sou · GYB343 · 2010-06-29 00:00:00 — Vid en sådan straffvärdesprövning ska åklagaren beakta de straffvärdehöjande och straffvärdelindrande omständigheter enligt 29 kap. BrB i den mån de är kända. Förundersökningsbegränsning ska kunna ske om det med hänsyn till omständigheterna kan antas att brottets straffvärde inte överstiger fängelse . Andra stycket har ändrats endast i språkligt hänseende. I paragrafens tredje stycke anges att undersökningsledaren ska meddela beslut om förundersökningsbegränsning. kan således besluta om förundersökningsbegränsning i de förundersökningar som myndigheten leder. Vissa beslut är dock förbehållna åklagare. Det gäller förundersökningsbegränsning enligt första stycket 1, dvs. Det gäller även förundersökningsbegränsning i de fall då förutsättningarna för åtalsunderlåtelse enligt 20 kap. 7 § första stycket 2 och andra stycket föreligger. Ändringarna har behandlats i kapitel 7. 23 kap. 4 b § Om det är nödvändig för att utreda en omfattande och komplicerad brottslighet effektivt och inom rimlig tid får åklagare besluta att inrikta utredningen på en del av brottsligheten. Förundersökningen ska inriktas på den allvarligaste brottsligheten. Avseende andra brott får förundersökningen läggas ned om 1.det kan antas att brottet inte skulle föranleda någon svårare påföljd än fängelse , 2.något väsentligt allmänt eller enskilt intresse inte åsidosätts, och 3.beslutet inte avser någon som inte har fyllt . Om förutsättningar för att lägga ned en förundersökning enligt första stycket föreligger redan innan en sådan har inletts, får det beslutas att förundersökningen inte ska inledas. Beslut om att lägga ned eller att inte inleda förundersökning enligt denna paragraf ska grundas på ett skriftligt inriktningsbeslut som beskriver brottslighetens omfattning och utredningens inriktning. I normalfallet kan även sammansatta brottshärvor utredas i ett sammanhang. I vissa fall kan dock åklagaren finna att det inte är möjligt att på ett effektivt sätt genomföra en förundersökning som omfattar alla brott i brottshärvan. Enligt bestämmelsens första stycke kan åklagaren fatta ett beslut att inrikta utredningsresursen på en viss del av en brottslig verksamhet för att kunna utreda brottsligheten på ett effektivt sätt och inom rimlig tid. Förundersökningen ska ta sikte på den allvarligaste brottsligheten. Det hindrar inte att åklagaren avseende en viss person koncentrerar utredningen till en viss del av dennes brottslighet, även om de brott som inte ska utredas är lika allvarliga som de som utredningen ska inriktas mot. Så kan t.ex. vara fallet om samma person under en följd av år har deltagit i en brottshärva och begått samma typ av brott gång på gång. Vad som är den allvarligaste brottsligheten bör avgöras med ett helhetsperspektiv på utredningen. När det är nödvändigt att utreda även andra brott för att kunna styrka de allvarligaste brotten eller dess omfattning bör utredningen omfatta även dessa brott. Behovet av sådant inriktningsbeslut kan i första hand uppkomma i utredningar avseende omfattande och komplicerad brottslighet som kännetecknas av att den begås av ett flertal personer inom ramen för mer eller mindre strukturerade brottshärvor. Typiskt sett finns det vid denna typ av kriminalitet en eller ett antal personer, s.k. huvudmän, som har stor delaktighet i den brottsliga verksamheten. Ett antal andra personer har sannolikt varit delaktiga i mindre omfattning och deras brottslighet har som regel varit beroende av huvudmännens. Förundersökningar om grov ekonomisk brottslighet, människohandel, människosmuggling och korruptionsbrott är exempel på utredningar som ofta uppvisar dessa kännetecken. Vid mindre omfattande brottslighet kan de befintliga möjligheterna till förundersökningsbegränsning som huvudregel vara tillräckliga. De brott avseende vilka förundersökningen kan läggas ned är sådana som undersökningsledaren inte har prioriterat utredningsresursen mot. Bestämmelsen är