sou · GYB330 · 2010-05-04 00:00:00 — Inspektionen ska även följa och analysera utvecklingen på gasmarknaden samt lämna förslag till ändringar i regelverk eller andra åtgärder för att främja mark- nadernas funktion. I och med detta ingår det i Energi- marknadsinspektionens uppdrag att följa utvecklingen på gasmark- naden. Det torde därmed utgöra en naturlig del av detta arbete att följa vad de olika aktörernas roller kan innebära samt hur dessa roller förändras . De roller, regler och ansvarsområden som avses kommer i huvudsak att utgöras av befintliga regelverk som här kommer att sammanställas i syfte att genom beskrivningar av roller och ansvar förbättra marknadens funktion, bl.a. genom att underlätta för nya och potentiella aktörer att ta sig in på marknaden. Den aktuella uppgiften torde därmed i allt väsentligt falla under befintliga bestämmelser i instruktion. Överväganden och förslag – gasmarknadsdirektivet Det finns därmed inget behov av att förändra inspektionens instruktion i dessa delar. I syfte att på lämpligt sätt tydliggöra uppdrag i denna del menar utred- ningen att inspektionen genom sitt regleringsbrev bör ges i uppdrag att ta fram och offentliggöra de aktuella beskrivningarna. Skyldigheten att hålla beskrivningarna aktuella och eventuellt fyllas på med nya aktörer följer av instruktionen. Utredningen vill här särskilt lyfta fram att de roller, regler och ansvarsområden som avses i huvudsak utgörs av befintliga regel- verk. Inspektionen avses sammanställa denna information bl.a. för att underlätta tillträdet till marknaden för nya och potentiella aktörer. Väsentliga delar av informationen är redan publicerad på olika sätt och det torde därför vara möjligt för inspektionen att hänvisa till dessa källor så länge en sådan hänvisning är tillräckligt tydlig och specifik för att det ska vara enkelt att återfinna den aktuella informationen. En möjlig källa till sådan information är t.ex. som ges ut av . Därmed kommer inspektionen endast att behöva komplettera med mer begränsade delar av den aktuella informationen. Utredningen vill här även lyfta fram att det är betydelsefullt att beskrivningarna även omfattar andra aktörer av väsentlig betydelse för naturgas- marknaden. är tillsynsmyndighet enligt gas- marknadsdirektivets bestämmelser. De tillsynsuppgifter som hänvisas till i artikel 45 torde dock inte avse offentliggörandet av de aktuella rollerna, ansvarsområdena och regelverken utan snarare syfta till att övervaka att de aktuella regelverken följs och att aktörerna upp- fyller de krav som är förenade med respektive roll. Dessa till- synsuppgifter torde i relevanta delar redan omfattas av det befintliga regelverket i bl.a. naturgaslagen och instruktion alternativt de förslag som utredningen lägger i övriga delar. Något ytterligare förslag läggs därmed inte i denna del. Överväganden och förslag – gasmarknadsdirektivet 9.13Energimarknadsinspektionens ansvar och uppgifter 9.13.1Energimarknadsinspektionens ledning och oberoende Förslag: Naturgaslagen ska kompletteras med en bestämmelse som anger att regeringen ska förordna myndighetens chef för en period av fem till samt att förordnandet endast ska kunna förnyas . Bestämmelserna i artikel 39 anger att tillsynsmyndighetens högsta ledning ska vara tillsatt för en bestämd period på mellan fem och . Uppdraget kan förnyas en gång. utgör för räkning tillsynsmyndighet enligt direktivet. Enligt 9 § anställningsförordningen (1994:373) får en anställning vad gäller arbetstagare hos myndigheter under regeringen begränsas till att gälla antingen för en bestämd tid eller tills vidare längst till en viss tidpunkt bl.a. då arbetstagaren får en verksledande eller där- med jämförlig ställning. Detta möjliggör de tidsbegränsade förord- nandena som är aktuella här. Vad gäller chefen för den svenska tillsynsmyndigheten, dvs. generaldirektören för , faller denna befattning in under gängse praxis och regelverk för utnämning av myndighetschefer. I ges myndighetschefer vanligen