sou · GXB331d2 · 2010-01-01 00:00:00 — De regionala planerna kännetecknas redan i varierande grad av ett trafikslagsövergripande synsätt och en ambition att beskriva transportsystemens betydelse för regional tillväxt. Förmågan att definiera vilka problem som ska lösas eller vilka potentialer som ska uppnås behöver utvecklas vidare för att kunna utgöra grund för att pröva olika alternativa lösningar under planeringsprocessen. I vissa fall kan det handla om att avväga frågor mot lösningar inom andra samhällsområden eller mot prioriteringarna i den nationella planen för utveckling av transportinfrastrukturen. På regional nivå pågår en utveckling mot samarbeten inom större områden. Regeringen vill därför öppna möjligheten för län som så önskar att upprätta gemensamma planer tillsammans med angränsande län. Modellen med tre olika planeringsnivåer som användes i förra planeringsomgången gav ett bra underlag för ställ- ningstagande. Regeringen avser att även i denna planeringsomgång låta länen prioritera åtgärder för en preliminär åtgärdsram per län och ange prioriteringar för och -jämfört med den nivån. Det finns då möjlighet att göra justeringar utifrån de förslag som läggs innan den slutliga ramen fastställs. Den nationella och regionala nivån behöver samarbeta och utveckla sin förmåga att definiera problem och potentialer och att ta fram alternativa lösningar inför prioriteringarna i långsiktspla- nerna. I sina remissyttranden över inriktningsunderlagen har ett flertal instanser betonat vikten av samordning och dialog mellan olika organisatoriska nivåer och olika aktörer i planeringsprocessen. , , , , , i län samt och Västra vittnar om positiva erfarenheter från den försöks- verksamhet som de båda landstingen bedrivit i samband med framtagandet av sammanhållna regionala inriktningsunderlag och anser att arbetet bör kunna vidareutvecklas med vidgad regional medverkan i kommande planering av åtgärder. Västra föreslår att regeringen inför nästa skede av planeringen, den s.k. åtgärdsplaneringen, erbjuder läns landsting och Västra att arbeta efter en ny modell där möjlighet ges för den regionala nivån att vara delaktig och medbestämmande i planerings- och beslutsproces- serna. läns landsting föreslår att ges ansvar för att utarbeta förslag till en samlad prioritering av både nationell och regional infrastruktur i regionen. Rikstrafiken finner läns landstings och läns landstings underlag ambitiösa och väl genomarbetade men anser ändå att det finns problem med detta sätt att arbeta. Rikstrafiken konstaterar att underlagen i delar av landet tas fram regionalt och gemensamt för trafikslagen, medan för övriga landet tas underlagen fram av respektive verk och utan större samordning. Rikstrafiken anser att det är olämpligt att ha olika modell i olika delar av landet för detta. Dessutom blir de regi- onala underlagen enligt Rikstrafiken i hög grad fokuserade på inomregionala problem och åtgärder. Rikstrafiken menar att det i stor utsträckning saknas ett nationellt perspektiv. Rikstrafiken anser att det visserligen kan finnas fördelar med underlag som tas fram på länsnivå, men att det i så fall bör gälla hela landet. Dess- utom bör dessa regionala underlag enligt Rikstrafiken alltid kom- pletteras med underlag och prioriteringar för den nationella trafi- ken. upplever att den allmänna inställningen är mycket positiv i fråga om samarbete över ansvarsgränser oavsett vem som i den aktuella frågan har initiativet och ser även ett ökat intresse att aktivt vara med och diskutera transport- och infrastrukturfrågor runt om i landet, vilket torde ge goda förutsättningar för att kom- mande åtgärdsplanering genomförs på bred basis med helhetssyn och med god kvalitet på resultatet. Under inriktningsplaneringen erbjöd regeringen läns landsting och Västra att, som försök, bidra med sammanhållna regionala underlag som ska beaktas av trafikverken. Detta arbete har varit av stort värde. På den regionala nivån har ett brett arbete genomförts med många regionala