sou · GYB329 · 2010-05-04 00:00:00 — Fortsättningsvis följer dispositionen den ordning i vilken ett ärende handläggs. Avdelning VI (kapitlen 17 och 18) gäller frågor i samband med att ärendet väcks och avdelning VII (kapitlen 19–23) de olika moment som ingår i dess beredning. Därefter behandlas i avdelning VIII (kapitlen 24–28) olika ämnen i anslutning till det skede då ärendet avgörs genom att myndigheten fattar sitt beslut. Sedan beslutet meddelats uppkommer den i avdelning IX (kapitel 29) diskuterade frågan om myndighetens möjligheter att själv rätta detta, om det blivit felaktigt i något avseende. Ett ytterligare handläggningsstadium kan tillkomma, om beslutet överklagas och prövningen övertas av högre instans. Hithörande problem behandlas i den avslutande avdelning X (kapitlen 30–37). Vid sidan av den lagkommentar som sålunda utgör betänkandets kärna anger vi inledningsvis några utgångspunkter, på vilka i kommentardelen ofta replieras, avseende beaktandet av europeisk rätt och användningen av vissa begrepp (avdelning II). Efter att ha gjort en bedömning av den tidpunkt då den nya förvaltningslagen kan träda i kraft och behovet av övergångsbestämmelser (avdelning XI) redovisar vi i ett separat avsnitt resultatet av vårt sidouppdrag att göra en översyn av den s.k. överklagandelagen (avdelning XII). Betänk- andet avslutas med en kortfattad konsekvensanalys (avdelning XIII). 4Förvaltningsförfarandet i ett europeiskt perspektiv 4.1Direktiven, uppläggningen och terminologin Enligt direktiven ska vi göra en analys, som sätter in den svenska förvaltningsrätten i ett internationellt sammanhang. Även om mål- sättningen ska vara att så långt det är möjligt behålla den svenska förvaltningsrättsliga strukturen, har vi att överväga om vissa svenska förvaltningsrättsliga regler behöver anpassas till den internationella utvecklingen. Vid behandlingen av de olika frågor som vi anser bör regleras i den nya förvaltningslagen tar vi hänsyn till de krav som kan följa av våra internationella åtaganden. I första hand gäller det att respektera de förpliktelser som åtagit sig genom anslutningen till Europeiska unionen och . Som bakgrund till den fortsatta framställningen anser vi det emellertid befogat att ge en mera samlad översikt över hur den europeiska förvaltningsrätten i grova drag ter sig ur svensk synvinkel. I första hand blir det fråga om att presentera och inte minst huvuddragen i den praxis som utvecklats på unionsnivå. Vi tar avstamp i en beskrivning av den princip om medlemsstaternas s.k. processuella autonomi som är av grundläggande betydelse när man gör jämförelser mellan svensk och europeisk förvaltningsrätt (4.2). Efter en redovisning av de för vårt vidkommande centrala elementen i EU:s stadga om de grundläggande rättigheterna (4.3) behandlar vi ett antal processuella frågor under rubrikerna Rätten till god förvaltning (4.4) och Rätten till domstolsprövning (4.5), båda helt eller delvis hämtade från denna stadga. Ytterligare berör vi vad som inom brukar benämnas principen om berättigade förväntningar (4.6), innan vi drar vissa allmänna slut- satser av genomgången och anger några riktlinjer för det fortsatta arbetet (4.7). Förvaltningsförfarandet i ett europeiskt perspektiv Några terminologiska frågor bör dock först uppmärksammas. Det material – särskilt rättsfall – som åberopas i betänkandet hänför sig i allt väsentligt till tiden före antagandet av Lissabon- fördraget. Formellt mest korrekt vore således att här tala om EG- domstolen och EG-rätt eller gemenskapsrätt. Eftersom det rör sig om en och samma domstol och en och samma rättsordning har vi ändå – om det inte är fråga om direktcitat – valt att referera till och eller unionsrätt, liksom till tribunalen i stället för förstainstansrätten, oavsett tidsepok. Vi anser att fördelarna med att genomgående använda de nu gällande beteckningarna överväger den nackdel som ligger i att terminologin inte är historiskt fullt adekvat. 