sou · GXB336 · 2010-01-01 00:00:00 — Kommittén lyfter fram regeringsformens bestämmelse om att förvaltningsmyndigheter i sin verksamhet ska beakta allas likhet inför lagen samt iaktta saklighet och opartiskhet och att detta också gäller myndigheternas informationsverksamhet. ansåg också att myndigheterna även bör kunna använda information av opinionsbildande karaktär i sin verksamhetsutövning. Utgångspunkten är att informationen är saklig och opartisk, att det finns beslut från statsmakterna om att informationsverksamheten ska bedrivas och att verksamheten inte står i uppenbar konflikt med någon annan verksamhet eller roll som myndigheten har. Begreppet skydda (protect) inkluderar både uppgiften att ta emot och behandla individuella klagomål och uppgiften att göra generella utredningar av misstänkta kränkningar av mänskliga rättigheter i samhället. Även uppgiften att skydda mot kränkningar av de mänskliga rättigheterna beskrivs i FN:s institutioner. Enligt handboken är det juridiska systemet grunden för skyddet av mänskliga rättigheter på nationell nivå. Möjligheten för nationella institutioner att ta emot och utreda individuella klagomål bör ses som en ytterligare säkerhetsåtgärd och en kompletterande funktion för att säkerställa att alla medborgares rättigheter skyddas fullt ut. Skyddet av de mänskliga rättigheterna är beroende av att männi– skor har kunskap om sina rättigheter och de verktyg som finns för att genomdriva dessa. Det är också nödvändigt att samtliga samhälls– 10 Opinionsbildande verksamhet och små myndigheter SOU 2007:107, Delbetänkande av förvaltningskommitté. funktioner känner till sitt ansvar för att skydda de mänskliga rättigheterna inom sitt verksamhetsområde. Därför är information och utbildning för att skapa medvetenhet och sprida kunskap om mänskliga rättigheter en viktig grund. En av de viktigaste uppgifterna som en nationell rättigheter kan anförtros är, enligt handboken, att utreda misstänkta kränkningar av dessa rättigheter. Uppgiften bör inte enbart omfatta utredning av individuella klagomål vilket inte heller är något krav enligt Parisprinciperna. Institutionen måste också ha möjlighet att genomföra utredningar på eget initiativ samt kunna ifrågasätta lagstiftning, rättssystem och praxis. Människor som riskerar att utsättas för kränkningar är personer med lite kunskap om sina rättigheter och som därför också kan ha svårt att själv anmäla om de råkar ut för kränkningar. Även individuella klagomål bör kunna leda till generella utredningar. Klagomålen kan visa på trender eller mönster i fråga om kränkningar. En vidare utredning på initiativ av den nationella institutionen kan ge en mer fullständig bild av situationen. Frivilligorganisationer och andra intressegrupper i samhället har sannolikt också kunskap om svårigheter och problem i samhället. Genom att utveckla samarbete med dessa får den nationella institu– tionen ytterligare en källa för att identifiera befintliga problem och sådana som riskerar att uppstå. Vid ett expertmöte i om implementeringen av konventionen om ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter antogs riktlinjer för hur man ska förstå och avgöra om kränkningar av dessa rättigheter förekommer och hur detta kan åtgärdas11. Riktlinjerna definierar skyddande så att staten har en skyldighet att förhindra kränkningar av tredje part. Riktlinjerna tar rätten till arbete som exempel. Om staten misslyckas med att garantera att privata arbetsgivare uppfyller grundläggande normer för arbete kan det vara liktydigt med kränkning av rätten till arbete eller av rätten till rättvisa och gynnsamma arbetsvillkor. 