sou · GXB383d2 · 2010-01-01 00:00:00 — 10.Hav i balans samt levande kust och skärgård – och ska ha en långsiktigt hållbar produktionsförmåga och den biologiska mångfalden ska bevaras. Kust och skärgård ska ha en hög grad av biologisk mångfald, upplevelsevärden samt natur- och kulturvärden. Näringar, rekreation och annat nyttjande av hav, PM 3 Miljömålssystemets struktur samt måluppfyllelse kust och skärgård ska bedrivas så att en hållbar utveckling främjas. Särskilt värdefulla områden ska skyddas mot ingrepp och andra störningar. 11.Myllrande våtmarker – Våtmarkernas ekologiska och vatten- hushållande funktion i landskapet ska bibehållas och värdefulla våtmarker bevaras för framtiden. 12.Levande skogar – Skogens och skogsmarkens värde för biolo- gisk produktion ska skyddas som den biologiska mång- falden bevaras samt kulturmiljövärden och sociala värden värnas. 13.Ett rikt odlingslandskap – Odlingslandskapets och jord- bruksmarkens värde för biologisk produktion och livsmedelspro- duktion ska skyddas som den biologiska mångfalden och kulturmiljövärdena bevaras och stärks. 14.Storslagen fjällmiljö – Fjällen ska ha en hög grad av ursprung- lighet vad gäller biologisk mångfald, upplevelsevärden samt natur- och kulturvärden. Verksamheter i fjällen ska bedrivas med hänsyn till dessa värden och så att en hållbar utveckling främjas. Särskilt värdefulla områden ska skyddas mot ingrepp och andra störningar. 15.God bebyggd miljö – Städer, tätorter och annan bebyggd miljö ska utgöra en god och hälsosam livsmiljö samt medverka till en god regional och global miljö. Natur- och kulturvärden ska tas till vara och utvecklas. Byggnader och anläggningar ska lokaliseras och utformas på ett miljöanpassat sätt och så att en långsiktigt god hushållning med mark, vatten och andra resurser främjas. 16.Ett rikt växt- och djurliv – Den biologiska mångfalden ska bevaras och nyttjas på ett hållbart sätt, för nuvarande och framtida generationer. Arternas livsmiljöer och ekosystemen samt deras funktioner och processer ska värnas. Arter ska kunna fortleva i långsiktigt livskraftiga bestånd med tillräcklig genetisk variation. Människor ska ha tillgång till en god natur- och kulturmiljö med rik biologisk mångfald, som grund för hälsa, livskvalitet och väl- färd. PM 3 Miljömålssystemets struktur samt måluppfyllelse 9.4Sammanfattande överväganden – 16 miljökvalitetsmål kvarstår Utredningen anser att de nuvarande 16 miljökvalitetsmålen bör behållas. Strukturen är heltäckande och synliggör både vilka miljö- problem som behöver lösas och vilket tillstånd som eftersträvas för olika naturtyper. De 16 miljökvalitetsmålen har beslutats av en enig riksdag, och de ger kontinuitet, långsiktighet och stöd för miljö- politiken. De är etablerade och förankrade hos många aktörer – myndigheter, kommuner och företag – vilka har utgått från miljö- kvalitetsmålen när de har utformat egna mål och strategier för sitt miljöarbete. Olika aktörer i miljömålssystemet har framhållit att tid och resurser lagts ned på att förankra och anpassa miljöarbetet till den nuvarande miljömålsstrukturen och att en förändrad struktur medför betydande omställningskostnader. Som tidigare framgått är bedömningen av måluppfyllelse kom- plex. I den nuvarande bedömningen av måluppfyllelse vad gäller målen för naturtyper beaktas inte till fullo de föroreningsaspekter som påverkar naturtypen t.ex. övergödningens påverkan på sjöar och vattendrag. Utredningen anser att det är väsentligt att det framöver framgår i bedömningarna av miljökvalitetsmålen hur miljötillståndet i sin helhet utvecklas i de olika naturtyperna. Konsekvenserna i natur- miljön om utsläppsmålen inte nås bör framgå i de kvalitativa bedömningarna. Detta är särskilt angeläget vad gäller klimatpåver- kan, som kan få stor betydelse för utvecklingen för de flesta naturtyperna. I den senaste fördjupade utvärderingen har övergöd- ningsfrågan tagits upp i den kvalitativa bedömningen för målet Hav i balans samt levande kust och skärgård. Det kan vara en förebild för hur utsläppsaspekterna kan belysas vid utvärderingen av målen för naturtyper. 