sou · GYB357 · 2010-09-02 00:00:00 — Den nya bestämmelsen i väglagen och banlagen liknar 4 kap. 35 § nya PBL. Kommittén anser vidare att det ska ges möjlighet i väglagen och banlagen att förenkla samrådet för en vägplan eller järnvägsplan där de åtgärder som planeras har prövats eller ska prövas genom detaljplan. Förslaget innebär att samråd i vissa fall inte behöver genomföras om vägens eller järnvägens lokalisering och utformning i detalj. Samrådet sker i stället i detaljplaneprocessen enligt nya PBL. Förutsättningen är att den MKB som finns i detaljplanen är tillräcklig och aktuell för väg- eller järnvägsplanen, samt att samråd i detaljplaneärendet har skett med alla dem som omfattas av samrådskravet enligt väglagen eller banlagen. Om samrådet i detalj- planeärendet skett med en för liten krets ska det vara tillräckligt att göra ett kompletterande samråd i väg- eller järnvägsplaneärendet. För väg- eller järnvägsprojekt som har bedömt inte kan antas medföra en betydande miljöpåverkan föreslår kommittén att det ska göras undantag från kravet på MKB (se avsnitt 6.6). Det innebär att det i vissa fall inte behövs någon MKB i väg- eller järnvägsplanen. Även när det inte måste finnas en MKB ska det vara möjligt att förenkla förfarandet med väg- eller järnvägsplanen med hänsyn till att samråd har skett i detaljplaneprocessen. Avgörandet får då baseras på om utredningsmaterialet i planärendet är tillräckligt och aktuellt. I övrigt ska dock hanteringen kunna ske på det sätt som har beskrivits ovan. Som redovisats i avsnitt 6.5 föreslår kommittén bl.a. att förslag till väg- eller järnvägsplan, efter modell från nya PBL, ska kungöras och hållas tillgängligt för granskning. Ett förenklat förfarande behövs dock även i det avseendet för väg- eller järnvägsplaner av den typ som diskuteras. Kungörandet av sådana väg- eller järnvägsplaner ska få samordnas med kungörandet av detaljplanen. Skyldigheten att hålla förslaget till väg- eller järnvägsplan tillgängligt ska få fullgöras, vad avser den information som finns i detaljplanen, genom att en kopia av detalj- planen hålls tillgänglig. Sammanfattningsvis innebär kommitténs förslag således förenklingar för vissa vägplaner eller järnvägsplaner av hanteringen när det gäller att upprätta MKB när sådan behövs samt genomföra samråd, kungörande och granskning. Det ska gälla för vägplaner En effektivare sammanhållen fysisk planeringsprocess eller järnvägsplaner som endast avser en väg eller järnväg som har prövats eller ska prövas i en detaljplan. Förslagen innebär nya bestämmelser i 15 b §, 16 b § första stycket och 17 § andra stycket väglagen samt 2 kap. 6 §, 10 § första stycket och 12 § andra stycket banlagen. Ändringar av väg- kungörelsen (1971:954) och förordningen (1995:1652) om byggande av järnväg kommer också att behövas. Som har redovisats ger väglagen möjlighet till förenklat förfarande beträffande en arbetsplan för väg som är förutsatt i detaljplan eller områdesbestämmelser. Samrådet i fråga om en sådan arbetsplan kan förenklas (16 § andra stycket väg- lagen). Planen behöver bara ställas ut om vägen kan antas medföra en betydande miljöpåverkan (17 § andra och femte styckena väglagen). Banlagen innehåller inte några motsvarande möjligheter till förenklingar. Att en väg är förutsatt i detaljplan eller områdes- bestämmelser innebär enligt interna rekommenda- tioner att det område som arbetsplanens förslag gäller ska finnas inom allmän platsmark i detaljplanen eller i områdesbestämmelser. Planerna ska stämma överens med varandra. Detaljplanen eller områdesbestämmelserna måste ha en sådan detaljeringsgrad och aktualitet att det inte går att missuppfatta arbetsplanens omfattning, utförande etc. Kommitténs redovisade förslag innebär betydande förenklingar av förfarandet med både vägplaner och järnvägsplaner i de fall som planerade åtgärder prövas i detaljplan. Områdes- bestämmelser saknar regelmässigt tillräcklig detaljeringsgrad för att tillmätas betydelse i sammanhanget. Mot den här bakgrunden anser kommittén att bestämmelserna i nuvarande 16 § andra stycket och 17 § andra och femte styckena väglagen ska slopas. 