sou · GYB349 · 2010-08-03 00:00:00 — The question of the point in time at which the offence of the purchase of sexual services begins has been discussed, and it engenders certain problems with regard to its application in practice. In our view, the problems described by officers and prosecutors with regard to the application of the offence of the purchase of sexual services do not fundamentally differ from those encountered with other types of offence. It would have been possible, let alone appropriate, to attempt to pin down in legislation the point at which an attempted offence has been committed. The problems encountered should therefore be viewed as an matter for interpretation and application, not for legislation. are the evidentiary problems such as to warrant any proposed legislative amendments or other measures. There is a need to expand the scope of application of the ban with regard to offences committed abroad, but without deviating from the dual criminality requirement We consider that there is a need to expand the possibilities to prosecute in sexual purchase offences committed abroad, particularly with a view to the fact that it should be possible to apply the Swedish ban in cases where a person representing Swedish public interests purchases sexual services abroad. The question of the bans applicability for offences committed abroad was not referred to in any detail in the preparatory work on which the ban was based. Now that the offence is contained in Section 6 of the Swedish Penal Code, it is reasonable to regard it as universally applicable and not limited to offences committed in . Since the ban on the purchase of sexual services is universally applicable, there are no national or territorial limits on its applicability. However, this conclusion does not mean that the Swedish courts have the competence to pass judgment on the offence. The competence to pass judgment on offences committed outside is normally conditional on dual criminality. The majority of countries do not have a ban on the purchase of sexual services equivalent to that in force in , nor is there international consensus on what methods should be used to Allowing the purchase of sexual services to be an exception to the dual criminality requirement for Swedish penal jurisdiction would therefore involve a clear deviation from the principles behind the introduction of a general requirement for dual criminality to prosecute a crime committed in another country. An exception of this kind could not be based on international consensus on the nature of the crime or a general perception of the crime as particularly serious. could it be justified on the grounds of protecting any private or public Swedish interest. In light of this, we have deemed it impossible to propose that the dual criminality requirement be removed with regard to the crime of the purchase of sexual services. lag om ändring i Härigenom föreskrivs i fråga om att 6 kap. 11 § ska ha följande lydelse. Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse Den som, i annat fall än som Den som, i annat fall än som avses förut i detta kapitel, avses förut i detta kapitel, skaffar sig en tillfällig sexuell skaffar sig en tillfällig sexuell förbindelse mot ersättning, förbindelse mot ersättning, döms för köp av sexuell tjänst döms för köp av sexuell tjänst till böter eller fängelse i högst till böter eller fängelse i högst Vad som sägs i första stycket gäller även om ersättningen har utlovats eller getts av någon annan. Denna lag träder i kraft . 