sou · GXB368d2 · 2010-01-01 00:00:00 — Länsstyrelserna pekade på områden där det behövdes förtydliganden t.ex. gränsdragning mellan HVB och de konsulentstödda verksamheterna och deras befogenheter i förhållande till socialnämndernas ansvar. Vidare fanns det, enligt länsstyrelserna, behov av förtydligade när det gällde sekretess mellan socialnämnd och den konsulentstödda verk- samheten samt klargöranden om hur avtal skulle skrivas.94 Länsstyrelserna i , , , , och genomförde tillsyn av konsulent- stödda verksamheter som erbjöd stöd i familjehemsvården till barn och vuxna. De oklarheter som framkom var bland annat att de kon- sulentstödda verksamheterna utredde familjehemmen och att utredningen ibland gjordes på uppdrag av nämnden. Socialnämnder lämnade över ansvaret till den konsulentstödda verksamheten genom att inledningsvis placera barnet hos dem. Den konsulent- stödda verksamheten hade sedan i uppdrag att utreda ett lämpligt familjehem för placering av barnet. Det hände att verksamheten på egen hand beslutade att omplacera barn från ett familjehem till ett annat. Avtalen mellan familjehemmen och de konsulentstödda verksamheterna innebar som regel att verksamheterna fungerade som mellanhand mellan familjehemmet och nämnden.95 De rättsliga förutsättningarna för konsulentstödd verksamhet som rekryterar och ger stöd till familjehem har ansetts oklara på en rad punkter. Nedan följer en genomgång av gällande regler. Bestämmelsen i 13 kap. 3 § 3 SoL96 avser tillsyn över enskild verksamhet som kommunen upphandlat tjänster från. Det måste därför anses klart att konsulentstödda verksamheter som kommunerna upphandlar tjänster från står under tillsyn. Länssty- relserna har dock gjort olika tolkningar när det gäller huruvida de konsulentstödda verksamheterna står under sådan tillsyn. Möjligen kan oklarheten ha uppstått genom ett uttalande av Socialutskot- tet.97 Utskottet ansåg, med anledning av revisorers granskning, att det borde övervägas om länsstyrelserna skulle ha ett tillsynsansvar för de verksamheter som säljer förstärkt familje- hemsvård. Dokumentation och sekretess/tystnadsplikt Krav på dokumentation, enligt 11 kap. 5 och 6 §§ SoL, föreligger för enskild verksamhet som står under tillsyn (7 kap. 3 § SoL). Eftersom de konsulentstödda verksamheterna står under tillsyn omfattas de även av dokumentationsplikt. Sekretesslagens bestämmelser gäller för myndigheter och de som är anställda vid myndigheter (1 kap. 6 och 8 §§ sekretess- lagen98). En konsulentstödd verksamhet omfattas inte av sekretess- 96Enligt dess lydelse före . 97SoU:2002/03:10. 98Enligt dess lydelse före då offentlighets- och sekretesslagen träder i kraft. Bestämmelser, om tystnadsplikt enligt 15 kap. 1 § SoL, omfattar däremot den som är eller varit verksam inom yrkesmässigt bedriven enskild verksamhet som avser insatser enligt SoL. Nämndens ansvar för familjehemsutredningen förtydligades bestämmelsen om nämndens ansvar för familjehemsutredningen.99 Bakgrunden till lagändringen var att det hade funnits tveksamheter, bland annat vid länsstyrelserna, över vem som har ansvar för att utreda ett familjehem. 2005/06:129 som föregick lagändringen hänvisas till JO:s beslut i fråga om anlitande av privata rättssubjekt som utredare inom socialtjänsten100. Enligt JO är det inte möjligt att utredningar enligt 11 kap. 1 § SoL, som utgör en oskiljaktig del av en förvalt- ningsuppgift och som innefattar myndighetsutövning, kan över- låtas till ett privaträttsligt subjekt. Med stöd av JO:s uttalanden konstaterades det i ovan nämnda förarbeten att en utredning av ett tilltänkt familjehem, av samma skäl som utredning enligt 11 kap. 1 § SoL, inte kan utföras av någon annan aktör än socialnämnden.101 Genom lagändringen tydliggjordes nämndens ansvar att utreda ett tilltänkt familjehem (6 kap. 6 § SoL). Av förarbetena framgår att nämndens ansvar gäller såväl i de fall nämnden utreder ett visst hem för ett visst barn som när ett hems allmänna lämplighet utreds. Det tydliggjordes också att nämndens ansvar i detta avseende även gäller utredningar av jourhem. har möjlighet att anlita uppdragstagare som är fysiska personer och som knyts till nämnden på ett sådant sätt att de kan anses delta i nämndens verksamhet för att exempelvis utföra en utredning.102 En sådan uppdragstagare står under nämndens arbetsledning och utför arbetsuppgifter som normalt ankommer på anställd. Grundläggande bestämmelser om sekretess, tjänstefels- 2006/07:129. 