sou · GYB395 · 2010-12-16 00:00:00 — Inom ramen för uppdraget publicerades Kraften av samverkan som är ett stödmaterial om lärande exempel utgivet av 2009 samt Erfarenheter av samverkan som är en sammanfattning av rapporten.9 Utöver publicerade rapporter har det treåriga pro- jektet genererat ett mycket rikt material som utredningen vilar sina skrivningar på. Dessutom tas (SOU 2008:68) betän- kande särskilt tillvara i detta kapitel. 9 (2009). Kraften av samverka och. (2010). Erfarenheter av samverkan. 2.6Samråd och kontakter med myndigheter, utredningar och organisationer Utredningen har haft kontakt med och samrått med verk, , , , , , Specialpedago- giska skolmyndigheten samt Kommuner och Landsting. Utredningen har i utredningsarbetet vidare samrått med Utred- ningen om sekretess för uppgifter i skolväsendet och vissa andra utbildningsformer och verksamheter (U 2010:02) och Utred- ningen om skyldighet att anmäla missförhållanden inom skolvä- sendet, förskoleverksamheten och skolbarnomsorgen (U 2010:03) samt med Delegationen för jämställdhet i skolan, DEJA (U 2008:08). Vid samråden har gemensamma frågor och avgränsningar disku- terats. Utredningen har även haft kontakter med flera ideella orga- nisationer verksamma på utredningens område. Då ambitionen har varit att arbeta på ett öppet sätt har det resul- terat i ett stort antal hearingar och seminarier. En hearing anord- nades med aktörer från myndigheter och utredningar som arbetar med parallella frågor. Deltagande var företrädare från Delegatio- nen för jämställdhet i skolan, DEJA (U 2008:08), Särskoleutred- ningen (U 2009:04), (UPP-centrum – Utvecklings- centrum för barns psykiska hälsa), , (, och projekt om mobbning) och Kommuner och Landsting (Modell- områdesprojektet och ). Ett seminarium anordnades med professor med anledning av sjunde kapitlet i Sociala rapport Metod och arbetssätt SOU 2010:95 Skolbetyg, utbildning och risker för ogynnsam utveckling hos barn".10 Ytterligare två hearingar har arrangerats, en med syfte att belysa elevhälsans arbete och en med syfte att belysa barn och elevers perspektiv. Vid den ena hearingen med företrädare för barn- och elevperspektivet var företrädare för Elevråd (), elevråds centralorganisation (), Allmänna Barn- huset, , och representerade. Deltagande vid hearing som behandlade elevhälsans arbete var företrädare från i förskola och skola, för skolsköterskor och för barn- sjuksköterskor båda sektioner i , , Svenska Barnläkarföre- ningen samt . Utredningen har även bjudit in till en hearing med Special- pedagogiska skolmyndigheten samt en hearing där de lärarfack- liga organisationerna med företrädare från , och Skolledarna var representerade. En hearing har också anordnats med syfte att bland annat ge utredningen möjlighet att bedöma vilka erfarenheter som finns av kunskapsstyrning, såsom den används inom ramen för social- tjänsten och hälso- och sjukvårdens område samt få belyst vilka erfarenheter som finns av arbete med kunskapsstöd och evidens- baserade metoder . Deltagande var företrädare från kommuner och landsting, , Skolinspektionen och Social- styrelsen. Utredningen har även besökt för att få utredningens frågor belysta ur ett norskt perspektiv. Besöket skedde mot bakgrund av att ett antal norska offentliga utredningar (NOU) med stark sam- stämmighet med föreliggande utrednings uppdrag har genom- 10 (2010) Social rapport . förts.11 Under besöket fick utredningen ta del av det bered- ningsarbete som bedrivs på Kunnskapsdepartementet och Barne-, likestillings- och inkluderingsdepartementet. Utredningen fick även ta del av verksamheter som pågår på Utdanningsdirekto- ratet, motsvarande , samt på kommun- och fylkesnivå av företrädare för Utdanningsetaten, motsvarande utbildnings- förvaltningen, i kommune. Utredningen har till sitt stöd haft en expertgrupp med ledamöter från , , Finans- departementet, Kommuner och Landsting, , , och . Utred- ningen har haft sju möten med expertgruppen samt haft kontak- ter med