sou · GYB342 · 2010-06-23 00:00:00 — Mitt för- slag är att det i fiskeförordningen införs en bestämmelse i vilken anges att Följande myndigheter ska, var och en inom sitt verksam- hetsområde, genom tillsyn kontrollera efterlevnaden av fiskevårds- lagen, de föreskrifter som meddelats med stöd av lagen, samt reglerna i EU:s förordningar om den gemensamma fiskeripolitiken: Fiskeri- verket, , och Polismyndigheterna. När det är klart vilken myndighet som får förvaltningsansvaret för fisket får denna myndighet anges i stället för Fiskeri- verket. Upplägget med en generell bemyndigandeparagraf på tillsynsom- rådet som sedan utnyttjas t.ex. för att ge befattningshavare hos till- synsmyndigheterna rätt till tillträde, rätt att meddela föreläggande och förbud och förena dessa med vite har tidigare använts bl.a. i lag (2006:263) om transport av farligt gods och järnvägslag (2004:519). Termen var och en inom sitt verksamhetsområde är densamma som används i 5 kap. 5 § i nu gällande fiskeförordning där Kustbe- vakningen bemyndigas att inom sitt verksamhetsområde kontrollera bestämmelser om fiske. Vilket som är respektive myndighets verk- samhetsområde framgår av instruktionen för myndigheten. Utredningens överväganden och förslag digheter som på detta sätt utses till tillsynsmyndigheter är desamma som redan tidigare utövat tillsyn och kontroll över bestämmelser om fiske. Avsikten är alltså inte någon förändring i sak utan endast lagtekniska överväganden. I fiskelagen regleras tillsyn och kontroll främst i 34 §. Bestäm- melsens första stycke innehåller ett bemyndigande för regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer att utse fisketillsynsmän för tillsyn över efterlevnaden av fiskelagen och föreskrifter med- delade med stöd av lagen. I 34 § andra stycket fiskelagen finns regler om tillträde och andra åtgärder. Där stadgas att för kontroll av efterlevnaden av fiskelagen, föreskrifter som meddelats med stöd av lagen samt föreskrifter om fisket i EG:s förordningar om den gemensamma fiskeripolitiken har fisketillsynsman som förordnats därtill och annan befattnings- havare hos , eller annan myndighet i vars uppgifter det ingår att övervaka efterlevnaden av bestämmelser om fiske rätt till vissa i paragrafen uppräknade åtgärder. De har rätt att få tillträde till fartyg, fordon, områden, anläggningar, byggnader, lokaler och andra utrymmen där fisk och utrustning för fisket för- varas eller hanteras för att där göra de undersökningar och ta de prover som behövs för tillsynen utan att ersättning lämnas. Vidare anges att dessa personer har rätt att på begäran få de upplysningar och handlingar som behövs för tillsynen och få den hjälp som be- hövs för tillsynen av den som är föremål för åtgärden. Vidare innehåller 34 § fiskelagen bestämmelser om att fisketill- synsman även får ges förordnande att ta egendom i beslag (tredje stycket), att polismyndigheten på begäran ska lämna den hjälp som behövs vid tillsynen (fjärde stycket) samt att föreskrifterna i andra stycket gäller också för EG:s institutioner och av institutionerna utsedda inspektörer vid tillsyn för kontroll av efterlevnaden av EG:s förordningar om den gemensamma fiskeripolitiken (femte stycket). Den ovan beskrivna regleringen avser alltså tillsyn och kontroll av nationella och EU-rättsliga bestämmelser om fiske. När det gäller övervakning av efterlevnaden av bestämmelser i avse- ende strukturåtgärder för fiskerinäringen och marknadsreglering av fisk och fiskprodukter finns motsvarande bestämmelser i 4–7 §§ lagen om EG:s förordningar om den gemensamma fiskeripolitiken. I 6 § lagen om EG:s förordningar om den gemensamma fiskeri- politiken finns en bestämmelse som innehållsmässigt huvudsakligen överensstämmer med 34 § andra stycket fiskelagen. Skillnaderna består till att börja med i att den förstnämnda endast talar om till- Utredningens överväganden och förslag synsmyndigheten och alltså inte närmare preciserar vilken denna kan vara, vilket fiskelagens