sou · GYB342 · 2010-06-23 00:00:00 — I denna rapport lämnas en redovisning av nu gällande bestämmelser i fiskelagen och som är av vikt för frågan om reglering av fiske i skyddade områden samt bestämmelser som reglerar det nuvarande förhållandet mellan och fiskelagstiftningen. Frågornas aktualitet belyses genom beslutade miljökvali- tetsmål. Vidare redovisas problem som uppkommit vid den prak- tiska tillämpningen av gällande bestämmelser och något om förutsätt- ningarna för att komma till rätta med dessa. Rapporten avslutas med författarens slutsatser. I rapporten behandlas enbart förhållandet mellan fiskelagstift- ningen och . Fisket regleras också till stor del genom EG-rätt som ligger utanför dessa lagstiftningar. Eventuella konflikter mellan den svenska lagstiftningen och EG-rätten behandlas inte här. arbete ska leda till ett förslag till förändrad fiskelagstiftning. Denna rapport utgår från bestämmelserna i den nu gällande lagstiftningen och tar inte hänsyn till de eventuella änd- ringar som kan bli följden av utredningens arbete. Dokumentet har inte granskats av någon annan än författaren och är avsett som ett diskussionsunderlag för . 1.1Möjligheter att skydda arter, bestånd och områden Både fiskelagen och ger möjlighet att på olika sätt skydda geografiska områden, fiskbestånd och enskilda arter. Det är Fiskeri- verket som har ansvaret för att utfärda föreskrifter i dessa av- seenden enligt fiskelagen, medan det främst är , länsstyrelserna och kommunerna som har ansvar när det gäller miljö- balkens regler om skyddade områden. Reglerna redovisas närmare i det följande. Fiskelagen (1993:787) ger genom 19 och 20 §§ bemyndiganden till regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att med- dela föreskrifter till skydd för fiske- och naturvård. Föreskrifter meddelade med stöd av 19 § ska avse fiskevården och fiskets bedrivande och får förbjuda eller begränsa bland annat -fisket med avseende på vilken fisk som får fångas, -användningen av fiskefartyg, fiskemetoder eller fiskeredskap, -fiske inom vissa områden eller för vissa ändamål. Föreskrifterna meddelade med stöd av 20 § första stycket ska gälla vilken hänsyn som ska tas till naturvårdens intressen vid fiske. Dessa föreskrifter får inte vara så ingripande att fisket avsevärt försvåras. Bestämmelserna enligt 19 § syftar således till att skydda fiske- intresset – för att exempelvis förvalta fiskbestånd på ett lämpligt sätt – och ger möjlighet till långtgående förbud och begränsningar. Lagens 20 § som syftar till att i stället skydda naturvårdsintresset ger inte möjlighet till sådana långtgående begränsningar av fisket. Av propositionen till fiskelagen (prop. 1992/93:232) framgår att av- sikten med denna bestämmelse är att inom ramen för fiskelagstift- ningen skapa möjligheter att skydda känslig natur och att harmo- nisera bestämmelserna på detta område med övrig lagstiftning för areella näringar. I den mån föreskrifter meddelade av fiskevårdsskäl (19 §) ger tillräckligt skydd för naturvårdsintressena ska bemyndig- andet enligt 20 § inte utnyttjas. Fiskelagstiftningen innehåller inte några bestämmelser om ersätt- ning vid regleringar som inskränker möjligheten till fiske. Med stöd av 19 och 20 §§ fiskelagen har regeringen genom för- ordningen (1994:1716) om fisket, vattenbruket och fiskerinäringen, i det följande kallad fiskeförordningen, överlåtit till att meddela föreskrifter både till skydd för fiskevården (2 kap. 7 §) och till skydd för naturvården (2 kap. 12 §). Förordningen innehåller inte något krav på att ska samråda med andra myndigheter inför utfärdandet av föreskrifter till skydd för fiskevården eller natur- vården. Det är bara i de fall beslutar om en analys av vilken inverkan en fiskemetod eller utsättandet av en fiskart har på miljön som ska ges tillfälle att yttra sig. Med stöd av bemyndigandena i fiskeförordningen har Fiskeri- verket meddelat föreskrifter, bland annat om fiske i , och (FIFS 2004:36) och om fiske i sötvattens- områdena (FIFS 2004:37). I dem anges exempelvis ett antal arter som är fredade och inte får fiskas, fredningstider – dvs. tider då vissa arter inte får fiskas inom vissa områden, och fred- ningsområden – områden med fiskeförbud eller på annat sätt be- gränsat fiske. Föreskrifterna reglerar också med vilka metoder fiske får bedrivas vad gäller arter och/eller geografiska områden. (1998:808) innehåller i 7 kap. regler för skydd av geo- grafiska områden. De olika typer av områden som regleras och där bestämmelser om fisket också skulle kunna aktualiseras är -djur- och växtskyddsområde -särskilda skyddade områden (Natura 2000-områden) De olika typerna av områdesskydd och vilka myndigheter som ut- färdar bestämmelser beträffande dem har tidigare redovisats i rapporten . En presentation ur fiskerättsligt perspektiv. I samma rapport redovisas också bestämmelserna om artskydd i 8 kap. miljö- balken samt artskyddsförordningen (2007:845). innehåller också i 31 kap. regler om ersättning till fastighetsägare på grund av beslut om olika slag av områdesskydd som innebär att mark tas i anspråk eller att pågående markanvändning avsevärt försvåras. Bestämmelserna kan aktualiseras vid begränsning av fiske i enskilt vatten i samband med skydd av områden enligt 7 kap. . Genom nationalparksförordningen (1987:938) har regeringen be- slutat att avsätta vissa områden som nationalparker. meddelar efter samråd med föreskrifter om bland annat inskränkningar i rätten att använda mark eller vatten i . Det är också regeringen som förklarar naturområden som Natura 2000-områden eller särskilda skyddade områden (7 kap. 28 § ; se rapporten . En presentation ur fiske- rättsligt perspektiv. Förordningen (1998:1252) om områdesskydd enligt m.m., i det följande kallad områdesskyddsförordningen, innehåller ytterligare bestämmelser om skydd av områden enligt 7 kap. miljö- balken. Enligt områdesskyddsförordningen är det som har det centrala ansvaret för områdesskydd. har dock det centrala ansvaret för kulturreservat. Vidare kan Skogs- styrelsen förklara vissa typer av områden som biotopskyddsområden och har det centrala ansvaret för dessa om- råden. I länet ansvarar för områdesskyddet, utom när det gäller sådana biotopskyddsområden svarar för. Kommunen ansvarar dock för det områdesskydd som den har förordnat om. Av områdesskyddsförordningen framgår att myndigheter som enligt 7 kap. fattar beslut om ett sådant områdesskydd som berör fiske och vattenbruk ska samråda med innan beslutet fattas (25 a §). Beslut om att förklara ett område som natur- reservat eller annat slag av skyddat område (utom regeringens beslut om nationalparker och Natura 2000-områden) och beslut om före- skrifter för sådana områden ska sändas till om det inte uppenbart saknar betydelse för myndigheten (28 §). får överklaga beslut som rör frågor som avses i 7 kap. (40 §). Det är regeringen som prövar överklaganden av detta slag (18 kap. 1 § ). 1.2Fiskelagens och förhållande till varandra och till andra lagar En fråga som aktualiseras genom förslag att införa en lagvalsregel i den omarbetade fiskerilagstiftningen är vilka regler som styr hur och fiskelagen förhåller sig till var- andra. Fiskelagen har följande bestämmelser i 3 § första och andra styckena. Denna lag skall inte tillämpas i den mån den strider mot föreskrifter om älvs fiskeområde eller föreskrifter som har meddelats med stöd av 7 eller 8 kap. . Bestämmelser om att tillstånd krävs för vissa verksamheter och åtgärder finns i 7 kap. 28 a–29 b §§ . Paragrafens första stycke innebär enligt propositionen till fiske- lagen (prop. 1992/93:232, s. 62) inskränkningar i lagens tillämpnings- område. Rätten till fiske enligt fiskelagen kan således begränsas av bestämmelser om skyddade områden eller arter. Om det meddelats föreskrifter enligt den då gällande naturvårdslagen, numera 7 eller 8 kap. , har sådana föreskrifter företräde (prop. 1992/93:232, s. 68). Paragrafens andra stycke är en upplys- ning om bestämmelserna om tillståndsplikt i Natura 