sou · GYB318 · 2010-03-15 00:00:00 — Utredningens bedömning: De ytterligare föreskrifter som kan behövas i fråga om årsredovisningen för staten bör meddelas i en förordning. Utredningens förslag i det föregående kan sammanfattas så att utredningen anser att det finns skäl att införa grundläggande bestämmelser om årsredovisningen för staten i budgetlagen. Det kan emellertid finnas behov av att dessa lagbestämmelser fylls ut med ytterligare föreskrifter. Det bör i så fall ske i en förordning. En sådana förordning ger givetvis inte uttryck för upp- fattning om innehållet i årsredovisningen för staten. Genom att de årliga s.k. normeringsbesluten som regeringen har fattat ersätts med en förordning blir det dock tydligare vilken uppfatt- ning regeringen har i vissa redovisningsfrågor. Om det t.ex. skulle finnas behov av mera utförligt angivna uppställningsformer för resultat- och balansräkningarna kan dessa läggas fast i en sådan förordning. 14Intern styrning och kontroll samt internrevision Enligt 1 § budgetlagen ska i statens verksamhet hög effektivitet eftersträvas och god hushållning iakttas. Uttrycket hög effektivitet åsyftar att den statliga verksamheten ska bedrivas så att av riksda- gen avsedda mål nås i så hög grad som möjligt inom ramen för till- gängliga resurser. Verksamheten kan då sägas vara ändamålsenligt utformad. Uttrycket god hushållning innebär att onödiga utgifter ska undvikas, att verksamheten ska bedrivas med hög produktivitet, att statens medel ska hanteras säkert samt att statens tillgångar i övrigt och skulder ska förvaltas väl ( prop. 1995/96:220 s. 19 f). Med intern styrning och kontroll avses den process som reger- ingen, och i förlängningen myndighetsledningarna, använder för att uppfylla ansvaret att bedriva en effektiv och författningsenlig verk- samhet. Genom internrevision kan den interna styrningen och kontrollen granskas. I budgetlagen saknas uttryckliga bestämmelser om intern styr- ning och kontroll och om internrevision. För de myndigheter som lyder under regeringen finns dock föreskrifter på området i förord- ning. För förvaltningsmyndigheterna under regeringen gäller myn- dighetsförordningen (2007:515). Enligt denna är det myndighetens ledning som inför regeringen ansvarar för verksamheten och ska se till att den bedrivs effektivt och enligt gällande rätt och de förplik- telser som följer av medlemskap i unionen, att den redovisas på ett tillförlitligt sätt och att myndigheten hushållar väl med statens medel. Myndigheten ska vidare enligt myndig- hetsförordningen säkerställa att det finns en intern styrning och kontroll som fungerar på ett betryggande sätt. Intern styrning och kontroll samt internrevision Regeringen har i förordningen (2007:603) om intern styrning och kontroll lämnat närmare föreskrifter om detta. Förordningen trädde i kraft och tillämpas av myndigheter som är skyldiga att följa internrevisionsförordningen (2006:1228). trädde en ny bestämmelse i 2 kap. 8 § andra stycket förordningen (2000:605) om årsredovisning och budgetun- derlag i kraft enligt vilken ledningen vid de myndigheter under regeringen som omfattas av förordningen om intern styrning och kontroll i anslutning till underskriften i årsredovisningen ska lämna en bedömning av huruvida den interna styrningen och kontrollen är betryggande. I internrevisionsförordningen finns bestämmelser om internre- vision. Förordningen gäller förvaltningsmyndigheter under reger- ingen i den omfattning som föreskrivs i respektive myndighetsin- struktion. är det 61 myndigheter som har internre- vision ( prop. 2008/09: 1 s. 289). Enligt förordningen ska det vid en myndighet finnas en internrevision som bl.a. ska granska om ledningens interna styrning och kontroll är utformad så att myndigheten med en rimlig säkerhet uppnår en effektiv verksam- het, följer lagar, förordningar och andra regler samt lämnar en till- förlitlig redovisning och rättvisande rapporteringen av verksam- heten. har på eget initiativ infört ett s.k. nationellt