sou · GYB329 · 2010-05-04 00:00:00 — Innan verkställighet i sådant fall sker, ska myndigheten noga överväga omständigheter som talar för ett uppskov, såsom att beslutet medför mycket ingripande verkningar för enskild eller att verkställigheten inte kan återgå, om beslutet efter överklagande skulle bli upphävt. 29 Rättelse (30–34 §§) Det mest betydelsefulla och effektiva medlet för att åstadkomma rättelse av felaktiga förvaltningsbeslut har traditionellt ansetts vara möjligheten att genom överklagande få till stånd en omprövning i högre instans, numera vanligen allmän förvaltningsdomstol. Omdömet gäller alltjämt, särskilt som vårt överklagandeinstitut vid en inter- nationell jämförelse ter sig sällsynt lätthanterligt och kostnads- effektivt för både den enskilde och det allmänna. En kvarstående brist hänför sig till tidsaspekten, och frågan om det inte finns snabbare sätt att få rättelse än att tvingas vända sig till domstol har fått ökad aktualitet. I våra direktiv framhålls som ett grundläggande krav att tyngd- punkten i förvaltningsförfarandet ska ligga i första instans. Den enskilde ska, heter det, inte annat än undantagsvis behöva föra sin sak vidare till domstol. Ett utvidgat omprövningsförfarande i första instans skulle enligt direktiven också kunna bidra till att reda ut oklarheter och undanröja onödiga överklaganden. Om överklagande sker, skulle sakfrågorna genom ett ändamålsenligt omprövnings- förfarande kunna bli mer renodlade och tydliga för domstolen, med ökad effektivitet som följd. understryks i direktiven vikten av att de ärenden där ändring inte sker i enlighet med vad den enskilde begär snabbt kan lämnas över till domstolen för prövning. Även om uppdraget indikerar tillskapandet av ett utvidgat omprövningsförfarande måste utgångspunkten för vårt arbete naturligtvis vara att i första hand kartlägga existerande möjligheter för myndigheterna att ändra sina beslut. Då rättsläget i allt väsentligt bestäms av rättspraxis och inte av lagstiftaren, blir uppgiften primärt att undersöka om denna praxis lämpligen bör kodifieras. Rättelse (30–34 §§) Den frågeställning som avses i detta kapitel och som i direktiven beskrivits i termer av omprövning brukar inom förvaltningsrätten uppfattas som gällande s.k. negativ rättskraft. Vi finner det angeläget att redan inledningsvis beskriva hur denna term används i förvaltningsrättsliga sammanhang och peka på divergenserna i förhållande till den allmänna processrättens rättskraftsbegrepp. Närmast följande avsnitt (29.2) ägnas denna fråga. I övrigt har kapitlet disponerats på följande sätt. Efter en kortfattad beskrivning av den nuvarande förvaltningslagens bestämmelser i ämnet (29.3) följer en översikt över hur två av våra nordiska grannländer i sin lagstiftning löst motsvarande problem (29.4). Därefter redogör vi för huvuddragen i den praxis som utgör den främsta rättskällan beträffande myndigheternas möjligheter att korrigera sina beslut (29.5). Innan vi presenterar våra överväganden och förslag (29.7), redovisar vi hur frågan hanterats vid tidigare lagstiftningsförsök (29.6). Frågor om rättskraft eller res judicata tillhör de mest intrikata inom den allmänna processrätten. Enligt 17 kap. 11 § RB vinner en dom i tvistemål, sedan tid för talan utgått, rättskraft, såvitt därigenom avgjorts den sak, varom talan väckts; rättskraftens innebörd är att en fråga, som sålunda avgjorts, inte får tas upp till prövning på nytt. För att rättskraft ska aktualiseras måste alltså tiden för talan ha förflutit och domen sålunda ha vunnit laga kraft, och ny talan angående samma sak eller fråga ska avvisas. Undantagsvis kan liknande frågeställningar uppstå inom förvalt- ningsrätten, om det gäller flerpartsärenden av tvistemåls- eller brott- målsliknande art. Då man talar om negativ rättskraft avses emellertid normalt något helt annat. Med viss reservation för att terminologin på området inte är helt homogen kan skillnaderna schematiskt beskrivas på följande sätt. Problemet gäller i