sou · GYB395 · 2010-12-16 00:00:00 — Det är därför viktigt att mina förslag värderas mot denna bakgrund. Vidare har jag harmo- niserat mina förslag med beslutade och genomförda reformer på lärarområdet. Exempelvis gäller detta besluten om det s.k. Lärar- lyftet och lärarlegitimation samt inrättandet av lektorstjänster för att stärka samarbete mellan forskning och praktik. Jag utgår från den rådande ansvarsfördelningen mellan staten och kommunerna samt den likställighet som ska råda mellan kom- munala och fristående anordnare. Mina förslag omfattar fyra huvudområden. Bättre samverkan på alla nivåer Barns och elever rätt behöver stärkas Elevhälsan och tidiga insatser Vetenskap och beprövad erfarenhet Bättre samverkan krävs på alla nivåer Inom detta område läggs tre olika förslag. Det första syftar till en koordinering av statliga insatser genom att föreslås ges ett samordningsansvar. Det andra förslaget syftar till att stärka sam- verkan på central nivå genom systematiska och före- Det tredje förslaget förtydligar ansvaret att sam- verka och betonar vikten av att förskola, skola och annan pedago- gisk verksamhet får möjlighet att inta en jämlik roll i samverkan. Bättre samverkan mellan myndigheter Mitt förslag innebär att bör ges ett samordningsansvar för statliga insatser som riktas mot förskola, skola och annan peda- gogisk verksamhet. Bakgrunden till förslaget är att skolan och för- skolan är en intressant arena för många myndigheter och företrä- dare för forskningen. Detta eftersom det är förhållandevis enkelt att där nå i princip alla barn och elever för att t.ex. besvara olika enkäter. Det är också ett enkelt sätt för samma aktörer att komma i kontakt med personal inom elevhälsan, rektorer eller annan perso- nal på olika nivåer i verksamheten och även föräldrarna till barn och elever. I utredningsarbetet har bristen på koordination i dessa insat- ser beskrivits som ett problem, och en risk för dubbelarbete finns. Självfallet ger dessa undersökningar och forskningsenkäter och andra liknande statliga insatser en viktig och efterfrågad informa- tion, men denna och liknande typer av insatser från myndighetshåll skulle kunna koordineras bättre. Ett samordningsansvar för beträffande denna och lik- nande typer av nationella insatser riktade mot utbildningsverksam- het skulle kunna leda till en bättre dialog och ge möjligheter till effektiviseringar. Samverkan på central nivå behöver förbättras Mitt förslag innebär ett tidsbegränsat utvecklingsarbete för att stärka samverkan på central nivå mellan de ansvariga för ut- bildning och socialtjänst. Arbetet ska synliggöra framgångsrika meto- der och samhällsekonomiska konsekvenser av förebyggande insat- ser för barn och elever med sammansatta stödbehov. För detta utvecklingsarbete bör ett tidsbegränsat nationellt ekonomiskt stöd införas, ett stimulansbidrag. För att uppnå en helhetssyn på sam- verkan om förebyggande insatser för barn och unga bör även hälso- och sjukvårdens insatser för målgruppen kunna ingå. Bakgrunden till förslaget är att hemkommunen för barn och elever som huvudman för verksamhet i förhållande till övriga huvud- män enligt nya skollagen har en unik position genom sitt ansvar för uppföljning av skolplikten och sitt ansvar för att finansiera barns och elevers utbildning. Dessa ansvarsfrågor vilar på den kommu- nala huvudmannen oavsett var ett barn eller en elev genomför sin skolgång eller deltar i verksamhet i förskola eller annan pedagogisk verksamhet. Ansvaret ger goda möjligheter till uppföljning av insat- ser och stöd till barn och elever i behov av särskilt stöd. Om barn och elever i behov av stöd blir föremål för tidiga insat- ser och även det förebyggande arbetet är framgångsrikt innebär det troligen också att framtida kostnader för kommunen, men även samhället i stort, kan minska till följd av att behovet av stödinsatser minskar. På central nivå har hemkommunen även ett ansvar för socialtjänst och utbildningsfrågor (med kultur- och fritid) och kan