sou · GXB344 · 2010-01-01 00:00:00 — De brott som ska framgå av register- utdraget anges närmare i förordningen om försäkringsförmedling. Registerkontrollen av personal vid HVB som tar emot barn har till syfte att öka skyddet för barn mot att de utsätts för övergrepp, kränkningar eller annat särskilt skadligt inflytande från personer som finns i barnens närmaste omgivning. I propositionen16 räknas de brott upp som därvid har betydelse och som bör omfattas av kontrollen. Vilka brott som ska framgå av registerutdraget framgår av förordningen om belastningsregister (22 §). Det har visat sig att allt fler arbetsgivare ställer som villkor för en anställning eller ett uppdrag att den enskilde ska beställa ett utdrag ur belastningsregistret och överlämna till eller visa upp för arbetsgivaren. Enligt var detta tillväga- gångssätt mer eller mindre rutin inom den finansiella sektorn och inom säkerhets- och bevakningsbranschen men det förekom i övrigt på hela arbetsmarknaden. Vidare anger RPS i den tidigare nämnda skrivelsen att RPS uppmärksammat att en hel del väl kända och etablerade företag med omfattande verksamhet konsekvent kräver registerutdrag från de arbetssökande. RPS:s statistik över enskilds uttag av fullständiga registerutdrag om sig själv visar att antalet uttag nästan tredubblats ; från 40 686 utdrag till 115 815 utdrag . Som tidigare nämnts har RPS uppskattat att av de personer som begär utdrag är arbetssökande. En ordning som innebär att en arbetsgivare slentrianmässigt kan skaffa sådan mycket integritetskänslig information som uppgifterna i belastningsregistret utgör, kan få svåra konsekvenser för rehabili- teringen av tidigare dömda. Det tidigare lagstiftningsarbetet har därför utmärkts av en strävan att begränsa arbetsgivares möjligheter att få uppgifter ur registret. I belastningsregisterförfattningarna och registerkontrollagarna har efter noggranna överväganden slagits fast vilka arbetsgivare som ska ha möjlighet eller skyldighet att genomföra registerkontroll. har också, i enlighet med det system som anvisades vid tillkomsten av belastningsregistret, bestämts omfatt- ningen av de uppgifter som kontrollen ska avse. Som nämnts valde man då främst av praktiska skäl att inte begränsa registrets innehåll 2006/07:37. Kontroll av vissa registerutdrag utan att registrera alla brott men framhöll att integritetsaspekten kunde beaktas genom en reglering av utdragens innehåll.17 Den beskrivning av rådande förhållanden som lämnats bl.a. av RPS och den statistik som finns avseende utvecklingen ger vid handen att de farhågor regeringen gett uttryck för i olika lagförarbeten nu synes ha besannats. Här ska också framhållas att förfarandet att utnyttja den enskil- des insynsrätt innebär att en arbetsgivare som saknar författnings- stöd för sin registerkontroll i praktiken kan komma att få ta del av betydligt mer omfattande information från belastningsregistret än vad som gäller för flera av de arbetsgivare som från lagstiftarens sida befunnits ha ett behov av registerkontroll. Det innebär att arbets- givaren har möjlighet att få tillgång till integritets- känslig information som inte är relevant för den sökta anställningen. Den utveckling som skett inger således stora betänkligheter från integritetsskyddssynpunkt. Här kan också konstateras att det skydd för den personliga integriteten som regleringen i personuppgifts- lagen utgör inte är tillräcklig. Lagens begränsade tillämpnings- område förhindrar nämligen inte att arbetsgivare tar del av ett registerutdrag under förutsättning att detta inte databehandlas eller förs till ett manuellt register. Den utveckling som ägt rum har ju uppenbarligen också skett trots förekomsten av bestämmelserna i personuppgiftslagen. För att förhindra att reglerna som ger den enskilde en insynsrätt utnyttjas på ett sätt som vare sig är avsett eller önskvärt måste enligt vår uppfattning lagstiftningsåtgärder till- gripas. Den fråga som då inställer sig är vilket tillvägagångssätt som bör väljas. Ett sätt att lösa problemet skulle kunna vara att inskränka den enskil- des möjlighet att ta del av uppgifterna i registret. Det låter sig dock inte göras mot bakgrund av tidigare nämnda konventionsåtaganden och andra internationella överenskommelser samt dataskydds- direktivet. Det strider också mot grundsatserna i 14 kap. 4 § sekre- tesslagen. En förändring i detta hänseende skulle dessutom komma att gälla generellt och inte bara inom arbetslivet varför en sådan lösning skulle falla utanför vårt uppdrag. 