sou · GXB396 · 2010-01-01 00:00:00 — Utredaren ska därvid analysera kopplingen mellan försäkringspremier och individens risktagande och beteende. Det finns teknik och erfarenheter som pekar på möjliga lösningar för att få till stånd en mer fingraderad premiesättning. Genom att på olika sätt registrera körbeteendet kan man relativt smidigt få tillgång till information som har en direkt koppling till olycksrisken. I de enklare modellerna handlar det om att mäta reell körsträcka, en något mer ambitiös lösning är att registrera hastighetsöverträdelser och i de allra mest avancerade lösningarna går det att skapa en bild av körbeteendet som inkluderar också sådana variabler som accelerationer och inbromsningar.1 Det behövs ingen ny lagstiftning för att lansera sådana lösningar. Det är möjligt att den reform som övervägs i sig kan leda till ett ökat intresse hos både försäkringsgivare och försäk- ringstagare. Information ur körkortsregistret kunde vara en annan möjlighet att få upplysningar om fordonsägarens beteende. Att utnyttja denna informationskälla försvåras emellertid av sekretesshänsyn. Orsaken till en körkortsåterkallelse är sekretessbelagd, eftersom det är en belastningsuppgift. Enligt personuppgiftslagen får upp- gifter om straff m.m. inte överföras till privata intressenter utan endast mellan myndigheter. Det är alltså en komplicerad fråga att ge försäkringsbolagen tillgång till information av detta slag. 1 Olika lösningar som har prövats presenteras i Intelligenta försäkringar för person- och lastbilar VTI rapport. Om försäkringsbolagen får tillgång till information om olika trafikförseelser, kan de använda den för att sätta mer risk- differentierade . finns det redan ekonomiska och andra sanktioner för den som blir påkommen med att bryta mot trafikreglerna. Det är ovisst vilken effekt det skulle ha om dessa sanktioner inkluderade en något högre trafikförsäkringspremie men förmodligen blir effekten begränsad i jämförelse med ett system där t.ex. varje hastighetsöverträdelse faktiskt registreras. En annan möjlighet är att bestämma premien med hänsyn till trafik- säkerhetshöjande teknik i fordonen, t.ex. automatiska nödbromssystem och trötthetsvarnare. Generalagenter, fordonstillverkare och yrkes- mässiga importörer skulle kunna få sådana uppgifter registrerade i vägtrafikregistret.2 har gjort en framställning till regeringen i denna fråga. Framställningen har överlämnats till Väg- trafikregisterutredningen, som ska lämna sitt betänkande . Även om det inte finns några formella hinder mot en mer individuell premiesättning, finns det ingen garanti för att den tänkta kostnadsöverföringen i sig är tillräcklig för att sådana lösningar ska bli verklighet. Det kan finnas hinder som gör att de ökade ekonomiska drivkrafterna inte är tillräckliga. Det finns en naturlig osäkerhet om vilken teknik som kan komma att bli dominerande och det är förenat med betydande risk att låsa sig vid lösningar som kan visa sig omoderna. Det är en stor fast kostnad förenad med system av det diskuterade slaget. Försäkringstagarna kan vara ovilliga att acceptera ett system som så påtagligt griper in i den personliga integriteten och som dessutom har en frihetsbegränsande inverkan genom att skapa sanktioner för ett beteende som inte tidigare var observerbart. För försäkrings- givarna är det inte självklart att en investering kommer att löna sig. Ovissheten är betydande om hur stor effekten kan bli, och om även de stora konkurrenterna lanserar liknande system kan konkurrens- fördelen utebli. Även om detta är en fråga som rimligen bör kunna lösas på marknaden finns det teoretiska argument för någon form av statlig inblandning. Även efter en reform där kostnaderna för inkomst- ersättningar samlats på ett ställe finns det fortfarande betydande kostnader som inte kommer att vara internaliserade i trafik- försäkringen, mest uppenbart sjukvårdskostnaderna men även 2 Jfr nr 30 . kostnader för t.ex. produktionsbortfall kommer även i