sou · GXB368d2 · 2010-01-01 00:00:00 — Av förarbetena framgår att regeringen beaktat JO:s påpekande om behovet av en mer allmän utredning av ett jourhems lämplighet. Den socialnämnd som beslutar om en pla- cering av ett barn ansvarar för att hemmet är utrett. Att ett hem generellt sett anses lämpligt att ta emot barn betyder dock inte att det passar ett visst barn. Inför en placering är det nödvändigt att den placerade kommunen tar hänsyn till det enskilda barnets behov. Av förarbetena framgår vidare att som underlag för beslutet kan en nämnd använda en utredning av hemmet som gjorts av en annan nämnd, t.ex. nämnden i den kommun där jourhemmet är beläget. Större kommuner eller kommuner i samverkan har ofta kontrakterade jourhem. Om ett hem t.ex. kontrakteras för att vid upprepade tillfällen ta emot barn ska det redan före den första pla- ceringen anses som jourhem och därför utredas av nämnden.64 Av statistik framgår att av de frivil- liga heldygnsinsatserna som påbörjades för alla barn och unga utgjordes av jourplaceringar. Andelen jourhemsplacer- ingar vid omedelbara omhändertaganden uppgick till . Vid vård enligt LVU var andelen något lägre, . Vidare framgår att det är vanligare med jourhemsplaceringar av flickor än av pojkar. Det gäller särskilt placeringar av tonåringar mellan 13–. placerades, med stöd av SoL, av flick- 2006/07:129. 2006/07:129. orna i jourhem och motsvarande andel för pojkarna var 18 pro- cent.65 Jourhem är ett i stort sett outforskat område trots att denna vårdform är en vanlig och tillika ökande insats. Jourhemsvården organiseras på olika sätt i olika kommuner. Somliga kommuner har egna kontrakterade jourhem, andra anlitar privata verksamheter och en del anlitar jourhem i andra kommuner. Det finns också exempel på kommuner som går samman kring rekrytering och finansiering av verksamheten. Ett exempel på detta är Jour- hemspolen ett samarbetsprojekt av ett antal kommuner i nord- västra . Verksamheten syftar bland annat till att bättre utnyttja befintliga jourhemsplatser. Försöksverksamheten har ut- värderats. 100 ungdomar har följts upp genom aktstudier . Resultaten visar att verksamheten i första hand är en placeringsform som används för flickor i tonåren. Placerings- orsaken är ofta relationsproblem i hemmet. Studien visar att ande- len sammanbrott inte nämnvärt skiljer sig inte från annan dygns- vård. Däremot dras den försiktiga slutsatsen att andelen återpla- ceringar är något lägre jämfört med annan dygnsvård. Enligt 6 kap. 6 § SoL får inte ett barn utan socialnämndens med- givande tas emot för stadigvarande vård och fostran i ett enskilt hem som inte tillhör någon av föräldrarna eller någon som har vårdnaden om honom eller henne. Vid en privatplacering har nämnden ett ansvar för att utreda hemmet, samråda med vistelse- kommunen och lämna sitt medgivande till att ett barn får tas emot i hemmet. Det är nämnden i vårdnadshavarens hemkommun som prövar frågan om medgivande (6 kap. 9 § SoL). Krav på med- givande gäller barn . I förarbeten har det anförts att medgivande inte är nödvändigt när det gäller ungdomar i de övre åldersskikten som lämnar föräldrahemmet för att bo hos andra, t.ex. studera på annan ort. Det är då som regel inte fråga om att barnet får vård och fostran i det nya hemmet. Något med- givande krävs inte i sådana fall.67 I de fall en kommun lämnat med- givande har den kommunen också ett ansvar för att ge barnet, 66Johansson, S. m.fl. 2006. 