ett för- ordnande , vilket senare kan förnyas två gånger på respektive . I ljuset av direktivets bestämmelser bör naturgaslagen kom- pletteras med en bestämmelse som anger att myndighetens chef kan förordnas för en period av fem till samt att ett förordnande endast kan förnyas en gång. Förslag: instruktion ska uppdateras med en hänvisning till de uppgifter som följer av förordningen (EG) nr 715/2009. Överväganden och förslag – gasmarknadsdirektivet Förordningen (2007:118) med instruktion för Energimarknads- inspektionen innehåller en hänvisning i punkten 6 b till att inspektionen inom sitt område ska fullgöra de uppgifter som följer av gasmarknadsdirektivet 2003/55/EG, dvs. det tidigare direktivet. Denna hänvisning kommer att uppdateras till att gälla det nya direktivet för att omfatta det tredje energimarknadspaketets rättsakter. Denna komplettering av det befintliga regelverket kommer att säkerställa genomförandet av direktivets bestämmelser om den nationella tillsynsmyndighetens oberoende. För att säkerställa att detta oberoende kan omsättas i praktiken är det viktigt att inspek- tionen ges tillgång till nödvändiga resurser och kompetens i synner- het mot bakgrund av de utökade och delvis nya uppgifter som det tredje energimarknadspaketet som helhet kommer att innebära för . 9.14Skyldigheter med koppling till tillsyn över driften av naturgassystemet Enligt 3 kap. 1 § naturgaslagen ska ett företag som innehar en naturgasledning och bedriver överföring av naturgas ansvara för drift och underhåll och, vid behov, utbyggnad av sitt ledningssystem och, i tillämpliga fall, dess anslutning till andra ledningssystem. Företaget svarar också för att dess ledningssystem är säkert, tillförlitligt och effektivt och för att det på lång sikt kan uppfylla rimliga krav på överföring av naturgas. ansvarar enligt förordning (2007:1118) med instruktion för för tillsyn, regel- givning och tillståndsprövning enligt naturgaslagen, med undantag för frågor om försörjningstrygghet enligt 8 a kap. naturgaslagen. ska enligt förordning (2007:1153) med instruktion för vara tillsynsmyndighet för naturgasförsörjning enligt 8 a kap. naturgaslagen. har inte någon tillsyn över naturgassystemets drift motsvarande tillsynen över elsystemets drift. Utredningen be- dömer mot bakgrund av detta att det nya direktivet för svenskt vid- kommande inte föranleder några ytterligare åtgärder i denna del jämfört med tidigare. Överväganden och förslag – gasmarknadsdirektivet 9.15Skyldigheter som enligt direktivet läggs på och andra myndigheter – Förslag: instruktion ska kompletteras med en bestämmelse om att verket ska bistå vad gäller övervakningen av de konsumentrelaterade aspekterna som anges i gasmarknadsdirektivet 2009/73/EG. ska ansvara för rapporteringen av över- vakningen av de konsumentrelaterade frågor som anges i gasmark- nadsdirektivet där inget annat har angetts. är dock den myndighet som generellt sett ansvarar för konsumentfrågor vilka berörs i artikel 41.1. Verket har därmed ett flertal uppgifter som innebär att det löpande kommer i kontakt med de frågor som är relevanta för konsumenter, däribland energifrågor. I syfte att åstadkomma en så tydlig bild som möjligt av hur konsumenternas situation ser ut på marknaden bör till Energimark- nadsinspektionen överlämna sådan information om naturgaskon- sumenternas ställning på marknaden som är relevant i samman- hanget. Inspektionen har huvudansvaret för övervakningen enligt direktivet samt ansvarar för den årliga rapporteringen av resultaten. 