sou · GYB344 · 2010-06-30 00:00:00 — Det kan vidare av mer principiella skäl tyckas märkligt att undanta den största målgruppen och ett centralt rättsområde från Högsta förvaltningsdomstolens kompetensområde. är det svårt att se några alternativa sätt att för migrationsmålen förkorta instanskedjan. Det gäller i vart fall om alternativet ska uppfylla samma krav på skyndsamhet som den nuvarande ordningen. har i avsnitt 21.2 angett att språngrevision bör övervägas, om det bedöms nödvändigt att för- korta instanskedjan. Språngrevision är emellertid knappast möjligt att använda för migrationsmålen. Ett införande av språngrevision skulle innebära att antalet inkomna mål till Högsta förvaltnings- domstolen i princip fördubblades. En sådan förändring skulle svårligen kunna hanteras inom ramen för domstolens nuvarande organisation. Dessutom skulle migrationsmålen bli mycket dominerande i Högsta förvaltningsdomstolens verksamhet. Det skulle sannolikt påverka prejudikatbildningen på övriga förvaltningsrättsliga områden negativt. Det skulle i och för sig vara möjligt att för migrationsmålen ha ett principiellt överklagandeförbud till Högsta förvaltnings- domstolen med ventil, ett alternativ som i avsnitt 21.2 också ansett bör övervägas, om det bedöms nödvändigt att förkorta instanskedjan. Detta alternativ skulle emellertid – allt annat lika – enligt utredningens bedömning medföra att de totala handläggningstiderna för migrationsmålen i vissa fall blev klart längre än . För det fall instanskedjan ska vara förkortad för migrationsmålen, anser därför att den nuvarande ordningen bör behållas. Det finns sammantaget enligt uppfattning omständigheter som talar såväl för som mot att behålla den för- kortade instanskedjan. Utredningen återkommer till frågan i det nästföljande avsnittet. är som nämnts migrationsmålen föremål för fem särskilda åt- gärder (se det inledande avsnittet i detta kapitel). har tidigare i detta kapitel bedömt att det är tveksamt om alla dessa åtgärder är helt ändamålsenliga. Det finns emellertid några omständigheter som trots detta enligt utredningens uppfattning med styrka talar emot att, i vart fall inom en överskådlig framtid, genomföra några förändringar beträffande de särskilda åtgärder som gäller för migrationsmålen. Dessa omständigheter är i flera fall helt unika för migrationsmålen i förhållande till övriga måltyper som handläggs i domstol. En sådan omständighet är att den nya instans- och process- ordningen för migrationsmålen, efter ett omfattande och långvarit utrednings- och beredningsarbete, genomfördes relativt . Migrationsdomstolarna inrättades först , dvs. Införandet av den nya instans- och process- ordningen var en av de största reformerna i svenskt rättsväsende i modern tid. Med anledning av inrättandet av migrationsdomstolarna rekryterades cirka 110 ordinarie domare för att handlägga migrationsmålen.3 Det motsvarar av det totala antalet domare i de allmänna förvaltningsdomstolarna och av samlade domarkår. Dessa domare är anställda med fullmakt i de förvaltningsdomstolar migrationsdomstolarna är knutna till. Det finns därför inte någon tjänstgöringsskyldighet för dem i andra domstolar. Om migrationsmålen skulle spridas till alla förvaltningsrätter och kammarrätter, utan att några personalförflyttningar genomfördes, skulle det sannolikt ge upp- hov till övertalighet i några domstolar. Övertaligheten skulle leda till betydande merkostnader och till att domstolsväsendets 3 Därutöver rekryterades 227 föredragande, 54 domstolssekreterare, 9 berednings- och enhetschefer och 39 administrativ personal. begränsade resurser inte kunde användas där de bäst behövdes, något som så långt som möjligt måste undvikas. Det finns i och för sig en möjlighet enligt 11 kap. 5 § tredje stycket regeringsformen att förflytta den som har utnämnts till ordinarie domare till en annan jämställd domartjänst, om det på- kallas av organisatoriska skäl. En spridning av migrationsmålen skulle emellertid föranleda ett behov