sou · GYB342 · 2010-06-23 00:00:00 — För att en funge- rande lokal och regional förvaltning skall kunna genomföras krävs ett gott biologiskt underlagsmaterial. Innan regleringar etc. kan fastställas måste det därför finnas tydliga krav på målsättningen för beståndsutveck- lingen med utgångspunkt i försiktighets- och ekosystemansatsen som de svenska miljömålen. I detta arbete skall hänsyn tas till såväl kvote- rade som okvoterade bestånd. Kompletterande socioekonomiska och kulturella indikatorer bör inkluderas. Som beskrivits är utvecklingen av en lokal och regional samförvalt- ning en komplex process med ett flertal variabler att ta ställning till. Detta faktum får dock inte fördröja en sådan utveckling. Konkreta projekt skall genomföras utifrån tillgänglig kunskap, vilket leder till en uppbyggnad av erfarenheter som kan utnyttjas för att ytterligare utveckla samförvaltning runt om i landet. I diskussionerna kring en regional och lokal samförvaltning av fiske- resurserna aktualiseras frågan om fördelning av den nationella resursen. Det kan exempelvis göras via kvoter för olika slag av fisken, regionala kvoter eller kvoter relaterade till det enskilda fiskeföretaget. Det kan också exempelvis göras genom kvoter för det lokala respektive det långväga fisket. Grunden i ett sådant förfarande är att tydligare nytt- janderättigheter kan främja ett hållbart fiske och skapa förutsägbarhet. Enskilda fartygsägare och yrkesfiskare kan förflytta fokus från att fånga så stor andel av kvoten som möjligt till att öka värdet på varje fångat kilo fisk. En stabil och långsiktig fördelning av kvoterna mellan utredningar och pågående arbeten m.m. olika nyttjare kommer även att synliggöra den överkapacitet som finns inom vissa fisken. I ändringarna av fiskelagen (prop. 2002/03:41) vidgas bemyndigandet att meddela föreskrifter för fiskevården till att gälla också föreskrifter för fiskets bedrivande. Ett av skälen är ansvar för den regionala utvecklingen. Regionala hänsyn kan göra det motiverat att meddela föreskrifter om särskild fördelning av fiskeresurser eller att fisket skall ske inom vissa bestämda områden. Således finns numera förutsättningar för en sådan fördelning och regeringen anser det lämpligt att detta beaktas i project rörande lokal eller regional för- valtning. Inom ramen för ett hållbart resursnyttjande är det angeläget att avvägningen mellan olika kategorier av fiskande bidrar till uppfyllan- det av de politiska målen. (Jfr Regional och lokal samförvaltning av fiske, 2006, Bilaga 2. ) Verket överlämnade rapporten och lokal samförvaltning av fiske till regeringen. Sex olika samförvaltningsinitiativ bildades. Ett genomgående problem var att dessa initiativ helt saknade ramar. Eftersom det var försöksprojekt initierat av fanns inget regelverk tillgängligt för hur initiativen skulle organiseras. Initiativen hade därför inga möjligheter att fatta beslut med juridiska kon- sekvenser. Följden blev att initiativen – med stöd från – orga- niserade sig efter vad som i de enskilda fallet ansågs lämpligt. De olika initiativen valde också själva ut de frågor de ville arbeta med. Eventuella slutsatser från initiativen lämnades vidare som förslag till . Enligt arbetade initiativen med följande frågor: SFI har inkommit med förslag till om nya fredningstider och till RAC om en ny förvaltningsform för piggvar. utredningar och pågående arbeten m.m. SFI har aktivt deltagit i undersökningar med syfte att utforma en ny förvaltningsmodell. SFI Kustlandet har engagerat lokala brukare som inte samarbetat i en mängd varierande aktiviteter för att stärka fisk- bestånden. Man har också diskuterat fredningstider och uttags- begränsningar. SFI har utbildat fiskare i marinekologi samt identifierat specifika frågor som man vill att , Kust- bevakningen, andra myndigheter och forskningscentra ska lägga fokus på för att fisket ska bli mer hållbart. SFI diskuterar tillsyns- och tillträdesformer och utformar en förvaltningsplan. SFI har startat en omfattande