sou · GXB375 · 2010-01-01 00:00:00 — Om man i annan lagstiftning vill undanta personer som saknar uppehållstillstånd bör man göra det i den lagstiftningen. Det talar mot att från folkbokföringen avregistrera personer vars uppehållstillstånd löpt ut eller återkallats. En annan omständighet som talar mot avregistrering av dessa personer är att även om ett uppehållstillstånd löper ut eller återkal- las eller om en ansökan om uppehållstillstånd avslås kan det uppstå situationer när det är oklart vad som kommer att gälla för perso- nen, även på kort sikt. kan ompröva sina beslut och således bevilja uppehållstillstånd. Besluten vinner inte heller rättskraft, vilket innebär att en person kan återkomma med en ny ansökan. En viktig utgångspunkt är dessutom att personer inte ska riskera att avregistreras enbart av det skälet att handläggningen av ett ärende drar ut eller att det uppstår någon form av missförstånd i ärenden om uppehållstillstånd. Det är emellertid också viktigt att personer som inte har rätt att vistas i landet och där utsikterna att få en rätt att vistas i landet är små eller obefintliga avregistreras. Det är enligt vår mening möjligt att utforma bestämmelser om avregistrering på ett sådant sätt att den sistnämnda omständigheten ovan som talar mot avregistrering inte gör sig lika starkt gällande. Avregistreringen kan nämligen knytas till den tidpunkt när ett beslut om avslag eller återkallelse vinner laga kraft, alternativt när beslutet om uppehållstillstånd slutar att gälla, utan att någon ny ansökan getts in. Det bör i så fall gälla under förutsättning att det inte finns någon ny ansökan som kommit in och som är under prövning. Ett annat alternativ är att knyta avregistreringen från folkbokföringen till beslutet om utvisning. Det normala är, enligt , att det fattas ett utvisningsbeslut om personen inte kan antas lämna landet självmant. Det gäller i vart fall om ett uppehållstillstånd återkallas eller om en ansökan om uppehållstill- stånd avslås, däremot normalt inte om tillståndet löper ut utan att det kommer in någon ny ansökan. Ett utvisningsbeslut vinner, som huvudregel, negativ rättskraft, vilket innebär att det inte kan ändras. Om efter omprövning beviljar en person tidsbegränsat uppehållstillstånd får verket emellertid upphäva ett beslut om utvisning. Om permanent uppehållstillstånd beviljas upphör ett beslut om utvisning att gälla. Ett beslut om utvisning får inte verkställas förrän det har vunnit laga kraft. Endast under vissa begränsade förutsättningar får det inte verk- ställas över huvud taget. Det finns också vissa begränsade möjlig- heter att ta upp frågan om uppehållstillstånd till ny prövning för en person som fått ett beslut om utvisning. Regelverket är alltså komplicerat och det är svårt att knyta avregistreringen till ett specifikt beslut fattat av någon av de myndigheter som är behöriga att fatta beslut enligt utlänningslagen. Vi föreslår mot denna bakgrund att avsaknaden av uppehållstill- stånd endast ska utgöra en av flera omständigheter som kan ligga till grund för avregistrering. Någon automatisk avregistrering ska inte ske av en person som saknar uppehållstillstånd. får uppgift från om en utlänning som är folkbokförd och som haft tidsbegränsat uppehållstillstånd inte från det tillståndet löpt ut ansökt om förläng- ning av tillståndet. inleder med stöd av sådana uppgif- ter en utredning av den enskildes bosättning. Kan verket vid en sådan utredning inte få kontakt med personen ska avsaknaden av uppehållstillstånd utgöra ett starkt skäl för att avregistrera perso- nen utan att ytterligare utredning behöver göras. Avsaknaden av uppehållstillstånd bör även beaktas när det gäller bedömningen av det egentliga hemvistet vid dubbel bosättning. Att avsaknaden av uppehållstillstånd har betydelse för bedömningen av en persons bosättning i landet bör framgå av bestämmelsen. Avsaknaden av uppehållstillstånd ska dock utgöra endast en omständighet. Det kan finnas andra omständigheter som innebär