sou · GXB356 · 2010-01-01 00:00:00 — Information och uppfattningar om rättsläget presenterade av parterna är i många sammanhang välkomna, men kan alls inte ersätta goda praktiska anordningar för domstolarna själva till information. Det är värdefullt att migrationsdomstolarna har tillgång till uppgifter från verksamhetsregister, dvs. automatiserade register över mål som handläggs vid respektive domstol. I anslutning till uppgifter om ett avgörande, dvs. dom eller beslut, i domstolarnas IT-verksamhetsstöd , kan man registrera aktuellt lagrum och en sammanfattning av vad avgörandet handlar om. Detta underlättar återsökningar av avgöranden. Det interna arbete som pågår vid migrationsdomstolarna i respektive med utarbetande av sammanfattningar i för att på så sätt underlätta återsökningar av vägledande avgöranden är ett utmärkt initiativ. Jag anser att det bör undersökas hur ärendemeningar och sammanfattningar kan utformas på ett sätt som underlättar interna sökningar. Detta är enligt domstolarna en mycket viktig fråga för att modernisera domstolsarbetet, effektivisera målhanteringen och därmed i förlängningen öka förtroendet för domstolarna. Härom finns författningsbestämmelser med vissa begränsningar. Som sökbegrepp i registret får inte användas känsliga personuppgifter enligt 13 § personuppgiftslagen (1998:204) eller uppgifter om nationalitet m.m. En viktig uppgift är sökandens ursprungsland. Domare från migrationsdomstolarna har uttryckt att det skulle vara mycket ändamålsenligt att få använda ursprungsland som sökbegrepp i verksamhetsregistret. Detta skulle, med hänsyn till innehållet i registerförordningarna, kräva författningsändringar. Frågorna om de särskilda behov som finns för migrationsdomstolarna och Migrationsöverdomstolen bör särskilt övervägas i den pågående översyn av registerförordningarna som görs av . Det förekommer begränsningar i migrationsdomstolarnas åtkomst till uppgifter från vissa databaser. Det är angeläget att sådana begränsningar inte går längre än sekretesshänsyn påkallar. Det arbete som förekommer inom Migrationsöverdomstolen och migrationsdomstolarna med praxisdiskussioner och erfarenhetsutbyte är naturligtvis en mycket viktig källa till kunskap och kan antas vara till stort värde för praxis- och kunskapsspridning, liksom de brukardialoger som har tagit initiativ till. Förmedling av internationell praxis Internationell praxis är viktig. inhämtar och systematiserar migrationsdomstolarna och Migrationsöverdomstolen på olika sätt internationell praxis. Detta är ett omfattande arbete. Internationell praxis – varmed här förstås både praxis från olika nationsöverskridande organ såsom och mot tortyr (CAT), samt institutioner liksom praxis från nationella domstolar utomlands – är relativt svårtillgänglig . Som angetts ovan är ett urval av sådan praxis tillgängligt bl.a. på olika nyhetstjänster på Internet samt i landinformationssystem Lifos. Refworld, en sökmotor från UNHCR, är fullödigare men svårtillgänglig eftersom det saknas vägledning i fråga om hur sökningarna kan göras på effektivast möjliga sätt. Vidare finns möjlighet att söka avgöranden och rapporter från vissa institutioner eller organ genom deras egna hemsidor. Enligt domstolarna är dessa hemsidors söksidor ofta svåra att hantera, bl.a. då det krävs särskild kompetens i fråga om hur sökningar kan utföras på bästa sätt beroende på vilken organisation det handlar om. En systematisering av praxis på området i form av ett nyhetsbrev eller någon liknande riktad sammanställning skulle därför vara mycket värdefull. Tillgång till en sammanhållen och kontinuerlig bearbetning av internationell praxis skulle vara tidsbesparande för domstolarna. Dessutom skulle en sådan internationell praxissammanställning vara av intresse för offentliga biträden och andra aktörer på området. Att på så sätt göra internationell praxis mer tillgänglig skulle kunna bidra till enhetlighet i dömandet och dessutom underlätta för parterna att åberopa praxis inom ramen