sou · GYB318 · 2010-03-15 00:00:00 — Av lagen framgår vidare att regeringen ska lämna en årsredovisning för staten till , som ska innehålla en resul- taträkning, en balansräkning och en finansieringsanalys samt en redovisning av det slutliga utfallet på statsbudgetens inkomsttitlar och anslag. Införandet av budgetlagen innebar att ett tydligt regelverk skapades på finansmaktens område som på flera sätt har gett förutsättningar för ett mer effektivt beslutsfattande avseende resursfördelning och styrning av den statliga verksamheten. som lagen varit i kraft har den bidragit till att öka den samlade kunska- pen om befogenhetsfördelningen på finansmaktens område. Denna utvecklade kompetens är en viktig för att säkerställa och förbättra kvaliteten i olika beslutsunderlag som lämnas från reger- ingen till . Budgetlagens tillkomst har förenklat samarbetet mellan riks- dagen och regeringen så att bl.a. kompetenskonflikter har kunnat undvikas. Lagen bidrar till att skapa en sammanhängande normhie- rarki på finansmaktens område. Det har därmed blivit enklare för tjänstemän och politiker att se vilka regler som gäller och att direkt tillämpa dessa vid beredningen av olika förslag. Ett samlat och tyd- ligt regelverk bidrar även till att säkerställa en fast och mer likfor- mig tillämpning av bestämmelserna om styrningen av olika verk- samheter. De goda erfarenheterna av budgetlagen har även medverkat till att en motsvarande lag har införts för myndigheter. Lagen (2006:999) med ekonomiadministrativa bestämmelser m.m. för riksdagsförvaltningen, ombudsmän och Riksrevi- sionen trädde sålunda i kraft (framst. 2005/06:RS5, bet. 2005/06:KU39, rskr. 2005/06:383–385). De farhågor om att en lag i alltför hög grad skulle komma att begränsa statsmakternas handlingsfrihet och möjligheter till utveckling av budgetens utformning m.m. har inte besannats. Budgetlagen har bidragit till en ökad fasthet i budgetprocessen, som den utformats så att har haft möjlighet att fatta särskilda beslut som avviker från huvudprinciperna. Denna flexibilitet har bl.a. inneburit att beslutat om särskilda avräkningsprinciper för vissa anslag och inkomsttitlar. Ett annat exempel på avsteg från huvudprinciperna i budgetlagen är att riks- dagen i några fall har beslutat att finansiering av investeringar i infrastruktur ska ske med lån i i stället för med anslag. I några fall har regeringen avstått från att utnyttja de olika möjligheter som lagen erbjuder. Ett sådant exempel är att reger- ingen i sina förslag till inte längre använder anslags- typerna obetecknat anslag och reservationsanslag. som avvägningen mellan fasthet och flexibilitet i lagen har fungerat väl, har i den politiska debatten riktats kritik mot vad som uppfattats som en alltför flexibel tillämpning av budgetlagens grundläggande bestämmelser om fullständighet och bruttoredovis- ning på statsbudgeten. Avsteg som gjorts från huvudprinciperna har medfört att utgiftstaket för staten inte fått verka fullt ut som budgetrestriktion. Utrymmet under utgiftstaket har kunnat vidgas bl.a. genom ett ökat bruk av utgifter som belastar statsbudgetens inkomstsida, s.k. skattekontokrediteringar, och ökad nettoredovis- ning på statsbudgetens utgiftssida. Även möjligheten att inom staten lånefinansiera infrastrukturinvesteringar har ifrågasatts.1 Finanspolitikens syfte är att skapa goda förutsättningar för till- växt och sysselsättning genom en väl avvägd ekonomisk politik inom ramen för långsiktigt hållbara offentliga finanser. För att uppnå detta behövs väl utformade mål, bestämmelser och proces- ser. Den samlade bilden, som även stöds av internationella studier, är att erfarenheterna av finanspolitiska ramverk i huvudsak är goda. har gett stöd för en god budgetdisciplin som bidragit till en stärkt kontroll av statens finanser. Budgetlagen har i detta sammanhang spelat en viktig roll genom att den lägger en tydlig grund för utformningen av statens budget. Det är också av stort värde att bestämmelser på finansmaktens område så långt som varit möjligt nu finns samlade i en särskild budgetlag. Detta är vanligt förekommande även i andra länder. 