17 Prop.1997/98:97 s. 77. Kontroll av vissa registerutdrag Som RPS framhållit i sin skrivelse är det förmodligen inte heller någon framkomlig väg att försöka hindra utnyttjandet av insyns- rätten med hjälp av tekniska lösningar. Alternativet att, såsom bl.a. antytts i tidigare nämnda förarbeten och även i RPS:s skrivelse, straffbelägga ett förfarande som innebär att en arbetsgivare utan författningsstöd kräver registerutdrag av en arbetssökande anser vi heller inte vara lämpligt. Arbetsrättslig lag- stiftning i är normalt inte straffbelagd. Enligt vår mening bör istället det aktuella förfarandet förhindras genom ett skadeståndssanktionerat förbud. Mot ett införande av ett sådant förbud för arbetsgivare skulle kunna invändas att arbets- givare i vissa fall kan ha ett befogat intresse av att vidta en register- kontroll för att kunna anställa rätt person och att en felrekrytering kan få svåra följder för denne. Häremot kan i sin tur invändas att avsikten aldrig har varit att arbetsgivare efter eget gottfinnande ska kunna använda sig av den information som finns i belastnings- registret. Tvärtom framgår tydligt av olika förarbetsuttalanden att registret bör användas restriktivt för anställningsändamål och endast i de fall och i den omfattning som särskilt stadgats. Att arbetsgivare använder sig av den enskildes insynsrätt för att få information om ev. tidigare brottslighet får därför anses strida mot syftet med registret. Vi utesluter inte att det för vissa arbetsgivare, t.ex. av säkerhets- skäl, kan finnas ett berättigat behov av att genomföra en register- kontroll. Det skulle därför kunna diskuteras om man inte istället för ett förbud skulle kunna överväga ett tillvägagångssätt som medger arbetsgivaren rätt att vidta en sådan kontrollåtgärd efter en intresseavvägning varvid arbetstagarens befogade intresse av skydd för sin personliga integritet skulle kunna tillvaratas genom att ett krav på nödvändighet uppställs för att åtgärden ska få vidtas. Vi menar emellertid att den avvägning som måste ligga till grund för en åtgärd av detta integritetskänsliga slag bör göras av stats- makten och inte överlåtas på arbetsgivaren. En ordning som tillåter arbetsgivaren att utnyttja den enskildes rätt att få ut uppgifter om sig själv måste anses olämplig även mot bakgrund av risken för den överskottsinformation som arbetsgivaren härigenom kan få del av. Genom att utnyttja den enskildes insynsrätt får ju en arbetsgivare tillgång till samtliga uppgifter om den registrerade eftersom dessa utdrag till skillnad mot vad som ofta är fallet när lagstiftaren funnit en kontroll berättigad inte är begränsad till viss brottslighet. Kontroll av vissa registerutdrag Sammanfattningsvis anser vi således att det bör införas en bestäm- melse med ett förbud för arbetsgivare att utan stöd av lag eller med stöd av lag meddelad författning begära att en arbetssökande ska visa upp ett belastningsregisterutdrag. Genom bestämmelser i lagen om belastningsregister och sekre- tesslagen har lagstiftaren avsett att skapa ett skydd för den enskil- des integritet liksom ett skydd mot att ett register som tillkommit för i huvudsak andra ändamål obefogat används på ett sätt som för- svårar rehabiliteringen av tidigare dömda. Utvecklingen har emel- lertid visat att den reglering som finns inte är tillräcklig för att åstadkomma det avsedda skyddet eftersom skyddsreglerna har kun- nat kringgås genom utnyttjandet av den enskildes rätt till insyn i registret. Den bestämmelse