100Enligt JO:s beslut , dnr 2598–2000 och 2617–2000. 2006/07:129, s. 59. 2006/07:129, s. 59. ansvar och tillsyn blir då tillämpliga beträffande det arbete som utförs.103 ansvar att noga följa, överväga och ompröva vården har ett ansvar för att noga följa vården av placerade barn och se till att barnet får det stöd barnet behöver (5 kap. 1 b § SoF). I detta ansvar ligger också att fortlöpande pröva om vård ska fortsätta respektive upphöra (6 kap. 8 § SoL, 13 § LVU). Med stöd av det som JO uttalat om nämndens ansvar för myndig- hetsutövning måste även dessa uppgifter utövas av nämnden. Nämnden har också ett ansvar för att upprätta och följa upp vård- planen (11 kap. 3 § SoL). ansvar att upprätta en genomförandeplan finns reglerat i 11 kap. 3 § andra stycket SoL. Genomförandeplanen beskriver vilka konkreta insatser som behövs för att nå målen i vårdplanen. har i sin handbok unga i soci- altjänsten, uttalat att när det gäller öppna insatser, är det den ansva- riga socialsekreteraren som har ett ansvar för att se till att det upp- rättas en genomförandeplan.104 Beroende på omständigheterna i det enskilda fallet kan, enligt , den som har ansvar för att utföra de öppna insatserna få i uppdrag att konkret utforma inne- hållet i genomförandeplanen. I betänkande diskuterades frågan om till- ståndsplikt för konsulttjänster i form av handledning, utbildning och annat stöd till familjehem. Kommittén drog slutsatsen att det inte fanns skäl att kräva tillstånd eftersom verksamheterna inte bedrev heldygnsverksamhet.105 Sociala barn- och ungdomsvårds- kommittén övervägde att föreslå tillståndsplikt för konsulent- 103Med hänvisning till JO:s beslut , dnr 2598–2000 och 2617–2000. stödda verksamheter men kom till slutsatsen att verksamheterna inte hade något självständigt ansvar för barnet eller den vård som bedrivs.106 Verksamheterna bedömdes inte bedriva vård men de ansågs förmedla behandlande och utredande insatser. Konsulent- stödda verksamheter bedömdes därför inte vara tillståndspliktiga. I sammanhanget kan också nämnas att förtyd- ligades bestämmelsen om tillståndsplikt för enskild att yrkesmäs- sigt bedriva hem eller öppen verksamhet för vård under en begrän- sad del av dygnet (7 kap.1 § första stycket 4 SoL). Det ska dock påpekas att bestämmelsen är avsedd för barn och unga som bor med sina föräldrar, och är inte avsedd för barn och unga som är placerade i familjehem. Bestämmelsen innebär krav på tillstånd oav- sett var verksamheten bedrivs107. Av förarbetena framgår att öppen- vårdinsatser kan vara omfattande och medföra stora ingrepp i ett barns och en familjs liv. utgör insatserna ett alternativ till placering. Insatserna kan omfatta stora delar av dygnet och inne- bära att behandlare finns med i hemmet, i skolan eller . Av Sociala barn- och ungdomsvårdskommitténs betänkande som låg till grund för lagändringen framgår dock inte närmare vad som avses med ingripande och strukturerad öppenvårdsverksamhet108. Följande avsnitt bygger på en enkätundersökning som utredningen låtit genomföra i landets samtliga kommuner/kommundelar samt telefonintervjuer med ett urval konsulentstödda verksamheter.109 Uppgifter och uppfattningar från kommunerna En enkät sändes ut till landets alla chefer inom Indi- vid- och familjeomsorg (IFO) . Den besvarades av 292 av de tillfrågade 334 cheferna110. Det betyder att svarsfrekven- sen var . Av undersökningen framgår att av de svarande kom- munerna har anlitat konsulentstödda verksamheter för förstärkt 2006/07:129. 