sou · GXB331d2 · 2010-01-01 00:00:00 — Regeringen behandlade därför enbart sådana frågor om pla- neringssystemet i den trafikpolitiska propositionen som innebar ytterligare förändringar av systemet och som avsågs tillämpas inför planeringsperioden –2011. Regeringen hade tidigare i proposition framhållit att det var väsentligt med en för de olika trafikslagen samordnad planering där olika åtgärder, exempelvis i trafiken, kunde bedömas i samband med investeringar i transportinfrastrukturen. En sådan bredd skulle ha betydelse för övergripande och strategiska ställningstaganden. Inriktningsplaneringen skulle vara den fas i planeringsprocessen där förutsättningarna för och det grundläggande syftet med åtgärderna i planerna lades fast. Avsikten var att övergripande politiska avväg- ningar i detta skede skulle ske av regering och riksdag och inte på myndighetsnivå. Kraven som ställdes på inriktningsplaneringen var stora. Det var en omfattande informationsmängd som skulle vägas samman för att analysen skulle kunna göra anspråk på att utgå från en helhets- syn. Regeringen ansåg därför att den kommande inriktningsplane- ringen, som avsåg perioden –2011, borde inledas med en läges- analys, där tidigare beslut utvärderades, framtida utvecklingslinjer kartlades och grundläggande frågeställningar och problem precise- rades. De framtida utvecklingslinjerna borde bl.a. grundas på stu- dier av beteenden och kvalitetskrav hos medborgarna och närings- livet samt på hur förutsättningarna för transportmarknaderna kunde komma att förändras. Härvidlag var en viktig utgångspunkt transporternas påverkan på samhället i olika hänseenden. Resulta- ten borde kunna relateras till faktiska exempel på resor eller trans- porter så att de framstod som konkreta och kunde ligga till grund för en konkret trafikslagsövergripande diskussion kring vilka för- ändringsbehov och frågeställningar som borde prioriteras. Lägesanalysen borde utföras utifrån trafikslagsövergripande utgångspunkter. Uppgiften att utvärdera borde vara skild från ansvaret att genomföra. ansågs därför vara en lämplig myndighet för att samordna och utföra delar av arbetet i denna inledande fas av inriktningsplaneringen. Det var väsentligt att inriktningsarbetet blev brett förankrat såväl bland olika intressefö- reträdare som bland politiker. Kommittén hade föreslagit att därför kompletterades med ett politiskt råd. Regeringen ansåg dock att borde ges förutsättningar att som myndighet självständigt ta fram ett vetenskapligt och gentemot partsintressen obundet underlag och att detta därefter skulle ligga till grund för en offent- lig diskussion. Regeringen ansåg därför att det var olämpligt att inrätta ett politiskt råd knutet till . En sådan konstruktion skulle också vara främmande för svensk förvaltningskultur. Möjlig- heter till diskussion och beredning av myndigheternas underlag borde kunna ges genom remisser och remissammanträden. Lägesanalysen borde omfatta en avstämning av nuläget i förhål- lande till uppställda etappmål, en preliminär inriktning uttryckt i måltermer, en uppskattning av den tillgängliga resursramen samt ett begränsat antal frågeställningar som bedömdes vara av över- gripande och politisk betydelse. Materialet syftade till att utgöra ett väl förankrat och för de fyra trafikslagen gemensamt material som kunde vara en utgångspunkt för den fortsatta inriktningsplane- ringen; den strategiska analysen. Efter presentation i en departe- mentspromemoria och remissbehandling skulle materialet kunna ligga till grund för de uppdrag och direktiv som regeringen beslu- tade för att få fram underlag till den proposition om inriktning av de framtida åtgärderna i transportsystemet. I den strategiska analysen borde lämpliga alternativa strategier på nationell nivå analyseras för att möta framtida krav och nå de preliminärt uppställda målen. Strategierna skulle på nationell nivå kunna avse scenarier formade utifrån övergripande principer eller analyser av mer avgränsade