sou · GXB375 · 2010-01-01 00:00:00 — Statsbidrag till kommunerna tilldelas på grundval av antalet invånare. Hemkommunen påverkar också exempelvis rösträtten och skatt- skyldigheten. Av framför allt dessa orsaker är det inte möjligt för en person att vara medlem i två olika kommuner eller stadig- varande bosatt på två platser. Vidare är det så att uppgiften om hem- kommun och bostad där inte är direkt förpliktande för andra myndig- heter när dessa fattar sina beslut, om detta inte uttryckligen har stad- gats i lag. Registreringen av två officiella hemadresser i befolknings- datasystemet skulle således inte ha någon inverkan på exempelvis bostadsbidraget. Av dessa orsaker är det inte ändamålsenligt att ändra lagen om hemkommun så att barn i samband med en skils- mässa skulle kunna få två officiella hemadresser antecknade i befolkningsdatasystemet. Ett lagstiftningsärende pågår för närvar- ande med förslag att det i befolkningsdatasystemet också införs uppgifter om vad man har kommit överens om eller vad som har beslutats beträffande ett barns boende. De myndigheter som använder befolkningsdatasystemets uppgifter kan således på detta sätt få information exempelvis om att föräldrarna har kommit överens om att barnet ska bo lika mycket hos bägge föräldrarna.27 2610 § lagen om hemkommun (/201). 27Uttalande av Förvaltnings- och kommunministern , se . Beträffande ett barn vars föräldrar bor tillsammans uppstår sällan problem i samband med att folkbokföringen ska beslutas. När föräldrar inte bor tillsammans och barnet bor omväxlande hos mamma och pappa, i varierande utsträckning, är det svårare att fastställa var barnet ska vara folkbokfört. Särskilt i de fall barnet bor lika mycket hos vardera föräldern uppkommer svårigheter. I dessa fall kompliceras ärendena ytterligare av att en del föräldrar inte är överens heller om de rent faktiska förhållandena. Många föräldrar upprörs över att de inte själva kan bestämma var deras barn ska vara folkbokfört, även om de är överens om detta. Inte heller en dom från allmän domstol angående vårdnad, boende eller umgänge styr automatiskt var barnet ska vara folkbokfört, vilket ibland förvånar. Det gäller särskilt om domen utgår från föräldrarnas samförståndslösning. Andra problem som aktualiseras när barn har dubbel bosättning är de som uppkommer vid anmälan om flyttning eftersom båda vårdnadshavarna måste göra anmälan. Vidare kan en förälder som är missnöjd med sitt barns folkbokföring inte få till stånd en över- prövning, eftersom ett överklagande av ett beslut när föräldrarna har gemensam vårdnad förutsätter båda föräldrarnas medverkan. Den förälder som är missnöjd får i stället söka förmå att ex officio kontrollera bosättningsfrågan. I detta avsnitt diskuterar vi först var ett barn med dubbel bosättning ska vara folkbokfört, huvudsakligen i de fall barnet bor lika mycket hos båda föräldrarna. Enligt vår mening finns det, med ett undantag, inte skäl att i andra fall där barn har dubbel bosättning frångå huvudregeln att barnet ska anses bosatt där det regelmässigt vistas. Därefter diskuterar vi problemen som är kopplade till anmälan om flyttning för barn och överklagande. 11.4.1En dom eller ett avtal kan ligga till grund för folkbokföringen Förslag: Om ett barn kan anses vara bosatt på fler än en fastighet ska vid bestämmandet av var det ska anses vara bosatt särskilt beaktas om en dom som har vunnit laga kraft eller ett avtal som har godkänts av socialnämnden reglerar frågan om barnets vårdnad, boende eller umgänge. Om barnets boende i betydande omfattning avviker från innehållet i domen eller avtalet ska i stället vanliga regler tillämpas. Ett barn ska i likhet med vuxna vara folkbokfört där det faktiskt vistas. Enligt vår mening finns det inte skäl att vid dubbel bo- sättning frångå denna huvudregeln. Har ett barn dubbel bosättning innebär det att måste utreda var barnet faktiskt vistas. I de fall föräldrarna är överens om de faktiska förhållandena, exempelvis hur mycket barnet vistas hos respektive