sou · GYB357 · 2010-09-02 00:00:00 — En fråga som kan och bör uppmärksammas tidigt i processen är om biotopskyddsområden kan komma att beröras av projektet och om dispens krävs från bestämmelserna om generellt biotopskydds- område (7 kap. 11 § första stycket 1 ). Enligt förordningen (1998:1252) om områdesskydd enligt m.m. har samtliga lätt igenkännbara områden av ett visst slag i landet eller i en del av landet angivits som biotop- skyddsområden. Det gäller områden företrädesvis i jordbruksmark, såsom alléer, pilevallar, källor med omgivande våtmark, småvatten och våtmarker, odlingsrösen, stenmurar och åkerholmar. generellt utpekade biotopskyddsområdena får meddela dispens om det finns förutsättningar för det. Regeringen har uttalat att möjligheten till undantag från det generella biotopskyddet har sin grund i att skyddet ska vara generellt (prop. 1997/98:45 s. 314). Den generella skyddsformen skapar i sig ett behov av att kunna medge dispens för vissa oförutsedda situationer. Därför är också ersättningsrätten till markägaren för generella biotopskyddsområden knuten till myndighetens beslut att inte medge dispens för en viss verksamhet eller åtgärd. Dispens från det generella biotopskyddet prövas ofta i ett sent skede i planeringsprocessen för vägar och järnvägar och prövningen riskerar att reduceras till en ren formsak. Kommittén anser att det inte ska behövas något separat beslut om dispens från det generella biotopskyddet för byggande av väg eller och järnväg i enlighet med fastställd väg- eller järnvägsplan. Frågan om biotopskyddet bör i stället hanteras under samrådet. Vid samrådet som krävs under planeringsprocessen enligt väglagen och banlagen bör således även ta upp frågan om biotopskydd med . i sin tur gör bedömningen om åtgärderna vid byggande av den planerade vägen eller järnvägen kan genomföras trots det generella biotopskyddet. Om tillstyrker planen innebär det alltså att kan medge att det sker. Rättsverkan av planbeslutet ska vara att ingen dispens från det generella biotopskyddet behövs för åtgärder enligt en fastställd vägplan eller järnvägsplan. Om inte tillstyrker planen ska enligt redan gällande regler överlämna frågan om fastställelse av planen till regeringen. Den fysiska planeringen enligt väglagen och banlagen är inriktad på att ta tillvara och väga olika intressen mot varandra; en väg eller järnväg ska självfallet så långt möjligt byggas så att syftet med biotopskyddet inte motverkas. Genom att undanta åtgärder enligt fastställda vägplaner eller järnvägsplaner från det generella biotopskyddet uppnås en administrativ förenkling eftersom ett prövningsmoment försvinner. Förslaget innebär däremot inte att skyddet i sig försvagas, endast att formerna för beslutanderätten förändras. Förslaget innebär nya bestämmelser i 7 kap. 11 a § . Samråd enligt 12 kap. 6 § ska inte behövas för åtgärd enligt fastställd vägplan eller järnvägsplan Anmälan för samråd enligt 12 kap. 6 § ska göras för en verksamhet eller åtgärd som inte omfattas av tillståndsplikt- eller anmälningsplikt enligt andra bestämmelser i och kan komma att väsentligt ändra naturmiljön. Anmälan för samråd ska göras till tillsynsmyndigheten som får förelägga den anmälnings- skyldige att vidta åtgärder för att motverka skada på naturmiljön. Myndigheten får även förbjuda verksamheten om föreslagna åtgärder inte är tillräckliga. De s.k. 12:6-samråden kan i infra- strukturprojekt avse luft- och markledningar, utfyllnad av mark, vattendrag (kulvertering och omgrävning), enskilda vägar, och teknikhus. I projektet gjordes mer än 100 anmälningar till länsstyrelserna och i vissa fall till . De flesta ärendena rörde vatten, i övrigt mest vägar och . allmänna råd (NFS 2001:15) anger att skyldigheten att göra anmälan för 12:6-samråd anses vara uppfylld om tillsynsmyndigheten blir underrättad om en planerad verksamhet eller åtgärd i samband med handläggning av ärende enligt bl.a. väglagen och banlagen. Kommittén anser att uppfattning är en bra