sou · GYB344 · 2010-06-30 00:00:00 — Migrationsdomstolarna överprövar beslut om uppehållstillstånd, arbetstillstånd, avvisning och utvisning enligt UtlL och beslut om medborgarskap enligt lagen (2001:82) om svenskt medborgarskap. Dessa domstolar överprövar även vissa beslut av en polismyndighet, bl.a. beslut om förvar (14 kap. 9 § UtlL). Rätt till uppehållstillstånd kan föreligga på ett flertal grunder. Flyktingar, alternativt skyddsbehövande och övriga skydds- behövande som befinner sig i har som huvudregel rätt till uppehållstillstånd (5 kap. 1 § UtlL). Med flykting avses en utlänning som bl.a. befinner sig utanför det land som utlänningen är medborgare i, därför att han eller hon känner välgrundad fruktan för förföljelse på grund av ras, nationalitet, religiös eller politisk uppfattning eller på grund av kön, sexuell läggning eller annan tillhörighet till en viss samhällsgrupp, och inte kan, eller på grund av sin fruktan inte vill, begagna sig av detta lands skydd (4 kap. 1 § UtlL). Med alternativt skyddsbehövande avses bl.a. en utlänning som i andra fall befinner sig utanför det land som utlänningen är medborgare i, därför att det finns grundad anledning att anta att utlänningen vid ett återvändande till hemlandet skulle löpa risk att straffas med döden eller att utsättas för kroppsstraff, tortyr eller annan omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning, och utlänningen inte kan, eller på grund av nämnda risk inte vill, begagna sig av hemlandets skydd (jfr 4 kap. 2 § UtlL). Med övrig skyddsbehövande avses bl.a. en utlänning som i andra fall be- finner sig utanför det land som utlänningen är medborgare i, därför att han eller hon behöver skydd på grund av en yttre eller inre väpnad konflikt eller på grund av andra svåra motsättningar i hem- landet känner välgrundad fruktan att utsättas för allvarliga över- grepp (jfr 4 kap. 2 a §). Uppehållstillstånd kan också ges till en utlänning som har viss anknytning till , t.ex. är make eller sambo till någon som är bosatt eller som har beviljats uppehållstillstånd för bosättning här (5 kap. 3 § UtlL). Uppehållstillstånd får dessutom ges till en ut- länning som bl.a. har för avsikt att ingå äktenskap eller inleda ett samboförhållande med en person som är bosatt eller som har beviljats uppehållstillstånd för bosättning i , om förhållandet framstår som seriöst och inte särskilda skäl talar mot att tillstånd ges (5 kap. 3 a § UtlL). Vidare får uppehållstillstånd i vissa fall beviljas en utlänning som har erbjudits tillsvidareanställning i eller som har sin försörjning ordnad på annat sätt än genom anställning (jfr 5 kap. 5 § UtlL). En utlänning som har för avsikt att studera i och som har antagits till högskoleutbildning här ska beviljas uppehållstillstånd för studietiden om han eller hon har sin försörjning och sin återresa tryggad genom egna medel, stipendium eller på annat liknande sätt, har hel- täckande sjukförsäkring som gäller i och inte utgör ett hot mot allmän ordning, allmän säkerhet eller folkhälsa (4 kap. 5 § utlänningsförordningen [2006:97]). Arbetstillstånd får bl.a. ges till en utlänning som erbjudits säsongsarbete, en anställning inom ett yrke där det råder tillfällig brist på arbetskraft eller som deltar i internationellt utbyte (6 kap. 1 § UtlL). En utlänning får avvisas bl.a. om han eller hon saknar pass när det krävs pass för inresa eller vistelse i , om han eller hon saknar visering, uppehållstillstånd eller något annat tillstånd som krävs för inresa, vistelse eller arbete i eller om det vid ut- länningens ankomst till kommer fram att han eller hon tänker besöka något annat nordiskt land men saknar det tillstånd som krävs för inresa där (8 kap. 1 § UtlL). En utlänning som inte avvisas får utvisas ur om han eller hon uppehåller sig här men saknar pass eller de tillstånd som krävs för att få uppehålla sig i landet (8 kap. 7 § UtlL). En migrationsdomstols beslut får överklagas till Migrations- överdomstolen. En migrationsdomstols beslut i mål om