sou · GYB332 · 2010-04-28 00:00:00 — I särskilda avsnitt redovisas också effekter som en omorganisation kommer att få på frågor om offentlighet och sekretess (avsnitt 1.9) samt i fråga om diarieföring och arkivering (avsnitt 1.10). Utöver de förändringar som är föranledda av utlandsenheternas ändrade förvaltningsrättsliga status föreslås i princip inga ändringar i denna promemoria. Förslaget utgår i huvudsak från den fördelning av uppgifter, befogenheter och ansvar som råder i den nuvarande organisationen. Av 7 kap. 1 § regeringsformen följer att statsministern utser chef för . Enligt vårt förslag till ändring i instruktionen för är chefen för också chef för utrikesrepresentationen. Ansvarsområdena för chefstjänstemännen i och deras relationer till olika enheter avses förbli desamma som i den nuvarande organisationen. Inte heller ändras relationerna mellan enheterna i departementet eller mellan dessa enheter och utlandsenheterna. 1.6Specialattachéer och anställda med annan huvudman än Till vissa utlandsmyndigheter är knutna ett antal tjänstemän som har andra huvudmän än /. Sammanlagt är det fråga om cirka 350 personer av totalt cirka 1 000 utsända tjänstemän. En kategori är specialattachéerna, som har , men ett annat departement än , som huvudman. För dessa attachéer gäller förordningen (1990:1108) med instruktion för specialattachéer vid utlandsmyndigheterna. En annan kategori är försvarsattachéerna, som har Försvarsmakten som huvudman och vars verksamhet styrs av förordningen (FFS 1985:20) om försvarsattachéer. En tredje kategori, den till antalet största, är tjänstemän som är utsända av centrala förvaltningsmyndigheter, främst Sida, , , och . För denna kategori finns inte någon instruktion eller motsvarande föreskrifter. Deras verksamhet och villkor bestäms av respektive huvudman inom den ram som överenskommits mellan huvudmannen och . Ytterligare en kategori som kan nämnas i detta sammanhang är handelssekreterarna, vars verksamhet regleras i förordningen (1988:1093) med instruktion för handelssekreterare. En handelssekreterare får anses ha ställning som egen myndighet men samverkar i viss utsträckning med svenska utlandsmyndigheter inom sitt verksamhetsområde, särskilt i fråga om exportfrämjande åtgärder. Huvudman för handelssekreterarna är exportråd. Det finns skäl att anta att antalet specialattachéer och motsvarande tjänstemän inom utrikesrepresentationen kommer att öka, i takt med att det internationella samarbetet inom de flesta förvaltningsområden vidgas. Det nu gällande regelverket rörande deras verksamhet, i den mån det alls finns något sådant, är splittrat. Det ligger inte inom ramen för denna PM att föreslå materiella ändringar i regleringen om attachéer. Ändå måste det sägas vara angeläget att utforma en såvitt möjligt enhetlig modell för de olika kategorier av tjänstemän som har andra huvudmän än /men som har verksamheten anknuten till en enhet inom utrikesrepresentationen. En sådan modell kan till en del bygga på överenskommelser mellan /och huvudmännen medan det i andra delar, t.ex. rörande diarie- föring och arkivering, kan krävas formella föreskrifter. De förhållanden som i en eller annan form bör regleras är bl.a. följande (med specialattaché avses här även utsända tjänstemän med annan huvudman än ). Vem styr och leder specialattachéernas verksamhet? I vilken utsträckning är specialattachéerna underställda beskickningschefen? I vad mån kan specialattachéerna tas i anspråk för sådana arbetsuppgifter på utlandsenheten som ligger utanför deras specialområde (som ett led i strävandena efter ett effektivare utnyttjande av personalresurserna)? Vad omfattas av specialattachéernas informationsskyldighet i förhållande till beskickningschefen? I vilken omfattning är specialattachéerna skyldiga att samråda med beskickningschefen i frågor som rör utrikes-, säkerhets-, handels- och utvecklingspolitik? Ska specialattachéerna diarieföra i huvudmannens diarium eller i utrikesförvaltningens? Ska