sou · GYB340 · 2010-05-28 00:00:00 — Det finns forskning som tyder på att tidigare invandring för permanent bosättning alltmer har ersatts av tillfällig och upprepad migration. Allt fler personer migrerar tillfälligt för att sedan välja att återvända till sina ursprungsländer under en . Detta fenomen uppmärksammas alltmer och har börjat benäm- nas cirkulär migration. Enligt migrationsöversikt (International Migration Outlook Annual Report) anlände över 2,5 miljoner tillfälliga arbetskraftsinvandrare till . Dessa tillfälliga arbetskraftsinvandrare utgjorde fler än antalet permanenta arbetskraftsinvandrare. uppskattar också att av migranterna i återvandrar till sina hemländer eller flyttar till ett annat land . De flesta återvandrar dock . Med undantag för personer som är i pensionsåldern är andelen som återvandrar betydligt lägre . Stöd för uppfattningen att många migranter föredrar temporär migration framför mer permanent migration kan även hämtas från and remittances: Eastern Europe and the Former Soviet Union . Författarna hänvisar i rapporten till en studie som visar att uppskattningsvis av migranterna i EU från Bosnien och , , , , och skulle föredra att lämna sitt hemland tillfälligt för att relativt snart I delbetänkandet av invandring till (SOU 2005:50) har en analys av återvandring av personer födda i gjorts. Delbetänkandet pekar på att tidigare utländska medborgare som förvärvat svenskt medborgar- skap har utgjort i storleksordningen en femtedel av de migrerande svenska medborgarna. Liknande rörelsemönster har även funnits tidigare. Exempelvis återvandrade uppskattningsvis av svenskarna som utvandrade till och , vilket medförde positiva effekter både för den svenska och nordamerikanska ekonomin. Orsakerna till dagens cirkulära migrationsmönster är flera, men en betydande faktor är det ömsesidiga ekonomiska beroendet mellan länder som präglar dagens globaliserade värld och arbets- marknad. En annan betydande faktor är att kommunikations- kostnaderna blivit lägre, vilket innebär att migranter lättare kan behålla kontakten med ursprungslandet. Begreppet cirkulär migration i internationella sammanhang Begreppet cirkulär migration fick en framskjuten plats i rapporten från den globala kommissionen om internationell migration (GCIM) (Migration i en värld av ömsesidigt beroende: Nya handlingslinjer). En av kommissionens rekommendationer var att stater och internationella organisationer bör utforma politik och program som maximerar utvecklingseffekten av återvändande och cirkulär migration och att destinationsländerna kan främja cirku- lär migration genom att skapa hjälpmedel och kanaler som gör att migranter relativt lätt kan resa mellan sitt ursprungs- och destina- tionsland. Vid det första mötet med det Globala forumet för migration och utveckling i var cirkulär migration ett särskilt tema. Enligt bakgrundsdokumentet till rundabordsession 1.4 utgörs cirkulär migration av människors rörelser mellan länder, såväl till- fälliga som mer permanenta, som kan vara fördelaktiga för alla inblandade när de sker på frivillig basis och är knutna till arbets- marknadens behov i ursprungs- och mottagarländerna. Begreppet cirkulär migration lyftes även fram i slutsatserna om partnerskap för rörlighet och cirkulär migration inom ramen för den övergripande strategin för migration från möte för allmänna frågor och yttre förbindelser den 10–(ST 16283/07), där det beskrivs som en tillfällig, laglig förflyttning av människor mellan en eller flera medlemsstater och vissa tredjeländer, antingen av tredjelandsmedborgare som utnytt- jar möjligheten till laglig anställning i EU eller av personer som lagligen är bosatta i och som beger sig till sitt ursprungsland. I slutsatserna konstateras att cirkulär migration kan vara värdefull för att främja utvecklingen i ursprungsländer och för att minska effekterna av kompetensflykt. Det konstateras också att cirkulär migration kan underlättas bl.a. av en rättslig ram som främjar rörlighet och frivilligt