sou · GXB336 · 2010-01-01 00:00:00 — Främja, Skydda, Övervaka – FN:s konvention om rättigheter för personer med funktionsnedsättning Delbetänkande av Delegationen för mänskliga rättigheter i SOU och Ds kan köpas från kundtjänst. För remissutsändningar av SOU och Ds svarar på uppdrag av . Beställningsadress: kundtjänst 106 47 Orderfax: Ordertel: E-post: Internet: Svara på remiss. Hur och varför. Statsrådsberedningen, 2003. – En liten broschyr som underlättar arbetet för den som ska svara på remiss. Broschyren är gratis och kan laddas ner eller beställas på Textbearbetning och layout har utförts av , FA/kommittéservice Regeringen beslutade att inrätta en delegation för mänskliga rättigheter i (dir. 2006:27) för att med utgångs– punkt i regeringens skrivelse En nationell handlingsplan för de mänskliga rättigheterna 2006–2009 (skr. 2005/06:95) stödja det långsiktiga arbetet med att säkerställa full respekt för de mänskliga rättigheterna i . Delegationen ska stödja statliga myndig– heter, kommuner och landsting med att säkerställa full respekt för mänskliga rättigheter i verksamheterna, utarbeta och genomföra strategier för ökad information och kunskap om mänskliga rättig– heter och stimulera det offentliga samtalet om mänskliga rättig– heter. Delegationen ska slutligen lämna förslag på hur det fortsatta stödet till arbetet för full respekt för mänskliga rättigheter kan erbjudas efter det att delegationen avslutat sitt uppdrag. Dåvarande statsrådet utsåg universitets– lektor till ordförande för delegationen. för– ordnades övriga ledamöter, sakkunniga och experter. De ledamöter och sakkunniga som deltagit i arbetet med detta betänkande framgår av bifogad förteckning. Regeringen beslutade om tilläggsdirektiv (dir. 2008:92). Enligt dessa direktiv ska delegationen utreda om Handisam, eller något annat samhällsorgan bör anförtros uppgiften att i enlighet med kravet i artikel 33 av FN:s konvention om rättigheter för personer med funktionsnedsättning främja, skydda respektive övervaka konventionens genomförande. I uppdraget ingår också att utreda vad kravet i artikel 33 att främja, skydda respektive övervaka innebär i praktiken. Härmed överlämnar Delegationen för mänskliga rättigheter i sitt delbetänkande Främja, Skydda, Övervaka – FN:s konvention om rättigheter för personer med funktionsnedsättning, Förteckning över personer som har deltagit i delegationens Utgångspunkter för utredningen............................................ Den tidigare behandlingen av frågan ...................................... 2.2.1 Principernas tillkomst .................................................. 2.2.2 Kraven på en nationell 2.2.3 för vägledning i arbetet....................... Begreppen främja, skydda och övervaka................................. Ansvaret enligt artikel 33.1 – Genomförandet ....................... arbete med dessa ........... Tilläggsprotokollet till Tortyrkonventionen, Vilka alternativ finns? 2.7.3 Delegationen för mänskliga rättigheter i ........ Innebörden i begreppen främja, skydda och övervaka........... Huvudansvaret för att främja, skydda och övervaka genomförandet av konventionen........................................... 3.3.1 Varför inte en ny myndighet? 3.3.2 Varför inte Delegationen för mänskliga 3.3.3 Varför inte regeringens handikappdelegation? Justitiekanslern eller ?........................ 3.3.6 Handisam – stabsmyndighet för genomförande 3.4 Samarbete med/gränsdragning till andra myndigheter........ 3.4.1 Handikappolitiken – alla myndigheters ansvar......... 3.4.2 Alla kan bidra till granskningen................................. 3.4.3 Indikatorer med ett rättighetsperspektiv .................. 3.5 Handikapprörelsens medverkan i övervakningen................ 3.5.1Överenskommelsen mellan regeringen, idéburna organisationer och Kommuner och Samverkan enligt konventionen................................. Kopplingen till tillgänglighet och aktiva åtgärder................ Barnperspektiv och jämställdhet........................................... 3.8Främjande, skyddande och övervakning av samtliga konventioner om mänskliga rättigheter ............................... Konsekvenser enligt kommittéförordningen ................. 5.1Förslag till lag om ändring i lagen (2008:568) om Bilaga 1 Kommittédirektiv ................................................ Konventionen om rättigheter för personer med Principles relating to the Status of National Institutions (The Principles)......................... Förteckning över personer som har deltagit i delegationens arbete Organisationssekreterare , fr.o.m. Expansionschef , fr.o.m. Ordförande , fr.o.m. Civilekonom , fr.o.m. Regeringsråd , fr.o.m. , fr.o.m. Pressekreterare , fr.o.m. Kommunalråd , fr.o.m. Ordförande , fr.o.m. Departementsråd , fr.o.m. Departementssekreterare , fr.o.m. . () antog en konvention om rättig– heter för personer med funktionsnedsättning. Till konventionen finns också ett fakultativt (frivilligt) protokoll som innebär att den enskilde har möjlighet att klaga till FN:s internationella kommitté för rättigheter för personer med funktionsnedsättning om han eller hon anser att hans eller hennes rättigheter är kränkta. ratificerade konventionen och tilläggsprotokollet . Båda trädde för del i kraft . Konventionen, som tillhör de centrala konventionerna om mänsk– liga rättigheter, skapar inte i sig några nya rättigheter. Dess syfte är istället att undanröja hinder för personer med funktions– nedsättning att åtnjuta sina mänskliga rättigheter. De grund– läggande principerna i konventionen är icke-diskriminering, jämlika möjligheter, självbestämmande samt delaktighet och inkludering. Konventionen består av en inledning och 50 artiklar. Artikel 33, som är denna utrednings fokus, har rubriken genomförande och övervakning. Enligt punkt två i denna artikel ska det i varje stat finnas samhällsorgan med uppgift att främja, skydda och övervaka konventionens genomförande. Delegationen för mänskliga rättigheter i fick i uppdrag att utreda om Handisam, eller något annat organ bör anförtros uppgiften (dir. 2008:92). I uppdraget ingår även att utreda vad kravet att främja, skydda och övervaka genomförandet av konventionen, innebär i praktiken. Utgångspunkter i detta arbete är enligt konventionen och utrednings– direktiven: -konventionsstatens eget rättssystem och förvaltningssystem, -de så kallade Parisprinciperna om nationella institutioner för mänskliga rättigheter (bl.a. brett mandat som regleras i lag, obero– ende och bred sammansättning), -övervakningen av konventionens genomförande ska ske inom alla områden i både privat och offentlig verksamhet, inklusive åtgärder som vidtas av regering och riksdag, -handikapprörelsens medverkan. Vid bedömningen av vilket eller vilka samhällsorgan som kan anses mest lämpade för de olika uppgifterna i artikel 33 punkt 2 i konventionen har det varit ett dilemma för delegationen att detta uppdrag ska redovisas än delegationens slut– betänkande. Slutbetänkandet kommer bl.a. att behandla frågan om tillsyn av samtliga konventionerna om mänskliga rättigheter. Förslagen i slutbetänkandet kan därför i ett senare skede komma att påverka och förändra uppgifterna för de myndigheter som redovisas i detta betänkande. När staterna utser det, eller de, samhällsorgan som ska ansvara för att främja, skydda och övervaka genomförandet av konventionen ska de enligt artikel 33 punkt 2 beakta de principer som hänför sig till statusen och funktionen hos de nationella institutionerna för skydd och främjande av de mänskliga rättigheterna. Med detta avses de så kallade Parisprinciperna. I propositionen Mänskliga rättigheter för personer med funktionsnedsättning (prop. 2008/09:28) konstaterar regeringen att det inte finns någon sådan institution i som kan sägas motsvara alla de krav som kan utläsas ur Parisprinciperna och som kan svara för att övervaka konventionen. Dessutom har kravet att inrätta en nationell mekanism för övervakningen av genomförandet