sou · GXB316d2 · 2010-01-01 00:00:00 — Det vill vi försöka ta till vara för en förnyelse av kulturpolitiken genom att plädera för en ny syn på relationen mellan samtid, hist- oria och livsmiljö i vid mening. Vi vill bredda de kulturmiljöperspektiv som kulturpolitiken framgångsrikt hävdar i samhällsprocesserna. Vi vill också ge de konst- närliga yttringarna en starkare ställning i dessa processer. En sfär för frågor om konstarterna I en tredje sfär vill vi samla frågor om konstarterna – scenkonst och musik, film, litteratur samt bild och form. Trots att dessa frågor all- mänt uppfattas som kulturpolitikens egentliga kärna, har vi fått upp- fattningen att politiken inte agerar så kraftfull som den borde för att ge konstarterna goda villkor och bra förutsättningar att utveckla och spela sin roll i samhället. Ett mer sammanhållet politiskt per- spektiv på konstarterna, där de gemensamma villkoren och fråg- orna lyfts fram till förmån för det specifika, rekommenderas därför. Här samlas också frågor som rör konstnärernas villkor, vilket borde betyda att dessa får en helt annan tyngd än , då de är uppsplittrade på flera aktörer. En sfär för mediefrågorna Den fjärde sfären, slutligen, utgörs av dagens mediepolitik, dvs. frågor om dagspress, radio och TV. Den har vi, utifrån hur vårt uppdrag varit formulerat, inte studerat mer ingående. I grund och botten innebär dock vårt förslag om sfärer att det kulturpolitiska fältet i övrigt kommer att lika medieområdet när det gäller poli- Vårt program för förnyelse På så sätt tror vi att vägen öppnas för en naturligare samordning och samsyn mellan mediefrågorna och kul- turpolitiken i övrigt. Förutom dessa sfärer kan – om man så vill – även folkbildnings- frågorna inom ansvarsområde ses som en sfär. Det bör sammanfattningsvis betonas att syftet med att urskilja sfärerna inte är att vare sig hitta eller konstruera några nya skarpa gränser inom den redan ganska smala kulturpolitiken. Varje sfär i vårt förslag innehåller något av eller överlappar i någon mån de andra och meningen är att de tillsammans ska kunna kon- stituera en fungerande kulturpolitik efter de riktlinjer vi försöker skissa. Sfärerna blir praktisk politik när de kommer att motsvaras av orga- nisatoriska lösningar. Vi föreslår en förhållandevis omfattande kultur- politisk förvaltningsreform, avsedd att genomföras i ett antal steg. Våra organisationsförslag är dock sekundära i förhållande till den indelning som vi i första hand vill relatera till politikens innehåll. Avsikten är att färre men stabilare myndigheter bättre ska kunna samverka såväl inbördes som med företrädare för andra intressen i samhället och utveckla rikare nätverk för kulturpolitikens vidkom- mande. På så sätt tror vi att kulturpolitiken av fler kan uppfattas som viktig. På olika ställen i grundanalysen har vi pekat på hur kultur- politikens utveckling med den successiva tillväxten av nya myndig- heter och specifika organisationslösningar för enskilda uppgifter och frågor skapat ett organisatoriskt grundproblem. kult- urpolitik innehöll en klar ansats till organisatorisk förnyelse, men det som kanske borde ha varit en startpunkt för ett fortsatta utveck- lingsarbete kom i stället att bli en insats som organisatoriskt fryste förvaltningsorganisationen i en ordning som är mer än . Den reform vi förespråkar kan allmänt sett utgöra en förut- sättning för att kulturpolitiken ska få den exekutiva organisation som behövs för omställningen enligt punkterna i vårt förnyelsepro- gram. De syftar till ett stärkt medborgarperspektiv och till ökad tillgänglighet till kulturella uttryck. I kapitlen 14–18 utvecklar vi vidare hur vi urskilt sfärerna, inne- hållet i den korresponderande förvaltningsreformen och vad vi menar kan uppnås med den strategi som den nya arkitekturen representerar. Vårt program för förnyelse En ny syn på institutionerna Den tionde, och sista, punkten i vårt förnyelseprogram handlar om kulturinstitutionerna. I grundanalysen har vi velat visa på den