sou · GXB331 · 2010-01-01 00:00:00 — En del av åtgärderna kan vara av den arten att de inte kräver särskilda anslag, men har en viktig påverkan på transportsystemets funktionssätt. Många av åtgärderna kan ligga utanför det rent infrastrukturella området och avse åtgärder som ligger inom andra delar av myndighetens verksamhet och uppdrag. Ett nytt planerings- och beslutssystem visas med uppdelning på nationell plan respektive regionala planer. föreslås godkänna den samlade åtgärdsplanen som innehåller en summering av åtgärder i nationell plan respektive regional plan och där de stora objekten särredovisas. Särredovisningen innebär att har möjlighet att ta ställning till dessa poster. -Att förutom beslut om anslag även anger beräknade anslag för de därpå tre följande åren -Ny anslagsstruktur baserad på fyrstegsprincipen bör prövas i den fortsatta beredningen -Särskild hantering av finansieringen av stora och mycket kostnadskrävande projekt i syfte att säkra effektiv framdrift av investeringarna I delbetänkande De statliga beställarfunktionerna och anläggningsmarknaden (SOU 2009:24) togs frågan upp om förutsättningarna att skapa stabilare finansiella förutsättningar för branschen. En årlig anslagstilldelning ansågs i sig skapa en osäkerhet om de mer långsiktiga finansiella förutsättningarna för framtida beställningar särskilt när det finns ett stort antal projekt som pågår över årsskiften och som kan medföra kostnadsfördyringar till följd bland annat av avtalad indexreglering. Kostnadsfördyringar hos enstaka projekt kan också medföra att produktionstakten i andra projekt måste hållas tillbaka för att inte överskrida de anslag som disponeras för året av beställande verk. Med de instrument som lagen (1996:1059) om statsbudgeten ger tillgodoses enligt uppfattning i allt väsentligt de krav som förs fram när det gäller att säkerställa finansiella förutsättningar. Beställningsbemyndigandet ger möjligheter att beställa tjänster och entreprenader framåt och anslagskrediten ger i de flesta fall rimliga förutsättningar att parera tillfälliga svängningar i priser och oförutsedda händelser. Även om finansieringen formellt kan säkerställas genom beslut av först från och med det budgetår regeringen ställt medel till myndighetens disposition kan upphandlingen av projek- Ett nytt planerings- och beslutssystem tet – genom bemyndigandeinstitutet – påbörjas och tecknandet av entreprenadkontrakt kunna ske i så god tid att tillräckligt utrymme ges för en effektiv produktionsplanering och arbetsberedning. Det medför att den alldeles övervägande delen av upphandlingarna av entreprenad-, underhålls- och driftprojekten bör kunna göras året innan projekten ska starta och vara slutförda senast eller förvintern året innan. Genom en sådan tidigareläggning skapas ytterligare möjligheter att förkorta byggtider och det skapas förutsättningar för ett effektivt resursutnyttjande genom att tillräcklig tid skapas för en effektiv produktionsplanering och arbetsberedning. En särskild problematik är knuten till de riktigt stora infrastrukturprojekten, såsom , , och Förbifart . Sådana projekt har i sig, enbart med smärre procentuella avvikelser i kostnadshöjande riktning, en tendens att tränga undan andra projekt eller ta hela anslagskrediten i anspråk. I sådana fall kan det finnas skäl att söka finna en separat finansiering i anslutning till beslut om att dessa projekt ska genomföras. I det program som föreslår för att skapa ökad produktivitet och innovationsgrad i anläggningsbranschen ingår bl.a. ett starkt ökat inslag av totalentreprenader med underhållsåtaganden för den byggda anläggningen , slopande av automatiskt verkande indexregleringar som för över alla kostnadsökningar på den slutliga finansiären samt värdering av tidigare idrifttagning och mindre störningar . En konsekvens utöver bättre produktivitet och bättre anläggningar är stabilare finansiella förutsättningar också för byggherren. Kombineras detta med en förbättrad konkurrens och skarpare krav på