sou · GYB329 · 2010-05-04 00:00:00 — Hur en handling sänds in till en myndighet och hur ett förvaltningsärende inleds, har följande lydelse: Av en handling som tillställs en myndighet skall framgå vad ärendet gäller. I handlingen skall antecknas avsändarens namn samt de kontaktuppgifter som behövs för att ärendet skall kunna skötas. En handling tillställs på avsändarens eget ansvar den i ärendet behöriga myndigheten under dess kontaktadress. Om det har bestämts en tidsfrist för inlämnande av handlingen, skall avsändaren se till att handlingen kommer in till myndigheten inom tidsfristen. Avsändaren av en handling skall på begäran ges ett intyg över att handlingen har diarieförts eller registrerats på något annat sätt. Ankomstdag för en handling. En handling anses ha kommit in till en myndighet den dag då den har getts in till myndigheten. Som ankomstdag för en handling som har sänts per post betraktas också den dag då handlingen har kommit till myndighetens postbox eller då myndigheten har tillställts ett meddelande om att försändelsen har kommit in till ett postföretag. Hur ett ärende inleds. Ett ärende inleds skriftligen genom att yrkandena jämte grunderna för dem anges. Med myndighetens samtycke får ett ärende också inledas muntligen. Tidpunkten för inledandet av ett ärende. Ett förvaltningsärende har inletts när den handling som avser detta har kommit in till en behörig myndighet eller när ett ärende som får inledas muntligen har framförts för myndigheten och de uppgifter som behövs för att behandlingen av ärendet skall kunna påbörjas har registrerats. Överföring av handlingar. En myndighet som av misstag har tillställts en handling för behandling av ett ärende i vilket myndigheten inte är behörig skall utan dröjsmål överföra handlingen till den myndighet som den anser vara behörig. Avsändaren av handlingen skall underrättas om överföringen. När en handling överförs behöver det inte fattas något beslut om att ärendet avvisas. Vid överföring av en handling som skall tillställas en myndighet inom en tidsfrist anses fristen ha blivit iakttagen, om den behöriga myndigheten får handlingen före fristens utgång. Komplettering av handlingar. Är en handling som har tillställts en myndighet bristfällig, skall myndigheten uppmana avsändaren att komplettera handlingen inom , om det inte är onödigt med tanke på avgörandet av ärendet. Avsändaren av handlingen skall upplysas om hur handlingen skall kompletteras. Framställning från enskild och behandling av bristfällig framställning (16 och 17 §§) En handling som har kommit in till en myndighet behöver inte kompletteras med en underskrift, om handlingen innehåller uppgifter om avsändaren och det inte finns anledning att betvivla handlingens autenticitet och integritet. En part kan också på eget initiativ komplettera sin ansökan eller någon annan handling som parten har gett in för behandlingen av ett ärende, samt under behandlingens lopp ge in sådana handlingar som behövs för att ärendet skall kunna avgöras. Som framgår tar bestämmelserna sikte på åtskilliga frågor, som ligger utanför den ram inom vilken vi nu rör oss. I förevarande sammanhang är främst 16, 19 och i någon mån 22 §§ av intresse. Särskilt bör uppmärksammas att initiativet förutsätts tas genom att myndigheten tillställs en handling. Huruvida ett ärende också kan inledas muntligen avgörs av myndigheten helt diskretionärt. Vad gäller initiativets innehåll krävs inte bara uppgifter om formalia (namn och kontaktuppgifter) och om vad ärendet gäller, utan initiativtagaren ska också ange sitt yrkande och de grunder som ska styrka detta. Besvärssakkunnigas (BSK) förslag till lag om förvaltningsförfarandet (SOU 1964:27) innehöll en mängd detaljföreskrifter, som helt eller delvis berörde initialstadiet. De beskrevs dels som allmänna bestäm- melser om inlagor (4 kap.), dels som särskilda bestämmelser om förfarandet i första instans (7 och 10 kap.) och om besvärsförfarandet (14 och 16 kap.). I detta sammanhang är framför allt de i 7 kap. intagna särskilda bestämmelserna Om ärendes anhängiggörande av intresse. De två första paragraferna i detta kapitel kan förtjäna att citeras: 1 § Ärende blir anhängigt hos myndighet genom anmälan, ansökan eller annan framställning innebärande talans väckande eller genom åtgärd av myndigheten själv. 