sou · GYB394 · 2010-12-13 00:00:00 — – användningen av beteckningarna regionfullmäktige och regionstyrelse Delbetänkande av Utredningen om den statliga regionala förvaltningen SOU och Ds kan köpas från kundtjänst. För remissutsändningar av SOU och Ds svarar på uppdrag av . Beställningsadress: kundtjänst 106 47 Orderfax: Ordertel: E-post: Internet: Svara på remiss. Hur och varför. Statsrådsberedningen (SB PM 2003:2, reviderad ) – En liten broschyr som underlättar arbetet för den som ska svara på remiss. Broschyren är gratis och kan laddas ner eller beställas på Textbearbetning och layout har utförts av , FA/kommittéservice. Regeringen bemyndigade statsrådet att tillkalla en särskild utredare med uppgift att dels se över den statliga regionala förvaltningen, dels föreslå de lagändringar som behövs för att nya landsting ska kunna bildas (dir. 2009:62). Med stöd av bemyndigandet förordnades generaldirektören som särskild utredare. Regeringen beslutade om tilläggsdirektiv (dir. 2010:12) till utredningen med uppdrag att pröva om det är möjligt att finna en gränsdragning som uppfyller indelningslagens krav för de landsting som ansökt om att få ändra befintlig landstingsindelning. beslutade regeringen (dir. 2010:72) att utredningen även ska belysa och klarlägga de rättsliga förutsättningarna för att ska ges möjlighet att använda sig av beteckningarna regionfullmäktige och regionstyrelse. Som sakkunniga i utredningen förordnades landshövding , kammarrättslagman , verkställande direktör och före detta generaldirektören . Som experter förordnades departementssekreterare , kansliråd , departementssekreterare , departementssekreterare , kansliråd , departementssekreterare , departementsråd , kansliråd och departementsråd . Som experter förordnades vidare departementssekreterare , ämnesråd och kansliråd samt biträdande sektionschef . entledigades och förordnades ämnesråd som expert i utredningen. Som sekreterare i utredningen anställdes , , Jag överlämnade delbetänkandet Sammanläggningar av landsting – övergångsstyre och utjämning (SOU 2010:77) med förslag till lagändringar för att nya landsting ska kunna bildas. Härmed överlämnar jag delbetänkandet – användningen av beteckningarna regionfullmäktige och regionstyrelse (SOU 2010:94) som belyser de rättsliga förutsättningarna för att ska ges möjligheten att använda sig av beteckningarna regionfullmäktige och regionstyrelse. Uppdrag och arbetssätt............................................... Utgångspunkter och avgränsning ........................................... Kommuner och landsting........................................................ 2.2Statliga uppgifter till vissa landsting och till 2.3 Beteckningar på beslutande församlingar............................... 2.4Gotlands ställning samt kommunens inställning till val av beteckning ................................................................ Rättsliga förutsättningar och övriga överväganden.......... Analys av byte av beteckning .................................................. Överväganden och slutsats...................................................... Behov av författningsförändringar.......................................... 3.4.1 Lagen (2010:630) om regionalt utvecklingsansvar i vissa län........................................................................ Vallagen (2005:837) ...................................................... Kommittédirektiv (Dir. 2009:62)....................................... Tilläggsdirektiv (Dir. 2010:12)........................................... Tilläggsdirektiv (Dir. 2010:72)........................................... Mitt uppdrag har varit att belysa och klarlägga de rättsliga förutsättningarna för att ska ges möjlighet att använda sig av beteckningarna regionfullmäktige och regionstyrelse samt att lämna förslag på författningsändringar som krävs för att göra detta möjligt. Med stöd av den rättsutredning jag låtit genomföra bedömer jag att det finns rättsliga förutsättningar för att