sou · GYB357 · 2010-09-02 00:00:00 — Rätten och skyldigheten att lösa in mark m.m. för järnvägsändamål ska tillämpas på de områden som i vägplanen redovisas för järnvägsändamål. Den avsedda tillämpningen utvecklas i författningskommentarerna till 14 a § andra stycket väglagen och 2 kap. 1 § tredje stycket banlagen. Det ovan beskrivna förslaget innebär en viss utbytbarhet mellan väglagen och banlagen. Kommittén anser att det dessutom finns behov av en samordningsbestämmelse för projekt som gäller både väg och järnväg, men där varken väg- eller järnvägsåtgärden kan ses som en följdåtgärd. Det handlar om behov av att planera för väg och järnväg i samma geografiska område, ofta nära varandra. bör i sådana fall ha möjlighet att genomföra en gemensam planering av väg och järnväg. Det handlar inte om att ersätta den ena lagen med den andra. Banlagen ska i sin helhet tillämpas på järnvägen och väglagen i sin helhet på vägen. Planeringsprocessen ska dock enligt kommitténs förslag utformas på samma sätt i väglagen och banlagen. Det finns därför inte något som hindrar att väg och järnväg planeras i en gemensam process med en gemensam projektorganisation. I sådana fall är det också lämpligt att vägplanen och järnvägsplanen utformas som ett gemensamt dokument och fastställs genom ett beslut. För berörda enskilda och allmänheten bör en sammanhållen planering av vägar och järnvägar i ett område vara en fördel eftersom de får en i stället för två processer att förhålla sig till. Kommittén föreslår bestämmelser som klargör att sådan gemensam planering är tillåten (20 b § första stycket väglagen och 2 kap. 21 § första stycket banlagen). En effektivare sammanhållen fysisk planeringsprocess 6.8Förenklade förfaranden vid planering enligt väglagen och banlagen 6.8.1Nuvarande möjligheter till förenklade förfaranden Förenklade förfaranden i väglagen och banlagen I väglagen och banlagen finns vissa möjligheter att förenkla förfarandet när arbetsplan och järnvägsplan tas fram. Förenklingar är möjliga för samrådsförfarandet när plan upprättas och vid utställning av plan. Enligt väglagen är det dessutom möjligt att avstå från att fastställa planen i vissa fall. Förfarandet för planer som endast avser en ändring av planen för ett projekt som ännu inte är färdigställt kan förenklas enligt både banlagen och väglagen. Förfarandet för det samråd som ska ske när en plan tas fram får efter omständigheterna förenklas (16 § tredje stycket väglagen och 2 kap. 6 § banlagen). Enligt väglagen ska ägaren till en fastighet som helt eller delvis ska tas i anspråk dock alltid ges tillfälle att yttra sig. Banlagen anger i stället att ägare till sådan mark eller sådant utrymme som kan komma att tas i anspråk eller till sådant vattenområde som kan komma att påverkas alltid ska ges rätt att yttra sig. Detsamma gäller innehavare av särskild rätt till sådan mark, sådant utrymme eller vattenområde. En plan som endast avser ändring av ett ännu inte färdigställt projekt behöver bara ställas ut för granskning om eventuellt behov av mark inte har lösts på frivillig väg eller om projektet kan antas medföra en betydande miljöpåverkan6 (17 § tredje–femte styckena väglagen och 2 kap. 7 § andra och tredje styckena banlagen). För en arbetsplan som endast avser ombyggnad av väg får samrådet förenklas och utställning underlåtas på motsvarande sätt som vid ändring av plan för ett ännu inte färdigställt projekt (16 § tredje stycket och 17 § tredje och femte styckena väglagen). I banlagen finns motsvarande undantag från kravet på utställning av järnvägsplan som endast avser ombyggnad av järnväg (2 kap. 7 § andra stycket banlagen). Någon möjlighet att förenkla samrådet finns däremot inte. Väglagen ger möjlighet till förenklat förfarande för samråd och utställning i ytterligare en situation. Förfarandet för samråd får efter omständigheterna förenklas för en arbetsplan för väg som är 6 I banlagen används inte uttrycket betydande miljöpåverkan, utan i stället betydande påverkan på miljön, hälsan