sou · GYB330 · 2010-05-04 00:00:00 — Med nuvarande utvinningstakt väntas de danska naturgasreserverna räcka . Denna uppgift är dock behäftad med viss osäkerhet. Naturgas är ett förhållandevis rent bränsle som har vissa klimatfördelar jämfört med andra fossila bränslen. Ur ett slutför- brukarperspektiv kan naturgasen ha fördelar jämfört med andra bränslen just på grund av sin renhet, men också av praktiska skäl då naturgasen är ett lätthanterligt bränsle. Naturgas används till värme- och kraftvärmeproduktion, som drivmedel och som råvara inom processindustrin. Naturgasen är kolfattigt i förhållande till sitt innehåll av väte, vilket gör den lämplig som råvara i syntesgas- processer. Som bränsle är naturgasen emellertid relativt lätt att ersätta. Naturgasen konkurrerar med värmepumpar, fjärrvärme, biobräns- len och i viss mån även med andra fossila bränslen. Det finns exem- pelvis industriella processer där användning av olja kan ha processfördelar framför användning av naturgas, även om oljan i sig är utbytbar. När det gäller naturgasens konkurrenskraft i förhål- lande till andra energislag beror den bl.a. på naturgaspriset, aktuella överföringstariffer, skatter och andra ekonomiska styrmedel som syftar till att minska användningen av fossila bränslen. I en jämförelse med den svenska elmarknaden är den svenska naturgasmarknaden att betrakta som ung och relativt outvecklad – om än inte till sin funktion, så till sin geografiska utbredning liksom till antal slutförbrukare, nätägare och gasleverantörer. Vid en jämförelse med flertalet andra europeiska länder blir resultatet det samma. Den svenska naturgasmarknaden är liten. Gasmark- nadsdirektivet ger t.ex. möjlighet till undantag från åtskillnad mellan olika typer av verksamhet för små vertikalt integrerade naturgasföretag med färre än 100 000 kunder, dvs. mer än dubbelt så många som finns på den svenska naturgasmarknaden totalt. Antalet slutförbrukare anslutna till det svenska naturgassystemet har successivt minskat och uppgick till ca 47 000.1 Slutförbrukarna utgörs av allt från enskilda hushåll till tunga industrier som använder naturgasen såväl som bränsle, som till råvara i sina processer. Karaktäristiskt för den svenska naturgas- marknaden är att en liten andel av slutförbrukarna står för en stor andel av den samlade förbrukningen. Genom det sista steget i marknadsöppningen har samtliga slutförbrukare anslutna till det svenska naturgassystemet möjlighet att välja gas- leverantör. Utbyggnaden av naturgassystemet har skett successivt sedan intro- duktionen 1985 och omfattar naturgasnätet ett 30-tal kommuner i södra och sydvästra . Naturgasnätet delas in i transmissionsnät respektive distributionsnät. 1 Enligt uppgift från väntas antalet kunder på den svenska naturgasmarknaden ha sjunkit till ca 41 000 vid utgången av . Minskningen uppges bero på pågående stadsgasomställning i . utgörs av en naturgasledning eller system av naturgasledningar för högtrycksöverföring av naturgas, från inmatningspunkt till mät och reglerstation (). Transmissionsnätet omfattar dels stamledningen från gränspunkten i , som via anslutningen i fortsätter till i söder och i norr. Dessutom omfattar transmissionsnätet ett antal grenled- ningar anslutna till stamledningen, för överföring av gas vid samma tryck som i stamledningen. Transmissionsnätet bestående av stam- och grenledningar kallas i vissa sammanhang även för högtrycks- nätet. Trycket i transmissionsnätet varierar normalt mellan 50 och 65 bar och transmissionsnätets sammanlagda längd uppgår till . Stamledningen från till är och ägs av . Längden hos de grenledningar som ägs av uppgår till . Figur 7.1 Det svenska naturgassystemet 2007 Stamledningen har en årlig kapacitet på ca . Marknaden har emellertid inte ett jämnt uttag över året vilket gör att den möjligt överförbara energimängden uppgår till ca (, . Dessutom är kapacitetsutnyttjandet i viss mån beroende av var i naturgassyste- met uttagen äger rum. Tillförseln av naturgas