sou · GYB317 · 2010-03-08 00:00:00 — Fiske på toppredatorer i insjöar kan antas få liknande effekter. Torskfisket regleras av den gemensamma fiskeripolitiken, och ovanstående samband innebär att överfiske kan ses som en miljöfråga likväl som en näringsfråga. Utfiskning har i princip lämnats därhän av vattenmyndigheterna som ett av miljö- problemen, men som framgick ovan kan det ha en avgörande inverkan på den ekologiska statusen. 2.4Analys och slutsatser – vad har gjorts tidigare och vad pågår? Vattenrelaterade miljöproblem behandlas i nationella miljömål, i olika direktiv och internationella avtal i parallella processer där det är svårt att överblicka vem som gör vad och vad som i slutänden uppnås i form av bättre vattenkvalitet, vare sig det gäller havet eller de landbaserade vattenförekomsterna. Kraven skärps fortlöpande, vilket bl.a. framgår av pågående arbete med vattenförvaltning, det direktivet, BSAP, översynen av jordbruks- och fiskeri- politiken och uppdrag. Det finns en tydlig koppling mellan dessa processer då de påverkar varandra, har likartade övergripande mål, tillgång till samma åtgärder och (troligen) samma problem med att få åtgärderna att komma till stånd, dvs. behov av effektiva styrmedel. Det faktum att det finns överlappande krav på åtgärder, övervakning och kontroll mellan ramdirektivet för vatten och det direktivet gjorde att föreslog att en central förvaltningsmyndighet borde få ansvar för de samlade havs- och vattenmiljöfrågorna. En utredning tillsattes med uppgift att utreda frågan om en myndighet för havs- och vattenmiljöfrågor (Dir. 2009:64) som ska leda det splittrade ansvaret för förvaltningen av havs- och vattenmiljöerna i . Detta framstår som ett viktigt steg för ett effektivare arbete med vattenförvaltningen. Utredningen lämnade sitt betänkande En myndighet för havs- och vattenmiljö (SOU 2010:08). 24 Multi-level trophic in a heavily exploited open eco-system, Pro-ceedings of the , et al , 2007 Default.aspx Bakgrund – tidigare utredningar och pågående processer En rad utredningar som bl.a. behandlar frågan om vatten- användarnas ansvar för miljöpåverkan har föregått Vattenprisutred- ningen. Utgångspunkterna har dock inte varit de samma. Bl.a. är kopplingen till prispolitik enligt artikel 9 oklar både vad avser Utredningen om avrinningsområden och Utredningen . Båda tar som utgångspunkt att resurser kommer att behövas för att vattenförvaltningens mål ska nås, och föreslår därför avgifter på vatten i finansieringssyfte. Hur mycket och vad som skulle finansieras med avgifterna är dock oklart. Utredningen tog dock en ambitiös ansats när det gällde att utreda olika avgiftssystem, och landade i att det fanns behov av ytterligare utredningsinsatser, eftersom framför allt diffusa utsläpp var ett problem i sammanhanget. Detta problem kvarstår. bedömning var att skatten på kväve i handelsgödsel hade effekt på förbrukningen av kväve i form av handelsgödsel. Skatten bidrog till att kväveutlakningen25 minskade med , och det är därför rimligt att anta att kväve- utlakningen nu kommer att öka i ungefär motsvarande grad. Den borttagna skatten kommer att få konsekvenser för både vatten- förvaltningens och BSAP:s åtgärdsprogram, och möjligheten för dessa att nå målen. Även skatten på kadmium i fosfor tas bort från . Skatten har haft en styrande effekt och liksom skatten på bekämpningsmedel bidragit till att dämpa anrikningen respektive användningen av ämnena. Många av de tidigare utredningarna har pekat på behovet av finansiering av åtgärder för att uppnå miljömålen i vattenförvalt- ningen. Bl.a. va-verken har, eftersom det är möjligt att avgifts- belägga brukarna, kommit att betraktas som en möjlig finan- sieringskälla. Det ingår dock inte i uppdrag att föreslå finansieringskällor för åtgärder, utan att utreda möjlig- heten att införa en prispolitik på vattenområdet i enlighet med kraven i ramdirektivet för vatten eller för att nå ramdirektivets miljömål. Med prispolitik menas en statlig politik som påverkar priset på en viss resurs – vatten – och den vägen ändrar på ett oönskat beteende. 