sou · GYB382 · 2010-12-23 00:00:00 — Trots detta kan dock ett aktiebolags ägare genom inskrivningar i bolagets bolagsordning eller genom andra aktieägardirektiv styra bolaget så att associationsformen även kan användas för verksamhet med ett inslag av samhällsuppdrag. Det har dock i praktiken visat sig svårt att styra ett bolag med ett samhällsuppdrag så att den tänkta avvägningen mellan samhällsuppdrag och lönsamhet upprätthålls. Enligt regeringens förvaltningspolitiska proposition (2009/10:175) bör myndighetsformen vara huvudregel för statlig verksamhet. sägs i propositionen att myndigheter som regel inte bör sälja varor och tjänster på en konkurrensutsatt marknad. verksformen är skapad för statlig affärsverksamhet, som inte är helt kommersiell utan som har sin grund i ett samhällsuppdrag, och utgör en generell modell för detta. Affärsverksformen är alltså skapad för att medge en styrning från regeringen så att samhällsmålen inte åsidosätts för kommersiell lönsamhet . Därmed torde affärsverksformen passa bäst för ett separerat ICT eftersom ett viktigt syfte är att frigöra kapacitet i linje med bredbandsstrategin. Med hänsyn till att ITS-tjänsterna bör ha en annan hemvist än det affärsdrivande verket anser utredningen att den verksamheten ska vara separerad inom det affärsdrivande verket i form av en resultatenhet eller på av ett dotterbolag. En sådan ordning ger bättre förutsättningar för framtida separering och konkurrensutsättning. Ekonomiska konsekvenser av en separering av uppstår såväl i som i den enhet som separeras. De ekonomiska konsekvenserna av en separering kan delas upp i tre delar: Engångskostnader för omställningen av organisationerna Ökade kostnader och påverkan på anslagen som är av årligt återkommande slag, t.ex. utebliven vinst från ICT Effektivisering genom lägre kostnader. bör kompenseras för de ökade kostnaderna och inkomstbortfallet för att inte negativt påverkas av en separering av nuvarande . Ägandet av den fiberoptiska kabeln Fördelen med att äga optokabeln och transmissionsutrustningen är att det ger ägaren fullständig kontroll över tillgången på fiber och kapacitet samt över ingrepp i banvall och teknikhus. En nackdel kan vara att den kostnadseffektivisering och tjänsteutveckling, som kan uppstå, som en konsekvens av fler användare och kravställare, uteblir. En uppdelning av ägandet till olika fiberpar i samma kabel riskerar att skapa otydlighet och medföra att dubbla kompetenser och egen transmissionsutrustning behöver byggas upp. Ur samhällsperspektivet kan en nackdel vara att kabeln inte i full utsträckning bidrar till bredbandsstrategins genomförande eftersom primärt inte är en säljare av elektronisk kommunikation. Formen för en separering av den fiberoptiska kabeln är inte avgörande för vare sig eller ICT:s förutsättningar att bedriva verksamhet. Ur verksamhetssynpunkt är en långsiktig dispositionsrätt likvärdig med ett ägande. Enligt utredningens uppfattning, som verifieras av Transportstyrelsen, finns inga formella hinder för en överföring av äganderätten till ett separerat ICT. Värdering av olika alternativ De olika alternativ som värderats har följande huvudsakliga inriktning: Alternativ 1: Ingen separering. Alternativ 2: Hela ICT:s nuvarande verksamhet separeras utan uppdelning. Alternativ 3: En uppdelning sker av ICT:s verksamhet. Tidplanen för en separering är mycket viktig utifrån ett driftsäkerhetsperspektiv. En separering måste föregås av att och har säkerställt sin interna styrning. Utredningen lämnar dock inget förslag på tidplan för genomförandet. bör få i uppdrag att presentera en plan för implementeringen av utredningens förslag. Ur perspektiv innebär alternativ 1 ur driftsäkerhetssynpunkt ingen förändring. Det finns dock en risk för att alternativet inte ger de positiva effekter på kostnader och utveckling som en separering möjliggör. Det finns också en risk för att infrastruktur och användningen av densamma inte i samma utsträckning utvecklas i linje med den av