sou · GYB3103 · 2010-12-23 00:00:00 — I underrättelseverksamhet ska bildupptagning få ske om det finns särskild anledning att anta att åtgärden kan bidra till att före- bygga, förhindra eller upptäcka brottslig verksamhet som inne- fattar brott för vilket är föreskrivet fängelse eller däröver. I båda fallen ska förutsättas att skälen för åtgärden uppväger det intrång eller men i övrigt som åtgärden innebär för den som åtgärden riktar sig mot eller för något annat motstående intresse. Som ovan utvecklats måste bildupptagning, också om den avser t.ex. fotografering in i den enskildes hem, generellt sett anses vara en mindre integritetskänslig åtgärd än ljudupptagning. Mot denna bak- grund bör kraven för användningen av åtgärden i vart fall inte ligga högre än för ljudupptagning. Avseende ljudupptagning gjordes (se ovan avsnitt 10.5.2) bedömningen att åtgärden bör förutsätta att fråga är om utredning av brott för vilket är föreskrivet fäng- else eller mer. Vid uppställande av krav på brottets svårhet kan emellertid inte varje skillnad mellan olika åtgärder komma till uttryck, eftersom lagstiftaren är hänvisad till de olika straffskalesteg som faktiskt Ljudupptagning, bildupptagning och lokalisering av person används i strafflagstiftningen. På och kring den nivå som här är aktuell kan t.ex. knytas till att det för brottet är föreskrivet fängelse (vilket i praktiken innebär att det är föreskrivet fängelse i sex mån- ader), fängelse eller fängelse . Några steg däremellan finns inte. Också med utgångspunkt i bedömningen att bildupptagning är en åtgärd som från integritetssynpunkt är något mindre känslig är det därför svårt att se att det är rimligt att gå ned ytterligare vad gäller kravet på brottets svårhet. För att fotografering i, eller in i, t.ex. rum eller bostäder ska framstå som befogad synes också vad gäller bildupptagning som huvudregel förutsättas att fråga är om annat än rena bötesbrott och brott med ett maximistraff på sex månaders fängelse. Man kan uttrycka detta så att utredningen finner att den skillnad som i ett integritetsperspektiv kan anses finnas mellan åt- gärderna inte är så stor att den motiverar att kravet avseende brotts- lighetens svårhet ska sättas lägre vid bild än vid ljud. Det kan diskuteras om det finns brottslighet vid vilken bildupp- tagning av aktuellt slag är av särskild betydelse och vid vilken sådan bör kunna ske också om det för brottet inte är föreskrivet fängelse . Såvitt utredningen kan se skulle möjligen köp av sexuell tjänst enligt 6 kap. 11 § BrB kunna utgöra ett sådant exempel. Med hänsyn till att det föreligger ett förslag om att skärpa maximistraffet för detta brott till fängelse (se SOU 2010:49) lämnar utredningen emellertid inget särskilt förslag i denna del. Liksom beträffande ljudupptagning bör krävas att åtgärden kan antas vara av särskilt betydelse för utredningen. Det ska alltså kunna antas att man genom åtgärden kan uppnå något som är av större vikt för utredningen för att en bildupptagning av det mer integri- tetskänsliga slag som här är fråga om ska kunna anses befogad. Vad gäller ljudupptagning inom ramen för underrättelseverksamhet har tidigare föreslagits ett krav på att undersökningen ska avse brottslighet som innefattar brott för vilket är föreskrivet fängelse . Med hänsyn till att bildupptagning, som tidigare utvecklats, får bedömas vara en åtgärd som från integritetssynpunkt är något mindre känslig än ljudupptagning, kan det övervägas om inte bildupptagning i detta avseende bör ligga på en lägre nivå. Ljudupptagning, bildupptagning och lokalisering av person De tillgängliga alternativen är då att gå ned till ett krav på brotts- lighet innefattande brott för vilket är föreskrivet fängelse (vilket i praktiken innebär att brott med ett maximistraff kommer att inkluderas) eller att hålla kvar nivån och kräva brott för vilket är föreskrivet fängelse . Enligt utredningens mening framstår det, av samma skäl som när det gäller förunder- sökning, som lämpligt att avseende bild välja det senare alternativet. Det innebär att kravet läggs på samma nivå som när det gäller ljud- upptagning. 