sou · GXB331 · 2010-01-01 00:00:00 — En organisation där samlad kunskap om transportsystemets rådande funktionalitet finns, måste enligt uppfattning därför etableras. Det trafikslagövergripande förhållningssättet, åtgärdsarsenalens bredd och utmaningarnas innehåll gör det nödvändigt med en samlad funktion för sammanvägning och planering av åtgärder. Det politiska systemet måste kunna få ett sammanvägt tjänstemannaförslag till åtgärder för att möta utmaningarna och nå de mål och leva upp till formulerade ambitioner. Detta innebär att den nya planeringsansatsen i sig ställer krav på en annan organisationsstruktur än den rådande inom transportområdet. Enligt direktiven ska utredningen se över och föreslå nya former och arbetssätt samt överväga olika organisationsformer för den strategiska planeringen. Utredningen har analyserat och övervägt olika alternativ för att hantera en trafikslagövergripande ansats i den långsiktiga planeringen. De är följande: 1.Ett väsentligt utvidgat Regeringskansli, ett ministerium för transportfrågor, där det transportslagsövergripande planeringsarbetet och övrigt analysarbete bedrivs internt. Kompetens och resurser överförs i detta alternativ från de olika trafikverken till . Trafikverken blir renodlade exekutiva organ, 2.En ny myndighet, ett planeringsverk, med i stort motsvarande uppgift som i alternativ 1 och med trafikverken som exekutiva organ eller 3.Ett trafikverk där hela eller delar av nuvarande verk slås samman till en myndighet med både planerande och systemförvaltande uppgifter. I kapitel 8 redovisar sin slutsats och sin samlade syn på organiseringen av uppgifter och verksamheter inom transportsektorn. Ett nytt planerings- och beslutssystem Vi har av skäl som tidigare redovisats en statlig besluts- och finansieringsroll när det gäller att tillhandahålla den nationella transportinfrastrukturen. Oavsett vem som bygger infrastrukturen gäller dock att det är långa ledtider för produktionen av transportinfrastruktur och dessa ledtider har tenderat att bli allt längre till följd av bland annat plan- och miljölagsstiftningens utveckling. De långa ledtiderna kräver en långsiktig planering av verksamheten. Infrastrukturanläggningarnas ofta betydande tekniska livslängd och stora kostnader gör det även nödvändigt att försöka överblicka samhällsutvecklingen under långa tidsperioder. Det leder till krav på en planeringsprocess med ett långsiktigt tidsperspektiv. Metoden för beslutsfattande som finns i planeringssystemet baseras på vedertagen samhällsekonomisk analys. Denna metod möjliggör dels ett delegerat beslutsfattande och bidrar dels till en transparent och öppen redovisning till regeringen från trafikverkens sida. Ett beslutsfattande baserat på samhällsekonomiska analyser har i debatten ifrågasattas på olika grunder. Den genomgång av propositioner som återfinns i bilaga 2 till detta betänkande ger vittnesbörd om denna debatt. har därför uppdragit åt VTI att närmare analysera den samhällsekonomiska analysens brister och fördelar som instrument för en effektiv resursallokering inom transportsektorn, bilaga 3. VTI konstaterar bland annat i sin utredning att -Det finns anledning att överväga om man kan ersätta inriktningsplaneringen med att i andra former säkerställa en löpande genomlysning av alternativa åtgärdsstrategier. -Den samhällsekonomiska kalkylen har en sådan standard att den väl fungerar som beslutsunderlag för prioritering av infrastrukturinvesteringar, men också för prioritering av andra typer av åtgärder. -Regeringen behöver emellertid förbättra sin styrning av hur arbetet med att ta fram beslutsunderlag ska genomföras. Ett nytt planerings- och beslutssystem 6.6Ett nytt planeringssystem – utredningens överväganden och förslag -Kontinuerlig process med tydliga faser -Starkt inslag av utvärderingar -Uppföljning i centrum -Stabila förutsättningar – flexibla lösningar -Frekvent rapportering till -Ökad anslagsflexibilitet för effektiv framdrift I det följande lämnar