sou · GXB383d2 · 2010-01-01 00:00:00 — Direktiven anger att förenkling och effektivise- ring av miljömålssystemet kan ske t.ex. genom en mer ändamåls- enlig utformning och användning av målen. Miljömålssystemet med 15 miljökvalitetsmål beslutades av 1999 och ersatte ca 170 olika miljömål. Systemet har senare utvecklats med ett sextonde miljökvalitetsmål. fastställde i samband med miljöpolitiska beslut följande målstruktur1: Miljökvalitetsmålen som definierar det tillstånd för den svenska miljön som miljöarbetet skall sikta mot. Miljökvalitetsmålen fastställs av som även skall fastställa eventuella ändringar av och tillägg till miljökvalitetsmålen. 1997/98:145, bet. 1998/99:MJU6, rskr. 1998/99:183 och prop. 2000/01:130, bet. 2001/02:MJU3. PM 3 Miljömålssystemets struktur samt måluppfyllelse Delmål för miljökvalitetsmålen som anger att en viss miljökvalitet skall vara uppnådd eller att förändringar skall vara genomförda för att miljökvalitetsmålen skall kunna uppnås inom en generation. Även delmålen skall fastställas av . I miljömålssystemet finns därutöver flera andra beståndsdelar med tillhörande funktioner som anges i tabell 1. I denna PM behandlas de grundläggande värdena, de övergripande miljömålsfrågorna, generationsmålet, miljökvalitetsmålen, delmålen samt regionala mål. Indikatorerna behandlas i PM 6 om miljömålsuppföljning och dataförsörjning och åtgärdsstrategierna behandlas i PM 8 om utveckling av strategier i miljömålssystemet. Denna PM är i huvud- sak underlag till betänkandets kapitel 3. Bas för allt miljöarbete, tjänar som utgångspunkt för att formulera miljökvalitetsmål och delmål. Tillför ett humanistiskt och geografiskt perspektiv, är komple- ment till miljökvalitetsmålen. Anger tidsperspektiv för när miljökvalitetsmålen ska vara upp- nådda, dvs. 20–efter att de antogs. Definierar det tillstånd för den svenska miljön som miljöarbetet ska sikta mot i ett generationsperspektiv. hur målen ska tolkas. Konkretiserar delar av miljökvalitetsmålet i ett kortare perspek- Ger vägledning för regionalt och lokalt miljöarbete. Bidrar till att uppnå miljökvalitetsmålen. Används för att bedöma om målen nås. När miljömålssystemet beskrivs anges ofta även de grundläggande värdena och de övergripande miljömålsfrågorna som målnivåer inom systemet. föreslog i den fördjupade utvärde- ringen att förhållandet mellan de grundläggande värdena och de övergripande miljömålsfrågorna skulle utredas i fråga om vilken funktion de har i miljömålssystemet. De grundläggande värdena utgör grunden för miljö- politiken. Genom miljöpolitiska beslut fastställde riks- PM 3 Miljömålssystemets struktur samt måluppfyllelse dagen att det arbete som bedrivs inom ramen för miljöpolitiken ska syfta till att uppnå de grundläggande värdena2. Dessa värden har reviderats något i samband med olika miljöpropositioner. värna den biologiska mångfalden och naturmiljön ta till vara kulturmiljön och de kulturhistoriska värdena bevara ekosystemens långsiktiga produktionsförmåga trygga en god hushållning med naturresurserna. De grundläggande värdena finns även i portalparagraf men något annorlunda formulerade: 1 § Bestämmelserna i denna balk syftar till att främja en hållbar utveckling som innebär att nuvarande och kommande generationer tillförsäkras en hälsosam och god miljö. En sådan utveckling bygger på insikten att naturen har ett skyddsvärde och att människans rätt att förändra och bruka naturen är förenad med ett ansvar för att förvalta naturen väl. skall tillämpas så att 1.människors hälsa och miljön skyddas mot skador och olägenheter oavsett om dessa orsakas av föroreningar eller annan påverkan, 2.värdefulla natur- och kulturmiljöer skyddas och vårdas, 3.den biologiska mångfalden bevaras, 4.mark, vatten och fysisk miljö i övrigt används så att en från ekolo- gisk, social, kulturell och samhällsekonomisk synpunkt långsiktigt god hushållning tryggas, och 5.