sou · GYB341 · 2010-06-22 00:00:00 — Däremot finns skäl att överväga om inte handläggningen hos och bör träffas av reglerna om kompensationstillägg även i de fall där utbetalning sker först efter en överprövning i högre instans. Det kan ju förekomma att eller efter oacceptabelt lång handläggningstid avslår en ansökan som – efter att beslutet överklagats – beviljas i högre instans. Om den försäkrade i sådant fall inte kan tillerkännas någon kompensation för lång handläggningstid kommer han eller hon uppenbarligen i ett sämre läge än om förmånen redan i första skedet beviljats av den handläggande myndigheten. En sådan situation bör naturligtvis undvikas. Utredningen föreslår därför att kompensationstillägg ska kunna betalas ut även när förmånen beviljas först efter överprövning i högre instans. I fråga om hur tiden ska beräknas hänvisas till avsnitt 7.4 nedan. Utredningen är medveten om att den lösning som här beskrivs kan uppfattas som inkonsekvent ur den enskildes perspektiv eftersom det kan uppkomma en situation där eller relativt snabbt avslagit en ansökan, men förmånen sedan beviljas efter en lång domstolsprocess. En sådan situation ger alltså inte rätt till kompensationstillägg enligt förslaget ovan. Så som direktiven utformats faller denna fråga dock utanför utredningens uppdrag. Utformningen av ett system med kompensationstillägg 7.4För vilken tid bör kompensationstillägg beräknas? Utredningens förslag: Kompensationstillägg ska betalas om en förmån betalas ut senare än efter utgången av den kalendermånad som förmånen hänför sig till. Tillägg ska dock inte betalas för tid som infaller tidigare än efter den dag då ansökan om förmånen inkom till den handläggande myndigheten. I fråga om vissa mer utredningskrävande förmåner ska dock den angivna tiden vara i stället . Kompensationstillägg ska beräknas till och med den dag som förmånen betalas ut. I ärenden som överklagats till allmän förvaltningsdomstol ska kompensationstillägg dock inte beräknas på den sammanlagda tid som ärendet handlagts i domstol. 7.4.1Från vilken tidpunkt bör kompensationstillägg beräknas? Hur lång handläggningstid kan accepteras? Utgångspunkten för utredningens arbete är, enligt direktiven, att föreslå ett regelsystem som innebär att och ska vara skyldiga att utge ekonomisk kompensation till försäkrade som fått vänta på en ersättning . Det kan redan mot denna bakgrund konstateras att det inte bör komma i fråga att föreslå en skyldighet för den handläggande myndigheten att betala kompensationstillägg utan att myndigheten först haft rimlig tid på sig att utreda och fatta beslut i ärendet. Den ansvariga myndigheten bör således få använda sig av skälig tid för handläggning innan det kan bli aktuellt att kompensera den enskilde. De förmåner som handläggs av och utgör tillsammans ett mycket komplext system av olika trygghetsförmåner, som alla handläggs och beslutas utifrån sina specifika förutsättningar. Vilken tid som i detta sammanhang kan betecknas som skälig eller acceptabel för att handlägga ett visst ärende kan därför variera kraftigt mellan olika förmåner. Att i fråga om bedömningen av rimlig handläggningstid ta hänsyn till alla sådana ärendespecifika rutiner är emellertid inte önskvärt. Det skulle nämligen kräva en alltför differentierad och Utformningen av ett system med kompensationstillägg I direktiven betonas dessutom att regelverket bl.a. bör kännetecknas av likformighet samt att höga krav måste ställas på att systemet är överblickbart och begripligt för den enskilde. Mot denna bakgrund är utredningen av den uppfattningen att vad som utgör acceptabel tid för handläggning rimligen får bedömas utifrån en kraftigt schabloniserad beräkning. Viss ledning kan i detta sammanhang hämtas från serviceåtagande (se kapitel 6 ovan). I serviceåtagandet anges en längsta handläggningstid för flera förmåner. Det gäller för bl.a. sjukpenning, föräldrapenning, bostadsbidrag och närståendepenning. Serviceåtagandet öppnar dock för att handläggningen kan