sou · GXB387 · 2010-01-01 00:00:00 — I tidigare förarbeten uttrycktes att om upplysningsskyldigheten åsidosattes i ett rent privat sammanhang, t.ex. i ett utrymme i en bostad skulle det kunna vara exempel på ett sådant ringa fall där straffansvar skulle undantas (prop. 1989/90:119 s. 57). Förmodligen har brott mot upplysningsplikten i flera av fallen lagförts i samband med brott mot tillstånds- eller anmälningsplikten. 9.2Behovet av integritetsskydd vid privat kameraövervakning När det gäller allmän kameraövervakning kan en enskilds personliga integritet kränkas genom att andra tittar på bilder eller filmer av honom eller henne, men också genom att den enskilde vet att någon kan titta på bilder eller kan göra dem tillgängliga för andra. De allra största riskerna för kränkning av enskildas integritet är, enligt vår mening, att bilder eller filmer utnyttjas, exempelvis genom att spridas. Den tidigare kameraövervakningsutredningen föreslog att det skulle införas ett undantag från upplysningsskyldigheten vid kameraövervakning av en bostad om övervakningen bedrivs av den som bor där. Utredningen menade att det inte fanns behov av att i lag ålägga den boende en sådan informationsplikt, särskilt inte som upplysningsplikten är straffsanktionerad. Dessutom låg ställningstagandet, enligt utredningen, i linje med bestämmelsen i 6 § personuppgiftslagen som undantar behandling av personuppgifter som en fysisk person utför som ett led i en verksamhet av rent privat natur. Några närmare överväganden rörande integritetsskydd presenterades inte (SOU 2002:110, Allmän kameraövervakning s. 139–140). fann att lagen om allmän kameraövervakning, i vissa avseenden rörande privat verksamhet går anmärkningsvärt långt i integritetsskyddsvänlig riktning. Kommitt- én syftade på att lagens krav om att hänsyn ska tas till enskildas personliga integritet gäller, liksom bestämmelserna om upplysnings- och tystnadsplikt, även vid den form av övervakning där någon har satt upp en kamera i eller i omedelbar anslutning till sin bostad, i syfte att exempelvis utöva tillsyn över småbarn eller husdjur eller att säkra bevisning vid inbrott eller rån riktat mot den egna familjen. Kravet på upplysande skyltning och särskild information om att ljud kan tas upp gäller också för de webbkameror som finns i 10 000-tals hem. konstaterade kommittén att personuppgiftslagens motsvarande regler inte är tillämpliga i en sådan helt privat verksamhet. (SOU 2007:22, Skyddet för den personliga integriteten, Del 1 s. 312). Även i andra sammanhang har det pekats på att den straffsanktionerade upplysningsskyldigheten sträcker sig väl långt vad gäller privat kameraövervakning. I förarbetena till lagen (1990:484) om övervakningskameror m.m. uttryckte Lagrådet att det från integritetssynpunkt är mycket väsentligt att upplysning lämnas om förekomsten av en övervakningskamera och att dold övervakning inte bör få förekomma annat än i vissa speciellt angivna undantagsfall. Enligt Lagrådet kunde det dock sägas att förbudet mot dold övervakning sträckte sig för långt genom att det innebar en ovillkorlig och straffsanktionerad upplysningsskyldighet även i rent privata sammanhang (prop. 1989/90:119 s. 78). I den tidigare lagens straffbestämmelse stadgades, liksom i nuvarande 26 §, att det i ringa fall inte skulle dömas till ansvar. ovan nämnda förarbetena menade departementschefen att om upplysningsskyldigheten åsidosattes i ett rent privat sammanhang, t.ex. i ett utrymme i en bostad skulle det kunna vara exempel på ett sådant ringa fall (prop. 1989/90:119 s. 57). De redovisade uttalandena antyder att lagstiftaren tidigare i någon mån har ansett att behovet av integritetsskydd i rent privata sammanhang är lägre än på platser dit allmänheten har tillträde. står det klart att det även på sådana platser finns risk för integritetskränkningar och att den risken har ökat genom att kameror blivit allmänt tillgängliga. Privatbostäder och andra privata områden är sådana platser där enskilda