sou · GXB331 · 2010-01-01 00:00:00 — Inrättandet av ett planeringsverk uppfyller just det kravet. En sådan myndighet skulle ha en nära koppling till . Det finns exempel på tidigare försök att bygga upp specifika stabsfunktioner åt . () inrättades som en följd av trafikpolitiska beslut. TPR hade till uppgift att utarbeta ett gemensamt planerings- och prognosunderlag till grund för trafikverkens långsiktiga planering. TPR skulle också utvärdera planerna och redovisa till regeringen resultatet härav. TPR hade under sina verksamhetsår en roll som stabsorgan åt regeringen och fyllde ett behov av kvalificerad analysverksamhet som har saknats på . TPR:s roll var inte oomstridd. Gränsdragningen i förhållande till andra statliga organ lyftes fram som ett problem. Flera myndigheter uttryckte oro över att TPR skulle få en roll av något av en övermyndighet inom transportsektorn. 1990/91:100 konstaterades att verksamhet som är sektorsövergripande, där en styrning kan erfordras av verk och myndigheter, hör vanligtvis inte hemma hos en myndighet. Den roll som hade var inte hållbar. Inte heller skapandet av Delegationen för prognos- och utvecklingsverksamhet inom transportsektorn (DPU) och senare har löst problemen. har i uppdrag att samordna planeringen och tillhandahålla prognoser och annat beslutsunderlag samt ansvara för metodutvecklingen. Verksamheten bygger på frivillig samordning och är beroende av övriga myndigheter i sitt arbete och har inte möjlighet att tvinga dessa att samarbeta. Det är under dessa förhållanden genuint svårt för en liten myndighet att samordna betydligt större myndigheter som också själva har resurser inom de aktuella områdena. En frivillig samordning som är beroende av att gynnsamma förutsättningar för samarbete föreligger är inte en långsiktig hållbar lösning. Jämfört med tidigare planeringsomgångar har roll, dvs. att samordna trafikverkens långsiktiga infrastrukturplanering, reducerats. Regeringen har istället gett en roll av mer rådgivande karaktär som innebär att samordna kvalitetssäkringsprocessen gentemot trafikverken och länen. En erfarenhet som kan dras är att – om ett planeringsverk ska etableras – så gäller att det att verket också ansvarar för de medel som ska finansiera den verksamhet man planerar för. Det betyder att de anslag vars ändamål handlar om att driva och utveckla transportsystemet disponeras av planeringsverket och att de fördelar dessa medel till ett eller flera renodlade exekutiva organ dvs. nuvarande och och i förekommande fall till och eller annan inrättad myndighet som ansvarar för genomförandet av åtgärderna. Den nackdel som båda de alternativ som här redovisat är behäftad med utgörs av att den logiska kedjan planering, genomförande och uppföljning bryts. kommer ständigt att äga ett informationsbehov som aldrig går att tillgodose fullt ut. Kostnaderna för att få information om den konkreta funktionaliteten i transportsystemet kommer inte att anses rimliga. För att hålla nere dessa kostnader måste uppdragen till de exekutiva myndigheterna beskrivas både i termer av funktionalitet för det befintliga transportsystemet och i form av åtgärder för att utveckla det. Det finns i praktiken inte någon skarp gräns för vad som ska innefattas i kortsiktig funktionalitet och i långsiktig utveckling. Utbyggnad av ett mötesspår, utbyte av kontaktledningar, etablering av en ny cirkulationsplats, uppgradering av en 13-meters väg till att bli mötesfri är samtliga exempel på åtgärder där det kommer att bli diskussion om vem som ansvarar för vad och vem som bestämmer. Risken är uppenbar för att ansvar inte ska kunna utkrävas, vilket, enligt vad som framfört i tidigare avsnitt, är ett viktigt inslag i utformningen av det nya planeringssystemet. Vi kan också konstatera att det nya planeringssystemet bygger på en mycket nära koppling mellan direkt kontroll av och ansvar för den faktiska funktionaliteten och en kontinuerligt pågående planering av åtgärder för att bibehålla och