frågor, exempelvis olika satsningsområ- den. I denna fas skulle också analyseras kostnader, måluppfyllnad och andra effekter närmare, exempelvis en strategisk miljöbedöm- ning. Arbetet borde utföras gemensamt av och de sek- torsansvariga verken. Efter ett särskilt regeringsuppdrag till länsstyrelserna (vad som sades om länsstyrelsernas planering i det följande avsåg även de regionala självstyrande organ som inrättats i vissa län) skulle samti- digt möjligheterna analyseras att vidta åtgärder inom länen för att uppnå den preliminära inriktningen. Ett underlag borde vara den remitterade lägesanalysen. Den regionala strategiska analysen borde också baseras på och integreras med utarbetandet av en fördjupad regional utvecklingsstrategi samt med andra kartläggningar som togs fram regionalt. Syftet med den regionala strategiska analysen var främst att bryta ned föreslagna nationella mål till regionala mål och prioriteringar avpassade efter regionala förutsättningar och behov. Det resultat som borde framkomma från de strategiska analyserna skulle remitteras i lämplig form för att sedan utgöra underlag för en proposition till om inriktningen av åtgärder i transportsystemet . Länsstyrelserna fick en ny roll genom sin medverkan i den stra- tegiska analysen i inriktningsplaneringen och i uppgiften att sam- ordna och förankra länsplanen för regional transportinfrastruktur. För att planeringsarbetet skulle kunna ske effektivt och med hög kvalitet var det bl.a. viktigt att och plane- ringsresurser inriktades mot att ge länsstyrelserna ett kvalificerat stöd. Vidare kunde ny kompetens behöva tillföras och resurser omfördelas. fick i uppdrag av regeringen att kontinuerligt följa det regionala planeringsarbetet och utvärdera hur processen för framtagandet av länsplanerna hade motsvarat och regeringens krav. I uppdrag ingick också att föreslå åtgär- der för att skapa rätt förutsättningar för länsstyrelsernas arbete. inriktningsbeslut borde ligga till grund för olika typer av åtgärder inom transportsystemet. Åtgärder inom infra- strukturen borde vägas mot andra åtgärder i transportsystemet. För infrastrukturen fanns en väl utvecklad planerings- process. Som ett led i sektorsansvaret för vägtrafik höll på att utveckla ett bredare plandokument, Nationell plan för väg- transportsystemet, som omfattade samtliga åtgärder som föll under ansvarsområde, inklusive miljö- och trafiksäkerhetsåt- gärder. Även för samhällsstödd kollektivtrafik föreslogs ett natio- nellt policydokument att utarbetas. Regeringens bedömning var att åtgärdsplaneringen i infra- strukturen skulle ske genom utarbetande av nationella stomnäts- respektive väghållningsplaner samt länsplaner för regional trans- portinfrastruktur. Medel anvisade i planeringsramen för regionala infrastrukturåt- gärder förutsattes användas till sådana åtgärder inom transportom- rådet som på det mest kostnadseffektiva sättet medverkade till att förverkliga de transportpolitiska målen. Ramen skulle därvid fort- sättningsvis även kunna användas bl.a. till investeringar i det kapil- lära bannätet, investeringar på stomjärnvägar som hade betydelse för den regionala tågtrafiken samt till miljöförbättrande åtgärder på samtliga statliga vägar och järnvägar i länet. hade föreslagit att indelningen av järnvägsnätet i stomjärnvägar och länsjärnvägar borde upphöra, bl.a. med anledning av att alla järnvägar borde behandlas lika i inve- steringsplaneringen. Ett stort antal remissinstanser, däribland , tillstyrkte förslaget att indelningen i stom- och länsjärnvägar skulle upphöra. Flera remissinstanser däribland ett antal västsvenska länsstyrelser avstyrkte dock detta förslag, eftersom det skulle innebära en begränsning av den försöksverksamhet med ökat regionalt själv- styre inom bl.a. infrastrukturplaneringen som beslutat om. Efter att , genom inriktningsplaneringen, tagit ställ- ning till den framtida inriktningen av åtgärderna i transportsyste- met beslutade regeringen om erforderliga uppdrag samt om mål