sou · GYB345 · 2010-06-30 00:00:00 — relsen numera har operativ tillsyn inte bara över hälso- och sjuk- vården utan även skulle detta inte bara i förhållande till hälso- och sjukvården, men även i förhållande till ha lett till en risk för konflikt mellan två uppdrag. En kategorise- ring av händelseanalysverksamheten som ålagts som socialtjänst skulle dessutom innebära att skulle vara både utrednings- och tillsynsmyndighet. Av skäl nu anförts fram- står detta inte som en tilltalande lösning. Genom att klassificera skyldighet att göra sam- lade händelseanalyser som en del av tillsynsverksamheten som myndigheten bedriver kringgås en del av de konflikter som beskri- vits ovan. Som tidigare anförts framstår det också som naturligt att se denna verksamhet som en del av tillsynen eftersom Socialstyrel- sen inom ramen för sin tillsyn kan göra egna analyser. Att avgränsa tillsynen enligt nu aktuell lag mot tillsynsverksamhet i övrigt framstår inte som rimligt. Den skyldig- het som fått att göra egna samlade händelseanalyser är tänkt att vara en komplettering och inte en utvidgning av den tillsynsverksamhet som myndigheten redan har och alltså en del av denna. Utredningen finner därför inte skäl att uppställa några begränsningar i hur de uppgifter som framkommer genom denna tillsynsmöjlighet används i tillsynsverksamheten i övrigt. Tvärtom finns en skyldighet för att reagera när på något sätt får kännedom om brister m.m. i verk- samheten. Detta gäller oaktat att den möjlighet som fått att i vissa fall inhämta uppgifter från andra aktörer måhända innebär en viss utvidgning av tillsynen i förhållande till vad som tidigare gällt. I förhållande till nu föreslagen lag bör problematiken enligt utredningen inte överdrivas. Det bör betonas att det till skillnad för vad som föreslogs inom ramen för ny patientsäkerhetslag, inte är en allmän skyldighet för att göra en egen händelseanalys utan denna gäller endast i vissa specifika situationer och endast som ett komplement till av verksamheterna redan gjorda händelseanalyser och i ett mycket specifikt syfte. Sammanfattningsvis föreslår utredningen inga begränsningar i användandet av de uppgifter som framkommer vid de samlade hän- delseanalyserna i förhållande till övrig tillsynsverksamhet. Några bestämmelser som särskilt reglerar sekretessen inom Socialstyrel- sen behövs inte. Utredningens överväganden, bedömning och förslag En ny lag om behandling av personuppgifter vid verksamhet enligt lagen om händelseanalyser vid självmord Utredningens förslag: En ny lag om behandling av personupp- gifter vid verksamhet enligt lagen om händelseanalyser vid själv- mord ska införas som anpassas till bestämmelserna i . För- slaget innebär bl.a. att lagen utgår från PuL:s tillämpnings- område, begrepp och terminologi. Bestämmelserna anger de undan- tag och preciseringar i förhållande till PuL som är motiverade. Lagen ska ges namnet lag om behandling av personuppgifter vid verksamhet enligt lagen om händelseanalyser vid självmord. Frågan om myndigheters behandling av personuppgifter på auto- matiserad väg innefattar avvägningar mellan skyddet för den per- sonliga integriteten å ena sidan och viktiga samhällsintressen å den andra. I RF anges bl.a. att det allmänna ska värna om den enskildes privatliv och familjeliv (1 kap. 2 § RF). Varje medborgare ska vidare, i den utsträckning som anges i lag, skyddas mot att hans personliga integritet kränks genom att uppgifter om honom regi- streras med hjälp av automatisk databehandling (2 kap. 3 § andra stycket RF). Den enskildes rätt till respekt för privat- och familje- livet är också skyddad enligt artikel 8.1 i den europeiska konven- tionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och grundläggande friheterna, som har inkorporerats i svensk rätt. Begränsningar i skyddet av den personliga integriteten får dock göras genom lag, i den utsträckning det sker för att tillgodose ändamål som är god- tagbara i ett demokratiskt samhälle (2 kap. 12 § andra stycket RF). På