sou · GYB344 · 2010-06-30 00:00:00 — Tyngdpunkten i rätts- skipningen skall således vara förlagd till första instans med möjlighet till överprövning i andra instans. Den tredje och sista instansen skall vara en prejudikatinstans. Genom de olika rollerna hos de tre domstolsinstanserna kan en hög grad av rättssäkerhet uppnås som rättsbildningen gynnas. För den övervägande delen av rättsskipningen anses detta vara en självklarhet. Det är svårt att se att det finns anledning att sätta kraven lägre för vissa specialområden. Handläggningstider m.m. är framför allt en fråga om resurser och prioriteringar. Det är således fullt möjligt att inom de allmänna domstolsorganisationerna åstadkomma ett snabbt förfarande genom olika regler om förtur m.m. Kravet på snabbhet utgör således inget skäl för ett specialorgan. Beträffande behovet av särskild sakkunskap uttalades i promemorian bl.a. följande (s. 19 f.): Varje rättsområde kan sägas vara unikt i varierande grad och fordra speciella kunskaper. Det finns en mängd frågor inom varje sakområde som kan prövas av domstol. Det är inte ovanligt att den som ägnar sig åt ett rättsområde anser att just detta är så speciellt i förhållande till andra områden att det även kräver en särskild ordning för domstols- prövning, dvs. att det bör finnas en särskild domstol för just det området. Konsekvenserna av ett sådant resonemang är att det skulle inrättas en specialdomstol för varje särskilt sakområde. Det säger sig självt att en sådan ordning skulle leda till en resursslukande organisation som det strider mot intresset att domstolarna har allmän kompetens. Det innebär vidare svåröverskådliga rättegångs- system och risk för kompetenskonflikter mellan domstolar. I de allmänna domstolarna och de allmänna förvaltnings- domstolarna dömer yrkesdomare med eller utan nämndemän. För att underlätta handläggningen av exempelvis invecklade mål med teknisk eller ekonomisk anknytning har man ibland frångått denna samman- sättning och förstärkt domstolen med ledamöter som har särskilda fackkunskaper. [] Som exempel från de allmänna förvaltnings- domstolarna kan nämnas de särskilda ledamöter som deltar vid mål om laglighetsprövning enligt kommunallagen m.fl. lagar. Från de allmänna domstolarna kan nämnas de särskilda ledamöter som kan ingå vid prövningen av s.k. ekobrottmål. [] Utmärkande för denna typ av ledamöter är att de skall ha särskilda kunskaper inom ett visst sak- område. Det är inte ovanligt att de har teknisk eller ekonomisk sak- kunskap. Kravet på specialkunnande inom domstolarna gäller i allmänhet inte bara tekniska frågor utan också juridiska. En jurist som arbetar inom ett begränsat område av det juridiska fältet tillägnar sig med tiden specialkunnande inom detta område. Det gäller såväl mera allmänna och förhållandevis enkla frågor om t.ex. hur lagstiftningen inom området är uppbyggt och var rättskällorna återfinns som invecklade juridiska frågor. Detta krav tillgodoses naturligtvis särskilt tydligt i special- domstolarna och i de till de allmänna domstolarna knutna särskilda domstolarna. Samma resultat åstadkommer man inom domstols- väsendet i övrigt i de fall man koncentrerar målen till vissa domstolar eller när mål speciallottas på vissa avdelningar eller rotlar inom en domstol. Av det sagda följer att krav på sakkunskap inom skilda områden inte förutsätter fristående specialdomstolar. När det gällde intresseledamöter konstaterades i promemorian att det i princip inte är lämpligt att det vid en domstols avgörande deltar ledamöter som kan uppfattas som representanter för vissa särintressen och att utgångspunkten måste vara att intresse- ledamöter inte deltar i den dömande verksamheten (s. 21 ff.). I promemorian föreslogs att Patentbesvärsrätten skulle avs- kaffas som fristående domstol och att domstolens uppgifter togs över av de allmänna förvaltningsdomstolarna. Patent- och registreringsverkets beslut skulle enligt förslaget överklagas till Länsrätten i . reglerna skulle gälla vid