sou · GXB339d2 · 2010-01-01 00:00:00 — 20 En funktionell beskrivning av tjänsterna (t.ex.med avseende på allmän tillgänglighet), verkar inte föreskrivas, men den verkar inte heller vara förbjuden. bedrivande av kollektivtrafik i det område som styrs av regional council. Alla förvaltningsgrenar i dess område måste hålla sig till kontrollerna. Här är några exempel på åtgärder som kan vidtas enligt detta system, och som finns i de riktlinjer som i transportministeriet publicerar: Att fastställa en minimiperiod för bedrivande av Att kräva bedrivande av kommersiella tjänster som en del Servicens nivå och kvalitet Att kräva att tjänsterna ska bedrivas med turtäthet, kapacitet och antal turer som fastställs i RPTP Att kräva att tjänsterna följer standarder för kvalitet och Att kräva att tjänsterna ska vara integrerade Att kräva gemensamma emblem, skyltar eller utförande Att kräva att trafikföretagen använder integrerad teknik Att kräva att trafikföretagen utfärdar, använder och accepterar en integrerad biljett Att fastställa och fördela integrerade avgifter Att kräva att trafikföretag tar in en integrerad avgift för Att specificera när en integrerad avgift ska betalas Att kräva att trafikföretag accepterar en andel av en integrerad avgift som full betalning för resa med företaget Att hindra att trafikföretag tar upp avgifter när en integrerad avgift redan har betalats För varje kontroll som utfärdas i RPTP måste RPTP motivera skälen för införandet, de alternativ som övervägts och de effekter som väntas av varje kontroll. Genomförandet av sådana kontroller kan påverka befintlig kommersiell trafik. Denna skyddas på ett sådant sätt att en kontroll inte kan användas för att eliminera den. Detta innebär dock inte att åläggande av en kontroll aldrig skulle kunna leda till att pågående kommersiell trafik dras tillbaka. Ett regional council kan förklara i en RPTP att all eller viss kollek- tivtrafik i dess område som beskrivs i planen måste avtalsbindas och att befintlig kommersiell trafik som beskrivs i planen därmed måste upphöra (vilket kallas ett avtalsvillkor). Detta kan göras först när ett antal test har gjorts, varvid övergångsarrangemangen ska ge visst skydd för de etablerade trafikföretagen. Sammanfattningsvis betyder det nya systemet följande: Det är nu obligatoriskt för regionala transportmyndigheter att utarbeta en regional kollektivtrafikplan om de avser att -ingå avtal om betalning för leverans av kollektivtrafik, -införa kontroll av kommersiell kollektivtrafik, -införa krav på avtal, -ge finansiellt stöd till något trafikföretag eller användare av en taxiservice eller pendeltrafik. Om det inte finns något totalt krav på avtal står det enligt detta nya system fortfarande kommersiella trafikföretag fritt att anmäla trafik som de räknar med att kunna driva på kommersiell basis. måste de dock följa de krav som ställs i kontroller och som kan ha fastställts av den regionala transportmyndigheten. Varselperioden är nu minst . Grundläggande förutsättningar för att anmäla kommersiell trafik är fortfarande bland annat att trafikföretag ska ha de intyg om yrkeskunskap som krävs, och att den föreslagna linjen måste vara lämplig för att bedriva den trafik som anmäls. En anmälan av kommersiell trafik kan fortfarande avslås om den föreslagna trafiken konkurrerar alltför mycket med en pågående avtalsbunden trafik och kan antas ha en betydande negativ effekt på den finansiella bärkraften i en avtalsbunden kollektiv- trafik. Den regionala transportmyndigheten kan fortfarande inrätta program för nedsatta taxor för särskilda befolkningsgrupper (Concessionary ). Trafikföretagen kompenseras för skillnaden mellan full och nedsatt avgift på grundval av antalet befordrade resenärer. Regionala transportmyndigheter kan fortfarande komplettera den kommersiella trafiken med avtalsbunden trafik, t.ex. för att uppnå de transportpolitiska målen i en regional tranportplan, som genom att bedriva busstrafik där ingen skulle köra på Sådan trafik