sou · GYB329 · 2010-05-04 00:00:00 — I propositionen (s. 492) underströks att med uttrycket beslut, varigenom myndighet avgör ärende inte endast åsyftades avgöranden i sak utan även avskrivnings- och avvisningsbeslut. Att tillämpnings- området begränsats till att avse slutliga beslut fick inte heller ses som ett ställningstagande till frågan i vad mån beslut under förfarandet bör motiveras, eftersom förvaltningslagens regler endast representerade en minimistandard vad gällde handläggningen av förvaltningsärenden. Att det i arbetsgruppens huvudregel intagna kravet på att beslutet ska ha gått part emot omformulerades som ett undantag från den principiella motiveringsskyldigheten beträffande beslut som icke går part emot förklarades med att man ville markera, att det låg i myndighetens hand att avgöra om ett bifallsbeslut ändå Motivering av beslut (27 §) borde motiveras (s. 492). Med det andra ledet i samma undantags- bestämmelse – sådana fall då det eljest är uppenbart obehövligt att upplysa om skälen – ville man inkludera vad som i arbetsgruppens förslag beskrevs som att intet väsentligt partsintresse eftersätts (s. 493). Vad som enligt arbetsgruppens förslag avsågs med att motivering fick utelämnas, om det av särskild anledning är nödvändigt, konkretiserades och fördelades på två regler (punkterna 3 och 4). Departementschefen framhöll i detta sammanhang (s. 494) att myndighets arbetsbörda som sådan inte fick tas i beaktande vid prövningen av om motivering skulle utelämnas eller inte. I fråga om motiveringskravets innehåll ansåg departementschefen (s. 493) att arbetsgruppen gått för långt. Med den av honom i stället föreslagna formuleringen att beslutet skall innehålla de skäl som bestämt utgången avsågs att markera, att förvaltningslagen i princip inte uppställer något krav på att förvaltningsmyndigheternas beslut ska innehålla detaljerade redogörelser för sakförhållanden i ärendena och vidlyftiga resonemang om hur dessa förhållanden bedömts rättsligen av myndigheten. Motiveringen torde därför i ett stort antal fall kunna göras kort. (FRU) ville i sitt slutbetänkande (SOU 1983:73) ta bort den begränsning i bl.a. motiverings- bestämmelsens tillämpningsområde som kravet på att det ska röra sig om myndighetsutövning innefattade. FRU (s. 45) pekade på att skyldigheten att ange skälen ju kommit till av hänsyn till de enskildas behov, och att det därför framstod som mera ändamåls- enligt att tala om ärende som rör enskild part. Den av FRU föreslagna bestämmelsen i ämnet (25 §) kom därför att inledas med följande huvudregel: Ett beslut varigenom en myndighet avgör ett ärende som rör en enskild part skall innehålla de skäl som bestämt utgången. I övrigt föreslogs endast marginella ändringar. Att nästan alla remissinstanser som yttrade sig över FRU:s förslag godtog att motiveringsskyldigheten inte längre skulle vara begränsad till ärenden om myndighetsutövning utan gälla varje ärende som rör enskild part framgår av den i Ds Ju 1985:6 redovisade remissammanställningen (s. 343). Motivering av beslut (27 §) Trots att FRU:s nyssnämnda förslag om utvidgning av motiverings- bestämmelsens tillämpningsområde tillstyrkts av nästan alla remiss- instanser, fick det inte något gehör vid departementsbehandlingen. Någon egentlig förklaring till ställningstagandet redovisades inte (jfr prop. 1985/86:80 s. 55). I stället infördes termen myndighets- utövning direkt i lagtexten, som den lag (3 §) givna definitionen av denna term utgick. I övrigt skilde sig den nya bestämmelsen endast i detaljer från sin föregångare (se s. 70). Bestämmelsen har i aktuell lydelse återgetts ovan i avsnitt 26.2. Som framgått är motiveringsskyldigheten i den nuvarande förvalt- ningslagen omgärdad av ett flertal hinder. Den gäller över huvud inte om beslutet fattats utanför ramen för vad som kallas myndighetsutövning mot någon enskild. Även om ärendet skulle vara av ett sådant mera kvalificerat slag, bortfaller dessutom skyldig- heten att lämna skäl, om beslutet – oavsett om det har ingripande verkningar – inte avgör ärendet utan meddelas på något annat stadium under handläggningen. Till yttermera visso innefattar 20 § FL ett flertal undantagssituationer. Det krav som ställs på motiveringens innehåll då sådan ändå ska ges – angivandet av de skäl som har bestämt utgången – är också ganska vagt. Vi har naturligtvis förståelse för att motiveringskravet inte får drivas så långt, att myndigheterna onödigtvis belastas. Vi inser också svårigheterna att åstadkomma en rimlig avgränsning, som tar hänsyn till att bestämmelserna ska kunna tillämpas beträffande alla de vitt skiftande beslutstyper som förekommer inom förvaltningen. Ändå kan vi inte frigöra oss från intrycket, att de nuvarande bestämmelserna tillkommit i en anda av relativism, där myndig- heternas arbetsbelastning, snabbheten i förfarandet och kostnads- aspekter tillmätts minst samma vikt som den enskildes behov av att resultatet av myndigheternas arbete, beslutet, presenteras på ett sätt som är begripligt och övertygande. Då det gäller ett så centralt moment i rättsskyddssystemet som motiveringsskyldigheten utgör, bör man ha en högre ambitionsnivå. Det finns också anledning att starkt ifrågasätta, att en utvidgad motiveringsskyldighet totalt sett Motivering av beslut (27 §) skulle leda till större arbetsinsatser, långsammare handläggning och ökade kostnader. Ett krav på att ett beslut ska underbyggas med bärande skäl främjar en omsorgsfull och saklig prövning av ärendena, som måhända tar något mera tid i anspråk än en snabb och slarvig handläggning. En sådan möjlig tidsförlust kompenseras emellertid enligt vår uppfattning med råge av de tidsvinster som uppstår genom att frekvensen av rättelser och överklaganden rimligen minskar. Vinsterna multipliceras också genom att högre instanser, om beslutet ändå överklagas, har att ta ställning till en genomtänkt och klarläggande produkt. Vi vill i sammanhanget erinra om det samband mellan en utvecklad motiveringsskyldighet och målet att förskjuta tyngd- punkten i förfarandet till första instans som antyds i våra direktiv. Det är givet att det inte enbart genom en förbättrad lagstiftning går att komma till rätta med de brister i myndigheternas besluts- motiveringar som bl.a. JO ständigt tvingas påtala. Ökade utbildnings- insatser, inte minst vad gäller språkbehandling, utgör säkert ett minst lika effektivt medel. Det reducerar naturligtvis inte betydelsen av att den rättsliga norm till vilken myndigheterna har att förhålla sig är så klargörande som möjligt. Vår utgångspunkt är således, att motiveringskravet bör undergå en viss skärpning. Detta kan ske på olika sätt. Vi undersöker först möjligheterna att på ett mera generöst sätt definiera de beslut som ska motiveras (26.7.2). En andra strävan är att något konkretisera vad en motivering ska innehålla (26.7.3). Med beaktande av att regelns grundkonstruktion måste vara sådan, att den inte inbjuder till ett meningslöst motiveringsskrivande (26.7.4), försöker vi sedan att minimera antalet undantag från bestämmelsen (26.7.5). Avslutningsvis behandlar vi behovet av efterhandsmotiveringar (26.7.6) och återger den fullständiga lagtexten (26.7.7). 26.7.2Avgränsningen av de beslut som ska motiveras Begreppet myndighetsutövning används över huvud inte i vårt förslag. Vi har ovan relativt ingående angett ett flertal skäl för detta (avsnitt 5.3.3). Denna första spärr ska alltså tas bort även då det gäller motiveringsparagrafens tillämpningsområde. Det andra avgränsande momentet i den nuvarande bestämmelsen träffar enligt vår mening inte heller helt rätt. Att motiveringskravet knyts till beslut varigenom en myndighet avgör ett ärende kan Motivering av beslut (27 §) visserligen ytligt sett förefalla naturligt, särskilt om man koncentrerar sig på beslut, som inte bara är slutliga utan också huvudsakliga, dvs. avgör ett ärende i sak. Ett ärende kan emellertid också avslutas genom att avvisas, avskrivas eller överlämnas till en annan myndighet, och då