prövningen av dessa mål. I patentbesvärs- målen skulle dock tekniska ledamöter medverka både i länsrätten och i kammarrätten. En majoritet av de remissinstanser som yttrade sig över förslaget avstyrkte detsamma. Kritiken riktade sig bl.a. mot att instanskedjan förlängdes (från två till tre instanser) och att det skulle ta att få ett slutligt beslut till stånd, att kvaliteten på avgörandena skulle sjunka och att kompetens och sakkunskap skulle skingras. Ett betydande antal remissinstanser tillstyrkte att Patentbesvärsrätten skulle upphöra som en fristående specialdomstol men hade synpunkter på och invändningar mot de lösningar som föreslagits. Förslaget att föra över verksamheten i Patentbesvärsrätten till allmän förvaltningsdomstol föranledde inte någon åtgärd från regeringens sida. I fråga om lades det inte fram några konkreta förslag i promemorian. Det anfördes dock att Marknads- domstolen borde avskaffas som självständig specialdomstol och inordnas som en specialfunktion i . Reformen borde inriktas på att mål som prövas av ska prövas av tingsrätt i första instans och att målen inte ska kunna överklagas till . Mot bakgrund bl.a. av att reformen fordrade ytterligare överväganden beträffande forum- och förfaranderegler föreslogs inga lagändringar. Remissutfallet för slutsatserna i promemorian i denna del var blandat. En knapp majoritet av dem som yttrade sig var positiva till att inordnades som en specialfunktion i . Några av remissinstanserna menade dock att borde ha den prejudikatbildande funktionen. Av de remissinstanser som var negativa till promemorians slutsatser framhöll de flesta vikten av snabba avgöranden på marknadsrättens område och att prejudikatbildande funktion borde behållas. I ett par remissvar påpekades att en del målgrupper hos närmast är sådana som hör hemma i de allmänna förvaltningsdomstolarna. I promemorian lades inte några konkreta förslag fram angående Arbetsdomstolen. Det framhölls dock att det finns många fördelar med att renodla Arbetsdomstolens uppgifter till att avse tvister som rör framför allt tolkning och tillämpning av kollektivavtal, förenings- och förhandlingsrätten samt fredsplikten på grund av lag eller avtal. Av de remissinstanser som yttrade sig beträffande Arbets- domstolen var många positiva till den riktning som angavs i Några remissinstanser ville gå längre och helt avskaffa domstolen. Flera remissinstanser framhöll vikten av snabba förfaranden och kompetens hos domstolen på arbetsrättens område. Vidare framhölls att det nära sambandet mellan lag och kollektivavtal försvårar en sådan uppdelning som skisserats i promemorian. En fullständig sammanställning av remissvaren finns intagen i promemorian Ds 1994:17. 2.5.4Regeringens proposition Upphörande av Bostadsdomstolen m.m. Bostadsdomstolen inrättades och prövade som slut- instans överklaganden av hyresnämndernas beslut. Domstolen handlade således vissa hyresrättsliga frågor. Bostadsdomstolen av- skaffades . I propositionen 1993/94:200 Upphörande av Bostadsdomstolen m.m., som behandlade denna fråga, redogjorde regeringen relativt utförligt för sin generella syn på special- domstolar och specialisering i övrigt inom domstolsväsendet. Regeringen angav att en principiell utgångspunkt bör vara att fler- talet av de måltyper som handläggs av special- domstolar bör prövas av de allmänna domstolarna eller de allmänna förvaltningsdomstolarna (s. 29). När det gällde resurs- utnyttjande i domstolsväsendet anfördes bl.a. följande (s. 31 f.): Ett problem som i detta sammanhang bör beröras är att en alltför långt driven specialisering, särskilt om den sker med hjälp av special- domstolar för prövning av speciella frågor, kan innebära att domstols- väsendets totala resurser kan komma att utnyttjas på ett sätt som inte är det allra bästa. Inom de allmänna domstolarna och de allmänna förvaltningsdomstolarna har man i stor utsträckning överlåtit åt domstolarna själva att, med ledning av materiell och processuell lag- stiftning och