hantering av risker i kalkylskedet såväl hos beställaren som hos entreprenören reduceras störningarna i de fastställda fyraåriga planerna. Likväl finns det alltid en svårighet att bedöma framdriften i ett stort projekt. Det finns flera exempel där och bett entreprenören dämpa produktionstakten på grund av att anslagsutrymme saknats. Det är mycket besvärande för produktiviteten och inte minst moralen i anläggningsbyggandet. Det ger helt felaktiga signaler. För att undvika förhållanden som innebär produktivitetsbortfall och samhällsekonomiska förluster krävs särskilda former för att hantera finansieringen av stora komplexa projekt. I denna finansiering bör utrymme lämnas att flytta anslag Ett nytt planerings- och beslutssystem mellan åren på sådant sätt att effektiviteten i produktionen inte motverkas. Kostnadsfördyringar till följd av prisstegringar, ändrade förutsättningar i övrigt eller tillägg till entreprenaden får finansieras inom givna anslagsramar. Syftet med flyttning av anslag mellan åren får i detta avseende endast ske för att stimulera effektiva produktionstakter i de stora projekten. har tidigare föreslagit att tar ställning de riktigt stora komplexa projekten. I det sammanhanget bör också ställning tas till hur finansieringen ska hanteras och hur den får användas i det syfte som här har beskrivits. Som en konsekvens av de förslag som lämnas avseende planeringssystemet för att det ska bli trafikslagsövergripande och baserat på fyrstegsprincipen och mer flexibelt behöver justeringar ske i anslagsstrukturen inom utgiftsområdet. Redovisningen till bör innefatta alla åtgärder uppställda enligt fyrstegsprincipen. Av redovisningen bör också framgå hur kostnaderna för de olika typerna av åtgärder finansieras. Om det är möjligt och lämpligt bör anslagsindelning ske efter fyrstegsprincipen. Denna fråga bör behandlas inom i den ordinarie budgethanteringen. 7.1Myndigheterna och deras uppdrag inom transportsektorn I bilaga 4 till detta betänkande redovisas varje myndighet för sig med uppgifter om uppdrag, ekonomi, antal anställda, m.m. , , och är var och en infrastrukturförvaltare och svarar för drift, underhåll och byggande av vägar, järnvägar, flygplatser respektive farleder. I den rollen ansvarar verken även för frågor som är nära knutna till rollen som infrastrukturförvaltare. Dessa verks roll har också vuxit med tiden och kan numera sägas också omfatta uppgiften att verka för en god funktionalitet inom sina respektive transportslag. Kraven på funktionalitet uttrycks i termer av tillgänglighet, framkomlighet, säkerhet, jämställdhet och miljöanpassning. Medlen för dessa verk att hantera och styra funktionaliteten utgörs av att sköta, underhålla och utveckla anläggningar, att se till att de utnyttjas effektivt, att de som nyttjar anläggningarna får tillräcklig och nödvändig support för säkra, framkomliga och miljöanpassade transporter samt att fordonen interagerar med anläggningarna på ett säkert, framkomligt och miljöanpassat sätt. De nämnda trafikverken ansvarar därmed var och en och tillsammans för betydande resurser för att klara sina uppgifter. och , båda med huvudkontor i , finansierar sina verksamheter huvudsakligen med anslag över statsbudgeten. och , båda med huvudkontor i , är affärsverk och finansierar sina verksamheter med avgifter som tas ut av dem som nyttjar deras tjänster. Tillsammans har de fyra verken verksamhetsvolymer till ett värde om cirka 55 mdr kronor . Samtliga verk är verksamma på flera orter i landet. Främst men också har en i stor utsträckning regional närvaro. Transportstyrelsen ansvarar för regelgivning, tillståndsprövning och tillsyn inom transportområdet. Verksamheten ska särskilt inriktas på att bidra till ett konkurrenskraftigt, miljöanpassat och säkert transportsystem. I vissa fall har den också ansvar för marknadsövervakning och konkurrensövervakning inom transportområdet. , , och har särskilda uppgifter inom sektorn. roll är att samordna planeringsprocessen, förse den med underlag och svara för sektorsspecifik statistik. Rikstrafikens uppgift är att prioritera och komplettera transportpolitiskt motiverad interregional persontrafik för att nå en tillfredställande transportförsörjning i de delar av landet som är direkt underförsörjda på transportmöjligheter. administrerar det statliga rederistödet. förvaltar av SJ tidigare ingångna leasingavtal. () utför forskning på uppdrag. , och är de största uppdragsgivarna. 