sou · GYB317 · 2010-03-08 00:00:00 — Möjligheten till avvikelser enligt denna bestämmelse sammanfaller delvis med artikel 9.1 tredje stycket. För svensk del finns inget behov av att använda bestämmelsen i punkt 4 i någon större omfattning. Den bör dock åberopas när det gäller att kostnadstäckningen inte sker med utgångspunkt i den ekonomiska analysen i bilaga III. 3.5Tolkning av artikel 9 i några andra EU-länder I detta avsnitt redovisas kort den diskussion om innehållet i artikel 9 som förts i några andra EU-länder och huruvida man redan uppfyller kraven så som de är formulerade. I finns i princip full kostnadstäckning vad gäller vattentjänster, och man menar därför att den prispolitik som ramdirektivet för vatten kräver redan finns införd. Kommissionen håller inte med och har, liksom , mottagit en formell underrättelse angående införlivandet av artikel 9. I Neder- länderna finns flera instrument som man refererar till som prispolitik och som går utanför vad man anser att direktivet kräver. Man arbetar inte med att ytterligare utvidga använd- Genomförandet av RDV och tolkningen av artikel 9 ningen av prispolitiska instrument eftersom man inte tror att det skulle förbättra möjligheterna att nå god vattenstatus. I resonerar man på ett liknande sätt, och menar att man har en relativt väl fungerande marknad för vattentjänster. har inte fått någon formell underrättelse om att man inte skulle uppfylla vad direktivet kräver. Man arbetar med att förbättra prissättningssystemet, och har låtit göra två utvärderingar av va-sektorn. Bland annat är det troligt att mätning av vattenkonsumtion kommer att göras obligatorisk på hushålls- nivå, samt att säljbarheten av licenser för vattenupptag kommer att ses över. I anser att man att man har den prispolitik på vatten som ramdirektivet för vatten kräver, något som Kommissionen inte håller med om. En ny lag om administrationen av va-tjänster har just trätt i kraft. Ett av syftena var att förbättra insynen i verk- samheten. Även har tagit emot en formell underrättelse från Kom- missionen angående införlivandet av artikel 9. använder i mycket liten grad ekonomiska styrmedel inom vattenområdet, och det finns inga indikationer på att detta kommer att förändras. Inom va-sektorn anser man att full kostnadstäckning råder. Det franska åtgärdsprogrammet för vatten finansieras i hög grad av avgifter/skatter, som tas ut för en rad olika vattenpåverkande aktiviteter. Inom va-sektorn anser man att full kostnadstäckning råder. 3.6Analys och slutsatser – så ska artikel 9 tolkas Slutsatsen i svar till Kommissionen var att har en prispolitik för vatten som är förenlig med artikel 9. Kommissionen har inte lämnat någon reaktion på svar. Det är oklart vilka verksamheter som avses med vattentjänster i artikel 2.38 a). Därmed blir också omfattningen av kravet på kostnadstäckning för vattentjänster i artikel 9.1 st. 1 oklar. anser dock att en rimlig tolkning är att kostnadstäckning krävs för verksamheter där vatten förbrukas i samma mening som vid vattenförsörjning och jordbruksbevattning. En sådan tolkning innebär att något krav på kostnadstäckning för exempelvis vattenkraftproduktion och sjöfart inte följer av ram- Genomförandet av RDV och tolkningen av artikel 9 Av artikel 2.38 b) följer dock att också avlopp omfattas av kravet på kostnadstäckning för vattentjänster. Begreppet vattenanvändning har en vidare definition än vatten- tjänster. Det omfattar enligt artikel 2.39 såväl vattentjänster som all annan vattenanvändning som har en väsentlig effekt på vatten- statusen enligt artikel 5 och bilaga III. Enligt ovanstående tolkning gäller dock inte kravet på kostnadstäckning all vattenanvändning utan bara vattentjänster. Det sagda innebär att anser att det saknas grund för den långtgående tolkning Kommissionen före- språkar. För svensk del är det främst va-verkens vattenleveranser och avloppsrening som bör ses som vattentjänster. Va-verken tar ut sina kostnader av abonnenterna, som får anses vara förorenare i