sou · GYB350 · 2010-06-22 00:00:00 — Andra typer av brister, var avvikelser från kontraktet där betydel- sen bedömdes ringa i förhållande till den ekonomiska insats som krävdes från leverantören. Dessa brister hanterades i en parallell förhandling till den som hanterade förseningen. accepterade leverans av den första helikoptern67 och leverans av den andra68 respektive tredje69 helikoptern. 65Leveranscertifikat N. AG-13752 REV. A, 70569-LB133830, . 66Amendment XI – Liquidated Damages, 70569-LB133830, . 67Leveranscertifikat AG 13752 Rev: B, 70569-LB133830, . 68Leveranscertifikat AG 13754 Rev: B, 70569-LB133830, . 69Leveranscertifikat AG 13755 Rev: A, 70569-LB133830, . Anskaffnings- och modifieringsprocessen av helikoptersystem redovisade att leveranser till Försvarsmakten planerades att ske med början och att sista leverans var planerad att ske samt att leveransförseningen nu uppgick till cirka . accepterade leverans av den fjärde helikoptern.70 utfärdade Försvarsmaktens flygsäkerhetsinspektör () ett materielsystemintyg för helikoptersystem 15.71 FSI angav att helikoptersystemet var det första flygmaterielsystem där Regler för militär luftfart skulle tillämpas med avseende på såväl flygoperation som luftvärdighet, omfattande både konstruktion och underhåll, under hela materielsystemets livscykel. FSI med- delade att implementering av RML krav hade, såväl av Försvars- makten som , genomförts parallellt och inte helt i fas med design och upphandling av helikoptersystemet, varför certifieringen av materielsystemet hade inletts i ett mycket sent skede och enligt en process som avvek från den som framgick av RML. Detta förhållande i sig gav upphov till anmärkningar med åtföljande krav på åtgärder. FSI konstaterade att det omedelbara behovet av att Försvarsmakten och Försvarets mate- rielverk implementerade en certifieringsprocess som uppfyllde kraven i RML. Detta ansågs vara en förutsättning för såväl ändringar till detta materielsystemintyg som utfärdande av materielsystemintyg för andra nya materielsystem. Då kraven på innehållet i en materielsystemsdeklaration utvecklades och för- ändrades efterhand som arbetet fortskred, samt att överlämnings- processen genomfördes för ett flygsystem , kom arbetet att bli en utdragen process september – december levererades ytter- ligare helikoptrar till . levererades ytterligare helikoptrar till Försvarets mate- rielverk. 70Leveranscertifikat AG 13756 Rev: A, 70569-LB133830, . 71Materielsystemintyg för HELIKOPTER 15, FM HKV 02 810:69053, . Anskaffnings- och modifieringsprocessen av helikoptersystem accepterade leverans av den femtonde helikoptern. avtalade och leverantören om en modifiering av levererade helikoptrar inom ramen för avtalet.73 Syftet med denna modifiering var att samtliga levererade helikoptrar skulle modifieras till en ensad status i enlighet med kontraktet. Leverantören genomförde därefter åtgärderna enligt plan. sände Försvarsmakten en offertförfrågan till avseende funktionsutveckling av heli- kopter 15.74 Funktionsutvecklingen avsåg partikelseparatorer och ballistiskt skydd. Av offertförfrågan framgick att målet var att dessa system skulle vara tillgängliga för första insatsberedskap och därefter i insatsberedskap för den nordiska stridgruppen 2011 (NBG 11). accepterade leverans av den artonde helikoptern.75 meddelade leve- rantören att det förelåg ofullständiga leveranser, bl.a. helikoptrar inte levererats i slutlig avtalad konfiguration och saknade avtalade utrustningar. Vidare förelåg brister i dokumentationen av heli- koptersystemet. Myndigheten upplyste att man avsåg innehålla ett belopp vid leverans av den nittonde helikoptern och att det innehållna beloppet skulle utbetalas då samtliga helikoptrar hade genomgått modifieringskampanj enligt avtal. överlämnade den tjugonde och sista helikoptern till Försvarsmakten.76 72Leveranscertifikat AG 13766 Rev: A, 70569-LB133830, . 73Amendment XV – Retrofit Campaign Procedures HELIKOPTER15/A109LUHS, Amendment XV to 70569-LB133830, . 