sou · GYB395 · 2010-12-16 00:00:00 — En mer praktiknära forskning behöver stimuleras. Kunskapsspridningen av forskningsresultaten behöver effek- tiviseras och ett utvecklingsarbete syftande till att synliggöra och pröva innehållet i beprövad erfarenhet och framtagandet av en rekommenderad god praxis behöver initieras. Av kommunstudien framgår tydligt att förskola och skola efterfrågar mer kunskapsstöd i sitt arbete med barn och elever i behov av stöd. Uppdraget att se tidiga tecken, tolka dem rätt och kunna bedöma värdet av olika insatser uppfattas som svårt. Jag har tidigare redovisat att det finns forskningsresultat som indikerar att den psykiska ohälsan hos barn och unga ökar men – som framhållits tidigare – är resultaten svårtolkade. Det är också viktigt att påpeka att den psykiska hälsan hos yngre barn (upp till ) är sämst kartlagd. Det finns ingen säker bild. beto- nas vikten av tidiga och adekvata insatser som en stark fram- gångsfaktor. I KVA:s tidigare refererade slutrapport är inslagen av svensk forskning inte framträdande. Av den forskning jag beställt till utredningen och annat material som ingått i denna bekräftas bilden av att det saknas viktig forskning som pedagoger skulle behöva i sitt arbete med barn och elever som befinner sig i en utsatt situation. Det är enligt kartläggningar också få förskolor och skolor som använder utvärderade eller evidensbaserade metoder. Det finns således flera problem vad gäller kunskapsläget. Forskningsläget behöver stärkas på flera områden där forskning saknas eller där svensk forskning skulle behöva komplettera internationella forskningsresultat. Ett uppenbart bristområde är forskning kring yngre barn där forskning saknas när det gäller psykisk ohälsa. Ett annat är forskning kring föräldrar och föräldrarollen i samspel med skolverksamhet. Detta är behov som borde kunna tillgodoses genom forskarsamhällets egna prioriteringar av forskning. Men måste konstateras att det utbildningsvetenskapliga forskningsområdet inom Veten- skapsrådet inte är resursmässigt starkt. Detta finner jag olyckligt eftersom utbildningspolitik och skolfrågor i samhällsdebatten är framträdande. Forskningsmedlens storlek återspeglar inte detta Utredningens förslag och bedömningar Efter vad jag erfarit finns diskussioner syftande till att förbättra läget genom samarbete mellan olika forskningsråd för att kunna följa upp resultaten av KVA:s forskningsprojekt kring psykisk ohälsa. Jag anser att resurstilldelningen till området behöver ses över i samband med beredningen av reger- ingens forskningspolitiska proposition. Praktiknära forskning som uppfattas som ett stöd till verk- samma inom skolan saknas. är inte sådan forskning utbyggd på samma sätt som inom hälso- och sjukvården. Min bedömning är att tillgången till sådan forskning kan förbättras genom forskarskolor och regeringens satsningar på ett starkare samband mellan förskollärare och lärares praktik och forskningen genom att lektorstjänster inrättas. Detta kräver dock att huvudmännen prioriterar att så sker och att kompe- tensutveckling inom skolans område uppfattas som prioriterad. Forskning för skolans verksamhet behöver också ges en tvär- disciplinär utformning. Det kräver att förutsättningarna för att bedriva forskning som kräver individdata förbättras. Ett sätt att öka forskningen inom skolområdet är att attrahera andra forsk- ningsområden än pedagogik eller utbildningsvetenskap. Kvanti- tativ forskning och longitudinell forskning som är nödvändiga inslag i en s.k. policyutvärdering kräver att det finns tillgång till individdata. Sådana data finns inte att tillgå i önskvärd utsträckning. Särskilt gäller detta för yngre barn. Läget har förbättrats något genom att nationella prov 3 kommer att kunna göras tillgängliga för forskning. Denna fråga om individdata behöver uppmärksammas och har ett myndighetsansvar för statistik inom området men frågan är enligt min bedömning mer principiell än vad som ryms inom skolsektorn. Min bedömning är att denna