sou · GYB382 · 2010-12-23 00:00:00 — är - i de delar där tjänsteleveransen är verksamhetsnära - fokuserat på järnvägsdelen av verksamhet. Utredningen gör bedömningen att konsekvensen av en separering av , helt eller delvis, inte påverkas i någon stor utsträckning av vägsidan av verksamhet. De viktigaste konsekvenserna kan hänföras till järnvägssidan och kan i flera avseenden översättas till vägförhållanden. I analysen sker därför en fokusering på konsekvenserna för järnvägen. Den kanalisering som sker längs vägarna i samband med nybyggnation bör dock ingå i den infrastruktur som förs över till ett separerat ICT. Prioritering av järnvägens behov För att inte driftsäkerheten ska försämras vid en separering av måste ha tillgång till såväl infrastruktur för IT och telekom som ITS-tjänster och kontorsnära tjänster med samma innehåll och leveranssäkerhet som . I den gällande interna styrningen av prioriteras järnvägens behov. Det som tillhandahålls på den externa marknaden är överkapacitet, som inte behövs för järnvägens behov och där en extern försäljning heller inte skapar negativa konsekvenser för . då infrastrukturen för IT och telekom har frånskiljts från är det viktigt att även i det läget åtnjuter samma höga prioritet. ska inte vara en kund bland andra utan i alla lägen känna en trygghet i den prioritering som ska ske. Det innebär att den separerade enheten ska åläggas denna restriktion i sin verksamhet av ägaren via ägarstyrning. Ett sådant ställningstagande påverkar naturligtvis förutsättningarna för hur andra kunder kan behandlas. Konfliktsituationer kan uppstå till andra kunders nackdel genom att åtgärder i järnvägsdriften ska ha prioritet så att t.ex. återställningstiden inte blir längre , som förutsätts ha ett bestämmande inflytande över när och hur eventuella ingrepp i banvallen får ske. Detta förhållande får hanteras i avtalen mellan det separerade ICT och kunder vid sidan av . I avtalen med får också det faktum beaktas att även annan samhällsviktig kommunikation kan ske via optokabeln i banvallen. Restriktionerna får inte bli så begränsande att intresset från andra kunder för att nyttja optokabeln minskar. Den långväga kommunikationen via optokabeln är ur teknisk synpunkt inte unik på något sätt. Det som är unikt är att den rent fysiskt ligger nedplöjd i banvallen längs med järnvägen. Ur driftsäkerhetssynpunkt är det viktigt att fysiska ingrepp i banvallen eller i teknikhus sker på järnvägens villkor. En separering av optokabeln förutsätter att bestämmande inflytande över de fysiska ingreppen är särställt. Detta förutsätts ske genom en kombination av ägarstyrning och avtalsutformning Samma resonemang om prioriteringar av järnvägens behov av infrastrukturen gäller även för ITS- tjänster. En separering av innebär i praktiken, i vart fall övergångsvis, att det separerade ICT blir ensamleverantör av nät- och driftstjänster och järnvägsspecifika ITS-tjänster. För kan det innebära en nackdel genom att man blir mycket beroende av en annan part. Utredningen gör bedömningen att denna nackdel är reell. Den bör dock kunna hanteras via stark ägarstyrning för att prioriteringarna ska bli de rätta och genom att avtalet mellan det separerade ICT och tar hänsyn till och reglerar detta faktum på ett sådant sätt att det inte leder till nackdel för driftsäkerheten i järnvägen. Framtida investeringar i ny infrastruktur för telekom kommer att bli aktuella i samband med att bygger nya järnvägar och vägar. Det är viktigt att nedläggning av kabel sker på ett sådant sätt att järnvägens driftsäkerhet inte försämras samt att det finns goda förutsättningar för ett kostnadseffektivt framtida underhåll av den totala järnvägsanläggningen inklusive IT och telekom. Oavsett om ett separerat ICT äger eller via hyresavtal disponerar infrastrukturen för IT och telekom bör tillkommande infrastruktur överföras till det separerade ICT på samma grunder som skett för den befintliga. Det innebär att det separerade ICT antingen kommer att