sou · GYB344 · 2010-06-30 00:00:00 — Också domarnas intresse av att fördjupa sig inom olika rätts- områden bör undersökas. Det är rimligt att anta att en domare som får specialisera sig inom ett område som han eller hon är särskilt intresserad av, känner större arbetsglädje och arbetar mer effektivt. Domstolsintern specialisering som utformas med beaktande av domarnas intresse, bör därför leda till ett bättre resultat både effektivitets- och kvalitetsmässigt. Den nu beskrivna kartläggningen bör vara en del i arbetet med att upprätta en individuell kompetensutvecklingsplan. En sådan plan bör upprättas för varje domare och följas upp med viss regel- bundenhet. Planen bör också innehålla uppgifter om bl.a. planerad och genomförd utbildning, andra kompetensutvecklingsinsatser samt deltagande i projekt och nätverk. bör, i sam- råd med domstolarna, ta fram mallar och verktyg för att underlätta domstolarnas arbete vid upprättande av kompetensutvecklings- planer. Långt ifrån alla domstolar har tillgång till specialistkompetens inom alla rättsområden. När mindre vanliga eller extra komplicerade frågor som kräver sådan kompetens uppkommer, skulle det därför kunna vara värdefullt, om det fanns information om huruvida någon specialist fanns på någon annan domstol. En specialist på en annan domstol skulle kunna fungera som ett stöd för den handläggande domaren samt bidra med sina specialist- kunskaper. Ett sätt att möjliggöra detta skulle kunna vara att skapa en för domstolar gemensam förteckning över domare med specialistkompetens inom olika rättsområden, t.ex. på det gemen- samma intranätet. En sådan förteckning skulle kunna utgöra en fortsättning på den kartläggning som varje domstol lämpligen bör göra över vilka särskilda kunskaper och erfarenheter inom olika rättsområden som finns representerade bland domarna. Domstolsintern specialisering kan kombineras med andra insatser som också kan bidra till förhöjd kompetens i domstolsförfarandet. Ett exempel är olika former av utbildning för domare. arbetar med att ta fram individuella kompetens- utvecklingsinsatser i form av specialiserings- och fördjupnings- utbildningar för domare. Domstolarnas behov är avgörande för inom vilka områden specialiseringssatsningarna sker. Genom ut- bildningsprojekten skapas domstolsövergripande kontaktnät för de domare som genomgår specialistutbildningen, något som är viktigt för att de ska kunna upprätthålla och fördjupa den uppnådda kompetensen. har erbjudit ordinarie domare möjlighet till specialisering inom områdena familjerätt och ekonomisk brottslighet genom deltagande i särskilda projekt. Ett antal projekt på varje område har hunnit genomföras sedan starten. Varje sådant specialiseringsprojekt omfattar fem kurstillfällen och pågår av . har det pågått utbildning i två sådana projekt (Domstolars Årsredo- visning s. 82). Det övergripande syftet med familjerättsprojektet är att genom kompetensutveckling i familjerättsliga frågor – med fokus på frågor som rör barn – höja kvaliteten och öka effektiviteten i hand- läggningen av mål och ärenden med familjerättslig anknytning. Syftet med ekobrottsspecialiseringsprojektet är att ge domarna ytterligare bredd och fördjupning inom frågor som har koppling till ekonomisk brottslighet som domarna ges tillfälle till ett domstolsövergripande erfarenhetsutbyte. avslutades ett ekobrottsspecialiseringsprojektet för 26 domare som hade påbörjats . Det övergripande målet med projektet var att höja kvaliteten och effektiviteten i handläggningen av ekobrottmålen. Detta inbegrep att domarna, förutom en spetskompetens inom reglerna kring ekobrotten, också skulle få en bred kunskapsbas rörande bakomliggande strukturer gällande såväl rättsområden, t.ex. skatterätt, som hur stora ekobrott med internationell karaktär är uppbyggda. Domarna deltog i fem delkurser som behandlade ämnena bokföringsbrott, processen i stora ekobrott, mervärdesskatt m.m., arbetsgivaravgifter, punkt- skatter, insiderbrott m.m. och internationellt arbete samt