sou · GYB317 · 2010-03-08 00:00:00 — Även om de minimikrav som ställs i ramdirektivet för vatten är uppfyllda så innebär det inte att principen om att förorenaren ska betala är uppfyllt i) för annan användning av vatten än vattentjänster, ens om principen tolkas så att kravet är att endast åtgärdskostnader betalas av förorenaren eller i) för annan användning av vatten om principen tolkas så att för- orenaren också ska betala för miljökostnader. Det kan exem- pelvis noteras, utifrån genomgången av befintliga styrmedel ovan, att subventioner av åtgärder förekommer. Sådana sub- ventioner innebär att förorenaren vare sig betalar för miljö- kostnader eller för åtgärdskostnader. -Kostnadseffektivitet uppnås sannolikt inte. De kvantitativa regleringarna dominerar, som ovanstående genomgång visat, bland de svenska styrmedlen. Detta minskar, jämfört med generella ekonomiska styrmedel, möjligheten till en kost- nadseffektiv fördelning av åtgärder mellan olika verksamhets- Det kan vidare noteras att de tillstånd som ges enligt ofta är detaljerade och mer eller mindre explicit reglerar vilken metod som ska användas. En sådan styrning riskerar att minska möjligheten för den enskilde verksam- hetsutövaren att välja den kombination av metoder som minimerar kostnaden. I ett dynamiskt perspektiv blir brister- na med dagens system än mer uppenbara, och detta av två skäl. För det första så kan förutsättningar för åtgärder, och därmed kostnader, förändras över tiden. I och med att till- stånd omprövas relativt sällan så är möjligheterna till kost- nadsbesparande anpassningar med anledning av nya metoder eller med anledning av säsongsvariationer begränsade jämfört med vad som hade varit fallet med ett större inslag av eko- nomiska styrmedel. För det andra så skulle en prispolitik ge ett starkare incitament att utveckla och använda nya kost- nadsbesparande metoder. Utöver att målsättningen god vattenstatus inte uppnås finns det alltså andra potentiella problem eller tillkortakommanden med dagens styrmedel. Detta betyder inte med nödvändighet att alla nuvarande styrmedel verkligen bör förändras eller kompletteras. Alla styrmedel har för- och nackdelar och ett ökat inslag av pris- politik är knappast en mirakelmedicin som är bättre än nuvarande styrmedel ur alla aspekter. Som det inledande teoriavsnittet visat är exempelvis osäkerheten i måluppfyllelse en av nackdelarna med ett renodlat ekonomiskt styrmedel. kan det konstateras att i) inte når målen med nuvarande utformning av kvantitativa regleringar, trots att dessa har en större potential att leda till mål- uppfyllelse och att ii) måluppfyllelsen vid användning av ekono- miska styrmedel kan förbättras genom justering över tiden av exempelvis skattenivåer eller genom någon form av kombination av incitament och kvantitativa regleringar. Tillstånd enligt innebär att en verksamhetsutövare gratis erhåller en rättighet att använda exempelvis vatten som recipient. Om detta utsläpp sker till en recipient där vattenstatusen skulle kunna vara bättre (utan att det för den skull medför att vattenstatusen bör vara bättre) så finns det en kvarvarande miljö- kostnad. Eftersom vattenstatusen skulle kunna vara bättre och man avstår från denna bättre status så finns det en alternativkostnad. Men, detta innebär alltså inte i sin tur med nödvändighet att denna kostnad bör elimineras; åtgärdskostnaden för att göra det kan vara högre, eller betydligt högre, än den kvarstående miljökostnaden. Om principen om att förorenaren ska betala innebär att för- orenaren ska betala för miljökostnaderna är det alltså, så länge några miljöförbättringar är möjliga, svårt att se hur gratis erhållna rättigheter uppfyller principen. Det finns dock andra tolkningar av principen om att förorenaren ska betala som innebär att förorenaren endast behöver betala för utsläppsreduktion. Till- stånd enligt är förenliga med en sådan tolkning. Men, som den fördjupade analysen i kapitel 7 visar, så kan inte kravet på en prispolitik för kostnadseffektivitet