av förflyttning av ett relativt stort antal ordinarie domare. Förflyttningen skulle dessutom i många fall behöva ske till en domstol på långt avstånd från domarnas nuvarande tjänstgöringsort. Det är därför enligt Mål- utredningens bedömning knappast troligt att möjligheten att för- flytta ordinarie domare i praktiken skulle leda till att flertalet av de övertaliga domarna skulle välja att följa målen till en annan förvaltningsdomstol. En spridning av migrationsmålen skulle där- med sannolikt ge upphov till ett stort rekryteringsbehov för andra förvaltningsdomstolar. Mot bakgrund av den rekryteringssituation som föreligger , är det enligt bedömning för- enat med stora svårigheter att till vissa av de aktuella domstolarna rekrytera så många domare som skulle behövas, i vart fall om rekryteringen behöver göras . En nyrekrytering i den storleksordningen som här är aktuell skulle också få flera följdeffekter. Några domstolar skulle bli betydligt större än , vilket bl.a. skulle kunna medföra ett behov av t.ex. nya lokaler. I samband med att migrationsdomstolarna inrättades och nya domare rekryterades, genomfördes omfattande utbildningsinsatser i syfte att säkerställa att domstolarna rättssäkert och effektivt skulle kunna handlägga den nya måltypen. Ny- rekrytering och spridning av migrationsmålen till domstolar som inte handlagt migrationsmål, skulle därför skapa ett stort behov av ytterligare utbildningsinsatser. De nu nämnda följd- effekterna skulle föranleda stora kostnader, låt vara att huvuddelen skulle vara engångskostnader. Om migrationsmålen skulle spridas till alla förvaltningsrätter och kammarrätter, skulle det i hög grad påverka verksamhet. har tre förvaltningsprocess- enheter med processförare placerade i , och . Enheterna är således placerade nära de förvaltningsrätter som är migrationsdomstolar. Eftersom muntliga förhandlingar ofta hålls i migrationsmålen, skulle en spridning av målen till alla för- valtningsrätter kräva att byggde upp förvaltnings- processenheter på ytterligare nio platser. I annat fall skulle rese- kostnaderna och tidsspillan för processförare öka avsevärt. Av det anförda framgår att det behövs lång framförhållning, om det ska vara möjligt att utan alltför stora negativa konsekvenser sprida migrationsmålen till fler eller alla förvaltningsrätter och kammarrätter. Det kan vidare finnas skäl att, innan en sådan för- ändring vidtas, undersöka andra aspekter än dem som Målut- redningen har haft anledning och möjlighet att beakta. Vidare finns det starka skäl för att låta den genomförda förvaltnings- rättsreformen få hitta sina former och vara i kraft , innan en så pass omfattande förändring för förvaltnings- domstolarna av nu berört slag genomförs. När det gäller den förkortade instanskedjan som gäller för migrationsmålen, har haft i uppdrag att särskilt belysa vilka konsekvenser införande av ändringsfall som grund för att meddela prövningstillstånd i Migrationsöverdomstolen skulle få. En redovisning av uppdraget i den delen finns i det nästföljande kapitlet. Enligt beräkningar skulle den årliga kostnadsökningen för det offentliga vid en sådan reform bli . Migrationsöverdomstolens personal- behov skulle öka med mellan , vilket bl.a. skulle skapa ett behov av att rekrytera mellan 25 och 50 nya domare och mellan 40 och 80 nya föredraganden. Det skulle mot bakgrund av dagens rekryteringssituation enligt uppfattning vara svårt – för att inte säga omöjligt – att rekrytera så många nya domare, i vart fall om rekryteringen ska ske inom en kort tids- period. Vid ett införande av ändringsfall som grund för att meddela prövningstillstånd i Migrationsöverdomstolen kommer den totala handläggningstiden för en relativt stor andel av målen enligt Mål- utredningens bedömning att bli mellan och längre. De enskilda parterna i dessa mål kommer därmed att få vänta på ett slutligt avgörande, vilket leder till flera negativa konsekvenser för dem. Det skulle bl.a. ofta leda till av starkt psykisk press och