sou · GYB395 · 2010-12-16 00:00:00 — Detta gäller även om nya skollagen refererar till annan lagstiftning. För att förstärka ett genomförande av skollagen behöver uppdraget vara tydligt – både för de som arbetar med barn och elever och för andra aktörer i samverkan. Det finns statliga myndigheter som har ett särskilt sektorsansvar för utbildningsfrågor och som bör ges ansvar för att samordna de statliga insatserna på området. På verksamhetsnivå finns också gränsdragningsproblem som jag upp- märksammar. Nya skollagen innehåller både ett kunskapsuppdrag och ett värdegrundsuppdrag. Båda uppdragen är viktiga och kräver tydliga insatser. Nya skollagens inledande skrivningar om uppdraget är tydliga och utgör utgångspunkten för mina förslag: Allas rätt till en likvärdig utbildning och allas rätt att utvecklas så långt som möjligt utifrån sina förutsättningar. Alla barn finns i skolan och nästan alla barn finns i förskola och annan pedagogisk verksamhet. Inga andra verksamheter träffar barn och elever och har så täta kontakter med hemmet. Det ger unika möjligheter som har stor betydelse, särskilt för barn och elever som har olika stödbehov eller som far illa eller riskerar att fara illa. Förskolans, skolans och annan pedagogisk verksamhets uppdrag är att se dessa barn och elever, att tolka de signaler som finns och agera på ett adekvat sätt. Att så sker är mycket betydelsefullt för de enskilda barn och elever detta gäller. Vilka dessa barn och elever är kan lärare och annan personal inte veta i förväg. Därför är det viktigt att se att uppdraget i denna del kan gälla alla barn och elever – ingen kan uteslutas i förväg. De stödbehov som barn och elever kan uppvisa är mycket vari- erande och kräver individuella insatser. kan ett stödbehov vara tillfälligt och övergående med adekvata insatser som sätts in när behov uppkommer. Andra behov kan vara långvariga och ibland Utredningens förslag och bedömningar bero på kroniska tillstånd som kräver en helhetssyn på skolgången för den enskilda eleven. De bakomliggande orsakerna till att ett stödbehov finns är givetvis mycket varierande. Neuropsykiatriska funktionshinder, social problematik, läs- och skrivinlärnings- problem eller familjekriser är bara några exempel på tänkbara orsaker till ett stödbehov. För att alla dessa varierade stödbehov ska kunna identifieras och stödinsatser sättas in behöver pedagoger god kompetens och krävs kompletterande insatser från t.ex. elevhälsa, socialtjänst eller BUP. Självklart krävs det också tillräckligt med resurser för att skapa en god lärandesituation för barnet eller eleven. Det finns forskning som visar att tidiga insatser är betydelsefulla. Med tidiga insatser avser jag både sådana insatser som ges till barn och elever i tidig ålder och snabba insatser i nära samband med att behovet hos barnet eller eleven upptäckts. Elevhälsan är en strategisk resurs, men tillgången till den kompetens elevhälsan besitter är ojämnt fördelad. När den finns tillgänglig kan den tillföra värdefulla kompletterande kompetenser som behövs i skolan där uppdraget blivit mer krävande. Gränserna för förskolans, skolans och annan pedagogisk verk- samhets ansvar för barn och elever vars stödbehov kräver sam- verkan med andra samhällsaktörer behöver tydliggöras. Nya skol- lagen ställer krav på att utbildningen för barn och elever ska vara likvärdig och på att barn och elever ska ha rätt att utvecklas så långt som möjligt utifrån sina förutsättningar. Detta gäller även om en elev befinner sig under behandling eller i samhällsvård. Förskolans, skolans och annan pedagogisk verksamhets uppdrag för de barn och elever utredningen rör är att ha kompetensen att se behoven, tolka dem och ge adekvata stödinsatser. Det finns också gränser för ansvaret. Dessa verksamheter har inte ett behandlingsansvar för utredningens målgrupp. Förskolan, skolan och annan pedagogisk verksamhet ska betraktas som en jämlik part i samverkan kring barn som far illa eller riskerar att fara illa