sou · GXB339 · 2010-01-01 00:00:00 — En ny kollektivtrafiklag, del 1 av Utredningen om en ny kollektivtrafiklag SOU och Ds kan köpas från kundtjänst. För remissutsändningar av SOU och Ds svarar på uppdrag av . Beställningsadress: kundtjänst 106 47 Orderfax: Ordertel: E-post: Internet: Svara på remiss. Hur och varför. Statsrådsberedningen, 2003. – En liten broschyr som underlättar arbetet för den som ska svara på remiss. Broschyren är gratis och kan laddas ner eller beställas på Textbearbetning och layout har utförts av , FA/kommittéservice Regeringen beslutade att tillkalla en särskild utredare med uppgift att lämna förslag till en ny reglering av den lokala och regionala kollektivtrafiken. En viktig utgångspunkt har varit att resenären ska sättas i centrum. I uppdraget ingick även att föreslå förstärkta passagerarrättigheter för resenärerna. Denna del av uppdraget ska redovisas . Generaldirektören förordnades som särskild utredare. Som experter i utredningen förordnades departementssekreterare , verkställande direktören , avdelningschef , rättssakkunnig , förbundsdirektör , förbundsordförande , kommunalrådet , jurist , generalsekreterare , planerare , regionfullmäktigeledamot , riksdagsledamot , ämnessakkunnig och trafik- och planeringslandstingsråd . Som huvudsekreterare anställdes . Till sekreterare anställdes och . Textbearbetning och layout har utförts av kanslisekreterare , FA, kommittéservice. Utredningen har antagit namnet Utredningen om en ny kollek- tivtrafiklag. Härmed överlämnar jag mitt delbetänkande En ny kollektivtrafiklag (SOU 2009:39). Bakgrund och motiv till dagens system......................... Bakgrund och motiv till dagens system.................................. Resandet och kollektivtrafikmarknaden......................... 4.1Lagen (1997: 734) om ansvar för viss kollektiv 4.2 Kommunallagen (1991:900).................................................. 4.3 Lagen (2006:1116) om information till passagerare m.m. ...103 4.4 Lagen (1979:558) om handikappanpassad kollektivtrafik ...104 4.5Förordningen (1980:398) om handikappanpassad Lagen (1997:736) om färdtjänst ............................................ Lagen (1997:735) om riksfärdtjänst...................................... 4.8Lagen (1991:419) om resekostnadsersättning vid Skollagen (1985:1100)............................................................ Lagen (1991:1110) om kommunernas skyldighet att svara för vissa elevresor.......................................................... Förordning (1970:340) om skolskjutsning........................... Yrkestrafiklagen (1998:490) .................................................. Järnvägslagen (2004:519) ....................................................... Järnvägsförordningen (2004:526).......................................... Lagen (1990:1157) om säkerhet vid tunnelbana och 4.16Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1370/2007 av om kollektivtrafik på järnväg och väg och om upphävandet av rådets förordning (EEG) nr 1191/69 och (EEG) nr 1107/70 ........ 4.17 Luftfartslagen (1957:297) ...................................................... 4.18Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1008/2008 av om gemen- samma regler för tillhandahållande av lufttrafik i 4.19Rådets förordning (EEG) nr 3577/92 av om tillämpning av principen om frihet att tillhandahålla tjänster på sjötransportområdet inom medlemsstaterna – cabotageförordningen............................ Lagen (2007:1092) om upphandling inom områdena vatten, energi, transporter och posttjänster ......................... Utgångspunkter för mina förslag ................................ Resenären ska stå i centrum .................................................. Mer attraktiv kollektivtrafik genom ökad konkurrens........ Stabilitet och dynamik........................................................... Anpassad till framtida regioner............................................. Lagstiftningen ska vara anpassad till EG-rätt....................... Lagstiftningen ska vara flexibel, samlad och överskådlig .... 