direktivets bemärkelse. De som inte är anslutna till va-verk får betala sina egna kostnader för va. Kraven på kostnadstäckning och på att förorenaren ska betala får därmed anses vara uppfyllda. När det gäller andra verksamheter, t.ex. jordbruksbevattning, tillhanda- hålls vattentjänster i bara i försumbar utsträckning. Vatten- prisutredning bedömer att uppfyller kraven i artikel 9.1 första stycket. Beträffande kravet i artikel 9.1 andra stycket på prispolitik vill utredningen peka på att några ytterligare incitament till en effektiv användning av vattenresurserna inte behövs i eftersom det inte finns någon vattenbrist annat än undantagsvis. Kravet får alltså anses vara uppfyllt. Punkten 4 öppnar möjligheter för medlemsstaterna att avvika från föreskrifterna i punkt 1 andra stycket och punkt 2 om det inte äventyrar möjligheten att uppnå målen för direktivet. Utredningen förordar att punkt 4 åberopas vad gäller att kostnadstäckningen inte sker med utgångspunkt i den ekonomiska analysen i bilaga III. uppfattning är alltså att tilläm- par artikel 9 korrekt. Utredningen vill dock framhålla att medlems- staterna är oförhindrade att gå längre än vad direktivet kräver bl.a. när det gäller att använda ekonomiska styrmedel. I följande kapitel, kapitel 4, redovisas vattenstatusen i och det blir där klart att dagens politik bör kompletteras för att uppfylla målen enligt ramdirektivet. Kapitel 5 och 6 redovisar därefter utgångspunkter för utformning av styrmedel i form av teoretiska utgångspunkter, befintliga styrmedel samt pågående arbeten med förslag till nya styrmedel. Dessa kapitel leder till en Genomförandet av RDV och tolkningen av artikel 9 analys av möjligheterna till en mer omfattande prispolitik som redovisas i kapitel 7. 4Vattenförvaltning – problem, möjliga åtgärder och kostnader För att kunna utforma effektiva styrmedel är det viktigt att definiera vad som är ett miljöproblem och vad som är orsaker till, respektive effekter av miljöproblemet, samt vem som orsakar problemet. I detta kapitel ges en kort bakgrund till de aktuella problemen i vattenmiljön i , hur de kan påverka akvatiska ekosystem och hälsa, samt något om vilka spridningskällor som varit viktiga under . För ramdirektivet är det relevant att fokusera på de utsläpp som sker till vatten, men många ämnen som sprids till luft hamnar i vattnet via nederbörd eller deposition med partiklar. Därför är det även relevant att inkludera vissa utsläpp till luft. Det är emellertid inte bara utsläpp som påverkar vatten- statusen. vattenlandskap har nyttjats och omformats på många sätt , och denna fysiska förändring kan ha stor inverkan på vattenmiljön, och därmed den ekologiska statusen. Både tillförsel av ämnen och den fysiska påverkan finns kvar i vattensystemet, och många av vatten kommer att behöva restaureras för att uppnå målen med ramdirektivet för vatten. Vattnet på jorden cirkulerar i ett ständigt kretslopp; ånga avdunstar från sjöar, hav och land och faller ner som snö och regn. En del av detta vatten tränger ner i marken och bildar grundvatten. Grundvattnet rör sig långsamt genom jordlagren och berggrunden mot lägre nivåer – för att slutligen rinna ut i sjöar, hav och vatten- drag igen. Om grundvattnet påverkas, så påverkas allt vatten i kretsloppet. – problem, möjliga åtgärder och kostnader I finns det cirka 100 000 sjöar större än 1 ha och vattendrag. Dessutom finns en lång och flikig kust- sträcka ända från till . Grundvatten finns överallt i såväl berg som jordlager, fast i väldigt olika omfattning. Det är inte möjligt att kartlägga alla dessa vattenresurser även om de har eller kan ha stor lokal betydelse. Inom vattenförvaltningen har de största vattenresurserna valts ut och indelats i vatten- förekomster för sjöar, vattendrag, övergångsvatten (mellan sött och salt vatten), kustvatten och grundvatten. Urvalet har strävat efter att få så homogena vattenförekomster som möjligt med hänsyn till olika vattentyper och karaktär, men indelningarna har naturligtvis