2000-områden. Dessa bestämmelser kan träffa verksamheter och åtgärder som också regleras av fiskelagen. I propositionen (1997/98:90) om följdlagstiftning till anges särskilt beträffande ändringar i fiskelagen till följd av miljö- balken, att en hänvisning till i första stycket är nödvändig för att föreskrifter meddelade med stöd av balken – exempelvis före- skrifter för naturreservat – ska gå före fiskelagens bestämmelser (s. 275). I fiskeförordningen finns också kopplingar till artskyddsförord- ningen som utfärdats med stöd av . Exempelvis anges i 2 kap. i fiskeförordningen där föreskrifter om fisket behandlas, att bestämmelser i den förordningen inte ska tillämpas om det strider mot bestämmelser i artskyddsförordningen eller föreskrifter som meddelats med stöd av den (2 kap. 1 § fiskeförordningen). Fiske- förordningen innehåller också uttryckliga förbud mot att fiska vissa arter som anges i artskyddsförordningen (2 kap. 5 § fiskeförord- ningen) och att fiska vissa av arterna som anges i artskyddsförord- ningen på visst sätt (2 kap. 6 § fiskeförordningen). förhållande till andra lagar framgår av dess 1 kap. 3 § som har följande lydelse: I fråga om verksamhet som kan orsaka skada eller olägenhet för männi- skors hälsa, miljön eller andra intressen som skyddas enligt tillämpas utöver balken även bestämmelser i annan lag. Såvitt gäller skydd mot ohälsa och olycksfall i arbete samt i sådana hänseenden i övrigt som huvudsakligen avser arbetsmiljön tillämpas bestämmelserna i arbetsmiljölagen (1977:1160). Bestämmelsen innebär att och andra lagar som har be- tydelse på miljöområdet gäller parallellt, utom när det gäller arbets- miljön, där arbetsmiljölagen har företräde framför . Miljö- balken gäller således parallellt med ett stort antal andra lagar som har betydelse på miljöområdet. Förutom fiskelagen kan exempelvis även nämnas lagar som väglagen, luftfartslagen och skogsvårdslagen. Att lagarna gäller parallellt innebär att bestämmelserna i båda lagarna ska uppfyllas – det är inte någon som har företräde framför den andra. Frågan om förhållande till andra lagar behandlas i propositionen (1997/98:90, s. 146 ff) om följdlagstiftning till miljö- balken. Där anges bland annat att Vissa bestämmelser i är av en sådan art att de ska iakttas, oavsett vad som stadgas i den andra lagen. Detta gäller t.ex. föreskrifter för skyddade områden, meddelade med stöd av 7 kap. . (s. 148). Vidare anförs också att gäller på andra lagars område, oavsett om detta anges eller inte anges i olika lagar.(s. I 8 kap. 1 § första stycket finns ett bemyndigande till regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer att med- dela föreskrifter om förbud i syfte att skydda vilt levande djurarter. I andra stycket anges att det gäller särskilda bestämmelser om att döda eller fånga vilt levande djur av viss art, när åtgärden är att hän- föra till jakt eller fiske. Enligt kommentaren till (Miljö- balk. En kommentar, m.fl., blå biblio- tek) innebär detta att en tillämpning av 8 kap. 1 § blir aktuell huvudsakligen i fråga om kräldjur, groddjur, insekter och andra ryggradslösa djur. Den kan också åberopas till skydd mot sådana åtgärder beträffande fisk som inte innebär fiske, t.ex. att man tar bort fiskars rom. Av 7 kap. 5 § följer att det i ett beslut om att bilda naturreservat ska anges de inskränkningar i rätten att använda mark- och vattenområden som behövs för att uppnå syftet med reservatet, såsom bland annat förbud mot fiske. Samma bestämmelse gäller även för kulturreservat och naturminne. På samma sätt följer av 7 kap. 12 § , som gäller djur- och växtskyddsområden, att om det utöver förbud enligt 8 kap. 1 och 2 §§ och begränsningar enligt fiskelagstiftningen behövs särskilt skydd för en djur- eller växtart inom ett visst om- råde, får eller kommunen meddela föreskrifter som in- skränker rätten till fiske. Huvudregeln är således att gäller parallellt med andra lagar på miljöområdet, och att exempelvis jakt och fiske kan regleras genom