sou · GYB342 · 2010-06-23 00:00:00 — Som framgått av avsnittet om överlåtbara fiskerättigheter gäller också en ny lag om överlåtbara fiskerättigheter i syfte att främja fartygsstrukturen i det pelagiska yrkesfisket, lag (2009:866) om överlåtbara fiskerättigheter. Syftet med lagen är just att minska fartygskapaciteten. Erfarenheter från , jfr. 7.2, tyder vidare på att fartygsminskningen inom det pelagiska fisket kommer att bli betydande. Som framgått av avsnittet om fiskelicens är det nödvändigt att i den nya fiskevårdslagen ge den förvaltande myndigheten möjligheten att avslå en ansökan om fiskelicens för att inte det tak EU gett Utredningens överväganden och förslag ska kunna överträdas. Detta är ett tvingande krav som är skyldig att följa. Frågan är dock vidare om det även ska finnas en möjlighet för regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer att nationellt minska det tak EU satt. Ska det finnas ett sådant styr- medel i lagstiftningen ? Jag är principiellt skeptisk till styrmedel som begränsar möjlig- heten för den enskilde att utöva näring. Ansvarig myndighet ska förstås ha långtgående möjligheter att meddela direkta fiskevårds- åtgärder och verkställa samtliga EU:s krav. Däremot anser jag i grun- den inte att det är en myndighets roll att bestämma vem som ska få utöva en näring, detta bör så långt som möjligt överlämnas till den fria marknaden. Eftersom fisket utgör en begränsad resurs är det dock nödvändigt att fiskekapaciteten begränsas. Som vi anfört i av- snitt 5.5 skulle enligt den redovisade rapporten där det grundläggan- de problemet i fisket vara det fria tillträdet till resursen. Det kostar inget för den enskilde fiskaren att nyttja den gemensamma resur- sen, och ett lönsamt fiske kommer därför att locka till sig ytterligare fiskekapacitet i form av både nya fartyg och investeringar i gamla. leder detta till överfiske, överdimensionerad flotta och dålig lönsamhet. Även om dagens fiskerinäring är strikt reglerad, har man inte lyckats lösa den grundläggande problematiken. Jag vill i samman- hanget om detta även hänvisa till AgriFood Economics Centre:s konsekvensanalys där detta utvecklats under rubriken mentarer kring tillträdet till resursen, se bilaga 5. Regeringen har tidigare, bl.a. i propositionen till den nya lagstift- ningen om överlåtbara fiskerättigheter, jfr. vidare lagkommentaren, kap. 11 till paragraferna, anfört att det finns ett klart samband mellan fiskekapacitet och fiskevård. Från olika håll har dock detta ifrågasatts, man menar att sambandet mellan minskad kapacitet och minskat fiske inte är alls är klarlagt. Som framgår av , jfr. avsnitt 3.1.4 har i genomsnitt flottorna inom EU minskat med . Detta har i princip omintetgjorts av den tekniska utvecklingen av fiskeeffektiviteten som beräknas till 2–. Regleringen av fiskekapaciteten innehåller utöver fiskevård också klara inslag av näringspolitik. Genom att begränsa storleken av flottan ges ökade möjlighet för de som utövar fisket att bedriva detta på ett mer lönsamt sätt. Att begränsa antalet utövare av näringspoli- tiska skäl strider dock enligt min mening mot grundlagens bestäm- melser om näringsfrihet. Det krävs i stället fiskevårdsskäl eller andra angelägna allmänna intressen, se vidare nedan. Utredningens överväganden och förslag Från sida har vidare framförts att det saknar tillräckliga bemyndiganden om resursfördelning. Verket har därför föreslagit att följande paragraf förs in i en fiskevårdslag: Regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer får med- dela föreskrifter om särskilda fisketillstånd och fiskerättigheter/fiske- möjligheter som följer av tillstånden. Sådana tillstånd kan avse rätt att bedriva yrkesmässigt fiske efter en art, inom ett område, med ett visst fiskefartyg eller med användande av en viss fiskemetod. Fiskerättigheter/fiskemöjligheter ska vara bestämda som en andel, uttryckt i procent, av det fiske som görs tillgängligt för fördelning genom särskilda tillstånd. Andelen ska fastställas