sou · GYB350 · 2010-06-22 00:00:00 — SOU och Ds kan köpas från kundtjänst. För remissutsändningar av SOU och Ds svarar på uppdrag av . Beställningsadress: kundtjänst 106 47 Orderfax: Ordertel: E-post: Internet: Svara på remiss. Hur och varför. Statsrådsberedningen (SB PM 2003:2, reviderad ) – En liten broschyr som underlättar arbetet för den som ska svara på remiss. Broschyren är gratis och kan laddas ner eller beställas på Textbearbetning och layout har utförts av , FA/kommittéservice Till statsrådet och chefen för Regeringen beslutade vid regeringssammanträde att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att utreda hur förmågan att understödja Försvarsmaktens insatsförband med helikoptrar ska bibehållas respektive förbättras, samt vilka krav det ställer på dimensionering och organisation av helikopterförbanden. Regeringen beslutade och om tilläggsdirektiv till utredningen. Utredaren har i delbetänkande, som lämnades till regeringen , föreslagit att helikoptersystem 4 bör avvecklas. Regeringen beslutade i tilläggsdirektiv till utredningen att ändra det ursprungliga uppdraget i ovan angivna del (Dir. 2010:13). Utredaren ska i stället beskriva och analysera förutsättningar, tillvägagångssätt och tidsramar för att förstärka Försvarsmaktens medeltunga helikopterkapacitet. Utredaren ska även analysera flygsäkerhetsrelaterade frågor och föreslå förbättringsåtgärder (Dir. 2008:118). Utredaren ska också utvärdera erfarenheterna av genomförda upphandlingar av helikoptersystem (Dir. 2008:118). Chefen för förordnade överdirektören, numera generaldirektören vid , som särskild utredare. förordnades byråchefen som sekreterare i utredningen. Som sakkunnig att ingå i utredningen förordnades den 13 feb- ruari 2009 departementssekreteraren . Som expert- er i utredningen förordnades brigadgeneral och överste . förordnades kommen- dörkapten att fr.o.m. och flyg- inspektör att fr.o.m. vara experter i utredningen. att fr.o.m. var expert i utred- ningen. Utredningen, som har antagit namnet Militärhelikopterutred- ningen, får härmed överlämna slutbetänkandet Försvarsmaktens helikopterresurser (SOU 2010:50). Utredningens uppdrag är därmed slutfört. Omsättning av helikopterparken ............................................ 1.2.1 Anskaffning av nya helikoptersystem ......................... Modifiering av helikoptersystem................................. Det ursprungliga uppdraget ......................................... 1.3.3 Delbetänkandet Försvarsmaktens – frågan om vidmakthållande eller avveckling? Utredningsarbetet, m.m. ......................................................... Frågor som behandlas i delbetänkandet ................................. Utgångspunkter för det fortsatta arbetet............................... eller avveckling?............................................................. 2.2.2 Remissinstansernas svar på delbetänkandet................ 2.2.3 Del I: Förutsättningar att förbättra den medel- Del II: Flygsäkerhet...................................................... 2.2.5 Del III Erfarenheter av anskaffnings- och modifieringsprocesserna, m.m. .................................... Det nya försvarets inriktning, m.m................................ Mål och uppgifter.......................................................... 3.2.2 Krav på operativa förmåga............................................ 3.2.3 Pågående och planerade insatser .................................. 3.2.4 Den nordiska stridsgruppen 2011................................ Inriktningsbeslut för Försvarsmakten – 2014 ............... 3.5.2 Frågor av betydelse för helikopterverksamheten........ Helikopterbataljonens framtida inriktning............................. 3.6.2 Bemyndigande att anskaffa ett medeltungt Begreppet förmåga, m.m. ............................................ Försvarsmaktens interna styrning .......................................... Förmåga och ambitionsnivå .................................................... 