sou · GXB317 · 2010-01-01 00:00:00 — SOU och Ds kan köpas från kundtjänst. För remissutsändningar av SOU och Ds svarar på uppdrag av . Beställningsadress: kundtjänst 106 47 Orderfax: Ordertel: E-post: Internet: Svara på remiss. Hur och varför. Statsrådsberedningen, 2003. – En liten broschyr som underlättar arbetet för den som ska svara på remiss. Broschyren är gratis och kan laddas ner eller beställas på uppgift har varit att göra en samlad översyn av regeringsformen. Utredningen har haft ett brett mandat och har enligt direktiven kunnat ta upp alla frågor som kan anses falla inom ramen för de frågeställningar som utredningen haft i uppdrag att se över. Utredningen har mot denna bakgrund bl.a. behandlat frågor som rör regleringen av den kommunala självstyrelsen i regeringsformen. har redovisat sitt uppdrag i betänkandet En reformerad grundlag (SOU 2008:125) och där lämnat olika författningsförslag. har på uppdrag av behandlat frågan om en avgränsning av statliga respektive kommunala uppgifter i regeringsformen, dvs. en s.k. kompetenskatalog. Uppdraget, som tidigare redovisats till utredningen, publiceras här i utredningens skriftserie. De bedömningar och förslag som presenteras i rapporten är författarens egna. Kommunerna och författningsreformen......................... Regleringen av den kommunala kompetensen ............... Den allmänna kompetensen .................................................... Den speciallagsreglerade kompetensen .................................. Särlagar, befogenhetslagar ....................................................... Förändrad regional samhällsorganisation............................... Uppgiftsfördelningen mellan staten, kommuner och Andra länders konstitutioner .................................................. 9.2.2 Kompetensfördelningen mellan EU och 9.2.5 Kompetenskatalog, juridik och politik ........................ 9.2.6 EU:s ökande påverkan på kommuner och Inre marknadens betydelse........................................... 9.2.8 Nya drivkrafter i EU-samarbetet................................. – Sverige-granskning 2004/05 .......................... Ingen internationell vägledning............................................... Förändringar av ansvarsfördelningen............................. Federalism och kompetenskatalog................................ Förbundsstat och statsförbund............................................... Federalism på svenska.............................................................. Federalismens sex förutsättningar .......................................... Allmänna kommunala kompetensen ............................. kommunalförordningar – Den historiska – en förebild........................................ Kommunalt stöd åt järnvägsbyggandet .................................. Den kommunala självstyrelsen som framstegsmotor............ Kommunerna och nöden ...................................... Kommunernas och landstingens beredskapsuppgifter Lagen om skydd mot olyckor.................................................. , räddningschef, räddningsledare................ Översvämningarna sommaren och ..................... Den kommunala räddningsinsatsen ............. Principer för kompetensbestämning.............................. Den allmänna och lika rösträtten ............................................ Den allmänna kommunala kompetensen................................ Kompetenskatalogens syfte och form ............................ Olika politiska majoriteter i skilda delar av landet................. Kompetenskatalog – en ideologisk fråga? Konkurrens på lika villkor privat – offentlig verksamhet.... 16.5.1 Kommunallagens regler .............................................. 16.5.2 Lagstiftning förbereds ................................................ Kravet på tydlighet ................................................................. Kompetenskatalog och självstyrelse .................. Internationella förebilder saknas........................................... Den allmänna kommunala kompetensens betydelse Innehållet i en kompetenskatalog ......................................... För och nackdelar, konstitutionella aspekter....................... Bilaga 1 Uppgiftsfördelningen mellan statlig, landstings- och primärkommunal verksamhet ................ Federalism i EU/Vad ska EU göra?................................. Den offentliga sektorns utveckling i ................... Lag om stöd och service till funktionshindrade Organization för Economic Co-operation and Development (1992) av Äldre-DELegationen Jag har haft i uppgift att – mot bakgrund av dels den diskussion som förde i betänkandet Den kommunala självstyrelsen och grundlagen (SOU 1996:129) om en möjlig avgränsning av statliga respektive kommunala uppgifter i regeringsformen, dels den diskussion på samma tema som en av expertgrupper (här kallad expertgruppen) fört i rapporten Den kommunala självstyrelsens grundlagsskydd (SOU 2007:93) – närmare analysera de för och nackdelar som följer av om ansvarsfördelningen regleras genom en s.k. kompetenskatalog. I min uppgift har också ingått att exemplifiera kommunala uppgifter som skulle kunna ingå i en sådan katalog. I det sammanhanget ska också ansvarsfördelningen mellan kommuner och landsting uppmärksammas. En sådan kompetenskatalog skulle således rättsligt sett klargöra vilka samhällsuppgifter som enligt regeringsformen tillkommer staten respektive landstingen/regionerna och primärkommunerna. Mitt arbete har inriktats på att i första hand anlägga principiella synpunkter på ämnet, grundat huvudsakligen på studium av den kommunalrättsliga och statsvetenskapliga litteraturen samt aktuella utredningar och utredningsförslag.1 Termen kompetenskatalog återfinns inte i , inte heller i . Den saknas överlag i de politiska partiernas principprogram. Någon principskiss i partiprogram, valprogram eller riksdagsmotioner till hur en kompetenskatalog skulle kunna utformas, har jag inte funnit för 1 Ledamöterna av , , , och har lämnat värdefulla upplysningar till författaren, för vilket jag ber att få tacka. något parti, med undantag för studiematerial. Termen har inte utvecklats som förvaltningsrättsligt begrepp och förekommer ytterst sparsamt i facklitteraturen. Som namn på ett klart definierat och avgränsat konstitutionellt begrepp kan man därför med kompetenskatalog tala om en innovation. Även om konkreta uppslag till konstruktionen av en kompetenskatalog saknas, är dock de sakförhållanden och problem som ryms under rubriken inte nya. Det handlar om eventuell grundlagsreglering av befogenheterna, den offentliga uppgiftsfördelningen mellan olika nivåer i samhället. regeringsform har hållit befogenhets- och uppgiftsfördelningen oreglerad mellan staten och den lokala/regionala nivån. Något förenklat kan man med (jfr nedan) definiera kompetenskatalog som en fastlagd ordning i regeringsformen som talar om vad som skall vara kommunalt respektive statligt. Det handlar om en avvägning mellan likhet och olikhet eller mellan jämlikhet och frihet, något som enligt varje riksdag måste ha rätt att som få avgöra med enkel majoritet (Behöver demokratin nya spelregler? konferens om grundlagen 21 och och , s. 142). Det konkreta underlaget för en diskussion om innehållet i en svensk kompetenskatalog är således ganska magert. Tar man hänsyn till vad författare, partier, utredningar med flera åsyftar men väljer andra uttryckssätt för i sak samma rättsligt fastlagda ordning får termen en bredare referensram – i allmänhet som en metod att stärka den kommunala självstyrelsen. Författaren till denna rapport utgår från detta bredare perspektiv. När till exempel föreslår att den kommunala självstyrelsen ges en starkare grundlags- och lagreglering med möjlighet till rättsprövning handlar det om en kompetenskatalog, men utredningen kallar det en klarlagd principiell grund för hur uppgiftsfördelningen bör vara mellan stat och kommun (SOU 2000:1, s. 157). I samhällsdebatten, fackböcker, läromedel