sou · GXB387 · 2010-01-01 00:00:00 — Det är viktigt att det finns klara regler om ansvar i de fall där den som handhar övervakningen bryter mot lagen. När det gäller personuppgiftslagen är det den personuppgiftsansvarige som gentemot den registrerade ansvarar för all den behandling som han eller hon har ansvaret för, även när ett personuppgiftsbiträde eller annan hjälp anlitas. Ett fel av ett anlitat personuppgiftsbiträde anses således bero på den personuppgiftsansvarige. En annan sak är att den personuppgiftsansvarige i allmänhet kan få ersättning av ett försumligt personuppgiftsbiträde för skadestånd som måste betalas till registrerade (SOU 1997:39, Integritet Offentlighet Informationsteknik s. 331). På motsvarande sätt bör det i lagen om allmän kameraövervakning vara den som är ansvarig för övervakningen som är skadeståndsansvarig gentemot den enskilde. ansvarige väljer att låta någon annan, exempelvis en larmcentral, hantera övervakningen får han eller hon genom avtal försäkra sig om att denne kompenserar den ansvarige för skadestånd som han eller hon måste betala till den registrerade på grund av fel från larmcentralens sida. Det förekommer också att flera anordnare bedriver övervakning för olika ändamål men med samma utrustning. Vid idrottsarenor kan t.ex. både polisen och idrottsklubbar bedriva övervakning för delvis olika syften. Om sådan övervakning bedrivs lagstridigt och medför kränkning av enskilda får det avgöras utifrån förutsättningarna i varje enskilt fall vem som ska bära ett skadeståndsansvar. Bedömning: Ett särskilt skadeståndsansvar för leverantörer bör inte införas. Under arbetet har vi, liksom den tidigare kameraövervakningsutredningen, erfarit att tillverkare och leverantörer av övervakningsutrustning ibland lämnar bristfällig, eller rent av felaktig, information om de lagliga förutsättningarna att bedriva kameraövervakning till den som avser att bedriva övervakning. Vad gäller frågan om leverantörer bör åläggas ett skadeståndsansvar gör vi följande bedömning. Enligt vår uppfattning är det lämpligt att ansvaret läggs på den person (juridisk eller fysisk) som faktiskt bedriver övervakningen. Det är inte orimligt att kräva att denna tar reda på förutsättningarna för just den övervakning som han eller hon avser att utföra. Dessutom delar vi den uppfattning som framfördes av flera remissinstanser i anledning av den tidigare utredningens förslag, nämligen att det kan komma att uppstå problem att visa ett samband mellan felaktig eller utebliven information och skada. Vi har därför valt att inte föreslå något särskilt skadeståndsansvar för leverantörer. 14Upplysning om kameraövervakning m.m. Enligt lagen om allmän kameraövervakning ska upplysning om övervakningen lämnas genom tydlig skyltning eller på något annat verksamt sätt. Om ljud kan avlyssnas eller tas upp vid övervakningen ska särskild upplysning lämnas om det. Detta framgår av 3 §. Denna generella upplysningsskyldighet är – utom i ringa fall – straffsanktionerad (26 §). Från den grundläggande regeln görs undantag för övervakning av vissa anläggningar och områden som utgör skyddsobjekt samt i fråga om automatisk hastighetsövervakning som bedrivs av polisen. Om det finns synnerliga skäl har också möjlighet att i enskilda fall medge undantag från upplysningsskyldigheten, s.k. dold kameraövervakning. I vårt uppdrag ingår att analysera och belysa frågan om vad upplysningskravet innebär, bland annat mot bakgrund av personuppgiftslagens bestämmelser om information till den registrerade. Vi har också haft att kartlägga i vilken omfattning och i vilka situationer som det i praxis har medgetts undantag från upplysningsskyldigheten samt att överväga om det finns förutsättningar att avskaffa denna möjlighet till dold övervakning. 