sou · GYB342 · 2010-06-23 00:00:00 — För den övriga centrala frifiskerätten ska klart framgå att redskapsbegränsningarna ska gälla för fritids- fisket och att krav om fiskelicens ska gälla för yrkesfisket. När det dock vidare gäller de detaljerade geografiska anvisningarna flyttar jag dessa till fiskeförordningen. Syftet är att detaljbestämmelser av detta slag bättre hör hemma i en förordning än i en ramlag. måste dock dessa ålderdomliga geografiska anvisningarna renodlas. Först måste det dock ske en detaljerad genomgång av bestämmel- serna. Tanken är att de ska förenklas, renodlas och nationellt sam- ordnas. Arbetet bör bedrivas i nära samarbete med de regionala råd som jag kommer att föreslå i 9.1.11. Bestämmelserna utgör regionala särbestämmelser som har funnits . Utredningens överväganden och förslag förenkla och renodla måste därför ske med stark regional förank- ring. För utredningen har det inte varit möjligt att genomföra detta arbete inom vår tidsram. Jag föreslår därför att regeringen ger den ansvariga myndighet i uppdrag att i samarbete med de regionala råden utföra detta arbete. är det s.k. frifisket förbehållet svenska medborgare och utländska medborgare som är stadigvarande bosatta i enligt 9 och 13 §§ i den nu gällande fiskelagen. Av samma skäl som an- förts under 9.1.6 för fritidsfiske på allmänt vatten strider det mot EG-fördraget och borde därför ändras på motsvarande sätt. Det ska dock noteras att en sådan utvidgning kommer att inkräkta på den enskilda fiskerätten. För handredskapsfiske sker ingen förändring, eftersom redan tidigare gällt att alla haft rätt till handredskapsfiske. För yrkesfisket sker inte heller någon utvidgning, eftersom det kom- mer att vara krav om fiskelicens, för att få en sådan krävs anknytning till . Den utvidgning som kan behöva göras rör därför endast fritidsfiske med rörliga redskap, där det kommer att gälla en red- skapsbegränsning Som framgår av kapitel 4 infördes det fria handredskapsfisket när allmänheten gavs rätt att fiska med handredskap på enskilt vatten i de fem och på . Redan tidigare gällde att allmänheten hade tillträde till handredskapsfiske på övriga kuster. Syftet med utökningen var att ge allmänheten en ökad möjlig- het till sportfiske. trädde lagen (1985:139) om ersättning för intrång i enskild fiskerätt (ersättningslagen) i kraft. Ersättnings- lagen gav innehavare av enskild fiskerätt rätt till ersättning av staten, men bara för eventuellt inkomstbortfall. Inkomstbortfallet var vidare enligt uttalande i förarbeten begränsad till . Innebörden var att fiskerättsinnehavaren skulle kunna få ersättning för den inkomstför- lust som denne kunde få genom att inte längre kunna upplåta sina vatten för handredskapsfiske mot ersättning. Däremot skulle mark- ägaren inte kunna ersättas om handredskapsfisket skadade mark- ägarens fiske eller skada på fastigheten eller om fastighetens värde skulle komma att minska (jfr. Utvärdering av det fria handredskaps- fisket, SOU 2001:82, s. 115 ff.). Enligt dåvarande departementschefen var det naturligt att se det fria handredskapsfisket som en vidare- utveckling av allemansrätten. Man antog också med stöd av uppgifter från dåvarande att reformen inte skulle komma att inverka på fiskbestånden i sådan omfattning att fiskerättshavarnas möjligheter att utöva fiske på de egna vattnen påverkades (a.a. s. 115 ff.). Vid införandet av reformen diskuterades om det fria Utredningens överväganden och förslag handredskapsfisket kunde ses som en expropriation av markägarens äganderätt. Denna bedömning var av stor betydelse. Om reformen var att se som en expropriation enligt 2 kap. 18 § regeringsformen skulle ersättningsreglerna behöva utformas generösare. Departe- mentschefen ansåg att reformen inte kunde ses som en expropriation i regeringsformens mening (prop. 1984/85: 107). Lagrådet anförde att den föreslagna fiskereformen innebar en förmån för allmänheten, men att det inte som vid expropriation var fråga om att en mark- ägares