sär- skilda roll som institutionerna har för kulturpolitikens förnyelse, likaväl som för att vidmakthålla dess kontinuitet. Vår uppfattning är att tillräcklig uppmärksamhet sannolikt inte har ägnats kulturinstitutionernas uppgifter när det gäller att spegla den rådande samhälleliga kultursynen eller deras uppgifter i relation till omgivande samhälle och det icke-institutionella kulturlivet. Frågor på detta tema, där inte minst villkoren för ledarskap i institution- erna betonas, tar vi upp i kapitel 19. Samhället utvecklas snabbt och kulturinstitutionerna är av grund- läggande betydelse för att särskilt markera vikten av olika kulturfrågor. Därför måste också institutionerna utvecklas, förnyas och vidmakt- hålla sin relevans i samhället. Kulturpolitiken ska stödja institution- erna i dessa hänseenden. Frågor om ledarskap och rekryteringar som speglar mångfalden i samhället hör till områden som behöver uppmärksammas. Institutionernas speciella uppdrag i kulturpolitiken behöver utvecklas. De bör ha en större självständighet i relation till den pol- itiska styrningen än t.ex. förvaltningsmyndigheterna. De bör ges lång- siktigt formulerade uppdrag. 8 Mål för kulturpolitiken Den nationella kulturpolitiken ska, med utgångspunkt i demokrati och yttrandefrihet, bidra till samhällets utveckling genom att främja öppna gemenskaper och arenor som är till- gängliga för var och en. Den ska möjliggöra kommunikation mellan olika individer och grupper, skapa förutsättningar för kulturupplevelser och bildning samt verka för att alla ges möjlighet att fritt utveckla sina skapande förmågor. Statliga myndigheter och institutioner ska, utifrån arten av sina uppgifter och ansvarsområden, arbeta för -att främja mångfald, kulturell pluralism och internationellt samspel, -att stödja konstnärligt skapande och ge plats för konstens förmåga att gestalta, bryta mönster och vidga det möjligas rum, -att kulturarvet bevaras, brukas och tolkas, -att kulturell kompetens och kreativitet används för att bidra till en socialt, miljömässigt och ekonomiskt hållbar utveck- ling, -att information och kunskaper görs tillgängliga och för- medlas. Målen bör vara vägledande för offentlig kulturpolitik även utan- för det statliga området. Den första punkten i vårt förnyelseprogram gäller nya mål för kulturpolitiken. Vi har redovisat de mål som har gällt för kulturpolitiken i kapitel 4 och 5. Det gäller såväl den första genera- tionen av mål som de reviderade målen . 8.1Mål för olika syften Som tidigare framgått är det inte självklart vad som är syftet med målen. I själva verket kan det finnas många olika ambitioner som delvis glider i varandra, men också konkurrerar inbördes. Vi väljer att särskilt peka på att de politiska målen kan ha följande syften, nämligen: Att målen ska vara styrande är det i de flestas ögon mest självklara och egentliga syftet. kulturpolitiska mål är också tillkomna då idéerna om målstyrning hade börjat tränga in i den offentliga förvaltningen men dittills inte prövats inom kultur- området. Det fanns en debatt om att politik som tänktes förverkligad genom regler och bestämmelser långt ifrån alltid ledde till avsett resultat. Därför borde de offentliga verksamheterna styras av mål som på ett bättre sätt än enbart som regler kunde peka ut och tydliggöra politikens syften inom olika områden. Förebilden till de kulturpolitiska målen torde närmast ha hämtats från socialpolitiken.1 Till målstyrningens grundidé hör att målen ska kunna följas upp och utvärderas så att det kan bedömas om de politiska åtgärderna fått avsedd verkan. Detta öppnar givetvis för frågan om målens detaljeringsgrad eller tydlighet, vilket ofta i praktiken visar sig vara samma sak. Ett av målstyrningens grundläggande problem gäller hur tydligt mål ska formuleras. Mål som är alltför övergripande och öppet formulerade blir svåra eller omöjliga att följa upp på något meningsfullt sätt. Men mål som är alltför entydiga och detaljerade tenderar att få besvärande likheter med den