sou · GXB383 · 2010-01-01 00:00:00 — När miljömålssystemet beskrivs anges ofta även de grundläggande värdena och de övergripande miljömålsfrågorna som målnivåer inom systemet. De grundläggande värdena anger vad miljöpolitiken ska syfta till, nämligen att värna den biologiska mångfalden och naturmiljön ta till vara kulturmiljön och de kulturhistoriska värdena bevara ekosystemens långsiktiga produktionsförmåga trygga en god hushållning med naturresurserna. Grundläggande värden fastställdes av genom miljöpolitiska beslut (prop. 1990/91:90, bet. 1990/91:JoU30, rskr. 1990/91:373). Värdena är en utgångspunkt för miljöpolitiken och miljömålssystemet snarare än en del av systemet. Utredningens tolkning är därför att dessa inte ska ingå som en beståndsdel i miljömålssystemet. Utredningen har därmed inte heller behandlat de grundläggande värdenas innehåll och funktion. I miljömålssystemet finns tre övergripande miljömålsfrågor: hälsofrågor, kulturmiljön samt fysisk planering och hushållning med mark och vatten samt byggnader. Behovet av de övergripande miljömålsfrågorna som ett särskilt begrepp och en målnivå i miljömålssystemet har ifrågasatts. De bidrar till systemets komplexitet utan att öka förståelsen för de aspekter de täcker in. Samtliga tre myndigheter med ansvar för de övergripande miljömålsfrågorna har emellertid till utredningen framfört att de anser att frågorna fyller en funktion i systemet. Framför allt anser myndigheterna att de övergripande miljömålsfrågorna tillför ett humanistiskt och geografiskt perspektiv till miljömålssystemet samt ger ett utpekat ansvar att tillföra kompetens inom dessa områden. Genom de grundläggande värdena är klargjort att kulturmiljö och hälsa ingår i miljöpolitiken. Utredningen anser därför att de tre övergripande miljömålsfrågorna inte behövs som särskilt begrepp eller målnivå i systemet. För att tydliggöra det fortsatta behovet av aspekterna hälsa och kulturmiljö i miljömålssystemet föreslår utredningen att dessa aspekter integreras i definitionen av generationsmålet och utvecklas vidare inom det särskilda sektorsansvaret för miljöarbetet. De sexton miljökvalitetsmålen har en bred förankring i samhället och är antagna av en enig riksdag. De är heltäckande och synliggör de miljöproblem som måste lösas. Utredningen anser därför att de sexton miljökvalitetsmålen ska kvarstå. Målen är: Begränsad klimatpåverkan, luft, Bara naturlig försurning, Giftfri miljö, Skyddande ozonskikt, Säker strålmiljö, Ingen övergödning, Levande sjöar och vattendrag, Grundvatten av god kvalitet, Hav i balans samt levande kust och skärgård, Myllrande våtmarker, Levande skogar, Ett rikt odlingslandskap, Storslagen fjällmiljö, God bebyggd miljö och Ett rikt växt- och djurliv. Utredningen har diskuterat möjligheten att begränsa antalet mål och har övervägt flera alternativ, t.ex. att integrera de aspekter som behandlar utsläpp i målen för naturtyper eller att sammanföra vissa av miljökvalitetsmålen. Utredningen anser att fördelarna med att behålla de etablerade sexton miljökvalitetsmålen överväger de eventuella fördelar som ett mindre antal mål skulle kunna medföra. Flera av miljömålssystemets aktörer har framfört att betydande tid och resurser har lagts ned på att förankra de sexton miljökvalitetsmålen och att anpassa det egna arbetet till dem. Förändringar skulle därför medföra betydande omställningskostnader och ta tid från åtgärdsarbetet. 