sou · GXB375 · 2010-01-01 00:00:00 — Förfarandet ska likna det registreringsförfarande som gäller för landets egna medborgare, om en sådan registrering finns. Det är godtagbart att unionsmedborgarna när de byter bostadsort omfattas av samma villkor som gäller för landets egna medborgare. Registreringen enligt rörlighetsdirektivet jämförs av kommissionen med nationella krav på att låta skriva in sig i ett nationellt folkbokföringsregister. Folkbokföringslagen innehåller bestämmelser om administrativa förfaranden som ska tillämpas när en person flyttar till . Enligt vår mening ska vid utformningen av folkbokföringens bestämmelser om administrativa förfaranden i samband med flytt- ning till landet beaktas de begränsningar som finns i rörlighets- direktivet. Vi återkommer i följande kapitel till vad detta innebär mer konkret. Vi gör samma bedömning när det gäller unionsmedborgarnas familjemedlemmar som inte är unionsmedborgare. Såväl registre- ringsförfarandet som förfarandet med uppehållskort kallas i rubri- kerna till dessa artiklar för administrativa formaliteter. Förfarandet med uppehållskort kallas i rörlighetsdirektivet inte för ett registre- 17 Se prop. 2005/06:77 Genomförande av EG-direktiven om unionsmedborgares rörlighet inom EU och om varaktigt bosatta tredjelandsmedborgares ställning s. 115 f. Folkbokföringslagens förhållande till EG-rätten Förfarandet är emellertid i princip identiskt med registreringsförfarandet för unionsmedborgare. Det är visserligen endast unionsmedborgarna som har ett skydd i EG-fördraget mot administrativa formaliteter. Utgångspunkten för rörlighetsdirekti- vet är, som tidigare nämnts, att några andra formaliteter än de som nämns i EG-rättsliga bestämmelser inte får förekomma med anled- ning av ett uppehåll i en annan medlemsstat. Av övervägande 5 till rörlighetsdirektivet framgår att för att varje unionsmedborgare ska kunna utöva sin rätt att fritt röra sig och uppehålla sig inom med- lemsstaternas territorier bör även familjemedlemmar, oavsett med- borgarskap, beviljas denna rätt. Uppenbarligen är tanken den att unionsmedborgarens fria rörlighet skulle kunna begränsas om hans eller hennes familjemedlemmar inte skulle kunna utöva en fri rör- lighet på liknande eller motsvarande sätt. Det innebär enligt vår mening att unionsmedborgarnas familjemedlemmar som inte är unionsmedborgare inte får åläggas administrativa formaliteter i samband med uppehåll i en annan medlemsstat i vidare utsträck- ning än vad som framgår av rörlighetsdirektivet. Bestämmelserna i , rörlighetsdirektivet och de uttalanden kommissionen, och rådet gjorde i anslutning till dessa bestämmelser talar för att det endast bör finnas ett administrativt förfarande för unionsmedborgare och deras familjemedlemmar som inte är unionsmedborgare och att det kan vara det förfarande som landet redan har för egna medborgare. Att för de unionsmedborgare med familjemedlemmar som utnyttjar sin rätt till fri rörlighet genom att flytta till ha två administra- tiva förfaranden, folkbokföring och registrering respektive utfär- dande av uppehållskort hos , som båda tar sin utgångspunkt i enskildas rörlighet förefaller därför strida mot de EG-rättsliga bestämmelserna. Vårt uppdrag omfattar emellertid inte att utreda eller föreslå ändringar i utlänningslagstiftningen. pågår parallellt med vårt arbete en översyn av utlänningslagens bestämmelser om registrering av uppehållsrätt. Personer som ska vara folkbokförda 4 Folkbokföring efter inflyttning Folkbokföringens uppgift har, sedan den tillkom, varit att anteckna vilka personer som är bosatta i en församling, se exempelvis 2 § förordningen (1894:62) angående kyrkoböckers förande. Motsva- rande bestämmelser har härefter förts över till senare författningar på området. Frågan om bosättningen skulle kvarstå som anknytningskrite- rium behandlades av folkbokföringskommitté. Det hade från olika håll framförts kritik mot huvudprincipen att befolk- ningens redovisning i folkbokföringen utgick från