sou · GYB317 · 2010-03-08 00:00:00 — För att marknadsmekanismen ska leda till att resurser används på bästa möjliga sätt måste priser spegla värdet av alla alternativa användningar av en resurs. Priset ska göra att resurser hamnar där de gör störst nytta. Men det finns fall där nyttan inte kan speglas via priser. Det finns alltid ett antal möjliga sätt att använda en resurs. En ägare måste, via priser, få signaler om det finns i) någon annan som har bättre nytta och ii) vilken av andra användningar som har högst nytta. För att den enskilde ska vara beredd att avstå krävs att denne kan få kompensation som uppväger att den själv inte kan använda resursen. Det finns dock fall när prissignalerna inte fungerar för att signalera vilket som är den bästa resursanvändningen: i)Icke utestängbarhet. Om icke utestängbarhet råder så innebär det att äganderätten inte är garanterad och upprätthållen (för att det inte finns någon ägare eller för att rättssystemet inte förmår försvara äganderätten). Konsekvensen av detta är att resursen kan användas utan att det finns incitament att ta hänsyn till vilken nytta annan användning hade gett upphov till. Det finns ingen ägare till vilken man kan betala och därigenom överta I princip blir det först till kvarn eller starkast som använder resursen, något som inte behöver överensstämma med samhällsekonomiskt bästa användning. ii)Icke-rivalitet. Om flera användare kan använda en resurs utan att rivalisera med varandra kan den samlade nyttan av den användningen ibland vara högre än andra sätt att använda resursen. Faktiskt betalning från dessa användare kan dock vara svår att samordna eftersom det finns ett gratis-åkar problem. Det betyder att det finns risk för att resursen inte används till den bästa användningen även om äganderätter skulle vara garanterade och upprätthållna. Sammanfattningsvis innebär det att resurser som kännetecknas av icke utestängbarhet och / eller icke-rivalitet riskerar att användas på ett icke samhällsekonomiskt effektivt sätt om marknadsmeka- nismer används som hushållningsmekanism. Politiska styrmedel kan i sådana fall leda till att resurser används på ett mer effektivt sätt. Om målet inte är samhällsekonomisk effektivitet kan politiska styrmedel behövas Även om förutsättningarna för samhällsekonomisk effektivitet finns så kan målsättningen med resursanvändningen vara en, helt eller delvis, annan än samhällsekonomisk effektivitet. Sedan tidi- gare har det nämnts att fördelning kan vara ett sådant mål. Andra exempel på målsättningar som inte med nödvändighet täcks av samhällsekonomisk effektivitet är målsättningar som utgår från att exempelvis enskilda djur, arter eller ekosystem har egna rättigheter som samhället har en skyldighet att respektera. Sådana skyldigheter kan ibland, men behöver inte med nödvändighet, tillgodoses via marknadsmekanismer. Sammanfattningsvis finns det alltså två typer av argument för att politiska styrmedel kan behövas; 1.marknadsmisslyckanden; marknadsmekanismerna leder inte till samhällsekonomiskt effektiv användning av resurser. 2.målsättningen är en annan än samhällsekonomisk effektivitet.4 4 Gäller t.ex. för beting i BSAP. Med styrmedel avses statens verktyg för att få åtgärder genomförda exempelvis lagar, förordningar, skatter, avgifter eller information, det vill säga vad staten kan göra för att få vissa nödvändiga åtgärder till stånd. Syftet med miljöpolitiska styrmedel är ytterst att påverka beteende och resursanvändning, dvs. ge incitament till marknads- aktörerna att vidta samhällsekonomiskt lönsamma åtgärder som de inte hade gjort självmant. För att kunna bedöma vilka åtgärder som sammantaget har lägst kostnader behövs också en analys av de tänkta styrmedlens funktion och effektivitet. Förutom åtgärderna och omfattningen av dessa påverkar nämligen också styrmedlets precision den samhällsekonomiska kostnaden. Ett styrmedel kan definieras i flera olika dimensioner. I en dimen- sion skiljer sig olika styrmedel åt beroende på vilket sätt de