sou · GYB314 · 2010-03-09 00:00:00 — Enligt förarbetena avses med det sistnämnda uttrycket bl.a. förutred- ningar (prop. 2000/01:109 s. 17 f.). Det förutsätter dock att den skadelidande behöver uppgifterna för att kunna få ett anspråk på skadestånd eller på bättre rätt till viss egendom tillgodosett. Vidare gäller inte sekretessgenombrottet om det bedöms vara av synnerlig vikt för den som uppgifterna rör eller dennes närstående att upp- gifterna inte lämnas ut. Inte heller ger bestämmelsen några rättig- heter till målsägande som önskar väcka enskilt åtal eller begära över- prövning av ett beslut om nedlagd förundersökning. Skadelidande har vidare inte getts någon rätt att ta del av uppgifter, om förunder- sökningssekretess till förmån för det allmänna enligt 18 kap. 1 § OSL Nedlagda eller annars avslutade förundersökningar m.m. gäller för uppgifter i en nedlagd förundersökning. Detsamma gäller beträffande annan sekretess som kan gälla för uppgifter i en nedlagd förundersökning. I vårt arbete med frågan om skaderekvisitets utformning gene- rellt sett när det gäller förundersökningssekretess enligt 35 kap. 1 § OSL framkom bl.a. synpunkter på att den sekretessbrytande bestäm- melsen i 35 kap. 8 § OSL är för snävt utformad. Exempelvis kan målsägande ha ett befogat intresse att få del av uppgifter i en ned- lagd förundersökning för att kunna begära överprövning av beslutet att lägga ned förundersökningen eller för att kunna bearbeta en traumatisk händelse; något som bestämmelsen i 35 kap. 8 § OSL inte ger utrymme för. I vårt delbetänkande Insyn och integritet i brottsbekämpningen – några frågor (SOU 2009:72) har vi skrivit om denna fråga på följande sätt. Möjligen kan det finnas anledning att i någon mån behandla problemet ytterligare i vårt slutbetänkande i anslutning till att vi behandlar frågan om en lagreglering av misstänktas insyn i nedlagda förundersökningar. Frågan om en särlösning för målsäganden faller emellertid vid sidan av vårt uppdrag när det gäller förundersökningssekretess till skydd för enskilda och det blir framför allt en tidsfråga i vilken utsträckning vi kommer att ha möjlighet att återkomma till problemet i slutbetänk- andet. Redan här kan emellertid anges att när det gäller målsägandes behov av insyn för att kunna ta ställning till om överprövning av ned- läggningsbeslut ska begäras, ter sig en särreglering med sekretessbrytande undantag för just denna situation som problematisk med tanke på att överprövningsförfarandet som sådant är ett i princip oreglerat område. , har i remiss- yttrande över delbetänkandet anfört att det är otillfredsställande att målsägande måste uppge att han eller hon avser att föra skadestånds- talan för att få insyn i en nedlagd förundersökning. Frågan borde kunna regleras på ett bättre, mer liberalt sätt och det vore angeläget att frågan behandlas i slutbetänkande, enligt nämnden. Övriga remissinstanser har emellertid inte lämnat syn- punkter i frågan. Med tanke härpå och då vi inte haft möjlighet att närmare utreda och överväga frågan anser vi att vi lämpligen bör avstå från att lämna några förslag i denna del. Nedlagda eller annars avslutade förundersökningar m.m. Vi anser att den praxis som vuxit fram när det gäller insyn i ned- lagda förundersökningar är i hög grad sakligt välmotiverad. Av allt att döma tillgodoser den ett konkret behov som kan finnas hos personer som blivit föremål för brottsmisstankar som inte lett någon vart men som påverkat dem och fått betydelse i olika andra samman- hang; sammanhang som genererar behov av insyn i vad som före- kommit för att kunna ta till vara sin rätt m.m., se ovan redovisade rättsfall RÅ 1995 ref. 28 och RÅ 2001 ref. 27. Vi anser också att det, när något förfarande inte längre pågår, inte reser några betänklig- heter att i vissa fall låta också den som inte blivit delgiven miss- tanke, och som således formellt sett inte haft någon insynsrätt i förfarandet det var pågående, få en sådan rätt i ett efterföljande skede. Detsamma