sou · GYB330 · 2010-05-04 00:00:00 — 1.uppmärksamma hinder mot en effektiv konkurrens i offentlig och privat verksamhet, lämna förslag till konkurrensutsättning och till regelreformering samt följa upp utvecklingen på konkurrens- området, 2.fullgöra den övervakning och rapportering avseende detalj- handel med alkohol som överenskommits mellan och Europeiska gemenskapernas kommission, av de rapporteringskrav i fråga om vissa konkurrensfrågor på elmarknaden som följer av artikel 23.8 andra stycket i Europapar- lamentets och rådets direktiv /54/EG av om gemensamma regler för den inre marknaden för el och om upphävande av direktiv /92/EG, ändrat genom rådets direktiv /85/EG, 4.avge yttranden enligt 23 § förordningen (2003:396) om elek- tronisk kommunikation, 5.inom sina verksamhetsområden och i lämplig omfattning utfärda allmänna råd, 6. samla in uppgifter för 6. samla in uppgifter för 7. när verket från allmän domstol eller får en kopia av en dom eller ett slutligt beslut som gäller tillämpningen av artikel 81 eller artikel 82 i EG-fördraget utan dröjsmål översända domen eller beslutet till Europeiska gemenskapernas kommission, 8.bistå Energimarknadsin- spektionen med underlag i övervakningen av de områden som anges i artikel 37.1 punk- terna j) och k) i Europaparla- mentets och rådets direktiv /72/EG av om gemensamma regler för den inre marknaden för el och om upphävande av direktiv /54/EG med underlag gäl- lande konkurrensrelaterade frå- gor, och 9.bistå Energimarknadsin- spektionen med underlag i övervakningen av de områden som anges i artikel 41.1 punk- terna j) och k) i Europaparla- mentets och rådets direktiv /73/EG av om gemensamma regler för den inre marknaden för naturgas och om upphävande av direktiv /55/EG med underlag gäl- lande konkurrensrelaterade frå- gor. Denna förordning träder i kraft den 1Uppdraget och dess genomförande antogs de fem rättsakter som utgör de tredje energi- marknadspaketet. De fem rättsakterna är och rådets direktiv /72/EG av om gemensamma regler för den inre marknaden för el och om upphävande av direktiv /54/EG (elmarknads- direktivet), och rådets förordning (EG) nr 714/2009 av om villkor för tillträde till nät för gränsöver- skridande elhandel och om upphävande av förordning (EG) nr 1228/2003 (elförordningen), och rådets direktiv /73/EG av om gemensamma regler för den inre marknaden för naturgas och om upphävande av direktiv /55/EG (gas- marknadsdirektivet), och rådets förordning (EG) Nr 715/2009 av om villkor för tillträde till naturgasöver- föringsnäten och om upphävande av förordning (EG) nr 1775/2005 (gasförordningen), samt och rådets förordning (EG) Nr 713/2009 av om inrättande av en byrå för samarbete mellan energitillsynsmyndigheter (byråförordningen). Utredningens uppdrag att genomföra det tredje inre marknads- paketet för el och naturgas i det svenska regelverket utgör en del av det pågående arbetet inom EU som syftar till att skapa en gemen- sam inre marknad för el och naturgas. Uppdraget och dess genomförande regelverket och främja utvecklandet av gränsöverskridande handel skapas förutsättningar för effektivt fungerande konkurrensutsatta marknader för el och naturgas. Arbetet med att ta fram det tredje inre marknadspaketet inled- des med den energihandlingsplan som antogs av ministerrådet . tog Europeiska kommissionen fram ett förslag till nytt regelverk för de europeiska marknaderna för el och naturgas. Syftet med det reviderade regelverket är att fullborda liberaliseringen av dessa marknader. Det tredje energimarknadspaketet utgörs av fem rättsakter och omfattar de reviderade el- och gasmarknadsdirektiven och den reviderade förordningen om villkoren för tillträde till nät för gränsöverskridande elhandel , samt den reviderade förordningen om villkoren för tillträde till naturgasöverföringsnät . Det omfattar även den nya förordningen om inrättandet av en byrå för samarbete mellan de nationella tillsynsmyndig- heterna. Byråförordningens bestämmelser rör dels inrät- tande och