sou · GYB342 · 2010-06-23 00:00:00 — 3.Länsstyrelsen ska även fortsättningsvis ha något ansvar för det enskilda vattnet, även utanför lagstiftningen om fiskevårdsom- råden. Vanhävdsparagrafen skrivs om och moderniseras. Utredningens ställningstagandet om ansvaret för fiske med enskild rätt. Huvudprincipen i den nu gällande lagen är att fastighetsägaren för- fogar över rätten till fisket. Utredningen kommer inte att förändra detta. En utgångspunkt är också att förenkla och undvika betungande och oklar dubbelreglering i lagstiftningen. Ansvaret för det enskilda vattnet ska därför liksom tidigare huvud- sakligen ske inom lagen för fiskevårdsområden. Det övergripande ansvaret ska i första hand ligga på länsstyrelserna, vilket också i första hand anges i lagen om fiskevårdsområden. Som framgått har utredningen också i förslag till ny lag om fiskevårdsområden på olika sätt lyft fram fiskevårdsintresset och förstärkt länsstyrelsernas möjligheter att agera inom den lagstiftningen. Utredningens överväganden och förslag Därutöver ska även fortsättningsvis alltid på samma sätt kunna ingripa om riksintressen eller stammar är särskilt hotade. Här menar jag också att lagstiftningen i begränsad utsträckning ska ändras och att myndighetens ansvar i någon utsträckning utökas. får myndigheten alltså bara ingripa om stammar är särskilt hotade, vilket juridiskt sett innebär att det inte räcker att stammar är hotade utan det krävs något mer, de ska vara särskilt hotade. Jag föreslår att myndigheten ska kunna ingripa om stammar är hotade, termen särskilt ska utgå. Därutöver menar jag att det är tillräckligt att fastighetsägaren ansvarar för fiskevården. Vanhävdsparagrafen kan upphävas utan att behöva ersättas. Det kan också noteras att försiktighetsprincipen enligt mitt förslag kommer att gälla för allt fiske. Jag förordar alltså alternativ 2 ovan. Sammantaget ska alltså an- svaret för fiskevården se ut så här: I haven och de ska precis som tidigare ha ansvaret för fiskevården. Det ska finnas långtgående bemyndigan- den, dvs. det får enligt min uppfattning inte föreligga några juridiska hinder som försvårar en bra fiskevård. I de andra sjöarna ska lagen om fiskevården utgöra grunden för en bra fiskevård. I den mån fiske- vårdsområden saknas får fastighetsägaren bära det grundläggande ansvaret för fiskevården. ska dock alltid kunna för- bjuda eller begränsa fisket för att skydda hotade arter eller stammar av nationellt intresse. Denna ansvarsfördelning utgör enligt min uppfattning en grund för en bra fiskevård. Som framgått har det framförts att termen vandringshinder skulle behöva bättre definieras för att gränsdragningsproblem ska kunna undvikas. Ett problem är dock självfallet att finna en annan term som löser detta. Grundproblemet tycks vara att det är oklart var vandringshindret i praktiken är. Som alternativ har före- slagit att gränsen mellan salt- och sötvatten definieras och vidare gränsen mellan de och deras tillrinnande och utlöpan- de vattendrag. Enligt utredningens mening skulle detta vara kompli- cerat att lägga in sådana gränsdragningar i en ramlagstiftning. Vidare kan jag inte heller se att det skulle lösa den geografiska osäkerheten, var gränsen i praktiken går i de konkreta fallen. Eftersom vand- ringshinder ändå är en beprövad term menar jag att den i ramlagen får anges som gräns. Vid behov i de enskilda fallen får det ankomma på länsstyrelse och den förvaltande myndigheten att klarlägga gränsen. Utredningens överväganden och förslag Ska yrkesmässigt fiske på enskilt vatten ha tillstånd och ska redskapsbegränsningar gälla? På enskilt vatten har fastighetsägaren enligt gällande regler fri tillgång till fisken och kan använda såväl fasta som rörliga redskap i valfri utsträckning. En följd av detta blir att det inte behövs licens för att kunna bedriva yrkesfiske. Av fiskelagen framgår inte ens att det kan förekomma yrkesmässigt fiske på enskilt vatten. Enligt upp- gift från föreligger det dock en rapporteringsskyldighet för den