sou · GXB344 · 2010-01-01 00:00:00 — Inspektionens yttrande ska avse branschöverenskommelsens förenlighet med personuppgiftslagen och andra författningar som reglerar den behandling av personuppgifter det är fråga om, och innan yttrandet lämnas ska inspektionen, om det är lämpligt, se till att organisationer som företräder de registrerade har fått tillfälle att yttra sig. Med hänsyn till den osäkerhet som kan finnas om det avtalsbara området och då tekniska övervaknings- och kontrollåtgärder kan kräva stora investeringar, anser vi att tillkomsten av kollektivavtal på området bör främjas genom att det införs en motsvarande möjlighet att, på gemensam begäran från avtalsparterna, få utkast till kollektivavtal förhandsgranskade. 9 Se 38 § personuppgiftslagen och 1 § andra stycket förordningen (2007:975) med instruktion för Datainspektionen. 11 Kontroll av vissa registerutdrag I vårt uppdrag ingår enligt direktiven att vi ska föreslå en lagstift- ning som reglerar möjligheten för arbetsgivare att begära att få se arbetssökandes utdrag ur belastningsregistret och när så förefaller motiverat överväga vilka uppgifter som i så fall ska omfattas. Vi ska också överväga och – om behov föreligger – föreslå lagstiftning som reglerar tillåtligheten för arbetsgivare att få begära att få se utdrag ur register, att få begära utdrag från Krono- fogdemyndighetens register och att få hämta in kreditupplysningar från kreditupplysningsföretag. Nedan redovisas vissa rättsliga utgångspunkter vid arbetsgivares regi- sterkontroll av arbetssökande eller arbetstagare. De särskilda rätts- regler som blir aktuella i samband med kontroll av de skilda regi- sterutdrag som vårt uppdrag omfattar redovisas närmare i anslut- ning till att respektive utdrag behandlas. Kontroll av registerutdrag aktualiseras framförallt i en nyanställ- ningssituation. Frågan om arbetsgivares möjlighet att i samband med nyanställning kräva in intyg är i huvudsak oreglerad i den svenska arbetsrätten. Som tidigare framgått gäller i svensk rätt grundsatsen om arbetsgivares fria anställningsrätt innebärande bl.a. att arbetsgivaren i princip har rätt att själv avgöra vad som ska ingå i underlaget för ett anställningsbeslut. Här bör dock noteras att det numera gäller ett förbud för arbetsgivaren att kräva eller efterforska genetisk information om en arbetssökande eller en arbetstagare.1 Även om utgångspunkten således är att en arbetsgivare i princip är oförhindrad att kräva att en arbetssökande ska förete t.ex. intyg av olika slag finns i personuppgiftslagen (1998:204) bestämmelser 1 2 kap. 1 § lagen (2006:351) om genetisk integritet m.m. Kontroll av vissa registerutdrag som kan innebära en begränsning för arbetsgivaren redan i fråga om själva insamlandet av personuppgifter; naturligtvis under förutsätt- ning att arbetsgivaren hanterar uppgifterna på ett sådant sätt att personuppgiftslagen blir tillämplig, se närmare härom i avsnitt 5.1.2. Ett vanligt förfarande i en nyanställningssituation är att en arbets- givare förvarar handlingar om olika arbetssökande i en mapp för respektive sökande. Innehållet i akter eller aktomslag faller dock inte under personuppgiftslagens tillämpningsområde om inte hand- lingarna är strukturerade eller sökbara efter personuppgifter. En trolig tolkning av personuppgiftslagen och dataskyddsdirektivet är att om en arbetsgivare inte vidtar någon annan åtgärd än att lägga ett registerutdrag eller uppgifter därur om en arbetssökande i en mapp vilken sorteras i bokstavsordning efter namn, så faller han- teringen utanför personuppgiftslagens tillämpningsområde. Det- samma gäller också om handlingar förvaras i en hög på skrivbordet sorterade efter namn. Om däremot ett registerutdrag eller uppgifter därur databehandlas blir personuppgiftslagen tillämplig. I sådana fall gäller de grundläg- gande förutsättningarna (9 och 10 §§) och, om det är fråga om s.k. känsliga personuppgifter till vilka bl.a. hälsa hör, ytterligare restrik- tioner (13–16 §§). Uppgifter