3.2.3Generationsmålet – ett inriktningsmål för miljöpolitiken Generationsmålet som det definierades när miljökvalitetsmålen först föreslogs är viktigt, eftersom det anger inriktningen för den samhällsomställning som behöver ske för att miljömålen ska kunna nås (se avsnitt 3.1.1). Detta övergripande mål har dock ingen egentlig plats i målstrukturen. Utredningen föreslår att generationsmålet får en tydligare plats och funktion i miljömålssystemet. Det kan som ett inriktningsmål för miljöpolitiken bidra till att visa den samhällsomställning som krävs inom en generation, dvs. , för att miljökvalitetsmålens kvalitet ska kunna nås. Målet bör föras in i målstrukturen mellan miljökvalitetsmålen och etappmålen eftersom det är ett mål på medellång sikt, dvs. , i förhållande till miljökvalitetsmålens ofta längre tidsperspektiv och etappmålen i det kortare perspektivet. Utredningen föreslår att beslut om generationsmålet tas av . Målet behöver dock uppdateras och anpassas till de förändringar som skett under de gångna tio åren – framför allt genom miljöpolitikens ökade internationalisering. Utredningen föreslår följande generationsmål: Det övergripande målet för miljöpolitiken är att till nästa generation lämna över ett samhälle där de stora miljöproblemen i är lösta. Detta förutsätter en offensiv miljöpolitik i , inom EU och i internationella sammanhang och betyder att –ekosystemen är på väg att återhämta sig, och deras förmåga att långsiktigt generera ekosystemtjänster är säkrad –människors hälsa utsätts för så liten negativ miljöpåverkan som möjligt som miljöns positiva inverkan på människors hälsa främjas –den biologiska mångfalden bevaras och främjas och natur- och kulturmiljön brukas varsamt –kretsloppen är resurssnåla och så långt som möjligt fria från farliga kemikalier –andelen förnybar energi ökar fortlöpande och energianvändningen är effektiv med minimal påverkan på miljön –konsumtionen av varor och tjänster i orsakar så små miljö- och hälsoproblem som möjligt oberoende av var i världen den motsvarande produktionen är lokaliserad. Att miljökvalitetsmålen inte kan nås enbart med insatser i betonas i generationsmålet genom formuleringen att behöver bedriva en offensiv miljöpolitik i , inom EU och i internationella sammanhang. Genom den sista strecksatsen tillförs systemet ytterligare en global aspekt. Miljömålssystemet har skapat ett systematiskt och strukturerat miljöarbete, bl.a. genom den regelbundna uppföljningen, som ger grunden för ett strategiskt åtgärdsarbete. I miljömålssystemet finns drygt 70 delmål. De togs i huvudsak fram när systemet utvecklades och har därefter ändrats i begränsad utsträckning. Delmålens funktion är delvis oklar. Vissa har karaktären av preciseringar till miljökvalitetsmålet, andra är utformade mer som etappmål. Delmålen är kopplade till enskilda miljökvalitetsmål och inte målövergripande. Det har medfört att vissa övergripande frågor inte identifierats och att de mest effektiva åtgärderna, som bidrar till att nå flera miljökvalitetsmål, inte utvecklats. Utredningen anser att delmålen behöver bli mer inriktade på den samhällsomställning som behövs i ett generationsperspektiv. Det är även önskvärt med en större flexibilitet i systemet så att mål kan revideras efter hand vid behov. Utredningen föreslår att delmål ersätts av etappmål som i större utsträckning kan vara målövergripande. Etappmål ska vara steg på vägen för att inom en generation skapa förutsättningar för att nå ett eller flera miljökvalitetsmål. De konkretiserar också gene- rationsmålets strecksatser och kan ange att en viss omställning ska vara genomförd eller att en viss kvalitet ska vara uppnådd. De flesta av nuvarande delmål anger steg på vägen och bör kunna benämnas etappmål. Begreppet delmål, som är oklart till innebörden, kan därmed utgå ur systemet. Etappmål kan tillföras miljömålssystemet på olika sätt. Det kan t.ex. ske genom att mål som beslutas inom EU eller genom internationella överenskommelser införlivas i miljömålssystemet. Det gäller t.ex. mål eller normer för utsläpp och halter av kväveföreningar och partiklar som härrör från EU:s direktiv om nationella utsläppstak för vissa luftföroreningar, som finns under miljökvalitetsmålet luft. Ett annat exempel är mål som berör Ingen övergödning, dvs. utsläpp av kväve- och fosforföreningar till vatten, och som härrör från överenskommelsen inom Helsingforskonventionen. EG-direktiv som innehåller bestämmelser om att ett visst resultat ska uppnås ska på lämpligt sätt införlivas i den nationella rättsordningen. Detta sker antingen genom riksdagsbeslut eller genom