7.9Övriga förändringar inom sektorn som påverkar mitt Olika modeller för marknadstillträdet.......................... Modell A – slopande av vetorätten.................................... Modell B – trafikförklaringsmodellen .................................. Modell C – Valfrihetsmodellen............................................. Analys och bedömning av modellerna.................................. 9 Ett öppnare marknadstillträde med resenären i 9.1Analys av vilket utrymme det finns för kompletterande nationell lagstiftning avseende marknadstillträdet............... 9.2 Övervägande och förslag till vilka trafikslag som ska omfattas av förslaget till ett öppnare marknadstillträde ...... 9.3Analys avseende möjlighet för det offentliga att lämna 9.4Förslag till former för att ta reda på vilken trafik kollektivtrafikföretagen kan upprätthålla på 9.5Förslag till process för att se till att samhället förses med kompletterande trafik .................................................... 9.6Ökad konkurrens om de anropsstyrda kollektiv- 9.7Grundläggande krav på anmälningsförfarandet och det Kommunikation, information och dokumentation ............. Överprövning och skadestånd............................................... Offentliggörande av en samlad rapport om den allmänna Villkor för tillstånd till yrkesmässig trafik för Förslag till nationella villkor till komplettering av Förslag och bedömning ......................................................... Samordning mellan allmän och särskild kollektivtrafik . Olika former av kollektivtrafik ............................................. utredningar om samordning................................... Nuläge organisation och samordning................................... Kostnader för den särskilda kollektivtrafiken...................... Hinder mot ökad samordning............................................... Förslag om en huvudman – lokal kollektivtrafikansvarig Överväganden avseende taxi.................................................. Överväganden avseende gods................................................ Generellt om offentligt åtagande .......................................... Dagens offentliga åtagande.................................................... Motiv för fortsatt offentligt åtagande inom kollektiv- Förslag på definition och avgränsning av det offentliga Förslag till förfarande vid kapacitetsbrist på väg ................. Förslag avseende uppgifter för lokal kollektiv- Förslag avseende verksamhetsform för lokal kollektiv- Förslag på lokal kollektivtrafikansvarig myndighet............. Förslag avseende uppgifter för en nationell myndighet ...... Förslag på lämplig kollektivtrafikansvarig nationell Genomförande av förslagen och Kartläggning av frågor som behöver hanteras ...................... Tre alternativa övergångslösningar........................................ Förslag till övergångslösning................................................. Tidplan för trafikförklaringsprocess (TPF 2014) ...... Ikraftträdande och övergångsbestämmelser ......................... Potential för kommersiell trafik............................................ Konsekvenser för resenärerna ............................................... Konsekvenser för kollektivtrafikföretagen........................... Konsekvenser för det kommunala självstyret....................... Konsekvenser för trafikhuvudmännen.................................. Förslaget till kollektivtrafiklag .............................................. Förslag till ändring i sekretesslagen (1980:100) ................... Förslag till ändring i skollagen (1985:1100) ......................... Förslag till ändring i (1987:10) ........... Förslag till ändring i yrkestrafiklagen (1998:490)................ Förslag till ändring i lagen (2009:47) om vissa Förslaget till kollektivtrafikförordning ................................ Förslag till ändring i yrkestrafikförordningen (1998:779) .............................................................................. Förslag till ändring i järnvägsförordningen (2004:526)....... Lista med möten och seminarier..................................... Kollektivtrafiken i länen.................................................. Bilaga 6–8 i separat volym Bilaga 6 Nya tillträdesregler för lokal och regional kollektivtrafik – Analys av konsekvenser för trafik och ekonomi Bilaga 7 Mot en framgångsrik avreglering Bilaga 8 Ansvarsnivåer för kollektivtrafik Mitt uppdrag har varit att med utgångspunkt ur ett tydligt resenärsperspektiv se över och ge förslag till en ny reglering av den lokala och regionala kollektivtrafiken. I uppdraget har även ingått att överväga hur lagstiftningen kan utformas för att underlätta en flexibel samordning mellan allmän och särskild kollektivtrafik. Vidare har det ingått i mitt uppdrag att analysera vad det offentliga åtagandet på kollektivtrafikområdet bör innehålla och hur långt det bör sträcka sig. En annan uppgift har varit att analysera hur ett öppnare mark- nadstillträde kan utformas i syfte att bättre ta tillvara drivkrafterna inom den kommersiella trafiken. Den grundläggande utgångspunkten för mitt utredningsarbete har varit att den nya kollektivtrafiklagen ska utformas så att resenären i större utsträckning sätts i centrum. För att attrahera fler resenärer krävs nya produkter och tjänster inom kollektivtrafiken. Möjlig- heten att göra individuella val ska öka. Resenären ska själv ges ett större inflytande att genom sitt aktiva val påverka kollektiv- trafiksystemet. Resenären ska i större utsträckning kunna välja sin resa utifrån olika kvalitetsaspekter, service- och prisnivåer. Kollektivtrafikföretagen ska därför ges större möjlighet att utveckla kollektivtrafiken på ett sätt som stämmer med resenärernas behov. måste långsiktighet, stabilitet och enkelhet för resenärerna tryggas. Mitt förslag till ett öppnare marknadstillträde grundar sig på min bedömning att kollektivtrafikföretagen har bättre förmåga än det offentliga att snabbare uppmärksamma och anpassa sig till rese- närernas behov. De kollektivtrafikansvariga myndigheterna ges ett mer övergripande och strategiskt ansvar i förhållande till trafik- huvudmännens nuvarande ansvar. För att resenärerna i större utsträckning än ska kunna påverka systemet genom sina aktiva val ska den lokala och regionala kollektivtrafikmarknaden öppnas upp för konkurrens. Grundprin- cipen ska vara att marknaden är öppen för kollektivtrafikföretagen och att det offentliga endast ingriper på marknaden när det behövs tätare trafik eller trafik av bättre kvalitet, än vad marknaden kan erbjuda. En lokal kollektivtrafikansvarig myndighet i varje län ges behörighet att ingripa på marknaden i syfte att säkra ett visst trafikutbud. Ett sådant ingripande på marknaden får bara ske efter att ett förfarande tillämpats som först prövat marknadens förmåga att på kommersiella grunder tillhandahålla tjänsten. Ingripandet på marknaden ska ske på sådant sätt att principerna om propor- tionalitet, insyn och icke-diskriminering följs. Förfarandet ska vara öppet och rättvist och innehålla en konkurrensutsättning. För att underlätta en flexibel samordning av alla former av kol- lektivtrafik samlas reglerna om färdtjänst, riksfärdtjänst, skolskjuts och sjukresor i en och samma lag. Ansvaret för samordningen läggs på den lokala kollektivtrafikansvariga myndigheten. I varje län ska det finnas en lokal kollektivtrafikansvarig myndighet som ytterst ska se till att medborgarna i länets kommuner får en tillfredställande kollektivtrafik även om inte marknaden kan erbjuda en tillräcklig sådan. och kommunerna i länet är gemensamt ansvariga för kollektivtrafiken om de är överens om att låta ett samverkansorgan, enligt lagen (2002:34) om samverkans- organ i länet, vara kollektivtrafikansvarig myndighet. Om och kommunerna i länet inte kan komma öve- rens om att låta ett samverkansorgan vara kollektivtrafikansvarig