sou · GYB332 · 2010-04-28 00:00:00 — Uppdrag till utlandsmyndigheterna om rutinmässig faktainhämtning av detta slag bör endast behållas om det finns mycket starka skäl. UD:s initiativ att på detta sätt ta ett samlat grepp om regelverken måste välkomnas. Utredningen konstaterar att regelverk med viss regelbundenhet måste gås igenom och uppdateras eller tas bort. Generella åtgärder för att möjliggöra ökad flexibilitet .. mässigt icke-prioriterade eller obsoleta regelverk tar resurser från uppgifter som är aktuella och viktiga både för utlandsmyndigheter och hemmaorganisation. Utgångspunkten för regelrevideringen bör vara att en föreskrift eller rekommendation endast ska behållas om den är en ofrånkomlig följd av en lag eller förordning eller om värdet av det som presteras tack vare föreskriften klart överstiger den samlade kostnaden inom organisationen. Ansvaret för dess förvaltning och vidareutveckling måste också vara tydligt. De måste förankras i organisationen genom utbildningsinsatser och kommunikationen på intranätet måste vara klar och lättillgänglig. Utredningen stöder därför UD:s arbete med att inrätta en funktion för regelövervakning, en funktion som bör ges verksamhetsmässig koppling till inspektörskansliet och till den planerade brist- och incidentrapporteringsfunktion som planeras. Härigenom kan ett samordnande ansvar för revidering och övervakning av regelverk knytas till funktioner som ansvarar för att bevaka dess efterlevnad. En regelövervakningsfunktion inom UD bör också fungera som kontaktpunkt för övriga arbete med att revidera regelverk (se nedan). 4.3.2Regelverk med annan ansvarig än UD I Föreskrifter för utrikesförvaltningen (UF) ingår endast en lag nämligen Lagen (2003:491) om konsulärt ekonomiskt bistånd. Denna lag är inte den enda som styr utlandsmyndigheternas verksamhet. Utredningen fann, vid sökning i Rättsdatabaser att orden ambassad, beskickning, konsulat, utlandsmyndighet, utrikesförvaltning och utrikesrepresentation återfinns i sammanlagt 138 lagar och förordningar (se bilaga 3, annex 2). Många av dem är i hög grad aktuella och relevanta för beskickningarnas arbete. Hit hör bl.a. passlagen och passförordningen, medborgarskapsförordningen, vallagen och åtskilliga andra. Vissa lagar och förordningar kan antas innehålla uppdrag som är mindre kända och som sällan eller aldrig aktualiseras. Det gäller inte bara författningar som ger en perifer roll åt utlandsmyndigheterna. Vissa kan UD granska men många ligger inom andra departements ansvar. Ovan nämnda sökning i Rättsdatabaser visade att bl.a. Finans-, Justitie-, Näringsrespektive ansvarar för regelverk som berör utlandsmyndigheternas verksamhet, jmf kapitel 2. Generella åtgärder för att möjliggöra ökad flexibilitet .. Utredningen anser att även vissa uppgifter som utlandsmyndigheterna utför åt svenska förvaltningsmyndigheter bör omprövas. Till exempel begär () utlandsmyndigheters medverkan för att fastställa levnadskostnader för studerande i verksamhetsländerna. En annan regelbundet återkommande uppgift på en beskickning är att samla in matkostnadsuppgifter för fastställande av utlandstraktamenten. I båda dessa fall bör undersökas om inte bättre information kan inhämtas på annat sätt som inte belastar utlandsmyndigheterna. använder själv ett privat företag för insamlande av underlag för kostnadsersättningar. Ett annat exempel på uppgift som kan ifrågasättas är att utlandsmyndigheterna tillhandahåller avgiftsfri tentamen-service för svenska studenter, något som andra, t.ex. svenska skolor i utlandet, tar betalt för. På samma sätt som UD genomför en genomgång av sina regelverk i syfte att revidera utlandsmyndigheternas uppdrag, bör övriga inleda uppdateringar av lagar, förordningar och föreskrifter inom sina och underliggande förvaltningsmyndigheters ansvarsområden. Stöd skulle kunna ges av den föreslagna funktionen för regelövervakning vid UD. Arbetet knyts lämpligen till den genomgång av författningar som krävs om utlandsmyndigheternas status ska förändras, jmf kapitel 2. Det kan inte anses rationellt att utrikesförvaltningen/finansierar utförande av tjänster åt andra delar av offentlig förvaltning som enligt svenska moderna förvaltningsprinciper borde avgiftsläggas eller utföras av en privat aktör. Inte heller bör svenska utlandsmyndigheter åläggas uppgifter som tack vare modern kommunikationsteknik och direktsamarbete mellan förvaltningar inom t.ex. eller rättsgemenskapen EU hanteras smidigare genom direkta kontakter eller förhandlingar. 