regeringen beslutade bredbandsstrategin. En bredare utveckling av ITS-tjänster för järnvägen och dess operatörer riskerar att inte ske i samma utsträckning som skulle kunna vara fallet i en verksamhet där detta är kärnverksamhet. En separering av hela ICT:s nuvarande verksamhet kan kortsiktigt vara den enklaste och säkraste formen för separering. Fördelar uppstår genom att överföra infrastrukturen till ett separerat ICT, som har som sin kärnverksamhet att äga, förvalta och utveckla infrastrukturen. Förutsättningar för kostnadsreducering uppstår genom att fler använder infrastrukturen för sin kommunikation. Genom fler användare uppkommer fler krav, som i sin tur genererar en utveckling, som kommer även till godo. Åtminstone övergångsvis blir det separerade ICT ensamleverantör av nät- och driftstjänster samt järnvägsnära ITS-tjänster. Det uppstår således ett starkt beroendeförhållande mellan och det separerade ICT eftersom det saknas en fungerande marknad för de järnvägsspecifika ITS-tjänsterna. Ett sådant starkt beroende till en leverantör med monopolställning i vissa delar kan innebära affärsmässiga risker för . En stark ägarstyrning av ett separerat ICT till fördel för järnvägen är en förutsättning för att en monopolställning inte ska leda till en nackdel för . Ur driftsäkerhetssynpunkt talar den kompetensmässiga och produktionsmässiga integreringen för att separeringen av nät- och driftstjänster samt ITS-tjänster bör ske sammanhållet. När det gäller nät och drift samt ITS-tjänsterna är utredningens principiella syn att de ska separeras från . I det fall verksamheten delas upp bör områdena nät och drift samt ITS hållas samman vid en separering med hänsyn till den starka integreringen, De kontorsnära tjänsterna hanteras utifrån behov och bedömningar så att kostnadseffektivitet uppstår. Om skulle behålla ägandet och därmed den fulla kontrollen över infrastrukturen kan genom egen teknisk kompetens säkerställa att järnvägens behov alltid är uppfyllt. Ur ett samhällsperspektiv riskeras dock att den bredare användning och högre tillgänglighet som eftersträvas, inte kommer till stånd i samma utsträckning som efter en separering. Ett alternativ är att behåller det fysiska ägandet av ett eller två fiberpar och upplåter dispositionsrätten eller ägandet av resterande fibrer till ett separerat ICT att exploatera affärsmässigt. Detta alternativ är fullt möjligt utifrån ett driftsäkerhetsperspektiv men risken finns då, som framhållits ovan, att dubbla kompetenser och resurser byggs upp, vilket inte gagnar den samlade effektiviteten. Ett ytterligare alternativ är att ICT:s verksamhet med undantag för kontorsnära tjänster, som beslutas i särskild ordning av , separeras men att infrastrukturen överförs till en annan extern part än övriga delar. På bör denna situation eftersträvas. Förslag till val av alternativ Min uppfattning är att alternativ 3 är det bästa. organisatoriska enhet kan då separeras från utan att driftsäkerheten i järnvägstransportsystemet försämras. Jag föreslår att den del av ICT:s verksamhet som avser tillhandahållande av kapacitet i fiberoptiska kabel samt transportnära ITS-tjänster överförs till ett affärsdrivande verk. För den del av ICT:s verksamhet som omfattar kontorsnära tjänster lämnas inget förslag. Den delen av verksamheten kan hanteras för sig och det är upp till att besluta om hur försörjningen av dessa tjänster ska hanteras utifrån ett effektivitetskrav. Utredning om samordning av de statligt ägda fibernäten Jag anser också att mitt förslag skapar förutsättningar för staten att samordna sitt ägande av infrastruktur för IT- och telekommunikation och därmed ytterligare bidra till bredbandsstrategins för- Bakgrunden är att det statliga ägandet av denna infrastruktur i huvudsak sker genom tre aktörer; , och affärsverket . Det finns enligt min mening, inget som säger att uppdelningen i tre ägarorganisationer är den mest optimala lösningen för vare sig marknads- eller samhällsutvecklingen. Dessa tre nät menar