för tvåpartsprocessen. Som jag anfört i kapitel 2 avseende landinformation kan ifrågasättas om inte ytterligare resurser borde avsättas för arbete med landinformation på och om inte Lifos borde utökas med vissa typer av information. Att introducera en sammanställning av internationell praxis, liksom att ta fram ett större urval av uppdaterad praxis från internationella källor på Lifos, skulle vara värdefulla inslag i fortsatta arbete med landinformation. I lagen (1971:289) om allmänna förvaltningsdomstolar (LAFD) finns bestämmelser om länsrätts och kammarrätts domförhet. Av dessa bestämmelser, 12 och 17 §§ LAFD, framgår bl.a. att länsrätten som regel är domför med en lagfaren domare och tre nämndemän och att kammarrätten som regel är domför med tre lagfarna domare. Vid behandlingen av frågor om prövningstillstånd är kammarrätten domför med två lagfarna domare. Dessa bestämmelser ska enligt 16 kap. 1 § utlänningslagen tillämpas även i migrationsdomstolarna och Migrationsöverdomstolen. De angivna bestämmelserna om domförhet kompletteras med bestämmelser om när länsrätten är domför med en lagfaren domare, ensamdomarbehörighet, i 18 § LAFD. Av paragrafen framgår bl.a. att länsrätten är domför med en lagfaren domare ensam vid avgörande i sak av mål av enkel beskaffenhet, om det inte är påkallat av särskild anledning att målet prövas av fullsutten rätt. Även denna bestämmelse ska enligt 16 kap. 1 § utlänningslagen tillämpas av migrationsdomstolarna. I propositionen med förslag till den nya utlänningslagen anmärktes att frågan om under vilka förutsättningar en länsrätt ska få avgöra ett mål i sak med ensamdomare hade varit föremål för ingående överväganden samt att uttrycket mål av enkel beskaffenhet var avsett att ge möjlighet till en mer nyanserad bedömning av om ett mål ska få avgöras av en ensamdomare eller om nämndemän ska medverka i avgörandet (prop. 2004/05:170 s. 121 f.). Tillämpningen av ordningen i förvaltningsprocessen hade enligt propositionen inte lett till några problem i praxis och det saknades enligt regeringens mening anledning att anta att den ordning som i allmänhet gäller i länsrätten inte skulle kunna tillämpas i den nya instans- och processordningen. För Migrationsöverdomstolens del finns i 16 kap. 3 § utlänningslagen en särbestämmelse enligt vilken ett mål eller en viss fråga i ett mål får avgöras av Migrationsöverdomstolen med sju lagfarna ledamöter om domstolen vid handläggningen av målet anser att avgörandet kan få stor principiell betydelse. Bestämmelsen är avsedd att ge Migrationsöverdomstolen, i egenskap av prejudikatinstans, en möjlighet för domstolen att avgöra ett mål eller en fråga i förstärkt sammansättning i de fall detta är påkallat för att främja en enhetlig praxisbildning. Vid förstärkt sammansättning i Migrationsöverdomstolen ska presidenten eller en vara ordförande och övriga ledamöter ska vara eller ha varit ordinarie domare (22 a § förordning (1996:380) med kammarrättsinstruktion). Av 25 § i Migrationsöverdomstolens arbetsordning (AdmD-192-2008) följer att det är presidenten som ska dela in ledamöter för tjänstgöring i rätten vid avgörande av ett mål eller viss fråga i ett mål med förstärkt sammansättning. I det här avsnittet belyses erfarenheterna av hur migrationsdomstolarna och Migrationsöverdomstolen har tillämpat reglerna om rättens sammansättning. I den kartläggning som migrationsdomstolarna genomförde och som presenteras i kapitel 3 ingår även uppgifter om hur många av de aktuella målen som avgjordes av en domare ensam och hur många som avgjordes med nämndemän. När det gällde de sakprövade asylmålen utan förordnande om omedelbar verkställighet visade kartläggningen att migrationsdomstolen i avgjorde av målen med en domare ensam. I avgjordes av målen av en domare ensam och i av målen. Andelen mål som avgjordes av en domare ensam var alltså större i än i och (se figur 9.1). Figur 9.1 Antal sakprövade mål 2006 avgjorda av en domare ensam eller domare och nämndemän, fördelat