sou · GYB318 · 2010-03-15 00:00:00 — Regeringen har alltså befogenhet att utan godkännande besluta om överlåtelse av annan lös egendom än aktier eller andelar i företag, tomträtt och byggnad som utgör lös egendom om den har donerats till staten. I övrigt gäller samma regler vid överlåtelse av egendom som staten förvär- vat genom testamente eller gåva som vid överlåtelse av egendom som förvärvats genom köp eller byte eller någon annan överlåtel- seform. I 30–34 §§ budgetlagen finns bestämmelser om dispositionen av försäljningsinkomster. Om regeringen har beslutat om försäljning av egendom får den också, i de fall egendomen har finansierats på annat sätt än med medel från anslag eller med lån, besluta att inkomsten ska disponeras i den verksamhet där egendomen har använts (34 §). Sistnämnda bestämmelse gäller bl.a. försäljnings- inkomster avseende egendom som staten har förvärvat genom donation. Regeringen har i förhållande till sina myndigheter meddelat före- skrifter om mottagande och förvaltning av donationer samt om åtagande att förvalta stiftelse. Föreskrifterna finns i donationsför- ordningen (1998:140). Några mera centrala bestämmelser återges här eftersom de kan ge en bild av hur donationer hanteras av myndigheterna. Först ska påpekas att det i vissa fall görs en distinktion mellan begreppen gåva och donation. Karaktäristiskt för en donation har bland ansetts vara att den avser en gåva av mera betydande värde och att den skänkta egendomen, eller ett värde som kan härledas ur den, består . Om en donation inte är ändamåls- bestämd sker mottagande, i likhet med vad som gäller gåvor, alltid för egen räkning. Det innebär att den mottagna egendomen ingår som en del i mottagarens egna förmögenhet. Om donationen däremot är ändamålsbestämd kan mottagandet ske antingen för egen eller för en stiftelses räkning. Om mottagandet sker för en stiftelses räkning betyder det att den donerade egendomen mottagandet sker bildar en från mottagarens förmö- genhet skild och sammanhållen förmögenhetsmassa (jfr SOU 1996:105 s. 29). Stiftelser regleras av stiftelselagen (1994:1220). Med donation avses i donationsförordningen varje slag av över- låtelse av egendom till en myndighet genom gåva eller testamen- tariskt förordnande som sker utan krav på motprestation eller särskild förmånsställning och där egendomen inte bildar en stiftelse (2 §). Denna definition är något vidare än den innebörd begreppet har i vissa andra sammanhang på det sättet att den innefattar alla gåvor och testamentariska förordnanden som inte är förenade med ett krav på motprestation. Den är å andra sidan snävare så till vida att den inte innefattar stiftelser. Det senare är naturligt eftersom egendom som bildar stiftelse inte är statens och alltså inte kan bli föremål för förordningsreglering. En myndighet får ta emot en donation om den har ett nära samband med myndighetens verksamhet eller om en närmare bestämning av ändamålet saknas (4 §). Mottagandet kräver med- givande från regeringen, om den överlåtna egendomen 1. utgörs av fast egendom, tomträtt eller byggnad som utgör lös egendom, om egendomen ska behållas av staten längre än efter det att myndigheten får fri dispositionsrätt till egendomen, 2.utgörs av aktier som motsvarar hälften eller mer än hälften av rösterna för samtliga aktier i ett aktiebolag, en andel i ett handels- bolag eller en insats i en ekonomiska förening, 3.utgörs av rätt till patent, 4.ska användas för att förvärva sådan egendom som anges i 1–3, 5.inte får avyttras1 (6 §). En myndighet som har tagit emot en donation ska se till att egendomen förvaltas på det sätt som är lämpligt med hänsyn till donationens ändamål och används för det ändamål som donatorn bestämt eller, om en närmare bestämning saknas, för ett ändamål inom myndighetens verksamhetsområde. Om särskilda villkor föreskrivs för förvaltningen eller placeringen av egendomen ska dessa tillämpas (9–10 §§). Likvida medel ska sättas in på myndighetens räntekonto eller på annat konto i . Medel som inte ska förbrukas får myndigheten uppdra åt Kammarkol- legiet att förvalta enligt förordningen (1987:778) om placering av fondmedel under Kammarkollegiets förvaltning (11 §). Efter medgivande från regeringen får en myndighet placera donations- medel som inte ska förbrukas i svenska statsobligationer och statsskuldväxlar, värdepappersfonder enligt lagen (2004:46) om investeringsfonder eller i aktier registrerade vid en reglerad marknad i . Regeringen kan också medge att myndigheten får uppdra åt någon annan att placera medlen på dessa sätt. Om regeringen har medgett att placering får göras i aktier, får högst av det i aktier placerade kapitalet utgöras av aktier i ett och samma bolag. Vidare får ett innehav inte överstiga av röstvärdet för samtliga aktier i ett och samma bolag (12 §). Bestämmelserna i 11 och 12 §§ förutsätter att inte villkor som är knutna till donationen hindar en tillämpning av bestämmelserna. En myndighet får åta sig att förvalta en stiftelse, om ändamålet med stiftelsen har ett nära samband med myndighetens verksamhet (15 §). 1 Om egendomen utgörs av kulturföremål, eller av ett föremål som ska ingå i en myndighets samlingar, får myndigheten ta emot egendomen trots att den inte får avyttras. 11.1.3Omfattningen av donationer till staten Den huvudsakliga delen av donationerna till staten utgörs som nämnts av tillgångar som avskiljts i en stiftelse. I de fall en givare föreskriver att kapitalet inte får förbrukas, utan endast dess avkast- ning bildar donationen i de flesta fall en stiftelse. Det förekommer dock att staten erhåller en donation som inte ska bilda en stiftelse, trots förbehåll om att endast kapitalets avkastning får förbrukas (jfr ESV:s allmänna råd till 2 § donationsförordningen). Enligt uppgift i skrivelsen Årsredovisningen för staten uppgick donationskapitalet 2008 till . Beloppet avser sådan egendom som enligt villkor som är förknippade med överlåtelsen inte får förbrukas . Under posten Oförbrukade bidrag redovisas i balansräkningen sådana bidrag som inte är förenade med villkor av detta slag. Vid utgången av uppgick de utomstatliga, oförbrukade, bidragen till (skr. 2008/09:101 s. 56 och 114 f). Beloppet innefattar dock inte bara gåvor och egendom som testamenterats till staten från enskilda, utan även andra bidrag. Hur stor del av de oförbrukade bidragen som utgör donationsmedel redovisas inte särskilt. I staten är det huvudsakligen universiteten och högskolorna som tar emot gåvor och testamenterad egendom. Universiteten i , och samt har medgivande från regeringen att enligt 12 § donationsförordningen under vissa i paragrafen angivna förutsättningar placera donations- medel i statsobligationer, statsskuldväxlar, värdepappersfonder eller aktier. Marknadsvärdet av de fonder och aktier som förvaltas av Karo- linska institutet uppgick vid slutet av 2008 till totalt . Av fondportföljen var placerad i aktiefonder i , och och i ränte- bärande papper. hade vidare bidragsintäkter om . Donationsmedel som ska förbrukas sätts in på konto i Riksgälds- kontoret. uppgick det bokförda värdet av gåvo- och donationsmedlen till . Det totala kapitalet och den disponibla avkastningen av donationsmedel som förvaltas av uppgick till . placerar donationsmedel i svenska och europeiska aktiefonder, på bankkonto eller myndighetens ränte- konto. har inte lämnat någon särskild redovis- ning i sin årsredovisning 2008 om förvaltningen av donationsmedel. Av den placeringspolicy som antogs av myndigheten framgår dock att högst av förvaltade medel får placeras i aktier inregistrerade vid en marknad i . I detta innefattas också teckningsrätter och konvertibla skuldebrev och värdepappersfonder enligt lagen (2004:46) om investeringsfonder. Lägst av förvaltat kapital ska utgöras av räntebärande placeringar, statsobligationer, statsskuldväxlar och räntefonder. Som nämnts får en myndighet enligt 11 § donationsförord- ningen uppdra åt Kammarkollegiet att förvalta medel som inte ska förbrukas enligt förordningen om