sou · GYB32 · 2010-01-28 00:00:00 — är det alldeles uppenbart att det förekom- mer situationer då en gäldenärs ekonomiska bekymmer kommer plöts- ligt och att gäldenären därför kan behöva viss för över- Återvinningsförbudet avseende skatter och avgifter vägande om lämpliga åtgärder i stället för att alltför snabbt vända sig till tingsrätten med en ansökan om insolvensförfarande. Jag har över- vägt om anstånd med betalningen av skatter och avgifter skulle vara ett instrument för att möta denna kon- kursdrivande effekt. Detta förutsätter dock att ansökan om anstånd inlämnas och behandlas mycket skyndsamt samt att det inte blir offentligt. Jag har i denna fråga uppmärksammat att Skatteförfar- andeutredningen i sitt betänkande (SOU 2009:58) föreslagit gene- rellt utvidgade möjligheter för skattskyldiga att erhålla anstånd med erläggande av skatter och avgifter. På nu anförda skäl har frågan om anstånd avförts från vidare funderingar. Ett alternativ för att skapa visst tidsutrymme för överväganden i en ekonomisk krissituation och motverka det konkursdrivande in- slaget vore en speciell uppluckring av reglerna om företrädaransvaret i skattebetalningslagen för denna situation. Som nämnts ovan kan det personliga betalningsansvaret inte komma ifråga när företrädaren vidtagit åtgärder för att få till stånd en samlad avveckling av den juridiska personens skulder med hänsyn till samtliga borgenärers intressen senast i samband med att skatten förfaller till betalning. rör det sig då om att inge ansökan om företagsrekonstruktion alternativt konkurs men en offentlig betalningsinställelse torde också vara tillfyllest. En utsträckning av tiden för ett sådant agerande till högst efter skattens förfallodag för att undgå personligt betalningsansvar ligger i linje med mina övriga ställningstaganden att skapa så goda möjligheter som möjligt för en lyckad rekon- struktion eller avveckling. Jag föreslår därför att det i skattebetalningslagen införs en regel som innebär att en företrädare för en juridisk person, som vidtar sådana åtgärder som krävs för att få till stånd en samlad avveckling av den juridiska personens skulder med hänsyn till samtliga borge- närers intressen senast inom en månad från skattens eller avgiftens förfallodag, inte ska kunna bli betalningsskyldig för denna skatt. 11.4.7Företrädaransvaret efter fastställt ackord eller fastställd rekonstruktionsplan Rättsverkningarna för en medansvarig person vid ett offentligt ackord för huvudgäldenären regleras i 12 kap 22 § KL respektive i 3 kap 9 § FrekL. Där stadgas att en borgenär som har godkänt ett ackordsförslag inte genom godkännandet förlorar sin rätt mot bor- Återvinningsförbudet avseende skatter och avgifter gensman eller andra som förutom gäldenären svarar för fordringen. Motsvarande regler har funnits i tidigare lagar om ackord och finns också i skuldsaneringslagen. Nämnda bestämmelser om fortsatt ansvar för borgensman eller medgäldenär vid huvudgäldenärens offentliga ackord ger uttryck för en insolvensrättslig princip om att en borgensman/medgäldenär inte kommer i åtnjutande av den ned- eller avskrivning av skulderna, som kan inträda för huvudgäldenären. Det får hållas för sannolikt att denna princip gäller även för med- ansvar i form av ställföreträdaransvar enligt skattebetalningslagen. Något rättsligt avgörande föreligger dock ej. Det kan inte ligga inom ramen för denna utredning att ifråga- sätta den nämnda insolvensrättsliga principen i annat avseende än att pröva huruvida ett medansvar för ställföreträdare för en juridisk person för obetalda skatter och avgifter, som ned- eller avskrivits genom fastställt ackord eller fastställd rekonstruktionsplan, ska fort- sätta gälla eller ej. I direktiven har framhållits att insolvenslagstift- ningen behöver förbättras i ett företagar- och tillväxtperspektiv samt att det i ett samhällsekonomiskt perspektiv är av betydelse att en seriös företagare snabbt kan komma tillbaka efter en konkurs. Dessa tydliga inriktningar i