att personen fortfa- rande bör anses bosatt i landet. Som framgår ovan ska med flera underrätta om vissa händelser, exempelvis utvisningar. Enligt vår mening finns det skäl att utöka uppgiftslämnandet till för att verket ska kunna få kännedom om det finns förutsättningar för avregistrering. Vi föreslår därför att när en polismyndighet har verkställt ett beslut om avvisning eller om utvisning enligt 8 kap. 7 § utlänningslagen (2005:716), om beslutet gäller en i folk- bokförd person, ska underrättas. Vi föreslår detsamma om , en migrationsdomstol eller Migrationsöver- domstolen fattar ett beslut om avvisning eller utvisning med åter- reseförbud, när beslutet har vunnit laga kraft. Som framgår ovan är möjligheterna att kontrollera om en person har uppehållsrätt begränsade. Mot framför allt denna bakgrund saknas det skäl att införa motsvarande bestämmelser om avregistrering vid förlust av uppehållsrätt. Bedömning: Bestämmelserna om avregistrering från folkbokfö- ringen av den som avlidit eller dödförklarats bör inte ändras. Det är självklart att den som är i livet även ska avregistreras från folkbokföringen. Människans död har stor betydelse i olika juridiska samman- hang. Uppgift om avregistrering som avliden från folkbokföringen godtas normalt av domstolar och andra myndigheter så att bout- redning, bodelning och arvskifte kan förrättas och den överlevande maken kan ingå nytt äktenskap med mera.7 Det är därför viktigt att bestämmelserna om när en person ska avregistreras från folkbok- föringen som avliden är klara och ändamålsenliga. De regler som finns får anses uppfylla de krav som kan ställas. 7 Se Dödskrivning av Estonias försvunna offer av professor , Advokaten nr 8 1994 s. 354 ff. Förslag: Begreppet obefintlig byts ut mot försvunnen. Bedömning: I övrigt saknas skäl att ändra bestämmelserna om avregistrering av personer som saknar känt hemvist. Det har inte framkommit att det finns några problem med bestäm- melserna om avregistrering av personer som saknar känt hemvist. Det talar för att bestämmelserna bör finnas kvar. Vi bedömer också att det saknas skäl att ändra fristen . Begreppet obefintlig bör emellertid bytas ut mot ett modernare ord. Vi anser att försvunnen är ett lämpligt ord och föreslår därför det. Begreppet knyter dessutom an till lagen om dödförklaring som använder detta begrepp, vilket vi bedömer vara en fördel. Innan en person avregistreras som obefintlig utreder Skatte- verket ärendet, normalt enligt följande: Diariet i folkbokförings- verksamheten kontrolleras för att se om det finns ärenden som rör personen exempelvis ansökan om dödförklaring eller eventuella personbevisbeställningar. Frågor om personen ställs inom Skatte- verket till exempelvis beskattningsfunktionen för att utreda om personen varit aktuell inom något annat verksamhetsområde. Motsvarande frågor ställs också till , Transport- styrelsen (tidigare ), Kronofogden och Kriminalvården. Vi anser att det är viktigt att det görs en förhållandevis omfat- tande utredning innan en person avregistreras som försvunnen eftersom beslutet om avregistrering får stora konsekvenser för den enskilde. Vi bedömer att den utredning som beskrivs ovan är till- räcklig. En annan fråga är om ska vara skyldigt att kommu- nicera med den enskilde enligt förvaltningslagens regler innan ver- ket fattar ett beslut att avregistrera någon som försvunnen. Efter- som anledningen till att dessa beslut aktualiserats torde vara att den enskilde saknar känd adress måste möjligheten att yttra sig meddelas den enskilde genom kungörelsedelgivning. Det kan i och för sig ifrågasättas om det finns skäl att kommu- nicera med en person som man inte vet var han eller hon befinner sig. är det troligen fråga om personer som vill hålla sig undan och inte vill ha något med samhället att göra, har lämnat landet eller är försvunna av annan anledning. Det skulle också betydligt underlätta handläggning av dessa ärenden om verket inte behövde kommunicera med den enskilde. Vi menar