sou · GYB329 · 2010-05-04 00:00:00 — Upplysning om att lagen också innehåller vissa – för både förvaltningsmyndigheter och domstolar gällande – grund- läggande principer för god förvaltning, vilka gäller även utanför området för ärendehandläggning, bör ges i det avslutande stycket. Till andra stycket har vi oförändrad överfört gällande text om lagens tillämpning vid domstolarnas handläggning av förvaltnings- ärenden. Termen förvaltningsärende kan allmänt sett förefalla Huvudregel (1 §) något diffus, men då några tillämpningsproblem inte tycks ha uppstått ser vi inte anledning att överväga någon annan bestämning. Den i 1 § FL intagna preciseringen, att lagen inte bara gäller handläggning av ärenden utan också innefattar generellt tillämpliga bestämmelser om myndigheternas serviceskyldighet och om sam- verkan mellan myndigheter, har i vårt förslag fått en motsvarighet i tredje stycket. Uppläggningen är i stort densamma, men i sak föreslår vi ett mera omfattande komplex av grundläggande principer för god förvaltning (4–7 §§), vilka alltså ska följas vid all förvaltnings- verksamhet. Vi har utformat lagtexten så att de organ om vilkas förvaltningsverksamhet det är fråga inte som beskrivs som dessa myndigheter utan uttryckligen bestäms som förvaltnings- myndigheter och domstolar. Även om också domstolar i regerings- formens mening utgör myndigheter, anser vi det olämpligt att i en lag av förvaltningslagens typ karakterisera dem som sådana. Avslutningsvis bör nämnas att sista meningen i 1 § FL, som hän- visar till förekomsten av bestämmelser om överklagande och om krav på prövningstillstånd i kammarrätt, inte fyller någon funktion i den lag vi föreslår. Vårt förslag till huvudregel om lagens tillämpningsområde blir följande: 1 § Denna lag gäller förvaltningsmyndigheternas handläggning av ärenden. Lagen ska också tillämpas vid domstolarnas handläggning av förvaltningsärenden. Bestämmelserna i 4–7 §§ gäller även annan förvaltnings- verksamhet hos förvaltningsmyndigheter och domstolar. 7Begränsningar avseende kommunalförvaltningen (2 §) I 2 § FL hänvisas till de i 31–33 §§ föreskrivna begränsningarna i lagens tillämpning i vissa myndigheters verksamhet: 31 § Bestämmelserna i 13–30 §§ gäller inte sådana ärenden hos myndigheter i kommuner och landsting där besluten kan överklagas enligt 10 kap. kommunallagen (1991:900). Bestämmelserna gäller inte heller ärenden hos samordningsförbund som avses i 4 § lagen (2003:1210) om finansiell samordning av rehabiliteringsinsatser. 32 § Bestämmelserna i 8–30 §§ gäller inte exekutiva verksamhet och inte heller polismyndigheternas, åklagar- myndigheternas, , eller brottsbekämpande verksamhet. 33 § I ärenden i första instans som avser hälso- och sjukvård gäller 14–30 §§ endast om myndighetens beslut kan överklagas på annat sätt än som anges i 31 §. Begränsningen i 31 § FL vad gäller lagens tillämpning inom kommunalförvaltningen, motiverad av hänsyn till den kommunala självstyrelsen, överensstämmer i princip med vad som gällde redan enligt förvaltningslag, som emellertid lämnade verksamheten inom ramen för den s.k. oreglerade kommunalförvaltningen helt utanför lagens tillämpningsområde (se prop. 1971:30 s. 320 ff.). I den nuvarande förvaltningslagen har begränsningen reducerats till att avse de i 13–30 §§ intagna reglerna om ärendenas beredning, beslutsförfarandet, överklagande och andra rättelsemöjligheter, medan de inledande bestämmelserna om myndigheternas serviceskyldighet, samverkan mellan myndigheter och allmänna krav på myndigheterna (4–7 §§) liksom reglerna om tolk, ombud och biträde och inkommande handlingar ska tillämpas fullt ut även inom den del av Begränsningar avseende kommunalförvaltningen (2 §) förvaltningen som inte omfattas av någon specialreglering utan enbart baseras på kommunallagen. I förarbetena angavs som motiv att undantaget inte borde omfatta mera än som var nödvändigt och begränsas till de regler där hänsynen till den kommunala själv- styrelsen vägde över intresset av