bestämmelser om områdesskydd, även om det finns speciallagsstiftning beträffande jakt och fiske. (Se prop. 1997/98:45, del 2 s. Det är också vanligt att föreskrifter om nationalparker liksom föreskrifter om naturreservat innehåller regler som förbjuder eller begränsar såväl fiske som jakt, skogsavverkning och annat nyttjande av naturtillgångar som även regleras genom lag- stiftning vid sidan av (Jämför jaktlagen [1987:259], skogs- vårdslagen [1979:429] osv. 2Svårigheter med dagens regler och möjligheter till förbättringar 2.1Fiskeriverkets och synpunkter och erfarenheter har motiverat behovet av en lagvalsregel som skulle ge fiskelagen företräde framför inom skyddade områden med att den nya fiskelagstiftningen måste utformas så att det inte blir möjligt att låta fiskeintresset stå tillbaka till förmån för natur- vårdsintresset. Från användarsynpunkt är det också angeläget att fiskebestämmelser går att återfinna i fiskelagstiftningen. lyfter vidare fram att det är nödvändigt att fiskeregleringar stäms av mot de regler som gäller internationellt för fiske genom konven- tioner och EG-rättslig reglering. Möjligheterna att genom miljö- balkens bestämmelser skydda biotoper och fiskbestånd är otillräckliga. Det är viktigt att beakta att många fiskbestånd inte är stationära och att skyddet för dem därför inte kan knytas till geografiska om- råden. Fisk skiljer sig från andra naturresurser genom att den inte är fastighetsanknuten. Det är som ansvarar för vården av fiskebestånden. har motsatt sig en lagvalsregel eftersom en sådan skulle urholka möjligheter till områdesskydd. Det över- gripande ansvaret för vilka bestämmelser som behövs inom ett skyddat område måste ligga hos de myndigheter som beslutar om området. Bestämmelserna måste också kunna omfatta fisket som en av de verksamheter som kan påverka syftet med områdesskyddet. Frågan om lagvalsbestämmelse gäller vilken myndighet som ska ta initiativ och ha sista ordet när det gäller områdesskydd. Det skydd som kan skapas genom bestämmelser är mer långsiktigt än föreskrifter meddelade med stöd av fiskerilagstiftningen. påverkar naturvårdsintresset även på annat sätt än bara genom att påverka fiskbestånden. och pekar båda på att det funnits tillämpningssvårigheter vid reglering av fiske inom skyddade om- råden eftersom gränsdragningen mellan lagstiftningarna är oklar. har det gjorts ansträngningar att samordna arbetet på de båda verken när det gäller fiske inom skyddade områden. Exempelvis har efter samråd med givit ut den vägledande rapporten av miljöer med höga naturvärden (rapport 5739, ). Den vänder sig bland annat till länsstyrelser och kommuner i deras arbete med områdes- skydd. I rapporten anförs att frågan om vilken lagstiftning som ska väljas för att reglera fisket bör bedömas från fall till fall. Utgångs- punkten vid reservatsbildande enligt bör vara att över- väga om inte samma resultat redan uppnås eller kan uppnås med fiskelagstiftningen. Samrådsskyldigheten enligt 25 a § områdesskydds- förordningen framhålls som ett viktigt instrument för att på ett tidigt stadium diskutera denna fråga med . har på avsatts skyddade områden i miljöer genom beslut om (beslutad ) och naturreservat (beslutat ). Både och har positiva erfarenheter av arbetet med dessa områden och anser att de tjänar som goda exempel på hur lagstiftningarna har samordnats. I båda fallen har reglering med stöd av kompletterats med föreskrifter beträffande fisket som meddelats med stöd av fiskelagen. Det har slutligen på initiativ av och Naturvårds- verket tillsatts en arbetsgrupp med representanter från de båda verken och länsstyrelserna. Gruppen har till uppgift att gå igenom regleringen av skyddade områden där det kan finnas konflikt mellan naturvårds- intresset och fiskeintresset och se över vilka förändringar som kan behövas. Gruppen ska finna en systematik för arbetet och tillämpa den i några pilotfall. Arbetet kan ses som en vidareutveckling av den vägledande rapporten miljöer med höga natur- värden. 