organisation, men omfattar även dess uppgifter. Många uppgifter omfattas av bestämmelserna i de övriga rättsakterna i paketet och berör där förutom även kommissionen, natio- nella tillsynsmyndigheter samt Entso för el (ENTSO-E) och Entso för gas (ENTSOG) berörs. Utredningen har därmed hanterat dessa uppgifter med utgångspunkt från de förstnämnda direktiven och förordningen vad gäller förslag till ny och förändrad lagstiftning. De fem rättsakterna i det tredje marknadspaketet utgör tillsam- mans grunden för det fortsatta arbetet med att harmonisera de berörda marknaderna samt att skapa och förstärka de nödvändiga förutsättningarna för effektiva konkurrensutsatta marknader. De reviderade rättsakterna innehåller flera nya och även mer detalje- rade åtgärder som ska främja harmoniseringen och dess effekter. Därutöver har man nu skapat en byrå för samarbete mellan de nationella tillsynsmyndigheterna (). Paketet innehåller bl.a. åtgärder som riktar sig mot branschen i form åtgärder som syftar till att skapa en mer effektiv åtskillnad mellan transmissionsverksamhet och konkurrensutsatt verksamhet inom handel och produktion. Detta regelverk är avsevärt utökat både för el och för naturgas. De reviderade direktiven innehåller även bestämmelser som innebär ett betydligt utökat kundskydd som även omfattar förhållandevis detaljerade bestämmelser som syftar till att skydda konsumenterna på de aktuella marknaderna. Uppdraget och dess genomförande Ytterligare en viktig beståndsdel i paketet är det mer detaljerade regelverket kring nationella tillsynsmyndigheter samt deras befo- genheter och uppgifter. Syftet är även att skapa mer harmoniserade förutsättningar för de nationella tillsynsmyndigheterna i de olika medlemsstaterna. En förutsättning för att regelverket ska få det önskade genomslaget är att eventuella brister i tillämpningen av det nya regelverket snabbt och effektiv kan följas upp av de nationella tillsynsmyndigheterna. Det tredje paketet omfattar även en ökad betoning av behovet av samarbete i arbetet med att främja harmoniseringen av markna- derna och deras regelverk. Här får byrån för samarbete mellan de nationella tillsynsmyndigheter på el och naturgasområdet som inrättas en viktig roll. Byrån får bl.a. till uppgift att stärka tillsynen över marknaderna och agera som tvistlösande i vissa frågor som rör gränsöverskridande förbindelser. Byrån har också möjlighet att under vissa omständigheter fatta beslut inom några av de områden som vanligen tillfaller de nationella tillsynsmyndigheterna. Det nya regelverket omfattar även bestämmelser som anger hur vissa frågor ska processas. Byrån har här en viktig roll i det att den ska avge yttrande rörande flera frågor. Inom ramen för elförordningen och naturgasförordningen skapas även två organisationer som ska fungera som samarbets- organ för de systemansvariga för överföringsnäten, dvs. transmis- sionsföretagen inom el och naturgas. De nya organisationerna är Entso för el (ENTSO-E) och Entso för gas (ENTSO-G). Även dessa funktioner har en viktig roll att fylla i harmoniseringen av det europeiska regelverket. Det tredje marknadspaketet har utvecklat ett antal processer för att ta fram mer detaljerade regelverk som bygger på den s.k. bottom-up principen. Denna princip tillämpas på flera områden inom det tredje energimarknadspaketet och innebär att de aktörer som besitter relevant kompetens tar fram det mer detaljerade regel- verket för rutiner och rekommendationer etc. som sedan ska note- ras/godkännas/fastställas av och/eller kommissionen. Denna ansats används exempelvis vid utarbetandet av de s.k nätföreskrifterna. För svenskt vidkommande är detta snarare att likställa med den s.k. Nordic vilka behandlar mer operativa aspekter av han- teringen av överföringsförbindelser, varför utredningen menar att beteckningen nätverkskoder bättre avspeglar detta regelverks funk- tion för svenskt vidkommande. Uppdraget och dess genomförande För att få en mer heltäckande bild av hur de nya samarbets- och