intygande avseende hanteringen av EU-medel vid svenska myndigheter. Som framgår av avsnitt 11.3.2 intygar reger- ingen därigenom att EU-räkenskaperna, som består av resultat- och balansräkning samt en kassamässig redovisning, har upprättats enligt god redovisningssed och att de enligt regeringens bedömning ger en rättvisande bild samt att det finns ett ramverk för staten som syftar till att säkerställa en betryggande intern styrning och kontroll av EU-medel. Utredningen ska enligt vad som sägs i direktiven mot bakgrund av den utveckling som skett på kontrollområdet överväga om det finns skäl att i lag reglera regeringens skyldigheter vad gäller att säkerställa en väl fungerande intern styrning och kontroll samt internrevision i staten. Intern styrning och kontroll samt internrevision Utredningens bedömning: Det bör inte införas någon bestäm- melse i budgetlagen som ålägger regeringen att se till att det hos myndigheterna finns en betryggande intern styrning och kontroll samt internrevision. Det är som fattar beslut om vilken verksamhet staten ska utföra. Regeringens uppgift är att genomföra statens verksamhet samt att förvalta statens medel och tillgångar. Regeringen ansvarar inför för hur den styr riket. Regeringen har därvid rela- tivt fria händer att själv besluta om hur den ska styra myndighe- terna för att de skyligheter som regeringen har gentemot ska uppfyllas. , och , har pekat på brister i den interna styrningen och kontrollen i myndigheterna.1 Det har bl.a. mot denna bakgrund ansetts att kontrollfunktionen i staten borde stärkas och regeringens föreskrifter när det gäller intern styrning och kontroll har setts över. Resultatet av detta arbete är tillkomsten av de förordningsbestämmelser som har beskrivits i föregående avsnitt. Även inom EU har ett arbete bedrivits för att utveckla den interna styrningen och kontrollen avseende såväl EU-institutioner- nas egen budget som medlemsländernas hantering av betalningar till och från EU. Beträffande EU-institutionernas budget finns bestämmelser om att budgeten ska genomföras med en effektiv och ändamålsenlig intern kontroll i artikel 28 a rådets förordning (EG, Euroatom) nr 1605/2002 av med budgetförord- ning för Europeiska gemenskapernas allmänna budget. Vid EU- kommissionens förhandlingar med nya kandidatländer har vidare ställts krav på en tydlig reglering av ansvar för intern styrning och kontroll (se SOU 2003:93 s. 46). Ett skäl till att införa en bestämmelse i budgetlagen som uttryckligen ålägger regeringen att se till att det i den statliga verk- samheten finns en betryggande intern styrning och kontroll skulle kunna vara att inskärpa vikten av att sådan genomförs. Detta skulle kunna anses ligga i linje med den utveckling som skett inom EU på området. Generellt kan dock sägas om bestämmelserna i budgetla- gen att de inte reglerar hur regeringen ska styra verksamheten i 1 Se t.ex. vad som anförs i departementspromemorian, Ds 2006:15 s. 46 f. Intern styrning och kontroll samt internrevision staten, utan att den reglerar regeringens skyldigheter och befogen- heter i förhållande till på finansmaktens område. Att regeringen gentemot har ett ansvar för effektiviteten och hushållningen i staten är som nämnts redan fastlagt i 1 § budgetla- gen. Med hänsyn till den förvaltningsmodell som finns i hör bestämmelser om intern styrning och kontroll samt internrevi- sion bättre hemma på förordningsnivå. Ett annat skäl till att införa en bestämmelse om att det i statens verksamhet ska finnas en betryggande intern styrning och kontroll samt internrevision skulle kunna vara att i lag ge en uttrycklig bas för bestämmelserna i förordningen om intern styrning och kontroll och internrevisionsförordningen. Annorlunda uttryckt skulle motivet för att införa en sådan bestämmelse vara att få till stånd en normhierarki som medför att de nämnda förordningarna tydligare skulle få karaktären av verkställighetsföreskrifter till budgetlagen. Detta skulle möjligen vara en fördel. Bestämmelserna