109Enkät- och intervjustudie om konsulentstödda verksamheter inom familjehemsvården. 110IFO-chef eller ansvarig för barn-ungdomsenhet eller familjevårdsenhet. De tjänster som kommunerna främst tagit i anspråk är (i rangordning efter hur vanliga de är): -Rekrytering av familjehem till barn med stora vårdbehov -Handledning och stöd till familjehem -Rekrytering av familjehem till barn utan särskilda vårdbehov -Stöd till barnet/ungdomen. De konsulentstödda verksamheterna anlitas ibland även när kom- munerna snabbt behöver en plats vid en jourplacering och för ensamkommande flyktingbarn. Särskilda tilläggstjänster som kom- munerna använt är t.ex. samtalsstöd, samtalsterapi och neuro- psykiatrisk utredning. Enligt enkätundersökningen var 983 barn och unga placerade i konsulentstödda familjehem . Av tabellen fram- går att det är mest vanligt med tonårsplaceringar och att det är något fler pojkar än flickor. 0–(födda eller senare) 13–(födda eller tidigare) Vid en uppräkning av resultatet motsvarande landets samtliga kom- muner blir antalet placerade flickor och pojkar i konsulentstödda familjehem, knappt 1 500. Det kan jämföras med det totala antalet barn placerade i familjehem som var cirka 11 200. Uppskattningsvis var av samtliga familje- hemsplacerade barn och unga placerade i konsulentstödda familje- hem. Av kommunenkäten framgår att av kommu- nerna tecknar avtal med de förstärkta familjehemmen. De konsu- lentstödda verksamheterna skriver i regel avtal med familjehemmet. I vilken omfattning det sker går inte att få fram av enkätsvaren. Avtal upprättas som regel mellan socialnämnden och verksam- heten. Vissa kommuner har egna avtal som man tagit fram i sam- band med ramavtal och en del verksamheter har tagit fram egna förslag till avtal. Verksamheten har en fast dygnsavgift, som debite- 111 Siffrorna är osäkra. I många kommuner togs siffrorna fram manuellt. I den ingår arvode och omkostnad till familje- hemmen. Dygnsavgiften bestäms av den konsulentstödda verk- samheten men kan förhandlas genom ramavtal. Av enkäten framgår att det vanligen är de konsulentstödda verksamheterna som be- stämmer ersättningsnivån till familjehemmen samt administrerar och betalar ut ersättningen. Merparten av kommunerna uppger att ansvarsfördelningen mellan socialnämnden och de konsulentstödda verksamheterna är tydlig () Flertalet av kommunerna () anser att det behövs tillståndsplikt för privata verksamheter som rekryterar och ger stöd till familjehem. Den främsta fördelen, enligt enkätsvaren, är att de konsulent- stödda verksamheterna är tillgängliga dygnet runt för att ge stöd till familjehemmen. Vidare anser man att det är en fördel att verk- samheterna har tillgång till utredda och tillgängliga hem. Det gäller framför allt när kommunerna har svårt att rekrytera på egen hand, exempelvis vid akutplaceringar samt för barn med stora vårdbehov. Vidare anses det vara en fördel att verksamheterna utbildar och handleder familjehemmen kontinuerligt. Flera kommuner uppger också att det är tidsbesparande, när det geografiska avståndet till hemmet är stort. Lättnader i administrationen är en annan fördel som nämns. Det är enligt kommunerna positivt att de konsulent- stödda verksamheterna kan erbjuda olika tilläggsalternativ som t.ex. behandling och social-, medicinsk- och psykologutredning. Kom- munernas anser att det är positivt att de konsulentstödda verksam- heterna anpassar sitt utbud efter kommunernas behov och efterfrå- gan. Ett allvarligt problem är enligt många enkätsvar att socialtjäns- ten inte får tillräcklig insyn i vården. Det beskrivs som att den ansvariga socialsekreteraren delvis tappar kontrollen över ärendet och får svårt att hävda sin uppfattning om vården och barnets behov. Det framgår av enkätsvaren att de konsulentstödda verk- samheterna vill styra placeringen och arbeta på egen hand med familjehemmet. Kommunerna anser också att det är problematiskt att hitta fungerande samarbetsformer när många personer är inblandade vid en placering. I de fall det