sou · GYB368 · 2010-10-25 00:00:00 — Några modeller har lagts åt sidan med hänsyn till att de skulle försvaga skyddet för yttrande- friheten eller vara för svåra att genomföra lagtekniskt. Även vi har kommit fram till att en helt teknikoberoende grundlag inte är möjlig att genomföra om de tryck- och yttrandefrihetsrättsliga grundprinciperna ska behållas ungefär som . Därför har vi riktat in oss på modeller som bygger på att yttranden framförs genom massmedier, alltså ett medieberoende i stället för ett beroende av viss teknik. Olika teknikkrav har inte fått bestämma hur grundlagsskyddet ska avgränsas. I stället har vi använt teknik- neutrala kriterier för att bestämma tillämpningsområdet. Vi har nått en mellanstation i utredningsarbetet. Vissa grund- modeller har kunnat identifieras som tänkbara alternativ till den nuvarande regleringen, i varje fall vid en preliminär bedömning. En mer genomgripande reform på det här området förutsätter att det finns ett färdigt förslag till ny grundlag. Att färdigställa ett hel- täckande alternativ till TF och YGL fordrar dock ett omfattande arbete. Innan det arbetet påbörjas med något av alternativen, har vi ansett det lämpligt att inhämta synpunkter om dessa från en bredare krets. 1 har tagit initiativ till en omarbetning av detta direktiv. Vad detta närmare bestämt kan komma att innebära är inte känt för kommittén. Vårt arbete med de enskilda modellerna har inriktats på att identifiera centrala frågor som är specifika för modellen och att ge dessa en så bra lösning som möjligt. Vi har särskilt koncentrerat oss på 1 kap. i modellerna, alltså de grundläggande bestämmelserna. Endast i dessa delar är modellerna mer genomarbetade. I övrigt finns skisser till lagtext och författningskommentar i vissa delar (t.ex. om utgivare och ansvar), men det ska betonas att det där bara rör sig om skisser, som därför inte bör fingranskas i detta skede utan mer ska ses som ett försök att ange en inriktning. I det här skedet har vi inte ställt oss frågan om ett visst alter- nativ är ett bättre sätt att reglera yttrandefriheten än de nuvarande grundlagarna. Tanken är i stället att diskussionen om fördelar och nackdelar i förhållande till TF och YGL ska föras i nästa fas av utredningen, då vi avser att ställa en av modellerna mot den nuvarande regleringen. Som anges i direktiven kommer vi, om det inte bedöms möjligt att hitta en teknikneutral regleringsmodell som ger ett tillräckligt starkt skydd för tryck- och yttrandefriheten, att inom ramen för nuvarande ordning göra en allmän översyn av TF och YGL i syfte att göra de båda grundlagarna så tydliga och lättillämpade som möjligt. fortsätter vi arbetet med sikte på ett slutbetänkande . Förutom det som har sagts kommer vi då att, enligt direktiven, överväga om det generella skyddet för enskildas integritet och privatliv i TF och YGL behöver stärkas, diskutera om enskilda personers ställning i förhållande till medieföretag när de utsätts för brott i medierna bör bli bättre och överväga om möjligheterna att lämna internationell rättslig hjälp m.m. på det grundlagsreglerade området bör utökas. Det kan också vara några frågor som vi tar upp vid sidan av det som uttryckligen anvisas i direktiven. Betänkandet har följande disposition. I kap. 2 görs en översiktlig genomgång av gällande rätt enligt TF och YGL. Kap. 3 innehåller en genomgång av olika problem med den nuvarande regleringen. Därefter behandlas relationen mellan de svenska grundlagarna och , bl.a. med avseende på de s.k. överlåtelsevillkoren i 10 kap. 5 § första stycket RF (kap. 4). har viss betydelse för att värdera inflytande på det här området. Kapitlet innehåller inte någon EU-rättslig analys av de modeller vi presenterar. Vi väljer sålunda att nu presentera dessa för en bedöm- ning av deras hållfasthet och lämplighet i övrigt. I kap. 5 redogör vi för våra överväganden i frågan om en generell grundlagsreglering av yttrandefriheten. Härmed avses en reglering som gäller för alla yttranden