konsultationsprocesserna är tänkta att fungera måste man se till samtliga rättsakter för respektive marknad. Bestämmelserna i elmarknadsdirektivet, elförordningen och byråförordningen speglar olika infallsvinklar av samma företeelser. Detsamma gäller för gasmarknadsdirektivet, naturgasförordningen och byråförord- ningen. För att visa på hur samarbetet är tänkt att fungera har utred- ningen valt att här beskriva processen för utarbetandet av de nätverkskoder som i slutändan kommer att vara bindande på den inre marknaden. Figur 1.1 En förenklad bild över utarbetandet av ramverksriktlinjer och nätverkskoderna Källa: Discussion paper – Third package guidelines and codes. European Commission (DG TREN). Uppdraget och dess genomförande Processen för att ta fram nätverkskoder består av flera led som involverar aktörerna i figur 1. Resonemanget här kommer att utgå från elmarknaden, men processen är i princip densamma för gasmarknaden. För elmarknaden är den aktuella lagstiftningen från det tredje inre marknadspaketet elmarknadsdirektivet (EG) 2009/72, elförordningen (EG) 2009/714 och byråförordningen (EG) 2009/713. För naturgasmarknaden är det gasmarknadsdirek- tivet (EG) 2009/73, naturgasförordningen (EG) 2009/715 och byråförordningen. Dessa leder i sin tur till ett antal icke-bindande ramriktlinjer samt de nätverkskoder som blir bindande när de antas genom kommitologiprocessen. Entso för el ska utarbeta nätverkskoder för de områden som anges i artikel 8.6 i elförordningen (se avsnitt 5.3.8). Dessa områ- den är relativt omfattande, varför kommissionen ska ange vilka områden som ska prioriteras ett givet år. Innan kommissionen lägger fast prioriteringarna för ett visst år ska den ha konsulterat , Entso för el och andra berörda intressenter. För att underlätta Entso för els arbete med nätverkskoderna ska ta fram icke-bindande ramriktlinjer. Även här sker det en konsultation då ska samråda med Entso för el och andra berörda intressenter. skickar sedan ramriktlinjerna till kommissionen. Om kommissionen anser att ramriktlinjerna är till fyllest skickar de dem vidare till Entso för el tillsammans med en uppmaning att ta fram nätverkskoder som överensstämmer med den aktuella ramriktlinjen. Entso för el ska lämna sitt förslag till nätverkskod till . kan antingen skicka tillbaka utkas- tet till nätverkskoder till Entso för el tillsammans med en motiver- ing eller så kan de skicka utkastet till kommissionen tillsammans med en rekommendation att kommissionen ska anta utkastet till nätföreskrift. Om kommissionen inte antar nätföreskriften ska den ange orsaken till detta. Om nätverkskoderna antas i enlighet med kommitologiprocessen blir de bindande nätverkskoder. Det finns även en process för hur kommissionen kan ta fram nätverkskoder om Entso för el eller inte har utfört sina uppgifter enligt bestämmelserna i artikel 6 i elförordningen. Här kan det vara värt att påpeka att när nätverkskoderna har antagits i enlighet med kommittologiförfarandet ingår de i det bindande regelverket. Om vi lämnar processen för utarbetandet av nätverkskoderna, så har kommissionen även möjlighet att anta bindande riktlinjer för ett antal områden enligt artikel 18 i elförordningen (se avsnitt Uppdraget och dess genomförande Detta sker då på kommissionens eget initiativ och riktlin- jerna antas genom kommitologiprocessen. De områden som omfattas för el är riktlinjer för hanteringen av kompensation mellan transmissionsnätsföretag (TSO:er), riktlinjer för harmoni- sering av tariffer, riktlinjer för den lägsta nödvändiga harmonise- ringsgraden vad gäller tillhandahållande av information (artikel 15 i elförordningen), bestämmelser för elhandel respektive invester- ingsstöd för sammanlänkningskapacitet inklusive lokaliseringssig- naler. Dessutom omfattas de områden som anges i artikel 8.6 (se beskrivningen av nätverkskoderna ovan), samt säkerhet och drifts- normer. Elförordningen innehåller i bilaga I redan riktlinjer om hantering och tilldelning av tillgänglig överföringskapacitet