sou · GYB368 · 2010-10-25 00:00:00 — Vad detta betyder om frågan ställs på sin spets är inte belyst. Det står dock klart att TF och YGL inte är helt fredade från inflytande. Vilka ingrepp kan då tålas innan man är inne på det område där beslutanderätt inte har överlåtits? Det är svårt att spekulera i hur t.ex. eller domstolarna skulle bedöma en sådan frågeställ- ning. Sannolikt skulle dock en mer allmän försämring av skyddet kunna godtas bara i marginella fall, t.ex. att grundlagsskyddet fick ett obetydligt smalare tillämpningsområde. Ett annat möjligt typfall är om någon av grundbultarna tas bort helt eller delvis. Det skulle givetvis inte accepteras att t.ex. meddelarfriheten eller censurförbudet försvann helt. Även mindre uppenbara situationer är dock tänkbara, t.ex. att får till följd att en yrkeskategori i vissa typer av ärenden helt förlorar sin meddelarfrihet. Hur situationer av det slaget ska bedömas torde bero på omständigheterna i det enskilda fallet. Även här talar dock mycket för att endast marginella inskränkningar kan godtas. Det är viktigt att påpeka att TF och YGL har ändrats vid olika tillfällen i syfte att uppfylla våra EU-rättsliga skyldigheter. De fallen har dock inte rört grunderna för det särskilda grund- lagsskyddet. Frågan om förenlighet med de svenska överlåtelsevillkoren i 10 kap. 5 § första stycket RF har sålunda inte varit aktuell i de fallen. Det här illustrerar att frågan om att sär- behandla TF och YGL i relation till EU formellt blir aktuell först i speciella situationer som rör själva fundamentet för den svenska regleringen. TF och YGL i EU Slutsatsen i den här delen blir följande. Även på TF/YGL-området finns det en EU-rättslig skyldighet att låta unionsrätten få genom- slag här, t.ex. genom domstolspraxis eller genom att anpassar den svenska lagstiftningen om det behövs. Av de svenska överlåtelsevillkoren följer dock att den här skyldigheten bara gäller fram till en viss gräns. EU-rätt som innebär väsentliga ingrepp i tryck- och yttrandefrihetsrättsliga grundprinciper ska inte tillämpas här och utlöser inte heller någon skyldighet att anpassa den svenska regleringen. Att identifiera denna gräns mellan det överlåtna och icke-överlåtna området är komplicerat. Det gäller inte minst mot bakgrund av att det är osäkert var konflikter mellan de två regel- systemen föreligger. 4.6.2 Vissa politiska aspekter på en anpassning I avsnitt 4.6.1 har det formulerats vissa övergripande juridiska utgångspunkter för en diskussion om TF/YGL-systemet och dess förhållande till . På det här området kommer man dock oundvikligen även in på bedömningar som är av mer politisk karaktär. Vad frågan ytterst handlar om är hur självständigt vi anser oss kunna agera vid en översyn av grundlagar som rör konstitu- grundprinciper, när grundlagarna kan vara i strid med EU- rätten. Det bör hållas i minnet att den nu gällande definitionen av de principer för det svenska statsskicket som det talas om i 10 kap. 5 § första stycket RF – och som bestämmer det överlåtbara området – är resultatet av ett politiskt ställningstagande av . Det är inte otänkbart att bestämmelsen får en annan tolkning om förhål- landena ändras, t.ex. om får anledning att ta ställning till ytterligare fördragsändringar. Som rättsregel är 10 kap. 5 § första stycket vagt utformad (rör principerna för statsskicket) och lägger inte hinder i vägen för andra tolkningar än den nu rådande. har dessutom framhållit att det inte är möjligt att i några entydiga termer ange hur långt EU-samarbetets räckvidd kan sträcka sig utan att grundlagen behöver ändras (bet. 2001/02:KU18). Det här återspeglas bl.a. i utskottets uttalanden rörande TF och YGL, där TF och YGL i EU det inte görs någon tydlig gränsdragning i frågan om vilka ingrepp som kan tolereras. Vissa mer politiska aspekter av en anpassning av TF och YGL till har berörts i litteraturen. I en artikel behandlar olika konstitutionella aspekter på det svenska EU-medlemskapet. Han drar där slutsatsen