intres- senter, vilket har lett fram till tydliga beskrivningar av behov och potentialer i både regionalt och nationellt planerad infrastruktur inom respektive område. Västra lyfter t.ex. fram utmaningarna att öka storleken på lokala arbetsmarknad för ökad tillväxt och bättre jämställdhet samt omställning av transportsystemet i mer hållbar riktning som tillväxten prioriteras. läns landsting betonar bl.a. mål- sättningen att utveckla integreringen av län till en samman- hållen funktionell region med större arbetsmarknad, med utgångs- punkt från ett flerkärnigt . och har aktivt deltagit i detta arbete. Även andra regionala underlag har på regionalt initiativ tagits fram under inriktningsplaneringen, t.ex. för län, för – och för och . På den regionala nivån har man visat god förmåga att sätta in transportsystemåtgärder i ett större sammanhang där de bidrar till regionens övergripande strategier för tillväxt och näringsliv och där infrastrukturplanering, bebyggelseplanering och planering av lokal och regional kollektivtrafik kan samspela. Detta bidrag är önskvärt och värdefullt. Det är också värt att aktivt eftersträva näringslivets medverkan i allt från exploatering i anslutning till ny infrastruktur till att finna nya affärslösningar. är de länkar av trans- portsystemet som finns regionalt också av nationellt eller interna- tionellt intresse och nationella överväganden behöver därför få stort genomslag. Likaså måste nationella transportpolitiska mål och delmål säkras i en planeringsprocess med aktivt deltagande såväl nationellt som regionalt. Eftersom samhällsekonomisk effektivitet påverkar valet av vilka åtgärder som prioriteras behövs överblick över hela näten i den nationella transportinfrastrukturplanen. understryka vikten av samspel mellan regional och nationell nivå för att förena de båda nivåernas respektive styrkeområden. För att ytterligare uppmuntra samspelet avser regeringen att låta den regi- onala nivån ange prioriteringar för en större andel av planeringsra- men. Kraven på en skarp prioritering av vilka åtgärder som bedöms som mest angelägna regionalt både i de nationella och regionala näten ökar därmed. Regeringen uppdrog åt trafikverken och länsstyrelserna i , , Norr- bottens, och att inleda åtgärdsplane- ringen för infrastrukturåtgärder perioden – 2020 m.m. Syftet med uppdraget är att skapa goda förutsättningar inför arbetet med att upprätta planer för infrastrukturåtgärder på nationell och regio- nal nivå. erbjöds de regionala självstyrelseorganen och samverkansorganen i övriga län att inleda förberedelsearbetet på motsvarande sätt. I uppdraget ingår att genomföra regionala systemanalyser enligt en gemensam modell som utarbetas av trafik- verken. Arbetet ska utgå från ett trafikslagsövergripande perspektiv och , , och ska genomföra en analys som belyser vilka infrastrukturåtgärder som behövs för att effektivisera godstransporterna. Vidare ska trafik- verken gemensamt förbereda modeller och metoder för de sam- hällsekonomiska bedömningar som krävs i åtgärdsplaneringen. Modeller och metoder ska utarbetas som tydliggör förutsätt- ningarna för medfinansiering från regionala, kommunala och pri- vata aktörer. Krav ställs också på avstämning mellan regionala och nationella analyser för att säkerställa att de lösningar som övervägs är effektiva både för regional och långväga trafik. Regeringen bedömer att detta analysarbete i samverkan bör ge goda grunder för de prioriteringar som sedan behöver göras på nationell respektive regional nivå i åtgärdsplaneringen. En viktig uppgift i åtgärdsplane- ringen blir att prioritera mellan många åtgärder med positiva effekter till planer med hög måluppfyllelse och samhällsekonomisk effektivitet. Önskemålen om investeringar summerar till nivåer betydligt högre än de avsättningar som kan prioriteras och motive- ras i statsbudgeten. Prioriteringarna ska ske utifrån den beslutade inriktningen. Det är viktigt med en effektiv samordning mellan planeringen av markanvändning och