sou · GYB342 · 2010-06-23 00:00:00 — Vidare anges att medlemsstaterna ska sträva efter att erhålla information om huru- vida medborgare och ett tredjeland har överenskommelser som medger omflaggning av fiskefartyg från medlemsstaten till ett sådant tredjeland. De ska informera kommissionen om detta genom att lämna in en förteckning över berörda fiskefartyg. I kapitel IX regleras omedelbara tillsynsåtgärder, sanktioner och kompletterande sanktioner (artiklarna 41–47). Som tidigare angetts redovisas dessa bestämmelser i avsnitt 4.2.10. Kapitel X (artiklarna 48–50) avser genomförande av bestämmelser som har antagits inom vissa regionala fiskeriorganisationer avseende iakttagelser av fiskefartyg. I kapitel XI (artikel 51) finns bestämmelser om samarbete (ömse- sidigt bistånd) mellan de myndigheter som ansvarar för genom- förandet av förordningen och om samarbete mellan dem och tredje- länders myndigheter och kommissionen. För detta ändamål ska det upprättas ett automatiskt informationssystem. I slutbestämmelserna i kapitel XII (artiklarna 52–57) anges bl.a. att förordningen ska tillämpas . Sammanfattningsvis kan konstateras att IUU-förordningen upptar ett stort antal bestämmelser som avser kontroll och tillsyn. Som framgått av redogörelsen i detta avsnitt och i avsnitt 3.1.2 har kommissionen vid ett flertal tillfällen riktat kritik mot hur genomför fiskerikontrollen. Kritiken ledde fram till en överenskommelse med kommissionen om genomförande av en rad förbättringar inom den svenska fiskerikontrollen. En del av överenskommelsen avsåg införandet av ett system för administrativa sanktioner. Förslag till ett sådant system presenterades i Fiskesank- tionsutredningens betänkande Administrativa sanktioner på yrkes- fiskets området (SOU 2007:20) och ledde till lagstiftning som började tillämpas , se närmare härom i av- snitt 4.2.10. När det gäller kontrollfrågor anges i utredningens direktiv att uppdraget omfattar att överväga vilka åtgärder som ytterligare kan vidtas för att effektivisera lagföringen av brott mot fiskelagstiftningen utöver ovan nämnda förslag och den fråga om möjlighet för att bedriva förunder- sökning i fråga om vissa fiskebrott som omfattas av uppdraget till Utredningen om befogenheter. Nämnda utredning har i sitt betänkande, rättsliga befogenheter (SOU 2008:55), vilket bereds i , föreslagit att i större utsträckning än ska ges möjlighet att självständigt kunna inleda förundersökning om och utreda bl.a. fiskebrott. När det gäller verksamheten med kontroll och tillsyn på fiske- området samverkar naturligt i stor utsträckning med . Ett led i denna samverkan är ett gemensamt Fiskerikompetenscenter (FKC). Myndigheterna ska dessutom enligt sina regleringsbrev i nära samverkan genomföra en riskanalys- baserad fiskerikontroll. Samarbetet och samverkan ställer stora krav på ett väl fungerande informationsflöde mellan myndigheterna. Sam- arbetet mellan och uppges fungera väl. Som konstaterats i avsnitt 4.1.2 kan det generellt finnas skäl att kritiskt granska samarbetet mellan och Fiskeri- verket för att bedöma om det finns utrymme för effektivitets- vinster och förenklingar. Som där angetts bör inte minst övervägas om det är möjligt att genom ändrade samverkansformer eller upp- gifter möta de krav EU ställt i fråga om en effektivare fiskeri- kontroll. I sammanhanget ska också framhållas att , till skillnad från , är en brottsbekämpande myndighet. Detta innebär att , om brottsmisstanke uppkommer under ett kontroll- och tillsynsuppdrag, i vissa fall direkt kan över- gå till en brottsutredning. Om ovan nämnda förslag från Utred- ningen om befogenheter leder till lagstiftning kommer dessutom att ges utökade möjligheter inleda förundersökning om fiskebrott. Frågan är om detta medför att det finns anledning att ånyo se över vilken myndighet som ska ha ansvaret för landningskontrollen. Den senaste översynen av den svenska fiskerikontrollen gjordes av Utredningen om fiskerikontrollen (SOU 2005:27). för den utredningen ansvarade