en generell reglering i syfte att tillgodose berättigade krav på rättssäkerhet och service för med- borgarna (se prop. 1985/86:80 s. 14). Att samma ordning ansetts böra gälla beträffande ärenden hos sådant samordningsförbund som avses i 31 § FL har motiverats med att dessa offentligrättsliga organ utanför den statliga och kommunala förvaltningen ändå fick betraktas som myndigheter. Då deras beslut enligt 28 § lagen om finansiell samordning av rehabiliterings- insatser kan angripas enligt bestämmelserna om laglighetsprövning i 10 kap. kommunallagen, ansågs det lämpligt att låta den inom kommunalförvaltningen gällande begränsningen i förvaltningslagens tillämpningsområde gälla även här (se prop. 2002/03:132 s. 79 ff.). Det generella undantag från lagens tillämpningsområde vad gällde vissa myndigheters exekutiva och brottsbekämpande verksamhet – vilken ansågs särpräglad med hänsyn till sambandet med domstols- förfarandet – som föreskrevs förvaltningslag (se prop. 1971:30 s. 323) begränsades i 32 § FL till att avse bestäm- melserna i 8–30 §§. Reglerna i 4–7 §§ om service och samverkan liksom om snabb och enkel handläggning m.m. gäller alltså fullt ut (se prop. 1985/86:80 s. 82). Det bör nämnas att Förvaltningsrätts- utredningen (FRU) i sitt till grund för lagen framlagda betänkande över huvud inte föreslog något undantag för de exekutiva eller brottsbekämpade myndigheterna med hänsyn till att det är fråga om kvalificerade myndigheter, vilkas verksamhet har väsentlig betydelse för allmänheten; det var enligt FRU rimligt att förutsätta lagform för avvikelser från vanliga handläggningsnormer (se SOU 1983:73 s. 51). Att förslaget på denna punkt – vilket principiellt inte mött några invändningar från berörda remissinstanser som JK, , och – frångicks under departementsbehandlingen kommenterades inte särskilt i propositionen men sammanhänger rimligen med att också kritiska röster hörts, främst vad gäller avsaknaden av närmare analys av samspelet mellan förvaltningslagen och de övriga bestäm- melser som styr de aktuella myndigheternas verksamhet (se den i Ds Ju 1985:6 intagna remissammanställningen). Inte heller FRU:s förslag att slopa det förvaltningslag intagna undantaget beträffande vissa sjukvårdsärenden vann gehör. Begränsningar avseende kommunalförvaltningen (2 §) Som motivering för bestämmelsen i 33 § FL om att i ärenden i första instans, som avser hälso- och sjukvård, 14–30 §§ endast ska gälla om myndighetens beslut kan överklagas på annat sätt än genom begäran om laglighetsprövning enligt 10 kap. kommunallagen, anfördes svårigheten att på detta område dra en skarp gräns mellan handläggning av ärenden och faktiskt handlande (se prop. 1985/86:80 s. 82 f.). Det primära syftet med förvaltningslagen är att ge föreskrifter om grundläggande rättssäkerhetsgarantier i förfarandet hos förvaltnings- myndigheterna. Som vi närmare utvecklar i nästa kapitel (8) om avvikande bestämmelser i andra föreskrifter, rör det sig om bestämmelser av sådan dignitet att de förtjänar den permanens och stabilitet som endast kan åstadkommas om avvikelser bara tolereras om de ges lagform. Som understryks i våra direktiv, ska reglerna vidare vara så pedagogiska och lättillgängliga som möjligt. Dessa utgångspunkter är enligt vår mening svåra att förena med den i gällande förvaltningslag anlitade tekniken att peka ut olika paragrafer, som inte ska gälla i viss verksamhet. En friskrivning utifrån sektorsvisa krav ger ett visst intryck av godtycke, och regleringen ger en splittrad bild, som inte underlättar tillgängligheten. Det är också svårt att se någon klar linje i valet av de bestämmelser som undantas från tillämpningsområdet inom respektive sektor. För att en sådan lagstiftningsteknik ska anlitas också i den nya lagen, måste tungt vägande principiella skäl föreligga. Det kan knappast bli fråga om att öka antalet på så sätt konstruerade undan- tag, utan vår uppgift blir att ta ställning till i vad mån de existerande begränsningarna bör behållas. Det är