förenas med en tolkning av principen om att förorenaren ska betala som innebär att åtgärder inte får subventioneras som återstående utsläpp får göras gratis. För att nå kostnadseffektivitet är det viktigt att åtgärder vidtas där det är billigast. För att uppnå detta, i en föränderlig värld där åtgärdskostnader kan stiga och sjunka över tiden, krävs en flexi- bilitet. Det innebär att en enskild verksamhetsutövare både ska ha möjlighet och incitament att vidta mer egna åtgärder när kost- naderna är eller blir lägre. bör mängden av en viss åtgärd minskas, och utsläppen därmed öka, om åtgärdskostnaderna för en viss verksamhet eller med en viss metod, blir högre. Tillstånd bör för att stimulera en enskild verksamhetsutövare att över tiden använda billigaste teknik inte föreskriva vilken teknik eller metod som ska användas. Vidare kräver kostnadseffektivitet att det finns möjlighet att öka utsläpp eller påverkan från en viss verksamhets- utövare om andra utsläpp med samma påverkan, kan minskas till lägre kostnader i någon annan verksamhet. En sådan flexibilitet stimuleras inte av i dess nuvarande form. Ett generellt problem med nuvarande styrmedel är att de till stor del är inriktade på punktutsläpp och att styrmedel riktade mot diffusa utsläpp inte är lika stringenta. Många av de styrmedel som finns för diffusa utsläpp uppfyller inte principen om att för- orenaren ska betala. Alla subventioner av utsläppsminskningar är oförenliga med principen om att förorenaren ska betala. Ovanstående generella analys av nuvarande politik visar att det finns skäl att utreda på vilka sätt en prispolitik, med större räckvidd än vad ramdirektivet för vatten juridiskt kräver, skulle kunna utvecklas. En fortsatt analys av möjligheterna att använda en mer omfattande prispolitik finns i kapitel 7. En politisk önskan att använda mer ekonomiska styrmedel och att tillämpa principen om att förorenaren ska betala innebär att man gör ett val som får konsekvenser. För att ekonomiska styrmedel ska leda till kostnadseffektivitet måste det finnas en flexibilitet för enskilda aktörer. En kost- nadseffektiv kombination av åtgärder innebär, jämfört med en icke kostnadseffektiv kombination, att mer åtgärder vidtas i vissa verksamheter och att mindre åtgärder vidtas i andra verk- samheter. Om man inte kan acceptera att utsläppen från vissa verksamheter blir högre bör man i) motivera detta och ii) dra konsekvensen och inte i lika hög utsträckning förespråka ökad användning av ekonomiska styrmedel. Om man menar att en ökad användning av ekonomiska styrmedel är önskvärd, utan att förespråka det som enda lösningen, måste man vara ytterst för- siktig med ökade krav via kvantitativa regleringar. Man bör också överväga möjligheten att släppa på specifika tvingande krav. Principen om att förorenaren ska betala är en rättighetsprincip som anger hur rättigheter när det gäller att använda exempelvis vatten som recipient bör formuleras. Principen innebär att förorenare bör betala för åtgärder och, eventuellt också, för kvarstående miljökostnad. Om man av något skäl, och det kan finnas goda sådana, inte anser att en förorenare bör betala så innebär det att man i det fallet frångår principen om att förorenaren ska betala. Om man gör detta så kan man inte, med något krav på logik och ärlighet, hävda att principen gäller fullt ut. I det följande, i detta avsnitt, analyseras och kommenteras några specifika styrmedel mer i detalj. Under rubrikerna redovisas också de styrmedel som finns . 