sou · GXB356d2 · 2010-01-01 00:00:00 — Den nya migrationsprocessen, del 2 11 Hinder mot verkställighet Den nya utlänningslagen innehåller bl.a. nya bestämmelser om åtgärder vid hinder mot verkställighet. Dessa har tagits in i 12 kap. utlänningslagen och i 18 och 19 §§ finns regler om förfarandet vid verkställighetshinder efter lagakraftägande beslut om avvisning eller utvisning. De nya reglerna ska ses mot bakgrund av den äldre ordningen lag, vilken ofta ansågs fördröja återvändandet. Då kunde en ny ansökan om uppehållstillstånd (NUT) prövas efter lagakraftvunnet beslut om avvisning eller utvisning under förut- sättning att omständigheterna inte prövats tidigare. Verkställighet av avvisnings- och utvisningsbeslutet förhindrades dock i sig inte av en ny ansökan, om inte beslutet inhiberades. Oavsett om inhibition meddelades av kom dock självmant återvänd- ande eller verkställighet av avvisnings- eller utvisningsbeslutet i många fall inte att ske innan den nya ansökan prövats. Den nya ordningen för prövning av verkställighetshinder innebär att får bevilja uppehållstillstånd om det i ett ärende om verkställighet av ett beslut om avvisning eller utvis- ning som vunnit laga kraft kommer fram nya omständigheter som innebär att det finns antingen ett hinder mot verkställighet enligt 12 kap. 1, 2 eller 3 § eller anledning att anta att det avsedda mottagarlandet inte kommer att vara villigt att ta emot utlänningen eller, slutligen, medicinska hinder eller annan särskild anledning att beslutet inte bör verkställas. Är verkställighetshindret bestående får bevilja permanent uppehållstillstånd. Föreligger det endast ett tillfälligt hinder mot verkställighet, får verket i stället bevilja ett tidsbegränsat uppehållstillstånd. får enligt bestämmelsen också besluta om inhibition. Om utlänningen i ett ärende om verkställighet av ett beslut om avvisning eller utvisning som vunnit laga kraft åberopar nya omständigheter som kan antas utgöra ett bestående sådant hinder mot verkställigheten som avses i 12 kap. 1, 2 eller 3 §, och dessa omständigheter inte har kunnat åberopas av utlänningen tidigare, eller utlänningen visar giltig ursäkt för att inte ha åberopat omständigheterna tidigare, ska enligt 12 kap. 19 § utlänningslagen, om beslut om uppehållstillstånd inte kan meddelas enligt 18 §, ta upp frågan om uppehållstillstånd till ny prövning samt besluta om inhibition i verkställighetsärendet. Är förut- sättningarna enligt ovan inte uppfyllda, ska enligt lagtexten i stället besluta att inte bevilja ny prövning. Beslut enligt 12 kap. 18 § utlänningslagen kan inte överklagas, medan beslut enligt 12 kap. 19 § samma lag kan överklagas till en migrationsdomstol och till Migrationsöverdomstolen. Det här avsnittet innehåller en redogörelse för hur den nya ordningen för prövning av verkställighetshinder har fungerat och hur de nya reglerna har tillämpats. I samband därmed redovisas några frågor som väckts med anledning av den hittillsvarande tillämpningen. Jag lämnar också förslag till vissa ändringar av bestämmelserna. Bestämmelser om åtgärder vid hinder mot verkställighetshinder har funnits även i tidigare lagstiftning på utlänningsrättens område. Genom utlänningslag (prop. 1988/89:86) infördes ett nytt system för prövning av ansökningar om uppehållstillstånd när det redan fanns ett lagakraftvunnet beslut om avvisning eller utvisning, som skulle verkställas. Det ansågs nödvändigt med regler som gjorde det möjligt att ändra ett lagakraftvunnet avlägsnandebeslut, om nya omständigheter kommit fram som visade att utlänningens liv, hälsa eller frihet skulle äventyras om beslutet verkställdes. Enligt de nya regler som då infördes fick en ansökan om uppehållstillstånd som gjordes när det redan fanns ett lagakraft- vunnet beslut om avvisning eller utvisning bifallas endast om ansökan grundades på omständigheter som inte prövats förut i ärendet och om utlänningen antingen hade rätt till asyl här eller det annars fanns synnerliga skäl av humanitär