sou · GYB338 · 2010-06-08 00:00:00 — Betänkande av Utredningen om mutor SOU och Ds kan köpas från kundtjänst. För remissutsändningar av SOU och Ds svarar på uppdrag av . Beställningsadress: kundtjänst 106 47 Orderfax: Ordertel: E-post: Internet: Svara på remiss. Hur och varför. Statsrådsberedningen (SB PM 2003:2, reviderad ) – En liten broschyr som underlättar arbetet för den som ska svara på remiss. Broschyren är gratis och kan laddas ner eller beställas på Textbearbetning och layout har utförts av , FA/kommittéservice Till statsrådet och chefen för Regeringen beslutade att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att bl.a. se över den straffrättsliga regleringen av brotten mutbrott och bestickning. Till särskild utredare förordnades f.d. justitierådet . Som sekreterare anställdes rådmannen . Övriga medverkande i utredningens arbete anges på nästa sida. Utredningen, som antagit namnet Utredningen om mutor (Ju 2009:05), överlämnar härmed betänkandet Mutbrott (SOU 2010:38). Uppdraget är härmed slutfört. Förteckning över deltagare i utredningen Sakkunniga (fr.o.m. om inte annat anges) , Ambassadören , , Experter (fr.o.m. om inte annat anges) Chefsjuristen , (entledigad ) Advokaten , Svenska Professorn , Institutet , (fr.o.m. ) Överåklagaren , , Riksenheten mot korruption Bolagsjuristen , (nominerad av Far) Chefsjuristen , (nominerad av ) Bankjuristen , Jur. kand. , Vice verkställande direktören , SNS (nominerad av ICC:s svenska avdelning) Chefsjuristen , (nominerad av ) Jur. kand. , Företagarna Förslag till Svensk kod om gåvor, belöningar och andra förmåner i näringslivet........................................................ Utredningens uppdrag och arbete ................................ Frågornas tidigare behandling...................................... Mutbrott och bestickning ....................................................... Den brottsliga handlingen............................................ 3.2.6 Sambandet med arbetets eller uppdragets Svensk domsrätt – krav på dubbel straffbarhet........... Trolöshet mot huvudman ........................................................ Den brottsliga handlingen............................................ Personkrets – myndighetsutövning............................. Den brottsliga handlingen............................................ 3.5Otillbörligt verkande och otillbörlig belöning vid Andra straffrättsliga sanktioner .............................................. Interna riktlinjer m.m. .................................................. Bransch - och marknadssystem .................................... Palermokonventionen och UNCAC ........................ 4.3.2 Konventioner och rekommendationer m.m. ............ Etiska riktlinjer m.m ................................................... Europeiska unionen (EU) ..................................................... Multilaterala utvecklingsbanker och finansiella institut...... Intresseorganisationer och ideella organisationer................ 4.7.1 International Chamber of Commerce (ICC)........... 4.7.4 (U4)..... Business - Corruption Portal .............................. En samlad reglering..................................................... Den brottsliga handlingen.......................................... 6.2.5 För sig själv eller annan............................................... 6.2.7 Skada för arbets- eller uppdragsgivaren..................... Trolöshet mot huvudman ...................................................... 6.4Mutor vid myndighetsutövning och offentlig Illojal konkurrens m.m. ......................................................... Mutor vid tävlingar................................................................. Vårdslös finansiering av muta................................................ Upptäckt, utredning och lagföring ....................................... Skydd för s.k. whistleblowers................................................ Handel med inflytande.............................................. 