14.1Kravet på tydlighet vid upplysning om kameraövervakning 14.1.1Hur bör upplysning ske? Bedömning: Det finns inte skäl att närmare lagstifta om hur upplysning om kameraövervakning ska ske. Det är inte heller motiverat med en bestämmelse om standardiserade skyltar. Upplysning om kameraövervakning m.m. Från integritetssynpunkt är det viktigt att den som övervakas får kännedom om övervakningen. För att kameraövervakning ska vara effektiv i brottsförebyggande syfte krävs också att övervakningen är känd. I förarbetena till stadgandet om upplysning i lagen (1977:20) om TV-övervakning (prop. 1975/76:194 s. 23) sades bland annat att anslag ofta kan tänkas ge den bästa informationen och kan vara att föredra när det gäller slutna lokaler och andra avgränsade utrymmen. I förarbetena till lagen om övervakningskameror m.m. uttalades att det inte ansågs finnas behov av att direkt i lagen reglera utformningen av en upplysningsskylt, bl.a. eftersom det redan fanns en inarbetad symbol och att en lagreglering inte framstod som nödvändig (prop. 1989/90:119 s. 30). pekade på att länsstyrelserna kunde ta fram en standardiserad upplysningsskylt som mot ersättning kunde tillhandahållas den som anordnar övervakning. Så som bestämmelsen är formulerad finns inte något krav på att upplysning ska ske genom skyltning. Det krävs inte heller att en upplysning ska vara skriftlig. Det får emellertid numera anses brukligt att upplysning om kameraövervakning på de flesta platser sker genom skyltning. Enligt vår mening är det angeläget att detta bruk upprätthålls. En fördel med skyltning är att den kan göras på, eller i direkt anslutning till, den plats där övervakningen sker. De flesta skyltar om kameraövervakning har dessutom en bild på en kamera varför upplysningen blir tydlig även för den som inte kan läsa eller inte förstår svenska. Många människor har sannolikt också vant sig vid att upplysning om kameraövervakning sker genom just skyltning. För att upplysningsplikten ska anses uppfylld bör upplysning om kameraövervakning på offentliga platser, allmänna kommunikationer, i butiker, skolor, myndighetsbyggnader och liknande platser normalt ske genom skyltning. Skyltarna bör placeras vid ingångar till utrymmen och övervakade områden. För att upplysningsplikten ska uppfyllas bör krävas att skylten är så stor och tydlig att budskapet framgår för den enskilde innan han eller hon går in på det övervakade området. Formatet på skylten får anpassas till respektive plats. Det är också viktigt att skyltning finns vid alla ingångar till det övervakade området. Ofta övervakas endast delar av en plats, t.ex. i en skola eller på en arbetsplats. Då bör det vara möjligt för den enskilde att uppfatta vilka ytor som övervakas. Om det t.ex. sitter en skylt om kameraövervakning i entrén till en skola Upplysning om kameraövervakning m.m. bör det dessutom sitta skyltar i de korridorer och vid ingången till de rum som övervakas. Närmare information om var övervakning sker kan också ske genom särskilda anslag i anslutning till skyltningen eller genom direkt information till berörda. I vissa fall bör det krävas att skyltning kompletteras med annan information direkt till de övervakade. Det gäller exempelvis områden där samma personer kommer att övervakas regelbundet som skolor, arbetsplatser och flerfamiljsfastigheter. En skola bör informera nya elever och deras föräldrar, hyresvärden sina hyresgäster och en arbetsgivare de anställda. Sådan kompletterande information kan t.ex. ske muntligt eller genom skrivelser ställda till dem som kommer att övervakas. Även en kommun eller polismyndighet som avser att övervaka gator och torg i en stad bör, i vart fall inför att övervakningen påbörjas, komplettera skyltar med annan information t.ex. annonser i lokalpress. Som framgått kan kraven på vad som kan anses vara en verksam upplysning variera beroende på vilket område som övervakas och vilka personer som kan komma att övervakas. Även om upplysning genom skyltning oftast får anses mest ändamålsenligt kan det finnas situationer där någon annan form av upplysning är mer lämpad. Enligt vår uppfattning är det lämpligt att det generellt uttryckta kravet i lagen kompletteras med villkor, allmänna råd, branschöverenskommelser och