sou · GYB361 · 2010-09-08 00:00:00 — Driftskompatibilitet och enheter som ansvarar för underhåll inom EU:s järnvägssystem Driftskompatibilitet och enheter som ansvarar för underhåll inom EU:s järnvägssystem Delbetänkande av Utredningen om drifts- kompatibilitet och järnvägssäkerhet SOU och Ds kan köpas från kundtjänst. För remissutsändningar av SOU och Ds svarar på uppdrag av . Beställningsadress: kundtjänst 106 47 Orderfax: Ordertel: E-post: Internet: Svara på remiss. Hur och varför. Statsrådsberedningen (SB PM 2003:2, reviderad ) – En liten broschyr som underlättar arbetet för den som ska svara på remiss. Broschyren är gratis och kan laddas ner eller beställas på Textbearbetning och layout har utförts av , FA/kommittéservice Regeringen beslutade att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att föreslå hur det nya driftskompatibilitets- direktivet (2008/57/EG), direktivet om ändring i detta direktiv (2009/131/EG) samt direktivet om ändringar i järnvägssäkerhets- direktivet (2008/110/EG) bör genomföras i svensk rätt. I uppdraget ingick även att i ett andra steg bedöma om strukturen i dagens reglering av järnvägssäkerheten är ändamålsenlig i ett längre tidsperspektiv samt bedöma om ansvaret bör utvecklas för att främja en effektiv marknadsutveckling. Till särskild utredare förordnades . Som experter i utredningen förordnades från och med den och verkställande direktören . Utredningen har antagit namnet Utredningen om drifts- kompatibilitet och järnvägssäkerhet. Härmed överlämnar jag delbetänkandet Driftskompatibilitet och enheter som ansvarar för underhåll inom EU:s järnvägssystem (SOU 2010:61) där jag föreslår hur de principer och regler som återfinns i de nämnda direktiven bör hanteras och genomföras i svensk rätt. Författningsförslag – driftskompatibilitetsdirektivet ............... Förslag till lag om ändring i järnvägslagen (2004:519) .......... 2.Förslag till förordning om ändring i järnvägsförordningen (2004:526)............................................ Författningsförslag – direktivet om ändring i Förslag till lag om ändring i järnvägslagen (2004:519) .......... 3.Förslag till lag om ändring i järnvägsförordningen (2004:526) ................................................................................ Uppdrag och arbetssätt............................................... Det nya driftskompabilitetsdirektivet............................. Jämförelse mellan det nya och de tidigare direktiven ............ 3.5.1 Artikel 1 – Syfte och tillämpningsområde................... 3.5.2 Artikel 2 – Definitioner................................................ 3.5.3 Artikel 3 – Allmän kompatibilitet................................ 3.5.4 Artikel 4 – Väsentliga krav ........................................... Tekniska specifikationer för driftskompatibilitet (TSD) ...... 3.6.1 Artikel 5 – TSD:ers innehåll......................................... 3.6.2 Artikel 6 – Antagande, översyn och offentliggörande av TSD:er .......................................... 3.6.3 Artikel 7 – Brister hos TSD:er ..................................... 3.6.4 Artikel 8 – Utvidgning av omfattningen av 3.6.5 Artikel 9 – Undantag .................................................... 3.7.1 Artikel 10 – utsläppande av driftskompatibilitetskomponenter på marknaden ...... 3.7.2 Artikel 11 – Överensstämmelse eller lämplighet 3.7.3 Artikel 12 - Europeiska specifikationers icke- överensstämmelse med väsentliga krav........................ 3.7.4 Artikel 13 – Förfarande för EG-försäkran om överensstämmelse eller lämplighet för 3.7.5 Artikel 14 – Driftskompatibilitetskomponenters icke-överensstämmelse med väsentliga krav ............... Godkännande att ta i bruk delsystem inklusive fordon......... 3.8.1 Dagens reglering av godkännande att ta i bruk delsystem inklusive fordon........................................... 