sou · GYB332 · 2010-04-28 00:00:00 — garanterar okränkbarhet för tjänstemannen och dennes familj, för bostad och tjänstefordon 24 rimmar . Utredningen kan inte förorda en lösning som inte ger skydd enligt konventionen. I det fall t.ex. polisen gör intrång och genomsöker tjänstebostaden, eller tjänstemannen tas in till förhör efter under semesterresa i landet står han/hon utan diplomatisk immunitet. För en permanent placering under skydd av krävs anmälan och upprättande av ett kontor. Här kan formatet sektionskansli användas. Sektionskanslier är en form av ambassadkontor, underställda en ambassad i regionen eller ett Stockholmsbaserat sändebud. Fram tills har de etablerats i länder där verksamheten varit inriktad på utvecklingssamarbete och har i huvudsak bemannats av Sidas personal. har haft 14 sektionskanslier med biståndsinriktning, men till följd av biståndets landfokusering pågår avveckling respektive uppgradering av dem. Före utgången av 2010 kommer fyra kanslier att ha lagts ner och övriga att ha uppgraderats till ambassader.2 Sektionskansliernas status regleras i IFUR genom ett tillägg som gjordes 2009 (SFS 2009:663). En avveckling av myndighetsstatusen i utlandsorganisation förvaltningsrättsligt gör sektionskanslier till en del av myndigheten , i stället för av myndigheten 2 Dusjanbe, , och läggs ner medan , , , , , , , , och uppgraderas till ambassader. Flexibilitet genom att nyttja olika representationsformer Men ur perspektiv blir det ingen skillnad. Kontoret är fortsatt en del av en annan beskickning. Vissa lösningar finns alltså till begränsad närvaro, utan att beskickning eller karriärkonsulat upprättas. Om svensk beskickning eller karriärkonsulat redan finns i landet kan diplomat som placeras på annan ort, kanske på annat lands officiella representation, anmälas som tillhörande den svenska beskickningen eller konsulatet. Tjänsteman som är knuten till SBS eller placerad på ambassad vars beskickningschef är sidoackrediterad till landet ifråga kan anmälas som svensk diplomat. Vid resor i landet torde han/hon åtnjuta ett starkare diplomatisk skydd än vid resa utan anmälan. Diplomaten kan under kortare eller längre tjänsteresor utföra olika verksamhetsuppdrag. Denna modell tillämpas redan vid sidoackrediteringar, men med ett mindre resurstillskott kan reseverksamheten utökas och ge större utväxling. Tjänstemannen kan eventuellt nyttja ett honorärkonsulat, ett annat lands beskickning eller ortens EU-dele- gation som bas. Lösningen är flexibel och innebär visst skydd. I osäkra miljöer kan den dock inte anses acceptabel. Sker resorna mycket ofta är nästa steg att anmäla och etablera ett kontor. Då kan ett sektionskansli vara ett alternativ, och ett rimligt mellanting mellan en aktiv sidoackreditering och en (mini)ambassad. Samlokalisering med svenskt honorärkonsulat, annat lands beskickning eller EU-delegation kan vara intressant. Sektionskansliet underställs SBS eller närliggande ambassad. Det kan ledas eller enbart bestå av en senior diplomat, som inte behöver anmälas som chargé. Avsaknad av chargé- eller ambassadörstitel behöver inte utgöra verksamhetsmässiga hinder. Sektionskanslier ges förslagsvis begränsade uppdrag. Ju mer omfattande verksamheten görs, desto lämpligare är det att upprätta en miniambassad, se avsnitt 5.4. Etablering av sektionskansli förutsätter den mottagande statens accept. I regionala samarbeten, där en stark moderambassad skulle kunna utgör ett nav för mindre representationer i närområdet, bör sektionskanslier övervägas (jämför avsnitt 5.6). Utredningen ser goda skäl att även framledes upprätta sektionskanslier, eftersom modellen är både flexibel och förenlig med svensk förvaltningsrätt och . En annan möjlighet som har tillämpats är att en samlokaliserad tjänsteman anmälts som diplomat av det land som han/hon har lokalgemenskap med. Internrättsligt och folkrättsligt finns problem med denna lösning. Utredningen kan inte förorda den, men det är en innovativ Flexibilitet genom