sou · GYB386 · 2010-11-30 00:00:00 — Som ett led i detta finns behov av att hela eller delar av myndig- heternas respektive verksamheter ses över så att tillgängliga eko- nomiska medel tillförs de delar av försvarssektorn där de bedöms göra bäst nytta för den samlade försvarseffekten. Syftet ska vara att åstadkomma mer operativ effekt genom bl.a. effektivare stödpro- cesser. Resultatet kan bli att delar av försvarssektorn avvecklas eller omorganiseras. Beträffande den fortsatta utvecklingen anser reger- ingen att det går att åstadkomma en mer effektiv förvaltning och bättre resursutnyttjande genom att se över samtliga verksamheter inom Försvarsmakten och de stödjande myndigheterna. Gränsen för ett ändamålsenligt offentligt åtagande bör prövas, t.ex. i form av förändrad ansvarsfördelning mellan myndigheter eller samverkan med privata aktörer. Likaså gör regeringen bedömningen att ett ökat samarbete med andra länder kan skapa ett effektivare resurs- utnyttjande för alla inblandade parter. Regeringen gör bedömningen att de ekonomiska nivåer för området Försvar, som regeringen beräknade i budgetpropositionen , bör vara utgångspunkten för den årliga prövningen i respektive års budgetproposition. Den fortsatta omställningen av försvaret, med syfte att frigöra resurser för operativ verksamhet bl.a. med hjälp av rationaliseringar i den s.k. stödverksamheten, ska genomföras så skyndsamt som möjligt inom tilldelade anslagsramar och gällande regelverk. Reger- ingen pekar på vikten av tydlighet i beräkningar, tidsplaner och styrning samt hur besparingar kommer Försvarsmakten till del. 1.5Regeringens proposition Modern personalförsörjning för ett användbart försvar Regeringen behandlar i prop. 2009/10:160 Modern personalförsörj- ning för ett användbart försvar – vissa frågor om Försvarsmaktens personal (rskr 2009/10:269, rskr. 2009/10:270) frågeställningar som är av betydelse för nu aktuell utredning. I detta avsnitt samman- fattas dessa frågeställningar. 1.5.1Utgångspunkter för Försvarsmaktens personalförsörjning En reformerad personalförsörjning är en avgörande förutsättning för att genomföra den försvarspolitiska inriktning som har beslutat om. Förändringsbehovet är särskilt tydligt i fråga om principerna för att tillgodose behovet av soldater och sjömän. Regeringen anser att en övergång till en personalförsörjning som grundas på frivillighet för samtliga personalkategorier i insatsorga- nisationen väsentligt skulle förbättra förutsättningarna att skapa en insatsorganisation som motsvarar dagens krav på säkerhetspolitisk handlingsfrihet. Utvecklingen mot ett mer användbart och tillgängligt försvar kan bara ske i den takt ekonomin medger. Detta gäller även över- gången till en insatsorganisation där all personal tjänstgör på frivil- lig grund. Ett mer kostnadseffektivt system för rekrytering och grundläggande utbildning är av avgörande betydelse för att frigöra en del av de resurser som kommer att krävas för att rekrytera per- sonal till stående och kontrakterade förband. Därutöver kommer ytterligare resurser att behöva frigöras genom fortsatta föränd- ringar och rationaliseringar i fråga om personal-, materiel- och logistikförsörjning samt övrig stödverksamhet. På är Försvarsmaktens möjlighet att uppfylla de krav som ställs på insatsorganisationen beroende av ett kontinuerligt inflöde av kvinnor och män som vill verka som yrkes- eller reserv- officerare, sjömän och soldater i kontrakterade eller stående för- band eller hemvärnssoldater. Förmågan att attrahera och behålla personal – dvs. rekryteringskraften – måste enligt regeringens mening ställas i förgrunden vid utformningen av det nya personal- försörjningssystemet. I syfte att stärka personalförsörjningen måste därutöver ytterligare ansträngningar göras för att såväl kvin- nor som män ska utgöra en självklar rekryteringsbas för både mili- tär och civil personal inom Försvarsmakten. Enligt regeringens mening finns även ett tydligt behov av olika tjänstgöringsformer för den