sou · GYB329 · 2010-05-04 00:00:00 — (Att någon motsvarighet till 10 § FL, vad gäller bekräftelse av ett inte underskrivet meddelande genom en egenhändigt undertecknad handling, inte bör intas i den nya lagen har utvecklats i avsnitt 18.5.1 ovan.) Till skillnad från vad som gäller anser vi det befogat att också uttryckligen föreskriva att överklagandets adressat ska anges. Genom att skrivelsen, både enligt gällande ordning och vårt förslag, ska ges in till beslutsmyndigheten, kommer denna myndighet att i viss mening – som brevlåda eller mellanstation – bli skrivelsens adressat. Vi finner det angeläget att klart separera de båda organens olika funktioner genom att ange att överklagandet ställs till den myndighet som ska pröva det (överinstansen). Som vi ovan understrukit (30.3), bör man klart skilja mellan den yttre form som anlitas för att överklaga ett beslut (skrivelsen) och den viljeförklaring som innefattas i meddelandet, alltså överklagandet. Klaganden måste naturligtvis ange vad som är objektet för hans överklagande och vad han vill att överinstansen ska göra. Med några smärre redaktionella avvikelser från nuvarande lagtext bör alltså också den nya lagen kräva, att klaganden i överklagandet anger det beslut som överklagas och den ändring som begärs. Att belasta förvaltningslagens text med en repetition av de detaljuppgifter som klaganden avkrävs i 3 och 4 §§ FPL vad gäller överklagandets formella och materiella innehåll synes däremot inte nödvändigt eller lämpligt. Klaganden bör emellertid i tydlighetens intresse informeras om de mera långtgående krav som gäller vid talan i förvaltningsdomstol. Vi föreslår att i stadgandet intas en erinran om att ytterligare föreskrifter i 3 och 4 §§ FPL då gäller. Överklagandets form och innehåll (41 §) Det bör påpekas att de skillnader som i berört avseende föreligger mellan överklagande hos förvaltningsmyndighet resp. hos förvaltningsdomstol i praktiken inte är av någon avgörande betydelse. Kravet på att klaganden ska ange vad som yrkas (4 § FPL) sträcker sig, som det uppfattas i rättspraxis, t.ex. knappast längre än att klaganden ska uppge den ändring i beslutet som han begär (23 § FL). I båda fallen är det tillräckligt, att man av handlingen kan utläsa vad vederbörande önskar. (I RÅ 2002 ref. 29 godtogs sålunda anteckningar på ett delgivningskvitto som ett överklagande av det avgörande som delgivningen avsåg, då det av noteringarna framgick att adressaten var missnöjd med avgörandets innebörd.) Vårt lagförslag blir enligt det sagda följande: Överklagandets form och innehåll 41 § Ett beslut överklagas skriftligt. Överklagandet ställs till den högre instans som ska pröva det (överinstansen). I överklagandet ska klaganden ange det beslut som överklagas och den ändring som begärs. Ska överklagandet prövas av allmän förvaltnings- domstol, gäller ytterligare föreskrifter i 3 och 4 §§ förvaltnings- processlagen (1971:291). 35 Ingivande och klagotid (42 §) I och med antagandet av den nuvarande förvaltningslagen ersattes den tidigare ordningen, enligt vilken en besvärshandling skulle tillställas den förvaltningsmyndighet eller förvaltningsdomstol som har att pröva besvären, med det förfaringssätt som tillämpas vid talan i allmän domstol. Vid tillkomsten av den nuvarande regeln i 23 § andra stycket FL om att skrivelsen med överklagandet ska ges in till den myndighet som har meddelat beslutet – och alltså inte till överinstansen – motiverades detta framför allt med att man ville aktivera det införda omprövningsinstitutet (prop. 1985/86:80 s. 41, 43). Då överklagandet getts in skulle beslutsmyndigheten ompröva sitt beslut, och om rättelse då gjordes enligt klagandens önskemål skulle överklagandet anses förfallet och handlingarna inte vidarebefordras till överinstansen. Även pekades på vissa praktiska vinster av nyordningen, bl.a. att den högre instansen befrias från arbetet med att rekvirera handlingar från beslutsmyndigheten och att den senare direkt kan avge sitt yttrande