i gräns- överskridande sammanlänkningar. Det tredje energimarknadspaketet omfattar en rad andra områ- den där det nu finns bestämmelser som rör olika frågeställningar på de inre marknaderna för el och naturgas. Syftet med att låta dessa frågor ingå i det tredje marknadspaketet är att skapa bättre och tydligare förutsättningar för att harmonisera både regelverk och förbättra de rent praktiska förutsättningarna för väl fungerande inre marknader för el och naturgas. Till det senare hör exempelvis de icke-bindande gemenskapsomfattande tioåriga nätutvecklings- planerna som ska tas fram av ENTSO-E och ENTSOG . Det tredje paketet omfattar även bestämmelser som syftar till att harmonisera de nationella tillsynsmyndigheternas uppgifter och befogenheter eftersom det är dessa myndigheters uppgift att säker- ställa att marknadens aktörer, inklusive transmissionsnätsföretagen, lever upp till de nya bestämmelserna i direktiven och annan rele- vant lagstiftning när nätverkskoderna har antagits genom kommi- tologiprocessen. När de antas genom denna process blir de en del av gemenskapsrätten vilket innebär att de nationella tillsynsmyn- digheterna har behörighet att undersöka och följa upp hur nätverkskoderna efterlevs. Tillsynsmyndigheterna har härigenom även möjlighet att påföra sanktioner. Även ska följa och analysera hur de riktlinjer och nätverkskoder som antagits av kommissionen genomförs i syfte att skapa förutsättningar för ett konsekvent genomförande och en konsekvent tillämpning av detta regelverk. För att skapa goda förutsättningar för övervakningen som även genomförs på ett effektivt sätt är det viktigt att tillsyns- myndigheterna och samarbetar. Uppdraget och dess genomförande Detta är särskilt viktigt då inte har egna befogenheter i denna del. Vad gäller möjligheter att yttra sig om huruvida beslut fattade av nationella tillsyndmyndigheter överensstämmer med de riktlinjer som avses i direktiven eller förordningarna för el och naturgas, kan sådana yttranden i slutändan hanteras av kommissionen som därvid kan begära att den berörda tillsynsmyn- digheter ändrar eller återkallar sitt beslut om riktlinjerna inte följts. Det tredje paketet innebär således ett ytterligare steg mot full- bordandet av öppna och konkurrensutsatta el- och gasmarknader. Marknader där harmoniserade och integrerade regelverk, inklusive tillsynen, gör det möjligt för både elmarknadens aktörer och dess kunder att med förtroende agera och tillgodogöra sig den öppna marknadens möjligheter. Utredningens uppdrag består i att lämna förslag till lagstiftning och regelverk i övrigt som krävs för att genomföra elmarknadsdirekti- vet och gasmarknadsdirektivet i det svenska regelverket. Därutöver har vi även i uppgift att förslå anpassningar i lagstiftning och regel- verk i övrigt med anledning av förordningen om villkor för tillträde till nätet för gränsöverskridande handel med el, förordningen om villkor för tillträde till naturgasöverföringsnäten samt till förord- ningen en inrättande av en byrå för samarbete mellan tillsynsmyn- digheterna. Avslutningsvis har vi i uppdrag att utreda behovet av förändrade bestämmelser om funktionell åtskillnad på naturgasmarknaden, och om utredaren finner det lämpligt, lämna förslag till sådana föränd- ringar. Utredningens direktiv återfinns i bilaga 1. Vi ska enligt tilläggsdirektiv (Dir. 2010:39) redovisa våra över- väganden och lämna våra författningsförslag . Utredningens direktiv Genomförande av det tredje inre marknadspaketet för el och naturgas m.m. (Dir. 2009:21) beskriver uppdraget mer i detalj. Uppdraget och dess genomförande Utredarens arbete har bedrivits i nära samarbete med utredningens experter. I betänkande används därför genomgående beteckningen utredningen. Det första sammanträdet med expertgruppen hölls , därefter har ytterligare sju sammanträden ägt rum. Uppdragets fokus är genomförandet av de fem rättsakter som ingår i det tredje energimarknadspaketet. Därutöver ingår även en utvärdering av det eventuella