sou · GYB332 · 2010-04-28 00:00:00 — Krav kommer alltid att ställas på resurser, förhandlingsskicklighet och kompetens för att framgångsrikt driva svenska intressen. Den historiska erfarenheten visar att ökade befogenheter för institutioner i eller anställning av svenskar i EU-institutioner knappast har möjliggjort minskad resursåtgång på svensk sida. Jämförelser kan göras med t.ex. handels- och jordbrukspolitik. Det är viktigt att lanserar och får in duktiga tjänstemän på centrala poster i EEAS och på EU-delegationerna. Viktigt blir också att göra skarpare prioriteringar inom ramen för den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken. Närmare samarbeten med likasinnade medlemsstater kan sannolikt nyttjas mer. Omprioriteringar kan behöva göras till förmån för att resurssätta representationen i , kapaciteten i städer och berörda enheter vid UD (kan växla ) för att kunna påverka utformningen av EU:s utrikespolitik inom för prioriterade områden. I prioriterade tredje-lands-regioner bör svensk utlandsnärvaro inte minska. Vad gäller EU-delegationerna kan det finnas möjligheter att redan på kortare sikt sträva efter synergier. Vilka öppningar som kan finnas framgår av kapitel 3 och 5. Medlemsstaterna bör t.ex. kunna få del av EU-delegationernas rapportering, även om frågor som inte ligger specifikt inom EEAS mandat. I länder där saknar egen närvaro skulle tillgång till rapportering vara av särskild nytta. Vad gäller konsulär krishantering ges EU-delegationerna redan nu en tydligare roll. Ansvar för konsulära frågor i övrigt har diskuterats, och här kan öppningar finnas . Inom biståndsområdet finns redan en rollfördelning och välutvecklade samarbetsformer lokalt mellan EUdelegationer och medlemsstater. kan ytterligare synergieffekter uppnås om går i riktning mot ökat samarbete via EU. Synergier på migrations- och viseringsområdet realiseras redan inom ramen för . Det bör kunna utökas. För det multilaterala arbetet återstår vissa särskilda överväganden av rättslig, politisk och praktisk natur att göra, och det pågår ett arbete för att tillförsäkra EU:s multidelegationer erforderlig kapacitet och fastställa adekvata arbetsmetoder. Det multilaterala arbetets förändringar kommer utredningen därför inte att kommentera. De nordiska länderna står varandra mycket nära. Det är därför naturligt att vi samarbetar inom många områden och söker gemensamma problemlösningar. Det nordiska samarbetet har inte i första hand syftat till att stärka som en internationell aktör. Men här har det skett en ändring. står de s.k. globaliseringsfrågorna högst på Nordiska dagordning. Syftet är att ska kunna öka sin konkurrenskraft och möta globaliseringens utmaningar. Utrikespolitiken har alltmer funnit en plats i det nordiska samarbetet. Tre nordiska länder är medlemmar av Nato, två är det inte. Tre är medlemmar av EU, två är det inte. Dessa skillnader består men har mindre vikt än . är det inte bara möjligt utan också önskvärt för de nordiska länderna att ha ett nära samarbete även på utrikes- och försvarspolitikens område. Därmed finns det också ännu större anledning för oss att arbeta tillsammans och bistå varandra i våra utrikesrepresentationer. presenterade förre norske utrikesministern på de nordiska utrikesministrarnas uppdrag en rapport om nordiskt utrikes- och säkerhetspolitiskt samarbete. Den innehöll tretton förslag varav ett tog sikte på samarbete mellan utrikesförvaltningarna. föreslog bland annat att i länder där en eller flera nordiska utlandsmyndigheter fanns etablerade skulle möjlighet öppnas för andra nordiska länder att placera personal. I länder där inget land är representerat skulle nya beskickningar kunna upprättas och drivas gemensamt av de länder som så önskar. Instruktioner skulle komma från den utsändes huvudstad. Diskussionen om dessa förslag har sedan fortsatt mellan de nordiska länderna men med ett ännu bredare upplägg, inriktat på att utveckla det samarbete som redan pågår på många orter. Det kan ta