10 Miljömålssystem i andra länder Miljömål kan struktureras på en mängd olika sätt. Utredningen har gjort några punktnedslag i hur andra länder använder miljömål. Det är en uppföljning av den undersökningen som gjorde . De undersökta länderna valdes ut efter rekommen- dation från ett flertal initierade. Men sedan genomgången 2007 verkar inte mycket ha hänt. PM 3 Miljömålssystemets struktur samt måluppfyllelse framstår som de länder som jobbat mest med miljömål. är ett intressant exempel på hur miljömål kan användas på ett annorlunda sätt än i . Inom EU finns miljömål inom ramen för det sjätte miljöhandlingsprogrammet och i de sju tema- tiska strategierna. På global nivå har föreslagit för att miljömål ska tas fram och knytas till Millenniemålen. 10.1Förslag från om globala miljömål Vid det globala ministerforumet i , föreslog för FNs miljöprogram att ett antal globala miljömål (Global Environmental Goals, GEGs) ska sättas samman och knytas till FNs millenniemål (Millennium Development Goals, MDGs).24 De globala miljömålen ska utgå från befintliga globala överenskommel- ser i syfte att skydda miljön samt vara ett komplement till den pågående IEG-processen (International Environmental Gover- nance) för att stärka den internationella . vill att de befintliga målen ska kondenseras till ett färre antal och sorteras i grupper med övergripande mål och åtaganden som åtföljs av indikatorer som stöd för genomförande och uppfölj- ning. Uppföljning ska ske regelbundet och det årliga globala ministerforumet föreslås vara ett lämpligt tillfälle att undersöka om världens länder är på rätt väg när det gäller att uppnå de globala miljömålen. föreslår att målen ska vara uppnådda och utvärderas som millenniemålen dvs. Förslaget omfattar tio stycken tematiska områden under vilka målen ska sortera. Luftföroreningar och luftkvalitet (Air pollution and air quality) Biodiversitet (Biodiversity) Kemikalier och avfall (Chemicals and waste) Klimatförändringar (Climate change) Energi (Energy) Miljölagstiftning och policys (Environmental governance) Sötvatten (Freshwater) Hav (Oceans and seas) 24 Swiss Confederation, January 2007. PM 3 Miljömålssystemets struktur samt måluppfyllelse Markanvändning och ökenspridning (Soil, land use and degrada- tion and desertification) Formellt sett finns inget beslut att ta fram globala miljömål men har, som ett första steg, tagit fram en översikt25 av redan existerande internationellt överenskomna miljömål till styrelsemöte, GC 25. Listan utgjorde ett av bakgrundsunderlagen för ministerdiskussionerna. Resultatet av GC 25 blev att skulle arbeta vidare med att förfina och komplettera samman- ställningen för att göra den till ett mer användbart verktyg för nationella regeringar i deras arbete med att genomföra alla olika internationella miljööverenskommelser. GC 25 förslog också att medlemsländerna skulle bjudas in att bidra till arbete med att förfina sammanställningen över redan överenskomna mål. Den nya versionen av sammanställningen kommer att diskuteras på ett expertgruppsmöte . har varit med i en informell grupp knuten till och förslag. Gruppen har diskuterat process- och strategi- frågor. Den internationella inställningen till förslag är blandad. Flera länder är emot förslaget t.ex. därför att det tar energi från annat arbete. Svensk ståndpunkt är att en uppsättning miljö- mål som sorterar befintliga åtaganden och förenklar kommunika- tionen om dessa är ett intressant förslag. stödjer att fortsätter arbeta med listan. De fördelar som framkommit av det hittillsvarande arbetet är t.ex. att listan ger en god överblick och kan visualisera de internationella miljömålen på ett bra sätt. Listan visar också hur mycket som faktiskt åstadkommits, att det går att urskilja länkar mellan målen, men också att det fortfarande finns en del luckor vad gäller internationella överenskommelser. Sjätte miljöhandlingsprogrammet26 för