sou · GYB368 · 2010-10-25 00:00:00 — Kanske kan en lösning vara att preskriptionstiden räknas från spridningen, varvid den som ansvarar för spridningen också får ansvara för innehållet. Även detta är frågor som kommittén återkommer till i nästa fas av utredningsarbetet. Preskriptionsfrågorna är i alla händelser knappast sådana att de talar vare sig för eller emot någon av modellerna. 6.5Remissbehandlingen och det fortsatta arbetet Kommittén hoppas som sagt få synpunkter på de tre presenterade modellerna för att härefter kunna bedöma vilken av dem som bör föredras. Sedan vi har utvecklat modellen kommer vi att jämföra den, med dess fördelar och nackdelar, med den nuvarande regle- ringen. Vi önskar alltså i första hand synpunkter på modellerna som sådana. Är de möjliga att genomföra och tillämpa? och nackdelar rymmer de? Vilken av modellerna är bäst lämpad att arbeta vidare med? Som har framgått har vi valt att presentera de tre modellerna utan hänsynstagande till krav. kommer det att göras en särskild genomgång av hur var och en av model- lerna förhåller sig till dessa krav. Denna genomgång kommer självfallet att beaktas vid det val som ska göras. Ansvarsmodellen innebär att endast yttranden som framförs i massmedier och som någon tar ett tydligt ansvar för ges grund- lagsskydd. Ansvaret kan deklareras antingen genom utgivnings- bevis eller genom ansvarsuppgifter som anges i eller på mass- mediet. I kapitlet redovisas huvudtankarna med modellen och de för- och nackdelar som kommittén ser. Den viktigaste lagtexten presenteras liksom relativt utförliga författningskom- mentarer. Enligt kommitténs bedömning löser Ansvarsmodellen flera av de problem som finns . Denna modell till yttrandefrihetsgrundlag hämtar sin grundtanke ur två av de principer som kännetecknar den svenska yttrandefri- hetstraditionen – rätten till anonymitet och möjligheten till ansvarsutkrävande. Den enes rätt att anonymt yttra sig förutsätter att någon annan träder fram och axlar ansvaret. I vår första tryckfrihetsförordning heter det i 4 §: Boktryckaren utsätter på titelbladet författarens namn, så framt denne ej åstundar vara onämnd, vilket icke förnekas bör Men med denna rätt till anonymitet flyttades möjligheten att utkräva ansvar till tryckaren, som genom en detaljerad reglering av tryckeriverksamheten var möjlig att identifiera. Är skriften utan namn och gitter ej boktryckaren bevisligen det uppgifva, när åtal derå göres, stånde sjelf i allt det ansvar, som skriftens författare stå bordt; men gitter han authoren uppgifva, vare från allt ansvar fri. Här kan vi skönja konturerna av det som utvecklats till ensam- ansvar och det mycket långtgående meddelarskyddet. Modellen drar ut den absoluta konsekvensen av dessa grund- tankar genom att enbart ge grundlagsskydd för yttranden där någon tydligt framträder och tar på sig ansvaret. Alla andra yttranden faller utanför tillämpningsområdet. Det anses med andra ord inte rimligt att yttranden som ingen är beredd att ta ansvar för ska erhålla det särskilt starka grundlagsskyddet. Det är en avvikelse mot , då även t.ex. en bok där varken författarens, förläggarens eller tryckarens identitet är känd ges grundlagsskydd enbart för att den är framställd i en tryckpress. Lagstiftaren har genom tiderna lagt stor betydelse vid att regel- verket utformas så att de två till synes motstridiga intressena – rätten till anonymitet och möjligheten till ansvarsutkrävande – säkerställs. betänkande om tryckfriheten förklarades att principerna hade slagit rot i det svenska samhället som helhet. I synnerhet tidningsutgivarna hade med värme omhuldat regeln om tidningsutgivarens allenaansvarighet och förbudet mot efter- forskande av artikelförfattare. Regeln betraktades såsom ett av det fria ordets viktigaste värn. När det gäller anonymiteten har den bl.a. tagit sig uttryck i meddelarfriheten och det långtgående skyddet för uppgiftslämnare. När det gäller ansvarsutkrävandet kan som exempel nämnas att kriminaliserade