sou · GXB375 · 2010-01-01 00:00:00 — Med utvandring avses när en person, som varit stadigvarande bosatt på en medlemsstats territorium, upphör att ha sin stadig- varande bosättning i den medlemsstaten som är, eller förväntas vara, . Med stadigvarande bosätt- ning avses en plats där en person normalt har sin dygnsvila, bort- sett från tillfällig frånvaro för rekreation, semester, besök hos vän- ner och släktingar, affärer, läkarbehandling eller religiös pilgrims- färd eller, om uppgift om en sådan plats saknas, platsen för lagenlig eller registrerad bosättning. Statistiken ska grundas på datakällor i enlighet med tillgängligheten i medlemsstaten och i enlighet med nationell lagstiftning och praxis, exempelvis register över personer eller över en särskild undergrupp av den befolkningen. 9 och rådets förordning (EG) nr 862/2007 av om gemenskapsstatistik över migration och internationellt skydd och om upphävande av rådets förordning (EEG) nr 311/76 om utarbetande av statistik beträffande utländska arbetstagare. Folkbokföringslagens förhållande till EG-rätten 3.3Genomförandet av rörlighetsdirektivet i 3.3.1Utresa, inresa och uppehållsrätt har genomfört rörlighetsdirektivet genom bestämmelser i 3 a kap. utlänningslagen (2005:716) och 3 a kap. utlänningsförord- ningen (2006:97). Bestämmelserna gäller inte enbart för unions- medborgare utan för samtliga EES-medborgare och deras familje- medlemmar. Rätten att vistas i landet kallas i den svenska språkversionen av rörlighetsdirektivet uppehållsrätt, men regeringen har valt att reservera begreppet uppehållsrätt för rätten att vistas i . I författ- ningarna har införts bland annat bestämmelser om kriterierna för uppehållsrätt. Regeringen bedömde att svensk rätt redan uppfyllde kraven på rätt till vistelse . Regeringen konstate- rade vidare att en ny tillståndsfri tremånadersperiod börjar löpa varje gång en utlänning som har rätt att vistas här enligt artikel 6 i rörlighetsdirektivet reser in i , även om den tidigare vistelsen utanför har varit mycket kortvarig. Rörlighetsdirektivets bestämmelser om utresa föranledde, utöver en bestämmelse om att en EES-medborgares identitetskort ska godtas som pass vid utresa, inte några ändringar. Regeringen bedömde att kraven för rätt till inresa i rörlighetsdirektivet redan var uppfyllda i den svenska lagstiftningen. I frågan om möjligheten att införa en anmälningsskyldighet vid inresa till landet anförde regeringen att någon generell skyldighet för en utlänning att efter gränspasseringen rapportera sin närvaro i inte förekom och inte heller borde införas.10 Som framgår av avsnitt 3.2.3 är det frivilligt för medlemsstaterna att införa ett registreringsförfarande för unionsmedborgare, medan det är obligatoriskt att utfärda uppehållskort, permanent uppehålls- kort, intyg om att ansökan om uppehållskort för familjemedlem- mar har lämnats in och intyg om permanent uppehållsrätt. har valt att införa ett registreringsförfarande för unionsmedbor- gare. Bestämmelserna om registrering gäller inte för medborgare i 10 Se prop. 2005/06:77 Genomförande av EG-direktiven om unionsmedborgares rörlighet inom EU och om varaktigt bosatta tredjelandsmedborgares ställning s. 58 ff. och 67. Folkbokföringslagens förhållande till EG-rätten , , och eftersom det skulle innebära en skärpning av kravet på nordiska medborgare i , vilket inte var önskvärt.11 Det är som ansvarar för registre- ring och utfärdande av uppehållskort. Regeringen anförde följande skäl för att införa ett registreringsförfarande. Förfarandet är det gemenskapsrättsligt godtagbara hjälpmedel för medlemsstaterna som möjliggör en kontroll av unionsmedborgare som vistas i landet. All annan kontroll av unionsmedborgare måste med beaktande av likabehandlingsprincipen omfatta även de egna medbor- garna. Detta innebär att en unionsmedborgare får tillfrågas om han eller hon registrerat sig och att svaret får kontrolleras mot registret, dock får man inte begära att får se registreringsbeviset och inte