppgifterna på ett sådant sätt att personuppgiftslagens bestämmelser blir tillämpliga. Vi bedömer därför att de regler vi föreslår för att genomföra direk- tivets krav på arbetsgivare att bevara vissa handlingar eller uppgifter inte kommer i konflikt med personuppgiftslagens bestämmelser. Den arbetsgivare som överväger att ändå exempelvis upprätta ett register över sina anställda eller annars hantera uppgifterna på ett sätt som gör att personuppgiftslagen blir tillämplig måste däremot först förvissa sig om att detta sker i enlighet med den lagens be- stämmelser. Detta sker enklast genom att inhämta samtycke av den person som anställs. I sanktionsdirektivet föreskrivs att handlingarna måste bevaras minst så länge som anställningen av tredjelandsmedborgaren pågår. Det kan finnas skäl att bestämma tiden något längre för att göra det möjligt att i efterhand kontrollera att reglerna för anställningen har följts. ska en arbetsgivare inte behöva förvara handlingarna än nödvändigt. Mer än efter det att anställningen upphörde kan inte komma i fråga mot bakgrund av att preskrip- Kontroll- och underrättelseskyldighet för arbetsgivare tionstiden för ett eventuellt brott mot 20 kap. 5 § UtlL då löper ut. Det är dock tveksamt om handlingarna behöver bevaras . Det bör räcka att arbetsgivarna bevarar handlingarna efter det att anställningen upphörde. Vi anser att det inte behövs någon särskild sanktion för den arbetsgivare som inte uppfyller kontrollskyldigheten eller skyldig- heten att bevara en kopia av den handling som ger rätt till vistelse. Enligt vår bedömning är det tillräckligt att den som inte fullgör skyldigheterna riskerar att drabbas av administrativa eller straffrätts- liga sanktioner, för det fall det visar sig att han eller hon har anställt någon som inte har rätt att vistas och arbeta här. 5.5Skyldighet att underrätta behörig myndighet om anställning av tredjelandsmedborgare I detta avsnitt redovisar vi våra överväganden i fråga om hur direk- tivets krav på underrättelseskyldighet för arbetsgivare vid anställ- ning av tredjelandsmedborgare ska genomföras. Inledningsvis redo- gör vi för dels bestämmelser om underrättelseskyldighet vid anställ- ning som funnits längre tillbaka i tiden, dels reglerna om underrättelse i samband med anställning av en person med AT-UND. Därefter behandlar vi frågan om vilken myndighet som ska utses att ta emot underrättelserna och hur och när underrättelserna ska lämnas. 5.5.2Underrättelseskyldighet vid anställning enligt utlänningsförordning fanns en skyldighet för arbetsgivare att underrätta en myndighet vid anställning av utlänningar. Enligt 62 § utlänningsförordning (1980:377) skulle den som anställde en utlänning som fyllt göra en skriftlig anmälan till polismyndig- heten när utlänningen tillträdde och slutade anställningen. Anmälan skulle lämnas eller sändas med posten från det ut- länningen hade tillträtt respektive slutat anställningen. Anmälan skulle innehålla uppgifter bland annat om arbetets art, tiden för anställningens början eller upphörande och huruvida utlänningen hade arbetstillstånd. Det kan nämnas att anmälan till polismyn- Kontroll- och underrättelseskyldighet för arbetsgivare dighet skulle göras även av den som drev hotell eller pensionat när denne upplät bostad åt en utlänning. Det föreskrevs vidare att, om en utlänning vägrade att lämna sådana uppgifter om sig som be- hövdes för underrättelse eller anmälan enligt dessa regler, detta genast skulle anmälas till polismyndigheten. Detsamma gällde om det kunde antas att utlänningen lämnade oriktiga uppgifter eller om han eller hon vägrade att visa sitt pass för kontroll av hans eller hennes uppgifter. Underrättelse skulle göras på en blankett som tillhandahölls av polismyndigheterna. Enligt föreskrifter till de nu redovisade bestämmelserna (FAP 273-1 utfärdad ) skulle polisen övervaka att underrättelse- och anmälningsskyldigheten full- gjordes, i samband med granskning av inkomna underrättelser och anmälningar undersöka om en utlänning hade nödvändiga tillstånd och vidta de åtgärder som kunde föranledas av undersökningen, samt slutligen i register samla inkomna bostads- och avflyttnings- anmälningar samt anmälningar om tillträdande och upphörande av anställning. då anmälan om anställning och upphörande av anställning skulle göras till polismyndigheten var det polismyndig- heten som tog emot ansökningar om uppehålls- och arbetstillstånd. Detta var sannolikt ett av skälen till att anmälningsskyldigheten skulle fullgöras till polismyndigheten. Ett annat skäl för detta var att det, då som , är polisen som ansvarar för den inre utlännings- kontrollen (se 9 kap. 9 § utlänningslagen). 