för landningskon- trollen. Utredningen fann i sitt betänkande att landningskontrollen inte borde flyttas (SOU 2005:27 s. 231 ff.). Trots denna slutsats resulterade översynen i att ansvaret för sådana kontroller övergick från till . Det främsta skälet till detta var att regeringen ansåg att det är mest ändamålsenligt och effektivt att en och samma organisation svarar för all landbaserad kontroll- verksamhet (skr. 2005/06:171 s. 76 f.). Utredningen om befogenheter pekade på de särskilda problem som med den nuvarande ordningen är förknippade med kontroller där det uppstår brottsmisstanke. Problemen angavs vara bl.a. följande. Beslagsregeln i 47 § andra stycket fiskelagen var oklar och kunde inte anses ge tjänstemän vid rätt att företa beslag. Även om beslagsregeln ändrades så att verkets tjänste- män fick en sådan rätt – detta har skett från genom prop. 2008/09:58 – återstod ytterligare en fråga av betydelse för landningskontrollerna. Eftersom inte är en brotts- bekämpande myndighet har tjänstemän vid verket ingen möjlighet att på annat sätt ingripa straffrättsligt om det vid en landnings- kontroll uppstår misstanke om brott. Den nuvarande ordningen förutsätter att polisen har möjlighet att avsätta resurser för ett ingripande. Av resursskäl har polisen ofta svårt att prioritera denna typ av brottslighet, vilket medför att det inte finns några garantier för ett straffrättsligt ingripande. Detta innebär att det finns risk för att effektiviteten i brottsbekämpningen minskar, eftersom någon utredning inte alltid kommer till stånd i omedelbar anslutning till brottet. Med hänsyn till det anförda ansåg Utred- ningen om befogenheter att det kan finnas anled- ning att på nytt överväga om den nuvarande ordningen med Fiskeri- verket som ansvarig för landningskontrollen bör bestå, om Kust- bevakningen ska ansvara för sådana kontroller eller om någon annan ordning bör införas. Utredningen tog dock inte ställning i frågan eftersom man ansåg att den lämpligen måste avgöras utifrån hur andra frågor som rör fiskerikontrollen löses. I stället förordades att frågan om ansvaret för kontroller vid landning av fisk bör över- vägas först , när den nya regleringen på fiskeområdet kan överblickas. (Ang. hela stycket se SOU 2008:55 s. 581 ff.) Från har framförts att det i sammanhanget är viktigt att beakta frågan om möjligheten att ingripa straffrättsligt om det vid landningskontroll uppstår misstanke om brott. Vidare har angetts att den föreslagna förundersökningsrätten för Kustbevak- ningen innebär att sådana fiskebrott som myndigheten upptäcker i större utsträckning kan utredas direkt på platsen, vilket även skulle gälla de brott som upptäcks vid en landningskontroll gjord av Kust- bevakningen. Det påpekas dock från sida att en del av de överträdelser som upptäcks vid en landningskontroll nu- mera har förts över till systemet med administrativa sanktioner, vilket enligt myndigheten talar för att behovet av att den myndig- het som utför landningskontrollerna har befogenheter att ingripa straffrättsligt har minskat jämfört med tidigare. Beträffande EU-regleringen av fiskerikontrollen har till- kommit den s.k. IUU-förordningen. Frågan är vilken betydelse den får för vårt uppdrag när det gäller kontroll och tillsyn. I detta samman- hang ska redogöras för vissa svårigheter som upp- märksammat när det gäller myndighetens befogenheter gentemot ett s.k. (dvs. ett fartyg som har förts upp på gemen- skapens förteckning över ) och mot den befälhavare som för ett sådant fartyg in i en svensk hamn. har sammanfattningsvis anfört följande. Enligt förordningen är det i princip förbjudet att föra in ett fartyg i svensk hamn. Inom ramen för sin tillsynsverksamhet enligt 5 kap. 5 § fiske- förordningen kan upplysa befälhavare ombord på att de enligt förordningen är förbjudna att anlöpa svensk hamn. Myndigheten kan även uppmana befälhavaren att inte föra in fartyget respektive att föra ut fartyget ur den svenska hamnen. bör också genom beslut kunna förelägga