74Offertförfrågan avseende verksamhet inom MS 395, FM HKV 23 321:74617, . 75Leveranscertifikat AG 13769 Rev: A, 70569-LB133830, . 76Överlämning av HELIKOPTER15 individ nr 13760 till Försvarsmakten, FM 35 815:11097, . Anskaffnings- och modifieringsprocessen av helikoptersystem Vid upphandlingen av var utgångspunkten att heli- koptern skulle utgöra komplement till den nya medeltunga helikoptern för att möjliggöra kostnadseffektiv utbildning och träning av besättningar. Redan vid upphandlingen konstaterades att kravställningen rörande en anpassad och utvecklad avionik kunde medföra fördyringar, förseningar och komplikationer avseende certifiering, vilka dock kunde vara acceptabla om större effektivitet kunde uppnås. kan konstatera att även heli- koptersystem 15 drabbats av förseningar. I detta fall har för- seningarna till stor del sitt ursprung i problem med avioniken i och certifieringen av den ursprungshelikopter som beställdes. Utred- ningen bedömer att förseningarna i helikoptersystemet kan anses acceptabla mot bakgrund av att problembilden var identifierad och att anskaffningen gjordes under denna förutsättning. Utredningen har också noterat att orsaken till viss del av förseningen finns att finna i att Försvarsmakten, av kapacitetsskäl, inte kunnat ta emot helikoptrarna som planerat. Utredningen noterar vidare att på grund av förseningarna har vitesklausulerna utnyttjats, vilket resulterat i ett antal tillägg till den ursprungliga beställningen. Utredningen kan dock notera att helikoptersystemet på grund av leveransförseningarna av de medeltunga helikoptersystemen kommit att nyttjas för uppgifter som den ursprungligen inte var avsedd för. Ett antal tilläggsbeställningar har gjorts för att möjlig- göra sådana uppdrag. Detta kan på innebära problem inom andra områden, bl.a. vad gäller flygsäkerhet. Utredningen berör denna fråga i kapitel 7. Som tidigare nämnts har internrevisorerna vid Försvarsmakten respektive genomfört en granskning av upphandlingen av modifieringsprocess för . Att ett sådant uppdrag förelåg uppmärksammades först av utredningen under själva utredningstiden. Utredningen har emellertid själv- ständigt begärt in uppgifter avseende från berörda Anskaffnings- och modifieringsprocessen av helikoptersystem myndigheter och granskat olika skeden i upphandlings- respektive modifieringsprocessen. Nedan redovisas, på en övergripande nivå, skeendet rörande händelser som, på olika sätt, påverkat leveransen av . I bilaga 5 återfinns en mer detaljerad redogörelse för detta. Fram utreddes hur behovet av helikoptrar till den nordiska stridgruppen (NBG 08) skulle kunna tillgodoses. Huvud- alternativet var inledningsvis att detta skulle ske genom styrke- generering, det vill säga genom bidrag från något annat land. utredde Försvarsmakten internt behovet av avancerad sjukvårsdstransport med helikopter s.k. medevac-förmåga i NBG 08. konstaterades att inget annat land kunde bidra med helikopterkapacitet och att skulle få hantera frågan på egen hand. Beslut togs därför om att organisera och utveckla en heli- kopterenhet för medevac, dock utan att ange den exakta utform- ningen. presenterade en studie som pekade på att de grundläggande förutsättningarna för användning av helikoptersystem 10 till 2015 var goda. Av studien framgick också att arbetet skulle bli omfattande vid ett sådant tillvägagångssätt och att tidplaner på mellan två och kunde förväntas från leverantörerna. rekommen- derade därför att Försvarsmakten skulle modifiera i stället för . Anskaffnings- och modifieringsprocessen av helikoptersystem 8.4.3Inträffade förseningar och myndigheternas åtgärder begärde vid upprepade tillfällen att Försvarsmakten senast skulle lämna en beställning avseende modifiering av till . fattade Försvarsmakten ett inrikt- ningsbeslut om att gå vidare och gick ut med en anbudsinfordran. lade en beställning hos företaget i på modifiering av tre . efter den ursprungliga beställningen lämnade Försvarsmakten en offertförfrågan