sou · GXB383d2 · 2010-01-01 00:00:00 — I utredningens uppdrag ingår därför att lämna förslag som beaktar miljöproblemens internationella karaktär. som miljömålssystemet funnits har det inter- nationella arbetet intensifierats. Stora delar av den svenska lagstift- ningen inom miljöpolitiken utformas genom samarbetet i EU. PM 4 Miljömålssystemet i internationellt perspektiv Även miljösamarbete på global nivå samordnas ofta mellan EU- länderna, t.ex. när det gäller klimatfrågan. Den del av EU-samarbetet som avser bestämmelser som gäller i är en del av det nationella arbetet. Det vi kallar nationell miljöpolitik är således i många fall grundat på gemen- samma beslut inom EU eller i andra internationella sammanhang. Detta har bidragit till möjligheter att påverka andra länders miljöarbete i positiv riktning och därmed gynnat miljön även i . Inför utvidgningen av EU gjordes en utredning1 som visade att även utvidgningen skulle vara bra för den svenska miljön, även om effekterna på miljön skulle bli ännu mera markanta i de nya medlemsländerna. erfarenheter visar att varit framgångsrikt i EU- arbetet och det internationella arbetet när legat långt framme med egna åtgärder och det internationella arbetet har bedrivits envetet, strategiskt och långsiktigt. Exempel på sådana lyckade insatser är försurningsfrågorna, kemikaliearbetet, luft- vårdskonventionen (CLRTAP) och Montrealprotokollet2,3. Det nationella arbetet är således av utomordentlig vikt även för att uppnå resultat på internationell nivå och nationella och inter- nationella åtgärder verkar ömsesidigt stärkande. Därför bör det fortsatta arbetet med att uppnå de svenska miljömålen även fort- sättningsvis bygga på samverkan mellan nationella, EU-orienterade och internationella åtgärder. Många svenska miljömål påverkas sålunda av vår omvärld. Miljö- kvalitetsmålens EU- och internationella dimensioner kan belysas från olika utgångspunkter i miljömålssystemet: Utsläppen i andra länder måste minska för att miljömålen ska nås. Utsläpp i påverkar också miljö och hälsa i andra länder. Import och svensk konsumtion ger påverkan i tidigare led i andra länder. Andra länders konsumtion av svenskexporterade varor och tjänster påverkar svensk miljö genom produktion m.m. i . EU-regler som binder vid olika åtaganden. 2Montrealprotokollet, det internationella samarbetet för att skydda ozonskiktet. PM 4 Miljömålssystemet i internationellt perspektiv Vid internationella miljööverenskommelser och konventioner kan i regel gå längre än vad överenskommelserna före- skriver. 3Den nationella miljöpolitiken är EU- och internationellt beroende Utredningen har bett de målansvariga myndigheterna att för varje miljökvalitetsmål beskriva målets EU- och internationella aspekter och den nationella rådigheten i förhållande till åtagandena. Efter- som myndigheterna inte haft tillfälle att diskutera sina bedöm- ningar med varandra kan bedömningarna vara gjorda utifrån delvis olika perspektiv. Begränsad klimatpåverkan är huvudsakligen beroende av inter- nationellt arbete. har förhållandevis låga utsläpp av växt- husgaser per capita och per BNP-enhet. Utsläppen från el- och värmeproduktion och från uppvärmning av bostäder och lokaler är små jämfört med motsvarande utsläpp i andra industriländer och i snabbt växande utvecklingsländer som och Indien.4 Fort- farande krävs dock betydande insatser för att ska göra sin del i att begränsa utsläppen i den utsträckning som behövs globalt för att 2-gradersmålet ska kunna nås. luft är harmoniserat genom internationell lagstiftning och överenskommelser och följer samma parametrar och uppföljnings- system. Ambitionsnivån i är högre än lagstiftningen för några områden, framför allt i fråga om halter av marknära ozon. De största problemen för att nå luft är svårigheterna att minska halterna av fina partiklar och marknära ozon. Den nationella rådig- heten över måluppfyllelsen är relativt stor, men det internationella luftvårdsarbetet är också av betydelse. Även Bara naturlig försurning utgår från det internationella arbetet, och internationella överenskommelser är inkluderade i bedömningen av måluppfyllelsen. Miljökvalitetsmålet kan inte nås med enbart nationella åtgärder utan är i stort sett helt avhängigt av hur mycket utsläppen minskar i övriga , framför allt från internationell sjöfart. 