påföljder. En utvärdering av detta projekt finns i rapporten specialisering för domare i södra och västra – Slutrapport. Av rapporten följer att utbildningarna gav ett synnerligen gott utfall hos deltagarna. Sammanfattningsvis har kurserna enligt ut- värderingen bidragit till höjd kvalitet och ökad effektivitet vid handläggningen av ekomål, kunskaper om bakomliggande strukturer och om skatterätten bakom skattebrotten, kännedom om internationellt arbete med ekobrott samt till att skapa inspirationskällor för andra inom domstolarna. Utöver de nu nämnda specialiseringsutbildningarna har anordnat utbildning med specialist- inslag inom bland annat ämnena IT-brottslighet och barn- och ungdomsperspektivet i rättsprocessen. har verket också ekonomiskt stöttat ett antal utbildningsinsatser på regional och lokal nivå inom specifika rättsområden, bl.a. inom social- försäkringsrätt, miljörätt och arbetsrätt, med syfte att åstadkomma en ökad fördjupning inom dessa områden. Ett flertal av de kurser som erbjudit har innehållit specialiserings- och fördjupningsinslag. Fram- förallt handlar det om utbildningarna inom skatterätt och social- försäkringsrätt. ansvarar Domstols- akademin för all kompetensutveckling som rör ordinarie domare (det vill säga också andra domare än nyutnämnda) och som avser domarens juridiska kompetens. Ett antal kurser, med tydliga specialistinslag, kommer att erbjudas ordinarie domare , bland annat inom ämnena familjerätt, miljörätt, offentlig upp- handling och entreprenadrätt (Domstolars Årsredovisning s. 82). Genom domstolsintern specialisering kan sammanfattningsvis vissa måltyper, som har särskilda behov i kompetenshänseende, koncentreras till ett mindre grupp domare. Därmed förbättras möjligheterna för att genomföra riktade utbildningsinsatser av berört slag. Domstolsintern specialisering kan också leda till att insatserna får större effekt, om de domare som får utbildningen får handlägga den aktuella måltypen i större utsträckning än vad som annars hade varit fallet. Genom att kombinera domstolsintern specialisering och riktade utbildningsinsatser är det möjligt att ytterligare fördjupa kunskaperna hos de domare som handlägger de aktuella måltyperna. 18.5.5Synpunkter från externa aktörer och från domstolarna Den enkätundersökning har genomfört visar att många externa aktörer vill se en mer långtgående domstolsintern specialisering. Alla externa aktörer som uppgav att de hade erfaren- het av domstolsintern specialisering bedömde att specialiseringen hade bidragit till att höja domstolens kompetens. Dessutom tyckte alla externa aktörer utom en att specialiseringen hade bidragit till att påskynda förfarandet. Enkätundersökningen visar också att fler- talet av de domstolar och de externa aktörer som bedömde att det fanns ett behov av särskild kompetens för en viss typ av mål, ansåg att detta behov kunde mötas genom domstolsintern specialisering, eventuellt i kombination med särskilda kompetensutvecklings- insatser för domarna. Också i andra sammanhang har externa aktörer efterfrågat en ökad specialisering i domstolarna (se t.ex. betänkande Ökat förtroende för domstolarna – Strategier och förslag [SOU 2008:106] s. 78 och propositionen En långsiktigt hållbar organisation för de allmänna förvaltningsdomstolarna i första instans 2008/09:165] s. 107). 18.5.6En mer långtgående domstolsintern specialisering Det finns ett betydande utrymme för en mer långtgående domstolsintern specialisering i de allmänna domstolsslagen. Efter- som större domstolar har bättre förutsättningar än små att uppnå en hög specialiseringsgrad, har detta utrymme blivit ännu större till följd av de genomförda förändringarna av den yttre tingsrätts- och förvaltningsrättsorganisationen. som vidtagits för att skapa ett bredare rekryteringsunderlag för domaranställningar, ökar möjligheterna till domstolsintern specialisering. Genom sådan specialisering kan i många fall ett stort kunskapsdjup uppnås. bedömer därför att behovet av särskild kompetens i domstolsförfarandet i stor utsträckning kan och bör mötas genom domstolsintern specialisering. 