sou · GXB356 · 2010-01-01 00:00:00 — Det finns dock vissa tecken på att verkets utredningar inte i alla delar är tillfredsställande. Det finns t.ex. brister i överlämnandet av protokoll och landinformation. klargör inte heller alltid för sökanden vad det är som är tvistigt i ärendet. Det har också visat sig att ibland redovisar en annan inställning i domstolen i förhållande till vad som framgår av beslutet eller kompletterar utredningen i domstolen med nya uppgifter. Detta förekommer särskilt när verket i det överklagade beslutet inte har tagit ställning till trovärdighetsfrågan, utan avslagit ansökan på den grunden att sökandens uppgifter inte är tillräckliga för uppehållstillstånd. Alla dessa omständigheter riskerar att leda till att processen förskjuts till domstolen, där nya omständigheter och bevis kan komma att åberopas. bör i dessa delar se till att arbetet på asylprövningsenheterna utvecklas på ett sådant sätt att tyngdpunkten i asylprövningen i ännu större utsträckning kommer att ligga hos verket och så att domstolsprövningen får den karaktär av överprövning som har varit avsikten. I den nya instans- och processordningen kan beslut överklagas till migrationsdomstolarna i , och . Migrationsöverdomstolen är högsta instans. Det krävs prövningstillstånd för att Migrationsöverdomstolen ska ta upp ett överklagat mål. Prövningstillstånd meddelas antingen om att det är av vikt för rättstillämpningen att överklagandet prövas (prejudikatdispens) eller om det annars finns synnerliga skäl att pröva överklagandet (extraordinär dispens). I egenskap av högsta instans har Migrationsöverdomstolen en viktig prejudikatbildande funktion. Domstolen har inrättat en särskild sk. prejudikatavdelning som handlägger de migrationsmål som har beviljats prövningstillstånd. Genom att avgöra alla dessa mål på en och samma avdelning kan domstolen tillvarata kompetensen i organisationen och åstadkomma en enhetlig praxis. De avgöranden från Migrationsöverdomstolen som anses ha särskild vikt refereras med benämningen MIG samt årtal och löpnummer. Avgörandena publiceras på , den offentliga förvaltningens gemensamma webbplats för svensk rättsinformation. Domstolen planerar även att ge ut en referatsamling i bokform . Migrationsöverdomstolen uttalar sig i sina avgöranden i första hand om tolkningen av utlänningslagen. Ett problem är att det saknas vägledning för underinstanserna i så kallade landfrågor. Dessa frågor handlar om vilka slutsatser som mot bakgrund av aktuell landinformation kan dras om t.ex. ett visst land eller en viss folkgrupp. Domare vid Migrationsöverdomstolen har uttryckt att de inte anser det vara domstolens uppgift att uttala sig vägledande i landfrågor, utan att belysa hur utlänningslagens rekvisit ska tolkas. Bristen på vägledning i landfrågor gör att det finns risk för att en sökande kan bli föremål för olika bedömningar beroende på vilken migrationsdomstol som dömer i ett mål. Avsaknaden av vägledande avgöranden beträffande landfrågor kan därför få konsekvenser för rättssäkerheten i migrationsprocessen. Under utredningsarbetet har behov av ändringsdispens i Migrationsöverdomstolen påtalats. En möjlighet till prövning av migrationsmålen i en högre instans skulle ligga väl i linje med en övergripande ambition att främja enskildas rättssäkerhet och rättstrygghet och således stärka det judiciella systemets legitimitet. Det finns skäl att överväga att på kammarrättsnivån införa en möjlighet till ändring av avgöranden för de mål som handläggs enligt utlänningslagen på motsvarande sätt som gäller för andra måltyper i förvaltningsprocessen. Inom ramen för denna utredning har konsekvenserna av ändringsdispens i Migrationsöverdomstolen inte kunnat undersökas och bedömas. Frågan om ändringsdispens i migrationsmål bör därför utredas närmare. En migrationsdomstol kan avgöra ett mål antingen med en domare ensam eller med en domare och tre nämndemän. Det som avgör vilken sammansättning som ska väljas är om domaren anser att målet är av enkel