sou · GYB356 · 2010-08-31 00:00:00 — Exporten är grunden för det svenska välståndet och i takt med att traditio- nella svenska exportprodukter möter ökad konkurrens är det nödvändigt att innovationer leder till nya exportprodukter. För ett företag är det oftast ett stort steg att försöka exportera. Företaget måste ta ställning till en rad viktiga frågor, t.ex. vilka ut- landsmarknader företaget ska inrikta sig på, hur det ska representeras, hur marknadsföring ska hanteras. Exportansträngningar är initialt kapitalkrävande, och tar stora personella resurser i anspråk. är det i många fall en nödvändighet för företaget att expandera genom export. Export av varor som helt eller delvis tillverkats i ger också förutsättningar för efterfrågan av arbetskraft i . Det finns mycket få formella hinder för export av varor till andra EU länder. Även vid export till andra delar av världen har hindren minskat påtagligt. När det gäller nya produkter kan dock export försvåras av olika certifierings- och godkännande- förfaranden. Export av varor är allt oftare kopplat till tjänster. Detta gäller inte minst varor som utvecklats inom ramen för en innova- tionsprocess. Beträffande tjänstexport har förutsättningarna förbättrats något genom att EU:s tjänstedirektiv trätt i kraft och ger förbättrade för- utsättningar för tjänsteexport inom den europeiska unionen. Men likväl kvarstår en rad hinder, inte minst kulturella och språkliga som ofta kräver att tjänsteexporterande företag i hög utsträckning anpassar sig till olika marknader. Det innebär ofta att förutsätt- ningarna för svensk personal att arbeta i utlandet är begränsade. Likväl är även tjänstexport som inte skapar direkt sysselsättning i viktig. Genom att företaget kan expandera utomlands finns förutsättningar för att bygga upp större lednings och utvecklings- verksamhet i , likaså skapas kapitalinkomster till företagets ägare. I en del fall är det inte realistiskt för ett svenskt företag att exportera en vara eller tjänst. Det beror på marknadsförhållanden. Teknikexport innebär att det innovativa företaget säljer sin kunskap till utländska företag. Detta kan ske genom försäljning av licenser eller liknande. Det är väsentligt att det finns väl fungerande exportrådgivnings- funktioner för innovativa företag. är det viktigt att framhålla att många företag arbetar med nischprodukter som gör att det inte kan förväntas att det hos alltid kan finnas kunskap om marknadssituationer i olika länder, utan att det ibland krävs speciella marknadsstudier. Utredningens bedömning: Det är viktigt att svenska myn- digheter beaktar möjligheterna att främja svenska innovativa företags exportansträngningar på olika sätt. Utredningens förslag: Kommunala och statliga myndigheter som nyttjar innovativa produkter bör ge leverantörerna förutsätt- ningar att använda myndigheten som referensobjekt. I samband med olika bilaterala samarbetsavtal mellan svenska departement, svenska myndigheter och svenska kommuner och motparter i andra länder bör möjligheterna för innovativa företag att få demonstrera sina lösningar beaktas. Det är väsentligt att svenska företag kan demonstrera sina innova- tiva lösningar för olika kunder, inte minst utländska kunder. Det är därför betydelsefullt att myndigheter inser att de genom att låta leverantören visa hur den svenska myndigheten använder varan eller tjänsten i sin verksamhet, kan främja svensk export. För leverantören är det viktigt att kunna demonstrera fördelarna med sin produkt. Att då kunna praktiskt visa hur produkten används av en svensk myndighet är betydelsefullt. För myndigheten kan det givetvis uppfattas som ett visst besvär att leverantören önskar att myndigheten ska ta emot leverantörens potentiella kunder och redovisar sina erfarenheter av produkten. I det flesta fall är dock belastningen relativt ringa och kontakterna borde kunna ske på ett formlöst sätt. Under vissa omständigheter kan det vara motiverat att myndigheten och dess leverantör ingår avtal om