sou · GXB331 · 2010-01-01 00:00:00 — Dessa balanserande krafter ifrågasätts därför av olika särintressen. Exempelvis drivs krav på lånefinansiering, kostnadsmässig (och inte utgiftsmässig) anslagsavräkning och OPS-projekt etc. i förhoppning att detta skulle kunna öka investeringsvolymen. Alla modeller har sina för- och nackdelar men inga modeller ökar det realekonomiska utrymmet för infrastrukturinvesteringar. På kort sikt kan möjligtvis vissa frivilligt påtagna budgetrestriktioner kringgås givet att inte korrekta följdjusteringar görs. Det finns olika tänkbara vägar att minska nuvarande spänningar och öka koppling mellan nytta och finansiering, bland annat: -Krav på ökad regional medfinansiering med eller utan kompensation, -Överföring av huvudmannaskap, -Utökade regionala ramar eller enbart regionala ramar (ingen nationell åtgärdsplan), -Den väg som regeringen nu synes pröva och som innebär en kombination av utökade regionala ramar och ökad (frivillig) regional medfinansiering. I vissa fall är olika kombinationer möjliga. Exempelvis är överföring av huvudmannaskap tänkbart för det statliga vägnätet, stamvägarna undantagna. Överföring skulle kunna avse såväl nyinvesteringar som drift och underhåll. Järnvägsnätet är generellt mindre lämpat bland annat beroende på tidigare erfarenheter. En partiell överföring skulle därför kunna kombineras med ökat krav på regional medfinansiering för de delar som staten är huvudman för. I har en diskussion förts om fylkens framtid och nedläggning har varit ett alternativ. Ett annat alternativ har varit att slå samman dem till större enheter. Fylkene kommer dock att vara kvar och ha nuvarande indelning men få ett större ansvar. överförs ansvaret för en stor del av det statliga vägnätet till Fylkene. Överflyttning av svensk statlig infrastruktur har skett vad gäller flygplatser (till kommuner) och det är en utveckling som kan förväntas fortsätta. Det pågår även en diskussion om att överföra ansvaret för fritidsbåtsfarleder till andra intressenter. Att överföra det regionala vägnätet är i princip möjligt givet att ekonomisk kompensation utgår. En sådan lösning har naturligtvis för- och nackdelar. med en mer homogen regional struktur med demokratisk förankring är detta en fråga som kan vara aktuell att studera närmare. Det är också tänkbart att nuvarande uppdelning mellan nationell och regional åtgärdsplan tas bort och ersätts med ett system med enbart regionala planer. I praktiken skulle förändringar mot inte bli så stora. Regeringen skulle i ett sådant läge, för att garantera fungerande stråk med viss standard, behöva styra innehållet i ramarna betydligt hårdare än . Starkare krav på regional medfinansiering är en annan väg att gå. Staten skulle svara för finansiering av en viss andel (x) och region/kommun för resterande andel (1-x). Ett sådant system ger de regionala och lokala intressenterna skäl att överväga om den egna nyttan av åtgärden åtminstone motsvarar de kostnader som man skulle bidra med. Ett problem är att det sannolikt skulle förekomma angelägna objekt som inte skulle komma tillstånd till följd av låg betalningsförmåga regionalt. Till viss del kan denna risk minskas om statsbidrag till kommunsektorn ökas. Det är också svårt att hitta en obligatorisk medfinansieringsnivå som är lämplig för olika typer av objekt. Ett sådant system riskerar att få olika undantag. Det var också, enligt vad utredningen erfar, anledningen till att tidigare finansieringsmodell för flygplatser upphörde (se avsnitt 6.1.1 ovan). En möjlig väg som ändå kan övervägas är att minska de statliga investeringsmedlen (från både länsplan och nationellplan) med exempelvis . Motsvarande medel som den statliga investeringsbudgeten reduceras med skulle tillföras en framtida regionkommunalpåse och fördelas till respektive region utifrån fastställda kriterier. En enkel fördelning efter invånarantal ligger dock mycket nära länsplanernas fördelning och kan trots sin enkelhet fungera relativt väl. En nyinvestering