sou · GYB329 · 2010-05-04 00:00:00 — En utvidgad omprövningsskyldighet enligt den modell som gäller för skatteförvaltningen ansågs varken praktisk eller lämplig. I promemorian Ds 1998:42 lämnades ett utförligt förslag om omprövning enligt förvaltningslagen. Det utformades närmast i anslutning till de principer om omprövning som gäller enligt lagen om allmän försäkring. Regeringen (prop. 2002/03:62 s. 15) avvisade emellertid förslaget om ett generellt utvidgat omprövningsförfarande och var av samma uppfattning (bet. 2002/03:KU23 s. 18, rskr. 2002/03:164). De riktlinjer för det aktuella problemets lösning som utvecklats i praxis har i allmänhet ansetts rimliga och ändamålsenliga. försök att på ett mera fullständigt sätt omsätta principerna i lagtext har emellertid, som beskrivits, av olika skäl misslyckats. Nuvarande förvaltningslag innehåller således – vid sidan av en förvaltningslag intagen föreskrift om korrigering av rena förbiseendefel av typ räkne- och skrivfel – endast en bestämmelse om obligatorisk omprövning i helt uppenbara fall. Vad gäller myndigheternas möjligheter att i andra fall återkalla och vid behov ändra sina beslut lämnar däremot lagstiftaren både myndigheter och medborgare i sticket. Man kan naturligtvis inte utgå från att beslutsfattare på alla nivåer inom den vittförgrenade offentliga förvaltningen är väl förtrogna med rättspraxis på området eller inträngande studerat Rättelse (30–34 §§) litteraturen i ämnet. Bristen på vägledning i skrivna regler kan leda till att man tror sig förhindrad att ändra beslutet i ett ärende, som man redan avgjort, även om det är sakligt befogat och kanske högst angeläget att så sker. Oklarheten kan naturligtvis också verka i motsatt riktning och leda till omprövningar, som av bl.a. rätts- säkerhetsskäl inte bör få förekomma. För den vanlige medborgaren är avsaknaden av författnings- reglering naturligtvis på motsvarande sätt ett problem. Vänder han sig till det beslutande organet med en begäran om att utgången i ett avgjort ärende ska övervägas på nytt, saknar han lagstiftarens stöd för att sådan omprövning är möjlig. Känner han inte till myndig- heternas enligt praxis existerande befogenheter att rätta sina beslut, kan han förledas att initiera en onödig överklagandeprocess om en sak, som den beslutande själv enkelt och snabbt skulle ha kunnat reglera. Som antytts riskerar han också rättsförluster, om myndigheterna felaktigt tror sig kunna genom ett nytt beslut i en avgjord sak ta ifrån honom vad han redan vunnit. Även om de i rättspraxis utstakade linjerna förstärkts och fått en allsidigare belysning genom tillkomsten av ytterligare rättsfall, kan således lagstiftningsbehovet knappast ifrågasättas. Ambitionen måste naturligtvis vara att skapa en reglering, som är så heltäckande och klargörande som möjligt. måste emellertid beaktas att, som FRU uttryckte det, dessa frågor är de från tekniska synpunkter svåraste av dem som bör tas upp i en ny förvaltningslag (SOU 1983:73 s. 150). Det är en illusion att föreställa sig, att man skulle kunna undvara hjälp av rättspraxis för att komplettera och specificera de nya reglerna. Inte heller kan man räkna med att helt avstå från specialreglering på vissa områden. De bestämmelser i ämnet som intagits i vårt lagförslag är förhållandevis kortfattade och enkelt uppbyggda. Vi har undvikit att framställa problemet så komplicerat som det ofta uppfattas och i stället försökt att ge myndigheter och medborgare en mindre sofistikerad men mera begriplig och lätthanterlig vägledning. Vi har djup sympati för den tanke som FRU gav uttryck för redan i sitt första betänkande: Över huvud taget är det, om man vill uppnå några förbättringar i förvaltningsförfarandet, angeläget att inte överbetona problemen utan i stället ta till vara möjligheterna till praktiska lösningar (SOU 1981:46 s. 137). Rättelse (30–34 §§) 29.7.2Några riktlinjer för reformen Enkelhet och praktikabilitet är naturligtvis inte de enda ledstjärnorna. Reglernas innehåll måste