ska kunna använda sig av beteckningarna regionfullmäktige och regionstyrelse. Jag föreslår att lagen (2010:630) om regionalt utvecklingsansvar i vissa län ändras så att får rätt att använda dessa beteckningar. lag om ändring i lagen (2010:630) om regionalt utvecklingsansvar i vissa län Härigenom föreskrivs att 3 § lagen (2010:630) om regionalt utvecklingsansvar ska ha följande lydelse. Denna lag gäller för läns Denna lag gäller för läns Lagen gäller också, med Lagen gäller också, med undantag för 4 § och 8 § 1, för undantag för 8 § 1, för Det som sägs om ett om ett landsting gäller i sådant landsting i 5-10 §§ gäller i sådant De landsting som avses i De landsting som avses i denna lag får besluta att lands- denna lag får besluta att lands- styrelsen i stället ska betecknas styrelsen i stället ska betecknas Det som sägs i andra Det som sägs i andra sen gäller i sådant fall region- sen gäller i sådant fall region- Vid genomförande av val enligt vallagen (2005:837) ska dock beteckningen användas. att kommunfullmäktige och kommunstyrelsen i stället ska betecknas regionfullmäktige och . Det som sägs i andra författningar om kommunfullmäktige och kommunstyrelsen gäller i sådant fall regionfullmäktige och . Vid genomförande av val enligt vallagen (2005:837) ska dock beteckningen användas vid val i läns landsting, och Västra . Vid val i ska beteckningen kommunfullmäktige användas. Denna lag träder i kraft . 1 Uppdrag och arbetssätt I det direktiv 2009:62 (bilaga 1)som beslutades av regeringen anges att jag ska genomföra en översyn av den statliga regionala förvaltningen och ge förslag till hur dess utformning kan bli tydligare, mer samordnad och ändamålsenlig. I tilläggsdirektiv 2010:12 (bilaga 2) anges att jag utöver det ursprungliga uppdraget också ska pröva vissa frågor om landstingsindelning. Dessa båda uppdrag ska redovisas . Av tilläggsdirektiv 2010:72 (bilaga 3) framgår att jag även ska belysa och klarlägga de rättsliga förutsättningarna för att ska ges möjlighet att använda sig av beteckningarna regionfullmäktige och regionstyrelse. Det anges också i direktivet att jag ska lämna förslag på författningsändringar som krävs för att göra detta möjligt. I detta betänkande redovisas uppdraget i det sistnämnda direktivet. På mitt uppdrag har , professor i rättsvetenskap vid , gjort en genomgång av de rättsliga förutsättningarna för att använda beteckningarna regionfullmäktige och regionstyrelse. Utredningens sakkunniga och experter har därefter lämnat synpunkter på denna rättsutredning och frågan har även diskuterats vid möten med sakkunniga och experter. Med utgångspunkt från direktivet har jag tolkat och avgränsat uppdraget till att gälla de rättsliga förutsättningarna för att ska få använda sig av begreppen regionfullmäktige och regionstyrelse. I samband med detta har jag analyserat vilka författningsändringar som är nödvändiga för att ändra beteckningarna på de beslutande kommunala församlingarna på . En värdering av lämpligheten att ändra beteckningarna har inte varit utgångspunkten för mitt arbete. I samband med riksdagsbehandlingen av propositionen Regionalt utvecklingsansvar i vissa län (prop. 2009/10:156) uttalade (bet. 2009/10:KU37) att även bör ges möjlighet att använda beteckningarna regionfullmäktige och regionstyrelse. biföll utskottets förslag (rskr. 2009/10:324). ställningstagande var en följd av en motion där det påpekas att har samma ansvar och befogenheter som de landsting vilka i övrigt kommer att omfattas av lagen (2010:630) om regionalt utvecklingsansvar i vissa län. Det framhålls i motionen att det är olyckligt att , när allt annat är lika, inte får möjlighet att använda sig av beteckningarna regionfullmäktige och regionstyrelse. I samband med de internationella kontakter som har i Östersjösamarbetet och på EU-nivå menar motionären att det är värdefullt att använda dessa begrepp. Detta eftersom begreppen i dessa sammanhang visar den status och de befogenheter som har. Den nya lagen blir även enligt motionen