sou · GYB36 · 2010-02-11 00:00:00 — Å andra sidan får man inte förväxla frågan om allmänhetens acceptans med frågan om slutförvarets säkerhet, och man bör alltså skilja mellan: -återtagbarhet som ett socialt eller politiskt krav, -återtagbarheten som ett säkerhetsmässigt krav, och -återtagbarhet som ett etiskt krav, till exempel grundat på principen om framtida generationers handlingsfrihet. Vi kommer att gå in närmare på detta i kapitel 3. Den internationella expertopinionens inflytande ska heller inte underskattas. Den kommer tydligast till uttryck i en studie som gjordes inom och som publicerades . Året därpå utkom den i en svensk översättning under den långa titeln mot geologisk slutförvaring av radioaktivt avfall: omvändbarhet och återtagbarhet. En internationell diskussion om möjligheterna att gå tillbaka ett eller flera steg i deponeringsprocessen.10 Studien utmynnar i ett antal slutsatser och rekommendationer, som på ett garderat och försiktigt sätt öppnar för återtagbarhet. skriver till exempel följande: Forskning och utveckling bör fortsätta inom områden som har relevans för återtag och i synnerhet bör demonstrationer göras av sådana tekniker i de nationella och internationella forskningsprogrammen. Sådana demonstrationer bidrar till att öka förtroendet för återtagstekniken och också till ett bredare allmänt förtroende för att kärnavfallsorganisationerna är lämpade att ta hand om detta och att de menar allvar vad gäller återtagbarheten. I detta sammanhang är det av intresse att notera att 2007 tillsatte en ny arbetsgrupp med syfte att ytterligare belysa frågan om omvändbarhet och återtagbarhet. Gruppen har haft tre möten och planerar nu en större internationell konferens i Reims . 3.1.4Svenska attityder till återtag Sociologiska studier utförda av vid vittnar om en värderingsförskjutning bland allmänheten när det gäller värdet av återtagbarhet (se figur 3). 10 : Kommentus förlag 2002. Figur 3 Svenska folkets åsikter om åtkomlig eller definitiv slutförvaring av kärnavfall –2008 Svenska folkets åsikter om åtkomlig eller definitiv slutförvaring av kärnavfall är det fler som förespråkar en åtkomlighet än en definitiv slutförvaring. Det gäller framför allt män och personer , högutbildade och boende i storstäder. Kvinnor, personer , lågutbildade och boende i glesbygd föredrar en definitiv slutförvaring framför åtkomlighet. Kärnkraftsmotståndare önskar i högre utsträckning en definitiv slutförvaring, anhängare i lägre grad. En tredjedel har svårt att ta ställning.11 Frågan om opinionsläget när det gäller kärnavfallets åtkomlighet berördes redan i . Där konstaterades bland annat att det skett en förskjutning av diskussionen från att handla om slutförvar som skulle förslutas och som ingen längre skulle behöva bry sig om till att handla om förvar från vilka det skall vara möjligt att återta avfallet. Grovt förenklat kan man säga att den tidigare inställningen byggde på teknik medan den senare baseras på allmänhetens uppfattningar.12 11Svensk höst, nr 46, artikel av Per , s. 259–266. 12Kunskapsläget på kärnavfallsområdet 2001, SOU 2001:35, s. 91. 3.2Återtagbarhet i den svenska kärnavfallshistorien Frågan om återtagbarhet har inte intagit en framträdande plats i den offentliga diskussionen. En förklaring till detta går att finna i den svenska kärnavfallshistorien. En viktig milstolpe i tänkandet kring hanteringen av det svenska kärnavfallet togs i den så kallade 1976.13 Frågan om ett återtag av det använda kärnbränslet behandlades dock inte där, utan den var helt fokuserad på frågan om en slutlig förvaring av kärnavfallet. KBS-metoden växte fram som ett svar på utredningen och 1983 presenterades KBS 3, som blivit den så kallade planeringsförutsättningen för utvecklingen fram till . I det sammanhanget blev frågan om återtagbarhet marginell. Det bör dock framhållas att SKB vid olika tillfällen, bland annat i sina forsknings- och utvecklingsprogram, har berört frågan. De har då alltid framhållit att KBS 3-metoden varken