transportinfrastruktur för att möjliggöra en utveckling av samhällsstrukturen och transportsystemet i önskad riktning. Den fysiska planeringsprocessen bör effektiviseras. och kommenterar i sina inriktningsunder- lag att det i den fysiska planeringsprocessen kan finnas stora möj- ligheter till ökad samordning och effektivisering. Den fysiska pla- neringsprocessen regleras i lagen om byggande av järnväg, väglagen, plan och bygglagen, PBL SFS nr 1987:10 samt i . Syftet är att ge planeringen av järnvägs- och vägprojekt en god anknyt- ning till övrig samhällsplanering och miljölagstiftning. Planeringen innebär dock en omfattande utrednings- och prövningsprocess. Inte minst tidskrävande är kommunikationen med myndigheter, kommuner, övriga organisationer och berörda enskilda. läns landsting tar i sitt inriktningsunderlag upp att det är viktigt att vidareutveckla planeringen så att samordningen mellan bebyggelse- utveckling och infrastruktur tas om hand på ett tydligare sätt än . anser att det behövs mer och fördjupad samverkan mellan transportslagen och med bebyggelseplaneringen för att åstadkomma resurseffektiva lösningar. påpe- kar att infrastrukturutbyggnad påverkar bebyggelsemönster. Sär- skilt i storstadsregionerna är det viktigt att infrastrukturplane- ringen stödjer bebyggelsemönster som är önskvärda ur hållbarhets- synpunkt, det vill säga är lätta att försörja med god kollektivtrafik m.m. RAÄ menar att en god samordning mellan infrastrukturpla- nering och planering av bostäder, service m.m. bidrar till hushåll- ningen med landskap, natur- och kulturmiljö och därmed till en god livsmiljö. i tycker att förutsätt- ningar måste skapas för att samordna utbyggnad av bostäder i kommunerna och planeringen av regionala och statliga invester- ingar i transportinfrastruktur. i anser att krav och vägledning bör tydliggöras vad gäller kommu- nernas arbete med översikts- och detaljplaner. i Öre- bro län påpekar att det är mycket viktigt att intentionerna i infra- strukturpropositionen integreras i kommunernas översiktsplaner. och efterfrågar en översyn av de samlade regelverken för fysisk planering och deras tillämpning. framför att regelverken för fysisk planering behöver ses över, framför allt avseende den möjlighet som finns till parallella överklaganden i skilda processer. SJ menar vidare att regelverken i samhällsplaneringen har utvecklats mot allt större komplexitet och allt mindre överskådlighet. SKL och anser att ledtiderna i miljöprövning och fysisk planering för beslutade projekt avsevärt bör förkortas och att detta bör kunna ske utan försämrad insyn m.m. Vidare anser SKL att möjligheten att inrätta en särskild anläggningslag bör undersökas. Även Näringslivets Transportråd och föreslår att en anläggningslag enligt dansk modell införs för att snabba upp de långa besluts- och planeringsprocesserna vid större infrastrukturobjekt. Transportsystemet är en mycket viktig beståndsdel i hela sam- hällsutvecklingen. Ett samhällssystem som utvecklas och förändras ställer också krav på transportsystemets utveckling. Det är därför väsentligt att sätta in transportsystemet i sitt sammanhang och att planeringen av utvecklingen samordnas med övrig sam- hällsplanering. Samordningen mellan planeringsansvariga aktörer på lokal, regional och nationell nivå bör förbättras för att åstadkomma en mer effektiv samlad utveckling. En viktig komponent i detta är att samverkan mellan de aktörer som påverkar infrastruktursats- ningarna påbörjas i ett tidigt skede. Som exempel kan nämnas de frågor som är kopplade till arkeologiska undersökningar. Vidare bör allmänhetens värderingar kring trafik och infrastruktur hämtas in och behandlas på ett sådant sätt att olika gruppers, inte minst kvinnors och mäns, värderingar tillmäts samma vikt. Till exempel bör trafikverken utforma samrådsmöten så att kvinnor och män får samma förutsättningar att komma till tals vid planering av åtgärder. Den lagstadgade fysiska planeringsprocessen för transportinfra- strukturutbyggnad