vi föreslår syftar till att fösöka för- hindra ett sådant kringgående för att också i realiteten åstadkomma det av lagstiftaren avsedda skyddet. Behovet av den föreslagna bestäm- melsen framstår som angeläget med hänsyn till det utsatta läge som en arbetssökande ofta befinner sig i. Den som önskar komma i fråga för en anställning kan förmodligen inte motsätta sig en begä- ran från arbetsgivaren att uppvisa eller överlämna ett registerutdrag. Den inskränkning i informationsfriheten som vår bestämmelse utgör måste mot denna bakgrund anses vara klart befogad. I sammanhanget kan också noteras att det är ingalunda nytt att genom lagstiftning förhindra ett icke önskvärt bruk av straffrihets- intyg. lade regeringen fram en proposition (prop. 1965 nr 18) varigenom de dåvarande laglydnads- och strafflöshetsintygen i princip avskaffades. 11.2.12 Överväganden och förslag – misstankeregistret Vårt förslag: En arbetsgivare får inte heller utan stöd av lag eller med stöd av lag meddelad författning begära att en arbetstagare uppvisar ett utdrag ur misstankeregistret. I våra utredningsdirektiv nämns endast utdrag ur belastningsregistret. Det är troligen främst utdrag ur detta register som efterfrågas av arbetsgivare. Något stort praktiskt behov av en förbudsbestämmelse för att stävja ett icke önskvärt utnyttjande från arbetsgivares sida av den enskildes insynsrätt i misstankeregistret synes därför inte före- ligga. Kontroll av vissa registerutdrag Vi anser emellertid att de principiella skäl vi anfört för införan- det av en bestämmelse som begränsar arbetsgivares rätt att begära utdrag från belastningsregistret äger sin giltighet även i fråga om utdrag från misstankeregistret. En kontroll av detta register kan dess- utom ses som ett längre gående ingrepp i den personliga integri- teten eftersom det handlar om gärningar som inte prövats i dom- stol. Vi föreslår därför att bestämmelsen om förbud mot att utan stöd i lag eller med stöd av lag meddelad författning begära att en arbetstagare uppvisar ett utdrag ska omfatta även utdrag enligt lag- en om misstankeregister. Hos Försäkringskassan18 finns ett tjugotal socialförsäkringsregister vilka tillsammans utgör socialförsäkringsdatabasen. Dessa register innehåller uppgifter om olika socialförsäkringsförmåner. Försäk- ringskassan handlägger närmare 50 olika förmåner som regleras i ett trettiotal lagar. Vilka uppgifter som behandlas i Försäkrings- kassans register styrs av en särskild registerlag på detta område, nämligen lagen om behandling av personuppgifter inom socialför- säkringens administration. behandlade i sitt betänkande inte andra registerutdrag än belastningsregisterutdrag. I det gemensamma remissyttrandet från LO, TCO och framhölls emellertid att det inte var lämpligt att sekretesskyddet t.ex. för Försäkrings- kassans register om sjukfrånvaro eller frånvaro för vård av barn genombryts. Enligt dessa organisationer borde en lag om integritets- skydd innehålla en bestämmelse som skyddar en arbetstagare från att tvingas lämna ifrån sig uppgifter som annars normalt är skyd- dade av sekretess. 18 inrättades som en ny sammanhållen statlig myndighet när Riksför- säkringsverket och de 21 formellt självständiga allmänna försäkringskassorna lades ned . Kontroll av vissa registerutdrag Lagen om behandling av personuppgifter inom socialförsäkringens administration För socialförsäkringens administration (som är den samlande beteck- ningen för och ) finns bestämmelser om personuppgiftsbehandling i lagen (2003:763) om behandling av personuppgifter inom socialförsäkringens admi- nistration (SofdL). Lagen omfattar i förhållande till personupp- giftslagen bara de särbestämmelser och förtydliganden som ansetts nödvändiga. I övrigt gäller alltså personuppgiftslagen vid behand- ling av personuppgifter inom socialförsäkringens administration. I 7 och 8 §§ SofdL anges för vilka ändamål behandling av person- uppgifter får ske. I 7 §, som reglerar de primära ändamålen, anges att personuppgifter