sou · GYB387 · 2010-12-07 00:00:00 — Det är för övrigt också ett skäl till vårt förslag om att forumregeln överhuvudtaget inte kommer att vara tillämplig vid prövning av konventionsrättsligt grundade anspråk som hänför sig till de domstolar som omfattas av regeln (se ovan). Mot den angivna bakgrunden bedömer vi att de motivuttalanden som anförts till stöd för införandet av forumregeln inte längre har samma bärkraft som vid bestämmelsens tillkomst . De bör således inte tillmätas någon avgörande betydelse i sammanhanget. Innebär upphävandet av forumregeln några problem? Kan då ett förslag som går ut på att forumbestämmelsen i 3 kap. 10 § SkL upphävs medföra några särskilda problem i övrigt? Enligt vår bedömning bör denna fråga besvaras nekande. Ett argument som framförts till stöd för forumregeln är att det har ansetts olämpligt att en domstol som har fattat ett oriktigt beslut prövar en skadeståndstalan som grundas på beslutet. Natur- ligtvis kan inte bortses från att det vid upphävande av forumregeln kan uppkomma situationer där en underinstans i ett skadestånds- mål får pröva frågan om samma underinstans har begått ett skadeståndsgrundande fel. Frågan är dock hur pass vanliga sådana situationer kommer att bli och vilka tillgängliga lösningar som finns. I de allra flesta fall prövas en skadeståndstalan mot det allmänna av som första instans. Det är dock enbart i fall där påstådda fel och försummelser gäller just denna domstols handläggning som det angivna problemet kan uppkomma. I dessa fall kan på goda grunder antas att en domstol av tings- rätts storlek har tillräckliga resurser för att möjliggöra att skade- ståndstalan prövas av andra domare än dem som har befat- tat sig med målet. Detsamma gäller i fråga om , som är närmast högre instans i dessa fall. Det är också svårt att tänka sig att en domare med hänsyn till den egna domstolens prestige skulle vara ovillig att erkänna att domstolen i en annan sammansättning har gjort fel. Det saknas därför anledning att anta att forumregelns upphävande kommer att föranleda några särskilda problem i för- hållande till kraven på oberoende och opartisk domstol i artikel 6 i . När det gäller frågor som rör domars rättskraft i allmänhet, anser vi att denna problematik inte kan sägas vara mer komplicerad än i andra tvistemål. Om utredningens förslag genomförs, aktuali- seras inte heller de frågeställningar som berördes av Justitiekanslern i skrivelsen beträffande domars rättskraft och frågor om s.k. litispendens. Konsekvensen av att bestämmelsen i 3 kap. 10 § SkL upphävs är att olika forumregler kommer att gälla för talan enligt 3 kap. 2 § SkL och den nya skadeståndsregeln i förhållande till vad som gäller för enskilt anspråk på grund av brott mot personer med forum privilegiatum. Enligt vår bedömning bör denna omständighet emellertid inte skapa några särskilda problem. Av de skäl som redo- gjorts för ovan, saknas även anledning att räkna med att en skade- ståndstalan väcks mot en enskild tjänsteman med ett anspråk mot staten med anledning av fel eller försummelse vid myndighetsutövning. Om forumregeln i 3 kap. 10 § SkL upphävs kan man naturligtvis fråga sig om det är lämpligt att även se över reg- ler om forum privilegiatum. En sådan uppgift omfattas dock inte av vårt uppdrag och har inte heller någon anknytning i övrigt till frå- gor om skadestånd vid konventionsöverträdelser. Mot den angivna bakgrunden gör vi bedömningen att bestämmel- sen i 3 kap. 10 § SkL bör upphävas. Bedömning: Vi avstår från att nu lämna förslag rörande den konstitutionellt komplicerade frågan om ändring eller upp- hävande av taleförbudet i 3 kap. 7 § SkL, som inte omfattas av den nya skadeståndsregeln. I avsnitt 2.6.1 ovan har redogjorts för det s.k. taleförbudet i 3 kap. 7 § SkL. I paragrafen föreskrivs att en talan grundad på ett påstå- ende om fel eller försummelse vid myndighetsutövning enligt 3 kap. 2 § SkL inte får föras med anledning av beslut av eller regeringen eller av eller Regeringsrätten, om inte