krävt generaliseringar. Ramdirektivet för vatten och vattenförvaltningsförordningen anger att betydande vattenföre- komster ska definieras för vilka miljömål/kvalitetskrav ska före- skrivas och uppnås. omfattar cirka 26 500 vattenförekomster, varav cirka 7 200 sjöar, cirka 15 600 vattendrag, cirka 600 kust- och övergångsvatten och cirka 3 000 grund- vattenförekomster. Det innebär att huvuddelen av ytvatten- resurserna omfattas av vattenförekomster medan det endast utgör av antalet vatten. Vatten är både en livsviktig naturresurs och ett livsmedel. Som livsmedel sorterar vatten under ansvars- område med som central tillsynsmyndighet. Frågor om skydd av vattenresursen ligger hos , och den tillsynen utövas av , de olika länsstyrel- serna och kommunernas miljö- och hälsoskyddsnämnd. Eftersom vattenfrågor är en väsentlig del för hela samhället, så berör vattenfrågorna många andra departement och myndigheter samt många delar av kommunernas verksamhet. I kommer av det kommunalt producerade dricksvattnet från ytvatten, och från grundvatten. Resterande av dricksvattnet kommer från konstgjort grundvatten genom infiltration av ytvatten. Utöver de kommunala vattentäkterna nyttjar drygt två miljoner människor helt eller egna grundvattenbrunnar. – problem, möjliga åtgärder och kostnader När det gäller kvaliteten på kommunalt vatten och skyddet av kommunala vattentäkter har kommit en bit på väg.1 Vattenkvaliteten för de enskilda vattentäkterna (privata brunnar), som försörjer en stor del av befolkningen, varierar betydligt mer och det finns dålig kontroll av kvaliteten. Den genomsnittliga förbrukningen av vatten per person och dygn i ett hushåll är cirka 180 liter.2 Av dessa används till mat och dryck, resten används till att spola i avlopp, disk, tvätt, personlig hygien med mera. 4.1.2Vatten som naturresurs och biotop Att dricksvatten är vårt viktigaste livsmedel är alla överrens om, och också att dricksvattnet därför behöver värnas. Vatten fyller också en rad andra funktioner, bland annat har det stor betydelse för friluftsliv och rekreation inklusive fritidsfiskeverksamhet och som biotop. Vattenmiljöernas egenvärde som bas för alla natur- miljöer och biologisk mångfald kan inte överskattas. Vattendrag och forsar bidrar också som en förnyelsebar energikälla, där nyttjandet kan komma i konflikt med andra intressen, som t.ex. friluftsliv. Många industrier är beroende av god vattentillgång och bra vattenkvalitet, och de areella näringarna är beroende av vatten- resurserna. Vattenskydd, t.ex. av dricksvattentäkter, kan också innebära en intressekonflikt i förhållande till markägaren, vilket gör att ersättningsfrågor kan bli aktuella. 4.2Rätten att disponera över vattenförekomster Rätten att disponera över vattenområde3 för olika verksamheter kallas i för rådighet. Rådigheten över vattnet är alltså prin- cipiellt knuten till den fastighet som vattnet enligt bestämmelser i jordabalken tillhör. Det är fastighetsägaren som disponerar över den naturresurs som vattnet inom fastigheten utgör och som har befogenheten att begära och få tillstånd enligt till 1SGU i Vatten bilaga till , . 3Lagen (1988:812) med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet (LSV). – problem, möjliga åtgärder och kostnader vattenverksamhet inom fastigheten. skiljer sig på denna punkt från de flesta andra medlemsstater. För att genomföra ett vattenverksamhetsprojekt krävs normalt att rådigheten omfattar hela det vattenområde som verksamheten avser. När det gäller bortledande av yt- eller grundvatten räcker det dock med att verksamhetsutövaren råder över det begränsade område varifrån bortledandet sker. En exploatör kan få rådighet genom avtal med ägaren. De upplåtelseformer som normalt kommer i fråga är servitut och nyttjanderätt. Ett typiskt exempel är en jordbruksarrendator som genom ett arrendeavtal får rådighet att leda bort yt- eller grundvatten för bevattning. En nyttjanderätt är alltid tidsbegränsad och det gäller då också den rådighet som grundas på