sou · GXB339d2 · 2010-01-01 00:00:00 — En fråga att uppmärksamma i detta sammanhang är huruvida antalet tidtabellsändringar som trafikföretagen får göra ska begränsas. Taxorna kan integreras på olika sätt, men dominerande trafik- företag kommer högst sannolikt att tillämpa sina egna (lägre) taxor för att attrahera och knyta resenärerna till sina nät. Detta är särskilt fallet när tillhandahållande av nät är intressant för resenärerna (som i tätortsområden). Behovet är inte lika uttalat i landsortsområden där flertalet resenärer använder endast en linje. Även samordnade taxor kan dock vara mindre aktuella i sådana områden. Befolkningen, folktätheten och kundunderlaget i , och är olika. Prestationerna från respektive transportsystem i dessa länder skiljer sig också. Detta innebär att vederbörlig hänsyn bör tas till skillnaderna innan man drar förenklade slutsatser av den effekt ett system kommer att få när det tillämpas i ett annat land. Avregleringen av busstrafiken i gav goda resultat på det lokala planet, men detta gäller inte på den nationella nivån. Man bör dock vara försiktig med att dra förenklade slutsatser, då många särdrag i genomförandet av busstrafikens avreglering i bör beaktas. Det bör dock betonas att det var den dogmatiska formen av avregleringen som vållade problem i dessa områden genom att göra all (önskvärd) samordning svår eller omöjlig. Det återstår att se om samordningsåtgärder som blivit möjliga genom de lagändringar som genomförts kan mildra problemen. Mindre tätortsområden, regionstäder och även landsbygds- områden verkar mera nöjda med resultatet av även ganska enkla former av avreglering. Centralplanering verkar inte framföras här som en lösning på de lokala problemen. Olika former av partnerskap verkar i stället föredras. Framgång på det lokala planet verkar bero på flera faktorer. Dessa är en politik som främjar kollektivt resande (genom att svara för god infrastruktur, skydd och informationssystem) och en politik som motverkar användning av bil (där parkerings- avgifter och parkeringsutrymme används i trafikreglerande syfte). Framgången tycks främst vara koncentrerad till attrak- tiva tätortsområden, särskilt när även markanvändningsplane- ring bidrar till att främja utnyttjandet av kollektivtrafik. Som exempel, utöver och som beskrivs i denna studie, skulle man kunna anföra nämna och Nottingham, som inte nämns här. Utvecklingen av regleringen i de länder som har valt ett avreglerat system är intressant att följa. Både och har ändrat sina system , och utvecklingen går mot en varsam återreglering av marknaden. Möjligheter till mera samordning och integration mellan trafik- företag av information, taxor och biljetthantering spelar en viktig roll här, liksom möjligheter för myndigheterna att inves- tera åtminstone i fasta transportinstallationer (infrastruktur). Det är tyvärr alltför tidigt att rapportera om effekterna av dessa varsamma återregleringar, då de i båda länderna införts först eller just håller på att genomföras. Vad som dock är intressant att notera är att många av de ändringar som gjorts i och har många likheter med de regleringsinslag som föreslås i . Den största utmaningen bakom dessa reformer är att skapa en riktig balans mellan frihet för marknaden att göra innovationer som en centralplanerare inte kan förutse, och behovet av lämplig kontroll (integrerande regleringsåtgärder) som främjar mark- nadens funktion. Alltför lite kontroll leder till trafik som är mindre attraktiv än den skulle kunna vara, då den fria mark- naden inte tar tillvara vissa nätfördelar. Alltför rigorös kontroll kväver innovation och minskar flexibiliteten. enkelt recept för att lösa detta, och den lokala situationen bör ge viktig vägledning till den rätta balansen. Alltför mycken intervention skulle oundvikligen leda till den fria marknadens död och ett återinförande av centralplanering. Om man vill skapa en riktig balans mellan frihet och kontroll måste de som har ansvar för uppgiften på lokalplanet kunna sköta sin uppgift på ett varsamt, sakkunnigt och professionellt sätt och undvika att ta till obefogade ingrepp som inte skulle stämma överens med principerna för ett sådant avreglerat system. 