sou · GYB349 · 2010-08-03 00:00:00 — Omfattningen av denna prostitutionsform är dock större i våra grannländer och det finns ingenting som tyder på att det skulle ha skett en större ökning av prostitutionen på Internet i än i dessa jämförbara länder. Detta talar mot att förbudet skulle ha medfört att gatu- prostitutionen i bytt arena till Internet. Mot den här bakgrunden bör man kunna dra slutsatsen att den halvering av gatuprostitutionen som skett i utgör en reell minskning av prostitutionen här och att denna minskning också i huvudsak är en effekt av kriminaliseringen av sexköp. Särskilt när det gäller ungdomar i prostitution spelar Internet en viktig roll. drar slutsatsen att de flesta ung- domar som utnyttjats sexuellt mot betalning fått kontakt med köpare via Internet. Denna slutsats stöds av resultaten från andra enkätundersökningar som genomförts angående ungdomars erfarenheter av att sälja sexuella tjänster. Exponeringen av unga på Internet har utvecklats oavsett förbudet mot köp av sexuell tjänst. De risker för sexuellt utnyttjande och övergrepp som denna exponering innebär ökar emellertid behovet av att skydda ung- domar från att hamna i prostitution. Ingen ökning av prostitutionen totalt sett i Ingenting tyder på att omfattningen av sådan inomhusprostitution som inte marknadsförs genom annonser i tidningar och på Internet, t.ex. prostitution på massagesalonger, sexklubbar och hotell samt i restaurang- och nattklubbsmiljöer skulle ha ökat . Det finns inte heller några uppgifter som tyder på att prostituerade som tidigare utnyttjats i gatumiljön numera finns i inomhusprostitution. Personer som arbetar på fältet anser att det inte har skett någon ökning av prostitutionen sedan förbudet infördes. Eftersom prostitutionsverksamhet typiskt sett är beroende av att exponera sig för att komma i kontakt med kunderna är det osannolikt att det skulle finnas någon omfattande prostitution som är helt okänd. Den samlade bild vi fått fram är att medan det skett en ökning av prostitutionen i våra nordiska grannländer så har prostitutionen, såvitt känt, i vart fall inte ökat i . Det kan kanske finnas flera förklaringar till detta men med hänsyn till de stora likheter som i övriga avseenden föreligger mellan de nordiska länderna är det rimligt att anta att prosti- tutionen skulle ha ökat också i om vi inte hade haft ett förbud mot köp av sexuell tjänst. Kriminaliseringen har därmed bidragit till att bekämpa prostitutionen. Förbudet mot köp av sexuell tjänst har motverkat etableringen av organiserad kriminalitet Människohandel för sexuella ändamål är en växande form av allvarlig ekonomisk brottslighet i stora delar av världen. Även om det är svårt att bedöma den exakta omfattningen av människo- handel för sexuella ändamål i anses etableringen av denna typ av kriminalitet ha betydligt mindre omfattning här än i andra jämförbara länder. Enligt är det uppenbart att förbudet mot köp av sexuell tjänst fungerar som en barriär för människohandlare och kopplare som överväger att etablera sig i . Ett ökat stöd för förbudet bland allmänheten Förbudet mot köp av sexuella tjänster avsåg att markera samhällets inställning att prostitution inte är en önskvärd företeelse. När det gäller svenska folkets inställning till sexköp har det genomförts attitydundersökningar såväl före som efter det att kriminali- seringen infördes. Att döma av de resultat som framkommit i fyra befolkningsbaserade attitydundersökningar som genomförts har det skett en förändring av inställningen till köp av sexuella tjänster som i tiden sammanfaller med kriminaliseringen av sexköp. Den påtagliga attitydförändring som har skett här – och som inte har någon motsvarighet i och – måste tolkas som att förbudet i sig har haft en betydande normativ effekt vilken, med hänsyn till att stödet för kriminaliseringen är störst bland unga, kan förväntas komma att bestå. I samtliga de tre undersökningar som genomförts efter det att förbudet infördes har av de tillfrågade varit positiva till förbudet. Hur förbudet har påverkat personerna i prostitutionen När förbudet mot köp av sexuell tjänst infördes framfördes olika farhågor, bl.a. att en kriminalisering skulle riskera att driva prosti- tutionen under jorden vilket skulle medföra att det blev svårare att nå de utsatta personerna med sociala insatser och att förbudet skulle medföra ökad risk för fysiska övergrepp och allmänt försämrade livsvillkor för de prostituerade. Såvitt vi kan bedöma utifrån det skriftliga material och de kontakter som vi haft med myndighetspersoner och personer med erfarenhet av prostitution har dessa farhågor inte besannats. Poliser och socialarbetare uppger att köparna av sexuella tjänster blivit försiktigare och att förbudet gjort att efterfrågan, i vart fall i gatuprostitutionen, har minskat som