som bedriver fiske som näringsverksamhet på enskilt vatten. Rapporteringen är dock enligt uppgift från bristfällig. Från () och sida har anförts att denna ordning inte är tillfredställande. SFR menar att yrkesmässigt fiske med enskild rätt bör ha fiskelicens. Skälet är att alla som säljer fisk på marknaden ska ha samma villkor för att kunna konkurrera utifrån samma utgångspunkter. har anfört att fiske med enskild rätt i haven och de upp till första vandringshindret bör ha licens. Det finns i huvudsak tre skäl för det ställningstagandet. Det första är att den nya kontroll- förordningen delar upp allt fiske i yrkesmässigt fiske eller fritids- fiske. Det yrkesmässiga fisket bör ha tillstånd. Kontrollförordningen innebär också försäljning av fisk från havet av fritidsfiskare blir för- bjudet. Därmed krävs en klar gräns mellan fritidsfiskare och yrkes- fiskare i haven. Det andra är fiskevårdsskäl. Verket bedriver en stor del av fiskevården genom tillståndskrav. Från verkets sida har det inte heller ansetts vara möjligt att kräva särskilda tillstånd om yrkes- fiskelicens och fartygstillstånd inte finns, eftersom man saknar kontroll av detta fiske. Kvoter fördelas genom särskilda tillstånd. Många fiskbestånd i haven är kvoterade. De som yrkesfiskar med enskild rätt är inte med i kvotfördelningen. Däremot brukar verket göra så att när kvoten är förbrukad förbjuds fortsatt fiske. Det gäller då även för de som fiskar med enskild rätt. Fiske- vårdsskäl kräver därmed att de som yrkesfiskar med enskild rätt har tillstånd. Det tredje skälet är systematiken. Genom att dela in fiske i yrkesfiske eller fritidsfiske uppnås en systematik. har rätt att begränsa fisket i haven och i de . Tillstånds- kravet bör följa denna uppdelning. Utredningens utgångspunkt är att inte i onödan belasta enskilda med tillståndskrav. Jag vill därför inte ställa fler krav än vad den nya kontrollförordningen verkligen kräver. Nedan följer en analys av den nya kontrollförordningen ur detta perspektiv. Utredningens överväganden och förslag Kontrollförordningen och enskilt vatten Jag har i avsnitt 3.1.2 redogjort för innehållet i den nya kontroll- förordningen. Bestämmelserna i en sådan förordning blir direkt gällande i svensk lag och varken ska eller får inkorporeras särskilt, jfr. En del av bestämmelserna i kontrollförordningen är dock riktade mot enbart medlemsstaten, vilket innebär att staten måste vidta åtgärder. I dessa fall krävs särskild lagstiftning. Det finns ett förslag till ny reglering i kontrollförordningen som är av betydelse här. En nyhet i den nya kontrollförordning är att det anges att salu- föring av fångster från fritidsfiske är förbjuden. Det föreslagna salu- förbudet förbjuder endast saluföring av fångster från fritidsfiske och drabbar därför inte yrkesfiskare som fiskar med enskild rätt. Förbudet blir direkt gällande mot fritidsfiskare. Det krävs därför ingen särskild nationell lagstiftning om detta. Däremot måste utredningen självfallet analysera vad förbudet innebär. Det är bara fritidsfiskare som fiskar i haven som kommer att omfattas. Det betyder att de som fritidsfiskar i inlandsvatten även fortsättningsvis kommer att kunna sälja sin fångst. En konsekvens av förändringar i den kommande kontrollförord- ningen blir alltså att fritidsfiskare inte får sälja fisk, men att de som bedriver kommersiell verksamhet får. En slutsats skulle kunna vara att det kommer att behövas en framtida gränsdragning mellan fritidsfiskare och yrkesfiskare i haven, eftersom endast yrkesfiskare i haven får sälja fisken. Ett problem är dock att den fiskelicens utredningen föreslår drar på allmänt vatten upp en skiljelinje mellan det yrkesmässiga fisket och fritidsfisket. Skiljelinjen har dock egentligen inte med försäljning av fisk att göra utan handlar i grunden om redskapsbegränsningen. Genom fiske- licensen får fiskaren möjlighet att fiska utan redskapsbegränsningar. För den som fritidsfiskar på enskilt eget vatten gäller dock inga redskapsbegränsningar. Min