sou · GXB383d2 · 2010-01-01 00:00:00 — ge en samlad och objektiv bedömning av hur miljötillståndet utvecklas i förhållande till miljökvalitetsmålen samt en prognos över möjligheterna att nå miljökvalitetsmålen, men det bör inte krävas att utvärderingen också ger förslag till nya och förändrade styrmedel. Den fördjupade utvärderingen bör 1.presentera en omvärldsanalys som identifierar drivkrafterna bakom miljöproblem, dvs. vad som orsakar dessa problem och hur de utvecklas 2.analysera vilka bakomliggande målkonflikter som kan vara bidragande orsaker till miljötillståndets utveckling och iden- tifiera synergimöjligheter 3.ge prognoser för om vi närmar oss miljökvalitetsmålen och om takten är tillräcklig för att nå dem 4.ge underlag för att analysera och bedöma inom vilka områden ytterligare insatser behövs för att nå målen. Från olika håll, bl.a. från organisationer, har frågan ställts om den fördjupade utvärderingen behöver utgöras av en samlad rapport eller om det räcker med en rapport per miljö- kvalitetsmål. Likaså kan frågan ställas om det behövs 16 miljö- målsrapporter eller om det räcker med en samlad rapport. PM 7 Rapportering i miljömålssystemet även diskuteras om det behövs särskilda sektorsrapporter. Det samlade intrycket är att den fördjupade utvärderingen utgörs av för många olika rapporter som ska processas fram . Det kan finnas behov av att minska antalet. Det finns ett värde i att ha en samlad bedömning som underlag för regeringens politik. Därför anser utredningen att den för- djupade utvärderingen bör utgöras av en samlad rapport. För att ta fram rapporten behövs underlag både för respektive miljökvalitets- mål och från respektive sektor. Dessa underlag kan tas fram genom särskilda rapporter, alternativt genom att beställer det underlag som behövs, t.ex. i form av olika temarapporter eller samlade frågeställningar. Därför behöver ha mandat att begära in från berörda myndigheter det underlag som krävs för den samlade fördjupade utvärderingen. För att den fördjupade utvärderingen ska kunna fylla funk- tionen som problemanalys och prioriteringsgrund för miljöpoli- tiken behöver den vara väl förankrad och kvalitetssäkrad. Den samlade problembilden behöver vara gemensam för de involverade myndigheterna och bör således tas fram i samråd mellan berörda myndigheter. Den beredningsgrupp för miljömålsuppföljning som har bistått kan framöver bistå i arbetet med den fördjupade utvärderingen. Den fördjupade utvärderingen levereras till regeringen. Reg- eringen kan sedan ge uppdrag till den föreslagna beredningen att ta fram nya konsekvensanalyserade förslag inom de områden som den särskilt vill lyfta fram. Regeringen kan givetvis liksom även lägga uppdrag till myndigheter om att utveckla strategier när så bedöms lämpligt. Nästa fördjupade utvärdering skulle enligt tidplanen ha tagits . Med de justeringar i miljömålssystemet som utred- ningen föreslår och för att kunna fungera som underlag för en bred offentlig debatt, bl.a. inför riksdagsvalen, anser utredningen att nästa fördjupade utvärdering bör presenteras , dvs. PM 7 Rapportering i miljömålssystemet 2009, Nya utmaningar nya utvecklingsmöjligheter – En utvärdering av process för att ta fram underlag till den Fördjupade utvärderingen . , M., Barriärer och broar – kommunikativa villkor i det svenska miljömålsarbetet. Studies in Arts and Science No 469. , , 2008. 2006, Rapportering med anknytning till miljömåls- systemet – förslag till effektiviseringar. , RiR 2005:1, Miljömålsrapporteringen – för mycket och för lite. 2008/09:162 En sammanhållen klimat- och energipolitik – Klimat. SOU 2008:62 Myndighet för miljön – en granskning av Naturvårds- verket. Övrigt underlag och utredningsmaterial 2009, De svenska miljökvalitetsmålen och den svenska miljöpolitiken. Rapport till utredningen om miljömålssystemet. protokoll nr 01/2003, dnr 741-330-03 Mk. protokoll med beslut om riktlinjer för den fördjupade utvärderingen, nr 01/2006, dnr 741-0886-06 Mk. PM 8 Utveckling av strategier i miljömålssystemet Strategiarbetet inom miljömålssystemet...................... Åtgärdsstrategierna EET, GRK och HUM .............. Ny organisation för att ta fram strategier..................... 