sou · GXB331 · 2010-01-01 00:00:00 — Den svenska transportpolitiken bygger på att transporter i huvudsak är marknadsstyrda med ett decentraliserat beslutsfattande hos enskilda individer, hushåll och företag. Efterfrågan på transporter bestämmer utbudet av olika transportlösningar. Den mängd beslut som ska tas kan enbart ett decentraliserat beslutssystem klara. För att detta decentraliserade beslutsfattande ska bli rationellt krävs att hänsyn tas till alla de konsekvenser och den resursförbrukning som följer av beslutet. Information om dessa effekter måste finnas hos den som tar beslutet om transporten. Priset på resan eller transporten ska i princip ge den informationen. För att klara dessa för transportsystemet centrala huvuduppgifter krävs farbara och framkomliga anläggningar där trafiken leds så att inga allvarliga köer och kollisioner inträffar och att människor och gods kommer fram vid den tid som man förväntar sig. Ett ensamt trafikslag klarar inte detta. Det krävs kombinationer av transportslag med olika uppgifter i det samlade transportsystemet för att svara mot det transportbehov som gör sig gällande. Transportområdet – marknad och politik Många enskilda transportbehov måste mötas med en kombination av trafikslag för att bli tillräckligt effektiva. 3.3Beslut om styrmedel och infrastruktur är centraliserade Skalfördelar och odelbarheter i infrastrukturen, nätverksekonomi, hantering av stora risker samt transportinfrastrukturens karaktär av så kallad kollektiv vara, gör att en marknadslösning för tillhandahållande av transportsystemens infrastruktur riskerar att leda till både att alltför lite infrastruktur tillhandahålls och att, ur samhällsekonomisk synpunkt, alltför lite infrastruktur utnyttjas till exempel på grund av monopolprissättning. Av dessa skäl finns ett stort offentligt åtagande när det gäller finansiering av infrastrukturanläggningar. Infrastrukturen i form av vägar, järnvägar, hamnar, flygplatser och därtill knutna informationssystem ska skötas, underhållas och utvecklas för att på bästa sätt underlätta transporter av gods och personer. Uppgiften är att överbrygga avstånd resurseffektivt, säkert och med så begränsade konsekvenser på miljön som möjligt. Som ett led i detta arbete har politiska reformer genomförts som syftat till att skapa organisatoriska, finansiella och administrativa förutsättningar för ett effektivare utnyttjande av infrastrukturen. Andra led i arbetet har omfattat investeringar i nya anläggningar och uppgraderingar av befintliga samt tillskapande av gemensamma tekniska förutsättningar för att underlätta gränsövergångar vid internationella transporter. Integrering och harmonisering är ledstjärnorna för att skapa effektivare transporter och effektiva transportlösningar. Det finns en rad olika styrmedel som i olika kombinationer kan användas av , regeringen, myndigheter och kommuner för att uppnå de transportpolitiska målen. Några av de viktigaste styrmedlen är olika former av ekonomiska styrmedel (prissättning av transporter, kostnadsansvaret, principer för fördelning av infrastrukturmedel, subventioner av trafik m.fl.), regleringar, information, forskning och utveckling, målstyrning av trafikverken, infrastrukturella åtgärder i form av drift, underhåll och utveckling samt förhandlingar och överenskommelser, m.m. Enligt vad som fastslogs transportpolitiska beslut (rskr. 1997/98:226) ska de skatter och avgifter som tas ut av Transportområdet – marknad och politik trafiken och är transportpolitiskt motiverade, motsvara trafikens samhällsekonomiska marginalkostnader och bidra till att de transportpolitiska målen nås. Utvecklad tillämpning av kostnadsansvaret på såväl nationell som internationell nivå är ett viktigt medel i utvecklingen mot ett effektivt och långsiktigt hållbart transportsystem. Av dessa skäl har vi en statlig besluts- och finansieringsroll när det gäller att tillhandahålla den nationella transportinfrastrukturen. Historiskt har staten i stor utsträckning även tagit på sig uppgiften att i egen regi producera och sköta infrastrukturen men produktionsrollen har successivt försvagats genom omfattande bolagiseringar och den kan komma att avvecklas helt. Staten har också inom vissa områden tagit på sig en roll eller uppgift att också organisera, svara för och finansiera själva trafiken. Även här har en successiv förskjutning skett mot marknadslösningar. Denna förskjutning mot ökat inslag av marknadslösningar förefaller fortsätta. 