sou · GXB383d2 · 2010-01-01 00:00:00 — Miljömålen i nya perspektiv, del 2 Miljömålen i nya perspektiv SOU och Ds kan köpas från kundtjänst. För remissutsändningar av SOU och Ds svarar på uppdrag av . Beställningsadress: kundtjänst 106 47 Orderfax: Ordertel: E-post: Internet: Svara på remiss. Hur och varför. Statsrådsberedningen (SB PM 2003:2, reviderad ) – En liten broschyr som underlättar arbetet för den som ska svara på remiss. Broschyren är gratis och kan laddas ner eller beställas på Illustrationer till miljökvalitetsmålen: Textbearbetning och layout har utförts av , FA/kommittéservice Utredningen om miljömålssystemet (M 2008:02) har haft i uppdrag att utreda och föreslå förändringar i miljömålssystemets struktur och organisation. Utredningens förslag finns redovisade i betän- kandet Miljömålen i nya perspektiv (SOU 2009:83). I denna bilagedel finns promemorior som sammanfattar de analyser som ligger till grund för förslagen i betänkandet och som ger bakgrundsbeskrivningar. Bilagedelen innehåller även utred- ningens författningsförslag. Miljömålssystemets tillkomst och utveckling ............. Miljömålssystemet i ett styrningsperspektiv............... Miljömålssystemets struktur samt måluppfyllelse....... Miljömålssystemet i internationellt perspektiv ......... Global miljöpåverkan från svensk konsumtion.......... Miljömålsuppföljning och miljödataförsörjning......... Rapportering i miljömålssystemet........................... Utveckling av strategier i miljömålssystemet............ Nationella myndigheters ansvar i miljömåls- Kommuner, företag och ideella organisationer ......... Oberoende riktad utvärdering av insatser................. Konsekvenser av utredningens förslag..................... Utredningen om miljömålssystemet redovisar i betänkandet Miljömålen i nya perspektiv (SOU 2009:83) sina förslag. I denna bilagedel till betänkandet finns bakgrundsbeskrivningar, analyser och överväganden som ligger till grund för förslagen i betänkandet. Vidare innehåller bilagedelen utredningens författningsförslag med ändringar i förordningar, framför allt instruktioner till myndig- heter. Utredningen har haft i uppdrag att utreda och föreslå förändringar i miljömålssystemets struktur och organisation. Enligt direktiven ska utredaren analysera systemet med avseende på målnivåer och lämna förslag till ett förenklat och mer effektivt system. Utredaren ska också analysera hur miljömålssystemets organisation och ansvarsfördelning bör utvecklas för att få en ökad och mer effektiv samordning och styrning av miljöarbetet. I upp- draget har ingått att lämna förslag till hur systemet kan utvecklas för att hantera aspekter såsom naturens långsamma återhämtnings- förmåga och miljöproblemens gränsöverskridande karaktär och hur internationella miljöfrågor kan få ökat genomslag i miljömålspro- cessen. Vidare har utredaren haft i uppgift att lämna förslag till hur miljömålsarbetet bättre kan kopplas till en samlad beskrivning av miljötillståndet i och att vid behov föreslå hur rapportering- en av utvecklingen i miljön kan effektiviseras. I uppdraget har också ingått att analysera hur de samhälls- ekonomiska analyserna kan utvecklas och att lämna förslag till en systematisk utvärdering av vidtagna åtgärders samhällsekonomiska effektivitet. Direktiven anger vidare att utredaren ska analysera näringslivets roll i miljömålsarbetet och lämna förslag till hur dess insatser tyd- ligare kan tas till vara. Vid behov ska förslag lämnas för att stärka, förenkla och förtydliga det regionala och lokala miljömålsarbetet inklusive roller och ansvarsfördelning. Direktiven ingår i betän- kandet som bilaga 1. Till utredningen har funnits en referensgrupp. I gruppen har ingått representanter för riksdagspartierna samt experter från myndig- heter, intresseorganisationer och departement inom samt en expert från . Gruppen har haft sammanlagt sju möten, det första och det sista . Inledningsvis togs underlagsmaterial fram om hur miljömåls- systemet tillkommit