sou · GXB316d3 · 2010-01-01 00:00:00 — SOU och Ds kan köpas från kundtjänst. För remissutsändningar av SOU och Ds svarar på uppdrag av . Beställningsadress: kundtjänst 106 47 Orderfax: Ordertel: E-post: Internet: Svara på remiss. Hur och varför. Statsrådsberedningen, 2003. – En liten broschyr som underlättar arbetet för den som ska svara på remiss. Broschyren är gratis och kan laddas ner eller beställas på Textbearbetning och layout har utförts av , FA/kommittéservice Grafisk formgivare: , Liedgren Design Arkitektur för en samlad kulturpolitik ............................. Förvaltningsmyndigheter och kulturinstitutioner................... Kulturpolitiska sfärer – utrymme för ny kultursyn och Ansvar för nationell överblick................................................. 14.3.1 Internationell orientering............................................. 14.3.2 Utbildning och forskning ............................................ 14.3.3 Statistikförsörjning, uppföljning och utvärdering...... Regeringens styrning av förvaltningsmyndigheterna på En sfär för frågor om arkiv, bibliotek och språk.............. Inledning – motiv för sfären.................................................... 15.2.1 Arkivverksamheten i landet ......................................... 15.2.2 och landsarkiven ....................................... 15.3.1 Folkbiblioteksverksamheten i landet .......................... 15.3.2 Universitets- och högskolebibliotek och och Statens ljud och bildarkiv ...... 15.3.4 – ansvaret för vissa Andra verksamheter inom sfären............................................ 15.4.1 Allas tillgång till anpassade medier – Talboks- 15.4.3 och folkminnen ............................ 15.4.4 En internationell jämförelse ......................................... 15.4.5 Några slutsatser............................................................. Överväganden och förslag ....................................................... 15.5.1 En verksamhetsgrupp för arkiv och bibliotek............. 15.5.2 och landsarkiven blir ............ – ges ett utökat uppdrag för de 15.5.4 Arkiv-, biblioteksverksamheterna på ......... 15.5.5 Särskilda förslag – Talboks- och 15.5.6 Organisatoriska konsekvenser – en En sfär för frågor om samtid, historia och livsmiljö......... Inledning – motiv för sfären.................................................... Statens ansvar för sfären .......................................................... 16.2.1 Kulturarv och kulturmiljö ............................................ 16.2.2 och det statliga 16.2.5 Konstnärlig gestaltning................................................. 16.2.7 Arkitektur, form och design ........................................ 16.2.8 Museer och utställningar .............................................. 16.2.9 En funktion för museikoordinering ............................ Statlig organisation av verksamhetsgruppen frågor om samtid, historia och livsmiljö................................................. 16.3.1 Vad vill vi uppnå? 16.3.2 Organisatoriska konsekvenser ................................... En sfär för frågor om konstarterna .............................. Inledning – motiv för sfären.................................................. Statens organisation av verksamhetsgruppen Överväganden och förslag..................................................... En ny roll för .......................................... En ny roll för ............................................ Ansvaret för uppföljning och utveckling ............................. Ansvaret för portföljmodellen .............................................. Övriga uppgifter för .......................................... Vår syn på kulturinstitutionerna........................................... Stödet till institutionernas utveckling och fortsatta Institutionell hemvist för den romska kulturen................... Genomförande och konsekvensanalys ......................... Övergripande bedömning och förslag.................................. Dialog och överenskommelser om regionala bidrag (portföljmodellen) ................................................................. Kulturpolitik som en aspektpolitik – samspel med andra De statliga stödformerna ....................................................... Förslaget om samverkan inom området arkiv, bibliotek En myndighet med ansvar för arkivområdet – En myndighet med ansvar för samtid, historia och En myndighet med ansvar för konstarterna ......................... En ny roll för ...................................................... Användning av frigjorda medel ............................................. Uppdrag till Statskontoret..................................................... Ekonomiska konsekvenser av övriga förslag ........................ 20.13Konsekvenser enligt kommittéförordningen ....................... Reservationer och särskilda yttranden................................. Bilaga 3 utlandsbesök ............... Bilaga 5 Regionala träffar och . Bilaga 6 Forskning för kulturområdets behov............................ Del 1 - Grundanalys 2En värld i förändring 3Kulturpolitiken och 1900-talets kultursyn Del 2 - Förnyelseprogram 7Vårt program för förnyelse 9Kulturpolitik, civilsamhälle och folkbildning 10Kulturpolitiken som aspektpolitik - samspelet med andra samhällsområden 11EU-samarbete och internationella frågor 12Ökat samspel mellan stat, landsting och kommun - portföljmodellen 13Centralt fördelade stöd, konstnärernas villkor och enskild finansiering av kulturverksamhet 14Arkitektur för en samlad kulturpolitik I vårt uppdrag ingår att göra en översyn av den statliga för- valtningsorganisationen på kulturområdet. Översynen innefattar en prövning av om den nuvarande ansvars- och arbetsfördelningen - t.ex. gällande uppföljning, utvärdering och strategiskt ansvar - mellan de förvaltningsmyndigheterna är ändamålsenlig eller om förändringar bör ske. Möjligheten att samla förvaltningsuppgifter till färre myndigheter och att renodla den statliga organisationen till ett begränsat antal verksamhetsformer bör också prövas. Över- vägandena ska, enligt vårt uppdrag, syfta till att förvaltningsstruk- turen ska bli tydligare enklare samt mer transparant och funk- tionell. I detta kapitel behandlar vi skillnaden mellan två huvud- kategorier av statliga verksamheter på kulturområdet. Vidare beskriver vi hur vi föreslår att de statliga förvaltningsmyndig- heternas ansvarsområden grupperas i tre olika sfärer samt dessa myndigheters uppgifter och hur de bör styras. Vår grundanalys har vi försökt att visa hur kulturpolitiken har växt fram i etapper och att tendensen är att varje etapp avsätter sin eller sina egna myndigheter. Detta förlopp har skapat strukturen. När vi värderar kulturområdets statliga myndigheter och institutioner är det enligt vår uppfattning ändamålsenligt att göra åtskillnad mellan två huvudkategorier. Den ena gruppen utgörs av statliga myndigheter som antingen entydigt arbetar med uppgifter av förvaltningskaraktär eller som domineras av sådana uppgifter. Vi kallar dem i det följande för statliga myndigheter med förvalt- Arkitektur för en samlad kulturpolitik ningsuppdrag eller förvaltningsmyndigheter.1 Den andra gruppen utgörs av statliga myndigheter och andra verksamheter som helt eller huvudsakligen sysslar med egen kulturell produktion. Vi kallar dem kulturinstitutioner eller institutioner. Avsikten med denna distinktion är inte att bortse från den betydelse som, enligt grundläggande regleringar, finns i begrepp som förvaltningsmyndighet. Vi anser dock att distinktionen är relevant med hänsyn till det stora antal varierande verksamhets- former som finns för statliga eller statligt understödda verksamheter på kulturområdet. Vi bedömer att distinktionen underlättar de resonemang som vi för kring förändringar av för- valtningsstrukturen och kring den statliga styrningen. Förslaget om en förvaltningsreform tar i första hand sikte på de statliga myndigheterna med förvaltningsuppdrag. Vissa