sou · GXB383 · 2010-01-01 00:00:00 — Miljömålen i nya perspektiv Betänkande av Utredningen om miljömålssystemet SOU och Ds kan köpas från kundtjänst. För remissutsändningar av SOU och Ds svarar på uppdrag av . Beställningsadress: kundtjänst 106 47 Orderfax: Ordertel: E-post: Internet: Svara på remiss. Hur och varför. Statsrådsberedningen (SB PM 2003:2, reviderad ) – En liten broschyr som underlättar arbetet för den som ska svara på remiss. Broschyren är gratis och kan laddas ner eller beställas på Illustrationer till miljökvalitetsmålen: Textbearbetning och layout har utförts av , FA/kommittéservice Till statsrådet och chefen för Regeringen beslutade att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att utreda och föreslå förändringar i miljömålssystemets struktur och organisation. Generaldirektören förordnades att vara särskild utredare. Utredningen har antagit namnet Utredningen om miljömålssystemet. Experter i utredningen har varit riksdagsledamoten , departementssekreteraren , avdelningschefen fr.o.m. 2009-04-06, miljöchefen , miljöchefen , riksdagsledamoten , departementssekreteraren fr.o.m. 2009-06-02, riksdagsledamoten fr.o.m. 2008-11-18, t.f. avdelningschefen , ordföranden , departementssekreteraren , riksdagsledamoten fr.o.m. 2009-02-03, riksdagsledamoten , kanslirådet , riksdagsledamoten , biträdande avdelningschefen , avdelningschefen , chefen för representation i , skogspolitiska strategen , miljöexperten , departementssekreteraren fr.o.m. 2009-01-10, riksdagsledamoten , miljöstrategen och miljöexperten . Huvudsekreterare i utredningen har varit . Sekreterare har varit fr.o.m. 2008-09-01, fr.o.m. 2008-10-06, fr.o.m. 2008-10-27 och till respektive till . sekretariatet med sammanställning av underlag och med språkgranskning. Utredaren överlämnade en lägesrapport (dnr M 2008:2/18). Utredningen överlämnar härmed betänkandet Miljömålen i nya perspektiv (SOU 2009:83). Utgångspunkter och problemanalys.............................. Måluppfyllelse och målstruktur.................................... Ambitiösa men inte omöjliga mål........................................... Tidsperspektivet en generation.................................... Bedömningsgrund för måluppfyllelse ......................... 3.2.1 Grundläggande värden och övergripande 3.2.3 Generationsmålet – ett inriktningsmål för 3.2.5 Regionala och lokala mål samt sektorsmål för Ett effektivare miljömålssystem ................................... Miljömålsuppföljning och utvärdering med tillhörande Kvalitetssäkrad och tillgänglig miljöinformation................... 5.2Naturvårdsverket får ansvar för att samordna miljömålsuppföljningen och dataförsörjningen ..................... Uppföljning, utvärdering och rapportering............................ 5.3.2 Fördjupad utvärdering – en problem- och Indikatorer för jämförelser........................................... Ett effektivare miljöarbete ........................................... Utveckling av strategier ........................................................... En parlamentarisk beredning........................................ 6.1.2 Att ta fram strategier .................................................... Miljöarbete inom ramar givna av regering och riksdag.......... 6.2.1 Nationella myndigheter i miljömålssystemet.............. 6.2.3 Kommuner, företag och ideella organisationer........... Oberoende riktad utvärdering av insatser....................... Konsekvenser av utredningens förslag........................... Bilaga 2 Förteckning över promemorior i bilagedelen................ Utredningens förslag ger miljömålssystemet ett tydligare internationellt perspektiv. Rollen för , regeringen och myndigheterna preciseras när det gäller den samhällsomställning som behöver ske inom en generation. Vikten av det löpande miljöarbetet inom bl.a. myndigheter, kommuner och företag betonas. Utredningen föreslår en delvis förändrad bedömningsgrund för miljökvalitetsmålen. Inom en generation, , bör antingen miljökvaliteten eller förutsättningarna att nå miljökvaliteten vara uppnådda. Det betyder en mycket hög men inte omöjlig ambitionsnivå. Detta stämmer också väl överens med de intentioner som fanns när miljökvalitetsmålen ursprungligen beslutades. Generationsmålet för samhällsomställning formuleras om och lyfts in tydligare i miljömålsstrukturen. Utredningen föreslår att beslutar om generationsmålet. De sexton miljökvalitetsmålen kvarstår och beslutas som av . De övergripande miljömålsfrågorna utgår som begrepp och målnivå. Tydliga etappmål för samhällsomställningen bör tas fram. De flesta av de cirka 70 delmål som finns kan omvandlas till sådana etappmål. Etappmål kan även göras målövergripande. Begreppet delmål utgår. Etappmål beslutas av regeringen om de inte följer av EU-beslut eller regeringen bedömer det motiverat att de ska beslutas av . Miljökvalitetsmålen måste ses i ett mer internationellt sammanhang och analysen av det internationella beroendet bör utvecklas i den fördjupade utvärderingen. I de strategier som tas fram för att nå miljökvalitetsmålen bör vid behov också ingå strategier för miljöarbetet inom EU och internationellt. Alla myndigheter inom miljömålssystemet – målansvariga, sektorsansvariga och länsstyrelser – får ett tydligare ansvar i sin instruktion att, inom sitt verksamhetsområde, verka för att målen nås. får ett samordningsansvar för miljömålsuppföljningen. En särskild beredning med företrädare för riksdagspartierna föreslås få i uppgift att ge råd till regeringen om hur miljökvalitetsmålen kan nås. Till beredningen knyts det nuvarande som experter. Genom arbetsgrupper till beredningen kan icke-statliga aktörer bli mer delaktiga i miljömålssystemet. Regeringen ger uppdrag till beredningen eller, när så är lämpligt, till myndigheter att utveckla strategier för att miljökvalitetsmålen ska nås med etappmål och styrmedel. De nuvarande fasta åtgärdsstrategierna utgår ur systemet. Systemet tillförs en funktion för oberoende, riktade utvärderingar av styrmedel och myndigheters miljöarbete. Utredningen om miljömålssystemet har haft i uppdrag att utreda och föreslå förändringar i miljömålssystemets struktur och organisation i syfte att förenkla och effektivisera systemet. Enligt uppdraget ska utredaren analysera och vid behov lämna förslag om bl.a. målnivåer, ansvarsfördelning, miljöövervakning, hur miljöproblemens internationella karaktär kan beaktas, hur näringslivets miljöarbete bättre kan tas till vara, hur de samhällsekonomiska analyserna kan utvecklas samt hur organisation och ansvarsfördelning bör utvecklas för en mer effektiv samordning och styrning av miljöarbetet. Utredaren ska också lämna förslag till en systematiserad uppföljning av vidtagna åtgärders samhällsekonomiska kostnadseffektivitet. Direktiven bifogas som bilaga 1. Utredningens referensgrupp med företrädare för riksdagspartierna, , myndigheter, intresseorganisationer samt en expert från har haft sammanlagt sju möten. Utredningen har genomfört ett stort antal intervjuer, möten och seminarier med ansvariga myndigheter, med representanter för kommuner, näringsliv och enskilda organisationer samt med forskare. Litteraturstudier och särskilda uppdrag har gett ytterligare underlag. En ekonomgrupp har bidragit till utredningens arbete med hur samhällsekonomiska konsekvensanalyser kan utvecklas inom miljömålssystemet. Utredningens utgångspunkter och problemanalys presenteras i kapitel 2. Kapitel 3 innehåller överväganden och förslag beträffande miljökvalitetsmålen, bedömningsgrunden för måluppfyllelse och miljömålsstrukturen. Kapitel 4 behandlar övergripande utredningens förslag till förändringar av hur arbetet inom miljömålssystemet organiseras. I kapitel 5 redogörs för förändringar i arbetet med uppföljning, utvärdering och rapportering. Arbetet med strategier, etappmål och åtgärdsförslag behandlas i kapitel 6. I detta kapitel presenteras också utredningens syn på och förslag om olika aktörers ansvar för uppföljning, utvärdering och genomförande. I