måste då lämnas till trafikföretag enligt förfaranden för konkurrensutsatt upphandling. Man kan ännu inte visa något resultat av det nya systemet, då trädde i kraft först . Regional councils, som ansvarar för regional kollektivtrafik, håller på med en revision av sina riktlinjer och strategier mot bak- grund av de nya befogenheter de fått med stöd av den nya lagstiftningen. En allmän förhoppning är att Regional councils i större utsträck- ning kommer att utnyttja de nya befogenheter de har fått. Dessa befogenheter har kommit till just för att lösa ett befintligt problem, och Councils hade ett stort inflytande när den nya lagstiftningen utformades. Det kan också förväntas att avtalsbindning kan få större betydelse . En allmän tillämpning av avtalsbindning och avskaffande av den fria marknaden kan också tänkas i några områden, en uppfattning som några myndigheter har fört fram. Ändå måste speciella förfaranden fortfarande tillämpas innan sådana beslut kan tas, och det är för tidigt att dra några slutsatser i denna fråga. En trend att ersätta nettokostnadsavtal med bruttokostnadsavtal tycks vara väntad, liksom längre avtal (upp till ) och att större avtal ersätter linjeavtal. Längre och större avtal antas kunna dra till sig mera konkurrens från andra delar av landet och från utlandet. Bristen på konkurrenter är ett av de regionala transportmyndig- heternas klagomål (ofta lämnar endast ett trafik- företag offert på trafik vid konkurrensutsatt upphandling). Övergången till bruttokostnadsavtal hänger nära samman med de starka önskemålen från några regionala transportmyndigheter att integrera biljetter och taxor. Denna övergång ska dock inte tolkas som någon mera allmän övergång från att låta trafikföre- tagen ta risker och från att utnyttja trafikföretagens innovations- förmåga i samband med avtalsbindning. Den motiveras snarare av svårigheten att fördela taxeintäkter när taxorna börjar integreras och osäkerheten när det gäller de därmed förknippade riskerna, vilket gör en konkurrensutsatt upphandling av ett sådant avtal svår. Att gå tillbaka till nettokostnadsavtal skulle då vara ett andra steg sedan både myndigheten och trafikföretaget har fått bättre kunskap om de åtföljande riskerna och en välinformerad, effektiv avtals- bindning kan ordnas. 4 Avreglering i olika länder i Följande tabell ger en kort översikt av avregleringsgraden på buss- trafikområdet i ett antal länder i . För varje land anger vi om konkurrens tillämpas (konkurrens- utsatt upphandling och/eller avreglering). Vi skiljer så långt möjligt mellan situationen på , lokala och regionala marknader, långfärdsmarknader och järnvägsmarknader. : Denna tabell är endast avsedd att ge en översikt av situationen. Det är varken möjligt eller tänkt att tabellen ska täcka alla detaljer och undantag som kan finnas i de länder som ingår. Konkurrensutsatt upphandling tillämpas ofta, men inte generellt. I : konkurrensutsatt upphandling i delar av busstrafiksektorn, avtalsbindning med offentliga trafikföretag för andra transportsätt. Många traditionella (privata eller offentliga) trafikföretag. Avreglerad långfärdsbusstrafik i konkurrens med järnvägarna. Ingen konkurrensutsatt upphandling i järnvägssektorn utom i ett fall Konkurrensutsatt upphandling i delar av Helsingforsområdet i Avtalsbindning med offentligt trafikföretag för spårvagn och tunnelbana. Långfärdsbusstrafik på anbud. Ingen konkurrensutsatt upphandling i järnvägssektorn. Konkurrensutsatt upphandling tillämpas generellt, linje för linje eller i delar, för all lokal och regional busstrafik. Långfärdsbusstrafik mellan och sköts av den Även trafik i samarbete mellan Konkurrensutsatt upphandling på regionala järnvägar i några fall. Bilaga 7 SOU 2009:39 dominerar försörjningen, men en spårvagnskoncession i föremål för konkurrensutsatt Ingen konkurrensutsatt upphandling i regional busstrafik. konkurrens med fritt tillträde i regional-/pendeltrafik, men inte alltid Ny lagstiftning införs 2009, ger ett visst spelrum