skulle därefter kräva minst hälften i regional medfinansiering. En sådan ordning skulle leda till minskade regionala krav i och med att alternativkostnaden blir tydlig. Vilka konsekvenserna skulle bli är svårt att precisera. En nackdel skulle kunna vara att det leder till en kvantitativt lägre investeringsvolym då regionerna istället kan komma att prioritera andra politikområden som exempelvis sjukvård. Huruvida det skulle få negativa konsekvenser för transportsystemet som helhet är vanskligare att uttala sig om. En annan trolig konsekvens är nämligen att riktigt stora objekt, som finansieras via nationell plan skulle minska i antal och att fler mindre och lönsammare åtgärder med bättre effekt vidtas. En annan väg är att utveckla det system som används när frivillig regional medfinansiering diskuteras. Inom ramen för nuvarande system är det för övrigt viktigt att staten hittar ett förutsägbart och konsekvent förhållningssätt där man tydliggör på vilket sätt medfinansiering eventuellt påverkar åtgärdernas inbördes prioriteringar. Med en mer utvecklad metodik är det tänkbart att modellen skulle kunna användas även för att slå fast obligatoriskt lägsta belopp för regional medfinansiering. kan konstatera att utvecklingen mot ökad medfinansiering väcker frågor. Här finns i grunden två olika synsätt som står mot varandra. Det första baseras på önskemål om likabehandling, förutsägbarhet och genomskinlighet. Det andra på situationsanpassning och flexibilitet. Båda synsätten innehåller såväl fördelar som nackdelar. Ett ökat inslag av förhandlings- ekonomi utan strikta spelregler innebär enligt risker. Det finns därför anledning att i särskild ordning närmare studera former och grunder för ett system med medfinansiering av statliga infrastrukturinvesteringar som bygger på en förhandlingslösning. Ett närbesläktat problem till brist på koppling mellan finansiering och nytta är brist på koppling mellan finansieringsansvar och kravställande. Det råder ett kommunalt planmonopol. En konsekvens av en monopolsituation är att aktören har makt eller i vart fall ett stort inflytande. Det är inte ovanligt att en kommun kräver en viss utformning (tunnellösningar eller överdäckning, etc.) för att ett projekt ska ges bygglov. Utifrån ett kommunalt perspektiv kan kraven motiveras med minskat buller, minskad barriäreffekt etc. Kravet kan dock äventyra hela projektets lönsamhet och stjälpa stor välfärd för regionen och nyttan av redan gjorda investeringar. Situationen där staten är finansiär och kommunen har vetorätt leder till motsättningar och ett förhandlingsspel som alla kan förlora på. Därutöver leder det till spänningar mellan region och kommun. Åtgärden kan vara central i regionens utveckling. Men som sagts ovan finns det en bestämmelse i förordningen om regionalt tillväxtarbete om hur de regionala utvecklingsprogrammen ska förhålla sig till den kommunala översiktsplaneringen. Däremot finns det inte någon tydlig föreskrift i PBL om att översiktsplanerna ska ta hänsyn till de regionala programmen. 5.5Statliga och regionala målkonflikter togs beslut om en ny svensk regional utvecklingspolitik (Prop. 2001/02:4, bet. 2001/02:NU2, rskr. 2001/02:118). Denna uttalade sig för en förskjutning från uttalad fördelningspolitik till en mera tillväxtfrämjande politik. Vidare gällde det att ta tillvara och utveckla hela landets resurser. Ett sätt att tillvarata detta kan vara att ge ökat regionalt ansvar för den egna regionens utveckling. Staten måste öka sina kunskaper om olika regioners förutsättningar, möjligheter och behov och ta ett tydligare ansvar för de nationella intressena och prioriteringarna. Statens förväntningar på den regionala nivån är att ett regionalt utvecklingsprogram tas fram som på en sektorsövergripande nivå redovisar de viktigaste förutsättningarna för regionen, ger en tydlig, fokuserad målbild för en önskad utveckling i regionen (utan att förlora sig i detaljer) samt ger ett konkret stöd och underlag för trafikverken