enskilda ledamöter under utredningstidens gång. 2.10Se de tidiga tecknen – forskare reflekterar över sju berättelser från förskola och skola Ett av utredningens uppdrag är att sprida information om utred- ningens resultat och slutsatser till verksamma i utbildningsverk- samheten. För detta har en antologi publicerats som behandlar utredningens frågor. Antologin; Se de tidiga tecknen – forskare reflekterar över sju berättelser från förskola och skola (SOU 2010:64) syftar till att belysa mötet mellan verksamma i förskola och skola, som beskriver och reflekterar över sitt arbete med utred- ningens målgrupp och forskning på centrala områden för utred- ningens frågor. Sex forskare fick i uppdrag att utifrån utförda intervjuer med praktiker, författa artiklar som innehåller reflek- tioner med utgångspunkt i intervjuerna och som grundas i det egna forskningsområdet. De intervjuade var: 11 Detta gäller bland annat Rett till læring, (NOU 2009:18) och Det du gjør, gjør det helt, (NOU 2009:22). En rektor för förskoleklass till årskurs 9 En pedagog från Individuella programmet En pedagog från yrkesprogrammet Barn- och fritidsprogrammet En specialpedagog på gymnasienivå Forskarna som reflekterar över intervjuerna är: , docent på vid samt verksam vid . , F.D i pedagogik och lektor i barn- och ung- domsvetenskap vid , och , professor i pedagogik vid . , docent på Specialpedagogiska institu- tionen vid . , ekonomie doktor vid marknadspolitisk utvärdering (IFAU) och , docent vid (). I samband med publiceringen anordnades en konferens. Konfe- rensen hölls i . Konferensen blev positivt mottagen. Den blev snabbt fulltecknad och flera per- soner fick istället följa konferensen via webben.12 I utredningens direktiv finns inte arbetsmiljöfrågorna i de peda- gogiska verksamheterna nämnda och det är inte heller explicit nämnt att utredningen ska samråda med som har ansvar för frågan på nationell nivå. Utredningen har dock mottagit synpunkter att detta är viktiga frågor i både förskola och skola samt att de – ur elevsynpunkt – är viktiga icke minst för de elever som befinner sig i en utsatt situation. Utredningen berör frågor som vikten av en trygg arbetsmiljö fri från kränk- ningar men lämnar inga förslag eller överväganden i frågan. Grundutbildningen av pedagoger är inte heller en fråga som nämnts explicit i direktiven som en del av uppdraget, detsamma gäller innehållet i rektorsutbildningen. Under utredningsarbetet har utredningen emellertid mottagit synpunkter på och önske- mål om förändringar i innehållet i grundutbildningen. Dessa redovisas i utredningen och behandlas även i utredningens för- slag och bedömningar i kapitel sju. När det gäller sekretessfrågor har utredningen mot bakgrund av sekretessutredningens (U2010:02) uppdrag endast behandlat sekretessfrågan i utredningens problemanalys och särskilt frågor som rör tillämpningen av regelverket. Vidare har utredningen i sitt arbete endast haft tillgång till nya skollagen och förarbeten till lagen. Däremot har utredningen inte haft tillgång till eventuella tillkommande förordningar och andra styrdokument. 3 Bakgrund och nuläge Kapitlet inleds med en kort bakgrund där viktiga samhälls- förändringar samt reformer på skolområdet redovisas. Därpå redovisas kort tidigare utredningar, rapporter och utveck- lingsinsatser som utredningen anser har betydelse för förståelsen av dagens situation och som utgör en viktig grund för utredningens arbete. Därefter ges en bild av nuvarande ansvarsförhållanden på olika nivåer för de barn och elever utredningen rör. Det är många olika samhällsaktörer som agerar när det gäller barn och elever med sammansatta behov och komplicerad problematik. Rektorer och förskolechefer har utbildningsansvaret för dessa barn och elever. Mot den bakgrunden har utredningen valt att spegla hur ansvarsförhållandena ser ut från en rektors eller förskolechefs perspektiv. Utredningen redovisar vidare hur strukturen ser ut inom utbild- ningssektorn, därefter behandlas