sou · GYB321 · 2010-04-14 00:00:00 — Det förekommer krav på att varor ska produceras på ett specifikt sätt som endast förekommer i det egna landet eller att de ska ha producerats inom ett snävt geografiskt område. medlemskap i har medfört att sådana handelshinder inte kan användas eftersom EU strävar mot en alltmer öppen och fri marknad för varor och tjänster. Förslag att införa nya så kallade tekniska specifikationer som kan verka handelsstörande granskas av och kan undantagsvis tillåtas temporärt eller permanent men kan också förklaras vara otillåtna. Förutom skydd mot internationell konkurrens är skydd mot otillbörlig konkurrens inom landet viktigt. Att upprätthålla konkurrensneutralitet är därför en viktig uppgift för staten. Avsikten är att undvika marknadsdominans som förr eller senare antas medföra sämre eller dyrare produkter. Det bedöms så viktigt att en särskild lag, konkurrenslagen (2008:579), har stiftats till skydd mot detta. I den stadgas ett antal beteenden som inte är acceptabla och därmed straffbelagda. omfattas också offentliga aktörer av konkurrenslagen. De förbjuds snedvrida eller hämma konkurrens på en marknad genom egen säljverksamhet. På flera av universiteten och högskolorna bedrivs utbildningar som är inriktade på att täcka behovet av kunskap och arbetskraft i en specifik bransch. och är exempel på detta. Rådgivning och utbildning används när staten vill få till stånd en förändring av metoder och beteenden. Inom skogspolitiken har detta varit en vanlig metod för att stimulera privata skogsägare till att göra vad politiken påbjuder. var övervakning den normala metoden för att kontrollera om föreskrifter följts. Normgivning kan innebära att staten i via författningsbestämmelser, det vill säga lagar, förordningar eller myndighetsföreskrifter, styr vad som är tillåtet, påbjudet eller förbjudet. Statens normgivning kan förenas med möjlighet till straffrättsliga eller andra sanktioner och styr i hög grad människors beteenden. Normgivning medför ökad transparens vad gäller krav och förhindrar på så sätt att producenter kan konkurrera med produkter som har delvis andra egenskaper än vad som efterfrågas. Staten använder numer också marknadsföring för att få människor att agera på önskvärt sätt. har drivit kampanjer för att sprida olika myndighetsbudskap. Ett annat slag av normering sker genom standarder för vilka egenskaper en produkt ska uppfylla för att betraktas som fullvärdig eller säker. Standarder är också viktigt för att veta vilken mätmetod som använts och om en produkt fungerar som avsett. En standard fastställs oftast inte av en stat eller myndighet utan är en överenskommelse inom en bransch, till exempel ISO 216 som är internationell standard för pappersformat. Blir en teknisk lösning tillräckligt framgångsrik anpassas andra produkter till denna. Exempel är operativsystem för datorer eller mobiltelefoni. Genom standardisering ökar möjligheten för enskilda näringsidkare att anpassa sin produktion till vad som efterfrågas. Standardisering har stor betydelse för teknikutveckling. Ett sätt att visa att vissa kvalitetsmått uppfylls är att certifiera eller auktorisera företag som fyller uppställda krav. Innebörden kan till och med vara att bara de som är auktoriserade får utföra tjänsten eller leverera varan. Det behöver inte vara staten som står för auktorisationen utan det kan vara en branschorganisation. Den som auktoriseras eller certifieras uppfyller vissa på förhand bestämda krav. En auktorisation kan också innebära att företaget förbinder sig följa vissa procedurregler. Legitimerade fastighetsmäklare och optiker är exempel på detta. Auktorisering har ett gott renommé och i de branscher detta förekommer har auktoriserade utövare en konkurrensfördel gentemot andra företag i samma bransch. Om säljare och köpare av olika anledningar har svårt att mötas kan staten medverka till att skapa en marknadsplats eller omgärda en marknad med regler som ökar tillträde och transparens. pel är handel med aktier på som tidigare reglerades av staten. En sådan reglering skapar säkerhet för köpare och säljare vilket får till följd att de vågar göra affärer med varandra. Risken att bli lurad på betalning eller leverans minskar. Därmed ökar också mindre aktörers möjligheter att göra affärer. 