av kulturin- stitutionerna anser vi dock bör förändras i riktning mot mer för- valtningsorienterade uppgifter och därmed utvecklas till statliga myndigheter med förvaltningsuppdrag. Dessa institutioner behandlar vi i det kapitel som tar upp respektive sfär, dvs. kapit- len 15–17. Kulturinstitutionerna, dvs. de kulturproducerande myndig- heterna, stiftelserna, aktiebolagen eller föreningarna har enligt vårt synsätt sin huvudsakliga tillhörighet i endera av sfärerna. Respektive förvaltningsmyndighet bör ha ansvaret för sfärens gemensamma frågor och uppgifter samt samordna och koordinera den i övrigt. Institutionerna bör dock tills vidare lyda oförändrat direkt under regeringen. Vi behandlar ytterligare frågor om insti- tutionerna i kapitel 19. Med gruppen förvaltningsmyndigheter avses i det följande de verk- samheter som räknas upp i tabellen nedan. Anslagen redovisas i . Tabellen ger en bild av myndigheternas storlek med hänsyn till antal årsverken och anslag. 1 Se vidare tabell nedan. SOU 2009:16 Arkitektur för en samlad kulturpolitik Tabell 14.1 Kulturområdets förvaltningsmyndigheter Stiftelsen har cirka 12013 anställda, förvalt- ningskostnader om och ett bidrags- anslag om . Eftersom filmområdet är föremål för en egen utredning behandlas stiftelsen inte vidare av oss15. Vi föreslår i kapitel 15 att Kungl. , som sorterar under , ska ges ett utökat ansvar för biblioteks- 2Statskontorets PM 2007/99-5, Statliga myndigheter 2007. 3Statskontoret, 2008/74-5, Konkurrensutsatt verksamhet II - en analys av omfattningen av statliga myndigheters konkurrensutsatta verksamhet. 4I kap 9 redovisas bidragsanslagen. inklusive bidrag till Armé-, Marin- och Flygfilm och enskilda arkiv. 6Intäkter enlig 4 § avgiftsförordningen, /ESV. den arkeologiska uppdragsverksamheten. 8Tillkommer gör till kulturarvs-IT. 9Högst får användas till bidrag till organisationer som företräder de nationella minoritetsspråken och till terminologiskt arbete. 10Intäkter enligt 4 § avgiftsförordningen, i tkr, /ESV. 11Rikskonserter, Verksamhetsberättelse med resultatredovisning, Årsredovisning 2007. 12Uppgift från 2008. 13Uppgift från SFI:s hemsida. 14Filminstitutet redovisar att av totala intäkterna gick till personal och administra- tion och till övriga verksamheter, Staten bidrog med totalt Filmåret i siffror 2007. 15Jfr (dir. 2008:88). Arkitektur för en samlad kulturpolitik området genom att få ansvar för den nationella bibliotekspolitiken innefattande även läns- och folkbiblioteken. har ca 380 medarbetare och ett förvaltningsanslag om ca . 14.2Kulturpolitiska sfärer – utrymme för ny kultursyn och samlade prioriteringar Vår bedömning: Kulturpolitiken bör ha en organisation som gör att de statliga myndigheterna med förvaltningsuppdrag kan samverka inbördes, samla politikområdet och göra kultur- politiken kraftfull. På så sätt underlättas även samverkan med andra samhällsområden. Vårt förslag: Dagens förvaltningsstruktur bör ersättas av en organisation som kan ge staten nya möjligheter att utveckla sitt nationella ansvar för kulturpolitiken och ta ansvar på ett nytt sätt. Kulturens yttringar bör grupperas i tre sfärer arkiv, bibliotek och språk samtid, historia och livsmiljö I kapitlen 3 och 4 har vi beskrivit hur kulturpolitiken vuxit fram och successivt etablerats . Dagens politik, som vi beskrivit i kapitel 5 återspeglar, om än indirekt, synen på kultur i det svenska samhället och hur den synen har förändrats. Kulturpolitikens framväxt och utveckling har, som vi tagit upp i grundanalysen, i hög grad skett genom inrättande av myndigheter och institutioner. har staten tagit ekonomiskt ansvar för befintliga institutioner och ibland även förstatligat dem. Nya myndigheter, institutioner, stiftelser, bolag och även andra verk- samhetsformer har i växlande tempon adderats till kulturpolitikens förvaltningsstruktur. Valen av verksamhetsformer, huvudmanna- skap och organisationsprinciper i övrigt har varierat över tiden. Arkitektur för en samlad kulturpolitik