11 , Social and Cultural Rights, , January 22-26 1997. Begreppet övervaka (monitor) används inte i Parisprinciperna. Delegationen konstaterar att övervakning till sin innebörd ändå kan sägas ligga nära begreppet skydda som i Parisprinciperna ges en övervakande betydelse. En av uppgifterna för en nationell institu– tion för mänskliga rättigheter ska enligt Parisprinciperna vara att rapportera till regeringen, och andra instanser resultatet av: -granskningar av lagstiftning och förvaltning, liksom proposi– tioner och andra förslag samt -kränkningar av mänskliga rättigheter som institutionen beslutar att behandla. Institutionerna bör också uppmärksamma regeringen på situationer i landet där mänskliga rättigheter kränks och lämna förslag till hur kränkningarna ska stoppas. De bör på eget initiativ kunna göra bredare studier av ett samhällsområde och då inbegripa granskning av såväl offentliga som privata aktörer. Övervakningen kan jämföras med nationell tillsyn inom olika samhällsområden. Den nationella institutionen ska kunna erbjuda något som andra myndigheter inte kan bidra med. Att arbeta med särskild fokus på mänskliga rättigheter ger i sig en konkret fördel genom att man därmed har möjligheten att utveckla expertkunskap på detta område. föreslog i sitt slutbetänkande Förslag om en tydligare och effektivare tillsyn12 en definition av begreppet tillsyn: oberoende och självständig granskning av tillsynsobjekt som syftar till att kontrollera om tillsynsobjektet uppfyller de krav och villkor som följer av lag, EG-förordning eller annan föreskrift och av särskilda villkor som har meddelats i anslutning till sådana föreskrifter samt beslut om åtgärder som syftar till att vid behov åstadkomma rättelse av den objektsansvarige. Tillsynen bör enligt avgränsas till att innebära en form av granskning. Den bör därför avskiljas från normering (regelgivning, rådgivning) och överblicksskapande uppgifter. Gransk– ningen ska endast ske med måttstockar i form av bindande före– skrifter. Utredningen konstaterar också att tillsynen även kan vara 12 Förslag om en tydligare och effektivare tillsyn, SOU 2004:100, . främjande och förebyggande då granskningens syfte är att medverka till efterlevnad av reglerna inom den tillsynspliktiga verksamheten och därmed är förebyggande. betänkande bereds inom och regeringen avser enligt uppgift att i en riktlinjeproposition presentera grundläggande och tydliga principer för tillsyn. ska utöva tillsyn över att den nya diskrimineringslagen följs. I propositionen Ett starkare skydd mot diskriminering13 konstaterar regeringen att den nya ombuds– mannens uppgifter enligt diskrimineringslagen omfattas av Till– synsutredningens definition av tillsyn. Liksom Tillsynsutred– ningen skriver också regeringen i propositionen att definitionen av tillsyn inte hindrar att myndigheter som svarar för tillsyn har i uppgift att arbeta främjande och förebyggande för att effektivt uppnå lagstiftningens krav. I Parisprinciperna står att uppdraget för nationella institutioner för mänskliga rättigheter ska vara fastställt i grundlag eller annan lag. Institutionen ska inom ramen för detta uppdrag fritt kunna välja vilka frågor den avser att ta upp. Institutionen får inte heller utsättas för sådan ekonomisk kontroll att det påverkar oberoendet. Det står dock inte vem eller vilka som ska vara huvudman för institutionen. I handboken för nationella institutioner framhålls också vikten av oberoende men konstateras att varken restriktioner i uppdraget eller kraven på oberoendet får bli sådana att det försvårar för institutionen att fullgöra sitt uppdrag effektivt. I artikel 33 punkt 2 i konventionen om rättigheter för personer med funktionsnedsättning står också att hänsyn ska tas till landets rättssystem och förvaltningssystem vid upprättandet av ett oberoende organ för främjande, skyddande och övervakning av genomförandet av konventionen. konstaterade i sitt slutbetänkande En sammanhållen diskrimineringslagstiftning14 att det är naturligt och förenligt med det svenska statsskicket och de svenska förvaltningsprinciperna att diskrimineringsombudsmännen lyder 13Ett starkare skydd mot diskriminering, regeringens proposition 2007/08:95. 