den fysiska vistelsen såsom denna beskrevs i dygnsviloregeln. Folkbokföringen skulle enligt kommittén i vart fall innehålla korrekta och aktuella personuppgifter. Detta krav innebar enligt kommittén att det måste finnas rimliga möjligheter att kontrollera de uppgifter som fördes in och att de hölls aktuella. En förutsättning för att få korrekta uppgifter vid den första folkbokföringen var att personen befann sig i landet. En förutsättning för att uppgifterna hölls aktuella därefter var att personen vistades i landet regelbundet. Kommittén prövade om några andra anknytningskriterier kunde ersätta bosättningskriteriet, nämligen innehav av bostad, närings- verksamhet inklusive anställning, annat ekonomiskt engagemang i landet eller svenskt medborgarskap, men bedömde att det inte fanns något realistiskt alternativ till att använda den faktiska vistelsen som anknytningsfaktum.1 Vilka anknytningsmoment som borde utgöra grund för folk- bokföringen var, enligt regeringen i förarbetena till folkbok- föringslagen, självfallet beroende av vilka funktioner folkbokför- 1 Se SOU 1990:50 Ny folkbokföringslag s. 68 ff. ingen skulle ha. Om folkbokföringen skulle utgöra en självständig och tillräcklig grund för olika rättigheter ställdes andra krav på anknytningsfakta än om folkbokföringen enbart skulle vara en dokumentation av de personer som var eller kunde bli berörda av svensk myndighetsutövning. Regeringen ställde sig bakom de grundläggande krav på folkbokföringen som folkbok- föringskommitté redovisade i sitt betänkande. Mot den här bak- grunden fanns det inte heller enligt regeringen något realistiskt alternativ till att använda den faktiska vistelsen som grundläggande anknytningsfaktum för folkbokföringen.2 Av 3 § första stycket folkbokföringslagen (1991:481) följer att den som efter inflyttning kan antas under sin normala livsföring komma att regelmässigt tillbringa sin nattvila eller motsvarande vila (dygnsvilan) i landet under ska folkbokföras. Den som kan antas komma att regelmässigt tillbringa sin dygnsvila både inom och utom landet, det vill säga har dubbel bosättning, ska folk- bokföras om han eller hon med hänsyn till samtliga omständigheter får anses ha sitt egentliga hemvist här. Undantag från denna bestämmelse finns i 5 § som anger att vissa personer som omfattas av lagen (1976:661) om immunitet och privilegier i vissa fall, ska folkbokföras vid inflyttning endast om de är svenska medborgare. Denna bestämmelse behandlar vi i kapitel 5. folkbokföringskommitté resonerade kring om den faktiska vistelsen borde bedömas efter en annan princip än den dit- tills gällande dygnsviloregeln. Kommittén ansåg att den alternativa princip som då närmast stod till buds var att vistelsen skulle bedömas efter var en person tillbringade den längsta tiden i stället för efter var han eller hon tillbringade dygnsvilan. 2 Se prop. 1990/91:153 om ny folkbokföringslag m.m. s. 87 f. bedöma lämpligheten av en sådan ändring borde man enligt kommittén först analysera hur en person normalt tillbringar sin tid. I vissa fall var platsen för dygnsvilan enligt kommittén den samma som den plats där en person tillbringar sin mesta tid. Ett exempel kunde dock se ut så här: En person tillbringar under en normal vecka på sin arbetsplats, i sin ordinarie bostad, i sin fritidsbostad och återstående på skiftande ställen. Redan detta exempel visade att tidsfaktorn knappast utgjorde en rimlig grund att bygga bosättningsbedöm- ningen på. Ett antal faktorer talade enligt kommittén för att behålla dygns- vilan som grundläggande anknytningsbegrepp vid bosättnings- bedömningen inom folkbokföringen. Platsen för en persons regel- mässiga dygnsvila var vad som kunde betraktas som en persons hem. Ett bosättningsbegrepp för folkbokföringen som inte grundade sig på dygnsvilan skulle med all säkerhet uppfattas som konstlat och därför bli mycket svårt för människor att acceptera. Om ett nytt bosättningsbegrepp infördes, som medförde en ändrad bedömning av många människors