utan att behöva avvakta en remiss. Utgångspunkten för beräkningen av den treveckorsfrist som gäller för att en enskild ska kunna få sitt överklagande prövat är den dag då klaganden fick del av beslutet. Avgörande är alltså den tidpunkt då klaganden genom myndighetens försorg underrättades om beslutsinnehållet, antingen genom formlig delgivning eller på annat sätt. Att klaganden måhända faktiskt fått kännedom om beslutet saknar i sammanhanget betydelse. En specialregel gäller för det fall klaganden är en part som företräder det allmänna och beslutet överklagas till en förvaltnings- rätt eller kammarrätt. I sådant fall räknas klagotiden redan från den dag då beslutet meddelades, dvs. då det expedierades eller fick sin slutliga utformning på annat sätt. Bestämmelsen tillkom som en ren Ingivande och klagotid (42 §) följd av en företagen ändring i förvaltningsprocesslagen (se 6 a § FPL) och motiverades främst av praktiska skäl, dvs. en strävan att undvika onödiga delgivningar (se prop. 1997/98:101 s. 92). I sista stycket av 23 § FL har intagits särskilda bestämmelser för det fall objektet för överklagandet utgörs av ett normbeslut. Då vi föreslår att sådana beslut ska frånkännas överklagbarhet, saknas anledning att närmare beröra denna reglering. Som vi belyst i 29 kap. om Rättelse, blev resultatet av förvaltnings- lagens bestämmelser om ingivande av överklagande och om omprövning inte det avsedda, utan i stället gav förfarandet upphov till allvarliga praktiska olägenheter. Dessa anser vi oss ha undanröjt genom förslagen i nämnda kapitel. Något hinder mot att behålla den nu etablerade ordningen för ingivande, vilken, som påpekats, också är den som gäller vid talan i allmän domstol, föreligger därmed inte. Vi gör i detta avseende endast vissa tidigare berörda redaktionella ändringar. Inte heller föreslår vi någon förändring i sak vad gäller klagotiden och dess beräkning. I tydlighetens intresse förordar vi emellertid att det klart anges i lagtexten, att utgångspunkten för beräkning av treveckorsfristen för enskildas överklagande är den dag då klaganden på ett eller annat sätt – inte nödvändigtvis genom delgivning – genom myndigheten fick del av beslutet och alltså inte den tidpunkt då vederbörande faktiskt fick kännedom om avgörandet. Vårt lagförslag blir därmed följande: 42 § Överklagandet ges in till den myndighet som har meddelat beslutet (beslutsmyndigheten). Det ska ha kommit in dit från den dag då klaganden genom myndigheten fick del av beslutet. Om klaganden är en part som företräder det allmänna, ska överklagandet dock ha kommit in från den dag då beslutet meddelades. 36Beslutsmyndighetens åtgärder (43 och 44 §§) Den myndighet som har meddelat det överklagade beslutet prövar enligt 24 § FL om skrivelsen med överklagandet kommit in i rätt tid. Om skrivelsen kommit in , ska myndigheten avvisa den. I två situationer ska avvisning dock inte ske. Den ena avser det fall att förseningen beror på att myndigheten lämnat klaganden en felaktig underrättelse om hur man klagar. Den andra gäller då klaganden misstagit sig beträffande var ingivandet ska ske och i enlighet med tidigare gällande ordning gett in sin skrivelse till den myndighet som ska pröva överklagandet. Har den kommit in dit inom klagotiden, ska den vidarebefordras till den myndighet som meddelat beslutet med uppgift om vilken dag den kom in till den högre instansen. Avvisas inte skrivelsen, ska den myndighet som har meddelat beslutet enligt 25 § FL överlämna den och övriga handlingar i ärendet till den myndighet som ska pröva överklagandet. 