sou · GYB386 · 2010-11-30 00:00:00 — Förslaget innebär en konsekvensändring i 1 § till följd av att lagen om vissa arbetstagare i Försvarsmakten kommer att innehålla bestämmelser om disciplinansvar vid tjänstgöring i internationella militära insatser. 12.7Förslag till lag om ändring i lagen (1994:2076) om skydd för anställning vid viss tjänstgöring inom totalförsvaret, m.m. Förslaget innebär en konsekvensändring i 1 § till följd av att lagen om vissa arbetstagare i Försvarsmakten kommer att innehålla bestämmelser om rätt till ledighet och skydd för anställning vid tjänstgöring i Försvarsmakten för gruppbefäl, soldater, sjömän och reservofficerare. Personalförsörjning för det reformerade En särskild utredare ska se över och föreslå de åtgärder som behövs för att kunna anpassa Försvarsmaktens personalförsörjning till myndighetens nya uppgifter och behov. Arbetet ska baseras på de krav på det framtida försvaret som framgår av den av antagna propositionen Ett användbart försvar (prop. 2008/09:140, bet. 2008/09:FöU10, rskr. 2008/09:292). Utredaren ska särskilt analysera hur Försvarsmaktens tillgång till personal på bästa sätt kan tryggas och redovisa i vilken mån det finns behov av åtgärder för att uppnå detta. Utgångspunkten ska vara att Försvarsmaktens förmåga att genomföra insatser, i och utomlands, med förband ur insatsorganisationen säkerställs. Utredaren ska överväga och föreslå förbättrade möjligheter att tids- begränsat kunna anställa vissa personalkategorier. som utredaren gör detta ska utredaren föra en dialog med parterna på det statliga avtalsområdet i syfte att underlätta tecknandet av kollektivavtal avseende tidsbegränsad anställning för vissa personal- kategorier. Utredaren ska också ta ställning till hur bl.a. anställningsskyddet bör se ut för tjänstgörande militärpersonal, exempelvis kontrakts- anställda soldater och sjömän samt reservofficerare, avseende deras rätt till tjänstledighet från en civil anställning för tjänstgöring inom Försvarsmakten. Utredaren ska klarlägga i vilka avseenden de olika delarna i upp- draget kan uppnås genom olika åtgärder såsom t.ex. författnings- reglering eller kollektivavtal. I den mån utredaren ser behov av för- fattningsreglering ska detta redovisas och förslag till nödvändig författningsreglering lämnas. För att skapa ett användbart försvar föreslog regeringen i proposi- tionen Ett användbart försvar (prop. 2008/09:140), nya mål och uppgifter för Försvarsmakten, nya krav på operativ förmåga, en ny insatsorganisation och ett nytt personalförsörjningssystem. Med anledning av propositionen har beslutat om inriktningen för det framtida försvaret (prop. 2008/09:140, bet. 2008/09:FöU10, rskr. 2008/09:292). Kraven på operativ förmåga innebär att Försvarsmakten behöver förband som är användbara och tillgängliga för att värna och närområdet samt för att genomföra insatser såväl inom som utanför närområdet. För att skapa denna användbarhet och tillgänglighet bör perso- nalförsörjningen av alla personalkategorier i Försvarsmakten vila på frivillighet. Om försvarsberedskapen så kräver bör personalförsörj- ningen även kunna basera sig på en tillämpning av lagstiftningen om totalförsvarsplikt. Personalens uppgifter bör utgå från de krav som följer av att insatsorganisationen ska vara användbar i Försvarsmaktens samtliga uppgifter, såväl innanför som utanför landets gränser. Den framtida insatsorganisationen bör bestå av stående förband och kontraktsförband samt ett hemvärn där delar utvecklas till kvalificerade nationella skyddsstyrkor. I Försvarsmaktens svar (Fö2009/249/MIL) på regeringens planeringsanvisningar , (Fö nr 5), redovisas ett personalinnehåll i de stående och kontrak- terade förbanden om sammantaget 28 000 individer och ett hem- värn bestående av 22 000 individer. Den nya försvarspolitiska inriktningen, med bl.a. ny användbar- het, tillgänglighet och flexibilitet, ställer nya krav på Försvarsmak- ten. Försvarsmakten behöver därför ett nytt system för sin