återanvändning och återvinning liksom annan hushållning med material, råvaror och energi främjas så att ett kretslopp uppnås. De grundläggande värdena är en utgångspunkt för miljöpolitiken och miljömålssystemet snarare än en del av systemet. Utredningens tolkning är därför att dessa inte ska ingå som beståndsdelar i miljömålssystemet och utredningen har därmed inte heller behandlat de grundläggande värdenas innehåll och funktion. 1990/91:90, bet. 1990/91:JoU30, rskr. 1990/91:373. PM 3 Miljömålssystemets struktur samt måluppfyllelse I samband med att regeringen fördelade ansvaret för miljökvali- tetsmålen till målansvariga myndigheter gav regeringen även några myndigheter ansvar för övergripande miljömålsfrågor enligt nedan: Fysisk planering och hushållning med mark och vatten samt byggnader Regeringen angav även att länsstyrelserna är ansvariga för över- gripande miljömålsfrågor i regionalt mål- och uppföljningsarbete3. Dessa myndigheters uppgift är att tillsammans med de miljö- målsansvariga myndigheterna utveckla lämpliga indikatorer inom respektive område och i övrigt verka för att målen nås. När miljö- kvalitetsmålet Ett rikt växt- och djurliv infördes i miljömålssyste- met blev den övergripande miljömålsfrågan för naturmiljö överflö- dig, och det beslutades att den skulle utgå ur miljömålssystemet4. finns således tre övergripande miljömålsfrågor i systemet i form av ansvarsområden för hälsa, kulturmiljö samt fysisk planering och hushållning med mark och vatten samt bygg- nader. De tre övergripande miljömålsfrågorna har som syfte att främja ett helhetstänkande i miljömålssystemet och berör alla miljömål i någon grad. Behovet av de övergripande miljömålsfrågorna som ett särskilt begrepp och en målnivå i miljömålssystemet har ifrågasatts. De anses bidra till systemets komplexitet utan att öka förståelsen för de aspekter de täcker in. Det framkommer bl.a. i remissvaren till Miljömålen – nu är det bråttom! samt i olika skrivelser till utred- ningen. De argument som förs fram är bl.a. att de övergripande miljömålsfrågorna gör systemet onödigt krångligt utan att tillföra motsvarande grad av mervärde. De tre berörda myndigheterna med ansvar för de övergripande miljömålsfrågorna, , och , har emellertid till utred- ningen framfört att de anser att frågorna fyller en funktion i syste- 2000/01:130. 2004/05:150MJU rskr. 2005/06:48. PM 3 Miljömålssystemets struktur samt måluppfyllelse Framför allt anser myndigheterna att de övergripande miljö- målsfrågorna tillför ett humanistiskt och geografiskt perspektiv till miljömålssystemet samt ger ett utpekat ansvar att tillföra kompe- tens inom dessa områden. Enligt bidrar den övergripande miljömåls- frågan Kulturmiljön med ett historiskt och humanistiskt perspektiv på miljön så att människor kan uppleva och förstå landskapets historiska utveckling och känna förankring i sin miljö. Ämbetet bedömer att om kulturmiljö som övergripande fråga tas bort får det konsekvensen att de humanistiska och historiska aspekterna på miljöutvecklingen kan gå förlorade. Myndigheten ser ett fortsatt behov av en samordnande instans för att stödja och vägleda de olika aktörerna i arbetet med kulturmiljön samt för att etablera en miljö- övervakning och en miljömålsuppföljning som kan bedöma till- ståndet även för kulturmiljön. framför att hälsoeffekterna av miljöproblem är av betydelse ur ett samhällsekonomiskt och humant perspektiv. Häl- soproblem orsakade av miljöproblem har stora samhällseffekter bl.a. för att de ger produktionsbortfall. När det gäller miljörelate- rade hälsofrågor är den miljömedicinska kompetensen och forsk- ningen avgörande för att ge ökad kunskap och bättre besluts- underlag. har bred kompetens när det gäller hälso- och sjukvård liksom socialtjänstfrågor. 