sou · GYB3104 · 2010-12-23 00:00:00 — Inom ramen för den svenska kontaktpunkten bedrivs utveckling och pilotprojekt med syfte att stödja svenska myndigheters befattning med elektroniskt underskrivna handlingar från utlandet. Detta område berörs även av EU projekt som SPOCS (Simple Procedures Online for ) och PEPPOL (Pan-European Public Procurement Online). Marknaden och dess utveckling Som tidigare nämnts har vi i en relativt lång och god erfarenhet av att nyttja e-legitimationer . Den offentliga sektorn har utgjort en viktig del av denna marknad. har det skett en snabb utveckling inom banksektorn som kommit att bli en stor användare av e-legitimationstjänster exempelvis i form av BankID. finns det ca 3,8 miljoner e-legitimationer utgivna från BankID, Nordea och TeliaSonera5. Vilket resulterar i en hög penetration av e-legitimationer inom viktiga grupperingar i samhället. E-tjänster har kommit att bli en mycket viktig del i många offentliga organisationers sätt att arbeta, många organisationer har även som mål att erbjuda mer och mer tjänster via Internet. För många av dessa tjänster utgör e-legitimationer en väsentlig förutsättning för hanteringen. Med utgångspunkt från direktivets önskan om att kostnaden för nuvarande aktörer om möjligt ej ska öka har utredningen försökt identifiera storleken på dagens marknad för e-legitimationer. En preliminär uppskattning av marknadens storlek har gjorts utifrån 5 Synpunkter på rapporten för e-legitimationsnämnden del II, Finansiell ID-teknik, , . uppgifter från Kammarkollegiet vilka har analyserats och där icke relevanta kostnader dragits ifrån. Resultatet av denna preliminära skattning är att den offentliga marknaden för användandet av e- legitimation i uppgår till ca 15–exklusive mer- värdesskatt. Denna uppskattning behöver säkras i det fortsatta arbetet i nämnden. Delar av denna marknad baseras på fast- prisöverenskommelse medan andra delar bygger på löpande användningskostnad det kan även finnas en del signeringstjänster vilka ingår i dessa siffror. Marknadsvolymen för e-legitimationer har historiskt utvecklats i relativt långsam takt, men förväntas växa allt eftersom mognadsgraden och nyttorna för användare och aktörer i modellen ökar. används e-tjänster av myndigheter, landsting och kommuner i olika stor utsträckning och med stor variation i antalet erbjudna tjänster. Bland landets 290 kommuner använder bara ett fyrtiotal e-tjänster som kräver e-legitimering, tyngdpunkt ligger på tjänster inom skola och barnomsorg. För landsting används e- tjänster framförallt genom funktionen Mina Sidor där individen kan boka och omboka tider, förnya recept och ställa frågor. E- tjänster används inom 15 av de 20 (inklusive två regioner) lanstingen i där de flesta tjänster har stora likheter med varandra mellan respektive landsting. Det finns en stor variationsrikedom i såväl vilken utsträckning dessa aktörer har e-tjänster, hur de är utformade samt till vilken grad de utnyttjas, delvis baserat på respektive aktörs uppdrag. Mer än 25 av landets myndigheter erbjuder e-tjänster till individer och/eller organisationer.6 Bland dessa 25 myndigheter återfinns de största, med flest antal anställda och flest interaktioner med med- borgarna. Det bör dock finnas en potential även bland resterande av 259 operativa myndigheter7. Tittar man framåt kan en fortsatt tillväxt även på andra områden som att kunna identifiera vem en aktör är det kan vara i en tjänst, kopplat till sociala medier, vem som gör uttalanden i olika frågor, etc. en utveckling som kan ske såväl inom offentlig som privat sektor. Marknaden för e-legitimationer, dvs. behovet av dessa för att kunna utföra olika e-tjänster drivs av faktorer så som utbudet av attraktiva tjänster, antalet utfärdade e-legitimationer, frekvensen i e-legitimationernas användning, arbetsprocesser inom offentlig och 6, samt ett antal av e-tjänsteleverantörernas hemsidor. 