sou · GYB326 · 2010-03-31 00:00:00 — 1428 af 14. , §§ 82–83. Flyttningsbidrag i våra grannländer SOU 2010:26 90 7.2 I finns det bestämmelser om statsstöd till arbetsmarknadspolitiska förflyttningar i forskrift om mobilitetsfremmende stønad gjennom Arbeids- og velferdsetaten (nr 950). Det finns möjlighet att få kontant bidrag för motsvarigheterna till respenning för sökanderesa och bohagstransport och till tillträdesresa och hemresa. Däremot verkar det inte finnas någon direkt motsvarighet till det svenska pendlingsstödet. Medborgare i länder inom EES som är bosatta i och som fått ett arbete i ett annat nordiskt land kan bara få bidrag för tillträdesresa om den norska arbetsmarknadsmyndigheten inte kan skaffa ett lämpligt arbete i . Och den som har fått sådant bidrag för att resa utomlands kan inte sedan få bidrag för hemresa. Medborgare i , , , och som från ett annat nordiskt land förmedlats till ett arbete i kan få bidrag för tillträdesresa. 7.3 I finns det bestämmelser om rörlighetsunderstöd för bl.a. arbetslösa.70 Det finns möjlighet att få kontant stöd för motsvarigheterna till pendlingsstöd och respenning för sökanderesa och bohagstransport. För möjlighet till motsvarigheterna till respenning för sökanderesa och bohagstransport krävs det att den aktuella arbetsplatsen är belägen i eller, i fråga om sökanderesa, att mötet med arbetsgivaren äger rum i . Ersättning för flyttningskostnader kan beviljas för de kostnader för flyttning av bostadslösöre som uppstår i . Ersättning för resekostnader kan beviljas arbetssökande från utlandet för arbetsintervjuresor och för resor till arbetet inom landet. På finns det ingen motsvarighet till flyttningsbidrag. 70 Författningsbestämmelserna och deras tillämpning sammanfattas i anvisning , A/1/2007 AM. ÖVERVÄGANDEN OCH FÖRSLAG 8 Analys av utredningsdirektiven och utgångspunkter Utredningsdirektiven (bilaga 1) är knapphändiga i fråga om vad utredningsuppdraget ska uppnå. Jag ska föreslå ändringar i reglerna för flyttningsbidrag. Dessa ändringar ska innebära att sådant bidrag bara ska kunna beviljas i samband med att en arbetssökande som är inskriven hos den offentliga arbetsförmedlingen blir anvisad ett lämpligt arbete. Jag ska också säkerställa att förslagen inte ställer upp några oberättigade hinder för den fria rörligheten. Det citerade anknyter nära till vad som gäller för arbetslösa som får arbetslöshetsersättning enligt . För rätt till (ograverad) arbetslöshetsersättning krävs det att den arbetslöse är inskriven hos den offentliga arbetsförmedlingen (är anmälda som arbetssökande hos den offentliga arbetsförmedlingen i den ordning som föreskrivs av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer; 9 § första stycket 3 ) och att han eller hon är beredd att anta anvisat (erbjudet) lämpligt arbete och inte avvisar det utan godtagbart skäl (9 § första stycket 2, 11 och 45 a §§ ), se närmare avsnitt 4.3. Av utredningsdirektiven framgår det vidare, under rubriken av en utredning, att regeringen anser att kopplingen mellan, å ena sidan, skyldigheten för en arbetssökande (som är arbetslös och får arbetslöshetsersättning) att (för att inte riskera att förlora hela eller en del av ersättningen) söka och acceptera anvisade lämpliga arbeten oavsett var de finns någonstans och, å andra sidan, möjligheten att få flyttningsbidrag bör göras tydligare. Det ska ske genom att möjligheten till flyttningsbidrag knyts till den arbetssökandes skyldighet att söka och acceptera anvisade lämpliga arbeten, varvid det särskilt anges att en sådan anvisning inte är begränsad till (jämför rättsfallet RÅ 2008 ref. 45 som också refereras i utredningsdirektiven). Med hänsyn till att det 93 Analys av utredningsdirektiven och utgångspunkter SOU 2010:26 talas om möjligheten för den anvisade att få flyttningsbidrag har jag ansett att utredningsdirektiven inte kan tolkas så att jag ska föreslå att den som av Arbetsförmedlingen anvisas ett arbete, som innebär förflyttning, ska få flyttningsbidrag bara