sou · GYB363 · 2010-09-30 00:00:00 — En utgångspunkt för valet av myndighet bör vara att under- rättelseskyldigheten ska medföra så lite administration som möjligt för såväl arbetsgivare som den behöriga myndigheten. Det bästa är därför om underrättelserna kan inordnas i ett befintligt eller fram- tida system eller samordnas med en kontakt som ändå krävs. Enligt direktivet är huvudsyftet med att införa skyldigheter för arbetsgivare att förbättra möjligheterna till kontroll av om hand- Kontroll- och underrättelseskyldighet för arbetsgivare lingar är förfalskade. Det är polisen som har uppdraget att sköta den inre utlänningskontrollen och att utreda om brott har begåtts (enligt 20 kap. 5 § UtlL t.ex.). För bland annat detta ändamål har polisen också tillgång till viss information om beviljade tillstånd. Den information som underrättelserna innehåller skulle kunna bidra till att göra den inre utlänningskontrollen både effektivare och snabbare. Polisen skulle emellertid ändå få hantera en stor mängd information som inte kommer att vara till någon nytta för den egna verksamheten. Dessutom kan en skyldighet att underrätta polisen ha en negativ effekt på benägenheten att anställa tredjelandsmed- borgare eftersom polisen framför allt kopplas samman med brotts- bekämpning. Det kan också öka stigmatiseringen av framför allt tredjelandsmedborgare som vistats här länge – särskilt personer med permanent uppehållstillstånd – om polisen ska underrättas vid anställ- ning. Vi anser mot denna bakgrund att det inte är lämpligt att utse Polisen till den myndighet som ska ta emot underrättelserna om anställning av tredjelandsmedborgare. Om underrättelserna lämnades till , skulle det vara möjligt att förhållandevis snabbt och enkelt kontrollera mot verkets databaser att personer som uppges arbeta här verkligen har nödvändiga tillstånd. Man kan dock utgå från att de arbetsgivare som underrättar en myndighet om anställning av en tredjelands- medborgare inte är medvetna om att den anställde saknar rätt att vistas eller arbeta här utan tvärtom antar att allt är i sin ordning. Det är således huvudsakligen i de fall den anställde har visat upp ett förfalskat tillstånd eller har använt en annan persons tillstånd som en kontroll mot uppgifterna i databaser skulle kunna leda till upptäckt av en anställning av någon som vistas här olagligt. De arbetsgivare som medvetet anställer utlänningar som inte har rätt att vistas här, och som inte heller gör skatteavdrag eller betalar socialavgifter för dem, kommer av förklarliga skäl knappast att underrätta någon myndighet om anställningen. En underrättelse skulle ju avslöja egen brottslighet. Det kan mot denna bakgrund sättas i fråga hur stor nytta underrättelserna kommer att få för de myndigheter som har till uppgift att bekämpa anställning av tredje- landsmedborgare som vistas här olagligt. Till detta kommer att till utredningen har fram- fört att den information som underrättelserna kommer att inne- hålla inte är till någon nytta för verkets verksamhet. Tvärtom ligger informationen vid sidan av verksamheten eftersom verket inte har några öppna ärenden för de personer som det kan vara fråga om, Kontroll- och underrättelseskyldighet för arbetsgivare t.ex. personer med permanenta uppehållstillstånd eller beviljade arbets- och uppehållstillstånd. har inte heller något befintligt system för uppgiftslämnande som skulle kunna användas för att ta emot underrättelserna. Att inrätta ett nytt system för underrättelser till är därför förenat med stora administrativa kostnader. Starka skäl talar alltså mot att välja som mottagare av underrättelserna. har fått i uppdrag att ta fram ett förslag om att arbetsgivare m.fl. ska lämna uppgift om lön och skatteavdrag på arbetstagarnivå till en lämplig myndig- het (dir. 2009:19). Inrapporteringen avser i första hand uppgifter från alla som är skyldiga att göra skatteavdrag eller betala arbets- givaravgifter på ersättning för utfört arbete. Tanken är bland annat att arbetsgivare