fråga behöver beredas vidare i samband regeringens aviserade inrättande av utvär- deringsfunktion inom utbildningsområdet. Nya skollagen ställer krav på att utbildning ska bedrivas med stöd av vetenskap och beprövad erfarenhet. områden ser jag behov av utvecklingsinsatser. Att ge verk- samheten en effektiv kunskapsspridning och att bistå med att definiera vad en beprövad erfarenhet kan vara ser jag som ett nationellt ansvar. Det ansvaret har inte någon tydlig 2010/11:1 Utgiftsområde 16,s. Utredningens förslag och bedömningar Att implementera en god praxis och bedriva verk- samheten i enlighet med vetenskap och beprövad erfarenhet är däremot ett ansvar för huvudmannen. Likaså att svara för nödvändig kompetensutveckling. Detta gemensamma intresse av att se till att det finns tillgång till forskningsresultat och ett gott kunskapsläge vad gäller metoder behöver ges en effektivare utformning. Detta måste ske i samverkan mellan den nationella och kommunala nivån. Jag konstaterar att på skolans område är kunskapsstyrning i form av rekommendationer om god praxis eller nationella riktlinjer inte etablerat . Här finns en skillnad t.ex. mot verksamheter inom ansvars- område där arbetet med att ta fram nationella riktlinjer sker i samarbete med professionen och ansvariga huvudmän. Detta arbete är långsiktigt och har skett stegvis med resultat att kunskapsläget om vad som kan kallas god praktik kunnat utvecklas för allt fler områden. Arbetet sker på båda områdena hälso- och sjukvård samt socialtjänst. SKL har i utvecklings- arbetet kring Öppna jämförelser visat ett intresse för att delta i utvecklingsarbete inom flera kommunala sektorer, exempelvis när det gäller att identifiera framgångsfaktorer. Jag vill framhålla att jag ser arbetet kring nationella riktlinjer som ett utveck- lingsarbete syftande till att ta fram vad som skulle kunna vara en god praxis. Sådana riktlinjer ska vara rekommendationer och inte bindande föreskrifter och är därför, enligt min uppfattning, väl förenliga med begrepp som pedagogisk frihet eller lokal skolutveckling. Min bedömning är att denna väg skulle kunna vara intressant att beträda även inom skolans område. Ett sådant utvecklingsarbete syftande till att ta fram vad som kan betecknas som god praxis måste ses som långsiktigt och bör ske stegvis och i samarbete med forskningen inom området, SKL och myndigheter som kan bidra till ett tvärsektoriellt perspek- tiv. Men framför allt behöver professionen själv engageras i att synliggöra vad som kan betecknas som beprövad erfarenhet. Därigenom blir den utvärderingsbar och möjlig att definiera som god praxis. Jag vill också framhålla att ett sådant arbete måste utformas i en kontext som passar förskola, skola och annan pedagogisk verksamhet. Det går inte att kopiera det arbete som görs inom hälso- och sjukvården men det är viktigt att dra lärdom av och låta sig inspireras av det. Jag anser att de önskemål som framförts om mer stöd från den nationella nivån behöver ges ett svar, kunskapsspridningen behöver Utredningens förslag och bedömningar förbättras och utbildningssektorn skulle behöva knyta starkare band mellan forskning och praktik. Det kan göras om fler lektorer anställs och om ett arbete inleds syftande till att synliggöra vad som kan betecknas vara beprövad erfarenhet. Ett synliggörande innebär att den både kan utvärderas och definieras. Var ansvaret ska läggas för ett sådant utvecklingsarbete och utformningen av ett sådant ansvar skulle kunna övervägas i samband med den nya utvärderings- funktionen inom utbildningsområdet som aviseras i budget- propositionen (prop. 20010/11:1, utg.omr 16, s. 46 och 60). 4Jag ser att en lämplig kombination av uppgifter för en sådan funktion skulle kunna vara kunskapsspridning, policy- utvärdering inom utbildningssektorn med ett tvärdisciplinärt innehåll samt ansvar för att synliggöra, utvärdera och definiera innehållet i beprövad erfarenhet eller god praxis. 