3.8.2 Det nya driftskompatibilitetsdirektivet (2008/57/EG) reglering av godkännande att ta i bruk delsystem inklusive fordon.................................. DV 29 – The Authorisation Process of subsystems and vehicles under Directive 2008/57/EC................................................................... En gemensam säkerhetsmetod för riskvärdering – Förfarande för att ta i bruk ..................... – Fri rörlighet för delsystem ...................... – Överensstämmelse med TSD:er och – Förfarande för utfärdande av EG- med väsentliga krav..................................................... – Ibruktagande av befintliga delsystem efter modernisering eller ombyggnad........................ 3.10.2 Artikel 21 .................................................................... – Första godkännandet att ta i bruk fordon som överensstämmer med TSD .................... – Kompletterande godkännande att ta i bruk fordon som överensstämmer med TSD ......... – Första godkännande att ta i bruk fordon som inte överensstämmer med TSD............. 3.10.6Artikel 25 – Kompletterande godkännande att ta i bruk fordon som inte överensstämmer med 3.10.7 Artikel 26 – Godkännande för fordonstyper............ 3.10.8 Artikel 27 – Klassificering av de nationella 3.11 Anmälda organ ....................................................................... 3.11.1 Artikel 28 – Anmälda organ....................................... 3.12 Register över järnvägsnät och fordon................................... 3.12.1 Artikel 32 – Fordonsnummersystem ........................ 3.12.2 Artikel 33 – .................... 3.12.3 Artikel 34 – Europeiskt register över godkända typer av fordon ........................................................... 3.12.4 Artikel 35 – Register över infrastruktur .................... 3.13.1 Artikel 29 – Kommittéförfarandet............................. 3.13.2 Artikel 30 – Kompletterande uppgifter..................... 3.13.3 Artikel 31 – Arbetsprogram ....................................... 3.13.4 Artikel 36 – Förslag till Referenssystem ................... 3.13.5 Artikel 37 – Motivering .............................................. 3.13.6 Artikel 38–41............................................................... Bilagor till direktivet .............................................................. Kommissionens direktiv /131/EG........................ Direktivet om ändringar i järnvägssäkerhetsdirektivet (2008/110/EG) ........................................................ Ändringar i järnvägssäkerhetsdirektivet ............................... Artikel 1 – Ändringar............................................................. 5.5Artikel 2–4 – Genomförande och införlivande, Ikraftträdande, Adressater..................................................... 5.6 Punkt 8 – Enhet som ansvarar för underhåll (ECM)........... Europeiska järnvägsbyrån utarbetar ny förordning som kompletterar direktivet ................... ECM-funktionen kommer sannolikt att utvecklas... Det finns en obalans i systemet ................................. Certifiering av underhållsverkstäder inordnas i ECM för godsvagnar ska certifieras........................... I vissa fall kan alternativ till certifiering väljas .......... Alla som fyller kraven bör kunna vara ECM............. Krav på ECM............................................................... Det finns organisationer som vill bli ECM ............... Transportstyrelsen utses till certifieringsorgan ........ 5.6.11 Kort internationell utblick ......................................... 5.6.12 Certifiering av ECM för övriga fordon..................... Ikraftträdande och övergångsbestämmelser ................. Det nya driftskompatibilitetsdirektivet................................ Direktiv /131/EG........................................................... Direktivet om ändring i järnvägssäkerhetsdirektivet........... Det nya driftskompatibilitetsdirektivet................................ Uppgift och värdering av lösningar ...................................... 7.1.1 Våra förslag med anledning av det nya driftskompatibilitetsdirektivet och direktivet om ändringar i driftkompatibilitetsdirektivet ................. 