2.2Frågornas aktualitet – miljökvalitetsmålen Av de av beslutade sexton miljökvalitetsmålen (prop. 2004/05:150) är det framför allt två som har betydelse för fisk och fiske inom skyddade områden. Det är 8. Levande sjöar och vatten- drag, samt 10. Hav i balans samt levande kust och skärgård. Ett av delmålen för 8. Levande sjöar och vattendrag är Skydd av natur- och kulturmiljöer. ska berörda myndigheter ha identifierat och tagit fram åtgärdsprogram för särskilt värdefulla natur- och kulturmiljöer som behöver ett långsiktigt skydd i eller i anslutning till sjöar och vattendrag. ska minst hälften av de skyddsvärda miljöerna ha ett långsiktigt skydd och fördelas jämnt mellan de fem vattendistrikten. Minst 15 fiskefria områden ska finnas i varje vattendistrikt. Av () framgår att rådet anser att delmålet inte är möjligt att nå. Rådet bedömer att skydd behövs för cirka 180 naturmiljöer och att takten med åtgärder i dessa områden är för låg. Rådet anser även att arbetet med att bilda fiske- fria områden går för långsamt och att målet om totalt 75 områden inte kommer att nås. Ett av delmålen för 10. Hav i balans samt levande kust och skär- gård är att av skyddsvärda miljöer och av kust- och skärgårdsområden med höga natur- och kulturvärden ska ha ett långsiktigt skydd . ska ytterligare fem, och därutöver ytterligare fjorton, områden vara skyddade som naturreservat och till- sammans utgöra ett representativt nätverk av naturtyper. Därutöver ska ett område med permanent fiskeförbud inrättas till 2006 för utvärdering till 2010 samt ytterligare tre områden med permanent fiskeförbud (kustnära och utsjöområden) inrättas till 2010 i vardera och för utvärdering till 2015. bedömer att arbetet med skydd av miljöer har gått framåt och att delmålet bedöms möjligt att nå. 2.3Olikheter mellan fiskelagen och och möjligheter till samverkan mellan lagarna och fiskelagen har delvis olika perspektiv på fisk och på och dess behov av skydd. syftar till att främja en hållbar utveckling som bygger på insikten att naturen har ett skyddsvärde och att människans rätt att förändra och bruka naturen är förenad med ett ansvar att för- valta naturen väl (1 kap. 1 § ). Den utgår således från ett ekologiskt perspektiv och ska tillämpas bland annat så att värde- fulla naturmiljöer skyddas och vårdas och så att den biologiska mång- falden bevaras. har tillkommit som en övergripande och sammanhållen miljöreglering. Den ska tillämpas inom ett stort antal sektorsområden, som vart och ett ofta även regleras genom sär- skilda lagar. syftar till att förena social och ekonomisk utveckling med ett effektivt skydd för miljön. Fiskelagen är den särskilda lag som reglerar fiskeriverksamhet. Den utgår från fisk som en naturresurs med ett ekonomiskt värde som det finns ett intresse av att nyttja och anger regler för en god förvaltning av denna naturresurs. Den har inte som något huvud- syfte att skydda naturvärden som sådana, eller de ekosystem i vilka det ingår fiskbestånd av intresse för fiske. Den syftar främst till att skydda fisket; inte fisken. I områden som är av intresse att skydda från naturvårdssynpunkt måste fisken ses som en del av ekosystemet, inte enbart som en naturresurs av ekonomiskt intresse att förvalta. Det innebär att det i områden som skyddas enligt måste finnas möjligheter att gå längre än vad fiskelagen ger möjlighet till (20 §) i syfte att skydda naturmiljö och ekosystem. Det måste finnas möjlighet att gå så långt som till förbud, även om det av allmänrättsliga principer – proportionalitetsprincipen – följer att en reglering inte ska vara mer ingripande än vad som fordras för att uppnå syftet. Enbart fiskelagens bestämmelser är således inte alltid tillräckliga för den reglering som kan behövas inom ett skyddsvärt område. Det är också viktigt att den myndighet som ansvarar för helhetsbedöm- ningarna vid skydd av ett område också kan överväga reglering av fisket som en av de många olika slag av skyddsåtgärder som kan fordras. Det innebär att