4.3.3Att förenkla arbetsformer och minska utlandsmyndigheternas administrativa arbete I kapitel 3 resonerades kring olika sätt att organisatoriskt överföra uppgifter, t.ex. vissa administrativa, från utlandsmyndigheterna i syfte att skapa ökad flexibilitet i utlandsorganisationen. Ovan har utredningen gått igenom möjligheter att ändra regelverk för att underlätta utlandsmyndigheternas arbete. Därtill bör olika åtgärder vidtas för att förenkla administrativa rutiner och arbetsformer för Generella åtgärder för att möjliggöra ökad flexibilitet .. att underlätta arbetet vid utlandsmyndigheterna. Även om det är möjligt att avlasta utlandsmyndigheterna viss administration kommer en del uppgifter att behöva finnas kvar på beskickningarna. Utredningen konstaterar att många administrativa rutiner har förenklats över åren. IT-utvecklingen har möjliggjort förenklingar av bl.a. ekonomiadministration, personaladministration och representationsinbjudningar. Utlandsmyndigheterna har genom ökad ekonomisk decentralisering fått möjlighet att fatta en rad beslut på egen hand utan att konsultera UD i . Vidare har vissa rutiner förts till central nivå, Förvaltningsavdelningen. Inspektörernas regelbundna påpekanden om effektiviseringsmöjligheter vid olika utlandsmyndigheter har följts upp med olika åtgärder. Utbudet av internutbildningar riktat särskilt till administrativ personal och chefer har utvecklats vilket antas ha effektiviserat administration och bidragit till bench-marking. Den pågående genomgången och förenklingen av regelverket kan, rätt genomförd, fortsatt bidra till enklare arbetsmetoder. Flertalet av de 150 administrativa rutiner som identifierade i en rapport har koppling till den genomgången. Uppföljningsarbete pågår på UD. Utredningen anser att arbetet, delvis knutet till regeländringsarbetet, bör ges fortsatt prioritet inom departementet. Möjligheter att skapa förenklingar för utlandsorganisationen inom det administrativa området som här identifieras måste tas tillvara. En önskan som ibland framförts av utlandsorganisationen är inrättandet av en central help-desk-funktion för administrativa frågor. Utredningen stöder inte idén. Det är i stället viktigt att ansvarsfördelningen mellan de administrativa enheterna är tydlig för utlandsorganisationen och att enheterna tar sina respektive ansvar för att stödja beskickningarna och förenkla deras arbete. Lösningen ligger också i att föra bort en del administrativa uppgifter från utlandsmyndigheterna och att säkerställa ett tydligt och lättillgängligt regelverk för de uppgifter som blir kvar. I kombination med kompetensutveckling (lämpligen med hjälp av interaktiva utbildningspaket) skulle dessa insatser onödiggöra en help-desk- funktion. En process som ofta beskrivs som onödigt tungrodd inom UD är verksamhetsplaneringen. Vissa förbättringar har gjorts, exempelvis i form av införande av en treårs-cykel, tydligare koppling mellan verksamhet och resurser samt ökad användning av generella mallar. Generella åtgärder för att möjliggöra ökad flexibilitet .. Ett arbete med att skapa ytterligare förenklingar pågår på UD. Utredningen anser att särskilda åtgärder bör kunna vidtas för mindre utlandsmyndigheter. Möjligheten att placera hantering av delegerade medel i , med budgetansvaret kvar på utlandsmyndigheten, bör prövas. Rimligt är att pröva modellen på ett fåtal mindre beskickningar eller konsulat, och att knyta försöken till utvecklingen av ett mer generellt koncept för miniambassad, jmf kapitel 