sou · GXB318 · 2010-01-01 00:00:00 — Den konstaterade att får anses uppfylla sina internationella åtaganden sånär som på kravet att förbjuda rasistiska organisationer i enlighet med Rasdiskrimineringskonventionen. Förutom att kommittén sade att dataskyddsdirektivet uttryckligen kräver att ras står med, utvecklade den inte någon diskussion om vilka krav internationella överenskommelser och implementering av EG-direktiv egentligen ställer på den svenska rättsordning ifråga om språklig trohet gentemot originaltexterna. Nästa skäl för kommitténs slutsats var att ordet används för att skydda och inte för att kränka. Kommittén lyfte fram att i internationella konventioner och andra överenskommelser används ordet ras vid sidan av exempelvis hudfärg, nationellt eller etniskt ursprung och att detta talar för att ordet bör behandlas på samma sätt i de svenska författningarna. Kommittén framhöll också att i konventioner och EG-direktiv där ordet förekommer tas det avstånd från teorier som hävdar rasöverlägsenhet och att ordet tycks användas för att skydda individer från ageranden som grundas i en felaktig uppfattning om att individen tillhör en viss ras. Gemensamt för de internationella och de svenska nationella bestämmelserna där ordet ras förekommer, är således att de söker motverka diskriminering. [] ordet används för att skydda människor – inte för att kränka dem.129 Vidare anförde att skyddet riskerar att försämras om termen ras utmönstras. Kommittén menade att någon som diskriminerar någon annan och uttryckligen förklarar sitt agerande med hänvisning till den andres ras, riskerar att komma undan ostraffat till följd av att ordet ras inte finns med i beskrivningen av vad som är förbjudet. Kommittén sade att ras i och för sig ingår i begreppet etnisk tillhörighet, men menade att det är omöjligt att förutse alla tänkbara situationer som bestämmelserna avser att skydda och det skulle vara en olycklig följd om skyddet 129SOU 2006:22 s 307 f. Sexuell läggning och ras i 2 kap. 15 § regeringsformen försämrades genom att termen ras togs bort.130 instämde således inte i den uppfattning som kom till uttryck i , att ordet ras knappast kunde anses tillföra något till den uppräkning som finns i svensk lagstiftning för att definiera etnisk grupp eller etnisk tillhörighet. slutsatser har föranlett regeringen att inte föreslå några förändringar ifråga om ordet ras i befintlig lagstiftning, men att undvika ordet i förslaget till ny diskrimineringslag.131 Alternativ till ras i 2 kap. 15 § RF Som framgår ovan har begreppet etnisk tillhörighet fått en betydelse i lagstiftningen, som inbegriper ras. Ett sätt att utmönstra ras ur 2 kap. 15 § RF skulle alltså kunna vara att ersätta ordet med etnisk tillhörighet. Antingen införs detta begrepp ensamt eller med en definition liknande den som regeringen föreslår i den nya diskrimineringslagen. I denna definieras etnisk tillhörighet såsom [nationellt eller] etniskt ursprung, hudfärg eller annat liknande förhållande. Regeringen menar att med annat liknande förhållande skall förstås sådant som ogrundade föreställningar om ras.132 Som nämnts tidigare finns hänvisningar till trosbekännelse med i definitionen av etnisk tillhörighet. Däremot ingår nationellt ursprung, vilket kan medföra problem eftersom denna grund medvetet uteslutits i 2 kap. 15 §.133 Det innebär att om man väljer att införa etnisk tillhörighet i 2 kap. 15 § och med det avser etniskt ursprung, hudfärg och ras, men inte nationellt ursprung, uppkommer en skillnad jämfört med hur begreppet etnisk tillhörighet används i underliggande lagstiftning. En enhetlig begreppsanvändning är att föredra (se ovan angående begreppet sexuell läggning), vilket talar emot att införa etnisk tillhörighet med en avvikande innebörd jämfört med övrig (underliggande) lagstiftning. Ett alternativ är att lyfta ur nationellt ursprung ur definitionen av etnisk tillhörighet. På så sätt skulle begreppsanvändningen bli enhetlig. Detta hindrar naturligtvis inte att nationellt ursprung finns kvar som en diskrimineringsgrund, men den bör då vara självständig på samma sätt som trosbekännelse 2007/08:95 s 117 ff. s 10 och 120. 