sou · GYB387 · 2010-12-07 00:00:00 — I samtliga fall kan själva handläggningen och det avgörande den mynnar ut i ha konsekvenser för den enskildes rättigheter enligt . Det kan vara fallet antingen genom att avgörandet i sak är felaktigt eller att själva handläggningen har varit bristfällig formellt sett. Om den enskilde skulle anse att själva ut- gången i målet eller ärendet innebär att hans eller hennes rätt enligt konventionen inte har tillgodosetts, består ett viktigt rättsmedel i möjligheten att få rättelse genom att överklaga avgörandet till en högre instans. Detsamma gäller i fråga om möjligheten att begära omprövning i förvaltningsmål. Ett överklagande kan även innefatta ett påstående om att underinstansens handläggning inte har uppfyllt Europakonven- tionens krav i ett visst processuellt hänseende och att målet därför bör återförvisas till den lägre instansen för fortsatt handläggning. Det kan vara fallet om en begäran om muntlig förhandling har avslagits i mål eller ärende som omfattas av artikel 6, exempelvis mål som rör olika sorters socialförsäkringar eller verkställighet av en dom enligt utsökningsbalken. Överinstansernas möjligheter att rätta till brister eller återförvisa mål till underinstanserna vid rätte- gångsfel som innefattar överträdelse av konventionen utgör därför ett viktigt rättsmedel. Det gäller inte allra minst i brottmål, där rättssäkerhetsgarantierna i artikel 6 har en särskild betydelse. I sammanhanget bör även nämnas enskildas möjligheter att begära rättsprövning hos Regeringsrätten avseende regeringsbeslut som innefattar en prövning av deras civila rättigheter eller skyldig- heter enligt artikel 6 i . Rättsmedlet tillgodo- ser konventionens krav på rätt till domstolsprövning och till effektivt rättsmedel. Samma funktion har förvaltningslagens regler om överklagande av förvaltningsbeslut i ärenden som omfattas av artikel 6 (angående förslag, se avsnitt 4.3.3 ovan). Vid långsam handläggning utgör möjligheten att påskynda pro- cessen ett effektivt rättsmedel för att tillgodose rätten till rättegång inom skälig tid. har även uttalat att preventiva åtgärder som avser att förhindra att handläggningen inte uppfyller kraven på rättegång inom skälig tid är den bästa lösningen (jfr Scordino, § 183). I finns numera en möjlighet att begära förtursförklaring om fördröjningen i handläggningen är så bety- dande att det finns en beaktansvärd risk för kränkning av Europa- konventionen om målet eller ärendet i fråga inte behandlas med förtur. Gottgörelse kan även bestå i strafflindring i brottmål eller att sanktionsavgifter sätts ner i mål som omfattas av artikel 6. En annan möjlighet är att den enskilde ges en mer förmånlig behand- ling i fråga om eventuella rättegångskostnader än han eller hon annars skulle ha fått. I mål om utvisning eller avvisning får ofta beaktas om den enskildes återsändande till hemlandet skulle innebära en risk för att personen i fråga utsätts för tortyr eller omänsklig eller förnedrande behandling i strid med artikel 3 i . I sådant fall består det primära rättsmedlet i beviljande av uppehållstillstånd för längre eller . Rättsmedlet kan användas trots att avvis- nings- eller utvisningsbeslutet vunnit laga kraft i enlighet med utlännings- lagens bestämmelser om verkställighetshinder. Konventionskränkningar bör hanteras i anslutning till att de uppstår I flertalet av de nämnda fallen innebär avhjälpandet eller rättelsen att rätten till ett effektivt rättsmedel tillgodoses i anslutning till den process där rättighetskränkningen har uppkommit. De rättsmedel som nämnts ovan har även gemensamt att de inte utgör ekonomisk kompensation i form av skadestånd. Som tidigare nämnts finns starka rättspolitiska och ekonomiska skäl för en ordning som utgår från att skadestånd inte är den sanktion som i första hand bör tillgripas vid konventionskränk- ningar. Även från den enskildes perspektiv är det angeläget att hans eller hennes rättigheter främst tillgodoses genom ett avgörande