25 Avser rotzonsutlakning. 3Genomförandet av ramdirektivet för vatten och tolkningen av artikel 9 Ramdirektivet för vatten trädde 2000 och ska direktivets miljömål vara uppnådda. Målet är att samtliga euro- peiska vatten ska ha god eller hög status . Det finns dock möjlighet att senarelägga denna tidpunkt i vissa fall. I detta kapitel beskrivs kortfattat införlivandet av ramdirektivet för vatten i . Införlivandet av artikel 9 har ifrågasatts av Kommissionen. Kommissionens kritik och svar på denna redovisas. Därefter lägger fram sin tolkning av artikel 9. Kapitlet innehåller också en kort genomgång av hur några andra länder tolkat artikel 9. 3.1Införlivande av ramdirektivet för vatten i Ramdirektivet för vatten innehöll flera nyheter: En för gemenskapen samordnad reglering på vattenområdet. En ny förvaltningsorganisation som utgår från faktiska av- rinningsområden och med en behörig myndighet. En ny samordnad reglering av ytvatten med nya miljömål. Nya rättsliga begrepp introducerades, som exempelvis en god ytvattenstatus. Miljömålen tar hänsyn inte bara till kemiska utan även till ekologiska faktorer. En ny samordnad reglering av grundvatten med nya miljömål som tar hänsyn till både kvalitativa och kvantitativa faktorer. Genomförandet av RDV och tolkningen av artikel 9 Vattendirektivets genomförande i baseras på . Ramarna läggs fast i kapitel 5 om miljökvalitetsnormer och miljö- kvalitetsförvaltning. Den närmare tillämpningen bestäms i för- ordningen (2004:660) om förvaltning av kvaliteten på vattenmiljön. Med vattenförvaltning avses fortsättningsvis i betänkandet de krav på åtgärder som ramdirektivet ställer för att uppnå målet god vattenstatus (kemisk och ekologisk) för yt- och grundvatten samt vatten i kustzoner. På grund av krav i ramdirektivet har delats in i fem vattendistrikt vars gränser följer naturliga huvudavrinnings- områden. i varje vattendistrikt har utsetts att vara vattenmyndighet (behörig myndighet enligt direktivet). För varje distrikt finns också en särskild vattendelegation med uppgift att fatta beslut inom vattenmyndighetens ansvarsområde. De fem vattendistrikten med residensstad för respektive vatten- myndighet är: Landshövdingen i det län som ansvarar för distriktets vatten- myndighet är delegationens ordförande. Vid samtliga länsstyrelser finns beredningssekretariat för att biträda vattenmyndigheten inom respektive vattendistrikt. Vatten- förvaltningen ska ske i samverkan med alla berörda aktörer. I cirka 60 av de 119 huvudavrinningsområdena har också vattenråd bildats, främst ur befintliga s.k. vattenvårdsförbund. Vattenråden är en samverkansform där aktörer inom ett eller flera avrinningsområden kan enas om förslag på hur förvaltningen av vattenresurserna ska hanteras utifrån lokala förhållanden. Genomförandet av RDV och tolkningen av artikel 9 Figur 3.1 Principskiss av vattenförvaltningens organisation Inom ett vattendistrikt ska vattenmyndigheten besluta om dels miljökvalitetsnormer och åtgärdsprogram, dels en förvaltningsplan. Vattenmyndigheterna har tagit fram förvaltnings- planer, miljökvalitetsnormer och åtgärdsprogram inom sina vatten- distrikt, med mål att uppnå god vattenstatus i vattenföre- komster.1 Vattenmyndigheterna ska också se till att ett program för över- vakning av vattnets tillstånd i vattendistriktet finns och genomförs. Ramdirektivets konstruktion inkluderar även flera andra EG-direk- tiv vars mål och syften ska uppnås genom och i överensstämmelse med ramdirektivet. De åtgärdsprogram som vattenmyndigheterna tagit fram ska, förutom andra eventuella åtgärder, innefatta de åtgärder som behövs för att genomföra den samlade EG-lag- stiftningen för skydd av vatten. Fyra äldre EG-direktiv om vatten- frågor kommer fortfarande att gälla efter 2015, eftersom de kom- 1 Se vattenmyndigheterna webbplats Genomförandet av RDV och tolkningen av artikel 9 pletterar vattendirektivet, medan