sou · GYB317 · 2010-03-08 00:00:00 — Det som illustreras som en efterfrågan på att få släppa ut (DU,a för företaget med låga kostnader och DU,b för företaget med höga kostnader) kan också tolkas som respektive företags marginalkostnader för att reducera utsläppen. Utsläppen ökar alltså till höger i figurerna och minskar, till följd av ökade åtgärder för reduktion av utsläppen, till vänster i figurerna. Figur 7.1 Ett företag med låga reduktionskostnader erhåller subvention (streckad yta) och reducerar utsläppen relativt mycket ( U). Reduktionskostnaden ökar, jämfört med det tidigare utsläppstillståndet vid IMU, motsvarande den helfärgade ytan. En prispolitik för användning av vatten Ett företag med höga reduktionskostnader betalar utsläppsskatt (streckad yta) och reducerar utsläppen relativt litet ( U). Reduktionskostnadens ökning, jämfört med det tidigare utsläppstillståndet vid IMU, illustreras av den helfärgade ytan. För att systemets potential till ökad kostnadseffektivitet ska kunna utnyttjas är det i första hand viktigt att IMU inte sänks över tiden. bör det också, av kostnadseffektivitetsskäl, vara möjligt att, där de lokala problemen inte är för stora höja IMU. Om man politiskt vill öka graden av prispolitik och utnyttja dess potential till kostnadsbesparingar är det viktigt att beakta att detta kräver förändringar i dagens system med individuella tillstånd. En politik där individuella utsläppstillstånd sänks över tiden minskar flexibi- liteten och möjligheten till omfördelning av reduktionsåtgärder mellan olika förorenare. Det här skisserade förslaget har relativt stora likheter med ett system för handel med utsläppsrätter. Det finns dock några skill- nader som kan vara värda att peka på. Ett system med överlåtelse- bara utsläppsrätter leder med större sannolikhet till att utsläpps- målet uppfylls, vilket är en fördel om det är viktigt att, även , undvika för höga utsläpp. Det här skisserade systemet undviker dock, genom IMU, allt för stora avvikelser från utsläpps- målet. En fördel med ett system som tillåter viss variation i utsläppen är att man undviker orimligt höga åtgärdskostnader. I ett system med utsläppsrätter kan effekten, om totala mängden rätter En prispolitik för användning av vatten är låg, bli att förorenare tvingas till väldigt höga reduktionskost- nader. Om transaktionskostnaderna på en utsläppsmarknad är höga kan effekten bli att ingen handel uppstår och att potentialen till kostnadssänkande omfördelning av åtgärderna därmed inte utnytt- jas. Alla system har dock transaktionskostnader, men i ett handels- system tillkommer kostnader för kontakter företag emellan. Ett möjligt problem med ett handelssystem är osäkerheten i hur priserna på rättigheter kommer att utvecklas. Detta skulle kunna leda till att en förorenare som inte exakt kan planera hur stora utsläppen blir håller på ett extra antal utsläppsrätter eftersom det finns en osäkerhet i om, och till vilket pris, utsläppsrätter kan köpas tillbaka om det visar sig att oförutsedda fluktuationer i verksamheten leder till större utsläpp än planerat. Ett system med skatter/subventioner har potential att skapa mindre osäkerhet om framtida priser. Det här skisserade förslaget innebär att staten, åtminstone , kan bli nettobetalare till systemet. På lång sikt, när IGU sänkts till noll kommer staten dock att få skatte- intäkter utan att betala ut några subventioner. Ett handelssystem innehåller inte några subventioner från staten men kan, om tillstånden auktioneras ut, ge statsintäkter. 