sou · GXB339 · 2010-01-01 00:00:00 — När det exempelvis gäller dagliga resor till arbetet är resenären främst intresserad av ett bra pris i relationen mellan bostad och arbetsplats och möjligen mindre intresserad av bra biljettpris för resor i hela länet. Prissamarbete och särskilda kort kan dock vara motiverat i kollektivtrafiksystem med ett omfattande passagerarutbyte mellan trafikslagen eller där ett omfattande utbyte av passagerare sker mellan olika linjer i ett system. Betalsystem ska alltid vara samordnade för att en resenär ska kunna använda samma informationsbärare även om det är olika kollektivtrafikföretag. Ett samordnat betalsystem innebär inte att priserna är samordnade. 7.3Mer attraktiv kollektivtrafik genom ökad konkurrens Kollektivtrafiken ska göras attraktiv för fler resenärer. För att attrahera fler resenärer ställs krav på nya produkter och tjänster inom kollektivtrafiken. Marknaden behöver bli mer dynamisk så att relevanta transportlösningar utvecklas. Dagens enhetliga utbud lockar inte och passar inte alla resenärer. Ett ökat resande kräver att Utgångspunkter för mina förslag kollektivtrafikföretagen ges möjlighet att utveckla kollektivtrafiken på ett sätt som bättre stämmer med resenärernas behov, såväl de befintliga resenärerna som de potentiella. Den monopolliknande roll trafikhuvudmännen har, de detaljerade avtalen med kollektivtrafikföretagen och avsaknaden av relevanta incitament och drivkrafter i avtalen hindrar kollektiv- trafikföretagens kreativitet. Företagen blir passiva i sin roll och liknar i stor utsträckning ett bemanningsföretag. Problem med avtalsformerna har också lyfts fram inom flera olika studier. Bland annat inom projektet har det konstaterats att dagens avtal fokuserar på produktion istället för på resenärens behov och krav. Jag har uppmärksammat att det inom branschen pågår ett arbete med att utveckla avtalsformerna inom ramen för partnersamverkan för en fördubblad kollektivtrafik . Enligt min mening är en förändring av avtalsmodellerna inte till- räckligt för att uppnå en mer kunddriven kollektivtrafik. En ökad konkurrens, än anbudsförfarandet, mellan olika kollektivtrafikföretag måste också tillåtas för att stimulera en utveckling av ny attraktiv och relevant kollektivtrafik med alternativa lösningar som kan locka fler resenärer och öka valfriheten. Syftet med en ökad konkurrens inom kollektivtrafiken är främst att öka kundanpassningen och därigenom öka resandet. Konkur- rensen måste därför utvecklas på ett sätt som innebär att resenärens ställning stärks och att redan uppnådda samordningseffekter inte äventyras. Det gäller bland annat samordnade betalsystem och koordinerade ankomst- och avgångstider som medger effektiva resekedjor och byten. Mina överväganden och förslag till hur en modell för ett öpp- nare marknadstillträde kan utformas tar sin utgångspunkt i att kol- lektivtrafikföretagen, inte det offentliga, är bäst på att uppmärk- samma och anpassa sig till kundernas behov. I grunden innebär detta att kollektivtrafikföretagen kan identi- fiera olika kundgrupper och deras skilda önskemål om tjänste- innehåll och priser. Konkurrens ska leda till ökade möjligheter att påverka och därmed till en större valfrihet för resenären. Kollektivtrafikmarknaden måste bli mer dynamisk och kunna erbjuda fler relevanta produkter till varierande priser. Relationen mellan kund och företag måste förändras. Den som möter kunden ska också vara ansvarig för relationen. Utgångspunkter för mina förslag De övergripande syftena med trafikhuvudmannareformen – tra- fiksamordning och helhetsperspektiv – ska fortsatt garanteras av det offentliga. Ett öppnare marknadstillträde kommer dock att förändra det offentligas ansvar och uppgifter. I de fall det offentliga måste komplettera den kommersiella trafiken ska det enligt min uppfattning göras på ett sådant sätt att marknaden värnas och att allmänna medel inte snedvrider konkur- rensen. Detta garanteras bäst genom att ett system