förening med att en lyckad rekonstruktion som regel kräver att ställföreträdare kan fortsätta verksamheten utan eko- nomiskt betungande efterräkningar motiverar att ett särskilt undantag från ovannämnda princip görs beträffande skatter och avgifter. Det blir också ett viktigt incitament för en företrädare för en juridisk person att arbeta för en lyckad rekonstruktion. Jag föreslår därför att det i skattebetalningslagen införs ett stad- gande om att medansvar för ställföreträdare inte ska omfatta sådana belopp, som ned- eller avskrivits i av domstol fastställt ackord eller rekonstruktionsplan. När det gäller de statsfinansiella konsekvenserna av ett avskaffande av återvinningsförbudet kan konstateras att närmare uppgifter härom inte utan vidare kan tas fram. Förmodligen kommer det sällan att bli fråga om att återvinna skattebetalningar som gjorts till staten. Det saknas dock förutsätt- ningar att göra ens uppskattningar av i vilken utsträckning detta kommer att ske. I de fall där det ändå förekommer, blir resultatet Återvinningsförbudet avseende skatter och avgifter av mitt förslag att företrädaransvaret endast kommer att aktualiseras i flagranta undantagsfall. Detta talar alltså för att staten i viss ut- sträckning kommer att gå miste om skatteintäkter , något som alltså inte fullt ut kommer att kompenseras av att staten har möjlighet att utkräva ett företrädaransvar. Förslaget om en uttrycklig bestämmelse i skattebetalningslagen att företrädare inte ska bli personligen betalningsskyldiga om ansökan om inledande av ett insolvensförfarande för den juridiska personen inges senast efter skattens förfallodag leder uppenbar- ligen till att skattebelopp inte blir betalda. Storleken härav är inte möjligt att uppskatta. Emellertid kan detta innebära att livskraftiga företag kan överleva, kanske till och med utan insolvensförfarande, och därmed fullt ut fullgöra sin betalningsskyldighet. Förslaget om att medansvar för ställföreträdare inte ska omfatta belopp, som ned- eller avskrivits i fastställt ackord eller fastställd rekonstruktionsplan, innebär säkerligen något minskade intäkter men aktuella belopp torde vara av marginell betydelse. Det mesta talar för att skatteintäkterna inte kommer att påverkas i någon större utsträckning. Företrädaransvaret har en dirigerande effekt på många företrädare och kommer att ha denna funktion också sedan återvinningsförbudet har avskaffats. Eftersom utgångspunkten är att företrädaransvaret ska finnas kvar, finns det nämligen i de allra flesta fall anledning för gäldenärer i ekonomisk kris att inte försumma skattebetalningarna. De samhälleliga vinsterna med ett närmare väl övervägt agerande inför en insolvenssituation och med de förbättrade möjligheterna för en företagare som misslyckats att snabbt kunna återkomma till ett fortsatt företagande uppväger sannolikt väl de minskade skatte- intäkterna. 12Konsekvenser av utredningens förslag Enligt direktiven ska jag redovisa de ekonomiska konsekvenserna för borgenärer, gäldenärer och det allmänna av de förslag som lämnas. I den mån förslagen innebär ökade kostnader för det allmänna anger direktiven att jag också ska lämna förslag till finansiering. gäller att förslagens konsekvenser, kost- nadsmässiga och av annat slag, ska anges för det fall betänkandet innehåller förslag till nya eller ändrade regler. Alla konsekvenser ska enligt förordningen anges på ett sätt som motsvarar de krav på inne- hållet i konsekvensutredningar som finns i 6 och 7 §§ förordningen (2007:1244) om konsekvensutredning vid regelgivning (15 a § kom- mittéförordningen). , och har varit representerade i utredningen genom att företrädare för dessa orga- nisationer varit förordnade som experter. På motsvarande sätt har det allmänna, genom representanter från och Tillsyns- myndigheten i konkurser, för arbetstagarorganisationer, genom repre- sentanter från TCO och LO, samt praktiker, genom representanter för REKON (Rekonstruktör- och konkursförvaltarkollegiet i ), och Svensk