viss lagstiftning av relevans för utredningen. Utredningen har valt att begränsa denna del av fram- ställningen till att avse tre av de fyra förslagsområden som betänkandet innehåller. Först behandlas samverkan ur ett rättsligt perspektiv. I det avsnittet finns också en kort redogörelse för 14 kap. 1 § socialtjänstlagen (2001:453), dvs. anmälnings- och uppgifts- skyldigheten till beträffande barn som far illa eller riskerar att fara illa. Därefter tas rättssäkerhetsfrågor upp ur ett rättsligt perspektiv varvid utredningen redogör för och Skolinspektionens roller till den del det avser tillsyn m.m. behandlas elevhälsan ur ett rättsligt perspektiv. Beträffande den fjärde beståndsdelen i utredningen – vetenskap och forskning – finns ingen redogörelse för lagstiftningen. I betänkandet nämns en rad andra enskilda lagbestämmelser i framför allt nya skollagen. I denna del har dock utredningen avstått från att särskilt redogöra för bestämmelserna separat. I den mån det har varit påkallat har utredningen i stället mycket kort beskrivit bestämmelsen i anslutning till det att den behandlas. Utredningen har ansett detta vara en framkomlig väg eftersom utredningen endast lägger ett författningsförslag och intresset av en mer omfattande rättslig redogörelse därför är relativt begränsat. Detta gäller särskilt mot bakgrund av att bestämmelserna i nya skollagen som förekommer i betänkandet behandlats utförligt i prop. 2009/10:165 Den nya skollagen – för kunskap, valfrihet och trygget. För den läsare som önskar få mer information om de enskilda lagbestämmelser i nya skollagen som nämns i betänkandet hänvisas till denna proposition. När det gäller den sekretess- och tystnadspliktslagstiftning som finns för förskola, skola och annan pedagogisk verksamhet har utredningen avstått från att redogöra för dessa bestämmelser och begränsat framställningen i denna del till att på ett mera allmänt plan redogöra för sekretess- och tystnadspliktslagstiftningen i anslutning till avsnittet om samverkan. Orsaken till denna begräns- ning är dels att frågorna om sekretess- och tystnadsplikt på nu nämnda verksamheters område är föremål för en särskild översyn, dels att utredningen i denna del valt att behandla frågan om sekretess- och tystnadspliktslagstiftning i princip uteslutande ur ett samverkansperspektiv och att en mer omfattande redogörelse därför inte behövs. Flera viktiga skolreformer genomfördes . beskriver dem som början på ett systemskifte för skolans del.1 En stark gemensam nämnare var decentralisering och förslagen präglades av den tidsanda som ledde fram till en minskad detaljreglering och ett större kommunalt självstyre. Det svenska skolsystemet förändrades från att vara ett av de mest centraliserade till att bli ett av de mest avreglerade. Tankarna bakom ansvarsfördelningen presenterades i den s.k. 1 (2009) Vad påverkar resultaten i svensk grundskola? propositionen.2 I korthet skulle den nationella, politiska nivån (riksdag och regering) besluta om tydliga mål för verksamheten. Kommunerna som huvudmän skulle ansvara för att genomföra och organisera skolväsendet samt ge förutsättningar för de profes- sionella (lärare och rektorer) att utforma verksamheten inom dessa givna ramar. Regleringen av den garanterade undervisningstiden blev kvar som ett golv för omfattningen av undervisningen. Det markerades tydligt att ambitionen om en nationellt lik- värdig utbildning låg kvar som mål. Nationella styrdokument som läroplaner och kursplaner skulle ge förutsättningar för en nationell likvärdighet, men också lämna utrymme för pedagogisk frihet inom dessa ramar. Lärarutbildningen sågs som en del av den nationella styrningen liksom det sektorsbidrag för skolväsendet som tillämpa- des vid tiden för riksdagsbeslutet. När beslutet togs i om det nya styrsystemet fanns ännu inte de styrdokument som skulle precisera uppdraget och ge de tydliga nationella målen. Genomförandet av reformen påbörja- des ändå och skedde successivt . Den nya centrala