påverkar aktörernas beteende. I en annan dimension skiljer sig styrmedel åt beroende på vilken del av beteendet man vill påverka. Även om det är vanligt att de två dimensionerna blandas ihop så är de i princip oberoende av varandra och vi ska därför hålla isär de två dimensionerna. Den första dimensionen handlar alltså om på vilket sätt beteen- de och resursanvändning påverkas. Beteende kan förändras exem- pelvis genom att aktörernas egna målsättningar förändras, genom att begränsningar för acceptabelt beteende formuleras tillsammans med avskräckande påföljder eller genom att prissignaler ger incita- ment till förändrat beteende. I den andra dimensionen handlar det om vilken del av beteenden som styrmedlet inriktas emot. Är det exempelvis utsläppet av något ämne, användningen av insatsvaror eller användandet av en viss teknologi? I det följande beskrivs styrmedel i respektive dimension. Där- efter följer en beskrivning av kriterier som kan användas för att bedöma hur önskvärda egenskaper olika styrmedel har. Denna generella genomgång ligger sedan till grund för analysen av de vattenrelaterade styrmedel som finns. Genom att dessa kan typbestämmas, bland annat enligt de två dimensionerna, kan de utvärderas enligt de generella kriterierna. 5.2.1Olika styrmedel påverkar på olika sätt Här följer en genomgång av de olika typer av styrmedel som finns, samt för och nackdelar med dem, vad som gör dem effektiva respektive begränsar effektiviteten. Kvantitativa regleringar (normativa styrmedel): Bestämmelser om gränser av kvantitativ eller kvalitativ typ som inte får över- skridas. Innefattar bland annat fastställda generella normer som fastställts via lagar, förordningar och myndighetsföreskrifter. Påverkar beteende genom att påföljderna för brott är avskräck- ande. (Kan också ha en normerande påverkan på aktörernas egen uppfattning om vad som är rätt och fel och därigenom påverka beteende) Ekonomiska styrmedel (incitamentsstyrmedel): Påverkar beteen- de genom att priser förändras. Därmed ändras utfallet av de avvägningar aktörer gör. Priserna kan påverkas på några princi- piellt olika sätt: –Staten agerar ställföreträdande ägare och bestämmer gene- rella priser via exempelvis skatter eller subventioner. –Staten definierar samt garanterar och upprätthåller ägande- rätter vilket möjliggör marknadstransaktioner och därmed en marknadsprissättning. Rättigheterna (eller skyldigheterna) kan gälla fysiska objekt men också mer abstrakta storheter som ett visst årligt utsläppsutrymme. –Specifikt agerande på marknaden. Staten kan agera på mark- naden exempelvis genom teknikupphandling. Informativa styrmedel: Spridande av information kan påverka ett särskilt beteende utan att ställa några krav på faktiska för- ändringar. Påverkan på beteende kan ske på olika sätt: –Aktörernas kännedom om för dem viktiga faktorer ökar. Dessa faktorer kan i sin tur påverka beteende. Det kan gälla kännedom om exempelvis produktionsmetoder eller om styrmedel. –Informationen påverkar aktörernas värderingar (och inre drivkrafter för agerande). Andra typer av styrmedel: Innefattar frivilliga överenskommel- ser och dialoger mellan staten och näringslivet. Hit kan även forskning och utveckling räknas. Vad är egentligen skillnaden mellan en kvantitativ reglering och ett ekonomiskt styrmedel? Skillnaden kan verka uppenbar men notera att i båda fallen kan den enskilde göra en kalkyl över om det, exempelvis, är värt att släppa ut ett ämne i omgivande vatten. I den bemärkelsen så innehåller båda typerna av styrmedel incitament. Skillnaden måste därför preciseras: med en kvantitativ reglering uppstår en kostnad i form av t.ex. böter eller fängelse om man överträder en viss gräns. Kostnaden är icke kontinuerlig och eventuellt icke monetär. med ett ekonomiskt styrmedel är kostnaden relaterad till mängd. Kostnaden är kontinuerlig och monetär. I en dimension skiljer sig styrmedel alltså åt genom på vilket sätt de påverkar beteende och därmed resursanvändning. Men det är inte bara sättet att påverka som skiljer olika styrmedel, en viktig skill- nad mellan olika styrmedel är mot vilken del av beteendet de riktas. 