sou · GXB316d2 · 2010-01-01 00:00:00 — 68–69. Utredningen redovisar att de flesta institutioner fanns , tillkommit har tolv regionala teatrar och fyra kammarorkestrar. Länsmuseer och länsbibliotek, stads- och länsteatrar, symfoni- och kammarorkestrar fanns alltså . De regionala institutionerna fanns på 34 orter, varav de flesta är residensstäder och har mer än en institution. Institutionerna har dock stärkts genom ökat stöd. Nätet av lokala kulturinstitutioner har också stärkts inom ramen för det kommunala ansvaret. 301–332. 1996/97:3, s. 20. 11Bedrevs –1999, initierad av dåvarande kulturministern och resulterade i 23 förslag. 12Ds 1989:36, Kultur i hela landet. Ökat samspel mellan stat, landsting och kommun – portföljmodellen Vi kan således konstatera att frågan om ett utvecklat samspel mellan stat, landsting och kommun varit föremål för behandling i tidigare utredningar men att frågan om decentralisering av de statliga medlen inte fått någon lösning. med kulturutredning lämnade Regionbered- ningen sitt betänkande Regional framtid.13 I detta förordade man ett fördjupat regionalt självstyre och föreslog bl.a. att det regionala utvecklingsansvaret skulle övergå från länsstyrelserna till lands- tingen. I betänkandet föreslogs att en försöksverksamhet med änd- rad regional ansvarsfördelning skulle inledas i , , och . Detta blev också regeringens och beslut. Försöksverksamheten kom att omfatta bl.a. beslut om fördelning av statsbidrag till regionala kulturinstitu- tioner.14 Försöksverksamheten i och avslutades i och med utgången av 2002 men förlängdes för och . I budgetpropositionen redovisades en kulturpolitisk analys med anledning av försöksverksamheten. Bland annat under- ströks vikten av att de kulturpolitiska målen skulle beaktas vid fördelningen av de statliga bidragen. Regeringen skulle fortsatt fastställa vilka institutioner som skulle vara stödberättigade. startade försöksverksamheten med ändrad regional ansvarsfördelning senare än de andra länen. Regionen ville börja med att organisera den egna regionala kulturverksamheten och tackade därför nej till den statliga s.k. kulturpåsen. Trots detta kom diskussioner snabbt igång mellan det nya kulturkansliet i och . Diskussionerna ledde till en överenskommelse om inriktningen av såväl de statliga som regionala insatserna på kulturområdet 14Enligt lagen om försöksverksamhet med ändrad regional ansvarsfördelning (SFS 1996:1414) skulle det nya regionala ansvaret omfatta regional utvecklingsplanering, använd- ning av regionalpolitiska och andra utvecklingsmedel, planering och beslut om regional transportplan samt beslut om fördelning av statsbidrag till regionala kulturinstitutioner (Obs, det sistnämnda gällde inte ). Ökat samspel mellan stat, landsting och kommun – portföljmodellen 2001–2003. Som grund låg dels målen för den nationella kultur- politiken, dels regionens kulturpolitiska strategi. Syftet var att få ut den bästa möjliga verksamheten ur de gemensamma insatserna. Överenskommelsen omfattade i princip samtliga de konstområden ansvarade för. Tyngdpunkten låg på institu- tionerna.15 Trots att intresset var stort för liknande lösningar på andra håll, utvecklades aldrig den s.k. vidare. Det fanns flera orsaker till detta. En orsak var att såg överenskommelsen med främst som ett inlägg i den häftiga kulturpolitiska debatt som fördes kring kulturpåsarna. En annan var att arbetet med dialog och överläggningar krävde stora personella resurser. Den nationella kulturpolitiken var egent- ligen inte praktiskt och ekonomiskt för att ta sig an ett mera utvecklat regionalt inflytande över det statliga bidragssystemet. Frågan aktualiserades emellertid på nytt 2007 i huvudbetänkande, där man kortfattat hänvisar till statens samverkan med som en möjlig modell för framtida bidragsfördelning på kulturområdet i regionernas Sverige.16 – betänkande och remissvar är den senaste i raden av utredningar som behandlat demokratifrågor generellt och indelning och ansvarsfördelning mellan de offentliga parterna.17 Kommitténs uppdrag har varit att se över strukturen och uppgiftsfördelningen inom samhällsorganisationen. lade i sitt slutbetänkande fram ett antal förslag som berör kulturområdet. I korthet innebar förslagen att regionkommunerna skulle ha till uppgift att bedriva regional kulturmiljövård genom att bl.a. besluta om användningen av den del av kulturmiljövårdsanslaget som fördelas regionalt, bedriva regional kulturverksamhet, vilket, förutom landstingens omfattan- de åtaganden inom området, består i att fatta beslut om statsbidrag till regionala kulturinstitutioner. 