sou · GYB342 · 2010-06-23 00:00:00 — Enligt min bedömning är det tveksamt om detta är nödvändigt. Danska erfarenheter visar, jfr. 7.2, att lagstiftningen om överlåtbara fiskerättigheter kraftigt kommer att minska antalet fiskefartyg. Samma bedömning har med stor samstämmighet gjorts av berörda parter under beredning av Utredningens överväganden och förslag lagförslaget om överlåtbara fiskerättigheter i det svenska pelagiska fisket. Därtill kommer det som tidigare anförts vara möjligt för rege- ringen/förvaltande myndigheten att genom frivilliga åtgärder som skrotningsbidrag minska flottan. Slutligen kommer ju som framgått den förvaltande myndigheten även fortsättningsvis ha möjlighet att när det konkreta finns fiskevårdsskäl eller andra angelägna allmänna intressen som regionala hänsyn att minska tillträdet till fisket. Slutligen måste jag ange hur den ansvariga myndighetens bemyn- digande om fiskevård förhåller sig till kravet om konsekvensbeskriv- ning i mitt förslag till fiskelicens, jfr. Mitt förslag innebär att alla som bedriver ett miljömässigt fiske och i övrigt uppfyller kraven för licens ska kunna få fiskelicens och därmed kunna bedriva yrkes- fiske. Konsekvensbedömningen ska därmed inrikta sig på hur det tänkta fisket ska bedrivas, i huvudsak vilka redskap som ska använ- das. Därmed blir det möjligt för samtliga som har fiskelicens att fiska sådant fiske där den ansvariga myndigheten inte kräver särskilda tillstånd. Tillträdet till viss fisk, som av fiskevårdsskäl behöver be- gränsas, ska dock på samma sätt som tidigare regleras genom de sär- skilda tillstånden som den ansvariga myndigheten kan meddela av fiskevårdsskäl. Även regionala hänsyn kan användas. Det betyder att den ansvariga myndigheten inte ska göra en beståndsuppskattning eller beakta risken för utfiskning vid konsekvensbedömningen. I grunden innebär detta en dubbelreglering. Den ansvariga myn- digheten ska hantera såväl en konsekvensbedömning vid sin prövning av fiskelicensen som de särskilda tillstånden. Det hade alternativt förstås varit möjligt att föra samman dessa tillståndskrav till ett. Skälen för att så inte har skett är att systemet är det som EU an- vänder sig av och att det kan vara lämpligt att nationellt ha samma. Vidare är tanken att fiskelicensen ska gälla , även om de ska kunna återkallas vid förändringar. Eftersom fiske- vårdskraven snabbt kan förändras kan de särskilda tillstånden be- höva löpa . Slutligen ska fiskelicensen kunna ge rätt till sådant fiske som inte behöver begränsas genom särskilda tillstånd. I 4.1.1 har jag beskrivit den nu gällande instruktionen för Fiskeri- verket och noga analyserat den. Som framgår där är det oklara att det under punkt 1 anges att uppdraget enbart är att verka för en ekolo- Utredningens överväganden och förslag giskt hållbar förvaltning, som det i punkten 3 anges att myndigheten ska medverka i strävan att inom den gemen- samma fiskeripolitiken uppnå såväl ett ekologiskt som ekonomiskt hållbart fiske. Som framgår av analysen har det vid utbildats en praxis där hållbarheten av fiskebestånden ställts i för- hållande till näringspolitiken även i de fallen där det saknas EU-krav. Regeringen har beslutat att en ny havsmiljö- myndighet ska bildas för att stärka och effektivisera arbetet med hav och vatten. I första hand är det delar av , Fiskeri- verket och de fem vattenmyndigheterna som ska läggas samman till en myndighet som får ansvar för frågor om förvaltning av havs- och vattenmiljön. En utredning tillsattes om hur den nya myndigheten skulle organiseras. Utredaren lämnade sitt förslag och myndigheten ska kunna inrättas fr.o.m. . Regeringens utgångspunkt är att ska upphöra i och med att den nya myndigheten bildas. Avsikten är dock inte att några verksam- heter inom ska upphöra. De verksamheter inom Fiskeri- verket som inte ska föras över till den nya myndigheten ska förläggas till mest lämplig myndighet. Innebörden är alltså att annan myndig- het än kommer att ha förvaltningsansvar för fisket. En annan