sou · GYB317 · 2010-03-08 00:00:00 — En samhällsekonomisk kostnad är den nytta som bästa alternativa användning av en resurs hade kunnat ge om man inte valde den aktuella användningen. En kostnadseffektiv politik är en politik som leder till en viss effekt till lägsta möjliga kostnad. För att kunna identifiera en sådan politik måste begreppet kostnad definieras. En kostnad uppstår när det finns alternativa sätt att använda en resurs. Kostnaden för att använda en resurs på ett visst sätt är den nettonytta som man avstår från när man väljer ett sätt att använda resursen. Om det finns flera alternativa sätt att använda resursen utgörs kostnaden av den nettonytta som den bästa alternativa användningen hade gett upp- hov till. Alla samhällsekonomiska kostnader är i grunden alternativ- kostnader. Kostnader kan ibland speglas genom faktiska betalnings- strömmar, pengatransaktioner. Men, det är viktigt att notera att alla kostnader inte behöver motsvaras av betalningsströmmar och att alla betalningsströmmar inte behöver spegla några kostnader. Samhällsekonomiska kostnader uppstår när nyttan hos någon individ (nutida eller framtida) påverkas av en viss resursanvänd- ning. Samhället står här för alla individer, och alltså inte för insti- tutioner som stat eller kommuner. Detta innebär att en alternativ användning av en resurs inte bara är användning på ett annat sätt, utan också användning av en annan individ. Den samhällsekono- miska kostnaden av att någon konsumerar vatten kan alltså utgöras av den nytta som ej kan realiseras i och med att någon annan då måste avstå från att konsumera det vattnet. Kostnader är alltså ingenting annat än nytta som man måste avstå ifrån när en viss resursanvändning realiseras. Vad som ska betraktas som en nytta och vad som kommer att betraktas som en kostnad är En prispolitik för användning av vatten alltså beroende av perspektiv och utgångspunkt. Om samhället överväger att fördela en resurs till så är den samhällsekono- miska intäkten av detta den nytta som skulle uppleva av konsumtionen. Kostnaden är den nytta som skulle ha upplevt vid den alternativa konsumtion som inte kan realiseras i och med konsumtion. Utifrån perspektivet att låta konsumera resursen så utgörs istället intäkten av hans nytta medan kostnaden är den nytta som måste avstå ifrån. En effektiv prispolitik för vatten innebär att den marginella alternativkostnaden speglas i priset. Eftersom det finns alternativa sätt att använda resurser så har nästan all resursanvänd- ning en alternativkostnad. Det finns dock fall när alternativkost- naden är noll och när det effektiva priset därmed också bör vara 0. Resursen är inte knapp. Även om tillgången knappast är oändlig så kan det finnas mer än väl för att täcka de önskemål som finns. Knapphet handlar alltid om relationen mellan tillgången och önskemålen om användning. Ett tillstånd utan knapphet kan alltså uppstå genom att i) önskemålen är få och små och/eller ii) tillgången är riklig. Resursen kan användas på ett icke rivaliserande sätt. Om resursen används på ett sätt som inte minskar möjligheten att konsumera den på annat sätt (konsumtion av annan person och/eller till annan verksamhet) så behöver samhället inte ge upp någon nytta. Det innebär att alternativkostnaden är noll. Även om alternativkostnaden för en viss resurs skulle vara noll kan konsumtion av resursen kräva att andra resurser används. Om dessa resurser har ett alternativvärde innebär det att det finns en kostnad förknippad med att konsumera även överflödsresursen. Även om det finns vatten i överflöd så kan det krävas exempelvis energi för att distribuera vattnet. Energin har sannolikt alternativa användningar och därmed finns det en kostnad förknippad med vattenkonsumtionen, trots att resurskostnaden alltså är noll. Kostnaderna för resursanvändning är alltså beroende av på vilket sätt resursen används och om olika sätt att använda resursen konkurrerar med, eller rent av utesluter, varandra. För att analysera vad ett effektivt