3.1Miljömålsrådet – en myndighet administrativt – en ny myndighet ..................... En parlamentarisk beredning ..................................... PM 8 Utveckling av strategier i miljömålssystemet Åtgärdsstrategierna EET, GRK och HUM utgår ur miljömåls- systemet till förmån för strategier som tas fram med utgångspunkt i politiska prioriteringar. Strategierna bör sikta mot ett eller flera miljökvalitetsmål med etappmål, förslag till styrmedel och, vid behov, underlag för förhandlingsarbete inom EU och interna- tionellt. En beredning med företrädare för riksdagspartierna tillkallas med huvuduppgift att ge råd till regeringen om vad som behövs för att nå miljömålen och att på beställning från regeringen ta fram förslag till strategier. ledamöter och experter blir experter till beredningen. Beredningen inrättar tillfälliga arbetsgrupper vars uppgift är att förse beredningen med underlag som anger olika handlings- alternativ, så att beredningen kan stimulera till debatt och lämna råd till regeringen om dessa alternativ. Beredningen bör ha goda möjligheter att synliggöra de avvägningar som behöver göras för att hantera konflikter mellan miljömål och gentemot andra samhälls- intressen. Sammansättningen i arbetsgrupperna beror på vilka problem som ska lösas. Men en bred representation bör eftersträvas, genom t.ex. företrädare för mål- och sektorsmyndigheter, näringsliv, ideella organisationer, den regionala och lokala nivån samt forskare. medverkar i arbetsgrupperna som sekretariat. Myndigheterna i miljömålssystemet har en viktig roll i bered- ningens arbete, bl.a. genom att lämna underlag. Myndigheterna kan naturligtvis liksom , inom befintligt mandat eller på uppdrag av regeringen, utveckla strategier och lämna förslag. Dessutom föreslår utredningen att myndigheternas ansvar för att verka för att målen nås förtydligas. I Försvarsberedningens rapport i samverkan (2007) kon- stateras att miljöpåverkan och klimatförändringar utgör de allvar- ligaste globala hoten mot människors säkerhet. Omställningen till en mer hållbar utveckling kan inte vänta1. 1 Ds 2007:46. PM 8 Utveckling av strategier i miljömålssystemet Utredningen anser att det i miljömålssystemet behövs ett tydligare fokus på den samhällsomställning som krävs för att nå miljökvalitetsmålen. Det markeras bl.a. genom att generationsmålet lyfts in i målhierarkin och anger inriktningar för samhällsomställ- ningen. Omställningen innebär att åtgärder vidtas både i , inom EU och internationellt. Icke-statliga aktörer har ett mycket stort ansvar för att genomföra miljöåtgärder. Men det behövs också politiska beslut om styrmedel som ger mandat och drivkrafter för olika aktörer. Syftet med denna promemoria är att analysera hur arbetet med att ta fram strategier för att nå miljökvalitetsmålen bör utvecklas. Utredningen har ordnat möten med respektive arbetsgrupp för de tre åtgärdsstrategierna från den fördjupade utvärderingen . Synpunkter har också framförts vid möten med övriga aktörer. Dessutom har vetenskaplig litteratur, utredningar samt rapporter från myndigheter och konsulter använts som underlag. Denna promemoria har huvudsakligen utgjort underlag för betänkandets kapitel 6, men är även underlag till andra delar av betänkandet. I denna promemoria beskrivs strategiarbetet i miljö- målssystemet och utredningens slutsatser kring förändrings- behov i kapitel 2. Kapitel 3 beskriver alternativa möjligheter att organisera arbetet med att ta fram strategier. 