om intern styrning och kontroll behöver emellertid inte utformas som verk- ställighetsföreskrifter till budgetlagen. Sådana bestämmelser har nämligen regeringen ändå befogenheten att utfärda inom ramen för sin s.k. restkompetens (se 8 kap. 13 § första stycket 2 regerings- formen [RF]. I förslaget till ändrad RF finns motsvarande bestäm- melse i 8 kap. 7 § första stycket 2 (prop. 2009/10:80). Detta norm- hierarkiska motiv kan därför knappast ensamt utgöra ett skäl till att införa en ny bestämmelse om intern styrning och kontroll i budgetlagen. I den finska lagen om statsbudgeten finns en bestämmelse om att ämbetsverk och inrättningar ska se till att den interna kontrol- len är ordnad på ett ändamålsenligt sätt i deras egen verksamhet samt i verksamhet för vilken ämbetsverket eller inrättningen svarar. Ämbetsverkens och inrättningarnas ledning ska leda ordnandet av den interna kontrollen och svara för att den är ändamålsenlig och tillräcklig. Närmare föreskrifter om den interna kontrollen vid ämbetsverk och inrättningar samt om ordnandet av kontrollen utfärdas av regeringen genom förordning. Bestämmelsen i den finska budgetlagen riktar sig alltså direkt till ämbetsverken, och inte till regeringen. I finns bestämmelser om intern styrning och kontroll i föreskrifter utfärdade av (bestämmelser om ökonomistyrning i staten). I saknas en motsvarighet till den svenska budgetlagen. Det finns alltså inte i de nämnda nordiska länderna någon motsvarighet till en sådan bestämmelse, riktad till regeringen, som utredningen här har att Intern styrning och kontroll samt internrevision pröva behovet av. Inte heller en jämförelse med de nordiska länderna leder alltså till slutsatsen att en bestämmelse om intern styrning och kontroll bör införas i budgetlagen. Frågan om behovet av en sådan lagbestämmelse som här är i fråga bör emellertid också belysas utifrån möjligheter att kontrollera verksamheten. Att det har ansetts vara av vikt att införa bestämmelser som medför en skyldighet för vissa myndigheter under regeringen att ha en funktion för internrevision hade bl.a. sin grund i avvecklingen av det dåvarande Riks- revisionsverket, som var en myndighet under regeringen. Genom inrättandet av och avvecklingen av Riksrevi- sionsverket, förlorade regeringen tillgång till en egen revisions- instans. Sett ur perspektiv finns dock en sådan att tillgå. I granskning av myndigheternas årsredovisningar ingår enligt 5 § lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m. att bedöma om redovisningen och underliggande redovisning är tillförlitlig och räkenskaperna rättvisande samt om ledningens förvaltning följer tillämpliga föreskrifter och särskilda beslut. I den departementspromemoria som låg till grund för förordningen om intern styrning och kontroll anfördes att den försäkran som myndigheternas ledning ska lämna avseende den interna styrningen och kontrollen kan antas bli föremål för granskning (Ds 2006:15 s. 61). Detta innebär alltså att genom granskning har en möjlighet att bedöma om den interna styrningen och kontrollen fungerar hos myndig- heterna. har också i sina årliga rapporter lämnat kommentarer om den interna styrningen och kontrollen hos myndigheterna (se. t.ex. årliga rapport s. 26). En bestämmelse i budgetlagen om att regeringen ska se till att det finns intern styrning och kontroll i olika verksamheter skulle i detta hänseende inte innebära någon förstärkning av internkontrollens betydelse. Utredningens slutsats av det anförda är att en sådan bestäm- melse i budgetlagen som diskuteras här inte skulle ha någon principiell eller praktisk betydelse. Utredningen anser därför inte att det ska införas någon särskild bestämmelse om intern styrning och kontroll. Regeringen ska enligt 35 § budgetlagen noggrant följa hur statens inkomster, utgifter och upplåning utvecklas i förhållande till beräknade och beslutade belopp. Enligt 36 § budgetlagen ska regeringen vidare under löpande budgetår för redovisa prognoser över utfallet av statens