placering av fondmedel. Kammarkollegiets kapitalförvaltning sker huvudsakligen i samförvaltade aktie- och räntekonsortier. Enligt uppgift från Kammarkollegiet förvaltas dock inte några sådana donationsmedel som utgör statens egendom i aktiekonsortiet. Kammarkollegiet förvaltar där endast donationsegendom som bildat stiftelse. Utredningen har stickprovsvis tillfrågat några av de myndigheter som inte har något medgivande enligt 12 § dona- tionsförordningen från regeringen hur donationsmedel placeras. Dessa förefaller alltid sätta in medlen på konton hos Riksgälds- kontoret, även i de fall medlen inte ska förbrukas . Det har inte förekommit sedan donationsförord- ningens tillkomst att någon myndighet har begärt regeringens till- stånd att få förvärva aktier som representerar hälften eller mer än hälften av rösterna i ett aktiebolag. Staten äger ett hundratal donerade fastigheter. Dessa förvaltas huvudsakligen av . Utredningens förslag: En ny bestämmelse införs i budgetlagen som innebär att regeringen får besluta om förvärv av aktier eller andelar i företag som ett led i förvaltningen av egendom som tillfallit staten genom testamente eller gåva. Bestämmelsen ska utformas som ett undantag från den nya bestämmelsen om att regeringen inte utan bemyndigande får förvärva aktier i eller tillskjuta kapital till ett företag. Staten tar emot stora belopp i form av gåvor eller bidrag. Sammantaget uppgick intäkterna av bidrag 2008 till . Varken RF eller budgetlagen innehåller några bestämmelser om regeringens befogenhet att för statens räkning göra benefika förvärv. Indirekt får det emellertid anses framgå av förarbetsuttalandena till RF att en sådan befogenhet finns. I den utredning som låg till grund för RF anfördes nämligen att bestäm- melsen om att statens medel inte får användas på annat sätt än vad har bestämt inte gäller donationer (jfr. SOU 1972:15 s. 175). Det har alltså varit accepterat i praxis att regeringen beslutar att ta emot donationer, gåvor eller andra bidrag. Någon uttryckligt författningsreglering om detta är enligt utred- ningens mening inte nödvändig. Det kan förekomma att någon testamenterar hela sitt dödsbo eller en andel i detta till staten. Dödsboet kan omfatta fastigheter, bostadsrätter, aktier och annan egendom som det inte finns något behov av i statens verksamhet. Frågan är om det i ett sådant fall kan finnas behov hos staten att kunna avyttra den donerade egen- domen, utan att först begära godkännande. Syftet skulle i så fall vara att underlätta mottagandet av donationer. Bestämmelserna i 24–28 §§ budgetlagen om regeringens befo- genhet att överlåta egendom gäller oavsett om egendomen har förvärvats med statliga medel eller om den tillfallit staten genom ett benefikt förvärv. Med undantag av aktier eller andelar som representerar hälften eller mer än hälften av röstvärdet i ett företag, tomträtt och bygg- nad som inte är fast egendom får regeringen med stöd av 28 § budgetlagen besluta om försäljning av lös egendom som tillfallit staten genom donation. Beträffande sådan lös egendom behövs alltså inte någon ändring i lagen för att underlätta försäljning. Såvitt utredningen kunnat utröna har 25 § budgetlagen som anger när regeringen får sälja fast egendom inte vållat några problem i praktiken. Det är rimligt att även i fortsätt- ningen beslutar om försäljning av fastigheter och byggnader vars värde överstiger ett visst belopp. I avsnitt 16 föreslår utredningen att den nuvarande beloppsgränsen höjs från till . Utredningen kan vidare konstatera att det är sällsynt att en myndighet får ta emot aktier som representerar hälften eller mer än hälften av röstvärdet i ett företag. Om så sker kan normalt aktierna avyttras innan staten tar emot donationen. Enligt utredningen finns det därför inte heller något behov att göra undantag från bestämmelserna i 25 och 26 §§ budgetlagen för att underlätta avyttrandet av donerad egendom. Utredningen övergår därefter till att pröva frågan om det finnas anledning att införa