att med bäring på EU-medlemskapet inte medför några särskilda problem när det gäller att leva upp till de förpliktelser som följer av medlemskapet. Däremot vållar TF och YGL svårigheter. Efter att ha konstaterat att den svenska håll- ningen har varit att inte ge avkall på grundlagsskyddet, fortsätter han enligt följande. För vårt statsskick centrala principer om yttrandefrihet har därför ibland krävt omfattande insatser vid förhandlingsarbetet inför olika rättsakter. Detta är inte bara tids- och resurskrävande utan tär också på det allmänna förhandlingskapital varje stat har. Det kostar helt enkelt. har liksom övriga stater ett visst givet utrymme att hävda nationella intressen men på det politiska planet inom EU saknar det betydelse om detta utrymme används för att värna en speciell grund- lagsreglering eller går till något annat. Men man kan tycka att vikten av att värna vår unika regleringsmodell på TF och YGL-området är sådan att vi helt enkelt får leva med att det ibland gnisslar i EU-maskineriet. Gör man bedömningen att den särskilda regleringen på tryck- och yttrandefrihetens område i form av ensamansvar, särskild brottskatalog, meddelarfrihet osv. är så central att vi skall fortsätta hävda vårt system fullt ut så skadar det förstås inte att reglerna finns på grundlagsnivå. Det stärker onekligen position i förhandlingsarbetet. Men det finns alltså en risk att europarättens inflytande med tiden ändå kommer att medföra om inte ett underkännande så i vart fall en viss underminering av för regle- ringsmodellen centrala förhållanden. Sker detta så kommer det att svida lite extra eftersom det rör sig om en reglering i grundlag. Vad man under alla förhållanden inte bör överväga är att försöka till- skapa ett modernare och mer teknikoberoende regelverk på det tryck- och yttrandefrihetsrättsliga området utan att då fullt ut tillgodose de krav förenligheten med EG-rätten och skulle innebära. Vi kan inte lagstifta på kollisionskurs med våra folkrättsliga förpliktelser med motiveringen att det är fråga om grundlagsskyddade rättigheter. I den meningen kan man säga att det finns komplikationer när det gäller EU och det svenska statsskicket. En liknande frågeställning behandlas av i en antologi om det svenska tryck- och yttrandefrihets- skyddet. Han påpekar där bl.a. att med hänsyn till och dess anspråk på företräde är det inte längre självklart att vi äger TF och YGL i EU frågan om hur det svenska statsskicket ska definieras (äganderätten till statsskicket är omstridd). Inga instanser hävdar, enligt för- fattaren, längre med något eftertryck, att svensk lagstiftning och praxis har företräde framför uttolkning av prin- cipen om fri rörlighet. Därför är det inte självklart någon bra idé att inrikta sig på att stifta en helt ny grundlag, som behandlar tryck- och yttrandefriheten systematiskt och från grunden. Det kan näm- ligen, enligt artikeln, förmodas att centrala moment inte självklart stämmer överens med unionsrätten. Med tanke på detta är det en säkrare strategi att slå vakt om de grundlagar vi har och i praxis tolka dessa till förmån för vår egen syn på saken. Längre fram i artikeln återkommer till frågan om TF och YGL bör anpassas till . Han anför följande. Inget medlemsland har någon erfarenhet av vad det innebär att aktivt grundlagsstifta i strid med unionsorganens tolkning av EG-rätten. Risken är stor, menar jag, att sådana försök kan ta en ände med förskräckelse – på så sätt nämligen att unionen i förödmjukande form klargör var gränserna går för den svenska yttrandefriheten. Min slut- sats blir följaktligen, att det är bättre att lappa och laga på den nuva- rande regleringen. Vår nationella äganderätt till frågan – i den mån vi anser denna vara viktig – tror jag försvaras bättre, om vi hänvisar till urgammal sed och nationella särdrag. Hur det faktiska statsskicket, som kringgärdar yttrandefriheten, fak- tiskt är beskaffat är långtifrån glasklart. Det talar för att inte gå alltför radikalt tillväga. Att övertyga övriga medlemsländer om fördelarna med vår betydligt mera massmedie- och fackföreningsvänliga reglering av meddelarfriheten och den särskilda yttrandefriheten kan lätt utveck- las till en lek med elden. Den större konstitutionella frågan – huruvida vi äger vårt statsskick – kan komma att aktualiseras. 