motiverad av processekonomiska hänsyn. En- ligt bestämmelsen kan förundersökning avseende vissa brott som ingår som en del i en s.k. brottshärva läggas ned, trots att det i och för sig finns anledning till förundersökningens fullföljande och även om det innebär att vissa personer inte kommer att lagföras. Vid beslutet ska bl.a. vägas in möjligheten att bedriva förundersökningen effektivt även utan att en viss del av brottsligheten prioriteras. Vilken är den förväntade utredningstiden, respektive tidsvinsten med en prioritering av utredningsresursen? Det bör även övervägas om det finns några särskilda omständigheter som gör att samma tidsvinst inte kan åstadkommas genom mer utredningsresurser. Ytterligare en omständighet som ska beaktas är i vilken mån brottsligheten kan förväntas upphöra, även om en del av de som har begått brott inom ramen för brottshärvan inte ställs till ansvar. Enligt bestämmelsen kan ett beslut att lägga ned en förundersökning fattas när som helst så länge undersökningen inte har slutförts. I likhet med vad som gäller för 23 kap. 4 a § blir skälen att lägga ned en förundersökning med hänvisning till processekonomiska motiv svagare ju mindre som återstår att utreda. Beslutet om förundersökningsbegränsning fattas av åklagare. Detta gäller även om förundersökningen i övrigt leds av polismyndigheten. Förutsättningarna för att lägga ned en förundersökning anges i tre punkter. Enligt den första punkten har straffvärdet och den förväntade påföljden för brottet betydelse för om förundersökningen kan läggas ned. Förundersökningsbegränsning får enbart ske avseende personer som inte har begått allvarligare brott än att den förväntade påföljden är högst sex månaders fängelse. Det förutsätts i andra punken att något väsentligt allmänt eller enskilt intresse inte åsidosätts genom att förundersökningen läggs ned. Det finns mycket starka samhälleliga intressen som talar för att de brottsutredande myndigheterna ska ha förmåga att angripa den här typen av brottslig verksamhet. Av det följer att det krävs att de allmänna eller enskilda intressen som kan medföra att förundersökningen ändå inte får läggas ned avseende sådana brott ska vara av särskild tyngd. Ett väsentligt allmänt intresse som talar för att förundersökning ska genomföras kan vara att det finns starka intressen att viss egendom förverkas. Det kan även finnas ett väsentligt allmänt intresse om det finns särskilda skäl för att återkalla en yrkeslegitimation eller liknande. Så kan exempelvis vara fallet om den misstänkte har utnyttjat sin tjänsteställning för att begå brotten eller om den misstänkte har ett yrke där det finns ett stort samhällsintresse att brottslig verksamhet inte förekommer. Ett annat skäl för att genomföra förundersökningen kan vara att en händelse har väckt stor uppmärksamhet och att det därför kan ligga i det allmännas intresse att få klarhet i det enskilda brottet eller att utredningen av brottet annan anledning har stor självständig betydelse i förhållande till den brottsliga verksamheten i dess helhet. Vid bedömningen om det föreligger ett väsentligt enskilt intresse ska hänsyn tas till både den misstänkte och eventuella målsägaren. Vid frågan om det enskilda intresset är så väsentligt att förundersökningsbegränsning inte kan ske ska det beaktas om målsägarens integritet har blivit allvarligt kränkt genom brottsligheten. Om målsägaren har stora ekonomiska anspråk på den misstänkte och dessa anspråk inte kan tillgodoses på något annat sätt, t.ex. genom försäkring, kan det möjligen finnas anledning att saken ändå utreds. Enligt tredje punkten får utredning av brottslighet som har begåtts av en gärningsman som är inte underlåtas med stöd av bestämmelsen. Det gäller även om dessa brott, i förhållande till andra brottsmisstankar, som omfattas av inriktningsbeslutet, är mindre allvarliga. Enligt andra stycket får beslutas att förundersökning inte ska inledas om det finns förutsättningar att lägga ned