att nyttja olika representationsformer tanke som skulle kunna diskuteras i t.ex. en nordisk krets, jmf avsnitt 5. En variant som också nyttjats är att placera ut en tjänsteman från huvudstaden utan att anmäla denne, utan istället betrakta vistelsen som en längre tjänsteresa. Lösningen är tveksam, i synnerhet i länder med bristande säkerhet eftersom immunitet saknas. En närliggande form är att utse erfarna tjänstemän till särskilda sändebud eller envoyéer för ett land eller en region. Det är ett diplomatiskt verktyg som ger stor flexibilitet och vars användning globalt växer. Som nämnts pekar mycket på att intresset för samlokaliseringslösningar med andra länders beskickningar ökar och att mervärden finns. Troligen kommer utvecklingen att fortsätta i denna riktning för vissa mindre och medelstora länder som har nära relationer med. bör aktivt söka möjligheter att delta i sådana arbeten. Men om man vill gå längre och skapa verklig integration bör man ändå vara medveten om att samverkan inte med nödvändighet skapar ökad flexibilitet och verksamhetssynergier. Förväntningar om effektivitetsvinster och förenklingar kan lätt överskattas, i vart fall på kort och medellång sikt. Även länder som de nordiska har skillnader i lagstiftning, IT-lösningar och stöd, ekonomiska ramar och ambitioner, villkor för lokalanställd personal m.m. som måste hanteras. Därtill kan motsatta politiska målsättningar, konkurrenssituation inom näringslivsfrämjandet, tidshorisont för närvaron samt olika hotbild mot länder som ska samverka påverka intresset för samlokalisering. Med detta sagt anser utredningen ändå att fördelar bör kunna överväga. Modeller bör med fördel kunna utvecklas och testas. Det nordiska samarbetet fungerar allt bättre, som tidigare konstaterats, och administrativ bördefördelning vid samlokalisering kan utvecklas. Vad gäller EU-delegationerna bör det ligga i EU:s, liksom i medlemsstaternas intresse, att på några lämpliga orter ha lokaler som har plats också för medlemsstaters beskickningar. I synnerhet för EU-länder med mindre eller kanske tillfällig representation kan det vara av intresse att bara hyra ett par rum. Fördelar ligger också i det politiska symbolvärde som lokalgemenskap mellan EU och med- Flexibilitet genom att nyttja olika representationsformer lemsstater av detta slag skulle ha. bör verka för att några sådana lösningar testas under EU-delegationernas nu inledda omvandlingsfas. 5.4Ambassad med begränsat och förenklat verksamhetsuppdrag – miniambassad Översynen av utrikesförvaltningens närvaro i regioner/länder (Tauriainen, 2007) bedömde att en ambassad för att kunna bedriva ett meningsfullt samt någorlunda aktivt och heltäckande utrikespolitiskt arbete normalt behöver tre-fyra utsända, med mindre än att verksamhetsuppdraget för myndigheten begränsas. Utredningen bedömer att antalet utsända kan minskas ytterligare givet att förslag från kapitel 2-4 genomförs. Begreppet miniambassad är inte fastlagt eller etablerat men används för mindre beskickningar, med endast en eller möjligen två utsända. Utredningen använder begreppet på motsvarande sätt, men med det förtydligandet att det inte alltid är bara personalstyrkan som begränsas utan ofta också uppdraget. 5.4.1Försöket med en miniambassad i Karriärkonsulat med endast en utsänd tjänsteman har förekommit i svensk utrikesförvaltning . Det numera nedlagda generalkonsulatet i är ett exempel liksom generalkonsulatet i . Men ambassader med endast en utsänd ambassadör tycks inte ha prövats ordentligt, utom i ett fall; i , . Utredningen har studerat detta försök som egentligen uppstod som en följd av att regeringsbeslut om nedläggning av ambassaden i upphävdes året därpå. Ambassadens uppdrag är i princip begränsat till exportfrämjande, men även hantering av konsulärt bistånd förekommer. Ambassadören, som är enda utsända tjänsteman, delar lokaler och reception med och . Genom avtal ansvarar för ambassadens ekonomiadministration. Ambassaden har därtill två