sker endast genom gränspunkten till i den södra delen av naturgassystemet. Uttag i den norra delen av systemet orsakar därför större tryckfall än uttag i den södra delen. Information om tillgänglig kapacitet liksom villkor för bokning av kapacitet i stam- ledningen publiceras löpande av Swedegas. Historiskt sett har kapaciteten i stamledningen inte varit något problem, möjligen bortsett från de problem som generellt är knutna till överkapacitet. För de slutförbrukare som redan är anslutna till naturgasnätet är det viktigt att kostnaderna kan delas av så många som möjligt. En fortsatt utbyggnad av befintlig infrastruktur liksom nya kraftvär- meverk som i och i bidrar till ett mer effektivt utnyttjande av tillgänglig kapacitet i stamled- ningen. Transmissionsnätet är sammankopplat med det underliggande naturgasnätet genom ett antal . Det finns knappt 40 samt ett hundratal reglerstationer i det svenska naturgassystemet. En naturgasledning eller ett nät av naturgasled- ningar som löper från till gasanvändare kallas för ett distributionsnät. Trycket i ett distributionsnät uppgår normalt till maximalt 4 bar. Det finns dock exempel på distributionsnät med olika trycknivåer inom ett och samma nät. Orsaken kan vara att vissa kunder har behov av ett högre tryck än andra. Trycket kan då reduceras, eller regleras, i ett eller flera steg genom reglerstationer belägna efter . Distributionsnätens sammanlagda längd uppgår till . Flertalet av gasanvändarna anslutna till det svenska naturgassystemet får sin gas överförd genom något av distributionsnäten. Ett mindre antal slutförbrukare är anslutna direkt till transmissionsnätet. Figur 7.2 Principskiss över transmissions- och distributionsnät 7.3Tillförsel och leveranser av naturgas 2008 naturgas till till ca (Nm3). motsvarar detta knappt (undre värmevärde), och med smärre variationer har tillförseln legat i denna storleksordning . Detta kan jämföras med totala slutliga energianvändning som uppgick till (Energiläget 2009, ). Naturgasanvändningen uppgår således till av slutliga energianvändning. I de kommuner i vilka naturgassystemet är utbyggt står emellertid naturgasanvändningen för upp emot av den slutliga energiförbrukningen. Inom EU:s medlemsstater och världen som helhet står naturgasen för av den totala energi- förbrukningen. Tillförsel och leveranser av naturgas i , liksom fördelningen av leveranserna framgår av tabell 7.1 och figur 7.3 nedan. Den svenska naturgasmarknaden SOU 2010:30 Tillförsel och leveranser av naturgas i Tillförsel och leveranser av naturgas 1000-tals Nm3 (1) TWh (2) -0,52 Summa leveranser, därav Utvinning av och tillverkningsindustri -Livsmedels-, dryckesvaru och tobaksindustri -Kemisk, petroleum-, gummivaru, plast och plastvaruindu- -Övrig industri inkl. ej branschfördelad industri El- och värmeverk (3) Källa: EN 31 , () och (). 1.Volym i 1000-tals kubikmeter vid 1,01325 mbar och . 2.Enligt omräkning med slutligt undre värmevärde för , 10,966 kWh/Nm3. (Källa: ) förbrukning för industriell mottrycksproduktion. Figur 7.3 Fördelning av naturgasleveranser i Källa: EN 31 , och . 7.4Roller och aktörer på den svenska naturgasmarknaden enligt nuvarande marknadsmodell En gasproducent producerar gas för överföring i det svenska natur- gasnätet. Produktionen äger rum i en produktionsanläggning som kan vara belägen inom eller utom . I finns endast produktionsanläggningar för biogas. Värmevärdet hos den biogas som matas in på naturgasnätet höjs genom tillsats av gasol i syfte att erhålla samma kvalitet som naturgas. Härigenom blir biogasen och naturgasen två likvärdiga varianter av metan. Skillnaden är att biogasen är förnybar, medan naturgasen är fossil. Av denna anled- ning omfattar gasmarknadsdirektivets regler även biogas (rötgas), gas från biomassa (gas som erhålls genom förgasning) och andra typer av gaser. En förutsättning är dock att det är tekniskt möjligt och säkert att föra in och överföra dessa gaser i naturgassystemet för att gasmarknadsdirektivets