3.3Fysisk planering och hushållning med mark och vatten samt byggnader framför till utredningen att den övergripande miljömåls- frågan Fysisk planering och hushållning med mark och vatten samt byggnader innehåller verktyget – fysisk planering – och förhåll- ningssättet – hushållning. Fysisk planering utgör ett fundament för samhällets fysiska och geografiska skepnad liksom för dess vilja att lösa och bilägga interna konflikter. PM 3 Miljömålssystemets struktur samt måluppfyllelse resurser är den praktiska konsekvensen av en planering med håll- bart perspektiv. En konsekvens av att ta bort Fysisk planering och hushållning med mark och vatten samt byggnader ur miljömåls- systemet blir enligt att miljömålens geografiska dimen- sion försvagas som möjligheten att belysa geografiskt bundna målkonflikter försvåras. 3.4Överväganden – övergripande miljömålsfrågor De aspekter som ingår i de övergripande miljömålsfrågorna är angelägna och bör ingå i miljömålssystemet. Det är även viktigt att kompetens inom kulturmiljö och hälsa finns i systemet. Emellertid är själva begreppet svårförståeligt och bör utgå ur systemet. Genom de grundläggande värdena är klargjort att kulturmiljö och hälsa ingår i miljöpolitiken. Utredningen anser därför att de tre över- gripande miljömålsfrågorna inte behövs som särskilt begrepp eller målnivå i systemet. För att tydliggöra det fortsatta behovet av aspekterna hälsa och kulturmiljö i miljömålssystemet föreslår utredningen att dessa aspekter integreras i definitionen av genera- tionsmålet och utvecklas vidare inom det särskilda sektorsansvaret för miljöarbetet (se PM 6 och 10). Det innebär att i det sektors- ansvar för miljöfrågor som flera myndigheter har ingår även kulturmiljö och hälsa som miljöaspekter inom respektive myndig- hets miljöansvar. Den övergripande frågan Fysisk planering och hushållning med mark och vatten samt byggnader är i huvudsak ett styrmedel för att nå många mål. särskilda sektorsansvar för miljömåls- arbetet – som omfattar bygg- och förvaltningsfrågor, fysisk plane- ring och boendefrågor – bör även kunna inbegripa verktyget fysisk planering. Förhållningssättet hushållning ingår bland de grund- läggande värdena och ska vara vägledande för alla mål. Därför kan denna övergripande miljömålsfråga anses redan vara införlivad i systemet, och något ytterligare ansvar är inte nödvändigt. 4 En reviderad målstruktur ställde sig bakom ett övergripande mål för miljöpoliti- ken i samband med att den beslutade om de 15 miljökvalitetsmålen 1999, som innebar att till nästa generation kunna lämna över ett PM 3 Miljömålssystemets struktur samt måluppfyllelse samhälle där de stora miljöproblemen i är lösta.... Detta generationsmål formulerades ursprungligen regerings- förklaring inför öppnande. Formuleringen återfanns i den första miljömålspropositionen och har återkommit i senare miljömålspropositioner. Generationsmålet är viktigt, eftersom det med sina fyra tillhörande strecksatser anger (den dåvarande) regeringens uppfatt- ning om inriktningen för vad som ska uppnås inom en generation. Det övergripande generationsmålet har dock ingen egentlig plats i målstrukturen. Genom att ge målet en tydligare plats och funktion i miljömålssystemet som ett inriktningsmål för miljöpolitiken kan det visa den samhällsomställning som krävs inom en generation för att miljökvalitetsmålens kvalitet ska kunna nås. Utredningen föreslår därför att generationsmålet tillförs mål- strukturen på följande sätt: Miljökvalitetsmål som anger den kvalitet som miljöarbetet ska leda till. Generationsmål som anger inriktningen för den samhälls- omställning som behöver ske inom en generation för att miljö- kvalitetsmålen ska nås. Etappmål (f.d. delmål) som är steg på vägen till att nå genera- tionsmålet och miljökvalitetsmålen. Målet anger inriktningen för de samhällsomställningar som bör vara genomförda inom en generation. Det blir på sätt ett mål på medellångsikt i förhållande till miljökvalitetsmålens ofta längre tidsperspektiv för att uppnå önskad miljökvalitet, och etappmålen, som är steg på vägen, i ett kortare perspektiv. Därför bör målet föras in i målstrukturen mellan miljökvalitetsmålen och etapp- målen. PM 3 Miljömålssystemets struktur samt måluppfyllelse 5Generationsmålet – ett inriktningsmål för miljöpolitiken Som framgår i kapitel 4 