2008/09:162. PM 4 Miljömålssystemet i internationellt perspektiv Giftfri miljö har använts som svensk utgångspunkt för att driva frågor om kemikalier internationellt och i EU. Att miljökvalitets- målet finns och har en nationellt förankrad ambitionsnivå att utgå ifrån anses av berörda myndigheter ha gjort det lättare att utforma svenska ståndpunkter i internationellt arbete och i EU-arbetet. Beslut och åtgärder i räcker inte för att nå målet, utan det krävs överenskommelser, regler och åtgärder i EU och inter- nationellt. Skyddande ozonskikt gäller ett globalt problem som huvudsak- ligen kan lösas med global samverkan, t.ex. via Montrealprotokollet som reglerar avvecklingen av ozonnedbrytande ämnen. Tekniska lösningar för att omhänderta ämnen som bryter ned ozonskiktet och för att utveckla ersättningsmedel är åtgärder som kan driva nationellt. Säker strålmiljö är inte beroende av internationella överenskom- melser för åtgärdsarbetet. För att bedöma måluppfyllelsen måste dock internationella bedömningar och riktvärden m.m. beaktas. Ingen övergödning har den internationella dimensionen inklu- derad i formuleringen av miljökvalitetsmålet och tillhörande preci- seringar. Där ingår t.ex. att beakta internationella konventioner och EU:s direktiv samt påverkan från andra länder. Att minska den totala belastningen, dvs. även belastningen som sker utanför gränser, är avgörande för att nå miljökvalitetsmålet. Levande sjöar och vattendrag är i huvudsak ett nationellt mål. Internationella överenskommelser eller direktiv finns inte med som specifika formuleringar i miljökvalitetsmålet. Art- och habitat- direktiven samt ramdirektivet för vatten är dock mycket viktiga delar i arbetet med att nå miljökvalitetsmålet. Grundvatten av god kvalitet har fått en tydligare internationell koppling genom ramdirektivet för vatten. Det är det viktigaste verktyget för att nå miljömålet. När det är relevant samordnas bedömningen av måluppfyllelsen med internationella kriterier. Den nationella rådigheten över måluppfyllelsen är stor. Hav i balans samt levande kust och skärgård skulle kunna ha ett tydligare internationellt perspektiv. Internationella överenskom- melser och direktiv finns i mycket liten omfattning med i miljö- kvalitetsmålet. Möjligheten att nå målet påverkas starkt av för- oreningar från andra länder och internationella beslut, t.ex. EU:s gemensamma fiskeripolitik. Art- och habitatdirektiven och vissa internationella överenskommelser berör arbetet med miljökvalitets- målet. PM 4 Miljömålssystemet i internationellt perspektiv Myllrande våtmarker är i huvudsak ett nationellt mål men är beroende av att art- och habitatdirektiven genomförs, liksom av insatser i enlighet med Ramsarkonventionen5 och konventionen om biologisk mångfald (CBD6). Klimatförändringar och utsläpp av främst kväve till luft och vatten påverkar våtmarkerna. Levande skogar ligger i linje med befintliga internationella överenskommelser inom området, t.ex. konventionen om biologisk mångfald (CBD) och processen för gemensamma ståndpunkter om hållbart skogsbruk (MCPFE7). I huvudsak är det ett nationellt mål som har rådighet över, men även genomförande av art- och habitatdirektiven har betydelse för arbetet med miljökvalitetsmålet. Ett rikt odlingslandskap skulle kunna ha en tydligare inter- nationell dimension. Internationella överenskommelser finns med genom konventionen om biologisk mångfald, t.ex. i delmålsformu- leringar om både den vilda och den domesticerade mångfalden. Utvecklingen inom jordbrukssektorn är beroende av EU:s jord- brukspolitik och regelverk. Landskapskonventionen (EL8) har betydelse genom att antar en helhetssyn på landskapets värden och hur