förälder, är det normalt inte några problem att fastställa bosättningen. Barnet kommer då med stöd av den praxis som utvecklats att i första hand anses bosatt i den så kallade ursprungsbostaden om det tillbringar sin dygnsvila där i mellan av tiden. Om fördelningen av tid är en annan eller om ingen av föräldrarna längre bor kvar i ursprungsbostaden folkbokförs barnet där det tillbringar flest dygnsvilor. I många av ärenden som rör folkbokföring av barn lämnar föräldrarna emellertid motstridiga uppgifter om var barnet vistas. Detta medför stora svårigheter för att utreda var barnet ska vara folkbokfört. har inga tvångsmedel eller andra befogenheter för att utöver skriftväxlingen med vård- nadshavarna utreda ärendet. När får in motstridiga uppgifter måste verket i stället använda sig av andra kriterier för att bestämma var barnet ska vara folkbokfört. Finns ingen ursprungs- bostad är det i första hand avståndet till skola eller förskola som får ligga till grund för beslutet. Detta förhållande upplevs som mycket otillfredsställande både av och av berörda föräldrar. Det finns därför skäl att överväga om det finns möjligheter att underlätta handläggningen. ska i sin utredning av var ett barn ska vara folkbokfört inte stödja sig på ett eventuellt domstols- avgörande i fråga om vårdnad, boende eller umgänge, annat än om det i övrigt helt saknas omständigheter som avgör var ett barn ska vara folkbokfört (se avsnitt 11.1.2). Inte heller vårdnadshavarnas överenskommelser som godkänts av socialnämnd ska få ligga till grund för folkbokföringen. Anledningen till detta är att det kan förekomma att domarna eller överenskommelserna inte efterlevs i praktiken, exempelvis på grund av att vårdnadshavarna därefter kommit överens om något annat. Det som ska ligga till grund för folkbokföringen är de faktiska vistelseförhållandena. I vissa ärenden skulle det underlätta handläggning att kunna låta ett barn vara folkbokfört i enlighet med vad som sagts i en dom om vårdnad, boende eller umgänge eller ett avtal som godkänts av socialnämnden. Det är framför allt i de fall vårdnadshavarna lämnar motstridiga uppgifter om barnets faktiska vistelse som en dom eller ett avtal skulle underlätta bedömningen. I de fall domstolen har beslutat om eller avtalet innebär växelvis boende skulle dock detta inte underlätta bedömningen. Det kan vara tveksamt vad en dom eller ett avtal har för nytta folkbokföringsbeslutet. Om föräldrarna blir oense om barnets vårdnad, boende eller umgänge och därför inleder en domstols- process kommer någon lagakraftvunnen dom i de flesta fall inte att finnas tillgänglig förrän . har dock att besluta om barnets folkbokföring i direkt anslutning till separa- tionen och någon dom som kan ligga till grund för folkbok- föringsbeslutet har då i de flesta fall ännu inte meddelats. Dock kan den senare meddelade domen ligga till grund för framtida folkbok- föringsbeslut, vid någon av vårdnadshavarnas kommande flyttning- ar. Vidare kan handläggningen av ett avtal hos socialnämnden ske snabbare och kan därför komma till användning tidigare. Det som också talar mot att domarna och avtalen ska kunna ligga till grund för folkbokföringen är att det i vissa fall skulle innebära att man frångår grundprincipen inom folkbokföringen, nämligen att folkbokföring ska spegla de faktiska bosättnings- förhållandena. Det skulle också uppstå vissa problem i de situa- tioner där föräldrarna inte följer den dom som finns, exempelvis för att de efter domens meddelande har kommit överens om en annan ordning. Skulle detta uppstå och föräldrarna därför skulle vilja korrigera folkbokföringen har föräldrarna att på nytt vända sig till socialnämnden och begära ett nytt avtal i enlighet med de överenskomna förhållandena. Möjligheten att låta en dom eller ett avtal ligga till grund för folkbokföringen har emellertid vissa fördelar. Det skulle ligga mer i linje med allmänhetens rättsuppfattning, eftersom många ser det som självklart att om en domstol har bestämt exempelvis