sou · GXB356d2 · 2010-01-01 00:00:00 — När det gäller sådana verkställighetshinder som avses i 12 kap. 1–3 §§ utlänningslagen ansåg regeringen att den ovan beskrivna konstruktionen inte var tillräcklig. Det behövde också införas en möjlighet för en utlänning att överklaga beslut till domstol, för det fall att utlänningen anser att skyddsskäl hindrar en verkställighet. För att inte ett nytt ärende om uppehållstillstånd måste öppnas så snart utlänningen gör gällande att det finns nya omständigheter av skyddskaraktär som måste bedömas, infördes istället en ordning som innebär ett slags preliminär bedömning av saken. Om utlänningen gör gällande verkställighetshinder på grund av skyddsskäl ska pröva bl.a. om det kan antas föreligga ett bestående sådant hinder. Först om det kan antas och om övriga i lagen angivna förutsättningar är uppfyllda ska en ny prövning av frågan om uppehållstillstånd göras. Om finner att kraven för att tillåta en ny prövning inte är uppfyllda utan avslår begäran om ny prövning, kan det beslutet överklagas. Den nya ordningen innebär således till skillnad från den äldre att inte måste göra en ny prövning av frågan om uppehållstillstånd så snart utlänningen för fram nya omständigheter i ett verkställighetsärende. Det är endast om de i 12 kap. 19 § utlänningslagen angivna kraven är uppfyllda som en ny prövning över huvud taget kan komma ifråga. Genom bestämmelsen i 12 kap. 19 § infördes ett slags prövningstillstånd som begränsar rätten till ny prövning av ett ärende efter laga kraft. Därutöver finns en öppning i 12 kap. 18 § utlänningslagen som innebär att på verkställighetsstadiet ska beakta om verk- ställighetshinder föreligger och då bevilja uppehållstillstånd. Frågan är nu om de nya bestämmelserna har gett den avsedda effekten – att minska antalet nya ansökningar och korta handläggningstiderna, som frågor om verkställighetshinder får den prövning som är nödvändig. Beslut ifråga om verkställighetshinder enligt 12 kap. 18 § utlänningslagen ska för del fattas inom en månad om verket meddelar inhibition. Statistiken utvisar att cirka 65–av besluten enligt 12 kap. 18 § fattas inom en månad. Om en utlänning gör gällande verkställighetshinder på andra skäl än skyddsskäl är det endast beslut enligt 12 kap. 18 § som kan förekomma och då kommer ärendet alltså att i två tredjedelar av alla fall vara avgjorda inom en månad. Den genomsnittliga handläggningstiden för ett ärende enligt 12 kap. 18 § var 2008 . Gäller saken skyddsskäl och prövning enligt 12 kap. 19 § ska besluta i fråga om ny prövning ska tillåtas inom en månad från det att utlänningen har åberopat nya omständigheter. Dessa ärenden avgörs till 60–inom en månad. Genomsnittstiden var 2008 lite . Om sedan nya prövning beviljas ska beslut i frågan om uppehållstillstånd fattas . I genomsnitt har dessa ärenden tagit att handlägga från det att beslutet om ny prövning togs. Om ny ansökan inte beviljas med stöd av 12 kap. 19 § utlänningslagen kan utlänningen överklaga till migrations- domstolen. Verkställighetsmålen handläggs med förtur i migra- tionsdomstolarna och målet är att medianåldern inte ska överstiga en månad. I realiteten avgörs målen snabbare än så; medianåldern var endast 0,4 månader . Att det går så förhållandevis fort att avgöra verkställighetsmålen jämfört med asylmålen beror naturligtvis på att det endast är en summarisk bedömning som domstolen ska göra. Det som ska prövas är om utlänningen har åberopat nya omständigheter, om det kan antas att det föreligger verkställighetshinder av angivet slag och slutligen om utlänningen har kunnat åberopa de nya omständigheterna tidigare eller annars har visat giltig ursäkt. En sådan prövning är varken så tidskrävande eller resurskrävande som prövningen av ett asylmål som måste penetreras i varje detalj. Verkställighetsmålen anses också till sin karaktär vara sådana att de som regel kan avgöras utan nämnd och utan muntlig förhandling, vilket ytterligare ökar förutsättningarna för