de ska förvaltas på ett hållbart sätt. Storslagen fjällmiljö är ett nationellt mål, men har indirekta internationella kopplingar. Bland annat påverkas det starkt av ett förändrat klimat. Den internationella kopplingen skulle kunna bli tydligare. Till exempel betonar EU vikten av att bevara oexploa- terade områden. har stora oexploaterade naturområden inom fjällvärlden. God bebyggd miljö är i huvudsak ett nationellt mål men har även en internationell dimension i målformuleringen. Internationella överenskommelser finns t.ex. i delmålet om energianvändning i byggnader. Delmålet kopplar starkt till EU:s direktiv om energi- tjänster och energieffektivisering. Ett rikt växt- och djurliv har genom delmålet om att hejda förlusten av biologisk mångfald direkt införlivat ett internationellt mål i miljökvalitetsmålet. Dessutom nämns i preciseringarna att deltar aktivt i det internationella miljösamarbetet för att bevara biologisk mångfald. Genomgången av miljökvalitetsmålen visar alltså att betydande insatser krävs inom EU och internationellt för att målen ska kunna 5The Convention on Wetlands of International Importance. 6Convention on Biological Diversity. 7Ministerial Conference on . 8European Landscape Convention. PM 4 Miljömålssystemet i internationellt perspektiv Till stor del är målen för utsläpp mer internationellt beroende än målen för naturtyper, där den nationella rådigheten är relativt stor. För sex av miljökvalitetsmålen är bedömningen, enligt de målansvariga myndigheterna, att den nationella rådigheten är liten. Det innebär att möjligheterna att nå målen är beroende av att utsläppen från andra länder minskar, och att mer långtgående överenskommelser och/eller åtgärder behövs inom EU eller inter- nationellt. Detta behöver naturligtvis inte betyda att nationella åtgärder är verkningslösa, men strategin för att nå målen kan behöva inriktas mer mot EU och internationella sammanhang. De nuvarande delmålens funktion i internationella arbete är inte klart uttalad. Regeringen har framhållit att nya delmål kan tillföras målstrukturen och beslutade mål kan revideras på grundval av internationella åtaganden. I regeringens kriterier för hur delmål ska formuleras anges att de ska vara vägledande för regionalt och lokalt miljöarbete. I och med EU-medlemskapet är bundet av och har rätt att påverka den rättsordning som gäller inom Europeiska gemen- skaperna. I många fall innehåller EG-rätten skyldighet för med- lemsstaterna att vidta åtgärder i syfte att uppnå en viss miljöeffekt. I flera fall är åtgärderna formulerade som mål. Exempel är miljökvalitetsnormer för luft enligt takdirektivet eller kvalitetsmål i ramdirektivet för vatten. När det rör sig om s.k. minimidirektiv finns enligt artikel 175 i EG-fördraget möjlighet att sätta upp konkreta mål/riktvärden (t.ex. ozonhalter i tätorter och återvinningskrav i avfallsregler) som är mer långtgående än de som finns i respektive direktiv. Direkti- ven sätter således bara en miniminivå för åtgärderna för att uppnå de nationella målen. Beträffande direktiv som reglerar den inre marknaden är grundregeln att reglerna innehåller harmoniserade varukrav. Reglerna tillåter inte strängare nationella åtgärder om inte den s.k. miljögarantin enligt artikel 95 i EG-fördraget åberopas. Dessa regler kan således sätta en gräns för vilka nationella åtgärder i form av t.ex. förbud som är möjliga att vidta för att uppnå miljö- mål. PM 4 Miljömålssystemet i internationellt perspektiv I tabell 1 har de målansvariga myndigheterna beskrivit hur de använder delmålen i internationella sammanhang. Uppföljningen av delmålen används vid internationella rapporteringar i samband med svenska åtaganden enligt överenskommelser och direktiv. I vissa fall används delmålen även som utgångspunkter för att utveckla modeller för miljöövervakning och annan dataförsörjning. I flera fall används de som inriktningar och svenska ståndpunkter vid för- handlingar inom EU och internationellt. I andra fall blir resultatet av