sou · GYB398 · 2010-12-16 00:00:00 — Delbetänkande av Utredningen om vissa alkoholfrågor SOU och Ds kan köpas från kundtjänst. För remissutsändningar av SOU och Ds svarar på uppdrag av . Beställningsadress: kundtjänst 106 47 Orderfax: Ordertel: E-post: Internet: Svara på remiss. Hur och varför. Statsrådsberedningen (SB PM 2003:2, reviderad ) – En liten broschyr som underlättar arbetet för den som ska svara på remiss. Broschyren är gratis och kan laddas ner eller beställas på Textbearbetning och layout har utförts av , FA/kommittéservice. Genom beslut bemyndigande regeringen statsrådet att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att ta fram förslag till hur gårdsförsäljning av alkoholdrycker kan ske på ett sätt som är förenligt med liksom detaljhandelsmonopolet och utan att det leder till negativa konsekvenser för folkhälsan (dir. 2010:21). I uppdraget ingår också att utreda frågan om möjligheten att tillåta servering av alkoholdrycker på särskilda boenden. Uppdraget ska enligt tilläggsdirektiv (2010:85) redovisas i den del det rör gårdsförsäljning. I övrigt ska det redovisas . förordnades f.d. ordföranden och chefen för att vara särskild utredare. Som sakkunniga i utredningen förordnades ämnesrådet , , rättssakkunnige , , kanslirådet , , kanslirådet , och kanslirådet , . Som experter i utredningen förordnandes samma datum chefsjuristen , , juris doktorn i europeisk integrationsrätt , för europapolitiska studier (Sieps), experten , , avdelningschefen , , utredaren , , handläggaren , kommuner och landsting, verkställande direktören , Vingården i , samt rådmannen vid och docenten i europeisk integrationsrätt . och utredaren har inte deltagit i den etapp av utredningens arbete som avser gårdsförsäljning. Till sekreterare förordnandes kanslirådet . Ämnesrådet har också biträtt utredningen som sekreterare. Utredningen har antagit namnet utredningen om vissa alkoholfrågor. Utredningen överlämnar härmed delbetänkandet Gårdsförsäljning (SOU 2010:98). Särskilda yttranden har avgetts av experterna . Uppdraget och arbetets bedrivande .............................. Utgångspunkter för utredningens uppdrag .................... Den svenska alkoholpolitiken ................................................. Särskilt om detaljhandelsmonopolet ........................... Landsbygdspolitiken och – det nya matlandet.......... Tillverkning av alkoholdrycker i ......................... Vin och andra jästa drycker..................................................... 4.1Fördraget om Europeiska Unionens funktionssätt (EUF-fördraget) ...................................................................... 4.2Europaparlamentets och rådets direktiv /34/EG av om ett informationsförfarande beträffande tekniska standarder och föreskrifter................... Gårdsförsäljning av alkoholdrycker i .................. Gårdsförsäljning av alkoholdrycker i ............... Frågans tidigare behandling......................................... Bakgrunden till att frågan aktualiserats .................................. Propositionen En ny alkohollag (prop. 2009/10:125) ........... Några grundläggande utgångspunkter.................................... Gårdsförsäljning får inte hindra den fria varurörligheten...... 7.2.2 Den fria varurörligheten och kvantitativa importrestriktioner med motsvarande verkan ............ Frågan om marknadstillträde ....................................... 7.2.5 Möjlighet att rättfärdiga gårdsförsäljning med stöd av artikel 36 FEUF eller doktrinen om tvingande hänsyn .................................................... 7.2.6 Står begränsningarna i proportion till sitt syfte? Gårdsförsäljning får inte hindra etableringsfriheten.............. Gårdsförsäljning får inte hota detaljhandelsmonopolet ........ 7.4.1 Reglerna om gårdsförsäljning rör inte 7.4.2 Gårdsförsäljning får inte komma i konflikt med den svenska alkoholpolitiken ............................... Gårdsförsäljning av alkoholdrycker ........................................ 