vad mån en förvaltningsmyndighet, som skilt sig från ett ärende genom ett beslut, senare kan återkalla eller ändra detta. Enkelt uttryckt gäller frågan om en myndighet kan rätta sitt beslut, om den kommer underfund med att det är – eller genom senare inträffade omständigheter s.a.s. blivit – felaktigt. Innebörden av att ett beslut inte anses kunna rättas av den myndighet som meddelat det och sålunda i denna mening är orubbligt Rättelse (30–34 §§) eller rättskraftigt är inte, att ett nytt initiativ i det avgjorda ärendet ska avvisas utan att det ska avslås. Många förvaltningsärenden initieras emellertid inte av någon utomstående utan tas upp ex officio, och då aktualiseras över huvud inte frågan om att avvisa eller avslå en framställning, utan rättskraften kommer till uttryck genom att myndigheten måste avstå från att riva upp det fattade beslutet. Rättskraften innebär alltså ett krav på passivitet. Huruvida beslutet vunnit laga kraft eller inte saknar principiell betydelse, då möjligheten att begära ett ingripande av högre instans faller utanför frågeställningen. Beslutet kan i aktuell mening vinna rättskraft, även om en klagomöjlighet fortfarande står öppen. Den orubblighet som rättskraften medför är alltså inte absolut utan avser uteslutande den beslutande myndighetens möjligheter att agera. Den för processen vid allmän domstol centrala frågan om innebörden av saken eller frågan får också en annan valör. Även det förvaltningsrättsliga rättskraftsbegreppet bygger visserligen på förut- sättningen, att det beslut som ersätter det av myndigheten först meddelade avser samma sak och att ärendet i princip är detsamma – annars kan man knappast tala om att ett beslut omprövas, återkallas, ändras eller rättas – men förvaltningsrättsliga ärenden är ofta mera diffusa i konturerna och ingående i ett fortlöpande skeende. Omständigheter, som tillkommit efter det första beslutet, kan förändra förutsättningarna så radikalt, att ett helt nytt ärende uppstått för det senare beslutet, men det kan också röra sig om variationer på samma tema inom ramen för ett och samma ärende. Över huvud spelar frågan om sakidentitet en under- ordnad roll i diskussionen kring rättskraft i förvaltningsrätten. Att termen rättskraft inom förvaltningsrätten används på detta från allmän processrättslig synpunkt oortodoxa sätt är inte ett verk av lagstiftaren, som generellt sett avhållit sig från att ingripa på området, utan av doktrinen. (Terminologin etablerades först av i monografin rättskraft i förvaltningsrätten, 1951, och har i princip följts i senare framställningar.) Rättspraxis har sedan med åberopande av olika uttalanden i doktrinen i stort sett anpassat sig härtill. Även i förarbeten på förvaltningslagstiftningens område beskrivs ofta myndigheternas möjligheter att rätta sina beslut som gällande rättskraft. Under förutsättning att det står klart vad som avses föreligger naturligtvis inget hinder mot att använda vilken samlingsbeteckning som helst för att beskriva ett problemområde. Att använda samma term för olika rättsinstitut kan emellertid ge upphov till missförstånd Rättelse (30–34 §§) och andra komplikationer. En bidragande anledning till att tidigare försök att reglera myndigheternas möjligheter att korrigera sina beslut strandat synes vara, att man inte renodlat problemet och haft svårt att frigöra sig från den allmänna processrättens rättskrafts- tänkande. I övervägandena till stöd för vårt lagförslag har vi därför konsekvent undvikit att diskutera i termer av rättskraft och försökt att ge en mera direkt och konkret bild av vad som avses. Frågan om förvaltningsmyndigheternas möjligheter eller skyldigheter att frånträda fattade beslut och eventuellt ersätta dem med ett nytt ställningstagande har i förvaltningslagen getts en mycket ofullständig reglering. (Bakgrunden redovisas i avsnitt 29.6 nedan.) Problemet berörs i två paragrafer, som båda avser klara situationer där resultatet närmast kan betecknas som givet. Under rubriken av skrivfel