om lagöverträdelser m.m. är det enligt huvudregeln förbjudet för andra än myndigheter att behandla; ett förbud som inte kan frångås ens med samtycke (21 §). För möjligheten att ta del av uppgifter i offentliga register spelar offentlighetsprincipen en väsentlig roll. Denna princip innebär en rätt för medborgarna att ta del av myndigheternas handlingar. Enligt 2 kap. 1 § tryckfrihetsförordningen har varje svensk med- borgare rätt att få ta del av allmänna handlingar. Denna rättighet får enligt 2 § samma lag begränsas om det är påkallat av vissa i lag- rummet uppräknade speciella intressen såsom bl.a. för att skydda enskildas personliga och ekonomiska förhållanden. Enligt bestäm- melsen får begränsningar i rätten att ta del av allmänna handlingar göras endast i särskild lag eller lag till vilken den särskilda lagen hänvisar. Den lag som avses är sekretesslagen (1980:100), vars bestäm- melser vilar på noggranna avvägningar mellan offentlighetsprinci- pens krav på öppenhet och behovet av skydd för vissa väsentliga intressen. Regeringen har beslutat propositionen Offent- lighets- och sekretesslag (prop. 2008/09:150) med ett förslag till offentlighets- och sekretesslag, vilken ska ersätta sekretesslagen. De bestämmelser som behandlas i detta avsnitt avser sekretess- SOU 2009:44 Kontroll av vissa registerutdrag Den föreslagna lagen innebär emellertid inte några sakliga ändringar i dessa. 11.2Utdrag ur belastningsregistret och misstankeregistret I våra utredningsdirektiv sägs beträffande bakgrunden till denna del av utredningsuppdraget följande. Det har uppmärksammats att arbetsgivare i allt större utsträck- ning begär av en arbetssökande att få ta del av de uppgifter som finns registrerade om sökanden i belastningsregistret. Vårt samhälle präglas av uppfattningen att en person efter avtjänat straff ska kun- na verka i samhället på samma premisser som andra. Vetskapen om avtjänade straff kan i vissa fall förefalla omotiverad som personens chanser att delta i arbetslivet då kan minska. För vissa typer av anställning utgör emellertid intresset av att skydda perso- ner från risker som kan anses förknippade med tidigare lagföringar för brott tillräckliga skäl för att tillåta en begäran om att få ta del av vissa uppgifter om tidigare lagföringar och straff. Det är angeläget att det står klart när sådan information kan inhämtas och vilken information som då kan efterfrågas. Utdrag ur misstankeregistret omnämns inte särskilt i våra direk- tiv. Eftersom direktivet ger oss den rätten har vi funnit anledning att även behandla frågan om tillåtligheten att begära utdrag ur detta register. hade enskilda endast undantagsvis rätt att ta del av uppgifter om sig själva i dåvarande kriminal- och polisregister. Bak- om detta låg framförallt farhågor att den enskildes rätt skulle komma att utnyttjas av bl.a. arbetsgivare till att kräva anställningssökande på strafflöshetsintyg. Enligt såväl sekretesslag som sekretesslagen gällde absolut sekretess för uppgifter i kriminalregistret och polis- registret. I den proposition som låg till grund för införandet av den sistnämnda lagen anförde föredragande statsrådet att det under arbetet Kontroll av vissa registerutdrag med följdlagstiftningen fick övervägas om det borde införas en föreskrift i registerlagarna som skulle innebära att den registrerade skulle ha rätt att ta del av uppgift om sig själv bara på sådant sätt att han inte kom att förfoga över något bevis om registrets innehåll (prop. 1979/80:2 s. 214). Under arbetet med följdlagstiftningen erin- rade föredragande statsrådet om detta uttalande men förklarade att frågan krävde närmare utredning om vilken lösning man skulle välja, varför han inte var beredd att lägga fram något förslag om ändring. Frågan behandlades härefter vid ett antal tillfällen; bl.a. i en pro- memoria från (Dnr-80) med förslag till ändringar i polis- och registerlagarna, i proposi- tionen 1980/81:18 med förslag till lag om ändring i sekretesslagen, i