utredningen sitt förslag till ny process för den långsiktiga åtgärdsplaneringen. Förslaget har baserats på de utgångspunkter som redovisats i föregående avsnitt. Figur 6.4 Framtida planeringssystem Ett nytt planerings- och beslutssystem Det nya planeringssystemet baseras på en process som kan indelas i olika faser: Förberedelsefasen handlar om ta fram underlag som redovisar den rådande funktionaliteten i transportsystemen och var brister anses föreligga med avseende på viktiga mål och behov. Det betyder i praktiken att det ska finnas en kontinuerligt uppdaterad beskrivning av tillstånd och utveckling i transportsystemet. Den ska vara framtagen, finnas tillgänglig och dokumenterad . Inför en ny mandatperiod är det särskilt väsentligt att tillståndsbeskrivningen är aktuell och ger väsentliga ingångsvärden till nästa fas i processen. Den andra fasen i den nya planeringsprocessen, dialogfasen, ska inledas med att regeringen vid en ny mandatperiod /november månad formulerar och meddelar direktiv för den dialog som ska äga rum mellan företrädare för regeringen och företrädare för respektive region. Syftet med dialogen är att på strategisk nivå skapa ömsesidig förståelse och nå samsyn om inriktningen på insatser och åtgärder för den kommande jämte de därpå två följande mandatperioderna för att möta utmaningar och nå väsentliga mål för transportpolitiken. I dessa dialoger medverkar trafikverken med expertkunskaper om transportsystemens funktionalitet, tillstånd, utveckling och effektsamband. Dialogfasen, avslutas med att regeringen utfärdar direktiv för planeringsfasen, senast året därpå. Regeringen utfärdar direktiven där den långsiktiga inriktningen anges för planeringen jämte preliminära ramar för de fyra närmaste åren. Direktiven riktas till de planeringsansvariga på nationell och regional nivå vars uppgift är att genomföra planeringen och lämna förslag till åtgärder i en plan som omfattar de fyra närmaste åren jämte förslag till strategi för de kommande två fyraårsperioderna. Ett nytt planerings- och beslutssystem För den första av dessa två fyraårsperioder (dvs. år 5–8) ska det redovisas vilka infrastrukturella projekt som bör vara föremål för närmare utredningar enligt gällande lagstiftning. Denna fas, under vilken trafikverken och regionerna ska genomföra åtgärdsplaneringen, pågår fram till utgången av juni månad. Även detta arbete ställer krav på en kontinuerligt verkande planerings- och uppföljningsprocess hos verken. Förslagen ska lämnas till regeringen senast . Förslagen bereds i . Under beredningsfasen inhämtar en så kallad second opinion av en från de planeringsansvariga fristående utvärderingsfunktion, se vidare förslag i kapitel 8. Regeringen lämnar i budgetpropositionen förslag till anslag jämte beräknade ramar för de därpå följande tre åren. Vidare lämnas en redovisning av hur medlen ska användas och med vilken strategi den tänker möta utvecklingen bortom den närmaste fyraårsperioden. Denna fas avslutas med att regeringen i beslut fastställer den nationella åtgärdsplanen. De regionala planerna fastställs av behörigt regionalt organ. I regleringsbrev för kommande verksamhetsår ställer regeringen medel till förfogande och meddelar de övriga föreskrifter som gäller för ett effektivt genomförande av planerna. återkommer regeringen till i budgetpropositionen och redovisar vad som genomförts, en uppföljning av större pågående projekt samt med förslag till anslag och ramar . På det sättet får en årlig redovisning samt möjlighet att ta ställning till om inriktningen och omfattningen av insatserna och åtgärderna är sådana att transportsystemet funktionalitet förbättras. Vidare ges också möjlighet till omprövning av den mer långsiktiga strategin för utvecklingen av transportsystemet som helhet. Beslut inom tranportsektorn som rör såväl infrastrukturen som andra typer av åtgärder är ofta långsiktiga. Besluten är väsentliga för människor och företag. De påverkar individernas, hushållens och företagens