av en konvention om mänskliga rättigheter aldrig förekommit i någon tidigare Det finns endast i ett tilläggsprotokoll till tortyr– konventionen. Parisprinciperna formulerades den 7–i under den första internationella workshopen om nationella institutioner för främjande och skydd av mänskliga rättigheter. I dessa principer fastställdes vad som bör gälla rörande nationella institutioners arbete med att främja respekten för mänskliga rättigheter. De behandlar institutionernas kompetens, mandat, arbetsuppgifter, sammansättning och finansiering. I kapitel 2.2 görs en utförlig genomgång av principerna som är grundläggande för arbetet i denna utredning. Begreppen främja, skydda och övervaka Delegationen ska enligt direktiven utreda vad kravet att främja, skydda respektive övervaka kan innebära i praktiken. Delegationen har därför ansett det nödvändigt med en genomgång av de tre begreppen. Delegationen har dessutom valt att utveckla begreppet oberoende eftersom detta tolkas på olika sätt i diskussionerna om vilken eller vilka samhällsorgan som bör få ansvaret för uppgifterna att främja, skydda och övervaka genomförandet av konventionen. I FN:s och stärkandet av nationella institutioner för främjande och skyddande av mänskliga rättigheter konstateras att främjande (promotion) är en mycket generell term som omfattar ett brett spektrum av möjliga aktiviteter. En nationell institution kan enligt handboken anses svara för främjande av mänskliga rättigheter om dess mål och uppgifter inkluderar: -att informera och utbilda om mänskliga rättigheter, -att gynna utvecklingen av värden och attityder som upprätt– håller de mänskliga rättigheterna, -att uppmuntra till aktiviteter med syfte att försvara mänskliga rättigheter från kränkningar. Begreppet skydda (protect) inkluderar både uppgiften att ta emot och behandla individuella klagomål och uppgiften att göra generella utredningar av misstänkta kränkningar av mänskliga rättigheter i samhället. Begreppet övervaka (monitor) kan till sin innebörd sägas ligga nära begreppet skydda som i Parisprinciperna ges en övervakande betydelse. En av uppgifterna för en nationell rättigheter bör enligt Parisprinciperna vara att rapportera till regeringen, och andra instanser resultatet av: -granskningar av lagstiftning och förvaltning, liksom proposi– tioner och andra förslag samt -kränkningar av mänskliga rättigheter som institutionen beslutar att behandla. Enligt Parisprinciperna bör uppdraget för nationella institutioner för mänskliga rättigheter vara fastställt i grundlag eller annan lag. De bör fritt kunna välja vilja frågor de avser att ta upp. De får inte utsättas för sådan ekonomisk kontroll att det påverkar oberoendet. Det står dock inte vem eller vilka som ska vara huvudman. Samma krav, att staterna inrättar nationella institutioner för främjande och övervakning, som ställs i artikel 33 i finns även i EG-direktiven om likabehandling (2006/54/EG, 2004/113/EG, 2000/43/EG). är ansvarig för upp– giften i . Uppgiften är dock begränsad till att avse lika– behandling ur ett diskrimineringsperspektiv. och arbete med dessa för att tillförsäkra människor med funktions– nedsättning, delaktighet och jämlikhet antogs av FN:s general– församling . Dessa regler är inte juridiskt bindande men väl moraliskt förpliktigande för regeringarna. Enligt regel 17 om samordning ska staterna inrätta nationella samordningskommittéer som säkerställer att handikappfrågor sam– ordnas. Enligt regel 20 ska staterna fortlöpande granska och utvärdera nationella program och tjänster för att tillförsäkra människor med funktionsnedsättning delaktighet och jämlikhet. , som inrättades 1994 och upphörde att existera som självständig myndighet , hade bl.a. till uppgift att ha en uppföljande och utvärderande roll i frågor som rör rättigheter och intressen för personer med funktionsnedsättning. Ombudsmannen skulle också verka för att avhjälpa brister i lagstiftning, väcka frågor om författnings– ändringar och på olika