sou · GXB368d2 · 2010-01-01 00:00:00 — Om föräldrarna har behov av bistånd på grund av sin egen situation, exempelvis ekonomiskt bistånd Barns och ungas rätt till bistånd eller insatser till följd av missbruk eller annan problematik, ska dock behovet som tidigare prövas enligt biståndsbestämmelsen i SoL. En biståndsbestämmelse för barn och unga Utredningen anser att den nuvarande generella biståndsbestämmel- sen i SoL, som ska täcka in alla behov, situationer och åldrar, är olämplig när det gäller att bedöma barns och ungas rätt till bistånd. Ett ökat barnperspektiv motiverar en särskild biståndsbestämmelse och kan också ta hänsyn till att barn företräds av sina föräldrar, som det i vissa fall kan finnas en intressekonflikt. Inte sällan krävs, vid en utredning som genomförs på grund av en anmälan, ett motivationsarbete för att insatser för barnets bästa ska komma till stånd. Utredningen föreslår vidare en särskild lag för stöd och skydd till barn och unga och då är det naturligt att sam- tidigt föra in en särskild biståndsbestämmelse. Biståndsbestämmelsen i LBU ska omfatta såväl behov som orsa- kas av hemsituationen som ungas behov av stöd och behandling, med hänsyn till sitt beteende och sin sociala situation i övrigt. Bistånd till följd av hemsituationen kan vara stödsamtal, familje- pedagogisk insats i hemmet, kontaktfamilj, familjebehandling, fri- villig placering i familjehem eller HVB m.m. Bistånd på grund av en ung persons beteende kan vara kontaktperson, ungdomsbehand- ling, frivillig placering i familjehem eller HVB m.m. Biståndet kan också omfatta föräldrarna när det gäller stöd till dem i föräldrarol- len. Stöd som föräldrarna kan vara i behov av i övrigt, t.ex. på grund av missbruksproblem, bör dock även fortsättningsvis ges enligt biståndsbestämmelsen i SoL. Den nya bestämmelsen avser inte att innebära någon förändring i bedömningen av barns, ungas och familjers behov av insatser i förhållande till vad som gäller, enligt dagens biståndsbestämmelse i SoL. Beroende på bedömningen av behovet kan det vara barnet som är direkt mottagare av biståndet, t.ex. i form av en gruppverksam- het eller en kontaktperson. Men behovet kan också vara insatser riktade till föräldrarna eller familjen som helhet, exempelvis famil- jepedagogisk insats i hemmet eller familjebehandling. är behoven sammanflätade. En ensam förälder till yngre barn kan vara i stort behov av avlastning och barnet kan behöva få vuxenstöd utanför familjen. Biståndsinsatsen kan då bli en kontaktfamilj. Barns och ungas rätt till bistånd Oavsett om insatsen riktas till föräldrarna, barnet eller till familjen som helhet är det viktigt att barnets behov och situation alltid syn- liggörs och att barnet ges information fortlöpande. Nämnas kan att flertalet kommuner har en specialiserad organi- sation med särskilda socialsekreterare som arbetar med barnfamiljer och ungdomar. Enligt dagens kommunala praxis med långtgående specialisering registreras biståndsinsats på barnet om insatsen grundar sig på barnets behov, även om insatsen ges till föräldrarna. Även mot den bakgrunden är en särskild biståndsbestämmelse för barn och unga naturlig. Barnperspektiv vid en prövning av rätt till ekonomiskt bistånd Ekonomiskt bistånd ska som tidigare prövas och beslutas enligt SoL, även i det fall det ges till barn och unga. Biståndsinsatser som riktar sig till föräldrarna på grund av deras problematik, t.ex. miss- bruksbehandling, ska också som tidigare ges enligt SoL. Utred- ningen vill i det sammanhanget lyfta fram vikten av att ha ett barn- perspektiv i bedömningar av rätten till ekonomiskt bistånd enligt SoL. Ledningen för i kommunerna bör skapa förut- sättningar för en helhetssyn på familjens situation genom delega- tionsbestämmelser, intern samverkan och riktlinjer, så att den spe- cialiserade organisationen inte blir ett hinder för att kunna till- godose barns behov. Insatser ska självfallet långsiktigt vara inrik- tade på förändring av familjens situation så att den kan