ta när saknar uppgifter eller handlingar eller om det behövs ytterligare utredning. För andra förmåner anges i serviceåtagandet betydligt längre handläggningstider. För vårdbidrag och bilstöd anges exempelvis att den försäkrade kan räkna med en handläggningstid . För assistansersättning är den angivna handläggningstiden cirka . Som redogjorts för i kapitel 6 ovan har även interna mål beträffande handläggningstider i olika ärenden.5 Enligt dessa mål bör av ärendena om sjukpenning, föräldrapenning och tillfällig föräldrapenning avgöras . För bostadsbidrag är målet att av ärendena ska vara avgjorda . Av årsredovisning för framgår att av sjukpenningärendena, av ärendena rörande tillfällig föräldrapenning, av ärendena rörande föräldrapenning och av ärendena rörande bostadsbidrag avgjordes inom den målsatta tiden . För sjukersättning, aktivitetsersättning, vårdbidrag, handikappersättning, assistansersättning, bilstöd och arbetsskadelivränta gäller som mål att av ärendena i respektive förmån ska vara avgjorda . I realiteten visade resultatet att av ärendena om sjukersättning, av ärendena om aktivitetsersättning, av ärendena om vårdbidrag, av ärendena om handikappersättning, av ärendena om assistansersättning, av ärendena om bilstöd och av ärendena om arbetsskadelivränta avgjordes inom 120 dagar.6 5Motsvarande detaljerade målnivåer har ännu inte utarbetats av . 6Försäkringskassans årsredovisning 2009. Utformningen av ett system med kompensationstillägg De betalningsrutiner som gäller hos och har naturligtvis också viss betydelse för frågan om rimlig handläggningstid. Som framkommit i kapitel 3 ovan sker utbetalning i de flesta fall . För att beslut och utbetalning ska kunna ske samma månad som ansökan om förmånen inkom till myndigheten förutsätts därför att den faktiska handläggningstiden är mycket kort. I de fall ansökan inkom i slutet av en månad får det med denna utgångspunkt till och med anses i det närmaste uteslutet att betalning hinner ske samma månad. Det innebär att utbetalning i sådant fall enligt ordinarie betalningsrutiner i stället sker tidigast nästföljande månad. Här finns även skäl att erinra om att tanken med kompensationstillägg just är att kompensera den enskilde för att han eller hon inte fått tillgång till ersättningen inom skälig tid. Med den utgångspunkten kan det vara av intresse att jämföra med den enskilde kan sägas ha drabbats av en försenad utbetalning. I många situationer är det naturligtvis så att den enskilde inte har någon annan försörjning än den aktuella förmånen och i sådant fall påverkas den enskildes ekonomi i det närmaste av en försening. I andra fall kan effekten däremot vara något fördröjd. I de situationer där den enskilde under senare hälften av en månad avstått från förvärvsarbete för att t.ex. vårda barn hinner detta nämligen i praktiken sällan påverka den aktuella månadens löneutbetalning. I sådant fall drabbas den enskilde inte heller av något löneavdrag förrän nästkommande månad. Sammantaget anser utredningen att kompensationstillägg som huvudregel bör kunna beräknas utifrån en skälig handläggningstid . Det innebär att en handläggningstid som understiger inte i något fall bör kunna ge upphov till kompensationstillägg. Däremot kan det finnas skäl att tillåta en längre handläggningstid beträffande vissa typiskt sett särskilt utredningskrävande förmåner. Här avses främst sjukersättning, aktivitetsersättning, vårdbidrag, handikappersättning, assistansersättning, bilstöd och arbetsskadelivränta. Det är, enligt utredningens mening, inte rimligt att ställa samma krav på en handläggningstid även för dessa förmåner. Något sådant skulle dessutom kunna skapa orealistiska förväntningar hos enskilda. I syfte att i möjligaste mån uppnå enhetliga och lättöverskådliga regler om kompensation bör kompensationstillägg beträffande samtliga dessa utredningskrävande förmåner inte beräknas förrän efter 90 dagars handläggning. Utformningen av ett system med kompensationstillägg Från vilken tidpunkt