perso- nalförsörjning. Personalförsörjningssystemet måste kunna möta de nya kraven samt krav som förändras över tiden. I betänkanden från utredningen om en förändrad totalförsvarsplikt (SOU 2009:63) och Utredningen om ansvaret för personalen före, under och efter internationella militära insatser (SOU 2008:91), Veteransoldat- utredningen, har dessa frågor delvis tagits om hand. Nedan angivet uppdrag behandlar återstående utredningsbehov på området. En särskild utredare ska i vissa avseenden analysera hur Försvars- maktens behov av personal för att lösa de framtida uppgifter som myndigheten har att hantera bör tillgodoses. Utredaren ska i detta sammanhang se över vilka möjligheter det befintliga regelverket, dvs. författningar och kollektivavtal, ger och vilka behov av andra lösningar som finns, och i så fall för vilka personalkategorier dessa bör gälla, samt vid behov föreslå de åtgärder och författningsänd- ringar som behövs för att anpassa Försvarsmaktens personalför- sörjning till myndighetens nya uppgifter och behov. Arbetet ska baseras på den av antagna propositionen Ett användbart försvar (prop. 2008/09:140) och den inriktning för Försvarsmakten och dess personalförsörjning som ges där. Utredaren ska analysera Försvarsmaktens behov av tidsbegränsade anställningar och ta ställning till på vilket sätt detta behov bäst till- godoses. För flera personalkategorier inom det användbara, till- gängliga och flexibla insatsförsvaret är anställningar tills vidare som kan innefatta hela det yrkesverksamma livet olämpliga. Det ligger i verksamhetens natur att befattningar på soldatnivå företrädesvis bemannas med yngre personal som har soldatens arbetsuppgifter endast under en del av yrkeskarriären. Utgångspunkten för arbetet ska vara att soldater och sjömän ska vara tidsbegränsat anställda. I fråga om specialistofficerare, eller vissa kategorier av specialistoffi- cerare, ska utredaren överväga om även dessa bör anställas för begränsad tid och analysera för- och nackdelar med tidsbegränsade anställningar ur bl.a. ett kompetensförsörjnings- och effektivitets- perspektiv. Utredarens förslag avseende anställningarna ska möjliggöra ett kostnadseffektivt personalförsörjningssystem där huvuddelen av den militära personalen lämnar aktiv tjänstgöring i Försvars- makten och övergår till annan verksamhet utanför myndigheten, och där en mindre del kan komma att växla mellan olika kategorier av anställning eller tjänstgöring inom Försvarsmakten. En rationell och effektiv personalförsörjning kräver att soldaternas och sjö- männens anställningstid inte är för kort i förhållande till den effekt som erhålls i form av förbandsinsatser och beredskap. ska beakta rekryteringskraft, personalomsättning, tjänstgöringens speciella art och individens möjlighet till en civil verksamhet efter anställningen i Försvarsmakten. Utredaren ska dessutom föreslå åtgärder som förbättrar Försvarsmaktens möjligheter att i fram- tiden anpassa personalvolymer till eventuellt förändrade krav på dimensionering av insatsorganisationen. Utredaren ska ta initiativ till och föra en dialog med parterna på det statliga avtalsområdet om förutsättningarna för att genom kol- lektivavtal lösa frågan om tidsbegränsade anställningar för specia- listofficerare, soldater och sjömän. Utredaren ska även lämna för- slag till författningsreglering som möjliggör tidsbegränsad anställ- ning för de personalkategorier där sådan anställning bedöms önsk- värd. Säker bemanning av insatser En utgångspunkt för utredaren ska vara att Försvarsmakten med en hög grad av säkerhet ska kunna bemanna förbanden och även vid kort varsel, kunna genomföra insatser nationellt och internationellt med insatsorganisationens förband. Detta ska i huvudsak kunna ske utan nyrekrytering, betydande omplaceringar eller förnyad träning. Utredaren ska föreslå hur detta ska kunna åstadkommas och undersöka i vad mån det förutsätter åtgärder i form av författnings- ändringar eller avtalslösningar. Utredaren