sou · GXB3100 · 2010-01-01 00:00:00 — Regeringen anförde att en allmän riktlinje för att minska riskerna för konkurrensproblem vid omvandling av en sådan marknad är att det genom författningsreglering slå fast att alla företag på marknaden ska garanteras tillgång till nödvändig infrastruktur på skäliga och konkurrensneutrala villkor som är icke-diskriminerande i förhållande till vad företaget tillämpar för sin egen verksamhet. Härav följer att en dominerande aktör inte själv ska bestämma förutsättningarna och villkoren för sina konkurrenter. Frågor som berör alla aktörer måste behandlas av en oberoende och objektiv part som står fri från samtliga berörda företag. En renodling av regelverken i linje med dessa principer angavs gälla redan på t.ex. tele-, elsamt radio- och TV-områdena. Regeringen konstaterade vidare att konkurrensen på postmarknaden har inneburit nya möjligheter för människor med idéer och entreprenöranda att starta och driva företag på en marknad där inträdeskostnaderna är förhållandevis låga. Dessa nya företag är i flertalet fall mycket små och de svarar sammantaget för en mycket liten del av postmarknaden. På en marknad med denna struktur är det särskilt viktigt att det finns ett regelverk som säkerställer en konkurrensneutral behandling av alla aktörer, att frågor av gemensamt intresse för aktörerna på marknaden är definierade i lag och att efterlevnaden av lagen övervakas effektivt av en oberoende part. Konkurrenslagen erbjuder visserligen ett generellt regelverk av betydelse också för postmarknaden. Konkurrenslagens allmänna regel mot missbruk av en dominerande ställning som kan aktualiseras även i fråga om tillgången till infrastruktur på postmarknaden (se t.ex. beslut i dnr 928/97). Det råder dock ingen tvekan om att det på denna marknad liksom på de ovan nämnda områdena bör finnas en särskild och uttrycklig reglering som skapar lika villkor för företagen och en långsiktig tilltro hos marknaden i fråga om tillgången till nödvändig infrastruktur. Detta gäller inte minst mot bakgrund av att det här gäller en marknad som gått från offentligt monopol till konkurrensmarknad. En särreglering av detta slag skapar särskilda förutsättningar för den ansvariga tillsynsmyndigheten att med sina specialkunskaper på postområdet utöva en effektiv övervakning. Skäl fanns därför att införa en sådan reglering på postområdet. Regleringen gavs i sin tur stöd av konkurrenslagens generella normsystem. Regeringen föreslog därför att en ny bestämmelse skulle införas i 5 d § postlagen om att tillståndshavare som innehar anläggning för postöverlämning på begäran ska möjliggöra att försändelser som befordrats av andra tillståndshavare kan nå dessa anläggningar på skäliga och konkurrensneutrala villkor som är icke-diskriminerande i förhållande till vad innehavaren tillämpar för sin egen verksamhet. Detta gällde särskilt i fråga om priset för tjänsten, tidpunkter och former för inlämning och insortering av post m.m. I skälighetsbedömningen kan vägas in omständigheter såsom att Posten tillhandahåller samhällsomfattande posttjänst. infördes en bestämmelse i 16 a § postlagen som gav tillståndsmyndigheten i uppdrag att verka för att avtal träffas som gör att tillståndshavarnas försändelser når andra tillståndshavares anläggningar för postöverlämning till mottagare. Sådana anläggningar kan vara postboxar, s.k. låsta lådsamlingar etc. bör behandla frågorna inom ramen för sin tillsynsverksamhet med särskilt beaktande av tillståndshavarnas skyldigheter enligt 5 d §. Enligt 16 a § andra stycket har tillståndsmyndigheten en skyldighet att medla i tvister om nämnda avtal. Om det inte finns skäl att ingripa med ett föreläggande bör myndigheten, genom att medla mellan parterna, försöka åstadkomma att den aktuella tvisten får sin lösning. Utöver möjligheten till medling kan tillståndsmyndigheten ingripa med förelägganden. Skälen för vår bedömning Tillgången till postboxar var efter avregleringen av postmarknaden en tvistefråga mellan aktörerna på