10.6.3Vem ska fatta beslut? Förslag: I förundersökning ska beslut om bildupptagning fattas av undersökningsledaren. I underrättelseverksamhet ska beslut om bildupptagning fattas av chefen för den brottsbekämpande myndigheten. Denne ska ha rätt att delegera beslutanderätten till annan tjänsteman på chefs- nivå. I såväl förundersökning som underrättelseverksamhet ska vid fara i dröjsmål beslut kunna fattas av polisman. När det gäller bildupptagning som är särskilt ingripande ska frågor om bildupptagning i förundersökning prövas av rätten på ansökan av åklagaren, med möjlighet för åklagaren eller – i sär- skilt brådskande fall – polisman att fatta ett interimistiskt beslut. Ett interimistiskt beslut ska skyndsamt prövas av rätten. I underrättelseverksamhet ska frågor om bildupptagning som är särskilt ingripande prövas av Nämnden på ansökan av den brottsbekämpande myndigheten, med möjlighet för chefen för den brottsbekämpande myndigheten eller – i särskilt brådskande fall – polisman att fatta ett interimistiskt beslut. Ett interimistiskt beslut ska skyndsamt prövas av Nämnden. Bildupptagning genom handhållen kamera är inte reglerad sär- skilt. Ett beslut om att ta en bild kan fattas av enskild polisman oberoende av om det är fråga om förundersökning eller under- rättelseverksamhet. Ytterst finns det naturligtvis i allmänna bestäm- melser och principer en begränsning av denna allmänna befogenhet (jfr t.ex. de allmänna principer som kommer till uttryck i 8 § polis- Ljudupptagning, bildupptagning och lokalisering av person lagen), men några fasta gränser eller särskilda bestämmelser om hur beslut ska fattas finns inte. När det gäller bildupptagning av den typ som här diskuteras – fotografering inne i (eller in i) ett hem, fotografering av korre- spondens etc. – bör emellertid i den kommande regleringen ställas krav på att beslut om bildupptagning som huvudregel ska prövas av undersökningsledaren (i förundersökning) eller av chefen för den brottsbekämpande myndigheten med möjlighet till delegation till per- soner på chefsnivå (i underrättelseverksamhet). Eftersom ett behov av bildupptagning kan aktualiseras i situationer där det inte finns möjlighet att invänta ett beslut av undersöknings- ledaren eller den ordinarie beslutsfattaren inom den brottsbekämp- ande myndigheten måste det emellertid härutöver finnas en möjlig- het för polisman att fatta beslut om det föreligger fara i dröjsmål (särskilt brådskande fall). I likhet med vad som har föreslagits gällande ljudupptagning bör frågor om bildupptagning prövas av rätten (förundersökning) respek- tive Nämnden (underrättelseverksamhet) när åtgärden kan antas bli av särskilt ingripande slag. Liksom vad gäller ljudupptagning bör i dessa fall finnas möjlighet för undersökningsledaren (förundersök- ning) eller chefen för den brottsbekämpande myndigheten (under- rättelseverksamhet) och – i särskilt brådskande fall – polisman att fatta interimistiska beslut. Regleringen bör i denna del motsvara den som gäller för ljudupptagning. 10.7.1Vad ska befogenheten avse? Förslag: De brottsbekämpande myndigheterna ska få använda teknisk utrustning som placeras på eller i föremål för att be- stämma var en person befinner sig. har i målet Uzun mot (mål 35623/05, dom av ) tagit ställning i frågan om använd- ning av pejlingsutrustning i vissa fall kan innebära ett intrång i den enskildes rättigheter enligt artikel 8 i . Som framgår av praxisgenomgången (se bilaga 3–4 avsnitt 5.3.4) konsta- terade domstolen att GPS-övervakning skiljer sig från andra metoder för visuell och akustisk övervakning, eftersom de sistnämnda meto- Ljudupptagning, bildupptagning och lokalisering av person derna i regel lättare utgör intrång i en persons rättigheter enligt arti- kel 8 eftersom de ger mer information om personens beteende, åsikter och känslor. Den GPS-övervakning