1Utredningens uppdrag och arbete Lagen (1998:408) om förbud mot köp av sexuella tjänster trädde i kraft . I samband med sexualbrottsreformen upphävdes den s.k. sexköpslagen och ersattes av en ny straffbestämmelse – köp av sexuell tjänst – i 6 kap. 11 § . Förbudet mot köp av sexuella tjänster infördes eftersom det ansågs vara ett angeläget samhälleligt intresse att bekämpa prostitution. Kriminaliseringen var till skillnad mot tidigare insat- ser mot prostitution riktad mot efterfrågan av sexuella tjänster, dvs. mot sexköpare och presumtiva sexköpare. Med stöd av förbudet skulle prostitutionen och dess skadeverkningar kunna bekämpas på ett effektivare sätt än vad de tidigare åtgärderna mot prostitutionen hade möjliggjort. Det anfördes även att det i ett jämställt samhälle är ovärdigt och oacceptabelt att män skaffar sig tillfälliga sexuella förbindelser med kvinnor mot ersättning. Det framhölls att genom att införa ett förbud mot sexköp också gjorde en viktig markering gentemot andra länder för att visa vår inställning till sexköp och prostitution. En sådan markering sades kunna utgöra ett stöd för de grupper i olika länder som arbetar för att bekämpa prostitutionen. Det framhölls att prostitution medför allvarliga skador såväl för individen som för samhället. Lagen antogs också kunna få en avskräckande effekt på presumtiva sexköpare och därigenom ha en hämmande effekt på prostitutionens utbredning i . Kriminaliseringen förmodades även kunna minska intresset från olika grupper eller enskilda i utlandet att etablera en mer omfattande organiserad prostitutionsverksamhet i . Förbudet mot köp av sexuell tjänst har varit i kraft . Det har framförts olika uppfattningar om vilka konsekvenser lagen har fått. I har frågan om en utvärdering av förbudet Utredningens uppdrag och arbete Också internationellt har lag- stiftningen om förbud mot köp av sexuell tjänst uppmärksammats och det finns ett stort intresse av att få veta vilken effekt förbudet haft. Bl.a. har ökande problem med människohandel för sexuella ändamål och prostitution inneburit att många länder funnit skäl att överväga nya metoder för att bekämpa köp av sexuella tjänster och människohandel. Mot den här bakgrunden har vi fått i uppdrag att utvärdera tillämp- ningen av förbudet mot köp av sexuell tjänst och de effekter förbudet har fått. Utvärderingen syftar till att undersöka hur bestämmelsen fungerat i praktiken och vilka effekter förbudet har haft för förekomsten av prostitution och människohandel för sexuella ändamål i . En utgångspunkt för vårt arbete har varit att köp av sexuell tjänst fortfarande ska vara kriminaliserat. Beträffande tillämpningen av förbudet mot köp av sexuell tjänst har vårt uppdrag grundat sig på att det i den rättspolitiska debatten har aktualiserats en mängd frågor med anknytning till förbudet. Förbudets skyddsintresse har diskuterats liksom frågan om straffbestämmelsen är universellt tillämplig. Även frågan om de som säljer sexuella tjänster bör anses vara vittnen eller målsägande i mål om brott mot förbudet mot köp av sexuell tjänst har diskuterats. Detsamma gäller frågan om vilka gärningar som bör omfattas av förbudet. I detta sammanhang har vi också haft att överväga ett eventuellt behov och lämpligheten av en skärpning av straffskalan och en gradindelning av brottet. I vårt uppdrag har särskilt ingått att genomföra en praxisgenomgång i syfte att utröna aktuell tillämpning av förbudet mot köp av sexuell tjänst, inklusive utredningar som inte lett till åtal, analysera hur polis och åklagare arbetar med att utreda brottet köp av sexuell tjänst, även i samband med bl.a. koppleri- och människohandelsbrott och uppmärksamma om det finns några särskilda tolkningsproblem eller andra svårigheter vid tillämpningen av förbudet mot köp av sexuell tjänst. Utredningens uppdrag och arbete I våra direktiv anges att hur prostitutionen ser ut och utvecklas påverkas av en mängd olika faktorer såsom globaliseringen, människors rörlighet över gränser, utvecklingen av Internet och andra kommunikationstekniker, drogmissbruk och åtgärder för att minska sådant missbruk samt olika sociala hjälp- och stödinsatser till personer i prostitution. När det gäller vilka effekter förbudet mot köp av sexuell tjänst har fått har vårt uppdrag varit att undersöka vilken betydelse förbudet mot köp av sexuell tjänst har haft för utvecklingen av prostitution och människohandel för sexuella ändamål. I