sou · GYB398 · 2010-12-16 00:00:00 — Bestämmelserna i alkohollagen om att en kommun får träffa avtal med en annan kommun om att vissa uppgifter som kommunen har enligt alkohollagen ska ombesörjas helt eller delvis av en annan kommun ska gälla även beträffande gårdsförsäljning. Kommunen får dock inte överlåta uppgiften att meddela tillstånd till gårdsförsäljning eller beslut om påföljderna erinran, varning eller återkallelse av tillstånd. Reglerna i alkohollagen om erinran, varning och återkallelse vid misskötsel ska gälla också för gårdsförsäljning. Tillsynen enligt alkohollagen är i huvudsak delad mellan , länsstyrelserna och kommunerna. har det övergripande ansvaret för tillsynen över att alkohollagens regler följs. Länsstyrelserna har tillsyn inom länet och ska biträda kommunerna i deras tillsynsverksamhet. Kommunerna har tillsammans med polismyndigheten tillsyn över servering av alkoholdrycker och detaljhandeln med folköl. Därutöver har och särskilda tillsynsuppgifter i fråga om skattekontrollen och marknadsföring av alkoholdrycker. Det finns enligt utredningens mening inte någon anledning att införa en annan ordning för tillsynen över gårdsförsäljning än den som gäller för servering. Det system som redan finns bör alltså omfatta också gårdsförsäljning. Det innebär att kommunerna, som även ska svara för tillståndsgivningen, också bör ha det primära tillsynsansvaret för gårdsförsäljning. På samma sätt som för serveringstillstånden och detaljhandel med folköl bör polismyndigheten också ha ett tillsynsansvar vid sidan om kommunen. har centralt och länsstyrelserna regionalt tillsyn över tillverkningen av alkoholdrycker och därmed också över de svenska tillverkarna. som kommer att kunna få tillstånd till gårdsförsäljning faller utanför institutets och länsstyrelsernas nuvarande tillsyn, om de inte bedriver någon tillverkning här i landet. Med tillstånd till gårdsförsäljning bör den centrala och regionala tillsynen följa den ordning som annars gäller, dvs. ansvaret läggas på och länsstyrelserna. En viktig förutsättning för att kommunen ska kunna bedriva en effektiv tillsyn är kunskap om de särskilda villkor som gäller för de verksamheter som bedrivs. Tillståndshavaren bör också känna till vilka specifika krav som ställs för att kunna leva upp till dem. Ansökan om tillstånd till gårdsförsäljning och även tillståndet bör därför innehålla all den information som kan behövas. Därutöver är det viktigt att kommunen får vetskap om när verksamheten startar och även om den avslutas. En regel om detta bör, på samma sätt som gäller för serveringstillstånd, införas i alkohollagen. Enligt 9 kap. 6 § den nya alkohollagen kan en kommun träffa avtal med en annan kommun om att, med några undantag, sköta de uppgifter som kommunen har enligt lagen. De överväganden som ligger bakom ordningen för samverkan i tillsynen över serveringstillstånden gör sig gällande också i fråga om gårdsförsäljning. Antalet svenska tillverkare som kan komma i fråga för gårdsförsäljning är knappt 100. De flesta är ensamma i sin kommun. I en del områden är förekomsten tätare, t.ex. och Kullabygden i där de flesta vintillverkarna finns. Mycket talar för att det kan komma att finnas ett behov för kommunerna att samverka på detta område. På samma sätt som beträffande serveringstillstånden bör dock inte sådana myndighetsbeslut som avser meddelande av tillstånd, erinran, varning eller återkallelse av tillstånd kunna överlämnas till den andra kommunen. Beredningen av ärendena kan dock utföras i den andra kommunen. Enligt bestämmelserna i alkohollagen kan den som missköter sitt serveringstillstånd meddelas en erinran, varning eller återkallelse av tillståndet. En erinran eller i allvarligare fall eller vid upprepade förseelser, en varning, kan meddelas om tillståndshavaren inte uppfyller de krav som gällde vid tillståndets meddelande eller om denne inte följer villkor som gäller för servering enligt lagen eller de villkor eller föreskrifter som meddelats med