heller, utan närmare anledning, undersöka om den uppehållsrätt som föranlett registreringen fortfarande gäller. Utöver registreringsförfarandet är möjligheterna till kontroll begränsade. Förfarandet med registrering innebär en möjlighet att utöva en individuell utlänningskontroll, medför att intresset av att statistiskt kunna bevaka migrationen till landet kan tillgodoses och underlättar den gemenskapsrättsliga skyldigheten att utfärda andra bevishand- lingar, t.ex. uppehållskort. Det bör vara en målsättning för registre- ringsförfarandet att skapa ett rättssäkert och effektivt system som fastslår dels unionsmedborgares identitet och medborgarskap, dels grunden för deras uppehållsrätt. Om något system med registrering inte skulle finnas är risken att olika myndigheter, var för sig, skulle bli tvungna att utan annan vägledning göra svåra avväganden som myn- digheterna egentligen saknar kompetens för. Detta framstår som både rättsosäkert, tidskrävande och ineffektivt. Ett registreringssystem med en centralt ansvarig registreringsmyndighet minskar risken för att olika myndigheter gör olika bedömningar. Registreringen bör vara en åtgärd som normalt sett underlättar för unionsmedborgaren att komma i åtnjutande av de rättigheter och förmåner som följer av uppe- hållsrätten. Det är rimligt att utgå från att andra myndigheter i första hand kommer att göra en mer noggrann bedömning beträffande uppe- hållsrätten och dess följder i de fall sökanden saknar registrerings- bevis.12 Regeringen gjorde följande bedömning i frågan om avregistrering. Rörlighetsdirektivet innehåller inte några egentliga regler om avregi- strering. Artikel 35 anger att medlemsstaterna under vissa förutsätt- 2005/06:77 Genomförande av EG-direktiven om unionsmedborgares rörlighet inom EU och om varaktigt bosatta tredjelandsmedborgares ställning s. 109 f. 2005/06:77 Genomförande av EG-direktiven om unionsmedborgares rörlighet inom EU och om varaktigt bosatta tredjelandsmedborgares ställning s. 102 ff. Folkbokföringslagens förhållande till EG-rätten ningar får vidta nödvändiga åtgärder för att neka, avbryta eller dra till- baka en rättighet enligt rörlighetsdirektivet. Något hinder mot att registreringsmyndigheten vidtar avregistreringsåtgärder bör därför knappast föreligga. Direktivet förbjuder systematiska kontroller av om unionsmedborgaren alltjämt har uppehållsrätt. Det kan således inte bli fråga om att införa rutiner för att systematiskt uppdatera registret. Endast i de fall då det framkommit en särskild anledning att ifrågasätta en EES-medborgares uppehållsrätt kan det blir fråga om att undersöka om han eller hon fortfarande skall vara registrerad. Framkommer det då att EES-medborgaren inte längre har uppehållsrätt bör han eller hon avregistreras. Det kan dock finnas skäl att låta uppgifterna kvarstå i registret som historiska uppgifter. Regeringen bedömer det således inte som nödvändigt att införa särskilda bestämmelser om att EES- medborgare får avregistreras. En sådan åtgärd får anses följa av registreringsmyndighetens allmänna behörighet att föra register över de utlänningar som har uppehållsrätt i Sverige.13 om registrering i utlänningslagen har haft i uppdrag att följa upp om det vid till- lämpningen av rörlighetsdirektivet finns några kvarstående admi- nistrativa problem eller hinder för inflyttande unionsmedborgare. Av rapporten14 framgår att föreslår att registre- ringsförfarandet tas bort, bland annat eftersom det enligt verket har en begränsad betydelse. I samband därmed bör enligt verket även utredas hur och av vilken myndighet övriga administrativa förfaranden ska hanteras. Betydelsen av registrering och uppehållskort minskar enligt ver- ket genom att unionsmedborgare och deras familjemedlemmar som uppfyller kraven för folkbokföring har möjlighet att folkbokföra sig oavsett om de registrerat sig eller beviljats uppehållskort. Enligt statistik som tagit fram fanns när rapporten skrevs cirka 7 000 unionsmedborgare som var folkbokförda men som inte registrerat sig och inte heller hade uppehållstillstånd . avgjorde drygt 25 000 ären- den som rörde uppehållstillstånd eller uppehållsrätt för unions- medborgare och deras familjemedlemmar. 