som i sak är förenligt med och som har hand- lagts i enlighet med de krav konventionen uppställer på den inhem- ska processen. Även om det bör finnas en möjlighet att få plåster på såren i form av skadestånd i efterhand på grund av konstaterade felaktigheter, är en sådan lösning ofta inte den mest ändamålsenliga i det enskilda fallet. Ett ytterligare problem består i att skadeståndsprocesser mot det allmänna handläggs av allmän domstol. Själva den sakfråga som målet rör behöver emellertid inte nödvändigtvis omfattas av de all- männa domstolarnas kompetensområde. Om sakfrågan har hand- lagts av förvaltningsdomstol och bedömningen av den kan antas ha en inverkan på skadeståndsmålet, kan det således finnas en viss risk för misstag vid skadeståndsbedömningen. (De motsvarande pro- blem som uppkommer vid överträdelser av unionsrätten behandlas av , 2007 s. 289 f.) Enligt utredningens uppfattning talar således flera starka skäl för att utgångspunkten för en skadeståndsreglering måste vara att överträdelser av så långt det är möjligt bör gottgöras eller rättas till inom ramen för den process där överträ- delsen har uppstått. Denna tanke kommer även till uttryck i våra direktiv. Där står att statens skadeståndsansvar för konventions- överträdelser inte ska omfatta fall där staten uppfyller kravet på effektivt rättsmedel på annat sätt. Detta innebär i sin tur att det bör ställas vissa krav på den offentliga förvaltningen och dom- stolarna, men även på den enskilde. Domstolarnas skyldighet att iaktta Domstolar och förvaltningsmyndigheter handlägger mål och ärenden som kan ha stora återverkningar för den enskilde. De övergripande målen för deras verksamhet bör vara att på ett effektivt och rätts- säkert sätt meddela domar och beslut som är riktiga i sak. Dessa mål är i linje med några av tankarna bakom , nämligen att se till att konventionsstaternas rättskipning fungerar väl och i enlighet med principen om the rule of law. (och dess tilläggsprotokoll) utgör svensk lag. I den utsträckning det anses nödvändigt i det enskilda fallet är rättstillämparen därför skyldig att ta hänsyn till konventionen vid sin tolkning och tillämpning av den svenska lagstiftningen. I före- kommande fall bör domstolarnas ställningstaganden innefatta en bedömning av omständigheter som kan ha bäring på någons kon- ventionsrättigheter. Detsamma gäller i fråga om åtgärder som vid- tas under handläggningen av ett mål eller ärende. Flertalet av de krav som uppställs i konventionen återfinns för övrigt i andra delar av den svenska rätten. Rent allmänt kan sägas att värnar om att de nationella rättssystemen fungerar på ett effektivt och rättssäkert sätt. Den brukar fästa vikt vid om den nationella domstolen gjort en bedömning som tar hänsyn till konventionens krav i olika hänseenden. Det innefattar ett allmänt krav på att domar och beslut är motiverade, att de fattas i enlighet med gällande nationell lag samt att de inte är uppenbart felaktiga eller godtyckliga. Ställnings- tagandet får inte heller leda till orimliga resultat från ett konven- tionsperspektiv. I processuellt hänseende är det viktigt att den enskilde ges möjlighet att få lägga fram sin sak och att balansen mellan parterna i en rättegång inte är snedvriden (jfr principen om equality of arms). I vissa fall måste bedömningen i sak innefatta en avvägning mellan olika intressen på det sätt som föreskrivs i bl.a. artiklarna 8– 11 i konventionen, artikel 1 i första tilläggsprotokollet (egendoms- skyddet) och artikel 2 i fjärde tilläggsprotokollet (rätten till rörelse- frihet). I dessa fall krävs också att avgörandet omfattar en bedöm- ning av om inskränkningen i en konventionsrättighet är lagligt grundad och om den är proportionerlig i förhållande till sitt syfte (jfr avsnitt 3.2.4 och 3.2.5 ovan). Även i fall där olika fri- och rättigheter ställs mot varandra krävs att en avvägning görs mellan det allmännas intresse av att ett ingrepp sker i en viss rättighet och individens intresse