sou · GYB395 · 2010-12-16 00:00:00 — Föräldrarnas viktiga roll för framgång i arbetet lyfts också fram av alla grupper. För att göra beskrivningarna och de personer utredningen mött i intervjusituationer rättvisa finns ett Hur arbetar förskola, skola och annan pedagogisk verksamhet antal citat i texten. De är inte språkligt bearbetade utan tagna från de samtal som förts för att ge tydlighet. 4.1.1Hur ser ansvariga och verksamma på uppdraget? I kommunstudien genomfördes intervjuer med ansvariga politiker och förvaltningschef. I några intervjuer ingick även verksam- hetschefer. Intervjuerna av politiker genomfördes med presidiet för ansvariga nämnder för att ge både majoritet och opposition tillfälle att ge sin syn. I någon kommun lämnade politiker återbud vilket fick till följd att intervjun genomfördes med endast majoritetens företrädare. var förvaltningschefen närvarande när politi- kerna intervjuades. Kommunerna uppvisade skillnader i nämndorganisation. Skillnaderna avsåg bland annat gymnasieskolans placering i politisk nämnd där ansvaret antingen kunde vara kopplat till eller mot vuxenutbildning och arbetsmarknadsfrågor. I en av kom- munerna fanns ingen gymnasieskola men ansvarig politisk nivå deltog i gymnasiesamverkan med andra kommuner. Det fanns också exempel på att individ- och familjeomsorgen fanns i samma nämnd som utbildningsfrågorna. Skillnader fanns även i förvalt- ningsstruktur. I några kommuner betjänades nämnderna av en förvaltning med en chef, i andra var förvaltningen uppdelad. Hur ser politiker på sitt uppdrag? Politikers uppdrag gällande just de barn och elever utredningen rör hänger samman med andra generella frågor inom ansvarsområdet. Dessa frågor behandlas i kommunen tillsammans med annan verksamhet. Det finns emellertid i materialet särskilda beslut och prioriteringar som gäller utredningens frågeområde. Dessa kom- menteras särskilt. Uppdraget på politisk nivå är att skapa och ge förutsättningar för verksamheten – sätta mål, följa upp att de genomförs, genom budgetbeslut ge ekonomiska förutsättningar och uttrycka priori- teringar. En samfälld uppfattning bland politiker oavsett politisk tillhörighet var att arbetet kring och ansvaret för de barn och elever som hör till utredningens målgrupp inte i sig är någon Hur arbetar förskola, skola och annan pedagogisk verksamhet Samtliga politiker såg detta område som en prioriterad och viktig fråga. Det finns en samsyn men under intervjuerna togs exempel upp på frågor som lett till diskussion och ibland även till olika ställningstaganden mellan partierna. Några exempel på detta var frågan om att prioritera resultatuppföljning i syfte att fånga upp problem och därigenom kunna sätta in åtgärder . Skillnader finns i synsätt på om det är lämpligt och i så fall från vilka åldrar. Synen på särskilda undervisningsgrupper ställt mot ett helt inkluderande arbetssätt där sådana mindre grupper inte ska förekomma kunde också skilja. Utformning av resursfördel- ningssystem var också exempel på en fråga med politiska skiljelinjer där exempelvis frågan om kompensation för bristande socio- ekonomiska förhållanden var ett diskussionsämne på politisk nivå. I flera av intervjuerna framkom att politiska beslut kunde innehålla prioriteringar eller styrsignaler om pedagogiska förhållningssätt parallellt med beslut om finansiering av verksamheten. Resursfördelning och budgetstyrning tog alla politiker upp som tydliga uttryck för den roll politiker har. Prioriteringar blir tydliga. Exempel på prioriteringar med relevans för utredningen redo- visades. I en kommun hade man reserverat medel för att genomföra en särskild satsning på elevhälsan. Det innebar att den osäkerhet som uppstår med ettåriga budgetbeslut eliminerades och att beslutet togs i politisk enighet. Beslutet innebar också att elevhälsan centraliserades under en verksamhetschef och att rekto- rerna i denna kommun inte kunde förfoga över besluten om elev- hälsan lokalt. Utredningen mötte denna form