sou · GXB368d3 · 2010-01-01 00:00:00 — gjorde också en förnyad bedömning av allt material som socialarbetaren haft att tillgå när han/hon bestämt sig för att öppna utredning eller inte. Under denna förhandsbedömning hade socialsekreteraren tagit kontakt med olika personer, t.ex. familjen, barnet eller anmälaren, för att skaffa bättre information. Bedömningen ledde till en förnyad klassificering av om anmälan alltjämt kunde tyda på att barnet for illa/var utsatt för skadlig behandling, dvs. sedan hänsyn tagits till förhandsinformationen. För 167 av de 220 indikerade anmälningar som inte utretts kvarstod enligt misstankarna om att barnet kunde fara illa (, se tabell). Bilaga 5 SOU 2009:68 Indikerar att barnet far illa enligt analys av innehåll: känd, egen Indikerar ej enligt anmälans I nästa tabell, som gäller de 1 051 barnen, visar första raden att anmälan i 306 fall inte ansågs indikera att barnet for illa (med utgångspunkt i anmälningarnas innehåll). För 634 barn () fanns indikation på att de eventuellt for illa, och antalet med ofullständiga uppgifter var 111. Av samtliga 1 051 barn blev 483 inte utredda (), medan 472 utreddes (). För 96 barn var det inte känt om utredning gjorts (). Av de 483 icke utredda barnen var det ungefär lika många som saknade indikation på att fara illa (247, ) och som hade sådan indikation (236, ). Det fanns alltså knappast något samband mellan huruvida anmälans innehåll tydde på att barnet for illa och beslutet att inte utreda (se tabell). SOU 2009:68 Bilaga 5 Indikerar att barnet far illa enligt Indikerar att barnet far illa Utredda 1999–2003 (återaktualiserade) Utredda 1999–2003 av av 236 ej utredda med indikation Av de 236 indikerade fall som inte utreddes hade visserligen 34 redan stöd av , men ändå återstod 202 barn som eventuellt for illa men inte blev föremål för utredning. För 150 av dessa kvarstod misstanken även efter genomgång av socialsekreterarnas förhandsbedömningar (). I studien insamlades dessutom uppgifter om utredningar som initierats efter anmälan. Analysen i denna del gällde indikerade fall som inte utretts i samband med anmälan 1998 men blivit föremål för utredning –2003. Antalet nya aktualiseringar fungerade som approximativt mått på felaktigt avskrivna anmälningar 1998 (eftersom barnet återkommit). Det rör sig om minimital, eftersom de som flyttat och kanske blivit utredda i en annan kommun inte var medräknade, inte heller de som kanske blivit anmälda igen men inte utretts. Som framgår av tabellen, återkom 107 av de 236 ej utredda barn som hade indikation på att fara illa (). Av de 150 ej utredda barnen med indikation på att fara illa både enligt anmälans innehåll och enligt analysen av socialsekreterarnas förhandsbedömningar återkom 73 Dessa barn blev alltså föremål för utredning . Resultaten ger anledning till flera frågor. Det är anmärkningsvärt att fyra av tio anmälningar avskrevs. är kritisk mot att så många anmälningar med kvarstående misstanke om att barnet for illa inte utreddes. Som exempel kan nämnas en anmälan om en tonårsflicka som utsatts för allvarligt våld av fadern och där fadern erkänt misshandeln. Anmälan ledde inte till utredning därför att familjen per telefon meddelat att de sökt hjälp på annat håll. En anonym anmälan om narkotikamissbruk hos fadern och andra problem i hemmet ledde inte heller till utredning, sedan socialarbetaren träffat modern i ett mycket oordnat hem. Enligt modern var anmälan falsk. En del av kritiken gäller att inte ens anmälningar från professionellt yrkesverksamma inom t.ex. skola, förskola, hälso- och sjukvård alltid utreddes (outredda enligt 2007, arbete II, s. 218). Sådana anmälningar utreddes dock oftare än anmälningar från polis, allmänhet och närstående. Enligt m.fl. (2007, s. 90) är sannolikheten för utredning enligt internationell forskning större om anmälan kommer från en professionell, men frågan kan ändå ställas varför mer än var femte professionell anmälan avskrevs i denna svenska studie. är också kritisk mot