sou · GYB338 · 2010-06-08 00:00:00 — Det ska vara straffbart bl.a. att utlova, lämna eller erbjuda, vare sig direkt eller indirekt, en otillbörlig förmån för någon som påstår sig eller bekräftar sig kunna utöva ett oegentligt inflytande över vissa personers beslutsfattande, t.ex. en anställd beslutsfattare i offentlig sektor, parlamentariker eller minister. har reserverat sig mot denna artikel. Som skäl anfördes att straffvärd påverkan av personer som träffas av beskrivningen redan är kriminaliserad. En kriminalisering i övrigt enligt artikeln skulle mycket lätt kunna hindra yttrandefriheten och på så sätt söka påverka makthavare och andra (prop. 2003/04:70 s. 33). Det övervakningsorgan som utvärderar staternas efterlevnad av – GRECO – har i flera fall rekommenderat andra konventionsstater att ompröva sina på motsvarande grunder gjorda reservationer. lämnade GRECO en rekommendation av samma innebörd till . Det är mot denna bakgrund utredaren på nytt ska överväga behovet av en kriminalisering av handel med inflytande och i förekommande fall föreslå hur sådana straffbestämmelser bör utformas. Handel med inflytande tar sikte på samspelet mellan tre aktörer. Allt kretsar kring en makthavare och beslutsfattare () – i artikeln nämns en offentlig tjänsteman, en parlamentariker eller en minister – som, ensam eller tillsammans med andra, ska fatta beslut i en viss fråga. Kring beslutsfattaren cirklar en enskild eller en organisation (B) som har ett stort intresse av hur frågan avgörs och som önskar påverka utgången genom att framföra sina synpunkter till den eller de ansvariga innan de skrider till beslut. För att framföra sina synpunkter på ett effektivt sätt kan B anlita en mellanman (C), som ofta är en professionell lobbyist men som lika gärna kan vara någon som står beslutsfattaren personligen nära, för att C till A ska föra fram de argument som talar för B:s uppfattning. Det hör till de demokratiska rättigheterna att alla ska få argumentera för sin uppfattning och det är inget konstigt om någon anlitar ombud för att föra fram de argument som talar för hans eller hennes sak. Det finns emellertid situationer där huvud- mannens och mellanmannens sätt att agera inger betänkligheter. I den nyssnämnda artikeln talas om att någon utlovar, lämnar eller erbjuder en otillbörlig förmån åt en mellanman för att, som artikeln får förstås, denne ska utöva ett olämpligt inflytande över beslutsfattaren. Det är här som utredaren har sin uppgift: Bör man nu med straffrättsliga medel sätta en gräns för vad en enskild eller organisation får erbjuda av förmåner åt en mellanman och bör mellanmannens påverkansmöjligheter begränsas så att han eller hon inte kan utöva ett olämpligt inflytande över beslutsfattaren? Vid prövningen av om den nämnda artikeln nu ska genomföras fullt ut i svensk rätt är en given utgångspunkt att den förmån som uppdragsgivaren lämnar till mellanmannen C inte till någon del kommer beslutsfattaren till del. Om B lämnar C ett arvode vars storlek bestäms med hänsyn till att C ska ge en del av det i muta till A, gör sig B och C skyldiga till bestickning/mutbrott om planen genomförs, men det är en annan fråga än den som handlar om handel med inflytande. Vad A gör och inser saknar således betydelse för frågan om B och C ska straffas för handel med inflytande. Det är också ovidkommande för prövningen av om den nämnda artikeln nu ska genomföras fullt ut i svensk rätt, om mellanmannen C faktiskt har möjlighet att påverka beslutsfattaren . För straffbarhet räcker det enligt artikeln att mellanmannen C kräver eller mottar en otillbörlig förmån för att utöva ett olämpligt inflytande. Om C med insikt om att han eller hon inte har några möjligheter att utöva ett sådant inflytande tar emot en otillbörlig förmån, kan gärningen också vara att bedöma som bedrägeri, men det hör inte hit. I avsnitt 7.1.2 lämnas en kort redogörelse för och om handel med inflytande. En redogörelse för hur frågan behandlats i de nordiska grann- länderna samt