sou · GXB399 · 2010-01-01 00:00:00 — Maj:ts stadga (1960:595) för barnavårdsanstalter. 9359 § Lag (1960:97) om samhällets vård av barn och ungdom (barnavårdslag); 20 §–22 Kungl. Maj:ts stadga (1960:595) för barnavårdsanstalter. 9422 § Socialtjänstlag 1980:620. 95Fahlberg 1984, s. 132. 9672 § Socialtjänstlag 1980:620. 9768 § Socialtjänstlag 1980:620. 9869 § Socialtjänstlag 1980:620. 3 Utredningar i omvärlden I syfte att ge ett perspektiv på den svenska granskningen av över- grepp och försummelse i den sociala barnavården presenterar vi här liknande utredningar från andra länder. Vi redogör för hur tre nordiska länder , och Dan- mark hanterat frågan om övergrepp och försummelse i den sociala barnavården. De norska erfarenheterna får störst utrymme efter- som det i har gjorts många utredningar och att erfaren- heterna från den första utredningen i Bergen påverkade både direk- tiven till och utformningen av denna utredning. Dessutom beskrivs utredningarna i , , och . De australi- ensiska och kanadensiska utredningarna som beskrivs har främst haft fokus på ursprungsbefolkningens barn. Länderna hade delvis olika traditioner när det gällde omhänder- tagande av barn för samhällsvård. I katolska länder som skedde främst placeringarna i institutioner. , liksom hade en större andel fosterhemsplaceringar. Trots det ingick bara trettio fosterbarn i de norska granskningarna. Alla utredningar beskriver liknande typer av övergrepp och försummelse. Utredningen har besökt och och informerats om de utredningarnas arbetssätt och resultat. Vi har också träffat representanter för ett norskt nationellt resurs och kompetenscenter; Projekt , som arbetar med frågor om upprättelse och ekonomisk ersättning. Projektet finansieras av staten och ett antal kommuner och vänder sig till både enskilda och kommuner med vägledning och stöd. Erfarenheterna från andra länders hantering av ersättnings- och försoningsprocessen skulle kunna vara intressant för den fortsatta handläggning. Därför redovisar vi också vad som hänt efter de olika utredningarna i respektive land. Det finns flera likheter mellan de utredningsprocesser som beskrivs i kapitlet. Det har ofta börjat med att människor berättat om sina upplevelser av övergrepp och försummelse för media. Därefter har regeringen eller som i , kommunens styrande, tagit initiativ till en oberoende granskning. Samma personer som berättat för media har ofta tidigare förgäves berättat om övergrepp och försum- melse för ansvariga myndigheter, men den myndighet som tagit emot klagomålen har också varit ansvarig för vanvården och därför avstått från att granska sitt eget ansvarsområde. Några utredningar hade som uppgift att granska ett antal i för- väg namngivna institutioner, andra skulle ta emot alla som ville berätta om sina upplevelser. Några utredningar ville ta del av både posi- tiva och negativa erfarenheter. Andra har likt den svenska utredningen koncentrerat sig på övergrepp och försummelse. Alla utredningar har genom media informerat om sin existens. Intervjuerna har till största delen kompletterats med arkivmaterial. I utredningsrapporterna har aldrig någon drabbad kunnat identi- fieras, i de flesta fall inte heller någon enskild förövare då brotten varit preskriberade. Det finns dock två undantag där utredningar har valt att skriva ut namnen på enskilda förövare. Den irländska utredningen identifierade utpekade och dömda förövare fram . I rapporten från namngavs över 200 personer, däribland fanns utpekade och dömda pedofiler, samt tjänstemän som inte levt upp till sitt ansvar. En gemensam erfarenhet i de olika länderna är en stark önskan från de intervjuade om att någon officiellt ska ta ansvar för van- vården. De som intervjuats har också önskat eller krävt en offentlig ursäkt. I flera fall har så också skett genom att premiärministern eller motsvarande vid en ceremoni bett de drabbade om ursäkt. I några länder kom ursäkten i ett tidigt skede i utredningsarbetet. I och i en av de två australiensiska