sou · GYB398 · 2010-12-16 00:00:00 — Länsstyrelserna bedriver ingen egen egentlig tillsynsverksamhet utan stöder och samverkar med kommunerna och övervakar att kommunerna sköter tillsynen på ett sätt som lagen förutsätter. Utredningen bedömer att gårdsförsäljning inte heller bör föranleda några märkbart ökade tillsynskostnader för länsstyrelserna. För den händelse gårdsförsäljning kommer att attrahera många tillverkare innebär det att en ny näringsgren växer fram som kommer att generera skatteintäkter. Dessa kan i sin tur finansiera det ökade resursbehov som i så fall kan uppkomma för de statliga tillsynsmyndigheterna. Inte heller torde några märkbara kostnader för polisen och rättsväsendet i övrigt uppkomma. Bedömning i förhållande till Utredningens uppdrag är att presentera ett förslag till hur gårdsförsäljning av alkoholdrycker kan regleras på ett sätt som är förenligt med bland annat . Övervägandena i den delen har utredningen redovisat i avsnitt 7, till vilket hänvisas. Enligt direktiven ska utredaren ska bedöma om förslagen kommer att leda till någon miljöpåverkan och i så fall beskriva denna samt om möjligt skatta dess storlek. Utredningens bedömning är att förslagen inte leder till någon miljöpåverkan. , brottslighet och jämställdhet Enligt kommittéförordningen (1998:1474) ska även förslagens konsekvenser för bland annat självstyrelse, brottslighet och jämställdhet mellan män och kvinnor belysas. Utredningens bedömning är att förslagen inte heller påverkar den kommunala självstyrelsen, brottsligheten eller jämställdhet mellan män och kvinnor. Förslaget till lag om ändring i alkohollagen (2010:1622) Paragrafen är ny och definierar vad som avses med gårdsförsäljning. Frågan har behandlats i avsnitt 7.5.1. Gårdsförsäljning definieras i paragrafen som detaljhandel med alkoholdrycker i samband med ett studiebesök på tillverkningsstället, föreläsning eller någon annan liknande upplevelsetjänst med anknytning till den aktuella alkoholdrycken. För att det ska vara fråga om gårdsförsäljning krävs det alltså att upplevelsetjänsten är kopplad till den aktuella alkoholdrycken och att den erbjuds allmänheten mot betalning. Vad som avses med studiebesök på tillverkningsstället behöver ingen närmare kommentar. En föreläsning kan t.ex. handla om hur alkoholdryckerna framställs, dryckernas historia och utveckling över tiden. Exempel på vad som kan avses med någon annan liknande upplevelsetjänst med anknytning till den aktuella alkoholdrycken kan vara en måltidsupplevelse där man får lära sig och prova på att kombinera mat och vin och kurser av olika slag t.ex. om vintillverkning, lagring av den aktuella drycken, ölbryggning, kryddning m.m. En upplevelsetjänst som har anknytning till den aktuella alkoholdrycken kommer i de allra flesta fall innebära någon form av marknadsföring av drycken. Som har framhållits i avsnitt 7.5.1 kommer reglerna om marknadsföring i 7 kap. den nya alkohollagen därmed att gälla också för den aktuella upplevelsetjänsten. Det innebär bland annat att särskild måttfullhet ska iakttas och att marknadsföringsåtgärden inte får vara påträngande, uppsökande eller uppmana till bruk av alkohol. Vidare innebär det att marknadsföringen inte får rikta sig till barn och ungdomar som inte har fyllt (7 kap. 1 § alkohollagen). Den föreslagna ändringen i bestämmelsen är en direkt följd av att möjligheten till gårdsförsäljning av alkoholdrycker öppnas. 