sou · GYB340 · 2010-05-28 00:00:00 — IOM:s bedömning är att programmet har haft en positiv utvecklingspåverkan i ursprungsländerna, framför allt genom att främja lokalt företagande.117 har framgångsrikt lanserat en rad ini- tiativ för att uppmuntra cirkulär migration bland lågutbildad arbetskraft. Bilaterala avtal har utgjort ett viktigt redskap och man har avtal med en lång rad länder, däribland , Ecua- dor, , , , och , men också med EU-länder som , och . har därtill tillfälliga avtal med , och . Flera av dessa program innehåller element som syftar till att underlätta frivillig återvandring och insatser för att bidra till utvecklingen i ursprungsländerna.118 – Foreign Temporary Workers Programme (FTWP) är IOM:s äldsta projekt inom cirkulär migration. Pro- jektet har pågått och omfattat nära 12 000 migranter. Inom projektet matchas önskemål från kanadensiska arbetsgivare, 334 arbetsgivare huvudsakligen inom jord- bruksnäringen, med utbudet av i huvudsak okvalificerad arbetskraft från . Utvärdering av projektet har visat på positiva utvecklingsrelaterade resultat, såväl avseende sparande och remit- 117Newland, och Terrazas (2008). 118Newland, och Terrazas (2008). Cirkulär migration och utveckling teringar som kunskapsöverföring, bl.a. sedan migranterna lärt sig behärska nya jordbrukstekniker.119 Ett liknande projekt, ett s.k. Temporary and Circular Labour Migration (TCLM), initierades 2007 mellan och , med finansiering från och med IOM som implementatör. Projektet, som just avslutats, har syftat till att hitta en långsiktigt hållbar modell för arbetskraftsförsörjning i destina- tionsländer som ger positiva utvecklingseffekter i ursprungsländerna. Ett viktig inslag är att stimulera företag- samheten i dessa länder. Totalt har 600 katalanska bönder sysselsatt omkring 1 200 migranter från Colombia.120 För att främja lång- siktighet erbjuds de migranter som fullgjort fyra säsonger i möjlighet att, med förtur, ansöka om spanskt medborgarskap. I projektet ingår även att studera remitteringsflöden.121 Vid sidan av de positiva utvecklingseffekter som cirkulär migr- ation kan ge finns också risker. Viss kritik har exempelvis riktats mot program motsvarande FTWP och TCLM där man menar att program som dessa riskerar att försätta migranterna i en ogynnsam beroendeställning. Migranter som år tillbringar mer än halva året som arbetskraft i ett annat land har, , svårt att etablera sig på den egna arbetsmarknaden och riskerar därmed att marginaliseras i sitt hemland. Ett projekt med stöd av IOM och EU som bl.a. avser ta upp detta problem, har lanserats mellan och . Projektet, som syftar till att vidareutveckla den modell som tillämpats i det spansk-colombianska projektet, innefattar vid sidan av matchning av 50 ukrainska migranter med portugisiska arbets- givare, också stöd till återetablering på den lokala arbetsmarknaden av denna grupp genom olika former av praktiska utbildnings- insatser.122 Även deltar i en rad projekt kring cirkulär migration. Ett exempel är samarbetet mellan och som inne- håller en rad olika komponenter, såväl kompetensmatchning som projekt för kunskapsöverföring tillsammans med den malinesiska diasporan i . Ett annat exempel är avtal med 119IOM (2010). 120Se vidare /jahia/Jahia/activities/by-theme/facilitating-migration/labour- migration/enhancing-development-Colombia-Spain-through-temporary-circular-labour- migration 121IOM (2010) Se vidare 122EuropeAid (2010). Se vidare /europeaid/what/migration- asylum/index_en.htm Cirkulär migration och utveckling för främjande av cirkulär migration (se nedan). Båda dessa projekt har IOM och som medaktörer. deltar genom den svenska Arbetsförmedlingen i ett pro- jekt mellan och inom ramen för det partnerskap för rörlighet som ingåtts mellan parterna. Se vidare kapitel 9. Projektet syftar till att identifiera behov och brister på den moldaviska arbetsmarknaden och genomföra utbildningsinsatser för de med- lemmar ur den moldaviska diasporan som deltar i program