innebörd är att ansvaret kan komma att delas. Utredningens förslag: Instruktionen till den förvaltande myndig- heten ska spegla portalparagrafen. Det huvudsakliga uppdraget ska beskrivas i punkten 1 på följande sätt: Myndigheten ska verka för att vild fisk och vilda vattenlevande blöt- och kräftdjur nyttjas och förvaltas så att de uthålligt ger en god avkastning för yrkesfisket som den biologiska mångfalden och eko- systemfunktionerna behålls. Därutöver förs in en ny punkt som anger att myndigheten även ska verka för ett ekonomiskt och ekologiskt bärkraftigt vatten- bruk. Punkten 3 utgår. I stället förs beträffande EU in att myndig- heten ska verkställa eller komplettera EU:s förordningar om fiske inom den gemensamma fiskeripolitiken. Slutligen förs även in att den förvaltande myndigheten vid fördelningen av fisket utöver fiskevårdsskäl även ska ta regionala hänsyn. Utredningens överväganden och förslag Syftet med den nya lydelsen av den förvaltande myndighetens instruk- tion är förstås att den ska spegla den nya fiskevårdslagen. Huvud- uppdraget för (eller annan myndighet) blir att bedriva en förvaltning som överensstämmer med portalparagrafen. Det be- tyder alltså att myndigheten på sätt som redovisas under 9.1.2 om portalparagrafen ska hantera två jämställda mål, produktionsmålet och miljömålet. Genom att miljömålet jämställs med produktions- målet kan näringshänsynen inte väga tyngre än bestånds- situationen. Eftersom portalparagrafen bara reglerar vild fisk och vilda blöt- och kräftdjur krävs det ett tillägg om en särskild bestämmelse för odlad fisk och kräftdjur. Förslaget för vattenbruket är hämtat från Utredningen om framtiden för ett ekonomiskt och ekologiskt bär- kraftigt vattenbruks författningsförslag i deras betänkande Det växande vattenbruket, SOU 2009:26, som överlämnades till rege- ringen . Självklart finns det även en mängd andra förslag från den utredningen som skulle påverka lagstiftningen. Dessa förslag får dock värderas av regeringen. Skälet till att jag för in ett förslag om vattenbruk i instruktionen är att jag måste kompensera att vattenbruk tas bort från punkten 1. Som framgår av bl.a. kapitel 3 och avsnitt 9.1.1 är bun- den av den gemensamma fiskeripolitiken. Min avsikt är ändå att den nationella fiskevårdslagen i huvudsak ska styra hur den svenska fiskeförvaltningen ska ske. Jag har därför noga sett till att lagen är förenlig med EU:s lagstiftning. Lagen utgör också en tolkning av rättsläget inom den gemensamma fiskeripolitiken. Den förvaltande myndighetens uppdrag ska därför i huvudsak också styras av den nationella lagens avsikt. Därutöver måste det dock självfallet även vara verkets uppgift att verkställa och komplettera EG:s förordningar om fiske, eftersom dessa är direkt tillämpliga i . Genom att koppla uppdraget klart till den nationella lagens avsikt behöver det inte uppstå motstridiga tolkningar av verkets upp- drag på sätt som skett . Lag (1994:1709) om EG:s förordningar om den gemensamma fiskeripolitiken I direktiven till mitt uppdrag anges att jag ska ta ställning till om bestämmelserna i denna lag kan föras över till en ny fiskevårdslag. Som framgår av vår analys under 3.1 kan det vara ett problem att Utredningens överväganden och förslag det finns en fiskelag och en lag om EG:s förordningar om den gemen- samma fiskeripolitiken. Att ha delvis olika lagregleringar trots att de ytterst måste motsvara samma EG-rättsliga regleringar inom ramen för den gemensamma fiskeripolitiken innebär en uppenbar risk för motstridiga regleringar eller dubbelregleringar. Den nuvarande gräns- dragningen i 2 § 2 st. om möjligheten att meddela föreskrifter inte skulle gälla fiskelagens frågor framstår också som märklig. Efter- som en mängd frågor i fiskelagen berör frågor om den gemensamma fiskeripolitiken framstår denna begränsning inte som ändamålsmässig. Lagen innehåller också alltför få bestämmelser för att det ska vara motiverat med en särskild lag. Utöver gränsdragningsbestämmelsen innehåller den bara