sou · GYB356 · 2010-08-31 00:00:00 — Dessa fyra faktorer har gjort dels att antalet sysselsatta i den offentliga sektorn minskat, dels att stat och kommuner har mindre möjlighet att köpa innovativa lösningar än . I sig kan denna typ av förändringar stimulera innovation eftersom privata ägare kan tänkas ha starkare ekonomiska incitament att rationalisera en verksamhet och konkurrens skapar behov att ut- 47 växte Statsföretagskoncernen fram med dels ägda statliga företag som , NJA och , dels nyförvärvade företag inom textil, varv, bryggerier, byggmaterial, förlagsverksamhet, åkerier och järnvägfordonstillverkning. och avyttrades de flesta statligt ägda företag. Inom ramen för industripolitiken hade de statliga företagen och affärsverken engagerats i innovationsupphandlingsprojekt. Det mest kända resultatet var postdistributionsbilen som Mekaniska Verkstad (KMV) utvecklade på uppdrag av och som byggdes i ca 1 200 exemplar 1969–71. Mindre känt är lastbilen/gaffeltrucken Terminal som KMV utvecklade för det statliga åkeriet Svelast och som var avsedd att konkurrera med och konventionella last- bilar. Det projektet lades dock ner efter att enbart några prototyper byggts. Både projekten omgavs av stor publicitet och hade stark politisk uppbackning från dåvarande regering. veckla bättre kvalitet och nya funktioner. försvinner en del stordrifts- och samordningseffekter. Mindre entreprenörer har inte kompetensmässiga eller ekonomiska förutsättningar att driva eller medverka i utvecklingsprogram inom sina verksamhetsområden och upphandlande myndigheter kan ha svårt att genomdriva teknik- skiften hos sina entreprenörer även om det skulle kunna ge kostnads- besparingar . En annan relevant faktor som också måste beaktas är kompetensen hos upphandlande myndigheter. Interaktion mellan den upphandlande myndighetens personal och personal i det innovativa företagen är av stor betydelse för innovationsprocessen. I takt med att äldre personal omsätts i upphandlande myndigheter, finns det en viss risk att personer med erfarenhet från den praktiska verksamheten ersätts av personer som saknar kunskaper eller egen erfarenhet av den verksamhet som ska upphandlas. Därmed minskar givetvis möjlig- heten för den befattningshavaren både att ställa krav på innovationer i verksamheten och att kunna ta ställning till eventuella anbud med innovativa alternativ. Inför inträde i EU anpassades den svenska upphandlings- lagstiftningen till det dåvarande upphandlingsdirektivet. Det innebar betydande förändringar. Den tidigare svenska lagstiftningen gav möjlighet för upphandlande myndigheter att på ett mycket friare sätt skapa egna upphandlingsrutiner. Den nya lagstiftningen ställde detaljerade formkrav och uppfattades som komplicerad. De råd som gavs till upphandlande myndigheter från juridiskt håll kom ibland att uppfattas som att en teknikupphandling var i det närmaste omöjlig att genomföra utan att komma i konflikt med lagens krav. Som visas i annat avsnitt så innebär inte lagstiftningen att innovationsupphandling omöjliggörs. Den uppfattning som spred sig när den nya lagstiftningen infördes förefaller dock ha medverkat till att minska användningen av innovationsupphandling. Utredningen har inte genomfört någon självständig analys av hur den reala resurstilldelningen till olika myndigheter utvecklats, men den genomgående bilden är att företrädare för både statliga och kommunala myndigheter uppfattar det som att deras ekonomiska resurser under det senaste kvartsseklet minskat i förhållande till arbetsuppgifter och att detta inte kompenserats av produktivitets- förbättringen inom myndigheten.48 En situation med anslag som av myndighetens ledning och personal uppfattas som otillräcklig kan motverka ett långsiktigt perspektiv. Det kan leda till att framåtsyftande investeringar som har förutsättningar att minska myndighetens kostnader kan komma att få stå tillbaka för en prioritering av de i det korta perspektivet mest trängande