sou · GXB331 · 2010-01-01 00:00:00 — och är i egenskap av infrastrukturförvaltare dominerande beställare och upphandlare av bl.a. underhålls- och investeringsentreprenader på anläggningsmarknaden. Det finns därmed ett behov av att analysera hur dessa stora beställare i upphandlingsförfaranden kan bidra till en förbättring av anläggningsmarknadens funktion och skapa förutsättningar för innovation. har i sitt delbetänkande De statliga beställarfunktionerna och anläggningsmarknaden (SOU 2009:24) lämnat förslag till ett program som just tar sikte på att förbättra produktiviteten och öka innovationsgraden inom anläggningsmarknaden. Även i den övriga verksamheten bör det enligt regeringen finnas möjligheter till ökad samordning, som de stora skillnaderna som finns mellan de specifika kärnverksamheterna inom respektive transportsektor tas i beaktande. Sektoransvaret är ett exempel där det torde finnas utrymme för precisering och där ett mer trafikslagsövergripande perspektiv vore önskvärt. har i sitt delbetänkande Tydligare uppdrag – istället för sektorsansvar (SOU 2008:128) lämnat förslag som syftar till en tydligare och effektivare styrning av myndigheternas verksamhet genom precisering ar av deras uppdrag. En grundläggande utgångspunkt för är att transportpolitiken är ett medel som rätt utformad kan bidra till att uppnå viktiga samhälls- och välfärdsmål. Det kan då handla om att vara ett medel i den nationella eller regionala tillväxtpolitiken, i miljöpolitiken, i sysselsättningspolitiken, i den regionala utjämningen, etc. Det förslag till nytt planeringssystem som utredningen föreslår baseras på ett sådant synsätt. Den nuvarande inriktningsplaneringen ersätts med politiska dialoger mellan regeringen och företrädare för regionerna, vars syfte just är att skapa ett konkret underlag för de direktiv med vilka regeringen ska styra och planera inriktning och omfattning av de åtgärder som krävs för att uppnå viktiga samhälls- och välfärdsmål – nationellt och regionalt. Det synsätt som ligger till grund för fortsatta ställningstagande är en fortsättning på den utveckling som statsmakterna inlett när de formulerat uppdragen till myndigheterna inom transportområdet. Myndigheternas uppdrag har vidgats från att enbart vara infrastrukturförvaltare till att verka för effektiva vägtransport-, järnvägstransport-, sjötransport- och lufttrans- synsätt innebär att ytterligare ett steg tas så att verken i allt större utsträckning medverkar i en samhällsbyggnadsroll. Denna roll tvingar fram ett annat förhållningssätt i planeringen och i genomförande av olika åtgärder inom transportområdet. Förslaget till nytt planeringssystem (se kapitel 6) utgår därför från ett trafikslagsövergripande synsätt och fyrstegsprincipen. Det innebär sammantaget att ett betydligt vidare spektrum av åtgärder ingår i den arsenal som krävs för att skapa effektivitet i systemen. Fyrstegsprincipen inledande två steg tar sikte på sådana åtgärder som påverkar efterfrågan på transporter och som innebär att befintligt transportsystem används mer effektivt. Denna typ av åtgärder är av den beskaffenheten att de inte fått tillräckligt utrymme eller beaktats tillräckligt i den hittillsvarande planeringsprocessen. Kritik har därför riktats mot planeringen, som varit och upplevts fokuserad på de två slutliga stegen, nämligen åtgärder -som tar sikte på att skapa bättre funktionalitet i det befintliga transportsystemet med hjälp av smärre åtgärder men framförallt åtgärder -som ökar anläggningskapaciteten i transportsystemet. Det trafikslagsövergripande förhållningssätt och fyrstegsprincipen i kombination med synsättet att transportpolitiken är ett medel för att uppnå viktiga samhälls- och välfärdsmål gör att planeringen av åtgärder måste hållas samman i en funktion. Storstädernas trängselproblem, regionförstoringen, klimatfrågan, m.m. kan inte lösas utan att trafikslagen samverkar och planeringen och genomförandet samordnas. För effektiva transportkedjor och förbättrad logistik