med tjänstekon- cessioner (rena nettoavtal) införs. Det är i den avtalsformen som kollektivtrafikföretagens drivkrafter att sätta resenären i centrum bäst tas tillvara. Förutom att en marknadsöppning stärker resenärernas ställning bedömer jag att effektiviteten kan öka exempelvis genom att nya trafikupplägg eller transportlösningar förbättrar resursutnyttjandet. På en mer dynamisk marknad blir det naturligt med en större rörlighet bland kollektivtrafikföretagen. Nya aktörer kommer in, varav en del lyckas och andra inte. Nya linjer och nya produkter kommer att etableras, varav en del kommer att bestå och andra att avvecklas. För resenären innebär detta en större valfrihet men det pris resenären får betala är en ökad osäkerhet om trafikutbudets varaktighet och stabilitet. Detta är skillnaden mellan en mer statisk marknad, liknande den monopol- liknande situation trafikhuvudmännen har haft, och en mer dyna- misk marknad. Stabilitet i kollektivtrafiksystemet handlar om pålitlighet, resenären ska kunna lita på att trafiken fungerar. Stabilitet handlar också om att tillförsäkra ett samordnat kollektivtrafiknät. För att garantera en viss nivå av stabilitet bör det offentliga ges ett huvudansvar för den övergripande strukturen, vilket bland annat inkluderar för kollektivtrafiken nödvändig infrastruktur. Det offentliga bör också ansvara för att skapa förutsättningar för en samordnad kollektiv- trafik, dels genom att ställa krav på kollektivtrafikföretagen, dels genom att ansvara för vissa samordnande funktioner. Det regelverk som tas fram för kollektivtrafiken måste inklu- dera grundläggande regler som leder till stabilitet. Det handlar bland annat om bestämmelser för in- och utträde på marknaden, bestämmelser om att delta i samordning och bestämmelser om när Utgångspunkter för mina förslag tidtabellsförändringar får göras. För att säkra stabiliteten är det också nödvändigt med bestämmelser om hur det offentliga får ingripa vid exempelvis trafikavbrott. ska den som möter resenären ha ett huvudansvar för tjänsternas service, kvalitet och pris. Genom att möjlighet ges för fler kollektivtrafikföretag att på en mer öppen marknad erbjuda sina tjänster skapas ett tillskott av idéer. En minskad detaljstyrning från det offentligas sida, även i de fall det offentliga avtalar om trafik, ger bättre drivkrafter för företagen att utveckla sina pro- dukter och anpassa dem efter resenärerna. Företagen förväntas bidra till dynamik och förnyelse inom kollektivtrafiken. Såväl stabilitet som dynamik syftar till att gynna resenären. En utmaning är att hitta rätt balans mellan dessa två faktorer. För att skapa ett mer dynamiskt kollektivtrafiksystem kommer en del av dagens stabilitet att minska. Framförallt handlar det om att biljettpriset kan variera i större utsträckning samt att tidtabells- förändringar kan göras oftare. Under en övergångsfas, innan före- tagen anpassat sig till marknaden, finns en risk för överetablering vilket kan leda till att några företag inte klarar sig. Det kan innebära en viss osäkerhet för resenärerna. Trots dessa osäkerhetsfaktorer bedömer jag att värdet av en mer kundanpassad kollektivtrafik är större. Resenären kommer på flera håll att kunna få produkter som är mer anpassad för de resbehov man har. Enligt direktivet ska jag utgå från ett trafikslagsövergripande syn- sätt. Kollektivtrafikresor sker ofta i kedjor där flera olika trafikslag är inblandade. Det handlar om att individer ska kunna ta sig från en plats till en annan. Eftersom en resa kan inkludera flera olika färd- sätt har min utgångspunkt varit att förslagen i så stor utsträckning som möjligt ska omfatta de fyra trafikslagen – järnväg (inklusive spårväg och tunnelbana), luftfart, sjöfart och väg. Jag kan dock konstatera att förutsättningarna och marknaderna skiljer sig mellan de olika trafikslagen. En annan försvårande omständighet är att de olika trafikslagen i olika stor utsträckning styrs av internationella regelverk och EG-rätt. Vad