myndighet ska landstingen i varje län och kommunen i län ha detta ansvar. En skatteväxling ska i sådant fall göras mellan kommuner och . Även det kommunalekonomiska ut- jämningssystemet ska justeras. Det ska också framgå av lagen (2009:47) om vissa kommunala befogenheter att kommuner får bidra med ekonomisk ersättning till kollektivtrafiken. Med utgångspunkt i de transportpolitiska målen ska den lokala kollektivtrafikansvariga myndigheten definiera och precisera det offentliga åtagandet för kollektivtrafiken i länet. Myndigheten ska därefter säkerställa att de mål för kollektivtrafikförsörjningen som fastställts av myndigheten uppnås. Det innebär ett ansvar för att tillräcklig trafik kommer till stånd och att det finns en fungerande infrastruktur för kollektivtrafiken. Myndigheten ska bland annat ansvara för processen att söka marknaden i syfte att ta reda på vilken trafik som kollektivtrafikföretagen kan bedriva kommer- siellt. Myndigheten ska även ingå trafikavtal med kollektivtrafik- företag där trafik inte kan upprätthållas på kommersiella grunder. Myndigheten kan lämna ekonomisk ersättning för trafik under förutsättning att inget kollektivtrafikföretag är beredd att driva trafiken på kommersiella villkor samt att samhällsnyttan är tydligt motiverad i förhållande till den skada som kan drabba kommersiella företag. Vidare kan kommuner och landsting genom direkta sub- ventioner till individer möjliggöra kollektivtrafikresor för ekono- miskt svaga grupper i samhället. Kollektivtrafik till och från flygplatser ska inte vara ett obliga- toriskt åtagande. Till skillnad från ges det offentliga en mer strategisk roll och mindre direkt operativ roll inom kollektivtrafiken. Kollektiv- trafikföretagen får istället ett större ansvar för det operativa arbetet och det direkta ansvaret för resenären. En viktig uppgift för det offentliga är att säkerställa ett sammanhängande kollektivtrafik- system, som karaktäriseras av stabilitet och långsiktighet, något resenärerna också behöver för att kunna fatta långsiktiga beslut om boende, utbildning och investeringar. Slutligen ska myndigheten uttrycka kollektivtrafiksystemets krav på fysik planering. Som en följd av detta föreslås ett antal ändringar i (1987:10). Den lokala kollektivtrafikansvariga myndighetens ansvar omfattar kommuninvånarna i länet och verksamheten i länet men åtagandet kan även sträcka sig långt utanför länsgränsen så länge det syftar till att gynna invånarna i kommunerna i länet. Med ett öppnare tillträde även till den lokala och regionala kollektivtrafikmarknaden och ett tydligt åtagande även utanför länsgränsen samt ett tydligare regionalt huvudmannaskap för kol- lektivtrafiken, anser jag att flera av de linjer eller turer som Riks- trafiken ensam eller tillsammans med trafikhuvudmännen subven- tionerar faller inom regionens ansvar. Jag anser därför att de medel som staten, via Rikstrafiken, lämnar för kollektivtrafik i stället ska fördelas via det kommunalekonomiska utjämningssystemet, alternativt i form av specialdestinerade statsbidrag. Kollektivtrafik- ansvariga myndigheter får bedöma behovet av denna trafik. Process för sökande av marknaden Kollektivtrafikansvarig myndighet ska i en årlig trafikförklaring uttrycka samhällets behov av trafik. Behoven ska exempelvis ut- tryckas i form av tillgänglighet till olika målpunkter. Efter offent- liggörandet av trafikförklaringen kan kollektivtrafikföretag anmäla vilken trafik de avser bedriva på kommersiella villkor. Företagen ska i anmälan ange vilka linjer de avser trafikera samt tidtabell. Anmälan är bindande för företaget. Myndigheten tar därefter ställ- ning till om den anmälda trafiken är tillräcklig i förhållande till de samhälleliga mål och behov som uttryckts i trafikförklaringen. I de fall den anmälda trafiken inte bedöms vara tillräcklig kan myndig- heten inleda en anbudsprocess för att komplettera med trafik. Anbudsprocess för komplettering med trafik Kollektivtrafikansvarig myndighet kan besluta om