formen av gemensam rapportering eller utbyte av rapporter, arbetsfördelning vid bevakning av möten, gemensamma uppvaktningar, gemensamma regionala och lokala möten kring vissa teman, gemensamma resor för informationsinhämtning, effektivisering av det redan pågående konsulära samarbetet, gemensamma konsulära krisövningar, utlåning av personal vid tillfälliga arbetstoppar osv. Mycket av det som diskuteras görs redan i olika former. Ett bra exempel är det nordiska samarbetet på fastighetsområdet. Där har utvecklingen gått snabbt . På cirka 20 orter delar två eller flera nordiska länder lokaler. Samarbets- och avtalsformer har numera utvecklats så att effektiva nordiska lokallösningar regelbundet prövas. Ett reglerat konsulärt samarbete bedrivs inom ramen för ett samarbetsavtal och den gemensamma nordiska instruktionen för konsulärt samarbete som antogs . Det nordiska konsulära samarbetet är ett viktigt komplement till EU:s gemensamma kris- och katastrofsamarbete och har vid flera kriser visat sig ha stora operativa fördelar. beslutade därför de nordiska utrikesministrarna att stärka det nordiska samarbetet på krisberedskapsområdet, såväl i huvudstäderna som på ambassader och konsulat. Avsikten var att effektivisera biståndet till nordiska medborgare i en krissituation. Det nordiska samarbetet underlättas också av att de nordiska länderna av andra regeringar oftast betraktas som en ganska enhet- lig grupp länder – the Nordics. Vi förväntas ha ett gott samarbete och i många fall sammanfallande intressen. Det gäller ofta även i de fall våra organisationstillhörigheter skiljer sig åt, såsom i EU- och Nato-arbetet. Utredningen vill starkt förorda fortsatta förhandlingar mellan de nordiska länderna för att ytterligare utveckla samarbetet mellan utrikesrepresentationerna bl.a. i enlighet med förslag som presenterats i Stoltenbergrapporten. Initiativet är ofta lokalt men huvudstäderna har självfallet en avgörande roll i sin styrning av ambassader och delegationer, vid utformning av regler, vid bemanning och i inte minst i allmän förväntan på dem. Det finns självfallet begränsningar som har att göra med politiska och ekonomiska intressen, regelsystem, teknikval, säkerhetsbestämmelser, men erfarenheten visar att många problem kan övervinnas när väl en viss samarbetsform prövas. Ett framgångsrikt lokalt samarbete kan bana vägen för mer långtgående samarbetsformer framöver. Diskussionen om nya samarbetsformer måste självfallet vara gemensam mellan de nordiska länderna. Enligt utredningens mening är det av samma skäl viktigt att enskilda nordiska länders beslut om förändringar i deras utrikesrepresentationer sker i samråd. Utredningen vill inte utesluta att mer okonventionella och radikala lösningar kan visa sig möjliga och önskvärda . De nordiska länderna kan genom stabiliteten och djupet av sitt samarbete ha särskilda förutsättningar att ligga steget före i sökandet efter nya arbets- och representationsformer som alternativ till den klassiska diplomatin. Förslag om hur det nordiska samarbetet kan utvecklas presenteras i kapitel 3 och 5. 2Förändrad status för utlandsorganisationen ökar effektivitet och flexibilitet i verksamheten Utredningen föreslår att utlandsmyndigheterna ska upphöra att vara myndigheter och i stället föras in i som en del av utrikesförvaltningen. Utlandsmyndigheterna är självständiga myndigheter i den mening att de utövar en myndighetsfunktion mot enskilda, såsom i det konsulära arbetet och viseringsverksamhet. I andra avseenden är de inte myndigheter utan fungerar som en del av för politiska och andra relationer mellan och verksamhetsländer eller multilaterala organisationer. Utredningen ser övertygande fördelar med att avskaffa utlandsmyndigheternas myndighetsstatus, och föreslår att de integreras i som en del av utrikesförvaltningen. Avgörande är att förändringen öppnar för ökad flexibilitet i organisation och verksamhet, och att tydlighet skapas jämfört med dubbla status de har. I avsnitt 