miljö lägger fast vilka mål som EU ska prioritera i sin miljöpolitik och vilken inriktning arbetet ska ha för att uppfylla målen. Det nuvarande programmet gäller fram . Programmet anger mål inom fyra priorite- rade områden 26KOM (2001)31 slutlig. PM 3 Miljömålssystemets struktur samt måluppfyllelse natur och biologisk mångfald naturresurser och avfall. För varje område anges mål för vad som ska uppnås inom pro- gramperioden. För att genomföra handlingsprogrammet har kom- missionen utarbetat övergripande så kallade temainriktade strate- gier som rör förebyggande och återvinning av avfall hållbar användning av naturresurser De temainriktade strategierna innehåller miljömål, åtgärder för att nå dem och tidsplaner för utvärdering. För fem av de sju strategi- erna har också tagit fram förslag till lagstiftning för att åtgärda problemen. Den halvtidsöversyn som skedde år 200727 förändrade inte prio- riteringarna men betonade vikten av fyra arbetsområden, nämligen integration av miljöfrågor i alla samhällsområden, implementering av befintlig EG- lagstiftning, internationellt arbete och regelför- enkling. Bland de strategiska förbättringsområden ingår förbättrat internationellt samarbete bl.a. främjande av en hållbar utveckling i hela världen samt att använda marknaden för att nå miljöresultat och att integrera miljöhänsyn i andra politikområden. Dessutom menar kommissionen enligt uppgift vid utredningens besök i EU- kommissionen, att allomfattande långvariga program tenderar att bli inaktuella . Inom Europeiska kommis- sionen pågår därför en diskussion om behov av och form för ett eventuellt nytt miljöhandlingsprogram. En inriktning som har dis- kuterats är att kommissionen prio- riterar några områden i stället för att lägga fram ett nytt heltäck- ande program. I det pågående arbetet ingår att identifiera kom- mande miljöutmaningar på 15–. En trend som kommis- 27 KOM(2007) 225 slutlig. PM 3 Miljömålssystemets struktur samt måluppfyllelse sionen uppmärksammat är att miljöfrågorna har blivit mer integre- rade i samhället och i sektorer som de har blivit mer glo- bala. Detta får till följd att miljöarbetet kan behöva bedrivas i andra former och på andra arenor. har i sin politiska strategi för tagit upp ett antal prioriterade frågor varav två har klar koppling till miljöområdet. De handlar om klimatföränd- ringar och en hållbar utveckling i , samt om bevarande och förvaltning av naturresurser. har sett över sina miljöpolitiska mål. I den mål- struktur som där diskuteras har totalt 13 mål grupperats under fyra huvudrubriker. I toppen av målstrukturen finns sju resultatområ- den. Fyra av dem är miljöpolitiska, omfattar alla sektorer och är tillståndsmål. De resterande tre är styrmedelsmål som i första hand gäller den centrala . Varje styrmedelsmål kopplar till samtliga tillståndsmål. Exempel på resultatområden kan t.ex. vara Ett stabilt klimat och ren luft och Bevarande av naturens mångfald och friluftsliv. Exempel på styrmedelsmål är Planering för hållbar utveckling och Tvärgående styrmedel och uppgifter. Strategiska mål anknyter till de sju resultatområdena. De strate- giska målen uttrycker på överordnad nivå ett önskat tillstånd som ska uppnås inom loppet av en generation. Regeringens miljöpolitik och rikets miljötillstånd följs upp genom tvärsektoriella analyser av regeringens miljöpolitik och miljötillståndet samt av miljöövervak- ning och miljöstatistik. I anslutning till resultatområdena och de strategiska målen finns även 71 stycken nationella resultatmål. Dessa är mer konkreta, tidsbestämda, uppföljningsbara och visar vad som ska uppnås på nationell nivå. Till de nationella resultatmålen hör sektorsvisa arbetsmål som används som uppföljning av de nationella resultatmålen. Det är dessa mål som knyter samman tillståndsmålen och styrmedels- målen i resultatområdena. De sektorsvisa arbetsmålen bildar till- sammans med de nationella resultatmålen nationella miljömål. Uppföljningen av de sektorsvisa arbetsmålen sker i