sou · GXB356d2 · 2010-01-01 00:00:00 — Enligt verkets rådande praxis kan det alltså också finnas skäl att bevilja barn uppehållstillstånd på grund av skyddsskälen i 4 kap. 2 § första stycket 2 utlänningslagen i första hand. Två av besluten avser ensamkommande barn. I det ena var det fråga om en fjortonårig flicka från , som inte hade någon kontakt med sin familj. Flickan ansågs i beslutet vara övergiven i så måtto att hon inte kunde påräkna omvårdnad av vare sig föräldrar eller annan. Modern hade övergivit henne för att leta efter fadern i ett grannland. Efter en samlad bedömning av omständigheterna i ärendet och med beaktande av principen om barnets bästa beviljades uppehållstillstånd på grund av synnerligen ömmande omständigheter. Det andra fallet rörde en pojke född från . Pojken led av en kronisk sjukdom som krävde regelbundna blodtransfusioner. Sjukdomen medförde reducerad livslängd och behandling var livslång. Vistelsetiden i var kort. Verket bedömde av olika skäl att det saknades förutsättningar för pojken att återförenas med sin familj inom överskådlig tid. Uppehålls- tillstånd beviljades på grund av pojkens sjukdom, situationen i hemlandet och omständigheterna i övrigt. Omständigheterna sammantagna utgjorde grund för uppehållstillstånd I ett beslut fick en armenisk familj med två barn uppehållstillstånd på grund av synnerligen ömmande omständigheter efter en sammanvägd bedömning av omständigheterna i ärendet. Familjen hade vistats i , och svårigheter att verkställa ett tidigare avvisningsbeslut gällande dem ansågs till viss del bero på familjens agerande. Vidare hade två av familjemedlemmarna gjort sig skyldiga till brott i . Intyg visade att familjen var svårt belastad av psykisk ohälsa vilket i hög grad påverkade barnens situation. Grunden för uppehållstillstånd var familjens långa vistelsetid i , familjens hälsotillstånd och den anknytning familjen fått till , särskilt med beaktande av att ärendet rörde barn. En fråga av intresse är om det totala antalet beviljade uppehållstillstånd på grund av synnerligen ömmande omständigheter (5 kap. 6 § utlänningslagen) och skyddsbehov i övrigt (4 kap. 2 § första stycket 2 utlänningslagen) är jämförbart med antalet tidigare beviljade uppehållstillstånd på grund av humanitära skäl. statistik är emellertid inte differentierad på ett sätt som möjliggör en sådan jämförelse fullt ut. En tillförlitlig jämförelse skulle förutsätta en genomgång av beviljade uppehållstillstånd på grund av 4 kap. 2 § första stycket 1–3 utlänningslagen vilket inte är möjligt inom ramen för utredningen. Underlaget kompliceras ytterligare av effekterna av den tillfälliga lagen, lag (SFS 2005:762) om ändring i utlännings- lagen (1989:529), som avsåg att ge vissa kategorier flyktingar med lagakraftvunna beslut en ny och generösare prövning, och stora temporära strömmar av sökande som föranlett likartad bedömning, främst från . Siffrorna avseende beviljade uppehållstillstånd omfattar även när uppehållstillstånd beviljats först efter överklagande till migrations- domstol och bevis om uppehållstillstånd därefter utfärdas av Migra- tionsverket. Enligt årsredovisning för beviljades omkring 3 600 personer uppehållstillstånd på grund av synnerligen ömmande omständigheter och ungefär 2 500 personer uppehålls- tillstånd i egenskap av skyddsbehövande i övrigt enligt 4 kap. 2 § första stycket 1–3 utlänningslagen (av totalt cirka 20 600). Antalet beviljade uppehållstillstånd på grund av den nya regleringen om synnerligen ömmande omständigheter, dvs. enbart på grund av 5 kap. 6 § utlänningslagen, var av det totala SOU 2009:56 Synnerligen ömmande omständigheter antalet uppehållstillstånd och på grund av 4 kap. 2 § första stycket 1–3 utlänningslagen . fick cirka 3 900 personer uppehållstillstånd på grund av synnerligen ömmande omständigheter och ungefär 8 600 personer uppehållstillstånd i egenskap av skyddsbehövande i övrigt enligt stycket 1–3 utlänningslagen (av totalt cirka 18 000). beviljade