sou · GYB318 · 2010-03-15 00:00:00 — utestående lån uppgick till vid utgången av 2008, vilket var en ökning med jämfört med till följd av att ett antal nya lån lämnades . Av de utestående lånen var villkorslån till företag för affärsutvecklingsstöd och baltikum- lån. skedde nyutlåning avseende sådana villkorslån med . Ingen nyutlåning skedde till . Reserveringen för sannolika kreditförluster uppgick till för villkorslån och för baltikumlån, eller sammanlagt . Kammarkollegiets utestående lån uppgick till vid utgången av 2008. Detta var en minskning med jämfört med . De utestående lånen utgörs nästan uteslutande av lån till investeringar i bokhandeln. Länsstyrelsernas utestående lån uppgick till vid utgången av 2008. Nedskrivningar har gjorts med . Av länsstyrelsernas årsredovisningar framgår att av de 21 länsstyrelserna redovisar 14 utlåningsverksamhet. Olika typer av lån redovisas och benämningarna på samma typ av lån varierar. Exempel på lån är fiskerilån, investeringslån, lån med uppskjuten ränta, räntestöd, etableringsstöd, lantbrukslån, lån till särskilt skuldtyngda jordbrukare, såddfinansiering och förstudielån. Nyutlåningen uppgick till och är nästan uteslutande hänförlig till såddfinansiering. Redovisade amorteringar uppgår till , varav avser såddfinansiering. har redovisats mot inkomsttitlar. Redovisning av räntor och amorteringar mot inkomsttitlar En samlad bild av de amorteringar och räntor för näringslån som redovisats mot inkomsttitlar framgår av budgetens utfall i årsredovisningen för staten. har totalt redovisats mot inkomsttitlar för återbetalning av näringslån. Dessa avser jordbrukslån, lån till fiskerinäringen, övriga näringslån, lån avseende såddfinansiering, övriga näringslån redovisade av Kammar- kollegiet, övriga näringslån redovisade av samt lokaliseringslån. De redovisade ränteinkomsterna för näringslån uppgick till 2008. Regeringen har beslutat att ränta och amorteringar enligt förordningen (1995:1254) om statligt stöd till teknisk forskning, industriellt utvecklingsarbete och uppfinnarverksamhet ska åter- föras till anslaget Regionala tillväxtåtgärder under utgiftsområde 19 Regional utveckling.4 Detta omfattar bl.a. såddfinansieringen. 9.3.5Nya låneramar till följd av finanskrisen Inom område har nya låneramar tillkommit till följd av finanskrisen. Regeringen har bemyndigats att bevilja AB en låneram intill ett belopp om högst för att förbättra exportindustrins tillgång till finansiering på långa löptider. har beslutat att ska erlägga en marknadsmässig avgift beräknad på den låneram som beviljas och en marknadsmässig ränta på den del av låneramen som utnyttjas. För Svensk Exportkredits kommersiella utlåning ska löptiden inte vara längre än . , som beredde frågan i , gjorde bedöm- ningen att de föreslagna åtgärderna därmed inte skulle komma att stå i strid med EU:s statsstöds- och konkurrensregler (bet. 2008/09:NU12, rskr. 2008/09:125). I det fall skulle utnyttja hela eller delar av den beslutade kreditramen skulle räntan beräknas med beaktande av kreditrisken. Svensk Export- kredit ska dock även betala en avgift för att kreditramen är tillgänglig och denna avgift hanteras av som en kreditriskavgift och sätts in på räntekonto. 4 Se bl.a. regleringsbrev för avseende anslaget 33:1 Regionala tillväxtåtgärder under utgiftsområde 19 Regional utveckling. Utlåning och garantier SOU 2010:18 Vidare har regeringen fått bemyndigande att ge undsättningslån mot fullgoda säkerheter på till företag inom fordonsklustret som befinner sig i ekono- miska svårigheter, i enlighet med riktlinjer om statligt stöd. Första gången regeringen lämnade förslag om låneramar för AB respektive undsättningslån till företag inom fordonsklustret var på tilläggsbudget 2008. Regeringen föreslog inte några tidsbegränsningar för utnyttjandet av dessa låneramar. På förslag från näringsutskottet beslutade om tidsmässiga begränsningar av bemyndigandena till 2008 och 2009. beslutade om ett tillkännagivande till regeringen om information