3.4Transportpolitiska utgångspunkter och mål Transportpolitikens övergripande mål ska vara att säkerställa en samhällsekonomiskt effektiv och långsiktigt hållbar transportförsörjning för medborgarna och näringslivet i hela landet Det övergripande målet preciseras i sex delmål om tillgänglighet, transportkvalitet, säkerhet, miljö, regional utveckling och jämställdhet (prop. 2005/06:160, bet. 2005/06:TU5, rskr. 2005/06:308). Regeringen har initierat en översyn av de transportpolitiska målen och har i proposition 2008/09:93 om Mål för framtidens resor och transporter till lämnat förslag till ny målstruktur. Det övergripande målet även fortsättningsvis vara detsamma som har lagt fast. För att underlätta avvägningar föreslås hittillsvarande sex delmål ersättas av ett funktionsmål, tillgänglighet, samt ett hänsynsmål, säkerhet, miljö och hälsa. Ett antal preciseringar av funktionsmålet och hänsynsmålet införs och ersätter hittillsvarande etappmål. En utgångspunkt för översynen var att transportsystemet bidrar till internationella konkurrenskraft och underlätta hållbar regionförstoring. Transportområdet – marknad och politik 3.5Transporter i ett EU-perspektiv Transportsektorn är internationell och är beroende av ett fungerande transportsystem som säkerställer en samhällsekonomisk och långsiktigt hållbar transportförsörjning för medborgarna och näringslivet. Totalt transporterades gods i och det totala transportarbetet uppgick till 98,7 tonkilometer.1 Högvärdiga produkter står för mindre än 1/6 av det transporterade godset i vikt men för över 4/5 av det transporterade godsets värde.2 av godsmängden mätt i ton transporteras till och från andra länder. De viktigaste godsstråken sett till mängden transporterat gods finns i , , på och längs europavägarna. hamn är den dominerande hamnen och hanterar gods. För att ytterligare underlätta för de internationella transporterna samt minska deras miljöpåverkan är det viktigt att de nationella prioriteringarna leder till bättre samordning mellan trafikslagen och att hänsyn tas till anknytningar till strategiska knutpunkter, såsom godsterminaler och hamnar (prop. 2008/09:35 Framtidens resor och transporter – infrastruktur för hållbar tillväxt). Målen för EU:s transportpolitik är att skapa förutsättningar för tillgång till välfungerande och effektiva transportsystem i . Transportsektorn svarar för av BNP och av sysselsättningen i EU. har skapat längre transportstråk och fler transportkorridorer. Vägnätet står för av det totala europeiska transportnätverket. Två stora godsstråk dominerar in till , och Turkiet3. Det europeiska transportsystemet ska i princip vara ett sammanhållet system. Inom EU strävar man efter att skapa en gemensam marknad genom ett fritt flöde av personer, varor och tjänster. För att uppnå målet krävs att alla transportslag kompletterar varandra. De olika transportslagen har olika förutsättningar vad gäller graden av liberalisering, antalet aktörer på marknaden och 2SIKA Rapport 2001:1. 