sou · GYB342 · 2010-06-23 00:00:00 — Eftersom områdena ägs av staten uppkommer inte några konflikter med markägar- intressen. utfärdar föreskrifter om vård och för- Jämförelse med annan lagstiftning valtning av nationalparker och om inskränkningar i rätten att an- vända mark och vatten inom nationalparkerna. Det är möjligt att under vissa förutsättningar meddela dispens från föreskrifterna. Före- skrifterna kan innebära inskränkningar, bland annat i de rättigheter samerna har i området enligt rennäringslagen (1971:438). I vissa fall kan det utgå ersättning för inskränkning i rättigheterna (31 kap.). eller kommunen får förklara ett mark- eller vatten- område som naturreservat (7 kap. 4 §) i syfte att bevara biologisk mångfald, vårda och bevara värdefulla naturmiljöer eller tillgodose behov av områden för friluftslivet. Ett område som behövs för att skydda, återställa eller nyskapa värdefulla naturmiljöer eller livs- miljöer för skyddsvärda arter får också förklaras som naturreservat. Naturreservat kan bildas för att tillgodose de krav som ställs genom fågel- respektive art- och habitatdirektiven. Naturreservat kan till skillnad mot nationalparker förkomma på mark- eller vattenområde som tillhör någon annan än staten. Mark- ägarens samtycke är inte nödvändigt; i sista hand kan reservat bildas tvångsvis. Markägaren är i vissa fall berättigad till ersättning på grund av beslutet om naturreservat (31 kap.). Det måste före- ligga ett starkt allmänt intresse för att reservatbildning ska kunna ske; den enskildes (markägarens) intresse ska vägas mot miljö- hänsyn och andra allmänna intressen. I beslutet om att bilda naturreservat ska anges vilka inskränk- ningar som behövs i rätten att använda mark och vattenområden. Det kan vara fråga om exempelvis förbud mot bebyggelse, upp- förande av stängsel, avverkning av skog, jakt, fiske eller förbud mot att beträda vissa områden under delar av året. Det kan också anges att vissa åtgärder får företas förs efter tillstånd. Inskränkningarna gäller inte bara markägaren utan även exempelvis arrendatorer, servitutshavare och andra som innehar särskild rätt. Även verk- samheter utanför reservatet kan förbjudas, om de påverkar reservatet på ett skadligt sätt. För varje naturreservat ska finnas en skötselplan för reservatets långsiktiga vård. Det finns möjlighet till dispens från reservatsföreskrifter. För att dispens ska kunna lämnas fordras särskilda skäl. Dispens får bara ges om det är förenligt med reservatsföreskriftens syfte och dispens kan bara lämnas för begränsad tid. Den kan förenas med villkor. Vid dispenser och om reservatet begränsas, ska skäliga kom- pensationsåtgärder vidtas. Jämförelse med annan lagstiftning För att skydda mark- eller vattenområden i syfte att bevara värde- fulla kulturpräglade landskap kan kulturreservat bildas. För sådana gäller motsvarande regler som för naturreservat. Det finns också möjlighet att skydda naturminnen (särpräglade naturföremål, 7 kap. 10 §) och att förklara områden som biotop- skyddsområden (7 kap. 11 §). Biotopskyddet avser vissa mindre mark- eller vattenområden som utgör livsmiljöer för hotade djur eller växtarter eller som annars är särskilt känsliga. Vissa typer av bio- toper har givits ett generellt skydd – det gäller exempelvis alléer, källor med omgivande våtmark i jordbruksmark, stenmurar i jord- bruksmark och åkerholmar. När det gäller andra biotopslag kan (exempelvis beträffande brandfält, mark med mycket gamla träd, strand- eller svämskogar) respektive länsstyrel- sen (exempelvis beträffande rik- och kalkkärr, naturliga bäckfåror, ängar eller naturbetesmarker) fatta beslut om skydd i enskilda fall. Vidare finns möjlighet att ge särskilt skydd för en växt- eller djurart genom att avsätta ett område som djur- eller växtskydds- område (7 kap. 12 §). Bestämmelsen ger möjlighet att begränsa dels jakt- och fiskerätten utöver vad som är möjligt enligt jakt- och fiskelagstiftningarna dels rätten att uppehålla sig på området. Den riktar