sou · GXB356 · 2010-01-01 00:00:00 — Landinformation kan också användas för avgörande av frågan om sökanden känner sådan välgrundad fruktan som sägs i skyddsbestämmelserna. Det kan t.ex. vara fråga om information om konsekvenserna av att vara verksam i en viss politisk organisation och om sådana konsekvenser kan komma att drabba den enskilde sökanden mot bakgrund av vad denne har berättat om sitt engagemang i organisationen. Det förekom inledningsvis att process- förarna i yttrande till domstolen fick anledning att komplettera det överklagade beslutet med mer landinformation av det här slaget. anses emellertid redovisningen av sådan information i asylbesluten ha blivit bättre, även om det fortfarande finns synpunkter på att landinformation generellt kan redovisas i större omfattning än vad som sker. Biträdena har inte haft synpunkter på redovisning av landinformation i besluten, men har istället nämnt att det kan vara svårt att under handläggningen i verket få klarhet i vilken landinformation som kommer att läggas till grund för avgörandet. Det förekommer att handläggaren på överlämnar omfattande rapporter till biträdet, utan att tala om vad i rapporterna som verket anser vara viktigt. I andra fall kan biträdet bara få uppgift om vilka dokument i Lifos som verket avser att använda sig av. Ett sådant arbetssätt försvårar för biträdet, som inte vet vilka omständigheter som bör bemötas. bör enligt biträdena i stället tala om vilka uppgifter som närmare avses i de olika rapporterna. Motsvarande problem förekommer även under processen i domstol. Vissa domare kan enligt biträdena hänvisa till Lifos som processmaterial, medan andra kräver att de uppgifter som åberopas ges in till domstolen. Det gör det svårt för biträdena att veta hur de ska agera i processen och också svårt att veta vad som bör bemötas. Även i domstolen bör det enligt biträdena därför tydliggöras vilken landinformation som kommer att läggas till grund för avgörandet. Biträdena har tillagt att domstolarna inte alltid redogör för den landinformation som biträdet har bidragit med och i domskälen inte heller redovisar hur informationen har tolkats eller värderats. Referensgruppen tycker att informationen i Lifos i huvudsak är bra och att tillgängligheten i huvudsak är god. Det är enligt gruppen emellertid viktigt att så mycket som möjligt av materialet går att läsa på hemsidan. När det gäller innehållet i Lifos har referensgruppen noterat som en brist att information om internationell praxis och andra länders beslut saknas, liksom även tidningsartiklar. Deltagarna i gruppen saknar också rapporter från det vetenskapliga fältet. Referensgruppen har understrukit behovet av en korrekt tolkning av landinformation. Tolkningen måste göras med fokus på den framtida risk som sökanden löper och kräver både goda kunskaper i asylrätt och allmän landkunskap. Uppgifter i olika rapporter måste också läsas i sitt sammanhang och rapporterna bedömas som en helhet. Det kan enligt referensgruppen i vissa fall vara en svår uppgift att tolka landinformation och i sådana fall kan det finnas skäl för att anlita extern expertis för uppgiften. Deltagarna i referensgruppen har vidare framhållit vikten av att all relevant landinformation beaktas, oavsett om den hämtas från Lifos eller någon annan källa. Det är angeläget att all landinformation redovisas i domar och beslut, både sådan som talar för beslutet och sådan som talar emot. Dessutom bör både och domstolarna förklara hur de tolkar olika uppgifter och varför de väljer att inte beakta vissa rapporter. Slutligen har referensgruppen lyft fram behovet av barnrelaterad landinformation och vikten av att denna tolkas i ett barnperspektiv, med fokus på vad beslutet får för faktiska konsekvenser för barnet. 2.5.1Har öppenheten ökat genom tillgången till landinformation? Bedömning: Önskemålet om en öppen databas har infriats och tillgängligheten till material i Lifos är hög. Ytterligare resurser kan behöva avsättas för arbete med landinformation på och Lifos kan behöva utökas med vissa typer av information. Frågan om hur informationen kommuniceras med sökandens biträde bör också uppmärksammas. Ett led i den öppenhet som eftersträvades genom den nya instans- och processordningen var att parter och andra skulle få tillgång till den landinformation som lagrar i Lifos. Informationssystemet öppnades och öppenheten har utvecklats. Som framgår av tidigare avsnitt är drygt 80 procent av allt material i Lifos tillgängligt för allmänheten via . Återstoden av informationen, som kan omfattas av sekretess eller andra restriktioner för användandet, visas i Lifos åtminstone i form av rubriker och ska alltid kommuniceras med sökanden före beslut. Även sådan landinformation som är tillgänglig via Lifos