sou · GYB395 · 2010-12-16 00:00:00 — Se, tolka och agera - allas rätt till en likvärdig utbildning Se, tolka och agera – allas rätt till en likvärdig utbildning Utredningen om utsatta barn i skolan SOU och Ds kan köpas från kundtjänst. För remissutsändningar av SOU och Ds svarar på uppdrag av . Beställningsadress: kundtjänst 106 47 Orderfax: Ordertel: E-post: Internet: Svara på remiss. Hur och varför. Statsrådsberedningen (SB PM 2003:2, reviderad ) – En liten broschyr som underlättar arbetet för den som ska svara på remiss. Broschyren är gratis och kan laddas ner eller beställas på Textbearbetning och layout har utförts av , FA/kommittéservice. Till statsrådet och chefen för Regeringen beslutade att tillkalla en särskild utredare för att utföra en översyn av skolans arbete med utsatta barn (U 2009: 05). Direktiv för utredningen fastställdes (dir. 2009: 80, bilaga 1). Regeringen fattade beslut om tilläggsdirektiv (dir. 2010:18, bilaga 2). Genom tilläggs- direktiven förlängdes utredningstiden till . Före detta generaldirektören förordnades av regeringen till särskild utredare. Som huvudsekreterare förordnade regeringen utredaren . Anställningen omfattade arbete på deltid. förordnades undervisningsrådet som utredningssekreterare. omförordnades som utredningssekreterare på deltid. biträdde utredningen som praktikant från och med den till sekreterare i utredningen. omförordnades på nytt först på deltid för att senare arbeta heltid. förordnades hovrättsassessor som utredningssekreterare med särskilt ansvar för lagstift– ningsfrågor. Som experter i utredningen har regeringen förordnat utredaren , kanslirådet , departementsrådet , undervisningsrådet , departementssekreteraren , kommissarien , utredaren , enhetschefen , handläggaren , ämnessakkunniga och departementssekreteraren . entledigades departementssekreteraren från uppdraget som expert till utredningen. Istället förordnades departementssekreteraren att ingå som expert i utredningen. entledigades från uppdraget som expert i utred- ningen. förordnades undervisningsrådet att ingå som expert i utredningen. Utredningen har antagit namnet Utredningen om utsatta barn i skolan. Utredningen har som ett led i översynen utfört en intervju- studie i åtta kommuner. Denna benämns i detta betänkande som kommunstudien. Kommunerna som bistått utredningen i denna del är , , , , , Stor- fors, och . För deras generösa och värdefulla bidrag till utredningen tackar jag varmt. Två uppdrag till forskare har utförts för utredningens räkning. Det ena uppdraget gäller en fördjupad utvärdering kring samverkan och det andra uppdraget gäller en kunskapsöversikt om förskolans arbete med de barn och elever utredningen rör. Utredningen har även publicerat ett delbetänkande Se de tidiga tecknen – forskare reflekterar över sju berättelser från förskola och skola (SOU 2010:64). I samband med publiceringen genomfördes en konferens. Utredningen har haft ett öppet arbetssätt och anord- nat ett flertal seminarier och hearingar där olika intressenter del- tagit. har jag haft möjlighet att presentera utredningen i olika professionella sammanhang och därigenom givits möjlighet till en god dialog med olika aktörer. Utredningen om utsatta barn i skolan överlämnar härmed sitt betänkande Se, tolka och agera – om rätten till en likvärdig utbildning (SOU 2010: 95). En engelsk översättning av sammanfattningen finns tillgänglig på regeringens webbplats. Jag anser härmed att uppdraget är slutfört. Metoder och arbetssätt ............................................... Om utredningens uppdrag ...................................................... Tolkning av utredningens uppdrag......................................... Uppdrag till forskare ............................................................... 2.6Samråd och kontakter med myndigheter, utredningar Hearingar och seminarier ........................................................ Se de tidiga tecknen – forskare reflekterar över sju berättelser från förskola och skola.......................................... Bakgrund och nuläge .................................................. Skolreformer av betydelse ............................................ 3.2Tidigare utredningar, rapporter och utvecklingsinsatser 3.2.1 Barn och ungas rätt ....................................................... 3.2.2 Utbildning – en viktig faktor ....................................... Ansvarsfördelningen sedd ur ett rektorsperspektiv.............. 3.4.1 Förskola och annan pedagogisk verksamhet............... Barn som inte tar del av förskola eller pedagogisk 3.4.5 Obligatorisk särskola och specialskola ........................ Stöd i modersmål .......................................................... Lagstiftning av relevans för utredningen ................................ Tillsyn, statlig kvalitetsgranskning och nationell uppföljning och utvärdering......................................... Hur arbetar förskola, skola och annan pedagogisk verksamhet med de barn och elever som utredningen 4.1.1Hur ser ansvariga och verksamma på uppdraget?.....108 4.1.2Hur arbetar förskolan, förskoleklassen och skolbarnsomsorgen med de barn utredningen arbete med utredningens målgrupp... Gymnasieskolans arbete med utredningens Hur arbetar elevhälsan?.............................................. Överlämnande och övergångar – byte av skola Framgångsfaktorer och hinder i arbetet med de barn och elever som utredningen rör ........................ Framgångsfaktorer i arbetet med utredningens 4.1.9 Efterfrågan på stöd från nationell nivå...................... 4.2Hur arbetar förskola, skola och annan pedagogisk verksamhet enligt andra källor? 4.2.1 Skolan som skydds- och riskfaktor – därför är det viktigt att skolan lyckas med sitt uppdrag ................ Resursfördelning till verksamheterna........................ Systematiskt arbete för tidiga insatser och behov av stöd – eller avsaknad av detta?............................... 4.2.4 Vilka barn och elever uppmärksammas och hur 4.2.5 Hur agerar förskola och skola efter upptäckt? 4.2.6 Förskolan och skolan som arbetsmiljö...................... Hur samverkar förskola och skola med andra aktörer?... Redovisning av hur och när samverkan sker ........................ Skolan och polisen ................................................................. 5.2.2 Olika ledtider vid brottsanmälan och 5.2.3 Kriminell verksamhet in i klassrummet .................... 5.2.4 Skolan och rättsväsendet i övrigt............................... Skolans samarbete med hemmet – den gemensamma gränsytan med .............. 5.3.2 service, förebyggande och öppna insatser samt placeringar utanför hemmet ................ uppgiftsskyldighet och vardag ................................... 5.3.5 Utbildning och drogrelaterade frågor ....................... 5.3.6 Utbildningssituationen för placerade barn och Skolan och hälso- och sjukvården ......................................... 5.4.1 Kunskapsläget inom området barns och ungas psykiska hälsa kopplat till skolan och samverkan ..... 5.4.2 Skolans arbete med barns och ungas psykiska hälsa i mötet med sjukvården ..................................... Krock mellan parternas olika regelverk ................................ Tvärprofessionella team och gränsöverskridande arbete ..... 5.7Samhällsekonomiska analyser av tvärsektoriell Samverkan – ett evigt problem? 6.1.1 Nationella insatser behöver koordineras................... 6.1.2 Problem i samverkan mellan skolan och andra 6.1.3 Samverkan är inte en del av det ordinarie Rättssäkerheten behöver stärkas ........................................... Regelverket innebär tolkningsproblem ..................... 6.2.2 Sekretessreglerna kan utgöra hinder vid 6.2.3 Görs det för få anmälningar i förskola och skola?.... 6.2.4 Rätten till utbildning för elever i samhällsvård ......... 6.2.5 Skolans organisering innebär risker ........................... Elevhälsan – en strategisk resurs ........................................... 