sou · GXB375 · 2010-01-01 00:00:00 — Denna ärendetyp blir därför mycket arbetskrävande för . Det vore därför önskvärt att funktionen för elektronisk flyttningsanmälan förbättrades, eller i vart fall att information lämnas i anslutning till dessa anmälningar om att då barns folkbokföring ska ändras krävs båda vårdnads- havarnas samtycke. ett folkbokföringsbeslut avseende ett barn gälla? Förslag: När det vid flyttning gäller folkbokföring av barn ska, även i de fall beslutet har meddelats utan föregående anmälan, samma regler gälla som vid folkbokföring efter anmälan, det vill säga att beslutet ska gälla från flyttningsdagen eller från anmälningsdagen. Med anmälan avses i dessa fall en anmälan som är gjord av endast en vårdnadshavare. I det fall en vuxen gör en flyttningsanmälan för sin och sitt barns räkning och barnet har två vårdnadshavare och den andre vårdnads- havaren inte samtycker till den ändrade folkbokföringen, blir resultatet enligt nuvarande regler att den vuxne blir folkbokförd i den nya bostaden från flyttningsdagen (eller dagen för anmälan, om denna görs senare än inom ), medan barnets flyttnings- anmälan avvisas eftersom båda vårdnadshavarna inte har godkänt den. Om den andre vårdnadshavaren instämmer i flyttnings- anmälan efter avvisningsbeslutet, men innan annat beslut om barnets folkbokföring har fattats, kan den ursprungliga flyttnings- anmälan läggas till grund för ett beslut efter omprövning. Flyttningen gäller då från anmälan eller från flyttningsdagen om anmälan kom in i rätt tid. Om den andre vårdnadshavaren inte instämmer kan , med stöd av 34 § folkbokföringslagen, starta en utredning och fatta beslut om barnets folkbokföring utan föregående anmälan. Om finner att även barnet ska vara folkbokfört i den nya bostaden gäller dock, enligt de ovan nämnda bestämmelserna, folkbokföringen först från och med dagen för beslutet. Att beslut blir gällande först från beslutsdagen kan, som framgår ovan, medföra problem, på grund av att vissa bidrag, som exempelvis underhållsstöd och bostadsbidrag, inte utgår eller utgår med lägre belopp om barnet inte är folkbokfört tillsammans med den förälder som ansöker om bidraget. Under en kan alltså föräldern som har barnet boende hos sig bli utan bidrag. Många av de föräldrar som flyttar med sina barn är ensamstående med ansträngd ekonomi och för dem är bidragen viktiga. Det är därför angeläget att underlätta situationen för dem. I sitt remissvar till det ovan nämnda betänkandet Beslutanderätt vid gemensam vårdnad m.m. (SOU 2007:52) yttrade , med anledning av utredningens förslag att boendeföräldern ensam ska få rätt att bestämma var i han eller hon ska bo tillsammans med barnet och att boendeföräldern ensam kan göra en flyttningsanmälan för barnet, inom , bland annat följande. Den väsentliga skillnaden med den föreslagna ordningen blir att barnets nya folkbokföring kan gälla från den dag som anmäls som flyttningsdag. Detta är en klar fördel jämfört med dagens ordning då flyttningsdatum för barnet blir först den dag då fattar beslut om ändrad folkbokföring i de fall inte båda vårdnadshavarna skrivit under anmälan. Tidpunkten för ändrad folkbokföring har väsentlig betydelse för beräkningen av vissa förmåner. Utredningens förslag behandlas inom . Vi menar, liksom , att det är av betydelse att und- vika att problem av nämnda slag uppkommer. beslut har i vart fall initierats av en anmälan, som har lett till att Skatte- verket efter utredning har kommit fram till samma resultat som innehållet i anmälan. Vi finner det därför rimligt att föreslå att reglerna ändras när det gäller barns folkbokföring vid flyttning, så att även i de fall beslutet har meddelats utan föregående anmälan reglerna om när folkbokföring efter anmälan ska gälla tillämpas. Detta skulle alltså innebära att beslutet blir gällande från flyttnings- dagen eller för anmälan, om denna görs senare än inom . En komplikation i sammanhanget, som det dock ligger utanför vårt uppdrag att föreslå åtgärder