7.5.1 Vad ska avses med gårdsförsäljning? 7.5.2 Vad ska gälla för gårdsförsäljning?............................... Tillstånd till gårdsförsäljning...................................... Ekonomiska konsekvenser för näringslivet ......................... Ekonomiska konsekvenser för kommunerna ...................... Ekonomiska konsekvenser för statliga myndigheter........... Bilaga 1 Kommittédirektiv samt Tilläggsdirektiv...................... Bilaga 2 Överväganden angående gårdsförsäljning av .................... Bilaga 3 Den småskaliga alkoholproduktionen 2010 ................ Bilaga 4 Potentiella effekter av Gårdsförsäljnings- utredningens lagförslag på folkhälsan i ........... Utredningens uppdrag har varit att ta fram ett förslag till hur gårdsförsäljning av alkoholdrycker kan ske på ett sätt som är förenligt med liksom detaljhandelsmonopolet och utan att det leder till negativa konsekvenser för folkhälsan. Utredningens uppdrag har således inte varit att föreslå att gårdsförsäljning ska införas, utan att undersöka om det överhuvudtaget går med hänsyn till och ett bibehållet detaljhandelsmonopol och utan att det äventyrar folkhälsan. Utredningens slutsats är att det går att införa gårdsförsäljning under de angivna förutsättningarna, men att det måste ske enligt en modell som inte hindrar utländska tillverkare att få sina produkter sålda genom gårdsförsäljning eller att etablera sig i för att bedriva gårdsförsäljning och så länge modellen för gårdsförsäljning är konsekvent med den svenska alkoholpolitiken. Begreppet gårdsförsäljning leder tanken till försäljning på en gård på landet av egenproducerade alkoholdrycker av råvaror som har odlats på gården. I infördes en sådan ordning för vissa typiskt finländska alkoholdrycker i samband med att blev medlem i EU. Den finländska lagstiftningen på området har ifrågasatts av med hänvisning bland annat till att den hindrar den fria varurörligheten och att den gynnar inhemska produkter framför utländska sådana. Utredningen har därför undersökt om det finns någon annan modell än den finländska som gör det möjligt att bedriva gårdsförsäljning. Vad ska avses med gårdsförsäljning? En reglering där gårdsförsäljning av alkoholdrycker förbehålls enbart inhemskt producerade alkoholdrycker och hindrar utländskt producerade alkoholdrycker från att på samma villkor nå den svenska konsumentmarknaden innebär åtminstone ett indirekt gynnande av inhemska alkoholdrycker framför utländska sådana och därmed en faktisk diskriminering av utländska produkter. En sådan ordning är inte förenlig med . Enligt utredningens modell ska därför den som bedriver gårdsförsäljning ha möjlighet att sälja inte bara alkoholdrycker som han eller hon själv har tillverkat, utan också alkoholdrycker som har tillverkats av andra, både svenska och utländska producenter. Enligt allmänt språkbruk ligger i begreppet gårdsförsäljning att det ska ske på en gård på landsbygden. Det kan te sig naturligt att ställa sådana krav när det gäller just gårdsförsäljning, men kraven är inte invändningsfria från ett EU-rättsligt perspektiv. Även om krav av detta slag gäller lika för inhemska och utländska producenter, kan de göra det svårare eller mindre attraktivt för utländska tillverkare att etablera sig på landsbygden för att bedriva gårdsförsäljning. Sådana krav skulle således kunna verka diskriminerande och strida mot den fria etableringsrätten. Utredningen har mot denna bakgrund valt att inte begränsa gårdsförsäljning geografiskt. Målet för den svenska alkoholpolitiken är att främja folkhälsan genom att minska alkoholens skadeverkningar. Målet ska nås genom insatser som motverkar skadligt dryckesbeteende och bidrar till en minskad total konsumtion. Den svenska alkoholpolitiken har över tiden balanserat intressena att kontrollera tillgängligheten och begränsa marknadskrafterna och de privata vinstintressena mot konsumenternas berättigade intresse att faktiskt få tillgång till alkoholdrycker i ordnade former. Således tillåts detaljhandel