sou · GYB357 · 2010-09-02 00:00:00 — Det beror på att många regler i olika lagar berörs, att parallella processer enligt olika lagar bedrivs och att olika aktörer är ansvariga för processerna. Det finns också ibland svårförklariga skillnader mellan systemen. Parallell hantering och överklagandemöjligheter i olika lagsystem innebär att planerings- processen blir oförutsägbar. Det är också svårt att definiera kraven på beslutsunderlaget i de olika skedena. Det innebär att det är svårt att bedöma hur en planeringsprocess kan komma att ta. Kritikerna menar också att det finns för många möjligheter att överklaga beslut i flera omgångar och i olika lagsystem. Eftersom likartade frågor kan prövas i olika parallella processer menar många också att det kan bli en dubbelprövning, som kan leda till osäkerhet om vad som gäller. Av det anförda följer att det är ett stort behov av att genomföra förenklingar i systemen. En viktig fråga, som också nämns i direktiven, är kopplingen till den ekonomiska planeringen. Det handlar egentligen om två olika frågor. Den första avser frågan om det överhuvudtaget finns något behov av att genomföra ett järnvägs- eller vägprojekt. Den tar sin utgångspunkt i att ett behov av nya eller fler transporter har aktualiserats. Om behovet berör verksamhetsområde, ska verket analysera behovet och ta ställning till hur det ska lösas. Det sker genom tillämpning av den s.k. fyrstegsprincipen. finns ingen tydlig process inom ramen för den ekonomiska planeringen för hur denna tillämpning ska ske. Därför kan frågan felaktigt hamna inom ramen för den fysiska planeringsprocessen. Den andra frågan handlar om behovet för att säkra en ekonomisk finansiering av de projekt som man planerar för. Inom planeringsprocessens ram måste finansieringen säkras, annars riskerar man att kasta bort skattebetalarnas pengar på planering av projekt som i slutskedet inte kan genomföras. Den fysiska planeringsprocessen ska starta när bestämt sig för att en förändring i transportinfrastrukturen är nödvändig. När det gäller denna process utgår kommittén från den enskilde medborgarens perspektiv, vilket inte alltid sker när dessa frågor diskuteras. Samråd bedrivs enligt flera olika lagar när man planerar för infrastrukturprojekt. Det har visat sig att det är svårt för medborgaren att förstå hur och när man ska delta i samråd beroende på vilken fråga man vill påverka. Detta framgår bl.a. av en doktorsavhandling av , Samråd om Ostlänken, och är väl känt hos . Det är inte säkert att det lönar sig att vara aktiv, eftersom även den passive sakägaren får överklaga planbeslut. Den kanske viktigaste frågan för den enskilde är risken för att den fastighet man äger påverkas negativt av planer på att genomföra ett infrastruktur- projekt. Detta kan vara ett mycket stort problem för en enskild person eller ett företag. Det problem som brukar nämnas allra först när det gäller planeringsprocessen handlar om tid och pengar. Det tar att genomföra planeringsprocessen och dessutom blir kostnaderna för höga. I direktiven till kommittén framhålls att det finns exempel på projekt som tagit mellan sex och att planera. Kommittén har dock inhämtat att numera räknar med att den teoretiska tiden för planering av stora projekt är fram till byggstart. En tydlig fråga för kommittén är därför hur planeringsprocessen ska kunna bedrivas effektivare. I fokus för kommitténs arbete när det gäller att effektivisera planeringsprocessen står av naturliga skäl de två sektorlagarna, väglagen och banlagen. I dessa finns flera regler som gör att planeringsprocessen blir mycket tungrodd. I lagarna görs till att börja med ingen skillnad mellan olika typer av projekt. Oavsett om det är ett litet okomplicerat projekt eller ett stort komplicerat projekt måste alltid en förstudie och en plan upprättas. Finns det alternativa sträckningar ska också en utredning slutföras. Planeringsprocessen bedrivs alltså i flera steg, där varje steg riskerar att suboptimeras. Tanken från början var att ett steg