till om undsättningslånen. Informationen skulle bl.a. avse en redovisning av genomförandet av åtgärderna och vilka effekter de fått (bet. 2008/09:FiU19, rskr. 2008/09:144). Regeringen lämnade information om detta i en skrivelse till (skr. 2008/09:221). I samband med behandlingen av budgetpro- positionen har beslutat att låneramarna för AB respektive för undsättningslån även ska gälla (bet. 2009/10:NU1, rskr. 2009/10:146). I samband med finanskrisen har det även blivit aktuellt med lån till andra länder. På tilläggsbudget 2009 bemyndigade regeringen att besluta om en kredit till om högst som tillägg till Internationella valutafondens finansiella insatser för (prop. 2008/09:106, bet. 2008/09:FiU34, rskr. 2008/09:177). På begäran överlämnade regeringen en skrivelse till om villkoren för kredit 2008/09:230). (ca 7,5 miljarder riskerna i utlåningen till gjorde regeringen bedömningen att betalningsförmåga och förutsättningar för återhämtning var goda. Risken för en allmän betalningsinställelse kunde inte uteslutas men den bedömdes som mycket liten (anm. skr.). Även avseende kreditriskerna i utlåningen till gjorde regeringen bedömningen att en omfattande betalningsinställelse inte full- ständigt går att utesluta men framhöll att det är synnerligen osannolikt att en medlemsstat i EU inte skulle uppfylla sina finansiella förpliktelser (prop. 2009/10:1 utg.omr. 2 avsnitt 11.3.2). får ta upp lån för att tillgodose behov av valutareserv enligt lagen (1988:1387) om statens upplåning och skuldförvaltning. begärde att få låna motsvarande i utländsk valuta av för att stärka valutareserven. Begäran var en följd av att under den finansiella krisen hade lånat ut amerikanska dollar till svenska banker, ingått swapavtal med centralbankerna i , och och utökat engagemangen till . Sammantaget motsvarade dessa åtaganden . Förstärkningen skulle vara temporär och avslutas när avvecklat de åtgärder som vidtagits med anledning av finanskrisen. beslutade att tillmötesgå begäran. De upplåningskostnader som har betalas i sin helhet av . Det bedöms inte finnas några risker med utlåningen till . Lånet innebär dock att utlåning ökade och att statens lånebehov ökade med motsvarande belopp. 9.3.7Olika kategorier av utlåning Mot bakgrund av den genomgång som gjorts delar utredningen in statens utlåning i tre olika kategorier. Utlåningen från Sida, (f.d. ), Energi- myndigheten, Kammarkollegiet och länsstyrelserna kan benämnas näringslån, som syftar till att stödja olika näringar (t.ex. fiske och jordbruk) och projekt (t.ex. såddlån). Utlåningen har stora likheter med bidrag då i genomsnitt mer än hälften av lånen bedöms som osäkra fordringar. Karaktäristiskt för denna utlåning är således att kreditriskerna är betydande och att den är anslagsfinansierad. I redovisningen – och i förhållande till låntagarna – hanteras dock stödet som lån. Det betyder att återbetalningar krävs när förutsättningar finns för detta. Återbetalningar av sådana lån och räntor ska i huvudsak redovisas mot inkomsttitlar. Kreditförluster innebär utebliven inleverans av medel. Näringslånen svarar för en liten del av den statliga utlåningen, 2008. Sidas utlåning, som utgjorde av detta belopp, håller därtill på att fasas ut och ersättas med statliga garantier. Utlåningen från är enligt utredningen en egen kategori. Studielånen och hemutrust- ningslånen finansieras med lån i . Kreditför- lusterna belastar ett anslag det år förlusten konstateras och avskrivning av lånet sker. Avskrivning av kapitaliserade räntor sker dock mot myndighetskapital. redovisar befarade förluster på inemot av utlåningen avseende studielånen och avseende hemutrustnings- lånen. Noteras kan att inbetalda räntor för studielån redovisas mot inkomsttitel medan inbetalda räntor för hemutrustningslån redovisas mot ett anslag som således nettoredovisas. utlåning är en egen kategori lån. Utlåningen finansieras med lån i och omfattar vitt skilda typer av låneobjekt. Någon fastställd ordning för finansiering av kreditförluster finns inte. har för några lån gjort vissa avsättningar till en kreditriskreserv för hantering av förluster. är det endast den avgift AB betalar för den beviljade låneramen som förts till reserven. Huruvida de förväntade kreditförlusterna i och Arlanda- banan ska finansieras från anslag är inte klarlagt. Detsamma gäller för eventuella kreditförluster till följd av utlåningen till respektive . 