militära personalen. Regeringen avvisar därför ståndpunkten att det redovisade reform- behovet skulle innebära en utveckling mot ett yrkesförsvar. Mer- parten av personalen kommer att tjänstgöra i insatsorganisa- tionen. tjänstgöring innebär att personalens huvudsakliga sysselsättning finns utanför Försvarsmakten. Tjänstgöring inom Försvarsmakten sker dock regelbundet i form av utbildning, övning, beredskap och insatser. En jämförelse kan här göras med dagens tjänstgöringsförhållanden för reservofficerare. Vid sidan av tjänstgörande personal kommer att finnas en mindre andel soldater och sjömän som anställs för kontinuerlig tjänstgöring i de stående förbanden. Endast i fråga om yrkesoffice- rare – och eventuellt vissa kategorier av specialistofficerare – kom- mer militär personal att kunna anställas tills vidare. I enlighet med den försvarspolitiska inriktningen kommer tre fjärdedelar av sol- daterna inom arméstridskrafterna att tjänstgöra , medan per- sonalen inom marin- och flygstridkrafterna huvudsakligen kommer att bestå av kontinuerligt tjänstgörande. Förekomsten av olika tjänstgöringsformer är bl.a. nödvändig för att över tiden kunna upprätthålla eller anpassa insatsorganisationen till varierande krav på beredskap eller insatser. eller tids- begränsad tjänstgöring för soldater och sjömän innebär vidare att den belastning som insatser kan innebära begränsas för den enskilde. Den tidsbegränsade tjänstgöringen har också betydelse för att skapa bästa möjliga förutsättningar för den enskilde att övergå till civil verksamhet. Enligt regeringens mening finns därut- över ett värde i att en stor del av insatsorganisationens personal har sin huvudsakliga sysselsättning utanför Försvarsmakten. Detta innebär bl.a. att den militära personalen kan bidra med civila kom- petenser och kunskaper i verksamheten, som den bidrar till att kunskap om Försvarsmakten sprids till andra delar av sam- hället och därmed stärker försvarets folkliga förankring. 1.5.2Fortsatt engagemang efter den grundläggande utbildningen Efter avslutad grundläggande och eventuellt kompletterande militär utbildning och efter att eventuella ytterligare bedömningar som kan vara nödvändiga har genomförts, kan avtal om tjänstgöring tecknas mellan den enskilde och Försvarsmakten. Regeringens uppfattning är att ett sådant avtal bör tecknas först efter att den grundläggande eller den kompletterande militära utbildningen har avslutats med godkända resultat. Därefter kommer den enskilde att genomföra den ytterligare utbildning som är nödvändig för tjäns- ten inom ramen för anställningsavtalet. Försvarsmakten genomför en övergång till ett två- befälssystem bestående av officerare och specialistofficerare. Rekry- teringsbasen för grundläggande officersutbildning kommer bl.a. att utgöras av dem som har genomgått militär grundutbildning, men även av anställda gruppbefäl, soldater och sjömän med flera kategorier. Enligt regeringens uppfattning bör den grundläggande militära utbildningen vara den huvudsakliga rekryteringsbasen för samtliga officersutbildningar. Försvarsmakten bör kunna fatta beslut om särskilda krav för antagning till officersutbildning, exempel- vis att den enskilde även ska ha genomgått viss kompletterande militär utbildning. 1.5.3Utgångspunkter för en utvecklad veteransoldatpolitik Riksdag och regering har uttalat att fortsatt ska ha höga ambitioner när det gäller deltagande i fredsfrämjande verksamhet. Det innebär att antalet personer som deltar kommer att vara stort. Deltagande i internationella militära insatser medför risker. För- beredelserna för personalen inför en insats, stödet under och omhänder- tagandet efter insats är därför grundläggande för att ska kunna uppfylla sitt ansvar för den berörda personalen. Detta förut- sätter att verksamheten grundas på en sammanhängande, trovärdig och allmänt accepterad personalpolitik. Denna politik måste täcka alla delar i kedjan från det att en insats initieras till långt efter att den avslutats. Den framtida