sou · GYB329 · 2010-05-04 00:00:00 — Bestämmelsens innehåll kan med någon liten språklig modernisering lämpligen överföras till den nya lagen. Vi föreslår dock en viss skärpning. Det måste bedömas som angeläget att en anmälan om omständigheter som kan antas grunda jäv inte av någon anledning dröjer, t.ex. därför att den som inte känner sig helt säker på om jäv verkligen föreligger vill överväga saken ytterligare. Redan det förhållandet att handläggaren insett att det kan vara fråga om en jävssituation är tillräckligt för att han eller hon ska vara tvungen att agera. Handläggaren bör inte tillåtas att ta någon som helst befattning med ärendet efter det att misstanken väckts hos honom eller henne. Vi föreslår därför att en anmälan om eventuellt jäv ska göras. Tredje stycket: Jävsfrågans prövning Har myndigheten – genom handläggarens egen försorg eller efter påpekande från någon annan – uppmärksammats på att jäv kan tänkas föreligga, är flera scenarion möjliga. I 12 § FL berörs bara ett. Anser handläggaren själv att han är jävig, finns det oftast goda skäl att befria honom från fortsatt befattning med ärendet. Så är emellertid inte alltid fallet. Kan det misstänkas att vederbörande med ett obefogat påstående om jäv försöker undvika att medverka i Jäv (14 och 15 §§) ett känsligt eller obehagligt ärende, kan myndigheten i särskilt beslut tvinga honom att kvarstå. Något explicit stöd för en sådan åtgärd har uppenbarligen inte ansetts nödvändigt. Skulle myndigheten godta en jävsinvändning från handläggaren själv eller annan, ska naturligtvis en ersättare utses. Ett beslut om detta måste fattas av myndigheten. Inte heller detta har ansetts behöva lagregleras. Vad som uppmärksammas i 12 § FL gäller inte sådant besluts- fattande som nämnts utan bara det fall att fråga om jäv väckts utan att den som eventuellt är jävig självmant lämnat handläggningen. Om någon annan inte trätt i hans ställe, ska myndigheten enligt stadgandets sista stycke besluta i jävsfrågan. Även om regleringen inte är helt uttömmande, ser vi inte tillräckliga skäl för att ge ytterligare detaljföreskrifter. Med mindre språkliga justeringar bör gällande bestämmelse således transformeras till den nya lagen. I 12 § FL ges också direktiv om diskvalificering av den som jävet gäller vid prövningen av jävsfrågan. Huvudregeln är naturligen att denne inte får medverka. Skulle myndigheten inte vara beslutför utan honom och någon annan inte kan tillkallas utan olägligt uppskov, får den av jävsinvändningen berörde emellertid ändå delta i prövningen. Kontentan av bestämmelserna om verkan av jäv är således att handläggaren inte får ha beröring med vare sig jävs- frågans eller huvudärendets hantering, om det inte av angivna skäl är nödvändigt för att undvika olägligt uppskov. Samma principer bör komma till uttryck i den nya lagen. Sista stycket i 12 § FL innehåller ett överklagandeförbud. Detta ska inte upprepas i den nya lagen. Som vi utvecklar i avsnitt 32.6.3 och till vilket vi hänvisar, finns det tvärtom goda skäl för att tillåta överklagande av beslut i jävsfrågor. Vårt resonemang leder fram till följande bestämmelse (15 §) om verkan av jäv och därmed sammanhängande frågor: Den som är jävig får inte handlägga ärendet eller närvara vid ärendets avgörande. Han eller hon får dock utföra sådana uppgifter som inte någon annan kan fullgöra utan olägligt dröjsmål. Den som känner till en omständighet som kan antas göra honom eller henne jävig ska anmäla detta. Jäv (14 och 15 §§) Har det uppkommit en fråga om jäv mot någon och har ersättare inte kallats in, ska myndigheten besluta i jävsfrågan. Den som jävet gäller får delta i prövningen av jävsfrågan endast om myndigheten annars inte är beslutför och någon annan inte kan tillkallas utan olägligt dröjsmål. De båda paragrafer i ämnet som vi placerat under en gemensam rubrik får alltså sammanfattningsvis följande lydelse: 14 § Den som tar sådan befattning med ett ärende att hans eller hennes medverkan vid handläggningen kan påverka