gäller luftfart görs det inom den lokala och regionala kollektivtrafiken i princip inga resor med flyg. Utgångspunkter för mina förslag i större län exempelvis där det är möjligt att flyga mellan och . Angående sjöfart förekommer kollektivtrafik till sjöss endast i några län där det finns bofasta i skärgården. Kollektivtrafik i skär- gården kan på många platser jämföras med glesbygdstrafik, åt- minstone när det gäller vintertrafiken till sjöss när antalet resenärer är färre än . Buss och taxi har relativt låga inträdesbarriärer till skillnad från järnväg, tunnelbana och pendeltåg. Kapacitetsbegränsningar finns i princip inte heller för buss och taxi på det sätt som gäller för spårburen trafik. Det krävs inga långa planeringstider för att starta upp en buss- eller taxiverksamhet. Vad gäller järnväg, tunnelbana och spårväg är inträdesbarriärerna betydligt högre. Fordonen är kostnadskrävande investeringar med långa avskrivningstider. karakteriseras också av långa plane- ringstider. Till de mer tidskrävande förberedelserna inför trafikstart hör på järnvägssidan arbetet i samband med tågplaneprocessen, det vill säga den process med ansökningar och tidtabellsplanering som under infrastrukturförvaltaren ledning ska resultera i en tågplan. 7.6Anpassad till framtida regioner Det anges i mitt direktiv att förslaget till ny lagstiftning ska vara ändamålsenligt oavsett hur den framtida indelningen av landet i regioner och län kan komma att se ut. har i sitt slutbetänkande Hållbar samhälls- organisation med utvecklingskraft (SOU 2007:10) föreslagit en ny regional samhällsorganisation som innebär att landstingen ombildas till regionkommuner som kan omfatta flera landsting. Kommitténs förslag bereds i . Min utgångs- punkt är därför att mitt förslag när det gäller det offentliga åta- gandet för kollektivtrafiken och hur det ska organiseras ska passa in i en struktur med regionkommuner. Jag kan dock konstatera att det är en uppenbar fördel att ansvaret för frågor som anknyter till regional utveckling samlas i samma organ, exempelvis frågor som tillväxt, infrastruktur och kollektivtrafik. Utgångspunkter för mina förslag 7.7Lagstiftningen ska vara anpassad till EG-rätt En viktig utgångspunkt för mitt arbete är att anpassa förslagen till gällande EG-rätt. Det rättliga läget inom mitt utredningsuppdrag regleras av ett flertal EG-förordningar. Dessa är direkt tillämpliga i medlemsländerna. Bestämmelser i dessa förordningar har samma funktion som en nationell lag och ska tillämpas av medlemssta- ternas domstolar och myndigheter i sin EG-rättsliga form. Detta innebär att länderna som utgångspunkt inte ska utfärda nationella genomförande åtgärder. I utarbetande av förslagen har jag beaktat tillämplig EG-rätt. Det är emellertid endast som kan uttala sig om de föreslagna bestämmelsernas förenlighet med EG-rätten. I övrigt kan arbetet inom EU komma att påverka även andra delar i de förslag jag lägger men hänsyn till detta kan av förklarliga skäl, inte tas i detta skede. 7.8Lagstiftningen ska vara flexibel, samlad och överskådlig Det anges i mina direktiv att lagstiftningen ska underlätta en flexibel samordning mellan allmän och särskild kollektivtrafik. Jag tolkar begreppet flexibelt som att det ska finnas utrymme för olika lokala och regionala variationer vad gäller kollektivtrafi- ken. Vidare antyder flexibilitet att lagförslaget inte ska reglera mer än nödvändigt och att möjligheter att skapa olika trafiklösningar ska underlättas. För mig är flexibilitet viktig men det måste kom- bineras med ett helhetsperspektiv och samordning. Det anges också att lagstiftningen ska vara samlad och över- skådlig. De bestämmelser som reglerar kollektivtrafiken finns i flera olika lagar. Dels olika lagar för olika transportslag, dels olika lagar för olika typer av kollektivtrafik exempelvis är färdtjänst reglerat i en egen lag. Min utgångspunkt när det gäller en ny kollektivtrafiklag är att där ska bestämmelser som reglerar frågor av generell