rätt frångick denne för att överföras till ett annat individua- liserat rättssubjekt. Lagrådet fann därför att det inte var en expro- priation i regeringsformens mening. Däremot ansågs reformen ha beröringspunkter med rådighetsinskränkande lagstiftning på andra områden, vilka ansetts falla utanför regeringsformens tillämpnings- område. Enligt Lagrådet fanns det en gråzon mellan vad som utgjorde expropriation eller annat sådant förfogande enligt 2 kap. 18 § rege- ringsformen och rådighetsinskränkningar. Lagrådet föreslog därför att lagstiftningen ändå borde utformas enligt grunderna för den reg- leringen och att ersättningsrätten därför borde utvidgas. Departe- mentschefen godtog dock inte Lagrådets förslag och Jordbruks- utskottet anslöt sig till departementschefens uppfattning. Därefter har frågan prövats av , HD (NJA 1992 s. 337). I målet gjorde flera fastighetsägare gällande att de på grund av handredskapet hade rätt till större ersättning än vad som följde av ersättningslagen, bl.a. skulle ett minskat fastighetsvärde ersättas. De åberopade 2 kap. 18 § regeringsformen och menade att det var uppenbart att ersättningslagen stred mot regeringsformen (Enligt 11 kap. 14 § regeringsformen gäller att en domstol bara får underkänna en lag om felet är uppenbart). Fastighetsägarna ville inte heller godta att ersättningen begränsades till , eftersom det inte följde direkt av lag utan endast framkom i förarbeten till den lagen. HD ansåg inte att ersättningslagen skulle underkännas. Där- emot ansåg HD att begränsningen inte kunde anses gälla, eftersom detta inte följde direkt av lagen, utan endast av uttalandena i förarbeten. Den fråga som inställer sig är om utvidgningen av frifiskerätten har några likheter med införandet av det fria handredskapsfisket, som ändå av HD bedömdes ha beröringspunkter med rådighets- inskränkningar, även om det föll utanför regeringsformen. Inledningsvis ska noteras att en stor skillnad mot reformen om det fria handredskapsfisket är att det redan finns en frifiskerätt på Utredningens överväganden och förslag Den handlar alltså inte om att införa en ny rätt. Det som avses är i stället att kretsen som skulle få fiska skulle utökas. Vid bedömningen om införandet av det fria handredskapsfiske var att se som en rådighetsinskränkning var det två saker som be- aktades. Det ena var fiskerättsägarens inkomstbortfall. Det andra var om dennes fiskemöjligheter påverkades. Sammantaget menar jag att utvidgningen av kretsen som blir be- rättigade till frifisket endast marginellt kommer att påverka fastighets- ägaren. Jag föreslår därför att även de som har hemvist i andra EU- länder ska omfattas av frifiskerätten. Det ska noteras att utvidgningen bara avser EU-medborgare. däremot omfattar inte själva fiskeutövningsrätten, se vidare lagkommentaren. Det betyder att exempelvis medborgare i inte kommer att bli berättigade till frifisket. En annan särskilt problem är frågan om de japanska jätteostronen. Det har från olika håll anförts att det skulle vara oklart vad som gäller om rätten till dem på enskilt vatten. Bl.a. har följande anförts: Japanska jätteostron upptäcktes i svenska vatten . Det är fortfarande oklart om vem som helst eller endast fiskerättsinnehavaren får plocka denna nya art. De japanska jätteostronen i har nått storlek attraktiv för konsumtion, och eftersom de lever så grunt som 0–lär det bli allt fler som önskar plocka dem. Där- för bör regeringen inom ramen för den översyn av fiskelagen som sker även lösa frågan om rätten att plocka de japanska jätteostronen. (Motion MJ245). Bakgrunden är att det av den nu gällande bilagan till fiskelagen följer att varje svensk medborgare har rätt att fiska vid och vid kusten i samt med alla redskap. Dock är fiske efter ostron förbehållet innehavaren av den enskilda fiskerätten inom från fastlandet eller en ö av minst 100 meters längd. Enligt min uppfattning är det inte oklart vad som gäller för de japanska jätteostronen. Eftersom ostron är förbehållet