för att lösa, är att den enskilde har rätt till exempelvis bostadsbidrag tidigast från och med den månad han eller hon ansöker om detta. Det innebär att om en förälder ansöker om bidraget först när har fattat sitt beslut om barnets folkbokföring utgår ändå inget bidrag för den förflutna tiden, trots vårt förslag ovan. Det vore därför önskvärt om bestäm- melserna i lagen om bostadsbidrag och lagen om underhållsstöd kunde ses över så att problemet löses. Regeringen har beslutat om direktiv för en utredning som ska göra en översyn av hur ekonomiska stöd till barnfamiljer stödjer samarbete mellan särlevande föräldrar (dir. 2009:56). Vi överlämnar våra synpunkter i denna del till den kommande utredningen. 11.4.5En vårdnadshavare ska ha rätt att ensam överklaga ett beslut om barnets folkbokföring Förslag: En vårdnadshavare ska ha rätt att ensam överklaga ett beslut om barnets folkbokföring. I en tidigare utredning övervägdes om en vårdnadshavare borde ges rätt att mot den andre vårdnadshavarens vilja överklaga ett beslut rörande barnets folkbokföring.29 Man fann dock att en sådan möjlighet inte skulle föreslås. Utredningen konstaterade att det visserligen fanns en risk att den vårdnadshavare som ville driva igenom en domstolsprövning av folkbokföringen yrkade ensam vårdnad och att en vårdnadsprocess med alla de olägenheter som en sådan process för med sig för barnet är till nackdel för barnet, särskilt om processen endast har sin grund i en tvist om barnets folkbokföring. Man fann dock att farhågorna om att oenig- het mellan föräldrarna om barnets folkbokföring skulle leda till upplösning av den gemensamma vårdnaden måste anses överdrivna. Sammantaget ansåg därför utredningen att någon bestämmelse av nämnt slag inte borde införas. Regeringen delade utredningens bedömning och konstaterade att en rätt för en vårdnadshavare ensam att överklaga, för att bli verkningsfull borde kombineras med en rätt för denne att också själv göra en flyttningsanmälan för barnet.30 Den menade att frågor om barns folkbokföring inte är av så särpräglad natur att det finns 29SOU 1996:68 Några folkbokföringsfrågor, s. 251 ff. 1997/98:9 s. 100 f. skäl att göra undantag från huvudregeln i 6 kap. 13 § att vårdnadshavarna endast gemensamt kan företräda barnet. Ungefär uttalade regeringen i ett annat lagstiftnings- ärende rörande vårdnad, boende och umgänge, när det gällde möjligheten för en vårdnadshavare att ensam överklaga ett barns folkbokföringsbeslut, att förhållandet att vårdnadshavarna vid gemensam vårdnad utövar sina rättigheter och skyldigheter gemen- samt kan medföra många olika problem om vårdnadshavarna inte kan komma överens och att frågor som rör folkbokföringen inte är unika. Regeringen konstaterade dock att konsekvenserna beträf- fande folkbokföringen kan bli särskilt besvärande.31 Enligt nuvarande regler får ett beslut överklagas av den person vars folkbokföring det gäller. När det gäller ett barns folkbokföring är det alltså barnet som har rätt att överklaga. Som ovan angetts företräds barnet av båda vårdnadshavarna. Enligt vår mening finns det inte, med nuvarande regler i , skäl att föreslå att barnet i folkbokföringen får företrädas endast av en av vårdnads- havarna. En sådan ordning skulle också medföra vissa olägenheter. Ett exempel är om barnet, företrätt av en vårdnadshavare, över- klagar beslut och får bifall till talan och barnet, då företrätt av den andra vårdnadshavaren, vill överklaga detta beslut. Tveksamheter uppkommer då om barnet har talerätt i kammar- rätten, eftersom länsrättens beslut knappast kan anses ha gått barnet emot. Den andre vårdnadshavaren torde inte heller vara part i processen i länsrätten. Det kan inte heller anses tillfredsställande att barnet skulle kunna ha olika uppfattningar i olika instanser. Vi menar emellertid att det är viktigt för den vårdnadshavare som anser att beslut om barnets folkbokföring är felaktigt att kunna få frågan prövad av en högre instans. Folkbok- föringen har