att införa allmän trafikplikt på linjer där det kommersiella inte klarar av att upp- rätthålla de samhälleliga behoven av trafik. Myndigheten ska i en årlig trafikplan tydliggöra vilka krav på frekvens och eventuella pristak eller kvalitetssystem som ska gälla på linjer med allmän Därmed kan resenärernas behov av trafik säkras även på linjer med ett svagare trafikunderlag. Vid inrättande av allmän trafikplikt ska en proportionalitets- bedömning göras mellan den samhällsnytta som kan uppnås med linjen i förhållande till den skada som den kommersiella trafiken kan drabbas av. Kollektivtrafikföretagen ska kunna överklaga beslut om att låta en linje omfattas av allmän trafikplikt. Med utgångspunkt i den beslutade allmänna trafikplikten inleds ett anbudsförfarande. Efter avslutat anbudsförfarandet ska myndig- heten, i de flesta fall, ingå ett tjänstekoncessionsavtal om allmän trafik med kollektivtrafikföretag i enlighet med bestämmelserna i och rådets förordning (EG) nr 1370/2007 av om kollektivtrafik på järnväg och väg och om upphävandet av rådets förordning (EEG) nr 1191/69 och (EEG) nr 1107/70. innebär att kollektivtrafikföre- taget tar det direkta ansvaret för resenären på samma sätt som i den rent kommersiella trafiken. Den kollektivtrafikansvariga myndigheten får i koncessions- avtalen besluta om ekonomisk ersättning. Vidare har myndigheten även en möjlighet att bevilja ensamrätter, vilket bör användas restriktivt. Ensamrätter får inte beviljas för järnväg. Av trafikplanen ska även de helt kommersiella linjerna framgå samt linjer med löpande avtal som omfattas av allmän trafikplikt. Resenären kan därigenom få en samlad bild av trafiken i sin region. Ett öppnare marknadstillträde innebär att den enskilde resenären får flera relationer till olika kollektivtrafikföretag. De nätverks- vinster som finns när bara ett kollektivtrafikföretag hanterar ett nätverk får inte gå förlorade för resenären när marknaden öppnas för fler kollektivtrafikföretag. En öppnare marknad ställer därför krav på samordning av kollektivtrafikföretagen för att kollektiv- trafiken ska fungera som ett sammanhållet system. Följande krav ska ställas på kollektivtrafikföretag för att säkra resenärernas behov av enkelhet, trygghet och effektivitet: Grundläggande krav på transportslagen. Trafiktillstånd för per- sontransporter på väg ska kompletteras med krav på säkerhets- styrningssystem. Stanna för på- och avstigning på bytespunkter med full tillgänglighet för alla resenärer för att möjliggöra en hel resa. Ansluta sig till ett öppet och samordnat informations-, betal- och bokningssystem för att det ska vara enkelt att hitta resmöjligheter och att resa i systemet. Delta i ett samarbete för att hantera störningar i trafiken. Endast stanna vid platser som är särskilt anordnade för att ta upp och lämna av resenärer. Senast en månad innan kvartalsskifte ska en indragning av trafik i en tidtabell anmälas till den kollektivtrafikansvariga myndig- heten för att skapa förutsebarhet för resenären. En ny kommersiell linje måste anmälas till kollektivtrafik- ansvarig myndighet senast en månad innan trafikstart. Vid upphörande av kommersiell trafik måste företaget anmäla det till kollektivtrafikansvarig myndighet senast trafiken avslutas. Detta för att garantera ett visst mått av stabilitet för resenären och ge en möjlighet för myndigheten att agera. Miljökrav och krav på fordonens tillgänglighetsanpassning. Den kollektivtrafikansvariga myndigheten ska i trafikförklaringen definiera vilka bytespunkter som ska vara fullt tillgängliga för alla resenärer samt vid vilka bytespunkter kollektivtrafikföretagen måste samordna anslutningarna så att resenären inte drabbas av för långa väntetider vid byten. Den kollektivtrafikansvariga myndigheten har ett ansvar för att tillförsäkra att det finns en nödvändig infrastruktur för kollektiv- trafiken. Infrastrukturen kan dock drivas av andra företag eller myndigheter, som exempelvis kommun, eller , och finansieras genom att avgifter