sou · GXB356 · 2010-01-01 00:00:00 — Enligt regleringen får vid angivande av saken i ett mål – ärendemeningen – känsliga personuppgifter som anges i 13 § personuppgiftslagen (1998:204) m.m. behandlas endast om det är nödvändigt för att saken ska kunna återges på ett ändamålsenligt sätt. Som sökbegrepp i registret får inte användas känsliga personuppgifter enligt 13 § personuppgiftslagen eller uppgifter om nationalitet m.m. Enligt uppgifter från , utvecklingsavdelningen finns inga pågående diskussioner mellan migrationsdomstolarna och för att få till stånd tekniska lösningar som möjliggör att migrationsdomstolarna får göra sökningar i varandras verksamhetsregister. Stöd för en sådan lösning finns heller inte i förordning om registerföring m.m. vid länsrätt med hjälp av automatiserad behandling. 8.4.4Förmedling genom praxisdiskussioner, referensgrupp m.m. Migrationsöverdomstolen och migrationsdomstolarna har en gemensam referensgrupp som började träffas . Den leds av en ledamot från Migrationsöverdomstolen. Gruppen har tre möten . Den består av två domare samt en föredragande från Migrationsöverdomstolen och fyra chefsrådmän från migrationsdomstolarna. Man kan skicka frågor till gruppen och även påtala i vilka avseenden man anser att det saknas vägledande avgöranden. Mötena brukar omfatta information om mål som har fått prövningstillstånd samt diskussioner om handläggning och praktiska frågor. Protokollen från referensgruppens möten är utförliga och sprids i de deltagande domstolarna. Enligt uppgifter från domstolarna har referensgruppens arbete utvecklats väl och frågorna som diskuteras är av stort intresse. Samtliga migrationsdomstolar har interna praxismöten. Migrationsdomstolen i brukar sända protokollen från dessa möten till övriga migrationsdomstolar. Vid migrationsdomstolen i är en praxisgrupp utpekad att redogöra för senaste månadens avgöranden, framför allt Migrationsöver- Egna avgöranden som man anser vara av betydelse tas också upp. Vid migrationsdomstolen i anmäler domarna intressanta mål vid domarmöte . Chefsrådmännen från de tre migrationsdomstolarna träffas regelbundet för att diskutera praxis och det förekommer att de informellt utbyter intressanta domar. Även andra informella kontakter mellan domstolarna förekommer. Migrationsdomstolarna är eniga om att det kan finnas behov av att ta del av domar från de andra länsrätterna, i synnerhet när det gäller mål med sökande från länder som förekommer . Även på Migrationsöverdomstolen hålls interna praxissammanträden. Detta har beskrivits i avsnitt 8.2.2 ovan. 8.4.5Förmedling av internationell praxis inhämtar och systematiserar var och en av migrationsdomstolarna samt Migrationsöverdomstolen internationell praxis för att göra den tillgänglig vid respektive domstol. Internationell praxis – varmed här förstås både praxis från olika nationsöverskridande organ såsom , mot tortyr (CAT), liksom praxis från nationella domstolar utomlands – är relativt svårtillgänglig . Ett urval av sådan praxis förekommer bl.a. på olika nyhetstjänster på Internet samt i landinformationssystem Lifos. Informationen är i regel knapphändig. Refworld, en sökmotor från UNHCR, är fullödigare men svårtillgänglig eftersom det saknas vägledning om hur sökningarna kan göras på effektivt sätt. Vidare finns möjlighet att söka avgöranden och rapporter från vissa institutioner eller organ genom deras egna hemsidor. Enligt domstolarna är dessa hemsidors söksidor svåra att hantera, bl.a. då metoden för sökning skiljer sig åt mellan dem. Särskild kompetens krävs därför för att på ett snabbt sätt kunna få ett bra sökresultat. 