7.11.4Påverkan från pågående verksamhet – diffusa utsläpp Som tidigare beskrivits har stora minskningar av utsläppen från punktkällor gjorts. När det gäller diffusa utsläpp har visserligen stora ansträngningar gjorts, såväl till följd av politiska styrmedel som genom frivilliga insatser, men de diffusa utsläppen framstår likväl som den kanske största utmaningen när det gäller utform- ningen av styrmedel. Det är dock viktigt att komma ihåg att det, om kostnadseffektivitet är en målsättning, vare sig är mängden nuvarande utsläpp eller mängden tidigare genomförda åtgärder som bör vara vägledande för vilka åtgärder som bör vidtas av vem för att ytterligare minska mängden föroreningar. Ytterligare åtgärder bör snarare vidtas där de kan göras till de, transaktionskostnader inräknat, lägsta kostnaderna. Det som gör diffusa utsläpp speciella, relativt punktutsläpp, är att det är dyrt att mäta utsläppen på ett sätt så att de kan kopplas till en förorenare; i många fall låter det sig i princip inte ens göras. Det är därmed svårt att rikta ett styrmedel mot själva utsläppet. En prispolitik för användning av vatten Detta är ett problem oavsett om det gäller ekonomiska styrmedel eller någon form av reglering. Det är viktigt att notera att man i princip kan rikta ekonomiska styrmedel mot de faktorer mot vilka andra typer av styrmedel kan riktas. En reglering av t.ex. teknik eller metod skulle alltså i princip kunna ersättas med någon form av prispolitik riktad mot samma teknik eller metod. I detta avsnitt skisseras två möjliga inriktningar för att hantera just de specifika problem som diffusa utsläpp innebär. Den första strategin innebär att styrmedlet riktas mot utsläpp, eller vatten- kvalitet, på ett ställe där detta kan mätas. Det kollektiv, från vilket utsläppen kommer, görs sedan ansvariga för utsläppen och för efterlevnaden av styrmedlet. Det förslag som skisseras här är en tillämpning av samma system med en kombination av skatter/sub- ventioner och utsläppsgränser som presenteras ovan. Styrmedlet riktas dock istället mot ett kollektiv, ett kollektiv som kan innefatta såväl diffusa utsläpp som punktutsläpp. Den andra strate- gin innebär att prispolitiken, exempelvis i form av en skatt, riktas mot en indikator på utsläpp. Om exempelvis en viss bruknings- metod eller en viss teknologi medför minskade utsläpp så kan man, istället för tvingande krav på att använda denna metod eller teknik, beskatta icke-användning. Diffusa utsläpp och punktutsläpp- kollektivt utsläppsansvar med subventioner Följande principer för styrmedel mot diffusa utsläpp kan i princip användas mot olika former av utsläpp. I nedanstående beskrivning används utsläppen av näringsämnen som ett exempel på utsläpp mot vilket systemet skulle kunna användas. Utsläppen av närings- ämnen, N och P, till vatten kommer från såväl punktkällor (renings- verk, industrier) som diffusa källor (jordbruk, skogsmark, enskilda avlopp etc.). För att uppnå en kostnadseffektiv reduktion av utsläpp bör incitamenten till utsläppsminskningar både från punkt- utsläpp och diffusa utsläpp leda till att den sammantaget billigaste kombinationen av åtgärder vidtas. Lokala aktörer har i regel bättre kunskap om åtgärdskostnader. Vidare kan effekterna på utsläppen av en viss åtgärd skilja sig mellan olika områden. Bedömningen av vilka åtgärder som är lämp- liga, som har lägst kostnader för att minska utsläppen, kan därför ofta göras bättre på lokal nivå. Detta är ett av argumenten för En prispolitik för användning av vatten ekonomiska styrmedel riktade mot utsläpp; varje aktör kan själv välja typer av åtgärd samt omfattningen av åtgärderna. Diffusa utsläpp medför att kostnader (för mätning etc.) för att fastställa en verksamhetsutövares utsläppsmängd är så höga att de överstiger vinsten av kunna rikta ett styrmedel direkt mot utsläppet. Mätkostnaderna kan minskas genom att mängden utsläpp mäts på färre punkter. I nedanstående figur illustreras utsläppen av pilar. Vattenkvaliteten vid utloppet påverkas av såväl diffusa utsläpp som punktutsläpp. Med en mätpunkt vid utloppet kan belastningen på recipienten nedströms (en sjö, havet, etc.) fastställas. Om samtliga utsläpp kom från samma verksamhetsutövare (med såväl skogs- och jordbruk och verksamhet med punktutsläpp) skulle denna kunna åläggas att betala en utsläppsskatt baserad på utsläppen vid mynningen. Verksamhetsutövaren skulle själv