med ledning av omfattningen av tidigare fiske under angiven referensperiod. Frågor om särskilda fisketillstånd prövas av den myndighet som regeringen bestämmer. Vid prövningen ska en målsättning vara att främja en balanserad fartygsstruktur inom den svenska fiskeflottan. Tillgången till fiskeresurser får läggas till grund för en prioritering mellan fiskeföretag om detta är nödvändigt för att åstadkomma balans mellan resurs och fiskekapacitet. Som framgått av 4.3.1 administrerar fiske- näringen genom särskilda tillstånd. I 4.2.5 har jag beskrivit att det krävs såväl yrkesfiskelicens som fartygstillstånd för att bedriva yrkesfiske. Jag har tidigare i detta kapitel visat att kraven för de båda tillståndskraven är snarlika. För att förenkla har jag i det kapitlet föreslagit att det bara ska krävas ett tillstånd, nämligen fiskelicens. Det är dock viktigt att notera att samtliga yrkesfiskare därutöver behöver ett tredje tillstånd, ett särskilt tillstånd. Kraven om de särskilda tillstånden finns inte i fiskelagen eller fiskeförordningen utan bara i föreskrifter. Verket har utfärdat dessa föreskrifter med stöd av bemyndigandet i 2 kap. 19 §. Eftersom det bemyndigandet i huvudsak handlar om fiskevård och syftet med de särskilda tillstånden är resursfördelning menar verket att det krävs ett tydligare och bättre bemyndigande. Det sär- skilda tillståndet används i två olika typfall. Som framgått är ett stort antal fiskarter kvoterade av EU. Dessa kvoter fördelas genom de sär- skilda tillstånden. Kriterierna för fördelningen utgörs av det historiska fisket. Det betyder att den som tidigare fiskat mest får störst till- delning. Utredningens överväganden och förslag har vidare uppgett att det krävs särskilda tillstånd även för annat yrkesmässigt fiske, alltså även inom sådant fiske som inte är kvoterat av EU. Skälet till det är såväl resursfördelningsskäl som fiskevårdsskäl. Den yrkesfiskare som vill fiska i ett visst om- råde måste ha ett särskilt tillstånd för det. På så sätt kan Fiskeri- verket styra att inte alltför många fiskar inom det området. Om alla som ville yrkesfiska inom området skulle göra det skulle fisket bli olönsamt för alla, vilket skulle leda till konkurser och i förlängningen till hårdare fiske. I stället måste yrkesfiskaren som vill fiska ansöka om ett särskilt tillstånd. Om exempelvis 50 yrkesfiskare skulle vilja fiska och ansöka om att få fiska, beviljas bara tillstånd för så många att fisket för dem bedöms vara lönsamt och försvar- bart ur ett fiskevårdsperspektiv. De som i första hand beviljas till- stånd är de som kan visa att de bedrivit samma fiske året innan. Min utgångspunkt som jag redovisat tidigare är att jag vill förenkla detta oerhört komplicerade system. Jag har därför föreslagit att det numera inte ska finnas kvar både yrkesfiskelicens och fartygstill- stånd utan bara ett tillståndskrav. Jag är vidare tveksam till att fiskeflottan även fortsättningsvis ska vara så hårt reglerad. Jag anser egentligen att den enskilde yrkes- fiskaren är bättre lämpad att bedöma om hans fiske kan bli lång- siktigt lönsamt än en myndighet. är jag väl medveten om att en övergång från en hårt reglerat näring till en mer marknads- anpassad kan få svåra följder som bl.a. skulle kunna få allvarliga konsekvenser för fiskevården. De fria marknadskrafterna har genom olika bidrag försvagats. Därutöver menar såväl som att tunga fiskevårdsskäl talar för att fisket styrs av myndigheten. Eftersom fisket utgör en begränsad resurs är det nödvändigt att fiske- kapaciteten begränsas. Det anförda har dock inte bara politiska dimensioner utan även formella. Enligt 2 kap. 20 § RF gäller näringsfrihet i . Av paragrafen följer att begränsningar i rätten att driva näring eller utöva yrke får införas endast för att skydda angelägna allmänna intressen och aldrig i syfte att enbart ekonomiskt gynna vissa personer eller företag. Av propositionen till lagen framgår följande om tolkningen: Genom stadgandet i första stycket slås skyddet för närings- och