sou · GXB396 · 2010-01-01 00:00:00 — En utvidgad trafikförsäkring , del 1 2009_SOU försätts S-format_sv.indd 1 SOU och Ds kan köpas från kundtjänst. För remissutsändningar av SOU och Ds svarar på uppdrag av . Beställningsadress: kundtjänst 106 47 Orderfax: Ordertel: E-post: Internet: Svara på remiss. Hur och varför. Statsrådsberedningen (SB PM 2003:2, reviderad ) – En liten broschyr som underlättar arbetet för den som ska svara på remiss. Broschyren är gratis och kan laddas ner eller beställas på Textbearbetning och layout har utförts av , FA/kommittéservice 2009_SOU Tryckkort.indd 1 Regeringen beslutade att tillkalla en särskild utre- dare med uppdrag att lämna förslag till utformningen av regler som möjliggör en överföring av vissa socialförsäkringsutgifter till tra- fikförsäkringen. Enligt uppdraget skulle utredaren därutöver bl.a. överväga möjligheten att trafikförsäkringen ska omfatta kostnader för eftersök av trafikskadat vilt. Till särskild utredare förordnades justitierådet . I tilläggsdirektiv beslutade regeringen att förlänga utredningstiden till . Efter anhållan från utredaren förlängde regeringen därefter utredningstiden till . förordnades som sakkunniga i utredningen departementssekreteraren , numera ämnesrådet Marie- , numera rådmannen , departe- mentssekreteraren , ämnesrådet Per och departementsrådet . förordnades departementssekreteraren och . Från och med förordnades departementssekreteraren . Från och med förordnades departementssekreteraren och rättssakkunnige . Som experter förordnades senior advisor , aktuarien , kammarrättslag- mannen , advokaten , chefsjuris- ten , försäkringsjuristen , områdes- experten , numera verksamhetsområdeschefen och avdelningschefen . förordnades verksamhetsområdeschefen och utredaren . förordnades föredragande nämndsekreteraren . Som sekreterare i utredningen förordnades utredaren , kammarrättsrådet och . förordnades kanslirådet Tom Nilstierna och jur. kand Dina . entlediga- des Dina och . Utredningen har antagit namnet (S 2007:05). överlämnades delbetänkandet Eftersök av trafikskadat vilt En kostnad för trafikförsäkringen? (SOU 2008:78). Härmed överlämnas utredningens slutbetänkande En utvidgad trafikförsäkring (SOU 2009:96). Utredningsuppdraget är med detta slutfört. Utredningens uppdrag och arbete .............................. Skadestånd i stället för trafikskadeersättning ........... 2.1.11 Internationellt samarbete ........................................... Trafikskadeersättning för inkomstförlust ............................ Ersättningen vid personskada .................................... 2.2.4 Framtida inkomstförlust för barn, ungdomar och personer med ringa arbetserfarenhet .................. Anmälan om trafikskada............................................. Underlag för skaderegleringen................................... Allmänt om socialförsäkring ................................................. Försäkrade enligt socialförsäkringslagen................... Försäkringstid och efterskyddstid ............................. 3.3.2 Sjukpenning i förebyggande syfte och kostnader för arbetsresor i stället för sjukpenning..................... Sjukersättning och aktivitetsersättning ..................... Arbetsskadeförsäkring och statligt personskadeskydd........ Ersättningar från arbetsgivaren m.m..................................... Vissa andra ...............................................europeiska länder Färre och ..................................mindre kostsamma olyckor Vilka ersättningar bör trafikförsäkringen överta kostnadsansvaret ...............................................för? 6.3Överföring av arbetsskadeförsäkringens kostnader för 6.3.1 Vilka skadefall handlar det om? 6.3.2 Samspelet mellan arbetsskadeförsäkring och 6.3.3 Jämförelse mellan arbetsskadeförsäkring och Överväganden och förslag.......................................... Allmänt om sjuklön.................................................... Överväganden och bedömning .................................. Metodfrågor – hur bör det utökade ansvaret utformas? Vad ska uppnås? 7.3Regler för begränsning av rätten till 7.3.2 Begränsningsregler i nuvarande ersättningssystem... Överväganden beträffande metodval .................................... En exkluderande metod.............................................. Närmare om en exkluderande metod.................................... Vilka problem kan uppstå när ett skadefall är oklart?.......... Hur kan problemen med oklara fall lösas? 7.7.1 Kan trafikförsäkringen ges återkravsrätt mot 7.7.2Bör ges möjlighet att återkräva utgiven ersättning när trafikskadeersättning utges Oklara ekonomiska förhållanden............................... 