beskaffenhet eller ej. Migrationsöverdomstolen har bl.a. framhållit att möjligheten att avgöra mål med ensamdomare bör utnyttjas restriktivt när fråga om avvisning eller utvisning är väckt i målet, i synnerhet när barn är inblandade. Statistiken visar att nämndemän i mycket stor utsträckning medverkar i mål där skyddsskäl åberopas. Det stora flertalet av de asylmål som rör ensamkommande barn avgörs också av en juristdomare och nämndemän. Mål med omedelbar verkställighet avgörs dock ofta av en domare ensam. Sådana mål kan bl.a. gälla överföring enligt Dublinförordningen, vilka inte prövas i sak. När det gäller övriga asylmål förekommer dock nämndemän i ungefär två tredjedelar av målen, medan en tredjedel avgörs utan nämnd. Av 16 kap. 2 § utlänningslagen följer att ett prövningstillstånd i Migrationsöverdomstolen meddelas för överklagandet i dess helhet. Det finns ingen möjlighet att begränsa ett prövningstillstånd till att gälla en viss del av överklagandet trots att det från saklig synpunkt kanske inte finns skäl att pröva överklagandet mer än i en viss del. Det skulle vara bättre om ett partiellt prövningstillstånd kunde meddelas, eftersom det bl.a. skulle kunna renodla praxisbildningen. Det bör därför införas en möjlighet att bevilja partiellt prövningstillstånd i Migrationsöverdomstolen. Vissa bestämmelser i den nya utlänningslagen Vid utformandet av den nya utlänningslagen eftersträvades en större tydlighet och överskådlighet. Skyddsbestämmelserna sattes i centrum och lagen strukturerades så att dessa regler tydligt skulle skiljas från andra grunder för uppehållstillstånd. Några nya bestämmelser tillkom också. Systemet med ny ansökan om uppehållstillstånd ersattes med regler om prövning av verkställighetshinder och de gamla reglerna om uppehållstillstånd på grund av humanitära skäl ersattes med en bestämmelse om synnerligen ömmande omständigheter. Uppdraget till utredningen har omfattat en utvärdering av lagens bestämmelser i dessa avseenden. I den nya utlänningslagen finns i 12 kap. 18 och 19 §§ bestämmelser som reglerar förfarandet vid hinder mot verkställighet efter att ett beslut om avvisning eller utvisning har fått laga kraft. får enligt 12 kap. 18 § utlänningslagen bevilja uppehållstillstånd om det kommer fram nya omständigheter som innebär att det finns ett verkställighetshinder. Om utlänningen åberopar sådana skyddsskäl som sägs i 12 kap. 1–3 §§ utlänningslagen ska , om uppehållstillstånd enligt 12 kap. 18 § inte kan beviljas, i stället avgöra om utlänningen med anledning av de nya omständigheterna ska beviljas en ny prövning av frågan om uppehållstillstånd. Det kräver bl.a. att utlänningen inte har kunnat åberopa de nya omständigheterna tidigare eller att han eller hon har giltig ursäkt för att inte ha gjort det förut. Beslut enligt 12 kap. 18 § utlänningslagen kan inte överklagas, medan beslut enligt 12 kap. 19 § samma lag kan överklagas till en migrationsdomstol och till Migrationsöverdomstolen. De nya bestämmelserna i 12 kap. 18 och 19 §§ utlänningslagen har medfört att nya omständigheter i förhållandevis liten utsträckning leder till ny prövning av frågan om uppehållstillstånd. Ett relativt stort antal ärenden om verkställighetshinder prövas dock av . Den bedömning som då görs är emellertid av mer summarisk karaktär och leder inte till de tidsutdräkter som den tidigare ordningen med ny prövning innebar. Från att ett ärende i princip inte hade någon riktig slutpunkt kan en fråga om eventuellt verkställighetshinder som gäller skyddsskäl, avgöras från det att frågan om verkställighetshinder väcks till dess att Migrationsöverdomstolen har avgjort frågan slutligt. Om en ny prövning beviljas får man räkna med att saken tar ytterligare i . De nya bestämmelserna har således lett till ett snabbare förfarande. Ordningen med ny ansökan om uppehållstillstånd har också fått den extraordinära karaktär som var lagstiftarens avsikt. Migrationsöverdomstolen har genom sin praxis avgränsat tillämpningsområdet för bestämmelserna