en följd av kriminaliseringen. Enligt polisen är köparna rädda för att avslöjas men de är mer oroliga för att den gärning de misstänks ha gjort sig skyldiga till ska bli känd för familj och bekanta än för det straff de riskerar. Uppfattningen att köparna blivit mera försiktiga delas av vissa av de prostituerade och tidigare prostituerade som besvarat utredningens frågor, medan andra har uppgett att kriminaliseringen inte påverkat köparna eftersom så få åker fast och påföljden är så mild. Enligt undersökningar som gjorts i i tiden efter kriminaliseringen har andelen män som uppger att de köpt sex minskat och färre män verkar köpa sex i än i de övriga nordiska länderna. Ett antal av de tillfrågade i en undersökning uppgav också att förbudet hade påverkat deras handlande så att de slutat köpa sex. Det nu redovisade måste sammantaget tolkas som att förbudet har en avskräckande effekt på presumtiva köpare av sexuella tjänster. Det är tydligt, och framstår som logiskt, att de personer som tagit sig ur prostitutionen är positiva till kriminaliseringen medan de som alltjämt utnyttjas i prostitutionen är kritiska mot förbudet. Detta mönster återfinns i många olika rapporter och bekräftas också av de kontakter utredningen haft med kvinnor med erfaren- het av prostitution. Tillämpningen av förbudet 1999–2008 (kap. 6) Polisen har sedan förbudets tillkomst vid många tillfällen riktat särskilda insatser mot prostitutionen. Huvuddelen av spaningen och insatserna mot brottslighet relaterad till prostitution har utförts och utförs av de olika specialgrupper som funnits i , och samt vid Rikskriminal- polisen. Insatserna har i huvudsak inriktats mot gatuprostitutionen och mer organiserade former av prostitution som har samband med koppleri eller människohandel. Polisen har vanligen inte prioriterat eller haft resurser att ingripa mot sexköp i andra former av prostitution. Gatuprostitutionen anses av polisen ha ett stort symbolvärde i allmänhetens ögon och gatumiljön används också för att marknads- föra andra former av prostitution. De poliser som utredningen har varit i kontakt med bedömer att insatser mot gatuprostitutionen har en omedelbar effekt när det gäller att avskräcka presumtiva sex- köpare, men att sådana insatser även har en mer långsiktig effekt när det gäller att avskräcka och hålla nere antalet övriga främjare och organisatörer i prostitutionen. De flesta ärenden där någon lagförts för brott mot förbudet avser sexköp där sexköparen tagit den inledande kontakten i gatu- miljön. En ny straffbestämmelse, människohandel för sexuella ändamål, trädde i kraft och och framåt har det varit en kraftig ökning av antalet lagförda brott mot förbudet mot köp av sexuell tjänst som har sitt ursprung i koppleri- och människohandelsärenden. Omfattningen av dessa ärenden varierar kraftigt mellan olika år beroende på vilka resurser som satsats och vilka prioriteringar som främst polisen gjort. Det står klart att kontrollen av efterlevnaden av förbudet i stor utsträckning beror på de prioriteringar polisen gör och de resurser de har till sitt förfogande. Enligt både poliser och åklagare som utredningen har talat med skulle betydligt fler sexköpare kunna lagföras om detta brott prioriterades i den dagliga verksamheten. Ett skäl till att man inte prioriterar sexköpsbrott är brottets låga straffvärde. I de fall där sexköpare lagförs för brott handlar det i åtta fall av tio om erkända brott. Det gäller såväl i gatuprostitutionen som i andra former av prostitution. Om brottet är erkänt väcker åkla- garen i regel inte åtal utan det utfärdas i stället ett strafföreläggande för den misstänkte sexköparen. Majoriteten av de brott som lag- förts har begåtts i de tre storstadsområdena. Samtliga lagförda personer –2008 har varit män och median- åldern har varit . Ersättningen för den sexuella tjänsten har oftast varit kontanter. Vår genomgång av de domar och strafförelägganden som meddelats visar en stor lik- formighet när det gäller bedömning av straffvärde och påföljdsval. Efter det att prövade frågan om straffmätning för ett sexköp (NJA 2001 s. 527) har av alla lagföringar för ett enstaka sexköp lett till påföljden 50 dagsböter. Gärningen redovisas i regel tämligen summariskt och i domarna redovisas sällan några förmildrande eller försvårande omständigheter i samband med gärningen. Det fanns när förbudet infördes farhågor om att det skulle bli svårt att kontrollera efterlevnaden av förbudet samt att definiera och bevisa den brottsliga gärningen. Vår undersökning av hur förbudet har tillämpats visar emellertid att polis och åklagare, efter en inledande period med viss osäkerhet, numera anser att tillämp- ningen av bestämmelsen fungerar i huvudsak väl. De åklagare som utredningen har talat med har uppgett att de inte ser några tillämpningsproblem