19Några utgångspunkter för när särskilda åtgärder bör komma i fråga Bedömning: Alla mål ska avgöras och inom rimlig tid. Alla mål ska avgöras med hög kompetens. Detta måste den allmänna ordningen för domstolsprövningen sörja för. Särskilda åtgärder – dvs. författningsreglerade särlösningar – bör användas endast när det finns ett behov av extra stor skyndsamhet eller extra hög eller annan särskild kompetens. Behovet av skyndsamhet eller kompetens för en viss måltyp bör vara särskilt stort i förhållandet till de behov som övriga måltyper har i dessa avseenden. Särskilda åtgärder bör alltså användas restriktivt och endast när behovet föreligger för de allra flesta målen av en viss typ. Användningen av särskilda åtgärder är förenad med nackdelar och risker. När det konstateras att en måltyp har behov av extra stor skyndsamhet eller extra hög eller annan kompetens, bör därför alltid den minst ingripande åtgärden som kan möta behovet användas. 19.1Ett högt krav på skyndsamhet och kompetens i allmänhet uppdrag omfattar samtliga typer av mål och ärenden som förekommer i domstol (med mål avses i fort- sättningen även domstolsärenden). De mål som handläggs i allmän domstol, allmän förvaltningsdomstol och specialdomstolar kan delas in i fler än 500 olika måltyper (se bilaga 6). Några utgångspunkter för när särskilda åtgärder bör komma i fråga hänföras till så gott som alla rättsområden och samhällssektorer. I de olika typerna av mål behandlas vitt skilda intressen. En sak som förenar i stort sett alla typer av mål är att det före- ligger ett behov av ett snabbt avgörande. När fysiska personer är parter är det ofta viktigt för dem att domstolsprocessen är snabb. Det beror bl.a. på att de frågor som behandlas vid domstol ofta hänför sig till förhållanden som har en central roll i människors vardag, t.ex. familj, försörjning, boende, egendom och säkerhet. Att sväva i ovisshet om sådana förhållanden kan vara mycket påfrestande för parterna. Också när juridiska personer (företag) är parter är det ofta viktigt för dem att domstolsprocessen är snabb. Det finns en risk för att en pågående domstolsprövning kan skada ett företags affärs- verksamhet och leda till osäkerhet om företagets affärsförbindelser eller t.o.m. dess framtida verksamhet. Detta kan i sin tur leda till allvarliga följder för enskilda som riskerar att förlora sin för- sörjning och för välståndet i samhället, som är beroende av goda förutsättningar för företag och företagande. I vissa typer av mål kan kretsen av personer som har ett intresse av ett snabbt avgörande dessutom omfatta fler än parterna. Av- görandena i vissa typer av mål kan ha betydelse för konkurrens- förhållandena mellan företag på en hel marknad. Utgången kan således få betydelse också för andra företag än det som är part i processen. Som exempel kan nämnas mål om offentlig upphandling där även andra företag än det som har ansökt om överprövning av upphandlingen har ett intresse av ett snabbt avgörande. Också det företag som vunnit upphandlingen och övriga företag som deltagit i upphandlingsförfarandet har ett intresse av att få ett slutligt besked att förhålla sig till. Vid en långdragen process, som innebär att upp- handlingen inte kan slutföras, finns det vidare risk för att den upp- handlande myndigheten inte kan tillhandahålla medborgarna viktiga samhällsfunktioner i enlighet med sitt uppdrag. krävs det domstolsavgöranden för att en föreliggande osäkerhet om rättsläget ska kunna undanröjas. Detta kan t.ex. vara fallet efter det att ny lagstiftning har trätt i kraft. Om en domstolsprövning dröjer i dessa fall, kan det indirekt drabba en vid krets av intressenter. Att en domstolsprövning dröjer kan vara problematiskt också från rättssäkerhetssynpunkt. Ett avgörande som meddelas efter en fördröjd handläggning – även om avgörandet på andra sätt skulle vara av hög kvalitet – kan i värsta fall ha meddelats så sent att