givet att förvaltningslagen ska vara fullt ut tillämplig inom den omfattande kommunala verksamhet som grundas på olika typer av speciallagstiftning, och där de intressen som förvaltnings- lagen ska skydda gör sig lika starkt gällande vare sig det är en statlig Begränsningar avseende kommunalförvaltningen (2 §) eller myndighet som har ansvaret. Något annat har inte heller ifrågasatts. Saken ställer sig annorlunda inom området för den förvaltning som inte är underkastad någon specialreglering utan baseras direkt på kommunallagen, den s.k. oreglerade förvaltningen. Hänsynen till den grundlagsfästa (1 kap. 1 § RF) principen om självstyrelse kräver här särskilt beaktande. Inom denna sektor är frekvensen av ärenden, som direkt berör enskilda på ett sådant sätt att iakttagande av förvaltningslagens rättssäkerhetsgarantier omedel- bart aktualiseras, också lägre. Vi föreslår därför ingen principiell ändring på denna punkt. Det betyder således, att de delar av den av oss föreslagna lagen som motsvarar nuvarande 13–30 §§ inte ska bli tillämpliga vad gäller ärenden hos kommunala myndigheter där besluten kan över- klagas med anlitande av det i 10 kap. kommunallagen anvisade institutet laglighetsprövning. Det innebär att 9–11, 16–17 och 19–47 §§ hålls utanför den oreglerade kommunalförvaltningen. Därtill bör läggas bestämmelserna i 14 och 15 §§ om jäv (nu i 11 och 12 §§ FL), som saknar tillämplighet redan av den anledningen, att kommunal- lagen numera innehåller en uttömmande reglering i ämnet, vilken har företräde enligt gällande rätt liksom enligt den bestämmelse om förvaltningslagens subsidiaritet som vi föreslår. I sak rubbar förslaget inte den balans som gällt, låt vara att de aktuella paragraferna fått ett innehåll som något avviker från vad som sägs i motsvarande bestämmelser i den nuvarande lagen. Det enda nya åliggandet av betydelse som drabbar den oreglerade kommunalförvaltningen är skyldigheten att iaktta de i 4 § före- skrivna kraven på legalitet, objektivitet och proportionalitet. Att göra undantag på denna punkt skulle emellertid närmast framstå som stötande. Begränsningen beträffande lagens tillämpning inom kommunal- förvaltningen bör således utformas enligt följande: Bestämmelserna i 9–11, 14–17 och 19–47 §§ gäller inte sådana ärenden hos myndigheter i kommuner och landsting där besluten kan överklagas enligt 10 kap. kommunallagen (1991:900). Begränsningar avseende kommunalförvaltningen (2 §) Hänsynen till den kommunala självstyrelsen är knappast ett legitimt skäl för att behålla begränsningen i förvaltningslagens tillämplighet vad gäller samordningsförbunds verksamhet. Det rör sig här om en sammanslutning mellan , Arbetsförmedlingen, ett landsting och en eller flera kommuner. Enbart den omständig- heten, att lagstiftaren funnit det lämpligt att ett förbunds – i realiteten en förbundsstyrelses – beslut ska få överklagas med tillämpning av bestämmelserna om laglighetsprövning, motiverar inte en avvikelse från förvaltningslagens regelsystem enligt den modell som gäller för den oreglerade kommunalförvaltningen. Skulle det finnas behov av att tillämpa andra regler, bör dessa ges i den aktuella specialförfattningen, dvs. lagen om finansiell samordning av rehabiliteringsinsatser. 7.2.4Exekutiv och brottsbekämpande verksamhet De nuvarande bestämmelserna innefattar ett både vidsträckt och obestämt undantag från förvaltningslagens tillämpning i exekutiv och brottsbekämpande verksamhet. Det är omfattande då det tar sikte på de uppräknade myndigheternas alla aktiviteter i angivet syfte. är det oklart då det inte avser myndigheternas totala verksamhet utan kräver en analys av avsikten med en aktuell åtgärd. Det gäller en verksamhet som i högsta grad berör enskildas rättsställning. Det är fråga om utövning av offentlig makt i dess egentliga mening. Den utövas av kvalificerade myndigheter, kom- petenta att hantera en utvecklad förfarandereglering. Att på ett svepande sätt sätta förvaltningslagen ur spel och – enligt nuvarande system – även låta regeringen i förordningsform bestämma hur rättsskyddet ska gestalta sig på området är knappast acceptabelt. Även om syftet naturligtvis inte är att beröva medborgarna ett rimligt rättsskydd utan att möjliggöra andra former för hur detta ska komma till uttryck, ter sig systemet principiellt äventyrligt i en rättsordning med anspråk på att i berört avseende motsvara hög europeisk standard. Det aktuella undantaget tillkom i samband med förvalt- ningsrättsreform, då ambitionerna ännu var relativt låga. De sakliga motiven för begränsningen – främst kopplingen till rättegång vid Begränsningar avseende kommunalförvaltningen (2 §) allmän domstol – var och är svaga. Det egentliga skälet till att undan- taget överlevt är av praktisk natur. Att synkronisera förvaltnings- lagens bestämmelser med andra regler om de berörda myndigheternas verksamhet har kort sagt tett sig besvärligt. Vi kan inte finna en sådan omständighet godtagbar, då nu ett nytt steg ska tas för att den minimistandard som förvaltningslagen erbjuder ska få fullt genomslag i hela eller åtminstone större delen av förvaltningen. Tekniken att genom en undantagsbestämmelse i förvaltningslagen avskärma den exekutiva och brottsbekämpande verksamheten från i stort sett lagens hela tillämpningsområde bör överges. En sådan ordning kan i realiteten inte heller upprätthållas, eftersom den kan komma att strida mot av Regeringsrätten fastlagda rättsgrundsatser (se vad som i 12 kap. om partsinsyn sägs härom). Skulle den relativt omfattande särreglering som finns visa sig otillräcklig, får det övervägas att komplettera de aktuella specialförfattningarna. Slutsatsen blir alltså, att någon motsvarighet till 32 § FL inte bör tas in i den nya förvaltningslagen. Motivet för undantaget för hälso- och sjukvårdsärenden har angetts vara svårigheten att på detta område dra en klar gräns mellan faktiskt handlande och ärendehandläggning. Som vi tidigare (i 5 kap. om begreppen ärende, beslut och myndighetsutövning) framhållit, är denna eventuella komplikation allmänt sett överdriven. Som argument för att i förvaltningslagen undanta viss verksamhet från lagens tillämpningsområde framstår det som utomordentligt klent. Skulle problemen inom hälso- och sjukvården vara av sådan dignitet att något undantag är påkallat – vilket kan betvivlas – får de lösas i aktuella specialförfattningar. Inte heller 33 § FL bör således föras över till den nya lagen. Den befintliga regleringen i 2 § och 31–33 §§ FL kommer sålunda enligt vårt förslag att ersättas av endast en paragraf, som tar sikte på den kommunala sektorn och ges följande lydelse: Begränsningar avseende kommunalförvaltningen (2 §) 2 § Bestämmelserna i 9–11, 14–17 och 19–47 §§ gäller inte sådana ärenden hos myndigheter i kommuner och landsting där besluten kan överklagas enligt 10 kap. kommunallagen (1991:900). 8 Avvikande bestämmelser (3 §) Av 3 § första stycket FL framgår att lagen är subsidiär inte enbart i förhållande till andra av stiftade lagar utan även i för- hållande till förordningar. Det är alltså möjligt att göra undantag från lagen genom av regeringen beslutade förordningsbestämmelser. Enligt våra direktiv kan en sådan ordning ifrågasättas, inte minst med hänsyn till förvaltningslagens centrala roll. En utgångspunkt för vårt uppdrag är därför, att den nya förvaltningslagen ska vara subsidiär endast i förhållande till bestämmelser i annan lag. Andra stycket i samma paragraf innehåller en begränsning i möjligheterna att i annan lag eller i förordning meddela från förvaltningslagen avvikande bestämmelser. Lagens bestämmelser om överklagande ska alltid tillämpas, om det behövs för att tillgodose rätten till domstolsprövning enligt artikel 6.1 i . I våra direktiv tangeras frågeställningen i den del som innebär att vi ska analysera överklagandebestämmelserna i förvaltningslagen och föreslå en ny utformning av dessa. Därvid nämns också att rätten till domstolsprövning enligt respektive Europa- konventionen bör framgå på ett