5a kap. Gårdsförsäljning av alkoholdrycker Kapitlet är nytt. Paragrafen anger de grundläggande förutsättningarna för gårdsförsäljning. Frågorna har behandlats i avsnitt 7.5.2. I paragrafens första mening anges de förutsättningar som måste vara uppfyllda för den som vill bedriva gårdsförsäljning av alkoholdrycker. Av första meningen framgår att ett särskilt tillstånd krävs för att få bedriva gårdsförsäljning. Vidare framgår att det bara är de som yrkesmässigt tillverkar alkoholdrycker som kan få ett sådant tillstånd. Begreppet tillverkare definieras i 1 kap. 11 § första stycket alkohollagen. Vem som är att anse som tillverkare har också närmare behandlats i avsnitt 7.5.2. Av paragrafens första mening framgår också att det bara är egenproducerade alkoholdrycker och andra alkoholdrycker av samma slag som tillverkaren får sälja genom gårdsförsäljning. I paragrafens andra mening ställs vissa kvantitativa begränsningar upp. I första punkten anges en kvantitativ begränsning för hur mycket tillverkaren får sälja till varje enskild person vid varje besökstillfälle. Gränserna har satts till en liter spritdryck, vin eller andra jästa alkoholdrycker och starköl. I andra punkten anges en kvantitativ övre gräns för hur många liter alkohol som tillståndshavaren får sälja . Begränsningen uttrycks i liter 100 volymprocent alkohol och uppgår enligt förslaget till . Omräknat i alkoholdryck motsvarar det spritdryck, vin eller starköl. Den angivna gränsen gäller tillverkarens totala försäljning, oavsett om denne har flera försäljningstillstånd för olika försäljningsställen. Paragrafen innehåller bestämmelser om vem som prövar frågor om tillstånd och vad som i övrigt gäller i det sammanhanget. De föreslagna bestämmelserna motsvarar i sak de bestämmelser som gäller för ansökan om serveringstillstånd (se 8 kap. 1 § första stycket och 8 kap. 10 § alkohollagen). Frågorna har behandlats i avsnitten 7.5.3 och 7.5.5. Paragrafen innehåller regler om yttrande från polismyndigheten. De föreslagna bestämmelserna motsvarar vad som gäller i fråga om ansökan om stadigvarande serveringstillstånd (se 8 kap. 11 § alkohollagen). Frågan har behandlats i avsnitt 7.5.3. Paragrafen reglerar tillståndens giltighetstid och motsvarar vad som gäller för serveringstillstånd enligt 8 kap. 2 § andra stycket alkohollagen. Frågan har behandlats i avsnitt 7.5.3. Av paragrafen framgår att huvudregeln är att ett tillstånd till att bedriva gårdsförsäljning gäller tills vidare men att kommunen får begränsa tillståndets giltighetstid om det finns särskilda skäl. Sådana särskilda skäl kan exempelvis vara att sökandens situation inte kan överblickas annat än för en begränsad tid eller att man kan förutse förändringar i verksamheten som skulle kunna motivera en förnyad prövning. I paragrafen anges de krav som en tillverkare måste uppfylla för att överhuvudtaget kunna få tillstånd till gårdsförsäljning. Frågorna har behandlats i avsnitt 7.5.3. Enligt förslaget ska samma krav som enligt 8 kap. 12 § alkohollagen gäller för att få serveringstillstånd gälla också för den som söker tillstånd till gårdsförsäljning. Paragrafen har utformats med den nyssnämnda bestämmelsen som förebild. Sökanden ska enligt paragrafens första stycke visa att han eller hon är lämplig att bedriva gårdsförsäljning av alkoholdrycker. Bevisbördan läggs alltså på sökanden. Sökanden ska också visa att han eller hon kommer att bedriva verksamheten i enlighet med de krav som ställs upp i lagen. På samma sätt som gäller för serveringstillstånd är det tillståndsmyndigheten, dvs. kommunen, som får bestämma vilka handlingar som behövs för ändamålet. Andra stycket anger att den som ansöker tillstånd till gårdsförsäljning ska avlägga ett prov för att visa att han eller hon har de kunskaper om alkohollagen och anslutande föreskrifter som krävs för att på ett författningsenligt sätt kunna bedriva verksamheten. I tredje stycket ges ett bemyndigande till regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer, att meddela föreskrifter om sådant prov och om undantag i vissa fall från skyldigheten att avlägga prov. Paragrafen innehåller bestämmelser som ger kommunen rätt att under vissa förutsättningar vägra tillstånd. De föreslagna bestämmelserna i denna del motsvarar huvudsakligen vad som gäller för serveringstillstånd enligt 8 kap. 17 § alkohollagen. Frågan har behandlats i avsnitt 7.5.3. I paragrafen anges att tillstånd till gårdsförsäljning får vägras även om övriga krav som ställs upp i lagen är uppfyllda. Det finns således ingen rätt att få tillstånd till gårdsförsäljning