9.16Skyldigheter som enligt direktivet läggs på och andra myndigheter – Förslag: instruktion ska kompletteras med en hänvisning till att verket ska bistå med underlag vad gäller de relevanta övervakningsuppgifter i artikel 41.1 punkterna j och k i det nya gasmarknadsdirektivet 2009/73/EG. Rapporteringen ska ske till . Även det nya gasmarknadsdirektivet omfattar övervakning av flera aspekter relaterade till konkurrensförhållandena på den svenska naturgasmarknaden. instruktion bör därför kompletteras med en hänvisning till att ska bistå Överväganden och förslag – gasmarknadsdirektivet med information vad gäller de upp- gifter som rör konkurrensrelaterade frågor i artikel 41.1 punkten j i det nya gasmarknadsdirektivet 2009/73/EG, där det nämns eventuell snedvridning eller inskränkning av konkurrensen på elmarknaden. Detsamma gäller uppgifterna enligt punkten k som rör övervakning av begränsande avtalsvillkor såsom exklusivitetsklausuler. Härmed avses att relevant information lämnas till Energimarknadsinspek- tionen i syfte att utgöra en del av det underlag som ligger till grund för den årliga rapport som inspektionen ansvarar för. Myndigheterna förutsätts även fortsättningsvis utbyta information och kompetens med utgångspunkt från deras respektive uppdrag när så är relevant. Ett sådant samarbete existerar och förutsätts därför fortsätta även då ett ömsesidigt utbyte torde underlätta övervakningen av naturgasmarknaden. 9.17Klagomål gällande innehavare av naturgasledning eller en innehavare av förgasningsanläggning – tidsfrister m.m. Förslag: Varje part som har ett klagomål mot en innehavare av naturgasledning eller en innehavare av förgasningsanläggning vad avser dennes skyldigheter enligt naturgaslagen får klaga hos tillsynsmyndigheten. ska i egenskap av tvistlösande myndighet fatta ett beslut med möjlighet till förlängning om myndigheten begärt in kompletterande upplysningar. Tiden kan förlängas ytterligare efter medgivande från sökanden. Naturgaslagen ska kompletteras med bestämmelser gällande detta samt att besluten ska gälla och vara överklagbara. Artikel 41.11 anger att varje part som har ett klagomål gällande innehavare av naturgasledning eller en innehavare av förgasnings- anläggning vad avser deras skyldigheter enligt direktivet får inge klagomål till tillsynsmyndigheten. I syfte att säkerställa att det svenska regelverket uppfyller direktivets krav i denna del bör bestämmelser införas i naturgaslagen. Av lagen ska det framgå vilka tidsfrister som gäller för tillsynsmyndighetens hantering av ett sådant klagomål. Det ska även framgå vad man kan tvista om samt att besluten är gällande och att de kan överklagas. 10Förordning (EG) nr 715/2009 om villkor för tillträde till naturgasöverföringsnäten Förordningen (EG) nr 715/2009 om villkor för tillträde till natur- gasöverföringsnäten innehåller bestämmelser som rör certifiering av systemansvariga för transmissionssystem, Europeiska nätverket av systemansvariga för transmissionssystem för gas (ENTSOG) och icke-bindande ramriktlinjer med principer för utarbetandet av nätföreskrifter. Bestämmelserna rör även byrån för samarbete mel- lan energitillsynsmyndigheter (), regionalt samarbete, tarif- fer för tillträde till nät, tjänster för tredjepartstillträde, tredjeparts- tillträde samt principer för mekanismer för kapacitetstilldelning och förfarande för att hantera överbelastning i näten. Förordningen omfattar även bestämmelser kring undantag för större ny infra- struktur, kring transparens och tillhandahållande av information till kommissionen, samrådsförfaranden, samt påföljder och bemyndi- ganden för kommissionen att utfärda riktlinjer. Artiklarna är i huvudsak utformade som principiella bestämmel- ser. Dessa ska definieras närmare genom riktlinjer framtagna av kommissionen samt av . Även de nätföreskrifter som ska tas fram av ENTSOG kommer att bidra till att definiera hur de olika funktionerna ska fungera och hanteras. Förordningen är indelad i en ingress, 32 artiklar, samt 2 bilagor. Bilaga I omfattar riktlinjer, medan bilaga II omfattar en jämförel- setabell över artiklarna i denna samt den tidigare förordningen.1 Den nya förordningen om villkor för tillträde till naturgasöver- 1 och rådets förordning (EG) nr 1775/2005 av om villkor för tillträde till naturgasöverföringsnäten (EUT L 289, 3.11.2005, s. 1, Celex 32005R1775). Förordning (EG) nr 715/2009 om villkor för tillträde till naturgasöverföringsnäten