sou · GYB388 · 2010-11-30 00:00:00 — Det är troligen bäst att låta deltagandet vara frivilligt, men är det av, bland annat, legitimitetsskäl rimligt att alla former av försörjningsstöd kräver ett aktivt deltagande. Utöver nyanlända flyktingar är det sannolikt att många anhöriginvandrare också är betjänta av att delta. Det är svårt att se varför inte även dessa erbjuds att delta och det är därför rimligt att förlänga den tidsgräns som begränsar flyktinganhörigas deltaganderätt. Introduktionsverksamhetens ersättningssystem bör vara utformade så att både deltagarna och de som anordnar åtgärderna ges incita- ment att bidra till en effektiv arbetsmarknadsetablering. Risken för att inlåsningseffekter uppstår är uppenbar och det är därför viktigt att beakta incitamentseffekter. En avvägning bör göras mellan att å ena sidan ge deltagarna en tillräckligt hög ersättning för att motivera ett aktivt deltagande men å andra sidan se till att det lönar sig att lämna programmet även för relativt låg- avlönande jobb. Incitamenten för deltagarna kan stärkas genom att de får behålla en del av ersättningen om de hittar ett jobb eller genom någon form av bonus. Ersättningen till de som Åtgärder för att förbättra utrikes föddas arbetsmarknadssituation Bilaga 4 till LU2011 anordnar insatserna bör utformas så att en koppling skapas mellan utfall och ersättning, vilket kan ske genom att en del av ersättningen hålls inne tills deltagaren fått ett jobb. får inte ersättningen kopplas så starkt till utfallet att svaga grupper nedprioriteras i verksamheten. Introduktionsverksamheten bör följas upp och utvärderas konti- nuerligt. För detta krävs dels att en nationell aktör ges ansvar för uppföljning och utvärdering, dels att det skapas databaser med den information som behövs för att meningsfulla uppföljningar och utvärderingar ska vara möjliga att genomföra. Goda kunskaper i svenska är en avgörande faktor för att lyckas med arbetsmarknadsetableringen (jmf avsnitt 4.1.3). Utrikes födda erbjuds svenskundervisning i form av svenska för invandrare (sfi).51 Nedan beskrivs kort regelverket för sfi, diskuteras de utvärderingar som gjorts av hur verksamheten fungerar, och dras slutsatser om i vilken riktning den kan behöva förändras. Svenska för invandrare (sfi) är en egen skolform inom ramen för det allmänna skolväsendet.52 Alla invandrare som fyllt har rätt att kostnadsfritt delta om de saknar grundläggande kunskaper i svenska (utom de med kunskaper i danska eller norska), och rätten att delta gäller så länge personen saknar dessa kunskaper oavsett vistelsetiden i landet. Kommunerna åläggs att aktivt verka för att nå dem som har rätt till sfi och motivera dem att delta. Kommunerna väljer själva om de vill bedriva verksamheten i egen regi eller om de vill ge andra, till exempel studieförbund eller privata utbildnings- anordnare, uppdraget att bedriva utbildningen. Sfi ska starta så snart som det är möjligt, men allra senast , om det inte finns särskilda skäl. Riktvärdet för omfattningen är 525 tim- mar, men det får över- eller underskridas beroende på elevernas behov. Undervisningen ska i genomsnitt under en fyraveckors- 51En mer detaljerad beskrivning och diskussion av sfi återfinns i SOU 2003:77 och DS 2008:19. 52Se SFS 1985:1100 och 1994:895. Bilaga 4 till LU2011 Åtgärder för att förbättra utrikes föddas arbetsmarknadssituation period omfatta minst . Kursplanen för sfi är nivågrupperad och innehåller fyra kurser (A, B, C och D) som kan läsas enligt tre studievägar (A+B, B+C och C+D). Det är möjligt att gå vidare till nästa studieväg när man genomfört den före- gående. Betyg ska ges och som hjälp i betygsättningen finns natio- nella slutprov. Kommunerna ska verka för att eleverna ges möjlighet att öva det svenska språket i arbetslivet och att sfi kan kombineras med andra aktiviteter som arbetslivsorientering, validering, praktik