15Överenskommelse mellan och . 16SOU 2007:10, Hållbar samhällsorganisation med utvecklingskraft. SOU 1990:44, Demokrati och makt i , SOU 1992:63, Regionala roller. En perspektivstudie, SOU 1992:66 – region i utveckling, SOU 1995:27 Regional fram- tid, SOU 1997:57 I medborgarnas tjänst. En samlad förvaltningspolitik för staten, SOU 1998:166, Regional frihet och statligt ansvar – en principiell diskussion, SOU 2000:85, Regio- nalt folkstyre och statlig länsförvaltning. Ökat samspel mellan stat, landsting och kommun – portföljmodellen enligt renodlas till ett utvecklat myndighets- uppdrag med fokus på statlig samordning, tillsyn, tillstånd och annan rättstillämpning samt uppföljning, utvärdering och tvärsek- toriell kunskapsbildning.18 tillsattes en särskild samordningsman i regionfrågan. Denne överlämnade sin rapport till regeringen våren 2008.19 De lokala och regionala önskemålen från majoriteten av kommuner, landsting och andra berörda parter är att det ska bildas regionkommuner. har man i ett antal län och kommuner kommit olika långt i att ta initiativ till bildande av nya regioner. I huvudsak är det förslag till indelning som gäller. I är frågan omdiskuterad. Arbetet med att bilda en Region av , och delar av har inletts av de nämnda länen. Regeringen har inte fattat några beslut. Alliansregeringens partiledare har dock som sin gemensamma uppfattning deklarerat20 att den är öppen för förslag om nya regionkommuner. Försöken med regionkommuner i och ska kunna permanentas. Ansökningar från och från kommer att beviljas. Övriga ansökningar kommer att överlämnas till Kammarkollegiet, inför regeringens ställningstaganden till even- tuella nya regionbildningar under nästa mandatperiod. För nya regionkommuner bör enligt partiledarna gälla att principen för maktfördelning mellan dem och staten ska följa den ordning som gäller för och , nämligen att regionkom- munen ska ha regionalt utvecklingsansvar med mera samt even- tuellt ansvar för kulturfrågor. Vi har presenterat våra förslag om ny samverkan för företrädare för , och de nämnda norrlandslänen och hört oss för om deras syn på våra förslag. Vi kommer senare i detta kapitel bl.a. att närmare belysa vilka som vi menar ska omfattas av den första förhandlingsomgången och hur förhandlingarna ska gå till väga. Vår modell förutsätter inte att regionfrågan är löst utan kan anpassas till de lösningar som efter- hand kommer till stånd. 18SOU 2007:10, Hållbar samhällsorganisation med utvecklingskraft. 19Förändrad regional indelning. Redovisning av uppdrag att samordna diskussioner om för- ändrad regional indelning. Fi2008/3849. Ökat samspel mellan stat, landsting och kommun – portföljmodellen Regeringen styr dagens bidragsgivning på kulturområdet genom regleringsbrev och särskilda förordningar till myndigheterna. På kulturområdet finns 29 olika bidragsförordningar som är mer eller mindre detaljstyrande. har i sin rapport verka genom andra visat att 239 organ sorterar under Kulturdepartementet.21 Sammanlagt finns i anslutning till hela statsförvaltningen 579 organ med statlig åtagande som inte är myndigheter. De finns inom alla departementsområden men det största antalet finns alltså inom . Av de 239 organen får 162 något som kan definieras som organisationsbidrag. Drygt 200 av de 239 handlar om allmänna kulturändamål, dvs. inte till medieområdet eller trossamfund. Knappt 40 organ fick bidrag för museiverksamhet.22 