behovet av förändrade bestämmelser om funktionell åtskillnad på naturgasmarkanden. Utgångspunkten för utredningens arbete har därmed varit att analysera behovet av förändringar i det svenska regelverket som en följd av de reviderade el- och gasmarknadsdirektiven, samt de revi- derade förordningarna om villkoren för tillträde till nät för gräns- överskridande elhandel och villkoren för tillträde till naturgas- överföringsnäten. Även behovet av förändringar i det svenska regelverket med utgångspunkt från den nya förordningen om en byrå för samarbete mellan tillsynsmyndigheter (byråförordningen) har analyserats. Resultatet av analysen har i kombination med de erfarenheter från branschorganisationerna, enskilda el- och naturgasföretag, myndigheter och kunder som utredningens experter bidragit med resulterat i de författningsförslag som utredningen lägger fram i detta betänkande. Utredningens experter har bidragit med synpunkter och erfarenheter från en mångfald områden. Utred- ningen har därutöver även haft kontakter med ett flertal olika aktö- rer inom energisektorn samt även haft kontakter med berörda myndigheter, vilket bl.a. omfattat kontakter med . Under arbetet har utredningen arrangerat en workshop om kommunikation och varumärkesprofilering. Även kända faktiska förhållanden på de svenska marknaderna för el och naturgas har legat till grund för utredningens analys. Ett sådant förhållande är svenska kraftnäts roll på den svenska elmarknaden. Utredningen har baserat sina förslag på att förutsätts fortsätta detta arbete . Vi har därmed utgått från att det är sannolikt att Svenska kraft- nät kommer att certifieras som systemansvarig för det svenska överföringssystemet för el, dvs. det svenska stamnätet. Utred- ningen har även gjort bedömningen att det är sannolikt att Swede- gas AB kommer att certifieras som systemansvarig för sitt över- Uppdraget och dess genomförande föringssystem för naturgas. Därutöver bedömer utredningen att det även är sannolikt att kommer att certifieras även för naturgas då verket även fortsättningsvis förutsätts utföra vissa uppgifter som åligger en systemansvarig för överförings- system för naturgas. Betänkandet är indelat i fem delar med följande huvudsakliga inne- håll. Del I behandlar genomförandet av det inre marknadspaketet för el och omfattar en genomgång av bestämmelserna i elmarknads- direktivet och förordningen om tillträde till nät för gränsöverskri- dande elhandel. Fokus är på de nyheter och förändringar som gjorts i de reviderade rättsakterna. Del I omfattar även utredning- ens överväganden och förslag med anledning av dessa två rättsakter. Del II behandlar genomförandet av det tredje inre marknads- paketet för naturgas och omfattar en genomgång av bestämmel- serna i gasmarknadsdirektivet och förordningen om villkor för till- träde till naturgasöverföringsnät. Fokus är på de nyheter och förändringar som gjorts i de reviderade rättsakterna. Del II omfat- tar även utredningens överväganden och förslag med anledning av dessa två rättsakter. Del III behandlar genomförandet av förordningen om inrättan- det av en byrå för samarbete mellan energitillsynsmyndigheterna. Denna förordning är ny. Del III omfattar även utredningens över- väganden och förslag med anledning av denna rättsakt. Del IV omfattar en utvärdering av behovet av förändrade regler för åtskillnad på naturgasmarknaden, samt de överväganden som denna utvärdering resulterat i. Del V omfattar en bedömning av konsekvenserna av utredning- ens förslag samt författningskommentarer. 