sou · GYB3103 · 2010-12-23 00:00:00 — behöver dock besluten fattas mycket snabbt, t.ex. när en smuggellast upptäcks vid en tull- kontroll och det beslutas att låta fordonet fortsätta färden till en okänd mottagare. Besluten och användningen av utrustningen doku- menteras. Även utvärderingar och uppföljningar förekommer. En och samma insats kan pågå i allt från någon dag upp till tidsperi- oder . Besluten omprövas med jämna mellanrum, oftast . Vid några myndigheter finns föreskrifter som reglerar främst beslutsfattandet. Säkerhetspolisens användning av den tekniska utrustningen skiljer sig något från den övriga polisens genom att myndighetens upp- drag gör att den inte har samma behov av att följa exempelvis smuggellasters färd till en mottagare. Utrustningen används istället främst i arbetet med att kartlägga rörelsemönster för att se exem- pelvis var möten äger rum. Användningen av utrustningen är mycket betydelsefull då den sällan kan ersättas med andra metoder för in- hämtning av de aktuella uppgifterna. Montering och demontering av utrustning sker ibland på andra platser än helt offentliga, t.ex. parkeringsgarage som används av allmänheten. Privatpersoner används ibland för att bereda myndig- heten tillgång till sådana platser. Det har för utredningen påtalats ett stort behov hos de brotts- bekämpande myndigheterna av att göra intrång i skyddade utrymmen för att placera den utrustning som ska användas vid positions- bestämningen och för att demontera den. I avsaknad av lagreglering är det dock inte tillåtet för den brottsbekämpande myndigheten att öppna t.ex. en bil för att bättre kunna dölja utrustningen. Det skulle strida mot ändamålsprincipen att i en sådan situation genomföra en husrannsakan, eftersom en sådan åtgärd inte kan beslutas för ett Ljudupptagning, bildupptagning och lokalisering av person sådant syfte (jfr 28 kap. 1 och 3 §§ RB). Det finns också behov av att kunna flytta ett fordon tillfälligt i samband med att utrust- ningen ska monteras eller demonteras. kan det också finnas behov av att återta utrustning som är placerad på före- målet. Det ska i det sammanhanget nämnas att Utredningen om ut- värdering av vissa hemliga tvångsmedel bedömt att en tillfällig för- flyttning av ett fordon i syfte att installera avlyssningsutrustning utgör ett avsevärt mindre ingrepp i den enskildes integritet än själva avlyssningen och att det därför är rimligt att den myndighet som ska verkställa ett beslut om hemlig rumsavlyssning får möjlighet att flytta det fordon i vilket avlyssningsutrustningen ska installeras. Utredningen nämnde också att även säkerhetsskäl ibland kan motivera att fordonet flyttas (se vidare SOU 2009:70 s. 153). Det förhållandet att positionsbestämning har använts redovisas ofta inte i förundersökningen och uppgifterna används normalt inte som bevis i rättegång. I finns en särskild reglering om observation i 791 a § retsplejeloven. Utgångspunkten för lagstiftningen är att observation, med eller utan tekniska hjälpmedel, på en plats som är tillgänglig för allmänheten är tillåten utan särskilt lagstöd. Detsamma gäller observation med blotta ögat, dvs. utan optiska hjälpmedel, varhelst den äger rum. I den ovan nämnda bestämmelsen regleras därför endast sådan observation som sker på platser dit allmänheten inte har tillträde och där optiska instrument används. Polisen kan, enligt 791 a § första stycket retsplejeloven, med hjälp av kikare eller annan apparat fotografera eller iaktta personer som befinner sig en plats som inte är fritt tillgänglig (observation). Som villkor för en sådan observation gäller att åtgärden måste vara av väsentlig betydelse för efterforskningen och att efterforskningen rör en lagöverträdelse som kan medföra frihetsstraff. Denna typ av observation kan beslutas av polisen. I andra stycket samma lagrum behandlas observation som sker med hjälp av fjärrstyrda eller automatiska tv-kameror, fotografi- apparater eller liknande apparater. Som villkor för sådan