sou · GYB318 · 2010-03-15 00:00:00 — Samman- taget gjorde detta att statens företagsförvaltning ansågs bli hämmad till nackdel för företagens utveckling. Regeringen föreslog därför att man i samband med översyn av kapitalstrukturen i statligt ägda bolag skulle besluta om extra utdelningar på som tillfördes ett särskilt konto i för insatser i av staten hel- och delägda aktiebo- Förvärv av aktier och finansiering av kapitaltillskott Insatserna skulle vara avsedda för att vidareutveckla en väl fungerande verksamhet som krävde ytterligare kapital eller för att kunna utnyttja hembudsavtal som redan tecknats. för stöd i enlighet med den s.k. market economy investor principle (MEIP) skulle beaktas vid kapitalinsatser.5 Både (yttr. 2002/03:KU6y) och finans- utskottet (bet. 2002/03:FiU21) ansåg att det fanns goda skäl att skapa en ordning som underlättade kapitalomstruktureringar i den statliga företagssfären genom att tillämpa specialdestination. Staten borde kunna agera på samma sätt som ett moderbolag som ger koncernbidrag till vissa dotterbolag och finansiera detta med medel från andra dotterföretag. ändrade dock förslagen på några punkter. framhöll vidare att det kunde finnas anledning att i lämpligt sammanhang närmare överväga formerna för kapitalomstruktureringar i den statliga företagssfären. Om regeringen menade att det ska finnas en permanent ordning för sådana beslut, borde den återkomma till med förslag om hur en sådan ordning borde regleras. delade uppfattning och uttalade att om ambitio- nen var att skapa ett bestående system för omfördelning av kapital mellan statliga bolag, var det angeläget att ett tydligt regelverk skapades för detta. framhöll också att om det inte bara var fråga om en omstrukturering av resurser mellan statliga bolag utan det också fanns behov av att använda skattemedel för kapitaltillskott eller för att starta ny typ av verksamhet borde anvisningen av medel ske på sedvanligt sätt över statsbudgeten (bet. 2002/03:FiU21). När regeringen återkom i frågan (prop. 2003/04:100) upprepade både (yttr. 2003/04:KU5y) och finansutskottet (bet. 2003/04:FiU21) att 5 Grundvalen för prövning av statsstöd är artikel 107 i EUF-fördraget (tidigare artikel 87 i EG-fördraget): Om inte annat föreskrivs i detta fördrag, är stöd som ges av en medlemsstat eller med hjälp av statliga medel, av vilket slag de än är, som snedvrider eller hotar att snedvrida konkurrensen genom att gynna vissa företag eller viss produktion, oförenligt med den gemensamma marknaden i den utsträckning det påverkar handeln mellan medlemsstaterna. Detta har senare uttolkats på t.ex. följande sätt: The essence of the MEIP is that when a public authority invests in an enterprise on terms and in conditions which would be acceptable to a private investor operating under normal market economy conditions, the investment is not a state aid. Det hela kan även uttryckas omvänt: According to the MEIP the credit approved or the investment undertaken should be considered as state aid in the meaning of Article 87(1) if the (monetary) compensation the State receives in exchange is lower than what a private investor would have requested under such circumstances. Förvärv av aktier och finansiering av kapitaltillskott regeringen borde återkomma till med förslag till en permanent ordning för kapitalomstruktureringen i den statliga företagssfären, om regeringen menade att erfarenheterna talade för att en sådan ordning borde finnas. Flera oppositionspartier kritiserade förslaget och ansåg bl.a. att det bröt mot principen om bruttoredovisning och om en fullstän- dig budgetproposition som var viktiga förutsättningar för att riks- dagen ska kunna utöva sin grundlagsreglerade finansmakt. Reger- ingsförslaget ansågs vara ett flagrant brott mot budgetlagens bestämmelser. Den valda budgettekniken motiverades inte och det verkliga skälet för den ansågs vara att regeringen manövrerade för att kringgå de restriktioner i budgetprocessen i form av utgiftstaket som den