är en separat process, skild från den ekono- miska planeringen (inriktnings- och åtgärdsplaneringen). har processerna bl.a. genom åtgärdsplaneringen, och det underlag om objekten som den innehåller, starka kopplingar. Man kan se processerna som de två delarna av ett blixtlås som måste kugga i varandra, för att man ska komma fram till genomförandet av ett visst objekt. För att minimera risken att blixtlåset fastnar har regeringen vidtagit, och avser att vidta, flera åtgärder. Det kan handla om åtgärder för bättre styrning och tätare uppföljning, att erforderliga resurser anvisas, att få till stånd bättre följsamhet mel- lan åtgärdsplaner och anslag samt att effektivisera tillämpningen i den fysiska planeringsprocessen. Problematiken med ineffektivitet i den fysiska planeringspro- cessen har bl.a. belysts i en promemoria som Regionplane- och tra- fikkontoret i , RTK, har låtit göra (WSP-PM Effektivi- serad fysisk planeringsprocess ). Det råder enligt pro- memorian en samsyn kring att dagens fysiska planeringssystem inte alltid fungerar så effektivt som det skulle kunna göra. Beslutspro- cessen för infrastrukturanläggningar och kommunernas planering för markanvändningen som helhet kan enligt promemorian effekti- . Planerande aktörer upplever större ineffektivitet än de prövande aktörerna. Det råder enighet om att stora komplicerade projekt bör få ta tid. Däremot kan man i WSP-promemorian inte peka på något särskilt moment som bör rättas till för att öka effek- tiviseringen. Finansieringsfrågorna lyfts i promemorian fram som en knäckfråga. Tvister om finansiering leder enligt promemorian till brister i samarbetet mellan aktörer. Underlag åldras, beslut blir obsoleta och aktörer ändrar enligt promemorian uppfattning i väntan på finansiering. Finansieringen av infrastrukturåtgärder löses dock inte i den fysiska planeringsprocessen utan i andra pro- cesser såsom i arbetet med åtgärdsplaner, den årliga statliga bud- getprocessen och i trafikverkens verksamhetsplanering enligt pro- memorian. Den fysiska planeringsprocessen för infrastrukturanläggningar och kommunernas planering för markanvändningen som helhet bör effektiviseras i syfte att korta ledtiderna fram till färdig anläggning. får inte det demokratiska inflytandet, rättssäkerheten eller miljöhänsynen åsidosättas. Effektiviseringar kan göras med olika utgångspunkter; effektivisering i den praktiska tillämpningen inom ramen för gällande lagstiftning eller förändring av gällande lagstiftning. Regeringen bedömer att på kort sikt är förändringar i tillämpningen möjliga för att förbättra effektiviteten. Det kan handla om att i högre grad tillämpa parallella processer inom och mellan stat och kommun, att förbättra användningen av miljökon- sekvensbeskrivningar, MKB, att mer systematiskt återanvända underlagsmaterial och beslutshandlingar m.m. Det är sannolikt svårt att hitta ett enskilt moment som är av avgörande betydelse för effektiviteten utan det handlar snarare om att en mängd mindre åtgärder måste vidtas. På kan vissa lagändringar behöva övervägas, vilket kräver ett gediget utredningsarbete. Erfarenheter från visar att det inte är särskilt enkelt att hitta effektiviseringsåtgärder. Det är viktigt att komma ihåg att väglagen och lagen om byggande av järnväg är ändamålsenliga lagar för pla- nering i stegvis ökad detaljeringsgrad och särskilt väglagen ger markåtkomst på ett tidsbesparande sätt, vilket ska värnas. pågår utredningsarbete kring vissa av dessa frågor, bl.a. inom ramen för (M 2007:04). Regeringen anser emellertid att mer måste göras och avser initiera en öppen och inbjudande översyn av den fysiska planeringsprocessen för trans- portinfrastrukturinvesteringar. Planeringsuppdraget genomförts i samverkan mellan trafikver- ken – , , och Luftfartsstyrel- sen i syfte att stärka det transportslagsövergripande synsättet. Fyrstegsprincipen ska tillämpas i större utsträckning. Natio- nella och regionala systemanalyser. Medfinansiering är ett delvis nytt inslag i den långsiktiga