etc. förekommer termen kompetenskatalog ofta som en allmän beskrivning av den offentliga uppgiftsfördelningen mellan staten – landstingen – primärkommunerna. (SOU 1996:129), vars primära uppgift var att analysera innebörden av den kommunala självstyrelsen och den kommunala beskattningsrätten och grundlagsbestämmelserna, underströk att självstyrelse var ett svårfångat begrepp, som användes både för att beteckna en princip och som ett honnörsord. framhöll, att den hade också för sin del övervägt om principerna för ansvarsfördelningen mellan statliga och kommunala organ borde komma till uttryck i regeringsformen. Man hade dock kommit fram till, att preciserade grundlagsbestämmelser om uppgiftsfördelningen skulle kräva en ingående genomgång och analys av olika beslut i huvudmannaskapsfrågor, som det inte varit möjligt för kommittén att göra av tidsskäl (SOU 1996:129 s. 198). Ur självstyrelsesynpunkt fann kommittén också att det inte var lämpligt att genomföra en avgränsning i regeringsformen av statliga respektive kommunala uppgifter, i synnerhet inte som diskussionen framförallt handlat om vikten av ökad samverkan mellan stat, kommun och landsting. Beträffande ansvars- och uppgiftsfördelningen påpekade att förhållandet mellan staten och den kommunala självstyrelsen präglas av en helhetssyn, varvid staten och kommunerna samverkar på skilda områden och i olika former för att uppnå gemensamma samhälleliga mål. Därför framhölls i propositionen om regeringsformen, att det varken var lämpligt eller möjligt att en gång för alla dra orubbliga och precisa gränser kring en självstyrelsesektor. Arbets- och befogenhetsfördelningen mellan stat och kommun måste istället i ganska vid omfattning kunna ändras i takt med samhällsutvecklingen (prop. 1973:90, s. 190). Enligt har detta synsätt visat sig vara korrekt. Även , ansåg kommittén, bör gränserna för en självstyrelsesektor inte slås fast i grundlagen utan kunna ändras i takt med den fortsatta samhällsutvecklingen. Vissa principer för ansvars- och uppgiftsfördelningen kan dock komma till uttryck i regeringsformen. Frågan är generellt sett om en uppgift skall ombesörjas centralt eller decentraliserat och om statliga eller kommunala organ skall svara för uppgiften. betonade vikten av att man beaktade en närhetsprincip, som bl.a. kommer till uttryck i om självstyrelse. Kommittén ansåg att ett kommunalt självstyrelseansvar var en betydelsefull faktor vid avvägningen av ansvars- och uppgiftsfördelningen mellan statliga och kommunala organ. Statliga myndigheter borde främst handlägga sådana uppgifter som med hänsyn till sin karaktär eller geografiska räckvidd inte lämpar sig för ett kommunalt ansvar. Genom sina förslag att samla väsentliga bestämmelser om kommuner och landsting i ett särskilt kapitel i regeringsformen och en bestämmelse om principen om självstyrelse i normgivningssammanhang, ville kommittén markera vikten av att offentliga beslut fattas så nära medborgarna som möjligt. Expertgruppen, vars primära uppdrag var att föreslå tydligare riktlinjer för den kommunala självstyrelsens reella innebörd, presenterar i sin rapport flera förslag till en förstärkt ställning i grundlagen för kommunerna och landstingen gentemot staten. Dessa förslag bör ses i sitt sammanhang med varandra. Preciserade bestämmelser om ansvarsfördelningen, bör därför inte grundlagsfästas och någon särskild kompetenskatalog föreslås inte heller av expertgruppen. Det är knappast möjligt att peka ut några områden, där endast kommunen har ett ansvar, med tanke på den samverkanstanke som genomsyrar flertalet välfärdstjänster, anser expertgruppen. Expertgruppen föreslår bland annat en tydlig markering i regeringsformen, att lokala angelägenheter av allmänt intresse handhas av kommunerna om inte annat följer av lag (RF 1:8). Sådana bestämmelser om kommunernas och landstingens allmänna uppgifter finns inte i regeringsformen. Expertgruppens förslag ger därför den kommunala självstyrelsen redan i regeringsformen en materiell