fiske- rättsägaren och japanska jätteostron är ett ostron leder en sedvanlig juridisk tolkning till att även de japanska jätteostronen är förbe- hållna fiskerättsägaren. Självklart kan det dock finnas skäl för att eftersträva ett annat resultat. Det skulle dock kräva en lagändring. Från sida har anförts att ett sådant skäl är att det av fiskevårdsskäl är angeläget att de japanska jätteostronen plockas. Utredningens överväganden och förslag Jag föreslår därför att det av bilagan ska framgå att de japanska jätte- ostronen inte ska vara förbehållna fiskerättsägaren. Utredningens förslag: Till den ansvariga myndigheten knyts regionala råd med representanter från berörda myndigheter och intresseorganisationer. Råden har till uppgift att bistå myndig- heten vid handläggning av frågor om regionalt fiske. Ledamöter- na utses av myndigheten för en bestämd tid. Råden består av företrädare för , som är ordförande, och högst sex andra ledamöter. Fiskepolitiken är konfliktfylld bland dess olika aktörer. Ett problem är också att det finns olika uppfattningar om beståndssituationen bland exempelvis yrkesfiskare och forskare. I grunden borde det dock finnas utrymme för samförstånd, eftersom hållbara bestånd gynnar alla på lång sikt. Vår slutsats var att ett utökat samråd/samförvaltning mellan bru- kare, intressenter och myndigheter framstår som något eftersträvans- värt. Därtill kan det ur en demokratisk synvinkel vara angeläget att föra besluten närmare dem som direkt berörs. I avsnitt 5.4 har vi redovisat uppdrag om sam- förvaltning. Regeringen angav också i sina skäl för uppdraget till just att en rad studier visat att lagar och regleringar har betydligt större möjligheter att efterlevas om de uppfattas som legi- tima. För att uppnå det krävs också en gemensam syn på de problem som behöver lösas. Från pilotprojekt om samförvaltning kan man dra slutsatsen att deltagarna uppfattade samverkan som positiv. Det be- tonas att det genom samtalen mellan olika brukare/intressenter gick att uppnå en samsyn. Det upplevdes meningsfullt att de mest be- rörda i viss mån fick ett eget ansvar för förvaltningen. Därmed bekräftar alltså pilotprojektet regeringens syn. Utifrån dessa utgångspunkter framstår det som angeläget att utredningen föreslår någon form av samverkan/samförvaltning i en ny fiskevårdslag. Fråga är dock på vilken nivå det är bra att lägga ett samråd/samförvaltning. Utredningens överväganden och förslag I avsnitt 5.4 drog vi den slutsatsen att redan dagens fiskefövalt- ning bör nå upp till den nivå som kan beskrivas som samarbete, dvs. det sker ett ömsesidigt informationsutbyte mellan myndigheterna /länsstyrelserna och brukare/intressen- ter. En framtida samverkan/samförvaltning skulle alltså behöva nå upp till de högre nivåerna rådgivande eller beslutande organ för att en förändring skulle komma till stånd. Rent lagtekniskt skulle ett rådgivande organ kunna uppnås genom att det skapades olika råd vid myndigheterna. För beslutande organ eller t.o.m. lokalt självstyre skulle det däremot krävas mer komplicerade juridiska lös- ningar. Sammantaget föreslår jag att det bildas regionala råd vid den för- valtande myndigheten. Dessa råd ska alltså vara rådgivande organ till fiskeriförvaltningen. Råden kan bidra till att förenkla och avbyrå- kratisera dagens fiskeförvaltning. Jag har redan tidigare i detta kapitel pekat på flera lämpliga arbetsuppgifter för råden. De regionala rådens huvuduppgift ska enligt min mening vara att bistå den förvaltande myndigheten med att genomföra en avbyråkratisering och förenkling av föreskrifterna. Som kommer att framgå av avsnitt 9.1.14 menar jag att ansvaret för fiskevården på grund av behovet av flexibilitet ska överlämnas till den förvaltande myndigheten. Fiskevårdsbehoven kommer att variera starkt regionalt. De regionala rådens uppgift kom- mer att vara att bistå myndigheten med att analysera fiskevårdsbe- hoven. Konstruktiva lösningar bör kunna växa fram i samförstånd. Särskilt vikt ska de regionala