utgångspunkt är som framförts att jag inte i onödan vill lägga tillståndskrav på dem som fiskar med enskild rätt. Den nya kontrollförordningen innebär att de som fiskar på enskilt vatten yrkesmässigt med fartyg i haven måste ha fiskelicens. Detta har varit ett EU-krav, som inte Utredningens överväganden och förslag kan låta bli att uppfylla. Jag måste därför föreslå att den nya fiske- vårdslagen ska innehålla ett krav om fiskelicens även för dem som fiskar med enskild rätt yrkesmässigt i haven. Samma måste gälla dem som härleder sitt fiske från den enskilda rätten, dvs., den som exempelvis arrenderar fiske från fastighetsägaren. Jag ser dock ingen anledning att utsträcka detta krav till sjöarna och vattendragen, eftersom kontrollförordningen inte kräver detta. Jag vill inte heller föreslå att de som fiskar yrkesmässigt utan fartyg med enskild rätt i haven ska ha fiskelicens, eftersom kontroll- förordningen inte heller kräver det. Som framgått menar att detta är nödvändigt, eftersom systematiken annars blir fel. Eftersom endast de som fiskar yrkesmässigt får sälja fisk måste det finnas en klar gränsdragning mellan yrkesfiskare och fritidsfiskare. Även jag eftersträvar förstås en systematik i fiskevårdslagen, inte minst för att den ska bli enklare och mer begriplig. får detta inte bli styrande. I grunden måste jag lägga de förslag som innehållsmässigt är bäst och därefter finna en fungerande systematik. En klar gränsdragning skulle också förutsätta att de som fritids- fiskar med enskild rätt skulle behöva omfattas av redskapsbegräns- ningar. Som framgått är syftet med fiskelicensen på allmänt vatten att dra en klar skiljelinje mellan den som har rätt att fiska utan red- skapsbegränsning och för den som redskapsbegränsningar gäller. Denna skiljelinje är oerhört väsentlig, eftersom det annars inte kom- mer att vara möjligt att upprätthålla och kontrollera redskapsbe- gränsningar. har menat att det kan vara acceptabelt med samma redskapsbegränsningar för dem som fritidsfiskar med enskild rätt som redan gäller på allmänt vatten. Eftersom försälj- ning av fisket ändå inte får ske saknar redskapsbegränsningen enligt verket betydelse, eftersom det man får fiska är tillräckligt även med redskapsbegränsningar. Jag är inte beredd att föreslå att redskapsbegränsningar ska gälla för fritidsfiske på eget enskilt vatten, det innebär ett onödigt intrång för de enskilda fiskevattenägare och skulle vara en stor förändring. Därmed menar jag att det inte finns tillräckligt starka systematiska skäl för att föreslå att alla som yrkesfiskar med enskild rätt ska om- fattas av licens utan att det räcker när kontrollförordningen ställer krav. En vidare fråga är dock om det finns fiskevårdsskäl. Som fram- gått av vad anfört har det fiske som skett med enskild rätt ägt rum utanför kvotsystemet. Eftersom de som fiskat med enskild rätt saknat fartygstillstånd och yrkesfiskelicens har Utredningens överväganden och förslag verket inte sett det som möjligt att kräva de särskilda tillstånd som verket fördelar kvoterna med. Det ska noteras att detta möjligen snarare berott på praktiska skäl än formella. De särskilda tillstånden är endast reglerade i föreskrifter med stöd av det generella bemyndigandet om fiskevård. Det har därmed inte saknats formella hinder mot att även kräva särskilda tillstånd för de som fiskar kvoterad fisk med enskild rätt. Problemet skulle snarare vara att det saknats kunskap om vilka som fiskar, eftersom rapporte- ringsskyldigheten för dessa grupper inte fungerat. När de gäller de som fiskar med fartyg försvinner nu detta problem, de kommer att omfattas av ett licenskrav. Min utgångspunkt är vidare att det fiske som sker med enskild rätt utan fartyg i haven är relativt begränsat. Det ska också noteras att har långtgående möjligheter att bedriva fiskevård i haven. Som framgått kan alltså verket förbjuda eller begränsa detta fiske så snart det finns skäl till det. Detta gäller även enskilt vatten. Sammantaget menar jag att det är tillräckligt