bud- getpropositionen, genom riksdagsbetänkanden och via långtidspla- ner. PM 3 Miljömålssystemets struktur samt måluppfyllelse Miljömyndigheterna föreslår och administrerar de nationella målen. Miljömyndigheterna ska också följa upp att målen nås och se till att insatserna fördelas kostnadseffektivt mellan ansvariga sektorer. Sektorsmyndigheterna väntas samarbeta med miljömyn- digheterna i utvecklingen av nationella mål och om fördelningen av arbetsuppgifter. De nationella målen föreslås, beroende på behov, beslutas i endera , propositioner eller andra politiska dokument. De sektorsvisa målen ska fastställas av departementen. Som tillägg till det nya miljömålssystemet har infört ett urval övergripande mål för hela samhällsutvecklingen och ett antal indikatorer för hållbar utveckling. Dessa skulle i så fall sannolikt innehålla komponenterna biologisk mångfald, hälsa och välfärd. I det föreslagna systemet föreslås de internationella frågorna komma in genom att styrmedelsmålet Internationellt samarbete och miljö i nord- och polarområdena skär genom de fyra till- ståndsmålen. Däremot har inga planer på att i miljömålssystemet synliggöra globala miljöpåverkan t.ex. sådan som uppstår genom landets import av varor som producerats utomlands. nya miljömålssystemet kan komma i bruk tidigast och är ännu inte beslutat på politikernivå, därför kan änd- ringar av ovanstående beskrivning tillkomma. har tidigare inte haft något systematiskt arbete med miljödata och uppföljning, de håller därför på att skaffa sig ett miljömålssystem som har likheter med EU:s sjätte miljöhand- lingsprogram. Programmet bygger på prioriterade områden, strate- giska områden och temaområden (se avsnitt 10.2). Ansvarig för arbetet är som verkar under ledning av det Tjeckiska miljö- departementet. CENIA:s uppdrag är att ta fram miljöinformation som möjliggör för samhället att få en översiktlig bild av miljö- tillståndet i landet. Resultatet ska publiceras dels i årliga miljö- tillståndsrapporter med enbart indikatorer och bedömningar, och dels i s.k. femårsutblickar (Environmental Compendium). Den första femårsutblicken planeras , och kommer att basera sig på Europeiska miljöbyråns tillståndsrapport . planerar dessutom att publicera en ny miljöpolicy. PM 3 Miljömålssystemets struktur samt måluppfyllelse har tagit fram förslag till 35 stycken indi- katorer för det nationella miljö- och hållbarhetstillståndet. ser viktiga kopplingar mellan miljö- och socioekonomiska data. Till 2011 ska miljöindikatorerna därför kompletteras med indikatorer för social och ekologisk hållbarhet. För att skapa engagemang kommer data till indikatorerna att tillföras från olika expertmyn- digheter. har inga planer på att beräkna eller synliggöra den nationella konsumtionens globala miljöpåver- kan. tar bara fram nationell miljöinformation. Förutom tillståndsindikatorerna ska ett indikatorset tas fram som mäter effekten av miljöåtgärderna (gap-analys) och de miljö- politiska verktygen. Indikatorerna för tillstånd och effekt ska, i kombination med varandra användas för att följa upp nya miljöpolicy. Miljöpolicyn ska även innehålla miljömål. Förslag finns till ett antal övergripande tillståndsmål som liknar de svenska. Exempel är vacker natur, ren luft, levande vattendrag etc. Ansvaret för målen ligger på departementsnivå. betonar att det finns ett stort gap mellan dessa politiska omätbara mål, och kvantifierbara värden. Tiden ska bl.a. ägnas åt att bygga broar mellan, som uttrycker det, politik och bevis. har en omfattande ramlag för miljön som är upp- byggd utifrån tre nyckelteman; hållbar hushållning med naturresur- ser, integrerad resurshushållning och kontroll av miljöförstörande effekter till följd av mänskliga aktiviteter. Lagen heter Act (RMA) och antogs 1991. Den bakomliggande tanken med lagen är att ett slags miljömål ska utfärdas, och därmed bli rättsligt bindande. Operationaliseringen av målen ska ske inom ramen för miljöplanering. I rapportern Att genomföra miljökvali- tetsmål28 menar författarna att det intressanta med system är dess svaghet, nämligen att miljömål bara har utfärdats i mycket liten omfattning. Jämförs och kan situationen uttryckas som att har utvecklat en metod för att få miljömål att fungera (bli genomförda), men har så gott som inga miljömål. däremot har ett antal miljömål, men har enligt rapporten ingen uttalad metod för att genomföra målen. 