utgången är jävig 1.om han eller hon själv eller någon närstående är part i ärendet eller kan antas i väsentlig mån påverkas av utgången, 2.om han eller hon eller någon närstående som ställföreträdare eller ombud företrätt den som är part i ärendet eller som kan antas i väsentlig mån påverkas av utgången, 3.om han eller hon genom att delta i den slutliga hand- läggningen av ett ärende hos en annan myndighet redan tagit ställning till frågor, som myndigheten efter överklagande eller på grund av tillsyn över den andra myndigheten har till uppgift att pröva, eller 4.om det i övrigt finns någon särskild omständighet som är ägnad att rubba förtroendet till hans eller hennes opartiskhet i ärendet. Från jäv bortses när frågan om opartiskhet uppenbarligen saknar betydelse. 15 § Den som är jävig får inte handlägga ärendet eller närvara vid ärendets avgörande. Han eller hon får dock utföra sådana uppgifter som inte någon annan kan fullgöra utan olägligt dröjsmål. Den som känner till en omständighet som kan antas göra honom eller henne jävig ska anmäla detta. Jäv (14 och 15 §§) Har det uppkommit en fråga om jäv mot någon och har ersättare inte kallats in, ska myndigheten besluta i jävs- frågan. Den som jävet gäller får delta i prövningen av jävsfrågan endast om myndigheten annars inte är beslutför och någon annan inte kan tillkallas utan olägligt dröjsmål. 17Framställning från enskild och behandling av bristfällig framställning (16 och 17 §§) Den nuvarande förvaltningslagen saknar bestämmelser, som direkt och konkret tar sikte på det inledande skedet i handläggningen av ärenden. Ingenting sägs t.ex. om hur ett ärende väcks och hur en myndighet ska hantera ett initiativ som till form och innehåll är så bristfälligt att det inte kan prövas i sak. Det hindrar naturligtvis inte, att vissa regler med ett vidare syfte har sin betydelse även i samband med att ett ärende inleds, framför allt bestämmelserna om myndigheternas serviceskyldighet, om allmänna krav på hand- läggningen av ärenden och om inkommande handlingar. Det ingår i vårt uppdrag att överväga en utförligare reglering av förfarandet. Att initialstadiet i princip lämnats helt åsido framstår som en brist i en lag som är tänkt att ge grundläggande riktlinjer för handläggningens hela förlopp – från ärendets väckande, över beredningen och fram till dess avgörande och beslutets verkställande och eventuella överklagande. Att regleringen med nödvändighet måste bli tämligen rudimentär i beaktande av de olika behov som gör sig gällande inom skilda delar av förvaltningen motiverar inte att man i detta ämne avstår från lagstiftning. Det finns ett behov av vissa basala föreskrifter rörande väckande av ärenden på förvaltnings- områden, som inte blivit föremål för någon närmare special- reglering, men också för det fall hithörande frågor helt eller delvis förbisetts i specialförfattning. I det närmast följande avsnittet (17.2) berör vi terminologin på området, något som bl.a. kan ha betydelse för förståelsen av uttalanden i doktrin, praxis och tidigare lagförarbeten. Fort- sättningsvis redovisar vi den nuvarande författningsregleringen och Framställning från enskild och behandling av bristfällig framställning (16 och 17 §§) berör därvid översiktligt de ovan antydda bestämmelser i förvaltningslagen som har betydelse även i samband med inledande av ärenden och gör även en koppling till förvaltningsprocesslagens något mera detaljerade regler om initialstadiet; vi ger också några exempel på hur hithörande frågor behandlats i specialförfattning- arna (17.3). Hur man i doktrin och praxis ansett att man ska förfara i avsaknad av direkt tillämpliga bestämmelser ägnas ett kortfattat avsnitt (17.4). Efter en nordisk utblick, koncentrerad på den finska förvaltningslagens utförliga bestämmelser om hur ett ärende inleds (17.5), går vi igenom hur frågorna hanterats i tidigare lagstiftnings- ärenden (17.6) innan vi presenterar våra överväganden och förslag (17.7). Termen anhängiggörande används