5.1.3 Anskaffning av ny medeltung helikopter () .. Helikopterbataljonens uppgifter, m.m. .................................. Ledning av helikopterförbanden.................................. Bas- och underhållstjänst ............................................. Preliminär förbandsmålsättning (PTOEM)........................... Huvuduppgifter och deluppgifter ............................... Förutsättningar för att förstärka den medeltunga Utgångspunkter, m.m.............................................................. Försvarsmaktens utredningar, m.m........................... Behovet av kravställning ............................................ Behov av modifiering ................................................. Påverkan på övrig verksamhet ................................. Behov av modifiering ............................................... Anskaffning av ytterligare fem helikoptrar ............ Påverkan på övrig verksamhet ................................. Behov av modifiering ............................................... Påverkan på övrig verksamhet................................. Ytterligare anskaffning av ................. Anskaffning av nytt medeltungt helikoptersystem ............. På marknaden förekommande helikoptersystem... Förutsättningar för driftsättning ............................ Påverkan på övrig verksamhet................................. Ekonomi, m.m.......................................................... Överväganden och slutsatser................................................. Förutsättningar att öka den medeltunga Dimensionering, m.m............................................................ Det fortsatta arbetet efter delbetänkandet........................... Försvarsmaktens inriktning Flygsäkerhet.............. Flygvapnets ledning och organisation................................... Flygvapeninspektören ()................................... Flygtaktisk stab (FTS) ............................................. Försvarsmaktens flygoperatör (FMFO)................. Styrdokument för flygtjänsten ................................ Ansvarig företrädare () ....................................... Flygchef ()........................................................... Lokal flygchef ().............................................. Ledning av flygtjänsten.......................................................... Ledning av flygtjänst ................................................ Luftoperativ insatsledare vid flygtaktiska staben ... Tillsyn av militär luftfart........................................................ Vision och verksamhetsidé .................................................... Uppgifter och ansvar................................................ Anskaffnings- och modifieringsprocessen av 8.2.2 Inträffade leveransförseningar och myndig- Iakttagelser och erfarenheter ..................................... Iakttagelser och erfarenheter ..................................... 8.4.3 Inträffade förseningar och myndigheternas 8.4.4 Internrevisorernas iakttagelser och erfarenheter...... 8.4.5 Utredningens iakttagelser och erfarenheter.............. Kostnads- och konsekvensanalys................................ Bilaga 1 Kommittédirektiv (Dir. 2008:118)............................... Bilaga 2 Tilläggsdirektiv ...................................(Dir. 2008:148) Bilaga 3 Tilläggsdirektiv .....................................(Dir. 2009:27) Bilaga 4 Tilläggsdirektiv .....................................