sou · GXB331d2 · 2010-01-01 00:00:00 — När NV(B) och NV(C) har beräknats återstår att konstatera om nytta är större än kostnad. Man brukar sammanfatta besluts- regeln i formuleringen att åtgärdens nettonuvärde (NNV) ska vara positivt: NNV = NV(B) – NV(C) > 0 Om detta villkor är uppfyllt överstiger de positiva effekterna av en åtgärd dess negativa. Man får på så sätt kunskap om att samhället totalt sett får det bättre om åtgärden genomförs. Annorlunda uttryckt innebär ett positivt nettonuvärde att åtgärden klarar av avkastningskravet på s procent och därutöver ger pengar tillbaka. I av knappa resurser finns inte alltid medel att genomföra alla åtgärder med ett positivt nettonuvärde. För att prioritera mellan olika projekt beräknas för varje projekt den så kallade nettonuvärdekvoten (NNV-kvot). I nämnaren på uttrycket står då investeringskostnaden (C0), i uttrycket nedan definierat som om investeringen tar ett enda år att genomföra. - = NV (B) - NV (C) NNV kvot Genom att prioritera projekt på så sätt att man börjar med att genomföra de åtgärder som ger högst nytta per investerad krona, säkerställer man också att de mest värdeskapande åtgärderna kommer först i prioriteringslistan. 3.6Genomför en känslighetsanalys och ge rekommendationer! Resultatet av en samhällsekonomisk analys kan vara förenat med osäkerhet. Detta beror inte enbart, eller normalt inte ens huvud- sakligen, på att man inte kan ge effekterna korrekta ekonomiska vikter eller priser. Som kommer att utvecklas ytterligare i avsnitt 4 och 5 är det ofta ett större problem att det saknas kunskap om effektsamband. Detta påverkar givetvis kvalitén på den kalkyl som görs. Det nettonuvärde som beräknas döljer emellertid omsorgsfullt denna osäkerhet. Det framstår som om ett enda värde är den sanning som finns om åtgärdens legitimitet. En omsorgsfull analys kräver därför att beslutsfattaren görs uppmärksam på denna osäkerhet för att minska risken för att (en kombination av) fel- aktiga antaganden leder till slutsatser som det inte finns fog för. är det inte möjligt att undersöka alla de antaganden som normalt måste tas till för att genomföra en analys, i så fall blir underlaget allt för svårgenomträngligt. Det krävs därför en balans- gång för att på ett rimligt överskådligt sätt klargöra hur robust ett resultat är för olika parametervärden. De datorprogram som finns tillgängliga begränsar emellertid många av de arbetstekniska problem som hänger samman med denna uppgift. Efter en på detta sätt slutförd kalkyl återstår att presentera slutsatserna för den som har att ta det avgörande beslutet. Pedagogiken i detta material, inte minst vad gäller känslighets- analysen och i beskrivningen av eventuella effekter som inte har kunnat hanteras inom kalkylens ramar, är avgörande för att man ska få respekt för de slutsatser som dras. 4.Samhällsekonomiska analyser av väg- och järnvägsinvesteringar Avsikten är att i det här avsnittet konkretisera diskussionen kring de övergripande principerna för att genomföra samhällsekonomiska kalkyler. Inledningsvis behandlas i avsnitt 4.1 behovet av att genomföra prognoser medan avsnitt 4.2 diskuterar de effekter som uppstår då en åtgärd genomförs. Båda dessa aspekter ger underlag för att genomföra vad som i avsnitt 3.3 omtalades som kvanti- fiering. Det visar sig att dessa åtgärds-effektsamband, eller ofta enbart effektsamband, är av helt avgörande betydelse för att kunna genomföra en samhällsekonomisk kalkyl på ett tillfredsställande sätt. Avsnitt 4.3 respektive 4.4 ägnas åt principerna för att beräkna samhällets kostnader för, respektive nytta av väg- och järnvägs- investeringar. Vägtrafiken har ökat i volym . har också järnvägstrafiken ökat så mycket att man har större flöden även inom järnvägssektorn än tidigare. En prognos innebär att man gör en bedömning av hur denna utveckling ser ut , dvs. hur många resenärer och hur mycket gods som kan beräknas använda sig av banan respektive vägen . Prognoserna baseras på antaganden om den mest troliga