3NEA , Final report scenarios, traffic forecasts and analysis of traffic flows including countries neighbouring Union, . Transportområdet – marknad och politik graden av EU-reglering. Den europeiska luftfarts- och sjöfartsmarknaden har liberaliserats och är nu öppen för konkurrens. Inom EU är det också tillåtet för lastbilar att utföra internationella transporter av gods till och från utlandet. Inrikes godstransporter, s.k. cabotage, är också tillåtet. Järnvägsmarknaden håller på att liberaliseras. ska godstrafiken på järnväg vara konkurrensutsatt och 2010 ska passagerartrafiken vara öppen för konkurrens mellan EU-länderna. Däremot kommer inte inrikes passagerartrafik att vara utsatt för konkurrens. I föreslås att SJ AB:s exklusiva trafikeringsrätt avskaffas.4 En viktig utgångspunkt för en lyckad konkurrensutsättning är likvärdiga konkurrensvillkor och enhetlig tillämpning av regelverket för aktörerna på den europeiska transportmarknaden. Transportbranschen förutspås också genomgå en konsolideringsfas i takt med att marknaderna öppnas för konkurrens. Det gäller i första hand inom luftfarten och sjöfarten där marknaden redan är konkurrensutsatt. Införandet av ett transeuropeiskt nät har gjort det möjligt att utveckla en översiktsplan för transportinfrastrukturen på gemenskapsnivå och säkerställa ett finansiellt stöd från gemenskapen. En stor del av stödet har gått till utbyggnad av vägnätet i vissa delar av . vill i större omfattning prioritera finansiering från TEN-budgeten på kritiska gränspassageområden och på övriga betydande flaskhalsar i de 30 prioriterade projekten. EG- kommissionen har aviserat en revidering av TEN-T riktlinjerna . 4 Lagrådsremiss Konkurrens på spåret, . Transportområdet – marknad och politik Transporterna förväntas öka framöver men tillväxttakten skiljer sig åt mellan de olika transportslagen, vilket framgår av tabell 1. Tabell 1 Den mest sannolika ökningen av transporterna i EU-25 –2020 Källa: KOM(2006) 314 slutlig, Hållbara transporter för ett rörligt . Halvtidsöversyn av EG- kommissionens vitbok om den gemensamma transportpolitiken. De stora utmaningarna för framtidens transporter är den tilltagande kapacitetsbristen inom transportnätet och den negativa miljöpåverkan som transporterna genererar. Enligt EG-kommis- sionen uppstår flaskhalsar på av det europeiska järnvägsnätet. Sexton av de större flygplatserna i är överbelastade och av vägnätet drabbas av trafikstockningar. Ett antal hamnar i har också trängselproblem. Intermodala transportlösningar som möjliggör byte mellan olika transportsätt framhålls som en viktig förutsättning för att få bort flaskhalsarna inom transportsystemet. är ett EU-program för gränsöverskridande godstransporter inom unionen som syftar till att öka intermodala transportlösningar och överflyttning av gods till sjöfart och järnväg. Genom programmet ges stöd till intermodala projekt som överför gods till järnvägs- eller sjötransporter. Regeringen antyder i sina direktiv till utredningen att en sammanhållen infrastrukturplanering bl.a. skulle kunna främja lösningar som bidrar till en minskad miljö- och klimatpåverkan samt ökad energieffektivitet. Transportsektorn är den enda ekonomiska sektor där utsläppen förväntas öka . EU har satt som Transportområdet – marknad och politik mål för transportsektorn att minska växthusgaserna , öka användningen av förnybara energikällor till samt minska energikonsumtionen . överväger ett antal åtgärder – allt från ekonomiska styrmedel, frivilliga överenskommelser, reglering, infrastrukturinvesteringar och ny teknik – för att möta framtidens utmaningar. pekas på nödvändigheten att i större omfattning optimera användandet av befintlig infrastruktur genom t.ex. differentierade avgifter. framhåller i ett meddelande5 behovet att införa intelligent prissättning, i enlighet med principen om att förorenaren betalar, för att uppnå hållbara transporter. Alla transportmedel som inte omfattas av handeln med utsläppsrätter ska bidra till att nå de nationella målen för begränsade utsläpp av växthusgaser. Att internalisera de externa transportkostnaderna blir ett viktigt instrument i långsiktiga strategi. Denna inriktning har också rådet bekräftat i sina slutsatser.6 Kommissionen planerar också för en översyn av energiskattedirektivet. Den svenska transportpolitiken är en del av den europeiska transportpolitiken och harmoniseringen av transportvillkoren sker i allt större omfattning inom ramen för EU-samarbetet. Även när det gäller planering och nyttjande av infrastruktur går utvecklingen mot en ökad