gäller den som kan sägas ha intagit en ställning som misstänkt i en förutredning såsom i rättsfallet RÅ 2001 ref. 27. Självklart kan det ofta vara helt rimligt att tidigare misstänkta personer – som haft eller inte haft en insynsrätt enligt någon för- farandereglering brottsutredningen pågick – ges en mer kvalificerad möjlighet till insyn än vad vem som helst ges. De har helt enkelt, genom att ha varit föremål för en utredning och genom något beaktansvärt motiv för sina önskemål om insyn, ett speciellt intresse av insyn som bör kunna få gehör i rättstillämpningen. Som vi framfört i tidigare sammanhang ger sekretessregleringen emeller- tid inget stöd för en rättstillämpning i form av att det görs en av- vägning mellan en enskilds intresse av insyn i sekretessbelagda upp- gifter och det sekretessintresse som är i fråga. Ett utlämnande till enskild av sekretessbelagda uppgifter måste ske med stöd av någon sekretessbrytande bestämmelse eller en bestämmelse om undantag från sekretess, se 8 kap. 1 § OSL. Som anges i våra direktiv förefaller rättspraxis ge tillräcklig led- ning i fråga om vilka förutsättningarna är för att misstänkta ska kunna få rimlig insyn i nedlagda förundersökningar eller annars av- slutade brottsutredningar. Med tanke på den numera väl etablerade rättspraxisen kan man därmed fråga sig om det verkligen finns något tydligt behov av en författningsreglering i frågan. ter det sig från principiell synpunkt och ur ett rättssäkerhetsperspektiv som väsentligt med en författningsreglering. Under alla förhållanden menar vi dock att en reglering av främst systematiska skäl inte hör hemma i RB. Detta med tanke på dels att Nedlagda eller annars avslutade förundersökningar m.m. balken i övrigt i allt väsentligt avser reglering av pågående processuella förfaranden, dels då vi menar att även den som inte varit part och haft någon insynsrätt enligt RB ska kunna få ta del av sekretess- belagda uppgifter; en ordning som är än mer frikopplad från RB än vad en reglering av en kvarstående partsinsynsrätt skulle vara. Enligt vår uppfattning talar övervägande skäl i stället för en lös- ning med en sekretessbrytande bestämmelse i förhållande till för- undersökningssekretessen till skydd för enskild enligt 35 kap. 1 § OSL. Vi menar alltså att misstänktas insyn i nedlagda förunder- sökningar bör hanteras på ett liknande sätt som gjorts med målsäg- andes i 35 kap. 8 § OSL. Som framgått tidigare är det denna för- undersökningssekretess som varit i fråga i den praxis som är aktuell. Det är också bara här som vi identifierat ett påtagligt och konkret behov av ett sekretessgenombrott. Som framgått i Regerings- rättens praxis gäller nämligen ganska sällan sekretess enligt 18 kap. 1 § OSL för uppgifter i nedlagda förundersökningar, se ovan de i avsnitt 4.2.1 berörda rättsfallen RÅ 1992 ref. 15 och RÅ 2003 not. Enligt vår uppfattning bör även vid en författningsreglering upp- ställas krav på att den tidigare misstänkte har beaktansvärda motiv för sin begäran om att få del av materialet i en avslutad brotts- utredning. Kravet innebär att bedömningen kan göras inom ganska vida ramar och att hänsyn kan tas till omständigheterna i det en- skilda fallet. Vidare bör, såsom vi bedömer redan torde vara fallet enligt gällande rättspraxis, det motstående sekretessintresset för annan enskild som uppgiften rör, dvs. den som skyddas av sekretessen, ha företräde framför den misstänktes krav på insyn förutsatt att sekretessen är av synnerlig vikt för den enskilde eller dennes närstående. Vi före- slår en reglering i enlighet med det sagda. Den sekretessbrytande bestämmelsen bör införas som en ny paragraf i 35 kap. OSL. Vi har ovan föreslagit en reglering som innebär att sekretessen enligt 35 kap. 1 § OSL (förundersökningssekretess till skydd för enskild) inte hindrar att en tidigare misstänkt i en avslutad förunder- sökning som inte lett till åtal eller annan avslutad brottsutredning tar del av uppgifter i materialet. Med misstänkt avses i detta