sou · GXB339 · 2010-01-01 00:00:00 — Enligt artikel 86.2 i EG-fördraget får vissa konkurrensbegräns- ningar förekomma vid utövandet av tjänster av allmänt ekonomiskt intresse om de är nödvändiga och står i proportion till det avsedda resultatet. Det krävs sålunda att tjänsten inte kan utföras utan att konkurrensen begränsas, vilket innebär att det inte ska finnas något 16 Se mål C-142/87, mot kommissionen, 1990, s. I-959, punkt 25, svensk specialutgåva, volym 10, s. I-369 och mål C-280/00, Altmark Trans och Regierungs- präsidium , 2003, s. I-7747, punkt 74. Ett öppnare marknadstillträde med resenären i centrum alternativ som är mindre ingripande, samt att konkurrensbegräns- ningen står i proportion till det allmänintresse som eftersträvas. Med stöd av artikel 86.2 kan därför ett statligt stöd eller stödprogram, som under normala förhållanden är att betrakta som ett statligt stöd, falla utanför tillämpningsområdet för artikel 87 i EG-fördraget, om stödet utgör ersättning för tillhandahållande av tjänster av allmänt ekonomiskt intresse. I rättspraxis har domstolen preciserat hur fördragets bestäm- melser om statligt stöd ska tillämpas på allmänna tjänster, och i synnerhet på allmän trafik i målet Altmark17. Målet gäller en tvist mellan två små kollektivtrafikföretag i den tyska regionen . beviljades ett av företagen, utan anbudsförfarande, tillstånd att bedriva linjetrafik med buss. Det andra företaget invände mot den ersättning som myndigheterna betalat ut till konkurrenten. Enligt tysk lag får vissa typer av ersättning utgå först efter en anbudsinfordran och den nationella domstolen måste därför bestämma om ersättningen i det aktuella fallet kunde hänföras till denna kategori. Den skulle alltså avgöra om myndigheterna hade rätt att betala ut ersättningen utan att ta hänsyn till gemenskapens regler om statligt stöd. Den nationella domstolen begärde därför att skulle meddela ett förhandsavgörande beträffande tolkningen av artiklarna 7318 och 87 i fördraget och beträffande rådets förordning (EEG) nr 1191/69 av om medlemsstaternas åtgärder i fråga om allmän trafikplikt på järnväg, väg och inre vattenvägar19. Domen bekräftar att artikel 73 i EG-fördraget är lex specialis i förhållande till artikel 86.2, eftersom den fastställer regler om ersättning för allmän trafikplikt. Artikel 73 har enligt domen till fullo genomförts i förordningarna 1191/69, 1192/69 och 1107/7020. Eftersom landtransporterna omfattas av de särskilda regler som fastställs genom förordning (EEG) nr 1191/69 har domen därför begränsade konsekvenser för denna kollektivtrafik. Enligt domen riskerar emellertid ersättning som strider mot denna förordning att betraktas som statligt stöd och att förklaras strida mot fördraget. 17Mål C-280/00, Altmark, 2003, s. I-7747. 18Av artikel 73 framgår att stöd är förenligt med detta fördrag, om det tillgodoser behovet av samordning av transporter eller om det innebär ersättning för allmän trafikplikt 19EGT L 156, 28.6.1969, s. 1–7. 20Rådets förordning (EEG) nr 1191/69 av om medlemsstaternas åtgärder i fråga om allmän trafikplikt på järnväg, väg och inre vattenvägar. Rådets förordning (EEG) nr 1192/69 av om införande av enhetliga regler för järnvägsföretagens redovisning. Rådets förordning (EEG) nr 1107/70 av om stöd till transporter på järnväg, väg och inre vattenvägar. Ett öppnare marknadstillträde med resenären i centrum de situationer där medlemsstater gett lokala transportföretag möjlighet att avvika från bestämmelser i förordningen ska Altmark- testet (se nedan) dock vara uppfyllt för att ersättningen inte ska betraktas som statligt stöd. När det gäller kollektivtrafik för exempelvis flyg och båt, anger domstolen fyra villkor som måste vara uppfyllda för att ersättning för allmän trafikplikt inte skall betraktas som en ekonomisk förmån och därmed som statligt stöd: 1.Det mottagande företaget ska faktiskt ha ålagts allmän trafikplikt och dessa skyldigheter ska vara klart definierade. 