7.2Bakgrunden till dagens organisationsstruktur Statens roll inom samfärdseln har vuxit fram sedan mitten av 1800- talet som ett resultat av den starkt ökade efterfrågan på transporter som följde av industrialiseringen, jordbrukets omvandling, ny produktionsteknik, en befolknings- och inkomstutveckling och en geografisk omfördelning av befolkning och produktion. De krav som ställdes på organisation, samordning och finansiering kunde endast staten klara av på ett effektivt sätt. Föregångaren till dagens tillkom . Inom järnvägssektorn tog staten hand om stambanorna och privata intressen fick svara för bibanorna. De svenska kanalerna finansierades huvudsakligen av staten men drevs i bolagsform. Staten har numera tagit över även ägandet av kanalerna. När det gäller lotsningen och fyrväsendet togs tidigt allmänt för givet att det var en statlig angelägenhet. För den svenska luftfarten tog staten i ett relativt tidigt skede på sig ett allt större ansvar för flygplatserna. Den första tanken var emellertid att kommunerna eller särskilda bolag skulle vara driftansvariga. I Den svåra beställarrollen (2004) som är ett resultat av ett särskilt forskningsprojekt finansierat av och har författarna () kortfattat beskrivit statens roll inom transportsektorn och hur den utvecklats under de senaste århundradena. Man konstaterar att statens roll i produktionen av den nya infrastrukturen som krävdes blev väldigt omfattande. Något bestämt svar på frågan varför den blev så stor kan inte ges, men tre tänkbara förklaringar lämnas; statens olika roller analyserades inte särskilt noggrant, det saknades en leverantörsmarknad inom anläggningsområdet och det fanns ett visst mått av automatik inom ramen för tidigare inledd utveckling. Den nuvarande organiseringen av myndigheterna inom transportområdet baseras i allt väsentligt på den stora roll som staten åtog sig när det gäller produktionen av infrastruktur. Anläggningarna och dess specifika egenskaper och teknologi ställde krav på särskilt yrkeskunnande. Den specifika kompetensen att bygga, underhålla och sköta vägar, järnvägar, flygplatser och farleder är grunden för dagens trafikverk. har produktionsrollen tonats ned och i stället har andra roller i sammanhanget lyfts fram. De organisationsförändringar som inleddes med separering av produktionen från rollen som infrastrukturförvaltare och en successiv konkurrensutsättning har slutligen resulterat i att staten så gott som helt har upphört att i förvaltningsform engagera sig i produktionsverksamhet. I stället har trafikverken givits en bredare roll som ansvarig för respektive trafikslags effektivitet i ett transportpolitiskt sammanhang. 7.3Genomförda och pågående förändringar – omfattning och inriktning Regeringen har tillsatt flera utredningar som berör myndigheterna på transportområdet. Syftet har varit att pröva det offentliga åtagandet och att skapa en ändamålsenlig och effektiv organisation för statens uppgifter inom transportområdet. Det pågår nu arbete med att bereda eller genomföra de förslag som lagts fram. En särskild utredare har analyserat förutsättningarna för en ombildning av () och vissa funktioner hos till aktiebolagsform (SOU 2007:49). Utredaren såg inte att uppgifter lämpade sig för bolagisering och föreslog därför att verksamheten även i fortsättningen skulle bedrivas i myndighetsform. Utredaren föreslog att VTI ombildades till ett helägt statligt bolag under förutsättning att bolaget kunde tillförsäkras en basresurs som motsvarar dagens Om detta inte var möjligt förordade utredaren att VTI kvarstod