sou · GYB342 · 2010-06-23 00:00:00 — (För att något illustrera det sagda kan nämnas att vid en sökning i EUT:s register över gällande lagstiftning uppgick antalet träffar på området för den gemensamma fiskeripolitiken till närmare 650 stycken. Merparten av dessa träffar avsåg förordningar.) Därefter återstår att identifiera de enskilda bestämmelser i respektive förordning som fyller ut blan- kettstraffstadgandet. Enligt min uppfattning måste fiskevårdslagens straffsanktionering av EU-förordningar förtydligas och avgränsas jämfört med nuvarande bestämmelser. EU-förordningar är i alla delar bindande och direkt tillämpliga i medlemsstaterna. Att förordningarna är direkt tillämpliga innebär att de inte behöver transformeras till svensk lag och att innehållet i förordningarna inte heller ska återges i den svenska författnings- texten. Däremot innehåller inte EU-förordningarna några direkt tillämpliga straffbestämmelser, utan det behövs svenska straffbestäm- melser för att kunna sanktionera brott mot förordningarna. Att EU- förordningarnas handlingsregler inte ska göras om eller tas in i den svenska lagtexten kommer i konflikt med de höga krav på tydlighet och förutsebarhet som gäller för straffbestämmelser. Det medför också ett behov av att utforma straffbestämmelserna som blankett- straffstadganden. Med hänsyn till sistnämnda är den fråga som först måste tas ställ- ning till när det gäller straffsanktioneringen av EU-bestämmelser, om regeringsformen (RF) tillåter blankettstraffstadganden som hän- visar till EU-bestämmelser. Vad beträffar blankettstraffstadganden som fylls ut av nationella föreskrifter har ju i avsnitt 9.2.4 redogjorts för att RF inte tillåter att straffskalan innehåller fängelse, om före- skrifterna är meddelade av kommun eller förvaltningsmyndighet. Hur förhåller det sig med blankettstraffstadganden som fylls ut av EU- bestämmelser? I ett rättsfall från HD, NJA 2007 s. 227, prövades bl.a. om det kunde anses förenligt med om norm- givning att straffbestämmelsen i 8 § lagen (2000:1225) om straff för Utredningens överväganden och förslag smuggling såvitt gäller tullplikten fått sitt innehåll utfyllt av före- skrifter i en EU-förordning. HD besvarade frågan jakande. I para- grafen har meddelats bestämmelser om straff (böter eller fängelse i högst ) bl.a. för den som, i samband med att en vara förs in i landet, uppsåtligen lämnar oriktig uppgift vid tullbehandling och därigenom ger upphov till fara för att tull, annan skatt eller avgift undandras det allmänna (tullbrott). HD påpekade dels att någon transformering eller inkorporering till svensk lag av EU-förord- ningar inte krävs och inte heller är tillåten, dels att den EU-förord- ning som fyllde ut straffbestämmelsen borde kunna anses likställd med svensk lag. Därefter konstaterades att det inte är möjligt att knyta föreskrifter om straffansvar för den som lämnar oriktig upp- gift vid tullbehandling till någon svensk lag som innehåller de mate- riella bestämmelserna om tullskyldighet samt att de svenska straff- bestämmelserna därför måste meddelas fristående från den utfyllande materiella regleringen. HD framhöll att det inte finns något generellt konstitutionellt hinder mot att man i en svensk lag med straffbestäm- melser hänvisar till det materiella innehållet i någon annan lag, ens om hänvisningen är framåtsyftande och omfattar kommande före- skrifter. Slutligen konstaterade HD att i det aktuella fallet var det inte fråga om att någon delegering skett av normgivningskompetens enligt 8 kap. RF till regeringen, kommun eller underlydande myn- dighet, utan strafföreskriften i 8 § lagen om straff för smuggling får till viss del sitt innehåll utfyllt av bestämmelser vilka beslutas av en mellanfolklig organisation som fått sin normgivningskompetens över- lämnad till sig av . Straffbestämmelsen var tillåten enligt normgivningsreglerna. Blankettstraffstadganden är således inte i sig otillåtna när det gäller straffsanktionering av EU-rätt. När det gäller fiskevårdslagens