36.2.1Rättidsprövningen (43 §) enda uppgift i samband med ett överklagande är att avgöra, om detta kommit in inom den stipulerade klagotiden. Alla övriga beslutsfunktioner vad gäller förutsättningarna för att överklagandet ska kunna tas upp till saklig bedömning ligger hos överinstansen. Som ovan framgått (30.3) har vi funnit det angeläget att genom rubriksättningen klart markera vad det ena och andra organet har att göra. åtgärder (43 och 44 §§) Vi har också tidigare (likaså i avsnitt 30.3) angett skälen för att vi valt en delvis ny terminologi och i några avseenden rationaliserat texten. I sak föreslår vi däremot endast en mindre justering. Det är enligt vår mening knappast motiverat att låta klaganden undgå konsekvenserna av ett för sent ingivande om han fått en felaktig överklagandeanvisning men däremot inte om myndigheten helt underlåtit att lämna en sådan. I det sistnämnda fallet är den som inte förmått ta tillvara sin rätt hänvisad till att anlita den omständliga proceduren att ansöka om återställande av försutten tid. För att också täcka in denna situation föreslår vi, att överklagandet inte ska avvisas, om förseningen beror på att myndigheten inte lämnat en korrekt underrättelse om hur man överklagar. En sådan justering minskar risken för att den enskilde ska lida rättsförluster genom myndighetens försummelser som den utgör ett incitament för myndigheten att noggrant beakta sitt åliggande att förse sina beslut med överklagandeanvisning. Bestämmelsen om rättidsprövning bör utformas sålunda: prövar om överklagandet har kommit in i rätt tid. Har det kommit in , ska myndigheten avvisa det, om inte annat följer av andra eller tredje stycket. Överklagandet ska inte avvisas, om förseningen beror på att myndigheten inte har lämnat en korrekt underrättelse om hur man överklagar. Överklagandet ska inte heller avvisas, om det inom klagotiden har kommit in till överinstansen. I sådant fall ska överinstansen vidare- befordra överklagandet till beslutsmyndigheten och lämna uppgift om vilken dag överklagandet kom in till den högre instansen. 36.2.2Överlämnandet (44 §) Vi anser att den nuvarande, neutralt formulerade bestämmelsen om att beslutsmyndigheten vid en positiv utgång av rättidsprövningen ska överlämna skrivelsen och övriga handlingar i ärendet till över- instansen är alltför vag. Som vi framhållit i 29 kap. om Rättelse, är det verkliga problemet med att involvera beslutsmyndigheten i överklagandeförfarandet just risken för att överklagandet fastnar där. Vi finner det angeläget att i lagtexten understryka vikten av snabbhet i förfarandet genom att införa ett uttryckligt skyndsamhets- krav. I samma kapitel (29.7.7) har vi också angett skälen för att ett åtgärder (43 och 44 §§) beslut, som ändrats med tillämpning av det av oss föreslagna nya rättelseinstitutet, ska överlämnas med övriga handlingar. Vårt förslag till överlämnanderegel blir följande: Om överklagandet inte avvisas enligt 43 §, ska beslutsmyndigheten skyndsamt överlämna överklagandet och övriga handlingar i ärendet till överinstansen. Rättas det överklagade beslutet enligt 31–33 §§, ska även det nya beslutet överlämnas. Sammanfattningsvis föreslår vi sålunda att beslutsmyndighetens uppgifter i samband med ett överklagande läggs fast i följande två paragrafer: 43 § prövar om överklagandet har kommit in i rätt tid. Har det kommit in , ska myndigheten avvisa det, om inte annat följer av andra eller tredje stycket. Överklagandet ska inte avvisas, om förseningen beror på att myndigheten inte har lämnat en korrekt underrättelse om hur man överklagar. Överklagandet ska inte heller avvisas, om det inom klagotiden har kommit in till överinstansen. I sådant fall ska överinstansen vidarebefordra överklagandet till beslutsmyndigheten och lämna uppgift om vilken dag överklagandet kom in till den högre instansen. 44 § Om överklagandet inte avvisas enligt 43 §, ska besluts- myndigheten skyndsamt överlämna överklagandet och övriga handlingar i ärendet till överinstansen. Rättas det överklagade beslutet enligt 31–33 §§, ska även det nya beslutet överlämnas. 