sou · GYB388 · 2010-11-30 00:00:00 — Detta innebär att Migra- tionsverket måste förmås att effektivisera sina handläggnings- rutiner, samt, om detta inte visar sig vara tillräckligt, tillföras ytterligare resurser. Även om ökade resurser krävs för att korta ned handläggningstiderna är det sannolikt att det är kostnads- effektivt då boende och försörjning för asylsökande är kost- samt. Det är även viktigt att det finns incitament för de sökande att aktivt medverka i asylutredningen genom att exempelvis uppge och styrka sin identitet. Verksamheten bör utformas så att den bidrar till att de som slutligen får stanna snabbt kan komma gå vidare med sin integration. Det finns visserligen en målkonflikt då en del personer inte får stanna, men det är viktigt att de som får uppehållstillstånd är väl förberedda inför den fortsatta integra- tionsprocessen. Insatserna bör omfatta en ordentlig kartlägg- ning av individens utbildning, yrkeserfarenhet och önskemål om framtiden, vilken dokumenteras på ett sådant sätt att informa- tionen enkelt kan föras vidare till andra aktörer senare i integra- tionsprocessen. Även utbildning i svenska, komplettering av yrkesutbildning, praktik och arbete kan vara lämpliga åtgärder. Det är även rimligt att de asylsökande som aktivt medverkar till asylprövningen ges möjlighet och incitament att söka arbete. Bilaga 4 till LU2011 Åtgärder för att förbättra utrikes föddas arbetsmarknadssituation Det är därför bra att dagens regler ger asylsökande ökade möjligheter att arbeta under asylprövningen. Det kan även vara rimligt att överväga om man bör öka möjligheterna för asyl- sökande som får avslag på sin asylansökan att få stanna som arbetskraftsinvandrare om det hittar ett arbete. De personer som beviljas uppehållstillstånd bör själva få bestämma var de ska bosätta sig. Erfarenheterna av de försök som gjorts att sprida de nyanlända över landet är inte speciellt positiva, och det är orealistiskt att tro att en myndighet alltid är bättre än de berörda individerna på att bedöma vad som är en lämplig bostadsort. Det är dock viktigt att bosättningsbeslutet grundas på bästa möjliga information om hur arbetsmarknadsutsikterna ser ut på olika håll i landet, och att de nyanlända ges incitament att ta hänsyn till möjligheterna att hitta ett jobb vid valet av bostadsort. Detta kan ske dels genom att de nyanlända tidigt ges tydlig och korrekt information om arbetsmarknadsutsikterna på olika orter, dels genom att de som snabbt finner ett jobb på något sätt premieras (se avsnitt 5.2). För de personer som inte själva kan eller vill ordna sitt boende är det viktigt att utpla- ceringen beaktar hur möjligheterna att få arbete ser ut på olika håll i landet. Mycket talar även för att asylsökande också bör få välja sitt boende , utom möjligen under den allra i landet då prövningen kan under- lättas av ett mer samlat boende. De som beviljas uppehållstillstånd har under sin första tid i rätt till vissa speciella insatser. Omfattningen av dessa insatser skiljer sig dock åt beroende på skälet till att personen får uppe- hållstillstånd. För nyanlända flyktingar, skyddsbehövande och vissa av deras anhöriga består hjälpen av rätten att delta i ett introduk- tionsprogram. I detta avsnitt beskrivs kortfattat regelverket för dessa verksamheter, diskuteras de utvärderingar som har gjorts och dras slutsatser om hur dessa verksamheter kan behöva förändras för att bättre bidra till en snabb arbetsmarknadsetablering.43 43 En mer detaljerad beskrivning och diskussion av introduktionsverksamheten återfinns i SOU 2003:75, SOU 2008:58 och SOU 2010:16. Åtgärder för att förbättra utrikes föddas arbetsmarknadssituation Bilaga 4 till LU2011 Reglerna för introduktionsverksamheten kommer snart att ändras. ersätts dagens regler av en ny lagstiftning. Nedan beskrivs huvuddragen av både det nuvarande och det kommande systemet. Enligt de nuvarande reglerna gäller att de som får uppehållstill- stånd av flyktingskäl, som skyddsbehövande eller