5.2Kommentarer till det svenska förslaget I detta avsnitt ges några kommentarer till det aktuella svenska avregleringsförslaget som det presenterades av vid det seminarium som hölls i . De bilder som använde för att presentera förslaget är utgångspunkt för våra kommentarer. Kommentarerna är utformade som svar på texten i var och en av dessa bilder. Den grundläggande principen i förslaget liknar de avreglerade systemen i GB och NZ (först kommersiell trafik, sedan avtalsbunden trafik). Tonvikten ligger på myndighetens allmänna (politiska) mål och på ett antal integrationsaspekter. Detta liknar den nya versionen av avregleringen i NZ. Detta steg liknar i hög grad (men med flera smärre skillnader) den nya version av avreglering i NZ som antogs . Detta första steg syftar till att fastställa ett policydokument som formulerar transportbehoven funktionellt. En sådan funktionell bedömning tillämpas inte i GB och NZ. Funktionell bedömning av transportbehoven är troligen ett bättre sätt att formulera allmänna politiska mål utan att gå in i verksamhetens detaljer och styra tjänsteleverantörerna. Detta skapar i princip utrymme för mera innovation i marknaden. Innovation bör ha en framträdande plats, men många marknader på landsbygden har sannolikt inget större utrymme för innovation. Det finns en risk för att funktionskraven på trafiken blir så detaljerade eller så omfattande att det i själva verket inte återstår mycken frihet. Myndigheternas utmaning i genomförandet av denna del av förslaget ligger då i att vara så generella att onödiga ingrepp och alltför många detaljer undviks. Vad händer när flera bolag anmäler samma eller likartad kommersiell trafik? Kommer alla att få bedriva parallell trafik uppstår troligen förr eller senare finansiella svårigheter om marknaden är för tunn. Detta kommer då att lösas genom att någon av konkurrenterna lämnar marknaden. Man måste inse problemet, men det bör troligen överlåtas åt marknaden att lösa det. Det kan dock antas skapa bekymmer, i varje fall under avregleringens inledningsskede. Vad händer om ett trafikföretag medvetet vill gå in på mark- naden i avsikt att plundra den? Finns det tillräckliga kontroller mot detta i konkurrenslagstiftningen för att skydda mindre trafikföretag från större, resursstarka företag? Här behövs lämpliga åtgärder för att undvika segslitna domstolsfall som inte blir lösta förrän konkurrenterna gjort konkurs. Bör det finnas verktyg för att hindra inträden som uppenbart är konkurrens- fientliga? Detta kommer troligen att bli svårt att bevisa. Hur kan anmälan göras bindande ? Det verkar svårt att begära finansiella garantier på denna punkt. En anmälan som är godkänd bör vara bindande, men även här bör ett särskilt verktyg skapas för att genomdriva detta. Här kan tiden bli ett problem. Kommer alla utvärderingar att göras ? Efter den första introduktionen kommer detta att blir en ständig och inte en samtidig process. Det krävs professionell personal som är öppen för nya idéer på det lokala planet för att utvärdera alla förslag. Lämplig utbild- ning behövs för att göra detta arbete, då myndigheter tradi- tionellt sysslat med centralplanering av trafik inom sektorn. Vad är tillräcklig? Det finns en risk att transportkraven ställs så högt att inget kommersiellt förslag någonsin kommer att kunna klara av dem. Resultatet skulle bli att all trafik anses ligga på den offentliga sektorns ansvar, och marknaden kopplas bort. En (partiell) lösning på detta problem är att tvinga myndigheter som fastställer höga standarder i trafikförklaring- arna att genomföra dem eller sänka kraven (vilket man gör i NZ). När ska man besluta att delvis och inte helt dra bort en linje från marknaden? Detta kan kräva diskussioner med trafik- företag för att besluta vad som fortfarande kan drivas