sou · GYB386 · 2010-11-30 00:00:00 — Var och en skall, vid prövningen av hans civila rättigheter och skyldig- heter eller av en anklagelse mot honom för brott, vara berättigad till en rättvis och offentlig förhandling inom skälig tid och inför en oav- hängig och opartisk domstol, som upprättats enligt lag. För att artikeln ska bli tillämplig krävs att det föreligger en reell och seriös tvist mellan en enskild person och en annan person eller myndighet, att tvisten gäller en rättighet som har sin grund i den nationella rätten, och att denna rättighet kan karaktäriseras som en civil rättighet (, 2007, s. 138). har i sin praxis tolkat begreppet civila rättig- heter och skyldigheter. Det är främst två fall från domstolen som är av intresse vad gäller statliga anställningar, Pellegrin v. (Application no 28541/95, dom ) och and others v. (Application no 63235/00, dom ). Domstolen uttalade i Pellegrin v. att det finns berätti- gade skäl att undanta vissa statliga anställningar från omfattningen av artikel 6.1. 65.The Court notes that in each countrys public service sector certain posts involve responsibilities in the general interest or participation in the exercise of powers conferred by public law. The holders of such posts thus wield a portion of the States sovereign power. therefore has a legitimate interest in requiring of these servants a spe- cial bond of trust and loyalty. On the other hand, in respect of other posts, which do not have this public administration aspect, there is no such interest. 66.The Court therefore rules that the only disputes excluded from the scope of Article 6 § 1 of the Convention are those which are raised by public servants whose duties typify the specific activities of the public service in so far as the latter is acting as the depositary of public authority responsible for protecting the general interests of the State or other public authorities. A manifest example of such activities is provided by the armed forces and the . In practice, the Court will ascertain, in each case, whether the applicants post entails – in the Ny lagstiftning på Försvarsmaktens område light of the nature of the duties and responsibilities appertaining to it – direct or indirect participation in the exercise of powers conferred by public law and duties designed to safeguard the general interests of the State or of other public authorities. I and others v. utvecklade domstolen principerna från Pellegrin v. enligt följande. In order for the respondent State to be able to rely before the Court on the applicants status as a civil servant in excluding the pro- tection embodied in Article 6, two conditions must be fulfilled. Firstly, the State in its national law must have expressly excluded access to a court for the post or category of staff in question. Sec- ondly, the exclusion must be justified on objective grounds in the States interest. Regeringsrätten har i flera fall funnit att myndigheters anställ- ningsbeslut faller under begreppet civil rättighet i artikel 6.1 i och därmed kunde överklagas (RÅ 2006 ref 65 m.fl.). Statliga anställningar som inte uttryckligen undantagits från rätten till domstolsprövning kan således överklagas. Undan- taget från rätt till domstolsprövning måste också vara justified on objective grounds in the States interest. Försvarsmaktens anställningsbeslut ska inte få överklagas Regeringen föreslår i prop. 2009/10:160 s. 104 att ett beslut av För- svarsmakten om godkännande av en rekryt efter genomförd grundläggande eller kompletterande utbildning inte ska kunna överklagas. Däremot ska beslut om antagning till och skiljande från grundläggande och kompletterande militär utbildning få överklagas hos . Detta regleras i 19 § förordningen (2010:590) om grundläggande och kompletterande militär utbild- ning i Försvarsmakten. Regeringen anför i detta sammanhang att det är av mycket stor vikt att Försvarsmakten har en pågående dia- log med sina rekryter under hela den grundläggande militära