sou · GYB332 · 2010-04-28 00:00:00 — – på samma sätt som – fullt ut vara integrerade delar i utlandsorganisationens verksamhet och inte en del av respektive myndighets verksamhet. Förändrad status för utlandsorganisationen I förhållande till Sida regleras relationen verksamhetsmässigt och administrativt genom en förvaltningsöverenskommelse mellan . Den innehåller också en kostnadsdelningsmodell. Den utsända biståndspersonalen har Sida som huvudman. Migrationsverksamheten å sin sida finansieras genom ett tillskott på UD:s andel av förvaltningsanslag och den personalen vid utlandsmyndigheterna är anställda av UD. På biståndsområdet har pågått ett arbete mellan och Sida för att öka den administrativa samordningen vid utlandsmyndigheterna. Utredningen noterar att frågor om formerna för samarbetet, rollfördelningen på utlandsmyndigheterna och relationerna mellan UD, Sida och utlandsmyndigheterna är föremål för diskussioner mellan de berörda parterna. En förändring av utlandsmyndighetsstatusen kommer inte att ändra på behovet av att finna väl fungerande former för samverkan., Hur förhållandena mellan UD och Sida ska regleras och fungera lokalt behöver, oavsett frågan om myndighetsstatus, fortsätta att ses över. Utredningen noterar i sammanhanget att roll påverkas när myndigheten får ansvar för både styrning och uppföljning av utvecklingssamarbetet (av UD) samt delvis även för genomförandet (vid utlandsenheterna). I utlandsorganisationen tjänstgör cirka 1 275 lokalt anställda, varav knappt 375 har svensk medborgarskap. De lokalanställda är anställda av svenska staten. Anställningsbesluten fattas av respektive utlandsmyndighet. Arbetsrättsligt sett blir olika regelverk tillämpliga beroende av om den lokalanställde är svensk medborgare eller inte. Att inlemma utlandsmyndigheterna i innebär inte någon ändring i det grundläggande förhållandet att de lokalanställda är anställda av svenska staten. – i betydelsen den myndighet i vars namn ett anställningsbeslut fattas – blir emellertid i stället för utlandsmyndigheten. Efter bemyndigande kommer själva anställningsbeslutet även fortsättningsvis att fattas av chefen för utlandsenheten eller annan tjänsteman där. Enligt utredningens bedömning innebär förändringen inte några arbetsrättsliga ändringar för svenska medborgare respektive lokalanställda av annan nationalitet. Svenska medborgare kommer även fortsatt att omfattas av lagen om offentlig anställ- Förändrad status för utrikesrepresentationen ning, , (1994:260) samt av allmänna arbetsrättsliga regler i lagen om anställningsskydd, LAS, (1982:80) och lagen om medbestämmande i arbetslivet (1976:580). För svenska medborgare gäller också kollektivavtalet om turordning för arbetstagare hos staten (TurA-S). Tillämpning av turordningsregler vid uppsägning på grund av arbetsbrist eller vid företrädesrätt till återanställning bedöms inte påverkas. Detsamma gäller arbetsgivarens skyldighet att erbjuda omplacering. Om utlandsmyndigheterna inom ramen för utrikesförvaltningen inlemmas i innebär detta att myndighetsgränserna försvinner och att all verksamhet kommer att ske inom en och samma myndighet, . Enligt huvudregeln kommer därigenom handlingar som utväxlas mellan olika organ eller enheter inte att bli allmänna. Med en förändring av myndighetsstatusen blir kommunikationen mellan och utlandsenheterna eller mellan olika utlandsenheter att betrakta på samma sätt som kommunikation mellan olika departement när det gäller tillämpning av bestämmelser om offentlighet och sekretess. Inom den sammanhållna förvaltning som utgör är det naturligt att kommunikationen betraktas på detta sätt. I pågående utvecklingsarbeten som syftar till att skapa mer integrerade arbetssätt inom ingår projekt som rör dokumenthantering. Möjligheten att t.ex. skapa gemensamma lagringsytor och åtkomst av arbetsdokument förenklas om en en-myndig- hetslösning kommer till stånd. Det skulle vara av stort värde i många arbetsprocesser. En begäran att få ta del av offentlig handling