yrkes- friheten fast. Med att driva näring avses här enskilda som yrkesmässigt bedriver verksamhet av ekonomisk art. Avsikten med att bestämmelsen även avser dem som utövar yrke är att begreppen närings- och yrkes- Utredningens överväganden och förslag frihet inte helt stämmer överens med varandra. Att båda begreppen förekommer i paragrafen kan inte gärna leda till oklarhet. Som framgår av avsnitt 6 har skyddet utformats så att det tar sikte på ett särskilt moment i närings- och yrkesfriheten, nämligen den eko- nomiska sidan av den s.k. likhetsprincipen. Denna princip kan kortfattat sägas innebära att alla regleringar på närings- och yrkesfrihetens område måste vara generella på så sätt att alla skall ha möjlighet att konkurrera på lika villkor under förutsättning att de i övrigt uppfyller de krav som kan ställas upp för just det yrket eller den näringsgrenen. Under dessa förutsättningar skall bestämmelsen förhindra att någon enskild ekono- miskt skall få gynnas på någon annans bekostnad. Av avsnitt 6 framgår att det finns en relativt omfattande reg- lering på närings- och yrkesfrihetens område. Till de av kommittén redo- visade författningarna kan såsom påpekar även räknas senare beslutade lagar samt regeringsförordningar och föreskrifter som meddelats av myndigheter och kommuner med stöd av lag i den utsträck- ning de kan sägas innebära begränsningar i närings- och yrkesfriheten. Enligt mening är det felaktigt att som kommittén gjort, bland författningsbestämmelser som berör närings- och yrkes- friheten ta upp skyddet för advokattiteln bland övrig lagstiftning, där samtliga övriga lagar inriktar sig på reglering av verksamheten som sådan. Reglerna i 8 kap. RB ger visserligen ett skydd för advokattiteln men innebär också att medlemmarna i är privile- gierade t.ex. på det sättet att i princip endast advokater förordnas som offentliga försvarare. Bestämmelserna kan dock sägas ha att göra med rätten att utöva ett visst yrke även om juridisk rådgivning eller verk- samhet som innebär juridiskt biträde till någon också kan utövas av andra. Enligt kommittén har inskränkande föreskrifter på näringsområdet tillkommit för att tillgodose främst säkerhets-, hälsovårds- och arbetar- skyddsintressen. Kommittén anger även att det finns bestämmelser om kompetens eller vissa krav för att en person skall få utöva ett visst yrke samt att i vissa fall också näringsidkarens ekonomiska förhållanden bedöms för att utröna viljan och förmågan att fullgöra kommande skyldigheter gentemot det allmänna. Sådana begränsningar i närings- och yrkesfriheten som tillgodoser angelägna allmänna intressen måste även i fortsättningen kunna införas. I paragrafens första stycke slås därför inledningsvis den principen fast att inga andra inskränkningar får göras i rätten att driva näring eller utöva yrke än sådana som är nödvändiga för att skydda angelägna allmänna intressen. Konkurrens- verket har uttryckt farhågor för att grundlagsskyddet kan urholkas och grundlagsenligheten blir svårbedömd om inte begreppet angelägna all- männa intressen preciseras närmare. Som kommentar till detta kan sägas att tillåtna inskränkningar i vart fall måste röra något som tar sikte på sådana intressen som kommittén i detta sammanhang nämnt. I övrigt får, i likhet med vad som anförts i avsnitt 5 om egendomsskyddet, det slutliga ställningstagandet till vad som är ett angeläget allmänt intresse göras från fall till fall i enlighet med vad som kan anses vara acceptabelt i ett demokratiskt samhälle. Utredningens överväganden och förslag Genom andra ledet i paragrafens första stycke slås vidare fast att sådana inskränkningar aldrig får införas i syfte enbart att ekonomiskt gynna vissa personer eller företag. Under remissbehandlingen har ifråga- satts om det andra ledet tjänar något syfte. Vidare har föreslagits att ordet enbart kan utgå samt att till ordet gynna bör läggas eller missgynnas. Som har framgått av avsnitt 6 är emellertid avsikten att den ekonomiska sidan av