5.4. Verksamhetsplaneringen måste dessutom, inom ramen för beslutade resurser, kunna göras mer strategisk och relevant för hela internationella behov. Utredningen återkommer till denna fråga i sitt slutbetänkande. Viss ekonomisk hantering kan förenklas. Ett exempel är att utlandsmyndigheterna övergår till att beställa sina resor elektroniskt via reseleverantör och att fakturorna hanteras centralt. Svenska leverantörsfakturor kan också i övrigt tas hem och betalas i den elektroniska fakturahanteringen i . Förmodligen krävs dock att elektronisk hantering införs för hela transaktionsflödet (både inköp och betalning) för att verkliga effektivitetsvinster ska kunna göras. Utlandsmyndigheterna har inga möjligheter att nyttja elektronisk fakturahantering. En integrerad lösning för hantering av betalningar skulle innebära en förenkling för många utlandsmyndigheter. Ett stegvis införande med början i EU-området kan vara lämpligt. Förenkling är också möjlig genom att införa kortbetalning vid utlandsmyndigheter. För viseringar kommer projekt om e- migration, dvs. införande av e-ansökningar och e-betalning, för viseringsansökningar att kunna medföra förenklingar lokalt samt ökad säkerhet och kvalitet i hanteringen. Ytterligare ett arbete som bör kunna förenklas för utlandsorganisationen gäller inventeringar. Kontorsmaskiner och fordon inrapporteras , medan säkerhetsutrustning, möbler och andra inventarier inrapporteras . Med ett modernt tekniskt stöd och uppstramade rutiner för detta arbete skulle uppgiften förenklas väsentligt. UD planerar att införa en budgetramsmodell för personalbostäder i . Den tillämpade bostadsnormen2 kompletteras då med en centralt fastlagd budgetram. 2 Statens utlandslönenämnds cirkulär UtN:5 2002 om bostadsnormer. Generella åtgärder för att möjliggöra ökad flexibilitet .. Tiden som läggs ner vid utlandsmyndigheten på hantering och förhandling av personalbostäder förutses minska betydligt. Det bör ligga i intresse att modellen tillämpas på samma sätt för alla utsända tjänstemän från myndigheten. För utlandsmyndigheterna skulle det innebära betydande tidsvinster. Utredningen anser att försöket i noggrant bör följas upp av departementet för eventuell vidareutveckling. Systemet måste omfatta samtlig utsänd personal från . Det är av stor vikt att villkor som gäller utsända personal tolkas enhetligt och tillämpas på samma sätt. Skillnader ska inte finnas inom en och samma myndighet, och dessutom undviker man att skapa extraarbete för administrativ personal vid berörda utlandsmyndigheter. 5Flexibilitet genom att nyttja olika representationsformer En ökad variation av representationsformer ska nyttjas. EU- området är av flera skäl lämpligt att pröva nya lösningar i. Förslag till bedömningsgrunder vid beslut om svensk närvaro återfinns i bilaga 5. Honorärkonsulat, Stockholmsbaserade sändebud, längre tjänsteresor för anmäld diplomat, sektionskanslier och miniambassader utgör mindre och anpassningsbara former av representation som bör nyttjas mer. Även för enklare former av representation måste diplomatisk immunitet och skydd genom säkerställas. föreslås acceptera etablering av honorärkonsulat på samma ort som en beskickning, i syfte att möjliggöra begränsning av uppdraget för den diplomatiska representationen. bör göras mer verksamhetsanpassad. Dess omfattning i och EU-området ska prövas mot verksamhetsnyttan. bör verka för att EU-delegationer på några orter upplåter lokaler åt medlemsstaters diplomater eller beskickningar, samt för ökad nordisk lokalsamverkan. Konceptet miniambassader bör utvecklas och bl.a. prövas som alternativ till nedläggningar, främst inom . Delförslag återfinns i avsnitt 5.4. Beskickningar ledda av en chargé daffaires bör i normalfallet inte övervägas. Istället bör kostnader för ambassadörer prövas tydligare mot verksamhetsbehoven. Regionala flexibla lösningar föreslås utvecklas där ett regionalt perspektiv och regional närvaro ger fördelar. Flexibilitet genom att nyttja olika representationsformer I