8.5.1Landfrågor och behovet av ändringsdispens i Migrationsöverdomstolen Den nya migrationsprocessen har inte varit gällande rätt så länge att man med säkerhet kan bedöma om samtliga avsedda effekter av reformen blivit verklighet. Beträffande den förkortade instanskedjan och Migrationsöverdomstolens uppgift som slutinstans i migrationsmål har utredningsarbetet emellertid med tydlighet visat på frågeställningar som jag finner särskilt angelägna att ta upp till övervägande. Det rör sig om förutsättningarna för praxisbildningen i s.k. landfrågor och om ett eventuellt behov av ändringsdispens för prövning i Migrationsöverdomstolen. Bedömning: I migrationsprocessen saknas vägledande avgöranden beträffande landfrågor, vilket kan få konsekvenser för rättssäkerheten. Bedömningar i migrationsmål utgår från de slutsatser som kan dras av landinformation beträffande säkerhetsläget i ett visst land, eventuell förföljelse av en viss folkgrupp eller liknande. Migrationsöverdomstolen har i sina avgöranden uttalat sig om tolkningen av utlänningslagens rekvisit på en rad områden. Avgörandena har avsett uttalanden om hur utlänningslagstiftningen principiellt ska tillämpas och omfattar inte utlåtanden om t.ex. säkerhetsläget i olika länder. En viktig diskussion under utredningsarbetet har handlat om att det i den nya instans- och processordningen saknas vägledande praxis beträffande de slutsatser som mot bakgrund av aktuell landinformation kan dras t.ex. om ett visst land eller en viss folkgrupp. Under diskussionen i utredningsarbetet har dessa spörsmål betecknats som landfrågor. Domare vid Migrationsöverdomstolen har vid intervjuer med utredningen uttryckt att de inte anser det vara domstolens uppgift att göra vägledande uttalanden i landfrågor, utan att istället belysa hur utlänningslagens rekvisit ska tolkas. Som exempel har nämnts Migrationsöverdomstolens dom MIG 2007:9, som ger vägledning avseende bedömningen av rekvisitet inre väpnad konflikt i jämförbara situationer, men som enligt de domare utredningen träffat inte ska ses som ett vägledande uttalande beträffande säkerhetsläget i i sig. Bakgrunden till uppfattningen vid Migrationsöverdomstolen är, enligt de representanter utredningen träffat, att bedömningen av landfrågor faller utanför ramen för begreppet rättstillämpning och vidare att prejudikat till sin karaktär bör vara i någon mån hållbara . Bedömningen av situationen i ett visst land vid en viss given tidpunkt är föränderlig, menar domare från Migrationsöverdomstolen – ibland förändras situationen radikalt från till en annan – och ett uttalande i en landfråga är därför alltid en färskvara. Man kan, anser domarna, inte likställa domstolen med , som uttalade sig i landfrågor. Domstolen har en annan roll och dessutom avgörs utlänningsärenden numera i ett tvåpartsförfarande varför det åligger parterna att ge in utredning i målet omfattande bl.a. landfrågor. Representanter för migrationsdomstolarna, , referensgruppen och de advokatgrupper som utredningen har intervjuat har samstämmigt uttalat att bristen på vägledning i landfrågor är mycket besvärande. Det som framhålls som särskilt allvarligt är de konsekvenser för rättstillämpningen som kan följa av att sådan vägledning inte finns i den nuvarande instans- och processordningen. En konsekvens är risken att bedömningar av likartade fall kommer att skilja sig åt mellan olika migrationsdomstolar. Exempel på sådana skillnader i domar från migrationsdomstolarna förekommer redan. Ett fall som uppmärksammats särskilt i media rör bedömningen av situationen i , ett land varifrån många asylsökande nu kommer till . Enligt intervjuer med har det varit av stor vikt för verkets bedömningar att få klarhet i frågan om det ska anses råda inre väpnad konflikt eller svåra motsättningar i . experter har, enligt uppgift, i flera sammanhang diskuterat frågan och därvid försökt analysera säkerhetsläget mot bakgrund av innehållet i internationell rätt, EG- rätt och i aktuellt avgörande från Migrationsöverdomstolen (MIG 2007:9). Denna analys har enligt verket varit svår att göra, eftersom de väsentliga rekvisiten är svårtolkade. Migrationsdomstolarna har i bedömningen av den aktuella konflikten kommit till olika ställningstaganden. Migrationsdomstolen i har i domar (UM 1451-08, UM 1645-08 och UM 2560-08) bedömt att det i råder en inre väpnad