i 12 kap. 18 och 19 §§ utlänningslagen, uttolkat vissa av de begrepp som förekommer i bestämmelserna och angett hur beviskraven ska tolkas. Med anledning av detta och vissa förarbetsuttalanden bör lagtexten preciseras i några avseenden. Den viktigaste ändringen i sammanhanget gäller rekvisitet giltig ursäkt i 12 kap. 19 § utlänningslagen och har att göra med de politiska verkställighetshinder som regleras i 12 kap. 1–3 §§ samma lag. Dessa hinder är till viss del absoluta, dvs. sådana att de enligt internationella åtaganden måste beaktas. Om det kan antas finnas ett sådant verkställighetshinder, men inte anser att uppehållstillstånd kan beviljas enligt 12 kap. 18 §, bör det alltid utredas närmare om ett verkställighetshinder faktiskt föreligger eller inte. Detta kan enligt nuvarande lagstiftning inte göras i annan ordning än vid en ny prövning av frågan om uppehållstillstånd. är lagstiftningen så uppbyggd att en ny prövning inte kan beviljas om det visar sig att utlänningen hade kunnat åberopa de aktuella nya omständigheterna tidigare, men inte har giltig ursäkt för att inte ha gjort det. En ny prövning bör dock inte vägras av processuella skäl. I stället bör frågan om verkställighetshinder alltid utredas, oavsett om utlänningen ifråga på ett tidigare stadium av handläggningen borde ha anmält de förhållanden som gör att hinder antas föreligga. Kravet på giltig ursäkt bör därför upphävas. beslut enligt 12 kap. 18 § utlänningslagen kan som ovan nämnts inte överklagas. Mot bakgrund av det och med hänsyn till de synpunkter på beslut som har förts fram, bör verkets tillämpning av bestämmelsen klarläggas. Verket har tagit initiativ till en genomlysning av praxis i verkställighetsärenden. I den tidigare instans- och processordningen kunde uppehållstillstånd beviljas på grund av humanitära skäl. Regeringen ville genom en ny reglering bl.a. komma till rätta med att det i dåvarande praxis i stor utsträckning beviljades uppehållstillstånd på grund av humanitära skäl, när omständigheterna i ärendet egentligen främst var att hänföra till skyddsskäl. Regeringen ansåg att en precisering av begreppet humanitära skäl och dess innebörd behövdes. De så kallade politisk-humanitära skälen flyttades därför till bestämmelsen om övrigt skyddsbehov, i det sammanhang där inre väpnad konflikt behandlas (4 kap. 2 § första stycket 2 utlänningslagen). Uppehållstillstånd kan genom ett tillägg i den bestämmelsen därför numera beviljas om man på grund av andra svåra motsättningar i hemlandet känner välgrundad fruktan att utsättas för allvarliga övergrepp. Övriga omständigheter som var att hänföra till humanitära skäl omfattas nu av ett eget lagrum, 5 kap. 6 § utlänningslagen, och betecknas synnerligen ömmande omständigheter. Vid bedömningen av om uppehållstillstånd kan beviljas på grund av sådana synnerligen ömmande omständigheter ska en samlad bedömning göras varvid särskilt ska beaktas sökandens hälsotillstånd, anpassning till och situationen i hemlandet. Migrationsöverdomstolen har i ett antal rättsfall bedömt olika frågor inom ramen för 5 kap. 6 § utlänningslagen. Flertalet av rättsfallen rör bedömningen av de omständigheter som särskilt ska beaktas enligt lagrummet. Beträffande rekvisitet hälsotillstånd har Migrationsöverdomstolen slagit fast att uppehållstillstånd kan beviljas för vuxna om sjukdomstillståndet är synnerligen allvarligt, tillfredsställande dokumenterat i intyg och vård inte kan ges i hemlandet. Än så länge finns endast ett fåtal rättsfall från Migrationsöverdomstolen avseende barns hälsotillstånd. Under utredningsarbetet har framhållits att det behövs ytterligare vägledning om vilka kriterier som, utöver vistelsetid, ska beaktas vid bedömning av om faktisk anpassning till har skett. Hur bedömningen avseende situationen i hemlandet ska göras har inte berörts närmare i förarbetena. Praxis ger vid handen att situationen i hemlandet, som enda omständighet, i sällsynta fall kan utgöra grund för uppehållstillstånd. I 1 kap. 10 § utlänningslagen