sou · GYB342 · 2010-06-23 00:00:00 — Det är i dessa fall av stor vikt att motverka det beteende som ligger till grund för brottet. En straffsanktion får anses ha störst genomslagskraft och är därför den sanktion som är mest lämplig för att komma till rätta med så- dana beteenden. För dessa överträdelser finns dessutom ett behov av att kunna tillgripa tvångsmedel, främst i form av beslag och för- verkande, vilket förutsätter ett straffrättsligt förfarande. Det för- hållandet att straffansvar ska kunna inträda vid aktuella överträdelser även om oaktsamheten inte anses grov innebär inte heller att varje oaktsamhet hur ringa den än är ska kunna föranleda ansvar. Av all- männa principer följer att straffrättsligt ansvar för oaktsamhet inte ska kunna komma i fråga för varje avvikelse från den eftersträvade . En viss marginal föreligger alltså mellan det helt aktsamma Utredningens överväganden och förslag och det oaktsamma (prop. 1988/89:113 s. 19). Gärningar som är ringa kommer dessutom även fortsättningsvis att undantas från straff- ansvar. Visserligen kan förslaget leda till en viss ökning i antalet överträdelser. Jag anser dock inte att dessa kommer vara så många att det kommer att leda till någon större påverkan varken ekono- miskt eller arbetsbelastningsmässigt. Den marginella ökning det kan röra sig om ryms inom dagens verksamhet. Förslaget medför enligt min bedömning därför inte någon ytterligare belastning för rättsväsendet. Jag har tidigare föreslagit att fiskevårdslagens straffbestämmelse om överträdelser av EU-förordningar ska omfatta även överträdelser enligt nuvarande 11 § lagen om EG:s förordningar om den gemen- samma fiskeripolitiken. För ansvar krävs, på samma sätt som i 40 § andra stycket fiskelagen, att handlandet varit grovt oaktsamt. Mitt förslag om att även oaktsamhet som inte är grov ska kunna föranleda straffansvar enligt fiskevårdslagens straffbestämmelse innebär där- med alltså även en viss utvidgning av det område som är straff- belagt i 11 § lagen om EG:s förordningar om den gemensamma fiskeripolitiken. Även i denna del anser jag att förutsättningarna för att utvidga kriminaliseringen är uppfyllda. Bortsett från att förslaget i denna del inte syftar till att skapa enhetlighet mellan straffbestämmelser avseende nationella regler och EU-bestämmelser, kan i huvudsak samma argument som redovisats ovan anföras. Det finns inte några bärande skäl för att i fiskevårdslagen uppställa olika krav i subjektivt hänseende för överträdelser av å ena sidan EU-förordningar om åtgärder för bevarande och förvaltning av fiskresurserna och å andra sidan övriga kategorier EU-förordningar. Enligt min uppfattning bör inte överträdelser av de EU-bestämmelser som straffsanktioneras i 11 § lagen om EG:s förordningar om den gemensamma fiskeri- politiken generellt anses mindre straffvärda än överträdelser som omfattas av 40 § andra stycket fiskelagen bara för att de inte hänför sig till själva fisket utan till senare led i hanteringen av fångsten. Jag vill framhålla att i unionens reglering på fiskeområdet läggs allt större vikt vid kontroll och reglering av dessa senare led, vilket inte minst märks i IUU-förordningen och kontrollförordningen. En enhetlig reglering av överträdelser av EU-förordningar underlättar dessutom den praktiska tillämpningen av reglerna för kontrollmyndigheter och rättsväsende, som straffregleringen blir tydligare och mer förutsebar för den enskilde. Utredningens överväganden och förslag Jag har i avsnitt 9.2.4 föreslagit att straffskalan för överträdelser som enligt nuvarande reglering omfattas av 40 § första stycket fiske- lagen (överträdelser av föreskrifter meddelade av regering eller för- valtningsmyndighet) inte längre ska innehålla fängelse, utan endast böter. Mitt förslag beträffande överträdelser av EU-förordningar är att samma straffskala ska gälla för dessa överträdelser. När det gäller mina överväganden i denna del hänvisar jag till vad som anförts i avsnitt 9.2.4. Några huvudpunkter ska dock