oavsett framställningsform. Kap. 6 innehåller en översiktlig introduktion till de olika regle- ringsalternativ som vi har riktat in vårt arbete på. I det kapitlet diskuterar vi också några frågeställningar som är gemensamma för dessa modeller. Den närmare presentationen av modellerna görs i kap. 7–9. Kapitlen innehåller en allmän beskrivning av respektive alternativ, dock med tyngdpunkt på vad som är särskilt utmärkande för den aktuella modellen. Därefter lämnar vi förslag till ny författningstext med kommentarer avseende 1 kap. i en ny yttrandefrihetsgrundlag. Vi presenterar också skisser, ej genomarbetade i detta skede, till vissa bestämmelser i övrigt som får betydelse i modellerna. Ett fullständigt förslag till författningstext och kommentarer hade givetvis varit att föredra. Inom ramen för det arbete som vi har utfört har vi dock inte haft möjlighet att presentera färdiga lösningar i alla avseenden. Som har nämnts ovan är tanken att detaljarbetet ska fortsätta i nästa fas av utredningen och då koncentreras till den modell som vi väljer att arbeta vidare med och som ska ställas mot den nuvarande regleringen. Vi tror att det material som presenteras nu är tillräckligt – bortsett från en EU- rättslig bedömning, se ovan – för att möjliggöra ett ställnings- tagande till vilken eller vilka av modellerna – om någon – som kan genomföras och vilken som kommittén i så fall bör arbeta vidare med. I kapitlet görs en genomgång av den gällande regleringen av tryck- och yttrandefriheten. Grundbultarna i systemet beskrivs liksom de formella, materiella och territoriella krav som finns för att grundlagarna (tryckfrihetsförordningen och yttrandefri- hetsgrundlagen) ska vara tillämpliga. 2.1En uppdelad reglering av yttrandefriheten Den fria åsiktsbildningen är en grundläggande princip i det svenska statsskicket. Enligt portalstadgandet i 1 kap. 1 § RF bygger folk- styrelsen på fri åsiktsbildning och på allmän och lika rösträtt. En fri åsiktsbildning och dess betydelse för demokratin framhölls också vid utformningen av om grundläggande fri- och rättigheter. Genom 2 kap. 1 § skyddas de s.k. positiva opi- nionsfriheterna. Bestämmelsen innebär att medborgarna i förhål- lande till det allmänna tillförsäkras yttrandefrihet, informationsfrihet, mötesfrihet, demonstrationsfrihet, föreningsfrihet och religionsfrihet. När det gäller yttrandefriheten och informationsfriheten anges följande i 2 kap. 1 § första stycket. Varje medborgare är gentemot det allmänna tillförsäkrad: 1. yttrandefrihet: frihet att i tal, skrift eller bild eller på annat sätt meddela upplysningar samt uttrycka tankar, åsikter och känslor, 2. informationsfrihet: frihet att inhämta och mottaga upplysningar samt att i övrigt taga del av andras yttranden. Yttrandefriheten och informationsfriheten enligt 2 kap. RF är inte absoluta. De kan inskränkas genom lag (undantagsvis genom förordning). Regleringen i 2 kap. innebär dock att inskränkningar i dessa friheter endast får ske för vissa särskilt angivna ändamål (13 §). rörelsefrihet i det här avseendet är begränsad även på andra sätt. Det uppställs nämligen flera materiella krav, som bl.a. innebär att inskränkningar av yttrandefriheten och infor- mationsfriheten får göras endast för att tillgodose ändamål som är godtagbart i ett demokratiskt samhälle (se 12 § andra stycket och 13 § andra stycket). I formellt hänseende kan ett särskilt förfarande bli tillämpligt på ett lagförslag som är rättighetsbegränsande. Förfarandet innebär att lagförslaget under vissa förutsättningar kan få vila (12 § tredje-femte styckena). Genom bestämmelsen i 2 kap. 1 § andra stycket görs det ett viktigt undantag från RF:s regelsystem. Där anges att beträffande tryckfriheten och motsvarande frihet att yttra sig i radioprogram, television och liknande överföringar samt i tekniska upptagningar gäller vad som föreskrivs i TF och YGL. Yttrandefriheten i de här fallen regleras sålunda i dessa grundlagar och inte i RF. I TF och YGL läggs ett mycket