sou · GYB392 · 2010-12-07 00:00:00 — I den mån fastigheten kan finansieras inom givna anslag eller med avgifter t.ex. arrendeavgifter eller hyresinkomster, torde det vara en fråga av mindre vikt, om den fortsatta förvaltningen ryms inom uppdraget för den hittillsvarande myndigheten. Om däremot förvaltningen av den här typen av fastigheter skulle bli mer omfattande för en fastighetsförvaltande myndighet bör det övervägas att ge en statlig myndighet ett mer generellt bemyndigande att svara för förvaltning och vidareutveckling av fastigheter som inte längre passar för förvaltning hos den tidigare myndigheten. Under utredningens arbete har frågan väckts om en försäljning kan bli aktuell även beträffande fastigheter som alltjämt behövs för statens verksamhet. Det har bl.a. gällt den s.k. kommunala förturens innebörd. I det sammanhanget har tanken framförts att en kommun som kan åberopa ett samhällsbyggnadsändamål i vissa fall skulle ha en rätt att förvärva en fastighet från staten trots att den fortfarande behövs för statens verksamhet. I sådana situationer blir det frågan om en avvägning mellan olika intressen som kräver sådana ställ- Överlåtelse av statens fastigheter ningstaganden till förhållandena i det enskilda fallet som det, enligt utredningens uppfattning, är olämpligt att reglera på ett mer generellt sett. Utredningen anser därför att det även i fortsättningen bör vara regeringen som pröva frågor av det slaget. I avsnitt 5.2. behandlas närmare turordningen mellan olika intressen i de fall då en fastighet ska säljas för att den inte längre behövs för någon statlig verksamhet. I anslutning till det väcks frågan om det finns intressen som är så starka att de bör ges företräde även till fastigheter som fortfarande behövs för statlig verksamhet och, om så skulle vara fallet, om det finns anledning att reglera detta särskilt. När det gäller den nuvarande möjligheten att sälja en fastighet till en kommun för samhällsbyggnadsändamål har Utredningen av budgetlagen, efter samråd med denna utredning, föreslagit att en motsvarande möjlighet ska finnas kvar men att en viss förändring bör göras ifråga om för vilka ändamål en sådan försäljning får ske. Med anledning av det har också begreppet samhällsbyggnadsändamål ersatts av ett krav på att förvärvet på lång sikt ska bidra till kommunens utveckling. Detta har behandlats närmare i avsnitt 2.2. 5.3.3Vem ska ansvara för försäljningen? Utredningens förslag: De nu gällande beloppsgränserna för delegering av befogenheten att överlåta statens fasta egendom bör föras över till den nya förordningen. För och bör dock beloppsgränsen höjas till . För , och ska en uppjustering ske till . För övriga myndigheter som har rätt att besluta om försäljning ska beloppsgränsen höjas till . ska även i fortsättningen ha rätt att fatta beslut om försäljning för andra fastighetsförvaltande myndigheters räkning. Regeringen har i försäljningsförordningen delegerat rätten att besluta om och genomföra försäljningar av statens fastigheter inom ramen för vissa beloppsgränser. Gränserna skiftar beroende på vilken av de fastighetsförvaltande myndigheterna det är fråga om. Dessa är nämligen indelade i tre kategorier med olika beloppsgränser för försäljningsbeslut. Överlåtelse av statens fastigheter Den högsta nivån gäller för de två myndigheter som har den största försäljningsverksamheten; och . De myndigheterna har rätt att besluta om försäljning av fast egendom upp till ett värde av . I nästa kategori finns , och . För de myndigheterna är beloppsgränsen . Slutligen har även , , , samt rätt att sälja en fastighet upp till ett värde av . Utredningen har fortlöpande haft samråd med Utredningen om statens fastighetsförvaltning och har då uppfattat att den utredningen överväger en organisation av det statliga fastighetsägandet som omfattar färre myndigheter . I anslutning till det och med hänsyn till att syftet med översynen av de förordningar som styr fastighetsförvaltningen är att skapa en