ska kompensationstillägg beräknas? Nästa fråga blir att bestämma från vilken tidpunkt den här angivna handläggningstiden om bör beräknas. Ett sätt att i detta sammanhang beräkna handläggningstiden är att utgå från den tidpunkt då eller har fått in fullgott beslutsunderlag. Med fullgott beslutsunderlag avses här att myndigheten har all nödvändig information som behövs för att fatta beslut i ärendet. Denna mätmetod innebär således att den tid som löper fram till dess att myndigheten fått in fullgott beslutsunderlag inte räknas när man mäter tiden för handläggningen. En följd av en mätmetod som tar utgångspunkt i den tidpunkt då myndigheten har fullgott beslutsunderlag är emellertid också att rätten till kompensationstillägg inte påverkas av om handläggningen fram till denna tidpunkt dragit ut . En sådan lösning stämmer dåligt överens med myndighetens ansvar för utredningen och för att ärendet handläggs så enkelt, snabbt och billigt som möjligt utan att säkerheten eftersätts (se 7 § FL). Den största delen av handläggningen utgörs dessutom normalt sett av att myndigheten ser till att skaffa in tillräckligt beslutsunderlag. Därefter återstår vanligtvis enbart själva beslutsfattandet, vilket i normala fall knappast kan sägas kräva några större handläggningsåtgärder. En metod som är beroende av att myndigheten har tillgång till fullgott beslutsunderlag innebär dessutom att myndigheten i varje enskilt fall måste göra en bedömning av när denna tidpunkt inträffar. Ett sådant system skulle med all sannolikhet bli orimligt arbetskrävande. Det kan dessutom tänkas att en bedömning av beslutsunderlagets kvalitet går att göra på olika sätt, vilket är ägnat att leda till osäkerhet när det gäller frågan om från vilket datum handläggningstiden verkligen ska beräknas. Ett annat sätt att mäta handläggningstiden är att utgå från den tidpunkt då ansökan kom in till myndigheten. Ansökningstidpunkten är som regel lätt att identifiera och man slipper då problemet med att myndigheten i varje enskilt fall ska bedöma när fullgott beslutsunderlag inkommit i ärendet. En beräkningsmetod som utgår från inkommen ansökan stämmer dessutom väl överens med det sätt som och mäter sina handläggningstider . Även de handläggningstider som angetts i serviceåtagande utgår från ansökningsdatum (se kapitel 6 ovan). Utformningen av ett system med kompensationstillägg Mot att låta ansökningstiden utgöra startpunkt för mätning av handläggningstiden i fråga om rätten till kompensationstillägg talar emellertid det förhållandet att datumet för ansökan ofta inte stämmer överens med den tid som förmånen avser. I vissa fall, t.ex. beträffande allmän ålderspension, kan ansökan göras i förväg, dvs. innan den tid som utbetalningen avser inträtt. I andra fall kan ansökan om ersättning göras i efterhand. Så är t.ex. fallet beträffande underhållsstöd som normalt kan beviljas för en månad bakåt i tiden och för handikappersättning som normalt kan beviljas bakåt i tiden (se mer om detta i kapitel 3 ovan). Ett annat skäl emot att utgå från tiden för ansökningen är att ett mycket stort antal förmåner utbetalas löpande, främst , efter en inledande ansökan från den enskilde. Detta gäller bl.a. för sjukpenning, handikappersättning, vårdbidrag och de allmänna ålderspensionerna. Eventuella förseningar beträffande de utbetalningar som följer på den första utbetalningen efter ansökan kan svårligen omfattas av ett system för kompensationstillägg som utgår från tiden för ansökan. Teoretiskt sett kan ju de löpande utbetalningarna försenas även om den första utbetalningen skett i rimlig tid. Det betyder att tidpunkten för ansökningen i dessa fall saknar relevans i förhållande till förseningar som sker i ett senare skede. Utredningen anser mot denna bakgrund att handläggningstiden som regel bör beräknas med utgångspunkt i den tidsperiod som förmånen hänför sig till. Med en sådan ordning behövs inget ställningstagande till när beslutsunderlaget är komplett. När det gäller löpande förmåner