9.4Jämförelse mellan garantier och lån Ett lån med kreditrisk innebär samma ekonomiska risk för staten som om en garanti ställts ut för lånet. Skillnaden är att när staten lämnar ett lån sköts finansieringen av staten medan en bank eller annat kreditinstitut sköter finansieringen av lånet om staten ställer ut en garanti. Utlåningen påverkar, till skillnad från en garanti, statens lånebehov och budgetsaldot. Vid garantigivning påverkas statens lånebehov först vid ett infriande av en garanti. Varken utlåning eller garantier påverkar statens finansiella sparande enligt nationalräkenskaperna. Att utlåningen inte påverkar detta beror på att den motsvaras av en fordran. Det finansiella sparandet påverkas först när garantier behöver infrias och när kreditförluster konstateras. Som tidigare framgått är den statliga garantigivningen reglerad i budgetlagen. Kompletterande bestämmelser avseende garantier som ställs ut av finns i garantiförordningen (1997:1006). Bestämmelser om garanti- givning finns i förordningen (2007:656) om exportkreditgaranti. garantigivning är reglerad i förordningen (2004:105) om statlig kreditgaranti för lån för bostadsbyggande m.m., förordningen (2002:664) om statligt stöd för vissa kommunala åtaganden för boendet eller äldre bestämmelser samt i förordningen (2007:624) om statliga ersättningsgarantier. Statliga garantier ställs även ut med stöd av särskild lagstiftning t.ex. lagen (1995:1571) om insättningsgaranti, lagen (1999:158) om investerarskydd och lagen (2008:814) om statligt stöd till kreditinsitut. I budgetlagen föreskrivs att det är som bestämmer till vilka ändamål och belopp som regeringen får ställa ut kreditgarantier eller göra andra liknande åtaganden (14 §). För garantiåtagandena ska en avgift tas ut. Avgiftens storlek ska motsvara statens ekonomiska risk och övriga kostnader för åtagandet, om inte för ett visst åtagande beslutar annat (15 §). I garantiförordningen finns bestämmelser i anslutning till 14 och 15 §§ budgetlagen. Förordningen innehåller bestämmelser om bl.a. riskbedömning, utformningen av garantier och avgifter. De avgifter som tas ut sätts in på konton hos , i bank eller placeras i värdepapper. Avgifterna ska täcka förväntade kostnader, vilka består av förväntade förluster samt administra- tionskostnader, för garantierna. I den mån avgift inte tas ut av garantitagaren följer av praxis att medel motsvarande den beräknade avgiften ska täckas från anslag. Så har till exempel skett avseende statens garantiåtagande gentemot Konsortiet. Även för statens numera avslutade garantiåtaganden för Venantius upplåning avsattes budgetmedel för att täcka den förväntade kostnaden. Garantiverksamheten blir på så sätt självfinansierad på lång sikt. Som har framgått finns det inte några motsvarande regler för statens utlåning. Inte heller finns någon bestämmelse som föreskriver att, när avgift inte tas ut, ska motsvarande belopp redovisas mot ett anslag. Därmed innehåller inte budgetlagen bestämmelser som säkerställer att stöd i form av garantier och lån får en lika noggrann budgetprövning som anslagsfinansierade stöd. I samband med att den nuvarande ordningen för utfärdande av garantier infördes samlades garantiverksamheten till ett fåtal myndigheter som kunde hålla en för ändamålet tillräcklig kompetens. utgörs dessa av , , och Sida. Därmed underlättades styrningen och kontrollen av statens garantiverksamhet. Antalet myndigheter som lämnar lån är betydligt större än antalet myndigheter som ställer ut garantier, främst på grund av att länsstyrelserna ger krediter. Den statliga kreditverksamheten