uppehållstillstånd enbart på grund av 5 kap. 6 § utlänningslagen var av det totala antalet uppehållstillstånd och på grund av 4 kap. 2 § första stycket 1–3 utlänningslagen . har statistiken differentierats på ett annat sätt. Årsredovisningen ger vid handen att drygt 1 500 personer beviljades uppehållstillstånd på grund av synnerligen ömmande omständligheter, medan cirka 3 200 på grund av 4 kap. 2 § första stycket 2–3 utlänningslagen (av totalt omkring 11 000) Antalet enbart på grund av 5 kap. utlänningslagen var och på grund av 4 kap. 2 § första stycket 2–3 utlänningslagen . Uppehållstillstånd 2006–2008 på grund av 5 kap. på grund av 4 kap. på grund av 4 kap. 2 §1 st. 1–3 UtlL 2 § 1 st. 2–3 UtlL fick omkring 2 500 personer uppehållstillstånd på dåvarande humanitära grunder (av totalt omkring 8 000), dvs. fick omkring 3 000 personer uppehållstillstånd på dåvarande humanitära grunder (av totalt omkring 6 100) dvs. fick omkring 4 300 personer uppehållstillstånd på dåvarande humanitära grunder (av totalt drygt 6 400), dvs. fick omkring 6 000 personer uppehållstillstånd på dåvarande humanitära grunder (av totalt omkring 8 500), dvs. Uppehållstillstånd 2002–2005 Vad gäller ensamkommande barn var synnerligen ömmande omständigheter den vanligaste grunden 2007 och 2008. fick 118 ensamkommande barn av totalt 316 () uppehållstillstånd på grund av synnerligen ömmande omständigheter. var motsvarande summa 542 barn av totalt 881 () och 323 barn av totalt 824 (). 2004/05:170 redogjorde regeringen för behovet av förändring avseende bestämmelsen om humanitära skäl. Skälen för den nya reglering som föreslogs var bl.a. att underlätta en helhetssyn och komma till rätta med den glidning som fanns i dåvarande praxis mot att i hög utsträckning bevilja uppehålls- tillstånd på grund av humanitära skäl när omständigheterna i ärendet egentligen främst var att hänföra till skyddsskäl. En precisering av begreppet humanitära skäl och dess innebörd ansågs angelägen bl.a. för att poängtera tillståndsgrundens karaktär av undantagsbestämmelse. De s.k. politisk-humanitära skälen in- delades i den nya utlänningslagen under övrigt skyddsbehov i det sammanhang där inre väpnad konflikt behandlades, genom ett tillägg om att man kan få skydd då man på grund av andra svåra motsättningar i hemlandet känner välgrundad fruktan att utsättas för allvarliga övergrepp. Denna bestämmelse återfinns i 4 kap. 2 § första stycket 2 utlänningslagen. De övriga omständigheter som var att hänföra till humanitära skäl inordnades i ett eget lagrum, 5 kap. 6 § utlänningslagen och benämndes synnerligen ömmande omständigheter. Beträffande prövningen enligt 5 kap. 6 § utlänningslagen betonade regeringen att en samlad bedömning av omständlig- heterna i målet ska göras, vilket kom till uttryck i paragrafen. Tre omständigheter ska särskilt beaktas vid bedömningen – hälsotill- stånd, sökandens anpassning till och situationen i hemlandet. Avsikten från lagstiftarens sida var inte att utrymmet skulle minskas för att personer med starka skäl av humanitär karaktär skulle beviljas uppehållstillstånd. 12.6.1Tillämpning av 5 kap. 6 § utlänningslagen Som framgått av avsnitt 12.2.1 ovan har Migrationsöverdomstolen prövat ett antal fall avseende synnerligen ömmande omständig- heter. har också bedömt lagrummet i ett antal vägledande beslut. i detta kapitel redovisas också ett antal beslut från asylprövningsenheter. Besluten är fattade –och utgör exempel på situationer där uppehållstillstånd beviljats på grund av synnerligen ömmande omständigheter. För att underlätta en överblick redovisas övervägandena nedan under ett antal rubriker, som belyser vilken omständighet i lagrummet som varit av huvudsaklig betydelse för bedömningen i olika prövningsinstanser. Det ska dock understrykas att flertalet domar och beslut inte är renodlade i den bemärkelsen att en enda omständighet har tillmätts betydelse. Exempelvis ställs i avgörandena frågan om hälsotillstånd i relation till situationen