sou · GYB330 · 2010-05-04 00:00:00 — Ju fler kunder en aktör har, desto tydligare blir fördelarna för den aktör som ansvarar för kapacitetsbokningarna. Ett av skälen till att förespråka elmodellen var just att regleringen av nätverksam- heten skulle garantera att vinsten av sammanlagringseffekten verk- ligen återfördes till slutkunderna. I den konkurrensutsatta handeln med gas är det emellertid troligt att sammanlagringseffekterna Överväganden och förslag – gasförordningen speglas i ett lägre pris till kund, utan behov av reglering. Naturgas- aktörerna på den svenska marknaden är dock få och sinsemellan mycket olika storleksmässigt. Detta var ytterligare ett skäl till att förespråka elmodellen. Stordriftsfördelar inom den konkurrens- utsatta handelsverksamheten ansågs kunna påverka gasleveran- törernas möjligheter att konkurrera på lika villkor. 11.1.2För- och nackdelar med de olika marknadsmodellerna enligt tidigare utvärderingar Valet av marknadsmodell på den svenska naturgasmarknaden kom att utvärderas av två av varandra oberoende aktörer. presenterade sin rapport av marknadsmodeller på den svenska naturgasmarknaden i decem- ber 2006. På uppdrag av presenterade rapporten av elmodellen på den svenska naturgasmarknaden. Rapporterna ger var för sig en god förståelse för de olika marknadsmodellernas lik- heter och olikheter, liksom för- och nackdelar. konstaterar i sin rapport att såväl elmodellen som shippermodellen ger utrymme för aktörerna att utnyttja sin marknadsmakt på ett sätt som kan vara till nackdel för kunderna. Däremot görs bedömningen att denna möjlighet är mindre i elmodellen än i shippermodellen. Vidare görs bedöm- ningen att elmodellen gör det lättare för nya gashandelsföretag att etablera sig på den svenska marknaden, än om hade tilläm- pat shippermodellen. I rapporten anses även elmodellen bidra till att göra det lättare för kunderna att se vad de betalar för. Genom elmodellens tydliga uppdelning mellan nät och handel erhålls en tydlig och transparent prisbildning som bidrar till en mer effektiv konkurrens, vilket är till fördel för kunderna. anger i sin rapport att det inte föreligger några hinder för att införa en andrahandsmarknad för outnyttjad kapacitet genom elmodellens tillämpning. I det fall det svenska naturgassystemet kompletteras med ytterligare tillförsel- ledningar bör det vara möjligt att anpassa elmodellen till att hantera såväl import som transitering av naturgas på ett effektivt sätt, utan att det bedöms vara nödvändigt att förändra gällande lagstiftning i detta avseende. Avslutningsvis konstaterar att valet av marknadsmodell endast utgör en av de faktorer Överväganden och förslag – gasförordningen som påverkar marknadens funktion och utveckling. Exempel på andra faktorer som har större inverkan på marknadens funktion än valet av marknadsmodell, är graden av konkurrens liksom det dubbla ägandet av transmissionsnätet. I första hand bör därför dessa problem lösas, oavsett valet av framtida marknadsmodell. I Svenska Gasföreningens rapport påpekas att slutkundernas möjligheter att överblicka fördelningen av sina sammanlagda kost- nader är något begränsad i bägge modellerna, men på olika sätt. I elmodellen betalar kunden genom sin nätfaktura för överföring genom såväl distributions- som transmissionssystem, medan handelsfakturan endast avser själva gaspriset. I shippermodellen betalar kunden genom sin nätfaktura endast för överföringen genom distributionsnätet, medan handelsfakturan omfattar gaspris plus kostnad för överföring genom transmissionssystemet. anses dock ha möjlighet att säker- ställa en tillräckligt god insyn oavsett vilken modell som tillämpas. Den otydlighet som finns i den svenska tariffstrukturen anses i första hand bero på det dubbla ägandet av transmissionssystemet och är således inte kopplad till valet av marknadsmodell. En nackdel med elmodellen som lyfts fram i Svenska Gasföre- ningens rapport är att får utveckla egna strukturer för transmissionstariffer, dvs. att