också vara sådant, att det motsvarar rättssäkerhetens och effektivitetens krav. Några riktlinjer för reform- arbetet kan särskilt framhållas. En första utgångspunkt för vårt arbete har varit att pröva möjligheterna att kodifiera den rättspraxis som vuxit fram på området. Det innebär inte, att regleringen nödvändigtvis behöver strikt anpassas till den fixering vid olika beslutstyper som där vuxit fram. Det är t.ex. uppenbart att kategorin gynnande beslut intar en särställning, eftersom hänsynen till den enskilde ställer särskilda krav på stabilitet. Andra beslutsvarianter torde däremot kunna behandlas efter ett enhetligt mönster, oavsett hur de definieras. Någon grupp – företrädesvis beslut i tvistemåls- och brottmåls- liknande ärenden – bör möjligen helt avföras från det generellt tillämpliga systemet. Vi har emellertid också velat vidga horisonten, så att regleringen kommer att omfatta även sådana fall som över huvud inte aktualiserats i praxis. Den intresseavvägning som kommit till uttryck i prejudikaten på rättskraftsområdet synes emellertid kunna utgöra ett riktmärke vid skapandet av bestämmelser med ett mera generellt tillämpningsområde. Det sagda innebär också att vi inte, som den nuvarande lagen, kan stanna vid den mera begränsade frågan om myndigheternas skyldighet att i klara fall företa omprövning. Regleringen måste i första hand ta sikte på de befogenheter att företa ändring som står dem till buds. Det är givet att möjligheterna måste vara mera vid- sträckta och därmed blir mera svårbestämda än skyldigheterna. En annan grundläggande aspekt är att de nya reglerna inte får ha en sådan inriktning, att förfarandet i realiteten belastas med ytterligare en instans. Det fyrainstanssystem – en förvaltnings- myndighet och tre domstolar – som i princip gäller kan inte gärna utvidgas med en femte variant i form av en regelrätt dubblerad prövning i första instans. Formaliseringen får med andra ord inte drivas därhän, att beslutsmyndighetens omprövning av sina beslut kommer att innefatta en särskild process, jämförbar med den som gäller vid överklagande. Komplicerade bestämmelser om förvaltnings- myndigheternas möjligheter att genom nya beslut åsidosätta resultatet av tidigare avgöranden kan leda till att handläggnings- tiderna totalt sett inte blir kortare utan längre. Rättelse (30–34 §§) Ytterligare en med den nämnda sammanhängande väsentlig utgångspunkt är, att överklagandeförfarandet inte får hämmas genom en långdragen omprövningsprocess. Ett överklagande får, som också påpekas i våra direktiv, inte till men för klaganden fastna hos beslutsmyndigheten. Som tidigare (avsnitt 29.5.7) framhållits har den existerande regleringen – utan att det varit lagstiftarens avsikt – kommit att uppfattas så, att omprövning utgör ett obligatoriskt inslag i överklagandeförfarandet. Vi ser det som angeläget att de båda varianterna för att åstadkomma ändring principiellt hålls isär. Vilken terminologi som används är i sammanhanget inte oviktigt. För att klargöra frågorna och skapa större reda i regleringen föreslår vi vissa innovationer i begreppsapparaten. I närmast följande avsnitt förklarar vi anledningen till att vi valt att tala om rättelse av egna beslut för att beskriva det problem vi vill lösa. I avsnitt 29.2 ovan har beskrivits hur den negativa rättskraften inom förvaltningsrätten getts ett annat innehåll än det rättskrafts- begrepp som används i den allmänna processrätten. Under förut- sättning att skillnaderna är klargjorda föreligger naturligtvis inget hinder mot att man i doktrin och praxis – eller för den delen i ett utredningsbetänkande – diskuterar frågan huruvida en förvaltnings- myndighet kan korrigera sina egna beslut som gällande beslutens rättskraft. Att på ett från avvikande sätt använda termen rättskraft i en ny förvaltningslag kan däremot inte gärna komma i fråga. Det sker inte heller i den nuvarande lagen, där i stället tre andra beteckningar figurerar. I 26 § FL talas om rättelse av beslut, som av rent