bestämmelse gör. Vidare har tillsynsmyndig- heten enligt 6 § lagen om EG:s förordningar om den gemensamma fiskeripolitiken rätt att få tillträde inte bara till vissa utrymmen där fisk hanteras utan även till sådana utrymmen där fiskprodukter hanteras. Befogenheterna enligt sistnämnda lag är alltså i denna del vidare än enligt fiskelagen. I ett annat avseende är dock befogen- heterna enligt denna lag snävare än enligt fiskelagen. Enligt fiske- lagen har nämligen tillsynsmyndigheten rätt att få tillträde till an- givna utrymmen där fisk och utrustning för fisket förvaras eller hanteras. Enligt lagen om EG:s förordningar om den gemensamma fiskeripolitiken gäller rätten till tillträde endast utrymmen där fisk hanteras. Mitt förslag är att ovanstående bestämmelser sammanfogas till en enhetlig bestämmelse i fiskevårdslagen. Denna bestämmelse ska avse tillsyn och kontroll av såväl nationella som EU-rättsliga bestäm- melser om fiske, strukturåtgärder för fiskerinäringen samt marknads- reglering av fisk och fiskprodukter. I syfte att förenkla lagen och för att underlätta ändringar för det fall att de myndigheter som ska utöva kontroll och tillsyn ändras ska det inte längre i lagen anges vilka myndigheter som har de olika befogenheterna. Dess- utom är det utredningens strävan att så långt det är möjligt använda sig av den allmänna bemyndigandeparagrafen för att inte tynga lagen med de bemyndiganden som kan anses falla in under denna. För- delningen mellan fiskevårdslagen och fiskeförordningen ska vara att det i lagen ska föreskrivas tillsynsmyndigheternas befogenheter, medan de särskilda tillsynsmyndigheterna, efter bemyndigande i lagen, ska anges i förordningen. I lagtexten ska därför endast stå att en befattningshavare som är anställd vid en tillsynsmyndighet och har till uppgift att övervaka efterlevnaden av bestämmelser om fiske, strukturåtgärder för fiskenäringen eller marknadsreglering av fisk och fiskprodukter har den rätt som anges i paragrafen. Tillsynsmyn- digheterna är de som förordnas enligt den ovan beskrivna allmänna bemyndigandeparagrafen. Avsikten är även att bestämmelsen ska vara samordnad med beslagsregeln (se om denna i avsnitt 9.2.11). För att fiskevårdslagens bestämmelse ska omfatta sådan tillsyn som regleras i 6 § lagen om EG:s förordningar om den gemensamma fiskeripolitiken måste det i paragrafen föreskrivas att de angivna befogenheterna tillkommer sådana befattningshavare hos tillsyns- myndigheterna i vars uppgifter det ingår att övervaka efterlevnaden av bestämmelser om fiske, strukturåtgärder för fiskenäringen och Utredningens överväganden och förslag marknadsreglering av fisk och fiskprodukter. Själva befogenheterna ska i fiskevårdslagens bestämmelse anges på samma sätt som i 34 § andra stycket fiskelagen, med det tillägget att rätten till tillträde till utrymmen även ska avse sådana där fiskprodukter förvaras eller han- teras. Det har från sida framförts att fisketillsynsmännens befogenheter är onödigt vidsträckta enligt nuvarande reglering och att utredningen möjligen borde överväga att inskränka dem. I sam- band med tidigare ändringar i fiskelagen föreslog (se prop. 2002/03:41, s. 18–19) att omfattningen av ett förordnande för en fisketillsynsman borde kunna anpassas efter tillsynsmannens bevakningsområde och bevakningsinriktning. Regeringen uppgav då att de delade uppfattning att det var lämpligt att ett förordnande att vara fisketillsynsman utformades så att det framgick vilken inriktning tillsynen skulle ha och vilka befogenheter som följde med uppdraget. Regeringen anförde därefter att detta borde lämpli- gen kunna klargöras i verkställighetsföreskrifter till lagen och förslog följaktligen inte någon lagändring i det avseendet. Fiskelagen är upplagd så att regeringen eller den myndighet rege- ringen bestämmer får utse fisketillsynsmän för att utöva tillsyn över efterlevnaden av fiskelagen (34 § fiskelagen). Utredningen har inte för avsikt att ändra systemet med