bestämmelser ska vara tillämpliga. finns det sju produktionsanläggningar som matar in biogas på det svenska naturgasnätet. Anläggningarna är belägna i , , (2 st), , och Falken- berg. I finns ytterligare en produktionsanläggning ansluten till naturgassystemet. matar denna emellertid inte in någon biogas på nätet, utan använder naturgas som backup vid biogasproduktionen (, ). Biogas produceras även för distribution i lokala distributionsnät som inte är anslutna till det svenska naturgassystemet. Dessa distributionsnät omfattas inte av naturgaslagens tillämpningsom- råde. Nätägare har kommit att bli ett inarbetat begrepp på den svenska naturgasmarknaden. Med nätägare avses enligt Svensk Gasmark- nadshandbok en ägare av såväl koncessionspliktigt som ej konces- sionspliktigt nät för överföring av gas i det svenska naturgassyste- met. Begreppet nätägare är att betrakta som synonymt med begreppet ledningsinnehavare. Nätägaren ansvarar för att natur- gasen överförs till gasanvändarna. Nätägaren är en central aktör på naturgasmarknaden, då denne har all originalinformation om gas- leveranserna inom sitt nät. Genom naturgaslagen, förordningar och föreskrifter regleras även nätägarens ansvar och åtaganden t.ex. vad gäller anslutning, underhåll och utbyggnad av nätet liksom rappor- tering av mätvärden. Det är nätägaren som rapporterar uppmätta energimängder i inmatnings- och uttagspunkter och förser gasleve- rantörer, balansansvariga och den systemansvarige med de uppgif- ter som krävs för fakturering, planering, reglering och balansavräk- ning. Nätägaren ansvarar också för att anvisa gasleverantör i det fall den ordinarie gasleverantören av någon anledning kan leverera gas i en eller flera uttagspunkter. Man skiljer mellan transmissionsnätägare och distributionsnät- ägare. Det finns två ägare till det svenska transmissionsnätet. äger stamledningen mellan inmatningspunkten till det svenska naturgassystemet i upp till . äger de grenledningar som utgår från stamled- ningen och ingår i transmissionsnätet. är även ägare till distributionsnät. Distributionsnätägarna i det svenska naturgassystemet utgörs av företagen nedan. Inom paren- tes anges respektive nätägares sammanlagda längd distributionsnät. Uppgifterna är och ska betraktas som ungefärliga. -(). -(). -() (Ingår i ). -(). -(, inkl. ) (, ). Lagerägaren är ägare av en anläggning som lagrar naturgas åt mark- nadens aktörer. I allmänt tal kallas denna anläggning för naturgas- lager. I lagtexten används emellertid begreppet lagringsanläggning. Lagerägarens verksamhet finansieras genom offentliggjorda tariffer och reglerat tillträde till lagret, på samma sätt som nätägaren finan- sierar sin nätverksamhet. Ett naturgaslager fungerar både som inmatnings- och uttagspunkt. Detta bidrar till att upprätthålla balansen och till ett effektivt utnyttjande av naturgassystemet. eller flera balansansvariga ansvarar för eventuella obalanser i samband med utnyttjande av lagret. I finns endast ett naturgaslager anslutet till naturgassystemet. Lagret ägs av och är beläget i berget utanför . En gasanvändare är en förbrukare av naturgas och kan vara allt från en tung industri till en hushållskund som använder naturgas för uppvärmning av sin villa. En gasanvändare är alltid kund hos såväl en gasleverantör som hos en nätägare. En förutsättning för att kunna teckna ett avtal om leverans av gas med en gasleverantör är att det finns ett anslutnings- och överföringsavtal med en nätägare. Ur gasleverantörens perspektiv är gasanvändaren att betrakta som en gaskund. I sin relation till nätägaren genom anslutnings- och överföringsavtalet, benämns kunden ofta nätkund. Om kunden uteslutande använder naturgasen för egen förbrukning är han att betrakta som en slutkund eller slutförbrukare. Gashandelsföretaget köper in naturgas från en gasproducent eller från andra gashandelsföretag inom eller utom och säljer den vidare till gasanvändaren i konkurrens med övriga gasleverantörer på marknaden. Ett