och liknande föreskrivs i 26 § FL att ett beslut, som innehåller en uppenbar oriktighet till följd av myndighetens eller någon annans skrivfel, räknefel eller liknande förbiseende, får rättas av den myndighet som har meddelat beslutet. Det rör sig alltså inte om någon återkallelse av beslutet eller om någon ändring i sak utan endast om en korrigering av ett uppenbart fel av den i texten exemplifierade typen. För att part ändå inte ska riskera att drabbas av rättsförlust uppställs ett principiellt krav på kommunikation med denne innan sådan rättelse sker. Liknande bestämmelser om rättelse av förbiseendefel finns i 32 § FPL liksom i 17 kap. 15 § RB och 33 § lagen (1996:242) om domstolsärenden (ärendelagen). Av skäl som närmare berörs i avsnitt 29.6 nedan har man avstått från en generell reglering av myndigheternas möjligheter – befogen- heter – att företa sakliga ändringar i sina beslut och nöjt sig med en bestämmelse om skyldighet att i vissa helt klara fall göra sådan ändring. Under rubriken av beslut föreskrivs sålunda i 27 § första stycket FL att en myndighet, om den finner att ett beslut, som den har meddelat som första instans, är uppenbart oriktigt på grund av nya omständigheter eller av någon annan anledning, ska ändra beslutet, om det kan ske snabbt och enkelt och utan att det blir till nackdel för någon enskild part. Med dessa stränga restriktioner får ändringsobligatoriet betecknas som tämligen riskfritt för den enskilde. Rättelse (30–34 §§) I samma stycke föreskrivs vidare att skyldigheten gäller även om beslutet överklagas, såvida inte klaganden begär att beslutet tills vidare inte ska gälla (inhibition). Enligt andra stycket i samma paragraf gäller skyldigheten inte, om myndigheten har överlämnat handlingarna i ärendet till en högre instans eller om det i annat fall finns särskilda skäl mot att myndigheten ändrar beslutet. Under samma rubrik finns också bestämmelser om vilken verkan en ändring får för ett överklagande. Av 28 § FL framgår att ett överklagande av en myndighets beslut förfaller, om myndigheten själv ändrar beslutet så som klaganden begär. Om myndigheten ändrar beslutet på annat sätt än klaganden begär, ska överklagandet anses omfatta det nya beslutet. Det kan nämnas att bestämmelser, som i huvudsak motsvarar de i 27 § FL intagna, även finns i 34 § ärendelagen. Vissa skillnader föreligger dock. En sådan är att bestämmelsen om omprövning i ärendelagen inte är tillämplig efter det att beslutet har vunnit laga kraft, dvs. sedan tiden för överklagande har gått ut. Avslutningsvis kan även pekas på bestämmelserna i lagen (1985:206) om viten. Enligt 2 § tredje stycket får, när vite har före- lagts, nytt vite mot adressaten i samma sak inte föreläggas förrän det tidigare föreläggandet har vunnit laga kraft. På en mängd områden inom förvaltningen finns också specialbestämmelser om omprövning och rättelse. Den största praktiska betydelsen har de mera utvecklade system som tillämpas på socialförsäkringsområdet och inom taxeringsväsendet. Det kan vara av intresse att se hur man i några nordiska grann- länder löst omprövningsfrågan i sina förvaltningslagar. Vi har valt att peka på regleringen i ett väst- och ett östnordiskt land. Även om den norska, anglosachsiskt inspirerade förvaltningsrätten inte erbjuder ett helt naturligt jämförelsematerial, finns beröringspunkter i synen på de skäl som talar för och emot självrättelse i olika situationer. Som alltid då det gäller förvaltningsrättsliga frågor är det land som står oss närmast. Rättelse (30–34 §§) Den norska förvaltningslagen innehåller i 35 § (rubricerad omgjøring av vedtak uten klage) vissa bestämmelser (första och femte stycket) om förvaltningsorganens möjligheter att ändra sina egna beslut. (Paragrafen reglerar också förutsättningarna för att klagoinstanser och överordnade myndigheter ska få ändra underordnad myndighets beslut, något som faller utanför den här aktuella frågeställningen.) Punkten b) i första stycket är av intresse för svenskt