sou · GYB344 · 2010-06-30 00:00:00 — De särskilda domstolar som finns är sinsemellan olika på flera sätt. Det är vidare i vissa avseenden oklart vad som skiljer de särskilda domstolarna från andra åtgärder som också syftar till att uppnå särskild kompetens. Det är därför svårt att avgöra vad som kännetecknar en särskild domstol. Inrättandet av särskilda domstolar medför att vissa måltyper koncentreras till ett mindre antal domstolar än om målen hade för- delats enligt allmänna forumregler. De särskilda domstolarna får därigenom exklusiv kompetens att pröva dessa måltyper. Detta är dock inte unikt för de särskilda domstolarna. Som framgår av kapitel 4 är ett flertal måltyper föremål för koncentration till en eller några underrätter utan att några särskilda domstolar till- skapats. Till exempel har respektive Förvaltnings- rätten i exklusiv kompetens att pröva mål om om- vandling av fängelse på livstid respektive mål om trängselskatt.18 Graden av koncentration och verksamhetens omfattning varierar kraftigt mellan de olika typerna av särskilda domstolar. Fastighetsdomstolarna, som är knutna till 25 av landets 48 tingsrätter, handlägger tillsammans mellan 1 000 och 1 500 fastig- hetsmål . Det motsvarar cirka en halv procent av det totala antalet mål i tingsrätterna. Koncentrationsgraden för fastighets- målen måste därmed anses vara relativt låg och målunderlaget för varje fastighetsdomstol begränsat. Miljödomstolarna, som är knutna till fem av landets 48 tings- rätter, handlägger knappt 2 000 mål . Det motsvarar knappt en procent av det totala antalet mål i tingsrätterna. Koncentrations- graden är således högre för miljömålen än för fastighetsmålen och målunderlaget större för miljödomstolarna än för fastighets- domstolarna. Till migrationsdomstolarna, som är knutna till tre av landets tolv förvaltningsrätter, inkom 2009 cirka 22 500 mål. Migrations- målen utgjorde av den totala andelen inkomna mål till länsrätterna (förvaltningsrätterna) och var därmed den näst största målkategorin. Koncentrationsgraden måste be- traktas som hög och migrationsdomstolens verksamhet utgör en 18 I propositionen Införande av trängselskatt i (prop. 2009/10:189) föreslås att trängselskatt ska införas i . Frågan om forum vid överklagande av beslut, som regleras i förordning, behandlas inte i propositionen. Verktyg och metoder för att åstadkomma betydande del av verksamheten vid de förvaltningsrätter till vilka de är knutna. I fastighetsdomstolarnas och miljödomstolarnas handläggning av mål deltar särskilda ledamöter med speciella sakkunskaper i de frågor dessa domstolar prövar. Att särskilda ledamöter deltar i handläggningen är inte heller det unikt för de särskilda domstolarna eller för de mål som handläggs där. Ledamöter med särskilda kunskaper deltar vid handläggningen av t.ex. sjömål respektive mål om fastighetstaxering, vilka handläggs i allmän domstol respektive i allmän förvaltningsdomstol. Deltagandet av särskilda ledamöter är inte heller något som förenar de särskilda domstolarna, eftersom sådana ledamöter inte finns i migrationsdomstolarna. Instanskedjan är kortare för mål som prövas i migrations- domstolarna och för vissa mål som prövas i miljödomstolarna än för flertalet mål som prövas i de allmänna domstolsslagen. Det finns dock mål som inte handläggs inom ramen för de särskilda domstolarna, t.ex. mål enligt lagen om elektronisk kommunikation och talan mot skiljedom, som har förkortad instanskedja. Inte heller en förkortad instanskedja är således någonting unikt för de mål som handläggs i de särskilda domstolarna. En förkortad instanskedja är vidare inte något som gäller generellt för de mål som handläggs i särskilda domstolar. En del måltyper, t.ex. vissa fastighetsrättsliga mål, handläggs, på samma sätt som majoriteten av de mål som prövas i de allmänna domstolsslagen, i tre domstols- instanser. Det skulle kunna tyckas ligga nära till hands att en särskild domstol också tilldelas egna resurser i form av särskilda anslag. Av de