2005/06:77 Genomförande av EG-direktiven om unionsmedborgares rörlighet inom EU och om varaktigt bosatta tredjelandsmedborgares ställning s. 122 f. 14Se av EG-direktivet 2004/38 (rörlighets- direktivet), diarienummer NRK 111-2007-13631. Folkbokföringslagens förhållande till EG-rätten Såvitt var känt utnyttjades registreringen inte i någon större omfattning av andra myndigheter som hjälp för att avgöra om en unionsmedborgare har uppehållsrätt. beslut att registrera och utfärda uppehållskort visar enbart vad som gällde för beslutet men säger däremot inget om vad som gäller . Den statistik som tas fram på grundval av registreringarna ger ingen rättvisande bild av hur många unionsmedborgare med uppe- hållsrätt som vistas i landet. Någon kontinuerlig avregistrering av dem som lämnar landet sker inte heller eftersom detta förutsätter att personerna antingen avregistrerar sig hos folkbokföringen eller att på annat sätt får kännedom om utflyttningen. Verkets uppfattning var att samma villkor borde gälla för unionsmedborgare från övriga medlemsländer som för medborgare i de nordiska länderna. Som vi tidigare nämnt innebär folkbokföring enligt 1 § folkbok- föringslagen fastställande av en persons bosättning samt registre- ring av uppgifter om identitet, familj och andra förhållanden som enligt lagen (2001:182) om behandling av personuppgifter i Skatte- verkets folkbokföringsdatabas får förekomma i folkbokförings- databasen. I 2–5 §§ folkbokföringslagen finns bestämmelser om när folk- bokföring ska ske. Dessa bestämmelser innehåller regler om att nyfödda barn och personer som flyttar in i landet ska folkbokföras om vissa förutsättningar är uppfyllda. Den som flyttar in i landet ska folkbokföras om han eller hon dels kan antas under sin normala livsföring komma att regelmässigt tillbringa sin nattvila eller mot- svarande vila (dygnsvilan) i landet under , dels har uppehållstillstånd om sådant tillstånd krävs och det inte finns syn- nerliga skäl. Det finns särskilda bestämmelser om den som kan antas komma att regelmässigt tillbringa sin dygnsvila både inom och utom landet, så kallad dubbel bosättning. Vissa grupper av per- soner som flyttar in i landet ska, trots att de uppfyller kraven ovan, inte folkbokföras. En person ska enligt 6 § folkbokföringslagen folkbokföras på den fastighet och i den territoriella församling där han eller hon är att anse som bosatt. En person som är bosatt på en fastighet som Folkbokföringslagens förhållande till EG-rätten innehåller flera bostadslägenheter ska folkbokföras också på lägen- het. En person anses enligt 7 § folkbokföringslagen som huvudre- gel bosatt på den fastighet där han eller hon kan antas komma att regelmässigt tillbringa sin dygnsvila. Det finns särskilda bestäm- melser i 7, 12 och 13 §§ om personer som tillbringar sin dygnsvila på flera fastigheter eller vars bosättning inte kan hänföras till en viss fastighet. Det finns också undantagsbestämmelser i 8–11 §§ och 14–17 §§ som innebär att vissa grupper av personer inte ska eller måste folkbokföras på den fastighet där de regelmässigt tillbringar sin dygnsvila. För varje folkbokförd person fastställs enligt 18 § ett personnummer som identitetsbeteckning. I 19–21 §§ finns bestämmelser om avregistrering från folkbok- föringen. Den som avlider, dödförklaras eller som oavbrutet saknat känt hemvist ska avregistreras från folkbokföringen. Även den som kan antas under sin normala livsföring komma att regelmässigt tillbringa sin dygnsvila utom landet under ska som huvudregel avregistreras från folkbokföringen som ut- flyttad. Det finns även särskilda bestämmelser om den som kan antas komma att regelmässigt tillbringa sin dygnsvila både inom och utom landet, så kallad dubbel bosättning. Vissa grupper av per- soner som flyttar ut ur landet ska, trots