effektivare förvaltning anser utredningen att det finns skäl att koncentrera försäljningsverksamheten till endast en eller ett fåtal myndigheter. De förslag som utredningen lämnar ställer ökade krav på hög kompetens hos de berörda myndigheterna för att målet om en effektivare förvaltning ska uppnås. Som en följd av det har en samlad försäljningsorganisation, enligt utredningens bedömning, bättre förutsättningar att tillgodose behovet av hög kompetens i försäljningsverksamheten. Det torde också förbättra möjligheterna att presentera försäljningsobjekten och bjuda ut dem till försäljning på ett sätt som kan nå fler spekulanter än vad som är fallet när varje myndighet på egen hand ska sköta detta. På så sätt kan försäljningsverksamheten utvecklas mot en större affärsmässighet. I anslutning till det finns det skäl att framhålla de nära kopplingar som finns mellan försäljnings- och förvärvsverksamheten. Om dessa funktioner kan samlas i en gemensam organisation skulle det bidra till ytterligare förbättringar. Sett ur ett samhällsperspektiv blir verksamheten mer tillgänglig och överblickbar. För de berörda myndigheterna skulle en samordning stärka verksamhetens effektivitet och kompetens. Om försäljningsverksamheten koncentreras till en eller ett fåtal myndigheter medan fastighetsförvaltning sker hos ett större antal påverkar det förutsättningarna för verksamheten. En sådan försäljningsorganisation bör utformas på ett sätt som i största möjliga mån skapar incitament för ett gott försäljningsresultat, både för den myndighet som ska sälja och den som lämnar över en fastighet. Detta kräver också ett gott samarbete och gemensamma ansträngningar Överlåtelse av statens fastigheter hos båda myndigheterna när det t.ex. gäller att ta fram information och underlag inför försäljningen och presentera detta för de tilltänkta spekulanterna. Med ett sådant samarbete ökar möjligheterna att nå ett gott försäljningsresultat och skapa en hög grad av affärsmässighet i verksamheten. En angränsande fråga rör de beloppsgränser som gäller för de av de fastighetsförvaltande myndigheterna som har rätt att sälja statens fastigheter. Som en följd av det tidigare redovisade förslaget om höjning av beloppsgränsen för regeringens möjlighet att besluta om försäljningar utan hörande bör även beloppsgränsen för de säljande myndigheterna höjas generellt sett. Detta bör dock ske i anslutning till den pågående översynen av fastighetsförvaltningens organisation. Med tanke på den osäkerhet som finns om hur denna kommer att se ut menar utredningen att de nuvarande beloppsgränserna i försäljningsförordningen tills vidare ska föras över till den nya förordningen. Beloppsgränserna ska dock höjas så att och , som är de två myndigheter som handhar de beloppsmässigt största och till antalet flesta försäljningarna, får befogenhet att besluta om försäljningar upptill . Som en följd av det ska gränsen för myndigheterna i grupp II höjas till . För de myndigheter som har en beloppsgräns föreslås en höjning till . Avslutningsvis ska beröras det bemyndigande som har – med stöd av 6 § försäljningsförordningen – att ansvara för försäljningar för andra myndigheters räkning. Enligt detta får verket besluta om försäljningar för de fastighetsförvaltande myndigheter som inte har någon egen beslutsrätt. Verket får också besluta om försäljningar för de myndigheter som har en mer begränsad beslutsrätt. Utredningen anser att möjligheten för att fatta beslut om försäljning för andra fastighetsförvaltande myndigheters räkning ska finnas kvar. Den nuvarande bestämmelsen ska därför föras över till den nya förordningen, dock med den justeringen att beloppsgränserna anpassas till de gränser som har föreslagits här. Överlåtelse av statens fastigheter Utredningens förslag: Överföring av förvaltningsansvaret för en fastighet får ske om regeringen beslutar om detta. Om överföringen sker mellan en förvaltningsmyndighet och ett affärsverk eller mellan två affärsverk ska den ske