myndigheten bildades och gavs en central roll för utformandet av styrdokument och implementering. som denna stora reform skulle sjösättas i kommunsektorn inträffade den statsfinansiella krisen i , vilken ledde till omfattande besparingar i både den statliga och i den kommunala sektorn. Inom kommunsektorn fanns också starka krav på resurser för genomförandet av äldre- omsorgsreformen, den s.k. Ädelreformen. inföll den s.k. baby-boomen som ledde till ökade krav på utbyggnad av barn- omsorgen. Ett nytt generellt utformat statsbidrag infördes , vilket innebar att skolans resurser inte längre var öronmärkta utan utsatta för konkurrens från andra sektorers behov i kommunen. Sammantaget innebar detta att skolreformerna inte fick de bästa förutsättningarna för att etablera alla nya tankar och förankra dem hos ansvariga politiker, förvaltningschefer, rektorer och lärare som skulle genomföra reformen. Framför allt saknades en tydlig bild av det nationella uppdrag som skulle utföras och stöd till dem som skulle genomföra det. Andra reformer på skolområdet som bör nämnas är etablerandet av fristående skolor och olika valfrihetssystem i kommunsektorn. Den tidigare närhetsprincipen försvann där planerings- 1990/91:18 Ansvaret för skolan förutsättningarna var enklare att tillämpa. För skolor generellt innebar detta en konkurrens och att skolor numera befinner sig i en marknadssituation. Betygssystemet reformerades och ett kunskapsrelaterat system infördes. De tidigare sifferbetygen försvann. Behörighetskrav infördes till gymnasieskolan, vilket ledde till att skolmisslyckanden i form av bristande behörighet blev tydliga. IV-programmets utveckling i gymnasieskolan blev ett tydligt uttryck för detta. Flera utredningar om lärarutbildningen och gymnasieskolan har genom- förts under senare period. På myndighetsområdet har flera refor- mer skett. roll har skiftat och finns en särskild myndighet, Skolinspektionen, som genomför till- syn, kvalitetsgranskning och handlägger tillståndsärenden gällande fristående skolor. Myndigheten för skolutveckling har lagts ned och utvecklingsfrågor och kompetensutvecklingsfrågor är upp- gifter för huvudmannen. Strategisk kompetensutveckling, exempelvis rektorsutbildning, är ett nationellt ansvar och hanteras av . Myndigheten hanterar även olika statsbidrag för tidsbegränsade insatser som exempelvis Lärarlyftet. Förskolans, skolans och annan pedagogisk verksamhets uppdrag har förändrats. Hur sammansättningen av barn och elever ser ut återspeglar samhället i stort. Här redovisas ett urval av sam- hällsförändringar av betydelse för de barn och elever som utred- ningens arbete omfattar. Detta avsnitt bygger i huvudsak på Social- styrelsens Social rapport . Årskullarnas storlek och sammansättning kan få central betydelse för villkoren i skolan om de varierar . I har års- kullarna varierat starkt , se figur 3 nedan3 (avgångna elever ur efter födelseår). 3 (2009) Vad påverkar resultaten i svensk grundskola? Figur 1 Avgångna elever ur efter födelseår Källa: , . Barnkullarna var minst 1976–1982 och störst var kullarna 1988– 1991. Skillnaderna mellan dessa extremer uppgår till 30 000 barn. har räknat på vad en sådan stor ökning av barnkullar innebär och redovisar att de motsvarar cirka 1 200 klassrum med 25 elever i varje. För undervisning av dessa barn behövs fler lärare och pekar på att dessa demografiska svängningar och sättet som skolan hanterat dem på kan vara en viktig delförklaring till sjunkande resultat i skolan. Migrationen till har –2000-talen ökat i volym och flykting- och anhöriginvandringen fortsätter att utgöra en betydande del av migrationen och eftersom de flesta migranter är unga är även deras barnafödande högt. En viktig faktor när det gäller migration och de frågor utred- ningen har att ta ställning till är att det finns stora skillnader mellan olika kommuner när det gäller omfattningen av flykting- mottagandet. Vissa kommuner eller delar av kommunen har en förhållandevis stark