sou · GYB398 · 2010-12-16 00:00:00 — Utgångspunkten för rättsutlåtandet är en lösning enligt vilken alla tillverkare av alkoholdrycker, svenska såväl som utländska, efter tillstånd får rätt att sälja egentillverkade alkoholdrycker och alkoholdrycker av samma slag, i samband med studiebesök, föreläsning eller någon annan upplevelsetjänst (gårdsförsäljning). Den erbjudna upplevelsetjänsten ska ha anknytning till den aktuella alkoholdrycken samt erbjudas allmänheten mot betalning. Vid samma besökstillfälle skulle tillståndshavaren till varje person maximalt få sälja spridryck, vin eller öl. Tillståndshavarens sammanlagda försäljning genom denna kanal skulle inte få överstiga en volym motsvarande ren alkohol (vilket motsvarar spritdryck (), vin () och öl (5,)). Det föreligger inga inskränkningar i Systembolagets detaljhandelsmonopol såsom detta definieras i alkohollagen. Monopolet är heltäckande och omfattar all försäljning till konsument av spritdrycker, vin och starköl. I Franzén-målet konstaterade att det inte bestritts att Systembolagets detaljhandelsmonopol syftar till att skydda folkhälsan. prövade detaljhandelsmonopolet såsom det definierats i alkohollagen. Domstolen prövade och godkände såväl detta monopols existens som dess funktionssätt i enlighet med artikel 37 i EUF- fördraget. Införandet av gårdsförsäljning skulle innebära en överhängande risk för att Systembolagets detaljhandelsmonopol inte längre anses förenligt med bestämmelser om statliga handelsmonopol. Införandet av gårdsförsäljning skulle innebära att Systembolagets ensamrätt till försäljning av spritdrycker, vin och starköl begränsas. Det framstår som ofrånkomligt att syftet med en lagstiftning som inför gårdsförsäljning är att uppmuntra till en ökad konsumtion av alkohol och det kan inte föreligga något tvivel om att lagstiftningen skulle möjliggöra en sådan utveckling. Att införa gårdsförsäljning, som motivet med att upprätthålla detaljhandelsmonopolet är att detta syftar till att skydda folkhälsan mot alkoholens skadeverkningar genom att begränsa konsumtionen av alkoholdrycker, innebär en överhängande risk för att den lagstiftning som reglerar detaljhandelsmonopolets existens och funktionssätt vid en förnyad bedömning inte längre anses konsekvent. Systembolagets detaljhandelsmonopol riskerar då att inte anses motiverat enligt bestämmelserna om statliga handelsmonopol i artikel 37 EUF-fördraget. Särskilt yttrande SOU 2010:98 Omfattningen av Systembolagets detaljhandelsmonopol 1 kap. 8 §, tredje stycket, i alkohollagen34 föreskriver Försäljning till konsument benämns detaljhandel eller, om den sker för förtäring på stället, servering. Annan försäljning benämns partihandel. Det följer av 5 kap. 2 §, första stycket, i alkohollagen att detaljhandel med spritdrycker, vin och starköl får bedrivas endast av Systembolaget. Det framgår således direkt av alkohollagen att Systembolagets detaljhandelsmonopol enbart omfattar försäljning till konsument av spritdrycker, vin och starköl. Servering utgör inte detaljhandel och folköl, som har en relativt svag alkoholhalt, omfattas inte av detaljhandelsmonopolet.35 Vad gäller Systembolagets ombud utgör de en del av Systembolagets detaljhandelsmonopol. Ombuden bedriver ingen försäljning av alkoholdrycker utan lämnar endast ut förbeställda alkoholdrycker som förseglade paket på Systembolagets uppdrag. De upptar betalning för Systembolagets räkning för de förbeställda alkoholdryckerna. Vad avser den ändring i alkohollagen som innebär att cateringföretag får rätt att från köpa sina drycker direkt från partihandlare, bör noteras att cateringföretag inte utgör konsumenter, utan att denna ändring innebär att dessa företag i praktiken jämställs med den övriga restaurangbranschen och får rätt att servera spritdrycker, vin och starköl. Följaktligen föreligger inga inskränkningar i Systembolagets detaljhandelsmonopol. Monopolet är heltäckande och omfattar all detaljhandel i med spritdrycker, vin och starköl, dvs. all försäljning till konsument av dessa drycker. I Franzén-målet36 prövade om Systembolagets monopol var förenligt med . Det ska först noteras att det var Systembolagets detaljhandelsmonopol såsom det definierats i alkohollagen som 34Alkohollag (1994:1738). 