fortsättning att ligga utanför försäkringen. Förekomsten av externa kostnader utgör ett argument för någon form av offentligt ingripande men även tekniktrögheter av olika slag skulle kunna tala för detta. En möjlighet är att staten bidrar med en reglering av en teknisk standard och en annan är att man förstärker de ekonomiska drivkrafterna genom att t.ex. differentiera fordonsskatten utifrån deltagande i systemet. En naturlig invändning mot mer individualiserade är att det kan leda till en kränkning av den personliga integriteten. Det kan ske både genom att befintlig information sprids till aktörer som inte tidigare haft tillgång till den och genom att information samlas in som inte tidigare varit tillgänglig. Invändningar av den typen kan delvis mötas med frivilliga lösningar där försäkrings- tagaren själv kan göra avvägningen mellan eventuella besparingar och de integritetsintrång som de är förenade med. Även utan tvång är det dock långt ifrån självklart att mer diffe- rentierade är önskvärda. För det första kan frivilligheten få ett högt pris om gruppen som väljer att inte delta får betala en mycket högre premie och för det andra är det inte säkert att vi är beredda att acceptera den grad av differentiering som kan komma att uppstå. Det kan finnas både mer allmänna fördelningspolitiska och mer specifika trafikpolitiska skäl för att oroas av rent prohibi- tiva premienivåer. I samband med avregleringen av premiesättningen avfärdades sådana hänsyn3 men det är möjligt att mer individualiserade i förening med en kraftig höjning av kostnaderna gör att frågan kommer i ett annat ljus. Givet att en trafikförsäkringsreform inskränker sig till de för- ändringar som är direkt förknippade med kostnadsöverföringen förefaller det finnas vissa begränsningar i möjligheten att fullt ut tillvarata potentialen för färre och billigare trafikolyckor. Den mest direkta vinsten kommer sannolikt att vara försäkrings- bolagens ökade drivkrafter att arbeta med skadereducerande åtgärder och deras ökade kontroll över skaderegleringen. Storleken på denna vinst är dock beroende av hur stor potentialen egentligen är att genom bättre rehabiliterings- och omställningsarbete förkorta frånvarotiderna och öka återgången i arbete. 3 Se t.ex. SOU 1995:87 s. 125–126. Den viktigaste effekten för trafiksäkerheten är sannolikt den potential som finns i system där trafikanterna själva kan påverka sina genom ett mer trafiksäkert beteende. Det är dock oklart i vilken grad reformen i sig är tillräcklig för att bidra till att förverkliga denna potential. Det har inte varit möjligt att inom utredningens ram genomföra analyser som kunnat ge svar på de nu nämnda frågorna. Utredningens analysverksamhet har i stället varit inriktad på mer direkta konsekvenser av de förslag som läggs fram. Den reform utredningen föreslår leder till ändrade förutsättningar för en mängd aktörer. Det handlar t.ex. om försäkringsbolagen, fordonsägare, transportsektorn och kollektivresenärer. De val dessa aktörer gör utifrån dessa ändrade förutsättningar får effekter på olika förhållanden, alltifrån trafiksäkerheten över trafikflöden till allmän ekonomisk aktivitet i samhället. Enligt direktiven ska en konsekvensanalys göras med utgångs- punkt i hur reformen, med hänsyn till införande av en skatt på trafikförsäkringspremierna, kan påverka trafik och trafikflöden, val av transportmedel, människors mobilitet, yrkestrafik m.m. Inom ramen för utredningen har en mängd konsekvensanalyser genomförts, se kapitel 19. Dessa är i huvudsak att betrakta som statiska analyser. Vi har t.ex. bedömt hur stora premiehöjningarna kan bli. Det kan förväntas att dessa premiehöjningar leder till förändrade beteenden. Dessa har utredningen i någon mån berört, närmast i konsekvensdelen. Det har varit möjligt att beröra riktningar och tendenser hos dessa förändringar, men inte att förutsäga hur stora dessa förändringar mer precist blir. Det rör sig om väsentliga förändringar i ett komplext system. T.ex. kan det inte uteslutas att premiehöjningarna leder till minskad privatbilism som i sin tur leder till ökat kollektivresande. Den samlade effekten av sådana direkta och indirekta effekter utgör förändringarna i systemet som helhet. Det krävs emellertid vidare analyser för att klargöra denna samlade effekt. Utredningens konsekvensanalyser indikerar att reformen samlat bör ha positiva samhällseffekter. För utredningen har det dock inte varit möjligt att gå vidare och fördjupat analysera den samlade och precisa samhällseffekten av reformen. 