kapitel 7 finns ett förslag om att tillföra miljömålssystemet en oberoende riktad utvärdering av styrmedel och myndigheters miljöarbete. Konsekvenser av utredningens förslag redovisas i kapitel 8. I en särskild bilagedel till betänkandet redovisas utredningens författningsförslag samt de promemorior som utgjort underlag för utredningens förslag. I promemoriorna finns bakgrundsbeskrivningar, ytterligare analyser och överväganden samt, i flera fall, en diskussion om alternativa lösningar till de förslag som presenteras i betänkandet. Där bifogas även referenslistor. Som bilaga 2 i detta betänkande finns en förteckning där det framgår hur promemoriorna i bilagedelen är kopplade till de olika kapitlen i betänkandet. Miljömålssystemet med 15 miljökvalitetsmål beslutades av 1999 och ersatte cirka 170 olika miljömål. Systemet har senare utvecklats med delmål, åtgärdsstrategier och ett sextonde miljökvalitetsmål. Miljömålssystemet har ett starkt stöd på många håll i samhället. Samstämmigheten är stor om att systemet ger en gemensam målbild för miljöarbetet. Det har medfört samverkan och ökat engagemang hos aktörerna i systemet. Dessutom lyfts ofta den regelbundna uppföljningen av miljötillståndet fram som en styrka, liksom att systemet har en heltäckande struktur som visar miljöfrågornas olika aspekter. Det finns också kritik mot systemet. Det har framförts att dess syfte delvis är oklart, att systemet över tiden har blivit alltmer komplicerat och att den politiska styrningen kunde ha varit tydligare. Ambitionsnivån är för flera mål orealistiskt hög. Systemet är mer inriktat på uppföljning än på genomförande. Det är myndighetsfokuserat, och icke-statliga aktörer kan ha svårt att finna sina roller. Det internationella beroendet har gjort att det blivit allt svårare att nå målen genom åtgärder enbart i . Inledningsvis var syftet med miljömålssystemet att följa upp tillståndet i miljön. Kraven på att systemet även ska leverera konsekvensanalyserade förslag har successivt skärpts. Utredningen anser att miljömålssystemets syfte bör vara att följa upp miljötillståndet och att med utgångspunkt i denna uppföljning vidta åtgärder för att nå målen. Myndigheterna i miljömålssystemet har också i uppgift att informera om tillståndet i miljön till en bred målgrupp, inklusive allmänheten. Självklart har alla ett ansvar för miljön. Men utredningen anser det inte givet att alla behöver känna till alla miljökvalitetsmål, än mindre hela miljömålssystemet. Miljömålssystemet har många beståndsdelar och ett stort antal aktörer. Bas för allt miljöarbete, tjänar som utgångspunkt för att formulera miljökvalitetsmål och delmål. Anger tidsperspektiv för när miljökvalitetsmålen ska vara uppnådda, dvs. 20–efter att de antogs. Tillgodoser de grundläggande värdena och är ett komple- ment till miljökvalitetsmålen. Definierar det tillstånd för den svenska miljön som miljöarbetet ska sikta mot i ett generationsperspektiv. Preciseringarna anger hur målen ska tolkas. Konkretiserar delar av miljökvalitetsmålet i ett kortare Regionala och lokala miljömål Ger vägledning för regionalt och lokalt miljöarbete. Bidrar till att uppnå miljökvalitetsmålen. Används för att bedöma om målen nås. Miljöfrågorna är komplexa och berör många delar av samhället, vilket är ett skäl till att systemet har blivit komplicerat. Utredningen bedömer ändå att det finns utrymme för förenklingar. bedömer att ett av miljökvalitetsmålen – Skyddande ozonskikt – kan nås, medan övriga är svåra eller omöjliga att uppnå inom en generation. Det finns flera skäl till detta. Ett är att tolkningen av vad som ska vara uppnått inom en generation efter hand har skärpts. Ett annat skäl är att naturens återhämtning tar tid. För att målen ska nås behövs ett löpande åtgärdsarbete där ickestatliga aktörer har ett mycket stort ansvar. Dessutom innebär arbetet med att uppnå målen många svåra avvägningar där det behövs politiska initiativ och beslut om förändringar i mandat och styrmedel. Internationella perspektivet