att regeringen beslutar om att föra in bestämmelsen i förordningar eller föreskrifter. Genom att införliva mål som härrör från EU eller internationella överenskommelser i miljömålssystemet ges målet en systematiserad uppföljning och ingår på ett naturligt sätt i miljöarbetet. Etappmål kan också utvecklas på uppdrag av regeringen. I avsnitt 6.1.1 föreslår utredningen att regeringen tillsätter en beredning med huvuduppgift att på beställning av regeringen ta fram beslutsunderlag med bl.a. alternativa ambitionsnivåer för etappmål med tillhörande styrmedel. Regeringen kan dessutom ge myndigheter i uppdrag att utveckla etappmål med tillhörande beslutsunderlag. Därefter behövs politiska beslut för att avgöra vilka etappmål som ska antas, vilken ambitionsnivå ett visst etappmål ska ha samt vilket urval av styrmedel som ska användas. Vilken instans, riksdag eller regering, som bör besluta om etappmålet blir på så sätt beroende av vilka styrmedel som antas. har naturligtvis alltid möjlighet att diskutera, debattera och besluta om etappmålen, t.ex. genom motioner. Men huvudinriktningen bör vara att etappmål beslutas av regeringen. bör besluta om långsiktiga, strategiska frågor, medan detaljfrågor kan beslutas av regeringen. Genom att regeringen ges större utrymme att besluta om etappmål ökar flexibiliteten i I beslut om etappmål måste det vara tydligt vilken myndighet som har ansvar för att följa upp etappmålet. 3.2.5Regionala och lokala mål samt sektorsmål för miljö De nationella miljökvalitetsmålen är en utgångspunkt för att följa upp och rapportera miljötillståndet i ett regionalt perspektiv. Utredningen anser att regionala mål även fortsättningsvis kan formuleras efter behov och med hänsyn till regionala förutsättningar. Regionala mål beslutas av respektive för Levande skogar. Målen har ofta tagits fram i samverkan med aktörer i länen, t.ex. kommuner, företag och ideella organisationer. Denna breda samverkan bör fortsätta, eftersom den ger förutsättningar för kunskapsutbyte och engagemang. Utredningen anser emellertid att den regionala politiska förankringen bör stärkas, och föreslår därför att beslut om regionala miljömål ska ske efter samråd med länets regionala självstyrelse- eller samverkansorgan. Detta bör framgå av instruktionerna till de beslutande myndigheterna. Genom samrådet skapas förutsättningar för politisk förankring på såväl regional som lokal nivå. Många av landets kommuner ser de nationella och regionala miljömålen som en tillgång. Merparten av kommunerna har, på frivillig basis, anpassat målen till den lokala nivån. Det lokala arbetet med miljömålen är värdefullt, eftersom det kommunala engagemanget är väsentligt för att miljömålen ska kunna nås. De sektorsmål för miljö som finns inom andra samhällsområden bidrar till att miljökvalitetsmålen nås. Dessa mål bör uppmärksammas mer i arbetet inom miljömålssystemet. 4 Ett effektivare miljömålssystem Pågående miljöarbete inom givna ramar som bedrivs av myndigheter, kommuner och näringsliv lyfts fram än mera i miljömålssystemet. Uppföljning och utvärdering utgör grunden i miljömålssystemet. Baserat på den grunden utvecklas strategier och åtgärdsförslag på särskilda uppdrag från regeringen av en beredning och av myndigheterna i systemet. Systemet tillförs en oberoende riktad utvärdering av styrmedel och myndigheters miljöarbete. Det kontinuerliga miljöarbete som bedrivs av såväl statliga som icke-statliga aktörer inom givna ramar har, och kommer alltid att ha, en avgörande betydelse för möjligheterna att nå miljömålen(se vidare avsnitt 6.2). Att följa miljötillståndet har länge varit en viktig myndighetsuppgift, där har haft en samordnande roll. Uppgiften att ta fram förslag till nya styrmedel och åtgärder har successivt vuxit in i det myndighetsbaserade miljömålssystemet. Dock saknas en permanent plattform för och strategisk styrning av åtgärdsarbetet. Enligt utredningen är genomförande av politiska beslut, uppföljning och utvärdering en uppgift för myndigheter. För att