genom överenskommelser med andra kommuner eller huvud- män för hälso- och sjukvården underlätta samverkan. Kommunen har alltså en möjlighet att ta ett helhetsansvar för barns och elevers utbildning oavsett var utbildningen ges. Denna unika position med starka incitament och stora möjligheter att agera har – som jag ser det – ingen annan aktör när det gäller barn och elever med olika typer av stödbehov. Nya skollagens krav på huvudmannen avseende systematiska kvalitetsarbete skulle kunna utnyttjas för att stärka förutsättning- arna för en samverkan mellan främst skolan och men även med hälso- och sjukvården. Samverkan bör inriktas på av forskningen definierade riskfaktorer för psykisk ohälsa och social problematik. Även uppföljningen av verksamheten bör inriktas mot vad forskningen identifierar som tydliga riskfaktorer på dessa två områden. Även den forskning som finns om vilka faktorer som är betydelsefulla för en framgångsrik samverkan bör utnyttjas. Att detta skulle kunna var ett sätt att stärka och utveckla samverkan stöds av vad som framkommit inom ramen för det s.k. Modellom- rådesprojektet och genom tidigare utvecklingsarbete och forskning kring samverkan3. Jag menar därför att samverkan på central nivå mel- lan ansvariga för utbildning och socialtjänst behöver stärkas och att framgångsrika metoder och samhällsekonomiska konsekvenser av förebyggande insatser för barn och unga med sammansatta stöd- behov behöver tydliggöras genom att ett utvecklingsarbete genom- 3 Kommuner och Landstings Modellområdesprojekt. För mer information besök projektets hemsida: Denna samverkan med bas i det kommunala ansvaret för ut- bildning och socialtjänst kan ses som ett naturligt nästa steg i det utvecklingsarbete som med basen i lands- tingen utgör. Genomförandet bör stödjas med hjälp av ett tidsbe- gränsat nationellt stöd, ett stimulansbidrag. Jag anser att denna utvecklingsinsats har nära samband med det pågående som genomförs av SKL och som går in en avslutande fas . Denna utvecklings- insats grundas på en överenskommelse med staten om innehåll och villkor för genomförandet. Det finns starka skäl för regeringen att överväga att låta staten ingå en ny överenskommelse där det utbild- ningspolitiska perspektivet är utgångspunkten för överenskom- melsen. Det finns flera fördelar med en sådan överenskommelse eftersom vunna erfarenheter av genomförandet av Modellområdes- projektet kan tas tillvara. SKL har ansvar både för utbildning, socialtjänst och hälso- och sjukvård och därigenom den nödvändiga kompetensen för att genomföra en sådan utvecklingsinsats som jag föreslår. Viktigt är dock att även fristående aktörer erbjuds att delta i utvecklingsarbetet. Förtydligande av skyldigheten att samverka Mitt förslag innebär att bestämmelserna om samverkan kring barn som far illa eller riskerar att fara illa i hälso- och sjukvårdslagen och skollagen ändras så att det tydliggörs att socialnämndens initiativ inte krävs för att samverkan ska ske.4 ska fortfarande ha ett förstahandsansvar för att samverkan kommer till stånd. De begränsningar för att lämna ut uppgifter som följer av sekretess- och tystnadspliktslagstiftning påverkas inte av förslaget. Bakgrunden till förslaget är att det finns oklarheten när det gäller vilka samhällsaktörer som kan ta initiativ till samverkan vad avser barn och unga som far illa eller riskerar att fara illa. Av be- stämmelserna ska efter den av mig föreslagna ändringen klart fram- gå att socialnämndens initiativ inte krävs för att en samverkan ska komma till stånd, utan att även de andra samhällsaktörer som anges i samverkansbestämmelserna har möjlighet att ta initiativ till sam- verkan kring barn som far illa eller riskerar att fara illa. 4 Hälso- och sjukvårdslagen (1982:763) i dess lydelse enligt SFS 2010:662 och skollagen (2010:800). Otydligheten i dagens reglering har fått till följd att i vart fall förskolan, skolan och annan pedagogisk verksamhet och deras per- sonal i vissa fall avstått från att ta