sou · GYB342 · 2010-06-23 00:00:00 — Med fiskevård i fokus - en ny fiskevårdslag Med fiskevård i fokus – en ny fiskevårdslag SOU och Ds kan köpas från kundtjänst. För remissutsändningar av SOU och Ds svarar på uppdrag av . Beställningsadress: kundtjänst 106 47 Orderfax: Ordertel: E-post: Internet: Svara på remiss. Hur och varför. Statsrådsberedningen (SB PM 2003:2, reviderad ) – En liten broschyr som underlättar arbetet för den som ska svara på remiss. Broschyren är gratis och kan laddas ner eller beställas på Textbearbetning och layout har utförts av , FA/kommittéservice Till statsrådet och chefen för Regeringen beslutade att tillkalla en utredare för att lämna förslag till en ny fiskelagstiftning. Den 15 novem- ber 2007 förordnade statsrådet ämnessakkunnige som särskild utredare. Utredningen antog namnet . Experter har biträtt utredningen. Experter har varit projekt- ledaren (), kanslirådet (), fiskevårdskonsulenten (), chefsjuristen (), kommittéordföranden . (SFR), vice förbundsordförande (SFR), ämnessakkunnige (), ämnesrådet (), fiskeridirek- tören (), biträdande koordinatorn (WWF), marinbiologen (SKIFO), kammarrättsassessorn (), ställ- företrädande generaldirektören (), länsfiskekonsulenten (), verksjuristen (), förbundsdirektören (), juristen () och departementssekreteraren (Försvarsdepartementet). har fiske- vårdschefen ersatt och fisk- ekologen samt ämnessakkunnige . Hovrättsassessorn förordnades som huvud- sekreterare . Därutöver har avdelningsdirektören samt hovrättsassessorerna och varit sekreterare i utredningen under olika perioder Hovrättsassessorn för- ordnades som sekreterare från . Utredningen publicerade ett delbetänkande, Fiskevård i enskilt vatten – en översyn av lagen om fiskevårdsområden. Härmed överlämnar utredningen sitt slutbetänkande, Med fiske- vård i fokus – en ny fiskevårdslag, SOU 2010:42. Förslag till lag (2012:00) om fiskevård................................... Förslag till förordning (2012:00) om fiskevård ..................... Bilaga 1 till Förslag till förordning om fiskevård ............................ Bilaga 2 till Förslag till förordning om fiskevård ............................ Förslag till förordning om ändring i förordning (2007:1045) med instruktion för ..................... Förslag till lag om ändring i lag (1992:1140) om Förslag till lag om ändring i lag (1994:1776) om skatt Förslag till lag om ändring i inkomstskattelag (1999:1229)............................................................................... Förslag till lag om ändring i lag (2006:924) 8Förslag till förordning om ändring i förordning (1993:1467) med bemyndigande för riksåklagaren att förordna om väckande av åtal i vissa fall ......................... Förslag till förordning om ändring i förordning (1997:969) om import- och exportreglering........................ Förslag till förordning om ändring i artskyddsförordning (2007:845) ........................................... Utredningens uppdrag och uppläggning ...................... Analys av direktiven............................................................... Arbetsformer och konsekvensanalys......................... Sammanfattning/analys .............................................. Yrkesfiske och fritidsfiske ..................................................... Yrkesfiske i havet ........................................................ Yrkesfiske i sötvattensområden ................................. Den gemensamma fiskeripolitiken och internationella 3.1EU-lagstiftningen och den gemensamma Ny reviderad kontrollförordning............................... 3.1.4 En utvärdering av den gemensamma Konventionen om biologisk mångfald ...................... Konventionen om internationell handel med utrotningshotade arter av växter och djur, SÖ 1974:41, 1980:72, 1993:78, (CITES)................... Den nationella lagstiftningen ..................................... Fiskelagen och fiskeförordningen......................................... Rätten till fiske............................................................ Analys – vem får fiska?............................................... Närmare om resursfördelningen................................ Särskilt om stödåtgärder............................................. Kontroll och tillsyn .................................................... föreskrifter (FIFS 2004:25) om resurstillträde och kontroll på fiskets område.......... föreskrifter (FIFS 2004:37) om fiske i sötvattensområdena......................................... 5 utredningar och pågående arbeten m.m 5.1Utredningen om befogenheter – förslagen och den fortsatta beredningen .............................. 5.2Regeringens landsbygdsstrategi och det miljöpolitiska Ny lagstiftning om överlåtbara fiskerättigheter................... Regional och lokal samförvaltning........................................ 5.5Att vända skutan – ett hållbart fiske inom räckhåll, Rapport till Expertgruppen för miljöstudier 2008:1 ............ förslag om modernisering av fiskelagen ....... Krav för att erhålla yrkesfiskelicens........................... Fritidsfiske och fritidsfiskebaserad verksamhet................... 5.8Riksrevisionens rapport insatser för ett Insatser inom fiskeripolitiken .................................... Oklar prioritering av mål och styrmedel ................... Övergripande analys av nationella Det nationella handlingsutrymmet kan användas Väsentliga brister i analys och återrapportering........ Stöden motverkar måluppfyllelsen ............................ Brister i genomförandet av fiskerikontrollen............ Återkommande brister i uppfyllandet av Rekommendationer till regeringen och 5.8.10 Utredningens analys ................................................... Jämförelse med annan lagstiftning ............................. – en presentation ur fiskerättsligt 6.1.1 Något om historia, struktur och koppling till internationella bestämmelser ................ En hållbar utveckling och mål ............. De allmänna hänsynsreglerna – miljörättsliga Hushållning med mark och vatten – fisket som Miljökvalitetsnormer och en vattenförvaltning utgående från vattnets ekologiska kvalitet ................ Skydd av vilda djur och växter ................................... Krav på tillstånd och anmälan för vissa 6.1.10 Andra bestämmelser................................................... 6.1.11 Slutkommentarer om och fisket ........... Bilaga 1 Indelningen av .................................. 6.2.1 Analys jaktlagen – fiskelagen ..................................... Jämförelse med andra länder..................................... En sammantagen ...........................................analys Vad utgör ......problemet med den gällande lagstiftningen? Utredningens överväganden och förslag....................... Fiskevård i centrum................................................................ Det nationella handlingsutrymmet ............................ Miljörättsliga principer i en ny fiskevårdslag ............ Redskapsbegränsningen för fritidsfiske på Särskilt om fisketurism............................................... Vad ska gälla för fiske med enskild rätt? Det övriga s.k. frifisket............................................... 9.1.14 Den ansvariga myndighetens uppdrag och 9.1.16 Avgränsningen mellan och 9.1.17 Svenskt fiske................................................................ 9.1.18 Övriga frågor............................................................... Kontroll och tillsyn................................................................ Bestämmelser om tillsyn............................................. Vitesföreläggande och rättelse på den felandes Överträdelser av EU-förordningar ............................ Grova brott m.m. ........................................................ Straffbestämmelser angående hindrande av 9.2.10 Övriga straffbestämmelser ......................................... 9.2.11 Bestämmelser om tvångsmedel .................................. 