sou · GXB375 · 2010-01-01 00:00:00 — Alla personer som indirekt berörs av ett hot, exempelvis samboende personer, bör ha motsvarande skydd så att den hotade inte kan spåras via kända familjerelationer. Omprövning av sekretessmarkeringen ska formellt ske varje gång frågan om skydd är aktuell. I praxis görs en omprövning vart eller . Den skyddade personen ska då redogöra för de aktuella förhållandena varvid prövar om skyddet ska vara kvar. ger service till dem som vill nå en skyddad person genom att vidarebefordra postförsändelser till denne. Avsändaren behöver inte veta var i landet personen är folkbokförd utan kan lämna försändelsen till närmaste förmedlingskontor. Se vidare om postförmedling i avsnitt 13.3.3. kan endast folkbokförda personer få en sekretessmarkering. fanns det 11 460 sekretessmarkeringar i folkbokföringsdatabasen.2 Antalet har ökat kraftigt; 1988 var antalet 1 600 personer.3 finns 4 276 barn med skyddade personuppgifter.4 av alla personer som har en sekretessmarkering finns inom Stockholmsregion.5 Följande kommuner har flest personer med sekretessmarkering folkbokförda hos sig: 2Skatteverkets PM Navet – Avisering av folkbokföringsuppgifter, , s. 20. 3SOU 1996:68 Några folkbokföringsfrågor, s. 77. 4Stiftelsen : Barn och ungdomar som lever med skyddade personuppgifter, 2009:1, s. 11. Uppgift om skyddsbehov i folkbokföringsdatabasen 110 kommuner har färre än tio personer med sekretessmarkering. Totalt 277 kommuner har minst en person med sekretess- markering.6 Hur hanteras sekretessmarkeringar inom ? är indelat i sju regioner, Norra regionen, Mittregionen, , , Västra regionen, Östra regionen och Södra regionen. Varje region består av ett flertal skattekontor. hanterade alla skattekontor de sekretessfrågor som kom upp. För att hindra felaktig hantering är det endast ett kontor i varje region som hanterar dessa frågor; kontoren i , , , , , och . Inom varje region har man ett begränsat antal handläggare med särskild behörighet att hantera dessa ärenden. Totalt är det mellan 25 och 30 personer som är behöriga att hantera ärendena. Dessa särskilda handläggare hanterar också de ärenden som rör dem som redan har fått en sekretessmarkering. Det innebär att flyttnings- anmälningar, deklarationer med mera alltid handläggs av en handläggare med särskild behörighet. De särskilda handläggarna sköter också förmedling av post till personer med sekretess- markering. Beslut och åtgärder i fråga om sekretessmarkeringar kan inte överklagas En sekretessmarkering utgör som ovan nämnts endast en varningssignal om att en sekretessbestämmelse kan vara tillämplig och är inget bindande avgörande av sekretessfrågan. Ett beslut i fråga om en sekretessmarkering saknar således rättsverkningar. Regeringsrätten har slagit fast att det inte är möjligt att överklaga ett avslag på en begäran att få sekretessmarkering. Detta konstaterades i ett fall som rörde en begäran om en sekretessmarkering i kronofogdemyndighetens utsöknings- och indrivningsdatabas (2005 ref. 12). Domstolen anförde som skäl att en sekretessmarkering av en uppgift inte är något bindande avgörande av sekretessfrågan utan enbart utgör en påminnelse om 6 Källa: SCB. Uppgift om skyddsbehov i folkbokföringsdatabasen behovet av en noggrann sekretessprövning för det fall fråga om utlämnande av uppgiften uppkommer. Ett senare rättsfall (RÅ 2006 ref. 61) rörde frågan om beslut att inte åsätta de i folkbokföringsdatabasen registrerade uppgifterna om en viss person någon sekretessmarkering är överklagbart. Regeringsrätten hänvisade då till det tidigare nämnda rättsfallet och konstaterade att det saknas anledning att göra någon annan bedömning i fråga om beslut avseende sekretessmarkering. Det är i konsekvens med detta inte heller möjligt att överklaga i de fall en sekretessmarkering har tagits bort. Om sekretessmarkering bedöms inte utgöra ett tillräckligt skydd kan man genom beslut om kvarskrivning enligt 16 § folkbok- föringslagen vid flyttning medge en person att