sou · GYB387 · 2010-12-07 00:00:00 — Det betyder att den enskilde måste se till att få sin sak prövad i alla inhemska instanser och använda sig av alla tillgängliga rättsmedel innan han eller hon kan klaga till . Om detta villkor inte är uppfyllt ska klagomålet avvisas. hänvisar ofta till artiklarna 1, 13 och 35 för att understryka Strasbourgsystemets subsidiära karaktär i förhållande till nationella domstolar och myndigheter (se Kudla, § 152 och Scordino mot [No. 1], dom , §§ 140–141, nedan även Scordino). Domstolen har betonat att syftet med artikel 13 är att tillhandahålla medel för enskilda att få lindring på nationell nivå för kränkningar av deras rättigheter enligt konventionen innan de tar Strasbourgsystemet i anspråk (Kudla, § 152, som även hänvisar till förarbetena till konventionen; det närmare förhållandet mellan artiklarna 13 och 35 redogörs för nedan). 3.3.3Kraven i artikel 13 Först och främst är det viktigt att framhålla att skyddet enligt artikel 13 inte är absolut och att omfattningen av konventions- staternas förpliktelser enligt artikeln varierar beroende på karak- tären av det klagomål som ska bedömas (se bl.a. mot , dom , § 97 och Kudla, § 151). Det sammanhang som den påstådda kränkningen förekommer i kan medföra olika begränsningar i det aktuella rättsmedlet. ska kravet på effektivt rättsmedel förstås som ett rätts- medel som är så effektivt som möjligt med hänsyn till de särskilda omständigheterna. Det gäller särskilt i fall som rör talan mot olika typer av hemliga beslut som innehåller sekretessbelagd information med hänsyn till nationella säkerhetsintressen (se den ovan nämnda domen i målet Klass m.fl. mot ; se även mot , Rätten till ett effektivt rättsmedel - artikel 13 i dom , jfr , s. 436 och m.fl., s. 568 f.). Domstolen har framhållit vikten av att sådana be- gränsningar hålls till ett minimum (Kudla, § 152). har även betonat att staterna åtnjuter en viss handlingsfrihet eller bedömningsmarginal (of appreciation) när det gäller att uppfylla sina förpliktelser enligt artikel 13 (se bl.a. mot , dom , § 64 och Rotaru mot , dom , § 67 med hänvisningar). Bedömningsmarginalen omfattar även frågan om vilka typer av rättsmedel konventionsstaterna väljer att använda liksom tillväga- gångssättet för att tillhandahålla avhjälpande eller lindring (relief) i övrigt (jfr mot , dom , § 106 och Kudla, § 154). I domar i målen Klass m.fl. mot (§ 67) och Silver m.fl. mot (dom , § 113) uppställs vissa allmänna principer angående kraven i artikel 13 (se även mot , § 77). Dessa har bekräftats i senare rätts- praxis. I korthet innebär kravet på ett effektivt rättsmedel att den som på rimliga grunder påstår sig ha blivit utsatt för ett konventions- brott (arguable claim) ska ha möjlighet att få sitt påstående prövat inför nationell myndighet och att få rättelse eller gottgörelse (redress) för konstaterade kränkningar. I senare rättspraxis används ibland uttrycket appropriate relief, som i det närmaste kan över- sättas som adekvat lindring eller avhjälpande (se t.ex. Kudla, § 157; Rotaru mot , § 67 och mot , dom , § 157). Även om ett rättsmedel sett för sig inte uppfyller kraven i artikeln kan flera rättsmedel sammantagna göra det (the aggregate of remedies; se bl.a. Chahal mot , dom , § 145). Målet mot , som rörde möjligheten att ta del av personuppgifter hos , kan illustrera detta. De olika övervakningsmöjligheterna rörande hanteringen av sådana uppgifter – genom , Justitiekanslern, parla- mentarisk kontroll och genom klagomål till regeringen – ansågs sammantagna uppfylla kraven i artikel 13. I m.fl. mot , som bl.a. rörde lagring av personuppgifter hos Säker- Rätten till ett effektivt rättsmedel - artikel 13 i hetspolisen, fälldes däremot för brott mot artikel 13 (dom ). I mål om långsam handläggning kan också flera rättsmedel tillsammans uppfylla kraven i artikel 13 (jfr Kudla, § 157, se avsnitt 3.4 nedan). Principen om att flera rättsmedel sammantagna kan utgöra ett effektivt rättsmedel har kritiserats i