9.2.12 Förverkande av fisk m.m. ........................................... 9.2.14 Återkallelse av fiskelicens m.m.................................. Konsekvenserna av utredningens förslag om bättre 10.1.1 Utredningens bedömning av rapporten och förslag till finansiering................................................ Konsekvenserna av utredningens förslag avseende kontroll- och tillsynsverksamheten ...................................... 10.2.1 En förändrad straffskala ............................................. 10.2.2 Brott begångna i näringsverksamhet ......................... 10.2.3 Ändrad straffbestämmelse om överträdelse av 10.2.4 Ny straffbestämmelse om hindrande av tillsyn 10.2.6 Återkallelse av fiskelicens........................................... 10.2.7 Övriga förslag som kan få konsekvenser .................. 10.2.8 Sammanfattande bedömning...................................... 10.2.9 Andra konsekvenser ................................................... Förslaget till lag (2012:00) om fiskevård.............................. Förslaget till förordning (2012:00) om fiskevård ................ Fisket och vattenbruket.............................................. 3 kap. Marknadsreglering på fiskets område........................ Stöd till vattenbruket och fiskerinäringen m.m. ....... 5 kap. Uppgiftsskyldighet, tillsyn och kontroll ................... 6 kap. Övriga frågor............................................................... Kommentar till Bilaga 1 till Förslag till förordning (2012:00) Kommentar till Bilaga 2 till Förslag till förordning (2012:00) Bilaga 3 Fiskelagen och i skyddade områden – behovet av en lagvalsbestämmelse ................................ Bilaga 4 Förteckning över EU-förordningar .............................. Bilaga 5 Ekonomiska konsekvenser av en ny fiskelag................ Utredningens uppdrag kan delas upp i tre delar. Huvuduppgiften är att föreslå en ny fiskelag som fokuserar på fiskevård, inte fiskerätt. Det ingår särskilt att beakta regelförenklingar. Vidare ska jag se över kontrollverksamheten och effektivisera lagföring av fiskebrott. Slut- ligen skulle jag se över lagstiftningen om fiskevårdsområden m.m. Mina överväganden i den delen har jag redan presenterat i delbetän- kandet, Fiskevård i enskilt vatten – en översyn av lagen om fiske- vårdsområden, SOU 2009:53. Regeringen har med delbetänkandet som grund utformat en lagrådsremiss med förslag till ny lagstiftning. Den nuvarande fiskelagen är komplicerad och oklar. Regelverket är betungande inte minst för yrkesfisket. För alla brukare gäller att det är svårt att få en uppfattning om vad som gäller genom att enbart läsa lagen. Ett skäl för komplexiteten är . Den nationella rätten är sammanvävd med den. En förståelse av fiskelagen kräver därför insyn i den svårtillgängliga . Det har saknats material som tydliggjort gränsen mellan nationell lag och . Så länge den gränsdragningen är oklar leder det till en osäkerhet om rätts- läget. Jag har därför gjort en egen analys om det nationella handlings- utrymmet. Slutsatserna har granskats och godkänts av , professor i europarätt vid . Det ska dock noteras att tolkningen endast utgör en ögonblicksbild, förändras ständigt. Den är inte heller ensamt ansvarig för att fiske- lagstiftningen är komplicerad och krånglig. Lagen är i sig otydlig. Jag föreslår förändringar i lagen på fem viktiga delområden för att få en bättre och tydligare lagstiftning som fokuserar på fiske- vård. En portalparagraf med miljörättsliga principer Enklare tillståndskrav för yrkesfiske Utredningens uppdrag när det gäller kontrollfrågor är att överväga hur lagföringen av fiskebrott ytterligare kan effektiviseras, eftersom vid upprepade tillfällen har riktat kritik mot om att fiskekontrollen inte är tillräcklig. Mycket har dock redan gjorts. Utredningen har också haft till uppdrag att identifiera eventuella otillåtna blankettstraffstadganden i fiskelagen och i det sammanhanget överväga författningsändringar. Jag har