dock att kommunicering inför beslut som rör en enskild är en av grundvalarna i förvaltningsrätten och ett viktigt sätt att se till att den enskilde får möjlighet att ta tillvara sin rätt. Avregistrering från folkbokföringen kan få stora konsekvenser för den enskilde. Även om det inte förekommer ofta, inträffar det att någon som ser exempelvis en kungörelse hör av sig med information om personen. Kostnaderna för kungörelsedelgivning har också minskat betydligt , varför inte heller kostnaderna kan motivera ett undantag. Det finns också redan med stöd av dagens regler möjlig- het att underlåta kommunicering exempelvis om det i ett enskilt fall är uppenbart obehövligt. Något särskilt undantag från kravet på kommunicering för ärenden om avregistrering från folkbok- föringen av personer utan känt hemvist som försvunna bör således inte göras. 8Folkbokföring av utsända och europaparlamentariker 8.1.1Utsända i svenska statens tjänst Den som omfattas av 14 § folkbokföringslagen ska enligt 20 § folkbokföringslagen inte avregistreras från folkbokföringen som utflyttad. Enligt 14 § folkbokföringslagen folkbokförs den som är utsänd för anställning på utländsk ort i svenska statens tjänst under denna tjänstgöring tillsammans med sin medföljande familj på en viss folkbokföringsort som närmare preciseras i bestämmelsen. 14 § folkbokföringslagen behandlar vi närmare i avsnitt 10.1.8. Särskilda bestämmelser som gäller för personer som är utsända i svenska statens tjänst har funnits länge i folkbokföringsförfatt- ningarna. Motsvarande bestämmelse fanns i vart fall redan i förord- ningen (1861:45) angående mantals- och skattskrivningarnas för- rättande.1 Motsvarande bestämmelse infördes i kyrkobokföringen genom 2 § 1 c) förordningen (1894:62) angående kyrkoböckers förande . Bestämmelsen har med mindre juste- ringar härefter överförts till senare författningar om folkbokföring. Bestämmelserna hade till syfte att förhindra att dessa personer skulle komma att sakna mantalsskrivningsort inom riket.2 ändrades den dåvarande bestämmelsen folkbokföringslag från att gälla anställd i svenska statens tjänst till att gälla utsänd för anställning i svenska statens tjänst. Regering- en ansåg att sådan anknytning till inte förelåg att tjänste- män som var bosatta utomlands och där anställdes i svenska statens 1Se RÅ 2000 ref. 48. 1927:234 med förslag till förordning om ändring i vissa delar av förordningen den 6augusti 1894 (nr 61) angående mantalsskrivning s. 4 och SOU 1944:52 av folkbokföringen s. 176 (se också prop. 1946:255 med förslag till folkbokföringsförordning, m.m. s. 132). Folkbokföring av utsända och europaparlamentariker tjänst för tjänstgöring utomlands eller sådan lokalanställd som reste från för att anställas direkt av lönad utlandsmyndighet borde kyrkobokföras här i riket. Regeringen föreslog därför att bestämmelsen utformades så att den inte avsåg lokalanställd av något slag utan endast utsänd personal . Inte heller skulle den utsändes svenska betjäning omfattas av de särskilda bestämmelserna om folkbokföring av utsända. Regering- ens uppfattning var att den som var anställd utomlands i svenska statens tjänst regelmässigt hade en så stark anknytning till att en kyrkobokföring här var motiverad. Regeringen ansåg dock inte att det fanns skäl att dessa regler för kyrkobokföring skulle omfatta medföljande betjäning.3 Frågan om en person varit utsänd för anställning på utländsk ort i svenska statens tjänst har i ett fall prövats av Regeringsrätten.4 Målet gällde en kvinna som var anställd vid (). Hon var tjänstledig för att arbeta inom ett EU-projekt som finansierades via anslag från EU, men lönen betalades av KI. Hon arbetade också i vid KI. Riks- skatteverket (numera ) ansåg att hon inte skulle vara fortsatt folkbokförd eftersom hon har var anställd i och sänd till utländsk ort för att fullgöra viss tjänstgöring. Regerings- rätten fann att hon skulle kvarstå i folkbokföringen med stöd av 14 § folkbokföringslagen och anförde följande. När