utgångspunkt för förenkling av regelverket. Normalt bör det inte behövas samråd i särskild ordning för åtgärder inom fastställd vägplan eller järnvägsplan. De frågor som kan vara aktuella att diskutera vid samråd enligt 12 kap. 6 § ska i stället behandlas i samband med samråd om en vägplan eller järnvägsplan. Som nämnts ovan kan det gälla t.ex. . Vid planeringen enligt väglagen och banlagen avgörs inte den närmare utformningen och den slutliga lokaliseringen. Det blir således för fråga om att på ett mer allmänt plan ta ställning till om särskilt samråd i något fall kan vara motiverat. Med tanke på att en väg eller järnväg ska dras fram i området med de stora konsekvenser som det medför kan det endast i undantagsfall finnas sådant behov. Planen ska redovisa de typer av verksamheter och åtgärder inom hela eller delar av planen för vilka separata samråd inte behövs. ställningstagande till behovet av separat samråd för de redovisade åtgärdstyperna görs i formell mening när tar ställning till om väg- eller järnvägsplanen bör fastställas. I praktiken kommer dock och att klara ut dessa frågor under planeringsprocessen, dvs. Förslaget innebär nya bestämmelser i 12 kap. 6 a § . Kommittén har övervägt om även vissa kommunala ärenden enligt ska kunna hanteras i en väg- eller järnvägsplan. Kommittén har dock valt att inte presentera förslag som rör sådana ärenden därför att det riskerar att leda till att prövningsprocessen blir otydlig. Ärenden som inleds i mark- och miljödomstol är inte heller lämpliga att hantera via planer eftersom dessa ärenden ofta är komplicerade. Kommittén har även undersökt förutsättningarna när det gäller hanteringen av dispenser och andra efterföljande beslut i fråga om reservat och särskilt beslutade biotopskyddsområden. Kommitténs bedömning är att omständigheterna i det enskilda fallet måste vara avgörande för hur särskilt beslutade biotopskyddsområden och natur- eller kulturreservat ska behandlas i samband med planering av utbyggnad av vägar eller järnvägar. Därför lämnas inga förslag i denna del. 9Överklagande av väg- och järnvägsplaner Kommittén ska enligt direktiven (dir. 2009:16) analysera reglerna för överklaganderätt och överklagandemöjligheter i väglagen (1971:948) och lagen (1995:1649) om byggande av järnväg (banlagen). I uppdraget ingår att föreslå ändringar av dessa regler för att få en snabbare och effektivare beslutsprocess som den demokratiska förankringen och möjligheterna till med- inflytande inte minskar eller rättssäkerheten äventyras samt med beaktande av Århuskonventionen. De enda beslut som kan överklagas enligt väglagen och banlagen och som har relevans för den fysiska planeringen är beslut att fastställa vägplan och järnvägsplan. Kommitténs uppdrag är alltså när det gäller överklaganderätt och överklagandemöjligheter avgränsat till dessa beslut. Som framgår av bl.a. kap. 5 finns det ett stort antal beslut enligt andra lagar som har betydelse för planering och genomförande av väg- och järnvägsprojekt. Det gäller t.ex. beslut om detaljplan och bygglov enligt (2010:900, nya PBL) och diverse beslut enligt . Som konstaterats ingår det inte i kommitténs uppdrag att föreslå ändringar av reglerna om överklaganderätt och överklagandemöjligheter för beslut enligt nya PBL och . Kommittén lämnar dock andra förslag som kommer att minska de problem i form av förseningar m.m. som många överklagandemöjligheter kan medföra. Genom ökad samverkan och samordning kan antalet tillfällen då beslut kan över- klagas bli färre, se avsnitt 8.4. Antalet överklagbara beslut kommer också att minska till följd av att vissa frågor ska hanteras i väg- eller järnvägsplanen i stället för att som avgöras genom särskilda beslut, se avsnitt 8.6. Överklagande av väg- och järnvägsplaner Av 75 § väglagen och 5 kap. 1 § banlagen framgår att beslut att fastställa en arbets- eller järnvägplan får överklagas hos regeringen. Besluten får överklagas av en sådan ideell förening eller annan juridisk person som avses i 16 