finns en portalbestämmelse om att ett barns bästa särskilt ska beaktas i fall som rör barn. Ett barn får också enligt andra stycket i 5 kap. 6 § utlänningslagen beviljas uppehållstillstånd på grund av synnerligen ömmande omständigheter, även om de omständigheter som kommer fram inte har samma allvar och tyngd som krävs för att tillstånd ska beviljas vuxna personer. Tillämpningen av dessa bestämmelser har under utredningen kritiserats bl.a. av . Praxis på området är ännu inte så rikhaltig att det säkert går att säga om barns bästa beaktas på det sätt som är avsett. Frågan bör dock uppmärksammas fortsättningsvis. Statistiken utvisar en inte obetydlig andel uppehållstillstånd som beviljats på grund av synnerligen ömmande omständigheter. I förhållande till det totala antalet uppehållstillstånd har den nya bestämmelsen i 5 kap. 6 § utlänningslagen utgjort grund för av uppehållstillstånden , och fick således 1 571 personer uppehållstillstånd på grund av synnerligen ömmande omständigheter. Av dessa var 323 ensamkommande barn. Praxis tyder på att bestämmelsen har fått den undantagskaraktär som avsetts. Ovan redovisade andelar meddelade uppehållstillstånd på grund av synnerligen ömmande omständigheter är emellertid så stora att en undersökning angående tillämpningen av bestämmelsen verkar välgrundad. Vid en sådan undersökning kan belysas om och domstolarnas bedömning av de särskilda omständigheterna, såsom hälsotillstånd, anpassning till och situationen i hemlandet, nu är strängare mot den sökande . En sådan kartläggning förefaller vara motiverad mot bakgrund av att det från flera håll framförts att bedömningen av vissa omständigheter vid tillståndsprövningen skärpts i den nya ordningen. Övergripande krav på den nya utlänningslagen En viktig tanke bakom den nya utlänningslagen var att man på ett klarare sätt skulle göra skillnad mellan olika grunder för uppehållstillstånd. Skyddsgrunderna skulle få en mer framträdande plats och de skulle på ett tydligt sätt skiljas från andra grunder för uppehållstillstånd. För att åstadkomma detta utvidgade man bestämmelsen i nuvarande 4 kap. 2 § utlänningslagen på så sätt att även de som på grund av svåra motsättningar i hemlandet känner välgrundad fruktan för att utsättas för allvarliga övergrepp ska bedömas som skyddsbehövande i övrigt. Dessa personer fick förr uppehållstillstånd av politisk-humanitära skäl. Utredningen har visat att denna ändring har lett till mer ordning och reda i asylprocessen och till en tydligare åtskillnad mellan olika grunder för uppehållstillstånd. Vid prövningen i och vid domstolarna skiljer man klart på skyddsgrunder och andra grunder för uppehållstillstånd. Skyddsgrunderna prövas alltid först, innan övriga grunder kan komma ifråga. För alla inblandade i asylprocessen är det därför nödvändigt att göra klart inte bara vad som yrkas, utan också vad talan grundas på och vilka omständigheter som åberopas till stöd för vad. Sammantaget synes reformen i detta avseende ha fyllt sitt syfte. När det gäller utlänningslagens materiella bestämmelser i övrigt kan det konstateras att lagen visserligen ger ett förhållandevis stort utrymme för lämplighetsbedömningar, men att domstolarna ändå har lyckats med sin uppgift att tolka och tillämpa bestämmelserna. En ökad precisering av lagtexten skulle dock ytterligare främja en likartad bedömning av likartade fall och förbättra förutsebarheten i systemet. En översyn av utlänningslagen kan därför behövas, även med hänsyn till vissa oklarheter som har uppmärksammats i lagen. Dimensionering och ekonomi i domstolarna och var den totala måltillströmningen vid migrationsdomstolarna och Migrationsöverdomstolen betydligt mindre än beräknat. Domstolarna hade då mot bakgrund av antalet anställda en organisation som hade överkapacitet i förhållande till antalet inkommande mål. var antalet inkomna mål till migrationsdomstolarna större än vad som beräknades vid inrättandet av domstolarna. Domstolarna har ändå kunnat hantera detta och har uppfyllt