förhandlingarna en utgångspunkt för svenska nationella målsätt- ningar. Till exempel har resultatet av Havsaktionsplanen för (BSAP9) resulterat i en bördefördelning av utsläpp av kväve och fosfor från . Fördelningen föreslås i fördjupade utvärdering 200810 bli delmål i miljö- målssystemet. Av de 70 delmål som föreslås i den senaste fördjupade utvär- deringen är cirka 25 knutna till beslut och överenskommelser i EU och internationellt. I en del fall behöver man invänta pågående internationella förhandlingar innan nivån för utsläpp etc. kan sättas i delmålen. Det gäller t.ex. beträffande EU:s takdirektiv för luft och bördefördelningen för utsläpp av kväve och fosfor inom Helcom11. 9Baltic Sea Action Plan. 10Naturvårdsverket, 2008. 11Convention on the Protection of the of the Baltic Sea Area. SOU 2009:83 PM 4 Miljömålssystemet i internationellt perspektiv Delmålen i relation till hur de används i internationella Relation till internationella sammanhang Delmålet bygger på internationella klimatförhandlingar. Alla delmål kan relateras till internationella överenskom- melser och direktiv. Några av delmålen är mer ambitiösa än Delmålen utgör en inriktning för strävan och är direkt styrande för instruktioner i det svenska för- handlingsarbetet om nya överenskommelser och lagstift- ning, t.ex. vid förhandlingarna om ett nytt luftkvalitets- Delmålen för kväveutsläpp och tillstånd i sjöar och skogs- mark bygger på det internationella arbetet med takdirektivet För Bara naturlig försurning är det framför allt miljökvalitetsmålet snarare är delmålen som har betydelse i det internationella arbetet genom att det anger ambitionsnivån för svenskt agerande. arbetet med miljömålen påverkar bl.a. utvecklingen av modeller och metodik vid produktion av data som också är till nytta i det internationella arbetet. Flera delmål har kopplingar till den europeiska kemikalie- Den svenska kemikaliepolitiken och arbetet med Giftfri miljö har varit drivande för arbetet med för kemikalier och den globala kemikalie- strategin (SAICM13). Det befintliga delmålet bygger på arbetet inom Montreal- protokollet för att minska utsläppen av ozonnedbrytande Delmålen har ingen internationell koppling, och det finns inget behov av att anpassa delmålen för det internationella 12Registration, Evaluation, Authorization of Chemical. 13Strategic Approach to . PM 4 Miljömålssystemet i internationellt perspektiv SOU 2009:83 Samtliga fyra delmål har kopplingar till internationella Två av delmålen har i stort formuleringar som överstämmer med internationella överenskommelser. Det internationella förhandlingsarbetet inom Helcom, Ospar14 och takdirektivet för luft utgör utgångspunkter för Delmålen används främst som stöd och inriktning vid förhandlingsarbetet av nya internationella överenskom- melser och lagstiftning. Delmålen behöver inte anpassas för att bli mer användbara. Delmålet om dricksvatten bygger på formuleringar i ram- direktivet för vatten. Övriga delmål är nationella målsätt- Något behov av att anpassa delmålen till inter- nationellt arbete har inte identifierats. Grundvatten av god kvalitet Tre delmål bygger på ramdirektivet för vatten och måste vara uppfyllda för att god status enligt ramdirektivet ska Delmålen har använts som ledstjärnor för vatten- myndigheternas arbete med de åtgärder som förväntas ingå i vattenmyndigheternas åtgärdsprogram och därvid bli lagligt bindande enligt ramdirektivet för vatten. Hav i balans samt levande Delmålet om bifångster kan kopplas till EU:s övergripande mål för fiskeripolitiken, och delmålet om spridning av främmande arter kan hänföras till Internationella sjöfarts- organisationens (IMO15) konvention om barlastvatten. Delmålen har ingen tydlig internationell koppling, och någon anpassning är inte motiverad. Delmålen har kopplingar till internationella överenskom- De anpassningar som skulle kunna vara motiverade är inom de internationella rapporteringskraven. definitioner i rapporteringen skulle underlätta inter- Både konventionen om biologisk mångfald och landskaps- konventionen ligger bakom delmålen, även om det inte syns ligger FN:s livsmedels- och jordbruksorganisations (FAO16) konvention till grund för delmålsförslaget. delmålet för den odlade mångfalden finns FAO:s Global plan Rapportering sker både till FAO och CBD om hur arbetar med bevarandet av t.ex. betesmarker och 14Konventionen för skydd av den miljön i Nordostatlanten. 