var ett barn ska bo ska barnet också vara folkbokfört där. Bland separerade föräldrar tror vi att ett förslag att domar och avtal kan styra ett barns folkbokföring skulle mottas mycket positivt. Vidare skulle det spara stora utredningsresurser hos , eftersom utredningar om barns folkbokföring är mycket resurskrävande. Kan handläggarna i stället lägga en dom eller ett avtal till grund för sin bedömning kunde utredningarnas omfattning i många fall minska betydligt. Vi menar, trots att det i vissa fall skulle medföra avvikelser från principen att en person ska vara folkbokförd där han eller hon faktiskt är bosatt, att en sådan ordning har stora fördelar. Vi föreslår därför att en dom eller ett avtal ska kunna ligga till grund för ett barns folkbokföring. Det behövs dock en möjlighet för att avvika från vad domen eller avtalet innehåller i de fall det är känt att barnets vistelse i betydande omfattning avviker från innehållet i domen eller avtalet. Så kan exempelvis vara fallet när det är utrett att barnet i betydande omfattning vistas på annat sätt än vad som sägs i domen eller överenskommelsen, men föräldrarna inte är ense om att ändra folkbokföringen i enlighet härmed. Som exempel kan nämnas det fall då föräldrarna är oense om vårdnad och boende och domstolen i dom har beslutat att barnet ska bo tillsammans med exempelvis pappan. Barnet blir därmed folkbokfört hos pappan. kommer barnet, trots innehållet i domen, att bo mer och mer tillsammans med mamman, som till slut därför anser att barnet ska vara folkbokfört hos henne. Föräldrarna kan dock inte komma överens om detta, varför någon överenskommelse som social- nämnden kan godkänna inte går att få till stånd. Enda möjligheten för mamman är att på nytt starta en process i domstol, något som inte är önskvärt. I ett sådant fall bör det finnas en möjlighet att frångå det en dom eller en överenskommelse i socialnämnden innehåller. En sådan undantagsmöjlighet är av betydelse, eftersom det inte är önskvärt att reglerna tvingar den enskilde att starta en vårdnadsprocess om det inte är just vårdnaden som han eller hon är missnöjd med, utan som i detta fall folkbokföringen. Om det inte finns någon dom eller överenskommelse får bosättningen bedömas på samma sätt som . I första hand bör därvid som barnet vara folkbokfört i ursprungsbostaden om en sådan finns. Vi återkommer nedan till frågan om folkbokföring av barn som bor lika mycket hos båda sina föräldrar och där föräldrarna är överens. 11.4.2Barn som bor lika mycket hos båda sina föräldrar Förslag: Ett barn som bor lika mycket hos båda sina föräldrar ska när byte av bostad har skett anses vara bosatt hos den av föräldrarna som dessa kommer överens om. I de fall när ett barn bor lika mycket hos båda föräldrarna, så kallat växelvis boende, är det svårt att bestämma var barnet ska anses bosatt. I vart fall när barnet har kommit upp i skolåldern bor vanligen föräldrarna relativt nära varandra, för att barnet ska kunna gå i samma skola , vilket gör det svårare att finna kriterier som blir utslagsgivande. Situationen med barn som bor växelvis hos båda sina föräldrar blir vanligare. Om barnet bor precis lika mycket tid hos båda föräldrarna blir det andra faktorer än vistelsen som blir avgörande för folkbokföringen, exempelvis var barnet går i skola eller har sina fritidsaktiviteter. Om inga av de kriterier som finns pekar ut den ene förälderns bostad blir det svårt att bestämma var barnet ska anses bosatt. Vi har övervägt några alternativa sätt att komma fram till var ett barn som bor lika mycket med båda föräldrarna ska anses bosatt. Ett alternativ är att tillåta att ett barn i dessa situationer är folkbokfört på två ställen, eller är folkbokfört hos ena föräldern, men att den andre förälderns bostadsadress registreras som ett komplement till folkbokföringsadressen i folkbokföringen. Huvudsyftet med folkbokföringen är att den ska peka ut den plats där en person är bosatt. Att införa en möjlighet för ett barn att i vissa situationer vara