sätt inhämta uppgifter om verksamhet som rör förhållanden för personer med funktionsnedsättning. Regeringen ansåg i propositionen (prop 1993/94:219) att ombudsmannen passade väl in i den beskrivning av nationella samordningskommittéer som ges i standardreglerna. Tilläggsprotokollet till Tortyrkonventionen, artikel 18 Krav på en nationell förebyggande mekanism finns även i det tilläggsprotokoll till tortyrkonventionen som antogs av FN:s general– församling och som trädde i kraft . och Justitiekanslern är utsedda att vara detta organ. Detta har kritiserats av mot tortyr i deras sammanfattande synpunkter på femte rapport till kommittén (CAT/SWE/CO/5). Kommittén konstaterar att de två myndigheterna inte har några förebyggande uppgifter samt saknar medarbetare med bred kompetens och tillräckliga resurser för uppgiften. Vilka alternativ finns? Enligt direktiven ska delegationen utreda vad kravet att främja, skydda respektive övervaka innebär i praktiken och om Handisam, eller något annat samhällsorgan bör anförtros denna uppgift. Eftersom ytterligare ett antal myndigheter har förekommit i diskussionerna om lämpligt samhällsorgan har delegationen valt att redogöra även för dessa; , Justitiekanslern, och . En genomgång av 14 länder i och övriga världen visar att ytterst få länder har funnit en lösning på åtagandena enligt artikel 33 punkt 2. Genomgången har skett genom kontakter vid möten, e-postväxling och svaren till kontoret för FN:s hög– kommissarie för mänskliga rättigheter inför dess rapport om juridiska åtgärder för ratifikationen och implementeringen av konventionen. Enkelt kan man dela in svaren i tre grupper av länder: 1.två som utsett sina kommissioner för mänskliga rättigheter eller motsvarande som ansvarig, 2.fyra som säger sig ge ansvaret för övervakningen av konventionen till ett organ som fungerar som rådgivande till regeringen, 3.åtta som ännu inte utsett någon ansvarig. Innebörden i begreppen främja, skydda och övervaka i förhållande till förslagen I betänkandet görs en analys av begreppen främja, skydda och övervaka i förhållande till konventionen samt en första bedömning av vilket samhällsorgan som är mest lämpat för respektive uppgift, framförallt i fråga om främjandet. Därefter följer en ytterligare analys av vilket samhällsorgan som kan anses mest lämpat för de olika uppgifterna samt i vilken utsträckning de olika myndig– heterna som beskrivits överensstämmer med de krav som kan utläsas ur Parisprinciperna. Delegationen anser inte att det går att ge hela ansvaret för att främja genomförandet av konventionen till endast en myndighet utan det måste delas upp i flera beståndsdelar. Några av dessa delar ligger närmare det direkta uppdraget att genomföra konventionen än uppdraget att skydda och övervaka genomförandet av den– samma. De olika beståndsdelarna kan kort sammanfattas som: 1.information till enskilda om att konventionen finns samt om deras rättigheter i enlighet med denna, 2.information och utbildning av personal och beslutsfattare om konventionen och om deras ansvar med anledning av dess genomförande, 3.information och utbildning om konventionens innehåll utifrån regeringens prioriteringar i den nationella handikappolitiken, 4.fördjupad information och utbildning om innebörden i de olika rättigheterna i konventionen. Medan de två första delarna avser generell information och utbild– ning om konventionen och dess bärande principer avser delega– tionen med den tredje delen genomförandet av den nationella politiken, i detta fall handikappolitiken. Ansvaret att främja genomförandet av konventionen i de delar som regeringen väljer att prioritera kan och bör enligt delega– tionens mening ligga på en stabsmyndighet som i hög grad styrs av uppdrag från regeringen. Denna uppgift bör hållas avskiljd från uppdraget att övervaka genomförandet av konventionen. Delega– tionen föreslår därför att ansvaret för främjandet i de två först– nämnda delarna ska ligga på medan det är naturligt att Handisam