att det finns en rapporteringsskyldighet för de som fiskar yrkesmässigt med enskild rätt utan fartyg. Genom informa- tionsinsatser bör denna rapporteringsskyldighet kunna förbättras. Vidare är det självklart att den som vill sälja fisk endast kan göra detta om man bedriver näringsverksamhet och innehar F-skatte- sedel. Som framgått av avsnitt 4.2.2 och 4.2.3 har svenska och utländska medborgare rätt till handredskapsfiske på allmänt och enskilt vatten. Rätten till handredskapsfiske på allmänt vatten och i enskilt vatten längs , sydkusten och längs kusterna i norra har funnits . infördes dock rätt till handredskapsfiske på enskilt vatten i de fem , , , , och i , och längs ostkusten från län och söderut. Det är bara detta som kallas det fria handredskaps- fisket. Reformen har varit omdebatterad. Från fiskerätts- ägarna menar man genomgående att de inte fick ersättning för det intrång reformen innebar. Frågan har prövats rättsligt. Inkomstbort- fallet för fiskerättsägarna är bl.a. att de kan sälja fiske- kort för handredskapsfisket. Ett stort problem utgör fiskevården. I de fem och längs kusterna ansvarar staten genom för fiske- Utredningens överväganden och förslag I insjövatten i övrigt ansvarar fiskevattenägarna för fiske- vården. De i statsbudgeten anslagna medlen för fiskevård i de vatten staten ansvarar för, anses dock vara otillräckliga. Enligt direktiven till Utredningen om fiskevårdens finansiering, Dir. 2004:133, uppskattas medelbehovet för fiskevården till 60–. Intresset för frivillig finan- siering av fiskevård hos de enskilda fiskerättsägarna är mycket litet. Av naturliga skäl vill den enskilde inte stå för kostnaden för fiske- vården, då andra fiskar fritt på dennes vatten. Lösningen på kostna- derna för fiskevården skulle kunna vara en allmän fiskevårdsavgift. Frågan har utretts vid många tillfällen. har frågan tagits upp i fem utredningar. Trots att det lagts förslag som förordats av såväl fiskevattenägare som sport- fiskare har politisk enighet i inte kunnat uppnås. lade regeringen fram en proposition för riskdagen, grundad på en utredning som lades fram . Propositionen drogs dock senare tillbaka och regeringen uttalade i samband med detta att fiske- vården i stället skulle finansieras via statsbudgeten. Anslaget höjdes också. Regleringen av handredskapsfisket har juridiska komplika- tioner, vilket i sin tur kan förklara varför det råder viss begrepps- förvirring. Rätten till handredskapsfiske regleras på fyra olika ställen i den nu gällande fiskelagen och det saknas samordning. Förklaringen till det är historisk, rätten till handredskapsfiske har utvecklats efter hand på olika vatten. Förändringarna har inte anpassats till det be- fintliga regelverket. De fyra olika regleringarna ser ut så här, jfr. även 4.2.1– 4.2.4: 1.I fiskelagens 8 § anges att det finns en rätt för svenska med- borgare att fiska i allmänt vatten. Denna rätt har när det gäller handredskapsfiske utsträckts till utländska medborgare i 13 §. I fiskeförordningens 2 kap. 13 § anges redskapsbegränsningar under rubriken redskapsbegränsningar för fritidsfiske i vatten där fisket är fritt för var och en. Ingen av termerna är definierade. Enligt 2 stycket i samma paragraf gäller dock redskapsbegränsningen bara vid fiske med nät, långrev, ryssjor och burar. Det betyder därmed att redskapsbegränsningen inte gäller handredskapsfisket på allmänt vatten. Inte heller finns det någon begränsning om att handredskapsfisket inte får kräva användning av båt. Utredningens överväganden och förslag 2.I fiskelagens 9 § anges att fisket i enskilda vatten tillhör fastig- hetsägaren, men att varje svensk medborgare har rätt att fiska i sådant vatten enligt bilagan till fiskelagen. För handredskapsfiske har sedan denna rätt utsträckts till utländska medborgare enligt 13 §. I bilagan har sedan handredskapsfisket i enskilt vatten reg- lerats på tre olika sätt, enligt följande: A.Vid och vid kusten i samt gäller att alla redskap är tillåtna, vilket alltså betyder