karaktär för den lokala och regionala kollektivtrafiken samlas. Vidare ska regler för att få finnas på kollektivtrafikmarknaden samt det offentligas ansvar avseende kollektivtrafiken regleras i kollektivtrafiklagen. Däremot ska bestämmelser som reglerar specifika frågor, som exempelvis säkerhet och tillstånd, fortsatt regleras i särskilda lagar. Utgångspunkter för mina förslag 7.9Övriga förändringar inom sektorn som påverkar mitt arbete överlämnade 2 betän- kandet Konkurrens på spåret (SOU 2008:92). Utredarens utgångs- punkt är att upphandling av trafik endast ska genomföras i de fall marknadens intresse uteblir. Kommersiella kollektivtrafikföretags intresse av att utan ersättning trafikera en viss sträcka ska under- sökas genom ett annonseringsförfarande. När ett kollektivtrafikföretag anmäler sitt intresse bör trafik- huvudmannen och kollektivtrafikföretagen komma överens om att trafiken enligt vissa krav kommer att upprätthållas . En sådan överenskommelse får inte resultera i att kollektivtrafik- företagen ges en ensamrätt att driva trafiken. Utredaren föreslår även att SJ AB:s exklusiva trafikeringsrätt ska avskaffas. Trafikhuvudmännen ska kompletteringsupphandla den trafik som inte marknaden klarar av att tillhandahålla. Vidare föreslår utredaren att trafikhuvudmännens rätt att utföra och organisera trafik även fortsättningsvis som huvudregel bör begränsas till trafik inom det egna länet. Utvidgad trafikeringsrätt över länsgräns ska kunna beviljas på liknande sätt som . Min uppfattning är att den grundsyn som finns i betänkande stämmer väl överens med de förslag jag lämnar. I några frågor skiljer sig dock våra förslag, det gäller bland annat vilka uppgifter som Transportstyrelsen ska ges, synen på ensamrätter samt trafikhuvudmännens roll. beslutade regeringen om propositionen Kon- kurrens på spåret (prop. 2008/09:179). Enligt propositionen upp- hör SJ:s ensamrätt på persontrafik och marknaden öppnas stegvis för nya aktörer. För att underlätta för resenärer att hitta informa- tion om resealternativ föreslås i propositionen även ett gemensamt system för information till resande. Några av 2:s förslag bereds fortsatt inom och har inte tagits med i beslutad proposition. Utgångspunkter för mina förslag (N2008:06) har haft i uppdrag att kartlägga och analysera vissa verksamheter och funktioner hos myndig- heterna inom transportsektorn. Huvudsakligen inom , , , , Luftfartsstyrelsens, Rikstrafiken, (), () och ansvars- område. lämnade utredningen ett delbetänkande Tydligare uppdrag – istället för sektorsansvar (SOU 2008:128) till regeringen. I delbetänkandet redovisade utredaren sitt förslag vad gäller myndigheternas sektorsansvar. Ytterligare ett delbetänkande lämnades , De statliga beställarfunktionerna och anläggningsmarknaden (SOU 2009:24). överlämnades slutbetänkandet Effektiva transporter och samhällsbyggande – en ny struktur för sjö, luft, väg och järnväg (SOU 2009:31) till regeringen. Utredaren föreslår att ett Trafikverk bildas med uppgift att hålla samman och ansvara för planeringen för samtliga trafikslag, upphandlingen av drift och underhåll samt nybyggnad av vägar och järnvägar. Utredarens förslag innebär att samtliga uppgifter som utförs av och överförs till det nya . Även de uppgifter som utförs av , Luftfarts- verket, och Transportstyrelsen i den nuvarande långsiktiga inriktnings- och åtgärdsplaneringen ska enligt förslaget överföras till . Vidare föreslår utredaren att ansvaret för den officiella statistiken förs till Transportstyrelsen. Som en följd av förslaget föreslås att , och läggs ned. Utredaren föreslår också att en utvärderingsfunktion inrättas och knyts till VTI. 8Olika modeller för marknadstillträdet Min bedömning: Trafikförklaringsmodellen är enligt min bedöm- ning den modell som bäst uppfyller utredningsdirektivets krav på ett system som sätter resenären i centrum. I mitt uppdrag ingår att lämna förslag på hur förutsättningarna för kommersiell trafik bättre kan tas tillvara. Dessa