Inkasso ingått i utredning- en. Därutöver har utredningen biträtts av experter med annan teore- tisk och praktisk bakgrund. Experterna har, liksom i fråga om de överväganden som låg till grund för förslagen i mitt delbetänkande Vägen tillbaka för överskuldsatta (SOU 2008:82), under arbetets gång beretts tillfälle att lämna synpunkter på förslagen och uttala sig i frågor om vilka konsekvenser förslagen kan antas få i olika avseen- den. Konsekvenser av utredningens förslag Av 15 a § kommittéförordningen och 6 § förordningen om kon- sekvensutredning vid regelgivning följer att följande bör anmärkas inledningsvis. Bakgrunden till att utredningen tillsattes är den relativt allvarliga kritik som riktats mot lagen om företagsrekonstruktion. Kritiken gäller såväl lagens innehåll som hur lagen har tillämpats praktiskt sedan den infördes . Jag har i kapitel 5 närmare utvecklat vari de påstådda bristerna i lagstiftningen består. Sammanfattnings- vis kan sägas att det största problem som direktiven pekar på när det gäller lagen om företagsrekonstruktion är den bristande samord- ning som råder mellan denna lag och konkurslagen, och de praktiska effekter som detta ger. Målet för utredningen har således varit att undersöka om insolvenshanteringen kan förbättras genom att lag- stiftningen görs mer samordnad. Målsättningen är därvid att det inte ska vara särintressen som är styrande för inriktningen på insolvens- hanteringen. I direktiven talas vidare om att insolvenshanteringen behöver för- bättras i ett företagar- och tillväxtperspektiv, särskilt med avseende på små och medelstora företag, som ansetts särskilt missgynnade av nuvarande ordning. I direktiven anges att det intresse som bör vara styrande vid uppdragets utförande och vid övervägandena av eventuell ny lagstiftning ska vara borgenärernas bästa. Den vision av svensk insolvenslagstiftning som varit min målsättning vid utformandet av förslaget framgår närmare av kapitel 2. Har alternativa lösningar övervägts? I direktiven för mitt uppdrag anges tre alternativa lagtekniska lös- ningsmodeller. I första hand anges att utredaren bör pröva om nya regler om företagsrekonstruktion bör arbetas in i konkurslagen. Ett annat alternativ som nämns i direktiven är att behålla lagen om före- tagsrekonstruktion, men bättre samordna den med konkurslagen. Som framgår av övervägandena i kapitel 5 har jag istället valt en lös- ning som omnämns i direktiven som ett tredje alternativ, nämligen att samla alla regler i en ny insolvensrättslig lag. Bevekelsegrunderna för detta ställningstagande framgår närmare av avsnitt 6.1.1. Konsekvenser av utredningens förslag påpekats har utredningstiden, i förhållande till de omfattande och komplicerade frågeställningar som uppdraget om- fattar, varit mycket knapp. De tre alternativ som angavs i direktiven är de som framstår som mest realistiska att överväga. Mot bakgrund av den korta utredningstiden har jag inte heller övervägt andra lös- ningar. Den lösning som slutligen valts är den som jag bäst ansett uppfylla den målsättning som redogjordes för ovan. Skulle mitt förslag inte genomföras som ny lagstiftning kan i första hand förutspås att de negativa effekter som den bristande samordningen mellan lagen och företagsrekonstruktion och kon- kurslagen ger upphov till kommer att bestå. Det har framgått att antalet företagsrekonstruktionsärenden har ökat relativt markant. Detta skulle i och för sig kunna tolkas som att användbar- heten av lagstiftningen har ansetts öka. Det går inte att säkert ange vilken effekt den företagsrekonstruktion som genomgått har fått för medvetandegraden om före- tagsrekonstruktion, eller vilken roll den rådande konjunkturen haft för företagens benägenhet att utnyttja lagstiftningen i högre utsträck- ning. I sammanhanget kan också noteras att antalet konkurser har ökat i förhållande till . Det behöver således inte nödvändigt- vis vara så att lagen om företagsrekonstruktion plötsligt har befunnits mer användbar än tidigare, utan helt