att socialarbetarna sällan tagit kontakt med barnen under förhandsbedömningen. Drygt hälften av barnen () hade inte träffat socialsekreteraren, hade gjort detta tillsammans med föräldern och enskilt (2007, arbete III, s. 1477). kontaktades inte heller anmälarna. Författaren ställer den mycket relevanta frågan om det verkligen är rimligt att använda familjen som huvudinformant under förhandsbedömningen. Räcker det med ett telefonsamtal? Enligt utlåtanden från (JO 1995/96:312 och JO 1999/00:238) är det inte tillåtet för socialarbetare att kontakta någon utanför familjen i samband med förhandsgranskning (med undantag av anmälaren). Därmed faller flera möjligheter till information från utomstående. Rimligheten av en sådan bestämmelse kan eventuellt ifrågasättas. Stora integritetsintressen står på spel, men avvägningen mellan dessa och barnets skyddsintresse måste kunna diskuteras. Från skyddssynpunkt kan det vara värdefullt att socialarbetaren får vända sig till någon utanför familjen; man skulle i så fall kunna tänka sig riktlinjer beträffande tillåtna personer och verksamheter. Under alla omständigheter är oförhindrad att ta kontakt dels med barnet, dels med anmälaren, men inte heller detta hade skett på regelmässig grund. uppdelning av polisrapporterna i sådana som indikerar att barnet far illa och sådana som inte gör det är av intresse. har diskuterats anmälningsbenägenhetens samband med allvaret i en situation: mindre allvarliga omständigheter anmäls mer sällan. Det kan ligga en poäng i att inte varje småbrott blir föremål för stora utredningar, t.ex. lindrigt snatteri. Möjligen kan det finnas ett värde i att skötsamma ungdomar slipper en stigmatiserande kontakt med på grund av ett mindre brott som ändå inte utgör början på en brottskarriär. Ändå kan fördelen av att dra en sådan gräns ifrågasättas. För det första skulle det vara svårt att få konsensus mellan olika personer och grupper om vad som är ett tillräckligt allvarligt brott. För det andra fyller det en viktig preventiv funktion att vardagsbrott uppmärksammas och hanteras aktivt. För det tredje är det mycket svårt att i det enskilda fallet avgöra om ett brott är allvarligt eller inte. Snatteri och klotter kan vara led i en accelererande kriminell verksamhet som inte är oskyldig. Att bli tagen berusad av polis är inte heller någon bagatellartad händelse. Forskning har påvisat samband mellan å ena sidan akuta berusningsepisoder hos ungdomar, å andra sidan psykiska problem, skolsvårigheter, asocialt beteende, osäkra uppväxtförhållanden och föräldramissbruk. Bland ungdomar som kommit till sjukhus för fylleri finns en högriskgrupp på omkring en femtedel, ofta pojkar från lägre socialgrupp med tidigare psykisk problematik och svårigheter med social anpassning inklusive skolproblem. Hos lågriskbarn kanske en enstaka fylleriepisod bara beror på ungdomlig omdömeslöshet, men hos andra kan den bottna i en svår social situation och förebåda framtida problem (1988). Fylleri och småbrott går inte utan vidare att betrakta som oskyldiga incidenter, även om det dessvärre inte är säkert att ungdomarna alltid blir hjälpta av sina myndighetskontakter. Resultat och slutsatser av studie (2007) kan sammanfattas: En stor del av anmälningarna utreddes inte, inklusive anmälningar från yrkesverksamma; många anmälningar ledde inte till utredning trots att de indikerade att barnet for illa; anmälningar avskrevs på bristfälligt faktaunderlag och till och med när sakliga skäl talade för att man borde gå vidare. En stor del av anmälningarna utgjordes av polisrapporter som handlade om annat än att barn for illa. Det är inte tillåtet att under en förhandsbedömning ta kontakt med någon annan än den som berörs av anmälan och anmälaren. Anmälaren kontaktades dock inte rutinmässigt. Socialsekreteraren träffade sällan barnet. Många barn vilkas anmälningar tydde på att de kunde fara illa men där ingen utredning gjordes återaktualiserades för utredning . Mindre än var femte anmälan ledde till att