initiativ till samverkan i tron att de inte haft denna möjlighet trots att detta har varit påkallat. För- skolan, skolan och annan pedagogisk verksamhet har uppfattat det som att relationen mellan dem och inte är jämlik. Genom att ta bort orden på socialnämndens initiativ åstadkoms förtydliganden i berörda lagstiftningar och lydelsen blir härigenom utformad på ett likartat sätt. Barns och elevers rätt behöver stärkas Under denna rubrik lägger jag fem förslag alla syftande till att stärka rätten till en likvärdig utbildning. En viktig anledning är att en kor- rekt tillämpning av regler vid beslut som innebär myndighetsut- övning är nödvändig för att de barn och elever utredningen rör ska kunna garanteras en likvärdig utbildning. Rätten till särskilt stöd är ett exempel på beslut som avses. En inventering av behovet av mer stöd för en korrekt tillämp- ning av gällande regler vid myndighetsutövning som påverkar barns och elevers rätt till en likvärdig utbildning och om så är påkallat lämpliga åtgärder från regeringens sida för att tillgodose behoven. Kartläggning och analys av om tillämpningen av sekretessregler utgör hinder för samverkan Utformningen av övergångar mellan olika skolor och skolformer Uppföljning av rutiner och kunskaper om anmälningsskyldig- heten till Granskning av elevers rätt till en likvärdig utbildning när de fullgör sin skolgång efter placeringsbeslut av . Mer stöd för en korrekt tillämpning av gällande regler behövs Mitt förslag är att regeringen bör ge och Skolinspektio- nen ett gemensamt uppdrag att inventera behovet av förordningar, föreskrifter och allmänna råd för att tillämpningen av nya skollagen ska bli mer rättssäker vad avser myndighetsutövning vid beslut som avser barns och elevers rätt till en likvärdig utbildning. Bakgrunden till förslaget är att bestämmelserna i skollagen (1985:1100), skollag avseende barn och elever i behov av särskilt stöd ska garantera en likvärdig utbildning. Det gör den i praktiken inte eftersom tillämpningen brister. Skolinspek- tionen pekar i sin rapport till regeringen på att bristerna i detta avseende inte avhjälpts trots mångåriga problem5. Av rapporten framgår att det finns stora brister i tillämpningen trots de allmänna råd som utfärdat och annat stödjande material. En all- varlig konsekvens av detta är att barn och elever kan gå miste om sin rätt till en likvärdig utbildning. Ett allvarligt exempel på detta är de brister Skolinspektionen påtalat när det gäller elever som på brist- fälligt underlag placerats inom särskolan. Denna allvarliga bild bekräftas i utredningen också av att ansva- riga i verksamheterna efterlyser ett tydligt stöd i handläggningen av beslut som berör barn och elevers rätt till en likvärdig utbildning. Den efterkontroll av besluten som Skolinspektionens tillsyn och beslut i anmälningsärenden innebär kan inte fylla detta behov. Jag ser allvarligt på att de regler som ska skydda de barn och elever som behöver mest stöd inte förmått garantera deras rätt till en likvärdig utbildning på grund av att de tillämpas felaktigt eller på olika sätt över landet. Det är oacceptabelt och det måste säker- ställas att detta förändras när nya skollagen börjar tillämpas. De brister i tillämpningen av skollag som de som del- tagit i kommunstudien pekat på och som Skolinspektionen iaktta- git i sina granskningar är allvarliga och kvarstår trots påpekanden och stödinsatser. Sådana åtgärder är alltså inte tillräckliga för att komma till rätta med problemen. En berättigad fråga är därför om nya skollagens regler ensamma förmår garantera en tillämpning som leder till likvärdighet och rätts- säkerhet vid beslut om åtgärdsprogram eller anpassad studiegång eller andra beslut eller åtgärder där elevers rätt till utbildning berörs utan att dess bestämmelser förtydligas genom förordningar, före- skrifter och annan vägledning i dessa avseenden. Jag gör bedömningen att svårigheterna att tillämpa regelverket inte med säkerhet avhjälps av införandet av den nya