ska följas av ett nytt, dvs. först förstudie, sedan utredning och sist plan, så att resultatet kan föras vidare. Det har dock visat sig att de olika stegen delvis pågår parallellt. Det är inte heller ovanligt att det är skilda konsulter som arbetar i olika steg. Det förekommer även att olika personalgrupper inom arbetar med de olika skedena. Sammantaget innebär detta att planeringsprocessen som helhet inte fungerar effektivt. En ytterligare fråga att analysera är reglerna om överklagande av planbeslut och den rättsverkan som är knuten till regeringens beslut att slutgiltigt fastställa en plan. Fråga har också uppkommit om väglagen och banlagen kan slås samman till en gemensam lag eller om i vart fall en bättre samordning kan ske mellan dessa lagar. Ett annat problemområde handlar om den tillåtlighetsprövning som regeringen genomför enligt regler av vissa infrastrukturprojekt. Det är en god tanke att regeringen genom en tillåtlighetsprövning tidigt i planeringsprocessen bestämmer den geografiska sträckningen av en järnväg eller en väg. Men tillämpningen upplevs ibland som statisk med liten flexibilitet. går kraven på underlag långt i detaljeringsgrad. Det är också tveksamt om man i lagen har lyckats definiera de typer av projekt som regeringen rätteligen bör pröva inom ramen för den obligatoriska prövningen. Ett exempel som inte faller under denna prövning är i som bedöms vara ett mycket komplext projekt. Dessutom finns svårförklarliga skillnader mellan obligatorisk prövning av byggande av väg respektive järnväg. Rättsverkan av tillåtlighetsbeslutet är inte helt klar. En komplika- tion som tillkommit efter det att reglerna om tillåtlighetsprövning infördes är konsekvenserna av att en väg- eller en järnvägs- sträckning passerar genom ett Natura 2000-område. Hur bör denna prövning ske för att bli en naturlig del av tillåtlighetsprövningen som lever upp till de åtaganden som följer av EU- medlemskapet? Det finns också kritiker som menar att reglerna om miljö- konsekvensbeskrivningar (MKB) är för statiska och inte tillräckligt väl anpassade till hur stor miljöpåverkan faktiskt är. Ett viktigt problemområde gäller relationen och samspelet mellan å ena sidan väglagen och banlagen och å andra sidan PBL. antog så sent som en ny plan- och bygglag som ska träda ikraft . I denna har skett vissa tydliggöranden om samspelet mellan lagstiftningarna, men det är upp till att pröva om man kan komma längre i denna fråga. Den s.k. lanserade tanken på en möjlighet för en kommun och att välja mellan att tillämpa PBL eller väglagen respektive banlagen. Andra uppslag var att förbättra samordningen mellan olika processer eller att på olika sätt effektivisera beslutsfattandet inom respektive lag. Betydelsen av att en kommun har lyft in en väg eller ett järnvägsstråk i den kommunala översiktsplanen har också diskuterats, liksom frågan om s.k. riksintressen. Avslutningsvis bör också nämnas den situation som kan uppstå när och en kommun inte kan komma överens om var eller hur en järnväg eller en väg ska byggas. En sådan situation kan leda till både tidsödande och kostnadskrävande förseningar. återkommer mer i detalj till alla dessa frågor i senare avsnitt. 3.4Kommitténs principiella syn på den fysiska planeringsprocessen Kommitténs bedömning: Den fysiska planeringsprocessen ska vara utformad så att samhällsviktiga transportinfrastruktur- projekt kan planeras med den kvalitet som behövs på så som möjligt, varvid den miljöhänsyn, det demokratiska inflytande och den rättssäkerhet för enskilda som följer av lag ska säkerställas. Skälen för kommitténs bedömning: Mot den ovan angivna bakgrunden vill sammanfatta sin principiella syn på den fysiska planeringsprocessen för vägar och järnvägar samt utgångspunkterna för hur denna bör utvecklas. I senare avsnitt kommer denna syn att preciseras i de olika delarna av processen. Den målstruktur som regering och riksdag etablerat för det transportpolitiska området är relativt tydlig och till vissa delar mätbar och