användande av vatten innebär är det alltså nöd- vändigt att klargöra på vilka sätt vattenresursen kan användas samt om, och i vilken utsträckning, dessa sätt konkurrerar med varandra. Som diskuterats ovan, i anslutning till diskussionen om vad använd- En prispolitik för användning av vatten ning innebär, bör inte något sätt att använda vatten uteslutas av definitionsskäl från en analys av vilken användning av vatten som är effektiv. Användning av vatten kan innebära att annan användning av vattnet rent fysiskt omöjliggörs (exempelvis om vatten leds om) eller att nyttan av annan konsumtion sjunker (exempelvis om vatten förorenas). Men all användning behöver alltså inte utesluta annan användning i fysisk bemärkelse, men kan ändå utesluta annan användning genom exempelvis juridisk reglering. Ett juri- diskt skydd av en vattentäkt innebär exempelvis att viss förorenan- de verksamhet hindras. Utan anspråk på fullständighet exemplifieras här några olika sätt att använda vatten. För varje typ av användning kommenteras vilka samhällsekonomiska kostnader som är förknippade med sättet att använda vatten. Det faktum att varje sätt att använda vattnet med- för kostnader är i sig inte något argument för att vattnet inte bör användas på det sättet. Varje sätt att använda vattnet medför också nytta, exempelvis genom att produktion av konsumtionsvaror möjliggörs. Denna nytta bör, vid en samhällsekonomisk avvägning, jämföras med kostnaderna. Minskning av mängden tillgängligt vatten för annan användning genom exempelvis: –Bortledande av vatten för bevattning. Även om en del av vattnet rinner tillbaka till flödet som det togs från så tas delar upp av växterna och avdunstar. Möjligheten att använda vatten nedströms minskar vilket, om det finns några önske- mål om sådan användning, innebär att det finns en alternativ- kostnad (en resurskostnad) förknippad med bevattningen. Den mindre del av vattnet som rinner tillbaka till ursprungs- flödet kan vara förorenad vilket också påverkar möjlighet till annan användning negativ. –Bortledande av vatten för hushållskonsumtion. En del av vattnet leds tillbaka (nedströms) som avloppsvatten men en del försvinner permanent genom läckage och avdunstning etc. Även här är det bara den del som inte återförs som medför att nedströms användare får tillgång till en mindre mängd vatten. Föroreningar innebär dock att kvaliteten på vattnet, och möjligheten till användning, minskar. En prispolitik för användning av vatten –Bortledande av vatten för industriell användning. En del av vattnet leds tillbaka (troligen nedströms), möjligen för- orenat, men en del försvinner permanent genom läckage och avdunstning etc. De samhällsekonomiska kostnaderna här utgörs alltså, i princip, av en viss minskning av vatten- mängden, uppdämning och bortledande av vatten för kraft- utvinning. Mängden vatten minskar lokalt vilket påverkar den lokala användningen; fiske- och andra rekreationsmöjligheter påverkas vilket innebär en samhällsekonomisk kostnad. Vidare påverkas flödet så att vandringsvägar för fisk för- ändras vilket i sin tur påverkar möjligheten att använda vatt- net som biotop för biologisk mångfald. Försämring av (kemisk eller ekologisk) status på vattnet till- gängligt för annan konsumtion: –Vattnet används som recipient för utsläpp vilket innebär att kvaliteten på vattnet försämras och att nettonyttan för andra användare försämras. Så snart det finns någon form av alter- nativ användning, där oförorenat vatten innebär en fördel, innebär alltså utsläppen en samhällsekonomisk kostnad. –Fördämning för kraftutvinning. Fördämning och ledande genom turbiner påverkar flödesväg och tidpunkt för flöde samt rörelsemönster hos vattnet. Detta påverkar exempel- vis fiskpopulationer och därmed möjligheten till användning av vattnet för exempelvis rekreation. Användning som inte väsentligt påverkar status på vattnet. mängd eller kvalitet tillgänglig för annan användning. Om någon påverkan alls sker är delvis en fråga om sättet man