2 § I framställning, varigenom talan väckes, skall parten tydligt angiva sitt yrkande samt de omständigheter, å vilka detta grundas. SOU 2010:29 Framställning från enskild och behandling av bristfällig framställning (16 och 17 §§) BSK konstaterade i motiven till 1 § (s. 283) att ett ärende kunde bli anhängigt hos en myndighet på två olika sätt, nämligen genom att talan väcktes utifrån – vanligen genom enskild person eller offentligt partsorgan – eller genom att ärendet togs upp ex officio. Att ett ärende blev anhängiggjort utgjorde enligt BSK en händelse, som utlöste en rad verkningar, av vilka den viktigaste var att myndigheten blev skyldig att avgöra ärendet genom ett slutligt beslut. Med hänsyn till anhängigblivandets betydelse var vissa regler därom påkallade. BSK fann det dock inte lämpligt att gå längre än att i lagen nämna de vanligaste formerna för anhängig- görande. Det bör nämnas att BSK inte uteslöt att ett ärende anhängig- gjordes muntligen. Några generella regler i ämnet ansåg sig BSK (s. 287) dock inte kunna förorda. Det borde överlåtas åt speciallag- stiftning och praxis att lösa frågan under hänsynstagande till sakens beskaffenhet, behovet av service, myndigheternas resurser m.m. BSK nöjde sig därför med att föreslå en bestämmelse om dokumentation av muntlig framställning i ett ärende som ska handläggas skriftligt (3 § i det nu aktuella kapitlet). Vad gällde den i 2 § föreslagna föreskriften, att parten tydligt ska ange sitt yrkande och de omständigheter på vilka detta grundas, förklarade BSK (s. 285) att det i språkligt och formellt hänseende dock inte borde ställas annat krav än att framställningen var begriplig. Enligt BSK erfordrades inte något uttryckligt yrkande, om det ändå framgick indirekt av framställningen vilket beslut vederbörande eftersträvade. Ett liknande synsätt anlades i fråga om grunderna. Sammanfattningsvis ansåg BSK att parten borde ha stor frihet när det gällde medlen för att klargöra yrkanden och grunder. Huvud- saklig vikt borde fästas vid att saken framgick med tillräcklig tydlighet. Om en part inte med tillräcklig tydlighet klargjorde den sak som han eller hon önskade få prövad, kunde framställningen inte tjäna som underlag för någon sakprövning. BSK (s. 286) pekade emellertid på att det på vissa områden inom förvaltningen kunde föreligga en skyldighet för en myndighet att ex officio vidta erforderliga åtgärder. I den mån någon sådan skyldighet inte förelåg, hade myndigheten inget annat val än att avgöra ärendet genom att talan förklarades inte kunna tas upp till prövning. Innan en myndighet tillgrep avvisning på grund av att framställningen var otjänlig, borde parten dock enligt allmänna servicegrundsatser anmodas att avhjälpa bristerna. Även ett formligt föreläggande skulle kunna meddelas i sådant syfte. I den mån detta skedde skulle Framställning från enskild och behandling av bristfällig framställning (16 och 17 §§) myndigheten ha rätt att som äventyr ange, att framställningen inte tas upp till prövning om inte föreläggandet följs. De närmare förutsättningarna för bl.a. avvisning reglerades i ett särskilt kapitel, nämligen 10 kap. Om avvisande och avskrivning. Den första och tredje paragrafen är i sammanhanget av störst intresse: 1 § Är framställning, som i 7 kap. 2 § sägs, behäftad med så väsentlig brist, att den är otjänlig som underlag för ärendets handläggning, och efterkommer parten icke uppmaning att avhjälpa bristen, må talan avvisas. 