att även handredskapsfiske är tillåtet. Som framgått ovan under 1 gäller inte redskapsbegränsningen för handredskapsfiske. Det finns i bilagan inte heller någon begräns- ning om att fisket med handredskap inte får kräva användning av båt. B.Vid kusten i kommun, och , , län, och samt i , , , och gäller uttryckligen att handredskaps- fiske är tillåtet och att fiskemetoden som sådan inte får kräva användning av båt eller utgöras av angeldonsfiske eller liknan- de metod. Som framgått under 1 gäller dock inga redskaps- begränsningar. Vidare anges också uttryckligen att fiske med rörliga redskap är tillåtet. Det är detta fiske som kom till vid reformen 1985 och oftast bara det som avses med termen det fria handredskapsfisket. C.För övriga kuster som kusten i , , , , delar av län och östra och södra kuster gäller att det är tillåtet att fiska med rörliga redskap, men det anges inte att det skulle vara tillåtet att fiska med handredskapsfiske. Eftersom det för andra om- råden anges uttryckligen antingen att alla redskap är tillåtna (jfr. punkt A) eller att såväl handredskap som fiske med rör- liga redskap (jfr. punkt B) skulle en sedvanlig juridisk tolk- ning leda till att det i vart fall är oklart om det är överhuvud- taget är tillåtet med handredskapsfiske inom dessa områden, men däremot skulle fiske med rörliga redskap vara tillåtet. stämmer detta dock inte med den grundläggande terminologin i den nu gällande fiskelagens 7 § som anger att med rörliga redskap avses redskap som inte är fast. Även fiske- förordningen använder den terminologin att handredskap är Utredningens överväganden och förslag ett slags rörligt redskap, jfr. exempelvis 2 kap. 13 § 1 stycket. För de som yrkesmässigt arbetar med fiske är det också själv- klart att handredskap är rörliga redskap. Förmodligen var i stället syftet med regleringen i fiskelagens bilaga att det även skulle vara tillåtet med handredskapsfiske även på dessa övriga kuster, men att reglerna utformats på ett svårtillgängligt sätt. Sammantaget betyder detta att det är tillåtet med handredskaps- fiske för alla på allt allmänt vatten och på enskilt vatten längs alla kuster samt i de . Redskapsbegränsningar gäller inte. På det enskilda vattnet vid ostkusten och i de får fiske- metoden som sådan inte kräva användning av båt eller utgöras av angeldonsfiske. Jag kommer att i den nya fiskevårdslagen uttryckligen ange vad som ska gälla för det mycket viktiga handredskapsfisket. Jag anser i och för sig inte att jag har uppdrag att ompröva om det fria handred- skapsfisket ska bestå eller inte. Jag ser det inte heller som menings- fullt att på nytt föreslå en allmän fiskevårdsavgift. Om regeringen vill lägga ett sådant förslag finns också redan betydande underlag till- gängligt. Jag kan därmed inte lösa det ekonomiska problemet med handredskapsfiske och fiskevård genom förslag till lagstiftning. Jag kommer i stället att förorda frivilliga lösningar för fiskevård på enskilt vatten där fritt handredskapsfiske råder. Dessa bör utarbetas inom de regionala råden jag kommer att föreslå, se vidare avsnitt 9.1.11. Det jag däremot kommer att göra är att uttryckligen reglera den juridiska rätten till handredskapsfiske i själva lagen så att det fram- över inte råder någon juridisk osäkerhet. Det kommer därför av själva lagen framgå att alla har rätt till handredskapsfiske på allmänt vatten och på enskilt vatten enligt vad som är avsett att gälla , alltså på samtliga kuster samt i de jfr. vidare lagkom- mentaren. Enligt min uppfattning kan det vidare vara rimligt med redskapsbegränsningar för handredskap. Som framgått av 4.2.2 var syftet med reformen om det fria handredskapsfisket att vidare- utveckla allemansrätten, reformen antogs inte inverka på fiskbestån- den. I särskilt skärgården på ostkusten har handredskapsfisket blivit särskilt konfliktfyllt. Jag föreslår att det införs en redskapsbegräns- ning om två vid utövandet av detta handredskapsfiske på ostkusten från län och söderut och i de , alltså för det handredskapsfiske som infördes . Slutligen menar jag också att även fortsättningsvis att detta handredskapsfiske som metod där inte Utredningens överväganden och förslag får kräva användning av båt eller utgöras av angeldonsfiske eller liknande metod. 