förbättra det samlade transportsystemets funktionssätt. Ett från den operativa verksamheten skilt planeringsverk strider mot den bakgrunden mot den grundläggande ansatsen för den framtida statliga planeringen och styrningen av transportsektorn som föreslår. avvisar därför tanken på att skilja planeringen från genomförandet och uppföljningen. Det är bedömning att förslaget till nytt planeringssystem förutsätter inrättande av en myndighet med ett samlat ansvar för planering och sammanvägning för alla trafikslag (se kapitel 5). Effektiviteten i transportsystemet är av stor betydelse för samhällsutvecklingen och välfärden. Transportsystemet svarar för cirka en femtedel av den samlade produktionen av varor och tjänster i landet. Funktionaliteten i det samlade transportsystemet, dvs. dess förmåga att bidra till väsentliga mål i samhället, här och och är således av stor vikt. Statens roll som förvaltare av transportsystemet framträder allt tydligare i takt med produktion och trafikering i ökad utsträckning sker efter marknadsmässiga principer. I förvaltningen av transportsystemet ligger att skapa förutsättningar för transportsystemets funktionalitet och utveckling. Kraven på funktionalitet uttrycks oftast i termer av tillgänglighet, framkomlighet, säkerhet, jämställdhet och miljöanpassning. har i tidigare avsnitt konstaterat att bästa kunskapen om funktionaliteten har den som sköter, underhåller och utvecklar anläggningar och ser till att de utnyttjas effektivt, att de som nyttjar anläggningarna får tillräcklig och nödvändig support för säkra, framkomliga och miljöanpassade transporter samt svarar för att fordonen interagerar med anläggningarna på ett säkert, framkomligt och miljöanpassat sätt. Med dagens organisatoriska myndighetsuppbyggnad inom den statliga transportsektorn finns – det ingen på myndighetsnivån som har uppgiften att svara och verka för funktionaliteten i hela det samlade transportsystemet. Ansvaret för funktionaliteten är begränsad till respektive trafikslag. Det trafikslagslagsövergripande perspektivet i förvaltningen och utvecklingen saknas i dagens myndighetsstruktur. Enligt trafikverksutredningens bedömning skulle en myndighet för alla trafikslag på ett bättre sätt fullgöra denna uppgift än vad som är möjligt med dagens myndighetsstruktur. är statens systemförvaltande roll uppdelad efter trafikslag som en följd av den historiska produktionsrollen. och systemutveckling handlar framförallt om att ha kontroll över att anläggningarna från tid till annan fungerar för sitt ändamål, att trafiken och transporterna har god framkomlighet och säkerhet, att miljöaspekterna beaktas i nödvändig utsträckning, etcetera. I detta ligger att ha god kännedom om funktionalitet och de brister som behöver åtgärdas och äga kunskap om vilka behov och utmaningar som ska hanteras . och systemutveckling är i sig av generell karaktär. är medveten om att de olika trafikslagen baseras på olika teknologier och teknik som kräver skilda kunskaper och erfarenheter. Utredningen har inte kunna påvisa att en sammanslagning av de nuvarande trafikslagspecifika systemförvaltarna på kort sikt kan leda till att synergier tas till vara. På lite torde det dock finnas synergier som kan realiseras. Det synsätt som trafikverksutredningen gav uttryck för i delbetänkandet De statliga beställarfunktionerna och anläggningsmarknaden (SOU 2009:24) baserades på trafikverkens grundläggande uppdrag, nämligen att ansvara för hantering och styrning av funktionaliteten i respektive transportsystem. Kraven på funktionalitet anges såsom visats i termer av tillgänglighet, framkomlighet, säkerhet och miljöanpassning. Medlen för att hantera och styra funktionaliteten utgörs av att sköta, underhålla och utveckla anläggningar, att se till att de utnyttjas effektivt, att de som nyttjar anläggningarna får tillräcklig och nödvändig support för säkra, framkomliga och miljöanpassade transporter samt att fordonen interagerar med anläggningarna på