3 § Fråga om talans avvisande skall, så snart anledning därtill förekommer, skyndsamt utredas och företagas till avgörande. I motiven till 10 kap. 1 § berörde BSK (s. 417) frågan om den aktuella påföljden uttryckligen skulle framhållas för parten, i de fall då talan kunde komma att avvisas på grund av att parten underlåtit att begagna sig av tillfället att fullständiga en bristfällig framställning. Även om det inte gick att ställa upp någon absolut regel, var det BSK:s uppfattning att så borde ske. Meddelades ett formligt föreläggande, borde däri regelmässigt anges att talan inte kan tas upp till prövning, om inte föreläggandet följs. BSK underströk dock att en framställning borde avvisas endast om en behandling i sak på det av parten presenterade materialet inte lät sig göra eller i vart fall inte skulle tjäna något förnuftigt ändamål. I andra fall borde saken tas upp till behandling och prövning. Om tillräckligt stöd för talan inte förelåg efter handläggning enligt bl.a. bestämmelserna i 8 kap. Om ärendets utredning, riskerade parten i stället att framställningen avslogs helt eller delvis. Beträffande 10 kap. 3 § framhöll BSK (s. 419) betydelsen av att hinder för prövning av en talan uppmärksammades på ett så tidigt stadium som möjligt. Det var viktigt för såväl parten som myndig- heten att ärendet inte blev föremål för omotiverade handläggnings- åtgärder. Prövningen av om det förelåg formella förutsättningar för att pröva talan borde enligt BSK (s. 420) åligga myndigheten ex officio. Hur ingående prövningen skulle vara fick bero på ärendets karaktär. I bagatellartade ärenden kunde en summarisk kontroll vara tillräcklig, medan det i mera betydelsefulla ärenden kunde krävas en mer ingående granskning. SOU 2010:29 Framställning från enskild och behandling av bristfällig framställning (16 och 17 §§) SOU 1968:27 och prop. I det kraftigt nedbantade förslag till förvaltningslag som utarbetades av en särskild arbetsgrupp inom (SOU 1968:27) hänfördes BSK:s ovan redovisade förslag till bestämmelser om förfarandet i första instans till den stora grupp av regler som av olika skäl bedömdes kunna undvaras i en för i princip hela den offentliga förvaltningen gällande förvaltningslag. Enligt arbetsgruppen (s. 50 f.) var flera av föreskrifterna självklara och därför överflödiga medan andra var tämligen invecklade utan att det fanns något egentligt behov av dem. De senare verkade tyngande på lagen på ett sätt som inte stod i rimlig proportion till den fördel som kunde dras av dem. När det gällde BSK:s förslag om generella bestämmelser om inlagor m.m. kom arbetsgruppen fram till att det var motiverat med en motsvarighet till 4 kap. 2 § enligt BSK:s förslag. Denna (5 § i arbetsgruppens lagförslag) innehöll regler om de olika sätt på vilka en handling kunde tillställas en myndighet och om tidpunkten då en handling skulle anses inkommen. Den är emellertid inte av direkt intresse i sammanhanget. I den proposition som bl.a. låg till grund förvaltnings- lag (prop. 1971:30) följdes arbetsgruppens riktlinjer i fråga om behovet av regler angående väckande av ärenden. (FRU) förslag till ny förvaltningslag innebar inte några större förändringar i aktuellt hänseende. I sitt slutbetänkande (SOU 1983:73) framhöll FRU dock (s. 79) att en utbyggd förvaltningslag borde innehålla de grundläggande reglerna för förvaltningen och att det då inte gick att förbigå anhängig- görande av ärenden. Utan en bestämmelse i detta ämne var det inte heller möjligt att genomföra tanken att lagen, i den del som avsåg ärendehandläggning, i princip skulle följa ett ärende från början till slut. I stort sett var det enligt FRU tillräckligt att kodifiera vad som redan gällde enligt praxis. FRU ansåg därvid att regeln kunde begränsas till att avse anhängiggörande av enskild person. Med hänsyn till lagens syfte var det inte nödvändigt att i regeln ange att myndigheten också själv kunde ta upp vissa ärenden. Framställning från enskild och behandling av bristfällig framställning (16 och 17 §§) Som ett led i strävandena att förenkla förfarandet för den enskilde föreslog FRU att det uttryckligen skulle anges, att ett ärende också kunde anhängiggöras muntligt. FRU framhöll att en sådan regel inte syftade till någon genomgripande