ska slippa att lämna en och samma uppgift till olika myndigheter. Genom att samordna uppgiftsläm- nandet kan därför de administrativa kostnaderna för både myn- digheter och arbetsgivare minska. Det tänkta systemet kommer att innehålla information om in- komster och inbetalda preliminärskatter för alla löntagare. I sank- tionsdirektivet anges inte att underrättelsen måste ske i viss form eller på visst sätt. Underrättelserna får ske inom ramen för andra system för anmälan i syfte att göra den administrativa bördan så liten som möjligt. Det väsentliga är att en myndighet får kännedom om att en arbetsgivare har anställt en tredjelandsmedborgare. Den informationen kan utläsas av en uppgift om att en viss arbetsgivare betalar ut lön för en viss person. Det innebär att det möjligen skulle kunna räcka med att arbetsgivaren lämnar uppgift till anvisad myndighet om att lön har betalats ut för en viss tredjelandsmed- borgare. Om inte detta skulle bedömas som tillräckligt för att upp- fylla direktivets syfte, är ett alternativ att samordna uppgiftsläm- nandet så att arbetsgivare i samband med att uppgifter lämnas om ersättningar till en viss person en viss månad även kan lämna upp- gift om att personen är tredjelandsmedborgare och när anställningen påbörjades. Eftersom det inte finns något färdigt förslag att ta ställ- ning till är det inte möjligt att slutgiltigt bedöma om direk- tivets krav på underrättelser från arbetsgivare kan anses uppfyllt genom uppgiftslämnandet inom ramen för ett system med månads- vis redovisning av inkomster på individnivå. Såvitt vi kan bedöma bör dock en sådan underrättelseskyldighet som vi har att föreslå kunna inordnas i det system för uppgiftslämnande som är under utredning. Det kommer dock att dröja innan ett sådant Kontroll- och underrättelseskyldighet för arbetsgivare system är i drift, och sanktionsdirektivets bestämmelser måste vara genomförda . Vi måste därför föreslå en sär- skild ordning för att lämna underrättelser som kan fungera åtmin- stone . Enligt uppgift från är det Bolags- verket eller som ligger närmast till hands för att få uppdraget att ansvara för det planerade systemet. administrerar ett flertal olika register och har därmed såväl kunskap som strukturer för att ta emot uppgifter. Företag har viss kontakt med , och eftersom verket inte har några tillsynsuppgifter eller motsvarande framstår det som ett neutralt alternativ. Eftersom nuvarande register är helt inriktade på företag och näringsverksamhet är det emellertid enligt vår bedöm- ning inte lämpligt att lägga ansvaret för underrättelserna – som ju skulle utmynna i ett register över enskilda – på Bolags- verket. Alla arbetsgivare måste ha kontakt med i samband med anställning eller utbetalning av lön till arbetstagare. Den som första gången ska betala ut ersättning för arbete måste anmäla sig till för att bli registrerad i arbetsgivarregistret. Arbets- givare är därutöver skyldiga att göra preliminärskatteavdrag och be- tala arbetsgivaravgifter och redovisa för utbetalda ersätt- ningar och avdragna skatter i en skattedeklaration. Dessa omständigheter talar för att bör väljas. Enligt vår bedömning ter det sig också sannolikt att Månadsuppgifts- utredningen kommer att välja som mottagare av de månatliga individuella inkomstuppgifterna. Inte heller har emellertid någon egentlig nytta av en uppgift om att en tredje- landsmedborgare anställts. Tvärtom har framfört till oss att ett uppdrag att ta emot underrättelser från arbetsgivare skulle innebära onödig administration för utan någon motsvar- ande nytta för verksamheten. Dessutom skulle, enligt , den neutralitet som finns i skattelagstiftningen beträffande de skattskyldigas medborgarskap gå förlorad. Vi kan konstatera att det inte finns någon myndighet som har sådan nytta av underrättelserna från arbetsgivare att den skulle väga upp kostnader och besvär. Uppgifterna passar inte heller in i någon befintlig myndighets verksamhet. Med hänsyn till den mycket be- gränsade nytta som