7Så enkelt som möjligt för så många som möjligt, SOU 2010:62, 2010. privat sektor etc. i en modell med en rad beroendeförhållanden, förenklat åskådliggjort i bilden nedan. Figur 8.1 Faktorer och beroenden med påverkan på marknadens utveckling Större prispress på utfärdandet Fler e-tjänste- leverantörer ansluts E-tjänste- leverantörer investerar i fler Fler e-leg.- utfärdare på marknaden kostnader/ individ (infrastruktur) Fler användare skaffar och utnyttjar sina e-legitimationer e-legitimations- utfärdarna för ökade intäkter vilka täcker deras, i stor utsträckning, fasta kostnader En viktig startpunkt är att e-tjänsteleverantörer utvecklar e-tjänster vilka användare finner attraktiva, dvs. som fyller ett behov, är enkla att använda, och därmed används frekvent. Det ska dock noteras att utvecklingen av själva e-legitimationen endast utgör en mindre del i ett betydligt mer omfattande utvecklingsarbete som kan omfatta system och arbetsprocesser hos den offentliga sektorns aktörer för att e-tjänster ska kunna lanseras och nå sin fulla potential. Identitetsutfärdarna underlättar hanteringen och användandet genom att utveckla attraktiva erbjudanden med bra och användarvänliga lösningar samt främjar ett stort utfärdande av e- legitimationer för att skapa en hög penetration på marknaden bland användarna. Tillgång till attraktiva e-tjänster vilka upplevs tillföra ett värde för användarna, kombinerat med en bred spridning av e- legitimationer förväntas öka användningen vilket i sin tur ökar intresset bland fler att utöka sina aktiviteter på området. Denna omställning vilken kommer att ske successivt skapar förutsätt- ningar för att effektivisera och öka kvaliteten inom den offentliga sektorn, men kan åtminstone komma att öka kostnaderna i kundservice. För att denna kedja av förändringar ska komma att fungera effektivt är det viktigt att det tidigt skapas en kritisk massa av e- legitimationer och attraktiva e-tjänster, annars finns risk för att intresset för e-tjänster förblir begränsat. 8.2En ny svensk affärsmodell ska i den nya modellen samordna statens arbete med och användning av metoder och tjänster för elektronisk identifiering och legitimering. Myndigheten ska säkerställa att nödvändiga tjänster och funktioner för e-legitimationer finns tillgängliga för den offentliga förvaltningen. Detta kommer att ske i enlighet med den nationella modell för Svensk e-legitimation som presenterats tidigare. Direktivet beskriver att statliga myndigheters, landsting och kommuners användning av tjänster för identifiering och signering ska, liksom , finansieras av e-tjänsteleverantörerna. De samlade avgiftsintäkterna ska i så stor utsträckning som möjligt finansiera de samlade kostnaderna som nämnden har för att handla upp och tillhandahålla tjänster för identifiering och signering. Avgifts- finansieringen bör, om möjligt, leda till lägre totala kostnader för såväl varje statlig myndighet och kommun som förvaltningen som helhet. Förslaget till verksamhet inom Svensk e-legitimation har byggts utifrån en affärsmodell vilken syftar till att skapa förutsättningar och incitament för såväl innehavare av e-legitimationer (personer i såväl rollen som invånare som representanter för en organisation) att använda e-legitimationer samt för e-tjänsteleverantörer, organisationer som ser ett behov av e-legitimationer för sitt interna bruk, identitetsintygsutfärdare och attributsutfärdare att utveckla tjänster kring detta. Utformningen av affärsmodellen vilar på de utgångspunkter som fastslagits för Svensk e-legitimation och E-legitimations- nämndens verksamhet Affärs- och prismodellen ska vara enkel, transparent och långsiktig. Den ska leda till mer förutsägbara och om möjligt lägre kostnader för offentlig sektor än dagens ramavtalsmodell Användarna i form av privata individer eller organisationer ska kunna välja leverantör av e-legitimationer Modellen ska primärt fokusera på offentlig sektor men vara utvecklings- och skalbar för att därigenom kunna skapa förut- sättningar