utbildningen och kontinuerligt handleder. Utredningen bedömer att en pågående dialog och handledning under hela den grundläggande utbildningen är en grundförutsätt- ning för en framgångsrik rekrytering. Det är under den grund- läggande militära utbildningen som Försvarsmakten har möjlighet att attrahera rekryterna att ta anställning i Försvarsmakten. Ny lagstiftning på Försvarsmaktens område Utredningen anser att det inte ska vara möjligt att överklaga Försvarsmaktens beslut att anställa någon enligt den föreslagna speciallagen. Utredningen anser det inte rimligt att det för den mycket speciella verksamhet som det är fråga om i Försvarsmakten ska kunna vara möjligt att erhålla en anställning efter överklagande. Om en person inte anses lämplig av Försvarsmakten bör denne inte heller kunna bli anställd. Utredningens bedömning är att det inte strider mot Europa- domstolens praxis att införa ett överklagandeförbud för de aktuella anställningarna. nämnde i Pellegrin v. särskilt the armed forces. Ett överklagandeförbud för Försvars- maktens anställningsbeslut är enligt utredningens bedömning jus- tified on objective grounds in the States interest. Det är, enligt utredningens bedömning, nödvändigt att uttryckligen undanta de aktuella anställningarna från rätten till domstolsprövning. Här måste noteras att de gruppbefäl, soldater och sjömän som anställs enligt de kollektivavtal som träffats och de gruppbefäl, sol- dater och sjömän som redan är anställda i Försvarsmakten grundar sina anställningar på LAS. Försvarsmaktens beslut om anställning av dessa arbetstagare är inte fattade enligt den föreslagna special- lagen och omfattas således inte heller av det föreslagna över- klagandeförbudet. Utredningen konstaterar att parterna i förhand- lingsprotokollet till de aktuella kollektivavtalen kommit överens om att ta upp nya förhandlingar när ny lagstiftning är på plats. Det kommer då vara möjligt för parterna att komma överens om att ändra den rättsliga grunden för kollektivavtalen till den nya lagstift- ningen istället för LAS. Som redogjorts ovan har talan om brott mot företrädesrätten avseende statliga anställningar avvisats av tingsrätt och Arbetsdom- stolen på den grunden att sådana mål inte omfattas av domstolens behörighet enligt LRA. Bakgrunden till denna inskränkning är att man ansett att arbetstagaren är tillgodosedd med den möjlighet som finns att få statliga anställningsbeslut prövade förvaltnings- vägen. Vad gäller frågan om en arbetstagare skulle kunna föra talan om brott mot företrädesrätten och anföra att det inte finns en annan väg att få frågan prövad på grund av det föreslagna överkla- gandeförbudet gör utredningen bedömningen att Arbetsdomstolen torde komma att avslå en sådan talan på den grunden att det inte finns något rättsligt stöd för domstolen att överpröva arbetsgiva- rens (statens) bedömning av förtjänst och skicklighet. Ny lagstiftning på Försvarsmaktens område 7.18.4Överklagande av Försvarsmaktens beslut om stöd till enskilda arbetstagare och deras anhöriga Utredningens förslag: Försvarsmaktens beslut enligt 8 kap. 4, 5 och 13 §§ ska få överklagas till allmän förvaltningsdomstol. Prövningstillstånd ska krävas vid överklagande till kammarrät- ten. Förslaget överensstämmer med regleringen i LFIM. Se också prop. 2009/10:160 s. 220. 7.18.5Överklagande av beslut om arbetsskada Utredningens förslag: beslut som innebär tillämpning av 8 kap. 9, 10 och 11 § ska få ändras, omprövas och överklagas i den ordning som föreskrivs i 113 § socialförsäk- ringsbalken. Förslaget överensstämmer med regleringen i LFIM. Se också prop. 2009/10:160 s. 220. 