underrättelserna kan förväntas få för att upp- täcka tredjelandsmedborgare som vistas och arbetar här olagligt menar vi att avgörande för valet av myndighet bör vara en strävan att så Kontroll- och underrättelseskyldighet för arbetsgivare långt möjligt hålla nere de administrativa kostnaderna för såväl staten som arbetsgivarna. är den enda myndighet som med nödvändighet måste ha en relation med alla arbetsgivare. Det innebär att den arbetsgivare som anställer en tredjelandsmedborgare inte behöver vända sig till ytterligare en myndighet. Myndigheten har dessutom stor vana vid masshantering av olika uppgifter. Mot denna bakgrund framstår en ordning där arbetsgivare lämnar under- rättelser om anställning av tredjelandsmedborgare till som den, trots allt, minst dåliga lösningen. 5.5.7Hur och när ska en underrättelse lämnas? Förslag: En arbetsgivare som anställer en tredjelandsmedborgare ska senast månaden efter det att anställningen påbörjades under- rätta om anställningen. bemyndigas att meddela närmare föreskrifter om när och på vilket sätt under- rättelse ska ske samt om vad underrättelsen ska innehålla. Ett sätt att undvika ökad administration är att anse underrättelse- skyldigheten fullgjord genom någon uppgift som arbetsgivare lämnar till . Den enda uppgift på individnivå som arbetsgivare är skyldiga att lämna till är kontrolluppgift enligt lagen (2001:1227) om självdeklarationer och kontrolluppgifter. I den lagen föreskrivs att kontrolluppgifter ska lämnas till ledning för bland annat taxering enligt taxeringslagen (1990:324) och be- skattning enligt lagen (1991:658) om särskild inkomstskatt för utomlands bosatta (SINK). Kontrolluppgiften ska innehålla upp- gift om bland annat värdet av den ersättning eller förmån som har getts ut och den tid ersättningen eller förmånen avser, om den endast avser del av året, liksom uppgift om avdragen skatt. Kontroll- uppgift ska lämnas för varje kalenderår närmast följande kalenderår. En i och för sig möjlig lösning skulle vara att föreskriva att underrättelse om anställning av tredjelandsmedborgare ska ske i kontrolluppgiften beträffande den aktuella personen. Det skulle inne- bära att underrättelse kom in till först i januari året då anställningen påbörjades. Enligt direktivet (skäl 10) är det tillåtet att låta underrättelse ske inom ramen för andra sys- tem för anmälan. Det är också upp till medlemsstaterna själva att Kontroll- och underrättelseskyldighet för arbetsgivare avgöra inom vilken tid underrättelseskyldigheten ska fullgöras. I många fall skulle dock med denna lösning underrättelseskyldig- heten komma att fullgöras efter det att anställningen på- börjades. Något formellt hinder mot att tillåta att underrättelse lämnas så långt efter finns dock inte. Däremot skulle syftet med underrättelseskyldigheten, att upptäcka förfalskade tillstånd, gå i det närmast helt förlorad om underrättelserna kom till handa först året efter det att anställningen påbörjades. Till detta kommer att har angett att en ordning där underrättelser om anställning av tredjelandsmedborgare lämnas i kontrolluppgiften blir mycket dyrare än om underrättelse lämnas på annat sätt. Det har huvudsakligen att göra med att det data- system som använder för att ta emot kontrollupp- gifterna är föråldrat och därför betydligt dyrare att anpassa till den nya underrättelseskyldigheten. Systemet har också begränsningar i fråga om hantering och visning av uppgifter. Det nuvarande data- systemet ska dessutom inom loppet av bytas ut mot ett modernare. Förutom kostnaden för ombyggnad av det gamla sys- temet skulle därför kostnader för överföring till det nya systemet uppstå. har mot denna bakgrund förordat en lösning där underrättelse lämnas och att uppgifterna tas in i ett annat befintligt men mer modernt datasystem. Det systemet har en större flexibilitet och möjliggör en enklare hantering av de införda uppgifterna. En ombyggnad av detta system skulle kosta uppskatt- ningsvis 2,5–jämfört med 5–10 miljoner (och där- utöver