behoven. Ett sådan beteende kan för- stärkas av att myndigheter i ökad utsträckning kommit att åläggas redovisa sin verksamhet i kvantitativa termer. Som berörs i annat avsnitt är frågan om risk av stor betydelse för avvägningen mellan innovationsupphandling och upphandling av befintliga lösningar. Det finns skäl att anta att riskaversionen hos beslutsfattare och upphandlande enheter ökar om de upplever att man har ont om resurser. Detta kan ha medverkat till att ytter- ligare ha minska intresset för innovationsupphandling. Vidare har riskhantering inom statliga och myndig- heter fått ökad uppmärksamhet . Det är i sig positivt att en myndighet analyserar vilka risker som den är utsatt så att myndighetens ledning får ett begrepp om möjliga konsekvenser för verksamheten. En alltför stark riskaversion kan dock leda till brist på förnyelse och utveckling, och därmed i längden bidra till sämre kvalitet i de offentliga tjänsterna. Innovationer har givetvis funnit och är i själva verket motorn i den utveckling som skett från förhistoriens grottor jägarsamhällen till dagens avancerade samhällen. Från det att människan lärde sig att bemästra elden till dagens rymdfärder och 48 Detta kan till del vara resultatet av att arbetsuppgifterna förändrats över åren och blivit mera väldefinierade. Vidare ska man notera att för de statliga myndigheterna har detaljstyr- ningen från regering (och riksdag) i de flesta fall minskat vilket borde ge bättre möjligheter att nyttja tilldelade ekonomiska resurser effektivt. Under historiens gång har ständigt nya tekniska lösningar förbättrats, nya material introducerats och nya sätt att organisera samhället samt olika verksamheter utvecklats. Tekniken har förbättrats, nya material har successivt introducerats, men ofta har dessa utvecklingsprocesser gått långsamt, utan systematik och varit föremål för begränsat politiskt intresse. upp- kom dock i och en allmän medvetenhet om innovationernas stora betydelse för samhällsutvecklingen. Det var då förhållanden för enskilda individer under loppet av en ett eller påtagligt förändrades som ett resultat av att ny teknik kom att spridas i samhället. Uppfinning blev ett begrepp som var påtagligt men alldagligt. Synen på innovationsprocessen fokuserade då på den enskilde innovatören49 i rollen som uppfinnare. Uppfinnarens förmåga och initiativkraft respekterades och hyllades. och de första decennierna var tekniskt utvecklingsarbete huvudsakligen kopplad till en individuell innovatör.50 Före var det endast ett mycket litet antal företag i världen som hade speciella forsknings- och utvecklingsavdelningar, och det var endast i som det fanns statliga tekniska forsknings- institut. Successivt växte en mera komplex syn på innovationer fram, där den enskilde uppfinnaren inte längre stod i centrum. Under mellan- krigstiden byggde ett antal större företag upp egna utvecklings- avdelningar för att förbättra sina produkter. Ännu var dock verk- samheten ganska blygsam och ofta knuten till särskilda personer. Först blev FoU-verksamheten i de stora svenska industriföretagen strategiskt väsentlig. ökade antalet företag med FoU-verksamhet. ökade statens anslag till forskning snabbt. Branschforskningsinstituten som bildats under främst 1930-, fick visserligen ökade resurser, men de statliga anslagen gick huvudsakligen till universiteten. 49I namn som t.ex., – säkerhetständstickor, de – separator, – fyrar, – telefoni, – sprängämnen, – sfäriska kullager, – kombinationsmåttsatsen, – trefas växelström och – skiftnyckeln. 