sou · GYB39 · 2010-02-04 00:00:00 — Med den uppgiftsfördelning som föreslås gäller detta framför allt administrationen av strukturstödet till fisket, som i jämförelse med jordbruks- och landsbygdsstöden är relativt begränsat i omfattning men som ändå kräver omfattande resurser för administration och kontroll. Möjligheter finns här att utveckla gemensamma rutiner för regelarbete, IT-stöd för administration av stöd, finansiell kontroll m.m. Utredaren delar också bedömningen att en integrerad stödadministration skulle kunna skapa bättre förutsättningar för ett effektivare samarbete mellan central och regional nivå vad gäller hantering av stöd. Utredaren har i sitt arbete prövat även andra organisatoriska lösningar inom ramen för ansvarsområde. När det gäller finns ett motsvarande sektorsansvar när det gäller en hållbar utveckling av skogsbruket och skogsnäringen. Genom att skogspolitiken dock inte är EU- gemensam, och att den delvis arbetar med andra styrformer och förutsättningar, bedöms de verksamhetsmässiga sambanden vara Förslag till ny organisation för vissa fiskefrågor Övriga myndigheter inom ansvarsområde har inte bedömts vara aktuella. Den föreslagna organisationsförändringen innebär att får ansvar för fisket som näringssektor liksom frågor om fritidsfiske och vattenbruk samt förvaltningen av fiskeprogrammet. Detta omfattar följande verksamheter och uppgifter: främjande av fiskerinäringen, uppföljning, utvärdering och information om utvecklingen inom fiskerinäringen, inklusive insamling av ekonomiska grunddata om fisket och fiskberedningsindustrin, främjande av vattenbruk, främjande av allmänhetens fiskemöjligheter, fritidsfiskebaserad verksamhet och fisketurism frågor kopplade till fiskberedningsindustrin, frågor om sysselsättning i fiskerinäringen, regional tillväxt och utveckling, hantering av strukturstöd, fördelning av medel ur anslag 1:15 och 1:16, marknads- och handelsfrågor samt konsument- och livsmedelsfrågor. Utredaren bedömer att de verksamheter som övergår till så långt möjligt bör integreras i myndigheten övriga organisation och verksamhet för att uppnå de önskvärda synergieffekterna. Synergier och vissa rationaliseringar vad gäller gemensamma funktioner och stöd bör vara rimliga att uppnå vid integreringen i . De uppgifter som överförs bedöms omfatta cirka 20 årsarbetskrafter vid . Därtill kommer resurser för motsvarande central administration och OH- kostnader. Sammantaget bedöms detta motsvara ett förvaltningsanslag på . De närmare kostnadsberäkningarna och konsekvenser för anslagen på statsbudgeten redovisas i Förslag till ny organisation för vissa fiskefrågor Utredaren har i dessa frågor samrått med Utredningen om en myndighet för havs- och vattenmiljöfrågor. 4.4Regeringskansliets berednings- och förhandlingsarbete Som framgår av direktiven är ett viktigt krav på den framtida organisationen av fiskefrågorna att den effektivt ska kunna bistå regeringen i genomförandet av och förhandlingarna inom ramen för den gemensamma fiskeripolitiken. I tidigare avsnitt har beskrivits det nära samarbete mellan och Jordbruksdepartement och som förvaltningsmyndighet som krävs i arbetet med utformningen och genomförandet av fiskeripolitiken. Genom de förändringen av myndighetsstrukturen som föreslås delas ansvaret för förvaltningen och genomförandet av fiskeripolitiken mellan två myndigheter. Förslaget innebär i sig inget behov av ändringar ansvarsfördelningen inom men innebär enligt utredarens mening att kraven ökar på och det ansvariga departementets samlade styrning och på samordningen mellan berörda departement. Det kan vidare göras gällande att den högre ambitionsnivå som regeringen angivit för havspolitiken och det långsiktiga nyttjandet av levande resurser såsom fisk framgent ställer krav på en förstärkt och förändrad strategisk kompetens i som stöd för regeringens förhandlingsarbete i EU. En aktuell fråga är bland annat den pågående översynen av den gemensamma fiskeripolitiken. Utredaren gör