sam- manhang inte bara den som i formell mening varit delgiven miss- tanke utan även den som t.ex. bara registrerats som anmäld eller Nedlagda eller annars avslutade förundersökningar m.m. som annars ansetts som misstänkt i ärendet. En förutsättning för att det sekretessbrytande undantaget ska vara tillämpligt är att den tidigare misstänkte bedöms ha beaktansvärda skäl för sin begäran om att ta del av uppgifterna och att det inte bedöms vara av synnerlig vikt för den som uppgiften rör eller någon närstående till denne att uppgiften inte lämnas ut. Den av oss föreslagna regler- ingen torde skilja sig från nu tillämpad praxis på så sätt att den tidigare misstänktes insyn enligt vårt förslag kan begränsas av sekretess till skydd för ett allmänt intresse. Nuvarande praxis är inte tydlig på denna punkt och kan eventuellt bedömas innebära att en tidigare misstänkt kan ha insyn även i uppgifter som är sekretess- belagda till skydd för ett allmänt intresse förutsatt att det inte är av synnerlig vikt att uppgifterna hålls hemliga. Som vi påpekat ovan ser vi emellertid inget påtagligt och konkret behov av ett sekretess- genombrott även när det gäller allmänna sekretessintressen. Denna skillnad torde alltså i sak inte ha någon nämnvärd betydelse. Med vårt förslag kommer det sekretessbrytande undantaget att vara tillämpligt vid förfaranden enligt TF. Den reglering som vi föreslår torde leda till att domstolarna överger den hittillsvarande praxisen när det gäller misstänktas insyn i nedlagda förundersök- ningar m.m. Den nya regleringen kommer rimligen att anses ut- tömmande reglera de fall då tidigare misstänkta har rätt att ta del av uppgifter i nedlagda förundersökningar m.m. Regleringen ersätter med andra ord en praxis som har grundat sig på allmänna rätts- grundsatser och regleringen ska tolkas enligt sin språkliga utform- ning och syftet med den. Det sagda bör då innebära att domstolarna ska anse sig vara förhindrade att låta en tidigare miss- tänkts behov gå före de intressen som bär upp sekretess till skydd för det allmänna, t.ex. sådan kvarstående sekretess enligt 18 kap. 1 § OSL som fortfarande kan gälla för uppgifter i en nedlagd förunder- sökning och detta även om det inte bedöms vara av synnerlig vikt att uppgifterna hålls hemliga. Detsamma anser vi också bör gälla i fråga om sekretess för enskilds intresse enligt någon annan sekretess- bestämmelse än 35 kap. 1 § OSL. Enligt vår mening är en sådan ord- ning önskvärd. Nedlagda eller annars avslutade förundersökningar m.m. 4.4.3Dömdas rätt till insyn i förundersökningsmaterialet m.m. Vårt förslag: Vi föreslår att det införs en sekretessbrytande bestämmelse i 10 kap. OSL som innebär att sekretess inte hindrar att en person som dömts för brott enligt en laga kraftvunnen dom får insyn i förundersökningen om brottet. Detta förut- sätter dock att den dömde har beaktansvärda motiv för sin be- gäran om att få ta del av förundersökningsmaterialet samt att något allmänt eller enskilt sekretessintresse av synnerlig vikt inte talar emot ett utlämnande. Den sekretessbrytande bestäm- melsen är tillämplig vid förfarande enligt TF och gäller enbart till förmån för dömda f.d. tilltalade som fällts till ansvar för brott, dvs. inte i fråga om en frikänd person. Att den dömdes begäran ska prövas enligt TF innebär bl.a. att det är den myndighet som förvarar förundersökningsmaterialet som har att pröva en dömd persons begäran om insyn. Utlämnande får förenas med förbehåll, t.ex. om att kopior av handlingar endast får utnyttjas i vissa sammanhang eller för vissa syften (jfr NJA 1993 s. 566) eller om att den dömde eller dennes ombud inte får egna kopior av hand- lingarna utan bereds tillfälle att ta del av förundersöknings- materialet i förundersökningsmyndighetens lokaler eller eventuellt, om det kan ske under betryggande former, genom särskilt anordnat utlämnande på den kriminalvårdsanstalt där den dömde befinner sig. Ett beslut om att vägra insyn eller att förena ett utlämnande med ett