6.5.2Kan någon av ovanstående metoder vara relevanta för tjänstehundsuppfödare? finns det ingen form av statlig stimulans till privata uppfödare av tjänstehundsämnen. Det är tvärtom så att påverkan från staten är negativ för de privata uppfödarna på grund av Försvarsmaktens uppbyggnad av en egen avelsbesättning. Redan innan avelsbesättningen nått full volym kommer den, vid ett lyckat resultat, tillgodose så gott som hela behovet av försvarsmaktshundar. Om Försvarsmakten tar hänsyn till de lite annorlunda kraven på polishundar skulle även behovet av dessa kunna tillfredställas. Därutöver finns det utrymme för Försvarsmakten att sälja hundar till bevakningsföretag och intresserad allmänhet. Staten, genom Försvarsmakten, får på så sätt en dominerande ställning på denna marknad. Om staten genom sina användarmyndigheter engagerar sig i ett avelsarbete för att förbättra tjänstehundarnas egenskaper går det att tänka sig att viss del av detta arbete bekostas av budgetmedel. I vart fall kan det vara smörjmedel för att påbörja arbetet. måste avelsarbetet bära sina egna kostnader genom att användarna betalar ett högre pris på inköpta hundar. Den viktigaste stimulansåtgärden på kort sikt är att se till att det råder konkurrensneutralitet mellan staten och privata uppfödare. Detta innebär att Försvarsmakten måste vidta ett antal åtgärder för att anpassa sin uppfödning till den övriga marknaden. Eftersom den bekostas av budgetmedel är det viktigt att det inte finns några dolda subventioner vare sig av samkostnadskaraktär, regionalpolitisk karaktär eller i övrigt. Priserna på försålda hundar måste vara marknadspriser. Även om dessa krav uppfylls är Försvarsmaktens uppfödning prispressande genom sin stora volym. Staten kan engagera sig i ett avelsarbete för att få fram bättre tjänstehundar. Det avelsarbete som staten nu har kontroll över är Försvarsmaktens uppfödning. Myndigheten ämnar sluta sin avelsbesättning. I praktiken utesluts därmed privata uppfödare från det avelsarbete som staten utför. Staten kan istället ta ett rådgivande ansvar för avel och utveckling med utgångspunkt i de upphandlingar som användarmyndigheterna gör. Det är fördelaktigt om testresultaten för tjänstehundar blir så jämförbara som möjligt för att det ska finnas ett objektivt underlag för att skilja en hund från en annan. För detta ändamål behövs en likriktning av testbanor och av testare. Vare sig banorna eller testarna får vara för många om resultaten ska bli jämförbara. En likriktning gynnar hela branschen därför att transparensen och därmed säkerheten i urvalskriterier ökar. Beroende på hur avelsarbetet bedrivs kan det också användas för en certifiering eller auktorisation av dem som deltar. På så sätt får de som deltar en kvalitetsstämpel som positivt särskiljer dem från andra uppfödare. Detta bidrar till att kvalitén på hundarna gradvis höjs. En brist är att inköpsprocessen är otydlig, särskilt vad gäller polishundar. Det finns inte någon tydlig marknadsplats där köparnas krav på och behov av tjänstehundar kan möta uppfödarna och säljarna. Ett avgörande skäl är att användarmyndigheternas upphandling av tjänstehundar inte sker öppet med förfrågningsunderlag och anbudsförfarande. Detta försvårar en normal marknadsanpassning av tillgången på och egenskaperna hos tjänstehundsämnen. Här har staten en uppgift att främja att upphandling sker på ett sätt som är transparent, så att alla vet vilka krav som ställs. Detta gäller i princip för alla statliga tjänstehundsanvändare. Ledarhundar köps in genom öppen offentlig upphandlig. Beträffande dessa hundar har det redan skapats en fungerande marknadsplats. 