för en bra hantering av e-legitimationer även i övriga delar i samhället, vilket underlättar för såväl användare, e- tjänsteleverantörer samt leverantörer till modellen Det ska vara enkelt för en statlig myndighet, landsting eller kommun att få tillgång till tjänster för elektronisk identifiering och signering. En statlig myndighet, landsting eller kommun ska genom en part få tillgång till alla tjänster som omfattas av modellen En statlig myndighet, landsting eller kommun ska i så liten utsträckning som möjligt själv behöva ha kompetens och funk- tioner för att kunna använda tjänster för elektronisk identifiering och signering i verksamheten Modellen bör, om det med hänsyn till övriga förutsättningar är möjligt, stödja teknikneutralitet samt bygga på lösningar som utvecklas av marknaden. Befintliga e-legitimationer bör, eventuellt med viss anpassning för att klara vald tillitsnivå, fungera i den nya modellen Modellen ska skapa förutsättningar för ökad valfrihet och mångfald vad gäller utfärdare av identitetsintyg och e-legitima- tioner. Alla aktörer på marknaden som uppfyller relevanta krav ska kunna bli leverantörer i den nya modellen I tillägg till punkterna ovan föreslår utredningen ett den framtida affärsmodellen bygger på att; Den preliminära uppskattningen av marknadens storlek har gjorts utifrån uppgifter från Kammarkollegiet, utifrån ramavtal eID 2008 och eID 2004, vilka har analyserats och där icke relevanta kostnader dragits ifrån. Denna uppskattade marknads- storlek utgör grunden för den ersättning som inledningsvis utgår till identitetsutfärdarna, utan avdrag för E-legitimations- nämndens kostnader, antaget övergång till den nya modellen Tillväxt i marknaden skapas genom att nya e-tjänsteleverantörer ansluts och betalar en årsavgift Avgifter inom Svensk e-legitimation inklusive grund- ersättningen till identitetsutfärdarna bestäms på årsbasis In- och utbetalningar i Svensk e-legitimation sker kvartalsvis Aktörer, identitetsutfärdare, e-tjänsteleverantörer och attributs- utfärdare, ansluts kvartalsvis Nya aktörer som ansluts till Svensk e-legitimation betalar del av årsavgiften baserat på kvarvarande kvartal vid inträde Identitetsutfärdare erhåller ersättning baserat på andel av totala antalet utfärdade identitetsintyg per unik användare och tidsenhet Den summa som tilldelas identitetsutfärdarna i ersättning upp- går till marknadens uppskattade storlek, samt av den årliga tillväxten beräknad utifrån föregående års totala ersättning, upp till att nämnden når full finansiering av kostnader relaterade till drift av Svensk e-legitimation. Därefter tilldelas identitets- utfärdarna av tillväxten Beroende på vilken lösning som väljs för signering kan den finansiella modellen kopplad till det se olika ut. Vid en central lösning så kan det komma att krävas ytterligare en betalström som finansierar den tjänsten Nämndens budget består av två typer av kostnader -Operativa kostnader, relaterade till drift av Svensk e- legitimation och dess tjänster -övriga kostnader, ej direkt kopplade till drift och tjänster De operativa kostnaderna bör helt och hållet finansieras via avgifter. De indirekta kostnaderna täcks även fortsättnings- vis via statliga anslag Affärsmodellen bygger på de roller och aktörer vilka förväntas ingå i modellen för Svensk e-legitimation som presenterats i avsnitt 3.2, dvs. användaren (individen i form av privatperson alternativt anställd i en organisation), E-tjänsteleverantörer (myndigheter, landsting och kommuner), identitetsutfärdare och attributs- utfärdare. Nyttor och kostnader i den nya modellen E-tjänsteleverantörerna i form av myndigheter, landsting och kommuner kommer genom etableringen av modellen för Svensk e- legitimation att få tillgång till ett förenklat förfarande vad gäller e- legitimationer, en viktig förutsättning för att utveckla e-tjänster. Ett större utbud av e-tjänster skapar förutsättningar för ökad servicegrad och kvalitet i