är därmed svårare att överblicka än garantiverksamheten. Av årsredovisningen för staten framgår bl.a. vilka tillgångar som byggts upp i garantiverksamheten genom avgifter m.m., respektive vilka de förväntade kostnaderna är. Någon sådan redovisning finns inte för statens utlåningsverksamhet eftersom det endast är som för vissa av sina lån tar ut en ränta som beräknas med beaktande av kreditrisken. Centrala studiestöds- nämndens utlåning finansieras via upplåning i , men några medel avsätts inte för förväntade förluster. Konstaterade förluster finansieras i stället direkt från anslag. De övriga långivande myndigheterna gör värderingar av befarade förluster, men eftersom utlåningen redan är finansierad med anslag behöver inga medel reserveras för hantering av kreditförluster. Uppkomna förluster påverkar dock statens budget genom att återbetalningar och räntor inte levereras in på inkomsttitel. Vid statlig garantigivning och utlåning till företag eller viss produktion måste hänsyn tas till om statligt stöd, vilka är en del av Fördraget om Europeiska unionens funktionssätt, EUF-fördraget, och dess bestämmelser om unionens politik och inre åtgärder. Den grundläggande statsstödsregeln finns i artikel 107 (1) i EUF-fördraget. I artikeln föreskrivs följande: Om inte annat föreskrivs i detta fördrag, är stöd som ges av en medlemsstat eller med hjälp av statliga medel, av vilket slag det än är, som snedvrider eller hotar att snedvrida konkurrensen genom att gynna vissa företag eller viss produktion, oförenligt med den gemensamma marknaden i den utsträckning det påverkar handeln mellan medlemsstaterna. om statsstöd bygger således på en förbudsprincip där statsstöd som utgångspunkt är otillåtet. I EUF-fördraget anges dock ett antal undantag från denna förbudsprincip. den inre marknaden är bl.a. stöd för att avhjälpa en allvarlig störning i en medlemsstats ekonomi och stöd för att underlätta utveckling av vissa näringsverksamheter eller vissa regioner, när det inte påverkar handeln i negativ riktning i en omfattning som strider mot det gemensamma intresset. Det finns även omfattande riktlinjer och i vissa fall sekundärlagstiftning avseende undantag från statsstödsreglerna. Som exempel kan nämnas reglerna om s.k. allmänt gruppundantag avseende bl.a. regionalt investeringsstöd och stöd till små och medelstora företag (Kommissionens förordning [EG] nr 800/2008 av genom vilken vissa kategorier av stöd förklaras förenliga med den gemensamma marknaden), gemenskapens riktlinjer om stöd för undsättning och omstrukturering av företag i svårigheter (Meddelande från Kommissionen, EUT C 244, 1.10.2004). Ett annat exempel på sekundärlagstiftning är reglerna om s.k. försumbart stöd (Kom- missionens förordning (EG) nr 1998/2006 av om stöd av mindre betydelse). Enligt reglerna om försumbart stöd (de minimis) är stöd som inte överstiger ett tak på tillåtet, eftersom det inte påverkar handeln mellan medlemsstaterna och inte hotar att snedvrida konkurrensen. För företag med verksamhet inom vägtransportsektorn är taket . Generellt finns anledning att betrakta statliga garantier och utlåning med statliga medel till företag som statligt stöd. Som utgångspunkt är det därför nödvändigt att beakta vid utformning av villkor för statliga garantier och lån. Vid bedömningen av om det är fråga om statligt stöd med hänsyn till är den avgörande frågan huruvida lån- eller garantitagaren får en ekonomisk fördel som inte hade uppstått om marknadsmässiga villkor skulle ha tillämpats. Finns en sådan ekonomisk fördel spelar det inte någon roll om stödet kallas lån, garanti eller bidrag. Benämningen och hanteringen i statens budget och bokföring påverkar inte heller möjligheterna att lämna statligt stöd till företag. Regeringen har beslutat om förordningen (1988:764) om statligt stöd till näringslivet. Förordningen ska tillämpas på statligt stöd till näringslivet i form av lån och bidrag. Av förordningen framgår att statliga myndigheter ska underrätta regeringen