barnet fick en insats. Riktlinjer för beslut om att öppna utredning saknas. Beslutsprocessen är inte känd och inga data om denna process Statistiksystem saknas; kunskap saknas om vilka och hur många barn som anmäls; kunskap saknas om huruvida ett anmält barn anmälts tidigare. Avslutningsvis framför ett antal förslag som skulle kunna öka skyddet för barn i den sociala barnavården (2007, s. 9– 10): De olika nivåerna (anmälan, utredning och insats) som utgör skyddet till barn som far illa behöver kunna skiljas ut så att arbetet som utförs i de olika nivåerna kan utvärderas. Anmälningar måste registreras på ett enhetligt sätt över hela landet. Ett sätt att möjliggöra detta är att införa en nationell blankett för registrering. En nationell databas för att följa processen att skydda barn från anmälan till insats behöver upprättas. Mottagandet av professionellas anmälningar behöver kvalitetssäkras. Säkerheten för att professionella som anmäler inom ramen för anmälningsplikten, får ett kvalitativt bra bemötande kan ökas genom att utarbeta riktlinjer för hur en anmälan ska bedömas och vilka kontakter som ska tas. Fler studier av processen att skydda barn behöver genomföras. Detta i syfte att ytterligare utvärdera hur säkerställt skyddet till barn som far illa är. Beträffande förslaget att registrera anmälningar kan tilläggas: det är inte rimligt att det skall vara förenat med praktiska svårigheter att få reda på vilka anmälningar som kommit in till en Om detta ger egen studie besked: det var svårt att få fram materialet, och en insamling krävdes. Om anmälningarna var utredda fanns de i socialförvaltningens akter. Om de inte var utredda måste man leta i arkiven med risk för att möjligen missa någon anmälan. har behandlats den sociala barnavårdens rötter i två system, ett kontrollerande/disciplinerande och ett familjestödjande. Som framhåller (2006, s. 17) gör sig forna tiders fattigvård fortfarande delvis påmind inom barnavården. Enligt internationell forskning är sannolikheten för att ett aktualiserat barn skall utredas större om familjen har låg socioekonomisk status (m.fl. 2007, s. 90). Detta kunde dock inte bekräftas i studie, där socioekonomisk utsatthet analyserades på områdesnivå (2007, arbete IV). kvardröjande klassprägel riskerar att göra verksamheten oändamålsenlig, dvs. minska dess möjligheter att i realiteten hjälpa alla som behöver dess tjänster. är en sinnebild av en verksamhet för utsatta. Dess specialområde, som ingen annan befattar sig med i samma utsträckning, är våld, hemlöshet, fattigdom och missbruk – mänskligt elände av alla former och schatteringar. Medan människor med mindre stigmatiserande problem har alternativa organisationer att vända sig till, återstår för de mest drabbade bara , samhällets yttersta skyddsnät. Ett tänkvärt exempel är dygnsvården (fosterhem och barnhem). Vilka barn är det egentligen som hamnar i dygnsvård? Ett svar på denna fråga har givits av och medarbetare (2007), som gått igenom nationella register över 15 kohorter omfattande över 1½ miljon svenska barn. Syftet var att identifiera socioekonomiska riskfaktorer för placering i familjehem eller barnhem. Studien bekräftar enligt författarna för del resultaten av en klassisk undersökning av Bebbington & (1989). Barn till ensamstående mödrar löpte tre till fyra gånger så hög risk att placeras som barn med två sammanboende föräldrar. Detta gällde efter kontroll för andra bakgrundsfaktorer, inklusive föräldrars slutenvård för självmordsförsök, psykiska störningar och missbruk. Ensamståendeskapet i sig hade alltså betydelse för barnets risk att placeras, oberoende av om den ensamstående modern exempelvis vårdats på sjukhus för missbruk eller psykiska problem. Låg utbildning hos modern och förekomst av socialbidrag innebar också högre risk för placering. Vid ansamlade riskfaktorer steg oddsen för dygnsvård brant. Ett av sju förskolebarn med ensamstående mor som endast genomgått grundskola, var arbetslös och mottagit socialbidrag i följd hade