ett bemyndigande för regeringen eller den myn- dighet regeringen bestämmer att meddela föreskrifter som komplet- terar eller som behövs för verkställighet av förordningarna. Vidare innehåller den en bestämmelse som möjliggör för regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer att föreskriva att näringsidkare, som inte bedriver yrkesmässigt fiske att lämna uppgifter. Slutligen innehåller lagen bestämmelser om tillsyn, kontroll och straff. Utredningens förslag: Lag (1994:1709) om EG:s förordningar om den gemensamma fiskeripolitiken upphävs i dess helhet. I den nya fiskevårdslagen införs ett bemyndigande för regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer att meddela de före- skrifter som behövs för att komplettera eller verkställa EG:s förordningar om den gemensamma fiskeripolitiken. Vilka övriga bestämmelser som behöver föras över från denna lag återkom- mer jag till i 9.2. Genom att föra över det bemyndiganden till den nya fiskevårdslagen menar jag att det finns ett heltäckande bemyndigande för regeringen att meddela samtliga de föreskrifter som kräver. Jag före- slår sedan i mitt förslag till ändrad fiskeförordning att detta be- myndigande i sin helhet förs över till den förvaltande myndigheten. Därigenom menar jag att myndigheten har ett tillräckligt redskap att möta EU:s krav i dess helhet. I bemyndigandet ska den gemen- samma fiskeripolitiken noga definieras så att bemyndigandet inte blir för brett. Att ytterligare konkretisera bemyndigandet i denna del ser jag dock inte som möjligt. Den gemensamma fiskeripoliti- kens är sällsynt komplex och lagstiftningstakten mycket snabb. I den tidigare fiskelagstiftningen har man försökt att konkretisera samt- Utredningens överväganden och förslag Som framgått av kapitel 4 och lagkommentaren har dock resultatet blivit en ytterst svårbegriplig lag. Bemyndigan- dena har ändå inte räckt till utan har varit tvungna att tolka dem mycket extensivt för att kunna verkställa EU:s alla krav. När det gäller frågorna om kontroll och tillsyn återkommer jag till det. Jag har i 4.2.6 och 9.1.4 redogjort för de bemyndiganden som gäller för fiskevård. Innebörden är som framgår där att regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer redan har långtgående befogenheter får meddela föreskrifter för fiskevården och fiskets bedrivande. Befogenheten att meddela föreskrifter om fiskets bedrivande kom till genom en lagändring 2003. Lagändringen kom till sedan Fiskeri- verket begärt att bemyndigandet att meddela föreskrifter för fiske- vården även skulle avse fiskets bedrivande. I propositionen anges följande: Fiskelagens bemyndigande för regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att meddela föreskrifter för fiskevården fick sin nuvarande utformning genom ett riksdagsbeslut (prop. 1995/96:8, bet. 1995/96:JoU5, rskr. 1995/96:85). Beslutet innebar att bemyndigan- det vidgades så att alla föreskrifter som behövs för att reglera fisket skulle kunna meddelas med stöd av fiskelagen. Föreskrifter som är nödvändiga för att reglera marknads- och strukturfrågor på fiskets om- råde kan meddelas med stöd av ett bemyndigande i lagen (1994:1709) om EG:s förordningar om den gemensamma fiskeripolitiken. Redan i samband med ändring av fiskelagen ifrågasattes om inte be- myndigandet till stöd för föreskrifter om fiskevården borde vidgas till att gälla också fiskets bedrivande. I propositionen hänvisade regeringen till att avsikten med den då relativt nya lagstiftningen varit att begränsa och förenkla regelverket. Regeringen ansåg det därför inte lämpligt att utvidga föreskriftsrätten till att gälla också fiskets bedrivande. En sådan utvidgning borde enligt regeringens mening förutsätta mycket starkt vägande skäl. Frågan om befogenhet för att meddela föreskrifter för hur fisket skall bedrivas har på nytt aktualiserats. Verket pekar i sin framställning på att den gemensamma fiskeripolitiken innebär krav på medlemsstaterna att vidta också andra åtgärder än sådana som är direkt hänförliga