prioritera bland möjliga åtgärder för att minimera sina kostnader. Figur 7.3 Exempel på utsläpp i delavrinningsområde. Flera diffusa utsläpp och en punktkälla påverkar vattenkvaliteten i recipienten till vänster. Vid utloppet kan vattenkvaliteten mätas. För att kunna basera en skatt på motsvarande uppmätta utsläpp till recipienten när det rör sig om flera verksamhetsutövare måste kollektivet, i form av en förening med obligatoriskt medlemskap, göras ansvarigt för vattenkvaliteten vid mätpunkten. När en sådan förening ett styrmedel riktas mot föreningen. Styr- medlet kan utformas enligt samma principer som det förslag till styrmedel mot punktutsläpp som presenterades ovan. En prispolitik för användning av vatten Utifrån en nivå för KGU (kollektiva gratisutsläpp, analogt med IGU i presentationen ovan) kan utsläpp över KGU beskattas och minskningar under KGU subventioneras. Respektive medlem har ett andelstal i föreningen utifrån vilket föreningens nettokostnader eller -intäkter fördelas. Nivån för kollektiva gratisutsläpp (KGU) kan förskjutas över tiden. När nivån sätts så kan exempelvis histo- riska synder och/eller bakgrundsutsläpp vara utgångspunkter för vad som ska anses vara en rimlig nivå. Huruvida nivån ska sänkas till 0 är en bedömningsfråga som bland annat bör göras utifrån om det () finns en utsläppsnivå som, på grund av att den inte har någon negativ effekt, inte behöver beskattas enligt PPP. Jämfört med ett styrmedel riktat mot enstaka aktörer uppstår bland annat följande frågeställningar/problem. Hur ska andelstalen fördelas? Här finns inga objektiva svar men fördelningen måste upplevas som legitim eftersom den kommer att påverka fördel- ningen av intäkter och utgifter. Det kommer ett finnas uppenbara intressekonflikter vid en sådan fördelning. Med en utformning som, åtminstone initialt, främst innehåller incitament i form av subventioner skulle möjligen dessa problem minska; man kan möjligen förvänta sig mindre motstånd om inte enskilda riskerar att drabbas av ökade utgifter till följd av någon annans utsläpp. Hur ska styrning och kontroll inom kollektivet utformas? Ska kollek- tivet internt belöna/beskatta den som minskar/ökar sina utsläpp? Hur görs kontrollen? Med färre medlemmar i gruppen ökar tro- ligen sannolikheten både för frivilligt ansvarstagande och för att social kontroll kan ha en positiv effekt på ansvarstagandet. En stor fördel jämfört med att rikta styrmedlet mot individuella verksamhetsutövare är det finns ett tydligare incitament att lösa problemet med gemensamma åtgärder. Exempelvis skulle anläggan- det av en våtmark i anslutning till utloppet kunna minska utsläppen till recipienten. Det kan också noteras att ett alternativ vore att rikta ett styr- medel av motsvarande karaktär mot kvaliteten på själva recipienten. Utifrån en förutbestämd nivå på status skulle en skatt och en subvention utgöra incitament till förbättringar. När en av de viktiga recipienterna är havet så blir dock kollektivet, som skulle få det gemensamma ansvaret, så stort att de interna samordningsproble- men sannolikt blir för stora. En prispolitik för användning av vatten Diffusa utsläpp – skatt på icke-användning Ett annat alternativ till styrmedel mot diffusa utsläpp är att rikta styrmedlet mot någon indikator på utsläpp. Ett exempel på ett sådant styrmedel är den avskaffade skatten på handels- gödsel. Via ett visst samband mellan mängden använd gödsel och utsläppen var skatten på handelsgödsel en form av indirekt utsläpps- skatt. Ett potentiellt problem med alla styrmedel riktade mot indi- katorer på utsläpp är att graden av måluppfyllelse (både vad det gäller utlsäppsmål, kostnadseffektivitet och PPP) blir lägre om sambandet mellan indikatorn och utsläppet är sämre. Men, givet att det kostar allt för mycket att rikta styrmedlet mot själva utsläppet så kan ett indirekt styrmedel ändå vara det bästa möjliga. Ett problem med ett indirekt styrmedel, som dock inte i sig behöver vara