eller annan utbildning. Sfi ska även kunna kombineras med förvärvsarbete. Sfi finansieras dels av de schablonersättningar kommunerna erhåller för flyktingmottagningen, dels över kommunernas allmänna bud- getar. –10 ges även kommunerna en viss extra ersättning för varje flyktinginvandrare som uppnår godkänt betyg på kurs B, C eller D . Deltagarnas försörjning beror på om deltagandet sker inom ramen för introduktionspro- grammet eller ej. Deltagare i introduktionsprogram erhåller ersätt- ning enligt de regler som gäller för dessa program. Övriga deltagare i sfi kan uppbära försörjningsstöd, erhålla aktivitetsersättning om de anvisas till sfi av arbetsförmedlingen (som en åtgärd under nor- malt max ) eller erhålla studiestöd om de kombinerar sfi med andra studier till . kan flyktinginvandrare m.fl. som uppnår god- känt betyg på kurs B, C eller D få en bonus. Det bör noteras att kommunerna även efter reformeringen av introduktionsprogram- men (jmf 5.2.1) ska fortsätta ansvara för sfi. 5.3.2Erfarenheter av dagens verksamhet Sfi har utvärderats ett antal gånger, ofta med nedslående resultat. Brister har identifierats i både organisation och målupp- fyllelse. I detta avsnitt diskuteras deltagarna, verksamheten, resul- taten och arbetsmarknadseffekterna. En första fråga är vilka som deltar i sfi, vilket redovisas i Tabell 5.8. Åtgärder för att förbättra utrikes föddas arbetsmarknadssituation Bilaga 4 till LU2011 Deltagarna i sfi /09 16–19 år 20–24 år 25–39 år 40–54 år Utbildning i hemlandet: 0–3 år 4–6 år 7–9 år 10–12 år Bosniska/kroatiska/serbiska Källa: (2010). Av tabell 5.8 framgår att deltagarna är en mångfacetterad grupp där majoriteten inte är flyktinginvandrare. En mer detaljerad analys av deltagarna i sfi görs i Kennerberg och Sibbmark (2005), som stude- rar de som invandrade med register- data (se även Kennerberg (2009) samt Kennerberg och (2010)). De finner att andelen som påbörjat sfi från att de fått uppehållstillstånd varierat mellan . Ande- len var störst bland dem som kom 1993 och 1994, men har därefter Bilaga 4 till LU2011 Åtgärder för att förbättra utrikes föddas arbetsmarknadssituation En förklaring till detta kan vara att ande- len flyktingar var hög under det tidiga och att flyktingar är mer benägna att delta i sfi än övriga invandrare. En annan för- kan vara att det svåra arbetsmarknadsläget under dessa år medförde att fler deltog. Rapporten analyserar även, med hjälp av en regressionsanalys, vilka egenskaper hos individerna som påver- kar sannolikheten att delta och finner att män, ensamstående och personer med ursprung i deltar i lägre grad än kvinnor, gifta, och personer med ursprung i det , och . Kennerberg (2009) studerar icke-deltagarna och drar slutsat- sen de som inte har deltagit ofta är personer som står närmare arbetsmarknaden än de som har deltagit. Hon finner även att icke- deltagarna arbetar i högre grad än deltagarna, men att det även finns en relativt stor grupp av icke-deltagare som inte arbetar alls. En andra fråga är hur sfi-verksamheten ser ut vad gäller individ- anpassning, flexibilitet, samverkan och möjlighet att kombinera sfi med andra aktiviteter. Statskontoret (2009) undersöker detta i en omfattande enkätstudie riktad till kommunerna. Tabell 5.9 redo- visar några indikatorer för verksamheten. Åtgärder för att förbättra utrikes föddas arbetsmarknadssituation Bilaga 4 till LU2011 Efter studieväg (1,2,3) Efter kurs (A,B,C,D) Efter studieväg och kurs Källa: Statskontoret (2009b). Av tabell 5.9 framgår att de flesta kommuner kartlägger deltagarnas bakgrund och försöker nivågruppera. Uppdelningen är dock sällan fullständig så i realiteten sker ofta samläsning med både låg- och högutbildade deltagare. Lite drygt en tredjedel av kommunerna erbjuder yrkesanpassad sfi och många erbjuder flexibla undervis- ningsformer. av deltagarna