annan information för att uppnå den mest ändamålsenliga upplysningen i varje enskilt fall. har möjlighet att meddela villkor för hur tillståndspliktig övervakning får genomföras. Enligt vårt förslag kommer också Datainspektionen att genom bland annat allmänna råd kunna peka på hur upplysning bör ske i allmänhet och på särskilda platser. Det kan nämnas att Datainspektionen redan har gett ut informationsmaterial beträffande kameraövervakning inomhus i skolor där det ges råd om hur upplysning bör ske. Om länsstyrelserna, Datainspektionen och branschorganisationer aktivt verkar för att upplysning om kameraövervakning sker på ett verksamt sätt finns det sannolikt goda förutsättningar för en bra efterlevnad på området. I sammanhanget bör också påpekas att det ligger i den övervakandes intresse att upplysa om kameraövervakning. Detta eftersom den förebyggande effekten bygger på att enskilda känner till övervakningen. Sammanfattningsvis har vi inte funnit att det finns skäl att i lag mer uttryckligt ange hur upplysning om kameraövervakning ska Upplysning om kameraövervakning m.m. Vi har inte heller ansett att det är motiverat med en bestämmelse om standardiserade skyltar. 14.1.2Vad bör upplysningen innehålla? Förslag: Upplysning ska lämnas om vem som bedriver övervakningen om detta inte framgår av förhållandena på platsen. Om ljud kan avlyssnas eller tas upp vid övervakningen ska det, liksom tidigare, lämnas upplysning om det. I de fall övervakning ska bedrivas med stöd av samtycke på plats dit allmänheten inte har tillträde ställs kraven på upplysning högre. Det ankommer på den som avser att bedriva övervakningen att, innan samtycke inhämtas, upplysa dem som kan komma att övervakas – inte bara om vem som bedriver övervakningen och om ljud kan avlyssnas eller tas upp – utan också om ändamålet med övervakningen. Enligt nuvarande ordning finns det inte något krav på att den som bedriver övervakning ska lämna någon annan information utöver att övervakning sker. Eftersom kameraövervakning innebär behandling av personuppgifter uppkommer frågan om dataskyddsdirektivet kan anses kräva att någon ytterligare information ska lämnas. Vid personuppgiftsbehandling har den personuppgiftsansvarige nämligen en viss skyldighet att lämna information till den registrerade. I 23–27 §§ personuppgiftslagen finns bestämmelser om information som den personuppgiftsansvarige ska lämna till den registrerade. Bestämmelserna bygger på artikel 10–13 i dataskyddsdirektivet. Av 23 § följer att om uppgifter samlas in från personen själv ska den personuppgiftsansvarige i samband därmed självmant lämna den registrerade information om behandlingen av uppgifterna. Vid kameraövervakning som omfattas av personuppgiftslagen har uppgifterna ansetts insamlade från den registrerade (fotograferade) själv (, , Personuppgiftslagen En kommentar s. 310). Informationen till de registrerade ska omfatta uppgift om den personuppgiftsansvariges identitet, uppgift om ändamålen med behandlingen och all övrig information som behövs för att den registrerade ska kunna ta tillvara sina rättigheter i samband med Upplysning om kameraövervakning m.m. behandlingen (25 §). Information behöver inte lämnas om sådant som den registrerade redan känner till. De registrerade har vidare efter ansökan rätt att få viss information. Enligt 26 § har den registrerade rätt att en gång per kalenderår gratis få besked om personuppgifter som rör den sökande behandlas eller ej. Behandlas sådan information ska skriftlig information lämnas om vilka uppgifter om den sökande som behandlas, varifrån uppgifterna har hämtats, ändamålen med behandlingen och till vilka mottagare som uppgifterna lämnats ut. Datainspektionen har gett ut allmänna råd om information till registrerade enligt personuppgiftslagen. Kameraövervakning är i de allra flesta fall att anse som ostrukturerad behandling av personuppgifter. Av 5 a § personuppgiftslagen följer att de bestämmelser i lagen som rör frågor om information till den registrerade (23–26 §§) inte behöver tillämpas vid s.k. ostrukturerad behandling av personuppgifter. Mot bakgrund härav anser vi inte att upplysningskravet kan anses innebära att den som bedriver övervakning har en skyldighet motsvarande 23–26 §§ personuppgiftslagen. Även om inte dataskyddsdirektivet kan anses kräva att den som bedriver övervakningen ska lämna viss information till dem som övervakas kan det ur integritetssynpunkt finnas skäl att fundera närmare på frågeställningen. I många fall är det uppenbart vem som bedriver övervakning. Vid kameraövervakning av butikslokaler är det t.ex. självfallet att övervakningen bedrivs av butiksinnehavaren. På andra platser som gator och torg eller idrottsarenor framstår det inte som lika självklart vem som bedriver övervakningen. ansåg att det kunde vara av betydelse för enskilda att identiteten på den som bedriver övervakningen framgår. Utredningen föreslog därför att upplysning om övervakning skulle innefatta särskild upplysning om vem som bedriver övervakningen om detta inte framgår av förhållandena på platsen. Liksom den tidigare utredningen anser vi att det är befogat att den som övervakas också informeras om vem som bedriver övervakningen. Dels för att den övervakade ska veta vart han eller hon kan rikta förfrågningar eller klagomål om övervakningen, dels för att vetskapen om vem som bedriver övervakning kan ha betydelse för enskildas upplevelse av integritetsintrång respektive trygghet. Det bör dock inte generellt krävas att ändamålet med övervakningen anges i upplysningen. Behovet av detta får anses vara begränsat eftersom ändamålet med övervakning, i alla fall på platser Upplysning om kameraövervakning m.m. dit allmänheten har tillträde, framgår av lag. I många fall får det också anses framgå av förhållandena på platsen. Dessutom finns det en risk att upplysningen, t.ex. en skylt blir alltför detaljerad och därmed otydlig om mycket information lämnas . Det är viktigt att informationen är tydlig och inte belastas med för mycket text. I de fall övervakning ska bedrivas med stöd av samtycke på plats dit allmänheten inte har tillträde bör dock kraven på upplysning ställas högre. Det bör ankomma på den som avser att bedriva övervakningen att, innan samtycke inhämtas, upplysa dem som kan komma att övervakas – inte bara om vem som bedriver övervakningen – utan också om ändamålet med övervakningen. Förslag: ska inte längre ha möjlighet att medge undantag från upplysningsskyldigheten vid synnerliga skäl. Om det finns synnerliga skäl får meddela undantag från upplysningsskyldigheten, s.k. dold kameraövervakning. Detta framgår av 4 § andra stycket lagen om allmän kameraövervakning. möjlighet att meddela beslut om undantag från upplysningsplikten tillkom 1990 i samband med införande av lagen (1990:484) om övervakningskameror m.m. Undantaget motiverades med att det inte kunde uteslutas att en ovillkorlig upplysningsplikt i vissa fall kunde motverka själva syftet med användningen av övervakningskameror och att det kunde komma i fråga att tillämpa bestämmelsen särskilt i fall där hänsynen till allmän ordning och säkerhet gjorde sig särskilt starkt gällande (prop. 1989/90:119 s. 31 och 43). Utredningen om användningen av övervakningskameror föreslog att bestämmelsen skulle utgå och att dold kameraövervakning, med undantag för övervakning av skyddsobjekt och automatisk hastighetsövervakning, uteslutande skulle regleras i lagen om hemlig kameraövervakning. (SOU 1996:88, Kameraövervakning s. 153–154). Utredningen menade att möjligheten till dold övervakning innebar en risk för att man bakvägen skulle kunna få tillstånd till dold kameraövervakning vid förundersökning trots att rekvisiten enligt tvångsmedelsregleringen inte var uppfyllda. Upplysning om kameraövervakning m.m. Regeringen menade emellertid att det inte fanns förutsättningar att avskaffa undantagsmöjligheten helt och att den åtminstone tills vidare borde behållas i lagen om allmän kameraövervakning, eftersom den berörda tvångsmedelslagstiftningen