sou · GYB357 · 2010-09-02 00:00:00 — Både enskilda och företag berörs dessutom indirekt av att kommitténs förslag leder till att utvecklingen av transportinfrastrukturen kan ske snabbare. Varje väg- eller järnvägsprojekt är unikt, främst därför att det genomförs på en plats eller i ett område med de naturgeografiska och andra förutsättningar som gäller där. Tekniska lösningar och närmare utformning av väg- eller järnvägsanläggningen måste i stor utsträckning väljas utifrån dessa förutsättningar. Allt detta påverkar hur planeringsprocessen i praktiken kommer att genomföras i varje enskilt fall. Det innebär att det i detta sammanhang inte är intressant att resonera om någon slags genomsnittlig väg- eller järnvägsanläggning eller beräkna nyckeltal avseende tidsåtgång eller kostnader för planeringen av en sådan. Kommittén har i stället valt att i första hand beskriva effekterna av förslagen och utifrån dessa bedöma förslagens konsekvenser. Konsekvenserna är försiktigt bedömda för att minska risken för överskattning. Det har i viss utsträckning varit möjligt att som underlag för bedömningarna få fram statistik och uppgifter i form av översiktliga uppskattningar från . De tids- och kostnadsbedömningar som görs avser därför i första hand konsekvenser för staten. Utöver de angivna uppgifterna tillkommer tidsmässiga och ekonomiska konsekvenser även för kommunerna. Det är dock konsekvenserna för staten genom som är helt dominerande. 11.2En förbättrad planeringsprocess enligt väglagen och banlagen 11.2.1Tre planeringsskeden blir en process föreslår att de tre skedena förstudie, utredning och plan i dagens planeringsprocess ska slopas. Den fysiska planeringen för vägar och järnvägar ska i stället genomföras i en sammanhängande process. Effekterna av detta förslag blir generellt sett att planeringsprocessen blir kortare, bl.a. till följd av att antalet moment som ska utföras och som ger ställtider minskar. Ett exempel är att det under planeringen bara ska krävas att en miljökonsekvensbeskrivning (MKB) upprättas, godkänns, kungörs och granskas. Som beskrivs i avsnitt 6.3 är kommitténs utgångspunkt att den fysiska planeringen måste föregås av en förberedande studie, med tillämpning av fyrstegsprincipen. Även ett sådant arbetssätt bidrar till att effektivisera planeringen. Eftersom planeringsuppdraget kommer att vara definierat på ett betydligt tydligare sätt än , kan planeringsarbetet starta snabbare. Den sammanhållna process som kommittén föreslår ger helt andra möjligheter än för att anpassa planeringsinsatsen till det behov som finns i det enskilda fallet. I mindre projekt blir det möjligt att tidigt komma in på mer konkreta diskussioner och snabbare slutföra den fysiska planeringen. I större och mer komplexa projekt ger den sammanhållna processen bättre möjligheter att ta in och hantera nya förslag och idéer som framkommer under utredningsarbetet. Med dagens tre skeden kan formella krav innebära att det i sådana fall måste göras större tidskrävande omtag av delar av processen. I kapitel 4 redovisas tidsåtgång för de olika skedena och för olika moment i dagens planeringsprocess. Bl.a. framgår att det i många fall tar 1–att genomföra en förstudie. Vidare framgår att ställtiderna, t.ex. mellan planeringsskedena, i sig kan uppgå till mellan . Endast delar av det arbete som utförs inom ramen för förstudier kommer sannolikt att behöva göras i en sammanhållen planeringsprocess enligt kommitténs Det utredningsarbete som ingår i skedena utredning och plan kommer dock till övervägande delen att ingå även i den föreslagna processen. Mot den här bakgrunden kan tidsåtgång och kostnader för förstudien användas som mått för att bedöma tidsminskningen av att införa en process enligt kommittéförslaget. Med stöd av uppgifter från bl.a. är kommitténs bedömning att förslaget medför att tidsåtgången för planerings- processen minskar med . En viktig konsekvens av en kortare planeringstid är att väg- eller järnvägsanläggningen kan färdigställas och