35Reglerna för servering av folköl är också mindre strikta. Se 6 kap. Alkohollagen. 36Mål C-189/95, , 1997, s. I-5909 (begäran om förhandsavgörande från ). prövade, dvs. försäljning till konsument av spritdrycker, vin och starköl (se ovan). Detta framgår tydligt av punkterna 4, 15 och 17 i domen, där domstolen går igenom de relevanta bestämmelserna i alkohollagen och de definitioner och begränsningar som anges däri. Det ska vidare framhållas att i målet prövade, och godkände, såväl detaljhandelsmonopolets existens som dess funktionssätt (efter att ha analyserat monopolets system för urval av produkter, dess försäljningsorganisation och marknadsföringen av alkoholdrycker). Detta framgår av domslutet där domstolen konstaterar: Artikel 37 i EG-fördraget [numera art. 37 FEUF] utgör inte hinder för sådana nationella bestämmelser om ett statligt detaljhandelsmonopol för alkoholdrycker och dess funktionssätt som avses i begäran om förhandsavgörande. I den franska versionen anges des dispositions nationales relatives à l'existence et au fonctionnement d'un monopole national de vente au détail des boissons alcoolisées (vår kursivering).37 I detta sammanhang bör det nämnas att i Rosengren-målet38 konstaterade att det då gällande förbudet mot privatimport i alkohollagen inte avsåg monopolets existens, eftersom Systembolagets ensamrätt inte omfattade import av alkoholdrycker och förbudet därför inte utgjorde en åtgärd som rörde monopolets utövande av sin särskilda funktion (dvs. dess ensamrätt).39 I Franzén-målet konstaterade vidare att det inte bestritts att Systembolagets detaljhandelsmonopol avser ett mål av allmänintresse i det att det syftar till att skydda folkhälsan mot alkoholens skadeverkningar (punkt 41). I punkt 3 i domen noterade domstolen att alkohollagen syftar till att begränsa konsumtionen av [alkoholdrycker], särskilt de mest alkoholstarka, för att minska de negativa skadeverkningarna för folkhälsan som följer av bruket av alkoholdrycker. I domen nämns inget om att detta syfte skulle ha balanserats mot andra krav, såsom ett krav från konsumenter att ha tillgång till ett tillfredställande utbud av alkoholdrycker (uttalar sig således inte heller om en sådan balanserings förenlighet med EU-rätten.). Detta förefaller också naturligt, eftersom detaljhandelsmonopolet för spritdrycker, vin 37Domstolens arbetsspråk (och även dess överläggningsspråk) är franska. I den engelska versionen anges: domestic provisions relating to the existence and operation of a national monopoly on the retail of alcoholic beverages. 38Mål C-170/04, m.fl., 2007, s. I-4071 (begäran av förhandsavgörande från ). 39Rosengren, punkterna 20-22. och starköl ju är absolut och lagstiftaren därför inte heller torde ha gjort någon balansering inom det område som omfattas av monopolet. Slutsatsen blir följaktligen att i Franzén-målet konstaterade att det inte bestritts att ett statligt detaljhandelsmonopol som det som innehas av Systembolaget syftar till att skydda folkhälsan samt att reglerna om detta monopols existens och funktionssätt inte strider mot bestämmelserna om statliga handelsmonopol i artikel 37 FEUF. Konsekvenserna av ett införande av gårdsförsäljning i på bedömningen av Systembolagets detaljhandelsmonopol under artikel 37 FEUF Enligt måste lagstiftning som innebär inskränkningar i den fria rörligheten, och som grundar sig på hänsyn till tvingande skäl av allmänintresse, vara ägnad att säkerställa förverkligandet av dessa mål. Detta kan endast ske om lagstiftningen verkligen på ett sammanhängande och systematiskt sätt tillgodoser behovet av att uppnå de eftersträvande målen. Den berörda lagstiftningen får således inte vara inkonsekvent. Detta krav är en del av den allmänna EU-rättsliga