inkomster och utgifter samt statens lånebehov. Regeringen ska därvid förklara väsentliga skillnader mellan budgeterade belopp och beräknat utfall. Regeringen anförde i propositionen med förslag till införandet av budgetlagen att det var lämpligt att budgetprognoser lämnas till som är föreskrivna för budgetproposi- tionen och den ekonomiska vårpropositionen. Något hinder fanns dock inte, påpekade regeringen, mot att budgetprognoser lämnades till också i andra sammanhang. Regeringen anförde också att om har beslutat om utgiftstak eller använt utgifts- ramar är det naturligt att regeringen även presenterar prognoser som belyser om ett beslutat utgiftstak eller om ramarna för utgifts- områden kommer att hålla (prop. 1995/96:220 s. 73 och 108). I 43 § budgetlagen fanns tidigare en bestämmelse om att reger- ingen under vissa förutsättningar skulle lämna en s.k. lång- siktskalkyl. Om regeringen inte hade lämnat ett förslag till utgifts- tak skulle den i stället presentera en långsiktig beräkning av hur statens inkomster och utgifter och lånebehov skulle komma att utvecklas som en följd av redan fattade beslut och under väl specifi- cerade samhällsekonomiska förutsättningar. 1 Uttalandet i propositionen om regeringens utgiftskontroll mot använda utgiftsramar är inte längre aktuellt. Bestämmelsen i 42 § om regeringens skyldighet att vidta åtgärder då det finns risk för att utgiftstaket eller använda utgiftsramar överskrids har fått en ny lydelse. Den nya lydelsen innebär att skyldigheten att vidta åtgärder endast avser utgiftstaket (prop. 009/10:5 s. 15 f). hävdes i samband med att utgiftstaket för staten gjordes obligato- riskt. I utredningens direktiv anför regeringen att en arbetsgrupp i i departementspromemorian Nya principer för utformning av statsbudgeten (ds 2003:49) uppmärksammat ett antal områden där det kunde finnas behov av ändringar i budget- lagen. Bestämmelserna om uppföljning och prognoser nämns som exempel. I utredningens uppdrag ingår därför att göra en översyn av de aktuella bestämmelserna. 15.2Regeringens redovisning av prognoser Såsom förutsattes i förarbetena till budgetlagen har prognoserna lämnats en gång , i den ekonomiska vårpropositionen, och en gång i budgetpropositionen. har regeringen även redovisat prognoser i en särskild proposition. Detta skedde i propositionen Åtgärder för jobb och omställning ( prop. 2008/09:97) som lämnades till efter att den internationella finanskrisen uppstått . Som en följd av krisen förutspåddes en kraftig konjunkturnedgång vilket gjorde att de prognoser som regeringen lämnat några måna- der tidigare i budgetpropositionen behövde revideras. I övrigt kan utredningen konstatera att regeringen inte har lämnat några särskilda skrivelser med budgetprognoser till . En fast praxis kan alltså anses föreligga i linje med vad som förordades i förarbetena till budgetlagen, nämligen att prognoserna lämnas i den ekonomiska vårpropositionen och i budgetpropositionen . I den ekonomiska vårpropositionen redovisar regeringen prognoser över de offentliga finansernas utveckling för innevarande budgetår och de därpå närmast följande tre åren. Prognoserna avser bl.a. den offentliga sektorns skatteintäkter och statsbudgetens inkomster. Utvecklingen av de totala skatteintäkterna beskrivs, lik- som skatteintäkterna fördelade på skatt på arbete, kapital och kon- sumtion. Även statsbudgetens övriga inkomster prognostiseras. Vidare redovisar regeringen prognoser över den offentliga sektorns utgifter enligt nationalräkenskaperna och utvecklingen av statsbud- getens utgifter och de takbegränsade utgifterna. Dessutom redovi- sas prognoser över statens lånebehov, statsskuldens förändring samt statens finansiella sparande och den offentliga sektorns finan- siella sparande. I budgetpropositionen lämnas därutöver en prognos över utfal- let för det innevarande budgetåret för varje enskilt anslag och för varje inkomsttitel. I budgetpropositionen finns förslag till anslag för det kommande budgetåret och