någon förändring i budgetlagen med anledning av myndigheternas förvaltning av donationsmedel. De flesta gåvor, bidrag och donationer till staten är avsedda att förbrukas under förhållandevis begränsad tid. Utrymmet för aktiv förmögenhetsförvaltning är för dessa begränsad. Att binda sådana medel i aktier eller långsiktiga räntepapper kan innebära att likvi- diteten blir låg och att risken för förluster vid påtvingad försäljning blir hög. Om inte gåvogivaren ställt särskilda villkor bör egen- domen normalt förvaltas på det sätt som i allmänhet gäller för statens medel. Om medlen sätts in på ett konto i Riksgäldskonto- ret säkerställs en god och säker avkastning. Detta sker också i praktiken. Ett fåtal myndigheter har dock av regeringen getts befogenhet att vidta placeringsåtgärder avseende donationsmedel, även om de utgör statens egendom. Att sådana placeringar får ske kan vara motiverat i fråga om medel som inte ska förbrukas . Kammarkollegiet och några universitet och högskolor har getts befogenhet att förvalta donationsmedel på detta sätt.2 Det rör sig om placeringar i statsobligationer, statsskuldväxlar, värdepappersfonder och aktier. Innehavet omfat- tar endast obetydliga andelar av kapitalet och röstvärdet i ett och samma bolag. Det har inte framkommit något som tyder på att det skulle finnas skäl att begränsa denna rätt och den ordning som har gällt i detta avseende har varit accepterad. 2 Som tidigare nämnts har dock Kammarkollegiet inte något uppdrag från någon myndighet att enligt 11 § donationsförordningen placera donationsmedel som inte utgör stiftelse i aktier. Med hänsyn till vad som föreslås i avsnitt 10 om att regeringen inte bör ha någon befogenhet att utan godkännande förvärva aktier eller andelar i företag bör dock möjligheten att placera kapital i aktier och andelar, som ett led i förvaltningen av egendom som tillfallit staten genom donation, lagregleras. För att undvika onödiga gränsdragningsproblem när det gäller innebörden av begreppet donation bör begreppen gåva och testamente användas i lagtexten. Det bör givetvis inte komma i fråga att regeringen med stöd av bestämmelsen förvärvar aktier som representerar en så stor andel av aktierna att det motsvarar hälften eller mer än hälften av röstvärdet i bolaget. För att det inte ska råda någon oklarhet i detta avseende bör därför bestämmelsen begränsas till placeringsåtgärder som ett led i förvaltningen av egendomen. Sammanfattningsvis innebär det anförda att det enligt utred- ningens mening bör införas en bestämmelse i budgetlagen som klargör att regeringen får besluta om placering av kapital i aktier eller andelar i företag som ett led i förvaltningen av egendom som tillfallit staten genom testamente eller gåva. 12 Mål och resultat I 2 § budgetlagen föreskrivs att regeringen för ska redo- visa de mål som åsyftas och de resultat som uppnåtts på olika verk- samhetsområden. Regeringen anförde i förarbetena till lagen att styrningen av den statliga verksamheten hade fått en så stark anknytning till budget- processen att det var lämpligt att i budgetlagen särskilt beröra frågor om resultatstyrning (prop. 1995/96:220 s. 21). Att ange ett mål eller ett förväntat resultat och jämföra detta med det resultat som faktiskt uppnåtts var, enligt regeringens mening, helt grund- läggande i en styrprocess som syftar till en successivt allt effekti- vare och mer ändamålsenlig verksamhet. Regeringen borde därför inför för olika områden ange vilka mål som avses bli uppnådda med de resurser som begärs och de övriga åtgärder som regeringen avser att vidta. När budgetåret – eller en annan lämplig tidsperiod – var över och verksamheten hade genomförts, var det naturligt att regeringen redovisade de resultat som uppnåtts. På så sätt skulle såväl roll i budgetprocessen som regeringens styrning av den statliga verksamheten stärkas. Ett annat skäl för en reglering av resultatstyrningen i budget- lagen var att klargöra att om regeringen begär statliga medel för ett ändamål måste