normalt inte räknar med att bli övervakade. Om så ändå sker kan det i många fall komma att uppfattas som en integritetskränkning, särskilt om övervakningen sker dolt. Detta bekräftas av en undersökning som lät göra. Ett antal personer ombads att uppge hur de skulle uppleva det att bli filmade när de besökte en privatbostad där kameror var uppsatta som skydd mot inbrott. av de tillfrågade uppgav att de tyckte att det skulle vara en aning obehagligt och uppgav att de skulle uppleva det så obehagligt att de inte skulle komma på besök någon mer gång. Det förekommer att enskilda filmar personer i privata utrymmen utan att den eller de som filmas blir upplysta om det. Sådan filmning sker ofta med handkameror eller mobiltelefoner men frågeställningen rörande kränkning och behovet av integritetsskydd är densamma som vid övervakning med fast uppsatt övervakningsutrustning. Det finns exempel på att personer, ovetandes, har filmats utan kläder eller i intima situationer. Även om enskilda kan uppfatta det som djupt kränkande att bli avbildad i sådana situationer riskerar den som begår kränkningen sällan någon påföljd. I svensk rätt saknas nämligen ett generellt skydd mot att enskilda filmas eller fotograferas utan samtycke. Endast undantagsvis kan någon straffas för att ha fotograferat en person mot dennes vilja. Ansvar för ofredande kan exempelvis enligt gällande praxis inte komma i fråga om den som avbildas har varit omedveten om fotograferingen eller filmningen. En man som hade gömt en filmkamera i ett duschutrymme och spelade in sin arbetskamrat när hon klädde av sig dömdes således inte för ofredande (dom i mål B 8594-08). Det är i de flesta fall inte heller förbjudet att visa en bild eller film som avbildar en person för andra trots att ett sådant förfarande kan innebära en allvarlig kränk- ning för den drabbade. I den mån spridning av smygtagna bilder sker till ett flertal kan dock bestämmelse om förtal tillämpas. I ett fall där en 15-årig pojke smygfilmades av sina skolkamrater när han onanerade på en toalett dömdes de tilltalade för grovt förtal. Hovrätten tog då hänsyn till att filmen spridits bland andra ungdomar och att filmen varit ägnad att utsätta pojken för andras missaktning (dom i mål B 2046-08). Av domen kan man dra slutsatsen att det inte blivit fråga om förtal om filmen inte hade spridits. Den kränkning som pojken utsattes för genom filmningen i sig är således inte straffbelagd (se även NJA 2008 s. 946 och dom i mål B 5605-05). I sammanhanget bör nämnas att i den mån dold filmning sker med uppsatt övervakningsutrustning enligt 2 § lagen om allmän kameraövervakning kan den som filmar fällas till ansvar enligt 26 § 1 p samma lag för brott mot upplysningsplikten. Om det är fråga om en kränkning som bedöms som allvarlig kan det också bli aktuellt med skadeståndsansvar enligt 3 kap. 2 § skadeståndslagen (1972:207). Svenska domstolar har i flera fall uttryckt att det är otillfredsställande att lagstiftningen inte kan förhindra sådana kraftigt integritetskränkande beteenden som smygfilmning kan innebära (se exempelvis NJA 2008 s. 946). Bland annat mot denna bakgrund föreslog att det ska föras in en bestämmelse om förbud mot olovlig fotografering i med följande lydelse. Den som olovligen fotograferar någon som befinner sig på en plats dit allmänheten inte har insyn, döms, om inte gärningen med hänsyn till omständigheterna var försvarlig, för olovlig fotografering till böter eller fängelse i högst . I begreppet fotografering innefattas, enligt förslaget, även upptagning av bilder med filmkamera. förslag har remitterats och de flesta remissinstanser delar bedömningen att det finns ett behov av att straffrättsligt reglera integritetskränkande fotografering och filmning. Några remissinstanser anser att begreppsbestämningen plats dit allmänheten inte har insyn inte är lämplig och att avgränsningen snarare bör göras utifrån om avbildningen i sig får anses integritetskränkande för den enskilde. Flera instanser menar