en statsanställd skall fullgöra tjänstgöring i utlandet kan detta ske i olika former, såsom tjänsteresa, ändrad stationering eller ny anställ- ning. Med hänsyn bl.a. till förändrade anställningsförhållanden i stats- förvaltningen synes anledning saknas att göra skillnad beroende på det formella förfarandet. En annan sak är att förhållandena vid tjänsteresor oftast är sådana att en avregistrering från folkbokföringen inte aktuali- seras. Det torde inte vara ovanligt att utsänd personal också har arbets- uppgifter som skall utföras i . Sådana omständigheter, som närmast ökar anknytningen till , bör inte hindra en tillämpning av 14 § [folkbokföringslagen]. Även medföljande familjemedlemmar till den utsände omfattas av den särskilda bestämmelsen i 14 §. Med familj borde enligt rege- ringen avses makar och sambor (även homosexuella sambor) eller hemmavarande barn.5 1978/79:58 om ändring av reglerna om folkbokföring och beskattning av personer anställda utomlands i svenska statens tjänst, m.m. s. 15 f. 4Se RÅ 2000 ref. 48. 1990/91:153 om ny folkbokföringslag m.m. s. 134 och 136. Folkbokföring av utsända och europaparlamentariker Enligt folkbokföringskommitté hade uttrycket medföl- jande make i ett kammarrättsavgörande ansetts avse även det fallet då den utsände gifte sig med en person som redan var bosatt i utlandet. Enligt ordalydelsen i den dåvarande bestämmelsen skulle en medföljande make kyrkobokföras i den församling där den utsände var kyrkobokförd även om makarna var bosatta på olika orter i . Kommittén föreslog att regeln om utsända stats- anställdas folkbokföring i fortsättningen skulle vara tillämplig bara på sådana personer som var folkbokförda här vid avresan.6 Kom- mitténs förslag genomfördes, men kommenterades inte av rege- ringen i propositionen.7 Enligt 14 § folkbokföringslagen ska vidare vad som sägs i 11 § folkbokföringslagen tillämpas på medföljande barn som för skol- gång vistas i utlandet på annan ort än den där den utsände är statio- nerad. Av 11 § folkbokföringslagen följer att en elev under som har sitt egentliga hemvist tillsammans med föräldrar eller andra anhöriga anses bosatt där även om han till följd av skol- gången regelmässigt tillbringar sin dygnsvila på en annan fastighet. Detta gäller även efter det att eleven fyllt så länge han genom- går grund- eller gymnasieskola eller motsvarande utbildning. 11 § folkbokföringslagen behandlar vi närmare i avsnitt 10.1.7. Enligt 20 § andra stycket folkbokföringslagen ska en vistelse utom landet som föranleds av uppdrag som ledamot av Europaparla- mentet inte leda till avregistrering från folkbokföringen som utflyttad om ledamoten har anknytning till landet genom att dispo- nera en bostad här. På ansökan av ledamoten får dock besluta om avregistrering enligt huvudregeln i första stycket. Bestämmelsen infördes i samband med att efter sin anslutning till EU skulle genomföra sitt första val till Europarla- mentet 1995. Uppdraget som företrädare i förutsatte, enligt regeringen, normalt inte att företrädaren flyttade till eller . Det låg dock i sakens natur att före- trädaren för att utöva sitt uppdrag regelmässigt tillbringade en inte obetydlig tid där. För en ensamstående företrädare som regel- mässigt skulle komma att tillbringa sin dygnsvila i såväl 6Se SOU 1990:50 Ny folkbokföringslag s. 58 och s. 83. 1990/91:153 om ny folkbokföringslag m.m. s. 102 f. och 136. Folkbokföring av utsända och europaparlamentariker som kunde folkbokföringslagens bestämmelser innebära att han eller hon avregistrerades från folkbokföringen. Hade företrä- daren familj skulle han eller hon i regel anses ha sitt egentliga hemvist i om företrädaren sammanlevde med sin familj här. För det fall företrädaren däremot valde att flytta ensam eller till- sammans med sin familj till exempelvis innebar folkbok- föringslagens bestämmelser att han eller hon skulle avregistreras från folkbokföringen som utflyttad. Arbetet i var, enligt regeringen, i likhet med uppdraget som riksdagsledamot