vid- kommande. Medan den svenska förvaltningslagen över huvud inte berör frågan om vilken tidpunkt som är relevant för att en fråga om omprövning (självrättelse, rättskraft) ska uppkomma, står det enligt den norska lagen en myndighet fritt att ändra sitt beslut så länge underretning om vedtaket ikke är kommet fram til vedkommende og vedtaget heller ikke er offentlig kunngjort. Formuleringen anknyter nära till vad som i svensk doktrin och rättspraxis utan direkt författningsstöd anses gälla. Föreskriften i punkten a) i första stycket, som medger ändring dersom endringen ikke er til skade for noen som vedtaket retter seg mot eller direkte tilgodeser, innefattar en formulering liknande den som förekommer i 27 § i vår förvaltningslag. Ett kriterium för att en myndighet ska vara skyldig att ändra sitt beslut är just att det kan ske utan att det blir till nackdel för någon enskild part. Den tredje och sista omprövningsgrunden i första stycket (punkten c) – att vedtaket må anses ugyldig – medger knappast några paralleller med svensk rätt. Kriteriet bygger på den i (dansk och) norsk rätt utvecklade ogiltighetsläran, som saknar motsvarighet i såväl svensk som finsk rätt. Av femte stycket följer att angivna begränsningar då det gäller att ändra egna beslut inte gäller om en ändringsmöjlighet följer av annan lag, av själva beslutet eller av allmänna förvaltningsrättsliga principer (alminnelige forvaltningsrettslige regler). Föreskriften är att betrakta som en upplysningsbestämmelse, som erinrar om att 35 § inte uttömmande reglerar frågan om ändring (jfr Eckhoff–s. 295 och Woxholth s. 527). Liksom enligt svensk rätt kan mera långtgående rättelsemöjligheter alltså stipuleras i annan lag än förvaltningslagen. Att en ändrings- möjlighet också kan följa av själva beslutet kan närmast jämföras med vad som enligt svensk rätt gäller beträffande återkallelse- förbehåll i gynnande beslut (jfr Woxholth s. 541 och Eckhoff–s. 299 och 425–426). Rättelse (30–34 §§) Hänvisningen till allmänna förvaltningsrättsliga principer innebär att ändring kan bli aktuell även om förutsättningar för ändring enligt 35 § eller specialförfattning inte föreligger. Huruvida en ändring är möjlig enligt sådana allmänna principer avgörs genom en avvägning mellan den enskildes och det offentligas intresse. För att en ändring ska bli aktuell bör skälen för väga väsentligt tyngre än skälen mot. Exempel på tungt vägande allmänna intressen är säkerhetshänsyn. Beslutets betydelse för den enskilde tillmäts också stor vikt, t.ex. om han haft anledning att räkna med att det skulle bli bestående och därför inrättat sig efter detta. Nya omständigheter kan också få betydelse vid avvägningen. Exempel på sådana nya om- ständigheter kan vara att den enskilde inte iakttar de villkor som följer av beslutet (jfr Woxholth s. 541–546 och Eckhoff–s. 295–299). Genom att de konkreta inslagen i regleringen sålunda kan sättas ur spel genom åberopande av alminnelige forvaltningsretslige regler, som väl får sökas främst i doktrin och praxis, synes 35 § förlora mycket av sin pregnans. Därmed är naturligtvis inte sagt att beaktande av de omständigheter som enligt vad angetts bör vara styrande då det gäller att fastställa sådana allmänna principer – av vilka flera känns igen i diskussionen kring omprövnings- möjligheterna i svensk rätt – skulle leda fel. I den finska förvaltningslagen ägnas rättelse av fel i beslut ett särskilt kapitel med tämligen detaljerade bestämmelser. Mest slående är att man formaliserat rättelseförfarandet på ett sätt som i ansetts främmande. Bestämmelserna har följande lydelse. Rättelse av fel i beslut 50 § Om ett beslut grundar sig på en klart oriktig eller bristfällig utredning eller på uppenbart oriktig tillämpning av lag eller om det har skett ett fel i förfarandet då beslutet fattades, kan myndigheten undan- röja sitt felaktiga beslut och avgöra ärendet på nytt. Ett beslut får rättas till en parts fördel eller nackdel. Rättelse av ett beslut till en parts