för fri- villig återvandring.123 Genom att på detta sätt matcha utbild- ningsinsatser med arbetsmarknadens reella behov är förhoppningen att återetableringen i ursprungslandet ska underlättas.124 Diasporans roll – projekt för kunskapsöverföring Allt större uppmärksamhet har ägnats diasporans roll för utveckling. Såväl FN som IOM har länge varit engagerade i program för kompetensöverföring som på olika sätt söker engagera diasporan för att bidra till utvecklingen i ursprungsländerna. bidrog bl.a. till ett FN-projekt för kunskapsåterföring från till efter kriget på . FN-programmet Transfer of Knowledge through expatriate nationals (TOKTEN) lanserades , dvs. långt innan cirkulär migration som begrepp på allvar vunnit inträde i den poli- tiska migrationsdiskursen. Programmet syftar till att överföra tek- niskt kunnande till ursprungsländer genom kortfristiga konsult- insatser av medlemmar ur diasporan. Insatserna sker på frivillig basis, men FN tillhandahåller viss ersättning för resor och uppe- hälle.125 Insatser inom ramen för TOKTEN har bl.a. genomförts i , , , , , , , , , , , och Vietnam.126 , Migration for Development in ,127 är IOM:s pro- gram för utveckling i ursprungsländer i . Programmet syftar, i likhet med TOKTEN, till att ge stöd till kunskapsöverföring genom att matcha expertis och färdigheter i diasporan med de brister – såväl kunskapsmässiga som personella – som finns i 123EuropeAid (2010). Se vidare /europeaid/what/migration- asylum/index_en.htm 124Migrationsverket (2010a). 125Se vidare /esa/population/meetings/secoord2003/SGReport_58_98.pdf 126GFMD (2007). 127IOM (2010). Se vidare /jahia/Jahia/mida-africa Cirkulär migration och utveckling Inom programmet mobiliseras kompetens inom den afrikanska diasporan som kan bidra till kapacitetsupp- byggnad i för respektive land centrala sektorer. har man haft samarbete med elva . I många fall utgör MIDA-projekten också ett inslag i ländernas nationella fattig- domsstrategier. Avsikten är att programmet ska bidra till uppbyggnaden av ett professionellt nätverk som, också långsiktigt, kan spela en roll för ländernas utveckling. : Projektet har två dimensioner, dels att engagera diasporan för kortfristiga uppdrag i , dels att möjliggöra för vårdpersonal från att vidareutbilda sig i . Kunskapsöverföring är målsättningen i båda fallen. : Projektet riktar sig till diaspora från Bur- undi, och verksamma inom hälso- eller utbildnings- sektorn eller arbetar med landsbygdsutveckling.128 : Den somaliska diasporan i upp- går till cirka 10 000 personer. Cirka 200 av dessa arbetar inom hälsosektorn, som läkare, sjuksköterskor, barnmorskor etc. Pro- jektet syftar till att matcha diasporaexpertis med behov i Som- alia.129 : Projektet fokuserar på kunskapsutveckling i , ett av de länder som upplevt effekterna av kunskapsflykt. och riktar sig specifikt till somalier bosatta i . Projektet är ett samarbete mellan somaliska myndigheter, IOM och UNDP och prioriterade områden är expertis inom förvaltning, personal- och rekryteringsområdet samt finansi- ell styrning.130 Även stödjer projekt för cirkulär migration och kunskapsöverföring. Bl.a. finansieras ett projekt som syftar till att stärka kopplingarna mellan den marockanska diasporan i och ursprungslandet genom olika insatser för att öka kunskaps- återföringen. Projektet fokuserar på kvinnliga migranter. ger också stöd till projekt för återetablering av migranter från , däribland , och , i deras ursprungsländer efter kortare arbetsrelaterade vistelser i EU, genom olika former av kompetensutveckling. 128IOM (2010). 