litteraturen (se m.fl., s. 584 med hänvisningar, författaren ifrågasätter också hur långt den kan anses tillämplig, se även m.fl., s. 567). Vidare ska rättsmedlet enligt artikel 13 vara effektivt i den meningen att det ska medge en tillfredsställande prövning av klago- målet. Kravet på effektivitet innebär inte bara att rättsmedlet måste finnas i själva lagen. Det måste även vara praktiskt möjligt för den berörda personen att använda rättsmedlet i fråga (mot , § 97 med hänvisningar). Precis som när de gäller de andra rättigheterna i konventionen får rätten till ett effektivt rättsmedel på nationell nivå således inte vara teoretisk eller illusorisk, utan ska vara praktisk och effektiv (jfr Scordino, § 192 och vad som sagts ovan om effektivitetsprincipen). I övrigt kan inte utläsas av själva artikeln hur rättsmedlet ska vara utformat. Rätten till ett effektivt rättsmedel – fem kriterier De kriterier som har uppställt i sin praxis i fråga om rätten till ett effektivt rättsmedel och som i stora delar berörts i föregående stycke kan sammanfattas under fem punkter. (Samman- ställningen återfinns i SOU 2008:3, Slutbetänkande av , s. 1)Rättsmedlet ska vara tillgängligt och praktiskt möjligt för berörd person att använda samt erbjuda reella möjligheter till prövning av den aktuella frågan. 2)Rättsmedlet ska vara ägnat att leda till rättelse och ge rimliga utsikter till framgång (vilket inte innebär att det måste leda till framgång för klaganden). 3)Det prövande organets befogenheter och de garantier som gäller vid förfarandet inför det prövande organet ska vara tillräckliga. Något krav på att prövningen måste ske av en domstol uppställs inte (jfr uttrycket nationell myndighet). Administrativa rätts- medel kan således vara tillräckliga för att uppfylla konven- tionens krav. Rätten till ett effektivt rättsmedel - artikel 13 i 4)Prövningen ska leda till beslut i rimlig tid, och framför allt ska beslut fattas medan det fortfarande kan få en praktisk effekt. 5)Domen eller beslutet måste kunna verkställas. 3.3.4Artikel 13 – begränsningar i tillämpningsområdet Artikeln ger ingen allmän rätt till lagprövning Enligt artikel 13 ska det finnas möjligheter att få påståenden om konventionskränkningar prövade av nationell myndighet. Däremot ställer artikeln inte något krav på att de inhemska myndigheterna direkt måste kunna pröva om konventionens bestämmelser har överträtts. Ett sådant villkor skulle ha inneburit ett krav på att konventionen görs tillgänglig i konventionsstaterna. har dock inte tolkat artikeln på det sättet. Det hänger i sin tur samman med att skyldigheten för en stat som antagit en konvention att lojalt uppfylla sin förpliktelse enligt inter- nationell rätt inte omfattar ett krav på att staten måste välja ett sär- skilt tillvägagångssätt för att uppfylla sina konventionsförpliktelser. I stället står det staterna fritt att välja metod för att ge effekt åt konventionens bestämmelser (t.ex. genom att göra konventionen direkt tillämplig som en del av den interna rätten eller genom att ge tillräckliga garantier i inhemsk lag). Frågan om artikeln ska anses ha blivit kränkt i ett särskilt fall beror således på hur konventionsstaten själv har valt att uppfylla sin förpliktelse att garantera konventionens fri- och rättigheter i för- hållande till dem som befinner sig under statens jurisdiktion (jfr artikel 1 och resonemanget ovan om konventionsstaternas hand- lingsfrihet). En annan fråga som delvis har samband med det som sagts är om artikel 13 kan anses ge en rätt eller skyldighet att pröva om en lag överensstämmer med konventionen. Frågan har besvarats nekande av . Domstolen har således funnit det alltför långtgående att kräva att konventionsstaterna ska införa ett system för lagprövning, vilket skulle vara konsekvensen av att artikel 13 hade ansetts ge en rätt till ett rättsmedel riktat mot lagstiftningen som sådan (se A. m.fl. mot , dom , § 135, med hän- visningar). Det uttryck som används är primary legislation, dvs. föreskrifter i form av lag. Frågan om samma princip också gäller Rätten till ett effektivt rättsmedel - artikel 13 i lägre normer än lagar beror i stor utsträckning på deras ställning i det nationella rättssystemet (jfr och mot , dom , § 87, Pellonpää, s. 559 och , s. 525 med hänvisningar). 