mot denna bakgrund bedömningen att resurser för beredning, samordning och förberedelser av förhandlingar som avser den gemensamma fiskeripolitiken behöver förstärkas. Den närmare dimensioneringen av förstärkningen bör kunna fastställas efter en genomgång av berednings- och samverkansformer men bedöms av utredaren kunna handla om 2–4 årsarbetskrafter, motsvarande ca 2–. Förstärkningen föreslås genomföras i samband med strukturförändringen genom att resurser överförs från nuvarande anslag till anslag. Utredaren har även i dessa frågor samrått med Utredningen om en myndighet för havs- och vattenmiljöfrågor. Förslag till ny organisation för vissa fiskefrågor Utredaren har lagt sitt förslag om organisatorisk lösning med utgångspunkt i de förslag som redovisas av Utredningen (M 2009:01)om en myndighet för havs- och vattenmiljöfrågor. Detta förslag innebär att samtliga fiskeförvaltningsfrågor med undantag av de frågor som rör främjandet av fiskerinäringen, allmänhetens fiske och fritidsfiske, vattenbruk samt förvaltningen av fiskeprogrammet överförs till den nya myndigheten för havs- och vattenmiljöfrågor. Motivet som anges av utredningen är att regleringen och kontrollen av fisket utgör en sådan avgörande resursfråga för havens ekosystem att ansvaret för dessa frågor bör ligga i den myndighet som har det övergripande ansvaret för havs- och vattenmiljöfrågorna. Direktiven för utredningsarbetet (dir. 2009:64, dir. 2009:100) anger båda att den nya myndigheten ska vara central förvaltningsmyndighet med ett övergripande nationellt ansvar för havs- och vattenfrågorna. Av direktiven framgår emellertid inte att den nya myndigheten också skulle vara ansvarig för genomförandet av beslut och åtgärder inom olika områden eller sektorer, såsom exempelvis fisket. I uppdraget betonas snarare uppgiften för den nya myndigheten att stärka den centrala samordningen och koordineringen av insatser inom vattenområdet som utförs av olika myndigheter och andra aktörer, och att härvid undanröja de tidigare brister och problem som funnits vad gäller ansvarsförhållanden och gränsdragningar. När det gäller fiskerifrågorna specifikt står att utredaren ska ta ställning till hur avgränsningen ska ske till arbetet med fiskeriförvaltningen m.fl. frågor och, vidare, avgränsningen mot de förhandlingar som sker inom EU om den gemensamma fiskeripolitiken. Kritik har dock för utredningsarbetet framförts mot denna inriktning i direktiven. Man har här menat att förvaltningen av havsmiljöfrågor och fisket inte kan separeras utan att den nya myndigheten också måste ha möjlighet att styra uttaget av fisk som bedöms utgöra en av ekosystemets viktigaste beståndsdelar. Den lösning som presenteras av utredningen om en myndighet för havs- och vattenmiljöfrågor kan mot denna bakgrund uppfattas som välmotiverad och riktig. finns i de argument som anförts en presumtion rörande den gemensamma fiskeripolitikens och möjligheterna att påverka dess inriktning i den Förslag till ny organisation för vissa fiskefrågor nationella tillämpningen som synes vara grundad på uppfattningen att denna kan ges en väsentligt annan inriktning än vad som är fallet. Den gemensamma fiskeripolitiken är baserad på en lagstiftning beslutad på EU-nivå och som ska tillämpas i enlighet med de mycket detaljerade föreskrifter som beslutas gemensamt av medlemsstaterna. När det gäller politikens inriktning kan vidare erinras om att den svenska linjen i fråga om fiskeripolitiken länge hävdat behovet av en långsiktig och hållbar förvaltning av fisket och ekosystemen i havet, vilket också präglar den verksamhet som bedriver . Vidare kan hävdas att den nya myndigheten riskerar att få en otydlig roll som både central samordnande myndighet och sektorsansvarig myndighet för fisket. En jämförelse kan här göras med de överväganden som utredningen om den nya havs- och vattenmiljömyndigheten i sitt betänkande gör avseende vattenmyndigheterna. Enligt utredarens mening finns alternativ till den föreslagna