nyttjanderätts- avtalet. En konsekvens av detta är att tillstånd grundade på sådan rådighet måste tidsbegränsas. Rådigheten över allmänt vatten, vilket inte ingår i fastighets- indelningen, anses tillkomma staten. Kammarkollegiet upplåter rätt att utnyttja allmänt vattenområde, t.ex. att utnyttja en älv för att utvinna vattenkraft. En sådan upplåtelse ger rådighet för att använda det aktuella vattenområdet för en vattenverksamhet. Den som är beroende av bestående vattenförhållanden har också rådig- het att utföra rensningar för att bibehålla vattnets djup eller läge eller för att återställa ett vattendrag som har vikit från sitt förra läge eller som på något annat sätt har förändrat sitt lopp. De rådighetsregler som har beskrivits har det gemensamt att det är den civilrättsliga dispositionsrätten som avgränsar verksam- hetsutövarens befogenheter enligt . Möjligheterna att få till stånd en tillståndsprövning och att genomdriva ett projekt gentemot omgivningen sträcker sig lika långt som de civilrättsliga rättigheterna. I lagen (1988:812) med särskilda bestämmelser om vattenverk- samhet finns också bestämmelser där lagen direkt har gett andra än fastighetsägaren den grundläggande rådigheten för vattenverksam- het, s.k. legal rådighet. Enligt lagen har den som vill bedriva vattenverksamhet för detta ändamål rådighet om vattenverksam- heten avser vattenreglering, vattentäkt för allmän vattenförsörjning, allmän värmeförsörjning eller bevattning, markavvattning, vattenverksamhet som behövs för allmän väg, allmän farled eller allmän hamn, vattenverksamhet – problem, möjliga åtgärder och kostnader som behövs för att motverka förorening genom avloppsvatten, eller vattenverksamhet som behövs för järnväg. Om någon vill ha rätt att förfoga över annans vattenkraft gäller ett kvalificerat rådighetskrav, s.k. utbyggnadsvitsord. Om en fall- sträcka tillhör olika ägare, får en av dem medges rätt att tillgodo- göra sig vattenkraften i hela sträckan endast om han råder över mer än hälften av vattenkraften. Till stöd för detta måste han då åberopa äganderätt eller annan sakrätt som inte är begränsad till tiden, t.ex. servitut. Staten, kommuner och vattenförbund har rådighet för att bedriva sådan vattenverksamhet som är önskvärd från allmän miljö- eller hälsosynpunkt eller som främjar fisket. I de åtgärdsprogram som vattenmyndigheterna tagit fram redovisas de vattenrelaterade miljöproblemen (kategoriserade utifrån resultatet av statusklassningen) i följande indelning; försurning, övergödning, miljögifter, fysiska störningar, skydd av dricksvatten- täkter och vattenuttag. Av åtgärdsprogrammen framgår den regio- nala omfattningen av problemet och vilken aktör/sektor som i olika grad bidrar till respektive problem. Åtgärdsprogrammet utmynnar i 37 övergripande åtgärder som olika myndigheter och kommuner behöver genomföra för att förbättra vattenstatusen. Åtgärder är såväl av styrmedelskaraktär som utredningar och direkta åtgärder för de vattenförekomster som inte uppnår god vattenstatus. Åtgärderna är kostnadsberäknade med utgångspunkt från ett antal exempel. Det konstateras att dagens styrmedel troligen inte är tillräckliga för att uppnå god vattenstatus. Flera av de miljöproblem och tillgängliga åtgärder för att lösa dessa som vattenmyndig- heterna har identifierat finns också redovisade i samband med miljökvalitetsmålen4, handlingsprogram i BSAP5 och i det svenska landsbygdsprogrammet6. 4Se t.ex. Miljömålen – nu är det bråttom! 5Naturvårdsverket, 2008. åtaganden i Baltic Sea Action Plan. Delrapport, Rapport 5830, , samt 2008. åtaganden i Baltic Sea Action Plan – Förslag till nationell åtgärdsplan. 