detaljerat skyddssystem för tryck- och yttrandefriheten fast. Det här systemet vilar på ett antal grundprinciper som syftar till att ge ett särskilt starkt skydd för tryckta skrifter och vissa andra medieformer (se avsnitt 2.2 och 2.3 nedan). En viktig komponent i skyddet är också att inga andra begränsningar i tryck- och yttrandefriheten får göras än de som följer av de två grundlagarna. Begränsningar av det slaget förut- sätter alltså grundlagsändring. Det här innebär en tydlig skillnad mot regleringen i RF enligt vilken yttrandefriheten under vissa förutsättningar kan inskränkas genom vanlig lag (se ovan). TF och YGL kompletteras av lagen (1991:1559) med före- skrifter på tryckfrihetsförordningens och yttrandefrihetsgrund- lagens områden (tillämpningslagen). Där finns bestämmelser som tar sikte på tillämpningen av TF och YGL. Yttrandefriheten skyddas även inom ramen för europasamar- betet. I artikel 10 i anges att var och en har rätt till yttrandefrihet. Denna rätt innefattar åsiktsfrihet samt frihet att ta emot och sprida uppgifter och tankar utan offentlig myndighets inblandning och oberoende av territoriella gränser. I artikeln anges under vilka förutsättningar yttrandefriheten får in- skränkas. För innebär en folkrättslig skyl- dighet att följa konventionen och uttolkning av denna. har införlivats i svensk rätt genom lagen (1994:1219) om den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna. En följd härav är att ska tillämpas av myndigheter och domstolar som svensk lag. Genom 2 kap. 23 § RF gäller dessutom ett förbud för riksdag, regering och förvalt- ningsmyndigheter att meddela normer (lagar och andra före- skrifter) som står i strid med konventionen. På EU-området har Lissabonfördraget inneburit att EU:s stadga om de grundläggande rättigheterna blivit bindande med samma rättsliga status som fördragen. Stadgan tillämpas i förhållande till EU:s institutioner och när medlemsstaterna tillämpar unionsrätten. Yttrandefriheten behandlas i artikel 11 i EU-stadgan. Den har följande lydelse. Var och en har rätt till yttrandefrihet. Denna rätt innefattar åsiktsfrihet samt frihet att ta emot och sprida uppgifter och tankar utan offentlig myndighets inblandning och oberoende av territoriella gränser. 2.Mediernas frihet och mångfald ska respekteras. 2.2De tryck- och yttrandefrihetsrättsliga grundbultarna Den gällande tryckfrihetsförordningen antogs . Den bygger vidare på en lång svensk tradition med en detaljerad grund- lagsreglering av tryckfriheten. Till stor del innehåller TF bestäm- melser av straff- och processrättslig natur. Den här regleringen ska ge ett särskilt starkt skydd åt yttrandefriheten när den utövas med hjälp av det tryckta ordet. Konstruktionen av TF har dock även inslag som syftar till att underlätta beivrandet av brott som begås genom tryckta skrifter. Genom införandet av YGL gjordes den tryckfrihets- rättsliga ordningen tillämplig på ett antal andra medieformer (radioprogram, television och liknande överföringar samt tekniska upptagningar). Det brukar framhållas att TF och YGL vilar på vissa grund- principer. Dessa kan benämnas och presenteras på lite olika sätt. Ett vanligt framställningssätt är att tala om att systemet bygger på principerna om -särskild brottskatalog och -särskild rättegångsordning. Av central betydelse för grundlagssystemet är även den s.k. exklusivitetsprincipen. Den ska garantera att TF:s och YGL:s särställning som straff- och processlagar på tryck- och yttrandefrihetens områden inte urholkas. Dessa grundbultar presenteras kortfattat nedan. 