och utvecklats. Utredningen gjorde också en översiktlig litteraturgenomgång över studier och forskning om mål- och resultatstyrning. Syftet var att utröna om det finns erfarenheter av denna typ av styrning, som utredningen kunde ha nytta av i sin analys av miljömålssystemet. Arbetet skulle enligt direktiven bedrivas i nära samverkan med miljömålsarbetets aktörer. Utredningen begärde i tidigt skede in underlag från de miljömålsansvariga myndigheterna om olika komponenter och aspekter av miljömålssystemet. Utredningen kunde på så sätt skapa sig en uppfattning om hur de målansvariga bedömer möjligheten att nå miljökvalitetsmålen och hur de ser på målens internationella beroende. Utredningen kunde även genom underlaget bedöma behoven av utvecklad dataförsörjning och indi- katorer för uppföljningen av målen. Underlaget gav även en bild av de målansvarigas syn på för- och nackdelar med de tre åtgärds- strategierna och de övergripande miljömålsfrågorna. Utredningen har också haft möten med alla miljömålsansvariga myndigheter, med de sektorsansvariga myndigheterna och med de myndigheter som deltar i arbetet inom de tre åtgärdsstrategierna liksom med de myndigheter som har ansvar för övergripande miljömålsfrågor. Vad gäller sektorsansvaret har utredningen dess- utom anordnat ett möte där framgångsfaktorer för sektorsinte- grering analyserades av bl.a. forskare och företrädare för olika Utredningen har även deltagit i möten liksom i möten med rådets beredningsgrupper. Utredningen har vidare ordnat regionala seminarier med del- tagare från länsstyrelser, kommuner, regionorgan och näringsliv. Näringslivet har framfört synpunkter genom dels två särskilda seminarier, dels möten med och några av dess medlemsorganisationer. Särskilda möten har hållits med Kommuner och Landsting (SKL), med ideella organisationer och företrädare för branschorganisationer som , Avfall och . En särskild arbetsgrupp bildades för att analysera hur de sam- hällsekonomiska analyserna kan utvecklas. Utredningen har också intervjuat ett antal nyckelpersoner samt träffat vattendirektörerna och deltagit i åtskilliga seminarier och konferenser arrangerade av andra. Utredningen har besökt Europeiska miljöbyrån (EEA) i Köpen- hamn och i . Utredningen har också haft kontakt med den miljömålsutredning som tillsatts av den norska regeringen. Grundat på underlagen från de målansvariga och de synpunkter om styrkor och svagheter i miljömålssystemet som framkommit vid intervjuer, möten och seminarier växte ett antal frågor fram vilka utredningen bedömde som de mest angelägna att analysera vidare. Frågorna redovisades i en lägesrapport till regeringen . Utredningen lade också ut vissa konsultuppdrag. har i rapporten svenska miljökvalitetsmålen och den svenska miljöpolitiken – Rapport till utredningen om miljömålssystemet analyserat miljömålssystemet från ett politiskt perspektiv. behandlar sektorsansvaret i rapporten i miljömålssystemet. Utredningen lade också i samarbete med ut uppdrag på att jämföra indikatorerna inom miljömålssystemet med internationella indika- torer. I uppdraget ingick även att ta fram förslag till en indi- katoruppsättning som möjliggör jämförelser med andra länder respektive mellan regioner och mellan kommuner. Uppdraget har redovisats i rapporten för omställning och rådighet över miljökvalitetsmålen.. Promemoriorna i denna bilagedel har presenterats och diskuterats vid möten med utredningens referensgrupp. Promemoriorna belyser de olika frågor som utredningen identifierat som väsentliga. Utredningen har dels analyserat miljömålssystemet med dess grundförutsättningar och olika beståndsdelar, dels hur arbetet inom miljömålssystemet organiseras. Promemoriorna är skrivna för att kunna läsas fristående från varandra, vilket innebär att vissa upprepningar förekommer. I respektive promemoria framgår hur den kopplar till betänkandet. PM 1 om miljömålssystemets tillkomst och utveckling är en ren bakgrundspromemoria. Detsamma kan sägas om PM 2 som bygger