därför att den anvisade riskerar att förlora arbetslöshetsersättning om han eller hon inte förflyttar sig. En sådan ordning skulle nämligen innebära en nyhet med hänsyn till de villkor av arbetsmarknadspolitisk karaktär som ställs upp för flyttningsbidrag och borde därför rimligen ha angetts tydligare i utredningsdirektiven om den önskades. Däremot ligger det med hänsyn till det sagda nära till hands att tolka utredningsdirektiven så att det som ska föreslås är att möjligheten till flyttningsbidrag, enligt nuvarande villkor, ska begränsas till den som vid underlåten förflyttning riskerar sin arbetslöshetsersättning. I utredningsdirektiven talas det om arbetssökande och inte arbetslös (se avsnitt 2.3.1 om möjligheterna för arbetstagare som riskerar att bli arbetslösa att få respenning för sökanderesa och bohagstransport och för arbetstagare som flyttar till eller från s.k. stödområden att få respenning för bohagstransport).71 Det finns dock inte någon skyldighet för en arbetssökande som redan har ett arbete eller som är arbetslös men inte får arbetslöshetsersättning att söka eller acceptera vissa arbeten. Att tala om en sådan skyldighet är naturligt bara i fråga om arbetslösa som om de inte gör detta riskerar sin arbetslöshetsersättning; skyldigheten uppkommer och finns just därför att de får arbetslöshetsersättning. I själva utredningsuppdraget enligt utredningsdirektiven finns det dock inte någon begränsning till arbetslösa med arbetslöshetsersättning, varför jag anser att någon sådan begränsning inte är avsedd. Den enligt utredningsdirektiven önskade kopplingen till skyldigheten enligt att anta ett lämpligt arbete kan i stället åstadkommas genom ett hypotetiskt prov: Skulle en arbetssökande med arbetslöshetsersättning ha riskerat att förlora denna om han eller hon hade avvisat det aktuella arbetet? Jag har därför tolkat utredningsdirektiven så att jag ska föreslå att flyttningsbidrag ska kunna beviljas, enligt nuvarande villkor, bara den som 71 Jämför , Arbetslös eller arbetssökande? Om rätten till arbetslöshetsersättning i svensk rätt och EG-rätt i till , 2010, s. 475–494. SOU 2010:26 Analys av utredningsdirektiven och utgångspunkter är inskriven som arbetssökande hos den offentliga arbetsförmedlingen enligt tillämpliga myndighetsföreskrifter, blir anvisad ett lämpligt arbete som innebär förflyttning, och skulle om han eller hon hade arbetslöshetsersättning vid underlåten förflyttning till det anvisade arbetet riskera att förlora hela eller en del av sin arbetslöshetsersättning på grund av bestämmelserna i (45 a §). Det framgår inte uttryckligen vem som ska ha anvisat det lämpliga arbetet, men jag har med hänsyn till vad som anförs i utredningsdirektiven i övrigt utgått från att det måste vara den offentliga arbetsförmedlingen som har gjort anvisningen. Däremot innebär, enligt min mening, utredningsdirektiven inte i och för sig något hinder mot att en sådan anvisning föregås av förslag på ett lämpligt arbete från den arbetssökande, en arbetsgivare, en privat arbetsförmedling eller någon annan. Bara en bråkdel – halvannan procent – av de personer som får flyttningsbidrag har anvisats det arbete som bidraget avser (avsnitt 4.4). Hade avsikten med kravet på anvisning varit att i praktiken avskaffa flyttningsbidraget, borde det ha angetts tydligare i utredningsdirektiven. På grund av det sagda och eftersom det för samtliga former av flyttningsbidrag utom respenning för sökanderesa krävs att den som ansöker om bidrag redan har fått en anställning, har jag ansett att avsikten inte heller kan vara att anvisningen ska ske till ett ledigt (lämpligt) arbete. Det framgår av bakgrundsbeskrivningen i utredningsdirektiven att det inte finns någon reglering i lag eller förordning av Arbetsförmedlingens anvisning av arbetssökande till arbeten (se också avsnitt 4.2). Inte heller finns det någon sådan reglering avseende inskrivningen som arbetssökande hos Arbetsförmedlingen (se avsnitt 4.1). Utredningsuppdraget är begränsat