befäl- havaren, även vid vite, att föra ut fartyget ur hamnen (jfr 5 § lagen om EG:s förordningar om den gemensamma fiskeripolitiken, 5 kap. 5 § fiskeförordningen och 35 § fiskelagen). Enligt är det däremot tveksamt om myndigheten med stöd av nuvarande lydelser av fiskelagen och LKP (lagen (1982:395) om Kustbevak- ningens medverkan vid polisiär övervakning) har befogenheter att vidta våld- eller tvångsåtgärder mot den befälhavare som bryter mot förbudet i EU-förordningen eller ett särskilt av tillsynsmyn- dighet beslutat förbud. Detta beror på att en förutsättning för att en kustbevakningstjänsteman ska kunna ingripa mot ett eller dess befälhavare med brottsbekämpande/straffprocessuella befogenheter eller andra polisära åtgärder på grund av att fartyget förs in i en svensk hamn är att det förfarandet i sig utgör brott enligt fiskelagen eller lagen om EG:s förordningar om den gemen- samma fiskeripolitiken. Straffbestämmelsen i 40 § andra stycket fiske- lagen i sin nuvarande lydelse omfattar t.ex. den som för i land eller för in i landet fångst i strid med EU-förordningarna om den gemen- samma fiskeripolitiken. Den avser däremot inte egentligen brott mot förbud mot att föra in fartyg i gemenskapshamn oberoende av om det finns någon fisk ombord på fartyget som kan betraktas som fartygets fångst eller inte och inte heller oberoende av om fångst förs i land eller inte. konstaterar att även om myndighetens tjänstemän inte har befogenheter att i den angivna situationen använda våld eller tvång, så har i och för sig möjlighet att begära polismyndighets hjälp (34 § fjärde stycket fiskelagen och 6 § tredje stycket lagen om EG:s förordningar om den gemensamma fiskeripolitiken). bereds ett betänkande som huvudsakligen avser just frågor om rättsliga befogenheter (SOU 2008:55). Mot bakgrund härav synes det inte finnas skäl att här vidare utreda de av påtalade svårigheterna med avseende på kustbevakningstjänstemans befogen- heter mot och dess befälhavare. Däremot faller det inom denna utrednings uppdrag att se över straffbestämmelserna på fiske- området så att dessa omfattar alla allvarliga överträdelser av gemen- skapsrätten (se närmare avsnitt 4.2.10). Vid denna översyn är Kust- bevakningens slutsatser beträffande 40 § andra stycket fiskelagen av betydelse. I utredningens uppdrag ingår att ta ställning till om bestämmel- serna i lagen om EG:s förordningar om den gemensamma fiskeri- politiken kan överföras till den nya fiskevårdslagen. Det ska härvid påpekas att när det gäller regleringen av befogenheterna för tillsyns- myndigheterna finns det skillnader mellan fiskelagen och lagen om EG:s förordningar om den gemensamma fiskeripolitiken. Fiskeri- verket och , men inte , får med stöd av 35 § fiskelagen meddela de förelägganden och förbud, även vid vite, som behövs för att fiskelagen och annan fiskereglering ska efterlevas. En sådan skillnad föreligger emellertid inte i lagen om EG:s förordningar om den gemensamma fiskeripolitiken. Enligt sist- nämnda lag får tillsynsmyndighet, dvs. såväl som Kust- bevakningen, meddela förelägganden och förbud, även vid vite. ligt utredningen finns det anledning att överväga en enhetligare reg- lering. I detta avsnitt beskrivs först det gällande sanktionssystemet på fiske- området. Därefter berörs frågan om otillåtna blankettstraffstadganden (termen förklaras närmare nedan i avsnittet Särskilt om blankett- straffstadganden) och redovisas tingsrätts dom i ett avgjort mål om fiskebrott (det s.k. blekamålet). Slutligen tas frågan om IUU-förordningens betydelse för sanktionssystemet upp. När det gäller den nya kontrollförordningens eventuella betydelse för sanktionssystemet hänvisas till kapitel 3.1.2. Överträdelser av både nationella och gemenskapsrättsliga fiske- bestämmelser sanktioneras genom bestämmelser i svensk lag jämte följdförfattningar. Sanktionssystemet är främst straffrättsligt. De straffrättsliga sanktionerna kompletteras dock av vissa administrativa sanktioner, exempelvis sanktionsavgifter