till fiskevården. De åtgärder som åsyftas är närmast nationella föreskrifter som syftar till en hushållning med fiskeresur- serna till gagn för konsumenterna och för beredningsindustrin. Det finns möjlighet att genom sådana regler för fisket tidsmässigt jämna ut landningarna av fisk vilket är till fördel för den industri som bereder fisken och gör att man kan undvika att fisk onödigtvis går till foderindustrin eller t.o.m. måste dumpas. Det är vidare angeläget att fisket bedrivs och att fisken hanteras ombord på ett sätt som säkerställer att den fisk som landas är färsk och kan utgöra råvara för produkter av Utredningens överväganden och förslag hänvisar också till sitt ansvar för den regio- nala utvecklingen. Regionala hänsyn kan göra det motiverat att med- dela föreskrifter om särskild tilldelning av fiskeresurser eller att före- skriva att fisket skall delas upp, t.ex. genom individuell kvotfördelning, eller att fisket skall ske inom vissa bestämda områden. Vad anför får enligt regeringens mening anses utgöra tillräckligt starka skäl för att vidga fiskelagens bemyndigande om fiske- vårdsföreskrifter till att gälla också föreskrifter för fiskets bedrivande. Detta ställningstagande innebär självfallet inte annat än att strävan fort- farande skall vara att så långt möjligt begränsa omfattningen av regel- verket. 2002/03:41 s. 13–14). Utredningens uppfattning är som framgått att den förvaltande myn- digheten även fortsättningsvis självklart ska ha tillgång till samtliga nödvändiga befogenheter för att skapa ett bra fiskevård. Verket ska exempelvis vid behov kunna helt förbjuda fiske av viss art eller fiske inom ett område. Från sida har dock framförts att de bemyndigande verket har är tillräckliga för att bedriva en bra fiskevård. När det dock vidare gäller bemyndigandet om fiskets bedrivande framgår att det till stor del kommer att kunna ersättas av det generella bemyndigandet meddela de föreskrifter som behövs för att komplet- tera eller verkställa EG:s förordningar om den gemensamma fiskeri- politiken. Som framgått av den citerade texten från propositionen var ju det huvudsakliga skälet för att införa bemyndigandet om fiskets bedrivande att skulle kunna vidta sådana åt- gärder som den gemensamma fiskeripolitiken kräver. Därutöver föreslås även ett konkret bemyndigande om att den förvaltande myndigheten ska kunna ta regionala hänsyn. Enligt 6 § fiskelagen avses med yrkesmässigt fiske sådant fiske som bedrivs med yrkesfiskelicens enligt 30 § eller av utländska fiskare med annat särskilt tillstånd att bedriva yrkesfiske i Sveriges sjöterri- torium eller i ekonomiska zon. Av 30 § fiskelagen följer sedan att yrkesfiskelicens får beviljas den för vars försörjning fisket är av väsentlig betydelse, om fisket har anknytning till svensk fiskeri- näring. Licensen får avse visst fiske och får beviljas . När en fråga om licens prövas första gången ska tillgången på fisk beaktas. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer med- Utredningens överväganden och förslag delar närmare föreskrifter om villkoret angående anknytningen till svensk fiskenäring. I 32 § anges att frågor om licens prövas av den myndighet som regeringen bestämmer. Av 2 kap 19–20 §§ fiske- förordningen framgår sedan att det är som prövar frågor om yrkesfiskelicens och föreskrifter om krav på särskilt tillstånd för användning av fartyg för yrkesmässigt fiske. Till omständigheter som visar att fisket har sådan anknytning till svensk fiskerinäring som avses i fiskelagen hör 1.att sökanden landar minst hälften av den totala fångsten under ett kalenderår, i värde räknat, i . 