art. En sådan ansökan, en s.k. ny ansökan om uppehållstillstånd, prövades först av och från av . För att en ny ansökan skulle kunna bifallas och ett tidigare meddelat utvisnings- eller avvisningsbeslut upphävas skulle enligt förarbetena till lagstiftning krävas att det fördes fram omständigheter, som inte hade prövats i det tidigare ärendet (prop. 1988/89:86 s. 119 f.). Det skulle således aldrig bli fråga om en förnyad prövning av vad som hade förekommit i ärendet, något som annars skulle innebära ett ställningstagande till frågan om den tidigare bedömningen hade varit riktig eller inte. Vidare krävdes att de omständigheter som åberopades antingen innebar att utlänningen hade rätt till asyl här eller innefattade synnerliga skäl av humanitär art. Utgångspunkten var vidare att det i stort sett alltid skulle krävas att utlänningen lämnade alla relevanta uppgifter i ärendet om avvisning eller utvisning och att de nya omständig- heter som åberopades gjorde det uteslutet att avlägsna utlänningen ur landet. Principen att uppehållstillstånd normalt skulle sökas från hemlandet skulle också upprätthållas, vilket innebar att tillstånd borde vägras i fall då utlänningen på verkställighetsstadiet åberopade anknytning till . Genom en lagändring modifierades reglerna på så sätt att förutsättningarna för bifall till en ny ansökan ändrades från det annars finns synnerliga skäl av humanitär art till det annars skulle strida mot humanitetens krav att verkställa beslutet om avvisning eller utvisning. I förarbetena till den ändrade lagtexten erinrade regeringen om att man genom lagstiftning hade velat undvika den tidsutdräkt i handläggningen som tidigare ordning gett upphov till och få en handläggning av utlänningsärenden som mer liknade den i andra förvaltningsärenden (prop. 1994/95:179 s. 44 f.). menade man att bestämmelserna hade fått en utformning som i vissa fall kunde medföra resultat som kunde te sig stötande, framför allt fall då en anknytning hade uppstått eller åberopats först efter lagakraftvunnet beslut om avvisning eller utvisning och det var uppenbart att uppehållstillstånd skulle ha beviljats om anknytningen åberopats innan slutligt beslut meddelats i ärendet. Man ville därför ändra reglerna så att något fler ansökningar än dittills skulle komma att bifallas utan att det skulle medföra en ökning av antalet ansökningar. Inom utarbetades ett förslag till ny lagstiftning på området. Förslaget kom dock inte att genomföras med anledning av den kommande reformen av instans- och processordningen. I stället anpassades förslaget till den nya ordningen med domstolsprövning och ett nytt förslag lades fram i prop. 2004/05:170. Utgångspunkten i förslaget var att den dåvarande ordningen med prövning av ny ansökan om uppehålls- tillstånd (NUT) efter lagakraftvunnet beslut om avvisning eller utvisning skulle upphöra eftersom det hade medfört stora problem (prop. s. 223). Antalet nya ansökningar hade vida kommit att överstiga vad lagstiftaren förutsatte när utlänningslag antogs och antalet nya ansökningar hade också fortsatt att öka stort. De nya ansökningarna ökade från 1 438 stycken till 5 2004. Även sett till antalet nya ansökningar i förhållande till antalet avslagna överklaganden hade en ökning skett. I många fall hade flera nya ansökningar givits in rörande samma avvisnings- beslut. En stor andel av resurser hade fått avsättas för handläggningen av nya ansökningar och den långa tiden mellan ansökan och verkställighet av ett beslut om avvisning eller utvisning, alternativt att uppehållstillstånd beviljas, innebar både psykiskt lidande för den enskilde och stora kostnader för samhället. Regeringen anförde vidare att en väsentlig del av rättssäkerheten i utlänningsärenden är att sökanden kan räkna med ett slutligt beslut i sitt ärende inom rimlig tid, vilket emellertid inte var möjligt men den då gällande ordningen (prop. s. 224). Den kraftiga ökningen av antalet nya ansökningar kunde enligt regeringen delvis förklaras av