utredningarna är det framför allt barnen till ursprungsbefolkningen som har varit i fokus för utredningarna. I övriga länder är det ofta barn till samhällets fattiga eller till ensamstående mödrar. Som en röd tråd genom ländernas rapporter går en beskrivning av rättslösa och utsatta barn. De har tvingats att arbeta hårt. I många fall har de blivit slagna, utnyttjade och plågade. Ofta har vardagen för dessa barn inneburit fysiska, psykiska och sexuella De har levt under usla materiella förhållanden. Barnen har separerats från föräldrar, syskon, släkter och sammanhang. började människor berätta i media om brist- fällig omsorg och övergrepp som de utsattes för de var placerade i barnhem och i andra institutioner. Det ledde till att flera kommuner och fylkeskommuner (landsting) begärde att fylkes- mannen (landshövdingen) skulle tillsätta en oberoende gransknings- kommitté. Bergen var den första kommunen som 2001 begärde en gransk- ning av sina barnhem. Därefter följde ytterligare sex utredningar: , , , Finnmark och två utredningar i Vest- (), varav den ena också omfattade kommuner i . Alla granskningskommittéer arbetade i stort sett med samma upp- drag, nämligen att svara på frågan om det hade förekommit missför- hållanden på olika barn- och ungdomsinstitutioner. Slutsatserna blev också likartade. Det hade förkommit bristfällig omsorg och över- grepp på barnhemmen och institutionerna. tillsatte den norska regeringen en nationell utredning som lämnade sin rapport.1 Också den utredningen konsta- terade bristfällig omsorg och övergrepp inom den norska barna- vården. Efter den andra granskningsrapporten från som redovisades har det inte startat någon ny granskning i . Kommunerna väljer i stället att direkt arbeta med en kom- munal upprättelseordning. De medborgare som anser att de blivit utsatta för övergrepp och försummelse får i ett sådant system ansöka hos kommunen om upprättelse och ersättning. har 104 av 430 kommuner antagit en opp- reisningsordning.2 1Norges offentlige utredninger (NOU) 2004:23, Barnehjem og specialskoler under lupen - Nasjonal kartlegging av omsorgssvikt og overgrep i barnevernsinstitusjoner 1945-1980, 2004. 2Stene, , Projektledare i Prosjekt Oppreisning, samtal . 3.2.1En nationell utredning – rapporten tillsatte regeringen en nationell utredning som leddes av professor . Den skulle ta fram kunskap om brist- fällig omsorg och övergrepp på barn placerade av den norska barna- vården. Granskningen gällde placeringar på institutioner –1980. Utredningen använde sig av tre huvudkällor; arkivmaterial, information från personer som hade varit placerade i barnhem och i specialskolor, samt nationell och internationell forsk- ning.3 Bristfällig omsorg och övergrepp Utredningen slog fast att det hade förekommit bristfällig omsorg och övergrepp av delvis allvarlig karaktär. Det gällde i barnhem, skol- hem och specialskolor, under hela den granskade perioden. Utred- ningen konstaterade att vid många institutioner hade fysiska övergrepp, ibland av mycket allvarlig art, varit en del av vardagen. Bristfällig omsorg och fysiska övergrepp hade varit mer omfat- tande än de sexuella övergreppen. Många barn hade upplevt att ingen hade brytt sig eller tyckt om dem. Utredningen påpekade att allvarlig fysisk misshandel som sparkar, slag och inlåsning i mörka rum, tycktes ha avtagit under periodens gång. Omsorgsnivån hade varierat mellan olika barnhem och mellan olika tidsperioder.4 Ansvaret för kontroll och tillsyn hade för gransk- ningen legat hos flera olika instanser; barna- vårdsinspektörer, fylkesmannens barnavårdssekreterare och kom- munens eller annan särskilt utsedd. För special- skolorna hade kyrko- och undervisningsdepartementet haft tillsynsansvaret. Utredningen konstaterade att det på alla nivåer hade funnits brister när det gällde tillsynen.5 3NOU 2004:23, s 134. 4NOU 2004:23, s. 141. 