utvecklingen av ett antal förhållanden av betydelse för resande och transporter generellt. Sådana omvärldsförutsättningar avser till exempel antaganden om ekonomisk tillväxt och befolkningstillväxt, om drivmedelspriser osv. Beroende på vilka antaganden som görs om dessa värden kommer man att få olika nivå på den mest sannolika utvecklingen av resande och godstransporter. I genomförandet av prognoser måste man också precisera förutsättningarna för den verksamhet man överväger att genomföra respektive för en fortsättning av trafiken om ingenting görs. I järnvägssektorn talar man om att specificera trafikeringsförut- sättningarna för ett utredningsalternativ (UA) som ska jämföras med den alternativa strategin, ofta kallad jämförelsealternativet (JA). Både UA och JA baseras därför på en egen prognos. Specificeringen av JA och UA innehåller en beskrivning av vilken trafik man tänker sig bedriva under respektive scenario. Detta baseras på antaganden om hur ofta och hur fort tågen går, hur ofta de stannar och vid vilka stationer. Motsvarande specifika- tioner är mindre betydelsefulla inom vägsektorn eftersom man i princip utgår från en framtida trafik baserad på samma typer av fordon som används. Man har emellertid också utvecklat en ny modell för att prognostisera hur fordonsparken utvecklas beroende på prestanda, drivmedelskostnader och miljöaspekter hos vägfordon. Detta underlättar de känslighetsanalyser som behöver genomföras och som vi har anledning att återkomma till. Behovet av ett väl strukturerat JA är stort eftersom man i betydande delar av det svenska järnvägsnätet har en hög trafikbelastning. Detta yttrar sig dels i att förseningar snabbt sprids i järnvägsnätet, dels genom att det kan vara svårt att ge utrymme för alla som vill köra tåg att få plats. För att studera effekterna av en investering måste man därför kunna belägga hur sådana kapa- citetsproblem påverkas av att en förbättring genomförs. Det faktiska tillvägagångssättet för att utföra prognoser för järnvägstrafiken innebär att man specificerar det mest sannolika investeringsprogram för de kommande 10. Detta baseras på en för- handsbedömning av hur mycket resurser som kommer att satsas i järnvägssektorn och vilka projekt man då troligen kommer att genomföra. För att beräkna trafiken i JA måste man då ta bort den investering som studeras för att på så sätt får en bild av hur stort resandet blir i frånvaro av investeringen. På så sätt kan man beräkna skillnaden i trafik under de båda scenari- erna. Förfarandet motiveras av den betydande interdependens som finns mellan järnvägsnätets olika delar. En utbyggnad av en ny länk kommer att förbättra förutsättningarna för att bedriva trafik också i andra delar av nätet, eftersom en förbättring av länken mellan B och C kommer att förbättra situationen också för dem som reser från A till B liksom från C till D. Om man tror att åtgärder kommer att genomföras inte bara mellan B och C utan också på andra delsträckor finns det därför anledning att försöka beakta de kombinerade effekterna av alla de åtgärder som genomförs . Om man inte skulle använda detta förfarande finns en risk för att man missar de systemeffekter som kan bli följden av att genomföra ett antal separata investeringar. ligger givetvis en anomali i detta sätt att konstruera scenarier. Man utgår således från en preliminär bedömning av vilka projekt som ska genomföras, dvs. just den fråga som kalkylen syftar till att belysa. Motsvarande principer används också för att göra vägtrafik- prognoser. Många mindre projekt inom såväl väg- som järnvägs- sektorn kalkyleras emellertid under antagande om att man inte får några effekter på trafiken av en ny cirkulationsplats, förbättrade signaler eller mötesmöjligheter på en enkelspårsträcka etc. Man kan också för mindre åtgärder använda sig av en enkel elasticitets- beräkning för att bedöma effekterna på flödet av marginella kva- litetsförbättringar. Som framgår av avsnitt 2 innebär en ekonomisk kalkyl att man utvecklar