regelstyrning som mål- styrningen är tänkt att ersätta. Det ligger i sakens natur att mål, som likt de kulturpolitiska målen, ska gälla för ett helt politikområde måste vara översiktliga till sin karaktär. Men därmed blir de också svåra att följa upp. 1 Utredningens ordförande hade tidigare erfarenhet av målstyrning från det socialpolitiska området. Politikens fortsättning kan inte grundas på någon fast kunskap om huruvida den varit lyckosam eller inte såvitt gäller om målen för- verkligats. Försök att göra mer systematiska utvärderingar av mål som har en övergripande karaktär brukar av naturliga skäl därför sällan leda till några tydliga slutsatser. Detta beror nu inte bara på frågor om tydlighet och detalje- ringsgrad, utan hänger också ihop med en av målstyrningens andra grundläggande svårigheter. Den gäller frågan om kausala samband mellan orsak och verkan. Idén är som bekant att politiska mål ska ange hur politikens redskap (t.ex. myndigheternas agerande) ska användas och att detta i sin tur leder till samhällseffekter inom det avsedda området. Men politik är ju inget naturvetenskapligt labo- ratorieexperiment och därmed går det sällan att visa på direkta eller enkla samband mellan politik och samhällseffekter av detta slag. Målstyrningen har gällt som en doktrin inom svensk stats- förvaltning . Stor möda har lagts ned på att hitta vägar runt de problem kring uppföljning och mätbarhet som så uppenbart ligger inbäddade i själva grundtanken. som målstyrningen tillämpats har den gått igenom olika faser i fråga om hur den närmare ska utformas. Den debatt som förts har också haft sin återspegling inom kultur- politiken. Det gäller t.ex. skillnaderna mellan utredningsförslagen års kulturråd och kulturpolitiska proposition där, som vi sett i kapitel 4 propositionen inte förde vidare utred- ningens förslag om mycket tydliga samband mellan mål och åtgärder. Sammantaget har tanken att de samlade kulturpolitiska målen skulle vara målstyrande i begreppets egentliga och påtagliga mening efter hand kommit att tonas ned. Utan att regeringen för den skull i propositionerna direkt tagit avstånd från tanken på styrande mål, har i stället dess funktion av att vara inspirerande, vägledande och visionsskapande betonats. Detta hänger inte bara ihop med de problem som är förknippade med målstyrningen, utan också med kulturområdets allmänna karaktär. Här finns ett samspel mellan staten, kommunerna och landstingen där en direkt statlig styrning, via tydliga mål av olika skäl inte eftersträvats. proposition löstes denna fråga genom att målen explicit avgavs gälla bara för de statliga myndig- heterna och verksamheterna i övrigt medan de tänktes vara just inspirerande för politiken i kommunerna och landstingen. proposition, när politiken uttryckligen formuleras som en nationell politik, löstes frågan genom att de mål som inne- håller entydiga uppmaningar till ett specifikt handlande förs in i särskilda underordnade mål som bara skulle gälla för de särskilda delsektorerna och där dessa explicit handlade om statens insatser. Även om dessa mål oftast är mer precisa än de övergripande målen, är det inte ändå inte självklart att de skulle vara lättare att följa upp. Men tendensen att göra målen mer inspirerande än styrande beror också på att kulturpolitiken i så hög grad handlar om kulturella yttringar som inte, likt flertalet kulturinstitutioner, ligger inom ramen för det offentliga huvudmannaskapet. Här är ju kulturpolitikens huvudidé att den ska skapa förutsättningar för kulturlivet i vid mening runt om i landet. Visserligen kan det sägas att frågan om styrning gäller hur de offentliga verksamheterna ska agera när de ska främja ett kulturliv där friheten från offentlig och politisk styrning är en grundfråga. Men i den praktiska tillämpningen blir inte gränsen alltid så enkel att upprätthålla. Eftersom politiken i hög grad arbetar via bidrag och anslag, finns självklart alltid problemet med att kulturlivets aktörer anpassar sin verksamhet och sitt