av att kunna åtnjuta en annan rättighet. Kravet är särskilt tydligt i brottmål, eftersom en fällande dom kan innebära en konventionsstridig begränsning av en fri- eller rättighet (jfr NJA 2005 s. 805 och NJA 2006 s. 467 såvitt avser tillämpningen av bestämmel- ser om hets mot folkgrupp; se även NJA 2007 s. 805). Detsamma gäller i de fall staten kan tänkas ha en positiv förpliktelse att till- godose enskildas rättigheter i andra situationer. Förekomsten och omfattningen av en sådan förpliktelse beror på omständigheterna i det enskilda fallet (jfr mot , dom och och mot ; målen rör artiklarna 8 och 10). I fall som har bäring på någons konventionsrättigheter bör dom- stolarna i den utsträckning det är nödvändigt – och i enlighet med vad som gäller för respektive processform – även uppmärksamma och klargöra omständigheter som kan vara av betydelse för den materiella bedömningen. De krav som bör ställas är naturligtvis beroende av vilken fråga målet rör. I fall som innefattar olika typer av tvångsåtgärder eller andra ingripande åtgärder mot en enskild eller där domstolen har en mer långtgående utredningsskyldighet kan dessa krav tänkas vara högre. (Här bortses från att artikel 13 därutöver ställer särskilda krav på att myndigheterna utreder omständigheter som kan innefatta överträdelser av artiklarna 2 och 3 i konventionen.) För att kravet på materiell riktighet ska kunna uppfyllas i största möjliga utsträckning, förutsätts att de rättssäkerhetsgarantier som finns i tillgodoses på ett godtagbart och rim- ligt sätt. Dessa garantier kommer främst till uttryck inom ramen för tillämpningsområdet för artiklarna 5 och 6, men utgör även en integrerad del av flera andra rättigheter (exempelvis rätten till privat- och familjeliv och egendomsskyddet). Såvitt avser kraven i artikel 6, kan rätten till muntlig förhandling behöva uppmärk- sammas i ett mål om skuldsanering eller socialförsäkring. I brott- mål är den s.k. oskuldspresumtionen, dvs. rätten att betraktas som oskyldig fram till dess skuldfrågan har avgjorts, av särskild bety- delse. Rätten till en rättvis rättegång i brottmål omfattar även en rätt att bl.a. korsförhöra målsägande och vittnen (jfr mot , beslut ). Om processen i underinstanserna inte har uppfyllt kraven på rättvis rättegång i artikel 6 i ett visst hänseende, bör målet, om felet inte kan läkas i överinstansen, återförvisas enligt bestämmelser om rättegångsfel eller de motsvarande principer som gäller inom förvaltningsrätten. Som tidigare nämnts finns åtskilliga exempel på att särskilt de högsta instanserna tar hänsyn till Europa- domstolens praxis vid sin bedömning och tolkning av de svenska rättegångsreglerna (se avsnitt 4.2.2 ovan). Konstaterade rättegångs- fel som kan innefatta en kränkning av artikel 6 har således föranlett återförvisning till underinstansen i flera fall. Det gäller inte bara i de allmänna domstolarnas verksamhet, utan även i förvaltningsmål. Även resning kan ibland leda till samma resultat. När det särskilt gäller rätten till rättvis rättegång inom skälig tid, bör domstolar och myndigheter vara uppmärksamma på situationer där handläggningstiden kan ha varit oskäligt lång. I mål om civila rättigheter och skyldigheter kan det vara svårt att gottgöra en sådan överträdelse på annat sätt än att den enskilde ges en mer förmånlig behandling i fråga om rättshjälpskostnader och liknande än vad personen annars hade fått (jfr det tidigare nämnda beslutet mot ). Det är dock tveksamt om bestämmelserna i rätts- hjälpslagen och svensk rätt i övrigt ger något utrymme för att kompensera enskilda klagande för långsam handläggning på detta sätt. I brottmål och mål om sanktionsavgifter som omfattas av artikel 6 ligger det närmast till hands att kompensera den enskilde genom att döma ut en lindrigare brottspåföljd eller att sätta ner avgiften i fråga (jfr 29 kap. 5 § och 30 kap. 4 § samt 5 kap. 14 § taxeringslagen respektive 15 kap. 10 § skattebetalningslagen). Även i dessa fall krävs att