att de uppfyller kraven ovan, inte avregistreras. I 23–36 §§ finns bestämmelser om enskildas anmälningar och ansökningar i folkbokföringsärenden, om förelägganden och om beslut. Bland annat är den som flyttar in i eller ut ur landet eller som flyttar inom landet skyldig att anmäla det till eller annan behörig mottagare av en flyttanmälan. Vid flyttning från landet gäller att anmälan om flyttning ska göras senast före utresa. Vid flyttning inom landet gäller att anmälan ska göras inom efter flyttningen. Det finns ingen särskild frist vid flyttning till landet, men i praxis tillämpas en frist om från det att personen flyttade in.15 Härutöver finns bestämmelser om vite i 37 §, överklagande i 38–41 §§ och straff i 43 §. I folkbokföringsförordningen finns bland annat bestämmelser om andra myndigheters skyldighet att lämna uppgifter av betydelse för folkbokföringen till . I folkbokföringslagen finns också bestämmelser om registrering av uppgifter om personer som inte är eller har varit folkbokförda. 15 Se avsnitt 18.3, s. 8. Folkbokföringslagens förhållande till EG-rätten 1 § folkbokföringslagen anges att vigslar, födelser och dödsfall i landet ska registreras. Enligt 18 a och 18 b §§ folkbokföringslagen och anslutande bestämmelser i folkbokföringsförordningen kan vissa personer tilldelas ett särskilt nummer, samordningsnummer, eller personnummer. och har genomfört rörlighetsdirektivet på i prin- cip motsvarande sätt som genom bestämmelser i görelse om ophold i for udlaendinge, der er omfattet av Den Europaeiske Unions regler (EU-opholdsbekendtgörelsen) (nr 300 af 29/04/2008) respektive utlänningslagen 30.4.2004/301. Rörlighetsdirektivet är en text av betydelse för EES och ska således genomföras även av . Norska bestämmelser om utlänningars rätt att vistas i landet finns i Utlendingsloven (LOV-1988-06-24-64) och (FOR-1990-12- 21-1028). Bestämmelserna har inte anpassats efter rörlighetsdirek- tivet utan tar sin utgångspunkt i rådets förordning (EEG) nr 1612/6816 och de direktiv som upphävts genom rörlighets- direktivet. I den danska CPR-lagen finns särskilda bestämmelser om folk- bokföring av EES-medborgare och medborgare i samt deras familjemedlemmar. Dessa personer är skyldiga att anmäla inflyttning om uppehållet i landet ska vara i över . Det- samma gäller personer som flyttar in från ett annat nordiskt land. Det är dock möjligt för samtliga dessa personer att anmäla inflytt- ning om deras uppehåll i landet ska vara i över . Andra personer är skyldiga att anmäla inflyttning om uppehållet i landet ska vara i över . Icke nordiska medborgare måste ha uppehållstillstånd eller uppehållsrätt för att kunna folkbokföras. Även i den finska lagen om hemkommun finns särskilda bestämmelser om bestämmande av hemkommun för EES-medbor- gare och medborgare i samt deras familjemedlemmar. Hemkommunen och bostaden för en person som har kommit till och som bor där ska bestämmas om han eller hon har regi- strerat sin uppehållsrätt i enlighet med utlänningslagen, om sådan registrering krävs. Registrering krävs inte av nordiska medborgare. 16 Rådets förordning (EEG) nr 1612/68 av om arbetskraftens fria rörlighet inom gemenskapen. Folkbokföringslagens förhållande till EG-rätten Det finns inga särskilda bestämmelser för EES-medborgare eller medborgare i och deras familjemedlemmar i den norska folkbokföringslagstiftningen. Bedömning: Det strider inte mot rörlighetsdirektivet att folk- bokföra endast personer som i folkbokföringslagens mening ska anses bosatta i landet. Bestämmelserna om fastställande av var i landet en person ska anses bosatt, registrering av födelser, vigslar och dödsfall samt tilldelning av samordningsnummer och personnummer omfattas inte av rörlighetsdirektivet. Bestämmelser i folkbokföringslagen som innebär administ- rativa åligganden för den enskilde i samband med uppehåll i landet ska anpassas till rörlighetsdirektivets bestämmelser. Det strider inte mot rörlighetsdirektivet att folkbokföringen kan ligga till grund