som anhörig till någon i dessa grupper (inom en tidsram av ), ska erbjudas en plats i ett introduktionsprogram i bosättningskommunen. Kom- munen får ersättning från för denna verksamhet i form av en grund- och schablonersättning , samt i vissa fall ersättning för särskilda kostnader etc.44 För att ha rätt till sådan ersättning ska kommunen erbjuda ett pro- gram för den nyanländes introduktion i samhället i enlighet med en skriftlig introduktionsplan som utarbetas i samråd med individen. För den som är i arbetsför ålder ska även samråd med den lokala arbetsförmedlingen ske. Introduktionen ska för personer som fyllt innehålla svenskundervisning för invandrare (sfi), praktik i den utsträckning som är möjlig, orientering om svenska samhälls- förhållanden och svenskt samhällsliv samt information om var- dagslivet i en kommun och andra liknande förhållanden. Deltagarna får introduktionsersättning eller försörjningsstöd. Kommunerna väljer själva vilken typ av ersättning man vill betala ut och kan även välja att betala ut ett högre belopp än biståndsnormen, samt tillåta att hela eller delar av ersättningen får behållas även om individerna har vissa andra inkomster.45 För de personer som får uppehållstill- stånd av andra skäl, exempelvis övriga anhöriginvandrare, får kom- munerna inget statligt stöd och man har inte heller någon skyldig- het att erbjuda dessa grupper deltagande i programmen. Det finns dock inget som förhindrar att en kommun låter också dessa perso- ner delta. ersätts nuvarande regler av en ny lag om etableringsinsatser för vissa nyanlända invandrare. Målgruppen för- blir i huvudsak oförändrad (arbetsföra personer ), men samordningsansvaret för verksamheten flyttas från kom- munerna till Arbetsförmedlingen. Då en nyanländ beviljats uppe- hållstillstånd ska Arbetsförmedlingen genomföra ett etablerings- samtal där rådgivning och information ska ges om hur arbetsmark- 44Enligt förordning (1990:927) om statlig ersättning för flyktingmottagande med mera. 45Enligt lagen om introduktionsersättning för flyktingar och andra utlänningar (1992:1068)). Bilaga 4 till LU2011 Åtgärder för att förbättra utrikes föddas arbetsmarknadssituation nadsmöjligheterna ser ut på olika håll i landet. För dem som inte kan ordna sitt eget boende sköter Arbetsförmedlingen även kom- munplaceringen.46 Tiden som den nyanlände kan begära hjälp med bosättningen förlängs . (senast efter folkbokföringen) ska Arbetsförmedlingen upp- rätta en individuell etableringsplan. Planen ska utarbetas tillsam- mans med den nyanlända, och i samverkan med bosättningskom- munen och andra berörda aktörer. Planen ska omfatta högst 24 månader och minst innehålla svenskundervisning för invandrare (sfi), samhällsorientering och aktiviteter för att underlätta den nyanländes etablering i arbetslivet. Av planen ska framgå vilken tid den gäller, vilka aktiviteter som ingår och aktiviteternas omfattning och längd. Aktiviteterna ska bedrivas på heltid. Vid behov kan pla- nen revideras. Kommunerna ska även fortsättningsvis ansvara för sfi och sam- hällsorienteringen. För att hjälpa de nyanlända med arbetsmark- nadsetableringen ska Arbetsförmedlingen även ge dem möjlighet att fritt välja en etableringslots. Lotsarna ska vara fristående från Arbetsförmedlingen och bistå med coachning, råd och kontakter. De som deltar i aktiviteter enligt etableringsplanen ska få etable- ringsersättning, och under vissa förutsättningar etableringstillägg och bostadsersättning. Ersättningen ska vara individuell och vara lika över hela landet. Om den nyanlände arbetar som han eller hon följer etableringsplanen ska ersättningen i normalfallet få behållas. Ersättningen betalas ut tills planen löpt ut eller tills den nyanlände förvärvsarbetat på heltid eller påbör- jat en högskoleutbildning. Arbetsförmedlingen ges även ett ansvar för uppföljning och utvärdering av insatserna. Det bör noteras att de personer som inte omfattas av den föreslagna lagen, till exempel anhöriga till flyktingar som anlänt till efter flyktingen, inte heller i det nya systemet ges någon rätt att delta i ett introduktionsprogram. 