proportionalitetsprincipen.40 Exempelvis har , vad gäller tjänstemonopol på spelområdet (som prövas under artikel 56 FEUF), uttalat att inskränkningar i anordnandet av spelverksamhet som grundar sig på hänsyn till tvingande skäl av allmänintresse, såsom skyddet av konsumenter samt för att förhindra bedrägerier och att medborgarna lockas till överdrivna spelutgifter, måste vara ägnade att säkerställa förverkligandet av dessa mål på så sätt att dessa inskränkningar bidrar till att begränsa vadhållningsverksamheten på ett sammanhängande och systematiskt sätt.41 Det följer också av rättspraxis att om syftet med ett monopol har angetts vara att begränsa konsumtionen av en viss vara eller tjänst, kan det faktum att de berörda myndigheterna på ett område som undantagits från monopolets ensamrätt (och 40Se t.ex. mål C-384/08, , dom av , ännu ej publicerad i REU, punkt 51, och där angiven rättspraxis, och mål C-64/08, Engelmann, dom av den 9september 2010, ännu ej publicerad i REU, punkt 35. 41Se t.ex. mål C-384/08, , dom av , ännu ej publicerad i REU, punkt 51, och där angiven rättspraxis, och mål C-64/08, Engelmann, dom av den 9september 2010, ännu ej publicerad i REU, punkt 35. således ligger utanför denna ensamrätt) bedriver en politik som syftar till att främja verksamheten på detta område,42 leda till att monopolets angivna syfte inte längre på ett effektivt sätt anses kunna uppnås. Monopolet kan då inte heller anses motiverat med hänsyn till reglerna om fri rörlighet.43 Följaktligen måste de bestämmelser som reglerar Systembolagets detaljhandelsmonopols existens och funktionssätt, som (såsom konstaterat i Franzén-målet), syftar till att skydda folkhälsan mot alkoholens skadeverkningar genom att begränsa konsumtionen av alkoholdrycker, särskilt de mest alkoholstarka, säkerställa förverkligandet av detta mål på ett sammanhängande och systematiskt sätt. Ett införande av gårdsförsäljning i syftar oundvikligen till att uppmuntra konsumtion av spritdrycker, vin och starköl. Såväl inhemska som utländska tillverkare ska kunna anordna studiebesök, föreläsningar, provningar och andra upplevelsetjänster och i samband med dessa kunna sälja alkoholdrycker (även om i en begränsad mängd). Detta utgör marknadsföring av de berörda dryckerna. Ett av syftena med införandet av gårdsförsäljningen skulle vara att bidra till visionen – det nya matlandet. Turister och andra konsumenter ska uppmuntras att göra studiebesök, lyssna på föreläsningar om de berörda alkoholdryckerna eller delta i andra liknande arrangemang, genom att göra det möjligt för dem att köpa med sig några flaskor av den berörda produkten. Gårdsförsäljning skulle vidare innebära att ytterligare en kanal för försäljning av spritdrycker, vin och starköl till konsument införs, jämfört med den situation som rådde när godkände Systembolagets detaljhandelsmonopol i Franzén-målet. Denna kanal ska kunna användas såväl av utländska som inhemska tillverkare och såväl av stora multinationella tillverkare, och deras dotterbolag, som av små självständiga vinodlare.44 Tillgängligheten till spritdrycker, vin och starköl skulle således öka.45 42 Se t.ex. förenade målen C-316/07, C-409/07, C-410/07, C-358/07, C-359/07 och C 360/07, Sto m.fl., dom av , ännu inte publicerad i REU, punkt 88. 43I stället för att minska möjligheterna till konsumtion och att begränsa verksamheten på ett sammanhängande och systematiskt sätt. 44Utländska småproducenter skulle eventuellt kunna gå samman och ordna gemensam transport samt låta en av dem söka gårdsförsäljningstillstånd och sälja både sina egna och de andras likartade produkter, för att därigenom få ner kostnaderna. 