råden inledningsvis lägga vid att bistå med att förenkla och klarlägga reglerna för frifisket. En annan viktig uppgift är att finna frivilliga lösningar för fiskevården i de områden där det fria handredskapsfisket bedrivs. Som jag redovisat under 9.1.9, avsnitt det fria handredskapsfisket, ser jag ingen möjlighet att lösa det ekonomiska problemet med det fria handredskapsfisket och fiskevård. Det finns redan betydande underlag för regeringen att föreslå exempelvis en allmän fiskevårdsavgift. Jag måste därför före- slå frivilliga lösningar. Sådana kan dock inte åstadkommas genom lagstiftning. Jag vet dock att det bland samtliga berörda parter som t.ex. och Fiskerättsägarna finns ett intresse för fiskevård och avgifter. Jag menar att de regionala råden i hög grad kan medverka till frivilliga, regionala överenskom- melser utan stöd av lagstiftning. Framgångsrika sådana åtgärder bör kunna utgöra skäl för lagstiftning. Från sida har anförts att ett antal om fem skulle kunna spegla de olika regionerna i . Utredningens överväganden och förslag Jag föreslår nedanstående lagreglering i den ansvariga myndig- hetens instruktion. Det jag ser framför mig är att råden träffas . Arvode måste utgå och förslagsvis bör varje råd också ha en sekreterare. gäller en lag om överlåtbara fiskerättig- heter i syfte att främja fartygsstrukturen i det pelagiska yrkesfisket, lag (2009:866) om överlåtbara fiskerättigheter. Jag har i avsnitt 5.3 analyserat lagen. De överlåtbara fiskerättigheterna ska avse fiske efter sill, skarp- sill, makrill, taggmakrill, blåvitling och tobis. Av den del av den nationella fiskekvoten som görs tillgänglig för pelagiskt fiske genom individuella kvoter, får för yrkes- fiskare med fartygstillstånd bestämma en överlåtbar andel (fiskerättig- heter). Andelens storlek ska fastställas av med ledning av omfattningen av yrkesfiskarens tidigare fiske . Fiskerättigheter får överlåtas till en annan yrkesfiskare med fartygstillstånd, om överlåtelsen inte motverkar syftet med lagen. ska godkänna överlåtelserna. För att motverka en alltför stor ägarkoncentration begränsas en yrkesfiskares högsta innehav av fiskerättigheter. En överlåtbar fiske- rättighet ska vara tidsbegränsad och ska gälla för av . ska kunna besluta att rättigheterna dras in eller begränsas om innehavarens fartygstillstånd återkallas eller begränsas. Beslut angående överlåtbara fiskerättigheter enligt lagen ska kunna över- klagas till allmän förvaltningsdomstol. En fråga är om utredningen ska utveckla denna särskilda lag. Som framgått avser lagen bara det pelagiska fisket. I våra direktiv står att vi ska beakta den ändrade regleringen av det pelagiska fisket. Den fråga som uppstår är förstås frågan om lagen även bör omfatta det övriga fisket. Mycket talar för att så ska ske . Som framgått av avsnitt 7.2 har så exempelvis skett i . Det har haft positiva effekter på fartygsstrukturen. Från såväl SFR som har föreslagits att jag utsträcker lagen om överlåtbara fiskerättigheter även till det övriga fisket. Jag menar dock att även om det kan finnas skäl för en sådan utveckling är frågan för tidigt väckt. Lagen om överlåtbara fiskerättigheter leder till stora förändringar för de enskilda fiskarna. Det finns även farhågor om Utredningens överväganden och förslag Sammantaget menar jag att det är lämpligt att reformen för det pelagiska fisket utvärderas innan det kan vara aktuellt att förslå motsvarande lagstiftning för det övriga fisket. Min slutsats är därför att inte lägga fram ett motsvarande för- slag för även annat fiske. Det jag däremot kommer att göra är att lagtekniskt inordna den särskilda lagstiftningen om det pelagiska fisket i fiskevårdslagen. Det som därutöver kan övervägas är om det är möjligt såsom och framfört önskemål om att föreslå ett bemyndigande för regeringen att utsträcka lagen om över- låtbara fiskerättigheter även för andra fisken. Jag föreslår ett sådant bemyndigande. Lagen om överlåtbara fiskerättigheter har prövats av . De övergripande