använder vattnet och omfattningen av verksamheten. –Bad och rekreation (inom vissa gränser påverkas inte vatten- kvalitet av bad och friluftsliv, men påverkan kan naturligtvis ske). Även om bad inte utgör något fysiskt hinder för att vattnet används på andra sätt så kan skydd av badvatten inne- bära begränsningar i möjligheterna för exempelvis industriell användning. Det innebär att skydd av vatten medför en samhällsekonomisk kostnad i form av minskade möjligheter till industriell produktion etc. Noteras ska dock att dessa kostnader inte varierar med mängden badande etc. Det är själva skyddet som ger upphov till kostnaden snarare än att varje badande ger upphov till en extra kostnad. En prispolitik för användning av vatten omfattningen är måttlig så påverkas inte annan liknande an- vändning; den enes badande påverkar inte andras möjligheter att använda vattnet för bad. –Kommunikation – transporter på vatten har inte någon direkt fysisk påverkan på vattenstatus. I huvudsak kan tran- sporter på vatten ske utan att påverkas av annan användning; andras föroreningar i vattnet påverkar inte möjligheten att färdas över vattnet. Noteras bör dock att det kan finnas påverkan från sjöfart i form av föroreningar och buller. I det senare fallet finns det en samhällsekonomisk alternativkost- nad. En effektiv prissättning kräver alltså att de aktiviteter som påverkar andras möjlighet att dra nytta av vattnet betalar ett pris som mot- svarar den marginella alternativkostnaden. För att nå en effektiv vattenanvändning så bör detta pris inte vara vare sig för lågt eller för högt. Ett för lågt pris leder till att användaren förbrukar för mycket vatten och att andras möjlighet att nyttja vattnet inskränks för mycket. Ett för högt pris leder till att användning som hade varit samhällsekonomiskt önskvärd inte kommer till stånd. Detta innebär bland annat att det effektiva priset för viss typ av användning i vissa fall är noll. Om resursen finns i överflöd och/eller om den används på ett sätt så att andras möjlighet till användning inte inskränks så bör priset för den formen av använd- ning vara noll. Den typ av användning som inte medför någon extra inskränkning på andras användning när en extra användare tillkommer bör, ur effektivitetsperspektiv, ha priset noll. Till denna slutsats ska dock läggas att exempelvis distribution av vatten kan medföra kostnader som kan motivera att priset för levererat vatten är högre än noll. När det gäller utsläpp till vatten så har det konstaterats i kapi- tel 5 att ekonomiska styrmedel kan användas för att, via skatter eller subventioner, skapa ett pris på utsläpp till vatten. Med en skatt på utsläpp, eller en betalning för minskade utsläpp, så ges incitament till minskade utsläpp som leder till en kostnadseffektiv kombination av åtgärder för minskade utsläpp. För att uppnå målet effektivitet eller kostnadseffektivitet kan alltså rätt utformade skatter eller subventioner användas. Det ska dock poängteras att det inte alltid behövs ekonomiska styrmedel för effektiva priser. I vissa fall kan skapande och upprätthållande av äganderätter och därmed möjliggörande av prisbildning via marknader vara ett bra En prispolitik för användning av vatten sätt att skapa effektiva priser. Enkelt uttryckt kan man säga att marknadslösningar har potential att fungera om den alternativa användningen utgörs av att en annan aktör (eller ett fåtal aktörer) skulle kunna ha använt resursen istället. I ovanstående resonemang kring effektiva priser har det inte sagts någonting om i vilken riktning en betalning ska gå; priser behöver inte innebära att en viss användare betalar för ökad användning, det kan också innebära att användaren får betalt för minskad användning. I vilken riktning betalningen bör gå avgörs av hur de initiala rättigheterna är definierade, något som diskuteras vidare under avsnittet om PPP nedan. Det konstaterades också ovan att ett effektivt pris i vissa fall bör vara noll. Även om detta pris i vissa fall alltså är det