harmonisering på gemenskapsnivå. På luftfartsområdet rekommenderar rådet i sina slutsatser7 att planeringen av ny flygplatsinfrastruktur nära samordnas med planeringen av andra transportmedel, i första hand med järnvägs- och landsvägsnätet, så att ett transportnät som är så integrerat och effektivt som möjligt inrättas. Gemenskapens finansiering av olika projekt kan också komma att villkoras en samordning av planeringen. Kommissionen uppmanas också att upprätta ett projekt för gemensamma metoder för utvärdering av befintlig och planerad flygplatskapacitet. Det är viktigt att trafikverken redan i planeringsskedet tar hänsyn till investeringar i andra länder som påverkar transportflödena till och från . Gränsöverskridande samarbete behövs för att 5KOM(2008)433 slutlig, Grönare transporter. 6Rådets slutsatser 174042/08, 8–. 7Rådets slutsatser 12680/07, 1–. Transportområdet – marknad och politik bäst dra nytta av olika TEN-T projekt med regional anknytning t.ex. interregionala projekt i . 4Det statliga åtagandet – principer och omfattning 4.1Motiv för offentliga åtaganden Det finns en relativt omfattande litteratur som berör marknadsmisslyckanden och motiv för offentliga åtaganden. Som stöd för prövning av det offentliga åtagandet i den svenska förvaltningen finns bl.a. Motiv för offentliga åtaganden (Ds 1994:53), Det offentliga åtagandet. En antologi (RRV 1996:41) och Den åttafaldiga vägen. Motiv för offentliga Åtaganden (Per 1999, ). Litteraturen ger vägledning för prövning av det offentliga åtagandet utifrån en ekonomisk modellvärld. Hur stort och omfattande det verkliga åtagandet bör och ska vara bestäms ytterst av politiskt valda församlingar. Den statliga konstaterar i sitt slutbetänkande (SOU 2008:118) att vad som närmare bör vara statliga myndighetsuppgifter, och i synnerhet den ekonomiska omfattningen av dessa, kräver en politisk bedömning utifrån gällande förutsättningar, kunskaper och värderingar. Under ideala förutsättningar, när marknaden har väl fungerande konkurrens leder detta till effektivitet. I detta läge balanserar produktionen och konsumtionen varandra och marknaden har en jämviktspunkt. Priset på en vara är lika med marginalkostnaden och resurserna används så effektivt som möjligt. Problemet är att marknaden väldigt sällan fungerar så bra att en effektiv jämvikt uppkommer. Olika brister eller marknadsmisslyckanden aktualiserar därför frågan om offentligt åtagande i kompenserande syfte. Det statliga åtagandet – principer och omfattning Det är knappast någon marknad som kännetecknas av perfekt konkurrens. Men även marknader med monopolistisk konkurrens eller oligopolmarknader kan leda till hög effektivitet givet att den reella konkurrensen är god. För att den ska säkerställas får det inte vara för svårt för nya aktörer att ta sig in på marknaden och det får inte råda någon otillbörlig samverkan mellan producenterna. Förekomsten av stordriftsfördelar är ett vanligt problem som ger existerande aktörer ett stort försprång vilket begränsar konkurrenstrycket. Extremfallet av mycket kraftiga stordriftsfördelar är s.k. naturliga monopol. Ett naturligt monopol kännetecknas av att marginalkostnaden i det aktuella utbudsintervallet understiger genomsnittskostnaden. Eftersom en god hushållning av resurser förutsätter att priset sätts på ungefär samma nivå som marginalkostnaden kommer en sådan verksamhet att gå med förlust, eller mer troligt, kommer verksamheten aldrig att komma till stånd. Alternativet är att priset sätts så att kostnaderna täcks. Konsekvens blir då å andra sidan att efterfrågan blir för låg, att produktionskapacitet underutnyttjas och att potentiella konsumenter och deras nytta undanträngs. Detta leder sammantaget till en samhällsekonomisk välfärdsförlust. Om denna välfärdsförlust är stor kan det vara motiverat med ett offentligt åtagande. Stordriftsfördelar eller naturliga monopol är vanliga förhållanden inom infrastrukturområdet. Den tekniska utveckling kan leda till att åtagandet bör förändras såsom