bosättning, kunde detta få konse- kvenser som var mycket svåra att överblicka eftersom folkbok- föringen var grunden för så många olika rättigheter och skyldig- heter. Det nordiska samarbetet på folkbokföringsområdet kunde inte fortsätta i nuvarande form om grundprincipen i de svenska bosättningsreglerna blev en annan än den som tillämpades i de övriga nordiska länderna.3 I förslaget till folkbokföringslag ansåg regeringen att platsen för en persons regelmässiga dygnsvila var vad som normalt betraktades som en persons hem. Dygnsvilan skulle således fort- farande användas som grundläggande kriterium för folkbok- föringen. Regeringen föreslog vidare att förutsättningarna för att folkbokföras vid inflyttning till skulle anges uttryckligen i den nya lagen. Det grundläggande momentet för bedömningen är att nattvilan eller motsvarande vila (dygnsvilan) regelmässigt till- bringas i landet under den för den inflyttandes förhållanden normala livsföringen. Till vistelser som inte bör anses ingå i normal livsföring hör i första hand sådana vistelser som föranleds eller för- längs av akut sjukdom eller frihetsberövande.4 3Se SOU 1990:50 Ny folkbokföringslag s. 70 f. 1990/91:153 om ny folkbokföringslag m.m. s. 87 ff. och 133 f. Kravet på en avsikt att vistas i landet folkbokföringskommitté föreslog att en avsikt att vistas i skulle vara tillräckligt för folkbokföring och anförde följande skäl. I beskattningssammanhang gällde en sexmånadersregel för skattefrihet för inkomster från utlands- anställningar. Bland de nordiska länderna föredrog flertalet att en sexmånadersgräns skulle tillämpas för folkbokföring. Detta hade resulterat i att den nordiska folkbokföringsöverenskommelsen, se avsnitt 4.2.4, innehöll en uttrycklig regel om att flyttning i överens- kommelsens mening inte skulle föreligga om en vistelse understeg . En sexmånadersregel skulle öka folkbokföringens aktualitet och förbättra samordningen inom . Det fanns otvivelaktigt ett samhälleligt behov av att ha en person som vistades här legalt som översteg registre- rad i folkbokföringen.5 (numera ) fann i sitt remissvar över kommitténs förslag att det var otillfredsställande med två helt olika bosättningsbegrepp inom folkbokföringen och socialförsäkrings- och bidragsområdet. (numera ) pekade på att den föreslagna regeln kunde leda till att utlänningar med uppehållstillstånd endast för besök här skulle kunna komma att folkbokföras. () angav att ettårspraxisen överensstämde med FN:s rekommendation för statistiken och att det inte var bra när definitioner ändrades på så sätt att man frångick internationella rekommendationer. Kammarrätten i anförde att en sex- månadersvistelse enligt allmän rättsuppfattning inte kunde anses utgöra bosättning. Vidare ansåg kammarrätten att de föreslagna reglerna skulle komma att medföra kostnadsökningar och olägen- heter när folkbokföringen användes på andra rättsområden där ett annat bosättningsbegrepp gällde. Regeringen ansåg att vistelse i landet skulle krävas för folkbokföring. Folkbokföringen fyllde många olika funktioner. En utgångspunkt vid utformningen av bosättningsbegreppet i folkbokföringen var att den bosättningsbedömning som gjordes av folkbokföringsmyndigheterna, utan behov av ytterligare prövning, kunde användas på så många samhällsområden som möjligt. Kommitténs förslag om en sexmånadersregel skulle innebära att bosättningsbegreppet inom folkbokföringen blev ett helt annat än 5 Se SOU 1990:50 Ny folkbokföringslag s. 72 f. det för socialförsäkringen. En sådan utveckling var enligt rege- ringen inte önskvärd.6 När vistelsen i landet är avsedd att vara tidsbegränsad ska folkbokföring ske när vistelsen är avsedd att uppgå till . När en vistelse, som från början varit avsedd att vara , förlängs bör folkbokföring ske så snart den inflyttades avsikt att vistas här står klar eller senast när vistelsen varat . folkbokföringskommitté föreslog att den som hade en dubbel bosättning i och utomlands skulle folkbokföras om han eller hon