4.6.3 Hur bör frågan behandlas under utredningsarbetet? Frågan är hur dessa aspekter på relationen mellan det svenska grundlagsskyddet för tryck- och yttrandefriheten och bör påverka arbete i det här skedet. En central utgångspunkt är självklart vad som anges i direktiven om kommitténs uppdrag. I den fas som vi nu befinner oss i består uppdraget av att överväga om tillämpningsområdet för det särskilda grundlagsskyddet för tryck- och yttrandefriheten kan göras mer teknikoberoende än det nuvarande systemet. I direktiven nämns vissa särskilda aspekter som bör vägas in i det arbetet. TF och YGL i EU aspekt är att de tryck- och yttrandefrihetsrättsliga grundbultarna som bär upp det nuvarande systemet ska fortsätta att gälla. Om en sådan ordning inte bedöms vara möjlig, ska kommittén göra en allmän översyn av TF och YGL i syfte att göra dessa lättare att tillämpa. Härutöver ingår det i uppdraget att gå igenom vissa frågor rörande skyddet för den personliga integriteten. Kommittén ska vidare fortsätta att analysera frågan om möjligheter att – med hänsyn till TF och YGL – delta i internationellt straff- rättsligt samarbete. I den delen ingår att överväga om möjligheterna att erkänna domar och beslut som har meddelats i andra EU- medlemsstater bör utökas inom TF:s och YGL:s tillämpnings- områden. En annan utgångspunkt är att frågan om TF:s och YGL:s förenlighet med ibland vållar problem för vid förhandlingar om rättsakter inom EU. Det har visserligen inte helt klarlagts på vilka områden verkliga konflikter föreligger och hur allvarliga de är. Man kan säga att det finns en inbyggd konflikt i den grundläggande relationen mellan och TF och YGL. Konflikten har inte materialiserats på allvar. Läget kan beskrivas som att det föreligger en konstitutionell maktbalans. upprätthåller den här balansen genom att hävda synsättet att beslutanderätt som rör principerna för statsskicket inte kan överlåtas. På TF- och YGL-området anser man att väsentliga ingrepp i de tryck- och yttrandefrihetsrättsliga grundprinciperna inte kan tolereras. Som vi har sett går det att anlägga mer EU-politiskt inriktade aspekter på frågan om det finns anledning att genomföra några större reformer på det här området. Vi anser dock att den frågeställningen inte kan styra vårt arbete i det här skedet. Oavsett vilket synsätt som förordas, måste vi nämligen följa regeringens uppdrag att överväga en mer teknikoberoende grundlagsreglering. Det har alltså inte varit något alternativ för oss att avstå från att diskutera förändringar. I praktiken finns det dock en möjlighet att tills vidare behålla det nuvarande systemet. Tanken skulle då vara att avvakta, följa den EU-rättsliga utvecklingen och i ett senare skede överväga om denna motiverar några mer genomgripande förändringar. Under vårt arbete har vi än så länge inte närmare behandlat frågan om vilka fördelar och nackdelar som en sådan handlingslinje kan ha. Vi återkommer till det i nästa skede av arbetet. TF och YGL i EU Vi har diskuterat vilket det övergripande förhållningssättet bör vara till under arbetet med de olika regleringsmodel- lerna. Slutsatsen är att det inte finns anledning att frångå det principiella synsätt som har gällt i tidigare lagstiftningsärenden på det här området och i fråga om överlåtelse av beslutanderätt till EU. Under arbetet med modellerna ska sålunda en prövning göras av vilka förändringar som framstår som sakligt motiverade och möj- liga. I det arbetet ingår att överväga ändringar som motiveras av de EU-rättsliga åtagandena. Anpassningen till får dock inte gå så långt att de tryck- och yttrandefrihetsrättsliga grundbultarna äventyras. En så långtgående anpassning vore oförenlig med syn- sättet att 10 kap. 5 § första stycket RF innebär en gräns för EU- rättens inflytande på vissa grundläggande konstitutionella princi- per. Det skulle dessutom stå i strid med kommitténs direktiv efter- som grundprinciperna i TF och YGL ska behållas. 