stöd av lagen. Ett tillstånd ska återkallas om det inte längre utnyttjas, om det med tillståndshavarens vetskap har förekommit brottslig verksamhet på serveringsstället utan att denne har ingripit eller om tillståndshavaren har brutit mot alkohollagen eller vad som i övrigt gällt för tillståndet på ett sådant sätt att varning inte är en tillräcklig ingripande åtgärd. Tillståndet kan också återkallas om en eller flera varningar har utdelats utan att de förhållanden som föranlett varningen har åtgärdats. På samma sätt som vid servering av alkoholdrycker, bör kommunen kunna ingripa om ett tillstånd till gårdsförsäljning skulle misskötas. Därvid bör samma sanktionssystem gälla som vid servering. Utredningens bedömning: Några ändringar i alkohollagens bestämmelser om ansvar och förverkande behöver inte göras. Några särskilda regler om överklagande behöver inte heller införas. I den nya alkohollagen (2010:1622) som träder i kraft återfinns straffbestämmelser i kapitel 11. Enligt 11 kap. 3 § första stycket 1 ska den som uppsåtligen eller av oaktsamhet säljer alkoholdrycker utan tillstånd eller annars i strid med alkohollagen dömas för olovlig försäljning av alkoholdrycker till böter eller fängelse i högst . Om brottet har begåtts uppsåtligen och är grovt, döms till fängelse i lägst och högst . Vid bedömande av om brottet är grovt ska särskilt beaktas om gärningen har utgjort ett led i en verksamhet som bedrivits yrkesmässigt eller i större omfattning, eller varit riktad mot ungdomar (11 kap. 4 §). Kapitel 3 i den nya alkohollagen innehåller allmänna bestämmelser om försäljning. Enligt 3 kap. 7 § får alkoholdrycker inte säljas eller annars lämnas ut till den som inte har fyllt . Beträffande folköl gäller motsvarande den som inte har fyllt . Enligt 3 kap. 8 § får alkoholdrycker inte lämnas ut till den som är märkbart påverkad av alkohol eller andra berusningsmedel. Alkoholdrycker får inte heller lämnas ut, om det finns särskild anledning att anta att varan är avsedd att olovligen tillhandahållas Den som lämnar ut alkoholdrycker ska förvissa sig om att mottagaren har uppnått den ålder som anges i 7 §. Enligt 3 kap. 9 § är det förbjudet att som ombud eller på därmed jämförbart sätt skaffa alkoholdrycker till den som enligt 7 eller 8 § inte har rätt att få en vara utlämnad till sig. Alkoholdrycker får inte lämnas som gåva eller lån till eller bjudas den som inte har fyllt . I fråga om folköl gäller dock motsvarande den som inte har fyllt Den som uppsåtligen eller av oaktsamhet anskaffar, överlämnar eller bjuder på alkoholdrycker i strid med 3 kap. 9 § döms för olovligt anskaffande av alkoholdrycker till böter eller fängelse i högst eller, om brottet är grovt till fängelse i högst (11 kap. 7 §). Den som uppsåtligen eller av oaktsamhet säljer eller lämnar ut alkoholdrycker i strid med 3 kap. 7 eller 8 § till någon som inte har uppnått föreskriven ålder eller som är märkbart påverkad av alkohol eller annat berusningsmedel döms för olovlig dryckeshantering till böter eller fängelse (11 kap. 8 §). Om brotten olovlig försäljning av alkoholdrycker eller olovlig dryckeshantering är att anse som ringa ska inte dömas till ansvar (se 11 kap. 9 §). Försök och förberedelse till olovlig försäljning av alkoholdrycker och olovligt anskaffande av alkoholdrycker är straffbart enligt 23 kap. (se 11 kap. 10 §). I kapitel 12 i den nya alkohollagen finns bestämmelser om förverkande. Av 12 kap. 1 § framgår t.ex. att alkoholdrycker som har varit föremål för brott samt utbyte av sådant brott ska förklaras förverkade. Om gårdsförsäljning av alkoholdrycker införs blir de allmänna bestämmelserna i alkohollagen om bland annat. försäljning (3 kap), straffansvar (11 kap), förverkande (12 kap) m.m. tillämpliga även på denna försäljningsform. Den som säljer egenproducerade alkoholdrycker eller andra alkoholdrycker från sin gård till konsumenter eller på något annat sätt säljer alkoholdrycker till konsumenter gör sig t.ex. skyldig till olovlig försäljning