ett samarbete kring en demonstrationsanläggning. I många olika sammanhang har både svenska staten, genom departement, myndigheter och kommuner ingått olika slags sam- arbetsavtal med utländska myndigheter. betraktas i många länder som ett föregångsland inom olika områden, t.ex. miljö, hälso- och sjukvård och informationsteknik. En del av de samarbetsavtal som ingåtts har begränsat substansinnehåll och det har ibland från svenskt sida funnits problem att ge avtalen en konkret funktion. Dock kan sådana avtal ibland ge förutsättningar för innovativa företag att demonstrera nya lösningar. Det kan ske i samband med seminarier, studiebesök och liknande. är kunskapen om de olika avtalen mycket begränsade och det är ofta svårt att dra nytta av sådan avtal för exportansträngningar. Utredningens förslag till innovationsvänlig upphandling skulle om upphandlande myndigheter beaktar innovationsaspekterna vid upp- handling ge positiva samhällsekonomiska effekter genom att nya billigare eller effektivare varor och tjänster skulle anskaffas inom den offentliga sektorn. Utredningen har dragit slutsatsen att det finns en viss risk för en teknologieftersläpning inom främst de delar av offentlig sektor som efterfrågar varor och tjänster som endast i begränsad omfattning finner avsättning på den privata marknaden. En teknologieftersläpning kan leda till minskad pro- duktivitetstillväxt medan introduktion av innovationer bör leda till produktivitetsförbättringar.1 Det finns inte förutsättningar för utredningen att göra några kvantitativa beräkningar.2 Beträffande utredningens förslag till åtgärder för innovations- upphandling främst förslaget till lag om Förkommersiell upp- handling är det utredningens bedömning att detta kommer att ha positiva samhällsekonomiska konsekvenser. Syftet är att genom en efterfrågestyrd innovationsprocess utveckla nya varor eller tjänster. Utgångspunkten för detta utvecklingsarbete bör normalt vara att innovationen ska vara både bättre och billigare än vad som tidigare nyttjas. I en del fall kommer endera av de två aspekterna kostnad respektive funktion att ha övertaget. En förkommersiell upphand- ling innebär att en myndighet upphandlar ett forsknings- och utvecklingsarbete, inte att myndigheten förbinder sig att anskaffa varan eller tjänsten. Det beslutet görs normalt genom en normal upphandling då myndigheten har att väga kostnader mot funktion. Myndighetens beslut kan förväntas vara rationellt utifrån myndig- hetens förutsättningar.3 Utredningens bedömning att de upphand- lande myndigheterna bör ha möjlighet att nytta instrumentet för- 1Inom vissa delar av offentlig sektor är det svårt att få fram adekvata produktivitetsmått. Likväl kan det antagas att i de flesta fall innebär kvalitativa förbättringar, t.ex. förbättrad omvårdnadsupplevelse hos patienter också samhällsekonomiska fördelar. 2Den totala volymen offentlig upphandling i uppges ofta till . Innovationsvänlig upphandling skulle i princip kunna påverka huvuddelen av upphandlingen, dock är det troligt att endast i en liten andel av dessa upphandlingar kommer innovations- vänlig upphandling att resultera i att nya produkter eller tjänster introducerar tidigare än de annars skulle ha gjort. Men även en liten andel skulle ha positiva samhällsekonomiska effekter. 3Givetvis kan det innebär att i vissa speciella fall kan en myndighet göra upphandlingsval som är rationella för myndigheten, t.ex. med tanke på dess budget, men som i vid mening kan bedömas som samhällsekonomiskt mindre fördelaktigt. Detta gäller dock vid all upp- handling och en tillämpning av det föreslagna instrumentet förkommersiell upphandling ändrar inte dessa förutsättning. kommersiell upphandling eftersom utredningen anser att det vore samhällsekonomisk fördelaktigt att även statliga och kommunala verksamheter kan beställa utvecklingsarbete för sina egna behov eller för ett viktigt samhällsbehov (katalytisk upphandling). Detta arbete kan skapa förutsättningar för utveckling i