andra redan har upphört att gälla och vissa ska upphöra att gälla . Direktiv som blir kvar och gäller även efter 2015 är: Nitratdirektivet (91/676/EEG). Direktivet om kvaliteten på dricksvatten (80/778/ EEG) och ändring av det (98/83/EG). Direktivet om rening av avloppsvatten från tätbebyggelse (91/271/EEG). Direktiv /7/EG om förvaltning av badvattenkvaliteten. Förutom dessa direktiv finns andra direktiv med koppling till vattenförvaltning, som enligt sitt uppdrag ska beakta. Dessa är direktivet om en marin strategi och direktivet om främjande av användningen av energi från förnybara energi- källor. Nedan beskrivs därför dessa översiktligt. De befinner sig i olika fas vad gäller införlivande i svensk lagstiftning. 3.1.2Direktivet om en marin strategi2 beslutade EU om ramdirektivet om en marin strategi. Målet är att EU:s ekosystem ska ha en god miljöstatus. direktivet är en av fyra delar i den maritima strategin och utgör miljödelen av strategin. Direktivet liknar vattendirektivet men gäller alla EU:s vatten inklusive den ekonomiska zonen. Detta betyder att ramdirektivet för vatten och det direktivet överlappar varandra geografiskt i kustzonen. Det direktivet innebär att medlemsländerna måste kom- ma överens om definitioner för vad god ekologisk status innebär för havet och sedan ta fram åtgärder för att uppnå kriterierna för god miljöstatus i havet. Till 2020 ska alla medlemsländer ha uppnått god miljöstatus i de europeiska havsområdena. I direktivet listas elva så kallade deskriptorer som beskriver olika delar och problem- områden i de ekosystemen. Dessa ska utgöra ramverket för bedömningen av god miljöstatus. 2 2008/56/EC. Genomförandet av RDV och tolkningen av artikel 9 Arbetet är uppdelat i olika faser. –2012 ska en definition av god miljöstatus utvecklas, miljöstatusen i EU:s vatten ska bedömas utifrån detta och miljömål ska sättas upp. Därefter ska övervakningsprogram och åtgärdsprogram utvecklas och –2020 ska åtgärder genomföras. Att definiera vad detta innebär är medlemsländernas gemensamma uppgift, och ska det rapporteras vad som avses med god miljöstatus för varje region. Det yttersta ansvaret för genomförandet ligger på regeringen med som tillfälligt ansvarig myndighet. har av- rapporterat ett uppdrag till regeringen med en grov uppskattning av vad implementeringen av direktivet kommer att kosta fram till 2012.3 För att genomföra det direktivet i havsregioner där miljösituationen är extra allvarlig kan pilotområden utvecklas. HELCOM-länderna4 har därför utvecklat Aktionsplanen för (Baltic Sea Action Plan, BSAP) och anmält till Kommissionen som ett pilotområde under direktivet (BSAP är också tänkt att utgöra grunden för genomförandet av EU:s direktiv i det regionala sammanhanget). 3.1.3Direktivet om främjande av användningen av energi från förnybara energikällor5 Direktivet om främjande av användningen av energi från förnybara energikällor syftar till att öka EU:s andel förnybar energi från –2020. Varje medlemsstats del i ansvaret att nå detta gemenskapsövergripande mål har slagits fast i en s.k. bördefördelning. Fördelningen har inte utgått från medlemsstaternas tekniska och ekonomiska möjligheter att basera sin energitillförsel på förnybara energikällor utan från en för- delningsmodell som bl.a. beaktar bruttonationalproduktion per invånare i de olika medlemsstaterna. Alla medlemsstater måste dock uppnå en ökning med . För svensk del ställer direktivet bindande krav på att uppnå en andel om Redovisning av regeringsuppdrag 14 i regleringsbrev 2009 om Ramdirektivet om en marin strategi 2008/56/EC. Dnr 309-192-09 Nh. 4Danmark, , , , , , , , . 