förändring i praktiken. En möjlighet att föreskriva undantag var emellertid nöd- vändig. FRU föreslog att regeringen – med avsteg från förslagets grundläggande princip att endast i annan lag meddelade bestämmelser skulle ha företräde – genom förordning skulle kunna besluta om avvikelser från den aktuella regeln. Avslutningsvis påpekade FRU att det låg i sakens natur att den enskilde, även om han fått inleda sitt ärende muntligt, fick finna sig i att följa eventuella anvisningar från myndighetens sida om skriftliga kompletteringar. Ärendets anhängiggörande fick dock den kon- sekvensen att ett ansvar lagts på myndigheten. Under rubriken av ärenden intogs sålunda i den föreslagna lagen en bestämmelse (15 §) med följande lydelse: En enskild kan inleda ett ärende hos en myndighet genom en ansökan, anmälan eller annan framställning. Denna får göras skriftligen eller muntligen. Regeringen får föreskriva avvikelser från denna paragraf. I propositionen med förslag till den nu gällande förvaltningslagen (prop. 1985/86:80) godtogs inte FRU:s förslag angående inledning av ärenden. Enligt departementschefen (s. 26) borde frågan om själva inledandet av ett ärende ska få ske muntligt inte regleras i förvaltningslagen. En regel om rätt till muntligt inledande var knappast möjlig att upprätthålla i så stor utsträckning att den försvarade sin plats i lagen. En sådan regel skulle nämligen med all sannolikhet ge upphov till en mängd avvikande specialregler. I specialmotiveringen till bestämmelsen om muntlig handläggning, som sedermera blev 14 § FL, underströk departementschefen särskilt (s. 65) att denna bestämmelse förutsatte att ett ärende redan inletts och alltså inte reglerade frågan om själva inledandet fick ske muntligt. Det finns anledning att förmoda, att departementschefen tagit intryck av den remisskritik som riktats mot FRU:s förslag i aktuellt hänseende. Förslaget hade på sina håll uppfattats så att det SOU 2010:29 Framställning från enskild och behandling av bristfällig framställning (16 och 17 §§) gav den enskilde en ovillkorlig rätt att välja muntlig form. Remiss- opinionen sammanfattades på följande sätt (Ds Ju 1985:6 s. 218): De flesta remissinstanserna är för att man i förvaltningslagen reglerar frågan hur ärenden inleds. Flertalet godtar också att regleringen utformas så att enskilda får en i princip ovillkorlig rätt att inleda ärenden muntligen. Ganska många (ett 15-tal) är dock kritiska. Från domstolshåll framhålls att den föreslagna rätten att inleda ärenden muntligen kan regleras bort genom specialförfattningar, att undan- tagen på så sätt kan bli så många att huvudregeln i själva verket blir den motsatta, dvs. krav på skriftlighet, och att bestämmelsen knappast försvarar sin plats i förvaltningslagen. Från den juridiska forskningens sida uttalas att bestämmelsen saknar självständig betydelse eftersom det beror av speciallagstiftning på vilket sätt ärenden kan inledas. Från flera håll ifrågasätts också om det verkligen är ändamålsenligt med en ovillkorlig rätt till muntligt anhängiggörande. En sådan ordning kan nämligen lätt leda till att det uppstår missförstånd mellan den enskilde och myndigheten, med ökat krångel, merarbete, merkostnader och tidsutdräkt som följd. Den enskilde kan t.ex. tro sig ha gjort en ansökan vid ett telefonsamtal, medan myndigheten däremot har uppfattat samtalet enbart som en förfrågan. Några remissinstanser förordar i stället att man efter finländskt mönster som basregel föreskriver att anhängiggörandet skall vara skriftligt men att det får ske muntligt, om myndigheten tillåter detta. Som redan framgått, ser vi inget behov av att i den nya lagen försöka ge en heltäckande bild av alla de förutsättningar som måste vara uppfyllda för att ett ärende ska kunna prövas i sak. En sådan självklar förutsättning är att initiativtagaren vänt sig till en myndighet, som är behörig att bedöma den väckta frågan, alltså till rätt forum. Har så inte skett, ska framställningen om möjligt överlämnas till rätt instans