placerats i dygnsvård innan det fyllt . Av jämnåriga barn med två sammanboende föräldrar och med mödrar som hade utbildning över gymnasienivå, arbetade och inte hade mottagit socialbidrag i följd placerades färre än ett barn på 2000. Låg inkomst i sig visade inget starkt samband med placering, utan det var när inkomsten kom från sjukersättning, förtidspension eller långvarigt socialbidrag som risken för dygnsvård steg. Enligt författarnas diskussion kan detta delvis bero på ett stort antal placeringar av spädbarn till mödrar med psykiska störningar eller intellektuella funktionsnedsättningar. Sambandet mellan socialbidrag och placering i dygnsvård kan enligt författarna ha två förklaringar: dels att barnets risk för ogynnsam utveckling är särskilt hög bland socialbidragsberoende familjer, dels att det är själva kontakten med som i många fall åstadkommer placeringar. Man antar att båda dessa hypoteser har betydelse för sambandet (m.fl. 2007). Kanske kan själva oförmågan att komma loss ur ett ekonomiskt underläge, snarare än bristen på pengar, ha bidragit till den högre risken för placering. En specialstudie av Kommittén mot barnmisshandel (SOU 2001:18), där bland annat bakgrundsfaktorer till våld studerades, visade att svag familjeekonomi var den faktor som hade det starkaste sambandet med misshandel, sexuella övergrepp och mobbning. Att se till att barn och familjer inte lider materiell brist borde vara en både genomförbar och, åtminstone i vissa fall, effektiv förebyggande insats. Men det bör också vara viktigt varifrån pengarna kommer: rimligen helst från eget arbete. Slutsatsen kvarstår att risken för placering av barn genom kontakt med är mångfaldigt högre för de mest utsatta. Det har visserligen gjorts försök att bredda målgrupp och avdramatisera verksamheten. Som motvikt till bilden av som stigmatiserande har lagstiftningen visat prov på en stark strävan att komma bort från stämplingen av klienter. Idealet om den upprättande och jämlika har funnits parallellt med andra realiteter. Människor skall inte vara klienter, de skall vara självständiga och fullvärdiga samhällsmedlemmar. Detta uttrycks klart i socialtjänstlagens nya portalparagraf 1980 (SFS 1980:620, 1 §): Samhällets socialtjänst skall på demokratins och solidaritetens grund främja människornas ekonomiska och sociala trygghet, jämlikhet i levnadsvillkor och aktiva deltagande i samhällslivet. Något som kan ses som ett försök hos att vidga sin målgrupp är att man i vissa kommuner erbjuder insatser i form av service, medan motsvarande insatser i andra kommuner är biståndsprövade. Ett problem med detta är att avvägningen mellan service och biståndsprövade insatser helst bör vara likartad över hela landet. En annan tänkbar målgrupp skulle eventuellt kunna vara barn med psykiska störningar och neuropsykiatriska funktionshinder. I första hand bör dessa barn vända sig till barn- och ungdomspsykiatrin eller möjligen primärvården, om denna skall fungera som en första linje i vårdkedjan. Men kanske skulle de i åtminstone vissa avseenden kunna få stöd av . Å andra sidan: är det realistiskt att skulle utveckla metoder för detta? Skulle inte det speciella uppdrag som enbart har, barn- och ungdomsvården, i så fall riskera att sättas på undantag? Det som på ett sätt förefaller att vara en önskvärd utveckling skulle alltså kunna medföra en försvagning av den sociala barnavårdens kärnuppdrag. Går det att göra något åt detta? kommer aldrig att bli en normalverksamhet i samma mening som barnhälsovården och skolan. Men även om det verkar svårt att riva upp eller i grunden förändra en så inarbetad organisation som , kan man fundera över om den skulle kunna bli mer avdramatiserad, om den skulle kunna utveckla och sprida en bredare normalbild av sitt eget arbete och av vem den riktar sig till. Sanningen är ju ändå att inte enbart sysslar med svåra problem. I Beskyttelse af barndommen (1997) resonerar kring förhållandet mellan utbud av möjliga insatser (repertoar) och behoven