2.Metoden för beräkning av ersättningen ska ha fastställts i förväg på ett objektivt och öppet sätt. 3.Ersättningen får inte överstiga de kostnader som har upp- kommit i samband med skyldigheten att tillhandahålla allmänna tjänster. 4.När det företag som ska tillhandahålla tjänsterna inte väljs ut genom ett anbudsförfarande ska ersättningen fastställas på grundval av en jämförelse med ett genomsnittligt och välskött företag som är utrustat med transportmedel som är lämpliga. Min bedömning: Den ersättning eller ensamrätt som beviljas i enlighet med kollektivtrafikförordningen ska inte betraktas som statligt stöd. Kompletterande bestämmelser till förordningen som berör beviljandet av ersättning och ensamrätter måste uppfylla Altmark-testet för att inte betraktas som statligt stöd. Den ersättning eller ensamrätt som beviljas inom sjöfarten måste uppfylla Altmark-testet för att inte betraktas som statligt stöd. Ersättning och ensamrätter som beviljas i enlighet med förord- ningen 1191/69, som reglerar landtransporterna ska, som jag tidi- gare redogjort för, inte betraktas som statligt stöd. Skälet för detta är att genom Altmark-domen bekräftar att artikel 73 är lex specialis21 i förhållande till artikel 86.2. Enligt artikel 86.2 i EG-fördraget ska varje konkurrensbegränsande åtgärd vara strikt 21 specialis innebär att speciallag går före allmän lag. Ett öppnare marknadstillträde med resenären i centrum proportionerlig mot det mål som ska uppnås med den offentliga tjänsten. Artikel 73 i EG-fördraget fastställer regler om ersättning för allmän trafikplikt. Artikel 73 hade enligt domen till fullo genomförts i förordningen och en proportionalitetsbedömning hade redan gjorts vid tillkomsten av förordningen. Även kollektivtrafikförordningen, som efter kommer att reglera landtransporterna, bygger på artikel 73 i EG-fördraget. Jag gör därför bedömningen att även tilldelning av ersättning och ensamrätter i enlighet med denna förordning inte riskerar att betraktas som statligt stöd. Kollektivtrafikförordningen reglerar inte i detalj hur organisa- tionen av kollektivtrafiken ska gå till. Vid tilldelningen av avtal om allmän trafik har medlemsstaterna själva utrymme att bestämma hur anbudsinfordringarna ska gå till vid det konkurrensutsatta anbudsförfarandet. Eftersom gemenskapen inte har kunnat ta ställning till om dessa bestämmelser är i överensstämmelse med EG-rätten framgår av artikel 5.3 i förordningen att detta förfarande ska vara öppet för alla företag, det ska vara rättvist och följa principerna om insyn och icke-diskriminering. De kompletterande bestämmelser som jag föreslår avseende ersättning och ensamrätter måste således överensstämma med EG- rätten och uppfylla Altmark-testet för att inte riskera att betraktas som statligt stöd. Av Altmark domen följer att den ersättning eller ensamrätt som beviljas inom sjöfarten måste uppfylla Altmark-testet för att inte betraktas som statligt stöd. Ett öppnare marknadstillträde med resenären i centrum 9.4Förslag till former för att ta reda på vilken trafik kollektivtrafikföretagen kan upprätthålla på kommersiella villkor Den lokala kollektivtrafikansvariga myndigheten ska i en årlig trafikförklaring förklara länets behov av kollektivtrafik och taxi. Processen för att ta fram en trafikförklaring ska börja med att myndigheterna upprättar ett förslag till trafikförklaring. Myndigheterna ska föra en dialog med resenärer och andra berörda parter innan trafikförklaringen fastställs. Trafikförklaringen ska offentliggöras en gång . Den nationellt kollektivtrafikansvariga myndigheten ska se till att samtliga läns trafikförklaringar offentliggörs den andra lördagen . Genom ett anmälningsförfarande ska den lokala kollektiv- trafikansvariga myndigheten efterforska vilken trafik kollek- tivtrafikföretagen kan upprätthålla på kommersiella villkor. 