uppföljningsbar. Avsikten är nu att allt arbete inom det transportpolitiska området ska bedrivas så att det medverkar till att de transportpolitiska målen nås. Ett mycket viktigt instrument för måluppfyllelsen är den ekonomiska infrastrukturplaneringen. Där avgörs vilka åtgärder som ska vidtas för att lösa transportbehov av olika slag. Fyrstegs- principen måste enligt mening användas fullt ut och processen för detta måste kvalitetssäkras. I senare avsnitt redovisas ytterligare synpunkter på denna fråga. Blir resultatet av ett kvalitetssäkrat åtgärdsval enligt fyrstegs- principen ett beslut att bygga om eller bygga ut vägar och järnvägar, förutsätts beslutet ha tagits mot bakgrund av en analys av vilka positiva effekter som uppnås i relation till de transport- politiska målen. När då en transportinfrastrukturinvestering har valts, är det en självklar utgångspunkt att den fysiska planerings- process som tar vid också är utformad så att den stödjer den måluppfyllelse som ska uppnås. En avvägning måste dock alltid kunna ske mot andra intressen. huvuduppgift är att utveckla en process som svarar upp mot dessa krav. I det material som redovisats tidigare finns det mycket tydliga krav på att den fysiska planeringsprocessen måste ta i anspråk än vad som gäller. Det är också enligt kommitténs bedömning en nödvändighet om infrastrukturinvesteringar fullt ut ska kunna bidra till uppfyllelsen av de transportpolitiska målen. är det viktigt att erinra om de bestående effekter på bl.a. miljön som uppstår vid väg- eller järnvägsbyggen. Det förhåller sig också så att det mycket sällan kan uppstå någon total enighet om projektens sträckningar i den dialog som äger rum. Ofta blir det så att det finns aktörer som motsätter sig ett projekts genomförande. Detta är en naturlig sak att hantera i en rättsstat. Det är därför nödvändigt att planeringsprocessen för vägar och järnvägar fångar upp de olika uppfattningar som kan finnas, att de olika intressen som finns beskrivs och analyseras och att de avvägningar som görs sker i dialog med omvärlden och på ett transparent sätt. är det viktigt att intressekonflikter kan avgöras i en demokratiskt förankrad process, där beslutsfattandet är tydligt och ansvaret klarlagt. har kommit fram till att den samlade uppgiften för planeringsprocessen kan formuleras på följande sätt: Den fysiska planeringsprocessen ska vara utformad så att samhällsviktiga transportinfrastrukturprojekt kan planeras med den kvalitet som behövs på så som möjligt, varvid den miljöhänsyn, det demokratiska inflytande och den rättssäkerhet för enskilda som följer av lag ska säkerställas. Med att planeringen ska ha den kvalitet som behövs menar kommittén att underlaget och förfarandet ska anpassas efter det enskilda projektets svårighetsgrad. Planeringen ska ge ett mervärde för samhället, miljön eller medborgarna. Det finns enligt kommitténs mening inget självändamål i en omfattande utredning. Tvärtom innebär en omfattande utredning för ett mindre och inte så komplicerat projekt dålig hushållning med resurserna och att planeringen tar än nödvändigt. Det är också en självklarhet att omfattande eller komplicerade projekt förutsätter ett gediget utredningsmaterial. men också andra aktörer har en viktig roll när det gäller att se till att planerings- underlaget får det innehåll som behövs. Ytterst är det regeringen som tar ställning till om ett material kan godtas. Vad som är så som möjligt beror på projektets karaktär. Det bör betonas att det handlar om att anpassa processen efter förhållandena i de enskilda fallen och inte att korta processen på bekostnad av en ordentlig prövning av miljöhänsyn och andra intressen. Kommittén har analyserat utvecklingsbehovet av lagstiftningen utifrån denna samlade uppgift. För att svara mot dessa krav måste enligt kommitténs mening ett antal viktiga förutsättningar uppfyllas. En sådan förutsättning är att den samlade processen måste bli tydligare, enklare och mer transparent. Möjligheterna till förenklingar i olika lagar