innebörd, vilket saknats. Detta grundlagsskydd för den allmänna kommunala kompetensen innebär en skärpning jämfört med både nuvarande grundlagsreglering och förslag (SOU 1996:129). Lagstiftning aktualiseras om staten önskar ta ifrån kommunerna en uppgift som är av allmänt lokalt intresse, inte tvärtom. Förslaget innebär också att samstämmighet uppnås mellan kompetensbestämmelserna i regeringsformen respektive kommunallagen (KL 1:1). Vidare föreslår expertgruppen att en proportionalitetsprincip införs i regeringsformen av innebörd att en inskränkning i den kommunala självstyrelsen aldrig får gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till de ändamål som har föranlett den. (RF 1:8) Enligt expertgruppens utgångspunkt finns ett egenvärde i principen att offentliga beslut fattas så nära medborgarna som möjligt av en demokratiskt vald församling eller av nämnder utsedda av den valda församlingen. Man kan dock knappast, menar expertgruppen, vid avvägningen av ansvars- och uppgiftsfördelningen mellan staten och kommunerna i en särskild bestämmelse slå fast att en närhetsprincip alltid skall gälla. Detta skulle skapa en icke önskvärd bindning och inte gynna den kommunala självstyrelsen. Vägen till att fullt ut ge den kommunala självstyrelsen ett konstitutionellt egenvärde har varit lång och slingrig. regeringsform hade den kommunala självstyrelsen endast ett bräckligt grundlagsskydd genom bestämmelsen att kommunerna hade beskattningsrätt, men denna skulle utformas genom lag. I regeringens direktiv till Författningsutredning berördes inte alls kommunernas och landstingens ställning trots den starka utbyggnaden av den kommunala verksamheten på många samhällsområden . I förslag till ny författning 1963 ingick dock den kommunala självstyrelsen i regeringsformens portalparagraf om statsskickets grunder: All statsmakt i rike utgår från folk. Den svenska folkstyrelsen bygger på fri åsiktsbildning och på allmän och lika rösträtt. Den förverkligas genom parlamentariskt statsskick och självstyrelse (, Förslag till Regeringsform, 1 kap. 1 §, SOU 1963:16). Märkligt nog upprepades inte något stadgande om den kommunala självstyrelsen i förslaget till ny regeringsform från Grundlagberedningen, efterföljare (Ny Regeringsform – Riksdagsordning, SOU 1972:15). Detta skedde trots bestämda krav vid remissbehandlingen av förslag på starkare stöd i grundlagen för den kommunala självstyrelsen och trots den omfattande konstitutionella debatten i samband med den partiella grundlagsreformen 1968/69 om bland annat enkammarsystem och valsystem och det kommunala sambandet. Grundlagberedningen hänvisade till att resultatet av länsberedningens och kommunalekonomiska utredningens arbete om kompetensfördelningen respektive den kommunala beskattningsrätten (SOU 1974:84, SOU 1976:45) inte borde föregripas. Grundlagberedningen var enig i sak beträffande den negativa behandlingen av kommunerna i författningsförslaget. Ledamoten () ansåg dock att den kommunala självstyrelsen fått en alltför undanskymd plats i författningstexten. framförde i ett särskilt yttrande intressanta principiella synpunkter på den kommunala självstyrelsens ställning i ett konstitutionellt system där folksuveräniteten erkänns oinskränkt: Huvudrepresentationen måste självfallet vara . Men vid sidan av denna kan man låta folkmajoriteten få ett grundlagsfäst inflytande i lokala och regionala sammanhang. Att i grundlag trygga den kommunala självstyrelsen, att ge den rättigheter som inte utan vidare kan inkräkta på, är från denna synpunkt en författningspolitisk fråga av stor betydelse (SOU 1972:15 s. 337). Vid remissbehandlingen /64 av förslag till ny regeringsform krävdes av många remissinstanser ökat grundlagsskydd för den kommunala självstyrelsen, bland annat avseende den kommunala beskattningsrätten, men utredningsförslaget om att den kommunala självstyrelsen hörde till statsskickets grunder mötte också viss kritik. Flera remissorgan anförde dock, att det av regeringsformen borde