principer för att värdera en åtgärds positiva och negativa konsekvenser. För att detta ska vara möjligt måste man emellertid först veta hur stora dessa effekter är, dvs. man måste ha kunskaper om åtgärds-effektsamband; ofta talar man enbart om effektsam- band. Det ökade behov av underhåll som uppstår till följd av att en ny bana eller väg tas i bruk är ett exempel på ett sådant samband. Kopplingen syftar i det fallet på att man måste kvantifiera den ökade (eller eventuellt minskade om man ersätter en existerande bana eller väg) resursanvändning som kommer att behövas. Arbets- och maskintimmar kommer i värderingssteget att multipliceras med priset för att använda de olika resurserna för att på så sätt beräkna kostnaderna för underhåll. Eftersom man är van vid att utan omsvep beräkna den årliga kostnaden för drift och underhåll är det inte uppenbart att under detta döljs ett effektsamband. Ett viktigt effektsamband på kalkylens nyttosida är de minsk- ningar av utsläpp som sker tack vare att resenärer flyttar från väg till järnväg. En del av prognosresultatet består i en bedömning av hur stor överflyttningen blir. För att beräkna effekternas storlek måste man dessutom ha kunskap om hur stora utsläppen är per körd fordonskilometer och hur många resenärer som sitter i varje fordon. Som en del av förutsättningarna för prognosen görs en bedöm- ning av gångtider och antal avgångar i JA och UA. Dessa antaganden används också för att bedöma vilken tågtrafik som krävs för att kunna förflytta prognosens resenärer mellan start- och målpunkter. Vilken typ av tåg kommer man att använda sig av, hur många sittplatser finns etc. och hur många tågsätt behöver köpas in? Man måste i detta arbete också göra en avstämning mellan det beräknade antalet tåg och kapaciteten på den nya banan, eller för den delen de delar av järnvägssystemet där de nya tågen kommer att använda existerande spår. Detta görs för att säkerställa att de beräknade flödena och de tåg som behövs för att förflytta rese- närerna verkligen ryms på spåren. Prognosen ligger således till grund för att beräkna hur många tåg som sannolikt kommer att trafikera en ny bana. Prognosen är också grunden för att beräkna vilka tidsvinster som görs i systemet, både av dem som redan från början använder tåg och som därmed drar stor nytta av kortare restider och de som byter från andra transportmedel. Samma förhållande gäller beräkningen av de tids- vinster som görs till följd av att en ny väg byggs. Tidsvinsten är därför ett av de centrala effektsamband som bygger upp en kalkyl. Det finns därmed också en nära koppling mellan omvärldsförut- sättningar, prognoser och effektsamband på det sätt som illustreras av figur 4.1. Figur 4.1 Schematisk beskrivning av hur prognoser och effektsamband påverkar kalkylresultatet 4.3Beräkning av samhällsekonomiska kostnader Principerna för att beräkna kostnaderna för att bygga nya vägar och banor är i grunden okomplicerade. Det krävs resurser i form av personal och utrustning för att genomföra ett projekt. Produk- tionsresurserna ersätts med löner och ersättningen för utrustning och maskiner betalas , dag eller vecka. Bygg- entreprenören utses efter upphandling och i är ett normalt antagande att marknaderna för produktionsresurser är konkurrens- utsatta; om inte, skulle ingripa för att återställa konkurrensen. Man kan därför utgå från att det som är bokföringsmässiga kostnader för att genomföra projekt, och som manifesteras i de anbud som leder fram till att en entreprenör utses, också är relevanta att använda i en samhällsekonomisk analys. Det finns ett par kvalifikationer till detta konstaterande som förtjänar uppmärk- samhet: Indirekta skatter: Under en följd av år diskuterades om man i den samhällsekonomiska kalkylen ska ha med de (indirekta) skatter som läggs på priset för produktionsfaktorer och varor. En skatt är trots allt en intäkt för den ene (staten) som det är en kostnad för den andre (den som betalar). Plus för den ene och minus för den andre