uppdelningen av fiskeriförvaltningen som innebär att ansvaret för fiskeriförvaltningen hålls samman på ett sätt som bättre stämmer överens med ramarna för den gemensamma fiskeripolitiken och som också har bättre förutsättningar för att samlat stödja målsättningarna om en ekonomiskt, miljömässigt och socialt hållbar utveckling av fisket och fiskerinäringen. Med denna utgångspunkt är också en alternativ lösning att frågan om avgränsning mot fiskeförvaltningsfrågorna görs på sådant sätt att den nya myndigheten för havs- och vattenmiljöfrågor får inflytande på övergripande nivå genom en tydlig strategiskt samordnande och övervakande roll medan en annan förvaltningsmyndighet får ansvara för det operativa genomförandet av förvaltnings- och kontrollåtgärder inom ramen för gemensamma fiskeripolitiken. I detta alternativ skulle den nya myndigheten tillföras de verksamheter och resurser i som avser allmänna havs- och vattenmiljöfrågor samt forsknings- och utvecklingsverksamheten som stöd för myndighetens övervakande och samordnande roll. De verksamheter som skulle föras till den myndighet som blir ansvarig för fiskeförvaltningen skulle vara merparten av , dock med undantag av utredningskontorens verksamhet, samt kontrollavdelningens verksamhet. borde också kunna ha ett samordnande ansvar för datainsamlingen och rapporteringen till EU/ICES och disponera medel motsvarande kostnaderna för upphandling av de Förslag till ny organisation för vissa fiskefrågor biologiska data och beståndsuppskattningar som utförs av till exempel den nya havs- och vattenmiljömyndigheten. När det slutligen gäller Swedmars verksamhet bedömer utredaren att en närmare prövning av verksamheten kan behöva göras mot förvaltningsmyndighetens kärnuppgifter. Utredaren bedömer även i detta fall att är den lämpliga myndigheten för denna uppgift. De synergier som redovisas ovan i avsnitt 4.2 gäller även för detta alternativ, men ett ytterligare skäl är kompetens och erfarenhet i EU-arbetet som genomförande förvaltningsmyndighet och expertstöd till regeringen. De verksamheter som i detta alternativ skulle föras över till bedöms motsvara cirka 100 årsarbetskrafter avseende kärnverksamheten. Till detta kommer resurser för motsvarande central administration och verksamhetsstöd. Sammantaget bedöms detta motsvara ett förvaltningsanlag på . Härutöver skulle disponera medel motsvarande den anslagsfinansierade delen av kostnaderna för datainsamlingen, som bedöms uppgå till . Den här skisserade alternativa lösningen utesluter inte heller en annan lösning . Som tidigare framgått pågår en översyn av den gemensamma fiskeripolitiken. Ansatsen i s.k. grönbok är att politiken bör förändras i riktning mot ökad långsiktighet i resursförvaltningen och en minskad detaljreglering på politisk nivå. Skulle en sådan förändring äga rum kan det enligt utredarens bedömning finnas skäl att åter se över roll- och ansvarsfördelningen i förvaltningen. 5 Konsekvenser av förslagen De uppgifter som överförs och som redovisas i avsnitt 4.3 bedöms motsvara cirka 20 årsarbetskrafter vid . Till detta kommer resurser för motsvarande central administration och verksamhetsstöd. Sammantaget innebär detta en kostnad på . De uppgifter som överförs till finansieras i huvudsak från förvaltningsanslag 1:14 samt i viss mån från anslag 1:15 och 1:16 när det gäller tekniskt stöd för administration av fiskestrukturstöden. Samtliga anslag anvisas under utgiftsområde 23 Jord- och skogsbruk, fiske med anslutande näringar. Ekonomisk statistik för fiskerinäringen som tas fram i samband med rapporteringen enligt finansieras även till viss del av EU-medel. För de förvaltningsuppgifter som överförs till beräknar utredaren sålunda att ska föras från anslag 1:14 till anslag 1:9 under utgiftsområde 23. Utredaren har i dessa frågor samrått med Utredningen om en myndighet för havs- och vattenmiljöfrågor. När det gäller sakanslagen innebär den ändrade myndighetsstrukturen och ansvarsförhållandena att dispositionsrätten till de sakanslag som rör strukturstöd till fisket, anslag 1:15 respektive 1:16, övergår till . Dispositionsrätten till det sakanslag som rör fiskevård, anslag 1:17 övergår till den nya myndigheten för havs- och vattenmiljöfrågor, varvid dock måste beaktas att en mindre del av anslaget har disponerats för fångststatistik för fritidsfiske. 