6.3.1 Tillgång till elevhälsan – en problematisering ........... 6.3.2 Elevhälsans uppdrag och ansvar behöver Vetenskap och beprövad erfarenhet...................................... 6.4.1 Mer stöd från nationell nivå efterfrågas..................... Forskningen behöver utvecklas.................................. Problem knutna till grundutbildningen och Utredningens förslag och bedömningar...................... Bättre samverkan krävs på alla nivåer ................................... 7.1.1 Bättre samordning mellan myndigheter.................... Samverkan på central nivå behöver 7.1.3 Förtydligande av skyldigheten att samverka............. Barns och elevers rätt behöver stärkas.................................. Mer stöd för en korrekt tillämpning av gällande 7.2.2 Uppdrag om sekretessreglernas betydelse vid Vikten av att övergångar utformas så att de stödjer elevers fortsatta lärande ................................. Uppföljning av rutiner för och kunskapen om Granskning av undervisningen för barn och unga som är placerade genom beslut av ...... Elevhälsan och kunskapssatsningar ...................................... En samlad elevhälsa – ett stöd för elevers 7.3.2 Tidiga insatser – en satsning för ökad kunskap ........ Vetenskap och beprövad erfarenhet ..................................... 7.4.1 Forskningen och spridning av forskningsresultat .... 7.4.2 Uppföljning av grund- och rektorsutbildningen ...... Information om kunskapsläget beträffande tidiga insatser för barn i förskoleåldern............................... 8.1Konsekvenser för ansvarsfördelningen mellan stat och kommun och frågor gällande kommunalt självstyre .......... 8.2 Finansieringsprincipens tillämplighet................................... 8.3Konsekvenser för små företags arbetsförutsättningar, konkurrensförmåga eller villkor i övrigt i förhållande till 8.4Konsekvenser för möjligheterna att nå de 8.5Konsekvenserna för jämställdheten mellan kvinnor och Konsekvenser för samhällsekonomiska beräkningar ........... Kostnadsberäkning av utredningens förslag......................... 9.1Förslaget till lag om ändring i hälso- och sjukvårdslagen (1982:763)............................................................................... 9.2 Förslaget till lag om ändring i skollagen (2010:800)........... Bilaga 1–2 Kommittédirektiv.......................................................... Utsatta barn i förskola – utmaningar och möjligheter En kunskapsöversikt ................................. Skolans arbete med utsatta barn – ett Utredningens uppdrag och målgrupp utsågs jag till särskild utredare med uppdrag att leda Utredningen om översyn av skolans arbete med utsatta barn (U 2009:05). Uppdraget är omfattande (dir. 2009:80) och inne- bär att jag ska ge en samlad bild av ett område som till sin karaktär är svårdefinierat. Direktiven innehåller i korthet två övergripande uppdrag: Att kartlägga och analysera hur kommunala och fristående huvud- män inom förskola, skola och annan pedagogisk verksamhet samt elevhälsan arbetar med barn som far illa eller riskerar att fara illa. Att kartlägga och analysera hur samverkan fungerar mellan och inom förskola, skola och annan pedagogisk verksamhet å ena sidan och med andra samhällsaktörer å andra sidan kring de barn och elever utredningen avser. Hinder och framgångsfaktorer ska identi- fieras. Ett tredje viktigt uppdrag är att klarlägga vilket ansvar förskola, skola och annan pedagogisk verksamhet har för förebyggande insat- ser avseende de barn och elever utredningen avser och att klargöra gränsdragningen mot andra aktörer. Utredningen är en utbild- ningspolitisk utredning som studerar samverkan ur förskolans, sko- lans och annan pedagogisk verksamhets perspektiv. Direktiven nämner även betydelsen av tidig upptäckt och knyter den frågan till om kunskapen behöver öka om målgruppen och hur barn och unga på olika sätt kan ge uttryck för utsatthet. Direktiven ger även uttryck för att ett samlat grepp om frågorna är nödvändigt för att stödet ska bli