specialattachéernas handlingar arkiveras i huvudmannens arkiv eller i ? Vilka principer ska gälla för fördelning av kostnader mellan huvudmannen och ? Handelssekreterarnas relation till utlandsmyndigheterna är av annan karaktär än attachéernas. Handelssekreterarna, med den ställning de har , kan därför inte inpassas i det ovan skisserade mönstret. I denna PM redovisas förslag till nödvändiga följdändringar i förordningen (1990:1108) med instruktion för specialattachéer vid utlandsmyndigheterna. Även instruktionen för försvarsattachéerna bör anpassas till de organisatoriska ändringar som skett inom Försvarsmakten. Några följdändringar på grund av enbart en en-myn- dighetsreform krävs däremot inte i instruktionen för handelssekreterare. Ett stort antal av dem som arbetar inom utrikesrepresentationen är anställda av respektive utlandsmyndighet för att tjänstgöra enbart vid den myndigheten. De är, med den terminologi som används, lokalanställda. Detta till skillnad från den utsända personalen, som är anställd i eller i någon annan myndighet i och placerad vid utlandsmyndigheten. De lokalanställda inom utrikesrepresentationen är cirka 1 300 till antalet och alltså flera än den utsända personalen. Flertalet av de lokalanställda är medborgare i det land där utlandsmyndigheten är belägen men det är inte ovanligt med lokalanställda som är medborgare i eller i tredje land. Cirka 400 av de lokalanställda har svenskt medborgarskap. var de lokalanställda huvudsakligen verksamma i servicefunktioner, som chaufförer, trädgårdsmästare, köks- och serveringspersonal, tolkar och administrativa assistenter. har lokalanställda i många fall också fått handläggande uppgifter. Utvecklingen tyder på att kategorin lokalanställda kommer att få en allt större betydelse för verksamheten i utrikesrepresentationen. De lokalanställda är anställda av svenska staten. Anställningsbesluten fattas av respektive utlandsmyndighet. Arbetsrättsligt sett blir olika regelverk tillämpliga beroende av om den lokalanställde är svensk medborgare eller inte. Som framgår av 3 § lagen (1994:260) om offentlig anställning är lagen tillämplig på sådana arbetstagare som är av svenska staten lokalanställda utomlands, under förutsättning att de är svenska medborgare. För sådana arbetstagare anses också de allmänna arbetsrättsliga reglerna i lagen (1982:80) om anställningsskydd och lagen (1976:580) om medbestämmande i arbetslivet gälla i tillämpliga delar. För denna kategori av lokalanställda gäller vidare de avvikelser från lagen om anställningsskydd som gjorts i kollektivavtalet om turordning för arbetstagare hos staten (TurA-S). Avtalet innebär bl.a. att turordningar vid uppsägning på grund av arbetsbrist ska omfatta arbetstagare med i huvudsak jämförliga arbetsuppgifter hos myndigheten på den ort där arbetsbristen finns. Turordningar vid företrädesrätt till återanställning ska enligt avtalet omfatta arbetstagare hos myndigheten. Det finns dessutom ett särskilt kollektivavtal för lokalanställda vid utlandsmyndighet () vars tillämpningsområde är begränsat till att gälla de arbetstagare som har svenskt medborgarskap. För lokalanställda som inte är svenska medborgare regleras däremot de arbetsrättsliga förhållandena huvudsakligen genom anställningsavtalet (se vidare rapporten 1978:1 Lokalanställda vid utlandsmyndigheter, s. 194 f.) och ytterst av den arbetsrättsliga lagstiftningen i den stat där utlandsmyndigheten är belägen. Att inlemma utlandsmyndigheterna i innebär inte någon ändring i det grundläggande förhållandet att de lokalanställda är anställda av svenska staten. – i betydelsen den myndighet i vars namn ett anställningsbeslut fattas – blir emellertid i stället för utlandsmyndigheten. Själva anställningsbeslutet kommer dock även fortsättningsvis, efter bemyndigande, att fattas av chefen för utlandsenheten eller annan tjänsteman där. Även om staten alltså, formellt sett, är arbetsgivare måste det konstateras att utvecklingen