129IOM (2010). Se också /content/view/35/47/#midahealthpublication 130IOM (2010). Cirkulär migration och utveckling Cirkulär migration som utvecklingsstrategi – exemplet har lyfts fram som det land som kanske mer än något annat valt att göra cirkulär migration till en viktig beståndsdel i sin utvecklingspolitik. Med sjunkande sockerpriser och textilindustrins kräftgång, de två industrier som burit upp den mauritianska ekonomin, har arbetslösheten skjutit i höjden. , som var en nettomottagare av migr- anter, har tvingats omformulera sin ekonomiska politik och hitta alternativa inkomstkällor. Detta har man gjort bl.a. genom att aktivt inkludera migration i sin nationella utvecklingsstrategi. Den cirkulära migrationens positiva effekter, så som remitteringar, åter- föring av kunskap och främjande av entreprenörskap och före- tagande i , utgör viktiga ingredienser i den ekonomiska omstrukturering som landet just nu genomgår. Ett centralt inslag är det avtal om cirkulär migration som ingick med . Avtalet, som innehåller flera delar, är ett exempel på att cirkulär migration innehåller många olika element och därför kan få betyd- else på flera olika sätt. Det handlar dels om att täcka behov av arbetskraft inom vissa sektorer, (programmet motsvarar i denna del de matchningsprojekt som beskrivits ovan) dels om att på olika sätt bidra till kunskapsöverföring till genom att migranterna får tillfälle att tillägna sig nya och värdefulla erfar- enheter som kan öka chanserna till ett bättre arbete i . Att främja företagande i ursprungslandet, dvs. verksamhet som i sin tur kan generera ringar på vattnet för ökad ekonomisk aktivitet – utgör en viktig pusselbit. Under avtalet har förbundit sig att ta emot 500 arbets- kraftsmigranter från 61 yrkesgrupper fördelade inom sektorer så som konstruktions- och processindustrin, turism, jordbruk etc., för tjänst- . Möjlighet finns därtill till 15 månaders förlängning. Löner och förmåner ska följa fransk standard. Vidare ingår utfärdande av tre månaders uppehålls- och arbetstillstånd (giltigt /halvår under 1–) för personer med en bakgrund inom handel, kultur, idrott etc. Mauritianska gäst- studenter ska därtill, efter examen i , erbjudas möjlighet att arbeta med minimilön i , innan de åter- vänder till hemlandet. Även praktiktjänstgöring i för studenter från ska underlättas. Cirkulär migration och utveckling Ett viktigt inslag i överenskommelsen är att både och förbundit sig att vidta lämpliga åtgärder för att försäkra att den ekonomiska och sociala återetableringen i ursprungslandet ska bli lyckosam.131 Samarbetet karaktäriseras av en stark politisk vilja från båda håll och en gemensam kommitté har upprättats med syfte att granska att avtalet efterlevs. 131 IOM (2008); Nayeck (2009) samt GFMD (2007). 8Svenska myndigheters arbete med migration och utveckling 8.1Migrationsströmmar uppmärksammas som en av vår tids stora utmaningar politik för global utveckling1, PGU, är regeringens sam- lade politik för utveckling och minskad fattigdom i utvecklings- länder. PGU slår fast att alla politikområden tillsammans har ett gemensamt ansvar för det övergripande målet att bidra till en rätt- vis och hållbar global utveckling. Politiken understryker vikten av samstämmighet mellan olika politikområden för att nå detta mål. I skrivelsen Globala utmaningar – vårt ansvar identifierar reger- ingen migrationsströmmar som en av sex globala utmaningar av central betydelse för uppfyllandet av politikens mål och synliggör därmed sambanden mellan migration och utveckling.2 Regeringen avser ta fram en policy3 för migr- ationsfrågorna inom utvecklingssamarbetet. Utgångspunkten för denna policy är att utvecklingssamarbetet, som en del av den sam- lade svenska utvecklingspolitiken, kan bidra till att öka utveck- lingseffekterna av migration för fattiga människor i utvecklings- och transitionsländer. Regeringen betonar i sammanhanget både den interna migrationen inom ett land, migration mellan länder i syd liksom från syd till nord. Policyn ska ta ett helhetsgrepp på migrationsfrågorna inom det bilaterala och multilaterala utveck- lingssamarbetet och ge övergripande styrning och vägledning för arbetet med migrationsfrågor inom ramen för utvecklingssam- arbetet. 2002/03:122; . 2003/04:UU3; Skr.2003/04:112. 2007/08:89; Skr.2009/10:129. 