2.att minst hälften av sökandens fiskefärder utgår från en svensk hamn, eller, 3.att minst hälften av deltagarna i sökandens fiske är bosatta här i landet. ska vid sin prövning beakta också andra omständig- heter som sökanden åberopar till stöd för att fisket är knutet till svensk fiskerinäring. Licens kan meddelas för om längst . Därefter kan den förnyas. Bestämmelsen om anknytning till svensk fiskerinäring kom till genom en lagändring 1998. Av propositionen framgår följande: En grundprincip för den gemensamma fiskeripolitiken är att alla med- lemsländers fiskefartyg har lika tillträde till fiskevattnen och fiskresur- serna. Från denna princip görs det ett antal undantag, bl.a. fördelas gemenskapens fiskresurser via nationella kvoter avsedda att fiskas av den berörda statens fartyg. Syftet med fördelningen av nationella fiskekvoter är att tillförsäkra medlemsländerna en andel av gemenskapens totala fångstvolymer. Fördelningen grundas bl.a. på det traditionella fiske som den av fiskerinäringen beroende lokalbefolkningen i landet dragit fördel av före etablerandet av kvotsystemet. Denna kvotfördelning har stimulerat till s.k. kvothoppning. Med detta avses att ett fiskeföretag genom förvärv av fiskefartyg som hör till en annan stats fiskeflotta får möjlighet att nyttja den statens fiskekvoter trots att fartygens besätt- ningar ofta inte är bosatta i landet och fångsterna till stor del landas i andra länder. Begränsningar av möjligheterna för utländska företag och medborgare att delta i fisket av de kvoter som kommer register- eller flaggstaten till del har föranlett flera avgöranden i (se målen C-221/89, Factortame, 1991, s. 3905, C-3/87, Agegate, 1989, s. 4459 och C-216/87, Jaderow, 1989, s. 4509). utgår från att det ankommer på medlemsländerna att i enlighet med internationell rätt fastställa villkoren för ett fartygs registrering och rätt att föra landets flagg. Bedömningen av vad som är en erforderlig koppling mellan fartyg och land för att få ingå i landets Utredningens överväganden och förslag fartygsflotta måste dock ske med beaktande av gemenskapsrätten i övrigt. Det innebär att medlemsstaten måste beakta förbudet mot diskrimine- ring, den fria etableringsrätten och proportionalitetsprincipen. Krav på viss nationalitet eller bosättning i landet som förutsättning för registre- ring av ett fartyg i landet är därmed oförenliga med gemenskapsrätten. Enligt strider det t.ex. mot gemenskapsrätten att som villkor för att erhålla fiskelicens kräva att av besätt- ningen skall vara bosatt i landet. Gemenskapsrätten hindrar däremot inte att ett medlemsland som villkor för registrering av ett fiskefartyg kräver att fartyget har en reell ekonomisk koppling till landet om det enbart rör relationen mellan fartygets fiskeoperationer och befolkningen som är beroende av fisket och anknuten industri. Det är t.ex. möjligt att åberopa landningar och återkommande besök i landets hamnar för att påvisa att det finns ett samband mellan fartygets verksamhet och landets fiskeberoende befolkning. Landningar av fångster kan således accepteras som en omständighet bland andra, under förutsättning att det inte direkt eller indirekt innebär en skyldighet att landa fartygets fångster i landets hamnar eller hindrar normala fiskeoperationer. Med- lemslandet kan enligt även kräva att besättningen, på något sätt som står i överensstämmelse med gemenskapsrätten, bidrar till socialförsäkringssystemet i landet. De svenska reglerna om fartygsregistrering i sjölagen har ändrats per (prop. 1996/97:130, bet. 1996/97:LU16, rskr. 1996/97:243). kan ett fartyg som till hälften eller mer ägs av fysiska eller juridiska personer inom det Europeiska ekonomiska samarbetsområdet under vissa förutsättningar som anknyter till avgöran- den i bl.a. nämnda mål registreras i , om ägaren så begär. EG-fördragets bestämmelser om bl.a. den fria etableringsrätten och domstolens uttalanden om principernas tillämpning torde innebära att ett bosättningskrav som gäller för etablering inom svenskt yrkesfiske inte kan behållas. De svenska bestämmelserna om förutsättningarna för yrkesfiske måste således anpassas till gemenskapsrätten. Det finns med stöd av de nämnda avgörandena av i stället möjlighet att föreskriva att fisket skall ha en reell anknytning till den svenska fiskenäringen. Det nuvarande bosättningskravet bör således ersättas av en allmän bestämmelse i lagen om att