några andra europeiska länder ges i avsnitt 7.1.3. Redogörelsen bygger bl.a. på GRECO:s ländergranskningar. Här kan sammanfattningsvis sägas att ett stort antal europeiska länder har infört straffbestämmelser om handel med inflytande bl.a. , , , och . I har införts en ny lag som i princip täcker handel med inflytande. I har en arbetsgrupp inom lämnat förslag om att införa straffbestämmelser. Reglerna om handel med inflytande har anknytning till frågor om i vad mån intresseorganisationer, företag och andra (B) bör få ge bidrag och andra förmåner till politiska partier och personvals- kandidater (C) för att påverka politiska beslut samt i vad mån intresseorganisationer, företag och andra (B) bör få anlita besluts- fattares kollegor eller andra (C) för att framföra åsikter, bilda opinion och ha direktkontakter med beslutsfattare (). I avsnitt 7.1.4 lämnas en redogörelse för bestämmelserna om finansiering av partier, politiskt förtroendevalda och valkandidater. I avsnitt 7.1.5 lämnas en redogörelse för reglerna om åsiktsbildning och lobbyverksamhet. Enligt artikel 12 i straffrättsliga konvention om korruption, som antogs , ska de stater som anslutit sig till konventionen vidta nödvändiga åtgärder för att straffbelägga uppsåtlig handel med inflytande. har anslutit sig till konventionen, men reserverat sig mot artikel 12 (Ds 2002:67, prop. 2003/04:70, bet. 2003/04:JuU21). har underrättat om att reservationen är tänkt att gälla . Enligt artikel 18 i mot korruption, som antogs , ska till konventionen anslutna stater överväga att kriminalisera handel med inflytande. har anslutit sig till konventionen (Ds 2005:38, prop. 2006/07:74, bet. 2006/07:JuU12) Handel med inflytande definieras i straffrättsliga konvention som att utlova, lämna eller erbjuda en otillbörlig (undue) förmån åt någon som påstår sig (asserts or confirms) kunna utöva ett olämpligt (improper) inflytande över vissa beslutsfattare. I sägs att förmånen ska utlovas, erbjudas eller lämnas för att någon ska missbruka sitt verkliga eller förmodade inflytande i syfte att från en förvaltning (administra- tion) eller offentlig myndighet (public authority) få till stånd en otillbörlig förmån för den person som har anstiftat gärningen eller för någon annan person. Begreppet omfattar även att begära eller ta emot en sådan förmån. konvention omfattar även att anta ett erbjudande/löfte om en förmån. Förmånen kan lämnas direkt eller indirekt och vara avsedd för mottagaren eller annan. De beslutsfattare som omfattas av straffrättsliga konvention är nationella offentliga tjänstemän, medlemmar av nationella offentliga församlingar (t.ex. riksdagsledamöter och ledamöter i kommunfullmäktige), utländska offentliga tjänstemän, medlemmar av utländska offentliga församlingar (t.ex. ledamöter av norska ), tjänstemän i internationella organisationer (t.ex. anställda inom ), medlemmar av internationella parlamentariska församlingar (t.ex. ledamöter i ) samt domare och tjänstemän i internationella domstolar (t.ex. domare i i ). Chefer och anställda i privata företag omfattas inte. Av den förklarande rapporten till konventionen framgår bl.a. följande. Det intresse som skyddas genom kriminaliseringen är detsamma som för mutbrott, nämligen att handläggningen i offentlig förvaltning sker öppet och opartiskt. En skillnad mot mutbrott är att det inte är den som tar emot förmånen som ska utföra den åtgärd som önskas. Förmånstagaren bistår förmånsgivaren genom att utöva ett olämpligt inflytande (improper influence) över någon med makt att utföra en önskad åtgärd. Förmånstagaren har alltså inte själv några maktbefogenheter och fattar inte själv beslut. Det klandervärda är att förmånstagaren tar betalt för att utöva ett olämpligt inflytande över personer som har sådana befogenheter. Det saknar betydelse om förmånstagaren sedan i praktiken utövar något inflytande eller om inflytandet leder till det av förmånsgivaren önskade resultatet. Kravet på att inflytandet ska vara olämpligt innebär att det