5.5.2 Mer specifika synpunkter på dagens styrmedel Regional/lokal vattenbrist I är problemet med vattenbrist begränsat till korta tids- perioder och några ganska små geografiska områden. Det styrmedel som finns är och dess regler angående vatten- Något annat system eller styrmedel för att hantera vatten- brist finns inte. Nuvarande styrning förefaller leda till tillräcklig måluppfyllelse. Det är dock tveksamt vilka garantier som finns för att vattenresursen, i en situation av begränsad tillgång, används på det samhällsekonomiskt mest effektiva sättet. Pågående utsläpp eller påverkan När det gäller punktutsläpp kan konstateras att svenska punktkällor redan vidtagit långtgående åtgärder mot utsläpp av många ämnen. Det främsta styrmedel som riktas mot industrin är samt de förordningar och föreskrifter som har fattats med stöd av balken. Föreskrifterna innehåller riktvärden för utsläpp, där rikt- värden har viss differentiering beroende på geografisk placering och storlek. Industriernas befintliga tillstånd baseras på rådande bedömning om vad som är bästa möjliga teknik när tillståndet beviljas. Detta innebär generellt att marginalkostnaden för att vidta ytterligare åtgärder är relativ hög. En utsläppsskatt skulle därmed sannolikt leda till att endast en begränsad mängd ytterligare åtgärder skulle vidtas. För det första så kan det konstateras att ytterligare åtgärder mot punktutsläpp endast bör vidtas om alla billigare åtgärder vidtagits mot diffusa utsläpp och mot effekterna av historiska utsläpp. Detta innebär att nivån på en utsläppsskatt för punktkällor bör sättas utifrån en övergripande bedömning av marginalkostnader för samtliga åtgärder. I många fall skulle en sådan nivå kunna innebära att det för många punktutsläpp inte är lönsamt att vidta några åtgärder. Av detta följer dock inte att en utsläppsskatt mot sådana verksamheter inte bör införas. För det första så kan det finnas billiga åtgärder även i verksamheter som redan vidtagit långtgående åtgärder. En fördel med en utsläppsskatt är att myndigheterna inte behöver införskaffa kunskap om var sådana åtgärder finns; skattens incitament gör att verksamheterna själva tjänar på, och rimligen därmed väljer att, vidta dessa åtgärder. Ur ett dynamiskt perspektiv är det också viktigt att det finns ett tydligt och välavvägt incitament att utveckla och använda nya metoder. En skatt ger, till skillnad från en kvan- titativ reglering ett kontinuerligt incitament att utveckla och använda ny och billigare teknik. En kvantitativ reglering skapar inga ekonomiska incitament att rena utöver kraven och den ger heller inga incitament till teknisk utveckling (teknisk utveckling kan dock ske ändå av andra skäl). För att nå ytterligare utsläpps- minskningar från industrier krävs enskilda prövningar vilket är mycket resurskrävande.55 Fördelningsmässigt så skulle en skatt också i större grad uppfylla principen om att förorenaren ska betala enligt den tolkning som innebär att förorenaren ska betala också för de utsläpp som kvarstår. En skattenivå som inte har någon styrande effekt kan alltså ändå vara meningsfull genom att den ger ett dynamiskt incitament och kan leda till kostnads- effektiva förändringar på och genom att den leder till en fördelningsprofil mer i linje med principen om att förorenaren ska betala. Även om det vid många punktkällor har vidtagits åtgärder som gör att marginalkostnaden för att vidta ytterligare åtgärder är hög så kan det således finnas skäl till att ytterligare åtgärder bör vidtas. För det första uppnås alltså inte målsättningen vilket talar för att fler åtgärder måste vidtas, något som, allt annat oförändrat, sanno- likt innebär att dyrare åtgärder kommer att behöva vidtas. För det andra så måste samtliga kostnader för att vidta åtgärder mot diffusa utsläpp beaktas innan slutsatsen att inget mer bör göras när det gäller punktutsläpp kan dras. Det faktum att diffusa utsläpp är svåra att mäta och att styrmedel måste riktas indirekt innebär att kostnaderna sammantaget, när transaktionskostnader beaktas, kan bli avsevärt högre än om endast själva åtgärdskostnaden beaktas. Med detta sagt menar ändå att det viktigaste just nu är att se över och förbättra de styrmedel som riktas mot diffusa utsläpp. Med en bättre utformning av dessa kan trans- aktionskostnaderna sänkas och de åtgärder som har låga åtgärds- kostnader kan därmed också få lägre totalkostnader. Kommunala reningsverk regleras av samt av de för- ordningar och föreskrifter som har fattats med stöd av balken. Föreskrifterna för reningsverken innehåller riktvärden för utsläpp, där riktvärden har viss differentiering beroende på geografisk place- ring och storlek på reningsverket. Reningsverkens befintliga tillstånd baseras på rådande bedömning om vad som är bästa möj- liga teknik när tillståndet beviljas. Denna typ av reglering skapar inga ekonomiska incitament för att rena utöver kraven och det ger inte heller incitament till teknisk utveckling. 