i hemlandet och barnperspektivet får särskild betydelse i de fall barn omfattas. Bedömning: Tillgänglig praxis visar att uppehållstillstånd för vuxna endast beviljas i undantagsfall, om sjukdomstillståndet är synnerligen allvarligt, tillfredsställande dokumenterat i intyg och vård inte kan ges i hemlandet. Migrationsöverdomstolen har i flera rättsfall bedömt frågor om hälsotillstånd och hälsorelaterade omständigheter vid tillämpningen av 5 kap. 6 § utlänningslagen. Enligt motiven kan hälsotillståndet ensamt motivera uppehålls- tillstånd. Regeringen ansåg att begreppet hälsotillstånd i 5 kap. 6 § utlänningslagen skulle tillåta beaktande av hela hälsoskalan – graden av friskhet eller sjukdom samt funktionsförmåga. Regeringen menade att det således kunde komma i fråga att ge uppehållstillstånd om utlänningen har en livshotande fysisk eller psykisk sjukdom eller lider av ett synnerligen allvarligt funktionshinder. Vid bedömningen ska beaktas om det är rimligt att vård ges i och vården kan förväntas leda till goda resultat genom en påtaglig och varaktig förbättring av utlänningens hälsotillstånd, alternativt att den är livsnödvändig. Vidare ska förutsättningarna beaktas för att utlänningen kan få adekvat vård i hemlandet eller annat land som utlänningen kan sändas till. Inte enbart det faktum att i vissa fall kan erbjuda en betydligt bättre vård än vad som kan ges i personens hemland kan enligt regeringen motivera att uppehållstillstånd ges i . De sammantagna ekonomiska konsekvenserna för kan vara sådana att uppehållstillstånd bör vägras (prop. 2004/05:170 s. 190). I enlighet med tidigare praxis fann Migrationsöverdomstolen i 2007:48 att när vård och behandling finns att tillgå i hemlandet kan uppehållstillstånd inte beviljas på grund av synnerligen ömmande omständigheter. Fallen avsåg en HIV- infekterad man respektive en man med diabetes från Kosovo. förhållandet att männen kunde komma att själva få bekosta vård och medicin i sina hemländer ansågs inte tillräckligt för uppehållstillstånd. Ett rättsfall som gett viktig vägledning i flera hänseenden, inte minst med avseende på de krav som bör ställas på läkarintygs utformning, är MIG 2007:15. Domstolen menade att för att ett uppehållstillstånd ska kunna beviljas vuxna personer av enbart medicinska skäl ska hälsotillståndet vara synnerligen allvarligt och tillfredsställande dokumenterat genom läkarintyg. För att läkar- intyget ska kunna tillmätas något egentligt bevisvärde, menade domstolen, bör det innehålla uppgifter om läkarens tjänsteställning, varför intyget utfärdats, bedömningsunderlaget och vilka medicinska slutsatser som kan dras av detta underlag. Fristående journalanteckningar helt utan koppling till ett läkarintyg torde sällan ha något större eget bevisvärde, menade domstolen. Även i MIG 2007:35 har frågan om läkarintygs utformning varit föremål för bedömning. Frågan om barns hälsotillstånd behandlades särskilt i för- arbetena till den nya utlänningslagen. För barn med funktions- hinder borde det enligt regeringen vara möjligt att ta större hänsyn till prognos, vårdbehov och psykosocial utveckling liksom till stöd- möjligheterna i såväl som hemlandet än vad man skulle göra för vuxna personer. När det gällde sjukdom skulle det inte behöva vara fråga om en livshotande sjukdom för att uppehållstillstånd skulle kunna beviljas ett barn med vårdbehov. Faktorer som barnets framtida utveckling och livskvalitet skulle enligt regeringen vägas in här, liksom vårdmöjligheterna i hemlandet och de ekonomiska åtaganden som kan bli följden om uppehållstillstånd beviljas. Den samlade bedömningen ska här vara avgörande (prop. s. 195 och 281). I praxis från Migrationsöverdomstolen har endast ett fåtal fall behandlat barns hälsotillstånd. I MIG 2007:25 bedömde Migrationsöverdomstolen om den vård en epileptisk pojke behövde motiverade uppehållstillstånd på grund av synnerligen ömmande omständligheter. Migrationsöverdomstolen menade att omständig- heten att