tydligare om samma beteckningar används av alla som omfattas av lagen. finns två direktvalda kommunala nivåer med egen beskattningsrätt, landsting och kommuner. Det finns 290 kommuner och 20 landsting. saknar landsting och i stället ansvarar för de uppgifter som landstingen utför i andra län. Verksamheten i kommuner och landsting regleras i författning. Med stöd av regeringsformen har kommuner och landsting rätt att meddela föreskrifter samt att för skötseln av sina uppgifter ta ut skatt. Det finns en gemensam kommunallag för kommuner och landsting som främst reglerar formerna för den kommunala demokratin och det kommunala självstyret. Det finns också ett stort antal speciallagar som närmare reglerar verksamheten. Genom speciallagstiftningen har kommuner och landsting fått ansvar för viktiga samhällsfunktioner som oftast är obligatoriska uppgifter. Kommuner och landsting kan även fatta beslut om att utföra olika frivilliga uppgifter. Kommunerna ansvarar för en stor del av den samhällsservice som erbjuds de som bor i kommunen. En kommun har flera obligatoriska uppgifter och ansvarsområden bland annat för förskola och skola samt socialtjänst och äldreomsorg. Vidare ansvarar kommunen för stadsplanering och byggfrågor samt frågor om vatten och avlopp. Till de frivilliga uppgifterna som kommuner åtar sig hör till exempel kultur och fritid, energiförsörjning samt näringslivsutveckling. Kommunala uppgifter får i princip inte överlåtas till med undantag för i . Enligt 2 kap. 6 § kommunallagen (1991:900) får ha hand om sådana angelägenheter inom en del av som kommunerna där ska sköta. Detta under förutsättning att det finns ett betydande behov av samverkan och att denna samverkan inte kan tillgodoses på något annat sätt. För att fullgöra delar av de kommunala uppgifterna tas kommunalskatt ut. Den genomsnittliga skattesatsen i kommuner uppgår 2010 till . Landstingens obligatoriska uppgifter omfattar hälso- och sjukvård samt tandvård för personer upp till . Regional och lokal kollektivtrafik är en gemensam, obligatorisk uppgift för kommuner och landsting. Därutöver har landstingen ett antal frivilliga åtaganden inom områden som exempelvis kultur, utbildning och turism. För finns en speciallagstiftning som anger att det är som är regionplaneorgan. Detta framgår av lagen (1987:147) om regionplanering för kommunerna i . Vidare har i , , även varit ensamt ansvarig för kollektivtrafiken. Den genomsnittliga landstingsskatten uppgår 2010 till . 2.2Statliga uppgifter till vissa landsting och till Efter förslag i propositionen Regionalt utvecklingsansvar i vissa län (prop. 2009/10:156) har beslutat att försöksverksamheten med ändrad regional ansvarsfördelning i och görs permanent som även och ges motsvarande ansvar. Det innebär att de tre berörda landstingen samt får ansvaret för det regionala tillväxtarbetet och den regionala transportinfrastrukturplaneringen. I det regionala tillväxtarbetet ingår att besluta om användningen av vissa statliga medel för regionalt tillväxtarbete, bland annat stöd till projektverksamhet och företagsstöd. Vidare ska de tre landstingen och följa upp och låta utvärdera det regionala tillväxtarbetet. En årlig rapport om arbetet ska lämnas till regeringen. Vad gäller ansvaret för den regionala tranportinfrastrukturplaneringen innebär det främst att upprätta och fastställa en länsplan för regional transportinfrastruktur. Vid upprättande av planen, som sträcker sig , ska hänsyn tas till de samlade transportbehoven inom regionen. Ansvaret för tillväxtarbetet och transportinfrastrukturplaneringen regleras genom en ny lag (2010:630) om regionalt utvecklingsansvar i vissa län, som träder i kraft . Regeringen har vidare i budgetpropositionen (prop. 2010/11:1, utgiftsområde 17) föreslagit att en ny lag införs som möjliggör att landstingen och får fördela vissa statsbidrag till regional kulturverksamhet. Detta under förutsättning att en regional kulturplan har upprättats och att denna plan överensstämmer med de föreskrifter regeringen meddelar. Lagen träder i kraft . har på regeringens uppdrag inlett dialoger med bland annat landstingen i , och samt med om hur arbetet med att ta fram de regionala kulturplanerna ska genomföras och samordnas. 