finns då också en relevant och lätt identifierbar utgångspunkt för beräkningen av handläggningstiden. Detta är särskilt viktigt eftersom de flesta av de förmåner som handläggs av eller betalas ut . Med hänsyn till och utbetalningsrutiner bör beräkningen av handläggningstiden lämpligen ske från utgången av den kalendermånad som förmånen hänför sig till. Om förmånen exempelvis avser sjukpenning för juni månad, bör man således kunna börja beräkningen av handläggningstiden från utgången av juni månad. Utformningen av ett system med kompensationstillägg Det kan emellertid inte komma i fråga att beräkna handläggningstiden helt oberoende av tidpunkten för ansökan. I de fall ansökan kan göras i efterhand skulle det annars finnas risk för att det uppstod en rätt till kompensationstillägg i samma stund som ansökan ingavs till myndigheten. Det bör därför finnas en begränsningsregel som kompletterar huvudregeln på så sätt att tillägg inte ska betalas för tid som infaller tidigare än efter den dag då ansökan om förmånen inkom till den handläggande myndigheten. Även kostnadsersättningar kan hänföras till I fråga om kostnadsersättningar kan det förefalla oklart till vilken tidsperiod de hänför sig. Utredningen anser dock att dessa som regel får anses hänföra sig till den månad då den aktuella kostnaden uppstod för den försäkrade. Det innebär att en förmån som avser att ersätta kostnaden för exempelvis tandvård i samband med arbetsskada får anses hänföra sig till den tidpunkt då den försäkrade betalade för vården. I de fall ersättning för kostnader enligt gällande författning begärs i förväg på så sätt att den försäkrade ansöker om särskild ersättning för att kunna införskaffa viss egendom eller utföra en särskild resa, bör man kunna anse att förmånen i stället hänför sig till den tid då den förmånsberättigade inkom med en ansökan om förmånen. Är det däremot fråga om kostnadsersättningar som utbetalas löpande som en del av eller i stället för det månatliga ersättningsbeloppet, t.ex. sjukpenning i form av merutgifter för resor, är det beträffande frågan om vilken tidpunkt förmånen hänför sig till ingen skillnad jämfört med övriga utbetalningar av sjukpenning. Utredningen återkommer till denna fråga i författningskommentaren. Sammanfattningsvis föreslår alltså utredningen att handläggningstidens beräkning som huvudregel bör utgå från utgången av den kalendermånad som förmånen hänför sig till. Om ansökan inkommer efter den månad som förmånen avser bör beräkningen i stället utgå från den dag då ansökan inkom till den handläggande myndigheten. Med utgångspunkt i de handläggningstider som angetts ovan Utformningen av ett system med kompensationstillägg innebär detta att utredningen föreslår att kompensationstillägg enligt huvudregeln ska betalas när beviljad ersättning betalas ut senare än efter utgången av den kalendermånad som ersättningen hänför sig till. Tillägg ska dock inte betalas för tid som infaller tidigare än efter den dag då ansökan om förmånen inkom till den handläggande myndigheten. 7.4.2Till vilken tidpunkt bör kompensationstillägg beräknas? Frågan kompensationstillägg bör utgå innefattar även frågan till vilken tidpunkt beräkningen av kompensationstillägget ska göras. När det gäller den bortre tidpunkten för beräkningen av handläggningstiden kan konstateras att handläggningen av ett ärende normalt avser alla de åtgärder som vidtas fram till dess att ärendet avslutas eller beslut fattas. Ett alternativ vore därför att grunda beräkningen av kompensationstillägg fram till denna tidpunkt. Sett ur den enskildes perspektiv är det i stor utsträckning emellertid ointressant huruvida beslut fattats om inte pengarna också betalas ut. Det väsentliga för den enskilde och hans eller hennes ekonomi torde alltså i stället vara ersättningen faktiskt betalas ut. Även i fråga om ränteberäkningar inom civilrätten gäller i normala fall som utgångspunkt att beräkning görs för tiden fram till dess att en viss betalning sker. Så är fallet