den vård som pojken skulle kunna få i var av högre kvalitet inte i sig kunde medföra att uppehållstillstånd beviljades. Det hade inte i målet visats att pojkens framtida utveckling och livskvalitet på ett avgörande sätt skulle äventyras genom att han återvände till hemlandet. Även om tillståndet fick betecknas som allvarligt och det var fråga om ett barn ansågs alltså inte pojkens tillstånd nå upp till kravet i 5 kap. 6 § utlänningslagen. Endast i ett par fall, UM 241-06 och MIG 2009:9, har Migrationsöverdomstolen ansett att synnerligen ömmande omständigheter förelegat på grund av sjukdomsrelaterade skäl. Det var i det första fallet fråga om en pojke med svår sjukdomsbild där en sakkunnig läkare bedömt pojkens tillstånd som synnerligen allvarligt. Det kunde betraktas som livshotande om pojken inte erhöll adekvat stöd och omsorg. En avvisning skulle medföra påtagliga risker för hans liv och hälsa och det fanns risk för bestående skador i hans psykosociala utveckling, menade den sakkunnige. Det andra fallet rörde en irakisk pojke med kroniskt posttraumatiskt stressyndrom som krävde behandling och där trygghet bedömdes vara en grundförutsättning för att någon egentlig psykoterapi skulle kunna bedrivas. Migrationsöver- domstolen ansåg att även om pojken vid ett återvändande skulle kunna få viss vård så måste det beaktas att det var upplevelserna i som lett till hans psykiska ohälsa. Pojkens framtida psykosociala utveckling och hälsa skulle på ett avgörande sätt äventyras om han skulle tvingas återvända till . I de av utredningen inhämtade besluten från där uppehållstillstånd på grund av synnerligen ömmande omständigheter beviljats återfinns ett antal som rör hälsotillstånd. Gemensamt för dessa är att de, i de fall de rör vuxna, omfattar svåra och livshotande tillstånd där vård inte finns att tillgå i hemlandet. Bland dessa beslut märks ett antal ärenden med svårt cancersjuka irakier. När det gäller barn har verket beviljat tillstånd för en pojke som skulle genomgå en levertransplantation, ett barn med svårt posttraumatiskt stress- syndrom samt ett barn med allvarliga, vårdkrävande missbildningar. Vidare återfinns här ett beslut om en pojke där omständigheterna sammantagna, bl.a. hans blodsjukdom, utgjorde grund för uppe- hållstillstånd. I samtliga dessa fall har det inte varit troligt att barnen skulle kunna erhålla adekvat vård i hemlandet. Både offentliga biträden och deltagare i utredningens referensgrupp har ifrågasatt bedömningen av läkarintyg. Det har sagts att det är svårt att få tillgång till läkarintyg som uppfyller de höga krav som Migrationsöverdomstolen ställt upp i praxis samt att läkare utan särskild erfarenhet av asylärenden inte alltid kan avgöra vad som bör framhållas i intyg avsedda att användas i migrationsmål. Sammanfattningsvis visar en analys av tillgänglig praxis att uppehållstillstånd för vuxna, i enlighet med motivuttalandena, endast beviljas i undantagsfall om sjukdomstillståndet är synner- ligen allvarligt, tillfredsställande dokumenterat i intyg och vård inte kan ges i hemlandet. När det gäller bedömningen av läkarintyg och liknande bevisning är det självfallet så att olika typer av medicinska dokument kan tillmätas olika bevisvärde med hänsyn till deras avsedda ändamål. Exempelvis brukar journalanteckningar generellt sett anses ha lägre bevisvärde än läkarintyg. Det materiella innehållet bör emellertid rimligen vara det väsentliga och det som ska bedömas. Det förtjänar att framhållas att principen om fri bevisvärdering självfallet även gäller i migrationsmål. Även beträffande barn ska hälsotillstånd behandlas som en undantagsgrund för uppehållstillstånd. Tillståndet behöver inte vara livshotande för att uppehållstillstånd ska kunna beviljas. En sammanvägd bedömning ska göras bl.a. av beslutets konsekvenser för barnets psykosociala utveckling. Även här ska vårdmöjlig- heterna i hemlandet och det ekonomiska åtagandet för vägas in i bedömningen. I de båda fall där