kostnaden för anpassning av det kommande nya systemet) för att bygga om systemet som hanterar kontrolluppgifter. Ur stats- finansiell synvinkel är det alltså ingen tvekan om att övervägande skäl talar för att underrättelse bör ske på annat sätt än genom kon- trolluppgiften. Någon annan befintlig underrättelse eller anmälan som arbets- givare gör som underrättelserna kan ersättas med finns inte. Även om det i vissa fall finns sådana möjligheter (t.ex. beträffande de som ansöker om beskattning enligt SINK) är det inte möjligt att hitta någon heltäckande lösning som gäller för alla de fall då under- rättelse ska ske. Däremot kan det vara möjligt att samordna under- rättelserna med en redan befintlig skyldighet att lämna uppgifter till . Vi undersöker detta i det följande. Enligt skulle underrättelse om anställning av en tredjelandsmedborgare kunna lämnas i anslutning till att skatte- Kontroll- och underrättelseskyldighet för arbetsgivare deklarationen ges in. Alla arbetsgivare (utom privatpersoner i vissa fall) är skyldiga att lämna skattedeklaration för redo- visning av skatteavdrag och arbetsgivaravgifter som avser den närmast föregående kalendermånaden. Enligt uppgift från finns dock inte utrymme för att ta in en uppgift om anställning av en tredjelandsmedborgare på skattedeklarationsblanketten. Däremot är det möjligt att på en separat blankett eller i en separat fil föra över underrättelsen elektroniskt till med skattedeklarationen. Samordningen med skattedeklarationen innebär att arbetsgivare slipper hålla reda på ytterligare ett datum och dess- utom att de efterfrågade uppgifterna kan genereras automatiskt från de datorprogram som används för redovisning och deklaration. Ett sådant system som det av förordade skulle inne- bära att arbetsgivare kan lämna underrättelse i samband med att skattedeklaration ändå görs. Givet att en underrättelseskyldighet måste införas torde ökningen av den administrativa bördan för arbets- givare med en sådan lösning kunna hållas på en acceptabel nivå. En ytterligare fördel med en sådan ordning är att den har en lik- nande struktur som den ordning som kan komma att gälla i fram- tiden. Som vi redovisat ovan tänker vi oss att skyldigheten att lämna underrättelse kan samordnas med det system för uppgiftslämnande som har i uppdrag att utreda. Under sådana förhållanden kommer arbetsgivare att lämna uppgifter om inkomster och om anställning av tredjelandsmedborgare löpande . I artikel 4.2 öppnas en möjlighet för medlemsstaterna att tillämpa ett förenklat förfarande för underrättelse, om arbetsgivaren är en fysisk person och anställningen avser arbete för dennes privata syften. Vi ser i och för sig inte något behov av att införa särskilda regler för fysiska personer. Målet är att göra underrättelserna så lite betungande som möjligt för alla, såväl näringsidkare som privat- personer och andra. Vi har överlämnat till att meddela närmare föreskrifter om när och på vilket sätt underrättelse ska ske samt vad underrättelserna ska innehålla. Om det av tekniska eller praktiska skäl skulle bli nödvändigt att införa en särreglering för privatpersoner i fråga om arbete som utförs för privata syften är det alltså möjligt med hänsyn till bestämmelsen i artikel 4.2. Enligt 23 kap. 1 § 1 UtlL får regeringen meddela föreskrifter om skyldighet att anmäla utlänningars anställning i . Det är därför tillräckligt att en bestämmelse om underrättelseskyldighet för arbetsgivare vid anställning av en tredjelandsmedborgare förs in Kontroll- och underrättelseskyldighet för arbetsgivare bör bemyndigas att ge före- skrifter om hur underrättelseskyldigheten närmare bör utformas. Det finns som ovan beskrivits en skyldighet för en arbetsgivare att underrätta om anställning av en utlänning med AT-UND. Eftersom är i behov av dessa underrättelser för att avgöra rätten till dagersättning, bör underrättelserna i de fallen göras även till i enlig- het med nu gällande regler. Det torde finnas förutsättningar för att befria arbetsgivare