ska enligt tillföras akten och kommuniceras med sökanden så att han eller hon kan bemöta de uppgifter som avser att lägga till grund för sitt kommande beslut. kan sökanden genom Lifos, eller andra databaser, ta fram annan information än den har valt att åberopa. Det finns ett mycket stort antal källor till landinformation och många av dessa nås numera enkelt via Internet. Varken domstolarna eller de offentliga biträdena är därför beroende av Lifos som enda källa, utan kan söka sig fram till information på många andra sätt. I Lifos finns emellertid viss information som inte går att finna på annat håll, främst rapporter och annat material som producerar. Lifos innehåller också en bra sökmotor som gör det lätt att hitta relevant information. Dessutom är det en klar fördel att de olika aktörerna genom Lifos har tillgång till samma material. Det förhållandet att Lifos numera är öppet för alla, får därför anses vara en viktig förbättring. Lifos innehåller inte bara material som kan nås direkt från hemsidan. av uppgifterna kan domare, offentliga biträden och andra aktörer bara se i form av en rubrik i Lifos. Som regel gäller detta för material som innehåller uppgifter som omfattas av sekretess. På begäran ska visserligen pröva om materialet kan lämnas ut, antingen i sin helhet eller i delar. Tanken med ett öppet landinformationssystem är emellertid att offentliga biträden och andra inte ska behöva vända sig till varje gång de vill ta del av ett visst dokument. Det är därför angeläget att så mycket material som möjligt redovisas öppet. Under utredningsarbetet har förekommit synpunkter på att det är för mycket material som inte går att läsa på hemsidan. Mot bakgrund av detta torde ha anledning att överväga om inte fler uppgifter kan läggas ut direkt i Lifos. All den landinformation som finns tillgänglig på Internet eller på annat sätt återfinns inte i Lifos. gör ett urval utifrån vissa principer och med hänsyn till att databasen främst är avsedd att vara ett verktyg för verkets handläggare och Det är således endast den information som verket bedömer som relevant för verksamheten som läggs in i Lifos. Ett ytterligare krav är att informationen bedöms tillförlitlig och enligt verkets uppfattning alltjämt är aktuell. Den omständigheten att en rapport från exempelvis en ideell organisation kan återfinnas i Lifos betyder inte att den av det skälet har ett större värde än någon annan rapport från samma organisation, utan endast att har ansett att den motsvarar kraven på den information som enligt verket bör kunna återfinnas i Lifos. Även om handläggare och beslutsfattare vid som regel väljer att söka uppgifter ur Lifos, måste ändå all den information som åberopas i ett mål värderas och tolkas med samma metoder. Vissa typer av dokument måste dessutom som regel sökas utanför Lifos. Det gäller bl.a. tidningsartiklar, vilka kan vara den enda källan till information om dagsaktuella händelser. Databasen innehåller inte heller en fullständig redovisning för Migrationsöverdomstolens domar och beslut. Internationell praxis återges mycket sparsamt. För handläggare och beslutsfattare borde det vara angeläget att genom Lifos kunna få en fullständig bild av den nationella överinstansens avgöranden, i synnerhet som andra databaser inte heller tillhandahåller alla Migrationsöverdomstolens domar och beslut. Mot bakgrund av internationella åtaganden framstår det också som anmärkningsvärt att internationell praxis och andra länders nationella praxis ges så liten uppmärksamhet i Lifos. I dessa delar anser jag att det kan finnas anledning för att överväga om inte Lifos borde utvecklas. Vid en internationell jämförelse kan det också konstateras att avsätter förhållandevis små resurser för arbete med landinformation. På arbetar fyra landexperter. På motsvarande enhet i arbetar elva landexperter och i 22 landexperter. är visserligen ett större land än , men tar emot nästan lika många asylsökande som gör. tar bara emot ungefär en femtedel så många asylsökande som , men har ändå nästan så många landexperter. (Se frivilligorganisationernas projektrapport The Use, Misuse and Non-use of Country of Origin Information in the Swedish Asylum Process. Rapporten är författad av och återfinns på hemsidan för för asylsökande och flyktingar, >). Med hänsyn till den betydelse som landinformation har i främst asylmålen finns det enligt min bedömning skäl för att överväga om inte arbetet med landinformation borde förstärkas. Frågan om landinformationsenhetens roll i förhållande till handläggare och beslutsfattare kan också behöva övervägas. Det gäller särskilt som Lifos har innehållit relativt få analyser av det tillgängliga materialet och handläggare och beslutsfattare förutsätts själva kunna analysera den aktuella