2.2. presenteras motiven utförligt, och i efterföljande avsnitt redogörs för rättsliga aspekter av vad förändringen skulle innebära för beslutsordning och för olika ärendens hantering. Som bilaga 3 återfinns en särskild rapport med rättsliga överväganden och ändringsförslag som utredningen låtit sammanställa, och i bilaga 4 presenteras förslag till ändringar i vissa för utlandsorganisationen centrala författningar samt författningskommentarer. Utredningen har gjort en första rättslig genomgång och allmän bedömning av vad en förändring skulle kunna innebära för Förändrad status för utrikesrepresentationen att skapa ökad flexibilitet. Ytterligare beredning kommer att krävas inom olika områden för att realisera reformen. Många av de förslag som presenteras i delbetänkandets efterföljande kapitel 3–5 förutsätter eller underlättas av att myndighetsstatusen avskaffas. Det gäller bl.a. förslag om centralisering av olika administrativa funktioner, möjlighet för utrikesrepresentationen att få del av flexibla och moderna IT-lösningar och ett utökat nyttjande av mindre eller regionala former av diplomatisk representation. Detta utvecklas i avsnitt 2.2. Utredningen har valt att, trots förslaget om att avskaffa myndighetsstatusen, använda begreppet utlandsmyndighet i övriga av delbetänkandets kapitel. 2.1Utlandsmyndigheter – är de myndigheter? Svaret på frågan i rubriken är inte entydigt. Också tidigare utredningar har konstaterat att statusen för svenska beskickningar inte har gått att passa in i svensk förvaltningsrätt och dess förankring i myndighetsbegreppet. Vid myndighetsutövning mot enskild, såsom beslut i migrations- eller konsulära ärenden fattade av utlandsmyndigheten eller tjänsteman inom myndigheten med delegerad beslutsrätt, är myndighetsstatusen tydlig. I den del av verksamheten som består av beredning av regeringsärenden och biträde i övrigt åt regeringen och statsråden i deras verksamhet fungerar utlandsorganisationen i stället som en del av /UD. Att detta skulle innebära ministerstyre av självständiga förvaltningsmyndigheter har inte ansetts rimligt. Den övergripande styrningen av utlandsmyndigheternas verksamhet sker inte heller som för reguljära myndigheter genom instruktion och regleringsbrev, utan inom ramen för och verksamhetsplanering. Finansiering sker över UD:s andel av förvaltningsanslag. Svaret på frågan är således både och. Det var också den bedömning som gjordes i bl.a. SOU 1988:58 och i Utrikesförvaltningens regeringskansli- och förvaltningsmyndighetsuppgifter (Taxell, 2007). Den senare utredningen föreslog som lösning en förstärkt myndighetsstatus och bl.a. styrning av utlandsmyndigheterna via regleringsbrev, med hänvisning till att tyngdpunkten i utlandsmyndigheternas verksamhet skulle ligga i verksuppgifter. ser inte att starkare myndighetsstatus kan bidra till ökad flexibilitet utan tvärtom riskerar att Förändrad status för utlandsorganisationen Dessutom skulle den uppdelning som utredningen föreslog av utrikesförvaltningen i en verksdel och en departementsdel kunna medföra dubbleringar av administrativa stödfunktioner. Även om uppdelningen skulle vara möjlig i ger Wienkonventionerna inte utrymme för en uppdelning av utlandsmyndigheterna. Diplomatisk representation i utlandet ska vara odelbar. 2.2Varför bör myndighetsstatusen ändras ? Det finns relevans i att snarare vända på frågan och utifrån verksamhetsmässig grund pröva vilken funktion myndighetsgränsen egentligen fyller i de verksamheter som bedrivs inom utrikesförvaltningen/och där utlandsorganisationen är en viktig deltagande part. Vad det tjänar till att ha myndighetsgränser mellan olika enheter i utrikesrepresentationen, är också en relevant fråga. Utredningen har haft svårt att hitta funktionella skäl som talar för myndighetsgränser, vilket redan i sig är ett starkt skäl till en organisationsförändring. Man kan också göra tankeexperimentet att ett Regeringskansli/UD med tillhörande utrikesrepresentation hade byggts upp . Då hade en