6.8.6Undantaget för industrispår och hamnspår uteslutande på egen fastighet förtydligas Kommitténs bedömning: Genom kommitténs förslag om en ny sammanhållen planeringsprocess i banlagen klargörs att någon fysisk planering enligt banlagen inte krävs för industri- spår eller hamnspår uteslutande på egen fastighet. En effektivare sammanhållen fysisk planeringsprocess Skälen för kommitténs bedömning: Med industrispår och hamnspår avses en järnväganläggning inom ett område som används för industriverksamhet eller hamnverksamhet, men även en järnväg som förbinder det allmänna järnvägsnätet med ett industri- eller hamnområde. Regeringen framhöll vid banlagens tillkomst att industrispår och hamnspår som byggs ut uteslutande på egen fastighet, eller på fastighet med tomträtt, knappast kan anses motivera en särskild föreskrift om ett särskilt planförfarande för dessa spårutbyggnader på egen mark (prop. 1995/96:2 s. 33). I lagen görs således undantag från kravet på att upprätta järnvägsplan i fråga om anläggande av industrispår eller hamnspår uteslutande på egen fastighet (nuvarande lydelse av 2 kap. 1 c § första stycket banlagen). Även om det inte uttryckligen framgår av bestämmelsen, så ligger det i sakens natur att det endast är spår som inte kan antas medföra en betydande miljöpåverkan som omfattas av undantaget. När planeringsstegen förstudie och järnvägsutredning infördes i banlagen uppstod en oklarhet beträffande om det finns ett krav på att genomföra förstudie och eventuell järnvägsutredning vid planering av industrispår eller hamnspår på egen mark – trots att det inte krävs järnvägsplan. Kommitténs förslag om en effektivare sammanhållen fysisk planeringsprocess löser denna oklarhet. När den fysiska planeringen av järnvägar utformas som en process, i stället för att innefatta flera planeringssteg, klargörs att någon fysisk planering enligt banlagen inte krävs för industrispår eller hamnspår uteslutande på egen fastighet. Det kan understrykas att utbyggnad och utvecklingen av de kapillära spåren längst ut i järnvägsnätet, inklusive industrispår och hamnspår, är viktiga miljöåtgärder i det samlade transportsystemet. Industrispår och hamnspår är viktiga från miljösynpunkt för att i praktiken underlätta överflyttning av transporter från lastbil till järnväg. Förutsättningarna när det gäller planeringen av industri- spår och hamnspår är inte okomplicerade. Därför utgår kommittén ifrån att kommunerna tillsammans med berörda företag och verksamhetsutövare planerar och förbereder olika transport- infrastrukturprojekt genom omsorgsfull fysisk planering enligt PBL. Även i fortsättningen är det förstås också möjligt för projektägaren att tillämpa bestämmelserna om järnvägsplan enligt banlagen på hela eller del av projekt som rör byggande av industrispår eller hamnspår även inom egen fastighet. En effektivare sammanhållen fysisk planeringsprocess Sammanfattningsvis klarlägger kommitténs sammantagna förslag att det för industrispår och hamnspår uteslutande på egen fastighet inte krävs någon fysisk planering enligt banlagen. För industrispår och hamnspår utanför egen fastighet behövs inte heller planering enligt banlagen för mindre åtgärder på befintliga spår med marginell omgivningspåverkan och i de fall ett industri- eller hamnspårsprojekt är av mindre betydelse kan förfarandet för granskning förenklas, se avsnitt 6.4 och 6.8.3. Även förslagen till förenklingar om en järnväg har prövats eller ska prövas i en detalj- plan enligt PBL, kommer att ha betydelse vid planering av industri- spår och hamnspår utanför egen fastighet, se avsnitt 6.8.5. 