förbiseende blivit felaktigt. Av bestämmelsens lydelse – men inte av dess rubrik – framgår klart att det endast är fråga om rättelse genom den beslutandes egen försorg, inte t.ex. rättelse som högre organ företar efter ett överklagande. Under rubriken av beslut åläggs myndigheterna i 27 § FL att under vissa förutsättningar ändra sina beslut. Omprövning och ändring är emellertid från språklig synpunkt inte samma sak. En omprövning behöver ju inte leda till en ändring utan kan lika gärna utmynna i att beslutet står fast. Lagtexten anger inte villkoren för att ett beslut (eller snarare ett ärende) mera förutsättningslöst Rättelse (30–34 §§) ska kunna tas upp till prövning på nytt utan kräver att beslutet ändras i den angivna situationen. Påpekandet om en sådan brist på kongruens mellan rubrik och lagtext kan tyckas småaktigt, men de språkliga inadvertenserna synes ha lett till en missuppfattning om vad som enligt bestämmelsen krävs av myndigheterna. Konsekvenserna har främst visat sig vid tillämpningen av 27 § FL i samband med överklagande. Bestämmelsen – i kombination med det anslutande stadgandet i 28 § FL – tycks då ha föranlett myndigheterna att som ett särskilt förfarande företa en omprövning i syfte att undersöka, om de är skyldiga att ändra sina beslut. Det skulle alltså enligt detta synsätt i realiteten röra sig om två beslut – ett beslut att företa omprövning och ett annat vari resultatet av omprövningen redovisas (ändring eller inte ändring). Att denna missuppfattning lett till förseningar i förfarandet och skadat överklagandeinstitutet har berörts ovan (avsnitt 29.5.8) vid redo- visningen av vissa JO-beslut. Av bl.a. dessa skäl bör termen omprövning inte användas i den nya förvaltningslagen, då man vill beskriva förvaltningsmyndigheternas möjligheter att korrigera sina beslut. Att i sammanhanget tala om återkallelse av meddelade beslut, vilket ofta sker, är inte heller helt adekvat, då det leder tankarna till endast en typ av justering, nämligen att beslutet upphävs utan att ersättas av något annat. Någon principiell invändning kan däremot knappast riktas mot att man i den nya förvaltningslagen väljer att, liksom i den nu gällande, begagna sig av ordet ändring. Det vore emellertid enligt vår mening en viss fördel om man i sammanhanget kunde undvika samma term som i lagen (23 § FL, 41 § i vårt lagförslag) nyttjas för att beskriva det resultat som begärs vid ett överklagande, alltså den åtgärd som man vill att någon annan än beslutsmyndigheten – en högre instans – ska vidta. Vi har stannat för att föreslå att termen rättelse i den nya lagen genomgående används för att beskriva den åtgärd en myndighet företar då den frångår sitt tidigare meddelade beslut, vare sig man upphäver, återkallar eller ändrar detta. Något vägande skäl för att, som , reservera termen för korrigering av beslut som innehåller rena förbiseendefel finns knappast. (Enligt BSK rörde det sig då om självrättelse i inskränkt mening; se 29.6.) Det kan snarare påstås vara ologiskt att låta anledningen till rättelsen styra valet av term för att beskriva typen av åtgärd. Oavsett om det fel som ansetts motivera att beslutet inte bör få stå kvar uppkommit som resultat av felräkning, felbedömning, procedurfel eller någon Rättelse (30–34 §§) omständighet helt utanför myndighetens kontroll, blir åtgärden principiellt densamma. Möjligen skulle den invändningen kunna göras, att termen rättelse lämpar sig mindre väl för att beskriva en korrigering som motiveras av nytillkomna omständigheter, särskilt om dessa omständigheter inte bara var okända vid beslutstillfället utan faktiskt inträffat . Det förhållandet, att beslutet när det fattades kanske framstod som korrekt, hindrar emellertid inte att det genom ett senare händelse- förlopp kan ha blivit felaktigt och därmed är av karaktär att kunna rättas. Däremot skulle termen självrättelse, som från saklig synpunkt väl täcker vad här är fråga om, möjligen kunna ge ett missvisande intryck av att myndigheten på något sätt gjort avbön för begångna försyndelser. Vår slutsats blir alltså, att den neutrala termen rättelse lämpar sig väl, då man i lagtext ska beskriva vad det är fråga om. För att markera att det inte gäller en av utomstående – t.ex. en överklagandeinstans – företagen rättelse anges i vårt lagförslag att de aktuella bestämmelserna avser rättelse av myndigheternas egna beslut. 