folkbokfört på två ställen strider mot denna grundtanke. Var i ett barn är folkbokfört spelar som ovan nämnts roll framför allt för rätten för föräldrarna att få vissa bidrag och för rätten till plats i skola. Om ett barn skulle vara folkbokfört på två ställen medför det att båda föräldrarna får rätt till bidrag, under förutsättning att inte de materiella reglerna kring dessa bidrag ändras. Vidare skulle det medföra en osäkerhet för kommunerna hur många av de barn som var folkbokförda i kommunen som skulle utnyttja sin rätt till skola med mera. Denna osäkerhet finns dock , eftersom man har rätt att söka plats i skola i annan kommun eller i skola som drivs i annan än regi. Detta alternativ skulle vidare medföra att behöver införa tekniska möjligheter att folkbokföra barn på två ställen, vilket är kostsamt. Ett annat problem är att avgränsa vilka barn som skulle ha rätt att vara folkbokförda på två ställen. Det skulle endast vara fråga om de barn som bor precis lika mycket hos vardera föräldern och där de övriga folkbokföringskriterierna inte fäller något avgörande. Enligt vår mening är vinsterna med att i vissa situationer låta ett barn vara folkbokfört på två ställen begränsade, eftersom detta riskerar att inte lösa konflikten mellan föräldrarna utan endast förflyttar den till ett annat område, exempelvis vem av föräldrarna som ska ha rätt till de familjestöd som kräver folkbokföring på samma adress som barnet. Att införa att barn i vissa fall kan folkbokföras på två ställen skulle vidare vara kostsamt och medföra svåra gränsdragningar kring i vilka situationer denna möjlighet ska vara tillämplig. Vi finner att det inte har framkommit så starka skäl som krävs för att göra undantag från huvudregeln att en person ska vara folkbokförd på en plats. Vi menar därför att det inte finns skäl att införa en möjlighet att folkbokföra ett barn på två ställen. Inte heller att låta barnet vara folkbokfört hos den ene föräldern och registrera den andre förälderns adress i folkbokförings- databasen skulle lösa de aktuella problemen. Ett annat alternativ är att låta föräldrarna, i den mån de är överens, själva bestämma var barnet ska anses bosatt. Enligt gällande rätt saknar föräldrarnas önskemål för barnet betydelse vid bedömning av var barnet ska vara folkbokfört (RÅ 1997 ref. 8). Utgångspunkten är att folkbok- föringen ska styras av de faktiska bosättningsförhållandena. Detta bör gälla för såväl vuxna som barn. Vuxna kan i de allra flesta fall inte välja var de vill vara folkbokförda. Så bör inte heller vara fallet för barn. Som en generell regel när det gäller folkbokföring av barn saknas det därför skäl att ändra den praxis som gäller. Dock skulle det kunna vara tänkbart att i de fall där barnet bor lika mycket hos båda föräldrarna göra avsteg från denna utgångspunkt, eftersom det i många av dessa fall är i stort sett omöjligt att hitta en objektiv omständighet som pekar ut var barnet ska vara folkbok- fört. Att låta föräldrarna välja var ett barn ska anses bosatt strider som ovan nämnts mot principen att den enskilde inte själv ska kunna välja var han eller hon ska vara folkbokförd. Det före- kommer dock att vissa grupper får välja var de ska vara folk- bokförda. När det gäller barn som bor hos båda sina föräldrar är det, till skillnad från de övriga grupper som har valfrihet, fråga om att låta föräldrarna välja mellan två ställen där barnet faktiskt bor på båda. Vi tror att en sådan möjlighet skulle stämma väl överens med det allmänna rättsmedvetandet. Denna möjlighet skulle vidare spara en stor del av utredningsresurser, som hellre borde användas till fall där det verkligen är oklart var en person överhuvudtaget uppehåller sig. Kvaliteten i folkbokföringen blir inte heller försämrad av att föräldrarna, i den mån de kan komma överens, själva får välja. Vi finner därför att skälen är så starka att det finns anledning att frångå den ovan nämnda principen. Vi föreslår därför att om ett barn bor lika mycket hos båda föräldrarna får föräldrarna