regeringens verksamhetsmål. Ett problem som visat sig bestå över tiden är att fördelningen av mål procentuellt sett mellan de olika migrationsdomstolarna inte överensstämmer med de ursprungligen förmodade nivåerna. Migrationsdomstolen i har för samtliga verksamhetsår fått en större procentuell andel mål än avsett och migrationsdomstolen har därför kommit att utgöra en mycket stor del av verksamheten vid Länsrätten i . Det finns skäl att i annan ordning vidare utreda frågan om hur den höga belastningen på migrationsdomstolen i kan hanteras. Den nya instans- och processordningen har medfört kostnadsökningar jämfört med tidigare ordning. Kostnadsutfallet för domstolarna har dock legat under anslagstilldelningen samtliga verksamhetsår, trots att måltillströmningen var hög . Orsaken till att anslaget ändå inte förbrukades det året var bl.a. att muntliga förhandlingar inte hölls i den omfattning man hade beräknat och att den kostnad per mål som låg till grund för anslagsberäkningarna var något för hög. förutses att anslaget förbrukas på grund av den stora mängden mål. Dimensionering och ekonomi i I samband med inrättandet av den nya instans- och processordningen gjorde flera organisationsförändringar. Ett nytt verksamhetsområde, Förvaltningsprocess, skapades. Det fick ansvar för att ompröva beslut i utlännings- och medborgarskapsärenden, företräda verket i domstolarna samt pröva frågor om verkställighetshinder. hade inledningsvis svårigheter att förse verksamhetsområdet med personal. Förvaltningsprocessenheterna hade dessutom hög personalomsättning. Detta har medfört att kompetens har gått förlorad i organisationen och att befintlig personal har fått avdelas för att lära upp nya medarbetare. Det är angeläget för instans- och processordningen som helhet att , som utgör första instans, kan uppfylla verksamhetsmålen eftersom fördröjningar ger återverkningar för den fortsatta handläggningen. Hög personalomsättning påverkar dessutom kostnadseffektiviteten. beslut, som tidigare normalt överklagades till , kan numera överklagas till migrationsdomstolarna i , och . Domstolarna har valt olika organisationslösningar. Vid utformningen av organisationerna har en grundtanke varit att åstadkomma moderna beredningsorganisationer och att frigöra domarresurser för dömande arbetsuppgifter. Arbetet med specialisering har fått störst genomslag vid migrationsdomstolen i , där både domare och föredragande arbetar specialiserat med mål avseende sökande från vissa länder eller grupper av länder. Domstolen står inför en stor omorganisation där verksamheten ska delas upp i tre stora avdelningar. Avdelningarna blir närmast att betrakta som verksamhetsområden, där migrationsmål blir ett område. Vid migrationsdomstolen i bedrivs en verksamhet med arbetsgrupper som koncentrerat arbetar med förhandlingsmål respektive föredragningsmål . I planerar Länsrätten att fördela migrationsdomstolens mål på samtliga dömande avdelningar. Även vid Kammarrätten i , dit migrationsdomstolarnas domar överklagas, är en integrering av migrationsmålen på samtliga avdelningar planerad att genomföras. Domstolarnas organisationsutveckling har syftat till att uppfylla kraven på anpassning till den skiftande måltillströmningen och tillvaratagande av den erfarenhet och kompetens som har upparbetats. Det kan konstateras att domstolarna kan anpassa sig i den utsträckning som krävs för att reformens syfte ska uppfyllas. Regeringens förslag att lägga samman vissa länsrätter medför att förändringar kan väntas avseende organisationerna på länsrätterna i stort. organisatoriska anpassning till den nya instans- och processordningen kan sammantaget sägas vara god. bör dock sträva efter ett mer likartat arbetssätt vid samtliga förvaltningsprocessenheter. Verket har bedrivit ett intensivt utvecklingsarbete på flera plan. som verksamheten i olika omgångar har förändrats organisatoriskt, bl.a. genom inrättandet av verksamhetsområdet , tillskapandet av ansvarsområdet Rättslig styrning och en uppdelning