sou · GXB375 · 2010-01-01 00:00:00 — I folkbokföringsdatabasen skulle en kvalificerad sekretess- markering innebära att man inför en bestämmelse enligt vilken ska förse en uppgift med en sekretessmarkering i de fall det kan antas att hinder mot utlämnande av uppgiften föreligger enligt sekretessbestämmelsen i 22 kap. 1 § första stycket offentlig- hets- och sekretesslagen. Vidare måste det införas en bestämmelse som ger den enskilde en rätt att överklaga ett beslut av att inte införa en sådan markering. Det kan förefalla okomplicerat att införa en skyldighet för att när ett skyddsbehov föreligger införa en sekretess- markering för att därigenom kunna införa en möjlighet att överklaga. Ett sådant förfarande skulle dock i likhet med dagens system kräva en ansökan från den enskilde. Någon annan ordning är inte möjlig. En grundläggande ordning när det gäller offentlighet och sekretess är emellertid att det är respektive myndighet som självständigt har att pröva om en sekretessmarkering ska göras beträffande en handling och som själv prövar om någon sekretess- regel är tillämplig när fråga om utlämnande uppkommer. Ett förfarande där den enskilde ansöker om att uppgifter om honom eller henne ska omfattas av sekretess, som den kvalificerade sekretessmarkeringen bygger på, strider mot grundläggande principer om offentlighet och sekretess. Det är också fortfarande i detta fall fråga enbart om en varningssignal och inte något bindande avgörande som skapar rättsliga eller faktiska verkningar utöver skyldigheten för att under vissa förutsättningar införa en sekretessmarkering. Utöver dessa principiella invändningar tillkommer att enbart en sådan lösning inte skulle lösa de problem som finns på grund av att det inte av sekretessmarkeringen framgår att den åsatts med anledning av risk för personförföljelse. En sekretessmarkering ska i detta avseende innehålla uppgift endast om tillämpligt lagrum. Man kan i och för sig tänka sig att skyldigheten endast skulle omfatta de fall då det finns ett skyddsbehov och att markeringen även ska innehålla denna information, för att göra det möjligt att särskilja den från andra sekretessmarkeringar som eventuellt införts Uppgift om skyddsbehov i folkbokföringsdatabasen med stöd av 22 kap. 1 § offentlighets- och sekretesslagen. Om markeringen ska innehålla även denna information torde det dock innebära stora kostnader för såväl som andra användare av uppgifter från folkbokföringen. Vi finner mot bakgrund av det ovan angivna, framför allt de principiella invändningar som vi anser finns, att ett förfarande liknande den nuvarande kvalificerade sekretessmarkeringen inte kan föreslås. Förslag: Det införs en skyldighet för att i folk- bokföringsdatabasen efter ansökan registrera en uppgift om att en enskild eller någon närstående till denne kan komma att utsättas för hot eller våld eller lida annat allvarligt men och därför har ett skyddsbehov. Behovet av uppgiften om skyddsbehov ska omprövas senast för registreringen. har utvecklat en praxis för när en sekretessmarkering om behov av skydd mot våld, hot eller annan förföljelse ska åsättas samt utarbetat rutiner för hur markeringen ska hanteras. Skatte- verket gör innan en sådan sekretessmarkering åsätts en bedömning av om det finns ett så allvarligt hot att ett skyddsbehov föreligger i det enskilda fallet. Som vi framhållit i avsnitt 12.3.1 har Skatte- verkets bedömning av hotbilden stor betydelse för den enskilde. Kännedom om att det finns risk för våld, hot eller annan förföljelse har också stor betydelse för andra myndigheter som har att pröva om hinder för ett utlämnande av uppgifter föreligger. Ett alternativ till att införa en särskild reglering av sekretessmarkering kan enligt vår mening vara att i folkbokförings- databasen registrera uppgift om att det föreligger risk för att en person utsätts för exempelvis hot eller våld om en uppgift om honom eller henne i databasen lämnas ut, det vill säga att det finns