67Prop.1978/79:1 s. 538. vårdnadshavaren och de som vårdar barnet stöd under placeringens gång (6 kap 7 § SoL) och även ett ansvar att regelbundet överväga vården (6 kap. 8 § SoL). Privatplaceringar omfattas även av flytt- ningsförbudet. Det betyder att länsrätten efter ansökan av social- nämnden eller tills vidare får förbjuda vårdnadshavaren att ta barnet från hemmet där barnet är placerat (24 § LVU). Ansö- kan om flyttningsförbud görs av den socialnämnd som lämnat medgivandet till placeringen (25 § LVU). Bestämmelser kring privatplaceringar går långt tillbaka i lagstift- ningen. barnavårdslag föreskrevs barnavårdsnämndens ansvar för de barn som vårdades i annat enskilt hem än hos föräld- rarna utan att vara familjehemsplacerade. Barnen benämndes i lag- stiftningen vistelsebarn. barnavårdslag angavs det att nämnden hade ett tillstånds- och tillsynsansvar för vistelsebarnen. Bestämmelsen gav nämnden befogenheter att vid särskilda skäl, om hemmet var olämpligt, besluta att barnet skulle omplaceras i famil- jehem (46 § barnavårdslagen).68 föreslog att det obligatoriska tillståndet och tillsynsansvaret för vistelsebarnen skulle avskaffas. Som skäl angavs bl.a. svårigheten att kontrollera efterlevnaden av bestämmelsen och att ingripa mot pla- ceringar som redan skett utan tillstånd69. Vid remissbehandlingen gick remissinstanserna i stor utsträckning emot utredningens för- slag. Man ansåg att förekomsten av en lagregel med krav på till- stånd hade en preventiv effekt och att den kunde förebygga olämp- liga placeringar. Denna uppfattning kom också till uttryck i propo- sitionen om socialtjänsten.70 Som skäl till att behålla lagregeln anfördes att det gällde barn som , inte sällan , ibland under barnets hela uppväxttid, fick all sin omvårdnad och uppfostran i ett annat hem än det egna. Barnets ställning bedömdes dock både rättsligt och rent faktiskt vara sådan att det fanns skäl att ha särskilda regler till skydd för barn i privatplaceringar. infördes bestämmelser om att nämnden minst en gång var sjätte månad ska överväga placeringar i miljöfallen med stöd av LVU och vid frivilliga placeringar med stöd av SoL. Av förarbetena framgår att bestämmelsen gäller oavsett om vården ges på institu- tion, i ett familjehem eller i ett annat enskilt hem efter privat initi- ativ (s.k. privat placering). Där anges vidare att socialnämndens insatser vid de privata placeringarna blir av förklarliga skäl ofta 1979/80:1. begränsade, eftersom barnet i regel placeras hos personer som för- äldrarna och barnet känner väl och har förtroende för. Socialnämn- den har enligt 26 § likväl ett tillsynsansvar även i dessa fall. Skyl- digheten att överväga har därför ansetts böra avse också frivilliga placeringar som nämnden lämnat medgivande till.71 Reglerna för privatplaceringar behandlades i mitten på 1990- talet av Socialtjänstkommittén.72 Utredningen kom i sitt betän- kande fram till att reglerna för medgivandet skulle vara oföränd- rade. Man bedömde att reglerna utgjorde en spärrfunktion mot att barn placerades i olämpliga hem. antogs det att de flesta privata placeringar mestadels skedde utan vetskap från socialtjäns- tens sida och att de uppdagades först när placeringen skett eller om det blev problem. På några punkter föreslog utredningen därför förändringar. Man föreslog att bestämmelsen i dåvarande 26 § SoL om nämndens ansvar för att lämna stöd i placeringar inte skulle omfatta privatplaceringarna73. Utredningen betonade dock att familjerna i och med detta inte skulle lämnas utan stöd. Utred- ningen bedömde att det som föreskrevs i form av stöd kom till uttryck i de övergripande målen för verksamhet och i bestämmelserna om kommunens skyldighet att erbjuda enskilda familjer stöd- och hjälpinsatser. Förslaget ledde inte till lagstift- ning. Hur många barn som är placerade på initiativ av föräld- rarna går inte att på något enkelt sätt att få fram. I officiella statistik redovisas exempelvis inga uppgifter om privatpla- ceringar74. De förteckningar över barn som vistas i familjehem eller annat enskilt hem, som socialnämnden har skyldighet att föra och rapportera till länsstyrelserna, är heller inte tillförlitliga75, eftersom inrapporteringen enligt uppgift från några länsstyrelser är bristfäl- lig. Vid de samtal och kontakter som utredningen haft med några företrädare för har det framkommit att andelen pri- vatplaceringar är få.76 I små kommuner handlar det om en eller två placeringar, i storstadskommuner om fem eller sex placeringar. Det är inte ovanligt att man får kännedom om privatplaceringar först i efterhand. En sådan situation kan uppstå om kom- 1989/90:28. 