skollagen mot bakgrund av de allvarliga problem som konstaterats. Vidare är det inte troligt att nya skollagen ensam kan åtgärda identifierade brister i de avseenden som angetts ovan eftersom reglerna vad avser barns och elevers rätt till en likvärdig utbildning i många fall är oför- 5 Skolinspektionen (2010). Tillsyn och kvalitetsgranskning 2009. Jag föreslår därför att regeringen ger Skolinspektionen och ett gemensamt uppdrag att inventera vilka tillämp- ningsproblem som finns enligt nu gällande regelverk vad avser myndighetsutövning i samband med beslut som berör barns och elevers rätt till en likvärdig utbildning. Myndigheterna bör därefter noga följa genomförandet av nya skollagen och särskilt följa upp om de identifierade tillämpningsproblemen minskat eller kvarstår och hur behovet av förtydliganden av hur nya skollagens bestäm- melser ser ut. De främsta argumenten för att en sådan inventering och upp- följning bör göras är följande: Rättsosäkerhet råder för både barn, elever och vårdnadshavare då regelverkets konsekvenser i enskilda ärenden inte kan bedömas. För ansvariga beslutsfattare är rättsläget också osäkert. Handläggningen av olika beslut kan leda till kritik i efterhand av Skolinspektionen. Skolinspektionens tillsyn har ökat och att det har därigenom blivit tydligare att dess beslut i anmälningsären- den leder till en de facto normering. Tillämpningen enligt skollag förbättrades inte tillräck- ligt trots stödmaterial från . Överklaganderätten som införs i nya skollagen är avsedd att stärka rättssäkerheten, men kan om dagens förhållanden i övrigt består komma att leda till att de som överklagar fattade beslut missbedömer rättsläget. Det kan i sin tur leda till många onödiga överklaganden som påverkar förvaltningsrätternas och Skolver- kets överklagandenämnds arbetsbelastning och kostnader. När Skolinspektionen och avgett sin gemensamma rap- port kan regeringen ta ställning till frågan om det finns ett behov av kompletterande förordningar, föreskrifter och annan vägledning och om så är fallet se över vilka eventuella lagändringar som krävs för att detta ska kunna förverkligas. Om inventeringen och upp- följningen skulle visa att det finns ett behov av kompletterande förtydligande regler till nya skollagen överlämnar jag till regeringen att avgöra hur behovet lämpligen kan tillgodoses. Jag konstaterar dock att rimligen bör få ansvaret för att utfärda even- tuella föreskrifter och annan vägledning på området i den mån det är denna typ av kompletterande regelverk som krävs. i flera avseenden sådana bemyndiganden som krävs för att detta skulle vara möjligt. Sådana förtydligande regler är enligt min bedömning väl fören- liga med den mål- och resultatstyrning och den grund för ansvars- fördelningen som finns mellan stat och kommun. En ökad komp- letterande reglering på det område som gäller likvärdighet och en rättssäker myndighetsutövning innebär inte heller någon inskränk- ning i den pedagogiska friheten eller det lokala ansvaret för skolut- veckling. Hindrar sekretessreglernas tillämpning samverkan? Mitt förslag är att , och Skolinspektionen ges ett gemensamt uppdrag av regeringen att kartlägga och analy- sera om tillämpningen av gällande sekretessregler utgör ett hinder för samverkan mellan förskola, skola och annan pedagogisk verk- samhet och socialtjänst och hälso- och sjukvård och – i så fall –i vilken omfattning. Om svårigheterna kan avhjälpas genom förtyd- liganden, kompletterande reglering eller utbildningsinsatser så bör myndigheterna återkomma till regeringen med förslag på hur. Bakgrunden till förslaget är att jag under utredningsarbetet mött många inom förskolan, skolan och elevhälsan som uttryckt misstro mot hur andra verksamheter tillämpar sekretesslagstiftningen inom sina respektive områden vid samverkan. Denna uppfattning kan säkerligen i många fall vila på ett missförstånd om vilket uppdrag exempelvis eller BUP har och vilka gränser gällande sekretesslagstiftning sätter för möjligheten att