bli ekono- miskt och på annat sätt oberoende av samhällets stöd. Men sam- tidigt kan familjen ur ett barnperspektiv vara i stort behov av direkt hjälp i form av avlastning och materiellt stöd och ska det även kunna tillgodoses parallellt med att familjen får annat stöd. Det finns en tendens till moraliska m.fl. invändningar, när sådan direkt hjälp aktualiseras, eftersom det finns farhågor om att hjälpbehovet då permanentas och att barnen kan användas för att ge möjlig- göra ytterligare ekonomiskt bistånd. Utredningen anser att detta dilemma, som alltid mer eller mindre uppstår vid en individuell behovsbedömning, måste kunna hanteras på ett professionellt sätt. Att både kunna ge hjälp och verka för förändring bör inte stå i något motsatsförhållande utan är basala beståndsdelar i socialt arbete. Barns och ungas rätt till bistånd 11.5.3Möjlighet att få öppna insatser oberoende av vårdnadshavarens samtycke Utredningens bedömning: Utredningen anser att en tidsenlig syn på barn som kompetenta subjekt och ett ökat utbud av öppna insatser direkt riktade till barn motiverar att barn ska ha större bestämmanderätt när det gäller att beviljas bistånd, obe- roende av vårdnadshavarens samtycke. Utredningens förslag: ska, enligt LBU, ha möjlighet att besluta om öppna insatser till barn som har fyllt , även utan vårdnadshavarens samtycke, om det är lämpligt och barnet begär eller samtycker till det. Familjestöd och samförstånd är huvudprincipen Förutom att stöd så långt möjligt ska riktas till hela familjen är det en grundprincip att samförståndslösningar ska eftersträvas. De allra flesta föräldrar vill sina barns bästa. Även när det förekommer missförhållanden av olika slag så har föräldrar och barn i grunden ett gemensamt intresse av att förbättra situationen. Men det kan ändå uppstå låsningar och intressekonflikter när samhället har bedömt att det finns behov av insatser och erbjuder sådana. Föräld- rarna kanske anser att det inte finns några problem eller vill lösa dem på sitt eget sätt. Barn är oftast lojala med sina föräldrar och i de flesta fall är samarbete med föräldrarna den enda framkomliga vägen för att barnets situation ska förbättras. Särskilt gäller det i arbetet med yngre barn. Ett förhållningssätt där kan samarbeta med föräldrarna innebär också oftast en avlastning för barnet. Samarbetet med föräldrarna förutsätter dock att barnet synliggörs och att problemen i familjen inte negligeras. Barns bestämmanderätt ska öka med stigande ålder I undantagsfall är inte samförståndslösningar möjliga, som det inte är aktuellt att föreslå en placering av barnet. Beroende på situationen och barnets ålder kan ha anledning att erbjuda barnet en öppen insats. Frågan om barn ska kunna beviljas insatser, oberoende av vårdnadshavarens samtycke kräver en avväg- ning mellan föräldrarnas ansvar och rätt att bestämma vad som är Barns och ungas rätt till bistånd bäst för deras barn och barnets bestämmanderätt som ökar i takt med stigande ålder och mognad. Gruppen unga i övre tonåren som frivilligt eller ofrivilligt läm- nar hemmet till följd av konfliktfyllda relationer i förhållande till föräldrarna, utan att LVU är tillämplig, behöver uppmärksammas mer och få ett bättre stöd. Det rådande synsättet generellt sett inom har varit att dessa ungdomar ska förmås att återgå till hemmet, med hänsyn till vårdnadshavarens ansvar, men också utifrån tanken om att barn behöver sina föräldrar. Utred- ningen vill framhålla att det är viktigt att familjeperspektivet i vissa fall tillåts stå tillbaka, med hänsyn till en ung persons bästa. Barn ska kunna få öppna insatser oberoende av vårdnadshavarens samtycke Kontaktperson kan redan med gällande bestämmelser beviljas barn oberoende av vårdnadshavarens samtycke. Vilka insatser i övrigt som kan komma ifråga kan inte i detalj beskrivas utan måste bedömas utifrån varje enskilt fall och sättas i relation till bar- nets ålder och insatsens karaktär. Utredningen menar att ett förslag om bistånd till barn oberoende av