det svenska regelverket på denna punkt inte harmoniserar med regelverket inom EU i övrigt. Elmo- dellen bidrar inte heller till att optimera utnyttjandet av transmis- sionsnätet på ett marknadsmässigt sätt. Detta är dock möjligt i shippermodellen genom att gashandelsföretag tillåts boka kapacitet i transmissionssystemet. Shippermodellen kan också bidra till att underlätta en harmonisering med regelverket i övriga medlems- stater. Detta gör att de produkter och tjänster som en aktör kan erbjuda i övriga länder också kan erbjudas i . En nackdel i detta sammanhang är att handeln med kapacitet i shippermodellen kan ge incitament till överbokning av transmis- sionskapacitet i syfte att blockera andra aktörer från att komma in på marknaden. Detta beteende försöker man dock stävja, bl.a. genom principen om use it or lose it, dvs. regler som syftar till att outnyttjad kapacitet ska återföras till marknadens aktörer. Valet av marknadsmodell bedöms inte ha någon större betydelse vid even- tuellt tillkommande tillförselvägar för naturgas till . Ytter- ligare tillförselvägar innebär nya frågeställningar som måste lösas, oavsett valet av modell. Överväganden och förslag – gasförordningen 11.1.3Motiv för en översyn av marknadsmodellens funktion Utredningen delar tidigare bedöm- ning om att valet av marknadsmodell endast utgör en av de faktorer som påverkar marknadens funktion och utveckling. Många av de fördelar som lyfts fram i och Svenska Gasföreningens rapporter utgör dessutom skäl till att även fortsättningsvis förespråka elmodellen. Modellen får ur ett natio- nellt svenskt perspektiv fortfarande anses fungera väl. För de naturgasföretag som är aktiva även på den svenska elmarknaden finns tydliga fördelar med att samma marknadsmodell tillämpas på bägge marknaderna. Likaså finns tydliga samordningsvinster för den nuvarande systemansvarige aktören (), som innehar motsvarande roll på den svenska elmarknaden. En övergång från elmodellen till någon annan form av mark- nadsmodell skulle därför kunna innebära ökade kostnader för dessa aktörer. Sådana kostnader skulle inte bara uppstå i samband med själva övergången, utan även i den fortsatta löpande verksamheten. Arbetsuppgifter som kan utföras inom en och samma funktion skulle sannolikt behöva hanteras av två olika funktioner inom respektive organisation. Ökade kostnader kan i slutänden väntas överföras till kunderna. Det tredje inre marknadspaketet innebär dock än tydligare krav på harmonisering mellan medlemsstaternas regelverk i syfte att fullborda den inre marknaden. Att nuvarande marknadsmodell bedöms fungera väl ur ett svenskt perspektiv innebär inte per defi- nition att den är optimal sett ur ett vidare perspektiv. Med ett ökat fokus på regionalt och internationellt samarbete, inrättandet av och Entso för gas (ENTSOG) kan det framgent tänkas vara till nackdel för att tillämpa en marknadsmodell som i vissa delar inte harmoniserar med de modeller som tillämpas inom gemenskapen i övrigt. Ett konkret exempel är det kommande arbetet med att ta fram gemensamma nätföreskrifter inom ENTSOG, där det för svensk del kan uppstå problem genom tillämpningen av en marknads- modell som inte tillåter tillträde till nätet på samma villkor som inom övriga EU. Problemet har till viss del redan aktualiserats genom kommissionens anmärkningar på , vad gäller tillämpningen av förordningen (EG) nr 1775/2005 om villkor för tillträde till naturgasöverföringsnäten. Denna förordning ingick i Överväganden och förslag – gasförordningen det andra inre marknadspaketet. En av anledningarna till att det är oklart huruvida kan uppfylla förordningen i samtliga delar är att den svenska marknadsmodellen bidrar till att vissa funktioner inte förefaller vara möjliga inom ramen för den befintliga elmodel- len. Gashandelsföretag kan t.ex. inte boka kapacitet i det svenska transmissionssystemet och tycks svårligen kunna erbjuda någon andrahandsmarknad för kapacitet i transmissionssystemet . Mot detta går visserligen