även om de obligatoriska kraven i lagen är uppfyllda. Kommunen ges genom den föreslagna bestämmelsen en möjlighet att bedöma riskerna för eventuella alkoholpolitiska olägenheter som den tilltänkta verksamheten kan tänkas föranleda. I paragrafen anges som exempel på omständigheter som kan föranleda en sådan bedömning, nämligen försäljningsställets belägenhet eller utformningen av den upplevelsetjänst som ska tillhandahållas i samband med försäljningen. Ett exempel på då utformningen av upplevelsetjänsten kan föra med sig att tillstånd vägras kan vara att upplevelsetjänsten är utformad så att den strider mot reglerna om marknadsföring i 7 kap. den nya alkohollagen. Även andra förhållanden kan vara skäl till att ett tillstånd vägras. En individuell prövning måste således alltid ske med hänsyn till omständigheterna i det enskilda fallet. I paragrafen finns bestämmelser om det utrymme där försäljningen av alkoholdrycker ska ske. De motsvarar delvis vad som gäller för serveringstillstånd enligt 8 kap. 14 § alkohollagen. Frågan har behandlats i avsnitt 7.5.4. I den föreslagna bestämmelsen anges att tillstånd till gårdsförsäljning ska avse ett visst avgränsat utrymme där försäljningen av alkoholdrycker ska ske. Utrymmet ska finnas inomhus och får inte omfattas av ett serveringstillstånd. Utrymmet ska vidare disponeras av tillståndshavaren. Det sistnämnda innebär att tillverkaren genom ett hyresavtal eller på något annat sätt själv har nyttjanderätt till försäljningsutrymmet. Kravet på att utrymmet där själva försäljningen ska ske ska finnas inomhus innebär att man inte kan godkänna ett marknadsstånd eller liknande utomhus. I paragrafen ställs inte något krav på att försäljningslokalen ska ligga på samma ställe som där upplevelsetjänsten tillhandahålls. är det inte något som hindrar det, så länge det inte är fråga om ett serveringsställe. Det senare förbudet ligger i linje med den bestämmelse i alkohollagen som förbjuder gäster att ta med sig alkoholdrycker som har serverats i lokalen (8 kap. 23 §). Flera tillverkare ska inte kunna utnyttja samma utrymme för gårdsförsäljning. Detta är en skillnad mot vad som gäller servering, där det enligt alkohollagen klart framgår att flera tillståndshavare ska kunna utnyttja ett gemensamt serveringsutrymme. Skälet till den föreslagna begränsningen är att det annars finns risk att ett försäljningsställe kan bli en mer fullskalig butik, vilket skulle vara i strid mot syftet med reformen och också kunna vara olämpligt från alkoholpolitiska utgångspunkter. Paragrafen innehåller krav på att det ska finnas en försäljningsansvarig person som har tillsyn över gårdsförsäljningen av alkoholdrycker. Den föreslagna bestämmelsen har utformats efter förebild av 8 kap. 18 § alkohollagen när det gäller serveringsansvarig person. Frågan har behandlats i avsnitt 7.5.4. Enligt den föreslagna bestämmelsen ska kommunen besluta under vilka tider gårdsförsäljning får bedrivas. Detta innebär att kommunen ska göra en individuell prövning med hänsyn till omständigheterna i det särskilda fallet. Motsvarande bestämmelse för servering finns i 8 kap. 19 § första stycket första meningen alkohollagen. Frågan har behandlats i avsnitt 7.5.4. Paragrafen innehåller bestämmelser om prissättning av alkoholdrycker och prissättning av den upplevelsetjänst som ska tillhandahållas i samband med gårdsförsäljningen. Frågan har behandlats i avsnitt 7.5.4. I paragrafen införs ett nytt tredje stycke. Den föreslagna bestämmelsen innebär att alla som har tillstånd att bedriva gårdsförsäljning av alkoholdrycker ska ha möjlighet att i anslutning till sådan försäljning även erbjuda provsmakning av sådana alkoholdrycker som tillståndet till gårdsförsäljning avser. Något ytterligare tillstånd för att få erbjuda provsmakning behövs således inte utan det räcker med ett tillstånd att bedriva gårdsförsäljning. Frågan har behandlats i avsnitt 7.5.4. 