och återkallelse av yrkes- fiskelicens och fartygstillstånd. I sanktionssystemet ingår även bestämmelser om särskild rättsverkan, såsom förverkande och före- tagsbot. Dessutom finns möjlighet för kontrollmyndigheten att med- dela vitesföreläggande och besluta om rättelse på den felandes be- kostnad. De huvudsakliga bestämmelserna om straffrättsliga sanktioner på fiskets område finns i 37–44 §§ fiskelagen. En närmare genomgång av dessa följer nedan. Även lagen om EG:s förordningar om den gemensamma fiskeripolitiken och lagen (1981:533) om fiskevårds- områden innehåller straffbestämmelser, vilka avslutningsvis kommer att kort beröras. Brott mot fiskelagen faller under allmänt åtal (20 kap. 2 och 6 §§ ). Åtalsprövning och eventuell domstolsprövning sker normalt vid den åklagarkammare och tingsrätt inom vars geo- grafiska upptagningsområde brottet har begåtts. Detta gäller även för utländska fiskare som begår brott i ekonomiska zon (49 § fiskelagen)(se prop. 1992/93:232 s. 77). 37 § fiskelagen – olovligt fiske Enligt 37 § fiskelagen är det belagt med straff att med uppsåt eller av oaktsamhet: Utan lov fiska i vatten där annan har enskild fiskerätt. Utan någon myndighets tillstånd enligt fiskelagen fiska där sådant tillstånd behövs. Sätta ut eller placera ett fiskeredskap eller en anordning i strid med vad som gäller om fiskådra. (En fiskådra är en fri led för vandringsfisk i vattendrag eller sund, som regel en sjättedel av vattnets bredd i den djupaste delen. Bestämmelser om fiskådra finns i 17–18 §§ fiskelagen.) Straffskalan sträcker sig från böter till fängelse . Genom lagändring höjdes straffmaximum från att tidigare ha varit sex månaders fängelse. infördes en straffbestämmelse för grovt brott (prop. 2002/03:41). Regeringen hade i lagrådsremissen, som inte innehöll någon sär- skild bestämmelse om grovt brott, föreslagit att maximistraffet för brott mot fiskelagen skulle höjas till fängelse. Lagrådet framhöll i sitt yttrande att den höjning av straffskalan som före- slogs måste betraktas som mycket kraftig, inte minst mot bakgrund av att det inte syntes finnas något fall i praxis som föranlett fängelse- straff. Det efterfrågades vägledning om i vilka fall eller under vilka förhållanden som den förhöjda straffskalan skulle tillämpas. I lag- rådsremissen hade som ett skäl för att höja straffmaximum anförts att nivån på de svenska sanktionerna i jämförelse med andra EU- länders lagstiftning skulle framstå som låg. Lagrådet anförde att så- vitt framgick av den rapport från som låg till grund för förslaget syntes emellertid i de flesta av dessa länder fängelse över huvudtaget inte användas som sanktion. Och av de länder som hade fängelsestraff var det endast som hade ett högre straffmaximum än fängelse och då endast för vissa svårare fall. En orsak till den ringa användningen av fängelsestraff skulle enligt Lagrådet kunna vara de begränsningar som FN:s havs- rättskonvention anger för användningen av frihetsstraff för brott begångna i den ekonomiska zonen. Den föreslagna höjningen av straffskalorna skulle på grund av dessa begränsningar i princip bara gälla brott begångna inom svenskt sjöterritorium. Enligt Lagrådet innebar detta att det kunde komma att uppstå anmärkningsvärda skillnader i påföljden för ett brott beroende på var detta begåtts. Lagrådet konstaterade slutligen att det i remissen inte hade fram- förts tillräckliga skäl för den drastiska höjning av straffmaximum som föreslagits och förordade, om förslaget ändå lades till grund för lagstiftning, att höjningen begränsades till fängelse i högst . (Ang. hela stycket se a.a. s. 49 f.). Med hänsyn till vad Lagrådet hade anfört ändrade regeringen sitt förslag om straffskärpning på så sätt att straffmaximum höjdes till fängelse. Därutöver föreslogs att en särskild straffbestämmelse om grovt brott med fängelse i högst som påföljd skulle in- föras (se a.a. s. 20 f.). Denna bestämmelse berörs närmare nedan. Som skäl för höjningen av straffmaximum för normalbrott an- fördes