vårdnadshavarens samtycke lig- ger i linje med en ny syn på barn, inte bara som skyddsbehövande utan som aktiva subjekt. Vidare är det en naturlig följd av att fler öppna insatser direkt riktade till barn och unga finns att tillgå. Utredningen har övervägt att föreslå att även yngre barn skulle kunna få öppna insatser oberoende av vårdnadshavarens inställning. Det förutsätter emellertid en mer genomgripande utredning om barns processbehörighet. Enligt principen om barnets ökade beslutskompetens och självständighet i takt med stigande ålder och mognad har det ansetts rimligt med en åldersgräns och en begränsning till öppna insatser, åtminstone som ett första steg. I situationer där barn erbjuds insatser krävs att på olika sätt är lyhörd för att barnet ger ett tydligt medgivande. Det är viktigt att inte stressen på barnet ökar genom att hon eller han för- sätts i en konfliktsituation i förhållande till föräldrarna. Det ställer krav på att i dessa situationer göra avvägningar utifrån barnets behov och barnets bästa. Om man kommer fram till att föreslå eller bevilja ett bistånd oberoende av vårdnadshavarens inställning är det också nödvändigt med ett fortsatt motivations- arbete för att ändå göra föräldrarna delaktiga i hjälpen till barnet. Barns och ungas rätt till bistånd Vissa insatser ter sig allmänt som mer lämpliga än andra att komma ifråga för bistånd oberoende av samtycke från vårdnads- havaren, såsom gruppverksamhet, samtalskontakt m.m. Andra insatser, t.ex. kontaktfamilj med övernattning, bör endast före- komma efter en lämplighetsbedömning. Familjebehandling eller socialpedagogisk insats i hemmet o. dyl. kan och bör inte komma ifråga utan vårdnadshavarens samtycke. Sådana insatser är inte hel- ler vanligt förekommande för åldersgruppen . Den före- slagna bestämmelsen kan, när allvarliga konflikter mellan ungdomar och deras föräldrar omöjliggör samförståndslösningar, öka social- tjänstens möjlighet att bistå denna grupp unga. Barn och unga kan med dagens rättspraxis inte placeras i familjehem utan vårdnads- havarens medgivande. Däremot anser utredningen att någon form av stödboende för ungdomar skulle kunna bli aktuell enligt den föreslagna bestämmelsen utifrån en individuell bedömning i varje situation. I direktiven anges att utredaren ska ta ställning till om reglerna för öppenvårdsinsatser behöver ändras och i vilken utsträckning det ska vara möjligt att erbjuda sådana insatser utan föregående utred- ning och beslut. Många kommuner erbjuder allt fler insatser i form av service, dvs. Enligt direktiven är det positivt att serviceinsatser medför ökad tillgänglighet, som det kan finnas tveksamheter ur rättssäkerhetssynpunkt. Framför allt anses det inte rimligt att förhållandena är så olika i kommunerna. Vidare ska utredas om det bör införas en möjlighet, och i så fall i vilka situationer, att besluta om insatser på grund av missförhållan- den i hemmet mot vårdnadshavarnas vilja. Enligt direktiven uppstår det ett vakuum mellan frivilliga insatser enligt SoL och möjligheten att ansöka om vård enligt LVU. Utredaren ska också analysera varför bestämmelserna i 22 § LVU om insatser i öppna former eller särskilt kvalificerad kontaktperson, mot den unges och vårdnads- havarens vilja, används så sällan och ta ställning till om den behöver förtydligas eller om andra åtgärder behöver vidtas. Enligt direktiven ska också utredas om dagens regler om upp- följning är ändamålsenliga och ta ställning till om reglerna behöver kompletteras. I SoL och LVU finns bestämmelser om övervägande respektive omprövning när det gäller placeringar. Det finns även regler om uppföljning av öppna insatser som ges med stöd av LVU, men när det gäller öppna insatser som är frivilliga saknas lag- bestämmelser. I direktiven konstateras att det dock har växt fram en praxis i kommunerna att med viss regelbundenhet följa upp även andra beslutade insatser. Inledningsvis redogörs för gällande regler för öppna insatser. Därefter beskrivs dels den utveckling av de