7.1.2 Våra förslag med anledning av direktivet om ändring i järnvägssäkerhetsdirektivet ........................ Berörda organisationer, myndigheter och företag............... Konsekvenser av våra förslag ................................................ 7.3.1 Konsekvenser med anledning av ny 7.3.2 Konsekvenser vid fordonsgodkännande ................... 7.3.3 Konsekvenser av nya regler om fordonsmärkning ... 7.3.4 Konsekvenser av införande av ECM-funktionen ..... 7.3.5 Konsekvenser för företag som vill bli ECM för 7.3.6 Konsekvenser för företag som vill bli ECM för andra fordon än godsvagnar....................................... 7.3.7 Konsekvenser för företag som väljer att köpa 7.3.8 Konsekvenser för offentlig sektor............................. Prövning av offentligt åtagande ............................................ Konsekvenser för små företag............................................... 7.6Bedömning av om regleringen överensstämmer med eller går utöver skyldigheter som medlem i EU ....261 7.7Bedömning av särskilda hänsyn vad gäller tidpunkten för införande av nya regler..................................................... Bedömning av behovet av speciella informationsinsatser.... 7.9.1 Konsekvenser för den kommunala självstyrelsen ..... 7.9.2 Konsekvenser för brottsligheten och det 7.9.3 Konsekvenser för sysselsättning och offentlig service i olika delar av landet ...................................... 7.9.4 Konsekvenser för jämställdheten mellan kvinnor och män, för de integrationspolitiska målen samt för personlig integritet................................................ Förslaget till lag om ändring i järnvägslagen (2004:519) ..... 8.2Förslaget till förordning om ändring i järnvägsförordningen (2004:526).......................................... Bilaga 1 Kommittédirektiv 2009:130 ............................................. Bilaga 2 och rådets direktiv /57/EG om driftskompatibiliteten hos järnvägssystemet Bilaga 3 Kommissionens direktiv /131/EG om ändring av bilaga VII till och rådets direktiv /57/EG om driftskompatibiliteten hos järnvägssystemet inom gemenskapen.............................. Bilaga 4 och rådets direktiv 2008/110/EG om ändring av direktiv /49/EG om säkerhet på gemenskapens järnvägar (järnvägssäkerhetsdirektivet)........................................... Bilaga 5 Parallelluppställning – det nya driftskompatibilitets- Bilaga 6 Parallelluppställning – direktivet om ändring i Vårt uppdrag är att lämna förslag på hur det nya drifts- kompatibilitetsdirektivet (2008/57/EG), direktiv om ändring i detta direktiv (2009/131/EG) och direktivet om ändringar i järn- vägssäkerhetsdirektivet (2008/110/EG) bör genomföras i svensk rätt. Vidare ska vi redovisa i vilken mån svensk rätt redan överensstämmer med direktivens innehåll och i förekommande fall lämna förslag till de författningsändringar som är nödvändiga för genomförande i svensk rätt. Vi ska också göra en bedömning av vilka av direktivens regler som kräver reglering i lag, förordning, myndighetsföreskrift eller annan åtgärd. I fråga om genomförandet av direktivet om ändring i järn- vägssäkerhetsdirektivet ska vi särskilt bedöma vilka organ som kan utgöra enheter som ansvarar för underhåll och bedöma vilket eller vilka organ som bör få ansvaret för att ackreditera eller utse sådana enheter. Vi har analyserat direktivens innehåll och i den omfattning det har varit nödvändigt lämnat förslag till författningsändringar. Vi har även lämnat förslag till vilka organ som kan utgöra enheter som ansvarar för underhåll, s k ECM samt vilka organ som bör få ansvaret för att ackreditera dessa. Nedan redogör vi kortfattat för innehållet i betänkandet beträffande vart och ett av dessa direktiv. Det nya driftskompatibilitetsdirektivet ersätter de tidigare två driftskompatibilitetsdirektiven för höghastighetståg och konventionella tåg. I direktivet regleras huvudsakligen: Förutsättningar för den