3.3.5Närmare om tillämpligheten av artikel 13 i övrigt Ett påstående om konventionskränkning måste ha rimlig grund Som tidigare nämnts är artikel 13 bara tillämplig i fråga om påståen- den om kränkningar av de rättigheter som garanteras genom kon- ventionen eller dess tilläggsprotokoll. Ett klagomål som faller utan- för konventionens bestämmelser omfattas därför inte av artikeln (jfr och mot , § 77). Sådana klagomål ska för övrigt avvisas ratione materiae såsom oförenliga med konven- tionen enligt artikel 35. Artikel 13 ålägger inte heller staten någon skyldighet att till- handahålla rättsmedel för påståenden om kränkning av de mänsk- liga rättigheterna som inte kan anses vara motiverade, dvs. påståen- den som saknar rimlig grund. har ansett att det borde uppställas en gräns för staternas skyldighet att säkerställa rättsmedel även för grundlösa påståenden om konventionskränk- ningar. Den gränsen har formulerats som ett krav på ett arguable claim för att artikel 13 ska vara tillämplig. I målet och mot klargjordes att klagomål som är uppenbart ogrundade (manifestly ill-founded) och därmed ska avvisas enligt artikel 35, inte heller kan utgöra motiverade påståenden om konventionskränkning enligt artikel 13 (dom , § 33, se närmare nedan). Därutöver har frågan om vad som krävs för att ett påstående om konventionskränkning ska anses vara motiverat inte riktigt be- svarats i rättspraxis. Domstolen har ansett att den inte borde ge en abstrakt definition av vad som utgör rimlig grund. Frågan måste i stället avgöras med hänsyn till omständigheterna i varje särskilt fall och karaktären av den rättsfråga som är aktuell i målet (och mot , § 55; angående kravet på att anspråket ska ha rimlig grund, se även A. m.fl. mot , § 123 med hänvisningar. Det kan tilläggas att om har beslutat att ta upp ett klagomål till prövning och efter prövning i sak (genom en Rätten till ett effektivt rättsmedel - artikel 13 i dom) finner att en viss artikel i konventionen inte har kränkts, utesluter detta inte en tillämpning av artikel 13. Trots att någon kränkning slutligen inte konstaterats av domstolen, kan således en brist på nationella rättsmedel för prövning av påståendet om kränk- ning innebära en kränkning av artikel 13. Särskilt om kränkningar förövade under utövning av offentlig myndighet I sammanhanget bör även nämnas något om den del av bestäm- melsen i artikel 13 som föreskriver att rättsmedel måste finnas även om kränkningen förövats av någon under utövning av offent- lig myndighet (persons acting in an official capacity). Formule- ringen avser att klargöra att principer om immunitet beträffande statsorganens jurisdiktion inte får utgöra hinder för rätten till ett effektivt utnyttjande av rättsmedel. Bestämmelsen har tolkats på det sättet att rättsmedel måste finnas också mot kränkningar från de högsta myndigheterna (men alltså inte mot lagstiftningen som sådan). Däremot ska den inte tolkas som en förpliktelse för staten att tillhandahålla rättsmedel för prövning av påståenden om konventionskränkningar mellan enskilda (se m.fl., s. 573–574, jfr vad som sagts om positiva förpliktelser m.m. i avsnitt 3.2.7 ovan). Just denna del av artikel 13 brukar inte vålla några större tolkningsproblem i praxis (jfr Pellonpää, s. 558). 