9.4.1Process för att ta fram en trafikförklaring Trafikförklaringen är det dokument som den lokala kollektivtrafik- ansvariga myndigheten enligt mitt förslag till ett öppnare mark- nadstillträde ska upprätta för att söka marknaden och ta reda på vilken trafik som kollektivtrafikföretagen kan upprätthålla på kom- mersiella villkor. Som ett första steg för att söka marknaden anser jag att den lokala kollektivtrafikansvariga myndigheten ska upprätta ett förslag till trafikförklaring. Samhällets övergripande behov av trafik ska framgå av trafikförklaringen. Trafikförklaringen ska myndigheten använda som underlag vid anmälningsförfarandet för att kunna värdera den anmälda trafiken i förhållande till behoven. Förslag till trafikförklaring ska utgöra grunden för myndigheternas dialog med berörda parter. Ett öppnare marknadstillträde med resenären i centrum Förklara samhällets behov av trafik I trafikförklaringen ska den lokala kollektivtrafikansvariga myndig- heten förklara länets behov av kollektivtrafik. Även länsgränsöver- skridande trafik som behövs för att transportera länets invånare ska tas upp i trafikförklaringen. Vidare ska behovet av linjelagd anropsstyrd trafik och skolskjuts tas upp i trafikförklaringen. I trafikförklaringen ska även tas upp eventuella mål gällande taxiförsörjning för enskilt bruk. Myndigheterna ska förklara trafikutbudet bland annat med utgångspunkt i de transportpolitiska målen. Dessa mål måste myn- digheterna operationalisera för den lokala och regionala nivån (se kapitel 13). Beskrivningen av det trafikutbud som den lokala kollektivtrafik- ansvariga myndigheten vill ha i länet kan uttryckas i form av tillgänglighet till målpunkter och funktioner. Funktioner i form av att kunna ta sig mellan olika punkter. Tillgänglighet i form av frek- vens på trafiken. Ett exempel på kriterier som den lokala kollektiv- trafikansvariga myndigheten skulle kunna utgå i från är kommun- invånarna tillgänglighet till: -huvudorten och tätorterna i kommunerna -länssjukvård/vårdcentral/äldreboende/ -grundskola/gymnasieskola/annan utbildning -kultur, service och affärer -orter i angränsande län De samhälleliga behoven kan exempelvis definieras som en möjlig- het för kommuninnevånare att kunna ta sig ett visst antal gånger per veckan till huvudorten i kommunen. När det gäller den anrops- styrda kollektivtrafiken kan samhällets behov förklaras exempelvis i termer av antal resor. Trafikförklaringen ska på ett tydligt sätt ange samhällets behov. Tydligheten är viktig för att kollektivtrafikföretagen i sin planering av kommersiell trafik ska kunna väga in i samhällets behov. Ett öppnare marknadstillträde med resenären i centrum Mitt förslag: Den lokala kollektivtrafikansvariga myndigheten ska i trafikförklaringen definiera vilka bytespunkter som ska vara fullt tillgängliga för alla resenärer samt vid vilka bytes- punkter kollektivtrafikföretagen ska samordna anslutningar. Den lokala kollektivtrafikansvariga myndigheten har ett samord- ningsansvar för kollektivtrafiken i länet. Samordningen kan om- fatta flera åtgärder. Myndigheterna ska bland annat definiera vid vilka bytespunkter kollektivtrafikföretagen ska samordna sina anslutningar för att byten ska underlättas. Ett annat exempel är att myndigheterna ska definiera vilka bytespunkter som ska uppfylla kraven på full tillgänglighet för alla resenärer (se kapitel 13). Krav på säkerhet, miljö och tillgänglighetsanpassning Den lokala kollektivtrafikansvariga myndigheten får, för- utom särskilda krav enligt avsnitt 9.4.4, i trafikförklaringen endast ställa krav på miljö och tillgänglighetsanpassning. Kraven på säkerhet behandlas i kapitel 10. Kraven på miljö och tillgänglighetsanpassning ska finnas angivna i författning eller i myndighets föreskrifter utfärdade efter bemyndigande från regeringen. Den nationellt kollektivtrafikansvariga myndigheten ska följa upp en eventuell tillämpning av konkurrensbegränsande ska krav. Min bedömning: Regeringen bör ge Transportstyrelsen i upp- drag att ta fram bestämmelser som med utgångspunkt i de transportpolitiska målen och EG-rätten ska reglera vilka krav som