Regeringen tillämpar således av dessa uppgifter att döma en mer långtgående och detaljerad styrning i fråga om ändamål och mot- tagare av medel inom kulturområdet jämfört med andra politik- områden. En av de bärande principerna i vårt arbete har varit att sätta samman en modell som, så långt möjligt, flyttar beslut och ställ- ningstaganden i detaljfrågor från regeringen. Vår ambition är att hitta en ordning där besluten och prioriteringarna görs av rätt part i samhällsorganisationen. Vi vill att ansvaret för bidragsfördel- ningen ska komma närmare dem som har regional och lokal sakkunskap och närmare dem som påverkas av bidragsbesluten. I det förslag till nya samverkansformer mellan staten och lands- ting och kommuner, som vi lägger fram, betyder detta till exempel att landsting och kommuner får ett större inflytande över hur statliga medel på kulturområdet fördelas. I gengäld har staten – bl.a. i kraft av målen för den nationella kulturpolitiken – möjlighet att påverka de regionala prioriteringarna. Detta innebär mer konkret att staten överger ett system med detaljreglerande bidrag till förmån för mera generella insatser. Enligt vår uppfattning bör statliga medel som riktar sig till regionala och lokala institutioner och verksamheter i princip för- delas genom portföljmodellen. Vi beskriver modellen nedan. 21Ekonomistyrningsverket 2008:34, Att verka genom andra. Kartläggning av organ med stat- ligt åtagande. 22Till detta antal kommer 22 förbandsmuseer med anknytning till försvarsmakten som fått statsbidrag . Ökat samspel mellan stat, landsting och kommun – portföljmodellen 12.4Utgångspunkter för en ny modell rekommenderade expertgrupp den att det skulle vara till fördel om staten, i samarbete med berörda kommuner och landsting inom en region, intog en mer strategisk hållning till det regionala utbudet som helhet. Regelbundna strategiska samtal i varje region mellan staten, lands- tinget och kommunerna skulle erbjuda ett forum för en mer samlad regional hållning till den framtida utvecklingen.23 Vår uppfattning är att de tidigare utredningarnas iakttagelser och analyser i hög grad är giltiga. Problemen de pekade på väntar fortfarande på sin lösning, även om lösningen kan vara delvis en annan än den var för ett drygt decennium sedan. En annan slutsats är att det inte går att utforma ett förslag som är avhängigt av att regionkommuner inrättas.24 Däremot måste den föreslagna modellen enkelt kunna anpassas till en sådan utveckling. Kulturpolitiken utgick från föreställningen om det önskvärda i så långt möjligt likformiga lösningar för alla landsdelar. är den dominerande tanken i stället att länen vill profilera sitt kulturliv på olika sätt och att staten att acceptera olikheter, s.k. assymetriska lösningar.25 är det att på allvar ytterligare främja en sådan utveckling. Ett starkt intryck från våra resor och samtal med olika aktörer är att det grundläggande strukturella problemet är att inte bara statens roll är otydlig, utan att kulturområdet generellt saknar tyd- liga aktörer och definierade roller och ansvarsområden. Begreppen tydlighet, långsiktighet och flexibilitet är nyckel- ord som sammanfattar de synpunkter som framförts från stora delar av det regionala och lokala kulturlivet vid våra kulturpolitiska dialoger. De begreppen får också utgöra utgångspunkter för de överväganden och förslag som vi presenterar. Bakom begreppet tydlighet finns ett starkt önskemål om tydliga mål för både den nationella kulturpolitiken som sådan och för de olika insatser som bör göras inom ramen för ett reformerat bidragssystem. Staten ska alltså vara tydlig i sin roll som kultur- politisk aktör. 23Statlig kulturpolitik i . Rapport från en europeisk expertgrupp (1990) Kulturpolitik i 2:2. 24SOU 2007:10, Hållbar samhällsorganisation med utvecklingskraft, s. 274 ff., här lanseras den nya beteckningen regionkommuner. 