sou · GYB350 · 2010-06-22 00:00:00 — nordiska länderna hanterades i upphandlingen och för det val av leverantör som gjordes. Vid upphandlingen av det nya medeltunga helikoptersystemet utgick den svenska kravställningen från att en samnordisk upp- handling skulle genomföras av en enhetshelikopter för nationell användning. De nordiska ländernas gemensamma kravställning låg sedan till grund för upphandlingen, men länderna hade så skilda utgångspunkter och kravställning för sitt deltagande i upphand- lingen att den helikoptertyp som respektive nation slutligen upphandlade skilde sig åt på avgörande punkter. hade unika behov avseende integration av det svenska ledningssystemet i . Vidare gjorde erfarenheterna av arbetsmiljö från helikoptersystem 4 respektive 10 att hade krav på en högre kabin än övriga kunder. Detta medförde att beställde en helikopter med ett unikt ledningssystem, och med en högre kabin, än resterande kunder. Såväl den samlade kravställningen, som de svenska unika kraven, gjorde att inget färdigutvecklat helikoptersystem på marknaden uppfyllde kravställningen. Detta ledde till att ett antal utvecklings- projekt kom att konkurrera om att erhålla ordern. Vid upphandlingen att det nya lätta helikoptersystemet var utgångspunkten att helikoptern skulle utgöra ett komplement till den nya medeltunga helikoptern för att möjliggöra kostnads- effektiv utbildning och träning av besättningar. I kravställningen angavs att flertalet helikoptrar i den storleksordning som bedöm- des som lämplig som ny lätt helikopter var försedda med avionik, i detta avseende presentationsutrustning i cockpit, som var av en annan generation än det som egentligen var efterfrågat av Försvars- makten. Vid upphandlingen konstaterades att kravställningen rörande en anpassad och utvecklad avionik kunde medföra för- dyringar, förseningar och komplikationer avseende certifiering, vilka dock kunde vara acceptabla om större effektivitet kunde uppnås. Utgångspunkten för modifiering av helikoptersystem 10 var en kravställning som skulle möjliggöra sjuktransportuppdrag i NBG 08 (). Kravställningen fastställdes sent och var ofullständig. Anskaffnings- och modifieringsprocessen av helikoptersystem tvungen att anpassa kravställningen eftersom det inte var möjligt att leverera delar av den kravställning som ursprungligen fastställts. Den tänkta användningen för helikoptern ändrades i ett senare skede för användning för medicinsk evakuering inom ramen för Insatsen i ISAF än som var fallet i NBG 08. Kravställningen fastställdes sent och var ofullständig. Försvarsmakten har därefter varit tvungen att anpassa kravställ- ningen eftersom det inte har varit möjligt att leverera delar av den kravställning som ursprungligen fastställts. Sammanfattningsvis kan konstateras att från materiella utgångs- punkter avviker dagens planerade och pågående användning av helikoptersystem i Försvarsmakten från den kravställning som låg till grund för de ursprungliga upphandlingarna och modifieringarna av helikoptrar. påpekar att de erfarenheter rörande kravställning som framkommit vid upphandlingar av helikoptrar inte skiljer sig åt från de erfarenheter myndigheten har av annan verksamhet. Inom flygområdet finns det bl.a. erfarenhet av kravställning för projekten 39 , IRIS-T, Meteor, modifiering av TP-84 med flera som underbygger att de erfarenheter som dragits avseende upphandling av helikopter- system inte utgör unika undantag. Multinationella projekt som innehåller ett relativt sett stort mått av utveckling och så kallad teknikhöjd tenderar att riskmässigt påverkas negativt. Detta är särskilt påtagligt i projekt som gör inteckningar i nya teknologier. Stort mått av utveckling och inteckning i nya teknologier innehåller till sin natur ett stort mått av projektmässig risk. Som beskrivits ovan innebär mekanismerna och drivkrafterna i multinationella projekt vanligen att just hantering av risk och omhändertagande av uppkomna ej förutsedda problem och utmaningar sker på