beräkningar för de därpå följande två åren per anslag. Vid de aktuella prognostillfällena redovisas också en bedömning av den makroekonomiska utvecklingen. Viktiga nyckeltal anges såsom utvecklingen av BNP, sysselsatta i procent av arbetskraften, arbetade timmar, produktivitet, arbetslöshet, löner och konsu- mentprisindex. Bedömningarna av den makroekonomiska utveck- lingen avser samma tidsperioder som prognoserna i övrigt. Slutligen redovisar regeringen även sin prognos över hur voly- merna inom olika transfereringssystem förväntas utvecklas, såsom t.ex. antal asylsökande och antal personer med sjukersättning. En uppföljning görs av den senaste prognosen och skillnader mellan anvisade medel på statsbudgeten och beräknat utfall förkla- ras. Såvitt utredningen kunnat utröna har prognosverksamheten överlag fungerat väl under de år som gått. har vid ett antal tillfällen genomfört effektivi- tetsgranskningar som avser regeringens redovisning i de budgetpo- litiska dokumenten. Granskningarna avser bl.a. det makroekono- miska underlaget i budgetpropositionen (RiR 2006:23), regeringens uppföljning av överskottsmålet (RiR 2006:27), regeringens bered- ning och redovisning av skatteutgifter (RiR 2007:3) och regering- ens skatteprognoser (RiR 2007:5). Sammanfattningsvis kan anföras att den kritik som har riktats mot regeringen bl.a. avser prognos- precisionen i vissa avseenden, redovisningen av prognosavvikelser, vilka indikatorer som använts i vissa avseenden och transparensen i redovisningen. har vid behandlingen av revisionsrapporterna anfört bl.a. att det råder en betydande samsyn mellan Riksrevisio- nen och regeringen i de frågor som tagit upp. Vidare har utskottet konstaterat att många av de förändringar som genomförts eller planerats i budgetdokumenten från regeringens sida ligger i linje med rekommendationer. Utskottet har inte funnit skäl att göra något tillkännagivande med anledning av iakttagelser (se bet. 2007/08:FiU20 s. 87 ff). Även finansutskottet har emellertid vid olika tillfällen påtalat brister i transparensen i regeringens prognoser. Utredningens förslag: Regeringens skyldighet att lämna prognoser preciseras i budgetlagen. I budgetpropositionen och den ekonomiska vårpropositionen ska regeringen redovisa prognoser över statens inkomster och utgifter, statens lånebe- hov och utgifterna under utgiftstaket. Prognoserna ska omfatta det innevarande budgetåret och de tre därpå följande åren. Prognoserna ska baseras på väl specifice- rade förutsättningar. Regeringen ska förklara väsentliga skillnader mellan budgete- rade belopp och beräknat utfall för det innevarande budgetåret. Regeringen och behöver fortlöpande prognoser för att kunna bilda sig en uppfattning om hur statsbudgetens inkomster och utgifter utvecklas. Prognoserna har betydelse för bedömningen av den finanspolitiska inriktningen, de beslut som ska fattas för det kommande budgetåret och för bedömningen av om det behövs åtgärder under det löpande budgetåret för att t.ex. utgiftstaket ska hållas. Det har inte framkommit något under utredningsarbetet som tyder på att det behövs några genomgripande förändringar när det gäller regeringens skyldigheter att lämna prognoser till . Prognosverksamheten har utvecklats successivt, bl.a. efter synpunkter som framförts av . De problem som ibland har ansetts föreligga, t.ex. när det gäller precisionen i prognoserna, är inte av den karaktären att de kan åtgärdas lagstift- ningsvägen. En fast praxis har utvecklats i linje med vad regeringen utta- lade i förarbetena till budgetlagen om att prognoserna bör lämnas i den ekonomiska vårpropositionen och i budgetpropositionen. Enligt utredningen bör det vara så även i fortsättningen och detta kan nu läggas fast i lagen. Budgetlagen föreskriver som tidigare nämnts att prognoserna ska avse utfallet av statens inkomster, utgifter och statens lånebe- hov. Innehållet i prognoserna ska alltså av naturliga skäl korre- spondera med vad som enligt 16 § budgetlagen utgör statsbudge- tens