vara folkbokförd på den gamla folkbokföringsorten i högst . Kravet för att få bli kvarskriven är att den enskilde av särskilda skäl kan antas bli utsatt för brott, förföljelser eller allvarliga trakasserier på annat sätt. Omständigheterna ska i princip motsvara dem som gäller för meddelande av besöksförbud enligt lagen (1988:688) om besöksförbud. Fördelen med kvarskrivning är att den verkliga bostadsorten inte framgår av folkbokföringsdatabasen. Adressen tas bort och personen registreras som på församlingen skriven. Som en särskild postadress anges adress. Den verkliga adressen förvaras i ett manuellt register som endast särskilt utsedda handläggare vid har tillgång till. Kvarskrivningen fungerar som ett skydd endast för adressen. I regel får en kvarskriven person därför också en sekretessmarkering, som skyddar andra uppgifter som kan ge ledning om var personen uppehåller sig. fanns det 1 471 kvarskrivningar i folkbokföringsdatabasen.7 Även antalet personer med kvar- skrivning har ökat . var det 68 personer som hade kvarskrivning.8 Det kan vara besvärligt att ta del av samhällsservicen om man är folkbokförd någon annanstans än där man rent faktiskt bor. 7Skatteverkets PM Navet – Avisering av folkbokföringsuppgifter, , s. 21. 8Skatteverkets PowerPoint-presentation vid seminarium . Uppgift om skyddsbehov i folkbokföringsdatabasen Folkbokföringen har betydelse för exempelvis tillgång skola eller rätt till bostadsbidrag. Dessutom är beskattning och rösträtt knutet till folkbokföringsorten. En folkbokförd person som riskerar att bli utsatt för allvarlig brottslighet som riktar sig mot dennes liv, hälsa eller frihet kan få medgivande att använda andra personuppgifter om sig själv än de verkliga, så kallade fingerade personuppgifter. Detta regleras i en särskild lag, lagen (1991:483) om fingerade personuppgifter. Medgivande att använda fingerade personuppgifter lämnas av , efter ansökan av . Den nya identiteten registreras på ett sådant sätt att det inte framgår att det rör sig om fingerade personuppgifter. Kopplingen mellan identiteterna finns endast hos . Det är endast cirka 20–30 personer som har fått fingerade personuppgifter. har i sitt betänkande Stalkning – ett allvarligt brott (SOU 2008:81 s. 241 ff.) föreslagit att kretsen av personer som ska komma i fråga för fingerade personuppgifter utökas något. 12.2.4Generell sekretessbestämmelse för personuppgifter vid förföljelse I offentlighets- och sekretesslagen finns ett flertal bestämmelser avseende sekretess för uppgifter om enskilda som gäller i specifika myndigheters verksamheter. Alla myndigheter har dock inte några egna sekretessbestämmelser som innebär att uppgifter om enskilda kan skyddas vid exempelvis förföljelse. Det finns exempelvis inte några sekretessbestämmelser som specifikt avser uppgifter i domstolarna och i vissa av de kommunala förvalt- ningarnas administrativa register (såsom kulturförvaltningar och miljöförvaltningar; andra förvaltningar, som socialförvaltningar och utbildningsförvaltningar, har egna sekretessbestämmelser). förelåg ett problem i de fall en person som var hotad eller förföljd själv lämnade uppgift om exempelvis sin adress till en myndighet som inte hade någon egen tillämplig sekretess- Uppgift om skyddsbehov i folkbokföringsdatabasen Konsekvensen blev att adressuppgiften blev offentlig, även om personen i fråga hade en sekretessmarkering. Detta ledde till många missförstånd, eftersom personer med sekretess- markering hade uppfattningen att även uppgifter som de själva lämnade till en myndighet omfattades av sekretess. Detta ansågs mycket otillfredsställande och därför infördes en generell sekretessbestämmelse i 7 kap. 1 a § dåvarande sekretesslagen (numera 21 kap. 3 § offentlighets- och sekretesslagen). Bestäm- melsen trädde i kraft och innebär att sekretess gäller för adressuppgift eller annan uppgift som kan lämna upplysning om var den enskilde befinner sig, om det av särskild anledning kan antas att den enskilde eller