och i sista hand naturligtvis avvisas. Inte heller frågan om s.k. partsbehörighet lämpar sig för reglering i förvaltningslagen. Det är givet att både fysiska och juridiska personer besitter sådan kapacitet, medan mer eller mindre löst hopkopplade grupper av individer eller företag inte under någon samlingsbeteckning kan göra anspråk på att få inleda ett ärende hos en förvaltningsmyndighet. Ett särskilt problem hänför sig till bolag, som gått i konkurs och därmed upplösts. I vissa fall har Framställning från enskild och behandling av bristfällig framställning (16 och 17 §§) dylikt, egentligen inte existerande, bolag ändå tillerkänts parts- behörighet för att möjliggöra sådan domstolsprövning som Europa- konventionen kräver i vissa mål (se ang. skattetillägg RÅ 2002 ref. 76 och RÅ 2003 ref. 54; jfr RÅ 2003 ref. 53). Att försöka lösa sådana detaljproblem inom ramen för en allmän förfarandelag kan inte gärna komma i fråga. Detsamma gäller kravet på s.k. processbehörighet. En enskild fysisk person kan i regel själv föra sin talan. Den som är underårig får i stället representeras av sin legala ställföreträdare. I olika special- författningar, särskilt inom det sociala området, förekommer emellertid undantagsbestämmelser, som medger att underåriga har rätt att själva föra sin talan. I praxis har även i övrigt en persons begränsade rättshandlingsförmåga inte ansetts hindra att denne fått uppträda som t.ex. anmälare hos Hälso- och sjukvårdens ansvars- nämnd (RÅ 1989 ref. 11). Att i förvaltningslagen ge några generella anvisningar för bedömningen av sådana frågor synes ogörligt. Vem som företräder en juridisk person framgår framför allt av den associationsrättsliga lagstiftningen. Att söka efter en allmän formel för att lösa frågan om vem som är saklegitimerad, som alltså berörs av den aktualiserade frågan på ett sådant sätt att myndigheten måste ta upp en framställning till saklig bedömning, vore också förfelat. Svaret måste tillåtas variera beroende på vad saken gäller och innehållet i den tillämpliga materiella regleringen. Beträffande en ansökan kan visserligen som ett riktmärke anges att den som begär någon förmån för egen del är saklegitimerad men däremot inte den som vill att någon annan ska få motsvarande förmån. Därmed är frågan emellertid långt ifrån löst. Oklara äganderättsförhållanden kan t.ex. väcka frågor om sökanden verkligen har ett grundat anspråk på att få sin framställning prövad (se t.ex. RÅ 1975 ref. 99), och ett visst subjekt kan i någon speciell situation anses behörig att ansöka om en förmån, som egentligen bara kan tillkomma en annan person (se t.ex. RÅ 1996 ref. 2). Därtill förutsätts naturligtvis ytterligare att ansökningen avser en i lagstiftningen angiven förmån, som myndigheten enligt tillämpliga författningsbestämmelser kan bevilja. På motsvarande sätt låter det sig väl sägas, att den som gör en anmälan, som har stöd i författningsföreskrifter och rör honom eller henne själv, är saklegitimerad, medan en anmälan som bara syftar till att myndig- heten ska ingripa mot någon annan i anledning av påtalade sakförhållanden inte med automatik leder till någon saklig prövning. Inte heller en sådan regel ger emellertid ett rättvisande SOU 2010:29 Framställning från enskild och behandling av bristfällig framställning (16 och 17 §§) svar på den ställda frågan. Beroende på anmälarens relation till den sak som anmälningen avser och den materiella regleringens innehåll kan vederbörande trots allt även i den sistnämnda situationen ha rätt att kräva ett ställningstagande från myndighetens sida (se t.ex. JO 2006/07 s. 427 och JO 2007/08 s. 502 ang. anmälan om olovligt byggande). Även om man, som vi här gör, begränsar sig till den sakprövnings- förutsättning som hänför sig till initiativets form och innehåll, finns det skäl att lämna vissa element åsido. Allmänt sett är det visser- ligen önskvärt att regleringen ger en så heltäckande bild som möjligt av hur ett ärende initieras hos en myndighet, men den måste naturligtvis