förslag ska vara baserade på en analys av hur marknadstillträdet kan underlättas för kollektivtrafikföretagen. Min utgångspunkt ska även i denna fråga ha ett tydligt resenärsperspektiv. Dagens system bygger, enligt min uppfattning, på ett ovanifrån perspektiv där det offentliga genom bland annat resenärsunder- sökningar försöker ta reda på resenärens syn på vad som är en attraktiv kollektivtrafik. Min intention är att det förslag på modell för marknadstillträde som jag lämnar ska bygga på en mer direkt relation mellan resenären och kollektivtrafikföretagen. Förslaget ska utgå från ett underifrån perspektiv där resenären i större utsträckning kan påverka utbudet av kollektivtrafik genom sina aktiva val. En annan viktig utgångspunkt för mitt arbete är principen att samhället inte ska ingripa på marknaden där en tillräcklig trafik kan upprätthållas på kommersiella villkor. Denna princip återspeglas såväl i svensk transportpolitik som i EG:s rättsakter. Dagens modell, som tillkommit genom trafikhuvudmanna- reformen, har lett fram till att trafikhuvudmannen fått en beställar- funktion, närmast att betrakta som ett monopol utan större förutsättningar för entreprenörer att utveckla sina produkter på kollektivtrafikmarknaden. Kollektivtrafikföretagen säljer sina transporttjänster till trafikhuvudmannen och konkurrerar i upp- Olika modeller för marknadstillträdet Under den löpande avtalsperioden föreligger emellertid inte någon konkurrens om resenärerna. Mitt uppdrag är att ta fram en lagstiftning som ska öka attrak- tiviteten hos och effektiviteten i kollektivtrafiken genom att under- lätta och stimulera såväl samordning som konkurrens. En öppnare marknad gör det möjligt för nya kollektivtrafik- företag att komma in på kollektivtrafikmarknaden, vilket är en förutsättning för att konkurrens ska uppstå. Konkurrens stimulerar vanligtvis till en bättre användning av samhällets resurser. En väl fungerande konkurrens är därför viktig och kan förväntas leda till att transportutbud, tillgänglighet och biljettpriser anpassas till marknadens behov och därmed till nytta för såväl det allmänna, näringslivet och konsumenterna. En effektiv konkurrens på trans- portmarknaden kan även leda till ett utvecklat utbud av kollektiv- trafik som kan komma att minska personbilsresandet med miljö- vinster tillföljd. Utvecklingen av gods- och persontransporter med buss, taxi, flyg, tåg och båt beror även till stor del på graden av konkurrens inom och mellan olika transportslag. Jag har övervägt tre principiella sätt att öka dynamiken på mark- naden. Modellerna medför i olika grad ökad konkurrens mellan kollektivtrafikföretagen genom att marknadstillträdet underlättas. De medför även i olika grad effekter för resenärer, kollektiv- trafikföretag samt kommuner och landsting. Oavsett vilken av modellerna som väljs måste svensk lagstiftning överensstämma med bestämmelserna i kollektivtrafikförordningen. 8.1Modell A – slopande av vetorätten Slopande av trafikhuvudmännens vetorätt Denna modell utgår från nuvarande system med den förändringen att den så kallade vetorätten som trafikhuvudmännen har mot konkurrerande linjetrafik tas bort. Precis som ska det i varje län finnas en länstrafikansvarig som ansvarar för den lokala och regionala linjetrafiken för person- transporter. De länstrafikansvarigas uppgifter ska handhas av en trafikhuvudman. Trafikhuvudmannen får utan särskilt tillstånd inom länet driva sådan linjetrafik som inte berör något annat län. Vidare får trafikhuvudmannen, som , anlita någon annan att Olika modeller för marknadstillträdet utföra sådan trafik. Den som utför trafiken ska ha tillstånd till yrkesmässig trafik för persontransporter. Tillstånd till linjetrafik får inte ges om det görs sannolikt att den avsedda trafiken i betydande mån skulle komma att skada förutsättningarna för trafikhuvudmannen att driva eller upphandla linjetrafik eller skada förutsättningarna för sådan järnvägstrafik i länet där trafikhuvudmannen