lokalanställda, en sekreterare och en chaufför. Ambassadören har en hushållsanställd. Ett svenskt honorärkonsulat finns på plats som hanterar den begränsade konsulära verksamheten. Honorärkonsuln är också representant för på plats, vilket underlättar eftersom fastighetsförvaltning och skötsel på en ort som annars skulle tagit Flexibilitet genom att nyttja olika representationsformer mycket tid för ambassaden. IT-frågan är löst genom tillgång till en mot Stockholmsservern direktuppkopplad bärbar dator som ofta körs över satellit. Det inre skyddet är begränsat till ambassadörens rum och ett litet arkiv. Arkivhanteringen är svår att upprätthålla. Det yttre skalskyddet omfattar 24-timmars bevakning av de delade lokalerna. En ambassadbil finns att tillgå. Miniambassaden har också haft ett ganska omfattande stöd från vissa UD-enheter i , uppskattningsvis 1-1,5 årsarbetskrafter. Ett problem har varit att tillförsäkra ambassadören avtalsenlig semester och möjlighet att resa på de hardship-resor han är berättigad till eftersom ambassaden, som myndighet, är förhindrad att helt stänga ner verksamheten. förutsätter att utsänd personal finns på plats förutom för kortare perioder. Eftersom handelssekreterare varit anmäld som diplomat har denna kunnat träda in i ambassadören ställe . Men lösningen är sårbar. Ambassadörens frånvaro har i stället ibland lösts genom att vikarie sänts ut eller genom att ambassadören helt enkelt agerat chargé, svarat i telefon osv., fastän han varit på resande fot. Vare sig arbetsrättsligt eller utifrån förvaltningslag är detta tillrådligt. Ingen oberoende utvärdering har gjorts av miniambassaden i vad gäller verksamhet och besparing. Ambassadören och UD:s planeringsstab har gjort interna uppföljningar och dragit vissa slutsatser. Vad gäller verksamheten konstateras att begränsningen för ambassadören till exportfrämjande i princip håller. Vissa officiella uppgifter tillkommer liksom en del administrativa göromål som främst orsakas av att statsförvaltning, infrastruktur, kommunikationer, rättsväsende m.m. är svaga i . Säkerhetsfrågor tar också en del tid. Med stöd i det begränsade uppdrag han skriftligen getts sållar ambassadören hårt bland de uppgifter han av eller svenska myndigheter ombeds utföra. Uppföljningarna pekar vidare på bl.a. att lösningen är sårbar (främst personal- och IT-mässigt), att den förutsätter ett stort personligt engagemang från berörda parter på plats, att lediga hör till undantagen, att man inte kan förutsätta att ambassadör och handelssekreterare är helt utbytbara och har samma verksamhetsmål, samt att en miniambassadslösning kräver nytänkande vad gäller stöd från centralt håll. Flexibilitet genom att nyttja olika representationsformer Den årliga besparing som görs motsvarar av kostnaden före omvandling, om man också inkluderar de extra stödkostnader som uppstått i Stockholm.3 5.4.2Konceptet miniambassad bör utvecklas Även om utgör bara ett enda försök att bedriva verksamhet i miniambassadsformat, anser utredningen att vissa slutsatser kan dras som pekar på att försöksverksamheten bör vidareutvecklas. En blick utanför gränser visar att även andra länder testar mindre beskickningsformat. , och i viss mån , har miniambassader med en eller ett fåtal utsända. För del möjliggörs detta av att dansk lagstiftning medger att verksamheten begränsas. Därtill har en del administrativa göromål, bl.a. bokföring och arkiv, överförts till för de minsta ambassaderna. Också i handlar det om att minska den administrativa belastningen, men det ställs även krav på strikta prioriteringar av verksamheten. har för avsikt att testa miniambassadverksamhet. Man överväger att i första hand se till vilka möjligheter som finns i . har miniambassader i bl.a. . Utredningen bedömer att ett beredningsarbete bör initieras på UD med sikte på att genomföra pilotprojekt med någon, eller snarare några, svenska miniambassader. Möjligheter att testa olika förslag, kan uppstå i samband med den beslutade omvandling