5.2Konsekvenser för fiskefrågornas hantering Uppdelningen av verksamheter och uppgifter som rör fisket och fiskeripolitiken mellan den nya havs- och vattenmyndigheten och ställer krav på god samverkan och väl utvecklade samarbetsformer mellan myndigheterna. Utredaren vill i detta sammanhang peka på några områden där samverkan behövs. När det gäller genomförandet av strukturåtgärder inom fiskeprogrammet, som utgör en del av EU:s gemensamma fiskeripolitik, kommer det att finnas behov av ett regelbundet samråd med den nya havs- och vattenmiljömyndigheten i genomförandet och uppföljningen av åtgärder. Främst gäller detta de strukturåtgärder som genomförs i syfte att minska fiskekapaciteten och som har ett nära samband med den övriga fiskeriförvaltningen. Även i andra delar av programmet, till exempel i fråga om olika miljöåtgärder som finansieras från fiskeprogrammet, kan sådana regelbundna avstämningar behövas. Ett annat område där myndigheterna behöver ha ett nära samarbete är insamlingen och rapporteringen av data enligt EU:s datainsamlingsförordning. En lämplig lösning kan vara att den nya myndigheten får det samlade ansvaret för rapporteringen av data och själva ansvarar för framtagandet av biologiska data. När det gäller ekonomiska och sociala data och uppgifter som avser fiskenäringen bör myndigheten kunna erhålla sådana uppgifter från . De bidrag som utgår från EU till datainsamlingen bör även täcka kostnader för denna del av arbetet. En mer generell fråga gäller hur sektorsansvaret för miljöintegrering och hållbar utveckling i fisket och fiskenäringen genomförs i den nya myndighetsstruktur som föreslås och i vilken övertar ansvaret för de verksamheter som rör främjandet av fiskerinäringen. Frågor som rör miljökvalitetsmål, målen för en hållbar utveckling m.m. kan i detta sammanhang behöva utredas. Även deltagandet i det internationella samarbetets olika fora kan behövas övervägas i de fall gränsdragningen inte entydigt följer en uppdelningen mellan miljöfrågor och näringsfrågor. Länsstyrelsernas arbete med fiskefrågor Förutsättningar för länsstyrelsernas arbete kommer att påverkas av den föreslagna uppgiftsfördelningen mellan myndigheterna. När det gäller frågor om miljöfrågor, fiskevård och fisketillsyn kommer den nya myndigheten för havs- och vattenmiljöfrågor att vara central förvaltningsmyndighet. Så gäller också vad gäller tillståndsgivning för vattenbruk som sker enligt och fiskelagsstiftningen. För en närmare beskrivning av konsekvenserna för länsstyrelserna arbete i dessa frågor hänvisas till det betänkande som lämnas av utredaren för en ny myndighet för havs- och vattenmiljöfrågor (dir. 2009:64). När det däremot gäller länsstyrelsernas roll i genomförandet av fiskeprogrammets åtgärder kommer att vara förvaltningsmyndighet, i likhet med vad som gäller för Landsbygdsprogrammet. Härigenom bör förändringen kunna leda till förenklingar för länsstyrelsernas arbete. Som tidigare nämnts bör det med en samlad hantering av både landsbygds- och fiskeprogrammet också vara möjligt att också utveckla och effektivisera genomförandet av programmen. Som konsekvens av att ansvaret för de frågor som gäller utvecklingen av fiskenäringen föreslås övergå till bör också bli den myndighet som får det samlade ansvaret för utvecklingen av vattenbruksnäringen i landet. Flera av de problem kring samordning och bristande helhetsansvar som identifierats i utredningen om vattenbruket i sitt betänkande Det växande vattenbrukslandet (SOU 2009:26) har härigenom goda förutsättningar att åtgärdas. Inom ramen för sitt ansvar för djurhälsofrågor är verksamma inom området genom att organisationen