förankringspro- cess, bildat ett råd för ett stort område och parallellt anordnat studiecirklar i fiskevård. sammanfattar i sin rapport att det sätt att organisera fiskeriförvaltningen som samförvaltningsinitiativen visar bör vidare- utvecklas av myndigheten och andra berörda parter för att institutionaliseras. Verket föreslog vidare bl.a. att vår utredning skulle få i uppdrag att utreda vilka legala hinder och möjligheter som före- ligger för en samförvaltning av fiskeresurser som förenar kravet på en utökad intressentmedverkan med beaktandet av internationella åtaganden (t.ex. ) och relaterade nationella mål. Vidare föreslog verket att regeringen ger i uppdrag att fort- satt följa gamla och nya samförvaltningsinitiativ och genomföra en utvärdering . Något sådant uppdrag har dock regeringen inte gett . Regeringen har inte heller gett oss i uppdrag att utreda de legala hindren osv. för en samförvaltning. Det som vi däremot fått i upp- drag att beakta är förslag om bl.a. regional och lokal samförvaltning. Utredningen sammanträffade med företrädare för samförvaltningsinitiativen , och . utredningar och pågående arbeten m.m. Initiativet bestod av företrädare för yrkesfiskarna, husbehovsfiskar- na, sportfiskarna, fiskevattenägare, samt . Vidare deltog forskare. En viktig tanke var att man genom samtal och andra åtgärder skulle kunna få en gemensam syn på bestånds- situationen. Man avstod inom gruppen medvetet från att diskutera torsk och sill, eftersom det ansågs vara alltför konfliktladdat. I stället började man med att prata om piggvar. Arbetet påbörjades och man hade fram till lämnade sin rapport möten . Mötena var mycket givande, efter- som det gav en förståelse för parternas olika roller. Den man konkret åstadkom genom förslag till var en fredningstid för siken. Arbetsmässigt insåg man att ett fungerade arbete krävde ett sekretariat och därmed även en finansiering. Frustrerande var att ini- tiativet saknade verktyg för att åstadkomma förändringar. Ett genom- gående problem är att det är svårt att arbeta regionalt, eftersom lag- stiftningen är nationell. Efter rapporten färdigställts har det blivit svårare att arbeta, eftersom initiativets tillvaro är osäker. Initiativet i påbörjade sitt arbete . Initiativ- tagare var fiskenäringen i , och Region men också husbehovfisket och sportfisket m.fl. har deltagit i arbetet. Syftet var att i en bred sammansatt grupp arbeta med regional samförvaltning inom fisket för ökad hållbarhet och lönsamhet genom nya idéer och förädling. Därefter har initiativet arbetat i olika del- projekt med bl.a. produkt, marknad och lönsamhets frågor hav- dagsförsök, design av försöksfiske med kommersiella fiskefartyg för kompletterande beståndsuppskattningar, förslag till heltäckan- de fångstrapportering för fritidsfisket, nätverksbyggande och kom- petenshöjning. Ett övergripande mål var att få en uthållig förvalt- ning av fisket. Det som var positivt var att samarbetet mellan fiskare och forskare var framgångsrikt, vilket medförde att man kunnat genomföra del- projekt tillsammans. Inledningsvis lades mycket kraft på för – försök med havdagar inför ett planerat storskaligt försök med havdagar i som skulle kunna ersätta dagens förvaltnings- utredningar och pågående arbeten m.m. system baserat på kvoter. Utav orsaker som Samförvaltningsinitia- tivet i inte kunde påverka så skrinlades senare det stor- skaliga havdagsförsöket. Initiativet har även arbetat med att skapa förutsättningar för att ge marknad/konsument kvalitetssäkrad och närfångad fisk och skaldjur. Initiativet har kunnat finansiera sig via EU-medel och regionala medel. Arbetet har fortsatt även efter . Det finns dock bara finansiering fram till . Det råder en mycket stor oro för att initia- tivet tvingas lägga ner sin verksamhet innan utredningens eventuella förslag om samförvaltning kunnat genomföras. En mycket stor del av det arbete som genomförts skulle då vara bortkastat. Initiativet i skiljer från övriga. Här är initiativets arbete koncentrerat