7.7.5 Trafikskadeersättning och annan ersättning som 7.7.6 Den exkluderande metoden vid arbetsskador........... Ersättning vid återinsjuknande................................... Jämkning av trafikskadeersättning ............................. Den nuvarande regleringen ................................................... Bedömning och förslag.......................................................... Omprövning av rätt till trafikskadeersättning ............... Omprövning enligt skadeståndslagen................................... 9.3Efterkontroll och omprövning av sjukersättning enligt Rehabilitering av trafikskadade.................................. Hälso- och sjukvårdens ansvar................................ 10.2.3 Arbetsförmedlingens och kommunens ansvar....... Den trafikskadades ansvar ....................................... Utvidgat ansvar för rehabilitering?....................................... 10.3.1 Nuvarande rehabiliteringssystem har stora 10.3.2 Trafikförsäkringen får starkare drivkrafter att satsa på rehabilitering............................................... 10.3.3 Förändringar i sjukförsäkringen påverkar Överväganden och förslag..................................................... 10.4.1 Utgångspunkter för en utvidgning ......................... Ansvaret för rehabiliteringsinsatser........................ Samordning av rehabilitering................................... Pensionsförlust eller pensionsrätt ............................... Det allmänna ålderspensionssystemet .................................. 11.2.3 Andra pensionsgrundande belopp än Finansiering av ålderspensionssystemet.................. Beräkning av ålderspension...................................... Kompensation för pensionsförlust ....................................... Överväganden och förslag ..................................................... Handläggningen hos försäkringsbolagen...................... Utbetalning utan dröjsmål..................................................... Utredningen vid långvariga skadefall .................................... Offentlighet och sekretess....................................... 13.2.2 Sekretessen inom hälso- och sjukvården................. 13.2.3 Sekretessen hos och Undantagen från sekretess....................................... 13.2.5 Sekretess och tystnadsplikt inom enskild Inhämtande av information och behandling av Behandling av personuppgifter................................ 13.3.3 Behandling av personuppgifter inom 13.3.4 Behandling av personuppgifter inom hälso- och Annan tvistlösning utom domstol........................................ 14.4.5 Andra prövningsorgan utom domstol .................... Den finska trafikskadenämnden ........................................... Kommittén om ideell skada................................................... Kritik mot gällande tvistlösning vid trafikskador ................ Kostnader för ombud .............................................. Det statliga försäkringssystemet ............................. Avställning av motorfordon .................................... Påställning av motorfordon ..................................... Import och export .................................................... 16.6.1 Trafikförsäkringsfrågor m.m. (Ds 2006:12) ........... 16.6.2 förslag att avskaffa kontrollmärke Utredning om bilmålvakter ..................................... 16.7.2 Kommer antalet oförsäkrade fordon i trafik att öka?...................................................................... 16.7.4 Inskränkning av möjligheten att ställa av fordon... 16.7.5 Möjligheter att upptäcka avställda fordon .............. EG-rättsliga och andra internationella aspekter............ 17.2.1 Vem får meddela trafikförsäkring i ? 17.2.2 Vem ska reglera och betala ersättning vid trafikolycka med försäkrade utländska och svenska fordon?........................................................ 17.3.2 Ökade skadekostnader för trafikförsäkringen ....... Direkta och indirekta kostnader ........................................... Indirekta kostnader med humankapital- eller Prevalens och incidens........................................................... Inkomstförlusten och produktionsbortfallet med Produktionsbortfallet i en studie åt Externa kostnader – vad och varför? Konsekvensbedömningar och -beräkningar................. En kvalitativ bedömning av reformen................................... 19.2.1 Försäkring som riskutjämning och risktagande..... 19.2.2 Omfördelning av betalning för risk ........................ Faror med reformen ................................................. Den privata trafikförsäkringen ................................ Den statliga trafikförsäkringen................................ De administrativa kostnadernas avveckling............ Skatt på trafikförsäkringspremien......................................... Redan införd skatt.................................................... Avvecklingen av socialförsäkringens kostnader ..... Skatt utifrån två nuvärden........................................ Modifiering av den nuvarande skatten .................... De externa kostnaderna penningvärde... Inverkan på transportsektorn................................................ Data och simuleringar .............................................. 19.7 Effekter av ett högre prisbasbelopp ...................................... Det högre prisbasbeloppet....................................... Beräknade effekter på skatter och bidrag................ 19.8 Fördelningen av premiehöjningen bland hushållen ............. Mikrosimulering med urval och typfall................... Mått på ekonomisk påverkan................................... Två tillstånd jämförs................................................. 19.9 Avgifterna till det statliga pensionssystemet....................... Ökade inbetalningar av pensionsavgift ................... Kostnader för pensionsutbetalningar ..................... 19.10 Effekter på det samlade sparandet i samhällsekonomin..... 19.10.1 Ökade skadereserver............................................... 19.10.2 Hushållens minskade sparande .............................. 19.10.3 Sammantagen effekt................................................ 19.11.1 Oförsäkrade fordon ................................................ 19.11.2 Ökad trafiksäkerhet................................................ 19.12 Övriga konsekvenser ............................................................ Förslaget till lag om ålderspensionsavgift på Förslaget till lag om ändring i lagen (1962:381) om Förslaget till lag om ändring i lagen (1976:380) om Förslaget till lag om ändring i lagen (1991:1047) om Förslaget till lag om ändring i skattebetalningslagen (1997:483) .............................................................................. Förslaget till lag om ändring i lagen (1998:674) om Förslaget till lag om ändring trafikskadelagen (1975:1410)............................................................................. Förslaget till lag om ändring i socialavgiftslagen (2000:980) .............................................................................. Kommittédirektiv (Dir. 2007:53)................................. Tilläggsdirektiv (Dir 2008:40) ...................................... Tilläggsdirektiv (Dir. 2009:43) ..................................... Formler och beräkningar............................................... Trafikförsäkringens ersättningsandel med data från En stokastisk stock-flödesmodell över ersättning för inkomstförlust vid trafikskador.............................. En analys av oförsäkrade på mikrodata ........................ Utredningens uppdrag har varit att lämna förslag till utformningen av regler som möjliggör en överföring av vissa socialförsäkrings- utgifter till trafikförsäkringen. Ett antal villkor har lagts fast för dessa förslag. Det har också ingått i uppdraget att uppskatta vissa, för trafikförsäkringen och enskilda trafikanter, externa kostnader. Vidare har det ingått i uppdraget att redovisa de ekonomiska och administrativa konsekvenser som förslagen får för enskilda, företag, försäkringsgivarna, och staten i övrigt. Ett utökat kostnadsansvar för trafikförsäkringen Huvudtanken bakom utredningens uppdrag är att ansvaret för att ersätta inkomstförluster som uppkommer på grund av trafikolyckor ska samlas hos trafikförsäkringsbolagen. I utredningens direktiv anges flera argument för en sådan ordning, som bedöms kunna ge stora samhällsekonomiska vinster i form av ökad trafik- säkerhet, förbättrad rehabilitering och minskade skadekostnader. Det grundläggande målet med den tänkta reformen är att trafik- olyckorna ska bli färre och mindre kostsamma. Tanken är att ett mer samlat kostnadsansvar leder till att aktörerna handlar samhälls- ekonomiskt mer rationellt. Genom t.ex. mer differentierade , grundade på beteendet i trafiken, skulle den enskilde genom ett trafiksäkert beteende kunna sänka sin premie. Trafikförsäkrings- bolagen får också bättre drivkrafter att verka för den skadades rehabilitering då en mycket större andel av kostnaderna för inkomstförlusten faller på trafikförsäkringen. Vilka ersättningar bör trafikförsäkringen överta kostnadsansvaret för? Den inkomstförlust som en trafikskadad drabbas av med anledning av trafikolyckan ersätts till relativt liten del med trafik- skadeersättning. I normalfallet kompenseras huvuddelen av den trafik- skadades inkomstförlust genom sjuklön och ersättning från sjuk- försäkringen, arbetsskadeförsäkringen och avtalsförsäkringar. Trafik- skadeersättningens relativt begränsade betydelse när det gäller ersättning för