fylla ett förnuftigt syfte. Kosmetiska skäl är inte nog för att motivera lagstiftning. Inte heller bör införas regler, som visserligen speglar en verklighet och kanske i någon mån kan sägas fylla ett behov, om de avser undantagssituationer men kan riskera att uppfattas som gällande normalfall. Reglerna får givetvis inte heller öppna för en godtycklig tillämpning. Bl.a. sådana överväganden har gjort att vi även inom den tämligen snävt uppdragna ramen skurit bort två i och för sig tänkbara områden för författningsreglering. För det första anser vi att det s.k. publika anhängiggörandet bör lämnas utanför regleringen. Tas initiativet till ett ärende av en annan myndighet, sker det vanligen med stöd av särskilda författnings- föreskrifter. En skyldighet att sakligt behandla en på detta sätt väckt fråga kan också följa av myndigheternas s.k. subordinations- förhållande, vilket innebär att en lägre myndighet i princip inte kan vägra att behandla en framställning från överordnat organ. Vid sådant publikt anhängiggörande som sker genom att myndigheten ex officio upptar ett ärende till behandling, finns stödet normalt i den tillämpliga materiella regleringen, som preciserar myndighetens uppgifter på området. Ingen av dessa initiativformer utgör något lämpligt objekt för reglering i en allmän förfarandelag. För det andra avstår vi från att föreslå regler om initiativets form, dvs. om det ska tas skriftligt eller muntligt. Liksom beträffande förfarandet i dess helhet är det självklart, att ärendena normalt bör inledas skriftligt. I vissa fall innebär ett sådant krav emellertid en onödig formalisering, t.ex. då det gäller rena anmälningsärenden, som inte syftar till mera än enkla registreringsbeslut. Att det gäller det inledande skedet närmare precisera när muntligt initiativ kan accepteras stöter på närmast oöverstigliga problem. Man kan inte gärna i fråga om bestämmelserna om ärendenas väckande Framställning från enskild och behandling av bristfällig framställning (16 och 17 §§) komma längre än att mera allmänt öppna för en sådan möjlighet. En annan sak är att vi föreslår en allmän regel om handläggningens form i 8 § i den nya lagen (se 11 kap.). Våra redovisade överväganden har således lett fram till att regleringen av initialstadiet i första hand bör avse vad som krävs för att en framställning från en enskild ska kunna godtas som underlag för en saklig prövning av den där väckta frågan. Därtill behövs anslutande bestämmelser om hur myndigheten ska förfara, om fram- ställningen företer brister. Dessa båda frågor behandlas i det följande. En tredje fråga, som i hög grad har samband med väckande av ärenden, gäller den tidpunkt då en handling ska anses ha kommit in till en myndighet. Denna behandlas emellertid i närmast följande kapitel (18 kap.). 17.7.2Framställning från enskild (16 §) Vår utgångspunkt är att den ordning som enligt vad som ovan framgått får anses gälla utan särskilt lagstöd bör kodifieras. Den förefaller oss tillräckligt klarläggande utan att förorsaka onödiga komplikationer. Därmed bortfaller behovet av att söka lösningar via analogier från förvaltningsprocesslagen, och förvaltningslagens bestämmelser kan direkt anpassas till förvaltningens behov. Om generella regler tas in i förvaltningslagen, skapas också förutsättningar för att inte belasta specialförfattningarna med regler i ämnet. Som samlingsbeteckning för de initiativ från enskild som syftar till att väcka ett ärende har vi valt den neutrala termen framställning. För att ge något ökad konkretion har vi gett några exempel på de vanligaste formerna av framställningar, nämligen ansökningar och anmälningar. I den aktuella bestämmelsens inledning bör alltså fastslås att en enskild kan väcka ett ärende hos en myndighet genom en ansökan, anmälan eller annan framställning. Den tredje frekvent förekommande typen av framställning, överklagande, omnämns endast avslutningsvis i form av en hänvisning till de särskilda regler som gäller om sådant initiativs form och innehåll.