ska därvid bl.a. ta ställ- ning till om det behövs lagstadgad tjänstgöringsplikt för all perso- nal eller för vissa kategorier av personal, som kan tillämpas när för- hållandena är sådana att lagstiftningen om totalförsvarsplikt inte kan eller bör tillämpas. Utredaren ska lämna förslag på hur en eventuell tjänstgöringsplikt bör vara utformad och ta ställning till behovet av övriga åtgärder för att säkerställa användbarheten och tillgängligheten för samtliga förband i insatsorganisationen, så som till exempel ekonomiska incitament, disciplinåtgärder eller andra sanktioner. Utredaren ska härvid beakta det säkerhetspolitiska intresset i form av tillgängliga förband och förmåga att genomföra insatser samt den enskilde medborgarens grundläggande fri- och rättigheter enligt regeringsformen och den europeiska konventionen av angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna. Utredaren ska för respektive personal- kategori väga sina förslag mot risken att de kan vara rekryterings- Behovet av lösningar som skiljer från vad som gäller för arbetsmarknaden i övrigt ska redovisas. En avvägning mot vad som gäller för arbetsmarknaden i stort och kan anses skäligt ska därvid redovisas. Försvarsmaktens behov för den operativa verksamheten ska dock vara vägledande i första hand. Utredaren ska vidare speci- ficera i vilka situationer de åtgärder som föreslås ska kunna vidtas. En eventuell reglering ska analyseras i förhållande till gällande ledighetslagstiftning; eventuella nödvändiga följdändringar i dessa regelverk ska föreslås. Härvid ska särskilt beaktas eventuella kon- sekvenser av att det i vissa fall parallellt med Försvarsmakten även förekommer en civil arbetsgivare. Särskilt skydd i den huvudsakliga anställningen Utredaren ska analysera behovet av att införa ett särskilt skydd för den huvudsakliga anställningen för tjänstgörande militär per- sonal, dvs. för personer som har sin huvudsakliga verksamhet utan- för Försvarsmakten, exempelvis kontraktsanställda soldater och sjömän samt reservofficerare. Den enskildes intresse av bevarad anställning, Försvarsmaktens behov av tillgång till soldater och sjö- män samt den civila arbetsgivarens intressen, ska beaktas. Utreda- ren ska vidare särskilt analysera behovet av rätt till tjänstledighet från en annan anställning för tjänstgöring inom Försvarsmakten. En utgångspunkt ska vara att detta skydd är utformat på ett liknande sätt som skyddet för verksamhet kopplad till redan befintlig lag- stiftning, såsom t.ex. lagen (1994:1809) om totalförsvarsplikt och lagen (1994:2076) om skydd för anställning vid viss tjänstgöring inom totalförsvaret m.m. Skyddet bör således inte enbart föreskriva ett skydd mot uppsägning och avsked utan även ett skydd mot annan ingripande åtgärd i anställningen, exempelvis omplacering som enbart föranleds av tjänstgöringen i Försvarsmakten. Utredaren bör även överväga möjligheterna att låta skyddet omfatta situa- tioner där anställning nekas för att den arbetssökande har kontrakt med Försvarsmakten. Utredaren ska även belysa för- och nack- delar, för såväl Försvarsmakten som universitet och högskolor, med att möjliggöra anstånd med studier för antagna till högskolan och studieuppehåll från högskolestudier för tjänstgörande personal. Vidare ska utredaren analysera behovet av, och lämna för- slag på åtgärder, vid sidan av författningsreglering som kan för- bättra ställningen för tjänstgörande militär personal i de situationer som beskrivs ovan. Som framgår ovan ska utredaren klarlägga i vilka avseenden behov av åtgärder finns vad gäller de olika delarna i uppdraget och på vilket sätt åtgärder kan vidtas såsom t.ex. genom författnings- reglering eller kollektivavtal. Om utredaren anser att någon eller några delar bör författningsregleras ska utredaren lämna nödvändiga författningsförslag. Utredaren ska analysera sina förslag i förhållande till EG-rätten och andra internationella rättsakter samt säkerställa att förslagen är förenliga med