ska finnas ett korrupt uppsåt hos förmånstagaren. Erkända former av lobbying faller därmed utanför det straffbara området. Överenskommelsen om straffrättsliga konvention träffades . Veckan därpå anordnade i en konferens om handel med inflytande och olaglig partifinansiering.1 I inledningsanförandet nämnde generalsekreterare bl.a. att handel med inflytande kan störa det 1 of in the Fight against Corruption, Trading in Influence and the Illegal Financing of Political Parties, 28–30 October 1998. demokratiska systemets funktion och äventyra principer om allas likhet inför likhet samt saklighet och opartiskhet. Under konferensen nämndes bl.a. att korruption kan ingå som ett led i grov organiserad brottslighet och för att effektivt beivra detta krävs enhetliga straffbestämmelser om handel med inflytande i alla europeiska länder. I samband med att straffrättsliga konvention antogs anförde regeringen följande (prop. 2003/04:70 s. 32). Det centrala i kriminaliseringen i artikel 12 är att motverka mutor som förekommer i syfte att åstadkomma ett olämpligt inflytande över en viss person. Generalsekreteraren i har beskrivit handel med inflytande som en situation där personer som står nära makten försöker dra fördelar av sin situation. Det anges inte i konventionen något närmare om vad det olämpliga inflytandet skall bestå i. Inte heller den förklarande rapporten till konventionen ger någon närmare vägledning i frågan. Det står däremot klart att det inte krävs att mellanmannens inflytande faktiskt lett till det önskade resultatet. Som anförs i promemorian torde straffvärd påverkan av personer som träffas av beskrivningen i konventionen redan nu i de flesta fall vara kriminaliserad. I övrigt ligger det förfarande som skall kriminaliseras nära vanlig lobbyverksamhet, där det i många fall finns en uppdragsgivare och en beslutsfattare, med lobbyisten som mellanman. Lobbyverksamhet är inte olaglig utan är en möjlighet för intresseorganisationer att påverka politiken. En kriminalisering av handel med inflytande kan mycket lätt komma i strid med grundläggande rättigheter i en demokrati om att kunna yttra sin mening och på så sätt söka påverka makthavare och andra. Som redan framhållits anges inte i konventionen eller den förklarande rapporten vad det otillbörliga inflytandet skall bestå i. Det framstår mot den angivna bakgrunden som svårt att på ett rimligt sätt avgränsa det kriminaliserade området. Sammantaget görs bedömningen att någon motsvarighet till det straffansvar som beskrivs i artikel 12 inte nu bör införas i . bör i stället utnyttja den möjlighet att reservera sig mot bestämmelsen som ges i artikel 37.1. Det kan dock med hänsyn till utvecklingen inom området finnas anledning för regeringen att återkomma i frågan. Tilläggas kan att även och reserverat sig mot artikel 12. När FN:s konvention mot korruption antogs, anförde regeringen följande (prop. 2006/07: 74 s. 25): De svenska straffbestämmelserna om muta och bestickning täcker i allt väsentligt även kraven i artikel 18. Vad som kan falla utanför det straffbara området är om någon, som saknar behörighet att utföra en viss tjänst, ger sken av att så är fallet och begär eller tar emot en muta eller annan förmån under falska förespeglingar om att kunna åstadkomma ett visst resultat. Ett sådant handlande torde emellertid ofta, beroende på omständigheterna, vara straffbart som annat brott, t.ex. bedrägeri. Regeringen har tidigare gjort bedömningen att den typ av inverkan på beslutsfattande personer som enligt svensk uppfattning är straffvärd redan är straffbelagd och har därför avstått från att införa straffansvar för beteenden som i själva verket kan ligga nära vanlig lobby- verksamhet. En sådan kriminalisering kunde komma att stå i strid med den grundläggande rättigheten i en demokrati att kunna yttra sin mening och påverka makthavare och andra. Av dessa skäl reserverade sig mot att införa straffansvar enligt en likartad artikel i straffrättsliga konvention om korruption (se prop. 2003/04:70 s. 32). De skäl som föranledde den reservationen har enligt regeringens mening alltjämt giltighet. Ett utvidgat straffansvar för handel med inflytande bör därför inte heller nu införas. Emellertid är den aktuella reservationen tidsbegränsad till . Regeringen kommer därför att behöva ta ställning till frågan om det finns skäl att även reservera sig mot bestämmelsen i . 