till att formulera förslag till ändringar i reglerna för flyttningsbidrag. Mot den bakgrunden och med hänsyn till att de allra flesta inskrivningar och anvisningar inte aktualiserar flyttningsbidrag enligt nuvarande villkor har jag utgått från att det inte ankommer på mig att lämna förslag till en generell reglering av Arbetsförmedlingens inskrivning av arbetssökande och anvisning till arbete. Jag har vidare utgått från att jag ska lämna förslag till bara sådana bestämmelser som jag finner bör finnas i (lag eller) förordning och således inte förslag till myndighetsföreskrifter. Detta bör dock inte hindra att jag, om det 95 Analys av utredningsdirektiven och utgångspunkter SOU 2010:26 är påkallat, uttalar mig om vilka föreskrifter som kan vara lämpliga att utforma på myndighetsnivå. Det framgår vidare av bakgrundsbeskrivningen i utredningsdirektiven att utredningsuppdraget är föranlett av att kommissionen inlett ett överträdelseärende mot med anledning av att Arbetsförmedlingen enligt fast praxis inte beviljar pendlingsstöd när arbetsplatsen är belägen utanför . Jag ska som nämnts säkerställa att mina förslag inte ställer upp några oberättigade hinder för den fria rörligheten. Den nuvarande regleringen i förordning av flyttningsbidragen innehåller inte några uttryckliga bestämmelser som skulle kunna innebära enligt otillåtna hinder för den fria rörligheten för arbetstagare. Det är vidare, enligt min mening, uppenbart att inte heller ett införande i förordningsregleringen av de nämnda kraven på inskrivning och anvisning i sig skulle kunna innebära ett sådant hinder. Däremot får inte heller den gren av staten som Arbetsförmedlingen utgör tillämpa vare sig den nuvarande förordningsregleringen av flyttningsbidragen eller de nya, tillkommande kraven på inskrivning och anvisning på ett sätt som innebär sådana hinder. Att det mot bakgrund av överträdelseärendet tillsatts en utredning med uppgift att föreslå ändringar i reglerna om flyttningsbidrag, talar starkt för att regeringen ansett att det inte är tillräckligt att Arbetsförmedlingen självmant gör det som kräver, nämligen att i förekommande fall se till att inte tillämpa i sig neutrala förordningsregler på ett sätt som strider mot . Jag har mot den bakgrunden utgått från att en huvuduppgift för mig är att utreda vilka krav ställer i olika situationer på tillämpningen av reglerna om flyttningsbidrag (se avsnitt 6) för att därefter utforma förslag till sådana bestämmelser i (lag eller) förordning som kan anses nödvändiga för att säkerställa att Arbetsförmedlingen inte tillämpar reglerna på ett sätt som strider mot . Jag har utgått från att villkoren enligt den nuvarande förordningen för att få respektive stöd i princip ska kvarstå, kompletterade med de tidigare nämnda villkoren avseende inskrivning, anvisning och möjlighet till förlust av arbetslöshetsersättning samt i förekommande fall de ytterligare tillkommande villkor som kan anses befogade. Det framgår inte av utredningsdirektiven vilken utgångspunkten bör vara i fråga om internationella förflyttningar. Jag har dock utgått från att avsikten är att flyttningsbidraget ska förknippas med 96 SOU 2010:26 Analys av utredningsdirektiven och utgångspunkter 97 sådana villkor som gör att det i så liten utsträckning som unionsrätten tillåter avser internationella förflyttningar. Jag bedömer att det inte går att hitta sådana skäl som gör att en begränsning av flyttningsbidragen till förflyttningar inom är en sådan ändamålsenlig och proportionerlig åtgärd som är tillåten enligt unionsrätten (se avsnitt 6.5). Frågan är då om det går att hitta sådana enligt unionsrätten tillåtna villkor för flyttningsbidraget som på ett lämpligt sätt i praktiken gör att bidrag bara undantagsvis lämnas för internationella förflyttningar. 