50I en del fall, t.ex. och , kunde dessa innovatörer ha ett ganska stort antal anställda medarbetare som arbetade med forskning och utveckling och som försökte finna applikationer i andra branscher eller som arbetade med annan teknik än innovatören. inrättades under 1940-talet.51 Nya tekniska högskolor grundades i , och och de naturvetenskapliga fakulteterna vid universiteten utvecklades snabbt. Det fanns tydliga tankar om vikten både av forskning vid universi- teten och av FoU inom näringslivet. Forskningen sågs som nyckeln till vidare tekniska framsteg och samhällets utveckling. En tidigare ofta nyttjad förklaringsmodell för hur innovationer uppkommer kallas den linjära modellen. Den bygger på tanken att innovation utvecklas linjärt från ny kunskap i form av grundforsk- ningsresultat som utvecklas i tillämpad forskning och efterföljande utvecklingsarbete till dess att en marknadsintroduktion och efter- följande diffusion sker. Politik som bygger på den linjära modellen tenderar att prioritera grundforskning för att skapa ny vetenskaplig kunskap (som ses som grunden för innovation) och utgår under- förstått från att de senare faserna hanteras av marknaden. Detta gör att betydelsen av efterfrågan och användarnas roll i innovations- processen blir nedtonad. Lite förenklat kan sägas att den linjära modellen förutsätter att innovatörer eller entreprenörer dels kan identifiera ny kunskap och tillgodogöra sig denna, dels kan skapa en ny vara, process, material eller tjänst som efterfrågas på marknaden. Den linjära modellen har ofta varit en outtalad presumtion när sambandet mellan forsknings- anslag och ekonomisk tillväxt diskuteras. studier av innovationsprocesser har etablerat andra modeller för innovation, som visar på existensen av andra hinder än sub- optimala privata investeringar i kunskapsutvecklingen i innovations- processen. Dessa hinder har statsmakterna delvis försökt motverka genom att finansiera FoU-projekt i samverkan mellan näringsliv och akademi, understödja branschforskningsinstitut och genom att ge etablerade företag möjlighet att göra skattelättnader för FoU- investeringar.52 är efterfrågeinriktad innovationspolitik ingalunda ny. Inte minst visade erfarenheterna från att efter- frågan för försvarsbehov kunde skapa stora mängder innovationer . har flera , som 51Tekniska forskningsrådet respektive för byggnadsforskning inrättades 1942 och 1944 till 1947 följde sedan forskningsråd för jordbruksforskning, medicinsk, naturvetenskaplig forskning, samt samhällsforskning. 52Mellan 1973 och 1984 medgavs enligt lagen (1973:421) om särskilt forskningsavdrag vid taxering till statlig inkomstskatt ett avdrag för FoU som var utformat som ett basavdrag om och ett ökningsavdrag om beräknat på ett avgiftsunderlag motsvarande företagets lönekostnader för forsknings- och utvecklingsarbete samt kostnader för förvärv av forskningsresultat m.m. Det var en skattestimulans till företagets FoU investeringar. , och , ibland använt så kallad målorienterad (mission-oriented) politik för att uppnå vissa samhälleliga mål, vilket ibland har resulterat i betydande sidoeffekter för näringslivet. Det kanske mest internationellt kända exemplet ligger under : , känd som DARPA53 som bildades . I bedrevs ett omfattande arbete inom FOA inriktat på utveckling av försvarsteknologi.54 grundades Styrelsen för Teknisk Utveckling (STU) med uppgift att stödja teknisk utveckling i det svenska näringslivet.55 STU arbetade med både rådgivning och finansierade olika utvecklingsprojekt. och kom begreppet indikativ planering ofta att lyftas fram. Utan att i sig upphäva de marknadsekonomiska krafterna syftade den indikativa planering till att skapa en övergripande gemensam planering för stat och närings- liv, varvid statens satsningar på infrastruktur och forskning skulle sammanlänkas med näringslivets investeringar och utvecklingsarbete. Västeuropeiska stater var i besittning av betydande styrinstrument i form av valutareglering, investeringskontroll och tillståndsgivning för olika verksamheter. En av tankarna bakom den indikativa planeringen var att forskningsresurser skulle nyttjas mera tillväxtfrämjande.56 Ekonomiska kriser ledde till en omsvängning inom nationalekonomin till förmån för mera marknadsekonomiska lösningar och den indikativa planeringen fick ringa genomslag. De politiska ambitionerna att styra offentligt finansierad forskning för att direkt passa