starkare, effektivare och långsiktigt hållbart. Utredningen kan om det behövs lägga lagstiftningsförslag och ska under utredningsarbetet informera om sina överväganden. Barns utsatthet är inte något väldefinierat begrepp. Det finns heller inga säkra uppgifter om hur många barn och unga som lever i en utsatt situation. Sviktande stöd från föräldrar kan bero på olika saker, t.ex. missbruk, psykisk ohälsa, kognitiva svårigheter, kriminalitet eller våld i familjen. Det kan även handla om asylsökande familjer med barn och unga som kommer till utan sina föräldrar. En viktig grupp att uppmärksamma är också barn och elever med olika funktionshinder och kroniska tillstånd som kräver insatser från olika aktörer. De barn och unga utredningen rör är en heterogen grupp med många olika stödbehov och för att tillgodose dem behöver ofta många samhällsaktörer samverka. I många familjer sammanfaller flera olika riskfaktorer1. Det försvårar möjligheten att ta fram samlad stati- stik över hur många dessa barn är och att bedriva forskning. Cen- trala och systematiskt insamlade data som möjliggör forskning för ökad förståelse om samband mellan resultat och samhällets olika insat- ser saknas på väsentliga områden. Det finns således en del osäkerhet kring hur målgruppen för utredningen ser ut och hur stor den kan tänkas vara. Helt säkert är dock att dessa barn och elever med pro- blem, som kan vara både tillfälliga eller långvariga, finns i förskola, skola och annan pedagogisk verksamhet. De behöver få stödinsat- ser för att kunna få sin rätt till en likvärdig utbildning tillgodosedd. 1 , (2010) Kartläggning av insatser för barn och unga i risksituationer 2010, 2010:10. Utgångspunkter för utredningen och arbetssätt Skollagens (2010:80), nya skollagen, inledande skrivningar om upp- draget är tydliga och utgör utgångspunkten för mina förslag: Allas rätt till en likvärdig utbildning och allas rätt att utvecklas så långt som möjligt utifrån sina förutsättningar Min utgångspunkt är att givet skolans viktiga roll som skyddsfaktor är huvuduppgiften att ge barnen och eleverna en god pedagogisk miljö som leder till att nya skollagens kunskaps- och värdegrundsupp- drag utförs så att barn och elever ges en likvärdig utbildning och får utvecklas så långt möjligt efter sina egna förutsättningar. Men för barn och elever som utredningen rör finns ytterligare en central upp- gift: Att se, tolka och agera! Det finns tre viktiga uttryck för detta uppdrag i nya skollagen som inte får fallera: Utredningsskyldigheten, anmälningsskyldigheten och samverkansskyldigheten. Dessa viktiga delar av regelverket får rollen av skyddsnät för utredningens målgrupp. Skolan är en starkt personberoende verksamhet och avgörande för framgång är relationen som uppstår mellan lärare och elev i utbildningssituationen. Trots svårigheten att studera detta är det i utredningen nödvändigt. Både den nationella och den kom- munala centrala nivån i kombination med verksamhetsnivån där mötet sker mellan lärare och elev har betydelse. Alla dessa aspekter be- hövs för förståelsen och för att kunna skapa en bild av helheten. Den i sig komplexa bilden av förskola och skola ska dessutom komp- letteras med alla de övriga samhällsaktörer som ser skolan som en int- ressant arena att verka på och med de parter skolan samverkar med. Uppdraget att ge en samlad bild av arbetet med och samverkan kring utsatta barn och elever är mot denna bakgrund utmanande. Det är många nivåer och aktörer som behöver studeras. Den decen- traliserade styrningen av skolan innebär att skillnaderna i verksam- heten är större inom och mellan skolor än mellan kommuner och gör kanske mitt uppdrag omöjligt. Den helhetsbild jag ger i utredningen innebär att jag svarar på frågan hur förskola, skola och annan pedagogisk verksamhet arbetar med de barn och elever som man vet finns i verksamheten men som man inte på förhand kan identifiera. Inget barn kan därför i förväg uteslutas från att kunna höra till gruppen. Det är förmågan i sig och