på marknadsmässiga villkor. I övriga fall ska överföringen grunda sig på fastighetens bokförda värde. Överföring av förvaltningsansvaret kan t.ex. aktualiseras när en myndighets behov av fastigheten upphör, för att användningsområdet för fastigheten ändras eller för att myndighetens uppgift förändras. Enligt den gällande ordningen krävs det regeringens beslut för att föra över förvaltningsansvaret. Detta hänger samman med den förvaltande myndighetens uppdrag, som främst kommer till uttryck i myndighetens instruktion men också i t.ex. regleringsbrev och direkta uppdrag från regeringen. På grund av det och eftersom förändringar av uppdraget också kräver regeringens beslut är det lämpligt att regeringen ansvarar för besluten om överflyttning av förvaltningsansvaret också. Om överföringar sker mellan myndigheter bör liksom överföringarna grunda sig på fastigheternas bokförda värden Om regeringen beslutar om överföring av fast egendom till ett statligt affärsverk bör detta ske på marknadsmässiga villkor. I flera av de fastighetsförvaltande myndigheternas regleringsbrev finns undantag från kravet på regeringens medverkan genom bemyndiganden för myndigheterna att besluta om överföring av förvaltningsansvaret. I regleringsbreven för respektive görs t.ex. undantag från kravet i 16 § förvaltningsförordningen om att det är regeringen som ska besluta om överföring av förvaltningsansvaret. Både , och har bemyndigande att besluta om överföring av fastigheter till andra fastighetsförvaltande myndigheter om fastighetens marknadsvärde inte överstiger . Det krävs att de berörda myndigheterna är överens om att överföring ska ske samt villkoren för denna. De överföringar som sker ska redovisas till regeringen i respektive verks årsredovisning. Överlåtelse av statens fastigheter Utredningen har övervägt att föra över dessa bemyndiganden till förordningen men har kommit fram till att det är lämpligare att den nuvarande ordningen består. 5.3.5Behovet av en förtursordning Utredningens förslag: Innan fast egendom som inte längre behövs för den statliga verksamheten bjuds ut till försäljning ska en kommun i vissa fall ha förtur till köp av den fasta egendomen. Även hyresgäster som bildat en bostadsrättsförening eller som hyr bostad i ett en- eller tvåfamiljshus ska ges förtur för det fall att staten avser att sälja fastigheten i fråga. Det statliga fastighetsägandet syftar till att tillgodose det behov av tillgång till fastigheter som olika statliga verksamheter har. När några sådana behov inte längre finns blir det aktuellt att sälja en fastighet. Det är dock möjligt att det kan finnas andra intressen för en fastighet som det kan vara motiverat att prioritera innan en statligt ägd fastighet bjuds ut till försäljning. Sådana intressen bör i så fall vara av allmänt slag. I första hand kan utredningen se att det finns anledning att kunna prioritera vissa typer av kommunala behov. Innebörden av det utvecklas närmare i följande avsnitt om i vilka situationer kommuner bör ges förtur. På samma sätt menar utredningen att den nuvarande prioriteringen av hyresgästers intresse av att kunna förvärva en bostadsfastighet bör finnas kvar. Utredningens utgångspunkt är att försöka skapa en enklare struktur för försäljningsverksamheten. På så vis klargörs förutsättningarna för en försäljning och hur olika intressen ska vägas mot varandra. Det skulle ge en mer överskådlig men framförallt tydligare och snabbare försäljningsprocess. Utredningen bedömer att det också skulle bidra till en ökad affärsmässighet. I försäljningsförordningen finns en rad föreskrifter om företräde för olika intressen i olika situationer. I det avseendet är förordningen svår att överskåda och utredningen har därför ambitionen att skapa en tydligare prioriteringsordning mellan dessa olika intressen. Det finns dock fortfarande ett klart behov av att kunna ge förtur åt vissa intressen innan en fastighet eventuellt bjuds ut på marknaden. De gäller i första hand den berörda