genom ett statligt monopol och restauranger att efter särskilt tillstånd servera alkoholdrycker. I konsekvens med den förda politiken kan gårdsförsäljning inte införas, om den inte svarar mot en konsumentefterfrågan som kan anses berättigad från alkoholpolitiska utgångspunkter. Företrädare för olika tillverkare av alkoholdrycker har samstämmigt uppgett att konsumenter i samband med studiebesök och liknande arrangemang med anknytning till de tillverkade produkterna genomgående efterfrågar möjligheten att få köpa med sig någon flaska av de aktuella alkoholdryckerna som minne eller liknande från besöket och att besökarna dessutom har svårt att förstå att det inte är möjligt. Utredningen anser att det ger en tillräckligt stabil grund för att påstå att det finns en efterfrågan att vid studiebesök eller liknande få köpa med sig någon eller några av de produkter som på ett eller annat sätt har varit föremål för besöket. Det är svårt att hävda att ett sådant intresse skulle vara oberättigat med utgångspunkt från de principer som den svenska alkoholpolitiken vilar på. För att vara säker på att en ordning för gårdsförsäljning på ett konsekvent sätt ska kunna inordnas i den svenska alkoholpolitiken föreslår utredningen att gårdsförsäljning av alkoholdrycker bara ska kunna ske i samband med ett studiebesök på tillverkningsstället, föreläsning eller någon annan liknande upplevelsetjänst med anknytning till den aktuella alkoholdrycken som erbjuds allmänheten mot betalning. Vad ska gälla för gårdsförsäljning? Det är bara den som yrkesmässigt tillverkar alkoholdrycker som efter särskilt tillstånd ska få bedriva gårdsförsäljning. Genom gårdsförsäljning ska tillverkaren få sälja inte bara egenproducerade alkoholdrycker, utan även alkoholdrycker av samma slag som tillverkaren själv tillverkar. Skälet till det är att inte tilllåter diskriminering av utländska produkter. Utredningens modell för gårdsförsäljning innehåller också individuella och kvantitativa begränsningar när det gäller mängden alkoholdryck som får säljas. Enligt den förslagna modellen ska gårdsförsäljning få ske under villkor att 1.försäljningen till varje enskild person vid besökstillfället inte överstiger spridryck, vin eller andra jästa alkoholdrycker eller starköl, och 2.tillståndshavarens sammanlagda gårdsförsäljning av tappade alkoholdrycker inte överstiger 100 volymprocent alkohol . Begränsningen av den totala maximala årliga kvantiteten motsvarar spritdryck (), vin () respektive öl (5,). Sammanlagt sålde en Systembolagsbutik i genomsnitt 1 alkoholdrycker. De kvantitativa begränsningarna är motiverade av folkhälsoskäl, dvs. strävandena att begränsa konsumtionen och därmed minska alkoholens skadeverkningar. Genom begränsningarna säkerställer man också att gårdsförsäljningen inte i något avseende ersätter eller inskränker Systembolagets ensamrätt att i hela landet sälja alla slags alkoholdrycker i obegränsad omfattning. Krav för att få tillstånd till gårdsförsäljning Gårdsförsäljning ska enligt förslaget bara få bedrivas efter särskilt tillstånd, som meddelas av kommunen. För tillstånd ska i princip krävas detsamma som för att få tillstånd till servering av alkoholdrycker. Det innebär bland annat att tillstånd bara ska få ges till den som visar att han eller hon är lämplig att utöva verksamheten med hänsyn till sina personliga och ekonomiska förhållanden samt omständigheterna i övrigt och att verksamheten kommer att drivas i enlighet med de krav som ställs upp i alkohollagen. Vidare ska krävas att sökanden genom att avlägga ett prov också ska visa att han eller hon har de kunskaper om lagen och anslutande föreskrifter som krävs för att på ett författningsenligt sätt bedriva verksamheten. Utredningen föreslår också att ansökan om tillstånd till gårdsförsäljning inte ska kunna bifallas utan att polismyndighetens yttrande har inhämtats. Med reglerna för servering som förebild föreslås att tillstånd ska kunna vägras, om det på grund av försäljningsställets belägenhet, upplevelsetjänstens