avvisning som i första instans prövats av en polismyndighet får dock inte överklagas. Migrationsöverdomstolens beslut får inte överklagas (16 kap. 9 § UtlL). Prövningstillstånd krävs, med visst undantag, vid överklagande till Migrationsöverdomstolen (jfr 16 kap. 11 § UtlL). Prövnings- tillstånd i Migrationsöverdomstolen meddelas om det är av vikt för ledning av rättstillämpningen att överklagandet prövas av dom- stolen, s.k. prejudikatdispens, eller det annars finns synnerligt skäl att pröva överklagandet, s.k. extraordinär dispens (16 kap. 12 § UtlL). Däremot meddelas inte prövningstillstånd av det skälet att anledning förekommer till ändring i det slut vartill migrationsdom- stolen kommit, s.k. ändringsdispens (jfr 34 § andra stycket 2 förvaltningsprocesslagen). I förarbetena framhöll regeringen att Migrationsöverdomstolen såsom högsta instans ska ha ansvaret för praxisbildningen och att detta ställer krav på att domstolen på ett effektivt sätt kan bidra till rättsbildningen och tillförsäkra en förut- sebar och enhetlig rättspraxis. För att uppfylla detta krav ansåg regeringen att Migrationsöverdomstolen endast skulle kunna med- dela prövningstillstånd på grunderna prejudikatsdispens och extra- ordinär dispens. De föreslagna dispensgrunderna kunde enligt regeringen vidare förväntas bidra starkt till att målens totala hand- läggningstid i instanskedjan begränsades (a. prop. s. 132). I stor utsträckning gäller lagen (1971:289) om allmänna förvaltningsdomstolar, LAFD, och förvaltningsprocesslagen för migrationsdomstolarna och Migrationsöverdomstolen (jfr 16 kap. 1 § andra stycket UtlL). Utlänningslagen innehåller emellertid vissa ifrån dessa lagar avvikande bestämmelser, bl.a. i fråga om instansordning, skyndsam handläggning och domkretsindelning. Regeringen angav i förarbetena att flera av dessa avvikelser var sådana att det borde klargöras att när länsrätterna och kammarrätten handlade utlännings- och medborgarskapsmålen, gör domstolarna detta i en särskild egenskap. Ett sådant klargörande gjordes enligt regeringen lämpligen genom att länsrätterna och kammarrätten i den nya ordningen hade särskilda benämningar, migrationsdomstolar och Migrationsöverdomstol. Att antalet inkommande mål kunde komma att variera i hög utsträckning och i snabb takt ställde enligt regeringen stora krav på att styrning av verksamheten i den nya ordningen. En effektiv styrning förutsatte enligt regeringen att verksamheten i domstolarna i den nya ordningen i viss mening kunde särskiljas från länsrätternas och kammarrätternas övriga verksamhet. Också detta talade för särskilda benämningar på domstolarna. Därutöver talade enligt regeringen även budgettekniska skäl och för domstolarna rent administrativa skäl för särskilda benämningar (a. prop. s. 110 ff.). I LAFD finns bestämmelser om förvaltningsrätts och kammarrätts domförhet som är tillämpliga även för migrations- domstolarna och Migrationsöverdomstolen. Migrationsdomstol är som regel domför med en lagfaren domare och tre nämndemän (17 § LAFD). I vissa fall är emellertid en migrationsdomstol domför med en lagfaren domare ensam. Det gäller bl.a. vid avgörande i sak av mål av enkel beskaffenhet, om det inte är påkallat av särskild anledning att målet prövas av fullsutten rätt (18 § LAFD). Migrationsöverdomstolen är som regel domför med tre lagfarna domare. Vid behandling av frågor om prövningstillstånd är domstolen domför med två ledamöter, om de är ense om slutet (12 § LAFD). För Migrationsöverdomstolens del finns i utlänningslagen en särbestämmelse enligt vilken ett mål eller en viss fråga i ett mål får avgöras av domstolen med sju lagfarna ledamöter (16 kap. 3 §). Sammansättningen får användas om domstolen vid handläggningen av målet anser att avgörandet kan få stor principiell betydelse. Bestämmelsen är avsedd att ge Migrationsöver- domstolen, i egenskap av prejudikatsinstans i utlänningsärenden, en möjlighet att avgöra ett mål eller en fråga i förstärkt samman- sättning i de fall detta