kulturella skapande efter vad som uppfattas som gångbart hos anslagsgivarna. Detta problem måste kulturpolitiken alltid försöka hantera. En naturlig början är att undvika mål som öppnar för en alltför tydlig styrning av det kulturliv som politiken säger sig ha till uppgift att främja. Att kulturpolitikens mål - alldeles oavsett målstyrningens teoretiska och tekniska brister - tenderat att distanseras från att vara tydliga och styrande mål har en bakgrund i dessa förhållanden. Att målen orienteras mot att vara mer inspirerande än styrande löser nu inte styrningens problem. Dessa finns kvar och måste hanteras på något sätt. Kulturpolitiken företer också många drag som visar att den är svår att styra även i de hänseenden där den politiska styrningen är både legitim och nödvändig. När målens inspirerande funktion betonas är det emellertid rimligt att frågan ställs vad målen i grund och botten inspirerar till liksom vem eller vilka som är tänkta att bli inspirerade. Här finns en viktig skillnad mellan dagens förhållanden och 1974. När mål formulerades fanns inga tidigare motsvarig- heter och de nya målen fyllde syftet att manifestera och tydliggöra hela politikområdet som sådant. De signalerade att kultur generellt sett var en viktig samhällsfråga och kanske var det detta som upp- skattades mest av den kulturintresserade allmänheten, av kul- turskapare och kulturarbetare och av dem som arbetade i kultur- förvaltningarna. Målen sammanfattade politiken och dess viktigaste funktion var att sätta kulturpolitiken på den politiska kartan. I det perspektivet kan man lite vanvördigt påstå att målens närmare utformning kanske inte spelade så stor roll. När vi i kapitel 4 analyserat politik har vi emellertid sett att politiken är mycket väl förankrad i den syn på relationen mellan politik och kultur som fanns etablerad kring 1930 och att den mycket tydligt framstår som en fortsättning på initiativ som tas tidigare, inte minst . Målen inspirerar därför inte i första hand till en ny politik, utan till en större uppmärksam- het på den politik som i sina huvuddrag redan fanns, men som drevs med en högre intensitet. Man kan alltså säga att målen är tautologiska i förhållande till den politik som redan förs.2 Därför finns det skäl att fråga sig i vilken utsträckning de fortfarande kan anses ha en inspirerande och vägledande funktion som ofta sägs vara avsikten. Men om beskrivande mål inte är det bästa för förnyelsen av politiken, fyller de å andra sidan funktionen att markera och slå fast de avseenden där kontinuitet ska råda. Kulturpolitiken har en både tydlig och viktig uppgift när det gäller insatser för grundläggande värden i samhället som t.ex. demokrati och yttrandefrihet. Det är knappast överflödigt att sådana förutsättningar upprepas i kultur- politiska mål. Mål för politiska prioriteringar Går man närmare in i debatten om 1996 års mål har vi i kapitel 5 beskrivit att den inte handlade om några stora, principiella skillna- der i uppfattning mellan de politiska partierna. Tvärt om rådde i allt 2 Jfr Tarschys, Mål utan mening? Om ordstyrning i landet där allt är prioriterat. väsentligt enighet om kulturpolitikens inriktning. Det kan knappast göras gällande att t.ex. de ändringar i propositionsför- slaget som blev en följd av utskottsbehandlingen3 på något mer ingripande sätt ändrade den inriktning på politiken som angavs i propositionen. Inte heller reservationerna från företrädare för oppositionen kan sägas ha varit av sådan art. I stället har den politiska diskussionen om kulturpolitikens mål kommit att gälla olika nyckelbegrepp som kanske mer hänger ihop med politisk profilering än med prioritering. Det gäller sådana frågor som t.ex. synen på kulturverksamheterna i relation till marknadskrafterna, kulturens egenvärde eller betoningen av t.ex. bildning eller internationell orientering. Sådana profileringar är viktiga för det politiska livet och den politiska debatten. En kultur- politik i total politisk enighet är troligen inte