av alkoholdrycker. Om gårdsförsäljning införs kommer den gårdsförsäljare som inte har tillstånd till gårdsförsäljning eller annars säljer alkoholdrycker i strid med alkohollagen att omfattas av exempelvis straffansvar för olovlig försäljning av alkoholdrycker. Vidare kommer även den som har ett tillstånd till gårdsförsäljning av alkoholdrycker att omfattas av straffansvar för olovlig försäljning av alkoholdrycker, om han eller hon säljer alkoholdrycker i strid med alkohollagen i övrigt. Detta innebär exempelvis att den som säljer mer än de tillåtna kvantitativa begränsningarna (se avsnitt 7.5.1) eller som säljer alkoholdrycker utan samband med en upplevelsetjänst (se avsnitt 7.5.2) också omfattas av straffansvar för olovlig försäljning av alkoholdrycker. Vidare omfattas en gårdsförsäljare, på samma sätt som alla andra, av andra straffbestämmelser i alkohollagen. Om exempelvis den som bedriver gårdsförsäljning av alkoholdrycker uppsåtligen eller av oaktsamhet säljer till minderåriga eller till den som är märkbart påverkad av alkoholdrycker eller andra berusningsmedel omfattas han eller hon av straffansvar för olovlig dryckeshantering. Redovisningen i det föregående ger vid handen att några ändringar i alkohollagens bestämmelser om ansvar och förverkande inte behöver göras, om man inför regler om gårdsförsäljning av alkoholdrycker. Bestämmelserna i den nya alkohollagen om straffansvar och förverkande blir automatiskt tillämpliga. Det finns inte heller något behov av att införa några särskilda bestämmelser som bara gäller försäljningsformen gårdsförsäljning. Regler om överklagande finns i 10 kap. 1 § den nya alkohollagen. Enligt denna paragraf får Statens folkhälsoinstituts och kommunens beslut enligt lagen överklagas hos allmän förvaltningsdomstol. Samma ordning bör gälla för beslut som rör gårdsförsäljning. Någon ändring av reglerna om överklagande i den nya alkohollagen behövs därför inte. Utredningens bedömning: För den händelse regeringen vill genomföra utredningens modell för gårdsförsäljning måste alkohollagen ändras. Lagändringarna kan träda i kraft tidigast . Ett genomförande av utredningens modell för gårdsförsäljning kräver ändringar i alkohollagen. De regler som särskilt avser gårdsförsäljning bör samlas i ett nytt kapitel i lagen, lämpligen i ett nytt 5 a-kapitel. Innan ett förslag föreläggs måste flera olika steg passeras. Först måste förslaget remissbehandlas. Remisstiden kan inte sättas kortare än . Därefter måste lagrådet yttra sig över lagförslaget. Därefter kan, om inga andra hinder uppstår, lagförslaget föreläggas . Utredningens förslag är omgärdat av flera begränsningar. Av särskild betydelse är begränsningen när det gäller kretsen av näringsidkare som får bedriva gårdsförsäljning, nämligen tillverkare. Av särskild betydelse är också kraven på tillstånd och de kvantitativa begränsningarna. Som framgår av avsnitt 4.3 måste alla förslag till lagar och andra författningar som innehåller begränsningar av angivet slag anmälas till enligt tjänstedirektivet. Kommissionen ska i sin tur underrätta övriga medlemsstater om bestämmelserna. Kommissionen ska vidare undersöka om kraven och begränsningarna är förenliga med unionsrätten och vid behov fatta beslut om att begära att medlemsstaten i fråga ska avstå från att anta dem eller upphäva dem. Det kan vidare inte uteslutas att reglerna om gårdsförsäljning kan betraktas som ett annat krav enligt direktiv /34/EG, eftersom reglerna på ett väsentligt sätt kan anses påverka saluföringen av alkoholhaltiga drycker (artikel 1.4). Även enligt detta direktiv gäller en tremånadersfrist som dessutom kan förlängas. Det innebär att inte bör fatta något beslut om lagändringar förrän tremånadersfrist enligt tjänstedirektivet och direktiv /34/EG gått till ända, vilket tidigast kan inträffa . Om kommissionen inom tremånadersfristen inte fattar något beslut med begäran att ska avstå från lagändringarna eller för fram andra invändningar, bör tryggt kunna besluta om