pla- neringen – modeller och metoder har tagits fram. och arbete med den långsiktiga planeringen Regeringen utfärdar direktiv till myndigheterna inför varje plane- ringsomgång. Direktiven baseras på dels det för varje tidpunkt gäl- lande transportpolitiska målet och de delmål som formulerats. I direktiven ger också regeringen till känna vad som har beslutat rörande den närmare inriktningen av planeringen. Vidare meddelas finansiella ramar för planeringen bland annat avseende investeringar samt drift och underhåll. Planerna som tas fram ska godkännas av regeringen såvitt avser den planering som rör de nationella vägarna, järnvägarna, drift och underhåll, m.m. medan länsstyrelser och i förekommande fall regionstyrelser fastställer de regionala planerna som innehåller investeringar på det övriga väg- nätet, resecentra, m.m.. De fastställda planerna följs inte systematiskt upp av regeringen eller av de regionala organen. Däremot sker en redovisning av större investeringsobjekt i verken årsredovisningar med avseende på i första hand kostnadsutfallet i förhållande till plan och budget. har – i syfte att få ett bättre underlag för sina analyser – bett trafikverken att i efterhand göra en mer schematisk uppföljning av de fastställda planerna. De viktigaste frågeställningarna som trafikverksutredningen önskade få belysta är om planerna genomförts enligt uppdragsgivarens önskemål. Om de inte har genomförts, vad är orsakerna till detta förhållande. Det förekommer ingen systematisk uppföljning av regeringens fastställda planer. Någon sådan begärs inte heller. Uppfölj- ningen av individuella större projekt ger en fragmentarisk bild. Bortsett från den nationella väghållningsplanen 1994–2003 ger också de fastställda planerna i sig ett fragmentariskt intryck. Det omfattande arbete och den dokumentation som sker på verksnivå synes inte fullt ut ge avtryck i de texter som återfinns i propositionerna. utvärderingar av planeringssystemet, dess delar och dess tillämpning () har analyserat, värderat och dokumenterat sina iakttagelser vid sin granskning av planeringssystemet, dess delar och framförallt dess tillämpning. gjordes på regeringens uppdrag en utvärdering av hur processen för framtagandet av länsplanerna motsvarat och regeringens krav. Syftet var att identifiera brister i planeringen och föreslå åtgärder. Den sammanfattande bedömningen var att de studerade länsstyrelserna hade arbetat aktivt och med stort enga- gemang. Plandokumenten var också ambitiösa och innehöll breda beskrivningar av innehåll och konsekvenser. Länsstyrelserna hade också ansträngt sig för att få många aktörer att delta i processen. Samtliga kommuner som hade varit i kontakt med var nöjda med länsstyrelsernas förankring av planerna. Plandokumenten innehöll vanligtvis en redovisning av nationella och regionala mål samt en beskrivning av länet utifrån befolkning, näringslivsstruktur, arbetsmarknad m.m. Vidare beskrevs funktio- ner, trafikvolym och brister i länets infrastruktur. Planernas konse- kvenser redovisades översiktligt, dvs. vad som åtgärdas inom plan- perioden samt återstående brister utifrån målsättning inom exempelvis transportkvalitet, miljö och trafiksäkerhet. En översikt- lig jämförelse med tidigare LTA-planer visade en tydlig förbättring vad gäller information om mål, brister och effekter. Länsplanerna hade dock en relativt låg måluppfyllelse vad gäller regeringens kvantifierade krav på vägförbättrings- samt bulleråt- gärder. Detta ansågs i hög utsträckning bero på att tilldelade medel inte hade varit tillräckliga för att uppfylla kraven. Plandokumenten saknade också fortfarande tydlig information om infrastrukturens brister och om föreslagna åtgärders utformning, kostnader, lön- samhet samt förväntade effekter. Vidare fanns ingen enhetlig redo- visning av i vilken utsträckning länen uppfyllde regeringens kvanti- fierade krav. Något krav på enhetlig redovisning hade inte heller funnits. Under förutsättning att iakttagelser från urvalet av län lät sig