29.7.4Rättelse innan beslutet gjorts tillgängligt för utomstående (30 §) Det framstår som en brist, att det saknas bestämmelser om möjlig- heterna att rätta beslut före den tidpunkt då de expedierats eller på motsvarande sätt offentliggjorts, som det brukar heta. Saken har visserligen inte ansetts kontroversiell och sällan eller aldrig gett upphov till någon diskussion i praxis kring rättskraftsfrågor, före- trädesvis av den enkla anledningen att någon sådan fråga definitions- mässigt inte ansetts kunna uppstå före expedieringen eller mot- svarande. Med hänsyn till att som beslut betecknade ställningstaganden kan figurera även på tidiga stadier under besluts- processen – t.ex. i ett beslutsutkast eller i ett protokollfört beslut, som först senare ska expedieras – synes ett behov finnas av att upplysa myndigheterna om vilken tidpunkt som i sammanhanget är relevant. Att man i doktrin och praxis angett expedieringen som riktmärke är naturligt, då tidpunkten för denna normalt också avgör om en handling enligt 2 kap. 7 § TF ska anses som upprättad och därmed i princip tillgänglig för allmänheten. Som framgått av avsnitt 29.5.2 Rättelse (30–34 §§) ovan är anledningen till att myndigheterna i inledningsfasen av beslutsprocessen bör fritt kunna byta ståndpunkt eller i annat avseende frångå vad man tidigare bestämt att ingen utomstående berörs av detta. Så snart beslutet lämnat myndigheten och kommit adressaten eller någon annan till del, kan förväntningar om att det står fast uppstå och ett agerande utifrån denna förutsättning vara rimligt. Att tidpunkten för beslutets expediering även i den nya bestämmelsen bör vara huvudalternativ, då det gäller att ange när myndigheternas obegränsade rättelsemöjlighet upphör, synes naturligt. Vad gäller en kompletterande tidsangivelse för sådana fall då beslutet inte ska expedieras kan man i och för sig anknyta till det i sammanhanget vanligen förekommande uttryckssättet och tala om ett offentliggörande, jämförbart med en expediering. Att i lagtext välja en sådan specifik och skenbart precis – och från den i 2 kap. 7 § TF nyttjade begreppsapparaten avvikande – term synes emellertid något problematiskt. För att å andra sidan inte binda tillämpningen strikt vid om när en handling anses upp- rättad, vilket skulle kunna förorsaka problem med hänsyn till att frågeställningarna visserligen är likartade men inte helt identiska, har vi stannat för en mera neutral beskrivning, som vi anser fånga det väsentliga. Enligt vårt lagförslag upphör den obegränsade rättelse- möjligheten således när beslutet expedierats eller på annat sätt gjorts tillgängligt för utomstående. Specificeringen att beslutet gjorts – inte bara blivit – tillgängligt förutsätter att det spritts utanför myndigheten genom dess egen försorg. Rättelsebefogenheten kan därmed inte knytas till en tidpunkt då någon annan, kanske genom ett bedrägligt förfarande, kommit i besittning av ett ännu inte slutligen färdigt beslut. Termen utomstående avser självfallet också – och främst – beslutets adressat. Denne är visserligen i högsta grad berörd av utgången i det ärende som beslutet gäller, men i förhållande till myndigheten är han naturligtvis att betrakta som utomstående. Det är angeläget att poängtera att rättelsemöjligheten inte är beroende av vilken beslutstyp det gäller utan avser alla beslut. Vi har i förslaget till lagtext markerat detta genom att ange att en myndighet alltid kan rätta sitt beslut före den angivna tidpunkten. Därav framgår också att rättelsen inte förutsätter att beslutet blivit felaktigt i något speciellt hänseende. Rättelse (30–34 §§) Vi har