en snabb handläggning. Det innebär givetvis inte att det aldrig finns utrymme för förhandling i verkställighetsmål eller att alla sådana mål avgörs utan nämnd. I Migrationsöverdomstolen ska mål enligt 12 kap. 19 § utlänningslagen avgöras enligt domstolens egen målsättning. I realiteten var medianåldern 0,7 månader och 0,6 månader . Även i Migrationsöverdomstolen är hand- läggningstiden således mycket kort. Om en utlänning får avslag av på sin begäran om ny prövning och överklagar beslutet kan man samman- fattningsvis som regel räkna med att det kan ta innan målet är slutligt avgjort i Migrationsöverdomstolen. Om ny prövning beviljas tillkommer naturligtvis den tid det tar att få ärendet prövat av migrationsdomstolen och, vid avslag där, att få saken prövad i domstolarna. Den sammanfattande bedömningen måste emellertid bli att de nya bestämmelserna har medfört en markant minskning av handläggningstiderna efter det att ett beslut om avvisning eller utvisning har fått laga kraft. Från att ett ärende i princip inte hade någon riktig slutpunkt kan en fråga om eventuellt verkställighetshinder som gäller skyddsskäl avgöras från det att frågan om verkställighetshinder väcks till dess att Migrationsöverdomstolen har avgjort frågan slutligt. Om en ny prövning beviljas får man räkna med att saken tar ytterligare i . Om frågan avser verkställighets- hinder av andra skäl än skyddsskäl, t.ex. praktiska verkställighets- hinder eller sjukdom, kan man utgå från att frågan i de flesta fall avgörs inom en månad och i vart fall som regel . Reformen har när det gäller minskningen av handläggningstider således varit framgångsrik. Antalet ärenden om verkställighetshinder Som tidigare framgått har haft ett stort antal ärenden om verkställighetshinder att handlägga. Sammanlagt 7 800 ärenden avgjordes och 7 500 ärenden . Dessa siffror gäller både ärenden enligt 12 kap. 18 § utlänningslagen och 12 kap. 19 § samma lag. var antalet avgjorda ärenden om verkställighetshinder nästan lika många () som antalet ärenden där avslog asylansökan. Det skulle betyda att de asylsökande som fick avslag på sin ansökan om uppehållstillstånd begärde ny prövning på grund av verkställighetshinder. ser bilden emellertid annorlunda ut. Antalet ärenden om verkställighetshinder hos var visserligen nästan lika stort det året, men sett i relation till antalet avslagna asylärenden hade andelen minskat till . Att siffrorna är så höga kan bl.a. bero på att många av dem som då begärde ny prövning var sådana som tidigare hade fått tillfälligt uppehållstillstånd enligt den tillfälliga lagen och vars tillstånd löpte ut . Siffrorna kan ha påverkats i motsatt riktning av att förhållandevis fler då valde att återvända till sina hemländer. En ytterligare förklaring till minskningen av antalet ärenden om verkställighetshinder i förhållande till antalet avslagsbeslut kan vara att det har tagit för den nya lagstiftningen att få genomslag. Det har visat sig att många anser reglerna svåra att tillämpa och det är inte otänkbart att de asylsökande och deras ombud inledningsvis arbetade i den gamla lagstiftningens anda. Även för Migrations- verket har det naturligtvis tagit att finna de rätta formerna för hur ärenden om verkställighetshinder ska handläggas och hur de bör bedömas. Sedan Migrationsöverdomstolen genom sin praxis har visat hur den nya lagstiftningen ska tillämpas och det även genom och migrationsdomstolarnas praxis står klart att bestämmelserna ska användas mycket restriktivt, kan benägenheten att påkalla ny prövning ha minskat. Några säkra slutsatser går emellertid inte att dra . Det förhållandet att omkring 7 500 ärenden om verkställig- hetshinder har prövats av kan lätt leda tanken till att reformen inte har motsvarat förväntningarna. Det är fortfarande ett mycket stort antal ärenden som på ett eller annat sätt prövas i fråga om verkställighetshinder. Till skillnad från den tidigare ordningen innebär emellertid inte prövning enligt 12 kap. 19 § utlänningslagen en sådan ny prövning av frågan om uppehålls- tillstånd som tidigare gjordes inom ramen för en s.k. ny ansökan (NUT). Den prövning som görs enligt 12 kap. 18 § utlänningslagen är ännu mer begränsad i förhållande till de tidigare nya ansökning- arna. beviljade efter prövning enligt 12 kap. 19 § utlänningslagen ny prövning i 126 ärenden och i 141 ärenden. Detta måste anses vara en mycket kraftig minskning av antalet nya prövningar i förhållande till tidigare ordning och pekar mot att den nya ordningen har fått den effekt som varit avsedd. Den som gör gällande verkställighets- hinder av skyddskaraktär får sin sak prövad inom ramen för 12 kap. 19 § utlänningslagen och kan också överklaga ett avslagsbeslut, men en ny prövning av frågan om uppehållstillstånd kommer endast i fråga i undantagsfall. En ny prövning av frågan om uppehållstillstånd efter det att beslut om avvisning eller utvisning har fått laga kraft har därmed fått den undantagskaraktär som varit lagstiftarens avsikt. Sammanfattningsvis kan det konstateras att de nya bestämmelserna i 12 kap. 18 och 19 §§ utlänningslagen om åtgärder vid hinder mot verkställighet har lett till att nya omständigheter i förhållandevis liten utsträckning leder till ny prövning av frågan om uppehålls- tillstånd. Ett förhållandevis stort antal ärenden om verkställighets- hinder prövas dock av . Den bedömning som då görs är emellertid av mer summarisk karaktär och leder inte till de tidsutdräkter som den tidigare ordningen med ny prövning innebar. Migrationsöverdomstolen har genom sin praxis avgränsat tillämpningsområdet för bestämmelserna, uttolkat vissa av de begrepp som förekommer i bestämmelserna och i något avseende också angett hur beviskraven ska tolkas. har genom sina vägledande beslut i flera fall angett framför allt hur de praktiska möjligheterna att verkställa ett beslut bör bedömas mot bakgrund av den politiska situationen i ett visst land. De nya bestämmelserna synes således i huvudsak fylla sitt syfte. har det från både domare, processförare och offentliga biträden framförts kritik mot bestämmelserna i olika avseenden. Denna kritik och de övriga frågor som bestämmelserna ger upphov till tas upp i de följande avsnitten. 11.6.2Sambandet mellan 12 kap. 18 § och 12 kap. 19 § utlänningslagen Bedömning: I 12 kap. 18 § utlänningslagen finns bestämmelser om vad som ska gälla vid hinder mot verkställighet av ett beslut om avvisning eller utvisning. Bestämmelsen i 12 kap. 19 § utlänningslagen är huvudsakligen avsedd att begränsa den allmänna rätt till en ny prövning som normalt föreligger i förvaltningsärenden. Reglerna har i paragrafen sammanfogats med bestämmelser om åtgärder vid hinder mot verkställighet. Ett ytterligare syfte med reglerna är att möjliggöra en flerinstansprövning av nya asylskäl. Det bör i annat sammanhang övervägas om man inte borde skilja på regler om åtgärder vid hinder för verkställighet och regler för när ny prövning av en fråga om uppehållstillstånd kan tillåtas. En av de frågor som har återkommit vid diskussioner med dem som har att tillämpa reglerna i 12 kap. 18 och 19 §§ utlänningslagen är svårigheten att förstå hur de hänger ihop, eller rättare sagt, vad som egentligen skiljer 12 kap. 18 § från 12 kap. 19 §. Skyddsskäl förekommer i båda bestämmelserna och om dessa skyddsskäl inte kan föranleda beslut om uppehållstillstånd enligt 12 kap. 18 §, kan de enligt 12 kap. 19 § i stället föranleda en ny prövning av frågan om uppehållstillstånd. Frågan har ställts varför en ny prövning ska göras när det redan har konstaterats att uppehållstillstånd inte kan meddelas enligt 12 kap. 18 §. Det gäller inte minst som det är ofrånkomligt att någon form av prövning görs även enligt 12 kap. I praktiken kan det också vara svårt att skilja mellan situationer då 12 kap. 18 § utlänningslagen bör tillämpas och fall då i stället 12 kap. 19 § bör komma ifråga. Det framgår inte minst av beslut som inte sällan innefattar en prövning enligt båda