jag bör ses som en samhällsgemensam infrastruktur vilken bör förvaltas betydligt mer samordnat än . Om man tänker sig näten samlade i en organisation som fokuserar på hög tillgänglighet till infrastrukturen och aktivt verkar för ökad användning kan nyttjandet av kapaciteten bli högre. Jag menar därför det finns skäl att överväga hur den statliga infrastrukturen bör och kan organiseras för att på bästa sätt uppnå regeringens målsättningar i bredbandsstrategin. Jag föreslår därför att en statlig utredning tillsätts med uppdrag att analysera och ge förslag på hur den statliga infrastrukturen för IT- och telekommunikation, som ägs av affärsverket , och , kan samordnas till stöd för regeringens bredbandsstrategi. 1Uppdraget, dess genomförande och avgränsningar Enligt regeringens direktiv (dir. 2010:2) är utredarens uppdrag att föreslå hur behov av elektroniska kommunikationstjänster kan säkerställas med bibehållen driftsäkerhet vid en separation av hela eller delar av enhet från . Utredaren ska beakta de ekonomiska konsekvenserna av förslagen. Uppdraget kan delas in i olika områden. Ett omfattar ägarfrågor. Utredaren ska analysera fibernät ur ett ägarperspektiv och beskriva för- och nackdelar för om ägarskapet för nätet ligger inom eller inom någon annan statlig myndighet eller statligt ägt bolag. Ett annat utredningsområde gäller marknadsfrågor. Utredaren ska, utifrån behov, göra en marknadsanalys som visar vilka alternativa aktörer som kan tillhandahålla motsvarande tjänster som , och . Analysen ska dessutom klargöra hur behov kan säkerställas vid en separation av från övriga . Det tredje utredningsområdet är inriktat mot verksamhetsfrågor. I marknadsanalysen ska utredaren granska konsekvenser av att det fiberoptiska nätet är integrerat med övriga anläggningar, främst spåranläggningen, när det gäller åtkomst till järnvägsanläggningen. Likaså ska utredaren bedöma konsekvenser för järnvägsnätets driftsäkerhet inklusive dess elförsörjning vid en förändrad verksamhetsform eller upphandling av elektroniska kommunikationstjänster. För det fjärde ska utredaren tillgodogöra sig internationella erfarenheter när det gäller organisatoriska lösningar för den typ av verksamhet som bedriver. Uppdraget, dess genomförande och avgränsningar Slutligen ska utredaren identifiera legala möjligheter och restriktioner, t.ex. inom ramen för , lagen (2007:1091) om offentlig upphandling samt lagen (2007:1092) om upphandling inom områdena vatten, energi, transporter och posttjänster. Det bör understrykas att dessa utredningsområden inte är varandra uteslutande, utan att de tvärt om är starkt integrerade i varandra. Exempelvis kan valet av framtida associationsform för ICT:s fibernät påverka både marknadsbilden i för fiberoptisk kapacitet och den fortsatta teknikutvecklingen inom viktiga IT-sektorer för järnvägen. Enligt direktiven ska utredaren bedriva sitt arbete i nära samarbete med och i samråd med och . Personal från har utarbetat en stor del av det underlagsmaterial som ligger till grund för denna rapport. Det gäller i första hand de beskrivande avsnitten. Likaså har intervjuer genomförts med ett tiotal chefspersoner vid . Utredningens förslag har dessutom presenterats på ett antal möten med ledning och personal vid myndigheten. har inkommit med en särskild Inlaga till utredningen om . Myndighetens avsikt med denna var att förmedla PTS syn på vad ett ägarskifte och omstrukturering av fiberverksamheten kan innebära mot bakgrund av myndighetens uppdrag utifrån lagen om elektronisk kommunikation (LEK). Kraven på samråd har också fullföljts dels genom intervjuer och dels genom ett gemensamt möte med företrädare för berörda myndigheter. Information har inhämtats genom intervjuer med ett stort antal aktörer inom transport- och telekomverksamheterna: Transportstyrelsen, , , , , , data AB, affärsverket , , , samt . Utredningen har genomfört en möjlighets- och riskanalys med ett femtontal personer inom vilka tillsammans har en bred kompetens inom