gemenskapsrättens område finns bestämmelser om behand- lingen av personuppgifter i och rådets direktiv /46/EG om skydd för enskilda personer med avseende på behandling av personuppgifter och om det fria flödet av sådana uppgifter (dataskyddsdirektivet). Dataskyddsdirektivets regler har i svensk rätt kommit till uttryck framför allt i PuL. PuL är generellt tillämplig vid behandling av personuppgifter som utförs av person- uppgiftsansvariga som är etablerade i landet. Lagen är dock subsi- diär i förhållande till särskilda regleringar av personuppgifts- behandling. PuL gäller således om inte avvikande bestämmelser finns i annan lag eller förordning (2 § PuL). Utredningens överväganden, bedömning och förslag bestämmelser måste dock vara förenliga med direktivet på dess till- lämpningsområde. trädde SoL–PuL i kraft. Lagen utgår från PuL:s tillämpningsområde, begrepp och terminologi. Den tar i för- hållande till PuL upp de preciseringar som bedömts nödvändiga med hänsyn till den omfattande hantering av från integritetssyn- punkt känsliga uppgifter som förekommer inom . Lagen gäller således utöver PuL:s mer generella regler. Vad som avses med socialtjänst anges i 2 § SoL–PuL. I bestämmelsen räknas olika verksamheter upp i nio punkter. Vidare anges att med social- tjänst avses även tillsyn, uppföljning, utvärdering, kvalitetssäkring och administration av de verksamheter som avses i punkterna. SoL–PuL reglerar inte enbart individinriktade insat- ser, utan även sådan verksamhet som består i faktisk handling t.ex. uppsökande verksamhet och verksamhet vid behandlingshem (jfr prop. 2000/01:80 s. 137). Närmare bestämmelser inom lagens olika tillämpningsområden ges i förordningsform. Tanken med införan- det av SoL-PuL var att skapa en samlad lagstiftning för hanteringen av personuppgifter inom område. trädde hälsodatalagen i kraft. Lagen reglerar delar av IT-användningen inom hälso- och sjukvården. S.k. hälso- dataregister förs på central nivå av centrala förvaltningsmyndig- heter för framställning av statistik, uppföljning, utvärdering och kvalitetssäkring av hälso- och sjukvård, samt forskning och epide- miologiska undersökningar. Personuppgifter får behandlas för dessa ändamål, men däremot inte för tillsynsändamål (3 § hälso- datalagen). Även hälsodatalagen utgår från PuL:s tillämpnings- område, begrepp och terminologi och tar på motsvarande sätt som SoL-PuL upp de preciseringar som bedömts nödvändiga med hän- syn till den omfattande hantering av från integritetssynpunkt käns- liga uppgifter som förekommer inom hälso- och sjukvården. Lagen gäller således utöver PuL:s mer generella regler. Hälsodatalagen reglerar de frågor som är gemensamma för alla hälsodataregister. Utredningens överväganden, bedömning och förslag Närmare föreskrifter om enskilda hälsodataregister meddelas av regeringen inom de ramar som lagen drar upp. Andra delar av IT-användningen inom hälso- och sjukvården regle- ras i patientdatalagen som trädde i kraft . Den lagen reglerar bl.a. vårdgivares behandling av personuppgifter inom hälso- och sjukvården. Även patientdatalagen utgår på sätt som beskrivits ovan från PuL. För vilka ändamål personuppgifter får behandlas anges i lagens 2 kap. 4 § i sex punkter. Närmare reglering av vissa frågor kan meddelas i förordning eller efter regeringens bemyndigande i föreskrifter. Behandling av personuppgifter inom ramen för verksamhet enligt lagen om händelseanalyser vid självmord Det är nödvändigt att såväl de verksamma inom hälso- och sjukvår- den och som – för att kunna utföra sina arbetsuppgifter enligt den föreslagna lagen om händelseanaly- ser vid självmord – får behandla en mängd olika personuppgifter inklusive känsliga sådana. Den exakta omfattningen av behand- lingen och vilka uppgifter som närmare kommer att behöva behandlas är svårt att överblicka i detalj. Verksamheternas behand- ling av personuppgifter kommer att ske i olika skeden av verksam- heten. Det finns skäl att beakta att med personuppgifter avses all slags