omfattning. Utredningen ser ingen anledning att ändra på detta. Regeringen lämnar emellertid i praktiken prognoser som omfattar mer än så. Prognoserna över utfallet av statens inkomster och utgifter lämnas också på olika nivåer, t.ex. för varje enskilt anslag, fördelade på utgiftsområden och avseende statsbudgetens utgifter i sin helhet. Frågan är om det finns ett behov av att i lagen precisera närmare vilka prognoser regeringen ska lämna, vilken tidsperiod de ska avse och om det närmare bör anges vilka progno- ser som ska lämnas i budgetpropositionen respektive den ekono- miska vårpropositionen. Det senare skulle kunna motiveras av att budgetprocessen har utvecklats och att den ekonomiska vårpropositionen delvis har fått ett annat innehåll än den hade vid budgetlagens tillkomst. För att undvika dubbelarbetet i budgetprocessen beslutade 2001 om ett antal förändringar i riksdagsordningen och budgetlagen som innebar att förslaget till ekonomisk vårproposition skulle innehålla riktlinjer för den ekonomiska politiken och budgetpolitiken, och inte som tidigare förslag till en preliminär fördelning av utgifterna på utgiftsområden. Det är naturligt att de prognoser som lämnas i den ekonomiska vårpropositionen respektive i budgetpropositionen anpassas till innehållet i dessa. är det av vikt att prognoserna i doku- menten är utformade så att jämförelser kan göras med den prognos som lämnades i det senaste budgetdokumentet. Om prognoserna ges olika innehåll i budgetpropositionen och i den ekonomiska vårpropositionen försvåras sådana jämförelser. Utredningen ser inte heller något behov av att i lag ge en uttömmande uppräkning av sådant som regeringen bör prognostisera. En sådan detalj- reglering bör undvikas. De viktigaste komponenterna bör dock anges i budgetlagen. Ingenting hindrar att regeringen därutöver lämnar de ytterligare prognoser som det kan finnas skäl till. Sedan budgetlagen trädde i kraft har ändringar i lagen genomförts som innebär att det utgiftstak som varit frivil- ligt nu är obligatoriskt (prop. 2009/10:5, bet. 2009/10:KU9, rskr. 2009/10:). Förändringen innebär att regeringen i budgetpro- positionen ska lämna ett förslag till utgiftstak för det tredje till- kommande året. Med utgångspunkt i prognoser över utvecklingen av de takbegränsade utgifterna kan analyser och bedömningar göras av reformutrymmet. Med hänsyn härtill och den vikt som utgifts- taket har bör det i budgetlagen förskrivas att regeringen även bör lämna prognoser över utvecklingen av utgifterna under utgiftstaket. tillämpas också ett mål för den offentliga sektorns finansiella sparande, det s.k. överskottsmålet. Utredningen har i en särskild rapport föreslagit att även användningen av ett mål för den offentliga sektorns finansiella sparande på medellång sikt (överskottsmålet) görs obligatoriskt och regleras i budgetlagen, se bilaga 3. Enligt förslaget där ska regeringen för redovisa hur överskottsmålet uppnås. I denna redovisningsskyldighet ingår att redovisa prognoser. Reger- ingens skyldighet att lämna en sådan redovisning framgår dock av en särskild bestämmelse i budgetlagen. I 36 § budgetlagen anges inte uttryckligen vilken tidsperiod prognoserna ska avse. Av förarbetena till lagen framgår dock att redovisningsskyldigheten avser budgetutfallet dittills under budgetåret och framför allt en bedömning av utfallet för hela budgetåret (prop. 1995/96:220 s. 73). Som nämnts har det sedan budgetlagens tillkomst blivit obligatoriskt för regeringen att till lämna förslag till tak för statens utgifter. Förslaget ska avse det tredje tillkommande året. Enligt utredningens mening är det naturligt att regeringens prognoser ansluter till den tidsperiod som förslagen i budgetdokumenten avser. Prognoserna bör således omfatta det innevarande budgetåret och de därpå tre följande budgetåren. Ingenting hindrar emellertid att regeringen lämnar prognoser för än så. Som nämnts i det föregående har bestämmelserna i den tidigare 43 § budgetlagen om långtidskalkyler upphävts.