72SOU 1995: 139. 73Motsvaras av 6 kap. 7 § SoL. 76Kontakter har skett med de tre storstadskommunerna samt med ett 15-tal mindre kommuner. mer in först när barnet redan flyttat till den nya familjen. Det kan då vara svårt att utreda om det finns ett behov av familjehemspla- cering, där tar ett större ansvar. 13.5.1Särskilt om ensamkommande barn trädde särskilda bestämmelser i kraft gällande mottagandet av ensamkommande flyktingbarn77. Ensamkommande barn definieras enligt förarbetena som barn som vid ankomsten till är skilda från sina föräldrar eller någon annan vuxen person i föräldrars ställe eller barn som efter ankomsten till står utan sådan ställföreträdare. Som regel förordnas god man när barnet kommer till och när uppe- hållstillstånd är beviljat ska en eller två särskilt förordnade vård- nadshavare utses. Mottagandet av ensamkommande barn handhas av kommuner som träffat överenskommelse om detta med Migra- tionsverket. Den anvisade kommun ska anordna boende åt barnet och blir som vistelsekommun också ansvarig för att utreda barnets behov av stöd och hjälp. anvisar också många ensamkommande barn direkt till en familj som barnet har någon slags anknytning till. Den kommunen betraktas då som anvisnings- kommun. Av nämnda förarbeten framgår att bestämmelserna om barn och unga som regleras i SoL och LVU också är tillämpliga för ensamkommande barn. Enligt statistik fanns det cirka 1 200 ensamkommande barn i Sverige.78 Barnen är placerade i särskilda gruppboenden, i särskilt rekryterade familje- hem eller placerade hos släktingar. Bland ensamkommande barn är tonåriga pojkar den dominerande gruppen. Vid utredningens kontakter med företrädare från ett tiotal kommuner ges en tämligen samstämmig bild av arbetet med ensamkommande barn. När barnen anländer till kommunen bor de inledningsvis hos en släkting eller någon annan person som barnet har någon anknytning till. utreder och bedö- mer vilket stöd barnet behöver och tar ställning till om barnet ska placeras i gruppboende eller i familjehem. Om barnet bedöms kunna placeras hos släkting eller annan närstående tar man ställning till om det ska ske i form av privatplacering eller som en familje- hemsplacering. Det är med andra ord inte självklart att det blir en 2005/06:46. De problem som rapporterats är att det kan vara svårt att bedöma barnets vårdbehov och att avgöra om det finns behov av stöd genom en familjehemsplacering. Ett annat dilemma är att de familjer som tar emot ensamkommande barn kan ha många egna problem, t.ex. att de själva har anlänt till , saknar sysselsättning eller är trångbodda. Det är enligt handläggare inte alltid lätt att avgöra om man ska godkänna hemmen eller inte. 13.6Hem för vård eller boende Det finns cirka 400 hem för vård eller boende (HVB) för barn och ungdom varav ett 40-tal tar emot barn och föräldrar.79 Därut- över tillkommer de särskilda ungdomshemmen, 31 stycken, med (SiS) som huvudman. Antalet verksam- heter förändras kontinuerligt, nya tillkommer och andra läggs ner. Ett skäl till nedläggning är ofta låg beläggning. av HVB- hemmen drivs i privat regi, för övriga är kommunerna huvudmän. Övervägande delen av HVB-hemmen, , är relativt små verksamheter med 1–9 platser80. En del mindre institutioner kan vara mer eller mindre familjehemsliknande81. ansvarar för ett nationellt HVB-register för verk- samheter för vuxna och barn och unga. Uppgifterna bygger på det som inrapporterats från länsstyrelserna avseende verksamheternas inriktning, målgrupp, tillståndsbeslut och senaste tillsynsbeslut. Ett privat HVB får inte yrkesmässigt bedriva sin verksamhet utan tillstånd av (7 kap. 1 § första stycket 1 SoL). Kommun och landsting som driver hem för vård eller boende ska anmäla sådan verksamhet till (7 kap. 1 § fjärde stycket SoL). Tillstånd att bedriva enskild HVB-verksamhet får beviljas endast om verksamheten uppfyller kraven på god kvalitet och säkerhet (7 kap. 2 § SoL). Av 4 kap. 1 § SoF framgår vilka krav som ställs på HVB-verksamhet vid tillståndsgivning. En ansökan om tillstånd ska bl.a. innehålla en beskrivning av hur verksamheten ska bedrivas samt dess omfattning, mål och innehåll. Därutöver krävs en redogörelse för hur verksamhetens kvalitet ska utvecklas och 79Socialstyrelsen och länsstyrelserna 2009. 