sou · GYB318 · 2010-03-15 00:00:00 — Detta avvisades emellertid. Det hade även diskuterats om inte vissa socialförsäkringar skulle undantas. Så blev dock inte beslutet utan detta innebar tvärtom att viktiga socialförsäkringar som tidigare redovisats utanför statsbudgeten och socialförsäk- ringar som redovisades netto på statsbudgeten nu fördes in i stats- budgeten respektive att bruttoredovisning började tillämpas. Systemet med ett tak för statens utgifter infördes och har alltså använts . Utgiftstaket fastställs med utgångs- punkt i de budgetpolitiska målen och restriktionerna. Därmed markeras att en budgetprocess används som utgår från de budget- politiska målen. De budgetmässiga resultaten av denna ordning är gynnsamma. har beslutat att stärka det finans- politiska ramverket genom att användningen av utgiftstak för staten ska vara obligatoriskt (prop. 2009/10:5, bet. 2009/10:KU9, rskr. 2009/10:99). För att ett utgiftstak ska vara ett effektivt instrument för att hålla statens utgifter, och därmed även skatterna, under kontroll ska det vara så heltäckande som möjligt. Det betyder att i princip även EU-relaterade utgifter ska bruttore- dovisas på anslag under utgiftstaket. Utredningen kan inte se att det förhållandet att EU-relaterade inkomster och utgifter i princip bruttoredovisas på statsbudgeten och att utgifterna ingår under utgiftstaket skulle ha lett till att avsedda program inte har kunnat fullföljas eller lett till budgetmäs- siga svårigheter som inte kunnat hanteras på ett godtagbart sätt. En praxis har också utformats för att hantera t.ex. effekter av ändrade växelkurser. Utredningen kan därför inte se något övertygande skäl för att ändra den huvudsakliga ordning som har tillämpats. Detta utesluter inte att mindre undantag görs av praktiska skäl. Hanteringen av medlen för territoriella program och reseersätt- ningar är exempel på detta. Därmed upprätthålls i hög grad princi- perna om bruttoredovisning och budgetens fullständighet vilket främjar möjligheter att utöva sin finansmakt. Utgifts- taket behåller också sin styrka genom att det även i fortsättningen är heltäckande. Utredningen anser således att det även i fortsättningen är lämp- ligt att inbetalningar från EU budgeteras och redovisas mot inkomsttitlar på inkomstsidan av statens budget samt att utbetal- Redovisning av EU-medel på statens budget ningar av EU-avgift och utbetalning av stöd m.m. som finansieras av EU, inklusive svensk medfinansiering, budgeteras och redovisas mot anslag uppförda på budgetens utgiftssida samt att dessa innefattas i utgiftstaket. Liksom bör mindre undantag kunna göras från regeln om bruttoredovisning. 6 Anslagstyper och anslagsvillkor I budgetlagen finns tre olika anslagstyper upptagna. Dessa skiljer sig åt genom att olika villkor gäller för regeringens möjlighet att överskrida ett anvisat anslag respektive att föra över oanvända medel till ett senare budgetår. har endast en av anslagstyperna använts, nämligen ramanslaget. I direktiven till utredningen anges att den ska överväga behovet av olika anslags- typer och om en annan form kan ges åt årliga beslut som bemyndigar regeringen att överskrida ett ramanslag. Utred- ningen prövar dessa frågor i detta avsnitt. 6.1Behövs alla de nuvarande anslagstyperna? Utredningens förslag: Anslagstyperna reservationsanslag och obetecknat anslag avskaffas. Före budgetlagens ikraftträdande användes fyra typer av anslag, nämligen förslagsanslag, reservationsanslag, ramanslag och obetecknat anslag. För de olika typerna av anslag gällde skilda vill- kor för regeringens befogenhet att överskrida anvisade anslags- belopp och att föra oförbrukade medel till ett senare budgetår. I och med att budgetlagen trädde i kraft slopades förslagsansla- get. Denna anslagstyp kännetecknades av att regeringen fick överskrida det anvisade beloppet om det behövdes för att ända- målet med anslaget skulle uppfyllas. Detta ledde till att anslagen beräknades med bristfällig noggrannhet och att betydande över- skridanden