även när det gäller kontroll och tillsyn strävat efter en enklare och tydligare reg- lering. Mina förslag i denna del kan sammanfattas i dessa punkter: Straffbestämmelserna i fiskevårdslagen – blankettstraffstadgan- den och fängelse bort från straffskalan Brott begångna i näringsverksamhet ska bestraffas med norme- rade böter Hindrande av tillsyn och kontroll blir straffbart Beslag och förverkande utvidgas De allvarligaste överträdelserna återförs till det straffrättsliga syste- met Återkallelse av fiskelicens kan ske för brott begångna i den verk- samhet licensen avser En portalparagraf med miljörättsliga principer Fiskepolitiken har som många andra politikområden inneboende mål- konflikter, framförallt i det korta tidsperspektivet. Fisket ska bedrivas hållbart, men hänsyn ska tas till fiskenäringen, fritidsfisket och det ska dessutom göras regionalpolitiska avvägningar. Den nuvarande fiskelagen tar inte alls ställning till detta. I stället har det överlåtits åt att göra avvägningar från fall till fall. min uppfattning bidragit till att fiskepolitiken upplevs som onödigt konfliktfylld. En portalparagraf, försiktighetsprincipen, kunskapskrav och konsekvensbedömning På lång sikt finns det inga målkonflikter mellan hållbart fiske och yrkesfiske eller fritidsfiske. Fisket måste bedrivas hållbart och utgå från ekosystemansatsen för att det ska finnas kvar en fiskenäring med levande kustsamhällen. I stället ligger konflikten mellan hållbart fiske och kortsiktigt överutnyttjande av fiskresur- serna. Jag föreslår därför en portalparagraf som har skogsvårdslag- stiftningen som förebild, där miljöintressen och näringens intressen ska avvägas lika. Innebörden är att fiskevården kommer att väga tyngre än vad som har varit fallet tidigare. Mitt uppdrag är att föreslå en ny fiskelagstiftning och att denna ska innehålla en avvägning mellan miljö och näringens intressen. Det ska dock vidare noteras att regeringen beslutade att en ny havsmiljömyndighet skulle bildas för att stärka och effek- tivisera arbetet med hav och vatten. I första hand är det delar av , och de fem vattenmyndigheterna som ska läggas samman till en myndighet som får ansvar för frågor om förvaltning av havs- och vattenmiljön. Regeringens utgångspunkt är att ska upphöra. De verksamheter inom som inte ska föras över till den nya myndigheten ska förläggas till mest lämplig myndighet. Portalparagrafen utgör en programförklaring. Denna ges sedan ett innehåll genom att jag inför miljöprinciper i mitt förslag. För att klarlägga vilka principer som är nödvändiga för att uppnå ett hållbart fiske har jag låtit miljörådet genomföra en analys, – en presentation ur ett fiskerättsligt per- spektiv. Jag föreslår att försiktighetsprincipen, ett kunskapskrav och en konsekvensbedömning för miljön införs i mitt förslag till fiske- vårdslag. Försiktighetsprincipen innebär att alla som fiskar framöver blir skyldiga att vidta försiktighetsmått för att undvika risker för skada. Principen ska omfatta såväl yrkesfiskare som fritidsfiskare. Det in- förs också ett kunskapskrav för yrkesfiskare. Innebörden ska vara att den som bedriver yrkesmässigt fiske med fartyg ska ha genom- gått utbildning om det akvatiska ekosystemet. ett krav om en konsekvensbeskrivning och efterföljande bedömning för miljön i det befintliga, men förenklade tillståndssystemet för yrkesfiskare. Detta ska påminna om kravet om miljökonsekvens- beskrivning med bedömning i , men ska vara mindre om- fattande. Jag vill så långt det är möjligt undvika att ytterligare belasta fiskenäringen med fler regler och krav. Den nuvarande resursfördelningen mellan olika kategorier fiskande är dold i fiskelagen. Min ambition är att denna klart ska fram- gå av den nya lagstiftningen. Mitt förslag till resursfördelning utgår från den gällande med vissa nödvändiga anpassningar. Inledningsvis inför jag flera legaldefinitioner för underlätta för- ståelsen. Jag definierar yrkesmässigt fiske respektive fritidsfiske samt vad som är fasta eller rörliga