80Socialstyrelsen och länsstyrelserna 2009. 81Sallnäs, M. 2003; , T. garanteras, personalens kompetens samt hur verksamheten kom- mer att utvärderas. har ett tillsynsansvar för såväl den tillståndsplik- tiga HVB-verksamheten som den offentliga HVB-verksamheten82. har rätt att inspektera verksamhet som står under dess tillsyn och får inhämta de upplysningar och ta del av de hand- lingar som behövs för tillsynen (13 kap. 3 § SoL)83. Om det före- kommer missförhållanden vid verksamheten får före- lägga huvudmannen att avhjälpa detta (13 kap. 5 § SoL)84. Om missförhållandena är så allvarliga att det föreligger fara för barns liv, hälsa eller personliga säkerhet får utan tidigare före- läggande förbjuda fortsatt verksamhet (13 kap. 6 § SoL).85 13.7Utredningens överväganden och förslag I utredningens uppdrag har ingått att analysera och bedöma om det behövs olika slags familjehem för att möta barns skilda behov samt hur regler och villkor för familjehem kan förbättras. Familjehemsvården har varit den domine- rande vårdformen för barn och unga som placeras utanför det egna hemmet. Familjehemsvård har setts som det främsta alternativet till det biologiska hemmet.86 Den har bedömts som överlägsen andra vårdformer genom sin möjlighet att erbjuda tillhörighet till en familj med personlig närhet och personkontinuitet. Utredningen vill betona familjehemsvårdens stora förtjänster och dess betydelse för enskilda barn, för familjer och för den soci- ala barn- och ungdomsvårdens möjligheter att ge stöd och skydd. Många erfarna och engagerade familjehemsföräldrar ger utsatta barn och unga god omsorg och trygghet i tillvaron. Den bilden bekräftas också av många barn och unga med erfarenhet av familje- hemsvård. Att det ställs större krav på familjehem är ett obestridligt faktum. I ett långsiktigt perspektiv har utvecklingen av familje- hemsvården gått från att stå för den dagliga omsorgen om ett barn, 2010 överförs tillsynen från länsstyrelserna till . 83Enligt dess lydelse före . 84Enligt dess lydelse före . 85Enligt dess lydelse före . 1979/80: 1. och mer eller mindre ersätta eller komplettera de biologiska föräld- rarna, till att som familjehemsföräldrar öppna sitt hem för ett barn med hela dess släkt och nätverk. Det är en förändring som ställer krav på de familjer som är beredda att ta emot ett barn i sitt hem. Att vara förälder till någon annans barn kräver stor insikt i barns behov liksom förmåga till samverkan med de biologiska föräldrarna och handläggare. Det traditionella familjehemmet är alltjämt den dominerande formen inom familjehemsvården. Merparten av dessa hem har ett eller högst två barn boende hos sig. I vissa fall är familjehemspla- ceringen den enda insats som barnet behöver. Men i takt med att målgruppen barn och unga som bedöms vara i behov av familje- hemsplacering har vidgats har också efterfrågan på fler och även kvalificerade familjehem ökat. Den ökade efterfrågan på familjehem i kombination med bristen på familjehem bör enligt utredningen uppmärksammas. Det är angeläget att familjehemmen får adekvat stöd. Utredningen vill i detta sammanhang uppmärksamma på det särskilda stöd som släktinghem kan behöva. Det är också utred- ningens uppfattning att det krävs ett tydligare barnperspektiv i arbetet med nätverksplaceringar. En given utgångspunkt är att en sådan utredning även innefattar en kartläggning av barnets eget nätverk. Den ökade efterfrågan handlar främst om familjehem för barn med stora vårdbehov, som alternativ till institutionsvård. Det bety- der att familjehem också kommit att utvecklas till att bli ett behandlingsalternativ, som i vissa fall ingår som en