tekniska harmoniseringen inom unionen. Godkännande att ta i bruk delsystem inklusive fordon. Förfarandet som ska tillämpas under godkännandeprocessen. Register över fordon och infrastruktur. Godkännande att ta i bruk delsystem inklusive fordon Av direktivets ingress framgår att ett syfte med det nya drifts- kompatibilitetsdirektivet är att klargöra och förenkla förfarandet för godkännande att ta fordon i bruk. Målsättningen för unionen bör vara att ett godkännande från en medlemsstat ska vara tillräckligt för att ett fordon ska få rulla över nationsgränser och i hela unionen. Det förefaller emellertid råda enighet om att det kommer att dröja innan detta kan bli verklighet, dels eftersom det kommer att ta tid innan tekniska specifikationer för driftskompatibilitet, TSD omfattar alla fordon och all infrastruktur, dels eftersom det kommer att finnas öppna punkter och nationella specialfall i TSD . De flesta av unionens fordon har även varit i drift och omfattas därför inte heller av de nya harmoniserade reglerna. Direktiv /57 syftar därför även till att skynda på den tekniska harmoniseringen, som framförallt handlar om framtagandet av TSD. Trots detta kommer nationella tekniska regler i medlemsstaterna att fortsatt ha stor betydelse. Ytterligare kontroll och granskning av fordon redan i bruk i en medlemsstat kommer därför att krävas. Genom ett arbete med korsacceptans, dvs. ett ömsesidigt erkännande mellan medlemsstaterna av varandras nationella tekniska krav, ska dock den ytterligare kontrollen och granskningen minimeras. Det pågår därför ett arbete mellan medlemsstaterna för att korsacceptera varandras nationella tekniska regler. Arbetet är av avgörande betydelse för att det ska vara möjligt att ömsesidigt erkänna varandras godkännandebeslut. En viktig utgångspunkt för direktiv /57 är att ett beslut om godkännande att ta i bruk ett fordon gäller för hela järnvägsnätet i en medlemsstat. Oavsett om järnvägsnätet är en del av TEN eller omfattas av TSD. Syftet är dock att TSD ska omfatta hela järnvägsnätet. Direktiv /57 syftar även till att skapa en tydlighet kring vilken kontroll och granskning som ska ske inom ramen för godkännandeprocessen och vilka krav som bör förläggas till järnvägsföretagets och infrastrukturförvaltarens säkerhets- styrningssystem. Godkännande att ta i bruk ett fordon gäller fordonets status inför driftsfasen, dvs. att fordonet är redo att tas i bruk, medan den efterföljande drifts- och underhållsfasen hänförs till säkerhetsstyrningssystemet . Direktivet innehåller även nya definitioner av bl.a. fordon och delsystem. Dessa har betydelse för hur direktivet bygger upp godkännandeprocessen för delsystem inklusive fordon. Vi har med våra förslag försökt spegla direktivets målsättning och grundläggande utgångspunkter utan att för den skull ändra för mycket på nuvarande struktur i järnvägslagen och järnvägs- förordningen. I ett flertal fall är vår bedömning att nu gällande lagstiftning uppfyller direktivets krav. Men vi ställer också ett antal förslag till förändringar som vi anser vara nödvändiga för att genomföra direktivet. En del av förslagen kan bli svårförståeliga och ologiska om inte vissa justeringar av den grundläggande strukturen görs. Ett exempel på det är direktivets definitioner av fordon och delsystem där vi har föreslagit ändringar av definitionerna i järnvägslagen. Vi lämnar följande huvudsakliga förslag när det gäller godkännande att ta i bruk delsystem inklusive fordon: Vi föreslår att järnvägslagen kompletteras med bestämmelser som gäller särskilt för godkännande av fordon. Det gäller dels regler om prövningen av det första godkännandet att ta i bruk ett fordon, dels regler om typgodkännande av fordon. Vi föreslår att det i järnvägsförordningen föreskrivs att det för fordon redan godkända i en medlemsstat och som omfattas av TSD och som ska tas i bruk på TSD-konform infrastruktur inte krävs något kompletterande godkännande i . För fordon som inte överensstämmer med TSD eller som inte ska tas i