7.18.6Överklagande av beslut om disciplinpåföljd Utredningens förslag: Ett beslut att ålägga en arbetstagare disciplinpåföljd vid tjänstgöring i en internationell militär insats, ska få överklagas. Sådan talan ska väckas från det att arbetstagaren avslutat sin tjänstgöring i en internationell militär insats. Det är enligt utredningens mening mycket viktigt att den enskilde arbetstagaren ges möjlighet att överklaga ett beslut att ålägga honom eller henne disciplinpåföljd vid tjänstgöring i en internatio- nell militär insats. För att denna möjlighet också ska kunna utnytt- jas i praktiken föreslår utredningen att tiden för att väcka talan knyts till att arbetstagaren har avslutat sin tjänstgöring i den inter- nationella militära insatsen. En enskild arbetstagare som befinner sig i ett insatsområde långt ifrån har generellt sett sämre Ny lagstiftning på Försvarsmaktens område möjligheter att ta tillvara sin rätt och det är därför viktigt att möj- ligheten att överklaga kvarstår även efter avslutad tjänstgöring. Utredningen noterar att detta i enstaka fall kan innebära att en arbetstagare skulle kunna undgå att den ålagda disciplinpåföljden inte kan verkställas eftersom verkställighet inte får ske innan ett beslut om disciplinpåföljd vunnit laga kraft. En arbetstagare kan tänkas ha lämnat Försvarsmakten då beslutet vinner laga kraft. Beroende på om disciplinpåföljden var en varning eller löneavdrag får detta olika implikationer. Det kommer dock enligt utredning- ens mening att vara fråga om så få fall att det inte kommer påverka systemets trovärdighet och funktion. Enligt utredningens mening kommer dessutom de allra flesta arbetstagare som åläggs en disci- plinpåföljd för en tjänsteförseelse som de vet att de begått vara beredda att godta disciplinpåföljden. 7.18.7Handläggning av vissa mål enligt lagen Utredningens förslag: Mål om tillämpningen av 4, 5, 6, 9 och 10 kap. denna lag ska handläggas enligt lagen (1974:371) om rättegången i arbetstvister med de begränsningar som framgår av 1 kap. 2 §, andra och tredje stycket samma lag. Förs talan med anledning av en uppsägning eller ett avske- dande från en civil anställning ska följande bestämmelser i tillämpas; 34, 35 och 37 §§, 38 § andra stycket andra meningen, 39–42 §§ samt 43 § första stycket andra meningen och andra stycket lagen (1982:80) om anställningsskydd. Enligt 1 kap. 1 § första stycket ska LRA tillämpas på rättegången i tvister som rör förhållandet mellan arbetsgivare och arbetstagare (arbetstvister). Detta gäller dock inte mål som rör arbetstagare som avses i 1 § , när tvisten gäller 1. fråga som rör anställning av arbetstagare utan att enbart avse tvist om kollektivavtal (1 kap. 2 § andra stycket LRA), 2. tjänstgöringsskyldighet för ordinarie domare enligt lagen (1994:261) om fullmaktsanställning (1 kap. 2 § andra stycket LRA), 3. en fråga som är reglerad i lag eller annan för- fattning och det i samma författning föreskrivs att beslut i frågan Ny lagstiftning på Försvarsmaktens område får överklagas hos regeringen, en förvaltningsdomstol eller en för- valtningsmyndighet (1 kap. 2 § tredje stycket LRA). Om en författning innehåller en föreskrift om överklagande till- lämpas denna föreskrift. Saknas en föreskrift ska LRA tillämpas. Utredningen har ovan föreslagit särskilda föreskrifter om överkla- gande gällande Försvarsmaktens beslut om stödåtgärder och stöd till anhöriga och om överklagande av beslut om arbetsskada. Vad gäller Försvarsmaktens beslut om anställning enligt den föreslagna lagen har utredningen istället föreslagit ett överklagan- deförbud. 1986/87:84 s. 11 om överprövning i personalären- den anges att om en författning innehåller ett uttryckligt förbud mot överklagande, kan beslutet ändå prövas enligt LRA. Som nämnts ovan uttalade Arbetsdomstolen i 1977 nr 124 att av det förhållandet att frågan om rätt till ny anställning på det statliga området är undandragen Arbetsdomstolens prövning och ska handläggas besvärsvägen följer att inte heller talan om skade- stånd kan föras vid domstolen när talan grundas på att en statlig myndighet skulle ha felaktigt tillämpat reglerna om företrädesrätt till ny anställning. Talan om skadestånd avvisades därför. I AD 2002 nr 126 blev utgången densamma. Vad gäller frågan om en arbetstagare skulle kunna föra talan om brott mot företrädesrätten och anföra att det inte