förbehåll kan överklagas enligt 6 kap. 7 § OSL till kammarrätt. Någon ändring föreslås inte vad gäller bestämmelserna om bevarande av förundersökningsmaterial. Som tidigare framgått finns ingen reglering som tillgodoser tidigare parters önskemål om insyn i ett avslutat förfarande. På samma sätt som vid nedlagda förundersökningar eller negativa åtalsbeslut, se avsnitt 4.2, upphör den tilltalades insynsrätt enligt 23 kap. 18 § RB i förundersökningsmaterialet i samma stund som brottmålsdomen vinner laga kraft. Brottmålsrättegången, i vilken förundersökningen är en förberedande del, blir därmed definitivt avslutad. Det pågår inte längre något förfarande vid förundersökningsmyndigheten som den dömde med stöd av RB kan göra anspråk på att få insyn i. Nedlagda eller annars avslutade förundersökningar m.m. Vårt uppdrag när det gäller dömda är att överväga hur långtgående en dömd persons rätt till insyn i förundersökningsmaterialet och annat utredningsmaterial bör vara. Uppdraget i denna del tar när- mast sikte på vilka möjligheter en dömd person har att efter laga kraftvunnen brottmålsdom få insyn i det tidigare förundersöknings- materialet i andra fall än sådana då förundersökningen återupptagits eller då någon resningsfråga har initierats. På det viset är insyns- frågan i vår utredning fristående i förhållande till Förundersöknings- utredningen uppdrag och förslag, se ovan i avsnitt 4.3.2. Motivet till ett önskemål om insyn i förundersökningsmaterialet kan dock vara just att undersöka om det finns något i materialet som skulle kunna göra det meningsfullt att försöka agera mot domen genom att an- söka om resning. Samma motiv kan ligga bakom en önskan att läsa igenom domstolens hela brottmålsakt för att kunna kontrollera om det finns något som kan utgöra grund för en klagan över domvilla. En reglering i ? JO har anfört att en dömd person bör vara bevarad vid den rätt till fullständig insyn i förundersökningsmaterialet som han haft under förundersökning och rättegång och att frågan bör regleras i RB (se JO 2007/08 s. 87, särskilt s. 129). I våra ursprungliga direktiv (dir. 2007:120) anges också, i anslutning till att JO:s beslut nämns, att det bör utredas vilka författningsändringar som behövs för att en dömd person ska tillförsäkras samma rätt till insyn som han eller hon haft under förundersökning och rättegång. Vi vill framhålla att vi delar JO:s uppfattning att det är en otillfredsställande ordning om en genom lagakraftvunnen brottmåls- dom dömd person, som vill undersöka möjligheterna att finna grund för resning i det tidigare förundersökningsmaterialet, inte har någon mer kvalificerad rätt att få del av materialet än vad vem som helst har med stöd av TF. Vi ställer oss däremot tveksamma till det lämp- liga med en reglering i RB av någon kvarstående insynsrätt enligt 23 kap. RB för en dömd person. Våra betänkligheter kring en författningsreglering i RB rör sig till en början kring frågor av systematisk art. Passar en så latent utformad kvarstående partsrättighet och från pågående verksamhet frikopplad rättighet verkligen in i balkens förfarandereglering? Såvitt vi känner till saknas motsvarande bestämmelser i liknande förfarande- lagar. Parts insyn i avslutade ärenden har i allt väsentligt varit Nedlagda eller annars avslutade förundersökningar m.m. en fråga för rättstillämpningen (se prop. 1979/80:2 Del A s. 334) En risk med att införa systemfrämmande bestämmelser i stora regelverk är att de visar sig få oförutsedda och oönskade konse- kvenser. Exempelvis kan de leda till oklarheter och felaktiga slut- satser om vad som gäller i andra situationer eller på andra områden; inte minst skulle detta gälla eftersom det här handlar om en reglering enbart av en specifik parts kvarstående rättighet, inte parter i all- mänhet. Man kan här också påpeka att en reglerad kvarstående rätt inte skulle ha samma givna koppling till något processuellt ändamål såsom insynsrätten i en pågående process har, nämligen en miss- tänkts rätt att