1975/76:209 s 159 f. (numera religion eller annan trosuppfattning) blivit en egen diskrimineringsgrund. Enligt min uppfattning finns det inga bra alternativ till att ersätta ordet ras med något annat än etnisk tillhörighet. Handlingsalternativen blir då antingen att låta ras kvarstå i 2 kap. 15 § eller att införa etniskt tillhörighet istället för ras. I det sistnämnda fallet återstår att avgöra om begreppet skall ha en avvikande innebörd ifråga om nationellt ursprung jämfört med den underliggande lagstiftningen eller om begreppsbildningen bör göras enhetlig, exempelvis genom att lyfta ur nationellt ursprung ur definitionen av etnisk tillhörighet. En annan fråga är om etnisk tillhörighet i sådant fall bör definieras direkt i lagtexten eller enbart i förarbetena. Med definitionen av etnisk tillhörighet, som ges i förslaget till ny diskrimineringslag, som utgångspunkt skulle en tänkbar formulering i 2 kap. 15 § kunna vara: Lag eller annan föreskrift får inte innebära att någon medborgare missgynnas därför att han eller hon med hänsyn till etnisk tillhörighet, dvs. etniskt ursprung, hudfärg eller annat liknande förhållande, tillhör minoritet. I sådant fall krävs en förklaring i förarbetena om vad som avses med annat liknande förhållande. Alternativet är att låta hela definitionen av begreppet framgå i förarbetena. Oavsett alternativ kan konstateras att förklaringen att etnisk tillhörighet inbegriper ras hamnar i förarbetena. Detta kan man ha invändningar emot genom att lagtexten på detta vis blir mindre klar och tydlig än vad den skulle kunna vara. Å andra sidan förefaller begreppet etnisk tillhörighet bli allt mer inarbetat, vilket skulle kunna motivera att det används utan att definieras genom ras i lagtexten. Ras har dessutom redan uteslutits i lagstiftning i ett par fall, utan att någon saklig ändring i betydelseområdet varit avsedd, vilket alltså även är förslaget i den nya diskrimineringslagen.134 finns även många förarbeten, som behandlar frågan om vad de olika begreppen innebär och vad regleringen omfattar, samt praxis att tillgå. Sedan direktivet om etnisk diskriminering kom till finns numera även praxis. Man kan således hävda att tillämpningsområdet för 2 kap. 15 § RF förblir oförändrat även om en språklig förändring skulle ske av paragrafen. 134 1 kap. 2 § RF och lagen om likabehandling av studenter i högskolan. Sexuell läggning och ras i 2 kap. 15 § regeringsformen Som redan nämnts ansåg att det var för vanskligt att utmönstra ordet ras ur lagtexten. Skälen för det var att den ansåg det vara omöjligt att förutse alla tänkbara situationer som bestämmelserna avser att skydda och det skulle vara en olycklig följd om skyddet försämrades genom att termen ras togs bort.135 Denna risk borde dock vara mycket liten, om den över huvud taget existerar, förutsatt att ordet ras ingår i tolkningen av begreppet etnisk tillhörighet. Tillämpningsområdet för föreskriften bör bli densamma. Den enda skillnaden är att ras inte framgår direkt av lagtexten. Risken är möjligtvis att de tillämpande organen inte tar fasta på vad som sägs i förarbetena om begreppets innebörd och det på så sätt finns ett utrymme för avvikelser. En annan variant är, såsom diskrimineringsutredning föreslog, att låta ordet ras kvarstå i lagtexten, men att det markeras ett avståndstagande till att det skulle finnas olika människoraser.136 För egen del skulle jag förorda den första varianten, dvs. att byta ut ras mot etnisk tillhörighet och i detta begrepp inräkna ras. Risken för att i sådant fall bryta mot internationella överenskommelser torde vara minimal (se nedan). Det verkar inte heller föreligga någon risk för normkonflikter mellan grundlag och underliggande lagstiftning även om ordet ras tas bort ur 2 kap. 15 § RF, men bibehålls i underliggande lagstiftning. Skälet för det är att regeln i regeringsformen