del av ett famil- jebehandlingsprogram tillsammans med barnet och de biologiska föräldrarna. Jourhem har också kommit att efterfrågas alltmer vid akuta placeringar. För att möta de ökade kraven inom familjehemsvården finns det enligt utredningen starka skäl som talar för att på lokal nivå arbeta kommunövergripande. Det finns flera viktiga områden där det är relevant med gemensamma satsningar, t.ex. förstärkt familjehems- vård, familjehemsutbildningar och annat stöd till familjehem. Ett sådant samarbete möjliggör också bättre utnyttjande av offentliga resurser samt större underlag och stöd för uppföljning och utvärde- ringar av verksamheter. revisorer konstaterade i sin granskning att uppdraget som familjehem alltmer börjat anta formen av ett arbete. Den nackdel som man befarade med denna utveckling var att antalet barn per familjehem skulle öka. på familjehem större än utbudet och konkurrensen mellan kom- munerna om hemmen är stor. Mot bakgrund av det som tidigare redovisats finns det familjer som regelmässigt tar emot många barn i sitt hem. Cirka hälften av landets kommuner har uppgivit att man har minst ett familjehem med fyra eller flera placerade barn. Att flera kommuner kan placera i samma hem har medfört att det ofta är familjehemmet som i praktiken själv sätter gränsen för antalet barn. Utredningen har också kunnat konstatera att det finns hem som, trots att de tar emot många barn och inkomsten från familje- hemsvården är den huvudsakliga inkomstkällan, betraktas som familjehem. Det förekommer att hem tar emot barn och vuxna och ibland har åtminstone tillfälligt anställd personal, när familjehemsföräldrarna är frånvarande. i Västman- land har i ett tillsynsbeslut uttalat att ett familjehem som försörjt sig på arvoden och omkostnader från flera pla- ceringar inte var att betrakta som HVB87. Familjhemmet hade pla- ceringar i ett s.k. bredvidboende, bestående av familjer med barn samt vuxna missbrukare. bedömde att familjehem- met inte bedrev kontinuerlig verksamhet i förvärvssyfte och inte heller att lagstiftningen lade några hinder för familjehemsplacer- ingar i s.k. bredvidboende. Utredningen anser att även om det kan antas att många av den här typen av hem är erfarna och gör goda insatser så är det otillfredsställande att gränsen till HVB, som är tillståndspliktiga och där krav på bl.a. utbildning och utvärdering ställs, framstår som så otydlig. Enligt vad regeringen aviserat i tillsynspropositionen bör till- ståndsgivningen ses över av som ny tillsynsmyndig- het. I denna översyn bör det enligt regeringen ingå att ta fram tyd- liga och enhetliga kriterier för tillståndsgivningen. Utredningen anser att frågan om tillståndsgivning för hem enligt ovan bör vara en angelägen del i den översynen. Utredningen ska enligt direktiven bedöma om det behövs olika slags familjehem för att möta barns skilda behov. Utredningen menar att det inte är lämpligt att låsa fast utvecklingen i alltför fasta former, exempelvis genom att i lagstiftningen precisera olika kate- gorier av familjehem. Tvärtom behöver det finnas flexibilitet och öppenhet för förändringar. Individuella bedömningar av barn och familjehem kommer alltid att behöva göras och nya insikter och ny kunskap kommer att driva på utvecklingen av nya former. 87 , 2005. ningens genomgång har visat på en rad olika utvecklingsbehov. Det kan exempelvis handla om vårdkedjor med familjehem och stöd- boenden där man arbetar efter utprövade systematiska metoder eller om särskilt anpassad familjehemsvård för tonåringar. Vidare behöver det utvecklas vårdformer som underlättar för barn att kunna bo växelvis i familjehem och i det biologiska hemmet. Ett annat utvecklingsområde är stödboende för ungdomar som är på väg att lämna vården. som det ska finnas öppenhet för nya lösningar och vårdformer får det inte innebära att utvecklingen sker utan kontroll av kvalitet och säkerhet. Det krävs utvärdering av nya vårdformer men också en effektiv tillsyn och system för att sortera bort famil- jehemsvård och familjehem som inte är lämpliga. Utredningens förslag i det följande syftar till att tydliggöra soci- alnämndens skyldighet när det gäller ansvaret för att de hem som anlitas är lämpliga och för att hemmen får det stöd som de behöver. 