5.5.3Andra bestämmelser om underrättelseskyldighet I 7 kap. 1 § UtlF finns föreskrifter om att en underrättelse om en utlännings fullständiga namn, födelsedatum, medborgarskap och bostadsadress här i landet i vissa fall ska lämnas till polismyndig- heten i det polisdistrikt där utlänningen är bosatt eller huvudsak- ligen vistas. En sådan underrättelse behövs dock inte beträffande den som har sökt uppehållstillstånd i eller den som är undan- tagen från skyldigheten att ha uppehållstillstånd. Underrättelse ska lämnas av , arbetsförmedlingskontor, socialnämnd eller styrelsen för utbildningen vid eller gymnasiet i sam- band med att utlänningen första gången registrerar sig eller mot- svarande vid den berörda myndigheten. Exempelvis ska lämna en underrättelse när en utlänning första gången anmäler sig Kontroll- och underrättelseskyldighet för arbetsgivare till folkbokföring i eller ska folkbokföras här utan egen anmälan, eller när en utlänning ansöker om att få en skattsedel och inte kan visa att han eller hon har arbetstillstånd eller permanent uppehållstillstånd. ska med anledning av en underrättelse se till att utlänningen ansöker om uppehålls- eller arbetstillstånd hos eller vidta de andra åtgärder som underrättelsen ger anledning till. Enligt 7 kap. 1 a § UtlF ska en arbetsgivare som anställer en utlänning som enligt 5 kap. 4 § samma förordning är undantagen från skyldigheten att ha arbetstillstånd, dvs. en utlänning med ett s.k. AT-UND, lämna underrättelse om anställningen till Migrations- verket. Underrättelsen ska innehålla utlänningens fullständiga namn, födelsedatum, medborgarskap och bostadsadress här i landet samt uppgift om vilket yrke och vilken tidsperiod som anställningen avser. När anställningen upphör ska en underrättelse med motsvar- ande innehåll lämnas till , närmare bestämt till den asylmottagning vid vilken den asylsökande är inskriven. Huvudsyftet med att införa en skyldighet för arbetsgivare att underrätta om anställning av en asylsökande med AT-UND var att motverka att asylsökande beviljas dagersättning på felaktiga grunder. Asylsökandes rätt till dagersättning påverkas nämligen av om denne har en inkomst eller inte. Asylsökande som arbetar ska själva anmäla detta till eftersom deras rätt till dagersättning minskar eller upphör så länge de har en arbets- inkomst. Den som har inkomst från förvärvsarbete och som har logi på en förläggning ska också betala ett skäligt belopp till för boende och även för kost om sådan ingår (prop. 2007/08:147 s. 43). Enligt en rapport som presenterade 2003 fanns ett stort antal asylsökande som avsiktligt eller oavsiktligt uppbar dag- och boendeersättning som de hade inkomst. För att stävja detta har underrättelseskyldighet även för arbetsgivarna införts (SOU 2006:87, s. 206 f.). Under- rättelsen sker genom att arbetsgivaren fyller i ett skriftligt formulär. Blanketten ska sedan skickas till den mottagningsenhet där den asylsökande är inskriven. Det finns inte någon etablerad ordning för att ta in och bearbeta statistik över antalet underrättelser som kommer in. Enligt är kännedomen om kravet på underrättelse dålig bland arbetsgivarna såvitt kan bedömas utifrån telefonsamtal och andra kontakter. Det framgår t.ex. då arbetsgivare hör av sig till för att kontrollera att den asylsökande verkligen Kontroll- och underrättelseskyldighet för arbetsgivare har rätt att arbeta. Om kännedomen om det nuvarande systemet är dålig, innebär det med all sannolikhet att underrättelse inte sker i alla de fall där det borde ske. Underrättelseskyldigheten i bland annat 7 kap. 1 a § UtlF är straff- sanktionerad i 20 kap. 6 § UtlL. Där föreskrivs att den som uppsåt- ligen eller av oaktsamhet inte gör sådan anmälan som sagts eller som i en sådan anmälan medvetet lämnar oriktig uppgift döms till böter eller, när omständigheterna är försvårande, fängelse . Såvitt man kan se av statistik från förekommer endast enstaka lagföringar med stöd av denna straffbestäm- melse. Förutom vid anställning av utlänningar med AT-UND finns det inte några föreskrifter om att arbetsgivare har skyldighet att med- dela eller någon annan myndighet före eller i sam- band med att en anställning av en utlänning börjar eller upphör. I vårt uppdrag ingår att ange till vilken myndighet arbetsgivaren ska lämna underrättelse om anställning av tredjelandsmedborgare. De myndigheter som ligger närmast till hands för att få uppdraget är Polisen, , och . Nedan redogör vi kortfattat för vilka uppgifter dessa myndigheter har . Polisens arbete ska enligt 1 § polislagen (1984:387) syfta till att upprätthålla allmän ordning och säkerhet samt i övrigt tillförsäkra allmänheten skydd och annan hjälp. Till polisens uppgifter hör enligt 2 § polislagen att 1.förebygga brott och andra störningar av den allmänna ordningen eller säkerheten, 2.