sou · GXB339d2 · 2010-01-01 00:00:00 — Totala trafikvolymen (antalet vagnkilometer) Andelen vagnkilometer i landsbygdstrafik Det reala skattebidragets storlek Beläggningsgrad (Påstigande per vagnkilometer) Studerande (befolkning i studerande åldrar per påstigande) Sysselsatta (antalet sysselsatta per påstigande) Inköpsaktivitet (detaljhandelsinköp per påstigande) Avregleringen (dummy-variabel) Netto-kostnadskontrakt (dummy-variabel) Resultatet visas i form av elasticiteter i figur 3.10 Figur 3.10 Samband mellan enhetskostnad (trafikkostnad per vagnkm) och bestämningsfaktorer Elasticiteter för Kostnad (trafikkostnad/vagnkm) 1985-2004 % upphandlad trafik 1:a 5 åren -0,75 -0,34 -0,16 (antalet sysselsatta per påstigande) -0,13 -0,11 Från 24 till 21 län -0,08 -0,06 Avregleringen (dummy-variabel) Trängsel (påstig/vkm) -0,8 -0,6 -0,4 -0,2 Resultaten visar att om: Trafikvolymen ökar , så minskar enhetskost- naden i form av trafikkostnaden per vagnkilometer med 3,4 pro- cent. Detta antyder en mycket stark tendens till stordrifts- fördelar inom kollektivtrafiken. Antalet sysselsatta respektive antalet inköpsaktiviteter per påstigande ökar enhetskostnaden något (dock ej signifikant skild från noll). En orsak är sannolikt att arbetsresor främst sker under högtrafiktid, då marginalkostnaden är hög. Sammanslagningen av de två länen i respektive de fyra länen till Västa verkar ha minskat enhetskost- naden . Med 10 procents ökad andel landsbygdstrafik minskar enhets- kostnaden . En orsak är troligtvis att medelhastigheten i regel är betydligt högre i landsbygdstrafiken jämfört med tätortstrafiken. När andelen studerande per påstigande ökar , så ökar enhetskostnaden med (dock ej signifikant skild från noll). När trängseln (antalet påstigande per vagnkilometer) ökar , så ökar enhetskostnaden . Påstig- ningstiden ökar ju då markant. När det reala skattebidraget ökar , så ökar enhetskostnaden . Detta betyder att en stor del av kollektivtrafikens subventioner försvinner i form av ökade kostnader per producerad enhet, och således inte kommer konsumenterna/resenärerna till godo. Faktorn är mycket starkt signifikant (t-värde på 13,95). , kan mycket väl det omvända orsakssambandet ha varit rådande: Ägarna till trafikhuvudmännen kan ha fattat beslut om att ändra skattefinansieringen som en passiv anpassning av förändrade kostnader i föregående period. Denna typ av samband har dock tyvärr inte kunnat modelleras i denna analys. Upphandlingens effekter på kostnaderna visar sig vara U- formad: Den första perioden (säg ) minskade enhets- kostnaden för varje 10-tals procent som upp- handlingen ökade (mätt som andel upphandlad trafik); För den senaste perioden (säg ) ökade enhetskostnaden med , för varje 10-tals procent som upphandlingen ökade. Detta stämmer väl överens med de empiriska iakttagelserna att kontrakten har blivit dyrare , beroende på att den första upphandlingsperioden kännetecknades av en priskonkurrens, som resulterade i stora ekonomiska förluster för operatörerna. Modellen förklarar av hela variationen i kostnaden per vagnkilometer mellan de 20 åren och för de 21 länen. I detta avsnitt analyseras utöver de direkta effekterna av varje faktor för sig, även de indirekta effekterna av olika åtgärder. Direkta och indirekta effekter på sambanden mellan kostnad, utbud, pris och efterfrågan I den första figuren över de direkta effekterna, visas inverkan på respektive faktor av 10 procents förändring, dels av trafikhuvud- mannens styrmedel, som: utbud (vagnkilometer), och taxa (prissättning), dels av tre omvärldsfaktorer. Effekterna visas på: Utbudets effekter visas med bruna pilar och med effekter i procent av 10 procents förändring, taxans effekter visas i blått; kostna- dernas effekter visas i rött och omvärldseffekterna i svart. Figur 3.11 Direkta och indirekta effekter av sambanden mellan kostnad, utbud, pris och efterfrågan +10 % OmvärldsFaktorer: Figuren visar följande: När sysselsättningen ökar , så ökar efterfrågan . När kvoten