till yrkesfisket. Det var som ansökte om att tillsammans med andra intressenter få bilda ett samförvaltningsinitiativ. Området täcker Tanums och Strömstads kustvatten ut till . De övriga intressenterna var bl.a. kommuner, forskare, länsstyrelse och (samt övriga). Visionen var att på ett långsiktigt hållbart sätt och i balans med biologisk mångfald skapa tillväxt och mervärde för fisket samt att attrahera nya generationer av yrkesfiskare. Initiativet har bl.a. arbetat för att skapa bättre redskap, exempelvis ökad selektering i räktrålen. Det har även skapats ett utbildnings- centrum om hur fiske bedrivs, där yrkesfiskare förmedlar sin kunskap till personer som arbetar med fiskefrågor. Omvänt har yrkesfiskare lärt sig mer om marinekologi av forskare. Vidare har ansträngningar gjorts för att förbättra egenkontrollen. Syftet är att kunna minska administrationen för såväl de enskilda yrkesfiskarna som Fiskeri- verket. Dessvärre har en del av förslagen fastnat hos . Inom initiativet har det även skapats en marknadsutvecklingsgrupp med ett varumärke, . Varumärket ska garantera att fisken fångats med selektiva redskap i närområdet och fisken ska vara spårbar. Initiativet är hotat, eftersom det saknas finansiering. Deltagarna fruktar att allt arbete som lagts ner varit förgäves. utredningar och pågående arbeten m.m. om lokal och regional samförvaltning har re- mitterats. Kommuner och länsstyrelser var i huvudsak positiva till samförvaltning. Det framfördes dock flera synpunkter om att för- söksperioden varit för kort och att projekten drivits så varierande att en fullständig utvärdering inte var möjlig. Sportfiskarna avvisar förslaget. Förbundet menar att de problem avseende fiskbeståndens status som behöver lösas utmed kusterna och i de i princip aldrig är lokala utan helt övervägan- de nationella och oftast dessutom transnationella. Sådana frågor måste lösas av en stark central förvaltning, som är lyhörd och sam- verkar med regionala myndigheter, kommuner och organisationer på såväl regional som central nivå. Krisen för fiskbestånden är på de flesta håll mycket allvarlig. För att klara av dessa frågor krävs en handlingskraftig och resursstark organisation. Förbundets bestämda uppfattning är att ett pluralistiskt samförvaltningsorgan enligt Fiskeri- verkets modell osvikligen kommer att bli en stoppkloss i hela fiske- förvaltningen. Av framgår att vissa initiativ fungerat bra, medan andra gynnat ekonomiska särintressen. Dess- utom kommer samförvaltningsorganen att vara resurstärande i när alla tillgängliga resurser behövs till konkreta åtgärder som beståndsuppskattningar m.m. Den regionala förankringen bör om det är lämpligt ske genom ett samrådsförfarande. WWF menade att samförvaltning i grunden är positivt, men att all fiskeförvaltning måste utgå från fiskebestånden. Av framgick att andra intressen styrt vissa initiativ. Vidare menade WWF att rapporten var ostrukturerad. borde ha en stark statlig komponent. är positiv till Samförvaltningsinitiativet och an- ser att initiativet på lång sikt kan bidra till ett hållbart brukande av det akvatiska ekosystemen. Initiativen är till sin natur starkt präglade av näringen och brukarna. För att den ska leda till en hållbar förvalt- ning och ett hållbart utnyttjande krävs att den organiseras rätt samt ges nödvändiga förvaltningstekniska och rättsliga verktyg. Natur- vårdsverket anser att en framtida lokal förvaltning om möjligt bör baseras på populationsstrukturen hos de förvaltande bestånden vilket är en i stort sett förbisedd aspekt i rapporten. SFR avstyrker förslaget. Det framhålles att det är viktigt med sam- arbete mellan olika intressenter och att detta bör ske genom infor- utredningar och pågående arbeten m.m. mation, konsultation och samråd. SFR ser inte skäl till att reglera samförvaltning i lag. SeFF anser att fiskefrågor är för stora för att överlämnas till lokala och regionala grupper bestående av olika särintressen. Risken är för stor att särintressen kan komma att styra