Vår analys har lett oss fram till följande slutsatser som vi anser bör vara vägledande för den fortsatta utvecklingen. För det första är den situation där kulturpolitiken nu befinner sig historiskt sett speciell. Såvitt vi kan bedöma befinner vi oss mitt uppe i ett kulturellt skifte som saknar motsvarighet sedan över- gången från agrarsamhälle till industrisamhälle. Dagens kultur- politik med dess förvaltningsorganisation och institutionsstruktur utgör i hög grad en serie manifestationer över andra kulturella förhållanden än dagens. Den starka förankringen i en samhällsform som det svenska samhället nu lämnar gör det svårt att anpassa kulturpolitiken till de nya sätt att se och uppfatta kultur som hör hemma i informations- och tjänstesamhället. För det andra har vi sett att kulturpolitiken, från att ha varit ett politiskt fält som bara avgränsats ganska lösligt, efter hand definierats på ett allt noggrannare sätt. I takt med den utvecklingen har synen på vad kulturpolitiken ska omfatta blivit allt mer specifik så att det politiska breddperspektivet de facto i hög grad gått förlorat. Kulturpolitiken har tappat sin kontakt med civilsamhälle och folkbildning och därigenom också tappat en viktig kanal för förankring och kommunikation med medborgarna. I takt med att politiken fått ett allt snävare fokus har också enskildheter och detaljer inom detta fokus fått allt större uppmärk- samhet -på bekostnad av helhet och breddperspektiv. Utan en tydlig kursomläggning bedömer vi att denna utveckling kommer att fortsätta med dels en ytterligare krympning av det kulturpolitiska perspektivet som följd, dels en ytterligare koncentration på enskildheter och detaljer. Vi förordar därför en sådan kursomläggning. Våra förslag i föregående kapitel 7-13 är alla olika uttryck för detta. För det tredje menar vi att en kulturpolitik som ska fungera i takt med samtiden inte kan baseras på en organisation som har dagens utformning. Det gäller med avseende på uppdelningen på olika genrer och ändamål som motsvaras av ett flertal, ofta små specialmyndigheter med begränsade uppdrag. Det gäller också med avseende på den splittrade struktur som de många, små och ibland något större, myndigheterna representerar. Den enskilda myndigheten kan väl förvalta sitt specifika upp- drag, men sammantaget är det svårt att förstå hur en strategisk och Arkitektur för en samlad kulturpolitik medveten kulturpolitik ska kunna drivas med den struktur som myndigheterna tillsammans utgör. För det fjärde har vi gjort bedömningen att det kulturpolitiska samspelet inom den offentliga sektorn behöver utvecklas och för- nyas. Vårt förslag enligt det vi kallat portföljmodellen - och som beskrivs i kapitel syftar till en sådan förnyelse. Det ligger i linje med förslaget att den statliga förvaltningsorganisationen stöps om så att staten kan uppträda mera samlat gentemot kommunerna och landstingen. Vi menar därför sammantaget att dagens organisation är svår att försvara inte minst med hänsyn till de förluster i form av slagkraft, effektivitet och onödig administration som den får antas leda till. Förslaget om förvaltningsmyndigheterna är en av huvudpunkterna i vår förvaltningsreform. Den skulle, fullt genomförd, innebära att vad som är 19 separata myndigheter eller motsvarande16 ersätts av tre förvaltningsmyndigheter17 samt en myndighet för kulturområdets gemensamma strategiska uppgifter - ett Kulturråd med nytt uppdrag. Vi menar att de strategiska uppgifterna är underförsörjda i dagens kulturpolitik. Syftet är att de framtida myndigheterna sam- mantaget ska ha förmågan att driva kulturområdets utveck- lingsfrågor starkare än dagens organisation. Vårt förslag om en kulturpolitisk arkitektur i sfärer och en korresponderande förvaltningsreform syftar till att skapa en organisation som kan vara ett fungerande redskap för politiken, väl anpassad efter sina uppgifter och med förutsättningar att genom- föra politikens prioriteringar. Här är vi nu emellertid framme vid den centrala frågan som gäller att skapa en ny förvaltningsmässig arkitektur utifrån vilken kulturpolitiken kan ta sig an informationssamhällets och mång- faldssamhällets kultursyn och kulturyttringar. Att integrera dessa synsätt i kulturpolitiken är för oss detsamma som en breddad 16Statens kulturråd, , och de sju landsarkiven, , och folkminnen, , slöjdsfrågor, , Stiftelsen , , Riksutställningar, och Talboks- och . 