25SOU 1995: 84, Kulturpolitikens inriktning, s. 120. Ökat samspel mellan stat, landsting och kommun – portföljmodellen Ett önskemål från framför allt regionala och lokala institutioner är en mer långsiktig bidragsmodell än den nuvarande. Man vill gå ifrån en ettårig bidragscykel till en längre, kanske 3–. Detta skulle kunna innebära flera fördelar både för bidragsgivare och mottagare vad gäller såväl planering av verksamhet som uppfölj- ning, utvärdering och analys av verksamheten i förhållande till de mål som fastställts. Det gäller emellertid att inte ersätta ett stelbent system med ett annat. Det bör därför vara möjligt att även fördela vissa medel på årsbasis. Begreppet flexibilitet handlar i det här sammanhanget om att en kulturpolitisk behovsanalys – med utgångspunkt i ett medborgar- perspektiv – ska utgöra förutsättningen för statliga insatser. De statliga insatserna bör ha som utgångspunkt att de anpassas till nya behov och förändrade villkor, men inte låser fast kulturpolitiken i strukturer som behöver överges. Systemet ska också vara flexibelt i så måtto att det är öppet för nya konst- och kulturformer. I ett framtida arbetssätt är det viktigt att socioekonomiska förhållanden beaktas i de kulturpolitiska bedömningarna.26 I gles- bygdskommuner är t.ex. medelåldern hög och andelen kommunmedborgare med utländsk bakgrund låg.27 Det handlar alltså om analyser och tolkningar av vilken betydelse kultur kan ha i ett sådant sammanhang. Kommunala verksamheter som folkbildning, skola, samhälls- byggnad och fysisk planering, biblioteksverksamhet och arkivverk- samhet ska få nya möjligheter till samspel med övrig kultur- verksamhet genom modellen. Vi anser att de regionala kulturinstitutionerna bör få tydliga mandat och längre planeringshorisont när det gäller kulturpolitiska resurser. Inom många institutioner vill man utveckla samverkan med institutioner i andra län och bl.a. därigenom kunna nå en större publik. Ett genomsnittligt svenskt län kan vara för litet för många av dagens regionala institutioner. Detta skulle också tala för ett system med samverkande och större regionala enheter som i förlängningen gynnar kulturpolitiken. De regionala teatrarna skulle kunna ges bättre förutsättningar att nå en större publik och få resurser nog för att turnera över hela sitt upptagningsområde. skulle en utbyggd och förstärkt arrangörsstruktur kunna 26SCB har t.ex. tabeller över inkomster, näringslivsstruktur, åldersfördelning, utländsk bak- grund m.m. 27SCB, befolkning , Kommunala jämförelsetal. Ökat samspel mellan stat, landsting och kommun – portföljmodellen garantera att medborgarna får tillgång till ett mångsidigt och större utbud. Sammanfattning av våra intryck Vid våra möten och träffar runt om i landet har vi fått många uppfattningar om bl.a. statens roll i förhållande till landsting och kommuner och om hur det regionala kulturutbudet ser ut. Våra intryck kan sammanfattas på följande sätt. staten är efterfrågad som en mer aktiv och tydlig part, länen är inte sällan för små för sina institutioner, ibland är institutionerna tvärt om inte dimensionerade för sitt uppdrag, resursanvändningen kan bli effektivare, interregional samverkan finns, men borde öka, landsting och kommuner är aktiva internationellt, möjlighet till olika lösningar efterfrågas. En ny nationell kulturpolitik med reellt genomslag på regional och lokal nivå bör utgå ifrån föreställningen om att det inte finns en lösning som passar för alla landets landsting och kommuner. En anpassning till olika lokala och regionala behov ska vara utgångs- punkten. Nätet av institutioner är nödvändigt för spridningen av kultur, men är inte i sig tillräckligt för att garantera tillgång och rättvisa för medborgarna. Att omsätta ett medborgarperspektiv i praktiken innebär att parterna skaffar sig kunskaper om och kom- munikation med medborgarna om deras behov och preferenser. En framtida portföljmodell bör utformas så att den bidrar till den nationella kulturpolitiken genom utveckling av såväl landsbygd som stad samt till interregional samverkan och internationellt och interkulturellt arbete. Slutsatser av ovan förda