departementspromemorian (Ds Ju 1981:6) om de registrerades rätt till insyn i kriminal- och polisregistren samt i departementsprome- 1985:8 angående lag om brottsregister m.m. promemoria föreslogs att den enskilde skulle ha rätt att ta del av sådan uppgifter om sig själv som hemlighölls med hän- syn till den enskildes egna intressen. Enligt förslaget skulle den enskil- de inte få tillgång till något registerutdrag utan denne skulle infinna sig på en polisstation för att där ta del av uppgifterna på en bild- skärm eller genom att läsa en utskrift. I promemorian framhölls att grundsatserna i 14 kap. 4 § sekretesslagen – att sekretess till skydd för den enskilde inte gäller i förhållande till honom själv – och 10 § datalagen gjorde sig gällande också i fråga om kriminal- och polisregister. Det kunde därför starkt ifrågasättas om man borde vidmakthålla förbudet för en registrerad att få del av uppgifter om sig själv i sådana fall då uppgifterna hemlighölls uteslutande av hänsyn till den registrerades egna intressen. I promemorian erinrades om att motiven till den registrerades begränsade insynsrätt var farhågor att registerutdragen skulle kunna utnyttjas av arbetsgivare och hyresvärdar till att kräva anställnings- resp. bostadssökande på strafflöshetsintyg. Enligt promemorian visade remissutfallet att den lösning som förordats promemoria måste avvisas inte minst av prak- tiska skäl. Därtill kom enligt promemorian att det skulle vara svårt att få de enskildas förståelse för att de inte skulle kunna betros med att få med sig ett registerutdrag som gäller deras egen person och som de fått del av. Den enda lösning som återstod var enligt pro- memorian att låta den enskilde få del av uppgifterna i aktuella regi- ster om sig själv genom att han fick ett registerutdrag. Det anfördes att man emellertid måste söka förhindra att utdraget användes som Kontroll av vissa registerutdrag En tanke som nämndes i promemorian var att straffbelägga förfaranden som innebar t.ex. att en arbetsgivare som villkor för en anställning eller ett uppdrag avkräver någon ett utdrag ur kriminal- och polisregistret. Enligt promemorian fanns det emeller- tid inte någon anledning att befara att man från arbetsgivarnas sida skulle missbruka en ny reglering på detta sätt. Om det skulle före- komma kunde man förutsätta att detta skulle leda till reaktioner från de anställdas fackliga sammanslutningar och från den allmänna opinionen. Efter förslag i proposition 1987/88:122 infördes slutligen en bestämmelse om insynsrätt för den enskilde i dåvarande kriminal- registret. Lagändringen trädde i kraft . Innebör- den av bestämmelsen var att den enskilde på begäran skulle ha rätt att utan kostnad en gång få utdrag ur kriminalregistret beträf- fande sig själv. I propositionen framhölls att det allmänt sett varit svårt att finna en lösning som inte var förenad med olägenheter. Vad gällde frågan om i vilken form som den enskilde skulle få insyn i kriminalregistret anfördes bl.a. följande. Frågan innefattar svåra gränsdragningsproblem och har – som framgått av det tidigare – varit föremål för skilda uppfattningar. Man måste för- söka hindra att en enskild tvingas visa upp utdrag ur registret som straff- löshetsintyg. Tanken att insynen i registret skulle ske via terminal har därför vissa fördelar. Emellertid visade det tidigare remissutfallet att denna väg knappast var framkomlig och läget är i detta hänseende oförändrat. I brottsregisterpromemorian2 pekades också på den lös- ning som har valts i , där enskilda har rätt att få muntliga – men inte skriftliga – upplysningar om belastningsuppgifter som angår dem själva. Även denna lösning är emellertid uppenbarligen förenad med betydande nackdelar. I överensstämmelse med vad som föreslagits i brottsregisterprome- och godtagits av flera remissinstanser har jag därför stannat för att övervägande skäl talar för att tillåta insyn för enskilda i kriminal- registret genom att de får ett utdrag av registret. Som jag bedömer är risken att dessa utdrag ska missbrukas inte så påtaglig att det finns anled- ning att vidta särskilda lagstiftningsåtgärder. Jag avser emellertid att följa utvecklingen noga och vid tecken på missbruk av utdragen ta upp frågan på nytt. Om inte någon annan teknisk lösning då är möjlig, får man överväga att straffbelägga förfaranden som innebär att arbets- givare eller hyresvärdar utnyttjar den enskildes rätt till registerutdrag för att avkräva arbets- eller bostadssökande sådana utdrag. 