studerande per sysselsatt ökar , så ökar efterfrågan . När inköpsaktiviteten ökar , så ökar efterfrågan . När taxan (priset på kollektivtrafik) ökas , så minskar efterfrågan i genomsnitt . När utbudet ökas , så ökar efterfrågan . När utbudet ökas , så minskar kostnaderna . När kostnaderna ökar , så höjs taxan , som en slags kompensation för kostnadsökningen. När kostnaderna ökar , så minskar utbudet . När kostnaderna ökar , så minskar efterfrågan på kollektivresor . Detta är en indirekt effekt dels via en ökad taxa (+5,), dels via ett minskat utbud (2,). En viktig slutsats är således att inte enbart pris och utbud, utan även utbud och kostnader har en indirekt påverkan på varandra och på efterfrågan på resor. Kostnadseffektivitet är därför inte bara en fråga om företagsekonomi, utan även en viktig aspekt på hur kol- lektivtrafiken utvecklas på marknaden (resefterfrågan), eftersom kostnaderna påverkar prissättningen relativt kraftigt. Effekter av ökade skattebidrag , kan det mycket väl ha inträffat att beslut om att ändra skattefinansieringen har skett som en passiv anpass- ning till förändrade kostnader. Denna typ av samband har inte kunnat modelleras i denna analys. Däremot kan man med hjälp av denna analys uppskatta hur en aktiv åtgärd att ändra skattefinan- sieringen kan påverka kostnader, utbud, pris och efterfrågan. Även här inträffar det såväl direkta som indirekta effekter. På basis av den kombinerade tidsserie- och tvärsnittsbaserade databasen över de 21 länen och de 20 åren 1985–2005, har samband mellan de olika faktorerna estimerats med hjälp av icke-linjär multipel regressions- analys. De resultat som har erhållits sammanfattas i figur 3.12. Figur 3.12 Direkta och indirekta effekter av ökade skattebidrag Effekt av ökade skattebidrag THM:s styrmedel Direkta effekter Inkl indirekta effekter Taxa (pris) -0,2, De direkta effekterna visas i svart, de indirekta effekterna med streckade pilar och i svart, samt nettot av både de direkta och de indirekta effekterna visas i rött. Skattebidragen har kunnat visas påverka såväl utbud som kostnader och taxan (priset). Dessa fyra faktorer påverkar också indirekt antalet resor (reseefterfrågan). Följande resultat erhålls: B)Direkta effekter av skattebidragen Om skattebidragen ökas , så ökar drift- kostnaderna . Effekten kan bero på en med- veten satsning på t.ex. högre fordonsstandard (låggolv, klimatanläggning, miljömotorer, alternativa drivmedel, tåg- satsningar m.m.) som gjorts medvetet med ökade skatte- bidrag som insats. Om skattebidragen ökas , så ökas utbudet , eftersom det då uppstår ett ökat expan- sionsutrymme. Om skattebidragen ökas , så minskas taxan (priset) , eftersom det då uppstår ett visst utrymme för att sänka priset. B)Indirekta effekter av skattebidragen När utbudet ökas , så minskar driftkostna- derna , på grund av de tidigare påvisade stordriftsfördelarna i linjenätssystemet. När driftkostnaderna ökar , så ökar taxan . När driftkostnaderna ökar , då minskar utbudet . E)Nettoeffekten av både direkta och indirekta effekter av 10 procents ökad skattrefinansiering När skattebidragen ökas , så ökar driftkost- naderna netto. När skattebidragen ökas , så ökar taxan netto , beroende på att den indirekta effekten via kostnaderna dominerar över de övriga positiva effekterna på priset. När skattebidragen ökas , så ökar utbudet (den direkta effekten reduceras av det indi- rekta sambandet via ökade kostnader). När skattebidragen ökas , så ökar efterfrågan på kollektivresor . Viktiga slutsatser av denna sambandsanalys vad avser inverkan av ökade skattebidrag är att de är ett ytterligt trubbigt instrument för att öka kollektivresandet. Effekten på antalet resor är bara 1,7 pro- cent vid en 10-procentig ökning av skattebidragen. Även utbudet av kollektivtrafik ökas enbart vid en 10-procentig höjning av skattebidragen. Orsaken till detta är att driftkostna- derna ökar med för varje 10-tal procent som skatte- bidragen ökas, samt nödvändiga taxehöjningar på som ett resultat