regeringen också kunna ange vad den vill uppnå. Regeringen måste också vara beredd att vidta åtgärder så att resul- tatet av verksamheten kan följas upp och redovisas samt jämföras med vad som var avsett. Ytterligare ett skäl var att underlätta för utskott att i ökad utsträckning ägna sig åt uppföljning och utvärdering av resultatet av den verksamhet som beslutat om. Reger- ingen menade att budgetpropositionen var det naturliga dokumen- tet för den löpande redovisningen av mål och resultat på områden där ekonomiska styrmedel, särskilt anslag, används i stor utsträck- ning (prop. 1995/96:220). Redovisning av resultat som grund för regeringens begäran om statliga medel för olika verksamheter ansågs således vara centralt i budgetprocessen. är budgetlagens bestämmelser om styrningen av den statliga verksamheten mycket allmänna i jämfö- relse med regleringen av regeringens finansiella befogenheter och skyldigheter. I utredningens uppdrag ingår att överväga om reger- ingens skyldigheter på området behöver preciseras. I det samman- hanget uppmärksammas även strävan att förbättra uppföljningen av beslut. 12.2Redovisning av mål och resultat sedan budgetlagen trätt i kraft Alltsedan mål- och resultatstyrningen infördes i statsförvaltningen har en dialog pågått mellan och regeringen om hur styrningen bör utvecklas.1 Mål- och resultatstyrningen och den nya budgetprocessen innebar att och regeringen skulle bestämma mål och inriktning för den statliga verksamheten och ställa bestämda resultatkrav. De statliga myndigheterna gavs en större frihet att välja medel för att nå målen. Denna ökade ekonomiska ramstyrning syftade inte minst till att decentralisera ansvar och befogenheter och skapa ett ökat utrymme för analys av verksamhetens utfall. En grundläggande utgångspunkt var att genom återrapportering av resultatinformation säkerställa att och regeringen skulle få ett bättre och mer relevant beslutsunderlag. Därmed skulle också ökade möjligheter ges att kontrollera att de uppställda målen uppfylldes. hade betonat behovet av resultatrapportering till och efterfrågat studier och analyser av de statliga insatsernas effekter på samhällsnivå och behovet av en ytterligare utveckling av myndigheternas redovisning av effekter (bet. 1993/94:FiU10 och bet. 1995/96:FiU7). När budgetlagen trätt i kraft framförde finansutskottet att det naturliga tillfället för en redovisning av mål och resultat enligt 2 § budgetlagen var i anslutning till budgetförslaget . 1 För införandet av mål- och resultatstyrning se bl.a. prop. 1987/88:150 bilaga 1 s. 69–74 och prop. 1990/91:100 bilaga 1 s. 53–54. förutsättning för att skulle kunna ta ställning till fördel- ningen av utgifter på utgiftsområden, men också till de konkreta anslagen, var att det fanns en resultatanalys av föregående års verk- samhet. Det borde också vid budgetprövningen finnas en bedöm- ning av i vilken utsträckning som målen och resultaten hade upp- nåtts och – om de inte uppnåtts – vad som var orsaken till detta. En annan viktig komponent för regeringens överväganden borde vara en omvärldsanalys där olika externa faktorer som kan påverka verk- samheten belyses. Med utgångspunkt från ett sådant underlag kunde sedan regeringens förslag till fördelningen av resurserna presenteras för (bet. 1996/97:FiU20). Budgetpropositionen och förvaltningspolitisk proposition genomförde regeringen en samlad satsning för att förbättra redovisningen av mål och resultat mot bakgrund av budgetlagens krav och uttalanden. Begreppet ekono- misk styrning definierades därvid till att innefatta både resultat- styrning och finansiell styrning. Med resultatstyrning avsågs styr- ningen av den statliga verksamhetens omfattning, inriktning och effektivitet. Resultatstyrningen skedde bland annat genom att mål angavs för olika verksamhetsområden och genom uppföljning och utvärdering. Med finansiell styrning sattes de ekonomiska ramarna för verksamhetens resursförbrukning. Dessa utgjordes bl.a. av anslagstilldelning, restriktioner