ihop med industrins behov minskade i och med 53ARPA (sedermera ), som bildades har alltid varit en med amerikanska mått mycket liten myndighet med ett 100-tal anställda men med en stor budget. Uppgiften har just handlat om beställa och finansiera avancerad forskning och myndigheten har ofta syftat till att få fram radikala innovationer, snarare än inkrementella innovationer som lämnats till andra enheter inom Försvarsdepartementet. Uppgiften har varit att finna teknik för militärt bruk, men kunde myndigheten även stödja projekt av civil karaktär. tillskrivs ofta en icke oväsentlig roll för varaktiga effekter på allmän teknisk utveckling, framförallt beträffande operativsystem för datorer och datorkommunikation. Andra exempel är 3-dimensionell animation och algoritmer för vägnavigation. la ut uppdrag till universitetsinstitutioner och forskningsinstitutioner, som , men även till företag. 54FOA, FMV och svenska tillverkare av försvarsmaterial samarbetade kring FoU i syfte att utveckla svenska vapensystem. 55Det är kanske symptomatiskt att FOA:s GD fick som nytt uppdrag att som generaldirektör för bygga upp dess verksamhet. 56Ofta beskrevs som ett föregångsland; täta samarbete med såväl de stora japanska konglomeraten som de vertikalt integrerade storföretagen ansågs ligga bakom den då exempellösa tillväxten av den japanska industrin och dess exportförmågan. Mer generell kunskapsuppbyggnad genom forskning kom i fokus för diskussioner om innovationer och teknisk utveckling. Trots erfarenheterna från olika efterfrågedrivna innovationssats- ningar har efterfrågans roll i innovationsprocessen varit dåligt undersökt både idémässigt och empiriskt. Traditionell makroeko- nomisk litteratur med neoklassiska förtecken om teknisk föränd- ring och efterfrågan tillskriver en tydlig roll för innovation i till- växtprocesser, men lämnar till stor del frågan om den aggregerade efterfrågans roll för att driva innovation därhän. Istället fokuseras på betydelsen av offentliga investeringar i forsk- ning och utveckling, som enligt en del debattörer behövs för att kompensera för en föregiven underinvestering i forskning i privata företag. Inom den utvecklade teoribildningen inom evolutionär ekonomi och innovationssystemsansatsen uppmärk- sammas däremot ibland betydelsen av utbuds- och efterfrågeför- hållanden för innovationsprocesserna. Teorier om efterfrågan på innovationer (demand-pull) bygger på antaganden om att förmågan att producera innovationer ofta är omfattande och flexibel, men att marknadstillfällen (dvs. efterfrågan) kan saknas. På en fungerande marknad uppstår det en efterfrågan på nya lösningar. kan vara små nischföretag som säljer ett koncept till större företag som parallellt med sin egen FoU- verksamhet köper in kunnande och lösningar från andra företag, men det kan naturligtvis även handla om ett innovativt företag som vänder sig direkt till en slutlig användare. Marknaden kan lida av systemfel, som gör det svårt för behov att artikuleras till reell efterfrågan. Detta används som ett argument för att politiska åtgärder behövs. Såväl den akademiska litteraturen som de praktiska erfarenheterna från innovationsfrämjande organ pekar dock på svårigheterna att rent praktiskt genomföra sådan åtgärder. Eftersom innovation ofta sker i nätverk, kan marknads- misslyckanden behöva hanteras genom incitament på flera ställen i en hel värdekedja. En framgångsrik efterfrågedriven innovations- politik kräver därför en god förståelse av drivkrafter och hinder för innovationsspridning. Huvuddelen av de efterfrågedrivna innovationsprocesserna initieras, utan några statliga stimulansåtgärder, inom ett företag eller på marknaden, huvudsakligen genom kontakter mellan ett köpande företag och dess underleverantörer. att företag lägger ut FoU-uppdrag på konsulter eller forsknings- institutioner, s.k. uppdragsforskning. Efterfrågedriven innovation är således ett brett fält och utred- ningen kommer endast att beakta de