5En yttrandefrihetsgrundlag för alla yttranden? Utgångspunkterna för och konsekvenserna av en yttrandefri- hetsgrundlag för alla yttranden redovisas. En sådan grundlag är inte möjlig att åstadkomma utan att flera av grundbultarna i yttrandefrihetsrätten rubbas. Det gäller särskilt brottskatalogen, som skulle behöva utökas väsentligt, något som skulle begränsa yttrandefriheten på ett oacceptabelt sätt. Yttrandefrihetskom- mitténs bedömning är därför att det inte är möjligt att införa en sådan generell yttrandefrihetsgrundlag som diskuteras i kapitlet. TF och YGL ger ett särskilt skydd åt vissa delar av yttrande- friheten. Grundlagarna innebär att tre olika kommunikations- tekniker omfattas av skyddet. Detta gäller sålunda för maskinellt framställda skrifter, tekniska upptagningar och elektromagnetiska överföringar. Bakgrunden är att det historiskt sett har ansetts vara effektivare att konstruera skyddet som ett värn för tekniken resp. förmedlingssättet, snarare än för det egentliga yttrandet. Den här skyddsmetoden har sitt ursprung i det skydd för tryckta skrifter som följer av TF. Genom förändringar i TF och, framför allt, införandet av YGL har den utvidgats till att omfatta även andra teknikformer. Ur ett principiellt perspektiv är det befogat att ställa frågan varför vissa framställningsformer på det här sättet har valts ut och getts ett särskilt starkt skydd. Andra yttrandeformer – de som inte omfattas av TF och YGL – har fått nöja sig med det svagare skydd En yttrandefrihetsgrundlag för alla yttranden? som följer av RF och . Vissa delar av yttrande- friheten har därmed av lagstiftaren ansetts viktigare än andra. I förarbetena har det inte angetts något konsekvent ändamål bakom denna särbehandling av olika yttranden. Den grundläggande tanken förefaller dock ha varit, att det är speciellt viktigt att skydda sådan verksamhet som syftar till att sprida yttranden till allmän- heten. Ett sådant synsätt talar dock för att även andra framställ- ningsformer ska omfattas av det särskilda grundlagsskyddet än de som ryms under TF och YGL. Demonstrationer, teateruppsätt- ningar och konstutställningar m.m. kan tänkas få likartad spridning och samma genomslag som yttranden vilka kommuniceras med hjälp av ett massmedium. Det här illustrerar att det inte kan anses ha funnits något tydligt principiellt motiv bakom den nuvarande uppdelade regleringen av yttrandefriheten. Utvecklingen TF får anses ha drivits av en önskan att så långt det varit praktiskt möjligt göra TF:s skyddssystem tillämpligt på all verksamhet som syftar till att sprida yttranden till allmänheten. Frågan om att införa en grundlagsreglering för alla typer av yttranden oavsett framställningsform har varit aktuell . Det som närmast har avsetts är en grundlag som gäller för samtliga yttranden till allmänheten och som alltså är frikopplad från alla krav på att viss teknik används. Skyddet skulle med en sådan ordning bli tillämpligt även på s.k. direktkommunikation (bl.a. demonstrationer, teateruppsättningar och konstutställningar). Här nedan benämns en sådan tänkt regleringsmodell en generell yttrandefrihetsgrundlag. En sådan reglering diskuterades i samband med det lagstift- ningsarbete som föregick införandet av YGL (se främst Massmedie- utredningen i SOU 1975:49, i SOU 1983:70 och prop. 1990/91:64 s. 29 f.). Den har även diskuterats under det utredningsarbete som bedrivits på TF/YGL-området , se bl.a. i SOU 1997:49 s. 187 f. Under det nämnda arbetet har idén med en generell yttrande- frihetsgrundlag avfärdats med i princip likartade argument. Det har gjorts bedömningen att det inte är möjligt att upprätthålla de tryck- och yttrandefrihetsrättsliga grundprinciperna i ett system