uppstår allianser mellan familjehemmet och den konsulentstödda verksamheten kan det enligt vissa kommuner försvåra ett ställningstagande till att vården ska avslutas eller till en vårdnadsöverflyttning. Många kommuner menar att kvalitén i verksamheterna varierar och några anser att de konsulentstödda verksamheterna rekryterar familjehem som kom- munerna inte bedömer ha tillräckligt hög kvalitet. Kostnaderna för en familjehemsplacering med konsulentstöd uppges vara avsevärt högre jämfört med familjehemsvård utan sådant stöd. Uppgifter och uppfattningar från konsulentstödda verksamheter Ett antal intervjuer med företrädare för de konsulentstödda verk- samheterna genomfördes av utredningen . De 18 konsulentstödda verksamheter som valdes ut för intervju var ett urval av de totalt cirka 70 verksamheter som huvudsakligen identi- fierats utifrån svaren från kommunenkäten. Urvalet syftade till att få en variation av verksamheter, med hänsyn till företagets ålder, var i det är verksamt, med olika inriktning m.m. Majoriteten av de konsulentstödda verksamheterna bedrivs i aktiebolagsform (15 stycken), därutöver finns två stiftelser och en ideell förening. De flesta har varit etablerade . Det finns en spännvidd mellan och upp till för det företag som funnits längst. En majoritet av verksamheterna har som målgrupp barn, ungdom och vuxna. De konsulentstödda verksamheterna uppger att det överlag inte är några större svårigheter att rekrytera familjehem. Hur många familjehem som ingår i verksamheten varierar. Det finns verksam- heter som har fem familjehem och de som har 250 familjehem. Beroende på verksamhetens storlek varierar antalet konsulenter från en till 20 personer. Endast en av de konsulentstödda verksam- heterna har tillstånd för att driva förstärkt familjehemsvård, och då enligt 7 kap. 1 § första stycket 1 SoL som avser HVB. Konsulenterna är till en övervägande del socionomer. Övriga uppges ha annan akademisk utbildning som t.ex. socialpedagog, psykolog, lärare. Flertalet uppges även ha lång erfarenhet av arbete inom . Därutöver är det vanligt med tilläggsutbild- ningar såsom handledarutbildning, familjeterapiutbildning och psy- koterapiutbildningar varav flera med inriktning på kognitiv bete- endeterapi. Samtliga verksamheter bygger sin verksamhet på den ursprung- liga verksamhetsidén att ge stöd till familjehemmen, men därutöver finns variationer. Merparten av de konsulentstödda verksamheterna arbetar med rekrytering av familjehem. Rekrytering sker på olika sätt, t.ex. genom särskilda vårdsidor på Internet. stödda verksamheter ger handledning och nära nog alla verksam- heter utreder och utbildar familjehem. Många verksamheter (8 av 18) ger utöver stöd till familjehem- met också stöd och behandling till barnet. Hur stödet till barnet ser ut varierar. Det kan exempelvis bestå av att konsulenten har sam- talskontakt med barnet eller fungerar som barnets kontaktperson. Andra former av stöd är hjälp med läxläsning och stöd i sociala aktiviteter. I några verksamheter inleds placeringen med en utred- ning av barnet som pågår mellan 6 . Det är inte givet att barnet blir kvar i familjehemmet efter genomförd utredning beroende på vad som framkommit i utredningen. I dessa utred- ningar ingår ofta bedömningar av läkare eller psykolog. Därutöver finns ett antal verksamheter som bedriver familje- behandling med barn och föräldrar där familjehemmet utgör basen. Arbetet baseras här på en eller flera särskilda metoder och program. Det är vanligt att man arbetar med flera metoder i kombination. Verksamheterna arbetar ofta med vägledningsprogram eller föräld- rautbildning samt med olika former av krisbearbetning för föräld- rarna. När det gäller arbetet med barnet så är ofta observationerna en grund för arbetet. Ungdomarna får stöd av ungdomsbehandlare och färdighetstränare eller motsvarande. När det gäller ersättningen till familjehemmen uppger de kon- sulentstödda verksamheterna att de följer rekommendationerna från SKL. Verksamheterna uppger dock att de som regel betalar arvode och omkostnadsersättning enligt högsta ersättningsnivån. Bland de intervjuade verksamheterna finns flera idéer om att utvidga verksamheten, bl.a. utredningar av barn och ungdomar som vistas på HVB, familjehem för hela familjer och insatser för de biologiska föräldrarna. Det finns också en önskan om att knyta läkare och barnpsykiatriker till verksamheten, att ge kompetens- utveckling till samt att kunna ge eftervård och hand- ledning till föräldrar efter det att placeringen avslutats. 