från underrättelseskyldigheten i denna situation, om kan få information om eventuella inkomster för en asylsökande genom det tänkta systemet med elek- troniska inkomstuppgifter per individ och månad. Tills vidare bör dock skyldigheten att underrätta vid anställning och upphörande av anställning av personer med AT-UND kvarstå oförändrad vid sidan av den ovan föreslagna skyldigheten att under- rätta . Skyldigheten enligt 7 kap. 1 a § UtlF för en arbetsgivare att anmäla anställning av asylsökande med AT-UND är straffsank- tionerad genom 20 kap. 6 § UtlL. Den som uppsåtligen eller av oakt- samhet inte gör en anmälan som föreskrivs i bland annat utlännings- förordningen, eller som i en anmälan medvetet har lämnat oriktig uppgift eller medvetet underlåter att tala om något förhållande av betydelse, ska nämligen dömas till böter eller, när omständigheterna är försvårande, fängelse . Eftersom skyldigheten att underrätta regleras genom en bestämmelse i ut- länningsförordningen kommer även den att straffsanktioneras genom bestämmelsen i 20 kap. 6 § UtlL. 5.5.8Beträffande vilka personer ska underrättelse lämnas? Förslag: Skyldigheten att lämna underrättelse ska gälla vid anställ- ning av en person som är att betrakta som tredjelandsmedborgare enligt direktivet, dvs. en tredjelandsmedborgare som inte är familjemedlem till antingen en EES-medborgare som har uppe- hållsrätt här eller till en schweizisk medborgare som utövar sin rätt till fri rörlighet. Vid anställning av en person med ställning som varaktigt bosatt i eller en person med ställning som varaktigt bosatt i ett annat EU-land ska underrättelse dock inte lämnas. Kontroll- och underrättelseskyldighet för arbetsgivare Skyldigheten att lämna underrättelse ska gälla vid anställning av per- soner som är att betrakta som tredjelandsmedborgare enligt direk- tivet, dvs. samma personkrets som kontroll- och bevarandeskyldig- heten ska avse (se avsnitt 5.4.2). I andra stycket i artikel 4.2 finns en möjlighet att besluta att underrättelse inte är nödvändig, om den anställde har beviljats ställ- ning som varaktigt bosatt enligt direktiv /109/EG av den 25 nov- ember 2003 om varaktigt bosatta tredjelandsmedborgares ställning6. Sedan möjligheten att ansöka om ställning som varaktigt bosatt infördes är det endast omkring tio personer som har beviljats sådan ställning i . Det har sannolikt att göra med att statusen som varaktigt bosatt inte ger något mervärde jämfört med att ha permanent uppehållstillstånd så länge man stannar i . Dess- utom är kvalificeringstiden för att beviljas ställning som varaktigt bosatt , vilket är detsamma som för att bli svensk medborgare. Mellan 160 och 170 tredjelandsmedborgare som har ställning som varaktigt bosatta i annat EU-land har beviljats uppehållstillstånd i . Med hänsyn till det låga antalet personer i med status som varaktigt bosatta här eller i annat EU-land kan konstateras att ett undantag från underrättelseskyldigheten för dessa personer inte skulle få något stort tillämpningsområde. Vi anser ändå att möjlig- heten att inskränka underrättelseskyldigheten ytterligare bör ut- nyttjas. Därigenom befrias arbetsgivare och , låt vara marginellt, från en administrativ börda. Undantaget från under- rättelseskyldigheten bör gälla vid anställning av såväl personer som har ställning som varaktigt bosatta i , som personer som har ställning som varaktigt bosatta i ett annat EU-land. En arbetsgivare som anställer en sådan person kommer därigenom inte att behöva lämna underrättelse om anställningen. 5.5.9Skatteverkets behandling av personuppgifter Förslag: Lagen (2001:181) om behandling av upp- gifter i beskattningsverksamheten ändras så att den omfattar även hantering av personuppgifter som lämnas i under- rättelserna från arbetsgivare. 