sou · GYB350 · 2010-06-22 00:00:00 — Utredningen ska utifrån den gjorda kartläggningen analysera och lämna förslag på hur den medeltunga helikopterkapaciteten kan öka och inom vilka tids- ramar samt beskriva olika ambitionsnivåer för en eventuell för- mågeökning. Utgångspunkter och avgränsningar för utredningens arbete i denna del behandlas närmare nedan. försvarspolitiska inriktningsbeslut innebär att omstruk- tureringen av Försvarsmakten fortsätter mot ett tillgängligt insatsförsvar. Beslutet innebär att riksdag och regering ger För- svarsmakten delvis nya uppgifter och ställer nya eller förändrade krav på myndighetens operativa förmåga, såväl nationellt som internationellt. Då statsmaktens krav på myndighetens operativa förmåga ligger till grund för utvecklingen av den framtida heli- kopterbataljonens operativa förmåga beskrivs och analyseras i ett första steg statsmaktens styrdokument i syfte att kartlägga vilka krav statsmakten kan anses ställa på myndighetens framtida heli- kopterkapacitet på lång och kort sikt. Den preliminära förbandsmålsättningen för helikopterbataljonen Helikopterbataljonen är målsatt med utgångspunkt i statsmakter- nas tidigare försvarsbeslut med uppgifter för Försvarsmakten och krav på operativ förmåga. Den preliminära förbandsmålsättningen för helikopterbataljonen ligger till grund för helikopterbataljonens utveckling. I den preliminära förbandsmålsättningen framgår upp- gifter och krav på förmåga, såväl nationellt som internationellt. Utredningen har tidigare i delbetänkandet kartlagt och identifierat olika brister i helikopterbataljonens förmåga att stödja insats- förbanden. Enligt direktiven till utredningen ska dessa brister analyseras ytterligare. I ett första steg beskrivs och analyseras därför den nuvarande preliminära förbandsmålsättningen i syfte att ytterligare kartlägga brister i helikopterbataljonens medeltunga helikopterkapacitet rela- tivt kraven i denna förbandsmålsättning. Utredningen konstaterar att Försvarsmakten i enlighet med vad som anges i regleringsbrevet för myndigheten har påbörjat ett arbete med att ta fram nya förbandsmålsättningar för insatsförbanden, bl.a. helikopterbataljonen. Utredningen gör bedömningen att den nu gällande förbandsmålsättningen i allt väsentligt kan komma att ligga till grund även för den nya förbandsmålsättningen som är under framtagande, varför gällande förbandsmålsättning bedöms kunna utgöra utgångspunkt för analys av helikopterbataljonens framtida förmåga att stödja insatsförbanden. Försvarsmaktens utredningar, m.m. med att utredningen fortsatt sitt arbete har (Försvarsdepartementet) vid olika tillfällen anmodat4 Försvarsmakten att utreda förutsättningarna att öka den medel- tunga helikopterkapaciteten inom viss närmare angiven tid. För- svarsmakten har, med stöd av , tagit fram underlag som beskriver förutsättningarna och olika alternativ för att förstärka den medeltunga helikopterkapaciteten . har i det fortsatta arbetet med att klarlägga och beskriva förutsättningar att förstärka den medeltunga helikopterkapaciteten tagit del av Försvarsmaktens sekretesskydda- de skriftliga underlag5 till Försvarsdepartementet samt begärt ytterligare underlag från till utredningen.6 Försvarsmaktens utredningar berör de frågeställningar som utredningen haft att utreda, bl.a. förutsättningar, tillvägagångssätt och tidsramar att förstärka den medeltunga helikopterkapaciteten. Utredningen har i dessa delar – för att åstadkomma en rationell arbetsform och inte belasta myndigheterna med dubbelarbete – bedömt det som nödvändigt att avvakta med att för egen del begära in motsvarande underlag som myndigheterna tagit fram 4Regeringskansliets (Försvarsdepartementet) skrivelser (anmodan) till Försvarsmakten i dessa fall omfattas av sekretess. 5Försvarsmaktens svar på anmodan [-] , HKV H/S 23 320:81967; Försvarsmaktens underlag [-] , HKV H/S 23 320:80200; Försvars- maktens svar på anmodan [-] , HKV H/S 23 383:80210. 