var vanliga. En sådan ordning ansågs inte främja god budgetdisciplin och ansågs heller inte vara förenlig med tanken att ett tak för statens utgifter tillämpas både i beredningen och genomförandet av statens budget. Förslagsanslaget slopades därför. I praktiken vidgades därvid tillämpningsområdet för ramansla- get, som tidigare använts för förvaltningsverksamhet, så att denna anslagstyp kom att användas även för de ändamål för vilka tidigare förslagsanslaget använts, bl.a. för lagreglerade förmånssystem. Det betyder att blev ramanslaget den både antalsmässigt och beloppsmässigt helt dominerande anslagstypen i statsbudgeten. Budgetlagen anger tre typer av anslag, nämligen obetecknat anslag, reservationsanslag och ramanslag, för vilka gäller följande villkor. Ett obetecknat anslag får inte överskridas och outnyttjade medel får inte användas under följande budgetår. Ett reservationsanslag får inte överskridas och outnyttjade medel får användas längst efter det att anslaget senast var uppfört på statsbudgeten. Ett ramanslag får tillfälligt överskridas med högst genom att en anslagskredit tas i anspråk. Tillgängliga medel reduceras med ett belopp motsvarande ianspråktagen kredit. Med bemyndigande får ett ramanslag även överskridas om det är nödvändigt för att i en verksamhet täcka sär- skilda utgifter som inte var kända då anslaget anvisades eller för att ett av beslutat ändamål med anslaget ska kunna uppfyllas. Outnyttjade medel får användas under följande budgetår. I budgetpropositionen föreslog regeringen att de nio reservationsanslag som fanns uppförda i statsbudgeten skulle omvandlas till ramanslag och att outnyttjade medel på ansla- gen skulle bilda anslagssparande på de nya ramanslagen. Syftet med reservationsanslaget angavs i propositionen kunna nås genom att koppla ett beställningsbemyndigande till ett ramanslag. godkände förslaget (bet. 2003/04:FiU1). Budgetlagen ändrades dock inte och anslagstypen reservationsanslag finns därför ännu formellt sett kvar. ekonomiska vårproposition informerade regeringen om att det var regeringens avsikt att de 36 anslagsom i statsbudgeten var uppförda som obetecknade anslag, i budgetförslaget i stället skulle föras upp som ramanslag. Skälet var att användningen av det obetecknade anslaget inte med- förde några påtagliga fördelar. hade inget att erinra mot förändringen (bet. 2004/05:FiU20 s. 89 f). Regeringen full- följde sin avsikt och det obetecknade anslaget används inte sedan Budgetlagen har inte heller på denna punkt änd- rats och även anslagstypen obetecknat anslag finns således ännu formellt sett kvar. Det kan nämnas att lagen (2006:999) med ekonomiadministra- tiva bestämmelser m.m. för riksdagsförvaltningen, ombudsmän och som trädde i kraft anger endast en anslagstyp, nämligen ramanslag, för myndig- heter. För detta ramanslag gäller i flera avseenden snävare villkor än för det ramanslag som regleras i budgetlagen. har regeringen i sitt budgetförslag och i besluten om anslagen endast använt en anslagstyp, nämligen ramanslaget. Några praktiska nackdelar med att inte använda det obetecknade anslaget eller reservationsanslaget, vilka båda användes för ett litet antal anslag omfattande en blygsam anslagssumma, har inte uppmärksammats. Varken det obetecknade anslaget eller reservationsanslaget får överskridas av regeringen. Det förhållandet att ramanslaget under vissa förutsättningar får överskridas av regeringen har inte innebu- rit någon försvagad budgetdisciplin eller att mer medel än riks- dagen avsett tilldelas ett ändamål. Samma strikta prövning sker numera för alla anslag på budgeten vad gäller användning av out- nyttjade medel (anslagssparande) respektive utnyttjande av möjlig- heten till anslagskredit och överskridande. I förhållande till de myndigheter som på regeringens uppdrag verkställer beslut anges de närmare villkoren för användning av outnyttjade medel (anslagssparande) och för anslagskredit i anslagsförordningen (1996:1189) samt i reglerings- breven för de olika