information som direkt eller indirekt kan hänföras till en fysisk person som är i livet. Uppgifter om en avliden person om- fattas således normalt sett varken av PuL, SoL–PuL eller hälsodata- lagen. Däremot omfattas de av patientdatalagen enligt en särskild bestämmelse i den lagen. Inledningsvis kommer de verksamhetsansvariga att hantera per- sonuppgifter i samband med att rapporter eller underrättelser kommer in till dem och därefter för att genomföra en händelse- analys som anmäls till . I denna del kan det antas att hanteringen av personuppgifter, även känsliga sådana, kommer att vara relativt omfattande. Till vissa delar kommer hantering av upp- gifter inte vara att betrakta som personuppgifter i lagens mening eftersom de avser avlidna personer. I andra avseenden kommer Utredningens överväganden, bedömning och förslag uppgifterna beträffande den avlidne säkerligen kunna kopplas till levande personer och kanske också i något fall direkt avse andra personer som är i livet och då vara att betrakta som personuppgif- ter i lagens mening. I vad mån det kommer att vara möjligt att redan i detta skede avidentifiera uppgifterna på ett sådant sätt att det inte är möjligt att bakvägen göra dem identifierbara är svårt att överblicka. Vidare kommer i sin tur att hantera per- sonuppgifter inledningsvis när de får in en anmälan enligt den nu föreslagna lagen och för att genomföra en egen samlad händelse- analys i de fall som detta är aktuellt. Myndigheten kommer att behandla personuppgifter i samband med att olika myndigheter eller vissa yrkesverksamma lämnar uppgifter enligt den uppgifts- skyldighet som gäller för dessa. kommer också att behöva behandla personupp- gifter i slutfasen av sin egen samlade händelseanalys för att kunna göra bedömningar av t.ex. vilka åtgärder som kunnat vidtas i ett enskilt fall. I detta skede torde omfattningen av hanteringen av per- sonuppgifter, speciellt känsliga sådana, sannolikt minska något. Det gäller särskilt de samlade händelseanalyserna eftersom syftet med dessa är sådant att det sällan borde finnas skäl att hantera person- uppgifter. Det är dock även här svårt att överblicka omfattningen, särskilt vad avser uppgifter som indirekt kan kopplas till levande personer. Dessutom behandlas personuppgifter av för att ge underlag för de återkommande rapporter som myndig- heten ska utarbeta, oaktat om anmälan föranlett en samlad händel- seanalys eller inte. ska dock inte i rapporterna lämna ut personuppgifter eller formulera rapporterna på ett sådant sätt att personuppgifter i enskilda fall röjs. Rapporten ska dessutom utformas på sådant sätt att den fokuserar på eventuella systemfel. I detta skede borde hanteringen av personuppgifter vara av mindre omfattning. För att händelseanalyser ska kunna genomföras måste de verk- samhetsansvariga och få ta del av och på olika sätt behandla personuppgifter, oaktat att omfattningen av behovet inte helt går att förutse . Exempelvis kan följande uppgifter komma att behövas. Om den avlidna personen kan det gälla upp- gifter såsom namn, personnummer, ålder, kön, etnisk bakgrund, fysisk och psykisk hälsa, uppgifter om dödsorsak, uppgifter om tidigare vård och behandling och andra stödinsatser. Om den avlidnes anhöriga borde det sällan, oavsett om det gäller händelse- analyser på verksamhetsnivå eller de samlade analyser som Social- Utredningens överväganden, bedömning och förslag styrelsen ska göra, finnas skäl att hantera personuppgifter eftersom syftet med analyserna är att finna systembrister. Det kan dock förekomma i något fall, men borde då ofta vara möjligt att avidentifiera dessa uppgifter. Det kan också bli aktuellt att hantera personuppgifter kopplade till personer som varit involverade i det aktuella ärendet eller uppgifter om den avlidne som kan härledas till personer som är i livet. Det bör betonas att uppgifter om den avlidne som huvudregel inte är personuppgifter i lagens mening. Behovet av en särskild lag Utredningen anser att de enskilda verksamheterna