förutsättningar när det gäller arbete, bosättning, lokalisering, service, m.m. Politiken måste vara långsiktig. Det finns därför skäl att skapa breda politiska överenskommelser som medför stabilitet i beslutsfattandet och i den förda politiken. Den process som här föreslås kan med fördel också stödjas av en parlamentarisk beredning när det gäller att utforma direktiven inför den dialog som ska föras med regionerna och när det gäller att ta ställning till de direktiv som ska ligga till grund för åtgärdsplane- Ett nytt planerings- och beslutssystem Det är i dessa direktivfaser som påverkan på inriktningen på planeringen är mest effektiv. Självfallet ska en sådan beredning ges all den information om funktionaliteten i tranportsystemet som uppföljningen ger. Beredningen kan och ska därför ges nya kunskaper om utveckling och tillstånd i transportsystemet och hur pass väl utvecklingen och tillståndet svarar mot de mål som satts upp. Ett exempel på tidpunkter i ett nytt planeringssystem En analys och beskrivning av funktionaliteten i Regeringen beslutar om direktiv för dialog med Regeringen beslutar om direktiv för planerings- fasen och anger ramarna för de kommande fyra förslag samt en second opinion lämnas till Beslut av regeringen angående nationell 6.6.2Det nya planeringssystemet – utvärderingar för lärande och ansvarsutkrävande Den hittillsvarande långsiktiga planeringen har bland annat kännetecknats av brister i uppföljningen. De långsiktiga planerna följs inte upp alls av dem som fastställer dem. Genom brister i uppföljningen finns heller ingen konsekvent genomförd analys och utvärdering av fastställda planer. Regeringarna har under senare planeringsomgångar ställt ökade krav på kvaliteten i planerna bland annat avseende kostnadsberäkningar och lönsamhetsanalyserna. har haft i uppdrag att granska planer och säkerställa kvaliteten. Den sistnämnda uppgiften återfinns också i det uppdrag som har i den nuvarande planeringsomgången. Regeringen anlitar utomstående konsulter för att granska delar av förslagen. Det har emellertid saknats en fristående utvärderingsfunktion kopplad till den långsiktiga planeringen, till förslagen till planer och till upp- Ett nytt planerings- och beslutssystem följningen av planerna med avseende på direktiven och målen för planeringen. Vi har i föregående avsnitt även pekat på behovet av en så kallad second opinion i beredningen av inkommande planförslag i inför regeringens arbete med förslagen till rörande omfattning och inriktning av de åtgärder och insatser som krävs för att möta utmaningar och tillgodose väsentliga behov i samhället. Utvärderingarna och analyserna bör ta sikte på valet av åtgärder och insatser för att möta utmaningar och behov inom och med transportsystemet. Det ställer höga krav på aktuell kunskap om effektsamband. Frågan om åtgärdernas påverkan och effekter är central i planeringssystemet och i uppföljningen. I grunden handlar det om effektiviteten i systemet och hur skattemedlen används mest effektivt. Den samhällsekonomiska analysen står här i förgrunden. Utvärderingar och analyser av trafikverkens agerande och grunderna för agerandet jämte förslag till åtgärder är andra väsentliga områden att ägna sig åt i utvärderingen. Särskild utvärdering bör vidare göras av kalkylerna för investeringsutgiften. 6.6.3Det nya planeringssystemet – tydliga roller har vid flertal tillfällen uttalat sig om sin roll och uppgift i planeringssystemet (exempelvis i bet. 2000/01:TU16, rskr. 2000/01:287). Genom att besluta om omfattningen av och inriktningen på samt få en redovisning av effekterna av de åtgärder och insatser som genomförs anser sig få den insyn och den påverkan som gör att en effektiv medelsanvändning kan säkerställas. Utgångspunkten är helhetssyn på de samlade effekter som uppstår i samhället. har inte funnit anledning att gå närmare in i detaljer och besluta om exempelvis enskilda investeringsobjekt. har dock från tid till annan efterlyst underlag som på ett bättre sätt