marknaden. Regeringen fann att det fanns goda skäl för att reglera tillgången till postboxar och återfinns regler därom i postlagen (se ovan). Post- och kassaserviceutredningen fann mot bakgrund av att ansåg att lagstiftningen för postboxar fungerade väl och att inte några klagomål framkommit att det inte fanns anledning att föreslå några åtgärder beträffande tillgången till postboxanläggningar. har inte framkommit att Post- och kassaserviceutredningens bedömning inte alltjämt skulle vara gällande. Nuvarande reglering bedömer vi därför som tillräcklig för att tillförsäkra postoperatörerna tillgång till postboxar. I vårt förslag till ny postlag återfinns bestämmelsen i 15 §. Vår bedömning: agerar konkurrensneutralt och ger samtliga postoperatörer tillgång till adressändringar. Verksamheten i bör enligt konkurrensrätten vara en s.k. nödvändig nyttighet och därigenom har samtliga postoperatörer rätt att ta del av adressändringar på konkurrensneutrala villkor. Det finns därmed inte nu anledning att närmare reglera tillgången till adressändringar i postlagen. En viktig förutsättning för en rationell posthantering är att postoperatörerna har tillgång till korrekta adresser. Inaktuella och felaktiga adresser vållar postoperatörerna merarbete och extra kostnader men kan även göra att viktig information inte når fram till adressaten i rätt tid. spelade innan bolagiseringen en viktig roll när det gällde att hålla adressregister aktuella genom att man tog emot flyttningsanmälningar till de egna adressregistret och vidarebefordrade uppgifterna till centrala myndighetsregister. Posten och dåvarande CityMail bildade bolaget (SvAAB). De huvudsakliga anledningarna till etableringen av SvAAB var att efter avskaffandet av ensamrätt till brevbefordran möjliggöra för den enskilde konsumenten att endast behöva vända sig till en aktör för att anmäla adressändring och beställa eftersändning eller lagring av post. Syftet var också att skapa nya, enkla, säkra, kundvänliga och lätt tillgängliga sätt för adressändring och flyttanmälan samt förbättra adresskvaliteten till gagn för postoperatörer, skattemyndighet och övriga samhällsaktörer med behov av korrekta adresser. SvAAB levererar uppgifter om adressändringar samt eftersändnings- och lagringstjänster för såväl privatpersoner som företag till postoperatörerna. Uppgifter om flyttanmälan och särskild postadress för privatpersoner samt adressändring för företag överförs till . Alla uppgifter som lämnas av de flyttande är föremål för automatisk kvalitetskontroll. Posten och dåvarande CityMail var vid skapandet av bolaget överens om att adresser och adressändringar utgör postal infrastruktur, som snabbt måste göras tillgängliga för alla postoperatörer på ett konkurrensneutralt sätt. Vid bolagets tillkomst ägde Posten och CityMail SvAAB gemensamt. Vid bildandet av bolaget var Posten och dåvarande CityMail överrens om att nytillkomna postoperatörer skulle erbjudas möjlighet att inneha aktier i bolaget. Efter att dåvarande CityMail gick i konkurs 1995 ägdes SvAAB ensamt av Posten . SvAAB ägs av Posten () och (). Inflytandet i bolaget regleras genom ett aktieägaravtal som bland annat anger att bolagets styrelse ska bestå av två representanter för Posten, en för , en för samt en neutral styrelseordförande. reglerar vidare vad ett eventuellt överskott i bolaget ska användas till. av omsättningen delas ut som vinst till ägarna. Resterande överskott delas ut till postoperatörerna enligt det s.k. som ersättning för att de utför eftersändning eller lagring av post. Avtalskonstruktionen innebär att av omsättningen betalas ut till postoperatörerna utifrån marknadsandel. kan dock sägas gynna mindre postoperatörer eftersom alla är garanterade ett visst grundbelopp. När Posten och dåvarande CityMail bildade SvAAB ansökte de hos om s.k. icke-ingripandebesked avseende produktionssamarbete i SvAAB angående tjänsterna adressändring, eftersändning och lagring av post. meddelade i beslut (dnr 191/94) det begärda