hos en utlandsmyndighet prövas av myndigheten. Överklagande kan göras till Kammarrätten i . Begärs en handling ut från UD ges ett tjänstemannabesked. Begärs ett formellt beslut fattas det av regeringen och kan inte överklagas. En förändring i myndighetsstatusen bör innebära att ansökningar till utlandsenheter hanteras på samma sätt som dagens ansökningar till UD. Förändrad status för utlandsorganisationen Regelverket om diarieföring och arkivering inom utrikesförvaltningen är detaljerat. Huvuddragen redovisas i bilaga 3, annex 1. Diarieföringen inom utrikesförvaltningen är i en mening redan anpassad till en en-myndighetsorganisation i det att diarieföringen sker i ett gemensamt diarium, tillgängligt för UD och de flesta myndigheterna inom utrikesrepresentationen. En omorganisation behöver därför inte medföra några större förändringar. För förslag som rör praktiska hinder för att skapa ett smidigt och för utrikesförvaltningen verksamhetsanpassat diarieföringssystem hänvisas till avsnitt 4.3. En en-myndighetsorganisation innebär att utlandsenheterna inte behöver ha egna arkiv. De kommer på ett eller annat sätt att bli delar i arkiv, antingen genom att ingå i UD:s delarkiv eller som ett eget utrikesrepresentationens delarkiv, där handlingarna i sinom tid överlämnas till centralarkiv. Den nya ordningen hindrar dock inte att utlandsenheterna behåller sina handlingar, eller kopior av dem, så länge det är verksamhetsmässigt motiverat. Här kan, liksom för diarieföringen, finnas flexibilitetsvinster att göra om hanteringen kan begränsas och förenklas. 2.3.6Specialattachéernas förhållande till utlandsenheten Förhållandet mellan en beskickning å ena sidan och specialattachéer och andra utsända tjänstemän med annan huvudman än å den andra, påverkas inte av organisationsändringen. Justeringar av berörda regelverk krävs emellertid. Utredningen konstaterar att det kan finnas behov av en mer enhetlig modell för tjänstemän med andra huvudmän än /UD, men som har verksamhet knuten till en enhet inom utrikesrepresentationen. Syftet skulle vara att skapa ett mer effektivt och efter verksamhetens varierande behov anpassat nyttjande av statligt anställd personal i utlandstjänst. Utredningen återkommer till denna fråga i slutbetänkandet. 3Att begränsa beskickningarnas uppdrag eller avlasta dem vissa uppgifter För att enklare och mindre former av diplomatisk representation ska kunna nyttjas måste utlandsmyndigheterna kunna avlastas vissa uppgifter. Beroende på vilken verksamhet det gäller kan ändringar i lagar, förordningar, föreskrifter och interna styrdokument, samt en tydlig process för att identifiera och prioritera mellan verksamhetsbehoven bli nödvändiga. Dessutom krävs beslutsamhet och resurser att vidareutveckla och testa nya praktiska lösningar. Till verksamhetsplaneringen som process återkommer utredningen i sitt slutbetänkande. I detta kapitel görs inledningsvis en genomgång av rättsliga och praktiska möjligheter att begränsa beskickningarnas uppdrag eller avlasta dem viss verksamhet (3.1). prövas sedan avgränsningsåtgärder för olika verksamheter och förslag ges. I kapitel 5 knyts förslagen samman i resonemang om lämpliga representationsformer. 3.1Rättsliga och praktiska möjligheter att begränsa uppdrag eller överföra uppgifter Wienkonventionerna om diplomatiska (SÖ 1967:1) respektive konsulära (SÖ 1974:10) förbindelser sätter folkrättsliga ramar för verksamheten i utlandsorganisationen. Den förstnämnda är allmänt hållen vad gäller beskickningars verksamhet. Artikel 3 anger att en diplomatisk beskicknings uppgifter är att företräda den sändande staten och tillvarata dess intressen, att förhandla med mottagande stat, att bevaka och rapportera om utvecklingen i mottagande stat Att begränsa beskickningarnas uppdrag samt att främja och utveckla förbindelser inom olika områden. I artikel 41.3 anges att beskickningslokalen endast får användas för ändamål förenliga med beskickningens verksamhet och artikel 42 slår fast att diplomatiska företrädare