sou · GYB387 · 2010-12-07 00:00:00 — Enligt utgör klagomål som avvisas som uppen- bart ogrundade enligt artikel 35 inte heller motiverade påståenden om konventionskränkning i den mening som avses i artikel 13. Flera av de klagomål som avvisas som uppenbart ogrundade av är dock sannolikt inte uppenbart ogrundade i den mening som avses i 42 kap. 5 § . Även beslut i mål som inte prövas i sak av brukar nämligen ofta innehålla mycket utförliga motiveringar till varför klagomålet inte kan vinna bifall. Dessutom finns åtskilliga exempel på att sådana avslagsbeslut kan innefatta svårare bedömningsfrågor. Mot den bakgrunden bör slutsatsen bli att reglerna i är förenliga med konventionen i det angivna hänseendet. Enligt vår mening saknas skäl att utgå från olika processuella begrepp och synsätt beroende på vilken grund skadeståndstalan mot det allmänna hänför sig till. Av det följer att den nya bestäm- melsen bör tolkas i enlighet med gällande svensk rätt även vid prövning av skadeståndsanspråk grundade på . I sammanhanget bör för övrigt påpekas att i fall där omedelbar dom meddelas, krävs att detta motiveras särskilt (jfr mot , dom med hänvisningar). Domstolen kan således inte som skäl för avgörandet nöja sig med att ange att talan är ogrundad. Möjligheten att väcka talan i pågående mål En ytterligare frågeställning av processuell karaktär rör möjlig- heterna att väcka skadeståndstalan i mål som inte är avslutade genom dom eller slutligt beslut från högsta instans (jfr bestämmel- sen om s.k. litispendens i 13 kap. 6 § ). Två olika situationer kan särskilt urskiljas, dels talan om processuella fel eller felaktigheter i sak, dels processuella fel bestående i att rätten till rättegång inom skälig tid har åsidosatts. De båda nämnda situatio- nerna tas upp nedan. För att en talan som innefattar påståenden om överträdelser av de processuella rättigheterna i artiklarna 5 och 6 i konventionen (och andra processuella garantier som följer av de enskilda kon- ventionsartiklarna) ska kunna tas upp till prövning, bör normalt sett krävas att handläggningen är avslutad genom dom eller beslut som har vunnit laga kraft. Detsamma gäller beträffande påståenden om att ett avgörande materiellt sett strider mot Europakonventio- nen och därmed är felaktigt i sak. Skälet till det är att det primära rättsmedlet i dessa fall utgörs av att domen eller beslutet ändras i sak eller att ett beslut i en proces- suell fråga upphävs och målet återförvisas till underinstansen (så- vida inte felet kan åtgärdas i överinstansen). En annan ordning skulle innebära att domstolarna fråntas möjligheten att själva rätta till sådana felaktigheter inom ramen för den ursprungliga proces- sen. Om talan väcks innan handläggningen är avslutad, bör målet således vilandeförklaras. När det gäller långsam handläggning förhåller det sig något annorlunda. Det främsta skälet är att har uttalat att ett kompensatoriskt rättsmedel måste vara tillgängligt inte bara för avslutade, utan även pågående processer där klaganden har ett motiverat påstående om att rätten till handläggning inom skälig tid har åsidosatts och något annat rättsmedel inte står till buds (se av- snitt 3.4.2 med hänvisningar). Vidare måste beaktas att det i svensk rätt numera finns en möj- lighet att begära att ett mål ska behandlas med förtur enligt lagen om förtursförklaring i domstol (se avsnitt 4.3.2 ovan, jfr även För- valtningslagsutredningens förslag om möjligheten att väcka talan om dröjsmål, avsnitt 4.3.3 ovan). I enlighet med vad som sagts är detta ett rättsmedel som först måste uttömmas innan skadestånd kan begäras med stöd av den nya regeln. Det är ju först när andra rättsmedel visar sig vara ineffektiva eller otillräckliga som den nya regeln är avsedd att tillämpas. Det innebär att skadestånd för långsam handläggning inte kan utgå med stöd av regeln förrän det står klart att målet – trots att det har behandlats med förtur – likväl inte uppfyller kraven på skälig handläggningstid. Praktiska