55 åtagande i Baltic Sea Action Plan, Konsekvensanalyser, Rapport från Naturvårds- verket, 2009. Diffusa utsläpp i form av enskilda avlopp regleras främst genom och förordningen om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd. Det råder stora osäkerheter om vilka reningsanlägg- ningar som finns vid de enskilda avloppen i landet samt hur dessa anläggningar fungerar. Uppskattningsvis är det av de enskilda avloppen som uppfyller kravet på längre gående rening än slamavskiljning.56 tog 2006 fram all- männa råd om små avloppsanläggningar som kom- pletterades med en handbok. De allmänna råden och handboken förväntas medföra att statusen på anläggningar som är brist- fälliga förbättras i viss utsträckning. Även införandet av HUS- avdraget förväntas i begränsad utsträckning medföra att bristfälliga anläggningar förbättras. Styrmedlets måluppfyllelse är inte särskilt hög, vilket till stor del förklaras av att det inte finns tillräckliga resurser för tillsyn men även av att det inte ges några incitament till fastighetsägare att uppfylla kraven. Det är för tidigt att säga vilken inverkan de nya allmänna råden, handboken samt införandet av HUS-avdraget kommer att ha på uppgraderingen av enskilda avlopp.57 Avseende miljögifter finns frivilliga upplysningskampanjer, återvinnings- stationer, källsortering m.m. Även jordbruket och skogsbruket bidrar med diffusa utsläpp. Åtgärder för att minska kväve- och fosforförlusterna från skogs- bruket implementeras genom lagstiftning, information, råd- givning och utbildningar. För viss jordbruksverksamhet krävs tillstånd enligt . För att få fullt gårdsstöd enligt den gemensamma jordbrukspolitiken krävs att lantbrukaren lever upp till de s.k. tvärvillkoren, det vill säga iakttar god jordbrukssed och aktuell miljölagstiftning. Beslut om vattenskyddsområden kan också innebära inskränkningar i driften för t.ex. jordbruksföretag. Huruvida dessa företag ska erhålla ersättning för sina kostnader prövas från fall till fall. Företag ersätts t.ex. inte om fråga är om inskränkningar på grund av allmänna hänsynsregler. Jordbrukssektorn har verkställt särskilda åtgärdsprogram för att minska kväve- och fosforläckaget från näringen, och utlakningen har också minskat betydligt. Åtgärds- programmen har byggt på de styrmedel som funnits i form av 56Sveriges åtagande i Baltic Sea Action Plan, Konsekvensanalyser, Rapport från Naturvårds- verket, 2009. 57Sveriges åtagande i Baltic Sea Action Plan, Konsekvensanalyser, Rapport från Naturvårds- verket, 2009. bl.a. regler för lagring och spridning av stallgödsel, ekonomiska styrmedel i form av miljöersättningar och (fram till ) skatt på kväve och kadmium i handelsgödsel, skatt på bekämp- ningsmedel samt den rådgivning och information som Greppa Näringen bidragit med. kan ersättning sökas inom landsbygdsprogrammet för minskat kväveläckage (fånggrödor och vårbearbetning), skydds- zoner och våtmarker. En viss geografisk differentiering föreligger genom att ersättning för vissa åtgärder är geografiskt styrd till vissa regioner i landet. Ersättningarna är åtgärdsspecifika och frivilliga att söka, vilket gör att kostnadseffektiviteten troligen är åsidosatt. Ett problem med ersättningar och information som styrmedel är att den långsiktiga effekten är väldigt osäker eftersom förutsättningarna för att genomföra åtgärderna ändras beroende på bland annat ersättningsnivå och spannmålspriser. Landsbygdsprogrammets potential som effektivt styrmedel är troligen större än vad som utnyttjas . Det som behövs är mer riktade, eventuellt företagsspecifika