domstolar och myndigheter tar hänsyn till kraven i artikel 6 och självmant beaktar konventionsstridiga handläggnings- tider vid utdömande av fängelsestraff m.m. Som tidigare nämnts följer av praxis att det måste framgå att syftet med påföljdslindringen är att gottgöra en överträdelse av rätten till rättvis rättegång inom skälig tid och att kompensationen ska vara mätbar (jfr även NJA 2003 s. 414). I mål om skattetillägg kan skattskyldiga begära ersättning för ombuds- kostnader i fall där skattetillägget har satts ner på grund av att handläggningstiden har pågått oskäligt länge (jfr lagen om ersättning för kostnader i ärenden och mål om skatt, m.m.). Eftersom är en del av den svenska rätten, kan förvaltningsdomstolarna i vissa fall behöva göra en bedömning av om en beslutad sanktionsavgift kan tänkas omfattas av artikel 6. Om så konstateras vara fallet och det vid en analys utifrån kriterierna i artikeln framkommer att handläggningstiden vid en myndighet varit oskäligt lång, bör det kunna bli aktuellt att sätta ner avgiften. Lagstöd för nedsättning av avgifter som omfattas av artikel 6 finns också på ett flertal områden (se t.ex. 23 § lagen om anmälningsskyldighet för vissa innehav av finansiella instrument). Efter Regeringsrättens avgörande 2000 och den rättsutveckling som ägt rum därefter bör frågan inte anses vara alltför främmande för den svenska rättstillämparen. Genom att en brottspåföljd eller en sanktionsavgift lindras eller sätts ner i enlighet med de krav som uppställs i Europakonven- tionen gottgörs den enskilde för den långa handläggningstiden. Han eller hon har därmed kommit i åtnjutande av ett effektivt rättsmedel i den mening som avses i artikel 13. Någon ytterligare rätt till gottgörelse i form av skadestånd bör därför enligt huvud- regeln inte kunna göras gällande (frågan behandlas i avsnitt 6.4.5 nedan). Det innebär även att en eventuellt efterföljande talan mot svenska staten inför ska avvisas på den grunden att klaganden förlorat sin s.k. victim status och således inte har någon klagorätt (jfr artikel 34). Det sagda innebär sammanfattningsvis att domstolarna bör vara aktiva för att motverka eller förhindra konventionsöverträdelser, både i processuellt och materiellt hänseende. I den utsträckning det är möjligt bör de således uppmärksamma frågor som kan ha bäring på utifrån vad de anser vara nödvändigt i varje enskilt fall. I några av de svenska målen vid har tydlig- gjorts vikten av att de nationella domstolarna i förekommande fall gör en bedömning exempelvis i fråga om lagenlighet och propor- tionalitet i mål som innefattar konventionsfrågor. När det gäller processuella felaktigheter har överinstanserna ett särskilt långt- gående ansvar, eftersom rättegångsfel självmant ska beaktas av rätten. Detsamma gäller i fråga om möjligheten att beakta oskäligt långa handläggningstider i brottmål och mål om sanktionsavgifter som omfattas av artikel 6. Även om vårt utredningsförslag inte föreskriver någon särskild skyldighet för domstolar och myndigheter att skärpa uppmärksam- heten på konventionsrättsliga frågor utöver vad som redan nu gäller, bör en ny skadeståndsregel kunna få en sådan effekt (se avsnitt 7.1 nedan). Även om domstolar och myndigheter är skyldiga att ta hänsyn till krav, bör understrykas att den enskilde inte kan förhålla sig helt passiv i sin kontakt med den offentliga förvalt- ningen och rättsväsendet. Det bör således betonas att den enskilde själv har en skyldighet att agera för att förhindra eller motverka konventionsbrott i den utsträckning han eller hon har möjlighet till det. Man kan därför säga att rätten till rättsmedel inte bara inne- fattar en rättighet, utan även en skyldighet att använda sig av rätts- medlet i fråga. En enskild som anser sig ha blivit utsatt för konventionsbrott bör således i första hand använda sig av befintliga rättsmedel inom ramen för den process där den påstådda överträdelsen har uppstått eller i nära anslutning till den. Vidare bör han eller hon