skäl talar för att målet som huvudregel bör vara avslutat i första instans innan den skadelidande kan ha framgång med en skadeståndstalan med stöd av regeln. I fall där handläggningen undantagsvis har pågått under så pass att preskriptionsreglerna skulle medföra att rätten till skadestånd bort- faller i vissa delar måste talan emellertid kunna väckas innan målet har avslutats i första instans (jfr avsnitt 6.6 nedan). Slutligen bör erinras om möjligheten för enskilda att begära skadestånd hos Justitiekanslern för handläggning av domstolar och myndigheter som innefattar överträdelser av (se avsnitt 4.4.4 ovan). Justitiekanslerns s.k. frivilliga skaderegle- ring anses uppfylla kravet på effektivt rättsmedel i artikel 13 (se även avsnitt 4.1 ovan). Förfarandet är kostnadsfritt och förhål- landevis okomplicerat jämfört med en domstolsprövning i mot- svarande fall. Ett avslagsbeslut hindrar inte att den enskilde därefter kan väcka talan i domstol. Bedömning och förslag: Genom vårt förslag införs en lag- reglerad möjlighet att få ersättning för ideella skador i vissa fall vid överträdelser av . Det finns därför även skäl att tillskapa en särskild regel för beräkning av den ersätt- ning som kan utgå vid sådana skador. Regeln bör införas i form av ett nytt tredje stycke i bestämmelsen om beräkning av kränk- ningsersättning i 5 kap. 6 § SkL. Därigenom tydliggörs att utgångs- punkten bör vara att den ersättning som döms ut ligger i nivå med kränkningsersättningen. I likhet med vad som gäller beträffande andra typer av ideella skador bör ersättningen bestämmas utifrån en allmän skälighets- bedömning. Vid bedömningen ska hänsyn tas till över- trädelsens art och omständigheterna i övrigt. Av regeln följer även att domstolarna bör beakta praxis om skälig gottgörelse i artikel 41. 6.5.1Avgränsning och andra allmänna frågor Utredningsuppdraget innefattar uppgiften att överväga vilka faktorer som enligt svensk rätt bör beaktas vid bestämmande av storleken på den ersättning som kan utgå till följd av att har åsidosatts. Enligt direktiven ska övervägandena i denna del göras utifrån en analys av praxis. Den praxis som främst är av intresse rör tillämpningen av regeln om skälig gottgörelse i artikel 41 i konventionen och därmed samman- hängande frågor (se avsnitt 3.5 ovan). framgår av direk- tiven att lagstiftningen bör utformas så att ersättningen inte i större utsträckning än vad som är nödvändigt avviker från de ersättnings- nivåer som i allmänhet tillämpas i svensk rätt, t.ex. vid olika typer av integritets- och rättighetskränkningar. Enligt utredningens mening finns det skäl att tillskapa en själv- ständig bestämmelse som reglerar ideell skada på grund av konven- tionsöverträdelser, utan samband med personskada eller kränkning på grund av brott. Däremot bedömer vi att det inte finns något behov av särskilda regler för andra ideella skador som kan ha upp- kommit till följd av att har åsidosatts, dvs. sveda och värk samt lyte eller men vid personskada, eller skada som avses i 2 kap. 3 § SkL. Som den föreslagna skadeståndsregeln är utformad ska sådana ideella skador i stället ersättas enligt gällande regler om personskada eller enligt bestämmelserna om kränknings- ersättning i 5 kap. SkL (se avsnitt 6.4.7 ovan). Den ideella skada som särskilt kan komma i fråga att ersätta vid konventionsöver- trädelser benämns annan skada i den föreslagna skadestånds- regeln och återfinns där under en egen punkt (3 kap. 3 § första stycket 2). Den del av utredningsuppdraget som redovisas här handlar således främst om att utforma en ersättningsregel för ideella skador som inte ersätts med direkt stöd av nuvarande lagregler. Vad som ska regleras är närmare bestämt möjligheterna till ersättning för en ideell skada som uppkommit på grund av att en persons mänskliga rättigheter enligt eller dess tilläggsprotokoll har åsidosatts. Till skillnad från kränkningsersättningen behöver den skada som ska ersättas inte vara en följd av en brottslig handling, utan