4.2Principen om nationell processuell autonomi Sedan anslöt sig till EU är vi, liksom andra medlemsstater, skyldiga att vidta alla åtgärder för att säkerställa att våra fördrags- enliga uppgifter kan fullgöras och att avstå från åtgärder som kan motverka detta syfte. Detta följer av den fördragsfästa lojalitets- principen (artikel 4.3 i , tidigare artikel 10 i EG- fördraget) och innebär att nationella myndigheter och domstolar när de vidtar en åtgärd alltid måste överväga om denna faller inom unionsrättens tillämpningsområde och vilka konsekvenser detta i så fall får. I propositionen om medlemskap i unionen gjorde regeringen vissa allmänna uttalanden avseende förhållandet mellan unionens institutioner och svenska myndigheter (se prop. 1994/95:19 s. 529 ff.). Det underströks att de svenska förvalt- ningsmyndigheterna ska tillämpa det svenska förvaltnings- förfarandet även när de materiella bestämmelserna härrör från EU. Man fann att i allmänhet inte ställer några krav på den svenska förvaltningsproceduren och därför inte har någon sär- ställning i handläggningen. har dock, konstaterade man, uppställt vissa allmänna rättsprinciper, som de nationella förvaltningarna har att iaktta, när de administrerar rättsområden av betydelse för . Regeringen drog sammanfattningsvis slut- satsen, att den svenska förvaltningslagen, när det gäller tillämpningen av EU-rätt i enskilda fall hos myndigheterna, väl uppfyller de krav som unionsrätten ställer. Förvaltningsförfarandet i ett europeiskt perspektiv Uttalandena är i huvuddrag alltjämt giltiga men måste ses mot bakgrund av det dåvarande rättsläget. Utvecklingen både på lag- stiftningssidan och i rättspraxis pekar på att tillerkänns en allt större betydelse även vid de nationella myndigheternas ärendehandläggning. Alltjämt gäller emellertid den för regeringens resonemang grundläggande förutsättningen, att EU saknar självständig kompetens att vidta lagstiftningsåtgärder avseende medlemsstaternas interna förvaltningsrätt. Lissabonfördraget har inte rubbat detta förhållande. Vad som tillkommit är endast att EU i artikel fått behörig- het att vidta åtgärder som stödjer, samordnar eller kompletterar medlemsstaternas åtgärder inom området för administrativt samarbete. Bestämmelsen kompletteras av artikel 197 , som i punkten 1 slår fast, att medlemsstaternas faktiska genomförande av unionsrätten ska betraktas som en fråga av gemensamt intresse. I punkten 2 anges några tämligen harmlösa exempel på sådana åtgärder avseende informationsutbyte som unionen kan vidta för att stödja medlemsstaternas administrativa förmåga att genomföra unionsrätten. Någon skyldighet att utnyttja sådant stöd föreligger inte heller, och vad gäller unionslagstiftarens befogenhet att agera på området betonas särskilt att det inte får vara fråga om någon harmonisering av medlemsstaternas lagar och andra författningar. Ytterligare kan nämnas att unionen i artikel 298 getts kompetens att anta interna förvaltningsrättsliga regler. Härigenom öppnas således en tidigare saknad möjlighet för EU att anta en allmän förvaltningslag för de egna institutionerna. Den huvud- sakliga basen för EU:s egen förvaltningsrätt utgörs av de allmänna rättsprinciper som utvecklats av och som nedan kommer att beröras. EU:s begränsade kompetens på området hindrar inte, att unionen agerar inom det förvaltningsrättsliga området, men då på annan rättslig grund. Om det kan anses nödvändigt för att uppnå de mål som satts upp i fördragen, kan EU således anta sekundär- lagstiftning, som direkt ålägger medlemsstaterna att följa vissa processuella regler. Olika former av direkt eller indirekt reglering av de nationella förvaltningsmyndigheternas arbetsformer har också blivit allt vanligare, särskilt inom den inre marknadens område. Den rättsliga grunden för denna sekundärlagstiftning är således EU:s befogenhet att vidta åtgärder för upprättandet av den inre marknaden. Direktiven om offentlig upphandling, personrörlighets- direktivet, tjänstedirektivet och varuförordningen innehåller Förvaltningsförfarandet