vårt uppdrag har det särskilt ingått att jämföra förekomsten av och formerna för prostitution i med tiden före tillkomsten av förbudet mot köp av sexuell tjänst, analysera vilken betydelse förbudet har haft för formerna, före- komsten och utvecklingen av prostitutionen i , analysera vilken betydelse förbudet har haft för formerna, förekomsten och utvecklingen av människohandel för sexuella ändamål i , analysera om och hur förbudet påverkat dem som köper eller har köpt eller – om förbudet inte fanns – skulle kunna tänka sig att köpa sexuella tjänster samt undersöka vilken betydelse förbudet har haft för situationen för dem som säljer sexuella tjänster. Direktiven finns i sin helhet i bilaga 1. Sammanträden med experterna har ägt rum vid tio tillfällen. Utredningen har under arbetet haft kontakter med forskare vid , , och . Utredaren har sammanträffat med represen- tanter från () och ECPAT som ingår i ett internationellt nätverk av organisa- tioner som arbetar för barns rätt att inte utnyttjas i sexhandel. Sekreteraren har haft samtal med personer som arbetat med rapporter om prostitution samt med personer från Utredningens uppdrag och arbete Malmskillnadsteamet inom (Malmskillnadsteamet är en grupp av frivilliga från som besöker för att finnas till hands för både flickorna och männen). Därutöver har sekreteraren korresponderat med myndighetspersoner inom i , , , , och . Utredningen har, i enlighet med våra direktiv, genomfört en praxisgenomgång för att undersöka aktuell tillämpning av förbudet mot köp av sexuell tjänst, inklusive utredningar som inte lett till åtal, samt för att analysera hur polis och åklagare arbetar med att utreda brottet köp av sexuell tjänst, även i samband med koppleri- och människohandelsärenden. För detta ändamål har utredningen inhämtat uppgifter från utdrag ur BRÅ:s register över anmälda brott, misstänkta personer och lagförda personer avseende förbudet mot köp av sexuell tjänst –2008. Utredningen har vidare skickat en enkät till samtliga polismyndigheter i landet och gjort uppföljande intervjuer med ett urval poliser och polisanställda. Alla polisanmälningar från samtliga polismyndigheter i landet, förutom från i har inhämtats. Från i har ett urval av anmälningar inhämtats. Därutöver har intervjuer skett med poliser från de tre stor- stadsområdena som arbetar med eller har arbetat med prostitu- tions-, koppleri- och människohandelsärenden i särskilt tillsatta grupper. Uppgifter har även inhämtats från , från Centrala Gränskontroll- enheten vid och från Gränspolisen. Utredningen har intervjuat sex åklagare från storstadsområdena som arbetat med sexköp i samband med organiserade fall av koppleri och människohandel. Även några åklagare ute i landet har kontaktats. Utredningen har hämtat in och gått igenom samtliga lag- föringar, dvs. domar, strafförelägganden och åtalsunderlåtelser avseende brott mot förbudet mot köp av sexuell tjänst under aktuell period. En närmare beskrivning av hur arbetet i denna del har gått till finns i avsnitt 6.2. Utredningen har intervjuat representanter för Prostitutions- enheten i , Prostitutionsgruppen i och Kompetenscenter Prostitution i samt en representant för KAST (Köpare Av ) i . Utredningens uppdrag och arbete Utredningen har haft kontakter med (Prosti- tuerades Revansch I Samhället) och med , som beskriver sig som en organisation för sex- och erotikarbetare. Via e-post har frågor ställts till medlemmar i de båda grupperna. Sammanlagt 14 personer, sju från vartdera nätverket, har besvarat de frågor som framgår av bilaga 2. Utredaren och utredningens sekreterare har deltagit vid avslutningskonferensen för Prostitution i den 16–i och vid redo- visning av rapporten mig – Unga om sex och Internet i . Sekreteraren har också deltagit vid ett seminarium i rörande människohandel arrangerat av och vid ett seminarium i arrangerat av i rörande människo- handel och sexhandel samt vidare deltagit och medverkat vid ett utbildningstillfälle arrangerat av