6.9Tillämpningen av 6 kap. Kommitténs förslag: Väglagen och banlagen ska i större utsträckning än innehålla uttryckliga bestämmelser om samråd och MKB. Skälen för kommitténs förslag Under den fysiska planeringen av vägar och järnvägar ska samråd genomföras och MKB upprättas. Förfarandet för samråd och MKB vid planeringen av vägar och järnvägar fick i stort sin nuvarande utformning i samband med tillkomst. I stor utsträckning anpassades förfarandet till bestämmelserna i 6 kap. . Vid tillkomst innehöll bara bestämmelser om MKB för verksamheter och åtgärder, dvs. Väglagen och banlagen anpassades alltså till dessa regler. innehåller 6 kap. också bestämmelser om planer och program. Regeringen har dock bedömt att endast bestämmelserna om verksamheter och åtgärder ska tillämpas vid den fysiska planeringen av vägar och järnvägar (prop. 2003/04:116 s. 48 och 49). En effektivare sammanhållen fysisk planeringsprocess Nuvarande reglering är otydlig Regleringen i väglagen och banlagen består av en blandning av egna regler och mer eller mindre oklara hänvisningar till bestämmelser i 6 kap. . Resultatet är en reglering som är svår att över- blicka och förstå. I vissa delar är regleringen dessutom oklar. Ett exempel på en mindre lyckad hänvisning till är regleringen av samråd under förstudien. Samrådskretsen anges direkt i väglagen och banlagen och är något vidare än mindre samrådskrets. Trots att samrådskretsen framgår av väglagen och banlagen sägs där att samråd ska ske enligt 6 kap. 4 § första– tredje styckena . Hänvisningen till 6 kap. 4 § första stycket är svårtolkad eftersom den aktuella bestämmelsen reglerar just samrådskretsen. Samrådskretsen i utredningsskedet bestäms i stället genom en ren hänvisning till bestämmelser (nuvarande lydelse av 14 b § tredje stycket väglagen och 2 kap. 1 a § tredje stycket banlagen). För samrådet under planskedet finns särskilda fristående bestämmelser i väglagen och banlagen (nuvarande lydelse av 16 § väglagen och 2 kap. 5 § banlagen). Regleringen av samrådskretsen framstår inte som konsekvent. En fråga som lämnas oreglerad i väglagen och banlagen är vilka regler för samråd som gäller för projekt som kräver tillåtlighets- prövning. Sådana projekt anses enligt förordningen om miljö- konsekvensbeskrivningar alltid medföra betydande miljöpåverkan. Det finns då inget behov av att prövar om projektet kan antas medföra betydande miljöpåverkan. I framgår det tydligt att inte ska fatta något beslut om betydande miljöpåverkan i motsvarande situation. I stället inleds samråd direkt i en stor krets. Väglagen och banlagen saknar bestämmelser om hur dessa projekt ska hanteras. Sammanfattningsvis kan konstateras att regleringen av förfarandet, trots ett flertal detaljerade regler och hänvisningar, inte är tydlig. Enligt kommitténs mening bör väglagen och banlagen justeras så att det tydligt framgår i vilken utsträckning bestämmelserna i 6 kap. ska tillämpas. I 6 kap. finns bestäm- En effektivare sammanhållen fysisk planeringsprocess SOU 2010:57 melser som har ett brett tillämpningsområde och bl.a. gäller vid tillståndsprövning för verksamheter och åtgärder enligt balken. Utgångspunkten är därför att dessa bestämmelser i så stor utsträckning som möjligt bör tillämpas även under planeringen av vägar och järnvägar. Avvikelser bör bara göras om det är motiverat med hänsyn till särdrag i planeringsprocessen för vägar och järnvägar. Om avsteg ska göras från vad som gäller enligt 6 kap. ska det givetvis framgå tydligt. beredningen av ett förslag till ett nytt disposition innebär att processen beskrivs på ett tydligare sätt. De flesta av bestämmelserna i förslaget skulle utan anpassning kunna tillämpas under planeringen av vägar och järnvägar. Enligt kommitténs bedömning skulle det vara möjligt att i en paragraf i väglagen eller banlagen tydligt ange i vilken utsträckning och med vilka justeringar 6 kap. i den föreslagna nya lydelsen ska tillämpas. Eftersom regeringen ännu inte har lagt någon proposition om kommitténs förslag utgå från bedömning är det inte möjligt att genom hänvisningar i väglagen eller banlagen på ett samlat och tydligt sätt reglera tillämpningen av 6 kap. i nuvarande lydelse. För att uppnå en tydligare och mer lättillgänglig reglering föreslås i stället i något större