ställde sig bakom ett genera- tionsmål för miljöpolitiken i samband med att den antog miljö- kvalitetsmålen. Detta mål var också utgångspunkt för miljö- och jordbruksutskottets beslut att tillstyrka miljökvalitetsmålen5 Regeringens övergripande mål för miljöpolitiken är att till nästa gene- ration kunna lämna över ett samhälle där de stora miljöproblemen i är lösta. Till detta övergripande generationsmål anges i prop. 1997/98:145 genom fyra strecksatser vad den dåvarande regeringen ansåg skulle uppnås inom en generation: –de svenska ekosystemen, som åtminstone delvis är utsatta för alldeles för hög belastning av miljögifter, försurning, över- gödning samt annan påverkan, vara på väg att återhämta sig, –den yttre miljöns skadliga påverkan på människors hälsa vara så nära noll som det är möjligt att komma, –jord- och skogsbruket drivas på ett ekologiskt hållbart sätt, –användningen av knappa resurser, både de som kan förnyas och de som inte kan förnyas, vara uthållig och effektiv. Detta mål kan dock behöva uppdateras och anpassas till de föränd- ringar som skett under de gångna tio åren – framför allt genom miljöpolitikens ökade internationalisering. Utredningen föreslår att målet får följande formulering Det övergripande målet för miljöpolitiken är att till nästa generation lämna över ett samhälle där de stora miljöproblemen i är lösta. Detta förutsätter en offensiv miljöpolitik i , inom EU och i inter- nationella sammanhang och betyder att -ekosystemen är på väg att återhämta sig, och deras förmåga att lång- siktigt generera ekosystemtjänster är säkrad -människors hälsa utsätts för så liten negativ miljöpåverkan som möjligt som miljöns positiva inverkan på människors hälsa främjas -den biologiska mångfalden bevaras och främjas och natur- och kultur- miljön brukas varsamt 1998/99:MJU6, rskr.1998/99:183. PM 3 Miljömålssystemets struktur samt måluppfyllelse -kretsloppen är resurssnåla och så långt som möjligt fria från farliga kemikalier -andelen förnybar energi ökar fortlöpande och energianvändningen är effektiv med minimal påverkan på miljön -konsumtionen av varor och tjänster i orsakar så små miljö- och hälsoproblem som möjligt oberoende av var i världen den motsvarande produktionen är lokaliserad. Strecksatserna anger inriktningen för vad som behöver vara upp- nått inom en generation för att uppfylla det övergripande målet om att de stora miljöproblemen i då ska vara lösta. De första strecksatserna anger inriktningen beträffande ekosystemen och människors hälsa. De nästföljande anger vilken typ av samhälls- omställning som behöver ske inom en generation. Att miljökvali- tetsmålen inte kan nås enbart med insatser i betonas i gene- rationsmålet genom formuleringen att behöver bedriva en offensiv miljöpolitik i , inom EU och i internationella sam- manhang. Det internationella perspektivet har blivit alltmer framträdande. Många miljöproblem är gränsöverskridande och kräver samverkan för att kunna lösas. En stor del av den svenska konsumtionen base- ras på varor och tjänster som importeras. En ibland mycket stor del av den svenska konsumtionens miljöpåverkan sker därför i de län- der där dessa varor och tjänster produceras. Dessa perspektiv blir synliga i miljömålssystemet genom strecksatsen konsumtionen i orsakar så små miljö- och hälsoproblem som möjligt obero- ende av var i världen den motsvarande produktionen är lokalise- rad. Utgångspunkten för målet bör vara 1999, dvs. när miljökvali- tetsmålen beslutades av , och slutåret bör vara 2025 (se vidare i avsnitt 5.1). Det finns olika syn på om miljökvalitetsmålen ska ses som visioner eller som mål. beslutade att miljökvalitetsmålen ska vara uppnådda inom en generation genom att den fastställde målstruk- turen6. Detta uttrycks i prop. 2000/01:130 genom den föreslagna målstrukturen som berör delmålen Delmål för miljökvalitets- målen som anger att en viss miljökvalitet skall vara uppnådd eller att 1997/98:145, bet. 1998/99:MJU6, rskr. 1998/99:183 och prop. 2000/01:130, bet. PM 