2, 6, 11, 12, 17 och 18 §§ De angivna paragraferna i fråga om tillsyn m.m. i den nya alkohollagen kompletteras enligt förslaget så att de även kommer att omfatta gårdsförsäljning. Frågorna har behandlats i avsnitt 7.5.5. I kommittédirektivet anges att utredningen ska utarbeta ett författningsförslag till hur gårdsförsäljning av alkoholdrycker kan ske på ett sätt som är förenligt med liksom detaljhandelsmonopolet och som inte leder till negativa konsekvenser för folkhälsan.1 Vidare anges att om det under utredningen skulle visa sig att det inte är möjligt att tillåta gårdsförsäljning med hänsyn till de angivna förutsättningarna ska utredaren informera . I slutskedet av utredningens arbete stod det klart att gårdsförsäljning såsom åsyftat i kommittédirektivet, inte var förenligt med EU-rätten.2 För att försöka komma förbi detta faktum har utredningen frångått såväl de uttryckliga som underförstådda förutsättningarna i kommittédirektivet dvs. att förslaget skulle avse försäljning av egentillverkade alkoholdrycker på svensk landsbygd och på tillverkningsstället. Det aktuella lagförslaget omfattar alltså betydligt mer än vad som i normalt språkbruk avses med gårdsförsäljning. Föreslagen form för detaljhandel av alkoholdrycker borde därför benämnas med annan term än gårdsförsäljning för att inte vara missvisande för beslutsfattare och allmänhet. Lagförslaget är inte på vederbörligt sätt utrett i den del det avser andra tillverkare av alkoholdrycker än svenska gårdsförsäljare (såsom benämningen används i normalt språkbruk). Det är inte heller utrett vilka andra aktörer som skulle vara intresserade av att bli tillverkare för att kunna utnyttja den nya formen för detaljhandel av alkoholdrycker. Detta innebär att det är mycket ovisst 2Utredningen avsnitt 7.5.1. vilken omfattning och vilka konsekvenser den föreslagna formen för detaljhandel av alkoholdrycker kommer att få. Utredningen har valt att motivera förslaget utifrån att det finns ett berättigat konsumentintresse av den föreslagna formen för detaljhandel. Utredningen har inte på vederbörligt sätt undersökt om det finns ett sådant konsumentintresse.3 Om det vid en undersökning skulle visa sig att det finns ett stort konsumentintresse för den föreslagna formen för försäljning av alkoholdrycker är frågan om det utifrån en alkoholpolitisk utgångspunkt är berättigat att tillmötesgå ett sådant konsumentintresse. Det kan ifrågasättas om det är försvarbart att ändra kurs i svensk alkoholpolitik utan att det noggrant utreds om det är nödvändigt med en sådan förändring för att vinna acceptans för den befintliga alkoholpolitiken. Jag delar utredningens bedömning att förslaget avseende den nya försäljningsformen sannolikt inte utgör ett handelshinder enligt artikel 34 FEUF4 eller ett etableringshinder enligt artikel 49 FEUF. Däremot delar jag inte utredningens bedömning att det fortfarande skulle gå att försvara detaljhandelsmonopolet enligt bestämmelserna i artikel 37 FEUF, såsom de tolkats av EU- domstolen. Det föreligger stor risk för att skulle komma fram till att den svenska alkoholpolitiska regleringen inte längre på ett sammanhängande och systematiskt sätt syftar till att skydda folkhälsan mot alkoholens skadeverkningar. Det innebär att det därför inte längre går att försvara detaljhandelsmonopolet under artikel 37 FEUF. Därmed är inte en av de grundläggande förutsättningarna uppfyllda – att föreslaget regelverk för gårdsförsäljning är förenligt med och att det inte heller kan leda till ett ifrågasättande av detaljhandelsmonopolet.5 Utredningen har kommit fram till att den nya formen för detaljhandel inte får några negativa konsekvenser för folkhälsan - av betydelse. Jag delar inte utredningens bedömning i detta avseende. Av en forskaranalys6 som utfört på utredarens uppdrag framgår att föreslagen form för detaljhandel kan ha tydliga negativa effekter på människors hälsa och särskilt hos dem som konsumerar för mycket alkohol. Av forskaranalys framgår bland annat att föreslagen form för detaljhandel av alkoholdrycker kan leda till 3Utredningen avsnitt 7.5.1. 