ta till vara sina intressen i utredningen, förbereda sitt försvar och utföra sin tala på ett bra sätt i en senare brottmåls- rättegång. En reglering av en kvarstående insynsrätt utan koppling till något resningsförfarande eller annat särskilt rättsmedel ter sig därmed inte som en naturlig del i RB. Ett lagfästande i RB av denna främmande rättighet för en tidi- gare part torde vidare kräva en relativt omfattande ytterligare reg- lering. Exempelvis skulle, enligt vår bedömning, krävas en uttrycklig reglering av vem som får eller ska fatta beslut då en dömd person begär insyn i t.ex. en förundersöknings sidomaterial som förvaras hos polismyndighet; den tidigare förundersökningsledaren (eller någon som trätt i dennes ställe) eller den förvarande myndighet såsom vid förfaranden enligt TF. Vidare skulle en tydlig reglering behövas angående om och i så fall hur beslut om insyn ska kunna överklagas av den dömde eller någon annan vars rätt berörs. Vilken instans skulle i så fall lämpligen komma ifråga; brottmålsdomstolen som meddelat den lagakraftvunna domen, den instans som kan be- sluta om resning eller någon annan domstol? En annan sak som en reglering i RB av en kvarstående insynsrätt påkallar – i vart fall om den ska vara lika omfattande som under pågående förundersökning och rättegång – är en översyn av de bestämmelser som reglerar bevarande av förundersökningars sido- material m.m. För att ta några exempel kan nämnas att upptag- ningar från hemlig teleavlyssning ofta kan ingå i en förundersöknings sidomaterial (såvida inte själva upptagningen blir processmaterial genom att åberopas som bevisning i brottmålet m.m.). Huvudregeln är att sådana upptagningar ska förstöras efter förundersökningens avslutande genom lagakraftvunnen dom, se 27 kap. 24 § RB. Även ljudinspelningar från förundersökningsförhör gallras ibland (se RPSFS 2000-62, FAP 400-1). Regelmässigt gallras även förundersökningar rörande mer ordinär brottslighet ett visst antal Nedlagda eller annars avslutade förundersökningar m.m. år efter lagakraftvunna domar med stöd av myndighetsspecifika gallringsföreskrifter från vilka i sin tur stödjer sig på bl.a. arkivlagstiftningen (se t.ex. RA-MS 1998:57 som även gäller gallring av brottmålsakter vid allmänna domstolar). Man kan alltså inte tala om en kvarstående likvärdig insynsrätt för en dömd person utan att också överväga ändringar som innebär att material från en förundersökning sparas så länge som den kvarstående insynsrätten består. Något som i sin tur leder in på frågan att det sannolikt finns behov av en reglering av någon maximitid för hur länge en dömd person ska ha kvar sin insynsrätt enligt RB:s reglering. Sammantaget menar vi att det finns så stora olägenheter med en reglering i RB av en kvarstående insynsrätt för just en sorts part – den som varit åtalad, tilltalad och dessutom dömd för brott – att vi inte lämnar något sådant förslag. En fortsatt prövning i ett förfarande enligt tryckfrihetsförordningen med en ny sekretessbrytande bestämmelse Vi menar att man kan åstadkomma en önskvärd och klar förbättring av rättsläget utifrån de dömdas perspektiv inom ramen för en fort- satt ordning med prövning i ett TF-förfarande. Genom en ny sekretessbrytande bestämmelse utformad för att tillämpas just när en dömd person begär att få ta del av allmänna handlingar i den avslutade förundersökningen kan man uppnå en ordning som i praktiken liknar en kvarstående insynsrätt. Vi menar att det inte finns nämnvärda skäl till betänkligheter mot att göra en sekretess- brytande bestämmelse oberoende av vad för slags sekretess det handlar om. Vi föreslår därför en sådan bestämmelse som tas in i 10 kap. i nära anslutning till bestämmelserna om partsinsyn. Bestäm- melsen bör enligt vår mening bara gälla till förmån för den som dömts för brott, således inte till förmån för en tilltalad som fri- känts. En frikänd person kan nämligen generellt sett inte anses ha ett så starkt intresse av insyn att det motiverar införandet av ett