5.2.2Styrmedlet kan riktas mot olika delar av beteendet Det är först viktigt att notera att faktiska åtgärder för att förbättra vattenstatus kan vidtas på många olika ställen. Ett styrmedel kan riktas mot olika ställen; exempelvis mot kvaliteten i recipienten, mot utsläppsmängd eller mot teknologi. Det är också viktigt att skilja på vad styrmedlet riktas mot och var åtgärder faktiskt vidtas. Exempelvis kan ett styrmedel som fokuserar på utsläpp leda till faktiska åtgärder i form av exempelvis ändrade insatsvaror, ändrad produktionsteknologi, ändad reningsteknik eller ändrad produk- tionsmängd. Generellt kan styrmedel riktas mot: Ofta är det kvaliteten på recipienten (t.ex. god vattenstatus) som är själva målet med styrmedlet. Förorening som når recipienten. Om man känner till retentionen från utsläppskällan till recipienten kan styrmedlet riktas mot det utsläpp som når recipienten. Om kunskapen om relationen mellan utsläpp och kvalitet på recipienten är ofullständig minskar precisionen i styrmedlet. Om styrmedlet riktas mot utsläppet vid källan ökar möjligheten, relativt ovanstående styrpunkter, att mäta ut- släppen och att hänföra dem till en viss verksamhet. minskar korrelationen mellan det som styrmedlet riktas mot och det problem man vill lösa. Om det finns en korrelation mellan en insatsvara och ett utsläpp så kan styrmedlet riktas mot den insatsvaran. En fördel med det är att det kan vara lättare att mäta och kon- trollera mängden insatsvara. En nackdel är att korrelationen sällan är fullständig samt att korrelationen kan förändras över tiden. Det kan finnas en korrelation mellan produktions- teknologi och utsläpp. Fördelen med att styra mot själva tekno- login är att det är enkelt att kontrollera. kan korrela- tionen till målsättningen vara låg och förändras över tiden. Att styra mot en produkt har samma typ av för- och nackdelar som att styra mot teknologi eller insatsvara. Generellt bör ett styrmedel riktas så nära det problem man vill åtgärda som möjligt. Dels ökar detta sannolikheten för att miljö- målet nås eftersom korrelationen mellan åtgärd och effekt på miljö- problemet avtar ju längre ifrån problemet man reglerar. För det andra så kräver kostnadseffektivitet att olika åtgärder kombineras på ett kostnadseffektivt sätt. Möjligheten för en aktör att själv kombinera åtgärder för att nå målet minskar ju längre ifrån miljömålet styrmedlet riktas. Ett problem med att rikta styrmedel nära målet är att det ofta är svårt att mäta effekterna där och att koppla dem till en enskild aktörs beteende. Ofta är det därför omöjligt, eller väldigt kostnads- krävande, att rikta ett styrmedel nära problemet. Vart styrmedlet ska riktas är alltså en avvägning mellan å ena sidan hur nära problemet det är möjligt att styra och hur höga kontrollkostnaderna blir och å andra sidan hur höga kostnaderna för en oprecis styrning blir i form av sämre måluppfyllelse och lägre kostnadseffektivitet. Utfallet av denna avvägning beror på graden av korrelation mellan styrpunkten och effekten på målsättningen. 5.2.3Andra aspekter på utformning av styrmedel Utöver de två dimensioner som beskrivits ovan finns det andra generella och viktiga aspekter på utformningen av styrmedel. Styrmedel kan vara generella eller specifika. Ett generellt styr- medel är, i någon dimension, utformade på samma sätt för alla verksamheter medan ett specifikt styrmedel är individuellt utfor- mat för enskilda verksamheter. Ekonomiska styrmedel, som miljö- skatter, är ofta generella i bemärkelsen att alla utsläpp beläggs med en lika stor skatt. Men i princip kan en utsläppsskatt vara specifik, så att skatten skiljer sig åt mellan olika användare. Även kvantita- tiva regleringar kan vara såväl generella (samma utsläppsmängd, samma utsläppsreduktion etc.) eller individuella (individuella reduktionskrav). Styrmedel kan också, oberoende av vilken typ av styrmedel det rör sig om, riktas mot alla utsläpp eller mot ett begränsat antal av de verksamheter som står för utsläppen. Så kan exempelvis en skatt eller ett teknologikrav gälla endast för verksamheter över en viss storlek eller för produkter tillverkade efter en viss datum. 