fortfarande omfattar ras och någon egentlig diskrepans inte uppstår. Kräver internationella åtaganden att ras förblir uttryckt i lagstiftningen? diskrimineringsutredning undersökte inte i vilken mån ordet ras förekommer i svenska författningar till följd av internationella åtaganden. Utredningen fann att ordet både kan och bör utmönstras ur lagstiftningen. undersökte däremot de internationella åtagandena och drog motsatt slutsats. Utredningen sade att termen ras så gott som uteslutande förekommer i författningar för att uppfylla internationella konventioner och för att genomföra EG-direktiv.137 Som framgår av ovanstående genomgång har lagstiftningen där ordet ras före- 135SOU 2006:22 s 309. 136SOU 2001:39 s 220. 137SOU 2006:22 s 306. kommer koppling till internationella åtaganden i varierande grad. Av genomgången framkommer att det är flera lagar som har indirekta kopplingar till internationella konventioner, snarare än att de svenska reglerna direkt skulle grunda sig på sådana. Än mer tveksamt är uttalandet när det gäller EG-direktiven. När det gäller diskrimineringslagstiftningen finns helt klart en tydlig koppling till direktivet om etnisk diskriminering. Likaså finns en tydlig koppling mellan dataskyddsdirektivet och personuppgiftslagen och kreditupplysningslagen, men sedan finns ett antal lagar och förordningar som faktiskt faller utanför EG-direktivets tillämpningsområde. Att då säga att regleringen uteslutande ser ut som den gör för att uppfylla internationella konventioner och för att genomföra EG- direktiv ter sig något överdrivet. I nedanstående genomgång diskuteras kort om internationella åtaganden verkligen hindrar att ras utmönstras ur lagstiftningen. Inkorporering av en folkrättslig överenskommelse När det gäller lagstiftning till följd av folkrättsliga åtaganden kan konstateras att de flesta åtagandena förverkligats i svensk lagstiftning genom transformering, medan inkorporering skett i ett par fall: lagen (1994:1219) om och i förordningen (1977:740) om tillämpning av en konventionen mellan och om social trygghet. Mot bakgrund av att valet av form för införlivande i svensk rätt fallit på inkorporering, kan man ifrågasätta lämpligheten i att utmönstra ordet ras ur lagtexten. Jag menar att man genom valet av form för införlivande avsagt sig viljan att ändra något i konventionstexten och följaktligen bör ordet ras kvarstå i dessa författningar. Transformering av en folkrättslig överenskommelse Beträffande de författningar som innehåller ordet ras till följd av en transformering av internationella åtaganden är frågan svårare att besvara. Ur folkrättslig synpunkt leder inte utformningen av lagtexten i sig till något konventionsbrott. Konventionsbrottet sker när lagstiftningen tillämpas på ett sådant sätt att konventionsförpliktelserna inte följs. Det skulle kunna bli konsekvensen om tar bort ordet ras ur lagstiftningen (och inte ersätter det Sexuell läggning och ras i 2 kap. 15 § regeringsformen med något annat begrepp) och det därefter exempelvis visar sig att någon enskild till följd av detta diskrimineras inom något av de områden som konventionen omfattar. har då brustit i sitt åtagande att uppfylla konventionen. Om lagtexten däremot är utformad på ett sådant sätt att konventionsförpliktelserna är uppfyllda, utan att ordet ras finns med föreligger inget konventionsbrott. På så vis kan man säga att det inte finns något krav på språklig trohet. Det skulle alltså på sätt och vis vara möjligt att ersätta ordet ras i de författningar som grundar sig på Rasdiskrimineringskonventionen med ett annat begrepp, t.ex. etnisk tillhörighet. En invändning mot att göra så är risken för konventionsbrott om det visar sig att någon situation faller utanför genom att ordet ras inte anges direkt i lagtexten. bör den risken vara liten när ordet ras, så att säga fortfarande ingår genom begreppet etnisk tillhörighet. En viktigare invändning är hur ett utmönstrande av ordet ras skulle uppfattas av (som övervakar konventionens efterlevnad) samt