annan normgivning, göra de prioriteringar som måste göras mellan olika måltyper. Det är bara i undantagsfall som regeringen och har velat utföra prioriteringen genom att föreskriva att vissa mål eller ärenden ska behandlas med förtur. Det har då främst rört frågor om frihetsberövande eller andra ingripande förhållanden i en enskilds angelägenheter. Specialdomstolarna är ett undantag från den huvudregeln på så sätt att man givit just de mål och ärenden som behandlas där en särställning genom att bryta ut dem från de övergripande prioriteringar som måste göras inom ramen för de allmänna domstolarnas eller de allmänna förvaltningsdomstolarnas verksamhet. Det är inte givet att just dessa mål och ärenden i samtliga fall förtjänar en sådan särbehandling. Det får också antas att resurserna inom domstolsväsendet som helhet utnyttjas bättre om avvägningarna mellan hur stora resurser som ska sättas in på den ena eller den andra måltypen kan ske över ett så brett fält som möjligt och alltså inom så få separata domstolsorganisationer som möjligt. När det gällde ett effektivt resursutnyttjande pekade regeringen också på att specialdomstolarna genomgående var relativt små och att kostnaden för administrationen därför blev förhållandevis hög som organisationen var sårbar och saknade flexibilitet. Det fanns också problem med att rekrytera personal till special- domstolarna, framför allt föredragande (s. 36). Vidare anfördes i propositionen att förekomsten av domstolar med speciella måltyper vid sidan av dem med mer allmän kompetens skapar avgränsningsproblem. Det framhölls att det för den enskilde ibland kunde vara svårt att hitta rätt, särskilt när en specialdomstol handlade frågor som hade beröring med dem som förekom i de allmänna domstolarna eller allmänna förvaltnings- domstolarna. Det kunde också för domstolarna själva vara oklart vilken domstol som skulle handlägga ett visst mål. Dessutom kunde det enligt regeringen inträffa att frågor som borde hand- läggas i ett sammanhang handlades i skilda domstolar. Det fanns enligt regeringen också en risk för att rättsfrågorna kunde komma att bedömas olika i skilda domstolsorganisationer (s. 36). 2.5.5Regeringens skrivelse Reformeringen av domstolsväsendet – en handlingsplan Regeringen överlämnade skrivelsen Reformeringen av domstolsväsendet – en handlingsplan (skr. 1999/2000:106) till riks- dagen. Skrivelsen innehöll en bred redogörelse för det då pågående och planerade reformarbetet i fråga om domstolsväsendet. An- gående detta reformarbete, se vidare kapitel 14. I det avsnitt i skrivelsen som är inriktat på specialdomstolarna (11.7) angavs att en allomfattad princip varit att specialdomstolar utanför de allmänna domstolarna och allmänna förvaltningsdomstolarna bör undvikas. Stor samstämmig- het sades råda om att en lösning – exemplifierad med fastighets- domstolarna och miljödomstolarna – inom de allmänna dom- stolarna i normalfallet är en betydligt bättre lösning. Personal- försörjning, ökad flexibilitet, minskad sårbarhet och högre effektivitet talade enligt regeringen för en lösning med en samman- betonade regeringen att det kunde finnas mål som bäst hanterades i en specialdomstol utanför de all- männa domstolarna eller de allmänna förvaltningsdomstolarna. I skrivelsen behandlades patentprocessen särskilt. Regeringen anförde bl.a. följande. Domstolsprövning av vissa frågor som rör det industriella rättsskyddet sker dels i Patentbesvärsrätten, dels i allmän domstol. Möjligheten att få kvalificerad bedömning i patentmål är av stor betydelse för näringslivet. Patentprocessen kräver en långtgående såväl juridisk som teknisk sakkunskap, sam- tidigt som verksamheten inte ger underlag för mer än ett begränsat antal specialister. Den speciella kompetens som krävs i patentmål bör om möjligt samlas i en domstol. Regeringen har därför tillsatt en utredning som ser över organisationen avseende dessa mål. Angående utredningens närmare uppdrag och slutsatser, se nästa avsnitt. överlämnade