hos de människor verksamheten kommer i kontakt med. har till sitt förfogande ett antal insatser och åtgärder. I ärenden där barn far illa eller riskerar att fara illa kan man exempelvis erbjuda stödsamtal, socialpedagogisk insats, kontaktfamilj eller placering av barnet i ett annat hem. Men eftersom de tillgängliga insatserna är begränsade har man också en relativt stereotyp repertoar. Vad som kan göras i ett ärende är beroende av denna repertoar. Detta leder enligt till att den som söker kontakt med definieras på ett bestämt sätt, nämligen som klient på vilken de tillgängliga åtgärderna skall appliceras. Det är den begränsade repertoaren som definierar klienten och hans eller hennes behov. Varje familj har en unik livshistoria som skulle kunna vara en tillgång för det sociala arbetet. I stället pressas denna livshistoria in i en form som passar tolkningsföreträde. Processen gör det möjligt att applicera den sociala barnavårdens tjänster, även om det kanske hade behövts något annat. Det som verkligen skulle kunna hjälpa ligger inte inom synfält och kommer inte i fråga. När man säger att någon är i behov av insatser, vad menar man egentligen då? Det är inte så att menar att det inte skulle finnas problem som passar form eller att inte skulle kunna ge adekvat hjälp. Däremot finns det mekanismer som gör att en unik livshistoria och autentiska upplevelser inte (kan) utnyttjas i den sociala barnavården. Samverkan med andra myndigheter och organisationer kring barn som far illa är en skyldighet för , liksom för skolan, hälso- och sjukvården m.fl. (Strategi för samverkan 2007, s. 13). har dessutom ett förstahandsansvar för att samverkan kommer till stånd. Ett tänkbart mål för samverkan skulle kunna vara att tillsammans utveckla ett bredare och mer varierat utbud av åtgärder och insatser. Kanske skulle en kompetenskompletterande samverkan kunna leda till större flexibilitet för klienter, så att de löpte mindre risk att tryckas in i en mall som passar verksamhetens problemdefinitioner (jfr tidigare resonemang i avsnitt I.1 i anslutning till analys enligt Pentagonen). SOU 2009:68 Bilaga 5 IV.6 Konsensus- och konfliktperspektiv Forskning inom socialt arbete går inte sällan ut på att problematisera begrepp och företeelser. Avsikten är inte att kritisera sönder det sociala vardagsarbetet. Men man kan vilja göra problemområden synliga och frilägga mekanismer bakom till synes svårförklarliga hinder. Mekanismerna kan vara besvärliga att göra något åt, men att känna till dem kan ge en mer realistisk uppfattning om det sociala arbetets möjligheter och begränsningar. Man kan skaffa sig verktyg att analysera förhållanden som inte låter sig inordnas i enkla och tydliga mönster. Här skall endast i korthet tas upp de två perspektiv som brukar kallas konsensus och konflikt. Konsensusperspektivet kännetecknas av att samhällslivet allmänt uppfattas som byggt på samförstånd. Grundantagandet är att de mål som officiellt gäller för institutioner och verksamheter också är de verkliga målen, dvs. de mål man faktiskt arbetar mot. Det finns inga föreställningar om dolda agendor eller om att arbetet också styrs av andra intressen som kan kollidera med de tydligt uttalade. Inom ramen för ett konfliktperspektiv förutsätter man däremot att det finns sådana latenta intressen och mål. Perspektiven kan beskrivas med citat från ett arbete av (2003, s. 7, 10–11): Med ett teoretiskt konfliktperspektiv menas den teori som ger möjlighet att betrakta staten och dess verksamheter ur ett kritiskt perspektiv och särskilja dess olika intressen. Staten som en styrelse kommer då inte med självklar automatik att ha som sitt huvudsyfte att tillvarata barnets intresse av hjälp. De olika teorierna har olika antaganden om exempelvis samhället; statens roll i samhället, social ojämlikhet, sociala konflikter och social klass. Med en konsensussyn på samhället antas att det finns ett antal styrelser/institutioner som fungerar som värdeneutrala organ för samhällets räkning. Människor