enkelt att det insolvensrättsliga systemet använts i högre utsträckning. Ytterligare en konsekvens som kan ses i förlängningen om någon ändring inte sker av lagstiftningen är att företagsrekonstruktion även framöver inleds beträffande fel företag, på borgenärernas och andra intressenters bekostnad, att särintressen styr valet av insolvenshan- teringsform och möjligen även att företag som hade kunnat rekon- strueras istället avvecklas. Vilka berörs av regleringen? Det förslag till ny insolvenshantering som lämnas i detta slutbetän- kande är avsett att reglera insolvenshantering för alla sorters insolventa eller illikvida gäldenärer, dvs. såväl fysiska som juridiska personer. Det kan därför med fog sägas att regleringen kan bli aktuell för så gott som samtliga rättssubjekt i . Detsamma gäller av natur- liga skäl för gäldenärens motpart i avtalsförhållanden m.m., dvs. Detta innebär emellertid ingen förändring i förhållande till rådande förhållanden. Konsekvenser av utredningens förslag Betydelsen av anslutning till Europeiska unionen I gäller Rådets förordning nr 1346/2000 av om insolvensförfaranden (insolvensförordningen), vilken förordning tillämpas på kollektiva insolvensförfaranden som innebär att gäldenären helt eller delvis berövas rådigheten över sina tillgångar och att en förvaltare utses. Min bedömning är att för- slagen i detta slutbetänkande inte kommer i konflikt med åtaganden till följd av EU-medlemskapet. Om ikraftträdande och behovet av informationsinsatser Äldre bestämmelser föreslås bli tillämpliga på ansökningar som görs före ikraftträdandet (se övergångsbestämmelserna, punkt 2 till för- slaget till lag om insolvenslag). Eftersom den föreslagna förändringen innebär att utrymmet för insolvenshantering under gäldenärens egen rådighet begränsas till gäldenärer som bedömts som särskilt lämpliga, dvs. sådana som redan i samband med ansökan kunnat prestera en rekonstruktionsplan som har stöd av en stor andel av borgenärerna – och utrymmet därmed kan anses snävas in i förhållande till tillämp- ningsområdet av lagen om företagsrekonstruktion – skulle det kunna antas att gäldenärer som befinner sig i riskzonen för att behöva inleda ett insolvensförfarande väljer att göra detta innan bestäm- melserna ändras, just för att inte riskera att förlora rådigheten över sina tillgångar. finns det inget som talar för att gäldenärer skulle ansöka om företagsrekonstruktion om de inte är i behov av sådan. Statistiken och erfarenheten talar snarare tvärt emot ett sådant påstående. Enligt min uppfattning finns därför ingen anledning att misstänka att antalet ansökningar om företagsrekonstruktion kommer att öka kraftigt inför en eventuell förändring av lagstiftningen. De förändringar i den insolvensrättsliga begreppsfloran som mitt förslag innebär och som redogjorts för under avsnitt 6.2 kan i sig antas medföra behov av en något längre övergångsperiod innan en ny lag kan träda i kraft. Förändringarna torde innebära att blanketter, datasystem och rutiner behöver förändras. En sådan förändring skulle möjligen ha inträtt med även en annan sorts förändring av lagstiftningen. Det kan inte bortses från att mitt förslag innebär vissa konsekvenser i de avseenden som nämndes. Jag har emellertid, på de grunder som redogjorts för i avsnitt 6.2, bedömt att fördelarna med de föreslagna förändringarna väger tyngre nackdelarna. Konsekvenser av utredningens förslag Några andra särskilda hänsyn till tidpunkten för ikraftträdandet anser jag inte behöver tas. Ändringarna föreslås mot den bakgrund som tecknats ovan träda i kraft . I likhet med vad jag anförde i mitt delbetänkande Vägen tillbaka för överskuldsatta (SOU 2008:82) kan det i fråga om behovet av speciella informationsinsatser antas att förslaget till ny lagstiftning kommer att få viss uppmärksamhet i media och därmed i viss mån komma till allmänhetens kännedom. Vidare bör enligt min uppfatt- ning beaktas att insolvensrättsliga ärenden vanligen initieras av en rådgivare till gäldenären, såsom