försvåra återvändande- processen i de fall ett slutligt beslut innebär avvisning eller ut- visning. bedömer vidare att ett införande av ändringsfall som grund för att meddela prövningstillstånd i Migrationsöver- domstolen skulle påverka prejudikatbildningen på migrations- rättens området negativt. För att undvika en sådan effekt skulle enligt utredningens bedömning ansvaret för prejudikatbildningen behöva föras över till , som har det ansvaret på i princip alla andra förvaltningsrättsliga områden. En sådan förändring innebär emellertid ytterligare förlängning av handläggningstiden i vissa fall och mycket betydande kostnads- ökningar för det offentliga. Att ta bort eller förändra den förkortade instanskedjan för migrationsmålen skulle således leda till stora och allvarliga negativa konsekvenser. Även om en sådan åtgärd också skulle få ett par positiva konsekvenser, talar det ändå enligt upp- fattning med styrka mot att ta bort eller förändra den förkortade instanskedjan för migrationsmålen. Detta gäller särskilt mot bak- grund av att den nya instans- och processordningen för migrations- målen ännu varit i kraft en förhållandevis begränsad tid. bedömer med hänsyn till det anförda sammantaget att det nu inte finns skäl att ta bort eller förändra någon av de särskilda åtgärder som gäller för migrationsmålen. 24Konsekvensanalys – ändringsdispens i migrationsmål Vid överklagande till Migrationsöverdomstolen krävs prövnings- tillstånd. Sådant tillstånd ska meddelas om det är av vikt för ledning av rättstillämpningen att överklagandet prövas av Migrationsöver- domstolen (prejudikatfall) eller om det annars finns synnerliga skäl (extraordinära fall). Däremot kan prövningstillstånd inte meddelas i ändringsfall, dvs. om anledning förekommer till ändring i det slut som en migrationsdomstol kommit fram till. har i tilläggsdirektiv fått i uppdrag att särskilt belysa vilka konsekvenser införande av ändringsfall som grund för att meddela prövningstillstånd i Migrationsöverdomstolen skulle få (bilaga 2). Det gäller framför allt ekonomiska konsekvenser såväl i form av direkta ekonomiska konsekvenser för domstolar, utgifter för offentliga biträden och kostnader som följer av att den enskilde är registrerad i mottagande, som eventuellt andra konsekvenser för det offentliga, konsekvenser för parter i målen, överklagandefrekvens, handläggningstid och prejudikat- bildning. Vidare ska organisatoriska konsekvenser belysas. Även effekter i stort för asylprövning och mottagande av asylsökande ska belysas. I detta kapitel redogör för de efterfrågade konsekvenserna. Det bör redan inledningsvis anmärkas att antalet migrationsmål har varierat kraftigt . Eftersom en mycket ojämn mål- tillströmning kan förväntas även , kan också total- kostnaderna och övriga konsekvenser komma att variera avsevärt under olika tidsperioder. När det gäller antalet migrationsmål, överklagandefrekvens, kostnader, handläggningstider m.m. utgår emellertid i det följande från den statistik som finns för . Konsekvensanalys – ändringsdispens i migrationsmål 24.1Ekonomiska konsekvenser för domstolarna Bedömning: Merkostnaden för Migrationsöverdomstolens verksamhet kan beräknas till mellan 58 000 000 och . avgjordes knappt 23 000 migrationsmål i migrations- domstolarna. Drygt 11 000, eller , av migrations- domstolarnas avgöranden överklagades till Migrationsöver- domstolen (Domstolars Årsredovisning ). Vid införande av ändringsfall som grund för att meddela prövningstillstånd i Migrationsöverdomstolen skulle sannolikheten för att få ett avgörande från migrationsdomstol ändrat komma att öka. Det är rimligt att förvänta sig att detta skulle leda till att fler enskilda parter valde att överklaga migrationsdomstolarnas av- göranden. är överklagandefrekvensen mycket hög.1 Detta kan tala för att ökningen blir begränsad. Vilken ökning i överklagandefrekvens ett införande av ändringsfall skulle leda till är mycket svårbedömt. Någon motsvarande förändring som skulle ge ledning i denna fråga har inte gjorts för någon annan måltyp i domstol. gör antagandet att överklagandefrekvensen kommer att öka med mellan . Det skulle innebära en överklagandefrekvens på mellan 53 och 73 procent.2 Utredningen redogör först för konsekvenserna om överklagande- frekvensen ökar och därefter för konsekvenserna om överklagandefrekvensen i stället ökar . Det verkliga utfallet skulle sannolikt komma att hamna någonstans mitt emellan. 