1 Möjligheter att kringgå utgiftstaket har belysts i Utvärdering och vidareutveckling av budgetprocessen (SOU 2000:61). 2.3Ändringar i budgetlagen tillkomst Budgetlagen har ändrats i sak tillkomst. Den första ändringen vidtogs när 2001 beslutade att förslag om utgiftstak inte längre skulle ingå i den ekonomiska vårpropositionen, utan i stället lämnas i budgetpropositionen.2 Den andra genomfördes och innebar att regeringen för ska redovisa vilka åtgärder den vidtagit med anledning av iakttagelser.3 Genom den tredje ändringen, som trädde i kraft , blev det obligatoriskt för reger- ingen att i budgetpropositionen lämna ett förslag till tak för statens utgifter för det tredje tillkommande året.4 2Riksdagsstyrelsens förslag 2000/01:RS1, bet. 2000/01:KU23, rskr. 2000/01:274. 2001/02:190, bet. 2002/03:KU12, rskr. 2002/03:22. 2009/10:5, bet. 2009/10:KU9, rskr. 2009/10:99. 3 Behov av en ny budgetlag Budgetlagen utgör ett komplement till bestämmelserna om riksda- gens och regeringens skyldigheter och befogenheter på finans- maktens område i 9 kap. regeringsformen (RF) och riksdagsord- ningen (RO). Regeringen har som ett led i en övergripande översyn av grundlagen i en proposition föreslagit vissa ändringar i 9 kap. RF (prop. 2009/10:80). I propositionen föreslås bl.a. att det i regeringsformen ska infö- ras en ny bestämmelse om regeringens skyldighet att lämna en års- redovisning till . En sådan bestämmelse finns i bud- getlagen. Bestämmelserna i 9 kap. RF har vidare delvis fått en annan ord- ningsföljd. Vissa uttryckssätt har tagits bort eller ersatts med andra. Begreppet budgetreglering används t.ex. inte i förslaget till ändrad RF. Begreppet statsbudget har ersatts med statens budget och begreppet ekonomisk förpliktelse har ersatts med ekonomiskt åtagande. Bestämmelsen i 9 kap. 2 § RF om att statens medel inte får användas på något annat sätt än har bestämt har ersatts av 9 kap. 3 § förslaget till ändrad RF enligt vilken anslag och inkomster inte får användas på annat sätt än vad har bestämt. Enligt 9 kap. 8 § RF står statens medel och dess övriga tillgångar till regeringens disposition. I förslaget till ändrad RF föreskrivs i stället att regeringen förvaltar och förfogar över statens tillgångar. Förslagen medför, om godkänner dem, behov av en anpassning av vissa bestämmelser i budgetlagen till en ändrad RF. En budgetlag anpassad efter den nya grundlagen bör träda ikraft som den ändrade regeringsformen, dvs. För att detta ska vara möjligt finns det ett behov av att nu överväga vilka anpassningar av budgetlagen som är erforderliga. Behov av en ny budgetlag 3.2En anpassning av budgetlagen till den utveckling som skett Det har gått budgetlagen infördes. Erfaren- heterna tyder på att budgetlagen har utgjort ett väl funge- rande regelverk för finanspolitiken och budgetprocessen. De goda erfarenheterna hindrar emellertid inte att det finns ett behov av en översyn av lagen för att åstadkomma en anpassning till de erfaren- heter som vunnits sedan lagen infördes. Budgetlagens bestämmelser är utformade så att de ska utgöra en rimlig avvägning mellan fasthet i budgetprocessen och behovet av flexibilitet i denna. Behovet av flexibilitet tillgodoses genom vissa bestämmelser som ger rätt att besluta om annat än det lagens huvudregler föreskriver. Det gäller bl.a. de avräkningsgrun- der som används i fråga om inkomsttitlar och anslag. Det gäller även principerna om fullständighet och bruttoredovisning på stats- budgeten. En fråga som debatterats relativt flitigt gäller just huruvida de avsteg från bruttoprincipen som förekommit i praxis varit motiverade. Kritiker har pekat på att vissa utgifter redovisas på statsbudgetens inkomstsida och att avgiftsinkomster i allt högre grad kommit att redovisas utanför statens budget. Det finns ett behov av att pröva om den praxis som utvecklats är moti- verad och om det finns