framstår avgränsningen som mindre självklar. Den grundläggande invändningen är emellertid, att framhävandet av de slutliga besluten innebär att man principiellt bortser från beslutens verkningar och i stället favoriserar vissa beslut enbart på basis av det förhållandet att de meddelats i slutstadiet av ett ärendes handläggning. Det låter sig väl sägas, att just dessa beslut – särskilt om de är huvudsakliga – normalt har mera ingripande effekter än berednings- eller verkställighetsbeslut, men det gäller ingalunda generellt. Många slutliga beslut är helt triviala ur denna aspekt, medan på andra stadier fattade beslut kan få dramatiska följder. Den nuvarande bestämmelsen kräver sålunda inte motivering av en mängd olika ingripande beslut endast av den anledningen att de inte är slutliga. Det gäller t.ex. skilda slag av beredningsbeslut till vilka kan vara kopplade tvångsmedel av olika slag, som tvingar adressaten att medverka på av myndigheten önskat sätt. Ett föreläggande att inställa sig till en muntlig förhandling eller – än värre – till en läkarundersökning, eller kanske att öppna sitt hem för en inspektion, kan t.ex. vara förenat med ett viteshot, och vid tredska kan ibland polishandräckning tillgripas. I vissa fall kan förordnas om s.k. processuella säkringsåtgärder, t.ex. av typ provisoriska omhändertaganden av personer, vilka åtgärder avser att underlätta utredningen men ibland innefattar ett preliminärt ställningstagande i saken. Sådana åtgärder kan stundom ganska mycket påminna om s.k. interimistiska beslut, vilka principiellt kan sägas fattas på beredningsstadiet men tills vidare avgör saken i avvaktan på att ärendet ska definitivt avgöras och som de gäller har lika ingripande verkningar som det slutliga beslutet. Det hjälper inte, att många sådana beslut är att hänföra till kategorin myndighetsutövning, även i begreppets klassiska betydelse av offentlig maktutövning. Då de fattats på fel stadium under handläggningen, behöver de enligt 20 § FL inte motiveras. Å andra sidan krävs – med reservation för att det måste vara fråga om myndighetsutövning, hur nu detta begrepp ska förstås – att även tämligen harmlösa beslut motiveras, endast därför att myndigheten därmed slutligt skiljer sig från ärendet. Vill man spetsa till saken en smula kan det påpekas, att en avskrivning av ett Motivering av beslut (27 §) ärende med anledning av att en framställning återkallats eller därför att initiativtagaren avlidit enligt gällande ordning tarvar en motivering, medan parterna under handläggningens gång alltså kan underkastas en tämligen hårdhänt behandling utan att kunna göra anspråk på förklaring i form av en upplysande beslutsmotivering. Har man, som vi, grundinställningen att behovet av motivering är störst då beslutets konsekvenser är påtagliga för den enskilde, får man således välja en annan lösning än den nuvarande. Den väg som vi vill anvisa är att anknyta till den av oss i 36 § föreslagna överklagbarhetsregeln. Enligt denna får ett beslut överklagas om det kan antas i väsentlig mån påverka någons situation i personligt, ekonomiskt eller annat hänseende. Distinktionen mellan överklag- bara och inte överklagbara beslut baseras alltså uteslutande på en värdering av beslutens verkningar med bortseende från på vilket stadium under handläggningen de fattats. Vi har medvetet valt att göra bestämningen något vag för att göra det möjligt att ta hänsyn till olika faktorer, som medför att ett beslut rent faktiskt i väsentlig mån kan beräknas påverka någons situation (se härom den utförliga argumentationen i 32 kap. nedan). Vad gäller den inte onaturliga invändningen, att myndigheterna med en sådan konstruktion inte får någon perfekt och alldeles klargörande vägledning, då det gäller att avgöra om ett beslut måste motiveras, vill vi påpeka att tydligheten i vart fall inte försämras i förhållande till nuläget (anknytningen till begreppen myndighets- utövning och slutligt beslut). Det är naturligtvis inte heller välbetänkt att