på migrationsdomstolarna Källa: Kartläggning och analys av bifallsfrekvenserna i migrationsdomstolarna, rapport , tabell 11 e. Genom kartläggningen försökte domstolarna bl.a. klarlägga om det fanns ett samband mellan migrationsdomstolens sammansättning och målets utgång. Man kunde konstatera att domstolen i hade bifallit överklagandet i av de vanliga asylmål som hade avgjorts med nämnd och i av de som hade avgjorts utan nämnd. I hade migrationsdomstolen bifallit överklagandet i av målen som hade avgjorts med nämnd och i av de mål som hade avgjorts av en domare ensam. I migrationsdomstolen i var motsvarande siffror av målen. Skillnaden i bifallsfrekvens varierade alltså mellan domstolarna, både totalt sett och med beaktande av rättens sammansättning. När det gällde mål som avgjorts med nämnd låg bifallsfrekvensen dock ganska nära respektive domstols totala bifallsfrekvens. Ser man däremot på de mål som har avgjorts utan nämnd kan man konstatera att bifallsfrekvensen är högre än vad som gäller för respektive domstol totalt sett. Skillnaderna mellan domstolarna är dessutom större. Här bör dock noteras att antalet mål som avgjorts utan nämnd varit förhållandevis litet, varför statistiken bör tolkas med försiktighet. kom det in nästan 16 000 mål till migrationsdomstolarna och avgjordes nästan 13 800 mål. Knappt 10 000 av dessa mål avgjordes av en domare ensam och drygt 3 700 mål avgjordes med nämnd. ökade antalet inkomna mål till drygt 22 700 och antalet avgjorda mål till nästan 19 300. Nästan 11 200 mål avgjordes av en domare ensam och knappt 8 000 mål av en domare med nämndemän. (se figur 9.2). Figur 9.2 Antal inkomna och avgjorda mål 2007 och 2008 samt antal mål avgjorda av en domare ensam eller domare och nämndemän Om man bara ser till mål om utvisning eller avvisning där i första hand asylskäl eller andra skyddsskäl hade åberopats (målgrupp 6001, 6003–6026), avgjordes av målen av en domare ensam och med nämnd. var motsvarande siffror . (se figur 9.3). Figur 9.3 Antal asylmål avgjorda 2007 och 2008 av en domare ensam eller domare och nämndemän Asylmålen fördelas i statistiken på tre olika grupper. Av de 35 asylmål som gällde ensamkommande barn (målgrupp 6003) avgjordes tre mål av ensamdomare och 32 mål med nämnd. avgjordes 178 mål om ensamkommande barn. Av dessa avgjordes 28 mål av en domare ensam och 150 mål av en domare med nämndemän. Det stora flertalet av asylmålen med omedelbar verkställighet (målgrupp 6020–6023, 6025) avgjordes av en domare ensam (). När det gäller övriga asylmål avgjordes under båda åren ungefär en tredjedel av en domare ensam och i två tredjedelar med nämnd. De avgjorda asylmålen (målgrupp 6001, 6003–6026) kan också fördelas på de tre migrationsdomstolarna (se figur 9.4). Det framgår då att domstolarna i och avgör betydligt fler mål med nämnd än domstolen i . Figur 9.4 Antal asylmål avgjorda 2007 och 2008 av en domare ensam eller domare och nämndemän, fördelat på migrationsdomstolarna avgjorde migrationsdomstolarna även knappt 3 700 mål om uppehållstillstånd där bl.a. anknytningsskäl åberopats (målgrupp 61). av dessa avgjordes av en domare ensam. avgjordes av de nästan 4 400 målen av en domare ensam. Antalet avgjorda mål enligt 12 kap. 19 § utlänningslagen (målgrupp 62) var drygt 2 300 mål och knappt 1 2008. Så gott som samtliga avgjordes utan nämnd. Migrationsöverdomstolen har avgjort ett antal fall där fråga varit om migrationsdomstolens sammansättning. Dessa fall refereras nedan. Fråga om rättens sammansättning i mål om uppehållstillstånd på grund av anknytning. A hade ansökt om uppehålls- och arbetstillstånd på grund av anknytning till sin i bosatte make . och migrationsdomstolen avslog A:s ansökan och i migrationsdomstolen avgjordes målet av en domare ensam. Migrationsöverdomstolen konstaterade att det av beslut framgick att A och B hade lämnat oförenliga uppgifter och att verket i sitt beslut hade funnit att äktenskapet inte framstod som seriöst. Migrationsdomstolen hade i sin dom