16The Food and of the United Nations. SOU 2009:83 PM 4 Miljömålssystemet i internationellt perspektiv Delmålen har begränsad internationell koppling och används i liten utsträckning inom det internationella Det kan finnas skäl att se över delmålen för att de i större utsträckning ska kunna användas i internationella Delmålet om energianvändning m.m. i byggnader används för att få ökad målstyrning mot kraven i EG-direktivet. Delmålen om avfall har kopplingar till EU:s avfallshierarki. De övriga delmålen är nationellt inriktade och är inte direkt i behov av att anpassas för internationella sammanhang. Ett rikt växt- och djurliv Tre av de fyra delmålen bygger på internationella överenskommelser i fråga om formulering, metodik kring uppföljning och internationellt överenskomna indikatorer samt internationellt gångbara begrepp. tätortsnära natur har ingen direkt internationell koppling. Delmålen skulle kunna användas i större utsträckning för internationella rapporteringar, t.ex. i redovisningen till CBD. Källa: Målansvariga myndigheter. 3.3Indikatorer som illustrerar det internationella beroendet Utredningen har tillsammans med gett , , i uppdrag att se över möjligheterna att ta fram en metod som kan illustrera det internationella beroendet över måluppfyllelsen. Uppdraget redovisas i rapporten för omställning och rådighet över miljökvalitetsmålen17 och ligger till grund för utredningens analys. SCB har identifierat exempel på indikatorer och datakällor som skulle kunna användas för att redo- visa andra länders påverkan på miljökvalitetsmålen för vissa utvalda parametrar (se tabell 2). 17 , 2009. PM 4 Miljömålssystemet i internationellt perspektiv SOU 2009:83 Tabell 2 Exempel på indikatorer som kan visa andra länders påverkan på miljökvalitetsmålen Utsläpp av växthusgaser per IPCC18 tar fram data för person och land, ton länders utsläpp av växthus- Länders andel av totala halter av t.ex. svaveldioxid, bidrag till av ozon, kväveoxider, ozon och partiklar för de länder som bidrar till belastningen i har tagits fram vid olika tillfällen, men görs inte Länders andel av totalt Modellerade data tas fram nedfall av svaveldioxid och av FN-programmet EMEP19. kvävedioxid för de länder som bidrar till belastningen till kärnsäkerhet i länder energiorganet, , har ett som bidrar till belastningen system för rapportering av Länders andel av totala utsläpp av kväve och (Helcom) ansvarar för konvention om skydd av (om möjligt per person och per hektar). miljö och tar fram data över bl.a. utsläpp av kväve och fosfor från länderna runt över nedfall av kvävedioxid och ammoniak tas fram av Hav i balans samt levande Länders andel av totala har data över fångad fisk per land och hav. har det varit svårt att ge exempel på indikatorer. 18FN:s klimatpanel, Intergovernmental Panel on Climate Change. 19European Monitoring and Evaluation Programme. PM 4 Miljömålssystemet i internationellt perspektiv Med stöd av indikatorer går att visa hur utsläpp och andra faktorer som påverkar den svenska miljön fördelar sig mellan olika länder. Det är främst beträffande målen för utsläpp som det gått att ta fram relevanta indikatorer. Det har varit svårare att hitta lämpliga indikatorer för målen för naturtyper. För miljökvalitetsmålen Skyddande ozonskikt, Levande sjöar och vattendrag, Grundvatten av god kvalitet, Myllrande våtmarker, Levande skogar, Ett rikt odlingslandskap, Storslagen fjällmiljö, God bebyggd miljö och Ett rikt växt- och djurliv har SCB inte kunnat finna några relevanta indikatorer. Ett annat sätt att spegla svenskt miljöarbete i ett internationellt