kom- mersiellt under dessa förutsättningar och är en potentiell källa till konflikter. Att dra bort en linje från den fria marknaden verkar stämma dåligt med det faktum att myndighetens trafikförklaring är tänkt att vara funktionsbunden. Det verkar mera logiskt att vägra en kommersiell tjänst som varande otillräcklig, utan att överföra den linjen till allmän trafikplikt. Det tycks därför mera logiskt att se resultatet av den fria marknaden (som accepterat) och att börja på nytt utifrån de funktionella specifikationerna och fritt, som myndighet, bestämma vilken trafik som saknas och som bör vara avtalsbunden. Den trafikplan som blir resultatet leder till en konkret begäran om avtalsbindning av tilläggstrafik (se anmärkningen ovan om myndighetens utformning av denna trafik). Det bör finnas en skyldighet för myndigheten att faktiskt uppfylla sin egen funktionella specifikation från det första steget, som att hindra myndigheter från att med avsikt kräva alltför detaljerade uppgifter för att omöjliggöra all kommersiell trafik. Hur ska den konkurrensutsatta upphandlingen organiseras? Hur stor frihet att utforma sin trafik kommer trafikföretaget att ha när anbudet lämnas in och under gällande avtal? Tillämp- ningen av konkurrensutsatt upphandling i visar att sådan frihet kan ges, men den visar också att detta är en process som bör hanteras försiktigt och att det finns en risk att myndigheterna gör alltför detaljerade avtal. Det förra steget (trafikplan) verkar innebära att myndigheten kommer att utarbeta en konkret linjeplan. Det verkar dock vara möjligt, och kanske även önskvärt, att skapa en möjlighet att begära in områdesvisa anbud som uppfyller funktionskrav som den etablerade trafiken ännu inte uppfyllt. Samordningsåtgärder kommer säkert att behövas för att se till att detta fungerar, och det kan bli svårt att genomföra i praktiken. Användning av ordet tjänstekoncession verkar innebära att trafikföretaget faktiskt har något att säga till om när det gäller trafiken och (i hög grad) bär risken för sin verksamhet. Olika slag av finansiella incitament kan utarbetas för att det ska fungera, men detta kräver omsorgsfull utformning som att myndigheterna inte är nöjda med trafikföretagets beteende (vilket ibland kan observeras i ). Tillämpning av ensamrätt för avtalsbunden trafik bör vara restriktiv för att inte minska möjligheten till innovation. Å andra sidan bör det också erkännas att avtalsbunden trafik utan ensamrätt i vissa fall kan öka avtalspriset. Detta problem bör dock vara rätt begränsat beroende på det fria marknadstillträdet som ett första steg i systemet. Öppet tillträde (enligt avtalsförfarandet ovan) bör kunna ske när som helst . Särskild uppmärksamhet bör dock ägnas åt information till resenärerna (detta nämns också längre fram i detta förslag). En fråga här är om sådant tillträde bör begränsas till endast några tidpunkter för att de potentiella resenärerna ska få en tydlig trafikinformation (se erfarenheten från GB). Utmaningen är tydligen att finna den rätta balansen mellan alltför få och alltför många tillfällen. En anmälningsperiod på en månad verkar realistisk med hänsyn till den internationella erfarenheten. Utvidgningen av perioden till 35 eller som i GB verkar snarare avse utträdde än tillträde. Man bör vara noga med att undvika alltför starkt skydd av avtal för allmän trafikplikt, vilket effektivt skulle hindra inträde på dittills oupptäckta marknader. Dessa är nödvändiga åtgärder som kan kräva att myndigheten medger ett tillfälligt avtal utan skyldighet till konkurrensutsatt upphandling (som skulle ta alltför ).nt Dessa är väsentliga bestämmelser i detta förslag. De innebär en betydande förbättring jämfört med de dogmatiska versionerna av de första förslagen från GB och NZ, där det mesta av detta saknades eller omöjliggjordes. Dessa krav kan endast välkomnas. Man måste emellertid också inse att medan några krav faktiskt kan förbättra konkurrensnivån genom att konkurrenter får tillgång till näteffekter, kan