bestämmelserna. Prövningen utgår som regel från vad sökanden på verkställighetsstadiet har anfört i en skrivelse till ; en skrivelse som ofta är författad av sökanden själv eller ett ickerättsbildat ombud. Handlingarna kan vara betecknade allt från vädjan till ny ansökan om uppehållstillstånd. Som regel blandas olika skäl för att sökanden ska få stanna i landet och vad som rubriceras som en ny ansökan om uppehållstillstånd kan visa sig innehålla endast andra omständigheter än sådana som avses i 12 kap. 1–3 §§ och som därför inte kan föranleda en ny prövning. I andra fall kan en skrift inledas med att sökanden förklarar sig vidhålla sina tidigare skyddsskäl, varefter sökanden argumenterar bara för andra typer av verkställighetshinder än sådana som innefattar skyddsskäl. I samtliga dessa fall tenderar beslutsfattare att uppfatta skrivelserna på ett generöst sätt. Så snart något anges som kan uppfattas som skyddsskäl, görs en prövning enligt 12 kap. 19 §. Om skriften rubriceras ny ansökan om uppehållstillstånd eller sökanden begär en ny prövning av saken, prövas ärendet också enligt 12 kap. 19 § eftersom det uppfattas som enda möjligheten att få en ansökan prövad på nytt. Ett annat exempel på svårigheten att skilja mellan 12 kap. 18 § och 12 kap. 19 § visar sig i överklagandena av beslut till migrationsdomstolarna. Det förekommer att sökanden överklagar ett avslagsbeslut enligt 12 kap. 19 § till domstolen och anför, inte bara skyddsskäl, utan också andra skäl emot verkställighet. Det finns också exempel på fall då skyddsskäl över huvud taget inte anförs, utan enbart skäl av annat slag. Ett sådant överklagande är i praktiken förgäves, eftersom det helt saknas förutsättningar för bifall. Att överklaganden formuleras på det här sättet kan hänga ihop med att i ett och samma beslut har prövat frågan om verkställighetshinder både enligt 12 kap. 18 § och 12 kap. 19 §. Det kan också vara bestämmelsernas konstruktion som gör det svårt för klagandena att förstå skillnaden mellan beslut enligt 12 kap. 18 §, som inte kan överklagas, och beslut enligt 12 kap. 19 §, som kan överklagas. Det förhållandet att frågan om verkställighetshinder enligt 12 kap. 1–3 §§ förekommer i både 12 kap. 18 § och 12 kap. 19 § kan förklara en del av tillämpningssvårigheterna. En annan orsak till problemen kan vara att reglerna enligt sin ordalydelse visserligen handlar om åtgärder vid verkställighetshinder, men enligt förarbetena också är avsedda att reglera i vilken utsträckning en utlänning har rätt att få en ny ansökan om uppehållstillstånd prövad. Enligt bestämmelsen i 12 kap. 18 § får uppehållstillstånd beviljas om det efter lagakraftvunnet beslut om avvisning eller utvisning kommer fram nya omständigheter som innebär att det finns hinder mot verkställighet av visst angivet slag. Enligt 12 kap. 19 § utlänningslagen ska under vissa ytterligare förhållanden i stället en ny prövning av frågan om uppehållstillstånd beviljas. En ny prövning innebär i praktiken att öppnar ett nytt grundärende, låt vara att den prövning som kommer till stånd inom ramen för ärendet enligt Migrationsöverdomstolens praxis ska begränsas till sådana skyddsskäl som sägs i 12 kap. 1–3 §§ utlänningslagen. Mot bakgrund av detta måste formuleringarna i 12 kap. 18 § utlänningslagen innebära att uppehållstillstånd ska kunna meddelas utan att någon ny prövning inom ramen för ett nytt grundärende kommer till stånd. Frågan om uppehållstillstånd ska alltså kunna bedömas redan vid en genomgång av materialet och det ska utan en helt ny prövning av ärendet stå klart att uppehållstillstånd bör beviljas. Enligt kan verket dock även inför en bedömning enligt 12 kap. 18 § vidta tämligen omfattande utredningsåtgärder innan beslut fattas (jfr MIG 2007:55). Sammanfattningsvis bör lagstiftningen alltså uppfattas på det sättet att uppehållstillstånd kan meddelas med stöd av 12 kap. 18 § utlänningslagen om det, utan att en ny prövning av ärendet behöver göras, står klart att