någon närstående till denne kan komma att utsättas för hot eller våld eller lida annat allvarligt men om uppgiften röjs. Tanken med denna bestämmelse är att den ska kunna tjäna som en miniminivå för myndigheter som inte har någon egen sekretessbestämmelse, att tillämpas beträffande personer som är hotade eller förföljda. Möjligheterna att på olika sätt förbättra skyddet för personer som är förföljda har utretts vid ett flertal tillfällen. för folkbokföringen övervägde i sitt delbetänkande Lag om folkbokföringsregister m.m. (SOU 1990:18, s. 159 ff.) att införa en starkare folkbokföringssekretess, antingen genom en allmänt strängare sekretess inom folkbokföringsområdet eller en förändrad sekretess för vissa särskilt känsliga typer av folkbokföringsuppgifter. Kommittén kom dock fram till att den rådande sekretessregleringen var tillräcklig. Dåvarande tog i sitt remissyttrande till SOU 1996:68 Några folkbokföringsfrågor upp frågan om lagreglering av sekretessmarkering. Verket anförde att de sekretessmarkeringar som förs in i folkbokföringsdatabasen medför praktiska effekter som vida överstiger effekterna av en normal hemligstämpel på en pappershandling, genom det starka genomslag som markeringen får på grund av aviseringssystemet. Den enskilde som inte beviljats sekretessmarkering kan inte få frågan överprövad. Därför borde formerna för registrering av sekretessmarkering lagregleras. 1997/98:9, s. 36, konstaterade regeringen att det fanns skäl för att lagreglera sekretessmarkeringen, men att frågan var Uppgift om skyddsbehov i folkbokföringsdatabasen komplicerad och behövde övervägas ytterligare och att detta låg inom ramen för arbete. I sitt betänkande Brottsoffer – Vad har gjorts? Vad bör göras? (SOU 1998:40 s. 328) konstaterade nämnda utredning, som hade i uppdrag att förbättra brottsoffrens situation, att fördelarna för den som anser sig vara förföljd med att lagreglera sekretessmarkering var två; dels att han eller hon får möjlighet att överklaga ett avslagsbeslut, dels att en enhetlig rättstillämpning skulle främjas. ansåg dock att ingen av dessa fördelar hade någon större tyngd från brottsoffersynpunkt. Utredningen menade att den som fått avslag alltid kan göra en ny ansökan och att en överklagandemöjlighet var obehövlig. Vidare framhölls att en enhetlig rättstillämpning ändå kan vara svår att uppnå i denna typ av fall med olika personliga omständigheter. Utredningen konstate- rade slutligen att det var svårt att se vad som kunde vinnas med en överklagandemöjlighet, eftersom sekretessmarkeringen ändå bara är en varningssignal, och att den myndighet som har att pröva om en viss uppgift ska lämnas ut inte är bunden av att det finns en sekretessmarkering, även om det är en högre instans som har beslutat om den. Något förslag i denna del lämnades således inte. konstaterade i sitt delbetänkande Nationell handlingsplan mot våld i nära relationer (SOU 2002:71 s. 83) att lagstiftningen om skyddade personuppgifter gav upphov till vissa problem. Här nämndes bland annat att förfarandet med sekretessmarkeringar inte är lagreglerat, vilket innebär att ett avslag inte kan överklagas. Utredningen menade att detta upplevdes som ett problem både av handläggarna inom skattemyndigheten (numera ) och av enskilda personer. Utredningen delade uppfattning att det inte var någon framkomlig väg för att lösa problemen att lagreglera förfarandet med sekretessmarkering. I stället föreslogs ett nytt institut, skyddad folkbokföring. Förslaget innebar att personer som utsattes för hot och förföljelse skulle kunna medges bli folkbokförda i särskild ordning; detta skulle benämnas skyddad folkbokföring. En ny särskild sekretessregel, med starkare sekretess, skulle bli tillämplig beträffande uppgifter om en person med skyddad folkbokföring. Förutsättningarna för att medge skyddad folkbok- föring föreslogs vara desamma som gäller vid kvarskrivning, nämligen att en person av särskilda skäl kan antas bli utsatt för brott, förföljelser eller