inriktningen i de olika sam- förvaltningsgrupperna vid avsaknad av en nationell styrning. SeFF anser i stället att en central myndighet ges i uppdrag att ansvara för fiskevården. SKIFO ser mycket positivt på försöket, eftersom den menar att ett underifrånengagemang är av grundläggande betydelse för att nå ett hållbart fiske. Engagemanget leder till att benägenheten att följa regleringar ökar. SKIFO anser dock att försöksperioden borde varit längre och beklagar att finansieringen inneburit ett problem. är omdebatterad och konfliktfylld. Flera fiskbestånd är hotade. Ett genomgående problem är att det inte finns en enighet om beståndssituationen mellan forskare och fiskare. Ett annat problem är att föreskrifter om fiske inte alltid följts. Utifrån denna grundsyn framstår det som självklart att ett utökat samråd/samförvaltning mellan brukare, intressenter och myndig- heter framstår som något eftersträvansvärt. Därtill kan det ur en demokratisk synvinkel vara angeläget att föra besluten närmare dem som direkt berörs. Regeringen anger också i sina skäl för uppdraget till just att en rad studier visat att lagar och regleringar har betydligt större möjligheter att efterlevas om de uppfattas som legitima. För att uppnå det krävs också en gemensam syn på de problem som be- höver lösas. Från pilotprojekt kan man dra slutsatsen att del- tagarna uppfattade samverkan som positiv. Det betonas att det genom samtalen mellan olika brukare/intressenter gick att uppnå en sam- syn. Det upplevdes meningsfullt att de mest berörda i viss mån fick ett eget ansvar för förvaltningen. Därmed bekräftar alltså pilot- projektet regeringens syn. Utifrån dessa utgångspunkter framstår det som angeläget att utredningen föreslår någon form av samverkan/samförvaltning i en ny fiskevårdslag. Även med denna utgångspunkt är det dock en utredningar och pågående arbeten m.m. mycket svår kvarstående fråga att klarlägga på vilken nivå det är bra att lägga ett samråd/samförvaltning. anger i sin rapport(s. 23) den klassiska stegen som är framtagen av forskare för att beskriva intressenters och brukares grad av inflytande : För att åskådliggöra skillnaderna mellan olika grader av lokala intres- senter/brukares inflytande över fiske som resurs och verksamhet pre- senteras nedan ett antal olika former för samverkan. Information som en mekanism för dialog mellan myndigheterna och brukare tillämpas ofta, men processen innebär vanligen att myndigheten informerar brukare om planerade beslut på den centrala nivån. Det finns dock inget som säger att det måste råda envägskommunikation mellan myndighet och aktörer. I praktiken torde det vara vanligt att brukarna förser myndigheten med olika typer av information, ofta i form av rapportskyldighet. (Se punkt tre nedan) Även om alla beslut tas av myndigheten finns det meka- nismer för myndigheten att konsultera brukare. Konsultationen innebär att ansvarig myndighet lyssnar till olika anspråk som kan förekomma. I denna form av samverkan kommer ofta synpunkter från olika intressegrupper/brukare in sent i beslutsprocessen, t.ex. i ett remissförfarande. I avsaknad av lokal bestämmanderätt sker ofta kom- munikation på myndighetens villkor. Intressegrupper och brukares kunskaper efterfrågas men inflytandet begränsas ofta av att det är myndighetens behov som definierar agendan och formulerar pro- blemen. Vid genuint samarbete sker informationsutbytet åt båda hållen. Det kan medföra att lokala anspråk börjar få genomslag i nya förslag, förvaltningsplaner, mm. Kommunikation och samarbete möjliggör att problem och lösningar identifieras gemensamt och konkreta förvaltningsaktiviteter börjar genomföras. Då särskilda rådgivande organ finns får intresse- gruppernas/brukarnas medverkan en formell funktion. Sådana organ kan ge råd om fiskets bedrivande. Myndigheten beaktar dessa råd, men det som föreslås och de råd man ger behöver inte nödvändigt- vis omvandlas till bindande myndighetsbeslut. Om samverkan sker inom ramen för särskilda organ där