ett skyddsbehov. Att registrera en uppgift om skyddsbehov kan bygga på registrering av personuppgifter och är fristående från offentlighets- och sekretesslagens bestämmelser. registreras en rad uppgifter om enskilda personer i folkbok- föringsdatabasen. Vilka uppgifter som får förekomma i denna Uppgift om skyddsbehov i folkbokföringsdatabasen databas regleras i lagen (2001:182) om behandling av person- uppgifter i folkbokföringsverksamhet (databaslagen). En uppgift om skyddsbehov skulle bli något mer än den nuvarande sekretessmarkeringen som åsätts vid risk för våld, hot eller annan förföljelse. En sekretessmarkering innehåller informa- tion endast om tillämpligt lagrum i offentlighets- och sekretess- lagen, men ger därutöver inte någon information om varför markeringen finns. En uppgift om skyddsbehov skulle däremot ge ett tydligt besked om att det föreligger en hotsituation. Detta är en mycket viktig fördel jämfört med dagens system, eftersom de myndigheter som har tillgång till de känsliga uppgifterna genom anteckningen i databasen verkligen får reda på varför anser att uppgifterna behöver skydd. Detta skapar förutsättningar för myndigheterna att hantera uppgifterna på det sätt som är erforderligt. Vi föreslår mot bakgrund av det angivna att det i folkbok- föringsdatabasen efter ansökan från en enskild ska kunna föras in en uppgift om skyddsbehov. En sådan uppgift ska föras in om det av särskild anledning kan antas att en enskild eller någon närstående till denne kan komma att utsättas för hot eller våld eller lida annat allvarligt men om en uppgift i folkbokföringsdatabasen lämnas ut. En sådan uppgift kan kombineras med en sekretess- markering. Bestämmelserna om registrering av uppgift om skydds- behov bör tas in i databaslagen. Införandet av uppgiften bör vidare i likhet med vad som gäller förutsätta att en ansökan kommer in från den enskilde. Uppgiften om skyddsbehov i folkbokföringsdatabasen ska, i likhet med alla andra personuppgifter, aviseras till övriga myndig- heter, som därmed får kännedom om skyddsbehovet. Därmed får dessa myndigheter möjlighet att göra en adekvat sekretessprövning utifrån de sekretessbestämmelser som är tillämpliga för den aktuella myndigheten. Kriterierna för att få en uppgift om skyddsbehov införd i folkbokföringsdatabasen ska vara desamma som de som enligt nuvarande praxis gäller för att få en sekretessmarkering, det vill säga att det ska föreligga ett konkret och aktuellt hot. Rekvisitet bör dock sättas så att det sammanfaller med skaderekvisitet i 21 kap. 3 § offentlighets- och sekretesslagen (utsättas för hot eller våld eller lida annat allvarligt men). Som framgår av förarbetena till sistnämnda bestämmelse (7 kap. 1 a § i den då gällande sekretesslagen) är bestämmelsen enbart avsedd att ge skydd i de fall Uppgift om skyddsbehov i folkbokföringsdatabasen den enskilde är förföljd. Skaderekvisitet utformades därför på liknande sätt som skett i andra sekretessbestämmelser som är avsedda att ge skydd mot hot och våld, exempelvis 35 kap. 2 § och 39 kap. 3 § offentlighets- och sekretesslagen (prop. 2005/06:161 s. 54). Det medför i praktiken inget minskat utrymme jämfört med dagens praxis. Det högre kravet är dock viktigt för myndigheter som har att tillämpa 21 kap. 3 § nämnda lag vid fråga om utlämnande av personuppgifter. Detta medför en fördel genom att en myndighet som har att tillämpa denna bestämmelse och har kännedom om att en enskild har en uppgift om skyddsbehov direkt kan konstatera att en noggrann sekretessprövning enligt bestäm- melsen är nödvändig. Den brist som föreligger , när vid exempelvis en domstol någon begär att få ut en adressuppgift som en person med sekretessmarkering själv har lämnat till domstolen, och domstolen med stöd av sekretessmarkeringen inte med säkerhet kan veta att bestämmelsen i 21 kap. 3 § offentlighets- och sekretesslagen kan vara tillämplig, är därmed undanröjd. Det är dock viktigt att poängtera att