perspektiv är att jämföra miljöarbetet i med miljöarbetet i andra länder. I PM 6 presenterar utredningen ett indikatorset som översiktligt kan visa hur miljöarbetet utvecklas i olika avseenden. Indikatorerna kan vidareutvecklas och användas för jämförelser t.ex. mellan länder. Utredningen konstaterar att det är svårt att på ett enkelt sätt illustrera det internationella beroendet. I betänkandets kapitel 5 föreslår utredningen att de fördjupade utvärderingarna ska innehålla en samlad gap- och problemanalys. Den ska visa inom vilka områden stora miljöproblem kvarstår och var det behövs ytterligare insatser (se PM 7). I analysen bör det tydligt framgå hur långt EU- och/eller nationella insatser räcker för att nå miljö- kvalitetsmålen och hur stor del som är internationellt betingad och kräver överenskommelser inom EU eller internationellt. beskrivs i viss utsträckning EU- och de internationella kopp- lingarna i uppföljningar och utvärderingar. Utred- ningen bedömer att analysen kan utvecklas och i större utsträck- ning ligga till grund för miljöarbete inom EU och inter- nationellt. De av SCB framtagna indikatorerna bör kunna användas som stöd för beskrivning och analys av beroendet. 3.4Strategier för miljöarbete i EU och internationellt Strategier med förslag till etappmål och åtgärder ska tas fram på beställning från regeringen målövergripande eller för enskilda miljökvalitetsmål. I arbetet bör ingå att också ge förslag till strate- gier för det internationella arbetet. PM 4 Miljömålssystemet i internationellt perspektiv Flera utredningar har tidigare påtalat att behöver prio- ritera tydligare och utveckla ett mer strategiskt arbete beträffande miljöfrågor i EU och internationellt.21 Utredningen om Natur- vårdsverket framhöll också att sådana strategier behöver vara tillräckligt långsiktiga för att förutse vilka initiativ som bör tas nu i t.ex. EU:s olika expert- och arbetsgrupper om man vill nå ett visst resultat i beslutsprocesserna i ministerrådet. I utred- ningen betonades också att det behövs tvärsektoriella strategier som omfattar alla EU- och internationella sammanhang som är relevanta och viktiga för att nå utpekade mål. Arbetet med att uppnå miljökvalitetsmålen inbegriper sektorsmyndigheterna och därmed de olika myndigheter som representerar i sektors- kopplade sammanhang inom EU och internationellt. Det är därför ändamålsenligt att i arbetet med att nå miljökvalitetsmålen också ta fram strategier för genomslag i EU och internationellt. Erfaren- heter kan dras av tidigare framgångsrikt EU-arbete, t.ex. om kemikalier inom ramen för EU:s kemikalielagstiftning Reach, och internationellt när det gäller t.ex. försurning inom ramen för arbetet med konventionen om långväga gränsöverskridande luftför- oreningar, CLRTAP. Det finns kopplingar mellan miljökvalitetsmålen och miljöarbetet inom EU och internationellt. Kopplingarna är dock inte alltid tydligt uttryckta och klarlagda. Utredningen anser att analysen av det internationella beroendet bör utvecklas i den fördjupade utvär- deringen. Vidare anser utredningen att det i de strategier som tas fram på beställning av regeringen normalt också bör ingå strategier för miljöarbetet inom EU och internationellt. Det kan även finnas skäl att se över etappmålen när det gäller form för rapportering, tid- punkter etc. så att de på ett mer effektivt sätt samspelar med detta arbete. Se PM 5 beträffande global miljöpåverkan från svensk konsum- tion och mått för att mäta sådan. 21 , 2004, SOU 2008:62. PM 4 Miljömålssystemet i internationellt perspektiv , 2008, Miljömålen – nu är det bråttom! Miljömåls- rådets utvärdering av miljömål (rapport ). , 2004, internationella arbete (rapport 5355). NUCLEUS, , webbadress: 2008/09:162, En sammanhållen klimat- och energipolitik – Klimat. , 2009, Miljöindikatorer för omställning och rådighet över miljökvalitetsmålen, diarienummer U-2008/3404. SOU 1997:149, Miljön i ett utvidgat EU. SOU 2008:62, Myndighet för miljön – en granskning av Naturvårds- verket.