Några utgångspunkter för när särskilda åtgärder bör komma i fråga avgörandet inte längre har någon faktisk betydelse för parterna. Att domstolsförfarandet upplevs som långsamt kan dessutom leda till att berättigade rättegångar inte inleds eller att onödiga rättegångar inleds för att fördröja sakens behandling (SOU 2008:16 s. 69). Det förhållandet att allmänheten har förtroende för domstolarna är centralt i en demokratisk rättsstat. Förtroende- utredningen har i betänkandet Ökat förtroende för domstolarna – Strategier och förslag (SOU 2008:106) bedömt att domstolarnas handläggningstider är en av de faktorer som har särskilt stor betydelse för att allmänheten ska ha förtroende för domstols- väsendet. Andra betydelsefulla faktorer är enligt Förtroende- utredningen bl.a. domstolarnas bemötande av parter och bevis- personer, utformningen av domar och beslut samt domarnas upp- trädande. Av de enkätundersökningar genomfört eller låtit genomföra framgår att det framför allt är förtroendet för domstolarnas förmåga att avgöra målen inom rimlig tid som brister såväl hos medborgare som hos advokater och åklagare (s. 41 ff.). Ett snabbt domstolsförfarande är således viktigt ur flera aspekter och för i princip alla typer av mål som prövas i domstol. Utgångspunkten måste därför vara att alla mål ska avgöras och inom rimlig tid. måste kravet på ett snabbt domstolsförfarande vara i balans med andra rättssäkerhets- och kvalitetskrav. Som framgått står mycket på spel i domstolsprocessen för parterna och ibland också för andra intressenter. Parterna måste få tillfälle att förbereda sin talan och framföra allt de vill ha sagt om saken i processen. De måste också ges tillfälle att bemöta det som motparten har anfört. Domstolen måste, allt efter målets beskaffenhet, undersöka om det finns oklarheter eller ofullständigheter i processmaterialet som behöver avhjälpas och i förekommande fall se till att så sker. I många fall ska en förhandling hållas, vid vilken parterna bl.a. får möjlighet att presentera muntlig bevisning. När domstolen har konstaterat att målet är klart för avgörande måste domstolen lägga ner den tid som krävs för att göra en korrekt bedömning av saken och skriva en välmotiverad dom. Detta medför att en domstols- process tar och måste få ta i anspråk. I de typer av mål där processunderlaget är omfattande och de rättsliga frågorna komplexa pågår handläggningen, och bör också få pågå, än i måltyper där materialet är begränsat och prövningen mera rutinbetonad. Några utgångspunkter för när särskilda åtgärder bör komma i fråga Det är inte i utförandet av de berörda momenten tids- vinster ska sökas. I stället bör som nämnts fokus riktas mot perioder av inaktivitet, dvs. när målet inte förs närmare ett av- görande. Härmed avses t.ex. att målet ligger utan att någon åtgärd vidtas eller att en part beviljas ett längre anstånd med att följa ett föreläggande än vad som är nödvändigt. En primär och generell målsättning måste vara att sträva efter att minimera förekomsten av och längden på sådana perioder. I kapitel 18 behandlade Mål- utredningen ett par verktyg som kan användas för att motverka inaktivitet. För att en domstol snabbt ska kunna fatta materiellt riktiga avgöranden krävs i de allra flesta fall att de domare som deltar i handläggningen besitter omfattande kunskaper. Det är ofta en nöd- vändighet både för att åstadkomma en effektiv handläggning och för att säkerställa att handläggningen är rättssäker. Med hänsyn till detta och mot bakgrund av att mycket ofta står på spel i domstols- processen, måste utgångspunkten vara att alla mål ska avgöras med hög kompetens. För en närmare diskussion om begreppet särskilda kunskaper, se avsnitt 19.7. Eftersom alla mål ska handläggas utan obefogade dröjsmål och med hög kompetens, måste den allmänna ordningen för domstols- prövningen vara utformad så att dessa krav kan uppfyllas. Det finns brister som gör att dessa krav inte uppnås fullt ut. Bland annat är den genomsnittliga handläggningstiden för