6Försvarets materielverks skrivelse Svar på begäran om uppgifter från Militärhelikopter- utredningen (10FMV210-4:12). Det har medfört att utredningen först i ett sent skede av utredningstiden kunnat ta del av myndig- heternas skriftliga underlag, vilket också påverkat förutsättningarna för utredningens arbete i denna del. Försvarsmakten har bedömt att många uppgifter i de angivna skriftliga underlagen omfattas av försvars- och kommersiell sekre- tess, vilket ytterligare påverkat utredningens förutsättningar att i detta slutbetänkande kunna redovisa Försvarsmaktens respektive uppgifter och bedömningar i nu berörda frågeställningar. Utgångspunkten för utredningen, såvitt avser frågan om sek- retesskyddade uppgifter, har varit att i det fortsatta arbetet begränsa beskrivning och analys till uppgifter kring sakförhållan- den som utredningen bedömt erforderliga för att kunna besvara i direktiven givna frågeställningar och öppet kunna redo- visa uppgifterna i detta slutbetänkande. Detta har naturligen medfört att utredningen inte kan lämna uppgifter i den utsträck- ning som i och för sig vore önskvärt i en utredning av denna beskaffenhet. De uppgifter som redovisas i slutbetänkandet och som är hämtade från angivna sekretesskyddade skriftliga underlag har granskats av Försvarsmakten som förklarat sig inte ha någon erinran mot att uppgifterna redovisas i slutbetänkandet. Vissa andra utgångspunkter för det fortsatta arbetet Det fortsatta utredningsarbetet i denna del har haft som utgångs- punkt att beskriva och analysera vilka av Försvarsmaktens heli- koptersystem som kan bidra till att möta statsmaktens krav på Försvarsmaktens operativa förmåga och på ökad helikopter- kapacitet, både . Utgångspunkten har också varit att analysera förutsättningarna för en eventuell anskaffning av ett nytt medeltungt helikoptersystem. lämnar i delbetänkandet en redo- görelse för statusen på Försvarsmaktens nuvarande och framtida helikoptersystem. Redogörelsen avser läget . Utred- ningen utgår från den lämnade beskrivningen som uppgifterna har uppdaterats med de nya uppgifter som Försvars- makten och lämnar i sina respektive underlag och som återger statusen på helikoptersystemen . föreslår i delbetänkandet att heli- koptersystem 4 ska fortsatt avvecklas. Regeringen har ännu inte fattat beslut i frågan. konstaterar att regeringen i propositionen med tilläggsbudget anger att äldre helikoptersystem ska avvecklas om regeringen fattar beslut att anskaffa ett nytt medeltungt helikoptersystem. Utredningen tolkar detta som att helikoptersystem 4 inte utgör ett alternativ för att förstärka den efterfrågade omfattningen på medeltung helikopter- kapacitet om ett nytt medeltungt helikoptersystem anskaffas. Regeringen anger i budgetpropositionen bl.a. att heli- kopterverksamheten inom Försvarsmakten långsiktigt ska baseras på och . Med anledning av inträffade leveransförseningar av helikopter- system 14 inledde ånyo förhandlingar med leverantören i syfte att omförhandla leverans- villkoren. Ett omförhandlat avtal undertecknades . Mot denna bakgrund utgår utredningen i det fortsatta arbetet från att helikopterverksamheten långsiktigt ska baseras på heli- koptersystem 14 i enlighet med statsmakternas beslut. 2.2.4Del II: Flygsäkerhet ska även analysera flygsäkerheten i Försvarsmaktens helikopterverksamhet och föreslå förbättrings- åtgärder. Utredningen redovisar i delbetänkandet utvecklingen av flygsäkerheten i myndighetens helikopterverksamhet och de åtgärder som den vidtagit för att stärka flygsäkerheten vid tid- punkten för delbetänkandet. Utgångspunkten för utredningens arbete är de haverirapporter som lämnat och om bristerna på flygsäkerhetsområdet7 En annan utgångspunkt utgör de konstaterade brister i flygsäkerheten som framkommit genom Försvarsmaktens egna utredningar och revi- sioner av helikopterverksamheten. Utredningen har i delbetänkan- det redogjort för bristerna och de förslag på åtgärder som lämnats i angivna utredningar och rapporter. Utredningen har som utgångs- punkt för det fortsatta