själv varit med om att besluta (bet. 2003/04:FiU21 res. s. 103 ff). När en ny regering tillträtt anförde den i budget- propositionen (utg. omr. 24 s. 73) att den ansåg att det fanns betydande principiella invändningar mot den rådande ordningen för kapitaltillskott. Inte minst hade den tidigare reger- ingen använt kontot i som ett sätt att kringgå utgiftstaken. Regeringen skulle därför se över systemet och åter- komma till med en samlad bedömning. Ordningen med ett konto i och ett anslag som fick överskridas borde dock tillämpas även i avvaktan på denna översyn. delade regeringens uppfattning att det principiellt sett är tveksamt med ordningen med kontot i . I avvaktan på den av regeringen aviserade över- synen av systemet med ett särskilt konto i till- styrkte utskottet att godkände att regeringen fick vidta åtgärder för en förbättrad kapitalstruktur i statligt ägda företag enligt de villkor som redovisades i propositionen. Utskottet betonade att detta dock bara kunde godkännas övergångsvis (bet. 2006/07:NU1 s. 53). meddelade regeringen i budgetpropositionen att det pågick en översyn av systemet med ett konto i Riks- gäldskontoret och föreslog att systemet skulle tillämpas även . anförde att det var fortsatt negativt till den ordning som gällt och förutsatte att ett nytt system togs fram . gav regeringen till känna att systemet med ett konto i inte kunde accepteras efter 2008 (bet. 2007/08:NU1 s. 6 och 34). Förvärv av aktier och finansiering av kapitaltillskott I budgetpropositionen återkom därför regeringen med ett nytt förslag. Detta innebär att ett anslag på för kapitaltillskott till statligt ägda bolag skulle anvisas. Regeringen anförde att den senare avsåg att återkomma till i varje enskilt fall avseende kapitalinsats och dess finansiering. Något bemyndigande att överskrida anslaget behövdes därmed inte. Medel skulle inte föras från kontot i till anslaget utan detta skulle belastas. noterade att regeringen med det förslag som lagts fram i propositionen efterkommit begäran i så måtto att medel inte längre kunde föras från det nämnda kontot till anslaget ( anm. bet. s. 44). godkände regeringens förslag (bet. 2008/09:NU1, rskr. 2008/09:98 och 99). Motsvarande ordning tillämpas . I syfte att förbättra möjligheterna att föra kapital från statliga aktiebolag som var överkapitaliserade till andra statliga bolag som hade en svag soliditet inrättades 2003 ett konto i dit extra utdelningar från statliga bolag kunde föras. Året efter, dvs. 2004, kompletterades kontot med ett anslag för kapitalinsatser i statliga bolag. Anslaget, som anvisades med ett formellt belopp på , fick överskridas med högst , men överskridandet skulle vara återbetalt med medel från kontot . Denna ordning beslutades av även för åren 2005–2008. Sammantaget gjordes kapitalomstruktu- reringar som uppgick till . tillämpas dock i praktiken en ändrad ordning som innebär att något bemyndigande att överskrida ansla- get inte finns. I stället lämnar regeringen vid behov förslag på tilläggsbudget om de kapitalinsatser i av staten hel- eller delägda bolag som är nödvändiga. Kontot i finns kvar men används inte. har beslut om kapitaltill- skott uppgående till fattats. Dessutom har anvisats för att bilda ett bolag som ska bedriva forsknings- och utvecklingsverksamhet inom fordonsklustret. Dessa tillskott har varit anslagsfinansierade på sedvanligt sätt. Konstitutions- och finansutskotten har uttalat att om reger- ingen menar att det ska finnas en permanent ordning för hur omfördelning av kapital mellan statliga bolag ska gå till, bör den Förvärv av aktier och finansiering av kapitaltillskott återkomma till med förslag om hur en sådan ordning bör regleras. har vidare gett regeringen till känna att ordningen med ett särskilt konto i inte kan accepteras efter 2008. Det är helt naturligt att statliga aktiebolag behöver ha en för verksamheten lämplig kapitalstruktur, dvs. varken för mycket eller för litet eget kapital i förhållande till verksamhetens