7.1.3 Förhållandena i andra länder ...................................... 7.1.4 Finansiering av partier, politiskt förtroendevalda 7.1.5 Åsiktsbildning och lobbyverksamhet........................ Näringslivets kod om förmåner .................................. Varför självreglering?............................................................. Kodens förhållande till andra regelverk................................ Riktlinjer om tillbörlig och otillbörlig påverkan.................. 8.6Riktlinjer om förebyggande åtgärder och 8.6.2 Redovisning och intern kontroll................................ 8.6.4 Genomförande och översyn av företagets policy ..... Internt uppgiftslämnande m.m.................................. 9.3Konsekvenser för brottsligheten och det Förslaget till lag om ändring i ......................... ICC:s uppförandekod och rekommendationer.............. Bilaga 3 ICC:s modellkod .............................................................. Institutet – Vägledande etiska regler ......... Handledning för hur ett företag tar fram och följer upp en policy mot mutor................................................. Combating Bribery of Foreign Public Officials in International Business Transactions .............................. Business Principles for Countering Bribery .................. Global Principles of Business Ethics for the uppförandekod (Code of Conduct) ............... (Europeiska unionen) Foreign Corrupt Practices Act Le Groupe dEtats contre la Corruption International Chamber of Commerce Partnering against Corruption Initiative (Världsekonomiskt forum) United Nations Convention against Corruption United Nations Office on Drugs and Crime on Bribery () De nuvarande bestämmelserna i om mutbrott är för- delade på tre paragrafer som finns i var sitt kapitel i . Bestämmelserna har med rätta kritiserats för att vara svårbegripliga. Utredningen lämnar nu förslag till ändringar som innebär att bestämmelserna om mutbrott ordnas i fem paragrafer, som alla ska finnas i ett enda kapitel i , nämligen 10 kap. som föreslås få , annan trolöshet och mutbrott. I kapitlets 5 § behandlas trolöshet mot huvudman, i 5 a § givande av muta, i 5 b § tagande av muta, i 5 c § grovt givande och tagande av muta samt i 5 d § vårdslös finansiering av muta. Dessutom innehåller betänkandet förslag till Svensk kod om gåvor, belöningar och andra förmåner i näringslivet. Koden utgör en del av näringslivets självreglering. Förslagen syftar till att åstadkomma en modern, ändamålsenlig och lättillgänglig reglering av mutbrotten med tydligare gränser för vad som är straffbart. Genom den föreslagna, samlade regleringen i i kombination med den föreslagna koden kommer företag och enskilda liksom brottsbekämpande myndigheter att få klarare besked om vad som utgör tillåten och otillåten påverkan på myndighetsutövning och offentlig upphandling. Genom koden får företagen också riktlinjer för vad som är godtagbart respektive förkastligt när det gäller förmåner som företagen lämnar i syfte att främja sin affärsverksamhet. Straffbestämmelserna kompletteras av en näringsrättslig kod Det går inte att i lagtext ge detaljerade och konkreta riktlinjer om när en förmån utgör en muta. Lagtexten om mutbrott måste i stället, liksom , begränsas till korta och allmänt hållna bestämmelser om vilka förutsättningar som ska vara uppfyllda för straffansvar. En viktig rättskälla för domstolarna och andra som ska tillämpa de nya bestämmelserna blir den kod om förmåner som utredningen tagit fram tillsammans med företrädare för närings- livet, se nedan. De nya bestämmelserna om mutbrott har utformats enligt följande. I 20 kap. 2 § finns en katalog över vilka som kan straffas för mutbrott (tagande av muta). Samma personkrets omfattas enligt 17 kap. 7 § av ansvaret för bestickning (givande av muta). Uppräkningstekniken i förening med att mutbestämmel- serna återfinns i tre olika kapitel gör att de nuvarande lagtexterna är svårlästa med alla korshänvisningar. Den