här sammanbodde med sin familj eller hade anställ- ning här eller med hänsyn till övriga omständigheter fick anses ha sitt egentliga hemvist här. I fall av bosättning både inom och utom (dubbel bosättning) skulle för att folkbokföring skulle ske enligt kommittén krävas att anknytningen till var närmare än anknytningen till det andra landet. En person som hade familj skulle anses bosatt hos denna även under en på förhand tids- begränsad bortovaro. Anknytningsmomenten skulle tillämpas i den ordning de angavs i den av kommittén föreslagna bestämmelsen.7 Kommitténs förslag till bedömningskriterier vid dubbel bosätt- ning gav enligt regeringen i stort sett en rimlig avvägning. Det ansågs dock vara mindre lämpligt att binda rättstillämpningen genom att direkt i lagtexten ange i vilken ordning anknytnings- momenten skulle tillämpas.8 Den som hade sin regelmässiga dygns- vila både utom och inom landet skulle enligt regeringen folk- bokföras om han eller hon med hänsyn till samtliga omständigheter fick anses ha sitt egentliga hemvist här. Vid denna bedömning borde familjeförhållandena normalt tillmätas störst vikt. Den som vid vistelsen i bodde hos sin familj borde således normalt anses ha sitt egentliga hemvist här. Med familj skulle normalt avses makar och sambor (även homosexuella sambor) eller hemma- varande barn. För den som saknade familj borde i första hand anknytning på grund av arbetsförhållandena få väga tyngst. När det gällde personer som inte hade anställning eller familj eller då familjen gemensamt hade en dubbel bosättning, exempelvis pensio- 1990/91:153 om ny folkbokföringslag m.m. s. 89 f. 7Se SOU 1990:50 Ny folkbokföringslag s. 72 och 113. 1990/91:153 om ny folkbokföringslag m.m. s. 91. närer som bodde i ett annat land och i , fick det egentliga hemvistet bestämmas bland annat med ledning av vistelsens omfattning och bostädernas art. Genom att samtliga omständigheter skulle beaktas vid bedömningen av det egentliga hemvistet fanns möjlighet att ta hänsyn till de speciella omständig- heter som i det enskilda fallet borde få väga tyngst.9 tillämpar bestämmelserna på så sätt att dubbel bo- sättning anses föreligga så snart dygnsvilan under den normala livs- föringen tillbringas minst en gång (eller i samma omfatt- ning, men med annan förläggning i tiden) i två eller flera bostäder. Anknytningen till familjen ska beaktas även i situationer när familjen är bosatt i utlandet. Personen kan då anses ha sitt egentliga hemvist där och ska således inte folkbokföras. Med familj avses även barn så länge de delar bostad med en förälder. Med begreppet sambor avses två personer som stadig- varande bor tillsammans i ett parförhållande och har gemensamt hushåll.10 I 4 § första stycket folkbokföringslagen anges att en utlänning som är skyldig att ha uppehållstillstånd inte ska folkbokföras om han eller hon saknar sådant tillstånd och det inte finns synnerliga skäl för att han eller hon ändå folkbokförs. En utlänning som beviljats ett uppehållstillstånd som gäller bör enligt Skatte- verket normalt kunna folkbokföras. Den som har beviljats uppe- hållstillstånd än kan som regel folkbokföras först vid en eventuell förlängning av uppehållstillståndet.11 Av förarbetena framgår att det ansågs råda en allmän enighet om att en utlänning som vistades i utan nödvändigt uppehålls- tillstånd inte borde få tillgång till sådana förmåner som följde av att han eller hon var kyrkobokförd. Det förekom att utlänningar vistades här utan tillstånd att de uppfyllde normala kriterier för att anses vara bosatta här. Många skäl talade mot att en utlänning vars rätt att stanna i landet ännu inte avgjorts blev registrerad som bosatt här. Exempelvis kunde det faktum att en person folkbokfördes komma att uppfattas, både av honom själv 1990/91:153 om ny folkbokföringslag m.m. s. 134. 10Skatteverkets folkbokföringshandbok avsnitt 18.3, s. 7. 