behov av ändrade bestämmelser på området. Utredningen återkommer till dessa frågor i avsnitt 4. I avsnitt 5 behandlas en annan fråga som har att göra med stats- budgetens omfattning. Det gäller redovisningen av EU-medel, som alltsedan inträde som medlem i EU har redovisats brutto på statsbudgeten. Tillämpningen av bruttoprincipen i kombination med användningen av ett utgiftstak har föranlett en diskussion om redovisningen är ändamålsenlig. Diskussionen har sin utgångs- punkt i det förhållandet att den svenska och regeringen inte alltid kan påverka storleken av utbetalningarna av EU-stöd. I avsnittet prövas därför frågan om den ordning som tillämpas bör bibehållas. Tre anslagstyper kan användas enligt budgetlagen. Det är obetecknat anslag, reservationsanslag och ramanslag. Till anslags- typerna är kopplade olika villkor om anslagssparande och anslags- kredit. Budgetlagen öppnar också vissa möjligheter för regeringen att besluta om överskridande av anslag, begränsningar i villkoren och att anslagsmedel dras in. I praktiken används endast ramanslaget. Bland annat mot bakgrund av detta behöver det Behov av en ny budgetlag prövas om det finns anledning att förändra bestämmelserna om anslagstyperna och de därtill hörande anslagsvillkoren. Utred- ningen behandlar frågan i avsnitt 6. I budgetlagen finns det vidare bestämmelser om på vilka grun- der avräkning mot inkomsttitlar och anslag ska göras. Som tidigare nämnts finns det en möjlighet för att besluta om avräk- ning på annan grund. Denna möjlighet har utnyttjats i praktiken, bl.a. när det gäller redovisningen av skatter. Skatter ska enligt budgetlagen redovisas mot inkomsttitel det år då betalning erhålls. Skatter redovisas emellertid numera på intäktsmässig grund. I fråga om förvaltningsutgifter används vidare kostnadsmässig redovisning i stället för utgiftsmässig som föreskrivs i budgetlagen. Utveck- lingen på området kan medföra ett behov av nya bestämmelser om redovisning mot anslag och inkomsttitlar. Detta ämne behandlas i avsnitt 7. Användningen av s.k. beställningsbemyndiganden har ökat kraf- tigt sedan budgetlagens tillkomst. Anledningen till detta är bl.a. att regeringen tillämpat bestämmelsen om beställningsbemyndiganden i budgetlagen mera strikt än tidigare för att ge ett mera rättvisande beslutsunderlag. har vidare gjort vissa uttalanden bl.a. om hur redovisningen av ändamålet för det bemyn- digande regeringen begärt och om avsaknaden av tidsbegränsningar när det gäller infriandet av åtaganden som regeringen gör med stöd av ett bemyndigande. Även här föranleder erfarenheterna av bestämmelsernas tillämpning ett behov av överväganden om even- tuella förändringar i regelverket. Beställningsbemyndiganden behandlas i avsnitt 8. Statliga lån och garantier ges till verksamheter som staten finner det är angeläget att stödja. Den statliga kreditgivningen utgör ett komplement till vad kreditmarknaden kan erbjuda. Riksdag och regering beslutar om all statlig utlåning. I budgetlagen finns bestämmelser om sådana garantier som staten ställer ut. Trots att statens utlåning kan medföra samma ekonomiska risk som ett garantiåtagande saknas bestämmelser om utlåning i budgetlagen. I avsnitt 9 prövar utredningen behovet av sådana bestämmelser. Budgetlagen saknar bestämmelser om förvärv av egendom. Likväl har en fast praxis utvecklats, grundad på uttalanden från , som innebär att regeringen inte utan godkännande får förvärva aktier eller besluta om kapitaltillskott. Behovet av en kodifiering av denna praxis prövas i avsnitt 10. Behov av en ny budgetlag frågan om finansiering av förvärv av aktier och tillskott av kapital behandlas i avsnitt 10. Det förekommer att staten tar emot egendom genom gåva eller testamentariskt förordnande. Det finns inte i budgetlagen någon uttrycklig bestämmelse om förvaltningen av donationsmedel Beho- vet av en sådan reglering tas upp i avsnitt 11. har efterlyst en resultatredovis- ning som är bättre anpassad till beredningsformer och besluten om statens