kommer med ett trafikslagsövergripande förhållningssätt ökad fokus att läggas vid effektiviteten i hamnar och andra terminaler både för gods- och persontransporter. har i tidigare avsnitt starkt lyft fram behovet av uppföljning och analys. Varje åtgärd som planeras och förverkligas måste baseras på en analys och bedömning av hur väl transportsystemet fungerar här och med avseende både på de transportpolitiska målen och med avseende på de samhälls- och välfärdsmål som i ökad utsträckning ska styra verksamhet insatser och åtgärder inom den statliga transportpolitiken. bilden är en nödvändig förutsättning för att skapa effektivitet och ytterst legitimitet för de åtgärder som planeras och genomförs. Den samlade planerings- och avvägningsfunktionens uppdrag skulle mot den bakgrunden vara att ansvara för hantering och styrning av funktionaliteten i (väg-, järnvägs-, luft- och sjö-) transportsystemen och att den svarar mot och bidrar till viktiga samhälls- och välfärdsmål. Kraven på funktionalitet uttrycks i termer av tillgänglighet, framkomlighet, säkerhet, jämställdhet och miljöanpassning. Medlen för att hantera och styra funktionaliteten utgörs av att sköta, underhålla och utveckla anläggningar, att se till att de utnyttjas effektivt, att de som använder anläggningarna får tillräcklig och nödvändig support för säkra, framkomliga och miljöanpassade transporter samt att fordonen interagerar med anläggningarna på ett säkert, framkomligt och miljöanpassat sätt. Med det uppdraget följer att verksamheten ska planeras på kort, medellång och lång sikt med sikte på att uppnå viktiga samhälls- och välfärdsmål. 8.1.4Brister i dagens organisering Statens roll inom transportsektorn har förändrats påtagligt . Förändringstakten har ökat . Rollen som producent och rollen som trafikutövare har reducerats kraftigt. I stället har rollerna som policyskapare, systemförvaltare och beställare blivit alltmer framträdande. Organiseringen baseras som visats i föregående kapitel på rollen som producent av infrastruktur. Den producerande rollen bedrivs numera i allt större utsträckning i bolagsform och på konkurrensutsatta marknader. Frågan om LFV:s associationsform bereds . producerande roll reduceras genom andra åtgärder. och producerande delar har till stor del skiljts av från verken och bedrivs eller kommer enligt inriktningsbeslut att bedrivas i aktiebolagets form. Den kraftiga förskjutningen i statens roll aktualiserar frågan om den framtida organiseringen av de uppgifter som är framträdande för staten. Den policyskapande uppgiften är knuten till det politiska systemet och hanteras av regeringen och . För att hantera den rollen krävs en förstärkning av för att möjliggöra en breddning och fördjupning av de underlag på vilka de politiska besluten ska fattas. Betydelsen av denna roll för- stärks i takt med att de statliga rollerna som systemförvaltare och beställare blir alltmer framträdande. Rollen som systemförvaltare handlar om att verka för och i stora delar ansvara för att det samlade transportsystemet svarar mot de krav som ställs. I rollen ingår att utveckla och se till att systemen fungerar tillfredsställande och vidta de åtgärder som krävs för röja undan brister och problem och tillgodose de behov som finns inom de ekonomiska och andra ramar som ges. I den rollen är det naturligt att se transportsystemet som en helhet med inslag av egenskaper som på olika sätt kan svara mot den efterfrågan och de kvalitets- och samhällskrav som från tid till annan gör sig gällande. Genom att staten har reducerat sin roll som producent blir rollen som beställare av olika tjänster och produkter från marknaden alltmer central. Beroende på hur rollen utövas påverkas marknaderna i olika riktning. Statens agerande som beställare och upphandlare på olika marknader inom transport- och anläggningsområdet är central för en god utveckling av priser, kvalitet och prestanda på de tjänster och varor som handlas upp. Genom att staten är en dominerande aktör förstärks