sou · GYB363 · 2010-09-30 00:00:00 — I föreskrifter (273-1 RPS F) för den inre utlänningskontrollen, utfärdade , anges att den inre utlänningskontrollen i första hand ska inriktas på att efter- spana utlänningar beträffande vilka det föreligger beslut om avvis- ning eller utvisning. Dessutom ska eftersträvas att övervaka att en utlänning inte vistas eller arbetar i utan att ha pass och nöd- vändigt tillstånd. En person får enligt föreskrifterna inte kontrolleras enbart därför att han på grund av hudfärg, språk, namn, beteende eller eljest kan antas vara utlänning. Utlänningslagen innehåller inte några befogenheter att använda kontroll- eller tvångsåtgärder, såsom kroppsvisitation eller husrann- sakan, i samband med inre utlänningskontroll (vid inresekontroll kan däremot kroppsvisitation ske, se 9 kap. 2 § UtlL). Utlänningen är dock skyldig att inställa sig hos polisen eller och också att stanna kvar för utredning under högst . Enligt polislagen har emellertid polisen vissa befogenheter att till- gripa tvångsåtgärder även utanför det straffprocessuella området, t.ex. för att utföra kontrolluppgifter. Om polisen i sin löpande verksam- het av en eller annan anledning finner skäl att anta att en viss per- son befinner sig olovligen i , ska en förundersökning inledas. Därefter kan polisen tillämpa de kontroll- och tvångsåtgärder som regleras i . Arbetet med den inre utlänningskontrollen initieras bland annat av olika anmälningar rörande utlänningar som under sin vistelse i kommer i kontakt med olika myndigheter (se prop. 2003/04:35 s. 26). Av bestämmelserna i 7 kap. 1 § utlänningsförord- ningen (2006:97) (UtlF) följer att bland annat , arbets- förmedlingskontor och socialnämnd ska underrätta polismyndig- heten vid den första kontakten med en utlänning som inte har eller visar att han eller hon har sökt uppehållstillstånd i och som inte är undantagen från skyldigheten att ha sådant tillstånd. Polis- myndigheten ska med anledning av en sådan underrättelse se till att utlänningen ansöker om uppehålls- eller arbetstillstånd hos Migra- tionsverket eller vidta de andra åtgärder som underrättelsen ger anledning till. Avsikten med dessa bestämmelser är att möjliggöra den inre utlänningskontrollen. Förutom underrättelser från myndigheter får polismyndigheterna inte sällan tips och uppgifter från allmänheten, såväl från namngivna personer som från anonyma, om att utlänningar vistas eller arbetar på uppgivna adresser utan att ha de tillstånd som krävs. kontrollen kan ge upphov till att en inre utlänningskontroll vidtas (SOU 2004:110 s. 126). Inre utlänningskontroll bedrivs också i samband med andra åt- gärder som ingår i polisens verksamhet (prop. 2003/04:35 s. 26). Att utlänningar som vistas i har nödvändiga tillstånd kon- trolleras ibland i samband med exempelvis kontroller av arbetsplatser, näringsställen och klubblokaler, vid trafikkontroller samt vid sed- vanliga polisingripanden av olika slag. Det förefaller dock vara oklart vad som krävs för att en polisman vid en trafikkontroll eller annan rutinkontroll ska ha rätt att också göra en utlänningskontroll (SOU 2004:110 s. 126). Den inre utlänningskontrollen sker dessutom genom spanings- verksamhet. I föreskrifter understryks att det för kontroll bör krävas att det finns skälig misstanke att en utlänning saknar tillstånd eller att det annars kan bli aktuellt med avvis- ning/utvisning eller verkställighet (Wikrén/Sandesjö s. 471). Bestämmelser om husrannsakan inom straffprocessen finns i 28 kap. . Husrannsakan får användas endast i syfte att ut- reda brott. Åtgärden får alltså inte ha till syfte att upptäcka eller förebygga brott. En husrannsakan kan vara antingen reell eller personell, dvs. avse antingen föremål eller personer. Om det finns anledning att anta att ett brott har begåtts på vilket fängelse kan följa, får enligt 28 kap. 1 § husrannsakan företas i hus, rum eller slutet för- varingsställe för att söka efter föremål som kan tas i beslag eller i förvar eller annars för