komma överens om var barnet ska anses bosatt. Om lika mycket ska avse enbart de fall där barnet bor precis 50/50 hos vardera föräldern överlåter vi åt rättspraxis att bestämma. Möjligheten för föräldrarna att välja kan bara tillämpas direkt i samband med separationen och därefter när byte av bostad har skett. Det innebär att föräldrarna inte kan ansöka om ändrad folkbokföring för barnet annat än i samband med att barnet och en av föräldrarna flyttar. Om de faktiska levnadsförhållandena är oförändrade kan folkbokföringen alltså inte ändras. Föräldrarna ska alltså inte kunna flytta barnets folkbokföring mellan sig efter vad som är lämpligast för tillfället. Kan föräldrarna inte komma överens får bosättningen bestäm- mas enligt reglerna i 7 § folkbokföringslagen. Det innebär att tillämpar den metod som finns , nämligen att verket utreder och beslutar utifrån vilken av bostäderna barnet har sin fastaste anknytning till. Vi har ovan redogjort för den praxis som tillämpar när det gäller beslut om barns folkbok- föring. Hänsyn bör också i dessa fall tas till om det finns en dom eller avtal om boende. 11.4.3Vem ska göra flyttningsanmälan för barn? Bedömning: Skälen för att behålla den nuvarande regleringen, att en flyttningsanmälan ska göras av barnets båda vårdnads- havare, överväger. Om de familjerättsliga reglerna ändras, så att en boende- förälder själv kan flytta tillsammans med barnet, utan den andre vårdnadshavarens samtycke, bör även folkbokföringsreglerna om flyttningsanmälan ändras på motsvarande sätt. vara ense vid flyttningsanmälan för barn En flyttningsanmälan som görs av en vårdnadshavare ensam tas inte upp till prövning av ; den andre vårdnadshavarens samtycke krävs. Det finns dock inget som hindrar att den ena vårdnadshavaren gör en sådan anmälan, men anmälan kommer att avvisas av om inte den andre vårdnadshavaren instämmer. har emellertid möjlighet att besluta om barnets folkbokföring utan anmälan. Förhållandet att båda vårdnadshavarna måste vara överens för att göra en flyttningsanmälan kan föra med sig ekonomiska konse- kvenser för den som vill flytta. Om ena vårdnadshavaren och barnet flyttar utan att kan besluta om barnets folk- bokföring utifrån en flyttningsanmälan för barnet, eftersom den andre vårdnadshavaren inte lämnar sitt samtycke, får den flyttande vårdnadshavaren under utredningstid inte rätt till bostadsbidrag avseende barnet och underhållsstöd som han eller hon annars skulle ha rätt till. Även om senare vid en prövning ex officio beslutar att barnet ska vara folkbokfört på samma ställe som den förälder som har flyttat gäller folkbok- föringen först för beslutet, 35 § folkbokföringslagen. Detta kan påverka den ekonomiska situationen för den flyttande föräldern . Om den flyttande föräldern och barnet har sekretessmarkering och flyttar för att undkomma hot eller förföljelse från den andre föräldern försvåras situationen ytterligare, eftersom personer med sekretessmarkering ofta lever i en både ekonomiskt och psykiskt svår situation, som därmed ytterligare förvärras. Enda utvägen för boendeföräldern, utöver att avstå från flytt- ningen, är att väcka talan om och beviljas ensam vårdnad om barnet. Detta är en otillfredsställande situation. Det är osäkert om förhållandet att föräldrarna inte kan komma överens just i fråga om bosättningen, men kanske allmänt sett kan samarbeta, är tillräckligt för att få ensam vårdnad. Å andra sidan har kravet på att båda vårdnadshavarna ska anmäla flyttning den fördelen att den andra vårdnadshavaren får vetskap om flytten och möjlighet att ge sin syn på var barnet faktiskt vistas. Tillåta att en av vårdnadshavarna ensam gör en flyttningsanmälan? En lösning på problemet skulle vara att tillåta att en av vårdnads- havarna ensam gör en flyttningsanmälan, förslagsvis under förut- sättning att den vårdnadshavaren, av domstol eller genom avtal som vårdnadshavarna har ingått och som har godkänts av socialnämnd, har utsetts till boendeförälder. Detta alternativ skulle lösa de