7.4.2Uppföljning av grund- och rektorsutbildningen Mitt förslag: och bör tillsammans få i uppdrag att se över innehållet i grundutbildningarna i samband med att de nya grundutbildningarna utvärderas. Översynen bör inriktas på huruvida utbildningen tillräckligt väl förbereder pedagoger för de krav som barn och elever med mer komplexa stödbehov ställer. bör också få i uppdrag att följa upp och utvärdera rektorsutbildningen. Det bör särskilt undersökas i vad mån utbildningen ger tillräcklig kunskap om de regler som styr arbetet med barn och elever med sammansatta behov och samverkansskyldigheten beträffande barn och elever som far illa eller riskerar att fara illa och därmed sammanhängande sekre- tesslagstiftning. I den mån det finns brister i utbildningarna bör åtgärder vidtas av för att tillgodose behovet av ytterligare kompetensutveckling. Under utredningsarbetet har jag mottagit många signaler om att lärare i sin grundutbildning inte förbereds tillräckligt väl för arbetet med barn och elever som har olika stödbehov eller för föräldra- 2010/11:Utgiftsområde 16, s.49. Utredningens förslag och bedömningar Inte heller samverkansfrågor tas alltid upp i grundutbildningen. Detsamma gäller möjligheterna till samarbete med elevhälsans olika professioner. Det är ett starkt önskemål från både rektorer och lärare att grundutbildningen på ett bättre sätt förbereder för dessa viktiga delar av yrket. Jag föreslår att i samarbete med följer upp dessa frågor när lärarutbildningen utvärderas. När det gäller rektorsutbildningen föreslår jag att ser över och utvärderar om denna tillgodoser behovet av utbildning inom områden som barns och elevers behov av stöd och vilka regler som gäller vid samverkan med andra samhällsaktörer. I den mån det skulle framkomma att dessa behov inte tillgodoses i tillräcklig om- fattning bör vidta åtgärder för att uppnå en förändring i dessa avseenden. beträffande tidiga insatser för barn i förskoleåldern Mitt förslag: Regeringen bör ge i uppdrag att i sam- arbete med genomföra regionala konferenser som riktar sig både till ansvariga för och till personal inom förskola och annan pedagogisk verksamhet i syfte att informera om kunskapsläget och om praktiska tillämpningar vad gäller tidiga insatser för barn i förskoleåldern. Tidiga insatser för barn i förskoleåldern har av forskningen identifi- erats om viktiga. Det finns forskningsresultat och resultat från utvecklingsarbete som bör spridas till de kategorier som är verksamma inom förskola och pedagogisk omsorg. Det finns kom- muner som medvetet arbetar för tidiga upptäckter och insatser. En sådan kunskapsspridning och information baserad på praktik skulle kunna bidra till en ökad uppmärksamhet och uppmuntra till en pedagogisk diskussion i frågan om tidiga insatser för barn i förskoleåldern. När frågan diskuterats har de pedagogiska fråge- ställningarna inte alltid varit centrala. Min uppfattning är att frågan om tidiga insatser behöver diskuteras utifrån ett tvärdisciplinärt perspektiv med de nya läroplanerna som grund. Utredningens förslag och bedömningar Jag bedömer att ett genomförande av regionala konferenser som riktar sig både till ansvariga för och personal inom förskola och pedagogisk omsorg kan få en stor kunskapsspridningseffekt, särskilt om webbteknikens möjligheter utnyttjas vid genom- förandet av konferenserna. Antalet konferenser kan lämpligen uppgå till sex stycken eftersom detta ger en välavvägd geografisk spridning. Konferenserna bör genomföras av i samarbete med och de två myndigheterna bör även gemensamt ta fram material om konferensen. Konferenserna som är riktade till en viss målgrupp bör ses som en del av den strategiska kompetens- utvecklingen. Utredningen ska i enlighet med kommittéförordningen (1998:1474) redovisa konsekvenser av framlagda förslag. De förslag jag presenterar i föregående kapitel kommer enligt min bedömning inte att innebära några direkta effekter för syssel- sättning och offentlig service i olika delar av landet. Detsamma gäl- ler frågan om förslagen kan sägas påverka brottsligheten eller det brottsförebyggande arbetet. Den problemanalys utredningen genomfört visar på allvarliga problem både när det gäller arbetssätt och samverkan. Jag har också visat på att det genom att statliga insatser riktade mot utbildnings- sektorn inte är koordinerade finns ett betydande dubbelarbete. De förslag jag lägger och de kostnader som kan vara förenade med dessa ska vägas mot denna problembild. Att inte göra något för att åstadkomma förändring är sett mot den bakgrunden förenat med både samhällsekonomiska kostnader och kostnader som belastar de olika berörda verksamheterna. 