24.1.1En ökad överklagandefrekvens om Om överklagandefrekvensen ökar skulle antalet mål i Migrationsöverdomstolen komma att öka med cirka 1 150 mål från drygt 11 000 mål till totalt cirka 12 200 mål. meddelade Migrationsöverdomstolen enligt uppgift från prövningstillstånd i av målen. 1Överklagandefrekvensen för avlägsnandemålen var 2009 så hög som . 2För avlägsnandemålen skulle det innebära en överklagandefrekvens på mellan 66 och Konsekvensanalys – ändringsdispens i migrationsmål införande av ändringsfall som grund för att meddela prövnings- tillstånd skulle andelen meddelade prövningstillstånd bli väsentlig högre. För övriga måltyper som omfattas av systemet med prövningstillstånd i kammarrätt meddelade kammarrätterna i genomsnitt prövningstillstånd i av målen. Det är enligt uppfattning rimligt att förvänta sig att prövningstillstånd skulle komma att meddelas för en motsvarande andel av migrationsmålen, vilket skulle innebära en ökning (21,1–1,8). I så fall skulle Migrationsöver- domstolen komma att meddela prövningstillstånd till följd av ändringsfall i 2 360 mål (12 200 mål x 0,193). Kostnadsökningen för Migrationsöverdomstolens prövning skulle bestå av två delar. För det första uppkommer en ökad kostnad till följd av att domstolen får in fler mål. För det andra kommer fler mål att, efter att prövningstillstånd har meddelats, genomgå en fullständig prövning i Migrationsöverdomstolen. I dessa fall kan det förväntas bli relativt vanligt med muntlig för- handling. Vid beräkningen av den första kostnadsökningen – som avser tiden fram till dess att frågan om prövningstillstånd har avgjorts – har utgått från styckkostnaden för ett genom- snittligt migrationsmål i Migrationsöverdomstolen , som enligt uppgift från var . Kostnaden för det ökade antalet mål skulle därmed komma att bli (x 1 150 mål). När det gäller den andra kostnadsökningen – som uppkommer till följd av att fler mål kommer att genomgå en fullständig prövning – är det svårare att göra en tillförlitlig uppskattning. Det finns ingen statistik över styckkostnaden för de mål som genomgår en fullständig prövning i Migrationsöverdomstolen. Mål- utredningen har valt att ta utgångspunkt i styckkostnaden för ett genomsnittligt migrationsmål 2009, vilken enligt uppgift från var . Kostnaden för prövning i andra domstolsinstans är emellertid generellt sett högre än den i första domstolsinstans, främst beroende på att fler juristdomare deltar vid prövningen. Med utgångspunkt i skillnaden i genomsnittlig styckkostnad för förvaltningsrätternas respektive kammarrätternas prövning av skattemål, gör an- tagandet att styckkostnaden för de mål som genomgår en full- ständig prövning i Migrationsöverdomstolen kommer att vara Konsekvensanalys – ändringsdispens i migrationsmål högre än i migrationsdomstolarna.3 Det skulle innebära en styckkostnad om för de mål som genomgår en fullständig prövning i Migrationsöverdomstolen (x 1,85). Den ökade kostnaden per mål i de fall prövningstillstånd meddelas skulle därmed bli (– ). Med an- tagandet att Migrationsöverdomstolen skulle komma att meddela prövningstillstånd i ändringsfall i 2 360 mål, blir kostnadsökningen i denna del (x 2 360 mål). Den totala kostnadsökningen för Migrationsöverdomstolen skulle därmed, vid ett antagande om en ökad överklagandefrekvens om , komma att bli (+ ). 