även fortsättningsvis svarar för främjandet i de delar som regeringen prioriterar och som i första hand riktar sig till myndigheter, kommuner och landsting. Ansvaret för den fjärde delen, att främja genomförandet av konventionen genom fördjupad information och utbildning om innebörden i de olika rättigheterna, bör enligt delegationens mening i första hand ligga på de statliga myndigheter som ansvarar för verksamheten inom respektive område. På det sättet har man fördelat ansvaret för genomförandet av den nationella handlingsplanen för handikappolitiken. Staten i alla dess delar, alltså , regeringen och statliga myndigheter samt kommuner och landsting, har tillsammans en skyldighet att förhindra kränkningar av de mänskliga rättigheterna av tredje part. Delegationen anser att uppgiften att skydda genom– förandet av konventionen hänger nära samman både med uppgiften att främja och med uppgiften att övervaka. Enligt delegationens mening bör även ansvaret för denna uppgift därför delas upp på flera samhällsorgan. Delegationen tolkar övervakningsuppgiften så att den innebär att regelbundet analysera vilka framsteg som gjorts i genomförandet av konventionen, vad som återstår att göra och vilka svårigheter/brister man stött på. Ansvaret för uppgiften måste vara avskiljt från ansvaret för främjandet och skyddandet av genomförandet för att undvika att de som svarar för dessa uppgifter granskar sig själva. Ansvaret bör också ligga på ett organ som, så långt det är möjligt, inte är beroende av regeringen och som självständigt kan välja de områden som bör granskas. Huvudansvaret för att främja, skydda och övervaka genomförandet av konventionen Delegationen delar regeringens uppfattning att ännu inte har övervaka de olika konventionerna om mänskliga rättigheter. Av de aktuella myndigheterna bedömer delegationen att det är något organ som har i huvuduppgift att främja, skydda och Diskriminerings– ombudsmannen som är den myndighet som närmast lever upp till Parisprinciperna. Delegationen föreslår därför att följande uppgifter ges till utifrån slutsatserna i kapitel 3.2: - informera enskilda om att konventionen finns samt om deras rättigheterna i enlighet med denna, -informera och utbilda personal och beslutsfattare om kon– ventionen och om deras ansvar med anledning av dess genomförande. -göra generella utredningar för att kartlägga eventuella kränkningar av konventionen samt strukturella brister i det juridiska systemet på nationell nivå. -granska förslag till nya lagar, förordningar och andra förslag från regeringen samt befintlig lagstiftning, -granska statlig, och annan offentlig verksamhet samt företag och andra privata organisationer, -uppmärksamma regeringen på situationer i landet där rättigheter enligt konventionen kränks. Ansvaret för information och utbildning som hör ihop med den nationella handikappolitiken och dess genomförande anser dele– gationen liksom bör ligga på Handisam och Regerings– kansliet. De myndigheter som utses som sektorsmyndigheter för genomförandet av handikappolitiken och tillsynsmyndigheterna har ett särskilt ansvar för att sprida information om de delar i konventionen som berör deras respektive verksamhet. Uppdraget till är inte avsett att ersätta det ansvar för information, tillsyn och rättstillämpning som andra organ i samhället har. Handisams och nya uppdrag I betänkandet redogör delegationen för varför det inte bör inrättas en ny myndighet för främjandet, skyddandet och övervakandet av konventionen. Därefter följer argumenten mot att någon av de andra myndigheterna som har varit aktuella i diskussionen eller regeringens handikappdelegation skulle få uppdraget att främja, skydda eller övervaka genomförandet av konventionen om rättig– heter för personer med funktionsnedsättning. Sist redogör delegationen för hur den ser på Handisams roll samt motiven varför bör få uppdraget och hur detta uppdrag bör utformas. Handisam – stabsmyndighet för genomförande av handikap– politiken Handisam