åtgärder som bara erbjuds där de är kostnadseffektiva. Tveksamt om det finns kunskaps- material nog för detta, även om ett markkarteringsarbete har inletts. Kan vara vissa problem med acceptans, om inte alla jord- brukare har möjlighet att söka alla stöd och ersättningar i Lands- bygdsprogrammet, kräver underbyggnad som möjliggör denna särbehandling. Transaktionskostnaderna högre för denna typ av stöd och ersättningar jfr den stora massan av stöden och ersätt- ningarna . Måste vägas mot den miljöeffekt man eftersträvar. Landsbygdsprogrammet är frivilligt att söka. I undantagsfall kan ett incitamentstillägg på få läggas på miljöersättningen, men det kräver ett särskilt beslut och godkännande av Kommis- sionen. har fått godkänt att använda denna möjlighet för ersättning till vissa klasser av betesmarker. Det incitament som miljöersättningarna innehåller består av att den kostnadskalkyl som ligger till grund för ersättningarna utgör en genomsnittskalkyl, vilket innebär att de som har en lägre kostnad fångas in . Om ersättningarna kunde höjas utöver denna kalkylprincip, skulle fler fångas in. Som utvärderingen av Miljö- och landsbygdsprogrammet för 2000–2006 visade är problemet dock att kunna styra åt- gärderna dit de geografiskt gör mest nytta för att uppnå kostnads- effektivitet. Det vill säga vissa åtgärder ska riktas geografiskt och ersättningarna i högre grad motsvara den faktiska kostnaden för Förändringar i denna riktning väntas komma inför kommande programperiod, 2014–2020. I samband med en bedöm- ning av kostnadseffektiviteten måste transaktionskost- naderna beaktas. Som tidigare beskrivits innehåller landsbygdsförordningen också artikel 38. I avvaktan på att ersättningarna görs mer riktade skulle ett eventuellt utnyttjande av artikel 38 i innebära utökade möjligheter att styra åtgärderna geografiskt jämfört med de frivilliga åtagandena. Att tillämpa den skulle dock vara ett avsteg från principiellt viktiga principer när det gäller ansvar för miljön i – ersättning ska inte ges för lagstadgade krav. Påverkan från tidigare verksamhet Problemet med gamla försyndelser har två huvudsakliga bestånds- delar, dels giftiga deponerade ämnen dels fysiska förändringar på sjöar och vattendrag. Följderna av giftiga deponerade ämnen kan vara att de läcker ut i vattenförekomster. För giftiga deponerade ämnen finns anslagna medel för sanering, eftersom det ibland saknas juridiskt ansvarig. Följderna av fysiska förändringar kan vara att vandringshinder minskar spridningsmöjligheterna för vandrande arter vilket resulte- rar i minskad artrikedom. Regionalt har en rad olika åtgärds- program tagits fram för restaurering av vattendrag för att nå bl.a. de berörda miljökvalitetsmålen. Kampanjer, kartläggningar och hand- böcker har tagits fram för att driva arbetet. Fysisk påverkan från vattenkraften regleras i genom att industrin betalar bygdeavgift och fiskeavgift som fastställs i tillståndet för vattenverksamheten. Bygdeavgiften är en kompen- satorisk avgift till bygden för värden som förlorades då dämningen kom till stånd, och används bara i väldigt liten utsträckning till vattenvård. Vattenkraften åläggs också en särskild fastighetsskatt. Denna har ett fiskalt utjämnande syfte i förhållande till annan elproduktion och kan inte sägas vara ett styrmedel för att minska eller kompensera fysisk miljöpåverkan från vattenkraften. Utökade provtagningar och analyser har ett utbyggt system för miljöövervakning av vatten fördelat på ett flertal olika aktörer. har ett övergripande ansvar för den statligt finansierade miljööver- vakningen. Denna är indelad i en nationell och en regional del där ansvarar för planering och drift av den nationella övervakningen. har även ett samordningsansvar för den regionala övervakningen, som i övrigt drivs och planeras av länsstyrelserna. Det bedrivs även miljöövervakning på lokal nivå, exempelvis samordnad recipientkontroll och miljööver- vakning. För att uppfylla de krav som ställs i vattenförvaltnings- förordningen bedöms behöva en förändrad och utökad övervakning.58 58 Se bl.a. vattenmyndigheternas Förvaltningsplaner. 