beträffande ränta enligt räntelagen, där såväl avkastningsränta som dröjsmålsränta löper fram till dess att betalning av det räntegrundande beloppet sker. På motsvarande sätt löper ränta också enligt bestämmelserna om återkrav fram till dess att den enskilde återbetalar pengarna till eller . Mot denna bakgrund anser utredningen att kompensationstillägg som huvudregel bör utgå fram till dess att eller betalar ut ersättningen till den förmånsberättigade. Detta bör gälla oavsett om det rör sig om en utbetalning till ett konto här i landet eller till ett konto i något annat land. Utformningen av ett system med kompensationstillägg I avsnitt 7.3 ovan har utredningen föreslagit att även de beslut som fattas först efter omprövning bör omfattas av bestämmelserna om kompensation . Här nedan behandlas frågan om vilken tid som i dessa fall ska läggas till grund för bedömningen av om tillägg ska betalas. En möjlig lösning vore att räkna tiden från den tidpunkt då omprövning begärs. En annan vore att räkna tiden i enlighet med vad som gäller för den aktuella förmånen, dvs. från den tid som förmånen avser alternativt från ansökningsdagen. Det finns skäl som talar för att den aktuella tiden bör räknas från det att omprövning begärs. Under handläggningen inför det beslut som omprövas har myndigheten, som framgått ovan, en skyldighet enligt förvaltningsrättsliga principer att driva utredningen framåt och att se till så att beslut i ärendet fattas utan onödigt dröjsmål. Någon motsvarande skyldighet att påverka utredningen eller tidsutdräkten saknas emellertid i fråga om tiden mellan det första beslutet och begäran om omprövning. För att omprövning ska ske förutsätts vanligtvis att myndigheten uppmärksammats på behovet av ändring, i allmänhet genom att parten begär omprövning eller överklagar beslutet. Härtill ska läggas att omprövning till den enskildes fördel inte sällan beror på att beslutsunderlaget ändrats på grund av att den enskilde kompletterat underlaget. Å andra sidan är det ur den enskildes perspektiv utan betydelse att förmånen beviljas först efter omprövning. Situationen kan ju vara den att handläggningen inför ett första avslagsbeslut har varit osedvanligt lång, men att handläggningstiden i omprövningsärendet blir förhållandevis kort. Om den enskilde under sådana förhållanden beviljas den aktuella förmånen efter omprövning, kan det för honom eller henne framstå som orimligt att kompensation inte utgår för den tid som löpt under den första handläggningsfasen, dvs. fram till det ursprungliga beslutet. I vissa fall kan situationen dessutom vara den att förmånen beviljats efter omprövning även utan att något ytterligare beslutsunderlag tillförts. I sådana fall kan det av naturliga skäl framstå som stötande att beräkna kompensationstillägget enbart från tidpunkten för begäran om omprövning. Till detta ska läggas att begäran om omprövning enligt huvudregeln i SFB ska ha inkommit till myndigheten från den dag då den enskilde fick Utformningen av ett system med kompensationstillägg del av beslutet (113 kap. 19 § SFB).7 Den tid som myndigheten inte kan påverka blir därmed i många fall tämligen kort i förhållande till den handläggningstid som är aktuell. Utredningen anser mot denna bakgrund att övervägande skäl talar för att kompensationstillägg efter omprövning bör beräknas på samma sätt som enligt huvudregeln. Det innebär att handläggningstiden bör beräknas från utgången av den kalendermånad som förmånen avser respektive från den dag ansökan inkom till den handläggande myndigheten. Det innebär också att skyldigheten att kompensera den enskilde inträder efter angiven tidpunkt, i enlighet med vad som gäller för förmånen i fråga. Som framgår av avsnitt 7.3 ovan anser utredningen att systemet med kompensation för lång handläggningstid bör omfatta även de beslut som innebär att ett tidigare beslut ändras eller rättas därför att det innehåller en uppenbar oriktighet (113 kap. 3 § SFB och 26 § FL). Det innebär att även den som beviljas en