fisketillsynsmän utan anser att detta bör föras över till den nya fiskevårdslagen. Dock med vissa juste- ringar föranledda av att motsvarande bestämmelser i 4–7 §§ lagen om EG:s förordningar om den gemensamma fiskeripolitiken ska sam- manfogas med 34 § fiskelagen till en enhetlig bestämmelse i den nya fiskevårdslagen. Dessutom behövs vissa justeringar med anledning av att det införs en allmän bemyndigandeparagraf på tillsynsområ- det. Bemyndigandet som rör rätten att utse fisketillsynsmän placeras enligt min uppfattning lämpligen i den allmänna bemyndigande- paragrafen. För att systemet med fisketillsynsmän ska fungera och vara ett effektivt medel att utöva tillsyn över att bestämmelserna på fiskets område efterlevs behövs relativt vidsträckta befogenheter. Ingen av de befogenheter som finns framstår som uppenbart obe- hövliga. Jag kommer därför inte att föreslå någon begränsning av fisketillsynsmännens befogenheter. Här kan dock erinras om den möjlighet som diskuterades i propositionen 2002/03:41, nämligen att vilka befogenheter som följer med varje fisketillsynsmans uppdrag borde kunna klargöras i föreskrifter till lagen. Det är också enligt Utredningens överväganden och förslag min uppfattning den lämpligaste vägen för att införa eventuella begränsningar. När det gäller fisketillsynsmän finns alltså ingen avsikt att ändra vad som gäller . Fisketillsynsmän ska även i fortsättningen kunna utses av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer för att övervaka efterlevnaden av bestämmelser om fiske. Med hän- syn till att kan komma att reglera t.ex. fritids- fiske i större utsträckning än bör dock av fiskevårdslagens bemyndigande klart framgå att nämnda bestämmelser om fiske kan finnas inte bara i fiskevårdslagen och i föreskrifter meddelade med stöd av denna, utan även i EU:s förordningar om den gemensamma fiskeripolitiken. I likhet med vad som gäller ska vidare fisketillsynsman i förordnande kunna ges samma rätt till tillträde till utrymmen osv. som exempelvis kontrollanter. För att tydliggöra att fisketillsynsmans befogenheter dock endast kan avse övervakning av efterlevnaden av bestämmelser om fiske, inte övervakning av bestämmelser om strukturåtgärder för fiskenäringen och marknadsreglering av fisk och fiskprodukter, föreslår jag att fisketillsynsmans befogenheter regleras i ett eget stycke i paragrafen. Vad beträffar bestämmelserna i 34 § tredje–fjärde styckena fiske- lagen föreslår jag att motsvarande bestämmelser införs i fiskevårds- lagen. När det gäller stadgandet om att en fisketillsynsman även får ges förordnande att ta egendom i beslag bör det dock förtydligas att sådant förordnande bara kan ges när det rör sig om brott mot be- stämmelser om fiske. Möjligheten att ge fisketillsynsman rätt att ta egendom i beslag bör i fiskevårdslagen av lagtekniska skäl placeras tillsammans med bemyndigandet att utse fisketillsynsmän, dvs. i den generella bemyndigandeparagrafen. Av våra direktiv framgår att vi ska samråda med () vad gäller redovisning av förslagets konsekven- ser för företagen. NNR har vid utredningens samråd med nämnden anfört följande när det gäller reglerna om fisketillsynsmän. Inom det aktuella lagstiftningsområdet förekommer delegerad myndig- hetsutövning till enskilda privatpersoner som förordnats till tillsyns- män med befogenheter som är relativt långtgående. Det kan inte ute- slutas att systemet kan medföra vissa rättssäkerhetsproblem. I materialet hänvisas det till att förtydligande gjorts genom Prop. 2008/09:58, men här framhålls myndighetspersoners befogenheter snarare än de som erhåller rollen med delegerad myndighetsutövning. Myndighetspersoner har sannolikt mer kunskaper om allmänna rättsprinciper än privatper- soner i allmänhet som med mycket kort utbildning, utan lämplighets- prövning, ges befogenheter att beslagta utrustning m.m. inom ramen Utredningens överväganden och förslag för en delegerad kontrollverksamhet. framgår inte av materialet som NNR erhållit