som myndighet med oförändrat uppdrag och förutsättningar. Regeringen beslutade att en särskild utredare skulle tillkallas med uppgift att undersöka hur man kunde inrätta en trafikslagsövergripande organisation för inspektionsverksamhet som rörde kontroll av att krav i fråga om säkerhet och skydd inom transportområdet var uppfyllda (dir. 2005:108). Regeringen beslutade att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att förbereda och genomföra bildandet av en trafikinspektionsorganisation (dir. 2007:105). Regeringen har därefter beslutat om tilläggsdirektiv till (dir. 2008:45). Den särskilda utredaren skulle, utöver det ursprungliga uppdraget, genomföra de åtgärder som krävdes för att den nya myndigheten skulle kunna inleda sin verksamhet . I samband därvid avvecklades Järnvägsstyrelsen och Luftfartsstyrelsen och myndigheternas verksamheter fördes till Transportstyrelsen. uppgifter och ansvar fördes över till Transportstyrelsen. Från fördes också ansvaret för sjöfartsregistret samt hanteringen av kustfartstillstånd. Vägtrafikinspektionen, trafikregistret som utförde författningsreglerad register-, administrations- och informationsverksamhet och övriga funktioner i med uppgifter som rörde tillstånd och tillsyn av vägtrafiken, fordon, körkort och yrkestrafik fördes från till Transportstyrelsen. En utredning om den svenska lotsningsverksamheten och dess framtid med uppgift att genomföra en översyn av roll och verksamheter har genomförts (dir. 2006:116). Utredaren skulle också föreslå lämplig organisationsform för lotsningsverksamheten (dir. 2007:69). Utredaren har lämnat förslag om framtida organisationsform, uppdelning och finansiering av de verksamheter som bedrivs inom (SOU 2008:53). Ett av utredarens förslag innebär att ska ombildas till förvaltningsmyndighet. I en departementspromemoria (Ds 2007:49) föreslogs ändringar i lagen (1945:119) om stängselskyldighet för järnväg. Förslaget innebar att uppgifter överfördes till den myndighet som regeringen bestämmer. Regeringen har fört över uppgifterna till Transportstyrelsen fr.o.m. . beslutade regeringen att tillkalla en särskild utredare med uppgift att se över det svenska flygplatssystemet (dir. 2006:60). Regeringen har därefter beslutat om tilläggsdirektiv till utredningen (dir. 2006:104 och dir. 2007:1). Utredaren föreslog att verksamhet ska ombildas till två aktiebolag, ett bolag för drift och förvaltning av flygplatser och ett bolag för flygtrafiktjänsten (SOU 2007:70). Frågan bereds i . beslutade regeringen att tillkalla en särskild utredare för att utreda förutsättningarna för att ombilda vissa verksamheter vid och till aktiebolagsform (dir. 2007:64). Utredaren föreslog att verksamheterna vid , , och Projektering borde bolagiseras (SOU 2007:78). och har genomfört stora organisatoriska förändringar i syfte att dels bättre möta marknadens och kundernas krav, dels få till stånd bättre intern styrning av sina verksamheter. och fick i regleringsbreven dessutom i uppdrag att tillsammans förbereda en sammanslagning av verkens administrativa enheter och IT-enheter. Myndigheterna förbereder att etablera ett gemensamt servicecentrum för IT, telefonväxel, personal, fakturering och redovisning. skiljdes , , , Vägtrafikinspektionen samt betydande delar av myndighetsutövande verksamhet bort från . De två förstnämnda enheterna övergick i aktiebolagets form, varvid tog över verksamhet, tillgångar och skulder. fördes vidare samman med Projektering och bildade . De övriga delarna av fördes in i den nybildade myndigheten . Regeringen har för avsikt att bolagisera . I syfte att stärka verkens förmåga och möjligheter att nå de transportpolitiska målen beslutade generaldirektörerna i de båda verken att och skulle pröva att fördjupa sin samverkan inom en rad områden. beslutade generaldirektörerna i de båda verken på grundval av ett omfattande utredningsmaterial att följande riktlinjer ska gälla för det fortsatta arbetet. -En gemensam organisation för IT-drift ska vara etablerad