var föremål för översyn (prop. 1997/98:64 s. 24–25). Regeringen pekade särskilt på att det skulle kunna framstå som stötande om möjligheten att använda dold kameraövervakning saknades. Som exempel nämndes fall då ett antal butiker utsatts för sabotage genom att främmande föremål placerades i matvaror, liksom andra fall av sabotage, t.ex. mot sjukhus eller allmänna kommunikationer, bombhot eller andra allvarliga hot som riktas mot vissa platser eller en begränsad krets av personer. Avsikten var, enligt regeringen, att bestämmelsen skulle kunna tillämpas i speciella undantagssituationer där det finns ett starkt behov av att bedriva allmän kameraövervakning utan att behöva informera om det. Det kan t.ex. vara fall där hänsyn till allmän ordning och säkerhet eller behovet av att förebygga allvarlig brottslighet gör sig särskilt starkt gällande. har påpekat att det kan ifrågasättas om det är motiverat att behålla möjligheten att hos ansöka om undantag från upplysningsskyldigheten, särskilt då inte integritetsskyddet förefaller tillgodosett i sådana situationer (SOU 2007:22, Skyddet för den personliga integriteten s. 313). Hemlig kameraövervakning regleras numera i 27 kap. . Hemlig kameraövervakning får användas vid förundersökning i brottmål avseende brott för vilket inte är föreskrivet lindrigare straff än fängelse . Frågan om tillstånd till hemlig kameraövervakning prövas av allmän domstol. Enligt lagen (2007:979) om åtgärder för att förhindra särskilt allvarliga brott ges de brottsbekämpande myndigheterna möjlighet att använda hemlig kameraövervakning i arbetet med att förebygga och förhindra terrorism, spioneri och annan allvarlig systemhotande brottslighet. trädde lagen (2008:854) om åtgärder för att förhindra vissa samhällsfarliga brott i kraft. Lagen ger de brottsbekämpande myndigheterna utvidgade möjligheter att använda bland annat hemlig kameraövervakning vid förundersökning av vissa samhällsfarliga brott som sabotage, mordbrand, luftfartssabotage m.m. även om det krav på minimistraff som ställs upp i inte är uppfyllda. Om det kan befaras att inhämtande av rättens tillstånd till hemlig kameraövervakning skulle medföra en fördröjning eller annan olägenhet som är av väsentlig betydelse för utredningen får åklagaren besluta om tillstånd. Upplysning om kameraövervakning m.m. I den enkät som vi tillställt samtliga landets länsstyrelser har dessa ombetts att uppge om de har medgett undantag från upplysningsskyldigheten enligt 4 § andra stycket lagen om allmän kameraövervakning. Sju länsstyrelser har svarat att de har medgett undantag från upplysningsskyldigheten. Det rör sig om sammanlagt elva beslut varav 10 stycken har lämnats in till oss. Av de ingivna besluten har tre fattats och sju –2008. Samtliga medgivanden om undantag från upplysningsplikten har varit tidsbegränsade. Ett av besluten har upphävts av domstol. Fyra av besluten rör undantag från upplysningsskyldigheten för övervakning av rovdjurslyor. Flera beslut har syftat till att avslöja gärningsmän som har utsatt människor och egendom för upprepad brottslighet, såsom stöld, skadegörelse och olaga hot. Beträffande två beslut framgår inte skälen till att dold övervakning har medgetts. Inledningsvis kan konstateras att bestämmelsen om dold övervakning tillämpas mycket sällan. Av ingivna besluten har endast sju fattats . I vart fall tre av de besluten har rört skydd för rovdjur. I några fall har det rört brott som stöld, skadegörelse och olaga hot, där förutsättningarna har varit sådana att hemlig kameraövervakning inte skulle ha tillåtits. I det tidigare nämnda lagstiftningsärendet pekade regeringen på att det finns ett behov av dold övervakning när hänsyn till allmän ordning och säkerhet eller behovet av att förebygga allvarlig brottslighet gör sig särskilt starkt gällande (prop. 1997/98:64 s. 24–25). Därefter har tillämpningsområdet för lagen om hemlig kameraövervakning utvidgats så att det numera är möjligt att använda hemlig kameraövervakning inte bara för övervakning