principerna i lagen har därmed godkänts. Principerna för det övriga fisket kan förutses vara samma. Jag före- slår därmed sammantaget att det ska finnas en möjlighet för rege- ringen att utsträcka lagen om överlåtbara fiskerättigheter även för det övriga fisket. Detta bör dock ske först sedan lagen utvärderats för det pelagiska fisket. Om utvärderingen utfaller positivt bör den förändringen kunna ske i fiskeförordningen. Lämpligen bör det dock ske en anmälan till . Om utvärderingen landar i att det krävs särskilda ytterligare åtgärder för att motverka exempelvis ägarkoncentration måste det dock ske genom ändring av lag. Till utredningen har från SFR och anförts att yrkes- fiskarna själva i ökad utsträckning borde kunde fördela sina rättigheter och utveckla ett samarbete om dessa. Ett lämpligt organ för detta fördelningsarbete borde producentorganisationer kunna vara. Motsvarande system finns och prövas i andra länder. Längst tid och omfattning har ett sådant arrangemang fungerat i . I finns det såväl regionala som nationella pro- ducentorganisationer. Dessa är ekonomiska föreningar. Det finns följande producentorganisationer: Hallandfiskarnas PO, ek. Fiskares PO, ek. Pelagiska PO, ek. Po, ek.för. Svensk Skaldjursodling Po, ek. Utredningens överväganden och förslag Dessa producentorganisationer skulle kunna fördela och/eller sam- arbeta kring de nationella kvoter tilldelas . för- delas den nationella kvoten av genom särskilda tillstånd. Från har vidare anförts att producentorganisa- tionerna skulle kunna spela en viktig roll i det pelagiska systemet med överlåtbara fiskerättigheter. Verket menar också att det möjligen skulle kunna genomföras utan lagändring, det kan vara så att det redan finns bemyndigande. Följande har som möjliga föreskrifter föreslagits från verkets sida: kan efter ansökan medge en producentorganisation tillstånd att administrera och förfoga över fiskerättigheter som medlemmarna har ställt under organisationens förvaltning. En förutsättning härför är att det av organisationens stadgar framgår att sådan förvaltning ska följa av medlemskapet och att organisationen har fastställt sådana särskilda bestämmelser om förvaltningen och påföljder vid överträdelser av stad- garna som avse i artikel 5.1 c och d i rådets förordning (EG) nr 104/2000 om den gemensamma organisationen av marknaden för fiskeri- och vattenbruksprodukter. En enligt första stycket tillståndsgiven producentorganisation ska genom särskilda periodiska beslut av tilldelas de fångst- mängder som för varje fiskeperiod hänför sig till medlemmarnas överlåt- bara fiskerättigheter. svarar för att de för orga- nisationen under varje fiskeperiod tillgängliga fångstmängderna inte överskrids. Vid ett överskridande kan avdrag komma att göras vid till- delning av fångstmängd för kommande fiskeperiod med samma kvanti- tet som den överfiskade. Vid upprepade överskridanden eller annan allvarlig brist i förvaltningen kan producentorganisationens förvaltnings- tillstånd komma att återkallas. En producentorganisationen får initiera byte av fiskemöjligheter med andra medlemsstater i Europeiska unionen genom förhandling med producentorganisationer och andra företrädare för fiskerinäringen i dessa stater. Begäran om ett sådant byte ska göras hos som kan genomföra bytet för räkning efter prövning av förutsättningar- na härför. När förvaltningstillstånd har lämnats till en PO skall fångstmängder som baseras på överlåtbara fiskerättigheter inte fördelas individuellt till PO:ns medlemmar genom de periodiska särskilda fisketillstånden. I stället görs medlemmarnas sammanlagda andel av fördelade fångstmäng- der, med avdrag för eventuellt överfiske som skett på den av PO:n förvaltade fiskerättigheten, tillgängliga för PO:n genom ett särskilt periodiskt beslut av . I de särskilda tillstånden anges att dispositionsrätten över fångstmängderna har överlämnats till PO:n. I samband med införande av bör reglerna om periodisk fördelning av fångstmängder ändras