tydligare sätt än i den nuvarande lagen. Vi har sett det som naturligt att här behandla denna specifika fråga i anslutning till övervägandena beträffande den allmänna subsidiaritetsregeln på samma sätt som sker i 3 § FL. Enligt vårt synsätt har emellertid den sistnämnda frågan mera vidsträckta implikationer, vilket också framgår av direktivens referenser inte bara till utan också till EU- rätten. Vi har därför separerat de båda problemen och redovisar dem i två skilda avsnitt (8.2 resp. 8.3). Som bakgrund till de följande resonemangen bör också något sägas om hur frågan om föreskrifter för den offentliga förvaltningen har hanterats i grundlagen. I regeringsformen finns inga regler som Avvikande bestämmelser (3 §) uttryckligen kräver att förfarandebestämmelser för förvaltningen ska meddelas genom lag. En annan sak är att enskilda bestämmelser i förvaltningslagen kan vara att hänföra till normgivningsregler i regeringsformen som tar sikte på andra områden. Ett sådant exempel är föreskrifterna i 22 a § FL att beslut överklagas hos allmän förvaltningsdomstol och att det krävs prövningstillstånd vid över- klagande till kammarrätten. Dessa föreskrifter behandlar sådana ämnen som avses i 11 kap. 4 § RF. Enligt detta stadgande ska bestämmelser om domstolarnas rättskipningsuppgifter, om huvud- dragen av deras organisation och om rättegången ges i lag. Ett annat exempel är kravet på lagform beträffande föreskrifter om bl.a. kommunernas åligganden enligt 8 kap. 5 § RF. Även om regeringsformen i endast begränsad omfattning hindrar att nu aktuella föreskrifter meddelas i annan form än lag, kan före- skrifternas för medborgarnas rättssäkerhet grundläggande karaktär av andra skäl medföra att utrymmet blir begränsat för att över huvud meddela avvikande bestämmelser. Vi tänker då närmast på sådana situationer där särskilda krav på förfarandet – inte bara vad gäller rätten till domstolsprövning – följer av allmänna rättsgrundsatser eller av . I sådant fall kan från förvaltningslagen avvikande föreskrifter naturligtvis inte ges ett innehåll som strider mot nämnda regelkomplex. 8.2Avvikande bestämmelser i förordningsform? Att det måste finnas en möjlighet att på olika specialområden meddela bestämmelser, som avviker från och gäller framför förvalt- ningslagens regler, har aldrig ifrågasatts. En lag, som i princip ska kunna tillämpas inom hela den mångfasetterade offentliga förvaltningen, kan aldrig utformas så att den i detalj lämpar sig för tillämpning på varje specifikt område och i varje enskild situation. I vissa fall kan det krävas mera långtgående garantier för den enskildes rättssäkerhet än vad förvaltningslagen erbjuder, i andra kan ett mindre formaliserat förfarande vara motiverat. har det rått enighet om att avvikelserna från de grund- läggande rättssäkerhetsgarantier som förvaltningslagen erbjuder bör begränsas och framför allt att de inte får beslutas i enskilda fall eller av normgivare på en lägre nivå än regeringen. Avvikande bestämmelser (3 §) meningsskiljaktigheter har, kort sagt, avsett om med- verkan alltid bör krävas eller om också regeringen bör anförtros att på egen hand meddela sådana bestämmelser. Frågan gäller alltså om lagformen ska vara obligatorisk eller om avvikelser också ska kunna beslutas i förordning. Frågan väcktes redan i samband med det första, mera samlade försöket att skapa en allmän lag om förvaltningsförfarandet. Besvärs- sakkunniga (BSK) tog i sitt slutbetänkande (SOU 1964:27) klar ställning till förmån för principen, att medverkan alltid skulle krävas. I den föreslagna lagen intogs följande bestämmelse (1 kap. 3 §): I den mån författning, som utfärdats med , efter dennas hörande eller i överensstämmelse med beslut, upptager bestämmelse avvikande från stadgande i denna lag, skall stadgandet icke gälla. Formuleringarna anknyter till den tidens – regerings- forms intagna – regler om normgivningsmaktens fördelning, men grundtanken är densamma. BSK betonade (s. 130) att en blivande lag om förvaltningsförfarandet