ska ha det pri- mära händelseanalysansvaret och att bör ha ansvaret för att i vissa fall göra en samlad händelseanalys och att det sist- nämnda ansvaret ska inordnas i begreppet tillsyn. Händelseanalysverksamheten kan, som beskrivits ovan komma att innefatta en inte obetydlig hantering av personuppgifter som i många fall kan förväntas vara känsliga från integritetssynpunkt. Den exakta omfattningen av hanteringen är som påpekats svår att förutspå liksom exakt vilken typ av uppgifter som kommer att hanteras. Den automatiserade behandlingen av en del av de uppgifter som kommer att hanteras kan antas komma att innebära ett intrång i de enskilda berördas personliga integritet. Någon lagstiftning som direkt avser behandling av personuppgifter som förekommer i verksamhet vid händelseanalyser vid självmord finns i princip inte. Det finns dock en rad bestämmelser som tar sikte på behandling av personuppgifter inom de verksamheter som kommer att beröras av den nya lagen och också mer generella bestämmelser av betydelse för den aktuella hanteringen. Det skydd som PuL erbjuder måste emellertid enligt utredningens mening, med hänsyn till verksam- hetens särskilda art, preciseras genom kompletterande bestämmel- ser som gäller specifikt för behandling av personuppgifter i händel- seanalysverksamheten, oaktat att det är svårt att förutse den exakta omfattningen av behandlingen. En möjlig väg att gå i syfte att komplettera bestämmelserna i för att skapa ett ökat integritetsskydd vid automatiserad behandling av personuppgifter i händelseanalysverksamheten enligt den föreslagna lagen är att lagtekniskt göra dels SoL–PuL, dels patientdatalagen och hälsodatalagen tillämpliga vid sådana analyser. Utredningens överväganden, bedömning och förslag Bestämmelserna bör vid en sådan lösning kompletteras med en reglering på förordningsnivå som gäller den nu aktuella specifika verksamheten. Ett annat alternativ är att skapa en särskild regis- terförordning, antingen för hela verksamheten enligt den före- slagna lagen eller i vart fall för hantering av per- sonuppgifter enligt den föreslagna lagen och i båda fallen komplettera denna med en förordningsreglering. I sistnämnda fall skulle i så fall de enskilda verksamheternas personuppgiftshanter- ing regleras av SoL-PuL respektive patientdatalagen. Ytterligare en möjlighet vore att införa registerbestämmelser i respektive SoL. Samtliga alternativ har sina för- och nackdelar. Att lagtekniskt göra SoL-PuL tillämplig möter inga större svårigheter. För att uppnå detta är det tillräckligt att i 2 § lägga till en punkt som anger att med socialtjänst enligt SoL-PuL avses även verksamhet enligt nu föreslagen lag. På så sätt täcks de enskilda verksamheterna inom in. Genom att göra motsvarande ändring i andra stycket i samma paragraf kommer även hantering att innefattas eftersom, denna av utredningen hänförts till tillsyn. Betydligt större svårigheter skapar det inom hälso- och sjukvårdens område. För de enskilda verksamheterna gäller patient- datalagen och några ändringar i den lagen krävs inte för att den ska vara tillämplig på den verksamhet som kommer att bedrivas enligt nu föreslagen lag. Problemet uppstår istället vad gäller hur Social- styrelsens verksamhet ska regleras vad gäller hanteringen av per- sonuppgifter. Patientdatalagen riktar sig endast till vårdgivare och inte som SoL-PuL både till de enskilda verksamheterna och till- synsfunktionen. Hälsodatalagen å andra sidan riktar sig till bl. hantering av personuppgifter, men avser en helt annan typ av register än vad som skulle vara aktuellt. Hälsodata- register är inte avsedda att utnyttjas för tillsyn. Därtill kommer att de lagar som nämnts samtliga har olika innehåll, t.ex. omfattas uppgifter om avlidna av patientdatalagen. Inte heller framstår det som lämpligt att föra in bestämmelser av nu aktuellt slag i LYHS och SoL. Med hänsyn till de svårigheter som ovan beskrivits med att utnyttja befintliga registerlagstiftningar har utredningen beslutat föreslå