3 Miljömålssystemets struktur samt måluppfyllelse förändringar skall vara genomförda för att miljö- kvalitetsmålen skall kunna uppnås inom en generation. Miljökvalitetsmålen är alltså mål, och inte visioner, i den meningen att de ska vara uppnådda dvs. Frågan om hur lång en generation är har diskuterats i olika sammanhang Enligt (2009) är defini- tionen av en generation den genomsnittliga tidsrymd från det att en levande varelse föds tills den får egen avkomma. I dagens motsvarar detta ca 30 år7. En generation har i flera miljömålspropo- sitioner angetts vara 20–. använder som utgångspunkt för bedöm- ningen om målen kan nås för alla miljökvalitetsmål utom för Begränsad klimatpåverkan. Ett skäl är att rådet i den fördjupade utvärderingen såg behov av ett bestämt målår som bedöm- ningsgrund för miljökvalitetsmålen i samband med att nya och reviderade delmål togs fram. ansåg att delmålen inte bör kunna ha målår som har ett senare målår än miljökvalitets- målen. beslutade att använda som målår, dvs. det tidigaste året inom tidsspannet 20–25 år8. Enligt etablerade målstyrningsteorier bör det finnas en tydlig tidpunkt att bedöma måluppfyllelse mot (se PM 2). Utredningen anser att , dvs. den senare delen av det tids- spann som angivits i olika propositioner är mer i linje med vad som normalt anses vara en generation. 6 Miljökvalitetsmålen med preciseringar De flesta miljökvalitetsmålen är svåra eller mycket svåra att nå, bl.a. för att naturens återhämtning tar tid och för att det internationella beroendet är stort för flera mål. Miljökvalitetsmålens formulering tillsammans med preciseringarna utgör grunden för att tolka miljö- kvalitetsmålens innebörd och är de huvudsakliga kriterier som har använts för att tolka måluppfyllelse och bedöma möjligheterna att 7År 2008 var medelåldern för en svensk kvinna att föda sitt första barn , SCB. 8Miljömålsrådets protokoll nr 03/2006. PM 3 Miljömålssystemets struktur samt måluppfyllelse Målens formuleringar i sig kan också bidra till att målen är mycket svåra att nå. Miljökvalitetsmålen är uppbyggda av ett kort namn, t.ex. Giftfri miljö, en längre målformulering och ett antal preciseringar som ska konkretisera målet. Utredningen har inte granskat utformningen av miljömålen i sak. Det har emellertid framförts från flera aktörer – bl.a. från näringslivet – att miljökvalitetsmålet Giftfri miljö i sin nuvarande formulering inte kan uppnås, praktiskt taget oberoende av vilka åtgärder som vidtas. Målet Skyddande ozonskikt är å andra sidan möjligt att nå eftersom det är formulerat som att förutsätt- ningarna för att nå målet ska nås inom en generation. Även God bebyggd miljö anses vara ett alltför mångfacetterat mål. Det beror till största delen på de tillhörande delmålen och inte målformule- ringen i sig. Det finns alltså en viss inkongruens i målformulering- arna. 6.1.2Ändrad formulering för Giftfri miljö Mot bakgrund av de synpunkter som har framförts till utredningen gällande Giftfri miljö har Utredningen undersökt möjligheten att formulera om målet så att det blir mer rimligt att uppnå. Den nuva- rande formuleringen för Giftfri miljö är Miljön skall vara fri från ämnen och metaller som skapats i eller utvunnits av samhället och som kan hota människors hälsa eller den biologiska mångfalden. Formu- leringen Miljön skall vara fri från ämnen och metaller är mycket ambitiös och näst intill omöjlig att uppnå oavsett om mycket stora resurser skulle sättas in. Efter diskussion med Kemikalieinspektio- nen lämnar utredningen därför följande förslag till ändrad formule- ring. Förekomsten av ämnen i miljön som har skapats i eller utvunnits av samhället ska inte hota människors hälsa eller den biologiska mångfal- den. Halterna av naturfrämmande ämnen är nära noll och deras påver- kan på människors hälsa och ekosystemen är försumbar. Halterna av naturligt förekommande ämnen är nära bakgrundsnivåerna. Eftersom kunskaperna om hur ämnen som skapats i eller utvunnits i samhället påverkar hälsa och miljö