få fram ett mer preciserat beslutsunderlag om förslag till prioriteringar eller nya styrmedel krävs ofta initiativ från regeringen. Det finns många former för detta. Det kan ske inom , genom att tillkalla kommittéer eller genom uppdrag till myndigheter. Utredningen föreslår att uppgiften att regelbundet följa upp tillståndet i miljön och utvärdera möjligheterna att nå målen med redan beslutade insatser utförs skilt ifrån uppgiften att utveckla strategier med konsekvensbedömda åtgärdsförslag. Utredningen anser att strategiarbetet bör ta utgångspunkt i uppföljningen. Men till skillnad från uppföljningen underlättas arbetet med att ta fram strategier av en tydlig beställning med utgångspunkt i politiska prioriteringar. Genom en uppdelning och organisation kan förutsättningar skapas för både en kvalitativt god uppföljning och utvärdering och ett effektivare åtgärdsarbete. Därutöver behöver ett effektivt miljömålssystem en oberoende riktad utvärdering av myndigheters miljöarbete och styrmedels samhällsekonomiska kostnadseffektivitet. 5Miljömålsuppföljning och utvärdering med tillhörande rapportering tar över roll som samordnare av miljömålsuppföljningen samt får en stärkt samordningsfunktion för att ta fram miljödata och annat underlag för uppföljningen. , och följer och i relevanta fall deltar i det arbete som pågår inom EU med att ta fram data och beräkningar om konsumtionens miljöpåverkan globalt. En årlig uppföljning av miljökvalitetsmålen redovisas till regeringen, som därefter kan ge en årlig information till . Uppföljningen bör vara webbaserad och presenteras på Miljömålsportalen. Fördjupad utvärdering av miljökvalitetsmålen görs en gång per mandatperiod, dvs. En samlad rapport tas fram av i samråd med berörda myndigheter. Rapporten lämnas till regeringen som underlag för redovisning till . Nästa fördjupade utvärdering föreslås redovisas , dvs. i slutet av nästa mandatperiod. Miljömålsuppföljning och utvärdering med tillhörande rapportering 5.1Kvalitetssäkrad och tillgänglig miljöinformation Grunden för att bedöma om miljökvalitetsmålen nås är tillgång till kvalitetssäkrade data. Utredningens genomgång visar att miljömålsuppföljningen fungerar förhållandevis bra. Ett ständigt arbete pågår för att ta fram och kvalitetssäkra data. För flera av miljökvalitetsmålen saknas dock en del data. Det pågår många initiativ för att kvalitetssäkra och göra miljödata mer tillgängliga. arbetar t.ex. med ett system som avser att knyta ihop nuvarande datainsamling och alla informationsflöden som gäller miljödata inom EU, SEIS (). Miljöövervakningen, dvs. undersökningar och mätningar som syftar till att regelbundet följa tillståndet i utomhusmiljön, kan inte leverera alla miljödata som behövs för att följa upp miljökvalitetsmålen. Därför behöver underlag hämtas även från andra källor. Denna information finns framför allt hos mål- och sektorsansvariga myndigheter, i den officiella statistiken inklusive miljöräkenskaperna, i internationell rapportering och inom forskningen. Utredningen anser att samordningen av dataförsörjningen inom miljöområdet behöver stärkas. () har till utredningen lämnat ett förslag om att utveckla ett sammanhållet statistiskt system inom miljöområdet. Miljöövervakningen och miljömålsuppföljningen innehåller stora dataunderlag. De aktörer som hanterar data presenterar statistik och miljöinformation på olika sätt. Ett miljöstatistiskt system skulle kunna bidra till att samordna den tillgängliga miljöinformationen och ge underlag för förbättringar och förslag till utveckling av statistik och sambandsbeskrivningar. Systemet kan också bidra till ökat fokus på möjliga förenklingar i uppgiftslämnandet. Utredningen anser att ett sådant system kan vara ändamålsenligt. kan inom sitt samordningsansvar för dataförsörjning och miljömålsuppföljning framöver föreslå hur ett sådant sammanhållet statistiskt system inom miljöområdet på lämpligt sätt kan utvecklas. Systemet bör samverka med de ekonomistatistiska respektive socialstatistiska