5NOU 2004:23, s.146. Den första norska granskningen av övergrepp och försummelse vid barn- och ungdomsinstitutioner skedde i Bergen med start . Bergens kommun begärde hos fylkesmannen i Hordaland att det skulle tillsättas ett granskingsutvalg. Det fanns inte några tidig- are norska erfarenheter att ta stöd av.6 Rapporten från Bergen kom sedan att prägla metodval och arbete i de följande granskningarna i . Den har också, tillsammans med en senare utvärdering av granskningen, haft betydelse för utformningen av den svenska utred- ningen. Det gällde bl.a. betoningen av psykologiskt stöd i samband med intervjuerna. Kommittén i Bergen (granskingsutvalget) bestod av två advokater, varav den ena ledde utredningen, en forskare och en chefspsykolog. De knöt till sig ett sekretariat med tre anställda. Kommittén fick i uppdrag att granska 11 namngivna privata och kommunala institutioner, som hade använts av Bergens kommun. Den tidsmässiga avgränsningen av kommitténs uppdrag hade att göra med hur ansvaret hade fördelats mellan kommun och stat. Fram var det kommunerna som var ansvariga för institutionerna. hade fylkeskommunerna (landstingen) ansvaret och hade staten ansvaret.7 Kommittén informerade i media om vilka institutioner som skulle ingå i utredningen. I direktiven fastslogs att kommittén skulle granska om placerade barn hade blivit utsatta för fysiska eller sexuella övergrepp, bristfällig praktisk och/eller emotionell omsorg. Kommittén skulle också granska om det hade funnits brister i den kommunala och statliga tillsynen och om det hade förekommit placeringar av barn utan stöd i lagen.8 Kommittén hade inte mandat för att ta ställning i fråga om skuld, varken straffrättsligt eller skadeståndsmässigt.9 Rapport fra Granskningsutvalget for barneverninstitusjoner i Bergen. Rapport till Fyl- kesmannen i Hordaland. Fagbokforlaget Vigmostad og . Bergen 2003, s. 11. Rapport fra Granskingsutvalget for barnehemmene i Finnmark. Rapport till Fylkes- mannen i Finnmark , s. 8. Rapport fra Granskingsutvalget for barneverninstitusjoner i Bergen, 2003, s. 15. Rapport fra Granskingsutvalget for barneverninstitusjoner i Bergen, 2003, s. 17. Kommittén intervjuade 120 personer som hade varit placerade som barn. Det gick inte att med säkerhet säga hur många barn som varit placerade på de 11 institutionerna som granskningen omfattade. Därför kunde man inte uttala sig om representativiteten.10 Situationen på en institution kan ha varierat under olika peri- oder. Men kommittén fick när det gällde enskilda institutioner så många och så samstämmiga uppgifter från flera barn att den ansåg sig kunna ha en uppfattning av omfattningen av övergrepp under en viss tidsperiod.11 Kommittén var också under arbetets gång mån om att redovisa både positiva och negativa synpunkter och beskrivningar. Kommittén ansåg att det inte gick att få en fullständig bild av hur det hade sett ut med mindre än att den hade intervjuat alla inblandade. När det gällde sexuella övergrepp sade kommittén att det var tack vare att de som hade varit utsatta för övergrepp valde att berätta om dessa, som det kunde komma fram. Kommittén menade att den omständigheten att några av informanterna uppgav att de inte kände till att det hade förekommit övergrepp inte behövde innebära att det inte hade gjort det. Vidare konstaterade kommittén att vissa former av övergrepp och försummelse sker när bara offret och förövaren är närvarande.12 Utvalget konstaterade att omsorgsnivån vid flera institutioner och under förhållandevis långa perioder, avvek från det som stadgades i gällande lag. Utvalget slog fast att några av de intervjuade hade upplevt all- varliga brister i den praktiska och den känslomässiga omsorg- en.13 Utvalget slog fast att det i många fall hade funnits brister i den känslomässiga omsorgen, i vissa fall hade den i stort sett varit frånvarande. Rapport fra Granskingsutvalget for barneverninstitusjoner i Bergen, 2003, s. 24. Rapport fra Granskingsutvalget for barneverninstitusjoner i Bergen, 2003, s. 22. Rapport fra Granskingsutvalget for barneverninstitusjoner i Bergen, 2003, s. 22. Rapport fra Granskingsutvalget