ej för egen får utöva yrkes- eller affärsverksamhet i mottagande stat. om konsulära förbindelser beskriver i detalj vad som ingår i konsulära verksamhet. Men konsulära förbindelser mellan två stater innebär inte krav på att samtliga dessa uppgifter ska kunna utföras, se vidare avsnitt 3.3. Det nationella regelverk som i första hand styr utrikesrepresentationens verksamhet är Regeringens förordning (1992:247) med instruktion för utrikesrepresentationen (IFUR). IFUR ger intrycket att alla svenska ambassader och konsulat i princip har samma, mycket breda, verksamhetsuppdrag. Men möjligheter finns till variation, genom prioriteringar i verksamhetsplaneringen, genom vissa undantag i lagar och förordningar (t.ex. vad gäller utfärdande av pass) eller genom samarbeten mellan länder (t.ex. representationsutbyte mellan Schengenländer för viseringsverksamhet i tredje land). Utöver verksamhetsplanen lägger utlandsmyndighetens arbetsordning fast verksamhet, organisation, beslutsordning, öppettider m.m. Den föreslagna ändringen av utlandsmyndigheternas status skulle medföra att IFUR avskaffas. Övergripande reglering av utlandsenheternas verksamhet skulle då formuleras dels i Regeringens förordning med instruktion för , , dels i arbetsordningen. Praktiskt sett är olika metoder tillämpbara för att avlasta utlandsmyndigheterna arbetsuppgifter. Att centralisera uppgifter och ansvar som åligger utlandsorganisationen kan innebära fördelar, i synnerhet vad gäller viss administration och andra stödfunktioner. Det kan frigöra resurser för den externa kärnverksamhet som är syftet med utlandsorganisationen. I och med att myndighetsstatusen föreslås avvecklas öppnas ökade möjligheter att centralisera vissa verksamheter (registrering, arkiv, konsulär vägledning m.m.). Andra fördelar med centralisering kan vara att undvika fragmentisering och splittrad kompetens för uppgifter. Att begränsa beskickningarnas uppdrag .. varatas och ge effektivitetsvinster. Härigenom kan också kvalitetssäkringen förbättras. Fördelarna måste dock alltid vägas mot eventuella verksamhetsmässiga behov av närhet till landet/regionen. I en situation där närhetsaspekten anses viktig kan regionalt samarbete eller överföring av verksamhet till annan beskickning i regionen vara ett alternativ. Även kostnadsfördelar kan tala för regionala lösningar. Med outsourcing av verksamhet avses överföring av process eller delprocess till extern, privat tjänsteleverantör. Ofta tillämpas det för stödfunktioner. Inom andra länders utrikesförvaltningar finns framgångsrika exempel som gett effektivitetsvinster, se avsnitt 3.5. För svensk offentlig förvaltning gäller att uppgifter som är att betrakta som myndighetsutövning inte kan outsourcas. För viseringsverksamhet möjliggörs genom EU-direktiv viss outsourcing av ärendeberedning, se avsnitt 3.4. Sådan verksamhet förekommer på några orter, däribland , , och . Ytterligare ett sätt att effektivisera viss verksamhet vid utlandsmyndigheter kan vara samarbete och arbetsfördelning med andra länder eller EU-delegationer. Det kan röra verksamheter inom både departementsuppdrag och verksuppgifter, liksom stödfunktioner. Det nordiska samarbetet är ofta välutvecklat lokalt. I länder utanför EU sker EU-samråd regelbundet för olika politikområden. Lissabon-fördraget och inrättandet av EEAS syftar till ökad EU- samordning och skapar möjligheter. Representationsutbyten inom viseringsverksamheten sker inom ramen för . Ökat samarbete av denna typ ligger i tiden och bör öka, av verksamhetsskäl liksom mot bakgrund av budget- och effektivitetskrav som ställs inom många utrikesförvaltningar som den svenska kan jämföras med. Att begränsa beskickningarnas uppdrag Bedömningar och förslag: Ramarna för utlandsmyndigheternas departementala uppdrag läggs fast i förordning eller föreskrift. Detaljerad reglering av uppdragen bör ske i verksamhetsplaneringen. bör kunna nedprioritera vissa policy-frågor och avlasta utlandsorganisationen genom ökat samarbete eller