särskilda domstolarna är det dock bara migrationsdomstolarna som har ett särskilt anslag för sin verksamhet. Migrations- domstolarnas kostnader finansieras via anslagen 1:4, Domstols- prövning i utlänningsärenden, och 1:5, Kostnader vid domstols- prövning i utlänningsärenden, inom utgiftsområde 8, Migration. I det förslag till budgetunderlag som på regeringens uppdrag upprättade inför inrättandet av den nya instansordningen för utlännings- och medborgarskapsärenden anfördes att det var bestämda uppfattning att medlen för migrations- domstolarnas verksamhet skulle utgöra egna anslag. Att hänföra migrationsdomstolarna till samma anslag som domstolsväsendet vore, enligt , ytterst olämpligt. De stora variationerna från tid till annan och den stora osäkerheten be- träffande verksamhetens omfattning skulle enligt Verktyg och metoder för att åstadkomma kunna drabba de redan hårt ansträngda allmänna domstolarna och allmänna förvaltningsdomstolarna på ett mycket negativt sätt (Budgetunderlag m.m. för migrationsdomstolarna , dnr 1447-2004). De andra särskilda domstolarna, miljö- och fastighets- domstolarna, har däremot inga egna anslag. Deras kostnader finansieras via anslaget 1:5, domstolar, inom utgiftsområde 4, Rättsväsendet. Däremot finns ett särskilt anslag för hanteringen av trängselskattemål, en måltyp som inte handläggs inom ramen för någon särskild domstol (anslaget 1:17, Trängselskatt i : Administrationskostnader m.m., inom utgiftsområde 22, Kommunikationer). Inte heller ett eget anslag är således något som är unikt för eller förenar de särskilda domstolarna. Av det redovisade framgår att det finns stora skillnader mellan de tre typer av särskilda domstolar som finns . Vidare är det inte helt tydligt vad som skiljer de särskilda domstolarna från andra åtgärder som syftar till att åstadkomma särskild kunskap, främst annan form av koncentration. Särskilda domstolar är enligt uppfattning i vissa fall ett ändamålsenligt sätt att uppnå särskild kompetens. Genom åtgärden kan en mycket hög grad av särskilda kunskaper uppnås. Det kan emellertid diskuteras när det är befogat att inrätta en särskild domstol. En allmän utgångspunkt är att möjligheten bör användas restriktivt. Önskemålet om en så sammanhållen domstolsorganisation som möjligt talar för att särskilda domstolar inrättas endast när det finns ett behov som inte kan tillmötesgås med mindre ingripande åtgärder. En första förutsättning för att det ska finnas skäl att ha en särskild domstol är att det finns anledning att koncentrera mål- typen eller målgruppen till ett fåtal domstolar eller t.o.m. till en enda domstol. Frågan om när det finns anledning att koncentrera mål, behandlade i avsnitt 21.6. Att det finns skäl att koncentrera en måltyp eller en målgrupp är dock inte tillräckligt för att motivera inrättandet av en särskild domstol. En andra förutsättning bör vara att det finns ett behov av att i organisatoriskt hänseende avgränsa handläggningen av en viss målgrupp eller en viss måltyp från domstolarnas övriga verksamhet. Verktyg och metoder för att åstadkomma Ett sådant behov kan föreligga för att säkerställa att den särskilda kompetens som behövs vid handläggningen av målen kan byggas upp och upprätthållas . Det kan vara en nödvändighet att de domare som handlägger den måltyp som kräver specialistkunskaper kan ägna sig i huvudsak och främst åt denna måltyp. Verksamheten behöver således i viss utsträckning vara fredad från de prioriteringar som måste göras i domstolens övriga verksamhet. Detta bör lämpligen åstadkommas genom att en särskild avdelning eller enhet skapas för de aktuella målen. En av- skild organisatorisk enhet är också viktig för att tydliggöra specialistfunktionen. Det kan bl.a. förbättra förutsättningarna för att till domarkåren rekrytera jurister från andra yrkesområden som är specialiserade på det aktuella rättsområdet. Om det inte finns skäl att handlägga den aktuella målgruppen på en särskild organisatorisk enhet, finns det enligt uppfattning