erbjuds praktik. Denna siffra förefaller dock osannolikt hög; enligt (2010) har av sfi deltagarna /09 fått praktik. En tredje fråga är hur studieresultaten ser ut för de som deltagit i sfi. Ett mått på detta är hur stor andel som uppnått godkänt på sfi Bilaga 4 till LU2011 Åtgärder för att förbättra utrikes föddas arbetsmarknadssituation efter att studierna påbörjats. Tabell 5.10 visar studieresultaten till och med /09 för dem som påbörjade sfi /07. Tabell 5.10 Studieresultat till och med /09 för de elever som påbörjat sin utbildning /07 fördelade efter ålder, utbildningsbakgrund och modersmål 16–19 år 20–24 år 25–39 år 40–54 år 0–3 år 4–6 år 7–9 år 10–12 år Källa: (2010). Åtgärder för att förbättra utrikes föddas arbetsmarknadssituation Bilaga 4 till LU2011 Av tabell 5.10 framgår att slutfört minst en kurs efter påbörjad utbildning, men har slutfört den sista kursen (kurs D). har avbrutit utbild- ningen och deltar fortfarande. Det är också tydligt att ju mer utbildning individerna har från hemlandet desto bättre blir utfallet. Andelen godkända varierar även med nivån på kursen. Av dem som läste på den lägsta nivån uppnådde av dem som påbörjade studierna /03 godkänt , medan motsvarande siffra var av dem som läste på den högsta nivån (se DS 2008:19). revisorer (2000a) har använt regressionsanalys för att avgöra vilka faktorer som har bety- delse för möjligheterna att uppnå godkänd sfi-nivå. Man finner att äldre elever har svårare än yngre att uppnå godkänt, utbildnings- bakgrunden spelar en stor roll, språklig bakgrund spelar en mindre roll och lärartätheten har betydelse. I samma studie skickades även en enkät ut till utbildningsanordnarna, vilken visar att vanliga orsa- ker till att eleverna inte klarar sfi uppges vara låg utbildning från hemlandet, avsaknad av studievana, sjukdom och låg motivation. Ett speciellt anmärkningsvärt faktum är den höga andelen som avbrutit sina studier. Tabell 5.11 visar de vanligaste orsakerna till avbrotten. Tabell 5.11 Orsaker till att nybörjare 2005/06 avbrutit studierna /08 eller tidigare Totalt antal som avbrutit därav på grund av Källa: (2009b). Av tabell 5.11 framgår att de allra flesta som avbrutit sfi gjort det av okänd anledning, vilket gör det svårt att veta både om avbrottet är tillfälligt eller permanent och vad som i övrigt har hänt med dessa Bilaga 4 till LU2011 Åtgärder för att förbättra utrikes föddas arbetsmarknadssituation individer efter avbrottet. Statskontoret (2009) analyserar vilka som avbryter sfi och finner att deltagare som är äldre, lågutbildade eller invandrat av andra skäl än som flyktingar avbryter utbildningen i högre utsträckning. Man finner även att färre avbryter sfi om arbetslösheten är hög. Slutligen finner man att av dem som avbrutit sfi av okända skäl hade varit sysselsatta följande år (vilket faktiskt är lite högre än för dem som avslutat sfi med godkänt resultat). En fjärde fråga är hur sfi påverkar deltagarnas arbetsmarknads- etablering. Statskontoret (2009) rapporterar att av dem som uppnått godkänt på sfi var sysselsatta följande år. Detta säger dock inget om effekten av sfi. (2008) konstaterar, efter konsultationer med fors- kare, att sfi:s effekter aldrig har utvärderats och att detta beror på att befintlig statistik och traditionella metoder inte medger sådana utvärderingar. Utvärderingar av sfi försvåras av att det finns icke- observerbara faktorer som påverkar såväl deltagande och studie- resultat som arbetsmarknadsutfall. För att komma runt detta pro- blem krävs antingen mer detaljerade data eller kontrollerade expe- riment där deltagarna fördelas slumpmässigt mellan olika alternativ. Även internationellt saknas välgjorda effektstudier av språkunder- visning för nyanlända. En studie som trots dessa problem försöker analysera arbets- marknadseffekterna av sfi är Kennerberg och (2010). I stu- dien