ska ställas på kollektivtrafikföretag i fråga om miljö och tillgänglighetsanpassning. Ett öppnare marknadstillträde med resenären i centrum Inom arbetet med har problemen med trafikhuvud- männens detaljerade styrning, i upphandlingen och trafikavtalen, av kollektivtrafikföretagen uppmärksammats. Detaljerade krav ställs till exempel på tillgänglighetsanpassning samt säkerhet och miljö. Dessa krav försvårar och förlänger upphandlingsprocesserna avse- värt. Kraven försvårar även utvärderingen av anbuden genom att det är svårare att klara av att få förfarandet transparant. Dessa krav innebär även att inte alla mindre kollektivtrafikföretag har möj- lighet att delta i upphandlingen därför att det kräver omfattande resurser för att kunna utforma ett anbud. har även lyft fram att de detaljerade upphandlingarna hämmar företagens krea- tivitet och utrymme för att ta initiativ som lockar fler resenärer. För att säkerställa ett konkurrensneutralt system anser jag att det är viktigt att lika krav ställs på kollektivtrafikföretag över hela landet. Ambitionen är att kvalitetsnivån ska upprätthållas men jag är av den uppfattningen att dessa ska krav istället ska hanteras inom ramen för det grundläggande tillståndsförfarandet. Jag anser att regeringen bör ge Transportstyrelsen i uppdrag att ta fram bestämmelser som med utgångspunkt i de transportpolitiska målen och EG-rätten ska reglera vilka krav som ska ställas på kollektiv- trafikföretag i fråga om miljö och tillgänglighetsanpassning. I detta arbete är det viktigt att konkurrenssituationen mellan trafikslagen övervägs. I avvaktan på att sådana bestämmelser utformas anser jag att den lokala kollektivtrafikansvariga myndigheten i trafikförklaringen måste kunna ställa miljö- och tillgänglighetsanpassningskrav på kollektivtrafikföretagen och deras fordon. Myndigheterna ska emellertid inte sätta upp egna normer utan istället relatera till krav som finns angivna i författning eller i myndighets föreskrifter utfärdande efter bemyndigande från regeringen. Det kan exem- pelvis i trafikförklaringen stå att kollektivtrafikföretagen ska ha fordon av minst en viss miljöklass. Uppfyller inte kollektivtrafikföretagen de krav som den kollek- tivtrafikansvariga myndigheten ställt i trafikförklaringen riskerar de att få betala vite (se närmare avsnitt 9.4.4). När det gäller kraven på säkerhet kommer jag i kapitel 10 Säker- hetsstyrningssystem att återkomma till hur jag anser att denna fråga ska hanteras. Jag har övervägt om det ska vara möjligt för kollektivtrafik- företagen att invända mot krav på miljö och tillgänglighets- anpassning. Jag har emellertid, mot bakgrund av att erfarenheter Ett öppnare marknadstillträde med resenären i centrum visar att liknande domstolsprocesser har en benägenhet att dra ut , stannat vid att inte föreslå en sådan möjlighet. Jag anser istället att en nationell myndighet ska, i syfte att värna de kommer- siella krafterna, ges till uppgift att följa upp en eventuell tillämp- ning av konkurrensbegränsande ska krav. För det fall sådana konkurrensbegränsande krav används i för stor utsträckning anser jag att den nationella myndigheten till regeringen ska föreslå förändring i lagstiftningen. Dialog med berörda parter För att kollektivtrafiken ska anpassas efter resenärernas behov anser jag att den lokala kollektivtrafikansvariga myndigheten ska föra en dialog både med dagens resenärer och med presumtiva sådana. Den lokala kollektivtrafikansvariga myndigheten ska därför med utgångspunkt i det förslag på trafikförklaringen som den har upprättat föra en dialog med berörda parter innan förklaringen fastställs. Berörda parter kan vara resenärsorganisationer, boende i olika bostadsområden, vårdinrättningar, eller arbetsgivare i länet. För det fall ensamt ansvarar för kollektivtrafiken ska särskild vikt läggas vid en dialog med kommunerna i länet. Syftet med dialogen är att myndigheterna ska få ett bra underlag för att avgöra vilken trafik som behövs för att