13.7.2Definition av familjehem och HVB i SoL Utredningens förslag: Definitionerna av familjehem och HVB förs över från SoF till SoL. används begreppen familjehem och hem för vård eller boende (HVB) i ett flertal olika paragrafer i . Flera bestämmelser i lagen gäller enbart familjehem, medan andra gäller enbart HVB. Det saknas emellertid definitioner av begreppen i lagen. I stället har det överlåtits åt regeringen att definiera dessa begrepp i förordning (SoF). Eftersom flera bestämmelser i är beroende av hur begrep- pen familjehem och HVB definieras, får det anses rimligt att defi- nitionerna av begreppen finns i lagen. Inte minst ur ett användar- perspektiv bör en sådan lösning vara att föredra. Genom att föra in definitionerna av familjehem och HVB i SoL, kan man även i andra lagar – genom hänvisning till definitionerna i SoL – uttryckligen använda begreppen familjehem och HVB utan att det då råder någon tvekan om vad som avses. Detta får naturligtvis särskild betydelse för bestämmelserna i som i stor utsträckning om- fattar frågor som rör familjehem och HVB. föreslår utredningen att definitionerna av familjehem och HVB förs in i SoL. 13.7.3Skyldighet att informera och samråda med annan kommun Utredningens förslag: Den kommun där ett tilltänkt familje- hem är beläget ska vara skyldig att utan hinder av sekretess till placeringskommunen lämna de uppgifter som kan vara av bety- delse för utredningen av familjehemmet. Det ska även vara en skyldighet för placeringskommunen att informera och samråda med andra kommuner som har placerade barn, ungdomar eller vuxna i samma familjehem. Bestämmelser om detta införs i LBU. ansvarar för att förhållandena i det tilltänkta famil- jehemmet är ordentligt utredda. Familjehemmet ska vara lämpligt och kunna tillgodose det specifika barnets behov. Det gäller oavsett vilket behov barnet har och oavsett om det tilltänkta familjehem- met gäller en anhörig eller en familj som själv rekry- terat. Nämndens ansvar i detta avseende gäller även jourhem. Med tanke på att vissa barn som placeras i familjehem har stora vård- behov och att familjehem alltmer används som alternativ till insti- tutionsvård är det särskilt angeläget att familjehemsutredningarna håller hög kvalitet. Det har tidigare redovisats att det generellt sett finns brister i familjehemsutredningarna och att kvaliteten varierar i landet. Om en placering gäller ett familjehem i en annan kommun, ska informera och samråda med den kommunen innan beslut fattas. Den nu gällande bestämmelsen om samråd har till- kommit för att underlätta barnets start i placeringen, det kan t.ex. finnas behov av att planera för barnets skolgång och det särskilda stöd, som barnet behöver. Ett annat skäl är, enligt utredningen, att den kommunen där familjehemmet är beläget, kan ha information som indikerar att familjen är mindre lämplig att ta emot barnet i sin familj. Utredningen anser att denna kommun på ett aktivt sätt ska vara placeringskommunen behjälplig med att ta fram nödvändig information. Exempel på sådan information kan vara uppgifter ur socialregistret. För att samrådet ska vara effektivt föreslår utred- ningen, att den kommun där hemmet är beläget ska vara skyldig att lämna placeringskommunen nödvändiga uppgifter. Regeln som är sekretessbrytande (14 kap. 1 § SekrL)88 bör föras in i LBU. I de fall det i det tilltänkta familjehemmet finns barn, unga eller vuxna som är placerade av annan kommun, kan det antas att den kommunen har värdefull information om hemmet, som är av bety- delse för den placerande kommunen. Utredningen anser att kon- takt med andra kommuner som har uppdrag i samma familjehem är en viktig del i placeringskommunens referenstagning när det gäller att bedöma hemmets lämplighet.