föringsnäten är mer omfattande än den tidigare. I förordningen har artiklarna 3–12, 15, 17, 19–20 samt 31 lagts till. De nya artiklarna rör bl.a. certifiering av systemansvariga för transmissionssystem, bildandet av ENTSOG och denna organisations uppgifter, fram- tagande av ramriktlinjer, frågor rörande nätföreskrifter, övervakningsuppgifter och regionalt samarbete. Som nämnts tidigare innebär det tredje energimarknadspaketet och de organisationer som skapas inom ramen för paketet ett ökat samarbete och en ökad samordning i syfte att skapa en väl funge- rande inre marknad för el och gas. För naturgasens del ligger fokus på ENTSOG samt . En EG-förordning är bindande i sin helhet och direkt tillämplig i varje medlemsstat. Detta innebär att en sådan rättsakt varken ska eller får inkorporeras till nationell rätt. Några särskilda åtgärder för att införliva förordningen i den svenska rättsordningen ska således inte vidtas av . Detta innebär att förordningen om villkor för tillträde till naturgasöverföringsnäten ska hanteras på samma sätt som förordningen om gränsöverskridande handel med el. För- ordningarna är i delar dessutom mycket lika varandra vilket beaktas vid bedömningen av artiklarna. Förordningen föreskriver i artikel 26 att den inte påverkar med- lemsstaternas rätt att behålla och införa åtgärder som innehåller mer detaljerade bestämmelser än de som anges i förordningen och i de riktlinjer som kommissionen utfärdar. Det är därför endast då svensk rätt kan anses strida mot förordningen och då förordningen föreskriver en skyldighet eller möjlighet att vidta lagstiftnings- åtgärder på det nationella planet som ändringar i den svenska lag- stiftningen kan vara nödvändiga. Det kan även finnas ett behov av att se över berörda regelverk i syfte att förtydliga ansvarsområden i förhållande till aktörer och organisationer på den svenska markna- den. Förordningens ingress anger de bakomliggande motiven till för- ordningen Ingressen kan även ge viss ledning vad gäller tolkningen av bestämmelserna i den aktuella förordningen. Marknaderna för el och naturgas utgår från premisserna för en konkurrensutsatt marknad där kunderna, stora såväl som små, genom aktiva val ska skapa en dynamisk marknad som leder till Förordning (EG) nr 715/2009 om villkor för tillträde till naturgasöverföringsnäten ökad effektivitet, konkurrenskraftiga priser, och mer kvalitativa tjänster. En dynamisk inre marknad avses även leda till ökad för- sörjningstrygghet och hållbarhet. Förordningen syftar till att fast- ställa grundläggande principer och bestämmelser för tillträde till nätet, tjänster för tredjepartstillträde, hantering av överbelastning, transparens, balans och handel med kapacitetsrättigheter. Ingressen hänvisar till kommissionens meddelanden från En energipolitik för och Utsikterna för den inre el- och gasmarknaden, samt kommissionens meddelande Utredning i enlighet med artikel 17 i förordning (EG) nr 1/2003 av de europeiska gas- och elsektorerna (slutrapport). I ingressen konstateras att det krävs ytterligare regler och åtgärder för att skapa en väl fungerande, öppen och effektiv marknad. Vissa kvar- stående hinder för den inre marknaden för naturgas lyfts fram; icke-diskriminerande tillgång till näten, en jämförbar tillsynsnivå hos olika medlemsländer, samt fortsatt isolerade marknader. Det finns även ett behov av utökad gränsöverskridande samman- länkningskapacitet som marknadsintegrationen på den inre marknaden för naturgas måste främjas ytterligare. har förordningen tagit upp aspekter som kriteri- erna för nättillträdesavgifterna och behovet av en minsta gemensam uppsättning tjänster för tredjepartstillträde. Även betydelsen av icke-diskriminerande och transparenta balanssystem för gas lyfts fram samt betydelsen av grundläggande bestämmelser för handeln med primära kapacitetsrättigheter. Mot bakgrund av att gasmark- nadsdirektivet 2009/73/EG medger ett kombinerat systemansvar för transmission och distribution anges här att förordningen