gör det möjligt att tydligt överblicka hur infrastrukturen och transportsystemet som helhet påverkas av föreslagen investeringsinriktning men också av andra åtgärder. Vidare har man efterfrågat en bättre redovisning av avvägningen mellan olika delmål. Det är regeringens uppgift och ansvar att får det underlag den begär för att kunna fatta beslut som ger önskvärda resultat med hänsyn till de mål som formulerats och lagts fast av Ett nytt planerings- och beslutssystem Ansvaret förutsätter att regeringen förfogar över de resurser som krävs för att uppfylla begäran. gäller det förhållandet att regeringen och dess kansli måste göra de sammanvägningar som blir följden av att trafikverken gör sina trafikslagsspecifika förslag till åtgärder. De avvägningar som görs har ursprung i de direktiv som regeringen har meddelat trafikverken. Den styrning som ägt rum kan dock inte säkerställa ett underlag som gör sammanvägningen mellan olika åtgärder transparent och tydlig med hänsyn till transportpolitiska mål och andra intressen. Genom den nya planeringsansatsen stärks sammanvägningsfunktionen och därmed ges ett samlat beslutsunderlag till politiken för avgörande beslut. Regionernas roll och inflytande i det framtida planeringssystemet tydliggörs och stärks. Regionerna kommer in i planeringen redan i dialogfasen och kan där föra fram sina ståndpunkter och de utmaningar regionerna möter regionalt och lokalt. De har därutöver en aktiv roll i planeringen och prioriteringen av åtgärder och har liksom rätten att fastställa sin egen åtgärdsplan. I linje med att trafikverken inte enbart ska planera för utbyggnad, drift och underhåll av infrastrukturen utan i ökad utsträckning ska planera för åtgärder som ryms inom steg 1 och 2 enligt fyrstegsprincipen förändras trafikverkens roll och ansvar. finner den vidgning av rollen och ansvaret som den uppgiften medför ligga väl i linje med statsmakternas intresse. Möjligheterna att på ett effektivare sätt nå trafikpolitiska och andra mål ökar väsentligt om planeringen av åtgärder spänner över en betydligt bredare åtgärdsarsenal. Det successivt ökade intresset för att utveckla sin roll mot ett bredare samhällsperspektiv i planeringen och i genomförandet som trafikverken uttalat och delvis börjat att agera efter bör enligt utredningens uppfattning läggas fast i ett tydligt ställningstagande från statsmakternas sida. Ett sådant bredare engagemang ökar myndigheternas ansvar bland annat när det gäller att finna samhällsekonomiskt effektiva icke infrastrukturella lösningar på olika problem eller behov som ska lösas. Kunskapen om samband mellan olika åtgärder och deras effekter bör utvecklas betydligt med en sådan bredare syn och förhållningssätt. I den beredande rollen gäller det att myndighetsnivån förser regeringen med underlag som alltid baseras på bästa kunskap, kännetecknas av objektivitet och fullständighet och är ändamålsenligt och relevant för de beslut som ska fattas. Ett nytt planerings- och beslutssystem alltid innehålla samhällsekonomiska kalkyler och analyser som stöder de slutsatser som trafikverken drar och den prioritering som de gör. Beslutsunderlagen ska vara transparenta och det ska tydligt framgå om avvikelser sker från en samhällsekonomisk prioriteringsgrund. Den beredande rollen bör utövas utan hänsyn till konsekvenserna för den verkställighetsuppgift som också vilar på trafikverken. 6.6.4Det nya planeringssystemet – uppföljning i centrum Ledarskap och styrning handlar i hög grad om uppföljning av de beslut man fattat och de åtaganden som gjorts. Som vi påpekat är uppföljningen av de långsiktiga planerna och uppföljning av verkställighetsbesluten inom tranportområdet synnerligen bristfällig. underströk detta faktum i delbetänkandet De statliga beställarfunktionerna och anläggningsmarknaden (SOU 2009:24) och konstaterade att detta förhållande har negativa effekter på produktivitet och innovationsgrad. Bristen på uppföljning har betydelse för graden av effektivitet i