sou · GXB356 · 2010-01-01 00:00:00 — som vunnit laga kraft åberopar har fått laga kraft anför nya omständigheter eller bevis, 1. som kan antas utgöra ett kan antas utgöra ett bestående sådant hinder mot verkställig- verkställigheten som avses i 1, 2 heten som avses i 1, 2 eller 3 §, eller 3 §, och ska , om beslut kunnat åberopas av utlänningen frågan om uppehållstillstånd till giltig ursäkt för att inte ha ny prövning samt besluta om beslut om uppehållstillstånd inte kan meddelas enligt 18 §, ta upp frågan om uppehållstillstånd till ny prövning samt besluta om Vad som sägs i första stycket gäller också om de omständigheter eller bevis som anförs, har tillstånd enligt 18 §. stycket inte uppfyllda, första stycket inte uppfyllda, ska att inte bevilja ny prövning. bevilja ny prövning. Om en ny prövning tillåts ska finns ett sådant hinder mot verkställighet som sägs i första finns får bevilja permanent uppehållstillstånd. beslut får överklagas till en migrationsdomstol, om beslutet innebär –avslag på en ansökan om visering eller återkallelse av visering för en utlänning som är familjemedlem till en EES-medborgare, utan att själv vara EES-medborgare, –avvisning eller utvisning, – avslag på en ansökan om ställning som varaktigt bosatt i ställning som varaktigt bosatt i hållstillstånd eller av tredje- hållstillstånd eller av tredje- varaktigt bosatt i . varaktigt bosatt i , eller uppehållstillstånd efter det att ny prövning beviljats enligt 12 kap. 19 § utlänningslagen. beslut om avslag på en ansökan om arbetstillstånd eller beslut om återkallelse av arbetstillstånd får överklagas till en migrationsdomstol, om frågan om tillstånd har behandlats i samband med ett beslut om avvisning eller utvisning. Förfarandet är skriftligt. I handläggningen får ingå muntlig förhandling beträffande viss fråga, när det kan antas vara till fördel för utredningen eller främja ett snabbt avgörande av målet. muntlig förhandling hållas, om en utlänning som för talan i en utlänning som för talan i förhandlingen inte är obehövlig förhandlingen inte är obehövlig och inte heller särskilda skäl och inte heller särskilda skäl talar mot det. talar mot det. vidare hållas i migrationsdomstol i mål som rör utvisning eller vägran att förnya ett uppehålls- tillstånd för en utlänning som arbetsområdet (EES) eller avtalet och dess medlemsstater å ena sidan och å andra sidan om fri rörlighet för personer. Även i mål som rör avvisning eller där ansökan om uppehålls- migrationsdomstol, om det begärs av en utlänning som omfattas av avtalen och som ansökt om behöver dock muntlig förhandling inte hållas, om detta skulle strida Om en utlänning som har Om en utlänning som har kallats vid vite att inställa sig kallats vid vite att inställa sig han eller hon skall hämtas till rätten antingen eller till en senare dag. han eller hon ska hämtas till rätten antingen eller till en senare dag. Prövningstillstånd i Migrationsöverdomstolen meddelas om 1.det är av vikt för ledning av rättstillämpningen att överklagandet prövas av Migrationsöverdomstolen, eller 2.det annars finns synnerliga skäl att pröva överklagandet. Prövningstillstånd får begränsas att gälla viss del av det beslut som den fullföljda talan avser. 1Utredningens uppdrag och arbete Jag har i de ursprungliga direktiven till utredningen fått i uppdrag att utvärdera den nya instans- och processordningen i utlännings- och medborgarskapsärenden som infördes . Jag ska också utvärdera vissa andra bestämmelser som infördes i samband med instans- och processordningen och föreslå de författningsändringar och andra åtgärder som utvärderingen visar behov av. I delbetänkandet Sekretess och offentliga biträden i utlänningsärenden (SOU 2008:65) redovisades uppdraget såvitt gäller frågor om sekretess och offentliga biträden. Syftet med utredningen är i första hand att klarlägga hur den nya instans- och processordningen uppfyller de grundläggande krav som ställdes upp vid dess införande. Jag har också ålagts att ta fram underlag för