förutsätter eller utesluter ett återtag. Detta ställningstagande har också varit förankrat i regelverket, som det kommer till uttryck i myndigheternas föreskrifter och allmänna råd (dåvarande SKI:s och nuvarande SSM). Resonemangen om återtag utgår i denna skrift från KBS 3- metoden, eftersom SKB:s ansökan med största sannolikhet kommer avse ett slutförvar med utgångspunkt i denna metod. Men det bör påpekas att förutsättningarna för återtagbarhet och omvändbarhet får en annan dimension om ett slutförvar skulle utformas som ett eller flera djupa borrhål. Ett av argumenten för djupa borrhål är ju just att det försvårar ett återtag. 3.2.1Kärnavfallsrådets behandling av återtagbarhetsfrågan har vid olika tillfällen behandlat frågan om återtag och återtagbarhet av deponerat använt kärnbränsle. 1987 anordnade rådet (som då kallades KASAM) ett tvärvetenskapligt seminarium om Etik och kärnavfall, med frågan om beslut under osäkerhet i centrum. Under detta seminarium myntades den så kallade KASAM-principen: Ett slutförvar bör utformas så att det dels gör kontroll och åtgärder onödiga, dels inte omöjliggör kontroll och åtgärder. 13 Använt kärnbränsle och radioaktivt avfall, SOU 1975:31. Vår generation bör med andra ord inte lägga ansvaret för slutförvaret på senare generationer, men vi bör å andra sidan inte heller beröva kommande generationer deras möjligheter att ta ansvar. Målsättningen formulerades alltså som dubbel: 1.Driftssäkerhet och reparerbarhet, kontroll obehövlig men möjlig. 2.Förvar under säkra former, men också utrymme för förändring. Två kommentarer till KASAM-principen kan vara motiverade. För det första ifrågasätter KASAM-principen den vanligt förekommande synen att slutförvaret efter förslutning nödvändigtvis skulle behöva kontroll. Men man måste skilja mellan kontroll i betydelsen mätningar av barriärernas skyddsförmåga och kontroll i betydelsen yttre övervakning så att ingen obehörig tränger in i förvaret. Kontroll av barriärernas skyddsförmåga ska inte vara nödvändig efter förslutning, men yttre övervakning är ett krav från IAEA14 (se vidare nedan). För det andra följer återtagbarhet av KASAM-principen. Bland annat måste det stå kommande generationer fritt att använda och återta kärnavfallet som en resurs. Möjligheten till återtagbarhet bör därmed på ett tydligare sätt ingå i kravspecifikationen för förvarets utformning. kom frågan om återtagbarhet av olika skäl alltmer i bakgrunden. Ett sådant skäl var att i sina föreskrifter och allmänna råd (se Appendix 1) med eftertryck placerade frågan om säkerheten i första rummet som det allt överskuggande funktionsvillkoret för ett slutförvar av kärnavfallet. Därför ändrade också SKB sin terminologi från djupförvar till slutförvar. Härmed markeras dels att förvaret inte ska kräva någon övervakning eller kontroll och dels att en återtagning av det deponerade bränslet inte heller förutses.15 14International Atomic and . 15Regeringens dåvarande särskilda rådgivare inom kärnavfallsrådet, , förklarade i en rapport distinktionen mellan djupförvar och slutförvar på följande sätt: Med djupförvar avses en anläggning i berg på stort djup som kan uppfylla kärntekniklagens krav på bestående förvaring (slutförvaring) av kärnavfall på ett säkert sätt, men som också ger möjlighet till återtagning. En förvaring av kärnavfall i ett djupförvar utesluter alltså inte andra lösningar . Den kan därför ses som en form av mellanlagring som skall kunna tillgodose de krav som ställs på slutförvaring. Först när beslut fattas om förslutning av djupförvaret kan man säga att förvaringen där är avsedd att bli bestående, dvs. lagringen övergår till att bli slutförvaring i kärntekniklagens mening. Trots den markering som kom till uttryck i SKB:s terminologiska förändring blev frågan om återtagbarhet åter aktuell . En bidragande orsak till detta var den internationella utvecklingen inom och , och man kan alltså belägga en värderingsförändring även i . Vad som medverkade till denna förändring är