i ett europeiskt perspektiv exempelvis en relativt ingående reglering av hur nationella myndig- heter ska handlägga ärenden inom rättsakternas tillämpnings- område. (Se och rådets direktiv /18/EG av om samordning av förfarandena vid offentlig upphandling av byggentreprenader, varor och tjänster, 2004/38/EG av om unionsmedborgares och deras familje- medlemmars rätt att fritt röra sig och uppehålla sig inom medlems- staternas territorier och om ändring av förordning (EEG) nr 1612/68, 2006/123/EG av om tjänster på den inre marknaden samt och rådets förordning (EG) nr 764/2008 av om förfaranden för tillämpning av vissa nationella tekniska regler för produkter som lagligen salu- förts i en annan medlemsstat.) Med bortseende från det sagda är utgångspunkten, som ovan understrukits, att medlemsstaterna besitter vad som något oegentligt brukar benämnas processuell autonomi. har vid upprepade tillfällen slagit fast, att medlemsstaterna förmedlar till unionsmedborgarna utifrån sin egen förvaltnings- organisation och sitt eget förvaltningsprocessuella regelsystem. Förutsättningarna för detta är dock att medlemsstaterna, när de utformar sin processrätt, inte gör det omöjligt eller orimligt svårt att utöva unionsrättsligt grundade rättigheter (effektivitetsprincipen), och att rättigheterna inte behandlas oförmånligare än rättigheter som följer av nationella bestämmelser (ekvivalensprincipen eller likvärdighetsprincipen). Dessa principer etablerade i målen 33/76, Rewe, 1976 s. 1989, och 45/76, , 1976 s. 2043, och de har därefter bekräftats och utvecklats i flera domar; se t.ex. målen C-312/93, Petersbroek, 1995 s. I-4599, och C-430/93, van Schijndel, 1995 s. . Ytterligare gäller emellertid att de nationella organen, när de agerar inom unionsrättens tillämpningsområde, har att följa de allmänna rättsprinciper som successivt utvecklats av . Principerna avser både grundläggande rättigheter och mera specifikt förvaltningsprocessuella grundsatser; se t.ex. domarna i målen 205-215/82, Deutsche Milchkontor, 1983 s. 2633, C-309/96, Annibaldi, 1997 s. I-7493, och C-292/97, m.fl., 2000 s. . Skyldigheten att respektera dessa allmänna rättsprinciper, som således innefattar en begränsning av den processuella autonomin, åligger inte bara den nationella lagstiftaren utan också medlemsstaternas centrala, regionala och lokala myndigheter, vilket bl.a. framgår av domar i målen Förvaltningsförfarandet i ett europeiskt perspektiv 103/88, Constanzo, 1989 s. 1839, och C-198/01, , 2003 s. . Principerna har dock i allmänhet funktionen av minimi- regler i förhållande till medlemsstaternas egna processordningar och tillämpas först om dessa senare inte förmår ge ett tillräckligt skydd. har som regel lämnat ett inte obetydligt utrymme för medlemsstaterna att anpassa tillämpningen av de förvaltningsprocessuella principerna till de inhemska förhållandena. De av etablerade principerna för att upprätthålla vad som inom ramen för unionsinstitutionernas prövning samman- fattningsvis kommit att kallas god förvaltning har numera delvis omsatts i skrivna regler. EU:s stadga om grundläggande rättigheter (Stadgan), som proklamerades i och anpassades i , bygger bl.a. vad gäller rätten till god förvaltning och tillgången till domstolskontroll väsentligen på domstolens praxis. Stadgan var ursprungligen inte rättsligt bindande, men genom Lissabonfördraget har den tillerkänts samma rättsliga status som fördragen (artikel 6.1 i ). I de följande avsnitten kommer vi främst att rikta in oss på EU- domstolens avgöranden i förvaltningsprocessuella frågor. Denna praxis belyser visserligen i huvudsak hur de allmänna rättsprinciperna utvecklats och tillämpas på EU-nivå och i mindre grad medlems- staternas skyldighet att internt upprätthålla dessa principer men ger ändå en allmän bild av vad som kan sägas utgöra en europeisk minimistandard, vilken inte heller på nationell nivå bör under- skridas. Detsamma gäller Stadgans bestämmelser om god förvaltning, som för medlemsstaternas del är