ett ineffektivt sätt. Det gör att multinationella projekt som innehåller utveckling och inteckning i nya teknologier drabbas av ackumulerad risk i form av ineffektiv hantering av de redan från starten stora samlade riskerna. påpekar att vad gäller anskaffningen av helikoptersystem 14 kan man konstatera att många av de karak- täristiska som kännetecknar utmaningar i multinationella projekt Anskaffnings- och modifieringsprocessen av helikoptersystem också återfinns i detta projekt. För svenskt vidkommande kan det förutom detta noteras att utgör en liten kund i förhållande till de tongivande aktörerna, vilket ger myndigheten små möjlig- heter att reellt påverka . Antalet och sammansättningen av deltagande länder påverkar förutsättningarna för att nå framgång i multinationella projekt. Ju fler deltagande länder, desto större utmaningar erhålls vid genom- förandet av ett multinationellt projekt. Om det bland de deltagande länderna finns två eller flera länder som har starka ambitioner och även en nationell industri som värnas inom det område projektet bedrivs, kan det leda till en situation där dessa aktörer är ovilliga att underordna sig andra aktörers beslutsfattande. Tidpunkten för ett inträde i ett multinationellt projekt har betydelse för den påverkan ett kundland kan ha. Om ett land beslutar om deltagande i ett multinationellt projekt som redan formats och som är pågående, kommer de avtalsvillkor och den påverkan som kan skapas att begränsas till vad de länder som utformat det ursprungliga projektet accepterar. Flertalet länder som har inhemsk industri som utvecklar och producerar produkter inom det område som ett projekt bedrivs tenderar att vilja gynna den egna industrin. Det kan dels ske genom krav på generella villkor avseende industrisamverkan (motköp), dels genom direkta krav på utvecklings- och produktionsandelar som motsvarar det deltagande landets ekonomiska andel i ett projekt. Detta innebär att fördelning av utveckling och produktion mellan deltagande länder inte styrs av ett nyttoperspektiv utgående från det enskilda projektet, utan från andra utgångspunkter. Sammantaget är risker och utmaningar i multinationella projekt påtagliga. De främsta fördelarna med multinationella projekt från rent materiella utgångspunkter är att kostnadsdelning kan ske genom kundsamverkan och att tillgång till teknologi som annars inte hade varit tillgänglig kan skapas. Vidare kan säkerhetspolitiska målsättningar uppnås. Anskaffnings- och modifieringsprocessen av helikoptersystem Samtliga helikopterprojekt som analyserats har varit föremål för leveransförseningar. En betydelsefull faktor är hur dessa för- seningar har hanterats dels utifrån kommersiella aspekter, dels utifrån ett operativa perspektiv. Utredningen har kunnat konsta- tera betydelsen av att uppnå och utnyttja avtalsmässiga villkor för att erhålla optimala lösningar vid olika tillfällen. Frågan om att kunna häva ett kontrakt berörs ofta av olika aktörer men är mycket komplicerad av flera skäl eftersom den dessutom förutsätter att alternativa lösningar kan erhållas inom en rimlig tid. De omför- handlingar som genomförts visar snarare på vikten av att kunna finna lösningar som är av vital betydelse för beställaren och som ger tillräckliga incitament för leverantören att fullgöra sina åtaganden. Den andra aspekten är att hur förseningarna hanterats utifrån ett operativt perspektiv. Förseningarna har i de fall som analyserats lett till ett flertal förändrade uppgiftsställningar för den befintliga helikopterkapacitet i syfte att erhålla nödvändig operativ förmåga. Modifieringar och kompletteringar har därigenom genomförts vilket inte alltid varit optimala lösningar. Utredningen vill därför betona behovet av en långsiktig planering för de fall då efterfrågad kapacitet inte kan infrias så att kortsiktiga och i vissa fall problematiska lösningar kan undvikas. 