28 Carlman, Gipperth, 2007. PM 3 Miljömålssystemets struktur samt måluppfyllelse menar att troligen är det EU-land som har arbetat längst med att utveckla sammanfattande nationella miljömål. Den senaste nationella miljöpolitiska planen antogs 2006. Planen innehåller en blandning av kvalitetsmål och åtgärdsmål där de övergripande målen ska vara uppnådda 2030. Till skillnad från har satt upp internationella mål. För övrigt finns det många likheter mellan och sätt att arbeta med miljömål.29 konstaterar inledningsvis i sammanfattningen av sin fjärde nationella miljöpolitiska plan30 att landet, som en följd av globalisering, exporterar miljöproblem till andra länder och fram- tida generationer. En bredare vision ansågs därför behövas som kunde blicka över nationsgränser och erkänna att överflöd och fattigdom är ojämlikt fördelat liksom att de globala ekosystemen är skadade. anser att ett väl fungerande internationellt handelssystem kan komma till rätta med problemen, förutsatt att de rika länderna tar sitt ansvar genom att betala priset för sitt egna ekologiska och socio-ekonomiska aktiviteter. Hållbarhet, menar , är per definition en global strävan. Den fjärde miljöpolitiska planen är därför annorlunda än tidigare planer då en blickar längre in , ända . Globalisering, måste enligt , hanteras på ett sådant sätt att fördelar kommer största möjliga antal människor och länder till gagn, och att risktagandet för de fattigaste länderna minimeras. Det önskade tillståndet formulerar så här: Miljöpolitiken ska bidra till ett säkert och hälsosamt liv, inom ramen för en attraktiv levande omgivning som omges av föränderlig natur, utan att skada den biologiska mångfalden eller utarma naturresurser, , överallt på jorden och . Environmental policy should contribute towards a safe and healthy life within an attractive living environment and surrounded by dyna- mic nature areas, without damaging global biodiversity or depleting natural resources, at present, elsewhere and in the future. 29Miljömålsrådet, 2007. 30Ministry of Housing, Spatial Planning and the Environment Central Directorate of Communication, The . PM 3 Miljömålssystemets struktur samt måluppfyllelse Ett antal hinder anses stå i vägen för att komma tillrätta med de huvudsakliga problemen. Några av hindren som tar upp är: Fattiga länder har ofta ingen annan försörj- ningsmöjlighet än genom att sälja naturresurser, dock utan beaktande av de långsiktiga hänsynstagande. När beslut fattas är egenintressen av större vikt än intressen som anknyter till någon annanstans och . Brist på politiska verktyg. Marknadskrafterna kan inte lösa miljöproblem eftersom miljökostnader inte är inräknade i varornas pris. anser att de som har orsakat problemen har ett otill- räckligt intresse av att lösa dem. Som åtgärder för att lösa miljö- problemen och komma över hindren tar bl.a. upp skatter, avgifter och nationella överenskommelser på Europeisk nivå. Men, för att få sådana till stånd måste parterna vara överens om målen. avslutar sitt fjärde miljöhandlingspro- gram med målsättningen att utvidga den pågående utvecklingspro- cess som syftar till att ta fram lösningar för här, världen över och . Carlman, Gipperth, 2007, Att genomföra miljökvalitetsmål, Rapport till . Dalhammar C, 2008, Miljömålen och – Möjligheter till rättsligt genomdrivande av miljökvalitetsmål, Rapport inom forskningsprogrammet . gramme, , /GC.25/INF.16, Internatio- nally agreed environmental goals and objectives: A preliminary compilation. KOM (2001)31 slutlig, den 24.1.2001, Kommissionens meddelande till Rådet, , Ekonomiska och sociala kommittén och om Europeiska