3Med policy avses här långsiktiga, grundläggande principer som på ett övergripande plan anger regeringens ställningstagande inom ett område. En policy är normativ och ska, när det är relevant, integreras i genomförandet av alla delar av det svenska utvecklingssamarbetet. Svenska myndigheters arbete med migration och utveckling Sida och har mot denna bakgrund givits reger- ingens uppdrag att utifrån sina respektive kompetensområden inkomma med underlag för det fortsatta arbetet kring sambanden mellan migration och utveckling. 8.2Sidas arbete med migration och utveckling Sida överlämnade ett underlag till framtagande av en policy om migrationsfrågor inom det svenska utvecklings- samarbetet.4 Migrationsfrågorna har stor betydelse både för fattigdoms- minskning och för ekonomisk och social utveckling, såväl i städer som på landsbygden. Mänskliga rättigheter, jämställdhet och demo- kratisk samhällsutveckling, liksom människors hälsa, miljö, utbild- ning och sysselsättning är några exempel på områden som har rele- vans ur ett migrationsperspektiv. Sida bedömer att migrations- frågorna bör integreras systematiskt i relevanta delar av utveck- lingssamarbetet. En slutsats i rapporten är att migrationen inom och mellan utvecklingsländer har stor betydelse i ett utvecklingsperspektiv, inklusive för minskad fattigdom. Detta beror främst på att fattiga människor i huvudsak migrerar inom landet eller till ett närliggande land och att de primärt investerar i mänsklig utveckling, så som t.ex. bättre hälsa, utbildning och boende. Den internationella migr- ationen å andra sidan utgör endast en mindre del av världens migr- ationsströmmar. Dess påverkan på fattigdomsminskning, skriver Sida, sker främst genom remitteringar som främjar sysselsättning och ekonomisk tillväxt i ursprungsländerna. Sida konstaterar, mot denna bakgrund, att det svenska utvecklingssamarbetet bör inriktas på att främja utvecklingseffekterna av migrationsströmmar inom och mellan utvecklingsländer. Insatser för migration och utveckling Rapporten slår fast att Sida genomfört mycket få utveck- lingsinsatser där migrationsaspekter stått i centrum. finns en rad exempel på insatser med mer eller mindre tydlig kopp- 4 Se vidare /Global/Development%20and%20cooperation/Under lag%20till%20policy%20om%20Migrationsfr%C3%A5gor.pdf SOU 2010:40 Svenska myndigheters arbete med migration och utveckling ling till intern rörlighet och migration, bl.a. genom projekt för att främja sysselsättning bland unga män och kvinnor, liksom insatser för urban utveckling och till stöd för att motverka och mildra effekterna av miljö- och klimatförändringar. Det fåtal insatser som identifierats som mer specifika migr- ationsinsatser inbegriper stöd till samarbetspartners som arbetar med att förebygga människohandel, samt för att utveckla billigare och säkrare sätt att överföra pengar från migranter till familj och släkt i ursprungslandet. Sida har även varit involverat i arbetet med återvandringsfrågor i Bosnien och inom ramen för den s.k. Söder- köpingsprocessen. Sida bidrar vidare genom sitt ramavtal med Forum Syd med stöd till diasporaorganisationer. Inom det multilaterala utvecklingssamarbetet ger Sida stöd till migrationsrelaterade organ som UNHCR, IOM m.fl. En genomgång av Sidas gällande nationella och regionala sam- arbetsstrategier visar att de flesta nämner migration och/eller migr- ation och utveckling. Någon djupare diskussion förs dock inte om frågorna. Intern och regional migration, remitteringars betydelse och diasporans roll för utveckling, är områden som berörs kort men som borde ges större utrymme. Sida föreslår i underlaget att migrationsfrågorna inom utveck- lingssamarbetet bör angripas utifrån fyra områden där det finns synbara kontaktytor mellan migrations- och utvecklingsaspekter så som dessa definieras i PGU: Försörjningsmöjligheter: identifiera och genomföra insatser som syftar till att stärka migrationens bidrag till försörjning, t.ex. genom ökade möjligheter för legal migration och internationell rörlighet av arbetskraft; främjande av