allvarliga trakasserier på annat sätt. Ett beslut om skyddad folkbokföring skulle fattas av och Uppgift om skyddsbehov i folkbokföringsdatabasen ett avslagsbeslut skulle kunna överklagas av den enskilde. En ny sekretessbestämmelse med ett omvänt skaderekvisit föreslogs införas för personer som beviljats skyddad folkbokföring, vilket skulle innebära att det förelåg en presumtion för sekretess. Utläm- nande skulle då medges endast om det stod klart att uppgiften kunde röjas utan skada. förslag har remissbehandlats men har inte lett till lagstiftning. Den sekretessmarkering till skydd mot våld, hot eller annan förföljelse som för in i folkbokföringsdatabasen har fått ett mycket stort genomslag i samhället. Den har fått en särställning jämfört med andra sekretessmarkeringar. Trots att den bara är en varningssignal har sekretessmarkering kommit att leva sitt eget liv, med en relativt utvecklad intern praxis inom verket för när den ska föras in och tas bort. Sekretessmarkeringen, eller snarare det vidare begreppet skyddade personuppgifter, är känt bland allmänheten. Sekretess- markeringen är mycket viktig för det ökande antal medborgare som är förföljda och är ett av de medel som samhället kan erbjuda dessa personer. Det är därför viktigt att sekretessmarkeringen fungerar på ett bra sätt och erbjuder det skydd som många personer är i stort behov av för att kunna känna sig någorlunda trygga i sin dagliga tillvaro. måste varje inskränkning i den grundlagsskyddade offentlighetsprincipen övervägas noggrant. Det är därför betydelsefullt att sekretessmarkeringar inte förekommer annat än i fall då de verkligen behövs. Förfarandet vid bedömningen av behovet av skydd för uppgifter i folkbokföringen på grund av våld, hot eller annan förföljelse är inte författningsreglerat. Det innebär att det är svårt att förutse när ett sådant skydd ska ges och att det i den mån regleringen innefattar en skyldighet för myndigheten, inte finns någon möjlighet till överprövning.9 Många personer som är eller upplever sig vara förföljda och som därför ansöker om att få en sekretessmarkering är missnöjda framför allt med att det inte finns någon möjlighet att överklaga ett 9 Se bland annat SOU 2002:71 Nationell handlingsplan mot våld i nära relationer, s. 83, och SOU 2008:81 Stalkning – ett allvarligt brott, s. 239. Uppgift om skyddsbehov i folkbokföringsdatabasen Ett felaktigt sådant beslut kan få ödesdigra konsekvenser. Det har framhållits att det finns ett stort behov av att en domstol kan pröva dessa ärenden, dels för att det med tiden därigenom utvecklas en rättspraxis, dels för att ge den enskilde en möjlighet att få sitt ärende prövat av en annan instans och därmed av andra beslutsfattare. Mot detta står de bedömningar som gjorts av bland annat (SOU 1998:40) samt i Regeringsrättens ovan redovisade avgöranden i fråga om möjligheterna att överklaga ett beslut om sekretessmarkering. Att människor är hotade och förföljda är ett allvarligt problem, både för samhället i stort och för den enskilde individen. Det är därför viktigt att möjligheterna att begränsa de ovan beskrivna problemen är rättssäkra och förutsebara. Ett annat problem i detta sammanhang som bör beaktas är tillämpningen av den generella sekretessbestämmelsen för uppgifter vid hot eller förföljelse i 21 kap. 3 § offentlighets- och sekretess- lagen. Det har kommit till vår kännedom att det, trots införandet av denna bestämmelse, ändå föreligger problem i de fall den enskilde lämnar in uppgifter om exempelvis adress till en myndighet. Problemet beror bland annat på att skaderekvisitet i denna bestämmelse inte är detsamma som i bestämmelsen om folkbokföringssekretess i 22 kap. 1 § nämnda lag. för in sekretessmarkeringar i folkbokförings- databasen med stöd av 5 kap. 5 § och 22 kap. 1 § offentlighets- och sekretesslagen. Om det av särskild anledning kan antas att den enskilde lider men om en uppgift lämnas ut kan således en sekretessmarkering föras in i folkbokföringsdatabasen. Sekretess- markeringen