6Vilka ersättningar bör trafikförsäkringen överta kostnadsansvaret för? Den inkomstförlust som en trafikskadad drabbas av med anledning av trafikolyckan ersätts till relativt liten del med trafikskade- ersättning. I normalfallet kommer huvuddelen av den trafikskada- des inkomstförlust att kompenseras genom ersättning från flera andra ersättningsanordningar som administreras av olika av varandra oberoende aktörer. I inledningen av en sjukdomsperiod betalar arbetsgivaren sjuklön enligt lagen (1991:1047) om sjuklön som uppgår till av den sjukes anställningsförmåner. Fortsätter personen i fråga att vara sjuk , upphör arbetsgivarens ansvar för sjuklön och utger därefter sjukpenning enligt lagen (1962:381) om allmän försäkring. Den allmänna sjukförsäkringen erbjuder vidare rehabiliterings- ersättning under rehabilitering samt sjukersättning och aktivitets- ersättning vid bestående arbetsoförmåga. Kollektivavtalade ersätt- ningar fyller ut de olika ersättningarna från sjukförsäkringen på olika sätt, beroende på vilken avtalssektor det handlar om. Om en trafikolycka också bedöms vara en arbetsskada enligt lagen (1976:380) om arbetsskadeförsäkring, kan livränta utges för inkomstförlust vid bestående nedsättning av förvärvsförmågan. Livräntan täcker av inkomstförlusten upp till sju och ett halvt prisbasbelopp. Arbetsskadeförsäkringen kompletteras i sin tur med kollektivavtalsförsäkringar för arbetsskada. Trafikskadeersättningens relativt begränsade betydelse när det gäller ersättning för inkomstförlust beror på den i svensk skadeståndsrätt gällande principen att olika ersättningar samordnas. Vilka ersättningar bör trafikförsäkringen överta kostnadsansvaret för? Enligt 9 § trafikskadelagen (1975:1410) tillämpas i fråga om trafik- skadeersättning bl.a. 5 kap. skadeståndslagen (1972:207). Vid bestämmande av ersättning för inkomstförlust avräknas enligt 5 kap. 3 § skadeståndslagen förmån som den skadelidande med anledning av förlusten har rätt till i form av 1.ersättning som betalas på grund av obligatorisk försäkring enligt lagen om allmän försäkring eller på grund av lagen om arbets- skadeförsäkring eller någon annan likartad förmån, 2.pension eller annan periodisk ersättning eller sjuklön, om förmånen betalas av en arbetsgivare eller på grund av en försäk- ring som är en anställningsförmån. Den metod för samordning som sålunda anvisas i skadeståndslagen benämns nettometoden. Den innebär att slutlig avräkning mellan skadestånd och förmåner görs redan när skadeståndet fastställs1. Skadeståndet bestäms till skillnaden mellan den totala förlusten och de förmåner som den skadelidande har rätt att få. Förmånerna avräknas med de belopp som är aktuella när skadeståndet bestäms. Det fastställda skadeståndsbeloppet påverkas därefter i princip inte om förmånernas storlek skulle ändras. Avräkning enligt netto- metoden innebär att skadestånd enbart kan komma i fråga om den totala förlusten överstiger de avräkningsförmåner som den skadeli- dande har rätt till. Nettometoden betyder alltså att den skadeståndsskyldige undgår skadeståndsskyldighet för de förluster som motsvarar de förmåner som ska avräknas. Därmed är det inte heller möjligt för den som utgett ersättning till den skadelidande att framställa regresskrav mot skadevållaren för utgivna avräk- ningsförmåner. De förmåner som avses i paragrafens första punkt är dels de egentliga sjukförsäkringsförmånerna i lagen om allmän