(Dir. 2010:13) frågan om vidmakthållande eller avveckling (SOU Försvarsmakten Inriktning – Flygsäkerhet.................. Sammanställning av Försvarsmaktens åtgärder med Försvarets materialverks redogörelse för anskaffnings- och modifieringsprocesserna................. Délégation Générale pour lArmement Forward and Refueling Point Preliminär taktisk, organisatorisk och ekono- Regler för militär luftfart Utkast taktisk, organisatorisk och ekonomisk har inledningsvis haft regeringens uppdrag att se över Försvarsmaktens förmåga att understödja insatsförbanden med helikoptrar för olika uppgifter. Det ursprung- liga uppdrag ändrades genom tilläggsdirektiv till utredningen . Det ändrade uppdraget innebär att utredningen ska istället med utgångspunkt i regeringens styrdokument samt aktuella och långsiktiga behov kartlägga Försvarsmaktens förmåga att under- stödja insatsförbanden med medeltunga helikoptrar för olika uppgifter och kartlägga eventuella begränsningar hänförliga till helikopterbataljonen. Utredningen ska vidare utifrån kartlägg- ningen analysera och lämna förslag på hur den medeltunga helikopterkapaciteten kan ökas och inom vilka tidsramar samt beskriva olika ambitionsnivåer för en eventuell kapacitetsökning. I uppdraget ingår även att klarlägga vilka krav en ökad förmåga att understödja insatsförbanden med medeltunga helikoptrar ställer på dimensionering och organisation av helikopterbataljonen samt stödjande myndigheter och funktioner. I utredningens uppdrag ingår också att göra en samlad och övergripande analys av flygsäkerhetsrelaterade frågor inom Försvars- maktens helikopterverksamhet. Därutöver ska utredningen beskriva och analysera anskaffningsprocessen av helikoptersystem 14 respek- tive 15 samt modifieringsprocessen av helikoptersystem 10. Försvarsmaktens helikoptersystem är föremål för omsättning. Målet för omsättningen är främst att skapa en ensad helikopterpark med färre helikoptertyper. Syftet är att myndig- heten härigenom ska kunna utforma en mer rationell och effektiv helikopterverksamhet, bl.a. genom att minska drifts- och under- hållskostnaderna. Flertalet av de tidigare helikoptersystemen har redan avvecklats eller är föremål för avveckling. pågår avveckling av helikoptersystem 4 och helikoptersystem 9. Av de tidigare heli- koptersystemen är det endast helikoptersystem 10 som planeras att vidmakthållas tills vidare. Som ersättning till avvecklade system pågår anskaffning – enligt tidigare beslut – av ett nytt medeltungt helikoptersystem och lätt helikoptersystem. Omsättningen av helikopterparken innebär enligt hittillsvarande planering att antalet helikoptrar mer än halveras. Från att tidigare ha uppgått till ett hundratal helikoptrar beräknas antalet uppgå omkring 40 helikoptrar . konstaterade i ett delbetänkande, som lämnades till regeringen , att det relativt den nu gällande preliminära förbandsmålsättningen för helikopterbataljonen finns brister i förbandets mark- och sjöoperativa förmåga och angivna brister återfinns framförallt avseende medeltung helikopterkapacitet. Utredningen konstatera- de även att det vid en samlad bedömning inte framkom skäl att vidmakthålla helikoptersystem 4 utan förslog att helikoptersyste- met ska fortsatt avvecklas. Leveransförseningar av helikoptersystem 14 respektive 15 konstaterar att enligt den ursprung- liga planeringen skulle de nya helikoptersystemen levereras –2009. Införandet av helikoptersystemen har emellertid drabbats av förseningar på grund av leveransproblem inom industrin, främst vad avser helikoptersystem 14. Det medför att helikoptersystem 14 efter nödvändig uppbyggnadsperiod bedöms uppnå efterfrågad markoperativ förmåga omkring 2017 och sjö- operativ förmåga omkring 2020, då helikopterbataljonen – enligt den förbandsmålsättning som gällt – ska uppnå full operativ förmåga. Behovet av ytterligare medeltung helikopterkapacitet konstaterar att omställningen till ett tillgängligt och användbart insatsförsvar ställer ökade krav på Försvarsmaktens operativa förmåga. Helikopterbataljonens för- måga att understödja arméstridskrafter och stridskrafter vid nationella och internationella insatser med helikopterenheter är av stor betydelse för Försvarsmaktens framtida användbarhet. Utred- ningen bedömer att denna betydelse kommer att öka såväl vid nationella som internationella insatser. noterar i detta sammanhang att såväl regeringen som försvarsutskottets majoritet också framhåller den stora betydelse som helikopterbataljonen har för att under- stödja armé- och