förutsättningarna för upptäckt och tidiga insatser, i enlighet med direktiven, som är särskilt intressanta att studera samt att identi- fiera hinder och framgångsfaktorer i arbetet och i samverkan. Exakt vilka stödbehov och typer av problem barn och elever visar blir med det valda arbetssättet inte lika viktiga som att de identifieras och att adekvata insatser görs oavsett vilka behoven är som ska till- godoses. Detta sätt att skapa en helhetssyn är ett viktigt vägval i utredningen och speglar i viss mån också hur skolans eget uppdrag ser ut. Oavsett vilka behov en elev är i ska de uppmärksammas. För att kunna ge en samlad bild i enlighet med direktiven studeras sko- lan som system. Hur ser uppgiften ut och på vilket sätt utförs den? Sammantaget ger min analys en samlad bild som konstaterar att problem finns på alla nivåer. De måste också lösas på alla nivåer trots att det är mycket svårt att påverka de förhållanden som ligger inom det ansvar en huvudman har eller hur en enskild lärare möter en elev. Med utredningens systemperspektiv adresseras problemen på samtliga nivåer och lösningar föreslås som – åtminstone – kan påverka även den lokala nivån. Utredningen har utfört två stora kartläggnings- och analysuppgif- ter: Den första gäller att besvara frågan hur förskola, skola och annan pedagogisk verksamhet arbetar med utredningens målgrupp. Den andra ska besvara hur samverkan fungerar mellan förskola, skola och annan pedagogisk verksamhet å ena sidan och med olika samhällsaktörer å den andra sidan. Hinder och framgångsfaktorer ska identifieras. Utredningen har genomfört gruppintervjuer i åtta kommuner2. Denna studie utgör utredningens huvudsakliga empiriska grund för analysen av verksamheternas arbetssätt. Nära 400 personer i ansva- rig ställning (politiker och förvaltningschefer, rektorer och förskole- chefer) samt pedagoger (från förskola till och med gymnasiesko- lan) kompletterade med representanter från elevhälsan har bidragit till innehållet i denna kommunstudie. Analysen av samverkan vilar huvudsakligen på material från regeringsuppdrag om samverkan, 90 kommuner deltog i utvecklingsarbetet. Två uppdrag till forskare har utförts för utredningens räkning. Det ena gäller en 2 Deltagande kommuner var , , , , , Stor- fors, och . fördjupad utvärdering kring samverkan, det andra är en kunskaps- översikt om förskolans arbete med barn tillhörande utredningens målgrupp. Utredningen har även publicerat ett delbetänkande Se de tidiga tecknen – forskare reflekterar över sju berättelser från förskola och skola (SOU 2010:64). I samband med publiceringen anordnades en konferens som väckte stort intresse. Utredningen har haft ett öppet arbetssätt och anordnat ett flertal seminarier och hearingar där olika intressenter deltagit. Några slutsatser från problemanalysen I min problemanalys konstaterar jag att det finns problem både med förskolans och skolans arbetssätt. Förutsättningarna för för- skolan, skolan och annan pedagogisk verksamhet att utföra sitt vik- tiga uppdrag har förändrats , bl.a. till följd av stora sam- hällsförändringar. Deras uppdrag har genom olika skolreformer blivit mer ambitiöst och kräver mer av verk- samheterna för att kunna genomföras. Denna utveckling ska ses i ljuset av ökade kompetenskrav i arbetsliv och samhälle. Jag saknar en analys av konsekvenserna av dessa förändringar och en djupare diskussion på nationell nivå av vad det betyder för möjligheterna att lyckas med ambitionerna. I utredningsarbetet har jag mött många ansvarstagande och engagerade politiker, tjänstemän och peda- goger. Gemensamt för dem är att de vill genomföra uppdraget, men att de ibland också vill få svar på frågan hur. Det gäller dels hur regelverket ska tolkas, dels och framför allt hur verksamheten och metoder kan utformas för att ge önskat resultat. Det saknas en effektiv kunskapsspridning av god praktik, evidensbaserade meto- der och implementering av forskningsresultat som ger huvudmän och pedagoger i verksamheten möjlighet att ta