observa- Ljudupptagning, bildupptagning och lokalisering av person tion uppställs att efterforskningen avser ett brott på vilket det kan följa fängelse och eller däröver. Rätten beslutar om sådan observation med möjlighet för polisen att fatta interim- istiskt beslut. I tredje stycket behandlas sådan observation där den person som observeras befinner sig i en bostad och där observationen sker med hjälp av fjärrstyrd eller automatisk tv-kamera, fotografiapparat eller liknande apparat eller med hjälp av en apparat som används i bo- staden eller husrummet. För att en sådan observation ska få genom- föras gäller att det finns bestämd grund till att anta att bevis kan erhållas genom åtgärden, att åtgärden är av avgörande betydelse för efterforskningen och att det rör sig om ett brott på vilket fängelse eller däröver kan följa eller annars vid vissa särskilt angivna brott. Även i dessa fall gäller att observation ska beslutas av rätten, men att polisen har rätt att fatta interimistiskt beslut. En målsägande som råder över den plats som ska observeras kan ge sitt samtycke till observation, vilket medför att de förutsätt- ningar som beskrivs ovan inte behöver vara uppfyllda. Rättens tillstånd till observation anses innefatta ett tillstånd att placera nödvändig utrustning i de lokaler som är aktuella (jfr Lovforslag L 177 1997-98). Användningen av dolda kroppsmikrofoner och inspelning av tele- fonsamtal i vilka polisen, eller den som polisen samarbetar med, själv deltar är oreglerad i (se SOU 2003:74 s. 99). Vad gäller positionsbestämning var denna metod uppe till bedöm- ning i samband med tillkomsten av den ovan nämnda lagstiftningen. I propositionen (L 177 1997-98) anförs att positionsbestämning inte ger möjlighet till avbildning eller avlyssning, utan att metoden närmast har karaktären av skuggning med hjälp av teknisk utrust- ning. Metoden ansågs därför inte vara av så ingripande karaktär att den bör jämställas med andra metoder enligt lagen. Vidare hän- visades till ett avgörande i Vestre Landsret där domstolen fann att positionsbestämning inte var att anse som ett straffproces- suellt tvångsmedel som krävde lagstöd eller domstolens tillstånd (se SOU 2003:74 s. 99). Ljudupptagning, bildupptagning och lokalisering av person Bestämmelser om tekniska spaningsmetoder infördes i och är intagna i dels polislagen, dels tvångs- medelslagen. Tvångsmedelslagen är tillämplig vid förundersökning, medan polislagen gäller polisens arbete även i samband med före- byggande av brott. Tvångsmedelslagen tillämpas enligt principen om lex specialis, dvs. om det rör sig om utredning av ett brott gäller denna lag framför polislagen. Vad gäller handmanövrerad kamera innehåller finsk lagstiftning dels bestämmelser om allmän övervakning, dels bestämmelser om s.k. optisk övervakning. Enligt polislagen (/493) får polisen på allmän plats be- driva teknisk övervakning i syfte att bl.a. upprätthålla allmän ord- ning och säkerhet eller förebygga brott (29 §). Härmed avses att polisen fortlöpande eller upprepat iakttar eller avlyssnar allmän- heten, fordonsförare, fotgängare eller fordon med hjälp av en tek- nisk anordning samt automatisk upptagning av ljud eller bild (28 §). Polisen får vidare bedriva teknisk observation (31 §). I det be- greppet täcks tre förfaranden in; teknisk avlyssning (avlyssning av person och upptagning av ljud), optisk övervakning (iakt- tagande och avbildande av en person) och teknisk spårning (spår- ning av hur ett fordon eller en vara förflyttas). En polisman får enligt bestämmelsen utföra teknisk observation av en person som inte befinner sig i ett utrymme som används som bostad eller av for- don eller varor, om det finns grundad anledning att anta att obser- vationen kan ge uppgifter som behövs för att avvärja ett brott. Polisen får ta sig in i utrymmen där teknisk observation är tillåten, om observationen förutsätter detta och för att installera eller avlägsna anordningen. För optisk övervakning och teknisk spårning