myndigheterna. För de anslag som var obetecknade gäller genomgående att det i regleringsbrevet före- skrivs att anslagssparande inte får föras över till följande budgetår och att någon anslagskredit inte får tas i anspråk. Det obetecknade anslaget kan visserligen ses som grundformen för alla anslag; ett belopp anvisas för ett visst ändamål ett visst år, varvid anvisade medel får inte överskridas och outnyttjade medel får inte användas . De fall då ett anslag med sådana villkor i praktiken kan användas får emellertid bedömas vara så få att det knappast behövs någon särskild anslagstyp för ändamålet. När det gäller reservationsanslaget var tanken bakom detta att medel för ett projekt som sträckte sig skulle anvisas redan när projektet beslutades. Därmed fick regeringen en befo- genhet att ikläda staten ekonomisk förpliktelse (9 kap. 10 § RF) motsvarande det anvisade anslaget. Denna ordning ledde emellertid till att stora behållningar uppkom på anslagen och det var ofta oklart om dessa var disponerade eller inte. används i stället ett ramanslag på vilket de anslagsmedel anvisas som behövs för att klara de utgifter som uppkommer detta år. Anslaget kombi- neras med ett bemyndigande som gör det möjligt för regeringen att, när verksamheten så kräver, ikläda staten ekonomiska åtagan- den utöver anvisat anslag. Utredningen anser att detta är en bättre ordning. Frågor om beställningsbemyndiganden behandlas i avsnitt 8. Utredningen återkommer i det följande till de problem som stora outnyttjade anslagsbehållningar kan ge upphov till. Vad som anförts och de erfarenheter som vunnits av att använda ramanslag när medel anvisas på statens budget talar för att det nu är lämpligt att avskaffa bestämmelserna i budgetlagen om obetecknat anslag och reservationsanslag. I det följande prövar utredningen om de nuvarande villkoren för ramanslaget är lämpliga. Därefter diskuterar utredningen om det behövs en ny anslagstyp med villkor som väsentligt avviker från de som gäller för ramanslaget. 6.2Ändrade villkor för ramanslaget Utredningens förslag: Villkoren för ramanslaget ändras i två avse- enden. Outnyttjade medel motsvarande högst av anvi- sat anslag får användas . Outnyttjade medel får regeringen använda under högst efter det att anslaget senast var uppfört på budgeten. Det är inte självklart vilka villkor som bör gälla för ramanslaget. Som nämnts i det föregående gäller t.ex. andra villkor för det ramanslag som används för myndigheter än för det ramanslag som används för regeringens område. De frågor som behöver behandlas är 1) tillfälligt överskridande genom anslagskre- dit, 2) överföring av outnyttjade medel (anslagssparande) till följande år och 3) begränsning av den tid under vilket ett anslags- sparande får användas. 6.2.1Tillfälligt överskridande genom anslagskredit När det gäller möjligheten att tillfälligt överskrida ett anslag genom att ta i anspråk en anslagskredit är denna i budgetlagen begränsad till högst av anvisat anslag. För myndigheter är denna möjlighet i lagen (2006:999) med ekonomiadministrativa bestämmelser för riks- dagsförvaltningen, ombudsmän och begränsad till högst . Skälet till att en lägre anslagskredit gäller för myndigheter är att de huvudsakligen bedriver förvaltningsverksamhet där behovet av anslagskrediter är ganska litet.1 I regleringsbreven till regeringens myndigheter anges genom- gående anslagskrediten för anslag avsedda för förvaltningsverksam- het till . För anslag för författningsreglerade transfereringar, t.ex. ersätt- ning för skador på grund av brott, garantipension till ålderspensio- närer och allmänna barnbidrag, använder regeringen normalt en anslagskredit på . Endast undantagsvis tillämpas från budgetårets början en anslagskredit på . Detta görs dock i fråga om exempelvis anslag för väghållning, banhållning och trafikavtal samt regionala tillväxtåtgärder. Dessa anslag kännetecknas av att det kan vara svårt att bedöma när utgifterna för vissa projekt uppkommer. En hög grad av flexibilitet kan därför