betydelsen av agerandet. Utredningen har i två delbetänkanden, Tydligare uppdrag – istället för sektorsansvar (SOU 2008:128) och De statliga beställarfunktionerna och anläggningsmarknaden (SOU 2009:24) analyserat myndigheterna med avseende på deras roll, ansvar och funktionssätt och deras roll som dominerande beställare av tjänster från anläggningsmarknaden. Förslag har lämnats som syftar till att tydliggöra uppdragen i det förstnämnda hänseendet och ett program har föreslagits som syftar till att utveckla beställarfunktionen och därigenom förbättra anläggningsmarknadens funktionssätt i det andra avseendet. Det första delbetänkandet är i stora stycken knuten till statens policyskapande roll. Förslagen i detta delbetänkande medför att i större utsträckning än vad fallet varit bör ge myndigheterna tydligare uppdrag. Det andra delbetänkandet tar sikte på statens roll som beställare. I dessa båda delbetänkanden har utredningen valt att inte explicit behandla organisationsfrågor, trots att de frågor som där behandlats i betydande grad har betydelse för frågan om hur myndigheterna inom transportsektorn kan och bör organiseras. I detta betänkande behandlar statens systemförvaltande och systemutvecklande roll. ningen av transportsystemen är därför i förgrunden. Det är i den systemförvaltande och systemutvecklande rollen som krav på en ny organisering av uppgifterna inom den statliga transporsektorn gör sig särskilt gällande. I grunden handlar det om den yttre effektiviteten. Den ställer krav på ny organisation. Genom att staten redan kraftigt har begränsat sin producerande roll och avser att minska den ytterligare kvarstår inte längre produktionsrollen som bestämmande för organiseringen av statens fortsatta uppgifter. Organiseringen kan därmed ske utifrån andra kriterier än den som varit för handen. I kapitel 4 om Det statliga åtagandet har utredningen pekat på ett antal områden där det finns vägande skäl att gå vidare i processen med att hitta marknadslösningar eller där det finns anledning att närmare se över omfattningen av det statliga engagemanget. Förslag har lämnats i denna del. Förslagen syftar till en renodling av trafikverkens uppdrag och ytterst till att förbättra effektiviteten i verkens kärnverksamhet. Ansvarsfördelningen av infrastrukturen mellan stat och kommun behöver ses över, liksom den mellan stat, kommun och enskilda. I kapitel 5 om Det regionala inflytandet har utredningen fört en närmare diskussion och bland annat hänvisat till de överväganden som gör i sina betänkanden. konstaterar att den regionala strukturen och den regionala nivåns politiska mandat skiljer sig betydligt åt mellan olika regioner. Utredningen förutsätter att det regionala politiska mandat kommer att ensas mellan regionerna och stärkas i de regioner som företräds av länsstyrelser i åtgärdsplaneringen inom transportområdet och att det politiska inflytandet på den regionala nivån därmed inom inte alltför avlägsen tid kan ske under likartade förutsättningar. konstaterar vidare att flertalet av de nuvarande 21 regionerna är var och en för små för att hantera de utmaningar som finns inom transportområdet. Utredningen förutser bland annat mot bakgrund av uttalanden ett färre antal regioner med ökat politiskt mandat. Därmed skulle förutsättningarna för rationella beslut förbättras och legitimiteten öka i de överväganden som görs och i de beslut som fattas på regional nivå inom den offentligt styrda trafik- och transportsektorn. I kapitel 6 om Planeringssystemet konstaterar utredningen att det finns starka skäl att göra kraftiga förändringar i det nuvarande planeringssystemet. Processen bör kraftigt förändras så att en till- trädande regeringen kan få genomslag av den transportpolitik den gått till val på . Det politiska inflytandet både nationellt och regionalt bör ges nya former och arenor för att stärkas. Förslag lämnas som tar sikte på både förändrad process och förändrade former som medger ett stärkt politiskt inflytande i och kontroll av processen och ett trafikslagsövergripande förhållningssätt i planeringen. Förslaget till nytt planeringssystem förutsätter till följd av det trafikslagsövergripande synsättet en samlad planerings- och sammanvägningsfunktion. 