de fall då fler svenska utlandsmyndigheter finns på samma ort ska principen vara att gemensamma stödfunktioner ska tillämpas och samlokalisering eftersträvas. Inom ramen för det nordiska samarbetet bör helt nya former av gemensam eller bilateral representation diskuteras. Utredningen anser att en mer anpassad tillämpning av olika representationsformer ger betydande möjligheter till ökad flexibilitet och effektivitet i utlandsorganisation. Att nyttja enklare representationsformer med riktade uppdrag och begränsad bemanning och tidshorisont gör att organisationen lättare kan anpassas till de omvärldskrav som ställs. Vissa ambassader måste kunna ha ett uppdrag omfattande i princip bara näringslivsfrämjande, medan andra kan ha en tydlig inriktning på migrationsverksamhet. Det måste bli enklare att flytta resurser inom verksamheter och regioner. Beskickningar med bara en utsänd tjänsteman måste vara möjligt att nyttja i större omfattning, och synergier måste kunna uppnås genom samlokalisering och lokala samarbeten med andra länder eller EU-delegationer. Förslagen som presenterades i kapitel 2–4 utgör i många avseenden förutsättningar för att nyttjandet av olika representationsformer verkligen ska kunna anpassas till omvärldens och verksamhetens krav. Att avskaffa utlandsmyndigheternas myndighetsstatus, att avlasta utlandsorganisationen vissa uppgifter och att förenkla en del uppdrag öppnar upp för enklare och flexiblare svensk närvaro. Tillgång till moderna kommunikationslösningar och en breddning av lokalanställdas möjligheter att delta i olika verksamheter är på samma sätt avgörande för att anpassa utlandsorganisationen. Möjligheten att gå vidare med flera av detta kapitels förslag är alltså beroende av att åtgärder som presenteras i de föregående kapitlen genomförs. I kapitlet går utredningen igenom olika representationsformer, och bedömer deras fördelar och begränsningar. I bilaga 5 föreslås bedömningsgrunder att använda som stöd vid beredning av beslut om svensk närvaro i utlandet. Några övergripande kommentarer till detta kapitel är på sin plats. Utredningen anser att vidareutveckling och tillämpning av mer oprövade representationsformer som föreslås bör göras på pilotbasis med noggrann utvärdering. Detsamma gäller för flera av de åtgärder som presenterades i kapitel 3. I många avseenden är EU- området en lämplig region att genomföra pilotförsök i. Flexibilitet genom att nyttja olika representationsformer Ramarna för hur diplomatisk närvaro kan utformas sätts av . Länders uttolkning och tillämpning av konventionen varierar, och utredningen konstaterar att tolkning och tilllämpning är strikt. ska respekteras, men vissa tolkningar kan ses över. Karriärkonsulat (med bemanning av utsänd personal, vanligen generalkonsulat,) och beskickning (dvs. ambassad) ges inte någon utförlig presentation i kapitlet. Möjligheter att öka deras flexibiliteten handlar främst om att genomföra förändringar av den typ som togs upp i kapitel 3 och 4. Karriärkonsulat berörs ändå kort i avsnitt 5.1 om honorära konsulat och i avsnitt 5.4 föreslås en form av miniambassad. Miniambassad är inte ett statiskt begrepp utan det finns givetvis en skala; mellan välbemannad ambassad med fullt uppdrag, medelstor ambassad, mindre ambassad med särskild inriktning och ner till miniambassad. Till frågan om det av styrnings- och tydlighetsskäl kan finnas anledning att införa mer tydligt avgränsade ambassadkategorier kan utredningen återkomma i slutbetänkandet. har cirka 400 honorärkonsulat, ett antal som varit relativt stabilt under de senaste åren1. Honorärkonsulaten ingår i utrikesrepresentationen och kompletterar ambassader, representation/delegationer och karriärkonsulat. Förekomst och uppdrag för honorära konsulat regleras folkrättsligt i om konsulära förbindelser (SÖ 1974:10). Honorärkonsulaten leds av honorärkonsuler, icke avlönade välrespekterade lokalt bosatta personer med förankring i både och värdlandet. Verksamheten omfattar i huvudsak konsulär service och