veteransoldatpolitiken utgår från en helhetssyn som inkluderar rekrytering av personalen, utbildning och förbere- delser inför insatsen, stöd och åtgärder under insatsen, omhänder- tagande samt stöd och eventuell rehabilitering efter insatsen. Också stödet till de anhöriga, särskilt barnen, utgör en viktig del i denna helhetssyn. Vidare innefattas hur samhället som helhet – dvs. Försvarsmak- ten, andra myndigheter och institutioner, frivilligorganisationer, den enskilde veteranen, anhöriga m.fl. – kan medverka i en utveck- lad veteransoldatpolitik. I likhet med har regeringen identifie- rat vissa behov som är av särskild betydelse när det gäller en samlad svensk veteransoldatpolitik. Före insats är behovet av information stort både för soldaten och dennes anhöriga. Detta gäller inte minst de som åker ut . Soldaten vill kunna ha kontakt med anhöriga även under själva insatsen utomlands, och vice versa. Efter insats är uppföljningen av soldaten av stor betydelse. Att kunna identifiera soldater som drabbats av fysiska eller psykiska besvär under insatsen är en grundläggande förutsättning för att erbjuda relevanta stödåtgärder och kunna hjälpa den enskilde till- baka till en normal livssituation. Det är också av stor betydelse hur tillgängliga och väl utformade stödåtgärderna är. 2Systembeskrivning av Försvarsmaktens personal och förband 2.1Det reformerade försvarets personalkategorier och förband Värnplikten lades vilande och rekryteringen till För- svarsmakten övergick i och med detta helt till att utgå från ett fri- villigt åtagande för den enskilde med enbart anställd personal, för- utom i hemvärnet med de nationella skyddsstyrkorna. Nya förband och personalkategorier infördes och värnplikten ersattes till en del av en grundläggande militär utbildning (prop. 2009/10:160, rskr. 2009/10:269, rskr. 2009/10:270). rekryterar Försvarsmakten till den grund- läggande militära utbildningen. Rekryteringen till utbildningen sker på frivillig grund. Den grundläggande militära utbildningen är i huvudsak en behörighetsutbildning för att möjliggöra anställning i Försvarsmakten, kontraktering i hemvärnet med de nationella skydds- styrkorna eller antagning till kompletterande militär utbildning. Den grundläggande militära utbildningen behöver, efter anställning, kompletteras med ytterligare utbildning, bl.a. en s.k. befattnings- utbildning. Innan anställning kan även en kompletterande militär utbildning, omfattande , genomföras. Denna utbild- ning ska främst ses som det sista steget innan antagning till grund- läggande officersutbildning. Den kompletterande militära utbildningen kan också nyttjas som initial befattningsutbildning inom hem- värnet med de nationella skyddsstyrkorna. Systembeskrivning av Försvarsmaktens personal och förband I det nya personalförsörjningssystemet införs nya militära perso- nalkategorier. I den av beslutade propositionen Ett användbart försvar prop. 2008/09:140 (bet. 2008/09: FöU10, rskr. 2008/09:292) anger regeringen att de nya personalkategorierna ska vara tidsbegränsat anställda (s. 79). I kapitel 6 finns en närmare presentation av de nya personalkategorierna och argument för och emot tidsbegränsade anställningar samt anställningstidernas längd. Försvarsmaktens personal kommer endera tjänstgöra eller kontinuerligt. Personalen i insatsorganisationen kommer att vara knuten till endera ett stående eller ett kontraktsförband. Därtill kommer hemvärnet med de nationella skydsstyrkorna och de fri- villiga försvarsorganisationerna. 