8.2En ny myndighet – ett Trafikverk -Ett ny myndighet, , bildas och som i princip tar över samtliga uppgifter som finns hos och -Till den nya myndigheten, , förs de uppgifter som är knutna till den långsiktiga planering hos Transportstyrelsen, LFV och -Till den nya myndigheten, , förs de samordnande uppgifter som fullgörs av i den långsiktiga planeringen jämte viss utredningskapacitet. -Den nya myndigheten, , ger administrativt och IT-stöd till samtliga myndigheter inom transportområdet Direktiven till utredningen ger en tydlig bild av vad som är önskvärda egenskaper hos ett nytt planeringssystem. Den långsiktiga strategiska planeringens mål är att få en samhällsekonomiskt effektiv allokering av de insatser som anses behövliga för att nå det transportpolitiska målet och de övriga mål som formulerats. I föregående avsnitt har förslag lämnats i fråga om planeringssystemet. Utredningen har också lämnat förslag som rör tydligheten i regeringens styrning, en förändrad och utvecklad beställarfunktion gentemot anläggningsmarknaden, förändringar i det statliga åta- gandet, förslag som tar sikte på ett ökat regional inflytande samt en helt ny planeringsansats och ett nytt planeringssystem. Utredningen har också beskrivit den utveckling som pågår när det gäller effektiviseringar inom och mellan verken när det gäller administrativa och andra verksamhetsnära stödfunktioner. Planeringssystemet är centralt i statsmakternas styrning av verken. Det tar sikte på verksamhetens inriktning och omfattning . Det tar dock inte sikte på hur verksamheterna ska genomföras och följas upp. I uppdrag ingår också att analyser effektiviteten i genomförande av den statliga verksamheten inom transportområdet. Enligt direktiven ska vi analysera vilka möjligheter till effektiviseringar och synergier som kan finnas genom en omorientering av myndigheternas uppdrag, verksamhet och organisering. Därmed riktas uppmärksamheten på fördelningen av uppgifter, ansvar och befogenheter inom hela klustret av myndigheter och verk inom transportsektorn. Organiseringen av uppgifterna inom transportsektorn måste rimligtvis baseras på de roller som finns och de dimensioner som ska hanteras i planeringen och i övrigt. Att besluta om direktiv, väga samman och besluta om fastställelse av planer är uppgifter förbehållna det politiska systemen och är starkt knuten till statens policyskapande roll. Att ta fram underlag för direktiv och underlag inför beslut tillhör den beredande uppgiften och bör därför ligga nära den politiska beslutssfären. Den planerande uppgiften har stark koppling dels till dem som svarar för funktionaliteten i transportsystemen, dels till dem som ansvarar för eller hanterar frågor som rör regionalpolitik, samhällsplanering, arbetsmarknads- och näringspolitik, etc. Genomförande av planerna ligger på myndighetsnivån. Transportpolitiken rör stora värden. Ett politikområde med sådan stor inverkan och påverkan som det har på samhällsekonomin i stort bör vara föremål för kontinuerliga utvärderingar inte minst i ett land som har ett stort avståndshandikapp till viktiga marknader. En utvärderingsfunktion bör ha en ställning som är skyddad från påtryckningar och tillräckliga resurser och mandat i förhållande till övriga myndigheter på området för att kunna fullgöra sitt uppdrag. Den bör ha både en disciplinerande och kunskapsöverförande effekt på respektive till dem som planerar och beslutar. Utredningen har i kapitel 6 identifierat att det finns behov att förändra organisation, arbetssätt, processer och beslutsstrukturer i den lång- och medelsiktiga transportplaneringen så att de politiska avvägningarna mellan olika åtgärder leder fram till önskvärd utveckling i samhället. Det bör finnas betydande potentialer till effektiviseringar som både rör