direkt knutna till straffbestämmelsen. Sexköps- brott anses normalt sett vara lätta att utreda och relativt okomplicerade att handlägga. Det förekommer bevissvårigheter men närmare hälften av brotten i brottsanmälningarna har blivit personuppklarade, vilket innebär att det har beslutats om åtal, utfärdats strafföreläggande eller meddelats åtalsunderlåtelse. Detta är dubbelt så många som vid anmälningar om andra sexualbrott. De oklarheter vid tillämpningen som alltjämt finns gäller om de som utnyttjats ska anses vara vittnen eller målsäganden i domstols- processen samt försökspunkten för brottet. Det anses vara svårt att bevisa försöksbrott, vilket har fått till följd att polisen i samband med gatuprostitution medvetet väntar med att ingripa tills den sexuella handlingen har påbörjats och brottet således har fullbordats. Överväganden och förslag (kap. 7) Vår utvärdering visar att förbudet mot köp av sexuell tjänst har haft avsedd effekt och utgör ett viktigt instrument för att förebygga och bekämpa prostitution. Det är nödvändigt med ett fortsatt och uthålligt socialt arbete Kriminaliseringen kan aldrig utgöra annat än ett komplement i arbetet med att bekämpa prostitutionen. Det är därför nödvändigt med ett fortsatt och uthålligt socialt arbete för att förebygga och bekämpa prostitution och människohandel för sexuella ändamål. Det är viktigt att öka de insatser som riktas mot sexköparna. Här behövs fortsatt forskning om vilka personer som köper sex liksom om lämpliga behandlingsmetoder. Det är också angeläget att ge stöd till barn och ungdomar som riskerar att hamna i prostitution och att fortsätta med informationsinsatser för att påverka allmän- hetens attityder inom detta område. De yrkesgrupper som arbetar med dessa frågor måste tillförsäkras ökad kunskap för att kunna erbjuda utsatta personer adekvat hjälp och stöd. Utredningen lägger inte fram några konkreta förslag i denna del men framhåller – och betonar särskilt – värdet och nödvändigheten av fortsatta och uthålliga sociala insatser. Ett nationellt centrum mot prostitution och människohandel för sexuella ändamål bör inrättas Vi har under vårt arbete kunnat konstatera att det finns en i det närmaste osannolikt stor mängd information i form av rapporter, artiklar och uppsatser som producerats av både myndigheter och forskare och som innehåller fakta och diskussion kring prostitution och människohandel. En viktig slutsats vi har dragit är att det, trots det stora intresse som finns för denna fråga, saknas såväl en kontinuerlig uppföljning som systematisk kunskap om dessa företeelser. Den kunskap som finns är svåröverskådlig och delvis svårbedömd samt präglas av berörda myndigheters och orga- nisationers verksamhetsinriktning och perspektiv. Därmed saknas det förutsättningar att utifrån tillgänglig kunskap göra helt tillförlitliga bedömningar och jämförelser. Detta försvårar arbetet med att få till stånd den utbildning och metodutveckling samt de stödinsatser som krävs för att så effektivt som möjligt kunna bekämpa prostitution och människohandel för sexuella ändamål. Det är nödvändigt att för framtiden skapa bättre förutsättningar för samordning, uppföljning och kunskaps- produktion. Detta både för att ta tillvara redan existerande, men också för att kunna tillföra ny kunskap till alla dem som i olika egenskaper arbetar med dessa frågor. Vi föreslår därför att det inrättas ett nationellt centrum mot prostitution och människohandel för sexuella ändamål. Straffmaximum för köp av sexuell tjänst bör höjas Enligt vår bedömning är det alltför sällan som variationer mellan olika sexköpsbrott beaktas vid påföljdsbestämningen. Av den praxisgenomgång som utredningen har genomfört framkommer att det i flera fall finns anledning att se allvarligare på gärningen än vad som kommit till uttryck i praxis. Exempel på sådana fall är att den person som utnyttjas har ett psykiskt funktionshinder, att kontakten tas genom en tredje person eller en beställningscentral, att flera sexköpare utnyttjar en person, att det är fråga om ett långvarigt förlopp eller att den person som utnyttjas är ung eller drogpåverkad. Enligt vår bedömning står den nuvarande straffnivån för vissa fall av sexköp inte i proportion till brottets allvar. Det finns ett behov av att kunna göra en mera nyanserad bedömning vid allvarligare fall av sexköp än vad som är möjligt inom ramen för den nuvarande straffskalan för brottet. Vi föreslår därför att straffmaximum för köp av sexuell tjänst höjs från fängelse till fängelse . Den som utnyttjas i prostitution kan vara att anse som målsägande Varken lagtext eller doktrin ger något klart och entydigt svar på frågan om vem som är att anse som målsägande. Enligt vår bedöm- ning finns det inte något hinder mot att en person som utnyttjats i prostitution har