koncentration av migranter och det kan inne- bära att förskolor och skolor i dessa kommuner därför får en högre koncentration, än andra kommuner eller kommundelar. skolresultatens utveckling är det viktigt i vilken ålder skolgången börjar, se figur 24 (Antal avgångna elever från – olika migrationsgrupper efter födelseår). Figur 2 Antal avgångna elever från – olika migrationsgrupper efter födelseår Källa: , univesitet. konstaterar att antalet barn med utländsk bakgrund successivt ökat (barn födda och framåt). Det är framför allt gruppen utlandsfödda som står för ökningen. Skol- verket menar att det är rimligt att anta att denna ökning kräver extra resurser till skolan för att ge eleverna likvärdiga förut- sättningar. Till resursfrågan hör också i vilken utsträckning det har funnits en tillräcklig beredskap för att ta emot dessa grupper. Forskning visar att åldern vid immigrationstillfället är av särskild betydelse för skolresultaten. De som anländer har i allmänhet inga större problem att klara av den svenska skolan. För de som kom till i åldrarna 7–är förutsättningarna något sämre när det gäller att klara av svensk skola än för svenska barn. Gruppen av barn och unga som kom till i åldrarna 7– har antalsmässigt blivit allt större. Barn födda var ca 1 000 till antalet men barn födda uppgick till 4 000. Kohorterna av elever med utländsk bakgrund har ökat från att ha utgjort av årskullen barn födda till att utgöra 6–av årskullarna . 4 (2009). Vad påverkar resultaten i svensk grundskola? Psykisk ohälsa bland barn och unga ökar Allt fler ungdomar mår allt sämre. Det finns ett klart samband mellan psykisk hälsa och möjligheten att ta till sig kunskap i skolan. Det här konstaterades av en tvärvetenskaplig panel utan egen forskning inom ämnesområdet vid Kungl. vetenskaps konferenser med fokus på barn och ungas psykiska hälsa.5 Vid sammankomsterna behandlades psykiska ohälsa som feno- men och det diskuterades bland annat huruvida det finns ömse- sidiga kausala relationerna mellan skolprestation och psykisk hälsa. Syftet var att bidra med underlag, evidens och incitament till åtgärder som kan förebygga psykisk ohälsa och främja psykisk hälsa bland barn och unga. I samband med konferenserna initie- rades en systematisk kunskapsöversikt om metoder för prevention av psykisk ohälsa hos barn i skolåldern. Översikten finansierades och genomfördes av (), i samverkan med Kungl. () och . Panelen nådde slutsatsen att skolan har stor betydelse för barns och ungas psykiska hälsa. Det är viktigt för det fortsatta lärandet och för att barnet ska må bra att blir en positiv erfarenhet och att barnet lär sig läsa. Dåliga skolprestationer leder i sin tur till en låg självkänsla, som kan leda till utagerande bete- enden, som riskerar att förstärkas om lärare och kamrater bemöter barnets beteende negativt. Vidare framhölls att forskning även visar på ett orsakssamband i andra riktningen, nämligen att en låg självkänsla och ett utagerande beteenden ökar risken för att barnet ska prestera sämre i skolan. Panelen pekade på att det finns belägg för att en ond cirkel av psykisk ohälsa och dåliga skolprestationer ofta följer barnet från tidiga skolår och upp i ungdomsåren. Barnets läsförmåga anses central. Forskning som presenterades vid konferensen tyder på att en förskola av hög pedagogisk kvalitet kan förbättra barnets läsförmåga och matematiska färdigheter. Vistelsen i förskolan har effekt upp i ungdomsåren. En av studierna visade att en högkvalitativ förskola är speciellt viktigt för barn från 5 anordnade Kungl. tre konferenser med fokus på barn och ungas psykiska hälsa, en av dessa fokuserade särskilt på Skola, lärande och psykisk hälsa. Vid samtliga tillfällen arbetades ett uttalande fram av en tvärvetenskaplig panel med vetenskaplig expertis i andra ämnen än det som konferensen behandlade. För mer infor- mation besök: mindre resursstarka hem, men det krävs mer forskning för att belägga detta. Sociala faktorer av betydelse Långvarig fattigdom, som