av organisations- förändring i flera av de undersökta kommunerna. Andra uttryck för politiska prioriteringar är att det i flera av kommunerna fanns familjecentraler, öppen förskola och centrala samverkansorganisa- tioner och utvecklingsarbete, ibland med forskarstöd. Modersmåls- satsningar och språkutveckling för barn i låg ålder var också priori- terade områden i flera kommuner. Tidiga upptäckter och insatser, exempelvis redan i förskoleåldern, prioriterades i flera kommuner. Elevhälsans kompetens ställdes där till förfogande för observa- tioner och handledning. Tidiga insatser definierades i en kommun som år tre i . Majoriteten av kommunerna definierade dem som insatser i förskoleåldern. I en kommun fanns politiskt beslut på att verksamheterna ska använda evidensbaserade metoder i arbetet mot kränkningar. Det fanns även exempel på prioriterade insatser för elever i familjehem eller HVB. Hur arbetar förskola, skola och annan pedagogisk verksamhet Gränsdragningen mellan politiker och tjänstemän uppfattades som viktig att upprätthålla. Politiker utför inte och går inte in på områden där professionen ska genomföra sitt uppdrag. Politiker i intervjuerna talade mycket om samverkan mellan olika förvaltningar och även hälso- och sjukvården. Att främja sam- verkan såg de som ett uppdrag för den politiska nivån och de hade också genom olika beslut främjat sådan samverkan. Flera av kommunerna i studien deltar i som syftar till att effektivisera samverkan kring psykisk hälsa.1 I en kommun hade man valt att organisera delar av (individ- och familjeomsorgen) tillsammans med utbildningsfrågorna. Det var ett uttryck för att stärka insatserna kring de barn som finns i båda verksamheterna. På fråga om kommunpolitikerna hade samarbete med lands- tingspolitiker i dessa frågor var svaren varierande. En del hade kontakter inom den egna partiorganisationen. Andra hade inga alls medan vissa politiker hade uppdrag också i . Ett intryck utredningen fick var att de politiska kontakterna med kollegorna i var sparsamma och knappast förekom alls i de frågor kommunpolitikerna är ansvariga för i kommunen. Finns det hinder i arbetet med de barn och elever utredningen rör? De politiker som tog upp att det fanns hinder gjorde det utifrån erfarenheter av att själva i den egna kommun ha initierat både utveckling och samverkan. Många av de problem de sett hade också lett till beslut och prioriteringar syftande till att minska problemen. Typexempel på åtgärder som vidtagits för att komma tillrätta med problemen var följande. Öppen förskola och familjecentral finansieras för att kunna fånga upp de barn som inte går i förskola eller annan pedagogisk verksamhet. Ett centralt frånvaroregister utvecklas för att kunna följa upp frånvaro. 1 Kommuner och Landstings Modellområdesprojekt Hur arbetar förskola, skola och annan pedagogisk verksamhet En skoljuridisk kurs ges till samtliga rektorer för att stärka en korrekt myndighetsutövning Prioriteringar av insatser i låga åldrar syftande till göra tidiga upptäckter och insatser. Anslagen till förskola och grundskola förstärks i förhållande till gymnasieskolan. Listan kunde göras mycket lång. I dessa kommuner har politiker och tjänstemän på alla nivåer arbetat med utveckling. De är ett positivt urval kommuner och många av dessa kommuners utveck- lingsinsatser är välkända nationellt. Finns det då hinder kvar och vilka är de i så fall? En slående iakttagelse är att de hinder som finns kvar rör frågor som kom- munen och /eller förvaltningen inte kan hantera självständigt. Sam- verkansfrågor kring socialtjänst och barn- och ungdomspsykiatrin (BUP) är sådana exempel. Hur ska vi hitta barnen så att vi inte jobbar parallellt från olika håll med dem? Måste finnas en bättre samverkan kring barnet. Ett annat exempel är svårigheter i samverkan med vissa föräldrar: Samarbetet med föräldrar, barnen far illa men föräldrarna vill inte vara med. Resurser är ett problem i den meningen att det är en bristvara som det