skaderekvisitet inte är uppfyllt bara för att har fört in en uppgift om skyddsbehov i folkbokföringsdatabasen. En annan fråga som bör regleras är hur länge anteckningen ska få finnas i databasen. Det är visserligen så att man i förväg inte kan bedöma hur länge en hotsituation kommer att bestå. Vidare har den som registrerar personuppgifter, i detta fall , en skyldighet enligt personuppgiftslagen att se till att endast aktuella och korrekta uppgifter registreras och att de uppgifter som är aktuella tas bort. Detta talar för att någon tidsgräns inte borde införas och inte heller behövs. Men för den enskilde som lever under hot är det av stort värde att veta att skyddet varar . Vi bedömer därför att det för den enskildes trygghet är viktigt att en bestämmelse förs in som reglerar hur länge skyddet varar. är giltighetstiden för sekretessmarkeringarna vanligen . Därefter görs en omprövning. Denna tid upplevs ibland som för kort. Om sekretessmarkeringen har fungerat och gett ett fullgott skydd är det svårt för den enskilde att styrka att det fortfarande föreligger en hotbild, eftersom frånvaron av hot kan bero antingen på att skyddet har haft avsedd verkan eller att hotet har upphört. Det bristfälliga underlaget kan leda till att sekretessmarkeringen tas bort för tidigt och att förföljelserna återupptas. Enligt vår mening bör en uppgift om skyddsbehov Uppgift om skyddsbehov i folkbokföringsdatabasen omprövas senast för registreringen. När det inte längre finns behov av uppgiften ska den gallras. Ett beslut att ta bort en tidigare antecknad uppgift ska gälla först då det har vunnit laga kraft, för att inte riskera att uppgifter till men för den enskilde blir offentliga som över- instansen, efter ett eventuellt överklagande, utreder frågan. För det fall en ny ansökan avslås ska någon uppgift som ska gälla som överinstansen prövar frågan inte antecknas i folkbokföringsdatabasen. 12.3.4Ett avslagsbeslut avseende en uppgift om skyddsbehov ska kunna överklagas Förslag: En enskild ska kunna överklaga ett beslut att inte föra in en uppgift om skyddsbehov eller att ta bort en sådan uppgift. är det som nämnts inte möjligt att överklaga ett avslag på en begäran att få sekretessmarkering (se RÅ 2005 ref. 12). Det är inte heller möjligt att överklaga om en sekretessmarkering tas bort. Flera utredningar som har behandlat frågan har gjort bedömningen att det inte funnits något behov av att införa en möjlighet att överklaga ett avslag på en ansökan om en sådan markering. När en ansökan om att en uppgift om skyddsbehov ska föras in i folkbokföringsdatabasen kommer in görs en prövning av den enskildes skyddsbehov. När behovet att införa en överklagande- möjlighet diskuteras är det bedömning att den enskilde saknar tillräckligt skyddsbehov som den enskilde kan vilja att en annan instans prövar på nytt. För den enskilde individen spelar denna bedömning som nämnts en stor roll. Bedömer att den enskilde inte har något skyddsbehov är sannolikheten mycket stor att en uppgift lämnas ut vid begäran, eftersom det då normalt inte finns någon särskild anledning att anta att ett utlämnande kan ge upphov till skada. Om däremot bedömer att det finns ett skyddsbehov minskar sannolik- heten att uppgiften lämnas ut betydligt, eftersom det då görs en utförligare sekretessprövning. Sekretessprövningen måste inte med nödvändighet leda till att utlämnande av uppgiften vägras, men då har i alla fall risken för förföljelse uppmärksammats och funnits Uppgift om skyddsbehov i folkbokföringsdatabasen med vid bedömningen. Det enda sätt den enskilde kan påverka så att uppgifter om honom eller henne inte lämnas ut är att få att bedöma att ett skyddsbehov finns. Därför är det viktigt att en sådan bedömning görs korrekt. En möjlighet att överklaga blir därför betydelsefull. Om finner att ett skyddsbehov föreligger blir det en konkret uppgift som förs in i databasen, på samma sätt som en uppgift om exempelvis civilstånd eller