beslutet har upphävts eller ändrats. Om en sådan talan väcks, ska den avvisas. Bestämmelsen utgör med andra ord ett pro- cesshinder som domstolarna är skyldiga att beakta. Enligt direktiven ska utredaren överväga om det är nödvändigt eller lämpligt att ändra eller upphäva taleförbudet i samband med införande av lagstiftning om statens skadeståndsansvar vid överträ- delser av . Vidare ska konsekvenserna av de olika handlingsalternativen analyseras och redovisas. Frågan är således om och i vilken utsträckning utredningen närmare bör analysera behovet av och möjligheterna att ändra eller upphäva regeln i 3 kap. 7 § SkL. Allmänt sett kan sägas att taleförbudet har viss koppling till 3 kap. 10 § SkL. Båda bestämmelserna kan nämligen sägas utgöra en särreglering av och inskränkning i möjligheterna att föra skade- ståndstalan vid beslut och åtgärder av de högsta statsorganen och de högsta dömande instanserna (och, till viss del, även av hovrät- terna) med hänsyn till instansordningens princip. Det kan därför ligga nära till hands att göra en översyn av taleförbudet i anslutning till ett upphävande av forumregeln. Ett sådant ställningstagande bör dock även kräva andra överväganden. I det hänseendet kan konstateras att taleförbudet enligt sin ordalydelse endast är tillämpligt på talan enligt 3 kap. 2 § SkL. Den skadeståndsregel vi föreslår för överträdelser av Europakonventio- nen kommer däremot inte alls att beröras av taleförbudet och dess begränsningar rörande möjligheterna att föra talan på grund av beslut av , regeringen och de högsta dömande instanserna. Skälet är att förslaget innebär att regeln införs i en fristående bestämmelse (3 kap. 3 § SkL), utan koppling till stadgandet om fel och försummelse vid myndighetsutövning. Till det kommer att regeln är heltäckande i den meningen att den omfattar alla de skadetyper som räknas upp i 3 kap. 2 § SkL. Oavsett vilken skada som ett ersättningsanspråk hänför sig till – personskada, sakskada, ren förmögenhetsskada eller kränkning på grund av brott – utgör 3 kap. 7 § SkL inget hinder mot att föra skadeståndstalan på konventionsgrund i fråga om beslut av de högsta statsorganen eller de högsta dömande instanserna. Det- samma gäller beträffande den särskilda ideella skada som kan upp- komma vid konventionsöverträdelser och som också kan ersättas enligt den lagregel vi föreslår. Eftersom den förslagna skadeståndsbestämmelsen således inte alls berörs av 3 kap. 7 § SkL och även omfattar samtliga skadetyper, kan det inte anses vara nödvändigt att ändra i taleförbudsregeln (jfr direktiven). Allmänt sett kan sägas att den lagtekniska lösning vi har valt minskar behovet av att vidta några åtgärder rörande taleförbudet med hänvisning till de konventionsrättsliga aspekter som utredningen är skyldig att beakta. Behovet av sådana åtgärder får – i vart fall – anses vara mindre påkallat än rörande forumregeln, som ju innebär ett problem oavsett om utredningens förslag genomförs eller inte (jfr vad som sagts om kumulerade fel). bör påpekas att taleförbudet kan medföra vissa till- lämpningsproblem. Man kan tänka sig fall där kärandens skade- ståndsyrkanden riktar sig mot beslut av de organ som omfattas av förbudet och parten inte har gjort klart vilken grund som åberopas till stöd för de anspråk som görs gällande. Det blir då oklart om och i vilken utsträckning taleförbudet utgör hinder mot talan. Det blir därför angeläget att domstolarna uppmärksammar och reder ut sådana frågor i handläggningen av ett skade- ståndsmål mot staten inom ramen för sin processledning. När det sedan gäller frågan om det är lämpligt att denna utredning ser över 3 kap. 7 § SkL, kan följande sägas. För det första kan konstateras att ett åtagande av detta slag kräver en mer grund- läggande och omfattande analys. Vidare måste en sådan analys innefatta överväganden av konstitutionell karaktär och andra gene- rella aspekter som inte har någon omedelbar koppling till det skadeståndsrättsliga området i sträng mening eller utredningens