straff- sanktionering av EU-bestämmelser anser jag det vidare nödvändigt, särskilt mot bakgrund av den omfattande materiella regleringen på EU-nivå, att utforma straffbestämmelsen som ett blankettstraff- stadgande. HD framhöll i NJA 2007 s. 227 att den aktuella bestämmelsen endast till viss del fått sitt innehåll utfyllt av EU-bestämmelser. Man bör möjligen dra den slutsatsen att ett blankettstraffstadgande som fylls ut av EU-bestämmelser inte kan vara hur blankt som helst, utan att riskera att komma i konflikt med RF. Utöver rättssäker- hets- och legalitetshänsyn finns det därför ytterligare ett skäl att pre- cisera straffbestämmelsen i fiskevårdslagen jämfört med nuvarande Utredningens överväganden och förslag reglering; att försäkra sig om bestämmelsens förenlighet med grund- lagens regler om normgivning. Utformningen av fiskevårdslagens straffbestämmelse om överträdelser av EU-förordningar Jag övergår till frågan om hur straffbestämmelsen i fiskevårdslagen ska utformas för att uppfylla kraven på tydlighet och förutsebarhet. Ett område som har betydande inslag av EU-rättslig reglering är miljörätten. Det kan därför vara av intresse att se närmare på hur över- trädelser av EU-rättsliga bestämmelser har reglerats i (MB). Det finns dessutom anledning att återkomma till det ovan berörda rättsfallet NJA 2007 s. 227, eftersom en av de frågor som HD prövade var om den aktuella straffbestämmelsen stod i strid med legalitetsprincipen. Efter Miljöbalkskommitténs översyn av sanktions- system (sanktionssystem och hänsynsreglerna, SOU 2004:37) fick straffbestämmelserna sin nuvarande utformning (se prop. 2005/06:182). Redan före dessa ändringar var MB:s straffbud om EU-rättsliga bestämmelser avsevärt tydligare än fiskeregleringens. Då angavs nämligen i straffbestämmelserna ut- över en kort beskrivning av vad överträdelsen bestod i, även respektive förordning. Som exempel kan nämnas att i 29 kap. 8 § 28 p straff- belades att bryta mot bestämmelser i, eller villkor i beslut i enskilt fall som meddelats med stöd av, rådets förordning (EG) nr 338/97 av om skyddet av arter av vilda djur och växter genom kontroll av handeln med dem, senast ändrad genom kommis- sionens förordning (EG) nr 1497/2003, såvitt avser import till , export och reexport från , handel med artificiellt förökade växter, transport och transitering eller köp, försäljning och annan kommersiell åtgärd. Detta ska jämföras med att fiskelagen utöver en uppräkning av straffbara beteenden endast hänvisar allmänt till EG:s förordningar om den gemensamma fiskeripolitiken. Genom lagändringarna som trädde i kraft har straffbestämmelserna i förtydligats ytterligare genom att de blankettstraffstadganden som hänvisar till EG-förordningar även anger de artiklar där de handlingsregler finns som är avsedda att omfattas av straffbudet. I propositionen framhölls att den omstän- digheten att EG-förordningarnas handlingsregler inte ska göras om eller tas in i den svenska lagtexten gör det svårt att utforma själv- Utredningens överväganden och förslag ständiga brottsbeskrivningar för de straffbara gärningarna. För att ändå åstadkomma en acceptabel nivå av tydlighet och avgränsning ansågs det lämpligt att även ange vilka artiklar i EG-förordningarna som är straffsanktionerade (se a.a. s. 41 f.). I det ovan nämnda rättsfallet NJA 2007 s. 227 prövade HD även om 8 § lagen om straff för smuggling stod i strid med legalitets- principens obestämdhetsförbud. HD fann att så inte var fallet. HD konstaterade att straffbestämmelsen var såväl öppen som dynamisk när det gällde skyldigheten att betala tull. Med uttrycket öppen av- ses att det inte finns någon hänvisning i lagen eller paragrafen till någon föreskrift i vilken skyldigheten att betala tull kommer till uttryck. Att bestämmelsen är dynamisk innebär att den får sitt innehåll med beaktande av vid var tid gällande tullplikt. Enligt HD kunde det inte sättas i fråga att en föreskrift i viss utsträckning måste kunna tillåtas vara öppen i