2.2.2 Förbud mot censur och hindrande åtgärder Censurförbudet innebär beträffande tryckta skrifter att framställ- ning och spridning inte får villkoras av att det allmänna granskar innehållet i förväg (1 kap. 2 § första stycket TF). Det grundläg- gande syftet med censurförbudet är att en skrift alltid ska kunna offentliggöras före ett eventuellt ingripande mot dess innehåll. Sålunda har TF konstruerats så att straffrättsliga åtgärder med anledning av innehållet får ske först i efterhand. Förbudet mot censur gäller som huvudregel även för de medier som omfattas av YGL (1 kap. 3 § första stycket). I ett avseende görs det dock undantag från förbudet mot förhandsgranskning (andra stycket). Det får i lag meddelas bestämmelser om gransk- ning och godkännande av rörliga bilder i filmer, videogram eller andra tekniska upptagningar som ska visas offentligt. Enligt ett i vilande lagförslag (prop. 2009/10:81) inskränks censur- förbudet så att det tillåter lagregler om granskning och godkän- nande av digital bio. Vidare uttalar regeringen i angiven proposition att om vuxencensuren avskaffas (vilket föreslås i prop. 2009/10:81) möjligheten till undantag från censurförbudet bör begränsas i mot- svarande mån. Då kommer undantaget bara att gälla för granskning och godkännande av rörliga bilder i de angivna medierna som ska visas offentligt för barn. Innebörden av förbudet mot hindrande åtgärder är när det gäller tryckta skrifter att det allmänna inte får hindra framställning eller spridning av skriften på grund av dess innehåll (1 kap. 2 § andra stycket TF). Motsvarande förbud gäller för de medier som omfat- tas av YGL (1 kap. 3 § tredje stycket). Vissa åtgärder av det här slaget har dock stöd i TF och YGL, t.ex. vid beslag eller konfiske- ring av en framställning som innehåller tryck- eller yttrandefrihets- Till förbudet mot hindrande åtgärder hör även att det allmänna, på grund av innehållet i en framställning, inte får förbjuda eller hindra innehav av tekniska hjälpmedel som behövs för att ta emot radio- eller TV-program eller uppfatta innehållet i tekniska upptag- ningar (t.ex. satellitmottagare eller dvd-spelare). Det får inte heller meddelas förbud mot att anlägga trådnät för sändning av radio- eller TV-program. Den grundlagsskyddade etableringsfriheten innebär att varje svensk medborgare har rätt att -framställa och sprida tryckta skrifter, -framställa och sprida tekniska upptagningar samt -sända ljudradio- och TV-program genom tråd. Etableringsfriheten är en näringsfrihet. Den skyddar i princip alla led i framställningen och spridningen av grundlagsskyddade medier. Verksamhet som omfattas av etableringsfriheten kan dock vara underkastad vissa formkrav. Här kan som några exempel nämnas kravet på att sätta ut s.k. ursprungsuppgifter på skrifter och tek- niska upptagningar samt skyldigheten att lämna pliktexemplar. Krav av det slaget måste ha stöd i grundlagarna. En innebörd av etableringsfriheten är att det inte krävs tillstånd för att driva t.ex. boktryckeri, bokhandel, skivaffär eller att sända TV-program i ett kabelnät. Rätten att utöva sådan verksamhet gäller trots att den som driver verksamheten har försatts i konkurs eller meddelats näringsförbud. På området för trådbunden radio och TV möjliggör YGL att det i lag görs vissa inskränkningar i rätten att sända. Den kanske viktigaste begränsningen är att en nätinnehavare kan tvingas att ge utrymme åt vissa program om det behövs med hänsyn till allmän- hetens tillgång till allsidig upplysning (den s.k. vidaresändnings- plikten i 3 kap. 1 § andra stycket 1). För trådlösa radio- och tv-sändningar (etersändningar) gäller däremot inte någon egentlig etableringsfrihet. Anledningen är att utrymmet för radiosändningar i etern inte är obegränsat. I YGL anges att det i lag får meddelas bestämmelser om tillstånd och villkor för sändning av trådlös radio och tv (3 kap. 2 §). melser av det slaget förekommer i radio- och tv-lagen (2010:696). Där finns bl.a. bestämmelser om att den som tillhandahåller tv- sändning, beställ-tv eller sökbar text-tv ska se till att program- verksamheten som helhet präglas av det demokratiska statsskickets grundidéer och principen om alla människors lika värde och den enskilda människans frihet och värdighet (5 kap. 1 §). Detsamma gäller den som sänder ljudradioprogram med tillstånd av regeringen (14 kap. 1 §). För att sända tv, sökbar text-tv och ljudradio krävs tillstånd