konstruktion med uppdelning i 100 separata myndigheter sannolikt aldrig kommit på tal. Modellen är helt enkelt inte anpassad till verkligheten. De fördelar som uppnås genom en förändring handlar i första hand om ökad tydlighet och flexibilitet i organisationen. Utredningens förslag är att avskaffa myndighetsstatusen helt och att som en del av utrikesförvaltningen integrera utlandsorganisationen i . Utlandsmyndigheterna ges då en entydig rättslig status. Enligt SOU 1988:58, inriktning och organisation, kunde den dubbla statusen t.o.m. anses strida mot Regeringsformen. Där stadgas i 10 kap 8 § att chefen för det departement till vilket utrikesärendena hör ska hållas underrättad, när fråga som är av betydelse för förhållandet till annan stat eller till mellanfolklig organisation uppkommer hos annan statlig myndighet. I 11 kap 7 § fastslås myndigheters självständighet i myndighetsutövning mot enskild. Båda paragraferna kan gälla utlandsmyndigheter, vilket skapar konflikt om huruvida självständig myndighetsutövningen är möjlig eller inte för dessa. Den nära samverkan som ibland sker Förändrad status för utrikesrepresentationen mellan UD och utlandsmyndigheterna vid handläggning av konsulära ärenden visar tydligt denna konflikt. En myndighetsstatus ska inte komma och gå beroende på ärendetypen. Detta problem bör undanröjas. En reform är också i linje med förändringar som genomförts inom andra delar av statlig förvaltning . Ombildningar till s.k. en-myndigheter har gjorts av hierarkiska myndighetsorganisationer med centrala, regionala och lokala myndigheter, s.k. myndighetskoncerner. Som exempel kan nämnas och Arbetsförmedlingen. I dessa fall har samtliga myndigheter inom en förvaltningsgren, myndighetskoncernen, sammanförts till en enda myndighet. Avsikten har varit att skapa synergier i verksamheten, tydligare ledning och styrning, ökad flexibilitet i verksamheten, ett mer effektivt resursutnyttjande, ökad rättssäkerhet och enhetlig rättstillämpning samt förbättrad service. Samtliga dessa mål stämmer väl överens med de skäl utredningen finner till att föreslå en liknande reform för utrikesförvaltningen. ska påpekas att vissa av de centraliseringsvinster som uppnåtts vid nämnda sammanslagningar är realiserade för /utrikesförvaltningen, bl.a. genom att redan är en myndighet. Men ökad flexibilitet i utlandsorganisationens uppdrag, ett mer effektivt resursutnyttjande och ett proaktivt arbete för att skapa enhetlig rättstillämpning kan underlättas betydligt av att myndighetsgränser upphör. Att myndighetsgränser kan skapa oönskade och onödiga hinder mellan verksamheter med samma mål är känt. För utrikesförvaltningens del kan man säga att effekten begränsats av att utlandsmyndigheternas status är tveeggad. Men psykologiskt är den en realitet som kan undanröjas om utrikesrepresentationen som en del av utrikesförvaltningen inlemmas i . Om effekten tillvaratas rätt gynnas verksamhetsmässig flexibilitet och integration. Osynliga men ibland reella murar både inom utlandsorganisationen, och emellan den och UD/kan försvinna. Dagens organisation kan försvåra vissa beslut om förändringar, bl.a. vad gäller omföring av resurser och organisationsförändringar inom utrikesrepresentationen. Beslut om avveckling och öppnanden av beskickningar skulle kunna förenklas och tas av utrikesministern, dock med respekt för gängse krav på gemensam beredning inom . Om myndighetsstatusen för utlandsmyndigheter avvecklas så underlättas också ökad användning av olika mer flexibla former av Förändrad status för utlandsorganisationen I kapitel 5 redogörs för möjligheter som står till buds. Särskilt intressant är det att kunna nyttja mindre, mer flexibla och mindre resurskrävande former av närvaro. Dessa lösningar förutsätter bl.a. en begränsning av administration och av förvaltningsmässiga uppgifter eller ansvar som åligger svenska myndigheter. Exempelvis förenklas centralisering av administration, och viss möjlighet att tillfälligt hålla en ambassad