att utröna omständigheter som kan vara av betydelse för utredning om brottet eller om visst slag av förverkande (reell husrannsakan). Beviskravet finns anledning är detsamma som gäller för att inleda förundersökning (23 kap. 1 § rättegångs- balken). JO har i flera ärenden uttalat som princip att uppgifter som lämnas i anonyma anmälningar eller tips inte ensamma kan läggas till grund för en bedömning av om förutsättningar föreligger för att tillgripa ett straffprocessuellt tvångsmedel (JO 1991/92 s. 47 och 112). Det är enligt JO en annan sak att man genom t.ex. spaning för- anledd av anonyma uppgifter eller på annat sätt kan få fram kom- pletterande information som utgör ett tillräckligt underlag för att en tvångsåtgärd ska vara tillåten. En viktig princip vid tvångsmedelsanvändning är den s.k. ända- målsprincipen. Innebörden av den är att tvångsmedel får utnyttjas endast för de i lagen angivna syftena, och vid verkställigheten får de inte syfta till annat än som beslutats i det särskilda fallet (JO 1990/91 s. 66). Det huvudsakliga syftet med åtgärden får med andra ord inte vara att komma över information om något annat brott än det som utgör grund för beslutet om husrannsakan. JO har uttalat att gäll- ande regler inte inrymmer en möjlighet att tillämpa husrannsakan som en allmän kontrollåtgärd för att undersöka om den misstänkte har gjort sig skyldig till en mer omfattande brottslighet än den som kan antas på de föreliggande omständigheterna (JO 1988/89 s. 67). I 28 kap. 2 § finns bestämmelser om s.k. per- sonell husrannsakan. För att söka efter en person som ska gripas, anhållas eller häktas får husrannsakan företas hos honom eller henne, eller hos någon annan, om det finns synnerlig anledning att anta att den sökte uppehåller sig där. JO har uttalat att formuleringen när- mast torde få tolkas som att det ska föreligga en faktisk omstän- dighet som påtagligt visar att man med fog kan förvänta sig att den eftersökte finns hos den där husrannsakan företas (JO 1985/86 s. 125). Enligt 28 kap. 3 § första stycket får husrannsakan ske i en lokal som är tillgänglig för allmänheten för ändamål som avses i 1 eller 2 §, även om inte de övriga förutsättningar som anges där är uppfyllda. Enligt andra stycket gäller detta även i fråga om lokaler som utgör tillhåll för kriminella personer. Bestämmelsen innebär vissa lättnader i förhållande till vad som gäller enligt 1 och 2 §§. När det är fråga om en sådan lokal som avses i paragrafen krävs således inte att någon är skäligen misstänkt för brottet eller att det förekommer synnerlig anledning att man ska påträffa något av betydelse för brottsutredningen. Till skillnad från 1 § ställer be- stämmelsen vidare inte upp något krav i fråga om brottets svår- hetsgrad. Därför kan också misstankar om rena bötesbrott läggas till grund för husrannsakan med stöd av denna paragraf. Husrann- sakan med stöd av 3 § får dock vidtas endast som ett led i en brotts- utredning eller för sådant eftersökande som anges i 2 §. Det är alltså uteslutet att tillämpa bestämmelsen i brottsförebyggande syfte. JO har uttalat att bestämmelsen inte kan läggas till grund för rutin- mässiga undersökningar rörande ett antal ouppklarade brott (JO 1993/94 s. 97). Enligt 28 kap. 3 a § gäller att husrannsakan får beslutas endast om skälen för åtgärden uppväger det intrång eller men i övrigt som åtgärden innebär för den misstänkte eller för något annat motstående intresse. En grundförutsättning för att husrannsakan ska få vidtas med stöd av reglerna i 28 kap. 1 § är att det föreligger misstanke om brott för vilket är föreskrivet fängelse. För brott mot 20 kap. 5 § UtlL kan dömas till fängelse endast om omständig- heterna är försvårande. Som vi utvecklat närmare i avsnitt 4.4.5.4 anses emellertid enligt vedertagen uppfattning i sådana fall endast en straffskala föreligga. Det innebär att det maximum som gäller vid försvårande omständigheter ska beaktas oberoende av huruvida sådana omständigheter åberopas i det särskilda