äga eller disponera den nya infrastrukturen beroende på vilken form för överföringen som väljs. Det är rimligt att ett separerat ICT har ett inflytande över investeringarna i ny telekominfrastruktur på liknande sätt som har (förvaltarens representant). I grunden bör relationen mellan och ett separerat ICT vara att identifierar sitt behov av kommunikation och att ICT ser till att uppfylla kraven. har det avgörande inflytandet över banvallen och vilka anläggningar som tillförs den, och måste ge förutsättningarna för denna, i det fall det separerade ICT genomför investeringen. I det fall det separerade ICT ska äga den tillkommande infrastrukturen är det rimligt att ICT också genomför och finansierar den delen av investeringen samordnat med . I det fall det separerade ICT disponerar infrastrukturen utan att äga den bör ICT: s inflytande över investeringen säkerställas avtalsvägen. Investeringar i infrastruktur för telekom för andra ändamål än järnvägens behov genomförs på affärsmässiga grunder av det separerade ICT. Det är nödvändigt att eventuella säkerhetspolitiska risker vid en separering analyseras. Marknadens förutsättningar för att kunna ersätta eller komplettera i tjänsteleveransen ser också olika ut inom de skilda områdena. För kontorsnära tjänster finns en väl utvecklad marknad. Även på nät- och driftsidan finns konkurrens genom ett antal aktörer som är verksamma i egna nät. Något annat nät än ICT:s, som har fullständig täckning längs med järnvägen , finns dock inte för att uppfylla behov. Till saken hör också att behov av kommunikation förutsätter stöd av andra nät än det egna. Inom den del av ITS-området som är järnvägsspecifikt finns ingen utvecklad konkurrens. För generiska tjänster inom ITS-området finns däremot en mer utvecklad marknad. Generellt finns således redan i nutid förutsättningar för konkurrens för en del av den av ITS- verksamhet som bedriver. Andelen tjänster inom ITS-området som är generiska, kommer enligt de flesta bedömare som har intervjuats i utredningen att öka. Därmed ökar också förutsättningarna för konkurrensutsättning. Gränssnitt vid en separering Det finns ett stort utbud på en fungerande marknad av kontorsnära tjänster, t.ex. drift av applikationer, servrar och lagringstjänster, meddelandehantering, administrativ telefoni osv. Konkurrensen är god och en separering/outsourcing av kontorsnära tjänster har förutsättningar att bli en mer kostnadseffektiv lösning för . Det är upp till att bestämma om och när en eventuell separering/outsourcing kan ske och under vilka former. Konkurrensutsättning måste betecknas som ett bra instrument för effektivisering inom detta område. Det finns ett organisatoriskt samband mellan kontorsnära tjänster och andra ICT-tjänster genom att tillhandahåller dem. finns det dock inga verksamhetsmässiga skäl för att hålla kontorsnära tjänster samlade med nät- och driftstjänster samt ITS- Det skulle tvärtom kunna försämra fokuseringen på det som ska vara kärnverksamhet för det separerade . ITS-området omfattar tjänster som ofta är utvecklade specifikt för järnvägens behov. Till andra delar är de mer generiska till sin natur. Utvecklingen går, som framhållits ovan, mot att järnvägsspecifika tjänster i allt större utsträckning blir generiska. De järnvägsnära tjänsterna är oftast verksamhetskritiska och starkt sammankopplade med infrastrukturen för kommunikation. Förses inte järnvägstransportsystemet med el eller om driftsavbrott uppstår i applikationer som förser driftledningscentraler med information eller så fungerar inte ställverket osv. Därmed sätts hela systemet ur funktion och tågen stannar. De järnvägsnära ITS- tjänsterna är så integrerade i den operativa verksamheten i att de förutsätter ett nära samarbete, partnerskap, mellan beställare och utförare. Utvecklingen av beställar- och utförarrollerna är viktiga för att gränssnitten mellan parterna ska bli tydliga och att det ska vara möjligt att kunna välja alternativa leverantörer. Det finns