finns en annan väg att få frågan prövad på grund av överklagandeförbudet gör utredningen bedömningen att Arbetsdomstolen torde komma att avslå en sådan talan på den grunden att det inte finns något rättsligt stöd för domstolen att överpröva arbetsgivarens (statens) bedömning av förtjänst och skicklighet. De beslut som ska handläggas enligt LRA får inte överklagas hos regeringen, en förvaltningsdomstol eller en förvaltningsmyn- dighet enligt lagen (1987:349) om inskränkning i rätten att över- klaga. Om en arbetstagare för talan med anledning av en uppsägning eller ett avskedande från en civil anställning ska bestämmelserna i om tvister om giltigheten av uppsägningar eller avskedanden till- lämpas, undantaget 36 § LAS, se ovan i avsnitt 7.4.1. Ny lagstiftning på Försvarsmaktens område melserna i LAS om skadestånd ska tillämpas, undantaget 38 §, för- sta stycket, andra meningen, se ovan i avsnitt 7.4.1. 7.19.1Förslag till lag om ändring i semesterlagen (1977:480) Utredningens förslag: I 1 § semesterlagen ska införas ett andra stycke som anger att det i lagen om vissa arbetstagare i För- svarsmakten finns särskilda regler för tjänstgörande arbets- tagare. Ändringen i semesterlagen är en upplysning om att särskilda regler för förläggning av semesterledighet finns i den föreslagna special- lagen. 7.19.2Förslag till lag om ändring i arbetstidslagen (1982:673) Utredningens förslag: I 2 § arbetstidslagen ska införas en punkt 6 som anger att arbetstidslagen inte gäller för den som är anställd i Försvarsmakten och tjänstgör i en internationell mili- tär insats. Ändringen i arbetstidslagen är en upplysning om att arbetstidslagen inte gäller för den som är anställd i Försvarsmakten och tjänstgör i en internationell militär insats. Det är endast under tjänstgöring i en internationell militär insats som arbetstidslagen inte gäller. 7.19.3Förslag till lag om ändring i lagen (1994:260) om offentlig anställning Utredningens förslag: Bestämmelserna i 14–19 §§ lagen (1994:260) om offentlig anställning () ska inte gälla dem som kan meddelas disciplinpåföljd enligt 9 kap. lagen om vissa arbets- tagare i Försvarsmakten för förseelser som omfattas av den lagen. Ny lagstiftning på Försvarsmaktens område Enligt 21 § lagen om offentlig anställning gäller inte bestämmel- serna om disciplinansvar i vissa grupper, bl.a. dem som kan meddelas disciplinpåföljd enligt LDT för förseelser som omfattas av den lagen. Det framstår därför som logiskt att bestämmelserna om disciplinansvar i inte heller ska gälla för de arbetstagare som kan meddelas disciplinpåföljd enligt den föreslagna lagen om vissa arbetstagare i Försvarsmakten för förseelser som omfattas av den lagen. 7.19.4Förslag till lag om ändring i lagen (1994:2076) om skydd för anställning vid viss tjänstgöring inom totalförsvaret, m.m. Utredningens förslag: Punkterna 2 och 5 i lagen om skydd för anställning vid viss tjänstgöring inom totalförsvaret, m.m. ska upphävas. Förslaget innebär en konsekvensändring i 1 § till följd av att lagen om vissa arbetstagare i Försvarsmakten kommer att innehålla bestämmelser om rätt till ledighet och skydd för anställning vid tjänstgöring i Försvarsmakten för gruppbefäl, soldater, sjömän och reservofficerare. 7.19.5Förslag till lag om ändring i lagen (1994:1811) om disciplinansvar inom totalförsvaret, m.m. Utredningens förslag: Punkten 5 i lagen om disciplinansvar inom totalförsvaret, m.m. ska upphävas. Förslaget innebär en konsekvensändring i 1 § till följd av att lagen om vissa arbetstagare i Försvarsmakten kommer att innehålla bestämmelser om disciplinansvar vid tjänstgöring i internationella militära insatser. 