den yttre och inre effektiviteten. Hur ansvar och befogenheter fördelas har betydelse för hur man värderar uppgifter som ska utföras och genom organiseringen och däri ingående uppdrag ges olika incitament och drivkrafter. Organisation av de olika funktioner och uppgifter som berörts i det föregående är ett ytterligare medel jämsides med andra för att uppnå de transportpolitiska målen. Vid organisering av olika väsentliga funktioner är det av avgörande vikt att se till att det finns drivande, balanserande och kontrollerande krafter inom den statliga transportsektorn. På en marknad där företag agerar i konkurrens om kunderna finns det kontrollerande och balanserande krafter inbyggt i systemet. Om kontrollen brister eller om balansen blir snedvriden riskeras stora välfärdsförluster med ofta besvärande fördelningspolitiska effekter. Även för enheter som verkar utan konkurrens och som finansieras med offentliga medel krävs kontrollerande och balanserande krafter jämsides med de krafter som är och ska vara starkt drivande. En orsak till den i tidigare avsnitt identifierade frustrationen över planeringssystemets form, process och innehåll synes vara att de drivande krafterna av olika skäl blivit myndighetsnivån och inte det politiska systemet. Det är till och med så att några myndigheter i sin instruktion haft till uppdrag att främja det egna trafikslaget. Till detta kan läggas att de balanserande och kontrollerande krafterna i planeringssystemet varit och är svaga och därför inte kunnat fullgöra sin roll på ett effektivt sätt. Det är inte den enda orsaken till den identifierade frustrationen. I direktiven till utredningen pekar regeringen också på andra faktorer som ligger till grund för att planeringssystemet behöver utvecklas. Utredningen har vidare pekat på andra faktorer såsom planeringens omfattande och ibland också alltför detaljerade nivå. har också konstaterat att den nuvarande myndighetsstrukturen inom transportsektorn i allt väsentligt är baserat på ett tidigare förhållande där staten svarade för den producerande rollen. har staten frånträtt denna roll och överlåtit åt marknaden att producera infrastruktur. Utredningen har identifierat tre roller – policyskapande, systemförvaltande och beställande – som staten fullgör och som kräver en adekvat organisation av verksamheter och uppgifter. Utredningen har vidare identifierat att följande funktioner mot denna bakgrund behöver stärkas och/eller utvecklas organisatoriskt: -Formerna för den politiska styrningen (starkare regeringskansli och parlamentarisk beredning) -Den trafikslagsövergripande planerings- och avvägningsfunktionen () -Den samlade förvaltningen och utvecklingen av transportsystemet () -Beställarfunktionen () -Utvärderingsfunktionen (utvärderingsfunktion) -En funktion för fastställelse av generella ingångsvärden för den samhällsekonomiska kalkylen (KI) Det är uppenbart att en ökad samordning och samarbete i enlighet med förslag inom den statliga beställarverksamheten av anläggnings- och teknikkonsulttjänster kan ge betydande vinster när det gäller att förverkliga statens infrastrukturpolitik. En ökad produktivitet med några procent kan ge mycket mer vägar och järnvägar för pengarna jämfört med vad förhållandena varit. En ökad innovationsgrad när det gäller anläggningar och deras egenskaper kan ytterligare förbättra vinsterna för samhället som helhet. Till detta kommer vid ett institutionaliserat samarbete mellan de statliga trafikverken ytterligare vinster i form av specialisering och samlad kompetens som rör projektledning och tekniskt stöd. Det är utredningens bedömning att beställarverksamheten kan utvecklas bättre i ett samlat trafikverk. Inom de administrativa funktionerna finns betydande stordriftfördelar med modern . och har inlett ett sådant samarbete. De funktioner som samarbetet inletts med kan omfatta ännu fler områden. Ett sådant samarbete kan dels vidgas till att omfatta fler myndigheter och verk dels fördjupas och institutionaliseras och därmed