ställningstagande till frågan om det behöver vidtas några förändringar eller andra åtgärder med avseende på instans- och processordningen eller utlänningslagen i övrigt. När det gäller den nya instans- och processordningen ska jag framför allt bedöma om öppenheten i asylprocessen har ökat. Möjligheten till muntlig förhandling ska utvärderas och tillgången till tolkar och användningen av landinformation uppmärksammas. Frågan om hur tvåpartsprocessen har fungerat ska klarläggas och handläggningstiderna undersökas. Jag ska belysa om tyngdpunkten i asylprocessen har kommit att ligga i och hur praxis har kommit att utvecklas i den nya instans- och processordningen. Den nya utlänningslagens bestämmelser i övrigt ska i vissa delar också uppmärksammas. Jag ska bl.a. klarlägga hur rekvisitet synnerligen ömmande omständigheter har tillämpats. Utredningens uppdrag och arbete SOU 2009:56 ordningen för prövning av verkställighetshinder ska också utvärderas. Slutligen ska jag även utreda hur och domstolarnas organisation har anpassats till den nya instans- och processordningen. Kostnadsutfallet för reformen ska redovisas och verksamheternas kostnadseffektivitet och dimensionering bedömas. Enligt de ursprungliga direktiven skulle jag även belysa några problem som hade uppmärksammats i anledning av tillämpningen av reglerna i utlänningslagen om förvar. En ny utredning, (Ju 2009:03), har fått i uppdrag att genomföra en övergripande analys av utlänningslagens bestämmelser om förvar. I tilläggsdirektiv till mig anges därför att jag inte behöver lämna några förslag till ändring av dessa regler. De ursprungliga direktiven innehöll också ett uppdrag till mig att analysera förhållandet mellan utlänningslagen och överordnade EG-instrument. En analys av det förhållandet avses emellertid nu komma att ske i annat sammanhang. Av tilläggsdirektiven framgår därför att jag inte behöver redovisa någon analys i detta avseende. Regeringens direktiv (dir. 2007:119 och dir. 2008:149) återges i sin helhet i bilaga 1 och 2. Utredningens arbete påbörjades . För en beskrivning av arbetet med den del av uppdraget som gäller sekretess och offentliga biträden, hänvisas till avsnitt 1 i delbetänkandet Sekretess och offentliga biträden i utlänningsärenden (SOU 2008:65). Det fortsatta arbetet har liksom tidigare bedrivits i nära samarbete med experterna, både vid de sjutton sammanträden som har hållits och vid kontakter däremellan. Sekretariatet har besökt dels Migrationsöverdomstolen, dels var och en av de tre migrationsdomstolarna i , och . En grupp domare vid var och en av domstolarna har vid dessa sammanträden lämnat synpunkter på de processuella frågorna i utredningens uppdrag och på de delar av uppdraget som berör vissa materiella bestämmelser i utlänningslagen. Sekretariatet har också närvarat vid förhandlingar i Utredningens uppdrag och arbete migrationsmål vid migrationsdomstolen i och fått information och synpunkter från föredragande vid samma domstol. Sekretariatet har också två gånger besökt i samt motsvarande enhet i . Vid dessa möten har framför allt processförare från båda enheterna lämnat synpunkter. har sekretariatet sammanträffat med en grupp offentliga biträden i och en grupp i . Även vid dessa möten har dels de processuella delarna av uppdraget berörts, dels de materiella delarna. Tillsammans med sekretariatet har jag hållit två möten med den referensgrupp som utredningen har knutit till sig. Vid dessa möten har deltagit företrädare för , , Ecpat, Flyktinggruppernas och asylkommittéernas riksråd (FARR), Rådgivningsbyrån för flyktingar och asylsökande, , Svenska Röda Korset, , Kristna Råd och i . Både processuella och materiella frågor har belysts vid sammanträdena. Sekretariatet har efter dessa möten även sammanträtt med företrädare för . , bisexuellas och transpersoners rättigheter (RFSL) har skriftligen inkommit med synpunkter. Jag har samrått med Regeringsrätten i vissa processuella frågor och tillsammans med sekretariatet besökt , som har lämnat