regler om skydd av områden också måste kunna få genomslag på fiskeområdet och måste kunna ha företräde framför fiskelagens rätt till fiske. kan det finnas stora fördelar med att även inom om- råden som skyddas enligt bestämmelser, reglera fisket genom en tillämpning av fiskelagstiftningen. Exempelvis ger fiske- lagens verktyg möjlighet till en helhetssyn på fiskebestånd som är viktig då det gäller exempelvis vandrande fisk. Eftersom fiskelagen är anpassad efter fiskets behov, kan den regleringen också lättare få genomslag hos fiskare. I områden där regleringen av fisket kan be- höva ändras och anpassas genom olika slag av begränsningar kan också fiskelagens reglering vara att föredra då den är lättare att ändra . Det finns inte någon motsättning mellan 19 och 20 §§ fiskelagen å ena sidan och reglerna i 7 kap. å andra sidan. I själva verket kompletterar och fiskelagstiftningens regler var- andra. Behoven skiljer sig åt mellan olika skyddsvärda områden, och det är nödvändigt att i varje enskilt fall välja de regleringsinstru- ment som är lämpligast. och Kungsbacka- fjordens naturreservat är exempel där det varit mer rationellt att tillämpa fiskelagens bestämmelser än för att åstadkomma den begränsningen av fisket som fordrades för områdesskyddet. Skyddet av miljön är i många fall är komplext, och måste vara ingripande inom flera samhällssektorer. Det är därför viktigt att övergripande och sammanhållande funktion bibehålls. Det kan ibland också fordras att ett antal olika styrmedel tillämpas, exempelvis reglering enligt flera olika lagar inom olika sektorer. En jämförelse kan göras med de åtgärdsprogram som fordras för att åstadkomma nödvändiga förbättringar i vattenmiljön enligt ram- direktivet för vatten, eller åtgärdsprogram för att nå förbättringar i luftmiljön i hårt belastade stadsmiljöer. Inte heller i dessa fall är regler ensamma tillräckliga, men det är regler som måste ge förutsättningarna för den nödvändiga samord- ningen av insatserna. Det är inte ovanligt att sektorsmyndigheter vill reglera sina intressen – även i förhållande till miljöskydds- och naturvårds- intressena – helt genom de egna sektorslagarna. En utveckling i den riktningen skulle leda till en utarmning av . skulle förlora den övergripande och sammanhållna ställning som var en del av syftet med dess tillkomst. Miljöfrågorna kännetecknas av att de överskrider sektorsgränserna. Därför är det viktigt att genom bibehålla det övergripande förhållningssättet. Som redovisats inledningsvis behandlas inte i detta dokument några frågor som gäller förhållandet mellan den EG-rättsliga regleringen av fiske och svensk lagstiftning. Generellt kan dock konstateras att oavsett om det är fiskelag- stiftningen eller som tillämpas för att reglera en fråga, får detta inte ske i strid mot EG-rätten. EG-rätten på fiskeområdet, liksom på de områden som gäller naturskydd i sjöar, vattendrag, kust- områden och hav – exempelvis fågel- och habitatdirektiven – måste också kunna uppfyllas genom den svenska lagstiftningen. Där har både fiskelagstiftningen och funktioner att fylla. Den bestämmelse som gäller enligt 3 § första stycket fiskelagen innebär som redovisats ovan en inskränkning av fiskelagen genom att den i vissa sammanhang ger företräde för bestämmelser utfärdade med stöd av . Fiskelagen reglerar både rättigheter (t.ex. 8–13 §§) och skyldig- heter eller begränsningar (t.ex. 19–20 §§), medan 7 kap. nästan enbart innebär skyldigheter och begränsningar. I den mån fiskelagen ger rättigheter till fiske, måste de kunna utsläckas genom bestämmelser utfärdade med stöd av 7 kap. . Även om det generellt finns en rätt att fiska en viss fiskart under vissa tider och med vissa metoder, måste den rätten alltså kunna begränsas inom ett område som skyddats enligt bestämmelser. I den situationen måste regler således ges företräde framför fiskelagens. måste de skyldigheter och begränsningar som gäller enligt fiskelagstiftningen gälla parallellt med bestämmelser utfärdade enligt .