utredningens arbetsfält. Syftet var att säkerställa att samtliga omständigheter som är relevanta för utredningen Uppdraget, dess genomförande och avgränsningar om järnvägen, aktörsintressen, samhällsintressen och utvecklingstendenser för bredband m.m. beaktades i utredningen. Utredningen har gjort tre internationella resor och besökt och i (), i () samt ProRail i (). En telefonkonferens har genomförts med NetworkRail (). Som underlagsmaterial har utredningen även erhållit en internationell rapport från . Utredningen har hållit ett tiotal interna arbetsmöten. har omfattande organisationsförändringar genomförts inom det trafikpolitiska området. Däribland bildades det nya genom övertagande av verksamhet från numera nedlagda och . Den nya myndighetens verksamhet inleddes . P.g.a. dessa organisationsförändringar bör det inledningsvis påpekas att utredningen konsekvent använder begreppen och , även i de fall frågorna behandlar perioden före . Endast då sammanhanget annars kan bli helt missvisande använder vi begreppen och . I ingår både och tidigare IT-organisationer. Men det ligger inte inom ramen för denna utrednings uppdrag att på ett djupare sätt analysera de delar av som omfattar ICT-lösningar gällande vägnätet. Det finns dock tekniska samband och funktionell rationalitet som utredningen bör ha information om för sina överväganden. Exempelvis används omfattande IT-lösningar för styrning och övervakning av trafikflöden i storstädernas vägtunnlar. Utredningsområdet handlar i första hand om fiberbaserad infrastruktur och ITS-tjänster. Vissa delar av kommunikationen med och styrningen av tågen sker dock genom icke trådbunden elektronisk överföring, i första hand via GSM. I utredningens förslag rörande den fysiska infrastrukturen ingår därför både den optiska kabeln och masterna för luftburen kommunikation. 2Utredningens utgångspunkter i relation till författningar Utredningen kan sägas ha två principiella utgångspunkter, vilket också framgår av direktiven. Den ena utgångspunkten handlar om järnvägssystemet och i första hand de krav på driftsäkerhet som tågverksamheten ställer. Den andra rör frågan om samhällets behov av elektronisk kommunikation och hur en infrastruktur som tillgodoser detta ska utformas. Eftersom kommunikationen i fiberoptiska kabel är strategisk för bägge dessa områden är det omöjligt att utreda det ena utan att även behandla det andra. De frågeställningar som kommer upp och de lösningsförslag som läggs fram kommer ovillkorligen att påverka bägge verksamheterna, eftersom de är integrerade i så hög grad. En tredje punkt som bör klargöras är följande: Det är inte denna utrednings primära uppdrag att analysera ICT:s framtida associationsform. Men i och med att valet av associationsform kan påverka både järnvägens driftsäkerhet och samhällets behov av elektronisk kommunikation måste även denna fråga beröras i utredningen. I nedanstående avsnitt konkretiseras utredningens utgångspunkter och ställs i relation till de ramar som författningar och utredningar ställer upp. Utredningens utgångspunkter i relation till författningar och utredningar En absolut och självklar utgångspunkt för utredningen är att garantera driftsäkerhet och säkerställd funktionalitet i järnvägens transportsystem. Den svenska regleringen av järnvägen bygger i hög grad på EU-direktiv. Inom Europeiska unionen pågår ett arbete med att bygga upp ett enhetligt järnvägssystem inom , för att öka konkurrenskraften mot de övriga trafikslagen. Järnvägstransporter över gränserna hindras av att den europeiska marknaden är uppdelad i nationella nät, som bygger på sinsemellan olika tekniska lösningar och som styrs av nationella regler. För att överbrygga dessa hinder har EU presenterat tre olika regelpaket, de så kallade järnvägspaketen. Bl.a. definierar EU vissa nyckelbegrepp inom järnvägsverksamheten vilka är av intresse för denna utredning: Järnvägsinfrastruktur definierades i en förordning av EEG-kommissionen.1 I detta ingår bl.a. säkerhets-, signal- och