Utvecklings- centrum . Utredaren har deltagit och medverkat vid ett seminarium om människohandel som anordnats i av . Utredningen har tagit del av en stor mängd utredningar, rapporter och forskning som berör de områden som vi har arbetat med. Som framgår av föregående avsnitt har utredningen även inhämtat uppgifter från personer som arbetar med frågor som rör prostitu- tion och människohandel för sexuella ändamål samt uppgifter från personer med egen erfarenhet av prostitution. I kapitel 4 och 5, som i huvudsak ägnas åt att beskriva vad vi vet om prostitutionen i och i några andra länder, redogör vi i ett inledande avsnitt benämnt Våra källor för de viktigaste rapporterna och undersökningarna samt den övriga information som ligger till grund för de slutsatser som vi redogör för i respektive kapitel. Även i kapitel 6, som handlar om tillämpningen av förbudet mot köp av sexuell tjänst, finns ett sådant inledande avsnitt där vi presenterar de källor och den information som genomgången i kapitlet bygger på. I bilaga 5 finns en förteckning över det viktigaste skriftliga material vi haft som underlag för vårt arbete. 2 Några allmänna utgångspunkter 2.1Vårt uppdrag har sin utgångspunkt i propositionen Kvinnofrid När som första land i världen införde en lagstiftning som kriminaliserade köp, men inte försäljning, av sexuella tjänster ingick förslaget om att kriminalisera sexköp som en del i proposi- tionen Kvinnofrid (prop. 1997/98:55). Den byggde prostitutionsutrednings betänkande Könshandeln (SOU 1995:15) och på kvinnovåldskommissionens slutbetänkande Kvinnofrid (SOU 1995:60). I det senare betänkandet hade man föreslagit en rad olika åtgärder för att öka jämställdheten mellan män och kvinnor och för att förhindra våld mot kvinnor. I Kvinnofrids- propositionen föreslogs med utgångspunkt i de två utrednings- förslagen ett stort antal olika åtgärder inom olika samhällssektorer för att motverka våld mot kvinnor, prostitution och sexuella trakasserier i arbetslivet. Kvinnofridspropositionen tog sin utgångspunkt i konstateran- det att av många anses vara världens mest jämlika samhälle och att kvinnor och män i vårt land i viktiga avseenden har samma möjligheter att välja sina egna liv. konstaterades att det på många områden alltjämt råder obalans i maktförhållandet mellan könen och att det mest extrema exemplet på en sådan obalans är det våld som män riktar mot kvinnor som de har eller har haft en nära relation till. I propositionen framhöll man att det i ett svenskt perspektiv var angeläget att understryka att de flesta män inte utövar våld mot kvinnor, men att det kunde konstateras att det hade skett en ökning av antalet anmälningar om misshandel och sexuella övergrepp. Detta gällde i synnerhet våldsbrott mot närstående kvinnor. Slutsatsen var att mäns våld mot kvinnor är ett allvarligt samhällsproblem och att det därför är Några allmänna utgångspunkter SOU 2010:49 en prioriterad uppgift för rättsväsendet att bekämpa denna brottslighet. Man framhöll också att det numera är väl dokumenterat, både inom forskning och i annan litteratur, att det våld som män riktar mot kvinnor ofta har sitt ursprung i och finner näring ur fördomar och föreställningar om mäns överordning och kvinnors under- ordning. Att vidta kraftfulla åtgärder framstod därför som både nödvändigt och brådskande. På det internationella planet hänvisade man i propositionen till den deklaration om våld mot kvinnor som hade antagit . Enligt den omfattar begreppet bl.a. fysiskt, sexuellt och psykiskt våld som förekommer i familjen och i samhället samt det våld som utövas eller tolereras av staten. Begreppet våld mot kvinnor omfattar enligt denna deklaration även bl.a. våld inom äktenskapet, kvinnlig könsstympning, sexuella trakasserier i arbetslivet, handel med kvinnor och påtvingad prostitution. En närmare förklaring till begreppet våld mot kvinnor finner man i den handlingsplan som det internationella samfundet ställde sig bakom och åtog sig att genomföra vid i . Där anges