kommunens intresse av att få Överlåtelse av statens fastigheter förvärva en fastighet för kommunens långsiktiga utveckling. Det gäller också hyresgäster och arrendatorer till bostadsfastigheter. De närmare skälen för detta redovisas nedan. Utöver dessa intressen skulle förtur kunna övervägas även vid försäljningar till statligt ägda bolag. Frånsett att staten är ägare skiljer emellertid sig inte de statliga aktiebolagen från andra bolag. Utredningen har svårt att se att det skulle föreligga några särskilda skäl för att ge statliga bolag en generell förtur. Om en sådan situation ändå skulle föreligga anser utredningen att det i så fall är regeringen som får överväga den frågan. Enligt försäljningsförordningen ges hyresgäster som bildat en bostadsrättsförening rätt till förtur för det fall att staten avser att sälja fastigheten i fråga. Motsvarande gäller hyresgäster till en- eller tvåbostadsfastigheter, med den skillnad att det i de fallen saknas krav på att det ska finnas en bostadsrättsförening eftersom det för en sådan förening krävs att det finns minst tre medlemmar. Skälen för förtur för de som har sin bostad i en fastighet som ägs av staten är lika stora nu som när frågan har övervägts. En förtursrätt för den gruppen bör därför finnas kvar. Enligt den nuvarande förtursordningen är det endast permanentbostäder som omfattas av en förtursrätt. Det förekommer också i relativt stor utsträckning att staten hyr ut fastigheter som används som fritidsbostäder. Ett antal sådana fastigheter finns t.ex. på militära övningsområden som är föremål för avveckling. Frågan är då om de som hyr eller arrenderar sådana fastigheter också ska ges förtur i samband med att staten ska sälja fastigheten. För en sådan förtur talar rättviseskäl som t.ex. att förhyrningen kan ha pågått och att hyresgästen kan ha gjort investeringar på fastigheten. Mot en förtur kan bl.a. anföras risken för att enskilda gynnas i ekonomiskt hänseende på grund av svårigheten att bestämma ett marknadsmässigt pris. Ett annat skäl är att de situationer som kan berättiga till förtur bör vara så få som möjligt eftersom de utgör ett undantag från den ordning som bäst tillgodoser kravet på affärsmässighet vid försäljningar. Utredningen anser sammantaget inte att de skäl som talar för att vidga förturen för hyresgäster till bostadsfastigheter är tillräckligt starka för att införa en sådan ordning. Överlåtelse av statens fastigheter för även i fortsättningen endast gälla för hyresgäster och arrendatorer till fastigheter som används som permanentbostäder. Av 25 § andra st. lagen om statsbudgeten framgår att regeringen får sälja en fastighet till en kommun om det föreligger ett samhällsbyggnadsändamål. Det gäller även om grundförutsättningarna för försäljning inte är uppfyllda. Bestämmelsen har tillämpats som en förtur för kommuner som kan påvisa samhällsbyggnadsändamål i samband med att staten ska sälja en fastighet. Utredningen av budgetlagen presenterade i SOU 2010:18 förslag till förändringar i budgetlagen angående den kommunala förturen. Förslagen föregicks av samråd med den här utredningen. Förslaget innebar ett förtydligande av den berörda kommunens rätt till förtur vid en försäljning av en statligt ägd fastighet samt en precisering av de skäl som krävs. Med anledning av det föreslogs att begreppet samhällsbyggnadsändamål bör bytas ut mot ett krav på att det föreligger ett behov av fastigheten för kommunens långsiktiga utveckling, se avsnitt 1.3.2. Förslaget bereds i . Utredningen utgår därför från budgetlagens nuvarande utformning och begreppet samhällsbyggnadsändamål. Enligt direktiven ska utredningen klargöra villkoren för förköpsrätt och därvid särskilt belysa vilka konsekvenser ett eventuellt avskaffande av kommunernas rätt till förhandsbesked skulle få. Utredningen kan konstatera att den nuvarande möjligheten i 11 § försäljningsförordningen att en kommun kan få ett förhandsbesked om att köpa fast egendom för samhällsbyggnadsändamål inte