utformning eller av andra skäl kan befaras medföra olägenheter i fråga om ordning och nykterhet eller särskild risk för människors hälsa, även om övriga krav är uppfyllda. Ett tillstånd till gårdsförsäljning ska gälla tills vidare. Kommunen kan dock begränsa tillståndets giltighet till , om det finns särskilda skäl. I fråga om lokaler, personal och öppettider föreslås i huvudsak samma regler gälla som för servering av alkoholdrycker. När det gäller priset för alkoholdryckerna föreslås att det inte får sättas lägre än tillverkningskostnaden plus gällande skatter eller inköpspriset med ett skäligt påslag. Priset för den upplevelsetjänst som erbjuds ska inte få sättas lägre än självkostnaden plus skäligt påslag. Utredningen föreslår också att provsmakning ska vara tillåten i anslutning till gårdsförsäljningen. Utredningen föreslår att samma ordning för tillsyn ska gälla som för servering. Det innebär att det är kommunen (och polismyndigheten) som ska utöva den primära tillsynen över gårdsförsäljningen. Vidare föreslås att bestämmelserna i den nya alkohollagen om erinran, varning och återkallelse vid misskötsel också ska gälla för gårdsförsäljning. Utredningen bedömer att den föreslagna modellen för gårdsförsäljning är förenlig med den svenska alkoholpolitiken och att den inte kommer att leda till några negativa konsekvenser för folkhälsan av betydelse. Om man inför utredningens modell för gårdsförsäljning, leder det inte till att man måste avskaffa detaljhandelsmonopolet. Om utredningens modell för gårdsförsäljning genomförs, bedömer utredningen att det kan komma att innebära att gårdsförsäljning kommer att omfatta 100 volymprocent alkohol. Det motsvarar en årlig försäljning per vuxen invånare med ren alkohol, vilket i sin tur motsvarar spritdryck (), vin () eller starköl (5,). Beräkningarna har gjorts med utgångspunkt från antagandet att den potential till gårdsförsäljning som finns fördubblas . Eftersom den totala alkoholkonsumtionen stadigt har minskat som den registrerade försäljningen av alkoholdrycker har ökat bedömer utredningen att risken för gårdsförsäljning enligt utredningens modell ska öka den totala konsumtionen som liten. Om den skulle öka, bedömer utredningen att ökningen i vart fall inte sker med samma kvantitet som svarar mot den sammanlagda försäljningsvolymen. Utredningen räknar med att konsumtionen i så fall ökar med högst hälften av försäljningsvolymen, dvs. med ren alkohol per vuxen invånare . Varje ökning av alkoholrelaterade skador är naturligtvis negativ. Den ökning av skadorna som har räknat fram med utgångspunkt i en konsumtionsökning om 0,015 respektive ren alkohol får dock betraktas som försumbar (se bilaga 4). Utredningen bedömer inte heller att försäljningsformen som sådan bidrar till ett skadligt dryckesbeteende. För den händelse det skulle visa sig att det finns säkra belägg för att en gårdsförsäljning enligt utredningens modell skulle leda till en ökad total alkoholkonsumtion som i sin tur skulle leda till oacceptabla konsekvenser för folkhälsan, finns möjligheten att välja en ordning med ytterligare begränsningar. Ett sätt skulle kunna vara att minska de tillåtna kvantiteterna. Ett annat sätt skulle kunna vara att begränsa gårdsförsäljning till svagare alkoholdrycker, t.ex. till jästa alkoholdrycker med en alkoholhalt på högst 15 volymprocent. Även i det fallet måste begränsningarna vara ändamålsenliga och nödvändiga för att nå målet att främja folkhälsan. Bevisbördan för att så är fallet ligger på , för den händelse gårdsförsäljningen skulle komma under prövning. Den modell till gårdsförsäljning som utredningen föreslår leder enligt utredningens bedömning inte till att det svenska detaljhandelsmonopolet måste avskaffas. Man kan emellertid aldrig helt utesluta möjligheten att EU- domstolen till skillnad från utredningen skulle komma fram till att införandet av utredningens modell till gårdsförsäljning ger skäl att ifrågasätta att den svenska alkohollagstiftningen på ett