13.8.6Förstärkt familjehemsvård i regi Förstärkt familjehemsvård i regi är i princip den samma som den som utförs av privata verksamheter, dvs. familjehemmen får stöd genom täta besök och god tillgänglighet. Familjehemmen erbjuds också utbildning och löpande handledning. Parallellt kan ungdomar som är placerade få professionell behandling. såsom läkare, psykiatriker och psykolog anlitas utifrån de behov som uppkommer. Det finns exempel på samarbete mellan kommuner där man på regional nivå byggt upp förstärkt familjehemsvård, ofta för ung- domar som alternativ till institutionsplacering. De delar av familje- hemsvården som regionaliseras kan exempelvis regleras genom interkommunala avtal. De vinster som förväntas är att ett bredare samarbete ger ökad kompetens inom verksamheten. Det möjliggör gemensamma behovsanalyser av familjehemsvården för långsiktig planering av kompetensutveckling av familjehem och familjehems- handläggare. Förväntningarna är också att vårdresultatet ska bli bättre jämfört med HVB-placeringar och till en lägre kostnad. En del försöksverksamheter är permanentade. Det finns även exempel på kommuner som gått samman för att utveckla arbetet med rekrytering av familjehem eller för att bygga upp gemensamma resurser kring handledning och utbildning. 13.9Utredningens överväganden och förslag Förstärkt familjehemsvård bedrivs främst av konsulentstödda verk- samheter som kommunerna anlitar för att rekrytera och stödja familjehem. Antalet konsulentstödda verksamheter har expanderat kraftigt, från cirka tiotalet i början av 2000- talet till de cirka 70 som utredningen identifierat som verksamma . Den kartläggning av konsulentstödda verksamheter som utredningen genomfört visar att verksamheterna erbjuder olika slags stöd som kommunerna själva har svårt att tillhandahålla. Det gäller framför allt rekrytering av familjehem till tonåringar med stora vårdbehov. Utredningens intryck är att de konsulentstödda verksamheterna anpassar stödet efter kommunernas behov. Verksamheterna till- handahåller dels ett grundutbud av familjehem som erbjuds ett flexibelt och varierat stöd genom verksamheten, dels olika tilläggs- tjänster som kommunerna efterfrågar, t.ex. bedömningar av psy- kolog eller läkare. Utredningen anser att den utveckling som pågår med att öka stödet till familjehemmen och insatserna i famil- jehemsvården är mycket positiv. ser utredningen en fara i att kommuner som har svårt att upprätthålla tillräcklig kompetens använder sig av konsulentstödda verksamheter som ett alternativ till att bygga upp en egen familjehemsverksamhet. Det är viktigt att behåller grundläggande kunskaper och kompetens i arbetet med placerade barn, även när man köper tjänster av andra. Utredningen ser också att det finns en risk när de konsulentstödda verksamheterna blir ett mellanled till familjehemmet. Det kan få till följd att förlorar insynen i placeringen och därmed möjligheten att följa det enskilda barnets utveckling. Till socialnämndens myndighetsutövning hör att utreda familje- hemmet och att noga följa vården samt att överväga eller ompröva placeringen. Detta är uppgifter som inte kan överlåtas på en privat verksamhet. kan anlita en konsulentstödd verksam- het för att få tillgång till ett hem, som sedan måste utreda om man överväger att anlita hemmet som familjehem. Om hemmet efter socialnämndens utredning anses lämpligt för det aktuella barnet, och socialnämnden beslutar att placera barnet där, kan anlita den konsulentstödda verksamheten för förstärkt stöd till hemmet. När det gäller stöd- och behandlings- insatser till barnet utöver själva placeringen så måste ta ställning till vad barnet behöver och fatta särskilt biståndsbeslut i den delen. Här kan kommunens egna resurser användas eller tjäns- ter från privata verksamheter anlitas. 