av utlandsorganisationen som genomförs. I beredningen bör hänsyn tas ett antal faktorer, varav några behandlats tidigare i detta delbetänkande. Nedan följer ett sammanhållet resonemang. Vad gäller avgränsning av det s.k. departementala uppdraget, kapitel 3.2, saknas i princip regelförankrade hinder för avgränsning, utan här kan UD, tillsammans med övriga , genom verksamhetsplaneringen styra och sakpolitiskt begränsa upp- 3 Beskickningens personal bestod precis före omvandlingen av två utsända och sju lokalanställda (samt två hushållsanställda). Kansliytan har halverats, liksom antalet fordon. Kostnaden uppgick för omvandling till 10,6 mnkr . Miniambassaden har en kostnad om cirka , men till den bör läggas arbetstid för stöd från , vilket ger en totalkostnad om 4,7–5,. Flexibilitet genom att nyttja olika representationsformer dragen för miniambassader. Det är avgörande att den prioriteringsprocessen fungerar. Annars riskerar de mindre beskickningarnas verksamhet att okontrollerat svälla och skapa ökade kostnader. Den konsulära verksamhet som normalt åvilar en svensk beskickning bör, i huvudsak kunna skötas av ett honorärkonsulat på samma ort i den utsträckning värdlandet accepterar detta. För att öka den möjligheten bör ompröva sin motsvarande inställning och kunna tillåta honorärkonsulat parallellt med beskickning i . Vad gäller passhantering kan i enlighet med ändring i Passlagen (1978:302) undantag för beskickningar beviljas genom ett Regeringskanslibeslut. Vad gäller viseringsverksamhet finns möjligheter att genom representationssystem överlåta viseringar till annat lands beskickning på orten. kan en särskild reglering av mindre utlandsmyndigheter föras in i arbetsordning för att formalisera begreppet. Här bör bl.a. mer eller mindre explicit förtydligas att dessa beskickningar inte utför vissa uppdrag åt andra svenska myndigheter (jmf förslag om genomgång av regelverk i avsnitt 4.3). Lokalgemenskap med annat lands större beskickning öppnar upp för möjligheten att upprätta ett administrativt abonnemang med denna, vilket lyfts fram i avsnitt 5.3. Även om samboendet fungerat relativt väl i , måste hänsyn tas till att uppdrag är av annan karaktär och ofta har en annan tidshorisont än en ambassads. Därför kan det vara lämpligare att dela lokaler med och betala för viss service till annat lands ambassad. I tredje land kan samlokalisering med de nu etablerade EU-delegationerna (eller EU-kontoren inom EU) vara lämplig av både praktiska och politiska skäl. Förslag om centralisering och outsourcing i avsnitt 3.5.1. har uppenbar koppling till försök med miniambassader. Exemplet ger vid handen att administrativt stöd behövs centralt, i synnerhet om man inte delar lokaler med annan beskickning. En kritisk massa och skalfördelar i ett sådant system skulle uppnås om en gemensam funktion på UD centralt hanterar stödet för flera miniambassader. En möjlighet som diskuterats är att utöka ovan nämnda KSS befogenheter och samla en stödfunktion där på samma sätt som kansliet servar SBS. Utredningen bedömer, utan att ha fördjupat sig i frågan, att förslaget verkar ha fördelar. Flexibilitet genom att nyttja olika representationsformer lighet är att dela upp stödansvaret i den reguljära linjeverksamheten, men fördelen med KSS-lösningen kan vara att just ett samlat stöd ytterligare minskar miniambassadernas sårbarhet. Ekonomiadministration bör så långt möjligt centraliseras till och en modell utan delegerad budget bör kunna testas. Diarie- och arkivhanteringen kan vara betungande. Här måste förenklingar kunna göras, bl.a. genom att avveckla myndighetsstatusen för utlandsmyndigheterna. Det finns generella problem med den införda elektroniska diarieföring som införts i utrikesförvaltningen. Men med de kommunikationsmöjligheter som finns bör registrering kunna skötas av en gemensam funktion i . Vad gäller förenkling av övriga administrativa uppgifter hänvisas till avsnitt 4.3. Ansvar för bl.a. beredskaps- och säkerhetsfrågor