3.3.6Kravet på effektivt rättsmedel i förhållande till artiklarna 34 och 35 Innan vi går in mer i detalj på innehållet i artikel 13 är det angeläget att ta upp några frågor som är av betydelse för förståelsen av vad kravet på ett effektivt rättsmedel innebär. Som antytts ovan finns ett nära samband mellan artiklarna 13 och 35 genom att båda artiklarna ger uttryck för subsidiaritetsprincipen. De tidigare nämnda kriterierna i fråga om artikel 13 (punkterna 1 till 5 i avsnitt 3.3.3 ovan) ska också ses i ljuset av de krav som uppställs för att ska ta upp ett mål till prövning (artikel 35). Sambandet mellan artiklarna tar sig olika uttryck beroende på vad frågeställningen rör. Rätten till ett effektivt rättsmedel - artikel 13 i Först och främst finns ett samband mellan kravet på effektivt rättsmedel och kravet på uttömmande av alla inhemska rättsmedel i artikel 35. Detta krav – som återfinns i andra internationella kon- ventioner om mänskliga rättigheter med enskild klagorätt – bygger på antagandet att det finns ett effektivt nationellt rättsmedel till- gängligt för att pröva en enskilds påstående om kränkning av hans eller hennes rättigheter enligt konventionen. Bestämmelsen i artikel 35 grundas i sin tur på den viktiga principen i internationell rätt om att en stat måste ges möjlighet att förhindra eller tillrättalägga påstådda kränkningar av mänskliga rättigheter innan dessa prövas av ett internationellt organ som (jfr Selmouni mot , dom , § 74). Det finns även en annan viktig aspekt på sambandet mellan artiklarna 13 och 35. Det kan uttryckas så att de enda rättsmedel som måste uttömmas innan ett klagomål kan prövas av Europa- domstolen är rättsmedel som är tillgängliga och tillräckliga (available and sufficient). Vidare måste rättsmedlen vara tillräckligt säkra, inte bara i teorin, utan även i den praktiska tillämpningen, eftersom de annars inte anses uppfylla kravet på tillgänglighet och effektivitet (se bl.a. Mifsud mot , beslut , § 15 och Scordino, § 142). De ska även ge rimliga utsikter till framgång (Selmouni mot , § 76). Förenklat uttryckt kan man säga att kravet på uttömmande av inhemska rättsmedel enligt artikel 35 i stor utsträckning gäller rättsmedel som uppfyller kravet på effektivitet enligt artikel 13 (jfr Mifsud mot , § 17, van Dijk m.fl., s. 1009 f. och Pellonpää, s. 564). En viktig gemensam nämnare är just att effektivitetskravet i artikel 13 inte bara gäller själva lagen som sådan, utan även de praktiska möjligheterna för enskilda att använda sig av rättsmedlet (här bortses från att flera rättsmedel sammantagna kan vara effektiva i den mening som avses i artikel 13). Som tidigare nämnts har bara den som har en rimlig grund för sitt påstående om konventionskränkning en rätt till ett effektivt rättsmedel enligt artikel 13. Av viss betydelse vid tolkningen av vad som kan anses utgöra en rimlig grund eller ett påstående som kan motiveras (arguable claim) är en annan av avvisningsgrunderna i artikel 35. Enligt artikel 35 ska nämligen inte bara avvisa klagomål som anhängiggörs innan alla inhemska rätts- medel har uttömts, utan även klagomål som är uppenbart ogrundade (manifestly ill-founded). Klagomål som lämnats utan prövning i sak såsom uppenbart ogrundade kan enligt domstolen inte anses bygga Rätten till ett effektivt rättsmedel - artikel 13 i på ett påstående som kan motiveras. Det medför att artikel 13 inte är tillämplig (och mot , § 33, se även föregående avsnitt). Det kan tilläggas att avvisningsgrunden uppenbart ogrundad i praktiken ofta tillämpas på klagomål som i normal bemärkelse inte alls är fullständigt ogrundade (Pellonpää, s. 159 och 560). Förutom de nämnda villkoren, uppställs i konventionen ytter- ligare krav för att en ansökan ska prövas av . Ett viktigt sådant krav är att bara den som påstår sig ha varit utsatt för kränkning (claiming to be a victim) har klagorätt inför domstolen (artikel 34). Denna förutsättning har betydelse på flera olika sätt. Kravet på victim status (nedan även victim-kravet) innebär bl.a. att en enskild som har kommit i åtnjutande av ett nationellt rätts- medel som uppfyller konventionens krav inte längre har klagorätt inför . Det medför att klagomålet ska avvisas enligt artikel 35 (som hänvisar till artikel 34). Indirekt har dom- stolens tolkning av victim-kravet i artikel 34 därför även viss betydelse för frågan om klaganden kan anses ha haft tillgång till rättsmedel som uppfyller kraven i artikel 13 (jfr