konflikt i den mening som avses i 4 kap. 2 § första stycket 2 utlänningslagen. Migrationsdomstolen i har tvärtom slagit fast att någon inre väpnad konflikt i utlänningslagens mening inte föreligger men väl andra svåra motsättningar enligt andra ledet i 4 kap. 2 § första stycket 2 utlänningslagen (UM 7359-08, UM 6284-08 och UM 9231-08). har mot denna bakgrund kommit till slutsatsen att det funnits fog för att begära prövningstillstånd i Migrationsöverdomstolen. Prövningstillstånd har meddelats beträffande tre av målen, UM 8628-08 från migrationsdomstolen i och UM 133-09 och UM 334-09 från migrationsdomstolen i . Migrationsöverdomstolens kortfattade beskrivning av den fråga som föranlett prövningstillstånd är densamma i alla målen och lyder Fråga om gränsdragningen mellan inre väpnad konflikt och andra svåra motsättningar då staten saknar kontroll över sitt territorium. Målen inkom till Migrationsöverdomstolen , respektive . Dessa ska enligt uppgift från Migrationsöverdomstolen handläggas och med förstärkt sammansättning enligt 16 kap. 3 § utlänningslagen (sju lagfarna ledamöter). Migrationsöverdomstolen har i MIG 2007:9 redan uttalat sig i fråga om begreppen inre väpnad konflikt och andra svåra motsättningar. Mot bakgrund av Migrationsöverdomstolens inställning till uttalanden i landfrågor kan förmodas att orsaken till att prövningstillstånd ändå har beviljats i fråga om de aktuella målen är att domstolen ansett att de omfattar en inte tidigare prövad rättsfråga. Med hänsyn till Migrationsöverdomstolens syn på sin roll kan förmodas, att om det enbart hade kunnat bli aktuellt med en överprövning av bedömningen av den aktuella konflikten i sig, skulle målen troligen inte ha beviljats prövningstillstånd. Detta ska ses mot bakgrund av att migrationsdomstolarna har kommit till skilda bedömningar av konflikten och att somalierna nu är en av landets största grupper av asylsökande. har även nämnt andra exempel där behov av vägledning finns men där Migrationsöverdomstolen inte har meddelat prövningstillstånd efter överklagande från verket. Dessa frågor är specifika för ett visst land eller vissa länder, t.ex. hur man ska bedöma skyddsbehovet för kristna konvertiter och för Frågorna är enligt komplexa och svåra att hantera. Verket menar att det kan förmodas att Migrationsöverdomstolen vid beslutet att inte bevilja prövningstillstånd ansett att frågorna varit alltför specifika och att prövningen i målet snarare skulle kommit att avse läget i ett visst land än en rättsfråga. Även migrationsdomstolarna har pekat på flera frågor där vägledning av nu aktuellt slag saknas. I avsaknad av prejudicerande avgöranden från Migrationsöverdomstolen i landfrågor förekommer det att migrationsdomstolarna – även om de naturligtvis inte på något sätt är bundna till detta – lägger vikt vid vägledande beslut. I realiteten medför detta att domstols praxis i landfrågor leds av beslut från den första instansen i instansordningen, . Detta är enligt min mening inte en avsedd ordning. Mycket tyder på att landfrågorna är de enskilt viktigaste frågorna i migrationsmålen. De utgör en ofrånkomlig del av i stort sett varje mål. Som ovan redovisats synes Migrationsöverdomstolen i landfrågor finna en begränsning av möjligheten att låta ledning av rättstillämpningen direkt omfatta sådana. Som slutinstans i den judiciella hierarki den nya migrationsprocessen format skapar Migrationsöverdomstolen självfallet rätt även i denna processuella fråga, även om jag för min del finner lagens avfattning medge en annan inställning. Att det på så sätt skapade rättsläget medför problem är klart. Man bör därför söka en lösning. Inom ramen för utredningsarbetets erfarenhets- och tankeutbyte har ett förslag lämnats om ett förtydligande av lagregeln om prejudikatdispens. Ett sådant kunde ges formen av en ny dispensgrund uttryckande att prövningstillstånd även får meddelas om det är av vikt för ledning av bedömningen i frågor om situationen i visst land eller i visst