generaliseras, blev slutsatserna: Länen har inte uppfyllt regeringens kvantifierade krav. Länsplanerna saknar information om exempelvis lönsamhet, bortvalda alternativ och väntade regionalpolitiska effekter. Kommunerna är nöjda med länsstyrelsernas förankring av länsplanerna. Ungefär hälften av de tillfrågade på nivå önskar ökat inflytande över planerna genom färre centrala låsningar. Länsstyrelserna önskar mindre diskrepans mellan mål och medel. Länsstyrelserna önskar tidigare och tydligare underlag från trafikverk och trafikhuvudman. Fördelningen av medel på nationell respektive regional nivå tycks, med något undantag, vara väl avvägd. Samordningen mellan olika aktörer uppfattas inte som ett pro- blem. Flera tjänstemän anser att en del regionberedningsgrupper visserligen uppnått överenskommelser om länsgränsöverskri- dande projekt, men att dessa kunde ha nåtts med de samarbets- former som fanns tidigare. I flera regionberedningsgrupper har oenighet rått om bl.a. fördelningen av anslagsmedel. Representanter från kommuner och regionförbund är positiva till att ett regionförbund har tagit över planeringsansvaret i och . De anser att det lokala inflytandet har ökat. och , som till en början var kritiska till omorganisationen, har i våra intervjuer inte framfört några starka invändningar mot den nya ordningen. gjorde i samverkan med berörda myndigheter på regeringens uppdrag en genomgång, utvärdering och revidering av de samhällsekonomiska kalkylprinciperna och kalkylvärdena på kommunikationsområdet. I rapporten konstateras att ett av de viktigaste syftena med att genomföra samhällsekonomiska kalkyler är att skapa ett beslutsun- derlag som har ambitionen att ge en helhetsbild av den stora mängd effekter som en åtgärd inom exempelvis transportsektorn ger upp- hov till. Det helhetsperspektiv som ligger inbyggt i själva ansatsen innebär att man försöker beakta och likabehandla alla relevanta effekter. Denna likabehandling – vilken tar sig i uttryck i att indivi- dernas betalningsvilja för olika effekter används – minskar utrym- met för att vissa effekter genom olika former av påverkan ges större utrymme än vad som är motiverat. Man behandlade vidare den kritik som riktas mot de samhälls- ekonomiska kalkylerna. Denna kritik rörde exempelvis bedöm- ningar av det framtida resandet, underskattningar av kostnader, framtagningen av effektiva alternativ samt att inte alla effekter kvantifieras i kalkylerna. Kritiken var, ansåg man, ofta berättigad, men på flera punkter gäller att en förbättring av kalkylerna kräver en förbättring av bakomliggande kalkylunderlag och omgivande planeringsprocesser, inte en förändring av kalkylmetoden som sådan. Regeringen borde därför ställa tydliga krav på årsredovisningar och plandokument. I årsredovisningar borde utfall av kostnader, trafik och lönsamhet för färdigställda investeringar redovisas. En kontinuerlig uppföljning av utfall skulle skapa ett bra incitament att se till att beslutsunderlagen håller en hög kvalitet som data genereras som kan användas som underlag för osäkerhetsbe- dömningar. Regeringen borde därför ge och i uppdrag att föreslå former för hur databaser skall upprättas för uppföljning av investeringar samt att påbörja sammanställandet av sådana uppgifter. I plandokument borde vidare de bästa bortvalda alternativen redovisas. Det borde göras både som en redovisning av de bästa alternativa lösningarna för ett enskilt objekt i planen och som de bästa objekten som inte rymdes i planen. kunna ställa krav på att en översyn av viktiga effektsamband genomföres. Genom regleringsbrevet för fick () i uppdrag av regeringen att utvär- dera och arbete enligt fyrstegsprincipen. skulle i utvärderingen särskilt beakta om verken har följt de fastslagna principerna om fyrstegsprincipens användning samt effekten på strategiska projekt. Utvärderingen skulle också belysa hur fyrstegsprincipens användning kan väntas ha påverkat eller kommer att påverka den samlade miljöpåverkan från respektive trafikslag.