intressegruppers och brukares beslutanderätt definieras, är sam- verkan formellt erkänd och institutionaliserad. Myndigheten delegerar rätten att fatta ett antal beslut kring fiskeriförvaltning i ett område till intressegrupper/brukare som i sin tur är skyldiga att informera myndigheten om sina beslut. Typiska beslut som delegeras är t.ex. utformningen av operativa regler i ett område men hur vidsträckt utredningar och pågående arbeten m.m. delegationsrätten är beror på hur lagar och förordningar är utfor- made. 7.Lokal självförvaltning och kontroll. Lokal självförvaltning innebär att intressegrupper/brukare fattar beslut oberoende av de centrala myndigheterna eller med mycket begränsad myndighetsmedverkan. Redan dagens fiskeförvaltning bör nå upp till den nivå som beskrivs under punkten 4, dvs. det sker ett ömsesidigt informa- tionsutbyte mellan myndigheterna /länsstyrelserna och brukare/intressenter. En framtida samverkan/samförvaltning skulle alltså behöva nå upp till nivåerna 5–7 för att en förändring skulle komma till stånd. Nivå 5 skulle lagtekniskt kunna uppnås genom att det skapades olika råd vid myndigheterna. För nivåerna 6–7 däremot skulle det krävas mer komplicerade juridiska lösningar. pilotprojekt ger ingen ledning om vilken nivå som är lämplig. Samtliga initiativ jobbade helt utan ramar, dvs. i prak- tiken nådde de bara upp till samma nivå som redan gäller för all fiskeförvaltning nämligen nivå 4. Av remissutfallet kan utläsas att det finns en viss skepsis mot framförallt en alltför långtgående samförvaltning. En farhåga är att särintressen får en för stor möjlighet att påverka besluten och att det skulle ta resurser i anspråk. När det gäller resurser framgår tydligt av pilot- projekt att en förutsättning för en fungerade samverkan är att den kan finansieras. En möjlig finansiering skulle vara att använda myn- dighetens budgetmedel. En komplikation inom hela fiskeförvaltningen som även kompli- cerar frågan om samråd/samförvaltning är också förhållandet natio- nellt–regionalt och lokalt. Redan i kapitel fyra slår vi fast att en svårighet är att den nationella fiskelagen innehåller en stor mängd regionala särbestämmelser. Det gör att lagstiftningen blir oklar och omfattande. Vi har därför ifrågasatt om det är nödvändigt att behålla alla dessa särbestämmelser. pilotprojekt har dock utgått från regionala samverkansgrupper. En slutsats är att en framtida fiskevårdslag måste vara nationell, men att det vidare måste finnas regionala inslag. Ska samverkan- sgrupper utgöra ett sådant regionalt inslag ? Vilken beslutsnivå ska dessa då ha ? Vår slutsats redovisas i 9.1. utredningar och pågående arbeten m.m. 5.5Att vända skutan – ett hållbart fiske inom räckhåll, Rapport till Expertgruppen för miljöstudier 2008:1 Expertgruppen för miljöstudier har gett filosofie doktor och filosofie doktor , båda verksamma vid det tidigare , i uppdrag att diskutera den svenska fiskeripolitikens nuvarande utformning samt föreslå förändringar som gör att de fiskeripolitiska målen lättare kan uppnås. Livsmedelseko- nomiska institutet avvecklades /2009. Av rapporten framgår följande. Dagens fiskeripolitik har misslyckats med sin uppgift att skapa ett långsiktigt hållbart fiske. Frågan är därför vilka åtgärder som krävs för att fisket skall kunna utvecklas till en ekonomiskt oberoende sektor som vilar på väl vårdade fiskbestånd. En sådan hållbar utveckling har faktiskt blivit verklighet på många håll i världen med hjälp av så kallad rättighetsbaserad förvaltning. Det grundläggande problemet i fisket är det fria tillträdet till resursen. Det kostar inget för den enskilde fiskaren att nyttja den gemensamma resursen, och ett lönsamt fiske kommer därför att locka till sig ytter- ligare fiskekapacitet i form av både nya fartyg och investeringar i gamla. leder detta till överfiske, överdimensionerad flotta och dålig lönsamhet. Även om dagens fiskerinäring är strikt reglerad, har man inte lyckats lösa den grundläggande problematiken. Detta framgår av