sou · GYB342 · 2010-06-23 00:00:00 — Sjöterritoriet är i princip (22 224 m). För de områden där avståndet till annan stats kust understiger eller där avståndet till annan stats fiskezon eller kontinentalsockel understiger gäller särskilda regler. Lagen (1992:1140) om ekonomiska zon innehåller (15 §) ett visst undantag från vad nu har sagts om svenskt sjöterritorium. Svensk lag ska nämligen tillämpas på en konstgjord ö, anläggning eller en annan inrättning som tillkommit med stöd av nämnda lag på samma sätt som om inrättningen etc. varit belägen inom riket. Inrättningen ska därvid anses vara belägen inom närmaste del av Sveriges sjöterritorium. (Se kommentaren till 2 kap. 1 § BrB) Det är inte avsett att alla brott som begås inom ska beivras genom den svenska straffrättsskipningen. Brott som begåtts av utlänning som var befälhavare eller tillhörde besättningen på fartyget eller på annat sätt medföljde detta mot annan sådan utlänning eller mot ett utländskt intresse ombord på utländskt fartyg eller luftfartyg kan beröra i så liten grad att det kan vara lämpligare att låta den utländska stat dit fartyget eller luftfartyget hör att beivra brottet, också om brottet har be- gåtts på svenskt sjöterritorium. I 2 kap. 5 § första st. ges en regel om att åtal för ett sådant brott förutsätter ett särskilt förord- nande av regeringen eller den som regeringen har bemyndigat därtill. Enligt Förordning med bemyndigande för Riksåklagaren att förordna om väckande av åtal i vissa fall (1993:1467) har riksåklagaren getts rätt att besluta om sådant åtalsförordnande. En viss begränsning av den svenska domsrätten följer också av Lag om begränsning av tillämpningen av svensk lag vad gäller vissa brott begångna på utländska fartyg (1996:517). Lagen föranleds av av . Enligt lagens 2 § får ett brott mot bestämmelser i svensk lag om före- byggande, begränsning och kontroll av förorening av den miljön som begåtts på ett fartyg registrerat i en främmande stat när fartyget befann sig utanför svenskt inre vatten inte bestraffas med strängare straff än böter. Detta gäller dock inte allvarliga och uppsåtliga gärningar som avser förorening i territorialhavet. (Se kommentaren till 2 kap. 1 § BrB) Utredningens överväganden och förslag 2 kap. 2 § I 2 kap. 2 § BrB stadgas. För brott som begåtts utom riket döms efter svensk lag och vid svensk domstol, om brottet begåtts 1.av svensk medborgare eller av utlänning med hemvist i , 2.av utlänning utan hemvist i , som efter brottet blivit svensk medborgare eller tagit hemvist här i riket eller som är dansk, finsk, isländsk eller norsk medborgare och finns här, eller 3.av annan utlänning som finns här i riket och på brottet enligt svensk lag kan följa fängelse . Första stycket gäller inte, om gärningen är fri från ansvar enligt lagen på gärningsorten eller om den begåtts inom område som inte tillhör någon stat och enligt svensk lag svårare straff än böter inte kan följa på gärningen. I fall som avses i denna paragraf får inte dömas till påföljd som är att anse som strängare än det svåraste straff som är stadgat för brottet enligt lagen på gärningsorten. De inskränkningar av svensk domsrätt som anges i andra och tredje styckena gäller inte för brott som avses i 6 kap. 1–6 §§, 8 § tredje stycket och 12 § eller försök till sådana brott, om brottet begåtts mot en person som inte fyllt . Lag (2005:90). I kommentaren till anges följande. Bestämmelserna i denna paragraf ger uttryck för den s.k. aktiva perso- nalitetsprincipen. Detta innebär att den svenska straffrättsliga jurisdik- tionen utsträcks till vissa brott som begåtts utomlands. Den anknytnings- punkt som finns mellan domstolsstaten, , och brottet utgörs av den anklagades anknytning till på grund av att han är svensk med- borgare, har sitt hemvist i eller har ett annat i bestämmelsen närmare angivet förhållande till . Bestämmelsen ger också uttryck för det krav som vanligen brukar kallas för kravet på dubbel straffbarhet. Lagföring och bestraffning