bördefördelning med andra likasinnade länder, lokalt eller på huvudstadsnivå. Möjligheter till ökat policy-samarbete bör tillvaratas genom den fördjupning av nordiskt samarbete som har inletts mellan utrikestjänsterna. bör, tillsammans med andra medlemssatser, säkerställa att EU-delegationernas rapportering kommer medlemsstaterna tillgodo. Utlandsmyndigheter bör etablera nära samarbete med EU- delegationerna för att skapa informationsutbyte, policydialog och ett välkoordinerat EU-agerande i tredje land. Regionala stödjepunkter eller rådgivare för prioriterade politikområden bör tillämpas i ökad utsträckning. I detta avsnitt redogörs för vilka verksamheter som avses med det departementala uppdraget. Presentationen följs av bedömningar och förslag om åtgärder som kan skapa ökad flexibilitet och synergier genom verksamhetsbegränsningar och bördefördelning med andra länder. Utredningen har valt att använda begreppet departementalt uppdrag för den del av utrikesförvaltningens verksamhet som avser beredning av regeringsärenden och biträde i övrigt åt regeringen och statsråden i deras verksamhet.1 Utrikesrepresentationen utgör en del av regeringens beredningsorganisation. I för diplomatiska förbindelser (SÖ 1967:1), artikel 3, fastställs övergripande ramar för beskickningars departementala uppdrag. I IFUR (SFS 1992:247) preciseras den departementala verksamheten vid en svensk beskickning. 1 Beskrivningen utgår från 1 § SFS 2009:923, instruktion för . Att begränsa beskickningarnas uppdrag .. En beskickning skall följa den politiska, ekonomiska, kommersiella, rättsliga, sociala, vetenskapliga och kulturella utvecklingen, de internationella biståndsfrågorna samt frågor som gäller mänskliga rättigheter, flyktingar och migration i verksamhetslandet. Den skall också på andra områden skaffa sig kännedom om förhållanden som är av intresse för eller för förbindelserna mellan och verksamhetslandet. (3 §) Beskickningar och konsulat ska särskilt bevaka frågor som berör som medlem i EU (4 §). Som vägledning för rapporteringen anges att beskickningar och konsulat ska redovisa och analysera händelser och förhållanden som är av intresse för , för förbindelserna mellan och verksamhetslandet eller för bedömningen av det allmänna utrikespolitiska läget (5 §). Varje utlandsmyndighets uppdrag läggs fast i en verksamhetsplan. Inom den ramen styrs verksamheten genom instruktioner, beställningar och informella kontakter. De departementala arbetsuppgifterna syftar ytterst till att främja svenska politiska, ekonomiska och samhälleliga intressen. Det sker främst genom framförande och förhandlande av svenska politiska ståndpunkter, bevakning och rapportering, kontaktskapande och alliansbyggande, planering och genomförande av besök m.m.2 Arbetet utförs i varierande omfattning åt samtliga departement och åt statsrådsberedningen. I många sakpolitiska frågor deltar beskickningar som en naturlig aktör i policyutvecklingen. Enligt beräkningar ägnar utlandsorganisationen i genomsnitt av arbetstiden åt det departementala uppdraget (Taxell/, 2007), om man också inkluderar handelsfrämjande och vissa uppgifter inom utvecklingssamarbetet.3 Inrikes- och utrikespolitisk bevakning och rapportering uppgår till en tredjedel, alltså endast av den totala verksamheten. Variationen är stor mellan olika beskickningar. Representationer och delegationer vid internationella organisationer ägnar så gott som all tid, utöver administrationen, åt det departementala uppdraget, medan verksuppgifter som migration och konsulär hantering utgör huvuduppgiften vid många bilaterala beskickningar. 2Uppgifterna motsvarar i princip vad som anges i om diplomatiska förbindelser (SÖ 1967:1) artikel 3. 