2.2.1Kontinuerligt tjänstgörande militär personal Kontinuerligt tjänstgörande militär personal i Försvarsmakten är arbetstagare som har anställningen i Försvarsmakten som sin huvud- sakliga sysselsättning under en längre sammanhängande tid. Det är möjligt att tjänstgöra på hel- eller deltid men anställningen utgör den huvudsakliga sysselsättningen för individen. Den kontinuerligt tjänstgörande personalen kommer i det refor- merade försvaret att utgöras av såväl tillsvidareanställd som tids- begränsat anställd personal. Den tillsvidareanställda militära personalen består av officerare. Utredningen föreslår även att specialistofficerare ska vara tillsvidare- anställda, se avsnitt 6.2.2. Officerare och specialistofficerare som tjänstgör kontinuerligt omfattas båda av samlingsbenämningen yrkes- officer. Den tidsbegränsat anställda personalen kommer i huvudsak att bestå av gruppbefäl, soldater och sjömän. Marin- och flygstrid- krafterna bemannas i huvudsak av kontinuerligt tjänstgörande grupp- befäl, soldater och sjömän medan endast en begränsad andel soldater i arméstridskrafterna kommer att tjänstgöra kontinuerligt. Enligt de uppgifter utredningen har inhämtat kommer ca 6 900 gruppbefäl, soldater och sjömän, ca 3 950 officerare och ca 4 900 specialistofficerare att tjänstgöra kontinuerligt när det nya personal- försörjningssystemet är bemannat. Systembeskrivning av Försvarsmaktens personal och förband 2.2.2Tidvis tjänstgörande militär personal tjänstgörande militär personal har sin huvudsakliga syssel- sättning utanför Försvarsmakten. De flesta har en längre tids- begränsad anställning med planerad återkommande tjänstgöring i Försvarsmakten. Vissa individer kommer dock även fortsättnings- vis att enbart rekryteras för ett specifikt behov vid en eller flera insatser och däremellan inte ha något anställningsförhållande till För- svarsmakten. Dessa personer är också anställda som tjänst- görande. Den tjänstgörande personalen kommer i det reformerade försvaret att utgöras av såväl tillsvidareanställd som tidsbegränsat anställd militär personal. Den tillsvidareanställda militära personalen kommer i huvudsak att vara officerare. Utredningen föreslår även att specialistofficerare ska vara tillsvidareanställda, se avsnitt 6.2.2. Officerare och spe- cialistofficerare som tjänstgör omfattas båda av samlings- benämningen reservofficer. Den tidsbegränsat anställda militära personalen kommer att bestå av gruppbefäl, soldater och sjömän. Huvuddelen av soldaterna i arméstridkrafterna kommer att vara tjänstgörande. Enligt de uppgifter utredningen har inhämtat kommer ca 9 200 gruppbefäl, soldater och sjömän, ca 640 officerare och 1 850 spe- cialistofficerare att tjänstgöra när det nya personalförsörj- ningssystemet är bemannat. Försvarsmaktens förband kommer att vara organiserade i två huvudsakliga förbandstyper; stående förband och kontrakts- förband, samt i hemvärnet med de nationella skyddsstyrkorna. Dessutom kommer, på motsvarande sätt som innan införandet av det nya personalförsörjningssystemet, de frivilliga försvarsorga- nisationerna att spela en viktig roll. För att kunna möta en allvarligt försämrad omvärldsutveckling, kommer en förbands- och personalreserv att kunna mobiliseras efter särskilt beslut. Personalreserven ska bestå av militär personal som tidigare tjänstgjort i Försvarsmakten. Nedan presenteras förbanden närmare med utgångspunkt i reger- ingens beskrivning i prop. 2008/09:140. Systembeskrivning av Försvarsmaktens personal och förband Stående förband är förband med en hög tillgänglighet avsedda för militära insatser i samtliga konfliktnivåer. Utöver insatsverksam- heten upprätthåller de stående förbanden en hög beredskap, vid- makthåller kompetens och genomför bevakning och eskort, för- bandsövningsövningar samt utbildning. Hög tillgänglighet och varierande militär insatsmiljö ställer krav på förband bestående av välutbildade och erfarna officerare, specialistofficerare, gruppbefäl, soldater och sjömän. Detta kräver att huvuddelen av personalen är kontinuerligt tjänstgörande. Viss personal kommer dock att vara tjänstgörande, dvs. de tjänstgör endast vid övningar eller militära insatser. Vid personalbrister i samband med övningar eller militära insatser sker kompletterande rekrytering på individbasis från kontraktsförband, från hemvärnet med de nationella skydds- styrkorna och vid behov av individer med tidigare militär utbild- ning men utan aktuell formell relation till Försvarsmakten. Vid varje