börja användas tidigare än annars. Samhällsekonomiska konsekvenser av detta beskrivs närmare längre fram i detta kapitel. Mer direkta ekonomiska konsekvenser av en kortare planeringstid är att kostnaderna för planeringsarbetet minskar. Det är kostnadsminskningar som i första hand kommer staten till godo, men som också uppkommer för de kommuner som behöver arbeta med väglagen eller banlagen. Detta sker dock i mycket ringa omfattning eftersom kommunernas fysiska planering normalt sker enligt PBL. En genomsnittlig kostnad för att göra en förstudie för vägprojekt kan mycket grovt uppskattas till . För järnvägsprojekt är motsvarande uppskattning 1,5–. En halvering av kostnaderna innebär således en kostnadsminskning på 0,75–. bedöms minst 100 förstudier startas för vägprojekt och mellan 30 och 40 förstudier startas för järnvägsprojekt. Kommitténs förslag om en sammanhållen planeringsprocess skulle således ge minskade direkta kostnader för staten avseende planering av väg- och järnvägsprojekt på . Eftersom den sammanhållna planeringsprocessen innebär ändrade eller nya lagregler så kommer vissa kostnader att uppstå i ett övergångsskede. Personal behöver utbildas, rutiner och arbetssätt måste förändras, informationsmaterial behöver arbetas om, etc. Med tanke på att det är fråga om engångskostnader anser kommittén att betydelsen av detta inte ska överdrivas. Konsekvenser för enskilda fysiska personer Förslaget kommer att korta ner den tid under vilken det råder osäkerhet för många om de kommer att påverkas eller inte av ett planerat transportinfrastrukturprojekt. Få enskilda har kunskap om innebörden av dagens olika planeringsskeden, och många har därför svårt att förstå planerings- processen. I den nya planeringprocessen kan inte längre utgå från de tre skedena enligt nuvarande regler. Kraven blir högre på verket att, utifrån förhållandena i det enskilda fallet, löpande beskriva aktuellt läge i planeringen och syftet med pågående samrådsaktiviteter. Förutsättningarna bör därmed öka för att planeringsprocessen ska bli enklare att överblicka för enskilda. Det blir då också lättare för enskilda att delta i planeringen. Genom effektiviseringen av planeringsprocessen kan transport- infrastrukturprojekt påbörjas och tas i bruk snabbare och samhället kan tidigare tillgogogöra sig samhällsnyttan av projekten. Detta leder till ökade förutsättningar för ekonomisk utveckling, bl.a. genom att möjligheterna att resa kollektivt förbättras, till gagn för miljö, sysselsättning och regionförstoring. Den effektivare sammanhållna planeringsprocessen kan innebära vissa konsekvenser för de konsultföretag som regelmässigt anlitas av för planeringsarbetet. Det kommer bl.a. att behövas utbildning av medarbetarna i företagen kring aktuella regelverk och krävas förändringar av arbetssättet inom ramen för nya processer för den fysiska planeringen. För många väg- och järnvägsprojekt förväntas den totala planeringstiden minska. Det kommer även att bli betydande förändringar av planeringsuppdragens art och omfattning. Konsekvensen blir att de sammanlagda intäkterna minskar för de konsulter som anlitas av för fysisk planering. Det totala antalet uppdrag som kommer ut på marknaden kommer dock endast i begränsad omfattning att påverkas av förslagen. Konsekvenser för jämställdhet och miljö Den sammanhållna fysiska planeringsprocessen blir enklare och lättare att överblicka, vilket bör bidra till att generellt öka intresset för att engagera sig i den fysiska planeringen. Förhoppningsvis kan det leda till att grupper, exempelvis kvinnor, som sällan deltar i planeringsprocessen kommer till tals i större utsträckning. En sammanhållen planeringsprocess som är kortare än dagens innebär enligt kommitténs bedömning inte några risker för miljön. Förslaget innebär att miljöprövningen kvarstår, medan tidsödande formaliahantering och moment som skapar ställtider tas bort. I större och mer komplexa projekt ger den sammanhållna processen bättre möjligheter att ta in nya förslag och idéer som framkommer under utredningsarbetet och hantera miljökonsekvenser, bl.a. för att klara miljömålen. Förberedande studier med tillämpning av fyrstegsprincipen innan den fysiska planeringen enligt väglagen och banlagen startar är viktiga för att pröva olika åtgärder i förhållande till miljömålen. En konsekvent tillämpning av fyrstegsprincipen i ett tidigt skede bör få positiva effekter för miljön. 