framställa sin sak så att domstolen har möjlighet att bedöma om det rör sig om en överträdelse eller inte. Det innebär ett den som vill få rättelse till följd av en påstådd konventionskränkning i sak eller på grund av brister i handläggningen bör överklaga domar och beslut inom de tidsfrister som föreskrivs i varje särskilt fall och peka på eventuella felaktigheter. En efterföljande skadeståndstalan som grundas på att ett avgö- rande varit konventionsstridigt bör således inte kunna leda till fram- gång om målet eller ärendet inte har prövats av samtliga behöriga instanser (frågeställningen behandlas främst i avsnitt 6.4.5, men berörs även i avsnitt 6.5.7 nedan). Detsamma bör gälla om frågan om konventionsbrott inte på något sätt har antytts i den tidigare processen. Detta resonemang kan härledas från den allmänna skadebegräns- ningsprincip som ligger till grund för den tidigare passivitetsregeln, men även för regeln om jämkning vid medvållande i 6 kap. 1 § SkL (vid medvållande kommer främst i fråga att sätta ner ersättningen, medan den numera upphävda passivitetsregeln i 3 kap. 4 § SkL inne- bar att den enskilde inte fick något skadestånd alls, se avsnitt 2.8.6 ovan). Som tidigare nämnts har principen om jämkning vid ute- blivet överklagande även en processrättslig funktion på det sättet att felaktiga domar och beslut främst bör angripas genom vanliga rättsmedel. Därutöver gäller som allmänt villkor enligt artikel 35 i Europa- konventionen att samtliga inhemska rättsmedel ska ha uttömts innan ett klagomål kan tas upp av . Det innebär bl.a. att den fråga som klagomålet gäller måste ha prövats av samt- liga inhemska överklagandeinstanser. Frågan måste också ha åbe- ropats på ett tydligt sätt inför nationella myndigheter och dom- stolar (jfr bl.a. och mot , beslut och Ugilt mot , beslut ). Det allmänna kravet att en enskild själv måste vara aktiv för att tillvarata sin rätt och att ett eventuellt skadestånd normalt sett inte bör komma i fråga om han eller hon inte har gjort vad som kan förväntas i ett enskilt fall återfinns således i både skadeståndslagen och . Rätten till skadestånd skulle t.ex. kunna falla bort om personen i fråga har försummat att överklaga ett av- görande och inte har en godtagbar anledning för sin underlåtenhet att agera i vissa fall. När det särskilt gäller långsam handläggning, bör även under- strykas att parterna är skyldiga att föra sin process på ett så effek- tivt sätt som möjligt. Av de kriterier som ska användas vid bedöm- ningen av om ett mål uppfyllt kravet på skälig handläggningstid följer att statens ansvar inte omfattar omständigheter som kan hän- föras till klaganden själv (se avsnitt 3.2.2 ovan). Fördröjningar som uppstår till följd av klagandens egen eventuellt försumliga process- föring räknas således inte in i den handläggningstid som staten ansvarar för enligt artikel 6. Den efterföljande frågan är då hur synsättet att kränkningar av bör gottgöras eller rättas till inom ramen för den process där överträdelsen har uppstått bör hanteras eller komma till uttryck i en lagreglering om statens skadeståndsansvar. Det leder oss in på vad som är utredningens huvuduppgift, nämligen hur en lagreglering avseende konventionsöverträdelser närmare bör utformas. 6.3Utredningens huvuduppgift – skadestånds- reglering av konventionsöverträdelser Bedömning: Konventionsstaterna har stor frihet att välja på vilket sätt de ska uppfylla sina skyldigheter att tillhandahålla effektiva rättsmedel enligt artikel 13 i konventionen. Det gäller även beträffande eventuella skadeståndssanktioner. Övervä- gande skäl talar för att det tillskapas bestämmelser som ger möjlighet till prövning vid svensk domstol med utgångspunkt i de krav som följer av . En sådan lösning tillgodoser en viktig aspekt av artikel 13 genom att den möj- liggör en prövning som kan leda till ett konstaterande av att en överträdelse av konventionen har ägt rum. 6.3.1Inledning och grundläggande frågeställningar Vår uppgift