icke-ingripande- beskedet. motiverade beslutet med att tjänsterna eftersändning och lagring av post kan ses som kompletterande tjänster till tjänsten brevbefordran samt att dessa tjänster i praktiken inte kan utföras av andra företag än postoperatörer. Dessutom kan den enskilde postoperatören bara ombesörja eftersändning och lagring av den post som operatören själv delar ut. Sett utifrån kundens perspektiv är därmed eftersändning och lagring av försändelser utdelade av Posten inte en utbytbar tjänst med eftersändning och lagring av försändelser utdelade av CityMail. Samarbetet var därför inte konkurrensbegränsande i detta avseende. anförde vidare i sitt beslut: Samarbetet inom SvAAB innebär dock en konkurrensbegränsning i den meningen att Posten och CityMail inte längre kommer att ha någon möjlighet att självständigt sätta priser på i frågavarande kompletterande tjänster. Det kommer inte heller att finnas möjlighet för respektive företag att utveckla tjänsterna i fråga inom det egna företaget och att låta dessa kompletterande tjänster utgöra konkurrensmedel på huvudmarknaden, dvs. Samarbetet inom SvAAB får den positiva effekten att konkurrensen på marknaden för brevbefordran underlättas, eftersom en ny postoperatör inte behöver ta på sig hela kostnaden för att bygga upp ett eget adressändrings- och eftersändningssystem. fäster särskild vikt vid att tillkommande postoperatörer i , i enlighet med Postens och CityMails avtal, ska beredas tillgång till informationen om adressändringar, eftersändning och postlagring på ett konkurrensneutralt sätt samt att de skall beredas möjlighet att delta i samarbetet inom SvAAB. Samarbetet inom SvAAB underlättar också möjligheten för den enskilde mottagaren av post att få all post eftersänd eller lagrad. En positiv effekt torde också uppkomma för avsändare av brev, då samarbetet inom SvAAB kan bedömas leda till att färre försändelser delas ut till fel adress. En förutsättning för att ett konkurrensbegränsande förfarande skall omfattas av förbudet i 6 § [numera 2 kap. 1 §] konkurrenslagen är att det begränsar konkurrensen på ett märkbart sätt. De från konkurrenssynpunkt negativa effekter som uppkommer på marknaden för brevbefordran synes i detta fall vara i det närmaste försumbara, som flera positiva effekter uppstår, inte minst från konkurrenssynpunkt. finner därför att det aktuella samarbetet inte begränsar konkurrensen på ett märkbart sätt. fann således att samarbetet inom SvAAB inte omfattades av konkurrenslagens förbud mot konkurrensbegränsande avtal och missbruk av dominerande ställning. 1998/99:95 Postal infrastruktur Posten var när propositionen om postal infrastruktur lämnades ensam ägare till SvAAB efter att dåvarande CityMail tidigare hade gått i konkurs. Det förelåg vissa meningsskiljaktigheter mellan Posten och övriga postoperatörer rörande bland annat ägandet och inflytandet i SvAAB samt vissa ersättningsfrågor. Regeringen uttalade att SvAAB fick anses ha utvecklats till en viktig infrastrukturell tillgång på postmarknaden vad gäller hantering av adressändringar och således var det också viktigt att tillgången till denna infrastruktur var konkurrensneutral. Vidare var det angeläget att verksamheten kunde utvecklas vidare samt att alla postoperatörer, på lika villkor, hade tillgång till den information m.m. som SvAAB enligt avtal mellan parterna skulle tillhandahålla. Även i övrigt skulle konkurrensneutralitet iakttas. Regeringen anförde vidare: Verksamheten i SvAAB är sådan att den inte kan undvaras och att det är angeläget att de meningsskiljaktigheter som föreligger mellan parterna löses. De förhandlingar som har förts har dock visat att det är svårt för parterna att enas. Principen måste vara att SvAAB i sitt agerande på marknaden ska uppträda konkurrensneutralt i förhållande till alla anslutna postoperatörer i fråga om bl.a. ersättning till operatörerna och upphandling. Ägandet av och inflytandet i bolaget är viktiga inslag när det gäller att uppnå detta mål. Möjligheterna för parterna att