transportsektorn. Det är utomordentligt viktigt att ha en systematisk kontroll över åtgärderna och mäta deras effekter för att få en samlad kunskap om effektiviteten i de planer och de åtgärder som statmakterna beslutet om. Som vi konstaterade i avsnitt 6.6.1 tar det nya planeringssystemet sin utgångspunkt i den rådande funktionaliteten i det samlade transportsystemet. Uppföljning av funktionaliteten är central som utgångspunkt och den är också central för att öka kunskap och lärande och därigenom skapa underlag för nya åtgärder och nya beteenden för att öka effektiviteten. Uppföljningen och analysen är således både starten och slutet på planeringsprocessen. Den framtida planeringen måste följas upp för att säkerställa sambanden mellan åtgärder och effekter. Därigenom skapas en strikt koppling till faktiska förhållanden i transportsystemen och hur pass väl genomförandet av planer löser de problem, brister och behov som finns systemen. En kontinuerlig analys av åtgärd och effekt blir ett naturligt inslag i arbetet. Ett nytt planerings- och beslutssystem 6.6.5Ett nytt planeringssystem – stabilitet och flexibilitet med indelning i fyraårsperioder Det har riktats mycket kritik mot den bristande stabiliteten i de långsiktiga planerna. Ryckigheten i planerna har orsakats av starka prisökningar och låg produktivitet i anläggningsbranschen, omständliga tillåtlighets- och tillståndsprocesser, underskattade kostnader, tilläggsbeställningar samt av oförutsedda händelser som inte rymts inom beslutad finansiering. Framför allt har kommunerna upplevt problem med ryckigheten då det ofta finns kommunala eller andra investeringar som är kopplade till de statliga infrastrukturinvesteringarna. Genom förskotteringar har kommunerna försökt lösa eller i vart fall mildra problemen. Kritiken förtjänar att tas på allvar. Det finns en stark önskan om en ökad flexibilitet när det gäller åtgärder inom transportområdet. Det nuvarande systemet låser ramarna för olika delar , antingen till dess att planerna revideras eller till dess att en hel ny plan ersatt den gamla. Normalt tar det mellan 4–innan substantiella revideringar kan ske. I nuvarande system behöver vissa finansiella ramar (t.ex. drift och underhåll) låsas för att man ska kunna veta hur mycket som kan användas för att utveckla trafiksystemet. Det är självfallet mycket svårt att göra en korrekt avvägning av drift och underhållsbehovet . Om denna nivå av någon anledning visar sig vara felaktig till följd av händelser som inte kunnat förutses kommer detta att slå mot investeringsbudgeten, givet de ramar som lagts fast, vilket i sin tur medför att investeringar inte kan genomföras som planerat. Det som är planerat tolkas dessutom alltför ofta som utlovat vilket leder till en svekdebatt och bristande tilltro till planeringssystemet. En rullande fyraårsplanering med utblick mot ytterligare ett par fyraårsperioder gör det lättare att omprioritera mellan exempelvis nyinvesteringar och drift och underhåll utan att investeringar behöver skjutas i tiden. Med de förändringar som sker i omvärlden och i de förutsättningar på vilka en långsiktig planering kan vila synes det inte rimligt att binda planerna på åtgärdsnivå i taget. Långsiktigheten i planeringen som på goda grunder behövs måste mötas på annat sätt än . gör därför en uppdelning av den långsiktiga planperioden i fyraårsperioder. För den första perioden finns det förutsättningar att vara Ett nytt planerings- och beslutssystem Planen ges karaktären av en mer konkret handlingsplan. Den nästkommande fyraårsperiod ges närmast karaktären av en prognos men där inga bindningar görs på åtgärdsnivå. Problemen ska finnas redovisade och en relativt konkret strategi bör finnas utarbetad för att möta utmaningarna. För den sista fyraårsperioden görs en utblick med prognoser och en redovisning av bredare riktlinjer för utvecklingen av transportsystemet. För åtgärder för de två på budgetperioden nästkommande fyraårsperioderna bör myndigheterna