5.2.2Erfarenheter av dagens verksamhet Det finns relativt få systematiska studier av de kommunala intro- duktionsverksamheternas innehåll och utfall, vilket förklaras av att ingen systematisk inrapportering har skett från kommunerna till någon central myndighet. 46 För övriga grupper behåller ansvaret för kommunplaceringarna. Åtgärder för att förbättra utrikes föddas arbetsmarknadssituation Bilaga 4 till LU2011 antal undersökningar, baserade på enkäter riktade till de kommu- nala handläggarna och deltagarna. Ett exempel på en sådan studie är (2005b), som baseras på enkätsvar från handläg- garna för 4 561 personer i 52 kommuner år 2002.47 Studien ger föl- jande beskrivning av verksamheten. De flesta () av dem som omfattas av ersättnings- förordningen deltar i introduktionsinsatser. Det är dock van- ligare bland kvinnor än bland män att inte delta och de vanlig- aste skälen till detta är sjukdom, funktionshinder, flytt från kommunen, graviditet och föräldraledighet. Bland dem som inte omfattas av ersättningsförordningen deltar mycket få (12 pro- cent). De flesta () börjar introduktionen inom efter ankomsten till kommunen. Vanliga skäl till att introduk- tionen försenats är väntan på svenskundervisning, väntan på plats i barnomsorg/skola och sjukdom. Det finns stora varia- tioner mellan kommuner i hur snabbt introduktionen startat. Mediantiden för introduktionens omfattning är 21–. Kvinnor deltar i mindre omfattning än män, och det gäller speciellt lågutbildade kvinnor. Mycket få deltar på heltid, och variationen mellan olika kommuner är stor. Majoriteten av deltagarna () får introduktions- ersättning, vilken i en del fall () är högre än bistånds- . Av dem som också haft andra inkomster får vissa () behålla sin ersättning oreducerad. Övriga deltagare får försörjningsstöd (), eller lever på egen eller make/makas inkomst etc. De flesta fullföljer introduktionen, men runt en tiondel avbryter den helt. De vanligaste skälen till avbrott är graviditet, föräldra- ledighet och arbete. Mediantiden för (pågående eller avslutat) deltagande är 22 månader. Tiden varierar inte med utbildnings- bakgrunden, men skiljer sig kraftigt åt mellan olika kommuner. (2007) redovisar ett antal indikatorer för inne- hållet i och utfallet av introduktionsprogrammen. Studien bygger på enkäter som skickades till de kommunala handläggarna för 3 381 nyanlända. Frågorna handlade om vilka insatser de nyanlända fått 47 Över tiden har insatserna förändrats i riktning mot snabbare start av sfi, mer arbets- marknadskontakter och praktik, mer samverkan med Arbetsförmedlingen och ökad använd- ning av introduktionsersättning (se exempelvis (2002c, 2002d, 2003c, 2004b, 2004c, 2007) samt och (2007)). Bilaga 4 till LU2011 Åtgärder för att förbättra utrikes föddas arbetsmarknadssituation senast efter att de folkbokförts i respektive kommun. Tabell 5.6 visar resultatet för ett urval av dessa indikatorer. Tabell 5.6 Indikatorer för nyanländas etablering efter folkbokföringen i en kommun, andel Sysselsatta på den reguljära arbetsmarknaden Validering för dem med eftergymnasial utbildning Validering för dem med förgymnasial/gymnasial utbildning Validering av reell kompetens Yrkesbedömning initierad av Arbetsförmedlingen Avslutat annan utbildning i svenska Arbetspraktik initierad av Arbetsförmedlingen Därav arbetspraktik parallellt med utb. Arbetsmarknadspraktik initierad av kommunen Därav arbetsmarknadspraktik parallellt med utb. Arbetsmarknadsutbildning initierad av Arbetsförmedlingen Källa: (2007). En viktig fråga är hur det går för deltagarna efter genomförd intro- duktion. (2005b) undersöker detta inom ramen för den enkätundersökning man gjort bland deltagarna i introduk- tionsprogrammen. Tabell 5.7 visar vad individerna uppgav att de gör , efter ankomsten till kommunen. Det bör noteras att andelen sysselsatta stämmer ganska väl med de