formellt tillämpliga endast då det är fråga om att tillämpa unionsrätt. Av stort intresse är i sammanhanget också artiklarna 6 och 13 i , som utgör i direkt tillämplig lag som den kommer in i vårt nationella system via EU- rätten. Paralleller och skillnader mellan och konventionen kommer därför att redovisas. Stadgan består av en ingress och 54 artiklar, indelade i sju avdelningar. Den innehåller föreskrifter om dels medborgerliga och politiska rättigheter, dels ekonomiska och sociala rättigheter. Stadgan inne- håller dessutom bestämmelser som är särskilt anpassade till unionens behov, t.ex. om rösträtt och valbarhet vid val till . Förvaltningsförfarandet i ett europeiskt perspektiv Huvudsyftet har varit att i ett dokument samla bestämmelser om de rättigheter, friheter och principer som enligt existerande regler och praxis erkänns av EU, så att de blir överskådliga och lättförståeliga för unionens medborgare (se prop. 2007/08:168 s. 80 ff.). Stadgan klargör för såväl medborgare som myndigheter och domstolar vilka rättigheter medborgarna redan har inom ramen för . Det förhållandet att Stadgan nu blivit rättsligt bindande innebär inte att unionen fått utvidgade befogenheter, och någon ny rättslig grund för antagandet av rättsakter har inte tillkommit (artikel 6.1 i och artikel 51.2 i Stadgan). Till Stadgan har fogats förklaringar, där källorna till bestämmelserna anges (EUT 2007 C 302/02), och enligt artikel 6.1 i ska vid tolkning av Stadgan vederbörlig hänsyn tas till dessa förklaringar. Bestämmelserna i riktar sig i första hand till unionens institutioner men ska även tillämpas av medlemsstaterna när dessa tillämpar EU-rätt (artikel 51.1). Det råder viss oklarhet beträffande innebörden av att Stadgan är bindande för medlemsstaterna. Detta gäller särskilt frågan huruvida bestämmelserna om god förvaltning i artikel 41 blir direkt tillämpliga, då svenska domstolar och förvaltningsmyndigheter handlägger ärenden med EU-rättslig anknytning. Med vår i avsnitt 4.7 redovisade syn på lagstiftnings- uppdraget i relation till blir emellertid denna fråga av underordnad betydelse. Redan innan Stadgan blev rättsligt bindande hänvisade EU- domstolen till den i sin rättspraxis genom att uttala, att de allmänna rättsprinciper som erkänner bekräftas av Stadgan. Det skedde första gången i målet C-432/05, Unibet, 2007 s. I-2271, gällande artikel 47 och rätten till ett effektivt domstolsskydd. Därefter har domstolen även refererat till Stadgan i målet C-303/05, Advocaten voor de Wereld, 2007 s. I-3633, ang. artiklarna 49, 20 och 21 (legalitetsprincipen, likhetsprincipen och icke-diskrimineringsprincipen). Det kan nämnas att tribunalen redan tidigare, i mål T-54/99, max.mobil, 2002 s. II-313, på motsvarande sätt hänvisat till artikel 41 om rätten till god förvaltning. Avdelning V i Stadgan innehåller bestämmelser om medborgarnas rättigheter. De artiklar som främst är av intresse i nu aktuellt sammanhang, och till vilka vi fortsättningsvis anknyter, är artikel 41 om rätten till god förvaltning och artikel 47 om rätten till ett effektivt rättsmedel och till en opartisk domstol. Förvaltningsförfarandet i ett europeiskt perspektiv Nämnas bör också att den europeiska ombudsmannen har gett ut en europeisk kodex för god förvaltningssed i syfte att mer i detalj förklara för unionsmedborgarna vad rätten till god förvaltning innebär i praktiken och vad de kan förvänta sig av den europeiska förvaltningen. Avsikten är att den ska betraktas som ett arbetsredskap för unionens förvaltning och vara en informationskälla för unions- medborgare över hela . Kodexen, som fått efterföljare i kommissionens och parlamentets egna icke-bindande förhållnings- regler, kan förmodas ha fungerat som inspirationskälla vid utformandet av artikel 41 i Stadgan. Även om kodexen naturligtvis inte på något sätt är bindande för unionsdomstolarna, kan det finnas skäl att något uppmärksamma den vid den följande genom- gången. (I domen i målet C-308/07 P, Atxalandabaso, ändrade inte tribunalens beslut, vari det beträffande parlamentets version av kodexen understrukits att det inte rör sig om en lagtext.) 