ett säkert, framkomligt och miljöanpassat sätt. Det är utifrån den rollen och det uppdraget som trafikverken ska handla upp och beställa de tjänster och produkter som entreprenörer, teknikkonsulter och andra leverantörer på marknaden ska leverera och ta ansvar för. Utförarna – entreprenörer och teknikkonsulter – har ansvaret för de resurser som behövs för att genomföra produktionen och för de produkter och tjänster som levereras. , och i viss utsträckning och agerar på anläggningsmarknaden och framstår var och en, men framförallt tillsammans som mycket stora beställare. Deras agerande har stor betydelse för anläggningsmarknadens funktionssätt. och har inlett ett närmare samarbete i upphandlingsfrågor och mellan och finns ett etablerat samarbete bland annat när det gäller upphandlingar av insatsvaror för underhållsbeläggningar. Ett sådant samarbete bör ta sikte dels på ett gemensamt kunskapsuppbyggande dels på samordnat agerande som beställare på marknaden – inte minst i genomförandet av de åtgärder som föreslås i delbetänkandet. konstaterade att formerna inom vilka ett sådant arbete ska bedrivas kan vara flera. I utredningens uppdrag ingår att överväga frågor som rör organisering av verksamheter. Hur beställarfunktionerna ska organiseras beror på flera aspekter. Det är dock väsentligt att i en beställning av konsult- och entreprenadtjänster kräva en betydande kunskap om de generella och specifika egenskaper som kännetecknar vägar, järnvägar, farle- der och flygplatser och den trafik och de transporter som bedrivs på anläggningarna. Sambanden är starka mellan kunskaper om infrastrukturen och dess användning å ena sidan och förmågan att anskaffa ny infrastruktur eller upphandla underhåll och drift av befintlig anläggning. Professioner som behärskar teknisk, verksamhetsmässig, juridisk, ekonomisk och marknadskunskap ska fungera väl tillsammans för att anskaffningarna långsiktigt ska bli effektiva. och genomför tillsammans upphandlingar till ett värde av cirka 30 mdr . Det utgör av den totala anläggningsmarknaden och verken har därmed stora möjligheter att påverka branschen. Den totala årliga marknaden för tekniska konsulter verksamma i är cirka 20 mdr kronor. Uppdrag inom området vägar och infrastruktur är cirka 5 mdr kronor. Hos trafikverken handlas så gott som alla för infrastrukturen producerande verksamheter (framtagande av förstudier, utredningar arbetsplaner, järnvägsplaner samt entreprenader för drift, underhåll och byggande) upp på marknaden för anläggningstjänster. Framtagande av upphandlings- och förfrågningsunderlag, beställningar, upphandlingar och till projekten direkt kopplade projektledningsuppgifter såsom planering, genomförande och uppföljning är också exempel på funktioner som är gemensamma för trafikverken. Även måttliga produktivitetsökningar om ett par procent i en bransch som uppvisat praktiskt taget ingen ökning utan snarare en sänkning av produktiviteten kan ge betydligt mer infrastruktur för pengarna. Förutsättningen är enligt uppfattning ett samordnat genomförande av det program för att utveckla beställarfunktionerna och upphandlingarna som utredningen har föreslagit i nämnda delbetänkande. Ett sådant samordnat genomförande blir effektivare i en gemensam organisation. Staten som stor beställare av anläggningstjänster har mycket att vinna på inrättande av en samlad myndighet. Det finns betydande synergier och en stor potential till en ökad effektivitet i den statliga beställarrollen inom anläggningsmarknaden. Genom ett samlat agerande, som kan etableras i en gemensam organisation, i ett gemensamt , finns det stora vinster att hämta för staten i beställningar av entreprenader och teknikkonsulttjänster. Det talar också för att etablera ett Trafikverk för att fullgöra statens beställarroll. I varje organisation finns utöver de planerande och beställande funktionerna ytterligare ett stort antal funktioner som är gemensamma. Dit hör administrativa funktioner, IT-funktioner och