hos om olika tilläggsbeställningar. begärde besked från Försvarsmakten om behovet av ytterligare helikoptrar till NBG 08. Med hänsyn till risken för leveransförseningar begärde myndig- heten svar . Försvarsmakten beslutade i frågan först . konstaterade att Heli-One, trots den mycket snäva tidsplanen, inte kommit igång med modifierings- arbetet. Heli-One hade inte heller påbörjat arbetet med att lägga ut tidskritiska beställningar på underleverantörer. Representanter för Försvarsmakten besökte Heli-One i för att peka på vikten och betydelsen av projektet. blev det uppenbart för att Heli-One skulle få svårigheter att genomföra leveranser av i enlighet med den avtalade leveransplanen. Vare sig systemsäkerhetsarbete eller dokumentationshantering hade Anskaffnings- och modifieringsprocessen av helikoptersystem kommit igång på ett tillfredställande sätt. fortsatte därför att tillsammans med Försvarsmakten att agera gentemot leverantören. meddelade Heli-One formellt, i brev, att leveransen av den första modifierade var försenad. Skälet uppgavs vara oförutsedda tekniska utmaningar. Nytt leveransdatum angavs till . framstod det allt tydligare för projekt- ansvariga inom Försvarsmakten och att inte kommer att vara operativ under NBG 08 beredskapsperiod. vidtog ytterligare åtgärder för att stötta Heli-One i systemsäkerhetsarbetet. Bland annat säkerställde man att en konsult anlitades för att styra upp arbetet. pågick en dialog mellan Försvarsmakten och om förutsättningarna att möjligt kunna tillföra medevac helikoptrar till ISAF. Försvarsmakten svarade på en anmodan från om en medevac-insats i . Svaret innebar att Försvarsmakten bedömde att en insats var möjlig från sen vår 2009. gav därefter Försvarsmakten en anvisning att myndigheten skulle inleda planering och förberedelser för en insats i . konstaterade att framtagen design för medevac och mindre avancerad sjukvårdstransport s.k. casevac är bristfällig och inte kan godkännas. Försvarsmakten lade en offertförfrågan hos om modifiering av två till 10D. anmäler ytterligare leveransförseningar. torde det stå klart att delar av den restriktionsavveckling som är nödvändig efter leverans innebär att återigen måste tas in på verkstad. Försvarsmakten tvingades sent att genomföra en omplanering där redan överenskommen verksamhet ströks till förmån för verksamhet på . Leveransförseningarna fortsätter som myndigheten fortsätter arbetet med att identifiera kravbilden för en insats med inom ISAF. Anskaffnings- och modifieringsprocessen av helikoptersystem pågår arbetet med att få levererad enligt ursprunglig beställning (med restriktioner) och att lägga en beställning hos Heli-one på en modifiering av till 10D. Två flögs till från leverantören i varvid sprickbildningar upptäcks i IR supressorerna. Försvarsmakten beställde hos i decem- ber 2009 modifiering av två till 10D. lade beställningen hos Heli-One . bedömde att leveranserna av HELIKOPTER 10B skulle komma att ske . Bedömningen avsåg den kontrakterade konfigurationen enligt kravbild för NBG 08. meddelade att man bedömde att restriktioner inom uppdraget kunde upphöra eller 2010. Efter denna bedömning har inte haft behov av att göra en förnyad bedöm- ning/plan eftersom bedömningen i allt väsentligt har innehållits. levererades tre helikoptrar 10B, med restriktioner, till Försvarsmakten och besättningsträningen inleddes. fattade Försvarsmakten beslut om kravställning för modifiering av HELIKOPTER 10B till ISAF-konfiguration. lämnade en offert till Försvarsmakten som innehöll en omfattande beskrivning av olika förutsättningar för att uppdragets tid-, kostnads- och prestanda- krav ska kunna uppfyllas. indikerades fortsatt risk för förseningar och ökade kostnader. På grundval av offerten lade Försvarsmakten en beställning hos . 