likhetsprincipen skall vara överordnad den princip som läggs fast i det första ledet. En inskränkning som införs för att tillgodose ett angeläget allmänt intresse måste vara generell och får inte leda till att likhetsprincipen åsidosätts. Om en sådan inskränk- ning införs, kan inte uteslutas att detta kan komma att leda till att vissa näringsidkare gynnas. Att sådana gynnsamma ekonomiska konsekven- ser aldrig får vara det egentliga syftet med inskränkningen har därför på det sätt kommittén föreslagit kommit till uttryck i paragrafen. Lik- hetsprincipen skall här förhindra att någon näringsidkare eller annan yrkesutövare gynnas på annans bekostnad. Motsatsvis följer att någon annan härvid också kan komma att missgynnas. Det skall såsom kom- mittén påpekat därmed i princip inte vara tillåtet att införa regler som innebär att nyetableringar inom viss näring eller visst yrke förhindras eftersom detta innebär ett skydd för dem som redan är etablerade, såvida det inte finns något angeläget allmänt intresse av reg- leringen. Avsikten med den föreslagna lydelsen är emellertid inte att hindra ett offentligt monopol som drabbar alla presumtiva konkurrenter lika, under förutsättning att det införts för att skydda något angeläget allmänt intresse. Det bör för tydlighetens skull även anmärkas att med uttrycket företag avses både juridiska och fysiska personer som driver näring till skillnad från enskilda personer som utövar ett yrke hos något offentligt organ. På de skäl som redovisats i avsnitt 6 har det ansetts motiverat att i bestämmelsens andra stycke tydliggöra att den näringsrättsliga sidan av samernas rätt att bedriva renskötsel som den framgår av lag är förenlig med det föreslagna skyddet för närings- och yrkesfriheten. Detta kom- mer till uttryck genom en hänvisning till att samernas rätt att bedriva renskötsel regleras i lag. 1993/94:117, specialmotiveringen till 2 kap. 20 §) Sammantaget framgår alltså att med angelägna allmänna intressen avses att skydda något från samhällets synpunkt skyddsvärt intresse och att tillåtna inskränkningar i varje fall måste röra något som tar sikte på vissa intressen som nämnts i kommittéförslaget: säkerhets-, hälsovårds- och arbetarskyddsintressen samt frågor om närings- idkarens kompetens eller ekonomiska förhållanden. I kommitténs betänkande nämns också bl.a. miljöhänsyn (prop. 1993/94:117 s. 16, 48 f, jfr SOU 1993:40 A s. 118,). Det slutliga ställningstagandet till vad som är ett angeläget allmänt intresse måste göras från fall till Utredningens överväganden och förslag fall i enlighet med vad som kan anses vara acceptabelt i ett demo- kratiskt samhälle. hade inget att tillägga som här är av intresse, se 1993/94:KU 24 s. 29 och 34 f.). Hälsovård och miljöhänsyn kan utgöra sådana angelägna allmänna intressen som kan tillåta inskränkningar i yrkesfriheten. Det betyder därmed att fiskevårdsskäl är väl förenliga för att motivera inskränk- ningar. Yrkesfiskare måste alltså acceptera alla begränsningar som tillkommer av rena fiskevårdsskäl. Det är i sig också en självklarhet. Annorlunda förhåller sig däremot med skäl som avser att begränsa fiskerätten för att garantera att lönsamheten för vissa yrkesfiskare ska vara acceptabel. Detta menar jag strider mot grundlagens krav om näringsfrihet. Som framgår av specialmotiveringen till 2 kap. 20 § RF framgår tydligt att likhetsprincipen innebär att ingen ekonomiskt får gynnas på annans bekostnad. Det skulle som framgår inte vara tillåtet att införa regler som innebär att nyetableringar inom viss näring eller visst yrke förhindras eftersom detta innebär ett skydd för dem som redan är etablerade. Den ekonomiska sidan av likhetsprincipen ska också vara överordnad de allmänna angelägna intressen som kan motivera inskränkningar. En sådan inskränkning som införs för att tillgodose ett angeläget allmänt intresse måste vara generell och får inte leda till att likhetsprincipen åsidosätts. Jag menar därmed att ett bemyndigande om resursfördelning där syftet är att