andra typer av stödfunktioner. I vart fall inom och är de uppräknade funktionerna som är gemensamma av mycket stor betydelse och sysselsätter ett stort antal anställda. Som utredningen tidigare redovisat har och inlett en av regeringen påbjudet samordning av administration och IT. Samordningsvinsterna har beräknats till . Det finns möjligheter till ytterligare specialisering och stordrift. Även inom , LFV och Transportstyrelsen finns administrativa stödfunktioner som med fördel kan upprätthållas av ett nybildat trafikverks administration. Betydande effektiviseringar kan således förväntas kunna bli realiserade. Förutsättningen härför är att rutiner och system standardiseras. Det är bedömning att arbetet med att öka effektiviteten kan drivas med större kraft av en ledning i ett samlat . Enligt direktiven ska utredningen kartlägga och analysera vilka verksamheter som bör organiseras centralt och vilka som ur ett tillväxt- och kundperspektiv kräver regional närvaro. De utmaningar som utredningen har identifierat för att hanteras av ett nytt planeringssystem är av den arten att de kräver lösningar på flera nivåer i samhället och inte minst på lokal och regional nivå. Ska man nå önskemål om regional tillväxt, klimat- och miljömål och vidgade arbetsmarknader krävs åtgärder också och inte minst lokalt och regionalt. har därför föreslagit kraftiga förändringar i planeringssystemet som bland annat innefattar dialoger mellan företrädare för regeringen och för politiska organ på regional nivå för att nå samsyn och ömsesidig förståelse för de ståndpunkter och önskemål som finns hos parterna. I dessa dialoger förutsätts experter från myndighetsnivå delta med viktiga kunskaper om bland annat transportsystemets funktionalitet och olika åtgärders effekter och konsekvenser. För att kunna fullgöra den expertrollen effektivt krävs kunskaper om de regional och lokala förutsättningarna och förhållandena. En regional närvaro krävs. I många sammanhang har påtalats olikheter i de statliga myndigheternas regionala indelning. Dessa olikheter har medfört svårigheter för utomstående att hitta in i den statliga myndighetsstrukturen. Ett starkt önskemål är att ha en ingång inte minst inom transportområdet där lösningar på problemen ofta kräver en bredare uppsättning lösningar än vad en statlig myndighet haft möjlighet att råda över. Inte minst hamnarna har påtalat problemen med splittringen i den statliga myndighetsorganisationen inom transportområdet. delar denna kritik. Genom att etablera ett Trafikverk med planerande uppgifter inom väg, järnväg, luft och sjö skapas en samlad organisation. Det är vidare rimligt att en sådan samlad organisation kan etablera och ha en relativt omfattande regional närvaro med en bemanning som har tillräckliga och nödvändiga kunskaper och mandat för att svara mot de önskemål som regionala företrädare har i frågor som rör tillväxt, m.m. har inte analyserat hur den regionala organisationen skall se ut. Detta behöver analyseras vidare. 8.3Ny struktur för organisering av verksamheterna inom transportområdet Utredningen föreslår ny organisationsstruktur inom det statliga transportsektorn: -Ett nytt för att planera, förvalta och utveckla det samlade transportsystemet -Ett förstärkt regeringskansli för att hantera styrning och uppföljning -En parlamentarisk beredning -En nyinrättad utvärderingsfunktion knutet till VTI -En ny funktion för att hantera samhälleliga ingångsdata i samhällsekonomiska analyser inrättas inom -förutsätts bli bolag. Bolagisering av de övriga producerande delarna bör fortsätta. har i uppdrag att vid behov föreslå ändrad organisering av hela eller delar av verksamheterna in transportområdet. Vi har i föregående avsnitt förslagit att ett nytt skapas av , samt delar av , , och . Det är bedömning att det nya planeringssystemet, statens systemförvaltande roll, upphandlingsfunktionen, tillämpningen av fyrstegsprincipen, det fortsatta arbetet med inre effektivitet samt den regionala