bl.a. att våld mot kvinnor är ett uttryck för historiskt ojämlika maktrelationer mellan kvinnor och män vilka har lett till mäns dominans över och diskriminering av kvinnor. För att åstadkomma ett samhälle som är fritt från det könsspecifika våldet måste enligt handlingsplanen en helhetssyn och ett tvärsektoriellt arbetssätt utvecklas. Mot denna bakgrund konstaterades med Kvinnovålds- kommissionen att mäns våld mot kvinnor är så nära förknippat med föreställningar om kvinnors och mäns olika roller i samhället och bristande jämställdhet, att det inte kan förklaras på samma sätt som annan våldsbrottslighet och att kunskap om detta är omistligt om våldet mot kvinnor ska kunna bekämpas på ett effektivt sätt. En fråga som enligt Kvinnofridspropositionen var nära besläktad med den om våld mot kvinnor och bristande jämställdhet var frågan om män som köper sexuella tjänster, oftast av kvinnor, dvs. Det konstaterades att köparna av sexuella tjänster dittills hade varit tämligen osynliga. Prostitutions- utredningen hade mot den bakgrunden ställt frågan hur det kan komma sig att vanliga män som ofta är gifta eller sammanboende, deltar i en verksamhet som de borde vara medvetna om är destruktiv för dem själva, för deras familjer och framför allt för de kvinnor som de köper sexuella tjänster av. Den i särklass vanligaste formen av prostitution är den heterosexuella, med män som köpare och kvinnor som säljare, och slutsatsen som utredningen hade dragit var att om könshandeln ska kunna förhindras måste uppmärksamheten i högre utsträckning riktas mot köparna. I propositionen konstaterade man sammanfattningsvis att mäns våld mot kvinnor inte är förenligt med strävandena mot ett jämställt samhälle och därför måste bekämpas på alla sätt samt att det i ett sådant samhälle är ovärdigt och oacceptabelt att män skaffar sig tillfälliga sexuella förbindelser med kvinnor mot ersättning. Enligt den syn på sexhandeln som ligger till grund för svensk jämställdhetspolitik är sexhandeln således en form av manligt våld mot kvinnor och ett av de mer extrema uttrycken för en ojämlikhet som tar sig uttryck i att män kan köpa och utnyttja kvinnor och barn och behandla dem som varor. Den viktigaste insikten när det gäller prostitutionsfrågan som presenterades med Kvinnofridspropositionen var att uppmärksam- heten måste riktas mot köparna. Det handlade om en perspektiv- förskjutning som kan sammanfattas i en självklarhet. Om det inte fanns någon efterfrågan skulle det inte heller finnas någon prostitution. 2.2Vårt uppdrag utgör också en del av regeringens handlingsplan mot prostitution och människohandel för sexuella ändamål presenterade regeringen en Handlingsplan mot prostitution och människohandel för sexuella ändamål.1 I handlings- planen redogör regeringen för sin syn på hur prostitution och människohandel för sexuella ändamål ska bekämpas och hur människor som utsätts för detta ska få ökat skydd och stöd. Handlingsplanen initierar åtgärder inom fem olika insatsområden; (1) ökat skydd och stöd till utsatta, (2) stärkt förebyggande arbete, (3) stärkt kvalitet och effektivitet i rättsväsendet, (4) ökad nationell och internationell samverkan samt (5) ökad kunskap. Vårt uppdrag återfinns som Åtgärd 22 under rubriken stärkt kvalitet och effektivitet i rättsväsendet. 2007/08:167. Med handlingsplanen markerar regeringen ånyo att prostitution och människohandel är något oacceptabelt i vårt samhälle och att det behövs vittomfattande insatser för att motverka dem. Regeringen framhåller att dessa företeelser är allvarliga hinder mot social jämlikhet och jämställdhet mellan könen samt för de utsattas möjlighet att åtnjuta sina mänskliga rättigheter. Människohandel anges också vara en allvarlig kränkning av den enskilde individens människovärde och rätt att få bestämma över sitt liv och sin kropp. För att bekämpa prostitution och människohandel för sexuella ändamål samt garantera att människor som utnyttjas för detta får ökat skydd och stöd betonar regeringen