uttryckligen framgå att den kommunala självstyrelsen är en med det parlamentariska statsskicket likvärdig del av folkstyrelsen. (Sammanställning av remissyttrandena över förslag till ny författning är redovisade i SOU 1964:38, SOU 1964:39 och SOU 1965:2). I propositionen om ny regeringsform (1973:90) instämde departementschefen med Grundlagberedningen att resultaten av de nya utredningarnas arbete om den kommunala självstyrelsen inte borde föregripas genom mera kategoriska grundlagsföreskrifter. Att kommunerna i växande grad blivit instrument för den samhälleliga reformpolitiken, att tyngdpunkten i arbetsfördelningen inom den offentliga sektorn successivt förskjutits till kommunernas förmån och deras betydelse för demokratin härigenom ökat, måste dock avspeglas mer i en ny grundlag än vad som skett i Grundlagberedningens förslag, ansåg justitieministern (prop. 1973:90, s. 126). Därför infördes på departementschefens förslag ett uttalande om den kommunala självstyrelsen i regeringsformens portalparagraf (RF 1:1) vid sidan om parlamentarismen: All offentlig makt i utgår från folket. Den svenska folkstyrelsen bygger på fri åsiktsbildning och på allmän och lika rösträtt. Den förverkligas genom ett representativt och parlamentariskt statsskick och genom självstyrelse. Den offentliga makten utövas under lagarna (prop. Begreppet självstyrelse infördes sedan i kommunallagen 1991 som en samlingsbeteckning för all verksamhet (KL 1:1). Det skulle dock dröja länge innan frågan om kommunernas kompetensfrågor mer konkret aktualiserades i regeringsformen. 5Regleringen av den kommunala kompetensen Allmänt sägs kommunerna och landstingen ha två huvuduppgifter, dels att genomföra av regering och riksdag beslutade obligatoriska speciallagsreglerade uppgifter, dels att ombesörja frivilliga, enbart kommunallagsreglerade uppgifter av allmänt intresse för kommunens/medlemmar inom vad som brukar kallas den fria sektorn. Ramen för den nuvarande samlade kommunala kompetensen framgår av följande summariska beskrivning. (Kompetensreglerna är närmare utvecklade i SOU 1996:129.) Om ett system med kompetenskatalog införs med en detaljerad kompetensfördelning mellan staten, landstingen och kommunerna blir huvudfrågan hur det går med den allmänna kompetensen, som underlättar den lokala initiativkraften och möjligheterna att genomföra även snabba förändringar med hänsyn till samhällsutvecklingen. Redan nu kan noteras tendenser till att den kommunala initiativkraften förtvinar genom en allt mer omfångsrik och detaljerad statlig lagstiftning rörande kommunernas verksamhet. Farligast är om de kommunala företrädarna vänjer sig vid att bara vänta på initiativ uppifrån. En närmare genomgång av de kommunala kompetensformerna i sin helhet, särskilt den allmänna kompetensen, kan åskådliggöra hur ett system med kompetenskatalog skulle kunna fungera. Regelsystemet för den kommunala kompetensen omfattar tre institut: Regleringen av den kommunala kompetensen Kommunernas och landstingens allmänna kompetens, som är densamma för kommuner och landsting/regioner, ger tillsammans med den kommunala beskattningsrätten, möjlighet för kommuner och landsting att ta egna initiativ rörande väsentliga frågor som berör människornas livsmiljö (KL 2:1–3). Trots en ökad kommunalrättslig detaljreglering bestäms i hög grad omfattning och det konkreta innehållet i den allmänna kompetensen av prejudicerande utslag i kammarrätterna och ytterst i Regeringsrätten i samband med laglighetsprövning vid kommunala besvärsmål. Som framhållits är den allmänna kommunala kompetensen endast omnämnd i allmänna ordalag i regeringsformens första paragraf och säger inget om kommunernas och landstingens konkreta uppgifter och befogenheter: Även den reviderade kommunallagen 1977, gemensam för kommuner och landsting, var fåordig beträffande de kommunala befogenheterna men mer konkret än regeringsformen: Kommuner och landsting får själva vårda sina angelägenheter. (KL 1979: 1:4.) Denna formulering byggde