förutsätt- ningar. Kapitalbehovet och den lämpliga kapitalstrukturen varierar mellan företagen. Ett led i ägandet av de statliga företagen är att löpande följa hur finansieringssituationen utvecklas för de olika företagen. Vid en sådan uppföljning uppdagas fall då det finns onödigt mycket kapital i ett bolag i förhållande till den verksamhet ägaren önskar att bolaget ska bedriva. Det kan t.ex. bero på att utdelningen varit för låg. Det framkommer också fall då ett bolag är underkapitaliserat. Detta uppstår vanligen till följd av att verksamheten under en följd av år inte har kunnat drivas med ett tillfredsställande resultat. I samband med att ett sådant företags verksamhet anpassas kan det vara nödvändigt med ett kapitaltill- skott. Några av de kapitaltillskott som lämnats har haft denna bakgrund. Ett företag kan också vara otillräckligt finansierat för att kunna genomföra en avsedd expansion, t.ex. ett större förvärv. Det framstår emellertid knappast som en lämplig ordning att kapitalresurserna i ett statligt bolag minskas genom extra utdel- ningar enbart av det skälet att ett annat statligt bolag behöver ett kapitaltillskott t.ex. till följd av förluster.6 Det rimliga är i stället att kapitaliseringsfrågorna prövas löpande och att kapital- minskningar görs genom ordinarie eller extra utdelningar, återköp av aktier eller på annat lämpligt sätt när det är motiverat. I situatio- ner med överskjutande kapital i bolagen ska detta återföras till ägaren, dvs. staten, om det inte inom överblickbar framtid ska inve- steras i värdeskapande verksamhet (se prop. 2009/10:1 utg. omr. Medlen ska alltså tillföras en inkomsttitel på statens budget. När ett statligt ägt aktiebolag behöver ett kapitaltillskott är det mot denna bakgrund enligt utredningens mening naturligt att medel för ändamålet anvisas med ett anslag på budgeten. Behov av kapitaltillskott till följd av förlustbringande verksamhet 6 Det förhållandet att begreppet extra utdelning inte definieras i aktiebolagslagen (2005:551) gör det också svårt att använda med detta begrepp. Nationalräkenskaperna har dessutom en särskild syn på vad som är utdelning och vad som är kapitalåterbetalning, vilket kan påverka en utdelnings inverkan på statens finansiella sparande. Förvärv av aktier och finansiering av kapitaltillskott kan antas inträffa ganska sällan om ägaren styr företagen på ett tillfredsställande sätt. Det kan också inträffa att kapitaltillskott behövs för att genomföra investeringar inom befintlig verksamhet, för att en verksamhet ska kunna expandera eller för att en ny verk- samhet ska kunna startas. Det saknas emellertid skäl att göra sådana kapitaltillskott beroende av att motsvarande medel kan tas från något annat statligt företag. Minskningar och ökningar av kapitalresurserna i statliga bolag bör i stället prövas oberoende av varandra. Det betyder att förändringarna görs när det är motiverat och att inbetalning till respektive belastning på statsbudgeten inträffar . Det kan också noteras att betydande ansträngningar gjordes för att möjliggöra beslut om extra utdel- ningar. Ändå beslutades inte om extra utdelningar på mer än . En förnyad översyn av kapitalstrukturen i de statliga företagen har inte lett fram till att några extra utdelningar har beslutats. Mot bakgrund av dessa erfa- renheter framstår det emellertid som orealistiskt att göra nödvän- diga kapitaltillskott till ett statligt bolag beroende av extra utdel- ningar från andra statliga bolag. Det har gjorts gällande att ordningen med ett konto i Riks- gäldskontoret delvis valdes för att utrymmet under utgiftstaket var ansträngt. Detta är i så fall knappast ett giltigt motiv för att speci- aldestinera medel och således göra avsteg från principen om brutto- redovisning på statsbudgeten. Det kan konstateras att betydligt större kapitaltillskott har kunnat hanteras i och med att det funnits en tillräcklig budgeteringsmarginal. Erfarenheterna har således visat att det endast i begränsad utsträckning är möjligt att vid