for barneverninstitusjoner i Bergen, 2003, s. 12. Utvalget slog fast att det hade skett fysiska och sexuella över- grepp mot enskilda barn vid institutionerna. Utvalget slog fast att det vid någon institution hade skett både fysiska och sexuella övergrepp mellan barn eller ungdomar som bodde på institutionen. Det betecknade utvalget som bristfällig omsorg.14 Utvalget slog fast att flera barn hade blivit utsatta för sexuella övergrepp inom barnavården. Förövarna var anställda och/eller ansvariga för institutionen, besökare till institutionen och hade övergreppen skett i samband med permission och hembesök. Utvalget slog fast att det under hela den granskade perioden hade funnits en omfattande och allvarlig brist i barnavårds- nämndens tillsyn. Utvalget klandrade den tillsyn som skulle ha utförts av Fylkes- mannen och socialdepartementet.15 Utvalget fann inte annat än att det vid de flesta omhänder- taganden gjordes erforderliga utredningar och fattades erforder- liga beslut. Flertalet omhändertaganden hade skett i samför- stånd med barnets föräldrar. Utvalget slog fast att det var Bergens kommun som var ansvarig för flera av de missförhållanden som man hade funnit. Detta i egenskap av sin funktion som arbetsgivare, resursförvaltare och som tillsynsmyndighet. Utvalget var återhållsam i fråga om att dra generella slutsatser om omfattningen av olika missförhållanden.16 Utredningarna på lokal eller regional nivå i har i stort sett haft samma uppdrag. Granskningarna genomförts efter mönster från Bergen. De har haft fokus på institutioner, faktiska förhållanden, fysiska och sexuella övergrepp, samt brister i den praktiska och Rapport fra Granskingsutvalget for barneverninstitusjoner i Bergen, 2003, s. 12. Rapport fra Granskingsutvalget for barneverninstitusjoner i Bergen, 2003, s. 12. Rapport fra Granskingsutvalget for barneverninstitusjoner i Bergen, 2003, s. 12. Några utredningar hade inte i uppdrag att granska tillsynen. Kommittén i granskade också hur barn placerade i fosterhem hade haft det. Kommittén i hade i sin rap- port ett särskilt kapitel om hur det hade sett ut för barnen till tatere (resande). Samtliga utredningar konstaterade att det hade funnits brister i den praktiska och känslomässiga omsorgen. De konstaterade också att det hade förekommit både fysiska och sexuella övergrepp under alla granskade tidsperioder och på många av de granskade insti- tutionerna. Förekomsten och omfattningen av vanvården hade varierat mellan såväl institutioner som olika tidsperioder. Fyra av de sju kommittéerna granskade perioden –1992, . En kommitté granskade fram och en . Sammanlagt deltog 933 informanter i de norska granskningarna. Av dessa var 722 tidigare barnhemsbarn. 30 var tidigare fosterbarn och 148 var anställda eller motsvarande. 23 personer hade lämnat skriftliga redogörelser.17 Flera utredningar var mycket försiktiga med att hävda att deras resultat var representativa.18 Utredningen i Rogaland ansåg sig inte kunna säga att deras material var representativt för alla som bodde på institutioner . Det var inte heller deras uppgift att ta reda på detta. Däremot ansåg utredningen att deras material var representativt för de barn och unga som hade upplevt brister i den dagliga omsorgen och/eller övergrepp på insti- tutioner.19 Flera av de norska utredningarna menade att deras urval var skevt eftersom det var utredarna som hade bjudit in eller rekryterat intervju- personer. De ansåg sig inte kunna säga något om representativiteten, dvs. i vilken mån informanternas redogörelser stämde överens med 17Stene, , Projektledare i Prosjekt Oppreisning, samtal . Barneverninstitusjoner benyttet av kommune 1954 – 1993. Rapport till Fylkes- mannen i og . 