6Styrmedel i andra länder samt pågående arbeten med styrmedelsförslag i Ramdirektivet för vatten ska införlivas av alla EU:s medlemsstater, och dessa har i sin tur olika förhållanden både när det gäller tillgång till och kvalitet på vattnet. Därför görs här en utblick till några andra EU-länder. I är olika myndigheter och också intresseorganisationer engagerade i att utreda åtgärder och förfina befintliga styrmedel. har i uppdrag1 att utreda hur ett sektorsöver- gripande avgiftssystem för minskade utsläpp av kväve och fosfor skulle kunna utformas. har ett regeringsuppdrag i vilket det ingår att analysera behovet av och lämna förslag på förändringar av lagar eller andra styrmedel som berör skogsbruket och som behövs med anledning av ramdirektivet för vatten. Vidare har va-verkens branschorganisation till redovisat bakgrund och principer för ett avgiftssystem för va-branschen, dvs. ett branschövergripande avgiftssystem, med syfte att minska belastningen av fosfor och kväve till vatten. Redogörelserna i det följande gör inte anspråk på att vara hel- täckande. Den tid som kunnat läggas på ländergenomgången har varit begränsad i förhållande till vad skulle ha krävts. 1 Regeringsuppdrag nr 24 om avgiftssystem för vattenkvalitet i reglerings- brev . Arbetet har utförts av på uppdrag av regeringen samt efter samråd med vattenmyndigheterna för , och . Styrmedel i andra länder samt pågående arbeten med styrmedelsförslag i 6.1Styrmedel för vatten i , , , och Nedan redovisas resultatet av den övergripande genomgång av några EU-länder som gjort med avseende på styrmedel. Genomgången är inte heltäckande. Redogörelsen görs huvudsakligen utifrån de problem som finns och de sektorer (industri, hushåll och jordbruk) som pekas ut i ramdirektivet för vatten. 6.1.1Tillhandahållande av dricksvatten och vatten till industriellt ändamål Tillgång till vatten är naturligtvis ett problem främst i de områden där vatten är en bristvara. Även om vattenbrist inte föreligger kan det finnas skäl att införa styrmedel som syftar till att minska konsumtionen av vatten. Det beror på att smutsigt vatten ofta renas till en viss nivå, och om en mindre kvantitet vatten genomgår rening släpps också mindre föroreningar ut i absoluta tal mätt. Båda dessa skäl, samt att vattenanvändning kan fungera som skattebas, gör att styrmedel riktas mot området. Tillhandahållande av och betalning för dricksvatten - hushåll I alla de länder som studerats tar ansvarig huvudman ut avgifter som täcker de kostnader man har för att distribuera och i undan- tagsfall rena dricksvatten av konsumenterna. Kostnadstäckningen är enligt uppgift i alla länderna. Avgiften tas generellt ut genom en fast och en rörlig del. Ett land som inte ingått i översikten, men som kan vara värt att nämna i sammanhanget är . På tas denna typ av avgift inte ut2. Vattenmätare finns installerade i de hushåll som är anslutna till det allmänna vattennätet i och i de flesta av de neder- ländska hushållen3. Där betalar konsumenten för den uppmätta förbrukningen av vatten. I och kan konsumenten erhålla sin vattenräkning i fyra olika former, där vattenmätare är ett 2Joyce, J. and Convery, F. Biology and Environment: . Understandning the economics of the water framework directive. Styrmedel i andra länder samt pågående arbeten med styrmedelsförslag i allt populärare alternativ eftersom vissa konsumentgrupper kan göra besparingar genom att betala för uppmätt konsumtion jämfört med en schablon. Den publicerade Walker-utredningen4 förordade också ett system med mätare på hushållsnivå, men menade att det inte bör göras obligatoriskt eftersom det finns regioner där en kostnads-nytto-analys visar att det inte är samhällsekonomiskt optimalt. Detta eftersom installation, under- håll och uppmätning av hushållskonsumtion av vatten är kostsamt och att nyttan troligen överstiger kostnaden endast i regioner där vattenbrist är ett problem.