patentprocessutredning betänkandet Patentprocessen m.m. (SOU 2001:33) till regeringen. Utredningen, som nämndes i den skrivelse som behandlades i föregående avsnitt, hade i uppdrag att se över ordningen för prövning av patentmål och vissa andra mål inom det industriella rättsskyddet som handläggs i Patentbesvärsrätten och i . I uppdraget ingick att överväga om verksamheten i Patentbesvärsrätten, helt eller delvis, kunde inordnas i allmän domstol, i första hand . Utredningen förslog att Patentbesvärsrättens prövning av mål om patent, varumärken, mönster och växtförädlarrätt skulle föras över till . Enligt förslaget skulle den i tings- rätten sammanförda verksamheten hållas samman inom en av- gränsad enhet kallad Patentdomstolen och ges karaktären av en särskild domstol (jfr 10 kap. 17 § första stycket 1 rättegångs- balken). Utredningen föreslog vidare att Patentbesvärsrättens prövning av mål om namn och utgivningsbevis för periodiska skrifter skulle överföras till länsrätt. Utredningen bedömde att en Patentdomstol kunde tillgodose kraven på specialistkompetens hos domarna och effektivitet i hand- läggningen. Dessutom medgav kopplingen till en stor allmän domstol enligt utredningen en större flexibilitet i fråga om bl.a. administration, personalförsörjning och kompetensutveckling, vilket skulle innebära att verksamheten lättare kunde anpassas till ojämnheter i måltillströmningen och andra förhållanden. Flera remissinstanser ställde sig tveksamma till förslaget. De anförde bl.a. att förslaget inte tillgodosåg kravet på teknisk och patenträttslig kompetens i andra instans.8 Regeringen har i budgetpropositionen för (prop. 2003/04:1 Utgiftsområde 4 s. 32) anfört bl.a. att Patentbesvärs- rätten bör upphöra och att dess uppgifter bör föras över till samt att denna och andra frågor kommer att övervägas i en departementspromemoria. 8 En sammanställning av remissyttrandena finns tillgänglig i (Ju2001/2800/DOM). Till de allmänna domstolarna och de allmänna förvaltningsdom- stolarna är ett antal s.k. särskilda domstolar knutna.1 Till de särskilda domstolarna räknas fastighetsdomstolarna, miljödom- stolarna (inklusive ) och migrationsdom- stolarna (inklusive Migrationsöverdomstolen).2 Fastighets- och miljödomstolarna är knutna till några av de allmänna domstolarna medan migrationsdomstolarna är knutna till några av de allmänna förvaltningsdomstolarna. De särskilda domstolarna är specialiserade på en eller flera typer av mål och är exklusivt behöriga att pröva dessa. I fastighets- och miljödomstolarna finns ledamöter med särskild kunskap i de frågor dessa domstolar prövar. Motsvarande ledamöter finns inte i migrationsdomstolarna. Instanskedjan är kortare för mål som prövas av migrations- domstolarna och för vissa mål som prövas i miljödomstolarna än vad som gäller för flertalet mål som prövas i allmän förvaltnings- domstol eller i allmän domstol. De mål som prövas av fastighets- domstolarna följer den instansordning som normalt gäller för mål som prövas av allmän domstol, dvs. tingsrätt (fastighetsdomstol) – hovrätt – . I detta kapitel beskrivs inledningsvis de särskilda domstolarnas verksamhet och ett antal av de måltyper som handläggs vid dessa domstolar. Därefter redovisas en rapport från som redovisar den översyn av fastighetsdomstolarnas verksamhet som 1Det bör anmärkas att termen särskild domstol här inte har samma betydelse som den har i 17 § fösta stycket 1 . Termen har här en betydligt snävare innebörd än den har i . Se vidare kapitel 2 fotnot 2. 