privatsektorutveckling och en aktiv arbetsmarknadspolitik, satsning på unga människors syssel- sättning, vilket är viktigt inte minst för att minska den tvingande migrationen – samt underlätta för remitteringsflöden. Demokrati och mänskliga rättigheter: verka för att lagar och nor- mer i samarbetsländerna inte diskriminerar migranter och ge stöd till aktörer som bidrar till att skapa förutsättningar för förbättrade förhållanden för migranter, t.ex. genom att synliggöra migranternas situation på olika sätt. Miljö och klimatförändringar: integrera migrationsaspekter i fat- tigdomsanalysen av olika länder för att kunna bedöma risken för ökade migrationsströmmar till följd av klimatförändringar. 5 Detta görs t.ex. vid svenska ambassaden i genom lokalt stöd (via ambassadfonden) till frivilligorganisationer som arbetar med migrantarbetares rättigheter. Svenska myndigheters arbete med migration och utveckling Jämställdhet och kvinnors roll i utveckling: utforma insatser så att dessa beaktar köns- och genusaspekter på migrationens orsaker, rörlighetsmönster, remitteringsflöden, psyko-sociala konsekvenser etc. Närmare hälften av världens internationella migranter är kvinnor. Sida understryker i sin rapport att migrationsfrågorna, för att få genomslag i utvecklingssamarbetet, måste uppmärksammas i ana- lyser av samarbetsländer och beaktas vid framtagande av samarbetsstrategier. Man identifierar att det råder brist på kunskap, framförallt när det gäller migration inom och mellan länder i syd, och välkomnar därför det arbete som pågår inom EU med att ta fram kunskapsbaser om migrationsmönster på landnivå (s.k. migr- ationsprofiler). Samarbete med andra aktörer Det policyunderlag som Sida presenterat slår fast att en effektiv och hållbar samstämmighet mellan politikområden i enligt med PGU, förutsätter samordning inom och mellan relevanta departe- ment, offentliga förvaltningar (t.ex. ) och intres- segrupper (t.ex. diasporagrupper). Sida ser som sin primära uppgift att arbeta för att synliggöra migrationsfrågorna inom utvecklings- samarbetet och att utveckla dialogen vad gäller migrationsfrågorna med berörda aktörer, såväl mellan aktörer inom som inter- nationellt och med samarbetsländerna. För att klara dessa insatser krävs, noterar man, ökade personalresurser inom berörda myndig- heter och en tydligare myndighetsstruktur. Ytterligare kunskap om sambanden mellan migration och utveckling är en förutsättning för politikens trovärdighet. 8.3Migrationsverkets arbete med migration och utveckling I regleringsbrev uppdrogs myndigheten att inkomma med sitt bidrag till utvecklandet av en svensk politik för migration och utveckling, med utgångspunkt i politik för global utveckling och baserad på utvecklingseffekterna av arbetskraftsinvandring, återvandring, kunskapsåterföring och kapa- Svenska myndigheters arbete med migration och utveckling citetsuppbyggande verksamhet i länder utanför den europeiska unionen.6 identifierar i sin skrivelse till regeringen7 som överlämnades , en rad tänkbara åtgärder för att öka utvecklingseffekterna och främja cirkulär migration inom respektive område. Vikten av samarbete med andra aktörer, fram- för allt Sida, lyfts fram. understryker i rapporten att man ser stora möjligheter i den cirkulär migrationen, givet att denna hanteras rätt. Ett nytt angreppssätt krävs, menar verket, som involverar hela uppdrag och inte begränsar sig till arbetskraftsinvandring. framhåller vikten av att bygga system som ser till människors möjligheter och inte, i första hand, sorterar individer efter den tillståndsgrund för vilken de beviljats uppehållstillstånd i . Verket understryker i sin rapport att det finns personer inom alla tillståndsgrunder som kan påverka utvecklingen. Arbetskraftsinvandring och gäststudenter: Det nya regelverket för arbetskraftsinvandring som trädde i kraft skapar nya möjligheter. Verket konstaterar dock att det ännu är för tidigt att dra slutsatser om reformens utvecklingsmässiga