inkomstförlust beror på skadeståndsrättens sam- ordningsregler. Enligt utredningens direktiv bör all ersättning för inkomstförlust vid trafikskada utges från trafikförsäkringen. Kostnadsansvaret för sjukförsäkringsförmåner enligt lagen (1962:381) om allmän försäkring ska överföras till trafikförsäkringen utan några överväganden om lämpligheten därav. När det gäller övriga ersättningar för inkomstförlust som utgör samordningsförmåner enligt skadeståndslagen är utgångspunkten också att de ska föras över, men utredningen har enligt direktiven att överväga om det är lämpligt av principiella, administrativa eller andra skäl att undanta någon av dessa ersättningar från att över- föras. Arbetsskadeförsäkringen kompenserar även för andra skadeföljder än inkomstförlust. Det gäller kostnader i vissa fall för sjukvård utom riket, tandvård och särskilda hjälpmedel. Försäkringen ger även förmåner till efterlevande (5 kap). Alla dessa olika ersättningar ligger utanför utredningens uppdrag att överföra kostnader för inkomstförlust till trafikförsäkringen. I förekommande fall får handlägga anspråk på sådan ersättning till efter- levande även om skadan har skett i följd av trafik. Övriga förmåner är av sådant slag som i allmänhet ersätts även av trafikförsäkringen och utredningen har kommit fram till att de inte bör utges från arbetsskadeförsäkringen vid trafikskada. Utredningen har därvid gjort följande överväganden. Arbetsskadeförsäkringen skiljer ut sig från övriga socialförsäkringar genom att bygga på skadeståndsmässiga tänkesätt. Likheterna med trafikförsäkringen är därför stora. bygger i princip på samma bevisregel. Övriga resonemang kring sambandsfrågor såsom befintligt skick och konkurrerande skade- orsaker är snarlika. Ett socialt betraktelsesätt finns både vad gäller arbetsskadeförsäkringen och trafikförsäkringen. Vid ändringar i arbetsskadeförsäkringen bör åtaganden enligt konvention (121) om förmåner vid yrkesskada beaktas. Konventionen innehåller bl.a. bestämmelser om vilka för- måner som minst ska utgå enligt en ratificerande stats lagstiftning. Utredningen har funnit att inte lägger hinder i vägen för att arbetsskador ersätts fullt ut genom ett annat lag- stadgat ersättningssystem. En överföring av arbetsskadeförsäkringens kostnader vid trafikskador torde därför inte vara oförenlig med åtagandena enligt konventionen. När det gäller ersättningens storlek beroende på om en skada är en arbetsskada eller en trafikskada torde en överföring av kostnads- ansvaret för arbetsskadeförsäkringen inte möta några särskilda problem. Arbetsskadeförsäkringen bygger – inom den ersättnings- bara nivån om 7,5 prisbasbelopp – liksom trafikförsäkringen på den skadeståndsmässiga principen om 100 procents kompensation för inkomstförlust. Möjligheter att beakta framtida inkomstökningar vid bestämmande av livränta är generellt större i trafikförsäkringen än i arbetsskadeförsäkringen. Inte heller denna skillnad talar således mot en överföring. Den möjlighet till jämkning av ersättning som ges i trafik- skadelagen och som inte har någon direkt motsvarighet i LAF kan i enstaka fall medföra en något lägre ersättning i det nya systemet. Utredningen, som behandlar frågan om jämkning i kapitel 8, finner inte skäl att föreslå några särregler för dessa speciella fall. I nuvarande system ersätts en trafikskadad som också är arbets- skadad från både och trafikförsäkringsbolaget. Reglerna om arbetsskadelivränta innebär ofta att det förflyter mellan skadetillfället och ett beslut om ersättning. Försäkrings- bolagets skadereglering kan inte slutföras förrän hela ersättnings- bilden klarnat. Om arbetsskadeförsäkringen inte förs över i det nya systemet kommer detta förhållande att bestå. Hanteringen av trafikskador som också är arbetsskador i två system är inte bara behäftad med dessa effektivitetsproblem. Det är också en fråga om bristande kostnadseffektivitet. Skadorna är ofta medicinskt svårutredda. Om dessa skador i stället handläggs endast hos trafikförsäkringsbolaget, kan man räkna med en betydligt lägre total administrativ kostnad för en och samma skada. En hantering av ärendena i både och för- säkringsbolagen innebär också att tvistlösning kan förekomma i två olika parallella processer. Det innebär ett överutnyttjande av dom- stolsväsendets resurser. Sker skaderegleringen avseende den skadades inkomstförlust i sin helhet hos försäkringsbolagen, kommer således även tvistlösningen att bli mer effektiv utan att man för den skull förlorar i rättssäkerhet. Sammantaget anser utredningen att det inte föreligger några hinder mot att överföra kostnadsansvaret från arbetsskadeförsäkringen till trafikförsäkringen i ifrågavarande fall. Tvärtom anser utredningen med hänsyn till de aspekter som behandlats att en sådan över- föring har klara