37Överinstansens åtgärder (45-47 §§) Gällande förvaltningslag saknar särskild bestämmelse om den prövning som överinstansen, sedan rättidsprövningen skett och överklagandet överlämnats dit, ska företa för att konstatera att övriga sakprövningsförutsättningar också är uppfyllda. Att detta är en uppgift för överinstansen och inte för beslutsmyndigheten är givet och kan också anses motsatsvis framgå av det förhållandet, att lagtexten inte ger stöd för att den sistnämnda myndigheten skulle ha någon annan beslutsfunktion än den särskilt angivna. Den enda bestämmelse som direkt tar sikte på en åtgärd, som överinstansen kan vidta, är inhibitionsregeln i 29 § FL. Enligt denna får en myndighet, som ska pröva ett överklagande, bestämma att det överklagade beslutet tills vidare inte ska gälla. 37.2.1Bedömningen av sakprövningsförutsättningarna (45 §) Även om rättsläget från teoretiska och andra utgångspunkter i ett visst avseende är helt klart, innebär detta inte alltid att det också respekteras i praktiken. Det behöver naturligtvis inte bero på medveten obstruktion från rättstillämparens sida utan förklaringen kan i grunden vara bristande sakkunskap och avsaknad av tillräcklig förtrogenhet med det rättsliga materialet. I 29 kap. med förslag till det nya institutet rättelse har vi hänvisat till det av bl.a. JO uppmärksammade förhållandet, att beslutsmyndigheterna inte sällan ansett sig ha rätt att bedöma även andra sakprövningsförutsättningar än frågan om överklagandet Överinstansens åtgärder (45–47 §§) kommit in i rätt tid. Följden av ett sådant förfarande har i värsta fall inneburit ett direkt sabotage mot överklagandeinstitutet, då myndigheten vägrat att sända överklagandet vidare till överinstansen med hänvisning till att man uppmärksammat en brist, som man över huvud inte ska ta någon befattning med. Vi anser att det mot bakgrund av denna erfarenhet i upplysnings- syfte bör tas in en särskild bestämmelse i förvaltningslagen, som klargör att frågor om överklagandet skett i rätt instans, om beslutet är överklagbart, om klaganden har klagorätt, och om överklagandet uppfyller föreskrivna villkor i fråga om form och innehåll etc. – alltså alla sakprövningsförutsättningar, som inte hänför sig till klagotiden, och som måste vara uppfyllda om inte överklagandet ska avvisas – avgörs av överinstansen. Ett enkelt sätt att uttrycka detta är följande: Frågor om avvisning av ett överklagande av någon annan anledning än att det kommit in för sent avgörs av överinstansen. 37.2.2Inhibition (46 §) I de fall då ett beslut träder i kraft , även om det överklagas (se 28 kap.), måste naturligtvis verkställigheten kunna stoppas för att förhindra uppkomsten av irreparabla skador för den av beslutet drabbade. I annat fall skulle värdet av en för klaganden positiv utgång av överklagandet de facto kunna minska eller helt utebli. Innehållet i inhibitionsbestämmelsen i 29 § FL bör därför överföras till den nya förvaltningslagen: Överinstansen får bestämma att det överklagade beslutet tills vidare inte ska gälla. 37.2.3Överinstansens förfarande vid överklagande enligt 11 § (47 §) I 13 kap. om Åtgärder vid dröjsmål har vi föreslagit att i den nya förvaltningslagen ska tas in tre nya paragrafer, utan motsvarighet i den gamla, i syfte att komma till rätta med oskäligt långa handläggningstider. Två av dessa, 10 och 11 §§, har placerats bland bestämmelserna med Allmänna krav på handläggningen av ärenden. Den tredje, som avser överinstansens åtgärder efter överklagande av ett beslut enligt 11 §, har sin naturliga plats i nu förevarande sammanhang. Motiven för denna bestämmelse har redovisats i avsnitt 13.8.2. Överinstansens åtgärder (45–47 §§) Med tanke på att överinstansen kan vara en högre förvaltnings- myndighet är det nödvändigt att föreskriften intas i förvaltningslagen. Då överklaganden normalt prövas av allmän förvaltningsdomstol, kan emellertid ett motsvarande stadgande också krävas i förvaltnings- processlagen. Vi föreslår således att här införs en bestämmelse med följande lydelse: Bifalls ett överklagande av sådant avslagsbeslut som avses i 11 §, ska beslutsmyndigheten föreläggas att inom den tid som överinstansen bestämmer avgöra ärendet. Överinstansens beslut får inte överklagas. Våra förslag i detta kapitel innebär således att regleringen av överklagandeinstitutet ska tillföras följande tre paragrafer: 45 § Frågor om avvisning av ett överklagande av någon annan anledning än att det kommit in för sent avgörs av överinstansen. 