också fäst avgörande betydelse vid att B för giftermålet med A var registrerad i som gift med en annan kvinna samt att A då inte hade fyllt . Målet kunde enligt Migrationsöverdomstolen inte anses ha varit av enkel beskaffenhet och borde därför inte ha avgjorts av en domare ensam. På grund av detta, andra allvarliga brister i handläggningen och en uppenbart oriktig rättstillämpning återförvisats målet till migrationsdomstolen för fortsatt handläggning. Fråga om rättens sammansättning i asylmål. A beviljades permanent uppehållstillstånd, men dömdes till ett längre fängelsestraff och utvisades i samband med det på livstid. När A hade avtjänat fängelsestraffet togs han i förvar för verkställighet av utvisningsbeslutet. Han ansökte då om asyl i . och migrationsdomstolen avslog hans ansökan. Migrationsöverdomstolen konstaterade att målet i migrationsdomstolen hade avgjorts av en lagfaren domare ensam, dvs. utan medverkan av nämndemän. Migrationsöverdomstolen uttalade vidare följande. Enligt 18 § fjärde stycket 1 LAFD är domstolen domför med en lagfaren domare ensam vid avgörande i sak av mål av enkel beskaffenhet. Begreppet enkel beskaffenhet är svårtolkat. Sistnämnda bestämmelse i LAFD innehåller en hänvisning till andra stycket samma lagrum. Ett mål får enligt detta stycke inte avgöras av ensamdomare om det är påkallat av särskild anledning att målet prövas av fullsutten rätt. Bestämmelserna i andra stycket skall ses som en garanti för att nämndemän kommer att medverka i erforderlig utsträckning (jfr prop. 1996/97:133 s. 41 f.). Särskild anledning att målet prövas av fullsutten rätt kan vara att målet är svårbedömt, betydelsefullt för den enskilde eller principiellt viktigt (jfr , Förvaltningsprocesslagen m.m. – En kommentar, femte upplagan, s. 71). A har åberopat skyddsskäl gentemot . Han har även till stöd för sin talan hänvisat till den allmänna situationen i och till sin hälsa. Migrationsöverdomstolen finner främst med hänsyn till åberopade skyddsskäl att målet inte kan anses vara av enkel beskaffenhet. Att nämndemän inte deltagit vid avgörandet av målet i migrationsdomstolen utgör en allvarlig brist i handläggningen. En sådan brist kan endast undantagsvis avhjälpas i Migrationsöverdomstolen (jfr MIG 2007:7). Med hänsyn till de speciella omständigheter som föreligger i detta mål kan dock målet tas upp till avgörande i sak av Migrationsöverdomstolen. Migrationsöverdomstolen prövade målet i sak och avslog överklagandet. Fråga om rättens sammansättning i mål om avvisning eller utvisning och särskilt när barn är inblandade. Även fråga om tillämpningen av viss EG-rätt medför att målet inte kan anses vara av enkel beskaffenhet. A och hennes minderåriga dotter ansökte om uppehållstillstånd enligt på grund av anknytning till A:s make , som var svensk medborgare. och migrationsdomstolen avslog ansökan. I Migrationsöverdomstolen uppkom frågan om Migrationsdomstolen hade varit domför när den hade avgjort målet utan medverkan av nämndemän. Migrationsöverdomstolen pekade på att det i motiven till bestämmelsen i 18 § fjärde stycket LAFD hade anförts att ett begrepp av arten enkel beskaffenhet till sin natur är sådant att det ger ett visst utrymme för olika tolkningar (se prop. 1996/97:133 s. 45). Domstolen hänvisade också till riksdagsbehandlingen av samma bestämmelse då bl.a. pekade på att mål som typiskt sett är av mycket stor betydelse för den enskilde visserligen kan anses vara av enkel beskaffenhet, men att möjligheten att avgöra sådana mål med ensamdomare 1996/97:JuU17 s. 13). Migrationsöverdomstolen gjorde därefter följande överväganden. I målet aktualiseras ett flertal frågor som rör tolkningen av viss EG- rätt samt den svenska utlänningslagstiftningens förenlighet med EG- rätten. har i skälen för det överklagade beslutet hänvisat till dom i mål C-370/90. Denna doms innebörd är inte närmare berörd av lagstiftaren i samband med implementeringen i utlänningslagen av och rådets direktiv /38/EG av om unionsmedborgares och