eller hushållningen av naturresurser. En effektivare sammanhållen fysisk planeringsprocess förutsatt i detaljplan eller områdesbestämmelser (16 § andra stycket väglagen). En sådan arbetsplan behöver bara ställas ut om vägen kan antas medföra en betydande miljöpåverkan (17 § andra och femte styckena väglagen). Den förenkling av samrådet som beskrivs i förarbetena är att sammanträde på platsen inte ska behöva hållas (prop. 1971:123 s. 160). Om en arbetsplan avser ändring av ett ännu inte färdigställt projekt eller ombyggnad och inte behöver ställas ut, finns heller inget krav på att fastställa arbetsplanen (18 § andra stycket väglagen). I de fall en arbetsplan krävs för driftsåtgärder avseende väg får de förenklingsmöjligheter som gäller för ombyggnad av väg tillämpas (28 § väglagen). Enkelt planförfarande enligt PBL I 5 kap. 7 § 1 nya PBL finns bestämmelser om enkelt plan- förfarande för detaljplaneförslag som -inte är av stor vikt eller har principiell betydelse, -inte kan antas medföra en betydande miljöpåverkan, -saknar intresse för allmänheten, samt -är förenligt med översiktsplanen och granskningsyttrande över översiktsplanen. Motsvarande möjlighet till enkelt planförfarande fanns även i den tidigare PBL (5 kap. 28 §). I förtydligande syfte framgår det nu uttryckligen att enkelt förfarande inte kan användas om förslaget kan antas medföra en betydande miljöpåverkan. Vissa förändringar i övrigt har också gjorts, men någon ändring i sak är inte avsedd (prop. 2009/10:170 s. 441). Äldre förarbeten är därför fortfarande relevanta. Av dessa framgår att detaljplaner, och framförallt ändringar av planer, av rutinkaraktär eller av ringa intresse från allmän synpunkt ska anses ha begränsad betydelse (dvs. enligt de nuvarande rekvisiten: inte ska anses vara av stor vikt). Avser planen större områden, reglerar många motstridiga intressen, särskilt känsliga miljöer eller är av principiellt intresse kan den däremot inte anses vara av begränsad betydelse. Motsatta uppfattningar mellan staten och kommunen om hur de allmänna intressena ska beaktas i ett område är av betydelse för bedömningen. Om det finns skäl att befara att kommer att besluta om prövning enligt En effektivare sammanhållen fysisk planeringsprocess 12 kap. PBL (11 kap. nya PBL) avseende en detaljplan kan den inte anses vara av begränsad betydelse. Kravet på att detaljplanen ska sakna intresse för allmänheten tar sikte på en bredare allmänhet. Planen får alltså inte ha ett mer allmänt intresse i kommunen. Kravet på att planen ska vara förenlig med översiktsplanen och granskningsyttrande över översiktsplanen avser att garantera att myndigheter, grannkommuner med flera inte går miste om rätten till samråd om planläggningen (prop. 1985/86:1 s. 622, 624 och 625). Om förutsättningarna för enkelt planförfarande är uppfyllda kan samrådskretsen begränsas. Det är då tillräckligt att kommunen underrättar , kända sakägare, känd organisation eller förening av hyresgäster samt andra som har ett väsentligt intresse av förslaget och ger dem tillfälle till samråd om förslaget (5 kap. 15 § nya PBL). Förslaget behöver inte kungöras. I stället ska de som underrättats om förslaget ges tillfälle att godkänna förslaget eller att granska det och lämna synpunkter. Granskningstiden får göras kortare om alla berörda är överens om det (5 kap. 18 § andra stycket nya PBL). I den nya PBL finns dessutom förenklat förfarande för två nya kategorier av detaljplaner. Det gäller dels detaljplaner som enbart gäller en verksamhet som har tillståndsprövats eller ska tillstånds- prövas enligt föreskrifter som har meddelats med stöd av 9 kap. 6 § , dels detaljplaner som enbart gäller åtgärder som har prövats eller ska prövas genom arbetsplan eller järnvägsplan. För sådana detaljplaner krävs det inte längre en MKB som är särskilt upprättad för detaljplaneärendet. I stället räcker det att den MKB som upprättats i det andra ärendet återges i detaljplaneärendet. Förutsättningen är att den MKB:n är aktuell och tillräcklig