öppna insatserna som skett under och som fortfarande pågår dels redovisas kunskap genom tillsyn och forskning. Efter denna inle- dande bakgrund följer utredningens överväganden och förslag när det gäller det allmänna behovet av regler för öppna insatser. I det sammanhanget behandlas den specifika frågan om uppföljning under genomförandet av frivilliga öppna insatser. Därefter följer utredningens överväganden och förslag när det gäller kommuner- nas möjlighet att erbjuda insatser utan föregående utredning och beslut samt behovet av förändrade regler när det gäller öppna insat- ser utan samtycke. Förutsättningarna för bistånd behandlas i ett särskilt kapitel i utredningen, eftersom bistånd kan avse både öppna insatser och frivilliga placeringar utanför hemmet. Enligt s.k. termbank är en insats en handling som är inriktad på ett (visst) resultat. En beviljad insats är vidare en insats som den enskilde är berättigad till, enligt beslut av social- nämnden eller annan nämnd. Enligt för metoder i socialt arbete (IMS) vid är insats en över- gripande term för åtgärder direkt riktade till enskilda eller grupper av klienter. I detta betänkande används insats som en sådan över- gripande term, som i sin tur kan innehålla ett antal avgränsade metoder eller aktiviteter. Det finns ingen vedertagen definition av begreppet metod. Ofta används begreppet synonymt med insats, arbetssätt, program, instrument, intervention m.m.1 Socialtjänstinsatser till barn, ungdomar och familjer kan utgöras av öppna insatser, dvs. ges till barn och ungdomar som bor i sitt eget hem, eller innebära placering utanför det egna hemmet. Öppna insatser som ges efter biståndsbeslut benämns öppenvårdsinsatser eller i vissa fall beslutade öppna insatser. Öppenvårdsinsats är benämningen i den officiella socialtjänststatistiken. Öppna insatser som inte har föregåtts av ett biståndsbeslut benämns service eller öppna insatser utan biståndsbeslut. Service är en del av det vidare begreppet förebyggande insatser. I många kommuner kallas dessa insatser för råd och stöd. Det finns ingen nationell statistik över insatser som inte har föregått av ett formellt beslut. 1 2009b, s. 6. Öppna insatser används i detta betänkande som ett samlande begrepp för insatser som inte innebär placering och kan vara -kontaktpersoner och kontaktfamiljer (benämns även arvoderade uppdragstagare), -stöd- och behandlingsinsatser som ges av yrkesverksamma eller -förebyggande insatser som riktar sig till individer och grupper. 12.3.1Socialtjänstens ansvar för att tillhandahålla och erbjuda insatser Varken SoL eller förarbetena ger någon vägledning när det gäller vilka konkreta insatser kommunen bör tillhandahålla. En av ambi- tionerna med socialtjänstreformen var dock att skulle förstärka det strukturinriktade och allmänt förebyggande arbetet och i förarbetena gavs stort utrymme åt dessa frågor. Barn och ungdomar nämns i SoL, tillsammans med andra grupper, när det gäller socialnämndens ansvar för att skapa en god samhällsmiljö och goda förhållanden och i samband med alkohol- och drogföre- byggande arbete (3 kap. 1 och 2 §§ SoL och 5 kap. 1 § SoL). Den bestämmelse i 3 kap. 1 § SoL som översiktligt beskriver uppgifter har en strecksats som syftar på nämndens ansvar för individinriktade insatser. ska svara för omsorg och service, upplysningar, råd, stöd och vård, ekonomisk hjälp och annat bistånd till familjer och enskilda som behöver det. I SoL finns i övrigt endast en bestämmelse, nämligen 3 kap. 6 § SoL, som har bäring på öppna insatser inom barn- och ung- domsområdet. Denna bestämmelse är en blandning av allmänt och individuellt utformade insatser. Enligt bestämmelsens andra stycke bör socialnämnden tillhandahålla sociala tjänster genom rådgiv- ning, socialcentraler och liknande, social jour eller därmed annan jämförlig verksamhet. Enligt förarbetena avses med social tjänst varje social insats som socialnämnden ansvarar för och som direkt eller förmedlat tjänar den enskilde och utgör medel för verksam- hetens