11.2.2Inget plankrav för små projekt Kommittén föreslår i avsnitt 6.4 att åtgärder på befintlig väg eller järnväg som medför endast marginell påverkan på omgivningen ska kunna genomföras utan att föregås av planering enligt bestäm- melserna i väglagen eller banlagen. Även utan formell planläggning måste givetvis vissa studier göras innan byggnadsåtgärden kan starta. Det kan handla om olika typer av funktionsstudier, samråd med kommuner och andra m.m. Kommittén bedömer att tidsåtgången för den här typen av åtgärder kan minska med åtminstone hälften. Översiktligt kan en genom- snittlig planeringstid för projekt av den här arten uppskattas till . Med kommitténs förslag kommer planerings- tiden sällan att överstiga 1–1,per projekt. De direkta kostnaderna kommer inte att minska i samma utsträckning som tidsåtgången. Det beror på att det, inte minst i fråga om järnvägsåtgärder, ändå behöver göras en hel del tekniska studier. En grovt bedömd genomsnittlig kostnad för den här diskuterade typen av projekt är ca och besparingen kan bedömas bli 25–, eller 0,5–per projekt. Enligt uppgifter från startas planering av 35–50 projekt av denna typ . Sammantaget bedömer kommittén mot den här bakgrunden att statens direkta planeringskostnader kan minska med . Konsekvenser för kommuner och företag Kommittén vill särskilt peka på att den typ av projekt som det rör sig om här syftar till att anpassa väg- eller järnvägs- anläggningarna för att tillgodose behov som har uppkommit hos företag och samhället i övrigt. Det är små åtgärder som får stora effekter för exempelvis förbättrade varutransporter eller kollektiv- trafik, varför det ofta är angeläget att de kan genomföras snabbt. Kommitténs förslag får till effekt just att åtgärderna kan komma till stånd än med dagens regler. Kommitténs bedömning är att förslaget inte innebär några risker för miljön. Skälet är att det är fråga om små åtgärder med marginell påverkan. Dessutom ska bestämmelserna om allmänna hänsyns- regler i 2 kap. alltid tillämpas även i dessa fall. Förslagen i avsnitt 6.8 innebär möjligheter till förenklade förfaranden vid planläggningen av åtgärder som inte har principiell betydelse och inte kan antas medföra en betydande miljöpåverkan m.m. Förenklade förfaranden ska även vara möjliga i fråga om åtgärder som också prövas i detaljplan. Kommitténs förslag i denna del liknar regleringen i den nya plan- och bygglag (2010:900, nya PBL) som har antagit. Ett ytterligare förenklingsförslag är att undantag i vissa fall ska kunna göras från kravet på att upprätta miljökonsekvensbeskrivning (avsnitt 6.6). Kommittén föreslår också att vägplaner alltid ska fastställas (avsnitt 6.8.4), något som ju inte alltid är fallet . Förslagen om förenklade förfaranden ger direkta minskningar av tidsåtgången för planeringen i sådana fall där den nuvarande processen kan te sig onödigt formalistisk. Förenklingarna hör dock inte till de av kommitténs förslag som ger allra störst effekter på planeringsprocessen. Förslagen ökar möjligheterna till samordning med PBL. Det leder enligt kommitténs bedömning till lägre kostnader genom att samma utredningsmaterial kan utnyttjas i flera sammanhang och genom att den samlade beredningstiden minskar. Det kommer därför att bli lättare att planera väg- och järnvägsprojekt i miljöer där det också finns andra skäl att reglera omgivande mark- användning med detaljplan. Detta är vanligt vid vägprojekt och förekommer allt oftare även vid järnvägsprojekt. Översiktligt bedömer kommittén att kravet på att alla vägplaner ska fastställas kan medföra att ytterligare 