utsträckning än bestämmelser direkt i väglagen och banlagen. Det gäller bestämmelser i 6 kap. som inte utan justeringar kan tillämpas på planeringsprocessen för vägar och järnvägar och där en hänvisning blir svår att förstå (t.ex. 6 kap. 4 § och 5 § ). Avslutningsvis ska sägas att kommitténs förslag att ersätta dagens planering i olika skeden med en sammanhållen planerings- process innebär förändringar när det gäller samråd och MKB (se avsnitt 6.5). Även kommitténs förslag att införa ett undantag från skyldigheten att upprätta MKB för väg- och järnvägsprojekt som inte kan antas medföra en betydande miljöpåverkan har betydelse (se avsnitt 6.6). Vidare föreslås att vissa skillnader i förhållande till 6 kap. som inte är motiverade slopas. För detaljerna när det gäller tillämpningen av 6 kap. hänvisas till 14 b–17 §§ väglagen och 2 kap. 2–12 §§ banlagen samt författningskommentarerna till dessa. En effektivare sammanhållen fysisk planeringsprocess 6.10Förlängning av giltighetstiden för väg- och järnvägsplaner Kommitténs förslag: Möjligheterna att förlänga giltighetstiden för en vägplan ska begränsas till . Giltighetstiden för en järnvägsplan ska också få förlängas . Skälen för kommitténs förslag: En arbetsplan gäller från utgången av det år då beslutet att fastställa planen fick laga kraft. Om vägens sträckning inte i sin helhet blivit tydligt utmärkt på marken och arbetet påbörjats inom upphör arbets- planen att gälla (nuvarande lydelse av 18 § tredje stycket väglagen). Även för järnvägsplan finns en femårsfrist inom vilken bygget måste inledas (nuvarande lydelse av 2 kap. 9 § banlagen). Det finns möjlighet att förlänga giltighetstiden för en arbetsplan. Om det finns synnerliga skäl får förlänga tiden, varje gång (nuvarande lydelse av 18 § tredje stycket väglagen och 35 § vägkungörelsen). Någon möjlighet att förlänga giltighetstiden för en järnvägsplan finns inte. Som kommittén konstaterar i avsnitt 5.2 påverkas många enskilda av ett planerat vägprojekt. Kommitténs förslag att ge berörda fastighetsägare rätt att kräva inlösen av mark som ska användas för vägändamål när vägplanen fått laga kraft förbättrar fastighetsägarnas situation (avsnitt 5.3). Det finns dock även andra enskilda än de nämnda fastighetsägarna som har intresse av att vägen antingen byggs eller att planen upphör att gälla. Den osäkerhet som ett ännu inte påbörjat vägprojekt innebär är därför inte oproblematisk ur ett rättssäkerhetsperspektiv. Även ur ett samhällsbyggnadsperspektiv är det olämpligt att en plan kan förbli gällande . Det finns då risk att planen blir föråldrad och hindrar utvecklingen i området. Mot den bakgrunden anser kommittén att möjligheterna att förlänga en vägplans giltighet enligt gällande regler är för stora. I de allra flesta fall är det inte några problem för att genomföra vägprojekten utan förlängning. Det är enligt kommittén inte lämpligt att helt slopa möjligheten till förlängning av giltighetstiden. En förlängning kan i sällsynta situationer vara motiverad. Så kan vara fallet om skälet till att arbetet inte har kunnat påbörjas är att det inte finns en detaljplan som har fått laga kraft. Ett skäl till det kan vara att planen har En effektivare sammanhållen fysisk planeringsprocess Om vägplanen vid utgången av femårsperioden alltjämt är aktuell och detaljplanen väntas få laga kraft kan det få orimliga konsekvenser om giltighetstiden inte kan förlängas; planeringen får börja om från början av formella skäl. Ett så omfattande dubbelarbete är svårt att motivera. Kommittén anser att möjligheten att förlänga giltighetstiden för en vägplan ska finnas kvar, men begränsas till att avse maximalt . På motsvarande sätt som ska förutsättningen för förlängning vara att det finns synnerliga skäl. Det innebär att förlängning endast kan komma i fråga i rena undantagssituationer. I sammanhanget bör betonas att det inte är ett tillräckligt skäl för förlängning att de ekonomiska planerna har ändrats så att projektet inte har kunnat påbörjas . Förseningar