inte skäl att inrätta en särskild domstol. I dessa fall är det fullt tillräckligt att koncentrera målen till ett färre antal domstolar och överlämna till dem att avgöra om det behövs domstolsintern specialisering eller andra åtgärder för att möta det behov av särskild kompetens som har föranlett koncentrationen. Det bör därför uppställas ett formellt krav på att de måltyper som lagstiftaren anger ska prövas av särskilda domstolar, ska handläggas på särskilda avdelningar eller enheter. Det anförda betyder dock inte att det ska vara vattentäta skott mellan den särskilda domstolen och domstolens övriga verksamhet. Tvärtom bör det förhållandet att den särskilda domstolen är knuten till en allmän domstol eller en allmän förvaltningsdomstol utnyttjas för att bl.a. öka flexibiliteten, minska sårbarheten och höja effektiviteten. Domarna bör t.ex. rotera mellan verk- samhetsgrenarna. Det säkerställer att domarna vid sidan av specialiseringen som arbetet i den särskilda domstolen innebär också har en bred generell kompetens, vilket är väsentligt. När överkapacitet uppstår i den ena verksamhetsgrenen, bör den själv- fallet utnyttjas i den andra verksamhetsgrenen. På så sätt kan verk- samheten i den särskilda domstolen lättare anpassas till ojämnheter i måltillströmningen och andra förhållanden. Om det förekommer mål i den särskilda domstolen som har samband med mål som handläggs inom ramen för domstolens övriga verksamhet, bör handläggningen av dessa mål så långt möjligt samordnas. Det leder i dessa fall till vinster för såväl parterna som domstolen. Verktyg och metoder för att åstadkomma En särskild enhet förutsätter att det finns ett tillräckligt stort målunderlag. Hur stort detta målunderlag behöver vara varierar be- roende på måltypens art och målens omfattning. Det krävs dock ett visst antal domare för att verksamheten inte ska bli sårbar. Dessa domare ska givetvis, under normala förhållanden, ha full syssel- sättning. En särskild domstol behöver, precis som alla andra domstolar, till- räckliga resurser. När det gäller anslagstilldelningen ser det, som nämnts, olika ut för de särskilda domstolarna. Migrations- domstolarna har egna särskilda anslag medan miljödomstolarna och fastighetsdomstolarna har anslag som är gemensamma med de domstolar de är knutna till. Särskilda anslag medför en ökad administration, både vid till- delningen av medlen och vid redovisningen av hur de har använts. Det merarbete som en ökad administration innebär är naturligtvis inget självändamål. Särskilda anslag bör därför inte användas annat än när starka skäl talar för det. Ett sådant skäl skulle kunna tänkas vara att medel behöver fredas för att säkerställa att verksamheten inom den särskilda domstolen av hård belastning inte i alltför hög grad får stå tillbaka till förmån för domstolens övriga verksamhet, eller vice versa. anser emellertid inte att särskilda anslag generellt sett är en nödvändig förutsättning för att förhindra sådana effekter. Det bör i stället som huvudregel överlämnas till domstols- chefen att – efter den årliga budgetdialogen med – fördela resurserna på ett sådant sätt att verksamheten inom den särskilda domstolen får behövliga medel på såväl kort som lång sikt, något som också är huvudregeln . Utgångspunkten bör därför vara att särskilda domstolar inte bör få egna anslag. Det kan dock inte uteslutas att det i något enskilt fall finns anledning att göra avsteg från denna utgångspunkt. Verktyg och metoder för att åstadkomma 21.10.4 Några tidigare använda argument Ett argument som tidigare använts för att motivera inrättandet av en särskild domstol är att en sådan domstol, med en särskild be- teckning, tydliggör för parter och övriga intressenter att de mål- typer som förekommer där handläggs i särskild ordning. Det är enligt uppfattning dock tveksamt om detta är ett bärande argument. Som framgått tidigare är det ett stort antal mål- typer som handläggs i särskild ordning, utan att de för den skull handläggs inom ramen för