traditionellt för att beskriva hur ett ärende kan uppkomma hos en myndighet. Då vi i anslutning till allmänt språkbruk föredrar att tala om att ett ärende väcks eller inleds innebär detta inte någon skillnad i sak. Att hålla fast vid den något ålderdomliga termen anhängiggörande fyller en funktion bara om till denna knyts någon speciell verkan, som faller bort om någon av de senare, mera neutrala orden används. Så är emellertid inte fallet, om inte termen ytterligare preciseras. (Se ang. det följande Ragnemalm 2007 s. 56 ff.) Ett ärende kan väckas av en enskild fysisk eller juridisk person, s.k. privat anhängiggörande. Det kan ske t.ex. genom en ansökan om någon förmån, en anmälan om ett sakförhållande eller ett överklagande av ett beslut. Samma typer av initiativ kan förekomma vid s.k. publikt anhängiggörande, där en myndighet aktualiserar ett ärende hos en annan myndighet, men här förekommer också speciella varianter såsom överlämnande eller hänskjutande av ett ärende från en myndighet till en annan. Till det publika anhängig- görandet hör också sådana situationer där en myndighet på eget initiativ, ex officio, tar upp en fråga till behandling. Att ett ärende på något av dessa sätt blir anhängigt hos en myndighet betyder egentligen bara, att det faktiskt aktualiserats hos myndigheten. Då man säger att ett ärende är anhängigt, avses emellertid ofta något mera, nämligen att myndigheten är skyldig att företa någon form av prövning och att besvara initiativet genom ett beslut. Om man bortser från prövningens inriktning och beslutets SOU 2010:29 Framställning från enskild och behandling av bristfällig framställning (16 och 17 §§) art, talar man om formell anhängighet, medan uttrycket materiell anhängighet används i situationer, där myndigheten är tvingad att behandla och avgöra en genom initiativet väckt sakfråga. Att ett ärende är formellt anhängigt hindrar med andra ord inte, att myndigheten utan sakprövning – alltså efter en endast formell prövning – befriar sig från vidare befattning med detta. Det kan ske genom att framställningen avvisas, t.ex. därför att ärendet aktualiserats av obehörig person, på oriktigt sätt eller vid en för sen tidpunkt. Har framställningen gjorts hos fel myndighet, kan den överlämnas till rätt instans. Ärendet kan också avskrivas, t.ex. om initiativ- tagaren avlider eller återkallar sin framställning, eller om ärendet till följd av andra händelser förlorat aktualitet. Då ett ärende är materiellt anhängigt, ska det däremot principiellt utmynna i ett s.k. huvudsakligt beslut, som sålunda innefattar myndighetens ställningstagande i den väckta sakfrågan. Ett anhängig- görande, som från början framstått som materiellt, kan emellertid övergå till att bli endast formellt genom någon senare inträffad omständighet. En av behörig person, hos rätt myndighet, på rätt sätt och i rätt tid framställd ansökan, som normalt ska föranleda ett beslut i sak, kan t.ex. komma att återkallas, med följd att den trots allt inte utmynnar i ett huvudsakligt beslut. På samma sätt kan t.ex. ett av myndigheten ex officio upptaget ärende, där alla formella förutsättningar för ett beslut i sak är uppfyllda, senare bli nedlagt, om myndigheten kommer fram till att något avgörande i saken inte är påkallat. Den s.k. anhängigheten är alltså i flera avseenden relativ. Den förekommer i flera former och påverkas av vad som händer efter det att initiativet tagits. Då vi refererar till initialstadiet under ett ärendes handläggning avser vi åtgärder som vidtas från det att någon väckt en fråga hos en myndighet och fram till dess att myndigheten accepterat att det finns ett ärende, som den ska behandla. Har myndigheten kommit till denna slutsats övergår handläggningen i beredningsstadiet. Då vi talar om att ett ärende väcks eller inleds avser vi således inte mera än att någon vänt sig till en myndighet med någon form av begäran om att myndigheten ska agera eller för att helt enkelt lämna uppgifter om vissa sak- förhållanden, allt helt