inom arbetsrätten medfört att en allt större del av det arbetsrättsliga ansvaret efter hand kommit att läggas på anställningsmyndigheten. Man har i ökad utsträckning kommit att tillämpa vad som brukar kallas ett funktionellt arbetsgivarbegrepp. Denna utveckling beskrivs i Lunning och Toijer, Anställningsskydd, 2006, s. 44 ff. Frågan är då vilka arbetsrättsliga konsekvenser för de lokalanställda som skulle bli följden om utlandsmyndigheterna uppgår i . Skulle t.ex. statens skyldighet att omplacera och återanställa lokalanställda svenska medborgare vidgas? Först får konstateras att det även med den nuvarande ordningen råder en viss osäkerhet rörande de lokalanställdas arbetsrättsliga ställning. Till detta kommer att det ännu inte har utvecklats någon fast domstolspraxis om vilka arbetsrättsliga konsekvenser som en ombildning av koncernmyndigheter till en-myndigheter för med sig. Klart är dock att turordningarna vid uppsägning på grund av arbetsbrist ska omfatta bara personal på den ort där arbetsbristen finns. Det följer av TurA-S. Rättsläget på denna punkt påverkas inte av en omorganisation där utrikesrepresentationen blir en del av . Arbetsgivarens skyldighet att erbjuda omplacering enligt 7 § andra stycket lagen om anställningsskydd gäller bara när det är skäligt att kräva att arbetsgivaren gör detta. Vid skälighetsbedömningen kan t.ex. sådana faktorer som arbetsplatsers belägenhet och nationsgränser ha betydelse. Det torde sällan eller aldrig framstå som skäligt att kräva av staten att den som har anställts enbart för arbete vid en utlandsenhet vid arbetsbrist där ska omplaceras till en sådan enhet i ett annat land eller vid i . Turordningar vid företrädesrätt till återanställning ska visserligen enligt TurA-S gälla myndigheten i dess helhet. Turordningskretsar vidgas alltså, om man går över till en en-myndighetsorganisation där utrikesrepresentationen blir en del av . Men detta har inte så stor betydelse i praktiken. Den som har företrädesrätt enligt turordningsreglerna och som vill bli återanställd är nämligen hänvisad till att konkurrera med övriga sökande. De regler om förtjänst och skicklighet och andra bedömningsgrunder vid anställning som finns i 11 kap. 9 § regeringsformen och 4 § lagen om offentlig anställning ska då tillämpas framför reglerna om rätt till återanställning. Mot denna bakgrund bedömer vi att de lokalanställdas rättsställning knappast påverkas av att utrikesrepresentationen blir en del av . Det finns ett antal lagar och förordningar som anger att utlandsmyndigheter får eller ska pröva grupper av förvaltningsärenden och som också innehåller regler om överklagande av beslut i ärendena. De flesta av dessa överklaganderegler innebär att allmän förvaltningsdomstol är överprövningsinstans. Se t.ex. 2 och 27 §§ passlagen (1978:302) samt 1 och 18 §§ lagen (2003:491) om konsulärt ekonomiskt bistånd. Det finns också regler som förbjuder överklagande. Ett sådant förbud finns i 8 kap. 11 § utlänningsförordningen (2006:97) och innebär att avslag på ansökningar om visering m.m. inte får överklagas. Möjlighet att överklaga sådana kan dock komma att införas, se SOU 2009:77. En bestämmelse om att utlandsmyndigheters beslut får överklagas hos finns i 48 § förordningen (1992:247) med instruktion för utrikesrepresentationen. Andra beslut av en utlandsmyndighet än beslut som enligt 22 a § förvaltningslagen (1986:223) skall överklagas hos allmän förvaltningsdomstol får överklagas hos , om något annat inte följer av lagen (1987:439) om inskränkning i rätten att överklaga eller andra föreskrifter. beslut i ett överklagat ärende får inte överklagas. Bestämmelsen i 22 a § förvaltningslagen innehåller en huvudregel om att beslut överklagas hos allmän förvaltningsdomstol och ett undantag för beslut i anställningsärenden. Frågan om vilka beslut som går att överklaga hos enligt instruktionsbestämmelsen ska också ses i ljuset av de överklaganderegler som gäller på sedvanerättslig grund. Dessa