dessa. Vidare ska utredaren analysera sina förslag ur ett jämställdhetsperspektiv. Vid sidan av de frågeställningar som särskilt nämns ovan ska utredaren ta ställning till om det finns behov av författningsänd- ringar i övrigt mot bakgrund av Försvarsmaktens nya uppgifter, behov och skapandet av nya personalkategorier. Målsättningen är att det ska finnas ett uppdaterat och tillräckligt författningsstöd för personalförsörjningen inom det militära försvaret. Utredaren ska kostnadsberäkna sina förslag och redovisa vilka effekter som för- slagen beräknas medföra, både vad gäller möjligheten till beman- ning och Försvarsmaktens totala personalförsörjning. För eventu- ella ökade kostnader för staten ska utredaren föreslå finansiering. Uppdragets genomförande och tidsplan Utredaren ska samverka med Försvarsmakten och andra relevanta myndigheter, institutioner och organisationer, däribland Arbets- givarverket. Försvarsmakten ska lämna det underlag som utredaren behöver för sitt arbete. Utredaren ska göra internationella jäm- förelser med länder som har likartade förutsättningar, exempelvis , och . Utredaren ska i sitt arbete uppmärksamma och vid behov sam- råda med andra offentliga utredningar i de fall det är relevant. Vik- tiga utgångspunkter är i detta avseende tidigare nämnda Veteran- soldatutredningens betänkande, En svensk veteranpolitik, del 2 (SOU 2008:91), och slutbetänkandet från Utredningen om en SOU 2010:86 Bilaga 1 förändrad totalförsvarsplikt, Totalförsvarsplikt och frivillighet (SOU 2009:63). Utredaren ska hålla berörda centrala arbetstagarorganisationer informerade om arbetet och ge dem tillfälle att framföra synpunk- ter. Uppdraget ska redovisas . Pliktförsvaret – en historisk tillbakablick Från bondeuppbåd till allmän värnplikt Den moderna värnplikten kan sägas ha sitt ursprung i . När det franska kungadömet föll upplöstes efter hand den franska värvade armén. Då grannstaterna ingrep med vapen mot revolutionen visade sig värvning av frivilliga vara en otillräcklig metod och som en följd härav fick en lag, den första i sitt slag, om allmän värnplikt för alla vapenföra ogifta män och barnlösa änklingar . Efter restaurationen avskaffades dock värnplikten då den var föga popu- lär efter de stora förluster som skett under . Det blev sedan främst i som värnplikten utveck- lades. Alla utom införde någon form av värnplikt under loppet av . I fanns bondeuppbåden som kan sägas ha varit en form av värnpliktsorganisation. Det var dock bara en tiondel av männen som i händelse av krig ställdes till kronans förfogande. Kronan försökte kontrollera allt större delar av den manliga befolkningen och utfärdade en s.k. krigsfolksordning enligt vilken prästerna i varje församling skulle förteckna alla manliga invånare som fyllt . Vid utskrivningar vart tredje eller fjärde år genom särskilt riksdags- beslut skulle särskilda militära utskrivningskommissioner inspek- tera alla män som upptogs i längden varefter cirka var tionde togs ut till tjänst i armén eller flottan. På detta sätt kunde den svenska krigsmakten förses med inhemskt manskap under större delen av 1600-talets stormaktskrig kompletterat med värvade svenska och utländska soldater. Även detta system får anses ha varit en form av värnplikt på det sättet att det omfattade alla män även om endast en tiondel togs ut till tjänstgöring (, 1999, s. 45). omorganiserade den svenska krigs- makten och utskrivningsväsendet ersattes i större delen av landet med indelningsverket som helt byggde på frivillighet. Bönderna var visserligen skyldiga att sätta upp ett visst antal soldater till armén och flottan men de enskilda soldaterna var frivilliga, lockade av sol- dattorp och andra förmåner. Mellan bönderna och soldaten skrevs ett soldatkontrakt som reglerade hur mycket bönderna skulle betala soldaten i lön, naturaprodukter etc. Kontrakten var inte tidsbegränsade utan löpte tills vidare och avsked från armén kunde erhållas först vid en generalmönstring och kunde ske på egen