närings- livet. Det finns emellertid inga förutsättningar att göra några kvanti- tativa beräkningar. Utredningen räknar dock med att upphand- lingsformen förkommersiell upphandling initialt kommer att nytt- jas förhållandevis sällan. Detta är i linje med erfarenheterna från och där sammanlagt ca 400 kontrakt slutits inom ramen för deras SBRI respektive SBIR program. Beträffande katalytisk upphandling vill utredningen understryka att det inom ett fåtal områden kan finnas stora potentiella sam- hällsekonomiska vinster om företag och enskilda hushålls inve- sterings- och inköpsmönster påverkas. , vilket utred- ningen framhållit i avsnitt 4.4 katalytisk upphandling, är det en grannlaga uppgift att finna välmotiverade objekt för katalytisk upphandling och att utforma dessa upphandlingar. Utredningen menar att, givet att myndigheter endast agerar när det finns goda motiv och goda förutsättningar för en framgångsrik katalytisk upphandlingsprocess, kan det bidra till ökad samhällsekonomisk effektivitet. 11.3Budgetmässiga effekter av innovationsvänligare upphandlingar Beträffande utredningens förslag till innovationsvänlig upphandling innebär det att myndigheter bör ta innovationshänsyn när så är möjligt. I vilken utsträckning som myndigheter kommer att ändra sina upphandlingsproceduren går inte att förutse. Utredning- ens slutsats är dock att det finns en potential till generell förbätt- ring av upphandlingsprocedurer i en stor del, troligen huvuddelen av den offentliga upphandlingen. I många fall kommer det att vara relevant att beakta innovationsaspekterna. I kapitel 3 och 8 beskrivs de åtgärder som upphandlande myndigheter kan tänkas vidta för att genomför mera innovationsvänliga upphandlingar. Generellt sett innebär förbättrade upphandlingsprocedurer att myndig- heterna bör förbereda upphandlingar bättre genom analys av behov och för- utsättningar, planera och genomföra upphandlingar noggrannare t.ex. genom utformning av förfrågningsunderlag, utformning av urvalskrite- rier och utvärderingen, samt i efterhand analysera utfallet av upphandlingen. Dessa åtgärder kan förväntas kräva mera resurser än att rutinmäs- sigt upphandla varor och tjänster enligt samma specifikationer och göra tilldelningsbeslut utifrån enkla urvalskriterier, t.ex. offererat pris. är syftet att skapa förutsättningar för bättre upp- handlingsresultat, dvs. att myndigheten i slutändan erhåller en vara eller tjänst som är fördelaktigare för myndigheten. Myndigheten kan själv genom en avvägning mellan pris och funktion i urvalskri- terierna ta hänsyn till myndighetens ekonomiska förutsättningar.4 Ett visst ökat behov av personal och/eller extern kompetens för att hantera förbättrade upphandlingsproceduren kan uppstå. Dessa fördyrande effekter bör i de flesta fall motverkas och ofta över- träffas av besparingar och funktionsförbättringar. Utredningen bedömer således att det inte finns någon generell kostnadsdrivande effekt av förslagen. Således föreligger inget behov av att generellt kompensera myn- digheter för merkostnader.5 Inte heller är förslagen av en sådan natur att det finns anledning att beakta den kommunala finansieringsprincipen, eftersom försla- gen inte innebär några kostnader påförs kommuner och landsting. 4Det finns inte anledning att tro att mera innovationsvänlig upphandling skulle innebär för- sämrad konkurrens mellan olika leverantörer. Priskonkurrens kommer att kompletteras med en konkurrens om olika funktionskrav. 5Vad gäller kostnaderna för domstolsväsendet för överprövningar av offentlig upphandling har dessa ökat som ett resultat av att antalet upphandlingar som blir föremål för överprövning ökat. Mer innovationsvänliga upphandlingar innebär i många fall mera mångfacetterade utvärderingskriterier. Detta kan i sig leda till ett ökat antal överprövningar. gör utredningen bedömningen att mer genomarbetade upphandlingar skulle undanröja en del inslag i upphandlingar som ger en förfördelad leverantör förutsättningar att driva en begäran om överprövning. Dessa två effekter kan antas till stor del ta ut varandra, varför utredningen inte kan dra någon säker slutsats om den framtida överprövnings- frekvensen eller kostnaderna för domstolarna. 