råder konkurrens om mellan olika intressen i kommunen. Tröttsamheten i att man styrs av årsbudget. Man vet inte hur skatteintäkterna ser ut. Önskar en långsiktighet. Några politiker tog också upp samverkansfrågor med andra kommuner, exempelvis kommunalförbund med gymnasieskolan eller med kommuner som själva saknar gymnasieskola. Ett hinder är att kompetensen kring gymnasieskolan inte finns. Grund- skoletänkande räcker inte när det handlar om gymnasiefrågor. Det blir svårt att diskutera det uppföljningsansvar som hemkommunen har om en elev får problem eller behöver stödinsatser . Hemkommunen upplever sig ha köpt sig fri från problemet och betalar för en gymnasieplats för en normalelev utan tillkommande kostnader för insatser. Problemen uppfattas som svåra att diskutera och lösa. Hur arbetar förskola, skola och annan pedagogisk verksamhet Vilka är framgångsfaktorerna i arbetet med de barn och unga som utredningen rör? I de åtta kommunerna ingår både små och stora kommuner. En liten kommun ser fördelarna med personkännedom och korta beslutsvägar. Större kommuner i urvalet ser en fördel med att de kan bygga upp central kompetens, driva utvecklingsprojekt och vara långsiktiga i utvecklingsinsatser. Viktiga framgångsfaktorer är tidiga insatser. Det är en tydlig signal från politiskt håll. Någon nyanserar det till att se tidiga signaler utan att stigmatisera – det handlar om pedagogers inställning och bemötande. Att politiker och förvaltning ger tydliga signaler till verk- samheten är en framgångsfaktor. Det är viktigt med tydliga upp- följningssystem så att politiken kan uppmärksammas snabbt på problem och behov av omprioriteringar. Väl etablerade kontakter med verksamheten och effektiva kontaktvägar behövs i arbetet. En långsiktig hållning och inte tillfälliga organisatoriska lös- ningar skapar framgång. Därför definieras politisk enighet i dessa frågor som en framgångsfaktor. Det är viktigt att lära av andra kommuner, skulle här kunna svara för en idébank. Samverkan är en framgångsfaktor., Den behöver prioriteras och ges en effektiv utformning. Många av de besökta kommunerna hade också byggt upp sådana organisationer men trots detta fanns problem. En god uppföljning lyfts fram, t.ex. att frånvarouppgifter rapporteras i nämnden, liksom elevernas måluppfyllelse och ett systematiskt arbete syftande till att ge nämnden information från verksamhetsnivå. Här framhåller politikerna att det är lättare att få denna typ av information från . Förskolans verksamhet är svårare att följa upp. Detta gäller även för skolbarnsomsorgen. Politikerna tar även upp kompetensfrågor som en viktig positiv faktor. Det finns också exempel i dessa kommuner på särskilda satsningar för att höja kompetensen. Kunnig personal som kan tolka tidiga tecken och vet vad som ska hända sedan. Sådan personal vågar agera. Kompetensen, ju mer kompetens vi kan stoppa in i organisationen desto bättre. Volym och kvalitet och blandad kompetens. Vi har valt att ha en bred specialpedagogisk kompetens med olika personer med spetskompetens med bredd och djup. Hur arbetar förskola, skola och annan pedagogisk verksamhet Några politiker tar också upp att samverkan med andra bygger på förtroendefulla relationer och att det inte handlar om att värna sina egna resurser. Om initiativ tas i syfte att vältra över kostnader och ansvar på någon annan försvåras samverkan. Samarbete, samarbete och åter samarbete. Mellan nämnder, inom tjänstemannanivån och med föräldrarna. Viktigt att bjuda in även de föräldrar som har problem så de känner sig delaktiga. Hur ser politiker på stödet från den nationella nivån? Politikerna kommenterar frågor som rör , Skolinspek- tionens med Barn- och elevombudet roll samt det nationella ansvaret för lärarutbildningen. Skolinspektionens och nyhetsbrev och rapporter används i likhet med hemsidan. Lärarutbildningen lyfts fram som viktig lokalt, en strategisk fråga för regional utveckling och det finns kontakter med lärar- utbildningen. Men