Pellonpää, s. 562). har angett två villkor för att klagorätten ska falla bort och klagomålet av det skälet inte prövas i sak (Scordino, § 193 med hänvisningar). För det första krävs att de inhemska myndigheterna åtminstone i huvudsak eller i sak (at least in substance) har vidgått en kränkning av konventionen. För det andra krävs att rättelsen eller gottgörelsen är adekvat och tillräcklig (appropriate and sufficient). Såvitt avser rätten till rättegång inom skälig tid i artikel 6 kan skadestånd eller straffnedsättning utgöra rättsmedel som innebär att klagorätten bortfaller. I fråga om skadestånd är en förutsättning för detta att det skadestånd som den nationella domstolen dömt ut är tillräckligt högt (Scordino, § 202 med hänvisningar). Om belop- pet är för lågt kan en klagande som fått skadestånd fortfarande vara victim och därmed tillerkännas klagorätt inför domstolen. De närmare förutsättningarna för detta, liksom vad som gäller i fråga om straffnedsättning och liknande åtgärder, redogörs för nedan (avsnitt 3.4.2 och 3.4.3). Rätten till ett effektivt rättsmedel - artikel 13 i 3.3.7Närmare om innebörden av kravet på ett effektivt rättsmedel Kravet på tillfredsställande prövning av ett klagomål inför nationell myndighet Ett rättsmedel enligt artikel 13 ska vara ägnat att leda till rättelse eller ge möjlighet till gottgörelse för konstaterade kränkningar. I detta ligger att ett rättsmedel bara kan vara effektivt om det medger en tillfredsställande prövning av om det faktiska innehållet i en konventionsrättighet har kränkts. Det innebär i sin tur att pröv- ningen – förutom att den ska kunna leda till rättelse eller ge möjlig- het till gottgörelse – inte får vara alltför begränsad. Den ska i prin- cip sträcka sig lika långt som egen prövning av om konventionen har överträtts. Domstolen har uttryckt saken på följande sätt (Chahal mot Stor- , § 145, se även och mot , dom , § 135): Article 13 guaranteees the availability at national level of a remedy to enforce the substance of the Convention rights and freedoms in what- ever form they might happen to be secured in the domestic legal order. The effect of this Article (art. 13) is thus to require the provision of a domestic remedy allowing the competent national authority both to deal with the substance of the relevant Convention complaint and to grant appropriate relief. I mål om utvisning eller utlämning krävs t.ex. att prövningen om- fattar vad som är relevant enligt konventionen, nämligen frågan om det finns en risk för att den person som ska utvisas eller utlämnas kommer att utsättas för tortyr eller annan omänsklig eller för- nedrande behandling i strid med artikel 3 i konventionen (jfr Chahal mot ). Vid beslut om hemlig avlyssning och andra typer av övervakningsmetoder kan det krävas en möjlighet att få prövat om beslutet fattats med stöd i lag enligt artikel 8 § 2 i konventionen (se mot , dom , jfr vad som sagts ovan om kravet på lagstöd för inskränkningar i rätten till privatliv enligt artikel 8). Artikel 13 förutsätter att det finns ett rättsmedel på nationell nivå, men garanterar inte ett positivt resultat eller framgång för klaganden i sakfrågan (och mot , § 135 och Kudla, § 157). Detsamma gäller för övrigt i fråga om de rätts- Rätten till ett effektivt rättsmedel - artikel 13 i medel klaganden måste uttömma innan kan pröva klagomålet. Om klaganden har svaga grunder för sitt anspråk, kan han eller hon inte räkna med framgång. Det innebär emellertid inte att det är något fel på rättsmedlet som sådant. Den omständigheten att klagandens yrkande har avslagits av en inhemsk instans behöver således inte medföra att rättsmedlet har varit ineffektivt. I rätts- praxis finns exempel på att rättsmedel som inte ansetts ha gett några rimliga utsikter till framgång inte heller har ansetts uppfylla effektivitetskravet i artikel 13 (van Dijk m.fl., s. 1010 med hänvis- ningar, jfr vad som sagts ovan om sambandet mellan artiklarna 13 och 35). Artikel 13 kräver inte heller att