i förutsätter i vissa fall att fråga är om en gärning som också utgör brott på gärningsorten. Också möjlig- heterna att utmäta straffet och välja påföljd begränsas genom att inte strängare påföljd kan ådömas än den påföljd som är den strängaste möj- liga i ifrågavarande fall enligt lagen i staten där brottet har begåtts. (Kommentaren till 2 kap. 2 § BrB) Utredningens överväganden och förslag 2 kap. 3 § I 2 kap. 3 § första stycket första punkten BrB stadgas. För brott som begåtts utom riket döms även i annat fall än som avses i 2 § efter svensk lag och vid svensk domstol, 1. om brottet förövats på svenskt fartyg eller luftfartyg, eller om det begåtts i tjänsten av befälhavaren eller någon som tillhörde besättningen på sådant fartyg I detta lagrum kompletteras reglerna i 2 § angående svensk jurisdik- tionskompetens beträffande brott begånget utom riket med bestäm- melser som utsträcker kompetensen till vissa specialfall. I sin lydelse före lagändringen 1972:812 gällde lagrummet endast utlänning. Som en följd av att regeln om kravet på dubbel straffbarhet i 2 § utvidgades till att omfatta också brott som begåtts av en svensk medborgare ändrades stadgandet så att det nu också gäller brott begångna av svensk medborgare. I de fall som uppräknas i paragrafen görs undan- tag från de begränsningar i den svenska kompetensen som är stadgade i 2 §. I punkt 1 görs undantag som har betydelse för fiskebrott. Denna punkt kommenteras i kommentaren till enligt följande. Brottet har förövats på svenskt fartyg eller luftfartyg eller det har begåtts i tjänsten av befälhavaren eller någon som tillhörde besätt- ningen på sådant fartyg. Regeln bygger på vad som brukar kallas flagg- principen. Som exempel på brott i tjänsten kan nämnas att en besätt- ningsman under lastning eller lossning tillgriper egendom från någon av fartygets passagerare eller att en gör sig skyldig till lydnads- brott (se 70 § sjömanslagen 1973:282). Bestämmelsen undergick en språklig modernisering genom en lagändring 2001 (Kommentaren till 2 kap. 3 § BrB) I 49 § fiskelagen finns också regler om domsrätt. Här stadgas föl- jande. Den som har begått brott enligt denna lag döms vid svensk domstol, även om 2 kap. 2 eller 3 § inte är tillämplig. Följande framgår av specialmotiveringen. I paragrafen föreskrivs att svensk domstol skall vara behörig att behandla mål om brott mot lagen även om domsrättsreglerna i 2 kap. 2 och 3 §§ inte är tillämpliga. Bestämmelsen tar sikte på de fall då Utredningens överväganden och förslag utländska fiskande som inte är bosatta i begår brott i den svenska ekonomiska zonen. Fiskerättslagen innehåller inte någon sådan bestäm- melse. Lagrådet har påpekat detta vid behandlingen av förslaget till lag om en svensk ekonomisk zon (prop. 1992/93:54 s.129). 1992/93:232 s. 77) Begreppet svenskt havsfiske, som i fiskevårdslagen kallas svenskt fiske, infördes i lag 1975. Termen har inte definierats i förarbetena till den lagändringen. Det som framgår av förarbetena tyder dock mest på att med svenskt havsfiske avses fiske från svenska fiskefartyg. För detta talar också 33 § fiskelagen som gäller internationella kon- troller. Där stadgas att en utländsk myndighet ska lämnas tillträde till svenska fiskefartyg. Vad gäller då för en svensk medborgare som fiskar från ett utländskt fartyg? Detta kan enligt min uppfattning inte anses vara svenskt havsfiske. Dock finns en möjlighet att straffa personen enligt reglerna i 2 kap. BrB. Avsikten med begreppet svenskt fiske i fiskelagen är att ange fiskelagens räckvidd. Bakgrunden är att ska ha möjlighet att se till att det fiske som anses vara svenskt, dvs. vår svenska fiskeflotta, bedrivs på ett sätt som är förenligt med gemenskapsrätten och med våra åtaganden enligt internationella kon- ventioner. Då termen svenskt fiske inte tidigare tydligt definierats är det enligt min uppfattning bra om en sådan definition införs i kommentaren till fiskevårdslagen för att undvika tillämpningspro- blem. Sammanfattningsvis