11Skatteverkets folkbokföringshandbok avsnitt 18.4, s. 11. och av andra, som ett bevis på att han eller hon godkänts som invandrare. Vidare utfärdades skattsedel automatiskt för en folk- bokförd person. Detta tolkades inte sällan av arbetsgivare som att personen hade arbetstillstånd. Att upptagande i folkbokföringen förutsatte uppehållstillstånd när sådant behövdes för vistelse här var enligt regeringens mening ett sådant grundläggande krav att detta borde komma till uttryck direkt i lagtexten. tilläm- pades i praxis undantag från kravet på uppehållstillstånd i två fall. Den ena gruppen avsåg sådana personer för vilka uppehålls- tillståndsprövningen endast var av formell natur, exempelvis för inflyttande utländska adoptivbarn till här bosatta personer eller minderåriga barn som återförenades med här bosatta föräldrar som hade uppehållstillstånd. Den andra gruppen utgjordes av sådana personer som utvisats men vars vistelse i landet kunde förutses fortvara på grund av att något avlägsnande ändå inte skulle ske. I det senare fallet borde folkbokföring inte ske förrän det förelåg ett beslut om att utvisningsbeslutet inte skulle verk- ställas. Dessa möjligheter till undantag motsvarade ett rimligt krav på flexibilitet. En möjlighet att även i fortsättningen göra undantag för sådana fall borde därför tas med i den nya folkbok- föringslagen.12 Undantag från huvudregeln i 4 § första stycket folkbokförings- lagen finns i 4 § andra stycket. En utlänning som har beviljats uppe- hållstillstånd med tillfälligt skydd eller uppehållstillstånd efter tillfälligt skydd enligt 21 kap. 2, 3, 4 eller 6 § utlänningslagen (2005:716) ska inte folkbokföras, om utlänningen kan antas komma att vistas i landet med stöd av det beviljade tillståndet än . Detta gäller dock inte, om utlänningen fått en flyktingförklaring enligt 4 kap. 3 § utlänningslagen eller ett resedokument enligt 4 kap. 4 § utlänningslagen eller om det i övrigt finns synnerliga skäl för folkbokföring. Bakgrunden till denna bestämmelse, som aldrig tillämpats, är att det in- fördes bestämmelser i utlänningslagen som innebar att utlänningar från tredje land, det vill säga länder utanför EU, som hade ett till- fälligt behov av skydd här i landet, så kallade massflyktingar, skulle beviljas ett tidsbegränsat uppehållstillstånd i stället för ett perma- nent uppehållstillstånd. Bestämmelserna tar numera sin utgångs- 12 Se prop. 1990/91:153 om ny folkbokföringslag m.m. s. 91 och 134. punkt i ett EG-direktiv13, som innebär att det är rådet som avgör om det råder en massflyktsituation. Kommunalbestyrelsen ska enligt CPR-lagen i CPR registrera var och en på den plats i kommunen där personen är bosatt, om personen enligt särskilda bestämmelser ska vara registrerad i landet. Med plats där personen är bosatt förstås den plats (bostad) där personen regelmässigt sover, när han eller hon inte är tillfälligt frånvarande på grund semester, tjänsteresa, sjukdom eller liknande, och där han eller hon har sina ägodelar. Registrering i CPR av en inflyttning från utlandet förutsätter dessutom för icke nordiska medborgare att dessa antingen har uppehållstillstånd, uppehålls- bevis eller bekräftelse på att sådant inte krävs. Övriga förut- sättningar för när registrering i CPR ska ske framgår av avsnitt 3.5. En persons hemkommun är enligt lagen om hemkommun som huvudregel den kommun där han eller hon bor. Hemkommunen och bostaden för en person som har kommit till och som bor där ska bestämmas enligt denna lag om någon av följande förutsättningar är uppfylld: han eller hon är finsk medborgare; han eller hon har ett i utlänningslagen (301/2004) avsett giltigt uppehållstillstånd som ger rätt till kontinuerlig eller permanent vistelse; han eller hon är medborgare i en medlemsstat i Europeiska unionen, , , eller och har registrerat sin uppehållsrätt i enlighet med utlänningslagen om sådan registrering krävs av honom eller henne; han eller hon är familjemedlem till en sådan person som har i denna lag avsedd hemkommun i eller han eller hon har ett i utlänningslagen avsett giltigt uppehållstillstånd som ger rätt till tillfällig