tas ut av kollektivtrafik- företagen. Oavsett om infrastruktur ägs av det offentliga eller privata ska den upplåtas på icke-diskriminerande och konkurrens- neutrala villkor. Vid begränsad kapacitet kan det finnas skäl för det offentliga att genom en tydlig och transparent process fördela kapaciteten utifrån principer om störst samhällsnytta. garanteras därmed en likvärdig behandling oberoende av om de reser med ett kollektivtrafikföretag som driver kommersiell trafik eller om de reser med trafik som anordnats av det offentliga efter en anbudsprocess. Uppgifter för en nationell myndighet En nationell myndighet får i uppdrag att följa och utvärdera effekterna av ett öppnare marknadstillträde, i synnerhet effekter för resenärerna. Den nationella myndigheten ska också ge stöd och rådgivning till lokala kollektivtrafikansvariga myndigheter i deras arbete med trafikförklaringar och trafikplaner. Vidare ska myndig- heten föreskriva standarder för driftskompatibla informations-, boknings- och betalsystem. Myndigheten ska även ansvara för upp- följning av de transportpolitiska målen och utvecklande av ett sam- ordnat informationssystem. Slutligen ska myndigheten offentlig- göra varje läns trafikförklaring och trafikplan samt varje läns sam- lade rapport om den allmänna trafikplikten. Tidplan för genomförande av ett öppnare marknadstillträde En övergång till ett öppnare marknadstillträde ska göras successivt. Efterhand som dagens avtal löper ut ska modellen för ett öppnare marknadstillträde tillämpas. kommer det att vara möjligt för kollektivtrafikföretag att starta ny trafik i konkurrens med den befintliga upphandlade trafiken. Den information och statistik som finns samlad hos trafik- huvudmännen om exempelvis antal resenärer och subventionsgrad på olika linjer och turer ska överlämnas till den lokala kollektiv- trafikansvariga myndigheten . ska kunna ta del av informationen för att bättre kunna bedöma möjligheterna att bedriva kommersiell trafik. Samordning av allmän och särskild kollektivtrafik Nuvarande lagstiftning hindrar, enligt min mening, inte en utveck- lad samordning av allmän och så kallad särskild kollektivtrafik men underlättar inte heller en sådan. Dagens frivilliga samordning har inte fungerat fullt ut. För att underlätta en mer utvecklad samord- ning anser jag därför att det i lag måste framgå att tillhanda- hållandet av allmän och särskild kollektivtrafik ska samlas hos en och samma myndighet. Det innebär följande: Ansvaret för färdtjänst och riksfärdtjänst överförs från kom- munen till den lokala kollektivtrafikansvariga myndigheten. Den lokala kollektivtrafikansvariga myndigheten ska ansvara för tillhandahållandet av skolskjuts. Kommunerna ska fortsatt bedöma behovet av skolskjuts. Den lokala kollektivtrafikansvariga myndigheten ska ansvara för att anordna sjukresor som måste utföras med anpassade fordon. Lagen ska träda i kraft . My remit has been to review local and regional public transport from a clear passenger perspective and submit proposals for new regulations. The remit also included consideration of how legisla- tion can be drawn up to facilitate flexible coordination between general and specialised public transport. Moreover, my remit also included analysing what the public commitment in the area of public transport should include and how far it should extend. Another task has been to analyse how more open market access can be designed to better utilise the driving forces within commer- cial transport services. The basic starting point for my work was that the new public transport act should be formulated to put the passenger to a greater extent at the centre. New public transport products and services are needed to attract more passengers. There must be more scope for individual choice, allowing passengers to influence the public transport system more through their own choices. Pas- sengers must to a greater extent be able to choose their journey on the basis of quality, service and price levels.