ska utnyttjas maximalt. Medborgarnas möjligheter att påverka vid samråd ska utvecklas och sakägarnas ställning förstärkas. Så långt som det är rimligt ska dubbla processer och dubbel- prövningar undvikas. Ansvaret för att driva olika processer måste vara tydligt liksom beslutsfattandet och dess rättsverkningar. Samordningen och samspelet mellan väglagen respektive banlagen och PBL ska förenklas och effektiviseras. Det är enligt kommitténs mening angeläget att identifiera och eliminera s.k. tidstjuvar som inte ger något mervärde i planerings- processen. Utredningsmaterialet ska anpassas till utrednings- behovet. Processerna enligt väglagen och banlagen måste effektiviseras. Lagarna bör slås samman, vilket är en omfattande uppgift. Kommittén har inte tid eller resurser att göra detta arbete, men kommer att bättre anpassa lagarna till varandra. I stora eller komplicerade infrastrukturprojekt kan svåra intresseavvägningar uppstå. är det inte möjligt att lösa dessa annat än genom ett beslut i regeringen. Så sker när regeringen tillåtlighetsprövar ett projekt enligt reglerna i . Så sker också när regeringen slutgiltigt prövar en plan enligt väglagen eller banlagen. Kommittén menar att denna rätt måste kvarstå för regeringen och att den behöver förtydligas vad gäller förutsättningar och konsekvenser. Med anledning av den översiktliga internationella jämförelse som gjorts vill kommittén avslutningsvis framhålla att det inte är möjligt att få någon vägledning för svensk del av denna. Förhållandena skiljer sig åt i de olika länderna på grund av historiska, politiska och kulturella orsaker. I många länder tycks man vara missnöjda med sina planeringssystem, eftersom många ändrat i dem . Det danska systemet med anläggningslagar, som ibland uppmärksammas i debatten, är av flera skäl inte intressant för vår del. Det beror främst på att det danska systemet innehåller många olika skeden och är mer komplicerat än man kan tro. Att stifta en lag som uttryckligen bara avser ett visst projekt är inte heller förenligt med svensk grundlag (prop. 1973:90 s. 203 och 204). Ett gemensamt drag i ländernas system tycks vara statens stora inflytande över byggande av transportinfrastruktur, såväl när det gäller finansiering, lokalisering som utformning. 4Den fysiska planeringen i praktiken – hur tar det och vad kostar det? I direktiven (dir. 2009:16) för kommitténs arbete anges att många upplever att planeringsprocessen för byggande av transport- infrastruktur har blivit för komplicerad och att ledtiderna i många fall är alltför långa, vilket bl.a. kan leda till ökade samhälls- ekonomiska kostnader. Enligt direktiven bör ambitionen vara att bl.a. påskynda och förkorta processerna. Farhågor om att angelägna investeringar i transportinfrastruktur försenas i onödan genom ett allt för utdraget planeringsförfarande, med ökade kostnader som följd, har bl.a. framförts vid ett seminarium som Närings- departementet arrangerade och i samband med intervjuer med viktiga aktörer som låtit genomföra och . En av kommitténs uppgifter är därför att analysera besluts- processerna enligt bl.a. väglagen (1971:948) och lagen (1995:1649) om byggande av järnväg (banlagen). Som närmare beskrivits tidigare föreskriver både väglagen och banlagen en planerings- process med tre skeden: förstudie, utredning (väg- respektive järnvägsutredning) och plan (arbets- respektive järnvägsplan). Utredning krävs dock endast om det i förstudien har klarlagts att alternativa sträckningar behöver studeras. En utredning ska alltid, oberoende av projektets karaktär, innehålla en miljökonsekvens- beskrivning (MKB). Detsamma gäller för en plan. Ofta måste ny- och ombyggnad av vägar och järnvägar hanteras och prövas även enligt (1987:10, PBL) genom att det uppstår behov av ny planläggning eller ändring av befintliga detaljplaner. Den fysiska planeringen i praktiken För att få en bild av hur de olika planeringssystemen enligt väglagen, banlagen och PBL hänger samman och kuggar i varandra har kommittén