2.3Beteckningar på beslutande församlingar Beslutanderätten i kommuner och landsting utövas enligt 1 kap. 7 § regeringsformen (1974:152) av valda församlingar. Av 3 kap. 1 § kommunallagen (1991:900) framgår att det i varje kommun och i varje landsting finns en beslutande församling, kommunfullmäktige i kommunerna och i landstingen. Fullmäktige ska enligt lagen besluta om ärenden av principiell karaktär samt om ärenden av större vikt för kommunen eller . Exempel på sådana frågor är mål och riktlinjer för verksamheten, budget och skattesats. Enligt 3 kap. 2 § kommunallagen ska kommunfullmäktige tillsätta en kommunstyrelse och en landstingsstyrelse. Fullmäktige ska därutöver tillsätta de nämnder som behövs för att fullgöra kommunens eller uppgifter. Då lagen (2010:630) om regionalt utvecklingsansvar i vissa län, träder i kraft får , och Västra möjlighet att använda beteckningarna regionfullmäktige och regionstyrelse i stället för och landstingsstyrelse. Detta gäller dock inte vid genomförande av val enligt vallagen (2005:837). har landstingen i och haft möjlighet att använda sig av beteckningarna regionfullmäktige och regionstyrelse. Det faktum att båda landstingen har valt att använda sig av beteckningarna var ett av skälen till att regeringen i propositionen (prop. 2009/10:156) föreslog att beteckningarna fortsatt skulle få användas. Motivet till möjligheten att använda regionbegreppet finns främst i propositionen Den regionala samhällsorganisationen (prop. 1996/97:36). Regeringen angav där att en sådan namnändring, för medborgare, myndigheter och näringsliv, markerade förändrade roll i regionen. I propositionen (prop. 2009/10:156) som låg till grund för lagen (2010:630) om regionalt utvecklingsansvar i vissa län säger regeringen att möjligheten att använda beteckningarna regionfullmäktige och regionstyrelse inte bör ges till . som är en landstingsfri kommun och att det är väsentligt att det är tydligt vilken organisation som avses. Regeringen gjorde samma bedömning redan i samband med att försöksperioden förlängdes (prop. 2001/02:7). Även om man väljer beteckningarna regionfullmäktige och regionstyrelse kommer den juridiska personen och organisationsnumret att vara detsamma som . Bestämmelser om dessa nummer finns i lagen (1974:174) om identitetsbeteckning för juridiska personer m.fl. Enligt denna lag ska organisationsnummer fastställas för kommun, landsting, kommunalförbund och annat organ för samverkan mellan kommuner. 2.4Gotlands ställning samt kommunens inställning till val av beteckning skiljer sig från övriga riket genom att landstingsnivån saknas här. ansvarar för kommunala uppgifter, landstingsuppgifter samt kommer även att ansvara för uppgifter enligt lagen (2010:630) om regionalt utvecklingsansvar i vissa län. På andra håll i landet finns en ansvarsuppdelning mellan primärkommuner och landsting. Det är också olika folkvalda församlingar som ansvarar för respektive ansvarsområde. har i sitt remissvar till regeringen på den departementspromemoria (Ds 2009:51) som låg till grund för propositionen Regionalt utvecklingsansvar i vissa län (prop. 2009/10:156) angett att det innebär en stor förlust i status och brist vad gäller tydlighet att inte få använda sig av benämningarna regionfullmäktige och regionstyrelse. Kommunen menar att benämningarna för omvärlden klargör kommunens befogenheter. Det är enligt kommunen särskilt viktigt att kunna använda regionbegreppet i det interregionala samarbetet kring . Även Kommuner och Landsting framhöll i sitt remissvar vikten av att får möjlighet att använda de aktuella beteckningarna. Länsstyrelserna i och län ansåg att möjligheten att använda olika beteckningar i olika delar av landet kan skapa otydlighet. Kommunfullmäktige på har beslutat att byter namn till Region . Syftet med namnbytet är, enligt kommunen, att i den dagliga verksamheten och i kontakter med omvärlden kallas sig för region. 