inträdeströsklar och relationen måste därför vara långsiktig via fleråriga, väl genomarbetade avtal. En separation av ITS-tjänster från är fullt möjlig men måste ske under mycket genomtänkta former. Utredningen gör bedömningen att ITS-tjänsterna kan separeras från men det förutsätts ske efter en noggrann analys i om var gränssnittet ska läggas. Gränsdragningen för vad som ska ingå i separeringen är tekniskt komplicerad och måste dessutom ske och på ett sådant sätt att driftsäkerhet och funktionalitet i järnvägen inte äventyras. Utredningen gör bedömningen att separeringen av infrastrukturen för IT/telekom och ITS-tjänster bör ske sammanhållet. Nät- och driftstjänsterna är så integrerade med varandra med avseende på produktionsmiljö och kompetens, att de på kort sikt inte bör särskiljas. En särskiljning nu skulle kunna äventyra leveransen till , som dessutom är mitt uppe i ett omfattande förändrings- och effektiviseringsarbete. , när såväl det separerade ICT som marknaden för ITS-tjänster utvecklats, bör dock en åtskillnad göras. För att möjliggöra detta bör ITS-tjänster hållas åtskiljda från nät- och driftstjänster vid separeringen, men under en gemensam huvudman. Genom att hålla ITS-delen särskiljd skapas förutsättningar för en framtida separering från nät- och driftstjänster och en konkurrensutsättning även av de järnvägsnära ITS- tjänsterna. En konkurrensutsättning av de generiska ITS-tjänsterna kan påbörjas direkt efter separeringen. skapas också förutsättningar för att särskilt fokusera på och utveckla nät- och drifttjänster. En separering av infrastruktur i form av optokabel, transmissionsutrustning, kanalisering längs vägar och kan bidra till att utveckla marknadsstrukturen och konkurrensen. Tillgången till kapacitet ökar på marknaden genom att ett separerat ICT har kommunikations- och nättjänster som sin kärnverksamhet. Konkurrensen förstärks genom att affärsmässigheten i tillhandahållandet av infrastrukturen blir mer transparent. anslutningsnät, dvs. anslutningar från teknikhus ut i anläggningen i form av signalsystem, baliser, växlar o.s.v., vilka är tydligt järnvägsspecifika, verksamhetskritiska och starkt integrerade i järnvägsanläggningen, föreslås med hänsyn till den starka integreringen i anläggningen inte ingå i en separering. Det är viktigt att har full kontroll över anslutningsnätet eftersom det är så verksamhetskritiskt och så integrerat i anläggningen att en separering knappast är möjlig. Detsamma gäller för teknikhusen som sådana och den teletekniska utrustningen för MobiSIR-syste- met. När det gäller teknikhusen måste se till att olika aktörers åtkomst är reglerad och ordnad på ett tillräckligt säkert sätt. verksamhet syftar till att skapa förutsättningar för transporter av gods och människor. har i förhållandet till tågoperatörerna ett ansvar för att tillhandahålla ett driftsäkert och funktionellt system för järnvägstransporter. Det åtagandet förutsätter tillgång till telekommunikation och IT-kommunikation. Kommunikationen i sig förutsätter en fungerande infrastruktur. Det är viktigt att lyfta fram att nya roller och nya relationer efter en separering av inte förändrar uppdrag. I annat fall kan driftsäkerheten och funktionaliteten inom järnvägen påverkas och försämras. har även efter en separering det fulla ansvaret för sina tjänster. Det betyder också att genom avtal och kravställande på leveransen, tar ansvar för att kvalitén i leveransen från det separerade ICT är den rätta, samt att nät- och driftstjänster samt ITS-tjänster utvecklas på ett för järnvägen bra sätt. Exempelvis måste även ta ansvar för standardisering inom IT- och telekom i järnvägsanläggningen. Detta betyder också att behöver ta fram en långsiktig strategi för sin försörjning av såväl nät- och drifttjänster som ITS-tjänster. I annat fall riskeras att inte kan inta sin roll som beställare och initiera en förändring som stöder utvecklingen av järnvägs- och vägtransportsystemet. Det är viktigt att gränssnitt gentemot