menar jag att med svenskt fiske avses fiske som bedrivs från fiskefartyg som är registrerat i . Detta oav- sett om det fiske som bedrivs är att se som yrkesmässigt fiske eller fritidsfiske. I begreppet svenskt fiske inbegrips däremot inte varje svensk medborgare som bedriver fiske utanför den ekonomiska zon- en. Fiske som bedrivs från ett fartyg som är registrerat i ett annat land kan inte anses vara svenskt fiske enbart för att någon av besätt- ningsmännen är svensk medborgare. Här kan dock erinras om juris- diktionsreglerna i enligt vilka i ganska stor ut- sträckning har domsrätt över svenska medborgare. När det gäller svensk jurisdiktion kan sägas att de regler som finns i annan svensk rätt än fiskelagen redan uppfyller de krav som ställs i t.ex. IUU-förordningen på att ska kunna ingripa mot sina Utredningens överväganden och förslag Sådana krav ska alltså enligt min mening inte behöva medföra någon särskild lagreglering i fiskevårdslagen. I 27 § fiskelagen anges att den som fiskar får tillfälligt använda någon annans strand och vattenområde för att dra upp eller göra fast båt eller redskap, om det behövs för fisket och om det kan ske utan olägenhet för den som inne- har stranden. För den som fiskar yrkesmässigt utan stöd av enskild fiskerätt gäller detta även om olägenhet uppstår under förutsättning att ersättning betalas för skada och intrång. Enligt min mening är syftet med paragrafen oklar. Andra meningen ger en skadeståndsrätt för intrånget för fastighetsägaren. Det saknas dock helt bestämmelser om hur ett skadestånd ska beräknas. Från flera håll har anförts att paragrafen inte används och därmed inte skulle fylla något syfte. Jag föreslår därför att paragrafen upphävs utan att ersättas av motsvarande bestämmelse. I detta avsnitt kommer jag att presentera mina överväganden och förslag om kontrollverksamhet och tillsyn. Utredningens förslag: (eller den myndighet som regeringen utser att ha förvaltningsansvar för fisket ) bör även i fortsättningen ha ansvaret för landningskontrollen. Övervakningen av fisket kan delas in i tre olika huvudgrupper; kon- troller på land, kontroller till sjöss och administrativa kontroller. Medan kontroll- och tillsynsverksamhet främst bedrivs till sjöss, ansvarar för den administrativa kon- trollen och kontrollen på land. Till den sistnämnda hör bl.a. land- ningskontrollen. Denna syftar till att säkerställa att rätt kvantiteter Utredningens överväganden och förslag inrapporteras till samt att inga otillåtna arter eller under- målig fisk landas. Ansvaret för den fysiska kontrollen av landningar har tidigare legat hos , men övergick till . En första fråga är om denna ordning bör bestå. Som sagts tidigare (i avsnitt 9.1.14) har regeringen beslutat att bilda en ny havsmiljömyndighet. Det utreds i hur den nya myndigheten ska organiseras. Utre- daren lämnade sitt förslag och myndigheten ska kunna inrättas fr.o.m. . Regeringens utgångspunkt är att ska upphöra i och med att den nya myndigheten bildas. Avsikten är dock inte att några verksamheter inom Fiskeri- verket ska upphöra. Innebörden är alltså att annan myndighet än kommer att ha förvaltningsansvar för fisket. I det följande avses med , där så inte anges, den eller de förvaltande myndigheter, som kommer att överta uppgifter. Vid den senaste översynen av den svenska fiskerikontrollen (Utredningen om fiskerikontrollen, SOU 2005:27) ansvarade alltså för landningskontrollen. Trots att utredningen i sitt betänkande fann att landningskontrollen inte borde flyttas (a.a. s. 231 ff.) resulterade översynen i att ansvaret för sådana kontroller övergick från till . Det främsta skälet till ändringen var att regeringen ansåg det mest ändamålsenligt och effektivt att en och samma organisation svarar för all landbaserad kontrollverksamhet (skr. 2005/06:171 s. 76 f.). Därefter har Utredningen om befogenheter (rättsliga befogenheter, SOU 2008:55) framfört att det kan finnas anledning att på nytt överväga om den nuvarande