av de indirekta effekterna via ökade driftkostnader. Ökad skattefinansiering kan ändå vara motiverad av nödvändig- het, när andra intäktsalternativ anses uteslutna. Men eftersom den genomsnittliga priskänsligheten fortfarande ligger relativt lågt, och långt under -1,0, finns det fortfarande ett betydande utrymme för att använda prismekanismen för att kompensera för kostnadsök- ningar. Det blir då ett visst efterfrågebortfall, men utan de negativa effekterna i form av kostnadsökningar, som ökade skattebidrag förefaller att ge upphov till. Effekt av 10 procents ökad upphandling Upphandlingen av den lokala och regionala kollektivtrafiken började omkring . Då fanns det tre statliga och ett 40-tal kommunala trafikföretag. Omkring bedrevs ungefär häften av verksamheten som upphandlad trafik, och är av trafiken upphandlad. På basis av den kombinerade tidsserie- och tvärsnittsbaserade databasen över de 21 länen och de 20 åren 1985–2005, har samband mellan de olika faktorerna estimerats med hjälp av icke-linjär mul- tipel regressionsanalys. De resultat som har erhållits sammanfattas i figur 3.13. Figur 3.13 Direkta och indirekta effekter av mer upphandlad trafik Effekt av ökad upphandling THM:s styrmedel Direkta effekter Inkl indirekta effekter Taxa (pris) -0,0, De direkta effekterna visas i svart, de indirekta effekterna med streckade pilar och i svart, samt nettot av både de direkta och de indirekta effekterna visas i rött. Andelen av kollektivtrafiken som sker under konkurrensupp- handling har kunnat visas påverka såväl utbud, som kostnader och taxan (priset). Dessa fyra faktorer påverkar också indirekt antalet resor (resefterfrågan). Följande resultat erhålls: E)Direkta effekter av upphandlingen Om andelen upphandlad trafik ökas , så ökar driftkostnaderna netto. Detta är i modellen beräknat som ett netto av två faktorer: Upphandling 1 respektive Upphandling 2. Upphandling 1: Den första hälften av perioden minskade enhetskostnaderna med genom den ökade konkurrensupphandlingen. Upphandling 2: Den senaste hälften av perioden har enhets- kostnaderna ökat med . Om andelen upphandlad trafik ökas , så ökas utbudet , troligtvis genom en ökad effektivi- sering i planeringen av trafiken jämfört med drift i egen regi; effekten är dock liten. Om andelen upphandlad trafik ökas , så höjs taxan (priset) . Orsaken härtill beskrivs nedan (efter punkten F). E)Indirekta effekter av andelen upphandlad trafik När utbudet ökas , så minskar driftkostna- derna , på grund av stordriftsfördelarna i linjenätssystemet När driftkostnaderna ökar , så ökar taxan . När driftkostnaderna ökar , så minskar utbu- det . F)Nettoeffekten av både direkta och indirekta effekter av 10 procents ökad andel upphandlad trafik När andelen upphandlad trafik ökas , så ökar driftkostnaderna netto. När andelen upphandlad trafik ökas , så ökar taxan netto , mest beroende på den stora direkta effekten, och till en mindre del (0,3 procent-enheter) via kostnaderna. När andelen upphandlad trafik ökas , så ökar utbudet (den direkta effekten reduceras marginellt av det indirekta sambandet via ökade kostnader). När andelen upphandlad trafik ökas , så påverkas efterfrågan på kollektivresor inte alls (en ytterst marginell minskning på ). Den nya upphandlingsprocess som infördes siktade främst på att sänka kostnaderna, snarare än att sänka taxorna. De skattebidrag, som erbjöds de nya entreprenörerna blev med nödvändighet lägre . Det intressanta här är att sänk- ningen av skattebidragen tidsmässigt sammanföll med upphand- lingen. Figur 3.14 Samband mellan real trafikkostnad per vagnkilometer och skattefinansieringsgrad i procent av kostnaderna Trafikkostnad per vagnkilometer i fast prisnivå samt skattefinansieringsgrad i % 1985-2007 Real kostnad/Vagnkm Real trafikkostnad/vagnkm Efter övergången till upphandlingsmodellen minskade trafikhuvud- männen den del av subventionen som höll taxan låg och ökade egenfinansieringen via högre biljettpriser. elasticiteten är väldigt låg, kan detta