oberoende av om initiativet är ägnat att leda till en sakprövning eller ej. Som samlingsbeteckning på initiativ som tagits av någon annan än myndigheten själv använder vi den neutrala termen framställning. Framställning från enskild och behandling av bristfällig framställning (16 och 17 §§) Förvaltningslagens allmänna regler om myndigheternas service- skyldighet (4 §) får anses ha särskild betydelse i samband med att ett ärende inleds. Då den enskilde vill väcka ett ärende, åligger det sålunda myndigheten att lämna upplysningar, vägledning, råd och annan sådan hjälp i den utsträckning som är lämplig med hänsyn till frågans art, den enskildes behov av hjälp och myndighetens verk- samhet. Även bestämmelsen med allmänna krav på handläggningen av ärenden (7 §), av vilken framgår att ett ärende ska handläggas så enkelt, snabbt och billigt som möjligt utan att säkerheten efter- sätts, kan i viss mån sägas gälla även myndighetens hantering redan i initialskedet. Detsamma gäller den mera obestämda föreskriften i samma paragraf om att myndigheten ska underlätta för den enskilde att ha med den att göra. I 10 § ges föreskrifter om vad som allmänt gäller i fråga om inkommande handlingar. Bestämmelsen avser således bl.a. sådana handlingar genom vilka ett ärende väcks hos en myndighet. I para- grafens två första stycken anges en handling ska anses ha kommit in till myndigheten. Enligt tredje stycket kan myndigheten begära att ett meddelande ska bekräftas av avsändaren genom en egenhändigt undertecknad handling. Vad gäller överklagande finns i 23 § särskilda bestämmelser om initiativets form och innehåll. Enligt paragrafens första stycke ska ett beslut överklagas skriftligt, och klaganden ska i skrivelsen ange vilket beslut som överklagas och den ändring i beslutet som han begär. Regleringen i förvaltningsprocesslagen är väsentligt utförligare. I 3 § FPL ställs ett uttryckligt krav på att en åtgärd, varigenom mål anhängiggöres, skall ske skriftligen. Gäller det en ansöknings- eller överklagandehandling från en enskild krävs ytterligare att den ska vara egenhändigt undertecknad av sökanden eller klaganden. I sådant fall ska handlingen också innehålla en mängd särskilt angivna kontaktuppgifter, bl.a. postadress och telefonnummer. SOU 2010:29 Framställning från enskild och behandling av bristfällig framställning (16 och 17 §§) Vad gäller initiativets innehåll föreskrivs i 4 § FPL att i en ansökan eller ett överklagande eller en därmed jämförlig handling bl.a. ska anges vad som yrkas samt de omständigheter som åberopas till stöd för yrkandet. Sökanden eller klaganden bör också uppge de bevis som han vill åberopa och vad han vill styrka med varje särskilt bevis. Lagen innehåller även bestämmelser om hur domstolen ska förfara, om initiativet företer brister. Är en ansöknings- eller överklagande- handling så ofullständig att den inte kan läggas till grund för prövning i sak, ska rätten enligt 5 § FPL förelägga sökanden eller klaganden att avhjälpa bristen vid påföljd att talan annars inte tas upp till prövning. Detsamma gäller om handlingen inte uppfyller kraven på identitets- och kontaktuppgifter i 3 §, såvida inte bristen är av ringa betydelse för frågan om delgivning. Det kan nämnas att lagen (1996:242) om domstolsärenden inne- håller snarlika bestämmelser. I specialförfattningarna förekommer en mängd varierande sätt att beskriva hur ett ärende väcks. Här ska bara ges några spridda exempel. I ett stort antal författningar finns uttryckliga bestämmelser om att ett ärende ska initieras skriftligen. Ett exempel är 7 kap. 7 § i den antagna lagen (2009:302) om verksamhet inom djurens hälso- och sjukvård, enligt vilken en ansökan eller anmälan till och sjukvård ska göras skriftligen. Andra exempel är 19 § lagen (1993:737) om bostadsbidrag, 1 § mineralförordningen (1992:285) och 8 kap. 19 § plan- och bygg- lagen (1987:10, PBL). I vissa författningar kombineras skriftlighetskravet med krav på att den framställning genom vilken ärendet väcks ska