11.4Budgetmässiga konsekvenser av förslagen om innovationsupphandling Utredningens förslag innebär att en ny upphandlingsform för- kommersiell upphandling görs tillgänglig för alla myndigheter samt att vid förkommersiell upphandling ska ha möjligheter att ekonomisk stödja myndigheternas extrakostnader för upphand- lingsprocessen samt en del av kostnaderna för den förkommersiella upphandlingen. De kostnader utöver dessa som myndigheter kommer att ha för förkommersiell upphandling bör för myndig- hetens del vara motiverad av förväntningen om att upphandlingen ger ett positivt resultat och därmed löser ett problem för myn- digheten. Att få fram en ny och bättre vara eller tjänst är givetvis inte utan kostnad men syftet med denna kostnad är att myndig- heten ska kunna få tillgång till, eller kunna sprida nyutvecklade varor eller tjänster. Därmed kan det inte ses som en egentlig kost- nadsökning för en myndighet om en lag om förkommersiell upp- handling införs. Det är finns inte i lagen något krav att en myndig- heten ska nyttja upphandlingsformen.6 Utredningens förslag att en ny lag införs och att vissa beslut i enlighet med den lagen kan överprövas av förvaltningsdomstol, medför enligt utredningen inga påtagliga kostnader för domstols- väsendet. Utredningens bedömning är att antalet förkommersiell upphandlingar initialt kommer att vara begränsat och att därför det inte är meningsfullt att beräkna effekterna för domstolsväsendet. Beträffande effekterna för kommunerna är de helt likartade med effekterna för upphandlande myndigheter inom staten. Lagförsla- get innebär ökade möjligheter för kommuner och landsting att skapa bättre förutsättningar att anskaffa varor eller tjänster av det slag kommunen eller anser sig behöva. De av utred- ningen föreslagna möjligheterna till att under vissa om- ständigheter lämna ekonomiskt bidrag till upphandlande myndig- heter ska inte betraktas som någon kompensation eller kostnads- delning. Det handlar om stöd som utger för att medverka till innovationsupphandling, vilket är i överensstämmelse med uppgifter att främja innovation. 6 I den mån regeringen i något enstaka fall skulle finna skäl att särskilt ålägga en myndighet att genomföra förkommersiell upphandling får regeringen bedöma de budgetmässiga konsekvenserna för den specifika myndigheten. Motsvarande gäller även beträffande beslut inom sektor, konsekvenserna av en förkommersiell upphandling måste analyseras inför ett beslut. 11.5Konsekvenser för företag, särskilt små- och medelstora företag Om upphandlande myndigheter i ökade utsträckning övergår till innovationsvänliga upphandlingsprocesser kan det vid en hastig anblick uppfattas som att upphandlingarna blir mera komplicerade.7 Urvalskriterierna kan bli mera mångfacetterade8 vilket innebär ökade krav på företag att i sina anbud beskriva de offererade produkterna vilket kan medföra ökade anbudskostnader för företag. ökar konkurrensen och möjligheterna för små innovativa företag att vinna en upphandling förbättras. Således skulle en mera innovationsvänlig upphandling gynna innovativa företag. Utredningen anser att ett sådant syfte är så viktigt att det motiverar att företag måste göra något större ansträngningar för att framgångsrikt kunna delta i en upphandling. Utredningens kontakter med företag och organisationer som företräder företagare har visat på ett starkt stöd för innovationsvänligare upphandlingar. I formell mening innebär inte utredningens förslag till mera innovationsvänliga upphandlingar några förändringar som innebär en ökad regulatorisk börda för företagen.9 Utredningens förslag om förkommersiell upphandling innebär en ny upphandlingsform. I princip förekommer inte upphandling av denna slags FoU-tjänst i Sverige.10 Därmed gör utred- ningen bedömningen att det för de enskilda innovativa företagen inte kan anses som en regulatorisk belastning att en ny upphand- lingsform införs, tvärtom bör det vara till företagens fördel att myndigheter använder detta instrument. 