gashandelsföretag kan ha flera olika roller : -Gasleverantör – som säljer naturgas till slutförbrukare. -Balansansvarig – med balansansvar för såväl sina egna som andra gasleverantörers leveranser. -Trader – som handlar med gas med andra gashandelsföretag. I råder fri etableringsrätt för gasleverantörer. Det sker såle- des inte någon prövning av företagets lämplighet att bedriva verk- samheten och förs heller inte några officiella register över vilka gasleverantörer som agerar på den svenska marknaden. Ett gashan- delsföretag har i sin egenskap av gasleverantör heller inte någon relation till den systemansvarige, till skillnad från nätägare och balansansvariga. Även om kan antas ha kännedom om vilka som agerar som gasleverantörer inom landet, kan i praktiken en eller flera gasleverantörer vara verksamma på den svenska naturgas- marknaden genom avtal med någon av de balansansvariga aktörerna i egenskap av ombud, utan att detta behöver vara allmänt känt. De kända gasleverantörerna på den svenska naturgasmarkna- den listas nedan. -/(hushållskunder). Den balansansvarige bär det ekonomiska ansvaret för att balansen upprätthålls mellan tillförd mängd gas och uttagen mängd gas i de inmatnings- och uttagspunkter som balansansvaret omfattar. Genom balansavtalet med den systemansvarige åtar sig den balans- ansvarige att upprätthålla balansen på dygnsbasis. Balanseringen sker genom att kontinuerligt planera, följa upp och genom balans- planer till den systemansvarige ange energimängder för kommande dygn. Ett gashandelsföretag kan välja att antingen hantera balans- ansvaret för sina leveranser själv, eller att köpa tjänsten från ett annat gashandelsföretag i egenskap av balansansvarig. Balansansva- riga aktörer på den svenska naturgasmarknaden är: -/S. Den systemansvarige har det övergripande ansvaret för att den kortsiktiga balansen mellan inmatning och uttag av gas i det svenska naturgassystemet upprätthålls. Detta sker genom att se till att trycket i transmissionsnätet hålls på en sådan nivå att reserver finns för störningar i överföringen av gas. Ansvaret omfattar även att se till att trycket inte överstiger gränsen för vad som är tillåtet. Obalans uppstår när uttaget inte motsvarar planerad inmatning. I balansavräkningen beräknar den systemansvarige eventuell obalans för respektive balansansvarig. Kostnaderna för obalans regleras med den eller de balansansvariga som bär det ekonomiska ansvaret. Systemansvarig för den svenska naturgasmarknaden är (). Systemansvaret delas emeller- tid av flera aktörer och detta beskrivs i avsnitt 9.2. 7.5En sammanfattning av avtalsrelationerna mellan aktörerna Sammanfattning av avtalsrelationer på den svenska Notera att vissa slutförbrukare är anslutna direkt till transmissions- nätet, t.ex. genom ett anslutnings- och överföringsavtal med . utgör även en av distri- butionsnätägarna. Energinet.dk är systemansvarig i det danska naturgassystemet. 8Direktiv /73/EG om gemensamma regler för den inre marknaden för naturgas I detta kapitel redovisas det huvudsakliga innehållet i Europaparla- mentets och rådets direktiv /73/EG av om gemensamma regler för den inre marknaden för naturgas och om upphörande av direktiv /55/EG. Vidare görs en analys av hur den nuvarande svenska naturgas- lagen stämmer överens med direktivet. I de delar utredningen har gjort bedömningen att en artikel inte föranleder några konsekven- ser för svenskt vidkommande omfattar beskrivningen av artikeln i det följande ingen mer uttömmande bedömning. I kapitel 9 ges förslag till de ändringar i den svenska lagstiftningen och det regel- verk i övrigt som behövs för att genomföra direktivet i svensk rätt. Direktivet är uppdelat i tio kapitel och omfattar 56 artiklar och 2 bilagor. Här nedan görs en sammanfattande beskrivning av direk- tivet samt bedömningar av om det behövs åtgärder för att genom- föra de olika artiklarna i svensk rätt. Ett övergripande mål för EU:s energipolitik, vilket också återspeg- las i detta direktiv, är