talar alltså om att det kan föreligga hinder enligt 22 kap. 1 § offentlighets- och sekretesslagen att lämna ut en viss uppgift. Eftersom denna bestämmelse omfattar fler situationer (lider men) än den generella sekretessbestämmelsen för personuppgifter vid förföljelse, 21 kap. 3 § samma lag, (utsättas för hot eller våld eller lida annat allvarligt men) kan man inte med stöd av endast sekretessmarkeringen dra slutsatsen att markeringen införts på grund av att personen riskerar att utsättas för hot eller våld eller lida annat allvarligt men. Den enskilde måste i stället förebringa den utredning som krävs. Det förekommer mycket ofta att den enskilde som har en sekretessmarkering har uppfattningen att markeringen ger ett skydd för utlämnande av en uppgift vid alla Uppgift om skyddsbehov i folkbokföringsdatabasen myndigheter, oavsett om uppgiften kommer från en annan myndighet eller från den enskilde själv. Det förekommer vidare att en myndighet, som har att tillämpa endast den generella sekretess- bestämmelsen, inte närmare utreder varför den enskilde har en sekretessmarkering, antingen genom att kontakta eller den enskilde. Detta kan medföra allvarliga konsekvenser för den enskilde. Trots att den generella sekretessbestämmelsen infördes för att förbättra skyddet för den enskilde har alltså skyddet alltjämt brister. Enligt praxis för när en sekretessmarkering på grund av våld, hot eller annan förföljelse ska föras in i folkbok- föringsdatabasen krävs ett konkret, allvarligt och aktuellt hot. Det förekommer därför som huvudregel inte i praktiken att det förs in en sekretessmarkering i de fall ett utlämnande av en uppgift bara förorsakar men. Dock kan det förekomma att bland annat personer som genomgått könsbyte får en sekretessmarkering utan att det föreligger risk för hot eller våld. En person med en sekretessmarkering i folkbokföringsdatabasen omfattas alltså oftast men inte alltid av sekretess enligt 21 kap. 3 § offentlighets- och sekretesslagen. Vidare framgår inte orsaken till en sekretess- markering av själva markeringen. Dessutom innebär, som tidigare nämnts, införandet av bestämmelsen i 5 kap. 5 § offentlighets- och sekretesslagen att sekretessmarkeringar inte, heller formellt, längre är förbehållna de situationer då skydd för uppgifter i folkbokföringen kan föreligga på grund av våld, hot eller annan förföljelse. Mot bland annat denna bakgrund och i syfte att underlätta prövningen av behovet av skydd är det nödvändigt att se till att bedömning att en enskilds personuppgifter behöver skyddas på grund av risk för våld, hot eller annan förföljelse blir känd för de myndigheter som hanterar uppgifterna. 12.3.1Finns det ett behov av författningsreglering? Bedömning: Det finns ett behov av att reglera förfarandet för prövning av en enskilds behov av skydd mot våld, hot eller annan förföljelse. Uppgift om skyddsbehov i folkbokföringsdatabasen Som nämnts ovan är en sekretessmarkering endast en varnings- signal om att en viss handling kan omfattas av sekretess. Det är alltid när det i ett konkret fall har framställts en begäran om att en viss uppgift i en handling ska lämnas ut som en prövning av sekretessen görs. fanns hos myndigheter alla uppgifter om enskilda endast på papper, och för att kunna lämna ut en uppgift behövde en handläggare fysisk tillgång till den handling i vilken uppgiften förekom. Sådan tillgång hade i de flesta fall endast handläggare som hade någon inblick i ärendet och därmed ofta redan kände till om en person var förföljd. När myndigheter förvarar och hanterar handlingar digitalt kan de därmed i många fall nås av ett stort antal tjänstemän vid myndigheten. Den enskilde tjänstemannen som får en förfrågan om att lämna ut en viss typiskt sett harmlös uppgift, exempelvis en adress, är då i de flesta fall – när uppgifter i verksamheten endast omfattas av ett rakt skaderekvisit – beroende av den information som en sekretessmarkering ger. Annars får denne inte kännedom om