landområde. En sådan regel skulle utan tvivel vidga Migrationsöverdomstolens syn på möjligheten att uppta mål till prövning, vilket vore en fördel. Häremot kan emellertid med fog göras invändningar. När vi redan har en dispensgrund, som explicit har ledning av rättstillämpningen som ändamål, kan det te sig inkonsekvent att som rättstillämpningens föremål särskilt ange bedömning av vissa frågor. Det kunde inbjuda till föreställningen att tolkning och tillämpning av utlänningslagens regler kan innehålla bedömningar utom rättstillämpningens räckvidd. Den vedertagna innebörden av begreppet rättstillämpning är, att begreppet omfattar både tillämpningen av rättsgrundsatser och lagtolkning. Härtill kan läggas, att begreppet ledning av rättstillämpningen är en flerfaldigt förekommande avgränsning i fråga om prejudikatdispens. Den återfinns i 34 a § förvaltningsprocesslagen för kammarrätt, i 36 § samma lag för Regeringsrätten, i 49 kap. 14 § för hovrätt och i 54 kap. 10 § samma balk för (Se angående begreppets innebörd Fitger, , Del 4, avsnitt 54:26). Med hänvisning till dessa påpekanden finner jag för min del inte en precisering av prejudikatdispensen vara ett lämpligt medel för att främja tillkomsten av ledning i landfrågor. I stället måste man avvakta Migrationsöverdomstolens fortsatta arbete som prejudikatinstans. Det kan komma att dröja innan ledning i rättstillämpningen vunnit en bredd inom utlänningslagens tillämpningsområden som svarar mot behoven. I lagrådets ovan nämnda yttrande (prop. 2004/05:170 s. 506) anförde lagrådet om Migrationsöverdomstolens tilldelade uppgift följande. En mycket väsentlig del av domstolens arbete med målen kommer att bestå i att bedöma och avgöra frågor om prövningstillstånd skall meddelas enligt de restriktiva kriterier som skall gälla. lär det med hänsyn till de materiella bestämmelsernas utformning och till att omständigheterna i det särskilda fallet jämte bevisvärdering ofta kommer att bli bestämmande för underinstansernas avgöranden möta vissa problem att i prövningstillståndsproceduren urskilja frågeställningar och mål som är lämpade för prejudikat. I vart fall torde det dröja åtskillig tid innan den praxis som formas enligt det nya förfarandet kan bli tillnärmelsevis så omfattande som den som utvecklats inom ramen för hittillsvarande system. Lagrådet är inte övertygat om att prejudikatfunktionen enligt den nya ordningen ens på kommer att bli tillräckligt effektiv för att svara mot det på just utlänningsrättens område stora behovet av vägledande avgöranden. Utvecklingen får anses av tillämpningen av den nya lagstiftningen vad angår landfrågor bekräfta riktigheten av lagrådets bedömning. Bedömning: Ändringsdispens bör övervägas och frågan närmare utredas. Vid införandet av den nya migrationsprocessen diskuterades instanskedjan och omfattningen av möjligheterna till överklagande. Regeringen kom fram till att det borde föreslås en ordning som innebar en kortare instanskedja med kammarrätten som högsta instans. För att tillgodose effektivitetskrav på kammarrätten som prejudikatsinstans begränsades fullföljdsmöjligheten till två dispensgrunder, nämligen prejudikatsdispens och extraordinär dispens. En kortare handläggningstid i instanskedjan noterades som följd (prop. 2004/05:170 s. 132). När det gäller migrationsmål anses en kort handläggningstid vara mycket angelägen, eftersom väntan i sig leder till stor psykisk press på de sökande. Frågan om fullföljdsmöjligheterna kommenterades av lagrådet, som i sitt yttrande av bl.a. pekade på de begränsade möjligheter förslaget om dispensgrunder i Migrationsöverdomstolen medförde avseende att få till stånd rättelse i en migrationsdomstols avgörande som med fog kunde uppfattas som felaktigt (prop. s. 506). Under utredningsarbetet har behov av ändringsdispens påtalats och jag finner för egen del anledning att ifrågasätta rådande ordning. En grundläggande princip i förvaltningsprocessen är möjligheten att i kammarrätt få ändring av