har utnyttjats i någon större omfattning. Däremot torde det förekomma informella kontakter mellan fastighetsförvaltande myndigheter och kommuner om möjligheterna att få köpa mark och fastigheter som behövs för att stödja kommunens utveckling. Med tanke på att bestämmelsen i försäljningsförordningen om förhandsbesked inte har utnyttjats finner utredningen att en motsvarande bestämmelse inte behöver tas med i en moderniserad fastighetsförordning. I 10 § försäljningsförordningen finns en bestämmelse som säger att en fastighetsförvaltande myndighet ska medverka till att statens långsiktiga planering av mark- och lokalbehov samordnas med kommunernas översiktsplanering. Detta bör ske på ett så tidigt stadium av planeringen att avvägningen av den framtida markdispositionen i Överlåtelse av statens fastigheter huvudsak är klarlagd och en principöverenskommelse är träffad mellan parterna, när en kommuns önskemål om förvärv av viss fast egendom aktualiseras. Inte heller denna bestämmelse förefaller ha tillämpats i någon större utsträckning. Någon naturlig anknytning till översiktsplaneringen enligt har knappast kunnat upprätthållas, eftersom försvarsbesluten och deras frigörelse av stora markområden och fastighetsbestånd inte annat än slumpmässigt har tidsmässigt sammanfallit med omprövningarna av den lagstyrda översiktsplaneringen. Enligt utredningen bör samordningen mellan de fastighetsförvaltande myndigheterna och kommunerna kunna hanteras genom regelbundna kontakter mellan myndigheterna och kommunerna. För att en kommun ska medges förtur för samhällsbyggnadsändamål bör det inte ställas krav på en antagen översiktsplan. Däremot bör vissa krav ställas på en kommun som har intresse av att förvärva viss fast egendom för samhällsbyggnadsändamål. Kommunen måste till att börja med lämna en intresseanmälan till den myndighet som ansvarar för försäljningen. En sådan intresseanmälan ska vara politiskt förankrad. Det grundar sig på erfarenheter från tidigare försäljningsärenden av framförallt försvarsfastigheter. Det har förekommit att en intresseanmälan har gjorts av kommunala tjänstemän och att det lett till täta och ibland långvariga diskussioner med den fastighetsförvaltande myndigheten om försäljningsvillkoren. – – har det sedan visat sig att kommunens beslutande organ inte står bakom den gjorda intresseanmälan. Försäljningen har då blivit fördröjd i onödan. Det är därför av stor vikt att det framgår av den intresseanmälan som lämnas att kommunstyrelsen, den ansvariga nämnden eller annat organ som har rätt att fatta beslut i frågan står bakom den. Till sin intresseanmälan ska kommunen foga material i form av utredningar eller planeringsdokument som beskriver de skäl som kommunen vill åberopa för att utöva sin förtur. Det är på denna grund den fastighetsförvaltande myndigheten ska ta ställning om det föreligger en rätt till förtur. För att inte fördröja myndighetens försäljning ska det också ställas upp en tidsgräns för kommunen att lämna en intresseanmälan. Med hänsyn till den säljande myndighetens skyldighet att tidigt informera om förestående försäljningar och dess skyldighet att sända intresseförfrågningar till den berörda kommunen anser utredningen att det är skäligt att kräva att kommunen ska kunna lämna sin intresse- Överlåtelse av statens fastigheter anmälan från att en förfrågan skickades från den säljande myndigheten. Från kommunalt håll har anförts att är allt för kort. Utredningens bedömning är dock att det i de flesta fall bör vara möjligt för kommunen att ta ställning till intresset av att förvärva en viss fastighet, särskilt eftersom försäljningsplanerna som regel bör vara kända innan kommunen får en formell förfrågan. Till det kommer att den säljande myndigheten bör kunna lämna visst anstånd med att lämna intresseanmälan om det finns särskilda skäl för det i det enskilda ärendet. Utredningens bedömning: En enklare och tydligare försäljningsprocess kan bidra till att förkorta försäljningstiden