har trafikeringsrätten. Ett tillstånd får dock alltid ges om en avsevärt bättre trafikförsörjning därigenom skulle uppnås. Vid en prövning av en ansökan om ett linjetrafik- tillstånd inhämtar länsstyrelserna ett yttrande från trafik- huvudmannen för att kunna göra en skadlighetsprövning. Trafik- huvudmannens yttrande väger tungt vid bedömning om sökande ska få ett tillstånd till linjetrafik. Den förändring som införs med modell A är att denna vetorätt som trafikhuvudmannen har tas bort. Detta innebär att länsstyrelserna vid skadlighetsbedömningen inte ska fästa lika stor vikt vid trafikhuvudmannens inställning till om förutsättningarna för dennes trafik skadas. Länsstyrelsernas frihet att göra pröv- ningen blir större än , men kräver också väsentligt utökad kompetens och förmåga att göra en fristående skadlighetsprövning av den offentligt anordnade kollektivtrafiken. Eftersom det i realiteten blir mycket svårt för att göra en skadlighetsprövning om inte lika stor vikt ska fästas vid trafikhuvudmannens inställning, kan man tänka sig en variant där även skadlighetsprövningen tas bort. Detta innebär i praktiken att ett fritt tillträde till den regionala kollektivtrafikmarkanden tillåts och att skyddet av den offentligt anordnade trafiken helt upphör. Det är också möjligt att tänka sig en kombination av de två varianterna där det är tillåtet med en fri etablering för den linje- trafik som avser linjer med en sträcka längre än till exempel , men att det för en kortare linje ska göras en skad- lighetsprövning. Denna kombination av de två varianterna medför att det inom de flesta städer skulle komma att göras skadlighets- prövningar medan den mer renodlade interregionala trafiken släpp- tes helt fri. Enligt min bedömning skulle en sådan kombinerad modell kunna vara ett bra alternativ för att undvika samordningsproblem i tätortstrafik som konkurrens tillåts i den renodlade regionala trafiken där motsvarande samordning inte är lika nöd- vändig. Olika modeller för marknadstillträdet I modell A har de länstrafikansvariga och trafikhuvudmännen inte ålagts några ytterligare myndighetsuppgifter än de uppgifter som de har . Bedömning av effekter av att slopa vetorätten Genom att tillåta fri etablering utan skadlighetsprövning kan före- tag med nya idéer och produkter etablera sig på den lokala och regionala kollektivtrafikmarknaden. Mer varierade och resenärs- anpassade produkter skulle därför kunna komma att erbjudas i form av nya linjesträckningar eller linjer med annan komfort och kvalitet än de som erbjuds . fortsätter trafikhuvudmännen i modell A att upp- handla trafik på samma sätt som och erbjuda denna trafik till kraftigt rabatterade biljettpriser. Det innebär att den nya kommer- siella trafiken ska konkurrera med av samhället subventionerad trafik. De olika villkoren för den offentligt stödda trafiken och den kommersiella trafiken gör det svårt för företagen att bedriva kommersiell trafik. Jag bedömer därför att ny trafik inte kommer att uppstå i sådan omfattning att resenärerna kan påverka trans- portsystemets utformning och utveckling i önskad grad. De privata kollektivtrafikföretagen kan emellertid komma att trafikera vissa kommersiellt bärkraftiga linjer. På dessa linjer konkurrerar kollektivtrafikföretagen med trafikhuvudmannens upphandlade och subventionerade trafik om resenärerna. Om linjen även av trafikhuvudmannen drivs med full kostnadstäckning genom biljett- intäkter, vilket är fallet på vissa trafikstarka linjer i många län , kommer den konkurrerande kommersiella trafiken att undandra intäkter för den offentligt organiserade trafiken i länet. Detta innebär att trafikhuvudmannen inte på samma sätt som kan utjämna kostnader mellan olika sträckor. Med all sannolikhet kommer detta att leda till att trafikhuvudmannen måste minska utbudet av kollektivtrafik. Det är sannolikt att det i upphandlingsskedet kommer att råda en stor osäkerhet om hur marknadssituationen ser ut under hela avtalsperioden.