gjort en särskild studie av planeringen för utbyggnad av väg och järnväg i , se figur 4.1. Exemplet visar tydligt att det råder komplexa samband mellan de olika plansystemen och mellan de olika aktörerna samt att planerings- processen tar betydande tid. och -väg av Planering balken trädde i kraft 4 st DP för 3 st DP för väg Kommun beslut betyd.miljöpåv. Fastställelse (F)/Antagande (A, i kommun). Överklagande (Ö) Heldragen ram = Skedet klart Streckad ram = Skedet pågår Den fysiska planeringen i praktiken och lät, inom ramen för det gemensamma staden, göra en studie av 10 konkreta planeringsfall som avsåg både väg och järnväg för att belysa tidsåtgången i planeringsprocessen2. Kommittén har låtit fördjupa denna studie med avseende på sådana moment som skulle kunna ge en bild av s.k. ställtider i projekten. Med ställtider menas här tid som krävs för exempelvis väntan och omställning i samband med att ett ärende övergår från en fas till en annan eller från en aktör till en annan. Inom kommittén har också egna studier gjorts av tidsåtgången för planeringsprocessen i ett antal olika väg- och järnvägsprojekt. Det bör inledningsvis framhållas att det är ett omfattande och komplicerat arbete att försöka kartlägga planeringsprocessen i konkreta fall. I den studie som och lät göra konstateras att processerna är så utsträckta i tiden att det är svårt att hitta personer med insikt i processerna och deras historik. Vidare beskrivs att uppgifter om tidsåtgången inte är alldeles lätta att ta fram för berörda aktörer. Exempelvis har vissa uppgifter inte bokförts på ett sätt som gör att det går att få fram tydliga svar (t.ex. kostnader för egen arbetstid i trafikverken). Det är ju dessutom så att tidsåtgången i olika planeringsskeden är helt beroende av projektets art och omfattning, vilka intressekonflikter som uppkommer etc. Alla dessa faktorer gör att man får vara försiktig med att dra generella slutsatser utifrån de uppgifter som har gått att få fram. studerade inledningsvis några större projekt där det var möjligt att snabbt få fram mer detaljerad information. Det gäller (järnväg), E18 –(ny motorväg), Norrbotniabanan (järnväg), och Ostlänken (järnväg), se tabell 4.1. 2 och , Haffa tidstjuvarna, 2010:2. SOU 2010:57 Den fysiska planeringen i praktiken Tidsåtgång för några större projekt3 (snitt 10,5) 6–10 år (7 överklagades) (varav 4 påbörjats) 2 vägutredningar (omtag) Som framgår av tabellen kan det i stora och komplicerade projekt ta mycket att ta sig igenom planeringsprocessen. Projekt komplicerades i den norra delen av problematiken med Natura 2000-områden. Det innebar att planeringen för den delsträckan kom att ta . Den största tidsåtgången var i det 3 Tabellen baseras på situationen . Den fysiska planeringen i praktiken fallet regeringens tillåtlighetsprövning, vilken sammantaget tog . En stor del av åtgick för att ta fram och bereda kompletterande underlag. Projektet är exempel på ett projekt av mycket mindre geografisk omfattning som ändå haft komplexa för- utsättningar. Den totala tidsåtgången för planeringsprocessen blev i det fallet ca . Projektet påverkades av att nya planerings- regler trädde i kraft tillsammans med . Detta innebar att vägutredningsskedet i princip fick tas om och sammanlagt tog närmare . Även utan denna speciella förutsättning hade dock planeringen av projektet sammanlagt tagit . Ett ytterligare exempel som bör uppmärksammas är projektet för utbyggnad av järnvägen från två till fyra spår på den sträckan från (norr om ) till Flackarp (strax söder om ). Oenighet mellan berörda kommuner och om järnvägen skulle gå i markplan eller i tunnel ledde till att ärendet gick i stå i samband med regeringens tillåtlighets- prövning. skickade in begäran till regeringen om att pröva tillåtlighet för utbyggnaden, trots att verket inte var överens med kommunerna. Regeringen fattade dock inget beslut, vilket ledde till att och kommunerna kom överens. En ny tillåtlighetsansökan upprättades utifrån de avtal som har tecknat med kommunerna