konsekvenser. Såväl de arbetskraftsmigranter som det ökande antalet inter- nationella studenter som kommer till , utgör emellertid, per definition, cirkulärmigranter. ser utrymme för att införa förenklade handläggningsprocesser som kan bidra till ökad rörlighet och främja cirkulation. noterar också att ökad kännedom om de nya reglerna för arbets- kraftsinvandring skulle kunna leda till att fler asylsökande, som besitter viss kompetens, i stället väljer att komma till genom denna kanal. Frivillig återvandring: Målet med åter- vandringsverksamhet är att underlätta för personer som erhållit permanent uppehållstillstånd på grunderna flyktingskap eller skyddsbehövande eller som tagits ut på flyktingkvoten, och som vill återvandra. Stöd ges bl.a. genom ett ekonomiskt bidrag, men också i form av rådgivning, kompetenshöjande insatser etc. i samar- bete med frivilligorganisationer. 6Migrationsverkets kärnverksamhet omfattar tillståndsgivning såväl för människor som söker skydd i som lagliga migranter (inklusive arbetskraftsmigranter, anhörig- invandring och studenter), ansvar för mottagande av asylsökande, återvändande utan tvång samt vidarebosättning. 7Migrationsverket (2010e). Svenska myndigheters arbete med migration och utveckling detta stöd bör utsträckas även till andra migrantgrupper som önskar återvandra i syfte att främja cirkulär migration. System för cirkularitet, inklusive stöd till frivillig återvandring, bör enligt verkets uppfattning, i möjligaste mån vara allmängiltiga. Verket ser utrymme för ökat samarbete med frivillig- organisationer och diasporagrupper liksom med Sida, bl.a. kring förberedande utbildningsinsatser inför återvandring till . Enligt skulle Sida bl.a. kunna medverka till kapa- citetshöjande insatser för lokala myndigheter och organisationer i syfte att stärka respekten för de mänskliga rättigheterna i samband med mottagande av återvandrare. Ytterligare utrymme för samar- bete finns enligt också kring matchning av fär- digheter.8 noterar att regelverket kring återkallelse av permanent uppehållstillstånd vid vistelse utanför gränser , kan leda till inlåsningseffekter som påverkar rör- ligheten negativt. Vidarebosättning: tar emot omkring 2 000 per- soner inom ramen för den nationella flyktingkvoten. Verkets arbete med vidarebosättning har givits en alltmer framträdande roll och prioriteras inom den internationella verksamheten. ser utrymme för en mer strategisk användning av vidarebosättningsinstrumentet med starkare koppling till utvecklingssamarbetet. Man ser också utrymme för samarbete inom ramen för insatser i samband med utdragna flykting- situationer, liksom kring frågor om integration och kommunika- tion. arbete inom ramen för PGU inkluderar även återvändandefrågor. presenterade 2009 sin vision: Ett som med öppenhet tar tillvara den globala migrationens möjligheter. Verket har ambitionen att vara en ledande aktör såväl inom EU som internationellt i asyl- och migrationsfrågor, bl.a. genom att bidra till att öka medvetenheten om sambanden mellan migration och utveckling, liksom genom att främja cirkulär migration. projekt som motsvarar det svenska deltagandet, genom Arbetsförmedlingen, i det s.k. . Se vidare kapitel 7. Svenska myndigheters arbete med migration och utveckling tog 2008 fram en ny, samlad strategi för det internationella arbetet vars syfte är att lägga större tonvikt vid utvecklingsperspektivet på de frågor som verket hanterar. Strategin prioriterar följande områden: Nytto- och mervärdesfokus: Området avser samarbete med länder och internationella organisationer där kapacitetsutvecklande insat- ser kan skapa förutsättningar för utveckling och där verket har en kompletterande roll (t.ex. vidarebosättning, utökad land- information, en effektivare asylprocess, mottagningsförhållanden i ursprungsländerna samt incitament för frivilligt återvändande). Landfokus: Området avser intensifierat samarbete med de fem länder från vilka tar emot flest asylsökande – dvs. , , /Kosovo, och .