prövningen av klagomålet görs av en domstol. I konventionstexten hänvisas till national authority, dvs. Även administrativa myndigheter kan leva upp till kraven i artikel 13. har dock fram- hållit att organets befogenheter och de garantier som gäller med avseende på förfarandet inför organet i fråga är av betydelse vid bedömningen av om rättsmedlet kan godtas som effektivt (Klass m.fl. mot , § 67). Vidare är det av betydelse att den som fattar beslutet är tillräckligt oberoende i förhållande till den myndighet som klagomålet rör (se m.fl., s. 563 f. med hänvisningar). Det är också av vikt att organet i fråga har möjlighet att fatta juridiskt bindande beslut. I den ovan nämnda domen mot gjorde Europa- domstolen vissa uttalanden om den kontroll som utövas genom och Justitiekanslern. Domstolen påpekade att dessa organ inte har möjlighet att fatta bindande beslut inom ramen för deras respektive tillsynsverksamhet. De utgjorde därför inte sedda för sig effektiva rättsmedel i den mening som avses i artikel 13 (däremot uppfyllde de kraven i artikel 13 tillsammans med den parlamentariska kontrollen och möjligheterna att klaga till regeringen). Rättsmedlet ska vara tillgängligt och möjligt att använda Vad som sagts i fråga om kravet på att den nationella instan- sens prövning inte får vara begränsad hänger delvis samman med kravet på att rättsmedlet måste erbjuda reella möjligheter till pröv- ning av den fråga som är aktuell. För att ett rättsmedel ska vara Rätten till ett effektivt rättsmedel - artikel 13 i effektivt är det inte tillräckligt att det formellt finns ett rättsmedel i det nationella systemet. Rättsmedlet måste av jurister eller andra sakkunniga anses erbjuda reella eller faktiska möjligheter till pröv- ning av den fråga som berör rättigheterna i konventionen. Det kan t.ex. finnas rättspraxis som visar att rättsmedlet faktiskt utnyttjats i liknande sammanhang. Även andra omständigheter kan utgöra en tydligt indikation på rättsmedlets effektivitet. I vissa fall har konstaterat en kränkning av artikel 13 på grund av att det inte visats att ett möjligen föreliggande rättsmedel skulle ge möjlighet till rättelse (se , s. 429 med hänvis- ningar). Det sagda kan också uttryckas som ett krav på att rätts- medlet ska vara tillgängligt. I kravet på tillgänglighet ligger även ett krav på att rättsmedlet i fråga är praktiskt möjligt för den berörda personen att använda (jfr vad som sagts ovan angående kravet på att rättsmedlet ska vara effektivt in practice as well as in law). Den som avser att använda sig av rättsmedlet får således inte hindras att göra detta på ett omotiverat sätt av konventionsstatens myndigheter. Det gäller oavsett om hindret består i någon form av positivt handlande, t.ex. att en person som avser att använda sig av rättsmedlet fysiskt hind- ras från att göra detta av fängelsepersonal, eller en underlåtenhet att handla. Som exempel på underlåtenhet kan nämnas att en person som ska utlämnas till ett annat land inte informeras om att en utlämning är nära förstående eller att myndigheten låter bli att utreda misshandel och dödsfall i en polisarrest (jfr mot , § 97 med hänvisningar). Om ett rättsmedel inte är tillgängligt på grund av att en enskild individ eller ett företag saknar rättskapacitet, kan det inte anses effektivt i förhållande till den fysiska eller juridiska personens klagomål. Även korta tidsfrister för överklagande eller väckande av talan innebär i vissa fall praktiska problem för att ta ett rättsmedel i anspråk (t.ex. för den som är frihetsberövad eller bor på avlägsen ort). Det kan också resultera i att kravet på effektivitet inte är upp- fyllt. Beslut ska fattas inom rimlig tid och måste kunna verkställas En förutsättning för att ett rättsmedel ska anses effektivt är att det leder till ett beslut inom rimlig tid. Framför allt måste det krävas att beslut om möjligt fattas medan det fortfarande kan få praktisk Rätten till ett effektivt rättsmedel - artikel 13 i effekt (, s. 430 med hänvisningar).