eftersträva i sig mera lättillämpade regler, om de inte är ägnade att ge det resultat man önskar. Då vi av sakliga skäl vill sätta beslutens faktiska verkningar i fokus måste det ske genom en regel, som på ett realistiskt sätt gör detta möjligt, även om något utrymme för en rent mekanisk rättstillämpning inte erbjuds. Ett annat argument mot vår uppläggning skulle kunna vara, att motiveringsskyldigheten inte har något direkt samband med överklagbarhetsfrågan. Mot detta kan anföras, att ett sådant påstående utgör en sanning med modifikation. Som vi ovan påpekat, och som också framskymtar i våra direktiv, finns det en klar koppling i det förhållandet, att upplysande motiveringar kan minska benägenheten att ta i anspråk överklagandeinstrumentet och att, om så ändå sker, överinstansen ges ett adekvat underlag för sin prövning. Den egentliga grunden för vårt ställningstagande är emellertid inte detta samband utan den omständigheten att de i den Motivering av beslut (27 §) ena regeln uppställda kriterierna lämpar sig för användning även i den andra. En tredje tänkbar invändning är, att vår regel leder till en alltför långtgående motiveringsskyldighet. Det ska inte bestridas att tillämpningsområdet med vårt förslag i någon mån vidgas. (Att det sträcker sig avsevärt längre än vad förutsätter framgår vid en jämförelse med vad i avsnitt 26.4 ovan sagts.) Det är, som framgått, också avsikten. Vi kan emellertid inte se att avgränsningen skulle ha gjorts alltför generös och att motiveringsplikten därmed blivit överdrivet betungande. Det är också givet att innehållet i en motivering måste tillåtas variera beroende på beslutets vikt. Vi återkommer till denna fråga (26.7.3). Som framgått är det bara de i överklagbarhetsparagrafen använda kriterierna för att ett beslut ska få överklagas som vi vill använda för att bestämma vilka beslut som ska motiveras. Det hade alltså varit möjligt att nöja sig med att upprepa dessa i motiverings- bestämmelsen. Genom att välja att direkt hänvisa till denna paragraf uppnår vi emellertid den ytterligare effekten, att vissa beslut som där uttryckligen frånkänns överklagbarhet och som inte heller är av den art att de bör omfattas av motiveringstvång (se 26.7.4), s.a.s. automatiskt faller utanför den nu aktuella bestämmelsens tillämpningsområde. Vi förordar således att de beslut för vilka motiveringsplikt gäller kort och gott beskrivs som beslut som enligt 36 § får överklagas. Den beskrivning av motiveringens innehåll – de skäl som har bestämt utgången – som finns i 20 § FL har direkt överförts från motsvarande stadgande förvaltningslag. Som framgått fördes den fram i prop. 1971:30 (s. 493) som svar på den remiss- kritik som riktats mot den i SOU 1968:27 föreslagna formuleringen de sakliga och rättsliga bedömningar som väsentligast bestämt utgången. Syftet var att markera att lagen inte uppställer något krav på att besluten ska innehålla detaljerade redogörelser för sak- förhållandena i ärendet och vidlyftiga resonemang om hur dessa förhållanden bedömts rättsligt av myndigheten och att motiveringarna därför ofta kunde göras kortfattade. Det är givet att man bör undvika att ge bestämmelsen en utformning, som bäddar för motiveringar som innehåller onödiga Motivering av beslut (27 §) uppgifter och opåkallade resonemang. Vi har emellertid svårt att se, att den av arbetsgruppen föreslagna varianten skulle vara ägnad att leda till de påstådda konsekvenserna. Det är naturligtvis också en fördel, om motiveringarna inte blir långrandiga, men omfånget kan rimligen inte i sig utgöra ett kvalitetsmått. Korta motiveringar, som inte ger en rättvisande bild av hur myndigheten resonerat för att komma fram till sitt beslut, är naturligtvis inte något eftersträvans- värt. Att finna en lösning, som leder till koncentration och i förekommande fall behövlig utförlighet, är inte helt lätt. Då vi föreslår en i förhållande till gällande ordning delvis annorlunda beskrivning av vad en motivering ska innehålla, har vi i första hand