för avgiftsbelagd verksamhet, inve- steringsramar och låneramar, beställningsbemyndiganden samt till- gång till räntekonto med kredit. Resultatstyrningen och den finan- siella styrningen ansågs tillsammans vara nödvändiga för att få en väl fungerande och effektiv statlig verksamhet. I budgetpropositionen gavs de avsnitt som behandlade de olika utgiftsområdena en mer enhetlig struktur, de viktigaste målen inom respektive utgiftsområde lyftes fram, resultatbedöm- ningarna utvecklades på utgiftsområdes- och verksamhetsområdes- nivå, budgetar för avgiftsbelagd verksamhet redovisades, invester- ingsplanerna gavs en mer enhetlig utformning, beställningsbemyn- diganden redovisades under egen rubrik i anslagsavsnitten och samlat i förslaget till finansplan m.m. i budgetpropositionen. Därtill redovisades affärsverkens finansiella befogenheter mer enhetligt. Regeringen tolkade uttalanden så att dialogen mellan riksdag och regering om mål och resultat borde fokusera på de viktigaste målen inom olika områden och att målen i första hand borde avse de statliga insatsernas effekter. Regeringen ansåg att dessa mål borde beslutas av . Vidare var det, enligt reger- ingen, viktigt att informationen i budgetpropositionen om mål och resultat hade en tydlig koppling till utgiftsområdena och regering- ens budgetförslag. Redovisningen följde därmed utgiftsområdes- strukturen och den indelning i verksamhetsområden som fanns under utgiftsområdena (prop. 1997/98:1 Förslag till statsbudget, finansplan m.m. avsnitt 6). såg positivt på de åtgärder som regeringen vidtagit och pekade särskilt på den dialog mellan och regeringen i mål- och resultatfrågor som skett i samband med utar- betandet av budgetförslaget och som inneburit en i flera avseenden förbättrad resultatinformation till (bet. 1997/98:FiU1). Vid behandlingen av ekonomiska vårproposition angav finansutskottet vissa krav på återrapporteringen av resultatinfor- mation som borde beaktas av regeringen i budgetförslaget . Bland annat framförde finansutskottet att skulle besluta om de viktigaste politiska målen inom respektive utgiftsområde. Dessa mål borde avse effekterna av de statliga insatserna. Regering- ens resultatredovisningar borde utvecklas med angivandet av tids- serier och ett begränsat antal resultatindikatorer. I resultatredovis- ningen i budgetpropositionen borde regeringen i första hand presentera ett bra underlag inom områden som var politiskt intres- santa, t.ex. områden som rörde stora belopp eller där eftersträvade effekter var särskilt betydelsefulla. Regeringen borde prioritera att utveckla resultatredovisningarna på utgifts- och verksamhetsområ- desnivå medan resultatinformationen på anslagsnivå i vissa fall kunde göras mindre omfattande (bet. 1997/98:FiU20). I propositionen Statlig förvaltning i medborgarnas tjänst (prop. 1997/98:136) gjorde regeringen bedömningen att de centrala punkterna i utvecklingen av resultatstyrningen skulle vara fortsatt verksamhetsanpassning, starkare politiskt engagemang i styr- ningen, fokus på arbetsformer och förbättrad resultatinformation till . , som behandlade propositionen, hade inga invändningar mot denna bedömning (bet. 1997/98:KU31). Målstrukturen utvecklas i en översyn 1999 och 2000 I budgetpropositionen anförde regeringen att den efter- strävade en tydligare målstruktur där det klart skulle framgå vilka mål som hade att ta ställning till, bättre resultatinforma- tion med bl.a. tidsserier, effekter och mätbara indikatorer på måluppfyllelsen samt tydligare analys och resultatbedömningar, framför allt på utgiftsområdesnivå. Regeringen menade att de mål – såväl övergripande som mer verksamhetsspecifika – som sattes upp för verksamheten måste vara tydligare kopplade till varandra för att resultatstyrningen skulle bli ett kraftfullt styrmedel. Regeringen aviserade därför en översyn av mål och målstrukturer på utgiftsom- rådes- och verksamhetsområdesnivå . Denna översyn skulle lägga grunden för en verksamhetsindelning av statens budget.