e-tjänsteleverantörernas kundrelationer och därmed nöjdhet bland kunder och användare. I tillägg till ökad servicegrad kan e-tjänsterna även möjliggöra verksamhetsmässiga förbättringar inte minst i processarbetet i den egna organisationens i form av ökad kvalitet och produktivitet samt kanske även ett mindre behov att i egen regi ha specialist kompetens på området. Exempel på detta kan vara korrekt ifyllda blanketter, onlinestöd vid ifyllande av blanketter för vissa tjänster, en kvalitativ dialog mellan användare och e-tjänsteleverantör, korrekt elektroniskt ifyllda deklarations- och skattehandlingar, anmälan om skolgång och sjukanmälan. Införandet av Svensk e-legitimation innebär att nuvarande e- tjänsteleverantörer behöver se över och i vissa fall modifiera och uppdatera sina e-tjänster i enlighet med den nya modellen. E- tjänsteleverantörerna bör även identifiera och ta hänsyn till eventuella risker i förberedelserna inför övergång till den nya modellen. Detta kommer att ställa krav på såväl kompetens och resurser under en övergångsfas. Det kan vidare noteras att det stora jobbet med att utveckla och driva e-tjänster inte är förknippat med e-legitimationer utan snarare med system- och processutveckling i övrigt vilket ligger utanför denna utredning. Användaren, den privatperson alternativt anställd, som har tillgång till en e-legitimation och därmed får tillgång till de tjänster vilka e-tjänsteleverantörerna erbjuder. Användaren kan själv välja vilken av de godkända e-legitimationsutfärdarna som han eller hon vill använda för att legitimera sig. Ökat utbud och attraktivitet i erbjudna tjänster kombinerat med en trovärdig och förenklad hantering av e-legitimationer förväntas öka frekvensen i användarnas nyttjande av e-tjänster. Identitetsutfärdare kommer att behöva anpassa sin verksamhet till de regler som gäller inom modellen för att bli godkänd som leverantör. För dagens leverantörer kan detta komma att innebära exempelvis att sätta upp en identitetsutfärdartjänst, anpassning till SAML, ansökan om medlemskap i e-legitimation. grad av förändring detta innebär kan variera mellan aktörerna. Förändringarna samt själva övergångsperioden då två parallella system behöver drivas kan komma att vara förknippade med vissa kostnader och kanske även risker aktörerna behöver bära. Mål- sättningen är att den nya modellen kommer att skapa en väl fungerande marknad som kommer att växa genom att nya myndig- heter, landsting och kommuner utvecklar e-tjänster och ansluter sig till modellen. I tillägg till den offentliga sektorn ska även verka för att Svensk e-legitimation utvecklas till att även omfatta det privata näringslivet. Attributsutfärdarna innehar en viktig roll i modellen då de kompletterar den grundläggande rollen för identifiering med att vid behov även tillhandahålla annan viktig information. Svensk e- legitimations infrastruktur kan innebära ett förenklat förfarande även för dessa utfärdare. Betalströmmarna i Svensk e-legitimation har definierats för att stödja målsättningarna i kommittédirektivet. Det finns en önskan om att modellen i så hög grad som möjligt ska vara avgifts- finansierad, samt att e-tjänsteleverantörerna ska få en förutsägbar och om möjligt lägre avgift. Betalströmmarna i modellen åskådliggörs i figuren nedan. Figur 8.2 Betalströmmar i Svensk e-legitimation Ersättning för utfärdande av identitetsintyg (Myndighet, landsting eller kommun) Eventuell avgift för utfärdande av e-legitimationer/ e-tjänstelegitimationer Privatperson/Anställd Eventuell avgift enligt bilateral överenskommelse Bilden visar på två olika typer av betalströmmar, markerade med heldragna respektive streckade linjer. De heldragna linjerna visar på betalströmmar vilka går via och vars prisnivå styrs av . Denna struktur möjliggör en betalmodell i flödet in till nämnden från e-tjänsteleverantörerna och en annan för utbetalning av ersättning till identitetsutfärdarna, vilket bidrar till dynamik i