5Europaparlamentets och rådets direktiv /28/EG av om främjande av användningen av energi från förnybara energikällor och om ändringar och ett senare upp- hävande av direktiven /77/EG och 2003/30/EG. Genomförandet av RDV och tolkningen av artikel 9 har den i särklass högsta andelen förnybar energi i EU. Medlemsstaterna har stor frihet att själva välja på vilket sätt målet ska uppnås: genom ökad användning av förnybar energi och/eller energieffektivisering. Om målet inte kan uppnås med inhemsk energianvändning ges möjlighet att använda de flexibi- litetsmekanismer som finns i direktivet. Direktivet ställer dock ett bindande krav på att alla medlemsstater ska nå ett mål om 10 pro- cent förnybar energi i transportsektorn . Medlemsstaterna ska enligt direktivet lämna en nationell hand- lingsplan till kommissionen . Handlings- planen ska innehålla mål för förnybar energi för sektorerna el, värme och kyla samt transporter. Planen ska också innehålla en beskrivning av de åtgärder som medlemsstaten avser att vidta för att nå målen och en tidsplan för detta. Härigenom finns det en koppling till ramdirektivet för vatten, som ställer krav på åtgärder att förbättra den ekologiska statusen i vissa sjöar och vattendrag, vilken kan vara åsidosatt på grund av kraftverksutbyggnad och dammar. Tydliga intressekonflikter finns mellan olika politikområden angående nyttjandet av vatten. Ett sådant exempel är målkonflikten mellan vattenkraften som producent av förnybar el och vatten- förvaltningens krav på återställande av vattendrag för att höja den ekologiska statusen, något som också har betydelse för turism och friluftsliv. 3.2Artikel 9 i ramdirektivet för vatten Vattendirektivets syfte är enligt dess ingress att bevara och för- bättra vattenmiljön i unionen främst vad gäller kvalitet men också kvantitet (punkt 19). När det gäller styrmedel för att nå dit berörs i ingressen ekonomiska styrmedel. Där sägs att ekonomiska styr- medel kan vara en lämplig del av ett åtgärdsprogram (punkt 38). Vidare sägs där att principen om kostnadstäckning för vatten- tjänster inberäknat miljö- och resurskostnader i samband med skada och negativa konsekvenser för vattenmiljön bör i synnerhet i enlighet med principen att förorenaren I artikel 9 i direktivet läggs sedan fram vad som ska gälla i fråga om kostnadstäckning för vattentjänster, se nedan. Direktivet ger inte några motsvarande föreskrifter för andra slag av styrmedel. Genomförandet av RDV och tolkningen av artikel 9 Den svenska versionen av artikel 9 i vattendirektivet lyder som följer: Täckning av kostnaderna för vattentjänster 1.Medlemsstaterna skall beakta principen om kostnadstäckning för vattentjänster inberäknat miljö- och resurskostnader, med beaktan- de av den ekonomiska analys som utförs enligt bilaga III och i enlighet framför allt med principen att förorenaren betalar. Medlemsstaterna skall se till att: –prispolitiken för vatten ger vattenförbrukarna tillräckliga incita- ment till effektiv användning av vattenresurserna och att den därigenom bidrar till miljömålen i detta direktiv, –de olika vattenanvändningsverksamheterna, uppdelade på åtmin- stone industri, hushåll och jordbruk adekvat bidrar till kostnadstäckningen för vattentjänster, med utgångspunkt i den ekonomiska analys som utförts enligt bilaga III och med beaktande av principen om att förorenaren betalar. Medlemsstaterna kan härvid beakta kostnadstäckningens sociala, miljömässiga och ekonomiska effekter liksom geografiska och klimatologiska förhållanden i den eller de regioner som påverkas. 2.Medlemsstaterna skall i förvaltningsplanerna för avrinningsdist- rikten rapportera om de planerade praktiska åtgärder för att genomföra punkt 1, vilka kommer att bidra till att miljömålen i detta direktiv uppnås samt om de olika vattenanvändningsverksam- heternas bidrag till en kostnadstäckning för vattentjänster. 