2 Den svenska elmarknaden Den svenska elmarknaden öppnades för konkurrens 1996 genom att samtliga kunder fick möjlighet att byta elleverantör. Inlednings- vis var bytesaktiviteten förhållandevis låg, mycket beroende på den avgift för mätare som togs ut . Sedan denna avgift slopades har aktiviteten ökat i betydande omfattning, inte minst då informationen om priser på elmark- naden ökat betydligt och blivit mer lättillgänglig. Elmarknaden utgörs av en reglerad del som omfattar den verksamhet som bedrivs av nätföretagen och en konkurrensutsatt del som omfattar produktion av och handel med el. Det finns ca 170 elnäts- företag och 120 elhandlare. I vissa sammanhang benämns elhandels- företagen istället elleverantörer. Nätverksamhet bedrivs därmed som reglerade monopol oberoende av om det är stamnät, regionnät eller distributionsnät. Stamnätet ägs av staten genom och utgörs av ledning. Regionnäten ägs främst av , E.ON och Fortum, och de utgörs av ledning. näten ägs främst av de stora kraftbolagen samt av kommuner. Dessa nät utgörs av ledning. Stamnätet är ett högspänningsnät som utgör stommen i syste- met genom att det transporterar el över längre sträckor. Här ingår även överföringsförbindelserna med grannländer. driver och förvaltar stamnätet och har rollen som system- ansvarig, dvs. säkerställer fysiskt att det är balans mellan in- och utmatning av el i det svenska systemet. deltar också i de samarbeten som finns både inom EU och i och som syftar till att planera den framtida utbyggnaden av över- föringsnätet. Här är naturligtvis även aktivt vad gäller det svenska stamnätet och de krav som kan ställas på dess kapacitet av aktiviteter både inom och utom landet. Regionnäten utgör i princip ett mellanled mellan stamnätet och de lokala distributionsnäten, men det finns även större elanvändare av typen elintensiv industri anslutna direkt till dessa nät. De lokala distributionsnäten är de nät som förbinder de överliggande ledningarna med det stora flertalet konsumenter och andra slut- kunder. För att bedriva elnätsverksamhet krävs koncession och Energi- marknadsinspektionen granskar skäligheten i elnätsföretagens avgifter för överföring och anslutning av el. pågår en övergång från en ex post till en ex ante reglering. Den nya regleringen innebär att inspektionen ska besluta om elnätsföre- tagens intäktsramar i taget. Beslutet ska fattas innan börjar. Det nya regelverket är infört i ellagen och kommer att tillämpas fullt ut från . finns ca 170 elnätsföretag, vilket innebär att antalet elnätsföretag minskat sedan marknaden öppnades. Mer exakt finns det för lokalnät 169 elnätsföretag och 175 redovisningsenheter. För regionnäten finns det 5 elnätsföretag och 6 redovisningsenheter. Därutöver finns det även några utlandsförbindelser samt några företag med linjekoncession. Det är nätföretagen som ansvarar för mätning och avräkning av de anslutna kunderna. Utöver de utlandsförbindelser som ägs av svenska staten och förvaltas genom finns det ytterligare två förbin- delser som förbinder med annan medlemsstat, Baltic Cable och SwePol Link, ägda av respektive . ägs av (2/3) och (1/3). ägas av svenska staten genom () och Polska Grupa Energetyczna, PGE (). På regionnätsnivå finns också ett antal mindre utlandsförbindelser, som inte ägs av staten och förvaltas av . Två förbindelser på i (ägare ) och en på i (ägare ) korsar gränsen till . Det finns också en kabelförbindelse mellan och (ägare ). Bilden nedan visar det nordiska transmissionsnätet där det svenska stamnätet ingår såväl som de svenska utlandsförbindel- serna. Figur 2.1 Kraftnätet i Källa: Svenska kraftnäts årsredovisning 2009. producerades totalt el i fördelat på kärnkraft , vattenkraft , samt fossil- och biobränslebaserad produktion och vindkraft. Figur 2.2 visar hur elproduktion utvecklats . Figur 2.2 elproduktion för tiden –2008 (TWh) Källa: Energiläget i siffror 2009, . export och import varierar beroende av faktorer såsom våtår/torrår, prisnivån i respektive land/området etc. Figur 2.3 visar nettoimporten/exporten –2008. Figur 2.3 netto export/import för tiden –2008 (TWh) Källa: Energiläget i siffror 2009, . Huvuddelen av produktionen av el i utgörs av kärnkraft och vattenkraft. är det dock ett stort fokus på förnybar energi, där arbetat med olika typer av styrmedel i syfte att skapa incitament för investeringar i sådan produktion. Elcertifikat- systemet syftar till att öka produktionen av el från förnybara källor och inrättades .