marinstridskrafter, bl.a. vad gäller förmågan att stödja internationella fredsfrämjande insatser med en helikopterenhet. bedömer att insatsförbandens behov av stöd med medeltung helikopterkapacitet är större än den planerade nivån i den nu gällande förbandsmålsättningen, på såväl kort som på lång sikt. föreligger det redan nu allvarlig brist i helikopterbataljonens mark- och sjöoperativa för- måga till stöd för insatsförbanden, främst på grund av bakgrund av industrins oförmåga att leverera enligt plan. att bristen på medeltunga heli- koptrar för mark- och sjöoperativa ändamål nu är så stor, och kommer att bestå , att det är motiverat att skynd- samt förstärka helikopterbataljonens medeltunga helikopterkapa- citet. konstaterar att statsmaktens krav på Försvarsmaktens operativa förmåga och krav på medeltung helikopterkapacitet innebär att en förstärkning av den medeltunga helikopterkapaciteten ska långsiktigt inriktas mot att kunna stödja insatser till stöd för territoriell integritet, specialförbandsinsatser och insatser med snabbinsatsförband, t.ex. den nordiska strid- gruppen, som stöd ska kunna lämnas kontinuerligt över tiden till internationella insatser. bedömer att den angivna inrikt- ningen medför att behovet av medeltung helikopterkapacitet är större än den planerade nivån i den nu gällande förbands- målsättningen. Helikopterbataljonen måste därför förstärkas med ytterligare medeltunga helikopterresurser utöver vad som anges i Utredningen delar Försvarsmaktens och gemensamma bedömning att ett tillskott av minst femton medeltunga helikoptrar utöver vad som anges i förbandsmålsättningen krävs för att möta behovet av medeltung helikopterkapacitet. har med stöd av Försvarsmakten och analyserat förutsättningar och möjliga tillvägagångssätt för att skyndsamt förstärka den medeltunga heli- kopterkapaciteten. Utredningen kan därvid konstatera att varken ett vidmakthållande av helikoptersystem 4 eller helikoptersystem 10 i dess nuvarande konfiguration och omfattning möter kravet på tillräckligt antal helikoptrar för att säkerställa att det angivna behovet kan mötas. Utredningen har även analyserat alternativet att långsiktigt vidmakthålla samtliga helikoptrar i helikoptersystem 10 i modifierad version 10B och anskaffa ytterligare fem heli- koptrar till systemet för att nå upp till kravet på antal helikoptrar. Detta alternativ innebär dock att Försvarsmakten i praktiken skulle komma att långsiktigt operera tre medeltunga helikoptersystem. Helikoptersystem skulle dessutom mot bakgrund av behovet av modifiering kunna ge operativ effekt tidigast omkring 2015–2016. Utredningen gör därför bedömningen att inte heller detta alternativ möter kravet på en skyndsam förstärkning av den medeltunga helikopterkapaciteten. gör bedömningen att det alter- nativ som bäst möter angivna krav är att ett nytt medeltungt helikoptersystem anskaffas genom direktupphandling från en leverantör. En sådan lösning innebör att Försvarsmakten lång- siktigt endast skulle operera två medeltunga helikoptersystem. Enligt Försvarsmaktens bedömning kan ett nyanskaffat medeltungt helikoptersystem ge operativ effekt , underförutsättning stöd med utbildning, underhåll, m.m. kan erhållas från leverantören. konstaterar vidare att en förstärk- ning av den medeltunga helikopterkapaciteten förutsätter att Försvarsmakten och tillför ytterligare resurser till helikopterverksamheten. Försvarsmakten har drabbats av flera mycket allvarliga helikopterhaverier i verksamheten. Flera olika utredningar med anledning av haverierna och vid revision av verksamheten har pekat på allvarliga brister i flygsäkerheten i helikopterverksam- heten. har i sina utredningar konstaterat att resultaten från dessa visar på omfattande problem och brister i flera av de förutsättningar som måste finnas för att Försvarsmakten ska kunna bedriva en säker helikopterverksamhet. Resultaten visar att förhållanden förvärrats och att myndigheten, trots flera allvarliga haverier, inte vidtagit tillräckliga