för alla marknadsaktörer, både privata och offentliga. Avreglerad busstrafik utanför : fritt tillträde, direkt konkurrens på gatan tillåten. Konkurrensutsatt upphandling tillämpas för att komplettera det kommersiella nätet (kommersiell, Linjevis konkurrensutsatt upphandling för busstrafik i med centralplanering och integration av Transport for (liknar den skandinaviska modellen, som ursprungligen inspirerades av Konkurrensutsatt upphandling för merparten av järnvägstrafiken, i nät, med nettokostnadsavtal. Visst begränsat öppet tillträde som komplettering till det nätet (mycket begränsad). Ökande tillämpning av konkurrensutsatt upphandling i lokal och regional kollektivtrafik, både för buss och regionala järnvägar. Lagen föreskriver obligatorisk tillämpning av konkurrensutsatt upphandling för all kollektivtrafik utom det nationella De viktigaste tätortsnäten (inklusive spårvägar och tunnelbana) har ännu inte lämnats ut till konkurrensutsatt upphandling. begärde att ministeriet skulle avskaffa kravet på konkurrensutsatt upphandling för de tre största städerna, som har ett offentligt trafikföretag. Konkurrensutsatt upphandling sker per nät i större delen av landet. Trafikföretagen har någon form av nettokostnads- eller resestimulerande avtal för resenärerna, risk för intäktsbortfall och åtminstone viss frihet att planera trafiken. den skandinaviska modellen (centralplanering, bruttokostnadsavtal och ingen frihet för trafikföretaget). Ökat utnyttjande av konkurrensutsatt upphandling för regionala Det nationella järnvägsbolaget har ensamrätt till det Inget öppet tillträde till passagerartrafik på SOU 2009:39 Bilaga 7 All kollektivtrafik bedrivs av offentligt ägda bolag i , ingen De två regionala trafikföretag som bedriver kollektivtrafik i resten av landet lämnar av sin trafik till privata underleverantörer. I tillämpar trafikföretaget konkurrensutsatt upphandling vid val av underleverantörer. I tillämpas förhandlingar. Inget fritt tillträde och ingen konkurrensutsatt upphandling i Långfärdsbussektor inte avreglerad. Ingen konkurrensutsatt upphandling och inget öppet tillträde till bedriver huvuddelen av städernas De facto inget privat tillträde, men rättsliga Några privata försök och rättsfall har förekommit , men finansieringssystemet för kollektivtrafik tenderar att gynna (offentligt ägda) etablerade trafikföretag. Nästan ingen konkurrensutsatt upphandling, endast en början på sina håll, myndigheter tvekar ännu att tillämpa den och det finns De som har börjat, tillämpar antingen bruttokostnadslinjeavtal eller ibland nätavtal för regionstäder. ökad tillämpning i regionala busstrafiksektorn. Ingen avreglerad långfärdsbussektor, även om tillträde i viss mån är rättsligt möjligt och förekommer i nischmarknader, som trafik till och några flygplatser. Konkurrens med järnvägarna är i princip inte tillåten (ännu), varför trafiken är begränsad till mycket få linjer. Några rättsfall kan utmana detta Ökat utnyttjande av konkurrensutsatt upphandling i sektorn för Fritt tillträde till marknaden för långdistansresor med järnväg (de jure), men nästan inget tillträde till denna marknad (de facto). Traditionella koncessioner i lokal- och regiontrafik, men konkurrensutsatt upphandling börjar tillämpas i busstrafiksektorn. Inga avreglerade långfärdsbusstjänster. Ingen konkurrensutsatt upphandling i järnvägssektorn utom ett (gammalt) experiment. dominerar tätortstrafiken, ingen i regiontrafiken, konkurrensutsatt upphandling i några områden. Ingen konkurrensutsatt upphandling i järnvägssektorn. tillträde kan snart leda till nya kommersiella trafikföretag. Bilaga 7 SOU 2009:39 Merparten av tätortstrafiken lämnas till konkurrensutsatt upphandling av hela (tätorts)nät. Myndighet förblir ägare till fordon och alla installationer, personal överförs till vinnande anbudsgivare. Lokal myndighet förbehåller sig rätt att bedriva kollektivtrafik med Parisnätet är inte föremål för konkurrensutsatt upphandling (ännu). Flertalet avtal är någon