i utvecklingen av transportinfrastrukturen. Med andra ord bör den regionala nivån analysera och beskriva den regionala transportefterfrågan. Det transportpolitiska målet är en samhällsekonomiskt effektiv och långsiktigt hållbar transportförsörjning för medborgarna och näringslivet i hela . Det är inte givet att man regionalt och lokalt har motsvarande målbild (hållbar transportförsörjning för medborgarna och näringslivet i regionen). På regional och lokal nivå är målet att infrastrukturåtgärder ska uppfylla regionala och lokala behov, stödja RUP-mål/lokala utvecklingsplaner. Här finns en inbyggd målkonflikt. Det kan vara logiskt för den regionala och lokala nivån att se till sitt områdes utveckling i stort, dess relativa och absoluta konkurrenskraft och inte primär till en effektiv och hållbar transportförsörjning. De olika perspektiven kan leda till olika syn på vilka åtgärder som bör genomföras. Vad som lokalt och regionalt är motiverat utifrån ett regionalt tillväxtpolitiskt perspektiv behöver inte vara förenligt med de transportpolitiska målen. Många regioner arbetar ambitiöst med exempelvis klimat och miljöfrågor. Men de transportpolitiska delmålen är nationella mål – någon regional motsvarighet finns inte. Det vore också fel ur ett effektivitetsperspektiv att bryta ner de nationella målen till regionalnivå eftersom detta skulle kunna förhindra en dynamisk utveckling där vissa regioner expanderar och andra kontraherar. Men eftersom det nationella resultatet är lika med summan av de regionala effekterna blir styrningen av hur statliga medel används intrikat. Det finns en risk att ökat regionalt inflytande kan leda till sämre uppfyllelse av de transportpolitiska målen. Hur utkräver statsmakterna ansvar? Från ett regionalt håll framhålls gärna att man har ett bredare perspektiv än enbart transportpolitik och transportekonomi när infrastrukturåtgärder diskuteras. Ett talande exempel på detta är hur i sin länsplan prioriterade en kombinerad väg- och skidbacksförbättring med anledning av det då förestående världsmästerskapet i utförsåkning i Åre. I länsplanen prioriterades en ombyggnad (överdäckning) av väg E 14. och Åre kommun förskotterade medel . Investeringen kan vara motiverad utifrån ett regionalekonomiskt tillväxtperspektiv. Men åtgärden är i högsta grad tveksam i ljuset av det transportpolitiska målet; en samhällsekonomiskt effektiv och långsiktigt hållbar transportförsörjning för medborgarna och näringslivet i Statliga insatser borde bero på vad som är transportpolitiskt motiverat. Insatser därutöver bör finansieras från exempelvis näringsliv och andra intressenter. Exemplet ovan är måhända sällsynt men åskådliggör målkonflikter. hade trafikverken besvärsrätt vad gäller länsplanernas fastställelse. Denna möjligheten togs bort inför den aktuella planeringsperioden (2004–2015). Istället hade verken en möjlighet att yttra sig över planerna. I fallet med länsplanen för kan konstateras att den faktiska ramen reducerats i förhållande till den preliminära planeringsramen. Orsaken till detta var troligtvis att regeringen gjorde bedömningen att medlen bättre kom till nytta i andra regioner där åtgärderna i större utsträckning överensstämde med de transportpolitiska målen. har granskat regionernas långsiktiga planeringsarbete i rapporten 2004:1 Länsplanerna för regional infrastruktur – vad styr prioriteringarna? gör följande iakttagelser: -Samhällsekonomisk lönsamhet har haft begränsad betydelse för prioriteringarna -Effektbedömningar av delmålet positiv regional utveckling är otydliga -Underlagen för bortprioriterade åtgärder är otillräckligt redovisat -Tillämpningen av fyrstegsmodellen är oklar drar följande slutsatser: -Länens planering har i vissa viktiga avseenden skett från andra utgångspunkter än direktivens -Direktiven har i vissa avseenden inte varit tillräckligt tydliga -Frågetecken kring länsplanernas användbarhet som underlag för regeringens beslut lämnar följande rekommendationer: -Planeringsprocessens