medborgarskap. Likaväl som att beslut att inte registrera dessa uppgifter kan över- klagas av den enskilde är det rimligt att ett avslagsbeslut avseende en uppgift om skyddsbehov kan överklagas. Denna uppgift får som nämnts också stor betydelse för hur uppgifter om personen hanteras av de olika myndigheter som får del av uppgifterna. Verkningarna av beslut i fråga om införande av en uppgift om skyddsbehov är därmed sådana att dessa beslut enligt vår uppfattning, för att den enskildes behov av rättssäkerhet ska kunna tillgodoses, måste kunna överklagas.10 Vi menar att det finns ett behov av att införa en möjlighet för den enskilde att överklaga ett beslut där har bedömt att tillräckliga skäl för att skydda den enskildes personuppgifter inte föreligger. Det är en fördel för den enskilde som upplever sig vara hotad eller förföljd att en högre instans prövar ansökan. Det finns visserligen i dessa ärenden alltid en möjlighet för den enskilde att när som helst komma in med en ny ansökan till . Mot bakgrund av de konsekvenser som ett felaktigt beslut skulle kunna få för den enskildes liv och hälsa bör det dock finnas ytterligare instanser som självständigt kan pröva de föreliggande omständigheterna. Även om det ändå är den myndighet som förvarar handlingen som senare har att självständigt pröva frågan om utlämnande av handlingen, och det därför saknar betydelse vilken bedömning den högre instansen har gjort när det gäller skyddsbehovet, är det dock enligt vår mening värdefullt för den person som berörs att ytterligare en instans får bedöma om det finns ett skyddsbehov. är det viktigt att klargöra att utfallet av en domstols- prövning inte kan hindra ett utlämnande av uppgifterna. Risken är att den enskilde som har framgång med ett överklagande förlitar sig på att detta innebär att uppgifterna har ett absolut skydd mot insyn. 10 Jämför RÅ 2004 ref. 8. Uppgift om skyddsbehov i folkbokföringsdatabasen har i sitt betänkande konstaterat att från ett brottsofferperspektiv talar starka skäl för en lagreglering av formerna för sekretessmarkering.11 Utredningen har anfört att en lagreglering skulle ge den som har fått ett avslag på sin begäran och den som har fått ett beslut om att skyddet ska upphöra en möjlighet att överklaga besluten. Mot bland annat Brottsoffer- utredningens argument att bedömningen om skyddsbehov inte är bindande för den myndighet som senare har att besluta om utlämnande av en uppgift och att det därför är obehövligt att införa en överklagandemöjlighet menar att det i praktiken dock finns en stark tendens att myndigheterna i stor utsträckning stöder sig på den bedömning som har gjort i frågan om skyddsbehovet och att ett avslagsbeslut får direkt påverkan på myndighetens beslut om utlämnande. Det finns därför enligt en anledning att införa en möjlighet att överklaga ett avslagsbeslut. Vi delar uppfattning i fråga om möjligheten att överklaga ett avslagsbeslut i fråga om behovet av skydd. Ett ytterligare skäl för att införa en överklagandemöjlighet är att en välutvecklad praxis ska kunna bildas kring vilka omständigheter som ska beaktas vid en bedömning av en persons skyddsbehov. Detta leder till ökad förutsebarhet och rättssäkerheten ökar. är det endast som hanterar dessa frågor och ingen annan myndighet har möjlighet att överpröva dess beslut. Sammantaget menar vi alltså att det finns ett behov av att införa en möjlighet för den enskilde att vid avslag få till stånd en överprövning av bedömning av skyddsbehovet. Detta skulle vara till fördel både för den enskilde och för samhället i stort. Även det förhållandet att frågan varit föremål för diskussion och att frågan utretts vid upprepade tillfällen talar för att det finns ett stort behov att hitta en lösning på problemet. 