måluppfyllelse. Vidare sägs i förarbetena att sociala tjänster ska vara lätt tillgängliga och tillgodose starkt varierande behov. Som exempel på tjänster till barn och familjer nämns barnomsorg, social hemhjälp och rådgivning till föräldrar, inom ramen för barn- omsorg och fritidsverksamhet.2 Enligt bestämmelsens tredje stycke har socialnämnden möjlighet att utse en särskild person (kontakt- person) eller en familj med uppgift att hjälpa den enskilde och hans eller hennes närmaste i personliga angelägenheter. Av bestämmel- sen framgår också att kontaktperson kan ges till barn , oberoende av vårdnadshavarens samtycke, om barnet begär eller samtycker till det. kompletterades bestämmelsen med ett fjärde stycke om nämndens möjlighet att utse en särskilt kvalificerad kontaktperson vid risk för missbruk, brottslig verksamhet eller något annat ned- brytande beteende. Uppdraget för denne särskilt kvalificerade kon- taktperson skiljer sig från det som en kontaktperson enligt tredje stycket har, eftersom det enbart är inriktat på den unges beteende. Insatsen kan ges till en person och kan kvarstå även om den unge fyller , om han eller hon fortfarande har behov av sådan insats. För barn som inte fyllt får dock en särskilt kvalificerad kontaktperson bara utses om barnets vårdnadshavare begär eller samtycker till det. Har barnet fyllt får sådan kontaktperson bara utses om barnet själv begär eller samtycker till det. Även LVU kompletterades med motsvarande bestämmelse (22 § första stycket 1 LVU), vilket innebär att insatsen kan ges oberoende av samtycke från vårdnadshavare och den unge . har utfärdat allmänna råd när det gäller kvalifice- rade kontaktpersoner, som bl.a. innebär att socialnämnden bör utarbeta rutiner för rekrytering och att vissa uppgifter bör inhäm- tas vid utredning av en persons lämplighet för ett sådant uppdrag. Vidare framgår av allmänna råden att det bör finnas ett skriftligt uppdrag för insatsen. Det kan exempelvis innehålla hur ofta kon- taktpersonen och den unge ska träffas, hur kontakten mellan den unge, kontaktpersonen och ska se ut samt när och hur uppdraget ska redovisas. Av de allmänna råden framgår också att ett uppföljande samtal bör erbjudas den unge.3 Kontaktperson, kontaktfamilj och särskilt kvalificerad kontakt- person är de enda individuellt inriktade insatserna i öppna former, som särskilt regleras i SoL. Socialtjänstkommittén4 föreslog att bestämmelsen borde utformas mer generellt för att kunna täcka in alla former av personligt stöd. Förslaget ledde dock inte till lag- 979/80:1, del A, s. 152; SOU 1974:39, s. 266 ff. 2005/06:165, s. 100. I propositionen5 påtalades däremot behovet av utvärde- ring och metodutveckling. tillsattes en ny utredning,6 med direktivet att bl.a. se över bestämmelsen om kontaktperson och kontaktfamilj, men ingen förändring föreslogs. 12.3.2Uppföljning under genomförandet av öppna insatser Insatser ges enligt SoL eller LVU Beslutade insatser som är frivilliga ges med stöd av bistånds- bestämmelsen i 4 kap 1 § SoL, oavsett om det gäller öppna insatser eller placering i familjehem respektive HVB. I LVU finns en bestämmelse om öppna insatser på grund av en ung persons bete- ende som kan beslutas utan samtycke från den unge eller vårdnads- havaren (22 § LVU). Genomförandeplanen ska följas upp Det finns inte någon lagbestämmelse om uppföljning under genomförandet av beslutade öppna insatser eller efter dess upp- hörande. Allmänt gäller dock att insatser ska utformas och genom- föras tillsammans med den som berörs och att kvaliteten i social- nämndens verksamhet systematiskt och fortlöpande ska utvecklas och säkras (3 kap. 3 och 5 §§ SoL). har utfärdat föreskrifter om att rutiner ska finnas för uppföljning och ut- värdering av en beslutad insats7. Enligt dessa ska sätta upp mål för en beslutad insats för att tillsammans med berörda kunna följa upp om insatsen leder till att målet uppfylls. Uppföljning förutsätter att det finns en dokumenterad plane- ring för hur insatsen ska genomföras. Det finns inte någon lag- bestämmelse om s.k. genomförandeplan för öppna insatser, mot- svarande den som finns när det gäller vård i familjehem och HVB (11 kap. 3 § SoL). Enligt allmänna råd8 för hand- läggning och dokumentation inom bör dock genom- förandeplan upprättas vid alla beslutade insatser. Syftet med planen är enligt tillhörande handbok9 att skapa en tydlig struktur för det 1996/97:124. 