8.1Konsekvenser för ansvarsfördelningen mellan stat och kommun och frågor gällande kommunalt självstyre Normeringen på skolområdet har varit sparsam. Mitt förslag om en eventuell förstärkning av normeringen på utbildningsom- rådet innebär i sig ingen materiell förändring, utan den uppstår först om regeringen, efter förslag från och Skolinspek- tionen, kommer fram till att normeringen behöver förstärkas och vidtar åtgärder i denna riktning. Att jag i utredningen väcker frågan motiveras av de starka behov av ett förtydligande regelverk som framkommit i utredningen. Mina förslag som avser olika utvecklingsinsatser baseras på att kommuner har ett starkt mandat och dels kan agera självständigt i samverkan med andra, dels kan driva ett framgångsrikt utvecklings- arbete som involverar flera kommunala verksamheter. Om förslag- et genomförs kan det leda till att flera kommuner kommer att satsa på förebyggande insatser vilket kan innebära samhällsekonomiska vinster. Utredningen ser inga konsekvenser för verksamhet av förslagen som aktualiserar en tillämpning av finansieringsprincipen. 8.3Konsekvenser för små företags arbetsförut- sättningar, konkurrensförmåga eller villkor i övrigt i förhållande till större företags Inom utbildningsområdet finns fristående aktörer och deras för- hållanden påverkas inte av de förslag jag lägger. Nya skollagen, på vilken jag baserar mina förslag, har klarlagt förhållandena mellan fri- stående och kommunala anordnare av pedagogisk verksamhet. Mina förslag innebär inte någon förändring i denna fastlagda relation. 8.4Konsekvenser för möjligheterna att nå de integrationspolitiska målen Mina förslag kan indirekt påverka de integrationspolitiska målen och i så fall i positiv riktning men det går inte att hävda att försla- gen med kausalitet kan bidra till detta. Effekten uppstår indirekt eftersom förslagen påverkar förhållanden för alla barn som deltar i utbildningsverksamhet. 8.5Konsekvenserna för jämställdheten mellan kvinnor och män Mina förslag påverkar inte direkt jämställdheten mellan kvinnor och män men det finns indirekta effekter. Jag föreslår olika kun- skapsuppbyggande aktiviteter kring tidiga insatser och det finns viktiga genusskillnader i hur olika stödbehov kommer till uttryck. De förslag jag lägger kommer – indirekt – att ha en positiv påver- kan på jämställdheten. Förslagen som avser att stärka en rättssäker tillämpning vid myndighetsutövning kan även stärka förutsättning- arna för att jämställdheten uppmärksammas i beslut om särskilt stöd. 8.6Konsekvenser för samhällsekonomiska beräkningar De förslag jag lägger innebär inte att samhällsekonomiska konse- kvenser uppstår men ska leda till att kunskapsläget beträffande sådan effekter förbättras. Ett tydligt exempel på detta utgör den utvecklingsaktivitet som syftar till att skapa en gemensam kun- skapssyn om värdet och effekter av tidiga insatser. 8.7Kostnadsberäkning av utredningens förslag Jag redovisar här kostnadsberäkningen för de förslag jag lägger. Förslagen redovisas i kronologisk ordning. 1.Förslaget om att koordinera statliga insatser riktade mot sek- torn kommer att leda till effektiviseringar både på statlig, kom- munal och verksamhetsnivå för fristående anordnare. Insatsen kan bekostas inom befintlig ram för berörda myndigheter. 