av en handling eller en underlåtenhet som innefattar en överträdelse av en konventionsrättighet (en rättighetskränkning). Enligt utred- ningens bedömning utgör dock reglerna om kränkningsersättning den mest naturliga och närliggande utgångspunkten för ett reso- nemang kring ersättningsregelns utformning och dess placering i lagen (jfr även NJA 2007 s. 584). brukar bestämma ersättningen för ideell skada som klaganden har åsamkats genom en konventionskränk- ning utifrån en allmän skälighetsbedömning. Däremot går det inte att dra några närmare slutsatser om vilka faktorer eller omständig- heter som brukar tillmätas betydelse vid fastställande av beloppets storlek enligt artikel 41. Till skillnad från ersättningsregeln för kränkning på grund av brott är det därför inte möjligt att i lagtex- ten räkna upp vissa omständigheter som bör beaktas särskilt vid bestämmande av storleken på den ideella ersättning som kan utgå vid konventionsöverträdelser. Sammanfattningsvis föreslår vi att det införs ett nytt (tredje) stycke i 5 kap. 6 § SkL av följande lydelse: Skadestånd för sådan skada som avses i 3 kap. 3 § första stycket 2 bestäms efter vad som är skäligt med hänsyn till överträdelsens art och omständigheterna i övrigt. Denna ersättningsregel diskuteras i de närmast följande avsnitten (avsnitt 6.5.2–6.5.6). Även andra typer av skador som kan uppkomma vid åsidosät- tanden av är emellertid ersättningsgilla enligt den skadeståndsregel som har kommenterats tidigare i betänkan- det. Regeln omfattar ju samtliga skador som även ersätts enligt 3 kap. 2 § SkL, dvs. personskada, sakskada, ren förmögenhetsskada och kränkning på grund av brott. Enligt vår mening finns ingen indikation på att det gällande regelverket inte är tillräckligt från konventionssynpunkt i det hänseendet. Följaktligen ska ersättningen för de nämnda skadorna bestämmas enligt de regler och principer som i övrigt gäller enligt svensk rätt. För det fall det kommer i fråga att ersätta exempelvis person- eller sakskada till följd av en konventionsöverträdelse, ska reglerna i 5 kap. skadeståndslagen tillämpas precis på samma sätt som när ersättning utgår enligt bestämmelsen om statens ansvar vid myndighetsutövning eller på annan grund. En viktig skillnad gentemot andra ansvarsbestämmelser är att den skadeståndsregel som omfattas av vårt förslag förutsätter att det är nödvändigt att gottgöra överträdelsen genom ekonomisk kompensation i form av skadestånd. Det kräver i sin tur att kränk- ningen inte har kunnat gottgöras på något annat sätt, dvs. att andra rättsmedel inte har stått till buds eller att befintliga rättsmedel inte har varit tillräckligt effektiva. I annat fall ska något skadestånd inte utgå. Eftersom skadeståndsregeln är utformad på detta sätt, kan det tänkas uppkomma några särskilda ersättningsfrågor vid prövning av anspråk för skador som omfattas av det gällande regelverket. Dessa frågeställningar tas upp i avsnitt 6.5.7. 6.5.2Det bör införas en ersättningsregel som kopplas till kränkningsersättningen Behovet av en ny ersättningsbestämmelse Som nämnts finns regler i 5 kap. skadeståndslagen om skade- ståndets bestämmande för flertalet av de skador som kan ersättas vid konventionsöverträdelser enligt den nya regeln, dvs. person- skada, sakskada och kränkning på grund av brott. Däremot finns inga bestämmelser om bestämmande av den särskilda typ av ideella skada som kan uppstå vid åsidosättande av (skadan benämns annan skada i lagtexten). Enligt vår bedömning finns det skäl att införa en bestämmelse som reglerar ersättning för ideell skada på grund av konventions- överträdelser, utan samband med personskada eller kränkning på grund av brott. Huvudargumentet för det är att sådana skador tra- ditionellt sett har ansetts fordra lagstöd som skade- ståndslagen i dess nuvarande utformning saknar särskilda regler om detta (jfr NJA 2005 s. 462). Vid införande av en ny skadestånds- regel som omfattar denna särskilda typ av ideell skada är det logiskt