fördelar i fråga om effektivitet och ekonomi i jämförelse med dagens system. Bestämmelser om sjuklön finns i lagen (1991:1047) om sjuklön. Sjuk- lön är definitionsmässigt inte en socialförsäkringsförmån. Lagen om sjuklön är av civilrättslig karaktär och reglerar förhållanden mellan arbetsgivare och arbetstagare. Sjuklön definieras i lagen som en arbets- tagares rätt att vid sjukdom behålla lön och andra anställnings- förmåner. Sjuklöneperioden är av ett sjukfall. Den del av ersättningen till trafikskadade som motsvaras av sjuklön är ett i sammanhanget ringa åtagande. Den syn som utred- ningens direktiv ger uttryck för, att ett stort ekonomiskt total- ansvar för försäkringsbolagen ger incitament att bedriva effektiv rehabilitering av trafikskadade och även att arbeta olycksfalls- förebyggande, har därför begränsad betydelse när det gäller sjuk- lönen. I stället finns det skäl att anta att det grundläggande syftet med sjuklönesystemet – att arbetsgivarna skulle ges ett ökat ansvar för de anställdas arbetsmiljö och hälsa – inte skulle kunna upprätthållas för de personer som skadas i trafiken, om trafikförsäkringsbolagen i stället tog över ansvaret att utge ersättning i en sjukperiods början. Man bör även väga in den aspekten att sjuklönesystemet från betalningssynpunkt är effektivt och enkelt, då det ju innebär att sjuklönen betalas med vanlig lön. Det finns därutöver anledning att befara att, om försäkringsbolagen tog över ersättningsansvaret från allra första början, det skulle komma att medföra försenade och ute- blivna betalningar, inte minst på grund av försenade anmälningar Arbetsgivarens betalning av sjuklön ger även försäkringsbolagen respit under skaderegleringen. Sammanfattningsvis anser utredningen att såväl administrativa skäl som lämplighetsskäl talar mot att trafikförsäkringen tar över kostnadsansvaret för den lagstadgade sjuklönen. De kollektivavtalade och individuella sjukförsäkringarna som sam- ordnas enligt 5 kap. 3 § skadeståndslagen utgör en betydande del av det totala ersättningsåtagandet vid framför allt varaktigt nedsatt arbetsförmåga. Detta förhållande skulle, om man lägger vikt vid att så stor kostnadsmassa som möjligt överförs till trafikförsäkringen, göra det särskilt intressant att överföra kostnadsansvaret för dessa förmåner till trafikförsäkringen. Frågan om ett övertagande av kostnadsansvaret för den del av inkomstförlusten som täcks av dessa förmåner är emellertid betyd- ligt mer komplicerad än vad som gäller övriga avräkningsförmåner. De olika avtalens sjukförmåner är bestämda på så sätt att de ges ut när den anställde får ersättning från sjukförsäkringen. Det torde innebära att i ett system där trafikskadeersättning ges ut i stället för ersättning från sjukförsäkringen avtalen enligt sin lydelse inte kommer att medge någon ersättning. Därmed får trafikförsäkringen med automatik hela ansvaret för att ersätta inkomstförlust. Utredningen har övervägt två huvudsakliga metoder för hur ersätt- ningsansvaret för den del av inkomstförlusten vid trafikskador som kompenseras genom sjukförsäkringen och arbetsskadeförsäk- ringen kan överföras till trafikförsäkringen. Som utgångspunkt vid valet av metod ska det enligt utred- ningens direktiv läggas särskild vikt vid att skyddet för dem som drabbas av trafikskador inte försämras. De regler som utredningen föreslår ska även vara så utformade att tillämpningen av regelverket i enskilda ärenden kännetecknas av objektivitet, god service, lik- formighet och rättsäkerhet som administrationskostnaderna hålls nere. Höga krav måste också ställas på att systemet är överblickbart och begripligt för den enskilde. Den ena metoden innebär att skadan regleras exklusivt av trafikförsäkringsbolaget. Någon möjlighet att få frågan om större grad av nedsättning av arbetsförmåga eller storleken av ersättning prövad av finns inte (om det inte gäller sjuk- domsbesvär som har andra orsaker än trafikolyckan). Metoden kan beskrivas som en exkluderande metod. De skador som uppges här- röra från en trafikskada omfattas inte av den allmänna försäkringen. Den andra metoden innebär att skadan regleras primärt av trafik- försäkringsbolaget. är därefter oförhindrad att pröva om skadan medför större arbetsoförmåga eller om ersättningen kan bli högre från den allmänna försäkringen. Metoden är en samordningsmetod. Alla skador kan sekundärt prövas inom ramen för den allmänna försäkringen, varvid kompletterande ersättning kan utges därifrån. Utredningen anser att man bör välja en grundläggande metod. De två metoder som övervägts har båda såväl fördelar som nack- delar. Rent allmänt kan sägas att en exkluderande metod är mest i linje med reformens huvudsyfte, nämligen att helhetsansvaret för trafikskadades inkomstförlust ska övertas av trafikförsäkringen.