5.2.4Många kombinationer av typ och riktning möjliga Ovanstående klassificering av styrmedel leder fram till slutsatsen att ett enskilt styrmedel kan beskrivas och klassificeras utifrån exempelvis två dimensioner. Som framgår av föregående avsnitt finns det dock andra aspekter som kan vara viktiga vid utform- ningen av styrmedel. Miljöpolitiska styrmedel SOU 2010:17 Beskrivning av styrmedel i två dimensioner I princip är alla kombinationer av de två dimensionerna möjliga. Notera att tabellen endast innehåller grupper av styrmedel och att det under respektive rubrik finns olika former av styrmedel. Vidare kan alltså varje ruta innehålla styrmedel som är generella eller specifika och som gäller för olika stor andel av de verksamheter som ger upphov till det aktuella problemet. 5.2.5Kriterier för att bedöma styrmedel Syftet med ett styrmedel är att åstadkomma en resursanvändning som annars inte uppnås. Ett kriterium för att utvärdera ett styr- medel är därför naturligtvis i vilken grad och med vilken säkerhet man når målsättningen, exempelvis en god vattenstatus. Men, ett styrmedel har alltid en rad andra effekter som kan vara mer eller mindre önskvärda. I betonas att det i samband med förslag till förändringar i befintliga styrmedel är viktigt att de sammantaget på ett kostnadseffektivt och i övrigt ändamålsenligt sätt ger möjlighet att förbättra vattenmiljön i och uppnå god vattenstatus. Det är dock viktigt att komma ihåg att kostnads- effektivitet endast utgör ett av flera kriterier för att utvärdera ett styrmedels totala effekter. Nedan beskrivs ett antal generella kriterier för utvärdering av styrmedel. I anslutning till varje krite- rium görs en generell utvärdering av olika typer av styrmedel. Måluppfyllelse beskriver med vilken säkerhet målsättningen, vad det gäller utsläppsnivå eller miljökvalitet, nås. Generellt kan sägas att styrmedel som riktas närmare målsätt- ningen har större möjlighet att nå målsättningen. Detta under förutsättning att efterlevnaden kan kontrolleras. Ju längre ifrån miljöproblemet styrmedlet riktas desto sämre är korrelationen mellan de åtgärder som vidtas och effekt på miljösituationen. När det gäller typ av styrmedel ger generellt en kvantitativ reg- lering säkrare måluppfyllelse än ekonomiska styrmedel. Effekten av styrning med hjälp av priser (exempelvis i form av en utsläppsskatt) beror på hur priskänsliga aktörerna är och i regel saknar myndig- heterna exakt kunskap om detta. Noteras ska dock att styrning via definition av rättigheter (t.ex. i form av en utsläppsmarknad) ger en god måluppfyllelse. Två saker bör dock noteras: ovanstående slutsatser bygger på fullständig efterlevnad. I regel krävs kontroll och sanktionsmöjligheter för alla typer av styr- medel. i ett dynamiskt perspektiv kan alla styrmedel justeras. Det inne- bär att möjligheten till god måluppfyllelse för de ekonomiska styrmedlen ökar om systemet innehåller en återkoppling med (automatisk) justering av nivåer. Kostnadseffektivitet innebär att det som faktiskt uppnås inte kan nås till en lägre kostnad. Kostnadseffektivitet kräver alltså inte i sig att målsättningen uppnås. Det är alltså möjligt att missa målet på ett kostnadseffektivt sätt på samma sätt som det är möjligt att nå målet men till onödigt höga kostnader. Kostnadseffektivitet kräver att de åtgärder som vidtas är de med lägst kostnader. Detta uppfylls när alla åtgärder vidtas i en omfatt- ning upp till den nivå så att marginalkostnaden för varje åtgärd är Kostnadseffektivitet kräver därför lagom mycket åt- gärder från varje aktör och rätt typ av och lagom mycket åtgärder hos varje enskild aktör. I de flesta fall har myndigheten sämre kunskap om kostnaderna för åtgärder än vad den enskilde