2 Strategiarbetet inom miljömålssystemet 2.1Åtgärdsstrategierna EET, GRK och HUM Miljömålssystemet uppfattades inledningsvis av aktörerna i Miljö- målsrådet som ett uppföljningssystem. Efter hand har tydliggjorts att myndigheterna i miljömålssystemet även ska ta fram förslag till åtgärder och styrmedel i en fördjupad utvärdering . I den senaste fördjupade utvärderingen framgick det därför tydligt i riktlinjerna till mål- och sektorsmyndigheter att deras underlag till även skulle omfatta konsekvensutredda åtgärdsför- slag. Även de regionalt målansvariga skulle adressera behov av nya insatser. Dessa uppdrag resulterade i sammanlagt cirka tusen förslag som skulle sorteras och prioriteras genom de tre fasta åtgärdsstrategier som finns i miljömålssystemet, nämligen Effektivare energianvändning och transporter (EET), Gift- PM 8 Utveckling av strategier i miljömålssystemet fria och resurssnåla kretslopp (GRK) och Hushållning med mark, vatten och bebyggd miljö (HUM). Slutsatserna från utredningens möten med bl.a. strategiarbets- grupperna är att strategiansatsen uppskattades av många i den senaste fördjupade utvärderingen. Strategierna är målövergripande, bättre anpassade efter samhällsaktiviteter än miljökvalitetsmålen och gav sektorsmyndigheterna ett fungerande forum för samarbete om hur miljömålen ska nås. Arbetet med strategierna tog ett stort steg framåt i den senaste fördjupade utvärderingen och samarbetet mellan myndigheterna har fungerat allt bättre. Från utredningens möten med strategiarbetsgrupperna och från en utvärdering av processen i den senaste fördjupade utvär- deringen2 kan också konstateras att grupperna själva anser att de haft svårt att prioritera, hantera målkonflikter, hitta synergier och uppnå ett tillräckligt djup i analysen av drivkrafterna bakom problemen. En vag politisk beställning inför den fördjupade utvär- deringen och oklart mandat för strategigrupperna i kombination med en snäv tidsram är viktiga skäl till detta. Skärningen mellan strategierna har delvis dolt konflikter och dialogen med icke- statliga aktörer har varit begränsad. har konstaterat att ansvaret för att lämna förslag till styrmedel behöver utvecklas och förtydligas ytterligare3. Utred- ningen om påtalade behovet av att utreda hur arbetet inom EU och internationellt ska bedrivas för att bäst bidra till att uppfylla svenska miljömål4. Att beslutade åtgärder inte genomförs och att tillräckliga styrmedel för att uppnå miljömålen inte redan beslutats kan ha flera olika förklaringar. bedömer att en viktig orsak till att styrmedelsförslag inte leder till politiska beslut är intresse- konflikter, där miljöhänsyn får stå tillbaka för ekonomiska intres- sen. Det finns forskning som visar att erfarenheterna av att försöka lösa komplexa miljöproblem med enbart sakexperter inte är odelat positiva; istället krävs processer där såväl icke-statliga som statliga SOU 2009:83 PM 8 Utveckling av strategier i miljömålssystemet I processerna byggs en gemensam bild av problemet och möjliga lösningar som grund för förändring. Utredningen bedömer att den vaga – och omfattande – beställningen om styrmedelsförslag i samband med fördjupad utvärdering har inneburit vissa svårigheter. Avsaknaden av prioritering i beställningen t.ex. vilka miljöproblem som är viktigast att lösa först eller som kräver mest ingående analyser, innebär i kombination med över tiden skärpta analyskrav, en hög arbets- belastning för myndigheterna6. Att en mycket omfattande uppgift som fördjupad utvärdering ska lösas , innebär en risk för otillräckligt bearbetade förslag7. Målstyrningssystem kännetecknas ofta av en föreställning om att mål kan brytas ned och ge vägledning för genomförare i olika organisationer på ett tekniskt och värderingsfritt sätt8. Grundtanken att det skulle vara möjligt för politiker att styra med mål och att myndigheterna bestämmer hur dessa mål ska nås, bygger på att det går att dra en skarp gräns mellan dessa båda uppgifter. konstaterade att någon sådan gränslinje inte finns. Myndigheter förfogar endast i begränsad utsträckning över de styrmedel som behövs. Dessutom är valet av medel för att nå ett visst mål ofta mer politiskt kontroversiellt än själva målet.9 De möten och seminarier som utredningen arrangerat samt underlagsrapporter10 utredningen haft tillgång till förmedlar bilden att miljömålssystemet har ett brett stöd men en svag politisk ledning. Det saknas en tydlig politisk signal och prioritering för hur målen ska uppnås. Ofta behövs politiska beslut för att kunna göra avvägningar vid konflikter mellan olika miljökvalitetsmål eller gentemot andra samhällsmål. 