och skapa förutsättningar för en ökad affärsmässighet. Den ansvariga myndigheten ska fortlöpande informera om planerna för kommande försäljningar. Så snart en försäljning ska inledas ska myndigheten överväga om det kan finns skäl för förtur för t.ex. en kommun, bostadsrättsförening eller liknande. I så fall ska myndigheten ge kommunen eller motsvarande möjlighet att anmäla intresse för att köpa fastigheten. Om myndigheten sedan bedömer att rätt till förtur finns ska förhandlingar om försäljningen inledas. Dessa ska avslutas inom niomånader. Information om kommande försäljningar Ett grundläggande problem i den svenska försäljningsprocessen är den långa tidsutdräkten. En del av denna har sin förklaring i den tid som krävs för att få kännedom om och ta ställning till de intressen som kan ge förtur vid en försäljning. Det gäller särskilt kommunens ställningstagande och därefter tiden för förhandling mellan kommunen och den fastighetsförvaltande myndigheten. För att få en snabbare och effektivare process anser utredningen att det till att börja med bör ställas krav på att den ansvariga myndigheten på ett tidigt stadium redovisar vilka försäljningar som kan komma att bli aktuella. Det är angeläget att detta sker så snart som myndighetens försäljningsplaner är tillräckligt konkreta för att det ska kunna anses vara lämpligt att offentliggöra dem. åligger det de fastighetsförvaltande myndigheterna att fortlöpande ha en Överlåtelse av statens fastigheter aktuell plan för kommande försäljningar. Detta uttrycks i 14 § förvaltningsförordningen i form av ett krav på en avyttringsplan. I finns en generell förtur för kommuner att förvärva de försvarsfastigheter som staten avser att sälja. Någon prövning av kommunens skäl för ett förvärv sker inte. Av den anledningen presenterar Forsvarsbyg, som är den ansvariga myndigheten för försvarsfastigheter, i början av information om kommande försäljningar . Det sker innan försäljningen som sådan har inletts. Utredningen anser att den svenska försäljningsprocessen skulle effektiviseras om de ansvariga myndigheterna, liksom i , offentliggör sina försäljningsplaner på ett tidigt stadium. Här skulle den avyttringsplan som varje myndighet har men som inte offentliggörs, kunna vara till nytta. I samband med att myndigheterna redovisar sina planer till regeringen bör de också offentliggöras på ett sätt som är tillgängligt för alla som önskar ta del av informationen. Förslagsvis publicerar myndigheten avyttringsplanen på sin hemsida eller ännu hellre på en för alla de fastighetsförvaltande myndigheterna gemensam portal. Eftersom avyttringsplanen ska hållas aktuell och vara uppdaterad bör den också kunna användas för att lämna löpande information om förestående försäljningar till en bredare krets. Utredningen menar att det, med utgångspunkt i avyttringsplanen, bör åligga de fastighetsförvaltande myndigheterna att fortlöpande informera om förestående försäljningar. Om avsikten att sälja en fastighet blir känd ger det de berörda kommunerna och andra intressenter möjlighet att vidta förberedelser för att kunna ta ställning till om det finns intresse för att förvärva den. För kommunerna och andra som kan ha rätt till förtur ger det också möjlighet att vidta förberedelser för en eventuell intresseanmälan. Sammantaget skulle ett tidigt offentliggörande av försäljningsplanerna underlätta möjligheterna att förkorta försäljningsprocessen när den sedan tar sin början. Utredningen rekommenderar, att de fastighetsförvaltande myndigheter som avyttrar mark och fastigheter skapar en gemensam portal för att göra informationen om pågående och planerade försäljningar mer tillgänglig för dem som är intresserade av att förvärva mark och fastigheter av staten. Överlåtelse av statens fastigheter Utredningen avser inte att knyta några tidsfrister till offentliggörandet av planerna för kommande försäljningar utan det är först i nästa stadium, när en försäljning faktiskt ska inledas som detta blir aktuellt.