en advokat eller revisor, eller någon borgenär, exempelvis en bank. Dessa grupper har särskilt stort intresse av att vara uppdaterade i fråga om ny lagstiftning på området och det får därför antas att det inte finns behov av några särskilda in- formationsinsatser i fråga om innehållet i förslaget. Som framgått ovan, främst av kapitel 8–10, innebär mitt förslag i första hand en lagteknisk samordning av lagen om företagsrekon- struktion med konkurslagen. De stora nyheter som föreslås i insolvenslagen kan sägas vara att insolvenshanteringen regleras i ett förfarande och att förfaran- dets förvaltningsform kan förändras inom ramen för ett dom- stolsärende, att insolvenshanteringen regleras i en lag i stället för, som , två, att möjligheter till rekonstruktion av gäldenären införs även under insolvensförfaranden som bedrivs under förvaltares rådighet (s.k. förvaltarledda förfaranden), att större krav ställs, bl.a. på ansökan och gäldenärens kontakter med borgenärerna, för att rekonstruktion under egen rådighet ska inledas, att rekonstruktörens uppdrag och skyldigheter regleras på ett mer detaljerat sätt än , att den person som varit rekonstruktör under en misslyckad egen- förvaltning inte anses diskvalificerad som förvaltare i ett efter- Konsekvenser av utredningens förslag följande förvaltarlett förfarande, utan snarare förutsätts fortsätta i denna roll, att insolvensboet svarar för en arbetstagares fordran på lön eller annan ersättning för arbete som belöper på tid från beslutet att inleda insolvensförfarandet, att ett förfarande under egen rådighet (egenförvaltning) snabbt kan konverteras till ett förvaltarlett förfarande, att hanteringen av gäldenärens avtal under ett insolvensförfaran- de regleras i högre utsträckning än som sker , att frågorna om ägandet till ett företag på obestånd kan regleras inom ramen för en rekonstruktionsplan, att en möjlighet till separat ackord återinförs i svensk rätt, och att återvinningsförbudet för skatter och avgifter avskaffas. Nyheterna har övervägts mot bakgrund av de målsättningar som angetts ovan. En förhoppning är därvid att samtliga de intressenter som identifierats i kapitel 5 på ett långsiktigt sätt ska kunna dra fördel av förändringarna. Ett optimalt utfall av förslaget medför att insolvenslagstiftningen erbjuder en snabb hantering av gäldenärer på obestånd, där insolventa verksamheter utan överlev- nadspotential inte tillåts fortsätta driften på borgenärernas bekostnad och där samordningen mellan rekonstruktion och avveckling medför att utdelningen till borgenärerna typiskt sett blir högre än vad den blir . Detta förutsätter emellertid, såvitt jag kan bedöma, både att gäldenärernas benägenhet att söka sig in i ett insolvensförfarande är eller högre efter en ändring av lagstiftningen, och att insolvensförfarandet bedrivs skyndsamt. De förändringar i bestämmelserna kring gäldenärens avtal under ett insolvensförfarande är avsedda att tillförsäkra leverantörer och avtalsmotparter till parter på obestånd ett bättre skydd, vilket i sin tur kan medföra att man i större utsträckning än undviker eget obestånd. Målsättningen med förslaget är att gäldenärsrekonstruktion lyfts fram som ett alternativ till avveckling på ett tydligare och mer attrak- tivt sätt än vad som sker , men att det i systemet byggs in olika mekanismer som gör att borgenärerna inte behöver förhålla sig passiva utan kan vidta åtgärder för det fall gäldenären agerar på ett sätt som urholkar tillgångarna. Nyheten att såväl rekonstruktören Konsekvenser av utredningens förslag som borgenärerna har rätt att yrka konvertering av gäldenärens egen- förvaltning till ett förvaltarlett förfarande hos rätten är det kanske viktigaste exemplet på detta. Mitt uppdrag har inte omfattat att lämna förslag till förändringar av olika skatterättsliga aspekter, som frågor om arbetsgivaravgifter, mervärdesskatter, inkomstskatter eller skatteeffekter av offentligt ackord. Jag har därför inte sett mig föranledd att överväga sådana