på en genomgång av litteratur om mål- och resultatstyrning och utgör underlag till utredningens mer övergripande överväganden om miljömålssystemet. PM med analyser och överväganden om målstruktur, måluppfyllelse och internationellt beroende Utredningen har kommit fram till att vissa förenklingar kan genomföras vad gäller målnivåer i systemet men att det också behöver tydliggöras hur miljökvalitetsmålen ska kunna nås. Det behövs därför ett tydligare fokus på den samhällsomställning som behöver ske och en diskussion om vad som bör uppnås inom en generation. Dessa analyser och överväganden redovisas i PM 3 om miljömålssystemets struktur samt måluppfyllelse. Som framhålls i direktiven är många miljöproblem gränsöver- skridande. I PM 4 beskrivs miljömålens kopplingar till samarbetet inom EU och internationellt. I PM 5 diskuteras möjligheterna att synliggöra den globala miljöpåverkan från svensk konsumtion utifrån en genomgång av pågående arbete om konsumtionens miljöpåverkan inom EU och i andra sammanhang. PM som analyserar organisation och roller i miljömålssystemet Utredningen har i sin analys av hur arbetet inom miljömåls- systemet är organiserat funnit att uppföljning och utvärdering av tillståndet i miljön och av möjligheterna att nå miljökvalitetsmålen med redan beslutade insatser fungerar förhållandevis bra. Dock anser utredningen att arbetet med att ta fram strategier med etapp- mål och styrmedel kan behöva utvecklas. Utredningen konstaterar att det, bl.a. av tidsskäl, är svårt att inom ramen för den fördjupade utvärderingen också kunna ta fram väl konsekvensanalyserade och effektiva förslag till långsiktiga strategier och nya styrmedel. Utredningen föreslår därför en delvis ny organisation där arbetet med strategier och styrmedelsförslag utförs mer kontinuerligt och skiljt från uppföljningen och den fördjupade utvärderingen. I PM 6 behandlas miljömålsuppföljningen och miljödata- försörjningen. PM 7 diskuterar den fördjupade utvärderingen lik- som rapportering av såväl den löpande uppföljningen som utvär- deringen. PM 8 analyserar hur arbetet med strategier – inklusive etappmål, styrmedelsförslag och, vid behov, underlag för arbete inom EU och internationellt – kan utvecklas. Olika alternativ för att organisera strategiarbetet övervägs. Enligt direktiven ska utredningen också analysera hur de samhällsekonomiska konsekvensanalyserna kan utvecklas för att nå så hög kostnadseffektivitet som möjligt för insatserna inom miljömålssystemet. Detta behandlas i PM 9. De tre promemoriorna 10–12 handlar om ansvar och roller för olika aktörer i miljömålssystemet och om hur förutsättningarna förändras genom utredningens förslag. I PM 10 diskuteras sektors- ansvaret liksom ansvar och roller för målansvariga myndigheter. Det regionala ansvaret beskrivs i PM 11. Hur de icke-statliga aktörerna kommuner, företag och ideella organisationer relaterar till miljömålssystemet presenteras i PM 12. Utredningen föreslår att miljömålssystemet kompletteras med en oberoende riktad utvärdering av enskilda styrmedel och myn- digheters miljöarbete. Överväganden i denna fråga presenteras i PM 13. Konsekvenserna av utredningens förslag framgår av PM 14. PM 1 Miljömålssystemets tillkomst och utveckling Från miljöhot till miljökvalitetsmål ............................... Övergripande mål och generationsperspektivet ......... Svenska miljömål – miljöpolitik för ett hållbart – 1997/98:145.................................................... Mål- och resultatstyrning............................................. En ny struktur för miljöarbetet ................................... Uppföljning och utvärdering.............................. Miljöstatistik och indikatorer ......................... 3.2.4 Nationell och internationell rapportering 3.2.5 Indikatorer för hållbar utveckling ...................... Ansvar för uppföljning................................................. Riksdagsbeslut om miljökvalitetsmål ............................ Svenska miljömål – delmål och åtgärdsstrategier – 2000/01:130.................................................... Delmål och preciseringar.............................................. En samlad målstruktur ................................................. PM 1 Miljömålssystemets tillkomst och utveckling Samordad uppföljning och utvärdering ....................... Ett samordnande miljömålsråd .......................... Uppföljning med indikatorer ....................................... 5.5.1 Gröna nyckeltal – komplement till nationell 5.5.2 Regional och lokal uppföljning .......................... 5.5.3 Rapportering och redovisning till ..... Genomförande och åtgärdsstrategier .......................... Sektorsansvar för miljön............................................... Svenska miljömål – ett gemensamt uppdrag – prop. 2004/05:150............................................................. Miljömålen – allas vårt ansvar! Svenska miljömål – ett gemensamt uppdrag................ Översyn av delmålen..................................................... Nyckeltal, indikatorer och miljöövervakning ............. Utveckling av åtgärdsstrategierna................................ 6.6Miljömålsrådet och nästa fördjupade redovisning 6.6.1 Rapportering kring systemet med miljö- 6.6.3 Översyn av verksamhet........... 6.6.4 Översyn av mål, delmål och åtgärder................. 6.6.6 behandling av miljömåls- Miljömålen – nu är det bråttom!................................... PM 1 Miljömålssystemets tillkomst och utveckling Denna promemoria innehåller en genomgång av de propositioner och riksdagsbelsut som behandlat miljömålssystemet. Även Miljö- målsrådets slutsatser i de fördjupade utvärderingarna och 2008 rörande miljömålssystemet tas upp. Syftet är att förstå hur systemet har växt fram och utvecklats under de som gått sedan det planerades och infördes. 2 Från miljöhot till miljökvalitetsmål Innan miljömålssystemet infördes hade regering och riksdag tagit ställning till ett förhållandevis stort antal miljömål. En sammanställning visade att det fanns omkring 170 miljömål av olika slag och för olika nivåer inom miljöpolitiken. Många av dessa mål hade antagits av , medan andra hade redovisats för av regeringen. De olika målen var inte alltid formulerade i en genomtänkt struktur och var svåra att följa upp och utvärdera. Utöver miljömålen fanns 13 miljöhot som även de var en form av mål. gav i uppdrag att göra en översyn av de befintliga miljömålen: Syftet med översynen av miljömålen skall vara att möjliggöra en effektiv miljöpolitik för 2000-talet. Avgörande är därvid att målen skall vara tydliga, lättförståeliga och uppföljningsbara. 2.2Övergripande mål och generationsperspektivet Genom miljöpolitiska beslut (prop. 1990/91:90, bet. 1990/91:JoU30, rskr. 1990/91:373) fastställde att arbetet inom ramen för miljöpolitiken skulle syfta till att bevara den biologiska mångfalden hushålla med uttaget av naturresurser så att de kan nyttjas lång- siktigt skydda natur och kulturlandskap. PM 1 Miljömålssystemets tillkomst och utveckling Dessa övergripande mål skulle utgöra en allmän inriktning för det miljöpolitiska arbetet. De är ursprunget till de s.k. grundläggande värdena för miljöpolitiken, och en liknade formulering finns också i . 1997/98:145, Svenska miljömål. Miljöpolitik för ett håll- bart , menade regeringen att det var möjligt att sätta ett djärvt men uppnåeligt mål för nästa generation. Regeringens övergripande mål för det miljöpolitiska arbetet är att till nästa generation kunna lämna över ett samhälle där de stora miljö- problemen i är lösta. –de svenska ekosystemen, som åtminstone delvis är utsatta för alldeles för hög belastning av miljögifter, försurning, över- gödning samt annan påverkan, vara på väg att återhämta sig, –den yttre miljöns skadliga påverkan på människors hälsa vara så nära noll som det är möjligt att komma, –jord- och skogsbruket drivas på ett ekologiskt hållbart sätt, –användningen av knappa resurser, både de som kan förnyas och de som inte kan förnyas, vara uthållig och effektiv. Regeringen hade i anslutning till ekonomiska vårproposition och budgetpropositionen för uttalat att den ekologiskt hållbara samhällsutvecklingen i grunden handlade om tre övergripande mål för alla politikområden. –skyddet av miljön –en hållbar försörjning –en effektiv användning av energi och andra naturresurser. 