stängd kan öppnas om myndighetsstatusen avvecklas. Detsamma gäller utrikesrepresentationens möjligheter att få del av vissa moderna IT-lösningar. Regional integration i utlandsorganisationen och dess verksamheter förenklas i en en-myndighetsstruktur. Utlandsenheterna kan utvecklas till mer integrerade delar av ett och samma regionala uppdrag inom en gemensam resursram. Ett ytterligare skäl som talar för att avskaffa myndighetsstatus är att handlingar som går mellan utlandskontoren och hemmaorganisationen blir interna, vilket får anses vara det naturliga och normala tillståndet inom den sammanhållna förvaltning som utgör. Det skapar ibland problem i verksamheten att t.ex. underlag i beredningen av politiskt eller integritetsmässigt känslig fråga inte kan utväxlas mellan och berörda utlandsmyndigheter utan att bli allmän handling. En risk med reformen skulle kunna vara att rollen som chef i utlandsorganisationen urholkas vad gäller ansvaret att leda och ansvara för myndighetens samlade interna och externa verksamhet. Det är inte utredningens avsikt, och de förslag som läggs vad gäller ändringar i beslutsordning m.m. syftar till att i den delen bevara rådande förhållanden. Som nämndes ovan måste det dock vara naturligt att arbeta integrerat och över beskickningsgränser, vilket underlättas av avskaffade myndighetsgränser. Att bevara rådande ordning gäller också för huvuddelen av övriga förändringar i författningar som föreslås. Att ändra myndighetsstatusen kräver anpassning av en mängd regelverk (i flertalet gäller det enbart begreppet), men avsikten är inte att de facto ändra ansvarförhållanden utan att skapa en mer verksamhetsanpassad och enhetlig reglering av förhållandet mellan utlandsorganisationen och UD/. Det är naturligt att reformen genomförs så att utrikesrepresentationens förhållande till UD bibehålls. Av verksamhetsmässiga skäl bör ledningen av utlandsenheterna liksom åvila UD och i administrativt hänseende ska UD svara för utrikesrepresentationen. En liknande ordning råder i alla av utredningen kända Förändrad status för utrikesrepresentationen länder som kan jämföras med . är UD en del av , och en en-myndighetsreform skapar goda förutsättningar för en gemensam verksamhetsplanering, bl.a. vad gäller samverkan mellan övriga departement och utrikesrepresentationen.1 Utredningen återkommer i slutbetänkandet till frågan om styrning av utlandsenheterna, inklusive av EU-representationen i . Utredningen konstaterar avslutningsvis att om diplomatiska förbindelser (SÖ 1967:1) inte lägger något hinder i vägen för att den svenska utrikesrepresentationen organiseras som enheter av en myndighet. Detsamma gäller ifråga om den motsvarande konventionen för konsulära förbindelser, om konsulära förbindelser (SÖ 1974:10). En allmän reflektioner i sammanhanget är att är ensamt om att fästa avgörande vikt vid frågan om myndighetsstatus för utlandsorganisationen. Andra länder som utredningens varit i kontakt med saknar den strikta myndighetsreglering som har utvecklat och tillämpar. I detta avsnitt med underavsnitt går utredningen igenom konsekvenser som följer av att utlandsmyndighetsstatusen avskaffas. Om utrikesrepresentationen förs in i som en del av utrikesförvaltningen krävs som nämnts bl.a. ett antal ändringar i lagar, förordningar och myndighetsföreskrifter. Sammanställningen i bilaga 3, annex 2 ger en överblick över de lagar och förordningar som kan behöva ändras. I huvudsak gäller det författningar inom fem departements ansvarsområden, nämligen , , , och . I flera fall är det enbart fråga om terminologiska anpassningar. Revideringsbehovet är knutet till förslag i avsnitt 4.3. om behov av att se över regelverk som lägger uppgifter på utlandsorganisationen . Utöver ändringar i lagar och förordningar krävs justeringar av motsvarande slag i ett stort antal av de myndighetsföreskrifter som gäller inom utrikesförvaltningen. 