skydda dem som redan bedriver och har bedrivit fiske inte är förenligt med grundlagen och det kan därför inte föreslås. Däremot bör ett bemyndigande med fiskevård som motiv vara för- enligt med grundlagen. I sammanhanget ska även regionalpolitiken kommenteras. Det finns starka skäl för regionala hänsyn i fiskepolitiken. Som framgått tidigare värnar jag särskilt om det småskaliga kustfisket, eftersom det möjliggör levande kustsamhällen. I och avsätts också särskild kvoter för kustfiske. En fråga är dock om det är möj- ligt att göra samma sak i . Skulle det vara förenligt med näringsfriheten att avsätta en del av fisket för kustfisket ? Frågan är alltså om regionala hänsyn är ett sådant angeläget allmänt intresse som anges i 2 kap. 20 § RF. Det kan noteras att regionala hänsyn inte är särskilt omnämnt som ett exempel på ett angeläget intresse. Utredningens överväganden och förslag Som framgått av propositionen måste tillåtna inskränkningar i varje fall röra något som tar sikte på vissa intressen som nämnts i kom- mittéförslaget: säkerhets-, hälsovårds- och arbetarskyddsintressen eller miljöhänsyn. lämnas det en öppning i motiven om att det slutliga ställningstagandet till vad som är ett angeläget intresse måste avgöras från fall till fall i enlighet med vad som kan anses vara acceptabelt i ett demokratiskt samhälle. Det ska dock noteras att enligt den gängse uppfattningen ska särskilt grundlagen tolkas restriktivt. är det dock klarlagt att regeringen tidigare utgått från att regionala hänsyn är förenligt med grundlagen. Som framgått ovan anförde exempelvis regeringen i propositionen 2002/03:41 s. 13–14 att regionala hänsyn kan göra det motiverat att meddela föreskrifter om särskild tilldelning av fiskeresurser eller att föreskriva att fisket skall delas upp, t.ex. genom individuell kvotfördelning, eller att fisket skall ske inom vissa bestämda områden. Min slutsats är sammantaget att regionala hänsyn bör vara ett sådant angeläget allmänt intresse som kan motivera en inskränkning av näringsfriheten. Utredningens förslag efter analysen Första frågan gäller de särskilda tillstånden och särskilt om dessa förenligt med grundlagen. Som framgått regleras de särskilda till- stånden endast i den förvaltande myndighetens föreskrifter. Det inne- bär att utredningen inte kommer att föreslå någon lagreglering om hur de särskilda tillstånden ska utformas. Ytterst sätt är det därför den förvaltande myndighetens eget ansvar att se till att deras före- skrifter är förenliga med grundlagen. Jag kommer dock nedan att lämna utredningens syn på frågan. Den fråga utredningen vidare kon- kret ska ta ställning till är dock om den förvaltande myndighetens bemyndigande ska utvidgas. Många fiskarter är kvoterad av EU. Skälet för det är förstås fiske- vårdsskäl. tilldelas kvoter av de olika slagen fisk. Det är sedan en nationell angelägenhet hur dessa kvoter fördelas. Kvoter kan fördelas på olika sätt. Vid individuell fördelning i sker kvotfördelning efter urvalskriteriet historiskt fiske, dvs. de som tidigare fiskat mest får störst tilldelning. På samma sätt sker för- Utredningens överväganden och förslag delningen i , jfr. I är skälen för detta dock näringspolitiska. Syftet i är att värna om den befintliga yrkeskåren och det finns i grundlagen ingen bestämmelse om närings- frihet som skulle utgöra hinder för detta. Därutöver krävs dock i även särskilda tillstånd för att yrkesfiska även icke-kvoterad fisk. Skälen för det tycks vara en blandning av fiskevårdsskäl och näringspolitiska avvägningar. När det gäller kvotfördelningen menar jag att bör precis som i och först en kvot avsättas för det småskaliga kustfisket. Som redovisats tidigare finns det starka skäl för regionala hänsyn i yrkesfisket. Regionala hänsyn bör också som ovan redovisats – under förutsättning att de klarläggs i det konkreta fallet – kunna vara ett sådant angeläget allmänt intresse som utgör skäl för att inskränka näringsfriheten. Hur stora kvoterna ska vara som ska fördelas efter