14En sammanhållen diskrimineringslagstiftning, SOU 2006:22, . Att placera ombudsmännen under skulle enligt kommittén innebära en avvikelse från regeringsformens nuvarande ansvarsfördelning. skulle därmed styra en myndighet med förvaltningsuppgifter på ett sakområde. Frågan om grundlagsreglering av ombudsmannens ställning borde enligt kommittén, liksom vidare konstitutionella överväganden om huvudmannaskapet, utredas i särskild ordning. skrev i sitt slutbetänkande Förslag om en tydligare och effektivare tillsyn att ett tillsynsorgan bör vara både funktionellt och organisatoriskt fristående från de verksamhets– ansvariga inom tillsynsområdet för att kunna utföra sitt uppdrag oberoende och självständigt. Med det funktionella oberoendet avsåg utredningen att tillsynsbesluten ska kunna fattas utan risk för påverkan av eller hänsynstagande till den som granskas. Det organisatoriska oberoendet innebär att tillsynsorganet inte ska vara en del av en organisation som också innehåller delar som är föremål för tillsyn av detta organ. I sitt slutbetänkande Styra och ställa – förslag till en effektivare statsförvaltning15 konstaterar förvaltningskommitté att myndigheterna är nödvändiga instrument för att genomföra av och regeringen fattade beslut. Styrningen av myndig– heterna är därför av stor betydelse. Styrningen måste anpassas till respektive myndighets verksamhet och organisation. lyfter också i sitt delbetänkande om myndigheternas opinionsbildande verksamhet fram förvaltnings– myndigheternas dubbla roller att å ena sidan i sin faktiska verk– samhet vara ett redskap för regeringen att genomföra sin politik och å andra sidan vara fristående från regeringen vad gäller att besluta i ärenden som rör myndighetsutövning eller rör tillämp– ningen av lag. I den första rollen får och bör regeringen styra så mycket som den finner det lämpligt och i den andra rollen får regeringen inte blanda sig i. 2.4Ansvaret enligt artikel 33.1 – Genomförandet När det gäller punkt 1 i artikel 33 som handlar om genomförandet av konventionen hänvisar regeringen i propositionen Mänskliga rättigheter för personer med funktionsnedsättning till den informella grupp inom tjänster som 15 Styra och ställa – förslag till en effektivare statsförvaltning, SOU 2008:118. samordnar handikappolitiken inom och till en interdepartemental arbetsgrupp med företrädare för flera olika departement. Arbetsgruppen, som har arbetat , leds av men har dessutom en eller flera företrädare för , , Näringsdeparte– mentet, Integrations- och jämställdhetsdepartementet, Kultur– departementet samt . Den inter– departementala arbetsgruppen ska bl.a. bidra till ett samordnat statligt agerande i departementens löpande arbete med frågor som berör handikappolitiken. Arbetsgruppen ska slutföra sitt arbete . Genom den informella gruppen inom och den interdepartementala gruppen finns, enligt regeringen, redan kontaktpunkter inom regeringen som är lämpliga för frågor som gäller genomförandet av konventionen. Regeringen anser dock att samordningsfunktionen i bör tydliggöras för att underlätta verksamheter inom olika sektorer och på olika plan som relaterar till konventionen och dess genomförande. I departementspromemorian FN:s konvention om rättigheter för personer med funktionsnedsättning16 föreslås att barnkonventionssamordning skulle kunna utgöra en förebild. Barnkonventionssamordningen ansvarar framför allt för frågor om FN:s konvention om barnets rättigheter och samordning inom av frågor med utgångspunkt i den konventionen. Samma krav att staterna inrättar nationella institutioner för främjande och övervakning som ställs i artikel 33 i FN- konventionen finns också i EG-direktiven om likabehandling. Artiklar med krav att medlemsstaterna ska utse en eller flera oberoende organ för främjande, analys och kontroll av samt stöd för likabehandling, finns i direktiven /54/EG, 2004/113/EG och 2000/43/EG. Det är endast direktiv /78/EG om inrättandet av en allmän ram för likabehandling i arbetslivet på grund av religion eller övertygelse, funktionshinder, ålder eller sexuell lägg– ning som saknar krav på medlemsstaterna att inrätta organ för främjande av likabehandling. 