Migrationsöver- domstolen har beviljat barn uppehållstillstånd på denna grund har domstolen konstaterat att barnens framtida psykosociala utveckling och hälsa skulle äventyras om de skulle tvingas återvända till hemlandet. De tre nämnda besluten från Migrations- verket synes följa intentionerna när det gäller de särskilda hänsyn som ska tas till barns behov. Från Migrationsöverdomstolen finns ännu endast ett fåtal avgöranden avseende barns hälsotillstånd, varför det är svårt att dra några slutsatser om praxis överensstämmelse med lagstiftarens intentioner. Särskild vikt ska fästas vid de ekonomiska konsekvenserna för vid ett eventuellt uppehållstillstånd. Migrationsöver- domstolen har i sina avgöranden bekräftat dessa förarbetsut- talanden. De redovisade besluten från visar att även verket fäster vikt vid de ekonomiska konsekvenserna för . Av tidigare avgöranden från regeringen framgår att de ekonomiska konsekvenserna för vidkommande haft betydelse för praxis. Enligt uttalanden i förarbetena till nu gällande utlänningslag var regeringens avsikt att även en domstol ska beakta konsekvenserna för samhällsekonomin vid bedömningen av om en utlänning ska tillåtas stanna i eller inte (prop. s. 280). Enligt min mening hör denna typ av ställningstaganden inte hemma i en Domstolens uppgift är att, med ledning av gällande rätt, avgöra om en utlänning uppfyller kraven för uppehållstillstånd. Frågan om det samhällsekonomiskt försvarliga i att ta emot utlänningar under de i lagen angivna förutsättningarna är en sak för lagstiftaren att bedöma. Om de krav som anges i bestämmelsen om synnerligen ömmande omständigheter av samhällsekonomiska skäl skulle anses för lågt ställda, menar jag att det bör vara en fråga för att skärpa dem. När det gäller domstolarna, och givetvis även , anser jag att de i ett enskilt fall inte borde behöva ta hänsyn till annat än om de förhållanden som gäller sökanden i målet är tillräckliga för att han eller hon ska beviljas uppehållstillstånd. En bedömning i enlighet med detta är väl förenligt med lagtextens ordalydelse, enligt vilken en samlad bedömning ska göras av utlänningens situation. Andra intressen ska enligt lagtexten således inte beaktas. Av praxis framgår, som nämnts ovan, att Migrationsöver- domstolen i förekommande fall beaktat samhällsekonomin vid överväganden som lett till avslag på begäran om uppehållstillstånd. Om det från lagstiftarens sida skulle anses att domstolarna i migrationsmål inte bara bör ta hänsyn till utlänningarnas situation utan också till samhällsekonomin, bör det uttryckligen anges i lagtexten. Som jag anfört menar jag dock att denna typ av hänsynstagande är en för domstolarna främmande uppgift. Bedömning: När det gäller rekvisitet anpassning till är praxis ännu inte helt utvecklad. En omständighet som särskilt ska beaktas vid bedömningen av om det föreligger synnerligen ömmande omständigheter är sökandens anpassning till . Enligt tidigare praxis beviljades vuxna personer endast i sällsynta undantagsfall uppehållstillstånd på grund av anknytning och då oftast i förening med andra skäl (prop. 2004/05:170 s. 191). Den anpassning som bör tillmätas betydelse ska normalt endast vara sådan som uppkommit under laglig vistelse i landet. För att anknytning på grund av lång vistelsetid i ska kunna beaktas som skäl nog för uppehållstillstånd krävs att den utdragna hand- läggningstiden berott på omständigheter utanför utlänningens kontroll. Om sökanden däremot avsiktligt fördröjt handlägg- ningen, exempelvis genom att undanhålla uppgifter eller handlingar och inte medverka i utredningen, ska uppehållstillstånd normalt inte beviljas. Dock bör uppehållstillstånd även fortsättningsvis kunna beviljas om barn, som gömts av andra , är berörda. Regeringen påpekade dock vikten av att barn inte utnyttjas när önskan att bosätta sig i är stark men skyddsskälen är otillräckliga. Regeringen menade också att det självfallet inte går att ange någon viss vistelsetid som ensamt berättigar till