att möjligheten till att ge in en ny ansökan om uppehållstillstånd hade kommit att uppfattas som ett mer eller mindre ordinärt inslag i processen. Möjligheten att efter ett lagakraftvunnet beslut om avvisning eller utvisning få en ny ansökan prövad var emellertid tänkt som ett extraordinärt prövningsförfarande som skulle komplettera den möjlighet att ansöka om resning som finns i förvaltningsärenden i allmänhet. Regeringen ansåg det därför angeläget att försöka kraftigt minska antalet fall som prövas på nytt efter lagakraftvunna beslut. Det ansågs framför allt nödvändigt att försöka komma ifrån de mycket långa vistelsetider som kunde bli följden av den dåvarande ordningen och som för den enskilde kunde leda till psykiskt och Att i enlighet med allmänna förvaltningsrättsliga principer tillåta en ny ansökan om samma sak även om det tidigare beslutet skulle ha vunnit laga kraft, vore enligt regeringen inte tänkbart på utlänningsrättens område. Möjligheterna till ny prövning måste i stället begränsas till särskilt angivna situationer. Enligt regeringen var det angeläget att möjligheten att på grund av nya omständigheter få ett lagakraftvunnet beslut om avvisning eller utvisning prövat på nytt, skulle komma att framstå som det extraordinära prövningsförfarande det hade avsetts att vara (prop. s. 225). Den nya ordningen borde utformas på så sätt att den skulle ge ett starkare incitament till att alla relevanta skäl förs fram och prövas redan hos i grundärendet. Det föreslogs därför bestämmelser som innebär att numera har en skyldighet att ex officio pröva om nya omständig- heter medför ett sådant hinder mot verkställigheten att det finns anledning att bevilja uppehållstillstånd. Om det inte har kommit fram sådan anledning, men utlänningen har åberopat nya omständigheter, har verket i stället under vissa förutsättningar en skyldighet att pröva frågan om uppehållstillstånd på nytt. prövning enligt 12 kap. 18 § utlänningslagen När det gäller prövning enligt 12 kap. 18 § utlänningslagen anförde regeringen i propositionen bl.a. att hinder mot verkställigheten inte bara behöver utgöras av de hinder som räknas upp i 12 kap. 1–3 §§ utlänningslagen (prop. 2004/05:170 s. 226). De hinder som nämns där, bl.a. risk för dödsstraff, tortyr och förföljelse vid ett återvändande till hemlandet, ska givetvis beaktas av . Dessutom ska verket ta hänsyn till om det i ärendet rörande verkställighet av det lagakraftvunna beslutet om avvisning eller utvisning kommer fram eller det annars finns anledning att anta att det finns bestående hinder av praktisk natur mot att beslutet verkställs. Så sägs i förarbetena exempelvis vara fallet om utlänningens hemland eller tidigare vistelseland har meddelat att utlänningen inte kommer att tas emot där och fortsatta kontakter i frågan med det landet inte bedöms kunna nå framgång. För att mottagarlandets ovilja att ta emot en person ska kunna utgöra ett praktiskt hinder mot verkställighet bör enligt vad regeringen uttalade i propositionen dock krävas att utlänningen själv medverkat för att en verkställighet ska kunna genomföras. Ytterligare en situation när det kan finns annan särskild anledning till att en verkställighet inte bör genomföras är om det i verkställighetsärendet kommer fram att utlänningen har blivit så svårt sjuk att det inte går att genomföra en verkställighet (prop. s. 226). Det är enligt regeringen inte sjukdomens svårighet i sig som ska bedömas, utan frågan om det aktuella sjukdomstillståndet utgör ett hinder mot verkställighet i det enskilda fallet. En verkställighet kan enligt förarbetena också framstå som orimlig om ärendet gäller barn som inte kan tas om hand i hemlandet på ett lämpligt sätt vårdnadshavare avlidit eller barn som inte kan bosätta sig i en förälders hemland och därför riskerar att skiljas från föräldern . Regeringen framhöll i propositionen särskilt att utrymmet för att ta hänsyn till ekonomiska och sociala problem i ett verkställig- hetsärende är mycket