talar för att dessa båda effekter borde ta ut varandra och att man inte ska låta skatter påverka kalkylresultatet. Slutsatsen har emellertid blivit att man tillämpar en enkel tumregel: Ta först bort alla indirekta skatter som betalas; lägg sedan på en genomsnittlig skatt på produktionsfaktorer. Denna antas i dagens beräkningshandledningar uppgå till . Detta är ett sätt att säkerställa (a) att fiskalt motiverade punktskatter inte påverkar kalkylresultaten9, och (b) att omvandla alla kostnader och priser till konsumentnivå, dvs. till de värden som man ser från slut- konsumenternas perspektiv.10 Skatternas snedvridande effekter: räknades alla bud- getkostnader (liksom också de intäkter som kom in till offentliga budgetar) i kalkylen schablonmässigt upp . Detta var ett sätt att säkerställa att beslutsunderlaget skulle ta hänsyn till skatternas snedvridningseffekter. När en skattekrona taxeras ut leder detta till att skattesubjektens agerande förändras och att den samhällsekonomiska effektiviteten i resursutnyttjandes försämras. Detta är en samhällsekonomisk förlust. Genom att så att säga artificiellt räkna upp investeringskostnaden för att avspegla denna effekt kräver man i realiteten att investeringen inte bara ska betala tillbaka den ursprungliga investeringskostnaden för att vara motiverad; den ska också leverera in för att kompensera för dessa snedvridningseffekter. Den situation som föreligger i ekonomin i allmänhet och på arbets- marknaden i synnerhet när detta skrivs föranleder ytterligare en observation. Det finns mycket som talar för att är på väg in i en konjunktursvacka, kanske till och med en recession. En innebörd är att de löner som då betalas ut till bygg- och anläggningsarbetare inte längre på ett tillfredsställande sätt representerar alternativkostnaden för att använda personalen. I den utsträckning människor hade varit arbetslösa om man inte byggt en ny väg eller järnväg, så kommer lönen att överskatta den samhälls- ekonomiska kostnaden för att använda denna resurs. Detta talar för att det finns skäl att justera ner arbetskraftskostnaderna i kalkylen, vilket i sin tur skulle öka samhällsnyttan av projekten.11 Sådana variationer i kostnaderna är emellertid extremt kon- junkturberoende. Om man bestämmer sig för att avsätta 9Inom transportsektorn används skatter som syftar till att internalisera externa effekter, och detta förfarande innebär att man rensar bort en sådan styrning. Som framgår av diskussionen i kapitel 5 hanteras sådana aspekter i särskild ordning i kalkylen så att man inte tappar bort det faktum att trafiken ger upphov till externa effekter. 10Ett alternativt förfarande hade varit att göra tvärt om: Ta bort alla indirekta skatter; räkna ner alla beräkningar som görs i analyser av konsumentvärderingar med motsvarande genom- snittliga skattesats. På så sätt hade man i stället fått alla priser uttryckta i producentprisnivå. 11Ett alternativt förfarande hade varit att göra tvärt om: Ta bort alla indirekta skatter; räkna ner alla beräkningar som görs i analyser av konsumentvärderingar med motsvarande genom- snittliga skattesats. På så sätt hade man i stället fått alla priser uttryckta i producentprisnivå. medel för en investering, och om arbetet kan komma igång då arbetslösheten är stor, så är också detta ett argument för att verkligen komma igång . Men om planer inte är fastställda och om projekteringen inte är gjord är det svårt att uttala sig om när i tiden man verkligen börjar förbruka resurser. Detta innebär att man inte bör göra några generella justeringar av kostnaderna för att ta hänsyn till undersysselsättning i de samhälls- ekonomiska analyser som görs. Om man bygger en ny anläggning är det uppenbart att denna också kräver resurser för att hålla i stånd . Detta avser såväl löpande arbete med driften av anläggningarna som punkt- åtgärder för spårunderhåll, för att laga potthål, byte av komponen- ter osv. till regelbundet återkommande reinvesteringar i form av nya beläggningar eller