ställning som målsägande i ett mål om köp av sexuell tjänst. En prövning får göras i varje särskilt fall om den person som tillhandhållit den sexuella tjänsten är så direkt berörd av brottet att hon eller han bör betros med att utöva den offentliga funktion en strafftalan innebär. Frågan om gränsdragningen vid försöksbrott får lösas i rättstillämpningen Frågan om utförandet av brottet köp av sexuell tjänst påbörjas har diskuterats och den föranleder vissa problem i den praktiska tillämpningen. Vår bedömning är att de problem som polis och åklagare beskriver beträffande tillämpningen av brottet köp av sexuell tjänst inte i sak skiljer sig från dem som föreligger vid andra typer av brott. Det skulle knappast vara möjligt och inte heller lämpligt att genom lagstiftning försöka precisera försöks- punkten. De problem som finns är därmed att se som tolknings- och tillämpningsfrågor snarare än som lagstiftningsfrågor. Inte heller bevisproblemen är sådana att de motiverar något förslag till lagändring eller någon annan åtgärd. Det finns ett behov av att utvidga förbudets tillämpningsområde när det gäller gärningar begångna utomlands men avsteg bör inte göras från kravet på dubbel straffbarhet Vi anser att det finns ett behov av att utvidga möjligheterna att i lagföra sexköpsbrott som begåtts utomlands, särskilt med hänsyn till att det bör vara möjligt att tillämpa det svenska förbudet om en person som företräder offentliga svenska intressen köper sex utomlands. Frågan om förbudets tillämplighet när det gäller gärningar begångna utomlands har inte berörts närmare i de förarbeten som legat till grund för förbudet. I och med att brottet numera är placerat i 6 kap. framstår det som rimligt att uppfatta det som universellt giltigt och inte begränsat till gärningar som utförts i . Eftersom sexköpsförbudet är universellt tillämpligt finns det inte några nationella eller terri- toriella begränsningar för dess tillämplighet. Denna slutsats innebär dock inte att svensk domstol är behörig att döma till ansvar för brotten. Behörighet att döma till ansvar för brott som begåtts utanför förutsätter som huvudregel dubbel straffbarhet. De flesta länder har inte något förbud mot köp av sexuell tjänst motsvarande det svenska och det finns inte heller någon inter- nationell samsyn när det gäller frågan vilka metoder man bör använda för att bekämpa prostitution. Att låta brottet köp av sexu- ell tjänst undantas från kravet på dubbel straffbarhet för svensk straffrättslig jurisdiktion skulle därmed innebära ett tydligt avsteg från de principer som motiverade införandet av ett generellt krav på dubbel straffbarhet för att lagföra ett brott som utförts i ett annat land. Ett sådant undantag skulle inte kunna grunda sig på en internationell samsyn kring brottets natur och på att brottet generellt sett är särskilt allvarligt. Det skulle inte heller kunna motiveras med att något enskilt eller offentligt svenskt intresse ska skyddas. Vi har mot den bakgrunden inte ansett oss kunna föreslå att kravet på dubbel straffbarhet tas bort när det gäller brottet köp av sexuell tjänst. The Inquirys remit and work (Chapter 1) On 1 January 1999, became the first country in the world to introduce legislation criminalising the purchase, but not the sale, of sexual services. The penal provision – the prohibition of the purchase of sexual services – is currently found in Chapter 6, Section 11 of the Penal Code. The ban on the purchase of sexual services was introduced since it was deemed that fighting prostitution was of pressing social interest. Unlike previous measures and initiatives, criminalisation targeted the demand for sexual services, i.e. purchasers of sex and prospective purchasers of sex. The ban was intended to help fight prostitution and its harmful consequences in a more effective than was possible using the previous measures against prostitution. The legislative proposal stated that it is shameful and unacceptable that, in a gender equal society, men obtain casual sexual relations with women in return for payment and that , by introducing a ban on purchasing sexual services, also sent an important signal to other countries highlighting our outlook on purchasing sexual services and prostitution. It pointed out that prostitution entails serious harm to both individuals and to society. It was expected that criminalisation would have a deterrent effect on prospective purchasers of sex and serve to reduce the interest of various groups or individuals abroad in establishing more extensive organised prostitution activities in , which would have an inhibitory effect on the prevalence of prostitution here. The ban on the purchase of sexual services has now been in force for over ten years. Different views have been presented on what consequences