stor betydelse framför allt för vårdnadshavaren och det är därför rimligt att en domstol ska kunna pröva denna fråga, även i fall där de två vårdnadshavarna inte är ense, vilket ofta är fallet när de har separerat. Vidare är det av vikt för rättssäkerheten att praxisen på området får möjlighet att utvecklas, något som inte är fallet med nuvarande regler. Om vårdnadshavarna inte kan enas om ett överklagande däremot blir konsekvensen att en domstol aldrig får tillfälle att pröva frågan. Detta får negativa konsekvenser för barnet och därmed indirekt för den vårdnadshavare som barnet bor tillsammans med. Vi föreslår därför att ett beslut om ett barns 1997/98:7 s. 60. folkbokföring ska få överklagas även av en vårdnadshavare. Den andre vårdnadshavaren bör i ett sådant fall vara motpart. Detta stämmer också väl överens med den ordning som gäller i och . Fråga är vilken ställning barnet bör ha i en sådan process. Enligt vår mening bör barnet i likhet med vad som gäller i vårdnadsmål inte ha ställning som part. Det torde vara omöjligt mot bakgrund av att barnet ska företrädas av båda vårdnadshavarna. Vi delar inte regeringens ovan redovisade uppfattning att en rätt att överklaga måste kombineras med en rätt att göra en flyttnings- anmälan. För det fall vårdnadshavarna inte kan komma överens om att göra en flyttningsanmälan finns det en möjlighet för Skatte- verket att inleda en utredning om var barnet ska vara bosatt. Vårdnadshavarnas oenighet medför därför inga större olägenheter för barnet, annat än att folkbokföringsbeslutet enligt gällande rätt, på grund av utredningstiden, blir gällande från ett senare datum än det annars skulle gjort om en flyttningsanmälan hade gjorts. Vi har ovan föreslagit hur denna olägenhet ska lösas. Därtill kommer att den nuvarande ordningen ger den andra vårdnadshavaren möjlig- heter att yttra sig innan fattar beslut om barnets folk- bokföring. gör som ovan nämnts en utredning av barnets bosättning i dessa fall. Det bör enligt vår mening också i första hand vara där som utredningen om barnets bosättning görs och inte senare i en domstolsprocess. Förslaget medför att det troligen blir relativt många överklag- anden att handlägga. Den ökade rättssäkerheten som den för- bättrade praxisen skulle leda till är dock en stor fördel. Vi föreslår därför att en vårdnadshavare ska ha rätt att ensam överklaga ett beslut om barnets folkbokföring. Del D Skydd av personer 12Uppgift om skyddsbehov i folkbokföringsdatabasen Enligt våra direktiv har vi när det gäller frågan om sekretess- markering två deluppdrag. Vi ska för det första se över förutsättningarna för att författningsreglera förfarandet med sekretessmarkering och därvid utreda om det är lämpligt att på motsvarande sätt som i 15 kap. 3 § andra stycket dåvarande sekretesslagen (1980:100) införa en skyldighet för att sekretessmarkera uppgifter i folkbokföringsdatabasen som kan antas omfattas av den så kallade folkbokföringssekretessen enligt 7 kap. 15 § dåvarande sekretess- lagen. Om vi bedömer att en sådan skyldighet bör införas, ska vi även utreda om en rätt att överklaga ett beslut som rör en begäran om en sekretessmarkering bör införas samt utreda förutsätt- ningarna för att göra bestämmelsen om hemligstämpling i 15 kap. 3 § nämnda lag teknikneutral. I samband med detta ska vi särskilt analysera och redovisa vilka konsekvenser en författningsreglering får i förhållande till bestämmelserna i tryckfrihetsförordningen och allmänna förvaltningsrättsliga principer. För det andra ska vi se över hur sekretessmarkerade uppgifter i folkbokföringsdatabasen hanteras vid överföringen till andra myndigheter. Om vi finner att det föreligger brister i hanteringen ska vi lämna förslag på författningsändringar eller andra åtgärder som vi bedömer är nödvändiga. Det första av dessa deluppdrag behandlas i detta kapitel. I nästföljande kapitel behandlas det andra deluppdraget. Efter att våra direktiv skrevs har beslutat om en ny offentlighets- och sekretesslag (2009:400), som trädde i kraft . I denna lag finns en ny bestämmelse om sekretess- markering (5 kap. 5 §), som ersätter 15 kap. 3 § i den nu upphävda Uppgift om skyddsbehov i folkbokföringsdatabasen Den nya bestämmelsen är teknikneutral, det vill säga att den föreskriver att en särskild anteckning (sekretess- markering) får göras på en handling eller, om handlingen är elektronisk, införas i handlingen eller i det datasystem där den elektroniska handlingen hanteras. Vårt uppdrag i denna del torde därför inte längre vara aktuellt. 