en separat registerlagstiftning för den personuppgiftshan- tering som sker vid verksamhet enligt den föreslagna lagen om händelseanalyser vid självmord. En annan orsak till att denna lös- ning valts av utredningen är att lagen om händelseanalyser vid Utredningens överväganden, bedömning och förslag självmord i viss mån skapar en ny situation där personuppgifter ska hanteras av flera olika aktörer inom olika verksamhetsområden och det framstår då som mest pedagogiskt och överskådligt att samla lagstiftningen inom detta område i en gemensam lag. Att låta delar av personuppgiftsbehandlingen i verksamheten regleras i redan befintliga lagar och låta andra delar regleras i en ny lag framstår inte som konsekvent eller lämpligt. Utredningen anser ett behov före- ligga av en särreglering oaktat att omfattningen av hanteringen av personuppgifter är oklar eftersom de uppgifter som faktiskt kom- mer att hanteras i vissa fall kan misstänkas vara mycket känsliga. Utredningen har också stannat vid att låta föreslagen särreglering omfatta såväl de enskilda verksamheternas som verksamhet enligt lagen om händelseanalyser vid självmord. Orsa- ken till detta är att det enligt utredningens uppfattning torde vara det bästa sättet att skapa enhetliga regler för hela verksamheten enligt den föreslagna lagen om händelseanalyser vid självmord. Detta får anses väga tyngre än den omständigheten att lagen blir en särreglering i förhållande till det enhetliga system lagstiftaren efter- strävat inom hälso- och sjukvården och . Som förebild för den registerlag som föreslås har utred- ningen haft främst SoL-PuL. Orsaken till att utredningen valt att använda denna som förebild är att den visat sig fungera vid den per- sonuppgiftsbehandling som sker enligt LuB. Denna lag är till sitt innehåll och uppbyggnad samt syfte inte helt olik lagen om händel- seanalyser vid självmord. SoL-PuL har dessutom i detta samman- hang den fördelen att den byggts upp för att vara applicerbar inom flera vitt skilda områden. Detta krävs även i nu aktuellt fall. När SoL–PuL infördes var utgångspunkten att lagen enbart borde innehålla de bestämmelser om behandling av personuppgifter som innebar avvikelser från PuL. Avsikten var inte att utvidga soci- altjänstens möjligheter att registrera uppgifter om medborgarna, men inte heller att hindra att personuppgifter behandlades automa- tiserat när så krävdes för att skulle kunna fullgöra sina arbetsuppgifter. Lagen kunde därför enligt regeringen ses som en ramlag som reglerade de frågor som var av särskild betydelse inom område. Som konstaterats i flera olika sam- manhang både vid lagens tillkomst, och senare, råder det inte något tvivel om att det från integritetsskyddssynpunkt hade varit fördel- aktigt om det redan i lagen hade varit möjligt att precisera t.ex. för vilka ändamål uppgifter får behandlas inom , vem som är personuppgiftsansvarig för behandlingen, vilka begränsningar Utredningens överväganden, bedömning och förslag som bör gälla med avseende på möjligheterna att söka och samman- ställa uppgifter och under vilka förutsättningar uppgifter får lämnas ut på olika sätt i elektronisk form m.m. När SoL–PuL infördes bedömdes dock en sådan reglering av flera skäl vara praktiskt omöjlig att åstadkomma. Ett avgörande skäl för att hålla sig till en mer allmän reglering var att område är mångfacette- rat och svårt att detaljreglera. Graden av integritetskänslighet varie- rar i stor utsträckning och inom finns behov av att behandla ett synnerligen stort antal olika personuppgifter. Stora delar av den kommunala verksamheten, SiS verksamhet och även olika typer av enskild verksamhet omfattas av bestämmelserna. Det ansågs att de materiella begränsningar som kunde vara befogade att införa i stället borde kunna meddelas genom föreskrifter av reger- ingen eller den myndighet regeringen bestämmer. Utredningen gör bedömningen att även sådan behandling av personuppgifter som sker i verksamhet enligt den föreslagna lagen om händelseanalyser vid