som hade att ta ställning till i Uzun-målet utgjorde dock enligt domstolens bedömning ett intrång i rätten till privatliv. I sin analys av Uzun-avgörandet framhåller följ- ande (se bilaga 3–4 avsnitt 5.3.4). Man kan hävda att domslutet i Uzun-målet inte med nödvändighet innebär att all användning av GPS- och liknande utrustning utgör ett intrång i privatlivet. När det gäller Uzun-målet identifierades den över- vakade personen och syftet var att övervaka denna person. Andra situationer kan dock identifieras när intrånget i privatlivet inte är lika uppenbart. Exempelvis kan GPS-utrustning eller annan sändare kopplas till ett larm eller till ett objekt som är dolt någonstans, t.ex. en hemlig vapendepå, stöldgods eller en väska som innehåller en lösensumma i ett kidnappningsfall. skulle situationen kunna vara annor- lunda om sändaren är kopplad till en mer avancerad utrustning som kan medföra identifiering, t.ex. om man skulle kunna ta bilder med utrust- ningen med hjälp av fjärrutlösning. Situationen i Uzun-målet skiljer sig också från ett tänkbart fall där polis eller tulltjänstemän placerar liknande utrustning i t.ex. en con- tainer för att spåra stöldgods, smuggelgods eller förfalskade varor. I detta fall skulle syftet normalt vara att spåra det aktuella godset. En tredje situation som jag skulle vilja påstå skiljer sig från Uzun- målet är om polisen bistår en fordonsägare genom att se till att denne får tillbaka sitt stulna fordon (eller vice versa). Många dyra bilar och lastbilar är utrustade med GPS, som kan användas som en stöldskydds- anordning med vilken ägare eller polis kan spåra ett stulet fordon. Men även om man kan hävda att användning av GPS-utrustning i sådana eller liknande situationer inte nödvändigtvis utgör ett intrång i privatlivet, så underlättar den naturligtvis visuell övervakning. Och i så- dana fall där lagring sker av permanent eller systematisk information som avser visuell övervakning, föreligger det ett intrång. Dessutom måste man ta hänsyn till risken för missbruk. Om polisen fritt kan bestämma över användningen av GPS-utrustning i en typ av situation, finns det naturligtvis en risk för att tillämpningsområdet för denna typ av an- vändning utvidgas i praktiken. Det förnuftiga verkar i detta fall vara att reglera all polisiär användning av GPS-utrustning på ett liknande sätt som för inhämtning av uppgift om elektronisk kommunikation. I linje med vad som sägs inledningsvis i citatet menar utredningen att enbart det förhållandet att man med hjälp av pejlingsutrustning försöker följa ett visst föremål inte kan anses innebära ett sådant intrång i den enskildes rättigheter enligt artikel 8 i Europakonven- tionen att det på den grunden krävs en lagreglering. Ljudupptagning, bildupptagning och lokalisering av person pejlingsutrustning för att följa ett parti med narkotika genom att t.ex. fästa utrustningen på ett fordon eller en container kan sålunda inte bedömas kräva annat stöd än det stöd som redan finns (i t.ex. polislagen) gällande de brottsbekämpande myndigheternas uppgifter och allmänna befogenheter. Detta gäller under förutsättning att av- sikten med åtgärden inte är att bestämma var en person befinner sig (chauffören kan vara relativt ointressant i sammanhanget) utan att t.ex. följa en narkotikaleverans till en slutdestination och där gripa de inblandade personerna. Som tidigare utvecklats närmare framstår det emellertid som tydligt att åtgärden i de fall syftet är att följa en viss person måste sägas innefatta ett visst mått av kartläggning av den personens rörelse- mönster som i många fall ligger mycket nära den som kan uppnås genom att följa en mobiltelefons lokalisering. Vidare framstår det som tydligt att integritetsaspekten gör sig gällande med större styrka när utrustningen fästs på något som personen kan förväntas bära på sig eller med sig (t.ex. på eller i kläder, skor, plånböcker, hand- väskor etc.) än när utrustningen fästs t.ex. på en bil eller annat for- don. I