nackdel förutsätter att parten samtycker till att beslutet rättas. Partens samtycke behövs dock inte, om felet är uppen- bart och det har föranletts av partens förfarande. Rättelse (30–34 §§) 51 § En myndighet skall rätta uppenbara skriv- eller räknefel eller andra jämförbara klara fel i sitt beslut. Ett fel får dock inte rättas, om rättelsen leder till ett resultat som är oskäligt för en part och felet inte har föranletts av partens förfarande. Inledande och behandling av rättelseärenden 52 § En myndighet behandlar ett rättelseärende på eget initiativ eller på en parts yrkande. Initiativet skall tas eller yrkandet på rättelse av ett fel framställas från det att beslutet fattades. För att ett sakfel skall kunna rättas krävs det att ärendet behandlas på nytt och att det ges ett nytt beslut i ärendet. Ett skrivfel rättas genom att den expedition som innehåller felet ersätts med en rättad. Innan ett skrivfel rättas skall en part ges tillfälle att bli hörd, om det inte är onödigt. Angående rättelse av ett sak- eller skrivfel skall anteckning göras i det ursprungliga beslutets liggarexemplar eller i myndighetens informations- system. En part skall ges en rättad eller ny expedition utan avgift. Kompletterande bestämmelser om rättelseförfarandet 53 § När en myndighet handlägger en rättelse av ett sak- eller skrivfel kan den förbjuda verkställigheten av beslutet tills vidare eller bestämma att den skall avbrytas. Om rättelse eller ändring har sökts i ett beslut i vilket ett sak- eller skrivfel skall rättas eller om ett särskilt föreskrivet förfarande är anhängigt beträffande beslutet, skall den myndighet hos vilken rättelse eller ändring har sökts eller där förfarandet är anhängigt underrättas om att ärendet som gäller rättelse av fel har tagits upp till behandling och tillställas beslutet i ärendet. Behandlingen av ett rättelseärende påverkar inte besvärstiden eller någon annan frist. Ett beslut genom vilket en myndighet har avslagit ett yrkande på rättelse av fel får inte överklagas genom besvär. Bestämmelserna i 50 § gäller rättelse såväl på grund av sakfel som med anledning av fel i handläggningen, s.k. procedurfel. Utgångs- punkten i fråga om procedurfel är enligt förarbetena (RP 72/2002 rd s. 111) att myndigheten ska undanröja sitt beslut och råda bot på det bristfälliga förfarandet, t.ex. genom att höra en part som inte blivit hörd. Det saknar enligt förarbetena betydelse vilken inverkan felet har haft på utgången i ärendet. Utgångspunkten är enligt 50 § att ett beslut får rättas till både parts nackdel och fördel. För att ett beslut ska kunna ändras till nackdel för en part krävs dock att denne samtycker till ändringen. Rättelse till nackdel för flera parter kräver samtycke av varje part (a. prop. s. 112). Är felet uppenbart och föranlett av partens agerande, bortfaller emellertid kravet på samtycke. Härmed avses närmast situationer där en part har gjort sig skyldig till svikligt förfarande. Rättelse (30–34 §§) Det bör uppmärksammas att regeringen föreslagit att 50 § ska ändras (se RP 226/2009 rd). Paragrafen föreslås därvid få följande lydelse: En myndighet kan undanröja ett oriktigt beslut som den har fattat och avgöra saken på nytt, om 1)beslutet grundar sig på en klart oriktig eller bristfällig utredning, 2)beslutet grundar sig på uppenbart oriktig tillämpning av lag, 3)det har skett ett fel i förfarandet när beslutet fattades, eller 4)det har tillkommit sådan ny utredning i saken som väsentligt kan påverka beslutet. I situationer som avses i 1 mom. 1–3 punkten får beslutet rättas till en parts fördel eller nackdel. Rättelse till en parts nackdel förutsätter att parten samtycker till rättelsen. Samtycke behövs dock inte, om felet är uppenbart och det har orsakats av partens eget förfarande. I fall som avses i 1 mom. 4 punkten får fel rättas endast till partens fördel. Ändringsförslaget ingår som en del i en reform som bl.a. syftar till att dels förtydliga omprövningsförfarandets ställning och art som rättsmedel