6.6Offentlig upphandling och konkurrens När stat och kommuner köper och säljer varor eller tjänster gör de det med andra förutsättningar än privata aktörer. För att undvika orättvis konkurrens mellan privat och offentlig näringsverksamhet och för att se till att skattepengar används effektivt, finns lagar som styr offentlig näringsverksamhet. Olika lagar styr hur staten och kommuner ska göra när de driver näringsverksamhet. Som köpare ska de offentliga aktörerna följa lagen om offentlig upphandling. Som säljare ska de offentliga aktörerna följa konkurrenslagen. Som stödjare av privata företag ska staten och kommuner följa såväl svenska som om statsstöd. trädde lagen (2007:1091) om offentlig upphandling i kraft. Lagen bygger i huvudsak på EG-direktiv om offentlig upphandling som är en viktig del i arbetet med att förverkliga den europeiska marknaden och att få den att fungera effektivt. Syftet med upphandlingsreglerna är att upphandlande myndigheter ska använda de offentliga medlen som finansierar offentliga upphandlingar på bästa sätt. Detta ska ske genom att dra nytta av konkurrensen på marknaden. ska regelverket ge leverantörerna möjlighet att tävla på samma villkor i varje upphandling. Alla inköp av varor och tjänster till myndigheterna är upphandling i någon form. Detta gäller även tjänstehundar. Också myndigheternas köp av tjänster som exempelvis fodervärdskap, dressyr och träning är offentlig upphandling. Vid all offentlig upphandling gäller de grundläggande principerna om icke-diskriminering, likabehandling, transparens, proportionalitet och ömsesidigt erkännande. Inom EU finns gemensamma regler som gäller upphandlingar över vissa värden, så kallade tröskelvärden. Särskilt vid värdemässigt större upphandlingar kan utländska företag vara intresserade av att lämna in anbud. Därför ska upphandlingar vars värde överstiger tröskelvärdet annonseras enligt vissa fastställda regler. Upphandlaren ska beräkna värdet på upphandlingen för hela avtalets löptid. Upphandlingen får inte delas upp och beräkningsmetoden får inte väljas med syfte att komma under tröskelvärdet. Upprepade upphandlingar av samma typ av varor eller tjänster under ska räknas ihop. är tröskelvärdet för statliga myndigheter . Vid upphandlingar inom försvars- och säkerhetsområdet är tröskelvärdet högre, . 6.6.1.2Regler för upphandling inom EU Om det beräknade värdet av upphandlingen är högre än tröskelvärdet ska stat och kommuner annonsera upphandlingen inom EU. De har möjlighet att välja mellan tre olika förfaranden. Öppet förfarande betyder att alla leverantörer får lämna anbud. Selektivt förfarande betyder att alla leverantörer kan ansöka om att få delta men bara de som bjuds in av den upphandlande myndigheten får lämna anbud. Förhandlat förfarande är detsamma som ett selektivt förfarande med skillnaden att kontraktsvillkoren förhandlas med en eller flera av de utvalda leverantörerna. Förhandlat förfarande får bara användas i särskilda fall. 6.6.1.3Regler för nationella upphandlingar Om upphandlingens värde understiger tröskelvärdet omfattas den inte av EG-direktiv och behöver inte annonseras inom EU. Då finns möjlighet att välja mellan att göra ett förenklat förfarande eller ett urvalsförfarande. Under vissa förutsättningar kan också en direktupphandling göras. Förenklat förfarande betyder att alla leverantörer får lämna anbud och myndigheten får förhandla med en eller flera anbudsgivare. Urvalsförfarande betyder att alla leverantörer har rätt att ansöka om att få lämna anbud men bara de som bjuds in av den upphandlande myndigheten får lämna anbud. Myndigheten får sedan förhandla med en eller flera av de leverantörer som lämnade in anbud. Direktupphandling betyder ett förfarande utan särskilda krav på anbud. Direktupphandling får bara användas om inköpsvärdet är lågt eller om det finns särskilda skäl som motiverar direktupphandling. I många fall utformas avtalen som ramavtal. Ramavtal är ett avtal som ingås mellan en eller flera upphandlande myndigheter och en eller flera leverantörer. Syftet är att fastställa villkoren för senare tilldelning