behövs för att främja en enhetlig praxis- bildning (a. prop. s. 123). Vid förstärkt sammansättning i Migrationsöverdomstolen ska presidenten eller en vara ordförande och övriga ledamöter ska vara eller ha varit ordinarie domare (22 a § förordningen [1996:380] med kammarrätts- instruktion). kom det in knappt 22 500 mål till migrations- domstolarna. Av de inkomna målen var knappt 11 600 mål asylmål. Dessa mål utgör en stor del av arbetsbelastningen på migrations- domstolarna. avgjorde domstolarna knappt 22 900 mål, varav cirka 13 100 asylmål. Regeringens verksamhetsmål för migrationsdomstolarna är att medianåldern för avgjorda mål inte bör överstiga . Medianåldern för avgjorda mål var sammantaget . 3.4.1Domstolsverkets rapport – Översyn av fastighetsdomstolarnas verksamhet fick i regleringsbrevet för i uppdrag att göra en översyn av fastighetsdomstolarnas verksamhet. Uppdraget redovisades i rapporten av fastighetsdomstolarnas verksam- het (DV 2006:2). föreslog att antalet fastighets- domstolar skulle minskas från 25 till 7 och att de huvudsakligen skulle lokaliseras till de tingsrätter som är miljödomstolar. Den främsta anledningen till förslaget var att bedömde att en högre koncentration av fastighetsmålen måste leda till en för- höjd kompetens hos framför allt de lagfarna ledamöterna. Förslaget innebar enligt också att samtliga fastighets- domstolar skulle få ett målunderlag som kan sysselsätta minst ett fastighetsråd vid varje fastighetsdomstol samt att förutsättningarna för att ha ett specialiserat beredningsstöd förbättras. Verket anförde vidare att förändringen möjliggjorde ett utbyte mellan domare i fastighets- och miljödomstol. I rapporten angavs att de domare som handlägger fastighetsmål måste ha kännedom om ett tämligen komplext regelverk. De måste därutöver ha en förmåga att sätta sig in i invecklade tekniska och ekonomiska spörsmål samt kunna se de aktuella problemen i ett större fastighetsrättsligt sammanhang. Antalet mål vid fastighets- domstolarna var enligt rapporten högst varierande. Till vissa domstolar inkom färre än tio mål . Trots att fastighetsmålen krävde specialistkunskaper innebar det begränsade målunderlaget enligt att många juristdomare som arbetade med fastighetsmål inte var i särskilt hög grad specialiserade på denna måltyp. Verket ansåg att specialiseringen i fastighetsdomstolarna, med några få undantag, framförallt handlade om att fastighetsråden var knutna till dessa domstolar. I detta avseende skiljde sig enligt fastighetsdomstolarna från miljödomstolarna, i vilka de lagfarna ledamöterna i väsentligt större utsträckning var specialiserade (s. 38). konstaterade att många av dem som hade lämnat synpunkter under arbetet med uppdraget hävdade att man borde höja kompetensen och därmed öka kvaliteten och effektiviteten vid handläggningen av fastighetsmålen genom att skapa en organisation som i större utsträckning gav de lagfarna ledamöterna möjlighet att specialisera sig på fastighetsmål. Vissa tingsrätter påpekade emellertid risken med en alltför långt driven specialisering (s. 38). anförde i rapporten att det naturligtvis var viktigt att värna domarnas generella kompetens men att det inte gick att komma ifrån att detta i så fall skulle ske på bekostnad av effektivitet. När det gällde fastighetsmålen ansåg verket att de, liksom miljömålen, var så särpräglade att det fanns mycket starka skäl för en specialisering. Syftet var enligt inte att de lagfarna domarna i fastighets- domstolarna skulle bli experter på samma sätt som fastighetsråden var. Avsikten var i stället att ge de lagfarna ledamöterna den rutin som behövdes för att omloppstiden för målen ska bli kortare och handläggningen och dömandet mer effektivt. För att kunna bygga upp en mycket hög kompetens i fastighetsdomstolarna ansåg att man borde rikta in sig på att skapa en organisation som gav de lagfarna ledamöterna förutsättningar att i större utsträckning specialisera sig på fastighetsmål (s. 40). Enligt rapporten ansåg ett flertal