att invända att gashandelsföretag genom elmodellen inte behöver boka någon kapacitet, eftersom erforderlig kapacitet redan är bokad av slutförbrukarna genom nät- ägarnas försorg. Gashandelsföretagen får således tredjepartstillträde till det svenska transmissionsnätet, liksom till naturgasnätet i sin helhet, utan att själva behöva teckna några transportavtal. Det före- ligger inte heller något specifikt behov av att kunna boka kapacitet för transitering av naturgas genom det svenska transmissions- systemet eftersom det inte är fysiskt möjligt. Detta beror på att är anslutet till det övriga naturgassystemet inom EU genom endast en gränspunkt. Det finns inte heller några anslutningar till länder utanför EU. Vidare kan en andrahandsmarknad för kapacitet betraktas som överflödig ur ett rent praktiskt perspektiv, när kapa- citeten i transmissionssystemet endast är utnyttjad till viss del. Ett problem som dock kvarstår är att det är oklart huruvida uppfyller den tidigare såväl som den nya gasförordningens krav i dessa delar. Utredningen bedömer därför att det bör utredas närmare om den svenska marknadsmodellen för naturgas behöver anpassas för att harmonisera med gällande regelverk inom EU. I det fall en anpassning av marknadsmodellen bedöms vara nödvän- dig, bör ett förslag lämnas till hur marknadsmodellen lämpligen anpassas. Ett sådant förslag behöver inte nödvändigtvis innebära en över- gång från nuvarande marknadsmodell till den s.k. shippermodellen. Det finns många varianter av denna modell, varför en anpassad svensk elmodell i praktiken skulle kunna komma att utgöra ytter- ligare en. Den övergripande målsättningen bör dock vara att i grunden bibehålla de delar av nuvarande marknadsmodell som anses vara mest värdefulla för den svenska marknaden. Detta inne- bär bl.a. att undvika kostnadsdrivande förändringar som inte är av avgörande betydelse i syfte att göra den svenska marknadsmodellen kompatibel med . Överväganden och förslag – gasförordningen Utredningen anser att pågående tillsynsärende liksom kommissionens behandling av överträdelse- ärendet ska vara vägledande i det fortsatta arbetet med att se över marknadsmodellen. I detta arbete bör även ingå att skyndsamt ta fram ett mer detaljerat förslag som syftar till att möjliggöra en sammanhållen hantering av systemansvaret enligt gasmarknads- direktivets TSO-lösning. Systemansvarsfrågan behandlas i avsnitt 9.2. 11.2Uppdatering av befintliga hänvisningar Förslag: Existerande hänvisningar till förordning (EG) nr 1775/2005 i naturgaslagen ska uppdateras med hänvisning till förordning (EG) nr 715/2009. Det svenska regelverket omfattar även hänvisningar till förordning (EG) nr 1775/2005. Sådana hänvisningar bör nu ändras till att omfatta förordning (EG) nr 715/2009. Ändringar bör till följd härav ske i naturgaslagens 10 kap 1 §. 11.3Energimarknadsinspektionens uppgifter enligt naturgasförordningen Förslag: instruktion ska uppdateras med en hänvisning till de uppgifter som följer av förordningen (EG) nr 715/2009. Förordning (EG) nr 715/2009 om villkor för tillträde till naturgas- överföringsnäten innehåller 15 nya artiklar jämfört med den tidi- gare. Utredningen bedömer dock att det endast är ett fåtal av de nya artiklarna som föranleder några förändringar av det svenska regelverket. Detta beror bl.a. på det som påpekats i avsnitt 10.1 gällande förordningens direkta tillämpning, men också på att kravet på tillsyn enligt de nya artiklarna bedöms rymmas inom Energi- marknadsinspektionens uppdrag enligt naturgaslagen (2005:403), liksom instruktion. För att tydlig- göra dessa uppgifter bör instruktion Överväganden och förslag – gasförordningen uppdateras med hänvisning till den nya gasförordningen (EG) nr 715/2009. Bestämmelserna i artikel 27 innebär att medlemsstaterna ska fastställa sanktioner för överträdelse av bestämmelserna i gasför- ordningen. Sanktionerna ska inte vara straffrättsliga. Det svenska regelverket innebär att i sin roll som tillsynsmyndighet enligt 10 kap. 