inte kräver några ändringar i uppbyggnaden av nationella transmissions- och distributionssystem som överensstämmer med direktivets bestämmelser. I den harmoniserade ram som förordningen avser skapa har betoningen ökat vad gäller behovet av ett ökat samarbete och en ökad samordning mellan systemansvariga för transmissionssyste- men. ENTSOG ges en viktig roll genom sina uppgifter som bl.a. omfattar att ta fram nätföreskrifter. Även berörs genom att byrån ska ta fram icke-bindande ramriktlinjer för utarbetandet av nätföreskrifterna. Dessa nätföreskrifter fokuserar på gränsöver- skridande nät och avses inte ersätta nationella nätföreskrifter som utfärdats av . Även det regionala per- spektivet framgår tydligare och har fått ökad betydelse, men det är Förordning (EG) nr 715/2009 om villkor för tillträde till naturgasöverföringsnäten värt att notera att det ses som ett steg på vägen mot en konkur- rensutsatt och effektiv inre marknad för gas. Ingressen lyfter fram betydelsen av delaktighet och transparens genom att föreskriva samrådsprocesser och andra förfaranden som syftar till att säkerställa transparensen på marknaden vad gäller utvecklingen av överföringskapaciteten för gas. Även betydelsen av en fungerande konkurrens för flytande naturgas lyfts fram, och riktlinjer för god praxis för tredjepartstillträdet till lagringsanlägg- ningar för naturgas och LNG berörs. Ingressen tar även upp den avtalsbetingade överbelastningen i naturgasnätet. Problemen med sådan överbelastning gör att ledande principer för hantering av överbelastning och kapacitetstilldelning baseras på frigörande av outnyttjad kapacitet samt skapandet av en marknad för sådan kapacitet. Det behövs även grundläggande prin- ciper för hur framtida situationer med fysisk överbelastning ska hanteras. Betydelsen av transparens och tillgång till relevant information lyfts fram, samt behovet av effektiv marknadsövervakning kopplad till effektiva, proportionerliga och avskräckande sanktioner. Kom- missionen har möjlighet att ta fram riktlinjer för att uppnå den grad av harmonisering som krävs för att uppnå syftet med förordningen. Förordningens huvudsakliga syfte är att skapa rättvisa regler för tillträde till naturgasöverföringsnäten, lagringsanläggningar och LNG-anläggningar. Detta syfte kan inte uppnås i tillräckligt hög grad av medlemsstaterna var för sig, varför dessa frågeställningar lämpligen hanteras inom ramen för en förordning. I de delar utredningen har gjort bedömningen att en artikel inte föranleder några konsekvenser för svenskt vidkommande omfattar beskrivningen av artikeln i det följande ingen mer uttömmande bedömning. 10.3.1Artikel 1 – Syfte och tillämpningsområde Artikel 1 anger förordningens syfte och tillämpningsområde. På samma sätt som tidigare anges att förordningens första stycke syf- tar till att fastställa icke-diskriminerande regler för villkoren Förordning (EG) nr 715/2009 om villkor för tillträde till naturgasöverföringsnäten rörande tillträde till transmissionssystem för gas (punkten a). Nationella och regionala marknaders särdrag ska dock beaktas. Det överordnade syftet är att den inre marknaden för gas ska fungera väl. I artikelns andra stycket anges nu även explicit att syftet med förordningen är att fastställa icke-diskriminerande regler gällande villkoren för tillträde till anläggningar för flytande naturgas (LNG) och lagringsanläggningar (punkten b). I tredje stycket anges att syftet med förordningen är att underlätta uppkomsten av en väl fungerande och transparent grossistmarknad med en hög grad av försörjningstrygghet. Förordningen ska även underlätta tillhand- hållandet av mekanismer för harmonisering av nättillträde för gränsöverskridande handel (punkten c). Målen i första stycket syftar till att fastställa harmoniserade principer. De harmoniserade principerna ska tas fram för tariffer eller de metoder som används för att beräkna tariffer för tillträde till nät, men inte till lagringsanläggningar, samt för inrättandet