sammanhängande och systematiskt sätt tillgodoser behovet att nå målet att skydda folkhälsan. Ett sådant konstaterande behöver emellertid inte få konsekvenser för annat än reglerna om gårdsförsäljning. För den händelse domstolen skulle finna att det inte går att kombinera detaljhandelsmonopolet med regler om gårdsförsäljning innebär det således inte att detaljhandelsmonopolet automatiskt underkänns. När det gäller ekonomiska konsekvenser för näringslivet gör utredningen bedömningen att utredningens modell för gårdsförsäljning inte bör leda till några generella kostnadseffekter för små företag. Fullgörandekostnaden för att starta gårdsförsäljning kan beräknas till för varje företag som bedriver gårdsförsäljning. Utredningens modell för gårdsförsäljning med kombinationen upplevelsetjänst och försäljning bör kunna leda till fler arbetstillfällen och ytterligare förutsättningar att utveckla en levande landsbygd. lag om ändring i alkohollagen (2010:1622) Härigenom föreskrivs i fråga om alkohollagen (2010:1622) dels att 5 kap. 2 §, 8 kap. 7 §, 9 kap. 2, 6, 11, 12, 17 och 18 §§ ska ha följande lydelse, dels att det i lagen ska införas ett nytt kapitel, 5 a kap., med följande lydelse, dels att det i lagen ska införas en ny paragraf, 1 kap. 13 §, med följande lydelse. Med gårdsförsäljning avses detaljhandel med alkoholdrycker i samband med ett studiebesök på tillverkningsstället, föreläsning eller någon annan liknande upplevelsetjänst med anknytning till den aktuella alkoholdrycken som erbjuds allmänheten mot betalning. spritdrycker, vin, starköl andra jästa alkoholdrycker. Den som yrkesmässigt tillverkar alkoholdrycker får, efter särskilt tillstånd, bedriva gårdsförsäljning med egenproducerade alkoholdrycker och andra alkoholdrycker av samma slag som tillverkaren själv tillverkar. Gårdsförsäljning får bedrivas under förutsättning att 1. försäljningen till varje enskild person vid samma besökstillfälle inte överstiger spritdryck, vin eller andra jästa alkoholdrycker eller starköl, och 2. tillståndshavarens sammanlagda gårdsförsäljning av tappade alkoholdrycker inte överstiger 100 volymprocent alkohol . Frågor om tillstånd till gårdsförsäljning prövas av den kommun där försäljningsstället är beläget. Ansökan om tillstånd görs skriftligen. Kommunen får ta ut en avgift för prövningen enligt de grunder som beslutas av kommunfullmäktige. Kommunen får också ta ut en avgift för tillsyn enligt 9 kap. av den som har tillstånd att bedriva gårdsförsäljning. Regeringen får meddela före- skrifter om den tid inom vilken kommunen ska fatta beslut om tillstånd till gårdsförsäljning. En ansökan om tillstånd till gårdsförsäljning får inte bifallas utan att polismyndighetens yttrande har inhämtats. ska i sitt yttrande redovisa samtliga omständigheter som ligger till grund för myndighetens bedömning i det enskilda fallet och särskilt yttra sig över sökandens allmänna lämplighet för verksamheten. Tillstånd till gårdsförsäljning gäller tills vidare. Kommunen får dock begränsa tillståndets giltighetstid, om det finns särskilda skäl. Tillstånd till gårdsförsäljning får bara meddelas tillverkare av alkoholdrycker som visar att han eller hon är lämplig att utöva verksamheten med hänsyn till sina personliga och ekonomiska förhållanden samt omständigheterna i övrigt och att verksamheten kommer att drivas i enlighet med de krav som ställs upp i denna lag. Sökanden ska genom att avlägga ett prov också visa att han eller hon har de kunskaper om denna lag och anslutande föreskrifter som krävs för att på ett författningsenligt sätt bedriva verksamheten med gårdsförsäljning. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om prov som avses i andra stycket och om undantag i vissa fall från skyldigheten att avlägga prov. Om tillstånd till gårdsförsäljning på grund av försäljningsställets belägenhet, upplevelsetjänstens utformning eller av andra skäl kan befaras medföra olägenheter i fråga om ordning och nykterhet eller särskild risk för människors hälsa, får tillstånd till gårdsförsäljning vägras även om övriga krav som ställs upp i lagen är uppfyllda. Tillstånd till gårdsförsäljning ska avse ett visst avgränsat utrymme inomhus där försäljningen av alkoholdrycker ska ske. Utrymmet får inte omfattas av ett serveringstillstånd enligt 8 kap. 1 § första stycket och ska disponeras av tillståndshavaren. Tillstånd får inte meddelas för flera tillverkare att utnyttja ett gemensamt utrymme för gårdsförsäljning. Tillståndshavaren eller av denne utsedd försäljningsansvarig person ska ha tillsyn över gårdsförsäljningen och vara närvarande på försäljningsstället då försäljningen äger rum. Den försäljningsansvarige ska ha fyllt och vara lämplig för uppgiften med hänsyn till sina personliga egenskaper och omständigheterna i övrigt. Tillståndshavaren ska till kommunen anmäla den eller de personer som har utsetts att ansvara för gårdsförsäljningen. Tillståndshavaren ansvarar för att den personal som anlitas vid gårdsförsäljningen har de kunskaper som behövs om vad som gäller för försäljningen. Kommunen beslutar under vilka tider gårdsförsäljning får bedrivas. Priset för alkoholdrycker som säljs genom gårdsförsäljning får inte sättas lägre än tillverkningskostnaden med tillägg för gällande skatter, eller inköpspriset, med ett skäligt påslag. Priset på den upplevelsetjänst som ska tillhandahållas i samband med gårdsförsäljning får inte sättas lägre än självkostnaden med ett skäligt påslag. Den som tillverkar alkoholdrycker från råvaror som produceras på den egna gården och som har ett stadigvarande serveringstillstånd har rätt att, efter anmälan till kommunen, vid tillverkningsstället erbjuda provsmakning av de egenproducerade dryckerna. Om sådant tillstånd saknas, får tillverkaren erbjuda provsmakning av egentillverkade alkoholdrycker vid tillverkningsstället efter särskilt tillstånd för provsmakning. Den som har tillstånd till gårdsförsäljning får i anslutning till sådan försäljning erbjuda provsmakning av sådana alkoholdrycker som tillståndet avser. Kommunen och polismyndigheten har tillsyn över efterlevnaden av de bestämmelser som gäller för servering av alkohol- digheten har också tillsyn över digheten har också tillsyn över detaljhandeln med folköl. Kommunen ska upprätta en tillsynsplan som ska ges in till . En kommun får träffa avtal med en annan kommun om att uppgifter som kommunen har enligt denna lag ska ombesörjas helt eller delvis av den andra kommunen. Kommunen får dock inte överlåta befogenhet att avgöra ärenden som avser 1. åtgärd enligt 3 kap. 10 §, 2. meddelande av serverings- 2. meddelande av serverings- tillstånd enligt 8 kap. 1 §, tillstånd enligt 8 kap. 1 § eller tillstånd till gårdsförsäljning en- ligt 5 a kap. 1 §, 3. meddelande av erinran eller varning enligt 9 kap. 17 §, 4. återkallelse av serverings- 4. återkallelse av serverings- tillstånd enligt 9 kap. 18 §, eller tillstånd eller tillstånd till gårds- försäljning enligt 9 kap. 18 §, eller 5. meddelande av försäljningsförbud enligt 9 kap. 19 §. Den som har beviljats serve- Den som har beviljats serve- ringstillstånd ska anmäla hos ringstillstånd eller tillstånd till kommunen när han eller hon gårdsförsäljning ska anmäla hos avser att påbörja verksamheten. kommunen när han eller hon avser att påbörja verksamheten. Anmälan ska också göras om verksamheten läggs ned eller om avbrott sker i den. Om verksamheten förändras till sin omfattning eller i något annat hänseende av betydelse för tillsynen ska detta också anmälas, liksom betydande förändringar av ägarförhållandena. Anmälan ska göras i förväg, eller om det förhållande som föranlett anmälningsskyldighet inte har kunnat förutses, utan Om den som har fått serve- Om den som har fått serve- ringstillstånd eller tillstånd till har avlidit, eller fått förvaltare gårdsförsäljning enligt denna lag enligt 11 kap. 7 § har avlidit, eller fått förvaltare enligt 11 kap. 7 § rörelsen och vill dödsboet eller rörelsen och vill dödsboet eller ska anmälan göras hos kommu- Anmälan ska ha kommit in