ge ytterligare vinster i form av specialisering och samlad kompetens. sådana områden som den mer fysiskt orienterade samhällsplaneringen. Det förslag som lämnar när det gäller att ersätta sektorsansvaret med tydligare uppdrag kan också bidra till att möjliggöra en ökad samordning bland verken när det gäller åtgärder som ligger utanför det rent infrastrukturella området. Verkens egen tolkning av vad som innefattas i begreppet sektorsansvar bör ersättas med konkreta och tydligare uppdrag till myndigheterna efter beslut av regeringen. Vi har i tidigare avsnitt visat att det finns vinster att hämta både i fråga om den yttre effektiviteten, dvs. effektivare transportsystem genom trafikslagsövergripande förhållningssätt och en ny ansats i den långsiktiga planeringen och i den inre effektiviteten genom samordning av olika funktioner bland annat för planering. Vi har också konstaterat att dagens organisering av myndigheterna inom transportsektorn i allt väsentligt är en produkt av statens tidigare stora roll som producent. Genom att staten kraftigt har reducerat rollen som producent och att de delar av producentrollen som är kvar inom transportområdet avses skiljas ur från myndighetsvärlden kan organiseringen av statliga funktioner och uppgifter inom transportområdet anpassas till de uppgifter som kvarstår och där bli ett effektivt medel för att nå väsentliga politiska mål när det gäller yttre och inre effektivitet inom transportsektorn. Organiseringen kan därmed utgå från statens roller som policyskapare, systemförvaltare och beställare inom transportområdet. Statens roll som förvaltare handlar om att driva och utveckla det samlade transportsystemet så att det svarar mot de syften och mål som beslutat om. Vi har tidigare konstaterat att det kräver en samlad funktion såväl för planering och sammanvägning som för förvaltning och utveckling av transportsystemet för att bäst uppnå de mål och lösa de problem som statsmakterna finner mest angelägna. har därvid prövat olika organisatoriska lösningar, nämligen följande 1.Väsentligt utvidgat Regeringskansli där det trafikslagsövergripande planeringsarbetet och övrigt analysarbete bedrivs internt. Kompetens och resurser överförs från de olika trafikverken. Trafikverken är renodlade exekutiva organ, 2.en ny myndighet, ett planeringsverk, med i stort motsvarande uppgift som i alternativ 1 och med trafikverken som exekutiva organ eller 3.ett trafikverk där hela eller delar av nuvarande verk slås samman till en myndighet med både planerande och systemförvaltande uppgifter. I de två första alternativen skiljs planeringsrollen från den operationellt förvaltande och utvecklande systemrollen. I det tredje alternativet hålls planering och den operationella verksamheten samman i en organisation. Det första alternativet innebär att med sin förhållandevis lilla stab inom transportområdet utvidgas kraftigt och svarar mot den roll som ett ministerium normalt har i många länder i . Många av de uppgifter som fullgörs av flera myndigheter inom transportområdet skulle flyttas in i . Med dessa uppgifter skulle, relativt nuvarande stab, stora resurser tillföras för att det nya departementet skulle kunna fullgöra sin roll. I princip reduceras myndighetsnivån till att bli renodlade exekutiva organ där dess uppgift är att genomföra de konkreta uppdragen på relativt detaljerad åtgärdsnivå. En sådan organisatorisk lösning bryter det mönster som gällt inom svensk statsförvaltning med små departement och relativt stora myndigheter med i praktiken stor självständighet att lösa olika uppgifter som de är ålagda enligt instruktion och regleringsbrev och genom andra beslut och styrinstrument. Den nuvarande organisationsmodellen rymmer stora förtjänster och har visat sig hållbar. Även om det finns poänger med ett starkt utbyggt ministerium inom transportområdet är de för svaga för att motivera en sådan konstruktion. Då ligger alternativ 2 betydligt närmare en traditionell organisationslösning inom statsförvaltningen.