dem. Av utredningens direktiv framgår att utredaren ska bedöma de alkoholpolitiska konsekvenserna av förslagen. Vidare framgår av direktiven att utredaren ska bedöma de ekonomiska konsekvenserna av förslagen för näringslivet och det allmänna. Förslagens kostnadseffekter för främst små företag och betydelsen för en levande landsbygd ska beskrivas. Utredaren ska särskilt beakta de administrativa kostnaderna för näringslivet och utforma förslagen så att företagens administrativa kostnader hålls så låga som möjligt. Utredaren ska vid behov samråda med . Om förslagen kan förväntas leda till kostnadsökningar för det allmänna, ska utredaren föreslå hur dessa ska finansieras. Utredaren ska bedöma om förslagen kommer att leda till någon miljöpåverkan och i så fall beskriva denna samt om möjligt skatta dess storlek. Utredaren ska i övrigt redovisa förslagets konsekvenser i enlighet med vad som följer av 14, 15 och 15 a §§ kommittéförordningen (1998:1474). Om förslagen i ett betänkande påverkar kostnaderna eller intäkterna för staten, kommuner, landsting, företag eller andra enskilda, ska en beräkning av dessa konsekvenser redovisas i betänkandet. Om förslagen innebär samhällsekonomiska konsekvenser i övrigt, ska dessa också redovisas (14 § kommittéförordningen). Om förslagen i ett betänkande har betydelse för den kommunala självstyrelsen, ska konsekvenserna i det avseendet anges i betänkandet. Detsamma gäller när ett förslag har betydelse för brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet, för sysselsättning och offentlig service i olika delar av landet, för små företags arbetsförutsättningar, konkurrensförmåga eller villkor i övrigt i förhållande till större företags, för jämställdheten mellan kvinnor och män eller för möjligheterna att nå de integrationspolitiska målen (15 § kommittéförordningen). Om ett betänkande innehåller förslag till nya eller ändrade regler, ska förslagens kostnadsmässiga och andra konsekvenser anges i betänkandet (15 a § kommittéförordningen). I 6 och 7 §§ förordningen (2007:1244) om konsekvensutredning vid regelgivning finns närmare bestämmelser om vad en konsekvensutredning ska innehålla. Bl.a. anges att en konsekvensutredning ska innehålla en bedömning av om förslagen överensstämmer med eller går utöver de skyldigheter som följer av anslutning till Europeiska unionen. Konsekvensdiskussioner kring utredningens förslag återfinns i flera av betänkandets kapitel. I detta avsnitt görs en sammanfattande bedömning vad gäller de alkoholpolitiska konsekvenserna, de ekonomiska konsekvenserna för små företag, de ekonomiska konsekvenserna för kommunerna och statliga myndigheter samt övriga konsekvenser. Utredningens bedömning: Om man inför utredningens modell för gårdsförsäljning kommer det inte att leda till några negativa konsekvenser för folkhälsan av betydelse. Om det skulle visa sig att det finns belägg för att utredningens modell skulle leda till en ökad totalkonsumtion av alkohol som i sin tur skulle föra med sig oacceptabla konsekvenser för folkhälsan finns möjligheten att välja en ordning med ytterligare begränsningar. Det kan t.ex. ske genom att bara tillåta gårdsförsäljning av jästa alkoholdrycker med en alkoholhalt på högst 15 volymprocent. Utredningens modell för gårdsförsäljning kommer inte heller att leda till att man måste avskaffa detaljhandelsmonopolet. Som regeringen anförde i prop. 2009/10:125 s. 56 är målet för den svenska alkoholpolitiken att främja folkhälsan genom att minska alkoholens medicinska och sociala skadeverkningar. Målet ska nås genom insatser som motverkar ett skadligt dryckesbeteende och bidrar till en minskad total konsumtion. Ett av de främsta och mest grundläggande politiska instrumenten för att nå detta mål är en restriktiv lagstiftning på alkoholområdet. Med en väl fungerande lagstiftning har samhället möjlighet att kontrollera hanteringen av alkohol i samhället och särskilt begränsa tillgängligheten till alkohol i vissa miljöer och sammanhang. För en