7.1.3Förhållandena i andra länder Förutom har elva konventionsstater (, , , , , , , , , och ) reserverat sig för att inte fullt ut tillämpa artikel 12 i straffrättsliga konvention. Det finns också några till anknutna stater som inte ratificerat konventionen, t.ex. , och . Vid en genomgång av GRECO:s ländergranskningar framgår dock att de flesta av dessa länder har eller är på väg att införa straffrättsliga regler om handel med inflytande. Särskilda straffbestämmelser om handel med inflytande finns i bl.a. , , , , och . är på väg att införa bestämmelser som täcker handel med inflytande. I har en arbetsgrupp inom föreslagit att missbruk av inflytande kriminaliseras. Den irländska regeringen har uppgett att man överväger att föra in en särskild bestämmelse om handel med inflytande. Om och genomför sina planer kommer det av jämförbara länder endast vara , , och som inte har några bestämmelser om handel med inflytande. I finns inte några bestämmelser om handel med in- flytande. När straffrättsliga konventionen godkändes uttalades i de danska förarbetena att inte borde bli folkrättsligt förpliktat att straffa handlingar som omfattas av artikel 12 i vidare mån än reglerna om försök och medverkan till brott i offentlig tjänst eller offentligt förtroendeuppdrag (hverv) ger möjlighet till. I har en arbetsgrupp inom föreslagit att missbruk av inflytande och belöning av missbruk av inflytande kriminaliseras genom två nya bestämmelser i 16 kap. strafflagen.2 Juridiska personers straffansvar föreslås utsträckas till att gälla även de nya bestämmelserna. Lagförslaget är enligt GRECO:s uppföljningsrapport förenligt med artikel 12 om handel med inflytande. I rapporten har uttalat att reservationen mot artikel 12 kan dras tillbaka om utredningens lagförslag antas. Belöning av missbruk av inflytande kan vara att ge en gåva eller någon annan förmån åt en person som uppger att han eller hon kan på ett otillbörligt sätt inverka på en tjänstemans eller riksdags- ledamots beslut. Det är fråga om att sälja inflytande om en person i detta syfte begär eller tar emot en gåva eller någon annan förmån. Gärningarna ska vara straffbara oberoende av om personen sist och slutligen använder sitt inflytande och oavsett om det inflytande som utövats har lett till önskat resultat. Straffet föreslås vara böter eller fängelse i högst . Här kan nämnas att finländsk polis inlett en förundersökning om mutbrott begånget av ett företag och två riksdagsledamöter. Företaget lämnade som gåva till en 2 Chapter 16 Section 14c – Rewarding the trading in influence A person who, as a reward for a person who trades in influence and who states that he or she is able to exert improper influence over the decision-making or the preparation of the decision-making of an official, or on the decision-making or the preparation of decision- making in Parliament of a member of Parliament promises, offers or gives said person a gift or other benefit intended for such person or for another, shall be sentenced for rewarding the trading in influence to a fine or to imprisonment for a maximum of two years. Chapter 16 Section 14d – Trading in influence A person who states that he or she is able to exert improper influence over the decision- making or preparation of the decision-making of an official or on the decision-making or the preparation of decision-making in Parliament of a member of Parliament and, for himself or herself as a reward for exerting influence 1)requests a gift or other benefit, or otherwise takes the initiative to obtain such a benefit 2)receives or accepts a gift or other benefit, or