återvändande. Svensk användning av begreppet cirkulär migration Som beskrivits ovan saknas det en vedertagen definition av begreppet cirkulär migration. Detta beror dels på att begreppet tolkas olika i olika länder och att olika aktörer använt det för att uppnå delvis skilda syften, dels på grund av att policydiskussionen kring cirkulär migration är relativt ny. har använt begreppet cirkulär migration för att karakterisera ett redan existerande rörelsemönster som kan utgöra en utvecklingspotential för ursprungsländerna och för migranterna själva samt gynnar mottagarländernas ekonomier genom att till- godose ett behov av arbetskraft. Den svenska användningen av begreppet cirkulär migration har grundat sig på antagandet att merparten av all ekonomisk migration i utgångsläget är att betrakta som tillfällig. Detta är naturligt dels för att beslutet att migrera oftast kan ses som en tillfällig livsstrategi, dels för att en eventuell återvandring oftast inte helt kan uteslutas. Det är således först i efterhand som det kan konstateras vilken varaktighet migrationen egentligen hade. Exempelvis kan en vistelse i mottagarlandet som från början var tänkt att vara tillfällig övergå i ett permanent tillstånd. Detta är då att betraktas som permanent migration. Om migranten i fråga beslutar sig för att återvandra till hemlandet för gott är detta då att betraktas som tillfällig migration. Om migranten som återvandrat beslutar sig för att återigen migrera en eller är detta att betraktas som cirkulär migration. Begreppet cirkulär migration kan därför anses innefatta även tillfällig migration. Till skillnad från hur fenomenet migration traditionellt sett har uppfattats, som en permanent- eller engångsföreteelse, har cirkulär migration tolkats som en tillfällig eller mer långvarig och återkommande förflyttning av människor mellan två länder. Cirku- lär migration har inte ansetts vara liktydigt med tillfälliga arbets- kraftsinvandringsprogram, såsom t.ex. säsongsarbete, även om sådana program kan bidra till att migrationen blir mer cirkulär. Begreppet kan inte heller anses vara liktydigt med återvandring och/eller återinvandring, även om dessa företeelser också kan sägas bidra till att migrationen blir mer cirkulär. Med cirkulär migration avses fortsättningsvis tillfälliga eller mer långvariga och oftast återkommande lagliga förflyttningar mellan två länder. Förflyttningen kan ske antingen genom att migranter flyttar från sina ursprungs- eller bosättningsländer till ett mottagar- land och sedan återvandrar, eller genom att migranter under en flyttar till sina ursprungsländer. Gällande bestämmelser och utgångspunkter finns det flera förhållanden som uppmuntrar och underlättar cirkulär migration till och från . Som exempel kan nämnas att kortare återvändande till ursprungslandet inte utgör ett hinder för att återkomma till . Arbete i med korta tillfälliga arbetstillstånd är också vanligt förekommande. Det nya regelverket för arbetskraftsinvandring med tillfälliga uppehålls- och arbetstill- stånd där man i förlängningen kan beviljas ett permanent uppe- hållstillstånd, också efter kortare avbrott, kan bidra till att en del arbetskraftsinvandrare väljer att återvända till sina ursprungsländer efter en tids arbete i . Svenska regler innebär också att migranter har rätt att få sin i intjänade inkomstpension utbetald i vilket land som helst efter att ha fyllt . medborgarskapslag, lagen (2001:82) om svenskt medborgarskap, ökar dessutom möjligheten att utan begränsningar resa in och bo i både och ursprungslandet eftersom den som blir svensk medborgare kan behålla sitt tidigare medborgarskap. Detta förut- satt att det andra landet tillåter dubbelt medborgarskap. I medlems- länderna inom det Europeiska ekonomiska samarbetsområdet (EES) är fri rörlighet för arbetstagare en grundläggande rättighet som gör det möjligt för medborgare i ett EES-land att arbeta i ett annat EES-land på samma villkor som medborgarna i det Den gemensamma nordiska arbetsmarknaden