även för detaljplaneärendet (4 kap. 35 § nya PBL). För nämnda kategorier av detaljplaner finns också möjligheter att förenkla samrådet. Förutsättningarna är att detalj- planeförslaget är förenligt med översiktsplanen och granskningsyttrande (5 kap. 7 § 2 och 3 nya PBL). Inget samråd behöver genomföras om prövningen av det andra ärendet pågår. Är prövningen av det andra ärendet avslutad ska samråd endast ske om den MKB som finns i det andra ärendet inte är tillräcklig eller är aktuell för detaljplaneärendet, eller om samråd i det andra ärendet inte har skett med alla dem som omfattas av samråd enligt PBL. Om samrådet i det andra ärendet skett med en för liten krets, är det tillräckligt att göra ett kompletterande samråd i detaljplane- En effektivare sammanhållen fysisk planeringsprocess ärendet (5 kap. 16 § nya PBL). Särskilda bestämmelser om kungörande och granskning finns också (5 kap. 19 § tredje stycket och 21 § andra stycket nya PBL). 6.8.2Förenklat förfarande för ändring av vägplaner och järnvägsplaner Kommitténs bedömning och förslag: De förenklade förfarandena vid ändring av väg- eller järnvägsplaner behövs även i den nya planeringsprocessen. Väglagens bestämmelser ska utformas på samma sätt som banlagens när det gäller kretsen för samråd och samtycke till markåtkomst. Skälen för kommitténs bedömning och förslag: En av kommitténs utgångspunkter är att det inte bör ställas högre krav på förfarandet än vad som är motiverat utifrån projektets omfattning och svårighetsgrad. Den utgångspunkten har resulterat i att kommittén föreslår att vissa mindre och okomplicerade åtgärder överhuvudtaget inte ska omfattas av den fysiska planerings- processen enligt väglagen eller banlagen (se avsnitt 6.4). Förenklade förfaranden för vissa undantagsfall är ett sätt att göra regelverket flexiblare för projekt som, trots att det är motiverat att ställa krav på en formellt reglerad fysisk planering, ändå får anses vara av mindre betydelse. Enligt dagens regler är utrymmet för förenklade förfaranden olika i väglagen och banlagen. Enligt kommittén är det rimligt att förutsättningarna för förenklade förfaranden är samma i väglagen och banlagen. När behovet av förenklade förfaranden bedöms, måste hänsyn tas till de övriga förändringar av planeringsprocessen som kommittén föreslår. Förslaget att undanta vissa mindre åtgärder från kravet på formaliserad fysisk planering har betydelse. I de fall planering ska genomföras är det av betydelse att dagens tre planeringsskeden enligt kommitténs förslag ska ersättas med en sammanhållen process (se avsnitt 6.5). Det gör samrådsförfarandet mer flexibelt. Även i fortsättningen finns det enligt kommitténs bedömning behov av förenklade förfaranden för ändring av en fastställd plan. Om det innan byggnationen påbörjas eller En effektivare sammanhållen fysisk planeringsprocess framkommer ett behov av en mindre ändring av planen, bör det kunna hanteras så enkelt som möjligt. Dagens bestämmelser om förenklade förfaranden i sådana fall gäller bara det nuvarande tredje planeringsskedet, planen. När nu planeringen ska ske i en sammanhållen process är behovet av förenkling än mer uttalat; utan möjlighet till förenkling skulle i princip planeringsprocessen i sin helhet behöva tas om. Vid ändringar av en fastställd plan bör samrådskretsen kunna inskränkas till att bara avse de som direkt och påtagligt berörs av ändringen i planen. Det är också inriktningen i dagens bestäm- melser, men det finns skillnader mellan väglagen och banlagen. Enligt väglagen ska ägaren till en fastighet som helt eller delvis ska tas i anspråk alltid ges tillfälle att yttra sig. Enligt banlagen gäller detta för ägare till mark eller utrymme som kan komma att tas i anspråk eller till vattenområde som kan komma att påverkas. Även innehavare av särskild rätt till sådan mark, sådant utrymme eller vattenområde ska få tillfälle att yttra sig. Enligt kommitténs bedömning bör samma samrådskrets gälla i bägge fallen. Den som t.ex. har nyttjanderätt till