marknaden. Den andra typen av betalströmmar, i bilden markerade med streckade linjer, visar på potentiella betalströmmar som ligger utom ansvar. För dessa gäller separata överens- kommelser mellan de involverade parterna. E-tjänsteleverantörerna föreslås även fortsättningsvis stå för större delen av den offentliga sektorns finansiering av modellen. För att möta direktivets krav om ökad förutsägbarhet i de offentliga aktörernas kostnader föreslås e-tjänsteleverantörerna betala en fast avgift till baserad på för landsting och kommuner antal invånare samt för myndigheter antal anställda. Till detta kommer dels att kommuner och landsting betalar samma avgift per invånare samt att det för respektive kategori finns en fastställd miniminivå. Betalningen är inte avhängig i vilken grad organisationen har e-tjänster vilka kräver e- legitimationer, ej heller i vilken grad de utnyttjas. Modellen möjliggör för e-tjänsteleverantörerna att uppskatta sina kostnader på förhand som den innebär ett incitament att utveckla och sätta i drift e-tjänster i syfte att öka servicegraden mot användare men även för att vidareutveckla, höja kvaliteten i och effektivisera den egna verksamheten. Avgiften syftar till att täcka såväl tillsyn, relevanta administra- tiva kostnader hos nämnden samt ersättning till identitets- utfärdarna. Utifrån den uppskattade storleken på dagens marknad för användande av e-legitimationer kombinerat med uppskattade kostnader för nämndens operativa verksamhet har ett förslag tagits fram på avgiftsmodell. I denna modell föreslås följande avgifter Landsting och kommuner betalar per invånare och har en minimiavgift på Myndigheter betalar ca per anställd och har en minimiavgift på Kostnaden för landsting och kommun uppgår till per invånare. Nivån är satt för att stimulera utvecklingen och användandet av e-tjänster som kräver e-legitimation inom landsting och kommuner samt för att främja en övergång till den nya modellen. Minimiavgiften innebär att kommuner med mindre än 20 000 invånare samt de mindre myndigheterna får betala denna minimiavgift för att delta i Svensk e-legitimation. Modellen kan vidare exemplifieras genom att beskriva vad de fem största myndigheterna, landstingen och kommunerna som nyttjar e- legitimationstjänster skulle betala: Tabell 8.1 Föreslagna årsavgifter för de största aktörerna SOU 2010:104 Verksamhetsplan för 1 Alla avgifter har avrundats nedåt till närmaste 10 000-tal. Den största fördelen med denna modell är att den i linje med utgångspunkter för den nya modellen är enkel och förutsägbar. Beräkningen av kostnaderna utifrån antal anställda respektive antal invånare utgör en modell som används inom andra områden i offentlig sektor. Tillväxten i marknaden beräknas som att varje nytillkommen e-tjänsteleverantör tillför marknaden en avgift. Den fasta avgiften, vilken ej är relaterad till de facto antal utnyttjade e- legitimationer fungerar som ett incitament för respektive aktör att utveckla och driva på användandet av e-tjänster. Denna avgifts- modell har likheter med avgiftsmodell för access till Internet. En nackdel med modellen kan vara att den riskerar att bli något statisk där eventuella stordriftsfördelar och produktivitetsför- bättringar på e-legitimationssidan inte fullt ut slår igenom. Detta hanteras dock via att den fasta avgift som e-tjänsteleverantören betalar inte är knuten till nivån på användandet, en beräknad kostnad per identitetsintyg kommer därmed att sjunka när volymen användande ökar. En alternativ modell skulle kunna ha varit att relatera avgiften för e-legitimationer till den volym legitimationer som används, en sådan modell har dock bedömts svårförenlig med direktivets krav. Med den fördelning av avgifterna som presenterats kommer marknaden det första fulla verksamhetsåret, med antagande om att alla nu anslutna e-tjänsteleverantörer gör över till Svensk e-legiti- mation, att uppgå till . Av detta belopp föreslås ca (det preliminära antagandet