förut- sätts att det på grund av en persons uppträdande eller annars finns grundad anledning att anta att han eller hon gör sig skyldig eller medverkar till ett brott för vilket det föreskrivna strängaste straffet är fängelse . Beslut om optisk övervakning och teknisk spårning fattas av en polisman som tillhör befälet eller som har förordnats till undersökningsledare (32 §). Även i tvångsmedelslagen (30.4.1987/450) finns bestämmelser om teknisk observation. I lagen definieras optisk övervakning som att en viss person eller plats där en misstänkt kan antas befinna sig fortlöpande eller upprepade gånger fotograferas eller observeras i hemlighet med kikare, kamera, videokamera eller någon annan så- Ljudupptagning, bildupptagning och lokalisering av person dan anordning eller metod (5 a kap. 1 § 3 b). Det betraktas enligt förarbetena inte som optisk övervakning, om den som misstänks för ett brott fotograferas eller iakttas med kikare enstaka gånger i vissa enskilda situationer. Optisk övervakning får enligt tvångs- medelslagen användas när någon är skäligen misstänkt för ett brott för vilket det strängaste straffet är mer än sex månaders fängelse. Övervakningen får riktas mot den misstänkte eller mot en viss plats där han kan antas befinna sig. Som en allmän förutsättning gäller att övervakningen får genomföras endast om de uppgifter som där- med fås kan antas vara av synnerlig vikt för utredningen av brottet. Optisk övervakning får riktas mot den misstänkte endast när denne inte befinner sig i en bostad (5 a kap. 4 a §). I tvångsmedelslagen definieras teknisk spårning som att ett kom- munikationsmedel eller en vara spåras med hjälp av en radiosändare som har fästs vid kommunikationsmedlet eller varan eller med hjälp av någon annan sådan anordning eller metod (5 a kap. 1 § 3 c). Teknisk spårning får ske om någon är skäligen misstänkt för ett brott för vilket det strängaste straffet är mer än sex månaders fängelse och spårningen får riktas mot det fordon som den misstänkte an- vänder eller det varuparti som utgör föremål för brottet. Polisen har rätt att i hemlighet gå in i ett fordon för att avlägsna anord- ningen (5 a kap. 4 b §). Beslut om optisk övervakning och teknisk spårning enligt tvångs- medelslagen fattas av undersökningsledaren. Beslut av domstol krävs för optisk övervakning som innebär att avlyssnings- eller övervak- ningsanordning fästs i ett fordon som används av den misstänkte eller i ett utrymme där den misstänkte befinner sig (5 a kap. 5 §). Användningen av dolda kroppsmikrofoner och möjligheten att spela in telefonsamtal som polisen, eller den som polisen samarbetar med, själv deltar i är oreglerad i . Metoderna anses dock vara tillåtna (se SOU 2003:74 s. 96). Användning av kroppsmikrofon och liknande utrustning är tillåten i enligt 216 l § straffeprosessloven. Enligt bestämmelsen får polisen efter beslut av åklagare genom teknisk utrustning avlyssna eller göra upptagningar av telefonsamtal eller andra samtal mellan en misstänkt och polisen eller någon som har gett samtycke till åt- gärden. Misstanken ska röra brott som kan ge fängelse. Ljudupptagning, bildupptagning och lokalisering av person Handmanövrerad kamera ses som ett spaningshjälpmedel. Användningen är tillåten utan någon särskild reglering. Även positionsbestämning genom pejling är tillåten. Enligt 202 b § straffeprosessloven får teknisk pejlingsutrustning placeras på fordon, gods och liknande i syfte att klarlägga var saken eller den misstänkte befinner sig. Metoden benämns teknisk spårning och får beslutas av åklagare när någon är skäligen misstänkt för ett brott för vilket är föreskrivet fängelse eller mer eller det är fråga om vissa upp- räknade brott. Skulle det vara fråga om brott som kan medföra fängelse eller mer, alternativt vissa andra uppräknade brott, kan rätten enligt 202 c § straffeprosessloven ge polisen tillstånd att placera pejlings- utrustningen även i kläder eller annat som den misstänkte bär på sig och i väskor eller annat handbagage som den misstänkte bär med sig. Finns misstanke om sådana allvarliga brott kan polisen också få rättens tillstånd att bereda sig tillträde till utrymmen för att placera utrustningen, även i de fall som framgår av föregående paragraf (t.ex. ett fordon). Interimistiskt beslut kan ges av åklagare. Till- ståndstiden får vara högst åt gången. Den misstänkte ska underrättas om åtgärden efter att den är genomförd. Från den huvudregeln finns undantag föreskrivna, bl.a. när det är strängt nödvändigt för utredningen av vissa angivna brott. 