4.4Rätten till god förvaltning Stadgan innehåller minimiregler och det står medlemsstaterna fritt att gå längre i sin strävan att ge enskilda skydd, vilket överens- stämmer väl med syfte att garantera en miniminivå för rättighetsskyddet. har också, som kommer att framgå, i vissa fall gjort en mera vidsträckt tolkning av begreppet god förvaltning än vad som framgår av artikel 41 i Stadgan. Enligt första punkten i artikel 41 har var och en rätt att få sina angelägenheter behandlade opartiskt, rättvist och inom skälig tid av unionens institutioner, organ och byråer. Rättigheten innebär enligt andra punkten bl.a. a) att var och en har rätt att bli hörd innan en enskild åtgärd som skulle beröra honom eller henne negativt vidtas mot honom eller henne, b) att var och en ska ha tillgång till de akter som berör honom eller henne, med förbehåll för berättigade intressen vad avser sekretess, tystnadsplikt och affärshemlighet, och c) att förvaltningen är skyldig att motivera sina beslut. Punkten 3 i artikel 41 innefattar inte någon processuell regel utan avser ersättning för skada som någon lidit till följd av EU- institutionernas eller deras tjänstemäns agerande. Enligt punkten 4 ska var och en kunna vända sig till unionens institutioner på något Förvaltningsförfarandet i ett europeiskt perspektiv av fördragens språk och få svar på samma språk. Dessa båda punkter är således inte av intresse i nu aktuellt sammanhang. Enligt förklaringarna följer de två första punkterna EU- domstolens praxis och när det gäller punkten 2 c även artikel 296 i EUF-fördraget (tidigare artikel 253 i EG-fördraget). Rätten till god förvaltning såsom den kommer till uttryck i artikel 41 överens- stämmer med kriterierna för en rättvis rättegång i artikel 6 i . Uttrycket sina angelägenheter i ingressen till artikel 41.1 skulle kunna tolkas som att generella åtgärder uteslutits från tillämpningsområdet. Det framgår emellertid av praxis att principen om god förvaltning inte endast gäller vid meddelande av individuella beslut utan även vid utarbetandet av förordningar som kan beröra enskilda individer (se t.ex. C-16/90, Nölle mot Hauptzollamt Bremen-Freihafen, 1991 s. I-5163, och T-167/94, Nölle mot rådet och kommissionen, 1995 s. II-2589). I rättspraxis har innebörden av rätten till god förvaltning preciserats, liksom vilken betydelse principen ska tillmätas vid en kontroll av unionens förvaltning. Belysande är de principiella uttalanden som gjorde i målet C-269/90, , 1991 s. . När unionens institutioner ges utrymme för skönsmässig bedömning, bör enligt domstolen särskilt stor vikt läggas vid att de garantier som tillhandahålls av gemenskapens rättsordning i fråga om administrativa förfaranden uppfylls. Dessa garantier innebär bl.a. att den behöriga institutionen är skyldig att omsorgsfullt och opartiskt pröva alla omständigheter som är relevanta i det aktuella fallet, att den berörda personen skall ha rätt att framföra sina synpunkter samt att beslutet skall vara tillräckligt motiverat. Det är endast under sådana förhållanden som domstolen kan kontrollera om de faktiska och rättsliga omständig- heter som är av betydelse för den skönsmässiga bedömningen föreligger. De tre delar av den övergripande principen om god förvaltning som domstolen här refererade till motsvarar omsorgsprincipen (första punkten i artikel 41), rätten att bli hörd (punkten 2 a) och motiverings- skyldigheten (punkten 2 c). De tre delmomenten behandlas närmare nedan. Vad gäller kraven på god förvaltning kan tilläggas att EU- ombudsmannen i sin kodex intagit tämligen ingående regler för hur en tjänsteman ska agera. I artikel 8 sägs att tjänstemannen ska vara opartisk och obunden och avstå från godtyckliga handlingar, som Förvaltningsförfarandet i ett europeiskt perspektiv kan vara till men för allmänheten. Han får heller inte gynna någon enskild person eller ta del i beslut, som