får behandlas bl.a. för att kunna söka vägled- ande avgöranden, tillgodose behov av underlag som krävs för att kunna bedöma förmåner och ersättningar, handlägga ärenden, plan- era verksamheten och genomföra resultatuppföljning m.m. samt för att framställa statistik. Enligt SofdL och personuppgiftslagen har den registrerade rätt att få besked om vilka uppgifter som finns registrerade om henne eller honom. Denna information ska efter ansökan lämnas gratis en gång per kalenderår. I 7 kap. 7 § sekretesslagen finns bestämmelsen om sekretess för uppgifter om enskilda i socialförsäkringsärenden. Enligt denna gäller sekretess i olika slag av ärenden om förmåner och ersättningar för uppgifter om någons hälsotillstånd och andra personliga för- hållanden. Sekretess gäller även för uppgifter i beslut i socialför- säkringsärenden. Det huvudsakliga skälet till att sekretess gäller även för beslut är att det finns ett behov av sekretess för enskildas sjukskrivningsperioder. Utlämnande av uppgifter om sjukperioder kan om det inte fyller ett legitimt behov få stötande konsekvenser för den enskilde och utgöra ett ingrepp i den personliga integriteten.19 Sekretessen gäller med ett rakt skaderekvisit; dvs. sekretess gäl- ler om det kan antas att den som uppgiften gäller eller någon när- 19 SOU 2007:22 s. 395. Kontroll av vissa registerutdrag stående till honom eller henne lider men om uppgiften röjs. Avgör- ande vid bedömningen är om uppgiften som sådan är av den arten att ett utlämnande typiskt sett kan vara ägnat att medföra skada för det intresse som ska skyddas genom bestämmelsen. I förarbetena uttalas angående uppgifter om enskildas sjukskivningsperioder att det som regel finns skäl anta att det är en sådan risk förenad med ett utlämnande att sekretess ska iakttas. I synnerhet är det fallet om den som begär att få uppgifterna inte vill tala om ändamålet med sin begäran eller uppträder anonymt. Ännu klarare är det att upp- gifter om någons sjukskrivningsfrekvens inte ska lämnas ut till en arbetsgivare som överväger att anställa försäkringstagaren i fråga (prop 1979/80:2 del A 188 och 189). Av 7 kap. 7 § sekretesslagen fjärde stycket framgår att sekretess kan brytas enligt vad som föreskrivs bl.a. i lagstiftningen om allmän försäkring. Enligt 20 kap. 9 a § lagen om allmän försäkring (AFL) får utan hinder av sekretess uppgifter om ersättning till enskilda i vissa fall lämnas ut till försäkringsinrättningar, försäkringsbolag, erkända arbetslöshetskassor och arbetsgivare. En förutsättning är att mottagaren behöver uppgifterna för samordning med ersättning därifrån. Till arbetsgivare får alltså för en angiv- en tidsperiod lämna uppgifter om utgiven ersättning, belopp och tid om arbetsgivaren behöver uppgiften för att kunna reglera arbets- tagarens lön eller semester. Däremot får alltså sammanställningar av sjukperioder till en arbetsgivare som överväger att anställa en per- son normalt inte lämnas ut. En arbetsgivare kan således inte själv inhämta information från om en arbetssökandes tidigare sjukfrånvaro. Den försäkrade har dock, utom i vissa fall som här saknar intresse, rätt att få ut uppgifter om sig själv. En arbetsgivares möjlighet att behandla uppgifter som finns i ett utdrag som den enskilde själv hämtat in från regle- ras av personuppgiftslagen om det är fråga om automatiserad behandling eller om arbetsgivaren behandlar eller har för avsikt att behandla uppgiften i registerform eller om avsikten är att behandla uppgifterna på detta sätt. Utanför personuppgiftslagens tillämp- ningsområde faller således bl.a. den situationen att arbetsgivaren endast tar del av utdraget. Jfr vad som sagts härom i avsnitt 5.1.2. Kontroll av vissa registerutdrag Om utdraget eller uppgifter därur hanteras på ett sådant sätt av arbetsgivaren att det är fråga om personuppgiftsbehandling som faller under personuppgiftslagen måste till att börja med villkoren i 9 §, bl.a. kravet på relevans, och förutsättningarna enligt 10 § vara uppfyllda. Uppgifter om