innebär också fri rörlighet för nordiska arbetstagare. Nya migrations- och utvecklingspolitiska mål I budgetpropositionen för beslutade om ett nytt övergripande mål för migrationspolitiken (prop. 2008/09:1 utgifts- område 8 – Migration). Målet är att säkerställa en långsiktigt hållbar migrationspolitik som inom ramen för den reglerade invandringen värnar asylrätten, underlättar rörlighet över gränser, främjar en behovsstyrd arbetskraftsinvandring, tillvaratar och beaktar migrationens utvecklingseffekter samt fördjupar det europeiska och internationella samarbetet. trädde nya regler för arbetskrafts- invandring i kraft (prop. 2007/08:147, bet. 2008/09:SfU3 och rskr. 2008/09:37). De nya reglerna skapar ett mer effektivt och flexibelt system som gör det lättare för tredjelandsmedborgare att komma till för att arbeta och för arbetsgivare att rekrytera arbetskraft från länder utanför . I propositionen Nya regler för arbetskraftsinvandring (prop. 2007/08:147) framhålls att ökade möjligheter till arbetskraftsinvandring inte enbart gynnar mottagar- ländernas ekonomier och arbetsmarknader utan också utgör en utvecklingspotential för de länder som arbetskraftsinvandrarna kommer från och för migranterna själva. I regeringens skrivelse politik för global utveckling (skr. 2007/08:89) liksom i proposition Gemensamt ansvar – politik för global utveckling (prop. 2002/03:122, bet. 2003/04:UU3, rskr. 2003/04:112) betonas samstämmighet och samverkan mellan olika politikområden för främjandet av utveckling. I skrivelsen slår regeringen fast att Regeringen ska, bl.a. genom den kommande svenska arbetskraftsinvandringsreformen och inom EU, verka för att arbetskraftsinvandrares rörlighet underlättas, och att hinder för frivillig återvandring eller återinvandring i största möjliga mån undviks. Regeringen ska även verka för att framtida lagstift- ningsprocesser på migrationsområdet undviker att skapa hinder för rörlighet. ska fortsätta att lyfta fram utvecklingsländernas intressen i utformningen av EU:s politik för invandring av arbetskraft. En av åtgärderna som redovisas i skrivelsen är att den ska utveckla en politik för migration och utveckling som främjar synergieffekter mellan migration och utveckling, inklusive främjandet av den utvecklingspotential som ökad rörlighet kan medföra för migranterna och deras ursprungs- länder. För att ska kunna uppfylla dessa mål och utveckla en heltäckande politik för migration och utveckling krävs större kunskaper om hur cirkulär migration kan bidra till utveckling i ursprungsländerna samt positiva effekter i mottagarländerna. Rörelsemönster till och från och dessas utvecklingseffekter finns brister i kunskapen om i vilken omfattning och på vilket sätt migranter rör sig mellan och sina ursprungsländer samt förutsättningarna för och effekterna av cirkulär migration till och från . Till exempel saknas information om i vilken utsträck- ning migranter som beviljats permanenta uppehållstillstånd i återvandrar till sina ursprungsländer, varför de gör så samt om, och i så fall hur, detta bidrar till utveckling i ursprungs- länderna. Information saknas också om i vilken utsträckning personer som en gång lämnat och återvänt till ursprungs- landet faktiskt väljer att på nytt flytta hit (dvs. hur vanligt det är att återvändandet till ursprungslandet är permanent). För att i ökad utsträckning dra nytta av den potential för utveckling som cirkulär migration kan bidra med krävs en ökad kunskap om vilka faktorer som påverkar migranters rörlighet till och från . Det saknas också till viss del kunskap om, i vilken omfattning och på vilket sätt regelverken som styr möjligheterna till invandr- ing till (samt tillhörigheten till de nationella välfärds- systemen) främjar eller motverkar rörligheten. Kartläggning av den cirkulära migrationen till och från och dess grundläggande förutsättningar Kommittén ska kartlägga den befintliga cirkulära migrationen till och från och ange exempel på, samt förutsättningar för, den. Kommittén ska