i motiven följande. Maximistraffen för brott mot miljö- och jaktlagstiftningen var avsevärt strängare än motsvarigheterna på fiske- området, trots att det fanns stora likheter i syftet med lagstiftningen på dessa områden. Detta talade för att straffskalan för fiskebrott borde skärpas, vilket även diskrepansen mellan värdet på de olovligt landade fångsterna och de i praxis utdömda bötesbeloppen gjorde. Regeringen pekade även på att förhållandena ut- vecklats på ett sätt som innebar att fisktillgångarna hotades av olika orsaker och framhöll att det var nödvändigt med ett sanktions- system som skapar respekt för reglerna. Enligt regeringen framstod det som uppenbart att den dåvarande straffskalan, som överens- stämde med den som gällde för gärningar som snatteri, egenmäktigt förfarande, bedrägligt beteende och skadegörelse, inte speglade det förhållandet att vissa överträdelser av fiskelagstiftningen är allvarliga brott. Fiskebrott angavs kunna vara allvarliga dels med hänsyn till de värden de kan inbringa men också, och inte minst, genom den stora skada de kan förorsaka fiskbestånden. Det framgår av motiven att avsikten med ändringen av straffskalorna var att få till stånd en straffskärpning för brott som även i fortsättningen skulle komma att bestraffas med böter samt att de brott som ändringen tog sikte på var överträdelser i den yrkesmässiga verksamheten. (Ang. hela stycket se a.a. s. 20 f.) För brott som begås i ekonomiska zon innehåller straff- skalan endast böter, se 41 § första stycket fiskelagen. Detta hänger samman med att har ratificerat havs- rättskonvention av (havsrättskonventionen). Enligt artikel 73 i konventionen får en kuststats straffpåföljd för överträdelser av föreskrifter om fisket i den ekonomiska zonen inte omfatta fängelse om inte berörda stater kommer överens om annat. Åtagandet enligt konventionen gäller endast utländska fiskare. har dock valt att anpassa bestämmelsen i fiskelagen så att fängelse- straff inte kan användas för någon fiskares brott i den ekonomiska zonen, oavsett nationalitet (se a.a. s. 22). Överträdelse enligt 37 § fiskelagen som begåtts vid fiske i närings- verksamhet ska i vissa fall föranleda s.k. normerade böter (41 § andra stycket fiskelagen). Med normerade böter menas böter som bestäms enligt en särskild beräkningsgrund som är angiven för brottet. Denna bötesform har i det närmaste avvecklats och före- kommer numera endast i ett par specialförfattningar, däribland alltså fiskelagen. Det vanliga är i stället att böter döms ut som dagsböter eller penningböter. Dagsböter innebär att böternas antal bestäms efter brottets svårighetsgrad, medan varje dagsbots storlek fastställs med hänsyn till den brottsliges ekonomiska förhållanden. Vid penning- böter döms ett fast belopp ut inom en i lagen föreskriven latitud. Före tillämpades normerade böter endast vid otillåtet trålfiske. 2002/03:41 vidgades bestämmelsens tillämpningsområde så att påföljden nu gäller för de fall när någon bedriver otillåtet fiske eller brister i skyldighet att lämna uppgift om fisket och gärningen avser verksamhet som innefattar använd- ning av fiskefartyg försett med motor. Dessutom ska påföljden, vilket även föreskrevs i den ursprungliga bestämmelsen, kunna stanna vid böter. som tillämpningsområdet för normerade böter vidgades, ändrades beräkningsgrunden för böterna, dels som en an- passning till penningvärdet, dels som en markering av ett höjt straff- värde för fiskebrott och dels för att straffskalan skulle kunna om- fatta även upprepade överträdelser (se a.a. s. 22 ff.). Efter lagändringen gäller att de normerade böterna bestäms till ett krontal som mot- svarar lägst tio och högst femhundra gånger antalet kilowatt i motorerna på fiskefartyget. Med fartygets motorer avses såväl huvudmotorn som eventuella hjälpmotorer (se a.a. s. 34). När det tal med vilket motorstyrkan ska multipliceras ska bestämmas bör faktorer såsom fångstens omfattning och värde liksom den inverkan fisket haft på bestånden bli