och direktiv för åtgärdsplaneringen. Denna var, vad gällde infra- strukturen, uppdelad i nationella planer, dvs. stomnätsplan och nationell väghållningsplan samt länsplaner för regional transport- infrastruktur. Medel för genomförande av dessa planer förmedlades via anslagen till och . Den indelning av järnvägsnätet som gällde hade anknytning till den trafikhuvudmannareform som genomfördes och till att en prioritering även mellan trafikslagen skulle kunna ske av infra- strukturåtgärder på länsnivå. Regeringen ansåg mot denna bak- grund samt rollfördelningen inom transportpolitiken att stom- och länsjärnvägar borde finnas kvar som begrepp. Indelningen kunde ses över då de gällande avtalen mellan staten och trafikhuvudmän- nen löpte ut. Det var dock regeringens mening att uppdelningen i nationella respektive regionala åtgärdsplaner borde ske utifrån åtgärdernas huvudsakliga ändamål. Länsplanen för regional transportinfrastruktur borde enligt regeringens uppfattning följaktligen kunna behandla investeringar i anläggningar på stomjärnvägarna som hade betydelse för den regi- onala kollektivtrafiken. Sådana investeringar hade tidigare hanterats Regeringen föreslog att också miljöförbättrande åtgärder skulle planeras i länsplanerna även om åtgärderna avsåg befintliga stomjärnvägar och nationella stamvägar. På så sätt kunde en enhetlig strategi för miljöåtgärder skapas och drivas i ett län. Regeringen hade redan givit länsstyrelserna i upp- drag att ta fram sådana regionala program för miljöåtgärder på befintliga samtliga statliga vägar och järnvägar i länen. En utgångspunkt i propositionen var att transportsystemet skulle behandlas som en helhet och att samverkan mellan trafiksla- gen skulle underlättas. Länsplanerna för regional transportinfra- struktur ägde i detta sammanhang en nyckelfunktion eftersom det var på det regionala planet som det var möjligt att inordna samtliga trafikslag i en åtgärdsplan. Dessutom var terminalfunktioner och liknande en viktig del av den regionala och lokala transportinfra- strukturen. Det s.k. kapillära bannätet ansågs vara ett exempel på en sådan transportinfrastruktur som knyter samman järnvägsnätet med infrastruktur för andra trafikslag. Regeringen föreslog att delar av det kapillära bannät som förvaltades av SJ fördes över till Banver- ket. Vad gäller eventuella investeringar på det kapillära bannätet bedömde regeringen att dessa borde hanteras i länsplanen för regi- onal transportinfrastruktur. Regeringen avsåg att i den kommande inriktningsplaneringen vidare analysera i vilken grad och i vilken form staten skulle komma att bidra till investeringar i det kapillära bannätet. Det fanns ytterligare ett antal ändamål där planeringsramen för regional infrastruktur kunde komma att spela en roll från och med den kommande planeringsomgången bl.a. gång- och cykelvägar, IT inom kollektivtrafiken m.m. Regeringen menade att den över- gripande riktlinjen för användningen fortsättningsvis borde vara att ramen skall användas till sådana åtgärder inom transportområdet som på det mest kostnadseffektiva sättet medverkade till att för- verkliga de transportpolitiska målen. Det samhällsekonomiska synsättet vid planering av åtgärder inom transportsystemet borde enligt regeringens uppfattning omfatta bedömningar av samtliga effekter som har transportpoli- tisk betydelse. Värderingen av effekter som inte kan vägas in i nyttokostnadskalkyler borde åskådliggöras på annat sätt. Metoder för strategiska miljöbedömningar, bedömningar av jämställdhets- och fördelningseffekter samt effekterna av drift- och underhållsin- satser borde särskilt vidareutvecklas. struktur och trafik borde stärkas så att det vid beslut om inve- steringar i trafikinfrastrukturen klart framgick vilka ekonomiska förutsättningar som fanns för trafikering av anläggningarna. Ett antal remissinstanser ansåg att de samhällsekonomiska kal- kylerna hade brister och inte fångade upp alla relevanta aspekter på ett likvärdigt sätt samt att de