sammanfattas här. Som framhållits i avsnittet är avsikten med förslaget inte att sänka över- trädelsernas straffvärde. Förslaget innebär endast ett systemskifte som motiveras främst av en strävan att skapa en tydligare och enhetligare reglering. innehåller straffskalan endast böter om de aktuella överträdelsen begås i den svenska ekonomiska zonen, medan straffskalan för samma överträdelse innehåller fängelse om den begås på annat vatten. Genom förslaget uppnås att straffskalan kommer att vara densamma oavsett om en överträdelse begås i den svenska ekonomiska zonen eller på annat vatten. Hänsynen till åtaganden enligt havsrättskonventionen innebär att en sådan enhetlig straffskala endast kan uppta böter. Detta behöver dock enligt min uppfattning inte innebära att de straff som döms ut blir lindrigare än enligt nuvarande system. Jag vill återigen framhålla att såvitt framkommit har domstolarna aldrig dömt till fängelse för fiskebrott. Den straffrättsliga sanktion som i praxis tillämpats på överträdelser av fiskeregleringen är bötesstraff. Med hänsyn till att normerade böter tillämpas för flertalet överträdelser av fiskeregle- ringen som sker i näringsverksamhet, kan dock även bötesstraffet bli mycket kännbart. Enligt den nuvarande regleringen är t.o.m. grova brott som begås i den ekonomiska zonen belagda med enbart böter. Enligt min uppfattning är det också möjligt att ge framför allt ett bötesstraff som bestämts i normerade böter sådan skärpa att det väl motsvarar även brott med höga straffvärden. Till stöd för förslaget om att endast böter ska ingå i straffskalan för överträdelser av EU-förordningar kan även anföras att en sådan reglering ger bättre möjligheter att leva upp till de krav som EU ställer om sanktioner mot överträdelser av den gemensamma fiskeripoli- tiken. Från EU:s sida har anförts att medlemsstaternas sanktioner är för milda för att verka avskräckande samt att denna svaghet för- värras ytterligare av den stora variation som präglar sanktionerna i de olika medlemsstaterna. har vid upprepade tillfällen utsatts Utredningens överväganden och förslag för kritik av kommissionen för bl.a. otillräckliga sanktioner. Genom IUU-förordningen har EU satt fokus på bl.a. sanktionsfrågan i och med införandet av bestämmelser som syftar till att harmonisera sanktionsnivån för allvarliga överträdelser inom unionen. Genom kon- trollförordningen tas detta ytterligare ett steg längre bl.a. genom införandet av ett stegvis pricksystem för allvarliga överträdelser. Till detta system knyts återkallelse av fiskelicens. De bestämmelser som införs med IUU-förordningen tar i första hand sikte på administrativa sanktioner. Genom artikel 44 åläggs medlemsstaterna att se till att en fysisk person som har begått, eller en juridisk person som befunnits ansvarig för, en allvarlig överträ- delse kan bli föremål för effektiva, proportionella och avskräckande administrativa sanktioner. Vidare föreskrivs att medlemsstaterna ska tillämpa en högsta sanktion på minst fem gånger värdet av de fiskeriprodukter som erhållits genom att begå den allvarliga över- trädelsen. (Innebörden av detta krav framstår inte som helt klar. Den engelska versionen av artikel 44 är inte tydligare. Däri uttrycks kravet på följande sätt: The Member States shall impose a maximum sanction of at least five times the value of the fishery products obtained by committing the serious infringement.) Vid upprepade allvarliga överträdelser ska medlemsstater- na tillämpa en högsta sanktion på minst åtta gånger värdet av de fiskeriprodukter som erhållits genom att begå den allvarliga över- trädelsen. Härutöver föreskrivs att medlemsstaterna får också, eller som ett alternativ, tillämpa effektiva proportionella och avskräckande straffrättsliga sanktioner. Som anförts i avsnitt 4.2.10 är det rimligt att anta att regleringen för svenskt vidkommande innebär krav på skärpning av sanktionerna vid allvarliga överträdelser. Jag vill påpeka att en sådan reglering med administrativa sank- tioner