Sverigefrämjande, inklusive näringslivsfrämjande. Men förändrade förutsättningar i omvärlden, ny teknik, nya regelverk etc. påverkar honorärkonsulatens roll och arbete. Exempel på detta är införandet av biometriska data i ID-, pass- och migrationshanteringen, vilket förutses minska honorärkonsulatens befogenheter. Inom främjandearbetet har på många håll deras roll utökats och de utgör ofta ett 1 Med honorärkonsulat avses även honorärt generalkonsulat, honorärt vicekonsulat och konsularagentur. Flexibilitet genom att nyttja olika representationsformer viktigt stöd till de Stockholmsbaserade sändebuden och deras kansli, se avsnitt 5.2. har två utredningar avseende honorärkonsulaten genomförts, Översyn av (Polano, 2007) och Kompletterande översyn av honorärkonsulatsorganisationen (Dragstedt , 2008). Kanslichefen för för Stockholmsbaserade Sändebud, KSS, har samordningsansvar för frågor som rör honorärkonsulaten. Överordnad utlandsmyndighet är fortsatt ansvarig för verksamheten vid honorärkonsulat i sitt verksamhetsland/sina verksamhetsländer. är en viktig och ofta mycket synlig del av svensk närvaro i utlandet. Till en mycket låg kostnad utförs service till svenska medborgare, svenska företag och andra organisationer, samt vid behov också åt svenska politiska och andra officiella företrädare. För beräknas bruttokostnaden för konsulaten ha uppgått till som utgått i tjänsteutgifter, ersättning till lokalt anställd personal samt kontorskostnadsbidrag. Arbetstidskostnader för stöd och för inspektionsresor från utlandsmyndigheterna är inte inräknade. Avgiftsintäkterna uppgick till cirka . Honorära konsulat öppnar möjligheter till flexibla och verksamhetsanpassade lösningar för svensk närvaro. Och eftersom går i riktning mot färre karriärkonsulat (25 stängningar ) bör det vara av intresse ta tillvarata dessa. I många fall utgör ett med lokal personal välbemannat honorärkonsulat ett bra alternativ till ett karriärkonsulat (ofta ett generalkonsulat med utsänd personal). Exempel på detta finns i bl.a. , , , och . En förutsättning för att modellen ska fungera är att rekrytering av honorärkonsuler sker med stor omsorg. Denna process bör ses över. En ökad satsning på att stärka vissa honorärkonsulat bör motsvaras av neddragningar på andra platser. av honorärkonsulaten är belägna i , och . Verksamhetsnyttan med en så omfattande närvaro bör prövas, i synnerhet vad gäller där det finns en nordisk konventionen om socialt bistånd och sociala tjänster som i princip onödiggör konsulär service. Även inom EU-området kan närvarotätheten ifrågasättas, också utifrån ett främjandeperspektiv. I ansvarar ett honorärt konsulat för huvuddelen av den konsulära verksamheten, trots att en ambassadör finns ackrediterad Flexibilitet genom att nyttja olika representationsformer En sådan lösning är beroende av värdlandets accept. accepterar inte självt denna lösning för beskickningar i . Utredningen bedömer att den svenska inställningen bör omprövas. Att på orten ha ett välfungerande honorärkonsulat som ansvarar för den konsulära verksamheten skulle kunna utgöra ett värdefullt stöd för en enstaka utsänd svensk diplomat, ett sektionskansli eller en miniambassad, som i . 5.2Stockholmsbaserade Sändebud, SBS En modell med Stockholmsbaserade sändebud, SBS, och ett tillhörande kansli har existerat . Antalet SBS har varierat liksom sammansättningen av ambassadörsuppdragen. Fr.o.m. kommer SBS att omfatta åtta sändebud med ansvar för 29 länder. är sändebuden, av synergi- och effektivitetsskäl, samlokaliserade med respektive geografisk enhet på UD. Sändebuden har det samlade ansvaret för planering och genomförande av verksamheten i respektive land. Reseverksamheten är mycket omfattande, men kan variera mellan t.ex. i sträck till 1–2 kortare besök . Kansliet svarar bl.a. för instruktioner och stöd till underlydande honorärkonsulat, konsulära ärenden, migrations-, medborgarskaps- och viseringsfrågor, diplomatiska noter inklusive överflygningstillstånd, främjande och