17Aktuella exempel på trenden mot myndighetssammanslagningar inom statsförvaltningen är att Järnvägsstyrelsen och Luftfartsstyrelsen slagits samman till Transportstyrelsen, att , och Styrelsen för psykologiskt försvar slagits samman till Myndigheten för samhällsskydd och beredskap. De fyra separata diskrimi- neringsombudsmännen, ersätts av en ny myndighet ombudsmannen. Samtliga dessa nya myndigheter börjar verka . Arkitektur för en samlad kulturpolitik kulturpolitik och ett breddat kulturpolitiskt perspektiv. I kapitel 7 har vi listat denna fråga som punkt nio i vårt förnyelseprogram. Vi vill skapa arkitekturen genom att kulturpolitiken tar sin utgångspunkt i en gruppering av de verksamheter som ingår i politikens ansvarsområde i vad vi kallat för sfärer. Begreppet sfär har vi valt för att beskriva grupperingarna. Vi har inte lyft in någon specifik sakbetydelse i begreppet, utan avsikten är enbart att ge en samlad beteckning på de grupper vi föreslår. Vi föreslår att dessa sfärer är följande en sfär för frågor om arkiv, bibliotek och språk en sfär för frågor om samtid, historia och livsmiljö en sfär för frågor om konstarterna Förutom dessa sfärer kan medieområdet ses som ytterligare en, liksom - om man så vill - folkbildningsfrågorna inom Utbild- ningsdepartementets ansvarsområde. Vi har dock inte gått in på organisationsfrågorna inom dessa båda områden. Motiven till de ovan nämnda tre sfärerna har vi redovisat i vårt förnyelseprogram i kapitel 7. I korthet utgår de innehållsliga motiven för sfären om arkiv, bibliotek och språk från bedömningar av den digitala utvecklingens krav och möjligheter samt behovet av att sätta medborgarna i centrum på nytt sätt. Motiven för sfären om samtid, historia och livsmiljö handlar väsentligen om en anpassning och uppdatering till samtidens kultursyn, om att övervinna dikotomin mellan konst och kulturarv och ett sätt att öppna för konst och kulturfrågor som en del av den totala samhällsutvecklingen. De viktigaste innehållsliga motiven för sfären om konstarterna handlar om att samla, stärka och få till stånd kraftfulla insatser till stöd för konstarterna. Identifieringen av sfärerna syftar till att skapa breda, samman- hållna fält inom politiken vilka kan fånga upp de nya kulturella utmaningarna och ge politiken möjligheter att arbeta utifrån mera övergripande perspektiv än de nuvarande. Sfärerna ska ersätta den nuvarande finfördelade indelningen i genrer och ändamål, vars specifika dagordningar och problem ockuperar politiken. Sfärerna har i hög grad inbördes beröring med varandra och överlappar varandra. De ska inte ses som ett försök att skapa nya Arkitektur för en samlad kulturpolitik kulturpolitiska nischer eller stuprör. Det är dock viktigt att dagens uppdelning av kulturpolitiken i en mängd delområden ersätts av en annan och mer robust struktur. Genrer och speciali- serade ändamål och verksamheter har sitt stora värde och sin givna plats i kulturpolitiken, men de bör inte få dominera det över- ordnade politiska perspektivet. Då bakbinds politiken och får svårigheter att ge uttryck för samlade och strategiska prioriteringar. Förslaget om sfärer bygger sammanfattningsvis på tre motiv- kretsar: en politiskt strategisk nivå där motivet är att den samlade kultur- politiken behöver kunna baseras på en arkitektur, dvs. en grup- pering och strukturering av de ingående verksamheterna och deras förvaltningar som kan ge politiken överblick, spännvidd och inriktning på långsiktiga och strategiska utvecklingsfrågor, en nivå som avser verksamheternas innehåll, dvs. motiv som gäller