internationell militär insats krävs civil kompetens från flera samhällssektorer. Denna kompetens kommer till stor del att behöva direktrekryteras inför varje internationell militär insats. Kontraktsförbanden uppfyller kraven på operativ förmåga och bered- skap genom att vara personellt och materiellt uppfyllda och sam- övade. Dessa förband kommer att utgöra en viktig resurs för att säkerställa Försvarsmaktens uthållighet i militära insatser. Reger- ingen anger i prop. 2008/09:140 s. 42 att Försvarsmakten, ur ett försvarspolitiskt perspektiv, ska kunna hålla upp till 2 000 personer ur insatsförbanden, ur olika stridskrafter, insatta nationellt och internationellt. Alla förband i insatsorganisationen bör ha tillgänglighet som ger riksdag och regering stor handlingsfrihet vid val av förmåga i olika avseenden inför beslut om en insats. Behovet av insatser kommer naturligt att variera över tiden. För att klara statsmakternas krav kommer även kontraktsförbanden med viss regelbundet att sättas in i internationella militär insatser (s.k. rotationsmissioner). Kontraktsförband är fullt användbara och tillgängliga för För- svarsmakten, men det bör beaktas att dessa förband inte är avsedda att nyttjas i insatser på samtliga konfliktnivåer på samma sätt som de stående förbanden, dock ska även kontraktsförband kunna åsättas Systembeskrivning av Försvarsmaktens personal och förband Kontraktsförbanden är bemannade med i huvud- sak tjänstgörande personal vilket är förklaringen till ett större behov av förberedelsetid, framför allt inför internationella militära insatser. Personalen vid kontraktsförband kan dock nyttjas för att stödja ett stående förband, exempelvis genom att fylla vakanser. Kontraktsförbandens insatsplanering varierar beroende på för- bandets inriktning. Vissa förband kommer att ha en högre insats- frekvens än andra. Personalen i kontraktsförband kommer att övas och samtränas regelbundet efter en förutbestämd övningsplan för att upprätthålla en god förmåga. Regelbundna övningar bedöms även som viktigt för att förbandsandan ska bibehållas och utvecklas. Utöver Försvarsmaktens insatsorganisation finns en personal- och förbandsreserv som vid en allvarligt försämrad omvärldsutveckling ska kunna förstärka insatsorganisationen. Personal- och förbands- reserven ska enligt regeringen i prop. 2008/09:140 s. 71 organiseras i fyra mekaniserade bataljoner. Reserven ska enbart kunna nyttjas för nationella operationer och bestå av personal som tidigare tjänst- gjort i Försvarsmakten. Den ska vara operativ från det att regeringen, med stöd av lagen om totalförsvarsplikt (1994:1809) fattat ett särskilt regeringsbeslut som innebär att användbarheten och tillgängligheten höjs i förbandsreserven. Särskilda beslut och tillförsel av ekonomiska medel till Försvarsmakten kommer att krävas för komplettering och nyanskaffning av materiel, utbildning, övning och beredskap. Kostnader för förbandsreserven omfattar endast registerhållning av personal samt kompletteringsutbildning av vissa reservofficerare, vidmakthållande och förrådsställning av befintlig materiel samt vidmakthållande av befintlig infrastruktur. 2.3.4Hemvärnet med de nationella skyddsstyrkorna Hemvärnet är ett krigsförband i Försvarsmaktens insatsorganisa- tion med uppgifter i . Att gå med i hemvärnet är ett frivilligt och ideellt åtagande. Hemvärnets förband deltar också i Försvars- maktens internationella verksamhet vid övningar i grannländer och vid bevakning av utlandsstyrkans transporter till och från svenska flyg- fält och hamnar. Systembeskrivning av Försvarsmaktens personal och förband Hemvärnet ska bestå av 40 hemvärnsbataljoner med totalt cirka 22 000 hemvärnssoldater fördelade över landet. Förbanden är orga- niserade i plutoner, kompanier och bataljoner. Omkring 5 000 av hemvärnets soldater ingår i så kallade insatskompanier. Dessa enheter löser svårare uppgifter, har egna fordon och genomgår längre utbild- ning . Hemvärnssoldaterna rekryteras lokalt. Huvuddelen är stridande soldater och ska ha gjort minst 85 dagars militär grundutbildning. har de flesta gjort mycket mer än så. En fjärdedel av hemvärns- soldaterna är specialister. Av hemvärnets personal är cirka 15 pro- cent kvinnor. Utvecklingen inom hemvärnet har fortsatt och 2009 kompletterades hemvärnet med de nationella skyddsstyrkorna. De nationella skyddsstyrkorna kan jämföras med dagens insats- plutoner men med betydligt större volym, cirka 17 000 istället för 5 000 soldater. Dessa kommer även att ha mer kvalificerade åta- ganden än den övriga organisationen. 