försäkring, dvs. sjukpenning, rehabiliteringspenning, sjukersättning och akti- vitetsersättning, dels sjukpenning och livränta enligt lagen om arbetsskadeförsäkring. Med annan likartad förmån torde avses bl.a. ersättning enligt lagen (1977:265) om statligt personskade- skydd, som ger ersättning till värnpliktiga och institutionsintagna m.fl. som skadas under tid för sådan tjänstgöring eller vistelse. Det statliga personskadeskyddet är uppbyggd enligt principer liknande 1 (Vid bestämmande avavräknas) Vilka ersättningar bör trafikförsäkringen överta kostnadsansvaret för? dem som arbetsskadeförsäkringen bygger på. Hur det förhåller sig med samordning med socialförsäkringens efterlevandeförmåner är inte längre självklart. fanns regelverket kring sådana förmåner i lagen om allmän försäkring och omfattades då givetvis av samordningsbestämmelserna i enlighet med paragrafens orda- lydelse. är bestämmelserna om efterlevandeförmåner utmönstrade ur den lagen och återfinns numera i lagen (2000:461) om efterlevandepension och efterlevandestöd till barn, en lag som inte nämns i punkten. Möjligen skulle ifrågavarande förmåner i stället kunna inrymmas i begreppet annan likartad förmån. Samordningsförmåner enligt andra punkten i paragrafen är till att börja med sjukpension och annan periodisk ersättning som arbetsgivaren betalar eller som utges på grund av en försäkring som är en anställningsförmån. Paragrafens andra punkt fick sin nuva- rande lydelse genom lagstiftning 1995.2 gällde olika regler för olika försäkringar, bl.a. beroende på om de var kollektivt eller individuellt tecknade. Ändringen innebar att periodisk ersättning från pensionsförsäkring ska avräknas oavsett om den är individuellt tecknad, om den kommer från gruppförsäkring eller om den är kollektivavtalad. Det avgörande ska vara om försäkringen är en anställningsförmån (vilket den anses vara om arbetsgivaren betalar premierna). Samma regler ska också gälla för olycksfalls- och sjukförsäkringar, såvitt avser ersättning för inkomstförlust. I bestämmelsen inbegrips även sjuklön enligt lagen om sjuklön, något som för övrigt klarlades i nämnda lagstiftnings- ärende. Vidare avräknas annan sjuklön som utges enligt lag, avtal eller på annan grund och som är att betrakta som en anställnings- förmån. Uppräkningen i 5 kap. 3 § skadeståndslagen av förmåner som ska avräknas från skadeståndet är uttömmande. Det innebär att t.ex. ersättning från olycksfalls- eller sjukförsäkring som är indivi- duellt eller gruppvis tecknade och inte utgör en anställningsförmån får ges ut vid sidan av skadeståndet. Den överkompensation som en sådan kumulering av förmåner innebär har godtagits med motiver- ingen att förmånerna kommer av egen förtänksamhet och, i före- kommande fall, av eget sparande. Ersättningar från andra försäkringssystem som har till syfte att ge ersättning enligt skadeståndsnormerna såsom Trygghetsförsäk- ring vid arbetsskada (TFA) faller inte under avräkningsreglerna. 2 Se prop. 1994/95:229. Vilka ersättningar bör trafikförsäkringen överta kostnadsansvaret för? Utgångspunkten är i stället att den som uppburit sådan ersättning redan får i huvudsak anses ha gottgjorts med vad som svarar mot skadestånd.3 Enligt utredningens direktiv ska utgångspunkten för uppdraget vara att all ersättning för inkomstförlust vid trafikskada bör utges från trafikförsäkringen. Det står dock utredaren fritt att överväga om det är lämpligt att av principiella, administrativa eller andra skäl undanta någon del av ersättning för inkomstförlust. Här avses t.ex. ersättningar som betalas ut enligt lagen (1976:380) om arbetsskadeförsäkring samt pension eller annan periodisk ersättning eller sjuklön som utges från arbetsgivare eller avtalsförsäkringar. Utredningens uppdrag ser således ut på olika sätt beroende på vilken samordningsförmån det handlar om. Kostnadsansvaret för sjukförsäkringsförmåner som ges ut enligt lagen om allmän försäk- ring ska således överföras till trafikförsäkringen utan några över- väganden om