arbetet i denna del haft statusen på flyg- säkerheten som den beskrivs i delbetänkandet. har sedan delbetänkandet lämna- des till regeringen fortsatt att följa utvecklingen av flygsäkerheten i helikopterverksamheten, bl.a. med stöd av utredningens expert på flygsäkerhet och utredningens referensgrupp inom flygsäker- hetsområdet. Utredningen har löpande analyserat den fortsatta utvecklingen av flygsäkerheten i syfte att kunna bedöma statusen på flygsäkerheten och identifiera eventuella behov av ytterligare förbättringsåtgärder på området. Försvarsmakten har skriftligen redovisat för vilka åtgärder som myndigheten vidtagit med anledningen av haverikommis- sionens rekommendationer. Statsluftfarten (Ds 2009:56) En annan utgångspunkt för utredningens ställningstaganden inom flygsäkerhetsområdet är de bedömningar och förslag till åtgärder som arbetsgruppen för statsluftfarten lämnade i departements- promemorian Statsluftfarten . Promemorian har remissbehandlats. har i det fortsatta arbetet beaktat synpunkter som lämnats i remissyttrandena över den angivna departementspromemorian i den utsträckning som utredningen bedömt att synpunkterna har direkt beröring med de frågor som tas upp till förnyad behandling.8 7Se delbetänkandet, kapitel 6. 8För den som önskar en mer fullständig belysning av remissyttrandena finns Närings- departementets remissammanställning att tillgå. 2.2.5Del III Erfarenheter av anskaffnings- och modifieringsprocesserna, m.m. ska enligt direktiven analysera anskaff- nings- och modifieringsprocesserna av nu aktuella helikopter- system. I analysen ingår att kartlägga hur de berörda myndigheter- na har hanterat olika skeden av anskaffnings- och modifie- ringsprocesserna, de förseningar som uppstått, vad förseningarna berott på och vad myndigheterna vidtagit för åtgärder med anledning av förseningarna, m.m. Utredningen ska vidare utvärdera erfarenheterna av anskaffnings- och modifieringsprocesserna. Kartläggningen av anskaffnings- och modifieringsprocesserna har tolkat uppdraget i denna del som att utredningen ska avgränsa utredningsarbetet till att försöka klarlägga bakgrunden till anskaffnings- och modifieringsprocesser- na, inträffade förseningar och vidtagna åtgärder från myndig- heternas sida med anledning av inträffade förseningar. Utredningen har haft som en utgångspunkt att försöka klarlägga mer betydande orsaker till förseningarna och har därför varken försökt utreda eller beskriva varje mindre händelse eller tekniskt problem som kan ha påverkat leveranstiden, om inte händelsen eller problemet allvarligt påverkat utvecklingen av processen. har haft som utgångspunkt i arbetet med att kartlägga angivna anskaffnings- och modifierings- processer att låta berörda myndigheter, Försvarsmakten och , lämna skriftliga underlag med erforderliga uppgifter om anskaffnings- och modifieringsprocesserna, bl.a. vilka bedömningar och åtgärder som myndigheterna gjort med anledning av inträffade förseningar. Försvarsmakten har i ett sent skede av utredningstiden meddelat utredningen att myndigheten har svårigheter att tillmötesgå utred- ningens begäran i angivet avseende eftersom myndigheten saknar en heltäckande diarieförd dokumentation om vilka åtgärder som vidtagits och vilka bedömningar som legat till grund för olika beslut med anledning av inträffade händelser under processernas gång. Försvarsmakten har samrått med i arbetet med att kartlägga anskaffnings- och modifieringsprocesser- na och därvid i allt väsentligt hänvisat till den senare myndighetens uppgifter i det egna underlaget. Försvarsmakten har även meddelat utredningen att myndigheten saknar förmåga att inhämta even- tuella muntliga uppgifter från den egna personalen som deltagit eller fattat beslut i anskaffnings- och modifieringsprocesser. Myndigheten har istället hänvisat utredningen till att intervjua nuvarande och tidigare anställd personal för att inhämta uppgifter kring processerna. har å sin sida redovisat en mycket omfattade dokumentation över