bruk på TSD-konform infrastruktur är vår bedömning att det bör framgå av lagtexten att det i sådana fall krävs ett kompletterande godkännande för att ta ett fordon i bruk i . Den kontroll och granskning som tillsynsmyndigheten ska göra ska dock begränsas i linje med direktivets krav. Vi har bedömt att det bör uttryckas i lagtexten att ett godkännande att ta i bruk ett fordon gäller på svenska järnvägsnät och att de villkor som ställs enbart får ta sikte på säkerhet och driftskompatibilitet. Av direktiv /57 följer även att ett sätt att underlätta ibruktagande av fordon är att skapa tydliga och rättssäkra regler kring förfarandet. Direktivet innehåller bestämmelser om rätt för den sökande att begära omprövning av ett beslut, tidsfrister tillsynsmyndigheten har att förhålla sig till, motivering av beslut, överklagande osv. Ett flertal av förfarandebestämmelserna i direktivet anser vi vara tillgodosedda genom förvaltningslagens bestämmelser. Vi har dock föreslagit att järnvägslagen kompletteras med en möjlighet för den sökande att begära omprövning av tillsynsmyndighetens beslut om godkännande inom de i direktivet angivna tidsfristerna, Vi föreslår också en regel om att tillsynsmyndigheten ska fatta beslut om godkännande efter att en fullständig ansökan har lämnats in, annars är fordonet automatiskt godkänt. Slutligen föreslår vi att tillsynsmyndigheten får möjlighet att återkalla och ändra ett godkännandebeslut, att förändringar som ändrar förutsättningarna för ett godkännande ska anmälas till tillsyns- myndigheten samt att ett beslut om godkännande att ta i bruk ett delsystem får förenas med villkor. Vi föreslår också att järnvägsförordningen kompletteras med en möjlighet för tillsynsmyndigheten att besluta om godkännande av serietillverkade fordon. Eftersom den nummerbeteckning som ett fordon ska märkas med enligt det nya driftskompatibilitetsdirektivet benämns det europeiska fordonsnumret i stället för som tidigare identifikations- kod föreslår vi att järnvägsförordningen justeras i enlighet med detta. Den nya beteckningen kommer att användas både i det och i det europeiska registret över godkända typer av fordon. Vi föreslår även att järnvägsfordon ska vara märkta med en beteckning om driftskompatibilitet. Vi har föreslagit att det är den som först ansöker om ett godkännande att ta i bruk ett järnvägsfordon som är ansvarig för att märka fordonet. Då det endast är registret över järnvägsinfrastruktur som ska offentliggöras enligt det nya driftskompatibilitetsdirektivet delas tillsynsmyndighetens bemyndigande i 8 kap. 8 § järnvägslagen att föra register över järnvägsinfrastruktur och järnvägsfordon upp i två paragrafer, en som avser fordonsregistret och en som avser infrastrukturregistret. Järnvägsförordningen kompletteras med en paragraf som anger hur det ska föras. I artikel 27 i det nya driftskompatibilitetsdirektivet anges att i syfte att underlätta förfarandet för godkännande att ta i bruk fordon som inte överensstämmer med TSD och som redan är godkända i en annan medlemsstat ska de nationella bestämmelserna klassificeras i enlighet med bilaga VII till direktivet. Vi föreslår därför att järnvägslagen kompletteras med bestämmelser om att klassificera de nationella bestämmelserna i enlighet med artikel 27 i det nya driftskompatibilitetsdirektivet och i bilaga VII i dess lydelse enligt direktiv /131. Direktivet om ändring i järnvägssäkerhetsdirektivet I järnvägssäkerhetsdirektivet anges att det övergripande syftet med direktivet är att säkerheten på gemenskapens järnvägar på system- nivå ska utvecklas och förbättras. Även tillträde till marknaden för spårbundna tjänster ska underlättas. Ett av skälen till att genomföra ändringarna i direktivet är att tydligare hänföra frågor om driftskompatibilitet till det nya driftskompatibilitetsdirektivet och säkerhetsfrågor till järnvägs- En striktare uppdelning av frågorna bör kunna bidra till att förenkla, förtydliga och modernisera gemenskaps- lagstiftningen. Genom direktivet införs