3Uppgiften är att betrakta som en uppskattning. Den bygger på enkätsvar och anger tidsåtgång för rapportering, press- och informationsfrågor protokollära och besöksfrågor samt främjande. Främjandeverksamheten uppgår till i snitt. En schablon om har lagts till för utvecklingssamarbete utfört av UD:s tjänstemän. Att begränsa beskickningarnas uppdrag Utredningens enkäter som besvarats av utlandsorganisationen och (inte UD, Förvaltningsavdelningen och kommittéväsende) visar att utlandsorganisationen arbetar allt mer med andra departement och med statsrådsberedningen. Det är en naturlig följd av svenskt medlemskap i och av en ökad internationalisering av många politikområden. av utlandsmyndigheterna som svarat anser att samarbetet med utanför UD har ökat . bedömer att ökningen varit högre än . I genomsnitt ägnar utlandsmyndigheternas utsända UD- personal, enligt egna uppskattningar, av arbetstiden åt uppgifter som har sin hemvist i Statsrådsberedningen eller i andra departement än UD. För bilaterala beskickningar i EU- området och för representationer/delegationer är siffran högre, mellan . Enkätsvaren från övriga departement samt Statsrådsberedningen visar att av årsarbetskrafterna arbetar med internationella eller EU-frågor. Av de tillfrågade tolv instanserna förutser samtliga utom två att samarbetet med utlandsorganisationen kommer att öka. Behoven varierar kraftigt mellan länder och regioner. Utredningen återkommer i slutbetänkandet med analys och slutsatser utifrån de svar som enkäterna gett. Här kan dock konstateras att utlandsmyndigheterna i det departementala uppdraget tjänar hela och att samarbetet ökar. 3.2.1Nyckeln till ökad flexibilitet ligger i verksamhetsuppdraget För att möjliggöra flexibilitet och smidig verksamhetsanpassning i utlandsorganisationens är det rimligt att, som , endast ramar för det departementala uppdrag läggs fast i förordning (f.n. IFUR). Om myndighetsstatusen ändras för utlandsmyndigheterna kan det vara rimligare att uppdragets ramar läggs fast i föreskrift med arbetsordning, jmf kapitel 2. Närmare prioriteringar bör sedan läggas fast i verksamhetsplaneringsprocessen. Utredningen återkommer till denna fråga i sitt slutbetänkande. Mycket tyder på att det, just vad gäller det departementala uppdraget, finns verksamhets- och kostnadsmässig relevans att skapa en process med bättre strategisk förankring i hela verksamhet. Att begränsa beskickningarnas uppdrag .. Vari ligger då mervärdet för arbetet i av svensk utlandsnärvaro? Utredningens expertgruppen och andra intressenter pekar på kunskap om värdlandet, goda kontaktnät, analys av politisk kontext för t.ex. ståndpunkter i EU-förhand- lingar, svenska glasögon i rapportering och analys av politiska frågor och samhällsfrågor, språkkunskaper och bra besöksstöd. Departementala uppgifter som är del av en nationell prioritering kan inte läggas ut på t.ex. andra länders beskickningar eller på privata alternativ. Andra länder försvarar och driver sina nationella intressen, och att engagera privata aktörer, lokala eller svenska (tankesmedjor, lobbyföretag etc.), för löpande politisk bevakning har inte varit aktuellt. En återföring till , dvs. centralisering, av politisk bevakning ter sig svår utifrån ovanstående övergripande bedömning av utlandsorganisationens mervärde i det departementala internationella arbetet. Svenska glasögon och god svensk service ges endast av svenska utlandsmyndigheter på plats i verksamhetslandet eller vid den multilaterala organisationen. I den mån landet eller politikområdet kan nedprioriteras öppnar sig dock möjligheter att samarbeta med andra länder, att arbeta mer regionalt eller att sköta bevakningen från . På så sätt kan utlandsmyndigheters uppdrag begränsas och resurser frigöras. 