anskaffnings- och modifieringspro- cesserna . Dokumentationen berör inträffade händelser, olika förfaranden och beslut under den nu aktuella perioden. påbörjade arbetet i denna del . Utredningen blev informerad om att Försvarsmaktens respektive interrevisor hade påbörjat ett gemensamt granskningsarbete med att kartlägga och analysera bakgrunden och orsaken till leveransförseningar i helikoptersystem 10, främst vad avser helikoptrar till den nordiska stridsgruppen 2008 (NBG 08) och insatsen i (ISAF). Internrevisorerna lämnade sin gemensamma rapport den 4 maj 2010.9 Revisionsrapporten bygger på en omfattande dokumen- tation och uppgifter som lämnats av berörda befattningshavare inom såväl Försvarsmakten som . har i ett tidigt skede hållit sig underrättad om internrevisionernas arbete. Utredningen har haft som en utgångspunkt att inte upprepa samma utredningsåtgärder som interrevisorerna genomför, utan har haft för avsikt att kunna lägga internrevisorernas kartläggning till grund för utredningens fortsatta arbete. En utgångspunkt vid utredningens granskning av modifieringsprocessen av helikoptersystem 10 är således vad som framkommer om modifieringsprocessen i den myndighetsgemen- samma granskningsrapporten. Utredningen har tagit del av granskningsrapporten och även sammanträffat med revisorerna för att ytterligare informera sig om deras arbete och slutsatser. 9 Granskning av modifiering och anpassning av , rapport , HKV 23 800:58014. Försvarsmaktens respektive inter- revisor har båda upplyst utredningen om att det i den genomförda granskningen av helikoptersystem 10 inte framkommit några omständigheter som motsäger att de bedömningar och slutsatser om brister i myndigheterna organisation och handläggningsrutiner som lämnas i rapporten även kan göras vad avser problemen med försenade leveranser av helikoptersystem 14. Utredningen har mot den bakgrunden anpassat utredningsåtgärderna även vad avser helikoptersystem 14 till att omfatta endast sådana ytterligare åtgärder som krävs för att kunna besvara i utredningsdirektiven angivna frågeställningar. granskning av helikoptersystem 14 har informerat utredningen om dess beslut att inleda en granskning av försvarets internationella materielsam- arbeten. bedömer att det finns flera problem förknippade med internationellt försvarsmaterielsamarbete som kan leda till förseningar av stora materielprojekt, som i sin tur kan få stora konsekvenser för Försvarsmaktens operativa förmåga. anger att det övergripande syftet med den beslutade granskningen är att undersöka om det internationella materielsam- arbetet genomförs på ett effektivt sätt av regering och ansvariga myndigheter. har även informerat utredningen om att den avser att inom ramen för granskningen granska bl.a. anskaffnings- processen av helikoptersystem 14 och att granskningen beräknas vara avslutad . har noterat att konstitu- tionsutskott10 och Justitiekanslern11 tidigare granskat vissa frågor med beröring till anskaffningsprocessen av helikoptersystem 14. Utredningen har tagit del av betänkanden och Justitiekanslerns rapport. Utredningen har noterat att Justitie- kanslern i sin rapport anger att han utvidgat sin granskning till att 10Konstitutionsutskottets betänkanden /02:KU20, s. 80 ff. och 2002/03:KU30, s. 44 ff. 11Justitiekanslerns beslut , dnr . även omfatta upphandlingsprocessens förenlighet med gällande upphandlingsbestämmelser, bl.a. vad avser frågan om valet av helikopter påverkades av obehöriga hänsyns- taganden. Utredningen har noterat att Justitiekanslern i sitt beslut anger att han sammanfattningsvis inte funnit något stöd för miss- tanken att valet av helikopter påverkades av obehöriga hänsyns- taganden. Vad som framkommer av angivna betänkanden och rapport har inte föranlett utredningen att ytterligare granska de sakförhållanden och uppgifter som varit föremål för granskning i dessa instanser. Utredningen har vidare tolkat uppdraget som att det inte ingår att granska själva upphandlingsprocessen utifrån ett rättsligt perspektiv och har därför inte heller närmare granskat upphandlingens förenlighet med gällande upphand- lingsbestämmelser. 