hur utredningen ser på eventuella rättsäkerhetsfrågor utan nuvarande bestämmelser och ordning föreslås flyttas över till kom- mande fiskevårdslag. NNR menar att utredningen mer i detalj bör se över relationerna gällande befogenheterna för professionellt rättsvårdan- de aktörer såsom polis, kustbevakning m.fl. i förhållande till de som ska ges för enskilda personer som har förordnats för ändamålet. Vad gäller NNR:s synpunkter ska följande nämnas. Jag har beskrivit och erinrat om den möjlighet som diskuterades i prop. 2002/03:41, nämligen att vilka befogenheter som följer med varje fisketill- synsmans uppdrag borde kunna klargöras i föreskrifter till lagen och också angett att jag tycker att denna väg är den lämpligaste. 2008/09:58 har inte nämnts i detta sammanhang utan främst i samband med diskussionen om var landningskontrollen ska place- ras. Den typ av tillsynsmän som fisketillsynsmän utgör förekommer även i annan lagstiftning. Här kan nämnas jakttillsynsmännen i jaktlagen och naturvårdsvakterna i . Det är ett system som i huvudsak verkar fungera väl. Bortsett från syn- punkter på fisketillsynsmännens befogenheter som har diskuterats ovan har under utredningens arbete inga synpunkter framförts röran- de bestämmelserna om fisketillsynsmän. Ingen har heller framfört önskemål om att systemet med fisketillsynsmän ska upphöra och jag har i texten tydligt motiverat varför jag anser att detta system ska finnas kvar. Jag har också vid utformandet av bemyndigandet att utse fisketillsynsmän tittat på liknande lagstiftning och funnit att dessa bemyndiganden är utformade på samma sätt. Jag anser inte att denna ordning strider mot rättssäkerheten. Tvärtom finns det tydligt bemyndigande i lag att utse fisketillsynsmän. I förordningen läggs rätten att utse fisketillsynsmän på . Fisketillsyns- männens befogenheter framgår dessutom av lag. Vad gäller bestämmelsen i 34 § femte stycket fiskelagen ska föl- jande nämnas. Enligt artikel 80.1 i den nya kontrollförordningen (förordning (EG) nr 1224/2009) gäller att en medlemsstat får genom- föra inspektioner på annan medlemsstats fiskefartyg i enlighet med kontrollförordningen beträffande fiskeverksamhet i alla gemenskaps- vatten utanför vatten som faller under en annan medlemsstats över- höghet. Detta får ske antingen efter tillstånd från den berörda kust- medlemsstaten, eller när ett särskilt kontroll- och inspektionsprogram antagits med stöd av artikel 95 i enlighet med detta. Frågan är om uppfyller det krav som kontrollförordningen ställer på att inspektörer från en annan medlemsstat ska få genomföra inspek- Utredningens överväganden och förslag tioner på svenska fartyg på gemenskapsvatten utanför svensk över- höghet. I de allmänna bestämmelserna som gäller inspektion och förfaranden i artikel 74.1 i kontrollförordningen anges följande: Medlemsstaterna ska sammanställa en förteckning över tjänstemän med ansvar för att genomföra inspektioner och hålla den uppdate- rad.. Detta innebär enligt min uppfattning att de som kan genom- föra inspektioner enligt artikel 80 måste vara uppförda på en lista. De måste dessutom genomföra sina inspektioner i enlighet med gemenskapsrätten. Från något håll har anförts att 10 kap. 5 § RF möjligen skulle kunna innebära problem för denna reglering i kon- trollförordningen. Så som regleringen ser ut har ännu inte något kontroll- och inspektionsprogram antagits med stöd av artikel 95 antagits. Vad ett sådant kommer att innehålla går därför inte att överblicka. Det innebär att de inspektioner som det nu är fråga om får ske först efter tillstånd från . Jag uppfattar detta som tillstånd i det enskilda fallet och inte att en generell rätt ska införas i fiskevårdslagen. Om 10 kap. 5 § RF kommer att innebära problem får framtiden utvisa, men enligt uppgift ska så inte vara fallet efter Lissabonfördragets ikraftträdande. Jag anser mot denna bak- grund att en bestämmelse motsvarande 34 § femte stycket i fiske- lagen ska införas i fiskevårdslagen