hur förbereder den för tidiga upptäckter och insatser och vad ingår i rektorsutbildningen? Politikerna uttrycker viss oro för att utbildningen inte förbereder för hur lärar- och rektorsrollen ser ut . Under intervjuerna kommer olika synsätt fram om de båda statliga myndigheterna och Skolinspektionen och diskussion uppstår bland annat om kraven på dokumentation och de kommande möjligheterna till överklagande av vissa beslut. Hur mycket tid ska man som anställd i skola och förskola lägga på att dokumentera? Det är viktigt med dokumentation, som det tar tid som kunde användas till annat. Det finns ett slags synda- bockstänkande från statlig nivå. Det handlar mer om att hänga ut en skola som inte gjort tillräckligt istället för att på ett stödjande sätt komma med goda råd om hur det ska hanteras. Skolan har inte varit van vid att dokumentera. Hur ska man kunna försvara fattade beslut om det inte finns dokumentation? Det skrivna, som förhoppningsvis skrivs i anslutning till det som händer avspeglar mer vad som hände i stunden. En dokumentation ger mycket mindre utrymme för godtycke. Dokumentation tar mycket tid från annat men ses som viktig, det vi ser nu är en tillvänjningssituation. Syftet med dokumentationen behöver klargöras bättre och sekretessfrågorna är viktiga, bra att de utreds. Hur arbetar förskola, skola och annan pedagogisk verksamhet Politikerna kommenterar även frågan om kunskapsstyrning och jämförelser görs mellan skolan och hälso- och sjukvården. Skulle vara väldigt bra om det fanns något som sade vad som är beprövat och inte, som för professionella inom sjukvården. Samma sak skulle finnas för professionella i skolan. Det förutsätter att det finns ett bra vetenskapligt underlag för att kunna säga just detta. Skolan ska bygga på vetenskap och beprövade metoder och vi för- väntar oss att skolan är en kunskapsbaserad verksamhet men vi talar inte om vad professionen ska göra av detta. Sen tror jag att skolan är mer komplicerad än en blindtarmsoperation. Det finns inte bara en metod inom skolan. Kanske att samla beprövade metoder. Skolan är en extremt personberoende verksamhet. Politiker uttrycker stora förhoppningar på vilka svar forskningen kan ge. utgör uttalandet nedan en syn på att utbildning måste ses som en del av en helhet. Jag tycker att det vore bra om det fanns en systematisk forskning inom utbildningsområdet så man vet vad man ska satsa på samhälls- ekonomiskt. En samstämmig uppfattning på politisk nivå är att stöd och råd från nationell nivå gärna tas emot men inte direktiv . Att få stöd med hur ska vi tolka allt det vill ingen myndighet göra, det är frustrerande. Jamen hjälp mig då hur jag ska göra eller borde göra. Men de talar bara om vad som är fel. Det borde vara en dialog, ett samtal eller något så man kan göra något i stället för att vänta ända tills det kraschar och då kommer det en rapport. Man är ju inte särskilt hjälpt av det i verksamheten. Det är mycket enklare att bara kontrol- lera än att ge stöd så man vet hur man ska rätta till det som var fel. Det är alltid en balansgång hur tydligt det ska vara. Om inspektionen kommer och talar om att något är fel då är det ett problem när man inte tydligt vet vad man ska göra för att åtgärda detta. Det jag kan reagera på att man mäter framgångarna i procent. Vad händer med de få procenten som inte är med? De sämsta och bästa skolorna jämförs i media. Och där bidrar ju också. Det finns ingenstans man kan gå och läsa om skolor som lyckas att lösa stora problem. Saknar samverkan på nationell nivå inom de här frågorna, mellan departementen, den är sämre än i kommunerna. Jag ser det positivt att Skolinspektionen kommer hit och ger förslag på förbättring. Vi får inte glömma att vi är till för barnen och då är det bra att någon kommer och granskar. Hur arbetar förskola, skola och annan pedagogisk verksamhet I kommunstudien har förvaltningscheferna intervjuats, ibland ensamma, ibland tillsammans med politiker eller med verksamhets- chefer