sys- selsättningsandelar som redovisades i tabell 2.9 för perioden – 2008. Åtgärder för att förbättra utrikes föddas arbetsmarknadssituation Bilaga 4 till LU2011 Tabell 5.7 Vad gör personen ? (efter ankomsten till kommunen) Arbetar där jag tidigare praktiserat Arbetar som egen företagare Praktiserar på en arbetsplats Är hemarbetande utan lön Källa: (2005b). Not: Flera alternativ är möjliga för varje individ. Med ersättningsförordningen avses Förordning (1990:27) om statlig ersättning för flyktingmottagande m.m. Tabell 5.7 visar att har ett arbete som anställd eller egenföretagare 30 månader efter ankomsten till kommunen, medan övriga i stor utsträckning fortfarande läser svenska eller stu- derar på olika nivåer i det vanliga utbildningssystemet. Vi ser att män arbetar i högre grad än kvinnor. av dem som inte omfattas av ersättningsförordningen arbetar medan motsva- rande siffra för dem som omfattas är . Av detta bör man dock inte dra slutsatsen att deltagandet i introduktionen har en negativ effekt på deltagarnas arbetsmarknadsetablering, eftersom individerna även kan skilja sig åt i andra dimensioner som det är svårt att fullt ut ta hänsyn till. Studien indikerar dock att det kvar- står en oförklarad skillnad även när man beaktar ett antal av dessa faktorer. Det är värt att notera att en stor grupp av de nyanlända Bilaga 4 till LU2011 Åtgärder för att förbättra utrikes föddas arbetsmarknadssituation efter introduktionsprogrammen övergår till studier i den kommu- nala vuxenutbildningen (komvux). (2004a) visar att de utrikes födda generellt är överrepresenterade inom komvux, speciellt inom den del som motsvarar den svenska . (2006a) visar att många av dessa är högutbil- dade. (2006) analyserar orsakerna till detta och finner att många av deltagarna varit dåligt informerade om vad studier på komvux innebär. Många, både deltagare och kommunala tjänste- män, verkar betrakta komvux som en naturlig fortsättning efter sfi, vilket medför en risk att många fastnar i långvariga komvuxstudier efter att de slutfört introduktionsprogrammet. Två studier som med enkätdata undersöker frågan om ett delta- gande i introduktionsprogrammen ökar deltagarnas sannolikhet att få ett jobb är (2006) samt och (2006). (2006) finner, bland annat, att ett deltagande i introduktionsprogrammen har en negativ effekt på sannolikheten att ha ett jobb, och att detta gäller även om man kontrollerar för ett antal andra observerbara skillnader mellan deltagare och icke-delta- gare. och (2006) undersöker om sannolikheten att ha ett jobb skiljer sig åt beroende på vilka insatser som ingått i introduktionen. De finner att deltagande i arbetspraktik och andra arbetsmarknadskontakter ökar sannolikheten att ha ett jobb. De finner också att språkpraktik och kontakter med arbetsförmed- lingen inte har någon signifikant effekt på sannolikheten att ha ett jobb. Ett problem med dessa studier är dock att icke-observerbara skillnader mellan deltagare och icke-deltagare kan påverka resulta- ten. och (2009a, 2009b) analyserar en för- söksverksamhet för vissa nyanlända invandrare (FNI). FNI pågick 2006–2008 vid ett antal arbetsförmedlingar i , och , och innebar att en slumpmässigt utvald grupp gavs tillgång till, bland annat, en personlig coach på . De nyanlända erbjöds arbetsmarknadsinriktade insatser (praktik, aktivt arbetssökande etc.) i kombination med svenskundervisning. En fördel med denna studie är att deltagandet i försöket var slumpmässigt, vilket gör att man kommer runt många av selektionsproblemen. Resultaten visar att deltagarna hade fyra procentenheters högre sannolikhet att övergå till ett osubven- Åtgärder för att förbättra utrikes föddas arbetsmarknadssituation Bilaga 4 till LU2011 tionerat arbete månader efter inskrivningen jämfört med kontrollgruppen.48 m.fl. (2009) analyserar effekterna av det danska intro- duktionsprogrammets arbetsmarknadsinsatser. De finner bety- dande inlåsningseffekter av att delta i dessa åtgärder. Dock finner de en