10.3Behovet av en reglering Bedömning: Ljudupptagning, bildupptagning och lokalisering av person med hjälp av teknisk utrustning är åtgärder som används av de brottsbekämpande myndigheterna och som det fortsatt kommer att finnas ett stort behov av att använda. Med hänsyn till utvecklingen av praxis och den beslutade ändringen av 2 kap. 6 § RF, finns det skäl att lagreglera användningen av dessa åtgärder. Den nuvarande användningen kan visserligen inte anses stå i strid med varken Europa- konventionen eller den nya lydelsen av regeringsformen. Enligt utredningens mening finns det dock skäl att eftersträva en ord- ning som på ett tydligare sätt och med viss marginal uppfyller de krav som följer av internationella åtaganden eller av regerings- formen. Ljudupptagning, bildupptagning och lokalisering av person En utgångspunkt för utredningens bedömning av behovet av en reglering är att åtgärderna ljudupptagning av samtal, bildupptag- ning av hem eller korrespondens samt lokalisering av person är så viktiga för den brottsbekämpande verksamheten att något annat än ett fortsatt användande av dem är uteslutet. Möjligheterna för de brottsbekämpande myndigheterna att an- vända teknisk utrustning för att ta upp ljud, bild och för att lokali- sera en person är i princip oreglerad. Vad gäller ljudupptagning kan förenklat sägas gälla att endast ljudupptagning av samtal mellan andra är reglerad. I denna del finns ett grundläggande förbud i 4 kap. 9 a § BrB som kompletteras med en reglering av de brotts- bekämpande myndigheternas rätt att använda bl.a. hemlig teleavlyss- ning och hemlig rumsavlyssning. Rätten att uppta ett samtal i vilket man själv deltar (eller vid vilket någon deltagare samtyckt till åt- gärden) är emellertid, förutom de allmänna befogenheterna i polis- lagen, i princip oreglerad. När det gäller bildupptagning finns en reglering avseende allmän och hemlig kameraövervakning, men upptagning med annat än fjärr- styrda kameror är oreglerad, förutom genom de allmänna princip- erna i polislagen. Vad gäller lokalisering av person råder en mer gene- rell avsaknad av särskilda regler. Som framgått av praxisgenomgången (se bilaga 3–4 avsnitt 6.5) har funnit att upptagning av ljud, oavsett om någon av de personer som deltar i samtalet vet om upptagningen eller inte, innefattar ett intrång i den enskildes rättigheter på samma nivå som sker vid hemlig teleavlyssning. I genomgången sägs att det går att argumentera för att det uppstår olika nivå på intrånget t.ex. bero- ende på om upptagningen sker i hemmet eller utanför detsamma, men kan resultatet av en upptagning utanför hemmet bli att myndigheten får tillgång till en större mängd överskottsinfor- mation än annars. Slutsatsen i praxisgenomgången är att det i prin- cip bör finnas en enhetlig reglering för upptagning av ljud och att den regleringen ska motsvara de principiella krav som Europadom- stolen uppställer när det gäller hemlig teleavlyssning (se bilaga 3–4 avsnitt 6.5). Vad gäller bildupptagning visar praxisgenomgången att det inte är själva bildupptagningen i sig som kan komma att innebära ett intrång i en skyddad rättighet enligt , utan den efterföljande behandlingen av bilderna. Även om bildupptagningen i sig därför inte behöver ha särskilt lagstöd blir det praktiska resul- tatet att myndigheterna, så snart en bild är tagen, behöver särskilt Ljudupptagning, bildupptagning och lokalisering av person lagstöd för