som IUU-förordningen bygger på inte stämmer särskilt väl överens med vårt nuvarande sanktionssystem, vilket i första hand baseras på straffrättsliga sanktioner. Det är först som admi- nistrativa sanktionsavgifter har införts på fiskeområdet. De över- trädelser där s.k. sanktionsavgifter har ansetts kunna komma i fråga har gällt mindre allvarliga, lätt konstaterbara överträdelser, för vilka behovet av utredning är begränsat. Det handlar till största delen om överträdelser av bestämmelser om anmälnings- och rapporterings- skyldighet. Vid dessa typer av överträdelser är relativt låga avgifter avsedda att utgå. Som anförts i avsnitt 4.2.10 framstår det inte som möjligt att i vårt sanktionssystem införa administrativa sanktions- Utredningens överväganden och förslag avgifter i den omfattning och med så höga belopp som IUU-för- ordningen föreskriver. Alternativet, att tillämpa effektiva, proportionella och avskräckan- de straffrättsliga sanktioner, stämmer bättre överens med det svenska sanktionssystemet. Ett problem är dock att jag bedömer utrymmet för att höja straffmaximum för fiskebrott som i princip obefintligt. Denna bedömning grundar jag på det motstånd som höj- ning av straffmaximum för fiskebrott mötte hos Lagrådet (se prop. 2002/03:41 s. 49 f.). Regeringen hade i lagrådsremissen föreslagit att maximistraffet för brott mot fiskelagen skulle höjas från sex månaders fängelse till fängelse. Trots att Lagrådet motsatte sig en sådan höjning, höjdes straffskalan från till samt infördes en särskild straffbestämmelse om grovt brott med fängelse i högst som påföljd. Av särskilt intresse i här aktuellt sammanhang är att Lagrådet i sitt yttrande bl.a. framhöll att den föreslagna höjningen på grund av havsrättskonventionen i princip bara skulle gälla brott begångna inom svenskt sjöterritorium, vilket innebar att det skulle komma att uppstå anmärkningsvärda skillnader i påföljden för ett brott beroende på var detta begåtts. (För en ut- förligare redovisning av Lagrådets yttrande, se avsnitten 4.2.11 och 8.2.) Enligt min uppfattning framstår däremot en vidgad tillämpning av normerade böter vid överträdelser mot fiskeregleringen som en möjlighet att faktiskt närma sig de krav som EU ställer på sank- tionernas skärpa. Som tidigare anförts kan ju normerade böter enligt nuvarande reglering uppgå till mycket höga belopp. Exempelvis kan nämnas, som framhållits i avsnitt 9.2.4, att vid den genomgång som utredningen gjort av domar meddelade och första halv- kunde konstateras att normerade böter om så höga belopp som förekom. Om dessutom beräkningsgrunderna för normerade böter skärps medför detta att möjligheterna att uppfylla EU:s krav förbättras ytterligare. (Angående mitt förslag om vidg- ning av tillämpningsområdet för normerade böter och skärpning av beräkningsgrunden för sådana böter, se vidare avsnitt 9.2.8.) Sammantaget menar jag att förslaget att enbart böter ska ingå i straffskalan skapar möjligheter att döma ut mer kännbara straff- rättsliga sanktioner än som sker , vilket ligger i linje med EU:s krav på skärpta sanktioner för överträdelser av den gemensamma fiskeripolitiken. I diskussionen om sanktionernas skärpa bör också framföras att även om det svenska sanktionssystemet bygger på straffrättsliga sanktioner, omfattar det därutöver administrativa sank- Utredningens överväganden och förslag tioner som kan vara mycket ingripande för den enskilde. Vad jag tänker på är i första hand återkallelse av yrkesfiskelicens och fartygs- tillstånd (i fiskevårdslagen ersatt med en typ av tillstånd, fiskelicens, som även den ska kunna återkallas, se avsnitt 9.2.14). Eftersom sanktionssystemet även omfattar bestämmelser om särskild rätts- verkan, såsom förverkande, är det även viktigt att framhålla att en straffskala som endast innehåller böter inte hindrar att reglerna om förverkande tillämpas i samma utsträckning som är fallet , se NJA 2007 s. 918. Med den förslagna regleringen bör således det samlade sanktionstrycket för den som gjort