anlitandet av s.k. ansvaringar. Dessa målvakter avlönades för att den verklige utgivaren av en periodisk skrift skulle undgå straff och kunna fortsätta att redigera skriften trots att utgivningsbeviset dragits in. Även den s.k. ansvarskedjan i TF, som också används för yttranden som faller inom YGL, är ett uttryck för den vikt lagstiftaren lagt vid att en stor frihet kräver ett stort mått av ansvarstagande och att ansvar ska kunna utkrävas. Denna grundlagsmodell omfattar – liksom de båda följande – ytt- randen som är avsedda att spridas till allmänheten via massmedier. Yttrandenas koppling till massmedier innebär att modellen är medieberoende och därmed inte kan sägas vara teknikoberoende men väl teknikneutral. För att det särskilt starka skyddet för yttranden ska uppkomma krävs också att någon tydligt träder fram och tar ansvar för ett enskilt yttrande eller en klart definierad, avgränsningsbar, verksamhet. Nedan görs en genomgång av de bärande och avgörande punk- terna i denna modell. Det som är specifikt för just denna modell behandlas i detta kapitel. De bestämmelser som är gemensamma för samtliga modeller och som inte skiljer sig från dagens reglering berörs endast flyktigt eller inte alls i betänkandet. Det ska poängteras att beskrivningarna och värderingarna av bestämmelserna i detta kapitel inte är slutgiltiga. De ska ses som och förhoppningsvis utgöra ett tillräckligt underlag för en diskus- sion om modellen. Vilka är dess svagheter? Vilka fördelar har den och klarar den hem grundprinciperna i den svenska tryck- och yttrandefrihetsrätten? Som alltid är det summan av bestämmelserna, deras samlade effekt, som avgör styrkan i en yttrandefrihetsgrundlag. Debatten och analysen kommer att avgöra om det är meningsfullt att arbeta vidare med modellen. För att grundlagen i denna modell ska vara tillämplig krävs att vissa formella och materiella krav är uppfyllda. Det formella tillämpningsområdet avgränsas genom att yttran- det ska vara riktat till allmänheten och förmedlas via ett mass- medium samt att någon tydligt ska ha tagit ansvar för yttrandet. Att de formella kraven är uppfyllda innebär inte att alla ytt- randen som offentliggörs och sprids på det sättet omfattas av modellen. För att yttrandet ska ges grundlagsskydd krävs också att dess innehåll faller inom det materiella tillämpningsområdet. Det som i grundlagen uttryckligen utesluts från tillämpningsområdet faller utanför grundlagens skydd, bl.a. barnpornografi och kommersiella annonser för tobak och alkohol. När det gäller den materiella avgränsningen skiljer sig inte denna modell från gällande rätt annat än i detaljer. Definitionen av begreppet massmedier blir central för hur vidsträckt yttrandefrihetsskyddet ska bli. I 1 kap. 3 § ges några exempel på sådana massmedier, bl.a. böcker och webbplatser. att täcka in alla existerande och framtida former av masskommu- nikation definieras massmedier som alla medier som är avsedda att sprida yttranden till allmänheten. Definitionen förklaras närmare i författningskommentaren. För att grundlagen i denna modell ska gälla krävs också att någon träder fram och tar ansvar för yttrandena. Ett sådant ansvarstagande kan enligt modellen offentliggöras, deklareras, på två sätt. Antingen sker det genom att det finns ett utgivningsbevis, vilket förutsätter att en utgivare har anmälts, eller också sker det genom att det finns ansvarsuppgifter utsatta i eller på mediet. Med ansvarsuppgifter avses den ansvariges namn och hemvist i . För att grundlagsskydd ska föreligga krävs alltså såväl att yttrandet är riktat till allmänheten och framförs i ett massmedium som att någon tar ansvar för det. Det är nödvändigt att kräva att yttrandet framförs i ett massmedium enligt grundlagens definition för att utesluta att även andra former av yttranden, t.ex. graffiti på allmän plats, får grundlagsskydd. Av diskussionen i kap. 5 torde framgå varför ett sådant brett tillämpningsområde inte är hanter- bart. Framför allt beror det på att man utan