utifrån att verk- samheterna, liksom övriga samhällsaktörer, har ett särskilt ansvar och en specifik kompetens inom det egna ansvarsområdet som måste tas tillvara i samverkansarbetet. Slutligen vill jag peka på att förutsättningarna för förskolan, skolan och annan pedagogisk verksamhet att utföra sitt viktiga uppdrag har förändrats , bl.a. till följd av stora samhälls- förändringar. Deras uppdrag har genom olika skolreformer blivit mer ambitiöst och kräver mer av Utredningens förslag och bedömningar verksamheterna för att kunna genomföras. Denna utveckling ska bl.a. ses i ljuset av ökade kompetenskrav i arbetsliv och samhälle. Jag saknar en analys av konsekvenserna av dessa förändringar och en djupare diskussion på nationell nivå av vad det betyder för möjligheterna att lyckas med ambitionerna. I utredningsarbetet har jag mött många ansvarstagande och engagerade politiker, tjänste- män och pedagoger. Gemensamt för dem är att de vill genomföra uppdraget, men att de ibland också vill få svar på frågan hur. Det gäller dels hur regelverket ska tolkas, dels och framför allt hur verk- samheten och metoder kan utformas för att ge önskat resultat. Det saknas en effektiv kunskapsspridning av god praktik, evidens- baserade metoder och implementering av forskningsresultat som ger huvudmän och pedagoger i verksamheten möjlighet att ta ställning till vad som – utan pekpinnar – kan passa i den egna verk- samheten. Det finns intressanta och positiva lärande exempel på god praktik men hur och av vem sprids kunskaperna vidare? Till dessa frågor återkommer jag i avsnitt 7.4.1. Sammanfattning av mina förslag Utgångspunkten för mina förslag och bedömningar är före- byggande och främjande insatser. Med förebyggande insatser avses bland annat tidiga insatser som kan innebära att problem kan lindras eller lösas snabbt och att upprepade skolmisslyckanden kan undvikas så långt möjligt. Förebyggande insatser kan också vara ett tydligt regelverk som leder till adekvata insatser när behov finns. Främjande insatser är att undanröja hinder för en effektiv sam- verkan och att klargöra ansvarsgränser samt åtgärder som kan höja kompetensen i berörda verksamheter. Mina förslag betonar vikten av en fungerande samverkan. Förslagen i denna del baseras på att stora utvecklingsinsatser har genomförts och delvis ännu pågår. Tillgänglig kunskap behöver nu tas om hand och leda till en imple- mentering i verksamheten. Även formella, kvarvarande hinder för en fungerande samverkan behöver uppmärksammas. Den statliga nivån behöver agera mer samstämt. Därför lägger jag förslag som ger vissa ansvariga sektorsmyndigheter ett sam- ordningsansvar för statliga insatser på området. Det regelverk som ska skydda de allra svagaste barnen och eleverna behöver stärkas för att ge den goda skyddseffekt som är avsedd. Jag lägger förslag om förbättringar inom detta område. Utredningens förslag och bedömningar Det finns signaler om bristande kunskaper om och misstro mellan olika parter som behöver mötas i samverkan. Ett klar- läggande behövs för att kunna bedöma om detta är ett reellt problem och hur det i så fall kan lösas. Det behövs mer forskning och kunskapsspridningen behöver effektiviseras. Jag ser detta som en nationell angelägenhet. Inom utbildningsområdet behöver ett arbete inledas som synliggör vad som är beprövad erfarenhet och en praktiknära forskning behöver stimuleras. Jag tydliggör hur detta arbete kan utvecklas. Mina förslag baseras på den nya skollagen samt de beslutade läro- planerna för förskolan och , förskoleklassen och fritidshemmet. När det gäller den nya skollagen har utredningen endast haft tillgång till själva lagtexten och förarbetena till lagen. Däremot har utredningen inte haft tillgång till eventuella tillkom- mande förordningar och andra styrdokument. Det är därför viktigt att mina förslag värderas mot denna bakgrund. Vidare har jag harmoniserat mina förslag med beslutade och genomförda reformer på lärarområdet. Exempelvis gäller detta besluten