5Hallgren & 2005. 6I relation till denna stora och ambitiösa uppgift ser vi också att det har funnits resurs- och kompetensbegränsningar och olika slags metodsvårigheter (2009). Reg- eringens krav på åtgärds- och styrmedelsförslag har utvidgats efter hand. I den ursprungliga formuleringen av uppdraget angavs att skulle ge underlag för kostnads- beräkningar av åtgärder (prop. 2000/01:130). lyder beställningen till rådet att sammanställa och lämna till regeringen konsekvensanalyserade förslag till kostnadseffektiva åtgärder och styrmedel(2008). 8Johansson , 2009. PM 8 Utveckling av strategier i miljömålssystemet Utredningen bedömer att det kan behövas tydligare avgräns- ningar av och politiska prioriteringar i arbetet med att ta fram strategier för att hushålla med tillgängliga utredningsresurser, sam- tidigt som väl genomarbetade och politiskt genomförbara förslag presenteras. För uppföljning och utvärdering har haft en sam- ordnande roll i det löpande arbetet. Men det har varit svårare att få till stånd en tydlig och permanent samordning av strategiarbetet för att uppnå miljökvalitetsmålen. Det saknas ett stadigvarande forum för, och styrning av, arbetet med att utveckla strategier med etappmål, styrmedel och samord- ning med det arbete som måste bedrivas inom EU och inter- nationellt. Strategiarbetssättet i miljömålssystemet behöver utvecklas även metodmässigt. Några utgångspunkter som bör framhållas som vik- tiga i sammanhanget är att strategier måste inriktas mot långsiktiga slutmål samt innehålla såväl etappmål som medel för att målen ska nås. Det långsiktiga tidsperspektivet är viktigt av tre skäl. För det första ska etappmål inom miljömålssystemet spegla avgörande omställningar som krävs för att samhället ska utvecklas i riktning mot miljökvalitetsmålen. I denna analys bör såväl irreversibla effekter som risk för tröskeleffekter i möjligaste mån identifieras och beaktas. För det andra minskar risken för att urvalet av åtgärder och styrmedel styrs av en tidsmässig snedvridning, dvs. att vissa insatser framstår som mycket dyra i ett kortsiktigt perspektiv men skulle främja kostnadseffektivitet på och tvärt om11. Ifråga om trögrörliga strukturer är det av särskild vikt att göra rätt från början, eftersom en skyndsamt genomdriven omställning kan bli mycket kostsam. För det tredje är det särskilt viktigt att förutse vilka initiativ som bör tas omgående i EU:s olika PM 8 Utveckling av strategier i miljömålssystemet expert- och arbetsgrupper om man vill nå ett visst resultat – som visar sig framåt – i beslutsprocesserna i ministerrådet12. En strategi består av både mål och medel. För att öka det politiska handlingsutrymmet är det angeläget med ett besluts- underlag där flera alternativa möjligheter för att uppnå långsiktiga mål analyseras13. Etappmål har dimensionerna resultat, dvs. vad ska uppnås, och tid, dvs. när ska resultatet vara uppnått14 (se PM 2). Etappmål kan utvecklas inom ett miljökvalitetsmål eller vara övergripande för flera miljökvalitetsmål. Etappmålen anger inte hur en förändring ska gå till, eftersom den ofta kan ske på många olika sätt. Men etappmålen är del i en strategi för att uppnå långsiktiga mål, dvs. de visar i vilken takt omställningen till miljökvalitetsmålen ska ske genom valet av etappmål. En strategi måste även visa vilka resurser och styrmedel samt vilket pådrivande arbete inom EU eller internationellt som behövs. Ett ambitiöst mål kräver större resurser ju närmare i tiden måluppfyllelsen ska ske. kan ett mindre ambitiöst etappmål innebära att viktiga insatser skjuts och att skarpare etappmål och mer kraftfulla medel krävs längre fram, för att nå miljökvalitetsmålen. Utredningen kan konstatera