9 Kostnads- och konsekvensanalys Enligt 14 § kommittéförordningen (1998:1474) ska utredningen redovisa en beräkning av ekonomiska konsekvenser om förslagen i betänkandet påverkar intäkterna eller kostnaderna för staten. Om intäktsminskningar eller kostnadsökningar uppstår ska även en finansiering föreslås. Om förslagen får samhällsekonomiska konsekvenser i övrigt ska även dessa redovisas. ska kartlägga behovet av medeltung helikopterkapacitet för olika uppgifter. Vidare bör förutsättningar- na för en förstärkning av den medeltunga helikopterkapaciteten analyseras, liksom tillvägagångssätten och tidsramar för en even- tuell förstärkning. Utredningen ska även klarlägga vilka krav en ökad förmåga att understödja insatsförbanden med medeltunga helikoptrar ställer på dimensionering och organisation av heli- kopterförbandet samt stödjande myndigheter och funktioner, samt uppdrag i denna del är inte att lämna några förslag utan i stället att kartlägga förutsättningar för olika handlinsalternativ. Som framgår av kapitel 6 innebär alter- nativet att återinsätta helikoptersystem 4 och uppnå operativ effekt en sammanlagd anslagsbelastning på till fördelat på perioden –2020. Alternativet med vidmakthållande av helikoptersystem 10 och en nyanskaffning av ytterligare fem helikoptrar till helikoptersystemet bedöms medföra att den totala anslagsbelastningen uppgår till fördelat på perioden –2020. Vid en realisering av alternativet frigörs medel ur anslaget 1.3 med relaterat till framtida investeringar för och . att ett nytt medeltungs helikoptersystem anskaffas bedöms med- föra att den totala anslagsbelastningen uppgår till fördelat på perioden –2020. Vid en realisering av alter- nativet frigörs medel ur anslaget 1.3 med cirka 1, relaterat till framtida investeringar för helikoptersystemen 4, 10 och 15. Beroende på val av handlingsalternativ påverkas behovet av nyinvestering i infrastruktur. Vid en anskaffning av ett nytt heli- koptersystem kommer inte samtliga helikoptrar kunna hangareras på samma plats. Eventuellt måste ytterligare åtgärder, t.ex. installa- tion av brandskyddsutrustning, höjning av säkerhetsskyddsklass, m.m. samt en omdisponering av andra resurser och verksamheter att behöva genomföras. Detta kan även medföra negativ påverkan på annan verksamhet och ökade kostnader. Efter en period krävs en investering i infrastruktur som resulterar i en ökad belastning på anslaget 1.1 totalt omfattande cirka 400 miljoner fördelat på . förslag medför inga övriga konse- kvenser som bör redovisas särskilt i detta sammanhang. Ds 2007:46 Säkerhet i samverkan. Ds 2008:48 Försvar i användning. 2004/05:1 Förslag till statsbudget (Försvar samt beredskap mot sårbarhet). 2004/05: 5 Vårt framtida försvar. 2005/06:1 Förslag till statsbudget (Försvar samt beredskap mot sårbarhet). 2006/07:1 Förslag till statsbudget (Försvar samt beredskap mot sårbarhet). 2007/08:1 Förslag till statsbudget (Försvar samt beredskap mot sårbarhet). 2008/09:1 Förslag till statsbudget (Försvar och samhällets kris- beredskap. 2008/09:140 Ett användbart försvar. 2009/10:01 Förslag till statsbudget (Försvar och samhällets krisberedskap). 2009/10:99 Vårtilläggsbudget . SOU 2008:129 Helikoptern i samhällets tjänst. betänkanden /02:KU20, s. 80 ff. och 2002/03:KU30 yttrande , 2009/10:FöU2y. skrivelse (FMV GD 14490/2009). skrivelse (FMV GD 21781/2009). skrivelse (FMV 23799/2009). skrivelse med svar på begäran om uppgifter från (FMV GD 14490/2009). skrivelse med svar på begäran om uppgifter från (FMV GD 21781/2009). skrivelse med svar på begäran om uppgifter från (FMV GD 23799/2009). skrivelse med återkoppling avseende planerad skrivelse och hemställan om bemanning (FMV GD 35 800:40019/2009). skrivelse med svar på begäran om uppgifter från (FMV GD 47706/2009). skrivelse med svar på begäran om uppgifter från (FMV GD 47707/2009). skrivelse med svar på begäran om uppgifter från (FMV GD 47708/2009). skrivelse med svar på begäran om uppgifter från (FMV GD 35 800:47709/2009). skrivelse med svar på begäran om uppgifter från (FMV GD 35 800:50734/2009). skrivelse med svar på begäran