positiv effekt för dem som deltagit i subventionerat arbete samt att bättre språkkunskaper har en positiv effekt på sannolik- heten att ha ett jobb (se även Djuve och Kavli (2007) för fler nor- diska studier). Sarvimäki och (2010) analyserar effek- terna av en reform av det finska introduktionsprogrammet. Refor- men innebar ett krav på att en individuell integrationsplan ska upp- rättas där aktiviteter, som språkträning, yrkesutbildning, praktik etc., specificeras. Resultaten visar att de invandrare som fått en integrationsplan uppvisade högre sysselsättning och lön samt mindre bidragsberoende. Resultaten av dessa studier indikerar att det finns en uppenbar risk att inlåsningseffekter uppstår, men att en tydlig arbetsmark- nadsfokus gynnar utfallet. Frågan om deltagande i dagens svenska introduktionsverksamhet gagnar individernas arbetsmarknadseta- blering förtjänar dock att studeras mer. Introduktionsprogram riktade mot nyanlända invandrare före- kommer i någon form i de flesta europeiska länder (se Djuve och Kavli (2007), Carrera (2006), (2006b), (2007, 2008, 2009a)). har många länder för- ändrat sina program i riktning mot ökad centralstyrning och en allmänt ökad ambitionsnivå. I ett appendix beskrivs huvuddragen i några andra europeiska länders introduktion. Utifrån dessa länders erfarenheter är följande aspekter värda att lyfta fram: Deltagande: I många länder, som , , , och delar av , är deltagandet i introduktions- programmen obligatoriskt för de flesta invandrare från utom- europeiska länder. Den som inte deltar riskerar nedsatta bidrag och/eller fördröjda uppehållstillstånd. Obligatoriskt deltagande motiveras ofta med att en framgångsrik integration kräver kunskaper i språk och samhällsförhållanden. finns en risk att inlåsningseffekter uppstår, speciellt om ersättningen till deltagarna är så hög att det inte lönar sig att lämna programmen och börja arbeta.49 Ett alternativ till obligatoriska program, som 48Effekten noterades dock bara för män. 49Se (2009a), Djuve (2003) och Kavle m.fl. (2007). Bilaga 4 till LU2011 Åtgärder för att förbättra utrikes föddas arbetsmarknadssituation används i , är att göra ett prov i språk- och sam- hällskunskap obligatoriskt.50 Målgrupp: I de länder som har ett utbyggt introduktionspro- gram är vanligen målgruppen personer som kommer från icke- europeiska länder och saknar nödvändiga kunskaper. Det inne- bär att både flyktingar och deras anhöriga omfattas av rätten, och i många fall skyldigheten, att delta. erbjuds även per- soner som invandrat men inte lyckats med sin etablering att delta. Ansvar: I de flesta länderna är det kommunerna och/eller regi- onerna som ansvarar för verksamheten. har dock statens samordnande roll förstärkts i många länder. Omfattning: Introduktionsprogrammen omfattar vanligen en period , men variationen är stor. De norska och danska programmen tillhör de längre (2–), medan de franska och tyska är kortare (upp till ). Innehåll: Alla introduktionsprogram innehåller språkträning och viss samhällsinformation. I många program ingår även arbets- marknadsanknutna aktiviteter och/eller validering. I används exempelvis en arbetsmarknadsintegration i form av en stegmodell där vägledning, arbetsträning och subventionerad anställning följer varandra. Utvärdering: Trots att många länder satsar stora resurser på integrationen så utvärderas dessa insatser i förvånansvärt liten utsträckning (se (2008)). Ett undantag är som har ett system där skillnader i sysselsättningsutfall mellan olika kommuner följs upp regelbundet (se , Immigration and Integration Affairs (2009a)). Jämfört med andra europeiska länder så är det svenska programmet tämligen långt och omfattande, men frivilligt och har en något mer begränsad målgrupp. Risken för att inlåsningseffekter uppstår och bristen på utvärderingar av verksamheten är dock gemensamma drag. Sammantaget är det väl belagt att introduktionsverksamheten präglats av ett antal brister, vilka kortfattat kan sam- manfattas i