vara under- tecknad. Detta gäller bl.a. enligt 19 § lagen (1990:746) om betalnings- föreläggande och handräckning, enligt vilken den skriftliga ansökningen ska vara undertecknad av sökanden eller hans ombud och ges in till i original och en kopia. I princip samma krav ställs i t.ex. 4 kap. 8 § fastighetsbildningslagen (1970:988) vad gäller ansökan hos lantmäterimyndigheten om fastighetsbildning. Krav på egenhändigt undertecknande ställs också ofta i förordningar om statliga stöd och bidrag (se t.ex. 21 § Framställning från enskild och behandling av bristfällig framställning (16 och 17 §§) SOU 2010:29 förordningen [2008:762] om statligt stöd till forskning och utveckling). Mera långtgående krav på att initiativtagaren ska kunna verifiera sin identitet ställs t.ex. i förordningen (2009:284) om identitetskort för folkbokförda i . Av 2 och 3 §§ i denna förordning framgår att den som ansöker om ett identitetskort ska inställa sig personligen hos och att ansökningen ska undertecknas i närvaro av den person som tar emot den (liknande förfaranden förekommer i passärenden). kan en ansökan eller anmälan tjäna syftet att myndig- heten ex officio ska agera. Den enskildes initiativ har då ingen egen anhängighetsverkan utan fungerar indirekt genom att myndigheten själv på basis av de lämnade uppgifterna tar upp ett ärende. Som exempel kan nämnas 11 kap. 1 § socialtjänstlagen (2001:453) enligt vilken socialnämnden utan dröjsmål ska inleda utredning av vad som genom ansökan eller på annat sätt har kommit till nämndens kännedom och som kan föranleda någon åtgärd från nämndens sida. Bestämmelser om initiativets form och om lämnande av vissa persondata kombineras i vissa fall med krav på att olika uppgifter eller utredningar ska lämnas in tillsammans med framställningen. Så ska t.ex. till en ansökan hos om undersöknings- koncession enligt 2 § förordningen (1985:626) om vissa torv- fyndigheter fogas bl.a. en karta jämte beskrivning av det område som avses med ansökningen. I specialförfattningar förekommer också bestämmelser, som uttryckligen reglerar vilka åtgärder en myndighet ska vidta när krav av ovan nämnt slag inte är uppfyllda. Ett sådant exempel är 8 kap. 20 § PBL. När en ansökan om bygglov görs, ska de ritningar, beskrivningar och uppgifter i övrigt som behövs för prövningen lämnas in till . Är ansökningshandlingarna ofull- ständiga, får nämnden förelägga sökanden att avhjälpa bristerna inom . Om föreläggandet inte följs, får ärendet avgöras i befintligt skick eller ansökningen avvisas. Enligt paragrafen ska föreläggandet innehålla en upplysning om verkan av att föreläggandet inte följs. En liknande ordning föreskrivs vad gäller förfarandet hos enligt 2 kap. 5 § utsökningsbalken. Om en ansökan om verkställighet är så bristfällig att den inte kan läggas till grund för prövning i sak och om sökanden inte följer ett föreläggande att avhjälpa bristen, ska ansökningen avvisas. SOU 2010:29 Framställning från enskild och behandling av bristfällig framställning (16 och 17 §§) I fråga om förutsättningar för att avvisa en ansökan på grunder av nu aktuellt slag finns ytterligare exempel i fastighetsbildnings- lagen. Enligt 4 kap. 10 § första stycket får en ansökan om fastighets- bildning avvisas, om sökanden inte följer ett föreläggande att avhjälpa bristerna och ansökningen är så ofullständig att den inte kan ligga till grund för en förrättning. Enligt samma stycke får en ansökan också avvisas, om sökanden underlåtit att betala eventuellt beslutat förskott på förrättningskostnaderna. Enligt tredje stycket ska en fråga om avvisande skyndsamt utredas och avgöras. Beträffande avvisning när föreskriven avgift inte betalats kan nämnas de allmänna bestämmelserna i avgiftsförordningen (1992:191), som gäller för myndigheter under regeringen. Enligt 11 § första stycket ska avgiften betalas när en ansökan ges in. Om så inte sker, ska sökanden föreläggas att betala avgiften inom . Följs inte föreläggandet ska ansökan avvisas, vilket sökanden ska ha upplysts om i detta. Avslutningsvis kan nämnas att regeringen i propositionen med förslag till socialförsäkringbalk (prop. 2008/09:200) uttalat (s. 351), att det i den nya lagstiftningen borde införas en regel om avvisning av en ansökan om en förmån, om ansökningen är så ofullständig att den inte kan läggas till grund för någon prövning eller är behäftad med vissa formella brister. Förslaget skulle ses mot bakgrund av att vanligen på ett mindre adekvat sätt meddelar beslut i sak och avslår ansökan på den grunden att någon prövning inte har kunnat göras. (Jfr även s. 550–551 och 553–554.) 