och naturligt att även tillskapa en regel om bestämmande av ersätt- ningen för sådana skador. Därigenom åstadkoms en mer heltäck- ande reglering i fråga om hur ersättningen ska beräknas för de ska- dor som kan ersättas enligt den nya skadeståndsregeln. Skäl att placera regeln i bestämmelsen om kränkningsersättning Den skada som kan ersättas enligt den ersättningsbestämmelse vi avser att föreslå har beskrivits i avsnitt 6.4.7 ovan. Allmänt sett kan sägas att skadan består i olika typer av negativa känslor, upplevelser eller olägenheter till följd av konventionsöverträdelsen. I likhet med den skada som ersätts enligt reglerna om kränkningsersättning tar sig denna typ av ideell skada inte sådana medicinska uttryck att det föreligger personskada. Även om en kränkning av en konventionsrättighet har en annan karaktär än en kränkning på grund av en brottslig handling, har ersättningen ett liknande syfte (se även avsnitt 6.1.4 ovan). En gemensam beröringspunkt mellan det ideella skadestånd som dömer ut och de svenska reglerna om kränkning består i att liknande sorters negativa upplevelser och känslor kom- penseras i båda fallen. Som exempel kan nämnas rädsla, förnedring, skam, maktlöshet eller motsvarande negativa känslor. Det kan inte förutsättas att sådana typer av känslor uppkommer vid alla sorters åsidosättanden av . I vissa fall kan överträdel- sen dock ha liknande verkningar eller effekter på den enskilde som när en person åsamkas en kränkning på grund av brott. Vid närmare betraktande finns även andra likheter mellan kränkningar av den personliga integriteten – som kompenseras genom kränkningsersättningen – och ingrepp som kan utgöra över- trädelser av några av de rättigheter som skyddas genom Europa- konventionen. I 2 kap. 3 § SkL beskrivs de brottsliga handlingar som kan ge rätt till kränkningsersättning som angrepp mot någons person, frihet, frid och ära. Sådana handlingar kan även utgöra kon- ventionsstridiga ingrepp i enskildas konventionsrättigheter och ersättas genom skadestånd enligt artikel 41. De rättigheter som uppvisar mest likheter med kränkningsreg- lerna återfinns i de konventionsartiklar som ger ett grundläggande skydd för den enskildes person – dvs. rätten till liv i artikel 2, för- budet mot omänsklig eller förnedrande behandling i artikel 3 och rätten till frihet och säkerhet i artikel 5 – samt det förstärkta skydd som ges individen genom rätten till respekt för privatlivet i artikel 8 (jfr , s. 301–302). Utifrån det perspektivet bör de tanke- gångar som ligger bakom reglerna om kränkningsersättning kunna vara väl förenliga med ett konventionsrättsligt synsätt. I och för sig har inte alla rättigheter i konventionen den karaktär som beskrivits. Konventionsstridiga åtgärder som innefattar överträdelser av rätten till yttrandefrihet och föreningsfrihet i artiklarna 10 och 11 kan inte primärt sägas utgöra ingrepp i den personliga integriteten som sådan. Detsamma gäller beträffande åsidosättanden av de processuella garantierna i artikel 6 eller kon- ventionsstridiga ingrepp i egendomsskyddet i artikel 1 i första tilläggsprotokollet. I dessa fall bör det angivna sambandet i stället ses utifrån ersättningens syfte (se ovan). Även kränkningar av dessa rättigheter kan ju ge upphov till ideell skada i form av olägenheter, osäkerhet, maktlöshet, stress och liknande känslor som också ersätts vid kränkning på grund av brott. I sammanhanget bör understrykas att också annan skadestånds- rättslig lagstiftning kan ha bäring på de rättigheter som garanteras genom . Den lagstiftning som framför allt skulle kunna vara av betydelse för frågan hur en eventuell ersätt- ningsregel bör utformas är den ideella ersättning som utgår för lidande enligt lagen om ersättning vid frihetsberövanden och andra tvångsåtgärder (se avsnitt 2.9.1 och 4.4.3 ovan). Ersättning enligt lagen om frihetsberövanden och andra tvångs- åtgärder, som för övrigt omfattas av Justitiekanslerns frivilliga skadereglering, kan i vissa fall även