resonemang kan sammanfattas i några rubriker: Ökat samspel mellan stat, landsting och kommun – portföljmodellen Samspelet mellan stat, landsting och kommun behöver utveck- las. Samspelet behöver parter med tydliga roller och mandat. Samspelet bör konkretiseras genom förhandling och överens- kommelser, Kommunerna bör ha en framskjuten plats i den regionala processen och ingångar i förhandlingarna. Ett processinriktat arbetssätt bör utvecklas. Det bör omfatta många aktörer, bl.a. institutioner och civilsamhälleliga organisa- tioner, och byggas under av kunskap och planering. Detta ska garantera inriktningen och kvaliteten på åtgärderna och väga samman olika ansvar och verksamheter, perspektiv och bedöm- ningsgrunder. Processen bör genomföras med utgångspunkt i de kultur- politiska målen, regionala kartläggningar och strategier och bör utvärderas successivt. Den statliga parten följer upp medlens användning genom kon- tinuerlig uppföljning och i förväg angivna utvärderingar. Med grund i å ena sidan de kulturpolitiska målen och kriterier uttryckta i en förordning och å andra sidan de regionala under- lagen förs en förhandling som resulterar i en överenskommelse om vad som ingår i portföljen. Principen om regional medfinansiering ska fortsatt gälla. De organisatoriska frågorna behöver ägnas större omsorg av såväl stat som landsting. Ökat samspel mellan stat, landsting och kommun – portföljmodellen Vi föreslår att det införs en ny modell för samspel mellan stat, landsting och kommuner för de statliga medlen till regional kultur- verksamhet. Ett förnyat samspel innebär förstärkt dialog mellan parterna om såväl medel som verksamheter som finansieras av respektive part. Det handlar t.ex. om samspelet mellan huvudmän och aktörer på biblioteksområdet, bl.a. folkbiblioteken, länsbiblio- teken och Kungl. föreslås (kapi- tel 15) få ett uppdrag för nationell överblick som ger dem en sådan roll och uppgift. Modellen syftar till att öka samspelet mellan de angivna parterna, bl.a. genom en förhandling om de kulturverksamheter som ska finnas i olika delar av landet och genom att staten får en överblick över kulturutbudet i hela landet. Utgångspunkten för förhandlingen är att övergripande kriterier för bidragsgivningen bör formuleras av regeringen i en förordning. Av förordningen bör bl.a. framgå att medlen ska syfta till ett varierat utbud av kultur- verksamheter i länet. Däremot bör det inte detaljregleras vilka verksamheter som ska finnas utan detta bör i stället bli en fråga för förhandlingarna. Målen för den nationella kulturpolitiken är också utgångspunkt för förhandlingarna. Med stöd av dessa utgångspunkter tar fram ett för- handlingsunderlag i form av de kulturpolitiska prioriteringar som man vill ha. I de fall en institution har en annan huvudman än bör detta uppmärksammas inför eller vid förhandlingar- na. Vi återkommer nedan till frågan om vad underlagen närmare bör innehålla. När staten får del av underlaget från inleds själva förhandlingen. Förhandlingen ska gälla de kulturverksamheter som vill bedriva och finansiera samt hur detta går att förena med de önskemål som finns från staten. Principen om medfinan- siering ska alltså fortsatt gälla. Överenskommelsen bör vara långsiktig och avse mellan tre och för att skapa kontinuitet och goda planeringsförutsätt- ningar. Den bör gå in på nästkommande mandatperiod för att en viss kulturpolitisk långsiktighet ska kunna uppnås. Överens- kommelsernas längd hindrar inte att förändringar eller anpass- ningar av den statliga insatsen kan behöva göras med hänsyn till den årliga budgetprocessen. Ökat samspel mellan stat, landsting och kommun – portföljmodellen Staten svarar för kontinuerlig uppföljning och utvärdering av hur de statliga medlen använts och hur processen fungerat. Uppföljning och utvärdering ska ligga till grund för ompriori- teringar. För att staten ska kunna agera på det sätt som modellen förutsätter, behövs enligt vår uppfattning, en särskild myndighet som företräder staten i