2 Med brottsregisterpromemorian avses Ds Ju 1985:8 angående lag om brottsregister m.m. Kontroll av vissa registerutdrag När lagen om belastningsregister och lagen om misstankeregister infördes bibehölls den absoluta sekretessen för belast- ningsregistret men avskaffades för övriga polisregister. Enligt den nu gällande bestämmelsen i 7 kap. 17 § sekretesslagen får uppgifter från belastningsregistret lämnas ut endast under förut- sättningar som anges i lagen om belastningsregister och säkerhets- skyddslagen och förordningar som har stöd i dessa lagar. I samma paragraf anges också att reglerna i 14 kap. sekretesslagen som inne- håller regler om undantag för sekretess inte gäller. Det innebär bl.a. att den enskilde inte kan få ut uppgifter om sig själv med stöd av 14 kap. 4 § sekretesslagen. Istället är den enskilde hänvisad till bestäm- melsen härom i lagen om belastningsregister (9 §). I propositionen 1997/98:97 som låg till grund för införandet av lagen om belastningsregister anfördes i fråga om sekretessen bl.a. följande. Uppgifter i polisens belastningsregister har alltid ansetts extra käns- liga, främst ur integritetssynpunkt. Även om man kan förutse att en stor del av polisens och domstolarnas arbete kommer att utföras med datorstöd och att det med hjälp av de avance- rade sökverktyg som finns, kommer att bli tekniskt möjligt att på ett relativt enkelt sätt sammanställa personuppgifter som förekommer i t.ex. förundersökningar och domar, kommer samma uppgifter samman- ställda i ett register även i fortsättningen att vara särskilt känsliga ur integritetssynpunkt. Registrens huvudsyfte är just att lagra samman- ställningar av uppgifter på ett sådant sätt att det ska vara lätt att ta fram och presentera information. Att det råder strängare sekretess för uppgifter i ett register än för uppgifter som förekommer under en för- undersökning är därför enligt regeringens bedömning väl motiverat. Den absoluta sekretess som gäller för uppgifter i polis- och kriminal- register har främst motiverats av att den dömdes återanpassning till samhället inte ska försvåras. Det är angeläget att uppgifter om en per- sons förflutna inte sprids mer än vad som är absolut nödvändigt. Sek- retesskyddet för belastningsuppgifter är således i allt väsentligt upp- ställt för att skydda den enskilde. Det ligger därför i sakens natur att utomordentlig stor restriktivitet måste gälla för insyn i belastnings- register. Förutom den registrerade själv är det främst myndigheter inom rätts- väsendet som har ett berättigat intresse av att få del av uppgifter från belastningsregister. Med hänsyn till den registrerades rehabilitering bör andra myndigheter eller enskilda normalt inte få tillgång till upp- gifterna (a. prop. s. 65). Kontroll av vissa registerutdrag Den enskildes rätt till insyn i register kommer också till uttryck i olika internationella överenskommelser. I rekommen- dation No. R (87) 15 om användning av personuppgifter inom polis- sektorn sägs att den registrerade ska ha rätt att få tillgång till upp- gifter i register. Rätten får dock begränsas om det är oundgängligen nödvändigt för att polisen ska kunna utföra sina uppgifter eller om det är nödvändigt för att skydda den registrerades eller andra per- soners fri- och rättigheter. En rätt att få ta del av uppgifter om sig själv i Europols polis- register följer även av artikel 19 i Europolkonventionen som har tillträtt (prop. 1996/97:164). Enligt bestämmelsen har var och en rätt att kontrollera uppgifter om