hälsa utgör s.k. känsliga uppgifter och det före- ligger enligt 13 § ett principiellt förbud mot behandling av sådana uppgifter. Frågan huruvida uppgifter om att någon på grund av sjukdom inte kan förvärvsarbeta kan anses röra hälsa har varit före- mål för skilda bedömningar.20 I förarbetena till personuppgiftslagen liksom i Datainspektionens rapport 2002:3 synes man ha utgått från att en uppgift om sjukfrånvaro är en känslig personuppgift. Även enligt kommentaren till personuppgiftslagen ligger det närmast till hands att anta att en uppgift om att någon på grund av sjukdom inte kunnat arbeta utgör en uppgift som rör hälsa.21 Trots förbudet att behandla känsliga personuppgifter kan sådana ändå behandlas om någon av undantagssituationerna som anges i 15–19 § föreligger. I 15 § sägs att sådan behandling får ske om den registrerade lämnat sitt uttryckliga samtycke till behandlingen eller på ett tydligt sätt offentliggjort uppgifterna. Som framgått av avsnitt 10 innebär den reglering vi föreslår att ett samtycke inte ensamt kan ligga till grund för att en arbetsgivare behandlar en arbetssök- andes eller en arbetstagares personuppgifter i kontroll- eller över- vakningssyfte. Känsliga personuppgifter får enligt 16 § personuppgiftslagen också behandlas om behandlingen är nödvändig för att den personupp- giftsansvarige ska kunna fullgöra sina rättigheter och skyldigheter inom arbetsrätten. Skyldigheten kan följa av lagstiftning, myndighets- beslut i enskilda fall eller kollektivavtal eller andra avtal. Exempel på när sådan skyldighet föreligger är när behandling av uppgifterna behövs i samband med beräkning av sjuklön eller rehabilitering av arbetstagare. De här nämnda situationerna är dock knappast aktu- ella i samband med ett anställningsförfarande. 20Personuppgiftslagen, m.fl. tredje upplagan, s. 229. a. sid. 229. Kontroll av vissa registerutdrag Enligt rekommendation om skydd av personuppgifter som används för anställningsändamål (1989) kan frågor om hälso- tillstånd ställas till en arbetstagare eller arbetssökande endast i följ- ande situationer: för att fastställa arbetstagares och arbetssökandes lämplighet för sin arbetsuppgift, för att uppfylla kraven i fråga om förebyggande hälsovård, eller med tanke på beviljandet av sociala förmåner. I riktlinjer sägs rörande denna fråga att uppgifter om medi- cinska förhållanden får inhämtas enligt nationell lagstiftning och i övrigt enligt god sed, under förutsättning att detta är nödvändigt för att avgöra om arbetstagaren är lämpad för särskild anställning, för att uppfylla arbetsmiljökrav och krav på säkerhet samt för att bestämma och utge sociala förmåner. Vårt förslag: En arbetsgivare får inte utan stöd i lag eller med stöd av lag meddelad författning begära att en arbetstagare uppvisar ett utdrag från register som förs hos om utdraget innehåller uppgifter för vilka sekretess gäller gentemot arbetsgivaren. Vi har tidigare redovisat våra överväganden i fråga om tillåtligheten för arbetsgivare att utan författningsstöd begära att få se utdrag från belastnings- och misstankeregistret. Vi har därvid funnit att det bör vara förbjudet för arbetsgivare att kringgå det skydd som uppställts för den personliga integriteten genom att utnyttja den enskildes möjlighet att begära uppgifter om sig själv ur registret. Vad gäller utdrag från register kan konstate- ras att uppgifter om hälsa till vilka uppgifter om tidigare sjukperio- der får anses höra är, i likhet med uppgifter om tidigare brottslighet eller brottsmisstankar, av känslig karaktär. För sådana uppgifter har uppställts särskilda restriktioner i fråga om insamling i bl. a. data- skyddsdirektivet och personuppgiftslagen liksom i olika interna- överenskommelser. Det måste också konstateras att känne- dom om tidigare sjukhistoria kan leda till selektering och utestäng- ning av redan utsatta grupper från arbetsmarknaden. Den tidigare genomgången har visat att sekretessbestämmelsen på socialförsäkringsområdet avser att utgöra ett skydd