och att bestämmelsen inte behöver kompletteras eller ändras med anledning av kontrollförordningen. I detta sammanhang ska också nämnas 8 och 10 §§ i lagen om EG:s förordningar om den gemensamma fiskeripolitiken. I 8 § finns ett bemyndigande för regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att föreskriva att den som mottar stöd eller betalar av- gifter enligt EG:s förordningar om den gemensamma fiskeripolitiken ska föra anteckningar om mottaget stöd och betalda avgifter och att dessa anteckningar ska bevaras . I 10 § finns ett bemyndigande för regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att föreskriva att ränta ska betalas på belopp enligt EG:s förordningar om den gemensamma fiskeripolitiken vid vissa angivna tillfällen. Jag anser inte att fiskevårdslagen ska innehålla motsva- rande bestämmelser. Anledningen till det är att fiskevårdslagen har ett annat upplägg med mera generella övergripande bemyndigande- paragrafer vilka täcker in det som regleras i 8 och 10 §§ i lagen om EG:s förordningar om den gemensamma fiskeripolitiken. Fiskeri- verkets bemyndigande i den generella bemyndigandeparagrafen på kontroll- och tillsynsområdet i fiskevårdslagen täcker in det som reg- leras i 8 § lag om EG:s förordingar om den gemensamma fiskeri- politiken. Enligt fiskevårdslagen får , eller myndighet Utredningens överväganden och förslag som får förvaltningsansvaret för fisket , ett generellt be- myndigande att göra det som kräver. Där inbegrips det som tidigare reglerades i 10 § lag om EG:s förordningar om den gemensamma fiskeripolitiken. Här kan kort nämnas skillnaden mellan den rätt till tillträde som fiskevårdslagens tillsynsbestämmelse ger och möjligheten att tvinga sig in mot någons vilja. Tillsynsbestämmelsen och den allmänna be- myndigandeparagrafen i förening med regleringen i den nya fiske- förordningen ger sådana befattningshavare hos , Läns- styrelsen, Polismyndigheterna eller som har till uppgift att övervaka efterlevnaden av bestämmelser om fiske, struk- turåtgärder för fiskenäringen eller marknadsreglering av fisk och fisk- produkter rätt till tillträde till vissa i paragrafen angivna områden. Fisketillsynsmän har samma rätt när det gäller bestämmelser om fiske. Om den som är föremål för sådan tillsyn vägrar tillträde för någon som enligt fiskevårdslagen har rätt till tillträde innebär det enligt utredningens förslag att han eller hon gör sig skyldig till brott mot fiskevårdslagen, se avsnitt 9.2.9. Att någon ges rätt till tillträde innebär däremot inte att någon med stöd av denna bestämmelse kan tvinga sig in. Det är därför det också finns en bestämmelse om att polismyndigheten på begäran ska lämna den hjälp som behövs vid tillsynen. Detta upplägg finns även i andra lagar där offentlig till- syn regleras, t.ex. i djurskyddslagen (1988:534) och livsmedelslagen (2006:804). Bakgrunden till polisens skyldighet att på begäran av annan myndighet bistå med handräckning är polisens befogenhet att använda våld i vissa situationer. Bestämmelsen om husrannsakan beskrivs närmare i avsnitt 9.2.11. Husrannsakan får ske om det finns anledning att anta att ett brott har begåtts. En husrannsakan, som är ett tvångsmedel, får inte företas i förebyggande syfte eller i syfte att upptäcka brott. Husrannsakan får inte heller företas i avsikt att skaffa information om något annat brott än det som ligger till grund för tvångsmedlet. Tillsynsbe- stämmelsens rätt till tillträde kräver inte att det finns anledning att anta att ett brott har begåtts. Syftet med tillsynsbestämmelsen är i stället att kontrollera efterlevnaden av de bestämmelser som finns om fiske. Utredningens överväganden och förslag 9.2.3Vitesföreläggande och rättelse på den felandes bekostnad Utredningens förslag: Bestämmelserna i fiskelagen och i lagen om EG:s förordningar om den gemensamma fiskeripolitiken an- gående tillsynsmyndighets möjlighet att meddela förelägganden och förbud, vid behov förenade med vite, förs samman