begränsat. Detsamma avses gälla om det har uppstått en familjeanknytning till efter det att beslutet om avvisning eller utvisning meddelades, eftersom det i sådana fall går att få tillståndsfrågan prövad genom att en ansökan görs vid en svensk beskickning utomlands. Verkställighetshinder av praktisk natur är inte sällan av övergå- ende natur och får i sådana fall enligt lagtexten förordna att verkställigheten av beslutet om avvisning eller utvisning tills vidare ska avbrytas eller bevilja ett tidsbegränsat uppehållstillstånd. Om hindret är bestående får bevilja ett permanent uppehållstillstånd. Saknas grund för att meddela inhibition eller bevilja tillfälligt eller permanent uppehålls- tillstånd, ska åtgärderna för att verkställa avlägsnandebeslutet fortsätta. Ny prövning efter yrkande Om en utlänningen anför att det finns omständigheter som utgör hinder mot verkställighet och inte anser att det finns förutsättningar att bevilja uppehållstillstånd med stöd av bestämmelsen i 12 kap. 18 § utlänningslagen, ska verket i stället avgöra om omständigheterna enligt 12 kap. 19 § samma lag ska föranleda en ny prövning av ärendet. För att ny prövning ska bli aktuell i denna situation krävs för det första att utlänningen har åberopat nya omständigheter som kan antas utgöra sådant hinder mot verkställighet som avses i 12 kap. 1, 2 eller 3 § utlänningslagen. Det är enligt uttalande i propositionen inte tillräckligt att de nya omständigheterna endast har karaktären av modifikationer eller tillägg till de ursprungligen åberopade omständigheterna (prop. 2004/05: 170 s. 227 ff.). Att det kan antas att de nya omständigheterna utgör ett bestående hinder mot verkställighet innebär vidare att det inte ska vara fråga om en mer eller mindre avlägsen möjlighet att de åberopade omständigheterna utgör verkställighetshinder, utan att verkställighetshinder ska bedömas föreligga i det enskilda fallet (prop. s. 300). Det i 12 kap. 19 § uppställda kravet på att de åberopade omständigheterna ska vara nya avses enligt uttalanden i förarbetena inte gälla om omständigheterna har framkommit på verkställighets- stadiet och medfört att utlänningen då beviljats ett tidsbegränsat uppehållstillstånd enligt 12 kap. 18 § (prop. s. 300). När tiden för tillståndet har löpt ut ska utlänningen enligt förarbetena således ha möjlighet att åberopa samma omständigheter på nytt om de fort- farande består. En ytterligare förutsättning för att ny prövning ska beviljas enligt 12 kap. 19 § utlänningslagen är att sökanden inte har kunnat åberopa de nya omständigheterna redan i det tidigare ärendet eller att han eller hon har giltig ursäkt för att inte ha gjort detta. Vad som kan anses utgöra giltig ursäkt får avgöras i det enskilda ärendet. Ett exempel som nämns i förarbetena är att utlänningen i hemlandet har utsatts för traumatiska upplevelser som varit svåra att berätta om i ett tidigare skede (prop. s. 227). En av de situationer där det kan bli aktuellt med en ny prövning är enligt propositionen (prop. 227–228) om utlänningen i ärendet rörande verkställighet av ett beslut om avvisning eller utvisning åberopar en helt ny omständighet till stöd för sitt behov av skydd i , exempelvis att de politiska förhållandena i hemlandet helt har ändrats sedan ärendet prövats. Det kan också handla om att det inte har funnits anledning att undersöka utlänningens skyddsbehov tidigare på grund av att utlänningen åberopat andra tillstånds- grunder. En situation som särskilt tas upp i propositionen är där skyddsbehovet har prövats i förhållande till ett land som det funnits anledning att anta skulle ta emot utlänningen, men som senare visar sig inte kommer att göra det. Det kan vidare före- komma att utlänningen i verkställighetsärendet presenterar nya dokument som visar att han eller hon kommer från ett annat land än vad som tidigare antagits och att det av den anledningen blir aktuellt att pröva skyddsbehovet i förhållande till ett annat land än vad som skett i ärendet om avvisning eller