länsrätts avgöranden. Skäl till att ändringsdispens beviljas kan vara att domen avviker från vad som annars kan anses vara enhetlig rättstillämpning eller då bevisvärderingen kan ifrågasättas. Tyngdpunkten ligger i förvaltningsrättsliga ärenden hos den förvaltningsmyndighet som först beslutar i frågan. Länsrättens uppgift anses vara att överpröva och kontrollera riktigheten i överklagade beslut, medan kammarrätten ska kontrollera länsrättsavgöranden som överklagas och rätta eventuella felaktigheter. Genom ändringsdispens på kammarrättsnivån anses materiellt riktiga avgöranden kunna tryggas. Offentlig debatt har förts om skillnader i bifallsfrekvens avseende mål om uppehållstillstånd, dels mellan olika migrationsdomstolar, dels mellan enskilda domare vid samma Som konstaterats i andra avsnitt i utredningen, bl.a. 3.2.1 om muntlig förhandling, gjordes en undersökning beträffande skillnader i bifallsfrekvenser (se rapporten Kartläggning och analys av bifallsfrekvenserna i migrationsdomstolarna, rapport ). Härvid drogs bl.a. slutsatsen att målunderlaget var en orsak till skillnaderna mellan domstolarna. Vilka faktorer som ytterst orsakar skillnaderna i bedömning är svårt att fastställa. Rättstillämpningen i migrationsmål, liksom i alla andra måltyper, innebär att bedömningar ska göras av enskilda fall. Ett visst utrymme för skillnader mellan domstolarnas bedömningar måste godtas. Om emellertid någon av parterna med någorlunda rimligt fog ifrågasätter avgörandet – det förekommer måhända skiljaktiga meningar i migrationsdomstolen – finner jag det rimligt, att processordningen erbjuder en möjlighet till prövning i en högre instans. Det skulle ligga väl i linje med en övergripande ambition att främja enskildas rättssäkerhet och rättstrygghet och således stärka det judiciella systemets legitimitet. Vad som särskilt bör påpekas avseende migrationsmålen är att konsekvenserna för den enskilde av en felaktig dom kan bli avgörande på ett sätt som knappast kan jämföras med förhållandena i någon annan måltyp i allmän förvaltningsdomstol. En oriktig dom avseende utvisning kan i värsta fall leda till att en persons liv är i fara eller att personen utsätts för en risk som en korrekt tillämpning av utlänningslagen skulle ha förhindrat. Genom att det saknas möjlighet till överprövning av en dom från migrationsdomstol kan det finnas en ökad risk att personer utvisas från landet i strid med principen om non-refoulement och konventionsåtaganden. Visserligen finns det särskilda rättssäkerhetsgarantier som kan hindra sådana följder. Reglerna om verkställighetshinder i 12 kap. 18 § och 12 kap. 19 § utlänningslagen har sådan karaktär. Vid prövningen enligt 12 kap. 18 § utlänningslagen krävs att omständigheterna är nya och vid prövningen enligt 12 kap. 19 § utlänningslagen, i dess nuvarande lydelse, att omständigheterna är nya och att de inte har kunnat åberopas av utlänningen tidigare eller att utlänningen visar giltig ursäkt för att inte ha åberopat dem tidigare. Det skydd mot effekterna av felaktiga avgöranden som reglerna om verkställighetshinder erbjuder är således inte heltäckande. Under utredningsarbetet har diskuterats möjligheten att låta en flexibel tillämpning av den extraordinära dispensen ersätta formell ändringsdispens. Utlänningslagens i 16 kap. 12 § under punkten 2 angivna dispensgrund är emellertid avsedd att tillämpas på samma sätt som grunden tillämpas enligt förvaltningsprocesslagen (prop. s. 313). Det förefaller mig därför mindre välbetänkt att i viss utsträckning använda denna dispensgrund som substitut för en dispensgrund som vore önskvärd men inte finns. Behovet av lagregleringens tydlighet leder till valet mellan att ha ändringsdispens eller att inte ha det. Vill man ha ändringsdispens, ska sådan dispensgrund ges i lag – inte skapas genom ansträngd tolkning av annan dispensgrund. Jag anser således, att man borde överväga att på kammarrättsnivån införa en möjlighet till ändring av avgöranden för de mål som