till följd av att det saknas finansiering bör dessutom bli mindre vanliga om den ekonomiska planeringen i enlighet med trafikverkens förslag knyts närmare till den fysiska planeringen. Som ovan konstaterats finns ingen möjlighet att förlänga giltighetstiden för en järnvägsplan. Enligt kommitténs bedömning saknas skäl att i detta avseende ha olika regler för vägplaner och järnvägsplaner. Det kan i undantagsfall vara motiverat att förlänga även en järnvägsplans giltighetstid. Kommittén föreslår därför att en sådan möjlighet införs. Förutsättningarna för förlängning ska vara desamma som för vägplaner. Bestämmelsen ska vidare tillämpas på motsvarande restriktiva sätt. Förslaget innebär att samma tidsfrister kommer att gälla för vägar och järnvägar. Det är en fördel särskilt som det numera är ett och samma verk som ansvarar för planeringen av vägar och järnvägar. Förslaget innebär en ändring av 18 b § andra stycket väglagen och ett nytt andra stycke i 2 kap. 17 § banlagen. En effektivare sammanhållen fysisk planeringsprocess 6.11Några mindre ändringar av väglagen och banlagen Kommitténs förslag: Omotiverade skillnader mellan bestämmelserna om den fysiska planeringsprocessen i väglagen och banlagen ska tas bort. Skälen för kommitténs förslag: Väglagen och banlagen har tillkommit och har bl.a. av den anledningen utformats på olika sätt. Under arbetet med att utforma en effektiv sammanhållen fysisk planeringsprocess har kommittén uppmärksammat ett antal frågor som regleras på olika sätt i de båda lagarna utan att det finns skäl för skillnaden. Kommittén anser att omotiverade skillnader bör tas bort. Det har blivit särskilt angeläget sedan båda lagarna tillämpas av en och samma myndighet, . I andra avsnitt finns en del förslag som innebär att väglagens och banlagens bestämmelser kommer att överensstämma med varandra. Det gäller t.ex. förslaget om förlängning av giltighets- tiden i avsnitt 6.10. Den nya sammanhållna fysiska planerings- process som kommittén föreslår är givetvis också utformad på samma sätt för vägar och järnvägar. En del förslag som syftar till att ta bort omotiverade skillnader mellan väglagen och banlagen behandlas inte särskilt i något kapitel. Det handlar om mindre ändringar där kommittén bedömt att den ena lagens reglering är utformad på ett bra sätt och bör kunna gälla för båda lagarna. I väglagen föreslås följande sådana ändringar: -Tomträttshavare ska likställas med fastighetsägare och tomträtt med fastighet (3 b § andra stycket). -Vägplanen ska utformas så att nyttan överväger de olägenheter som orsakas enskilda p.g.a. att mark behöver tas i anspråk för vägen (13 § tredje stycket). -ska få överlämna frågan om fastställande av en vägplan till regeringen om det finns särskilda skäl (18 § tredje stycket). -Ett beslut att fastställa en vägplan ska upphävas om förhållandena efter beslutet förändrats så att förutsättningarna för beslutet är uppfyllda (18 c §). En effektivare sammanhållen fysisk planeringsprocess -Synnerliga skäl ska krävas för att fastställa en plan som i huvudsak överensstämmer med en plan som upphört att gälla (18 d §). I banlagen föreslås följande ändringar för att få en enhetlig reglering: -Oväsentlig avvikelse från en järnvägsplan ska antecknas i ett tillägg till planen (2 kap. 20 §). -Beslut av länsstyrelse ska inte krävas för att den som avser att bygga järnväg ska få rätt till tillträde till en fastighet för att utföra förberedande åtgärd (3 kap. 1 §). -Beslut av ska inte krävas för tillfällig nyttjanderätt till mark som enligt gällande järnvägsplan ska användas för upplag eller liknande (3 kap. 3 §). -En möjlighet ska införas för länsstyrelse att besluta om nyttjanderätt för tillfällig järnväg när den befintliga järnvägen inte kan användas utan risk för olyckshändelse (3 kap. 3 a §). Enligt direktiven (dir. 2009:16) ska kommitténs översyn av planeringsprocessen, ur ett transportinfrastrukturperspektiv, omfatta frågor om tillåtlighetsprövning enligt . Enligt nuvarande regler ska regeringen