att öka energieffektiviseringen och visa hänsyn till miljön. Dessa två mål ingår i det mer övergripande syftet att säkerställa en långsiktigt hållbar energiförsörjning på effektivt fungerande inre marknader för el och naturgas som EU:s konkurrenskraft på den globala arenan säkerställs. I gasmarknadsdirektivet kommer dessa mål till uttryck i ingressens Direktiv /73/EG om gemensamma regler för den inre marknaden för naturgas första stycke där det tydligt anges att den inre marknaden syftar till att skapa faktiska valmöjligheter för alla kunder i EU, både enskilda och företag, nya affärsmöjligheter, och ökad handel över gränserna vilket ska leda till ökad effektivitet, konkurrenskraftiga priser, högre kvalitet på tjänsterna och bidra till försörjningstrygghet och hållbarhet. Ingressens fem första punkter beskriver bakgrunden till det nya gasmarknadsdirektivet. Inledningsvis konstateras att det tidigare gasmarknadsdirektivet 2003/55/EG har bidragit till att skapa den inre marknaden för naturgas. Det föreligger dock fortfarande hinder mot att sälja gas på lika villkor inom gemenskapen. Framför allt konstateras att villkoren för nättillträde liksom myndighetstill- synen varierar mellan medlemsstaterna. I det följande ges en kort beskrivning av ingressens innehåll i övrigt. Inledningsvis behandlar ingressen åtskillnad (punkter 6–12) och beskriver ur olika synvinklar vikten av en effektiv åtskillnad mellan nätverksamhet och verksamheter som rör produktion och leverans. De framsteg som gjorts i fråga om åtskillnad mellan olika verksam- heter bedöms ännu inte vara tillräckliga. Framför allt har åtskill- nadsreglerna i det tidigare direktivet inte medfört någon effektiv åtskillnad av systemansvariga för överföringssystem. Utan effektiv åtskillnad mellan nätverksamhet respektive produktion och leve- rans finns uppenbar risk för en snedvridning av konkurrensen. Möjligheten till åtskilt ägande belyses och medlemsstaterna bör beviljas extra tid för omstruktureringar i syfte att uppnå detta. Med tanke på de vertikala kopplingarna mellan el- och gassektorn bör bestämmelserna om åtskillnad dessutom tillämpas tvärsöver de båda sektorerna. Ingressen behandlar därefter systemansvar i punkterna 13–16 samt 18–21. Här anges att vertikalt integrerade företag bör ges möjlighet att bibehålla sitt ägande av nättillgångar och agera som systemansvariga för transmissionssystem förutsatt att medlems- staterna tillämpar en ISO- eller ITO-lösning (independent system operator respektive independent transmission operator). I med- lemsstater där transmissionssystem ingick i vertikalt integrerade företag finns således möjlighet att välja mellan att genomföra åtskilt ägande och en TSO-lösning (transmissions system operator) eller att tillämpa ISO- respektive ITO-lösningen. Om en medlemsstat har valt fullständigt åtskilt ägande, finns därefter ingen möjlighet att välja en ISO- eller ITO-lösning. SOU 2010:30 Direktiv /73/EG om gemensamma regler för den inre marknaden för naturgas Principen om icke-diskriminering mellan den offentliga och privata sektorn bör respekteras vid genomförandet av effektiv åtskillnad. Det är därför viktigt att enskilda personer inte tillåts utöva någon form av inflytande som står i strid med det åtskilda ägandet. Tillsynsmyndigheterna bör ges befogenheter att vägra certifiering av systemansvariga för transmissionssystem som inte uppfyller bestämmelserna om åtskillnad. Punkten 17 behandlar utvecklad konkurrens, varvid det anges att stora icke-hushållskunder bör ha möjlighet att välja gashandlare och teckna avtal med flera gashandlare för att täcka sina försörj- ningsbehov. Syftet är att utveckla konkurrensen på den inre mark- naden för gas. Punkten 22 om tryggad energiförsörjning är relativt omfattande och beskriver förutsättningarna för en tryggad energiförsörjning inom EU. Personer från tredjeländer bör endast tillåtas kontrollera ett transmissionssystem eller en systemansvarig för ett transmis- sionssystem om de