också ansett det befogat att i lagtexten upplysningsvis tillfoga, att rättelse efter den här aktuella tidpunkten endast får ske under de i de följande paragraferna angivna förutsättningarna. Vi föreslår således att den nya lagens avdelning med bestäm- melser om Myndighetens rättelse av egna beslut inleds med följande regel (30 §) om rättelse innan beslutet gjorts tillgängligt för utomstående: En myndighet kan alltid rätta ett beslut innan det expedierats eller på annat sätt gjorts tillgängligt för utomstående. Efter denna tidpunkt kan beslutet rättas under de förutsättningar som anges i 31–33 §§. 29.7.5Rättelse på grund av skrivfel eller liknande (31 §) Den nuvarande regleringen i 26 § FL synes ha fyllt sitt ändamål väl. Ett beslut – oavsett vilken typ det gäller – bör således kunna rättas om det innehåller en uppenbar oriktighet till följd av myndighetens eller någon annans skrivfel, räknefel eller liknande förbiseende. Ett särskilt skäl för att inte föreslå någon ändring i sak utgör det för- hållandet, att i princip samma bestämmelser finns i förvaltnings- processlagen liksom i och ärendelagen (se 29.5.9 ovan). Den praxis som utvecklats vid rättstillämpningen på samtliga dessa områden kan alltså ge vägledning, bl.a. då det gäller att skilja ut rena förbiseendefel från andra typer av fel och att avgöra hur tydlig en felaktighet måste vara för att den ska anses uppenbar. Bestämmelsen i 26 § FL har försetts med rubriken av skrivfel och liknande. Det råder naturligtvis ingen tvekan om vad som avses, men i den nya lagen bör väljas en formulering, som på ett mera adekvat sätt anger objektet för rättelsen. I linje med vad som följer av de övriga här föreslagna föreskrifterna bör således klart framgå att det är beslutet, inte felet, som kan rättas med stöd av bestämmelsen. Detta sker enklast genom att ordet av i rubriken byts ut mot uttrycket på grund av. Vi anser att identiska krav på att en part ska höras innan rättelse sker bör uppställas, oavsett anledningen till rättelsen. Bestämmelser härom har därför samlats i en och samma paragraf (34 § i vårt lagförslag; se 29.7.8 nedan). Behov av en särregel motsvarande den som finns i andra meningen i 26 § FL saknas därmed. Det anförda har lett oss till att föreslå följande bestämmelse (31 §) om rättelse på grund av skrivfel eller liknande: Ett beslut, som innehåller en uppenbar oriktighet till följd av myndighetens eller Rättelse (30–34 §§) någon annans skrivfel, räknefel eller liknande förbiseende, får rättas av den myndighet som har meddelat beslutet. 29.7.6Rättelse av andra skäl (32 §) Den grundläggande förutsättningen för att rättelseinstitutet ska aktiveras och därmed bidra till att tyngdpunkten i förvaltnings- förfarandet förskjuts nedåt i instanskedjan är att myndigheterna är medvetna om vilka befogenheter de har att själva korrigera sina beslut. Det praktiskt viktigaste inslaget i en reform på området är enligt vår mening, att lagstiftaren ställer upp en enkel huvudregel, som kan fungera som riktmärke för normalfallen. Då behov av avvikelse från denna regel kan klart definieras och knytas till en särskild typ av beslut, bör en kompletterande bestämmelse härom intas i förvaltningslagen. För att motverka att införandet av regler om myndigheternas befogenheter på området skapar intrycket, att en skyldighet att företa rättelse inte i någon situation föreligger, och för att reformen inte i något avseende ska kunna uppfattas som ett steg tillbaka, bör också medtas en bestämmelse, som i huvudsak motsvarar nuvarande 27 § FL. Vad gäller tillämpningsområdet bör klart framgå att bestäm- melserna – liksom 27 § FL – endast tar sikte på beslut, som meddelats i första instans. Överinstansen är ju numera normalt en förvaltningsdomstol, och dessas verksamhet faller i princip utanför förvaltningslagens tillämpningsområde, men inte heller beträffande sådana domstolsliknande nämnder eller högre förvaltnings- myndigheter, som har till uppgift att pröva överklaganden på speciella områden, finns