2Att fastighetsdomstolar är särskilda domstolar följer av Högsta domstolens uttalanden i bl.a. NJA 1979 s. 107. Att miljödomstolarna ska betraktas som särskilda domstolar framgår av prop. 1997/98:45 Del 2 s. 226. Mot bakgrund av de skäl som redo- visade i nämnda rättsfall och vad regeringen anförde i prop. 2004/05:170 s. 110 ff. an- gående särskilda benämningar på migrationsdomstolarna, bör även dessa domstolar betraktas som särskilda domstolar. Vidare behandlas förslag om fastighets- och miljödomstolar samt propositionen Mark- och miljödomstolar (prop. 2009/10:215), som innehåller regeringens överväganden beträffande förslag. Slutligen redovisas utvärdering av migrationsdomstolsreformen. Fastighetsdomstolarna infördes (prop. 1969:44, bet. 1LU 1969:38, rskr 1969:283). Domstolarna övertog prövningen av mål om fastighetsbildning från de s.k. ägodelningsrätterna. Bak- grunden till förändringen var främst att handläggningen vid ägo- delningsrätterna tog än vad som kunde godtas. Detta ansågs bero på bl.a. att ordföranden i ägodelningsrätten, som hade sin huvudsakliga tjänstgöring förlagd till allmän underrätt, inte kunde ägna tillräcklig tid åt fastighetsbildningsmålen. Det stora antalet ägodelningsrätter ansågs också bidra till tidsutdräkten i handläggningen, eftersom det ledde till att ägodelningsdomarna fick så begränsad erfarenhet av fastighetsbildningsmålen att de fick ägna mer tid åt dem än vad som annars skulle ha behövts (a. prop. s. 203 ff.). Bildandet av fastighetsdomstolarna innebar att antalet domstolar som handlade fastighetsbildningsmål minskade. De nya fastighetsdomstolarna kom, utöver dessa mål, även att handlägga bl.a. expropriationsmål. Särskilda bestämmelser om fastighetsdomstolar finns i lagen (1969:246) om domstolar i fastighetsmål (FDL). Det ska enligt FDL finnas en fastighetsdomstol i varje län. Regeringen kan dock föreskriva att annat område än län ska utgöra domkrets för fastighetsdomstol eller att flera fastighetsdomstolar ska finnas för samma område. Den tingsrätt som regeringen bestämmer ska vara fastighetsdomstol (1 § första stycket). Av kungörelsen (1971:549) om fastighetsdomstol framgår att 23 tingsrätter, i princip en i varje län, är fastighetsdomstolar (jfr 1 §). Därutöver är och fastighetsdomstol i vissa mål och ärenden (jfr 2 § samma kungörelse). Det innebär att 25 av landets 47 tingsrätter är fastighetsdomstolar. I FDL finns inte någon uppräkning av när lagen är tillämplig. I stället anges att fastighetsdomstol tar upp mål eller ärende enligt vad som föreskrivs i särskild lag eller annan författning. Sådana föreskrifter finns i ett stort antal författningar (se följande avsnitt). Ett mål som ska prövas av fastighetsdomstol benämns i FDL fastighetsmål (1 § andra stycket). Fastighetsmålen kan delas in i fastighetsbildningsmål, expropriationsmål, tomträtts- och arrende- mål samt övriga mål. Bestämmelser om handläggning av mål och ärenden vid fastighetsdomstolarna finns i FDL och i vissa speciallagar. I den mån någon bestämmelse saknas i dessa lagar, gäller rättegångs- balken (jfr 2 § FDL och prop. 1969:44 s. 250). Fastighetsdomstolen är som huvudregel domför med två lag- farna ledamöter, en teknisk ledamot (s.k. fastighetsråd) och två nämndemän. Från denna huvudregel finns ett antal undantag. Ord- föranden kan exempelvis bestämma att ytterligare ett fastighetsråd ska ingå i rätten. Om det föreligger särskilda skäl med hänsyn till målets omfattning eller svårighetsgrad, får ytterligare en lagfaren ledamot och en nämndeman ingå. Vidare ska rätten bestå av två lagfarna ledamöter och tre nämndemän i mål eller ärende om arrende och mål om tvångsförvaltning (3 § FDL). Det finns också ett antal fall där fastighetsdomstolen är domför utan nämndemän eller med endast en lagfaren ledamot (jfr 4 § FDL). Angående frågan om deltagande av fastighetsråd, se vidare avsnitt 6.4.1. Fastighetsdomstolarnas prövning omfattar dels förstainstans- prövningar, dels prövningar av överklagade ärenden. Till den först- nämnda kategorin hör bland annat tomträtts- och expropriations- mål. Dessa mål avgörs genom dom. Till den senare kategorin hör bl.a. mål om fastighetsbildning. Dessa mål avgörs genom utslag (se t.ex. 16 kap. 10 § fastighetsbildningslagen [1970:988], FBL). Fastighetsmål avgörs enligt huvudregeln efter huvudför- handling. Sådan förhandling hålls i samband med att domstolen håller syn på fastigheten eller, om syn inte behövs, på plats som bestäms med hänsyn främst