den meningen att innehållet kompletteras av bestämmelser på annat håll. HD framhöll i detta sammanhang att den rättsliga regleringen inom EG om pålagor inom tullområdet är omfattande. Vidare pekades på att det inte har ansetts möjligt att ens i den svenska centrala lagen på området, tullagen, göra en full- ständig uppräkning av tillämpliga föreskrifter utan begränsning har skett genom hänvisning till gemenskapsförordningar som utgör kärnan i den tullagstiftning som gäller i . De i målet aktuella förordningarna hade publicerats i EUT, även i svensk version, och fanns tillgängliga bl.a. på EU:s webbplats. Med de möjligheter som fanns att på detta sätt eller genom upplysning från få till- gång till uppgifter om föreliggande tullplikt, ansåg HD att det måste anses godtagbart att det inte av 8 § lagen om straff för smuggling går att direkt utläsa när en vara är tullpliktig. HD betonade att detta gällde särskilt mot bakgrund av att tullplikten inte utgör det enda kriteriet för att ansvar för tullbrott ska kunna komma i fråga. I det aktuella fallet krävdes nämligen för ansvar också att en oriktig upp- gift lämnats vid tullbehandling i samband med införseln och att där- igenom fara förelegat för att tull, annan skatt eller avgift undandras det allmänna. HD framhöll att detta innebar att den öppna delen i straffbestämmelsen var begränsad. Jag vill i detta sammanhang framhålla att vid en jämförelse mellan 8 § lagen om straff för smuggling och de paragrafer i den nuvarande fiskeregleringen som straffbelägger EU-bestämmelser framstår den öppna delen i fiskeregleringens straffbestämmelser som avsevärt större. Utredningens överväganden och förslag Hur ska då blankettstraffstadgandet avseende EU-förordningar utformas i den nya fiskevårdslagen? MB:s straffsanktionering av be- stämmelser i EU-förordningar med uppdelning i flera straffbud och med angivande i respektive straffbud av såväl aktuell förordning som aktuella artiklar och en kort beskrivning av överträdelserna, är föredömlig. Av flera skäl är det dock inte möjligt att utforma fiske- vårdslagens straffsanktionering av EU-bestämmelser på samma sätt. Det regelverk som finns i EU-förordningar på fiskets område och som det åligger att sanktionera enskildas överträdelser av framstår som betydligt mer omfattande än motsvarande regelverk på miljöområdet. Även om en sållning görs bland de gällande EU- förordningarna så att endast sådana förordningar som i praktiken kan tänkas vara av betydelse för svensk del identifieras och därefter straffsanktioneras, uppgår antalet förordningar till över trettio stycken. Det skulle alltså krävas minst lika många straffbestämmel- ser för att utforma straffsanktioneringen av EU-förordningar på motsvarande sätt som i MB. Vidare måste beaktas att de speciella förhållandena på fiskets om- råde medför ett behov av mer flexibla straffbestämmelser än MB:s. Vissa betydelsefulla förordningar gäller t.ex. endast , för att därefter ersättas av en ny liknande förordning. Så är fallet med de s.k. TAC-förordningarna, i vilka bl.a. fastställs medlemsstaternas tilldelning av fiskekvoter. Nämnas kan att TAC-förordningen för omfattar, inklusive bilagor, över 200 sidor (se rådets för- ordning (EG) nr 43/2009 av om fastställande för av fiskemöjligheter och därmed förbundna villkor för vissa fiskbestånd och grupper av fiskbestånd i gemenskapens vatten och, för gemenskapens fartyg, i andra vatten där fångstbegränsningar krävs). En annan typ av förordningar som är speciell för fiskeområdet är vidare de s.k. stoppförordningarna. När den årliga nationella kvoten för en viss art i ett visst område är uttömd, meddelar föreskrifter om förbud mot fortsatt fiske samt informerar EU att kvoten är uttömd. Inom cirka en månad därefter antar kommis- sionen en förordning om förbud mot fiske av arten i aktuellt om- råde för fartyg som seglar under svensk flagg. Förordningen gäller i praktiken . Därefter fördelas nya kvoter i nästa års TAC-förordning. Karakteristiskt för stoppförordningarna