matchas deltagare och icke-deltagare baserat på observerbara egenskaper. Resultaten visar att de som deltar inledningsvis har lägre sysselsättning och förvärvsinkomster än jämförbara personer som inte deltar, men att i är inkomsterna jäm- förbara och sysselsättningsgraden högre för deltagarna. Speciellt kvinnor och lågutbildade verkar gynnas av sfi. Resultaten visar även att utfallet för dem som avbryter sfi liknar utfallet för dem som aldrig deltagit. Man kan dock inte bortse från att dessa resultat kan påverkas av icke-observerbara skillnader mel- lan grupperna. En femte fråga är hur arbetsgivare och arbetsförmedlingen uppfattar värdet av genomgången sfi. revisorer (2000a) försöker undersöka detta genom att intervjua handläggare på arbetsförmedlingen. Arbetsförmedlarna verkar generellt anse att de arbetssökande som genomgått sfi kan för lite svenska för att kunna ta ett arbete och att språkkunskaperna inte heller är tillräckliga för att delta i många arbetsmarknadspolitiska program (se även Stats- Åtgärder för att förbättra utrikes föddas arbetsmarknadssituation Bilaga 4 till LU2011 kontoret (2009)). Vanliga synpunkter är att sfi måste bli bättre och ge mer kvalificerade språkkunskaper i yrkessvenska. För dem som inte genomgått sfi bedömdes chanserna att få ett arbete som när- mast obefintliga och dessa anvisades av de flesta arbetsförmedlingar till sfi. Studien pekar ut en motsättning i bedrivandet av sfi. Å ena sidan tyder det faktum att under hälften av deltagarna uppnår god- känt resultat på att kraven är för höga. Å andra sidan menar arbetsförmedlarna att sfi ger för dåliga kunskaper i svenska för att individerna ska kunna ta ett arbete eller delta i ett arbetsmarknads- politiskt program. Det finns inga mer systematiska stu- dier av vad arbetsgivarna anser om sfi. Även i de flesta andra europeiska länder förekommer språkkur- ser riktade mot invandrare. Omfattningen är vanligen mellan 200 och . och utmärker sig med en omfattning på 2 000 respektive (för dem med extra stora behov). ökar risken för inlåsningseffekter med längden på utbildningen (se (2008, 2009b) samt m.fl. (2009)). Sammantaget är det väl belagt att sfi har ett antal brister, vilka kortfattat kan sammanfattas i följande punkter: En låg andel av deltagarna uppnår godkänt resultat inom en rimlig tid. har under två tredjedelar uppnått godkänt på minst en kurs, medan övriga antingen avbrutit eller fortfarande finns kvar i utbildning. Många av avbrotten sker dessutom av okända skäl. Bristande individanpassning och flexibilitet. Alltför ofta placeras deltagare med olika bakgrund i samma grupp, och möjligheterna till flexibilitet är begränsade i många kommuner. Yrkesanknuten sfi förekommer, men långtifrån överallt. Oklarhet råder om godkänd sfi ger deltagarna de kunskaper i svenska som de behöver för att etablera sig på arbetsmarknaden. Arbets- förmedlingens handläggare verkar inte anse att sfi ger tillräckliga kunskaper och det är okänt vad företagen anser. Det råder även osäkerhet om lärarnas kompetens är tillräcklig, och många lärare saknar utbildning i svenska som andra språk. Bilaga 4 till LU2011 Åtgärder för att förbättra utrikes föddas arbetsmarknadssituation 5.3.3I vilken riktning bör dagens verksamhet förändras? Goda språkkunskaper i svenska är med all säkerhet en nyckelfaktor för en lyckad arbetsmarknadsetablering. En väl utformad sfi bör ha goda förutsättningar att ge deltagarna detta. Att utforma sfi opti- malt är dock svårt med tanke på att deltagarnas bakgrund skiljer sig kraftigt åt, möjligheterna att erbjuda flexibla lösningar kan vara begränsade i mindre kommuner, det är svårt att veta vilka krav på språkkunskaper som ställs i arbetslivet och det är svårt att undvika inlåsningseffekter. Ett antal slutsatser kan dock dras om i vilken riktning dagens sfi kan behöva utvecklas för att bättre bidra