får sitt uppdrag från regeringen genom förordning (2007:1134) med instruktion för Myndigheten för handikappolitisk samordning och genom regleringsbrev. Uppdraget styrs av inrikt– ningen på den handikappolitik som regeringen beslutar om och styrs därmed i sitt arbete i hög grad av regeringens prioriteringar och överensstämmer i huvudsak med de uppgifter som beskrivs i artikel 33 punkt 1 som handlar om genomförandet av konven– tionen. Delegationen anser därför att Handisam inom ramen för sitt uppdrag att svara för samordning av genomförandet av handikappolitiken mycket väl tillsammans med andra aktörer kan ansvara för uppgiften att främja genomförandet av konventionen. Delegationen föreslår att denna uppgift bör framgå av Handisams instruktion. Myndighetens överensstämmelse med Parisprinciperna Delegationen konstaterar att den nya Diskrimineringsombuds– mannen inte fullt ut lever upp till de krav som kan utläsas ur Parisprinciperna, såtillvida att myndighetens uppdrag är begränsat till frågor som rör lika rättigheter och möjligheter med hänvisning till vissa avgränsade diskrimineringsgrunder, och alltså inte omfattar skyddet av de mänskliga rättigheterna rent generellt. Uppdraget innefattar inte kränkningar av de mänskliga rättig– heterna när kränkningarna inte innebär diskriminering, t.ex. om samhället skulle brista i tillgången till grundläggande hälso- och sjukvård för alla medborgare. Då kränks allas rätt till sådan hälso- och sjukvård men ingen blir sämre behandlad än någon annan. Delegationen anser att ändå är den myndighet som med minst påverkan på befintlig verksamhet kan ges uppdraget att svara för främjande och skyddande samt övervakningen av genomförandet av konventionen. Diskriminerings– ombudsmannen är den myndighet som ansvarar för främjande, analys och kontroll av samt stöd för likabehandling i enlighet med EG-direktiven om likabehandling. Delegationen föreslår ett tillägg till lagen (2008:568) om Disk– rimineringsombudsmannen för att förtydliga att uppdraget att främja, skydda och övervaka genomförandet av konventionen kommer att avse samtliga delar av konventionen och inte bara i de fall rättigheterna kränks i form av diskriminering så som t.ex. i exemplet ovan om hälso- och sjukvården. Ett sådant tillägg i lagen innebär också att det är som beslutar om eventuella ändringar i uppdraget. Delegationen föreslår följande tillägg i paragraf 1: ska också främja, skydda och över– vaka genomförandet av internationella konven– tion om rättigheter för personer med funktionsnedsättning. Delegationen bedömer att i till– fredställande utsträckning har den kunskap både om mänskliga rättigheter och funktionsnedsättningar som bör ställas på den institution som ska ansvara för främjande, skyddande och över– vakning av genomförandet av konventionen. Delegationen vill dock betona vikten av att ombudsmannen ytterligare förstärker sin kompetens när det gäller rättighets– perspektivet då detta till en del skiljer sig från det etablerade likabehandlingsperspektivet. I Parisprinciperna betonas det breda mandatet samt att myndig– heten ska kunna lämna synpunkter och rapporter inom områden som den själv anser behöver belysas. Detta mandat ska enligt principerna fastslås i grundlag eller annan lag. Delegationen anser att oberoende redan framgår av lagen om och förstärks ytterligare genom det lagförslag som presenteras i tidigare avsnitt. Delegationen anser att både utredningar av individuella klagomål och generella utredningar utgör viktiga delar av övervakningen av genomförandet av konventionen. Det är dock, enligt delegationens mening, inte nödvändigt att de individuella klagomålen utreds och åtgärdas av samma organ som svarar för den generella övervakningen. Detta är inte heller något krav i konventionen. Frågan om vad en eventuell möjlighet till individuella klagomål med hänvisning till rättigheterna i konventionen skulle innebära är också för omfattande för att kunna besvaras inom ramen för detta betänkande.