närmare redogörelse för den svenska alkoholpolitiken hänvisas till avsnitt 2.1. Utredningen gör i sina överväganden i avsnitt 7 bedömningen att gårdsförsäljning av alkoholdrycker kan inordnas i den svenska alkoholpolitiken, om gårdsförsäljningen begränsas på olika sätt. Utredningen föreslår sålunda att gårdsförsäljning bara ska kunna ske efter tillstånd och i samband med studiebesök på tillverkningsstället, föreläsning eller någon annan liknande upplevelsetjänst med anknytning till den aktuella alkoholdrycken. Vidare föreslår utredningen olika kvantitativa begränsningar. Enligt vad som närmare diskuteras i det följande bedömer utredningen att gårdsförsäljning i sig inte bör leda till några negativa konsekvenser för folkhälsan av betydelse. Erfarenheterna från där detaljhandel med vissa alkoholdrycker vid sidan om det finska detaljhandelsmonopolet genom gårdsförsäljning har varit tillåten bekräftar också att så inte behöver vara fallet. Får utredningens modell för gårdsförsäljning några negativa konsekvenser för folkhälsan? Som har framhållits tidigare är målet för den svenska alkoholpolitiken att främja folkhälsan genom att minska alkoholens skadeverkningar. Målet ska nås genom insatser som motverkar ett skadligt dryckesbeteende och bidrar till en minskad total alkoholkonsumtion. När det gäller frågan om gårdsförsäljning enligt utredningens modell kommer att bidra till en ökad total alkoholkonsumtion är naturligtvis frågan om omfattningen av gårdsförsäljningen av betydelse. Utredningen har i avsnitt 7.5.2 bedömt omfattningen av en eventuell framtida gårdsförsäljning i för att belysa vilka volymer det kan bli fråga om. Det går självfallet inte att med säkerhet bedöma omfattningen av en eventuell framtida gårdsförsäljning enligt den modell som utredningen föreslår. Modellen innebär att det primära är den upplevelsetjänst som tillverkaren erbjuder. Försäljningen av alkoholdrycker är således sekundär i förhållande till upplevelsetjänsten. Av avgörande betydelse blir således efterfrågan på de upplevelsetjänster som tillverkarna kan komma att erbjuda, men också tillverkarnas förmåga att erbjuda sådana tjänster. De vanligaste upplevelsetjänsterna som tillverkarna erbjuder är besöksverksamhet i form av guidade visningar på tillverkningsstället och föreläsningsverksamhet i fråga om olika aspekter som rör de aktuella alkoholdryckerna. Enligt utredningens bedömning kommer denna bild att kvarstå, om man genomför utredningens modell för gårdsförsäljning. För att kunna erbjuda sådana upplevelsetjänster i någon omfattning av betydelse krävs att tillverkaren har en organisation och personal som klarar av det. Enligt utredningens förslag ska en tillverkare genom gårdsförsäljning få sälja maximalt ren alkohol. Om man antar att varje besökare i genomsnitt köper med sig en flaska vin, öl eller spritdryck innehållande i samband med ett besök, betyder det att den som tillverkar vin måste få 20 000 besökare för att sälja de maximalt tillåtna 1 500 litrarna ren alkohol. Det nyssnämnda antalet årliga besökare motsvarar i genomsnitt drygt 380 besökare i veckan året runt eller knappt 55 besökare om dagen årets hos en vintillverkare. För ett ölbryggeri blir antalet besökare ca 52 500, vilket innebär ca 1 000 besökare i veckan året runt eller drygt 140 besökare om dagen årets . För en sprittillverkare stannar antalet besökare vid 7 500, vilket innebär cirka 145 besökare i veckan året runt eller cirka 20 besökare . Det säger sig självt att alla små tillverkare inte kommer att ha kapacitet att erbjuda så många besökare ett studiebesök. Övervägande skäl talar i stället mot att en småskalig producent skulle ha en sådan kapacitet. Som jämförelse kan nämnas att Mackmyra, som tillverkade 509 000 flaskor () hade några tusen besökare. Företagets vision är dock att antalet besökare ska växa till 100 000 personer (Dagens nyheter ). Av flera alkoholproducenters webbplatser går att utläsa att besöksverksamheten är mest aktuell , kvällar och , vilket