9 Unionsrätten bör inte nämnas i förordningstexten Min bedömning: Att i förordningen om flyttningsbidrag påminna om är både onödigt och olämpligt. Utredningsuppdraget har aktualiserats av att i sig EU-rättsligt neutrala förordningsbestämmelser har av en statlig myndighet tillämpats på ett sätt som strider mot EU-rättsliga regler som är direkt tillämpliga i (se avsnitt 6.3). Man skulle därför kunna tänka sig att i förordningen ta in en uttrycklig bestämmelse om att förordningen inte får tillämpas på ett sätt som strider mot EUrätten eller i vart fall en uttrycklig upplysning om de EU-rättsliga reglerna. Så brukar man emellertid inte göra i , och det finns enligt min mening goda skäl för det. Ingen svensk myndighet får tillämpa svenska bestämmelser på ett sätt som står i strid med . Det gäller generellt och även utan uttryckliga svenska bestämmelser om detta. De allra flesta offentligrättsliga svenska författningsbestämmelser torde av myndighet kunna tillämpas på ett enligt otillåtet sätt. Att i varje sådan svensk författning ta in bestämmelser som anger eller påminner om att detta är otillåtet skulle vara både onödigt och otympligt. Skulle man i stället ta in sådana bestämmelser bara i de författningar där frågan på ett eller annat sätt har aktualiserats, kan detta lätt leda till icke avsedda motsatsslut. Förordningen om flyttningsbidrag genomför inte EU-rättsliga bestämmelser i svensk rätt utan avser ett arbetsmarknadspolitiskt instrument som kan införa oberoende av unionsrätten. Det finns därför enligt min mening ingen anledning att i den förordningen påminna om unionsrätten eller att uttryckligen ange t.ex. att det aktuella arbetet kan finnas utanför men inom EES. Unionsrätten bör inte nämnas i förordningstexten SOU 2010:26 100 I avsnitt 6 finns det en redogörelse för vad unionsrätten kräver i fråga om tillämpningen av flyttningsbidrag och i följande avsnitt berörs hur de ändringar som föreslås förhåller sig till unionsrätten. Dessa redogörelser kan användas som hjälp vid tillämpningen. Det får räcka. Man kan utgå från att tillämpningen, efter kommissionens överträdelseärende och detta lagstiftningsärende, kommer att bringas i överensstämmelse med unionsrätten. 10 En arbetsmarknadspolitisk närhetsprincip Min bedömning: En arbetsmarknadspolitisk närhetsprincip som innebär att en arbetssökande som önskar kontant statsstöd för förflyttning i första hand bör ta ett passande arbete som finns så nära som möjligt bör betonas i tillämpningen av flyttningsbidrag. Jag har som nämnts (avsnitt 8) utgått från att avsikten är att flyttningsbidraget ska förknippas med sådana villkor som gör att det i så liten utsträckning som unionsrätten tillåter avser internationella förflyttningar. Absoluta villkor som innebär ett hinder för den fria rörligheten för arbetstagare, såsom att bidrag lämnas bara avseende arbeten i och vissa andra länder i vår närhet eller bara för den del av förflyttningen som sker i och vissa andra länder, torde vara synnerligen svåra att motivera på ett EU-rättsligt hållbart sätt. Även om det kan finnas unionsrättsligt godtagbara syften av t.ex. arbetsmarknadspolitisk natur för sådana absoluta villkor, lär det vara svårt att med framgång göra gällande att absoluta villkor är ändamålsenliga och proportionerliga på det sätt som krävs enligt unionsrätten (se närmare avsnitt 6.5). Det är lättare att med framgång unionsrättsligt motivera ett villkor som innebär ett hinder för den fria rörligheten för arbetstagare, men som inte är absolut utan tillämpas med beaktande av samtliga relevanta omständigheter med bortseende i och för sig från nationsgränser och nationalitet. Ett sådant villkor klarar lättare de unionsrättsliga kraven på ändamålsenlighet och proportionalitet. Jag har därför i första hand sökt efter den sist nämnda typen av dynamiska villkor som på ett unionsrättsligt tillåtet sätt i 101 En arbetsmarknadspolitisk närhetsprincip SOU 2010:26 praktiken begränsar möjligheten till bidrag för internationella förflyttningar. Redan det villkor avseende lämpligt arbete som enligt utredningsdirektiven ska införas innebär en viss begränsning i geografiskt hänseende. Av IAF:s föreskrifter (bilaga 3) framgår det