frågor, eller vilka kostnadseffekter förslaget kan få i detta hänse- ende. Dock kan det slopade återvinningsförbudet för skatter och avgifter antas få vissa effekter när det gäller tillämpningen av skatte- betalningslagen. Jag återkommer till detta nedan. Antalet domstolsärenden är, som nedan kommer att utvecklas, när det gäller insolvenshantering sannolikt i högre grad beroende av omständigheter som konjunktur och bransch än av den rättstek- niska sammanläggning av två lagar som här är i fråga. Jag har inte heller förslagit någon förändring av den statliga tillsynen i ärenden av detta slag. Det har kommit till min kännedom att Kronofogde- myndigheten själv är i färd med att göra en översyn av hur den statliga tillsynen i konkursärenden ska bedrivas, men detta är i så fall skillnader som initieras av myndigheten själv och bedrivs separat från denna utrednings arbete. Det kan heller inte antas att lagför- slaget föranleder ökade kostnader för förvaltare eller rekonstruktör. Mitt förslag innebär nämligen inga förändringar i förhållande till gällande rätt i detta avseende. Således står gäldenären för kostnaden för rekonstruktören eller förvaltaren i de fall insolvensförfarandet avslutas genom gäldenärsrekonstruktion genom antagandet och fast- ställandet av en rekonstruktionsplan eller ett separat ackord, medan borgenärskollektivet står kostnaderna i de fall insolvensförfarandet avslutas med avveckling av gäldenärens tillgångar. Som har staten ett subsidiärt ansvar för förvaltararvodet. Detta initieras i de fall där konkursen avslutas genom avskrivning, vilket uppges vara av samtliga konkurser. Det finns enligt min uppfattning inget som talar för att antalet förfaranden som avslutas på detta sätt skulle påverkas av mitt förslag. Förslaget att insolvensboet svarar för arbetstagarens fordran på lön eller annan ersättning från det att insolvens- förfarandet har inletts, förutsatt att denne fortsätter sin anställning hos insolvensboet, är sprunget ur ambitionen att förbättra möjlig- heterna för förvaltaren att genomföra en rekonstruktion av gälde- nären. Det har påtalats som en stor brist att är endast en månad. I anslutning till dessa överväganden har jag av naturliga Konsekvenser av utredningens förslag skäl även övervägt att föreslå en ändring av lönegarantilagen i mot- svarande mån. Av tidsskäl har jag emellertid sett mig förhindrad att gå vidare med denna analys, som dock vore önskvärd. En sådan för- ändring skulle kunna få ekonomiska konsekvenser för statskassan, trots att det i en stor mängd ärenden utgår lönegaranti- ersättning under två perioder, eftersom en stor mängd gäldenärer som inleder företagsrekonstruktion relativt snabbt försätts i konkurs och garantin då utgår under såväl företagsrekonstruktionen som konkursen. Som anförts tidigare finns ingen statistik över företagsrekonstruk- tioner som kan visa hur många sådana ärenden som misslyckas och där företaget försätts i konkurs, antingen direkt eller efter rekonstruktionsförsöket. Det finns en allmänt utbredd upp- fattning bland praktiskt verksamma att cirka hälften av alla inledda företagsrekonstruktioner avslutas med en direkt efterföljande konkurs. Under alla omständigheter rör det sig om en stor andel av inledda företagsrekonstruktioner. Det kan givetvis betraktas som en försämring för de anställda i ett insolvent företag att de med mitt förslag endast får lönegaranti och inte två, som tyd- ligen ofta sker med dagens system. Detta följer av att det samlade insolvensförfarandet utgör ett förfarande med möjlighet till konver- tering, och inte två. Dock bör även beaktas att förslaget att insolvens- boet ska svara för arbetstagarens lön istället för en får anses innebära en förbättring för arbetstagaren. Han eller hon får ökad möjlighet att arbeta kvar hos samme arbetsgivare. De förbättrade möjligheterna för rekonstruktion måste betraktas som positiva för arbetstagarna; kan gäldenären rekonstru- eras får arbetstagarna sannolikt behålla sina anställningar.