behov omfördela kapital mellan stat- liga bolag. Utredningen förutsätter att kapitalstrukturen och kapi- talbehovet i statliga bolag prövas löpande. När överskott finns ska sådana betalas in på en inkomsttitel och när kapitaltillskott behöver lämnas ska detta i första hand ske genom att ett anslag anvisas för ändamålet. Mot denna bakgrund anser utredningen att det inte behövs någon särskild permanent ordning för att vid något enstaka tillfälle omfördela kapital mellan statliga bolag. När kapitaltillskott behöver göras kan vid behov finansieringsformen prövas som den materiella frågan prövas av regeringen och . Budgetlagen föreskriver intern lånefinansiering i som huvudalternativ för att finansiera anskaff- ning av anläggningstillgångar som används i statens verksamhet. Förvärv av aktier och finansiering av kapitaltillskott Bestämmelsen gäller (se prop. 1995/96:220 s. 96) materiella, immateriella och finansiella anläggningstillgångar.7 I propositionen nämns en rad skilda slag av anläggningstillgångar, men förvärv av aktier eller tillskott av kapital behandlas inte. Vidare beskrivs i propositionen vad som avses med att en anläggningstillgång används i statens verksamhet. Utredningen kan dock konstatera att intern lånefinansiering inte har använts för anskaffning av aktier. Ett skäl till att denna finansieringsmöjlighet inte har använts kan vara att det har visat sig vara svårt att för aktier och kapitaltillskott söka tillämpa kriteriet att anläggningstillgången som förvärvas ska användas i statens verksamhet. Att en anläggningstillgång används i statens verksamhet innebär (anm. prop. s. 96) att den ska utgöra en produktionsfaktor, en s.k. insatsresurs i verksamheten. Utredningen anser för sin del att det är svårt att i fråga om förvärv av aktier och tillskott av riskkapital på ett entydigt sätt ange vad det innebär att en anläggningstillgång används i statens verk- samhet, dvs. att tillgången utgör en produktionsfaktor som är en insatsresurs i verksamheten. Det förhållandet att kapital satsas i ett aktiebolag, dvs. i en juridisk person som är skild från staten, gör att det kan vara svårt att göra gällande att det är fråga om en insats- resurs i statens verksamhet. Kanske är det möjligt att hävda att det är fråga om en insatsresurs i statens verksamhet om det är aktier i ett helägt bolag. Däremot kan det vara svårare att göra detta om det är fråga om ett delägt företag där det också finns andra ägare. bildas ett statligt bolag för att skilja ut en verksamhet från en myndighet, kanske med sikte på en framtida försäljning. Är det då fråga om statens verksamhet? Av staten ägda bolag säljs också, vilket tyder på att synen på vad som är statens verksamhet föränd- ras. Ett annat skäl till att riksdag och regering har avstått från att använda lån som finansieringsmöjlighet vid anskaffning av aktier eller för kapitaltillskott kan vara att ett lån för ett sådant ändamål förutses bli stående eftersom någon av- eller nedskrivning av till- gången inte antas behöva ske. Därmed kommer ränta på lånet att 7 Med finansiella anläggningstillgångar avses andelar i hel- eller delägda aktiebolag, andra långfristiga värdepappersinnehav, t.ex. andelar i olika internationella banker, och andra långfristiga fordringar, t.ex. skadefordringar som uppkommit i verksamheten. Dessa tillgångar redovisas i balansräkningen tillsammans med materiella och immateriella anläggningstillgångar under posten Anläggningstillgångar. Tillgångar i form av fordringar som följd av utlåning betraktas inte som en finansiell anläggningstillgång utan utgör ett särskilt tillgångsslag som benämns Utlåning. Frågor om utlåning behandlas i avsnitt 9. Förvärv av aktier och finansiering av kapitaltillskott behöva betalas som tillgången finns kvar hos staten och anslagsmedel för ändamålet att behöva anvisas på stats- budgeten , vilket kan anses vara olämp- ligt. Lånefinansierade materiella anläggningstillgångar som används i statens verksamhet skrivs däremot av under sin