1997/98:145 angavs att ovanstående mål om en ekologiskt hållbar utveckling inom miljöpolitikens område skulle konkretise- ras genom de nationella miljökvalitetsmålen. tog ställning till det övegripande målet för miljöpoli- tiken och de (då) 15 miljökvalitetsmålen . 3Svenska miljömål – miljöpolitik för ett hållbart – prop. 1997/98:145 lade regeringen fram förslag till miljökvalitets- mål med syfte att formulera det tillstånd för den svenska miljön som miljöarbetet skulle sikta mot i ett generationsperspektiv. PM 1 Miljömålssystemets tillkomst och utveckling Miljökvalitetsmålen konkretiserade målet om ekologiskt hållbar utveckling. Regeringen menade att miljökvalitetsmålen skulle vara utgångspunkten för ett system med mål- och resultatstyrning, dvs. styrning med hjälp av uppställda mål utan att vägen dit var bestämd i detalj. Enligt regeringen var detta ett effektivt sätt att styra ett brett upplagt miljöarbete med deltagare inom alla samhälls- områden. Miljökvalitetsmålen skulle således bilda utgångspunkt för fortsatt precisering av miljöarbetet och för sektorsvis och geo- grafisk anpassning. Myndigheter, företag och kommuner m.fl. skulle därvid ges stor frihet att välja vägar för att nå målen. 3.2En ny struktur för miljöarbetet 1997/98:145 ankom det på regeringen att ange inrikt- ningen för hur arbetet skulle bedrivas för att uppnå målen. Detta skulle, enligt propositionen, göras med hjälp av delmål till miljö- kvalitetsmålen. Delmålen skulle vara utgångspunkter för att i ett nästa steg precisera mål och strategier inom olika samhällssektorer och på skilda nivåer. Ansvaret för dessa preciseringar skulle ligga på de olika samhällssektorerna. Länsstyrelserna skulle få ansvar att utarbeta regionala miljöstrategier för regionala anpassningar av de nationella målen, och kommunerna skulle ha ett övergripande ansvar för lokala anpassningar av målen. De ursprungliga cirka 170 miljömålen kunde till stor del inlemmas i och täckas av de föreslagna nya miljökvalitetsmålen. Det medförde att de gamla målen till stora delar kunde utgå. De delmål som tidigare hade antagit och som fortfarande hade aktualitet skulle alltjämt gälla. Regeringen föreslog att det i den nya miljö- målsstrukturen skulle ankomma på regeringen att vid behov utveckla ytterligare delmål. Regeringen menade att: Genom att inte behöver ta ställning till delmålen som sådana kan riksdagsarbetet inriktas på den övergripande frågan om vilken miljökvalitet som miljöarbetet skall syfta till och på att uppföljningen av att arbetet leder till de resultat som eftersträvas. PM 1 Miljömålssystemets tillkomst och utveckling I samband med en årlig rapportering, som regeringen skulle lämna till , skulle få bedöma om delmål och andra pre- ciseringar av miljökvalitetsmålen var tillräckliga. Också nya kunskaper, ändrade värderingar och utvecklingen i omvärlden skulle enligt regeringen kunna leda till att målen fort- löpande kunde behöva omprövas. 1997/98:145 framhölls den avgörande betydelsen av upp- följning och utvärdering i ett mål- och resultatstyrningssystem. Införandet av miljökvalitetsmål skulle enligt propositionen med- föra att rapportering, uppföljning och utvärdering av samhälls- aktörernas miljöpåverkan skulle få allt större betydelse. Såväl tillståndet i miljön som effekten av olika åtgärder och insatser skulle regelbundet behöva följas upp och utvärderas. Regeringen menade i propositionen att den information som erhölls genom miljöövervakning, statistik, utredningar, forskning m.m. utgjorde basen i uppföljningar och utvärderingar. Den ökade integreringen av miljöfrågor i övriga politikområden skulle också medföra ökade krav på att insamlingen och struktureringen av information samordnades. Detta kunde ske dels genom att rappor- tering för att följa upp miljömålen prioriterades, dels genom att ansvaret ökade för aktörer i alla samhällssektorer att tillgodose detta informationsbehov. Det skulle också bli enklare att integrera miljöfrågor i olika samhällsvetenskapliga analyser. 