åtgärder för att förbättra säkerheten. kan konstatera att Försvars- makten genomfört ett åtgärdsprogram – i allt väsentligt i enlighet med rekommenda- tioner – som ska leda till ökad flygsäkerhet, bl.a. har organisa- toriska och andra förändringar genomförts såväl i Försvarsmaktens högkvarter som i helikopterverksamheten. Utredningen gör be- dömningen att vidtagna åtgärder medfört att vissa förhållanden stabiliserats inom helikopterverksamheten och att denna verksam- het har fått en högre prioritet i myndigheten. Den tidigare obalansen mellan uppgifter och resurser har också reducerats, även om utredningen bedömer att det råder en fortsatt ansträngd situation inom främst helikopterbataljonen. anser att det alltjämt finns utrymme för förbättringsåtgärder i flygsäkerheten och lämnar därför förslag som syftar till att ytterligare stärka flygsäkerheten i helikopterverksamheten. bedömer att en utökning av heli- kopterverksamheten med ytterligare ett medeltungt helikopter- system i och för sig väcker frågan om en sådan åtgärd kan anses förenlig med flygsäkerheten i helikopterbataljonen. Utredningen kan notera att Försvarsmakten bedömer att det föreligger över- vägande positiva skäl ur flygsäkerhetsaspekter och att införandet av systemet måste ske under flygsäkerhetsmässigt ordnade former där bl.a. uppgifter och resurser balanseras. Försvarsmaktens flygsäkerhetsinspektör har tidigare förklarat att han inte motsätter sig en utökad verksamhet under förutsätt- ning att Statens rekommendationer blir om- händertagna och att den utökade verksamheten i övrigt ör förenlig med flygsäkerheten i helikopterverksamheten. bedömer att utvecklingen av flygsäkerheten i helikopterverksamheten inte utgör hinder mot att ytterligare ett medeltung helikoptersystem anskaffas och införs i verksamheten. bedömer – i likhet med – att en oberoende tillsynsfunktion av flygverk- samheten i Försvarsmakten är av fundamental betydelse för att säkerställa flygsäkerhet i verksamheten och motverka haverier och allvarliga tillbud. Utredningen har erhållit sådana indikatorer i helikopterverksamheten att det är befogat att allvarligt ifrågasätta i vilken utsträckning som Försvarsmaktens flygsäkerhetsinspektör och den militära flyginspektionen kan anses ha en oberoende ställning i förhållande till tillsynsobjektet och utgöra en fungerande tillsynsfunktion av Försvarsmaktens heli- kopterverksamhet. Utredningen har därför övervägt att föreslå en lösning som innebär att flygsäkerhetsinspektören och militära flyginspektionen ges en oberoende organisatorisk ställning utanför myndigheten eller inordnas i annan myndighet. kan konstatera att flyg- säkerhetsinspektören och militära flyginspektionen utgör del av myndighetens säkerhetsinspektion och att ett avskiljande av endast denna del medför vissa organisatoriska och andra svårigheter. kan också konstatera att frågan om tillsynsfunktionen behandlas i departementspromemorian Statsluftfarten1 och att arbetsgruppen föreslagit att flygsäkerhets- inspektören och militära flyginspektionen ska ges en ställning i tillsynsfunktionen som motsvarar Försvarsmaktens generalläkare. Utredningen har också noterat en ökat medvetenhet i myndigheten av betydelsen av en oberoende och fungerande tillsynsfunktion över helikopterverksamheten. Utredningen anser att nu föreslagna åtgärder för att stärka flygsäkerhetsinspektörens och militära flyginspektionens oberoen- de och stärka tillsynsfunktionen bör utvärderas innan ett eventuellt förslag om organisatorisk förändring lämnas. Utredningen be- dömer dock att den fortsatta utvecklingen av tillsynsfunktionen 1 Ds 2009:56. måste följas löpande och att en ny oberoende utvärdering av flygsäkerheten och tillsynsfunktionen bör äga rum. har kartlagt anskaffnings- och modi- fieringsprocesserna av helikoptersystem 14 respektive 15 samt 10. kan i fråga om helikoptersystem 14 notera att det gemensamma nordiska helikopterprojektet kom att utvecklas på ett sätt som väcker frågan om de svenska nationella