övriga konventionsstater. Det skulle kunna uppfattas som provokativt att säger att den grund för diskriminering, som hela konventionen bygger på, inte existerar och att vi därför tar bort den ur den svenska lagstiftningen. Av de konstitutionella reglerna är det 2 kap. 14 § RF och 7 kap. 4 § TF (YGL indirekt) som i förarbetena anges direkt ha sin grund i en internationell överenskommelse. Angående 2 kap. 15 § RF finns svepande hänvisningar till internationella överenskommelser i förarbetena, men inte något uttalande som konkret anger ett visst krav i en viss överenskommelse som grund för föreskriften. Min slutsats är att man inte kan säga att internationella åtaganden kräver att ordet ras står kvar i 2 kap. 15 §. Som framgår ovan anges i förarbetena att 2 kap. 14 § däremot tillkommit för att uppfylla åtaganden enligt Rasdiskrimineringskonventionen, men att det går att ifrågasätta om stadgandet verkligen behövs för att uppfylla konventionens krav. Ett synsätt är att lever upp till sitt konventionsåtagande enligt Rasdiskrimineringskonventionens artikel 4 – även om det inte finns något uttryckligt förbud mot rasistiska organisationer. annan lagstiftning har samma effekt uppnåtts.138 På samma sätt skulle man kunna argumentera för att ordet ras inte behöver stå uttryckligen i 2 kap. 14 § RF (eller någon annanstans) då det viktiga är att effekten av lagstiftningen uppfyller kraven i artiklarna i Rasdiskrimineringskonventionen. Ett annat synsätt är att inte lever upp till sitt konventionsåtagande ifråga om att förbjuda rasistiska organisationer.139 I sådant fall blir stadgandet i 2 kap. 14 § andra stycket nödvändigt för att möjliggöra undantag från rätten till föreningsfrihet som uttrycks i 2 kap. 1 § 5 RF. Detta säger emellertid inte något om ordet ras behöver uttryckas i 2 kap. 14 § RF. Mot bakgrund av ovanstående resonemang angående kravet på språklig trohet i förhållande till konventionen blir slutsatsen ifråga om 2 kap. 14 § RF även i detta fall att ras inte nödvändigtvis måste stå uttryckligen i föreskriften. Ordet skulle kunna ersättas med etnisk tillhörighet eller etnisk tillhörighet med hänsyn till etniskt ursprung, hudfärg eller annat liknande förhållande och i dessa uttryck inbegripa ras. Bedömningen blir densamma ifråga om 7 kap. 4 § 11 TF. Sannolikt kan ordet ras bytas ut genom att använda ett annat uttryck, exempelvis etnisk tillhörighet. Det viktiga är att regelns tillämpningsområde är detsamma. Denna regel inbegriper dock även nationellt ursprung, vilket fortfarande bör framgå. På vanlig lagnivå har transformerats in i svensk lagstiftning genom 16 kap. 8 och 9 §§ (Rasdiskrimineringskonventionen), 4 kap. 1 § utlänningslagen (Flyktingkonventionen) och lag (1964:169) om straff för folkmord. Inom ramen för Europarådssamarbetet har konventionen om brottmålsdoms internationella rättsverkningar och konventionen om överförande av lagföring i brottmål transformerats in i svensk rätt. 138Detta har varit den svenska hållningen. Se t.ex. prop. 1981/82:58 s 21 där det framgår att det svenska synsättet varit att varje nation har rätt att själv bestämma de tekniska och lagliga metoder som fordras för att införa konventionens bestämmelser och att konventionens krav i svensk rätt tillgodoses genom bestämmelsen om hets mot folkgrupp. 139Diskrimineringskommittén anser att inte uppfyller sina internationella åtaganden i enlighet med Rasdiskrimineringskonventionen när det gäller kravet att förbjuda rasistiska organisationer och att konventionen hindrar att ordet ras utmönstras ur lagstiftningen. Se SOU 2006:22 s 295 f. och 308. Sexuell läggning och ras i 2 kap. 15 § regeringsformen av ovanstående resonemang är min slutsats att det vore möjligt att även här byta ut ordet ras mot exempelvis etnisk tillhörighet. Här kan också påpekas att regeringen i propositionen till förslaget om en ny diskrimineringslag säger att det inte finns skäl att anta vare sig att trohet gentemot internationella konventioner kommer att ifrågasättas, eller