ett krav på att innan ett fordon tas i bruk eller används i järnvägsnätet ska en enhet med ansvar för fordonets underhåll, en ECM, definieras i det . Syftet med att inrätta ECM-funktionen är att utveckla särskilda enheter som har den tekniskt-administrativa kompetens som krävs för att styra underhållet av järnvägsfordon. Detta bör leda till att det blir lättare för järnvägsföretag att ta sitt lagstadgade ansvar för järnvägssäkerheten som det skapas ett instrument som kan användas för att ytterligare utveckla säkerheten. För att ECM-systemet ska kunna spela avsedd roll krävs dock ytterligare regleringar på gemenskapsnivå. Ett sådant arbete pågår inom ERA och kommissionen och mera detaljerade regler är att vänta under innevarande år. Enheter som ansvarar för underhåll I artikel 14 a.2 i ändringsdirektivet föreskrivs att ett järnvägs- företag, en infrastrukturförvaltare eller en innehavare kan vara ECM. Denna mening har varit föremål för skilda tolkningar. Det har talats om exkluderande eller inkluderande tolkning. En exkluderande tolkning innebär att endast järnvägsföretag, infrastrukturförvaltare eller fordonsinnehavare kan vara ECM. En inkluderande tolkning innebär å andra sidan att man ser direktivets skrivning som exempel på organisationer som kan vara ECM, men att även andra kan komma ifråga. Enligt våra direktiv ska vi särskilt bedöma vilka organ som kan vara ECM. Vår bedömning är att alla fysiska och juridiska personer som önskar bli ECM och som kan visa att man besitter kompetensen och resurserna att uppfylla kraven bör kunna registreras samt för godsvagnar även certifieras som ECM. De krav som kommer att ställas på ECM genom kommande EU-förordning gäller enbart för de ECM som ansvarar för godsvagnar eller för dem som har valt att frivilligt certifieras. Då det även för övriga fordon ska tilldelas en ECM, som också ska registreras i fordonsregistret, har vi gjort bedömningen att det för dessa bör finnas i vart fall minimikrav som måste uppfyllas. föreslår därför att det i järnvägslagen förs in grundläggande krav på en ECM. Kraven bör konkretiseras genom bestämmelser i järnvägsförordningen. I artikel 14 a.4 i ändringsdirektivet föreskrivs att en ECM som ansvarar för underhåll av godsvagnar ska certifieras av ett certifieringsorgan som antingen ackrediterats eller erkänts som sådant i enlighet med kriterier som utarbetas av ERA. Alternativt kan en medlemsstat välja att låta den nationella säkerhets- myndigheten vara det organ som certifierar ECM. Av våra direktiv framgår att vi särskilt ska bedöma vilket eller vilka organ som kan certifiera ECM. För att på bästa sätt utnyttja dels de marknadslösningar som redan finns, dels utnyttja Transportstyrelsens kunskap och arbete med säkerhetsintyg och säkerhetstillstånd föreslår vi att SWEDAC får i uppgift att ackreditera certifieringsorgan som certifierar ECM och att Transportstyrelsen får i uppgift att utfärda tillstånd till ECM. På detta sätt säkerställs även att i vart fall Transportstyrelsen kommer att kunna utfärda tillstånd till ECM när kravet träder ikraft. Vår bedömning är att det saknas tillräckligt stabila förutsättningar för att föreslå att alla ECM ska certifieras. Ett tungt vägande skäl för att införa ett certifieringskrav för alla ECM är, enligt vår mening, den möjlighet det ger att utveckla järnvägssäkerhetsansvaret. Mot denna bakgrund har vi gjort bedömningen att frågan bör tas med in i utredningens del 2. Vi föreslår slutligen att vissa brott mot de nya bestämmelserna i järnvägslagen, begångna med uppsåt eller av ovarsamhet, beläggs med straffsanktioner. (förkortning från engelska) Allmänt avtal om vagnsanvändning (förkortning från engelska) (förkortning från engelska) (förkortning från franska) Underhållsintyg (förkortning från engelska) Gemensamma säkerhetsmetoder för bedömning av säkerhetsstyrningssystem hos järnvägsföretag och infrastrukturförvaltare (förkortning från engelska) Arbetsdokument från Europeiska järnvägsbyrån Enhet(er) med ansvar för underhåll