3.2.2Samarbete och bördefördelning med andra länder kan avlasta och skapa mervärde Ett utökat policysamarbete med andra länder kan vara aktuellt när de politiska intressena sammanfaller, men inte konkurrerar, när samarbeten kan antas leda till ökat genomslag för ett förslag eller en position och när lösningen är ekonomiskt neutral eller attraktiv.4 Nordiskt samarbete står här i en klass för sig. Enligt en sammanställning som gjorts av UD samarbetar samtliga svenska utlandsmyndigheter på något sätt med sina nordiska kollegor lokalt. Ett antal förslag till hur samarbetet inom departementala frågor ytterligare bör förstärkas lokalt har presenterats. De rör ökat informationsutbyte, gemensam rapportering, samorganiserade möten och seminarier, gemensamma demarcher, samordning av besök från 4 Inom främst det multilaterala samarbetet kan det dock vara särskilt viktigt och långsiktigt verkningsfullt att ha ett nära samarbete med länder eller aktörer med positioner mer avlägsna från de svenska. Att begränsa beskickningarnas uppdrag huvudstäderna, gemensamma resor m.m. Många initiativ tas naturligt lokalt, men central samordning och riktlinjer från huvudstäderna är avgörande för att få arbetet att gå framåt. Utredningen stöder de nordiska utrikesförvaltningarnas arbete med att fördjupa det nordiska policy-samarbetet. Det öppnar för ökad flexibilitet i verksamhetsuppdragen för svenska utlandsmyndigheter först när mer av en bördefördelning kommer till stånd. Samarbetet kan drivas ett steg längre om ett land tillåts representera de övriga. Det sker i viss mån redan i multilaterala sammanhang, dock främst på central nivå. Exempelvis sker i FN:s sjätte utskott (juridiska frågor) nordisk bördefördelning och inom och agerar och i gemensamma valkretsar. bör se till fler möjligheter att i olika policy-frågor skapa ökat samarbete med likasinnade länder – vanligen med nordiska men andra, t.ex. EU-länder, ska inte uteslutas. Bördefördelning bör kunna vidareutvecklas mellan likasinnade bilaterala beskickningar i tredje land, såsom bl.a. föreslås inom ramen för det fördjupade nordiska samarbetet. Inom utvecklingssamarbetet har försök gjorts med s.k. delegerat samarbete, där ett nordiskt land låtit ett annat ansvara lokalt för genomförande och uppföljning av ett samfinansieriat projekt. Modellen kan tillämpas även i fortsättningen för att uppnå just bördefördelning lokalt, i den utsträckning andra former för harmonisering och koordinering mellan givare inte gör det överflödigt. Vissa problem som anges när det gäller att skapa verklig nordisk integration berör inte själva policy-samarbetet utan är snarare av teknisk karaktär. Det kan gälla t.ex. icke-kompatibla IT-stöd eller olika lagstiftning för konsulärt arbete. Men det är också så att de nordiska länderna, t.ex. i främjandet, är konkurrenter och att exempelvis handelspolitiska och internationella näringspolitiska prioriteringar kan vara olika. Synlighet och politiskt inflytande innebär också ofrånkomligen att konkurrens kan ta över också i andra sammanhang, i multilaterala processer, i potentiella kandidatursituationer osv. Slutsatsen är ändå att det gemensamma intresset och mervärdet av samarbete överväger. Att begränsa beskickningarnas uppdrag .. 3.2.3Möjliga synergier med EU-delegationer i det utrikespolitiska arbetet Etableringen av EEAS och effekterna för svensk utrikesförvaltning togs övergripande upp i avsnitt 1.5. Vad gäller det departementala uppdraget i fält kommer förändring att ske genom att EU-dele- gation i tredje land kommer att leda de samråd, arbeten och dialoger m.m. med värdlandet som tidigare sköttes av det roterande ordförandeskapet. Inom EU-området övergår inte EU-kontoren till att lyda under EEAS, utan kvarstår som kommissionens representationskontor. EU-delegationerna får mandat inom den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken och för den strategiska inriktningen (styrning och programmering) av utvecklingssamarbetet. Handelspolitiskt sker ingen större förändring vad gäller EU-delegationerna, eftersom frågorna blir kvar inom kommissionens mandat. Störst blir förändringarna för de multilaterala EU-representationerna. Det beräknas ta 3–innan samtliga EU-delegationer är färdigformade och har börjat agera fullt ut i ny kapacitet. Att EEAS ges en samordnande roll för samtliga EU:s externa åtgärder stärker EU-delegationerna generellt i all extern verksamhet. De utgör inte längre enbart kommissionens förlängda arm utan kan nu sägas indirekt bli också medlemsländernas gemensamma ambassader eller delegationer.