om utformningen av sträckningarna genom och . De nu redovisade projekten ger som nämnts ingen säker helhetsbild av hur planeringsprocessen tar. Med de reserva- tioner som beskrevs inledningsvis kan man ändå utifrån dessa projekt och andra som kommittén studerat få några indikationer: Förstudie tar 1–. Väg- eller järnvägsutredning tar 2–. Tillåtlighetsprövning (inkl. beredning) tar 1–. Arbets- eller järnvägsplan t.o.m. beslut om fastställelse tar 1–. Möjligen kan man då konstatera att planeringsprocessen, rent teoretiskt, tar att genomföra – även om arbetet flyter på bra. Det troligaste är dock att processen tar än så. För ett komplicerat, och kanske kontroversiellt, projekt kan hela planeringsprocessen komma att ta 10–. Den fysiska planeringen i praktiken sin del redovisat till kommittén att verket räknar med att processen, från förstudie fram till byggstart, tar . Sammantaget konstaterar kommittén att det med dagens regler tar alltför att genomföra planeringen av väg- och järnvägs- projekt. Mindre omfattande projekt tar oproportionerligt att planera. För stora och komplicerade projekt tar planeringen enligt kommitténs mening orimligt i anspråk. Som nämnts ovan har kommittén försökt få en bild av ställtiderna i olika typer av projekt. De projekt som har studerats i detta avseende är en blandning av väg- och järnvägsprojekt med olika omfattning och inriktning, alltifrån större projekt som Botnia- banan eller Förbifart till en gång- och cykelbana i . I och med att planeringsprocessen är indelad i flera skeden så krävs åtgärder för att avsluta ett skede och överlämna till nästa skede. I varje skede finns också krav på formell hantering, vilket bl.a. innebär att formella aktiviteter av likartad karaktär och med lagreglerade tidsrymder måste upprepas under processens gång. Alla situationer av den arten innebär att det uppkommer ställtider. De ställtider som efterforskats i den studie som kommittén har låtit göra rör exempelvis sådana moment där eller överlämnade ärendet till länsstyrelse för ställningstagande om betydande miljöpåverkan, godkännande av MKB eller slutligt yttrande över planen. Det kan också vara moment där eller självt skulle bereda och fatta interna beslut inför fortsatt arbete. Resultatet av studien framgår av tabell 4.2 nedan. Den fysiska planeringen i praktiken SOU 2010:57 Exempel på tidsåtgång för vissa moment i den fysiska miljöpåverkan (förstudieskedet) 1–10 månader kännande av MKB för väg- eller järnvägs- 1–4 månader kännande av MKB för arbets- eller järnvägs- prövning (arbets- eller järnvägsplan) Väg- eller handläggning mellan 2–13 månader utställningens slut och verkets ställnings- tagande om alternativ (utredningsskedet) Väg- eller handläggning från 1–3 månader utställningens slut till att arbets- eller järnvägsplan inkommit för fastställelse- Källa: WSP Analys & Strategi, PM Tids- och kostnadsuppgifter i infrastrukturplaneringen, . Tabellen belyser ganska väl förhållandet att den nuvarande planeringsprocessen innehåller många moment som innebär att det uppkommer ställtider. Denna studie indikerar att sådana moment sammanlagt kan ta för projekt där planerings- processen innehåller alla tre planeringsskedena. Som framgår av tabellen kan dock också ett enstaka moment av denna typ ta många månader i anspråk. Detta är i viss mån förståeligt i fråga om projekt som innefattar komplicerade frågeställningar. Även i förhållandevis enkla typer av projekt kan dock moment av den här karaktären ta i anspråk. I exemplet i studien som avser utbyggnad av gång- och cykelväg tog dessa moment 8 månader att genomföra. I och ovannämnda studie redovisas liknande iakttagelser. Bl.a. nämns att det uppstått glapp mellan olika moment, t.ex. mellan förstudien och nästkommande steg. Självfallet innefattar dessa moment inte enbart vänte- eller liggtider utan huvudsakligen utredningsarbete och överväganden. Kommittén noterar dock att de ställtider som uppstår verkar vara en bidragande orsak till tidsåtgången i planeringsprocessen.