45Det kan noteras att till skillnad från den finska gårdsförsäljningsregleringen, skulle de svenska reglerna inte enbart omfatta inhemsk egentillverkning av frukt- och bärviner samt kvass, utan inländsk såväl som utländska tillverkning av samtliga alkoholdrycker, med undantag enbart för folköl, samt både egentillverkade produkter och produkter av samma slag. Dessutom kan lokaler för gårdsförsäljning inrättas på de platser och i de lägen som är mest intressanta ur marknadsföringssynpunkt och de kan inredas på ett attraktivt sätt, anpassat efter produkten. Det är också tänkbart att tillverkarna använder gårdsförsäljning för att öka försäljningen av de produkter som de säljer på Systembolaget, eller genom andra kanaler såsom distanshandel eller på restaurang. Detta kan ske genom en mer generell marknadsföring av själva varumärket (t.ex. vingårdens, sprittillverkarens eller namn) – i form av skyltning, lokalutformning, etc. - eller genom en mer riktad marknadsföring där upplevelsetjänster anordnas runt en eller flera utvalda produkter. Detta är endast några exempel på de möjligheter till marknadsföring och försäljning av spritdrycker, vin och starköl som skulle öppnas. Även inom t.ex. dagligvaru-, restaurang- och distanshandelsbranscherna torde det finnas intresse av att börja tillverka alkoholdrycker för att kunna bedriva gårdsförsäljning. Införandet av gårdsförsäljning skulle innebära att Systembolagets ensamrätt till försäljning av spritdrycker, vin och starköl till konsument begränsas. Det framstår som ofrånkomligt att syftet med en lagstiftning som inför gårdsförsäljning är att uppmuntra till en ökad konsumtion av alkohol och, mot bakgrund av vad som anförts ovan, kan det inte föreligga något tvivel om att lagstiftningen skulle möjliggöra en sådan utveckling. Att införa gårdsförsäljning, som motivet med detaljhandelsmonopolet är att skydda folkhälsan mot alkoholens skadeverkningar genom att begränsa konsumtionen av alkoholdrycker, innebär en överhängande risk för att den lagstiftning som reglerar monopolets existens och dess funktionssätt vid en förnyad bedömning skulle anses vara inkonsekvent. Denna lagstiftning riskerar att inte längre anses vara ägnad att säkerställa att syftet att skydda folkhälsan uppfylls (genom att inte bidra på ett sammanhängande och systematiskt sätt till uppfyllandet härav). Detaljhandelsmonopolet skulle då inte heller anses motiverat enligt bestämmelserna om statliga handelsmonopol i artikel 37 FEUF, såsom de tolkats av . Införandet av gårdsförsäljning skulle således innebära en överhängande risk för att Systembolagets detaljhandelsmonopol inte längre anses förenligt med bestämmelser om statliga handelsmonopol i artikel 37 FEUF. Det bör noteras att införandet av en sådan lagstiftning skulle röra detaljhandelsmonopolets särskilda funktion (dvs. dess ensamrätt) och därmed dess existens, till skillnad från frågan om privatimport som i Rosengren-målet inte ansågs röra detaljhandelsmonopolets existens eftersom privatimport inte omfattades av dess särskilda funktion. En förnyad bedömning av det svenska detaljhandelsmonopolet skulle kunna initieras av Europeiska kommissionen, genom ett fördragsbrottsförfarande, eller, som i Franzén-målet, av en ekonomisk operatör som väcker talan inför svensk domstol och yrkar att ett förhandsavgörande ska begäras från . En fällande dom i innebär att måste ändra sin lagstiftning så att den står i överensstämmelse med . Utredningen har haft i uppdrag att ta fram ett förslag till hur gårdsförsäljning av alkoholdrycker kan ske på ett sätt som är förenligt både med och med detaljhandelsmonopolet och utan att det leder till negativa konsekvenser för folkhälsan. Utredningen ska även föreslå regler för hur tillsynen ska organiseras och se över behovet av uppföljning samt bedöma de alkoholpolitiska konsekvenserna av förslagen. Uppdraget har inneburit komplexa frågor kring en eventuell ordning med gårdsförsäljning. En svårighet är att bedöma konsekvenserna av gårdsförsäljning inte endast i ett kort perspektiv utan i ett längre perspektiv. Frågan om gårdsförsäljning kan inte begränsas till att handla om utveckling av landsbygden. Den väcker också mycket viktiga principiella frågor för svensk alkoholpolitik. Den centrala frågeställningen är hur gårdsförsäljning påverkar den svenska restriktiva