ordningen bör bestå, om bör ansvara för landnings- kontrollen eller om någon annan ordning bör införas. Utredningen tog inte ställning i frågan utan förordade att den bör övervägas först , när den nya regleringen på fiskeområdet kan överblickas, dvs. överlämnade bedömningen till mig. Utredningen pekade dock i sitt betänkande på ett antal problem som med den rådande ordningen är förknippade med kontroller där det uppstår brottsmisstanke. Dessa angavs vara bl.a. följande. Den oklara beslagsregeln i 47 § andra stycket fiskelagen kunde inte anses ge tjänstemän vid rätt att företa beslag. Även om beslagsregeln ändrades så att verkets tjänstemän fick en sådan rätt, återstod ytterligare en fråga av betydel- se för landningskontrollerna. Eftersom inte är en brotts- bekämpande myndighet har tjänstemän vid verket ingen möjlighet Utredningens överväganden och förslag att på annat sätt ingripa straffrättsligt om det vid en landningskontroll uppstår misstanke om brott. Den nuvarande ordningen förutsätter att polisen har möjlighet att avsätta resurser för ett in- gripande. Av resursskäl har polisen ofta svårt att prioritera denna typ av brottslighet, vilket medför att det inte finns några garantier för ett straffrättsligt ingripande. Detta innebär att det finns risk för att effektiviteten i brottsbekämpningen minskar, eftersom någon utred- ning inte alltid kommer till stånd i omedelbar anslutning till brottet. (Ang. hela stycket se rättsliga befogenheter, SOU 2008:55, s. 581 ff.) Enligt det förslag som Utredningen om befo- genheter lagt fram, vilket bereds i , ska ges rätt att inleda och också bedriva förunder- sökning om vissa brott, däribland brott som rör fiskeregleringen. Den föreslagna förundersökningsrätten innebär att sådana fiskebrott som upptäcker i större utsträckning kan utredas direkt på platsen, vilket även skulle gälla de brott som upptäcks vid en landningskontroll. Detta talar för att flytta över ansvaret för land- ningskontrollen till . Å andra sidan har numera en del av de överträdelser som upptäcks vid en landningskontroll förts över till systemet med administrativa sanktioner. Som påtalats av talar detta för att be- hovet av att den myndighet som utför landningskontrollerna har befo- genheter att ingripa straffrättsligt har minskat jämfört med tidigare. Sedan Utredningen om befogenheter presenterade sitt betänkande har vidare beslagsregeln i 47 § andra stycket fiske- lagen ändrats så att det nu klart framgår av lagtexten att bl.a. sådan befattningshavare hos i vars uppgifter det ingår att över- vaka efterlevnaden av bestämmelser om fiske har befogenhet att ta fisk och annan egendom i beslag (se prop. 2008/09:58). En omständighet som jag menar bör tillmätas avgörande betydelse i diskussionen om ansvaret för landningskontrollen bör organiseras på något annat sätt än är tiden. Den tid som förflutit sedan ansvaret flyttades över till får betraktas som kort. En- ligt min uppfattning är , ungefär , alltför kort för att en utvärdering av den nu rådande ordningen ska kunna ge en rätt- visande bild av hur väl den fungerar. Dessutom har behovet av att den myndighet som utför landningskontrollerna har befogenheter att ingripa straffrättsligt minskat jämfört med tidigare i och med införandet av systemet med administrativa sanktioner. Slutligen råder det inte någon oklarhet beträffande beslagsbefogenheterna för Fiskeri- Utredningens överväganden och förslag Jag anser därför att ansvaret för landnings- kontrollen även i fortsättningen ska ligga hos eller hos den myndighet som ska ta över dessa uppgifter. , när den senaste omorganisationen har hunnit sätta sig och den nya fiske- regleringen har tillämpats , kan det dock finnas anledning att på nytt överväga vilken myndighet som ska ansvara för landnings- kontrollen. Utredningens förslag: Bestämmelser om tillsyn och kontroll i fiskelagen och i lagen om EG:s förordningar om den gemensam- ma fiskeripolitiken sammanförs till en enhetlig reglering i fiske- vårdslagen. En