telekommunikationsinstallationer på linjen, i stationer och på rangerbangårdar, däribland anläggningar för produktion, transformering och distribution av elström för signal och telesystem samt byggnader för sådana installationer och anläggningar. Infrastrukturförvaltare är varje organ eller företag som särskilt ansvarar för att anlägga och underhålla järnvägsinfrastruktur. Detta kan också inbegripa hantering av kontroll och säkerhetssystem för infrastrukturen.2 Järnvägsföretag är varje offentligt eller privat företag med tillstånd i enlighet med gällande gemenskapslagstiftning, vars huvudsakliga verksamhet består i att tillhandahålla tjänster för transport av gods och/eller passagerare på järnväg med kravet att företaget måste tillhandahålla dragkraft.3 För att skapa ett mer enhetligt europeiskt järnvägssystem ger EU bl.a. ut detaljerade Tekniska Specifikationer för Driftskompatibilitet (TSD). I TSD:n rörande trafikstyrning och signalering behandlas verksamheter av vikt för denna utredning. 1Kommissionens förordning (EEG) nr 2598/70 av . Rådets direktiv av om utvecklingen av gemenskapens järnvägar (91/440/EEG) hänvisar till denna förordning. 2Rådets direktiv av om utveckling av gemenskapens järnvägar (91/4407EEG). 3Se fotnot 2. Utredningens utgångspunkter i relation till författningar och utredningar att de väsentliga kraven på trafikstyrning är: säkerhet, tillförlitlighet och tillgänglighet, hälsa, miljöskydd samt teknisk kompatibilitet. Det konstateras att hela det system som specificeras i denna TSD bygger på datorbaserad teknik med mycket kortare livslängd än järnvägens befintliga, traditionella signal- och telekommunikationsutrustning. Strategin för teknikens införande måste därför vara proaktiv snarare än reaktiv så att man inte riskerar att systemet blir föråldrat innan det ens är moget för införande.4 Järnvägslagen, järnvägsförordningen och Transportstyrelsen I järnvägslagen5 formuleras de övergripande säkerhetskraven på järnvägssystemen. I 2 kap. stadgas att järnvägsinfrastruktur, järnvägsfordon och annan materiel i järnvägssystem ska vara av sådan beskaffenhet att skador till följd av verksamhet som bedrivs i systemet förebyggs (1 §). Likaså framhålls att infrastrukturförvaltares och järnvägsföretags verksamhet ska utföras så att skador till följd av verksamheten förebyggs. Verksamheten ska vara organiserad så att den bedrivs på ett säkert sätt (2 §). Infrastrukturförvaltares och järnvägsföretags verksamhet ska omfattas av ett säkerhetsstyrningssystem. Detta utgörs av den organisation som införts och det förfarande som fastställts för att trygga en säker verksamhet (5§). Enligt järnvägsförordningen6 är Transportstyrelsen tillsynsmyndighet enligt järnvägslagen (1 kap. 2 §). a. ska Transportstyrelsen övervaka järnvägssystemens säkerhet och får meddela föreskrifter om säkerhet inom ett flertal områden, däribland materiels beskaffenhet, verksamhetens organisation, kunskapskrav för anställda samt säkerhetsstyrningssystem och verksamhetsutövares övriga säkerhetsbestämmelser, m.m. (2 kap. 1 §). Av instruktionen för Transportstyrelsen framgår att myndighetens tillsyn ska utövas över järnvägs-, tunnelbane- och spårvägssystem (2 §). Transportstyrelsen ska särskilt ansvara för frågor om krav på infrastruktur, fordon, fartyg och luftfartyg samt på infrastrukturförvaltare, trafikorganisatör och trafikföretag, m.m.(3 §). 4Kommissionens beslut av om teknisk specifikation för driftskompatibilitet för delsystemet Trafikstyrning och signalering i det transeuropeiska järnvägssystemet för konventionella tåg. (2006/679/EG). 5Järnvägslag (2004:519). 