förundersökningen enligt första stycket redan innan den har inletts. Det som gäller enligt 4 a § tredje stycket om tillämpningen gäller i relevanta delar även här. Enligt tredje stycket ska inriktningsbeslutet vara skriftligt. Be- slutet ska fattas med en helhetssyn på det tillgängliga utredningsmaterialet. I inledningsskedet av en utredning kan detta material ofta vara ett omfattande underrättelsematerial. I beslutet bör redovisas brottshärvans omfattning och utformning, såvitt den är känd, samt vilket eller vilka brott utredningsresursen ska inriktas mot. Inriktningsbeslutet i sig innebär inte någon rättsverkan på de brott som inte ska prioriteras. Om det efter att inriktningsbeslutet är fattat framkommer nya omständigheter som påverkar bedömningen av hur utredningen bör omfatta för att genomföras på ett ändamålsenligt sätt, kan beslutet behöva omprövas och ett nytt inriktningsbeslut behöva fattas. Även förnyade inriktningsbeslut ska vara skriftliga. Paragrafen har behandlats i avsnitt 5.5. 11.3Förslaget till förordning om ändring i åklagarförordningen (2004:1265) 10 § Endast riksåklagaren, vice riksåklagaren, överåklagare, vice överåklagare, chefsåklagare och vice chefsåklagare får utföra åklagarens uppgifter i fråga om bevistalan. Paragrafen har ändrats på så sätt att den inskränkta behörigheten som har gällt vissa beslut om förundersökningsbegränsning och åtalsprövning har tagits bort. Det innebär att alla åklagare kan besluta om förundersökningsbegränsning i disproportionsfallet, enligt 23 kap. 4 a § första stycket 1 RB, samt åtalsunderlåtelse enligt 20 kap. 7 § andra stycket och om återkallelse av sådan åtalsunderlåtelse. Ändringarna har behandlats i kapitel 8. 1981/82:41, Om förundersökningsbegränsningar m.m. prop. 1984/85:3, Om åtalsunderlåtelse 1994/95:12, Handläggning av ungdomsmål prop. 1994/95:23, Ett effektivare brottmålsförfarande 2003/04:89, Åtgärder för ett effektivare och snabbare brottmålsförfarande 2004/05:143, Överskottsinformation vid användningen av hemliga tvångsmedel m.m. 2007/08:68, Förverkande av utbyte av brottslig verksamhet Departementsskrivelser och offentliga utredningar Ds 2003:13, Överskottsinformation Ds 2008:38, Nationell mobilisering mot den grova organiserade brottsligheten – överväganden och förslag SOU 1976:47, Färre brottmål SOU 1992:61, Ett reformerat åklagarväsende SOU 2003:114, Läget i rättsväsendet och förslag till fortsatta reformer inom brottsutredningsverksamheten m.m. SOU 2004:47, Näringslivet och förtroendet SOU 2005:84, En ny uppgifts- och ansvarsfördelning mellan polis och åklagare SOU 2005:117, Ett effektivare brottmålsförfarande – några ytterligare åtgärder SOU 2010:15, Kriminella grupperingar – motverka rekrytering och underlätta avhopp , Brå, Diarienummer D 1.1-0322/2004, Remissvar, Näringlivet och förtroendet (SOU 2004:47, Ju2004/4070/L1), , och , Mängdbrottsuppdraget, Delredovisning, , och , Mängdbrottsuppdraget, Slutredovisning, Ökad effektivitet och förbättrad samverkan vid handläggning av mängdbrott, 2010-05- 27 , Polisen – Styrning och ledning, Rapport 2009:6 JO 1956 s. 3 JO-beslut, dnr. 2672-2008 JO-beslut, dnr. och , Granskning av polisens och åklagarmyndighetens åtgärder i samband med utredningen av mordet på , , Från många till en – sammanslagningar av myndigheter, 2010 (RiR 2010:3) Riksåklagaren och , Ny arbetsfördelning mellan polis och åklagare beträffande förundersökningsledning – förslag från en arbetsgrupp. (RÅ 2002/0932 och RPS USE-124- 3661/02), Riksåklagarens idéskrift Effektivare hantering av stora och komplicerade brottmål, Riksåklagarens riktlinjer Förundersökningsbegränsning och åtalsunderlåtelse (RåR 2008:2) Litteratur, artiklar och uppsatser , T. m.fl., Förundersökning, Upplaga 4, Juridik, 2009 Dagens nyheter, Detta har hänt i Systembolagshärvan, 2004-09- 27 Dagens nyheter, Polisens samarbete med brottslingar ökar, 2005- 03-12 , L., m.fl., Organiserad brottslighet i , Liber 2009 , P., Åtalsunderlåtelse och