utvisning. I dessa fall gäller enligt förarbetena kravet att omständigheterna inte kunnat åberopas i grundärendet eller att utlänningen visar giltig ursäkt för att så inte har skett. Om de nya omständigheter eller bevis som åberopas i verk- ställighetsärendet endast avser att styrka redan tidigare åberopade omständigheter som hänför sig till utlänningens skyddsbehov, finns det enligt förarbetena normalt inte skäl att pröva hela ärendet på nytt. Som exempel nämns fall då en ny handling ges in för att styrka tidigare påståenden. Om anser att de uppställda kraven för en ny prövning inte är uppfyllda ska verket besluta att inte bevilja ny prövning. Ett sådant beslut kan överklagas till en migrations- domstol. Om domstolen till skillnad mot anser att en ny prövning är påkallad, ska ärendet enligt propositionen normalt återförvisas för prövning av frågan om uppehållstillstånd (prop. s. 301). Enligt förarbetena behöver dock inte ärendet behöver återförvisas om domstolen anser att utredningen i målet är tillräcklig för att uppehållstillstånd ska kunna beviljas. Behovet av inhibition vid den fortsatta handläggningen i domstol kan enligt förarbetena tillgodoses genom de inhibitionsbestämmelser som normalt gäller i domstol. Överlämnande av ärenden till regeringen i vissa fall I 12 kap. 20 § utlänningslagen finns kompletterande bestämmelser som tillämpas om det finns hinder mot att verkställa en allmän domstols dom om utvisning på grund av brott. I sådana fall ska överlämna ärendet om verkställighet till regeringen. Detsamma gäller om hinder mot verkställighet uppkommer i ett säkerhetsärende. Frågor om verkställighet av beslut om avvisning eller utvisning handläggs på av mottagningsenheterna. Om det i samband med verkställighet av ett beslut uppkommer en fråga om hinder mot verkställighet ska mottagningsenheten överlämna frågan för bedömning till någon av verkets förvaltningsprocess- SOU 2009:56 Hinder mot verkställighet Det är processförarna vid dessa enheter som prövar om verkställighetshinder föreligger eller inte och om uppehållstillstånd ska meddelas enligt 12 kap. 18 § utlänningslagen eller ny prövning medges enligt 12 kap. 19 § samma lag. Beslut enligt 12 kap. 19 § utlänningslagen sätts alltid upp särskilt och med överklagandehänvisning. När det gäller beslut enligt 12 kap. 18 § samma lag har förvaltningsprocessenheternas rutiner förändrats över tiden. Inledningsvis gjordes endast en tjänste- anteckning om att frågan om verkställighetshinder hade prövats, men inte lett till någon ändring av tidigare beslut. skrivs i stället ett formligt men kortfattat beslut, som sökanden får del av. Till att börja med registrerades inte heller besluten enligt 12 kap. 18 § utlänningslagen, vilket gör att statistiken inte är helt rättvisande. Utgångspunkten för handläggning är att beslut i fråga om uppehållstillstånd ska fattas inom en månad om verket meddelar beslut om inhibition enligt 12 kap. 18 § utlänningslagen. Beslut i fråga om prövning enligt 12 kap. 19 § utlänningslagen ska fattas inom en månad från det att utlänningen har åberopat nya omständigheter. Om verket beviljar ny prövning enligt 12 kap. 19 § utlänningslagen ska beslut i fråga om uppehålls- tillstånd fattas . 7 800 och 2008 drygt 7 500 ärenden. Mellan 60–av ärendena avgjordes inom en månad. Närmare uppgifter om handläggningstider finns i tabellen nedan. Antalet ärenden om verkställighetshinder bör ses i jämförelse med antalet avgjorda grundärenden hos . Frågor om verkställighetshinder torde huvudsakligen förekomma i ärend- en där sökanden har åberopat skyddsskäl som grund för sin ansökan om uppehållstillstånd. avgjorde drygt 32 000 asylärenden. I knappt 9 000 ärenden avslogs ansökan och i 15 000 ärenden bifölls den. (10 000 ärenden avslutades genom avskrivning enligt Dublinförordningen eller annat beslut.) avgjorde drygt 33 000 asylärenden. I drygt 18 000 ärenden avslogs ansökan och i drygt 8 000 bifölls den. Antalet avgjorda ärenden om verkställighetshinder hos