13.9.2Tillståndsplikt för vissa privata tjänster Utredningens förslag: Privata konsulentstödda verksamheter ska i den del de erbjuder psykosocialt stöd eller behandling till barn och unga som är placerade i familjehem vara tillståndsplik- tiga. En bestämmelse om detta förs in i SoL. Till den del som verksamheterna inte omfattas av tillstånds- plikt står de likväl under tillsyn enligt SoL. Med tillsynen följer dokumentationsplikt. Utredningens utgångspunkt är att det är socialnämnden, som har ansvar för det placerade barnet och för uppdraget till det aktuella familjehemmet. De konsulentstödda verksamheterna kan ha social- tjänstens uppdrag att ge kompletterande stöd till familjehemmet. De tjänster som de privata verksamheterna tillhandahåller ska vara säkra och av god kvalitet. Tjänster som enbart innefattar handled- ning och stöd till familjehem bör enligt utredningen inte vara till- ståndspliktiga. Vardagligt stöd till barnet eller den unge som exem- pelvis deltagande i sociala aktiviteter, läxläsning etc. ska inte heller omfattas av tillståndsplikten. Verksamheter som tillhandahåller sådana tjänster står däremot under tillsyn enligt 13 kap 3 § 3 SoL.112 Med tillsynen följer även bestämmelserna om dokumentation enligt 11 kap 5 och 6 §§ SoL. De som är verksamma inom dessa yrkesmässigt bedrivna verksam- heter omfattas också av tystnadsplikt. Barn och unga som är placerade i familjehem har ofta stora behov. Det gäller framförallt ungdomar, som utöver själva familje- hemsplaceringen kan behöva ytterligare insatser. Detta har inne- burit att familjehemmen har kommit att få uppdrag som de inte alltid klarar utan professionellt stöd. De konsulentstödda verksam- heterna har utvecklat sina tjänster för att möta det behovet. I vissa fall genom att tillhandahålla stöd och behandling till barnet. De stöd- och behandlingsinsatser som de konsulentstödda verksam- heterna ger till barnet eller den unge kan vara mer eller mindre ingripande. Utredningen anser att det finns skäl att påpeka att barn och unga som är placerade i familjehem är en ytterst sårbar grupp och som redan genom placeringen utsatts för en ingripande åtgärd. De är genom sin utsatthet i stark beroendeställning och förmår inte alltid själva föra sin talan eller hävda sina intressen. Utredningen anser därför att privata verksamheter som erbjuder psykosocialt stöd eller behandling för barn och unga som är place- rade i familjehem ska vara tillståndspliktiga i den delen. Utred- ningen har övervägt om bestämmelsen enligt 7 kap. 1 § första stycket 4 SoL om tillståndsplikt kan vara tillämplig, men har be- dömt att bestämmelsen inte är utformad för den speciella situation som gäller för barn och unga som är familjehemsplacerade. Utred- ningen föreslår därför att bestämmelsen kompletteras med ett nytt kriterium avseende psykosocialt stöd eller behandling till barn och unga som vårdas i familjehem. Bestämmelsen ska omfatta barn och unga upp till . Med psykosocialt stöd eller behandling för barn och unga avses här individuellt anpassat samt behovsprövat stöd, t.ex. samtalsbe- handling, färdighetsträning och deltagande i behandlingsprogram. Detsamma ska gälla när det psykosociala stödet eller behandlingen 112 Enligt dess lydelse före . är inriktad på familjen eller familjens nätverk och barnet eller den unge ingår som en av flera personer. Utredningen har på annan plats i betänkandet föreslagit att det förs in bestämmelser som förtydligar socialnämndens ansvar för familjehemmen, bland annat att nämnden ska vara skyldig att upp- rätta avtal med hemmet. Detta gäller även för familjehem som får stöd av en konsulentstödd verksamhet.