16 FN:s konvention om rättigheter för personer med funktionsnedsättning, Ds 2008:23. är ansvarig för uppgiften att främja och övervaka enligt EG-direktiven (se även kapitel 2.7.1). Uppgiften är dock begränsad till att avse likabehandling ur ett diskrimineringsperspektiv. Europeiska gemenskapernas kommission har presenterat ett förslag till rådets direktiv om genomförande av principen om lika– behandling av personer oavsett religion eller övertygelse, funktions– hinder, ålder eller sexuell läggning17 som är tänkt komplettera ovan nämnda direktiv. Artikel 12 har i förslaget följande lydelse: Organ för främjande av likabehandling 1.Medlemsstaterna ska utse ett eller flera organ för främjande av likabehandling av alla personer oavsett religion eller övertygelse, funktionshinder, ålder eller sexuell läggning. Dessa organ får utgöra en del av organ som på nationell nivå har till uppgift att tillvarata de mänskliga rättigheterna eller att ta till vara enskildas rättigheter, inbegripet rättigheter enligt andra gemenskaps– rättsakter och enligt direktiven /43/EG och 2004/113/EG. 2.Medlemsstaterna ska säkerställa att behörigheten för dessa organ omfattar följande: -Att på ett oberoende sätt bistå personer som utsatts för diskriminering genom att driva klagomål om diskriminering, utan att det påverkar rättigheterna för dessa personer eller för de föreningar, organisationer eller andra juridiska personer som avses i artikel 7.2. -Att genomföra oberoende undersökningar om diskriminering. -Att offentliggöra oberoende rapporter om och lämna rekommen– dationer i frågor som rör sådan diskriminering. 17 KOM(2008) 426 slutlig, 2008/0140 (CNS), Förslag till rådets direktiv om genomförande av principen om likabehandling av personer oavsett religion eller övertygelse, funktionshinder, ålder eller sexuell läggning, den Det föreslagna direktivet omfattar diskrimineringsgrunderna religion eller övertygelse, funktionshinder, ålder eller sexuell läggning. Det nya är att direktivet ska gälla i fråga om socialt skydd inklusive social trygghet och hälso- och sjukvård, sociala förmåner, utbildning samt tillgång till och tillhandahållande av varor och tjänster, som är tillgängliga för allmänheten inklusive bostäder. Motsvarande skydd finns mot diskriminering på grund av kön, ras och etnicitet. 2.6.1FN:s standardregler och arbete med dessa antog standardregler för att tillförsäkra människor med funktionsnedsättning delaktighet och jämlikhet18. Reglerna är inte juridiskt bindande men väl moraliskt förpliktigande för regeringarna. Reglerna kan indelas i tre huvud– områden: -förutsättningarna för att nå delaktighet på lika villkor, som ökad medvetenhet, medicinsk vård och behandling, rehabilitering samt stöd och service, -åtgärder för att nå delaktighet, som tillgänglighet, utbildning, arbete, ekonomisk och social trygghet, familjeliv och personlig integritet, kultur, rekreation och idrott samt religion, -system för övervakning och uppföljning av reglerna. Standardreglerna uttrycker tydliga principiella ståndpunkter om både ansvar och insatser inom olika områden. De ligger till grund bl.a. för den nationella handlingsplanen för handikappolitiken, Från patient till medborgare, som antogs av . Enligt regel 17 om samordning ska staterna inrätta nationella samordningskommittéer som säkerställer att handikappfrågor sam– ordnas. Kommittéerna bör vara permanenta och regleras i lag– 18Standardregler för att tillförsäkra människor med funktionsnedsättning delaktighet och jämlikhet, General resolution 48/96 (annex) . 