åstadkommas med måttliga taxehöjningar. Den effekt som övergången till upphandlad trafik har haft på kostnader, utbud och resefterfrågan i övrigt förefaller vara liten, för att inte säga försumbar. Avregleringens elasticiteter blir – inklusive de indirekta effekterna – på: -0,03 -0,08 -0,01 De översiktliga systemsamband som redovisats i detta kapitel bygger som tidigare påpekats på hur den lokala och regionala kollektivtrafiken har utvecklats med nuvarande marknadsmodell där trafikhuvudmännen i länen har det avgörande inflytandet över de styrmedel som finns tillgängliga. Detta hindrar emellertid inte att analysen ändå kan ge viktiga bidrag för att bedöma hur övergången till en ny organisation av marknaden skulle kunna gestalta sig. Vi väljer därför här att lyfta fram några slutsatser som kan antas ha särskild bäring på en marknadsmodell där inslaget av en företagsekonomiskt styrd kollektivtrafik ökar En viktig slutsats från dessa utgångspunkter är att inte enbart pris och utbud, utan även utbud och kostnader har en indirekt påverkan på varandra och på efterfrågan på resor. Att upprätthålla en hög kostnadseffektivitet förefaller därför inte bara vara en fråga om god företagsekonomi. Det kan även vara en viktig faktor för hur efterfrågan på kollektivtrafikresor utvecklas. Detta eftersom kostnaderna av allt att döma påverkar prissättningen relativt kraftigt, vilket innebär att en ogynnsam kostnadsutveckling får en förhållandevis stark dämpande effekt på utvecklingen av resandet. En marknadsmodell som ger hög kostnadseffektivitet kan alltså vara till fördel för kollektivtrafikresandet. Ytterligare en viktig slutsats är att ökade skattebidrag verkar vara ett mycket trubbigt instrument för att öka kollektivresandet. Effekten på antalet resor är vid en tio- procentig ökning av skattebidragen. Detta beror på att effekterna på trafikutbudet blir små och att en hel del av bidragstillskottet yttrar sig som ökade driftskostnader i trafiken. skulle stå sig vid övergången till en ny marknadsmodell kan de medföra att minskade subventionsgrader i trafiken inte nöd- vändigtvis behöver yttra sig i stora nedgångar i resandet. För det talar också att priselasticiteten visat sig vara mycket låg. Slutligen förefaller den partiella avreglering som övergången till upphandlad lokal och regional kollektivtrafik representerar ha haft mycket begränsade effekter på trafiken. Effekterna i form av minskade kostnader, utbud och resande är ytterst marginella, vilket även gäller de höjda biljettpriser som kan förknippas med en ökad upphandling. Möjligen innebär dessa resultat att man inte ska överdriva effekterna av ett ökat inslag av privata drivkrafter i den lokala och regionala kollektivtrafiken. 4 Erfarenheter av marknadsöppningar I detta kapitel ger vi en kort sammanfattning av olika erfarenheter från tidigare marknadsöppningar på kollektivtrafikområdet och inom olika andra samhällssektorer. Redovisningen avser såväl svenska erfarenheter som erfarenheter från marknadsreformer som genomförts utomlands. Eftersom beställt en särskild rapport från det holländska konsultbolaget som sammanfattar och systematiserar erfarenheterna av marknadsöppningar på kollektiv- trafikområdet hänvisar vi till denna rapport12 och refererar endast dess slutsatser ytterst summarisk. Även i övrigt bygger redovis- ningen i detta kapitel på andra utredningar och sammanställningar som gjorts inom området. 