sig på så vis inte bara mot markägare och innehavare av särskild rätt, utan även mot allmänheten där den kan leda till in- skränkningar i allemansrätten och rätten till fritt fiske. Förbud kan meddelas också i förebyggande syfte, innan någon egentlig risk föreligger för arten i fråga. Om det fordras ett längre gående skydd för växt- och djurlivet får man använda sig av andra skyddsformer; främst reglerna om naturreservat. Bestämmelsen syftar också till att underlätta genomförandet av fågeldirektivet samt art- och habitatdirektivet. Den beslutande myndigheten – eller kommunen – får meddela dispens från föreskrifterna om det finns särskilda skäl och om det är förenligt med föreskrifternas syfte. Det finns inte någon rätt till ersättning vid beslut enligt bestämmelsen om djur- och växtskyddsområde, vilket antas innebära att beslutet inte får innebära att pågående markanvändning avsevärt får försvåras för vare sig markägare eller jakt- eller fiskerättsinnehavare. I så fall skulle naturreservat i stället övervägas. Vid havet och vid insjöar och vattendrag råder strandskydd inom ett strandskyddsområde. Strandskyddsområdet omfattar normalt 100 m på vardera sida om strandlinjen; dvs. på land och i vatten, men kan i vissa fall utvidgas . Jämförelse med annan lagstiftning skyddet är att trygga förutsättningarna för allmänhetens friluftsliv och att bevara goda livsvillkor på land och i vatten för djur- och växtlivet. Ett antal åtgärder är förbjudna inom strandskydds- området. Bland annat får nya byggnader inte uppföras, anläggningar eller anordningar som väsentligen försämrar livsvillkoren för djur- eller växtarter inte utföras eller andra åtgärder vidtas som väsent- ligen försämrar livsvillkoren för djur- och växtarter. Det finns undantag från reglerna, och – eller i vissa fall kom- munen – får också meddela dispens från dem om det finns särskilda skäl. Det finns också regler om miljöskyddsområde. De syftar till att kunna meddela föreskrifter som gäller områden som är särskilt ut- satta för påverkan, eller där miljökvalitetsnormer inte uppfylls, men de har veterligen ännu inte utnyttjats i någon större omfattning. Reglerna om vattenskyddsområde bedöms vara av mindre intresse från ett fiskerättsligt perspektiv. Ett vattenskyddsområde avser att skydda en grund- eller ytvattentillgång som utnyttjas eller kan an- tas komma att utnyttjas som vattentäkt. För att skydda den miljön krävs tillstånd från Kustbevak- ningen för marinvetenskaplig forskning inom svenskt sjöterritorium från forskningsfartyg som är registrerade i eller tillhör en annan stat. Regeln bygger på . I 7 kap. har vidare genomförts den reglering som behövs rörande EG:s Natura 2000-områden, eller särskilt skyddade områden som de benämns i balken. Natura 2000 utgör ett nätverk av områden inom EU som skyddas genom bestämmelser i fågel- direktivet respektive art- och habitatdirektivet. Medlemsstaterna har ett ansvar att utse sådana områden och att skydda dem mot skada. Regeringen får förklara ett naturområde som är särskilt betydelse- fullt för skyddet av vilda fåglar (fågeldirektivet) som särskilt skydds- område (SPA, Special Protection Area). Ett område som efter ett särskilt förfarande, där deltar, valts ut som ett område av intresse för gemenskapen enligt art- och habitatdirek- tivet, ska av regeringen förklaras som särskilt bevarandeområde (SAC, Special Area of Conservation). Båda områdestyperna utgör Natura 2000-områden. För verksamheter eller åtgärder som på ett betydande sätt kan påverka miljön i ett Natura 2000-område fordras tillstånd från läns- styrelsen eller – om verksamheten i sig fordrar tillstånd eller dispens enligt – den tillståndsmyndighet som normalt ska pröva verksamheten, ofta miljödomstolen. I ansökan om tillstånd ska in- Jämförelse med annan lagstiftning gå en miljökonsekvensbeskrivning som fyller kraven enligt 6 kap. . Tillstånd får bara lämnas om verksamheten eller åtgärden inte kan skada den livsmiljö eller de livsmiljöer i området som avses att