8.4.4Internrevisorernas iakttagelser och erfarenheter De ursprungliga leveranserna från Heli-One, som avtalats , försenades dels på grund av att uppdragets kom- plexitet och omfattning underskattades, dels på grund av leveran- törens bristande erfarenhet, konstruktionsproblem och uppkom- mande fel. Leveranstiden anmäldes vara en stor risk redan innan beställningen undertecknades och risken blev med tiden allt större, Anskaffnings- och modifieringsprocessen av helikoptersystem bland annat, beroende på tillkommande och förändrade krav. Leverans genomfördes med cirka två års försening och utgör grunden till de fortsatta förseningarna. levererades med 34 restriktioner som i väsentliga delar måste avvecklas innan helikoptrarna kan användas utan begränsningar. Rapporterna från om leveranstid- punkter har varit optimistiska. Felaktiga prognoser om leveranstider gav missvisande information till Försvarsmakten ledning och i förlängningen till . Detta i sin tur byggde upp felaktiga förväntningar om att skulle kunna sättas in i ISAF, på ett tidigt stadium. Överflygning till , av , skedde (då nya problem uppstod med sprickbildningar) och leverans till Försvarsmakten (med restriktioner) skedde först . Förseningen påverkades också av att Heli-One inte hade lyckats leverera nödvändig dokumentation rörande designlösningar och systemsäkerhet. Företaget hade inte heller kontroll över egna underleverantörers certifieringar av sina produkter. De försenade leveranserna har väsentligt påverkat tidsförhållandena för en ominriktning till ISAF. Försvarsmakten och arbete med att iden- tifiera kravsammanställningen inför en insats inom ISAF skedde därför, i allt väsentligt, . Beslut om att fastställa kravsammanställningen togs . Av revisorernas rapport framgår att man inom Försvarsmakten, under den första delen av 2008, var av uppfattningen att kraven för till NBG 08 i allt väsentligt även passade för insatser inom ISAF. De skulle därför ha kunnat användas i insatsen med endast begränsade modifieringar. För att hinna med leverans till NBG 08, vilket sedan misslyckades, accepterades vissa kravunderskridande. Exempelvis prioriterades medevac förmåga före CASEVAC. Beredningen inför anpassningen till ISAF tog tid. Anskaffnings- och modifieringsprocessen av helikoptersystem Tillkommande och ändrade krav samt svenska krav konstaterade att det fanns nya operativa krav för ISAF som inte uppfylldes samt att flyg- säkerhetshöjande åtgärder skulle behöva utföras när parken ändå skulle in på översyn. Nya krav tillfördes därför och dessa kvalitetssäkrades. Detta arbete resulterade i en kravmatris som hade som utgångspunkt för en offert- förfrågan. Försvarsmakten gjorde sena avdömningar, under pågående offertdialog mellan och leveran- tören. En bidragande orsak till förseningarna har härutöver varit Heli- One:s svårigheter att förstå och bedöma omfattning och kom- plexitet av systemsäkerhetsarbetet. Kommunikation, ledning och styrning I revisorernas granskning konstaterades att det i samordningsavtalet mellan Försvarsmakten och Försvarets mate- rielverk saknades en rutin/arbetsform för att hantera gemensamma projekt med hög risk. Av rapporten framkommer att ominriktningen till ISAF kom- municerats mellan myndigheterna men att denna kommunikation haft brister och inte resulterat i erforderligt fokus och nödvändiga resurser. Detta har haft betydelse för tidsförhållandena även om det inte går att mäta hur stor denna försening blivit. I revisorernas rapport anges att granskningen inte har kunnat visa att den långa tiden (18 månader) från det att Försvarsmakten erhöll anvisning från , till dess att la en beställning hos Heli-one , beror på någon eller några enskilda händelser. Revisorernas slutsats är snarare att en mängd samverkande faktorer bidragit till att så blivit fallet. Huvudskälet är – enligt revisorena – dock de brister och till- kortakommanden som de tidigare kunnat identifiera i samband med beslut om upphandling av modifiering av , . Konsekvenser och effekter av dessa brister har Anskaffnings- och modifieringsprocessen av helikoptersystem påverkat arbets- och tidsförhållanden även . Den ursprungliga upphandlingen genomfördes under orealistiska tidsförhållanden där hela projektet präglades av hög risk och bristande styrning. I beställningen till Heli-one 2009 ingår även åtgärder som betingas av fattade designbeslut under NBG 08 beställningen. har ett antal åtgärder vidtagits för att öka styrningen av projekt 10B . Detta har lett till förbättringar vilket resulterat i att restriktionsavvecklingen har följt uppsatta tidsplaner, leverans av två stycken till Försvarsmakten före avtalad tid samt ett genomförande av ISAF modifieringen som följer tidsplan. 