skulle ge uttryck för uppfattning om vilka grundläggande rättigheter och skyldigheter som ska gälla för myndigheter och parter i förvaltningsförfarandet. Den valda lagstiftningsformen med medverkan gav enligt de sakkunniga betydelsefulla garantier för en noggrann och allsidig avvägning av de olika intressen som gör sig gällande i förvaltningsförfarandet. Samma garantier borde gälla vid meddelande av från lagen avvikande bestämmelser, varför de sakkunniga ansåg att bestämmelser av sådant slag inte skulle kunna meddelas utan medverkan. Den särskilda arbetsgrupp inom som på grundval av BSK:s betänkande och remissyttrandena över detta utarbetade ett nytt förslag till förvaltningslag (SOU 1968:27) hade i sak ingen invändning mot BSK:s resonemang men kom ändå till en annan slutsats (s. 81): Besvärssakkunnigas tanke att ge de allmänna reglerna om förvaltnings- förfarandet särskild rättslig tyngd och stabilitet genom vad som skulle kunna kallas civillagsskydd är värd allt beaktande. går det inte att se bort från de praktiska svårigheter som skulle vållas genom att avvikande föreskrifter inte skulle kunna meddelas i administrativ ordning. Försiktigheten bjuder att det åtminstone i det inledande skedet av en förvaltningslags tillämpning lämnas möjligheter till Avvikande bestämmelser (3 §) meddelande av förfarandeföreskrifter, som avviker från lagens bestäm- melser, också i administrativ väg. Arbetsgruppen betonade emellertid, att det inte var fråga om att ge centrala ämbetsverk och andra förvaltningsmyndigheter kompetens att meddela administrativa förfarandeföreskrifter med innehåll avvikande från förvaltningslagens. Denna rätt skulle vara förbehållen Kungl. Maj:t, dvs. Enligt gruppens lagförslag (1 §) kunde avvikande bestämmelser sålunda ges i lag eller i annan författning, som utfärdats av Konungen. I den proposition med förslag till bl.a. vad som sedan blev förvaltningslag betonade departementschefen (prop. 1971:30 s. 318) att som en allmän princip borde gälla, att endast avvikande bestämmelser som motiveras av bärande sakliga eller funktionella skäl ska förekomma. Han ansåg emellertid (s. 319), att det även efter lagens ikraftträdande kunde finnas behov av sådana bestämmelser inte bara i lag utan även i annan författning. Med hänvisning till vad arbetsgruppen påpekat ansåg han att det av försiktighetsskäl, åtminstone övergångsvis, borde vara möjligt att besluta om avvikelse från lagen i administrativ ordning. I den sedermera antagna lagen (1 §) gavs i linje härmed företräde åt avvikande bestämmelser i lag eller på förordningsnivå. (FRU) ansåg i sitt slutbetänkande (SOU 1983:73 s. 37 f.) att tiden nu var inne att ta det steg som man av praktiska skäl tidigare tvekat inför: Den nuvarande lagen möjliggör avvikelser såväl genom lag som genom förordning. Enligt FRU:s mening var denna lösning naturlig då lagen introducerades. är läget ett annat. Förutsättningen för FRU:s uppdrag är att värdet av generella förfaranderegler numera är allmänt erkänt. Det framstår inte längre som naturligt att de normallösningar som anvisas i förvaltningslagen skall kunna åsidosättas genom före- skrifter i författningar av lägre valör. Undantag bör i princip förutsätta bestämmelse i lag. En sådan snävare undantagsregel ligger också i linje med den allmänna strävan att motverka byråkrati och minska detaljregleringar. Kravet på lagform driver fram ordentliga överväganden. Detta är enligt FRU:s mening motiverat även i sådana fall då det gäller en över- standard i förhållande till förvaltningslagen. Vid avfattningen av vissa bestämmelser i lagförslaget har FRU däremot funnit det motiverat att hänvisa till föreskrifter av lägre valör än lag. De speciella förhållandena i fråga om just de ämnen, som behandlas i dessa paragrafer, har utgjort skäl för att där avvika från huvud- principen genom uttryckliga föreskrifter. Avvikande bestämmelser (3 §) I FRU:s lagförslag intogs således under rubriken i annan lag en grundläggande regel (3 §) av denna innebörd.