någon särskild domstol. Att målen handläggs i särskild ordning är således inte något unikt för de särskilda domstolarna. På vilket sätt ordningen avviker från vad som gäller för mål som handläggs i de allmänna domstolsslagen i övrigt klargörs inte heller, varför värdet av tydliggörandet får anses vara högst begränsat. I samma riktning talar att ordningen för handläggningen av mål inte är enhetlig, vare sig mellan de särskilda domstolarna eller inom ett och samma domstolsslag. Ett annat argument som har använts för att motivera inrättandet av en särskild domstol är att det föreligger ett behov av att på olika sätt, t.ex. budgettekniskt, kunna särskilja verksamheten med den aktuella målgruppen från domstolens övriga verksamhet. Det kan i och för sig vara något lättare att utvärdera eller styra en verksam- het, om den får en egen beteckning. Även utan att skapa en särskild domstol torde det dock vara möjligt att utvärdera eller styra verk- samheten i önskvärd utsträckning. Inte heller behovet av att kunna särskilja verksamheten är således enligt be- dömning ett skäl att inrätta en särskild domstol. Bedömning: Specialdomstolar är som huvudregel inte en ändamålsenlig åtgärd för att uppnå särskild skyndsamhet eller särskild kompetens. Det finns fyra specialdomstolar, Arbetsdomstolen, Marknads- domstolen, Patentbesvärsrätten och Försvarsunderrättelse- domstolen. Dessa domstolar är, till skillnad från de berörda särskilda domstolarna, organisatoriskt helt fristående från de all- männa domstolsslagen (se vidare kapitel 2). Specialdomstolarna och deras verksamhet har varit föremål för överväganden i flera Verktyg och metoder för att åstadkomma Flera specialdomstolar, t.ex. Bostadsdomstolen, försäkringsrätterna, Försäkringsöverdomstolen och den mellankommunala skatterätten, har avskaffats. Förslag har också tidigare lagts om att avskaffa och Patentbesvärsrätten (se avsnitten 2.5.3 och 2.5.6). Dessa förslag har ännu inte genomförts. Utvecklingen kan ändå sägas gå mot ett mer samlat domstolsväsende med färre specialdomstolar. Det är i och för sig fullt möjligt att skapa specialdomstolar som uppfyller krav på särskild snabbhet eller särskild kompetens i dömandet. Ett genomgående motiv vid inrättandet av special- domstolar har just varit att skapa garantier för att det inom domstolen ska finnas tillräcklig sakkunskap på det materiella rätts- området som dömandet ska omfatta och att skapa en snabb process för dessa grupper av mål. Att inrätta en specialdomstol är emeller- tid en mycket ingripande åtgärd. En sådan åtgärd kan därför endast anses motiverad, om behovet av särskild skyndsamhet eller särskild kompetens inte kan tillgodoses genom mindre ingripande åtgärder. Det torde i första hand vara fråga om att överväga, om kraven på särskild snabbhet eller särskild kompetens i motsvarande ut- sträckning kan mötas också inom ramen för en särskild domstol. Flera faktorer har betydelse för kunskapsnivån i domstolsför- farandet. För frågan om särskild kompetens är två faktorer av särskild betydelse. Det är dels rättens sammansättning, dels leda- möternas erfarenhet av aktuella eller likartade frågor. I de särskilda domstolarna finns, precis som i special- domstolarna, möjlighet att ha särskilda sammansättningsregler och vid behov föreskriva att särskilda ledamöter med t.ex. ekonomisk eller teknisk specialistkompetens ska delta i avgörandet. Med den ordning som beskrivits i föregående avsnitt får ledamöterna möjlighet att först och främst samt ägna sig åt de frågor som förekommer i de mål som handläggs i den särskilda domstolen. Det gör att behov av särskild kompetens, som inte kan mötas genom mindre ingripande åtgärder såsom t.ex. domstolsintern specialisering, bör kunna mötas genom att målen handläggs inom ramen för en särskild domstol. Den särskilda kompetensen är en viktig förutsättning för att vissa krav på skyndsamhet ska kunna tillmötesgås. Redan genom att domarna i den särskilda domstolen uppnår önskvärd specialiseringsgrad och