handläggs enligt utlänningslagen på motsvarande sätt som gäller för andra måltyper i förvaltningsprocessen. Ändringsdispens i Migrationsöverdomstolen skulle, förutom de avsedda konsekvenserna, medföra konsekvenser även i många andra hänseenden. Effekterna kan vara svåra att förutse. En första viktig fråga är i vad mån Migrationsöverdomstolens roll som effektiv prejudikatsinstans skulle påverkas av en förutsedd ökning av överklagandefrekvensen. Vidare skulle ändringsdispens kunna påverka delar av vad utredningen i övrigt har behandlat. Det får följder exempelvis för frågor om muntlig förhandling, behovet av tolkar, offentliga biträden, roll och uppgifter som part i fullföljdsprocessen, kravet på skyndsam handläggning och tyngdpunktens avsedda förläggning till första instans (). Andra frågor är om alla måltyper i migrationsprocessen bör omfattas av ändringsdispens och om samtliga parter ska tillåtas att få prövningstillstånd på grund av ändringsdispens. Det är möjligt att frågan om ledning i bedömningen av landfrågor kan komma att påverkas av en större genomströmning av mål i Migrationsöverdomstolen. Ändringsdispens i migrationsmål kommer att öka kostnaderna för migrationsprocessen i dess helhet. Jag har inte kunnat utreda och bedöma sådana och övriga konsekvenser av ändringsdispens i Migrationsöverdomstolen. Frågan om ändringsdispens i migrationsmål bör därför utredas närmare. Bedömning: Migrationsöverdomstolens praxis sprids på ett tillfredsställande sätt. Migrationsdomstolarnas åtkomst till registeruppgifter bör förbättras. Förmedling av Migrationsöverdomstolens praxis Som ovan har belysts sprids Migrationsöverdomstolens praxis genom publicering i det offentliga rättsinformationssystemet, i Lifos och genom andra rättsdatatjänster. Denna spridning avser i första hand refererade s.k. MIG-avgöranden. Vidare sprids praxis genom att underinstanserna får del av domstolens avgöranden och genom interna diskussioner i domstolarna samt i den för migrationsdomstolarna och Migrationsöverdomstolen gemensamma referensgruppen. Utredningen har från flera aktörer inhämtat att det skulle vara värdefullt om Migrationsöverdomstolen skulle publicera sina övriga domar i ett notissystem. Detta skulle ge en bättre överblick över domstolens avgöranden. Dessutom skulle, om det fanns ett notissystem vid sidan av MIG-avgörandena, kunskapen om prejudikatbildningen säkerligen förbättras. Vid utredningens intervjuer med domare vid Migrationsöverdomstolen har dessa uttryckt, att domstolen endast anser dess refererade avgöranden vara vägledande. Jag anser att det är bra att Migrationsöverdomstolen nu planerar att ge ut en referatsamling i bokform och att man i detta sammanhang överväger att inkludera ett notissystem. Förmedling av praxis från migrationsdomstolarna Migrationsdomstolarna har att som andra domstolar känna till gällande rätt. är i dess arbete betjänt av god information om domstolsavgöranden. Dessutom är tillgång för allmänheten till god information om domstolsavgöranden och om rättutvecklingen angelägen. Tekniska och praktiska arrangemang för att tillgodose dessa intressen bör främjas. Som nämnts tidigare förekommer vissa skillnader i migrationsdomstolarnas tillämpning av regelverket i bl.a. en del processuella frågor. Migrationsöverdomstolen leder utvecklingen i praxis men det är av intresse för migrationsdomstolarna att sinsemellan ha ett gott utbyte av information i tillämpningsfrågor. Elektronisk publicering av migrationsdomstolsavgöranden inskränker sig till det av gjorda urvalet på dess hemsida Lifos. I Migrationsdomstolsprojekt diskuterades behovet av elektronisk förmedling av underrättsavgöranden. Behovet av en sådan lösning ansågs enligt projektrapporten begränsat, med hänvisning till att den nya processen i utlänningsärenden skulle vara en tvåpartsprocess där det enligt rapporten kunde förmodas att parterna aktivt medverkade till att rätten skulle bli uppmärksammad på underrättsavgöranden i den mån så behövdes.