behöver preciseras För många miljömål, t.ex. Bara naturlig försurning, är beroende av att åtgärder vidtas inom EU och internationellt för att målen ska kunna nås. som miljömålssystemet funnits har det internationella arbetet intensifierats. Detta gynnar miljökvaliteten för alla som deltar i samarbetet. Stora delar av den svenska lagstiftningen inom miljöpolitiken utformas genom samarbetet i EU. Även det globala miljösamarbetet samordnas ofta inom EU. Dessa förhållanden behöver beaktas mer i miljömålssystemet. Förutsättningar för att ta fram effektiva åtgärder För uppföljning och utvärdering har haft en samordnande roll i det löpande arbetet. När det gäller åtgärder har det varit svårare att få till stånd en tydlig och permanent samordning. har konstaterat att ansvaret för att lämna förslag vad gäller förändringar av styrmedel behöver utvecklas och förtydligas ytterligare. Förslag till åtgärder och styrmedel tas fram samlat i den fördjupade utvärderingen . Beställningen har inte varit särskilt preciserad. Detta har gjort att den fördjupade utvärderingen utvecklats till en omfattande uppgift där de ansvariga myndigheterna ska följa upp miljökvaliteten, analysera möjligheterna att nå målen samt ta fram konsekvensanalyserade förslag till åtgärder så att målen kan nås. Det är givetvis en fördel att många kan tillföra idéer och förslag. På grund av bl.a. tidsbrist i den fördjupade utvärderingen har det emellertid inte funnits tillräckligt utrymme för att analysera problemen på djupet och prioritera bland förslagen. Sammanfattningsvis konstaterar utredningen att miljömålssystemet har resulterat i en bra uppföljning och ett strukturerat och mer aktivt miljöarbete. Genom att utnyttja det utrymme för förbättringar som finns kan systemet få ökad trovärdighet och ge ett bättre underlag för politiska beslut. Detta kan öka engagemanget hos myndigheter och andra aktörer i systemet. 3 Måluppfyllelse och målstruktur 3.1Ambitiösa men inte omöjliga mål Bedömningsgrunden för måluppfyllelse ändras till: –Inom en generation ska den miljökvalitet som miljökvalitetsmålen uttrycker eller förutsättningarna för att nå denna kvalitet vara uppnådda. Generationsmålet bör vara uppnått . Basår är 1999, dvs. när miljökvalitetsmålen beslutades. Miljökvalitetsmålet Giftfri miljö omformuleras och föreslås få följande lydelse: –Förekomsten av ämnen i miljön som har skapats i eller utvunnits av samhället ska inte hota människors hälsa eller den biologiska mångfalden. Halterna av naturfrämmande ämnen är nära noll och deras påverkan på människors hälsa och ekosystemen är försumbar. Halterna av naturligt förekommande ämnen är nära bakgrundsnivåerna. För många av miljökvalitetsmålen innebär utsläpp i andra länder eller lång återhämtningstid i naturen att det blir svårt eller omöjligt att nå dem inom en generation. antog femton långsiktiga miljökvalitetsmål (prop. 1997/98:145, bet. 1998/99:MJU6, rskr. 1998/99:183). I propositionen föreslogs dessutom ett övergripande mål för miljöpolitiken. Detta mål var också utgångspunkt för miljö- och jordbruksutskottets beslut att tillstyrka miljökvalitetsmålen: Regeringens övergripande mål för det miljöpolitiska arbetet är att till nästa generation kunna lämna över ett samhälle där de stora miljöproblemen i är lösta. Till detta övergripande generationsmål anges i prop. 1997/98:145 genom fyra strecksatser vad den dåvarande regeringen ansåg skulle uppnås inom en generation: –de svenska ekosystemen, som åtminstone delvis är utsatta för alldeles för hög belastning av miljögifter, försurning, övergödning samt annan påverkan, vara på väg att återhämta sig, –den yttre miljöns skadliga påverkan på människors hälsa vara så nära noll som det är möjligt att komma, –jord- och skogsbruket drivas på ett ekologiskt hållbart sätt, –användningen av knappa resurser, både de som kan förnyas och de som inte kan förnyas, vara uthållig och effektiv. Den första strecksatsen säger att ekosystemen inom en generation ska vara på väg att återhämta