en fastighet som behöver tas i anspråk kan påverkas påtagligt och bör givetvis få tillfälle att yttra sig. Den krets med vilken samråd alltid ska ske enligt väglagen bör alltså utvidgas så att den motsvarar vad som gäller enligt banlagen. På motsvarande sätt som bör det inte heller krävas kungörelse och allmänt granskningsförfarande för en ändring av en plan, om eventuellt behov av ytterligare markåtkomst kan lösas på frivillig väg och projektet inte kan antas medföra en betydande miljöpåverkan. Även här är det viss skillnad mellan väglagen och banlagen i fråga om vilka rättighetsinnehavare som beaktas. Samtycke krävs enligt väglagen från den som äger mark som behöver tas i anspråk och från innehavare av nyttjanderätt och servitutsrätt. Enligt banlagen omfattas också innehavare av rätt till elektrisk kraft och liknande rätt (1 kap. 7 § banlagen). Den sistnämnda avgränsningen är hämtad från 1 kap. 2 § expropriations- lagen (1972:727). Att kräva skriftligt medgivande till att ta mark i anspråk också av innehavare av annan särskild rätt till marken ansågs när väglagen kom till vålla praktiska svårigheter som inte står i proportion till den ringa räckvidd som de aktuella ingripandena regelmässigt har (prop. 1971:123 s. 161). Exempel på rättigheter som likställs med nyttjanderätt – och vilkas samtycke alltså krävs enligt banlagen, men inte enligt väglagen – är bostadsrätt, gravrätt, gruvrätt och renskötselrätt (, En effektivare sammanhållen fysisk planeringsprocess Expropriationslagen – en kommentar, 2 uppl., s. 34). Även här bör väglagens och banlagens bestämmelser överensstämma. Enligt kommitténs bedömning bör den för enskilda mer generösa bestämmelsen i banlagen ersätta väglagens. 6.8.3Förenklat förfarande för vissa vägplaner och järnvägsplaner av liten betydelse Kommitténs förslag: Om en väg- eller järnvägsplan inte är av stor vikt eller har principiell betydelse, inte kan antas medföra en betydande miljöpåverkan och saknar intresse för allmän- heten, ska förfarandet för granskning få förenklas. Skälen för kommitténs förslag: När det gäller planer för ombyggnad finns utrymme för förenklat samråd (väglagen) och undantag från kravet på utställning (väglagen och banlagen) som är utformade på samma sätt som bestämmelserna om ändring av en fastställd plan. I väglagen används då termen ombyggnad i en snäv betydelse och innefattar inte omläggning av väg.7 Exempel på åtgärder som har ansett vara ombyggnad är viss breddning av vägbanan, justering av plansträckningen, smärre profiljusteringar, korsning byggs om till cirkulationsplats, buss- fickor, gång- och cykelbana i direkt anslutning till befintlig väg och belysning. Åtgärderna ska dock vara av mindre omfattning, inte ge nämnvärt förändrad trafiksituation och inte innebära en betydande miljöpåverkan. Kommitténs förslag i avsnitt 6.4 att undanta vissa mindre åtgärder från kravet på formellt reglerad fysisk planering kommer att omfatta en del sådana mindre åtgärder som kan hantera genom ett förenklat förfarande. Det innebär att tillämpningsområdet för väglagens förenklingar för ombyggnads- åtgärder blir litet. För bestämmelsen om förenklat förfarande i banlagen, som är utformad efter mönster av väglagens bestäm- melse, bör motsvarande gälla. Det är därför tveksamt om det finns skäl att behålla ett förenklat förfarande för ombyggnad. Däremot kan övervägas om en bestämmelse med ett något vidare tillämpningsområde är motiverad. En jämförelse kan göras 7 Kommittén föreslår att väglagen och banlagen inte längre ska skilja på olika typer av ombyggnad (10 § första stycket väglagen, 1 kap. 2 § första stycket banlagen). En effektivare sammanhållen fysisk planeringsprocess med nya PBL:s möjligheter till enkelt planförfarande för detaljplaner av liten betydelse. Enkelt planförfarande enligt nya PBL innebär att samrådskretsen kan begränsas till , kända sakägare, känd organisation eller förening av hyresgäster samt andra som har ett väsentligt intresse av förslaget. Förslaget behöver inte kungöras. I