lämpligheten därav. Kostnaden för sjukpenning och rehabiliteringspenning samt sjukersättning och aktivitetsersättning ska sålunda inte längre belasta sjukförsäkringen såvitt avser skador som uppkommer i följd av trafik. I stället ska trafikskadeersätt- ningen till den skadelidande inrymma motsvarande grundläggande ersättning för inkomstförlust. Utredningens uppdrag beträffande de allmänna sjukförsäkringsförmånerna är således begränsat till frågan om hur överföringen ska ske. Utredningen återkommer till den frågan huvudsakligen i avsnitt 7. När det gäller övriga ersättningar för inkomstförlust som utgör samordningsförmåner enligt skadeståndslagen är utgångspunkten också att de ska föras över, men utredningen har enligt direktiven att överväga om det finns skäl att avstå från att överföra kostnads- ansvaret för någon eller några av dem. De nu ifrågavarande förmå- nerna behandlas i det följande var för sig 3 Se och , Skadeståndslagen – en kommentar, tredje uppl. 2008 s. 256. Vilka ersättningar bör trafikförsäkringen överta kostnadsansvaret för? 6.3Överföring av arbetsskadeförsäkringens kostnader för trafikskadade 6.3.1Vilka skadefall handlar det om? Att låta trafikförsäkringen ta över det kostnadsansvar som arbets- skadeförsäkringen har enligt gällande bestämmelser kan bli aktuellt i de fall då en skada i följd av trafik även bedöms vara en arbets- skada enligt lagen (1976:380) om arbetsskadeförsäkring (LAF). Arbetsskadeförsäkringen omfattar dels olycksfall i arbetet, dels annan skadlig inverkan i arbetet än olycksfall (2 kap. 1 § LAF). En skada till följd av olycksfall i arbetet kan bedömas föreligga om den har uppkommit av ett ovanligt, oförutsett och relativt kortvarigt händelseförlopp.4 Till olycksfall i arbetet kan hänföras olycksfall som inträffar såväl inom som utom arbetsområdet. I sistnämnda fall är kravet dock större än annars på att arbetstagaren utför sysslor i arbetsgivarens intresse när olycksfallet inträffar. Även olycksfall som inträffar vid färd till eller från arbetsstället, om färden föranleddes av och stod i nära samband med arbetet, omfat- tas av arbetsskadeförsäkringens skydd (2 kap.1 § tredje stycket LAF). Skada till följd av annan skadlig inverkan i arbetet uppkommer av en mer långvarig inverkan av en skadlig faktor i arbetet än vid olycksfall. Avfattningen av det generella arbetsskadebegreppet i LAF inrymmer stora möjligheter att klassificera en skada som arbetsskada.5 Med annan skadlig inverkan i arbetet avses nämligen i princip inverkan av någon i arbetsmiljön förekommande faktor som kan påverka den fysiska eller psykiska hälsan ogynnsamt.6 Det möter sällan några svårigheter att hänföra en arbetsskada till antingen olycksfall eller annan skadlig inverkan. Gränsdragnings- problem kan dock förekomma t.ex. i fråga om ryggskador vid tunga lyft. När kostnadsansvar förs över från arbetsskadeförsäkring till trafikförsäkring saknar emellertid distinktionen mellan olycksfall och annan skadlig inverkan i arbetet praktisk betydelse. 4 Grönwall, Hessmark och , Arbetsskadeförsäkring och statligt personskadeskydd, 6 uppl. 2003, s. 71 f. En rikhaltig rättspraxis föreligger på temat olycksfall i arbetet. Vid tillkomsten av LAF förutsattes att äldre praxis från de tidigare arbetsskadelagarna alltjämt skulle gälla. 5Den tidigare lagen om yrkesskadeförsäkring byggde i likhet med konvention (nr 121) angående förmåner vid yrkesskada på en uppräkning av sjukdomar som kunde vara yrkessjukdomar. 