förundersökningsbegränsning, , 1999, s. , , Högre uppklaring av mängdbrotten, PM 2005- 12-08 Svensk polis, Regeringen kräver: Mängdbrott måste utredas fortare, Förändrade regler om förundersöknings- Beslut vid regeringssammanträde . Straffsystemet har , bl.a. som en följd av ökad internationalisering, ställts inför en alltmer sammansatt och komplicerad kriminalitet. Parallellt med denna utveckling har antalet ärenden vid polis- och åklagarmyndigheterna ökat. För att uppnå goda resultat vid brottsbekämpningen är det väsentligt att förundersökningen håller hög kvalitet och slutförs inom rimlig tid. Mot denna bakgrund finns det anledning att utreda förutsättningarna för vissa förändringar i reglerna om förundersökningsbegränsning i brottmål. En särskild utredare ska därför bl.a. ta ställning till om åklagares behörighet att besluta om förundersökningsbegränsning i omfattande och komplicerade förundersökningar bör utökas, ta ställning till om polismyndigheterna bör ges behörighet att inom ramen för sitt förundersökningsledaransvar fatta beslut om förundersökningsbegränsning i vissa fall, och lämna de förslag till författningsändringar som bedöms nödvändiga. Uppdraget ska redovisas . Allmänna utgångspunkter för uppdraget Med de höga krav på kvalitet, rättssäkerhet och effektivitet som måste ställas på brottmålsprocessen följer ett behov att mot bakgrund av samhällsutvecklingen överväga om de regler som de brottsutredande myndigheterna har att tillämpa är ändamålsenligt utformade. Regeringen har därför redan gett en särskild utredare i uppdrag att utreda hur förundersökningarnas kvalitet bäst kan säkerställas och överväga hur förfarandet i samband med ansökan om resning i brottmål bör vara utformat (dir. 2009:35). har straffsystemet, bl.a. som en följd av ökad internationalisering, ställts inför en alltmer sammansatt och komplicerad kriminalitet. Parallellt med denna utveckling har antalet ärenden vid polis- och åklagarmyndigheterna ökat. Enligt statistik från Brottsförebyggande Rådet (BRÅ) har antalet anmälda brott mot person (dvs. sådana brott som återfinns i 3–7 kap. ) ökat från ca 145 000 till ca 225 000 . Utvecklingen har tvingat de brottsutredande myndigheterna att göra prioriteringar som lett till att hanteringen av vissa typer av brottslighet, exempelvis s.k. mängdbrottslighet, försämrats med ökade handläggningstider och låg andel lagförda brott som följd. , Justitiekanslern, , Beredningen för rättsväsendets utveckling m.fl. har i olika sammanhang pekat på problem från effektivitets- och kvalitetssynpunkt i den brottsutredande verksamheten (se t.ex. JO- beslut, dnr 2672-2008, och SOU 2005:84). För att uppnå goda resultat vid brottsbekämpningen är det väsentligt att förundersökningarna håller en hög kvalitet och slutförs inom rimlig tid. Både kvalitets- och tidsaspekten har avgörande betydelse för möjligheten att lagföra de brott som begås. Det är därför angeläget att de brottsutredande myndigheterna hanterar den samlade brottsligheten strategiskt genom ändamålsenliga prioriteringar och effektiva arbetsformer. Ett sådant strategiskt förhållningssätt förutsätter bl.a. att kompetens och resurser utnyttjas i varje del av den brottsutredande verksamheten så att den myndighet som leder en viss förundersökning också i största möjliga utsträckning tar fullt ansvar för denna. När det särskilt gäller hanteringen av omfattande eller på annat sätt komplicerade brottmål krävs det att förundersökningsledaren aktivt styr förundersökningens inriktning och innehåll. Statsmakterna ställer stora krav på att rättsväsendets verksamhet utvecklas med sikte på ett effektivt resursutnyttjande (se t.ex. prop. 2008/09:1, uo 4, s. 13 f.). I syfte att effektivisera brottsbekämpningen har och , i enlighet med utfärdade riktlinjer (RåR 2008:2), valt att söka koncentrera utredningsresurserna till de uppgifter som är mest angelägna genom att i större utsträckning tillämpa reglerna om förundersökningsbegränsning och