12.2Allmänt om skyddade personuppgifter Utgångspunkten inom svensk förvaltning är att alla uppgifter i allmänna handlingar är offentliga. Rätten att ta del av allmänna handlingar får enligt 2 kap. 2 § första stycket tryckfrihets- förordningen begränsas endast om det är påkallat med hänsyn till vissa angivna intressen, exempelvis den enskildes integritet. Bestämmelser som begränsar möjligheterna att ta del av allmänna handlingar finns i offentlighets- och sekretesslagen. Sekretess innebär ett förbud att röja en uppgift, oavsett om det sker genom utlämnande av handling eller muntligen eller på något annat sätt. Inom folkbokföringsverksamheten är huvudregeln att alla uppgifter om en person är offentliga. Det innebär att uppgifter i folkbokföringen om exempelvis en persons adress kan begäras ut och användas av en förföljare för att hitta personen för att hota eller utöva våld mot honom eller henne. För att förhindra att uppgifter om personer som behöver skydd till följd av befarad personförföljelse sprids finns tre nivåer av skydd av folkbokföringsuppgifter; sekretessmarkering, kvarskrivning och fingerade personuppgifter. Dessa brukar med ett samlingsnamn kallas skyddade personuppgifter. Som framgår ovan har det i 5 kap. 5 § offentlighets- och sekretess- lagen införts en ny teknikneutral reglering av möjligheten att markera att uppgifter i en handling kan omfattas av sekretess. Enligt bestämmelsen får en myndighet markera att det kan antas att en uppgift i en allmän handling inte får lämnas ut på grund av en bestämmelse om sekretess, genom att en särskild anteckning (sekretessmarkering) görs på handlingen eller, om handlingen är Uppgift om skyddsbehov i folkbokföringsdatabasen elektronisk, införs i handlingen eller i det datasystem där den elektroniska handlingen hanteras. 2.datum då anteckningen gjordes, och 3.den myndighet som har gjort anteckningen. Bestämmelsen ger i likhet med den tidigare bestämmelsen om hemligstämpel en möjlighet för myndigheterna att införa en sekretessmarkering i de fall det behövs. Myndigheterna är normalt inte skyldiga att åsätta en sekretessmarkering i de fall en uppgift kan omfattas av sekretess. Det finns i 22 kap. 1 § offentlighets- och sekretesslagen en bestämmelse om sekretess i folkbokföringsverksamheten.1 Enligt denna bestämmelse gäller sekretess för uppgift om en enskilds personliga förhållanden, om det av särskild anledning kan antas att den enskilde eller någon närstående till denne lider men om uppgiften röjs. Bestämmelsen har således ett så kallat rakt kvalificerat skaderekvisit, vilket innebär en stark presumtion för offentlighet. En sådan särskild anledning som avses i bestämmelsen kan vara befarad personförföljelse (prop. 1979/80:2 Del A, s. 211). Folkbokföringssekretessen omfattar två typer av uppgifter. Det är för det första fråga om uppgifter som typiskt sett är mer känsliga och vars utlämnande kan medföra men för personen i fråga. Det kan exempelvis vara fråga om uppgift om ändrad könstillhörighet, adoption med mera. För det andra är det uppgifter som normalt är harmlösa men som på grund av speciella omständigheter i det enskilda fallet är känsliga. Som exempel på sådana uppgifter kan 1 De paragrafer i offentlighets- och sekretesslagen som omnämns i detta kapitel motsvaras av nedan angivna paragrafer i den numera upphävda sekretesslagen (1980:100). Offentlighets- och sekretesslag (2009:400) Sekretesslag (1980:100) 5 kap. 5 § 15 kap. 3 § 