ett massmediekrav hamnar i dilemmat att man antingen måste avkriminalisera ett antal gärningar som utan större tvivel bör vara kriminaliserade eller måste komplettera grundlagens brottskatalog på ett sätt som i praktiken kommer att inskränka yttrandefriheten på många sätt. En särskild fråga är om grundlagen ska anses tillämplig om ett utgivningsbevis har beviljats men det därefter visar sig att kriteriet massmedium inte är uppfyllt. Då saknas ju faktiskt en av förut- sättningarna för grundlagens tillämplighet. Men om ett utgivnings- bevis trots detta har utfärdats bör grundlagen ändå anses tillämplig. Annars skulle den eftersträvade säkerheten i systemet gå förlorad. Saken berörs även i författningskommentaren. Att den särskilda yttrandefriheten regleras i grundlag utgör en spärr mot snabba ändringar av yttrandefriheten. Det ska garantera att systemet står intakt även i ett samhällsklimat som kännetecknas av inre oro eller tryck utifrån. Grundlagsstatusen kan liknas vid ett fundament på vilket regleringen vilar. I detta fundament är det som brukar benämnas de sex grund- bultarna i yttrandefrihetslagstiftningen förankrade. budet, etableringsfriheten, ensamansvaret, meddelarskyddet, brotts- katalogen och den särskilda rättegångsordningen utgör tillsammans det särskilt starka skydd för yttrandefriheten som grundlagen är tänkt att ge. Censurförbudet innebär att myndigheter och andra allmänna organ inte får ingripa mot framställningen eller spridningen av ett grundlagsskyddat massmedium. Det är först efter offentliggöran- det som det med bestämdhet går att avgöra om yttrandena omfat- tas av grundlagen eller inte. Det innebär att myndigheter och andra allmänna organ inte kan ingripa mot en tänkt publicering av ett yttrande eller dess spridning utan att bryta mot grundlagen. Detta gäller såväl med dagens reglering som med denna modell. Först efter att ett yttrande har offentliggjorts och spritts får ingripanden ske och då endast om åtgärden har stöd i grundlagens bestäm- melser. Etableringsfriheten i denna modell innebär en utvidgning jämfört med dagens reglering, som omfattar alla massmedier med undantag för vissa sändningar i etern och genom tråd. Eftersom frekvens- utrymmet i etern är begränsat måste frekvenserna fördelas så att sändningarna inte stör varandra. När det gäller sändningar i tråd gäller begränsningen av etableringsfriheten bl.a. att nätinnehavaren är skyldig att sända program som anses viktiga för en allsidig upplysning. Ensamansvaret innebär att bara en person kan ställas till ansvar för yttrandefrihetsbrott och att medverkansansvar inte kan förekomma för t.ex. journalister eller meddelare. Denna grundbult är det inga bekymmer att upprätthålla med denna modell. Meddelarskyddet enligt såväl denna grundlagsmodell som gäl- lande bestämmelser ställer krav på meddelaren. Denne måste göra vissa överväganden och undersökningar för att försäkra sig om att hans eller hennes identitet inte röjs och inte får efterforskas av myndigheterna. Med denna modell måste meddelaren förvissa sig om att det finns ett utgivningsbevis för verksamheten eller, i de fall det saknas ett utgivningsbevis, att någon kommer att ta på sig ansvaret för det massmedium där yttrandet är tänkt att ingå. Detta innebär naturligtvis ett visst osäkerhetsmoment i de fall det saknas utgivningsbevis eftersom den ansvarige kan glömma eller avstå från att sätta ut ansvarsuppgifter. Detta är dock en osäkerhet som existerar även när det gäller de yttranden som omfattas av den s.k. stencilregeln (1 kap. 5 § första stycket TF). Även om repressalier inte får vidtas mot meddelare som kan göra troligt att uppgifter har lämnats med avsikt att de ska publiceras i ett grundlagsskyddat medium, kan skadan redan vara skedd genom att anonymiteten är röjd. I de fall det finns utgivningsbevis finns inte något motsvarande osäkerhetsmoment. Modellen får i de fallen anses lika säker och trygg för meddelaren som dagens reglering. Visserligen inträder meddelarskydd