system som utvecklas vid SCB. Miljömålsuppföljning och utvärdering med tillhörande rapportering 5.2Naturvårdsverket får ansvar för att samordna miljömålsuppföljningen och dataförsörjningen Utredningen anser att det finns behov av att inrätta en samordningsfunktion med en bred inriktning för dataförsörjning för miljömålen. Miljöinformationen bör även omfatta den officiella statistiken inklusive miljöräkenskaperna, den internationella rapporteringen och geografiska data. föreslås ta över roll som samordnare av miljömålsuppföljningen samt få en stärkt nationell samordningsfunktion för dataförsörjning. Samordningsfunktionen bör innehålla uppgifterna att koordinera underlagen till miljömålsuppföljningen, dvs. uppdatera indikatorer och samordna den årliga uppföljningen och de fördjupade utvärderingarna av miljökvalitetsmålen formulera policyrelevanta frågor gällande dataförsörjning för miljöinformation, bl.a. i fråga om datasekretess och kostnader för data fastställa behov av utveckling av miljödata med särskilt fokus på uppföljning av miljökvalitetsmålen även regionalt och lokalt utreda hur miljöinformationen ska lagras, dokumenteras och tillgängliggöras, t.ex. i form av databaser och webblösningar, inklusive att härbärgera Miljömålsportalen bevaka miljöinformationens intressen i fråga om internationella rapporteringar via direktiv och konventioner fungera som informationsförmedlare i internationella sammanhang gällande dataförsörjning och miljöinformation. Underlag för uppföljning och utvärdering av miljökvalitetsmålen behöver som tas fram av mål- och sektorsansvariga myndigheter och länsstyrelser samt vid behov av andra organisationer. Ansvariga myndigheter behöver vara överens om prognoser och kriterier för att bedöma måluppfyllelsen liksom om den samlade problembilden. Bedömningarna bör därför göras i samråd mellan berörda myndigheter. En grupp lik beredningsgrupp för miljömålsuppföljning kan här bistå . Myndigheter och organisationer som har miljöinformation av betydelse för miljö- Miljömålsuppföljning och utvärdering med tillhörande rapportering målsuppföljningen bör ingå. Framför allt behöver mål- och sektorsansvariga myndigheter samt SCB, Lantmäteriet och delta. I en sådan grupp bör även ingå representanter för icke-statliga aktörer, dvs. näringsliv, kommuner och ideella organisationer. Utredningens förslag stämmer i huvudsak överens med de förslag om att förstärka miljöövervakningen som lades av Utredningen om i betänkandet Myndighet för miljön – en granskning av (SOU 2008:62), men går dock något längre. Förslaget omfattar dataförsörjning ur ett bredare perspektiv än de data som samlas in inom miljöövervakningen. Resursbehovet för denna förstärkning framgår av utredningens konsekvensanalys. 5.3Uppföljning, utvärdering och rapportering bör redovisa en årlig uppföljning av miljökvalitetsmålen till regeringen, som därefter kan ge en årlig information till . Rapporteringen bör vara webbaserad och presenteras på Miljömålsportalen i form av uppdaterade bedömningstexter och indikatorer. Detta betyder att de kan upphöra, både som tryckt rapport och som webbaserad rapport. 5.3.2Fördjupad utvärdering – en problem- och gapanalys Den fördjupade utvärderingen bör vara en samlad bedömning av utvecklingen i miljön i förhållande till miljökvalitetsmålen. Utvärderingen bör göras en gång per mandatperiod. Den ska kunna fungera som underlag för regeringen och för en bred offentlig debatt, bl.a. inför riksdagsvalen. Nästa fördjupade utvärdering bör därför överlämnas , dvs. i slutet av kommande mandatperiod. Regeringen bör presentera de fördjupade utvärderingarna för . Utvärderingen bör innehålla en analys av möjligheterna att nå miljökvalitetsmålen. I analysen behöver synergimöjligheter och målkonflikter behandlas. En värdering av inom vilka områden ytterligare insatser behövs bör också ingå. Miljömålsuppföljning och utvärdering med tillhörande rapportering Indikatorerna inom miljömålssystemet utvecklas ständigt i takt med att dataförsörjningen