om marknadens storlek) utbetalas till identitetsutfärdarna som ersättning, resterande går till bidra till att täcka de operativa kostnaderna och . Identitetsutfärdarna betalar en årlig avgift som ersättning för att delta i modellen för Svensk e-legitimation. Denna avgift syftar till att täcka såväl relevanta administrativa kostnader hos nämnden som en avgift för den årliga tillsynen. Identitetsutfärdaren kommer i tillägg att i samband med inträde i modellen, alternativt vid förändrad roll i modellen, behöva intyga att regler och krav för medlemskap i e-legitimation kan uppfyllas. Detta sker genom att en extern part utför en revision, t.ex. en revisionsbyrå. Avgiften relaterad till detta är utom nämndens kontroll och betalningen sker direkt till den externa parten. Den del av avgiften som relateras till tillsyn gäller förutsatt att identitetsutfärdaren följer och lever upp till Svensk e-legitimations regelverk. Om aktören gör överträdelser som föranleder särskild tillsyn tas en särskild avgift ut. Årsavgiften för identitetsutfärdarna beslutas av föreslås i ett inledande skede uppgå till , med följande uppdelning: Administration: hantering av metadata och årligt register- underhåll. Tillsyn: Uppskattad initial avgift Privata identitetsutfärdare föreslås erhålla en ersättning som uppgår till den marknadsandel av totalt antal utfärdade identitetsintyg per unik användare som respektive aktör utgivit relaterat till totala intäkt från e- tjänsteleverantörerna med avdrag för relevanta operativa kostnader, i utgångsläget beräknas detta uppgå till ca vid anslutning. Ersättningen betalas ut kvartalsvis. I tillägg till den grundläggande ersättningen kan en extra tillväxtbaserad ersättning tillkomma vilken utbetalas . Den tillväxtbaserade ersättning- en fördelas så att fram till att de direkta operativa kostnader samt investeringsbehov täckts tilldelas av marknadsökningen och resten går till identitetsutfärdarna. När nämnden nått full kostnadstäckning för direkta operativa kostnader samt ränta och avskrivningar på investeringar tilldelas av tillväxten identitetsutfärdarna. Baserat på utfallet ett visst år bestämmer nämnden den grund- läggande ersättningen . Då respektive aktörs ersättning bygger på uppnådd marknads- andel av antal utfärdade identitetsintyg per unik användare och tidsenhet ligger det i identitetsutfärdarens intresse att vinna marknadsandelar genom att skapa spridning på och hög användning av sina e-legitimationer. Identitetsutfärdaren har rätt att ta betalt för utfärdandet av e- legitimationer till privatpersoner. Det är ett civilrättsligt mellan- havande mellan utfärdaren och privatpersonen och ligger därmed inte inom ramen för . E-tjänstelegitima- tioner förutsätts finansieras av arbetsgivarna. utfärdar vilka inkluderar en e-legiti- mation och nationella är förberedda för samma syfte. skiljer sig inte ur ett affärsmodell- perspektiv från andra typer av e-legitimationer, dock anser utredningen att det vore önskvärt att det införs valfrihet för användaren. Detta skulle för användaren innebära en möjlighet att välja vilken identitetsutfärdare bland samtliga medlemmar i e-legitimation som man önskar ha på denna typ av legitimationer. Identitetsutfärdare som utfärdar e-tjänstelegitimationer och kan styrka att Svensk e-legitimations regler och krav uppfylls och följs samt betalar avgift kan delta i modellen utan att vara en del av valfrihetssystemet. Detta kan gälla aktörer med en väl utvecklad existerande infrastruktur och ett redan etablerat användande, så som är fallet med t.ex. SITHS. Medlemskap i e-legitimation utan att vara en del av valfrihetssystemet är dock inte ersättnings- grundande. Vid utfärdandet av tjänstelegitimationer till organisationer kan olika upplägg bli aktuella beroende på behov. I de fall organisa- tionen endast är intresserad av den mest grundläggande formen för tjänstelegitimationer bör stora likheter finnas med utfärdandet av sådana för privatpersoner.