7Ett inslag som utredningen förespråkar är dialogmöten mellan den upphandlande myndig- heten och potentiella leverantörer. Att delta i ett sådan möte kräver givetvis en insats från företagets sida. innebär det möjligheter att förstå den upphandlande myndighetens behov och förutsättningar, liksom det kan möjliggöra för företaget att presentera nya varor eller tjänster vilket kan förbättra myndighetens möjligheter att göra en väl underbyggd upphandling. Det är således fel att se ett frivilligt dialogmöte som en ökad administrativ börda för ett företag som vill sälja till offentlig sektor. 8Givet att varan eller tjänsten uppfyller ett antal uppställda ska-krav. 9Utredningens förslag till ändrad lydelse i resp. LUF och LOV är riktade till myndig- heter, inte till anbudsgivande företag och lydelsen är inte juridiskt bindande för en upphand- lande myndighet. 10Däremot finns det ett system med bidrag från t.ex. , , Rymd- styrelsen, och Sida till innovativa företag för att ge finansiering i vissa delar av utvecklingsfasen. En del av dessa bidrag kan komma att ersättas av förkommersiell upphandling när det finns ett väldefinierat behov hos myndigheten. I andra fall kommer myndigheten att fortsätta med bidragsgivning eftersom myndigheten vill stödja teknik och tjänsteutveckling i allmänhet inte försöka få fram lösningar på väldefinierade specifika problem. Vad gäller utformningen av lagen om förkommersiell upphand- ling (LFU) har utredningen försökt skapa en laglig ram som är så enkel som möjligt att tillämpa och som ger möjlighet för den upphandlande myndigheten och de innovativa företagen att efter förhandlingar sluta kontrakt som är ömsesidigt tillfredställande. Utredningen anser därmed att den i sitt förslag tagit hänsyn till regeringens mål om regelförenkling. 11.6Konsekvenser för kommunalt självstyre De uppmaningar till innovationsvänlig upphandling som utred- ningen för fram är frivilliga för kommunerna att tillämpa. Det för- slag till ändrad lydelse i resp. LUF och LOV kan inte bli föremål för en juridisk prövning. Utredningen anser inte att den kommunala självstyrelsen påverkas av utredningens förslag i denna del. Vad avser förslagen om innovationsupphandling, främst försla- get till lag om förkommersiell upphandling (LFU) är det frivilligt för kommunerna att tillämpa denna. Lagen underlättar kommuners möjlighet att medverka i FoU-projekt. Lagen underlättar även möjligheter att anskaffa en vara eller tjänst som behövs men inte finns på marknaden. Vidare ges kommuner och landsting möjlig- heter att genomföra en katalytisk upphandling. Utredningens för- slag stärker således det kommunala självstyret. 11.7Konsekvenser för jämställdhet mellan könen Utredningens förslag har inga påtagliga konsekvenser för jäm- ställdheten. Ur ett genusperspektiv kan konstateras att högtekno- logiska företag i ofta domineras av patriarkala hierarkier. är det tydligt att det finns ett betydande antal innovativa företag inom tjänstesektorn där könsrollmönstrena inte är lika på- tagliga, utan där det även i toppen av hierarkierna återfinns kvin- nor. Utredningen drar dock slutsatsen att båda typer av företag skulle gynnas av innovationsvänlig upphandling och innovations- upphandling. Därmed går det inte att ur ett genusperspektiv dra någon säker slutsats av huruvida förslagen påverkar könsmaktsord- ningen.11 Utredningen kan inte se att utredningens förslag kan påverka integrationen i samhället. 