behövas. Det förekommer också att en anslagskredit som ursprungligen satts till höjs till fem eller, i något enstaka fall, till när ett oavvisligt behov av ytterligare medel uppkommer. Två exempel på detta nämns i det följande. Vid utgången av 2008 hade endast ett anslag en utnyttjad anslagskredit som uppgick till av anvisat anslag, nämli- gen Bidrag till kvalificerad yrkesutbildning. Anslagskrediten för detta anslag höjdes till genom ett regeringsbeslut . Ett annat anslag, Räntebidrag m.m., hade en utnyttjad anslagskredit motsvarande av anvisat anslag. Anslagskrediten för detta anslag höjdes till 1 har dock med stöd av 4 § fjärde stycket lagen (2006:999) med ekonomiadministrativa bestämmelser för riksdagsförvaltningen, ombudsmän och beslutat att det för anslagen ledamöter och partier m.m. och ska finnas en anslagskredit på högst 2010. Skälet härtill är svårigheterna att beräkna kostnaderna för under ett valår. I övrigt var de utnyttjade anslagskrediterna i relativa tal genomgående mycket små. Den möjlighet som bestämmelserna i budgetlagen ger regeringen att genom anslagskredit tillfälligt överskrida ett anslag har inte visat sig ge upphov till överförbrukning av medel för vissa verksamheter. Antalet ramanslag som vid utgången av 2002 tillfälligt överskreds var 45 och vid utgången av uppgick anta- let till 49. Det totala kreditutnyttjandet på dessa anslag uppgick vid utgången av 2002 till och vid utgången av 2008 till (varav avsåg avgiften till EU). De samlade anslagskrediterna har således hållits väl under kontroll och har inte gett upphov till större svårigheter att under budgetåret prognostisera medelsförbrukningen. Den befogenhet som regeringen har haft sedan budgetlagens tillkomst att tillfälligt överskrida ett anvisat ramanslag med högst i form av en anslagskredit som ska regleras följande år fyller en funktion och har visat sig fungera väl. Enligt utredningens uppfattning saknas det därför skäl att ändra den bestämmelse som möjliggör anslagskrediter. Det nuvarande ramanslaget kännetecknas även av att regeringen får använda outnyttjade medel under följande budgetår. Det betyder att medel som inte använts ett visst budgetår förs över till följande budgetår som anslagssparande. Någon begränsning till belopp eller i fråga om hur länge outnyttjade medel kan sparas och disponeras av regeringen finns inte. I förarbetena till budgetlagen angav regeringen (prop. 1995/96:220 s. 28) att en regel som begränsar möjligheten att föra över outnyttjade medel till följande budgetår skulle försvaga incitamentet till god hushållning. Regeringen ansåg därför att det inte var lämpligt att lagfästa en sådan regel. Däremot anförde regeringen att den avsåg att pröva överföringar av anslags- medel i den ordinarie budgetprocessen. Under en följd av år har myndigheterna successivt byggt upp mycket stora behållningar i form av anslagssparande. Detta har uppgått till 35–eller av statens budget och förändringarna i anslagssparan- dets nivå mellan åren har ibland uppgått till 5–. Vid utformningen av förslaget till budget och under genomföran- det av en beslutad budget har hänsyn därför behövt tas till att en del av denna anslagsbehållning kan komma att förbrukas och såle- des leda till utgifter . Den beräknade förbrukningen av anslagsbehållningar har ibland uppgått till (netto) 5–7,. Omfattningen av myndigheternas förbrukning av anslags- sparande är svår att prognostisera och har därmed varit ett potentiellt destabiliserande element i den noggranna utgiftskontroll som behövs när ett utgiftstak tillämpas. Utvecklingen av anslags- sparandet är därmed i praktiken ett större riskelement vid utform- ningen och genomförandet av statsbudgeten än utvecklingen av anslagskrediterna. Regeringen har vid åtskilliga tillfällen behövt införa tillfälliga s.k. begränsningsbelopp för att hålla förbrukningen av tillgängliga anslagsmedel under kontroll. Om metoden med begränsningsbelopp används innebär det att den tillåtna medelsför- brukningen begränsas ett visst år