tillräckligt för att avstå, är att exempelvis användare som använder den beskattade insatsvaran på ett sätt som inte leder till utsläpp också behöver betala skatten. Nedan pekas på möjlig- heten att använda en skatt som ett alternativ till helt tvingande åtgärder. I sådana fall skulle en skatt visserligen kunna innebära något större utsläpp än en generellt tvingande reglering men man skulle undvika att åtgärder vidtas där kostnaderna för dem är högst. Därmed skulle man också mildra de, för verksam- hetsutövarna, negativa fördelningseffekter som en tvingande regle- ring kan ge. Som ett första exempel på hur en skatt på icke-användning skulle kunna användas beskrivs här möjligheten att rikta ett eko- nomiskt styrmedel mot enskilda avlopp. regleras enskilda avlopp genom ett absolut krav på viss reningsteknik. Efterlevnaden är dock dålig och myndigheternas kontroll och upp- följning anses bristfällig. Eftersom utsläppen är diffusa och i prin- cip omöjliga att mäta finns det goda skäl att rikta styrmedlet mot någon faktor som påverkar utsläppsmängden. En teknikreglering riskerar dock att bli mindre kostnadseffektiv eftersom i) den enskildes möjlighet att välja den billigaste metoden för rening blir begränsad och ii) någon avvägning, i varje enskilt fall, mot kost- naden för att reducera utsläppen från andra källor inte görs. Det senare kan resultera i att åtgärder vidtas i enskilda avlopp trots att motsvarande utsläppsreduktion hade kunnat göras till lägre kostnader från andra utsläppskällor. För att uppnå samhällsekono- misk kostnadseffektivitet krävs det i) att åtgärder vidtas där det kan göras till låga kostnader och ii) såvida inte målet är En prispolitik för användning av vatten SOU 2010:17 utsläppsreduktion, att åtgärder inte vidtas där kostnaderna är högst. Problemet med att mäta diffusa utsläpp är alltså i sig inte något argument mot ekonomiska styrmedel eller prispolitik. Däremot måste styrmedlet, precis som när det gäller en kvantitativ reglering, riktas mot någonting annat än själva utsläppet. Likväl som en reglering kan riktas mot teknikanvändning så kan ett ekonomiskt styrmedel riktas mot användningen av viss teknik. Antingen kan man subventionera införandet av en viss teknik eller också kan man beskatta avsaknaden av samma teknik. För att uppfylla kravet på PPP och kostnadstäckning bör en skatt på avsaknad av lämplig teknik (fungerande markbädd etc.) användas. Skatten bör sättas på en nivå som i möjligaste mån motsvarar marginalkostnaden för att på ett samhällsekonomiskt kostnadseffektivt sätt nå miljökvalitets- målet. Skatten bör vara differentierad utifrån recipientens känslighet (vid den totala utsläppsbelastning som råder) och utifrån retention. Det innebär att skatten i vissa områden sannolikt bör vara noll (inland etc.) medan skatten bör vara högre ju närmre den överbelastade recipienten utsläppen sker. Hur finmaskig differentieringen bör vara måste bestämmas genom en avvägning mot den ökning av administrationskostnader etc. som en differen- tiering kan innebära. För att styrmedlet ska leda till en mer kostnadseffektiv lösning än dagens system måste det absoluta kravet som finns tas bort. En av fördelarna med ekonomiska styrmedel är att för dyra åtgärder inte vidtas och ett system med en skatt möjliggör en individuell avvägning gentemot faktiska reduktionskostnader. Om skatten riktas mot avsaknaden av en specifik teknisk lösning (som kan förväntas ha liknande kostnad för de flesta) kommer den i princip att innebära att antingen ingen eller alla finner det värt att införa den tekniska lösningen. Det är i detta sammanhang viktigt att påpeka att en viss åtgärd, exempelvis i ett enskilt avlopp, kan medföra att flera typer av problem hanteras. Om ett styrmedel, exempelvis enligt ovanståen- de riktlinjer, utformas utifrån kravet på minskning av utsläpp av näringsämnen finns det en risk för att andra typer av problem förknippade med verksamheten ökar. Det är här viktigt