även om det saknas såväl utgivningsbevis som ansvarsuppgifter, under förutsättning att yttrandet publiceras med en viss teknik, t.ex. i en skrift framställd i tryckpress. Men även i dessa fall måste meddelaren göra efterforskningar om hur publice- ringen är tänkt att ske eftersom det kan tänkas att yttrandet inte bara publiceras i en tryckt skrift utan också kan nå offentligheten via t.ex. en webbplats som inte har grundlagsskydd. Modellen innebär att det blir lättare att skaffa grundlagskydd för t.ex. en webbplats. Detta kan förväntas öka antalet webbplatser för vilka grundlagen gäller, och därmed skulle de verksamheter som meddelare kan vända sig till med bevarat meddelarskydd bli fler än . Precis som skyddar modellen meddelarens identitet även som föregår ett offentliggörande. De osäkerhetsmoment som alltså finns, och som har accentue- rats genom tillkomsten av alltfler massmedier och aktörer för spridning av yttranden, gäller enligt gällande rätt lika väl som med denna modell. Svårigheter för meddelaren av detta slag kan göra det befogat att i lagen inkludera bestämmelser som ger uppgiftslämnare skydd vid god tro – preciserat på lämpligt sätt – om t.ex. mottagarens behörighet. Kombinationen av förbud mot förhandsgranskning och hind- rande åtgärder samt etableringsfriheten och meddelarskyddet inne- bär att alla led, från idé till det att ett yttrande når allmänheten, skyddas på ett fullgott sätt mot ingripanden från myndigheter och andra allmänna organ. Brottskatalogen och den särskilda rättegångsordningen med jury- prövning är i denna modell i sak oförändrade jämfört med dagens reglering. Om kommittén går vidare med modellen kommer dock sannolikt den särskilda rättegångsordningen att behöva bearbetas en del till undvikande av vissa kortslutningseffekter som före- kommer särskilt på åklagarsidan, där det har hänt att JK har väckt åtal som har avvisats av efter många års process. En skiss till en sådan reglering finns i lagtexten till denna modell liksom till de andra båda. Denna grundlagsmodell ger sålunda sammantaget ett fortsatt starkt skydd för de sex grundbultarna, varvid en viss reservation dock får göras beträffande meddelarskyddet om inte den osäkerhet som ibland kan uppkomma för meddelaren åtgärdas. 7.1.5Modellens för- och nackdelar Ensamansvar innebär att endast en person ska kunna ställas till svars för ett yttrandefrihetsbrott. Det är i första hand den registre- rade utgivaren för verksamheten eller, om utgivningsbevis saknas, den som anges som ansvarig i eller på mediet. Möjligheten att få grundlagsskydd genom utsättande av ansvars- uppgifter härstammar från den s.k. stencilregeln, som infördes 1978. Enligt stencilregeln inträder grundlagsskydd för stencilerade eller fotokopierade skrifter om s.k. ursprungsuppgifter anges som talar om vem som har framställt skriften samt när och var det har skett. I denna modell används begreppet ansvarsuppgifter och omfattar namn och hemvist för den ansvarige. Bestämmelsen ska tillämpas på alla massmedier, vilket innebär att det blir väsentligt enklare än att få grundlagsskydd för t.ex. en webbplats. Om brott begås och utgivaren eller den angivne ansvarige inte kan anträffas, går ansvaret vidare enligt en särskild ansvarskedja precis som i dagens reglering. Bestämmelsen beskrivs mer ingående i författningskommentaren till 1 kap. 4 § samt 4 kap. För att TF och YGL ska vara tillämpliga krävs att vissa i grundlagen nämnda tekniker har använts för att framställa och förmedla ett yttrande. Yttrandet måste framföras i antingen en skrift som är maskinellt framställd (främst tryckpress), en teknisk upptagning (t.ex. dvd-film) eller en överföring med elektromagnetiska vågor (t.ex. radio). Den förstnämnda tekniken – maskinellt framställda skrifter – rymmer vissa gränsdragningsproblem. Erfarenheten är att det ibland är omöjligt att med bestämdhet avgöra vilken teknik som har använts för att anbringa text på papper eller tyg. hamnar framställningarna mellan två regelverk. Varken