oklart, men man skulle möjligen kunna peka på framväxten av en mer positiv inställning till kärnkraften som energikälla.16 Vid granskningen av SKB:s forsknings- och utvecklingsprogram påpekade nödvändigheten av att analysera säkerheten vid ett eventuellt återtagande av bränslekapslar från slutförvaret. Någon sådan analys har ännu inte redovisats av SKB, men har förutskickats som en så kallad systemvariant i en kommande systemanalys.17 I sitt forsknings- och utvecklingsprogram påminner SKB om att det inte finns något formellt krav på att det ska vara möjligt att återta deponerade kapslar efter förslutning av förvaret, men framhåller följande: SKB har däremot formulerat ett eget krav på att slutförvaret ska utformas på ett sådant sätt att det är möjligt att ta tillbaka deponerade kapslar före förslutning. Detta får dock inte leda till tekniska utformningar som gör att förvarets långsiktiga funktion försämras. Enstaka kapslar kan behöva tas upp ur ett deponeringshål om något oförutsett inträffar under deponeringen. Att ta tillbaka ett större antal kapslar i ett senare skede av driften av förvaret ska också vara möjligt. Om en annan metod för att ta hand om eller ta vara på det använda bränslet föredras behövs även då teknik för att ta tillbaka kapslar.18 Man skulle kunna formulera SKB:s grundinställning som att ett återtag av det deponerade kärnavfallet inte ska vara nödvändigt, men inte heller omöjligt. 16 anordnade 1999 i ett internationellt seminarium om återtagbarhet i samarbete med . Vid detta seminarium medverkade en rad olika internationella experter, och frågan om återtagbarhetskravets ställning i en rad olika nationella kärnavfallsprojekt belystes. Dessutom behandlades den folkliga acceptansen, de etiska aspekterna, kontroll och övervakning. Seminariet har dokumenterats i en utförlig rapport (Retrievability of High Level and Spent Nuclear Fuel, IAEA-TEDOC-1187, 2000) samt i . 17Fud-program 2004, s. 370. 18Fud-program 2007, s. 200. vittnar emellertid inte om några mer långtgående åtgärder för att underlätta denna möjlighet. Visserligen redovisar SKB i sitt senaste program ett framgångsrikt försök med en friläggning av en kopparkapsel i naturlig storlek med hjälp av en provisorisk utrustning i Äspölaboratoriet. Men detta försök förefaller inte vara förankrat i mer genomarbetade principiella överväganden och några andra åtgärder för att underlätta ett eventuellt återtag före eller efter förslutning redovisas inte. Det bör dock framhållas att varken myndigheter eller haft några kritiska synpunkter på detta. SKI hade i sina senaste granskningar (2005 och 2008) inte några invändningar mot SKB:s hantering av återtagbarhetsfrågan utan begränsade sig till att erinra om sina föreskrifter och allmänna råd.19 Huvudintrycket är sammanfattningsvis att återtagbarhetsfrågan tillmäts en förhållandevis marginell betydelse i slutförvarsprojektet och att de ansvariga myndigheterna i stort sett är till freds med detta. Av allt att döma är det denna inställning som kommer att ligga till grund för den ansökan om uppförandet av ett slutförvar som SKB beräknar lämna in . Detta ligger också i linje med det syfte som SKB formulerade i sin ansökan om uppförande av en inkapslingsanläggning 2007: –SKB:s syfte är att bygga, driva och försluta ett slutförvar med fokus på säkerhet, strålskydd och miljöhänsyn. –Slutförvaret utformas så att olovlig befattning med kärnbränsle förhindras, både före och efter förslutning. Den långsiktiga säkerheten ska baseras på ett system av passiva barriärer. –Slutförvaret är avsett för använt kärnbränsle från de svenska kärnreaktorerna och ska skapas inom gränser med frivillig medverkan av berörda kommuner. –Slutförvaret ska etableras av de generationer som dragit nytta av de svenska kärnreaktorerna och utformas så att det efter förslutning förblir säkert utan underhåll eller övervakning. Några saker bör noteras här. För det första kan man konstatera att återtagbarhet inte ingår som en förutsättning (trots att SKB formulerat ett eget krav på att slutförvaret ska utformas på ett sådant sätt att det är möjligt att ta tillbaka deponerade kapslar före förslutning)20. För det andra anspelar man på den tidigare nämnda KASAM-principen och framhåller att förvaret ska vara säkert även 19Se t.ex. SKI 2008, s. 90–91. 