regionen ska leva och utvecklas. Genom dialogen får myndigheterna kunskap om vad berörda aktörer efterfrågar för kollektivtrafik. Jag anser att det är viktigt att dialogen utformas på ett sådant sätt att den uppnår sitt syfte. Den lokala och regionala nivån är bäst lämpad att själva hitta former och tidsramar för denna dialog. Jag anser därför att dessa former inte ska regleras i lag. I detta sammanhang kan den nationella myndigheten med ett ansvar för kollektivtrafik ha en stödjande funktion. Efter dialogen med berörda parter ska förslaget till trafik- förklaring eventuellt revideras och därefter fastställas. Trafikförklaringen ska uppdateras och revideras en gång . Min bedömning är dock att de samhälleliga målen och behoven kommer att vara relativt konstanta och justeringar blir nödvändiga Ett öppnare marknadstillträde med resenären i centrum främst vid större förändringar inom länet, som exempelvis vid inrättande av nya bostads- eller industriområden. Efter uppdatering och revidering ska trafikförklaringen offentliggöras i Europeiska unionens officiella tidning. Att trafikförklaringarna offentliggörs är framförallt av betydelse för att synkronisera trafiken inom länet med järnvägstrafiken (se kapitel 14), men även för kollektivtrafikföretagens planering av den länsöverskridande trafi- ken. Jag anser att trafikförklaringen ska offentliggöras den andra lördagen . Detta ska ombesörjas av den nationellt kollektivtrafikansvariga myndigheten (se kapitel 13). 9.4.2Anmälan om kommersiell kollektivtrafik Kollektivtrafikföretagen ska senast efter att trafikförklaringen offentliggjorts anmäla om de kommersiellt vill trafikera en linje. Av anmälan ska framgå den tänkta frekvens som kollektiv- trafikföretaget kommer att bedriva trafik i enlighet med. En anmälan är bindande för kollektivtrafikföretaget och ska gälla tills vidare om inte kollektivtrafikföretaget anger att den anmälda trafiken endast avser . En anmälan som avser måste minst avse . Ett kollektivtrafikföretag är inte bundet av en anmälan om infrastrukturförvaltares beslut innebär att företaget inte kan bedriva den anmälda trafiken. Genom anmälan förbinder sig kollektivtrafikföretaget att uppfylla de särskilda krav som anges i avsnitt 9.4.4 samt de krav i fråga om miljö och tillgänglighetsanpassning som den kollektivtrafikansvariga myndigheten ställer på kollektiv- trafikföretagen i trafikförklaringen. Om en anmälan berör mer än en lokal kollektivtrafikansvarig myndighet är den myndigheten skyldig att sända vidare en anmälan till de andra lokala kollektivtrafikansvariga myndig- heterna som berörs av anmälan. Ett öppnare marknadstillträde med resenären i centrum I trafikförklaringen ska anges att kollektivtrafikföretagen senast efter trafikförklaringen offentliggjorts ska anmäla till den lokala kollektivtrafikansvariga myndigheten om de kommersiellt avser att trafikera en linje. I trafikförklaringen ska även anges att myndigheterna kan komma att begränsa eller stänga tillträdet till den trafik som inte omfattas av någon anmälan eller där anmäld trafik inte är tillräcklig genom att allmän trafikplikt införs. Tillträdet begränsas genom att kollektivtrafikföretagen på linjer med allmän trafikplikt måste uppfylla kraven i trafikplikten för att få trafikera linjen. Tillträdet till en linje kan även komma att stängas genom att den lokala kollektivtrafikansvariga myndigheten kan bevilja ett kollektivtrafikföretag ensamrätten till linjen. Ett företag som avser bedriva trafik över fler än en länsgräns, som dagens så kallade expressbussar, ska anmäla sin trafik till den lokala kollektivtrafikansvariga myndigheten i ett av de län de passerar. Anmälningskravet gäller även den nationella järnvägs- trafiken. Detta får tillföljd att all trafik som bedrivs i landet måste anmälas till en sådan lokal kollektivtrafikansvarig myndighet för att den ska kunna bedrivas. Den myndighet som får anmälan har skyldighet att vidare- befordra den till samtliga övriga berörda lokala