att fisket uppvisar samma karaktäristika som ett fiske med fritt tillträde. Rättighetsbaserad förvaltning hindrar det fria tillträdet genom att vissa individer eller grupper av individer får en rättighet att nyttja ett be- stånd. Nyttjanderätter innebär inte att fiskbestånden kommer att priva- tiseras – staten är fortfarande ägare och har det yttersta förvaltnings- ansvaret för resursen. Nyttjanderätter kan jämföras med det system med utsläppsrättigheter som håller på att utformas inom klimatpolitiken. Genom rättighetsbaserad fiskeriförvaltning skapas grundläggande institutionella förhållanden som ger enskilda fiskare möjlighet att ha en långsiktig planeringshorisont. Vidare skapas en återkoppling mellan storleken på beståndet och fiskarens privatekonomi genom att bättre beståndsförvaltning ger högre lönsamhet. Med andra ord får näringen som helhet en ekonomisk belöning om de strävar mot samma mål som samhället. Den energi och uppfinningsrikedom som i ett fritt fiske läggs på att tävla om fisken kommer i ett rättighetsbaserat system istället att läggas på kostnadsbesparingar, produktutveckling och beståndsförvalt- ning. Exempel finns att studera på nära håll: Räka i och Koster-Väderöområdet, siklöja i , och odling av kräftor på eget vatten runt om i landet. Inom dessa fisken läggs stor energi på produktutveckling och marknadsföring av specialiteter, liksom på fri- villiga åtgärder för att främja beståndsutvecklingen. Liknande exempel från hela världen redovisas i rapporten. utredningar och pågående arbeten m.m. Förvaltningen, dvs. beslut om den totala uttagen av fisk, bör ligga på en gemensam nivå eftersom fiskresursen är gemensam för hela sam- hället, inklusive ett stort antal företag inom fiskenäringen med skilda åsikter och behov. En dialog med myndigheter är därför lämplig genom någon form av samförvaltningsorgan. Detta kan tillkomma genom att en grupp av fiskare får en gemensam rättighet till ett avgränsat fiske (och fattar gemensamma beslut kring hur fisket ska fördelas mellan indi- viderna), eller genom ett system med individuella rättigheter där fiskarena organiserar sig kring gemensamma förvaltningsfrågor. Rättighetsbaserad förvaltning är inte det enda sättet att skapa ett hållbart fiske, men det har visat sig fungera i praktiken i ett stort antal fisken med olika ekolo- giska, sociala och juridiska förutsättningar. Att ta hänsyn till aspekter som förmögenhetsfördelning, flottans struktur, etc. kommer att vara centralt för att skapa en förvaltning med legitimitet inom fiskekåren och hos allmänheten. Det är därför viktigt att utformningen av ägande- rätter baseras på fiskets ekologiska och sociala förutsättningar. Exempel på frågor är om rättigheterna ska vara individuella eller tilldelas en grupp, om de ska avse andelar av de totala tillåtna fångsterna eller möjligheten att använda en viss fisketid (havdagar) eller vissa redskap. Vidare bör för- delningen av resursräntan (dvs. det ekonomiska överskottet från fisket) behandlas i samband med systemets utformning så att de ekonomiska förutsättningarna för fisket är klara från början. Olika svenska fisken har olika förutsättningar och kan därför behöva olika lösningar för att vi ska nå en hållbar utveckling. I en del fisken fungerar förvaltningen bra . I rapporten föreslås därför en inventering av de institutionella förhållanden som präglar olika svenska fisken. Den övergripande frågan är om det fria tillträdet har stoppats eller inte. Om drivkrafterna för överfiske finns kvar är frågan hur detta kan lösas utifrån de aktuella fiskenas specifika förutsättningar. Enligt våra direktiv ska vi beakta den ändrade regleringen av det pela- giska fisket. Denna handlar just om rättighetsbaserad förvaltning. Utredningen har redovisat lagstiftningen om om överlåtbara fiske- rättigheter i avsnitt 5.3. Frågan kommer att behandlas vidare i 9.1. 5.6Fiskeriverkets förslag om modernisering av fiskelagen I våra direktiv står det att vi ska beakta förslag om modernisering av fiskelagen.