alkoholpolitiken, där detaljhandelsmonopolet är en av grundpelarna. Den över tiden förda alkoholpolitiken har inneburit, vid en internationell jämförelse, en betydligt lägre hälso- och sjukvårdskostnad för samhället. Medel som istället kunnat användas för andra välfärdsinsatser. Utredningens slutliga förslag har avsevärt förändrats jämfört med det ursprungliga utkastet. Enligt direktivet ska det tas fram ett förslag till regelverk som möjliggör gårdsförsäljning av egenproducerade alkoholdrycker, vilket torde vara det ursprungliga syftet. Genom det nu framtagna förslaget öppnas en helt ny försäljningskanal direkt till konsument, oberoende av var tillverkningen av alkoholdrycken sker. Den ensamrätt till detaljhandel med spritdrycker, vin och starköl som monopolet haft, inskränks ytterligare. Förslaget har också utvidgats till att omfatta alla alkoholdrycker och inte som tidigare dryck enbart på egenproducerade råvaror och då endast vin på druva. Förslaget möjliggör att tillverkare får sälja andra, även utländska tillverkares alkoholdrycker. Utredningens förslag är en effektuering av uppdraget, att ta fram ett förslag till gårdsförsäljning, vilket inte är så lätt att förena med en fortsatt restriktiv alkoholpolitik. Det är inte heller lätt att förena de olika intressen som finns i denna fråga. Landsbygdens utveckling kan bli en positiv effekt av förslaget. Det är däremot inte ordentligt analyserat vilken dynamisk effekt som gårdsförsäljning kan få. Frågan om gårdsförsäljning har betydligt större vikt och reser invändningar av mer principiell karaktär och då ur ett folkhälsoperspektiv. Jag har valt att särskilt kommentera följande; har en unik och bred erfarenhet av vad en aktiv alkoholpolitik kan betyda för social välfärd och folkhälsa. De medel som använts under olika tider har växlat till karaktär och idémässigt ursprung, men avgörande har varit att det bedrivna aktiva arbetet mot alkoholskador varit förankrat i folkopinionen. Försiktighet och restriktivitet när det gäller alkohol har varit utmärkande för utvecklingen av alkoholpolitiken i . Alkoholfrågan ses av många huvudsakligen, som ett medicinskt problem, med associationer till sjukliga förändringar av olika organ. Men de skador som mest påverkar välfärden är indirekta och sociala: våld och skadegörelse, trafik- och arbetsolyckor, störningar av familjelivet och barnens uppväxtmiljö ochsänkt effektivitet i arbetslivet. Dessa sidor av alkoholfrågan är väldokumenterade, även om de inte är lika mätbara som förekomsten av medicinska skador. Den svenska alkoholpolitiken har kunnat vara restriktiv bland annat därför att de kommersiella intressena har hållits tillbaka. De politiska besluten har varit mindre påverkade av olika påtryckningsgrupper än i de flesta andra länder. Desintressering var en del av Brattsystemet. Motivet för denna princip var att privata kommersiella intressen inte borde få stå i vägen för en rationell hantering av ett stort socialt problem – inte som många har antagit, att det skulle vara moraliskt fel att tjäna pengar på alkohol. Desintressering tog bort vinstmotivet till ökad försäljning och gjorde det lättare att upprätthålla socialt motiverade regler om ålderskontroll, förbud mot försäljning i butiker och servering till berusade, försäljningstider med mera. Privata aktörer med vinstintresse verkar för ökad konsumtion, vilket står i strid med folkhälsointresset av minskade alkoholskador om alkoholdrycker säljs tillsammans med andra varor eller tjänster tenderar de att öka försäljningen även av dessa. I samband med anslutning till EU avskaffades de tidigare statliga monopolen på import och export av alkoholdrycker, på försäljning av sprit, vin och importerat starköl till restauranger och på tillverkning av vin och spritdrycker. Endast detaljhandelsmonopolet, som ansågs alkoholpolitiskt viktigast, behölls. Vin & Sprit bolaget har sålts till privat bolag. Detaljhandelsmonopolet är av central betydelse för vår alkoholpolitik. Genom Franzéndomen, (-Dom