samverka och lämna ut uppgifter i främst individärenden. En sådan misstro gagnar inte en god samverkan och kritiken bör tas på allvar. Den kan tyda på att tillämpningen av gällande sekretessregler leder till att samverkan försvåras. Om dessa svårigheter kan avhjälpas genom förtydliganden, kompletterande reglering eller utbildningsinsatser så bör myndig- heterna återkomma till regeringen med förslag på hur. En fråga som särskilt bör undersökas inom ramen för uppdraget är hur möj- ligheten till menprövning som finns i vissa sekretessregler tillämpas och om samtycke från den enskilde efterfrågas för att möjliggöra ett utlämnande av uppgifter som annars inte hade fått lämnas ut. så att det stödjer elevens fortsatta lärande Min bedömning är att övergångar inom och mellan skolor och skolformer behöver utformas så att de underlättar barns och elevers fortsatta lärande. Huvudmännen behöver se till att rutiner för övergångar utarbetas och utformas på ett ändamålsenligt sätt i syfte att stödja detta. Bakgrunden till min bedömning är att jag under utrednings- arbetet fått entydiga signaler om att övergångar mellan olika skolor och skolformer är en kritisk punkt för många elever och särskilt svåra kan de vara för den grupp barn och elever utredningen rör. Övergångar inom och mellan olika skolformer för barn och elever i behov av särskilt stöd kan innebära en risk för att viktig pedagogisk information går förlorad. Uppgifter i ett åtgärdsprogram som inne- håller känslig information om en elev är oftast skyddade av sekretess. När utredningen intervjuat verksamma i kommunstudien om sekretesslagstiftningen utgör något hinder eller problem i arbetet har svaren varierat. En majoritet anser att sekretesslag- stiftningen inte är ett hinder eftersom skolan ofta får samtycke av elevens föräldrar att lämna ut nödvändig information vid över- gångar mellan skolor. Andra svar pekar på problem. Det finns för- äldrar som inte vill lämna sitt samtycke. beror det på att föräldrarna vill att deras barn ska få komma till en ny skola utan att vara belastad av tidigare dokumentation. Min slutsats när det gäller övergångar och eventuella sekretess- problem är att den starkaste framgångsfaktorn är att åstadkomma ett förtroendefullt samarbete mellan skolan och föräldrarna. Ett sådant byggs upp genom ömsesidig respekt och ett ömsesidigt för- troende samt en tilltro till att skolans dokumentation är professio- nell och innehåller relevant information för elevens fortsatta lärande. Ett annat problem jag mött under utredningens arbete är att lärare inte efterfrågar dokumentation om en elev eftersom den professio- nella nivån på denna uppfattas vara för låg. Exempelvis finns brister i relevansen i innehållet eller ofullständigheter som ger tolknings- problem, det framgår inte klart vilket syfte dokumentationen har. Det är alltså viktigt att dokumentation i skolan håller en hög pro- fessionell nivå både för att föräldrar ska vara positiva till att den överlämnas och för att den ska kunna leda till en bra lärandesitua- tion för eleven. En annan orsak till att dokumentationen bör vara professionell är att skolan som tar emot eleven ska vara intresserad av att ta emot och även efterfråga informationen. Skolinspektionen har pekat på problem med bristande professionell standard i dokumen- tation av elever och i utredningsarbetet har denna bild bekräftats. Två uppdrag till Skolinspektionen Mitt förslag är att Skolinspektionen ska följa upp att verksamheterna har tydliga rutiner för och kunskaper om anmälningsskyldigheten enligt 14 kap. 1 § socialtjänstlagen (2001:453), SoL, till socialtjäns- ten beträffande barn som far illa eller riskerar att fara illa. Bakgrunden till mitt förslag är att det på nationell nivå inte finns någon säker bild av hur verksamheter sköter sin anmälningsplikt till beträffande barn som far illa eller riskerar att fara illa. Detta är allvarligt och jag har i utredningsarbetet mött uppfatt- ningen att verksamheterna anmäler i för liten