speciella aspekter av efterfråge- driven innovationsprocesser som är initierade av offentliga myndig- heters efterfrågan. Staten har under århundraden haft behov att köpa varor och betala för vissa tjänster. Inte minst var behoven stora i krigstid när för- nödenheter och utrustning behövde anskaffas. Upphandlingen skedde oftast decentraliserat eller genom att landshövdingar anmanades att göra inköp av förnödenheter som skulle transporteras till krigs- skådeplatsen.57 1825 kom det första försöket att införa gemensamma regler för upphandling. Dessa bestämmelser gällde dock bara inom det militära området. Inom andra delar av statförvaltningen gällde olikartade regler som regeringen eller myndigheten själv fastställt. Den viktigast upphandlingsmetoden regelverk var leveransauktionen, där olika leverantörer bjöd under varandra för att få sälja sin vara eller för den delen att få utföra ett byggnadsarbete. Inte utfärdades en förordningen angående statens samlade upphandlings- och entreprenadväsen. Kritiken mot det regelverket ökade efterhand och 1913 uttalade sig för en modernare och mera centraliserad upphandling. Ett av motiven för centraliseringen var att större upphandlande volymer skulle stimulera svenska företag att satsa på att utveckla och tillverka varor för statens räkning. 1916 avlämnade en särskild kommitté58 med uppdrag att utarbeta förslag till upphandlingsreglemente sitt förslag. trädde upphandlingsförordning i kraft. Leverantörsauktioner utmönstrades nästan helt och regler om anbudssekretess infördes. Kommittén hade gjort en avvägning 571716 inrättade ett extraordinärt ämbetsverk; Upphandlingsdeputationen, med ansvar för att inköpa förnödenheter och utrustning som behövdes för krigsföringen. Deputationen, som leddes av baron , övergick snabbt från upphandling till en slags rekvisition och leverantörerna tvingades bl.a. acceptera betalning med de välkända jätte- lika nödmynten i koppar. Efter död anklagades för ekonomisk miss- hushållning och dömdes till döden. 58Centralupphandlingssakkunnigas betänkande, nummer 1, med förslag till förordning angående leveranser och arbeten för statens behov samt försäljning av staten tillhörig lös egendom (leveransförordning) m.m., 1916. mellan å enas sidan viljan att främja den svenska tillverkningen, och å andra sidan behovet av konkurrens. Kommittén menade att det hade en fostrande effekt att den svenska industrin utsattes för konkurrens. Men stadgade reglerna att om den svenska varan eller arbetet (tjänsten) var av erforderlig beskaffenhet skulle den anskaffas istället för en utländsk. Regeringen kunde medge undantag från huvudregeln. Vid upphandlingen skulle myndig- heterna särskilt beakta betydelsen av den inhemska produktionen. En myndighet fick inte heller utforma kraven så att fungerande svenska produkter missgynnades. skärptes preferensordningen ytterligare. Myndigheterna skulle ta särskild hänsyn till behovet av att bevara en viss näring inom landet eller till behovet att förhindra arbetslöshet. Om tvekan uppstod skulle frågan underställas Regeringen. lagstiftning betonade affärsmässigheten och det klar- gjordes att lägsta anbudet inte behövde vara det ekonomiskt för- månligaste för myndigheten när hänsyn till kvalitet och funktion gjordes. Myndigheterna fick relativt fria händer att välja mellan olika anbudsgivare och det fanns krav på att en myndighet skulle anlita experter för att utvärdera anbud om myndigheten saknade specifik egen kompetens. Frågan om centralisering av upphandling löstes inte 1920, den frågan krävde enligt regeringen ytterligare utredningsarbete och sköts . gjordes genomgripande förändringar av upp- handlingsreglerna. utfärdades en upphandlingskungörelse (1952:496) som ställde större krav på affärsmässiga upphandlingar. Regler infördes som i stort sett liknar det regelverk som fanns före LOU:s tillkomst. Enligt kungörelsen skulle besluten grundas enbart på affärsmässiga bedömningar och svenska leverantör skulle inte