11 SOU 2008:81 Stalkning – ett allvarligt brott, s. 238 ff. Uppgift om skyddsbehov i folkbokföringsdatabasen 12.3.5Vilket underlag ska finnas för bedömningen? Förslag: bör i sin utredning om skyddsbehov hämta in yttrande från polismyndighet eller från annan som kan antas ha uppgifter att lämna. Bedömning: Någon lagreglering av vad en ansökan om skyddsbehov ska innehålla föreslås inte. Enligt nuvarande praxis avseende sekretessmarkeringar ska den enskilde själv redogöra för omständigheterna. Därutöver krävs som huvudregel någon form av handling som stödjer dessa uppgifter, exempelvis ett intyg från polis, socialtjänst, en kvinnojour eller en brottsofferjour, ett beslut om besöksförbud, en dom eller annan utredning. En ansökan måste för bifall ha stöd i objektiva omständigheter. Ett rent påstående om att sökanden är utsatt för förföljelse är inte tillräckligt utan det krävs något underlag som styrker uppgifterna. Utgångspunkten måste vara att det i de flesta fall pågår en förundersökning om den påstådda brottslighet som är en förutsättning för en uppgift om skyddsbehov. Vi tror därför att polisen är den som normalt har den bästa bilden av den aktuella situationen och att ett intyg från polisen därför har ett stort värde. Ett alternativ är att förundersökningen redan har lett till åtal och fällande dom. En dom, i vilken den person som påstås utgöra hotet har dömts för våldsbrott mot sökanden, har naturligtvis ett värde. Det är dock fortfarande nödvändigt med en bedömning av om det finns en risk för fortsatt brottslighet mot sökanden, något som normalt inte framgår av brottmålsdomen. En dom torde därför ha begränsad betydelse för bedömningen av framtida hot. Också i den situationen bör polisen normalt ha bäst förutsättningar att göra bedömningen av behovet av skydd. Även uppgift från socialnämnderna och sjukvården kan vara av betydelse. Givetvis kan det förekomma att det även utan uppgifter från polisen finns tydligt stöd för en ansökan. Det kan exempelvis röra sig om uppgifter från andra myndigheter eller från organisationer eller utsagor från vittnen till olika händelser. Det skiftar från fall till fall vilka handlingar som den enskilde har att åberopa. Om det författningsregleras vilka handlingar som ska ges in, eller att någon av vissa uppräknade typer av handlingar ska ges in, finns risken att dessa handlingar saknas i ett enskilt fall, men att det däremot finns Uppgift om skyddsbehov i folkbokföringsdatabasen någon annan handling som på ett tillfredsställande sätt stödjer de angivna omständigheterna. Vi menar därför att någon uppräkning i författning av handlingar som får ges in inte ska föreslås. Det är upp till beslutsfattaren att bedöma om de angivna omständig- heterna är sådana att de kan ligga till grund för ett bifall till ansökan. Vi föreslår däremot att det införs en bestämmelse att får inhämta yttrande från polismyndighet eller från annan som kan antas ha uppgifter att lämna. Det står därmed fritt att komplettera utredningen med de uppgifter som i det enskilda fallet bedöms nödvändiga. När det är fråga om huruvida ett barn har ett skyddsbehov sker ingen särskild prövning av barnets situation. Ett barn som bor tillsammans med en förälder som har ett skyddsbehov bedöms så gott som automatiskt också ha ett skyddsbehov, om inte annat så för att inte uppgifter om barnet ska kunna röja var föräldern vistas. Det har framförts synpunkten att det vid en bedömning av ett barns skyddsbehov bör utredas och beaktas hur barnet påverkas av beslutet.12 Eftersom handläggare vid inte har särskild kompetens att samtala med barn eller bedöma barns behov vore det därför lämpligt att regelmässigt begär in ett yttrande från avseende barnen innan ett beslut fattas. Som nämnts är det en nödvändighet att det för ett barn som bor tillsammans med en person som bedöms ha ett skyddsbehov ges en möjlighet att skydda uppgift om exempelvis adress, i vart fall om den person som utgör hotet känner till att personen i fråga har barn. I många fall är det också så att även barnet har blivit utsatt för hot eller våld från samme person som utgör hotet för den vuxne. Om den person som utgör hotet också är en