på uppdrag utföra den obligatoriska fiskhälsokontrollen av vattenbruket. blir också förvaltande myndighet för fiskeprogrammet där ekonomiska stöd kan utgå till vattenbruksverksamhet. När det gäller administrationen av fiskeprogrammet har haft en ordning som innebär att förutom att vara förvaltningsmyndighet och utbetalande myndighet också är attesterande myndighet för programmet. Den attesterande funktionen har då legat på avdelningen för fiskerikontroll. Genom den förändring som föreslås behöver denna del av administrationen av programmet förändras. Av effektivitetsskäl bör det eftersträvas att få en anpassning till den ordning som gäller i för administrationen av landsbygdsprogrammet. 5.3Konsekvenser för företagandet inom fiske När det gäller främjandet av fiskenäringen och företagande kommer dessa frågor att handhas av . kommer regler och bestämmelser som rör fiskets förvaltning, tillståndsgivning och licenser att ligga hos den nya havs- och vattenmiljömyndigheten. Enligt utredarens mening finns en uppenbar risk här för att företagens vardag kompliceras på grund av att man tvingas ha kontakt med flera myndigheter för att utöva sitt företagande. Bedömningen är därför att det är angeläget att utforma någon form av lösning som innebär en enda ingång för företagaren och som bygger på ett samarbete mellan myndigheterna. Genom att ansvaret för frågan vilar på två myndigheter bör regeringen kunna ge ett gemensamt uppdrag till myndigheterna att utarbeta ett sådant förslag i samband med att organisationsförändringen förbereds. En framtida administration av vissa En särskild utredare ska lämna förslag till en framtida organisering av de verksamheter inom som inte ska föras över till den nya myndigheten för havs- och vattenmiljöfrågor och som bör utföras av en förvaltningsmyndighet. Eftersom regeringen anser att antalet myndigheter inte ska öka är syftet att verksamheterna ska ges en lämplig organisatorisk hemvist inom ansvarsområde. Uppdraget ska redovisas . Utredningen av en myndighet för havs- och vattenmiljöfrågor I propositionen En sammanhållen svensk havspolitik (prop. 2008/09:170, bet. 2008/09:MJU29, rskr. 2008/09:299) konstaterade regeringen att det finns behov av en central förvaltningsmyndighet som bör tilldelas ansvaret för havs- och vattenmiljöfrågor. beslutade regeringen att en särskild utredare ska lämna förslag till vilka verksamheter inom i första hand , och de fem vattenmyndigheternas ansvarsområde som ska ingå i den nya myndigheten för havs- och vattenmiljöfrågor (dir. 2009:64). Enligt de direktiven ska utredaren lämna förslag till myndighetens verksamhet, ansvarsområden och regionala förankring, beskriva formerna för samordning och samverkan med andra myndigheter samt redovisa behovet av och föreslå nödvändiga författningsändringar. inleda sin verksamhet . I direktiven anger regeringen att antalet myndigheter inte ska öka och att regeringens utgångspunkt är att ska upphöra i och med att den nya myndigheten bildas. Utredaren ska bl.a. ta ställning till hur avgränsning ska ske till arbetet med fiskeriförvaltningen, fiskerikontrollens genomförande, vattenbrukets utveckling och fiskeprogrammets genomförande. Uppdraget ska redovisas . är förvaltningsmyndighet för bevarande och nyttjande av fiskresurserna och verket bedriver ett omfattande arbete såväl nationellt som inom ramen för den gemensamma fiskeripolitiken (GFP). Myndigheten har ett samlat ansvar, sektorsansvar, för miljöfrågor med anknytning till myndighetens verksamhetsområde. Myndigheten ska inom ramen för detta ansvar vara samlande, stödjande och pådrivande i förhållande till övriga parter. I ansvaret ligger att verka för ett rikt och varierat fiskbestånd, en ekologiskt hållbar förvaltning av fiskresurserna samt ett ekologiskt hållbart och miljöanpassat fiske och vattenbruk. Det inkluderar att verket ska följa och utvärdera såväl fiskresursernas som fiskerinäringens tillstånd och utveckling, bl.a. genom att främja och bedriva