om det s.k. Lärar- lyftet och lärarlegitimation samt inrättandet av lektorstjänster för att stärka samarbete mellan forskning och praktik. Jag utgår från den rådande ansvarsfördelningen mellan staten och kommunerna samt den likställighet som ska råda mellan kom- munala och fristående anordnare. Övergripande syfte med förslagen De förslag jag lägger handlar om barn och elever som visar på olika stödbehov och där förskolan, skolan och annan pedagogisk verksamhet har en viktig roll. Inte minst elevhälsans stöd är viktigt. Jag anser att förskolans, skolans och annan pedagogisk verksam- hets viktiga roll som skyddsfaktor kan stärkas genom mina förslag. Om förslagen genomförs kan de leda till positiva effekter även för andra barn och elever än dem som utredningen primärt upp- märksammar. Utredningens förslag och bedömningar 7.1Bättre samverkan krävs på alla nivåer 7.1.1Bättre samordning mellan myndigheter Mitt förslag: bör ges ett samordningsansvar för statliga insatser som riktas mot förskola, skola och annan peda- gogisk verksamhet. Under utredningsarbetet har jag noterat att det är många myndig- heter som agerar på förskolans, skolans och annan pedagogisk verksamhets område. Jag har redogjort för dessa förhållanden i kapitel 3. En förklaring till att det ser ut på detta sätt kan vara den vikt som tillmäts utbildningsområdet, vilket givetvis är positivt. I kommunstudien har emellertid framkommit att de verksamma inom förskolan och skolan och annan pedagogisk verksamhet ser det som ett problem att stort antal myndigheter agerar inom deras område eftersom det bidrar till ett stuprörstänkande och det saknas en koordinering. För att exemplifiera vad de menar har kommunala företrädare, rektorer och förskolechefer m.fl. pekat på att det tar mycket tid från annan verksamhet för att t.ex. fylla i enkäter som avser samma frågeställningar men som skickas ut av flera skilda aktörer. Den tiden tas i allmänhet från den ordinarie verksamheten, t.ex. undervisningen. Bl.a. skolan är en intressant arena för många myndigheter och företrädare för forskningen. Detta eftersom det är förhållandevis enkelt att där nå i princip alla elever för att t.ex. besvara olika enkäter. Det är också ett enkelt sätt för samma aktörer att komma i kontakt med personal inom elevhälsan, rektorer eller annan perso- nal på olika nivåer i verksamheten. Självfallet ger dessa undersökningar och forskningsenkäter en viktig och efterfrågad information, men denna och liknande typer av insatser från myndighetshåll skulle kunna koordineras bättre . Ett aktuellt exempel är att det på gjorts flera olika totalundersökningar angående psykisk ohälsa. Troligen hade svars- frekvensen blivit bättre, informationsvärdet högre och kostnaderna på nationell och nivå för undersökningarna minskat om dessa undersökningar hade samordnats. Ett samordningsansvar för beträffande denna och liknande typer av nationella insatser riktade mot utbildnings- verksamhet skulle kunna leda till en bättre dialog och ge möjlig- heter till effektiviseringar. Om ingen förändring görs kan det på Utredningens förslag och bedömningar sikt leda till ett sämre kunskapsläge eftersom benägenheten att t.ex. besvara enkäter minskar. Om flera, likartade undersökningar genomförs parallellt finns det också en risk för att resultaten av enkäterna inte blir samstämmiga till följd av att olika frågeformulär använts och begrepp definierats olika. Nationella satsningar och resultaten av dessa har stor betydelse för utredningens målgrupp eftersom de i stor utsträckning avser områden som är av betydelse för dessa barn och unga och belyser hur insatser av vikt för dem fungerar. Jag anser att det behövs en bättre samordning av insatser av detta slag och att som har ett sektorsansvar på utbild- ningsområdet bör ges en tydligare roll genom att myndigheten får ett samordningsansvar förslagsvis på sätt beskrivs nedan för statliga insatser som riktas mot förskola, skola och annan pedagogisk verksamhet. har enligt 8 § förordningen (2009:1243) med instruktion för ett sådant samordningsansvar för statliga insatser inom hälso- och sjukvård och socialtjänst rikt- ade mot barn och unga. Motsvarande bestämmelse finns inte i förordningen (2009:1214) med instruktion för . Jag ser här behov av att bevakar att ges ett samordningsansvar när så krävs. Det behöver alltså inte nödvändigtvis ske genom en ändring av instruktion. En annan möjlig väg att uppnå samordning är nämligen att i stället ge myndigheter fler gemensamma uppdrag och ge den sektorsansvariga myndigheten ett samordningsansvar. Om upp- dragen därtill resulterar i en gemensam rapport som tas emot av kan detta också underlätta den kommande beredningen av frågan. Jag tar inte ställning till vilket av dessa alternativ som bör väljas utan överlåter detta till regeringen att bestämma, särskilt med hänsyn till att det till följd av nya skollagens tillkomst pågår en översyn av de kompletterande regelverken. Utredningens förslag och bedömningar 7.1.2Samverkan på central nivå behöver förbättras Mitt förslag: För att stärka samverkan på central nivå mellan de ansvariga för utbildning och socialtjänst och synliggöra framgångsrika metoder och samhällsekonomiska konse- kvenser av förebyggande insatser för barn och elever med sam- mansatta stödbehov behöver ett utvecklingsarbete genomföras. För detta utvecklingsarbete bör ett tidsbegränsat nationellt ekonomiskt stöd införas, ett stimulansbidrag. Min bedömning: För att uppnå en helhetssyn på samverkan om förebyggande insatser för barn och unga bör även hälso- och sjukvårdens insatser för målgruppen kunna ingå. Hemkommunen för barn och elever har som huvudman för verk- samhet enligt nya skollagen i förhållande till övriga huvudmän enligt nya skollagen en unik position genom sitt ansvar för uppföljning av skolplikten och sitt ansvar för att finansiera barns och elevers utbildning. Dessa ansvarsfrågor vilar på den kom- munala huvudmannen oavsett var ett barn eller en elev genomför sin skolgång eller deltar i verksamhet i förskola eller annan peda- gogisk verksamhet. Ansvaret ger goda möjligheter till uppföljning av insatser och stöd till barn och elever i behov av särskilt stöd. Om barn och elever i behov av stöd blir föremål för tidiga insatser och även det förebyggande arbetet är framgångsrikt inne- bär det troligen också att framtida kostnader för kommunen, men även samhället i stort, kan minska till följd av att behovet av stödinsatser minskar. På central nivå har hemkommunen även ett ansvar för socialtjänst och utbildningsfrågor (med kultur- och fritid) och kan genom överenskommelser med andra kommuner eller huvud- män för hälso- och sjukvården underlätta samverkan. Kommunen har alltså en möjlighet att ta ett helhetsansvar för barns och elevers utbildning oavsett var utbildningen ges. Denna unika position med starka incitament och stora möjligheter att agera har – som jag ser det – ingen annan aktör när det gäller barn och elever med olika typer av stödbehov. I utredningens kartläggning har framkommit att det finns flera kommuner som kommit förhållandevis långt i detta arbete, men att Utredningens förslag och bedömningar det också finns betydande problem inom området. I dagens regler- ing av skolan betonas rektors och pedagogers autonoma ställning. Den rektor som för tillfället har ansvaret för en elevs skolgång har alltså att förverkliga hela det nationella uppdraget för skolan som eleven är knuten till den skola som han eller hon är rektor för. I ett mål- och resultatstyrt system som kännetecknas av en långtgående decentralisering kombinerad med en valfrihet för elever och föräldrar är det svårt att urskilja det helhetsansvar som huvudmannen, kommunen på central nivå, har. Skolinspektionen har riktat kritik mot att kommuner brustit i sitt uppföljningsansvar och inte har haft den helhetssyn som krävs när det gäller planeringsansvaret för elevers hela skolgång och behovet och tillgången till stödinsatser. I kommunstudien har jag mött