informationen. Kravet på rättssäkerhet och förutsebarhet i besluten gör att det i den här delen kan ifrågasättas om inte antingen bör producera analyser beträffande vissa länder eller vissa frågor eller dimensionera landinformationsenheten så att handläggare och beslutsfattare i större utsträckning kan vända sig till enheten för att få svar på frågor. kommer landinformationsenheten nu att börja publicera landanalyser, vilket får anses vara en god början. De offentliga biträdena har riktat viss kritik både mot och domstolarna när det gäller sättet att kommunicera landinformation. Det har bl.a. kommit fram att det inte alltid står klart för biträdet vilka uppgifter som kommer att läggas till grund för beslutet. har emellertid upplyst att verket har rutiner som innebär att all information och alla källor som är direkt avgörande för beslutet och inte bara avser allmänna förhållanden, ska kommuniceras med parten och också tas in i akten. Dessa rutiner är utmärkta, men synes inte har fått fullt genomslag. Även domstolarnas rutiner verkar variera på ett sätt som gör det svårt för biträdena att veta vad som bör bemötas. Det är enligt min mening inte lämpligt att en omfattande rapport överlämnas till biträdet utan att det, åtminstone i någon mån, specificeras vad det är i rapporten som anses relevant för ärendet. Inte heller bör det förekomma att biträdet i allmänna ordalag hänvisas till innehållet i Lifos. I båda fallen finns det risk för rättsförluster. Det är i stället viktigt att biträdena får tydliga och preciserade besked om vilken landinformation som anses relevant för ett avgörande. Det vore också bra om landinformationen kunde kommuniceras på ett mer enhetligt sätt i och i domstolarna, eftersom det skulle öka förutsebarheten för de offentliga biträdena. I den här delen kan det finnas anledning för både verket och domstolarna att se över sina rutiner. Sammanfattningsvis konstaterar jag emellertid att önskemålet om en öppen databas har infriats. Tillgängligheten till material i Lifos är hög och enligt vad har uppgett är ambitionen att så mycket som möjligt ska redovisas offentligt. Tvåpartssystemet har vidare fått till följd att den landinformation som är relevant i ett ärende ska kommuniceras med sökanden före avgörandet. Det kan dock ifrågasättas om inte ytterligare resurser borde avsättas för arbete med landinformation på och om inte Lifos borde utökas med vissa typer av information. Öppenheten i systemet bör kunna öka ytterligare och frågan om hur informationen kommuniceras med sökandens biträde bör uppmärksammas. Med dessa påpekanden anser jag att den eftersträvade öppenheten får anses ha uppnåtts. 2.5.2Har öppenheten ökat genom redovisningen i domar och beslut? Bedömning: beslut och domstolarnas domar innehåller i huvudsak tillfredsställande redogörelser för relevant landinformation. Den öppenhet som eftersträvades med reformen i detta avseende har således uppnåtts. Redovisningen av landinformation kan dock bli tydligare och mer omfattande. och domstolarna bör också redovisa hur åberopad landinformation värderas och tolkas. För att tyngdpunkten i asylprövningen ska ligga i första instans är det angeläget att utförligt motiverar sina beslut och redovisar den landinformation som har lagts till grund för verkets avgörande. Ett välmotiverat beslut är en förutsättning för att sökanden vid ett eventuellt avslag ska kunna avgöra om han eller hon vill överklaga beslutet, vad argumentationen i så fall ska riktas in på och vilken ytterligare utredning eller bevisning som behövs. Det förenklar naturligtvis också arbetet för processförare, som ska kunna argumentera för beslutet i domstolen. Även domstolens ställningstagande underlättas om beslutet är väl underbyggt. Detta understryker vikten av att i sina beslut redovisar den landinformation som verket har lagt till grund för bedömningen. Inte bara avslagsbeslut bör motiveras, utan också beslut som innebär bifall till en ansökan. Utförligt motiverade bifallsbeslut kan användas som vägledning för beslutsfattare i senare ärenden och naturligtvis också av offentliga biträden. Över huvudtaget är det alltså angeläget att den som fattar ett beslut också klargör, för sig själv och för andra, vilka omständigheter det är som har legat till grund för bedömningen i det aktuella ärendet. Redovisningen för Migrationsöverdomstolens refererade domar visar att verket före reformen knappast alls redogjorde för den landinformation som låg till grund för besluten, utan endast hänvisade till vad som allmänt sett var känt för verket. Det nya tvåpartsförfarandet har emellertid medfört att , som sökandens motpart, måste presentera sina fakta på ett sådant sätt att verkets slutsats kan försvaras inför domstolen. Det har i sin tur lett till att verket