till en snabb arbetsmarknadsetablering. Sfi bör starta snabbt efter den nyanländes ankomst till kommunen och utgå från personens bakgrund och önskemål. Chansen att få ett jobb för en person utan svenskkunskaper är mycket begrän- sad, vilket gör det mycket angeläget att språkstudierna startar snabbt. Det är även viktigt att de som har en stark utbildnings- bakgrund ges möjlighet att bedriva intensiva studier i ett högt tempo, medan de med mer begränsad utbildning ges möjlighet att bedriva studier i en lugn takt. Sfi bör bedrivas på ett flexibelt sätt och gå att kombinera med förvärvsarbete. Visserligen kan det vara svårt för mindre kom- muner att erbjuda yrkesbaserad sfi eller undervisning och , men möjligheterna att erbjuda undervisning på distans, eller i samverkan med närliggande kommuner, företag och andra utbildningsanordnare, bör då prövas. Särskilt viktigt är att sfi går att kombinera med förvärvsarbete så att inte deltag- arna måste avstå från att arbeta och/eller söka jobb för att kunna delta i studierna (dvs. inlåsningseffekter undviks). Kontakter med arbetslivet under språkutbildningen är dessutom viktiga för att skapa kontakter och motivation, vilket exempelvis kan ske genom yrkesinriktad sfi i samverkan med arbetslivet. Sfi bör utformas så att både deltagarna och utbildningsanordnarna ges incitament att se till att studierna bedrivs effektivt. Detta kan exempelvis ske genom att deltagarna ges någon form av bonus om de uppnår godkända resultat och/eller om ersättningen till de som anordnar utbildningen knyts till måluppfyllelsen. Den senare lösningen bör även ge utbildningsanordnarna incitament att anställa kompetenta lärare. får inte ersättningen kopplas så starkt till utfallet att svaga grupper nedprioriteras i verksamheten. Åtgärder för att förbättra utrikes föddas arbetsmarknadssituation Bilaga 4 till LU2011 Sfi:s innehåll och omfattning bör förankras hos arbetsmarknadens parter. Det är viktigt att betyg om genomgången sfi uppfattas som ett bevis på goda kunskaper i svenska. Detta underlättas sannolikt om samverkan sker med arbetsmarknadens parter om kursplanernas utformning samt genom att en större del av språkutbildningen sker ute i arbetslivet. Ofta kan det vara svårt för rekryterande företag att värdera den utbildning och arbetslivserfarenhet som en sökande har förvärvat i sitt hemland. Det finns klar evidens för att arbetsgivare betraktar utbildning och erfarenhet från utlandet som mindre värd än mot- svarande kompetens från det egna landet (jmf avsnitt 4.1.2). Osä- kerhet om de arbetssökandes kompetens kan leda till att arbets- givare väljer bort utrikes födda sökande (dvs. statistisk diskrimine- ring). För att underlätta bedömningen av utländsk kompetens kan validering därför erbjudas. Validering definieras som en process som innebär en strukturerad bedömning, dokumentation och erkännande av kunskaper och kompetens som en person besitter oberoende av hur de förvärvats.54 Definitionen av begreppet vali- dering är således mycket bred, men i praktiken avses ofta en jäm- förelse mellan den utländska kompetensen och motsvarande svensk utbildning och/eller yrkeskrav. I detta avsnitt beskrivs dagens vali- deringsverksamhet, diskuteras de utvärderingar som gjorts av denna verksamhet, och dras slutsatser om vad som är viktigt för att denna verksamhet ska fungera tillfredsställande. Ett antal myndigheter ansvarar för att bedöma eller pröva utländsk kompetens, och länge fanns det ingen nationell myndighet som hade ett samordnat ansvar. har dock den nyinrättade Myndigheten för (Yh) getts ett sådant ansvar, vil- 53Begreppet validering lanserades i av 1996. Validering på gymnasienivå har behandlats i ett antal statliga utredningar, till exempel i SOU 1998:165, SOU 2001:78 och DS 2003:23. Internationellt finns centre for the develop- ment of vocational training (CEDEFOP) som arbetar med dessa frågor. För en litteratur- översikt se Colardyn och Björnåvold (2004) eller , och (2003). 