att det även krävs ett skydd mot olovlig spridning av bilder och filmer. Privat kameraövervakning SOU 2009:87 förslag bereds i . Som vi tidigare redovisat är allmän kameraövervakning i rent privata sammanhang oreglerad i många andra länder. I , och finns emellertid straffbestämmelser som förbjuder olovlig filmning och fotografering. Förslag: Kameraövervakning som en fysisk person utför som ett led i en verksamhet av rent privat natur ska inte omfattas av den lag som reglerar allmän kameraövervakning. Det finns ett tydligt behov av att skydda enskildas personliga integritet vid övervakning såväl på allmänna platser som i mer privata miljöer. Syftet med aktsamhetskravet i lagens första paragraf är att understryka att allt utnyttjande av övervakningskameror kan innebära risker för integritetsintrång och att apparaturen därför ska användas under ansvar och med ett allmänt hänsynstagande till medmänniskan. Att kravet även gäller kameror som inte är tillståndspliktiga har tidigare motiverats av att den tekniska och kommersiella utvecklingen på området medför en utbredd förekomst av kameror även i rent privata sammanhang, vilket innebär att risken för att människor också i dessa situationer kan utsättas för integritetsintrång (prop. 1989/90:119 s. 31). Frågan är emellertid om det är ändamålsenligt att rent privata förhållanden omfattas av samma regelverk som den allmänna övervakningen i samhället. Liksom på offentliga platser förekommer i privata miljöer kameraövervakning där avsikten är personövervakning. Sådan kameraövervakning torde ofta syfta till att skydda personer och egendom mot brott och olyckor. Det kan tyckas att det borde vara upp till den enskilde om, och i så fall hur, han eller hon vill övervaka sin privata egendom. Generellt får det också anses vara en mindre risk för integritetsintrång jämfört med kameraövervakning av platser dit allmänheten har tillträde. Förmodligen finns det ett utbrett stöd hos allmänheten för att enskilda själva ska få råda över hur de övervakar privata egendomar. Det allra flesta känner sannolikt inte heller till att lagen om allmän kameraövervakning gäller t.ex. även beträffande kameror som är kopplade till inbrottslarmet i bostaden. Förutom traditionell personövervakning finns det en mängd kameror i privata miljöer som används för andra ändamål än personövervakning men ändå omfattas av lagen om allmän kameraövervakning, t.ex. alla de webbkameror som finns inbyggda i datorer i privatbostäder. Sedan lagstiftning infördes på kameraområdet har det skett en närmast explosiv teknisk utveckling. Då talades det om att bruket av övervakningsapparaturen krävde förhållandevis omfattande förberedelser, t.ex. uppmontering av kameror och att dessa förhållanden medförde att det var möjligt att uppställa villkor för apparaturens nyttjande (SOU 1974:85, Fotografering och integritet, s. 86). krävs knappt några förberedelser, i vart fall inga omfattande, för att en kameraövervakning i lagens mening ska ske. Lagens ursprungliga utformning är inte anpassad till dagens omfattande och vardagliga hantering av tekniken för rent privata ändamål, och det framstår som främmande att även den övervakning som sker via exempelvis webbkameror i privata hem ska omfattas av samma lagstiftning som den övervakning som bedrivs av myndigheter och näringsidkare på gator, torg samt i andra offentliga miljöer. Det är helt enkelt inte rimligt att kräva att den som använder en webbkamera i privat syfte alltid ska göra en integritetsavvägning enligt 1 § lagen om allmän kameraövervakning. Skäl kan också anföras mot att den som utnyttjar tekniken för rent privata ändamål vid straffansvar ska vara skyldig att upplysa om övervakningen. Dessutom finns det ytterst begränsade möjligheter för myndigheter att kontrollera och beivra lagstridig övervakning i privata miljöer. De som i privat verksamhet bryter mot lagens bestämmelser lagförs i princip aldrig. Vi menar att få känner till att bestämmelserna gäller privat verksamhet