om alla former av stödåtgärder som kan bli föremål för prövning av EU- kommissionen. Statliga myndigheter ska vidare till Myndigheten för tillväxtpolitiska utvärderingar och analyser lämna uppgifter för uppföljning av befintligt stöd. När staten lämnar ett lån sker detta i allmänhet i syfte att stödja en verksamhet som staten anser vara angelägen och som inte kan få en godtagbar finansiering på annat sätt. Därmed följer att statlig långivning sker på andra villkor och i andra situationer än vad som förekommer på kreditmarknaden. I allmänhet gäller att de förväntade förlusterna eller riskerna som beräknas för de låntagare som är aktuella är högre än vad kreditmarknaden på ett effektivt sätt kan hantera. I de fall lån kan erhållas på kreditmarknaden saknas i regel skäl för staten att stödja verksamheten med lån. Från statens sida finns det således i vissa fall en önskan att ge tillgång till krediter på mer gynnsamma villkor än vad kreditmarknaden erbjuder. I praktiken rymmer statliga lån till enskilda därför ett större eller mindre subventionselement. Den statliga kreditgivningen till enskilda och andra utomstatliga rättssubjekt är omfattande sett i relation till statens budget och de av beslutade kreditramarna har ökat väsentligt , till följd av den globala finanskrisen. Genomgången av den statliga utlåningen visar att området innefattar en mängd olika lån som till sin karaktär är mycket olika. Det är svårt att få en heltäckande bild av vilka beslut fattat på området och av hur utlåningen styrs från regeringens sida. Det finns inte heller någon tydlig bild av de risker som är förknippade med kredit- givningen eller av hur förluster ska hanteras och finansieras. Vidare saknas till stora delar föreskrifter om utlåningsverksamheten, utom för studielånen och hemutrustningslånen. Regleringen av statliga garantier är, som ovan framgått, mer utvecklad. Eftersom utlåning till utomstatliga rättssubjekt innebär samma risker som vid utfärdandet av garantier för motsvarande ändamål bör även utlåningen regleras i budgetlagen. På motsvarande sätt som för garantier bör det därmed i budgetlagen införas bestäm- melser som reglerar den statliga utlåningen och som anknyter till de grundläggande bestämmelserna om statens upplåning och kreditgivning i regeringsformen och i lagen (1988:1387) om statens upplåning och skuldförvaltning. Syftet med regleringen är att undanröja de oklarheter som finns kring hanteringen av den statliga utlåningen och de kreditrisker som är förknippade med denna, samt att klargöra befogenhetsfördelningen mellan och regeringen på detta område. Utredningen har också funnit att budgetlagens bestämmelser om statliga garantier inte fullt ut motsvarar den praxis som vuxit fram när det gäller fastställande av avgifter för garantier. En mer fullständig och till rådande praxis anpassad reglering bör därmed tas fram även för garantigivningen. Utredningens förslag: En ny bestämmelse införs i budgetlagen som innebär att utlåning där den förväntade förlusten är låg får finansieras med lån i . Principer för finansiering av lånen Den statliga utlåningen kan budgettekniskt finansieras på två sätt, nämligen med anslag eller med interna lån i . Oavsett vilken form som används påverkas dock statens lånebehov på samma sätt. Den anslagsfinansierade utlåningen är av betydligt mindre omfattning än den lånefinansierade. Kännetecknande för den anslagsfinansierade utlåningen är att det finns en hög risk för förluster. Den lånefinansierade utlåningen omfattar lån med lägre kreditrisk, men även lån som har en mycket svårbedömd kreditrisk. Det saknas bestämmelser om när utlåning ska anslags- finansieras respektive finansieras med interna lån i staten. Utredningen prövar i det följande behovet av att införa föreskrifter om detta i budgetlagen. Enligt utredningens mening är det viktigt att lämnandet av lån som inte förväntas till helt övervägande del bli återbetalda belastar det utrymme som finns tillgängligt på statens budget i form av