är alltså att de utfärdas löpande , tillämpas än och är många till antalet. Då fiske trots att kvoten är uttömd är ett allvarligt brott mot fiskereglerna, är det utomordentligt viktigt att överträdelser även av TAC-förordningar och stoppförordningar Utredningens överväganden och förslag omfattas av fiskevårdslagens straffbestämmelse. Skulle förordning- arnas beteckning jämte aktuella artiklar anges direkt i straffbestäm- melsen, måste dock lagen ändras , eller rent av . En sådan straffreglering av EU-förordningar som MB:s är alltså inte möjlig på fiskets område. För att tillgodose dels de höga krav på tydlighet och förutsebarhet som ställs på straffbestämmelser för att rättssäkerhets- och legalitets- principer ska upprätthållas, dels behovet av ett flexibelt straffrätts- ligt regelsystem, föreslår jag följande. Blankettstraffstadgandet i 40 § andra stycket fiskelagen förs i princip över till den nya fiskevårds- lagen. I bestämmelsen läggs dock till att regeringen, eller den myndig- het som regeringen bestämmer, i föreskrifter ska ange vilka EU- förordningar som avses, och, i fråga om förordningar som gäller , vilka artiklar i dessa som avses. Tanken är alltså att straffbestämmelsen kompletteras av en förteckning som återfinns antingen i en bilaga till regeringens fiskeförordning eller i Fiskeri- verkets föreskrifter. (Det ska anmärkas att möjligheten att låta handha förteckningen är beroende av att fängelse utgår ur straffskalan, se vidare nedan.) I förteckningen anges det dryga trettiotal EU-förordningar som i praktiken kan tänkas vara rele- vanta för svensk del. (Att ange alla EU-förordningar som i teorin är tillämpliga är inte möjligt. Viss jämförelse kan göras med tullagen, i vilken, som HD påpekade i NJA 2007 s. 227, det inte ansetts möjligt att göra en fullständig uppräkning av tillämpliga utan begränsning har skett genom hänvisning till EU-förordningar som utgör kärnan i den tullagstiftning som gäller i .) För förordningar som inte är TAC- eller stoppförordningar anges i för- teckningen även vilka artiklar som fyller ut straffbestämmelsen. Även om dessa förordningar gäller än , förekommer det dock ändringar i någon eller några av dem. Förteckningen måste alltså uppdateras i någon mån . (Det kan noteras att den lista över överträdelser belagda med sanktionsavgift som finns i en bilaga till fiskeförordningen också måste upp- dateras på liknande sätt.) Detta är anledningen till att jag anser det lämpligast att förteckningen inte finns i fiskevårdslagen utan på en lägre normgivningsnivå. När det gäller TAC- och stoppförord- ningar är dock behovet av flexibilitet mycket stort och det är därför inte lämpligt att i förteckningen ange särskilda artiklar i dessa eller ens förordningarnas beteckningar. Jag föreslår i stället att dessa förordningar anges på ett mer allmänt sätt i förteckningen, som t.ex. Kommissionens förordningar om förbud mot visst fiske i vissa Utredningens överväganden och förslag områden med fartyg under svensk flagg (s.k. stoppförordningar). Med den föreslagna regleringen blir den öppna delen av blankett- straffstadgandet mycket begränsad. Enligt min uppfattning är väl lämpat att handha förteckningen över EU-förordningar och artiklar som avses i straff- bestämmelsen angående överträdelser av EU-förordningar. En sådan ordning framstår också som den mest effektiva. Som angetts i 9.1; avsnitt 9.1.14 ska dock annan myndighet än i fram- tiden ha förvaltningsansvar för fisket, frågan utreds inom . Det får förutsättas att den myndighet som får förvaltningsansvaret för fisket har samma goda för- utsättningar som har att handha denna förteck- ning. Jag föreslår därför att det införs en ny paragraf i motsvarig- heten till 6 kap. fiskeförordningen. I denna bör anges vilken myn- dighet som ska ansvara för upprättandet av en sådan lista som avses i fiskevårdslagen. Denna myndighet bör vara men bör bli den myndighet som får förvaltningsansvaret för fisket. Ett förslag på hur en sådan förteckning kan se ut finns