uppehållstillstånd bör beviljas på grund av verkställighetshinder. Om verkställighetshinder inte anses föreligga vid denna prövning kan , om skyddsskäl åberopas, avgöra om ett nytt grundärende ska öppnas och frågan om uppehållstillstånd på grund av verkställighetshinder prövas på nytt inom ramen för det ärendet. Av förarbetena till 12 kap. 19 § utlänningslagen framgår emellertid att avsikten med den bestämmelsen inte främst har varit att reglera när frågan om eventuellt verkställighetshinder ska kunna utredas utöver vad som följer av 12 kap. 18 § samma lag, utan i stället att begränsa möjligheten att få en ansökan om uppehålls- tillstånd prövad på nytt. I propositionen konstateras att den tidigare ordningen med ny prövning hade medfört stora problem och därför behövde ersättas med en ny ordning. Bestämmelserna i 12 kap. 18 och 19 §§ utlänningslagen skulle med anledning av detta ersätta vad som tidigare hade gällt. När förslaget presenterades i lagrådsremissen anförde Lagrådet bl.a. (prop. 2004/05:170 s. 502) att det inom förvaltningsrätten som regel gäller att en sökande som har fått avslag på sin ansökan hos en förvaltningsmyndighet är oförhindrad att ansöka på nytt och även har rätt att få den nya ansökan prövad av myndigheten. Om och i vilken utsträckning man genom den föreslagna ordningen i 18 och 19 §§ avsåg att skära av den allmänna rätten till prövning av ny ansökan framgick enligt Lagrådet inte uttryckligen av det remitterade förslaget. Som svar på Lagrådets uttalande anförde regeringen att redan institutet ny ansökan om uppehållstillstånd enligt den då gällande lagen innebar en begränsning av den allmänna förvaltningsrättsliga princip till vilken Lagrådet hänvisade (prop. 224–225). Det var enligt regeringen nödvändigt att också i den nya lagen begränsa möjligheterna till ny prövning till särskilt angivna situationer. Utlänningen borde dock fortfarande ha möjlighet att söka uppehållstillstånd på nytt efter det att beslutet om avvisningen eller utvisningen har verkställts. Regeringen redogjorde därefter för hur reglerna i 12 kap. 18 och 19 §§ borde utformas. Av detta framgår tydligt att regeringens avsikt med bestäm- melserna i 12 kap. 19 § utlänningslagen har varit att begränsa den allmänna rätt till en ny prövning som normalt föreligger i förvaltningsärenden. Reglerna om när ny prövning av frågan om uppehållstillstånd kan tillåtas har i paragrafen emellertid sammanfogats med bestämmelser om åtgärder vid hinder mot verkställighet. fyller bestämmelsen i 12 kap. 19 § en annan funktion – nämligen att möjliggöra en flerinstansprövning av nya asylskäl, vilket under vissa förutsättningar krävs enligt rådets direktiv /85/EG om miniminormer för medlemsstaternas förfaranden för beviljande eller återkallande av flyktingstatus (asylprocedurdirektivet). Troligen är detta en del av förklaringen till svårigheterna att tolka och tillämpa bestämmelsen och att förstå vilken betydelse den har i förhållande till 12 kap. 18 § utlänningslagen. En lösning på problemet skulle därför kunna vara att skilja på reglerna om åtgärder vid hinder för verkställighet och regler om när ny prövning kan tillåtas. Det kan även övervägas om bestämmelsen i nuvarande 12 kap. 19 § utlänningslagen borde placeras i ett annat sammanhang än i anslutning till reglerna om verkställighetshinder. På det sättet skulle det bli än tydligare att bestämmelsen inte i första hand är avsedd att reglera vad som ska ske om verkställighetshinder föreligger, utan under vilka förut- sättningar en ny prövning av frågan om uppehållstillstånd kan tillåtas. skulle man i så fall troligen behöva tillåta överklagande av beslut enligt 12 kap. 18 § utlänningslagen, åtminstone i de fall då skyddsskäl berörs. Ändringar av den här karaktären får emellertid betydelse för lagens systematik på ett sätt som gör att de bör övervägas i annat sammanhang, då man också kan ta hänsyn till effekterna för lagen i dess helhet. Jag lägger därför inte nu fram något förslag till författningsändringar i det här avseendet. 