46 § Överinstansen får bestämma att det överklagade beslutet tills vidare inte ska gälla. 47 § Bifalls ett överklagande av sådant avslagsbeslut som avses i 11 §, ska beslutsmyndigheten föreläggas att inom den tid som överinstansen bestämmer avgöra ärendet. Överinstansens beslut får inte överklagas. Den av oss föreslagna nya förvaltningslagen innehåller bestämmelser, som på de flesta punkter skiljer sig från den nuvarande. Det rör sig emellertid inte om någon tidigare helt okänd materia, utan om en typ av regler som myndigheterna är väl förtrogna med. Vissa utbildningsinsatser torde visserligen krävas för att underlätta över- gången till den nya ordningen men de är inte av den art och det omfång att lagens ikraftträdande av den anledningen måste uppskjutas. En ungefärlig beräkning av den tid som krävs för remiss- behandling, fortsatt beredning inom och behandling i ger vid handen, att lagen bör kunna träda i kraft . Vi bedömer inte att det krävs några särskilda övergångsbestämmelser mer än på en punkt. Det gäller den i 3 § första stycket intagna föreskriften om att från lagen avvikande bestämmelser har företräde endast om de meddelas i annan lag. Det ska således inte längre vara möjligt att genom förordning åsidosätta förvaltningslagens bestämmelser utom i några i stadgandets andra stycke särskilt angivna fall. Då (FRU) tog upp och ville realisera den tidigare framförda tanken, att från förvaltningslagen avvikande bestämmelser måste meddelas genom annan lag, befann man sig i en delvis annan situation än den nu aktuella. I FRU:s ursprungliga direktiv () underströks visserligen att avvikelser från lagen bara undantagsvis borde komma i fråga, men ingen antydan gavs om att sådana avvikelser inte borde kunna beslutas av regeringen i förordning (se SOU 1983:73 s. 165). Utredningens beslutade tilläggsdirektiv berörde inte frågan. Mot denna bakgrund är det knappast ägnat att förvåna, att FRU intog en försiktig attityd vad gäller ikraftträdandet av den nyordning som man således lanserade på eget initiativ. Förmodligen för att förslaget inte skulle stöta på patrull ville man införa en övergångsbestämmelse, som hindrade att vid ikraftträdandet befintliga, från lagen avvikande föreskrifter i ett slag skulle sättas ur spel av den anledningen, att divergenserna framkom i förordning och inte i lag: Om en bestämmelse som har beslutats av regeringen och som gäller vid lagens ikraftträdande avviker från denna lag, gäller bestämmelsen även efter ikraftträdandet. Anpassningen till det nya systemet skulle alltså tillåtas ske successivt. Läget är nu ett annat. Regeringen har i våra direktiv inte bara ifrågasatt rimligheten av att det genom förordningsbestämmelser är möjligt att göra undantag från förvaltningslagen utan direkt anvisat som en utgångspunkt för vårt arbete, att lagen ska vara subsidiär endast i förhållande till bestämmelser i annan lag. Det är alltså ingen överraskning att vi nu föreslår en sådan regel, som vi av ovan redovisade skäl finner sakligt ytterst motiverad. Att då i detta väsentliga hänseende skjuta lagens ikraftträdande kan tyckas rimma illa med intentionerna, särskilt med hänsyn till att det av oss i 3 § andra stycket föreslagna undantaget vad gäller statsbidrags- bestämmelser väsentligt reducerar behovet av snabba anpassnings- åtgärder. Lagstiftning är emellertid det möjligas konst. Det är inte svårt att förutse de reaktioner ett förslag om ikraftträdande av den nya subsidiaritetsregeln skulle väcka. Inte heller kan gärna hävdas att de skulle vara helt obefogade. Insatserna , arbete och kostnader för att snabbt bringa den nya ordningen i harmoni med rättssystemet i övrigt är inte negligerbara. Risken för förbiseenden vid den nödvändiga genomgången av befintliga förordningar, som kan innehålla från förvaltningslagen