att det föreligger särskilda omständigheter som gör att uppgiften, som annars normalt skulle anses falla utanför sekretessen, är känslig och att det är nödvändigt med en noggrann sekretessprövning (jämför prop. 1979/80:2 Del A s. 80 f.). Tjänstemannen har inte någon som helst möjlighet att veta att personen som uppgiften rör är hotad om det inte finns en sådan markering. Först när det finns en sekretessmarkering görs en ordentlig sekretessprövning. Den förvarande myndigheten är inte skyldig att följa bedöm- ningen i sekretessfrågan som gjordes när en sekretessmarkering åsattes. Det är i stället så att varje myndighet, som har att bedöma om en handling ska lämnas ut eller inte, är skyldig att göra en självständig bedömning av om det finns risk för våld, hot eller annan förföljelse och måste därmed ta reda på varför en sekretess- markering finns (jämför 2 kap. 14 § tryckfrihetsförordningen och 6 kap. 2 § offentlighets- och sekretesslagen). En myndighet ska alltså inte, med enbart en sekretessmarkering som underlag, besluta att inte lämna ut en viss uppgift. I praktiken är det dock så att det finns en stark tendens att myndigheter i stor utsträckning stödjer sig på den bedömning som har gjort i fråga om sekretessen. I praktiken får sekretessmarkeringen alltså mycket stor betydelse. Sekretessmarkeringen är således normalt en nödvändig, om än inte tillräcklig, förutsättning för att bedöma om en uppgift som kan röja var den enskilde befinner sig kan lämnas ut. Uppgift om skyddsbehov i folkbokföringsdatabasen markeringen har också blivit ett viktigt skyddsmedel som samhället kan erbjuda personer som är förföljda. Det har vidare utvecklats en praxis inom för när en sekretessmarkering ska åsättas. Mot denna bakgrund samt med hänsyn till de konsekvenser som beslut i fråga om det föreligger ett skyddsbehov har, är det viktigt att hanteringen präglas av rättssäkerhet och förutse- barhet. Vi bedömer att det därför är nödvändigt att förfarandet för prövning av skyddsbehov författningsregleras på ett sätt som gör det möjligt för berörda myndigheter och enskilda att följa hur har hanterat frågorna. Genom en författ- ningsreglering framgår också tydligare vilka kriterier ska beakta och vilka åtgärder den enskilde behöver vidta (se mer nedan). Problemen vid tillämpningen av 21 kap. 3 § offentlighets- och sekretesslagen visar också att det finns ett behov av att tydliggöra i vilka fall det kan föreligga risk för att en person på grund av våld, hot eller annan förföljelse kan komma att lida men. råder i vissa fall osäkerhet om sekretessmarkeringen åsatts på grund av behov av skydd eller av annan anledning, exempelvis på grund av könsbyte. Vi anser mot bakgrund härav att en författningsreglering av förfarandet bör innefatta ett krav på att det tydligt ska framgå att bedömt att en person på grund av våld, hot eller annan förföljelse har behov av skydd. Vi återkommer i det följande till hur vi anser att det bör ske. Bedömning: En skyldighet att sekretessmarkera uppgifter i folkbokföringsdatabasen bör inte införas. Som ovan nämnts har frågan om att införa en möjlighet att överklaga behandlats och olika lösningar på problemet har föreslagits, men ingen har genomförts. I våra direktiv har särskilt pekats på möjligheten att införa dels en skyldighet för att sekretessmarkera uppgifter i folkbokföringsdatabasen som kan antas omfattas av den så kallade folkbokföringssekretessen enligt 22 kap. 1 § offentlighets- och sekretesslagen, dels en bestämmelse att avslag på ansökan om sekretessmarkering enligt detta lagrum får överklagas. Uppgift om skyddsbehov i folkbokföringsdatabasen variant liknar det som kallas kvalificerad sekretessmarkering och som regleras i 5 kap. 5 § andra stycket nämnda lag. Till skillnad från huvudregeln om sekretessmarkering, enligt vilken myndigheten får göra en sekretessmarkering, innebär den kvalificerade sekretess- markeringen att den förvarande myndigheten ska märka ut handlingen och att det ska göras omgående.