att det behövs en tydligare politisk styrning av strategiarbetet inom miljömålssystemet. Genom upp- följningen och den fördjupade utvärderingen av miljömålen får regeringen ett beslutsunderlag med en grundlig analys av de problem som ska lösas (se PM 6 och PM 7). Utifrån pro- blemanalysen kan regeringen ge riktade uppdrag om att utveckla strategier. Dessa uppdrag kan läggas till myndigheterna i miljö- målssystemet eller till ett gemensamt forum. Den fasta indelningen i åtgärdsstrategierna EET, GRK och HUM kan därmed utgå ur miljömålssystemet till förmån för strategier som tas fram med utgångspunkt i politiska prioriteringar. Detta ger en flexibilitet i avgränsningen av strategierna. Tidplanen för olika uppdrag kan också påverkas av hur stort problemet som 14Edvardsson & 2005. PM 8 Utveckling av strategier i miljömålssystemet ska lösas är. De goda erfarenheterna från det hittillsvarande stra- tegiarbetet bör tas till vara. Arbetet med strategier och styrmedelsförslag kan pågå mer kon- tinuerligt. En jämnare fördelning av myndigheternas arbetsupp- gifter i tiden, dvs. att uppföljning och utvärdering av om miljö- målen nås görs skiljt från strategiarbetet, innebär ett större utrymme för att genomföra de olika uppgifterna med ett kvalitativt gott resultat. Det är värdefullt om strategiarbetet kan utföras av ett per- manent forum som kan hålla ihop arbetet, skapa kongruens och undvika överlapp mellan olika strategier samt bygga upp en samsyn om förändringsbehoven. Ett sådant forum kan också successivt utveckla kompetensen för t.ex. konsekvensanalyser, lik- som ha ett större utrymme för att involvera även icke-statliga aktörer. 3 Ny organisation för att ta fram strategier Arbetet med strategier i miljömålssystemet kan organiseras på olika sätt. Gemensamt för de olika alternativen är en tydligare politisk beställning av vilka strategier som ska tas fram och att stra- tegiarbetet pågår kontinuerligt. De huvudalternativ som övervägts är ett även fortsättningsvis myndighetsbaserat system eller att tillkalla en beredning med företrädare för riksdagspartierna. Ett myndighetsbaserat system kan organiseras genom att Miljömåls- rådet omvandlas till en egen myndighet, administrativt knuten till , eller genom att en ny myndighet skapas enligt förslag från Utredningen om Naturvårdsverket15. I det följande redovisas beskrivningar, bedömningar och över- väganden kring hur arbetet med att ta fram strategier skulle kunna organiseras i miljömålssystemet. 15 SOU 2008:62. PM 8 Utveckling av strategier i miljömålssystemet 3.1Miljömålsrådet – en myndighet administrativt knuten till har medfört stora samordningsvinster för sam- arbetet mellan de myndigheter som är verksamma i miljömåls- systemet. Vid de möten med strategiarbetsgrupperna och sektors- myndigheterna som utredningen arrangerat har många även framfört att miljöfrågorna fått en större tyngd inom berörda myndigheter då de högsta cheferna är engagerade i . Dock har placeringen av på enhetsnivå inom gett upphov till vissa svårigheter. Både inom och hos andra myndigheter och organisa- tioner råder delade meningar om vilket ansvar respektive har samt hur de två förhåller sig till varandra. Särskilt oklar har ansvarsfördelningen mellan Miljömåls- rådets kansli och strategisamordnarna vid varit. I de fall olika prioriteringar önskats av och Natur- vårdsverket har oklarheter uppstått i genomförandet av uppdraget. Otydligheten förstärks av att har Miljömåls- rådet som uppdragsgivare medan fungerar som arbetsgivare. Sammantaget kan dessa förutsättningar ha försvårat för att inta en självständig hållning gentemot Naturvårdsverket.16 Det enklaste sättet att skapa klarhet i ansvar och roller mellan och är att skilja dessa organisa- tioner åt genom att blir en egen myndighet. Myn- digheten kan även fortsättningsvis vara administrativt knuten till . Inom flera andra politikområden finns myndig- heter med särskilda uppgifter som är administrativt knutna till andra, mer generella myndigheter. Som