utan att anslagsmedel dras in. Regeringen har också på olika sätt beslutat att anslagssparande ska dras in. infördes sålunda en bestämmelse i anslagsförordningen (11 §) som innebär att en myndighet får överföra ett anslagssparande som uppgår till högst av anslaget. Regeringen kan besluta (11 a §) att ett större belopp får överföras. Belopp som inte får överföras dras in. Regeringen fattade tidigare varje vår beslut om disposition och därmed om indragning av anslagsbehållningar. ingår sådana beslut i de reglerings- brev som beslutas och avser det kommande budgetåret. De principer som därvid tillämpas innebär att allt anslagssparande på förvaltningsanslag som överskrider av anslaget dras in och att allt anslagssparande på rättighetsbaserade anslag, t.ex. Arbetsskadeersättningar m.m., dras in. Anslagssparandet på övriga anslag prövas med utgångspunkten att detta dras in. De samlade indragningarna uppgick till och de sju största indragningar av oförbrukade anslags- medel anvisade 2008 motsvarade mellan av anvi- sat anslagsbelopp och uppgick sammantaget till drygt 10 miljarder kronor.2 Av indragningarna avsåg vidare behållningar på s.k. äldreanslag som inte var uppförda på budgeten 2008. Övriga indragningar var små i förhållande till ansla- get eller i absoluta tal. regeln med begränsningen av anslagssparandet till för förvaltningsmyndigheterna infördes har den flitigt diskuterats av olika myndighetsföreträdare. Diskussionen har handlat om regeln som sådan, nivån för anslagssparandet och hur regeringen tillämpar regeln. En del bedömare anser att är en för låg nivå för att åstadkomma de incitament till en effektiv användning av anslagsmedlen som sparmöjligheten ska ge och anser att regeln bör tas bort. har t.ex. föreslagit att treprocentsgränsen för myndigheternas möjligheter att behålla sitt anslagssparande tas bort (SOU 2008:118). Särskilt stark kritik har dock riktats mot den s.k. frysningen av anslagskrediter och anslagssparande som tillfälligt infördes . Utredningen kan inte utesluta att sådana kortsiktiga åtgärder för att klara utgiftstaket kan få negativa konsekvenser för långsiktig- heten och effektiviteten i myndigheternas sätt att använda anslags- medlen. Det skulle då närmast vara bristen på förutsägbarhet som ger en negativ verkan. En regel som tillämpas med fasthet och konsekvens behöver däremot inte få samma negativa effekt. Den begränsning av anslagssparandet som finns i anslagsförord- ningen, och den praxis för indragningar som tillämpas, kan ses som ett uttryck för att regeringen anser att en eventuell försvagning av incitamentet till god hushållning väger lättare än omsorgen om god budgetdisciplin och god kontroll av medelsför- brukningen under utgiftstaket. Enligt utredningens uppfattning framstår det också som främ- mande att ifrågasätta regeringens skyldighet att ta ansvar för hur den beslutade budgeten verkställs och för att de beslutade budget- politiska målen uppnås. På samma sätt kan inte heller regeringens – 2 Följande anslag berördes. Intervention och exportbidrag för jordbruksprodukter (av anvisat belopp), Särskilda jämställdhetsåtgärder (), Fortbildning av lärare (), Domstolsprövning i utlänningsärenden (), Bidrag till arbetslöshetsersättning och aktivitetsstöd (), Ersättningar och bostadskostnader () och Bidrag för arbetet med sjukskrivningar inom hälso- och sjukvård (). eller för den delen – befogenhet att beakta förekomsten av oanvända medel på olika anslag vid beräkningen av anslagsbeho- vet för det kommande budgetåret ifrågasättas. Utredningen vill i sammanhanget erinra om att ramanslaget skapades för att ge myndigheterna viss flexi- bilitet i dispositionen av tilldelade medel. Över tiden åstadkoms detta med möjligheten till anslagskredit respektive anslagssparande. Tillämpningen synes dock ha blivit den att myndigheterna i första hand tenderar att bygga upp ett anslagssparande som en buffert för framtida kostnader, medan de i mycket liten utsträckning använder sig av anslagskrediter för att täcka