även sammanställa befintliga uppgifter (som t.ex. kan finnas i studier om tillfällig migration, återvändande och remitteringar) och peka på eventuella behov av ytterligare forskning. Analys av effekterna av cirkulär migration i några utvecklings- och ursprungsländer samt i Kommittén ska undersöka positiva och negativa effekter av de cirkulära migrationsmönstren i några utvecklings- och ursprungs- länder samt i som är av en sådan karaktär att de potentiellt kan ha stor samhällsekonomisk betydelse. Till de positiva effek- terna kan hänföras t.ex. ökat utbyte av kunskaper mellan ursprungs- och mottagarländer samt ökade remitteringar i hem- landet. Till de negativa effekterna kan bl.a. hänföras kompetens- flykt (brain drain) från särskilt utsatta sektorer i vissa ursprungs- länder. Kommittén ska även analysera de konsekvenser en ökad rörlig- het till och från kan ha för det svenska samhället samt undersöka vilka konsekvenser ökad rörlighet kan ha på den svenska arbetsmarknaden och för företagen i . Analys av förutsättningarna för cirkulär migration till och från Kommittén ska redovisa de regler som särskilt påverkar möjlig- heterna till invandring och de faktorer som påverkar frivillig utvandring från (där förutsättningar för återvandring före- ligger i ursprungslandet) i syfte att redogöra för vilka förutsättningar som föreligger för cirkulär migration. Kom- mitténs fokus ska främst ligga på personer i arbetsför ålder. Dock ska kommittén också undersöka vilka möjligheter det finns för personer i pensionsålder att återvandra och identifiera eventuella hinder mot återvandring som kan finnas. Även återvandring av personer i pensionsålder kan bidra till kunskapsspridning i ursprungslandet och är därför av vikt för uppdraget. Vidare ska kommittén belysa den betydelse individens valmöjligheter att tillbringa sina sista år i ursprungslandet har. Vad gäller utlänningslagen (2005:716) ska kommittén särskilt överväga för- och nackdelar med att, såsom görs , återkalla ett permanent uppehållstillstånd för en utlänning som är bosatt i . I sammanhanget bör kommittén överväga huruvida undantaget från denna regel som gäller för utlänningar som har vistats i som flyktningar eller skyddsbehövande i övrigt och som innebär att tillståndet får återkallas tidigast när har förflutit även bör omfatta andra utlänningar med ett permanent uppehållstillstånd i . Kom- mittén ska även särskilt analysera vilka budgetära konsekvenser detta skulle kunna medföra, t.ex. i form av minskade skatteintäkter och minskade transfereringar från socialförsäkringssystemet. Kommittén ska även analysera vilken lagstiftning på andra politikområden som kan ha bäring på förutsättningarna för cirkulär migration. Vad gäller utvecklingspolitiken och utvecklingssamarbetet som en del av denna ska kommittén ge exempel på vilka åtgärder som vidtas, såväl i som i ursprungslandet, för att migranter ska ha möjlighet att bidra till utvecklingen i sina ursprungsländer. Kommittén ska även ge exempel på åtgärder som ursprungsländer vidtar för att främja och underlätta frivillig återvandring. Kom- mittén ska dessutom ge exempel på åtgärder som vidtar för att stödja ursprungsländernas arbete för återanpassning av åter- vändande migranter. I detta sammanhang ska kommittén även undersöka om cirkulär migration kan bidra till att minska kompetensflykt från ursprungsländer. Vad gäller näringspolitiken ska kommittén undersöka hur nuvarande svenska regler för arbetskraftsinvandring gällande närings- idkare påverkar cirkulär migration av företagare. Kommittén bör också undersöka vilka förutsättningar intresserade företagare med utländsk bakgrund har för att bidra till utvecklingen i sina ursprungsländer. Kommittén bör även identifiera eventuella hinder samt föreslå åtgärder för att förbättra dessa möjligheter. Vad gäller integrationspolitiken ska kommittén undersöka om integrationspolitikens mål underlättar eller förhindrar rörlighet, samt om, och i så fall hur, främjandet av cirkulär migration hamnar