och därigenom öka förutsebarheten i förfarandet, dels skapa större möjligheter att enligt förvaltningslagen rätta sakfel (se RP 226/2009 rd s. 34–46). Den föreslagna ändringen innebär att en myndighet, oavsett om den är beslutande eller omprövande, kan rätta oriktiga beslut. Vidare tillförs paragrafen en ytterligare rättelse- grund, nämligen ny utredning i saken som väsentligt kan påverka beslutet (se punkten 4 i första momentet). Bestämmelserna i 51 § motsvarar i princip de svenska reglerna om rättelse på grund av förbiseendefel. Förfarandet vid rättelse är genom bestämmelserna i 52 och 53 §§ tämligen strikt formaliserat. Av lagtexten och förarbetena (RP 72/2002 rd s. 113–115) framgår också att rättelseförfarandet ses som ett med besvärsförfarandet parallellt förfarande. Enligt 53 § ska sålunda en besvärsmyndighet eller en myndighet, som med stöd av annan lagstiftning behandlar ärendet, underrättas om att ett rättelseärende har tagits upp till behandling och sedermera också tillställas beslutet i rättelseärendet. Den omständigheten, att ett överklagande eller något annat förfarande är anhängigt, hindrar således inte myndigheten från att rätta sitt beslut. I konsekvens härmed påverkar ett påbörjat rättelseförfarande inte heller besvärs- tiden eller någon annan frist. Av samma paragrafs sista moment framgår vidare att ett beslut att avslå ett yrkande om rättelse inte får överklagas genom besvär. Rättelse (30–34 §§) Som antytts innehåller proposition även förslag till reglering av omprövningsförfarandet. Förslaget i den delen avser framför allt att ett nytt kapitel tillförs förvaltningslagen: 7 a kap. Omprövningsförfarande Kapitlets tillämpning och förhållande till andra lagar 49 a § I detta kapitel finns bestämmelser om förfarandet vid behandling av omprövningsärenden. Bestämmelserna tillämpas även när ett ärende som har avgjorts av en tjänsteman ska föras till en behörig myndighet för behandling innan det överklagas. Vid behandlingen av omprövningsärenden ska denna lag tillämpas, om inte något annat föreskrivs i detta kapitel eller särskilt i någon annan lag. 49 b § I lag bestäms särskilt när det är möjligt att begära omprövning av ett beslut. I sådana fall får beslutet inte överklagas genom besvär. Det beslut som ges med anledning av en begäran om omprövning får överklagas genom besvär på det sätt som föreskrivs i förvaltningsprocess- lagen eller i någon annan lag. 49 c § En begäran om omprövning ska göras från delfåendet av beslutet. Har begäran om omprövning inte gjorts inom föreskriven tid, tas den inte upp till prövning. Omprövningsbegärans form och innehåll 49 d § En begäran om omprövning ska göras skriftligen hos den behöriga myndigheten. Av skrivelsen ska framgå vilket beslut som avses, hurdan omprövning som begärs och på vilka grunder omprövning begärs. 49 e § En begäran om omprövning ska behandlas skyndsamt. 49 f § När omprövning har begärts kan den myndighet som behandlar begäran förbjuda att beslutet verkställs eller bestämma att verkställig- heten ska avbrytas. Ett avgörande som gäller verkställighetsförbud eller avbrott i verkställigheten får inte överklagas separat. Omprövningbeslut och rättelse av fel § När myndigheten har tagit upp en begäran om omprövning kan den ändra eller upphäva förvaltningsbeslutet eller avslå begäran om omprövning. I omprövningsbeslutet ska yrkandena i omprövnings- begäran avgöras och avgörandet motiveras. Bestämmelserna i 45 § 2 mom. tillämpas inte när det gäller motivering av omprövningsbeslut. Rättelse (30–34 §§) Den myndighet som avgör begäran om omprövning kan utan särskilt yrkande också fatta beslut om rättelse av fel på det sätt som föreskrivs i 50–53 §. Genom de föreslagna bestämmelserna regleras ramarna för de förfaranden i vilka myndigheterna kan företa omprövning. Utgångs- punkten är att man i omprövningsärenden fortfarande ska tillämpa de allmänna bestämmelserna i förvaltningslagen och regleringen i berörda speciallagar (RP 226/2009 rd s. 34, 37 och 45).