utgångspunkter behöver tydliggöras -Ställ krav på att målkonflikter vid prioritering ska hanteras -De regionala utvecklingseffekterna måste beläggas -Utveckla gemensamma riktlinjer för när och hur fyrstegsprincipen ska tillämpas -Se över den långsiktiga planeringsprocessens uppläggning Att samhällsekonomiska kalkyler har begränsad betydelse är, enligt utredningen, i sig ett problem. Det kan vara motiverat att frångå kalkylerna eftersom de inte kan inkludera allt, men avsteg måste kunna motiveras. Det kan dock inte mot bakgrund av mål vara acceptabelt att vaga regionala utvecklingseffekter kan omkullkasta de prioriteringar som ges av samhällsekonomiska analyser. Många länsföreträdare menar att de har en god bild av tillståndet i länens transportsystem, vilka brister som finns och vilka åtgärder som krävs för att åtgärda dessa brister – åtgärder som länge funnits med i diskussionerna. Det finns därför en risk, som också påpekar, att regeringens direktiv snarare har betydelse för hur argumentationen för åtgärderna utformas, än för vilka åtgärder som egentligen har prioriterats. Vidare riskerar det underlagsmaterial (inklusive fyrstegsprincipen) att snarare användas för att bekräfta något som länen redan har bestämt sig för snarare än att användas som underlag för en förutsättningslös prövning. Det bör i sammanhanget poängteras att motsvarande kritik har riktats mot och av andra aktörer, exempelvis . iakttagelser är logiska givet att regionerna har andra mål än vad staten har. Ett ökat regionalt inflytande kan också leda till ett ökat regionalt ansvarstagande. är det så att regionalt inflytande påverkar statens inflytande och därmed styrsystemet. Statliga myndigheter kan i mindre utsträckning, formellt eller informellt, hållas ansvarig för bristande måluppfyllelse. 6Ett nytt planerings- och beslutssystem 6.1Motiv för planering och planer Utredningens grundläggande utgångspunkter: -Beslut om transporter, tranportsätt och transportlösning är decentraliserade till individen, hushållet och företaget -Beslut om infrastruktur, skatter, avgifter och regler är centraliserade -Beslut ska fattas på samhällsekonomiska grunder och priser ska bära all nödvändig information om vilka resurser som förbrukas Som vi tidigare beskrivit tas miljontals beslut om tranporter till och från arbete, skolan, till fritidsaktiviteter, till serviceinrättningar, m.m. Företagen träffar avtal om hur logistiken i sina transporter ska hanteras och utvecklas. Den svenska transportpolitiken bygger på att valen av transporter i huvudsak är marknadsstyrda vilket innebär att ett decentraliserat beslutsfattande hos enskilda individer, hushåll och företag bestämmer efterfrågan på transporter och därmed ytterst utbudet av olika transportlösningar. Den mängd beslut som måste tas kan enbart ett decentraliserat marknadsbaserat beslutssystem klara. För att detta decentraliserade beslutsfattande ska bli rationellt krävs emellertid att hänsyn tas till alla de konsekvenser och inte minst den samlade resursförbrukning som följer av beslutet. Information om dessa effekter måste finnas hos den som tar beslutet om transporten. Priset på resan eller transporten ska i princip bära den informationen och således inkludera externa kostnader och intäkter. Ett nytt planerings- och beslutssystem För att klara dessa för transportsystemet centrala huvuduppgifter krävs farbara och framkomliga anläggningar där trafiken leds så att inga allvarliga köer och kollisioner inträffar och att människor och gods kommer fram vid den tid som man förväntat sig. Ett ensamt trafikslag klarar inte detta. Det krävs kombinationer av transportslag med sina specifika anläggningar och fordon med olika uppgifter i det samlade transportsystemet för att svara mot det transportbehov som gör sig gällande. Många enskilda transportbehov måste mötas med en kombination av trafikslag för att bli tillräckligt effektiva. Skalfördelar och odelbarheter i infrastrukturen, nätverksekonomi, hantering av stora risker