exempel kan två extremer, sett till antalet anställda, nämnas. Säkerhetspolisen är en myndighet med cirka 1 000 anställda. Säkerhetspolisen är organisatoriskt en självständig enhet inom och leds av en general- direktör17. , en myndighet med åtta ledamöter och ett kansli på fyra anställda, är administrativt knutet till Konjunkturinstitutet18. Om ombildas till en egen myndighet måste rådet utvecklas så att tyngdpunkten i arbetet förskjuts från att samordna 16Riksrevisionens rapport 2005:1, SOU 2008:62, 2009, 2009. PM 8 Utveckling av strategier i miljömålssystemet uppföljning och utvärdering till att hitta lösningar. Arbetet skulle alltså handla om att utveckla strategier på uppdrag av regeringen. skulle även fortsättningsvis bestå av myndig- hetschefer som ledamöter och experter som företräder olika intressen. Ett fokus på genomarbetade förslag till styrmedel inne- bär att fler myndigheter med ett särskilt sektorsansvar för miljö- arbetet bör engageras i förslagsprocessen, eftersom dessa finns nära lösningarna. Att omvandla till en egen myndighet som är enbart administrativt knuten till innebär att ansvarsför- hållandet mellan och klargörs. Styrkan i ett myndighetsbaserat system är ett tydligt ägarskap på ledningsnivå i berörda statliga myndigheter, vilket kan gynna en fortsatt sektorsintegrering av miljöfrågorna. När myndigheter samarbetar strävar man vanligen efter att bli överens. Det gör att resultaten ofta blir väl genomarbetade men det kan också medföra att kontroversiella frågor där det är svårt att nå en överenskommelse inte blir behandlade. Förslag kan bli utslätade och avslipade. 3.2Miljömålsinstitutet – en ny myndighet Strategiarbetet i ett myndighetsbaserat miljömålssystem kan även organiseras genom att skapa en helt fristående myndighet för samordning och utveckling av strategier. Utredningen om föreslog att en särskild myndighet, , skulle skapas med uppgift att dels samordna och utveckla miljöarbetet dels utvärdera det. skulle ha ett administrativt samordningsansvar för arbetet med strategier, som skulle fortgå även mellan de fördjupade utvärderingarna. Enligt förslaget skulle ha en stark forskningsanknytning med ett forskarråd som stöd till myndighetens ledning. skulle omvandlas till ett råd- givande organ och flyttas från till Miljömålsinsti- tutet.19 19 SOU 2008:62. PM 8 Utveckling av strategier i miljömålssystemet En förändring, i jämförelse med förslaget från Utredningen om , skulle kunna vara att endast utveckling av strategier och förslag läggs i en egen myndighet. Det är inte själv- klart lämpligt att samma myndighet ska både leverera förslag och svara för riktad utvärdering av insatser såsom enskilda styrmedel och myndigheters miljöarbete. Detta framhölls också av vissa remissinstanser. Detta alternativ löser i princip samma problem som föregående alternativ, men med en ännu tydligare avgränsning mot Natur- vårdsverket. I övrigt kvarstår styrkor och svagheter med ett myndighetsbaserat system. behöver en egen administrativ bas, vilket sannolikt blir dyrare än om samordnas med befintliga administration. Huvudalternativet för ett myndighetsbaserat system är därför att övergår till en egen myndighet, administrativt knuten till . Strategiarbetet inom miljömålssystemet kan också drivas av en politisk beredning med företrädare för riksdagspartierna inom kommittéväsendet direkt under regeringen. Hur representationen ska se ut avgörs givetvis av regeringen. Beredningens huvuduppgift bör vara att ge råd till regeringen om hur arbetet med att uppnå miljömålen ska bedrivas, med utgångspunkt i uppdrag från reg- eringen. Beredningen kan också medverka till en ökad samsyn om miljöproblemen samt stimulera till ökad debatt. På grundval av råd från beredningen kan regeringen ta fram förslag till . Försvarsberedningen, som funnits , kan tjäna som förebild, eftersom det finns likheter mellan försvarspolitiken och miljöpolitiken. Båda politikområdena kräver långsiktighet och har ett stort inslag av politiska avvägningar.