är ofullständiga behöver den första meningen i den nya målformuleringen förtydligas genom de två följande meningarna. Med denna nya formulering blir målet PM 3 Miljömålssystemets struktur samt måluppfyllelse mer precist och mer rimligt att uppnå, men fortfarande mycket ambitiöst. Miljökvalitetsmålens preciseringar har utvecklats i samband med de olika miljömålspropositionerna. Någon systematik i vad de ska innehålla finns inte uttalad. I den fördjupade utvärderingen hade miljömålsansvariga myndigheter i uppdrag att se över precise- ringarna i syfte att förtydliga kriterierna för att tolka och bedöma måluppfyllelse. 2004/05:150 säger regeringen att då tid- punkten när miljökvalitetsmålen skall vara uppnådda närmar sig får tolkningen av miljökvalitetsmålens innebörd en ökad betydelse eftersom de olika punkterna under miljökvalitetsmålens innebörd framstår som preciserade delar av miljökvalitetsmålen . Utredningen har bett de miljömålsansvariga myndigheterna att bedöma om de anser att preciseringarna fyller funktionen att tolka och bedöma måluppfyllelse. Hälften av miljö- kvalitetsmålen anses ha väl fungerande preciseringar, medan den andra hälften inte anses ha preciseringar som gör det möjligt att tolka och följa upp målen. (Se tabell 2 och 3.) Det gäller främst målen för naturtyper. Det saknas bl.a. definitiva halter eller nivåer eller andra mått för att bedöma vilken kvalitet som ska vara upp- nådd. Vad som ska vara uppnått inom en generation är alltså för flera miljökvalitetsmål svårt att avgöra. Det är också för flera mål svårt att formulera väl fungerande preciseringar eftersom kun- skapsunderlaget för vilken miljökvalitet som eftersträvas inte är tillräckligt. har framfört till utredningen att man anser att miljökvalitetsmålen med preciseringar bör beslutas av . Motiveringen är att det på denna övergripande nivå är särskilt viktigt att den politiska ambitionen i målen kommer till uttryck. Verket ser också ett behov av en översyn av förhållandet mellan delmål och preciseringar. har framfört till utredningen att preciseringarna till de nationella miljökvalitets- målen behövs. Även LRF () anser i sitt underlag till utredningen att miljökvalitetsmålen med preciseringar bör beslutas av , eftersom de kräver politiska avvägningar. Utredningen anser att miljökvalitetsmålens preciseringar ska användas som stöd för att tolka miljökvalitetsmålens innebörd och PM 3 Miljömålssystemets struktur samt måluppfyllelse vara kriterier för att bedöma måluppfyllelse mot. För de mål där preciseringarna inte ger tillräckligt stöd för att tolka och bedöma målet bör preciseringarna ses över. Sådan översyn kan göras regel- bundet och företrädesvis i samband med de fördjupade utvärde- ringarna. Miljökvalitetsmål med bra preciseringar Bedömning av preciseringens användbarhet Konkret föreslagen precisering i klimatpropositionen. Specifika preciseringar som är användbara och tydliga och baserade på den kunskap om lågrisknivåer som fanns när målet beslutades. viss uppdatering krävs när ny kunskap tas fram. Preciseringen gällande depositionen av försurande ämnen som inte ska överskrida den kritiska belastningen för mark och vatten används Även preciseringen om att markanvändningens bidrag till försurning av mark och vatten ska motverkas genom anpassning av skogsbruket har betydelse,. De övriga preciseringarna har inte samma betydelse för tolkningen av måluppfyllelse. De revideringar som föreslås i fördjupade utvärdering 2008 anses fylla funktionen för att tolka måluppfyllelse. Utredningen föreslår att dessa preciseringar lyfts in i den nya mål- Nya preciseringar behöver utvecklas. Med de förslagna förändringarna i den fördjupade utvärderingen anses preciseringarna fylla funktionen väl. Preciseringarna täcks in av de föreslagna delmålen. Preciseringarna har uttolkats i den fördjupade utvärderingen och använts för att bedöma måluppfyllelsen. De reviderade preciseringarna anses heltäckande och fylla funktionen. Källa: Miljömålsansvarig myndighet