begä- ran eller på order från armén. Soldaten fick sina vapen av kronan men all annan utrustning, bl.a. uniform svarade rotebönderna för. Även officerarna hade sina boställen ute på rotarna (gårdarna) och fick boställen och utkomst från rotebönderna. blev fortsatt den främsta formen av personalförsörjning för försva- ret tills det formellt avskaffades 1901. Kriget mot –1809 slutade i en kata- strof för det svensk-finska riket. Genom freden i förlorades inte bara , utan även och den nordöstra delen av län. Under detta krig skedde mobilisering genom ett beslut att alla ogifta män mellan skulle skrivas in i en ny organisation, lantvärnet. Av dessa togs cirka 30 000 man ut och fördelades landskapsvis på särskilda lant- värnsbataljoner. Lantvärnet avvecklades dock , mycket på grund av det dåliga rykte man fått till följd av bristande utrust- ning och utbildning samt ett allvarligt utbrott av dysenteri. antogs ett förslag i om inrättandet av en all- män beväringsinrättning som innebar en femårig värnplikt för alla vapenföra män mellan . Det var dock möjligt att köpa sig fri genom lejning, dvs. genom att leja någon annan att fullgöra tjänstgöringen. Denna friköpsrätt avskaffades slutligen . trädde en värnpliktslag i kraft som bland annat innebar att varje svensk man var värnpliktig från och med det år han fyllde . Han skulle då inställa sig till inskrivningsförrättning. Begrep- pet inskrivning härrör från att vara inskriven i rullorna som värn- pliktig (SOU 2004:5, s. 23). Vid 1892 antogs en ny här- ordning genom vilken värnplikten utökades till att omfatta i beväringen och i landsstormen (vilken endast kunde inkallas vid krig till hemortens försvar) och utbildningstiden ökades . Allmän värnplikt införs 1901 värnpliktslag (1901:58) innebar den slutliga övergången till allmän värnplikt och upphävandet av indelningsverket. Värnplikts- tiden sträckte sig från det år man fyller 21 till det år man fyllde . Ett system med allmän värnplikt infördes där de indelta och vär- vade regementena ersattes med en värnpliktsarmé. En mindre vär- vad stam av befäl behölls dock. ändrades den officiella beteckningen på de inkallade männen från beväringar till värnplik- tiga. Omställningstiden av indelningsverket till ett värnplikts- system beräknades till . fanns det 22 000 indelta och 11 000 värvad personal i och skulle detta antal vara nere i 13 800. Minskningen skulle främst ske genom att de indelta soldaterna utgick ur organisationen. Vid utbrott var den indelta krigsmak- ten nästan helt avvecklad även om många indelta soldater fort- farande var i tjänst och även inkallades i beredskapen under kriget. Behovet av fast värvat manskap och underbefäl inom främst speci- altruppslagen och kavalleriet tillgodosågs genom att s.k. volontärer anställdes på kontrakt. Systemet med volontärer fanns kvar till 1952. De flesta värnpliktiga skulle övas följda av tre repe- titionsövningar om vardera under det andra till fjärde året, sammanlagt . Värnpliktsåldern behölls oförändrad till . sänktes pliktåldern till . Då en värnpliktig fyllt överfördes han till landsstormen. Den övre gränsen för värnplikt höjdes 1936 till och 1941 till . De första värnpliktiga ryckte in . Under de för- sta åren användes en kortare utbildningstid och först för- längdes tiden till de stipulerade . Det var också först som kavalleriet hade värnpliktiga året runt, men det dröjde ytterligare innan kavalleriet med sin tidskrävande rid- utbildning huvudsakligen bestod av värnpliktiga. Först efter slut kunde flottan fullt ut använda sig av värn- pliktiga. fattades beslut om den första lagen om vapenfri tjänst (1920:303) för att reglera tjänstgöringsskyldigheten för dem som hade samvetsbetänkligheter. Värnpliktsförsvarets utveckling och avveckling Genom försvarsbeslut gjordes ett stort antal förbands- nedläggningar och sammanslagningar men beslutet innebar också nya inslag i försvaret. Ett flygvapen kom och embryon till luftvärn och pansar tillkom också. I försvarsbeslutet