sig själv, antingen direkt eller genom att en kontroll av uppgifternas laglighet och riktighet utförs för den registrerades räkning. Enligt dataskyddskonventionen3 liksom enligt Europeiska union- ens stadga om de grundläggande rättigheterna (artikel 8) ska den enskilde som huvudregel ha möjlighet till insyn i register i uppgifter som rör honom eller henne och att få dem rättade. Slutligen finns även i dataskyddsdirektivet bestämmelser om rätt till insyn i register för den enskilde. Bestämmelserna har genom- förts genom 26 och 27 §§ personuppgiftslagen. ersatte den registrering av påföljder som tidigare skedde i person- och belastningsregistret. Reg- lerna om registret finns i lagen (1998:620) om belastningsregister. Enligt 1 § lagen om belastningsregister ska föra ett rikstäckande belastningsregister. Det övergripande syftet med belastningsregistret är att olika myn- digheter, framförallt de brottsbekämpande och rättsvårdande myndig- heterna, på ett enkelt sätt ska få tillgång till de uppgifter som be- hövs i deras verksamhet. Polis-, skatte- och tullmyndigheter behöver 3 konvention om skydd för enskilda vid automatisk databehandling av personuppgifter. Kontroll av vissa registerutdrag uppgifter om tidigare belastningar i sin verksamhet för att före- bygga, upptäcka och utreda brott. Åklagare behöver ha tillgång till vissa uppgifter för att kunna besluta om förundersökning och åtal samt för utfärdande av strafföreläggande. De allmänna domstolarna har behov av uppgifter om tidigare belastningar när det gäller påföljds- val och straffmätning. Uppgifter i registret får också användas av polismyndigheter och andra myndigheter vid sådan lämplighets- prövning, tillståndsprövning eller annan prövning som följer av andra lagar och förordningar liksom av enskilda om det är av särskild betydelse i den enskildes verksamhet.4 De närmare bestämmelserna om ändamålet finns i 2 §. Bestämmelser om vad registret ska innehålla finns i 3 och 4 §§. Där framgår att alla påföljder för brott ska registreras i belastnings- registret. Vid införandet av lagen anförde regeringen att vad som kunde tala mot en ordning att alla påföljder för brott registreras var hänsynen till den enskildes integritet. Regeringen framhöll emel- lertid att integritetskänsligheten inte enbart var beroende av vilka uppgifter som registreras utan än mer av vad som lämnas ut och förklarade att integritetsaspekten skulle tillgodoses genom begräns- ningar i utlämnandet (prop.1997/98:97 s. 75 f.). ska vidare innehålla uppgifter om den som ålagts förvandlingsstraff för böter och den som med tillämpning av 30 kap. 6 § förklarats fri från påföljd. Även uppgifter om åtalsunderlåtelse, samt besöksförbud enligt lagen (1988:688) om besöksförbud eller tillträdesförbud enligt lagen (2005:321) om till- trädesförbud vid idrottsarrangemang registreras. Vissa uppgifter om den som är dömd i utlandet ska också registreras. Bestämmelser om gallring finns i 16–18 §§. Där sägs att uppgifter ur belastningsregistret ska gallras när förutsättningarna för registrering inte längre föreligger, t.ex. om den registrerade frikänns efter över- klagande eller om en ordningsbot undanröjs. Vid frikännande dom ska uppgift om domen genast tas bort. Uppgifter ur belastnings- registret ska vidare gallras när förflutit. Denna tid är normalt från domen eller beslutet. Uppgifter om fängelse eller för- vandlingsstraff för böter gallras dock efter frigivningen, uppgifter om överlämnande till rättspsykiatrisk vård efter ut- skrivningen och om sluten ungdomsvård efter verkställandet. Uppgifter om böter gallras efter domen eller beslutet. Enligt en lagändring som trädde i kraft ska uppgift om 4 Se prop. 1997/98:97 s. 73 f. Kontroll av vissa registerutdrag åtalsunderlåtelse för personer som är för brottet gallras ur belastningsregistret efter beslutet i stället för som tidigare, efter beslutet. Om det före utgången av den tid som angivits i ovannämnda stycke gjorts en ny anteckning som avser annat än penningböter