bestämmande (se a.a. s. 24). Minsta bötesbelopp är . Om ett brott, med undantag av gärningar begångna i ekonomiska zon, är att anse som grovt döms till fängelse i högst (40 a § fiskelagen). Som ovan nämnts, infördes bestämmelsen om grovt brott . I paragrafen anges att vid be- dömande av om brottet är grovt ska särskilt beaktas om det avsåg verksamhet av särskilt stor omfattning, fångst av betydande värde eller fångst ur särskilt skyddsvärda bestånd. Det kan t.ex. vara fråga om upprepade eller långvariga överträdelser som innebär en otillåten verksamhet i stor omfattning men också enskilda landningar som är värda och därutöver (se a.a s. 33). Överträdelser som är att anse som ringa medför inget ansvar (37 § fiskelagen). I förarbetena anges att ett handlande som syftar till att fånga fisk utan ekonomiskt värde för fiskerättshavaren och som inte heller på något annat sätt inkräktar på något egentligt fiskevårdsintresse kan vara att bedöma som ringa. Däremot bör ett fiske inte generellt undantas från straff bara därför att fisket sker med ett enkelt redskap eller resulterar i en tillfällig fångst (se prop. 1992/93:232 s. 74). Den som har överträtt ett vitesföreläggande eller vitesförbud döms inte till ansvar för den gärning som omfattas av föreläggandet eller förbudet (44 § fiskelagen). Regeln grundas på den allmänna prin- cipen att det inte bör vara möjligt att ingripa med både straff- och vitespåföljd för samma förfarande (se a.a s. 76). 38 § fiskelagen – Hindrande av internationell fiskekontroll m.m. I 33 § fiskelagen finns bestämmelser om internationell kontroll av svenska fiskefartyg. Vid svenskt havsfiske utanför Sveriges sjöterri- torium får efterlevnaden av internationella överenskommelser om fiskevård och fiskets bedrivande kontrolleras av de utländska myn- digheter som anges i föreskrifter som meddelas av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer. Den utländska myndig- heten ska lämnas tillträde till svenska fiskefartyg för att där under- söka fiskeredskap, fångst, lastutrymmen och utrustning i övrigt samt där ta del av de loggböcker och handlingar som har betydelse för fisket. Finner myndigheten att en bestämmelse för fisket över- trätts på ett allvarligt sätt får den föra fartyget till hamn. Med all- varliga överträdelser avses bl.a. fiske på otillåten plats eller tid, fiske utan licens, underlåtenhet att föra fiskeloggbok och användning av förbjudna redskap (se prop. 1997/98:139 s. 16). Befälhavaren på ett fiskefartyg är skyldig att underlätta åtgärdernas genomförande. Reg- lerna i 33 § är föranledda bl.a. av godkännande av avtalet om genomförande av bestämmelserna i havs- rättskonvention av om bevarande och förvalt- ning av gränsöverskridande och långvandrande fiskbestånd (jfr prop. 1997/98:139, bet. 1997/98:JoU24, rskr. 1997/98:242). Enligt 38 § fiskelagen döms befälhavare eller annan som med uppsåt försöker hindra sådan kontroll som avses i 33 § till böter eller fängelse . Ansvar inträder dock inte om gärningen är belagd med straff i . Av 38 § fiskelagen följer även att befälhavare som uppsåtligen försummar att underlätta genomförandet av den utländska myndig- hetens åtgärder kan dömas till böter eller fängelse i högst sex mån- ader. Den som har överträtt ett vitesföreläggande eller vitesförbud döms inte till ansvar för den gärning som omfattas av föreläggandet eller förbudet (44 § fiskelagen). 39 § fiskelagen – Överträdelse av hänsynsbestämmelser I 25 och 26 §§ fiskelagen finns bestämmelser som reglerar för- hållandet mellan de som fiskar. Av den allmänna hänsynsbestäm- melsen i 25 § första stycket framgår att den som fiskar ska visa hänsyn till andra som vistas i området samt att fiske ska bedrivas så att andra fiskande inte onödigtvis hindras. Denna regel, som främst har ett pedagogiskt syfte, är inte sanktionerad (se prop. 1992/93:232 s. 75). I paragrafens andra stycke anges att om flera fiskande vill fiska i samma vatten och det inte kan ske , ska de få fiska i den ordning de kom till platsen.