criminalisation has had. The issue of an evalu- ation of the ban has been raised in the Riksdag on several The legislation prohibiting the purchase of sexual services has also received international attention, and there is great interest in learning what effect the ban has had. For example, the growing problem with trafficking in human beings for sexual purposes and prostitution has meant that many countries have found reason to consider new methods of fighting the purchase of sexual services and trafficking. Our remit has been to evaluate the application of the ban on the purchase of sexual services and the effects that prohibition has had. We have investigated how the provision has worked in practice and what effects the ban has had on the prevalence of prostitution and human trafficking for sexual purposes in . One starting point of our work has been that the purchase of sexual services is to remain criminalised. Some general starting points (Chapter 2) The proposal to criminalise the purchase of sexual services was part of Government against Women (Kvinnofrid, 1997/98:55). The proposed a large number of different measures in different social sectors to combat violence against women, prostitution and sexual harassment in working life. According to the , one issue that was closely related to that of violence against women and a lack of gender equality was the issue of men who purchase sexual services, usually from women; i.e. the issue of prostitution. The most important insight regarding the issue of prostitution, presented through the , was that attention must be directed to the purchasers. It was a matter of a shift in perspective, which can be summarised by stating the obvious: if there was no demand there would be no prostitution. On 10 2008 the Government presented 2007/08:167, which was an action plan against prostitution and human trafficking for sexual purposes. Through the action plan, the Government once again emphasised that prostitution and human trafficking are not acceptable in our society and that far-reaching measures are needed to combat them. The action plan notes that the underlying reasons for people to be involved in prostitution vary, but the primary factor that perpetuates both human trafficking and prostitution is demand, i.e. that people, mainly men, purchase sex. Human trafficking for sexu- al purposes mainly affects young women and girls. The exact scale of human trafficking around the world is not known since many cases are unreported, but it is generally accepted that human trafficking represents one of the most profitable forms of inter- national organised crime. There is thus a clear link between the existence of prostitution and human trafficking for sexual purposes. Since it was introduced, the ban on the purchase of sexual services has caused debate in and internationally. Despite the official position, there is still a debate in regarding attitudes to prostitution. Those who defend prostitution argue that it is possible to differentiate between voluntary and non-voluntary prostitution, that adults should have the right to freely sell and freely purchase sex, and that the ban on the purchase of sexual services represents an outdated position, based on sexual moralism. However, based on a gender equality and human rights perspective, and shifting focus away from what is being offered, i.e. those who are exploited in prostitution, to demand, i.e. traffickers, procurers and sex purchasers, the distinction between voluntary and non- voluntary prostitution is not relevant. Background and current law, etc. (Chapter 3) The issue of criminalising prostitution was raised in in the 1970s. This was linked to social changes and an altered view of sexuality. The Prostitution Inquiry of 1977 produced the most extensive survey of prostitution available to date. To highlight the fact that prostitution is not a womens issue but rather a human problem, the Inquiry chose to try to expand the concept and defined prosti- tution in the following . Prostitution occurs when at least two parties purchase and sell sexual services in return for (usually) financial compensation, which represents a condition for the sexual service. The Inquiry considered that prostitution was incompatible with the ideas on freedom of the individual and gender equality which have long been prevalent in . In its report Prosti- tution in , background and measures (SOU 1981:71), the Inquiry proposed that prostitution should remain exempt from punishment, but highlighted other social and legal solutions to reduce prostitution. The Prostitution Inquiry of 1993 used the term sex trade to describe an activity in which at least two parties purchase or sell sexual services and which is intended to satisfy the purchasers sexual drive.