sig skyldig till över- trädelse av den gemensamma fiskeripolitiken kunna bli betydande, när så krävs. Ytterligare en aspekt av förslaget är att det innebär att det inte strider mot grundlagen att låta i föreskrifter ange de EU-förordningar som avses i straffbestämmelsen angående överträ- delser av EU-förordningar. Om fängelse behålls i straffskalan måste däremot denna förteckning lyftas upp i regeringens förordning för att regleringen ska vara tillåten enligt bestämmelserna om normgiv- ning i RF, jämför avsnitt 9.2.4. Att låta ansvara för förteckningen framstår enligt min mening som en effektiv och lämp- lig ordning. Som anförts i avsnitt 9.2.4 framstår det dessutom som den enda praktiskt möjliga lösningen. Utredningens avsikt är en allmän straffskärpning för fiskebrott, såväl yrkesfiskebrott som brott som begås av fritidsfiskare m.fl. För att kompensera för den inskränkta tillgången till tvångsmedel som ändringen av straffskalan innebär, kommer jag att föreslå att en specialbestämmelse om husrannsakan införs i fiskevårdslagen, se avsnitt 9.2.11. Förhållandet till straffbestämmelser i vissa andra lagar En fråga som avslutningsvis bör beröras är vad som ska gälla när tillämpningsområdet för fiskevårdslagens straffbestämmelse helt eller delvis sammanfaller med tillämpningsområdet för vissa andra lagars straffbestämmelser. Det jag främst har i åtanke är förhållandet till straffbestämmelserna i lagen om straff för smuggling, livsmedels- lagen och . Jag har föreslagit att straffbestämmelserna i 40 § andra stycket fiskelagen och 11§ lagen om EG:s förordningar om den gemensamma fiskeripolitiken slås samman till ett gemensamt straffbud om EU- Utredningens överväganden och förslag förordningar i fiskevårdslagen. I fiskelagen anges inte hur 40 § andra stycket fiskelagen förhåller sig till andra lagars straffbestämmelser. När det gäller straffbestämmelsen i 11 § lagen om EG:s förordningar om den gemensamma fiskeripolitiken föreskrivs det dock att be- stämmelsen är subsidiär till , lagen om straff för smugg- ling och fiskelagen (12 §). Frågan är vad som ska gälla för denna nya straffbestämmelse. Min bedömning är att tillämpningsområdena för fiskevårdslagen och lagen om straff för smuggling kommer att överlappa varandra i ökad utsträckning till följd av IUU-förordningen. I den mån dessa lagars straffbestämmelser kan komma att konkurrera med varandra anser jag att lagen om straff för smuggling bör ha företräde. Detta mot bakgrund av dels att straffskalorna i lagen om straff för smugg- ling är strängare än fiskevårdslagens, dels att det område där reglerna kan tänkas konkurrera borde ligga långt från fiske i egentlig mening. Livsmedelslagens straffbestämmelse (29 §) kan också komma att konkurrera med fiskevårdslagens straffbestämmelse, särskilt när det gäller EU-förordningar om marknadsreglering av fisk och fiskpro- dukter. I en sådan konkurrenssituation anser jag att fiskevårdslagens bestämmelse bör ha företräde. Vad slutligen beträffar förhållandet mellan fiskevårdslagens straff- bestämmelse om överträdelser av EU-förordningar och brottsbal- kens straffbestämmelser är det min uppfattning att fiskevårdslagens bestämmelse bör ha företräde. När det t.ex. gäller hindrande av kontroll, som är en av de överträdelser av EU-förordningar som inte är straffbelagd i 40 § andra stycket fiskelagen men som kommer att omfattas av fiskevårdslagens straffbestämmelse, innebär detta att straffbestämmelsen i 17 kap. 13 § andra stycket om hindrande av förrättning inte ska tillämpas. I stället ska fiskevårds- lagens straffbestämmelse om överträdelser av EU-förordningar ha företräde. Att fiskevårdslagens straffbestämmelse ska ha företräde framför bestämmelser när tillämpningsområdet för dessa sam- manfaller hindrar självklart inte att överträdelser av EU-förordningar som inte omfattas av fiskevårdslagens straffbestämmelse men som faller in under bestämmelser bestraffas enligt sist- nämnda. Exempelvis har tidigare angetts att överträdelser av EU- förordningarna