vid . -Gemensam telefonistfunktion ska vara etablerad vid . -Gemensamt personalcenter ska vara etablerat vid den -Gemensamt fastighetsregister och fastighetsförvaltning vilket innebär att efter genomförandet av projektet kommer att genomföra verksamheten på uppdrag av . -Gemensamt ekonomicenter ska vara etablerat vid den Målet för redovisade områden är att verksamheterna läggs samman och bedrivs inom endera av verken. Genomförandet sker etappvis. Myndigheterna anpassar sin egen organisation till storlek och innehåll före samgående i gemensam organisation exempelvis bland annat ifråga om övertalighet. Efter en angiven avtalstid ska levererande eller mottagande myndighet kunna säga upp samarbetet för att hitta andra samverkansformer, återgå till egenproduktion eller köpa från utomstående leverantör. Eventuella avvecklingskostnader delas lika. De närmare formerna för samarbetet regleras i särskilda överenskommelser mellan verken. Utöver de verksamhetsområden där beslut tagits om samgående mellan verken fortsätter samarbetet inom flera områden bland annat information, upphandling, investeringsverksamheten samt teknisk utveckling och support. Åtgärdsplaneringen drivs i nära samverkan mellan inte bara och utan även tillsammans med Transportstyrelsen och . Samarbetet mellan och är självfallet det mest omfattande i sammanhanget. I betänkandet Styra rätt (SOU 2008:53) föreslogs bl.a. följande åtgärder som enligt upprättad handlingsplan håller på att genomföras i : -Övervägande delen av produktionsverksamhet i egen regi bör successivt ersättas med upphandling av motsvarande verksamhet. -I takt med att marknaderna utvecklas och den upphandlade verksamhetens omfattning ökar bör produktionsverksamhet i egen regi avvecklas. -Samtliga fartyg ska samlas inom en egen resultatenhet med separat resultat- och balansräkning och med fastställda resultatkrav. -Interndebitering ska ske då de producerande enheterna nyttjar rederiets resurser. konstaterar att en omfattande omstrukturering av uppgifter och verksamheter påbörjats och pågår inom den statliga delen av transportsektorn. De trafiksäkerhetsinriktade funktionerna har samlats i en myndighet, Transportstyrelsen. De inom anläggningsbranschen producerande enheterna har eller är på väg att bolagiseras. En samordning av administrativa uppgifter har inletts. 8 Organisering av uppgifter 8.1Utgångspunkter och nya förutsättningar 8.1.1Varför översyn av myndigheter och verksamheter just nu? Företag och organisationer som finns på konkurrensutsatta marknader har ett kontinuerligt yttre tryck att utveckla verksamhet, produktion och organisation för att effektivt svara mot de krav som kunder och intressenter ställer. Något motsvarande yttre tryck finns inte etablerat hos anslagsfinansierade enheter eller organisationer. I dessa fall finns skäl för uppdragsgivaren att med jämna mellanrum se över verksamhet, produktion och organisation. Det sker ofta internt i den egna organisationen. kan finnas skäl att låta se över ett helt kluster av organisatoriska enheter inom ett visst politikområde för att säkerställa en god organisering av de funktioner som krävs för att få en effektiv användning av begränsade resurser. Följande uppgifter står enligt direktiven till i fokus i det översyns- och förändringsarbete som regeringen bedriver: -klargöra statens roll och uppgifter och att sätta medborgare och företag i centrum, -öka samverkan mellan myndigheterna, -förbättra styrning genom tydligare rollfördelning och -eftersträva bättre dialog mellan regeringen och myndigheterna. Utvecklingen av transportsystemet är en viktig del i samhällsutvecklingen. Statens ansvar inom transportområdet är stort och omfattar bl.a. - regelgivning och tillsyn av transporter och transportmedel, -förvaltning och utveckling av det statliga väg- och järnvägsnäten samt de statliga flygplatserna och farlederna, -tecknande av avtal om interregional kollektiv persontrafik och -statistikproduktion och viss sektorsforskning. Statens anslag för