variant av nettokostnadsavtal. Trafikföretagen har i allmänhet begränsad frihet att utforma De kan föreslå ändringar i denna till myndigheten, som förbehåller sig beslutsrätt. Regional kollektivtrafik lämnas i regel till konkurrensutsatt upphandling i delar. Ingen avreglerad långfärdsbussektor. Regionala järnvägar endast bundna av avtal med det nationella järnvägsbolaget, ingen konkurrensutsatt upphandling. möjlighet till fritt tillträde till marknaden. I huvudsak kommunala trafikföretag i större städer. har infört konkurrensutsatt upphandling, men kommunala trafikföretag vinner många kontrakt. Några exempel på anbud på hela nät (liksom i ), viss (svag) övergång mot den skandinaviska modellen i . Ett visst mått av öppet tillträde verkar rättsligt genomförbart i tätortsområden men har inte noterats Även viss konkurrensutsatt upphandling av regiontrafik. Konkurrens på marknaden för långfärdsbussar tillåten. De italienska regionerna har ansvar för regionala järnvägar (alla subventionerade), med nettokostnadsavtal mellan regioner och Anbudsförfarande är obligatoriskt men har endast tillämpats i några få fall. Öppet tillträde till det nationella järnvägsnätet, utan avtal eller Trafik på privat konkurrerande höghastighetsjärnväg kommer att inledas snart, i konkurrens med statsjärnvägarna. järnvägstrafik på längre sträckor bedrivs enligt ett avtal (subventionerad, främst nattrafik norr-söder). Olika former av offentligägda trafikföretag i storstadsområden. nätet (oftast förortstrafik) föremål för konkurrensutsatt upphandling. Konkurrensutsatt upphandling av långfärdsbusstrafik (i allmänhet långtidsavtal), kompletterar/konkurrerar med järnvägstrafik. Olika traditionella och privatiserade trafikföretag på de regionala Långfärdsbusstrafik konkurrerar med järnvägarna. Åtminstone ett exempel på konkurrensutsatt upphandling i regionala I detta kapitel dras några slutsatser grundade på den information som samlats in i denna undersökning. Det första avsnittet sammanfattar några framträdande drag i de internationella erfaren- heterna av avreglering i de länder som analyserats för under- sökningen. Det andra avsnittet ger sedan några kommentarer till det aktuella svenska avregleringsförslaget mot bakgrund av de vittnesmål som samlats in från de länder som studerats i denna rapport. Konkurrens förekommer i driften av kollektivtrafik i många länder, men de villkor den arbetar under varierar i hög grad från land till land. Som framgår av tabellen i föregående kapitel är förekomsten av helt avreglerade marknader på lokal-, regional- och långfärdsbussmark- naderna i ganska begränsad: är det viktigaste undantaget. Där finns en helt avreglerad lokal-, regional- och långfärdsbussmarknad utanför . I övriga länder som undersöks här tenderar avreglerade bussmarknader att vara vanligare i långfärds- bussektorn än på de lokala och regionala marknaderna. är ett annat viktigt undantag, och det har till stor del kopierats från det brittiska exemplet (). Det bör också nämnas att länderna i (som inte undersöks här) uppvisar en blandad bild med mycket varierande organisationsformer, från statsföretag till fria mark- nadsinitiativ, av vilka en del är lagliga och andra har osäker status. Ett exempel på det sistnämnda är den minibusstrafik som har uppstått i många länder (t.ex. , och ) och som i vissa fall tenderar att drivas i konkurrens med kommunala trafikföretag, i andra fall i konkurrens med varandra utanför tätortsområdena. Konkurrensutsatt upphandling i allmänhet Läget varierar något om vi betraktar marknaderna utifrån i vad mån konkurrens utnyttjas som en del av organisationsformen. Här kan vi se att konkurrensutsatt upphandling i stor och ökande omfattning tillämpas i hela : I många länder tar detta formen av linjevisa bruttokostnadsavtal. Systemet har internationellt gjort sig känt som den skandi- naviska modellen och tillämpas i stor utsträckning och av allt fler transportmyndigheter. Kontrakt bygger i regel på brutto- kostnadsavtal, och