4Fördraget om Europeiska unionens funktionsätt (FEUF). 5Kommittédirektiv 2010:21, sidan 4. 6Bilaga 4 i utredningen. att antalet dödsfall ökar med 385 fall och att sjukfrånvaron ökar med 2 . Jag delar sålunda inte utredningens bedömning att lagförslaget är förenligt med liksom detaljhandelsmonopolet och att det inte leder till några negativa konsekvenser för folkhälsan – av betydelse. Sammanfattningsvis uppfyller alltså inte lagförslaget de förutsättningar som anges i kommittédirektivet. 1 Uppdraget och arbetets bedrivande I kommittédirektivet anges att utredningen ska utarbeta ett författningsförslag till hur gårdsförsäljning av alkoholdrycker kan ske på ett sätt som är förenligt med liksom detaljhandelsmonopolet och som inte leder till negativa konsekvenser för folkhälsan.7 Vidare anges i direktivet att en grundläggande förutsättning är att föreslaget regelverk som möjliggör gårdsförsäljning av egenproducerade alkoholdrycker inte står i strid med och därmed inte heller kan leda till ett ifrågasättande av detaljhandelsmonopolet.8 I kommittédirektivet anges även att s.k. gårdsförsäljning innebär försäljning av egenproducerade alkoholdrycker på gård till konsument och att detta skulle utgöra ett undantag från den grundläggande regeln i alkohollagen som stadgar att detaljhandel med alkoholdrycker endast får bedrivas inom ramen för detaljhandelsmonopolet.9 Av naturliga skäl har utredningen noggrant utrett om det skulle vara möjligt att tillåta gårdsförsäljning under de i direktivet givna förutsättningarna – det vill säga att ta fram ett regelverk som möjliggör för försäljning av egenproducerade alkoholdrycker på tillverkningsstället som inte står i strid med liksom detaljhandelsmonopolet och som inte leder till negativa konsekvenser för folkhälsan. Bland annat har utredningen genom en enkätundersökning som gjorts av experten och förhört sig bland mikroföretagare i alkoholbranschen i Sverige10 om vad gårdsförsäljning skulle få för 7Bilaga 1 i utredningen. 8Kommittédirektiv 2010:21, sidan 4. 9Kommittédirektiv 2010:21, sidan 2 och 3. 10Företag som har få eller inga anställd eller en omsättning . konsekvenser för dessa företag vad gäller intäkter, omsättning, sysselsättning m.m.11 Som nämnts ovan stod det i slutskedet av utredningens arbete klart att sådan gårdsförsäljning som åsyftas i kommittédirektivet inte var förenlig med ,12 vilket var en grundläggande förutsättning för lagförslaget. För att försöka komma förbi detta faktum har utredningen frångått såväl de uttryckliga som underförstådda förutsättningarna i kommittédirektivet - att förslaget skulle avse försäljning av egentillverkade alkoholdrycker på svensk landsbygd och på tillverkningsstället. Lagförslaget omfattar alltså betydligt mer än vad som i normalt språkbruk avses med gårdsförsäljning. Föreslagen form för detaljhandel av alkoholdrycker borde därför benämnas med någon annan term än gårdsförsäljning för att inte vara missvisande för beslutsfattare och allmänhet. Lagförslaget omfattar visserligen gårdsförsäljning i kommitté- direktivets mening. Problemet är att lagförslaget även öppnar upp för andra aktörer än s.k. gårdsförsäljare att använda den nya formen för detaljhandel. Någon motsvarande undersökning som beskrivs ovan avseende mikroföretag i alkoholbranschen har inte gjorts vad gäller de andra tillverkare av alkoholdrycker som förslaget öppnar upp för. Detta framgår också tydligt av utredningens texter i avsnitt 5 och 9 eftersom de avsnitten i stort utgår ifrån att den nya formen för gårdsförsäljning endast kommer att nyttjas av gårdsförsäljare i dess egentliga och mer begränsade bemärkelse. Det saknas sålunda en vederhäftig analys över vilka andra tillverkare än s.k. mikroföretag som skulle vara intresserade av att använda lagförslaget och i vilken omfattning samt konsekvenserna därav. Som exempel på andra aktörer som kan komma att vara intresserade är storskaliga producenter (svenska som utländska) och utländska mikroföretag. Vidare saknas en vederhäftig analys över hur många ytterligare tillverkare som kommer att etableras för att kunna utnyttja den nya formen av detaljhandel. Som exempel på aktörer som skulle kunna vara intresserade av att utnyttja den föreslagna formen för detaljhandel är dagligvaruhandeln, svenska importörer av alkoholdrycker, restauranger, Internethandlare13 m.fl. Det saknas även analyser över hur dessa aktörer kommer att kunna använda den nya föreslagna formen av detaljhandel. I utredningen finns inte heller någon analys över hur de nämnda 11Bilaga 3 i utredningen. 