kap. 13 § (75 a § väglagen och 5 kap. 1 a § banlagen). När det gäller myndigheters rätt att överklaga beslut att fastställa en plan skiljer sig väglagen och banlagen åt. har rätt att överklaga enligt väglagen, men inte enligt banlagen (76 § andra stycket väglagen). Trafikhuvudmän enligt lagen (1997:734) om ansvar för viss kollektiv persontrafik och regionplaneorgan har rätt att överklaga enligt banlagen, men inte enligt väglagen (5 kap. 3 § banlagen). När det gäller enskildas rätt att överklaga ska 22 § förvalt- ningslagen (1986:223) tillämpas eftersom det inte finns någon särskild reglering i väglagen och banlagen. Det innebär att den som beslutet angår får överklaga om beslutet har gått honom emot. beslut att fastställa en arbetsplan för väg, blir gällande när beslutet får laga kraft (77 § första stycket väglagen). Detsamma gäller, även om ingen uttrycklig reglering finns, ett beslut att fastställa en järnvägsplan enligt banlagen (prop. 1995/96:2 s. 57). 9.3Bara den som varit aktiv ska få överklaga Kommitténs förslag: beslut att fastställa en väg- eller järnvägsplan ska få överklagas endast av den som före utgången av granskningstiden skriftligen har framfört syn- punkter som inte har blivit tillgodosedda. Skälen för kommitténs förslag: En vägs eller järnvägs lokalisering och utformning bestäms under en relativt lång planeringsprocess. Under planeringen ska samråd genomföras med bl.a. de enskilda som särskilt berörs. Förslaget till plan ska också kungöras och granskas. Genom samrådet och granskningen finns möjligheter till insyn och inflytande i planeringsprocessen. SOU 2010:57 Överklagande av väg- och järnvägsplaner får vid samråd och granskning kunskap och synpunkter som bidrar till hög kvalitet i planeringen. Ju tidigare under processen en synpunkt framförs, desto större är möjligheterna att ta hänsyn till den. Om relevant information blir känd för först i ett sent skede, kan det bli nödvändigt att göra om delar av planeringen. Det innebär förseningar och ökade kostnader som ofta hade kunnat undvikas. Väg- och järnvägsplanen är slutpunkten för den fysiska planeringsprocessen. De som berörs av planen har haft tillfälle att framföra sina synpunkter under den löpande samrådsprocessen och vid granskning av planförslaget. Enligt kommitténs mening är det rimligt att kräva att den som vill överklaga ett beslut att fastställa en väg- eller järnvägsplan har framfört sina synpunkter tidigare under processen. I den kommunala fysiska planeringen gäller att endast den som före utgången av granskningstiden skriftligen har framfört synpunkter som inte blivit tillgodosedda får överklaga ett beslut att anta, ändra eller upphäva en detaljplan eller områdes- bestämmelser. Inskränkningen i rätten att överklaga gäller inte om beslutet har gått sakägaren emot genom att förslaget ändrats efter granskningstiden. Bestämmelsen gäller inte heller överklaganden som grundas på att beslutet inte tillkommit i laga ordning (13 kap. 11§ nya PBL). Kommittén föreslår att motsvarande bestämmelser tas in i väglagen och banlagen. Det innebär att beslut att fastställa en väg- eller järnvägsplan ska få överklagas endast av den som före utgången av granskningstiden skriftligen har framfört synpunkter som inte har blivit tillgodosedda. Bestämmelserna bör, på motsvarande sätt som gäller enligt nya PBL, ha undantag för ändringar efter granskningstiden och överklaganden på formella grunder. Dessutom behövs ett för väglagen och banlagen särskilt undantag för det fall en plan som avser ändring av plan för ett pågående väg- eller järnvägsbygge fastställts utan kungörelse och granskning (17 a § väglagen och 2 kap. 13 § banlagen). I sådana fall kan inte ett krav på aktivitet upprätthållas. Bestämmelsen i nya PBL gäller bara enskilda. Detsamma bör gälla de här föreslagna bestämmelserna. Eftersom bestämmelserna i väglagen och banlagen utformas efter mönster av bestämmelsen i PBL bör de tillämpas på motsvarande sätt. Det innebär bl.a. att en ny fastighetsägare