1 består av och utrikesrepresentationen (SFS 2009:923, § 3). I samma förordning fastslås att utrikesrepresentationen lyder under (§ 4). Denna lösning följde av att 1997 blev en myndighet. Förändrad status för utlandsorganisationen Centrala föreskrifter i detta sammanhang är förordningen (1996:1515) med instruktion för , föreskrifter (RKF 1998:1) med arbetsordning för , föreskrifter (UF 2009:5) med arbetsordning för samt förordningen (1992:247) med instruktion för utrikesrepresentationen. Den övergripande följden av den skisserade organisationsändringen är, som framgått ovan, att enheterna inom utrikesrepresentationen, utlandsmyndigheterna (ambassader, delegationer och karriärkonsulat), upphör att vara självständiga förvaltningsmyndigheter inom den svenska statsförvaltningen och i stället blir, inom ramen för utrikesförvaltningen, utlandsenheter i förvaltningsmyndigheten . Honorärkonsulaten och konsularagenternas ställning i utrikesförvaltningen ändras inte. De inlemmas inte i men behåller sin anknytning till respektive beskickning. En central fråga är om en förändring kan anses förenligt med 7 kap. 1 § regeringsformen2 som föreskriver att bereder regeringsärenden. Utifrån uttolkning av denna bestämmelse förs förvaltningsärenden av olika slag snarare från än till myndigheten. Att inlemma utlandsmyndigheterna i medför däremot en ökning av antalet förvaltningsärenden som, formellt sett, hänförs till myndigheten. Utredningen konstaterar dock att den faktiska hanteringen av dessa ärenden, inklusive beslutsfattandet, kommer att ske på utlandsenheterna, liksom . /UD hanterar en betydande mängd förvaltningsärenden. En en-myndighets- organisation för utrikesförvaltningen bedöms endast mycket marginellt påverka arbete med förvaltningsärenden. Utlandsenheterna liksom tidigare utlandsmyndigheterna bör lyda under respektive ansvarig geografisk eller funktionell enhet på UD. Detta kan regleras genom ändringar i arbetsordningen. Verksamhet och ledning vid ambassader, delegationer och andra utlandsenheter inom utrikesförvaltningen behöver inte påverkas i någon större utsträckning av att myndighetsstatusen upphör, men flexibilitetsmöjligheter som uppstår ska givetvis tillvaratas. 2 I prop. 2009/10:80 föreslås en ändring i 7 kap. 1 § RF. Ändringen bedöms inte påverka den bedömning som görs här. Förändrad status för utrikesrepresentationen bemyndigas utlandsmyndigheterna i ett antal författningar att fatta beslut i vissa kategorier av förvaltningsärenden, bl.a. angående visum, pass och konsulärt ekonomiskt bistånd. Besluten, förutom viseringsbeslut, kan överklagas hos förvaltningsdomstol. Den enda beslutstyp som får överklagas hos gäller beslut i anställningsärenden. Överklagande av viseringsbeslut kommer enligt EU:s nya viseringskodex att vara möjligt . Svensk överklagandeinstans kommer inför den förändringen att behöva utses av Regeringen. Vid en en-myndighetsorganisation kommer att bemyndigas att fatta beslut i samtliga dessa ärenden. Den som beslutar på vägnar kommer emellertid som regel, efter delegering, liksom att vara chefen för utlandsenheten eller annan tjänsteman där. Det innebär att överklaganden vad gäller pass, konsulärt bistånd m.m. även fortsatt går till allmän förvaltningsdomstol. Överklaganden av beslut om anställning av lokalanställd kommer dock inte att kunna göras, då utlandsenhetschefen, efter delegering, fattar beslut i namn. I detta ligger en del av den ökade flexibiliteten som eftersträvas med en omorganisation, då ges möjlighet att anpassa delegeringen. 2.3.2Utlandsorganisationens förhållande till Sida och Myndigheter som och Sida har enligt vissa författningar rätt att instruera en utlandsmyndighet i ärenden som ligger inom respektive Sidas ansvarsområde. I sak påverkas inte dessa möjligheter av att utlandsmyndigheterna inlemmas i . Av formella skäl måste dock delegering av beslutsfattande då ske till , som blir den beslutande myndigheten. Utredningen förutsätter att i sin tur internt delegerar beslutsbehörigheten vidare till utlandsenheterna. Sidas och verksamheter kommer därvidlag att