verksamheterna inom transportområdet uppgår till . Till detta kommer de avgiftsfinansierade verksamheterna samt vissa lånefinansierade investeringar. Merparten av anslagen hanteras av och i deras väg- och banhållningsansvar. Regeringen har som framgår av kapitel 7 i detta betänkande tillsatt flera utredningar som berör myndigheterna på transportområdet. Syftet har varit att pröva det offentliga åtagandet och skapa en ändamålsenlig och effektiv organisation för statens uppgifter inom transportområdet. I stort sett har alla myndigheter varit berörda av någon offentlig utredning. Däremot har inte alla verksamheter omfattats av de utredningar som regeringen tillsatt och som slutförts. Genom det uppdrag som fått kommer emellertid samtliga verksamheter inom transportområdet att behandlas och utredas. och har bara delvis berörts av tidigare utredningar. Båda myndigheterna bedriver en omfattande verksamhet där de främsta uppgifterna är planering, beställning och förvaltning av infrastrukturen. Därutöver ansvarar verken för en mängd andra uppgifter. Det finns enligt direktiven för denna utredning bland annat ett behov av att utreda vilka nya krav som kan komma att ställas på och verksamheter i förhållande till utvecklingen på transportområdet, de förändringar som sker när Transportstyrelsen bildas, när verksamheter bolagiseras och med anledning av den pågående infrastrukturplaneringen. Den nuvarande uppbyggnaden av statens verksamheter på transportområdet har utformats på grundval av successiva ställningstaganden och beslut. Ändamålsenligheten i detta system bör omprövas. Översynen av verksamheter och myndigheter inom transportområdet bör därför enligt regeringen fortsätta. 8.1.2Vilka problem har föranlett översynens inriktning och omfattning? I direktiven till utredningen konstaterar regeringen att i arbetet med bl.a. den infrastrukturproposition som regeringen överlämnade till fann regeringen ett behov att utveckla ett trafikslagsövergripande synsätt i infrastrukturplaneringen. hade arbetet ofta bedrivits inom respektive trafiksektor, vilket kunde leda till suboptimering av infrastrukturinvesteringar eller till att transportkedjor inte hängde ihop. En sammanhållen infrastrukturplanering skulle bl.a. kunna främja lösningar som bidrar till en minskad negativ miljö- och klimatpåverkan samt ökad energieffektivitet. De problem som regeringen identifierat handlade om att dagens planeringssystem brister i flexibilitet på både lång och medellång sikt vilket gör att det är svårt att möta förändrade förutsättningar. Även andra aktörer, såsom kommuner, länsstyrelser och näringslivsföreträdare, har påtalat att sektorsvis planering är ett problem. För att säkerställa en mer flexibel och trafikslagsövergripande planeringsmodell bör därför även en genomlysning göras av vilka delar av de nuvarande verksamheterna inom luft- och sjöfartssektorerna som bör inkluderas i ett sådant perspektiv liksom statens tecknande av trafikavtal och kommunikationsanalysens roll i helheten. Ett fungerande transportsystem är en förutsättning för jobb, företagande och tillväxt och har därmed starka kopplingar till andra sektorer som också är föremål för förvaltningspolitiska översyner, t.ex. näringspolitiken och den regionala tillväxtpolitiken. En avgörande del i den regionala tillväxtpolitiken bygger på ett ytterligare stärkt lokalt och regionalt ansvar för och inflytande över statliga tillväxtresurser. Regeringen avser att i ett sammanhållet, långsiktigt perspektiv, fortsätta effektivisera och samordna resurser som är strategiska för konkurrenskraft på regional och nationell nivå. Därför bör det även inom transportsektorn analyseras vilka verksamheter som i huvudsak bör samlas på regional nivå respektive vilka verksamheter som i huvudsak bör samlas på central nivå. Regeringen konstaterar vidare i direktiven att anläggningsmarknaden präglas av bristfällig produktivitet och konkurrens. Beställarnas agerande konstateras vara av stor betydelse för marknadens funktion.