uttryckligt angivna personkretsen för mutbrott och bestickning ger gränsdragningsproblem. Samhällsförändringar gör också att katalogen fortlöpande måste justeras för att fånga upp nya personkategorier. Personer som rimligen bör omfattas av mutansvar finns inte upptagna i katalogen. Den nuvarande ordningen innebär bl.a. att en egenföretagare med självständigt uppdrag inte är med i den nämnda katalogen. Det är således straffritt om en frilansande journalist tar emot pengar från näringslivet eller från en politisk organisation för att skriva eller inte skriva en nyhetsartikel om ett misskött företag eller om vem som finansierar ett politiskt parti. Utredningen föreslår att den nuvarande uppräkningen i en särskild katalog tas bort vilket får till följd att alla arbets- och uppdragstagare omfattas av straffansvar för mutbrott. En viss begränsning av personkretsen sker i stället genom kravet på att en åtgärd ska otillbörligt påverka arbets- eller uppdragstagarens sätt att utföra sitt arbete eller uppdrag. I 17 kap. 7 § och 20 kap. 2 § talas om muta eller annan otillbörlig belöning. Lagtexten ger sken av att det är belöningen, dvs. pengar eller andra förmåner, som i sig som är otillbörlig. Men så ska bestämmelsen inte läsas. Otillbörligheten hänför sig till transaktionen i sin helhet. Utredningen föreslår att straffbestämmelserna förtydligas så att det av lagtexten framgår att det för mutansvar krävs att åtgärden påverkar myndighetsutövning eller offentlig upphandling alterna- tivt mottagarens sätt att fullgöra sina arbetsuppgifter eller sitt uppdrag. Det bör också framgå att denna påverkan vid en samlad bedömning framstår som otillbörlig. Vid bedömningen av om en åtgärd varit ägnad att otillbörligt påverka mottagarens arbete eller uppdrag är främst följande faktorer av betydelse. 1.Förmånens karaktär och värde. 2.Sambandet mellan förmånen och mottagarens arbete eller uppdrag. 3.Mottagarens ställning i förhållande till dels förmånsgivaren, dels mottagarens arbets- eller uppdragsgivare. 4.På vilket sätt förmånen överlämnas, t.ex. om det sker dolt eller öppet, om förmånen lämnas bara till en viss anställd eller till många anställda och om förmånen lämnas på mottagarens initiativ. 5.Allmän sedvana och branschpraxis när det gäller förmåner. Trolöshet mot huvudman – 10 kap. 5 § De nya straffbestämmelserna tar sikte på några olika typfall. Det första typfallet avser mutor som ges till eller tas emot av anställda i olika företag och organisationer i syfte att gynna givaren eller någon annan till skada för företaget eller organisationen. Det är med andra ord fråga om en överenskommelse där givaren, mottagaren eller någon annan skor sig på tredje mans bekostnad. Exempel på detta är en försäljningschef som låter sig mutas att sälja företagets produkter till underpris. Sådana förfaranden faller in under straffbestämmelsen i 10 kap. 5 § om trolöshet mot huvudman. Utredningen föreslår en förtydligande skrivning i denna bestämmelse så att det klart framgår att den omfattar mutbrott. Mottagaren döms i dessa fall som gärningsman och givaren som medhjälpare. Bestämmelsen syftar primärt till att skydda huvudmannens intressen och vållar normalt inte några gräns- dragningsproblem. Mutor vid myndighetsutövning och offentlig upphandling – 10 kap. 5 a § 1 Det andra typfallet utgörs av mutor som ges i syfte att påverka myndighetsutövning eller offentlig upphandling. Exempel på detta är att en domare tar emot pengar för att i strid med gällande rätt ge en dom med ett för givaren gynnsamt innehåll. Utredningen föreslår en ny bestämmelse som tar sikte på detta typfall. Bestämmelsen syftar primärt till att skydda förtroendet för viktiga samhällsfunktioner. Inte heller dessa typfall ger några egentliga gränsdragningsproblem. Illojal konkurrens m.m. – 10 kap. 5 a § 2 Det tredje typfallet utgörs av mutor som lämnas för att få köpa eller sälja varor eller tjänster och som därmed sätter den fria konkurrensen ur spel. Utredningen har inte till uppgift att