grundsatser kompletterar författningsbestämmelserna i ämnet och sätter vissa gränser för ett besluts överklagbarhet. De innebär bl.a. att det inte går att överklaga beslut om sådana interna förhållanden som en myndighets organisation, verksamhetsinriktning och arbetsledning och inte heller s.k. partsbesked, dvs. ståndpunkter som myndigheter intar när de företräder staten i civilrättsliga och liknande förhållanden. Möjligheten att överklaga utlandsmyndigheters beslut hos omfattar därför i praktiken endast en ärendegrupp, nämligen anställningsärenden. Om utlandsmyndigheterna omvandlas till enheter inom (utlandsenheter) måste beslutsreglerna anpassas till den nya organisationen. Beslut som utlandsmyndigheterna fattar i eget namn bör de nya utlandsenheterna i stället fatta i namn eller på vägnar. Regler som de i passlagen och lagen om konsulärt ekonomiskt bistånd behöver ändras så att detta kommer till uttryck i författningstexterna. Dessa beslut kommer, liksom , att kunna överklagas hos allmän förvaltningsdomstol. Också överklagandereglerna behöver ses över. Bestämmelsen i 48 § instruktionen för utrikesrepresentationen om överklagande hos blir överflödig om utlandsmyndigheterna inlemmas i . beslut i anställningsärenden och andra administrativa ärenden bör liksom inte kunna överklagas. För detta behövs inte någon regeländring. Det räcker med den bestämmelse som finns i 66 § förordningen (1996:1515) med instruktion för och som anger att beslut i administrativa ärenden inte får överklagas. En följd av detta blir att när en chef för en utlandsenhet, efter delegering, beslutar anställa lokalanställda så kan dessa beslut inte överklagas. Beslut och överklagande i ärenden om utlämnande av allmänna handlingar i en en-myndighetsorganisation behandlas i avsnitt 1.9. Allmänna handlingar inom utrikesförvaltningen Enligt tryckfrihetsförordningen (TF) är en handling allmän om den förvaras hos en myndighet och är att anse som inkommen eller upprättad hos myndigheten. Handlingar som utväxlas mellan olika myndigheter blir således allmänna (2 kap. 3, 6 och 7 §§ TF). En handling som överlämnas från ett organ till ett annat organ inom samma myndighet anses inkommen eller upprättad bara om organen uppträder som självständiga i förhållande till varandra (2 kap. 8 § TF). För utrikesförvaltningens del innebär detta att handlingar som överlämnas från en utlandsmyndighet till eller vice versa eller från en utlandsmyndighet till en annan blir allmänna. Om utlandsmyndigheterna inlemmas i innebär detta att de formella myndighetsgränserna inom utrikesförvaltningen försvinner och att all verksamhet kommer att ske inom en och samma myndighet, . Enligt huvudregeln kommer därför handlingar som utväxlas mellan olika organ inom den nya myndigheten inte därigenom att bli allmänna. Vad som gäller om överlämnande av handlingar mellan myndigheter och om sekretess mellan myndigheter kan dock, enligt 2 kap. 8 § tryckfrihetsförordningen och 8 kap. 2 § offentlighets- och sekretesslagen, gälla också mellan olika verksamhetsgrenar inom en myndighet, när de är att betrakta som självständiga i förhållande till varandra. Med de arbetsformer som tillämpas i utrikesförvaltningen där och även andra departement i nära samverkan med utlandsmyndigheterna utarbetar underlag för regeringens ställningstagande inom olika politikområden, torde inte de olika verksamhetsgrenarna inom utrikesförvaltningen vara att bedöma som självständiga i förhållande till varandra i den mening som avses i de nämnda lagrummen. I princip blir kommunikationen mellan och utlandsenheterna samt mellan olika utlandsenheter att bedöma på samma sätt som kommunikation mellan olika departement när det gäller tillämpningen av bestämmelser om offentlighet och sekretess. En handling som förvaras hos en myndighet är allmän om den kommit in till myndigheten eller anses upprättad. anses upprättad när den skickas i väg från myndigheten. Om en handling inte på detta sätt expedierats blir den