accepts the promise or offer of such a gift pr benefit, shall be sentenced for trading in influence to a fine or to imprisonment for a maximum of two years. skola och fick sedan i uppdrag att renovera skolan för . Två riksdagsledamöter hade enligt uppgift fått i bidrag av företaget inför valet och satt i skolans styrelse. Förundersökningen omfattar också uppgift om att företaget betalat stora summor till en förening som lämnat valkampanjbidrag till en kommunpolitiker som sedan medverkat vid beslut om att företaget skulle få bygga en snöskoterfabrik. I infördes straffbestämmelser om handel med inflytande . Enligt § 276 c3 straffas för påverkanshandel (påvirknings- handel) den som för sig själv eller andra begär, mottar eller accepterar ett erbjudande om en otillbörlig fördel för att påverka utförandet av en (anställning), en verv (förtroendeuppdrag) eller ett uppdrag. Det samma gäller den som ger eller erbjuder någon en otillbörlig fördel för att påverka sådant utförande. Påföljden är böter eller fängelse i högst . GRECO har rekommenderat att införa bestämmelser även om grovt brott för att ge polis och åklagare möjlighet att använda särskilda förundersökningsåtgärder. GRECO uttalade vid sin granskning att handel med inflytande i mening i viss mån täcks in även av de norska straff- reglerna om korruption. Om en mellanman mottar en otillbörlig belöning i samband med sin anställning, tjänst eller uppdrag inträder ansvar för korruption enligt § 276 a. Påverkan som riktar sig mot någon som inte har anknytning till mellanmannens anställning eller uppdrag kan däremot leda till ansvar för påverkans- handel. Straffansvaret är inte inskränkt till inflytande över någon särskild personkategori, utan gäller alla anställda och uppdrags- tagare samt i såväl privat som offentlig sektor. Det finns inte heller något krav på att påverkan ska vara otillbörlig. I förarbetena (Ot. prp no 78 [2002–2003]) nämns som exempel på påverkanshandel att maken till ett statsråd får ersättning för att utöva påverkan på statsrådet i ett omfattande koncessionsärende eller att en ledamot i kommunstyrelsen får ersättning för att påverka sina kollegor. Ett exempel på påverkanshandel i privat 3For påvirkningshandel straffes den som a.for seg eller andre krever, mottar eller aksepterer et tilbud om en utilbørlig fordel for å påvirke utføringen av , verv eller oppdrag, eller b.gir eller tilbyr noen en utilbørlig fordel for å påvirke utføringen av , verv eller oppdrag. Med , verv eller oppdrag i første ledd menes også , verv eller oppdrag i utlandet. Straffen for påvirkningshandel er bøter eller fengsel inntil . Medvirkning straffes på samme måte. sektor är att makan till en journalist tar emot ersättning för att påverka journalisten att skriva om ett bolag, ett politiskt parti, en film eller en teaterpjäs. I förarbetena anfördes vidare att det kan vara svårt att dra gränsen mellan straffbar och laglig påverkan. Så ansågs dock ofta vara fallet med straffbestämmelser och kunde enligt den norska regeringen inte anföras som något avgörande skäl mot en reglering. utfärdade den norska åklagarmyndigheten strafförelägganden mot dels ett norskt oljeföretag och dels dess vice verkställande direktör. Brottet bestod i att företaget betalade en utländsk medborgare fördelat för att utöva påverkan i syfte att få olje- och gaskontrakt i ett annat land. Ersättningen ansågs otillbörlig på grund av dess storlek och att syftet med avtalsvillkoret var hemligt. Företaget fick 20 miljoner och direktören i böter. Böterna accepterades och saken prövades därför inte i domstol. Enligt uppgifter vid en OECD-granskning kunde åklagarmyndigheten inte bevisa att den utländska medborgaren försökte påverka en utländsk offentlig tjänsteman. I så fall hade det kunnat bli fråga om ansvar för korruption. Det brottet har i en högre straffskala. I finns särskilda bestämmelser om handel med inflytande i offentlig sektor. Den som mutar en offentlig tjänste- man för att använda det verkliga