andra krav faktiskt öka kostnaderna till sådana nivåer att den trafikvolym som drivs kommersiellt minskar. Även här blir utmaningen att finna den rätta balansen. Inskränkning av antalet tidtabellsändringar och trafikgaranti är två exempel på krav som i sig är önskvärda men som också ökar riskerna för trafikföretag när myndig- heterna inte gör vad de hade väntat sig. är betydligt längre än vad som är vanligt i GB och NZ, men det tycks vara ett gott val att undvika alltför mycken instabilitet i nätet. Det kommer emellertid också att i viss mån minska innovationerna. Kravet på anknytning mellan trafikföretag verkar generellt vara en god idé. Det kan dock i särskilda fall vara ett överdrivet krav. All trafik behöver inte nödvändigtvis anknyta till all trafik. bör finnas utrymma för skräddarsydda arrangemang för att täcka marknadens faktiska behov och för att undvika de kost- nadshöjningar som sådana krav också orsakar (förutom en viss intäktsökning). En fråga är om man inte skulle kunna tänka sig att bedriva viss försöksverksamhet med olika nivåer på reglering av avregle- ringen i olika delar av landet. Alternativt skulle den nationella regleringen av systemet kunna ge mera frihet åt regionala myn- digheter att själva besluta hur mycken integrerande reglering de behöver i sin region (i likhet med NZ-systemet), då samord- ningskraven i renodlade landsortsområden troligen skiljer sig från kraven i större tätortsområden. Fastställande av nationella standarder verkar användbart på dessa marknader och bör välkomnas. Den lokala nivån kommer troligen att behöva hjälp från den nationella för att säkerställa att dessa avreglerade system funge- rar bra, med beaktande av det tidigare systemet där de regionala myndigheterna arbetade. Slutanmärkning till detta förslag: Förslaget är betydligt mindre dogmatiskt än de ursprungliga versioner av avreglerad busstrafik som genomförts i Stor- och . Det tycks också mindre sannolikt att det skulle leda till sådan instabilitet som var fallet i den första fasen av avregleringen i , även om en sådan inte helt kan uteslutas. Förslaget är anmärkningsvärt i den meningen att det redan tar hänsyn till ett antal problem som först nu börjar angripas med lagstiftning som införts i både och . Med beaktande av den aktuella marknadssituationen och myndig- heternas organisation i bör det noteras att passagerar- trafikföretagen inte har någon erfarenhet av marknadsföring, då den anbudsinfordrande myndigheten har ute- slutande behörighet till detta. Det innebär att en betydande ändring av behörighet och utbildning krävs på båda sidor av bordet för att det nya systemet ska fungera. Denna promemoria redovisar ett uppdrag från Utredningen om en ny kollektivtrafikslag gällande vem som är mest lämplig att vara behörig lokal myndighet för den lokala och regionala kollektiv- trafiken och vad ansvaret bör omfatta. Kollektivtrafik kan delas in i två delar, allmän och särskild kollektivtrafik. Det som i vardagligt tal benämns kollektivtrafik är den allmänna kollektivtrafiken, dvs. trafik som erbjuds allmänheten exempelvis via tidtabeller. Den särskilda kollektivtrafiken är där- emot trafik som endast är öppen för individer med särskilt till- stånd. Dit hör färdtjänst, riksfärdtjänst, skolskjutsar och sjukresor. Det finns även trafikformer som ligger mitt emellan den allmänna och den särskilda kollektivtrafiken. Dit hör olika typer av service- linjer som ibland enbart är öppna för personer med färdtjänsttill- stånd men i vissa fall även är öppna för allmänheten. Här kan trafi- ken både vara linjelagd eller anropsstyrd, med fasta busshållplatser eller med upphämtning och avlämning så nära resenärens start- och målpunkt som möjligt. är ansvaret för de olika trafikformerna uppdelat på trafik- huvudmännen, landstingen och kommunerna. En viktig fråga är hur stora samordningsfördelarna är mellan de olika trafikformerna och om de är så pass stora att det motiverar en gemensam huvud- man. Figur 1 visar de olika trafikformerna