åtalsunderlåtelse. och har i olika sammanhang, bl.a. genom en idéskrift som en arbetsgrupp ledd av dåvarande riksåklagaren presenterade 2006 (Effektivare hantering av stora och komplicerade brottmål – en idéskrift), anmält ett behov av utökade möjligheter till förundersökningsbegränsning. Mot den beskrivna bakgrunden och med hänsyn till att reglerna om förundersökningsbegränsning inte har setts över sedan de infördes finns det anledning att utreda förutsättningarna för vissa förändringar i reglerna om förundersökningsbegränsning i brottmål. Obligatorisk åtalsplikt och förundersökningsplikt Svensk rätt bygger på principen om obligatorisk åtalsplikt och en därmed sammanhängande förundersökningsplikt. Den obligatoriska åtalsplikten regleras i 20 kap. 6 § (RB) och innebär att åklagare är skyldiga att väcka åtal om bevisningen vid en objektiv bedömning är sådan att en fällande dom kan förväntas i domstol. Det finns flera undantag från åtalsplikten bland annat genom reglerna om åtalsunderlåtelse och om särskild åtalsprövning för vissa brott. Ett beslut om åtalsunderlåtelse förutsätter att det är klarlagt i utredningen, t.ex. genom ett erkännande, att den misstänkte begått brottet. Beslutet motsvarar en lagföring av brottet som kan beaktas t.ex. vid ett efterföljande återfall. Förundersökningsplikten innebär en skyldighet för myndigheterna att utreda de brott som anmäls. Enligt 23 kap. 1 § RB ska en förundersökning inledas så snart det finns anledning att anta att brott som hör under allmänt åtal har begåtts. Förundersökning behöver enligt paragrafens andra stycke dock inte inledas om det är uppenbart att brottet inte går att utreda. En förundersökning behöver enligt 23 kap. 22 § RB inte heller genomföras om det ändå finns tillräckliga skäl för åtal och det gäller ett brott som inte kan antas föranleda någon annan påföljd än böter eller som har koppling till en pågående rättegång. För en polisman är det möjligt att enligt 9 § polislagen (1984:387) besluta om rapporteftergift utan att inleda förundersökning om brottet med hänsyn till omständigheterna är obetydligt och det är uppenbart att annan påföljd än böter inte är aktuell. Reglerna om förundersökningsbegränsning i 23 kap. 4 a § RB utgör processekonomiskt motiverade undantag från plikten att genomföra en förundersökning. För det första är det möjligt att inte inleda eller lägga ned en förundersökning om brottsmisstanke som vid lagföring inte skulle leda till annan påföljd än böter om det finns en obalans mellan kostnaderna för utredningen och sakens betydelse (s.k. disproportionsfall). Denna möjlighet är enligt förarbetena avsedd att användas framför allt vid brott med anknytning till komplicerade och därmed resurskrävande jorddelningsrättsliga eller grannelagsrättsliga förhållanden, t.ex. markintrång, olovligt fiske och olovlig jakt (prop. 1981/82:41 s. 34). För det andra är det möjligt att inte inleda eller lägga ned en förundersökning då det kan antas att reglerna om åtalsunderlåtelse eller särskild åtalsprövning medför att åtal inte kommer att väckas och då något väsentligt allmänt eller enskilt intresse inte åsidosätts genom beslutet. Bestämmelsen motiverades då den infördes med att polis och åklagare skulle få bättre möjligheter att använda sina resurser till att utreda allvarlig brottslighet (a. prop. s. 1). Det föredragande statsrådet framhöll att bestämmelsen ger en möjlighet att lägga ned en förundersökning av det skälet att förundersökningens fullföljande skulle föra med sig kostnader eller arbetsinsatser som ter sig oproportionerliga eller meningslösa när man sätter dem i relation till den samhällsreaktion som kan komma i fråga för brottsligheten (a. prop. s. 18). Till skillnad från beslut om åtalsunderlåtelse förutsätter ett beslut om förundersökningsbegränsning inte att skuldfrågan är klarlagd. De brottsutredande myndigheterna kan därför i ett tidigt skede avbryta utredningsarbetet med stöd av reglerna om förundersökningsbegränsning. Från