föreslå några nya konkurrensskaderegler men finner att det, i avsaknad av sådana regler, är närmast ofrånkomligt att vissa förfaranden med inslag av illojal konkurrens omfattas av straffansvaret för mutbrott. Det fjärde typfallet avser förmåner som ges i samband med bemärkelsedagar, högtider eller som ett led i affärsrelationer eller marknadsföring. Givaren hoppas att mottagaren som tack ska verka för att givaren får en välvillig behandling av mottagarens företag, och att mottagaren förstår detta. I vissa sammanhang är det fullt legitimt att lämna en sådan förmån, medan det i andra fall måste anses så klandervärt att det är straffbart. För att täcka in dessa typfall föreslår utredningen straffansvar för åtgärder som är ägnade att otillbörligt påverka en anställds eller uppdragstagares sätt att fullgöra sina arbetsuppgifter eller sitt uppdrag. Mutor vid tävlingar – 10 kap. 5 a § 3 I uppmärksammade fall utomlands har det framkommit att tävlingsdeltagare tagit mutor för att inte göra sitt bästa, något som har gett vinst för mutgivare som slagit vad om utgången. Det är inte osannolikt att sådana mutor redan förekommer i , om än i begränsad omfattning. Med hänsyn till utvecklingen på spelmarknaden och de höga belopp det rör sig om finns det enligt utredningens mening risk för att sådan brottslighet kan bli vanlig även här. Tävlingsdeltagare är ibland anställda av föreningar, t.ex. fotbolls- och hockeyspelare. I sådana fall kan ett mutansvar komma ifråga redan med gällande lagstiftning för den anställde som låter sig mutas och för mutgivaren. finns dock inte någon anställning och inte heller något egentligt uppdragsförhållande och då är förfarandet inte straffbart som mutbrott. De sanktionsmekanismer som finns inom idrottsrörelsen för att beivra mutbrott, t.ex. avstängning, kan inte anses vara tillräckligt ingripande för att skydda spelmarknaden eller idrottsrörelsen mot en organiserad brottslighet som arbetar med vadslagning om utgången i uppgjorda matcher. Utredningen föreslår därför en särskild bestämmelse som tar sikte på förmåner som lämnas för att påverka utgången i tävlingar som är föremål för kommersiell vadslagning. Vårdslös finansiering av muta – 10 kap. 5 d § Den som främjar gärning med råd och dåd kan enligt 23 kap. 4 § dömas för medverkan till brottet. Det innebär att den som tillhandahållit pengar eller andra tillgångar för att användas vid mutbrott kan dömas för medhjälp till mutbrott, om han eller hon inte döms som gärningsman. En förutsättning för detta är dock att den medverkande haft uppsåt att främja gärningen. Utredningen anser att även grovt oaktsam medverkan till mutbrott ska vara straffbar och föreslår en särskild straff- bestämmelse om vårdslös finansiering av muta. En företrädare för ett företag ska kunna dömas för sådant brott om han eller hon på företagets vägnar erbjuder, lovar eller lämnar pengar eller andra tillgångar till någon som på grund av ställning eller avtal företräder företaget i viss angelägenhet och därvid av grov oaktsamhet främjar givande av muta eller grovt givande av muta i den angelägenheten. En förutsättning för straffansvar är att tillgångarna lämnas till någon som på grund av ställning eller avtal företräder företaget i en viss angelägenhet. Detta kan vara t.ex. en befattningshavare i ett bolag inom samma koncern eller ett intressebolag eller någon som på grund av uppdragsavtal företräder företaget i angelägenheten. och intressebolag används av utredningen med samma betydelse som i 1 kap. 4 § respektive 1 kap. 5 § års- redovisningslagen (1995:1554). Bestämmelsen är tänkt att fungera tillsammans med bl.a. den föreslagna koden om gåvor och andra förmåner i näringslivet. I koden föreslås åtgärder som företagen ska vidta för att förebygga mutbrott och otillbörlig påverkan. Ett företag som följt koden i dessa avseenden kan inte anses ha handlat grovt oaktsamt, även om det skulle visa sig att företaget anlitat en agent som trots alla försiktighetsmått som företaget vidtagit använt sig