2008/09:140 bedömer regeringen att myndigheters, kom- muners och andra organisationers behov bör vara styrande för de uppdrag som lämnas till frivilliga organisationer. Vidare anges att de frivilliga organisationerna bör bidra till Försvarsmaktens fram- tida rekrytering av soldater och sjömän samt att denna uppgift bör ingå som en del i de uppdrag som Försvarsmakten läm- nar till de frivilliga försvarsorganisationerna (s. 102). De frivilliga försvarsorganisationernas verksamhet regleras i för- ordningen (1994:524) om frivillig försvarsverksamhet (frivilligför- ordningen). Enligt förordningen avses med frivillig försvarsverk- samhet sådan verksamhet som främjar totalförsvaret och som omfattar försvarsupplysning samt rekrytering och utbildning av frivilliga för uppgifter inom totalförsvaret. Vid sidan av de uppgifter som innebär direkt medverkan i total- försvarets personalförsörjning gör flertalet av de frivilliga försvars- organisationerna insatser för att väcka ett allmänt intresse för total- försvaret samt sprida information och kunskap om säkerhets- och försvarspolitiska frågor. Verksamheten som bedrivs bygger på med- lemmarnas egna insatser. För några av organisationerna utgör insatser för totalförsvaret en relativt begränsad del av verksamheten medan det för flertalet är den nästan helt dominerande verksamheten. 3Internationella jämförelser och slutsatser Enligt direktiven ska utredaren göra internationella jämförelser med länder som har likartade förutsättningar. Utredningen har sett ett stort behov av att inhämta erfarenheter från länder som dels har erfarenhet av att ha ställt om från värnpliktsförsvar till ett försvar med anställda soldater och sjömän, samt från länder som har en lång tradition av anställda soldater och sjömän. För att få information har en enkät med frågor skickats ut till sammanlagt arton länder. Dessa länder är , , , , , , , , , , , , , , , , och . Frågorna har hanterats av de svenska försvarsattachéerna som dels själva har besvarat dem, dels överlämnat åt ländernas försvars- makter att besvara frågorna. Därutöver har underlag som tidigare inhämtats av Utredningen om totalförsvarsplikt och frivillighet (SOU 2009:63) använts för att få information om andra länders personalförsörjningssystem och erfarenheter av dessa. Underlagen kompletterar delvis varandra. I bilaga 3 redovisas en sammanställ- ning gjord av (). Samman- ställningen beskriver översiktligt hur ett antal länder löst personal- försörjningen till försvaret. Internationella jämförelser och erfarenheter 3.1.2Översiktlig presentation av val av personalförsörjningssystem i ett urval länder Exempel på länder som har haft ett system base- rat på frivillighet är , , och . Dessa länder har även en lång tradition av ett utbrett internationellt engagemang. Exempel på länder som övergått till ett system base- rat på frivillighet är , , , , , , , , , , , och . Exempel på länder som fortfarande använder allmän värnplikt till sin personalförsörjning är , , , , , , , och . För samtliga länder med värnplikt krävs en separat rekrytering för utlandsmis- sioner, lik den haft . Värnplikten fyller dock till stor del det nationella behovet samt säkerställer att ett visst antal soldater och officerare utbildas varifrån rekry- tering därefter är möjlig. Det bör särskilt nämnas att värnplikten i är beskuren och de värnpliktiga används endast till total- försvarsuppgifter, dvs. stöd till samhället vid katastrofer etc.