för den för- Kontroll av vissa registerutdrag säkrade mot att uppgifter om dennes sjukhistoria lämnas ut; bl.a. av den anledningen gäller sekretess även för beslut i socialförsäkrings- ärenden. I förarbetena framhålls dessutom att uppgifter om sjuk- skrivningsfrekvens inte ska lämnas ut till en arbetsgivare som över- väger att anställa den försäkrade. Om en arbetsgivare i samband med anställning vill ta del av ett registerutdrag måste denne således utnyttja den enskildes rätt att få ut uppgifter om sig själv ur registret. De utdrag som tillhandahåller avser perioder med utbetald ersättning (innevarande år och de två föregående åren). Utdragen innehåller inte någon uppgift om diagnos. Den enda statistik som finns i sammanhanget avser antalet utdrag med uppgift om dagersättningar som begärts av försäkrade. Någon statistik som visar hur många utdrag som försäkrade begärt med uppgift om t.ex. ersättningsperioder på grund av sjukdom finns alltså inte. Av innehållet i riksdagsmotioner och av uppgifter i pressen och på Internet framgår att det förekommer att arbetsgivare begär att en arbetssökande ska visa ett utdrag från om sin sjukhistorik. En av anledningarna härtill har i skilda sammanhang angetts vara arbetsgivares utökade ekonomiska ansvar vid sjukfrån- varo. I den undersökning som redovisas i Handels- kammares analys (2008:3) Har företagen koll på vilka de rekryterar? uppgav av de tillfrågade företagen att de gjorde från- varokontroll via . Över hälften (av dem som inte utförde sådan kontroll sade att de skulle vilja börja med kontroll för att få ökad trygghet vid rekrytering. Det förekommer alltså att arbetsgivare använder sig av möjlig- heten att begära att den enskilde ska förete uppgifter ur registren. Enligt vår uppfattning utgör ett sådant förfarande ett icke önskvärt kringgående av de sekretessregler som uppställts till skydd för den enskildes personliga integritet. Mot bakgrund av det sagda anser vi att starka skäl talar för att ett förbud i likhet med vad vi föreslår beträffande utdrag från belast- nings- och misstankeregistret bör gälla även för utdrag ur Försäk- ringskassans register. Till skillnad från vad som gäller i fråga om belastningsregistret och misstankeregistret är emellertid en uppgift om att man före- kommer i t.ex. sjukförsäkringsregistret inte i sig känslig eftersom alla försäkrade, dvs. nästan alla som bor i och som har fyllt , finns i socialförsäkringsregistren. Vidare är många uppgifter som finns i register som förs av normalt inte av Kontroll av vissa registerutdrag Hit hör exempelvis uppgifter om namn, ålder, person- nummer, civilstånd och adress. Dessa uppgifter kan som regel läm- nas ut av eftersom det kan antas att den upp- giften rör eller någon honom närstående inte lider men om så sker. Till arbetsgivare kan, som nämnts, också uppgifter lämnas ut som behövs för samordning av ersättning. Den förbudsbestämmelse avseende utdrag ur register som vi föreslår bör därför få en annan utformning än den som vi föreslår beträffande utdrag från belastnings- och misstankeregistret. Vad bestämmelsen bör ta sikte på är att förhindra arbetsgivaren att ta del av uppgifter vilka arbetsgivaren inte själv kan få ut på grund av reglerna i sekre- tesslagen. Vi föreslår därför en bestämmelse med innebörd att en arbetsgivare inte utan stöd i lag eller förordning får begära att en arbetstagare uppvisar ett utdrag från register som förs hos Försäk- ringskassan enligt lagen om behandling av personuppgifter inom socialförsäkringens administration om utdraget innehåller uppgifter för vilka sekretess gäller gentemot arbetsgivaren. Enligt vårt uppdrag ska vi också överväga om det finns behov av en lagreglering som reglerar tillåtligheten för arbetsgivare att få begära utdrag från och – om sådant behov före- ligger – föreslå en sådan. , som är en myn- dighet med rikstäckande verksamhet, ansvarar för indrivning av stat- liga fordringar, dvs. skatter och avgifter, och för verkställighet av enskildas betalningsanspråk.