skyddas och inte medför att den art eller de arter som avses skyddas utsätts för störning som på ett betydande sätt kan försvåra bevar- andet i området. Trots dessa bestämmelser får regeringen i vissa fall lämna tillstånd under förutsättning att kompensationsåtgärder vidtas. För alla de olika typer av områden som skyddas enligt 7 kap. får – eller när det gäller biotopskyddsområden som be- slutats av , den myndigheten – utfärda ord- ningsföreskrifter. Föreskrifterna kan gälla rätten att färdas och vistas inom området. Är det kommunen som beslutar om områdesskydd, får den utfärda föreskrifterna. Föreskrifter av detta slag vänder sig närmast till allmänheten och det finns ingen rätt till ersättning knuten till bestämmelserna. I förordningen om områdesskydd (1998:1252) finns regler om innehållet i ansökan om tillstånd och dispens. Där regleras bland annat kravet på miljökonsekvensbeskrivning. har det centrala ansvaret för områdesskyddet, frånsett att har sådant ansvar i fråga om kulturreservat. svarar inom länet för områdesskyddet, varvid dock kommunen har ansvar för det områdesskydd den för- ordnat om. När det gäller vissa frågor om biotopskydd har Skogs- styrelsen ansvar centralt och inom länet. 6.1.8Skydd av vilda djur och växter I 8 kap. finns dels regler som närmast kompletterar jakt- och fiskelagstiftningarna i fråga om skydd av vilda djurarter, dels vissa regler med motsvarande syfte beträffande vilda växter. Reglerna i 8 kap. 1 § ger bemyndigande att utfärda regler till skydd för hotade djurarter utöver vad jakt- och fiskelagstiftningen innebär. Föreskrifter till skydd för vilt levande djur eller deras ägg, rom eller bon får meddelas under förutsättning att arten av någon orsak – mänskliga aktiviteter eller andra förhållanden – kan komma att försvinna eller att den riskerar att utsättas för plundring. kan också ges till skydd för en djurart om det krävs för att uppfylla internationella åtaganden, oavsett om den är hotad i . Reglerna blir dock inte aktuella när åtgärderna är att hän- Jämförelse med annan lagstiftning föra till jakt eller fiske – då är det jaktlagen (1987:259) respektive fiskelagen (1993:787) som gäller. Det innebär att bestämmelserna huvudsakligen avser kräldjur, groddjur, insekter och andra ryggrads- lösa djur. Den kan också åberopas till skydd mot sådana åtgärder beträffande vilt, fisk m.m. som inte innebär jakt eller fiske, exem- pelvis att man tar bort eller skadar fiskars rom. Närmare regler om fridlysning finns i artskyddsförordningen (2007:845) som utformats i enlighet med gällande EG-rätt, bland annat art- och habitatdirektivet och fågeldirektivet. När det gäller vilda fåglar och vilt levande djurarter av andra slag som angivits i en bilaga till förordningen, är det förbjudet att avsiktligt fånga, döda och störa djur, avsiktligt förstöra eller samla in ägg i naturen och att skada eller förstöra djurens fortplantningsområden eller vilo- platser samt att använda vissa fångstmetoder. För jakt och fiske gäller dock som ovan nämnts särskilda bestämmelser. Till skydd för vilda växter och djur finns också en bestämmelse som ger bemyndigande att meddela föreskrifter om förbud mot eller särskilda villkor för att sätta ut exemplar av djur- eller växt- arter i naturmiljön (8 kap. 3 §). Av åtagande enligt kon- ventionen om biologisk mångfald () följer att innan arter förs in i naturmiljöer eller områden där de inte naturligen hör hemma, bör åtgärdernas konsekvenser för miljön noga ha kartlagts. Bemyndigandet beträffande utsättning lär ännu inte ha utnyttjats. Även i fiskelagen finns regler om utsättning. Regler med motsvar- ande innehåll ska då inte meddelas enligt . Slutligen finns ett bemyndigande (8 kap. 4 §) att till skydd för vilda djur- och växtarter meddela föreskrifter om in- och utförsel, transport, förvaring, preparering och förevisning av djur och växter eller handel med dem. Föreskrifterna får också reglera motsvarande befattning med ägg, rom, eller bon eller med andra produkter som utvunnits