av verksamhetsområdet , har projektarbete bedrivits på många olika områden. genomfördes en omfattande översyn av asylprocessen inom myndigheten, med en kartläggning och genomlysning av verksamheten. har en försöksverksamhet bedrivits i anledning av de förslag som översynen resulterade i. lag om ändring i utlänningslagen (2005:716) Härigenom föreskrivs att 5 kap. 18 §, 12 kap. 18–19 §§, 14 kap. 3 § samt 16 kap. 5 och 12 §§ utlänningslagen (2005:716) ska ha följande lydelse. En utlänning som vill ha uppehållstillstånd i ska ha ansökt om och beviljats ett sådant tillstånd före inresan i landet. En ansökan om uppehållstillstånd får inte bifallas efter inresan. Detta gäller dock inte om 1.utlänningen har rätt till uppehållstillstånd här som flykting eller skyddsbehövande i övrigt enligt 1 § eller kan beviljas uppehållstillstånd här med stöd av 21 kap. 2, 3 eller 4 §, 2.utlänningen med stöd av 6 § bör beviljas uppehållstillstånd 3.en ansökan om uppehållstillstånd avser förlängning av ett tidsbegränsat uppehållstillstånd som getts en utlänning med familjeanknytning med stöd av 3 § första stycket 1 eller 2 b eller 3 a § första stycket 1 eller andra stycket, 4.utlänningen kan beviljas eller har tidsbegränsat uppehållstillstånd här med stöd av 15 §, 5.utlänningen enligt 3 § första stycket 1–4, 3 a § första stycket 1–3 eller andra stycket har stark anknytning till en person som är bosatt i och det inte skäligen kan krävas att utlänningen reser till ett annat land för att ge in ansökan där, 6.en ansökan om uppehållstillstånd avser förlängning av ett tidsbegränsat uppehållstillstånd som med stöd av 10 § har beviljats en utlänning i fall som avses i 6 kap. 2 § första stycket, 7.utlänningen kan beviljas uppehållstillstånd enligt 15 a §, 8.utlänningen med stöd av 10 § har beviljats ett tidsbegränsat uppehållstillstånd för studier och antingen slutfört studier som motsvarar 30 högskolepoäng eller fullföljt en termin vid forskarutbildning, eller 9.det annars finns synnerliga skäl. Det som föreskrivs i första stycket gäller inte heller om utlänningen har beviljats en visering för att besöka en arbetsgivare i eller är undantagen från kravet på visering om han eller hon ansöker om ett uppehållstillstånd för arbete inom ett slag av arbete där det råder stor efterfrågan på arbetskraft. En ytterligare förutsättning är att arbetsgivaren skulle förorsakas olägenheter om utlänningen måste resa till ett annat land för att ge in ansökan där eller att det annars finns särskilda skäl. I fråga om uppehållstillstånd I fråga om uppehållstillstånd för en utlänning som ska avvisas för en utlänning som ska avvisas eller utvisas enligt dom eller eller utvisas enligt dom eller beslut som har vunnit laga kraft beslut som har fått laga kraft gäller föreskrifterna i 15 a §, finns föreskrifter i 15 a §, 8 kap. 8 kap. 14 § och 12 kap. 18–20 §§. 14 § och 12 kap. 18–20 §§. Om det i ett ärende om verkställighet av ett beslut om avvisning eller utvisning som vunnit laga kraft kommer fram nya omständigheter som innebär att Om det i ett ärende om verkställighet av ett beslut om avvisning eller utvisning som har fått laga kraft kommer fram nya omständigheter eller bevis som innebär att 1.det finns ett hinder mot verkställighet enligt 1, 2 eller 3 §, 2.det finns anledning att anta att det avsedda mottagarlandet inte kommer att vara villigt att ta emot utlänningen, eller 3.det finns medicinska hinder eller annan särskild anledning att beslutet inte bör verkställas, är bestående, bevilja Föreligger endast ett tillfälligt tillfälligt, ett tidsbegränsat sådant hinder mot verkställighet, får verket bevilja ett tidsbegränsat Vad som sägs i första stycket gäller också om de omständigheter eller bevis som har kommit fram, har föranlett ett tillfälligt uppehållstillstånd enligt denna bestämmelse. får också besluta om inhibition. Om utlänningen i ett ärende Om utlänningen i ett ärende om verkställighet av ett beslut om verkställighet av ett beslut om avvisning eller utvisning som