av kontrakt . Målet för den svenska konkurrenspolitiken är väl fungerande marknader och en effektiv konkurrens till nytta för konsumenterna. Konkurrens gynnar konsumenterna genom att priserna pressas, kvaliteten höjs och utbudet av varor och tjänster breddas. Konkurrens stimulerar till en bättre användning av sam- hällets resurser och gör det möjligt för nya företag att komma in på marknaden. För detta ändamål har en lag, konkurrenslagen (2008:579) stiftats. Den är en generell lagstiftning. Lagens syfte är att ta bort och motverka hinder för en effektiv konkurrens när det gäller produktion av och handel med varor, tjänster och andra nyttigheter. Konkurrenslagen innehåller två grundläggande förbud. Det första förbudet gäller konkurrensbegränsande avtal mellan företag om syftet eller resultatet är att konkurrensen på marknaden hindras, begränsas eller snedvrids. Det andra förbudet innebär att företag som har en dominerande ställning på marknaden är förbjudna att missbruka denna. Dominerande ställning innebär här att ha en stark ekonomisk ställning och missbruka denna genom att hindra effektiv konkurrens på marknaden. Offentliga och privata företag ska ha likartade villkor om de agerar på samma konkurrensutsatta marknad. är förutsättningarna för privata och offentliga företag på många sätt olika. Till exempel kan en myndighet eller en kommun inte gå i konkurs och det finns en finansiell styrka och ekonomiska garantier hos staten eller en kommun som få privata företag har. Ett tillägg i konkurrenslagen har därför gjorts som ska hindra ojust konkurrens mellan offentliga och privata företag. Tillägget som avser konkurrensbegränsande offentlig säljverksamhet gäller från . Tillägget ger möjlighet att ingripa när staten och kommuner i sin säljverksamhet snedvrider en effektiv konkurrens på marknaden eller hämmar förekomsten eller utvecklingen av konkurrens. Företag i måste också följa som tilllämpas parallellt med den svenska konkurrenslagstiftningen. Det är framförallt förbudet mot konkurrensbegränsande avtal och förbudet om missbruk av dominerande ställning som är tillämpliga. Förbuden gäller vid märkbar påverkan av handeln mellan och ett annat medlemsland inom EU. 7 Slutsatser och förslag Jag har kommit fram till följande: Det nya systemet för upphandling och placering av ledarhundar fungerar väl och några åtgärder behövs inte. skötte SRF inköp, tilldelning, återtagande och uppföljning av ledarhundar och deras förare. formaliserades detta ansvar och blev lagreglerat vilket innebär att SRF:s verksamhet i denna del nu är ett myndighetsuppdrag. Det angavs i huvudsak två skäl till förändringen. Det ena var rättssäkerhet. Innan förändringen kunde beslut överklagas till SRF:s arbetsutskott, det vill säga den organisation som själv fattat det överklagade beslutet. Även om antalet överklaganden varit få och inget tytt på att besluten varit felaktiga gjorde statsmakterna bedömningen att förfarandet inte var rättssäkert. Det andra skälet för ställningstagandet var aktsamhet om budgetmedel. Inköp av ledarhundar finansieras av statsbudgeten. Den monopolställningen som i praktiken hade vad gällde uppfödning och försäljning av ledarhundar ansågs vara kostnadsdrivande, eller garanterade i vart fall inte att de mest prisvärda hundarna köptes in. Vad gäller SRF:s uppgifter vid tilldelning, återtagande och kontroll av hundarna och deras förare har jag inte funnit några tecken på konflikt i förbundets roll som intresseorganisation och dess myndighetsutövning. Det finns heller inga tecken på att personkännedom och därmed eventuellt förutfattade meningar spelat någon roll vid myndighetsutövningen. Den struktur som skapas när lagstiftning styr verksamheten är till stöd vid myndighetsutövningen. Detta är en förbättring trots att SRF:s roll vad gäller ledarhundar i stort följde samma regler. Eventuella överklaganden kan nu göras till domstol. Antalet överklaganden har inte ökat utan befinner sig på samma låga nivå som tidigare, i genomsnitt under