det senare fallet är ju möjligheterna att följa personen be- gränsade till den tid när denne använder det fordonet. Bedöm- ningen att en lokalisering av person mer allmänt kan sägas innebära ett visst intrång i den enskildes integritet vinner stöd av argumen- tationen i praxisgenomgången, där det dras paralleller till vad som med svensk terminologi är att beteckna som hemlig teleövervak- ning. Sammanfattningsvis menar utredningen dels att det finns skäl att reglera möjligheterna att använda teknisk utrustning för lokali- seringsändamål i den utsträckning som åtgärden syftar till att kunna följa en viss person, dels att det finns skäl att laborera med skärpta beslutsregler i de fall där det krävs att utrustningen fästs på något som personen kan förväntas bära på sig eller med sig än i de fall när det är fråga om en mera indirekt lokalisering som bygger t.ex. på att utrustningen fästs på ett fordon som personen kan förväntas an- vända. När det primära syftet är att följa ett visst föremål eller an- vända en GPS-sändare på annat sätt än att följa en viss person finns det inte samma starka skäl för en lagreglering. Det är i stället utred- ningens uppfattning att sådana åtgärder – som i många fall inte heller kan anses utgöra något egentligt intrång i den enskildes rättig- heter – normalt inte bör bli föremål för någon särskild lagreglering. Det finns mot denna bakgrund skäl att föreslå en lagreglering av sådan användning av lokaliseringsutrustning som är att anse som Ljudupptagning, bildupptagning och lokalisering av person lokalisering av person, medan annan användning av lokaliserings- utrustning även i fortsättningen ska kunna användas enbart med stöd av de allmänna befogenheterna i polislagen. 10.7.2När ska befogenheten få användas? Förslag: I förundersökning ska lokalisering av person få ske om åtgärden kan antas vara av särskild betydelse för utredning av brott för vilket är föreskrivet fängelse eller däröver. I underrättelseverksamhet ska lokalisering av person få ske om det finns särskild anledning att anta att åtgärden kan bidra till att förebygga, förhindra eller upptäcka brottslig verksamhet som inne- fattar brott för vilket är föreskrivet fängelse eller däröver. I båda fallen ska förutsättas att skälen för åtgärden uppväger det intrång eller men i övrigt som åtgärden innebär för den som åtgärden riktar sig mot eller för något annat motstående in- tresse. Vad gäller lokalisering av person bör förutsättningarna för åtgärden inom förundersökning motsvara de som gäller för ljud- och bild- upptagning. Det ska alltså vara fråga om situationer där åtgärden kan antas vara av särskild betydelse för utredning av brott för vilket är föreskrivet fängelse . På motsvarande sätt bör förutsättningarna för lokalisering av person inom underrättelse- verksamheten knytas till den föreslagna regleringen av ljud- och bildupptagning, dvs. åtgärden ska förutsätta att det finns särskild anledning att anta att åtgärden kan bidra till att förebygga, för- hindra eller upptäcka brottslig verksamhet som innefattar brott för vilket är föreskrivet fängelse eller däröver. Liksom vad gäller upptagning av ljud och bild motiveras skill- naden mellan förundersökning och underrättelseverksamhet av att underrättelseverksamheten har en mer allmän inriktning och att det därför, på sätt som är fallet när det gäller en förundersökning, saknas den begränsning som ligger i kopplingen till ett visst särskilt brott (se även utredningens delbetänkande SOU 2009:1 s. 109). Ljudupptagning, bildupptagning och lokalisering av person 10.7.3Vem ska fatta beslut? Förslag: I förundersökning ska beslut om lokalisering av person fattas av undersökningsledaren eller åklagaren. I underrättelseverksamhet ska beslut om lokalisering av person fattas av chefen för den brottsbekämpande myndigheten, som ska ha möjlighet att i viss utsträckning delegera beslutanderätten. Sådan delegation ska få ske till annan person på chefsnivå. I såväl förundersökning som