om upp- gifter från (FMV210-2) skrivelse ang. bedöm- ning av den materiella förutsättningen för insats av HKP 4-syste- met (10FMV16-4:1). skrivelse med svar på begäran om uppgifter från , (10FMV210-4:1). Försvarsdepartementets anmodan (Fö2009/2334/MIL), Försvarsmakten – Provisorisk taktisk, teknisk och ekonomisk målsätt- ning (PTTEM) (HKV 01 641:75230). Försvarsmakten – Flygoperationell manual för Försvarsmakten, FOM-A Gemensam, Juni – . Försvarsmakten – Flygoperationell manual för Försvarsmakten, FOM-A Helikopter, Juni – . Försvarsmakten – Preliminär taktisk, organisatorisk och ekonomisk målsättning för insatsorganisation helikopter (HKV 01 630:76607). Försvarsmaktens rapport från perspektivstudien – Det militärstrategiska utfallsrummet från (HKV 23 382:51673). Försvarsmakten – Verksamhetsledning för Militär Luftfart inom Försvarsmakten (VML)(utgåva 090701). Försvarsmaktens utredning Försvarsmaktens helikoptersystem – Långsiktig idéplan (HKV H 35 800:90701). Försvarsmaktens utredning Förslag till långsiktig inriktning för utveckling av Försvarsmaktens helikopterförmåga den 12 decem- ber 2006 (HKV H/S 35 800:82110). Försvarsmaktens skrivelse – Underlag till reg- eringens försvarspolitiska proposition 2009 (HKV 23 383:51503). Försvarsmaktens skrivelse (HKV 01 800:50587). Försvarsmaktens skrivelse (HKV 01 800:50596). Försvarsmaktens skrivelse (HKV 01 800:52986). Försvarsmaktens skrivelse (HKV 02 810:53306). Försvarsmaktens skrivelse (HKV 02 810:53307). Försvarsmaktens skrivelse (HKV 01 800:55970). Försvarsmaktens skrivelse (HKV 800:57221). Försvarsmaktens skrivelse (HKV 800:56307). Försvarsmaktens Inriktning Flygsäkerhet (HKV 02 810:62674). Försvarsmaktens kompletterande svar på begäran om underlag till militärhelikopterutredningen (HKV 01 800:56358). Försvarsmaktens kompletterande svar till SHK på rapport 2008:03 (HKV 02 810:58585). Försvarsmaktens kompletterande svar till SHK på rapport 2008:04 (HKV 02 810:58409). Försvarsmaktens fördjupning till kompletteringar till budget- underlaget för (komplettering II), (HKV 23 383:81174) Försvarsmaktens budgetunderlag med särskilda redo- visningar (bilaga 2), (HKV H/S 23 383:80201). Justitiekanslerns beslut , dnr MTO Psykologi – Utredning av säkerhetskulturen i Försvarsmaktens helikopterverksamhet (2008). MTO Psykologi - Kommentarer till Försvarsmaktens svar till SHK avseende Utredning av säkerhetskulturen i Försvars- maktens helikopterverksamhet (2008). Regleringsbrev avseende Försvarsmakten för . Regleringsbrev avseende Försvarsmakten för . Regleringsbrev avseende Försvarsmakten för . En särskild utredare ska utreda hur förmågan att understödja Försvarsmaktens insatsförband med helikoptrar ska bibehållas respek- tive förbättras, samt vilka krav det ställer på dimensionering och organisation av helikopterförbanden. Utredaren ska analysera vilka av Försvarsmaktens operativa helikoptersystem som kan och vid behov bör vidmakthållas. Utredaren ska utvärdera erfarenheterna av genom- förda upphandlingar av helikoptersystem samt analysera flygsäker- hetsrelaterade frågor och föreslå förbättringsåtgärder. omsätter Försvarsmakten sin helikopterpark. Skälet för omsättningen är främst att skapa en ensad helikopterpark med färre helikoptertyper. På det sättet kan myndigheten utforma en mer rationell och effektiv verksamhet och begränsa bl.a. underhållskost- naderna. Flertalet av de tidigare helikoptertyperna har avvecklats eller håller på att avvecklas. , 5, 6 och 11 har redan avvecklats. planeras respektive pågår avvecklingen av och 9. Av de tidigare helikoptertyperna är det endast som ska bibehållas. I stället anskaffas 18 st. (medel- tung) och 20 st. (lätt). Den ursprungliga planeringen var att de nya helikoptrarna skulle levereras – 2009. Omsättningen av helikopterparken innebär att antalet heli- koptrar inom Försvarsmakten minskar från att ha varit drygt 100 st. till att bli knappt 50 st. finns inom Försvarsmakten följande helikoptersystem. vidmakthålls med 8 st. av totalt 13 st. helikoptrar till , då planerad avveckling påbörjas enligt Försvarsmaktens beslut. är föremål för ett successivt driftstopp fram till , varefter systemet avvecklas. kommer att vidmakthållas, enligt plan till dess att är fullt operativ. Försvarsmakten förfogar över 10 st. , varav 9 st. är i drift. 