att det materiella skyddet mot diskriminering skulle försvagas om ras inte används i den nya diskrimineringslagen.140 Vad som föranleder denna slutsats framgår dock inte. Förutom nämnda konventioner finns svenska regler på underliggande nivå som har en svagare koppling till en internationell överenskommelse. Det gäller möjligheten för åklagare att föra talan för förolämpning med anspelning på ras enligt 5 kap. 5 § BrB, straffskärpningsstadgandet i 29 kap. 2 § 7 BrB och 25 b § i förordning (1990:893) om underrättelse om dom i vissa brottmål. Förutom argumentet om vilka språkliga krav folkrättsliga förpliktelser innebär, kan även konstateras att dessa föreskrifter inte synes ha sin direkta grund i en internationell överenskommelse och följaktligen skulle även här en ändring kunna ske utan att det påverkar åtaganden. När det gäller de författningar som sägs bygga på personuppgiftslagen och dataskyddsdirektivet, men som faller utanför detta direktivs tillämpningsområde, är det enkelt konstaterat att man inte kan säga att utformningen av reglerna beror på krav från EG-rätten. Det är sannolikt andra önskemål, såsom enhetlighet i språkbruket, som föranlett att dessa författningar innehåller ordet ras. Ifråga om den lagstiftning som har sin grund i ett EG-direktiv (personuppgiftslagen, kreditupplysningslagen, delvis lagen om behandling av uppgifter i brottsbekämpande verksamhet samt de olika diskrimineringslagarna) uppkommer dock frågan om krav på språklig trohet i förhållande till direktivet.141 Beträffande direktivet mot etnisk diskriminering kan konstateras att regeringen gjort bedömningen att detta inte hindrar att ordet ras utmönstras då den i förslaget till ny diskrimineringslag föreslår 2007/08:95 s 120. 141Se tidigare avsnitt angående implementering av EG-direktiv. att ordet ras utgår ur definitionen av etnisk diskriminering.142 Den nya diskrimineringslagen avser att ersätta sju civilrättsliga diskrimineringslagar.143 Förslaget ges trots att de nuvarande lagarna har ändrats just i syfte att anpassa diskrimineringsbegreppet i lagarna till EG-rätten i både systematiskt och språkligt hänseende.144 Beträffande dataskyddsdirektivet har dock , som nämnts tidigare, hävdat att detta direktiv inte tillåter att en medlemsstat utesluter ordet ras ur den lagstiftning som genomför direktivet.145 I artikel 8.1 i direktivet formuleras en skyldighet för medlemsstaterna. Dessa skall förbjuda behandling av vad som klassas som känsliga personuppgifter. Så länge medlemsstaterna gör det följer de alltså direktivets krav. Skyldigheten att införa ett sådant förbud innebär att medlemsstaterna inte kan begränsa förbudet mot behandling av känsliga uppgifter. Mot bakgrund av att artikel 249 föreskriver att medlemsstaterna är skyldiga att uppnå det resultat som ett direktiv föreskriver kan inte skyldigheten att införa förbud mot behandling av vissa personuppgifter innebära ett krav på absolut språklig trohet, dvs. krav på duplicering av direktivstexten. Det viktiga är att den nationella lagstiftningen förbjuder behandling av känsliga personuppgifter i den utsträckning som direktivet föreskriver. Enligt min mening hindrar således inte ett direktiv en språklig otrohet i förhållande till direktivstexten så länge inte innehållet i den nationella rätten avviker ifråga om de resultat som direktivet föreskriver. Förutsättningen att frångå direktivets formulering är att man kan ersätta den med något som täcker samma område, exempelvis etnisk tillhörighet. Uppkommer konflikter mellan olika författningar? Om ordet ras utmönstras ur 2 kap. 15 § RF och ersätts med etnisk tillhörighet uppkommer frågan om det innebär någon konflikt i förhållande till de övriga stadgandena på grundlagsnivå som innehåller ordet ras. Till att börja med kan konstateras det uppenbara att det inte uppstår någon konflikt i förhållande till 2 kap. 22 § RF, eftersom den endast hänvisar till 2 kap. 15 § RF. 2007/08:95. 143Se fotnot 34. 2002/03:65 s 1. 