allmän när det ärende som handlingen hör till har slutbehandlats eller, om handlingen inte hör till något bestämt ärende, när den har justerats eller färdigställts på annat sätt. De handlingar, i pappersform eller via elektroniskt medium, med information och synpunkter i aktuella frågor som utväxlas mellan och utlandsmyndigheter blir allmänna när de skickas iväg. Med en-myndighetsorganisationen blir handlingen inte allmän genom att den skickas iväg från utlandsenheten till eller någon annan del av eller till en annan utlandsenhet. Avgörande för om handlingen är allmän blir i stället, om den hör till ett ärende, när detta ärende är slutbehandlat. Hör handlingen inte till ett ärende är den allmän om den justerats eller på annat sätt färdigställts. Frågan om en handling är upprättad i tryckfrihetsförordningens mening kommer i en-myndighetsorganisationen inte så ofta att handla om huruvida handlingen är expedierad utan oftare om handlingen hör till ett särskilt ärende eller om den justerats eller på annat sätt färdigställts. Konsekvenserna av en organisationsändring lär bli att merparten av handlingarna med det dagliga flödet av information och synpunkter inom utrikesförvaltningen inte blir allmänna handlingar redan när de avsänds utan först när de på annan grund anses upprättade i tryckfrihetsförordningens mening. Exempel på handlingar som får anses upprättade är rapporter från utlandsenhetens chef till och instruktioner från departementet till utlandsenhetens chef. En annan praktisk konsekvens av en en-myndighetsorganisation är att större delen av det dagliga informationsflödet mellan de olika enheterna i utrikesförvaltningen inte längre kommer att omfattas av registreringsskyldighet enligt 5 kap. offentlighets- och sekretesslagen. Huruvida handlingarna ändå, av annat skäl, behöver registreras i någon form är en administrativ fråga. Begäran att få ta del av en handling En ansökan om att få ta del av en handling hos en utlandsmyndighet prövas av myndigheten. Om ansökan avslås kan sökanden överklaga beslutet hos Kammarrätten i och i sista hand hos Regeringsrätten. Den som begär att få ta del av en handling hos får ett s.k. tjänstemannabesked. Är detta negativt kan sökanden begära ett formellt beslut. Ärendet avgörs i sådana fall som regel av regeringen. Regeringens beslut kan inte överklagas. I en en-myndighetsorganisation kan man hantera ansökningar hos utlandsenheter på samma sätt som man hanterar ansökningar hos . Det skulle innebära att den tjänsteman på utlandsenheten som har handlingen i sin vård ger ett tjänstemannabesked. Om detta är negativt och sökanden begär ett formellt beslut överlämnas ansökan till , som i sin tur ordnar med ett regeringsbeslut. Alternativt kan chefen på utlandsenheten eller den han eller hon utser bemyndigas att på vägnar pröva denna kategori av ärenden. Ordningen för överklagande blir i detta senare fall densamma som . Det finns ett ganska omfattande och detaljerat regelverk om diarieföring och arkivering inom utrikesförvaltningen. Huvuddragen i detta regelverk redovisas i 1. Diarieföringen inom utrikesförvaltningen är i en mening redan anpassad till en en-myndighetsorganisation i det att diarieföringen sker i ett gemensamt diarium, tillgängligt för och de flesta myndigheterna inom utrikesrepresentationen. I och för sig behöver därför en omorganisation inte medföra några större förändringar. De särskilda diarier som finns kan behållas. Likaså får de utlandsenheter som inte har åtkomst till det gemensamma diariet tills vidare fortsätta att föra egna diarier. Den ansvarsfördelning som finns, inkluderat Förvaltningsavdelningens roll, kan också i stort behållas. Med de kommunikationsmöjligheter som finns bör det vara möjligt att utföra det faktiska registreringsarbetet antingen på respektive utlandsenhet eller på en gemensam registratorsfunktion på . En en-myndighetsorganisation innebär att utlandsenheterna inte kommer att ha några egna arkiv. Deras arkiv kommer