som utvidgas till att omfatta alla yttranden till allmänheten, i vart fall inte utan en betydlig urvattning av vissa av principerna. En yttrandefrihetsgrundlag för alla yttranden? Längre fram i det här avsnittet får vi anledning att mer i detalj gå in på de problem som har ansetts föreligga. Det finns anledning att särskilt nämna Yttrandefrihetsutred- ningens arbete (SOU 1983:70). Utredningen gick förhållandevis långt i försöken att skapa en yttrandefrihetsgrundlag för alla yttranden. Den tog fram ett konkret förslag som till viss del skyddade även direkt kommunikation. Utredningens slutförslag innebar att det skulle finnas en särskild yttrandefrihetsgrundlag som gällde vid sidan om TF. Den skulle tillämpas på yttranden som gjordes offentliga genom program i eter- eller trådsändningar, ljudupptagningar, upptagningar av rörliga bilder och sådana sceniska framställningar och utställningar för vilka den som bedriver verksam- heten valt att utse en särskild person som utgivare. 5.1.2Fördelar med en generell yttrandefrihetsgrundlag Det finns flera vinster med en yttrandefrihetsgrundlag som till- lämpas på alla yttranden till allmänheten. Förutsättningen för att en sådan reglering ska aktualiseras på allvar är dock att den kan konstrueras så att skyddet i allt väsentligt motsvarar det nu gällande. En viktig fördel är att den skulle avskaffa den nuvarande uppdelningen av yttrandefrihetsregleringen på flera olika regelverk. Denna ordning kan framstå som konstgjord och inte ändamåls- enlig. Uppdelningen är, vilket har berörts ovan, svår att motivera på ett mer principiellt sätt. Demonstrationer, teateruppsättningar, konstutställningar m.m. kan självklart innehålla yttranden vilka är väl så skyddsvärda som yttranden i medier vilka omfattas av TF och YGL. Detsamma gäller yttranden vilka framförs genom sådan medie- teknik som inte omfattas av grundlagarna. Ett exempel är privata bloggar på Internet för vilka det inte har ansökts om utgivnings- bevis. Med en generell yttrandefrihetsgrundlag skulle grundlagssyste- met gälla helt oberoende av den teknik som används för att fram- föra yttranden. En fördel är att grundlagsskyddet då inte riskerar att bli omodernt eller frånsprunget som en följd av nya tekniker och konsumtionsmönster på medieområdet. En sådan grundlag skulle därmed inte behöva ändras lika ofta som TF och YGL. Dess- utom skulle regleringen kunna förenklas i betydande mån eftersom de nuvarande bestämmelserna om teknikkrav m.m. kunde tas bort. En yttrandefrihetsgrundlag för alla yttranden? En annan viktig fördel är att vissa problem med att bestämma tillämpningsområdet för grundlagsskyddet skulle försvinna. Som har framgått av genomgången i kap. 3 finns det ibland svårigheter med att avgöra om de krav som uppställs i fråga om kommunikationsteknik och spridning är uppfyllda. Med en generell yttrandefrihetsgrundlag skulle i princip det enda kravet vara att ett yttrande är riktat till allmänheten. Även vi har övervägt idén om en yttrandefrihetsgrundlag som gäller för alla yttranden till allmänheten, oavsett framställnings- form. I avsnitt 5.2 diskuterar vi hur ett sådant system skulle kunna utformas. Vi har dock kommit fram till att en generell grundlag inte är ett hållbart alternativ till dagens reglering, bl.a. av de skäl som har anförts av tidigare utredningar. Problemen behandlas i avsnitten 5.3 och 5.4. En generell yttrandefrihetsgrundlag skulle skydda alla yttranden av tal, skrift, bild m.m. till allmänheten. Den skulle gälla helt obe- roende av vilken framställningsform som har tillämpats. Sålunda skulle direkt kommunikation omfattas, liksom all typ av teknik- användning. En viktig utgångspunkt skulle vidare vara att de tryck- och yttrandefrihetsrättsliga grundprinciperna skulle tillämpas på ett sätt som är jämförbart med det nuvarande systemet. Privata yttranden – som alltså inte är riktade till allmänheten och därmed inte omfattas av grundlagen – skulle även fortsättningsvis skyddas genom RF och