sekretessbrytande undantag. Till skillnad från JO anser vi dock inte att insynsrätten bör vara lika långtgående som en tilltalads rätt till insyn under brottmålet. Med detta avser vi att den dömdes insynsrätt inte bör vara helt oberoende av vad för slags syfte som ligger till grund för en be- gäran från den dömde om att få ta del av materialet. I likhet med vad som gäller för nedlagda förundersökningar bör, menar vi, en Nedlagda eller annars avslutade förundersökningar m.m. prövning göras om den dömde agerar utifrån något beaktansvärt motiv. Önskemålet om att ta del av materialet för att försöka hitta något stöd för att angripa domen genom resning är förstås ett klart beaktansvärt motiv liksom andra situationer med anknytning till något pågående eller nära förstående rättsligt förfarande. Men det torde finnas också andra tänkbara och godtagbara motiv. Inte heller anser vi att insynsrätten ska vara oberoende av mot- stående sekretessintressen, så är ju inte heller fallet under pågående förundersökning eller rättegång enligt våra förslag om en lagreglering av insynsrätten i förundersökningens sidomaterial, se avsnitt 2.6 och 4.4.1. Vi föreslår därför att sekretess undantagsvis ska ges före- träde framför den dömdes beaktansvärda önskemål om insyn, näm- ligen om ett allmänt eller enskilt sekretessintresse av synnerlig vikt skulle skadas av ett utlämnade. Denna begränsning är, till skillnad från när det handlar om ett pågående förfarande, visserligen tillämplig på allt förundersökningsmaterial, inte bara sidomaterialet, något som förvisso gör den dömdes insynsrätt mer villkorad än vid slutdelgiv- ningen och efterföljande rättegång då insyn i förundersöknings- protokollet och annat processmaterial var ovillkorlig. I praktiken menar vi att detta inte bör spela någon nämnvärd roll för den dömdes intressen då det så gott som alltid torde vara sidomaterialet som både är det intressanta för den dömde och det material som kan omfattas av ett så pass starkt sekretessintresse i förhållande till den dömde. Den sistnämnde får ju förutsättas redan ha fått del av processmaterialet under rättegången. Inte heller anser vi att det bör göras någon motsvarande intresseavvägning mellan den dömdes behov av uppgift och sekretessintresset som vi föreslår för pågående för- faranden, se ovan i avsnitt 4.4.1 och 2.6 En sådan intresseavvägning torde svårligen kunna ske på ett bra sätt i ett förfarande som saknar koppling till en pågående process. Vi har inte sett skäl att inom ramen för vårt arbete föreslå några förändrade bevaranderegler för förundersökningsmaterial. Det inne- bär att en dömd persons möjligheter att ta del av förundersökningen blir beroende av att materialet bevaras intakt. Möjligen kommer, som vi berört tidigare, förslag från att få betydelse i detta hänseende. Som vi närmare kommer att redovisa i avsnitt 6.7 är det vår uppfattning att insynsrätten enligt 23 kap. 18 och 21 §§ RB inte ger den misstänkte per automatik en rätt att få egna kopior av för- undersökningens sidomaterial. Det kan t.ex. finnas fotografier och filmer, upptagningar från telefonavlyssningar eller annat mycket Nedlagda eller annars avslutade förundersökningar m.m. integritetskänsligt material som den misstänkte på grund av sprid- ningsrisken i stället bör kunna ta del av på annat sätt vid besök hos polismyndigheten. Genom att dömdas insyn kommer att prövas i ett förfarande enligt TF i stället för enligt RB har den dömde dock rätt att få kopior enligt 2 kap. 13 § TF. Det är därför enligt vår mening motiverat med en bestämmelse som gör det möjligt att upp- ställa förbehåll då en dömd person får del av sekretessbelagt material i en förundersökning. En restriktion som går ut på att den dömde inte får en egen kopia utan får ta del av materialet hos den för- varande myndigheten kan vara ett sådant förbehåll. Ett annat slags förbehåll kan vara restriktioner om hur eventuella kopior får användas, t.ex. enbart i rättsliga sammanhang (se exempel i NJA 1993 s. 566).