på ett eller annat sätt att bli delar i arkiv, antingen genom att ingå i delarkiv eller som ett eget utrikesrepresentationens delarkiv, där handlingarna i sinom tid överlämnas till centralarkiv. I övrigt krävs i princip inga ändringar angående ansvar m.m. Inleveranser kan ske i den ordning som bestäms inom . Den nya ordningen hindrar inte att utlandsenheten behåller sina handlingar så länge som det är motiverat av hänsyn till verksamhetens bedrivande. För honorärkonsulaten finns särskilda, av utfärdade föreskrifter om diarier och arkiv (RKF 2009:1). Eftersom honorärkonsulaten inte ingår i myndigheten behöver dessa föreskrifter inte ändras till sitt innehåll. En terminologisk anpassning bör dock ske. De rutiner som tillämpas i fråga om specialattachéers m.fl. utsändas diarieföring och arkivering behöver inte ändras med anledning av en omorganisation. 1.11Lagar och andra föreskrifter För att inlemma utrikesrepresentationen i krävs ändringar i lagar, förordningar och myndighetsföreskrifter. Sammanställningen i annex 2 ger en bild av vilka lagar och förordningar som kan behöva ändras. I huvudsak är det författningar inom fem departements ansvarsområden, nämligen , , , och . I flera fall är det enbart fråga om terminologiska anpassningar till en-myndighetsmodellen, alltså ganska begränsade ändringar av okomplicerad natur. Utöver ändringar i lagar och förordningar krävs ändringar av motsvarande slag i ett stort antal av de myndighetsföreskrifter som gäller inom utrikesförvaltningen. Centrala föreskrifter i detta sammanhang är förordningen (1996:1515) med instruktion för , föreskrifter (RKF 1998:1) med arbetsordning för , föreskrifter (UF 2009:5) med arbetsordning för samt förordningen (1992:247) med instruktion för utrikesrepresentationen. I denna PM redovisas förslag till erforderliga ändringar i instruktionen och arbetsordningen för samt i arbetsordningen för . Här redovisas också förslag till arbetsordning för utrikesrepresentationen, tänkt att ersätta instruktionen för utrikesrepresentationen. Vidare ges exempel på vilka ändringar som krävs i ett antal av de författningar som angetts i bilagan och som bedömts vara centrala i utrikesrepresentationens verksamhet. Dessa författningar är: Förordningen (1998:1218) med instruktion för i Passlagen (1978:302) Passförordningen (1979:664) Förordningen (1997:698) om Europeiska unionens provisoriska resehandling Utlänningsförordningen (2006:97) Lagen (2003:491) om konsulärt ekonomiskt bistånd Förordningen (1997:691) om avgifter vid utlandsmyndigheterna Arkivlagen (1990:782) Arkivförordningen (1991:446) Offentlighets- och sekretessförordningen (2009:641) Förordningen (1977:937) om allmänna förvaltningsdomstolars behörighet m.m. Förordningen (1990:1108) med instruktion för specialattachéer vid utlandsmyndigheterna Författningskommentarer återfinns i anslutning till de särskilda bestämmelserna. Ändringar som endast innebär terminologiska anpassningar kommenteras som regel inte. 1 - Diarier och arkiv inom utrikesförvaltningen2 Diarier och registrering av allmänna handlingar I finns, liksom vid övriga departement, ett registratorskontor (48 § förordningen (1996:1515) med instruktion för , RKI). För registreringen av allmänna handlingar finns det i flera diarier, i enlighet med bestämmelsen i 49 § RKI om att det i varje departement ska finnas ett eller flera diarier. Enligt nämnda bestämmelse ska diarierna i ett departement föras med hjälp av automatisk databehandling. Så sker med flertalet, men inte samtliga diarier i . arkiv är även registratorskontor för . Sedan inkommande handlingar registrerats distribueras de, enligt 66 § föreskrifter (UF 2009:5) med arbetsordning för , , till chefen för den enhet som ska handlägga ärendet. Även handlingar som upprättats inom departementet registreras inom arkivet, om inte annat följer av 67–69 §§ UDAO. Personalsociala ärenden registreras således, enligt 67 § UDAO, i särskilda diarier, som förs av personalkonsulenterna.