fallet. Slutsatsen är således att det är möjligt att fatta beslut om husrannsakan vid miss- tanke om brott mot 20 kap. 5 § UtlL, om också övriga förutsättningar är uppfyllda. Bestämmelser om husrannsakan utanför det straffprocessuella om- rådet finns i 20 § polislagen. Enligt den paragrafen har en polisman befogenhet att, för att söka efter en person som med laga stöd ska omhändertas, bereda sig tillträde till den eftersöktes bostad eller till annat hus, rum eller ställe som tillhör eller disponeras av honom eller henne. Detsamma gäller i fråga om en lokal som är tillgänglig för allmänheten. Finns det synnerliga skäl att anta att den eftersökte uppehåller sig hos annan, får polismannen bereda sig tillträde även dit. Vid polislagens införande uttalade departementschefen angående 20 § polislagen att den paragrafen innebär att polisen inte får bereda sig tillträde till vad som i kallas tillhåll annat än för att söka efter en bestämd person, låt vara att denne inte nödvän- digtvis behöver vara känd till namnet (prop. 1983/84:111 s. 129). 12.3.4Kontroll av registreringskort på hotell m.m. I 6 kap. 13 § UtlF finns en bestämmelse som innebär att den som driver hotell, pensionat eller annan yrkesmässig uthyrningsverk- samhet för övernattning ska se till att utlänningar på ett egenhändigt undertecknat registreringskort lämnar uppgifter om sig. Utlänningen ska styrka sin identitet med en giltig legitimationshandling. Riks- polisstyrelsen får meddela föreskrifter om vilka uppgifter som ska lämnas. har med stöd av detta bemyndigande med- delat föreskrifter (RPSFS 2008:10). I 7 § anges att, om en polis- myndighet begär det, registreringskorten ska företes utan dröjsmål. I sina allmänna råd anger att kontroll av korten kan ske vid besök hos den registreringsansvarige eller genom att polis- myndigheten särskilt begär att uppgifterna lämnas ut till myndig- heten. Bestämmelsen i 6 kap. 13 § UtlF har införts för att uppfylla åtaganden med anledning av (art. 45). Syftet med bestämmelsen är att korten vid behov ska kunna an- vändas bland annat för att möjliggöra skyddsåtgärder vid hot samt för straffrättsliga förfaranden och för efterforskning av försvunna personer. Avsikten är däremot inte att polismyndigheten ska företa någon generell kontroll av korten (Wikrén/Sandesjö s. 471). När blev operativ medlem i avskaffades personkontrollen vid den inre gränsen som personkontrollen vid den yttre gränsen förstärktes och utrese- kontroll infördes. Delar av ersattes 2006 av kodexen om Schengengränserna4. För att förhindra att människo- smuggling och annan gränsöverskridande brottslighet underlättas innefattar gränskodexen en rätt för medlemsstaterna att utöva poli- siära befogenheter inom hela det egna området (artikel 21.a). Detta brukar kallas kompensatoriska åtgärder och innefattar bland annat inre utlänningskontroll. Gränskodexen ger också möjlighet att ha föreskrifter om bland annat skyldighet att inneha, medföra och visa upp av Schengenstaten föreskrivna handlingar (artikel 21.c) och att föreskriva anmälningsskyldighet för utlänningar (artikel 21.d). Stat- erna har också förbundit sig att bistå varandra och ha ett nära och kontinuerligt samarbete för att genomföra en effektiv gränskontroll (artikel 16). Gränskontrollen bör bidra till kampen mot olaglig in- vandring och människohandel samt till förebyggande av alla typer av hot mot medlemsstaternas inre säkerhet, allmänna ordning, folk- hälsa och internationella förbindelser (skäl 6). 4 och rådets förordning (EG) nr 562/2006 av om en gemenskapskodex om gränspassage för personer (kodex om Schengengränserna) (EUT L 105, , s. 1). 