20SKB:s Fud-program 2007, s. 200. utan underhåll och övervakning. Men blotta möjligheten till återtag medför en rad olika internationella förpliktelser, exempelvis att i enlighet med regelsystem bevaka förvaret och tillse att ingen olovligen försöker att ta sig in.21 I konstateras bland annat följande:22 Om vi drar slutsatsen att avfallet i ett djupt geologiskt förvar är återtagbart – om än verkligt återtagande är ett stort och dyrbart företag – är det uppenbart att vi dragit slutsatsen, att materialet i praktiken inte är omöjligt att återvinna och därför kommer att bli föremål för fortsatta safeguards23. Det safeguardssystem (dvs. ett system för att upprätthålla kontroll av kärnämne) förpliktat sig till att uppfylla, ställer också andra krav på ett slutförvar med möjlighet till återtag. Man måste ha tillgång till en tillförlitlig metod att identifiera de kapslar som återtas, och märkningen av kapslarna måste vara beständig i ett långtidsperspektiv.24 Som redan nämnts har SKB genomfört ett praktiskt återtagningsexperiment. Försöket har genomförts i Äspölaboratoriet och enligt SKB visat att det är praktiskt möjligt att frilägga en kapsel från mättad bentonit och genomföra ett återtag. Detta har skett genom en så kallad hydrodynamisk metod, där bentoniten slammats upp med saltvatten och pumpats bort. Metoden kan vara tidskrävande, men inga tekniska svårigheter har identifierats. anser att det aktuella återtagsförsöket otvivelaktigt givit ny och betydelsefull kunskap, men att försökets värde begränsas av att det inte genomförts med en kapsel som varit upphettad på det sätt man kan förutse i samband med ett realistiskt återtag innan den slutliga förslutningen av förvaret. 21Dessa förpliktelser sammanfattas i det s.k. SAGOR-programmet (SAGOR – Programme for the Development of Safeuards for the Final Disposal of Spent Fuel in Geologic Repositories). 22SOU 2001:35, s. 58 f. 23Här kommer vi i fortsättningen att benämna så kallade safeguards skydd och skyddssystem. 24Detta framhålls av SKB i Fud , där man också framhåller att informationen om kapslarnas innehåll måste uppfylla samma krav (Fud 2007, s. 98). Försöket är också gjort med så kallad vertikal deponering, vilket ger en bristfällig vägledning för återtag av horisontalt deponerade kapslar – i den mån SKB väljer en sådan placering av kapslarna. Utomlands har vissa återtagbarhetsförsök genomförts, till exempel från det amerikanska slutförvaret för militärt kärnavfall i sydöstra delen av delstaten 2007–2008. Förvaret ligger i en saltformation . Återtaget beslutades på grund av bristfällig dokumentation om avfallsbehållarens innehåll och genomfördes framgångsrikt. Det finns också en del andra exempel på lyckade återtag av kärnavfall, till exempel i Dunrey, . Kunskapen om återtagbarheten har vuxit under , men det som saknas i det svenska programmet är en mer systematisk plan för olika faser och olika delar av slutförvaret. Inledningsvis visade vi att en betydande majoritet av svenska folket förordar en åtkomlig slutförvaring. Frågan om utformningen av ett framtida slutförvar kan naturligtvis inte avgöras på basis av opinionsundersökningar, men frågan är relevant när tekniska och etiska argument pekar i samma riktning som allmänhetens attityder. vill därför göra en övergripande bedömning av de tekniska och etiska argumenten och mot denna bakgrund sammanfatta sitt ställningstagande i fyra punkter. 