att påpeka att enskilda avlopp också kan leda till hälsoproblem genom utsläpp av bakterier etc. Det betyder att kostnaderna för åtgärder skulle kunna motiveras av minskningen av dessa problem; en skatt En prispolitik för användning av vatten baserad endast på att nå måluppfyllelse vad det gäller utsläpp av näringsämnen blir då sannolikt för låg. Det kan inte uteslutas att en skatt, åtminstone i de fall där hälsoeffekterna är viktiga, skulle behöva vara så hög så att en reglering enligt nuvarande modell är ett bättre styrmedel. Inom jordbruket finns det andra exempel på när en skatt på icke-användning skulle kunna användas. Jordbruket står för en stor del av de diffusa utsläppen och används huvud- sakligen en kombination av tvingande åtgärder och subventioner som styrmedel. vill framhålla möjligheten att använda skatter, i första hand som ett alternativ till tvingande regleringar. Om en övergång till en politik mer i linje med PPP är önskvärd bör skatter på icke-användning också övervägas som ett alternativ till subventioner av användning. När det gäller tvingande åtgärder skulle skatter exempelvis kunna användas som ett alternativ till generella krav på kantzoner. Ett system där alla, inom en viss grupp, åläggs att använda en viss teknik eller en viss metod med eller teknik skulle kunna ersättas av ett system där alla, inom gruppen, som inte använder denna metod eller teknik får betala en skatt. Istället för att kräva att skyddszoner anläggs, exempelvis på all utmed vatten i och , skulle man beskatta exempelvis varje meter av utmed vatten inom detta område som inte har en skyddszon. En sådan skatt skulle ge dem för vilka kostnaderna att anlägga skyddszoner är högst en möjlighet att avstå från anläggandet. En sådan utformning skulle kunna leda till något högre utsläpp, beroende på hur hög skatten är. Systemet ska dock inte ses isolerat utan bör kombineras med styrmedel som så långt möjligt leder till att andra typer av åtgärder, mot olika typer av utsläpp, vidtas i en omfattning som är kostnadseffektiv och så att det totala utsläpps- målet nås. Fördelen med en skatt på avsaknaden av skyddszoner är att åtgärdskostnaderna skulle bli lägre och att myndigheterna inte behöver ha kännedom om i vilka fall som eventuella undantag från en tvingande reglering skulle medges. 7.11.5Påverkan från pågående verksamhet – fysisk påverkan I princip kan en fysisk störning analyseras på samma sätt som ett utsläpp. I båda fallen handlar det om att resursen vatten används på ett sätt så att nyttan för andra användare minskar. En prispolitik för användning av vatten det gäller utsläpp så kan omfattningen av störningen i princip regleras genom tvingande kvantitativa regleringar eller genom incitament via priser. I detta avsnitt används de fysiska hinder för fiskvandring, som bland annat kraftverksdammar medför, som exempel på hur prispolitik skulle kunna användas när det gäller fysiska störningar. Exempelvis vattenkraftsutnyttjande innebär fysiska hinder för fisk. Detta problem hanteras genom individuella tillstånd (tidigare vattendomar) där verksamhetsutövaren exempelvis åläggs krav på fiskvandringsvägar förbi dammar. Det kan gälla t.ex. omlöp, fisk- trappor, minimitappningar och intagsgaller. För att uppnå en samhällsekonomiskt effektiv resursanvändning bör nyttan av denna typ av åtgärder vägas mot kostnaderna. Det är viktigt att notera att nyttan från naturvårdssynpunkt med sats- ningar på att förbättra förhållandena för det biologiska livet i vattendrag och sjöar skiljer sig kraftigt mellan olika vattendrag och delar av landet. Dessutom kan kostnaderna för åtgärder skilja sig åt. Åtgärder för förbättrade fiskvandringsmöjligheter i de stora kraft- producerande älvarna kan vara kostsamma bland annat genom att de kan medföra märkbara kraftförluster. Återställande av vand- ringsmöjligheter i de mindre vattendragen i de södra delarna av landet – som är förhållandevis mer påverkade än de norra – kan kräva