i större utsträckning nu åberopar de källor som använts. Det bekräftas framför allt av de beslut som har fogats till de tidigare redovisade domarna från migrationsdomstolen i . sätt att redovisa landinformation i dessa beslut varierar visserligen något, men som regel anges dokumenten med namn och datum och ibland med dokumentnummer i Lifos. I de övriga refererade besluten från återges landinformation i varierande utsträckning. I flera beslut har verket angivit vilken landinformation som har lagts till grund för beslutet och också talat om vilka rapporter som uppgifterna har hämtats ur och på vilken sida i rapporterna de kan återfinnas. Ett antal beslut innehåller emellertid inte alls någon landinformation. Det gäller framför beslut där har kommit fram till att sökanden inte har gjort sannolikt att han eller hon riskerar förföljelse vid ett återvändande till hemlandet. Många av de refererade besluten inleds med en hänvisning till att den allmänna situationen i landet i fråga inte är sådan att den i sig utgör grund för uppehållstillstånd. Det framgår inte i något fall vilka rapporter grundar dessa konstateranden på. Det kan också noteras att i de två fall där sökanden själv har åberopat landrapporter, inte på något sätt har kommenterat dessa. I flera av de återgivna besluten som gäller sökande från har endast hänvisat till Migrationsöverdomstolens dom i målet MIG 2007:9. Någon annan utredning har alltså inte åberopats och verket har inte heller argumenterat för sin bedömning av läget i . Situationen i ett land kan emellertid ändras och det kommer ny eller uppdaterad landinformation. Verket bör därför redogöra för den information som kan ha tillkommit eller ändrats efter tidigare prejudikat och eventuella vägledande beslut och dessutom alltid göra en egen bedömning av läget, i stället för att endast hänvisa till tidigare bedömningar gjorda på äldre material. redogörelse för den landinformation som verket har lagt till grund för sitt beslut har visserligen blivit mycket bättre än tidigare, men det finns fortfarande en del som kan förbättras. Framför allt bör verket överväga om inte landinformation bör återges i ännu större utsträckning. bör enligt min mening t.ex. inte uttala sig om situationen i ett land utan att ange vilka landrapporter verket stöder sig på. Hur bör redovisa landinformationen i ett beslut beror naturligtvis på omständigheterna i det enskilda fallet. Ett sätt kan vara att verket i anslutning till en redogörelse för exempelvis situationen i ett visst land hänvisar till ett eller flera olika dokument, varvid källorna bör redovisas så att det inte råder någon tvekan om vilket dokument som avses och så att de kan återsökas och uppgifterna kontrolleras. En ännu bättre metod är enligt min mening att uttryckligen ange ur vilket dokument en viss uppgift är hämtad och den allra bästa metoden att hänvisa så detaljerat att det framgår var i ett dokument den aktuella uppgiften kan återfinnas. Det är på det här sistnämnda sättet som vägledande beslut är utformade. Även om beslut i asylärenden inte kan eller ens behöver vara lika omfattande som dessa beslut, kan de ändå tjäna som vägledning för hur landinformation kan redovisas. De vägledande besluten är särskilt föredömliga, men även i övrigt anser jag att anger sina källor på ett i huvudsak tillfredsställande sätt. När det gäller domarna från migrationsdomstolen i kan det konstateras att det i de ovan redovisade fallen tämligen sällan återges någon landinformation, i andra fall än då det kan förklaras av att beslut inte har bifogats domen. Även domarna från migrationsdomstolen i innehåller relativt få uppgifter om landinformation. När domstolarna hänvisar till landinformation sker det dock som regel på ett bra sätt. Tydligheten kan dock öka och källhänvisningarna göras mer detaljerade, så att det på ett enkelt sätt går att kontrollera de uppgifter som domstolen har lagt till grund för sina slutsatser och därmed även slutsatsernas riktighet. Man kan fråga sig varför domstolarna i så pass begränsad utsträckning refererar till landinformation. Den troliga förklaringen är att domarna anser att har redovisat all relevant informationen i det överklagade beslutet. Det finns därför inte anledning för domstolen att tillföra några uppgifter, annat än om det har kommit en uppdaterad version av en rapport som har åberopats tidigare. En annan förklaring kan vara att domstolen avgör målet på en grund som medför att landinformation inte får betydelse i målet. De domar som har refererats ovan visar att både och domstolarna huvudsakligen använder landinformation för att avgöra om en sökande redan på grund av sin etniska tillhörighet är berättigad till skydd. Den landinformation som förekommer tar därför främst sikte på de