6 EUT L 16, 23.1.2004, s. 44. Kontroll- och underrättelseskyldighet för arbetsgivare För hantering av personuppgifter gäller lagen (2001:181) om behandling av uppgifter i beskattningsverksam- heten. Lagen gäller, om inte annat anges, i stället för person- uppgiftslagen. En registrerad kan inte motsätta sig sådan behand- ling som är tillåten enligt den lagen. Tillämpningsområdet för lagen är enligt dess 1 § behandling av personuppgifter i beskattningsverksamhet och i verkets handläggning enligt lagen (2007:324) om hantering av vissa borgenärsuppgifter. De uppgifter som tillförs genom underrättelserna faller inte in under något av de ändamål som föreskrivs för att personuppgifter ska få behandlas av (4 §). Om inte tillämpningsområdet för lagen utvidgas, gäller således personuppgiftslagen för behandling av de personupp- gifter som tillförs genom underrättelserna. Vi anser att hantering av personuppgifter med anledning av den nya uppgiften att hantera underrättelser från arbetsgivare enligt utlänningsförordningen bör följa samma regler som gäller för Skatte- verkets övriga verksamhet. Därför föreslår vi att den berörda lagen ändras så att den kommer att omfatta även personuppgifter som kommer att lämnas till på grund av underrättelse- skyldigheten. De uppgifter som ska skickas till är att en viss person som har tillträtt en anställning hos en viss arbetsgivare är en tredjelandsmedborgare som avses i en an- given bestämmelse i utlänningsförordningen (dvs. en tredjelandsmed- borgare som inte har rätt till fri rörlighet). Dessa uppgifter torde inte annat än undantagsvis kunna avslöja den berörda personens etniska ursprung. Vår bedömning är därför att de uppgifter som måste hanteras normalt inte torde vara sådana att de är att betrakta som känsliga personuppgifter. Under alla omständigheter är det enligt 7 § lagen om behandling av uppgifter i beskattnings- verksamhet tillåtet för att behandla känsliga personupp- gifter, dock endast om uppgifterna har lämnats i ett ärende eller är nödvändiga för handläggningen av det. En uppgift om att en person är tredjelandsmedborgare är nödvändig för att ska kunna fullgöra sin uppgift att ta emot och registrera en anmälan från en arbetsgivare om anställning av personen. Denna behandling måste därmed vara tillåten. Kontroll- och underrättelseskyldighet för arbetsgivare I artikel 4.3 finns en bestämmelse som innebär att en arbetsgivare som har uppfyllt kontroll- och underrättelseskyldigheterna i arti- kel 4.1 inte ska drabbas av sanktioner enligt direktivet, om det senare visar sig att en anställd tredjelandsmedborgare saknar rätt till vistelse. En förutsättning för ansvarsfrihet är dock att arbetsgivaren inte kände till att den handling som tredjelandsmedborgaren visade upp var en förfalskning. Med att känna till avses visshet om att nöd- vändigt tillstånd att vistas här inte föreligger eller att förfalskningen är så dåligt gjord att det är uppenbart att den inte kan vara äkta. Syftet med bestämmelsen är att ge arbetsgivare vissa garantier. Eftersom direktivet föreskriver minimistandarder är det möjligt att ha striktare sanktioner men även att ha striktare kontrollskyldig- heter för arbetsgivare. De får dock inte vara alltför långtgående eller oproportionerliga. Således får de inte underminera garantifunk- tionen i artikel 4.3. Det ska finnas en möjlighet för arbetsgivare att freda sig från ansvar. Bestämmelsen är kopplad till föreskrifterna om kontroll- och underrättelseskyldighet m.m. Den är dock utformad som en ansvars- frihetsregel och hör därför hemma i anslutning till de bestämmelser som genomför de sanktioner och åtgärder som föreskrivs i direk- tivet. Vi behandlar således artikel 4.3 i andra delar av betänkandet, se avsnitt 4.4.5.3, 6.3.1, 6.4, 7.13 och 9.6.2. 5.7Frågor om underrättelseskyldighet för arbetsgivare och Skyldighet för arbetsgivare att informera när anställningen upphör I vårt uppdrag ingår vidare att överväga, om den underrättelse- skyldighet vid anställningens upphörande som gäller för arbetsgivare beträffande asylsökande som undantagits från kravet på arbetstillstånd ska utvidgas till att omfatta även utlänning som innehar arbetstillstånd, och att utarbeta nödvändiga författnings- förslag.