synpunkter i barnspecifika frågor. Sekretariatet har haft omfattande kontakter med och . Uppgifter har inhämtats om bl.a. arbetsrutiner, organisationsfrågor, ekonomi och statistik. I frågor som rör tolkar har sekretariatet fått upplysningar från Kammarkollegiet och vid . Synpunkter har också inhämtats från företrädare för . Deltagare i ett asylpolitiskt nätverk har sammanträffat med sekretariatet och berättat om sina erfarenheter. Sekretariatet har deltagit i en utbildningsdag om landinformation i asylprocessen, vilken anordnades av för domare i migrationsdomstolarna. Dessutom har sekretariatet deltagit i den brukardialog som ordnade med företrädare för migrationsdomstolarna och för ombud i utlänningsärenden. Vid brukardialogen diskuterades åtgärder i syfte Utredningens uppdrag och arbete att åstadkomma en större rättssäkerhet, en snabbare handläggning och en mer effektiv process. Jag har samrått med (Ju 2007:18), (Ju 2008:11) samt (Ju 2009:03). Dessutom har jag haft samråd med länsrättsutredning. Jag har haft kontakt med berörda centrala arbetstagarorganisationer och gett dem tillfälle att yttra sig. Arbetet är härmed avslutat. En av huvudtankarna bakom den nya instans- och processordningen var att tyngdpunkten i asylprocessen, liksom inom andra rättsområden, ska ligga i första instans. Med detta följer att alla ärenden enligt utlänningslagen ska vara kompletta redan när prövningen sker i första instans, dvs. alla i ärendet relevanta omständigheter liksom alla dokument eller annat som åberopas ska ha lagts fram hos (prop. 2004/05:170 s. 153 ff.). Det innebär att även den landinformation som behövs för ett korrekt ställningstagande till en ansökan ska ha tagits fram inför prövningen i . Frågan om innehållet i och tillgängligheten till den information som hämtar ur sitt landinformationssystem Lifos uppmärksammades därför i samband med reformen. Det material som fanns inlagt i databasen var tidigare som regel inte tillgängligt för andra än anställda på verket. Regeringen ansåg emellertid att även sökande, ombud och andra borde få tillgång till den här informationen via verkets hemsida. inledde därför ett arbete som ledde till att allmänheten numera kan ta del av den mesta informationen i Lifos genom verkets hemsida. Före reformen och migrationsdomstolarnas inrättande hade det riktats kritik mot de dåvarande beslutande myndigheterna för att det av deras beslut sällan framgick på vilket bakgrundsmaterial som ställningstagandena grundades. I förarbetena till utlänningslagen upprepades den kritiken och regeringen underströk att beslut bör vara utformade så att det tydligt framgår för den sökande vilken bedömning som legat till grund för beslutet (prop. 2004/05:170 s. 154). Regeringen framhöll också att utförligt motiverade beslut fordras för att tyngdpunkten i asylprövningen skall ligga i första instans. En utförlig motivering har dessutom stor betydelse när det gäller en utlännings möjlig- heter att i ett överklagande kunna koncentrera framställningen till kärnpunkterna i målet (a. prop. Frågan är nu om den eftersträvade ökade öppenheten har uppnåtts genom den allmänna tillgången till informationen i Lifos. En annan fråga av särskilt intresse för öppenheten i processen är i vilken utsträckning och domstolarna i sina beslut och domar redovisar den landinformation som har haft betydelse för avgörandet och hur den landinformationen i så fall har bedömts. Med landinformation menas i allmänhet sådan information om förhållandena i andra länder som behövs för ställningstagande till en ansökan enligt utlänningslagen. I utlänningslagen finns visserligen inga regler som direkt tar sikte på sådan information, men av artikel 4.3 a i Skyddsgrundsdirektivet (rådets direktiv /83/EG) framgår att landinformation ska beaktas inom ramen för den individuella prövning som ska göras av en ansökan om internationellt skydd. Framtagandet av sådan information faller också under medlemsstaternas utredningsskyldighet. I artikel 8.2 b i Asylprocedurdirektivet (rådets direktiv /85/EG) sägs således att medlemsstaterna har en skyldighet att se till att den beslutande myndigheten fattar sina beslut om asylansökningar efter en korrekt prövning, varvid staterna bl.a. ska se till att exakt och aktuell information erhålls från olika källor, t.ex. från flyktingkommissariat (UNHCR), om den allmänna situation som råder i de asylsökandes ursprungsländer och, vid behov, i de länder som de asylsökande har rest igenom, och att denna information görs tillgänglig för den personal som ansvarar för att pröva asylansökningar och fatta beslut om dessa. Även den domstol dit beslut överklagas ska enligt artikel 8.3 i samma direktiv få tillgång till länderkunskapen. Det finns ett mycket stort antal olika källor till landinformation som kan nås via Internet. Man kan antingen gå direkt till myndigheters och organisationers hemsidor för att läsa deras rapporter om förhållandena i ett visst land eller inom ett visst intresseområde eller söka sig fram till informationen via någon av de stora hemsidorna. En av de centrala hemsidorna med landinformation är UNHCR:s Refworld, där man kan söka sig fram till information om flyktingar, asyl, mänskliga rättigheter m.m. från flera utvalda källor . En annan viktig sida är European Country of – ett nätverk av flera organisationer som tillhandahåller sökbar landinformation på Internet. På en mängd andra hemsidor finns rapporter om läget i olika länder världen över. Bland dessa kan nämnas International crisis group och Internationella Röda Korset . , , är en nyhetsbyrå som tillhör FN och som publicerar information på Internet . En annan FN- anknuten källa är ReliefWeb, ett projekt under FN:s Office for the Coordination of Humanitairan Affairs (OCHA), som informerar om humanitära nödsituationer och katastrofer . Landinformation tas också fram av myndigheter i olika länder. På regeringens webbplats om mänskliga rättigheter offentliggörs årliga rapporter om efterlevnaden av de mänskliga rättigheterna i alla världens länder . Den brittiska migrationsmyndigheten publicerar s.k. Country reports som innefattar omfattande landöversikter med information om t.ex. politiska system, politiska partier och mänskliga rättigheter . I Operational Guidance Notes ger myndigheten sammanfattningar av politiska förhållanden och mänskliga rättigheter, beskrivningar av vanliga asylskäl i olika länder och riktlinjer för handläggningen av ärenden . publicerar landinformation i Country Reports on Human Rights Practices . Även många stora organisationer sammanställer egna rapporter som kan nås på Internet. Human Rights Watch (HRW) är en sådan organisation som producerar och offentliggör årliga rapporter . På hemsida når man organisationens återkommande rapporter om mänskliga rättigheter över hela världen . har som tidigare framgått också ett eget informationssystem, Lifos . Lifos är en databas som innehåller länkar till ett mycket stort antal hemsidor av det slag som nämns ovan och dessutom egna rapporter, inhemsk praxis och andra dokument. Genom Lifos kan man således söka fram dels sådan information som också nås på annat sätt på Internet, dels information som bara finns hos . Den som vill kan söka direkt på de olika hemsidor som Lifos länkar till, men Lifos innehåller också en särskild sökfunktion. Om man använder den och söker på olika ämnesord kan man direkt finna de dokument som har bedömt intressanta för ett visst land eller en viss fråga. Den största delen av informationen är offentlig och kan läsas direkt. Vissa dokument omfattas dock av sekretess hos och en sökning ger därför bara besked om att dokumentet finns. Den som vill ta del av sådant dokument kan vända sig till , som i enlighet med sekretesslagen prövar om dokumentet kan lämnas ut. Lifos var från början ett internt IT-system hos . Det ursprungliga syftet med systemet var att verkets anställda skulle få tillgång till den information de behövde för att kunna avgöra ärenden enligt utlänningslagen. Varken sökandena, deras ombud eller