40–50 ärenden ska fastställelseprövas av . Detta innebär ett visst ökat resursbehov, även om dessa tillkommande ärenden har en betydligt enklare karaktär än vad planärenden normalt har. Den samman- hållna planeringsprocess och den enklare hantering av mindre projekt som kommittén föreslår kommer dock att ge konsekvenser i form av minskade arbetsinsatser för . Vidare bedöms resursbehovet för tillåtlighetsprövning komma att minska (se avsnitt 11.3). Sammantaget bedömer därför kommittén att ett ökat antal ärenden om fastställelse inte bör leda till några kostnadsökningar för . Enligt uppgift från avser uppskattningsvis en tredjedel av antalet planer projekt som inte antas medföra betydande miljöpåverkan. har 50–80 vägplaner och 10–20 järnvägsplaner fastställts . Kommitténs förslag att en MKB bara ska krävas för projekt som kan antas medföra en betydande miljöpåverkan kommer att få betydelse för mellan 20 och 30 planärenden . För dessa ärenden kan planeringen genomföras än . Konsekvenser för kommuner och enskilda fysiska personer Effekten av att alla planer ska fastställas är en ökad tydlighet både för kommuner och för den enskilde om vad som blir resultatet av aktiviteter och även vilken innebörd detta får för den enskilde. Fastställelsen medför även att de förändringar av mark- användningen som planeras blir offentliggjorda tydligare än . En positiv effekt är också att det i här aktuella situationer kommer att finnas beslut som är möjliga att överklaga. Förslaget att MKB bara ska krävas för projekt som kan antas medföra en betydande miljöpåverkan innebär att de resurser som krävs för att genomföra MKB förbehålls de fall där det finns skäl att djupare studera miljökonsekvenser och åtgärder för att minimera dem. Även i de fall en MKB inte behöver upprättas ska 2–4 kap. och 5 kap. 3 § tillämpas (3 a § väglagen och 1 kap. 3 § första stycket banlagen). Som underlag för miljö- prövningen av projektet ska i stället för en MKB finnas uppgifter om projektets förutsebara påverkan på människors hälsa och miljön. Länsstyrelserna ska liksom bedöma om ett projekt kan antas medföra en betydande miljöpåverkan eller inte. Kommitténs bedömning är därför att förslaget inte innebär några risker för miljön. 11.2.4Ändrade regler om överklagande Kommittén föreslår (avsnitt 9.3) att beslut att fastställa en väg- eller järnvägsplan ska få överklagas endast av den som varit aktiv och före utgången av granskningstiden skriftligen har framfört synpunkter som inte har blivit tillgodosedda. I avsnitt 9.4 lämnar kommittén förslag om att det som har avgjorts vid tillåtlighetsprövning enligt 17 kap. inte ska prövas av regeringen när en väg- eller järnvägsplan överklagas. En konsekvens av det förslaget är enligt kommitténs bedömning att enskilda måste kunna få regeringens tillåtlighetsbeslut överprövat genom rättsprövning. Kommitténs förslag i avsnitt 9.5 innebär att ska få rätt att överklaga beslut enligt banlagen samt att regionala kollektivtrafikmyndigheter och regionplaneorgan ska få överklaga beslut enligt väglagen. Kommittén gör (avsnitt 9.6) bedömningen att regeringens prövning av en överklagad plan måste utgå från vad den klagande har anfört. En sådan förändring av regeringens praxis vid överprövning av väg- och järnvägsplaner bör bli följden av kommitténs förslag att en överklagad väg- eller järnvägsplan ska kunna genomföras i de delar som inte berörs av överklaganden. har i storleksordningen 10–20 beslut att fastställa arbets- och järnvägsplaner överklagats till regeringen. Som framgår av avsnitt 9.7 är de genomsnittliga handläggningstiderna för överklagade arbetsplaner och för järnvägsplaner . Kravet på aktivitet för att kunna överklaga får till effekt att synpunkter på en väg- eller järnvägsplan kommer att framföras för att kunna tas om hand och, om det är möjligt, tillgodoses. Vidare kan eventuella missförstånd ut, så att överklaganden som görs av sådana skäl kan undvikas. Sammantaget medför detta minskade risker för att behöva göra