av sådan speciell karaktär att en definitiv avflyttning i regel var utesluten. Det var också ofta nödvändigt att företrädarna behöll bostadsanknytningen till sin hemort. De skäl som låg bakom särreglerna för riksdagsledamöter kunde enligt regeringen åberopas också för särskilda bestämmelser om folkbokföring av de förtro- endevalda i . En förutsättning för att före- trädaren inte skulle avregistreras som utflyttad, även om han eller hon skulle anses ha sitt egentliga hemvist utom landet, skulle vara att denne hade anknytning till landet genom att disponera en bostad här. Det innebar emellertid inte att bostaden måste vara densamma som den han eller hon bodde i vid tillträdet. I likhet med vad som gällde för riksdagsledamöter ansåg regeringen att det endast var företrädaren som skulle omfattas av undantaget. Den övriga familjens folkbokföring fick enligt regeringen bedömas efter vanliga regler. Det var då företrädarens faktiska vistelse som skulle anses vara den familjeanknytning som skulle tillämpas på familje- medlemmarna. Undantaget omfattar inte heller andra grupper som arbetar i , exempelvis politiska sekreterare. Det var enligt regeringen inte på samma sätt som för de förtroendevalda nödvändigt att de behöll bostadsanknytningen till . Något skäl att låta bestämmelsen omfatta även dessa grupper fanns enligt regeringen således inte.8 8 Se prop. 1994/95:154 till m.m. s. 40 ff. och 54. Folkbokföring av utsända och europaparlamentariker Personer som är anställda av den danska staten och som är beordrade att tjänstgöra utanför landet ska enligt CPR-lagen aldrig registreras som utflyttade. Dock ska den avregistreras som folkbokförs i ett annat nordiskt land. Om en finsk medborgare som har bosatt sig utomlands är anställd hos vid en diplomatisk eller någon annan jämförbar beskickning eller vid ett konsulat som förestås av en utsänd konsul eller är i utvecklingssamarbetsuppgifter eller missionsarbete har, enligt lagen om hemkommun, han samt hans familjemedlemmar fortfarande hemkommun i . Norsk personal vid norska diplomatiska och konsulära stationer i utlandet räknas enligt forskriften om folkeregistrering som bosatta i om de är utsända av norsk utrikesmyndighet. Detsamma gäller medlemmar av dessa personers hushåll och deras privata tjänare om de inte är medborgare i mottagarlandet. Militär personal som är beordrad att tjänstgöra i utlandet räknas som bosatt i . Detsamma gäller medlemmar av dessa personers hushåll om de inte är medborgare i mottagarlandet. 8.3.1Anställda i svenska statens tjänst utom landet Bedömning: Bestämmelserna om undantag från avregistrering från folkbokföringen av utsända i svenska statens tjänst bör inte ändras. Personer som är anställda av den svenska staten kan sändas ut för arbete i ett annat land. Det är personer som är utsända av utrikes- förvaltningen, det vill säga personer som är anställda vid beskick- ningar och konsulat, biståndspersonal från SIDA, företrädare för , , och Försvars- makten samt annan personal som är stationerad utomlands för vissa myndigheters räkning.9 9 Se SOU 1990:50 Ny folkbokföringslag s. 58. Folkbokföring av utsända och europaparlamentariker Bestämmelser som innebär att utsända i svenska statens tjänst ska omfattas av svensk socialförsäkring har funnits . Bestäm- melserna innebär att dessa personer är försäkrade för bostads- baserade och arbetsbaserade förmåner. Av bestämmelserna i 3 kap. inkomstskattelagen (1999:1229) följer att den som är utsänd av svenska staten är obegränsat skattskyldig i och därmed ska beskattas för alla sina inkomster i och från utlandet.10 Personer som är utsända i svenska statens tjänst omfattas även i övrigt i stor utsträckning av svensk lagstiftning. Det finns också en lång tradition av att låta dessa personer omfattas av folkbok- föringen. Mot denna bakgrund framstår det som självklart att den som är utsänd i svenska statens tjänst även ska vara fortsatt folkbokförd i . Personer som är utsända i svenska statens tjänst och som