intressena av en få tillgång till ett nytt medeltungt helikopter- system anpassat för svenska behov fick stå tillbaka för strävan att genomföra en samnordisk upphandling av en för de nordiska länderna gemensam enhetshelikopter. Utredningen kan konstatera att den kraftiga leveransför- seningen av helikoptersystem 14 har sin grund i ett antal olika omständigheter och problemområden under den nu aktuella tioårs- perioden. En grundläggande orsak är att helikopterprojektet är ett utveck- lingsprojekt som kantats av stora tekniska utmaningar och problem, bl.a. vad gäller i frågan om luftvärdighet och certifiering, vilket medför att industrin inte förmått att fullgöra sina ingångna åtaganden. Härtill kommer att berörda svenska myndig- heter inte fullt ut insåg att projektet utgör ett högriskprojekt med stora risker för försenade leveranser. Utredningen gör bedöm- ningen att utvecklingen av det unika svenska ledningssystemet inte kan anses ha i någon mer avgörande mening medfört ytterligare förseningar av i leveranserna. Utredningen bedömer att projektet alltjämt står inför ett antal tekniska utmaningar och att risken för ytterligare förseningar därför inte kan uteslutas. kan konstatera att även heli- koptersystem 15 drabbats av förseningar. I detta fall har för- seningarna till stor del sitt ursprung i problem med avioniken i och certifieringen av den ursprungshelikopter som beställdes. Utred- ningen bedömer att förseningarna i helikoptersystemet kan anses acceptabla mot bakgrund av att problembilden var identifierad. Vad beträffar delar utredningen de erfarenheter som internrevisorerna pekar på i sin rapport, bl.a. vad gäller att uppdragets komplexitet och omfattning underskattades. inte kunnat undgå utredningen att de många och tillika mycket snabba och tvära förändringarna i beställningsprocessen bidragit till den situation som uppstått. Utredningen anser att på motsvarande sätt som i fråga om har modifieringsprocessen präglats av bristande riskbedömning. Sammantaget finner utredningen att erfarenheterna från anskaffnings- och modifieringsprocesserna visar på svårigheter för industrin att i rätt tid fullgöra sina åtaganden i utvecklingsprojekt. Vidare visar erfarenheterna på behovet av en adekvat krav – och riskhantering, en realistisk bedömning av leverantörens förmåga samt behovet av att berörda myndigheter avsätter erforderliga resurser vid högriskprojekt. Försvarsmakten har använt helikoptrar i verksamheten . Helikoptrar är en förutsättning för att många av Försvarsmaktens olika förband ska kunna lösa sina uppgifter. Helikoptrar anskaffades från början för uppgifter inom respektive försvarsgren. inrättades den försvarsmaktsgemensamma helikopterorganisationen , med en gemensam stab belägen på Malmen (). Helikopter- flottiljen ansvarar för organisation och produktion av insatsför- bandet helikopterbataljonen.1 1.2.1Anskaffning av nya helikoptersystem Försvarsmaktens helikoptersystem är föremål för omsättning. Målet för omsättningen är främst att skapa en ensad helikopterpark med färre helikoptertyper. Syftet är att myndig- heten härigenom ska kunna utforma en mer rationell och effektiv helikopterverksamhet, bl.a. genom att minska drifts- och under- hållskostnaderna, som helikopterbataljonen utvecklas mot att uppnå kraven i förbandsmålsättningen. Flertalet av de tidigare helikoptersystemen har redan avvecklats eller är föremål för avveckling. 1 I regleringsbrevet för Försvarsmakten för angavs att myndigheten skulle förbereda inrättandet av en helikopterflottilj. Syftet var främst att få samordningsvinster avseende produktionsledning, materielanskaffning, reservdelsförsörjning, utbildning, studier och utveckling samt prov och försök av bl.a. ny materiel. helikoptersystem 42 och helikoptersystem 9. Av de tidigare helikoptersystemen är det endast som planeras att vidmakthållas tills vidare. Som ersättning till avvecklade system anskaffas enligt tidigare beslut ett medeltungt helikoptersystem och ett lätt helikoptersystem.