underrättelseverksamhet ska vid fara i dröjsmål beslut kunna fattas av polisman. När det gäller lokalisering av person i situationer där utrust- ningen placeras på eller i föremål som personen kan antas bära på sig eller ha med sig, eller om åtgärden annars kan antas bli av särskilt ingripande slag, ska frågor om lokalisering av person i förundersökning prövas av rätten på ansökan av åklagaren, med möjlighet för åklagaren eller – i särskilt brådskande fall – polis- man att fatta ett interimistiskt beslut. Ett interimistiskt beslut ska skyndsamt prövas av rätten. Inom ramen för underrättelseverksamhet ska frågor om loka- lisering av person, i de fall där rätten fattar beslut inom ramen för en förundersökning, prövas av Nämnden på ansökan av den brottsbekämpande myndigheten. Interimistiska beslut ska i dessa fall kunna fattas av chefen för den brottsbekämpande myndig- heten eller – i särskilt brådskande fall – polisman. Ett interim- istiskt tillstånd ska skyndsamt prövas av Nämnden. Lokalisering av person är liksom de tidigare behandlade åtgärderna inte reglerad särskilt och beslut om åtgärden kan följaktligen fattas av såväl åklagare som polis. Enligt utredningens mening bör huvudregeln vad gäller lokalisering av person motsvara den som gäller för ljud- och bildupptagning, dvs. att beslut fattas av under- sökningsledare eller åklagare (inom förundersökning) och av chefen för den brottsbekämpande myndigheten med möjlighet till delega- tion (inom underrättelseverksamhet). När det gäller lokalisering av person i situationer där utrust- ningen placeras på eller i föremål som personen kan antas bära på sig eller ha med sig, eller om åtgärden annars kan antas bli av sär- skilt ingripande slag, bör emellertid – på motsvarande sätt som när det gäller ljud- och bildupptagning – beslutet läggas på ett besluts- organ som är fristående från de brottsbekämpande myndigheterna. Ljudupptagning, bildupptagning och lokalisering av person Inom ramen för en förundersökning innebär detta att frågan bör prövas av rätten på ansökan av åklagare och inom ramen för under- rättelseverksamhet av Nämnden på ansökan av den brottsbekämp- ande myndigheten. Också vad gäller lokalisering av person bör det – på motsvarande sätt som vid ljud- och bildupptagning – finnas möjlighet till interimistiska beslut. 10.8Installation m.m. av lokaliseringsutrustning 10.8.1Behovet av en reglering Bedömning: För att på ett effektivt sätt kunna använda lokali- seringsutrustning behöver brottsbekämpande myndigheter kunna få tillgång till skyddade utrymmen för att installera utrust- ningen. Det finns även ett motsvarande behov av att tillfälligt kunna flytta det föremål på eller i vilket lokaliseringsutrust- ningen ska placeras samt att kunna vidta vissa andra åtgärder för att utrustningen ska kunna fungera effektivt. Lokalisering av personer och föremål är en åtgärd som i vissa avseenden skiljer sig från t.ex. ljudupptagning av samtal eller bild- upptagningar av skyddade utrymmen. Åtgärden bygger på att viss lokaliseringsutrustning kan placeras i, på, eller i närheten av det objekt som ska lokaliseras. Detta är emellertid inte unikt för just lokaliseringsutrustning. Motsvarande gäller även för hemlig rums- avlyssning. Enligt 6 § lagen om hemlig rumsavlyssning får den verk- ställande myndigheten, efter särskilt tillstånd, i hemlighet bereda sig tillträde till och installera tekniska hjälpmedel på en plats som annars skyddas mot intrång. Ett sådant tillstånd får dock endast avse den plats som ska avlyssnas. Regeringen framhöll i propositionen med förslag till lag om hemlig rumsavlyssning (prop. 2005/06:178 s. 104 ff.) att polisen i likhet med vad som gäller enligt bestämmelserna om husrannsakan får ta sig in i det skyddade utrymmet med våld och att polisen – om det anses nödvändigt – får bryta sig in i t.ex. en bostad eller ett annat utrymme som tillståndet gäller för att installera utrustningen. Enligt regeringen innefattar bestämmelsen även en befogenhet