anses utgöra kompensation för kränkning av rätten till frihet och säkerhet i artikel 5 i konventio- nen. Lagen har dock mer karaktär av särreglering i detta samman- hang. Den praxis som har utvecklats med stöd av lagen är således inte av omedelbar betydelse för den ersättningsregel som diskute- ras här. Det är en annan sak att ersättning som utgått för lidande på grund av en frihetsinskränkning naturligtvis ska beaktas vid bedömning av om det är nödvändigt att gottgöra en överträdelse av konventionen genom skadestånd enligt den nya skadeståndsregeln. Mot den angivna bakgrunden bedömer vi att principerna för kränkningsersättning i flera avseenden bör kunna tillämpas även vid överträdelser av (jfr även NJA 2007 s. 584). Följdfrågan är då om resonemanget i denna del har någon betydelse för besvarande av frågan var regeln bör placeras i skadeståndslagen och hur bestämmelsen bör utformas i övrigt. Man skulle i och för sig kunna tänka sig att placera den aktuella bestämmelsen i direkt anslutning till själva skadeståndsregeln (i form av ett tredje stycke eller liknande). Därigenom tydliggörs att den skada som det är fråga om att ersätta i detta fall har sin grund i förpliktelser enligt och en nära koppling till den ansvarsgrund som regeln bygger på. Detta får anses vara en fördel. Systematiska skäl talar dock för att det bör tillskapas en själv- ständig regel som infogas i 5 kap. SkL. Kapitlet innehåller nämligen regler om hur ersättningen för olika skador närmare ska bestäm- mas. Genom att särskilt reglera ersättningen för ideell skada vid konventionsöverträdelser (som har dömts ut utan direkt stöd i lag) åstadkoms en heltäckande och enhetlig lagreglering även för dessa fall i enlighet med våra åtaganden enligt direktiven. Flera skäl talar för att ersättningsregeln införs i nära anslutning till reglerna om kränkningsersättning. För det första finns ett nära samband mellan kränkningsersättningen och den ideella skada som kan ersättas vid konventionsöverträdelser. En sådan lösning är också mest förenlig med det synsätt som gav uttryck för i NJA 2007 s. 584. Genom att regeln placeras nära den bestämmelse i skadestånds- lagen som den uppvisar störst likheter med markeras samhörig- heten med regeln om kränkningsersättning. På så sätt uppnås även fördelen att skadeståndsnivåerna i första hand bedöms utifrån vad som gäller vid utdömande av ersättning för liknande skador i svensk rätt (jfr dir.). Därigenom blir systemet mer samman- hängande, konsekvent och lättbegripligt. Enligt vår mening finns även ett egenvärde i att bestämmelsen inte i för stor utsträckning får karaktär av särreglering. Det bör således undvikas att tillskapa en regel som inte har någon närmare koppling till de bestämmelser som gäller för liknande typer av skador. En konsekvens av vad som sagts är att den bestämmelse som föreslås så långt det anses lämpligt utformas utifrån de övriga for- muleringar som finns i regeln om kränkningsersättning. Praktiskt sett innebär detta att det tillskapas ett nytt (tredje) stycke i 5 kap. 6 § SkL. I likhet med vad som gäller vid kränkning på grund av brott bör ersättningen bestämmas efter skälighet. I lagtexten bör således anges att skadeståndet ska bestämmas efter vad som är skäligt. Vilka kriterier för regelns tillämpning bör då i övrigt slås fast i lag- texten? En första fråga att ta ställning till är om praxis rörande artikel 41 kan tänkas ge någon vägledning i sam- manhanget. Här kan följande sägas. Allmänt sett är motivering till varför ett visst belopp döms ut vid kränkning av konventionen knapphändig (jfr avsnitt 3.5.1–3.5.3 ovan). Ofta går det inte alls att utläsa vilka om- ständigheter som varit av betydelse vid bestämmande av storleken på de summor som staterna förpliktas att utge vid en fällande dom. Detta medför att det är svårt att närmare precisera vilka omstän- digheter som bör ligga till grund för bestämmande av ersättningen enligt regeln utifrån praxis. Det är helt enkelt inte möjligt att ange