aktören har. Det medför att ju större frihet aktören själv har att välja åtgärder desto lägre kommer kostnaderna att bli. Generellt har alltså ett styrmedel riktat mot själva problemet större möjlighet att leda till att en kostnadseffek- tiv kombination av åtgärder vidtas. Men kostnadseffektivitet kräver också att mängden åtgärder hos varje aktör anpassas utifrån marginalkostnaderna hos den aktören. Eftersom myndigheten i regel har sämre kunskap om kostnaderna hos de olika aktörerna är det svårt att uppnå en kostnadseffektiv kombination av åtgärder med hjälp av reglerande styrmedel riktade mot enskilda aktörer. Ett ekonomiskt styrmedel leder däremot till att varje aktör anpassar mängden åtgärder upp till samma marginal- kostnadsnivå och därmed till en kostnadseffektiv kombination av åtgärder. På samma sätt kommer de priser som sätts på en marknad (exempelvis för utsläppsrätter) medföra att alla aktörer anpassar sig till samma marginalkostnadsnivå. Dynamisk effektivitet / incitament till teknisk utveckling Utöver att det är viktigt att minimera kostnaderna på kort sikt, givet den teknologi och kunskap som finns , så är det viktigt att minimera kostnaderna på lång sikt. På lång sikt kan kunskap och teknologi förändras och olika typer av styrmedel ger olika incitament till teknikutveckling. Även i detta perspektiv är ett styrmedel riktat mot själva pro- blemet bättre. Ju längre från problemet styrmedlet är riktat desto större är risken för att ny teknologi inte löser själva problemet. Olika typer av styrmedel utgör olika starka incitament för att utveckla teknik som minskar miljöproblemet ytterligare. Ju mer som finns att tjäna på att minska utsläpp desto större är incita- menten att utveckla ny teknologi eller nya metoder för att minska exempelvis påverkan på vatten. Det betyder att ekonomiska styr- medel (där man kan undvika en skattekostnad, sälja utsläppsrätter eller erhålla subventioner om utsläppen minskar) ger starkare incitament till teknisk utveckling än reglerande styrmedel. Olika sätt att utforma styrmedel får olika fördelningsprofiler. För- delningsprofilerna kan beskrivas, exempelvis utifrån genomsnittliga effekter på gruppnivå, eller bedömas utifrån någon kriterium på vad som är en rättvis, önskvärd, fördelning. Det är viktigt att notera att fördelningseffekter alltid måste beskrivas relativt någon annan situation. Fördelningseffekter av styrmedel kan exempelvis beskrivas i relation till varandra eller i relation till dagens situation. Huruvida fördelningsprofilen är bra eller dålig måste bedömas i relation till något kriterium för vad som är en önskvärd fördelning. Att rangordna alternativ utifrån hur stora omfördelningarna blir relativt dagens situation är bara rele- vant om dagens situation antingen ses som en norm i sig eller om den kan visas vara önskvärd utifrån något annat rättvisekriterium. Fördelningseffekterna kan alltså beskrivas på gruppnivå, exem- pelvis som genomsnittliga effekter på olika inkomstgrupper, på kvinnor och män eller på olika åldersgrupper. En fördelningsdimension, som särskilt pekas ut i ramdirektivet för vatten och utredningsuppdraget, är huruvida förorenarna, som grupp, får betala enligt principen om att förorenaren betalar, PPP.5 Innebörden av PPP utreds mer i detalj i kapitel 7. Här kan det dock konstateras att föroreningar medför kostnader i form av försämrad vattenkvalitet (en miljökostnad) och att minskning av föroreningar också det medför kostnader (reduktionskostnader). Även om summan av dessa kostnader har minimerats (så att sam- hällsekonomisk effektivitet har uppnåtts) återstår frågan om vem som ska bära de återstående kostnaderna. Fördelningen av dessa kostnader kan beskrivas gentemot två grupper; förorenarna (som har en verksamhet som skapar samhällsekonomiska värden, dock med miljökostnader som en bieffekt) och miljökonsumenterna (som upplever nytta av exempelvis opåverkat vatten). Enligt PPP ska förorenarna stå för miljö- och reduktionskostnader och enligt VPP (victim pays