sett problemet ur den enskildes synvinkel. Han eller hon måste kunna förstå hur myndigheten resonerat för att kunna låta sig övertygas om bärkraften i skälen alternativt finna hållpunkter för ett överklagande. Det primära är alltså inte att motiveringen är formfulländad och juridiskt perfekt utan att den över huvud är begriplig. Beslutet ska alltså inte bara, som det heter i 20 § FL, innehålla de skäl som bestämt utgången, utan dessa skäl ska presenteras på ett sådant sätt att de kan förstås av den enskilde. I detta syfte föreslår vi två modifikationer i förhållande till gällande ordning. Vi anser det i tydlighetens intresse lämpligt att ordet motivering används i lagtexten. förekommer denna term över huvud inte i själva paragrafen, där det genomgående talas om skäl och skälen, utan bara i dess rubrik. För de flesta torde ett krav på att ett beslut ska motiveras uppfattas som mera bestämt och långtgående än om det bara sägs att det ska finnas skäl för beslutet. Denna terminologiska justering vill vi komplettera genom att tillföra ett förstärkningsord, som markerar att motiveringen inte bara ska finnas utan också ska vara begriplig. Även om uttryckssättet inte torde vara helt vanligt i lagtext, har vi valt att ålägga myndig- heterna att lämna en klargörande motivering. När det gäller frågan om vilka uppgifter som obligatoriskt ska ingå i denna klargörande motivering har vi valt att peka på två element, som inte har någon fullständig motsvarighet i den nuvarande lagen. Det första – angivandet av det författningsmässiga stödet för beslutet – saknas helt både i 20 § FL och i de förslag i ämnet som presenterats i tidigare lagstiftningsärenden men är däremot vanligen förekommande i andra rättssystem. Det andra utgör en viss utveckling av den nuvarande lagens krav på redovisning av de Motivering av beslut (27 §) skäl som bestämt utgången i ärendet. Det resonemang som lett oss till dessa förslag är följande. Av den legalitetsprincip som föreslås bli inskriven i den nya förvaltningslagen (4 §) följer att myndigheternas beslut alltid måste ha en förankring i skrivna regler, intagna i lagar, förordningar eller andra föreskrifter. Något helt fritt agerande från myndigheternas sida i deras kontakter med enskilda tillåts inte. Ett krav på att uppgifter om vilka föreskrifter som tillämpats ska intas i besluts- motiveringarna framstår närmast som självklart i en rättsstat. En sådan regel bör också stämma till eftertanke, då en myndighet står i begrepp att agera i utkanterna av eller rent av utanför sin författnings- enliga kompetens. Det gör det t.ex. svårare att i informationens eller rådgivningens form i realiteten utsätta medborgarna för ålägganden eller förbud, som de uppfattar som bindande och därför anser sig tvingade att följa. För myndigheterna själva är det å andra sidan en styrka att med en hänvisning till en författnings- bestämmelse kunna understryka det berättigade i ett krav. För den enskilde är det också angeläget att myndigheten kan visa, att man beaktat de fakta i ärendet som framkommit genom vad som anförts av honom eller henne själv eller av andra. Likaså har den enskilde anspråk på ett kvitto på att myndigheten på ett korrekt sätt applicerat den tillämpliga bestämmelsen på dessa fakta och fört ett resonemang som logiskt lett till det slut som man kommit fram till. Även om konkretionen i en beskrivning av vad som i dessa avseenden ska ingå i en motivering måste bli relativt begränsad, om den inte ska bli ytterligt komplicerad och därmed i praktiken oanvändbar, anser vi att den i 20 § FL använda formuleringen de skäl som bestämt utgången – som i och för sig men mycket abstrakt pekar på det väsentliga – kan preciseras något. Då vi föreslår att en motivering, vid sidan av uppgifter om vilka föreskrifter som tillämpats, ska innehålla uppgifter om vilka omständigheter som varit avgörande för utgången, kan detta svårligen utgöra ett incitament till sådana överdrivet detaljerade faktaredovisningar eller vidlyftiga