24.1.2En ökad överklagandefrekvens om I detta avsnitt redovisas konsekvenserna av att överklagande- frekvensen ökar . I övrigt görs samma an- taganden som i föregående avsnitt. Om överklagandefrekvensen ökar skulle antalet mål i Migrationsöverdomstolen komma att öka med cirka 5 700 mål från drygt 11 000 mål till totalt knappt 16 800 mål. Kostnaden för det ökade antalet mål skulle därmed komma att bli (x 5 700 mål). Migrationsöverdomstolen skulle meddela prövningstillstånd till följd av ändringsfall i drygt 3 200 mål (16 800 mål x 0,193). Kostnadsökningen i denna del skulle därmed bli (x 3 200 mål). Den totala kostnadsökningen för Migrationsöverdomstolen skulle därmed, vid ett antagande om en ökad överklagandefrekvens om , komma att bli (+ ). 3 Att använder skattemålen som kostnadsjämförelse beror på att dessa mål inte omfattas av systemet med prövningstillstånd i kammarrätt och att alla skattemål som överklagas därmed genomgår en fullständig prövning i kammarrätt, på samma sätt som de migrationsmål där prövningstillstånd meddelas. Styckkostnaden för handläggningen av ett genomsnittligt skattemål 2009 var enligt uppgift från . Motsvarande kostnad för handläggningen i kammarrätt var . Kostnaden för handläggningen av ett genomsnittligt skattemål i kammarrätt är därmed högre än kostnaden för handläggningen av motsvarande mål i länsrätt. Konsekvensanalys – ändringsdispens i migrationsmål 24.2Ökade utgifter för offentliga biträden Bedömning: Merkostnaden för offentliga biträden kan beräknas till mellan 14 000 000 och . Vid införande av ändringsfall som grund för att meddela prövnings- tillstånd i Migrationsöverdomstolen kommer utgifterna för offentliga biträden att öka. Det beror på flera faktorer. En är att fler mål sannolikt kommer att överklagas till Migrationsöver- domstolen. En annan är att fler mål – efter att prövningstillstånd har meddelats – kommer att genomgå en fullständig prövning i Migrationsöverdomstolen. I de mål som genomgår en fullständig prövning kommer muntliga förhandlingar som nämnts sannolikt bli relativt vanliga. Också detta förhållande talar för att utgifterna för offentliga biträden kommer att öka. utgör utgifterna för offentliga biträden i Migrationsöver- domstolen enligt uppgift från av de totala kostnaderna för domstolen. Utgifterna för offentliga biträden i migrationsdomstolarna utgör av de totala kostnaderna för dessa domstolar. Vid införande av ändrings- fall som grund för att meddela prövningstillstånd i Migrationsöver- domstolen är det rimligt att anta att kostnaderna för offentliga biträden kommer att utgöra en något större andel av de totala kostnaderna i domstolen än . Det beror främst på att fler mål kommer att genomgå en fullständig prövning men också att muntlig förhandling kommer att hållas i högre utsträckning i de mål där prövningstillstånd meddelas. Eftersom prövningstillstånd i flertalet mål inte kommer att meddelas, bör kostnadsandelen för offentliga biträden i Migrationsöverdomstolen dock inte bli alls lika hög som för migrationsdomstolarna. gör mot den bakgrunden antagandet att kostnadsandelen för offentliga biträden kommer att stiga till av totalkostnaderna. har i tidigare avsnitt räknat med kostnads- ökningar på respektive , beroende på om överklagandefrekvensen ökar . Med dessa kostnadsökningar för Migrationsöverdomstolen som utgångspunkt skulle utgifterna för offentliga biträden komma att öka med (x 0,25) respektive (x 0,25). Det verkliga utfallet skulle sannolikt hamna någonstans mitt emellan dessa belopp. Konsekvensanalys – ändringsdispens i migrationsmål Bedömning: För de migrationsmål som överklagas till följd av införande av ändringsfall och som inte får prövningstillstånd, blir den totala handläggningstiden längre. För de mål som skulle ha överklagats oavsett införande av ändringsfall och som får prövningstillstånd pga. ändringsfall, blir den totala handläggningstiden två och en halv månader längre. För de mål som överklagas till följd av införande av ändringsfall och som får prövningstillstånd pga. ändringsfall, blir den totala handläggningstiden längre. Ett införande av ändringsfall som grund för att meddela prövnings- tillstånd i Migrationsöverdomstolen skulle som