information, administration och SBS arkiv. Den totala budgeten för drift inklusive personalkostnader uppgår till . För- och nackdelar med SBS har analyserats i bl.a. den interna rapporten som bas – utredning om Stockholmsbaserade ambassadörer (, 2008). Här konstateras att modellen i många fall är lämplig för representation i länder/regioner av lägre prioritet för svensk del. Den är kostnadseffektiv och kan ha bättre förutsättningar att nå resultat än en sidoackreditering. Ackrediteringslandet värderar ofta ett från utsänt sändebud, jämfört med känslan av att vara andrahands-rankat som sidoackrediteringsland från annan huvudstad i regionen. En SBS-lösning är i synnerhet att föredra om bilaterala relationer mellan länder i en region är komplicerade eller rent av fientliga. Å andra sidan kan en regional närvaro och kunskap för en ambassadör tala till fördel för Flexibilitet genom att nyttja olika representationsformer Båda lösningarna har fördelen att vara mer flexibla och mindre kostsamma än en reguljär ambassad. SBS/KSS-modellen kan sägas utgöra en maximal centralisering till av verksamhet vid en utlandsmyndighet. Vid resorna till landet ligger fokus vanligen på det departementala uppdraget, inklusive främjande och utvecklingssamarbete. Vid konsulära kriser finns sändebuden vanligen på plats. SBS-lösningen är förenlig med och kan ge både verksamhetsmässiga och kostnadsmässiga fördelar, förutsatt att bevakning av landet inte är av högre prioritet. Det kan tilläggas att modellen dragit till sig uppmärksam från andra länder som överväger inrätta något liknande. 5.3Utsänd diplomat på annat lands beskickning eller sektionskanslier? En representationsmodell som kan användas för mer begränsade uppdrag är att placera svensk diplomat på annat lands beskickning. Det finns flera exempel i närtid. Bl.a. har en svensk diplomat varit inhyst på finska ambassaden i . I utförde tidigare en svensk diplomat sitt bilaterala uppdrag från EU- kommissionens kontor, och sedan generalkonsulatet i avvecklades har en vice-konsul placerad på det polska generalkonsulatet. I Tunis-fallet satt ambassadören i , för i och vice-konsuln i lyder under svenska generalkonsulatet i . Även exempel på det motsatta har prövats, genom att svenska ambassaden i upplät plats åt en estnisk diplomat. I flera fall har också seniora diplomater utsetts till särskilda sändebud, lett mer tillfälliga delegationer eller utfört politiska eller konsulära uppdrag. Vissa former har legat nära en tillfälligt upprättad beskickning eller ett konsulat. Lösningar av detta slag tillämpas för att möta behov av flexibilitet. Verksamhetsuppdragen har varit begränsade och ofta också tidshorisonten. De har vanligtvis tillkommit som en form av nödlösningar med varierat förhållningssätt till . Även andra länder placerar enstaka diplomater på likasinnade länders beskickningar i tredjeland. Det verkar finnas intresse hos vissa mindre eller medelstora länder att vidareutveckla ett sådant samarbete. Flexibilitet genom att nyttja olika representationsformer Verksamhets- och kostnadsmässigt finns fördelar med att placera en ensam utsänd tjänsteman med ett begränsat uppdrag på ett annat lands beskickning utan att upprätta en ambassad. Det kan passa för olika typer av verksamheter, såväl sakpolitisk bevakning som näringslivsfrämjande, utvecklingssamarbete, offentlig diplomati eller dylikt. Verksamhetssynergier och samarbeten kan utvecklas genom lokalgemenskap och för diplomaten finns arbetsmiljömässiga fördelar av att vara del av en större arbetsgemenskap. Genom avtal kan tillgång ges till värdbeskickningens stöd- och servicefunktioner (reception, assistenthjälp, städservice osv). Förenligheten med sätter dock ramar för möjligheterna. Placering av svensk diplomat kräver anmälan till värdlandet oavsett om tjänstemannen tillhör svensk ambassad i landet eller regionen, eller om han/hon är inhyst på annat lands beskickning, Exportrådskontor eller dylikt. Utan anmälan saknar tjänstemannen skydd och privilegier enligt .