2.Förslaget om samverkan på central nivå ska finan- sieras med ett tidsbegränsat stimulansbidrag . För detta föreslår jag att medel avsätts för ändamålet motsvarande under totalt två budgetår. Dessa medel ska bekosta medverkan från forskning, för utvärdering och sam- hällsekonomiska beräkningar. Ett lämpligt antal kommuner ska få ersättning för kostnader för projektadministration. Medel för ersättning för dokumentation och konferenser ingår i summan. Om utvecklingsinsatsen kan visa att förebyggande insatser är samhällsekonomiskt lönsamma kan ett genomförande av förslaget leda till minskade kostnader både för och statlig nivå. 3.Förslaget om att förtydliga lagstiftningen syftar till att under- lätta samverkan, borde kunna leda till effektiviseringar. Arbetet kan bekostas av myndigheternas ramanslag. 4.Förslaget om mer stöd för en korrekt tillämpning av gällande regler ska ses som en förebyggande insats. Om regelverket för- tydligas kommer fler beslut att tas baserade på ett gott underlag och onödiga överklaganden kan undvikas. Förslaget kan bekos- tas inom ramen för deltagande myndigheter. 5.Förslaget om sekretessreglernas tillämpning ska effektivisera och främja samverkan som är nödvändig och kan bekostas inom ramen för myndigheternas ramanslag. 6.Förslaget om tillsyn om anmälningsskyldigheten leder inte till högre kostnader. Enligt uppgift har Skolinspektionen inlett arbete där denna uppgift ingår. Förslaget kan bekostas inom myndig- heternas ramanslag. 7.Förslaget om uppföljning av Skolinspektionens leder inte till högre kostnader utan kan bekostas av myndig- heternas ramanslag. 8.Förslagen om förtydliganden av ansvaret för elevhälsan leder inte till högre kostnader utan kan bekostas inom myndigheternas ramanslag. 9.Förslaget om utvecklingsarbete för ökad kunskap om tidiga in- satser ska finansieras med totalt som ska tas från det tillfälliga stimulansbidrag regeringen avi- serat gällande elevhälsan. Medlen ska finansiera en delegation, ett flertal forskningsprojekt med tvärdisciplinär inriktning, extern utvärdering av empirisk kunskap om tidiga insatser samt forskningsöversikter av internationell forskning inom om- rådet. Utåtriktade verksamheter ska genomföras och en slutrap- port och slutkonferens ska hållas. Kostnadsberäkningarna byg- ger på schablonkostnader för forskarinsatser . 10.Förslagen leder inte till högre kostnader. 11.Förslagen om insatser för grundutbildning och rektorsutbild- ning leder inte till högre kostnader utan kan bekostas av myn- digheternas ramanslag. 12.Förslaget om kompetensutvecklingsinsats för ansvariga och verksamma inom förskola eller annan pedagogisk verksamhet för barn i förskoleåldern beräknas kosta och är en engångsinsats. Medlen ska även bekosta konferenser och framtagande av material inför konferenserna samt webbsänd- ningar. 9.1Förslaget till lag om ändring i hälso- och sjukvårdslagen (1982:763) Hälso- och sjukvården ska, i frågor som rör barn som far illa eller ris- kerar att fara illa, samverka med samhällsorgan, organisationer och andra som berörs. I fråga om utlämnande av uppgifter gäller de begränsningar som följer av 6 kap. 12–14 §§ patientsäkerhetslagen (2010:659) och av offentlighets- och sekretesslagen (2009:400). Bestämmelser om skyldighet att anmäla till socialnämnden att ett barn kan behöva nämndens skydd finns i 14 kap. 1 § socialtjänstlagen (2001:453). Paragrafens första stycke ändras så att orden på socialnämndens initiativ utgår. Ändringen syftar till att tydliggöra att socialnämndens initiativ inte krävs för att hälso- och sjukvården ska samverka i frågor om barn som far illa eller riskerar att fara illa. Möjligheten att samverka på individnivå kan dock liksom tidi- gare begränsas av bristande samtycke från den enskilde och de regler som styr var och en av de inblandade samhällsaktörernas respektive verksamhet. Dessa begränsningar har närmare beskrivits i avsnitt 7.1.3. Ändringen påverkar inte de begränsningar som finns beträffande möjligheten att utbyta uppgifter om en individ som lagen uppställer. förstahandsansvar enligt 5 kap. 1 a § sista meningen socialtjänstlagen (2001:453) för