stället ska de som ingår i samrådskretsen underrättas om förslaget och, om de inte godkänner förslaget, ha tillfälle att lämna synpunkter. En sådan förenkling av samrådet som nya PBL medger finns det inget behov av i väglagen och banlagen eftersom den normala samrådskretsen för projekt som inte kan antas medföra betydande miljöpåverkan enligt dessa lagar bara ska omfatta , berörda kommuner och de enskilda som särskilt berörs. När planeringen enligt kommitténs förslag ska ske i en sammanhållen process, blir samrådet också mer flexibelt och kan anpassas efter behoven i de enskilda fallen. De förenklingar som nya PBL erbjuder för gransknings- förfarandet skulle däremot underlätta även i planeringsprocessen för vägar och järnvägar. Förenklingen bör gälla för väg- och järn- vägsplaner som inte är av stor vikt eller har principiell betydelse, saknar intresse för allmänheten och inte kan antas medföra en betydande miljöpåverkan. Avser planen större områden, reglerar många motstridiga intressen eller särskilt känsliga miljöer ska förenkling inte kunna ske. Kravet på att planen ska sakna intresse för allmänheten tar sikte på en bredare allmänhet. Motivet för att nya PBL som förutsättning för enkelt planförfarande också ställer krav på att detaljplanen är förenlig med översiktplanen och granskningsyttrande är knutet till begränsningen av samrådskretsen. Syftet är att garantera att myndigheter, grannkommuner med flera inte går miste om rätten till samråd om planläggningen (prop. 1985/86:1 s. 622). I fråga om väg- och järnvägsplaner föreslås inte någon begränsning av samrådskretsen utan endast förenkling av granskningsförfarandet. Väg- eller järnvägsplanens förhållande till den kommunala översiktsplanen bör därför enligt kommitténs bedömning i sig inte vara avgörande för möjligheterna att förenkla förfarandet. Däremot kan konstateras att mer omfattande avvikelser från en översiktplan som är aktuell i regel innebär att planen har allmänt intresse eller principiell betydelse och att ett förenklat förfarande av den anledningen är uteslutet. En effektivare sammanhållen fysisk planeringsprocess Det förenklade granskningsförfarandet innebär att , berörda kommuner och de enskilda som särskilt berörs ska få tillfälle att godkänna planförslaget eller , normalt , granska det och lämna synpunkter. Det enklare förfarandet kan tillämpas på åtgärder på en befintlig väg eller järnväg som har marginell påverkan på omgivningen, men som ändå kräver en väg- eller järnvägsplan på grund av att markåtkomst (tillfällig eller permanent) behöver ske med stöd av väglagen eller banlagen. Även åtgärder med något större effekter på omgivningen kan i vissa fall sakna intresse för allmänheten och granskningen bör då kunna förenklas. Förenklat granskningsförfarande kan också vara av värde när en järnvägsplan upprättas för stängning av plankorsning. I sådana fall får en järnvägsplan upprättas även om åtgärden inte är byggande av järnväg (2 kap. 1 c § banlagen i nuvarande lydelse och 2 kap. 1 § andra stycket i kommitténs förslag). Minskning av antalet plankorsningar är en viktig del i säkerhetsarbetet för järnvägs- transportsystemet. En järnvägsplan är ett bra sätt att hantera de motstridiga intressen som ofta uppkommer i dessa situationer. Kungörande och granskning enligt vanliga regler framstår dock som onödigt omständligt i många fall och kan vara en orsak till att järnvägsplan inte upprättas. Möjligheten att använda ett förenklat granskningsförfarande bör enligt kommittén innebära att järnvägsplan upprättas vid stängning av plankorsning i större utsträckning än . Det bör kunna underlätta säkerhetsarbetet. En effektivare sammanhållen fysisk planeringsprocess 6.8.4En vägplan ska alltid fastställas Kommitténs förslag: Undantagen i väglagen från skyldigheten att fastställa en arbetsplan ska slopas. Skälen för kommitténs förslag: I väglagen finns vissa undantag från skyldigheten att fastställa arbetsplan. Det gäller dels ändring av arbetsplanen för ett projekt som