genom förhandlingar nå från allmän synpunkt tillfredsställande lösningar beträffande bl.a. samägande respektive annat inflytande eller dylikt kan ännu inte anses uttömda om förhandlingarna drivs under det allmännas medverkan och med en sådan inriktning. Därför bör denna väg prövas ytterligare och lagstiftningsåtgärder bör således inte övervägas för att tvinga fram ett ändrat förhållande. Regeringen gav därför i uppdrag att medverka i förhandlingarna mellan Posten och övriga postoperatörer rörande SvAAB. I Post- och redovisning av uppdraget (, dnr 99-15920/69) gjorde bedömningen att den uppgörelse som träffades beträffande ägande, beslutanderätt och inflytande i bolaget tillgodosåg statsmakternas krav på att bolagets verksamhet ska bedrivas neutralt i förhållande till alla anslutna operatörer. Skälen för vår bedömning SvAAB ägs till av Posten och till av . I styrelsen för SvAAB ingår representanter för Posten, och övriga anslutna operatörer. Även om Posten äger den övervägande delen av bolaget är inflytandet garanterat för båda ägarna genom ett aktieägaravtal. Enligt avtalet ska bolaget verka konkurrensneutralt. Post- och kassaserviceutredningen bedömde att SvAAB:s verksamhet fungerade väl och fann inte anledning att lämna förslag till reglering av adressändringssystemet. Under samrådet har bland annat pekat på behovet av att postoperatörer ges en ovillkorlig rätt att få tillgång till adressändringar. Även har påtalat att det vore önskvärt att utredningen lämnade förslag till hur SvAAB:s verksamhet ska upprätthållas på ett konkurrensneutralt sätt . Inom konkurrensrätten har utvecklats särskilda regler för tillträde till nyttigheter som är nödvändiga för att kunna verka på en viss marknad. Nedan följer en beskrivning av dessa regler.1 Konkurrensen på en viss marknad kan begränsas på grund av att en marknadsaktör eller flera marknadsaktörer tillsammans kontrollerar en s.k. nödvändig nyttighet (essential facility) och inte ger andra företag tillgång till denna. Problematiken är en del av den allmänna frågan om leveransvägran från dominerande företags sida men medan leveransvägran av vanligt slag torde kräva att det finns en existerande marknad för den produkt (= nyttighet, resurs) leveransvägran avser så kan en nödvändig nyttighet vara något som innehavaren har byggt upp för sin egen verksamhet och således inte alls erbjuder utomstående. Att göra en exakt och generell definition av vad som utgör en nödvändig nyttighet är svårt. Det måste avgöras i varje enskilt fall. Termen nödvändig nyttighet härrör ursprungligen från den amerikanska antitrustlagstiftningen där begreppet är väl etablerat . Doktrinen kring nödvändiga nyttigheter hänför sig till en situation där ett företag har ensam tillgång till en produktionsresurs som är nödvändig för att bedriva en viss verksamhet. Den nödvändiga nyttigheten får inte kunna ersättas av något som en konkurrent har praktisk eller rimlig möjlighet att skapa själv. Det måste vidare finnas möjlighet för innehavaren av resursen att upplåta den och en vägran att upplåta resursen måste leda till en monopolställning på den relevanta marknaden för innehavaren eller innehavarna av resursen. Av rättspraxis framgår att de angivna kriterierna inte innebär att det finns en generell plikt att upplåta en resurs. En upplåtelse kan bara framtvingas om det är avgörande för konkurrenssituationen på en viss marknad. Även om detta är uppfyllt är en vägran att upplåta en resurs inte en överträdelse av konkurrenslagstiftningen, om vägran har sin grund i godtagbara affärsmässiga skäl, t.ex. att det inte finns kapacitet att låta ytterligare företag utnyttja resursen. Principen om nödvändiga nyttigheter har sitt ursprung i målet Terminal Railroad2. En sammanslutning av järnvägsbolag förvärvade en järnvägskorsning som måste passeras för att med järnväg komma 1Framställningen bygger delvis på m.fl. Konkurrenslagen – En kommentar, 1999 och Wetter m.fl. Konkurrensrätt en kommentar, 4:e uppl. 2Terminal Railroad, 244 U.S. 383 (1912). in i staden . Genom förvärvet kunde sammanslutningen utestänga konkurrerande järnvägsföretag som önskade passera . (Supreme Court of the ) fann att det var olämpligt att sammanslutningen hindrade konkurrerande järnvägsbolag att på skäliga villkor använda järnvägskorsningen. Enligt domstolen var det enklaste sättet att lösa problemet att låta de utomstående järnvägsföretagen bli medlemmar i sammanslutningen. Järnvägskorsningen, som var en flaskhals för tågtrafiken till , ansågs alltså vara en nödvändig nyttighet. Målet gällde vägran av företaget att upplåta sina kraftledningar för ström som kom från andra leverantörer. Domstolen fann att kraftledningarna och därtill hörande teknisk utrustning utgjorde en nödvändig nyttighet för lokal distribution av elektricitet. som var konkurrent när det gällde att leverera elektricitet och ägde kraftledningarna ansågs skyldigt att upplåta dessa. Målet MCI Communications Corp4 gällde ett företag i telekommunikationsbranschen, MCI, som ville ansluta sig till det marknadsdominerande företaget nationella telenät för att kunna konkurrera på marknaden för långdistanssamtal. AT & T vägrade släppa in MCI i sitt nät. Domstolen fann att då det var tekniskt och ekonomiskt möjligt för AT & T att ordna anslutning för MCI innebar företagets vägran en överträdelse av antitrustlagstiftningen. Inom har doktrinen om begreppet nödvändig nyttighet inte funnits som i den amerikanska antitrustlagstiftningen. Under följer dock av EU-praxis och svensk domstolspraxis att dominerande företag under vissa omständigheter kan vara skyldiga att tillhandahålla sina produkter, tjänster och andra nyttigheter om de är att betrakta som nödvändiga nyttigheter till andra företag. Första gången doktrinen tillämpades var i målet Commercial Solvents5. Commercial Solvents var den enda leverantören i världen av ett visst kemiskt preparat som behövs för framställning av ethambutol. Ett italienskt företag, , tillverkade ethambutol. Commercial Solvents beslöt att genom sitt italienska dotterbolag självt starta framställning av ethambutol och slutade därför att leverera 3Otter Trail, 410 U.S. 4MCI , 708 F.2d 1081 (7th . ), cert. denied 464 U.S. (1983). 5Mål 6 och 7/73, Commercial Solvents mot Kommissionen, 1974, s. 223; svensk specialutgåva nr , s. 229. Utan leveranser skulle inte kunna fortsätta sin verksamhet. fann att leveransvägran stred mot förbudet mot missbruk av dominerande ställning som återfinns i artikel 102 i EUF-fördraget. Den råvara Commercial Solvents kontrollerade var nödvändig för tillverkning av ethambutol. hade ingen praktisk möjlighet att framställa den nödvändiga råvaran och den gick inte heller att tillverka artificiellt på ett effektivt sätt. Commercial Solvents hade möjlighet att leverera råvaran och genom att vägra leverans skulle en monopolställning skapas för företaget. Råvaran ansågs alltså som en nödvändig nyttighet (facilitet). Målet Magill6 avsåg programföretags vägran att ge licens för användning av deras programlistningar (information om veckans program i respektive televisionskanal) till ett företag som önskade framställa en heltäckande , en produkt som inte fanns tidigare. I domen konstaterade att vägran rörde en produkt vars tillhandahållande var oumbärlig för den verksamhet som bedrevs (utgivning av en allmän ), på så sätt att den person som önskade erbjuda en sådan programguide utan detta tillhandahållande var förhindrad att ge ut den och erbjuda den på marknaden, att denna vägran förhindrade tillkomsten av en ny produkt för vilken det fanns en potentiell efterfrågan hos konsumenterna, att den inte kunde berättigas av objektiva hänsyn och att den var av beskaffenheten att utestänga all konkurrens från marknaden. Det befanns därför utgöra ett missbruk att inte ge licens. I målet Bronner7, som har haft särskild betydelse för utvecklingen av den EG-rättsliga praxisen, avsåg frågan huruvida det utgjorde ett missbruk av dominerande ställning att innehavaren av det enda rikstäckande systemet för