att insatser måste göras utifrån ett rättsligt, ett socialt och ett jämställdhetsperspektiv. Insatserna ska ha sin utgångspunkt i de mänskliga rättigheterna och präglas av internationell samverkan. Arbetet ska utgå från de utsattas behov och situation, men ska även syfta till att förstärka kvaliteten och effektiviteten av brottsförebyggande och brotts- bekämpande åtgärder på området. Insatser för att motverka efter- frågan av sexuella tjänster anses vara avgörande för att komma tillrätta med problemen. Regeringen betonar att det är statens och kommunernas ansvar att se till att de som utsätts för prostitution och människohandel får stöd och beskydd. Därför anses ett fördjupat samarbete mellan myndigheter vara avgörande för att effektivt motverka prostitution och bekämpa människohandel för sexuella ändamål. Ett inter- nationellt samarbete anses också nödvändigt i kampen mot människohandel. Handlingsplanen består av 36 olika uppdrag som tilldelats olika myndigheter och organisationer. Alla uppdrag ska ha den enskilda individens behov i fokus. Bland de myndigheter som har tilldelats uppdrag inom ramen för handlingsplanen finns bl.a. , , , , , , Brottsoffer- myndigheten och länsstyrelserna. För att genomföra de åtgärder som ingår i handlingsplanen har myndigheter och organisationer fått särskilda medel. Insatserna kommer att genomföras och avslutas –2010 och kostnaderna beräknas enligt handlingsplanen uppgå till sammanlagt . presenterade en delredovisning av hur arbetet med handlingsplanen fortskrider.2 En slutredovisning kommer att lämnas . 2.3Det finns ett starkt samband mellan prostitution och människohandel för sexuella ändamål I har den officiella hållningen varit att prostitution är en i vårt samhälle oacceptabel företeelse som ska bekämpas. I Kvinnofridspropositionen utgick man från ett jämställdhetsperspektiv och motiverade förslaget om att kriminalisera köp av tillfälliga sexuella förbindelser med att ett sådant förbud skulle markera samhällets inställning och göra det möjligt att bekämpa prostitutionen och dess skadeverkningar på ett effektivare sätt än vad som dittills skett. Sedan förbudet infördes har den omfattande kriminella verksamhet som betecknas som människo- handel, och som syftar till ekonomisk genom att utnyttja människor, ofta för sexuell exploatering, ökat i omfattning och blivit ett allvarligt problem också i vårt land. Detta utgör i sig ett ytterligare skäl att intensifiera arbetet för att minska efterfrågan på sexuella tjänster. I tidigare lagstiftningsärenden har sambandet mellan människohandel för sexuella ändamål och prostitution beskrivits på följande sätt. Den gränsöverskridande handeln med människor för exploatering, påtryckning eller utnyttjande förefaller ha växt i omfattning på flera håll i världen och fått en alltmer global karaktär. Framförallt kvinnor och barn rekryteras, transporteras och säljs för att utnyttjas i prostitution och på andra sätt. I de länder där rekryteringen sker, s.k. ursprungsländer, råder ofta fattigdom, arbetslöshet och olika former av allvarlig ojämlikhet, såsom kvinnoförtryck och rasism. I andra länder, s.k. destinations- länder, finns en efterfrågan på människor att utnyttja, bl.a. för sexuella ändamål. Härigenom finns förutsättningar för en cynisk och lukrativ handel. Därför är arbetet för att minska efterfrågan också viktigt när det gäller att motverka människohandel.3 Globalt sett har FN:s konvention om gränsöverskridande organiserad brottslighet och dess tilläggsprotokoll om före- 2003/04:111 s. 8. byggande, bekämpande och bestraffande av handel med människor, särskilt kvinnor och barn (det s.k. Palermoprotokollet) varit en viktig milstolpe. Inom , där inställningen till vuxen prostitution varierar mellan de 47 medlemsstaterna, råder full enighet om att barn prostitution, vilken omfattar alla , aldrig kan vara frivillig och ska bekämpas med inriktningen nolltolerans, men också att prostitution som fenomen har starka människorättskonsekvenser.4