närvaron bäst kan förverkligas i en samlad trafikslagsövergripande myndighet, ett Trafikverk för luft, järnväg, sjö och väg. Men ett nytt förutsätter också en rad andra förändringar för att reformen enligt bedömning ska bli lyckosam. För det första krävs en starkare styrning. Ett förstärkt regeringskansli och en parlamentarisk beredning kan väsentligt öka möjligheterna att på ett effektivt sätt styra och följa upp verksamheten i trafikverket. För det andra är det nödvändigt att skapa en utvärderingsfunktion som kan bistå regeringen och med utvärderingar på såväl objektsnivå som på systemnivå. En utvärderingsfunktion är också ett nödvändigt instrument för att regeringen inför beslut ska få stöd med att utvärdera förslag från , en så kallad second opinion. För det tredje är det av stor betydelse att en ny funktion för att hantera samhälleliga ingångsdata i samhällsekonomiska analyser tillskapas. För det fjärde är det också en förutsättning för utredningens förslag att den process att bolagisera de producerande delarna fortsätter. Det innebär att arbetet som inletts med att bolagisera fortsätter och slutförs. Utredningen har i de föregående avsnitten konstaterat att statens roller inom transportområdet i allt väsentligt är policyskaparens, systemförvaltarens och beställarens. Den producerande rollen har reducerats kraftigt och förutsätter att bolagiseras /2010. Genom den kraftigt reducerade produktionsrollen kan organiseringen av verksamheterna inom det statliga transportområdet baseras på kriterier som knyter an till de uppgifter som gör sig gällande och de utmaningar som transportsektorn står inför. När det gäller organiseringen av planeringen, systemförvaltningen och till den knuten utveckling och de statliga beställarfunktionerna inom anläggningsmarknaden har vi funnit mycket starka motiv för att dessa funktioner organiseras i ett samlat . Varje förändring som föreslås ska självfallet också bedömas mot ett nuläge, ett så kallat nollalternativ. gäller att och tillsammans med och Transportstyrelsen på regeringens uppdrag samverkar i den långsiktiga planeringen. De två förstnämnda verken har också på uppdrag av regeringen inlett ett arbete för att samordna sina respektive administrativa och IT-funktioner. Även inom beställnings- och upphandlingsområdet pågår ett visst begränsat samarbete mellan de båda verken. redogör för dessa samordnings- och samverkansinitiativen i tidigare kapitel. Gemensamt för alla dessa initiativ är att de inletts men ännu inte kommit så långt att de kan utvärderas. Denna form av samarbete mellan två eller flera självständiga myndigheter bär på en inbyggd motsättning. som myndigheterna har lydnadsplikt gentemot regering är de självständiga myndigheter. Till det ska läggas olika traditioner, olika myndighetskulturer och olika tolkning av uppdrag vilket kan leda till att man överbetonar det myndighetsspecifika på bekostnad av ett trafikslagsövergripande perspektiv. En av regeringen beslutad samordning av arbetet inom två självständiga myndigheter riskerar ofta att begränsas till en alltför låg ambitionsnivå. I en gemensam organisation kan arbetet med att samordna funktioner drivas med större kraft och högre tempo. Det finns enligt utredningens bedömning större förutsättningar att i ett gemensamt realisera de stordriftfördelar och övriga synergier i administration, planering, upphandling och i övriga stödverksamheter än vad som är fallet i en anbefalld samverkan mellan skilda myndigheter. Den regionala närvaron stärks betydligt med ett Trafikverk och kan på ett bättre sätt svara upp mot de krav som kan ställas från medborgare och företag än vad fallet är med flera myndigheter lokaliserade på olika orter. Utredningen har tidigare påtalat vikten av att det på varje marknad finns drivande, balanserande och kontrollerande krafter för att det ska bli en hållbar utveckling i önskvärd riktning och omfattning. På motsvarande sätt finns även inom en samlad statlig sektor krav på