och deras berörings- punkter dels med varandra men även med andra samhällssektorer. De samordningsvinster som identifierats kan delas in i tre grupper; samordningsvinster mellan olika geografiska nivåer av den allmänna kollektivtrafiken respektive mellan olika typer av särskild kollektiv- trafik, samordning mellan den allmänna och den särskilda kollek- tivtrafiken samt samordning mellan kollektivtrafik och andra Denna promemoria kommer att följa denna uppdelning och diskutera storleken på de olika samordningsfördelarna i tur och ordning. Det är uppenbart att man i viss mån måste välja mellan vilka samordningsfördelar som ska styra valet av organisation. Att välja en huvudman som tar till vara på samtliga samordnings- fördelar både inom trafiksektorn och med andra sektorer är en omöjlighet. Analysen i promemorian tar hänsyn till den nya roll som den lokala kollektivtrafikansvariga myndigheten får i och med ett öppnare marknadstillträde men de resonemang som förs gäller i stort sett även under nuvarande regelverk. Figur 1 Olika trafikformer och deras beröringspunkter Ansvaret för den allmänna kollektivtrafiken delas av lands- tinget och kommunerna i ett län. Enligt lagstiftningen (SFS 1997:734) ska det i varje län finnas länstrafikansvariga som ansvarar för den lokala och regionala linjetrafiken för persontransporter och vars uppgifter handhas av en trafikhuvudman. Länstrafikansvariga är och kommunerna i länet gemensamt utom i län där är ensamt ansvarig och på där kommunen är ensamt ansvarig. Det finns en möjlighet att komma överens om att låta endera endast kommunerna eller endast vara länstrafikansvarig, något som utnytt- jats endast i . Lagstiftningen är flexibel när det gäller hur ansvaret i praktiken ska fördelas och det finns en stor variation när det gäller hur olika länstrafikansvariga har organiserat huvud- mannaskapet. I och ansvarar respektive regionen för både den lokala och regionala kollektiv- trafiken. I ett flertal län, däribland , är däremot ansvaret uppdelat på så sätt att kommunerna trafikpolitiskt och ekonomiskt ansvarar för busstrafiken inom respektive kommun medan lands- tingen ansvarar för den regionala tåg- och busstrafiken, något som ibland benämns Gävleborgsmodellen. I andra län är kostnads- ansvaret gemensamt mellan landsting och kommuner och kostna- den för kollektivtrafiken fördelas ut bland kommunerna i relation till vissa nyckeltal såsom andelen av det totala utbudet som trafike- rar respektive kommun. När det gäller den särskilda kollektivtrafiken bär kommunerna ansvaret för färdtjänsten men det finns en möjlighet för kommunerna att överlåta ansvaret inklusive till- ståndsgivningen på trafikhuvudmannen vilket har utnyttjats i vissa kommuner. Syftet med att låta trafikhuvudmannen ta över ansvaret för färdtjänst är att ge ekonomiska incitament att handikapp- anpassa den allmänna kollektivtrafiken för att därigenom sänka kostnaderna för de resor som annars skulle göras med färdtjänst. När det gäller sjukresor har en skyldighet att lämna ersättning för resor till vård men har inget trafikeringsansvar. I vissa landsting finns dock särskilda sjukreselinjer som ofta drivs av trafikhuvudmannen i länet. Skolskjuts är ett kommunalt ansvar som inte kan överlåtas till trafikhuvudmannen, däremot är natur- ligtvis samordning möjlig. Majoriteten av de elever som har skol- skjuts åker också i den ordinarie linjetrafiken. Det finns alltså en stor variation när det gäller hur ansvaret för både den allmänna och den särskilda kollektivtrafiken har delats upp mellan kommuner och landsting/regioner. Samlat huvudmannaskap för lokal och regional trafik Kollektivtrafik är en verksamhet där nyttan av ett sammanhållet nätverk av linjer ofta är större än nyttan av de enskilda linjerna var för sig. Nyttan för resenären av ett trafiksystem med bytespunkter och ett gemensamt prissystem och möjlighet till ersättningstrafik hela vägen vid trafikproblem är förmodligen stor. Det finns därför fördelar med att organisera