samt protokollära frågor är dock svåra att dra ner på. Beträffande IT-stödet konstateras att den lösning man har i inte utgör det säkra verksamhetsstöd som behövs. Det har bl.a. med kommunikationssvårigheter på orten att göra, men de mobila lösningar som RK-IT utvecklar och tillhandahåller måste vara tillförlitliga för att ett nätverk av flexibla mindre beskickningar ska kunna byggas upp. En mindre beskickning är alltid mer sårbar. Oavsett de stöd som kan finnas genom t.ex. samlokalisering eller av att ha en svensk honorärkonsul på orten, krävs att särskild hänsyn här tas till beskickningar med bara en enda utsänd. En kombination av följande förslag kan minska problemen. Att möjliggöra ökade befogenheter för lokalanställd personal, se avsnitt 4.2, skulle utgöra en viktig åtgärd för att minska sårbarheten på en miniambassad. Om lokalanställda kan tillåtas hantera en större andel av verksamheten kan sårbarhet, inte minst vid frånvaro av den utsände, minska dramatiskt. Beredskapen att för bemanna miniambassader med utsänd vikarie antas dock behövas. Olika lösningar kan prövas. En möjlighet är att stärka vikariepoolen på . Poolen fungerar allmänt som en flexibilitetsmekanism och möjliggör en personalmässigt smidig hantering av ändrade förutsättningar och plötsliga händelser i utrikesförvaltningen. För en stor organisation baserad Flexibilitet genom att nyttja olika representationsformer på regelbunden personalrotation är den ovärderlig. Med ett mer omfattande nätverk av miniambassader kan det finnas idé att förstärka vikariepoolen. En annan vikariemöjlighet som kan övervägas är att, vid pilotförsök i mindre skala, låta en tjänsteman i linjen med rätt kompetensprofil utgöra vikarie. Detta prövades för men som en nödlösning påkallad av bemanningsproblem. Ändå förefaller arrangemanget ha fungerat förhållandevis bra. Vikarien borde med fördel tillhöra ansvarig geografisk enhet eller annan enhet med särskild verksamhetsanknytning till beskickningen. Frågan om diplomatisk anmälan till värdlandet måste beaktas. Ett annat förslag är att pröva möjligheten att få stänga en miniambassad för kortare perioder, t.ex. vid semester. Enligt uppgift är det möjligt i den tyska utrikesförvaltningen. Av förvaltningslagen framgår att En myndighet skall ha öppet varje helgfri måndag–fredag för att kunna ta emot och registrera allmänna handlingar och för att kunna ta emot framställningar om att få ta del av allmänna handlingar som förvaras hos myndigheten. om diplomatiska förbindelser reglerar inte vad som avses med en öppen ambassad, förutsatt att diplomatiska relationer med landet och beskickning på plats finns.4 Den förutser dock att beskickningen bemannas av utsänd personal annat än för kortare perioder. Om utlandsmyndigheterna blir en del av myndigheten borde det kunna öppna för en flexiblare syn på krav om öppethållande. På orter där det finns fler utlandsmyndigheter eller om annan utlandsmyndighet finns på närliggande ort kan man tänka sig att de på klämdagar eller i semestertider turas om att sköta registratorsfunktionen och besöksmottagningen åt varandra. Eventuellt kan något liknande system utvecklas i nordiskt samarbete, i första hand där länderna har lokalgemenskap. Det bör allmänt underlättas om miniambassaden är samlokaliserad med annat lands beskickning och/eller om det finns ett svenskt honorärkonsulat på orten. 4 Den föreskriver att en s.k. chargé ad interim (tillfällig chef) ska utses i första hand bland ambassadens diplomatiska personal i det fall beskickningschefen är utomlands (SÖ 1967:1, artikel 19). Av artikel 20 framgår att man med den mottagande statens samtycke, kan frångå huvudregeln och tillåta att medlem av beskickningens administrativa och tekniska utsända personal hanterar beskickningens administrativa ärenden av löpande karaktär. Ingen öppning finns för att låta lokalanställda representera beskickningen. Flexibilitet genom att nyttja olika representationsformer För att ytterligare minska sårbarheten