fallet var inom telekommunikationssektorn där ny teknik drastiskt förändrade kostnadsbilden vilket gjorde det möjligt för nya aktörer att etablera sig. Det finns såväl negativa som positiva externa effekter vid val av olika åtgärder. Transportinfrastruktur och trafik ger upphov till intrångseffekter, utsläpp etc. som påverkar miljö, klimat, hälsa m.m. En konsekvens av negativa externa effekter i en marknadsekonomi är att de privatekonomiska kostnaderna är lägre än de samhällsekonomiska kostnaderna. I den mån de förra styr de verksamheter varifrån effekterna härrör kan detta ge en resursanvändning som inte är effektiv. Staten försöker hantera de negativa externa effekterna genom information, regler, skatter och avgifter. 2005/06:160 bet. 2005/06:TU5 rskr. 2005/06:308) har även slagit fast att trafikens externa effekter bör internaliseras så att trafikanten betalar sin samhällsekonomiska marginalkostnad. Det statliga åtagandet – principer och omfattning så inte fallet annat än undantagsvis. När så inte är fallet subventioneras således trafiken av samhället och efterfrågan av transporter blir för hög utifrån ett samhällsekonomiskt perspektiv. Detta i sin tur påverkar också kravet på ny infrastruktur. På motsvarande sätt som förekomsten av negativa externa effekter som leder till en för hög jämvikt (givet att externaliteterna inte är internaliserade) leder positiva externa effekter till för lågt utbud och efterfrågan. Samhällsnyttan är med andra ord större än den privatekonomiska nyttan för producent och konsument. För vissa varor eller tjänster gäller att en marknad inte kommer till stånd alternativt att utbudet blir för lågt på grund av att de är så kallade kollektiva nyttigheter. Till den del utbudet blir för lågt kan situationen jämföras med den då positiva externa effekter förekommer. Kollektiva nyttigheter kännetecknas av att en persons nyttjande inte (åtminstone upp till en viss nivå) påverkar andras möjlighet till nyttjande samt att det är svårt eller dyrt att utesluta någon från nyttjande. Klassiska exempel på kollektiva nyttigheter är farledsutmärkning, radioutsändningar, gatubelysning och i vissa fall även vägar och gator. Vidare gäller även att det är svårt eller mycket kostsamt att ta betalt för varan eller tjänsten. Synen på vad som är en kollektiv nyttighet kan förändras över tiden till följd av ny teknik. Med den teknik som finns är det exempelvis fullt möjligt att exakt mäta olika fordonsrörelser vilket bland annat möjliggör nya finansieringslösningar. I takt med att tekniken utvecklas och blir billigare är det tänkbart att nya finansieringslösningar och internaliseringsmöjligheter blir aktuella. Handlingsalternativ med långsiktiga konsekvenser och med lång tidshorisont kräver att kostnader och nyttor diskonteras för väl avvägda beslut. Det finns belägg för att avvägningar inte alltid görs på det sätt som kan förväntas utifrån ekonomisk teori eller ett rationellt beteende. Det synes finnas en tendens till kortsiktighet hos de flesta beslutsfattare. Exempelvis tycks man i allt för hög omfattning prioritera konsumtion mot konsumtion . Det är bland annat i ljuset av detta faktum som det obligatoriska pensionssparandet ska ses. Problemet gäller inte bara enskilda personers värdering av kostnader och nyttor under sin beräknade livstid. Vissa konsekvenser påverkar ännu ofödda vilket skapar problem om man utgår från normala rationalitetsantaganden. Inom forskarvärlden är det en pågående internationell diskussion om vilken diskonteringsränta som bör användas och om den eventuellt ska minskas som en Det statliga åtagandet – principer och omfattning funktion av tiden. Inte minst har den senaste tidens klimatdiskussion och kostnaden för olika åtgärder aktualiserat frågan om vad som är en rimlig diskonteringsränta då valet av ränta har stora implikationer på olika åtgärders kostnader och lönsamhet. För att marknaden ska fungera väl krävs bland annat att både köpare och säljare har god information. Beslutsfattarna antas kunna