utvecklingsverksamhet. Häri ingår även att medverka till att stärka fisketurismen samt öka allmänhetens fiskemöjligheter. Vidare ska myndigheten medverka i strävan att nå den gemensamma fiskeripolitikens mål genom att bistå och medverka i arbetet med internationella fiskefrågor och förhandlingar. Myndigheten har ett särskilt sektorsansvar för miljömålsarbetet, det övergripande ansvaret för fiskerikontrollen och ska medverka i främjandet av regional tillväxt. hade en omslutning på . Av detta uppgick intäkter av anslag till ca . Antal anställda var 369 personer vid utgången av . Verket har sitt huvudkontor i samt verksamhet på ett antal platser i landet; , , , , , , Simpevarp och . Myndigheten är organiserad i tre avdelningar; avdelningen för forskning och utveckling, avdelningen för resursförvaltning samt avdelningen för fiskerikontroll. Forsknings- och utvecklingsarbetet på är inriktad mot att förbättra kunskaperna om fiskbestånd, fiskeriteknik och fiskets miljöeffekter såväl i havet som i sötvatten. I det ingår att samla in data om fiskbestånd och miljö, beräkna fiskresursernas storlek och hur de påverkas av fisket. Andra viktiga uppgifter är att utveckla nya, selektiva och mer miljövänliga fiskeredskap och verka för restaureringen av fiskens naturliga livsmiljöer. En betydande del av forskningen berör verkets arbete med de svenska miljökvalitetsmålen. Verket bedriver även avelsarbete och producerar rom och sättfisk, samt håller en genbank och tillhandahåller resurser för experimentell forskningsverksamhet kring vattenbruk. Betydande delar av avdelningens verksamhet utförs av och vid myndighetens havsfiskelaboratorium, sötvattenslaboratorium, kustlaboratorium och två fiskeriförsöksstationer. Avdelningen för resursförvaltning arbetar med regleringen av fisket för att uppnå en balans i nyttjandet av de svenska fiskeresurserna. Avdelningen tar fram underlag för svenska ställningstaganden inom EU i frågor om fiskekvoter och tekniska regleringar och medverkar vid utformandet av långsiktiga förvaltningsplaner för att säkerställa ett ekologiskt uthålligt fiske. Verket utformar även det nationella regelverket, främst för kustvatten och insjöar, genom bl.a. redskapsbestämmelser, fredningstider och minimimått för såväl yrkesfiske som fritidsfiske samt är ansvarigt för administration och beviljande av de licenser och fartygstillstånd som krävs för att få fiska yrkesmässigt. Andra styrmedel är rådgivning och ekonomiskt stöd till yrkesfiskare, fiskberedningsföretag och vattenbrukare. Inom ramen för Swedmar arbetar myndigheten också med utveckling av fiske och miljövård i utvecklingsländer och fungerar som stöd i samarbetet mellan EU:s nuvarande medlemsländer och kandidatländer. Till avdelningen för resursförvaltning hör även utredningskontoren som hjälper landets fem miljödomstolar med utredningar kring byggande i vatten och miljöfarlig verksamhet i sjöar, vattendrag och hav. har det övergripande ansvaret för genomförandet av den svenska fiskerikontrollen och bedriver den landbaserade kontrollen. ansvarar för fiskerikontrollens genomförande till sjöss och från luften. Avdelningen för fiskerikontroll ansvarar för kvotuppföljning och kontroll av fiskets fångster och landningar samt den officiella statistiken på fiskets område. Genom de uppgifter om fisket som samlas in av avdelningen är det möjligt att spåra den fångst som landas tillbaka till En viktig del i arbetet är att kontrollera och bedöma rimligheten av de uppgifter om fångster som lämnas in av fiskerinäringen. Med ledning av dessa uppgifter tas bl.a. beslut om att stoppa fisket när den nationella kvoten bedöms vara slut. Genom analyser av fångstuppgifter från såväl verkets som kontroller kan fisket övervakas och överträdelser mot gällande regler upptäckas. och har inrättat ett gemensamt nationellt kompetenscenter (FKC) i syfte att fördjupa och effektivisera fiskerikontrollen. Centret är de båda myndigheternas gemensamma kontaktpunkt för fiskerikontrollsamverkan inom EU.