uppdrag i övrigt. En viktig fråga att belysa är exempelvis förhållan- det mellan den politiska och den dömande makten. En ytterligare komplikation i det avseendet är att utredningens arbete pågår då förslag till omfattande grundlagsänd- ringar av betydelse för taleförbudsfrågan ligger för prövning. Med hänsyn till karaktären på de frågor som måste analy- seras är det inte heller otänkbart att ett eventuellt förslag rörande taleförbudet kan fördröja genomförandet av vårt huvudförslag om skadeståndsreglering vid överträdelser av . Därutöver är det mycket svårt att hinna göra den analys som krävs för denna typ av åtgärder inom de tidsramar utredningen har till- delats. Med hänsyn till karaktären av de frågeställningar som berörs, till tidsaspekterna och utredningstekniska skäl i övrigt framstår det som mer lämpligt och ändamålsenligt att de mer ingående över- väganden som krävs rörande taleförbudet görs i ett annat samman- hang. Möjligheten att utreda och lämna underlag för förslag om ändring eller upphävande av taleförbudet endast i vissa delar fram- står inte heller som ett realistiskt och framkomligt alternativ . Detsamma gäller för övrigt beträffande alternativet att taleförbudet helt eller delvis skulle omfatta även den nya skade- ståndsregeln i 3 kap. 3 § SkL. Det anförda innebär sammanfattningsvis att vi nu avstår från att närmare utreda och lämna några förslag beträffande ändring eller upphävande av taleförbudet. 6.10Prövningen av anspråk enligt den nya skadeståndsregeln i statens skadereglerande verksamhet Bedömning och förslag: I statens skadereglerande verksamhet bör samma handläggningsordning gälla för anspråk som grundas på den nya skadeståndsregeln i 3 kap. 3 § SkL som för anspråk som grundas på 3 kap. 2 § SkL. Vi föreslår därför vissa ändringar i förordningen (1995:1301) om handläggning av skadestånds- anspråk mot staten. Enligt direktiven ska utredningen uppmärksamma eventuella behov av författningsändringar eller nya regler i samband med införande av skadeståndslagstiftning rörande konventionsöverträdelser. Det gäller särskilt beträffande statens skadereglerande verksamhet. Med det menas den frivilliga skadereglering som sker hos Justitiekans- lern och andra myndigheter och som regleras i förordningen om handläggning av skadeståndsanspråk mot staten (handläggnings- förordningen). Frivillig skadereglering innebär att den enskilde i ett formlöst och kostnadsfritt förfarande kan vända sig direkt till en myndighet och få ett besked i frågan om staten är skadeståndsskyldig (se även avsnitt 4.4.4 ovan). Om så bedöms vara fallet förordnar myndig- heten också om utbetalning av ersättningen. Vid ett negativt besked har den enskilde därefter möjlighet att vända sig till dom- stol för att få saken prövad i den ordning som gäller för tvistemål. Av handläggningsförordningen framgår vilken myndighet som för statens räkning prövar skadeståndsanspråk som riktas mot staten. Förordningen utgör också utgångspunkten för vilken myndighet som för statens talan vid tvist i domstol i skadeståndsfrågan. I korthet innebär handläggningsförordningen att Justitiekans- lern handlägger anspråk på ersättning med stöd av 3 kap. 2 § SkL om anspråket grundas på ett påstående om felaktigt beslut eller underlåtenhet att meddela beslut, s.k. beslutsskador (3 §). Anspråk på ersättning med stöd av 3 kap. 2 § SkL som grundas på annat än beslut, s.k. faktiska skador, handläggs av den centrala förvaltnings- myndighet inom vars verksamhetsområde skadan har inträffat (5 §). Om det inte finns någon central förvaltningsmyndighet för det aktuella området handläggs anspråket av Justitiekanslern. Vidare får Justitiekanslern uppdra åt en annan myndighet att full- göra de uppgifter som Justitiekanslern har enligt förordningen, men även ta över handläggningen av ärenden som avses i förord- ningen (10 §). Gränsdragningen mellan beslutsskador och faktiska skador kan enligt Justitiekanslern ibland vara komplicerad. Vidare förekommer att anspråk grundas på påståenden