vissa typer av mål alltför lång för att kunna anses godtagbar. har i kapitel 18 tagit upp frågan om prövningstillstånd som en mera generell åtgärd för att kunna koncentrera resurserna till de mål där de bäst behövs och därmed ge domstolarna förutsättningar för att kunna avgöra såväl enkla som komplicerade mål snabbare än och med högre kvalitet. Utredningens uppdrag är inte att med särskilda åtgärder försöka åstadkomma det som redan det allmänna systemet ska kunna till- handahålla, dvs. ett rimligt snabbt och ett kompetent förfarande för samtliga mål. I stället tar utredningens uppdrag sikte på att under- söka om, och i så fall när, det finns behov av extra skyndsamhet eller extra hög eller annan kompetens i domstolsförfarandet. Behovet av skyndsamhet eller kompetens för en viss måltyp bör alltså vara särskilt stort i förhållande till de behov som övriga måltyper har i dessa avseenden för att särskilda åtgärder ska komma i fråga. Med särskilda åtgärder avses alltså de fall när det behövs en särreglering Några utgångspunkter för när särskilda åtgärder bör komma i fråga för en viss typ av mål, t.ex. i form av tidsfrister, koncentration till vissa domstolar, förkortade instanskedjor eller särskilda ledamöter. 19.2Behovet ska föreligga för i princip alla mål av viss typ Behovet av skyndsamhet eller kompetens är ibland olika stort för olika mål av en och samma typ. Både omständigheter hänförliga till parterna och till saken kan påverka behovets storlek. I brottmål är det t.ex. normalt viktigare för en tilltalad att få ett snabbt besked om han eller hon riskerar ett längre fängelsestraff än om endast ett bötesstraff kan komma i fråga. På samma sätt är det som huvud- regel viktigare för en yrkeschaufför att få en fråga om återkallelse av körkort prövad snabbt än för en person som inte är beroende av sitt körkort för sin försörjning eller livsföring i övrigt. Inom många måltyper ryms både mål som är av relativt enkel beskaffenhet, i rättsligt och sakligt hänseende, och mål som är mycket komplice- rade. Detta påverkar hur hög kompetens domstolen behöver för att kunna handlägga målen på ett rättssäkert och effektivt sätt. För att det ska vara befogat att vidta särskilda åtgärder för en viss måltyp, bör behovet av extra skyndsamhet eller extra hög kompetens föreligga för alla mål, eller i vart fall de allra flesta målen, av aktuell typ. Att ge avkall på det kravet skulle leda till att åtgärder i många fall används för mål där något starkt eller egentligt behov inte föreligger. Om den särskilda åtgärden t.ex. är en förtursbestämmelse, skulle följden bli att vissa mål prioriterades framför andra mål i fall när det inte fanns några sakliga skäl för detta. En domstol kan naturligtvis inte avhjälpa detta genom att nedprioritera ett enskilt mål som ingår i en kategori som lag- stiftaren har angett ska handläggas med särskild skyndsamhet. I de fall det endast för en mindre andel mål av en viss typ före- ligger ett behov av särskild skyndsamhet, får behovet i stället mötas genom åtgärder som inte är specifika för någon enskild måltyp. Till exempel bör domstolarna hantera ett mål som inte ingår i någon förturskategori extra skyndsamt, när omständigheterna i det enskilda fallet gör detta befogat. Så sker också i domstolarna , bl.a. med stöd av domstolarnas arbetsordningar. Om domstolarna i någon större utsträckning ska kunna göra prioriteringar med beaktande av omständigheterna i det enskilda fallet, måste Några utgångspunkter för när särskilda åtgärder bör komma i fråga emellertid antalet måltyper som av lagstiftaren klassificerats som förtursmål vara begränsat. I de fall det endast för en mindre andel mål av en viss typ före- ligger ett behov av särskild kompetens, får också det behovet mötas genom åtgärder som inte är specifika för någon enskild måltyp. En möjlighet är att genom adjunktion eller förordnande tillföra domstolen juridiska specialistkunskaper inom ett visst område. En annan möjlighet är att tillmötesgå behovet av särskild kunskap genom sakkunnigbevisning. Sådana möjligheter finns . Det är dock viktigt att domstolarna verkligen utnyttjar möjlig- heterna i de fall detta är befogat. 