12.4Vilka arbetsplatskontroller utförs ? Polisen genomför arbetsplatskontroller i olika former. Ofta sker kontrollerna i samarbete med andra myndigheter. Vid vissa inspektioner deltar gränspolisenheterna och kontrollerar bland annat arbetstillstånd (t.ex. , se avsnitt 12.4.2). Tillsyn enligt alkohollagen av alkoholutskänkning och nykterhet sker ofta i samarbete mellan närpolisen och kommunernas tillstånds- enheter (se avsnitt 12.4.4). Det är vidare vanligt att polisen biträder vid dess inspektioner enligt lagen om kassaregister och vid kontroller av personalliggare i restaurang- respektive frisörverk- samhet (se avsnitt 12.4.3). Polisen har inte någon befogenhet att göra slumpmässiga kon- troller på egen hand. Det innebär att polisen kan göra inspektioner endast i de fall då de har fått tips eller information som utgör till- räcklig grund för att utföra inre utlänningskontroll med stöd av 9 kap. 9 § UtlL och vid behov husrannsakan enligt 20 § polislagen eller, vid misstanke mot en arbetsgivare om brott som avses i 20 kap. 5 § UtlL, husrannsakan enligt bestämmelser. Efter tips kan polisen inleda spaning och på så sätt få tillräckligt med underlag för att göra kontroller. Det kan dock vara svårt att avsätta resurser till spaning. De kontroller som polisen utför på egen hand är alltså underrättelsebaserade. Underrättelser kommer från såväl myndigheter, främst Skatte- verket, , och Kronofogdemyndig- heten, men även från allmänheten och från konkurrenter till den som kontrolleras. Informationen samlas hos Gränspolisavdelningens KUT-grupp (kriminal underrättelsetjänst) som sedan vidarebefordrar underrättelserna till spaningssektionen. Vid de företagsbesök som gränspolisen gör i samarbete med bland annat och de kommunala tillståndsenheterna kan det uppstå misstanke om brott eller finnas anledning anta att en anställd vistas här olagligt. Polisen kan då ingripa och kontrollera pass och andra handlingar. görs även kontroller av hotelliggare beträffande uppgifter om utlänningar vilket har lett till en del upp- täckter av personer som vistas här olagligt. 5 Avsnittet bygger på information som har inhämtats från gränspolisenheterna i , , , och . till hela landet är det sannolikt framför allt i restaurang- branschen samt städ- och hotellbranscherna som det förekommer anställda som vistas olagligt. I Norrlandslänen är det i övrigt mest på marknader och vid festivaler och dylikt som det förekommer, liksom vid bärplockning och asfaltläggning. Det finns geografiska skillnader när det gäller hur många planerade kontroller som görs . I utförs de egentliga arbetsplatskontrollerna av Gränspolisens spaningssektion som avsatt en speciell grupp för inre utlänningskontroll där arbetsplatskontroller ingår. ingår det som ett separat mål i verk- samheten att utföra ett angett minimum av arbetsplatskontroller. har målet satts till 120 inspektioner. utfördes 165 arbetsplatskontroller av Gränspolisen i . I län har målsättningen varit att göra 20 företagskontroller, och det målet var uppfyllt . Företagskontroller görs där främst på sådana företag som är öppna för allmänheten, t.ex. restauranger, grossistföretag inom livsmedelsbranschen, tvätthallar, växthusinrättningar och företag som säljer exempelvis kläder. I finns en regionalt samordnad tillsyn av restaurangbranschen. Verksamheten, som kallas Operation Krog- sanering, syftar till att avslöja svart arbetskraft, bidragsfusk och andra slag av ekonomisk brottslighet i restaurangbranschen. Även servering av alkohol till underåriga eller berusade personer samt brott mot livsmedels- och räddningstjänstlagen kontrolleras. De myndigheter som deltar i verksamheten är i , kom- munerna (social- och miljöförvaltningarna), Polisen, , , , och Kronofogden. Varje myndighet kontrollerar det som hör till dess ansvarsområde, bland annat alkoholservering, brandskydd, miljö/hälsa, skatteredovisning och arbetstillstånd. Det är som sam- ordnar verksamheten och planerar inspektionerna tillsammans med en ledningsgrupp som består av , Polisens tillstånds- grupp, och . görs 18–20 gemensamma insatser, och kontrolleras 6–10 restauranger. ord uppemot 200 restauranger i länet. Urvalet av vilka restauranger som ska besökas görs utifrån underrättelser om var det kan före- komma oegentligheter. Det är således inte fråga om någon stickprovs- kontroll. Även i har det förekommit samarbete i fråga