övergripande bemyndigandeparagraf införs i vilken det stadgas att regeringen eller den myndighet som regeringen be- stämmer genom tillsyn ska kontrollera efterlevnaden av fiske- vårdslagen, föreskrifter som meddelats med stöd av lagen samt reglerna i EU:s förordningar om den gemensamma fiskeripoli- tiken. regleras tillsyn och kontroll av bestämmelser om fisket, in- klusive sådana regler som finns i EU:s förordningar om den gemen- samma fiskeripolitiken, i fiskelagen. Tillsyn och kontroll av övriga bestämmelser i förordningar om den gemensamma fiskeripoli- tiken, dvs. sådana som avser strukturåtgärder för fiskerinäringen och marknadsreglering av fisk och fiskprodukter, regleras i stället i lagen om EG:s förordningar om den gemensamma fiskeripolitiken. I syfte att göra regelverket på fiskets område tydligare och mer en- hetligt föreslår jag, som framgår redan av avsnitt 9.1, att lagen om EG:s förordningar om den gemensamma fiskeripolitiken ska upp- höra att gälla och att bestämmelserna i stället endast finns i fiske- vårdslagen. I 4 § första stycket lagen om EG:s förordningar om den gemen- samma fiskeripolitiken finns ett bemyndigande för regeringen att bestämma vilken eller vilka myndigheter som ska utöva tillsyn och annan kontroll av efterlevnaden av andra regler i EU:s förordningar om den gemensamma fiskeripolitiken än bestämmelser om fisket och av föreskrifter meddelade med stöd av lagen. Utredningens överväganden och förslag till detta bemyndigande finns inte i fiskelagen, trots att detta borde vara en förutsättning för exempelvis stadgandet i 5 kap. 4 § fiske- förordningen om att utövar tillsyn över efterlevnaden av EU:s förordningar om den gemensamma fiskeripolitiken och nationella föreskrifter om fiske. Det saknas därmed i den gällande fiskelagen ett generellt bemyndigande om vem som utövar tillsyn av fisket trots att sådana bestämmelser finns i förordningen. Jag före- slår därför att det i fiskevårdslagen införs en bestämmelse om att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer genom tillsyn ska kontrollera efterlevnaden av fiskevårdslagen, föreskrifter som meddelats med stöd av lagen samt reglerna i EU:s förordningar om den gemensamma fiskeripolitiken. Vidare föreslår jag att fiskevårdslagen ska uppta ett bemyndi- gande motsvarande det som finns i 9 § lagen om EG:s förordningar om den gemensamma fiskeripolitiken. I 9 § stadgas att regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om hur tillsynen och kontrollen ska bedrivas. I fiskevårdslagen kom- mer bemyndigandet att täcka även det område som regleras av nu gällande fiskelag vilket innebär en utvidgning. För att bemyndigandet ska kunna tillämpas fullt ut kommer det att ange att det får använ- das för att meddela föreskrifter om tillsyn och kontroll. Detta för att bemyndigandet även ska täcka in t.ex. uppgiftsskyldighet. Bakgrun- den till detta är min strävan att förenkla lagen och minska antalet bemyndiganden i denna. Min avsikt är därför att de bemyndiganden som ska finnas i fiskevårdslagen ska vara så vida som det är möjligt. I 4 § andra stycket lagen om EG:s förordningar om den gemen- samma fiskeripolitiken finns ytterligare ett bemyndigande. Enligt denna bestämmelse får regeringen föreskriva att en tillsynsmyn- dighet får överlåta åt någon annan myndighet att utöva viss tillsyn. (Regeringen har använt sig av detta bemyndigande i 5 kap. 4 § andra stycket och i 6 kap. 1 § andra stycket fiskeförordningen). Frågan är om fiskevårdslagen ska uppta ett liknande bemyndigande. har uppgett att det enligt upp- fattning inte är lämpligt att fiskevårdslagen innehåller ett bemyndigan- de motsvarande det i 4 § andra stycket lagen om EG:s förordningar om den gemensamma fiskeripolitiken. Myndigheten har hänvisat till uttalanden av Utredningen om befogenheter om det mindre lämpliga i att ingripanden mot enskilda delegeras av rege- ringen på det sättet att en myndighet ges rätt att enligt överens- kommelse låta en annan myndighet