processekonomisk synpunkt är förundersökningsbegränsning därför av särskilt stor betydelse (jfr prop. 1984/85:3 s. 20). Beslut om förundersökningsbegränsning ska meddelas av åklagare, oavsett om denne är förundersökningsledare eller om förundersökningen leds av en annan myndighet. Är det en polismyn- dighet som leder en viss förundersökning måste myndigheten därför låta åklagare avgöra frågan om att begränsa förundersökningen. I förarbetena framhölls att det får förutsättas att kontakterna i sådana frågor sker snabbt och formlöst (prop. 1981/82:41 s. 35). Vad ska utredas? Bör möjligheterna till förundersökningsbegränsning utökas? Det är angeläget för straffsystemets legitimitet att den brottslighet som begås i samhället följs av reaktioner som uppfattas som rimliga. Av kravet på rimliga reaktioner följer bl.a. att brottsutredningarnas omfattning måste ställas i relation till den påföljd som kan bli aktuell för brottet, målsägandens och den misstänktes intresse av en skyndsam handläggning samt rättsväsendets tillgängliga resurser för den samlade brottsbekämpningen. Vid en sådan avvägning ska rättssäkerhetshänsyn särskilt beaktas. För att upprätthålla systemets legitimitet måste vidare brottsutredningarna hålla sådan kvalitet att de beslut som fattas inom ramen för en förundersökning är välgrundade och hållbara vid en efterföljande granskning. Bestämmelserna om förundersökningsbegränsning i 23 kap. 4 a § RB utformades i då brottsligheten såg delvis annorlunda ut. har en typ av kriminalitet som kännetecknas av att den bedrivs inom ramen för mer eller mindre strukturerade grupperingar av personer med olika grad av delaktighet i huvudbrottet etablerat sig. Utredningar om sådan brottslighet kompliceras ofta av att de innefattar internationella förgreningar. Förundersökningar om ekonomisk brottslighet, människosmuggling, människohandel, stöldhärvor och korruptionsbrott omfattar regelmässigt förutom en eller flera huvudmän även ett stort antal personer vars kriminalitet i varierande grad är beroende av huvudmannens. Beträffande huvudmännen finns det i dessa ärenden en möjlighet att begränsa förundersökningen med utgångspunkt i vad som bedöms utgöra en från processekonomiska och allmänpreventiva hänsyn rimlig påföljd. Någon möjlighet att underlåta att utreda brott som de i förhållande till huvudmännen mer perifert misstänkta personerna har begått finns emellertid inte. En förundersökning kan enbart begränsas i fråga om brottsmisstankar kopplade till en viss person och inte till att enbart avse vissa personer. För att kunna utreda samtliga misstänkta personer i en omfattande brotts- härva måste i regel även huvudmännens fullständiga brottslighet utredas och reglerna om förundersökningsbegränsning blir därför ofta verkningslösa även för huvudmännen. Utredningarna riskerar därmed att snabbt växa sig ohanterliga. Utredningarnas omfattning har betydelse för brottsbekämpningens kvalitet. Ett särskilt problem med alltför omfattande utredningar är den försämring av bevisläget som långvariga utredningstider ger upphov till. Ett försämrat bevisläge innebär ökade svårigheter att lagföra brotten. Långa handläggningstider leder också till att straffmätningen påverkas. Dessutom medför alltför omfattande utredningar att det finns en risk att rättsväsendets samlade resurser inte förmår hantera den mest samhällsfarliga kriminaliteten. De beskrivna effekterna undergräver straffsystemets förmåga att hantera den allvarliga brottsligheten. Även ur ett medborgarperspektiv är det betydelsefullt att utredningarnas omfattning och därmed handläggningstiderna begränsas. Målsäganden, den misstänkte och vittnen har ett befogat intresse av att få besked om utfallet av en förundersökning. De faktorer som talar för att förundersökningarnas omfattning begränsas måste emellertid vägas bl.a. mot målsägandens intresse av att åtal väcks, trovärdigheten i straffsystemet och principen om att lika fall ska behandlas lika.