9.1.10Det övriga s.k. frifisket Utredningens förslag: Innebörden av det s.k. frifisket förtyd- ligas i fiskevårdslagen. De detaljerade geografiska anvisningarna flyttas tills vidare över till förordningen. Dessa bör efter förslag av den ansvariga myndigheten renodlas. Vidare utökas kretsen berättigade till även andra EU-med- borgare. Som redovisas under 4.2.2 och i detta kapitel under rubriken det fria handredskapsfisket finns det en särskild reglering för svenska med- borgare att fiska i enskilt vatten. I fiskelagens 9 § anges att fisket i enskilda vatten tillhör fastighetsägaren, men att varje svensk medbor- gare har rätt att fiska i sådant vatten enligt bilagan till fiskelagen. För handredskapsfiske har sedan denna rätt utsträckts till utländska medborgare enligt 13 §. Jag har noga gått igenom vad som gäller i bilagan för det viktiga handredskapsfisket och föreslagit åtgärder för att förtydliga vad som här gäller och vissa förbättringar. Det jag föreslår är att rätten till det viktiga handredskapsfisket lyfts ut ur bilagan och in i fiskevårdslagen. Bilagan reglerar dock utöver hand- redskapsfisket även rätten för vissa svenska medborgare att fiska i enskilt vatten under vissa mycket detaljerade och geografiskt varie- rande förutsättningar. Det finns 12 olika geografiska områden. Så här lyder exempelvis regeln för : Det är tillåtet att fiska allt utom kräftor med rörligt redskap i , Prästfjärden, och Hovgårdsfjärden. Fjärdarna skall anses begränsande mot av räta linjer från Hagskär till närmaste ställen på fastlandet, mot Gränsöfjärden av räta linjer Ringsökalven–Bastlagnö–Ytterholmen över sundets smalaste ställen, mot av räta linjer från till närmaste ställen på fastlandet, mot av räta linjer från Knuten till närmaste ställen på fastlandet, mot av Smidösunds sma- laste del samt mot Långtarmen av en rät linje Dävensö västspets– Utredningens överväganden och förslag Fisket ska bedrivas på ett avstånd av från fastlandet eller från en ö av minst 100 meters längd. Enligt min uppfattning är dessa särbestämmelser inte anpassade för en modern lag, de är alltför detaljerade och svårlästa. Det är uppen- bart att det är bestämmelser som funnits och som förts över från ålderdomlig lagstiftning. Min ambition är att skapa en enkel, begriplig och sammanhållen nationell lagstiftning. Det är uppenbart att dessa bestämmelser inte passar in i ett sådant samman- hang. Vidare har tekniska problem bidragit till förvirring om rätts- läget. Bilagan till fiskelagen är sällan tillgänglig i elektronisk form. Från flera håll har det därför framförts att det är särskilt svårt att tillgodogöra sig innehållet i bilagan till fiskelagen. Den nuvarande fiskelagen är också svårtillgänglig när det gäller frågan om hur fiskelagens bestämmelser förhåller sig till bestämmel- serna i bilagan, eftersom det saknas hänvisningar. En fråga är hur redskapsbegränsningarna förhåller sig till detta s.k. frifiske. Min slut- sats är att redskapsbegränsningarna gäller för fritidsfiske med nät, långrev, ryssja och bur. Redskapsbegränsningarna gäller dock inte om inte fisket är fritt för var och en enligt ordalydelsen i 2 kap. 13 § fiskeförordningen och enligt rubriken i fiskeförordningen bara för fritidsfiske. Termerna definieras inte. Från sida har uppgetts att enskilt vatten där det finns en frifiskerätt är fritt för var och en. Enligt uppgift från är också praxis sådan att även redskapsbegränsningarna anses gälla för fisket på enskilt vatten. Vidare gäller enligt verket även kraven om yrkesfiskelicens för yrkesfiske på enskilt vatten med frifiskerätt. Mitt förslag är att detta klarläggs i den nya fiskevårdslagen. Inled- ningsvis ska det för allmänheten viktiga handredskapsfisket särreg- leras i den nya fiskevårdslagen.