trafikföretaget har i princip ingen befogenhet att ändra definitionen av trafiken. Det viktigaste alternativet till detta är att ordna en kon- kurrensutsatt upphandling för hela nät. Detta är den modell som används i (utanför ) och . Avtalen är i allmänhet av nettokostnadsnatur, och trafikföre- taget har åtminstone några () och ibland många () möjligheter att (om)definiera trafiken, både i det konkurrensutsatta upphandlingsförfarandet och . Valet av ett avreglerat system De länder som studerats och som har infört ett avreglerat system i lokal kollektivtrafik har gjort detta på ganska dogmatiska grunder. regering i var en av de drivande krafterna bakom denna ide. Den kopierades sedan av i en något modifierad version. Avreglering anses ha fungerat positivt på långdistansmarknader (flyg, långfärdsbussar). Avreglering av lokal och regional busstrafik visar dock ofta en negativ bild, beroende på det allmänna ryktet för (de första stegen av) den brittiska avregleringen. Detta beror i huvudsak på minskningen av antalet passagerare, som inte hejdades av den brittiska avregleringen (när man ser till den nationella nivån) och på det instabila serviceutbudet, som upplevdes som ett problem efter dess införande i . Det bör observeras att det speciella sätt som avregleringen av den lokala busstrafiken genomfördes på i var ganska ortodox, för att inte säga dogmatisk. Sektorn stod från den tidpunkten under kontroll av konkurrensmyndigheterna, vilka effektivt hindrade de flesta former av samordning, samarbete eller integration mellan de olika trafikföretagen. Detta stod i bjärt kontrast mot de dominerande idéer som många trafikplanerare och yrkesfolk i sektorn hävdade. Av mer eller mindre ideologiska skäl hade centralregeringen också begränsat den totala volymen av subventioner som tilläts flöda till sektorn. Detta innebär att den vanliga negativa bild som är knuten till en avreglering av busstrafik i huvudsak beror på det särskilt dog- matiska sätt på vilket den genomfördes i . Två viktiga kommentarer måste göras när man drar slutsatser om detta: Det är viktigt att inse att det finns andra sätt att avreglera marknader än det ortodoxa sätt på vilket det gjordes i Stor- . Särskilt kan önskvärda samordningsdrag fogas in i systemet, i motsats till de ursprungliga brittiska tillämpningarna. Den utveckling som sedan skedde i och även i ger exempel på detta. Flera exempel på dessa senare tillägg till de båda avreglerade systemen har getts i denna rapport. Även om den bild som den nationella statistiken ger av avregle- ringen i inte är särskilt positiv när det gäller följderna av avregleringen av busstrafiken, måste man observera att läget kan vara ett helt annat på lokalplanet. De exempel som ges i denna undersökning (som eller ) visar att framsteg också kan uppnås med lokala bussnät vid rätta förutsättningar. Här ingår en allmän lokal transportpolitik som främjar kollektivtrafik, begränsar bilanvändningen och kanske främjar kollektivtrafik genom att utforma en lämplig fysisk planering. Betydande ökningar av resandeströmmen har uppnåtts i de nämnda städerna, och det visar sig att merparten av tätortstrafiken där kan bedrivas kommersiellt. Erfarenheten från visar att en framgångsrik avregle- ring av busstrafiken också beror på många andra faktorer. Det bör noteras att mängden och andelen av rent kommersiell busstrafik är mycket lägre i än i . Detta kan bero på flera faktorer. För att bara nämna några: Järnvägar saknas praktiskt taget i , folktätheten är mycket lägre även i tätortsområdena, befolkningens livsstil (ett samhälle som bygger på biltrafik) kan skilja sig mycket från situationen i etc. Även om folktäthet (generellt) är mera jämförbar med än med , är det möjligt att ekonomin och rörelsemönstret i (bilanvändning, shopping etc.) mera liknar än . Dessa faktorer kompli- cerar jämförelser av de tre länderna om man inte ytterligare analyserar den sociologiska, ekonomiska och geografiska bak- grunden. Ett viktigt skäl till att analysera