spårbyte. Också detta är komponenter som ska hanteras på samma sätt som då man beräknar kostnaderna för att genomföra investeringen. Även om det är principiellt okomplicerat att hantera kostna- derna för investeringar, drift och underhåll i kalkylen är det inte lika lätt att få tillgång till goda skattningar av hur stora kostnaderna är. Vad gäller kostnaderna för drift och underhåll är underlaget relativt knapphändigt. Också investeringskostnaden är genuint svår att beräkna. Detta beror inte minst på att flertalet investeringar är starkt situationsberoende. De förutsättningar som är för handen men avseende på markförhållanden, behovet av att bygga broar och tunnlar osv., varierar beroende på var en investering ska genom- föras och det är ofta svårt att generalisera sådana kostnader. Det är också uppenbarligen svårare att beräkna dessa kostnader ju tidigare i planeringsprocessen man befinner sig. Det finns dessutom dåliga erfarenheter från hur dessa bedöm- ningar görs. Inte sällan ser man ett mönster som innebär att kostnaderna blir högre ju närmare beslutstidpunkten man kommer. Många projekt drabbas också av betydande kostnadsöverdrag jäm- fört med vad man ursprungligen skrivit avtal om. Som kommer att framgå av den fortsatta analysen är detta en av de frågor som gör det särskilt svårt att analysera den typ av investeringar vi är intres- serade av här. Det kan emellertid också finnas kostnader förenade med infra- strukturinvesteringar som inte reflekteras i marknadspriser. Ett exempel är de problem som kan uppstå till följd av intrång i känsliga miljöer, ett annat konsekvenserna av att man tar mark i anspråk som påverkar den biologiska mångfalden etc. Till en del behandlas intrångsaspekter som en del av budget- kalkylen för ett projekt. När man måste ta mark i anspråk med tvång får också fastighetsägaren en ersättning för detta. Problemet är emellertid att denna ersättning inte alltid motsvarar det värde som fastighetsägarna har av den fastighet man tvingas sälja. Inte heller kanske projektbudgeten kompenserar kringboende för de försämringar av sin boendesituation man upplever eller för det försämrade marknadsvärdet på sådana fastigheter. Många effekter av denna art hanteras genom att projekten läggs utanför bebyggda områden, dvs. man tar på sig kostnader för att inte välja den genaste vägen för att på så sätt slippa intrång i olika former. Ett annat tillvägagångssätt är att gräva ner hela eller delar av den nya infrastrukturen. På så sätt kommer byggkostna- derna att öka medan man i stället slipper försämringar för de som bor nära en ny väg eller bana. Också buller är av samma natur. Det finns också modeller och parametervärden som anger nyttan av att minska bullret från infrastruktur. Detta baseras bland annat på analyser av hur mark- nadspriset på fastigheter varierar beroende på hur mycket buller de boende utsätts för. Alternativet till att låta fler fastigheter utsättas för buller är att valla in den nya banan. I stället för att medföra en olägenhet som ska värderas väljer man då att låta projektet bära en merkostnad. Effekten blir emellertid den samma, dvs. att kostna- den för att genomföra projektet drivs upp. 4.4Beräkning av samhällsekonomisk nytta För att beskriva principerna för att beräkna den samhälls- ekonomiska nyttan av en infrastrukturinvestering inleder vi med att beskriva situationen på en vanlig marknad där en tillverkare av cyklar investerar i en ny tillverkningsanläggning. Inledningsvis antas utbudsökningen vara så liten att marknadspriset på cyklar inte påverkas. Frågan är hur man beräknar den samhällsekonomiska nyttan av en sådan produktionsökning. Intäkten från den ökade produktionen mäts genom att ta antalet nya cyklar och multiplicera detta med priset per cykel. Om man tillverkar 1 000 cyklar (vilket är den prognos företaget gör av hur stor försäljning man kan förvänta sig) och säljer dem för styck så uppgår intäkten till . Om man tror att mark- naden i fråga har en tillräcklig grad av konkurrens så är