3.Inget i denna artikel hindrar finansiering av särskilda förebyggande eller avhjälpande åtgärder för att nå detta direktivs mål. 4Medlemsstaterna skall inte anses ha överträtt detta direktiv om de i enlighet med fastslagen praxis beslutar att inte tillämpa bestäm- melserna i punkt 1 andra stycket och i samma syfte de relevanta bestämmelserna i punkt 2 för en viss vattenanvändningsverksam- het, såvida detta inte äventyrar syftena och möjligheten att uppnå målen för detta direktiv. Medlemsstaterna skall rapportera skälen till varför de inte fullt ut tillämpar punk 1 andra stycket i förvalt- ningsplanerna för avrinningsdistrikten. Genomförandet av RDV och tolkningen av artikel 9 efterfrågade vattenmyndigheterna och Natur- vårdsverket i skrivelser till regeringen en utredning för att få frågan om möjligheten att införa en prispolitik belyst6. Vattenmyndig- heterna framförde i sin skrivelse att frågan om prispolitik för vattentjänster bör utredas och framhöll bl.a. att ett sådant prissystem bör internalisera så många kostnader för vattentjänster som är administrativt och praktiskt möjligt. I skrivelse efterfrågades en utredning om hur en prispolitik som styr mot full kostnadstäckning för både vattentjänster och vatten- användning kan införas; detta för att öka möjligheterna till ett kostnadseffektivt genomförande av direktivet och dess mål. I en skrivelse till regeringen7 tar vattenmyndigheterna åter upp frågan om införandet av en samlad prispolitik för vattenanvändning. Vidare har införlivande av artikel 9 satts i fråga av EU- kommissionen. Det finns därför skäl att gå igenom innebörden av artikel 9 relativt utförligt. redovisar först kommissionens kritik och svar på denna. Därefter lägger utredningen fram sin tolkning av artikel 9. 3.3Sveriges införlivande av artikel 9 har ifrågasatts av Kommissionen Enligt artikel 9.1 första stycket ska medlemsstaterna beakta prin- cipen om kostnadstäckning för vattentjänster inberäknat miljö- och resurskostnader, med beaktande av den ekonomiska analys som utförs enligt bilaga III och i enlighet framför allt med principen att förorenaren betalar. Principen om kostnadstäckning för vattentjänster definieras inte i direktivet. Däremot definieras uttrycket vattentjänster i artikel 2 p. alla tjänster som tillhandahåller hushåll, myndigheter eller någon slags ekonomisk verksamhet a) uttag, uppdämning, lagring, rening och dist- ribution av ytvatten eller grundvatten b) insamling och rening av avloppsvatten som senare släpps ut till ytvatten. 6Dnr M2005/3798/Na. 7Genomförande av åtgärdsprogram och andra åtgärder för god vattenstatus inom vatten- förvaltningen – 48 punkter för en bättre vattenkvalitet. Skrivelse, Västman- land, Dnr 537-5091-09, . Genomförandet av RDV och tolkningen av artikel 9 hävdar i en formell underrättelse bl.a. att inte vidtagit åtgärder som är tillräckliga för att på ett adekvat sätt förbereda genomförandet av skyldigheterna som följer av artikel 9 i direktivet vad gäller vattentjänster. Kommissionen anser att artikel 2.38 a), utöver olika former av ingrepp i naturliga förhållanden som gäller tillhandahållande av vatten för konsumtion av människor och för industrins och jord- brukets behov, även gäller uppdämning och lagring för andra former av användning som t. ex. vattenkraft, översvämningsskydd och navigering (med navigering avses sannolikt sjöfart). Definitionen av vattentjänster gäller enligt Kommissionen alla former av tjänster som gäller ingreppen som räknas upp i punkter- na a) och b) vilket skulle peka på ett brett tillämpningsområde vad avser de tjänster som avses. Kommissionen anser att dess upp- fattning bekräftas vid en undersökning av direktivets kontext och syfte, särskilt vad gäller bestämmelserna i artikel 9. Kommissionen redovisar dock ingen sådan undersökning närmare. Det vore enligt Kommissionen oförenligt med direktivet att ge en snäv innebörd till den första delen av definitionen av vatten- tjänster. Det skulle begränsa det bidrag prispolitiken kan ge till direktivets miljömål. Kommissionen anser också att konkurrensen påverkas mellan de vattenanvändare som avkrävs kostnadstäckning och övriga vattenanvändare. har lämnat ett svar daterat på den formella underrättelsen. Där framhålls bl.a. att definitionen i 2.38, dvs. vattentjänster, motsvarar vad som i svensk rätt i 2 § lagen (2006:412) om allmänna vattentjänster definieras som vattenför- sörjning och avlopp, vilket enligt svaret är en vid beteckning för alla de