eftersträvansvärd. Diskussionen om de kulturpolitiska prioriteringarna har, i varje fall såsom de förts , emellertid knappast berört frågan om kulturpolitikens målstyrning. De påverkar i begränsad omfattning frågan om huruvida målen uppfattas som inspirerande eller inte, utan de ansluter till det beskrivande draget i målen. I hög grad gäller det hur politiken genom målen ska beskrivas, en nog så viktig fråga. Beskrivningen kan ju aldrig bli helt objektiv så att den i alla enskildheter delas av alla. När frågan om nya eller reviderade mål blir aktuella, såsom med vårt utredningsuppdrag, blir frågan om att ändra eller ta bort formuleringar som uttrycker politiska prioriteringar emellertid grannlaga. Det gäller särskilt för en utredning som inte innehåller politisk representation. Med detta resonemang kan vi dra slutsatsen att frågan om kultur- politiska mål kan diskuteras utifrån (minst) fyra viktiga aspekter, nämligen som uttryck för styrning, för inspiration, för beskrivning eller för profilering. Så länge det råder en allmän och grund- läggande politisk enighet om kulturpolitiken så kan målen som beskrivning av politiken också avspegla olika politiska profileringar, utan att det svarar mot avgörande skillnader i fråga om dess inrikt- ning. 3 1996/97:KrU1. Hur de kulturpolitiska målen bedöms och vilken typ av mål som efterfrågas för politiken, beror på vid vilken av aspekterna eller funktionerna hos målen som man fäster störst vikt vid eller rang- ordnar dem inbördes. Den som fäster störst vikt vid t.ex. hur målen kan verka inspirerande kommer ganska säkert att ha många syn- punkter på mål som är formulerade med tanke på att vara styrande, etc. Vi anser att alla de fyra aspekterna är viktiga och speglar legitima krav som ska kunna ställas på de kulturpolitiska målen. Vårt förslag till nya mål måste kunna klara en granskning från i vart fall dessa fyra vinklar. Men det förutsätter att de olika typer av krav och förväntningar på målen som följer av aspekterna kan fördelas mellan olika delar av målen. Hur vi vill försöka lösa den uppgiften illustreras i det följande. 8.2Vårt förslag till nya mål för kulturpolitiken Det är önskvärt att målen ska kunna läsas självständigt och upp- fattas på ett likartat sätt av så många som möjligt. Till förslagets motivering och tolkning vill vi därför framhålla följande. Förslaget innebär att målen är delade på dels vad vi vill kalla en inledning eller kanske en grundsats, dels på satser som avser att vara mer exekutivt orienterade. Inledningen ska fånga det vi anser bör vara kulturpolitikens grundläggande uppdrag i den politiska sfären. Vi har i inledningen till kapitel 7.1 ovan, redovisat varför vi uppfattar människors kom- munikation, gemenskaper och skapande förmågor som kultur- politiken yttersta och viktigaste frågor. Det människan kan åstadkomma hänger ihop med vad hon får av andra, dvs. genom kulturupplevelser och genom bildning. Detta bör komma till uttryck i en inledning som vi anser borde kunna möta en allmän politisk uppslutning och som också kan ha lång varaktighet. Vår utredningen innebär, totalt sett, en plädering för att på ett nytt sätt sätta dessa frågor i politikens centrum, bl.a. genom ett tydligare samspel med det civila samhället. Vi tror att det svarar mot vår tids behov. Formuleringarna är entydiga i att kulturpolitiken ska har vars och ens kulturella behov och möjligheter som mål. De kulturpolitiska insatserna behöver löpande prövas mot om de kommit att tjäna mer avgränsade, enskilda intressen. I relation till diskussionen i tidigare avsnitt 8.1 är inledningen således i hög grad beskrivande. Den syftar till att slå fast kultur- politikens grundläggande funktion. Politiken bör vara nationell, dvs. dess grundidé bör uppfattas lika inom hela den offentliga sfären, men den ska också kunna vinna uppslutning inom samhället i vid mening. I detta vill vi markera kontinuitet gentemot de gällande målen . Att slå fast kulturpolitikens anknytning till demokrati och yttrandefrihet