ett överklagande . har fått tillsynsansvar över SRF:s myndighetsutövning. har haft smärre påpekanden vilka grundats på övergången till myndighetsutövning. Det har handlat om mer formella frågor, exempelvis angående dokumentation och handläggningstider av överklaganden. Anmärkningarna är åtgärdade. När SRF fick myndighetsroll levererades så gott som samtliga ledarhundar från som var ett företag med nära anknytning till SRF. Verksamheten vid hundskolan upphörde kort därefter, huvudsakligen på grund av dålig ekonomi. SRF befinner sig därmed inte längre i en potentiell jävsituation när det gäller inköp av hundar. ska hundarna köpas in av genom öppen offentlig upphandling med förfrågningsunderlag. Resultatet har blivit att det nu finns flera leverantörer av ledarhundar. Hösten var kontrakt tecknade med fyra leverantörer varav en från . Tillgången på hundar är tillräcklig. Väntetiderna för att bli tilldelad en hund efter beslut fattats är tillfredsställande. Priset per hund har i genomsnitt sjunkit med . Andelen av de inköpta hundarna som kasseras av olika skäl är eller cirka två hundar . Denna andel har inte förändrats sedan tiden innan SRF fick myndighetsansvar. Dock har gått sedan övergången och det är svårt att uttala sig om någon mer varaktig förändring har skett. Så vitt jag kan bedöma är det ingen skillnad i kvalitet hos anskaffade ledarhundar närmast före myndighetsuppdraget och perioden därefter. 7.2Har det tidigare funnits stimulansåtgärder riktade till privata uppfödare av tjänstehundar? Det har inte förekommit några statliga stimulansåtgärder som riktat sig till privata uppfödare av tjänstehundar. När hundskolan privatiserades var det i sig en stimulans till privata uppfödare eftersom en marknad som dittills varit sluten öppnades upp. Försvarsmakten gick då ut med en anbudsförfrågan för att täcka sitt behov av hundar. Myndigheten sökte samma typ av halvtränad unghund som hundskolan tidigare försett dem med. genomförde upphandling och inköp åt Försvarsmakten. Det var privata uppfödare som levererade hundar. Det prövades även om långsiktiga leveransavtal med enskilda uppfödare kunde tecknas. Oenighet om riskfördelningen mellan säljare och köpare medförde att inga sådana avtal skrevs. Försvarsmakten ville även ta hand om grundträningen av sina tjänstehundar. En anledning var att de hundar som köptes inte ansågs ha tränats på ett tillfredsställande sätt. En annan anledning var att privata uppfödare inte kunde få tillstånd att inneha sprängmedel och narkotika för övningsändamål. Det blev därför omöjligt för privata uppfödare att leverera färdigtränade hundar. Försvarsmaktens upphandling är den enda större ansträngningen som gjorts för att etablera en tjänstehundsmarknad. I övrigt går det inte att peka på några riktade stimulansåtgärder genom årens lopp. Den forskning och den försöksverksamhet avseende hundar som skett på är den enda indirekta stimulansen som har förekommit. Den verksamheten är dock till stor del finansierad av branschen själv. 7.3Finns det några stimulansåtgärder till privata uppfödare av tjänstehundar? finns inga stimulansåtgärder till privata uppfödare av tjänstehundar. Det finns inga stimulansåtgärder för privata uppfödare av tjänstehundar. Tvärtom har staten genom Försvarsmaktens uppbyggnad av en hundavelsbesättning försämrat förutsättningarna för de privata uppfödarna. Försvarsmakten har inte längre något behov av att köpa schäferhundar, i vart fall kommer myndigheten inte att ha det efter det att besättningen nått avsedd storlek. Således kommer Försvarsmakten i stort sett försvinna som potentiell kund. Försvarsmakten har ett årligt behov av cirka 50 hundar. Uppfödningen kommer att producera drygt 400 hundar . Antalet producerade valpar överstiger således flerfaldigt det egna behovet, även med hänsyn tagen till att inte alla valpar i en kull är lämpliga som tjänstehundar. Försvarsmakten blir därmed den största säljaren av hundar i detta marknadssegment. Priset som tas ut för hundarna, särskilt vid