av en viss misstänkt person eller en plats där denne kan antas komma att uppehålla sig utan även för att övervaka en brottsplats eller dess nära omgivningar i syfte att fastställa vem som skäligen kan misstänkas för brottet. Vidare har det genom lag om åtgärder för att förhindra vissa samhällsfarliga brott skapats möjlighet att använda hemlig kameraövervakning vid förundersökning av vissa samhällsfarliga brott som sabotage, mordbrand, luftfartssabotage m.m. även om det krav på minimistraff som ställs upp i inte är uppfyllda. Hemlig kameraövervakning omgärdas av strikta rättssäkerhetsgarantier. Först och främst är den tillåten endast om det med hänsyn till omständigheterna finns särskild anledning att anta att en person kommer att utöva allvarlig brottslig verksamhet. Upplysning om kameraövervakning m.m. domstol måste, som regel, ge tillstånd till den hemliga övervakningen. Tillståndstiden får, i fråga om tid efter beslutet, inte överstiga en månad åt gången. Vidare ska offentliga ombud delta i tillståndsärenden hos domstol och bevaka enskildas integritetsintressen. Enligt vår mening måste det föreligga mycket starka skäl för att polisens och andra brottsbekämpande myndigheters möjligheter att använda hemlig kameraövervakning i preventivt syfte ska regleras utanför tvångsmedelslagstiftningen. Vi har inte funnit att sådana skäl föreligger. Mot bakgrund härav och med hänsyn till att behovet av den aktuella bestämmelsen framstår som litet föreslår vi att möjlighet att medge undantag från upplysningsskyldigheten tas bort. Som framgått har flera beslut om dold övervakning rört övervakning av rovdjurslyor. Såvitt vi har förstått kameraövervakas rovdjurslyor dels för att upptäcka och beivra tjuvskytte och plundring, dels för att kartlägga rovdjurens bestånd. Det vore naturligtvis orimligt om skyltning om kameraövervakning skulle erfordras i anslutning till rovdjurens lyor. Av 20 kap. 1 § offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) följer dessutom att sekretess gäller för uppgift om utrotningshotad djurart om det kan antas att strävanden att bevara arten motverkas om uppgiften röjs. Med hänsyn till att den aktuella övervakningen avser objekt som inte bör röjas för allmänheten är det inte lämpligt att upplysa om övervakningen genom skyltning vid övervakningsobjektet. Vad som kan anses vara verksam upplysning vid aktuell kameraövervakning kan lämpligen framgå av allmänna råd från Datainspektionen. Möjligen kan det anses tillräckligt att upplysning sker genom annonsering i dagspress eller information på kommunens hemsida om att ett visst naturområde övervakas . Eller genom att skyltar eller anslag placeras vid vägar som leder in i ett område där övervakning sker. I utredningens uppdrag har ingått att överväga om det är motiverat att i något eller några avseenden, exempelvis när det gäller övervakningen av butikslokaler, utvidga lagens möjligheter till tillståndsfri kameraövervakning. I detta kapitel behandlar vi frågan om kameraövervakning efter anmälan. Allmän kameraövervakning kan vara tillståndspliktig eller anmälningspliktig. Av lagen om allmän kameraövervakning följer att det som huvudregel krävs tillstånd för att en kamera ska få vara uppsatt så att den kan riktas mot en plats dit allmänheten har tillträde. Det finns dock övervakning som är undantagen tillståndsplikt. Det är fråga om övervakning som har ansetts särskilt angelägen för att förebygga brott och olyckor (7–9 §§). Det rör sig bland annat om övervakning av trafiksäkerhetsskäl, vid trafikövervakning och i kasinon. En polismyndighet och räddningsledare enligt lagen (2003:788) om skydd mot olyckor får också i vissa fall bedriva övervakning utan tillstånd. Tillståndsplikten innebär att gör en individuell prövning om kameraövervakning ska tillåtas i varje enskilt fall. Enligt 6 § lagen om allmän kameraövervakning ska tillstånd till allmän kameraövervakning meddelas om intresset av övervakningen väger tyngre än den enskildes intresse av att inte bli övervakad.