av tjänster för tredjepartstillträde. Harmoniserade principer ska även tas fram för kapacitetstilldelning, hantering av överbelastning, beslut om krav på transparens, balansregler och avgifter för obalans samt underlättande av handeln med kapacitet. Nytt här är att det uttryckligen nämns att lagringsanläggningar inte omfattas i den aktuella delen. Vad gäller lagringsanläggningar anger artikel 1 att förordningen med ett undantag endast ska gälla för lagringsanläggningar som omfattas av artikel 33.3 eller 33.4 i direktivet om gemensamma regler för den inre marknaden för naturgas 2009/73/EG (gasmark- nadsdirektivet). Förordningens artikel 19.4 ska dock gälla. Artikelns sista stycke motsvaras av den tidigare förordningens artikel 1.2, med ett tillägg som rör certifiering. Av stycket framgår att medlemsstaterna får inrätta ett organ i enlighet med direktiv /73/EG, vilket ska genomföra en eller flera av de uppgifter som brukar handhas av den systemansvariga för transmissions- system. Förordningens krav ska gälla för detta organ, som också ska vara föremål för certifiering enligt förordningens artikel 3 och utses i enlighet med artikel 10 i direktiv /73/EG. Förordning (EG) nr 715/2009 om villkor för tillträde till naturgasöverföringsnäten När det gäller artikelns mål om harmoniserade principer för bl.a. tillträde till nät och kapacitetstilldelning kan det i vissa falla vara svårt att relatera förordningens krav till gällande förutsättningar i . Detta beror på att tillämpar en marknadsmodell för naturgas som i vissa avseenden skiljer sig från gängse praxis inom många av EU:s medlemsstater. Genom den svenska naturgasmark- nadens s.k. elmodell, bokas kapacitet i såväl transmissions- som distributionssystem av slutförbrukarna genom nätägarnas (led- ningsinnehavarnas) försorg. I detta avseende skiljer sig från övriga medlemsstater inom EU. Utredningen förslår därför att det bör utredas närmare huruvida i alla delar uppfyller gas- förordningens krav (se avsnitt 11.1). Vidare tillämpar en systemansvarslösning som bygger på ett delat systemansvar mellan flera aktörer. Genom gasförordning- ens artikel 1 sista stycket har möjlighet att bibehålla en systemansvarslösning där en eller fler av de uppgifter som brukar handhas av en TSO kan genomföras av ett utomstående organ. Utredningen föreslår dock av flera skäl att förutsättningarna för en övergång till en sammanhållen TSO-lösning bör utredas närmare tillsammans med frågan om den svenska marknads- modellen (se avsnitt 9.2). 10.3.2Artikel 2 – Definitioner Artikel 2 omfattar de definitioner som gäller för förordningen. Därutöver ska de definitioner som anges i artikel 2 i gasmarknads- direktivet tillämpas då de är relevanta. Förordningen omfattar särskilda definitioner av följande begrepp: överföring, transportavtal, kapacitet, outnyttjad kapacitet, hantering av överbelastning, andrahandsmarknad, nomi- nering, renominering, funktionsduglighet, balansperiod, nätanvän- dare, avbrytbara tjänster, avbrytbar kapacitet, långfristiga tjänster, kortfristiga tjänster, fast kapacitet, fasta tjänster, teknisk kapacitet, avtalad kapacitet, tillgänglig kapacitet, avtalsbetingad överbelastning, primär marknad, samt fysisk överbelastning. Därutöver har följande definitioner tillkommit: anläggningskapacitet för flytande naturgas, utrymme, produktionskapacitet, inmatningskapacitet, samt lagrings- kapacitet. Förordning (EG) nr 715/2009 om villkor för tillträde till naturgasöverföringsnäten Utöver de fem nya definitionerna har även några förtydliganden gjorts i befintliga definitioner. Av intresse att nämna här är defini- tionen av outnyttjad kapacitet, där det nu framgår att det rör de fasta kapaciteter som en nätanvändare inte nominerat inom ramen för den aktuella tidsfristen. Samtliga definitioner som funnits med ska tillämpas för lagrings- och LNG anläggningar med undantag för överföring och transportavtal. De nya definitionerna tar sikte på flytande naturgas samt lagrings- anläggningar.