om både beslutsskador och faktiska skador. För sökanden är det därför ibland inte helt enkelt att avgöra vilken myndighet som är behörig att pröva anspråket för statens räkning. I praktiken löses detta emellertid genom samråd myndigheterna emellan. Om anspråket framställs till en myndighet som inte är behörig enligt förordningen överlämnar myndigheten anspråket till Justitiekanslern. Med hänsyn till Justitiekanslerns behörighet att såväl ta över handläggning av ärenden som att uppdra åt annan myndighet att handlägga anspråket, kan den enskilde alltid framställa sitt anspråk till Justitiekanslern om behörighetsfrågan är oklar. Justitiekanslern tar då ställning till om anspråket ska prövas av Justitiekanslern eller överlämnas till annan myndighet. Den möjlighet till ersättning vid överträdelser av Europakon- ventionen som har lagts fast genom Högsta domstolens praxis har hanterats enligt handläggningsförordningens principer för anspråk på ersättning med stöd av 3 kap. 2 § SkL. Vissa myndig- heter har därmed själva handlagt även anspråk på ersättning för överträdelser av . Justitiekanslern har dock kommit att få en betydelsefull roll för prövningen av konventions- rättsligt grundade ersättningsanspråk inom ramen för statens frivil- liga skadereglering. Det gäller inte minst det relativt sett stora antalet anspråk på ersättning för åsidosättande att rätten till rätte- gång inom skälig tid enligt artikel 6 § 1 i konventionen som har framställts . De allra flesta av dessa anspråk har handlagts av Justitiekanslern bl.a. med hänsyn till att flera olika myndigheters agerande har legat till grund för anspråket. I vissa mer principiella frågor har det vidare bedömts som mest ändamålsenligt att Justitiekanslern handlägger anspråket. Vid införande av en särskild regel i skadeståndslagen som ger möjlighet för enskilda att få skadestånd av staten för ekonomisk och ideell skada vid konventionsöverträdelser, är det naturligt att samma handläggningsordning bör gälla för anspråk som framställs mot staten med stöd av bestämmelsen om fel och försummelse vid myndighetsutövning i 3 kap. 2 § SkL respektive den nya skade- ståndsregeln i 3 kap. 3 § SkL. Det gäller inte minst med hänsyn till att skadeståndsanspråket ofta kan tänkas grundas alternativt på de båda bestämmelserna. Det betyder att det krävs en översyn av handläggningsförordningen. 6.10.2Skälen för vårt förslag I handläggningsförordningens 3 § räknas upp vilka ersättnings- anspråk som Justitiekanslern är behörig att handlägga. Enligt första stycket (andra strecksatsen) omfattas anspråk på ersättning som framställs med stöd av bl.a. 3 kap. 1 eller 2 §§ SkL, om anspråket grundas på ett påstående om felaktigt beslut eller underlåtenhet att meddela beslut (beslutsskada). Vi föreslår att hänvisningen till skade- ståndslagen i paragrafens första stycke även ska omfatta en hän- visning till den nya skadeståndsregeln. Vidare framgår av 3 § tredje stycket att Kammarkollegiet är handläggande myndighet vid vissa ersättningsanspråk som förs med stöd av 3 kap. 1 eller 2 §§ SkL och som närmare definieras i 4 § i förordningen. Det gäller anspråk som innefattar påstående om fel eller försummelse vid handläggning av eller beslut i inskrivnings- ärende enligt jordabalken eller vid utfärdande av pantbrev eller annat bevis på grundval av innehållet i fastighetsregistrets inskriv- ningsdel (4 § 1 åttonde strecksatsen). Även om det inte lär vara sär- skilt vanligt förekommande att de anspråk som omfattas av Kam- markollegiets behörighet innefattar påståenden om konventions- kränkning, bör en hänvisning till den nya skadeståndsregeln införas i 3 § tredje stycket samt i 4 § (efter de ändringar som träder i kraft kommer den föreslagna ändringen i 4 § i stäl- let att avse tionde strecksatsen). Av 5 § framgår att andra anspråk än de som anges i 3 och 4 §§ i förordningen handläggs av den centrala förvaltningsmyndighet inom vars verksamhetsområde skadan inträffat. Det betyder att andra centrala förvaltningsmyndigheter