behövde kompletteras med andra underlag. ansåg att värderingarna i de samhällsekono- miska kalkylerna för miljö och trafiksäkerhet i så stor utsträckning som möjligt borde utgå från forskning och utveckling och inte från de mål kommittén ställt upp vad gäller miljö och trafiksäkerhet. Grundläggande för de prioriteringar som ägde rum i den eko- nomiska planeringen var den samhällsekonomiska nyttokostnadskalkylen. Kalkylen innebar att effekterna av en åtgärd beräknades eller uppskattades. De olika negativa och positiva effek- terna värderades därefter i monetära termer och den totala effekten jämfördes med kostnaden för åtgärden. Kalkylen kunde därmed ligga till grund för en sammanfattande bedömning av hur åtgärden påverkade samhället. Syftet med att tillämpa ett samhällsekono- miskt synsätt var att uppnå en effektiv medelsanvändning i sam- hället som helhet och möjliggöra en prioritering mellan olika åt- gärder som flera olika behov i samhället tillfredsställdes. Den samhällsekonomiska nyttokostnadskalkylen baserades på de värderingar som åsatts de olika effekterna. Dessa värderingar grundades på generellt underlag från intervjuundersökningar eller alternativa kostnadsberäkningar. För att åtgärder skulle leda mest effektivt mot de fastlagda etappmålen måste värderingarna även vägas mot de politiska värderingar som målen innebar. För vissa effekter var det inte möjligt att göra en generellt användbar mone- tär värdering. I dessa fall måste effekterna åskådliggöras och bedö- mas enligt andra värdeskalor för att kunna integreras i beslutsun- derlaget. Exempel där effekterna var svåra att värdera med gängse metoder var intrång i natur- och kulturmiljöer, konsekvenserna för markanvändning, regionalekonomi och sysselsättning. Regeringen ansåg att ett samhällsekonomiskt synsätt även fortsättningsvis borde vara grundläggande för analysen av olika strategier i inriktnings- planeringen och prioriteringen av åtgärder i åtgärdsplaneringen. Andra effekter som är relevanta för situationen borde dock också vägas in i vad som var samhällsekonomiskt lönsamt. Det var viktigt att alla beslutsunderlag, särskilt de som togs fram för att komplettera nyttokostnadskalkylen, utformades så att de i bedöm- ningen gjorda värderingarna kunde jämföras mellan olika valsitua- Regeringen avsåg att med utgångspunkt från de vunna erfa- renheterna intensifiera insatserna till nästa planeringsomgång inom strategiska miljöbedömningar och hanteringen av regionalekono- miska effekter samt jämställdhets- och fördelningsfrågor. Det sist- nämnda området avsåg hur nyttan av infrastruktur- och trafikåt- gärder förväntades fördelas mellan olika grupper i samhället. Även möjligheterna att analysera effekterna av olika strategier för drift- och underhållsåtgärder borde utvecklas. Vidare borde säkerheten i de samhällsekonomiska analysmetoderna förbättras genom en utveck- lad efterkalkylering. Regeringen avsåg att fortsätta med den redovis- ning av efterkalkyler som skett i budgetpropositionen för . Kopplingen i planeringsprocessen mellan investeringar i infra- strukturanläggningar och den senare trafikeringen av dessa anlägg- ningar måste stärkas. Vid beslut om investeringar måste det klart framgå vilka ekonomiska förutsättningar som fanns för trafike- ringen av anläggningarna. Detta kunde ske genom en trafikerings- kalkyl som visade om den prognostiserade trafiken på den aktuella anläggningen kunde bära sina kostnader. Om så inte var fallet skulle det innan investeringsbeslutet fattades vara klarlagt hur den aktuella trafiken skulle finansieras. Samspelet mellan olika regionala och lokala aktörer borde enligt regeringens bedömning utvecklas för att öka samordningen vid planeringen av bebyggelse, infrastruktur och trafik. Länsstyrelserna och i förekommande fall de regionala självstyrelseorganen skulle inom ramen för dagens regelverk ha en central roll för denna sam- ordning. Planeringen av trafik- och infrastrukturåtgärder utgjorde ett instrument för samordning