följande punkter: 50 I måste den som invandrar klara ett prov i holländska och samhällskunskap inom . Invandraren får själv skaffa sig de kunskaper som behövs för att klara provet, och vid behov köpa kurser (med ekonomiskt stöd från staten i vissa fall). har dock dessa regler ändrats i riktning mot obligatoriskt deltagande i introduktionsprogram. Åtgärder för att förbättra utrikes föddas arbetsmarknadssituation Bilaga 4 till LU2011 Verksamheten präglas inte alltid av en tydlig arbetsmarknadsfokus, vilket, bland annat, illustreras av att arbetsmarknadskontakterna ofta är mycket begränsade. Många aktörer ansvarar för delar av integrationen, men det har visat sig svårt att samordna insat- serna och utbyta information. I många fall har kommunerna varit tvungna att ta ansvar för insatser som andra aktörer egent- ligen borde ansvara för. Insatserna har i många fall inte anpassats efter deltagarnas förutsättningar och önskemål. Insatsernas omfattning och kvalitet vari- erar kraftigt mellan olika kommuner, och det finns tydliga köns- skillnader i vilka insatser som erbjuds. Svaga incitament för kommuner och deltagare. Kommunerna och deltagarna har länge mött tämligen svaga direkta incitament för att medverka till en snabb arbetsmarknadsetablering. Bristande uppföljning och utvärdering. Ingen central myndighet har i realiteten getts förutsättningar att systematiskt följa upp verksamheten. 5.2.3I vilken riktning bör dagens verksamhet förändras? Trots bristerna i dagens verksamhet är det rimligt att tro att nyan- ländas arbetsmarknadsetablering gynnas av deltagande i väl utfor- made introduktionsprogram. Visserligen finns det viss evidens för att de som inte deltar har en högre sannolikhet att ha ett arbete, men det förklaras troligen av selektionseffekter. Forskningen ger dock inte något entydigt svar på hur ett optimalt intro- duktionsprogram bör vara utformat. Att utforma en bra introduk- tionsverksamhet är svårt med tanke på att deltagarnas bakgrund skiljer sig kraftigt åt, möjligheterna att erbjuda flexibla lösningar kan vara begränsade i mindre kommuner, det är svårt att veta vilka krav som ställs i arbetslivet och det är svårt att undvika inlåsnings- effekter. Några slutsatser kan ändå dras om i vilken riktning dagens verksamhet kan behöva förändras. Introduktionsverksamheten bör ha en tydlig arbetsmarknadsfokus. En förutsättning för en väl fungerande integration är att ny- anlända lyckas etablera sig på arbetsmarknaden. Det är därför centralt att de insatser som ingår i introduktionsprogrammen utformas utifrån detta mål samt att man beaktar risken för att Bilaga 4 till LU2011 Åtgärder för att förbättra utrikes föddas arbetsmarknadssituation Forskningen indikerar att ett bra arbetsmarknadsutfall bäst uppnås genom åtgärder som sker nära arbetsmarknaden och sådana åtgärder bör därför användas i första hand. Introduktionsverksamheten bör vara individanpassad och flexibel. En snabb arbetsmarknadsetablering kräver att tiden i program- met används till att rusta deltagarna med det humankapital – språkkunskaper, yrkesfärdigheter och kontakter – som de behöver för att lyckas på arbetsmarknaden. Detta kräver dels en ordent- lig kartläggning av deltagarnas bakgrund och önskemål (jmf avsnitt 5.1), dels en verksamhet som är så flexibel att deltagarnas behov kan mötas. För att detta ska vara möjligt krävs samverkan mellan många olika aktörer, som Arbetsförmedlingen, kom- muner, utbildningsanordnare och andra aktörer. Aktiviteterna i introduktionsprogrammet bör påbörjas direkt efter att den nyanlände anlänt till bosättningskommunen, och sedan bedrivas så flexibelt att aktiviteterna understödjer, och inte förhindrar, arbetssökande och förvärvsarbete. Mycket talar för att olika aktiviteter bör bedrivas parallellt. Speciellt viktigt är att praktik och andra arbetsmarknadskontakter ingår under introduktionen, eftersom detta rimligen både ger möjlig- het att knyta kontakter med arbetsgivare och skapar motivation för språkstudierna.