JK eller vanlig åklagare kan visa sig vara behörig att väcka åtal. Åtal kan därför inte väckas i dessa fall, och vissa uppenbart brottsliga yttran- den kan därmed inte beivras. Det innebär i sin tur att spridningen av dem kan fortsätta. Denna grundlagsmodell blir tillämplig endast på yttranden i massmedier som har en ansvarig. Grundlagsmodellen är därmed blind för vilken teknik som har använts för att framställa eller sprida yttrandet. Det innebär att ovanstående gränsdragnings- problem inte uppstår. Det kan ses som en nackdel att den som vill utnyttja sin grund- lagsskyddade yttrandefrihet måste vända sig till en myndighet. Det har framförts farhågor att ett sådant system i ett skymningsläge öppnar för möjligheten att myndigheterna på grund av det förväntade innehållet skulle kunna förhindra eller i vart fall fördröja utgivningen av ett massmedium som utgivaren önskar grundlags- skydda genom att skaffa utgivningsbevis. Den myndighet som handlägger ansökningar om utgivnings- bevis ska dock endast pröva ett antal formella krav. Därvidlag skiljer sig modellen inte från dagens bestämmelser. Farhågorna för en fördröjning får i vissa fall anses gälla även med dagens bestäm- melser. En periodisk skrift får t.ex. inte ges ut innan utgivnings- bevis har beviljats. För att fördröjningar i möjligaste mån ska kunna elimineras innehåller modellen en bestämmelse om att ansökan ska handläggas skyndsamt, vilket enligt författningskommentaren normalt inne- bär . Någon motsvarande regel finns inte i gällande rätt. För detaljer, se författningskommentaren till 4 kap. 4 §. framställda i tryckpress kan ges ut med grundlagsskydd även utan utgivningsbevis. I de fall det handlar om periodiska skrifter som faller under stencilregeln uppkommer grundlagskydd om ursprungsuppgifter sätts ut. Därmed går det att parera en fördröjning och göra den verkningslös genom att offentliggöra yttranden i avvaktan på utgivningsbevis. Motsvarande möjlighet att undgå en förhalning finns i denna modell. Genom att ansvarsuppgifter sätts ut får t.ex. en skrift grundlagsskydd även om den ännu inte har beviljats utgivnings- bevis. Denna möjlighet gäller grundlagsmodellens hela tillämp- ningsområde, alltså alla massmedier. Det innebär att den som vill starta t.ex. en blogg på en webbplats och inte anser sig kunna invänta ett besked om utgivningsbevis får ett lika starkt grundlags- skydd om han eller hon tydligt anger sig som ansvarig och sätter ut sin hemvist på webbplatsen (se författningskommentaren till 1 kap. 4 §). Ett sådant grundlagsskydd för databaser kan inte erhållas med dagens bestämmelser. Kravet på skyndsamhet är inte främmande för yttrandefrihets- regleringen. I TF finns t.ex. bestämmelser om skyndsam handlägg- ning vid begäran att få del av uppgifter ur allmänna handlingar. Risken för ökad spridning av sekretesskyddade uppgifter Precis som enligt gällande rätt får offentligt anställda enligt den här modellen långtgående rättigheter att straffritt röja sekretessbelagda uppgifter till företrädare för massmedier. När det gäller uppgifter för vilka sekretessen ges företräde av hänsyn till enskilda eller all- männa intressen och meddelarskyddet bryts innebär modellen ingen förändring i förhållande till dagens reglering. Eftersom den krets till vilken meddelare straffritt får överlämna sekretesskyddade uppgifter blir större, kunde man befara att fler sekretesskyddade uppgifter skulle komma i omlopp i en oönskad omfattning och spridas till fler. Det torde dock inte finnas några särskilt starka skäl att befara detta. Utöver det som har angetts ovan skiljer sig den här modellen på några punkter från den gällande regleringen. En förutsättning för att man ska få utgivningsbevis för en skrift är att den utkommer regelbundet och med minst fyra nummer . Begreppet periodisk skrift och kravet på ett visst antal utgåvor har utmönstrats och finns inte i modellen. Enligt bestämmelserna blir det möjligt att ansöka om utgivningsbevis oavsett om det t.ex. handlar