får erfarenhet av att bereda och avgöra de aktuella målen, finns goda förutsättningar för ett skyndsamt avgörande. Detta – tillsammans med att verksamheten bedrivs Verktyg och metoder för att åstadkomma inom ramen för en avdelad organisatorisk enhet samt de möjligheter som finns till olika former av prioritering av vissa måltyper – gör att också berättigade krav på särskild skyndsamhet bör kunna tillmötesgås i en sådan domstol. Av betydelse för skyndsamheten är också att instanskedjan för mål som handläggs i specialdomstolarna är förkortad. Detta leder generellt sett till snabbare slutliga avgöranden. gjorde i avsnitt 21.2 bedömningen att en allmän utgångspunkt bör vara att det finns en möjlighet till prövning i tre domstolsinstanser och att en förkortad instanskedja bör användas endast när ett behov av särskild skyndsamhet inte kan mötas på något annat sätt. Slutsatsen gäller också för de mål som handläggs i special- domstolar. Om det för någon eller några måltyper skulle anses vara motiverat att förkorta instanskedjan, är detta möjligt också inom ramen för t.ex. en särskild domstol. Mot bakgrund av det anförda bedömer att den särskilda kompetens och skyndsamhet som kan uppnås i en special- domstol, också kan uppnås i en särskild domstol. Det finns således inga behov av särskild skyndsamhet eller särskild kompetens som kräver inrättande av specialdomstolar. För särskilda domstolar talar, i förhållande till specialdomstolar, önskemålet om att ha ett så samlat domstolsväsende som möjligt. bedömer att ett samlat domstolsväsende är viktigt för att på ett långsiktigt och hållbart sätt åstadkomma bl.a. en god personalförsörjning, en optimal resursfördelning, samordning och flexibilitet samt en strategisk kompetensutveckling i domstolarna. Därtill kommer att användningen av fristående specialdomstolar utanför de allmänna domstolsslagen är förenad med flera nackdelar. Inte något rättsområde är helt avskilt från rättsordningen i övrigt och den rättsutveckling som pågår där. Därför är erfarenheter av hur t.ex. processuella frågor eller bevisvärderingsfrågor ska lösas inom ett rättsområde värdefullt också vid handläggningen av mål inom andra rättsområden. Detta leder till slutsatsen att en generalistkompetens bör vara basen för allt domstolsarbete. Domarna i specialdomstolarna handlägger mål inom ett smalt rättsområde. Det finns en risk att de därigenom inte kan upprätthålla den behövliga generalistkompetensen. Detta gäller även med beaktande av att de domare som rekryteras till specialdomstolarna ofta har sin bakgrund i de allmänna domstols- slagen. Verktyg och metoder för att åstadkomma Samtliga de specialdomstolar som finns är förhållandevis små. Mindre domstolar är generellt sett mer sårbara när det gäller att klara av arbetet vid sjukdomsfall, ledigheter och andra tillfälliga och naturligt förekommande påfrestningar. Sårbarheten gäller också i fråga om att klara av förändringar i måltillströmningen och resurskrävande mål. Ett i och för sig tänkbart alternativ skulle vara att skapa större specialdomstolar. För att åstadkomma tillräckligt stora special- domstolar skulle det emellertid vara nödvändigt att, i vart fall i viss utsträckning, flytta måltyper från de allmänna domstolsslagen till specialdomstol. Att flytta måltyper från de allmänna domstols- slagen, utan att detta är betingat av deras behov, är knappast ändamålsenligt. Det är enligt bedömning vare sig lämpligt eller önskvärt att avhjälpa de brister som generellt sett är förknippade med små domstolar genom att flytta måltyper från de allmänna domstolsslagen för att tillskapa större specialdomstolar. En annan faktor som har betydelse för sårbarheten är att specialdomstolarna i stor utsträckning är beroende av personal utifrån för att kunna avgöra sina mål. För vissa lagfarna ledamöter i specialdomstolarna är tjänstgöringen ett sidouppdrag i förhållande till en domaranställning i en annan domstol. Av både principiella och praktiska skäl bör en domstol inte vara