3.3.1Är ett återtag tekniskt möjligt? När det gäller den tekniska möjligheten till återtag, finns det ingen anledning att ifrågasätta SKB:s allmänna bedömning att KBS 3- metoden möjliggör ett återtagande både före och efter den slutliga förslutningen av förvaret. Återtagsförsöket i Äspölaboratoriet ger kanske inte en helt tillräcklig vägledning, men den använda uppslamningstekniken förefaller vara en framkomlig väg. Ett återtag efter förslutning blir naturligtvis tekniskt svårare och mer kostsamt.26 Särskilt kostsamt blir återtag efter förslutning om det existerande slutförvaret av någon anledning inte bedöms tillräckligt säkert. Om ett återtag däremot genomförs för att utnyttja kärnavfallet kan nyttan uppväga bördan. Rent tekniskt är det en fråga om sedvanlig gruvdrift; kapslarna förutsätts då också vara 26IAEA TEADOC-1187, s. 189–201. intakta och möjliga att friläggas på ett sätt som illustrerades i återtagsförsöket 2007. 3.3.2Är ett återtag civilrättsligt möjligt? Vid sidan av de tekniska möjligheterna har vi frågan om framtida aktörers civil- och konkursrättsliga möjligheter att återta det använda kärnbränslet. Den nuvarande lagstiftningen reglerar på ett ingående sätt ansvaret för slutförvaringen av använt kärnbränsle och övrigt radioaktivt avfall. Reaktorinnehavarna är ansvariga för att det använda kärnbränslet och kärnavfallet slutförvaras på ett säkert sätt. Reaktorinnehavarna har uppdragit åt SKB att slutförvara det använda kärnbränslet och kärnavfallet. SKB:s ansvar innebär att utforma slutförvaret på ett sådant sätt att det använda kärnbränslet och kärnavfallet kan slutförvaras på ett säkert sätt. SKB har också ett ansvar27 för att de förpliktelser uppfylls som följer av överenskommelser i syfte att förhindra spridning av kärnvapen och obehörig befattning med kärnämne och använt kärnbränsle även efter det att slutförvaret förslutits. Däremot kan reaktorinnehavarna inte överlåta det yttersta ansvaret för slutförvaringen av det använda kärnbränslet utan måste själva vara aktiva för att se till att säkerheten i samband med slutförvaringen hålls på en mycket hög nivå. Reaktorinnehavarnas eller SKB:s ansvar enligt kärntekniklagen sträcker sig alltså till dess det fullgjorts vilket enligt kärntekniklagen skett när slutförvaret för såväl använt kärnbränsle som övrigt radioaktivt avfall slutligt förslutits28.29 En reaktorinnehavare vars reaktor stängts av permanent kan då avveckla sin verksamhet och upphöra som juridisk person. För SKB kan ansvarsfrågan sträcka sig längre. Efter det att SKB har fullgjort sina skyldigheter enligt kärntekniklagen genom att slutligt försluta slutförvaret och stänga det för intrång från omvärlden har SKB, som verksamhetsutövare fortfarande ett ansvar enligt , för efterbehandling av eventuella skador på miljön eller i övrigt som slutförvaret kan orsaka. 273 och 4 §§ kärntekniklagen. 2005/06:183, s. 30 samt SOU 2009:88, s. 424. 2914 § kärntekniklagen. Den svenska staten har genom att ratificera konvention om säkerheten vid hantering av använt kärnbränsle och om säkerheten vid hantering av radioaktivt avfall (avfallskonventionen) åtagit sig ett sistahandsansvar30 för säkerheten av slutförvaringen. Sistahandsansvaret innebär att om det av någon anledning inte skulle finnas någon tillståndshavare eller någon annan ansvarig part, som har förmåga att bära ansvaret för slutförvaret eller av annat skäl avstår från att göra det vilar det slutliga ansvaret för säkerheten på staten. Statens sistahandsansvar bör också innebära att staten, genom en myndighet, utövar kontroll över området genom övervakning. Det finns genom och också ett internationellt intresse av att staten ser till att någon form av tillsyn kommer till stånd, dels av avfallet i sig, dels genom att upprätthålla ett fysiskt skydd av området. När statens sistahandsansvar inträder kan det vara lämpligt att äganderätten till hela den eller de fastigheter där slutförvaret är beläget och äganderätten till det använda kärnbränslet också övergår till staten. Detta är emellertid inte utan vidare givet. Det inkapslade använda kärnbränslet i slutförvaret har betydande värde som det kan vara möjligt att realisera . Statens sistahandsansvar inskränker sig till säkerheten för slutförvaret. Däremot kan det finnas andra