längre ha företräde framför utländska. Inte heller syssel- sättningssituationen fick inverka på myndigheternas beslut.59 En intressant aspekt av lagstiftning var att skyldigheten att annonsera togs bort. Istället skulle myndigheten kunna tillskriva tänkbara leverantörer. Teknikupphandling behandlades inte explicit i upphandlings- kungörelsen trots att de affärsdrivande verken i stor 59 Dock fanns ett företräde för produkter som tillverkades på fångvårdsanstalter. Om en vara kunde tillverkas av fångar skulle myndigheten lägga ut en beställning utan upphandling. ställde säkerligen fängelsernas kompetens och kapacitet starka begränsningar beträffande vilka varor som kunde tillverkas, men att fångar arbetade med att sy postsäckar var en allmän uppfattning. utsträckning arbetade med teknikupphandling av olika slag. I en del fall användes upphandlingsreglerna, i andra fall gick myndigheter och affärsverk helt enkelt vid sidan av upphandlingskungörelsen och definierade samarbetet med ett företag i andra termer. 1973 fick de statliga myndigheterna arbeta i enlighet med en ny upphandlingskungörelse60 (SFS 1973:600). Upphandlingskommittén61 som utarbetat förslaget till lagstiftning samverkade under arbetets gång med Svenska Kommunförbudet och även utforma ett normalreglemente för upphandling. Även om vissa kommuner hade egna upphandlingsreglementen kom samtliga kommuner att omfattas av ungefär likalydande upphandlingsreglementen. Under vissa omständigheter var det möjligt att begära laglighetsprövning av ett kommunalt upphandlingsbeslut. Det var dock inte leverantörer som hade denna möjlighet utan laglighetsprövningen kunde endast begäras av kommunmedborgare. I samband med att vissa mindre ändringar, ändrades 1980 namnet, i enlighet med nomenklaturen i den då relativt nya Regerings- formen, från Upphandlingskungörelsen till Upphandlingsförord- ningen (UF) (1980:850). Statlig upphandling var inte föremål för internationell reglering förrän . I som undertecknades 1960 fanns ett principiellt förbud mot diskriminering av övriga vid offentlig upphandling. Konventionen saknade dock rättsmedel för leverantörer. påbörjades ett arbete inom i syfte att minska handelshinder till följd av diskriminerande statlig upphandling. Det arbetet resulterade i ett inte helt fullbordat utkast till en multilateral kod som syftade till att reglera och harmonisera regler för offentliga inköp. Frågan om statlig upphandling introducerades istället i de multi- laterala handelsförhandlingarna inom i samband med den s.k. Tokyo-rundan . 1979 kunde ett antal länder (EG samt en del av medlemsländer ) inom ramen för (General on Tariffs and Trade), sluta ett avtal om offentlig upphandling.62 var en av dessa länder som åtog sig 60Kungörelsen byggde på ett betänkande av , SOU 1971:88. 62General (GPA) i den nuvarande versionen trädde i kraft . Förutom EU är , , , , , , , , , och anslutna till avtalet. Vissa länder har dessutom gjort reservationer att ta bort regler som diskriminerade utländska leverantörer.63 Avseende behandlingen av utländska leverantörer behövde dock inte de svenska reglerna ändras. Konventionen gällde vid upphand- lingar som översteg 875 000 kr64 samt gällde endast större statliga myndigheter.65 För dessa myndigheter var det dock betydande förändringar, bl.a. genom ett antal nya formkrav avseende annon- sering och striktare krav kring anbudsunderlag och anbud. Dessa regler trädde i kraft 1983.66 Upphandlingsförordningen ändrades åter 198667 till följd av för- fattningsförordningen, varvid utfärdade före- skrifter (som var bindande för de statliga myndigheterna) samt allmänna råd och kommentarer. regler om offentlig upphandling kan härledas till 1956, där allmänna formuleringar om att avlägsna kvantitativa begränsningar och om den fria etableringsrätten ligger till grund för senare detaljerade upphandlingsdirektiv. Under 1960- talet kom de första direktiven.68 Dessa var början på den europeiska upphandlingslagstiftningen.