varför efterlevnaden av lagen i den delen är låg. Det kan därför diskuteras om det är rimligt att behålla en reglering som har lågt stöd hos enskilda och som myndigheterna saknar medel att upprätthålla. Sådana bestämmelser riskerar att bli verkningslösa. Vi föreslår därför att privat kameraövervakning undantas från den lag som reglerar allmän kameraövervakning. Det betyder att lagens bestämmelser om att allmän kameraövervakning ska ske med hänsyn till enskildas personliga integritet, upplysningsskyldighet, tystnadsplikt, förverkande av övervakningsutrustning och straff inte ska gälla för privat övervakning. Med vårt förslag renodlas och förenklas lagen. Den inriktas på den betydande allmänna övervakning som sker av enskilda i samhället. Förslaget innebär att dold övervakning inte längre blir förbjuden vid privat kameraövervakning och en enskild som ändå utsätts för den kan inte med stöd av regleringen om allmän kameraövervakning kräva straffansvar eller skadestånd. Den som blir kränkt genom privat kameraövervakning kan inte begära ersättning med stöd av den föreslagna skadeståndsbestämmelsen, och inte heller med stöd av lagens straffbestämmelse (nuvarande 26 §) i kombination med 3 kap. 1 § skadeståndslagen. Det innebär således en viss försämring av skyddet för den personliga integriteten. Enligt vår mening kommer dock inte denna försämring att bli särskilt påtaglig i praktiken eftersom straffbestämmelserna i lagen om allmän kameraövervakning knappast används . Lagen har i denna del sannolikt inte heller någon beaktansvärd återhållande effekt eftersom få känner till att den gäller privat kameraövervakning. Det kan t.o.m. vara så att försämringen är av rent teoretiskt slag. Vi vill framhålla att det självfallet är angeläget med ett ändamålsenligt skydd mot ingrepp i den personliga integriteten även när det gäller kameraövervakning i privata miljöer. Enligt vår uppfattning är sådana kränkningar som sker genom upptagning av bild och ljud med fast övervakningsapparatur i rent privat verksamhet likartade de kränkningar som sker med kameror som inte är fjärrmanövrerade; som exempelvis handkameror och mobilkameror. Det bör därför, som föreslagit, regleras i en annan särskild ordning; t.ex. genom ett straffrättsligt skydd mot olovlig fotografering, innefattande filmning, i . Frågan inställer sig då vad som ska avses med privat kameraövervakning. Det krävs en tydlig definition av undantaget för att så långt det är möjligt undvika gränsdragningsproblem. Den behandling som undantas i personuppgiftslagen har i 6 § specificerats som behandling av personuppgifter som en fysisk person utför som ett led i en verksamhet av rent privat natur. Vi menar att personuppgiftslagens undantag lämpar sig även beträffande allmän kameraövervakning och föreslår således att den lag som ska reglera allmän kameraövervakning inte ska gälla vid kameraövervakning som en fysisk person utför som ett led i en verksamhet av rent privat natur. Enligt vår mening är det dessutom lämpligt att knyta an till ett i personuppgiftssammanhang vedertaget begrepp. Först och främst bör understrykas att privat kameraövervakning endast bör omfatta kameraövervakning som bedrivs av enskilda. Juridiska personer ska inte omfattas av undantaget. Däremot bör privat kameraövervakning där övervakning handhas av t.ex. ett säkerhetsföretag på uppdrag av en enskild omfattas av undantaget. En viktig faktor för att avgöra om en övervakning ska bedömas som privat eller inte är platsen för övervakningen. Övervakning i offentliga miljöer bör inte omfattas av ett undantag. Den tidigare kameraövervakningsutredningen föreslog ett undantag från upplysningsskyldigheten vid kameraövervakning av en bostad om övervakningen bedrivs av den som bor där. Liksom den tidigare utredningen anser vi att kameraövervakning i privatbostäder normalt bör undantas. Det finns dock vissa andra platser som ligger nära till hands att undanta, som privata byggnader som inte används i rörelse (garage, förråd, sjöbodar