allmänna förhållandena i ett land, hur en viss minoritet behandlas, om en medlem av minoriteten riskerar att utsättas för t.ex. våld eller hot om våld och om landet kan erbjuda skydd mot sådana trakasserier. Landinformation används mer sällan för avgörande av frågan om sökanden har lämnat en trovärdig berättelse eller annars har gjort sannolikt att han eller hon är berättigad till skydd. När det avgörande för målet är sökandens trovärdighet får landinformationen därför inte särskilt framträdande betydelse. På samma sätt förhåller det sig om domstolens avgörande grundas på det förhållandet att vad sökanden har anfört inte utgör tillräckliga skäl för bifall till ansökan. Det finns däremot inget som antyder att domstolarna inte skulle ta hänsyn till landinformation i de fall då det faktiskt har betydelse för utgången i målet. Tolkning och värdering av landinformation De offentliga biträdena har nämnt att den landinformation som de åberopar i överklagade mål inte alltid redovisas i domstolarnas domar och att det inte heller framgår varför en domstol har valt att inte fästa vikt vid de uppgifter som biträdet har hänfört sig till. Även referensgruppen har sagt att det av domstolarnas domar inte framgår hur domarna har tolkat och värderat den i målet relevanta informationen. I vissa av de tidigare refererade besluten från och i några av domarna finns det redogörelser för landinformation som har åberopats av sökanden. Däremot finns det inte några uppgifter som visar hur eller domstolarna har valt att tolka den åberopade informationen eller hur olika källor har värderats i förhållande till varandra. Det kan i och för sig bero på att man har fäst lika stort avseende vid alla åberopade dokument. Om eller domstolen skulle finna att den landinformation som åberopas av sökanden inte är tillförlitlig och därför inte kan beaktas, bör det naturligtvis framgå av beslutet eller domen. Det förhållandet att eller domstolen väljer att inte kommentera en åberopad rapport kan också bero på att det avgörande för bedömningen är sökandens trovärdighet och att landinformationen därför inte har fått någon betydelse för utgången i målet. kan det vara värdefullt för sökanden att få klart för sig att det är så verket eller domstolen resonerar. För det fall att en domstol eller väljer att fästa avseende vid viss landinformation måste givetvis även det som sökanden har åberopat redovisas och värderas. Både och domstolarna bör därför i sina beslut och domar redovisa, inte bara vilka slutsatser som kan dras av landinformationen, utan också hur man har kommit fram till dessa slutsatser. Frågan om hur landinformation bör värderas och tolkas är central och bör uppmärksammas. Ett seminarium om tolkning av landinformation hölls av migrationsdomstolarna och vid en brukardialog med företrädare för , domstolarna och de offentliga biträdena diskuterades också användningen av landinformation. Dessa frågor bör självfallet uppmärksammas även fortsättningsvis. och har här ett ansvar för att fortsätta det arbete som har inletts. I det här avsnittet tas frågan upp om öppenheten i asylprocessen har ökat genom användandet av muntlig förhandling i domstolarna. Dessutom analyseras tillämpningen av bestämmelserna om muntlig förhandling i migrationsdomstolarna och inställningen till och erfarenheterna av muntlig förhandling hos domare, processförare och offentliga biträden redovisas. En av de viktigare delarna i den nya instans- och processordningen var att inslaget av muntlig förhandling skulle bli större än vad som hade gällt tidigare. Genom ökade möjligheter till muntlig förhandling ville regeringen skapa bättre förutsättningar för de trovärdighetsbedömningar som måste göras. Muntlig förhandling kunde enligt regeringen också bidra till att reda ut missförstånd i olika avseenden och den enskilde kunde på ett mer direkt sätt få komma till tals i processen. Möjligheter till muntlig förhandling vid överklagande var därför, tillsammans med införandet av tvåpartsprocessen, en viktig åtgärd i syfte att uppnå en ökad öppenhet i asylprocessen (prop. 2004/05:170 s. 105). Regeringen framhöll i propositionen att behovet av muntlig förhandling i den nya ordningen varierar med hänsyn till vilka frågor som skall prövas i målet och förhållandena i det enskilda fallet, som vikten av en effektiv rättegångsordning också måste beaktas (prop. 130.). Regeringen ansåg därför att kravet på muntlig förhandling borde vägas mot kravet på en snabb handläggning och att det vid den avvägningen måste beaktas att handläggning med muntlig förhandling oftast är mer resurskrävande än enbart skriftlig handläggning. Migrationsmålen ställer som huvudregel större krav på skyndsam handläggning än vad som i allmänhet gäller för mål i allmän förvaltningsdomstol.