tjänster avseende vattenförsörjning och avlopp som om- fattas av den lagens bestämmelser. Slutsatsen är att inför- livat definitionen av vattentjänster på ett korrekt sätt. I sitt svar går vidare igenom hur artikel 9 införlivats. Därvid framhålls bl.a. att vattentjänstlagen innebär att förbrukarnas avgifter ska motsvara full kostnadstäckning, också för reningen. När det gäller miljökostnader påpekas i svaret att verksamhets- utövare i tillstånd till miljöfarlig verksamhet åläggs att vidta de skyddsåtgärder och försiktighetsmått som behövs av hälso- och miljöskäl och att de får stå för kostnaderna. Vidare framhålls att skatter och avgifter används som styrmedel i viss utsträckning, bl.a. på handelsgödsel (skatten på handelsgödsel är dock numera upphävd) och bekämpningsmedel. Genomförandet av RDV och tolkningen av artikel 9 I svaret uttalas också att prispolitiken ger incitament till effektiv användning av vattenresurserna. Pris- politiken innebär också att industri, hushåll och jordbruk bidrar adekvat till kostnadstäckningen och att priset speglar resurskostnader- na. Detta gäller såväl när förbrukaren använder egna vattenresurser som när vattnet köps in. Överexploatering kan dock förekomma i mycket begränsad utsträck- ning och därmed en risk för vattenbrist. I sådana fall är dock använd- ningen i princip tillståndspliktig. Tillstånden, med villkor, ska i så fall utformas så att någon vattenbrist inte uppstår och att ett hållbart uttag säkerställs. Slutsatsen i svar är att har en prispolitik för vatten som är förenlig med artikel 9. Kommissionen har inte läm- nat någon reaktion på svar. 3.4Tolkningen av artikel 9 behandlar i det följande frågan hur artikel 9 ska förstås och i vilken utsträckning uppfyller artikelns krav. 3.4.1Kostnadstäckning för vattentjänster – artikel 9 punkt 1 första stycket Enligt artikel 9 första stycket ramdirektivet för vatten ska med- lemsstaterna beakta principen om kostnadstäckning för vatten- tjänster inberäknat miljö- och resurskostnader, med beaktande av den ekonomiska analys som utförs enligt bilaga III och i enlighet framför allt med principen att förorenaren betalar. Principen om kostnadstäckning för vattentjänster definieras inte i direktivet. Principen om kostnadstäckning nämns i motiv- eringarna för direktivet i dess ingress (38) men i samma ordalag som sedan återkommer i artikel 9. Ingressen ger alltså ingen väg- ledning för tolkningen. Att principen ska beaktas betyder ungefär att hänsyn ska tas till den. Oavsett innebörden behöver den alltså inte följas exakt och undantagslöst. Det är vidare oklart bl. a. om alla fasta och rörliga Genomförandet av RDV och tolkningen av artikel 9 kostnader behöver täckas eller om det räcker med att t.ex. margi- nalkostnaderna täcks. Den senare tolkningen kan vara att föredra av effektivitetsskäl men den förra ligger närmast ordalydelsen. Det står däremot klart att miljökostnader och resurskostnader ska täckas liksom övriga kostnader. Slutligen måste detta ske så att förorenaren betalar de kostnader denne orsakar, i vart fall som huvudregel. Hur den ekonomiska analysen enligt bilaga III ska beaktas behandlas senares. Det kan noteras att kravet på kostnadstäckning bara gäller vattentjänster. Det omfattar alltså inte det vidare begreppet vattenanvändning, som är vattentjänster och all annan verksamhet som har en väsentlig effekt på vattenstatusen (se artikel 2.39). Medan innebörden av kostnadstäckning inte förklaras i direktivet ger det i artikel 2.38 en definition av uttrycket vattentjänster. alla tjänster som tillhandahåller hushåll, myndigheter eller någon slags ekonomisk verksamhet a) uttag, uppdämning, lagring, rening och dist- ribution av ytvatten eller grundvatten b) insamling och rening av avloppsvatten som senare släpps ut till ytvatten. Tolkningen av vattentjänster vållar trots definitionen problem. Det är nämligen svårt att hitta någon tjänst som regelmässigt omfattar såväl uttag som uppdämning, lagring, rening och distri- bution.