19.3Nackdelar och risker med särskilda åtgärder Användningen av särskilda åtgärder som syftar till att uppnå särskild skyndsamhet och särskild kompetens är som framkommer i senare avsnitt nödvändig eller önskvärd i vissa fall. är användningen alltid, eller så gott som alltid, förenad med nackdelar och risker. För att kunna uppnå det önskvärda positiva resultatet genom särskilda åtgärder måste något annat värdefullt gå förlorat. uppstår negativa effekter för den måltyp för vilken den särskilda åtgärden gäller. Andra gånger uppstår negativa effekter för övriga måltyper. Av det sistnämnda följer att det som är bäst för en enskild måltyp långt ifrån alltid är bäst för rätts- väsendet i stort. Nedan följer några exempel på båda dessa alternativ. En förkortad instanskedja innebär ett snabbare slutligt av- görande. Generellt sett medför dock en sådan åtgärd en risk för antingen en försämrad prejudikatbildning eller en förhöjd risk för materiellt felaktiga avgöranden eller i värsta fall både och. Att koncentrera alla mål av en viss typ till en domstol kan leda till att en högre kompetens byggs upp inom det aktuella rätts- området än om målen sprids på ett stort antal domstolar. innebär koncentration i många fall ökade kostnader för inställelse för de parter som behöver besöka domstolen, t.ex. i samband med förhandling; i varje fall fram till dess videoteknik eller annan ny teknik har utvecklats ytterligare. Vid koncentration fattas vidare besluten generellt sett av en domstol på längre avstånd från den händelse som ska behandlas samt från den närmast berörda allmän- heten och andra intressenter. Det har i olika sammanhang, främst Några utgångspunkter för när särskilda åtgärder bör komma i fråga när det gäller allmän domstol, anförts att det skulle kunna leda till att den lokala förankringen blir sämre. Enligt uppfattning är detta numera dock knappast ett bärande skäl mot koncentration, i varje fall inte generellt. Att skapa en särskild organisatorisk lösning för en eller några måltyper och anslå särskilda medel för den verksamheten, kan vara positivt för de aktuella målen. De undantas från den prioritering som måste göras inom domstolarnas övriga verksamhet. Eftersom en sådan lösning dock innebär att en del av rättsväsendets samlade resurser går till den särskilda organisatoriska lösningen, återstår mindre resurser till övrig verksamhet, med risk för längre hand- läggningstider i den verksamheten som följd. Att ställa upp ett krav på skyndsam handläggning för en viss måltyp, innebär att handläggningstiden för de aktuella målen blir kortare. Å andra sidan är risken överhängande för att ett sådant krav leder till att handläggningstiden för de måltyper som inte är av förturskaraktör blir längre. Det förhållandet att användningen av särskilda åtgärder är för- enad med nackdelar och risker, talar för att dessa alternativ bör nyttjas sparsamt. Av samma skäl bör, när det konstateras att en måltyp har behov av extra stor skyndsamhet eller extra hög kompetens, alltid den minst ingripande åtgärden som kan möta behovet användas. För en viss återhållsamhet när det gäller att vidta särskilda åt- gärder talar också det förhållandet att det finns ett egenvärde i att ha ett så enhetligt domstolssystem som möjligt, dvs. ett system utan organisatoriska och processuella särlösningar. Av kart- läggningen i tidigare kapitel framgår att antalet särlösningar är mycket stort. Det finns en påtaglig risk för att antalet särlösningar med tiden blir än större. Många – men kanske inte alla – av de skäl som kan anföras för särskilda åtgärder avseende en viss måltyp, kan användas också för andra måltyper. Om ett stort antal skäl anses tillräckliga för att motivera särskilda åtgärder, ligger det nära till hands att ännu fler, minst lika goda, skäl kan hittas och anföras för särskilda åtgärder för ännu fler måltyper.