redskap respektive handredskap. Yrkesfisket ska liksom tidigare ha tillgång till fisk på allmänt vatten och möjlighet att använda fasta redskap. Tillgången inskränks av fiskevårdsbegränsade föreskrifter från såväl EU som den ansvariga nationella myndigheten. Fritidsfiske på allmänt vatten I den gällande fiskelagen har i huvudsak endast svenska medborgare haft rätt till fritidsfiske på allmänt vatten. Den gemensamma fiskeri- politiken omfattar dock allt fiske. Det finns visserligen kvar en be- tydande nationell kompetens att reglera fritidsfisket, men dessa regler måste vara nationsneutrala. Jag föreslår därför att även andra EU- medborgare än svenska får fritidsfiska på allmänt vatten. För fritidsfiskare på allmänt vatten gäller liksom tidigare huvudregeln om högst sex redskap. Denna rätt kan inskränkas av den nationella myndigheten om fiskevårdsskäl föreligger. det dock ett undantag från redskapsbegränsningen om sex, det är nu tillåtet att använda 14 hummertinor per person. Rapporter har dock visat att detta generösa undantag har fått konsekvensen att av hummerfisket utförs av fritidsfiskare. För det småskaliga yrkesfisket på är detta olyckligt. Det ska också beaktas att det framöver enligt EU:s kontrollförordning kommer att gälla ett försäljningsförbud för fisk och skaldjur som fiskats av fritids- fiskare. Det betyder menar jag att fritidsfiske av hummer rimligen bör minska, eftersom det endast kommer att bli tillåtet att fiska för eget bruk. Sex hummertinor per person bör enligt min uppfattning då täcka behovet för fritidsfiske av hummer för eget bruk. Jag föreslår därför att det nu gällande undantaget för hummer tas bort. Jag har även uppmärksammats på att det föreligger ett problem med kräftfisket på allmänt vatten i den befintliga fiskelagen. Jordbruks- utskottet framförde i betänkandet 1992/93:JOU23 Fiskelag m.m. att kräftfisket på allmänt vatten i , , och i borde reserveras för det yrkesmässiga fisket. Någon sådan bestämmelse fördes dock inte in i fiskelagen. Där- emot följer av fiskeförordningens 2 kap. 8 § att om det behövs får föreskriva att kräftfiske på allmänt vatten i , , och i endast får bedrivas efter tillstånd av verket. Tillstånd ska i första hand lämnas den som ägnar sig åt yrkesmässigt fiske. Situationen för kräftfisket har dock för- ändrats sedan den tidigare fiskelagens tillkomst. Tillgången på kräftor är nu god. Det saknas därför enligt min uppfattning anledning att förbehålla just detta fiske för yrkesfisket. Jag föreslår därför att möjlighet att tillståndsbelägga kräftfisket i dessa vatten tas bort. Jag uppnår därmed en enhetlig reglering av fritidsfisket som även kommer att omfatta hummer och kräfta. De som bedriver fisketurism kommer även fortsättningsvis att ingå i kategorin fritidsfiskare. Jag menar dock att det är fel att fritidsbase- rade redskapsbegränsningar ska gälla för denna kategori. Turist- verksamhet främjar företagande, tillväxt och sysselsättning och kan bidra till att kustsamhällen hålls levande. Jag föreslår därför att fiske- turism får tillgång till behövligt antal redskap. Jag menar också att EU:s försäljningsförbud inte utgör hinder för att bedriva fiske- turism. Det enskilda vattnet ska liksom tidigare fastighetsägaren eller fiske- rättsägaren förfoga över. Denne ska även framöver kunna fritidsfiska på sitt vatten utan redskapsbegränsningar. har fiskerätts- ägaren kunnat bedriva yrkesfiske på sitt vatten utan krav om licens. Jag måste dock föreslå att det för yrkesmässigt fiske med fartyg i havet framöver krävs tillstånd, eftersom det varit ett tvingande EU-krav. Övrigt yrkesmässigt fiske kan dock bedrivas fritt av fastighetsägaren/fiskerättsägaren. Den omfattande frifiskerätten på det enskilda vattnet behåller jag i huvudsak oförändrad. För att förtydliga vad som redan anses gälla lägger jag till att redskapsbegränsningar gäller för fritidsfiske och att yrkesfiske förutsätter fiskelicens. De japanska jätteostronen ska dock inte längre vara förbehållna fastighetsägaren/fiskerättsägaren. Av