domare i fastighetsdom- stolarna att dömandet i fastighets- och miljömål borde samordnas. Många målgrupper inom dessa kategorier sades ha berörings- punkter med varandra. Ett utbyte mellan domare i dessa domstolar kunde därför enligt rapporten leda till en breddning och för- djupning av kunnandet på båda håll. Vidare angavs att specialist- kunskaper som vissa domare redan har bättre skulle kunna till- varatas (s. 42). Regeringen beslutade att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att dels utreda och föreslå de organisations- och författningsändringar som behövs för en ändrad instans- ordning för vissa mål och ärenden enligt och PBL, dels utreda och föreslå organisations- och författningsändringar för en samordning av miljödomstolarna och fastighetsdomstolarna (dir. 2007:94). Utredningen, som därefter fick tilläggsdirektiv (dir. 2007:184 och 2008:119), tog namnet (M 2007:04). lämnade fem delbetänkanden och ett huvudbetänkande. I betänkandet En ny instansordning för mål enligt (SOU 2007:111) föreslog utredningen att de PBL-mål som prövas av allmän förvaltningsdomstol i stället ska prövas av miljödomstol. Vidare föreslogs att Miljööver- domstolen under vissa förutsättningar skulle kunna avgöra principiellt viktiga mål i förstärkt sammansättning. Utredningen föreslog i det andra delbetänkandet Miljödomstolarna – domkretsar – lokalisering – handläggningsregler (SOU 2008:31) en ändrad domkretsindelning för miljödomstolarna. I betänkandet behandlades också miljödomstolarnas lokalisering och tillämpliga handläggningsregler. Några förslag till ändringar i dessa avseenden lämnades dock inte. I sitt huvudbetänkande, Miljöprocessen (SOU 2009:10) föreslog att fastighetsdomstolarna skulle av- skaffas och att fastighetsmålen i stället skulle prövas av miljö- domstolarna. Lagen om domstolar i fastighetsmål skulle enligt förslaget ersättas av en ny lag om miljödomstolar, som bl.a. skulle innehålla särskilda regler om domstolarnas sammansättning och bestämmelser om domstolarnas inbördes behörighet. I betänkandet föreslog utredningen vidare att nya prövningsmyndigheter, koncessionsnämnder för miljöfarlig verksamhet och vattenverk- samhet, skulle inrättas i , , , och . Nämnderna skulle som första instans pröva alla tillståndsärenden. Det gällde både ärenden som prövas av som första instans och ärenden där förfarandet inleds i miljödomstol. Miljödomstolarnas huvudsakliga verksamhet skulle enligt förslaget komma att bli att överpröva nämndernas beslut (s. 19 ff.). föreslog också en form av s.k. språng- revision. skulle enligt förslaget få överlämna ett mål till , om målet innehöll en fråga vars avgörande kan vara till vägledning för rättstillämpningen. Om ett mål överlämnades till , skulle denna domstol i vanlig ordning göra en prövning av frågan om prövningstillstånd. Om inte meddelade prövningstillstånd, skulle målet lämnas tillbaka till för avgörande. Utredningen vidhöll också sitt förslag att under vissa förutsättningar skulle kunna avgöra principiellt viktiga mål i förstärkt sammansättning (s. 498 ff.). förslag behandlas i propositionen Mark- och miljödomstolar (prop. 2009/10:215). Regeringen föreslår i propositionen att fem nya domstolar benämnda mark- och miljödomstolar bildas. De nya domstolarna ska enligt förslaget pröva miljömål, mål enligt samt fastighetsmål. Mark- och miljödomstolarnas avgöranden ska enligt förslaget kunna överklagas till den nuvarande , som föreslås byta namn till Mark- och . Regeringen föreslår att de nya domstolarna ska vara belägna på de orter där de nuvarande miljödomstolarna ligger. I propositionen gör regeringen bedömningen att Miljöprocess- utredningens förslag om att ska få fatta beslut i förstärkt sammansättning i principiellt viktiga frågor inte bör genomföras. Samma bedömning gör regeringen om utredningens förslag om språngrevision. Regeringen föreslår i propositionen att Mark- och miljööver- domstolens avgöranden i mål som inletts genom överklagande till mark- och miljödomstol som huvudregel