tillfälliga kostnadsstegringar. Detta medför att t.ex. anslag för förvaltningsändamål systematiskt underutnyttjas. Enligt utredningens mening vore det naturligt att sträva efter en någorlunda symmetrisk fördelning av anslagskredit och anslagssparande över tiden. Ramanslaget avsågs också erbjuda flexibilitet i fråga om hur resurserna användes. var t.ex. anslagen för förvaltnings- ändamål indelade i anslagsposter som motsvarade olika kostnads- slag såsom, löner, lokalkostnader, representation osv. I ramanslaget togs dessa kostnadsslagsvisa anslagsposter bort och tanken var överlämna åt myndigheterna att bestämma hur tillgängliga medel bäst borde användas. Så fungerade det också . har emellertid anslagen ånyo delats in i en rad anslagsposter.3 Dessa är dock i regel inte indelade efter kostnads- slag utan efter ändamål och anslagsposterna synes numera närmast användas som ett led i verksamhetsstyrningen. Till följd av de åtgärder som regeringen under en följd av år har vidtagit för att få kontroll över förbrukningen av anslagsbehåll- ningarna har storleken på denna beräkningspost i statens budget kraftigt kunnat minskas och uppgår numera i regel till plus eller minus någon miljard kronor. Prognosavvikelserna för denna post är emellertid fortfarande stora.4 Det är uppenbart att uppbyggnaden av sparande under olika anslag även i fortsättningen måste hållas under noggrann kontroll. Mindre avvikelser är i regel ofrånkomliga, men en stor behållning – likaväl som ett överskridande – är i många fall ett uttryck för en bristfällig budgetering av anslaget eller att 3År 2008 var de 487 anslagen indelade i totalt 1 279 anslagsposter (ESV 2009:39). 4År 1997 beräknades minskningen av anslagsbehållningar till medan utfallet blev en ökning med . beräknades minskningen av anslagsbehållningar till medan utfallet blev en ökning med . beräknades en minskning med medan utfallet blev en minskning med . förseningar uppstått under genomförandet av avsedd verksamhet. är det självfallet så att det i vissa situationer är svårt, för att inte säga omöjligt, att göra en korrekt budgetering om tillräckligt underlag eller erfarenhetssiffror saknas. Detta utgör emellertid inte skäl till att ett obegränsat sparande – eller över- skridande – ska vara tillåtet. Utgångspunkten måste vara att det anslagsbelopp som anvisas ska vara beräknat så att det motsvarar de utbetalningar eller kostnader som ska redovisas mot anslaget det aktuella året. Det kan därför övervägas att i budgetlagen införa en begränsning på hur stor behållning av outnyttjade medel som får finnas på ett anslag. Den ordning som regeringen tillämpar innebär, med viss förenkling, att det vid budgetårets slut på myndigheters för- valtningsanslag får finnas en behållning som motsvarar högst av anslaget. På anslag för transfereringar i de regelstyrda sociala trygghetssystemen och för vissa bidrag på arbetsmarknads- området får det inte finnas några behållningar alls. Om sådana behållningar finns dras de in. De områden där det f.n. finns relativt och i absoluta tal stora behållningar är framför allt vissa EU-relate- rade stödverksamheter samt stöd till klimat- och energiåtgärder.5 När det gäller EU-programmen som sträcker sig över en sjuårs- period fördelas anslagen inledningsvis ofta ganska jämt över perio- den trots att det i regel blir förseningar i starten. Anslag för vissa andra verksamheter förefaller till en del beräknas med utgångs- punkten att dessa ska genomföras snabbare än vad som blir fallet. Trots att bemyndiganden finns att göra åtaganden utöver anvisat anslag för flertalet av dessa anslag, påminner förfaringssättet delvis om det som användes när reservationsanslag var i bruk, dvs. en stor del av medlen för hela programmet budgeterades . Enligt utredningens uppfattning bör anslagsbehållningarna minskas. Ett skäl till detta är att anslagen i princip ska budgeteras för att täcka de utgifter som uppkommer det aktuella året. Det finns anledning att utgå från att en begränsning av det tillåtna