12Utredningen avsnitt 7.5.1. 13Per fanns 52 Internethandlare registrerade hos . aktörerna kan komma att samarbeta för att använda de nya möjligheterna som förslaget öppnar upp. Av kommittédirektivet framgår att skälet till att frågan om gårdsförsäljning skulle utredas igen var bland annat att intresset ökat för småskalig produktion i och att även intresset ökat för att få sälja de egenproducerade dryckerna på gårdarna.14 Vidare angavs att detta skulle kunna bidra till utvecklingen av landsbygdens ekonomi. Eftersom gårdsförsäljning inte är förenligt med har, som ovan nämnts, förslaget utvidgas till att omfatta betydligt mer än s.k. gårdsförsäljning (i normalt språkbruk). Som en följd av detta går det inte heller längre att i grunden motivera förslaget med att det ska bidra till utvecklingen av landsbygdens ekonomi. Utredningen har istället valt att motivera förslaget utifrån att det finns ett berättigat konsumentintresse av den föreslagna försäljningsformen.15 Utredningen har inte på vederbörligt sätt utrett om det finns ett berättigat konsumentintresse för att motivera införandet av en ny form av detaljhandel av alkoholdrycker till konsumenter bredvid detaljhandelmonopolet. I utredningen anges dock att det inte finns anledning att ifrågasätta konsumentintresset eftersom svenska tillverkare av alkoholdrycker uppgett att det finns ett sådant intresse.16 Utredningens experter har av naturliga skäl sammansatts utifrån kommittédirektivets angivna förutsättningar för lagförslaget. Såsom beskrivits har dock förslaget på grund av utvidgats till att omfatta betydligt mer än s.k. gårdsförsäljning och förslaget har därför även motiverats av andra skäl än vad som ursprungligen var avsett. Detta har medfört att expertgruppen, för att på ett utförligt sätt kunna belysa frågan, saknat experter från t.ex. konsumentintressen, dagligvaruhandeln, storskaliga tillverkare av alkoholdrycker, marknadsförare etc. Utredningen har frångått såväl uttryckliga som underförstådda förutsättningar i kommittédirektivet som att lagförslaget avseende gårdsförsäljning ska avse försäljning av egentillverkade alkohol- 14Kommittédirektiv 2010:21, sidan 2. 15Utredningens avsnitt 7.5.1. 16Utredningens avsnitt 7.5.1. drycker på svensk landsbygd på tillverkningsstället. Den föreslagna formen för detaljhandel av alkoholdrycker öppnar upp för en annan försäljningsform än gårdsförsäljning i dess språkliga bemärkelse. Hur och i vilken omfattning förslaget kan användas av andra än s.k. svenska gårdsförsäljare och vilka dessa aktörer är har inte utretts och det går därmed inte att förutse omfattning och konsekvenser av lagförslaget. Lagförslaget öppnar upp för såväl svenska som utländska tillverkare av alkoholdrycker att utnyttja den nya försäljningsformen. Lagförslaget kommer att kunna användas dels som en ny försäljningskanal och dels som en ny marknadsföringskanal av dessa tillverkare. I utredningen anges att med tillverkning av alkoholdrycker anses varje förfarande då alkoholdrycker framställs eller utvinns genom till exempel jäsning, destillering eller kemisk omvandling.17 Med tillverkning avses även vidarebehandling av alkoholdrycker, till exempel spädning, filtrering, sötning eller blandning. Innebörden av begreppet tillverkare är oförändrad i propositionen18 till ny alkohollag. I propositionen föreslås dock att tillverkningstillstånden avskaffas och istället knyts till rätten att vara upplagshavare.19