av mutor när han eller hon sålt företagets produkter. Mutbrottet kan ha begåtts såväl utomlands som i . Har finansiären fört över pengar från eller är det fråga om ett svenskt företag som är finansiär, finns det som regel sådan svensk anknytning som gör att det inte finns något krav på dubbel straffbarhet enligt 2 kap. 3 § . Finansieringen måste dock avse givande av muta enligt 5 a § eller grovt givande av muta enligt 5 c §. Det är tillräckligt för ansvar att åklagaren kan visa att ett sådant brott har begåtts, även om det kan vara oklart av vem. Har mutbrottet begåtts utomlands, kan vid bedömningen av om förfarandet varit ägnat att utgöra en otillbörlig påverkan hänsyn tas även till lokala seder. Straffet för vårdslös finansiering av muta är detsamma som för övriga mutbrott, böter eller fängelse i högst . Vissa andra straffrättsliga frågor Straffet för bestickning och mutbrott, trolöshet mot huvudman och tjänstefel är böter eller fängelse i högst . I grova fall döms till fängelse lägst och högst . Utredningen har inte i uppdrag att göra någon allmän översyn av straffskalorna rörande olika former av mutbrott. Under utredningens gång har inte heller framkommit att det finns behov av att ändra straff- skalorna. Gällande straffskalor föreslås därför kvarstå oförändrade. För grovt givande och tagande av muta föreslås en särskild straffbestämmelse i 10 kap. 5 c § . Utredningen föreslår att det i lagtexten anges några omständigheter som domstolen särskilt ska beakta vid bedömningen av om grovt brott föreligger. Så bör vara fallet om gärningen avsett betydande värde, ingått i en brottslighet som utövats systematiskt eller som annars varit av särskilt farlig art. Åklagare har vissa begränsningar i åtalsplikten. Åtal får i vissa fall väckas endast om arbets- eller uppdragsgivaren har angett brottet till åtal eller om åtal är påkallat från allmän synpunkt. Utredningen föreslår att regeln om att åtal får väckas endast om brottet angetts till åtal av arbets- eller uppdragsgivaren slopas. I stället bör det införas en generell bestämmelse som begränsar åtalsplikten till fall där åtal är påkallat från allmän synpunkt. Åtal är regelmässigt påkallat vid mutor som påverkar myndighetsutövning eller offentlig upphandling. Straffbestämmelserna om mutbrott gäller inte bara för brott som begås i , utan också för brott som begås utomlands. I finns emellertid ett krav på dubbel straffbarhet som innebär att svenska domstolar normalt inte kan döma till påföljd för mutor som ges utomlands, om det inte finns motsvarande straffbestämmelser i det land där brottet begicks. Om utredningens förslag till ny straffbestämmelse om vårdslös finansiering av muta genomförs begränsas effekterna av kravet på dubbel straffbarhet något. I sådana fall har brottet ofta begåtts i eller har på annat sätt en sådan anknytning till vårt land att svensk domsrätt föreligger. Det förekommer att svenska företag utomlands betalar pengar eller lämna andra förmåner till utländska offentliga arbetstagare för att kunna komma till sin rätt, t.ex. för att inom rimlig tid få varor genom tullen. Det finns inte skäl att ha särskilda regler för sådana betalningar, s.k. facilitation payments. I den mån förutsättningarna för straffansvar är uppfyllda inklusive kravet på dubbel straffbarhet kan en svensk domstol således döma för mutbrott. Artikel 12 i straffrättsliga konvention om korruption ålägger staterna att kriminalisera s.k. handel med inflytande. Det ska vara straffbart bl.a. att utlova, lämna eller erbjuda, vare sig direkt eller indirekt, en otillbörlig förmån för någon som påstår sig eller bekräftar sig kunna utöva ett oegentligt inflytande över vissa personers beslutsfattande, t.ex. en anställd beslutsfattare i offentlig sektor, parlamentariker eller minister. FN har i sin konvention mot korruption lämnat en rekommendation av liknande innebörd. Handel med inflytande tar sikte på samspelet mellan tre aktörer. Allt kretsar kring en makthavare och beslutsfattare () – som ska fatta