tids- och kostnadskrävande omtag i planeringen. Antalet ärenden som regeringen ska överpröva kommer enligt kommitténs bedömning endast att påverkas marginellt. Effekten av en bestämmelse om att regeringen inte vid överklagande ska pröva sådant som har avgjorts vid tillåtlighets- prövningen blir en tydligare lagstiftning som klart redovisar vad som redan gäller enligt praxis. En ökad möjlighet för enskilda till rättsprövning av tillåtlighetsbeslut kommer enligt kommitténs bedömning inte att få särskilt stora konsekvenser för Regerings- rättens arbetsbörda. Antalet klagande kan komma att öka, men antalet beslut som ska rättsprövas bedöms inte öka i nämnvärd utsträckning. En ändrad praxis vid överprövningen kommer att innebära att den kräver en minskad arbetsinsats och tar . Det tidigare nämnda förslaget om att vägplaner alltid ska fastställas innebär i och för sig att det blir fler planer som kan överklagas. De vägplaner det då rör sig om bygger dock normalt på ett stort mått av samförstånd, varför behovet för berörda av att överklaga borde vara Det bör därför endast bli fråga om en marginell ökning. Den utökade rätten att överklaga för , regionala kollektivtrafikmyndigheter och regionplaneorgan kan också ge marginellt fler ärenden för regeringen att pröva. Sammantaget kommer förslagen enligt kommitténs bedömning att leda till kortare handläggningstider. Möjligheten att verkställa delar av en plan medför att byggstart i vissa fall kan ske tidigare även vid överklagande, jämfört med dagens system. Vilken omfattning detta kan få är svårt att uppskatta. Kommittén bedömer att över- väganden av om delar av en plan kan genomföras tar 2–3 månader. Byggstart i berörda delar av sådana överklagade järnvägsplaner skulle då kunna ske mellan tidigare än . Dessa förslag bidrar till att korta den totala planeringstiden, vilket innebär kostnadsminskningar och positiva samhälls- ekonomiska effekter. Det minskar också den tid under vilken det råder osäkerhet om när en överklagad plan ska få laga kraft. Därmed ökar möjligheterna att på ett effektivt sätt förbereda byggstart. Konsekvenser för enskilda fysiska personer Kraven på den enskilde att vara aktiv i planeringen ökar genom förslaget att det inte ska vara möjligt att överklaga om man inte bidragit med synpunkter i planprocessen. Motsvarande gäller redan för detaljplaner och områdesbestämmelser enligt PBL. Under förutsättning att lämnar tydlig information om detta under planeringsprocessen är riskerna små att enskilda går miste om sin möjlighet att överklaga p.g.a. kravet på aktivitet. 11.2.5Likartade och tydligare lagregler för vägar och järnvägar Kommittén har konstaterat att det finns ett flertal skillnader, ibland oförklarliga sådana, mellan väglagens och banlagens reglering av planeringsprocesserna. Kommitténs förslag innebär att de två lagarna i många avseenden anpassas till varandra. Det innebär att utformningen av planeringsprocessen och förfarandereglerna i alla avgörande delar blir likadana. Ett likartat regelverk är en förutsättning för förslagen i avsnitt 6.7 om gemensam planering av vägar och järnvägar. Förslagen innebär dels att smärre åtgärder enligt en av lagarna ska få regleras i en plan enligt den andra lagen, dels att ett väg- och ett järnvägsprojekt som ska genomföras i ett område ska kunna planeras samordnat. Som konstateras i avsnitt 6.9 består både väglagen och banlagen av en blandning av egna regler och mer eller mindre oklara hänvisningar till bestämmelser i 6 kap. . Kommittén lämnar förslag till justeringar av väglagen och banlagen så att det tydligt framgår i vilken utsträckning bestämmelserna i 6 kap. ska tillämpas, och att detta i något större utsträckning än görs genom bestämmelser direkt i väglagen och banlagen. Kommittén föreslår i avsnitt 6.10 att det ska ges möjlighet att förlänga giltighetstiden för en vägplan eller järnvägsplan . Därigenom blir det samma reglering i båda lagarna. I avsnitt 5.3 föreslår kommittén att ska ha en skyldighet enligt