i bilaga 4 i betänkandet. En samlad straffbestämmelse för överträdelser av EU:s förordningar om den gemensamma fiskeripolitiken EU:s förordningar om den gemensamma fiskeripolitiken kan i prin- cip delas in i tre kategorier; förordningar om åtgärder för bevarande och förvaltning av fiskresurserna, förordningar om strukturåtgärder för fiskerinäringen och förordningar om marknadsreglering av fisk och fiskprodukter. Överträdelser av den första kategorin bestraffas enligt 40 § andra stycket fiskelagen. Vissa överträdelser av EU-förordningar som hänför sig till de övriga kategorierna kan däremot vara straffbara enligt 11 § lagen om EG:s förordningar om den gemensamma fiskeripolitiken. Genom bestämmelsen, som är subsidiär till straffbestämmelserna i fiskelagen, och lagen om straff för smuggling, straffbeläggs bl.a. överträdelser av EU:s för- ordningar om den gemensamma fiskeripolitiken i fråga om dels uppgiftsskyldighet, dels kvalitetsnormer och andra bestämmelser för handeln med fisk och fiskprodukter. Enligt uppgift från Fiskeri- verket tillämpas dock denna straffbestämmelse i praktiken inte på överträdelser av förordningar om strukturåtgärder, då samtliga dessa Utredningens överväganden och förslag överträdelser bestraffas enligt , se t.ex. 9 kap. 3 a § om subventionsmissbruk. I syfte att göra regelverket på fiskets område tydligare och mer överskådligt föreslår jag som framgått redan i avsnitt 9.1.14 att lagen om EG:s förordningar om den gemensamma fiskeripolitiken upphör att gälla och att relevanta bestämmelser i den i stället förs över till fiskevårdslagen. Jag föreslår därför också att fiskevårdslagens straff- bud om EU-bestämmelser utvidgas till att omfatta även sådana över- trädelser av EU-förordningar som är straffbelagda genom 11 § lagen om EG:s förordningar om den gemensamma fiskeripolitiken. Den nya straffbestämmelsen om överträdelser av EU-förordningar kommer därmed enligt ordalydelsen att omfatta hela området för den gemensamma fiskeripolitiken. I praktiken kommer dock även fortsättningsvis överträdelser av EU-förordningar om strukturåtgär- der att hanteras via , se närmare härom nedan i avsnittet Förhållandet till straffbestämmelser i andra lagar. Komplettering av uppräkningen av överträdelser i straffbestämmelsen Efter den genomgång som utredningen gjort av EU:s förordningar om den gemensamma fiskeripolitiken i syfte att identifiera de be- stämmelser som bör vara straffsanktionerade, kan jag konstatera att den uppräkning av överträdelser som finns i 40 § andra stycket fiske- lagen inte täcker samtliga överträdelser som ska vara straffbelagda i fiskevårdslagen. Uppräkningen måste därför kompletteras. Ett antal kompletteringar gäller överträdelser av IUU-förord- ningen, som trädde i kraft . När det gäller denna förordning, som i vissa delar sträcker sig långt utanför området för fiske i egentlig mening, har utredningen siktat in sig på att identifiera de bestämmelser som tveklöst bör straffbeläggas i fiskevårdslagen och inte i någon annan lag. I konsekvens med att IUU-förordningen har beaktats vid utformningen av straffbestämmelsen, har de EU- förordningar och EU-bestämmelser som upphör att gälla vid IUU- förordningens ikraftträdande inte beaktats. De överträdelser som jag funnit bör föras in i straffbestämmel- sens uppräkning är till att börja med att i strid mot bestämmelserna i medföra utrustning ombord, anlöpa eller lämna hamn, hindra kontroll, eller lagra eller transportera fångst. Vidare bör uppräkningen av överträdelser kompletteras med att bryta mot bestämmelser om märkning av redskap, om tillhandahållande av Utredningens överväganden och förslag hamntjänster, om skyldighet att medföra dokument ombord eller bevara dokument eller information, eller om rapporteringsskyldig- het. Med anledning av den beslutade reviderade kontroll- förordningen (rådets förordning (EG) nr 1224/2009 av den 20 nov- ember 2009, se avsnitt 3.1.2), vilken precis som IUU-förordningen började tillämpas , har uppräkningen av