effektiva priset så leder det inte alltid till kostnadstäckning från gruppen av användare. Denna fråga analyse- ras vidare under avsnittet om kostnadstäckning nedan. Det har i ovanstående avsnitt konstaterats att en vattenprispolitik skulle kunna vara ett sätt att styra användningen av vatten så att effektivitet eller kostnadseffektivitet uppnås. En vattenprispolitik bör utformas så att, när effektivitet är målet, priset är lika högt som det marginella värdet på bästa alternativa användning av vattnet eller, när kostnadseffektivitet är målet, så priset är lika med margi- nalkostnaden för den dyraste åtgärd som behövs för att nå målet med en kostnadsminimerande kombination av åtgärder. En prissättning av vattenanvändning leder till att användare upplever alternativkostnaden för sin användning. Om användaren initialt inte äger rätten att använda vattnet uppstår kostnaden i form av en utbetalning (pengar betalas exempelvis till staten i form av en utsläppsskatt eller via en marknad till en annan ägare av rätten till en viss användning). Om användaren är ägare uppstår kost- naden för användning i form av att ägaren avstår från den intäkt denna hade kunnat få genom att inte själv använda vattnet (pengar betalas exempelvis genom en subvention från staten eller via en marknad från en annan användare som köper rätten till använd- ning). I regel innebär kravet på effektivitet och användandet av effek- tiva priser till att användarens kostnader täcker hela kostnaden för användning. Undantag från denna slutsats finns dock. En prispolitik för användning av vatten pris speglar den marginella resurskostnaden. Om marginalkost- naderna är stigande, så att kostnaden för den sist använda enheten är högre än kostnaden för de tidigare använda enheterna, så leder ett pris satt utifrån marginalkostnaden också till kostnadstäckning. Men, om marginalkostnaderna är sjunkande, eller om de fasta kost- naderna är väldigt höga, så kommer ett pris satt utifrån marginal- kostnaden inte att leda till fullständig kostnadstäckning. Detta innebär att ett krav på kostnadstäckning är ett krav som går utöver kravet på effektiva eller kostnadseffektiva priser. Ett sådant typfall skulle kunna vara va-tjänster när tillgången på vatten inte är begränsad. Ett effektivt pris på vatten skulle då mot- svara marginalkostnaden för själva distributionen samt marginal- kostnaden för rening. I många fall skulle en ren marginalkostnads- prissättning då innebära att konsumenterna inte betalar de fulla kostnaderna för investeringar i distributionsnät och reningsanlägg- ningar. I en sådan situation är alltså inte ett marginalkostnadspris tillräckligt för att uppfylla alla målet om kostnadstäckning. Om man skulle använda sig av ett pris per liter vatten som sattes så högt att kostnadsräckning uppnås skulle detta pris signalera en knapphet som inte existerar vilket i sin tur skulle leda till en, ur effektivitets- synpunkt, oönskat liten vattenanvändning. Den nytta som högre vattenanvändning skulle kunna ge upphov till (genom konsumtion eller via produktion) skulle då inte realiseras. I en situation när vattentillgången inte är begränsad skulle detta innebära en omotive- rad samhällsekonomisk kostnad. Problemet kan lösas genom att ett (lågt) marginalkostnadspris kompletteras med en fast avgift på en nivå som leder till fullständig kostnadstäckning. Enligt ramdirektivet bör alla typer av kostnader täckas Även om det är svårt att tolka kravet på kostnadstäckning på annat sätt än att alla kostnader ska täckas så har det i ramdirektivet specificerats att kravet gäller finansiella kostnader, resurskostnader och miljökostnader. Det kan återigen noteras att effektiva priser i många fall också leder till kostnadstäckning, men att det alltså finns undantag från detta. Det finns inga större skäl att fördjupa sig i uppdelningen mellan olika typer av kostnader, men några kommen- tarer till begreppen och relationen dem emellan samt till kravet på kostnadstäckning för respektive kostnadstyp kan ändå