rektorer som har haft att självständigt hantera svåra konflikter och stödbehov men som känt att de inte fått nödvändigt stöd från central nivå. Exempel på motsatsen finns dock också i kommunstudien. Det finns kommuner där politiker och förvaltning tillsammans med chefer och verksamheter tagit initiativ till olika utvecklingsinsatser eller resultatuppföljning. Ett exempel är att vissa kommuner valt att utveckla elevhälsans roll och ansvar. I dessa kommuner har denna insats setts som en stark framgångsfaktor. Nuvarande regelverk lägger enligt min bedömning inte hinder i vägen för kommuner som vill utnyttja sitt mandat. Detta gäller även i förhållande till rektorers och pedagogers autonoma ställning då initiativ när de tagits har tagits i samförstånd. Som framgår ovan finns det också redan flera framgångsrika exempel på kommuner som gör detta. De framgångar dessa kommuner rönt och hur de uppnått dessa sprids emellertid inte på ett effektivt sätt och de får därför inte genomslag nationellt trots ambitiösa satsningar från bl.a. SKL1 (Öppna jämförelser och till utvecklingsarbetet knutna analysrapporter om framgångsfaktorer) och (utveck- lingsprojektet om samverkan). En annan aspekt är att resultat från forskning och utvecklings- insatser implementeras i begränsad omfattning, varför utvecklingen sammantaget blir fragmentarisk. Det nu pågående utvecklings- arbetet kring psykisk hälsa för barn och unga som bedrivs av SKL är exempel på att organisationen i en överenskommelse med staten har tagit ansvar för att driva ett projekt där 14 lokala 1 SKL, Kommuner och Landsting, är en arbetsgivar- och intresseorganisation för landets kommuner, landsting och regioner. Utredningens förslag och bedömningar modellområden (landsting där en eller flera kommuner ingår) deltar. Projektet, , beräknas vara avslutat och har som syfte att parallellt utveckla både samverkans- modeller och arbetssätt för nationell spridning. Systematiskt kvalitetsarbete som grund för samverkan med inriktning på förebyggande insatser Huvudmännen för verksamheter enligt nya skollagen ansvarar för att systematiskt och kontinuerligt planera, följa upp och utveckla utbildningen. Regeringen betonar att nationell likvärdighet i ett decentraliserat system förutsätter att staten fastställer nationella mål och systematiskt följer upp och granskar att målen nås och att ett systematiskt kvalitetsarbete utvecklas på lokal nivå. Nya skollagens krav på huvudmannen skulle kunna utnyttjas för att stärka förutsättningarna för en samverkan mellan främst skolan och men även med hälso- och sjukvården. Samverkan bör inriktas på av forskningen definierade riskfaktorer för psykisk ohälsa och social problematik. Även uppföljningen av verk- samheten bör inriktas mot vad forskningen identifierar som tydliga riskfaktorer på dessa två områden. Även den forskning som finns om vilka faktorer som är betydelsefulla för en framgångsrik sam- verkan bör utnyttjas. Att detta skulle kunna var ett sätt att stärka och utveckla samverkan stöds av vad som framkommit inom ramen för det s.k. och genom tidigare utveck- lingsarbete och forskning kring samverkan. Jag menar därför att samverkan på central nivå mellan ansvariga för utbildning och socialtjänst behöver stärkas och att framgångsrika metoder och samhällsekonomiska konsekvenser av förebyggande insatser för barn och unga med sammansatta stödbehov behöver tydliggöras genom att ett utvecklingsarbete genomförs. Denna samverkan med bas i det kommunala ansvaret för utbildning och socialtjänst kan ses som ett naturligt nästa steg i det utvecklingsarbete som med basen i landstingen utgör. De erfarenheter som vunnits under genom- förandet av ska tas tillvara i denna före- slagna satsning kring samverkan. Genomförandet bör uppmuntras med hjälp av ett tidsbegränsat nationellt stöd, ett stimulansbidrag. Detta utvecklingsprojektsarbete skiljer sig från tidigare utveck- lingsinsatser genom att samverkan ska bedrivas som en del av det Utredningens förslag