3Det nya försvarets inriktning, m.m. Statsmakternas krav på Försvarsmakten utveckling och krav på operativ förmåga medför ökade krav på myndigheten att understödja armé- och marinstridskrafter med medeltung helikopterkapacitet vid såväl nationella som internationella insatser. Insatsförbandens behov av stöd med helikopterkapacitet, särskilt vad avser medeltunga helikoptrar, är dock större än den planerade nivån, på såväl kort som på lång sikt, som det redan nu föreligger allvarlig brist i helikopterbataljonens mark- och sjöoperativa förmåga till stöd för insatsförbanden. I detta kapitel lämnas inledningsvis en översiktlig redogörelse vad som anges i statsmakternas styrdokument om Försvarsmaktens framtida uppgifter och operativa förmåga. Utredningen har i del- betänkandet redogjort försvarspolitiska inriktnings- beslut.1 I detta kapitel redogörs för statsmakternas krav på Försvarsmaktens operativa förmåga i budgetproposition för 20102 och ekonomiska vårproposition3, regleringsbrevet för myndigheten för 20104 och i regeringens inriktningsbeslut för 2008/09:140, bet. 2008/09:FöU10, rskr. 2008/09:292. 2009/10:1. 3Prop.2009/10:100. 4Regeringens beslut , Fö2007/2616/MIL(slutligt), Fö2008/1515/MIL(H), Fö2008/2236/MIL m.fl. Det nya försvarets inriktning, m.m. myndigheten –20145. Vidare redogörs för vissa frågor i myndighetens perspektivstudie 20096. Avslutningsvis redovisas statsmakternas styrning av helikopterverksamheten i angivna budgetproposition och ekonomiska vårproposition samt försvarsutskotts yttrande7 med anledning av den ekonomiska vår- propositionen. Den nya inriktningen för försvaret I propositionen konstaterar regeringen att riksdagen8 har godkänt inriktningen för insatsorganisationens utformning . I propo- sitionen framhålls att reformeringen av insatsorganisationen påbörjas och ska utvecklas i enlighet med de krav på operativ förmåga som har beslutat. Den utformning av insatsorganisationen som regeringen redovisar i propositionen ska ses som successiva steg mot intagandet av insatsorganisationen 2014. De nya kraven på operativ förmåga understryker behovet av att fullfölja utvecklingen mot ett tillgäng- ligt och flexibelt försvar som är användbart här och . Det ställer förändrade krav på dagens förbandsstruktur med en tydligare fokusering på den operativa effekten. 3.2.2Krav på operativa förmåga I proposition konstaterar regeringen att Försvarsmakten har god- tagbar förmåga att lösa flertalet av de krav som ställts men i flera fall med begränsad uthållighet. Regeringen framhåller att ökar kraven på Försvarsmaktens förmåga i enlighet med den inriktning som angavs i regeringens försvarspolitiska inriktnings- proposition. Försvarsmakten ska ha en operativ förmåga som möjliggör att myndigheten kan genomföra omvärlds- bevakning, insatser och utveckling av insatsorganisationen. 5Regeringens beslut , Fö2009/1354 /MIL. 6Försvarsmaktens rapport från perspektivstudien – Det militärstrategiska utfallsrummet, HKV 23 382:51673. 7Försvarsutskottets yttrande , 2009/10:FöU2y. 2008/09:140, bet. 2008/09:FöU10, rskr. 2008/09:292. Det nya försvarets inriktning, m.m. svarsmaktens operativa förmåga ska möta kraven på ett användbart, tillgängligt och flexibelt försvar för insatser i , i och utanför närområdet. Denna operativa förmåga ska uppnås enskilt och till- sammans med andra. Försvarsmakten ska, med delar av insatsorga- nisationen, kunna påbörja genomförandet av en insats efter beslut. I propositionen anger regeringen att Försvarsmakten ska ha förmåga att bland annat: upptäcka och hantera kränkningar av territorium, hantera incidenter i och i närområdet, eller överträdelser mot nationell eller internationell rätt, genomföra underrättelse- och säkerhetsoperationer, med tillgängliga resurser stödja andra myndigheter och det övriga samhället vid kriser, katastrofer och andra händelser inklusive bidra med