6Järnvägsförordning (2004:526). Utredningens utgångspunkter i relation till författningar och utredningar IT- och telekominfrastrukturen är en nyckelkomponent och en integrerad del i järnvägssystemet. En stor del av nuvarande styr- och signalutrustning är av äldre datum och bygger på egenutvecklade nationella lösningar. De datorsystem som utvecklats för att handha denna utrustning är också utformade som nationella, unika applikationer. Men EU:s krav på ett enhetligt järnvägssystem i , i kombination med en påtaglig allmän produktstandardisering inom hela ICT-området, gör att de unika datortillämpningarna successivt ersätts med standardiserade lösningar. Det gör också att både den nationella och internationella marknaden för järnvägsnära datorsystem kommer att vidgas. De förändringar av ICT:s roll och verksamhet som föreslås i denna utredning kommer, i enlighet med Transportstyrelsens uppgift, att prövas av Transportstyrelsen med avseende på säkerheten. En utgångspunkt för utredningen är att så långt som möjligt skapa bättre förutsättningar för konkurrens och tjänsteutveckling på marknaden för elektronisk kommunikation. Den optokabel som äger är en viktig del i de distributionsnät, i första hand stomnät, för elektronisk kommunikation som ska nå både storstad och landsbygd. En förändring av ägandet till denna kabel kan därmed ha betydelse för både tillgängligheten till digitala tillämpningar och för marknadsbilden för optiska fibernät. Det finns därför skäl att kortfattat summera de regelverk som styr den elektroniska kommunikationen. Lag och förordning om elektronisk kommunikation7 Lagen syftar till att enskilda och myndigheter ska få tillgång till säkra och effektiva elektroniska kommunikationer och största möjliga utbyte vad gäller urvalet av elektroniska kommunikationstjänster samt deras pris och kvalitet. Syftet ska uppnås främst genom att konkurrensen och den internationella harmoniseringen 7 Lag (2003:389) om elektronisk kommunikation samt förordning (2003:396) om elektronisk kommunikation. Utredningens utgångspunkter i relation till författningar och utredningar på området främjas (1 §). Lagen gäller elektroniska kommunikationsnät och kommunikationstjänster med tillhörande installationer och tjänster samt annan radioanvändning (4 §). En operatör av ett allmänt kommunikationsnät är enligt denna lag skyldig att förhandla om samtrafik med den som tillhandahåller eller avser att tillhandahålla allmänt tillgängliga elektroniska kommunikationstjänster (4 kap. 1 §). En operatör som har betydande inflytande på en viss marknad ska åläggas en eller flera av följande skyldigheter: offentliggöra specificerade uppgifter om redovisning, tekniska specifikationer, nätegenskaper, prissättning m.m. Operatören kan också förpliktas att tillämpa icke-diskriminerande villkor i sin verksamhet. Ytterligare krav kan vara att ge annan operatör tillträde till specificerade nätdelar, erbjuda specificerade tjänster för återförsäljning, bevilja tillträde till tekniska gränssnitt m.m. (4 kap. 4-12 §§). Förordningen om elektronisk kommunikation stadgar att () är tillsynsmyndighet enligt lagen om elektronisk kommunikation (1 §). Myndigheten får meddela de verkställighetsföreskrifter som behövs för frågor om anmälan, ansökan, tillstånd, tillsyn och prövning av tvister (4 §). PTS ska dessutom fortlöpande fastställa produkt- och tjänstemarknader enligt lagen om elektronisk kommunikation och analysera dessa, samt identifiera företag med betydande inflytande på en fastställd marknad och besluta om skyldigheter för berörda företag. I sådana frågor ska PTS inhämta ett skriftligt yttrande från (21-23 §§). PTS får meddela verkställighetsföreskrifter om riktlinjer och underlag för bedömning huruvida ett företag ska anses ha ett betydande inflytande på en fastställd marknad (26 §). Instruktion och regleringsbrev för samt myndighetens strategiska agenda för 20108 är förvaltningsmyndighet med ett samlat ansvar inom postområdet och området för elektronisk kommunikation (1 §). Inom det sistnämnda området har myndigheten bl.a. följande uppgifter: att främja tillgången till säkra och effektiva elektroniska kommunikationer, inbegripet att tillse att samhälls- 8 Förordning (2007:951) med instruktion för , och regleringsbrev avseende utgiftsområde 22 Kommunikationer (N2009/998) samt PTS, Strategisk agenda 2010 (PTS-ER-2009:27).