kollektivtrafik- ansvariga myndigheter. Det är enligt min uppfattning inte rimligt att kräva av ett kollektivtrafikföretag att det ska hantera den administration det innebär att skicka anmälan till samtliga berörda myndigheter. I anmälan ska kollektivtrafikföretagen ange vilka linjer som de avser att bedriva trafik på. Med begreppet linje avser jag ett: upptagningsområde – det område som linjen är tänkt att för- sörja, samt stoppmönster – exempelvis på vilket sätt bussen stannar, vid punkterna a, b, c, d och e eller endast vid punkterna a och e. Även uppgift om den tänkta frekvens som företaget kommer att bedriva trafik i enlighet med ska inges till myndigheterna. Detta behövs för att myndigheterna ska kunna ta ställning till om den trafik som företaget har anmält är tillräcklig vad gäller antal turer men också hur de är fördelade över dygnet, veckorna och året. Den anmälda trafiken ska antas gälla tills vidare om det inte anges i anmälan att trafiken endast avser . En anmälan om att ett kollektivtrafikföretag på visst sätt avser att bedriva trafik är Ett öppnare marknadstillträde med resenären i centrum bindande för företaget. För att kollektivtrafikföretag inte ska kunna komma undan kravet på tre månaders uppsägningstid ska minsta tid för en anmälan som avser en begränsad tid vara . Ett kollektivtrafikföretag blir emellertid inte bundet av en anmälan om infrastrukturförvaltares beslut innebär att företaget inte kan bedriva den anmälda trafiken. Ett kollektivtrafikföretag är tvunget att skicka in en anmälan om kommersiell trafik till den kollektivtrafikansvariga myndigheten innan de lämnar in en ansökan om infrastrukturkapacitet till en infrastrukturförvaltare. Om infrastrukturförvaltaren inte beviljar kollektivtrafikföretagets ansökan om kapacitet kan företaget inte bedriva den anmälda trafiken eftersom den inte får tillgång till infrastrukturen. Ett kollektivtrafikföretag blir i en sådan situation enligt mitt förslag inte bunden av sin anmälan om kommersiell trafik. Genom att ett kollektivtrafikföretag lämnar in en anmälan förbinder sig företaget även att uppfylla de särskilda krav som ställs på företagen (se närmare avsnitt 9.4.4). Företaget förbinder sig även genom anmälan att uppfylla de krav på miljö och tillgänglig- hetsanpassning som den kollektivtrafikansvariga myndigheten ställt i trafikförklaringen. Det är därför viktigt att det av trafikförkla- ringen klart framgår att anmälan är bindande samt att företaget även förbinder sig att uppfylla nämnda särskilda krav samt kraven på miljö och tillgänglighetsanpassning. Kollektivtrafikföretagen är tvungna att anmäla sin avsikt att köra viss trafik utan att veta om fler företag avser att köra samma trafik. Detta kan medföra att en situation uppstår där så många kollektivtrafikföretag lämnar in en anmälan att trafiken inte blir kommersiellt bärkraftig för några av dem. Eftersom kollektiv- trafikföretagen blir bundna av sin anmälan måste de åtminstone bedriva trafik (se nedan avsnitt 9.4.4). Enligt min bedömning är detta ett problem som kommer att finnas initialt. Därefter blir marknaden mer känd för kollektivtrafikföretagen. Dessutom kommer kommersiell trafik att tillåtas redan innan den första trafikförklaringen har presenterats. Företagen kommer därför att successivt kunna lära sig marknaden (se kapitel 14). Ett öppnare marknadstillträde med resenären i centrum Den lokala kollektivtrafikansvariga myndigheten ska ta ställ- ning till om den sammanlagda trafiken som kollektivtrafik- företagen har anmält är tillräcklig i förhållande till det i trafikförklaringen uttryckta behovet av trafik. Om trafiken inte är tillräcklig kan den lokala kollektivtrafik- ansvariga myndigheten ta in den linje som trafiken avser till att omfattas av allmän trafikplikt. Den lokala kollektivtrafikansvariga myndigheten ska även ta ställning till om den anmälda trafiken berör en beviljad ensamrätt. Om trafiken inverkar menligt på en ensamrätt ska trafiken inte tillåtas.