11.6.3Tillämpningsområdet för bestämmelsen i 12 kap. 19 § utlänningslagen Bedömning och förslag: Bestämmelsen i 12 kap. 19 § utlänningslagen begränsar inte rätten för en utlänning att få en ansökan om uppehållstillstånd prövad i förhållande till ett annat land än det som beslutet om avvisning eller utvisning avser. På motsvarande sätt inskränker bestämmelsen inte heller rätten till ny prövning för den som ska överföras enligt Dublinförord- ningen. Bestämmelsen i 5 kap. 18 § utlänningslagen bör justeras så att den inte ger intryck av att frågan om uppehållstillstånd efter lagakraftvunnet beslut om avlägsnande inte kan prövas annat än i enlighet med 12 kap. 18 och 19 §§ samma lag. Förhållandet mellan ett tidigare beslut om avlägsnande till ett land och ett nytt beslut avseende ett annat land, bör utredas i annat sammanhang. Migrationsöverdomstolen har i ett antal avgöranden uttalat sig om hur bestämmelsen i 12 kap. 19 § utlänningslagen ska tillämpas. Domstolen har i två avgöranden tagit upp frågan om hur man ska förfara om utlänningen inte kan verkställas till det eller de land som ursprungligen var tänkt. Frågan om bestämmelsens tillämplighet i Dublinärenden har också prövats. I det här avsnittet redovisas innebörden av Migrationsöverdomstolens avgöranden och det diskuteras om några författningsändringar krävs med anledning av domstolens praxis. Prövning i förhållande till nytt land I UM 746-06 har Migrationsöverdomstolen konstaterat att bestäm- melsen i 12 kap. 19 § utlänningslagen inte kan tillämpas på så sätt att det vid ett avslag på begäran om ny prövning går att ändra det tidigare lagakraftvunna avlägsnandebeslutet till ett annat land. Detta följer enligt domstolen av paragrafens ordalydelse i förening med bestämmelsen i 12 kap. 4 § utlänningslagen. Ett beslut om avvisning eller utvisning får enligt den paragrafen inte verkställas till något annat land än som anges i beslutet. I stället skulle sökanden enligt Migrationsöverdomstolen ges en helt ny prövning av frågan om uppehållstillstånd. Det skulle då prövas om sökanden hade skyddsskäl mot det land som utpekades som hemlandet. I UM 3102-07 prövades en likartad fråga. En man som hade fått sin ansökan prövad mot visade sig vid verkställighet vara medborgare i . Både och migrations- domstolen prövade enligt 12 kap. 19 § utlänningslagen om mannen med anledning av detta skulle få en ny prövning av frågan om uppehållstillstånd. ansåg att nya omständigheter inte hade åberopats och avslog begäran om ny prövning. Migrationsdomstolen fann att mannens skyddsbehov mot inte hade prövats och återförvisade målet till för ny prövning av frågan om det fanns förutsättningar för att bevilja en ny prövning enligt 12 kap. 19 § utlänningslagen. Migrations- överdomstolen ansåg emellertid, med hänvisning till bestämmelsen i 12 kap. 4 § utlänningslagen och UM 746-06, att det inte var möjligt att inom ramen för 12 kap. 19 § utlänningslagen pröva eventuella skyddsskäl mot . Migrationsdomstolens dom undanröjdes därför. Om man läser de båda rättsfallen tillsammans torde slutsatsen bli att domstolen även i UM 3102-07 hade tänkt sig att Migrations- verket skulle pröva mannens skyddsskäl mot i ett nytt grundärende. Av förarbetena framgår dock att regeringen tänkte sig att 12 kap. 19 § utlänningslagen skulle tillämpas även om en utlänning i ett verkställighetsärende presenterar nya dokument eller liknande som visar att han eller hon kommer från ett annat land än som tidigare uppgetts och att det av den anledningen skulle bli aktuellt att pröva skyddsbehovet i förhållande till ett annat land än vad som skett i ärendet om avvisning eller utvisning (prop. 2004/05:170 s. 228). Migrationsöverdomstolens ställnings- tagande kan troligen förklaras med att domstolen inte ansett sig kunna ge 12 kap. 19 § utlänningslagen en så begränsande betydelse som förarbetena ger uttryck för, när lagtextens ordalydelse inte står i överensstämmelse härmed.