inte ska kunna över- klagas. Mark- och ska dock i fastighetsmål och mål enligt för frågor av särskild prejudikat- intresse enligt förslaget kunna tillåta att avgörandet överklagas till genom en s.k. ventil. Regeringen beslutade att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att utvärdera den nya instans- och process- ordningen i utlännings- och medborgarskapsärenden (dir. 2007:119). Utredningen, som därefter fick tilläggsdirektiv (dir. 2008:149), tog namnet (Ju 2007:12). skulle främst klarlägga hur den nya instans- och processordningen uppfyller de grundläggande krav som ställdes upp vid dess införande. Utredningen skulle belysa bl.a. om öppenheten i asylprocessen har ökat, om kravet på skyndsam handläggning har uppfyllts och hur praxisbildningen har fungerat. behandlade dessa frågor i sitt slut- betänkande Den nya migrationsprocessen (SOU 2009:56). Enligt utredningens bedömning hade öppenheten i asylprocessen ökat. Det berodde på användningen och redovisningen av s.k. land- information, på möjligheten till muntlig förhandling och på införandet av tvåpartsprocessen. När det gällde skyndsam hand- läggning konstaterade att migrations- domstolarna 2008 klarade regeringens verksamhetsmål för hand- läggningstiderna totalt och i allt väsentligt också sina egna verk- samhetsmål samt att Migrationsöverdomstolen uppfyllde regeringens verksamhetsmål (s. 17 ff.). När det gällde praxisbildningen anförde Utvärderings- utredningen bl.a. följande (s. 22 f.): I egenskap av högsta instans har Migrationsöverdomstolen en viktig prejudikatbildande funktion. Domstolen har inrättat en särskild s.k. prejudikatavdelning som handlägger de migrationsmål som har beviljats prövningstillstånd. Genom att avgöra alla dessa mål på en och samma avdelning kan domstolen tillvarata kompetensen i organisationen och åstadkomma en enhetlig praxis. Migrationsöverdomstolen uttalar sig i sina avgöranden i första hand om tolkningen av utlänningslagen. Ett problem är att det saknas väg- ledning för underinstanserna i så kallade landfrågor. Dessa frågor handlar om vilka slutsatser som mot bakgrund av aktuell landin- formation kan dras om t.ex. ett visst land eller en viss folkgrupp. Domare vid Migrationsöverdomstolen har uttryckt att de inte anser det vara domstolens uppgift att uttala sig vägledande i landfrågor, utan att belysa hur utlänningslagens rekvisit ska tolkas. Bristen på väg- ledning i landfrågor gör att det finns risk för att en sökande kan bli föremål för olika bedömningar beroende på vilken migrationsdomstol som dömer i ett mål. Avsaknaden av vägledande avgöranden be- träffande landfrågor kan därför få konsekvenser för rättssäkerheten i migrationsprocessen. Under utredningsarbetet har behov av ändringsdispens i Migrations- överdomstolen påtalats. En möjlighet till prövning av migrationsmålen i en högre instans skulle ligga väl i linje med en övergripande ambition att främja enskildas rättssäkerhet och rättstrygghet och således stärka det judiciella systemets legitimitet. Det finns skäl att överväga att på kammarrättsnivån införa en möjlighet till ändring av avgöranden för de mål som handläggs enligt utlänningslagen på motsvarande sätt som gäller för andra måltyper i förvaltningsprocessen. Inom ramen för denna utredning har konsekvenserna av ändrings- dispens i Migrationsöverdomstolen inte kunnat undersökas och bedömas. Frågan om ändringsdispens i migrationsmål bör därför utredas närmare. betänkande bereds inom . Tilläggsdirektiven till har sin upprinnelse i överväganden om ändringsdispens i Migrationsöverdomstolen. 