samla in, bearbeta och värdera informationen. Beslutsfattaren antas också veta när tillräcklig informationsmängd inhämtats. Informationsproblemet är inte sällan betydande. Att skaffa information är alltid förenat med kostnader, inte minst i form av nedlagd tid. Information i sig är dessutom ofta en kollektiv nyttighet med positiva externa effekter. Det kan vara så att den jämviktspunkt som marknadslösningen resulterar i leder till en resursallokering som inte är fördelningspolitiskt önskvärd eller acceptabel. Det kan gälla fördelning mellan individer, över livscykeln eller en omfördelning av typen försäkringskaraktär. En annan typ av omfördelning är den mellan regioner. Den jämviktspunkt som marknadslösningen resulterar i behöver inte heller vara stabil. Olika marknader har olika dynamiska egenskaper liksom hela nationella ekonomier. Konjunkturcykler i sig är exempel på att jämvikten inte är stabil. Anpassningar i produktionssystem till förändrade förutsättningar tar tid vilket leder till fluktuationer i efterfrågan, kapacitetsutnyttjade och arbetskraftsefterfrågan m.m. Att offentliga sektorn ska försöka jämna ut uppkomna svängningar genom en kontracyklisk politik har ofta varit aktuellt, inte minst med hjälp av infrastrukturinvesteringar. Inom infrastrukturområdet är det framför allt förekomsten av stordriftsfördelar och externa effekter som har stor betydelse för det offentliga åtagandet. Men även fördelningseffekter (främst mellan regioner) verkar spela en stor roll då resurser ska fördelas. I likhet med andra länder motiverar i lågkonjunktur ökade utgifter för infrastrukturinvesteringar i syfte att föra en kontracyklisk finanspolitik och hålla uppe efterfrågan och därmed minska den ekonomiska nedgången. Det statliga åtagandet – principer och omfattning 4.2Olika former av åtaganden Staten eller någon annan offentlig aktör kan aktivt gå in i ett åtagande som producent, huvudman eller finansiär. Samtliga kombinationer är möjliga och tänkbara. Utvecklingstrenden i såväl som internationellt har gått från ett statligt åtagande som inneburit att staten varit såväl finansiär som huvudman och producent till att mer fokusera på huvudmannaskap och finansiering men där själva produktionen i ökad utsträckning upphandlas. Denna utveckling är mycket tydlig inte minst inom infrastrukturområdet. 4.2.1Vilken nivå bör svara för det offentliga åtagandet? Givet att det är ett offentligt åtagande bör det också övervägas vem inom den offentliga sektorn som ska svara för åtagandet. Här bör subsidiaritetsprincipen och effektivitetsperspektivet vara vägledande. så innehåller dimensionen grundläggande motsättningar mellan å ena sidan ett nationellt perspektiv som för viss enhetlighet/likvärdighet och helhetssyn å andra sidan möjligheten till anpassning efter regionala och lokala förhållanden. Ytterst är det bara regering och riksdag som kan göra bedömningen i vilken utsträckning olikheter (i förutsättningar och/eller i resultat) är acceptabla. gör följande bedömning1: Det statliga åtagandet är i och de flesta andra stater endast en del av det sammanlagda offentliga åtagandet. Uppdelningen av offentliga uppgifter på olika förvaltningsnivåer uppvisar stor variation mellan stater, samhällsområden och över tiden. Bedömningar av hur uppgifter bör fördelas måste göras från fall till fall och med iakttagande av de särskilda förutsättningar som råder vid bedömningstillfället. Såväl demokrati-, rättsäkerhetssom effektivitetsargument måste beaktas. En generell princip är att en uppgift inte bör ligga på en högre beslutsnivå än nödvändigt i förhållande till dem som direkt berörs. Någon klar vägledning i huvudmannafrågan i vår omvärld finner inte . vill trots detta peka på några principer som kan användas vid fördelning av uppgifter mellan olika huvudmän – åtminstone om man ser till de i kommittédirektiven prioriterade effektivitetsfrågorna. Det statliga åtagandet – principer och omfattning delas upp i tre övergripande kategorier, om än med en glidande skala.