1 § naturgaslagen har möjlighet att påföra sanktioner i de fall bestämmelserna i förordningen om villkor för tillträde till naturgasöverföringsnäten inte tillämpas. Påföljdsmöjligheterna följer av 10 kap. 3 § naturgaslagen enligt vilken tillsynsmyndigheten får meddela de förelägganden som behövs för att trygga efterlevnaden av de föreskrifter och villkor som omfattas av tillsynen. Det är även möjligt att förena ett före- läggande med vite. Sanktionsmöjligheterna gäller mot såväl privata som offentliga aktörer. Det kan noteras att en myndighet enligt 11 kap. 7 § regerings- formen inte får bestämma hur en förvaltningsmyndighet ska besluta i ärende som rör myndighetsutövning mot enskild eller som rör tillämpning av lag. I egenskap av tillsynsmyndighet har en viktig roll i förhållande till förordningen. En aktiv tillsyns- myndighet har möjlighet att stärka förtroendet för marknadens funktion hos både befintliga och potentiella aktörer, vilket utgör en viktig förutsättning för en dynamisk och väl fungerande marknad. Hänvisningen till gasförordningen i 1 § punkten 6 d Energimark- nadsinspektionens instruktion bör därför uppdateras med en hänvisning till förordning (EG) nr 715/2009. En sådan hänvisning tillsammans med en uppdatering av 10 kap. 1 § naturgaslagen innebär ett tydliggörande av Energimarknads- inspektionens uppgifter i enlighet med förordning (EG) nr 715/2009. De nationella tillsynsmyndigheterna har flera upp- gifter under förordningen och dessa omfattas därmed i sin helhet av denna uppdatering. Överväganden och förslag – gasförordningen 11.4Försörjningsprognoser för den nationella marknaden Förslag: ska i relevanta delar bistå samtliga certifierade systemansvariga för transmissionsnät med de nationella försörjningsprognoser som ska ligga till grund för Entso för gas gemenskapstäckande försörjningsprognoser. instruktion bör kompletteras med en hänvisning till förordning (EG) nr 715/2009 med anledning av detta uppdrag. Som ovan nämnts ska Entso för gas (ENTSOG) enligt artikel 8 ta fram en gemenskapstäckande försörjningsprognos som bygger på nationella försörjningsprognoser utarbetade av respektive transmissionsnätsföretag. Här avses den certifierade systemoperatören för ett område, varvid torde berö- ras i egenskap av ägare till transmissionssystem och ansvarig för driften av sitt nät, liksom i egenskap av ansvarig för den kortsiktiga balanseringen av det svenska naturgassystemet. tar regelbundet fram långsiktiga energi- balanser. Dessa balanser grundas på historiskt kända ekonomet- riska samband mellan ekonomisk utveckling och energianvändning. De viktigaste parametrarna som bestämmer förändringarna i utbudet och efterfrågan är dels långsikts- prognoser över den ekonomiska utvecklingen, dels utvecklingen av internationella bränslepriser och priserna på utsläppsrätter m.m. Till parametrarna hör även effekterna av vid prognostillfället gällande styrmedel, såsom skatter, kvotplikter, investeringsstöd etc. arbete omfattar därmed prognoser som bl.a. fokuserar på tillkommande produktionsanläggningar avseende för- nybar energi. Som ovan nämnts kan man förenklat säga att Energi- myndighetens prognoser fokuserar på energibalansen för . Det är rimligt att anta att det kommer att krävas nationella försörjningsprognoser för samma tidsperioder som anges för den europeiska prognosen. Detta kan innebära att måste komplettera befintliga prognoser med ytterligare insatser för att ta fram prognoser för de efterfrågade perioderna m.m. i de delar som detta bedöms relevant. Här är rimligt att anta att den faktiska utformningen av de efterfrågade prognoserna kommer att diskuteras och förankras Överväganden och förslag – gasförordningen Det kan därmed komma nya krav på hur prognosen ska utformas och vad den ska omfatta Energimyndig- hetens uppdrag att i relevanta delar bistå samtliga certifierade systemansvariga med prognoser bör tydliggöras genom att en hän- visning till förordning (EG) nr 715/2009 införs i myndighetens instruktion. 