6Landsbygdsprogrammet för 2007–2013, Jo 08.007, , 2008. – problem, möjliga åtgärder och kostnader Nedanstående beskrivning av miljöpåverkan/miljöproblem och fysiska åtgärder bygger på det underlag som tagits fram av vatten- myndigheterna inför samrådsförfarandet under 2009.7 4.3.1Försurning – tillförsel från transporter, industri (inkl. energianläggningar), jordbruk och skogsbruk Den antropogena8 försurningen orsakas främst av utsläpp av svaveldioxid, kväveoxider och ammoniak från transporter, energianläggningar, industri och jordbruk. Även skogsbruket kan lokalt bidra till försurningen, eftersom skörd av biomassa innebär bortförsel av neutraliserande ämnen. Försurning är ett fenomen som framför allt drabbar mark, sötvatten och grundvatten. Försurningen ger skador på många vattenlevande organismer och kan påverka hela ekosystem. Fisk- arter som lax, öring och mört samt kräftor drabbas hårt. Även planktonsamhället förändras. Kiselalger saknas exempelvis helt vid låga pH-värden. Skadorna uppkommer inte enbart på grund av surheten i sig utan orsakas också av att aluminium och andra skadliga metaller utlakas från marken vid låga pH-värden. I de norra delarna av kan de flesta sjöar och vattendrag betraktas som naturligt sura; cirka 5–av sjöarna och vattendragen beräknas ha problem med försurning. Barrträd ger naturligt upphov till surare marker än lövträd på grund av den kemiska sammansättning som barren har. Den utarmning av markens innehåll av buffrande ämnen, baskatjoner, som uppstår under ett träds tillväxt, uppvägs emellertid av att dessa återförs till marken då trädet dör och förmultnar. Detta kretslopp bryts när träden avverkas och förs bort från området. Skogsbruket leder alltså till en långsam försurning av mark och vatten i och med att de planterade skogarna ofta består av monokulturer av barrträd och att det sker ett ökat nyttjande av alla delar av träden. Kustlandets sjöar och vattendrag ligger i områden med gammal havsbotten som är rik på sulfidhaltiga jordar. Landhöjningen gör att jordarna gradvis exponeras för luft vilket gör att sulfiden oxideras. Detta orsakar en utlakning av metaller och en pH-sänkning i markvattnet. Dessutom är dessa marker ofta brukade och utdikade, vilket påskyndar de 7Therese , och , . Kostnadsuppskatt- ningarna har gjorts av , Vattendirektör för . 8Påverkad av människan. – problem, möjliga åtgärder och kostnader förekommer kraftiga pH-sänk- ningar i vattendragen, vilket kan leda till omfattande negativa biologiska effekter, till exempel en kraftigt utarmad fiskfauna. I de södra delarna av är problemet med försurning betydligt större. Mellan 25–av sjöarna och vattendragen beräknas ha försurningsproblem. Störst problem är det på väst- kusten med många decennier av surt nedfall, till största delen med de västliga vindarna från utländska källor. Försurning av havet är ett problem som uppmärksammats . Den ökande halten koldioxid i luften leder till att havet absorberar mer kol- dioxid, som sedan omvandlas till syra och gör havet surt. Forskning pågår för att förstå vilka konsekvenser det leder till . Grundvattnet kan också vara surt, vilket kan bero dels på de geologiska förutsättningarna, men också på det tidigare höga ned- fallet av försurande ämnen. Detta förekommer framför allt längs . Mätningar i många delar av landet visar på att sjöarna börjar återhämta sig från försurningen efter det åtgärdsarbete som har pågått . Inom vissa delar av vattendistriktet syns emellertid ännu inte denna positiva trend. 4.3.2Övergödning – tillförsel från hushåll (via reningsverk och enskilda avlopp) industri, jordbruk, skogsbruk samt dagvatten och deposition från luft Övergödning av sjöar, vattendrag och kustvatten är ett av de största miljöproblemen i de södra delarna av , mellan 25–av ytvattenförekomsterna har bedömts vara påverkade av övergödning. Övergödning av våra vatten beror på ett överskott av växtnäringsämnena fosfor och kväve. Den yttrar sig i bl.a. igen- växning av sjöar och vattendrag, algblomningar i sjöar och kust- vatten samt syrgasbrist i bottnar och är ett av de största hoten mot de ekosystemtjänster dvs. varor, tjänster och processer som naturen erbjuder människan i form av t.ex. livsmiljö, livsmedel och rekreation. Problem med övergödning av ytvatten förekommer framför allt i de sjöar och vattendrag som ligger i tätbefolkade