några särskilda objektiva faktorer som bör beaktas enligt den schablonartade bedömning som ofta görs i kränkningsfallen. I det hänseendet skiljer sig en sådan lagregel från vad som gäller vid kränkning på grund av brott. Den enda precisering som enligt vår mening är möjlig att göra är att i lagtexten ange att ersättningen – i likhet med vad som gäller vid kränkning på grund av brott – ska bestämmas med hänsyn till överträdelsens art och omständigheterna i övrigt. Dessa båda uttryck diskuteras i nästföljande avsnitt. Däremot har vi valt att inte låta lagtexten hänvisa till artikel 41 i . De huvudsakliga skälen till det kan sammanfattas enligt följande. För det första är det skadestånd som dömer ut i ett mål ett resultat av ett folkrättsbrott som en konventionsstat ansvarar för i egenskap av part till . Detta är en viktig skillnad i förhållande till den ersättning som döms ut av en svensk domstol med tillämpning av nationella skadeståndsregler rörande konventionsöverträdelser. För det andra är Europadom- stolens praxis inte helt konsekvent eller belysande när det gäller frågor om skadestånd. För det tredje kan de utdömda beloppen enligt artikel 41 skilja sig åt beroende på vilket land som avses. Det beror i sin tur på att överträdelsen i fråga kan vara en del av ett utbrett och generellt problem, men även på att levnadsstandarden skiljer sig åt mellan medlemsstater. För det fjärde måste den utdömda ersättningen betraktas mot bakgrund av andra befintliga rättsmedel i det land målet rör, vilket kan vara svårt att utläsa av domen i målet. För det femte omfattar den ideella ersätt- ningen ibland vad som enligt svensk rätt bör betecknas som personskada, som ju kan ersättas särskilt enligt den föreslagna skadeståndsregeln. Däremot ger hänvisningen till omständigheterna i övrigt ett utrymme för domstolarna att i behövlig utsträckning beakta både de nivåer som gäller vid kränkningsersättning och Europadomsto- lens praxis rörande artikel 41. Ersättningsnivåerna bör således gene- rellt sett vara förenliga med praxis. bör de inte fjärmas alltför långt från de nivåer som gäller när skadestånd döms ut enligt skadeståndslagen i jämförbara fall (jfr NJA 2007 s. 584). Som nämnts, är detta också ett tungt vägande skäl för att placera bestämmelsen i anslutning till reglerna om kränkningsersättning. Den omständigheten att det här handlar om att ersätta en ideell skada som inte kan bestämmas i en viss summa pengar medför att ersättningen – i likhet med vad som gäller vid kränkningsersättning – bör bestämmas efter skälighet. Detta ligger också helt i linje med hur brukar resonera när den avgör vilken ersätt- ning som ska utgå för ideell skada vid överträdelser av Europakon- ventionen (se avsnitt 3.5.3 och 6.4.10 ovan). Domstolen brukar ju döma ut ersättning för sådan skada utifrån en allmän skälighets- bedömning. Vidare bör storleken på ersättningen bedömas utifrån överträ- delsens art. Med det åsyftas att beloppet bestäms i förhållande till vilken rättighet som avses och hur pass ingripande överträdelsen bedöms ha varit i den konventionsskyddade rättigheten. Ju mer ingripande eller allvarlig överträdelsen kan anses ha varit, desto högre bör skadeståndet bli. Saken kan också uttryckas så att ersätt- ningen bör utges i proportion till den överträdelse som har kon- staterats i målet. Ett sådant angreppssätt är förenligt med det syn- sätt som har anlagt vid tillämpning av artikel 41 (se även Högsta domstolens uttalanden i NJA 2007 s. 584, avsnitt 3.5.3 ovan). När det gäller överträdelsens art, kan det i vissa fall vara av betydelse vilken konventionsartikel som har överträtts. Däremot är det svårt att utifrån praxis göra några mer kon- kreta eller detaljerade uttalanden beträffande det stora flertalet av de överträdelser som kan komma att ersättas vid tillämpning av regeln (se avsnitt 3.5.3 ovan). I det hänseendet kan följande sägas. brukar döma ut högre belopp för ideell skada vid vissa fall av kränkningar av artiklarna 2 och 3.