ställning till vad som kan passa i den egna verksamheten men utan pekpinnar. Det finns intressanta och positiva lärande exempel på god praktik men hur och av vem sprids kunskaperna vidare? Den problembild angående bristande likvärdighet som Skolinspek- tionen identifierat är oacceptabel. Myndigheten pekar på väl kända och etablerade problem som trots påpekanden kvarstår över . Särskilt allvarlig är bilden för de barn och elever som utred- ningen fokuserar på. Deras rätt till en likvärdig utbildning vilar på en korrekt och rättssäker tillämpning av regelverket i kombination med en hög kompetens hos de verksamma. Andra problem är otydligheter när det gäller ansvar och uppdrag som yttrar sig på olika sätt. På nationell nivå är det många olika myndigheter som – utan koordinering – vänder sig till förskola och skola för olika insatser. Det finns även kvarvarande hinder för sam- verkan trots att frågan prioriterats på olika sätt . På lokal nivå finns också otydligheter och kanske missuppfattningar om både regelverk och uppdrag beträffande samverkansparter. En slutsats jag drar är att de hinder som finns är svåra att övervinna och därför krävs insatser på flera nivåer. Trots denna mörka bild ser jag stora möjligheter att åstadkomma förändring. Bland annat till följd av det reformarbete som genomförts med en ny skol- lag och läroplaner som tydliggör det nationella uppdraget och vilka krav huvudmannen ska leva upp till. En annan viktig grund för min uppfattning är att det finns i kommuner och hos fristående aktörer goda erfarenheter som behöver ges spridning. Det är nu viktigt att ta vara på och konsolidera de kunskaper som vunnits i olika forsknings- och utvecklingsinsatser kring psykisk ohälsa för barn och unga samt i fråga om samverkan. är det ett utmärkt tillfälle att gå vidare med nödvändiga förändringar. Utredningens förslag och bedömningar Utgångspunkten för mina förslag och bedömningar är förebygg- ande och främjande insatser. Med förebyggande insatser avses bland annat tidiga insatser som kan innebära att problem kan lindras eller lösas snabbt och att upprepade skolmisslyckanden kan undvikas så långt möjligt. Förebyggande insatser kan också vara ett tydligt regel- verk som leder till adekvata insatser när behov finns. Främjande insatser är att undanröja hinder för en effektiv samverkan och att klargöra ansvarsgränser samt åtgärder som kan höja kompetensen i berörda verksamheter. I mina förslag betonas vikten av en funge- rande samverkan. Förslagen i denna del baseras på att stora utveck- lingsinsatser har genomförts och delvis ännu pågår. Tillgänglig kunskap behöver nu tas om hand och leda till en implementering i verksamheten. Även formella, kvarvarande hinder för en fungerande samverkan behöver uppmärksammas. Den statliga nivån behöver agera mer samstämt. Därför lägger jag förslag som ger ansvariga sektorsmyndigheter ett samordnings- ansvar för statliga insatser på området. Det regelverk som ska skydda de allra svagaste barnen och elev- erna behöver stärkas för att ge den goda skyddseffekt som är av- sedd. Jag lägger förslag om förbättringar inom detta område. Det finns signaler om bristande kunskaper om och misstro mellan olika parter som behöver mötas i samverkan. Ett klarlägg- ande behövs för att kunna bedöma om detta är ett reellt problem och hur det i så fall kan lösas. Det behövs mer forskning och kunskapsspridningen behöver effektiviseras. Jag ser detta som en nationell angelägenhet. Inom utbildningsområdet behöver ett arbete inledas som synliggör vad som är beprövad erfarenhet och praktiknära forskning behöver stimuleras. Jag tydliggör hur detta arbete kan utvecklas. Mina förslag baseras på nya skollagen samt de beslutade läropla- nerna för förskolan och , förskoleklassen och fritids- hemmet. När det gäller den nya skollagen har utredningen endast haft tillgång till själva lagtexten och förarbetena till lagen. Däremot har utredningen inte haft tillgång till eventuella tillkommande förordningar och andra styrdokument.