nämligen att ett arbete som finns utanför ett geografiskt begränsat sökområde inte utgör ett lämpligt arbete under en skälig övergångsperiod för personer med vissa egenskaper. fanns det till och med en uttrycklig bestämmelse om en begränsning av sökområdet till arbete i närområdet72, men den togs bort år 200773. Den geografiska begränsning som sålunda tillämpas inom arbetslöshetsförsäkringen torde ha sin motsvarighet i vad Arbetsförmedlingen tillämpar i sitt matchningsarbete. Enligt vad jag erfarit beaktar Arbetsförmedlingen i första hand sådana lediga arbeten som finns i närheten av den arbetssökande, om det inte finns särskilda skäl för annat. Visar det sig att det inte finns några passande arbeten i närheten, utvidgas successivt det geografiska område inom vilket lediga arbeten för den arbetssökande beaktas. Vidare gäller att flyttningsbidrag, utom såvitt berör stödområden, inte får lämnas om sökanden kan få ett arbete i hemorten eller dess närhet. Jag tycker därför att det kan sägas att det tillämpas en arbetsmarknadspolitisk närhetsprincip som innebär att en arbetssökande som önskar kontant statsstöd för förflyttning i första hand bör ta ett passande arbete som finns så nära som möjligt. Normalt sett torde det inte finnas anledning att skattefinansiera en förflyttning som inte är nödvändig för att få ett passande arbete eller en längre förflyttning än som är nödvändig för detta syfte. En annan sak är att en arbetssökande som av personliga skäl önskar förflytta sig en längre sträcka till ett nytt arbete bör få del av andra former av service och stöd än kontant ersättning av Arbetsförmedlingen för att kunna tillgodose sina önskemål. Det finns enligt min mening anledning att betona en sådan arbetsmarknadspolitisk närhetsprincip vid tillämpningen av flyttningsbidrag. framgår det av förordningen om flyttningsbidrag att den avser bidrag till förflyttningar som sker av arbetsmarknadspo72 Prop. 1999/2000:139 s. 52 ff. 73 Prop. 2006/07:89 s. 55 f. 102 SOU 2010:26 En arbetsmarknadspolitisk närhetsprincip litiska skäl (1 §). Den angivna arbetsmarknadspolitiska närhetsprincipen är just bara en princip som får tillämpas tillsammans med andra arbetsmarknadspolitiska principer och skäl. I vissa fall kan alltså andra principer och skäl väga över. Finns det långt bort – i eller utomlands – en svår brist på sådan nyckelkompetens som den aktuella arbetssökanden har, kan det t.ex. vara ett tillräckligt skäl för att ge kontant statsunderstöd för en längre förflyttning än vad som är nödvändig för att arbetssökanden ska få ett passande arbete. En annan arbetsmarknadspolitisk princip torde kunna uttryckas så att en arbetssökande i första hand bör ta det arbete där hans eller hennes utbildning, erfarenhet och övriga förutsättningar bäst kommer till sin rätt. Den principen kan göra att det är arbetsmarknadspolitiskt motiverat att understödja en längre förflyttning än vad som är nödvändig för att den arbetssökande ska få det närmaste lämpliga arbetet, åtminstone om det inte finns någon annan arbetssökande närmare som passar minst lika bra för det aktuella arbetet. Det måste således alltid till en samlad bedömning av om förflyttningen är arbetsmarknadspolitiskt motiverad. I avsnitt 11.5 redogör jag för en föreslagen ändring i förordningen om flyttningsbidrag som innebär att bidrag bara får avse sådana förflyttningar som är arbetsmarknadspolitiskt motiverade. Syftet är att betona att arbetsmarknadspolitiska principer, innefattande den beskrivna närhetsprincipen, ska tillämpas vid bedömningen av om flyttningsbidrag ska lämnas. Den fråga som behandlas i fortsättningen i detta avsnitt är om tillämpningen av en arbetsmarknadspolitisk närhetsprincip är förenlig med unionsrätten. Tillämpningen av en arbetsmarknadspolitisk närhetsprincip vid bedömningen av om flyttningsbidrag ska betalas innebär enligt min mening utan tvekan ett hinder för den fria rörligheten för arbetstagare. Tillämpningen innebär, även om den såsom krävs enligt unionsrätten