var dessa år drygt 7 800 respektive 7 500. Antalet avgjorda ärenden om verkställighetshinder var således ungefär detsamma , men andelen ärenden i förhållande till antalet avslag minskade kraftigt från till . Tabell 11.1 Ärenden om verkställighetshinder (V-UT) avgjorda 2006–2008, V-UT prövade enligt 12 kap. 18 § UtlL varav inom en månad, antal varav inom en månad, andel V-UT prövade enligt 12 kap. 19 § UtlL varav inom en månad, antal varav inom en månad, andel varav inom en månad, antal varav inom en månad, andel Källa: , Årsredovisning 2008, tabell 10. Enligt årsredovisning beviljade verket ny prövning enligt 12 kap. 19 § utlänningslagen i 126 ärenden och 141 ärenden . I sammanlagt 68 respektive 78 ärenden avgjordes frågan om uppehållstillstånd under (tabell 11.2). Av de sammanlagt knappt 4 700 ärenden om ny prövning vilka avgjordes , beviljades således uppehålls- tillstånd i 47 fall, dvs. i en procent av ärendena. beviljades uppehållstillstånd i 46 av 4 000 prövade ärenden, dvs. i lite drygt en procent av ärendena. Handläggningstiderna för de ärenden som resulterade i uppehållstillstånd var båda åren omkring i genomsnitt från det att beslut om ny prövning togs av . SOU 2009:56 Hinder mot verkställighet Tabell 11.2 Verkställighetshinder prövade enligt 12 kap. 19 § UtlL 2006–2008 Ärenden där verket beslutat pröva frågan om uppehållstillstånd enligt 12 kap. 19 § UtlL Ärenden där verket beslutat att enligt 12 kap. 19 § UtlL inte bevilja ny prövning Källa: , Årsredovisning 2008, tabell 15 När det gäller statistik över beslut enligt 12 kap. 18 § utlänningslagen bör det uppmärksammas att verket i in- ledningsskedet inte registrerade sådana beslut. registreras de dock och av årsredovisningarna kan utläsas på vilken grund i förekommande fall har meddelat uppehålls- tillstånd och om permanent eller tillfälligt tillstånd har meddelats. Siffrorna i tabellen nedan bör ses mot bakgrund av det totala antalet prövade ärenden enligt 12 kap. 18 § utlänningslagen, vilket framgår av den inledande tabellen i detta avsnitt. Såvitt kan utläsas av statistiken beviljade således uppe- hållstillstånd, permanent eller tillfälligt, i av de ärenden som prövades enligt 12 kap. 18 § utlänningslagen. var bifallsfrekvensen och . Tabell 11.3 Verkställighetshinder, beviljade tillstånd enligt 12 kap. 18 § UtlL 2006–2008 Mottagarlandet inte villigt ta emot utlänningen totalt Medicinska hinder eller annan särskild anledning totalt Källa: , Årsredovisning 2008, tabell 16. beslut enligt 12 kap. 19 § utlänningslagen att inte bevilja ny prövning av frågan uppehållstillstånd kan överklagas till migrationsdomstolarna och till Migrationsöverdomstolen. Mål om verkställighetshinder ska enligt migrationsdomstolarnas egna verksamhetsmål ha en medianålder om högst en månad. Migrationsöverdomstolens eget mål för medianåldern är . var medianåldern för de då avgjorda verkställighetsmålen 0,4 månader i migrationsdomstolarna och i Migrationsöverdomstolen. En noggran- nare redogörelse för handläggningstiderna i domstolarna finns i kapitel 6. Antalet inkomna, avgjorda och balanserade verkställighetsmål framgår av tabellerna nedan. Det kan konstateras att antalet mål inkomna till migrationsdomstolarna motsvarar ungefär hälften av de ärenden där avslagit begäran om ny prövning (jfr tabell 11.2). motsvarade de inkomna målen ungefär en tredjedel av de ärenden där hade meddelat avslagsbeslut. Statistiken visar också att sökandena i knappt hälften av de vid migrationsdomstolarna avgjorda målen klagade vidare till Migrationsöverdomstolen. Tabell 11.4 Inkomna, avgjorda och balanserade mål vid migrationsdomstolarna –2007 Källa: , Årsredovisning 2008, tabell 16 Tabell 11.5 Inkomna, avgjorda och balanserade mål vid Migrationsöverdomstolen 2006–2007 Källa: , Årsredovisning 2008, tabell 19 Migrationsöverdomstolen har genom ett antal refererade avgöranden gett och migrationsdomstolarna vägledning för tolkningen och tillämpningen av bestämmelsen i 12 kap. 19 § utlänningslagen.