drivande, balanserande och kontrollerande krafter. Ett nytt av den storlek och med de uppgifter som föreslagits i det föregående förutsätter ett förstärkt Reageringskansli för att genom stark styrning och uppföljning fylla rollen som policyskapare. Myndigheterna är regeringens organ för att verkställa den politik som beslutat om. I styrningen och uppföljningen krävs att både de formella och informella styrinstrumenten utnyttjas. I det sammanhanget diskuterar vi också möjligheten och fördelen med en medverkan av en parlamentarisk beredning. Därmed byggs balanserande krafter in i organiseringen. Som utredningen har redovisat i kapitel 6 om ett nytt planeringssystem sätts uppföljning och utvärdering i centrum. En från fristående funktion som gör utvärderingar bör etableras för att få en kontrollerande kraft i den statliga organisationen inom transportområdet. Som komplement till utvärderingsfunktionen bör en funktion inrättas som svarar för och beslutar om väsentliga samhälleliga ingångsdata i de samhällsekonomiska analyser som ska göra i den långsiktiga planeringen och prioriteringen av olika typer av åtgärder. har låtit genomföra en intressentanalys med representanter för den offentliga sektorn, Kommuner och Landsting, , Företagarna m.fl. samt representanter för användare och operatörer. Intressentanalysen återfinns i sin helhet i bilaga 6. Analysen har genomförts i form av djupintervjuer. De intervjuade har fått ge sin syn på transportsystemet , de största problemen som de upplever det, samt vilka lösningar som finns. Av analysen framgår att majoriteten av de intervjuade anser att myndighetssystemet i stort fungerar väl, att myndigheterna på transportområdet är professionella, att de har hög kompetens och ett gott förtroendekapital. Att ha fungerande ingångar till myndigheterna ses som en viktig förutsättning för de intervjuade. Vissa påtalar att och är mindre extroverta – emellertid varierar omdömena om i denna fråga. Systemen anses dock vara relativt slutna fortfarande och verksamheterna starkt sektorsinriktade. Det enskilt största problemet som lyfts upp är nuvarande planeringssystem. Huvudproblemet anses vara det faktum att hela planeringen sker i stuprör, med myndigheter som superoptimerar sina egna trafikslag. Det statliga planeringssystemet får besk kritik från ett antal av de intervjuade. Det uppfattas som felkonstruerat för modern tid, för detaljerat och långsiktigt samt för inflexibelt på medellång sikt. Utvärderingssystemet anses svagt. systemet för ansvarsutkrävande. En samplanering med ett trafikslagsövergripande perspektiv efterfrågas starkt från alla håll. Rollfördelningen mellan regioner, kommuner och myndigheterna upplevs också som bitvis oklar. Samarbetet över regiongränserna är inte heller helt optimalt med nuvarande regionala indelning. I princip samtliga intervjuade anser att ett mer trafikslagsövergripande perspektiv vore att föredra i det framtida arbetet. De flesta intervjuade ser dock inte en sammanslagning av trafikverken som lösningen på problemen. Man befarar att den sammanslagna myndigheten skulle bli för stor och svårstyrd. Det är också oklart vilka synergier som finns i ett helhetsperspektiv. Däremot är i stort sett samtliga intervjuade positiva till en samlad planeringsfunktion och planeringsprocess. Man kan tolka svaren som att majoriteten av de intervjuade vill ha en självständig planeringsmyndighet. Flera anser att behöver förstärkas för att kunna fungera som motpart till myndigheterna. Utredningen gör en annan bedömning än de intervjuade vad gäller tillskapandet av en självständig planeringsmyndighet. Vilket framgår på annan plats menar utredningen att en självständig planeringsmyndighet skapar nya problem då sambanden mellan investeringar och drift och underhåll skulle allvarligt försvåras. Som framgår av tidigare menar utredningen att ett Trafikverk vid en samlad bedömning är att föredra. har i avsnitt 3.4 redogjort för transportpolitiska utgångspunkter och mål.