kollektivtrafik i just nätverk och låta den geografiska utbredningen på den trafik som organiseras gemensamt bestämmas av resmönstren. I regioner där en stor del av trafiken sker över kommungränserna, t.ex. i storstadsregionerna, kan det vara lämpligt att organisera kollektivtrafiken över kom- mungränserna. I andra fall där i princip allt resande med kollektiv- trafik sker inom en kommun kan det räcka med att organisera kollektivtrafiken gemensamt inom kommunen. En stor del av kollektivtrafiken består av arbetspendling. Ett av motiven för att subventionera kollektivtrafik är även att underlätta rörligheten på arbetsmarknaden. Det är svårt att hitta uppgifter om hur stor del av kollektivtrafiken som korsar kommungränser i olika län. För att titta på vilka län och regioner som har en omfattande trafik över kommungränserna och därmed har mest att vinna på en gemensam organisation av trafiken kan man istället studera storleken på arbetsmarknadsregionerna. Figur 2 visar indelningen i lokala arbetsmarknadsregioner enligt SCB:s indelning i s.k. LA-regioner. Den lokala arbetsmarknads- region som består av flest antal kommuner är som består inte bara av de 26 kommuner som ingår i läns landsting utan dessutom ytterligare 10 kommuner. Den arbets- marknadsregionen som har näst flest ingående kommuner är bestående av 25 kommuner. Figur 2 Lokala arbetsmarknadsregioner (2003) Det faktum att det är just i och som all kollektivtrafik planeras på en överkommunalnivå kanske kan ses som en följd av att det även är där som arbetsmarknadsregionen består av flest antal kommuner. En arbetsmarknad bestående av många kommuner innebär också att en stor del av arbetsresorna korsar kommungränser, i många fall flera stycken. Även arbetsmarknadsregionen i innefattar relativt många kommuner, 17 stycken. Majoriteten av arbetsmarknads- regionerna, 58 av 87, består dock av enbart 1 eller 2 kommuner. I dessa fall är alltså arbetspendlingen över kommungränsen inte lika omfattande vilket också innebär att behovet av en överkommunal samordning av kollektivtrafiken är mindre. Den lokala och regionala kollektivtrafiken i subven- tioneras i varierande grad med skattemedel. Även med ett öppnare marknadstillträde kommer förmodligen en stor del av den trafik som bedrivs att även fortsättningsvis kräva subventioner. Den som ansvarar för den lokala och regionala kollektivtrafiken ska alltså i stor utsträckning besluta om omfattningen på den trafik som ska bedrivas och stå för en stor del av finansieringen. Vid beslut om omfattningen på trafiken är det lämpligt att besluts- fattaren tar hänsyn till både de nyttor som ges av trafiken och den kostnad som den innebär. Detta förenklas om samma geografiska område som får ta del av nyttorna också står för finansieringen. Ett huvudmannaskap på regional nivå innebär att finansieringen av den subventionerade kollektivtrafiken delas lika av invånarna i lands- tinget/regionen oavsett hemkommun. I fall då utnyttjandet av kollektivtrafiken varierar mycket mellan kommuner kan detta vara problematiskt då det i praktiken innebär att vissa kommuners invånare i hög grad subventionerar andra kommuners invånares resor. I de län där ansvaret delas ekonomiskt mellan lands- tinget och kommunerna kan det genomsnittliga bidraget per invå- nare för den inomkommunala trafiken skilja sig åt kraftigt. I är bidraget per invånare för den kommunala trafiken hela /invånare i medan kostnaden i endast är /invånare för år 2007.1 Att lägga hela ansvaret för kollektivtrafiken på länsnivå skulle innebära att kostnaderna för den inomkommunala trafiken skulle delas lika av alla länsinvånare. Även mellan olika län skiljer sig bidraget per invånare sig åt stort. ligger i toppen med /invånare följt av 1Uppgifter hämtade från X-trafiks årsredovisning 2007 tillsammans med uppgifter om befolkning från SCB . med /invånare medan och har de lägsta bidragen per invånare på 546 respektive /invånare och år (, 2008). I ett trafiknät kan kostnadstäckningsgraden, dvs.