budget. På vilket sätt synpunkter bör medföra ändringar i budgetlagen prövas i avsnitt 12. Inom redovisningsområdet pågår en fortlöpande utveckling. En viss internationell harmonisering av redovisningsregler för den offentliga sektorn har skett. Budgetlagen förskriver att bokfö- ringen i staten ska följa god redovisningssed och att all redovisning ska ge en rättvisande bild. Den utveckling som skett på området väcker frågan om det finns ett behov av en revidering av bestäm- melserna om regeringens redovisningsskyldighet. har vidare haft invändningar mot att inte närmare har beslutat om årsredovisningens innehåll och omfattning m.m. Frågor med anknytning till behovet av bestämmelser i lag om års- redovisningen för staten behandlas i avsnitt 13. Sedan budgetlagens tillkomst har regeringen utfärdat nya före- skrifter om intern styrning och kontroll samt internrevision. Detta har bl.a. föranletts av synpunkter som haft om brister på detta område. Budgetlagen saknar bestämmelser om intern styrning och kontroll. I avsnitt 14 behandlas frågan om det finns ett behov av föreskrifter på detta område. Regeringen har sedan budgetlagens tillkomst lämnat budgetpro- gnoser , dels i budgetpropositionen, dels i den ekonomiska vårpropositionen. Frågan om denna ordning bör läggas fast i lagen, liksom om det finns något behov att i lagen närmare precisera vad prognoserna ska avse och för vilken tidsperiod de ska lämnas, prövas i avsnitt 15. Budgetlagen innehåller flera bestämmelser om överlåtelse av statens egendom. Enligt regleringen får regeringen om vissa förut- sättningar är uppfyllda överlåta fast egendom om värdet av egen- domen inte överstiger . Regeringen får också besluta om försäljning av fast egendom till en kommun för samhällsbyggnadsändamål. Sedan budgetlagen trädde i kraft har en kraftig prisutveckling skett på fastighetsmarknaden. Vidare har det visat sig i den praktiska tillämpningen att osäkerhet har funnits om Behov av en ny budgetlag vad som är innebörden av lagens begrepp samhällsbyggnadsända- mål och hur avvägningen mellan sådana ändamål och statens behov av en fastighet lämpligen bör göras. Huruvida dessa fråge- ställningar bör föranleda någon ändring i bestämmelsen om reger- ingens befogenhet att besluta om överlåtelse av fastigheter behandlas i avsnitt 16. 3.3Vissa bestämmelsers placering i budgetlagen eller i riksdagsordningen Vid behandlingen av regeringens proposition om budgetlagen tog () 1996 upp frågan om huruvida vissa av de föreslagna bestämmelserna borde placeras i budgetlagen eller riksdagsordningen. KU anförde att flera av bestämmelserna i den föreslagna budgetlagen påverkade formerna för hand- lande och att de hade ett sakligt samband med 3 kap. 2 § och 5 kap. 12 § RO. Det kunde därför enligt KU diskuteras om inte bestämmelserna skulle tas in i RO i stället för i den föreslagna budgetlagen. KU tillade att där behovet av minoritetsskydd gjorde sig gällande borde bestämmelserna tas in som huvudbestämmelser i , medan det i övrigt skulle vara tillräckligt med nya tilläggsbe- stämmelser. KU ifrågasatte t.ex. om inte en så grundläggande bestämmelse som 3 § budgetlagen om vilka anslagstyper ska använda borde vara en huvudbestämmelse i RO. De bestäm- melser som angav villkoren för anslagen kunde däremot enligt utskottet tas in i . Bestämmelserna om statsbudgetens avgränsning ansågs vidare vara av central betydelse för att säkerställa att får ett fullständigt underlag för sina beslut (16–19 §§ budgetlagen). KU framhöll också att en del av bestämmelserna i den före- slagna budgetlagen vände sig direkt till . Det gällde bl.a. möjligheterna för att besluta att avräkning mot anslag ska ske på annan grund än den som anges i lagen (10 § fjärde stycket budgetlagen) och möjligheten att besluta att finansiering av anskaffning ska ske på annat sätt än som annars gäller (23 § budget- lagen). Det borde enligt utskottet övervägas om inte sådana bestämmelser borde placeras i . KU avstod från att lägga fram förslag till