för elevhälsan eller olika skolformer. Förvaltningschefens uppdrag är tydligt och relaterat till den politiska nämnden och fokuserat på genomförandefrågor. Flera av de intervjuade har själva tagit initiativ eller genomfört politiska initiativ på för utredningen relevanta områden, exempelvis när det gäller samverkan eller frågor kopplade till elevhälsans roll och orga- nisering. Samverkansfrågor med på denna nivå redo- visas inte av någon som ett problem. På chefsnivån är kontakterna förhållandevis problemfria. Samverkansfrågor som gäller lands- tingsnivån är annorlunda och tas upp som ett olöst problem. Relationen mellan elevhälsan och primärvården och BUP och de missuppfattningar som finns beträffande elevhälsans uppdrag är andra problem. Kritik riktas även mot att kommunens skolbudget ska betala för skolhälsovårdens uppdrag som huvudsakligen bestäms av . Denna kritik framförs i de kommuner som kommit förhållandevis långt i att utveckla elevhälsan i den riktning den nya skollagen anger med ett stödjande uppdrag för elever och pedagoger och ett förebyggande arbetssätt. Hinder i arbetet med de barn och elever utredningen rör Ett viktigt hinder i arbetet är kompetens- och resursfrågor i kombi- nation med att uppdraget skolan har är svårare att utföra . Ökningen av psykisk ohälsa, sociala problem, migrationsrelaterade frågor i kombination med ökade krav på att skolan ska klara att hantera stora samhällsproblem innebär svåra utmaningar alternativ oöverstigliga problem som kräver samverkan med andra aktörer för att kunna lösas. En av förvaltningscheferna anser att skolans uppdrag när det gäller de elever utredningen rör är nästintill omöjligt att utföra. Detta sägs i en kommun som satsat mycket på tidiga insatser och en utbyggd elevhälsa. Det är en komplex fråga och lärarens kompetens räcker inte, de är inte rustade för detta uppdrag. Hur arbetar förskola, skola och annan pedagogisk verksamhet Förvaltningscheferna pekar också på att det finns en grupp elever med vårdkrävande insatser kopplade till habilitering och dem finns det system för. Stödet för elever med synliga funktionshinder är tydligt men inte för de med osynliga funktionshinder. Det är de andra eleverna som är problematiska, där man känner att någon borde komma in och hjälpa dem. I skolan vet man inte hur det ska gå till, för man har inte det stödet. Att upptäcka dessa barn är en sak, att veta vilka insatser som är de bästa är en helt annan sak. Det är frustrerande att jobba med de här frågorna och få så lite stöd från den pedagogiska forskningen. Vad har vi för metoder, vad säger forskningen och vad är vårt uppdrag? Det är otydligt och jättesvårt att göra en kartläggning av vem som har ansvaret En verksamhetschef pekar också på att skolan inte får resurser för det faktiska arbete som utförs av skolan med utsatta barn. Där ingår endast barn i behov av särskilt stöd. Om man tänker efter vilka personalen behöver lägga ner mycket tid på så är det ofta utsatta barn och av funktionsnedsättningar så är det ADHD. Förvaltningschefer och verksamhetschefer nämner också som hinder de situationer som uppkommer när skolan inte får med sig föräldrarna i arbetet. Elever som flyttar ofta och problem med överlämnandeinformation aktualiseras av följande citat: Hur ska skolan hantera att det finns föräldrar somvägrar ha kontakt och samarbeta? Och där familjen flyttar så fort det bränner under fötterna? Det fattas en pysparagraf liknande den i nya skollagen om att föräldrarnas samtycke ska kunna kringgås om synnerliga skäl avgör Samverkansproblem finns både med BUP och och cheferna oroas av hot mot personalen och en anmälningskultur som kan leda till att personalen tvekar att göra anmälningar till . När det gäller samverkan med BUP kommer i intervjun upp att det finns många barn med traumatiska upplevelser. Vi har barnen och har skolplikten men hur kan vi stötta dem och vad är andra aktörers roll, det finns exempelvis otydligheter i vilken roll BUP har. Det