17.4Förfarandet vid avsaknad av föreskrifter Frågan om hur man ska förfara i avsaknad av direkt tillämpliga regler har behandlats i doktrin och praxis. Saknas tillämpliga regler i specialförfattning, får den ofullständiga regleringen i förvaltningslagen fyllas ut på annat sätt. Den närmast till hands liggande lösningen är att söka vägledning i förvaltningsprocessrättens bestämmelser i ämnet. Dessa är, som framgått, i sig inte alltför långtgående och en modifierad, till förfarandet hos myndigheterna anpassad, tillämpning ter sig ofta naturlig. (Se t.ex. Ragnemalm 2007 s. 73 f.) Det står emellertid klart, att kraven inom förvaltningen generellt sett måste sättas något lägre. Vad gäller initiativets form kan t.ex. i enklare fall godtas även ett muntligt initiativ, vilket inte är fallet Framställning från enskild och behandling av bristfällig framställning (16 och 17 §§) enligt 3 § FPL. Inte heller är egenhändigt undertecknande av en ansökningshandling obligatoriskt utanför det direkta tillämpnings- området för 3 § FPL. Även om också förfarandet hos förvaltnings- myndighet förutsätter att avsändarens namn och för handläggningen nödvändiga kontaktuppgifter anges, krävs inte att man i detalj följer det i paragrafen anvisade uppgiftslämnandet. Vad gäller innehållet måste minimikravet naturligtvis vara, att syftet med initiativet framgår. Framställningen bör rimligen också underbyggas med en redogörelse för de sakförhållanden som initiativ- tagaren anser motivera, att hans eller hennes begäran ska bifallas. Mycket mer än så krävs inte heller enligt 4 § FPL, som – med anlitande av en något striktare terminologi – kräver att i en ansökan (eller ett överklagande) ska anges vad som yrkas och de omständigheter som åberopas till stöd för yrkandet. (Exempel på en för den enskilde mycket generös tillämpning av 4 § FPL är rättsfallet RÅ 2002 ref. 29, där anteckningar på ett delgivnings- kvitto godtogs som ett överklagande av det avgörande som del- givningen avsåg, då det av noteringarna framgick att adressaten var missnöjd med avgörandets innebörd.) Bagatellartade brister i en framställning kan naturligtvis inte motivera, att initiativtagaren förvägras en prövning i sak. Sådana kan normalt botas genom att myndigheten fullgör sin allmänna serviceskyldighet och hjälper den enskilde till rätta. Skulle bristerna emellertid vara av svårare art och kvarstå trots lämnad vägledning, rekommenderas i litteraturen en analog tillämpning av 5 § FPL (se t.ex. Ragnemalm 2007 s. 75 och –s. 78; jfr även bl.a. JO 1979/80 s. 331). Om en framställning är så ofullständig att den inte kan läggas till grund för en prövning i sak, ska myndigheten alltså förelägga initiativtagaren att avhjälpa bristen vid påföljd att framställningen annars inte tas upp till prövning. Av ett sådant kompletteringsföreläggande ska klart framgå, att konsekvensen av en underlåtenhet att följa direktivet blir avvisning (RÅ 1975 ref. 69). De norska och danska förvaltningslagarna saknar, liksom den svenska, bestämmelser som direkt tar sikte på det initiala skedet. Med den finska förvaltningslagen förhåller det sig annorlunda. Här finns i avdelning II Hur ett förvaltningsärende inleds och behandlas SOU 2010:29 Framställning från enskild och behandling av bristfällig framställning (16 och 17 §§) hos en myndighet utförliga regler i ämnet. De aktuella bestäm- melserna (16–22 §§), som har samlats i 4 kap.