19Från patient till medborgare – en nationell handlingsplan för handikappolitiken, regeringens proposition 1999/200:79. De bör också ha den självständighet och de resurser som krävs för att uppfylla sina förpliktelser och fatta nödvändiga beslut samt rapportera direkt till regeringen. Enligt regel 20 ska staterna fortlöpande granska och utvärdera nationella program och tjänster för att tillförsäkra människor med funktionsnedsättning delaktighet och jämlikhet. inrättades 1994 och upphörde att existera som självständig myndighet . uppgift var bl.a. att ha en uppföljande och utvärderande uppgift i frågor som rör rättigheter och intressen för personer med funktionsnedsättning. Ombudsmannen skulle också verka för att avhjälpa brister i lagstiftning, väcka frågor om författningsändringar och på olika sätt inhämta uppgifter om verksamhet som rör förhållanden för personer med funktions– nedsättning. Regeringen ansåg i propositionen Handikappombuds– man20 att ombudsmannen passar väl in i den beskrivning av nationella samordningskommittéer som ges i standardreglerna. Regeringen menade också att lagformen är att föredra för att ange den huvudsakliga funktion som skulle ha. I regleringsbreven för för budget– åren 1994/95 och 1995/96 var verksamhetsmålen att föra ut och förankra standardreglerna samt prioritera kvinnor med funktions– hinder. 1995/96 innehöll dessutom ett uppdrag att i ombudsmannens rapport till regeringen om verksamheten särskilt belysa hur arbetet bedrivits och vilka resultat som hade uppnåtts. I regleringsbrevet utvecklades uppdraget till att omfatta även utarbetande av metoder för systematisk och kontinuerlig uppföljning och utvärdering av efterlevnaden av . I uppdraget ingick också att prioritera arbetet med att sprida kunskap om innebörden av till olika samhällsorgan som t.ex. kommuner, landsting, statliga myndigheter och företag. hade i uppdrag att prioritera uppföljning inom områden som rör barn med funktionsnedsättning, genderperspektivet samt psykiska funktions– 20 , regeringens proposition 1993/94:219. Ombudsmannen fick också i uppdrag bl.a. att ta fram en sprida information till kommuner, myndigheter och andra organisationer. fick i uppdrag att utveckla sin statistik över inkomna ärenden i enlighet med standardreglerna. Uppföljningen och utvärderingen i syfte att öka efterlevnaden av standardreglerna var fortsatt prioriterat men avgränsades ytterligare, till att i första hand inriktas på områden som rör barn och ungdomar med funktionsnedsättningar samt på psykiska funktionsnedsättningar. fokuserades arbetet på åtgärder som rör tillgänglighet för personer med funktionsned– sättningar. I regleringsbreven stod endast att fick uppdraget att redovisa de åtgärder som vidtagits för att granska efterlevnaden av standard– reglerna. nämns standardreglerna inte alls i reglerings– breven. I regleringsbrevet flyttades fokus istället till att öka kunskaperna om diskriminering och i övriga frågor som rör personer med funktionsnedsättning. Dessutom skulle ombudsmannen verka för att internationella åtaganden om mänskliga rättigheter som rör personer med funktionsnedsättning efterlevs. fokuserade helt på diskriminering och ökad delaktighet. Inriktningen på regleringsbreven till samtliga diskrimineringsombuds– män har också varit att inte detaljstyra verksamheten utan i enlighet med Parisprinciperna lämna öppet för ombudsmännen själva att styra verksamheten utifrån lag och förordning. Enligt lagen (1994:749) om var ombudsmannens uppgift att bevaka frågor som angår funktions– hindrade personers rättigheter och intressen. Målet för ombuds– mannens verksamhet var att personer med funktionshinder ges full delaktighet i samhällslivet och jämlikhet i levnadsvillkor. Handikapp– ombudsmannen hade också i uppgift att se till att diskriminerings– lagarna21 följdes och verka för att brister i lagar och andra för– fattningar i fråga om personer med funktionshinder avhjälptes. 21 Lagen (1999:132) om förbud mot diskriminering i arbetslivet på grund av funktionshinder, lagen (2001:1286) om likabehandling av studenter i högskolan, lagen (2003::307) om förbud Villkoren och arbetsuppgifterna för så som de beskrivs i propositionen och lagen om – kappombudsmannen stämmer på många sätt överens med – principerna. Den utredning som hade till uppgift att se över och utvärdera verksamhet i slutet av 1990- talet22 ansåg dock att varken skulle utgöra eller ingå i den nationella samordningskommittén för handi– kappfrågor. Utredningen menade att de bevakande uppgifter som ombudsmannen hade inte var förenliga med rollen som samordningskommitté. 