mångkulturella inslaget i skolan med modersmålsträning och tolkstöd i många situationer kräver mycket mer resurser än vad som avsätts. Otydliga förväntningar finns både hos skolan och – här behövs det bättre kunskaper. Hur arbetar förskola, skola och annan pedagogisk verksamhet Hur ser framgångsfaktorerna ut för de barn och elever utredningen rör? Förvaltningschefer och verksamhetschefer tar upp föräldrarna som den viktigaste framgångsfaktorn i konkret arbete med barn och elever. Andra faktorer är tillgången till en kompetent och till- gänglig elevhälsa som stöd för pedagogerna i verksamheterna. Tidiga upptäckter och tidiga insatser är prioriterade områden i en majoritet av kommunerna. Samverkan är en framgångsfaktor – det går inte att lösa dessa barn och elevers stödbehov utan hjälp av andra. Kommunen behöver utveckla ett tydligt koncerntänkande – det är en förut- sättning för att kunna arbeta förebyggande. Förvaltningscheferna talar också om vikten av politisk samsyn över partigränser – det ger långsiktighet i insatserna. Hur ser ni på stödet från den nationella nivån? En förvaltningschef påpekar att styrningen från den nationella nivån ser annorlunda ut än den kommunala, mycket mjukare. Det finns exempelvis inga signaler om hur vi använder resurser, mer på förväntat resultat. Så som styrningen ser ut nu har vi stor följsamhet. Förvaltningschefer pekar på att Skolinspektionens verksamhet innebär en ökad nationell närvaro. Tillsynen och granskningen är bra och nödvändig. En vanlig uppfattning är att den nationella nivån är duktig på att säga vad som är fel men inte på att ge stöd för hur man ska göra för att göra rätt. får man en känsla av att den nationella nivån skuldbelägger den lokala. Skolan ska bära samhällets problem, istället för att se på vårt gemensamma ansvar för det samhälle vi lever i. Skolan ska fixa allt, vi orkar inte med att klara hela problematiken. Flera förvaltningschefer pekar på att kommuner och ofta enskilda skolor får lägga ner mycket tid på att ta fram mallar eller strukturer och blanketter för planer eller dokument som tagit fram allmänna råd om. Det finns önskemål om att den typen av vägledning skulle vara tydligare. Som det ser ut tar det mycket tid från undervisning och det innebär också att hjulet uppfinns om. Ett exempel som togs upp var likabehandlings- Hur arbetar förskola, skola och annan pedagogisk verksamhet planen där kritik också riktades mot att den nationella nivån missbedömer hur som behövs för implementering av nya bestämmelser. Ett annat exempel på ett område där tydliga riktlinjer behövs är utredningar beträffande barns och elevers stödbehov. Det finns förväntningar från andra parter att skolan ska göra utredningar men vi gör utredningar som ska stödja vårt system och uppdrag och det är inte lätt att förstå för utomstående. Det borde finnas preciserade krav på hur en utredning ska se ut. Förvaltningschefer saknar också stöd från nationella nivån när det gäller tolkningen av regelverket. Någonstans känns det att det inte är lönt ens att ställa en fråga till för man får bara tillbaka en lagtext och den kan man ju själv kolla upp. Det är ett bollplank (man behöver) så man vet hur man ska tolka den. Men då är det ju bättre med kontroll för det är ju i alla fall någon form av feedback på hur man har gjort. En verksamhetschef från elevhälsan uttrycker att det även finns en efterfrågan på metodstöd som inte tillgodoses. Jag ser att jag har mycket mer nytta av än av och går på deras utbildningar. Vi ger gärna ut exempel på metoder, de efterfrågas av rektorer. Det saknar jag från , det fattas någonting. Chefer och pedagoger från förskola och skola reflekterar över uppdraget och dess gränser I kommunstudien ställdes frågan om hur de intervjuade såg på sitt uppdrag och hur uppdraget uppfattades i förhållande till begreppen professionell, personlig och privat mot bakgrund av att pedagogers uppdrag handlar om att bygga relationer till barn och elever och deras föräldrar.