8.4.5Utredningens iakttagelser och erfarenheter Utredningen delar de erfarenheter som internrevisorerna pekar på i sin rapport men vill dock framhålla följande erfarenheter som särskilt betydelsefulla utifrån utredningens självständiga gransk- ning av upphandlings- och modifieringsprocessen. I likhet med erfarenheterna från så framstår betydelsen av en tydlig och långsiktig hållbar kravställning och målsättning innan avtal tecknas med leverantör som helt centrala ingångsvärden. Det har inte kunnat undgå utredningen att de många och tillika mycket snabba och tvära förändringarna i beställ- ningsprocessen bidragit till den situation som uppstått. Utredningen har vidare kunnat konstatera att det i detta fall tämligen omgående uppkom tecken på allvarliga förseningar från leverantörens sida. Detta understryker bara ytterligare betydelsen av nödvändiga riskanalyser och bedömningar av leverantörens förmåga och kapacitet . Med tanke på de korta tidsförhållandena och den stor osäker- heten som rådde måste detta kategoriseras som ett högriskprojekt som, utöver att leverantörer uppfyller sina åtaganden, kräver en mycket kvalificerad projekthantering för att kunna lyckas fullt ut. består av ett begränsat antal helikopterindivider vilket medför att varje försening blir mycket kännbar för den redan Anskaffnings- och modifieringsprocessen av helikoptersystem inplanerade flygtidsproduktionen och som tillika är nödvändig för att kunna hantera insatser av den som är inplanerad. I fallet med har bristen på kommunikationen mellan olika aktörer varit tydlig och utgjort en i högsta grad betydande orsak till en del av förseningarna. Utredningen har även kunnat notera att såväl Försvarsmakten som Försvarets materiel- verk kommunicerat direkt med leverantören under projektets gång och detta kan enligt utredningens förmenande bara leda till otydligheter hos leverantören avseende vem som verkligen är den ansvarige beställaren. Sammantaget är det utredningens uppfattning att de iakttagelser som internrevisorerna gjort överensstämmer med de som utred- ningen identifierat. Utredningen har erfarit att dessa iakttagelser och rekommendationer nu omsatts i beslutade åtgärder vid respektive myndighet. berör i detta avsnitt avslutningsvis några mer övergripande erfarenheter som har aktualiserats i sam- band med helikopterupphandlingar den senaste tioårsperioden. Ett flertal av de erfarenheter som redovisas är inte specifika för upphandling av helikoptrar, utan är av allmängiltig art för upphand- ling av försvarsmateriel. Erfarenheterna är baserade på redovis- ningen av angivna anskaffnings- och modifieringsprocesser såsom de redovisats för utredningen av Försvarsmakten och . Ny inriktning medför ökade risker konstaterar att som här beskrivs har naturligen ett flertal nya inriktningar och förändrade krav ställts på Försvarsmaktens helikopterverksam- het. Det gäller såväl pågående som planerad verksamhet. Det kan konstateras att dessa förändringar skett i en sådan takt att även marknadens aktörer (industrin) inte haft förmåga att anpassa sig och leverera i samma takt som förändringarna har skett. Det har i grunden inte varit möjligt att följa dessa förändrade krav utan att en stor samlad risknivå uppstått i verksamheten. En del av dessa risker Anskaffnings- och modifieringsprocessen av helikoptersystem har inom helikopterområdet fallit ut och därmed omsatts bl.a. i förseningar, som alternativa handlingsvägar har stängts. har även statsmakternas inriktning för materielförsörjning