regionala hänsyn måste dock över- lämnas till den förvaltande myndighetens bedömning. Det ska noteras att det genom att ta regionala hänsyn blir det möjligt att värna om det småskaliga kustfisket. Detta fiske är som tidigare påpekats viktigt för att upprätthålla livskraftiga kustsam- hällen. Sedan avsättningar gjorts till det småskaliga kustfisket måste åter- stoden av kvoten fördelas bland yrkesfiskarna. Den fråga som då inställer sig är om kriteriet historiskt fiske är ett kriterium som är förenligt med grundlagen. Grunden för kvoteringen är fiskevårdsskäl. Det är därmed klart förenligt med grundlagen att begränsa tillträdet till kvoten. Det som däremot skulle göra det tveksamt är likhets- principen. Som framgått ovan måste inskränkningar som införs för att tillgodose ett angeläget allmänt intresse vara generella och inte leda till att likhetsprincipen åsidosätts. Likhetsprincipen är överord- nad. Det anges särskilt i den ovan citerade propositionen att syftet inte får vara att gynna vissa på bekostnad av andra. Genom att använda det historiska fisket som kriterium försvåras nyetablering. Jag är för egen del tveksam till om en strikt tillämpning fullt ut är förenligt med grundlagen. ska dock framhävas att för- delningen skett med det historiska fisket som grund. Från sida har anförts att det är en fördelningsprincip som är accepterad norm såväl internationellt som i . Det är också svårt att tänka sig en mer slumpmässig fördelningsform. Sam- mantaget menar jag att övervägande skäl talar för att fördelningen även i fortsättningen bör kunna ske med historiskt fiske som grund. Utredningens överväganden och förslag Samma synsätt måste förstås läggas på de särskilda tillstånd som används för icke-kvoterad fisk. En förutsättning för att myndigheten överhuvudtaget får begränsa den krets av yrkesfiskare som får till- träde till fisket är att det finns klara fiskevårdsskäl eller ett annat angeläget allmänt intresse som regionala hänsyn. Hur urvalet av dessa yrkesfiskare ska ske är precis som ovan anförts en svår fråga, jag vill dock inte heller här utesluta att det historiska fisket måste kunna vara ett kriterium. Nästa fråga blir efter denna genomgång om den förvaltande myn- digheten behöver utökade bemyndiganden. Jag har ovan redan före- slagit att den förvaltande myndigheten ska ha ett bemyndigande att meddela alla de föreskrifter som kräver. Vidare har Fiskeri- verket redan långtgående bemyndiganden att bedriva fiskevård. Där- med menar jag att det finns bemyndiganden som täcker behovet för den förvaltande myndigheten att meddela särskilda tillstånd. Dessa har skett utifrån bemyndigandet om att bedriva fiskevård. Eftersom som ovan framgått skälen för de särskilda tillstånden i huvudsak måste vara fiskevård är det redan befintliga bemyndigan- det om fiskevård väl anpassat för de särskilda tillstånden. Jag har dock som framgått ovan även föreslagit att det ska vara möjligt att med- dela särskilda tillstånd på grund av regionala hänsyn. Den förvaltan- de myndigheten saknar ett uttryckligt bemyndigande om att kunna ta regionala hänsyn. I stället har ett mer generellt bemyndigande om fiskets bedrivande. Syftet vid dess till- komst var att täcka in föreskrifter som kräver och att kunna ta regionala hänsyn. Jag föreslår nu sammantaget att detta bemyndigande konkretiseras. Jag föreslår ett bemyndigande, varav det framgår att den förvaltande myndigheten ska få göra regionala avvägningar vid fördelning av fisket. Jag kommer att konkretisera mina förslag under rubriken den konkreta uppdragsbeskrivningen. Därutöver måste jag ta ställning till är hur fiskekapacitet ska definieras i mitt förslag om fiskelicens, jfr. vad som anförs om fiskelicens. Som framgår där är det alltså nödvändigt att fiskekapacitet begränsas efter i vart fall det tak EU sätter. Frågan är dock vidare om det ska vara möjligt för regeringen eller den myn- dighet regeringen bestämmer att genom tillståndskrav begränsa antalet yrkesutövare utöver vad EU satt som tak.