principle) så ska de drabbade stå för dessa kost- nader. Respektive princip kan härledas utifrån två grundläggande principer om rättigheter där PPP utgår från att miljökonsumenter- na i grunden har rätt till opåverkat vatten och bör kompenseras för att ge upp den rätten medan VPP utgår från att verksamhetsutövare har rätt att bedriva sin verksamhet och att inskränkningar i 5 Polluter Pays Principle. Fortsättningsvis används förkortningen PPP i detta kapitel. möjligheten att exempelvis använda vatten som recipient medför rätt till kompensation. Ekonomiska styrmedel som innebär betalning, exempelvis ut- släppsskatter, uppfyller PPP (förorenarna betalar skatt för sina utsläpp och betalar själva kostnader för den reduktion de vidtar). En subvention å andra sidan, där förorenaren erhåller betalning för att minska utsläppen innebär en fördelning i linje med VPP. Kvan- titativa regleringar har en fördelningsprofil som innebär att för- orenaren betalar reduktionskostnaderna men inte miljökostnaderna för kvarvarande utsläppen. En sådan reglering uppfyller alltså inte vare sig PPP eller VPP fullt ut. Mer om detta i kapitel 7. Bland de aktörer som påverkas olika av olika styrmedel finns staten, och därmed gruppen skattebetalare. Staten påverkas särskilt av ekonomiska styrmedel som kan innebära inkomster till stats- kassan (exempelvis från utsläppsskatter eller försäljning av utsläpps- rätter) eller utgifter från statskassan (exempelvis till subventioner). Hur staten (som möjligen kan ses som en representant för de som drabbas av utsläpp) påverkas finansiellt kan vara intressant i sig, bland annat i relation till principen om att förorenaren ska betala. Viktigt är dock att påverkan på statens finanser också kan få sekundära effekter på samhällsekonomin. Skatteintäkter från en effektivitetshöjande utsläppsskatt kan ytterligare öka effektiviteten i ekonomin genom att andra snedvridande och effektivitets- sänkande skatter kan sänkas. Styrmedel kan påverka konkurrenssituationen för de företag mot vilka styrmedlen riktas. Olika styrmedel kan påverka i olika rikt- ning och i olika omfattning. Generellt försämras konkurrens- kraften ju mer ett företag får betala. Eftersom ett syfte med styrningen är att höja effektiviteten så innebär den försämrade konkurrenskraft som internalisering av externa kostnader innebär inte i sig någonting negativt samhälls- ekonomiskt. Att det företag som har en produktionsteknologi som leder till stora utsläpp förlorar i konkurrenskraft gentemot ett företag med en renare produktionsteknologi är , om sam- hällsekonomisk effektivitet är eftersträvansvärd, en önskvärd effekt av ett styrmedel. Detsamma gäller i princip när det handlar om konkurrenskraft gentemot utlandet, men med det viktiga undantaget att bristande miljöpolitik i konkurrensländer kan leda till en icke önskvärd försämring i konkurrenskraft. Noteras ska, när det gäller konkurrenskraften gentemot ut- landet, att ett land konkurrerar med komparativa fördelar. Det innebär att om en sektor får en försämrad konkurrenskraft på marknaden till följd av att externa kostnader har internaliserats, så innebär detta att andra sektorer får en förbättrad konkurrenskraft. Annorlunda uttryckt så innebär avsaknaden av miljöpolitik att mindre miljöpåverkande företag får sin konkurrenskraft försämrad jämfört med en situation med mer ambitiös miljöpolitik. Kostnader av att ha fel. Vad händer vid osäkerhet? Det kommer aldrig att föreligga fullständig kunskap om vare sig utsläpp, dess påverkan på miljön, om värdet/kostnaden av denna påverkan eller om kostnaderna för åtgärder. Detta gäller i synner- het som världen är föränderlig; exempelvis så kommer kostnader att förändras över tiden, och de kommer inte att göra det oberoende av styrmedel / institutionella ramar. Mer kunskap kan naturligtvis sökas men fullständig kunskap kommer aldrig att nås. Det betyder att man, även om det ibland är relevant att avvakta mer kunskap, måste ta beslut och sannolikt agera under viss osäkerhet.