Transportstyrelsen och kunder i form av järnvägsoperatörer m.fl. inte förändras vid en separering. För de tjänster tillhandahåller måste ta det fulla ansvaret gentemot kund, oavsett om tjänsten tillhandahålls via en extern part eller intern enhet. Det är också viktigt ur kundernas synpunkt att nuvarande relation gentemot inte splittras upp på fler enheter. Ur tågoperatörernas perspektiv är hundraprocentig funktionalitet i den elektroniska infrastrukturen ett självklart och berättigat krav. Transportstyrelsens krav på säkerhet mm ska även efter en separering ställas på . En grundinställning är att ska fokusera på sin kärnverksamhet och etablera hög kompetens på det som ska vara bra på. En separering av från får inte innebära att dubbla kompetenser och dubbla resurser byggs upp. En separering ska i stället bidra till att den samlade effektiviteten förbättras genom att parterna fokuserar på och är kompetenta inom sina respektive kärnverksamheter. Leverans av ICT-tjänster är inte en kärnverksamhet för . Det blir den dock för ett separerat ICT. En separering av från , tillsammans med en utveckling av beställarrollen, är enligt utredningens bedömning ett viktigt instrument för effektivisering av verksamhet. Effektivitetsvinster som uppkommer i det separerade ICT ska komma tillgodo genom lägre priser. Effektivitetsvinsterna uppstår inte enbart som lägre kostnader. Ett separerat ICT med flera kunder och kravställare och med fokus på sin kärnverksamhet, kan bidra till att det sker en tjänsteutveckling på ITS-området som gagnar . Det kan dessutom innebära en utveckling mot mera generiska tjänster och därmed större förutsättningar för konkurrens. Inom samtliga områden har externa kunder. Det är viktigt att beakta detta vid en separering. Kunder i verksamhet som separeras bör följa med vid separeringen enligt de former som normalt gäller vid företagsöverlåtelser och liknande. I den mån kunder är kopplade till verksamhet som inte separeras, bör enbart behålla kunder som är direkt kopplade till kärnverksamhet. Det innebär att tillhandahållande av t.ex. administrativa tjänster från till extern kund inte bör komma ifråga. I utredningen ingår inte att bedöma om de externa kunderna vinner på en separering eller ej. Sannolikt är det ändå så att en breddning av kundunderlaget ger incitament till en positiv utveckling av ett separerat ICT, en utveckling som också indirekt kommer till godo. behöver utveckla beställarkompetensen oavsett vilken form för separering av som blir aktuell, men också om en separering inte sker. Det gäller alltså även för alternativet att ingen separering genomförs. Saknas beställarkompetens finns det risk för att tjänsteleveranser inte genererar ett driftsäkert järnvägssystem. Det krävs en renodling av rollerna och ett starkt och tydligt agerande från beställaren för att skapa tydlighet i affärsrelationen och för att ge ett separerat ICT incitament till effektivisering och tjänsteutveckling även i det fallet. Utredningen noterar att tillkomsten av ramavtal (se ovan under punkt 3.1.7) är ett uttryck för en sådan ambition. Utredningen har funnit en otydlighet i relationen mellan och förvaltardelen av . Relationen är finansiellt rent affärsmässig men den innehåller ett partnerskap som till stora delar är konsekvensen av att beställarkompetensen inte är tillräckligt utvecklad i och att det av rent verksamhetsmässiga skäl har funnits behov av att har haft en sådan roll. Det kan mycket väl historiskt ha gagnat verksamheten men det är inte hållbart efter en separering. Renodling och utveckling av rollerna är också viktig för att ett effektiviseringstryck ska kunna ställas på ett separerat ICT. Det kan inte uteslutas att personalomflyttningar kan bli aktuella som ett led i renodlingen. Ett mycket viktigt inslag i utredningens analys är att det alltid är , beställaren, som har det slutliga ansvaret för att funktionalitet och driftsäkerhet råder i järnvägstransportsystemet, samt för att infrastruktur och tjänster