inträder i den tidigare ägarens ställning när det gäller klagorätten. Överklagande av väg- och järnvägsplaner SOU 2010:57 Den nya ägaren kan överklaga beslutet att fastställa planen om den tidigare ägaren senast under utställningen framfört synpunkter som inte blivit tillgodosedda (prop. 2009/10:170 s. 359 och där angivna avgöranden). Bestämmelserna begränsar endast kretsen som har rätt att överklaga. Den som har rätt att överklaga är alltså inte förhindrad att göra även andra invändningar mot planen än de som framförts tidigare. Bestämmelserna finns i 75 b § väglagen och 5 kap. 1 b § banlagen. 9.4Det som avgjorts vid tillåtlighetsprövningen ska inte prövas på nytt av regeringen Kommitténs bedömning och förslag: Ett beslut att fastställa en väg- eller järnvägsplan ska inte få överklagas i den del det avser en fråga som redan är avgjord genom ett beslut om tillåtlighet enligt 17 kap. . Förslaget innebär att en rättsprövning av regeringens beslut angående väg- eller järnvägsplanen inte heller kommer att omfatta de frågor som avgjorts genom tillåtlighetsbeslutet. Den som berörs av beslutet måste därför få sin rätt till domstols- prövning enligt Århuskonventionen och MKB-direktivet tillgodosedd genom rättsprövning av tillåtlighetsbeslutet. Skälen för kommitténs bedömning och förslag Begränsningen i regeringens prövning ska framgå av lagen Regeringsrätten har i ett mål om rättsprövning av regeringens beslut att fastställa en järnvägsplan uttalat följande om regeringens prövning av en överklagad järnvägsplan (RÅ 2008 ref. 89): Regeringsrätten konstaterar att det i den beslutsprocess som beskrivits i det föregående inte har föreskrivits någon skyldighet för regeringen att vid sin överprövning av beslutet om järnvägsplan ompröva det tillåtlighetsbeslut som planbeslutet bygger på. Vad regeringen inför det nu klandrade beslutet haft att pröva är de bedömningar och förslag som järnvägsplanen innehåller i enlighet med reglerna i 2 kap. 2 § banlagen. Det har inte ålegat regeringen att göra den prövningen med Överklagande av väg- och järnvägsplaner någon annan utgångspunkt än det lokaliseringsalternativ som tillåtlighetsbeslutet pekat ut. Det innebär att regeringen bl.a. haft att ta ställning till om planbeslutet ryms inom de ramar som tillåtlighetsbeslutet anger och om det fanns förutsättningar för att kompensera för de miljövärden som skulle gå förlorade vid ett genomförande av planen. Kommitténs uppfattning är att regeringens tillåtlighetsbeslut enligt 17 kap. även i fortsättningen ska vara bindande för den fortsatta prövningen. måste kunna utgå från att vägen eller järnvägen faktiskt får byggas i den angivna korridoren; i annat fall förlorar det tidiga lokaliseringsbeskedet sin funktion (se avsnitt 7.4). I linje med detta ligger att regeringens prövning av en överklagad plan är begränsad på det sätt som följer av det ovannämnda Regeringsrättsavgörandet. Enligt kommitténs mening bör dock denna begränsning framgå direkt av lagen. Kommittén föreslår därför nya bestämmelser i väglagen och banlagen enligt vilka beslut att fastställa en väg- eller järnvägsplan inte får överklagas i den del det avser en fråga som redan är avgjord genom ett tillåtlighetsbeslut enligt 17 kap. . En liknande begränsning i rätten att överklaga gäller kommunala beslut i den del de avser en fråga som redan är avgjord genom en detaljplan, områdesbestämmelser eller ett förhands- besked (13 kap. 2 § första stycket 8 nya PBL). Bestämmelserna finns i 75 § andra stycket väglagen och 5 kap. 1 § andra stycket banlagen. Tillgång till rättslig prövning En väg eller järnväg som kan antas medföra betydande miljö- påverkan omfattas av Århuskonventionen1 och MKB-direktivet2. Det innebär att det ska finnas tillgång till rättslig prövning. Enligt Århuskonventionens artikel 9.2 ska varje part inom ramen för sin nationella lagstiftning se till att den berörda allmänhet a) som har ett tillräckligt intresse eller, b) som hävdar att en rättighet kränkts när detta utgör en förutsättning enligt en parts 1FN:s konvention om tillgång till information, allmänhetens deltagande i beslutsprocesser och tillgång till rättslig prövning i miljöfrågor. 