självmord i grunden bör kunna regleras på samma sätt som behandling av personuppgifter inom av samma skäl som anförts i samband med den lagstiftningens till- komst. Utredningen föreslår därför en ny lag om behandling av person- uppgifter vid verksamhet enligt lagen om händelseanalyser vid självmord. Verksamheten enligt den föreslagna lagen om händelse- analyser vid självmord kan komma att innefatta en viss hantering av personuppgifter, som kan vara känsliga från integritetssynpunkt. Det är svårt att närmare överblicka omfattningen av hanteringen. Verksamheten kommer också i någon omfattning att beröra ett inte obetydligt antal enskilda individer både den avlidne, hans eller hennes närstående och personer som av olika skäl varit involverade i ärendet. Detta gör att behandlingen av personuppgifter bör regle- ras i en särskild lag. För en särskild lag talar även det förhållandet att det i samband med att PuL infördes uttalades att PuL i princip bara borde innehålla generella regler och att behovet av undantag och särregler för mer speciella områden fick tillgodoses genom andra författningar (prop. 1997/98:44 s. 40 f). Det framhölls att registerförfattningarna innehåller många preciserade och viktiga regler som inte rimligen kan ersättas av de generella bestämmelser som PuL innehåller. Även den omständigheten att rätt att behandla personuppgifter som är känsliga krävs talar för en lagreglering. Detsamma gäller det förhållandet att kommer att hantera personuppgifter sektorsövergripande. Utredningens överväganden, bedömning och förslag Den föreslagna lagens uppbyggnad Avsikten med nu föreslagen lagstiftning är varken att utvidga eller inskränka de möjligheter som berörda verksamheter har att i övrigt behandla personuppgifter utan endast att inom det nu aktu- ella området specialreglera hanteringen. Liksom enligt SoL-PuL bör utgångspunkten för den nya lagen vara att lagen innehåller de bestämmelser om behandling av per- sonuppgifter som avviker från PuL eller annan registerlagstiftning. Den föreslagna lagen kommer inte att innehålla en fullständig reglering utan kan mer ses som en ramlag som reglerar de frågor som är av särskild betydelse vid verksamhet enligt lagen om händel- seanalyser vid självmord. Sambandet med PuL görs tydligt genom att det införs en särskild bestämmelse som markerar detta. Utred- ningen har övervägt att göra lagen mer självbärande. Detta skulle göra regelsystemet mer lättöverskådligt och också vara en fördel ur integritetssynpunkt. Utredningen har emellertid bedömt att detta inte är praktiskt möjligt av samma skäl som anförts beträffande motsvarande reglering inom område. Som anfördes i förarbetena till SoL-PuL (prop. 200/01:80 s. 134) skulle en mer självbärande lagstiftning innebära särskilda risker och kunna leda till ofullständighet och dubbelreglering i för- hållande till PuL. Ett avgörande skäl för att hålla sig till en mer all- män reglering är att det område som lagen om händelseanalyser vid självmord avser är mångfacetterat och svårt att detaljreglera. Möj- ligheterna att mer ingående reglera själva behandlingen av person- uppgifter inom nu aktuellt område är små. Graden av integritets- känsliga uppgifter varierar i stor utsträckning och i ett inledande skede av händelseanalyserna är behovet av att hantera personupp- gifter större än i ett senare skede. Det är vidare flera olika verksam- heter som kommer att omfattas av lagen, vilket gör det än svårare att i lag detaljreglera behandlingen. Samtliga kategorier av personuppgifter kommer i och för sig att få behandlas i händelseanalysverksamheten. Det finns dock andra regler för de olika verksamheterna och i lagstiftning om sekretess som begränsar och preciserar hanteringen. Enligt utredningens mening kan det vara befogat att ytterligare begränsa den tillåtna behandlingen samt direktåtkomst, sökbegrepp och samkörning. För att skapa ett effektivt integritetsskydd som inte sätter hinder i vägen för en föränderlig och bred sektorsövergripande verksamhet