förhandlingarna samt för uppföljning och utvärdering av modellen. Vi återkommer till detta i kapitel 18. Vi går inte närmare in på hur landstingen ska företrädas i för- handlingarna, men förhandlingsprocessen bör dock involvera många aktörer. Dessa bör omfatta både professionella kultur- skapare och amatörer, institutioner likväl som enskilda samt företrädare för såväl civil sektor som företag. Vi tror att det kommer att bli olika lösningar runt om i landet beroende på vilka modeller för samarbete som landsting och kommuner har valt. Vi vill understryka att portföljmodellen i första hand är en modell. Vi har prioriterat att beskriva tankarna bakom det nya samspelet och den nya bidragsstrukturen och principerna för dess genomförande och resultat. Detaljerna i portföljmodellen behöver utvecklas vidare vilket är en uppgift som utredningen anser bör ligga hos de berörda myndigheterna i samspel med företrädare för landsting och kommuner. I det följande går vi närmare in på de olika stegen och förut- sättningarna för modellen. Nationella mål och regionala strategier Modellen handlar om att de nationella kulturpolitiska målen ska uppnås bl.a. genom samspelet mellan de offentliga parterna. De nationella målen behöver därför relateras till regionala strategier och prioriteringar som i sin tur bör relatera till kommunala verksamheter. Samspelet enligt portföljmodellen bör ta sin utgångspunkt bl.a. i att parterna – stat, kommun och landsting – alla tar ett finansiellt ansvar för länets kulturverksamheter. Ökat samspel mellan stat, landsting och kommun – portföljmodellen kartläggning, analys och strategi, uppföljning och utvärdering. Med jämna mellanrum genomförs förhandlingar (se vidare nedan). För att dessa inte ska bli alltför komplicerade och tidsödande bör en fortlöpande dialog föras mellan parterna, dvs. även mellan för- handlingstillfällena. Landstingen eller de kommunala samverkansorgan har vanligen ansvar för den regionala utvecklingen och tillväxten såväl social som miljömässig och ekonomisk dimension i länet och för hur kulturfrågor kan integreras i dessa processer. Landstingens uppgift i samspelet är att leda den regionala processen med kartläggningar och strategier. Kommunerna har närhet till och kunskap om medborgarnas behov och preferenser samt för hur kultur kan integreras i övriga kommunala verksamheter. På flera olika politikområden har underlag utarbetats som stöd för nationella myndigheters och länens eller regionernas arbete. Som exempel kan nämnas att och har sammanställt ett underlag som utgör ett stöd i den fortsatta utvecklingen av länens arbete med miljökvalitetsmålen.28 har även påbörjat ett arbete med att utveckla metoder och verktyg för att öka genomslaget av integration och mångfald i det regionala utvecklingsarbetet.29 har bidragit med metodstöd, kunskapsunderlag och analyser avseende gles- och landsbygdsområdenas förutsättningar och behov i det regionala utvecklingsarbetet. Vår uppfattning är att statliga myn- digheter på kulturområdet bör ha till uppgift att stödja landsting och kommuner med denna typ av underlag i en modell med ökat samspel. Den regionala och lokala processen inför förhandlingen – att göra många aktörer delaktiga Ett syfte med en utvecklad och tydlig process bör vara att ge fler möjlighet att bli delaktiga. Här kan processen för framtagandet av de regionala utvecklingsprogrammen (RUP) tjäna som en känd och prövad modell. 28Miljömålen i det regionala utvecklingsarbetet, Synergier och målkonflikter, 5645. 29Ökad integration och mångfald i det regionala tillväxtarbetet, R 2007:15. Ökat samspel mellan stat, landsting och kommun – portföljmodellen De regionala institutionerna kommer även fortsättningsvis att stå för en större del av verksamheterna, men utrymme behöver också finnas för nya aktörer. Det finns ett stort antal organisa- tioner och sammanslutningar inom det civila samhället som ägnar sig åt kulturverksamhet nationellt, regionalt eller kommunalt och som får offentligt stöd för detta.