54DS 2003:23, sid. 19. Bilaga 4 till LU2011 Åtgärder för att förbättra utrikes föddas arbetsmarknadssituation ket bland annat innebär att man upprättat en internetportal med information till den som behöver validering (www.validerings- info.se). Även i nya systemet för introduktionsprogrammen beto- nas Arbetsförmedlingens ansvar för att se till att validering ingår i introduktionen. Nedan beskrivs kortfattat dagens verksamhet. Bedömning av utländsk högskoleutbildning för att söka arbete. Vad gäller avslutad utländsk högskoleutbildning är det Högskole- verket (HSV) som bedömer sådan utbildning. Bedömningen base- ras på de handlingar som den sökande bifogar sin ansökan och HSV ger ett utlåtande som jämför den utländska utbildningen med närmast motsvarande svenska utbildning beträffande nivå, omfatt- ning och innehåll. Utlåtandet uttrycks i termer av svenska examina, men utan angivande av poäng och kan närmast ses som en rekom- mendation till arbetsgivarna om den ungefärliga svenska motsva- righeten till individens utbildning. För yrken med krav på legitima- tion gäller speciella regler; exempelvis utfärdar behörighet för lärare, för hälso- och sjukvårds- yrkena och för veterinäryrket. Här tas även hän- syn till yrkeserfarenhet och vanligen krävs kompletteringar, i form av kurser, praktik etc. innan behörighet utfärdas. HSV bedömer inte oavslutad högskoleutbildning. Bedömning av annan postgymnasial utbildning för att söka arbete. Vad gäller slutförd postgymnasial utbildning som inte bedrivits på ett universitet eller en högskola är det Myndigheten för (Yh) som bedömer sådan utbildning. Den sökande skickar in handlingar som styrker att utbildningen slutförts och Yh ger ett utlåtande som kortfattat beskriver den utländska utbildningen och vilken svensk examen den motsvarar. Utlåtandet kan sedan använ- das för att visa en arbetsgivare vilken utbildning individen har. Bedömning av annan utbildning för att söka arbete: Vissa möjlig- heter finns att få en utbildning på gymnasial nivå bedömd av Skol- verket. Den som genomgått en utbildning där auktorisation krävs ska vända sig till ansvarig myndighet. Bedömning av utländsk gymnasieutbildning för att söka till efter- gymnasial utbildning. Vad gäller utländska utbildningar på gymna- sienivå för behörighet till svensk högskoleutbildning är det Verket för Högskoleservice (VHS) som bedömer sådan utbildning. För att VHS ska bedöma gymnasieutbildning krävs dock att den är avslu- tad. Även här baseras bedömningen på de handlingar som den sökande bifogar sin ansökan. VHS gör sedan en preliminär bedöm- ning av hur individens betyg bedöms . Åtgärder för att förbättra utrikes föddas arbetsmarknadssituation Bilaga 4 till LU2011 anger vilka olika behörigheter det utländska betyget motsvarar i . Det finns dock inte något krav på att VHS ska ha gjort en sådan bedömning för att individen ska kunna söka en svensk hög- skoleplats. Det är de enskilda lärosätena som själva bedömer och beslutar om behörighet, antagning eller tillgodoräknande av utländsk utbildning. Enskilda lärosäten kan dock ge VHS i uppdrag att besluta om en individ uppfyller kraven för behörighet. och högskolor kan även begära experthjälp av HSV för att bedöma värdet av utländsk utbildning. Det är även de enskilda lärosätena som bedömer om utländsk utbildning och/eller yrkes- erfarenhet ska få tillgodoräknas inom ramen för en högskole- utbildning. Validering av reell kompetens. Vad gäller validering av reell kom- petens är bilden mer splittrad och det finns inget nationellt regel- verk. Valideringsverksamhet i olika former pågår dock på många håll i landet i samarbete med branschorganisationer. För många yrken har det tagits fram kriterier för hur en validering ska gå till.