deras familjemedlemmars rätt att fritt röra sig och uppehålla sig inom medlemsstaternas territorier m.m. (rörlighetsdirektivet). Domens innebörd vad gäller möjligheten att bifalla en ansökan om uppehållstillstånd efter inresan för en anhörig till en svensk medborgare på samma villkor som för en anhörig till en EES-medborgare (se 4 kap. 17 § utlänningsförordningen [2006:97]) har inte heller berörts av lagstiftaren. Dessa frågor har vidare inte varit föremål för Migrationsöverdomstolens bedömning. De frågor som rör tillämpningen av EG-rätten i det nu aktuella målet kan inte sägas vara av enkel beskaffenhet. Vidare gör Migrationsöverdomstolen bedömningen att ett mål där fråga om avvisning eller utvisning är väckt som regel får anses vara av avgörande betydelse för den enskilde (jfr MIG 2007:17). Mot bakgrund av vad uttalat i det ovan redovisade betänkandet, finner Migrationsöverdomstolen att möjligheten att avgöra mål med ensamdomare när fråga om avvisning eller utvisning är väckt bör utnyttjas restriktivt, i synnerhet när barn är inblandade. Migrationsöverdomstolen fann således att migrationsdomstolen inte hade varit domför med enbart en lagfaren domare och att migrationsdomstolens dom skulle undanröjas och målet visas åter till migrationsdomstolen för ny handläggning. Beslut (UM 1620-08) Fråga om rättens sammansättning i mål om överföring enligt Dublinförordningen. A ansökte om asyl. konstaterade att A hade rest in i drygt han kom till och att enligt Dublinförordningen därför var ansvarig stat för A:a asylansökan. beslutade avvisa asylansökan och överföra A till . A klagade till migrationsdomstolen och yrkade att hans ansökan skulle prövas i . Domstolen framhöll att det fanns rapporter som tydde på att asylsökande inte fick en rättssäker prövning i , att det fanns brister i mottagandet av asylsökandena där samt att förhållandena i de förvar där de asylsökande placerades var undermåliga. Mot bakgrund av detta och vad A i övrigt hade anfört ansåg domstolen att borde överta prövningen av hans asylansökan. Migrationsdomstolen återförvisade därför målet till för ny prövning. Migrationsöverdomstolen konstaterade bl.a. att migrationsdomstolen hade avgjort målet utan att nämndemän hade deltagit. Ett mål som detta, i vilket det var aktuellt att underlåta att tillämpa Dublinförordningens regler om överförande och att låta svenska myndigheter överta prövningen, kan enligt Migrationsöverdomstolen i allmänhet anses vara ett sådant mål där det kan vara påkallat av särskild anledning att målet prövas av fullsutten rätt. Migrationsöverdomstolen undanröjde därför migrationsdomstolens dom och visade målet åter för fortsatt handläggning. (Motsvarande utgång i beslut , UM 584-09). 9.2.2Förstärkt sammansättning i Migrationsöverdomstolen Migrationsöverdomstolen har avgjort fem mål i förstärkt sammansättning, alla . Tre av dessa är refererade. I det ena fallet, MIG 2007:11, var det fråga om en utlänning som i och för sig hade rätt till uppehållstillstånd på grund av anknytning till sin gravida sambo, skulle vara tvungen att återvända till hemlandet för att söka tillstånd därifrån. Det andra fallet, MIG 2007:31, gällde frågan om sökanden hade ändrat sin talan genom att först ansöka om asyl och därefter i migrationsdomstolen begära uppehållstillstånd på grund av anknytning. Av referatet framgår att domstolen avgjorde ytterligare två mål, där förhållandena var likartade och utgången densamma. Likartade frågor bedömdes även i MIG 2007:32, som gällde ett Dublinärende. Fråga om det i mål om uppehållstillstånd, där klaganden hade anknytning till genom maka och barn som var bosatta här i landet, fanns skäl att göra undantag från huvudregeln att uppehållstillstånd ska ha sökts och beviljats före inresan i . A reste in i och ansökte om uppehålls- och arbetstillstånd på grund av anknytning till sin gravida sambo som var bosatt här. Han uppgav att de hade varit sammanboende och att nedkomsten var beräknad till . beslutade att avslå ansökan och anförde