vara på sin plats. En prispolitik för användning av vatten En samhällsekonomisk kostnad är alltid i grunden en alternativ- kostnad; genom att använda en resurs, t.ex. vatten, på ett visst sätt måste man avstå från alternativa användningar. Den nytta som den bästa alternativa användningen skulle gett upphov till är kostnaden för annan användning. Begreppet resurskostnad kan tolkas som en synonym till detta begrepp; i grunden är det resurser som används för all produktion och konsumtion (i regel en kombination av ett antal olika natur- resurser och arbetskraft samt realkapital vilket i sin tur också använt naturresrser och arbetskraft). Den samhällsekonomiska kostnaden för en viss produktion utgörs alltså av alternativkost- naden för alla resurser som använts. I detta sammanhang skulle dock begreppet resurskostnad kunna ges en något snävare inne- börd; nämligen alternativkostnaden för just vattenresursen. Resursen vatten skulle kunna ha använts på ett annat sätt och därmed uppstår en resurskostnad vid en viss användning av vattnet. I ramdirektivet syftar begreppet resurskostnad främst på de uteblivna möjligheter för andra användare som uppstår när vatten- resurserna förbrukas snabbare än sin naturliga återfyllnadstakt, t.ex. i samband med överuttag av grundvatten. Begreppet miljökostnad kan tolkas som den kostnad som uppstår när en försämring av miljön, exempelvis vattenstatusen, medför någon form av för- sämring av människors välfärd. Noteras bör att utsläpp till vatten också är ett sätt att använda resursen vatten och att den degra- dering av resursen som blir följden också är att betrakta som en resurskostnad. Det innebär att miljökostnader är att betrakta som en typ av resurskostnader. En anledning att använda begreppet miljökostnader skulle kunna vara att skilja på denna typ av resurs- kostnad (där vattenkvaliteten degraderas) och den typ av resurs- kostnad som uppstår när vatten används på ett sätt så att mängden tillgängligt vatten för annan användning försämras. Med finansiella kostnader för vattentjänster avses i ramdirektivet bl.a. kostnader för att tillhandahålla och administrera vatten- tjänster; alltså drifts- och underhållskostnader samt kapitalkost- nader. Återigen kan det konstateras att även dessa kostnader i grunden också är resurskostnader. Därmed skulle dessa också endast utgöra ett exempel på resurskostnader. Eftersom finansiella kost- nader endast innefattar kostnader för sådan typ av användning som är prissatt så finns det dock resurskostnader som inte är finansiella kostnader. I de fall när vatten kan användas utan betalning, exem- pelvis genom att utsläpp kan göras gratis, så finns det en resurs- En prispolitik för användning av vatten kostnad, eventuellt alltså i form av en miljökostnad, som inte motsvaras av en finansiell kostnad. Frågan om huruvida ramdirektivets krav på kostnadstäckning uppfylls har utretts i kapitel 3. Här kommenteras endast ett par aspekter som bör beaktas utifrån det vidare perspektiv som ligger till grund för detta kapitel. Marknadslösningar innebär i regel att användare betalar de fulla kostnaderna för all resursanvändning där resurserna är prissatta på marknader och där några subventioner inte förekommer. Det viktiga undantaget är de resurser som saknar tydliga ägare och som inte är prissatta via styrmedel; dessa kan användas gratis och målet om kostnadstäckning uppfylls inte. Effektiva priser på utsläpp, genom exempelvis utsläppsskatter, leder i regel också till kostnadstäckning för miljökostnaderna. I princip skulle det kunna finnas fall där vattenstatusen är så dålig att den inte kan försämras mer. Det skulle innebära att marginalkost- naden för ytterligare utsläpp är noll och att ett effektivt pris på ett sådant utsläpp skulle vara noll. Utöver att sådana fall är sällsynta, om de ens förekommer, så innebär målsättningen att god vatten- status ska nås att ett pris, t.ex. i form av en utsläppsskatt, bör sättas så högt att målet nås. Med en utsläppsskatt på den nivån