vid en miniambassad måste tid och resurser läggas på bemanning/rekrytering och kompetensutveckling, både vad gäller den utsände diplomaten (och eventuell vikarie) och lokalanställd personal. Verksamhetsuppdraget ska givetvis vara styrande, men generalistkompetens, inklusive erfarenhet av administration och andra stöduppgifter, praktiskt handlag och stark initiativ- och problemlösarförmåga bör rimligen begäras av ambassadören. Ju mer avgränsat uppdraget är, desto lägre krav kan ställas på en bred sakpolitiskt kompetens. Ambassaden utgör knappast något rättvisande exempel på möjligheter och utmaningar med att upprätta miniambassader. De fysiska förutsättningarna är sämre än för genomsnittet av svenska utlandsmyndigheter. Vissa andra länder som intresserat sig för tanken på miniambassader har snarare sett till närområdet för att testa idén vidare. Utredningen anser att det även för svensk del vore lämpligt att testa och utveckla mer av en generell modell för miniambassader i främst närområdet. Inom fungerar både fysiska och digitala kommunikationer bra, finans- och bankväsende likaså. Den offentliga administrationen är likartad och servicen fungerar, vilket bl.a. underlättar konsulärt och internt beredskapsarbete. Svenska utlandsmyndigheter ligger nära varandra och är lätta att förflytta sig emellan. Att EU-området utgör en rättsgemenskap kan eventuellt förenkla vissa åtgärder inom t.ex. det konsulära uppdraget. Att pröva möjlighet att utvidga behörighet för lokalanställda kan anses enklare och säkrare inom , och säkerhetsfrågor generellt kan ägnas mindre uppmärksamhet här än i många andra regioner. Sammantaget talar dessa skäl, i kombination med de möjligheter som erbjuds när neddragningar i utlandsorganisationen genomförs i regionen, för att just är lämpligt som testområde för minirepresentationer. Utredningen bedömer att mindre beskickning generellt lämpar sig bäst att inrätta om det saknas verksamhetsmässiga behov av att ha mer omfattande diplomatisk närvaro på orten, men man från svensk sida ändå vill upprätthålla en permanent närvaro Flexibilitet genom att nyttja olika representationsformer det svenska politiska intresset för landet begränsar sig till en eller ett fåtal frågor det av diplomatiska skäl anses nödvändigt att ha svensk diplomatisk närvaro på orten tidsperspektivet på närvaron är begränsat eller osäkert värdlandet inte accepterar eller uppskattar en sidoackreditering eller SBS-lösning värdlandet har en fungerande administration och bra infrastruktur för fysisk och digital kommunikation, samt ett säkert bankväsende. 5.5Beskickning ledd av en chargé daffaires En chargé daffaires (på svenska; ansvarig för verksamheten) kan vara antingen en pied, dvs. leda en ambassad till vilken ambassadör inte har utsetts, eller ad interim, dvs. den som leder ambassadens verksamhet vid ackrediterad ambassadörs frånvaro. har inte på länge tillämpat chargé daffaires en pied, som i praktiken ses som en negativ markering mot landet i fråga. Ad interim tillämpas när en ackrediterad ambassadör lämnar landet, både i stationeringsländer och eventuella sidoackrediteringsländer. Vissa sektionskanslier som uppgraderas kommer att ledas av chargéer, dvs. inte av en ambassadör på plats. En chargémyndighet utgör en egen myndighet och verksamhetsmedel delegeras direkt till den. Frågan kan ställas om det är verksamhets- eller kostnadsmässigt fördelaktigt att inrätta denna något enklare form av beskickning. Det anses, och kan nog stämma, att det generellt varit dyrare att tillsätta en ambassadör som beskickningschef än att ha en chargé daffaires i ledningen. Kostnader för residens, utrustning, representation m.m. har blivit högre. Men istället för att förorda chargélösningar av kostnadsskäl måste de ganska statiska nivåer för residens, representation, hushållsanställda, transportstöd m.m. som ges ambassadörer kunna modifieras tydligare och anpassas till verksamhetens behov. UD har inlett ett sådant arbete och det bör fortsätta.