bortser från (nationalitet och) nationsgränser, nämligen att det blir lättare att få flyttningsbidrag för förflyttningar inom eller till eller från platser i närheten av än för längre förflyttningar inom EU. Tillämpningen gör det därmed mindre attraktivt för arbetssökande att utnyttja den fria rörligheten för arbetstagare fullt ut. Frågan är då om den angivna begränsningen av den fria rörligheten för arbetstagare kan anses tillåten enligt unionsrätten (se härtill avsnitt 6.5). Syftet med tillämpningen är arbetsmarknadspolitiskt och går ut på att med bidrag understödja så långa förflyttningar som behövs 103 En arbetsmarknadspolitisk närhetsprincip SOU 2010:26 104 för att en arbetssökande ska få ett passande arbete. Tillämpningen avser alltså att främja sysselsättningen. Härtill kommer att tillämpningen också främjar angelägna miljö- och klimathänsyn och dessutom i de flesta fall bidrar till att begränsa statsutgifterna. Jag gör bedömningen att tillämpningen helt klart kan anses motiverad av sådana tvingande hänsyn i det allmännas intresse som enligt unionsrätten kan göra det befogat med en åtgärd som innebär ett hinder för den fria rörligheten för arbetstagare. Tillämpningen innebär inte i sig någon nationalitetsdiskriminering eller att hänsyn tas till nationsgränser. När det gäller frågan om tillämpningen är ändamålsenlig och proportionerlig i förhållande till syftet kan följande sägas. Tillämpningen är inte absolut utan grundas på en helhetsbedömning där även andra faktorer än närheten vägs in. Vid helhetsbedömningen tas det dock inte hänsyn till nationalitet eller nationsgränser. Tillämpningen medger således att bidrag lämnas till förflyttning inom hela EES om det är nödvändigt för att den arbetssökande ska kunna få det närmaste passande arbetet eller om andra arbetsmarknadspolitiska skäl talar för en sådan förflyttning. Det är min bedömning att en sådan tillämpning är både ändamålsenlig och proportionerlig. Unionsrätten hindrar alltså inte tillämpningen. 11 Tillkommande villkor för flyttningsbidrag Mitt förslag: Flyttningsbidrag får bara lämnas till den som är inskriven som arbetssökande hos den offentliga arbetsförmedlingen. Flyttningsbidrag får bara lämnas avseende sådant arbete 1. som sökanden har anvisats av den offentliga arbetsförmedlingen, och 2. som är att anse som ett lämpligt arbete enligt 11 § första stycket lagen (1997:238) om arbetslöshetsförsäkring som det inte för sökanden finns ett godtagbart skäl enligt 45 a § första stycket 1 samma lag att avvisa. Flyttningsbidrag får bara avse sådana förflyttningar som är arbetsmarknadspolitiskt motiverade. 11.1 Inledning Som framgår av avsnitt 8 är utgångspunkten att de villkor som finns i förordningen om flyttningsbidrag ska kvarstå oförändrade. Jag föreslår alltså bara tillkommande villkor som ska gälla för alla stödformer enligt förordningen. Alla de föreslagna tillkommande villkoren måste vara uppfyllda . Det står i princip fritt att uppställa de villkor som önskas för möjligheten att få flyttningsbidrag så länge villkoren inte utformas eller tillämpas på ett sätt som strider mot unionsrätten, t.ex. därför att detta innebär ett hinder för den fria rörligheten för arbetstagare eller diskriminering på grund av nationalitet. I enlighet med vad som anges i avsnitt 10 anser jag att en arbetsmarknadspolitisk närhetsprincip, som innebär att en arbetssökande som önskar kontant statsstöd för förflyttning i första hand bör ta ett passande arbete som finns så nära som möjligt, bör 105 Tillkommande villkor för flyttningsbidrag SOU 2010:26 betonas i tillämpningen av flyttningsbidrag tillsammans med övriga arbetsmarknadspolitiska principer och skäl. Det säkerställs genom att jag föreslår en uttrycklig bestämmelse om att flyttningsbidrag bara får avse sådana förflyttningar som är arbetsmarknadspolitiskt motiverade (avsnitt 11.5). I enlighet med vad som anges i utredningsdirektiven ska flyttningsbidrag bara lämnas avseende ett för den arbetssökande lämpligt arbete.