förmån först efter ett sådant rättelsebeslut kan ha rätt till kompensation för att det tagit innan han eller hon fått sina pengar. Skillnaden mellan rättelse och ordinär omprövning ligger bl.a. i att det kan gå mycket innan ett beslut rättas. Beslut som omfattas av huvudregeln i SFB får som utgångspunkt ändras på detta sätt fram till och med efter den dag då beslutet meddelades, men undantag från denna tidsgräns finns. För ärenden om allmän ålderspension gäller i stället reglerna om rättelse i 26 § FL och dessa innehåller inte någon begränsning i tiden. Även om det således kan gå innan rättelse sker anser utredningen att samma regler bör gälla för rättelse som övrig omprövning. För den enskilde är effekten densamma, nämligen att någon ersättning inte utbetalas i rätt tid. Utredningen föreslår således att kompensationstillägg ska beräknas på samma sätt som vid omprövning. Det innebär att skyldighet att betala kompensationstillägg inträder efter utgången av den kalendermånad som förmånen avser. Tillägg ska dock inte betalas 7 I ärenden om allmän ålderspension gäller i vissa fall särskilda tidsgränser för omprövning (jfr 113 kap. 26–31 §§ SFB). Utformningen av ett system med kompensationstillägg för tid som infaller tidigare än efter den dag då den försäkrade inkom med sin ansökan om förmånen. Som angetts ovan överklagas och beslut hos allmän förvaltningsdomstol. Överklagandet ska ha kommit in från den dag då klaganden fick del av beslutet. Som angetts ovan avser direktiven för utredningen endast handläggningen hos och . Frågan om kompensationstillägg avseende handläggningen i högre instans omfattas alltså inte av utredningens uppdrag. Utredningen anser dock att det ändå finns skäl att föreslå att kompensationstillägg ska kunna betalas ut även när förmånen beviljas först efter överprövning i högre instans. Skälen för utredningens inställning i denna fråga redovisas i avsnitt 7.3 ovan. Frågan blir då vilken tid som bör ligga till grund för beräkningen av ett eventuellt kompensationstillägg i det enskilda ärendet. Som framgått i kapitel 5 ovan krävs i normalfallet att den handläggande myndigheten omprövat ett beslut innan ärendet överlämnas till domstol. Om den enskilde inte är nöjd med omprövningsbeslutet har han eller hon rätt att överklaga beslutet till domstol. Det är i normalfallet alltså först därefter som ansvaret för handläggningen övergår till domstolen. För det fall den enskilde i och med domstolens avgörande beviljas den aktuella förmånen, ankommer det på eller att se till att förmånen betalas ut. En annan situation som kan uppkomma är att ansökan om en förmån avslås därför att den handläggande myndigheten finner att en nödvändig förutsättning inte föreligger, men att domstolen efter överklagande dit anser att den aktuella förutsättningen är uppfylld. I sådant fall överlämnar domstolen ärendet till myndigheten för fortsatt handläggning. Detta kan bli fallet bl.a. beträffande arbetsskadeersättning. Där förekommer det nämligen att avslår en ansökan om ersättning på den grunden att det inte rör sig om någon arbetsskada över huvud taget, men att domstolen därefter finner att kriterierna för arbetsskada är uppfyllda. Domstolen överlämnar då ärendet till för vidare handläggning, varvid har att besluta i fråga om Utformningen av ett system med kompensationstillägg graden av nedsatt arbetsförmåga, ersättningens storlek, osv. Detta innebär att kan handlägga ett ärende såväl före som efter en överprövning i högre instans. Mot denna bakgrund anser utredningen att det finns skäl att låta skyldigheten att betala kompensationstillägg omfatta den totala tid som ärendet befunnit sig under eller handläggningsansvar. Det innebär att det är den sammanlagda tid som ärendet befunnit sig hos den ansvariga myndigheten som ska läggas till grund för beräkningen. På motsvarande sätt som gäller för omprövning och rättelse bör beräkningen av den kompensationsgrundande tiden börja efter utgången av den kalendermånad som förmånen avser.