utbärning av dagstidningar i , vägrade att mot rimlig ersättning låta en utgivare av en konkurrerande dagstidning få tillgång till detta system. slog fast att det för att leverans skulle kunna framtvingas krävdes inte endast att vägran att tillhandahålla den tjänst som tidningsutbärning utgör var av beskaffenheten att eliminera all konkurrens på dagstidningsmarknaden från den som efterfrågar tjänsten och att denna vägran inte var objektivt berättigad, utan även att tjänsten i sig var nödvändig för att den som efterfrågade den skulle kunna bedriva 6Mål C-241 och 242/91 RTE och ITP mot Kommissionen, 1995 s. . 7Mål C-7/97, 1998 s. I -7791, se även beslut , dnr 1044/96, /Pressens Morgontjänst. sin verksamhet, på så sätt att det inte existerade något faktiskt eller potentiellt alternativ till systemet för tidningsutbärning. Domstolen konstaterade vidare att detta förvisso inte var fallet ens om det bara fanns ett rikstäckande system för dagstidningsdistribution och innehavaren av detta var dominerande. Det fanns andra sätt att distribuera dagstidningar, t.ex. postbefordran eller lösnummerförsäljning i affärer och kiosker även om dessa kan vara mindre fördelaktig för vissa dagstidningar. Det fanns inga tekniska, lagliga eller ens ekonomiska hinder som gjorde det omöjligt eller orimligt svårt att själv eller i samarbete med andra utgivare starta upp ett eget motsvarande distributionsnät. Domstolen angav slutligen att det förhållandet att det kanske, på grund av för låg upplaga skulle vara orealistiskt för ett visst förlag att starta upp en egen distribution inte i sig gjorde tjänsten oumbärlig. Det krävdes att det var orealistiskt också för ett företag med upplagesiffror jämförbara med dem som distribuerades i det existerande systemet. I målet European Night Services8, som avsåg ett avtal rörande nattliga järnvägstjänster genom tunneln under engelska kanalen, angav Förstainstansrätten bland annat att det av rättspraxis angående tillämpningen av förbudet mot missbruk av dominerande ställning följer att en produkt eller tjänst endast anses vara oumbärlig eller nödvändig om det inte finns någon faktisk eller potentiell ersättning för den. Vad beträffar tillhandahållandet av lokomotiv krävs det enligt domstolen att dessa utgjorde nödvändiga nyttigheter för det dominerande företagets konkurrenter, i den meningen att om konkurrenterna inte förfogade över dem skulle de inte kunna tränga in på marknaden eller fortsätta att vara verksamma på denna. Domstolen konstaterade att det omtvistade beslutet inte innehöll några bedömningsgrunder som visar att lokomotiven i fråga är oumbärliga eller nödvändiga. I synnerhet framgick det inte av det omtvistade beslutet att tredje man inte kunde få tag på sådana lokomotiv antingen direkt hos tillverkarna eller indirekt genom att köpa eller hyra lokomotiv av utomstående företag. Handlingarna i målet innehöll inte heller någon brevväxling mellan Europeiska kommissionen och tredje man, där det framgick att tredje man inte kunde erhålla lokomotiven i fråga på marknaden. Domstolen avslutade med att konstatera att det faktum att de anmälande parterna var först med att skaffa sig lokomotiven i fråga innebär inte att de är de enda som kan skaffa sig dessa. 8 Mål T-374/94 m.fl. mot Kommissionen 1998, s. II-3141. Services använde Förstainstansrätten begreppet nödvändig produkt (=nyttighet, resurs). I svensk praxis kan nämnas Isover9 där () fann att Nordvästra Energi (NVSH) hade missbrukat sin dominerande ställning genom att hota att frånkoppla Saint-Gobain Isovers (Isover) produktionsanläggning från högspänningsnätet på grund av att Isover inte erlagt full betalning för tvistiga nätavgifter. MD fann dock att de invändningar som Isover framfört inte var ogrundade och att en frånkoppling av Isovers anläggning från elnätet skulle innebära ett långvarigt avbrott i bolagets verksamhet och medföra mycket kännbara ekonomiska skador varför en frånkoppling i praktiken skulle ha tvingat Isover att betala det tvistiga beloppet.