6 kap. 2 § 15 kap. 6 § första stycket 10 kap. 27 § 14 kap. 3 § 15 kap. 2 § 2 kap. 2 § första och andra styckena 18 kap. 1 § 5 kap. 1 § första stycket 18 kap. 2 § 5 kap. 1 § andra stycket 21 kap. 3 § första stycket 7 kap. 1 a § 22 kap. 1 § första stycket 7 kap. 15 § första stycket 22 kap. 2 § 7 kap. 15 § tredje stycket 7 kap. 4 § första stycket första 9 kap. 17 § fjärde stycket och nionde 7 kap. 11 § fjärde och sjunde styckena 12 kap. 1 § första stycket Uppgift om skyddsbehov i folkbokföringsdatabasen nämnas namn, adress, personnummer, civilstånd och medborgar- skap. En handläggare, som ska bedöma om en viss uppgift kan lämnas ut eller inte, kan direkt förstå att en uppgift som typiskt sett är känslig kan omfattas av sekretess. Värre är det med uppgifter som normalt är harmlösa. För att handläggaren ska bli uppmärksammad på att uppgiften i det aktuella fallet kan omfattas av sekretess finns möjligheten att införa en sekretessmarkering. Ursprungligen påfördes en sådan anteckning genom en stämpel på aktuell handling. I takt med att datoriseringen inleddes blev det nödvändigt att kunna åsätta en anteckning även elektroniskt. Detta har gjorts bland annat i folkbokföringsdatabasen och () har accepterat denna praxis (se JO 1984/85 s. 282 och JO 1987/88 s. 195). I och med ikraft- trädandet av den nya offentlighets- och sekretesslagen omfattar den nuvarande bestämmelsen anteckningar både på handlingar och i det datasystem där den elektroniska handlingen hanteras. har det huvudsakligen varit som åsatt en elektronisk sekretessmarkering när det kan antas att det föreligger risk för att en person utsätts för våld, hot eller annan förföljelse. Markeringen distribueras (aviseras) sedan till andra myndigheter så att även de får kännedom om den. Införandet av bestämmelsen i 5 kap. 5 § offentlighets- och sekretesslagen innebär att sekretessmarkeringar inte, heller formellt, längre är förbehållna de situationer då skydd för uppgifter i folkbokföringen kan föreligga på grund av våld, hot eller annan förföljelse, utan är det som myndigheter generellt ska använda för att anteckna att det kan finnas hinder mot att lämna ut vissa uppgifter i en handling. sekretessmarkeringar är således numera desamma som andra myndigheters sekretess- markeringar och ska också utformas på samma sätt, i enlighet med regleringen i 5 kap. 5 § offentlighets- och sekretesslagen. Sekretessmarkering för uppgifter i folkbokföringsdatabasen I de fall på förhand kan bedöma att utlämnande av uppgifter om en person kan medföra att personen lider men kan en sekretessmarkering sättas för personen i folkbokföringsdatabasen. Ända sedan ADB infördes i folkbokföringsverksamheten 1967 har elektroniska sekretessmarkeringar använts. Uppgift om skyddsbehov i folkbokföringsdatabasen sekretessmarkeringen för att visa att en person riskerar att utsättas för våld, hot eller annan förföljelse har alltså använts och har fått en särskild betydelse i samhället. Eftersom syftet med den sekretessmarkering som åsatt varit att utvisa om det föreligger risk för våld, hot eller annan förföljelse har en sekretessmarkering inte förts in i folkbokföringsdatabasen i alla fall när sekretess kan föreligga enligt 22 kap. 1 § offentlighets- och sekretesslagen. Uppgifter som typiskt sett kan omfattas av sekretess, såsom exempelvis adoption, har inte fått någon sekretessmarkering. Det är främst i de fall en person på grund av hot eller förföljelse i det enskilda fallet har behövt skydd som en sekretessmarkering har förts in. Med den nya regleringen i offentlighets- och sekretesslagen kan sekretess- markeringen användas i alla situationer där det kan föreligga sekretess. Det finns alltså inget som hindrar att sekretess- markeringen används även i andra situationer än då det föreligger risk för personförföljelse. Som ovan nämnts finns dock inte någon skyldighet för myndigheter att åsätta en sekretessmarkering i alla de fall en uppgift kan omfattas av sekretess. Det framgår inte av själva