sig. En generation har i flera miljömålspropositioner angetts vara 20–. använder som utgångspunkt för bedömningen om målen kan nås för alla miljökvalitetsmål utom för Begränsad klimatpåverkan. Ett skäl är att rådet i den fördjupade utvärderingen såg behov av ett bestämt målår som bedömningsgrund i samband med att nya och reviderade delmål togs fram. Utredningen anser, liksom och enligt etablerade målstyrningsteorier, att det bör finnas en tydlig tidpunkt att bedöma måluppfyllelse mot. Utredningen anser dock att , dvs. den senare delen av det tidsspann som angivits i olika propositioner, är mer i linje med vad som normalt anses vara en generation. Regeringens intention när miljömålssystemet utvecklades var att förutsättningarna för att miljökvalitetsmålen ska kunna nås ska vara på plats inom en generation. Detta uttrycks i formuleringen att ekosystemen ska vara på väg att återhämta sig. När miljökvalitetsmålen sedan beslutades av fastställdes att det är den miljökvalitet som miljökvalitetsmålen uttrycker som ska vara uppnådd inom en generation. Detta är också den tolkning som använder när rådet bedömer om målen kan nås. Sammantaget har detta lett till att miljökvalitetsmålen är mycket ambitiösa. Utredningen anser att miljömål naturligtvis ska vara ambitiösa och utmanande men att de inte bör vara omöjliga att nå. Det kan leda till minskad trovärdighet och svårigheter att få till stånd effektiva åtgärder. Vad gäller tidpunkten för när miljökvaliteten kan vara uppnådd har utredningen bett de målansvariga att göra en bedömning för respektive mål. Svaren visar att detta varierar stort mellan målen. För vissa miljökvalitetsmål, t.ex. Säker strålmiljö, gäller att målet kan nås om ytterligare åtgärder vidtas. För andra mål gäller att de inte kan nås inom en generation även om kraftfulla åtgärder vidtas, eftersom återhämtningstiden i naturen är lång. Levande skogar behöver 50–innan miljökvaliteten bedöms kunna nås. Utredningen konstaterar, med utgångspunkt i det material som ansvariga myndigheter har redovisat, att det för flertalet miljökvalitetsmål är svårt att avgöra när de kan komma att vara uppnådda. Osäkerheter i bedömningsunderlaget och förändringar på grund av t.ex. ny forskning är några av orsakerna till denna svårighet. Utredningen föreslår därför i stället att bedömningsgrunden för måluppfyllelse i generationsperspektivet ändras från den miljökvalitet som miljökvalitetsmålen uttrycker ska vara uppnådd inom en generation den miljökvalitet som målen uttrycker eller förutsättningarna för att nå denna kvalitet ska vara uppnådda inom en generation, dvs. Detta betyder att man går tillbaka till den utgångspunkt för miljömålsarbetet som formulerades i prop. 1997/98:145. När det gäller vad som ska uppnås anser utredningen att miljökvalitetsmålen bör uttrycka den miljökvalitet som miljöarbetet ska leda till. Tillståndet i miljön bör följas och bedömas mot målformuleringarna och målens preciseringar. Bedömningen av om förutsättningarna för att nå målen är uppnådda bör bygga på en värdering av hur genomförda insatser inom miljöpolitiken i dess helhet påverkar miljökvalitetsmålen. Stora delar av den svenska lagstiftningen inom miljöpolitiken utformas genom samarbetet i EU. Globalt miljösamarbete, t.ex. när det gäller klimatfrågan, samordnas ofta inom Resultatet av sådant samarbete bör således ingå i bedömningen, liksom hur internationella överenskommelser följs. Målet bör bedömas som möjligt att uppnå om analysen visar antingen att den miljökvalitet som målet uttrycker kan nås eller att tillräckliga åtgärder, nationellt och internationellt, är beslutade och förväntas vara genomförda . Denna bedömningsgrund innebär att miljökvalitetsmålen blir mycket ambitiösa men inte omöjliga att nå. Många myndigheter, företag och kommuner har påpekat att det inte uppfattas som konstruktivt att miljömålsuppföljningen signalerar att vi kommer längre och längre från att nå miljömålen trots att betydande resurser läggs ned på miljöarbetet och att tillståndet i miljön har förbättrats för flera av miljökvalitetsmålen, enligt den fördjupade utvärderingen . 