eller jordbruks- dominerade områden. I skogsområden kan emellertid lokal belast- ning snabbt ändra näringsförhållandena och tillståndet för närings- fattiga skogssjöar. En sjö kan tåla en viss belastning utan att ändra – problem, möjliga åtgärder och kostnader näringstillstånd, men med lång eller intensiv övergödning ändrar den ofta på ett påtagligt sätt sin ursprungliga karaktär. Det har skett inom delar av , och det kan vara svårt att förändra tillståndet till mera normala förhållanden. Eftersom många sjöar dessutom har sänkts, vilket innebär en påtaglig föråldringsprocess, räcker det ibland inte med att sjön avlastas näringstillförsel, utan man måste även ändra på vattennivåerna och den biologiska sammansättningen. Många sjöar lider dessutom av att de har överbelastats med fosfor och s.k. internbelastning från bottensedimenten bidrar till övergödningen. har fortfarande en hög belastning av näringsämnen, och det finns risk för att de försämrar sin näringsstatus ytterligare. , som är väsentlig för dricksvattenförsörjning och friluftsliv, löper t.ex. risk att övergödas ännu mer och ändra karaktär, inte minst i perspektiv av klimatförändringarna. I de norra delarna av är det av ytvattenförekomsterna som har bedömts vara påverkade av övergödning, vilket dels beror på låg befolknings- täthet och att arealen jordbruksmark är relativt liten. Belastningen på vattnet kommer framför allt från diffusa utsläpp från jordbruksmark, avloppsreningsverk, industri, enskilda avlopp, deposition från luften, skogsmark och dagvatten. Konsekvenserna av näringsöverskottet i inlandsvattnen medför också att näringsämnen transporteras vidare till havet. I kust- vattnen är det särskilt vikarna, som naturligt har dålig vatten- omsättning, som är känsliga för övergödning. När det gäller grundvatten kan läckage av näringsämnen orsaka problem med förhöjda halter av ammonium och nitrat. Det finns fall där grundvattenförekomster har klassificerats till otillfreds- ställande kemisk status med avseende på dessa ämnen. 4.3.3Miljögifter – tillförsel från industri, hushåll, jordbruk, transporter (inkl. sjöfart) och dagvatten I begreppet miljögifter inom vattenförvaltning ingår två grupper av kemikalier, särskilt förorenande ämnen och prioriterade ämnen. Användningen av kemikalier i samhället är omfattande och under- sökningar visar att många av dem sprider sig till vattenmiljön genom direktkontakt i vattnet (båtar) eller indirekt genom dräneringsvatten/dagvatten eller avloppsreningsverk (mat, dryck, färger, textilier, läkemedel med mera). – problem, möjliga åtgärder och kostnader bedrivits i stor skala inom flera delar av , och det finns minnen av bergshanteringen både över och under vattenytan. Många åtgärder har genomförts och begränsat belastningen av metaller på vattenmiljön, men lokalt finns fortfarande områden med hög belastning. används metaller på många fler områden, vilket resulterar i en mera diffus belastning av metaller. Effekterna i vattenmiljön är dåligt kända, särskilt vid kombination av olika ämnen. Även kunskaper om halter av miljögifter i vattenförekomst är generellt bristfällig. Den höga andelen vatten som har problem med miljögifter beror framför allt på att generellt har högre halter av kvick- silver i mark och vatten jämfört med södra . Historiska utsläpp runt om i världen har deponerats över bland annat och på grund av att den svenska naturen består av sådana marker där kvicksilver fastläggs, så resulterar detta i mycket höga halter som ackumulerats i växter och djur. Höga halter av kvicksilver i vattenmiljöer kan framför allt uppmätas i rovdjur, exempelvis gädda, som befinner sig högt upp i näringskedjan. Höga halter av kvicksilver i biota utgör det största problemet i ytvattenföre- komsterna men även andra metaller, bekämpningsmedel m.m. överskrider gränsvärden i vissa vattenförekomster. I kustvattnen överskrids gränsvärden för TBT9 i ytsediment. Halterna av många organiska miljögifter t.ex. DDT och PCB i svensk natur har minskat .