11.9Konsekvenser för lands- och glesbygd Utredningens förslag torde inte påverka förhållanden i lands- och glesbygd på något påtagligt sätt.12 11.10Konsekvenser för åtagande inom ramen för Europeiska Unionen Utredningens förslag står helt i linje med åtagande inom ramen för EU. Förslag att införa förkommersiell upphandling innebär att inför den form av upphandling som Kommis- sionen i sitt meddelande Kom (2007) 799 lyft fram i syfte att uppmuntra den europeiska innovationskraften och ekonomin. För att underlätta en rättslig prövning av huruvida en upphandlande myndighet uppfyller grundfördragets krav, främst principen om icke diskriminering, och tillgång till rättsmedel förslås att stiftar lag om förkommersiell upphandling. 11Utredningen vill understryka att inom specifika teknikområden eller inom specifika sek- torer finns det indikationer på att kvinnors möjligheter kan stärkas. Inom hälso- och sjuk- vårdssektorn dominerar kvinnor i stort sett alla yrkeskategorier. Vissa regioner/lands- ting/sjukhus har ett organiserat arbete med att stimulera de anställdas innova- tionsprojekt och att medverka till att utveckla idéer till innovationer, som sedan kan kom- mersialiseras. I detta sammanhang har ett antal innovationer som emanerar från kvinnlig vårdpersonal fått stöd och kunnat kommersialiseras. På så sätt har kvinnlig förmåga tagits till vara till nytta för samhället, sjukvårdshuvudmannen/sjukvårdsentreprenören och givit eko- nomisk vinst till den enskilde innovatören. 12Dock är det möjligt att katalytisk upphandling i något enstaka fall kan bli aktuellt för att finna lösningar för hushåll eller småföretag som på grund av geografisk placering inte fullt ut kan nyttja varor eller tjänster som förutsätter urban bebyggelse eller liknande och där mark- naden inte fungerar så att den behövliga tjänsten eller varan finns tillgänglig. 12.1Förslaget till lag om förkommersiell upphandling I och finns ett undantag från lagens tillämpnings- område för forsknings- och utvecklingstjänster, 1 kap. 6 § p. 6. respektive 1 kap. 19 § p. Detta innebär att den upphandlande myndigheten eller enhet som vill upphandla forsknings- och utvecklingstjänster som inte kommer endast den upphandlande myndigheten/enheten till godo eller betalats endast av myndig- heten/enheten inte behöver tillämpa eller LUF. Om den upphandlande myndigheten eller enheten vill upphandla forsk- nings- och utvecklingstjänster, och säkerställa efterlevnaden av EUF-fördragets regler, ska denna lag tillämpas. Paragrafen ger uttryck för de grundläggande principerna som ska råda i en förkommersiell upphandling. Paragrafen fastslår de prin- ciper som gäller enligt artiklarna 18, 49 och 56 . Kravet på likabehandling och icke-diskriminering medför att alla ansökningar om att delta behandlas lika i alla skeden av förfarandet. Faktorer som nationalitet eller etableringsort ska inte spela någon roll. Detta betyder att även företag från andra länder inte kan uteslutas. De krav som ställs i förfrågningsunderlaget får inte heller gynna någon som kommer från orten eller visst område. domar C-31/87 mot Nederländska staten och C-243/89 Europeiska gemenskapernas kommission mot , Storabältdomen). Principen om öppenhet innebär att uppgifter som gäller den för- kommersiella upphandlingen inte hemlighålls samt en skyldighet att annonsera offentligt. Alla som är intresserade ska ges möjlighet att lämna in en ansökan om att få delta. Vidare medför principen att de som ansökt om att få delta i förfarandet informeras om resultatet och att alla handlingar i princip är offentliga om de inte omfattas av sekretesslagens (1980:100) bestämmelser. C- 324/98 Teleaustria och C-87/94 Europeiska gemenskapernas kom- mission mot , Wallonska bussarna. Principerna om proportionalitet förutsätter att alla krav som ställs i förfrågningsunderlaget ska vara rimliga i förhållande till de mål som eftersträvas. Forsknings- och utvecklingstjänsternas art och omfattning kan variera från en förkommersiell upphandling till en annan, därför kan även kraven som ställs variera. Principen om ömsesidigt erkännande innebär bl.a. att man ska godkänna andra EES-länders intyg och bevis. De grundläggande principerna ska iakttas i alla faser av förfaran- det. En ansökan är ett svar från leverantören om att få delta i en för- kommersiell upphandling.