det som förutsättning för yrkesfiskelicens skall vara fråga om ett fiske som har anknytning till svensk fiskerinäring. Av principen om proportionalitet följer att kraven för att erhålla licens inte får vara mer långtgående än vad som krävs för att säkerställa en verklig ekonomisk anknytning mellan fiskaren och medlemsstaten. Härvid måste de förutsättningar som har slagit fast be- aktas. Det måste säkerställas att de som inte bor i landet men som omfattas av åtaganden om etableringsfrihet, arbetskraftens fria rörlighet och utbyte av tjänster får reella möjligheter att etablera sig inom svenskt yrkesfiske. Av avgöranden följer att det får krävas ett antal alternativa bevis för att det fiske som skall bedrivas är till nytta för den Utredningens överväganden och förslag fiskeberoende lokalbefolkningen i landet. Det är mot denna bakgrund lämpligt att en allmänt hållen bestämmelse i lagen om anknytning till svensk fiskerinäring kompletteras med ytterligare föreskrifter som ger ledning vid prövningen av licensansökningar. Regeringen eller den myn- dighet som regeringen bestämmer bör därför få meddela föreskrifter som närmare beskriver vilka omständigheter angående anknytningen till svensk fiskerinäring som kan åberopas till stöd för en ansökan om licens. Det är naturligt att platsen för landningar och utgångshamnen för fisketurerna tillmäts betydelse när en sökande åberopar omständigheter till stöd för sin licensansökan. Att det inte får ställas krav på bosätt- ning innebär inte att bosättningen skulle sakna betydelse som ett alter- nativt bevis för anknytning till landets fiskeberoende befolkning eller fiskeberoende områden. I föreskrifter till lagbestämmelsen bör en precisering kunna göras av de bevis för anknytning som kan åberopas. Exempel på sådana pre- ciseringar är att av fångstvärdet landas i , att minst hälften av fiskefärderna utgår från svensk hamn eller att minst hälften av deltagarna i det fiske licenssökanden avser att bedriva är bosatta i landet. Föreskrifterna måste ge sökande möjlighet att åberopa också andra omständigheter eller en kombination av omständigheter till stöd för sin ansökan om licens. 1997/98:139, avsnitt 5). Den svenska anknytningen bestämdes alltså i lag 1998. Utformningen bestämdes med hänsyn taget till avgöranden från . Den fråga som utredningen måste ta ställning till om det nu finns skäl för en omprövning av denna lagreglering och vilka skälen i så fall skulle vara. I direktiven anges ingenting om anknytningen. Från Fiskeri- verkets sida däremot har framförts följande: Utredningen måste bestämma vad som är svenskt fiske. Frågan är av avgörande betydelse för vad som i övrigt bör vara arbets- uppgifter, särskilt i fråga om administrationen av för tillgäng- liga fiskemöjligheter. Detta är en mycket komplicerad fråga vars för- utsättningar dessutom är under förändring bl.a. genom att en övergång i gemenskapsrätten har skett eller diskuteras från kvotregleringar till reglering genom effort- eller realtidsbegränsningar. Företrädare för fiskerinäringen har förordat en övergång till realtidbegränsningar som kräver att åtgärder riktas mot flera medlemsstater och varför förutsätts få en aktiv roll eller framhållit att möjlig- heten att låta producentorganisationer administrera fiskemöjligheterna bör undersökas. De olika fördelningssätten ger förmodligen skilda opti- mala lösningar för lagstiftningens begreppsapparat och systematik. Den danska lagstiftningen bör studeras på nytt som eventuell förebild för lagändringar. Utredningens överväganden och förslag Tillträdesbegränsningarna i gemenskapens fiskevatten och tilldel- ningen av nationella fiskekvoter och fiskemöjligheter strider mot idén med den gemensamma marknaden enligt EG-fördraget där föreskrivs fri rörlighet från arbete och kapital. Frågan är vad som längre är svenskt fiske och som svenska myndigheter skall administrera. Näringen accep- terar inte en strikt tillämpning av de anknytningsfakta som anges i fiske- förordningen och som bygger på praxis.