av naturliga skäl också måste avspegla den efterfrågan som finns på dessa tjänster. Av de aktuella webbplatserna framgår också att besöksverksamheten i de allra flesta fall kräver bokning i förväg. I de fall man inte behöver boka i förväg erbjuds tjänsterna vid vissa fasta tider främst . I sistnämnda fall är tillströmningen av besökare uppenbarligen tillräcklig för att verksamheten ska bli lönsam. Utredningen har i avsnitt 7.5.2 i anslutning till sina överväganden om de årliga kvantitativa begränsningarna gjort en bedömning av omfattningen av gårdsförsäljningen . Bedömningen har gjorts så att den potential som finns har fördubblats och innebär att gårdsförsäljning, om den införs, kommer att omfatta alkohol. Det motsvarar en försäljning per invånare med ren alkohol, vilket i sin tur motsvarar spritdryck (), vin () eller starköl (5,), Frågan är om gårdsförsäljning av alkoholdrycker ökar den totala försäljningen och den totala konsumtionen av alkoholdrycker i . Utredningen har inte kunnat hitta några belägg för att den kvantitet som skulle säljas genom gårdsförsäljning skulle öka den totala försäljningen av alkoholdrycker med samma kvantitet och därmed leda till en linjär ökning av konsumtionen. Den omständigheten att den totala alkoholkonsumtionen stadigt har minskat i som alkoholförsäljningen genom detaljhandel och servering i har ökat och Internethandel med alkoholdrycker har blivit tillåten talar i motsatt riktning. har med stöd av forskning bedömt de potentiella effekterna för folkhälsan när det gäller gårdsförsäljning (se bilaga 4). Eftersom det inte finns publicerad forskning om effekter av gårdsförsäljning på alkoholkonsumtionen på olika grupper i befolkningen, har institutet använt sig av forskning som bygger på en privatisering genom övergång till licensierade alkoholbutiker eller ett helt privatiserat system där alkohol säljs i dagligvaruhandeln. Eftersom gårdsförsäljning enligt utredningens modell inte är helt likvärdigt med en privatisering av berört slag har institutet gjort vissa begränsade anpassningar. Med hänvisning till forskning bland annat kring mellanölsförsäljning i livsmedelsbutiker har institutet funnit stöd för att försäljningen av alkoholdrycker inte i någon utsträckning skulle utgöra ett alternativ till Systembolaget och att substitution inte kommer att ske mellan Systembolaget och gårdsförsäljningsställena (se bilaga 4). Det är svårt att förstå adekvansen i jämförelsen med mellanölsförsäljningen i livsmedelsbutiker. Genom den försäljningen blev mellanölet lättillgängligt och billigt för konsumenterna, och lockade därmed inte minst ungdomar till köp. Gårdsförsäljning enligt utredningens modell blir både dyrare och mer svårtillgänglig för konsumenterna än Systembolagets försäljning, eftersom gårdsförsäljning förutsätter att man har fått del av och betalat för en upplevelsetjänst som i allmänhet kommer att behöva bokas i förväg. Sannolikheten för att en besökare skulle återkomma till tillverkaren bara för att köpa alkoholdrycker måste kunna bedömas som liten. Då är det både enklare och billigare att gå till Systembolaget som dessutom har normala öppettider. Eftersom det inte finns någon forskning om vilken effekt gårdsförsäljning har för alkoholkonsumtionen i ett samhälle, har utredningen i stället utgått från frågeställningen hur gårdsförsäljning kan antas påverka människors dryckesvanor. Utredningen har därför försökt föreställa sig hur en gårdsturist konsumerar sitt minne från det besök hon eller han har gjort hos den aktuella tillverkaren. Eftersom det i de allra flesta fall kommer att röra sig om alkoholdrycker som är förhållandevis dyra, kan antas att inköpet inte kommer att medföra någon vardagskonsumtion av alkoholdryckerna i fråga. I stället får antas att det tillfälle då man konsumerar minnet i de allra flesta fall blir tillfällen eller sammanhang då man ändå hade konsumerat alkoholdrycker av det aktuella slaget, t.ex. vid , födelsedagar eller andra högtidliga sammanhang.