att samverkan kommer till stånd påverkas inte av ändringen. Paragrafen har behandlats i avsnitt 7.1.3 9.2Förslaget till lag om ändring i skollagen (2010:800) 29 kap. 13 § Huvudmannen för verksamhet som avses i denna lag och den som är anställd i sådan verksamhet, ska i frågor som rör barn som far illa eller riskerar att fara illa samverka med samhällsorgan, organisationer och andra som berörs. I fråga om utlämnande av uppgifter gäller de begränsningar som följer av 14 § och offentlighets- och sekretesslagen (2009:400). Bestämmelser om skyldighet att anmäla till socialnämnden att ett barn kan behöva nämndens skydd finns i 14 kap. 1 § socialtjänstlagen (2001:453). Paragrafens första stycke ändras så att orden på socialnämndens initiativ utgår. Ändringen syftar till att tydliggöra att socialnämndens initiativ inte krävs för att huvudmannen för verksamhet som avses i nya skollagen och den som är anställd i sådan verksamhet ska samverka i frågor om barn som far illa eller riskerar att fara illa. Möjligheten att samverka på individnivå kan dock liksom tidi- gare begränsas av bristande samtycke från den enskilde och de regler som styr var och en av de inblandade samhällsaktörernas respektive verksamhet. Dessa begränsningar har närmare beskrivits i avsnitt 7.1.3. Ändringen påverkar inte de begränsningar att utbyta uppgifter om en individ som lagen uppställer. förstahandsansvar enligt 5 kap. 1 a § sista meningen socialtjänstlagen (2001:453) för att samverkan kommer till stånd påverkas inte av ändringen. Paragrafen har behandlats i avsnitt 7.1.3 SOU 2010:83 Att bli medveten och förändra sitt förhållningssätt Frånberg, av Delegatio- nen för jämställdhet i skolan (DEJA) SOU 2010:64 Se de tidiga tecknen – forskare reflekterar över sju be- rättelser från förskola och skola. Delbetänkande av Utredningen om utsatta barn i skolan. SOU 2010:15 Kriminella grupperingar – motverka rekrytering och underlätta avhopp. Betänkande av Utredningen mot kriminella grupperingar SOU 2009:68 Lag om stöd och skydd för barn och unga. SOU 2008:27 – en reformerad gymnasieskola. Ambition och ansvar – Nationell strategi för utveck- ling av samhällets insatser till personer med psykiska sjukdomar och funktionshinder. Slutbetänkande av Nationell psykiatrisam- ordning Ungdomar, stress och psykisk ohälsa – analyser och förslag till åtgärder. Slutbetänkande av Utredningen om ungdo- mars psykiska hälsa Betänkande av Utredningen om unga utanför Barnmisshandel – Att förebygga och åtgärda. Kom- mittén mot barnmisshandel Från dubbla spår till Elevhälsa –i en skola som främ- jar lust att lära, hälsa och utveckling. Slutbetänkande av Elev- vårdsutredningen. Det gäller livet. Stöd och vård till barn och ungdomar med psykiska problem. Slutbetänkande av Barnspsykiatrikom- mittén. Ds 2010:9 Effektivare insatser mot ungdomsbrottslighet Justitie- departementet Proposition 2010/:1 – Utgiftsområde 16: Utbildning och universi- tetsforskning Proposition 2009/10:232 Strategi för att stärka barnets rättigheter i Proposition 2009/10:176 Personlig assistans och andra insatser – åtgärder för ökad kvalitet och trygghet. Proposition 2009/10:165 Den nya skollagen – för kunskap, valfrihet och trygghet. Proposition 2007/08:95 Ett starkare skydd mot diskriminering. Proposition 2007/08:50 Nya skolmyndigheter. Proposition 2005/06:38 Trygghet, respekt och ansvar – om förbud mot diskriminering och annan kränkande behandling av barn och elever. Proposition 2004/05:2 Makt att bestämma – rätt till välfärd Proposition 2002/03:53. Stärkt skydd för barn i utsatta situationer m.m. Proposition 2001/02:14. Hälsa, lärande och trygghet. Proposition 1990/91:18 Ansvaret för skolan Proposition 1985/86:10 om ny skollag m.m. Direktiv 2009:80 Utredningen om översyn av skolans arbete med utsatta barn Tilläggsdirektiv 2010:18 Utredningen om översyn av skolans arbete med utsatta barn SOSFS 2003:16 allmänna råd om anmälan om miss- förhållanden enligt 14 kap. 1 § socialtjänstlagen (2001:453). Skolinspektionen (2010).