uppfyller de krav på effektiv åtskillnad som till- lämpas inom gemenskapen. Kommissionen uppmanas att vid behov lägga fram rekommendationer för förhandlingar om relevanta avtal med tredjeländer. Punkterna 23–25 samt 27 omfattar frågor som rör tillträde för transmission, distribution och lagring av gas. Det konstateras att ytterligare åtgärder krävs för att säkerställa transparenta och icke- diskriminerande tariffer för tillträde till transmission. Tarifferna bör gälla alla användare av systemen utan diskriminering. System- ansvariga för lagringssystem måste vara oberoende i syfte att förbättra tredjepartstillträde till dessa anläggningar. Det är nödvän- digt att öka transparensen för lagringskapacitet som erbjuds tredje part. Kommersiellt känslig information måste hanteras konfidenti- ellt när det endast finns en användare av en lagringsanläggning. Utrymmet för diskriminering när det gäller tredjepartstillträde till distributionsnät bedöms vara mindre än för transmissionsnät. Ett icke-diskriminerande tillträde till distributionssystemen är dock avgörande för alla kunder i återförsäljarledet. Nuvarande regler om rättslig och funktionell åtskillnad kan sannolikt leda till effektiv åtskillnad förutsatt att de definieras tydligare, genomförs ordentligt och övervakas noggrant. Systemansvariga för distributionssystem bör därför övervakas i syfte att hindra dem från att dra fördel av sin vertikala integration, framför allt gentemot hushållskunder och små icke-hushållskunder. Medlemsstaterna bör dock vid behov kunna undanta berörda före- Direktiv /73/EG om gemensamma regler för den inre marknaden för naturgas tag från krav på rättslig åtskillnad. Detta för att undvika att små systemansvariga för distributionssystem får en oproportionerlig tung ekonomisk och administrativ börda. Punkten 26 behandlar främjandet av biogasanvändning. Här fast- ställs att medlemsstaterna bör vidta konkreta åtgärder för att främja en ökad användning av biogas och gas från biomassa. Biogasprodu- center bör ges icke-diskriminerande tillträde till naturgassystemet. Detta förutsätter dock att det är tekniskt möjligt och säkert att föra in gasen i naturgassystemet. Med slutna distributionssystem avses industriella och kommersi- ella platser samt platser där gemensamma tjänster tillhandahålls (punkten 28). Exempel på sådana platser är tågstationer, flygplat- ser, sjukhus, stora campingplatser eller kemiska anläggningar. Den systemansvarige för ett slutet distributionssystem bör ges möjlig- het till undantag från skyldigheter som skulle utgöra en onödig administrativ börda. I punkt 29 om tillsyn och sanktioner konstateras att tillsynens effektivitet ofta hämmas av att tillsynsmyndigheterna inte är till- räckligt självständiga gentemot staten. De har dessutom otillräck- liga befogenheter och för liten handlingsfrihet. Det är därför viktigt med en harmonisering av tillsynsmyndigheternas befogen- heter och en förstärkning av deras oberoende. Det bör vara möjligt för de nationella tillsynsmyndigheterna att utöva tillsyn inom såväl el- som gassektorn. Den nationella lagstiftarens godkännande av tillsynsmyndigheternas budget får inte utgöra ett hinder för budgetmässig självständighet. I punkt 31 konstateras att det krävs icke-diskriminerande balansmekanismer som avspeglar kostnaderna för att säkerställa ett effektivt tillträde för alla marknadsaktörer. De nationella tillsyns- myndigheterna bör därför aktivt arbeta för att balanstarifferna ska vara icke-diskriminerande och avspegla kostnaderna. De nationella tillsynsmyndigheterna bör dessutom kunna fastställa eller godkänna tariffer eller beräkningsmetoder för tariffer på grundval av ett förslag från systemansvariga för olika typer av system. Av punkterna 33–34 framgår att tillsynsmyndigheterna bör ha befogenhet att fatta bindande beslut angående naturgasföretag. De bör dessutom själva kunna besluta om effektiva, proportionerliga och avskräckande sanktioner, eller föreslå att en domstol beslutar om detta.