av djur eller växter. Bemyndigandet har utnyttjats för de föreskrifter som behövs för att ska kunna uppfylla sina åtaganden enligt konventionen om internationell handel med utrot- ningshotade arter av vilda djur och växter, CITES. Föreskrifterna kan vara strängare än konventionen och omfatta även andra arter. Arterna behöver inte vara utrotningshotade. Vidare kan det med- delas föreskrifter som behövs för att uppfylla fågel- samt art- och habitatdirektiven. Det gäller inte något undantag för åtgärder som avser jakt eller fiske. Med stöd av bestämmelsen kan föreskrivas om tillståndskrav för vissa verksamheter med vilda djur och växter, exempelvis uppvisning av djur, eller skyldighet att föra förteckning Jämförelse med annan lagstiftning över sådan verksamhet. Detaljerade föreskrifter finns i artskydds- förordningen. 6.1.9Krav på tillstånd och anmälan för vissa verksamheter Vissa typer av verksamheter har generellt sett ansetts kunna med- föra sådan påverkan på miljön att de inte får etableras eller ändras utan en föregående prövning. Mer omfattande miljöfarliga verk- samheter (9 kap.) och vattenverksamheter (11 kap.) är därför till- ståndspliktiga enligt . Krav på tillståndsprövning för de största verksamheterna av både miljöfarliga verksamheter och vatten- verksamheter följer också av MKB-direktivet, och för de flesta tillståndspliktiga miljöfarliga verksamheter också av IPPC-direk- tivet. För miljöfarliga verksamheter och vattenverksamheter som är mindre omfattande finns krav på anmälan i stället för tillstånds- prövning. Efter en anmälan kan tillsynsmyndigheten meddela de tillsynsförelägganden som behövs om bland annat skyddsåtgärder och förbud. Begreppet miljöfarlig verksamhet har en legaldefinition i balken. Av den framgår att det är fråga om användning av mark, byggnader eller anläggningar som ger upphov till utsläpp eller andra slag av påverkan. Definitionen är densamma som i den tidigare miljöskydds- lagen. När miljöskyddslagen infördes var begränsningar av utsläpp från industrier och kommunala avlopps- och avfallsanläggningar angelägna frågor och detta slag av verksamheter omfattas av be- greppet. Även verksamheter som vindkraft och mobilmaster utgör miljöfarliga verksamheter. Gemensamt är således att störningarna utgår från användning av mark, byggnad eller anläggning. Det inne- bär exempelvis att en flygplats är en miljöfarlig verksamhet, medan flygtrafiken i sig inte är det. I ett mål vid (MÖD 2006:28) som handlade om utsläpp från färjorna mellan och , fann domstolen att färjetrafik inte heller utgör miljöfarlig verksamhet. Däremot är hamnar förprövnings- pliktiga miljöfarliga verksamheter. Vilka miljöfarliga verksamheter som är tillstånds- respektive anmälningspliktiga framgår av bilaga 1 till förordningen (1998:899) Jämförelse med annan lagstiftning om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd. Verksamheter som be- tecknas A i förteckningen fordrar tillstånd som söks hos miljö- domstol, verksamheter som betecknas B fordrar tillstånd från miljö- prövningsdelegationen vid och C-verksamheter är anmälningspliktiga till den kommunala nämnd som har ansvar för miljöskyddet i kommunen. Vattenverksamhet definieras också i balken. Av definitionen fram- går att anläggningar och utfyllnader i vatten samt åtgärder för att förändra vattnets läge är vattenverksamhet, liksom bortledande och tillförsel av grundvatten och markavvattning. För vattenverksamheter är huvudregeln att de är tillståndspliktiga om det inte är uppenbart att varken allmänna eller enskilda in- tressen kan skadas genom verksamhetens inverkan på vattenför- hållandena. I stället för tillstånd kan vissa verksamheter som anges i förordningen (1998:1388) om vattenverksamhet m.m. i stället an- mälas till tillsynsmyndigheten. Tillstånd till vattenverksamhet söks hos miljödomstol, medan anmälan görs till . Ett exempel på en verksamhetstyp som utgör både vattenverk- samhet och miljöfarlig verksamhet är fiskodlingar. Sådana är undan- tagna från