av i mål C-189/95, , 1997, s. I-5909) har det klarlagts att ett detaljhandelsmonopol på alkoholdrycker är förenligt med EU- rätten och att Systembolaget fyller denna roll i enlighet med EU- medlemskapets krav. Systembolaget diskriminerar inte mot producenter eller varor från andra medlemsländer. Det har en central roll i den svenska alkoholpolitiken och regeringen och har gång på gång understrukit vikten av att detaljhandelsmonopolet bevaras. Gårdsförsäljning skulle innebära en viktig kursförändring genom att vinstintressen släpps in med detaljhandeln med starköl, vin och spritdrycker. En ny försäljningskanal av alkohol möjliggörs parallellt med den ensamrätt som detaljhandelsmonopolet innehar. Förslaget motverkar det alkoholpolitiska målet om en minskad alkoholkonsumtion i samhället. Utredningens förslag grundar sig på den EU-rättsliga analys och bedömningar som utredningens experter på EU-rätt genomfört och som bedöms nödvändig för att förslaget ska anses förenligt med . har inför arbetet i utredningenupp- dragit till advokatfirman som är en av landets mest välrenommerade byråer med inriktning mot EU- rätten, att analysera huruvida det skulle urholka den EU-rättsliga grunden för detaljhandelsmonopolet ifall s.k. gårdsförsäljning, dvs. detaljhandel med egen producerade alkoholdrycker direkt till konsumenter blev tillåten. Analysen gjordes vid det tillfället utifrån delvis andra utgångspunkter, vilka förändrats under utredningens gång. Advokatfirman belyser dock frågor av principiell karaktär, som ändå får anses ha giltighet även på utredningens föreliggande förslag. Några principiella och viktiga slutsatser som advokatbyrån drar -Gårdsförsäljning berör själva detaljhandelsmonopolets särskilda funktion och bryter därmed Systembolagets monopol på detaljhandel med starköl, vin och spritdrycker. -Den i gårdsförsäljning inbyggda diskriminerande effekten kan inte neutraliseras utan att man öppnar upp för en direktförsäljning av motsvarande utländska varor till konsumenter, vilken i betydande grad skulle bryta Systembolagets detaljhandelsmonopol. -Det är osäkert huruvida gårdsförsäljning kommer att bedömas självständigt eller som en del av detaljhandelsmonopolet. Sammanfattningsvis kan det leda till att en förnyad bedömning av det svenska detaljhandelsmonopolet kan komma att initieras av Europeiska kommissionen, genom fördragsbrottförfarande, eller av en privatperson som väcker talan inför svensk domstol och yrkar på att ett förhandsavgörande ska begäras från . En helt ny försäljningskanal direkt till konsument måste ställas i relation till vad det kan få för konsekvenser för svensk alkoholpolitik och på folkhälsan. Är det överhuvudtaget värt att införa gårdsförsäljning med de påtagliga negativa konsekvenser det kan få på folkhälsan? och med ovissheten om vad det kan innebära för bibehållandet av alkoholmonopolet? Alkoholmonopol har av forskare framhållits som ett av de mest effektiva medlen i folkhälsopolitiken, men allteftersom nya inköpskanaler gjorts möjliga minskar Systembolagets andel och därmed dess betydelse. Om den ökade tillgängligheten och därmed konsumtionen i stiger ytterligare, som den gjort , och får Systembolaget än mindre andel av försäljningen i , kommer systemet med detaljhandelsmonopol i inte att kunna försvaras. Alkoholmonopol finns också med som viktiga inslag i , WHO:s antagna globala alkoholstrategi. har arbetat hårt för att strategin skulle antas. Dessutom finns det nu vissa tecken på att EU går i en mer restriktiv riktning. EU-länderna har till exempel fastställt att högre priser och reglering av reklam är vettiga metoder för att minska alkoholkonsumtionen. har på utredningens uppdrag gjort en forskaranalys av Potentiella effekter av lagförslag på folkhälsan i . Analysen utgör bilaga 4 i betänkandet. Analysen har gjorts utifrån tre olika scenarier. Här upptas konsekvenser som kan härledas till ett utökat antal försäljningsställen och karaktäristika för denna typ av försäljning upp.