12Förordning (EG) nr 713/2009 om inrättande av en byrå för samarbete mellan energitillsynsmyndigheter I detta kapitel redovisas det huvudsakliga innehållet i Euro- paparlamentets och rådets förordning om inrättandet av en byrå för samarbete mellan energitillsynsmyndigheter (EG) nr 713/2009 av . I de delar utredningen har gjort bedömningen att en artikel inte föranleder några konsekvenser för svenskt vidkom- mande omfattar beskrivningen av artikeln i det följande ingen mer uttömmande bedömning. Utredningen vill även här förtydliga att de s.k. nätföreskrifter som beskrivs i förordningen för svenskt vidkommande utgörs av nätverkskoder. Nätverkskoder motsvarar till stor del de regler, samarbetsformer och rutiner som återfinns i det svenska och nordiska regelverk som här avses. Ett exempel är Nordic 2007 () som omfattar reglerna för hanteringen av de nordiska överföringsförbindelserna. och rådets förordning om inrättandet av en byrå för samarbete mellan energitillsynsmyndigheter (EG) nr 713/2009 är en ny förordning. Den gemensamma byrån () innebär en tydlig förstärkning av samarbetet mellan de nationella tillsynsmyndigheterna inom gemenskapen. Tillsammans med Entso för el (ENTSO-E) och Entso för gas (ENTSOG) som också Förordning (EG) nr 713/2009 om inrättande av en byrå för samarbete mellan skapas inom ramen för det tredje energimarknadspaketet1 utgör dessa tre organ en tydlig indikation på den vikt som tillmäts ett ökat samarbete och samordning i syfte att skapa en väl fungerande inre marknad för energi (el och gas). Byråförordningen anger hur byrån ska inrättas, dess rättsliga status och uppgifter. Byrån har dels mer allmänna uppgifter som rör de syften för vilken den inrättats, dels även uppgifter som rör samarbetet mellan systemansvariga för överföringssystem, de nationella tillsynsmyndigheterna, regler och villkor för tillträde till och för driftssäkerheten för gränsöverskridande infrastruktur. har även i uppgift att övervaka el- och gassektorerna på den inre marknaden samt att lämna årliga rapporter om denna övervakning. Förordningen ger befogenhet att fatta beslut inom några områden såsom vissa undantag, samt anger att byrån ska yttra sig om de nationella certifieringsbesluten. Förordningen öppnar även för att byråns verksamhetsområden kan utvecklas genom andra uppdrag än de nu angivna. Enligt förordningen ska sådana nya uppdrag inte omfatta befogenhet att fatta beslut. Förordningen innehåller även bestämmelser om krav på samråd inom verksamhet. I linje med den ökade tonvikten på transparens finns även bestämmelser kring tillgängligheten till information både för samrådsprocesser och för övrig verksamhet. Förordningen utgör grunden för inrättandet av byrån och omfattar därmed även ett antal bestämmelser kring byråns organisation inklusive vad som åligger de styrande och övervakande organen, styrelsen, tillsynsnämnden, direktören och överklagande- nämnden. Även byråns finansiering och budget behandlas. En EG-förordning är bindande i sin helhet och direkt tillämplig i varje medlemsstat. Detta innebär att en sådan rättsakt varken ska eller får inkorporeras i nationell rätt. Några särskilda åtgärder för att införliva förordning (EG) nr 713/2009 om inrättande av en byrå för samarbete mellan energitillsynsmyndigheter i den svenska rättsordningen ska således inte vidtas av . Det är endast då svensk rätt kan anses strida mot förordningen och då förordningen föreskriver en skyldighet eller möjlighet att vidta lagstift- ningsåtgärder på det nationella planet som ändringar i den svenska lagstiftningen kan bedömas vara nödvändiga. Det kan även finnas ett behov av att se över de aktuella regelverken i syfte att förtydliga 1 Förordningen om gränsöverskridande handel med el 2009/714/EG. Förordningen om villkor för tillträde till naturgasöverföringsnät 2009/715/EG Förordning (EG) nr 713/2009 om inrättande av en byrå för samarbete mellan ansvarsområden i förhållande till aktörer och organisationer på den svenska marknaden. I