3 st. av dessa genomgår för när- varande en uppgradering för att kunna genomföra medicinska evaku- eringar. 17 st. är levererade. Samtliga helikoptrar beräk- nas vara levererade av 2009. Försvars- makten kommer då förfoga över totalt 20 st. . av 2009 väntas 3 st. vara leve- rerade. Leveranserna beräknas därefter fortskrida , då samtliga helikoptrar väntas vara levererade. och 15 kommer, efter det att samtliga helikoptrar i respektive system levererats, vara föremål för kontinuerliga leve- ranser av kringutrustning fram mot , då helikopterbataljon- en enligt gällande tidsplan ska vara fullt operativ. Användningen av Försvarsmaktens helikoptrar I budgetpropositionen (prop. 2008/09:1, utg.omr. 6) redo- visas under insatsorganisationens utveckling att det ska finnas en helikopterbataljon. är inriktningen att Helikopterflottiljen ska utbilda ett insatsförband med både sjö- och markoperativ för- måga. Insatsförbandet ska bidra till förmåga inom olika typinsatser, t.ex. stöd åt insats med specialförband och stöd åt snabbinsats- styrka. Samtliga typinsatser ska kunna lösas och vissa av dem ska kunna lösas . I budgetpropositionen redovisas också att den fortsatta omstruk- tureringen, med avveckling av äldre helikoptersystem och införande av nya system, innebär att det kommer att finnas en begränsad till- gång på helikoptrar. Detta kan, enligt propositionen, påverka möj- ligheten att lösa uppgifter . I fråga om materiel anförs i budgetpropositionen att ska vidmakthållas och utvecklas för förmåga till medicinsk evaku- ering. Under slutet av innevarande år är det avsikten att ska börja levereras. är inriktningen att de sista leve- ranserna av ska göras. Därefter kommer Försvarsmakten ha 20 st. . Användning för civila ändamål Försvarsmaktens helikoptrar har haft betydelse för civil verksamhet. Det gäller framför allt för räddningstjänst och för sjuktransporter. Stödet till samhället har varit så omfattande att det på- verkat den militära verksamheten negativt. Redan i budgetpropo- sitionen (prop. 2001/02:1, utg.omr 6) ansåg regeringen att stödet till samhället med helikopter blivit så omfattande att det begränsade Försvarsmaktens möjligheter att genomföra den grund- läggande förbandsverksamheten. Med utgångspunkt i inriktningen att stöd till samhället inte ska vara dimensionerande för Försvars- makten gjorde regeringen genom en regleringsbrevsändring det möj- ligt för Försvarsmakten att begränsa denna form av stöd. Enligt lagen (2003:778) om skydd mot olyckor är en statlig myn- dighet eller en kommun skyldig att med personal och egendom del- ta i en räddningsinsats på anmodan av räddningsledaren. Skyldigheten föreligger dock bara om myndigheten eller kommunen har lämpliga resurser och ett deltagande inte allvarligt hindrar dess vanliga verk- samhet. Med stöd av denna bestämmelse kan en räddningsledare använda Försvarsmaktens helikopterresurser vid t.ex. skogsbränder. anskaffades särskilda helikoptrar för sjuk- transporter (). Huvudsyftet med anskaffningen var att stärka sjuktransportkapaciteten i krig. Men helikoptrarna skulle också användas för sjuktransporter i fred. Försvarsmakten och i tecknade avtal om sjuktransporter. Avtalet har numera löpt ut. hade tidigare avtal med Försvarsmakten om heli- kopter i beredskap på olika platser i för sjöräddning. Detta avtal har numera upphört. I förordningen (2002:375) om Försvarsmaktens stöd till civil verk- samhet regleras det s.k. nödhelikoptersystemet. Regleringen innebär att Försvarsmakten vid livshotande situationer där omedelbar trans- port är avgörande för behandlingen av skadade och sjuka personer, ska utföra transporter med helikopter på begäran av sjukvårdshuvud- man genom