PM 3 Miljömålssystemets struktur samt måluppfyllelse gemenskapens sjätte miljöhandlingsprogram, Miljö 2010: Vår framtid – vårt val – Sjätte miljöhandlingsprogrammet. KOM(2007) 225 slutlig, den 30.4.2007, EU Kommissionen, Meddelande från Kommissionen till , Rådet, Europeiska ekonomiska och sociala kommittén och Regionkom- mittén om halvtidsöversyn av gemenskapens sjätte miljöhandlings- program. MA, Millennium Ecosystem Assessment, Living Beyond Our Means, Well Being, 2005, Statement from the Board. , Framtidens miljö – allas vårt ansvar. SOU 2000:52, slutbetänkande. , 2007, Miljömålen i ett internationellt perspektiv, de Facto, . , 2008, Miljömålen – nu är det bråttom! Miljömåls- rådets utvärdering av miljömål, . , protokoll nr 03/2006. Miljö- och jordbruksutskottet, Betänkande 1990/91:JoU30, rskr. 1990/91:373. Miljö- och jordbruksutskottet, Betänkande,1998/99:MJU6, rskr.1998/99:183. Miljö- och jordbruksutskottet, Betänkande 2001/02:MJU3. Miljö- och jordbruksutskottet, Betänkande, MJU rskr. 2005/06:48. M98/3090/8. , Spatial Planning and the Environment Central Directorate of Communication, The , Where there´s a will there´s a world, Working on sustainability, 4th National Environmental Policy Plan – Summary. , 2009, Delmålens formulering som stöd för miljö- balkens rättstillämpning. utredning (Dnr 800 4491-07), , D. FOI Globala utmaningar och kunskapsluckor på miljöområdet, Manus. 1987/88:85, Miljöpolitiken inför 1990-talet. 1990/91:90, En god livsmiljö. 1997/98:145, Svenska miljömål – miljöpolitik för ett hållbart samhälle. PM 3 Miljömålssystemets struktur samt måluppfyllelse 2000/01:130, Miljömålen – delmål och åtgärdsstrategier. 2004/05:150, Svenska miljömål – ett gemensamt uppdrag. 2008/09:162, En sammanhållen energi- och klimatpolitik – Klimat. Synovate 2007, Allmänheten om miljömål, ej publicerad. Swiss Confederation, January 2007, Global Environmental Goals – A Swiss proposal, inkl. bilagan: Global Environmental Goals, A proposal to complement ongoing efforts to strengthen the international environment regime and to ensure environmental sustainability in achieving the MDGs. PM 4 Miljömålssystemet i internationellt perspektiv Bakgrund och uppdraget ........................................... Den nationella miljöpolitiken är EU- och 3.3Indikatorer som illustrerar det internationella 3.4Strategier för miljöarbete i EU och PM 4 Miljömålssystemet i internationellt perspektiv Stora delar av den svenska lagstiftningen inom miljöpolitiken utformas genom samarbetet i EU. Miljökvalitetsmålen måste därför ses i ett EU-sammanhang. Analysen av detta, liksom av det internationella beroendet, bör utvecklas i den fördjupade utvär- deringen. I de strategier som tas fram för att nå miljökvalitetsmålen bör normalt också ingå strategier för miljöarbetet inom EU och internationellt. Det kan även finnas skäl att se över etappmålen när det gäller form för rapportering, tidpunkter etc. så att de på ett mer effektivt sätt samspelar med detta arbete. Föreliggande promemoria utgör underlagsmaterial till utredningens betänkande kapitel 5 och 6. I promemorians kapitel 2 ges en bakgrund. I kapitel 3 redovisas miljökvalitetsmålens och delmålens internationella beroenden, liksom indikatorer som illustrerar det internationella beroendet. Där diskuteras även strategier för miljö- arbetet inom EU och internationellt. Kapitel 4 innehåller utred- ningens överväganden 2 Bakgrund och uppdraget Det övergripande målet för miljöpolitik är att till nästa generation lämna över ett samhälle där de stora miljöproblemen i är lösta. Detta mål förutsätter att bedriver en offensiv miljöpolitik i , inom EU och i internationella sammanhang. Enligt utredningens direktiv avgörs möjligheten att nå målen till viss del av den allmänna samhällsutvecklingen i och i vår omvärld. Vi kan inte alltid själva styra måluppfyllelsen eftersom miljöproblemen ofta är gränsöverskridande. Regeringen anser där- för att miljökvalitetsmålen måste ses i ett internationellt samman- hang.