förändrats. Detta har ändrat förutsättningarna för hur materielförsörjning ska bedrivas. Över har också regelverket för luftvärdighet och flygsäkerhet utvecklats. Även uttolkningen av regelverket har utvecklats över perioden. Utgående från detta regelverk har Försvarsmakten och bl.a. valt att överlåta ansvar för så kallat militärt typcertifikat (MTC) till leverantörer.77 Detta har vid bl.a. heli- kopteranskaffningar visat sig vara svårt att få utländska aktörer att acceptera och att ta ansvar för sina produkter enligt denna princip, vilket inneburit stora problem med leveranser av helikoptrar. konstaterar att grunden för all upp- handling är att identifiera vilka behov som ska tillfredsställas och att därefter omforma detta till en kravställning som ligger till grund för upphandlingen. Kravställningen är avgörande för vilka resultat som kan uppnås i en anskaffningsprocess eftersom kraven bl.a. kommer att påverka möjligheterna till konkurrens, möjliga alter- affärsmässiga lösningar/affärsmodeller, tekniska realiseringar och de samlade riskerna i en anskaffning. konstaterar att avsaknad av krav, alternativt förändrade krav, vanligen leder till senare behov av kompletteringsanskaffningar vilket kan vara kommersiellt ogynn- samt. Detta gäller även vid nya åtaganden i redan ingångna avtal eftersom en leverantör som har svårigheter att uppfylla sina åtaganden kan använda detta som skäl för att åtaganden inte kan innehållas. När ett komplext system väl är optimerat utgående från den fastslagna kravställningen så är det även från tekniska utgångs- punkter svårt, tidskrävande och kostsamt att förändra systemet. 77 Det har bl.a. kunnat tillämpas i för flygplansystem JAS 39. Anskaffnings- och modifieringsprocessen av helikoptersystem Kravställningen bör ske på aggregerad nivå konstaterar även att en kravställning bör ske på en så aggregerad nivå som möjligt i syfte att skapa så stor frihet som möjligt för upphandlande myndighet och mark- nadens aktörer att skapa effektiva lösningar. Syftet med en kravställning är att beskriva och avgränsa vad det är som önskas. På samma sätt som kravställning är en förutsättning för andra aktörer och nästa steg i en anskaffningsprocess, så innebär kravställning successiv avgränsning av frihet att skapa lösningar. Det innebär att effektiviteten och prestationerna i genomförande av senare steg i en anskaffningsprocess endast kan påverkas inom ramen för de möjligheter som den överordnade kravställningen ger för utrymme för. kan konstatera att varje krav som ställs inom ramen för en samlad kravställning är förknippad med en kostnad och med ett bidrag till den samlade projektrisken. Varje led i kravställning måste således noggrant analysera vilka de krav är som är kostnadsdrivande, respektive i största grad bidrar negativt till den samlade projektrisken. Kostnads- och riskpåverkan är störst för de tidiga och mer fundamentala vägvalen i en kravställning. Det bör i detta sammanhang särskilt beaktas att det som normalt hänförs till förutsättningar för en anskaffning vanligen innebär de störst påverkande vägvalen avseende påverkan på kost- nad och risk, redan innan den tidpunkt då traditionellt kravställningsarbete påbörjas, förtecknas och beslutas. De krav som ställs i en upphandling och som ansluter sig till vad andra aktörer/kunder normalt kravställer brukar vanligen vara för- knippade med låga kostnads- och riskbidrag relativt de krav som är unika. Unik kravställning skapar vanligen behov av separat utveck- ling och därmed får den kund som ställer dessa krav själv bära kostnaden och risken som är förknippad med dessa krav på kort och på lång sikt. Detta gör att unika krav särskilt bör analyseras avseende vilka av dessa som är kostnadsdrivande, respektive i största grad bidrar negativt till den samlade projektrisken. Vid anskaffningen av helikoptersystem 14 var kravet på en samnordisk upphandling avgörande för hur kravställning för de Anskaffnings- och modifieringsprocessen av helikoptersystem