väglagen att lösa in mark som enligt en gällande vägplan ska användas för vägändamål, på motsvarande sätt som redan gäller enligt banlagen. De båda lagarna blir därmed lika även i detta avseende. Ett ytterligare förslag i avsnitt 5.3 är att , om det finna synnerliga skäl, ska ha en skyldighet att lösa in en fastighet eller del av fastighet även innan det finns en gällande väg- eller järnvägsplan. Effekterna av dessa förslag blir ett regelverk som är tydligare, mer överblickbart och lättare att förstå. Regelsystemet blir därmed enklare att tillämpa för och kommunerna. Motsvarande gäller givetvis även för länsstyrelserna och andra statliga myndigheter som ska medverka i planeringen. Det kommer enligt kommitténs bedömning att bidra till en effektivare och mindre kostnadskrävande process. Förslagen om utbytbarhet mellan väglagen och banlagen innebär minskad dubbelprövning. Ett gemensamt förfarande enligt förslagen ersätter de två separata förfaranden som krävs med dagens regler, och som kostar mer och tar . Kommittén bedömer att främst möjligheten att hantera mindre vägfrågor i järnvägsplan kommer att utnyttjas ofta, medan det kanske inte blir lika vanligt att väg- och järnvägsprojekt kan samordnas. Konsekvensen av skyldigheten för att lösa in mark när det finns en gällande vägplan bedömer kommittén bli främst att verket i än mindre utsträckning tar fram vägplaner som inte har påtaglig aktualitet. Möjligheten till tidig inlösen rör rena undantagsfall, men kan då i sig bidra till en effektivisering eftersom den medför att mindre kraft går åt till att hantera konflikter som egentligen inte handlar om vägens eller järnvägens utformning och lokalisering utan om inlösenfrågan. Förslaget kan leda till att får en utgift tidigare än vad som annars skulle vara fallet. Ett förvärv innebär dock att verket får en motsvarande tillgång, vars avkastning kan uppväga eventuella ränteförluster till följd av att förvärvet tidigareläggs. När det senare blir klarlagt vilken del av fastigheten som behöver tas i anspråk för vägen eller järnvägen, så kan eventuella resterande delar avyttras. Sammantaget anser kommittén att merkostnaden för till följd av förslaget blir i det närmaste försumbar. Konsekvenser för enskilda fysiska personer I de fall planeringen av väg och järnväg kan samordnas behöver de enskilda inte engageras mer än i ett ärende mot tidigare två. Förändringarna av reglerna om inlösen av mark jämställer situationen för enskilda vare sig de berörs av väg- eller järnvägs- projekt. Den som äger mark som enligt en gällande vägplan ska användas för väg får en starkare ställning. Han eller hon kan kräva inlösen och få frågan prövad i domstol i ett tidigare skede än . Möjligheterna till tidig inlösen kommer sannolikt inte att behöva användas i alltför många fall. I dessa fall kan de underlätta för enskilda genom att de kan komma ur besvärliga situationer som de hamnat i på grund av infrastrukturplanering. Den enskildes rätt förstärks genom begränsningen av möjlig- heterna till förlängning av giltigheten för vägplaner och begränsas något när förlängning av giltigheten för järnvägsplaner möjliggörs. Kommittén föreslår (avsnitt 7.3) att den nuvarande obligatoriska tillåtlighetsprövningen av vägar och järnvägar ska avskaffas. I stället ska regeringen avgöra i vilka fall som tillåtlighetsprövning ska ske. Det är regeringen som ska lägga fast processer som säkrar att regeringen får information om och tillåtlighetsprövar de projekt som bör prövas. Kommittén föreslår också att ska få tillåta mindre avvikelser från tillåtlighetsbeslut (avsnitt 7.7). Kommittén bedömer vidare att det finns goda möjligheter till förenklingar av förfarandet vid tillåtlighetsprövning (avsnitt 7.6). Enligt kommitténs bedömning kan regeringens informationsbehov om projekt som kan behöva tillåtlighetsprövas tillgodoses på ett naturligt sätt i den dialog i många former som ändå förs mellan regeringen och . Förslaget kommer därför inte att leda till någon ökad administration.