4.2 Erfarenheter från kollektivtrafikområdet Frånsett den s.k. huvudmannaskapsreform för lokal och regional kollektivtrafik som genomfördes och den successiva övergång till upphandlad kollektivtrafik som följde i spåren på denna reform, får erfarenheter av marknadsöppningar för lokal och regional 12 , Maartje , : Towards a successful deregulation (v3a), 25 February 2009. kollektivtrafik i huvudsak sökas utomlands. Övergången till upp- handlad trafik inom ramen för trafikhuvudmännens verksamhet har redan belysts relativt utförligt i kapitel 3. Vi bortser därför från dessa erfarenheter i detta kapitel. Effekter av avregleringen i Nash har sammanfattat utvecklingen av kollektivtrafiken i Stor- efter avregleringen på följande sätt.13 Före avregleringen kännetecknades den brittiska kollektiv- trafiken av en ensam vertikalt integrerad tågoperatör (utom för vissa stadsjärnvägar), ett ensamt statsägt bussbolag för nationell trafik, bussbolag i städer och tätorter ägda av de lokala myndig- heterna, några privata operatörer som dock var starkt reglerade (linjer, tidtabeller och taxor), stora subventioner till buss- (särskilt i städerna) och tågtrafiken. En ny lag som antogs 1985 och trädde i kraft avreglerade helt busstrafiken utanför . Det nationella bussbolaget delades upp i små bolag och såldes (privatiserades). De kommunal- ägda bussbolagen antingen såldes eller organiserades avskilda från förvaltningen. Subventioner tilläts för att säkra socialt motiverad trafik men de förutsatte konkurrensupphandling av trafiken. I delades nätet in i linjer eller mindre grupper av linjer och bjöds ut till anbudskonkurrens på basis av fastlagda tidtabeller och taxor. De som förespråkade reformen hävdade att (1) bussmarknaden har en inneboende konkurrensförmåga och förutsättningar för lön- samhet, (2) betydande vinster i teknisk och dynamisk effektivitet skulle uppkomma, (3) slopandet av korssubventioner skulle leda till högre servicenivå och lägre priser på kommersiella linjer samt (4) att nettoeffekten skulle bli fler passagerare i kombination med mycket lägre bidragsbehov. De som argumenterade emot reformen hävdade (1) att den konkurrens som kunde uppstå skulle få formen av duopol eller oligopol och varnade för bristande tidtabellsamordning, priskrig och kaos i trafikförsörjningen, (2) att konkurrensen inte skulle leda till en samhällsekonomiskt effektiv resursallokering (bidrag krävs för att nå första-bästa-lösningen, näst-bästa-lösningar kan kräva 13 : Privatisation of Public Passenger Transport – Insight from the British experience, , , 2007. korssubsidiering, brist på integrerad linjenätsplanering) samt (3) anbudskonkurrens skulle ge samma kostnadspress utan oönskade bieffekter. Statistiken för den första tioårsperioden (1985/96–19996/97) efter avregleringen visar att kostnaden per fordonskilometer föll i och i resten av . Utbudet i fordonskilometer ökade i och i resten av landet. Taxorna ökade i och utanför . Antalet passagerare ökade i och minskade utanför . Bidragen till trafiken minskade med i och med utanför (2004/priser). Enligt Nash kan utvecklingen av efterfrågan i förklaras av olika omvärldsfaktorer medan utvecklingen i resten av landet varit lägre än förväntat beroende på bristande samordning och integrerad planering. Statistiken för den andra tioårsperioden (1996/97–2005/06) visar att kostnaden per fordonskilometer ökade i och i resten av . Utbudet i fordonskilometer ökade i och minskade i resten av landet. Taxorna ökade i och utanför . Antalet passagerare ökade i och minskade utanför . Bidragen till trafiken ökade med i och med utanför (2004/priser). Som tänkbara orsaker till utvecklingen anges att bruket av s.k. Quality Bus Partnerships (ett slags överenskommelser mellan buss- bolagen och planeringsmyndigheterna) ökat utanför och att såväl privata som offentliga investeringar ökat i dessa områden. Det finns också enligt Nash några succéexempel på avreglerade marknader (, , etc). I har snabb ekono- misk tillväxt, trängselskatt, bussprioritering och ökade bidrag för att förbättra servicen och hålla tillbaka taxorna medverkat till utvecklingen. Författaren frågar sig varför kostnaderna nu återigen ökar i och framkastar expansionen av kollektivtrafik- systemet och bristande konkurrens som möjliga förklaringar. Det finns nu tre stora privata bussbolag i som tillsammans har av marknaden. Mindre bolag har av marknaden och de offentligt ägda eller SOU 2009:39 Bilaga 6 personalägda bolagen har tillsammans av marknaden. Marknaden har reformerats genom att tillåta offentlig- privat samverkan för att höja