över- trädelser kompletterats med att bryta mot bestämmelser om an- given maskinstyrka i motorcertifikat och fiskelicens. Det ska tilläggas att jag vid genomgången av EU-förordningarna även har funnit att en av överträdelsebeskrivningarna som finns i 40 § andra stycket fiskelagen kan tas bort, förvara i sump, då den inte motsvaras av någon EU-rättslig bestämmelse som ska straffsank- tioneras i fiskevårdslagen. Dessutom är förvara i sump uppenbart onödigt att ha med i uppräkningen eftersom det även står förvara fångst i överträdelsebeskrivningen vilket täcker in förvara i sump. Graden av oaktsamhet vid överträdelser av EU-förordningar Enligt fiskelagen krävs för straffansvar vid brott mot bestämmelser i lagen eller mot föreskrifter att handlandet har varit oaktsamt. Endast i ett straffstadgande i fiskelagen uppställs krav på att handlandet ska ha varit grovt oaktsamt för att straff ska dömas ut, nämligen vad gäller överträdelser av EU:s förordningar om den gemensamma fiskeripolitiken (40 § andra stycket). Denna straffbestämmelse infördes ursprungligen , på grund av medlemskap i unionen, i lagen om EG:s förordningar om den gemensamma fiskeripolitiken, men överfördes till sin nuvarande placering i 40 § andra stycket fiskelagen. Av förarbetena (prop. 1994/95:75 och prop. 1995/96:8) framgår inte varför ett krav på grov oaktsamhet har uppställts för överträdelser av gemenskapsbestämmelser medan något sådant krav inte finns för överträdelser av nationella regler. En sådan skillnad framstår enligt min mening inte heller som motiverad. Det ska vidare framhållas att i straffbestämmelser på andra områden, t.ex. miljöområdet, upp- ställs normalt inte krav på grov oaktsamhet beträffande brott mot EU-förordningar. Mitt förslag är därför att det för ansvar enligt fiske- vårdslagens straffbestämmelse om överträdelser av EU-förordningar ska vara tillräckligt att gärningen begåtts av oaktsamhet. Förslaget innebär en viss utvidgning av det straffbara området. En sådan utvidgning ligger i linje med gemenskapsrättens krav på Utredningens överväganden och förslag att överträdelser av EU-förordningar i större utsträckning ska kunna beivras. Den primära avsikten med ändringen är dock att skapa mer enhetliga bestämmelser i fråga om otillåtna beteenden av likartat slag. Frågan om nykriminalisering har behandlats av regeringen i pro- positionen Ett effektivare brottmålsförfarande (1994/95:23 s. 53 ff.). Regeringen ansåg att kriminalisering som en metod för att söka hindra överträdelse av olika normer i samhället borde användas med för- siktighet. Vidare räknade regeringen upp ett antal förutsättningar som bör vara uppfyllda för att en kriminalisering ska vara befogad; att beteendet kan föranleda påtaglig skada eller fara, att alternativa sanktioner inte står till buds, inte skulle vara rationella eller skulle kräva oproportionerligt höga kostnader, att straffsanktion krävs med hänsyn till gärningens allvar, att straffsanktion utgör ett effektivt medel för att motverka det icke önskvärda beteendet och att rätts- väsendet ska ha resurser att klara av den eventuellt ytterligare be- lastning som kriminaliseringen innebär. Förutsättningarna för att utvidga kriminaliseringen är enligt min uppfattning uppfyllda i detta fall. Överträdelser av EU:s förordningar om den gemensamma fiskeripolitiken riskerar att medföra påtaglig skada för fiskbestånden och miljön. Dessa bestämmelser samverkar med nationella bestämmelser och föreskrifter, t.ex. genom att natio- nella bestämmelser och föreskrifter fyller ut gemenskapsbestäm- melser. Det är förenat med svårigheter för kontrollmyndigheterna och rättsväsendet att i praktiken tillämpa olika subjektiva rekvisit för ansvar beroende på den materiella regelns ursprung. Att beivra överträdelser av EU-förordningar och överträdelser av nationella bestämmelser och föreskrifter på samma sätt är därför rimligt. Vissa överträdelser av fiskelagstiftningen är så allvarliga till sin art att de bör föranleda en straffrättslig sanktion.