varar eller längre, har minskat kontinuerligt . Av de fattiga utgör utrikes födda och ensamboende en allt större del. Detsamma gäller för långvarigt ekonomiskt bistånd. Fattigdom under uppväxten ökar risken för att själv bli fattig som vuxen och ju lägre inkomster föräldrarna hade när man växte upp desto högre är sannolikheten att man själv hamnar i de lägre inkomstskikten. Fattigdomen är ojämnt fördelad mellan olika befolknings- grupper även om skillnaderna minskat något . Fattigdom är vanligt bland unga vuxna och invandrare och särskilt vanligt är fattigdom hos nyanlända, ensamboende och ensam- stående kvinnor med minderåriga barn. Den senare kategorin hör till de mest utsatta och har en tydligt förhöjd risk för såväl långvarig () som upprepad fattigdom och andelen som haft ekonomiskt bistånd är ungefär dubbelt så hög som i befolkningen som helhet. Ensamstående föräldrar löper ökad risk för att även drabbas av samtidigt förekommande välfärdsproblem, bland annat ekonomisk utsatthet, arbetslöshet, ohälsa, trångboddhet, otrygghet, bristande medborgarresurser och sociala relationer. Kombinationer av olika välfärdsproblem kan ofta uppträda även för andra grupper. Ungefär var fjärde vuxen uppger att de har två eller fler samtidigt förekommande välfärdsproblem. Det uppges vara en låg nivå i jämförelse med övriga . Förskolan, skolan och annan pedagogisk verksamhet möter i den dagliga verksamheten barn som lever i socialt utsatta familjer. Under utredningsarbetet har pedagoger uttryckt en stor osäkerhet när det gäller att möta de behov dessa barn ger uttryck för. Att pedagogerna känner denna osäkerhet bekräftas av forskningsrapporten om samverkan6. I rapporten uttrycker pedagoger ett stort behov av stöd när det gäller psykisk ohälsa, social problematik och kriminalitet. 6Danermark, (2010) Skolans arbete med utsatta barn – ett sam- verkansperspektiv. har pekat på att kunskapen om hur stor denna grupp barn är och vilken situation de lever i är ofullständig. En orsak till att det är svårt att mäta denna grupps storlek och få en bild av hur deras situation ser ut är att det i samma familj kan finnas flera riskfaktorer. Bland dessa nämns missbruk, psykisk ohälsa, kognitiva svårigheter, kriminalitet eller våld i familjen. Det kan även handla om asylsökande familjer eller barn och unga som kommer till utan sina föräldrar. fram- håller också att en viktig skyddsfaktor för dessa barn och unga är en kvalitativt bra förskola och skola samt möjligheter till framgång i skolarbetet.7 Medieanvändning hos barn och unga Mot bakgrund av ovan nämnda samhällsförändringar bör även den digitala utvecklingen nämnas. En intressant indikation på it- utvecklingen kan vara medieanvändning hos barn och unga. har studerat barn och ungas användning av bland annat mobil och dator i Ungar och medier 2010 och Småungar och medier 2010. I de båda rapporterna har 2 000 personer tillfrågats som underlag i respektive rapport. Av dessa har mellan svarat. Småungar, eller små barn är barn mellan (där målsmannen har svarat på enkäten) och det är första mätningen utför av småbarns användning av olika medier. menar att ett barns debut på Internet börjar . Bland de tillfrågade 2–5 åringarna och 5–9 åringarna används dator på olika sätt, vilket bland annat är avhängigt läs- förmåga. De sajter som barnen mellan 2–använder sig av är exempelvis Youtube, (för att spela spel) eller Bolibompa.8 Bland 5–9 åringarna har vart femte barn en egen mobiltelefon9. Bland de barn i åldrarna 9–har egen mobil- telefon och bland de unga mellan 12–har egen mobiltelefon. De tillfrågade använder sin mobiltelefon till att sms:a med i högre utsträckning än de använder telefonen att ringa med. Av barnen mellan 9–har av de tillfrågade dator på sitt rum. För de unga mellan 12–hade dator på det 7Statens folkhälsoinstitut (2010). Kartläggning av insatser för barn och unga i risksituationer 2010. 8Medierådet (2010). Småungar & medier 2010 9Medierådet (2010). Småungar & medier 2010