uppfylls sannolikt också kravet på kostnadstäckning för miljökostnader. Givet att mål formuleras i termer av utsläppsmängder och kost- nadseffektivitet är därför de problem som finns med att mäta miljövärden och miljökostnader i monetära termer inte något stort problem för att kunna utforma en vattenprispolitik som leder till att miljömål nås på ett kostnadseffektivt sätt. En viktig slutsats av det faktum att miljökostnader är en form av resurskostnader är att en utsläppsskatt kan motiveras även om utsläppen har minskat så att endast en acceptabel påverkan på vattenstatusen sker. Om det finns flera aktörer som skulle kunna ha nytta av att använda detta utsläpputrymme så innebär det att det finns en alternativkostnad / resurskostnad förknippad med att just en viss aktör använder utsläppsutrymmet; det skulle ju kunna användas av någon annan. Denna kostnad skulle kunna speglas av en utsläppsskatt för att utsläppsutrymmet ska användas på det mest välfärdshöjande sättet. Inbetalningarna av en sådan skatt skulle mer än väl leda till kostnadstäckning vad det gäller miljökostnaderna (som ju är låga, kanske nästan noll) men vara motiverad ur effektivitetsskäl och för att uppfylla kravet på kostnadstäckning vad det gäller resurskostnaden. En prispolitik för användning av vatten Om kostnadstäckningen ska uppfyllas genom en utbetalning eller genom att man avstår från intäkt är en fördelningsfråga. Tolk- ningen här är alltså att kravet på kostnadstäckning, liksom kravet på effektivitet, skulle kunna vara uppfyllt även utan utbetalning. Detta skulle exempelvis gälla för den som har använt eget kapital till en investering (användaren har inga ränteutgifter men avstår från möjliga ränteintäkter), för den som själv använder eget vatten (användaren betalar inte men avstår från den intäkt som försäljning hade kunnat ge) liksom för den som utnyttjar sin rättighet till utsläpp (förorenaren betalar inte men avstår från en möjlig ersätt- ning för att inte släppa ut). Enligt det sista exemplet skulle kraven på effektivitet och kostnadstäckning kunna uppfyllas även om verksamheter gavs rättigheter till en viss mängd utsläpp men erbjöds kompensation för att minska utsläppen under denna nivå. Men, frågan om hur rättigheterna bör fördelas kan besvaras utifrån någon princip för rättvisa. Detta leder över till frågan om PPP, som just är en princip för vem som bör betala för utsläpp. 7.8Prispolitik för att uppfylla PPP, principen att den som förorenar ska betala Så här långt har målsättningarna uppfyllande av miljömålet, effektivitet/kostnadseffektivitet samt kostnadstäckning diskute- rats. En slutsats så här långt är att prispolitik delvis har en potential att leda till att dessa mål uppfylls men att säkerheten när det gäller att nå miljömålet är en av svagheterna. Denna svaghet kan dock hanteras, exempelvis genom användande av överlåtelsebara utsläpps- rätter eller genom att skatter/subventioner kombineras med individuella gränser för utsläpp. En annan viktig slutsats är att de fördelar med prispolitik som påvisats bygger på att enskilda verksamheter har en flexibilitet och att de, utifrån priser och egna åtgärdskostnader, har incitament att välja typ och mängd av åtgärder så att den sammanlagda åtgärdskostnaden för den upp- nådda utsläppsreduktionen minimeras. Det är alltså inte betalning- en, utan incitamentet via priserna, som är centralt för effektivi- tet/kostnadseffektivitet. Ett sådant incitament kan skapas antingen genom att man betalar eller genom att man får betalt; kostnads- effektivitet skulle alltså kunna uppnås såväl med utsläppsskatter som med subventioner av utsläppsminskningar. SOU 2010:17 En prispolitik för användning av vatten på kostnadstäckning anger, såsom det tolkats ovan, hur rättigheterna bör vara fördelade. Principen om att förorenaren ska betala, PPP, kompletterar övriga mål genom att tillföra ett kriterium för vem som bör betala kostnaderna för utsläpp. PPP anger därmed hur rättigheter bör vara fördelade när det gäller utsläpp.