relaterade till järnvägen utvecklas. Det innebär att som beställare måste kunna uttrycka behovet av tjänster såväl som på , samt ha utvecklat kompetens och resurser för att kvalitetsmässigt kunna bedöma det som levereras i förhållande till kravbilden. I samtliga fall gäller att separeringen ska ske så snart det är möjligt, när och har konsoliderat sina respektive verksamheter och skapat stabila rutiner. etablerades som verksamheterna vid och lades ned. Verksamheterna från de nedlagda myndigheterna övertogs av . Gemensamma processer, rutiner och stödsystem av olika slag är ännu inte fullt ut på plats. har övertagit verksamheten vid f.d. . 4.1.2Konsekvenser för driftsäkerhet och elförsörjning av ändrad verksamhetsform för ICT I detta avsnitt fokuseras på själva verksamhetsformens eventuella inverkan på driftsäkerhet och elförsörjning. Avgränsning har skett till verksamhetsformerna aktiebolag och affärsdrivande verk. Alternativet en ny förvaltningsmyndighet, annat än affärsdrivande verk, har inte bedömts som ändamålsenlig eftersom den formen inte är lämplig för ett agerande på en konkurrensutsatt marknad. Elförsörjningen påverkas inte direkt av en separering av . Järnvägssystemets kraftförsörjning omfattar dels el till tågen via kontaktledningen till tågens strömavtagare, dels el för att driva infrastrukturen. distribueras via det allmänna eldistributionsnätet till omformarstationer och sedan ut i systemet. förvaltar inte infrastrukturen för distribution av el. ICT:s roll begränsas istället till att tillhandahålla kommunikationstjänster som innefattar drift och övervakning inom eldriftledning. Konsekvenser på elsidan av en separering av kan därför jämföras med vad som gäller för andra ITS-tjänster, som i och för sig också kan vara verksamhetskritiska. Bolagsformen kan på många sätt vara att föredra ur styrningssynpunkt. Den är etablerad och känd och det finns ett utvecklat regelverk. Bolagsformens påverkan på driftsäkerhet och elförsörjning är dock avhängigt ägarprofilen och vad den betyder för innehållet i bolagsstyrningen. Ett bolag som ägs av staten och vars aktier förvaltas av , eller en annan myndighet kan åläggas att prioritera behov på det sätt som sker i och enbart gå ut på marknaden med överkapacitet. Den i praktiken vanliga synen på ett aktiebolag är att det i första hand ska ge avkastning på ett insatt ägarkapital. Erfarenhetsmässigt och med stöd bl.a. från våra intervjuer, kan det vara svårt att ge ett aktiebolag ett uttalat samhällsansvar i sin verksamhet. En bolagisering förutsätter att är moget för detta och har god konkurrensförmåga. Bedömningen om så är fallet görs inte i utredningen. Dock bör konstateras att en bolagisering av ICT:s verksamhet kan, om den inte lyckas, inverka starkt negativt på verksamhet vad gäller driftsäkerhet och kostnader. Det visar bl.a. erfarenheter från andra länder, t.ex. och . Ett affärsdrivande verk är en förvaltningsmyndighet. finansierar sin verksamhet via intäkter. Det finns få exempel på affärsdrivande verk; är ett exempel och ett annat. Ett affärsdrivande verk är underordnat och i princip underkastat samma regelverk som en myndighet även om relationen till regeringen i vissa avseenden kan vara annorlunda. Affärsdrivande verk har fördelar och nackdelar. Formen har den fördelen att ägaren kan ge verket ett tydligt samhällsperspektiv. Nackdelen är att det även i den formen kan uppstå misstanke om korssubventioner och bristande konkurrensneutralitet. Det innebär också att staten genom det affärsdrivande verket är aktivt på en konkurrensutsatt marknad. Ett flertal utredningar har lyft fram olämpligheten i detta. Ett affärsdrivande verk kan sägas utgöra ett mellanting mellan en myndighet med myndighetsuppgifter och ett bolag. Ett affärsmässigt agerande kan dock på enklare sätt än i ett bolag kombineras med ett samhällsperspektiv. Utredningens bedömning är att ett affärsdrivande verk kan vara en lämplig form för att samla, äga och förvalta infrastruktur med ett