rör hans egna eller nära familjemedlemmars ekonomiska intressen. Han ska vara objektiv vid sitt beslutsfattande, ta hänsyn till alla relevanta omständigheter och väga in dem i beslutet och inte beakta andra (artikel 9). Han ska agera opartiskt, rättvist och skäligt (artikel 11). Principen om att ett förfarande måste avslutas inom skälig tid gäller både vid administrativ handläggning och i domstolsförfaranden och kommer att behandlas nedan i avsnitt 4.5.3. Den EU-rättsliga principen om rätten att bli hörd har sitt ursprung i den straffrättsligt betonade principen att ingen ska dömas ohörd. I stadgan regleras de båda principerna i skilda artiklar. Rätten att bli hörd i administrativa processer tillerkänns enskilda som en del av principen om god förvaltning enligt artikel 41, medan den mera straffrättsligt färgade principen kommer till uttryck i artikel 48 som ett inslag i rätten till försvar motsvarande artikel 6.2 och 6.3 i . I praxis har terminologin inte upprätthållits strikt, utan rätten till försvar har använts som en samlingsbeteckning, innefattande flera olika processuella rättighets- garantier som tillsammans ska säkerställa att myndigheterna grundar sina beslut på ett fullgott underlag. Enligt artikel 41.2 a i Stadgan gäller rätten att blir hörd innan enskilda åtgärder, som berör någon negativt, vidtas. Principen tycks således enligt ordalydelsen inte vara tillämplig i samband med vidtagandet av generella åtgärder. Om en regel som är allmängiltig till sin karaktär påverkar en särskild individs ställning, har denne emellertid enligt rättspraxis en rätt att bli hörd (C-49/88, m.fl. mot rådet, 1991 s. I-3187). Bedömningen ska ske med beaktande av den enskildes intresse av utgången i ärendet och inte med hänsyn till åtgärdens karaktär (individuell eller generell). Rätten att bli hörd gäller inte endast då myndigheten själv tar initiativet till ett ärende utan även då ärendet väcks av den enskilde, t.ex. genom en ansökan eller ett klagomål. I artikel 16.1 i EU- ombudsmannens kodex sägs att rätten till försvar ska respekteras i alla skeden av beslutsprocessen, då ett ärende berör enskilda personers rättigheter eller intressen. Kodexen ställer således inte upp något krav på att beslutet ska gå den enskilde emot. Förvaltningsförfarandet i ett europeiskt perspektiv I domen i målet C-135/92, Fiskano mot kommissionen, 1994 s. I-2885, uttalade att det är en grund- läggande EU-rättslig princip att rätten till försvar ska iakttas i alla förfaranden, som kan leda till påföljder, även då detta inte är särskilt föreskrivet. Enligt senare rättspraxis krävs inte att förfarandet kan leda till påföljder, utan det är tillräckligt att förfarandet kan få negativa konsekvenser för berörda enskilda. I domen i målet C-32/95 P, kommissionen mot Lisrestal, 1996 s. I-5373, slog fast att principen om rätten till försvar innebär att de som är adressater för ett beslut, vilket på ett påtagligt sätt påverkar deras intressen, ska beredas tillfälle att på ett ändamåls- enligt sätt tillkännage sin ståndpunkt. Vad gäller innebörden av uttrycket ändamålsenligt sätt anförde i domen i målet C-462/98 P, Mediocurso mot kommissionen, 2000 s. I-7183, sammanfattningsvis följande. Om kommissionen har handlingar som uppges styrka faktiska omständigheter som läggs den enskilde till last och som kommer att ligga till grund för ett beslut, ska den enskilde genom en anmodan ges möjlighet att inom en rimlig tidsfrist inkomma med yttrande över dessa handlingar. I annat fall kan den enskilde inte anses ha getts tillfälle att på ett meningsfullt sätt lämna sina synpunkter på de omständigheter som åberopats mot honom. I domen i målen T-186/97 m.fl., Kaufring m.fl. mot kommissionen, 2001 s. II-1337, uttalade tribunalen att det ankom på kommissionen att försäkra sig om att den enskilde på ett menings- fullt sätt hade kunnat ta ställning till en viss handling, eftersom kommissionen hade för avsikt att åtminstone delvis grunda det omtvistade beslutet på denna handling.