blir bättre. Den förändrade bedömningsgrunden för miljömålsuppföljningen bedöms inte innebära ökade krav på dataförsörjningen. gäller att valet av indikatorer som följer upp målen kan fokuseras mer på indikatorer som visar samhällsomställning och balanseras mot dem som visar miljötillstånd. Det har i flera sammanhang, t.ex. i den fördjupade utvärderingen , uttryckts önskemål om att utveckla indikatorer som kan användas för att jämföra miljöarbetet mellan länder, regioner och kommuner. Ett exempel på ett set av indikatorer som kan göra sådana jämförelser möjliga har tagits fram av SCB (Miljöindikatorer för omställning och rådighet över miljökvalitetsmålen) på utredningens uppdrag i samarbete med . Miljömålssystemet är inriktat på att följa upp tillståndet i den svenska miljön. miljö påverkas av gränsöverskridande utsläpp och aktiviteter i andra länder som produktion och konsumtion i påverkar andra länders miljö. Inom EU pågår arbete med att synliggöra samt ta fram data och beräkningar av konsumtionens globala miljöpåverkan, t.ex. inom ramen för EU:s integrerade produktpolitik, för hållbar konsumtion och produktion och en hållbar industripolitik, Europeiska miljöbyråns arbete med en resursstrategi, forskningsprojektet (Environmental Impacts of Trade) och REAP (Resources and Energy Analysis Programme). Utredningen föreslår att , och i samråd följer och i relevanta fall deltar i detta arbete som utgångspunkt för en diskussion om hur den globala miljöpåverkan från svensk konsumtion av varor och tjänster kan mätas inom det svenska miljömålssystemet. Övriga relevanta aktörer, t.ex. från myndigheter, organisationer och näringsliv, bör ges möjlighet att lämna synpunkter på förslaget. Utredningen anser att uppgiften att delta i och följa pågående arbete ingår i det särskilda ansvar för miljöarbetet som har inom sitt verksamhetsområde Miljömålsuppföljning och utvärdering med tillhörande rapportering det ansvar för nationalräkenskaperna som SCB har det samordningsansvar för miljömålsuppföljning som utredningen föreslår att ska få. Utredningen har också övervägt hur de svenska miljökvalitetsmålens internationella samband kan bli mer synliga. När målen följs upp och utvärderas bör de internationella faktorer som påverkar möjligheterna att nå målen beskrivas. Utredningen har bett SCB att undersöka om det finns indikatorer som speglar dessa samband. I den följande tablån framgår vilka indikatorer som SCB har identifierat. De bör kunna användas i uppföljningen för att illustrera det internationella beroendet och hur det förändras. Utsläpp av växthusgaser per person och land, ton. Länders andel av totala halter av t.ex. svavel- dioxid, kvävedioxid, ozon och partiklar för de länder som bidrar till belastningen i . Länders andel av totalt nedfall av svaveldioxid och kväveoxider för de länder som bidrar till Antal incidenter kopplade till kärnsäkerhet i länder som bidrar till belastningen i . Länders andel av totala utsläpp av kväve- och fosforföreningar till . Om möjligt fördelat per person och per hektar. Hav i balans samt levande kust och skärgård För övriga mål är det svårt att ge exempel på indikatorer. Länders andel av totala fiskfångster i . 6 Ett effektivare miljöarbete Åtgärder för att nå miljömålen vidtas på olika nivåer. Det krävs effektiva insatser från berörda myndigheter och en samverkan med kommuner och näringsliv. En effektiv miljöpolitik ställer krav på nya eller förändrade styrmedel. Dessa förutsätter politiska beslut, ofta även förhandlingar inom EU och internationellt. Beslut om styrmedel kan innebära politiska avvägningar mellan olika miljömål och gentemot andra samhällsintressen. Dessutom medför miljöpolitiken stora investeringar och satsningar från såväl statliga som icke-statliga aktörer. Därför behövs kontinuitet, långsiktighet och en bred politisk samsyn. Här kan en instans med tydligt politiskt mandat, som tar fram väl genomlysta och konsekvensanalyserade förslag där olika perspektiv beaktas, ha ett betydande värde.