till att minsta möjliga kostnader upp- står (10 § FDL). Många fastighetsmål avgörs dock på handlingarna. Det kan exempelvis ske om talan är uppenbart ogrundad eller att enighet om utgången föreligger (jfr t.ex. 16 kap. 8 § FBL). En fastighetsdomstols domar och utslag får som huvudregel överklagas till hovrätt (jfr 2 § FDL). I FDL finns bestämmelser om hovrättens sammansättning vid handläggning av fastighetsmål. Som huvudregel ska ett fastighetsråd ingå i hovrätten, om inte hovrätten finner att medverkan av fastighetsråd uppenbart inte behövs. Om särskilda skäl föreligger, kan hovrätten bestämma att två fastighets- råd ska delta i handläggningen. Vid behandling av frågor om prövningstillstånd ska hovrätten bestå av tre lagfarna ledamöter. Ett fastighetsråd får dock ingå i rätten i stället för en av de lagfarna ledamöterna (13 § FDL). Fastighetsråd i hovrätten ska, på samma sätt som i fastighetsdomstol, ha teknisk utbildning och erfarenhet av fastighetsbildning eller fastighetsvärdering (14 § FDL). Hov- rättens domar och utslag i fastighetsmål får, som huvudregel, över- klagas till . avgjorde fastighetsdomstolarna 1 376 mål och ärenden. 3.1.2Mål om fastighetsbildning m.m. Fastighetsbildning är en åtgärd som vidtas enligt FBL och som innebär att fastighetsindelningen ändras, att servitut bildas, ändras eller upphävs eller att en byggnad eller annan anläggning som hör till en fastighet överförs till en annan fastighet (1 kap. 1 §). Fastighetsbildning sker enligt FBL som fastighetsreglering, om den avser ombildning av fastigheter, och som avstyckning, klyvning eller sammanläggning, om den avser nybildning av fastighet (2 kap. 1 §). FBL anger relativt utförligt förutsättningarna för att fastighets- bildning ska få ske. Fastighetsbildning ska t.ex. som huvudregel ske så, att varje fastighet som nybildas eller ombildas blir med hänsyn till belägenhet, omfång och övriga förutsättningar varaktigt lämpad för sitt ändamål. Fastighetsbildning får inte äga rum, om ändamålet med hänsyn till sin art och övriga omständigheter bör tillgodoses på något annat sätt än genom fastighetsbildning (3 kap. 1 §). Inom område med detaljplan, fastighetsplan eller områdesbestämmelser får fastighetsbildning normalt inte ske i strid mot planen eller bestämmelserna (3 kap. 2 §). Fråga om fastighetsbildning prövas vid förrättning, som hand- läggs av lantmäterimyndighet (2 kap. 2 §). Förfarandet regleras i 4 kap. FBL. FBL innehåller även bestämmelser om fastighetsbestämning. Genom fastighetsbestämning avgörs frågor om hur fastighets- indelningen är beskaffad, om en ledningsrätt eller ett servitut gäller och vilket omfång rätten har och om byggnader eller andra an- läggningar hör till en fastighet enligt 2 kap. 1 § jordabalken (1 kap. 1 § FBL). Fastighetsbestämning handläggs av lantmäterimyndig- heten vid förrättning. Har fastighetsbestämningen samband med fastighetsbildning, handlägges åtgärderna gemensamt vid en för- rättning, om inte särskilda skäl föranleder annat (14 kap. 2 § FBL). Fråga som upptagits vid fastighetsbestämning avgöres genom beslut av lantmäterimyndigheten, s.k. fastighetsbestämningsbeslut (14 kap. 4 § FBL). fastighetsbildnings- och fastighets- bestämningsbeslut får överklagas till fastighetsdomstol (15 kap. FBL). Beträffande rättegången i fastighetsbildningsmål finns särskilda bestämmelser i 16 kap. FBL som bl.a. behandlar frågor om kommunicering, huvudförhandling och rättegångskostnader. Fastighetsdomstolens utslag eller beslut får, som huvudregel, överklagas till hovrätten (17 kap. 1 § FBL). Beträffande rättegången i hovrätten i fastighetsbildningsmål finns särskilda bestämmelser i 17 kap. FBL. Hovrättens utslag eller beslut får, som huvudregel, överklagas till . Även beträffande rättegången i finns särskilda bestämmelser i (18 kap.). Som ett led i fastighetsreglering kan vissa för de s.k. sakägarna gemensamma arbeten verkställas (5 kap. 1 § FBL). Gemensamt arbete ombesörjes av sakägarna enligt vad de kommer överens om.