2Rådets direktiv /337/EEG av om bedömning av inverkan på miljön av vissa offentliga och privata projekt, ändrat genom rådets direktiv /11/EG, Europa- parlamentets och rådets direktiv /35/EG samt och rådets direktiv /31/EG. Överklagande av väg- och järnvägsplaner förvaltningsprocessrättsliga lagstiftning, ha rätt att få den materiella och formella giltigheten av ett beslut att tillåta vissa verksamheter prövad av domstol eller något annat opartiskt organ som inrättats genom lag. Järnvägar för fjärrtrafik, motorvägar och andra vägar eller järnvägar som kan ha betydande påverkan på miljön är sådana verksamheter som avses i artikeln. Vad som utgör ett tillräckligt intresse och kränkning av en rättighet ska avgöras i enlighet med nationell rätt och i överensstämmelse med målet att ge den berörda allmänheten en omfattande tillgång till rättslig prövning inom ramen för konventionen. En motsvarande bestämmelse finns i artikel 10 a MKB- direktivet. Där sägs också att medlemsstaterna ska fastställa i vilket skede beslut kan prövas. Regeringens bedömning inför ratificerandet av Århus- konventionen var att konventionen inte kräver att regeringens beslut om tillåtlighet ska kunna överprövas särskilt. Det får enligt regeringen anses tillräckligt att det tillståndsbeslut som fattas av respektive tillståndsmyndighet därefter kan överklagas (prop. 2004/05:65 s. 81). Regeringsrätten har prövat frågan om enskildas rätt att ansöka om rättsprövning av regeringens tillåtlighetsbeslut (RÅ 2004 ref. 108). Avgörandet gäller regeringens tillåtlighetsbeslut avseende del av . Ett antal enskilda personer ansökte om rätts- prövning och åberopade bl.a. att beslutet stred mot bestämmelser i art- och habitatdirektivet3. Regeringsrätten avvisade deras ansökningar med hänvisning till att bestämningen av vem som skulle anses som sakägare inte lät sig göras i det då aktuella skedet av planläggningsarbetet eftersom den exakta sträckningen av järnvägen skulle fastställas först i järnvägsplanen. Regeringsrätten uttalade vidare att de sökande som berördes av den kommande järnvägen på ett sådant sätt att de ska anses som sakägare hade möjlighet att få en domstolsprövning till stånd av beslutet om fastställelse av järnvägsplanen. Regeringsrätten avvisade även en ansökan om rättsprövning från med hänvisning till att beslutet inte innebar myndighetsutövning mot föreningen. Härefter har ratificerat Århuskonventionen. En ny rättsprövningslag, lagen (2006:304) om rättsprövning av vissa regeringsbeslut, har kommit till. 3 Rådets direktiv /43/EEG av om bevarande av livsmiljöer samt vilda djur och växter, senast ändrat genom rådets direktiv /105/EG. Överklagande av väg- och järnvägsplaner hänvisning till konventionen fått rätt att ansöka om rättsprövning av sådana tillståndsbeslut av regeringen som omfattas av artikel 9.2 i Århuskonventionen (2 § rättsprövningslagen). Även bestäm- melsen om enskilds rätt att ansöka om rättsprövning har ändrats. Rätten gäller numera beslut av regeringen som innefattar en prövning av den enskildes civila rättigheter eller skyldigheter i den mening som avses i artikel 6.1 i Europakonventionen4 (1 § rättsprövningslagen). I förarbetena hänvisas till praxis avseende den tidigare lagen när det gäller vem som ska få ansöka om rättsprövning. Någon ändring i sak verkar således inte ha varit avsedd (prop. 2005/06:56 s. 12). I sammanhanget ska nämnas att det i föregående avsnitt nämnda avgörandet RÅ 2008 ref. 89 avsåg en del av den järnvägssträckning som bedömdes i RÅ 2004 ref. 108. Som skäl för att rättsprövningen av järnvägsplanen borde omfatta även de frågor som avgjorts genom tillåtlighetsbeslutet anfördes att sökandenas rättigheter berörs av den planerade järnvägsdragningen men att den grund- läggande frågan om den valda sträckningens förenlighet med 7 