samt transportinfrastrukturens karaktär av så kallad kollektiv vara (i vissa fall), gör att en marknadslösning för tillhandahållande av transportsystemens infrastruktur inte är lämplig. Av dessa skäl finns ett stort offentligt åtagande när det gäller byggande och drift av anläggningar för infrastruktur. Med hänsyn till infrastrukturanläggningarnas långsiktiga påverkan på samhällets utveckling och den tid det tar att genomföra den fysiska planeringen krävs en långsiktig ekonomiskpolitisk planering av investeringarna och därtill knutet centralt beslutsfattande. Just kombinationen av ett å ena sidan omfattande decentraliserat beslutsfattande baserat på frivilliga avtal och beslut som rör val av transportsätt med å andra sidan ett starkt centraliserat beslutsfattande när det gäller infrastrukturen och andra viktiga inslag som styr utbudet av transportmöjligheter är ett dilemma som måste hanteras inom transportsektorn och inom transportpolitiken. Den teoretiskt riktiga ansatsen är att besluten ska fattas på samhällsekonomiska grunder. Priset på transporterna ska baseras på de samhällsekonomiska marginalkostnaderna och beslut om infrastrukturella eller andra åtgärder ska baseras på en beräknad samhällsekonomisk effektivitet. 6.2Den nuvarande planeringens form och innehåll På nationell nivå är det , , och Transportstyrelsen, vad avser luftfart, som gemensamt upprättar långsiktiga infrastrukturplaner. Regionala planer upprättas av Länsstyrelserna i , , , och samt av regionala självstyrelseorgan eller Ett nytt planerings- och beslutssystem kommunala samverkansorgan i övriga län. Ansvaret för den långsiktiga infrastrukturplaneringen har förts över från till Landstingen i och län. På liknande sätt har kommunala samverkansorgan i , , , , , , , , , , , , och givits ansvaret att besluta om prioritering bland åtgärder avseende infrastruktur m.m. vid upprättande av länsplaner för regional transportinfrastruktur. Respektive plans innehåll regleras i förordningen (1997:262) om nationell väghållningsplan, förordningen (1989:67) om plan för stomjärnvägar, förordningen (1997:263) om länsplaner för regional transportinfrastruktur samt förordningen (1988:1017) om statsbidrag till vissa regionala kollektivtrafikanläggningar m.m. Planeringsprocessen genomförs formellt i två steg. Syftet med uppdelningen är dels att ge förutsättningar för politisk styrning dels att få en effektiv genomlysning av åtgärder som övervägs i prioriteringen. I verkligheten blandas dessa faser. Det andra steget påbörjas innan det första genomförts. Det första steget, inriktningsplaneringen, avslutas med att fattar beslut. Förslaget till beslut i propositionen 2008/09:35 Framtidens resor och transporter – infrastruktur för hållbar tillväxt var i den nuvarande långsiktiga planeringsomgången på en mycket övergripande nivå. Den statliga planeringsramen för transportinfrastruktur för perioden –2021 beslutades således uppgå till 417 mdr kronor, varav 200 mdr kronor avser drift och underhåll av vägar (136 mdr kr) och järnvägar (64 mdr kr). För utveckling av transportsystemet beslutades om en planeringsram om 217 mdr kr . I beslutet redovisades vilka ändamål planeringen av de 217 mdr kr får avse. Regeringens förslag till inriktning av den långsiktiga planeringen hade föregåtts av att regeringen meddelade direktiv till , , och Luftfartsstyrelsen (numera Transportstyrelsen) samt att utarbeta underlag inför regeringens kommande proposition om inriktningen av åtgärderna i järnvägs- och väginfrastrukturen, m.m. –2019. Uppdraget skulle redovisas till regeringen . Detta underlagsmaterial remitterades sedermera till ett 100-tal remissinstanser för yttrande. Underlaget jämte remissvar samt en mängd andra utredningar har därefter beretts i och resulterade i nämnda förslag doku- Ett nytt planerings- och beslutssystem menterat i propositionen 2008/09:35 Framtidens transporter och resor – infrastruktur för hållbar tillväxt, som lades på bord . Under arbetet med det första steget