beslut i en viss fråga. Kring beslutsfattaren cirklar en enskild eller en organisation (B) som har ett stort intresse av hur frågan avgörs och som önskar påverka utgången och anlitar C för detta. Vad A gör och inser saknar betydelse för frågan om B och C ska straffas för handel med inflytande. Det är också ovidkommande om mellanmannen C faktiskt har möjlighet att påverka beslutsfattaren . Det finns enligt utredningen inte skäl att införa straff- bestämmelser om handel med inflytande som tar sikte på bidrag till politiska partier. Det finns inte heller skäl att genom straffbestämmelser inskränka möjligheten för en enskild, ett företag eller en intresseorganisation att anlita en konsult eller annat ombud för att påverka ledamöter i politiska församlingar. Det finns dock särpräglade situationer där det enligt utredningens mening skulle vara direkt stötande, om de inte kan beivras straffrättsligt. Så kan vara fallet om en part i ett förvaltningsärende i hemlighet lämnar ersättning till en besluts- fattares make för att denne ska övertala sin hustru/beslutsfattaren att fatta ett för parten förmånligt beslut. Utredningen föreslår därför att bestämmelserna om mutbrott utformas så att den ådrar sig straffansvar som erbjuder, lovar eller lämnar en förmån till någon för att denne på ett otillbörligt sätt ska påverka myndighetsutövning eller offentlig upphandling. Det samma gäller den som begär, godtar ett löfte om eller tar emot sådan ersättning. En sådan reglering gör det också enklare att bestraffa fall där förmåner lämnas till någon som står en beslutsfattare nära i syfte att påverka dennes myndighetsutövning men det inte går att bevisa att den offentliganställde kände till att en förmån lämnats i sådant syfte. En kod om förmåner i näringslivet Utredaren och en arbetsgrupp med representanter för näringslivet i har tagit fram ett förslag till Svensk kod om gåvor, belöningar och andra förmåner i näringslivet. Koden ska utgöra en del av näringslivets självreglering. Institutet har förklarat sig beredd att efter remissbehandling av detta betänkande fastställa och förvalta koden. Koden syftar till att vägleda företag i frågor om hur förmåner i näringslivet får användas för att främja företagets verksamhet. Den är tänkt att komplettera de straffrättsliga bestämmelserna. I de straffrättsliga bestämmelserna om muta anges bl.a. att straffansvar kan inträda om förmåner ges som är ägnade att otillbörligt påverka en arbets- eller uppdragstagares arbete eller uppdrag. Om företrädare för ett företag har följt koden, kan åtgärden inte anses vara ägnad att otillbörligt påverka mottagarens arbete eller uppdrag. Därmed inte sagt att en företrädare som brutit mot koden med automatik gjort sig skyldig till brott. Koden är avsedd att ställa högre krav än de som följer av bestämmelser om mutbrott. Det är därför inte nödvändigt att den som lämnat en förmån i strid med koden därmed också har gjort sig skyldig till otillbörlig påverkan i straffbestämmelsernas mening. En för näringslivet generell kod kan omöjligen innehålla detaljerade regler om otillbörlig påverkan. Genom särskilda överenskommelser mellan branschorganisationer och företag inom samma bransch kan emellertid mer detaljerade och specifika bransch- eller marknadssystem tas fram. I kodarbetet har hänsyn tagits till de regelverk som tidigare tagits fram av olika organisationer, t.ex. , , och . Koden kommer att vara tillämplig för alla företag som är bokföringspliktiga enligt bokföringslagen eller lagen om utländska filialer. Om ett företag omfattas av koden, kan den få betydelse vid bedömning i domstol av om företags representanter gjort sig skyldiga till mutbrott eller inte. Koden kommer också att utgöra ett verktyg för företagens ägare, affärspartners och andra intressenter. Koden innehåller riktlinjer om när det är tillåtet eller otillåtet för ett företag att erbjuda, utlova eller överlämna en förmån till anställda eller uppdragstagare i ett annat företag eller offentlig- rättsligt organ.