av olika intressen och åtgärder. Syftet var att förhindra att olika åtgärder motverkade varandra och att bättre utnyttja möjliga synergieffekter mellan åtgärderna. För att på detta sätt öka åtgärdernas effektivitet ansåg regeringen att en högre grad av integrering av planeringen av bebyggelse, infra- struktur och trafikering borde eftersträvas. De positiva effekterna med en sådan utveckling var bl.a. att det tydliggjorde var i sam- hällsapparaten åtgärder borde sättas in för att uppnå en viss effekt med minsta insats, att det ökade möjligheterna till synergieffekter mellan åtgärder i transportsystemet och åtgärder i samhället i övrigt samt att det ökade möjligheten att utforma åtgärder i övriga sam- hället som begränsade behovet av åtgärder i transportsystemet. Närings- och sysselsättningspolitiken var ett par av de områden där regeringen såg fördelar med detta synsätt. transportsystemet hade näringspolitiska motiv, exempelvis att öka arbetsmarknadens flexibilitet genom ökade pendlingsmöjligheter eller förbättra möjligheterna att transportera gods effektivt. Det kunde finnas viktiga samordningsfördelar, exempelvis om åtgärder inom transportsystemet understödde och förstärkte offentliga eller privata satsningar på näringsverksamhet. Även inom miljöpolitiken kunde en ökad samordning mellan olika planeringsinstrument leda till ökad effektivitet. Positiva effekter bedömdes kunna nås om miljöåtgärder i samhället i övrigt samordnades med åtgärder inom transportsystemet, t.ex. genom att hantera och begränsa behovet av trafik till och från nya verksamheter. Detta låg även i linje med rikt- linjer för markanvändning och transportplanering enligt . Länsstyrelserna hade enligt sin instruktion (1997:1258) bl.a. att svara för att länet utvecklas på ett sådant sätt att fastställda natio- nella mål får genomslag, som hänsyn skulle tas till regio- nala förhållanden och förutsättningar. skulle med ett samlat regionalt perspektiv i länet kunna samordna olika samhälls- intressen inom myndigheternas ansvarsområde. Länsstyrelserna ansvarade för upprättandet av länsplanerna för regional transport- infrastruktur. Länsstyrelserna hade vidare tillsynsansvaret över plan- och byggväsendet i respektive län. I det kommunala över- siktsplanearbetet hade länsstyrelserna bl.a. att ta till vara och sam- ordna statens intressen och därvid ge råd i fråga om trafik, trans- portförsörjning och trafikmiljö m.m. Länsstyrelserna hade vidare att i vissa fall överpröva vissa kommunala plan- och markanvänd- ningsbeslut samt att pröva överklaganden av kommunala beslut enligt . Som statsmakternas regionala organ skulle i sitt regionala utvecklingsarbete utgå från en långsiktig sektorsövergri- pande strategi för länets utveckling och verka för att statens, kom- munernas och landstingens verksamhet samordnades med inrikt- ning mot målen för länets utveckling. De tidigare metoderna med inriktningsplanering och åtgärds- planering kompletterades med en lägesanalys. Denna analys skulle inleda och ligga till grund för det fortsatta planeringsar- betet. skulle göra lägesanalysen utifrån ett transports- lagsövergripande synsätt. Länsstyrelserna och i förekommande fall regionala självsty- relseorgan gavs ett ökat inflytande i planeringen. Den regionala samordningen mellan bl.a. trafik- och infrastrukturplaneringen framhölls särskilt. Planeringen skulle omfatta inte bara investeringar utan också andra typer av åtgärder såsom drift och underhåll jämte sektors- uppgifter i övrigt. Tillväxtaspekterna framhölls inte särskilt. I propositionen 2001/02:20 Infrastruktur för ett långsiktigt hållbart transportsystem redovisade regeringen förslag till inriktning av den fortsatta planeringen av transportinfrastrukturen. Förslagen omfat- tade mål, ekonomiska ramar, planeringskriterier och ansvars- fördelning i den kommande planeringsprocessen. Det övergripande transportpolitiska målet att trans- portpolitiken skall säkerställa en samhällsekonomiskt effektiv och långsiktigt