kap. 29 § och art- och habitatdirektivet, trots flera besluts- processer, inte hade prövats i domstol. Eftersom de vägrats rättsprövning av tillåtlighetsbeslutet och hänvisats till prövningen av järnvägsplanen ansåg de att den prövningen måste göras mot bakgrund av tillåtlighetsbeslutet för att de skulle få tillgång till en sådan rättslig prövning som föreskrivs i och Århuskonventionen. Som redan framgått ansåg Regeringsrätten inte att de frågor som avgjorts i tillåtlighetsbeslutet kunde prövas i målet om rättsprövning av järnvägsplanen. Regeringsrätten anförde följande: Tillåtlighetsprövningen innefattar i allt väsentligt avvägningar mellan olika allmänna intressen - näringspolitiska, ekonomiska, miljömässiga - och är alltså huvudsakligen av politisk natur. Om emellertid enskilda berörs av regeringens beslut kan de, liksom vissa miljöorganisationer, begära rättsprövning av beslutet. Att Regeringsrätten i det tidigare målet gjorde bedömningen att ingen enskild sökande kunde anses som sakägare i förhållande till tillåtlighetsbeslutet medför således inte att rättsprövningen av beslutet om järnvägsplanen nu ska omfatta även lokaliseringsfrågan. Inte heller kan den talerätt i fråga om bl.a. regeringens tillåtlighetsbeslut enligt MB som tillkommer vissa miljöorganisationer sedan den nya 4 Den europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna. Överklagande av väg- och järnvägsplaner rättsprövningslagen trädde i kraft medföra någon rätt till omprövning av tillåtlighetsbeslutet . Rättsprövningen i det föreliggande målet ska därför begränsas till vad som enligt det ovan anförda innefattas i regeringens överprövning av beslutet om järnvägsplan. Mot bakgrund av vad som sagts saknar den i målet väckta gemenskapsrättsliga frågan betydelse för avgörandet i detta mål. När nu prövningen av en överklagad plan och därmed rätts- prövningen av regeringens beslut enligt kommitténs förslag i lagen uttryckligen ska begränsas till att endast omfatta frågor som inte avgjorts genom tillåtlighetsbeslutet finns det enligt kommittén anledning att uppmärksamma behovet av rättsprövning av tillåtlighetsbeslutet. Det bör dock noteras att den problematik som beskrivs finns och sannolikt inte bara gäller vägar och järnvägar utan även andra verksamheter som tillåtlighetsprövas av regeringen enligt 17 kap. 1 eller 3 § . Dessa frågor är komplexa och det är svårt att säkert uttala sig om vad Århuskonventionen och MKB-direktivet i olika fall kräver för att rätten till rättslig prövning ska vara tillgodosedd. Enligt kommitténs bedömning talar dock det mesta för att konventionen och direktivet kräver att sakägare kan få frågor som avgjorts genom tillåtlighetsbeslutet rättsprövade. Tillåtlighetsbeslutet är bindande för den efterföljande prövningen. Det innebär att har att utgå från att det är tillåtet att dra en väg eller järnväg inom den korridor som anges i tillåtlighetsbeslutet och att prövningen i planbeslutet därför är begränsad. Beslutet att ge tillstånd till vägen eller järnvägen i konventionens och direktivets mening får därför sannolikt anses innefatta såväl tillåtlighetsbeslutet som beslutet att fastställa planen. Rätten till rättslig prövning ska omfatta den materiella och formella giltigheten av beslutet. Det är svårt att se hur det kan tillgodoses om en enskild sakägares enda möjlighet till domstolsprövning är rättsprövning av regeringens beslut att fastställa planen; en prövning som varken innefattar den materiella eller formella giltigheten av tillåtlighetsbeslutet. Formella fel vid tillåtlighetsprövningen skulle t.ex. överhuvudtaget inte kunna prövas. En generös inställning till rätten att ansöka om rättsprövning av tillåtlighetsbeslut bör enligt kommitténs bedömning inte innebära några större praktiska problem. Det är tvärtom en fördel att de enskilda som har invändningar mot det för den fortsatt processen bindande tillåtlighetsbeslutet får sin sak prövad. Överklagande av väg- och järnvägsplaner för den fortsatta planeringen.