för polisen att, när det anses nödvändigt, tillfälligtvis sätta larmanord- ningar ur funktion, exempelvis genom användning av störnings- utrustningar. Ljudupptagning, bildupptagning och lokalisering av person Utredningen om utvärdering av vissa hemliga tvångsmedel pekar i betänkandet Utvärdering av buggning och preventiva tvångsmedel (SOU 2009:70 s. 153 f.) på att polisen, när det gäller hemlig rums- avlyssning i fordon, har framhållit att det i vissa situationer finns ett påtagligt behov av att tillfälligt kunna flytta fordonet för att utrustningen ska kunna installeras, eftersom det i många fall inte är möjligt att genomföra en installation där fordonet står uppställt med hänsyn till att detta skulle väcka för stor uppmärksamhet. I betänkandet drog utredningen slutsatsen att en tillfällig förflytt- ning av ett fordon i syfte att installera avlyssningsutrustning ut- gjorde ett avsevärt mindre ingrepp i den enskildes integritet än själva avlyssningen och att det därför var rimligt att den myndighet som ska verkställa ett beslut om hemlig rumsavlyssning får möjlighet att flytta det fordon i vilket avlyssningsutrustningen ska installeras. Utredningen framhöll även att säkerhetsskäl ibland kunde motivera att fordonet flyttades. I utvärderingen av hemlig rumsavlyssning och preventiva tvångsmedel framhöll utredningen också behovet av att i vissa situationer tillfälligt kunna sätta larmanordningar ur spel. När det gäller installation och underhåll av lokaliseringsutrust- ning gör sig i många fall samma frågor gällande som när det gäller buggningsutrustning. Utredningen har erfarit att det finns behov av att kunna ta sig in i skyddade utrymmen och även störa ut larm- anläggningar för att kunna installera lokaliseringsutrustning. Ut- redningen har vidare erfarit att det kan finnas behov av att vidta åtgärder för att lokaliseringsutrustningen ska kunna fungera utan underhåll. Sådana åtgärder handlar normalt om icke förstörande ingrepp i det aktuella föremålet. 10.8.2Vad ska befogenheten avse? Förslag: De brottsbekämpande myndigheterna ska för att in- stallera, underhålla eller avlägsna teknisk utrustning för lokali- sering i hemlighet kunna 1.bereda sig tillträde till en plats som annars skyddas mot in- trång, 2.tillfälligt flytta det föremål på eller i vilket utrustningen ska placeras eller finns placerad, samt 3.vidta de andra åtgärder som behövs för att utrustningen ska fungera effektivt. Ljudupptagning, bildupptagning och lokalisering av person På motsvarande sätt som när det gäller installation av buggnings- utrustning bör brottsbekämpande myndigheter kunna i hemlighet bereda sig tillträde till en plats som annars skyddas mot intrång för att ha möjlighet att installera, underhålla eller avlägsna teknisk utrust- ning för lokalisering. Det handlar huvudsakligen om det som skyddas genom bestämmelserna i 4 kap. 6 § BrB om hemfridsbrott och olaga intrång. I fråga om hemfridsbrott skyddas inte endast en bostad utan också en trädgård som hör till bostaden. Arbetsplatser, förenings- lokaler och trappuppgångar nämns i förarbetena som exempel på lokaler som omfattas av skyddet i bestämmelsen om olaga intrång (se NJA II 1962 s. 133). Även offentliga lokaler som står öppna för allmänheten torde omfattas av bestämmelsen då lokalen är stängd. I likhet med vad som gäller för installation av buggningsutrustning bör befogenheten även innefatta att polisen, när det är nödvändigt, får sätta larmanordningar ur funktion, exem- pelvis genom användning av störningsutrustning. Som ovan anförts konstaterade om utvärdering av vissa hemliga tvångsmedel att det fanns ett påtagligt behov av att kunna flytta ett fordon för att kunna installera buggningsutrust- ning, eftersom det i många fall inte är möjligt att genomföra en installation där fordonet står uppställt. På motsvarande sätt har, när det gäller installation av lokaliseringsutrustning, kunnat konstateras ett behov av att tillfälligt kunna flytta ett fordon eller annat före- mål.