intressenter, till exempel de moderbolag i de koncernbildningar som tidigare tillståndshavare kan ha tillhört eller framtida fastihetsägare, och som vill göra anspråk på äganderätten till det använda kärnbränslet. En fråga som aktualiserats i det sammanhanget rör det fall då en reaktorinnehavare har deponerat allt sitt använda kärnbränsle och dessa delar av slutförvaret förslutits innan övriga reaktorinnehavares bränsle deponerats och slutförvaret slutligt förslutits. Denne kan då anse att han fullgjort sina skyldigheter och därför bli befriad från dem enligt kärntekniklagen. Mot den bakgrunden kan denne också ha invändningar mot någon av de övriga reaktorinnehavarnas eventuella planer på att återta tidigare deponerat bränsle. Ytterligare en fråga som i sammanhanget kan komplicera bilden är om något av de bolag som har deponerat bränsle i slutförvaret eller rent av SKB skulle gå i konkurs. Vilka anspråk på egendom – t.ex. fastigheter eller använt kärnbränsle – kan staten och övriga 30 Det så kallade sistahandsansvaret innebär enligt Artikel 21 i fördraget att staten tvingas att ta på sig en beställar- och finansierarroll om kärnkraftsindustrin inte har förmåga att utföra uppgiften eller av annat skäl avstår från att göra det. bolag som deponerat använt kärnbränsle i det gemensamma slutförvaret göra gällande mot konkursboet och konkursborgenärer. Det finns alltså flera aktörer som från olika utgångspunkter kan ha ett intresse för frågan om återtag av det deponerade bränslet. Den gällande lagstiftningen har alltså, utöver de tekniska möjligheterna, betydelse för framtida aktörernas civilrättsliga möjligheter att återta detta. Slutligen, om någon aktör efter det att slutförvaret slutligt förslutits skulle vilja återta det deponerade bränslet, krävs det en ny tillståndsprövning för åtgärden såväl enligt kärntekniklagen som enligt miljöbalken.31 3.3.3Är återtag/återtagbarhet önskvärt? Den tekniska frågan om möjlighet till ett återtag (före eller efter en förslutning av förvaret) skiljer sig från den etiska frågan om önskvärdheten av denna möjlighet. I Omvändbarhet och återtagbarhet ges en sammanfattning av de vanligaste argumenten för och emot åtgärder för att öka möjligheten till återtag.32 Bland annat urskiljer man här fyra olika argument som talar för åtgärder som stärker återtagbarheten: -Det kan uppstå tekniska säkerhetsproblem, som man inte kunnat identifiera förrän avfallet kommit på plats i förvaret. Vad som anses vara acceptabla säkerhetskrav kan också komma att ändras. -Man kan vilja återta resurser från förvaret, t.ex. delar av själva avfallet eller någon annan nyttighet som finns på platsen. -Man kan vilja använda sig av sådana alternativ för hantering och slutförvaring som kan komma att utvecklas . -Det kan bli nödvändigt att anpassa sig till ändringar av vad som allmänt i samhället uppfattas som en rimlig och acceptabel risknivå. 31 Utredningen om en samordnad reglering på kärnteknik- och strålskyddsområdet (M 2008:05) ska enligt sina direktiv överväga möjligheterna att bland annat lagreglera statens och övriga aktörers sistahandsansvar för slutförvaret för använt kärnbränsle. 32 På väg mot geologisk slutförvaring av radioaktivt avfall: Omvändbarhet och återtagbarhet, s. 23–30. Rapporten är en översättning av and retrievability in geological disposal of radioactive waste, /RWM/RETREV (2001)2. finns det också argument som talar emot åtgärder som underlättar återtagbarhet. Dessa är till exempel: -Osäkerhet om negativa effekter (innefattande konventionell säkerhet och strålskyddssäkerhet för personal som arbetar med den extra hanteringen av avfallet). -Möjlighet att man misslyckas med att försluta förvaret ordentligt på grund av att man fått ett mer komplicerat system för att uppnå återtagbarhet. -Oansvariga försök att återta avfallet eller att ta olovlig befattning med detta i tider av politisk eller samhällelig turbulens. -Safeguardsåtgärder kan behöva förstärkas – eventuellt till priset av att ett återtag försvåras.