kravet på tillstånd för vattenverksamheter, eftersom de är tillståndspliktiga som miljöfarliga verksamheter. Prövningsprocessen – processen för miljökonsekvensbedömning – är i princip lika för miljöfarlig verksamhet och vattenverksamhet. Innan en ansökan kan ges in till tillståndsmyndigheten (dvs. miljö- prövningsdelegationen vid eller miljödomstolen) ska en miljökonsekvensbeskrivning tas fram och samråd hållas enligt reglerna i 6 kap. Därefter ges tillståndsansökan, som bland annat innehåller miljökonsekvensbeskrivningen, in till tillståndsmyndig- heten. Ofta tillfrågas remissmyndigheterna om behovet av kom- pletteringar av ansökan, och sökanden ges möjlighet att ge in sådana. När ansökan är komplett kungörs den så att allmänheten ges tillfälle att yttra sig. Remissyttranden hämtas också in från cen- trala verk som , , Kammar- Jämförelse med annan lagstiftning kollegiet, m.fl., från och den kommu- nala miljönämnden. Därefter håller tillståndsmyndigheten ett offent- ligt sammanträde (kungjort) på platsen för den tilltänkta verksam- heten. Beslut eller dom meddelas därefter och även detta kungörs. Avgörandet kan överklagas. Prövningsprocessen kan åskådliggöras i följande figur, där rutorna ovanför den streckade linjen regleras genom 6 kap. , medan rutorna nedan linjen regleras genom balkens förfarande- regler i främst 19–23 kap. . ansökan + MKB till tillståndsmyndigheten yttranden från allmänheten och myndigheter bemötande beslut/dom med godkännande av MKB (kan ske separat och tidigare) kungörelse av beslut/dom Jämförelse med annan lagstiftning De myndigheter (förvaltningsmyndigheter och domstolar) som har en roll i tillsyn och tillståndsprövning av miljöfarliga verksamheter och vattenverksamheter är de kommunala miljönämnderna, läns- styrelserna och länsstyrelsernas miljöprövningsdelegationer (MPD), miljödomstolarna, och . Till- ståndsärenden och tillståndsmål startar i MPD eller i miljödomstol. Kommunala miljönämnder och länsstyrelserna är tillsynsmyndig- heter och tillsynsbeslut startar här. Överklaganden kan ske i tur och ordning till länsstyrelse, miljödomstol, och . Ärenden som startat i nämnd eller länsstyrelse stannar i och kan inte överprövas vidare till . Organisationen kan beskrivas med följande skiss. - överprövar dom av Miljödomstolen - överprövar dom av miljödomstol - överprövar beslut av länsstyrelse/MPD 21 länsstyrelser med MPD - överprövar beslut av miljönämnd Miljönämnder i 290 kommuner Prövningens innehåll och resultat Innehållet i prövningen skiljer sig åt när det gäller miljöfarlig verk- samhet och vattenverksamhet. I båda fallen sker en miljöprövning enligt allmänna hänsynsregler, men för vattenverk- samhet tillkommer också civilrättsliga frågor om exempelvis tvångs- Jämförelse med annan lagstiftning rätt till annans fastighet och ersättningar. När det gäller vatten- verksamhet ska verksamhetsutövaren också ersätta sakägare för rättegångskostnader. När det gäller prövningen i sak är det som redan nämnts de allmänna hänsynsreglerna som tillämpas, men det finns också vissa särskilda hänsynsregler för vattenverksamhet och för täkter. Den viktigaste särskilda hänsynsregeln för vattenverksamhet innebär att fördelarna från allmän och enskild synpunkt måste överväga kost- naderna och olägenheterna för att den ska få bedrivas (11 kap. 6 §). För täkter gäller att behovet av täkten ska vägas mot risken för skador på miljön. Tillstånd får heller inte lämnas till en täkt som kan befaras skada livsbetingelserna för hotade, sällsynta eller hän- synskrävande djur- och växtarter. Det finns en strävan efter att åstadkomma mer enhetliga system i . Däri ingår att utjämna nuvarande skillnader vid pröv- ning av olika slag av verksamheter. Det kan också förväntas ske förändringar i både de särskilda hänsynsreglerna och prövningsorganisationen . Regeringen har i en promemoria föreslagit ändringar av reglerna för prövning av täkter som innebär att de särskilda hänsynsreglerna för täkter skulle tas bort. Den arbetande