och liknande), men även viss tomtmark. Markområden som omfattas av allemansrätten men ändå är privata faller under plats dit allmänheten har tillträde. Det bör också stå klart att övervakningen sker för privata ändamål. En flerfamiljsfastighet skulle kunna definieras som privat plats som det pågår uthyrningsrörelse. Det har alltså betydelse i vilken verksamhet övervakningen sker. I många fall bör det framstå som relativt självklart vad som är privat kameraövervakning, men gränsdragningsproblem kan alltid komma att uppstå. En särskild fråga är vad som bör gälla när t.ex. hantverkare eller personal från hemtjänst övervakas i ett privat hem. Datainspektionen har tagit ställning till en sådan situation. Anhöriga till en person som var dement hade kopplat in en webbkamera för att kunna se vad som hände i dennes hem. I hemmet arbetade hemtjänstpersonal som alltså filmades. Datainspektionen bedömde att det rörde sig om behandling av personuppgifter som var ett led i en verksamhet av rent privat natur (Datainspektionen , Diarienr 577-2009). Mycket talar för att övervakningskameror i privata bostäder som regel ska omfattas av undantaget även om personer som tillfälligt arbetar i hemmet kan komma att övervakas. Om uppdragsgivaren däremot kameraövervakar i syfte att kontrollera de som arbetar i hemmet torde inte undantaget vara tillämpligt. Eftersom det är fråga om en uppdragssituation som liknar ett anställningsförhållande finns det skäl att inte bedöma det som en verksamhet av rent privat natur. De gränsdragningsproblem som kan komma att uppstå kan förekommas genom information och allmänna råd från Datainspektionen, men får ytterst avgöras av domstol. Om bilder eller ljud från kameraövervakning sprids till en större krets personer, t.ex. över Internet är det inte längre fråga om privat kameraövervakning (jfr beträffande undantaget i personuppgiftslagen SOU 2004:6 Översyn av personuppgiftslagen s. 228). Det betyder att lagen ska tillämpas och att den som spridit materialet kan ha brutit mot t.ex. bestämmelsen om tystnadsplikt. Den föreslagna skadeståndsbestämmelsen gäller också och den som skadar eller kränker en enskilds integritet genom behandling av bild- och ljudmaterial kan bli ersättningsskyldig. 10Regleringen av allmän kameraövervakning Bestämmelser om allmän kameraövervakning finns i två lagar, nämligen lagen om allmän kameraövervakning och personuppgiftslagen. I lagen om allmän kameraövervakning regleras förenklat uttryckt kameraövervakning av plats dit allmänheten har tillträde och i personuppgiftslagen finns regler som gäller för kameraövervakning av plats dit allmänheten inte har tillträde. Kameraövervakning har blivit allt vanligare på platser dit allmänheten inte har tillträde men där påtagliga integritetsintressen ändå gör sig gällande mot en utbredd och förhållandevis okontrollerad användning. Enligt direktiven ska vi därför överväga om den traditionella gränsdragningen mellan tillståndspliktig och tillståndsfri kameraövervakning är ändamålsenlig. Om vi finner att det behövs ett ökat integritetsskydd vid övervakning av platser som enligt nuvarande ordning inte omfattas av lagens bestämmelser om tillstånd och tillsyn m.m., ska vi överväga om det finns skäl att i något eller några avseenden utvidga tillståndsplikten till att omfatta vissa platser dit allmänheten inte har tillträde. Det kan t.ex. vara fråga om vissa utrymmen inom skolans lokaler eller gemensamhetsutrymmen i flerfamiljshus. Om vi kommer fram till att en sådan förändring är mindre lämplig ska vi i stället, om det behövs ett ökat integritetsskydd, föreslå andra lämpliga förändringar av regelverket för att åstadkomma ett sådant. I vårt uppdrag har också ingått att kartlägga och analysera tillämpningen av personuppgiftslagens bestämmelser vid kameraövervakning som bedrivs på platser dit allmänheten inte har tillträde. Vår redogörelse av denna tillämpning finns i kapitel 4. Eftersom sådan övervakning kan avse vitt skilda platser, där