avvikande bestämmelser, är uppenbar. Konstaterar man avsteg och finner att dessa är motiverade, tvingas man per omgående aktivera lagstiftningsapparaten. Vi är förmodligen inte alltför pessimistiska i vårt antagande att en övergångsbestämmelse i berört avseende är nödvändig. Vi har därför trots allt stannat vid att föreslå en sådan övergångs- bestämmelse som FRU förde fram. Reformen i sin helhet är enligt vår mening så betydelsefull att den inte kan tillåtas bli äventyrad av en absolut principfast inställning i fråga om en i och för sig betydelsefull men dock detalj. Det centrala är att den normgivning som äger rum efter lagens ikraftträdande följer det nya mönstret. Vi förutsätter också att arbetet med att anpassa den befintliga regleringen sker på ett systematiskt sätt med siktet på att uppnå det resultat som krävs enligt 3 § första stycket i den nya lagen. Vår slutsats blir således att lagen bör förses med följande ikraft- trädande- och övergångsbestämmelser: 1.Denna lag träder i kraft , då förvaltnings- lagen (1986:223) upphör att gälla. 2.Om en föreskrift som har beslutats av regeringen och som gäller vid lagens ikraftträdande avviker från denna lag, har föreskriften företräde även efter ikraftträdandet. LAGEN OM ÖVERKLAGANDE AV BESLUT AV ENSKILDA ORGAN MED OFFENTLIGA FÖRVALTNINGSUPPGIFTER 39 Översyn av överklagandelagen 39.1Vårt uppdrag och kapitlets uppläggning Vår huvuduppgift är att göra en rättslig översyn av förvaltnings- lagen i dess helhet och lämna förslag till en ny förvaltningslag. Uppdragets närmare innebörd och inriktning beskrivs tämligen ingående i direktiven. Avslutningsvis tilläggs emellertid utan närmare specifikation att översynen även ska omfatta lagen (1986:1142) om överklagande av beslut av enskilda organ med offentliga förvaltnings- uppgifter (överklagandelagen). Enligt 1 § FL gäller förvaltningslagen för förvaltningsmyndig- heternas handläggning av ärenden och domstolarnas handläggning av förvaltningsärenden. Reglerna om service och samverkan i 4-6 §§ FL gäller dessutom annan förvaltningsverksamhet hos såväl förvaltnings- myndigheter som domstolar. Om offentliga förvaltningsuppgifter anförtrotts enskilda personer eller privaträttsliga organ, saknar förvaltningslagen däremot i princip tillämplighet. Detta innebär naturligtvis inte att handläggningen i sistnämnda fall är helt opåverkad av offentligrättsliga regler. Genom föreskrifter i specialförfattning kan förvaltningslagens regler helt eller delvis ha gjorts tillämpliga. I olika specialförfattningar kan också ha integrerats bestämmelser, som motsvarar förvaltningslagens regler. Under vissa förutsättningar kan privaträttsliga organ även i avsaknad av sådan specialreglering ha att söka vägledning i förvaltningslagen, då man s.a.s. agerar i myndighets ställe (se nedan angående JO:s tillsyn). Överklagandelagen innehåller specialregler, som endast i ett mycket begränsat hänseende tar sikte på offentlig förvaltning genom enskilda. Innebörden är kort sagt, att ett överklagande av det enskilda organets beslut - till skillnad från vad som gäller enligt förvaltningslagen – ska ges in till överinstansen, som också har att pröva om det kommit in i rätt tid. När det gäller kontrollen av enskilda organ med förvaltnings- uppgifter är det värt att notera, att både JO och JK har tillsyn över den som har tjänst eller uppdrag, varmed följer myndighets- utövning. Tillsynen avser dock endast den del av det privaträttsliga organets verksamhet som innefattar myndighetsutövning; se 2 § lagen (1986:765) med instruktion för ombudsmän och 3 § lagen (1975:1339) om justitiekanslerns tillsyn. JO har också gett uttryck för uppfattningen, att förvaltningslagens regler bör vara vägledande för sådana organ utanför myndighetskretsen som genom lagstiftning ålagts myndighetsutövning (se t.ex. JO 2004/05 s. 175 ang. arbetslöshetskassa). Tillämpningsområdet för den nya förvaltningslagen har i vårt förslag (1 §) bestämts med utgångspunkt i gällande ordning.