3.2.3 Miljöstatistik och indikatorer Ett system för regelbunden uppföljning av miljökvalitetsmålen skulle, enligt propositionen, kunna visa om målen var på väg att nås och hur fort detta i så fall gick. Miljökvalitetsmålen skulle utformas i termer av miljötillstånd och förtydligas med krav på förändringar och åtgärder. Därför, menade regeringen, borde det i uppföljningen av målen kunna utläsas förändringar i såväl miljökvaliteten som i de faktorer som påverkade dem. Detta skulle ställa särskilda krav på hur miljöstatistiken utformades och på tillgången till data. Upp- gifterna borde således omfatta både miljötillstånd, miljöpåverkan och åtgärder. Även åtaganden för att uppnå målen borde behandlas. PM 1 Miljömålssystemets tillkomst och utveckling Regeringen ansåg i propositionen att vart och ett av de natio- nella miljökvalitetsmålen borde följas upp genom ett begränsat antal relevanta mått. Urvalet av mått borde spegla vilka huvud- komponenter som bidrog till måluppfyllelse. Även sambandet mellan miljöfrågor och andra politikområden (ekonomi, arbets- marknad, konsumtion, kommunikation etc.) borde belysas, varför miljöstatistiken delvis måste bygga på annan statistik än den som var knuten till miljöfrågor. System behövdes således för koppling mellan miljöstatistik och andra statistikgrenar. I propositionen angavs att data- och informationsförsörjningen på miljöområdet i skedde främst inom ramen för Natur- vårdsverkets och länsstyrelsernas arbete med miljöövervakning liksom , SCB:s och andra statistikansvariga myndigheters arbete med den officiella statistiken. Det förändrade ansvaret för miljöstatistik enligt förordningen för miljöstatistik skulle innebära bl.a. krav på att skaffa sig den kunskap som behövdes med hänsyn till verksamhetens art. Regeringen framhöll i propositionen att miljöövervakningen var en viktig källa för data om tillståndet i miljön. Det var därför angeläget att det samlade uppföljnings- och utvärderingsprogram- met utformades så att det var möjligt att följa upp miljöföränd- ringarna i förhållande till de nationella miljömålen. 3.2.4Nationell och internationell rapportering bör samordnas Regeringen påpekade i prop. 1997/98:145 att en rad internationella organisationer arbetade med uppföljning och utvärdering av miljö- påverkan, miljöutveckling och miljöarbete. Dessa behövde en omfattande rapportering av miljödata och miljöstatistik, bl.a. från , för att kunna ge en god bild av miljösituationen och som grund för åtgärder, internationella avtal m.m. Det dataunderlag som skulle användas för att följa upp de nationella miljökvalitetsmålen skulle så långt möjligt vara det- samma som skulle utnyttjas för den internationella rapporteringen. Det innebar att tidpunkter för uppföljning och periodisering av uppdateringar av dataunderlaget måste harmoniseras. Det innebar även att de krav på utformning som ställdes i den internationella rapporteringen skulle återspeglas i den svenska officiella statistiken. Ytterligare regionalisering av den officiella statistiken skulle underlätta regionala jämförelser. PM 1 Miljömålssystemets tillkomst och utveckling För att underlätta den övergripande uppföljningen av de natio- nella miljömålen behövdes, enligt propositionen, en samverkan mellan statistikansvariga myndigheter och sektorsorgan. De borde därför bidra med relevanta delar av sin statistik i arbetet med måluppföljning, produktion av miljöstatistik och internationell rapportering. 3.2.5Indikatorer för hållbar utveckling Miljövårdsberedningen lämnade ett förslag till gröna nyckeltal, dvs. indikatorer för ett ekologiskt hållbart samhälle.