intresset av integritetsskydd gör sig olika starkt gällande, ska vi analysera om det behövs förändringar i syfte att bättre tillgodose de Regleringen av allmän kameraövervakning integritetsskyddsintressen som gör sig gällande vid sådan övervakning. Om vi finner att tillämpningen av den s.k. missbruksregeln ger utrymme för kameraövervakning som innebär ett alltför vittgående intrång i den personliga integriteten för de övervakade ska vi lämna förslag till hur en bättre avvägning mellan övervakningsintresset och integritetsskyddsintresset kan uppnås. De två frågeställningarna; gränsdragningen mellan tillståndspliktig och tillståndsfri kameraövervakning samt tillämpningen av personuppgiftslagens bestämmelser (missbruksregeln) vid kameraövervakning är nära förknippade. Frågorna hänger i sin tur nära samman med frågan om allmän kameraövervakning även framöver bör regleras i två lagar eller om förutsättningar finns att samla alla bestämmelser i en lag. Vi har därför valt att behandla dessa frågor i ett sammanhang. Lagen om allmän kameraövervakning har till syfte att reglera användningen av kameraövervakning så att verksamheten kan bedrivas på ett effektivt sätt som ett tillfredsställande skydd mot integritetsintrång upprätthålls. Personuppgiftslagen syftar till att skydda människor mot att deras personliga integritet kränks genom behandling av personuppgifter. Bilder är personuppgifter förutsatt att en person kan identifieras med hjälp av bilden. Den utrustning som används för kameraövervakning är i stor utsträckning baserad på digital teknik, vilket innebär att övervakningen till stor del omfattas av personuppgiftslagens bestämmelser. Rent privat användning av personuppgifter är undantagen. Undantag görs även med hänsyn till offentlighetsprincipen och tryck- och yttrandefriheten. Av 2 § framgår att om det i annan lag eller förordning finns bestämmelser som avviker från personuppgiftslagen ska de bestämmelserna tillämpas i stället. I lagen om allmän kameraövervakning finns bestämmelser som är gemensamma för all kameraövervakning. Det är bestämmelser om att kameraövervakning ska ske med tillbörlig hänsyn till enskildas personliga integritet samt bestämmelser om upplysningsskyldighet, tystnadsplikt och straff. Dessa bestämmelser gäller oavsett om övervakningen sker av plats dit allmänheten har tillträde Regleringen av allmän kameraövervakning eller av plats dit allmänheten inte har tillträde. Bestämmelserna gäller även kameraövervakning i rent privata sammanhang. För allmän kameraövervakning av plats dit allmänheten har tillträde gäller, förutom de ovan nämnda gemensamma förutsättningarna, bestämmelser om tillstånd, anmälan samt hantering och bevarande av material från övervakningen. Tillstånd krävs alltså som regel för att få bedriva kameraövervakning när en kamera ska vara uppsatt så att den kan riktas mot en plats dit allmänheten har tillträde. Tillstånd ska meddelas om intresset av allmän kameraövervakning väger tyngre än den enskildes intresse av att inte bli övervakad. Detta har kallats överviktsprincipen. Vid bedömningen av intresset av allmän kameraövervakning ska särskilt beaktas om övervakningen behövs för att förebygga brott, förhindra olyckor eller därmed jämförliga ändamål. Vid bedömningen av den enskildes intresse av att inte bli övervakad ska särskilt beaktas hur övervakningen ska utföras och vilket område som ska övervakas. Det finns undantag från tillståndsplikten. I vissa fall räcker det med anmälan. Ansökan och anmälan görs hos i det län där kameraövervakningen ska ske. är tillsynsmyndighet över kameraövervakning av platser dit allmänheten har tillträde. Det gäller både övervakning som sker efter tillstånd och anmälan. Inom ramen för sin tillsynsverksamhet får meddela de förelägganden och förbud som behövs. Som nämnts ovan finns det ett antal bestämmelser i lagen om allmän kameraövervakning som gäller all kameraövervakning, alltså även övervakning som sker på plats dit allmänheten inte har tillträde.