enligt radio- och tv-lagen om sändningen sker inom de frekvens- områden som anges i lagen. Tillstånd att sända meddelas av Myn- digheten för radio och tv eller, om sändningsverksamheten finansieras med radio- och tv-avgiften, av regeringen. Vid tillståndsgivningen ska det allmänna eftersträva att radiofrekvenserna tas i anspråk på ett sätt som leder till vidaste möjliga yttrandefrihet och infor- mationsfrihet. Det föreskrivs vidare att frågan om tillstånd ska kunna överprövas i domstol (eller domstolsliknande nämnd), se 3 kap. 5 § YGL. Syftet med dessa bestämmelser är att åstadkomma största möjliga etableringsfrihet även för etersändningar. Principen om ensamansvar innebär att bara en person kan hållas straff- och skadeståndsrättsligt ansvarig för innehållet i en framställning som omfattas av TF eller YGL. Vem som ansvarar för brott pekas ut i grundlagarna (8 kap. TF och 6 kap. YGL). Det finns således inte utrymme för att hålla någon ansvarig för medverkan till brott. I fråga om skadestånd kan dock ett solidariskt betalningsansvar gälla i vissa situationer (11 kap. 2 § TF och 8 kap. 2 § YGL). Utgångspunkten är att följande personer är ansvariga för de medieformer som omfattas av TF och YGL. - radio- och TV-program Kan den som i första hand pekas ut som ansvarig inte åtalas, går ansvaret över på den som därefter anses stå närmast det aktuella brottet. Man brukar här tala om att ansvaret är successivt och följer en ansvarighetskedja. Som ett exempel kan nämnas fallet då någon utgivare inte har anmälts för en periodisk skrift (t.ex. en tidskrift). I det läget går ansvaret över på skriftens ägare. Den som pekas ut i grundlagarna ansvarar oavsett hur han eller hon har bidragit till framställningen och oberoende av om vederbörande faktiskt har känt till massmediets innehåll i förväg. Undantag kan göras i vissa speciella fall, t.ex. om en utgivare har utsetts för skens skull. Meddelarskyddet är uppbyggt av ett antal grundkomponenter: meddelarfrihet, anskaffarfrihet, rätt till anonymitet, efterforsk- ningsförbud och repressalieförbud.1 Skyddet för meddelaren gäller i förhållande till myndigheter och andra allmänna organ. a)Meddelarfriheten innebär att var och en har rätt att straffritt lämna uppgifter i vilket ämne som helst för publicering i ett medium som omfattas av TF eller YGL. I vissa undantagsfall kan dock meddelaren straffas för uppgiftslämnandet. Det gäller om lämnandet av uppgifter innefattar: -vissa grövre brott mot rikets säkerhet (t.ex. högförräderi och spioneri), -ett oriktigt utlämnande av en hemlig handling eller -ett uppsåtligt åsidosättande av s.k. kvalificerad sekretess (bl.a. när det gäller sekretess inom vården och social- tjänsten). Som en följd av det s.k. repressalieförbudet (se nedan) finns det härutöver inga möjligheter för det allmänna att ingripa mot en meddelare, vare sig straffrättsligt eller genom disciplinära åtgärder. b)Anskaffarfriheten innebär att var och en har rätt att straffritt anskaffa uppgifter avsedda för publicering i ett medium som omfattas av grundlagarna. Undantag gäller om anskaffandet innefattar ett sådant grovt brott mot rikets säkerhet som har 1 Dessa frågor behandlas främst i 1 kap. 1 § och 3 kap. TF samt i 1 kap. 2 § och 2 kap. YGL. Se även 7 kap. 3 § TF och 5 kap. 3 § YGL rörande bl.a. meddelares ansvar för vissa brott. I de fallen kan anskaffaren dömas enligt bestäm- melserna i . Det bör noteras att vanlig lag tillämpas på det sätt genom vilket anskaffandet sker. Om anskaffaren kommer över den aktuella uppgiften genom t.ex. dataintrång eller inbrott kan han eller hon dömas för den gärningen efter en vanlig straffrättslig prövning. c)Rätten till anonymitet tillkommer -författare (fotografer, tecknare) till tryckta skrifter, -upphovsmannen till ett radio- eller TV-program eller en teknisk upptagning, -den som har framträtt i ett radio- eller TV-program eller en teknisk upptagning samt Rätten till anonymitet innebär att dessa personers identitet måste skyddas av dem som