3.1.3Omformulering av miljökvalitetsmålet Giftfri miljö Utredningen har inte granskat utformningen av miljömålen i sak. Det har emellertid framförts i många sammanhang att miljökvalitetsmålet Giftfri miljö i sin nuvarande formulering inte kan uppnås. Den nuvarande formuleringen för Giftfri miljö är: Miljön skall vara fri från ämnen och metaller som skapats i eller utvunnits av samhället och som kan hota människors hälsa eller den biologiska mångfalden. Formuleringen Miljön skall vara fri från ämnen och metaller gör målet näst intill omöjligt att uppnå oavsett om mycket stora resurser skulle sättas in. Efter diskussion med Kemikalieinspektionen lämnar utredningen därför följande förslag till ändrad formulering: Förekomsten av ämnen i miljön som har skapats i eller utvunnits av samhället ska inte hota människors hälsa eller den biologiska mångfalden. Halterna av naturfrämmande ämnen är nära noll och deras påverkan på människors hälsa och ekosystemen är försumbar. Halterna av naturligt förekommande ämnen är nära bakgrundsnivåerna. Eftersom kunskaperna om hur ämnen som skapats i eller utvunnits av samhället påverkar hälsa och miljö är ofullständiga behöver den första meningen i den nya målformuleringen förtydligas genom de två följande meningarna. Med denna nya formulering blir målet mer precist och mer rimligt att uppnå, men fortfarande mycket ambitiöst. Målstrukturen ändras till: –Miljökvalitetsmål som anger det tillstånd i den svenska miljön som miljöarbetet ska leda till. Miljökvalitetsmålen beslutas av . –Generationsmål som anger inriktningen för den samhällsomställning som behöver ske inom en generation för att miljökvalitetsmålen ska nås. Beslut om målet tas av . –Etappmål som är steg på vägen till att nå generationsmålet och miljökvalitetsmålen. Huvudinriktningen är att etappmål beslutas av regeringen. Om det är uppenbart att bör besluta, eller om regeringen anser att det är lämpligt, beslutas etappmål av . Begreppet delmål utgår. Det övergripande generationsmålet får följande formulering: Det övergripande målet för miljöpolitiken är att till nästa generation lämna över ett samhälle där de stora miljöproblemen i är lösta. Detta förutsätter en offensiv miljöpolitik i , inom EU och i internationella sammanhang och betyder att –ekosystemen är på väg att återhämta sig, och deras förmåga att långsiktigt generera ekosystemtjänster är säkrad –människors hälsa utsätts för så liten negativ miljöpåverkan som möjligt som miljöns positiva inverkan på människors hälsa främjas –den biologiska mångfalden bevaras och främjas och natur- och kulturmiljön brukas varsamt –kretsloppen är resurssnåla och så långt som möjligt fria från farliga kemikalier –andelen förnybar energi ökar fortlöpande och energianvändningen är effektiv med minimal påverkan på miljön –konsumtionen av varor och tjänster i orsakar så små miljö- och hälsoproblem som möjligt oberoende av var i världen den motsvarande produktionen är lokaliserad. De övergripande miljömålsfrågorna utgår som begrepp och målnivå ur miljömålssystemet. Regionala miljömål beslutas av regionalt miljömålsansvariga myndigheter efter samråd med länets regionala självstyrelse- eller samverkansorgan. fastställde i samband med miljöpolitiska beslut (prop. 2000/01:130, bet. 2001/02:MJU3, rskr. 2001/02:36) följande målstruktur: 1.Miljökvalitetsmålen som definierar det tillstånd för den svenska miljön som miljöarbetet skall sikta mot. Miljökvalitetsmålen fastställs av som även skall fastställa eventuella ändringar av och tillägg till miljökvalitetsmålen. 2.Delmål för miljökvalitetsmålen som anger att en viss miljökvalitet skall vara uppnådd eller att förändringar skall vara genomförda för att miljökvalitetsmålen skall kunna uppnås inom en generation. Även delmålen skall fastställas av . Utredningen föreslår vissa förändringar i målstrukturen. 3.2.1Grundläggande värden och övergripande miljömålsfrågor