8 Rekrytering och information När nu har lämnat värnplikten och övergår till rekrytering på frivillig grund av gruppbefäl, soldater och sjömän blir Försvars- makten en arbetsgivare på svensk arbetsmarknad med stora årliga rekryteringsbehov. Försvarsmaktens rekryteringsbehov kommer att variera men bedömningen är att med en genomsnittlig anställningstid på fem–kommer ca 4 000 gruppbefäl, soldater och sjömän att behöva utbildas . För att ta ut dessa personer för utbildning behöver, enligt uppgifter från , ca 12 000 personer genomgå ett urval. Försvarsmaktens planering utgår från en årlig rekrytering på från tio årskullar (20–) vilket relaterat till en årskull blir . De erfarenheter utredningen kan dra från studier av andra länder är att det är svårt att nå upp till en så stor andel. Beräknade personalflöden och avgångar Kunskapen om hur stort personalflödet är, dvs. relationen mellan de personer som utbildas, anställs och slutar sin anställning i För- svarsmakten har stor betydelse för att beräkna personalkostnaden. Efter godkänd grundläggande militär utbildning kan individen söka anställning i Försvarsmakten och utbildning mot viss befatt- ning kan påbörjas. Försvarsmaktens beräkning är att ca 500 perso- ner , motsvarande , kommer att avstå från att söka anställning i Försvarsmakten men att dessa däremot kommer att ansluta sig till hemvärnet med de nationella skyddsstyrkorna. Utredningen har analyserat målgruppen studerande särskilt i syfte att utreda om åtgärder eventuellt krävs för att möjliggöra eller underlätta för gruppen att kombinera studierna med en anställning som tjänstgörande i Försvarsmakten. Utredningen kan konstatera att det finns flera fördelar med att rekrytera tjänstgörande gruppbefäl, soldater och sjömän från gruppen studerande men kan även konstatera att förutsättningarna delvis skiljer sig åt jämfört med den tjänstgörande personalen som har en civil arbetsgivare. Vad som gör gruppen särskilt attraktiv är bl.a. att studerande ofta är yngre personer, vilket är en attraktiv grupp att rekrytera till befattningar som gruppbefäl, soldater och sjömän. Regeringen anger också i prop. 2008/09:140 s. 80 att det ligger i verksamhetens natur att befattningarna på soldatnivå företrädesvis bemannas med yngre personal. Även ur aspekten att öka andelen kvinnor i Försvarsmakten, i synnerhet vid tjänstgöring i internationella militära insatser, är gruppen studerande särskilt attraktiv i rekryteringshänseende. Andelen kvinnor som studerar vid universitet och högskolor är förhållande- vis stor och har ökat . I genom- snitt var andelen kvinnliga studerande vid högskolor och univer- sitet i (Statistik om högskolan, . Gruppen studerande har också fördelen att hänsyn inte behöver tas till en civil arbetsgivare och en civil karriär eller anställning. Slutligen är detta en grupp som i stor utsträckning inte har hun- nit bilda familj vilket för den enskilde ofta gör beslutet att tjänst- göra, exempelvis i en internationell militär insats, lättare. För att attrahera gruppen behöver dock vissa åtgärder vidtas. För det första behöver rätt till anstånd med att påbörja studier och uppehåll med påbörjade studier införas, se avsnitt 7.14. Försvars- makten behöver också anpassa sina rotationer till internationella militära insatser så att dessa i den mån det är möjligt sammanfaller med universitets- och högskoleterminerna. Detta skulle märkbart underlätta för den studerande att planera sina studier. Det skulle också påverka möjligheten att kombinera perioder av heltidsstudier finansierade med studiemedel och tjänstgöring i Försvarsmakten. Studiemedelsystemet ger, som det är utformat, enligt utredningens mening, goda förutsättningar för detta i och med att beräkningen av det fribelopp som reglerar hur mycket en studerande som er- håller studiemedel kan ha i inkomst sker per kalenderhalvår (3 kap. 16 § studiestödslagen [1999:1395]). Möjligheten att arbeta utöver heltidsstudierna är således förhållandevis goda. kan en studerande tjäna per kalenderhalvår utan att det påverkar rätten till fullt studiemedel. Det är således fullt möjligt att under ena terminen studera heltid och erhålla fullt studiemedel för att nästa termin göra studieuppehåll och tjänstgöra i Försvarsmakten. Inkomsten från tjänstgöringen påverkar inte möjligheten att påföljande termin åter studera och