tar del av tillkomsten, utgiv- ningen eller spridningen av en framställning som omfattas av TF eller YGL. Det här kan bl.a. betyda att en journalist inte får avslöja namnet på en uppgiftslämnare som inte vill fram- träda öppet. Denna tystnadsplikt är straffsanktionerad i grundlagarna. Det finns möjlighet att i speciella fall göra undantag från tystnadsplikten, bl.a. när det behövs för att lagföra vissa typer av brott. En viktig del i anonymitetsrätten är vidare förbudet mot efterforskning av källor som gäller för det allmänna, se nedan. d)Efterforskningsförbudet betyder att myndigheter och andra offentliga organ inte får forska efter identiteten hos en sådan författare, upphovsman, meddelare m.fl. som omfattas av rätten till anonymitet (se ovan). Även här kan det göras undantag i speciella fall. Det kan bl.a. aktualiseras om ett vanligt brott har anknytning till en framställning som omfattas av TF eller YGL (t.ex. vid annonsbedrägeri). Överträdelser av efterforsknings- förbudet är straffsanktionerade i grundlagarna. e)Repressalieförbudet innebär att uppgiftslämnandet inte får leda till negativa konsekvenser för meddelaren om det inte har stöd i grundlagarna. Den närmare innebörden av förbudet framgår i första hand av ombudsmäns (JO) och Justitie- kanslerns praxis. Repressalieförbudet blir straffsanktionerat i TF och YGL från om i ett andra beslut konfirmerar sitt beslut . Detaljer om förändringen framgår av prop. 2009/10:81. 2.2.6 Särskild brottskatalog m.m. TF innehåller en uppräkning av de gärningar som utgör tryck- frihetsbrott när de begås genom tryckt skrift och är straffbara enligt lag (7 kap. 4 §). Här kan bl.a. nämnas ett antal olika brott mot rikets säkerhet (t.ex. högförräderi och spioneri), uppvigling, hets mot folkgrupp, ärekränkningsbrott (dvs. förtal och förolämp- ning) samt flera brott som innefattar hot i olika avseenden (olaga hot och hot mot tjänsteman men även övergrepp i rättssak). Till tryckfrihetsbrotten hör även vissa gärningar som innebär att själva publiceringen utgör ett otillåtet offentliggörande av hemliga handlingar, ett uppsåtligt åsidosättande av viss kvalificerad sekre- tess och – vid krig eller omedelbar krigsfara – brott mot rikets säkerhet (7 kap. 5 §). Genom en hänvisning i YGL ska tryckfrihetsbrotten anses som yttrandefrihetsbrott om de begås i en framställning som omfattas av YGL och är straffbara enligt lag (5 kap. 1 §). Den enda skillna- den mellan TF och YGL i det avseendet är att brottet olaga vålds- skildring är något olika utformat i de två grundlagarna. Gemensamt för tryck- och yttrandefrihetsbrotten är att det krävs att gärningen också är straffbar enligt lag (principen om dubbel täckning). Det innebär att om ändrar i brotts- balken och tar bort ett visst brott, t.ex. uppvigling, försvinner även möjligheten att döma till ansvar för motsvarande tryck- och yttrandefrihetsbrott. Däremot kan inte ansvarsområdet för tryck- och yttrandefrihetsbrott utvidgas endast genom en ändring i . För det krävs också en ändring av TF och YGL enligt de särskilda bestämmelser i som tillämpas vid stiftande av grundlag. En annan innebörd av principen om dubbel täckning är att ett brott inte kan införas enbart som ett tryck- eller yttrandefrihets- brott. Det krävs alltså att motsvarande straffbestämmelse också finns i vanlig lag (normalt i ). En viss gärning ska alltså vara straffbar även om den utförs på andra sätt än genom en fram- ställning som omfattas av TF eller YGL. En utvidgning av tillämp- ningsområdet för något av tryck- eller yttrandefrihetsbrotten måste, enligt den här principen, motsvaras av samma utvidgning i . Grundlagarna innehåller en särskild reglering om åtal och rättegång vid tryck- och yttrandefrihetsbrott (se 9 och 12 kap. TF samt 7 och 9 kap. YGL). I tillämpningslagen finns det dessutom ett antal kompletterande bestämmelser om förfarandet. Grunddragen i denna ordning är följande. a)Justitiekanslern är ensam allmän åklagare i mål om tryck- och yttrandefrihetsbrott.