för rättigheter och skyldigheter, under för- utsättning att det är möjligt för den enskilde att styrka sin rätt till en förmån på annat sätt än genom att vara folkbokförd. Folkbokföring innebär i första hand fastställande av om en person ska anses bosatt i landet och i så fall av var personen ska anses bosatt. Rörlighetsdirektivet innehåller, som framgår ovan, bestäm- melser om rätten att uppehålla sig i en medlemsstat och administ- rativa förfaranden i samband med uppehållet. Bestämmelserna om registrering och utfärdande av uppehållskort förutsätter att perso- nen uppehåller sig i landet. En medlemsstat torde därför för att utfärda ett bevis om registrering eller ett uppehållskort få kräva att den enskilde faktiskt uppehåller sig i landet. Rörlighetsdirektivet innehåller däremot inte några bestämmelser om när en person ska anses bosatt i ett land eller bestämmelser om fastställande av bosättning. Det torde, när det gäller registrering av personer som vistas i landet, vara upp till medlemsstaterna att avgöra om en per- son ska anses bosatt i landet. Dessa regler får dock inte begränsa möjligheten att uppehålla sig i landet eller vara en förutsättning för att få tillgång till rättigheter som kan följa av EG-rättsliga bestäm- melser, exempelvis förmåner som följer av de sociala trygghets- systemen. Förutsättningarna för folkbokföring får inte heller strida mot likabehandlingsprincipen. Förutsättningarna för att folk- Folkbokföringslagens förhållande till EG-rätten bokföras gäller oavsett vilket medborgarskap en person har. En svensk medborgare som efter en tids utlandsvistelse flyttar hem till igen folkbokförs efter samma regler som en inflyttande utlänning. Rörlighetsdirektivet innebär vidare en möjlighet för medlemssta- terna att registrera unionsmedborgare som har uppehållsrätt än i landet. Någon skyldighet att registrera dessa personer finns däremot inte. Vi bedömer att det inte strider mot rörlighetsdirektivet att välja att registrera vissa grupper av de personer som omfattas av rörlighetsdirektivet och att underlåta att registrera andra grupper som omfattas av rörlighetsdirektivet. Det innebär att kan välja att folkbokföra endast personer som anses bosatta i landet och underlåta att folkbokföra andra personer som omfattas av rörlighetsdirektivet. Det skulle också innebära ett minimum av administrativa hinder för dessa personer, då skyldig- heten att anmäla inflyttning till landet endast gäller personer som ska folkbokföras. Dagens bestämmelser om folkbokföring, som innebär att den som kan anses bosatt i landet registreras i folkbokföringsdatabasen, kan mot bakgrund av det angivna enligt vår mening inte anses oförenliga med rörlighetsdirektivet. Vi återkommer i avsnitt 4.4.1 till om bosättning även fortsättningen ska vara grunden för folkbokföring och om det i så fall finns skäl att ändra dagens regler för när en person ska anses bosatt i landet. Det kan emellertid mot bakgrund av den spridning uppgifterna i folkbokföringen har i samhället finnas skäl att överväga om det, i likhet med vad som gäller i och , bör införas en möjlighet för unionsmedborgare som inte uppfyller kraven för folkbokföring att ändå anmäla till att de stadigvarande kommer att vistas i landet och få detta registrerat i folkbokförings- databasen. Sådana bestämmelser kan enligt vår mening underlätta för såväl de enskilda som för de myndigheter som handlägger ärenden som rör unionsmedborgare. En möjlighet till registrering i folkbokföringsdatabasen innebär också att alla EES-medborgare och deras familjemedlemmar kan registreras i samma register oavsett om de anses bosatta i landet enligt 3 § folkbokföringslagen. Samma registreringsförfarande kommer alltså att gälla för alla som omfattas av rörlighetsdirektivet. Vi återkommer till denna fråga i avsnitt 14.3.1. En annan fråga är om det kan anses strida mot några EG-rätts- liga bestämmelser att folkbokföringen används som underlag för Folkbokföringslagens förhållande till EG-rätten bedömningar av