om strukturstöd har bestraffats enligt brotts- balken. Så kommer att kunna ske även fortsättningsvis. Bestämmel- serna om strukturstöd finns nämligen inte med i den förteckning över EU-förordningar m.m. som enligt förslaget ska föreskrivas av Utredningens överväganden och förslag och komplettera fiskevårdslagens straffbestämmelse. Någon konkurrens mellan straffbestämmelserna uppstår därför inte. Utredningens förslag: En straffbestämmelse om olovligt fiske motsvarande 37 § fiskelagen införs i fiskevårdslagen. Dock an- vänds i stället begreppet otillåtet fiske för att beskriva det straff- bara beteendet. Straffskalan ska inte längre innehålla fängelse, utan endast böter. Avsikten med den ändrade straffskalan är inte att sänka överträdelsernas straffvärde, utan främst att skapa en reglering som är tydlig och enhetlig på så sätt att straffskalan kommer att vara densamma oavsett om överträdelsen begås i den svenska ekonomiska zonen eller på annat vatten. Med hän- syn till att fiskevårdslagen har en annan systematik än fiskelagen har straffbestämmelsen fått en annan utformning. Enligt 37 § fiskelagen är det straffbelagt att med uppsåt eller av oaktsamhet utan lov fiska i vatten där annan har enskild fiskerätt. Det är också straffbart att utan någon myndighets tillstånd enligt fiskelagen fiska där sådant tillstånd behövs eller sätta ut eller placera ett fiskeredskap eller en anordning i strid med vad som gäller om fiskådra. Straffskalan sträcker sig från böter till fängelse . För brott som begås i ekonomiska zon innehåller straffskalan endast böter, se 41 § första stycket fiskelagen. Överträdelse som begåtts vid fiske i näringsverksamhet ska i vissa fall föranleda nor- merade böter, se 41 § andra stycket fiskelagen. En i huvudsak likalydande straffbestämmelse om olovligt fiske bör införas i fiskevårdslagen. Straffskalan i fiskevårdslagens bestäm- melse ska dock inte innehålla fängelse, utan endast böter. Som anförts i avsnitten 9.2.4 och 9.2.5 är avsikten med förslaget inte att sänka överträdelsernas straffvärde. Förslaget innebär endast ett sys- temskifte som motiveras främst av en strävan att skapa en tydligare och enhetligare reglering. Genom förslaget uppnås nämligen att straffskalan kommer att vara densamma oavsett om en överträdelse begås i den svenska ekonomiska zonen eller på annat vatten. När det gäller mina överväganden i denna del hänvisas i huvudsak till vad som anförts i ovan nämnda avsnitt. Utredningens överväganden och förslag I syfte att förenkla straffbestämmelsen och också att förhindra att vissa straffvärda beteenden faller utanför lagen föreslår jag att fiskevårdslagen ska använda sig av begreppet otillåtet fiske i stället för olovligt fiske. Begreppet otillåtet fiske är ett redan etablerat begrepp som används i 40 § andra stycket fiskelagen. Det här- stammar från lag om EG:s förordningar om den gemensamma fiskeri- politiken. I förarbetena till lagen om EG:s förordningar om den gemensamma fiskeripolitiken sades följande om begreppet otillåtet fiske. Begreppet otillåtet fiske inrymmer otillåten användning av fiskefartyg, fiskeredskap eller fiskemetod eller att det sätt på vilket fartyget, metoden eller redskapet används på är otillåtet. Som exempel kan nämnas att ett redskap inte är märkt eller utmärkt på rätt sätt. I begreppet inryms även att fisket skett på en otillåten plats eller eller att det i övrigt innefattar otillåten fångst av helt eller delvis fredade bestånd. 