nämnts sannolikt leda till att fler mål överklagas till domstolen. För dessa mål kommer den totala handläggningstiden att bli längre till följd av att handläggningen i Migrationsöverdomstolen tillkommer. Ökningen motsvaras i flertalet fall av den tid det tar för Migrationsöver- domstolen att avgöra frågan om prövningstillstånd. I de fall Migrationsöverdomstolen meddelar prövningstillstånd, tillkommer därutöver den tid den fortsatta handläggningen i domstolen tar. avgjordes frågan om prövningstillstånd i 10 800 mål i Migrationsöverdomstolen. Medianomloppstiden för att pröva frågan om prövningstillstånd var enligt uppgift från Domstols- verket . Under förutsättning att Migrationsöver- domstolen får ökade resurser som motsvarar den ökade måltill- strömningen, bör medianomloppstiden för att pröva frågan om prövningstillstånd i huvudsak kunna behållas också efter ett införande av ändringsfall som grund för att meddela prövnings- tillstånd. Handläggningstiden i Migrationsöverdomstolen för de mål som inte får prövningstillstånd kan därför uppskattas . har i tidigare avsnitt räknat med att ett in- förande av ändringsfall skulle innebära ytterligare mellan 1 150 och 5 700 mål i Migrationsöverdomstolen. Flertalet av dessa, upp- skattningsvis , kommer inte att få prövnings- tillstånd. Den totala handläggningstiden för dessa mål kommer där- med att förlängas med . Ett införande av ändringsfall som grund för att meddela prövningstillstånd i Migrationsöverdomstolen kommer att leda till Konsekvensanalys – ändringsdispens i migrationsmål att betydligt fler mål än får prövningstillstånd och därmed ska genomgå en fullständig prövning i domstolen. av- gjordes 201 mål i Migrationsöverdomstolen som fått prövnings- tillstånd beviljat. Dessa mål hade enligt uppgift från Domstols- verket en total medianomloppstid . Medianom- loppstiden för att pröva frågan om prövningstillstånd i dessa fall var . Det innebär att medianomloppstiden från det att prövningstillstånd meddelades till dess att målet avgjordes var . Det bör här uppmärksammas att dessa mål i huvudsak var prejudikatfall, vilket bl.a. innebar att de behandlades i en särskild ordning på Kammarrätten i på sätt redovisats i avsnitt 23.2. Ett rimligt antagande är att det – allt annat lika – tar i anspråk att pröva ett prejudikatfall än ett ändringsfall. Å andra sidan kommer behovet av muntlig förhandling att vara större i ändringsfall än i prejudikatfall. Mot den bakgrunden gör antagandet att medianomloppstiden från det att Migrationsöverdomstolen meddelar prövningstillstånd i ändrings- fall till dess att målet avgörs kommer att vara cirka . har i tidigare avsnitt räknat med att ett in- förande av ändringsfall som grund för att meddela prövnings- tillstånd skulle innebära att Migrationsöverdomstolen meddelade prövningstillstånd i ändringsfall i mellan 2 360 och 3 200 mål. För dessa mål skulle förändringen innebära en förlängd total hand- läggningstid om cirka . En andel av dessa skulle, enligt vad som har redovisats, aldrig ha överklagats till Migrationsöverdomstolen om inte ändringsfall som grund för att meddela prövningstillstånd hade införts. För denna andel mål inne- bär förändringen därför en förlängd total handläggningstid (fram till dess att frågan om prövningstillstånd avgörs och för den fortsatta hand- läggningen i Migrationsöverdomstolen). Konsekvensanalys – ändringsdispens i migrationsmål Bedömning: Merkostnaden för verksamhet kan beräknas till mellan 59 000 000 och . Ett införande av ändringsfall som grund för att meddela prövnings- tillstånd i Migrationsöverdomstolen skulle innebära kostnads- ökningar för i främst två avseenden. En konsekvens skulle bli att kostnaderna som följer av att den enskilde är registrerad i mottagande skulle öka till följd av en i många fall längre total handläggningstid i domstol. En annan konsekvens skulle vara att kostnader som part i processen skulle öka till följd av att fler mål meddelades prövnings- tillstånd i Migrationsöverdomstolen.