ska vidare enligt sina direktiv lämna förslag till en organisation där all tillståndsprövning i första instans sker i förvaltningsmyndighet – länsstyrelse eller MPD. Det gäller både miljöfarliga verksamheter och vattenverksamheter. Detta kan också återverka på skillnaderna i prövning – hur de civilrättsliga frågorna ska hanteras när det gäller vattenverksamhet och hur de särskilda hänsynsreglerna för vatten- verksamhet ska hanteras. Tillämpningen av de allmänna hänsynsreglerna vid tillstånds- prövning av miljöfarliga verksamheter och vattenverksamheter leder till ett tillståndsbeslut eller en tillståndsdom där den tillståndsgivna verksamheten preciseras och där det anges på vilka villkor den får bedrivas. Man kan se en kedja, där krav konkretiseras från portalparagrafens mycket allmänt hållna krav på en hållbar utveck- ling i 1 kap. 1 §, via de allmänna hänsynsreglerna i 2 kap. och till de mycket konkreta krav som ställs på en enskild verksamhetsutövare genom villkoren i tillståndsavgörandet. Som stöd för tillstånds- myndighetens avgöranden enligt denna kedja finns bland annat sexton miljökvalitetsmål, BREF-dokument från EG, före- skrifter baserade på EG-rätt, handböcker samt råd och bransch- Jämförelse med annan lagstiftning sammanställningar från centrala verk. Vidare finns i många avseenden praxis . Tillstånd enligt gäller i princip och skyddar en verksamhetsutövare från ytterligare krav. Det finns dock regler om omprövning av tillstånd och villkor. Det finns också reg- ler om generella föreskrifter som bryter igenom rättskraften i tillståndsavgöranden. innehåller även annan reglering som skulle kunna ha betydelse för fiskelagstiftningen. 10 kap. innehåller bestämmelser som gäller verk- samheter som orsakar miljöskador. Till avsåg bestämmelserna förorenade områden. Genom en lagändring som då infördes och som baserar sig på EG:s så kallade ansvarsdirektiv (och rådets direktiv /35/EG av om miljöansvar för att förebygga och avhjälpa miljö- skador) gäller kapitlet numera även andra miljöskador än sådana som orsakas av förorening. Det kan gälla sådant som skadar eller försvårar bevarandet av en djurart eller växtart eller livsmiljön för en sådan art. Bestämmelserna reglerar vem som har ansvar för detta slag av skador. I den mån regler om användning av kemiska produkter – exempelvis bekämpningsmedel – har betydelse för fiskelagstift- ningen finns den svenska regleringen i detta avseende i 14 kap. . Lagstiftningen på kemikalieområdet kännetecknas dock av att den i hög grad baseras på internationell reglering. EG-för- ordningen REACH (Registration, Evaluation, Authorisation and Restriction of Chemicals) har stor betydelse på området. innehåller bemyndiganden som ger regeringen eller de myndighet som regeringen bestämmer rätt att meddela generella föreskrifter på olika områden. Regeringen får exempelvis enligt 9 kap. 5 § för att skydda människors hälsa eller miljön, om det framstår som mer ändamålsenligt än beslut i enskilda fall, meddela före- skrifter om förbud, skyddsåtgärder begränsningar och andra försiktig- hetsmått. Ett annat exempel utgör miljöskyddsområden där reger- ingen eller får meddela sådana föreskrifter om skydds- åtgärder, begränsningar och andra försiktighetsmått för verksam- Jämförelse med annan lagstiftning heter inom området som behövs för att tillgodose syftet med området (7 kap. 20 §). I samband med att tillstånd lämnas till vattenverksamhet före- skrivs ofta skyddsåtgärder till förmån för fisket. Som villkor för vattenverksamheter som innebär vandringshinder för fisk, före- skrivs exempelvis ofta som villkor att fiskvägar ska anläggas. Enligt en bestämmelse i 28 kap. 13 § får förbud mot fiske meddelas i samband med beslut om anordningar för att främja fisket eller för att förebygga skador på fisket. Vidare kan tillståndshavare när det gäller vattenverksamheter åläggas att betala en särskild avgift för främjande av fisket i det vatten som berörs av verksamheten eller i något angränsande vattenområde.