9Socialstyrelsen 2008d, s. 163 f. Öppna insatser SOU 2009:68 praktiska genomförandet och uppföljningen av den beslutade insatsen. har också utfärdat allmänna råd10 om handlägg- ning och dokumentation av ärenden som rör barn och unga av vilka det framgår att en uppföljning bör göras under genomförandet av insatsen, utifrån de syften och mål som finns beskrivna i besluts- underlaget och upprättade planer. Enligt de allmänna råden bör det av genomförandeplanen framgå hur barnets olika behov ska till- godoses när det gäller -de specificerade insatser som skall genomföras av andra huvud- män, t.ex. hälso- och sjukvård, förskola och skola, och -de kontinuerliga kontakterna med handläggaren. Det system som har utarbetats inom ramen för BBIC kan vara ett sätt att följa genomförandet enligt de allmänna råden. Genom- förandeplanen bör vid behov revideras i samråd med barnet, vård- nadshavaren och den som genomför insatsen. Behovet av ändrade eller utökade insatser bör uppmärksammas och åtgärdas. I till- hörande handbok framhålls vikten av att barnet, med hänsyn tagen till ålder och mognad, vid uppföljningsmötena uppmanas att utrycka sin inställning och få information om vad de beslutade insatserna innebär för hans eller hennes del.11 Handläggande socialsekreteraren har ett övergripande ansvar för att en genomförandeplan upprättas och att den följs upp. I vissa fall är det lämpligt att socialsekreteraren själv ansvarar för upprättandet och uppföljningen av genomförandeplanen, exempelvis när denne själv svarar för genomförandet av insatsen eller när den utförs av arvoderade uppdragstagare, t.ex. kontaktpersoner eller kontakt- familjer. I övriga fall är det lämpligare att planen upprättas i den verksamhet som genomför insatsen. Genomförandeplanen bör upprättas i samråd med barnet, vårdnadshavaren och den som genomför beslutade insatser.12 11SOSFS 2006:12; 2006a, s. 103. 12Socialstyrelsen 2006a, s. 102 f., SOSFS 2006:5; 2008, s. 163 ff. Uppföljning av pågående öppna insatser förutsätts ske vid behov, men med relativt täta intervaller. En genomförandeplan syftar till att ge en nödvändig struktur i insatsen och bör ha en tyd- lig koppling till de problem som utredningen har påvisat. Ett vik- tigt syfte med den regelbundna uppföljningen är att alla parter ska komma till tals och gemensamt värdera hur delmålen i genom- förandeplanen har uppfyllts. Uppföljningsmöten erbjuder åter- kommande tillfällen att diskutera om det finns anledning att för- ändra planeringen i någon riktning. förekommer flera insat- ser i samma familj, från och från andra verksamheter, t.ex. särskilt stöd i skolan och kontakt med BUP. I dessa situatio- ner krävs samordning av insatserna.13 Planering och uppföljning av öppna insatser utan samtycke När det gäller s.k. förebyggande insatser enligt 22 § andra stycket LVU (mellantvång) ska det finnas en behandlingsplan. Av planen bör det bl.a. framgå vilket behandlingsbehov som finns och vilken behandling som planeras. Vidare bör det framgå vilka resurser som nämnden avser att ställa till förfogande och det stöd som planeras efter det att insatsen med stöd av LVU har upphört. Planen bör upprättas i samråd med den unge och hans eller hennes vårdnads- havare. Beslutet ska omprövas för nämn- dens beslut och fortlöpande från föregående omprövning (tredje stycket). En omprövning av insatser enligt 22 § LVU innebär att nämnden fattar ett formellt beslut i frågan om fortsatt insats, vilket kan överklagas (41 § LVU).14 12.4Utvecklingen av öppna insatser Den officiella statistiken omfattar endast de insatser som är beslu- tade.