4Koncentration av mål till vissa domstolar Huvudregeln är att alla allmänna domstolar eller alla allmänna förvaltningsdomstolar har behörighet att handlägga alla typer av mål som hör till respektive domstolsslag. Vilken domstol som är behörig att ta upp ett visst enskilt mål till prövning följer av ett stort antal forumregler. För de allmänna domstolarnas del finns forumregler i 10 och 19 kap. . Forumreglerna utgår från ett allmänt forum, där talan kan väckas i de fall där något annat inte är särskilt föreskrivet. Allmänt forum i tvistemål är tingsrätten på den ort där svaranden har sitt hemvist och i brottmål den ort där brottet har förövats (10 kap. 1 § och 19 kap. 1 § ). För de fall där dessa allmänna forumregler inte kan tillämpas anges ett antal subsidiära forum. Till exempel kan i tvistemål den som saknar känt hemvist i stämmas in på den ort där hans eller hennes egen- dom finns (10 kap. 3 § ). För vissa fall finns även bestämmelser om konkurrerande forum, som ger möjlighet att få målet prövat också i något annat forum än det som följer av huvudregeln om allmänt forum. Till exempel kan talan mot näringsidkare i tvist mellan konsument och näringsidkare i vissa fall väckas vid tingsrätten i den ort där konsumenten har sitt hemvist (10 kap. 8 a § ). Inom några områden anges vidare vissa exklusiva forum. Till exempel prövas tvist om äganderätt eller nyttjanderätt till fast egendom av tingsrätten i den ort där fastigheten är belägen (10 kap. 10 § ). I viss speciallagstiftning, t.ex. 42 § lagen (1974:610) om inrikes vägtran- sport och 8 § lagen (1985:277) om vissa bulvanförhållanden, finns från avvikande bestämmelser om forum. För de allmänna förvaltningsdomstolarnas del finns den all- männa forumregeln i 14 § andra stycket LAFD. Av bestämmelsen följer att ett beslut ska överklagas till den förvaltningsrätt inom Koncentration av mål till vissa domstolar vars domkrets ärendet först prövats, om det inte för ett visst slag av mål föreskrivs annat i lag eller förordning. Särskilda forumregler finns bl.a. i 20 kap. 11 § lagen (1962:381) om allmän försäkring, 49 § lagen (1997:238) om arbetslöshetsförsäkring, 34 § lagen (1991:1128) om psykiatrisk tvångsvård (LPT), 28 § lagen (1994:466) om särskilda tvångsåtgärder i beskattningsförfarandet och 6 § lagen om viten.1 De nämnda forumreglerna för allmän domstol och allmän förvaltningsdomstol är generella i det avseendet att i princip vilken tingsrätt respektive förvaltningsrätt som helst kan bli behörig. Det stora flertalet typer av mål faller också under tillämpningsområdet för dessa bestämmelser. Flertalet måltyper kan således förekomma vid alla allmänna domstolar respektive alla allmänna förvaltnings- domstolar. Med undantag från de generella forumreglerna är för vissa typer av mål föreskrivet att de ska handläggas av specialdomstolar eller särskilda domstolar (jfr 10 kap. 17 § första stycket 1 rättegångs- balken). En redogörelse för handläggning av dessa mål har lämnats i kapitel 2 respektive 3. För vissa speciella typer av mål och ärenden finns vidare särskilda forumregler som innebär att dessa mål eller ärenden koncentreras till en eller vissa domstolar (jfr 10 kap. 17 § första stycket 2 och 3 ). Det är i första hand dessa typer av mål och ärenden som kommer att behandlas i detta kapitel. Inledningsvis bör det dock anmärkas att redan utformningen av de allmänna forumreglerna innebär en koncentration av vissa typer av mål till vissa domstolar. Det gäller främst beträffande de typer av mål som förekommer i allmänna förvaltningsdomstolar. Av 14 § andra stycket LAFD följer som tidigare nämnts att ett beslut som huvudregel ska överklagas till den förvaltningsrätt inom vars domkrets ärendet först prövats. Avgörande är således normalt var den myndighet ligger som har fattat det överklagade beslutet. I de fall en viss myndighet har verksamhet endast inom en förvaltningsrätts domkrets kommer alltså alla överklagade beslut från myndigheten att prövas av den förvaltningsrätten. Förvaltningsrätten i prövar således alla överklagade beslut från Radiotjänst i enligt lagen (1989:41) om finansiering av radio och TV i allmänhetens tjänst samt beslut från enligt viltskadeförordningen (2001:724) och rennäringslagen 1 Den angivna forumregeln i lagen om allmän försäkring kommer ersättas av en motsvarande regel i 113 kap. 14 § socialförsäkringsbalken (2010:110). Koncentration av mål till vissa domstolar (1971:437).