det anledning att här reglera befogenheterna eller skyldigheterna att rätta egna beslut. Vi har i vårt förslag inte uppställt några särskilda krav vad gäller anledningen till att rättelse sker. Det kan röra sig om ursprungliga felaktigheter av både saklig och processuell karaktär, men rättelsen kan också betingas av att nya omständigheter tillkommit, vilka ställt saken i en ny belysning. En alltför detaljerad uppräkning av tänkbara rättelseskäl kan leda till den inte avsedda effekten, att tillämpningen i realiteten binds vid de särskilt angivna exemplen. Vi har därför valt att helt allmänt ange att rättelse kan ske, om myndigheten på grund av att nya omständigheter tillkommit eller av någon annan anledning finner att dess beslut är felaktigt. Rättelse (30–34 §§) Som framgått har vi inte nöjt oss med att kodifiera praxis. Vi har visserligen tagit vad som där framkommit som utgångspunkt för våra resonemang, men inte lika strikt knutit våra ställningstaganden till frågan om vilken beslutskategori som är föremål för rättelse. Vi anser att regleringen kan rationaliseras enligt följande. Det finns således i aktuellt hänseende knappast någon anledning att avskilja avslagsbeslut från förelägganden, förbud och liknande betungande beslut. Oavsett kategoriseringen har de i praxis behandlats identiskt vad gäller möjligheterna att göra rättelse, och något skäl att ändra denna ordning har inte framkommit. Det förhållandet att en ny ansökan om samma sak kan prövas på nytt och då leda till att det tidigare avslaget rättas, dvs. att ansökningen vid det senare tillfället beviljas, kan rimligen inte vara kontroversiellt. Att i stället tvinga den enskilde att överklaga ett första avslag skulle för både denne och det allmänna innebära tidsförlust och ökade kostnader och vara ett steg i fel riktning, då man strävar efter att förskjuta tyngdpunkten i förfarandet nedåt i kedjan. Inte heller belastas myndigheterna påtagligt av sökandens möjligheter att vid upprepade tillfällen återkomma med nya initiativ, baserade på exakt samma omständigheter. Att vägran att göra ändring genom rättelse manifesteras i ett nytt avslag i stället för i en avvisning – som skulle ha blivit fallet om beslutet tillerkänts rättskraft i klassisk, processrättslig mening – gör ingen större skillnad, då avslaget under angiven förutsättning kan ges per automatik utan några större insatser från myndighetens sida. På samma sätt måste förelägganden och förbud kunna rättas, inte bara då ett ursprungligt fel kan påvisas utan också då förhållandena förändrats på ett så avgörande sätt att det ursprungliga beslutet blivit verkningslöst eller är ägnat att på det mest rationella sättet lösa det problem som föranlett att det meddelats. Ingen invändning torde kunna riktas mot att myndigheterna kan rätta sina beslut i en för den enskilde mildrande riktning. Även skärpningar måste emellertid accepteras, om förvaltningen ska kunna arbeta funktionellt och uppnå de resultat den är ålagd att åstadkomma. Det är att märka att förvaltningsmyndigheternas beslut inte, som ett klassiskt domstolsavgörande, avser statiska förhållanden utan ofta utgör ingrepp i en ständigt pågående händelseutveckling. Påpekas bör i sammanhanget att den begränsning i myndigheternas handlings- frihet som den av oss föreslagna föreskriften om proportionalitet innebär bl.a. är ägnad att minska risken för att ingripanden av olika slag successivt skärps på ett opåkallat sätt. Rättelse (30–34 §§) Vad gäller typer av beslut, som i praxis – ännu – inte bedömts från rättskraftssynpunkt, är det naturligtvis omöjligt att med bestämdhet hävda en uppfattning om det nuvarande rättsläget. Flertalet av de beslut som och stundligen fattas inom administrationen torde emellertid vara sådana, att den flexibilitet som rättelse- institutet medger är nödvändig. Vi anser därför att en sådan huvud- regel om befogenhet för myndigheterna att rätta sina beslut som vi föreslår är rationell utan att vara ägnad att äventyra rättssäkerheten.