problem som nämnts ovan, men har vissa nackdelar. Det strider mot grundprincipen att vårdnads- havare ska besluta gemensamt i frågor som rör barnet och det riskerar att göra vårdnadshavaren som är umgängesförälder maktlös om den andre föräldern bestämmer sig för att flytta med barnet. Vårdnadshavaren som är boendeförälder har dock alltjämt ett ansvar för att barnet får en god kontakt med den andre föräldern (6 kap. 15 § andra stycket ), så för det fall barnet flyttar så att kontakten med umgängesföräldern påtagligt försämras kan umgängesföräldern väcka talan i domstol och yrka att barnet ska bo tillsammans med honom eller henne, under påstående att det skulle vara bäst för barnet. Utgångspunkten när det gäller denna fråga måste vara att reglerna avseende folkbokföringen måste följa de familjerättsliga reglerna. Denna utgångspunkt skulle innebära att med dagens rättsläge, att en boendeförälder inte får flytta med sitt barn utan den andre vårdnadshavarens samtycke, är det rimligt att behålla den nuvarande folkbokföringsregeln, nämligen att båda vårdnads- havarna måste vara ense för att en flyttningsanmälan ska tas upp till prövning. Om däremot de familjerättsliga reglerna ändras, som har föreslagits i betänkandet Beslutanderätt vid gemensam vårdnad m.m., då är det rimligt att även folkbokföringsreglerna ändras (vilket den utredningen också har föreslagit). I en situation där boendeföräldern vill flytta och ta med sig barnet och umgängesföräldern inte vill lämna sitt samtycke till det, är det själva flyttningen de är oense om, inte folkbokföringen i sig. I detta fall är det flyttningsfrågan som måste lösas och det måste göras med hjälp av de familjerättsliga reglerna. Det kan dock vara så att föräldrarna är överens om flyttningen, men inte var barnet ska vara folkbokfört. Om exempelvis boendeföräldern vill flytta och ta barnet med sig och även vill att barnet ska vara folkbokfört på den nya orten, medan umgängesföräldern vill att barnet ska vara fortsatt folkbokfört i ursprungsbostaden, då rör tvisten själva folkbokföringen. Om boendeföräldern tillåts att ensam anmäla flyttning för barn skulle det medföra bristande överensstämmelse mellan reglerna i folkbokföringslagen och reglerna i . Konsekvensen skulle bli att en boendeförälder har rätt att ensam anmäla flyttning av barnet enligt reglerna i folkbokföringslagen, men har inte rätt att rent faktiskt flytta barnet, enligt regler. Detta alternativ kräver därför att även reglerna i ändras. En annan aspekt av alternativet är att en flyttning skulle innebära att en omständighet som låg till grund för dom- stolens bedömning i boendefrågan är aktuell.28 Dom- stolarna får därmed svårare att bedöma vad som är bäst för barnet när det gäller boendet, med vetskapen att boendeföräldern kan flytta någon annanstans. Vi bedömer således att det inte finns något alternativ som är bättre än den nuvarande regleringen. Skälen för att behålla den nuvarande regleringen överväger därmed. Om de familjerättsliga reglerna ändras, så att en boendeförälder själv har rätt att flytta tillsammans med barnet, utan den andre vårdnadshavarens sam- tycke, bör även folkbokföringsreglerna om flyttningsanmälan ändras på motsvarande sätt. Vi återkommer nedan till hur man på annat sätt kan komma till rätta med de problem som finns när det gäller rätten till bidrag, med mera. I detta sammanhang finns också skäl att påtala att det finns brister i elektroniska flyttningsanmälan som bör åtgärdas för att underlätta såväl för den enskilde som för verket. uppmuntrar den enskilde att göra elektronisk 28 Se , A. i JT 2002-03, s. 333. flyttningsanmälan, med hjälp av e-legitimation. En sådan anmälan kan dock undertecknas endast av en person och något samtycke kan därför inte lämnas av den andre vårdnadshavaren. Konse- kvensen blir att i takt med att det blir vanligare att göra elektro- niska flyttningsanmälningar ökar antalet ärenden där måste begära in sådant samtycke och, om det inte lämnas, utreda var barnet ska vara folkbokfört.