några genomgripande förändringar i förhållande till regeringens förslag, eftersom konse- kvenserna av en relativt omfattande omdisponering av lagförslaget Behov av en ny budgetlag kunde vara svåra att överblicka. Det borde dock, anförde utskottet, ges talmanskonferensen tillkänna att en sådan förändring borde utredas för att genomföras . godkände vad utskottet hemställde om (bet. 1996/97:KU3, rskr. 1996/97:27). En av talmanskonferensen tillkallad parlamentarisk kommitté, , fick 1998 i uppdrag att se över och utvärdera vissa frågor om arbetsformer. Uppdraget innefattade även att överväga den fråga som väckt. Även ifrågasatte om inte vissa bestämmelser i budgetlagen snarare hörde hemma i riksdagsordningen (2000/01:RS1 bil. Behandlingen av betänkande ledde till att beslutade att ge regeringen till känna att en möjlighet att flytta vissa bestämmelser till riksdagsordningen borde utredas och genomföras . Frågan har därefter behandlats , bl.a. av en arbets- grupp i som lämnade förslag till en ny budgetlag i departementspromemorian Nya principer för utform- ningen av statsbudgeten (Ds 2003:49). I det sammanhanget fördes ett principiellt resonemang i frågan. Arbetsgruppen, som inte delade uppfattningen att de aktuella bestämmelserna skulle flyttas till riksdagsordningen, anförde att ett sätt att lösa de principiella frågorna skulle kunna vara att formulera om de paragrafer i budgetlagen som särskilt anses påverka handlande. Detta skulle kunna ske genom att de berörda bestämmelserna i budgetlagen anger vad regeringen ska iaktta eller får göra när den lämnar förslag till statsbudget till . En sådan bestämmelse skulle sedan kunna kompletteras med en motsvarande bestämmelse i riksdagsordningen där det föreskrivs vad ska iaktta eller får göra i fråga om regleringen av statsbudgeten. Något förslag till ändringar i budgetlagen med anledning av tillkänna- givande lämnades dock inte. Regeringen har redovisat sin syn på saken i skrivelsen Årsredo- visningen för staten 2004 (skr. Regeringen anförde då att det inte fanns tillräckliga skäl att föreslå någon förändring som innebar att bestämmelser skulle flyttas från budgetlagen till riks- dagsordningen. Regeringen ansåg vidare att placeringen av de aktu- ella bestämmelserna inte hade vållat något problem i praktiken. Sedan budgetlagen infördes har en ny bestämmelse införts i 9 kap. 11 § RF. I paragrafen finns en upplysning om att ytterligare bestämmelser om och regeringens befogenheter i fråga om regleringen av statsbudgeten finns i riksdagsordningen och Behov av en ny budgetlag särskild lag (i regeringens förslag till ändrad RF har bestämmelsen fått lydelsen Ytterligare bestämmelser om och regering- ens befogenheter och skyldigheter i fråga om budgeten meddelas i riksdagsordningen eller särskild lag). Genom införandet av bestämmelsen har, menade regeringen, budgetlagen fått en särskild ställning i konstitutionell bemärkelse. Enligt vad regeringen vidare anförde var det ofrånkomligt att en budgetlag som reglerar befo- genhetsfördelningen mellan och regeringen också inne- håller bestämmelser som riktar sig till . Vid riksdags- behandlingen av skrivelsen hänvisade i ett yttrande till finansutskottet till vad som anförts i den ovan nämnda departementspromemorian om möjligheten att formulera om de bestämmelser som kan anses rikta sig till . Konstitutions- utskottet anförde därefter att det delade regeringens uppfattning att ytterligare åtgärder med anledning av det tidigare tillkännagi- vandet om vissa bestämmelsers placering inte behövdes. Enligt utskottet kunde frågan i stället lämpligen tas upp i samband med den översyn av budgetlagen som troligtvis skulle behöva göras . delade konstitutionsut- skottets uppfattning (skr. 2004/05:121, bet. 2004/05:FiU28). har därefter inte uttalat sig i frågan. Genom införandet av den ovan nämnda bestämmelsen i 9 kap. 11 § RF får budgetlagen anses ha fått en annan konstitutio- nell betydelse. Frågan om vissa bestämmelsers placering i budget- lagen eller riksdagsordningen får därigenom och genom de uttalan- den som regeringen och gjorde 2004 därmed anses vara avgjord. Enligt utredningens mening bör dock översynen av budgetlagen göras också med beaktande av de synpunkter som framförts om att bestämmelserna i budgetlagen i första hand bör formuleras så att de så långt som möjligt inte uttryckligen riktar sig till . I de fall en sådan anpassning av formuleringarna sker i utredningens förslag framgår detta av författningskommentaren till de berörda paragraferna. 