utsträckning. Samti- digt har det under arbetets gång också framkommit att andra före- trädare för verksamheterna menar att de anmäler och anmäler utan att något händer. Anmälningsplikten är ett av de viktigaste instrumenten för de barn och elever som lever i en utsatt situation ska få den hjälp de behö- ver. Deras rätt och skydd hänger på att reglerna om anmälan är kända och tillämpas korrekt. Skolinspektionen kan enligt min mening inom ramen för sitt tillsynsansvar och sitt uppdrag att utföra kvali- tetsgranskningar granska att verksamheterna har tydliga rutiner för och kunskaper om anmälningsplikten. En granskning av anmäl- ningsplikten i den meningen att myndigheten gör en bedömning av det berättigade i en anmälan, en prövning i sak, faller dock utanför Skolinspektionens befogenheter. Hur tillgodoses rätten till undervisning för barn och unga som är placerade genom beslut av ? Jag föreslår att Skolinspektionen i samarbete med bör genomföra en granskning av hur barns och elevers rätt till ut- bildning tillgodoses när de fullgör sin skolgång efter placeringsbes- lut av . Det är även viktigt att och skola tar ansvar för sina verksamhetsområden både vad avser planering, genomförande och uppföljning vid en placering utanför det egna hemmet. Bakgrunden till förslaget är att Skolinspektionen har granskat den särskilda undervisningen vid hem för vård och boende (HVB) och därvid funnit att det för granskningen fanns en del problem och oklarheter beträffande denna undervisningsform. Skolinspektionen föreslog vissa åtgärder för att komma till rätta med de uppmärksammade problemen. Sedan granskningen genomfördes har nya skollagen trätt i kraft och denna börjar tillämpas fr.o.m. . Det är svårt att dra några bestämda slutsatser beträffande om nya skollagen löser de problem som Skolinspektionen pekat på i sin rapport eller inte. Det bör dock framhållas att nya skollagen löst en del av den problema- tik som framkommit vid Skolinspektionens granskning, t.ex. sam- verkansproblem och frågor om överlåtande av huvudmannaskapet för utbildning. Att så är fallet har utredningen underhand också fått bekräftat av Skolinspektionen. Det är ändå av stor vikt att en ny granskning genomförs. Granskningen bör dock utvidgas till att avse alla de barn och unga som genom beslut av är placerade och där Skolinspektionen har ett ansvar för att utöva tillsyn över utbild- ningen i syfte att utvärdera hur deras utbildningssituation ser ut. Att en sådan utvidgning av granskningen bör ske vinner stöd av kommunstudien. Granskningen bör syfta till att utvärdera om nya skollagen löst en stor del av den problematik som tidigare funnits eller om i vart fall delar av problemområdena kvarstår alternativt nya problem uppstått. Granskningen bör även i den mån det är på- kallat innehålla åtgärdsförslag. En särskilt viktig fråga att överväga inom ramen för gransk- ningen är om det kan behövas en tydligare reglering för att social- tjänsten och utbildningsansvariga i kommunen ska kunna hantera ett barns eller en elevs rätt till utbildning på ett säkert och ända- målsenligt sätt i samband med ett placeringsbeslut som socialtjäns- ten fattar. Detsamma gäller möjligheten för utbildningsansvariga att följa upp skolpliktsansvaret för dessa elever. Skolinspektionen bör även belysa i vilken grad utbildningsfrågor för dessa elever kan beaktas i samband med tillståndsgivning. Den nya granskningen bör genomföras när nya skollagen till- lämpats . På så sätt är det inte bara möjligt att utvärdera huruvida lagen i sig faktiskt löser den problematik jag här pekar på utan också gör det möjligt att se hur lagen rent faktiskt tillämpas. När i tiden granskningen bör genomföras menar jag bör överlåtas till regeringen att avgöra. Under denna rubrik lägger jag två förslag. Det första förslaget syf- tar till att klargöra att införandet av en samlad elevhälsa i nya skol- lagen bör leda till tydliga ställningstaganden gällande ansvarsför- delningen mellan myndigheterna , och Skolinspektionen.