arbetar på beskickningar och konsulat omfattas av Wienkonventionerna, se avsnitt 5.2.3–5.2.5. De ovan redovisade bestämmelserna gäller enligt 1 § lagen om immunitet och privilegier inte om det skulle strida mot dessa konventioner,. Wienkonventionerna gör, till skill- nad från 14 § folkbokföringslagen, skillnad på medborgarskap. Det innebär att om sänder ut en person till ett land där han eller hon är medborgare, har personen enligt Wienkonventionerna rätt till socialförsäkringsförmåner och skyldighet att betala skatt i det landet i stället för i . Bestämmelserna i bland annat social- försäkringslagen och i inkomstskattelagen kan alltså inte tillämpas fullt ut på sådana personer. Dessa personer är emellertid trots allt anställda i svenska statens tjänst. Det finns inga bestämmelser i som hindrar att den sändande staten registre- rar sina utsända. Det måste därför stå fritt att låta dessa personer kvarstå i folkbokföringen om det finns skäl för det. Vi bedömer att det saknas skäl att undanta personer som är medbor- gare i den mottagande staten från bestämmelsen tillämpnings- område. En annan sak är att det finns lagstiftning som inte ska till- lämpas i förhållande till dessa personer. 10 Se även prop. 2005/06:19 Beskattning av statligt anställda under utlandsstationering m.m. s. 10. Folkbokföring av utsända och europaparlamentariker En direktutsänd person är en statsanställd som för utsändningen varken är bosatt i eller tjänstgör i den sändande staten, alltså en person som inleder sin tjänstgöring för en statlig arbetsgivare med att arbeta i ett annat land. Som framgår ovan måste en statsanställd vara folkbokförd för att kunna omfattas av 14 § folkbokföringslagen och därmed kvarstå i folkbokföringen . Det finns inte någon bestämmelse som innebär att en direktutsänd person ska folkbok- föras när han eller hon får sitt uppdrag. Enligt nuvarande regler folkbokförs inte direktutsända och lokalanställda. Det har inte framkommit att nuvarande regler har inneburit några problem. En person som får en statlig anställning när han eller hon befinner sig utomlands kan enligt vår mening inte anses vare sig vara bosatt i eller ha sådan anknytning till att han eller hon bör folkbokföras. Det gäller oberoende av vilken immunitet och privilegier han eller hon har och oberoende av om personen har varit bosatt i landet. En direktutsänd eller lokalanställd person ska därför inte folkbokföras 8.3.2Medföljande familjemedlemmar till utsända Bedömning: Bestämmelser om undantag från avregistrering av medföljande familjemedlemmar till utsända i svenska statens tjänst bör kvarstå. Även medföljande familjemedlemmar till den utsände omfattas av den särskilda bestämmelsen i 14 §. Det har inte kommit fram några skäl som talar mot att den utsändes familjemedlemmar ska kvarstå i folkbokföringen. Även ska därför den utsändes familj kvarstå i folkbokföringen. Med familj avses vid tillämpningen av bestämmelserna om folkbokföring makar och sambor (även homosexuella sambor) eller hemmavarande barn. Begreppet familj till en utsänd är inte enhetligt i de regelverk som omfattar utsända. Frågan är om det finns skäl att utvidga eller på annat sätt ändra den definition av familj som används inom folkbokföringen. Enligt 2 kap. 6 § socialförsäkringslagen avses med familj i den lagen medföljande make samt barn som inte fyllt . Folkbokföring av utsända och europaparlamentariker likställs enligt samma bestämmelse den som utan att vara gift med den utsände lever tillsammans med denne, om de har varit gifta eller gemensamt har eller har haft barn. Av förarbetena till socialförsäkringslagen framgår att även den med vilken en utsänd gifter sig och de barn som föds utomlands, liksom de barn mannen eller hustrun medför i äktenskapet borde, liksom tidigare, anses bosatta i särskild definition av familj i skattelag- stiftningen finns däremot inte. I de kollektivavtal som reglerar utlandsstationerades arbetsför- hållanden , URA12 och UVA13, finns definitioner av familj.