1451997/98:KU18. Sexuell läggning och ras i 2 kap. 15 § regeringsformen konstateras att om ras ersätts med etnisk tillhörighet och detta begrepp inbegriper ras, är tillämpningsområdet detsamma som tidigare och någon konflikt med föreskrifter på vare sig grundlags- eller underliggande nivå kan inte sägas uppkomma. Inte heller om ordet ras skulle utgå ur 2 kap. 15 § RF utan att ersättas av något annat begrepp, skulle det innebära en konflikt i förhållande till 2 kap. 14 § RF. Denna föreskrift inte att en minoritet missgynnas med hänvisning till hudfärg, nationellt eller etniskt ursprung. Detsamma får anses gälla 7 kap. 4 § 11 TF (och 5 kap. 1 § YGL). Dessa stadganden avser att skydda minoriteter och utgör alltså inte föreskrifter som missgynnar med hänsyn till ras. Även i den underliggande lagstiftningen används ordet ras uteslutande för att skydda enskilda och grupper mot rasistiskt agerande. Möjligheten till undantag från förbud att behandla känsliga personuppgifter i personuppgiftslagstiftningen (såsom i polisdatalagen och lagen om behandling av personuppgifter inom kriminalvården) har tydligen bedömts inte utgöra något missgynnande och därmed varit förenlig med grundlagsstadgandet. Om ordet ras tas bort utan att ersättas blir frågan om bestämmelsen därigenom får ett snävare skyddsområde än många av de underliggande reglerna och på så sätt öppnar upp för föreskrifter som missgynnar minoriteter med hänsyn till ras. Det som talar emot en sådan slutsats är de uttalanden som säger att ras inte tillför något till de övriga begreppen.146 Helt säkert är det dock inte denna slutsats, varför ordet hellre bör ersättas med något annat såsom etnisk tillhörighet eller att det står kvar, men med tillägget föreställning om. Sammanfattningsvis kan konstateras att internationella överenskommelser inte hindrar att ras utgår ur lagtexten i 2 kap. 15 §, så länge den materiella lagstiftningen de facto uppfyller de internationella åtagandenas krav. För att hindra eventuella konventionsbrott eller fördragsbrott bör dock ras – om man anser det lämpligt att utmönstra ordet – ersättas med ett annat begrepp, förslagsvis etnisk tillhörighet. Ett sådant byte är dock inte helt oproblematiskt. En synpunkt är att begreppsanvändningen riskerar att bli 146 Se t.ex. SOU 2001:39 s 219. annorlunda jämfört med underliggande lagstiftning, såvida inte grunden nationellt ursprung lyfts ur definitionen av etnisk tillhörighet även där och istället görs självständig. En annan synpunkt är att ett byte kräver att man försäkrar sig om att tillämpningen av begreppet inbegriper ras. Detta kräver att det i förarbetena framgår att ras ingår i etnisk tillhörighet, vilket medför att lagen inte är helt tydlig i sig. kan påpekas att etnisk tillhörighet inte är något nytt begrepp utan att det tvärtom numera kan sägas vara vedertaget att ras ingår i det. En förändring av 2 kap. 15 § RF, som innebär att ordet ras utmönstras ur bestämmelsen, medför inte att underliggande lagstiftning kommer i konflikt med grundlagsstadgandet. Om ordet ras tas bort utan att ersättas blir följden att det blir mer otydligt om bestämmelsen har samma tillämpningsområde som underliggande lagstiftning, även om det kan argumenteras för att så är fallet. 1.En mer rättssäker inhämtning av elektronisk kommunikation i brottsbekämpningen. 2.Nya nät för förnybar el. 3.Ransonering och prisreglering i krig och fred. 4.Sekretess vid anställning av myndighetschefer. 5.Säkerhetskopiors rättsliga status. 6.Återkrav inom välfärdssystemen. – Förslag till lagstiftning. 7.Den svenska administrationen av jordbruksstöd. 8.Trygg med vad du äter – nya myndigheter för säkra livsmedel och hållbar produktion. 9.Säkerhetskontroller vid fullmäktige- och nämndsammanträden. 11.En nationell cancerstrategi för framtiden. 12.Skatt i retur. 13.Effektiviteten i Kriminalvårdens lokalförsörjning. 14.Grundlagsskydd för digital bio och andra yttrandefrihetsrättsliga frågor. – museisamverkan ger resultat. Förnyelseprogram Kulturpolitikens arkitektur. 18.Två rapporter till .