3Rättsliga förutsättningar och övriga överväganden bildades genom en sammanslagning av flera små kommuner på . tog kommunen över uppgifter och upphörde. Kommunen fick på försök ytterligare uppgifter när man 1997 tog över ansvaret för det regionala utvecklingsarbetet från på . har utgjort ett samverkansorgan enligt lagen (2002:34) om samverkansorgan i länen. kommer kommunens ansvar för detta arbete att regleras i lagen (2010:630) om regionalt utvecklingsansvar i vissa län. Den nya lagen innebär inte någon skillnad gentemot vad gäller de uppgifter som sköts av . De primärkommunala uppgifterna kommer även fortsättningsvis att vara mer omfattande än de landstingskommunala uppgifterna. Av årsredovisningen för framgår att av de kommunala nämndernas nettokostnader härrör till sådan verksamhet som är att betrakta som primärkommunal. Med stöd av den rättsutredning jag låtit genomföra bedömer jag att det finns rättsliga förutsättningar för att ska kunna använda sig av beteckningarna regionfullmäktige och regionstyrelse. I propositionen En reformerad grundlag (prop. 2009/10:80) föreslås omfattande ändringar i regeringsformen. När det gäller kommuner och landsting föreslås bland annat att beteckningarna primärkommuner och landstingskommuner mönstras ut ur rege- ringsformen och att de två typerna av kommuner i regeringsformen ska benämnas kommuner på lokal och regional nivå. Vidare anger regeringen att det saknas anledning att i regeringsformen närmare reglera frågan om hur de olika kommuntyperna ska betecknas. Det centrala är i stället, enligt regeringen, att markera att det finns två slags kommuner, lokala och regionala. I propositionen förslås också att bestämmelsen i 1 kap. 7 § regeringsformen, om att beslutanderätten i kommuner och landsting utövas av valda församlingar, oförändrad flyttas till 14 kap. 1 § regeringsformen. Min bedömning är att regeringsformen inte innebär något hinder mot att ska kunna använda sig av beteckningarna regionfullmäktige och regionstyrelse. Detta även om intar en särställning i sin egenskap av landstingsfri kommun. Genom att tillåta att använda dessa beteckningar kommer de att användas både av en kommun på lokal nivå (primärkommun) och av kommuner på regional nivå (landstingskommuner). Detta kan leda till en ökad oklarhet om vilken organisation som avses eftersom skiljer sig från de tre landsting som kommer att få möjlighet att använda nya beteckningar. Skillnaderna gäller både kommunens uppgifter och dess ställning som landstingsfri primärkommun. Oklarheterna begränsas dock av att inga fler primärkommuner, enligt min mening, kan komma ifråga för att byta beteckning. Detta är en följd av att har en tydlig särställning som landets enda landstingsfria kommun vars geografi dessutom sammanfaller med . I kommunallagen (1991:900) används beteckningarna kommun och landsting. Av 3 kap. 1 och 2 §§ kommunallagen följer att den beslutande församlingen i en kommun ska benämnas kommunfullmäktige och att fullmäktige ska tillsätta en kommunstyrelse. För att ska kunna använda beteckningarna regionfullmäktige och regionstyrelse krävs därför en lagändring. Vid allmänna val används beteckningen kommunfullmäktige i enlighet med bestämmelserna i vallagen. 3.2Analys av byte av beteckning En namnändring från kommunfullmäktige till regionfullmäktige på kan tydliggöra för medborgare, myndigheter, näringsliv och internationella samarbetspartners att kommunen har ett vidare uppdrag än de primärkommunala uppgifterna. har i flera sammanhang framhållit vikten av möjligheten att använda benämningarna regionfullmäktige och regionstyrelse för att klargöra kommunens ansvar och status. Kommunen betonar att det särskilt i internationella sammanhang är viktigt att kunna använda sig av regionbegreppet. Ett byte av beteckning skulle också innebära att en större likvärdighet i detta avseende uppnås med