samma skäl som för fritidsfiskare på allmänt vatten utsträcker jag rätten till frifiske inte bara till svenska medborgare utan även till andra EU-medborgare. Bestämmelserna om handredskap är särskilt oklara i fiskelagen, efter- som handredskapfiske på enskilt vatten varit en del av frifiskerätten. För att förtydliga vad som gäller har jag därför särreglerat handred- skapsfisket i mitt förslag. Alla har liksom tidigare rätt till handred- skapsfiske på allmänt vatten och på enskilt vatten längs kusterna och i , , , och i . Vid och i sjöarna är handredskapsfisket konfliktfyllt. För att minska dessa konflikter föreslår jag att handredskapsfisket där inte får omfatta fler än två redskap. Liksom tidigare får fiske- metoden som sådan där inte kräva användning av båt eller utgöras av angeldonsfiske. Enklare tillståndskrav för yrkesfiske För att bedriva yrkesfiske finns det flera olika tillståndskrav. För det första krävs det yrkesfiskelicens för att bedriva yrkesmässigt fiske. Sådant tillstånd beviljas av och kan endast ges till fysiska personer. Syftet med yrkesfiskelicensen är att förbehålla resursen fisk för ett begränsat antal yrkesfiskare, garantera anknyt- ningen till och beakta regionala aspekter. Begränsningen av antalet yrkesfiskare uppnås nu genom ett krav om att fisket ska vara av väsentlig betydelse för försörjningen. Detta krav har satts till netto . Vidare innehåller kravet om yrkesfiske- licens krav om föryngring av fiskekåren och jämställdhetsaspekter. Därutöver finns det ett krav om fartygstillstånd. Detta är ett EU- krav. Även detta ges av . Innebörden är att fartyg med största längd av eller mer endast får användas för yrkes- mässigt fiske i havet efter tillstånd av . Kravet om far- tygstillstånd ska också garantera att resursen förbehålls ett begränsat antal yrkesfiskare, anknytningen till och regionalpolitiska aspekter. Därutöver ska kravet bl.a. beakta EU:s lagstiftning om inträde/utträde ur fiskeflottan. Medlemsländerna är skyldiga att anpassa fiskekapaciteten för sina flottor så att en stabil och varaktig balans uppnås mellan denna fiskekapacitet och deras fiskemöjlig- heter. Fysiska och juridiska personer Problemet med denna dubbla lagstiftning är att även om kraven delvis är samma är de annorlunda utformade. För att förenkla föreslår jag att det bara ska finnas ett grundläggande tillståndskrav. Det är allt- för komplicerat med två olika tillståndskrav som går in i varandra. Jag förenar de båda tillståndskraven till ett och benämner detta fiske- licens. Bäraren av tillståndet kan vara fysisk eller juridisk person. Tillståndet ska inte innehålla fler krav än nödvändigt. Exempelvis utgår kraven om föryngring av fiskarkåren och jämställdhetsaspek- terna. Den viktigaste frågan är dock vem som ska få bedriva yrkesfiske. Genom att definieras som yrkesfiskare följer tillgång till fiskeresur- sen. I gengäld kommer lagstiftningen framöver att ställa krav om exempelvis kunskap. Det är viktigt att det upprätthålls en klar gräns mellan yrkesfisket och fritidsfisket. En avgörande skillnad som redan finns i regelsystemet, men i annan lagstiftning än fiskelagen är den skatterättsliga skillnaden. Med näringsverksamhet avses enligt 13 kap. 1 § inkomstskattelagen (1999: 1229) förvärvsverksamhet som bedrivs yrkesmässigt och självständigt. Det innebär att det redan finns ett fungerande system som skiljer det yrkesmässiga fisket från hobbyverksamheten. Det finns också redan en myndighet () som gör denna pröv- ning och dessutom tillhandahåller den som bedriver den yrkesmässiga verksamheten med ett bevis om prövningen utfaller positivt, näm- ligen F-skattesedeln. Min utgångspunkt är att samma borde gälla för det yrkesmässiga fisket som för annan yrkesverksamhet. Jag före- slår att den som önskar bedriva yrkesmässigt fiske ska ha en F- skattesedel. Denna ersätter det tidigare inkomstkravet. Yrkesfiskare behöver utöver yrkesfiskelicens och fartygstill- stånd även ett tredje tillstånd, det särskilda tillståndet.