avregleringen i var emellertid att använda den som referenspunkt för att jämföra utvecklingen i det landet jämfört med i . Denna fråga behandlas i följande avsnitt. Utvecklingen av avreglerade system Det är av intresse att studera erfarenheterna från andra länder när överväger att reformera sitt regelsystem. Då den reform som övervägs i kan karakteriseras som en avreglering, är länder som redan har infört sådana system naturliga jämförelseobjekt. Denna studie innefattar erfarenheterna från och , vilka båda har fördelen att de genomfördes för omkring . Detta betyder att länderna har kunnat experi- mentera med det system som utformades då, och – viktigare från det aktuella svenska perspektivet – att de har haft möjlighet att fundera igenom och genomföra ändringar av sina system för att ta itu med de problem som utan tvivel har uppstått . Om man jämför utvecklingen av det brittiska och det nyzeeländska systemet kan vi notera följande: Båda systemen startade på ett ganska dogmatiskt sätt. Mycket av det berodde tidsanda. Det brittiska systemet har ändrats två gånger . Ingen av ändringarna ifrågasatte den grundläggande avreglerings- principen (även om några grupper hellre hade sett en återgång till ett reglerat system, kanske grundat på konkurrensutsatt system undergick flera mindre ändringar, och den senaste och viktigaste av dessa har rapporte- rats i denna undersökning. Alla de ändringar som gjorts i både det brittiska och det nyzeeländska systemet tenderade att ge plats för mera samord- ning, samarbete och integration mellan levererade tjänster och/eller en möjlighet för myndigheterna att ordna med ett antal fasta anläggningar utefter vägarna som trafikföretagen inte var beredda att investera i på egen hand. I detta ingick olika former av partnerskap mellan trafikföretag och/eller myndig- heter, som i . I många fall spelade integrering av biljetthantering och taxor eller samordning av tidtabeller en roll, eller tillhandahållande av allmänna nyttigheter från myndig- heternas sida (bussfiler, regnskydd, trafikarrangemang etc.), mot att trafikföretagen satte in bättre fordon eller trafik. För del verkar integration spela en viktig roll, men detta hänger också samman med en annan balans mellan kom- mersiell och avtalsbunden trafik jämfört med i . Det finns i denna utveckling en tendens för några av de lokala planeringsorganen att vilja återvända till ett centralplanerat system (men med konkurrensutsatt upphandling), särskilt i medelstora till större städer, där avreglering anses vara problematisk. Detta är fallet både i och i , där den nya lagstiftningen nu gör det möjligt att avskaffa den fria marknaden under ett antal speciella förut- sättningar. Det system man då överväger som ersättning blir sannolikt konkurrensutsatta upphandlingssystem. Det är givetvis alltid svårt att jämföra erfarenheter från olika städer och länder. Många faktorer påverkar handlingsmönstret, och för en grundlig analys krävs att man tar hänsyn till dessa skillnader. Flera allmänna observationer kan göras på grundval av den analys som görs här. Vi sammanfattar dem i följande lista: Avreglering av busstrafik kan, riktigt genomförd, skapa moderna kollektivtrafiksystem av hög kvalitet (se t.ex. de moderna bussarna och den höga turtätheten i eller ). I många regionstäder som är typiska för europeiska förhållanden kan sådana nät skapas på kommersiella villkor, om än med vissa subventioner genom rabatterade taxor för speciella befolknings- grupper (som äldre). De taxor som tillämpas är ekonomiskt riktiga i den meningen att de medger en tillräckligt hög resandefrekvens för kommersiell drift av turer med cirka 10 minuters intervall. Det är möjligt att kombinera tjänster från olika trafikföretag i ett informationssystem, men detta måste skötas av myndig- heten. Många frågor relaterade till ändringar i trafikföretagens verksamhet uppstår dock. Ett enskilt trafikföretag har inga direkta incitament till att publicera information om sina kon- kurrenter.