inför- des dessutom den s.k. kategoriklyvningen vilken innebar att många som var dugliga till krigstjänst undantogs från värnplikten utan att skäl för frikallelse förelåg. För de flesta värnpliktiga som faktiskt ryckte in var grundutbildningen endast med två repetitions- övningar om vardera . Ett nytt försvarsbeslut fattades mot bakgrund av den ökade hotbilden i och världen och genom detta ökades grund- utbildningen . hade dock värn- pliktsförsvaret redan påtagligt försvagats genom framförallt kategori- klyvningen. enades om att införa begreppet beredskaps- övningar i värnpliktslagen och från rådde förstärkt försvarsberedskap ((red.) 2002, s. 55). förlängdes grundutbildningen och kategoriklyvningen avskaffades. antogs värnpliktslagen (1941:967) som kom att gälla ända . Krigsorganisatio- nen byggdes därefter ut kraftigt under beredskapsåren 1941–45. Under det rådde stor politisk enighet om att det var viktigt att använda den allmänna värnplikten fullt ut. Syftet var att hålla fast vid ett stort invasionsförsvar baserat på ett välutvecklat mobiliseringssystem och ett storskaligt värnpliktsförsvar ( & (red. ), 2002, s. 62). försvarsbeslut avvisades tankar på en elitarmé och istället utökades antalet operativa enheter och mobiliseringsberedskapen höjdes. En värnpliktsutredning tillsattes och lämnade den ett förslag, VU-60 systemet, som innebar en sänkning av grundutbildningstiden , följd av fem krigsförbands- övningar , samt särskilda befäls-, mobiliserings- och beredskapsövningar (, 1999, s. 154). Övningarna blev mer fältmässiga och en bättre integration mellan truppslagen upp- nåddes. Det fanns dock problem med brist på yrkesbefäl och instruktörer vilket ledde till stora svårigheter att genomföra både grundutbildningen och krigsförbandsövningar. avkor- tades därför utbildningen för huvuddelen av de värnpliktiga . Utvecklingen mot en nedkortad övningstid fortsatte 1982 av ekonomiska skäl. VU-60 systemet modifierades till att avse en enda krigsförbandsövning för huvuddelen värnpliktiga. Alltfler förband avvecklades och detta undergrävde på hela grundtanken i värnpliktssystemet, som förutsatte att de inkallade soldaterna och deras befäl omgående efter mobilisering skulle kunna formera strids- dugliga krigsförband. var det också alltfler män som frikallades redan i samband med mönstringen medan andra efter avslutad grundutbildning aldrig krigsplacerades utan hamnade i den växande s.k. personalreserven. trädde lagen (1994:1809) om totalförsvarsplikt i kraft. Denna lag stadgar om totalförsvarsplikt som innebär en plikt att tjänstgöra inom totalförsvaret, inte nödvändigtvis inom det militära. Totalförsvarsplikten omfattar värnplikt, civilplikt och all- män tjänsteplikt. Totalförsvarsplikten gäller män och kvinnor i åld- rarna 16–och kan således fullgöras i form av värnplikt inom det militära försvaret, civilplikt för civilförsvaret eller allmän tjänste- plikt. Värnpliktsåldern var fortsatt 19–och gällde endast för svenska män. som lagen om totalförsvarsplikt antogs dock lagen (1994:1810) om möjlighet för kvinnor att fullgöra värn- plikt eller civilplikt med längre grundutbildning. Utvecklingen av en parallell insatsorganisation Anställda soldater är som framkommit ovan ingenting nytt för Försvarsmakten. kan ses som ett tidigt system med anställda soldater. Det har dock även i modern tid utvecklats ett system med anställda soldater i den insatsorganisation som Försvarsmakten byggt upp för att genom- föra internationella insatser. Således fanns det också efter den all- männa värnpliktens införande anställda soldater inom försvaret, både i form av underbefäl och meniga. fanns fast anställt manskap i form av s.k. volontärer och efterkrigstidens insatser med () ledde till att soldater anställdes för utlandstjänst och för beredskapsändamål. Den första svenska fredsbevarande styrkan skapades för att övervaka det vapenstilleståndsavtal som träffats efter Suez-kri- sen. hade svenska trupper tjänstgjort under FN-flagg i .