i konflikt med detta mål. På det socialpolitiska området ska kommittén kartlägga vilka av de sociala trygghetsförmånerna som det är möjligt att ta med sig från till länder utanför EU/EES och . Utifrån kartläggningen ska kommittén analysera hur de nationella regelverkens utformning påverkar möjligheten till åter- vandring. Vidare ska kommittén undersöka hur de nationella välfärdssystemen (såväl i som i ursprungsländerna) antingen främjar eller skapar hinder för migranters möjligheter att röra sig mellan och sina ursprungsländer. Vad gäller det svenska systemet för erkännande av tredje- landsmedborgares yrkes- och utbildningskvalifikationer avseende reglerade yrken ska kommittén undersöka hur detta påverkar rörligheten mellan ursprungsländerna och . Validerings- delegationen arbetade –2007 med frågor rörande validering av vuxnas kunskaper och kompetens. Valideringsdele- gationen lämnade förslag om bl.a. validering av utländsk utbildning och yrkeserfarenhet i slutrapporten en nationell struktur (dnr U2008/205/SV). Slutrapportens förslag bereds inom . På skatteområdet bedrivs ett kontinuerligt arbete inom det nordiska samarbetet, inom EU och genom bilaterala skatteavtal, för att hantera frågor kring ökad rörlighet över landsgränser. Kom- mittén kan beskriva hur reglerna om överföring av inkomster samt arbetet med att undvika dubbelbeskattning påverkar förutsätt- ningarna för ökad rörlighet till och från . Utredningen ska däremot inte göra bedömningar eller lämna förslag på förändringar på skatteområdet. Utredningen gäller endast frågor inom ramen för den nuvarande reglerade invandringen och endast personer som har tidsbegränsade eller permanenta uppehållstillstånd. En grundläggande utgångs- punkt för utredningsarbetet ska vara att hinder för cirkulär migration i största möjliga mån bör undanröjas men att målet om att upprätthålla en reglerad invandring består. Om kommittén identifierar andra faktorer inom andra politikområden som kan ha bäring på cirkulär migration kan dessa undersökas. Eventuella förslag till författningsändringar och andra åtgärder Kommittén ska föreslå eventuella författningsändringar och andra åtgärder som bedöms nödvändiga för att på ett önskvärt sätt underlätta cirkulär migration till och från . Vid förslag till författningsändringar eller andra åtgärder ska kommittén analysera konsekvenserna för övriga delar av samhället. Vad gäller andra åtgärder än författningsändringar ska kom- mittén t.ex. undersöka hur svenskt utvecklingsbistånd kan stödja eventuella utvecklingseffekter av cirkulär migration i ursprungs- länderna samt föreslå hur de eventuella negativa effekterna av cirkulär migration kan motverkas. Kommitténs slutsatser bör även ge underlag för framtida arbete inom EU och internatio- nellt för att öka de eventuella utvecklingseffekterna av ökad rörlighet. Underlag för framtagandet av en svensk politik för migration och utveckling Regeringen har i skrivelsen politik för global utveckling i linje med proposition Gemensamt ansvar – politik för global utveckling åtagit sig att intensifiera sina ansträngningar för att utarbeta en svensk politik som främjar synergieffekterna mellan migration och utveckling. I detta sammanhang kan kommitténs förslag komma att utgöra ett underlag för framtagande av framtida svensk migrationspolitik som bidrar till utveckling och är anpassad till, och drar fördelar av, en värld som alltmer präglas av en ökad rörlighet över gränserna. Kommittén bör i detta arbete ta del av relevanta delar i rapporten a Migration for Development Strategy, som skrevs på uppdrag av och presenterades . Vikten av ett internationellt och europeiskt perspektiv Kommittén ska beakta pågående arbete inom EU av relevans för uppdraget. presenterade kommissionen ett meddelande om cirkulär migration och partnerskap för rörlighet mellan EU och tredjeländer (KOM (2007) 248 slutlig). I meddelandet anger kom- missionen att ett fungerande system för cirkulär migration skulle hjälpa EU:s medlemsstater att