erhålla studiemedel. Detta förutsätter dock att För- svarsmakten planerar sin verksamhet så att tjänstgöringen i den mån det är möjligt roterar vid halvårsskiftena. Försvarsmakten bör dessutom erbjuda information och upplysa den studerande om hur tjänstgöringen i Försvarsmakten påverkar rätten till studiemedel. I det fall en studerande avbryter studier under pågående kalenderhalvår för vilken han eller hon beviljats studiemedel ska de förändrade förutsättningarna meddelas () omgående. Detta kommer även att vara viktigt att observera i samband med kortare tjänstgöringar nationellt under pågående termin för vilken studiemedel beviljats. Ersättningen kommer i dessa fall att vara lägre eftersom insatsen ofta är kortare och ersättningen lägre än vid internationella insatser. 8.1.2Rekrytering tillsammans med civil arbetsgivare Utredningens bedömning: Försvarsmakten bör utveckla for- merna för att tillsammans med civila arbetsgivare rekrytera per- sonal. Konkurrensen med de civila arbetsgivarna om samma arbetskraft kommer att vara stor och ett förstärkt samarbete med arbetsmark- naden utanför Försvarsmakten kan vara ett sätt att underlätta för alla parter. Försvarsmaktens samarbete och relationer med de civila arbets- givarna och den civila arbetsmarknaden kommer att spela en viktig roll för en effektiv rekrytering. Ett sätt att tidigt skapa en relation mellan Försvarsmakten och den civila arbetsgivaren skulle kunna vara gemensamma rekryteringar. Det finns många befattningar inom Försvarsmakten som kräver samma eller likartad utbildning och kompetens som hos en civil arbetsgivare och vice versa. Gemensamma rekryteringar skulle minska konkurrensen mellan Försvarsmakten och de civila arbetsgivarna. Försvarsmakten bör således på ett tidigt stadium utveckla for- merna för att tillsammans med civila arbetsgivare rekrytera och ut- veckla personal. Se även kap. 10 om civilt meritvärde. Utredningen konstaterar att försvarsinformation i skolor kan ha två olika syften, som i viss utsträckning förstärker varandra. Det första syftet är att bibringa ungdomar kunskaper om svensk säker- hets- och försvarspolitik och om samhällets förmåga till krishan- tering. Det andra syftet är att göra Försvarsmakten känd som arbetsgivare och att skapa ett tidigt intresse för att söka sig till utbildning och anställning i Försvarsmakten. Detta syfte har såle- des en direkt koppling till att skapa en säker bemanning. Det är med dessa två utgångspunkter som utredningen har analyserat behovet av information i skolan. Internationella erfarenheter visar tydligt att informationssprid- ning och förankring av Försvarsmakten och dess verksamhet ofta sker i tidig ålder och ofta inom ramen för skolans verksamhet, se avsnitt 3.2.2. Utredningen anser också att skolan är en naturlig plats för att sprida kunskap och information om total- försvar och dess roll i samhället. Skolan är lämplig för att där nås ungdomar från skilda grupper i samhället och skolan är också en naturlig plats för att diskutera dessa frågor. Utredningen har övervägt möjligheten att i införa en ordning med obligatorisk försvarsinformation på alla gymnasie- skolor. En sådan ordning skulle ge Försvarsmakten goda möjlig- heter att få tidig kontakt med och nå ut med information och kun- skap om Försvarsmakten, totalförsvaret och dess roll i samhället till nästan alla unga män och kvinnor i , oberoende av den enskilda skolans inställning till frågan. Med en sådan ordning skulle tillgången till information i skolorna vara lika för alla gymnasieele- ver i . Emellertid har utredningen konstaterat att ett obli- gatorium av detta slag knappast går att förena med grundvalarna för hur den svenska gymnasieskolan styrs. Utredningen avstår därför från att lämna ett sådant förslag. Även om behovet av att nå ut med information på sätt och vis kan upplevas som särskilt stort i den omställning som Försvars- makten nu genomgår så är frågan om informationsspridning till medborgarna inom försvarsområdet inte ny.