den fortsatta behandlingen av bilden (se bilaga 3–4 avsnitt 5.3.2). När det gäller åtgärder som innefattar lokalisering av person visar praxisgenomgången att en sådan åtgärd innefattar ett intrång i den övervakades rättigheter. När det däremot gäller annan lokali- sering än lokalisering av person är slutsatserna i praxisgenom- gången mer osäkra (se bilaga 3–4 avsnitt 5.3.4). Det får dock anses föreligga betydande skillnader i graden av integritetsintrång vid en jämförelse mellan lokalisering av person och annan lokalisering. Detta återspeglar sig enligt utredningen också när det gäller behovet av uttrycklig reglering. Härutöver bör det nya andra stycket som in- förs i 2 kap. 6 § RF uppmärksammas(se prop. 2009/10:80). I stycket föreskrivs följande. Utöver vad som föreskrivs i första stycket är var och en gentemot det allmänna skyddad mot betydande intrång i den personliga integriteten, om det sker utan samtycke och innebär övervakning eller kartläggning av den enskildes personliga förhållanden. I författningskommentaren till denna bestämmelse (se prop. 2009/10:80 s. 250) utvecklas innebörden av bestämmelsen på följande sätt. I andra stycket, som inte har någon tidigare motsvarighet, finns en bestämmelse som utvidgar skyddet mot intrång i den personliga integriteten. Bestämmelsen innebär att enskilda, vid sidan av vad som redan följer av första stycket, är skyddande mot åtgärder från det all- männas sida som innefattar betydande intrång i den personliga inte- griteten, om intrånget sker utan samtycke och innebär övervakning eller kartläggning av den enskildes personliga förhållanden. Bestämmelsen träffar inte åtgärder som en enskild vidtar i förhållande till en annan enskild. Avgörande för om en åtgärd ska anses innebära övervakning eller kartläggning är inte dess huvudsakliga syfte utan vilken effekt åtgärden har. Vad som avses med övervakning respektive kartläggning får bedömas med utgångspunkt från vad som enligt normalt språkbruk läggs i dessa begrepp. Uttrycket enskilds personliga förhållanden av- ses här ha samma innebörd som i tryckfrihetsförordningen och offent- lighets- och sekretesslagen (2009:400). Vid bedömning av vilka åtgärder som kan anses utgöra ett betydande intrång ska både åtgärdens om- fattning och arten av det intrång åtgärden innebär beaktas. Även åtgärdens ändamål och andra omständigheter kan ha betydelse vid be- dömningen. Bestämmelsen omfattar endast sådana intrång som på grund av åtgärdens intensitet eller omfattning eller av hänsyn till uppgifternas integritetskänsliga natur eller andra omständigheter innebär ett betydande ingrepp i den enskildes privata sfär. Ljudupptagning, bildupptagning och lokalisering av person Även om det kan diskuteras vad som omfattas av den föreslagna bestämmelsen står det klart att bestämmelsen kan komma att inne- bära att lagstöd åtminstone i vissa fall fordras beträffande sådana tekniska åtgärder som här avses. Sammantaget finner utredningen att det såväl utifrån konven- tionspraxis som med utgångspunkt i den nya grundlagsbestämmelsen finns skäl att reglera användningen av de nu diskuterade tekniska spaningsmetoderna. Den nuvarande användningen av dessa metoder kan visserligen inte sägas stå i strid med eller regeringsformen, men det finns enligt utredningens mening skäl att eftersträva en ordning som på ett tydligare sätt och med viss marginal uppfyller de krav som följer av såväl internationella åtag- anden som regeringsformens bestämmelser om fri- och rättigheter. Bedömning: Ljudupptagning, bildupptagning och lokalisering av person är åtgärder som vad gäller integritetsintrång inte skiljer sig så mycket från varandra att det finns skäl att före- skriva olika förutsättningar för att åtgärderna ska få vidtas. Det kan emellertid finnas skäl att ställa krav på att beslut fattas av annan än den brottsbekämpande myndigheten i de fall där åtgärd- erna kan bedömas bli särskilt ingripande. Vid en reglering av möjligheterna att uppta ljud och bild samt att