förordningens ingress återfinns de bakomliggande motiven till förordningen. Ingressen kan även ge viss ledning vad gäller tolkningen av bestämmelserna i förordningens artiklar. Även byråförordningen hänvisar till kommissionens med- delande En energipolitik för från och pekar på vikten av att de inre marknaderna för el och naturgas fullbordas. En av de viktigaste åtgärderna för att skapa väl fungerande inre marknader för el och naturgas är att förbättra regelverket på gemenskapsnivå. Europeiska gruppen för tillsynsmyndigheter för el och gas (ERGEG) har arbetat med att främja samråd, samordning och samarbete dels mellan tillsynsmyndigheterna i medlemsstaterna, dels mellan dessa myndigheter och kommissionen. Man ansåg dock att det frivilliga samarbetet borde ske inom en gemenskapsstruktur med tydliga befogenheter och behörighet att fatta vissa tillsynsbeslut. uppmanade kommissionen att ta fram ett förslag på en oberoende mekanism för samarbete mellan nationella tillsynsmyndigheter. Medlemsstaterna bör ha ett nära samarbete och arbeta för att undanröja hinder för gränsöverskridande handel med el och naturgas i syfte att uppnå målen i gemenskapens energipolitik. En oberoende central enhet ansågs mest fördelaktig på lång sikt och därför föreslogs att en byrå, , för samarbete mellan energitillsynsmyndigheter borde inrättas. syftar till att skapa mer heltäckande bestämmelser på gemenskapsnivå, samt till att bidra till väl fungerande inre marknader för el och naturgas. Byrån ska även möjliggöra ett stärkt samarbete mellan de nationella tillsynsmyndigheterna på gemenskapsnivå. Den ska också göra det möjligt för tillsynsmyndigheter att delta i utövandet av gemen- skapsrelaterade uppgifter. Ingressen betonar vikten av att byrån är oberoende samt lyfter fram de uppgifter kommer att hantera. Byrån ska övervaka samordningen av den tillsyn de nationella tillsynsmyndigheterna utför baserat på elmarknads- och gasmarknadsdirektiven, samt att tillsynen vid behov kompletteras på gemenskapsnivå. Förordning (EG) nr 713/2009 om inrättande av en byrå för samarbete mellan vakningen ska även omfatta det regionala samarbetet mellan de systemansvariga för el och naturgas, verksamheterna inom ENTSO-E och ENTSOG, samt de inre marknaderna för el och naturgas. Byrån ska ta fram de icke-bindande ramriktlinjer som tidigare behandlats i samband med förordningen om gräns- överskridande handel med el och förordningen om villkor för tillträde till naturgasöverföringsnät. Därutöver ska kunna ge råd i sådana frågor som har anknytning till dess syfte samt avge rekommendationer i syfte att stödja utbytet av bästa praxis. Ingressen anger även att byrån bör bidra till genomförandet av riktlinjerna om transeuropeiska energinät samt till insatser för förbättrad energiförsörjning. Även kommissionen kommer att ha en viktig roll i förhållande till . Byråns åtgärder ska vara förenliga med gemenskaps- lagstiftningen och dess tekniska och tillsynsrelaterade kapacitet, transparens, demokratiska kontrollansvar och effektivitet ska säkerställas. Det bör även skapas en integrerad struktur inom ramen för byråns verksamhet som möjliggör för de nationella tillsyns- myndigheterna att medverka och samarbeta. Denna uppgift överensstämmer med byråns syfte att främja en mer enhetlig tillämpning av den relevanta energilagstiftningen. Byrån ges även befogenhet att på vissa områden och under särskilda omständ- igheter fatta enskilda beslut. Ingressen pekar även på att de nationella myndigheternas roll och oberoende ska beaktas. Medlemsstaternas deltagande i byråns styrelse bör balanseras varför man kommer att tillämpa ett rotationssystem för de styrelsemedlemmar som utses av Europeisk unionens råd. Olika åtgärder för att stärka marknadens förtroende för byrån tas upp, samt möjligheterna att överklaga byråns beslut. Kommissionen får även ta fram riktlinjer för de fall då byrån ska besluta om regler och villkor för tillträde till och driftssäkerhet för gränsöverskridande infrastruktur.