är behöriga att pröva anspråk som förs med stöd av skadeståndslagen och som inte grun- das på påståenden om felaktigt beslut eller underlåtenhet att med- dela beslut. Om de föreslagna ändringarna genomförs kommer denna ordning även att gälla anspråk som hänför sig till konven- tionsöverträdelser. Enligt huvudregeln ska centrala förvaltningsmyndigheter över- lämna ärenden som innefattar anspråk på ersättning för person- skada till Kammarkollegiet (9 § i förordningen). Det gäller dock inte beträffande sådana ersättningsanspråk som framställs enligt 3 kap. 2 § SkL (9 § andra stycket första strecksatsen). Denna del av bestämmelsen bör också innehålla en hänvisning till 3 kap. 3 § SkL. Även om vissa myndigheter kommer att vara behöriga att pröva anspråk på ersättning för konventionsöverträdelser kommer san- nolikt många av dessa ersättningsanspråk att handläggas av Justitie- kanslern. Denna del av Justitiekanslerns verksamhet uppfyller krav på effektivt rättsmedel och utgör ett viktigt komplement till domstolarnas prövning i det hänseendet. Som närmare framgår av konsekvensanalysen gör utredningen bedömningen att en ökad ekonomisk satsning på Justitiekanslerns verksamhet skulle medföra att statens kostnader för hanteringen av de anspråk som kommer att framställas med stöd av den nya regeln hålls nere på ett effektivt sätt (se avsnitt 7.1 nedan). Som tidigare nämnts uppkommer i praktiken gränsdragnings- problem som innebär att det kan vara svårt framför allt för den enskilde att avgöra vilken myndighet som är behörig att handlägga ett visst anspråk. Det gäller främst beträffande frågan vilka skador som utgör beslutsskador respektive faktiska skador. Problemen har visserligen kunnat lösas i det enskilda fallet, men handläggningsför- ordningens system framstår ändå som svårtillgängligt. Vi anser därför att det finns skäl att göra en översyn av förordningen. En sådan uppgift omfattas emellertid inte av utredningens uppdrag. 7 Konsekvenser och ikraftträdande Bedömning: Våra förslag kan inte som sådana antas medföra några ökade kostnader för det allmänna eller i övrigt få konse- kvenser av de slag som anges i 14 och 15 §§ kommittéförord- ningen. Om förslagen i ett betänkande påverkar kostnader eller intäkter för staten och andra offentliga organ eller har andra samhällsekono- miska konsekvenser, ska sådana konsekvenser redovisas i betän- kandet (14 § kommittéförordningen [1998:1474]). Enligt 15 § kommittéförordningen ska också vissa andra konsekvenser av ett förslag redovisas. Det gäller konsekvenser för den kommunala självstyrelsen, för brottsligheten och det brottsförebyggande arbe- tet, för sysselsättningen och offentlig service i olika delar av landet, för små företags arbetsförutsättningar m.m., för jämställdheten mellan kvinnor och män samt för möjligheterna att uppnå de integ- rationspolitiska målen. Möjligheterna att få skadestånd vid överträdelser av Europakon- ventionen har tidigare inte varit reglerade i lag, utan följer av prin- ciper som har utvecklats i rättspraxis. Utredningens förslag innebär att det tillskapas lagstöd för ersättningsanspråk som grundas på konventionen. Genom att rättsläget klargörs skapas förutsättningar för en mer förutsebar och enhetlig rättstillämpning beträffande det allmännas skadeståndsansvar. Detta bör kunna leda till att vissa skadeståndsrättsliga tvister på grund av konventionsöverträdelser undviks. Inledningsvis kan dock inte uteslutas att nya processer kommer att inledas, delvis i syfte att få ett klarläggande av regelns närmare tillämpning. Det gäller särskilt beträffande den ideella skada som kan uppstå vid kränkningar av konventionen och som har ersatts utan direkt stöd i lag. På bör lagregleringen emellertid inte innebära någon större ökning av antalet skadeståndsprocesser mot det allmänna och därmed inte heller någon anmärkningsvärt ökad belastning på rättsväsendet. Om antalet processer skulle komma att öka, är det inte alls säkert att detta enbart skulle bero på den nya skadestånds- regeln