försäljning till andra myndigheter, är så lågt att det är av dumpingkaraktär. Detta pressar priset för andra uppfödare. Slutligen konkurrerar Försvarsmakten om fodervärdar för valpar vilket gör det svårare för privata uppfödare att hitta fodervärdar att placera sina valpar hos. 7.4Vad kan göras för att stimulera privata uppfödare av tjänstehundar? Det finns ingen enskild åtgärd som på ett enkelt sätt kan underlätta för privata uppfödare av tjänstehundsämnen. Rent principiellt skiljer sig inte hunduppfödning från annat företagande. Det allra viktigaste för en företagare är att få avsättning för sin produkt till ett pris som medger fortsatt verksamhet. andra ord är efterfrågan och köpkraften hos kunderna nyckelfaktorer för att ett företag långsiktigt ska kunna drivas. Hobbyföretag har däremot andra incitament. Ekonomin spelar oftast en underordnad roll. Detta gäller särskilt om företaget och företagandet förknippas med en viss livsstil, vilket kennelverksamhet ofta gör. Uppfödare av hundar som kan vara lämpliga som tjänstehundar befinner sig i en speciell situation eftersom det nästan enbart är staten som använder sig av tjänstehundar. Kundkretsen för tjänstehundsämnen är därför liten. I den uppdelning av tjänstehundar jag gjort är det i gruppen polis- och försvarsmaktshundar som problemen att rekrytera hundar finns. I denna grupp finns också den största efterfrågan på hundar. Det saknas en fungerande marknadsplats för såväl polishundar som försvarsmaktshundar. Detta är en stor brist eftersom uppfödare inte på ett strukturerat och rationellt sätt kan möta de krav och önskemål som köparna har. I gruppen tull- och kriminalvårdshundar är problemen små. Som framgår ovan fungerar marknaden för ledarhundar tillfredställande. Slutligen vad gäller hundar till räddningstjänsten och hemvärnet är det inte en fråga om tillgång eller inköp av hundar. Till räddningstjänsten och hemvärnet rekryteras personer som redan har hund och som är villiga att delta i dessa verksamheter. Den viktigaste stimulansen för de privata uppfödarna är ett ökat marknadstillträde. Detta kan åstadkommas genom en kombination av åtgärder hos de olika tjänstehundsanvändarna. Polisen ska centralisera sin anskaffning av polishundar till Polishundtjänsten som ligger under . Anskaffning av hundar ska ske genom öppen offentlig upphandling med förfrågningsunderlag. Polisen bör pröva att köpa åtminstone en del av sitt behov av hundar som valpar. Sökandet efter lämpliga hundar tar oproportionerligt för Polisen. Organisationen för hundanskaffning är fragmenterad på så sätt att varje länspolismyndighet ansvarar för sin egen hundanskaffning. Följden blir att det saknas överblick både över behov och tillgång på tjänstehundsämnen. Ytterligare en omständighet som minskar överblicken är att Polisen efterfrågar hundar som är mellan för vilka det inte finns etablerade marknadskanaler. För att skapa en mer normal marknad behöver Polisen ändra sin inköpsorganisation. Den bör samlas hos en myndighet, förslagsvis där hundtjänsten är lokaliserad . Polisen bör också gå över till att köpa hundar genom öppen offentlig upphandling med förfrågningsunderlag. På så sätt skapas transparens och det blir tydligt vad som efterfrågas, till exempel vilka egenskaper som hunden ska ha, vid vilken ålder den ska levereras och tidpunkt för leverans. Förutsättningarna för privata uppfödare att leverera polishundar ökar i och med detta. Underlaget för upphandlingen bör vara utformat så att det ska vara möjligt att köpa enstaka hundar utanför upphandlingen. Det finns annars risk för att en hund med stor potential som tjänstehund inte är möjlig att köpa av formella skäl. Polisen bör också överväga att köpa in valpar för placering hos fodervärdar som med fördel kan vara Polisens egna hundförare, nuvarande eller blivande. Nyttan med detta är tvåfaldig. Dels får Polisen tillgång till hela utbudet av valpar som skulle kunna vara lämpliga som tjänstehundar. Dels får blivande hundförare kunskap i att hantera hund.