ekonomiska livs- längd eller snabbare. Lånen amorteras i samma takt och lånen får därmed begränsad varaktighet. Mot bakgrund av de erfarenheter som vunnits bör, enligt utred- ningens uppfattning, den bestämmelse som ingår i budgetlagen och som gäller för finansiering av alla slag av anläggningstillgångar som används i statens verksamhet i fortsättningen inte tillämpas i fråga om förvärv av aktier och annat tillskott av kapital. I stället bör budgetlagen anpassas till den praxis som har utvecklats och som innebär att förvärv av aktier eller andelar i företag och andra former av tillskott av kapital i första hand finansieras med anslag. Därmed görs också en återknytning till Grundlagberedningens tidigare i avsnittet återgivna uttalande att bakom statens förvärv av aktier ligger regelmässigt anslagsbeslut av . Den normala ordningen för finansiering av förvärv av aktier och lämnande av kapitaltillskott till befintliga eller nya verksamheter bör således vara att medel på sedvanligt sätt anvisas på ett anslag på statens budget. Skulle det finnas skäl att göra avsteg från den ordning som beskrivits, kan detta ske enkelt och utan dröjsmål. Det får förutsättas vara betydligt mindre tidskrävande att pröva finansieringsformen för ett förvärv av aktier eller tillskott av kapital än att pröva motivet för engagemanget och vilka åtgärder i företaget som behöver vidtas i sammanhanget. Möjligheten för att för en viss myndighet eller för viss anskaffning besluta att finansiering ska ske på annat sätt än som föreskrivs i lagen bör således finnas kvar och förtydligas. Utredningen ser mot denna bakgrund inte någon anledning att behålla det nuvarande kontot i . Olika former för finansiering av ett aktieförvärv eller ett kapi- taltillskott som avviker från grundregeln kan förekomma. Erfaren- heter finns nu av hur kapitaltillskott till behövande statliga bolag kan samlas in med extra utdelningar och fördelas över ett konto i . Vid behov kan en sådan åtgärd upprepas om det anses lämpligt. Det kan också tänkas att en anslagsfinansierad kapitalinsats kombineras med en inleverans av utdelning eller kapital till en inkomsttitel i syfte att statens lånebehov inte ska påverkas. Förvärv av aktier och finansiering av kapitaltillskott När det blir aktuellt med ett kapitaltillskott, är det naturligt att olika möjligheter prövas att finansiera ett sådant tillskott på ett budgetmässigt lämpligt sätt. Budgetlagen ger och bör även i fort- sättningen ge möjlighet att forma en lämplig lösning. Varje situa- tion är unik, men så långt möjligt bör de grundläggande principerna om statsbudgetens fullständighet och bruttoredovisning beaktas. tar staten emot egendom i form av gåvor och testamenta- riska förordnanden från enskilda (donationer). Gåvorna och dona- tionerna består framför allt av likvida medel, värdepapper eller fastigheter. Den huvudsakliga delen av donationerna till förmån för staten utgör tillgångar som avskiljts för att varaktigt förvaltas som en självständig förmögenhet för ett bestämt ändamål. De utgör alltså stiftelser enligt stiftelselagen (1994:1220). Stiftelserna är egna juridiska personer och tillgångarna i dessa är därför inte statens. Sådan donationsegendom som är avsedd att förbrukas under förhållandevis begränsad tid tillfaller dock ofta staten. Det före- kommer också att donationer tillfaller staten, trots att donatorn föreskrivit att kapitalet inte får förbrukas, utan endast avkast- ningen. Utredningen ska enligt direktiven pröva om det behövs någon särskild reglering avseende donationer. Frågan har samband med att utredningen i detta betänkande föreslår att det införs en ny bestämmelse i budgetlagen om att regeringen inte utan bemyndigande ska få förvärva aktier eller andelar i ett företag, till- skjuta kapital eller på annat sätt öka statens röst- eller ägarandel i ett företag (se avsnitt 10). Med anledning av att donationsmedel i vissa fall placeras i aktier och andra värdepapper kan det finnas ett behov av en särskild reglering avseende detta. 