anslag, dvs. tar i anspråk utrymme under utgiftstaket. Om så inte sker kan en ökad användning av lån som stödform förväntas. En tydlig skiljelinje mellan den anslagsfinansierade utlåningen och den internt lånefinansierade utlåningen bör således vara storleken på den förväntade kreditförlusten. En sådan ordning innebär att utlåning som till helt övervägande del förväntas bli återbetald får finansieras med lån i medan utlåning som förväntas ge betydande kreditförluster ska finansieras med anslag. Beträffande var gränsen bör gå mellan lån som till övervägande del förväntas bli återbetalda och övriga lån gör utredningen följande överväganden. En referenspunkt är de förväntade förlusterna avseende studie- lån och hemutrustningslån. De förväntade förlusterna i studielånen uppgår till . Med en antagen genomsnittlig löptid för studielånen skulle det krävas ett påslag på räntan med för att finansiera de förväntade förlusterna. För hemutrustningslånen är den förväntade förlusten dubbelt så hög, . Den genomsnittliga löptiden för hemutrustningslånen är därtill kortare, . Därmed skulle det krävas ett räntepåslag med för att finansiera de förväntade förlusterna i hemutrustningslånen.5 Den beräknade räntan avser här enbart kompensation för förväntad förlust och skiljer sig därmed från de räntor som en bank skulle begära för motsvarande förväntad förlust. Som framgått i det föregående överstiger den förväntade förlusten för de statliga näringslånen . Detta innebär att den risktäckande delen av räntan skulle behöva uppgå till för löptider på fem eller . Sådana räntesatser är oftast inte möjliga eller rimliga att ta ut av låntagarna, särskilt inte när syftet med dessa lån vanligen är att stödja verksamheten i fråga. Mot denna bakgrund anser utredningen att sådana lån eller låneprogram där den förväntade förlusten på goda grunder bedöms understiga oftast bör kunna betraktas som en finansiell transaktion som inte bör belasta utrymmet under utgiftstaket när lånet lämnas. De bör därför kunna finansieras med ett lån i . Utlåning med högre kreditrisk än bör däremot som regel anslagsfinansieras. Utredningen anser inte att det i lagtexten bör anges någon exakt gräns för när den förväntade förlusten ska anses vara hög eller låg. Det kan tänkas finnas fall där det med hänsyn till särskilda omständigheter framstår som lämpligt att helt eller delvis välja en 5 Räntorna har beräknats genom att anta att respektive lån kan uttryckas som en annuitet där betalningarna sker i slutet av . Diskonteringsräntan har satts till den s.k. nollkupongkurvan för svenska statspapper. För att täcka den förväntade förlusten har de diskonterade betalningsströmmarna summerats och sedan har en beräkning skett av hur stor ränta som krävs för att täcka de förväntade förlusterna. annan finansieringsform än den som skulle följa av nivån på den förväntade förlusten. Av lagen bör därför framgå att har möjlighet att besluta om en finansiering som avviker från den ovan förordade ordningen. Det bör noteras att frågan om utlåning ska finansieras med interna lån i eller finansieras via anslag inte påverkar den bedömning som måste göras i varje enskilt fall om hur utlåningen förhåller sig till . Som ovan nämnts måste den bedömningen ske med utgångspunkt från en jämförelse med vad strikt marknadsmässighet skulle innebära och därmed om någon ekonomisk fördel kan komma att uppstå i den mening som framgår av artikel 107 (1) i EUF-fördraget. Konsekvenser för nuvarande utlåning De föreslagna principerna för anslagsfinansiering respektive intern lånefinansiering motsvarar i huvudsak den ordning som råder . Nedskrivningarna för förväntade förluster för och uppgår till , vilket är lägre än för den anslagsfinansierade utlåningen. För royaltylånen till och beräknades vid prissättningen en royaltysats. Denna royaltysats betalas av låntagaren i samband med återbetalning av lånet och innefattar bedömda upplånings- kostnader, en riskpremie för den bedömda kreditrisken och administrativa kostnader.