som skäl att den som vill ha uppehållstillstånd i ska ha ordnat detta före inresan i landet samt att det i målet saknades tillräckliga skäl att göra undantag från den regeln. Migrationsdomstolen avslog A:s överklagande. Migrationsöverdomstolen konstaterade att A enligt 5 kap. 3 § första stycket 1 utlänningslagen var berättigad till uppehållstillstånd i till följd av anknytning. Frågan i målet var om han, enligt huvudregeln i 5 kap. 18 § första stycket, måste söka tillståndet från utlandet eller om han skulle kunna få det beviljat medan han vistades i enligt undantagsregeln 5 kap. 18 § andra stycket 5. Migrationsöverdomstolen redovisade bl.a. förarbetena till bestämmelsen och exempel på omständigheter som kan föranleda undantag från kravet på uppehållstillstånd före inresan. Domstolen beaktade även bestämmelserna i och , men kom ändå till slutsatsen att det skäligen kunde krävas att A reste till hemlandet eller ett annat land för att där ge in en ansökan om uppehållstillstånd. Det fanns alltså inte förutsättningar att medge undantag från huvudregeln i 5 kap. 18 § första stycket utlänningslagen om att en ansökan om uppehållstillstånd inte får bifallas efter inresan i . Överklagandet avslogs därför. Fråga om sökanden ändrat sin talan genom att först i migrationsdomstolen yrka uppehållstillstånd på grund av anknytning. A ansökte först om asyl, men fick avslag på sin ansökan av . A överklagade till migrationsdomstolen och begärde där även uppehållstillstånd på grund av anknytning till sin flickvän B, som var svensk medborgare. Migrationsdomstolen konstaterade att frågan om A:s anknytning till B inte hade prövats av och avvisade yrkandet om uppehållstillstånd på grund av anknytning. Domstolen anförde att A hade rätt att få ansökan om uppehållstillstånd på grund av anknytning prövad i sedvanlig ordning. Överklagandet avslogs i övrigt. I Migrationsöverdomstolen prövades frågan hur migrationsdomstolen skulle ha gjort med anledning av att A först där hade gjort gällande anknytning till B som ytterligare en grund för uppehållstillstånd. För att ta ställning i den frågan måste domstolen först avgöra om A genom att åberopa anknytning hade ändrat sin talan eller om hans talan fortfarande kunde anses avse samma sak. Migrationsöverdomstolen konstaterade att det inom utlänningsrätten inte finns något formellt hinder för en utlänning att, i en ny ansökan om uppehållstillstånd, åberopa samma omständigheter som tidigare och få saken prövad. Ett avslag på en ansökan om uppehållstillstånd vinner således inte negativ rättskraft. Det går emellertid inte att bedriva parallella processer om uppehållstillstånd. Det följer enligt domstolen av att ett beslut att avslå en ansökan om uppehållstillstånd som regel ska förenas med ett beslut om avvisning eller utvisning, vilket i sig är verkställbart . Migrationsöverdomstolen framhöll vidare att det efter ett lagakraftvunnet beslut om avvisning eller utvisning inte går att åberopa nya omständigheter annat än inom ramen för bestämmelserna i 12 kap. 18 och 19 §§ utlänningslagen avseende verkställighetshinder. Mot bakgrund av detta ansåg Migrationsöverdomstolen att saken i den ordinarie processen utgörs av frågan om uppehållstillstånd, oavsett grund, och att sökanden ska ha rätt att få samtliga åberopade omständigheter prövade i den processen. A hade således inte ändrat sin talan genom att åberopa anknytning till B och migrationsdomstolen borde inte ha avvisat A:s talan. Migrationsöverdomstolen ansåg att migrationsdomstolen borde ha sett till att A:s anknytning till B blev klarlagd i den omfattning som hade krävts för att domstolen skulle kunna ta ställning i frågan om uppehållstillstånd även på den grunden. Migrationsdomstolens dom undanröjdes därför och målets återförvisades till domstolen för fortsatt handläggning. Fråga om bort pröva anknytning till hustru och barn i ett ärende om överföring enligt Dublinförordningen där sökanden inledningsvis hade begärt asyl. A reste in i och ansökte om asyl.