beroende av för- stärkning utifrån för att kunna bedriva verksamheten, i vart fall inte under förhållanden som är normala för den. Målen bör i stället som nämnts enligt uppfattning i största möjliga ut- sträckning avgöras av domare som innehar ordinarie domartjänst i den domstol som handlägger målet. En sådan ordning har bäst överensstämmelse med principen om domstolarnas och domarnas självständiga ställning. Att ledamöterna i specialdomstolarna i regel har tidsbegränsade förordnanden och dessutom i vissa fall har uppgiften att vara ledamot som en bisyssla, är utifrån den utgångs- punkten tveksamt. Ett sammanhållet domstolsväsende utan specialdomstolar, eller i vart fall med så få specialdomstolar som möjligt, blir sannolikt mer kostnadseffektivt. Det beror bl.a. på att kostnaden för administration kan bli relativt sett hög i små separata enheter. Dessutom ställs höga krav på administrationen. Domstolarna behöver också i detta hänseende vara av en viss storlek för att kunna ha den kompetens som krävs. har till uppgift att ge administrativt stöd och service åt de domstolar som tillhör Domstolar. Verktyg och metoder för att åstadkomma bl.a. IT-frågor, lokalförsörjning, säkerhetsfrågor, kompetensut- veckling och internationellt samarbete. I Domstolar ingår domstolarna inom de allmänna domstolsslagen men inte special- domstolarna. Det innebär att specialdomstolarna inte har tillgång till stöd och service från på samma sätt som övriga domstolar. Specialdomstolarna är i stället i högre utsträckning hän- visade till att ha direktkontakt med sitt respektive departement i nämnda frågor.19 På samma sätt riktar sig den nyinrättade – som erbjuder individuellt utformad utbildning på såväl grund- som fördjupningsnivå inom olika ämnesområden till ordinarie domare – till domstolarna inom domstolar men inte till specialdomstolarna. Det kan i och för sig hävdas att det nu nämnda endast är organisatoriska frågor som enkelt kan lösas. Enligt Målut- redningens uppfattning visar det ändå att samordningen av kompetensutvecklingsinsatser, IT-system m.m. i praktiken för- svåras av att specialdomstolarna inte tillhör Domstolar. Sammantaget gör bedömningen att det – uti- från de omständigheter som utredningen har att beakta – inte finns något absolut behov av specialdomstolar. Samma nivå i fråga om kompetens och skyndsamhet kan uppnås inom ramen för de all- männa domstolsslagen. Dessutom är användningen av special- domstolar förenade med nackdelar. Det gör att be- dömer att specialdomstolar som huvudregel inte är en ändamåls- enlig åtgärd för att uppnå särskild skyndsamhet eller särskild kompetens i domstolsförfarandet. slutsats ska inte uppfattas som ett förslag om att avskaffa alla de befintliga specialdomstolarna. Som nämnts i avsnitt 19.8 är utredningens avsikt i stället att teckna en bild av hur domstolsförfarandet bör vara ordnat på . Dessutom kan det i något fall av andra skäl än de som utredningen har att beakta finnas anledning att hantera en måltyp inom ramen för en specialdomstol. Också kan det därför finnas an- ledning att ha någon eller några få specialdomstolar. En alldeles särskild situation föreligger för Försvarsunderrättelse- domstolen. Den domstolen inrättades så sent som . Försvarsunderrättelsedomstolen prövar frågor om tillstånd 19 Arbetsdomstolen tillhör ansvarsområde. Marknads- domstolen tillhör Integrations- och jämställdhetsdepartementets ansvarsområde. Patent- besvärsrätten tillhör ansvarsområde. Försvarsunderrättelse- domstolen tillhör Försvarsdepartementets ansvarsområde. Verktyg och metoder för att åstadkomma enligt lagen om signalspaning i försvarsunderrättelseverksamhet. Enligt förarbetena borde domstolen utformas som en special- domstol med hänsyn till de mycket speciella förhållanden som gäller vid signalspaning och vid prövningen av sådan verksamhet samt att frågorna som ska prövas inte har någon koppling till övriga vid domstol existerande frågor. Därutöver anfördes bl.a. följande (prop. 2008/09:201 s. 46 f.):