3.4Rikdagsstyrelsens förslag till ändringar i budgetlagen Riksdagsstyrelsen har till lämnat förslag om vissa ändringar i budgetlagen med anledning av en uppföljning som gjorts av riksrevisionsreformen (bet. 2008/09:URF3, försl. 2009/10:RS4). Behov av en ny budgetlag ringarna berör 37, 38 och 47 §§ budgetlagen och avser den tidpunkt då årsredovisningen senast ska lämnas till samt när regeringen ska redovisa vilka åtgärder som vidtagits med anledning av granskningar. Förslagen föreslås träda i kraft . Även dessa förslag till lagändringar, som bereds i , har beaktats i utredningsarbetet. Utredningens förslag: Lagen (1996:1059) om statsbudgeten ersätts med en ny lag som ges namnet budgetlag. Det är lagen om statsbudgeten trädde i kraft. Lagen har i dagligt tal kommit att kallas Budgetlagen. innehåller lagen 48 paragrafer, varav en är upp- hävd. Flertalet av dessa paragrafer berörs av de frågeställningar som utredningen har att överväga och de förslag som lämnas i detta betänkande. Utredningen föreslår vidare i det följande att ett rela- tivt stort antal nya paragrafer införs. Om dessa ska fogas in i den befintliga lagen om statsbudgeten kan det medföra att lagen blir tekniskt komplicerad och svårläst. Av praktiska skäl bör lagen om statsbudgeten därför ersättas av en ny lag, som ges namnet budgetlag. Lagen bör också delas in i kapitel. I det följande använder utredningen budgetlagen som beteck- ning även på den nu gällande lagen om statsbudgeten. Detta gäller dock inte författningskommentaren där lagen om statsbudgeten används om den nu gällande lagen. 4 Omfattningen av statens budget För att statens budget ska utgöra ett gott underlag för beslut om statens inkomster och utgifter och om den ekonomiska politiken, behöver den ge en pålitlig bild av statens samlade finanser. I den offentligrättsliga doktrinen har utvecklats några prin- ciper för hur en god budget bör vara utformad. En av dessa är princi- pen om budgetens enhet som innebär att några specialbudgetar inte ska finnas vid sidan av budgeten. En annan princip är den om budge- tens universalitet som innebär att statens samtliga inkomster och utgifter bör redovisas i budgeten med sina bruttobelopp. Dessa princi- per är alltjämt giltiga och tas uttryckligen som utgångspunkt för t.ex. de finansiella bestämmelser som gäller för EU:s budget. I den svenska diskussionen har för dessa principer begreppen fullstän- dighetsprincipen och bruttoprincipen kommit att användas. De klassiska principerna för budgetens utformning har uppmärksammats i i samband med diskussioner om utformningen av statens budget. Av förarbetena till regerings- formen (prop. 1973:90 s. 332) framgår att fullständighetsprincipen och bruttoprincipen bör vara vägledande vid utformningen av statsbudgeten, men att undantag från dessa principer behöver göras. Denna fråga berörs inte i förslaget till ändrad regeringsform (prop. 2009/10:80). Med anledning av de väsentliga avsteg från dessa principer som gjordes och , kom det enligt finansutskottets mening (bet. 1992/93:FiU30 s. 167) att saknas möjlighet att få en klar uppfatt- ning av den statliga verksamheten. Den statliga budgeten ansågs inte längre utgöra ett tillfredsställande underlag för att bedöma den statliga verksamhetens effekter. Det statliga upplåningsbehovet hade blivit ett mått som bättre än budgetunderskottet återspeglade Omfattningen av statens budget obalanserna i den samlade statliga verksamheten och den statliga sektorns finansiella anspråk.