en persons rättigheter och skyldigheter i annan lag. Folkbokföringen innebär inte i sig några rättigheter. Folkbokfö- ringslagens regler innebär i stället en skyldighet att anmäla inflytt- ning till landet och flyttning inom landet. De EG-rättsliga bestäm- melserna om likabehandling och icke diskriminering torde enligt vår mening endast innebära att det inte är möjligt att kräva att en person ska vara folkbokförd för att anses ha exempelvis uppehålls- rätt eller rätt till exempelvis sociala förmåner. Det följer därför av dessa EG-rättsliga bestämmelser att det alltid ska vara möjligt för en enskild som omfattas av dem att styrka sin rätt på andra sätt än genom registrering i form av exempelvis folkbokföring. Den omständigheten att uppgifterna som registreras i folkbokföringen kan användas som bedömningsgrund för rättigheter och skyldig- heter kan dock enligt vår mening inte i sig anses strida mot EG- rätten. Det ingår inte i vårt uppdrag att överväga om annan lagstift- ning kan strida mot EG-rättsliga bestämmelser på grund av att folkbokföringen används för att bedöma om en person omfattas av bestämmelser som innebär rättigheter eller skyldigheter. Det kan dock framhållas att det skulle få mycket stora konsekvenser för samhället om folkbokföringen inte längre på samma sätt som skulle kunna användas som underlag för beslut och andra åtgärder. Enligt vår mening omfattas bestämmelserna i folkbokföringsla- gen om fastställande av en persons bosättning i landet inte av bestämmelserna i rörlighetsdirektivet. Det framgår av EG-domsto- lens praxis, se avsnitt 3.2.2 ovan, att det faller inom ramen för medlemsstaternas befogenheter att kontrollera rörligheten inom ett land. Inte heller när det gäller utformningen av de bestämmelser som avser enskildas flyttningar inom landet behöver således någon hänsyn tas till rörlighetsdirektivet. Folkbokföring innebär också registrering av uppgifter om iden- titet, familj och andra förhållanden. Härutöver registrerar Skatte- verket uppgifter om vissa personer som inte är eller har varit folk- bokförda. Det gäller uppgifter om vigslar, födelser, och dödsfall i landet samt uppgifter om personer som tilldelats samordnings- nummer eller personnummer utan samtidig folkbokföring. Rörlig- hetsdirektivet innehåller inte några motsvarande bestämmelser. Uppgifter om vigslar, födelser och dödsfall registreras normalt också i andra europeiska länder även om det inte som i regi- streras i ett enda register. Någon hänsyn till rörlighetsdirektivet vid utformningen av dessa bestämmelser i folkbokföringslagen behöver därmed inte tas. Detsamma gäller bestämmelserna om tilldelning av Folkbokföringslagens förhållande till EG-rätten samordningsnummer eller personnummer till personer som inte ska folkbokföras, särskilt mot bakgrund av att sådan till- delning inte är knuten till att personen uppehåller sig i landet. Regeringen har också i samband med införande av rörlighetsdirek- tivet bedömt att de uppgifter som registreras i folkbokföringen får registreras. Om inte annat bör detta vara tillåtet eftersom samma uppgifter får registreras om svenska medborgare och registrering av sådana uppgifter därför inte strider mot likabehandlingsprincipen.17 En annan fråga är utformningen av folkbokföringens bestäm- melser om administrativa förfaranden i samband med flyttning till landet. Grundprincipen i EG-fördraget och rörlighetsdirektivet är att unionsmedborgarna ska kunna röra sig mellan medlemsstaterna på ungefär samma villkor som när en medlemsstats medborgare flyttar inom det egna landet. Undantagen från den fria rörligheten är begränsade. En utgångspunkt för rörlighetsdirektivet är att ytterligare skyldigheter för unionsmedborgare som utnyttjar sin rätt till fri rörlighet, utöver dem som gäller för landets egna med- borgare, ska begränsas till vad som är absolut nödvändigt. Uppehållsrätten innebär således att möjligheterna att kräva att unionsmedborgarna uppfyller formella krav i samband med uppe- håll begränsas.