de tre landsting som omfattas av lagen (2010:630) om regionalt utvecklingsansvar i vissa län. bör det dock noteras att landstingen och skiljer sig åt genom att har mer omfattande uppgifter än de aktuella landstingen. Detta eftersom har såväl primärkommunala som landstingskommunala uppgifter. Som tidigare nämnts har landstingen i , län och genom lagen om regionalt utvecklingsansvar i vissa län fått rätt att kalla fullmäktigeförsamlingen för regionfullmäktige och för regionstyrelse. Att ge möjlighet att använda beteckningen regionfullmäktige innebär att denna beteckning kommer att användas för två olika typer av valda församlingar, både för i berörda landsting och för kommunfullmäktige på . Även om väljer beteckningarna regionfullmäktige och regionstyrelse kommer det formella organisationsnamnet att vara och organisationsnumret detsamma som . Detsamma gäller även för de tre landsting som har fått möjlighet att använda beteckningarna. När det gäller avtal som tecknar kommer det att vara tydligt vilken juridisk person som ingår avtalet eftersom den juridiska personen och organisationsnumret är oförändrat. Även om regeringsformen inte hindrar att kommunfullmäktige på får betecknas regionfullmäktige utgör 3 kap. 1 och 2 §§ kommunallagen ett sådant hinder. Detta bör undanröjas genom en lagändring på samma sätt som skett för de tre landstingen. I samband med att lagen (2010:630) om regionalt utvecklingsansvar träder i kraft får samma uppgifter, vad gäller det regionala utvecklingsansvaret, som landstingen i , och . Genom att ge samma möjlighet att använda beteckningarna regionfullmäktige och regionstyrelse behandlas och de tre landstingen på ett likartat sätt i detta avseende. Det bör dock noteras att skiljer sig från landstingen i , och genom att den beslutande församlingen på även har primärkommunala uppgifter och utgör en landstingsfri kommun. Genom den särställning som har finns det, enligt min bedömning, inte någon risk att andra kommuner på lokal nivå kan komma i fråga för byte av beteckning. För att undvika otydlighet bör , i enlighet med lagen (2010:630) om regionalt utvecklingsansvar, antingen välja beteckningen kommunfullmäktige eller beteckningen regionfullmäktige. Att använda olika beteckningar på samma församling utifrån i vilket sammanhang församlingen ska omtalas kan innebära en risk för begreppsförvirring och för en otydlighet gentemot framförallt medlemmarna i . Med utgångspunkt från de ställningstaganden som gjorts från utgår jag ifrån att den valda församlingen i kommunen i fortsättningen kommer att benämnas regionfullmäktige och att beteckningen kommer att användas i stället för kommunstyrelse. I samband med ett byte av beteckning på de valda församlingarna på är det av största vikt att medborgarna och allmänheten informeras om motiven för och betydelsen av förändringarna. Att betona att förändringen inte innebär någon skillnad vad gäller ansvaret för de uppgifter som kommunen har ter sig särskilt viktigt. Sammanfattningsvis konstaterar jag att det finns rättsliga förutsättningar för att få använda beteckningarna SOU 2010:94 Överväganden och slutsatser regionfullmäktige och regionstyrelse men att det krävs en lagändring. Förslaget bedöms inte ge några ekonomiska konsekvenser och den kommunala självstyrelsen påverkas inte. Förslaget bedöms inte heller påverka de övriga områden som ska beaktas enligt kommitté- förordningen (1998:1474). Kommunerna och landstingens organisation och verksamhet är reglerade i regeringsformen, kommunallagen och ett stort antal författningar med inriktning på till exempel socialtjänst, skola och sjukvård. Kommuner och landsting är även bundna av . 3.4.1Lagen (2010:630) om regionalt utvecklingsansvar i vissa län I lagen om regionalt utvecklingsansvar i vissa län regleras frågan om beteckningar på de valda församlingarna i de tre landsting som lagen gäller för. En ändring som innebär att även ges rätt att använda beteckningarna regionfullmäktige och regionstyrelse bör göras i samma lag.