således få i uppdrag att redovisa de problem och brister som återstår att åtgärda med avseende på de mål och krav som regeringen angett i sina direktiv och de ytterligare behov som eventuellt finns för att tillgodose en framtida funktionalitet i transportsystemen. De planerade myndigheterna bör här redovisa sina strategier respektive breda handlingslinjer för att lösa och hantera de framtida problemen och behoven. och investeringar är i huvudsak avgiftsfinansierade. Möjligheten finns nu att använda investeringsramen för vissa investeringar i farleder och slussar. Men huvudprincipen är att verkens investeringar sker med hjälp av egna medel. Verkens investeringar fastställs i 3-åriga investeringsplaner som godkänns av . Väg- och järnvägsinvesteringar återfinns i objektsplaner som omfattar tio till . Det innebär att åtgärder inom sjö- och luftfart har svårt att mötas upp av åtgärder inom väg och järnväg eftersom dessa investeringsplaner är fastlagda . Utredningen föreslår härvid att de båda affärsverkens investeringsplaner fortsättningsvis görs fyraåriga och rullande. Därigenom skapas en parallellitet bland samtliga trafikverk. Myndigheterna bör emellertid ges möjlighet att påbörja den fysiska planeringsprocessen om det kan göras troligt att åtgärder i den fysiska infrastrukturen är de mest relevanta och att de äger god samhällsekonomisk lönsamhet. Den fysiska planeringsprocessen får i dessa fall drivas fram till och med vägrespektive järnvägsutredningar. Det innebär ökade risker för så kallad förgävesprojektering. Den risken ska vägas mot den ökade flexibilitet som förslaget till nytt planeringssystem ger. Enligt uppfattning väger kravet på flexibilitet över den ökade risken. Tyvärr har det i praktiken visat sig mer eller mindre omöjligt att ompröva objekt som läggs in i åtgärdsplanerna. När planerna som är 10–12 åriga innebär det att vissa objekt som läggs in i åtgärdsplanerna baseras på mycket osäkra bedömningar av såväl kostnader som nyttor. Det finns stora effektivitetsvinster att reali- Ett nytt planerings- och beslutssystem sera genom att inte skapa bindningar för åtgärder med osäkra kostnader och nyttor. Regeringen har tydliggjort att den ser positivt på medfinansiering. Utredningen delar regeringens uppfattning om att ökad medfinansiering i grunden är bra och önskvärd även om vissa principer behöver klargöras, se vidare avsnitt 5. Trafikverken har i uppdrag att diskutera medfinansiering i samband med åtgärdsplanering och byggstart. Utredningen har den uppfattningen att en plan som uppdateras och där nya åtgärder successivt tillkommer ger bättre förutsättningar för en ökad medfinansiering. Med medfinansieringen följer också tydligare åtaganden från berörda parter. Genom att åtgärdsplanerna är fyraåriga och rullande skapas ökade möjligheter till stabilitet. Utredningen vill också peka på de effekter som utredningens förslag till program för att kraftigt öka produktiviteten inom anläggningsbranschen kan ge i form av minskad ryckighet i planerna. 6.6.6Det nya planeringssystemet – rapporteringen till förslag till nytt planeringssystem syftar ytterst till att stärka förutsättningarna och formerna för det politiska inflytandet. Förutom en mer kontinuerlig process utgör rapporteringen till den politiska nivån ett viktigt led i att nå detta syfte. Vi föreslår därför att regeringen redovisar fördelningen av olika typer av åtgärder och deras beräknade samlade effekter. De riktigt stora, komplexa och riskfyllda projekten som beräknas pågå över minst en mandatperiod, som beräknas binda upp handlingsfrihet, som förändrar transportsystemen och samhällsutvecklingen i stor utsträckning bör, enligt utredningen, underställas prövning. Dessa objekt innehåller alltid svåra konflikter och de samhällsekonomiska analyserna ger inte motsvarande stöd som för mindre investeringar i ett befintligt system. Övriga statliga åtgärder bör redovisas som information till i form av olika åtgärdspaket som inkluderar flera mindre åtgärder.