om en enstaka utgivning, en daglig verksamhet eller en verksamhet som pågår dygnet runt. finns ingen möjlighet för den som ger ut tryckta skrifter eller tekniska upptagningar eller som bedriver etersändningar att avstå från grundlagsskyddet. En sådan möjlighet ges med denna modell eftersom grundlagsskydd kräver utgivningsbevis eller att ansvarsuppgifter anges. Det kan tyckas som att möjligheten att slippa grundlagsskydd inte är något önskvärt i sig. Men det kan finnas verksamheter som är så okontroversiella eller harmlösa att den som driver dem inte ser någon poäng med grundlagsskydd och vill slippa de besvär och kostnader som följer med det, t.ex. kravet att ibland spara exemplar av framställningar, s.k. gransknings- exemplar. Vilken form ett yttrande ska ges och hur det ska spridas beror naturligtvis på syftet men också på vilka kunskaper och inte minst resurser som den eller de har som tänker yttra sig. Förberedelserna kan bestå t.ex. i att anlita ett tryckeri, skaffa utgivningsbevis för en webbplats, skaffa utrustning för att framställa tekniska upptagningar, ordna sändningstillstånd för en radiostation eller sätta ut ursprungsuppgifter på en stencil. Först när någon av dessa grundförutsättningar är uppfylld inträder grundlagsskyddet för yttrandena i massmediet automatiskt med sina grundbultar som t.ex. meddelarskyddet och den särskilda rättegångsordningen. När det gäller verksamheter som bedrivs i form av databaser krävs enligt gällande rätt för att grundlagsskydd ska gälla att verksamheten organiseras så att endast den ansvarige kan göra ändringar i innehållet i databasen. I Ansvarsmodellen diskvalificeras de yttranden som den ansvarige saknar möjlighet att kontrollera. Om sådana yttranden publiceras, faller de alltså utanför grund- lagens tillämpningsområde. För att få grundlagsskydd enligt denna modell måste den som saknar utgivningsbevis sätta ut ansvarsuppgifter. Det finns då en risk att mänskliga misstag eller tekniska problem omintetgör ett tänkt grundlagsskydd. Denna risk finns också med dagens s.k. stencilregel men accentueras med denna modell om fler än skulle välja detta sätt att få grundlagsskydd. Se vidare i författnings- kommentaren till 1 kap. 4 §. För den traditionella massmedieverksamheten innebär den här grundlagsmodellen i realiteten inte några påtagliga ändringar eller i vart fall endast förändringar som är enkla att anpassa sig till, t.ex. att ett bokförlag måste ansöka om ett övergripande utgivningsbevis för sin massmedieverksamhet eller ange ansvarsuppgifter i varje utgiven titel. När det gäller nya medieformer och framför allt de nya medieaktörerna blir det lättare att få grundlagsskydd. Modellen ställer samma krav på alla oavsett erfarenhet, tradition, profession och resurser. I modellen finns till skillnad mot TF och YGL inget krav på att det i varje exemplar av en skrift eller teknisk upptagning ska framgå vem som är utgivare. Det har bedömts att ett sådant krav inte är befogat när det finns utgivningsbevis. Utmönstringen av kravet påverkar inte grundlagsskyddet eller tillämpningen av reglerna när ansvar ska utkrävas. Det får i och för sig anses vara en viktig information till dem som tar del av ett massmedium om det verkar under grundlagens skydd och ansvar eller inte. Det inger förtroende inte minst hos dem som önskar meddela uppgifter. Det ligger sålunda ofta i mediernas eget intresse att grundlagsskyddet framgår av verksam- heten. Massmedier med utgivningsbevis torde därför även med Ansvarsmodellen inte sällan komma att framhålla att utgivnings- bevis finns och ange vem som är utgivare. Många massmedier som har framställts i utlandet faller under grundlagens skydd. Oavsett om utgivare finns angiven eller inte gäller exklusivitetsgrundsatsen med bl.a. den särskilda rättegångs- ordningen. Med Ansvarsmodellen måste personer eller företag i utlandet som vill sprida yttranden i ha kännedom om och leva upp till modellens krav för att erhålla det särskilt starka grund- lagsskyddet.