hållbar transportförsörjning för medborgarna och när- ingslivet i hela landet låg fast. Det övergripande målet komplettera- des med ett nytt sjätte delmål om ett jämställt transportsystem samt en justering av delmålet om hög transportkvalitet så att det omfattade såväl medborgarna som näringslivet. Etappmål föreslogs utformas för samtliga delmål för att underlätta en väl avvägd balans mellan de olika delmålen inom transportpolitiken. En närtidssatsning som omfattade i ökade resurser avsågs att göras 2002–2004. Av detta till åtgärder som innefattade tjälsäkring, bärighet och rekonstruk- tion av vägarna, till väginvesteringar, till drift och underhåll av järnvägar och till järnvägsinvesteringar. av närtidssatsningen finansierades med lån i . Resterande del finansierades med anslagsökning . Planeringsperioden för långsiktsplanerna utökas till och planeringsramen omfattade –2015. För att säkerställa och bevara transportinfrastrukturen avsattes , varav för drift och underhåll av statliga vägar, för drift och underhåll av statliga järnvägar, för sektorsupp- gifter samt för tjälsäkring, bärighet och rekon- struktion av vägar. För att modernisera och utveckla transportinfrastrukturen avsattes till åtgärder inom järnvägssystemet, till åtgärder på stamvägnätet och till åtgärder i länsplanerna för regional transportinfra- struktur. Här ingick ett investeringsbidrag till spårfordon för regi- onaltrafik på . Räntor och amorteringar på lån inom väg- och järnvägsområdet beräknades uppgå till . I propositionen behandlade regeringen frågan om planeringssy- stem för utveckling av transportinfrastrukturen och konstaterade att vilka åtgärder som skall genomföras och när detta skall ske bestäms inom ramen för trafikverkens och länens långsiktiga plane- ring med utgångspunkt från beslut till följd av denna proposition. Planeringsprocessen för investeringar i infrastruktur fastställdes i det transportpolitiska beslutet . Den bestod av två steg: inriktningsplanering och åtgärdsplanering. I inriktningsplaneringen fastläggs mål, ekonomiska ramar och inriktning för den kommande planeringsperioden av . Avsikten var att övergripande politiska avvägningar i detta skede skulle ske av regering och riks- dag och inte på myndighetsnivå. Åtgärdsplaneringen skulle sedan ske genom att , Ban- verket och länen utarbetade nationella stomnäts- respektive väg- hållningsplaner samt länsplaner för regional transportinfrastruktur. hade tidigare med bifall överlämnat trafikutskottets betänkande Beslutsunderlag för investeringar i vägar och järnvägar till regeringen. 2000/01:TU16, rskr. 2000/01:287). Utskottets mening var att regeringen borde ta initiativ till en översyn av plane- ringsprocessen för vägar och järnvägar. Översynen borde ta sikte på att valet av investeringsobjekt skall baseras på samhällsekono- miska bedömningar med utgångspunkt i de transportpolitiska målen och att samtliga väg- och järnvägsinvesteringar som helt eller delvis finansieras med statliga medel prövades inbördes oavsett finansieringsform. Inom ramen för översynen borde kraven på det samhällseko- nomiska beslutsunderlaget granskas. Det politiska inflytandet över planeringsprocessen avsågs inte minska. Utskottet ansåg också att översynen borde ta sikte på att uppgift normalt inte var att ta ställning till enskilda infrastrukturprojekt. borde i första hand vara att ange övergripande mål och riktlinjer för planeringen, fastställa finansiella ramar och säkerställa en god kon- troll av statens finanser. Regeringen föreslog i propositionen att innehållet i den plane- ringsram som beslutar utvidgades så att den numera omfattade alla åtgärder som var relevanta att väga emot varandra inom och respektive ansvarsområde. Dit hörde drift och underhåll, investeringar samt sektorsuppgifter lik- som även kostnader för räntor och amorteringar av och lånefinansierade investeringar. Sammantaget ansåg reger- ingen att planeringsprocessen genom denna helhetssyn utvecklades i den riktning som önskade.