fullgöra en uppgift som innebär myndighetsutövning. Utredningens överväganden och förslag heter anförde att legalitetsprincipen utgör ett starkt skäl mot en sådan ordning (SOU 2008:55 s. 569 ff. och s. 586 f.). har uppgett att det använder bemyndigandet i 5 kap. 4 § i nu gällande fiskeförordning för att låta på utöva landningskontroll och för att låta utföra viss kon- troll av transportdokument. Verket har uppgett att det kan tänkas att även andra länsstyrelser blir aktuella för landnings- kontroll. Det bör enligt vara verket som huvudansva- rig myndighet som avgör om och när denna uppgift ska överlåtas. har vidare uppgett att det behöver den flexibilitet som bemyndigandet ger verket . Verket har beträffande 6 kap. 1 § andra stycket i nu gällande fiskeförordning inte angett några spe- cifika användningsområden utan hänvisat till vad det anfört beträf- fande 5 kap. 4 §. Jag delar uppfattningen att det är mindre lämpligt att ingripanden mot enskilda delegeras av regeringen på det sättet att en myndighet ges rätt att enligt överenskommelse låta en annan myndighet full- göra en uppgift som innebär myndighetsutövning. Liksom Utred- ningen om befogenheter (SOU 2008:55 s. 569 ff.) anser jag att det åtminstone av en förordning bör kunna utläsas vilka uppgifter som en kontrollerande myndighet får utföra när kontrollen riktar sig mot enskilda. Detta är viktigt ur rättssäkerhetssynpunkt och ökar förutsebarheten samt möjligheterna att i efterhand kon- trollera om verksamheten har bedrivits på ett korrekt sätt. Frågan är dock hur behov av delegering på bästa sätt ska för- enas med en strävan att myndighetsutövning mot enskilda regleras i lag eller förordning. användning av 5 kap. 4 § fiske- förordningen sker enligt vad verket självt har uppgett i två fall. För 6 kap. 1 § fiskeförordningen har inte någon specifik användning an- getts. Om skulle behöva delegera ytterli- gare uppgifter bör det vara en fråga för regeringen att besluta om. Jag föreslår mot bakgrund av hur har sagt sig använda det aktuella bemyndigandet att dessa uppgifter i stället regleras direkt i förordningen. Det blir tydligare gentemot den enskilde och vi får en lagstiftning som är bättre förenlig med legalitetsprincipen. Det innebär att fiskevårdslagen enligt min mening inte bör innehålla något bemyndigande motsvarande det i 4 § andra stycket lagen om EG:s förordningar om den gemensamma fiskeripolitiken. I stället ska det införas en egen paragraf i fiskeförordningen i vilket vissa uppgifter som egentligen ligger på läggs på andra myndigheter. Denna paragraf bör utformas i enlighet med hur har Utredningens överväganden och förslag uppgett att verket tillämpar 5 kap. 4 § fiskeförordningen. bör trots denna nya bestämmelse ha huvudansvaret för landnings- kontrollen. Mot bakgrund av att inte har angett att det använder sig av 6 kap. 1 § andra stycket i fiskeförordningen görs inte någon motsvarande reglering beträffande denna bestämmelse. Stöd för en sådan reglering som föreslås finns i det generella bemyn- digandet i fiskevårdslagen. Detta trots att inte är en av de myndigheter som är att se som tillsynsmyndighet enligt fiskevårds- lagen. Den nya paragrafen i fiskevårdslagen, som innehåller bemyn- digande på tillsynsområdet och ett bemyndigande motsvarande det i 9 § lagen om EG:s förordningar om den gemensamma fiskeri- politiken, ska vara utformad som en allmän bemyndigandeparagraf. Avsikten är att de bemyndiganden som rör tillsyn och kontroll av fiskevårdslagen, föreskrifter meddelade med stöd av lagen och reglerna i EU:s förordningar om den gemensamma fiskeripolitiken ska vara samlade i en och samma paragraf. Som sagts ovan ska det av denna paragraf framgå att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer genom tillsyn ska kontrollera efterlevnaden av denna lag, föreskrifter meddelade med stöd av lagen samt reglerna i EU:s förordningar om den gemensamma fiskeripolitiken. Vilka dessa till- synsmyndigheter är ska sedan anges i fiskeförordningen.