om tillsyn. Kommunerna genomförde med stöd av samordnad tillsyn . har inte haft något sam- ordningsansvar. Ett delprojekt i den samordnade tillsynen har varit projektet som innebar att ett antal myndigheter under högsäsongen kontrollerade restauranger och tillfällig handel framför allt i kom- munerna utmed . I projektet har berörda kommuners alkoholhandläggare, , , gränspolisen, Eko- brottsmyndigheten, , , samt närpolisen deltagit. Kontroller av restauranger med alkohol- tillstånd gjordes med stöd av alkohollagen, medan kontroller av till- fällig handel skedde med stöd av lagen om särskild skattekontroll av torg- och marknadshandel m.m. Det var som hade samordningsansvaret för den övergripande insatsen för Vita Kusten. Vid tillsynen fanns representanter för med som sak- kunnigt biträde till berörda kommuner. har till upp- gift att stötta kommunerna med råd och stöd. Polispersonal från medverkade för att kunna bistå berörda kommuner, om misstankar om ekonomisk brottslighet skulle upp- komma. Övriga myndigheter har agerat utifrån egna befogenheter. utfördes 350 samordnade kontroller inom länet. Polisen medverkade regelbundet vid kommunernas restaurangtillsyn. Vid samordnad tillsyn kan det bli aktuellt med polisiära ingripanden såsom beslag av alkoholdrycker men även omhändertagande av arbets- tagare som vistas här olagligt. Såväl närpolisen som gränspolisen har deltagit vid inspektionerna. har samarbetet inte varit lika aktivt. utövar tillsyn över lagen (2006:757) om särskild skatte- kontroll i vissa branscher. I den lagen föreskrivs att i näringsverk- samheter som avser restauranger och hårvård ska en personalliggare föras om det finns någon anställd. Varje verksamhetsdag ska i per- sonalliggaren antecknas namn och personnummer eller samord- ningsnummer på personer som är verksamma i näringsverksam- heten och tidpunkten då respektive persons arbetspass påbörjas respektive avslutas. har befogenhet att göra kontroll- besök i verksamhetslokalen för att identifiera de personer som är verksamma i en näringsverksamhet. Kontrollbesök får ske utan föregående anmälan. Vid ett sådant besök kan hand- läggare begära att en person som utför eller kan antas utföra arbets- uppgifter i verksamheten styrker sin identitet. Uppgifterna får stämmas av mot personalliggaren. Om en person vägrar att legiti- mera sig, har däremot inte befogenhet att använda tvångsmedel. Vid misstanke om att något inte står rätt till eller om det bedöms att ett besök kan leda till en farlig situation, får Skatte- verket begära bistånd av polisen som har befogenhet att kontrollera pass och andra identitetshandlingar. utför även kontroller enligt lagen (2007:592) om kassaregister m.m. Skyldighet att använda kassaregister gäller med vissa undantag för den som i näringsverksamhet säljer varor eller tjänster mot kontant betalning. Med kontant betalning likställs betal- ning med kontokort (6 §). I lagen föreskrivs att all försäljning och annan löpande användning av ett kassaregister ska registreras i ett kassaregister. Den som omfattas av lagens skyldigheter ska till Skatte- verket anmäla de kassaregister som finns i verksamheten. I syfte att utöva tillsyn över lagen har rätt att få tillträde till verk- samhetslokaler där verksamheten bedrivs. Inspektionsbesök får göras utan föregående underrättelse (15 §). Om begär det, ska polisen lämna det biträde som behövs för tillsynen (20 §). Skatte- verket har befogenhet att utfärda förelägganden, vid behov förenade med vite, mot näringsidkare som inte fullgör sin skyldighet samt i vissa fall att ta ut kontrollavgift av näringsidkare. Kommunerna har tillsammans med polismyndigheterna ansvar för den omedelbara tillsynen av efterlevnaden av bestämmelserna i alkohollagen om servering av spritdrycker, vin och starköl, liksom tillsyn över servering av och detaljhandel med öl (8 kap. 1 § alkohol- lagen [1994:1738]). Tillsynen bedrivs som inre respektive yttre till- syn. Inre tillsyn innebär bland annat kontroll och uppföljning