resonemang om hur rättsreglerna applicerats på dessa fakta som departementschefen varnade för i propositionen till förvaltningslag. Sammanfattningsvis har det hittillsvarande resonemanget sålunda gett till resultat, att ett beslut som enligt 36 § får överklagas ska innehålla en klargörande motivering med uppgifter om vilka före- skrifter som tillämpats och vilka omständigheter som varit avgörande för utgången. Att motiveringarna inom denna ram måste få tillåtas Motivering av beslut (27 §) variera i omfattning och detaljrikedom beroende på ärendets större eller mindre vikt och komplexitet är givet. 26.7.4En spärr mot meningslösa motiveringar Under punkten 1 i 20 § första stycket FL har som undantag från motiveringsskyldigheten angetts det fall att det är uppenbart obehövligt att upplysa om skälen. Det sker i form av en komplettering av det centrala budskapet i denna punkt, nämligen att beslut som inte går någon part emot inte behöver motiveras. Som bestämmelsen utformats förutsätter den att motivering i sådant fall generellt är uppenbart obehövlig men att så kan vara fallet även av någon annan anledning. Tanken bakom en mera allmän spärr mot meningslösa motiveringar är värd att ta fasta på, men den nuvarande konstruktionen, där de för parterna gynnande besluten skjuts i förgrunden, är enligt vår mening inte helt invändningsfri. Ett för parten positivt beslut, t.ex. bifall till en begäran om ett tillstånd eller en summa pengar, medför vanligen sådana verkningar att det i och för sig är överklagbart och därmed bör omfattas av motiveringstvånget, men om det inte finns någon enskild motpart som lider men av beslutet och därför kan ha ett intresse av att angripa det, kan det naturligtvis tyckas obehövligt att särskilt ange skälen. Resonemanget lider dock av en viss förenkling. Det kan för det första utanför kretsen av parter finnas enskilda intressenter, som berörs av beslutet på sådant sätt att de har klagorätt. För det andra kan det finnas någon offentlig befattningshavare, som har att tillvarata det allmännas intresse och därför tillerkänns klagorätt. Därtill kommer för det tredje att det ibland – alldeles oavsett hur det förhåller sig med klagorätten – från allmän kontrollsynpunkt kan vara rimligt att kräva motivering för beslut, som förorsakar stat eller kommun stora kostnader. Beslut som inte går någon part emot bör därför inte generellt undantas från motiveringsskyldig- heten. Beroende på omständigheterna kan det alltså inte alltid anses uppenbart obehövligt att upplysa om skälen i den situation som bestämmelsen i den nuvarande lagen direkt tar sikte på. Däremot kan det finnas anledning att med användning av det citerade uttrycket mera generellt minimera risken för att motiverings- bestämmelsen tillämpas på ett rent absurt sätt. Det kan enligt vår Motivering av beslut (27 §) mening ske genom att det redan i paragrafens inledning markeras, att motivering – oavsett vad beslutet gäller – kan undvaras, om det är uppenbart obehövligt att sådan ges. Ordet uppenbart är starkt och ger uttryck för tanken, att det saknas rimlig anledning att anta att någon skulle vara betjänt av en motivering. Annorlunda uttryckt ska det för envar framstå som alldeles självklart att någon motivering inte behövs. Föreligger det minsta tvekan om hur det härmed förhåller sig, ska skälen anges enligt vad som sägs i paragrafen. Snarare än som ett undantag från en föreskriven motiverings- skyldighet bör reservationen alltså ses som en grundförutsättning för att bestämmelsen över huvud ska aktualiseras. Genom att bestämmelsen sålunda inleds på detta sätt – med orden Om det inte är uppenbart obehövligt – bör den eventuella oron för att vårt sätt att bestämma de beslut som är förbundna med motiveringstvång (26.7.2 ovan) leder för långt kunna stillas. Det står emellertid klart att vissa beslut, som enligt 36 § får över- klagas och som är av den art att det inte alls kan vara uppenbart obehövligt att upplysa om skälen, ändå av speciella skäl måste undantas.