1975/76:197, s. 70 f. Vilka ersättningar bör trafikförsäkringen överta kostnadsansvaret för? skador som kommer i fråga för överföring är de som inträffat i följd av trafik i trafikskadelagens mening. Den praxis som utveck- lats kring det begreppet måste därför vara styrande för vilka arbets- skador som ska omfattas. Utredningen har för övrigt inte funnit något stöd i praxis för att skada i följd av trafik skulle kunna upp- komma på annat sätt än genom olycksfall. De fall som med nuvarande regler vid en trafikolycka ersätts både genom arbetsskadeförsäkringen och trafikförsäkringen är i huvudsak följande: Som olycksfall vid färd till eller från arbetsstället (färdolycks- fall): –förare av privat bil, –passagerare i privat bil, taxi eller buss, och –fotgängare och cyklist som påkörs av trafikförsäkringsplik- tigt fordon. Som olycksfall i arbetet: –förare eller passagerare i trafikförsäkringspliktigt fordon under tjänsteresa eller annan tjänsteförrättning, och –fotgängare eller cyklist under tjänsteresa eller annan tjänste- förrättning som påkörs av trafikförsäkringspliktigt fordon. 6.3.2Samspelet mellan arbetsskadeförsäkring och trafikförsäkring Den som till följd av en arbetsskada får sin förmåga att skaffa sig inkomst genom arbete varaktigt nedsatt har rätt till ersättning från arbetsskadeförsäkringen i form av livränta som efter samordning med ersättning från den allmänna sjukförsäkringen tillförsäkrar den skadade av den inkomst han hade innan skadan inträf- fade. Åtagandet från det allmänna sträcker sig dock inte längre än till sju och ett halvt prisbasbelopp. Arbetsskadeförsäkringen kompletteras emellertid med kollektivavtalad försäkringsersättning från Trygghetsförsäkring vid arbetsskada (TFA) och andra liknande avtalsförsäkringar. Som nämnts i inledningen till detta avsnitt faller ersättningar från andra försäkringssystem som har till syfte att ge ersättning enligt skadeståndsnormerna, såsom TFA, inte under avräkningsreglerna. Utgångspunkten är i stället att den som uppburit sådan ersättning redan får i huvudsak anses ha gott- Vilka ersättningar bör trafikförsäkringen överta kostnadsansvaret för? gjorts med vad som svarar mot skadestånd. Det skulle innebära att trafikförsäkringen inte behöver träda in om en trafikolycka samti- digt ersätts såsom arbetsskada. Emellertid gäller enligt § 29 i villko- ren för TFA att den skadade inte äger rätt till ersättning enligt TFA i den mån ersättning kan utges från, såvitt här är av intresse, försäk- ringsanstalt i form av bl.a. periodisk ersättning. Till följd av detta undantag ger trafikförsäkringen ändå ersättning i ifrågavarande fall. 6.3.3Jämförelse mellan arbetsskadeförsäkring och trafikförsäkring Arbetsskadeförsäkringen är den socialförsäkring som mest ansluter till skadeståndsmässiga principer. En förklaring till det torde vara att den ursprungliga lagstiftningen på området byggde på att det var arbetsgivaren som ålades ett ersättningsansvar för den skada en arbetare drabbades av vid ett olycksfall på arbetsplatsen. Det ansva- ret omvandlades till en skyldighet för arbetsgivare att försäkra sig mot risken att arbetare drabbades av olycksfall. Dagens arbetsskadeförsäkring har många likheter med trafikför- säkringen, något som ska belysas närmare nedan i detta avsnitt. Sålunda är bägge försäkringarna av no-fault-karaktär. De förutsät- ter således inte att någon kan utpekas som vållande till skadan för att ersättning ska kunna utges. Däremot kräver bägge försäkring- arna att orsakssamband kan påvisas mellan den ifrågavarande verk- samheten och skadan. Slutligen ersätter båda försäkringarna hela inkomstförlusten, låt vara att arbetsskadeförsäkringen har ett tak för den ersättningsbara inkomstförlusten och saknar möjlighet att kompensera förlust av framtida karriäreffekter. Genom komple- ment av TFA och andra avtalsförsäkringar ersätts emellertid hela inkomstförlusten även på arbetsskadeområdet. I 2 kap.1 § LAF anges även, såvitt här är av intresse, att en skada ska anses ha uppkommit av olycksfall i arbetet om övervägande skäl talar för det. Bestämmelsen fick sin nuvarande utformning genom en lagänd- ring som trädde i kraft . Enligt övergångsbestämmel- ser gäller de nya bestämmelserna skador som visat sig efter ikraft- Vilka ersättningar bör trafikförsäkringen överta kostnadsansvaret för? Denna lydelse är den tredje varianten av det arbetsska- debegrepp som infördes med LAF . Den ursprungliga sambandsregeln i 2 kap. 2 § LAF var utformad som en presumtion för samband.