och bedömningar ordinarie förebyggande arbete som en kommun kan genomföra inom ramen för sin uppföljning av verksamheten inför exempelvis kommande budgetbeslut. Arbetet ska baseras på resultat från forskningen om risk- och skyddsfaktorer och vikten av tidiga och förebyggande insatser. De kommuner som arbetar framgångsrikt med detta bör bidra med resultat som kan utvärderas och spridas nationellt för att därefter kunna implementeras i fler kommuner. Utvecklingsarbetet skulle inom de gränser som gällande lagstiftning uppställer kunna innefatta följande moment. Samtliga enheter (förskola, skola och annan pedagogisk verk- samhet, i såväl fristående som regi) lämnar i den mån de berörs avidentifierade uppgifter till den centrala kommunala förvaltningen. Det är helhetsansvaret som åvilar kommunen som här adresseras. Därför måste både kommunala och fri- stående enheter ingå. Uppgifterna bör avse frånvaro, risk för att målen inte kommer att nås, långvariga och höga stödbehov hos barn och elever samt antalet anmälningar till enligt 14 kap. 1 § socialtjänstlagen (2001:453) och till polisen på grund av misstänkt brottslighet. Detta underlag kan sedan ligga till grund för samverkan med i kommunen. bör ta fram ett avidentifierat underlag om antal föräldrar med långvarigt för- sörjningsstöd, missbruksproblem respektive psykisk sjukdom med barn i skolåldern. Samverkan på central nivå bör främst syfta till att utröna om det kan finnas behov av förebyggande och främjande insatser för att stödja de barn och elever som finns i verk- samheterna. Kommunen har på central nivå ett helhetsansvar för uppföljning av skolplikt och ett betalningsansvar för elever oavsett i vilken skola eleven går samt är också den instans som kan få eko- nomiska vinster av ett förebyggande arbete. Det finns kom- muner som försökt att uppskatta dessa och inrättat särskilda finansieringsstöd, s.k. sociala investeringsfonder. Andra kom- muner har sett behovet av att samfinansiera aktiviteter eller institutionalisera samverkan i form av t.ex. familjecentraler. Utredningens förslag och bedömningar Följande frågor borde ställas och besvaras: Elevhälsans roll i samverkan – underlättar elevhälsans olika kompetenser sam- verkan? Hur kan hälso- och sjukvårdens kompetens stödja före- byggande insatser för barn och elever? Vilken information skulle kunna lämnas för att stödja kommunens förebyggande insatser? Jag anser att denna utvecklingsinsats har nära samband med det pågående som genomförs av SKL och som går in en avslutande fas . Denna utveck- lingsinsats grundas på en överenskommelse med staten om innehåll och villkor för genomförandet. Det finns starka skäl för regeringen att överväga att låta staten ingå en ny överenskommelse där det utbildningspolitiska perspektivet är utgångspunkten för överens- kommelsen. Det finns flera fördelar med en sådan överenskom- melse eftersom vunna erfarenheter av genomförandet av Modell- områdesprojektet kan tas tillvara. SKL har ansvar både för utbildning, socialtjänst och hälso- och sjukvård och därigenom den nödvändiga kompetensen för att genomföra en sådan utvecklings- insats som jag föreslår. Viktigt är dock att även fristående aktörer erbjuds att delta i utvecklingsarbetet. 7.1.3Förtydligande av skyldigheten att samverka Mitt förslag: Bestämmelserna om samverkan kring barn som far illa eller riskerar att fara illa i hälso- och sjukvårdslagen (1982:763) i dess lydelse enligt SFS 2010:662 och skollagen (2010:800) ändras så att det tydliggörs att socialnämndens initiativ inte krävs för att samverkan ska ske. Min bedömning: ska fortfarande ha ett första- handsansvar för att samverkan kommer till stånd. De begräns- ningar för att lämna ut uppgifter som följer av sekretess- och tystnadspliktslagstiftning påverkas inte av förslaget. Utredningens förslag och bedömningar Barn och unga är allas ansvar; föräldrars, samhällets, , hälso- och sjukvårdens, förskolans, skolans och annan pedagogisk verksamhets och i viss mån även polisens.