stöd till polisen i samband med bekämpning av terrorism. I propositionen anges vidare att Försvarsmakten ska ha förmåga att bland annat: påbörja insats efter beslut, verka självständigt och tillsammans med andra civila och militära aktörer för att förebygga och hantera konflikter och krig nationellt, i närområdet och utanför närområdet, genomföra strid i hela skalan från lågintensiva till högintensiva konfliktnivåer, möta såväl kvalificerade som okvalificerade aktörer, samt i en och samma insats hantera strid, stabiliseringsuppgifter och bidra med stöd till humanitära insatser, genomföra kortvariga insatser samt uthålligt deltaga i långvariga insatser, hantera såväl reguljära som irreguljära motståndare och verka nationellt och internationellt, uppträda stridskraftsgemensamt i samtliga typer av insatser, över tiden hålla cirka 2 000 personer ur insatsorganisationen insatta, nationellt och internationellt, Det nya försvarets inriktning, m.m. kontinuerligt delta i upp till fyra förbandsinsatser varav minst en ska kunna vara av bataljonsstridsgruppsstorlek, över tiden genomföra snabba räddnings-, evakuerings- och förstärkningsoperationer med markförband upp till kompani- storlek och stödjande resurser ur andra stridskrafter, ansvara för ledningen av en större multinationell insats (brigadnivå), upprätthålla en planerad snabbinsatsberedskap mot- svarande ramnationsansvaret i EU:s stridsgruppskoncept, efter begränsad förberedelsetid kraftsamla insatsorganisationen för att enskilt och i samverkan med andra kunna möta ett allvarligt militärt hot, ta emot militärt stöd från andra länder eller organisationer för att försvara landet mot väpnat angrepp, ge militärt stöd till andra, och förändra beredskapen på insatsorganisationens förband för att kunna hantera förändrade behov, såsom ökad hotnivå och ökat behov av snabbinsatsberedskap. Försvarsmakten ska också kunna hantera förändrade krav eller en förändrad säkerhetspolitisk situation. Detta ska ske genom att myndigheten kan utveckla befintliga och nya förband, nya kom- petenser och förändrade krav på operativ förmåga. En sådan utveckling av operativ förmåga ska ske genom att förbanden deltar i övningar och insatser, bedriver studier och försök samt genom forskningsuppdrag till andra myndigheter, organisationer och institut. 3.2.3Pågående och planerade insatser I proposition anges att det militära försvaret ska genomföra de insatser som riksdag och regering beslutat eller som i övrigt följer av Försvarsmaktens uppgifter. I propositionen anger regeringen att särskild uppmärksamhet ska ägnas sjukvårdskedjan i insats- förbanden . Förmågan till förebyggande hälso- och sjukvård omfattande åtgärder före, under och efter en insats i syfte att bevara personalens hälsa och stridsduglighet bör utvecklas. Det nya försvarets inriktning, m.m. påbörjade utvecklingen avseende förmågan till avancerad vård av skadade och sjuka (Role 2) samt omhändertagande och medicinsk evakuering (medevac) ska fortsätta. 3.2.4Den nordiska stridsgruppen 2011 I budgetpropositionen framhåller regeringen att har, tillsammans med , , och , till EU anmält sin avsikt att ställa den nordiska stridsgruppen till EU:s förfogande för en ny beredskapsperiod med som ramnation. Förberedelserna för har också inletts. Det svenska bidraget till den nordiska stridsgruppen 2011 kommer att utgöra kärnan av strids- gruppen och omfatta 1 600 personer. Beroende på uppdragets art ska strategiska och operativa resurser kunna tillföras.9 Regeringen understryker i propositionen att kopplingen mellan utvecklingen av operativ förmåga och materielförsörjningen bör öka. användbara förband bör prioriteras framför högsta modernitet och spetsprestanda. Det är viktigare att mate- rielen är interoperabel, tekniskt mogen, funktionssäker och tillgänglig än att den har allra högsta tekniska prestanda. Fokus bör läggas på anskaffning av materiel som krävs för att göra system och förband kompletta och användbara eller för att ersätta uttjänt materiel.