använda teknisk utrustning för att lokalisera en person bör kraven för att vidta åtgärden anpassas efter den grad av integritetsintrång som åtgärden innebär. En sådan gradering kan sägas följa av pro- portionalitetsprincipen: ju mer integritetskränkande en viss åtgärd kan anses vara desto viktigare måste det intresse som motiverar åtgärdens användning vara. Det finns därför, enligt utredningens mening, skäl att här inleda med ett avsnitt i vilket de olika åtgärd- erna behandlas och relateras till varandra i just detta perspektiv. Genom att göra en bedömning av hur ingripande och integritets- kränkande olika åtgärder typiskt sett kan anses vara kan man skapa en grund för en rationell och värderingsmässigt sammanhängande reglering. De åtgärder som ska behandlas i detta kapitel är – vilket närmare utvecklas nedan – ljudupptagning i fall där företrädare för de brotts- Ljudupptagning, bildupptagning och lokalisering av person bekämpande myndigheterna deltar i det samtal eller sammanträde som upptagningen avser, bildupptagning med handmanövrerad kamera samt lokalisering av person med hjälp av teknisk utrustning. När det gäller dessa åtgärder menar utredningen att det finns skäl att betrakta upptagning av ljud som en typiskt sett integritets- känslig åtgärd, framför allt med hänsyn till att en ljudupptagning direkt tar sikte på innehållet i en viss kommunikation. Detta åter- speglas också i praxis där det t.o.m. talas om att ljudupptagning innebär en integritetskränkning på samma nivå som vid hemlig teleavlyssning (se ovan avsnitt 10.3). Som ovan angivits och som närmare utvecklas nedan avser utred- ningens överväganden emellertid endast ljudupptagningar avseende samtal eller sammankomster vid vilka en företrädare för myndig- heten deltar. Det förhållandet att regleringen på detta sätt endast tar sikte på upptagningar som görs av någon som deltar i samtalet eller sammankomsten gör, enligt utredningens mening, att integritets- aspekterna måste anses göra sig gällande på ett annat och mindre tydligt sätt än vid t.ex. hemlig teleavlyssning, eftersom företrädaren endast dokumenterar uppgifter som berättas för honom eller henne. Allmänt sett gäller att man i relation till personer som deltar i ett samtal eller ett sammanträde aldrig kan vara helt garanterad att innehållet i samtalet ska förbli privat. Den som deltar har naturligt- vis en direkt upplevelse av samtalet eller sammanträdet och det måste också hållas i minnet att varje deltagare i princip har rätt att göra en upptagning avseende samtalet eller sammankomsten. Vidare innebär det förhållandet att upptagningen förutsätter del- tagande av företrädare för myndigheten en praktisk begränsning av åtgärdens användbarhet vilket allmänt sett är ägnat att minska riskerna för en tidsmässigt utsträckt avlyssning eller upptagning. Detta bör enligt utredningens mening återspeglas däri att sådan ljudupptagning bör kunna tillåtas i större utsträckning än hemlig teleavlyssning eller hemlig rumsavlyssning. När det gäller bildupptagning visar praxisgenomgången (se bi- laga 3–4 avsnitt 5.3.2) att det inte är själva bildupptagningen i sig, utan den efterföljande behandlingen, som kan utgöra ett intrång i den skyddade rättigheten. I linje med vad som där anges blir emellertid snart sagt varje efterföljande åtgärd med bilden att se som ett in- trång. Det finns därför skäl att reglera bildupptagningen som sådan. Bildupptagning (utan ljud) kan typiskt sett anses vara en åtgärd som är något mindre känslig från integritetssynpunkt än ljudupp- tagning, bl.a. därför att man genom bildupptagningen inte får tillgång Ljudupptagning, bildupptagning och lokalisering av person till innehållet i själva kommunikationen, men också därför att per- soner normalt (med undantag för vissa platser) inte har en grundad förväntan om att inte bli sedda. Hur integritetskänslig en bildupp- tagning är kan emellertid, och naturligtvis, variera påtagligt bl.a. beroende på vilka utrymmen bildupptagningen avser.