kvaliteten i busstjänsterna, kvalitets- kontrakt och gemensamma biljettsystem. föreslogs att denna samverkan även skulle kunna omfatta taxor och tjänster och att det skulle bli lättare att ingå kvalitetskontrakt. Författaren drar följande slutsatser: Konkurrens om marknaden för kollektivtrafik fungerade bättre än konkurrens på marknaden. Konkurrensupphandling fungerade för att minska busskostna- derna men inte järnvägskostnaderna. Att upplåta trafik genom upphandling gav ökad trafikefter- frågan medan konkurrens på marknaden (avreglering) inte gav det. Det är befogat att oroa sig för koncentration på marknaden i båda formerna av konkurrens. Jämförelse av olika regelverk i har jämfört en avreglerad marknad () med marknader med begränsad konkurrens (upphandlingsmodell, bl.a. ) och trafik i helt offentlig regi (bl.a. ).14 En slutsats är att en avreglerad marknad medför mycket högre självfinansieringsgrad i trafiken () än övriga marknads- modeller. Genomsnittet för upphandlingsmodellen ligger på och för offentlig regi är det . I fråga om personalproduktivitet anges den avreglerade marknaden ligga högre än den offentligt producerade och högre än i upphandlingsmodellen. Enhetskostnaden ligger 36 pro- cent lägre i en avreglerad marknad jämfört med en marknad med konkurrensupphandling. Denna ligger i sin tur lägre än om trafiken bedrivs helt i offentlig regi. När det gäller beläggnings- graden är förhållandet omvänt. Den ligger ungefär dubbelt så högt i totalreglerade modeller som i helt eller delvis avreglerade. Detta tolkas som att avreglerade marknader kan vara effektiva från pro- duktionssynpunkt medan reglerade marknader är mera effektiva ur ett konsumtionsperspektiv. 14J : An Economic Analysis of regulation of in Europé, 1997. Resultaten tyder också på att spårtrafiksystem utnyttjas i högre grad än vad som är motiverat från kostnads- och intäktssynpunkt. Detta kan tolkas som en ineffektivitet i reglerade system i form av en överdriven användning av spårbundna system på bekostnad av busstrafik. Man bedömer också de olika systemen med avseende på olika kvalitetsaspekter enligt uppställningen nedan: refererar också studier som visar att kostnadsminsk- ningarna på (per fordonskilometer) i den privati- serade trafiken i till ungefär 1/3 kan hänföras till minskningar av personalen. Om denna överflödiga arbetskraft inte kan återanställas för andra meningsfulla uppgifter försvinner av denna vinst om man ser det samhällsekonomiskt. Ytterligare 1/3 av kostnadsminskningen beror på sänkta löner och drivmedelspriser. Om dessa vinster endast kan ses som en omför- delning försvinner även här av vinsten sett i ett samhällsperspektiv. Om man hårdrar detta menar att man kan hävda att de reella kostnadsminskningarna i den privatiserade trafiken i Stor- endast uppgår till (och alltså inte till som annars rapporteras). nämner också att detta är en kostnadsminskning som är av samma storleksordning som den som uppnåddes i vid introduktionen av anbudskonkurrens. Det bör dock observeras att resonemanget ovan gäller den inledande tioårsperioden efter avregleringen och att kostnadsutvecklingen därefter har varit annorlunda både i och . har också som nämnts låtit göra en egen erfarenhetssammanställning av marknadsöppningar på kollektivtra- fikområdet.15 Eftersom detta underlag är tillgängligt för utred- ningen redovisar vi här endast en kort sammanfattning av de vikti- gaste slutsatserna. De länder som valt att övergå till en i hög grad avreglerad marknad, främst och , anges ha gjort det på ett tämligen dogmatiskt sätt. Bilden av avregleringen är också övervägande negativ i så måtto att den inte hejdat nedgången i kollektivtrafikresandet och att man också inledningsvis upplevde en betydande instabilitet i trafikförsörjningen. Det framhålls dock att en avreglering borde kunna ske på ett annat sätt än i med ett större inslag av samord- ningsmekanismer. Den utveckling av regelverket som sedermera skett såväl i som på framhålls som exempel på detta.