till en enhetlig reglering i fiskevårdslagen. För att reglera vilka myndig- heter som har rätt att meddela föreläggande och förbud används den nya övergripande bemyndigandeparagrafen på tillsynsområdet. Enligt 35 § fiskelagen i förening med 5 kap. 3 § fiskeförordningen får och meddela de förelägganden och förbud, även vid vite, som behövs för att fiskelagen, föreskrifter som meddelats med stöd av fiskelagen eller föreskrifter om fisket i EG:s förordningar om den gemensamma fiskeripolitiken ska efterlevas. Jag anser att denna möjlighet för tillsynsmyndighet att meddela förelägganden och förbud, vid behov förenade med vite, bör finnas kvar i fortsättningen. Vid övervägandena om hur motsvarande bestäm- melse i fiskevårdslagen ska utformas, bör dock följande beaktas. Som angetts tidigare föreslår jag att lagen om EG:s förordningar om den gemensamma fiskeripolitiken upphör att gälla och att rele- vanta bestämmelser i den i stället förs över till fiskevårdslagen. Här är 5 § lagen om EG:s gemensamma fiskeripolitik av intresse. I para- grafen finns en bestämmelse om att tillsynsmyndighet enligt den lagen, dvs. och , får meddela de före- lägganden och förbud, även vid vite, som behövs för att reglerna i EU:s förordningar om den gemensamma fiskeripolitiken och före- skrifter meddelade med stöd av lagen ska efterlevas. När det gäller regleringen av befogenheterna för tillsynsmyndig- heterna finns det alltså skillnader mellan fiskelagen och lagen om EG:s förordningar om den gemensamma fiskeripolitiken. och , men inte , får med stöd av 35 § fiskelagen meddela de förelägganden och förbud, även vid vite, som behövs för att fiskelagen och annan fiskereglering ska efterlevas. En sådan skillnad föreligger inte i lagen om EG:s förordningar om den gemensamma fiskeripolitiken. Enligt denna lag får tillsynsmyndig- het, dvs. såväl som , meddela föreläg- ganden och förbud, även vid vite. Utredningens överväganden och förslag I fiskevårdslagen införs en övergripande bemyndigandeparagraf (se ovan avsnitt 9.2.2). Avsikten med denna är som sagts tidigare att de bemyndiganden som rör tillsyn och kontroll av fiskevårdslagen, föreskrifter meddelade med stöd av lagen och reglerna i EU:s för- ordningar om den gemensamma fiskeripolitiken ska vara samlade i en och samma paragraf. I lag (2006:263) om transport av farligt gods utnyttjas den generella bemyndigandeparagrafen på tillsynsområdet för att ge befattningshavare hos tillsynsmyndigheterna rätt att med- dela föreläggande och förbud och förena dessa med vite samt besluta om rättelse på annans bekostnad. För att en övergripande bemyn- digandeparagraf ska fylla någon funktion bör den enligt min upp- fattning utnyttjas så långt det är möjligt. Detta bidrar också till en klarare och mer lättförståelig lagstiftning som inte tyngs av en stor mängd bemyndiganden. Enligt min uppfattning bör de två lagarnas bestämmelser om till- synsmyndighets möjlighet att meddela förelägganden och förbud föras samman till en enhetlig reglering i fiskevårdslagen. Jag föreslår därför att det i fiskevårdslagen föreskrivs att tillsynsmyndigheterna får meddela de förelägganden eller förbud, även vid vite, som be- hövs för att lagen, föreskrifter som meddelats med stöd av lagen eller reglerna i EU:s förordningar om den gemensamma fiskeripolitiken ska följas. Innebörden av detta blir att , , och , var och en inom sitt verk- samhetsområde, ges denna behörighet. I detta sammanhang faller det sig naturligt att även beröra be- stämmelsen i 35 § andra stycket fiskelagen. Däri föreskrivs att om någon inte rättar sig efter lagen eller föreskrifter som meddelats med stöd av lagen eller inte följer ett meddelat föreläggande, får Fiskeri- verket eller besluta om rättelse på hans bekostnad. I brådskande fall får ett sådant beslut meddelas utan föregående före- läggande. Även möjligheten för en tillsynsmyndighet att besluta om rättelse på den felandes bekostnad, bör enligt min uppfattning finnas kvar i fortsättningen.