övervaka den allmänna ordningen och säkerheten, hindra stör- ningar därav samt ingripa när sådana har inträffat, 3.bedriva spaning och utredning i fråga om brott som hör under allmänt åtal, 4.lämna allmänheten skydd, upplysningar och annan hjälp, när så- dant bistånd lämpligen kan ges av polisen, 5.fullgöra den verksamhet som ankommer på polisen enligt sär- skilda bestämmelser. Kontroll- och underrättelseskyldighet för arbetsgivare Det är dessutom polisen som enligt 9 kap. 9 § UtlL har ansvaret för den inre utlänningskontrollen. Enligt 3 § ska polisen samarbeta med andra myndigheter och organisationer vilkas verksamhet berör polis- verksamheten. är enligt 1 § förordningen (2007:996) med instruktion för förvaltningsmyndighet för frågor som rör uppehållstillstånd, arbetstillstånd, visering, mottagande av asylsökande, återvändande, medborgarskap och återvandring. Verket ska fullgöra de uppgifter som myndigheten har enligt utlännings- och medborgarskapslagstiftningen, lagstiftningen om mottagande av asylsökande m.fl. samt andra författningar. Enligt instruktionen ska därutöver bland annat samverka med andra ansvariga myndigheter inom området så att förutsättningar skapas för ett effektivt genomförande av de verksamheter som följer av de uppgifter som verket har. ansvarar bland annat för frågor om skatter och vissa avgifter, t.ex. socialavgifter, fastighetstaxering, folkbokföring, regi- strering av bouppteckningar och borgenärsuppgifter (1 § förord- ningen [2007:780] med instruktion för ). Verket är också ansvarigt för statens personadressregister, SPAR (1 a § nämnda instruktion). ansvarar för olika registreringsärenden som har an- knytning till näringsverksamhet. Verket ansvarar för registrerings- ärenden som gäller bland annat aktiebolag, filialer, europabolag samt handels- och föreningsregisterärenden. Det är vidare som för register över näringsförbud, förbud att lämna juridiskt eller ekonomiskt biträde och anmälda verksamhetsutövare enligt lagen om åtgärder mot penningtvätt. 5.5.5Hur många underrättelser kan det bli fråga om ? Eftersom underrättelseskyldighet gällt enbart vid anställning av asylsökande med AT-UND kommer en underrättelseskyldighet som omfattar även andra tredjelandsmedborgare att innebära en ökad administrativ börda för arbetsgivare. Direktivet föreskriver emeller- tid att en underrättelseskyldighet ska införas. När direktivet antogs gjordes avvägningen att den administrativa bördan för arbetsgivarna står i proportion till den önskade effekten, nämligen att motverka olaglig invandring till EU. Det finns alltså inte något utrymme för oss att överväga om underrättelseskyldigheten ska införas eller inte. Kontroll- och underrättelseskyldighet för arbetsgivare Enligt våra direktiv ska vi emellertid utforma våra förslag på ett sådant sätt att arbetsgivarnas administrativa kostnader begränsas utan att direktivets syfte eftersätts. Vi bör naturligtvis också söka en lösning som skapar minsta möjliga belastning på staten. har på vår förfrågan beräknat att det var totalt 71 562 personer som är medborgare i tredje land och som fått nytt jobb , dvs. gått från arbetslöshet eller bytt arbetsgivare. Resultatet innefattar även de som inte har personnummer utan bara tillfälligt samordningsnummer. I siffran är även tredjelandsmedborgare med uppehållsrätt inräknade, så det antalet tredjelandsmedborgare som berörs av direktivet torde vara något lägre. Sammanfattningsvis kan dock konstateras att det sanno- likt kommer att bli fråga om ett förhållandevis stort antal under- rättelser, i vart fall om skyldigheten efterlevs i full utsträckning. 5.5.6Till vilken myndighet ska en underrättelse lämnas? Förslag: Underrättelse om anställning av en tredjelandsmed- borgare ska göras till . Mot bakgrund av att det kan komma att bli fråga om ett stort antal underrättelser är det viktigt att underrättelser kan lämnas på ett så enkelt sätt som möjligt. Detta är viktigt inte minst för att få acceptans för den nya skyldigheten och därmed minska riskerna för dålig efterlevnad. Den behöriga myndighetens hantering av under- rättelserna måste också kunna ske på ett effektivt och någorlunda enkelt men säkert sätt. Ytterligare ett skäl för ett enkelt system är att undvika eventuella negativa effekter för tredjelands- medborgare. Det får nämligen inte bli riskfyllt eller alltför krångligt att anställa tredjelandsmedborgare eftersom deras möjligheter att få anställning då kan komma att minska. När det gäller underrättelserna anges i skälen till direktivet att det godtas att dessa inordnas i ett befintligt system för underrättelser.