på en lång rättstradition alltsedan kommunalförordningarna 1862. Till skillnad från regeringsformen har huvudregeln för den allmänna kompetensen i kommunallagen reviderats och konkretiserats. Vid kommunallagsreformen infördes de viktigaste delarna av gällande rättspraxis i kommunallagstexten, som lyder: Kommuner och landsting får själva ha hand om sådana angelägenheter av allmänt intresse som har anknytning till kommunens eller område eller deras medlemmar och som inte skall handhas enbart av staten, en annan kommun, ett annat landsting eller någon annan. (KL 2:1.) Sammanfattningsvis bygger den allmänna kompetensen på följande huvudprinciper, om man även inkluderar den rättspraxis vid sidan om lagtexten som fortfarande gäller vid rättsprövning. KL 2:1: Allmänintresset behöver inte beröra alla delar av kommunen/eller alla deras medlemmar. KL 2:1: Lokaliseringsprincipen: Ett beslut måste ha anknytning till kommunens/område eller dess invånare. KL 2:2: Likställighetsprincipen: Kommun/landsting måste behandla alla sina medlemmar lika om det inte finns sakliga skäl för något annat. KL 2:3: Ingen retroaktivitet: Inga beslut med retroaktiv verkan som är till nackdel för medlemmarna. KL. 8:3 b–c Självkostnadsprincipen: Ingen spekulativ verksamhet; avgifter får inte ge vinst. KL 2:7: närings/affärsverksamhet: Allmännyttiga anläggningar eller tjänster utan vinstsyfte enligt självkostnadsprincipen. KL 2:8: Stöd åt näringslivet: Allmänt stöd tillåten men individuellt inriktat stöd endast om synnerliga skäl föreligger KL 2:1, 10:8: Laglighet: Ett beslut måste ha tillkommit enligt kommunallagens regelsystem i laga ordning. Beslutsorganet får inte överskrida sina befogenheter och beslutet får ej strida mot lag eller annan författning. Kodifieringen av den allmänna kommunala kompetensen skall inte förstås så att den kommunala självstyrelsen därigenom fått större spelrum än då kompetensstadgandet endast hade en allmän formulering, som grundade sig kommunalförordningar. kommunallag för primärkommuner hade kompetensparagrafen följande lydelse: Kommun äger att själv, efter vad i denna lag närmare bestämmes, vårda sina angelägenheter, såvitt icke handhavandet därav enligt gällande författningar tillkommer annan. (Kommunallag 1953, 3 §, Kommunallagarna, av och , 1954.) Avgörande är rättsinstansernas bedömningar, finansieringsformerna, partisystemet osv. Genom kommunallagsreformen 1991 uppkom en större skillnad mellan regeringsformens knapphändiga formuleringar och kommunallagens mer konkreta befogenhetsbeskrivning. I regeringens proposition om den nya regeringsformen framhöll departementschefen, att det är av grundläggande betydelse för den kommunala kompetensen, att kommunerna utöver sina särskilda Regleringen av den kommunala kompetensen åligganden har en fri sektor inom vilken de kan ombesörja egna angelägenheter: Inom detta område finns alltså utrymme för en initiativrätt. Denna initiativrätt kan sägas bilda en kärna i den kommunala självbestämmanderätten som bör komma till klart uttryck i RF (prop. 1973:90, s. 187). Även om den fria sektorn i ekonomiska termer inte omfattar mer än ca 20–av kommunernas verksamhet är enbart förekomsten av en initiativrätt av särskild vikt. Det finns ett viktigt samspel mellan den allmänna kommunala kompetensen och initiativrätten och kommunernas allmänna åligganden genom speciallagstiftningen, som gäller för hela landet. De båda kompetensformerna kompletterar varandra. En offentlig angelägenhet kan växla i fråga om huvudmannaskapet, från allmän kompetens till speciallagsreglerad kompetens och omvänt. En viktig faktor är att landstingen/regionerna inte är några överkommuner till primärkommunerna. föreslår inte heller någon förändring i detta avseende. Med samma allmänna kompetens och initiativrätt är kommuner och landsting parallellställda gentemot staten i kompetensavseende. En samhällsfråga, institution eller organisation kan sålunda få stöd från både kommun och landsting, var för sig eller gemensamt.