europarätten. Vid diskussionen om hur en generell yttrandefrihetsgrundlag skulle utformas finns det skäl att utgå från en renodlad modell med det tydliga syftet att ge ett starkt och i princip likartat skydd åt samtliga yttranden ämnade för spridning till allmänheten. En sådan metod har den fördelen att eventuella styrkor och svagheter hos modellen blir tydliga. De principiella och praktiska problemen med en generell yttrandefrihetsgrundlag diskuteras i avsnitt 5.3. Där behandlas också några tänkbara lösningar på dessa problem. En yttrandefrihetsgrundlag för alla yttranden? I fråga om den konkreta utformningen av grundlagen finns det anledning att utgå från en bestämmelse som anger lagens syfte. Den skulle kunna ges följande utformning. Yttrandefriheten enligt denna grundlag har till ändamål att säkra ett fritt meningsutbyte, en fri och allsidig upplysning och ett fritt konstnärligt skapande. Grundlagen ger ett särskilt skydd åt sådana yttranden som är riktade till allmänheten. I yttrandefriheten får inga andra begränsningar göras än de som följer av denna grundlag. Innebörden av en generell yttrandefrihetsgrundlag är att den nuvarande kopplingen till viss teknik- eller medieanvändning tas bort. Det medför också naturligen den principiellt viktiga föränd- ringen att det blir själva yttrandet och inte mediet eller framställ- ningstekniken som blir det formella föremålet för grundlags- skyddet. Utgångspunkten är att grundlagen blir tillämplig på alla yttranden riktade till allmänheten. I grundlagstexten kan offent- liga yttranden användas som ett samlingsbegrepp för de yttranden som omfattas. En paragraf som behandlar grundlagens tillämp- ningsområde skulle kunna ha följande lydelse. Denna grundlag är tillämplig på yttranden i text, bild, ljud eller annan form som är riktade till allmänheten och som framförs genom skrifter, program i radio och television, tekniska upptagningar, Internet, teater- föreställningar, demonstrationer, konstutställningar eller på något annat sätt (offentliga yttranden). Uppräkningen i paragrafen är öppen till sin karaktär och innehåller endast exempel på metoder att framföra offentliga yttranden med. Från en juridisk utgångspunkt skulle bestämmelsen kunna för- kortas genom att exemplifieringen tas bort. Det finns dock ett förklarande värde, och ett värde för rättstillämpningen, i att det lämnas några exempel på vilka yttranden som avses. Tillämpningsområdet för en generell yttrandefrihetsgrundlag skulle behöva begränsas så att det inte omfattar ändringar som görs av den som tar del av yttrandet. En sådan bestämmelse finns nu i databasregeln i 1 kap. 9 § YGL. Tanken är att t.ex. artikelkommen- tarer på Internet och annat användargenererat material skulle falla utanför grundlagsskyddet om det inte kontrolleras av den som bedriver den aktuella verksamheten. En annan ordning skulle bli En yttrandefrihetsgrundlag för alla yttranden? svår att förena med principen om ensamansvar (se vidare avsnitt 5.3). Förbud mot censur och hindrande åtgärder Med en generell yttrandefrihetsgrundlag skulle alla offentliga ytt- randen som huvudregel omfattas av förbudet mot censur och hindrande åtgärder (jfr undantaget i tredje stycket i paragrafen). Censurförbudet skulle då kunna uttryckas enligt följande. Det får inte förekomma att ett yttrande som är avsett att framföras offentligt först måste granskas av en myndighet eller något annat allmänt organ. Inte heller är det tillåtet för myndigheter och andra allmänna organ att utan stöd i denna grundlag, på grund av det kända eller väntade innehållet i ett offentligt yttrande, förbjuda eller hindra dess offent- liggörande eller spridning bland allmänheten. Trots innehållet i första stycket får det genom lag meddelas föreskrifter om granskning och godkännande av rörliga bilder som ska visas offentligt för barn. Förbudet mot hindrande åtgärder skulle alltså kunna formuleras på ett sätt som liknar de nuvarande bestämmelserna i 1 kap. 2 § TF och 1 kap. 3 § YGL.