ännu inte är färdigställt, dels arbetsplan som endast gäller ombyggnad av eller driftåtgärder på väg. I dessa fall är förutsättningen att ett eventuellt behov av mark- åtkomst löses på frivillig väg och att projektet inte kan antas medföra en betydande miljöpåverkan (17 § tredje–femte styckena, 18 § andra stycket och 28 § väglagen). Banlagen innehåller inga motsvarande bestämmelser. Kommitténs förslag att undanta vissa mindre åtgärder från kravet på fysisk planering enligt väglagen eller banlagen kommer att omfatta en del av de mindre åtgärder som kan hantera genom ett förenklat förfarande för ombyggnad (se avsnitt 6.4). Något undantag från kravet på fastställelse blir givetvis inte aktuellt för åtgärder för vilka formell fysisk planering inte ska göras. Undantag från kravet på fastställelse skulle däremot kunna övervägas för ändring av planer för projekt som inte är färdigställda och sådana planer av mindre betydelse som omfattas av kommitténs förslag om förenklat granskningsförfarande (se avsnitt 6.8.2 och 6.8.3). När det finns tillräckliga skäl att kräva fysisk planering enligt väglagen eller banlagen, bör dock enligt kommitténs bedömning också planeringen resultera i en fastställd plan. Kommittén föreslår dessutom större utrymme för förenklade förfaranden än vad som gäller enligt väglagen. Förenklat förfarande kommer att bli möjligt för projekt med något större betydelse än enligt dagens regler. Det bör därför krävas att planeringen mynnar ut i ett överklagbart beslut. Den nuvarande möjligheten enligt väglagen att underlåta fastställelse bör därför inte få någon motsvarighet i den nya planeringsprocessen. En effektivare sammanhållen fysisk planeringsprocess 6.8.5Förenklade förfaranden till följd av planering enligt PBL Kommitténs förslag: För en vägplan eller järnvägsplan som endast avser en väg eller järnväg som har prövats eller ska prövas i en detaljplan, ska ett förenklat förfarande vara möjligt avseende MKB, samråd, kungörande och granskning. Den nuvarande förenklingsmöjligheten i väglagen för en väg som är förutsatt i detaljplan eller områdesbestämmelser ska slopas. Skälen för kommitténs förslag: En av kommitténs utgångs- punkter är, som nämns ovan, att samordning bör ske där det är lämpligt. Kommittén har dock inte ansett det vara möjligt med en generell utbytbarhet som skulle innebära att antingen nya PBL eller väglagen/banlagen tillämpas, se avsnitt 8.3.2. Som ovan beskrivits finns i nya PBL bestämmelser om förenklat förfarande för detaljplaner som endast gäller åtgärder som har prövats eller ska prövas genom arbetsplan eller järnvägsplan. För sådana detaljplaner ska det vara tillräckligt att använda den MKB som upprättats i arbets- eller järnvägsplanen. Det är vidare möjligt att på olika sätt förenkla samrådet, och det är slutligen möjligt att förenkla förfarandet för kungörelse och granskning. Kommittén anser att motsvarande förenklingar bör kunna gälla även i omvänd riktning. Om vägplan eller järnvägsplan för ett projekt som kan antas medföra betydande miljöpåverkan enbart gäller åtgärder som har prövats eller ska prövas genom upprättande eller ändring av en detaljplan, ska det alltså inte längre krävas en MKB som är särskilt upprättad för vägplanen eller järnvägsplanen. I stället räcker det att detaljplanens MKB återges i planärendet enligt väglagen eller banlagen. Förutsättningen är att detaljplanens MKB är aktuell och tillräcklig även för ärendet enligt väglagen eller banlagen. Det innebär bl.a. att MKB:n ska uppfylla kraven enligt MKB-direktivet. I vissa fall kan detaljplanen omfatta ett större område än väg- eller järnvägsplanen. Det är inget hinder mot att använda detaljplanens MKB i väg- eller järnvägsplanen under förutsättning att vägen eller järnvägen är densamma som redovisas i detaljplanen. En effektivare sammanhållen fysisk planeringsprocess Det är som avgör om MKB:n från detaljplane- ärendet är aktuell och tillräcklig även för väg- eller järnvägsärendet. ska nämligen i vanlig ordning godkänna MKB:n.