flygräddningscentralen. I övrigt får Försvarsmakten i enlighet med förordningen lämna stöd till statliga myndigheter, kommuner och landsting, samt under vissa förutsättningar även till enskilda. Försvarsmakten ska ta ut avgifter vid stöd enligt förordningen. Organisationsenheten Försvarsmaktens helikopterflottilj inrättades på /Malmen . är Försvarsmaktens helikopterverksamhet samlad inom Försvars- maktens helikopterflottilj. Helikopterverksamheten bedrivs med basering i /Malmen, , /och /. Det är viktigt att Försvarsmakten utformar en rationell, effektiv och säker helikopterverksamhet som kan uppfylla statsmakternas krav i olika avseenden. kan det godtas att ett förbands för- måga i vissa avseenden går ned. Personalen måste ges tillräckliga förutsättningar att utbilda och öva sig i det nya systemet. får det också accepteras att personalen inte kan vara fullt operativ på tidigare och äldre system. I budgetpropositionen (prop. 2008/09:1, utg.omr. 6) kon- staterar regeringen att den ursprungliga planeringen när det gäller helikopterförbandets avsedda operativa förmåga inte har kunnat följas. Detta beror på de försenade leveranserna av de nya helikop- tersystemen, främst . Vidare har modifieringen av till förmåga att genomföra medicinsk evakuering för- senats. Bristerna i den operativa förmågan i förhållande till behoven – bl.a. avseende den nordiska stridsgruppen (NBG) som stod i bered- skap – har lett till att planeringen förändrats. Detta har i sin tur lett till att planeringen av utbildningen har för- ändrats. Regeringen anför i budgetpropositionen också att personal- situationen inom helikopterförbandet är fortsatt ansträngd. I föregående års budgetproposition (prop. 2007/08:1, utg. omr. 6) ansåg regeringen att en samlad bedömning av helikopterbataljonens förmåga inte var möjlig att göra eftersom bataljonen var under utveckling. Även i den propositionen pekade regeringen på leve- ransförseningarna och brister i den operativa förmågan. Det är fortsatta brister i helikopterbataljonen och dess förmåga. Dessa brister bör nu kartläggas. Det gäller särskilt bataljonens för- måga att undersödja andra insatsförband med helikoptrar för olika uppgifter. Utöver att kartlägga förekommande brister är det ange- läget att identifiera sådana åtgärder som kan öka förmågan att stär- ka insatsförbanden. En kartläggning m.m. bör utgå från följande. Helikopterbatalj- onen är målsatt med utgångspunkt i de övergripande kraven på operativ förmåga och kraven på ett antal operativa delförmågor. Till detta kommer att nya behov har framkommit i samband med internationella insatser och NBG. Gällande målsätt- ningsdokument bör granskas mot de behov som är aktuella. Förändrade förmågekrav kan leda till att den grundläggande organisationen bör förändras. Det bör klarläggas vilka krav en ökad förmåga att stärka insatsförbanden med helikopter ställer på dimen- sionering och organisation av helikopterförbanden. En grundläggande punkt i en kartläggning är att analysera vilka av dagens helikoptersystem som är operativa och som kan och bör vidmakthållas, samt att till detta redovisa en konsekvensbeskriv- ning. En del i detta är att värdera olika helikoptersystem, även mot varandra. Det gäller t.ex. frågan om att bibehålla helikopter 4-systemet ytterligare tid. Detta system ska annars avvecklas helt. – ekonomiskt och operativt – skulle ett bibehållande av påverka införandet av ? Vilka skulle de operativa effekterna för Försvarsmakten bli ? Vilka kost- nader eller besparingar skulle uppstå? På samma sätt står inför avveckling när nya system tillförs. Det är viktigt att säkerställa att helikoptrar finns att tillgå som möjliggör nödvändig flygtid för besättningarna. Utredaren bör se över även dessa frågor. Upphandlingen av nya helikoptersystem Anskaffningen av de nya helikoptersystemen 14 och 15 har kantats med förseningar, vilka i sin tur har lett till negativa effekter för helikopterverksamheten. Hela anskaffningsproceduren bör därför analyseras.