av tillståndshavarens personliga och ekonomiska förhållanden, under- rättelser från andra myndigheter m.m. Den yttre tillsynen utgörs av besök på restauranger med tillstånd för att kontrollera att verksam- heten bedrivs enligt alkohollagens bestämmelser. Om en tillsynsmyndighet begär det, ska en tillståndshavare lämna tillträde till ett driftställe med tillhörande lokaler och tillhandahålla de handlingar som rör verksamheten samt utan ersättning hjälpa till vid tillsynen, lämna varuprover och redovisa vissa uppgifter (8 kap. 4 § alkohollagen). En tillsynsmyndighet har också rätt att få tillträde till en lokal för servering av eller detaljhandel med öl, om det behövs för att utöva tillsyn (8 kap. 6 § alkohollagen). Enligt 5 § arbetsmiljölagen har tillsynsmyndigheten (Arbetsmiljö- verket) för att utöva tillsyn enligt lagen tillträde till arbetsställe och får där göra undersökningar och ta prov. är skyldig att lämna den handräckning som behövs för att tillsyn enligt lagen ska kunna utövas. En stor del av tillsynsverksamhet är planerad och inriktar sig på arbetsplatser som bedöms som riskutsatta. Det bedrivs även projekt och kampanjer som övergripande berör särskilda problem eller branscher. En del av inspektionerna sker dock på före- kommen anledning, dvs. att verket har fått indikationer på att det förekommer arbetsmiljömässiga brister på en arbetsplats. De planerade inspektionerna anmäls alltid i förväg. Andra inspek- tioner kan däremot göras utan föregående anmälan. Vid en arbets- platsinspektion talar verkets inspektörer i allmänhet med arbets- givarens representant, t.ex. en platschef eller en arbetsledare. Om det finns någon representant för de anställda, t.ex. ett skyddsombud, talar inspektörerna även med denne. inspektionsbesök har till syfte att stärka arbets- platsens egen förmåga att förebygga risker som arbets- givaren får besked om vad som behöver göras. Vid inspektions- besöken eftersträvas en dialog mellan inspektör, arbetsgivare och skyddsombud. Inspektören påtalar och åskådliggör de brister som finns i verksamheten, förklarar vilka riskerna är och informerar om vilka regler som gäller. kan begära att arbetsgivaren presenterar en lista över de anställda. Däremot kan verket inte begära att de anställda legitimerar sig. Om verket vid en inspektion fattar misstankar om att en anställd saknar nödvändiga tillstånd, görs en polisanmälan. Det är ganska ofta som inspektörerna på byggarbetsplatser och restau- ranger stöter på anställda som vistas i landet olagligt. Kontakt tas då med polisen och . är förbindelsekontor enligt utstationerings- direktivet6. Det innebär att verket ska hjälpa till med information till utländska arbetsgivare och arbetstagare som är verksamma i om vilka regler och kollektivavtalsvillkor som gäller i . Uppdraget avser arbetstagare som är utstationerade till från ett annat land. 12.5En jämförelse med och I övervakar inte bara arbets- miljön utan även arbetsvillkor och andra förhållanden som i överlämnats till arbetsmarknadens parter att komma överens om och bevaka. Det är även som utövar tillsyn över att arbetsgivare som sysselsätter utländsk arbetskraft gör det enligt de regler som finns. avsåg tillsynen över utländsk arbetskraft särskilt byggnads-, städ-, transport-, hotell- och restau- rangbranscherna samt metallindustrin. Vid inspektionerna kontrolleras bland annat utländska arbetstagares rätt att arbeta och deras anställ- ningsvillkor. Målet 2008 var att genomföra omkring 360 arbetarskyddsinspek- tioner, varav de flesta var arbetsplatsinspektioner. genom- fördes 329 arbetsplatsinspektioner. Tillsynsobjekten hade 18 813 ar- 6 och rådets direktiv /71/EG av om utstatio- nering av arbetstagare i samband med tillhandahållande av tjänster, EGT L 18, 21.1.1997, s. 1–6 . betstagare, och av dessa var utländska arbetstagare. Av de utländska arbetstagarna saknade en femtedel rätt att arbeta. I gäller att alla som arbetar på bygg- och anläggningsarbetsplatser ska bära ett id-kort synligt på sig.