vistelse och dessutom med beaktande av förhållandena som 13 Se rådets direktiv /55/EG av om miniminormer för att ge tillfälligt skydd vid massiv tillströmning av fördrivna personer och om åtgärder för att främja en balans mellan medlemsstaternas insatser för att ta emot dessa personer och bära följderna av detta. helhet har för avsikt att stadigvarande bosätta sig i . Som första fråga då det gäller hemkommun ska alltid avgöras om vill- koren för permanent inflyttning uppfyllts eller om personens vistelse i bör anses vara av tillfällig karaktär.14 Som faktorer som visar att en person som har ett i utlännings- lagen avsett giltigt uppehållstillstånd som ger rätt till tillfällig vistelse är stadigvarande bosatt i beaktas bland annat att han eller hon är av finländsk härkomst, har tidigare haft i denna lag avsedd hemkommun i , har ett giltigt arbetsavtal eller annan därmed jämförbar utredning om arbete eller studier i eller har haft tillfällig bostad i utan avbrott efter inflyttningen. Folkbokföringskommunen för en finsk medborgare som är stadigvarande bosatt i utlandet är den kommun som senast var hans hemkommun i . I folkeregistret registreras enligt lov och forskrift om folke- registrering bland annat alla personer som är bosatta i . Den som kommer från utlandet för att bosätta sig i ska anmäla sig till Skattekontoret. Detsamma gäller personer som kommer från utlandet för att uppehålla sig i . Personer som uppehåller sig i norska kommuner räknas som bosatta i , om inte annat följer av nedanstående undantagsbestämmelser. Personer som kommer från utlandet räknas som bosatta i när de har tagit hemvist i norska kommuner och har för avsikt att stanna mer än tillfälligt. Uppehåll av minst sex månaders varaktig- het räknas som bosättning, även om uppehållet är tillfälligt. Personer som behöver uppehållstillstånd kan dock inte räknas som bosatta om de inte kan visa ett sådant tillstånd som gäller . För asylsökande gäller särskilda bestämmelser. Som huvudregel anses en person bosatt där han eller hon regelmässigt tillbringar sin dygnsvila. 14 Se den finska propositionen RP 206/2006 rd s. 3 ff. 4.2.4Särskilda regler för personer som flyttar inom I lagen (2005:268) om överenskommelse mellan , , , och om folkbokföring finns bestämmelser som innebär att överenskommelsen ska gälla som lag här i landet. Syftet med överenskommelsen är huvudsakligen att den som flyttar mellan de nordiska länderna inte ska kunna undvika registrering eller bli dubbelregistrerad.15 Överenskommelsen utgår från att folkbokföringen i respektive land tar sin utgångspunkt i ett bosättningskriterium. Överenskom- melsen gäller personer som är registrerade som bosatta i en av de avtalsslutande staterna, oberoende av medborgarskap, och som har för avsikt att flytta eller som har flyttat till en annan av dessa stater. Tidsbegränsade vistelser som varar än räknas normalt inte som flyttning. Det är den lokala registreringsmyndigheten i inflyttningsstaten som avgör om en person ska registreras som bosatt i inflyttnings- staten, enligt lagstiftningen i den staten. Först när underrättelse om registrering i inflyttningsstaten har tagits emot ska den lokala registreringsmyndigheten i utflyttningsstaten avregistrera den som har flyttat. SCB för statistik över antalet invandrare till . Informationen nedan är hämtad från Demografiska rapporter 2009:1 framtida befolkning 2009–2060 och från SCB:s webbplats16. Med invandrare avser SCB en folkbokförd person som har för avsikt att stanna i och – när det gäller andra än nordiska medborgare – som har uppehållstillstånd eller uppehålls- rätt. Ända har , med undantag , haft ett invandringsöverskott, det vill säga fler invandrare än utvandrare. Andelen av den svenska befolkningen som var födda i ett annat land uppgick . Den andelen har fördubblats och antas uppgå till . 15Skatteverkets folkbokföringshandbok avsnitt 18.7, s. 23. Antalet invandrare var cirka 101 000 personer. Så många personer har invandrat till under ett enda år.