ska ingen av uppgifterna gallras så länge någon av dem finns kvar i reg- istret. Även om nya uppgifter har tillförts ska tidigare uppgifter i allmänhet gallras när det gått för den dom eller det beslut som föranledde att en uppgift infördes i registret. För enskild verksamhet gäller enligt 19 § tystnadsplikt av inne- börd att den som med stöd av lagen har fått del av uppgifter om annans personliga förhållanden inte obehörigen får röja dessa. Personuppgiftslagens bestämmelser om rättelse och skadestånd gäller för behandling av uppgifter i belastningsregistret (20 §). Rätt att få uppgifter från registret Som angetts ovan gäller för verksamhet som avser förande eller ut- tag ur belastningsregistret enligt 7 kap. 17 § sekretesslagen absolut sekretess; dvs. någon skadeprövning ska inte förekomma. Utläm- nande får ske endast under förutsättningar som anges i lagen om belastningsregister och i säkerhetsskyddslagen (1996:627) samt i för- ordningar som har stöd i dessa lagar. I 6 § lagen om belastningsregister regleras svenska myndigheters rätt att på begäran få uppgifter från belastningsregistret. Där stadgas i första stycket en sådan rätt för (), Justitie- kanslern, samt domstolar, polis-, skatte- tull- och åklagarmyndigheter i verksamhet som anges närmare i lagen. Av intresse för vårt arbete är främst bestämmelsen i första stycket fjärde punkten. Enligt denna ska personuppgifter ur belastnings- registret lämnas ut om det begärs av myndighet i övrigt i den utsträck- ning regeringen för vissa slag av ärenden föreskriver det eller för ett särskilt fall ger tillstånd till det. Närmare föreskrifter finns i 10– 18 §§ i förordning (1999:1134) om belastningsregister, fortsätt- ningsvis benämnd förordningen. Kontroll av vissa registerutdrag Av 10 § förordningen framgår under 20 punkter vilka myndig- heter som har rätt att få fullständiga uppgifter ur belastnings- registret. I sex av dessa punkter upptas myndigheter som på begä- ran ska få ut uppgifter ur belastningsregistret i ärenden om anställ- ning. Det gäller ett statsråd som är föredragande i ärenden om domare eller hyresråd eller den statsrådet bemyndigar, polismyndig- heten och samt Kriminalvården i fråga om vissa uppdrag eller anställningar. Vidare gäller det Försvarsmakten i fråga om den som avses anställas i utlandsstyrkan, i fråga om den som verket avser anställa som notarie och i ärenden om anställning av domare eller hyresråd. Enligt 11 § förordningen ska uppgifter ur belastningsregistret om brott som föranlett någon annan påföljd än penningböter läm- nas ut till i fråga om den som banken avser att anställa som bevaknings- eller transportpersonal och till en statlig, kom- munal eller landstingskommunal myndighet som beslutar om anställ- ning av personal inom psykiatrisk sjukvård, vård av utvecklings- störda, vård av barn och ungdom eller tvångsvård av missbrukare i fråga om den som myndigheten avser att anställa eller anlita som uppdragstagare. Regeringen får föreskriva att vissa svenska myndigheter får ha direktåtkomst till registret (6 § lagen om belastningsregister). Direkt- åtkomsten gäller endast sådana uppgifter som myndigheterna har rätt att få ut enligt förordningen. Av de myndigheter som har fått direktåtkomst till uppgifter i registret är det endast polismyndig- heter och Kriminalvården som har rätt att få ut uppgifter i ett anställ- ningsärende. För myndigheter gäller vidare enligt 7 § lagen om belastnings- register en behovs- och proportionalitetsprincip. Varje myndighet ska i varje särskilt fall noga pröva behovet av information och en begä- ran om att få ta del av uppgifter ur registret får göras endast om skälet till det uppväger den olägenhet det innebär för den som berörs. Skälet för införandet av bestämmelsen angavs vara att det med hänsyn till den dömdes möjlighet till rehabilitering är viktigt att uppgifter om hans eller hennes brottslighet inte kommer fram i fall då det inte är oundgängligen nödvändigt. Kontroll av vissa registerutdrag