i sig. Skälet är att den samhällsdebatt som förts och den rättsutveckling som skett har inneburit ett ökat fokus på mänskliga rättigheter, framför allt på de rättigheter som skyddas genom . Detta har lett till att enskilda har blivit mer medvetna om innebörden och betydelsen av dessa rättigheter och sina möjligheter att med framgång åberopa dem inför domstolar och myndigheter, avseende både materiella och processuella frågor. Utredningens förslag kan inte antas medföra någon avgörande förändring i det hänseendet, utan bör snarare ses mot den angivna bakgrunden i dess helhet. En ytterligare omständighet som måste beaktas är att den nya skadeståndsregeln innebär en möjlighet för enskilda att få påståen- den om konventionskränkning prövade av svensk domstol och att få skadestånd vid konstaterade överträdelser. En konsekvens av det är att behovet av att klaga till borde minska i fall där den enskilde vill ha gottgörelse i form av ekonomisk kompen- sation. Ett minskat antal klagomål borde i sin tur leda till färre för- likningsöverenskommelser med enskilda klagande och till färre fällande domar mot . Här bör nämnas att statens kostnader för utbetalda skadestånd, rättegångskostnader och förlikningar i mål inför har uppgått till ungefär mellan 326 000 kro- nor () och (). Antalet domar och förlikningar har sammanlagt uppgått till mellan 5 () och 19 (). Det är rimligt att anta att dessa kostnader kommer att minska av de skäl som anförts. En synpunkt av annat slag rör skadeståndsregelns handlingsdiri- gerande eller skadeförebyggande effekter, dvs. frågan om och i vil- ken utsträckning regeln kan antas påverka handlandet eller beteen- det hos olika tjänstemän inom rättsväsendet och statlig och kom- munal förvaltning i övrigt. I det hänseendet kan följande sägas. Genom bestämmelsen tydliggörs att staten och kommunerna har ett ansvar i förhållande till de effektivitetskrav och andra krav som följer av och en tillhörande förpliktelse att utge ekonomisk ersättning till enskilda som ådragit sig skada på grund av åtgärder som innefattar en överträdelse av konventionen. Enligt vår mening bör man kunna räkna med att bestämmelsen i vart fall har en viss handlingsdirigerande effekt till följd av det kostnadsansvar som därigenom har ålagts det allmänna. Regeln bör således öka incitamentet för enskilda tjänstemän att utföra sina arbetsuppgifter på ett sätt som är förenligt med kon- ventionens krav, t.ex. när det gäller att handlägga och fatta beslut i mål och ärenden inom rimliga tidsfrister. Även beslutsfattare och andra ansvariga bör i större utsträckning finna behov av att se till att verksamheten inom myndigheter och domstolar organiseras och bedrivs på ett så effektivt och rättssäkert sätt som möjligt. Det borde i sin tur innebära en viss kostnadsbesparing i form av en ökad effektivitet och kvalitet i de verksamheter som berörs av och, därmed, ett minskat antal skador. Totalt sett bör det allmännas kostnader för att upprätthålla en god för- valtning och ett välfungerande rättsväsende därför kunna minska något. I sammanhanget bör även understrykas att den nya regeln medför att enskilda snabbare kan få gottgörelse vid åsidosättande av genom den prövning som sker i nationell domstol. Det får anses vara en stor fördel utifrån ett konventions- rättsligt perspektiv. En delvis närliggande aspekt utgörs av den enskildes möjligheter att vända sig till Justitiekanslern för att få ersättning av staten. Justitiekanslern har en betydelsefull roll för prövningen av konven- tionsrättsligt grundade ersättningsanspråk inom ramen för den fri- villiga skaderegleringen med staten. Denna del av Justitiekanslerns verksamhet uppfyller krav på effektivt rätts- medel och utgör ett viktigt komplement till domstolarna i det hänseendet. Förfarandet hos Justitiekanslern är också väsentligt mindre kostsamt för staten jämfört med den prövning som sker i domstol. Det anses dock vara svårt att med gällande resurstilldelning hålla handläggningstider som understiger .