markeringen vilken uppgift om personen i folkbokföringsdatabasen som kan vara känslig. Det behöver inte bara vara adressen som är den skyddsvärda uppgiften, det kan även vara nytt namn eller uppgifter om närstående eller någon annan uppgift med hjälp av vilken man kan dra slutsatser om var personen befinner sig. Sekretessmarkeringen fungerar som en varningssignal, inte bara inom utan hos alla myndigheter som tar del av markeringen. Detta gällde även före regleringen av sekretess- markeringen i 5 kap. 5 § offentlighets- och sekretesslagen. Den myndighet som får en förfrågan om utlämnande av en uppgift som myndigheten förvarar har att göra en sekretessprövning, så att sekretessbelagda uppgifter inte lämnas ut. Andra myndigheter än har dock inte kännedom om anledningen till sekretessmarkeringen eller vilka uppgifter som är skyddsvärda. Markeringen innebär att de måste skaffa sig sådan kännedom för att kunna göra en korrekt sekretessbedömning. En sekretessmarkering innebär således inte att uppgifter om personen aldrig kan lämnas ut. Vid en begäran om utlämnande av uppgifter ska respektive myndighet göra en självständig sekretess- bedömning. Vid bedömningen kan myndigheten komma fram till att uppgifterna ska lämnas ut. I de situationer då en myndighet av Uppgift om skyddsbehov i folkbokföringsdatabasen legala skäl behöver uppgifterna i sin verksamhet torde den avvägning som enligt den så kallade generalklausulen i 10 kap. 27 § offentlighets- och sekretesslagen ska göras mellan intresset av att uppgifterna lämnas och det intresse som sekretessen ska skydda ofta medföra att uppgifterna kan lämnas ut. Sekretessmarkeringen förhindrar inte exempelvis rättsvårdande myndigheter att komma i kontakt med personen. I vissa fall upprätthålls dock sekretessen mellan myndigheter. En aspekt som är av betydelse för bedöm- ningen enligt generalklausulen är i vilken mån uppgifterna hos den mottagande myndigheten skulle åtnjuta sekretesskydd. Vad krävs för att få en sekretessmarkering med anledning av risk för våld, hot eller annan förföljelse? Inom har utarbetats rutiner för handläggningen av ärenden om sekretessmarkering för dem som riskerar att utsättas för våld, hot eller annan förföljelse. Av dessa rutiner framgår bland annat vad verket anser bör krävas för att få en sådan markering. De personer som får sekretessmarkering kan exempelvis vara kvinnor som misshandlas av sina före detta män, personer som riskerar att utsättas för så kallat hedersrelaterat våld, invandrare som är politiskt förföljda, personer som på grund av sitt arbete hotas (poliser, väktare, med flera), personer som är eller har varit med i kriminella nätverk och personer som hörts som vittnen i en brottmålsrättegång. Den som vill ha en sekretessmarkering införd i folkbok- föringsdatabasen måste till lämna in en skriftlig ansökan i vilken redogörs för varför han eller hon vill ha en sekretessmarkering. En bedömning att en sekretessmarkering behövs kan exempelvis grundas på att personen själv redogör för omständigheterna. Någon form av handling, exempelvis ett intyg från polis, socialtjänst, en kvinnojour eller en brottsofferjour, ett beslut om besöksförbud, en dom eller annan utredning som stödjer åberopade förhållanden, bör dock finnas som underlag för bedömningen. En allmänt uttalad motvilja mot att ha kontakt med en annan person är inte tillräckligt skäl för en sekretessmarkering. Inte heller är det tillräckligt att endast ange ett yrke som normalt kan vara utsatt för vissa risker, exempelvis polis eller åklagare, som skäl för sekretessmarkering. Det ska röra sig om ett konkret och aktuellt hot i det enskilda fallet. Uppgift om skyddsbehov i folkbokföringsdatabasen Något formellt krav på att den enskilde ska flytta i samband med ansökan om sekretessmarkering finns inte, men i normalfallet medges inte sekretessmarkering på grund av våld, hot eller annan förföljelse annat än i samband med flytt, eftersom markeringen annars normalt inte har någon praktisk verkan.