särskilt samhällsintresse. En överföring av optokabel och transmissionsutrustning från till ett affärsdrivande verk kan vara en möjlig lösning för att öka tillgången till fiberoptiken för flera aktörer och ge verksamheten ett tydligt uppdrag i linje med bredbandsstrategin. Staten kan då ta en roll även för utvecklingen av IT-infra- struktur med hög överföringskapacitet. Paralleller kan också dras till ITS-tjänsterna. Ett affärsdrivande verk skulle kunna ges en stark förutsättningsskapande roll för utveckling av tjänster inom såväl nät och drift som ITS. Inom ramen för affärsverksformen kan ITS-tjänster, genom att hållas tydligt avskiljda från tjänster inom nät- och drift, ge handlingsfrihet för att konkurrensutsätta verksamheten. En sådan åtgärd bör anstå till dess såväl , som marknaden är mogen. Enligt utredningens bedömning är en successiv konkurrensutsättning fullt möjlig där den del av ITS- tjänsterna som är av mer generisk (ej järnvägsspecifik) natur konkurrensutsätts i första hand. 4.1.3Konsekvenser för driftsäkerhet och elförsörjning vid en upphandling av elektroniska kommunikationstjänster upphandlar en stor del av ITS-tjänsterna externt. Nät- och driftstjänster och järnvägsspecifika ITS-tjänster beställs huvudsakligen internt från , som i det avseendet inte är konkurrensutsatt. kan i sin tur ha underleverantörer av såväl nättjänster som ITS-tjänster. I den interna leveransen från ingår det gemensamma eldriftsystemet Geld. Geld är en applikation för styrning av eldriften som är utvecklad av f.d. och ingår i tjänstekatalog. Konsekvensen av brister i elför- sörjningen är naturligtvis mycket stora. Vid en separering av är driften av Geld en av de verksamhetskritiska tjänsterna som tillhandahåller och vars fortsatta leverans måste vara säkrad även efter en separering. En förskjutning av roll mot en mer uttalad beställarroll kräver, enligt utredningens bedömning, en kompetensprofilering mot en förbättrad beställar- och avtalskompetens. måste kunna uttrycka sina behov i en beställning, avtala om den och ha kompetens att bedöma leveransens kvalitet i förhållande till avtalad beställning. Behoven bör uttryckas mer i funktionella termer och säkerhet än som beställning av teknisk lösning. Frågor om beredskap, partnerskap i arbetets utförande, tjänsteutveckling, ersättningsform m.m. blir också nya och viktiga parametrar i avtalsutformningen. Eftersom rollerna mellan och inte i alla delar är tydligt definierade och renodlade finns det, vilket framkommit i intervjuer, kompetenser och resurser som kan behöva omflyttas vid en separering. Det kan alltså inte uteslutas att personal som är placerad på förvaltarsidan kan behöva omplaceras till och vice versa. Omplaceringen är viktig för att potentiella effektivitetsvinster ska kunna realiseras, vilket i sin tur förutsätter att uppdelningen i en beställarfunktion och en utförare genomförs och blir tydlig. En upphandling av kapacitet för långväga kommunikation i ett fiberoptiskt nät kan principiellt ske genom att svartfiber upphandlas eller att kapacitet upphandlas. Som framgått ovan under 4.1.2 är utredningen av effektivitetsskäl tveksam till upphandling av svartfiber eftersom det innebär att behöver ha egna resurser och egen kompetens inom området. Ur upphandlingssynpunkt är det emellertid utredningens bedömning att är moget för en upphandling av kapacitet eller svartfiber. De interna relationerna mellan och är redan organiserade på det sättet. Upphandling av generiska ITS-tjänster sker i stor utsträckning externt på såväl järnvägssom vägsidan. Upphandling av järnvägsspecifika ITS-tjänster sker internt från . Enligt utredningens bedömning är inte upphandlingen i sig något tillkommande problem för driftsäkerhet och elförsörjning när beställar- och avtalskompetensen väl är etablerad. Ett förhållande att beakta är istället att det efter en separering av ICT, åtminstone , bara kommer att finnas en leverantör av nät- och drifttjänster samt järnvägsnära ITS- tjänster till .