jämförelsevis mindre uppoffringar men ändå ge en betydande naturnytta. Sammantaget innebär detta att kostnadseffektivitet sannolikt kräver att mängden förbisläppt fisk varierar mellan olika kraftverk. En kostnadseffektiv fördelning av åtgärder skulle underlättas om skyldigheterna att släppa förbi fisk gjordes överlåtelsebara. Det skulle innebära att det kraftverk som har höga kostnader för att uppfylla de krav de ålagts skulle kunna betala ett annat kraftverk för att öka mängden förbisläppt fisk. Om exempelvis andelen fiskar som överlever till vuxen ålder skiljer sig mellan olika vattendrag kan växelkursen vid över- låtelser differentieras. Det kan exempelvis innebära att minskade vandringsmöjligheter i ett vattendrag måste kompenseras med ökade vandringsmöjligheter för dubbelt så många fiskar i ett annat vattendrag. Om myndigheterna anser att de totala vandringsmöjligheterna bör öka finns det med detta system i princip två tillvägagångssätt: En prispolitik för användning av vatten Omprövning av tillstånd/vattendomar som justerar verksam- hetsutövarnas skyldigheter. Huruvida kompensation bör betalas för en sådan inskränkning är en bedömningsfråga som exem- pelvis skulle kunna göras utifrån nuvarande lagstiftning. Noteras kan att med möjligheter till handel med skyldigheterna så skulle verksamhetsutövarens kostnader, och därmed eventuella kom- pensationskrav, minskas. Myndigheten agerar på skyldighetsmarknaden och betalar för att aktörer tar på sig fler skyldigheter. Genom exempelvis auktionsförfarande kan myndigheternas utgifter för detta minskas. 7.11.6Påverkan från tidigare verksamhet – deponerade ämnen eller fysisk påverkan Påverkan från tidigare verksamhet, som kan handla både om en fysisk påverkan och om deponerade ämnen som fortsätter att för- orena vatten, skiljer sig på ett par punkter från den påverkan som kommer från pågående verksamhet. För det första så är mängden tillgängliga åtgärdsalternativ mindre. Utsläpp från pågående verksamhet kan i regel åtgärdas med en mängd metoder, där en av dem är att upphöra med verksam- heten. När det gäller påverkan från tidigare verksamhet så finns i princip endast olika metoder för sanering eller återställande att tillgå. Men, denna skillnad har ingen större relevans när det gäller möjligheten att använda prispolitik och effekterna av en sådan. Generellt gäller det, när kostnadseffektivitet är målet, att den kombination av åtgärder som leder till måluppfyllelse till lägsta möjliga kostnad bör vidtas. Om, den eventuellt enda tillgängliga, åtgärden mot en viss deponi kan göras till låga kostnader så bör den ingå i den kombination av åtgärder som vidtas. På samma sätt som en skatt ger incitament till att minska utsläpp från pågående verksamhet så ger en skatt incitament att minska utsläppen från en tidigare verksamhet. Även utsläpp från tidigare verksamhet kan ha karaktären av punktutsläpp eller diffusa utsläpp. Härvid kan samma analys och resonemang som för påverkan från pågående verksam- het ovan tillämpas. För det andra så kan påverkan från tidigare verksamhet härröra från verksamhet där det inte längre finns någon juridiskt ansvarig. Om så är fallet finns det inte någon som ett styrmedel, oavsett typ En prispolitik för användning av vatten av styrmedel, kan riktas mot. Detta innebär att det inte är möjligt att tillämpa PPP enligt någon av de ovan beskrivna definitionerna. Om åtgärdskostnaderna är så låga att de bör ingå i en kostnads- effektiv kombination av åtgärder så måste därmed någon annan än förorenaren betala för åtgärdskostnaderna. Ur ett miljöekonomiskt perspektiv är det, åtminstone så länge pågående verksamhet betalar för sina utsläpp, rimligt att staten finansierar de åtgärder som bör göras när det gäller påverkan från tidigare verksamhet där juridiskt ansvarig saknas. Om man skulle koppla finansieringen av sådana åtgärder till inkomsterna från exempelvis utsläppsskatter finns det en risk både för över- och underfinansiering.