enligt följande. Utredningens överväganden och förslag Tillståndet ska avse en bestämd fångstmängd av en pelagisk art i ett kvotområde samt gälla för kalenderår eller annan fiskeperiod som följer av de gemenskapsrättsakter genom vilka fortlöpande tilldelas fiskemöjligheter. Fångstmängden ska anges i ton och beräknas med ut- gångspunkt från den fördelning av fiskekvoter som eller period särskilt tillkännager och den kvotandel som en överlåt- bar fiskerättighet utgör. I fall där tillståndshavaren har överlämnat för- valtningen av sin överlåtbara fiskerätt till en producentorganisation någon fångstmängd i det särskilda fisketillståndet utan anmärks att denna genom särskilt beslut har gjorts tillgängliga för producent- organisationen. När fisket inte grundas på en överlåtbar rättighet beräknas fångstmängden med beaktande av antalet sökande och tillgängliga fiske- möjligheter. (Skrivelse till utredningen från ). Jag är i grunden positivt inställd till att yrkesfiskarna själva . fördelar kvoter och samarbetar om dessa. Om det ska ske helt själv- ständigt innebär det dock enligt min bedömning myndighetsutöv- ning. Enligt 11 kap. 6 § regeringsformen gäller att förvaltningsupp- gift kan överlämnas till privaträttsliga subjekt som exempelvis bolag, föreningar eller enskilda. Om uppgiften innefattar myndighetsut- övning måste det dock ske med stöd av lag. Till en sådan myndighetsutövning skulle behöva kopplas överkla- gandemöjligheter för att den skulle kunna bedömas som rättssäker. Vidare skulle en viss insynsmöjlighet behöva garanteras. Enligt min bedömning kan det vara bra om producentorganisa- tionerna kan ta över hela eller delar av de uppgifter som sköts av . En förutsättning är dock som ovan anförts att det kan skapas garantier för att detta kan ske på ett rättssäkert sätt. De svenska producentorganisationerna är förhållandevis nybil- dade. Det har inte varit möjligt att inom utredningstiden få fram till- räcklig information om organisationernas kapacitet. Vidare måste också de legala aspekterna klarläggas. Jag föreslår att frågan utreds vidare i ett senare sammanhang. Utredningens överväganden och förslag 9.1.14Den ansvariga myndighetens uppdrag och bemyndiganden m.m. Min grundsyn är som tidigare framhävts att den förvaltande myn- digheten ska ha långtgående befogenheter att bedriva en bra fiskevård. Självfallet kommer det dock även fortsättningsvis ligga på myndig- heten att göra avvägningen mellan fiskevård och produktionsmålet om att fisket ska ge en långsiktigt hållbar avkastning. Denna avväg- ning ska dock framgå av lagstiftningen. I linje med detta har jag föreslagit en fiskevårdslag som i ökad utsträckning klart anger vad som ska gälla. Portalparagrafen anger målsättningen, målkonflikterna och riktlinjer för avvägningen, se 9.1.2. Resursfördelningen är noga reglerad i lag, jfr 9.1.4 Därutöver måste dock detta synsätt återspegla sig i korrekta och precisa bemyndiganden och i en väl anpassad uppdragsbeskrivning En central fråga är dock hur fiskevården ska bedrivas. Fiskeri- verket har som framgått långtgående befogenheter att vidta direkta fiskevårdsåtgärder. Exempelvis kan verket helt förbjuda fiske eller bestämma hur fisket ska bedrivas. Därutöver bedriver dock verket även fiskevård genom olika strukturåtgärder. Det hela är delvis EU-reglerat, men det finns även nationella inslag. Jag har i kapitel 3 redogjort för att EU bestämmer hur stor fiskeflotta högst får vara. Detta uttrycks i bruttoton och motor- styrka. Medlemsländerna får inte överskrida kapaciteten. Syftet är storleken av fiskeflottan ska vara i balans med fiskemöjlig- heterna. Det betyder att det är ett EU-krav att det tak som sättes inte överskrids. Regeringens och EU:s mening är dock vidare att fiskeflottan ska vara mindre än vad EU maximalt medger. Det sker vidare även andra åtgärder för att begränsa fiskekapa- citeten. Ett sätt är exempelvis de skrotningsbidrag som utdelas till yrkesfiskare. Dessa åtgärder har dock inte fullt ut haft effekt.