utvecklingen, förnyelsen och samtidsanpassningen av de verksamheter som bör ingå i den föreslagna sfären, en organisatorisk nivå som motsvaras av nya uppgifter för myn- digheter och institutioner och av myndighetsfusioner som syftar till ge politiken de redskap den behöver för att förverkliga nya intentioner. Vi vill skapa möjligheter till kraftsamling för kulturpolitiken samt förutsättningar för att ge den ökad attraktionskraft och komma ur den splittrade förvaltningssituation som gör det svårt att driva politiken framåt. De organisatoriska lösningarna ska understödja utveckling och förnyelse av kulturpolitikens olika genrer och ändamål. Omställ- ningen av den befintliga myndighetsstrukturen behöver ges skälig tid, men ser vi framför oss att kulturpolitiken kan operera med tre robusta förvaltningsmyndigheter, en vardera för sfären arkiv, bibliotek och språk, för sfären samtid, historia och livsmiljö och för sfären konstarterna. Sammanfattningsvis syftar vårt förslag om en förvaltnings- reform till en myndighetsstruktur där de många små och stora statliga myndigheterna med olika slag av förvaltningsuppgifter ersätts av färre och mer kraftfulla enheter mellan vilka de strategiska, drivande och samordnande uppgifterna kan fördelas på ett tydligt sätt. Kulturpolitiken behöver en mer kraftfull och Arkitektur för en samlad kulturpolitik enklare uppbyggd förvaltning där de statliga förvaltningsmyndig- heterna var och en bättre kan klara sina uppgifter, bättre kan samverka inbördes och hålla ihop politikområdet inåt, klarar att vända sig utåt för att utveckla kulturpolitikens samspel med andra samhällsområden. Sammantaget ska alltså kulturpolitikens förvaltning fungera mer rationellt och fungera mera relevant i förhållande till politikens behov. Figur 14.1 Kulturområdets struktur och organisation enligt vårt förslag Förvaltningsmyndigheter med ansvar för en sfär i dess nya roll Arkitektur för en samlad kulturpolitik , drivande och samordnande roll Under förnyelseprogrammets andra punkt, om en ny roll för staten, har vi karakteriserat den roll som vi anser att staten bör ha i den nationella kulturpolitiken som strategisk, drivande och sam- ordnande. Staten har och ska ha sitt ansvar för de statliga kulturpolitiska redskapen - förvaltningsmyndigheterna, kulturin- stitutionerna och stödordningarna, men i den nationella politikens karaktär bör ligga att redskapen ska användas för att stödja och stimulera ett så brett ansvarstagande i samhället som möjligt för konst, kulturarv och andra viktiga kulturyttringar. Frågan om statens roller och uppgifter inom kulturpolitiken kan självfallet behandlas utifrån fler synvinklar än dem vi valt att ta upp. Den principiella, generella diskussionen om statens uppgifter i väl- färdsstaten har refererats av som bl.a. haft i uppgift att klargöra vad som bör vara statliga åtaganden i form av myndighetsuppgifter.18 konstaterar att vad som bör vara en statlig myndighetsuppgift ytterst är en fråga för politiska avgöranden och att synsätten har varierat . Folkstyrelsens utveckling och den ekonomiska och demografiska utvecklingen både i och i västerlandet har fört med sig nya uppgifter för staten att lösa, utöver nattväktarstatens traditionella uppgifter för militärt försvar, polis, rättsväsende, skatter och utrikesrepresenta- tion.19 Staten har åtagit sig välfärdstjänster inom olika områden. Sättet man löst dem på har i hög grad påverkat medborgarnas livsvillkor.20 Att stödja kulturell verksamhet är en sådan välfärdstjänst. Det är regeringsformens första kapitel som ger den aktuella konstitu- vägledningen. I 1 kap. 2 § regeringsformen sägs Den offentliga makten skall utövas med respekt för alla människors lika värde och för den enskilda människans frihet och värdighet. Den enskildes personliga, ekonomiska och kulturella välfärd skall vara grundläggande mål för den offentliga verksamheten. I regeringsformen sägs dock inget om ambitionsnivån för statens eller andra offentliga insatser inom kulturområdet,21 vilket