pröva tillåtligheten av nya motorvägar och motortrafikleder samt andra vägar med minst fyra körfält och en sträckning av . Vidare ska nya järnvägar avsedda för fjärrtrafik och anläggande av nytt spår på en sträcka av för befintliga järnvägar för fjärrtrafik prövas (17 kap. 1 § 2 och 3 ). Prövnings- plikten omfattar enligt förarbetena också sådana vägbyggen där en befintlig väg genom att breddas eller få en ny körbana byggs ut till motorvägs- eller motortrafikledsstandard eller får fyra körfält på en sträcka av (prop. 1997/98:45 del 1 s. 448 och del 2 s. 217). Det är i princip obligatoriskt för regeringen att tillåtlighetspröva vägar och järnvägar av nämnt slag. Om det finns särskilda skäl får regeringen dock i ett visst fall avstå från prövningen (17 kap. 2 § ). Regeringen får också förbehålla sig prövningen av vägar och järnvägar som inte omfattas av den obligatoriska prövningen (17 kap. 3 § ). Den obligatoriska tillåtlighetsprövningen av vägar och järnvägar var en nyhet i . Regeringen konstaterade att de större trafikanläggningarna i allmänhet berör väsentliga samhällsintressen och vanligtvis är av stor nationell eller regional betydelse. De bildar viktiga länkar i ett nationellt eller internationellt kommunikations- nät och kan bidra till en regional utveckling. De avvägningar som ska göras i planerings- och beslutsprocessen mellan de kanske avsevärda negativa konsekvenserna för miljön, andra samhälls- intressen m.m. och samhällsnyttan av anläggningen är enligt regeringen svåra och komplexa. Det var enligt regeringen otillfredsställande att det avgörande och lagreglerade lokaliserings- beslutet kom i slutskedet av en lång planeringsprocess där lokaliseringen successivt lagts fast av trafikverket utan formella beslut. Det borde enligt regeringen ligga i alla parters intresse att i ett tidigt skede kunna få klarlagt om en trafikanläggning kan tillåtas på en viss plats. Regeringen ansåg att större miljöpåverkande vägar och järnvägar framstod som lika angelägna att pröva som andra obligatoriskt prövningspliktiga verksamheter (prop. 1997/98:45 del 1 s. 446). De generella skäl som åberopades för tillåtlighetsprövning av regeringen kan sammanfattas i tre punkter (prop. 1997/98:45 del 1 s. 435–437): Det är viktigt att regeringen kan utöva en politisk styrning inom ramen för gällande rättsregler. Det bör finnas ett politiskt ansvar för verksamheter som har betydelse för samhällsplaneringen i stort. Regeringen bör ha bäst förutsättningar att göra de allmänna och samlade lämplighetsöverväganden som krävs. När det gäller trafikanläggningar tillade regeringen att beslutsmyndigheterna i allmänhet var trafikverken som hade andra funktioner. Exempelvis var exploatör, beslutsmyndighet och granskningsmyndighet. En granskning från hade visat att ofta hade svårt att skilja på sina tre funktioner och låtit exploatörsintresset ta över. Det talade enligt regeringen för en oberoende prövningsinstans i planeringsprocessen (prop. 1997/98:45 del 1 s. 445 och 446). Sedan trädde i kraft och fram har 44 ansökningar gjorts om tillåtlighet för vägar och järnvägar. har återkallat tre ärenden och ett är ännu inte avgjort. Handläggningstiden för de övriga 40 varierade mellan och och (se bilaga 3). I genomsnitt tog det närmare och från det att ansökan kom in till regeringens beslut. Det bör beaktas att och har berett ärendena för regeringens räkning och att regeringens handläggningstid således inte innefattar hela beredningsarbetet. Tillåtlighetsprövningen tar alltså i sin helhet i anspråk än de redovisade handläggningstiderna. I många fall står tillåtlighetsprövningen för en inte obetydlig del av ett projekts totala planeringstid. då regeringen fattat beslut i sak i 40 ärenden har regeringen beslutat att avstå från prövning i 13 fall (se bilaga 4).1 Vart fjärde beslut innebär alltså att regeringen avstår från prövningen. Den genomsnittliga handläggningstiden för besluten om avstående är ca sex månader.2 Handläggningstiden varierade mellan ungefär .