eller förmodade inflytande som följer av hans eller hennes ställning i syfte att få eller inte få ett beslut, straffas med böter eller fängelse i högst . Straff för handel med inflytande inom privat sektor är inte straffbart och har av den anledningen reserverat sig mot artikel 12. Den belgiska regeringen har dock lämnat förslag om ny lagstiftning för att helt och hållet följa straffrättsliga konvention. Förslaget innebär att det blir straffbart att försöka påverka personer som har en offentlig ställning, oavsett om det sker genom en tjänsteman i offentlig sektor eller ej. Förslaget passerade överhuset , men underhuset har fördröjt förslaget på grund av oro för att det skulle kunna äventyra legitima former av lobbyverksamhet. GRECO har uttalat att om lagförslaget blir verklighet, behöver inte längre ha kvar sin reservation mot artikel 12. har haft straffbestämmelser om handel mot inflytande. Det gäller dock inte påverkan på utländska tjänste- män och medlemmar i utländska parlamentariska församlingar. har därför reserverat sig mot artikel 12 i Ungefär 50 personer fälls till ansvar för brott mot bestämmelserna om handel mot inflytande. Som exempel kan nämnas att en person har fällts till ansvar för handel med inflytande efter att ha gett pengar till en skatte- handläggare i tron att denne skulle kunna rädda honom undan åtal för brott. har ratificerat straffrättsliga konvention och inte lämnat någon reservation mot artikel 12. Straff- bestämmelser som täcker handel mot inflytande finns inte, men övervägs. GRECO har i sin granskningsrapport rekommenderat att införa en särskild bestämmelse om detta och hänvisat till att kommit till slutsatsen att personliga kontakter, utnämningspolitik, politiska förmåner och politiska donationer i avsevärd utsträckning påverkar politiska beslut och handlingsprogram på . har infört bestämmelser om handel med inflytande. Enligt artikel 209 ska samma straff som för mutbrott (böter eller fängelse i högst ) gälla för den som lämnar, lovar eller erbjuder en muta till en person som utövar eller påstår sig kunna utöva otillbörlig påverkan på beslut av en offentlig tjänsteman, om det sker i syfte att få personen att utöva denna påverkan. Försäljning av inflytande är straffbelagt på samma sätt. När GRECO utförde sin granskning fanns inte något känt fall av handel med inflytande. har reserverat sig mot artikel 12 i straffrättsliga konvention och har inte några särskilda bestämmelser om handel med inflytande. Vid GRECO:s granskning framhöll att reglerna om mutbrott samt försök och medverkan till mutbrott redan täckte behovet av lagstiftning och att en reglering fullt ut enligt artikel 12 skulle äventyra legitim lobbyverksamhet och åsiktsfrihet. GRECO framhöll dock att erkända former för lobbyverksamhet faller utanför artikel 12 och rekommenderade att kriminalisera handel med inflytande. har inte ratificerat straffrättsliga konvention, men har kriminaliserat handel med inflytande. Enligt artikel 428–430 i den spanska strafflagen straffas en offentlig tjänsteman som påverkar en annan tjänsteman genom att utnyttja sin ställning eller sitt personliga förhållande med den andre tjänste- mannen för att direkt eller indirekt få en ekonomisk förmån för sig själv eller annan. Vidare straffas den som påverkar en offentlig tjänsteman genom att utnyttja sitt förhållande till tjänstemannen eller någon annan tjänsteman, för att direkt eller indirekt få en ekonomisk förmån för sig själv eller annan. Straffet är böter, högst dubbelt så mycket som värdet på förmånen, eller fängelse sex–. Även medverkan till köp av inflytande är straffbelagt. har antalet förundersökningar om handel med inflytande ökat, förekom 12, 24 och I täcks handel med inflytande av den allmänna bestämmelsen om mutbrott i den nya Bribery Act 2010. I samband med granskningen fick GRECO tillfälle att yttra sig och anmärkte, såvitt här är av intresse, enbart att det nya lagförslaget inte innehöll någon särskild bestämmelse om handel med inflytande.