kan möjligen anses överflödigt. Dessa företeelser är ju stadfästa i grundlagarna och på det sättet inte beroende av politiska mål. Dock anser vi att kulturpolitiken, såsom ofta hävdats, är av betydelse för demokratins och yttrandefrihetens reella innehåll. Det är inte heller någon självklarhet att kulturella uttryck eller strävanden alltid är sådana att de ligger i linje med de värderingar som demokratin och yttrandefriheten bygger på. Därför är det viktigt att den nationella kulturpolitiken ska utgå från demokratin och yttrandefriheten som överordnade värden. Om inledningen således syftar till att fånga kulturpolitiken ovanför dagsaktualiteterna menar vi att förslagets andra del bör ha ett större utrymme för politiska prioriteringar. Vi föreställer oss inte att det skulle finnas stora politiska skillnader i fråga om synen på värdet av vare sig konst eller kulturarv. Men vi tror ändå att kulturpolitiken allmänt gagnas av att de politiska partierna, under den nivå där de flesta ändå är ense, i den andra delen av målens formulering kan tydliggöra såväl profileringar som prioriteringar och förslag om närmare inriktning. Vi tänker oss att de mål som strecksatserna uttrycker bör både kunna bytas ut, formuleras om och ges olika betoningar beroende på politikens utveckling. På så sätt vill vi möta politikens behov av kulturpolitiska prioriteringar. Den formulering som föregår de enskilda strecksatserna och som vänder sig till de statliga myndigheterna och institutionerna, mot- svarar vår ambition att få målen att fungera i förhållande till det vi ser som en utvecklad och moderniserad målstyrning. Vi uppfattar inte att strategin med upprättandet av mål på olika hierarkiska nivåer varit rätt väg för att täppa till glappet mellan övergripande mål och styrning av den offentliga förvaltningen. Mål för avgränsade delar av kulturpolitiken kan ha ett stort värde, inte minst när nya avsnitt eller uppgifter ska introduceras,4 men många mål på olika nivåer blir lätt motsägelsefulla, svåra att hålla överblick över och motverkar tydliga prioriteringar. Vi har också velat lägga särskild vikt vid att kulturpolitiken börjar fungera utifrån samlade prioriteringar och en strategi som inte individualiseras till specifika områden eller genrer. I grunden samma politiska prioriteringar bör få uttryck inom alla politikens tillämpningsområden, även om uttrycken bör kunna se högst olika ut. Vår tanke är därför att regeringen eller normalt inte bör lägga fast särskilda mål vare sig för enskilda delar av kulturom- rådet eller för dess olika aktörer, myndigheter eller institutioner. Erfarenheterna visar att en så tillämpad målstyrning sällan fungerar särskilt bra. Målen tenderar att bli för allmänna och övergripande för att de facto kunna vara vägledande för myndigheterna. Alterna- tivt blir de för detaljerade och närmar sig då den regelstyrning som bör undvikas. I stället bör det vara myndigheternas och institutionernas ansvar att utifrån de mer övergripande mål som regeringen eller lägger fast, redovisa förslag om hur målen kan få genomslag i myn- dighetens eller institutionens verksamhet. Regeringen bör å sin sida diskutera och värdera myndigheternas och institutionernas förslag om hur de ska kunna arbeta mot målen. Uppföljningen bör ske med utgångspunkt från de åtaganden som gjorts. Genom att formulera de statliga myndigheternas ansvar i rela- tion till arten av deras uppgifter och vidden av deras ansvar markerar vi att myndigheternas sätt att arbeta mot målen bör skilja sig åt. Alla ska inte göra samma saker, utan det som organisationen är bäst lämpad för. 4 De särskilda målen för arkitektur, form och design proposition tror vi t.ex. var av stort värde. Vi anser att regeringen bör utveckla olika former av styrning i relation till de myndigheter som har typiska förvaltningsuppgifter respektive de myndigheter och institutioner som själva arbetar med kulturproduktion av den ena eller andra arten. Detta utvecklar vi vidare i kapitlen 14 respektive 19.