11.1.1Regleringen i regeringsformen och budgetlagen Enligt 9 kap. 2 § regeringsformen (RF) får statens medel inte användas på annat sätt än har bestämt. Med statens medel avses i första hand penningmedel, men också andra likvida tillgångar samt fordringar av kortfristig natur. omfattar både inkomstmedel och kapitalmedel. I förslaget till änd- rad 9 kap. 7 § RF uttrycks motsvarande bestämmelse som att anslag och inkomster inte får användas på annat sätt än har bestämt. Bestämmelsen innefattar inte bara hinder för regeringen att anskaffa egendom utan stöd av ett riksdagsbeslut, utan också att låna ut medel, i det senare fallet dock under förutsättning att det inte är fråga om utlåning i placeringssyfte (jfr prop. 1973:90 s. 332). Då staten har förvärvat medel genom bidrag och donationer har bidragsgivaren eller donatorn i de allra flesta fall bestämt vad med- len ska användas till. Då gäller inte regleringen i 2 § första stycket och regeringen (och i förlängningen den mottagande myndigheten) kan avhända sig medlen utan att ha stöd i ett riksdagsbeslut (jfr SOU 1972:15 s. 175). Statens medel och dess övriga tillgångar står enligt 9 kap. 8 § RF till regeringens disposition. Med begreppet disposition avses både förvaltningsåtgärder – såväl rättsliga som praktiska – och förfogan- deåtgärder, såsom avhändelse och pantsättning. Regeringen har i förslaget till ändrad RF föreslagit att bestämmelsen i stället ska formuleras som att regeringen förvaltar och förfogar över statens tillgångar, om de inte avser myndigheter eller i lag har avsatts till särskild förvaltning. Förslaget till ändring av bestäm- melsen har motiverats med att regeringen har samma ansvar oavsett vilket slag av tillgång det rör sig om, varför det inte finns något skäl att särskilja statens medel från dess övriga tillgångar (prop. 2009/10:80 s. 238). Enligt 9 kap. 9 § RF beslutar om grunderna för förvaltningen av statens egendom och förfogandet över den. Riks- dagen kan därvid föreskriva att en åtgärd av ett visst slag inte får vidtas utan tillstånd. Detta har gjort genom vissa bestämmelser i budgetlagen. Bestämmelsen har i förslaget till reformerad RF fått följande lydelse. beslutar om grun- der för förvaltningen av och förfogandet över statens tillgångar. kan också besluta att en åtgärd av ett visst slag inte får vidtas utan att har medgett det. Bestämmelsen har endast ändrats språkligt och redaktionellt. Någon förändring i sak är alltså inte avsedd (prop. 2009/10:80 s. 283). I 24–28 §§ budgetlagen finns bestämmelser om regeringens befogenheter att överlåta egendom. Bestämmelserna gäller sådan egendom som enligt 9 kap. 8 § RF står till regeringens disposition. Enligt 25 § budgetlagen får regeringen besluta om försäljning av fast egendom när värdet av egendomen inte överstiger , om den inte alls eller endast i ringa utsträckning behövs i statens verksamhet och om det inte finns särskilda skäl för att egendomen fortfarande ska ägas av staten. Särskilda skäl kan enligt uttalanden i förarbetena till budgetlagen föreligga när egendomen är testamenterad eller donerad till staten med villkor att staten inte får avhända sig den (prop. 1995/96:220 s. 101). Motsvarande gäller för upplåtelse av tomträtt samt försäljning av tomträtt och sådan byggnad som är lös egendom (27 § budgetlagen). Regeringen får vidare enligt 26 § budgetlagen besluta om för- säljning av aktier eller andelar i ett företag där staten har mindre än hälften av rösterna för samtliga aktier eller andelar, om inte riksda- gen bestämmer annat för företaget. Regeringen får inte utan riks- dagens bemyndigande genom försäljning eller på annat sätt minska statens ägarandel i företag där staten har hälften eller mer än hälf- ten av rösterna för samtliga aktier eller andelar. I fråga om annan lös egendom får regeringen enligt 28 § budgetlagen besluta om överlåtelse om egendomen inte längre behövs för statens verksamhet eller blivit obrukbar, eller om den inte anskaffats med statens medel.