detta också ungefär lika med kostnaden för att tillhandahålla cyklar, inklusive den normalvinst som fabrikören gör på affären. Varje konsument betalar 5 000 per cykel vilket är en belastning för dessa. I gengäld har konsumenten emellertid nytta av den nya cykeln, och denna nytta är åtminstone lika stor som det pris man betalat, annars hade man aldrig köpt cykeln. Konsumentens netto- effekt är därför plus-minus noll i situationer där priset inte för- ändras. En samhällsekonomisk analys av att investera i den nya anläggningen innebär inte några förändringar – inga tillägg till, eller avdrag från – det resonemang som förts. Konsumenterna köper cyklar och är nöjda. Och om fabrikören tror att intäkterna räcker för att täcka kostnaderna för verksamheten så finns det inga skäl för samhället att ha någon annan uppfattning om projektet. Om vi ändrar i förutsättningarna för projektet på så sätt att den nya tillverkningen pressar priset på marknaden så finns också en sam- hällsekonomisk nytta som är något större än vad som direkt kan avläsas på marknaden. Denna aspekt är emellertid så liten att den inte leder fram till argument för att ingripa på marknaden i fråga. Två viktiga förhållanden skiljer tillhandahållandet av resetjänster från försäljningen av cyklar och många andra produkter. Det räcker inte att producenten – tågoperatören – tillhanda- håller en tjänst; konsumenten måste dessutom bidra med sin egen tid och bekvämlighet för att själva tjänsten ska kunna konsumeras. Så är inte fallet med cykeln som kunden kan köpa och ställa i garaget för att utnyttja när helst det behövs. I det fallet har tillverkaren gjort sitt när cykeln byter ägare på ett annat sätt än då man köper en transporttjänst. Många privata tjänster – exempelvis hårklippning – har samma egenskap. Men därutöver finns stordriftsfördelar i produktionen av tjänsten som betyder att operatören gör ett överskott på den enskilda resan. Så är inte fallet för flertalet privata tjänster. Båda dessa aspekter påverkar principerna för att beräkna samhälls- nyttan av en investering i ny infrastruktur. Vi ska därför närmare beskriva principerna för att beräkna producent- och konsument- överskott av att genomföra sådana investeringar. Därefter behand- las de effekter av investeringen som inte manifesteras på markna- der, det som kallas externa effekter. Producentöverskott: En investering i en ny bana innebär att en tågoperatör ges nya affärsmöjligheter. För detta krävs att företaget köper in och bemannar tåg och i övrigt tar på sig de kostnader som krävs för att bedriva trafiken; detta är ett av de effektsamband som behandlades ovan. Detta är en kostnad för operatören som också ingår i den samhällsekonomiska kalkylen. Om man tror att det finns en rimlig grad av konkurrens på den aktuella marknaden kan man också använda de priser som operatören betalar för tågen som ett mått på den samhällsekonomiska kostnaden. Mot detta står att operatören kommer att ta betalt av rese- närerna. Detta är en intäkt för denne som också representerar en nyttoeffekt för samhället i stort. Mera precist kommer skillnaden mellan dessa intäkter och trafikeringskostnaderna att utgöra den vinst som görs av att bedriva trafiken. Denna vinst, som också kallas producentöverskott, går in i kalkylen som en pluseffekt. Resonemanget är analogt med diskussionen av cykeltill- verkningen med en skillnad: det finns påtagliga stordriftsfördelar i tillhandahållandet av tågtransporter. Man kan se logiken i argu- mentet genom att gå tillbaka till den tid då tågtrafiken skulle täcka också kostnaderna för att bygga och underhålla infrastrukturen. skulle producentöverskottet inte bara räcka för att betala för rullande materiel och personal utan också för att betala för banorna som man kör på. Producentöverskottet är därför en samhällsekonomisk nytta i järnvägskalkylen. På motsvarande sätt uppstår inte en vinst av att tillhandahålla vägtrafikfordon eftersom det där saknas motsvarande odelbarheter eller stordriftsfördelar.