uppehållstillstånd (prop. s. 191). Även frågan om anpassning till har prövats av Migrationsöverdomstolen. I MIG 2007:15 konstaterade domstolen att åtminstone för en vuxen kan bara den tid beaktas då sökanden befinner sig lagligt i landet. Domstolen menade att med laglig vistelsetid ska avses, förutom den tid då en utlänning befinner sig i med stöd av visering, uppehållstillstånd, uppehållsrätt eller annars direkt med stöd av lag, den tid utlänningens ansökan är under prövning fram till den tidpunkt då ett slutligt beslut rörande ansökan har vunnit laga kraft och den lagstadgade tid utlänningen enligt huvudregeln har för att frivilligt lämna landet löpt ut. Vidare måste för att tiden ska kunna beaktas även eventuell tidsutdräkt under en laglig vistelse i bero på omständigheter utanför utlänningens kontroll. Migrationsöverdomstolen anförde också att utrymmet för att bevilja uppehållstillstånd till vuxna personer som inte har medsökande barn enbart på grund av lång tillgodoräkningsbar vistelsetid, med hänsyn till lagtextens restriktiva utformning, närmast är obefintligt. I det aktuella fallet prövade Migrations- överdomstolen inte sökandenas anknytning till hemlandet, efter- som den korta tillgodoräkningsbara vistelsetiden i inte i sig kunde ge rätt till uppehållstillstånd. I MIG 2008:3 bedömde Migrationsöverdomstolen grunden anknytning till i en familj med underåriga barn. Enligt Migrationsöverdomstolen kan, när det gäller anpassningen till , endast beaktas den tid som familjen har vistats här i landet i samband med den aktuella ansökan om uppehållstillstånd. Den tid som en utlänning kan ha vistats här i samband med tidigare ansökningar om uppehållstillstånd beaktas inte, eftersom en eventuell anpassning till får anses ha beaktats vid prövningen av den tidigare ansökan. Det kan inte ha varit lagstiftarens mening att vistelsetiden i samband med varje ansökan ska räknas samman, eftersom det skulle kunna uppmuntra till upprepade ansökningar vilket i sin tur kan medföra negativa konsekvenser för medföljande barn. I MIG 2008:10 fann Migrationsöverdomstolen att en vuxen person, A, hade vistats under laglig, tillgodoräkningsbar tid i under . Denna tid kunde inte anses avsevärd och utrymmet för att bevilja uppehållstillstånd för vuxna personer enbart på grund av lång vistelsetid var dessutom med hänsyn till lagrummets restriktivitet närmast obefintligt. Enbart på grund av vistelsetiden kunde därför inte uppehållstillstånd beviljas. A:s sammanvägda situation framstod inte som synnerligen ömmande enligt domstolens mening. Migrationsöverdomstolen har inte uttalat sig mer specifikt om hur lång vistelsetid som krävs för uppehållstillstånd ska beviljas på grund av anpassning, utan endast hänvisat till att det ska vara fråga om avsevärd vistelsetid. I de redovisade besluten från som avser beviljade ansökningar om uppehållstillstånd på grund av synner- ligen ömmande omständigheter finns inget fall där enbart anpassning till utgjort en avgörande omständighet. Däremot har detta beaktats vid en samlad bedömning i några fall, särskilt beträffande familjer med minderåriga barn. har bl.a. påpekat det problematiska i att det enligt praxis endast är laglig vistelsetid som tillgodoräknas vid bedömningen av omständigheten anpassning till , även om barn i princip inte kan beskyllas för att familjen har gömt sig. Det är viktigt att göra en helhetsbedömning av den anpassning som faktiskt har skett. Att göra bedömningen enbart utifrån ett objektivt tidsbegrepp är inte tillräckligt enligt Barnombuds- mannens mening. Domare vid migrationsdomstolarna har sagt att de vid bedömningen strävar efter att se bortom en strikt bedömning av vistelsetid. Domarna har uttryckt att den faktiska anpassningen till det svenska samhället och vilken betydelse detta fått för den enskilde får stor betydelse för bedömningen. Inte minst avseende barn i skolåldern kan en sådan anpassning ske , särskilt om det rör sig om en familj som tillbringat på flykt.