2005, s. 20 Rapport fra Granskingsutvalget for barnevernsinstitusjoner i Rogaland. Rapport till Fylkesmannen i Rogaland, 2006, s. 15. de erfarenheter som hela gruppen av före detta barnhemsbarn hade.20 Flera utredningar konstaterade att det hade varit stora skillnader på antalet informanter som hörde hemma inom de olika tids- perioderna. Samma sak gällde för institutionerna. Några var väl- representerade medan det från andra institutioner kunde vara endast en person som lämnat vittnesmål.21 Bland annat utredningen i konstaterade att den hade intervjuat få tidigare anställda. Den förde också ett resonemang om det var personer med de svåraste erfarenheterna som hade anmält sig till intervju.22 Flera utredningar hade uppdraget att intervjua människor med både positiva och negativa erfarenheter.23 3.2.5Några samlade slutsatser från de norska utredningarna Utredningen i menade att det var fyra omständigheter som hade påverkat omfattningen och karaktären på de fysiska över- greppen: 4.vem som under olika perioder var ansvarig. Den slog också fast att de hade förekommit sexuella övergrepp mot barn på nästan alla typer av institutioner. Det hade i vissa fall handlat om enskilda övergrepp och i andra fall övergrepp som hade pågått under flera år.24 Utredningen i Rogaland menade att den bristfälliga omsorgen hade varit mest framträdande –1970 talen. Kritiken rikt- ades också mot ledningen. Barnen hade varit mycket beroende av Rapport fra Granskingsutvalget for barnehjemmene i Finnmark, 2008, s. 11. Omsorg og overgrep. Rapport till Fylkesmannen i Sör-Tröndelag. 2007, s. 16. Rapport fra Granskingsutvalget av barnehjem i . Rapport till Fylkes- mannen i , 2007, s. 28. Omsorg og overgrep, 2007, s. 16. Barneverninstitusjoner benyttet av kommune 1954 – 1993, 2005, s. 7. Utredningar i omvärlden SOU 2009:99 vem som hade varit ansvarig för insti- tutionen.25 De utredningar som undersökte frågan om tillsyn fann att det hade varit stora brister, framför allt fram till 1980-talet.26 Utred- ningen i ansåg att tillsynen till stor del hade varit så ytlig att varje enskilt barn inte fick den tillsyn det hade behövt. Oslos barna- vårdsnämnd hade inte varit den kontrollinstans som den var avsedd att vara.27 Dessutom fann att varken socialdeparte- mentet eller fylkesmannen utövade någon tillsyn över barnavårds- institutionerna i . Samma kritik fanns i rapporterna från utred- ningarna i Rogaland och i Trondheim.28 Utredningen i granskade hur barnen som hade varit placerade i fosterhem hade haft det, 30 tidigare fosterbarn inter- vjuades. I rapporten framgick det att både bestraffningar och sexu- ella övergrepp hade förekommit i fosterhemmen i samma utsträck- ning som i barn- och skolhem.29 Det tidigare namnet på rettferdsvederlag var billighets- erstatning. Det är en juridisk beteckning på en ekonomisk gott- görelse som kan ges i de fall någon inte kan få ersättning enligt andra lagar och regler. En ansökan om rettferdsvederlag behandlas av (tidigare Justissekretariatene). Rett- ferdsvederlaget är avsett att vara en sista möjlighet att få en eko- nomisk ersättning för den skada eller olägenhet som har uppstått till följd av kritikvärdiga förhållanden från det offentligas sida.30 Frågan om huruvida ersättningen skall betalas ut baseras på en rimlighetsbedömning och dess storlek är också en bedömnings- fråga. Ersättningen skall ses som ett erkännande av att mottagaren Rapport fra Granskingsutvalget for barnevernsinstitusjoner i Rogaland. Rapport till Fylkesmannen i Rogaland, 2006, s. 4. Gransking av skole- og barhnehjem i Aust-og vest-Agder. Rapport till Fylkesmannen i , 2009, s. 21. Barneverninstitusjoner benyttet av kommune 1954 – 1993, 2005, s. 8. Omsorg og overgrep, 2007, s. 194. Omsorg og overgrep, 2007, s. 9. Tillgänglig (okto- ber 2009). har farit illa i förhållande till andra i samma situation.31 Vanligtvis är ersättningens övre gräns , men gjorde 2005 ett tillägg till de allmänna reglerna för att de skulle anpassas till barn som hade varit placerade inom barnavården.32 Beviskraven sänktes när det gällde allvarliga övergrepp och det fastslogs att man skulle lägga större vikt vid en informants egen redogörelse. Den övre gränsen för ersättningsbeloppen sattes till 300 000 Nkr och ersättningen omfattade även de tidigare