antas ha en värdegemenskap beträffande de viktigaste värderingarna. Staten är ett exempel på en sådan styrelse som verkar för upprätthållande av ordning. I det konfliktteoretiska perspektivet har staten en annan roll – samhället som en gemensam enhet existerar inte. Människor skapar sociala strukturer som de använder sig av för att lösa sina problem. Människor med makt har då möjlighet att påtvinga andra sina strukturella lösningar. Den sociala barnavården är utformad utifrån ett konsensusperspektiv där samhället via sina institutioner förväntas företräda och skydda barn. Lagen talar om barn skadade av/i familjer och om samhället som Om vi anlägger ett konfliktperspektiv på den sociala barnavården får vi fler nivåer och fler parter. Samhället företräder inte med självklarhet barnet och dess intressen. Som exempel på en konfliktteoretisk tolkning av en samhällelig verksamhet kan nämnas det som tidigare kallades uppfostringsanstalter (1998). Det officiella målet för sådana verksamheter är att behandla asociala ungdomar så att de kan leva ett laglydigt liv . Effektiviteten i detta avseende har emellertid varit låg. Man skulle därför kunna hävda att samhället inte borde fortsätta att driva sådana institutioner (med reservation för att behandlingsmetoderna går framåt och att allvarliga försök görs att utveckla evidensbaserade metoder som verkligen fungerar). Men åtminstone har resultaten inte varit goda. Från ett konsensusperspektiv blir det obegripligt varför inrättningarna fortsätter att finnas. Borde man inte i stället avskaffa dem och fundera över vad man i stället skulle kunna göra för att hjälpa ungdomarna? Från ett konfliktperspektiv är saken dock inte svår att förstå. Det handlar om legitimitet. Ett samhälle som på ett kraftfullt sätt ingriper vid ungdomskriminalitet – även mindre effektivt – visar att det agerar och skaffar sig i medborgarnas ögon berättigande som maktutövare och beslutsfattare. Asociala ungdomar är ett problem. Det behövs någon form av organisation som tar hand om detta problem. Det är viktigt att de finns. I denna mening behövs institutionerna och är framgångsrika, även om de inte är framgångsrika med avseende på målet att förhindra framtida kriminalitet. Ytterligare ett exempel från den sociala barnavårdens område är (1997) tes att den konstruktion från vilken socialarbetare utgår i sina utredningar är den normala barndomen. Till en sådan barndom hör lätt iakttagbara ingredienser som ett välstädat hem, nyktra föräldrar och en livsstil utan suspekta individer som kommer och går i hemmet. Om barnet verkligen löper risk eller faktiskt far illa ingår inte i konceptet. Följden blir att detta inte undersöks. Vilka barnets och familjens verkliga problem är utreds inte och de får ingen hjälp med sådant som faktiskt skulle kunna göras något åt. Eftersom det inte är en viktig fråga vilken risk barnet faktiskt är utsatt för behövs inte barnet för att socialarbetaren skall kunna slutföra sin utredning och föreslå en insats. Att barnet inte deltar i utredningen och att socialarbetaren inte talar med barnet blir en effektiv strategi eftersom det är ont om tid och resurser. Anlägger man ett konsensusperspektiv på detta problem skulle man kunna säga att socialarbetarna bara har glömt eller missat att tala med barnen. Ett botemedel skulle kunna vara att utveckla riktlinjer för arbetet. Man skulle kunna göra det obligatoriskt att tala med barnen. Man skulle kunna säga att eftersom ett syfte med utredningen är att ta reda på hur barnet mår och vilken risk barnet löper är det ett utmärkt hjälpmedel att inhämta barnets uppfattning. Informeras socialarbetarna om detta, kommer det hela att rätta till sig. Från ett konfliktperspektiv blir problemet inte lika enkelt. Om det är så att det finns ett dolt syfte inom den sociala barnavården, nämligen att koncentrera sig på enklare standardkriterier för att vinna tid och arbetskraft, kommer detta dolda syfte att interferera med försöken att ändra utredningsrutinerna.