har också ingått en särskild förberedelse inför kommande åtgärdsplanering, där planupprättande myndigheter genomfört nationella och regionala systemanalyser och där även kommunala samverkansorgan och regionala självstyrelseorgan inbjudits till att delta. fick , , Luftfartsstyrelsen (numera del av Transportstyrelsen) och samt Länsstyrelserna i , , , och i uppdrag av regeringen att inleda förberedelsearbetet för åtgärdsplaneringen av infrastrukturåtgärder för den kommande planperioden. Regionala självstyrelseorgan och samverkansorgan erbjöds att inleda förberedelsearbetet på motsvarande sätt som länsstyrelserna. Uppdraget slutfördes då trafikverken och länen lämnade in systemanalyser. Trafikverken redovisade, utöver en gemensam trafikslagsövergripande systemanalys, även metoddokument för samhällsekonomiska bedömningar och miljöbedömningar. Den modell för samhällsekonomiska bedömningar som trafikverken lämnat in innehöll ett bas- och ett referensscenario. Även förslag till modeller och metoder för , regional och privat medfinansiering av statliga infrastrukturinvesteringar utarbetades. När fattat beslut om planeringsram och inriktning för den aktuella planperioden ska det andra steget, åtgärdsplanering följa. Regeringen gav i beslut direktiv till planupprättande myndigheter och inbjöd samverkansorgan och regionala självstyrelseorgan att ta fram konkreta åtgärdsplaner för perioden –2021 i enlighet med den beslutade inriktningen. De åtgärder som övervägs i åtgärdsplaneringen ska beskrivas bland annat med avseende på hur de svarar mot inriktningen, transportpolitiska mål och samhällsekonomiska analyser. Även andra konsekvensbeskrivningar ska redovisas. Åtgärdsplaneringen ska säkerställa att de förslag till prioriteringsordning som tas fram innehåller väl genomlysta och förankrade åtgärder som är avvägda och prioriterade jämfört med ett antal andra tänkbara åtgärder. Detta växelspel mellan politiska avvägningar på central och regional nivå och saklig genomlysning av åtgärder från de planerande myndigheterna avses bidra till att säkerställa att de åtgärder som till slut prioriteras är efterfrågade, Ett nytt planerings- och beslutssystem väl genomlysta avseende hur de bidrar till inriktningen och jämförda med andra möjliga lösningar. Åtgärdsplanerna –2021 beräknar regeringen att fastställa /10 och genomföra . Motsvarande gäller för beslutande organ regionalt. Eftersom infrastrukturinvesteringar ofta tar att genomföra kommer i planerna till stor del att upptas av projekt som är pågående vid ingången av 2010 och av slutförande av åtgärder i den närtidssatsning som regeringen föreslagit i budgetpropositionen . Figur 6.1 Nuvarande nationella planeringssystem Trafikverken skulle vidare redogöra för olikheter i parametrar i bas- och referensscenariorna som ger en stor skillnad i investeringarnas lönsamhet och ange storleksordningar för skillnaderna och redovisa resultatet i en rapport parallellt med sitt planförslag. Regeringen uppdrog i nämnda beslut av åt , , och Luftfartsstyrelsen (numera Transportstyrelsen) att upprätta ett gemensamt förslag till en nationell trafikslagsövergripande plan för utveckling av transportsystemet för perioden –2021. Luftfartsstyrelsens del i uppdrag övertogs från av Transportstyrelsen. Regeringen uppdrog vidare åt länen att för respektive län upprätta ett förslag till trafikslagsövergripande länsplan för regional transportinfrastruktur för perioden –2021. I och ligger ansvaret att upprätta ett förslag till länsplan Ett nytt planerings- och beslutssystem för regional transportinfrastruktur hos det regionala självstyrelseorganet. I , , , och har det ansvaret. I län som bildat kommunala samverkansorgan för regional planering har ansvaret för länsplanen överförts till samverkansorganet enligt lagen (2002:34) om samverkansorgan i länen. De långsiktiga trafikslagsövergripande länsplanerna för regional transportinfrastruktur ska förankras politiskt i länen. Trafikverken ska redovisa uppdraget till () .