fosterhemsbarnen. En oppreisningsordning är avsedd för de personer som fram blev utsatt för omsorgssvikt eller övergrepp inom den norska barnavården. För de flesta oppreisningsordinger gäller att man ska anmäla sig inom en viss tidsgräns. Den sökande ska inte tidigare ha mottagit ersättning från den ansvariga kommunen på samma grunder. Den sökande förbinder sig också att inte senare göra det.33 Genom en oppreisning får den som drabbats en för- behållslös ursäkt från den kommun som var ansvarig för placer- ingen. sker det i form att ett personligt brev till den enskilde från kommunens ledning. Kommunen bekräftar också sitt ansvar genom att betala ut en ekonomisk ersättning. Ersättningsbeloppen ligger på mellan 200 000 och 725 000 Nkr beroende på vad den enskilde varit utsatt för. Enskilda kommuner kan ha inrättat egna former av ekonomiska ersättningar. Så har till exempel kommun en billig- hetserstatning med ett högsta belopp på 100 000 Nkr med i undan- tagsfall möjlighet till ett belopp på 300 000 Nkr. har utarbetat en modell för oppreisning, som omfattar hela processen från ansökan till ersättning. Den har blivit förebild för flera kommuner. Tillgänglig (okto- ber 2009). Erstatningsordningar for barn i barneheimar og spesialskular for barn med åtferds- vanskar. Det kongelege Barne- og familiedepartementet. St.meld.nr 24 (2004–2005). Rapport fra Granskingsutvalget for barnehjemmene i Finnmark, 2008, s. 8. Ett ärende behandlas av ett sekretariat som består av personer med kunskap inom det sociala och det juridiska området. Processen inleds med att den sökande fyller i ett ansökningsformulär och uppmanas att lämna en levnadsberättelse. Sekretariatet gör sedan en utredning som bygger på den sökandes egna uppgifter komplet- terat med övriga dokument. I sekretariatets bedömning spelar lev- nadsberättelsen en viktig roll. I de fall den sökande inte har lämnat sin redovisning i en tidigare granskningskommitté har man även personliga samtal med den sökande. Sekretariatet utarbetar därefter ett utlåtande, som innehåller en motivering samt förslag till beslut som lämnas till ett utvalg där beslut sedan fattas. Ersättningsnivåerna varierar också här mellan 200 000 Nkr och 725 000 Nkr. Andra kommunala modeller för ersättning i har på nationell nivå för- hållit sig avvaktande till att utforma rekommendationer om någon särskild ersättningsmodell. Däremot har Kommunernas sentralför- bund i några fylken arbetat fram en egen ordning. (KS-modellen) Man hänvisar till beslut om en anpassad och utvidgad rettferdsvederlagsordning för barn som har varit placerade i foster- hem och på olika institutioner. Det är ett par faktorer som avgör vilket ersättning det kan bli fråga om. Det är bland annat allvarlig- hetsgraden på den bristande omsorgen eller övergreppet, placer- ingens varaktighet och eventuella skador. Ersättningens övre gräns är 300 000 Nkr. I den här modellen förväntas också staten stå för en del av ersättningen, något som både den norska regeringen och avvisat.34 Landets premiärminister tillsatte den isländska utredningen. , 2009, pågår diskussioner mellan regeringen och föreningen för före detta barnhemsbarn om ersättningen till de barn som har blivit Oppreisningsordning for tidligere barnehjemsbarn i Finnmark (29-04-2009) Karasjok kommune. Arkivsak 2009/183-1. Tillgänglig (). utsatta för olika former av vanvård de var omhänder- tagna. I fråga om ersättningens storlek anser regeringen att det är viktigt att utgå från det belopp som döms ut i domstolar för sexu- ella övergrepp mot barn. Det är högst . Ersätt- ningsreglerna vid sexuella övergrepp mot barn skulle kunna gälla i brist på andra prejudikat. Enligt den föreslagna ordningen ska den klagande ansöka om ersättningen. Efter en värdering av allvaret i övergreppet bestäms ersättningsbeloppet. Följden blir att en del inte får någon ersätt- ning, andra får varierande belopp upp till maxbeloppet. barnhemsbarn har i diskussionerna förkastat regeringens modell för ersättning.