2.6.2Tilläggsprotokollet till Tortyrkonventionen, artikel 18 Ofta sägs att FN:s konvention om rättigheter för personer med funktionsnedsättning är den enda konvention om mänskliga rättigheter som innehåller krav på en nationell övervaknings– mekanism. Men samma krav finns även i det tilläggsprotokoll till tortyrkonventionen som antogs av och som trädde i kraft . Enligt artikel 17 i tilläggsprotokollet ska parterna utse eller inrätta en eller flera oberoende nationella förebyggande mekanismer för förebyggande av tortyr på nationell nivå. I artikel 18 görs en hänvisning till Parisprinciperna. Enligt denna artikel ska parterna när de inrättar denna mekanism beakta principerna om den rättsliga ställningen för nationella institutioner för främjande och skydd av de mänskliga rättigheterna. och Justitiekanslern är utsedda att vara nationellt förebyggande organ. Detta har kritiserats av mot tortyr i deras sammanfattande synpunkter på femte rapport till kommittén24. Kommittén konstaterar att ingen av dessa myndigheter har några förebyggande uppgifter utan arbetar reaktivt. mot diskriminering samt lagen (2006:67) om förbud mot diskriminering och annan kränkande behandling av barn och elever. 22Handikappombudsmannens framtida förutsättningar och arbetsuppgifter, SOU 1999:73. 23Optional Protocol on the Convention against Torture and other Cruel, Inhuman or Degrading Treatment or Punishment, adopted of the United Nations General on 18December 2002 by resolution A/res/57/199 (Fakultativt protokoll till konventionen mot tortyr och annan grym, omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning). 24Concluding observations of the Committee against Torture, CAT/SWE/CO/5, . De har inte heller medarbetare med bred kompetens eller till– räckliga resurser för uppgiften. Kommittén anser att bör se över beslutet som fattats av regeringen eller tillföra sådana resurser att myndigheterna kan möta kraven i tilläggsprotokollet. 2.7Vilka alternativ finns? Enligt uppdraget ska delegationen utreda vad kravet att främja, skydda respektive övervaka innebär i praktiken och om Handisam, eller något annat samhällsorgan bör anförtros denna uppgift. I propositionen Mänskliga rättigheter för personer med funktions– nedsättning redogörs för några myndigheter som skulle kunna vara aktuella för uppgiften att främja, skydda och övervaka genom– förandet av konventionen om rättigheter för personer med funktions– nedsättning. Dessa myndigheter är , Disk– rimineringsombudsmannen, och för män– skliga rättigheter i . Eftersom ytterligare ett antal myndigheter har förekommit i diskussionerna om lämpligt samhällsorgan har delegationen valt att redogöra även för dessa. De övriga myndigheter som delegationen behandlar är , Justitiekanslern, och . Delegationen har även tittat på regeringens handikappdelegationen eftersom några länder valt en lösning som liknar denna. I propositionen Ett starkare skydd mot diskriminering föreslogs att , Ombudsmannen mot etnisk diskrimine– ring, och Ombudsmannen mot diskrimine– ring på grund av sexuell läggning skulle avvecklas och att en ny myndighet – – bildades. För mer information om hänvisas till kapitel 2.6.1. , som inrättades , ska enligt diskrimineringslagen (2008:567) utöva tillsyn över efterlevnaden av samtliga diskrimineringsförbud avseende diskrimineringsgrunderna kön, könsöverskridande identitet eller uttryck, etnisk tillhörighet, religion eller annan trosuppfattning, funktionshinder, sexuell läggning och ålder. I propositionen skriver regeringen att utgångspunkten vid utformningen av bestämmelserna om den nya ombudsmannens uppgifter var att mandatet för den nya myndigheten ska vara så brett som möjligt och i huvudsak vara reglerat i lag. Regeringen konstaterar att detta är i linje med vad som framgår av EG- direktiven och Parisprinciperna om mandatet för ombuds– mannaliknande institutioner.