allmänheten hade tillgång till informationen i Lifos. Det innebar att t.ex. offentliga biträden inte kunde kontrollera vilka uppgifter hade tillgång till och kunde komma att lägga till grund för ett beslut. Till det kom att inte i någon större utsträckning i sina beslut redovisade den landinformation som faktiskt användes. För biträdena betydde det att det var svårt att veta vad som borde bemötas i ett överklagande eller om biträdet borde skaffa fram någon ytterligare landinformation. gav regeringen i uppdrag att se till att så stor del som möjligt av informationen i Lifos blev allmänt och lätt tillgänglig (UD2004547/MAP). Regeringen återkom till frågan i förarbetena till den nya instans- och processordningen och konstaterade bl.a. att en större öppenhet när det gäller landinformationen skulle kunna öka förståelsen och respekten för beslut (prop. 2004/05:170 s. 157). Med anledning av det tidigare nämnda regeringsuppdraget hade kommit fram till att allmänheten borde ges tillgång till delar av Lifos genom verkets webbplats på nätet. Regeringen förordade i propositionen den här modellen som en väg mot ökad öppenhet och blev informationen allmänt tillgänglig via . har utvecklingen av Lifos fortsatt i riktning mot ökad öppenhet och tillgänglighet. 2.2Migrationsverket och domstolarnas arbete med landinformation Landinformationsenheten är den enhet inom som ansvarar för Lifos och dess innehåll. Enheten består av tolv personer; en chef, fyra landanalytiker, en systemansvarig, fyra informationsspecialister, en bibliotekarie och en administratör. Enhetens viktigaste uppdrag är att förse handläggare och beslutsfattare med landinformation som är relevant, aktuell och tillförlitlig. Informationen ska presenteras och kunna återfinnas på ett sätt som gör det enkelt för användarna. Informationsspecialister och landanalytiker på landinformationsenheten arbetar i team efter en geografisk uppdelning av ansvaret för landinformationen. De olika ansvarsområdena är och f.d. ; ; , och ; och övriga samt utom . Till tjänstemännens uppgifter hör att granska och analysera information som kommer in till verket, framför allt från svenska utlandsmyndigheter, samt att aktivt söka efter information på Internet. Landinformationsenheten samarbetar med den övriga personalen på för att försöka tillgodose deras önskemål när det gäller innehållet i Lifos. Personalen vid landinformationsenheten svarar också på frågor om landinformation från användarna vid . Det mesta av materialet i Lifos kommer från externa källor, men databasen innehåller också egna rapporter, vägledande beslut från verket, avgöranden från Migrationsöverdomstolen och andra dokument. En mängd information skickas till landinformationsenheten och de anställda söker också aktivt efter information på olika hemsidor. Dessutom gör landanalytikerna egna besök i aktuella länder. har gjort en sådan resa till och en resa till de Palestinska områdena . –genomfördes en utredningsresa till och i syfte att inhämta information om främst säkerhetsläget och myndighetskontrollen i centrala och södra . –reste en delegation från till i och i för att inhämta uppgifter om klanskyddet i . Rapporter över besöken har sammanställts i enlighet med de av EU fastställda riktlinjerna Common EU Guidelines for processing Country of Origin Information (COI) och publicerats på Lifos. påbörjade två av medarbetare en utredningsresa tillsammans med representanter för Röda Korset och Rådgivningsbyrån för asylsökande och flyktingar till . Syftet med resan är att deltagarna ska fördjupa kunskaperna om hedersrelaterat våld i regionen, hur rättstillämpningen fungerar där och vilka möjligheter utsatta personer har att få skydd. Deltagarna ska träffa både frivilligorganisationer och myndigheter i , och de tre kurdiska provinserna i norra . avser att skriva en rapport från resan, som Röda Korset och Rådgivningsbyrån gör en egen rapport. Landinformationsenheten får sammantaget in en mycket stor mängd information från olika källor. Allt