enligt direktiven Enligt direktiven ska utredaren lämna förslag till en lagreglering av de fall där kräver att skadestånd ska kunna utgå. Utgångspunkten ska vara att skadeståndsansvaret inte ska omfatta fall där staten uppfyller kravet på effektivt rättsmedel på annat sätt. Det ska övervägas om lagstiftningen ska avse alla de fall där det enligt konventionen ska finnas en rätt till skadestånd eller om den bara ska inriktas på de fall där det inte är möjligt att få ersättning med tillämpning av nuvarande lagregler. Särskilda frågor om statens ansvar som kan uppkomma när konventionsrättigheter åsidosatts av en kommun ska beaktas. I direktiven anges att lagstiftningen ska vara utformad så att den kan tillämpas även i förhållande till en framtida utveckling av Europa- domstolens praxis. Vidare ska eftersträvas ett tydligt och över- skådligt system som ger förutsättningar för en rättssäker tillämp- ning. Förutsättningarna för och begränsningarna av statens skade- ståndsansvar bör i så stor utsträckning som möjligt anges i lagen. Det ska övervägas hur regleringen lämpligast systematiskt bör in- fogas i nuvarande regelsystem för statens skadeståndsansvar. Beträffande ersättningsnivåerna ska övervägas vilka faktorer som enligt svensk rätt bör beaktas vid bestämmande av storleken på ersättning enligt skadeståndsregeln. Lagstiftningen bör utformas så att ersättningen inte i större utsträckning än nödvändigt avviker från de ersättningsnivåer som i allmänhet tillämpas i svensk rätt. Skadestånd som kompensation vid överträdelser av mänskliga rättigheter Utredningens huvuduppgift är således att lämna förslag till lag- reglering av skadestånd på grund av konventionskränkningar. Den första frågan som infinner sig är om det finns några skillnader mellan en rätt till skadestånd som grundas på förpliktelser enligt och den svenska skadeståndsrätten i övrigt. I avsnitt 6.1.4 ovan har utvecklats argument för att det finns några gemensamma beröringspunkter mellan de båda systemen. Vår bedömning är också att det går att införliva ett konventions- rättsligt synsätt i den svenska skadeståndsrätten. är det svårt att komma ifrån att systemen skiljer sig åt. Den främsta skill- naden består i att grundar fri- och rättigheter för medborgarna gentemot staten och avser att garantera att de kommer i åtnjutande av dessa fri- och rättigheter på ett effektivt sätt. Syftet med konventionssystemet är i första hand att få stater att tillhandahålla en rimlig standard till skyddet för enskildas mänsk- liga rättigheter. Denna tanke kommer särskilt till uttryck i artikel 1 i konventionen och genom roll att se till att konventionsstaterna uppfyller sina åtaganden i fråga om mänskliga rättigheter (jfr artikel 19). Om domstolen konstaterar att staten inte uppfyllt sina förpliktelser i ett enskilt mål, kan den ålägga staten att kompensera klaganden ekonomiskt för att hans eller hennes rättigheter har kränkts. Den mest närliggande regleringen i svensk rätt är skadestånds- lagens bestämmelser om det allmännas ansvar vid myndighets- utövning. Skälet till det är att reglerna möjliggör för enskilda att få kompensation från stat och kommun för felaktigheter som upp- stått i det allmännas maktutövning gentemot dem. Precis som reglerar bestämmelserna således enskildas för- hållande gentemot det allmänna och möjligheterna att utkräva ansvar om den offentliga maktutövningen inte uppfyller de krav som medborgarna bör kunna ställa i olika hänseenden. En viktig skillnad mellan systemen består i att den skada som ersätts enligt skadeståndslagen inte behöver vara någon följd av att en mänsklig rättighet har överträtts. Som tidigare framgått är kränkningsersättningen det skadestånd som har mest gemensamt med det ideella skadestånd som dömer ut vid tillämpning av artikel 41. Inte heller kränkningsersättningen syftar dock till att gottgöra en rättighetskränkning, utan vissa angrepp på den personliga integriteten (även om sådana angrepp kan innefatta överträdelser av ).