förälder är det naturligtvis så att om adressen är sekretessbelagd kan det skära av barnets kontakt med föräldern. Vi menar dock att behovet av säkerhet väger tyngre än behovet av kontakt med den andre föräldern. Om , utifrån den hotbild som föreligger gör bedömningen att även barnet har ett skyddsbehov har vi svårt att se vad kan anföra som skulle ändra den bedömningen. Det tar därför alltför mycket resurser i anspråk att kräva att regelmässigt hämtar in ett yttrande från socialnämnden i de fall det är fråga om att bedöma ett barns skyddsbehov. Däremot kan det i vissa fall vara befogat att göra så. Som framgår ovan föreslår vi att det införs en bestämmelse att 12 Stiftelsen , Barn och ungdomar som lever med skyddade personuppgifter, 2009:1, s. 35 f. Uppgift om skyddsbehov i folkbokföringsdatabasen får inhämta yttrande från polismyndighet eller från annan som kan antas ha uppgifter att lämna. Inhämtande av ett yttrande från socialnämnden inryms i denna bestämmelse. 12.3.6Interimistiskt beslut om uppgift om skyddsbehov Förslag: får i ärenden om uppgift om skydds- behov, om det behövs, besluta att föra in en uppgift om skyddsbehov för tiden till dess att ett avgörande i frågan har vunnit laga kraft. I vissa fall är det brådskande för den enskilde att få ett skydd för sina personuppgifter. I de fall en ansökan om uppgift om skyddsbehov görs som en flyttningsanmälan ges in är det mycket olyckligt om flyttningsanmälan bifalles och aviseras till övriga myndigheter innan skyddsbehovet har hunnit prövas. Den nya adressen blir då känd innan något skydd har kunnat föras in och skyddet blir därmed så gott som verkningslöst. Det finns därför ett behov av att direkt när en ansökan kommer in kunna ge de aktuella personuppgifterna ett provisoriskt skydd. sköts hanteringen av sekretessmarkeringar så att när en ansökan har kommit in förs i de flesta fall en markering in. Om det senare vid den slutliga prövningen av ärendet visar sig att någon sekretessmarkering inte ska finnas tas den då bort. Det är önskvärt att så sker även fortsättningsvis. När förfarandet nu regleras bör enligt vår uppfattning möjligheten att fatta interimistiska beslut också regleras. Om en interimistisk uppgift om skyddsbehov antecknas inledningsvis, men vid sin slutliga prövning finner att något skyddsbehov inte finns, bör enligt vår mening den interimistiska uppgiften kvarstå till dess ärendet har vunnit laga kraft. Uppgift om skyddsbehov i folkbokföringsdatabasen 12.3.7Sekretess i ärenden om uppgift om skyddsbehov och om kvarskrivning Förslag: En ny sekretessbestämmelse införs som ska gälla för uppgifter i ärende om uppgift om skyddsbehov och i ärenden om kvarskrivning. Sekretessen ska gälla för uppgift om enskilds personliga förhållanden, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon närstående till denne lider men. Sekretessen ska också gälla hos andra myndigheter som får tillgång till uppgifterna. För uppgift i en allmän handling gäller sekretessen i högst . Den tystnadsplikt som följer av den föreslagna bestämmelsen ska ha företräde framför meddelarfriheten. I ärenden där en enskild ger in en ansökan till och begär att få en uppgift om skyddsbehov antecknad i folk- bokföringsdatabasen kommer handlingar in till som kan innehålla uppgifter som är känsliga. Det kan vara fråga om dels handlingar som den enskilde själv ger in, dels handlingar som hämtar in från andra myndigheter, såsom polisen eller . Dessa handlingar kan innehålla uppgifter som är känsliga för den enskilde, med anledning av det påstådda skydds- behovet, men också av annat skäl (exempelvis uppgift om missbruk eller sjukdomar). Men handlingarna kan också innehålla uppgifter som är känsliga för samhället i allmänhet, exempelvis uppgifter ur en pågående förundersökning eller uppgifter från försvaret. Vissa uppgifter omfattas av sekretess inte bara inom den myndighet som uppgiften härrör från, utan även om uppgiften förvaras hos en annan myndighet.