material publiceras dock inte på Lifos. Det är bara sådan information som enligt bedömning kan vara relevant för asylprocessen som tillförs systemet. Materialet ska dessutom ha kvalitetssäkrats på så sätt att det enligt landinformationsenhetens bedömning ska vara fråga om tillförlitlig information från en trovärdig källa. Informationen ska också vara aktuell. Lifos innehåller information om ett mycket stort antal länder; mer om vissa länder än om andra. En sökning i Lifos visar att det då fanns 274 dokument om , men bara sju som berörde . Vilka länder som prioriteras beror bl.a. på hur många asylsökande som kommer från ett visst land. En annan förklaring till den varierande mängden information kan vara att det finns många komplexa förhållanden som behöver belysas beträffande ett visst land eller att det rent faktiskt inte finns så mycket information att tillgå. Inför publiceringen av uppgifter i Lifos bedöms alltid om sekretess eller upphovsrätt föreligger eller om särskilda hänsyn måste tas med anledning av kraven i personuppgiftslagen. ambition är att så mycket som möjligt av innehållet i Lifos ska kunna redovisas öppet. är av informationen tillgänglig för alla direkt från hemsidan. I de återstående fallen anges i den offentliga delen av Lifos endast rubriken till ett dokument och namnet på den aktuella källan. Så kan vara fallet då anser att informationen omfattas av utrikessekretess enligt 2 kap. 1 § sekretesslagen eller då t.ex. upphovsrättsliga hänsyn eller personuppgiftslagens bestämmelser hindrar att information publiceras öppet. Det är enligt sällan som dessa hemliga dokument används som underlag för beslut. I stället söker man efter samma information i andra, öppna källor. Om sekretessbelagda uppgifter måste användas ska informationen kommuniceras med sökanden eller dennes ombud. I sådana fall lämnas handlingarna ofta över med förbehåll enligt 14 kap. 10 § sekretesslagen. har landinformationsenheten gjort relativt få egna analyser av det material som finns att hämta genom Lifos. Det har i stället varit upp till användarna att analysera informationen. kommer dock att publicera landanalyser. Analyserna kommer att innehålla ett avsnitt med landinformation som tas fram av landinformationsenheten samt ett avsnitt med faktauppgifter om medborgarskap och identitet. Verksamhetsområde asylprövning ska bidra med ett avsnitt som rör asylpraxis, med uppgifter om de vanligaste åberopade asylskälen och hur bedömer dem. Eventuella avgöranden från Migrationsöverdomstolen kommer också att tillföras. Landanalyserna ska även innehålla information om återvändande och i vissa fall upplysningar om bl.a. familjerättsliga förhållanden. Sammanlagt fem landprofiler är under utarbetande och den första, som berör Kosovo, ska publiceras . Dessutom förekommer s.k. styrsignaler som produceras av verksamhetsområde asylprövning och där landanalytikerna bidrar med landinformation. Styrsignalerna är en form av kortfattade analyser till stöd för beslutsfattarna. meddelades en styrsignal beträffande möjligheten till internt flyktalternativ för kaukasier bosatta i och 2008 en styrsignal om internt flyktalternativ i . Samma månad kom en styrsignal om situationen i (DRK) och en om tillståndet i i . I tillgodosågs intresset av landinformation bl.a. genom ett system med landansvariga handläggare som hade ett särskilt ansvar för inhämtande och analys av information från olika länder. Ledamöterna i fick vid särskilda informationsdagar upplysningar om bl.a. situationen när det gällde mänskliga rättigheter i olika delar av världen. samarbetade också med i fråga om informationssystemet Lifos. I första hand gick samarbetet ut på att nämnden kompletterade landinformationen i systemet så att materialet blev tillgängligt för personal både hos verket och hos nämnden. En viktig form av informationsinhämtande var egna utredningsresor till olika länder. Vid sådana resor medverkade regelmässigt respektive landansvarig samt en representant för beslutsfattarna hos nämnden.