tillgodose sina behov av den arbetskraft de behöver, samt bidra till att främja migrationens utvecklingseffekter. Främjandet av cirkulär migration och inrät- tandet av s.k. partnerskap för rörlighet utgör en viktig del av EU:s övergripande strategi för migration. Av intresse är också de fem rättsakterna avseende laglig migra- tion som kommissionen har aviserat, varav de första två presen- terades : ett ramverksdirektiv om migranters rättig- heter och utformningen av ett gemensamt uppehålls- och arbets- tillstånd (KOM(2007)638); ett direktiv för högkvalificerad arbetskraft med avsikt att göra EU till en mer attraktiv arbets- marknad (KOM(2007)637)11; ett direktiv för säsongsarbetare; ett direktiv för företagsinternt utstationerad personal samt ett direktiv för avlönade praktikanter. De kommande tre direktiven väntas presenteras inom det närmaste halvåret. Av betydelse är även kommissionens meddelande Den euro- peiska arbetskraften inom vården (KOM(2008)725) som presen- terades och som bl.a. behandlar frågan om rekry- tering av hälsopersonal från tredje land och eventuella konse- kvenser av detta för tredje land. Rådets direktiv /109/EG av om varaktigt bosatta tredjelands- medborgares ställning innehåller bestämmelser om att tredje- landsmedborgare med ställning som varaktigt bosatta kan åter- vända till hemlandet utan att uppehållstillståndet återkallas. Kommittén ska även beakta pågående internationellt arbete beträffande cirkulär migration såsom inom ramen för det Globala forumet för migration och utveckling. Kommittén ska särskilt uppmärksamma regeringen på vilka effekter cirkulär migration kan få på migranter ur ett köns- och jämställdhetsperspektiv. Kvinnor och män migrerar i ungefär samma utsträckning och migrationsfenomenet påverkar ofta kvinnor och män på olika sätt. Det finns t.ex. studier som visar att kvinnor till följd av att maken migrerat, får större möjligheter att bestämma över sitt eget liv, vilket i längden kan bidra till ökad jämställdhet och utveckling. Det finns också studier som visar att kvinnor ofta skickar hem en större andel av sin inkomst än vad män gör. Å andra sidan kan kvinnliga migranter ofta befinna sig i en mer utsatt situation än manliga migranter. Företagare med utländsk bakgrund som vill bidra till utvecklingen i sina ursprungsländer kan också behöva olika typer av stöd beroende på om de är män eller kvinnor. Kommittén ska också särskilt uppmärksamma regeringen på vilka konsekvenser cirkulär migration kan få för barn till migranter. Kommittén ska analysera konsekvenserna med utgångspunkt i 1 Förslaget om det s.k. blåkortet antogs FN:s konvention om barnets rättigheter och därvid särskilt beakta barnets bästa. Pågående arbete i andra länder med att underlätta migranters rörlighet Kommittén ska uppmärksamma eventuella pågående arbeten i andra relevanta länder som syftar till att främja ökad rörlighet för migranter. Kostnadsberäkningar och andra konsekvensbeskrivningar ska göras enligt bestämmelserna i 14–15a §§ i kommittéförordningen (1998:1474). Om utredarens förslag medför ökade kostnader, ska förslag till finansiering redovisas. Kommittén ska även överväga hur finansiella resurser för genomförandet av den föreslagna politiken ska säkerställas. Kommittén ska samråda med berörda myndigheter, i första hand och Sida. Kommittén ska även samråda med arbetsmarknadens parter, invandrarorganisationer, bistånds- organisationer, samt svenska och internationella forskare som bedöms särskilt intressanta. Kommittén ska redovisa sitt uppdrag i ett delbetänkande och i ett slutbetänkande . Delbetänkandet ska innehålla en kartläggning av existerande cirkulär migration till och från , en analys beträffande om och hur cirkulär migration kan bidra till utveckling i ursprungs- länder respektive positiva effekter i , en redovisning av vilka förutsättningar som föreligger för cirkulär migration till och från samt en bedömning av de konsekvenser som ökad rörlighet kan få på arbetsmarknaden och på samhället i övrigt.