1994/95:75 s. 57). Begreppet otillåtet fiske täcker in det som regleras i 37 § första stycket första och andra punkten fiskelagen utan att det specifikt behöver anges. Innebörden av begreppet ska vara densamma i såväl mot- svarigheten till 37 § som i motsvarigheten till 40 § andra stycket i fiskelagen, detta underlättar också för lagtillämparen. Ett antal beteenden som framstår som straffvärda har förts in i mitt förslag till fiskevårdslag. Dels uttrycks det tydligt i 8 § att yrkes- mässigt fiske på allmänt vatten bara får bedrivas med fiskelicens. Med den definition som finns i 5 § innebär det att allt fiske som sker på allmänt vatten och som bedrivs i näringsverksamhet med syfte att fånga och sälja fisk kräver fiskelicens. Genom 13 § är kravet utsträckt till att även gälla yrkesmässigt fiske på enskilt vatten i havet om det bedrivs med fartyg. Att bedriva fiske utan fiskelicens i strid mot fiskevårdslagens bestämmelser anser jag vara ett klart straff- värt beteende. I fiskelagen är detta straffbelagt genom 37 § andra punkten fiskelagen, att fiska utan myndighets tillstånd där sådant tillstånd behövs. Begreppet otillåtet fiske i fiskevårdslagen täcker in det fall att någon fiskar utan fiskelicens i fall där sådan krävs. En annan förändring i fiskevårdslagen är att redskapsbegränsningar slås fast i lagen och inte i föreskrifter. Dessutom är regleringen om be- gränsning av handredskap ny i förhållande till vad som tidigare gällt (se vidare i avsnitt 9.1). Även att bedriva fiske i strid mot bestäm- melserna om redskapsbegränsningar framstår som straffbart beteen- de. Detta är straffbart enligt 40 § första stycket fiskelagen Utredningens överväganden och förslag som stadgar straff för den som bryter mot föreskrifter meddelade med stöd av vissa i fiskelagen uppräknade paragrafer. Även att be- driva fiske i strid mot redskapsbegränsningarna faller enligt min mening in under begreppet otillåtet fiske. Det innebär att fiske i strid mot redskapsbegränsningar kommer att falla under en annan form av bestämmelse i fiskevårdslagen på grund av att regleringen numera finns i lag och inte i föreskrifter. Enligt min uppfattning innebär den föreslagna ändringen i bestämmelsen om otillåtet fiske inte någon utvidgning av det straffbara området. Fiske i strid mot bestämmelser om yrkesfiskelicens och fartygstillstånd kan bestraffas även enligt fiskelagen, detsamma gäller fiske i strid mot de redskaps- begränsningar som finns. Fiskevårdslagens ändrade systematik och en strävan att förenkla och renodla paragraferna innebär däremot att även straffbestämmelserna måste utformas på ett annat sätt. Det kan innebära att ett visst beteende kommer att falla under en annan straffbestämmelse i fiskevårdslagen än den som motsvarar dess tidi- gare straffbestämmelse i fiskelagen. Däremot ska inte det straffbara området som helhet vara utvidgat utom i de fall där så särskilt har angetts. Utredningens förslag: Fiskevårdslagen ska innehålla en särskild bestämmelse om grovt brott för vissa överträdelser begångna i näringsverksamhet. Liksom enligt nuvarande reglering ska överträdelser av före- skrifter meddelade av regeringen eller den myndighet som reger- ingen bestämmer, överträdelser av EU-förordningar samt otillåtet fiske (se avsnitten 9.2.4–9.2.6) vara straffria om de är ringa. Vad som ska anses vara ringa fall ska dock inskränkas. I 40 a § fiskelagen finns en särskild bestämmelse om grovt brott. Bestämmelsen tar sikte på brott enligt 37 och 40 §. Om ett brott enligt nämnda paragrafer är att anse som grovt är straffskalan fäng- else i högst . Om ett sådant grovt brott är begånget i den svenska ekonomiska zonen innehåller straffskalan dock endast böter. I bestämmelsens andra stycke anges att vid bedömandet av om brottet är grovt ska särskilt beaktas om det avsåg verksamhet av särskilt stor omfattning, fångst av betydande värde eller fångst ur Utredningens överväganden och förslag särskilt skyddsvärda bestånd. I motiven till fiskelagens bestämmelse om grovt brott, som infördes , anfördes bl.a. att det kan vara fråga om upprepade eller långvariga överträdelser som inne- bär en otillåten verksamhet i stor omfattning men också enskilda landningar som är värda och därutöver (se prop. 2002/03:41 s. 33). Att de aktuella överträdelsernas straffskalor enligt förslaget endast kommer att innehålla böter medför enligt min uppfattning inte att bestämmelsen om grovt brott bör slopas i fiskevårdslagen. Som anförts ovan är ändringen av straffskalorna inte avsedd att sänka överträdelsernas straffvärde.