sou · GYB342 · 2010-06-23 00:00:00 — Kraven om de särskilda tillstånden finns inte i fiskelagen eller fiskeför- ordningen utan i föreskrifter. De särskilda tillstånden används i två typfall. Dels för att fördela EU-kvoter dels för att fördela även det oreglerade fisket. Många fiskarter är kvoterade av EU. Dessa kvoter fördelas genom de särskilda tillstånden. Kriterierna för fördelningen utgörs av det historiska fisket. Det betyder att den som tidigare fiskat mest får störst tilldelning. Vidare krävs det särskilda tillstånd för annat yrkes- mässigt fiske, alltså även sådant som inte är kvoterat av EU. Skälet för det är såväl resursfördelningsskäl som fiskevårdsskäl. Den yrkes- fiskare som vill fiska i ett visst område måste ha ett särskilt tillstånd för det. På så sätt kan styra att inte alltför många fiskar inom ett område. Om alla som ville yrkesfiska inom området skulle göra det skulle fisket bli olönsamt för alla, vilket i sin tur riskerar att leda till hårdare fiske. I stället måste yrkesfiskaren som vill fiska ansöka om ett särskilt tillstånd. Om exempelvis 50 yrkesfiskare skulle vilja fiska och ansöka om att få fiska, beviljas bara tillstånd för så många att fisket för dem bedöms vara lönsamt och försvarbart ur fiskevårdssynpunkt. De som i första hand be- viljas tillstånd är de som kan visa att de bedrivit samma fiske året innan. Jag är i grunden tveksam till att fiskeflottan även fortsättnings- vis ska vara så hårt reglerad. Jag anser egentligen att den enskilde yrkesfiskaren är bättre lämpad att bedöma om hans fiske kan bli uthålligt lönsamt än en myndighet. är jag väl medveten om att en övergång från en hårt reglerad näring till en mer mark- nadsanpassad kan få svåra följder som bl.a. skulle kunna få allvarliga konsekvenser för fiskevården. Problemet är också att de fria mark- nadskrafterna genom olika bidrag försvagats. Min slutsats är därför att eftersom fisket utgör en begränsad resurs är det nödvändigt att fiskekapaciteten begränsas. Det anförda har dock inte bara politiska dimensioner utan även formella. Enligt regeringsformen gäller näringsfrihet i . Jag har analyserat vad detta kan innebära för fisket. Min slutsats är att fiskevårdsskäl och regionala hänsyn kan inskränka näringsfriheten. Däremot är det inte förenligt med grundlagen att begränsa fiske- rätten för att garantera att lönsamheten för vissa yrkesfiskare ska vara acceptabel. Likhetsprincipen är en del av näringsfriheten och den innebär att ingen ekonomiskt får gynnas på annans bekostnad. Det är inte tillåtet att införa regler som innebär att nyetableringar inom viss näring eller visst yrke förhindras eftersom detta innebär ett skydd för dem som redan är etablerade. Utifrån detta föreslår jag att den ansvariga myndigheten vid för- delningen av fisket särskilt får ta hänsyn till fiskevård och regional- politiska aspekter. Därvid måste myndigheten förstås ingående analysera vilka effekter långtgående fiskevårdsåtgärder får för yrkes- fisket. Det måste som följer av portalparagrafen ske en avvägning så att yrkesfiskets konkurrenskraft inte försämras. Den ansvariga myndigheten ska därför ha långtgående bemyndi- gande som möjliggör en bra fiskevård. Den ska också kunna med- dela samtliga de föreskrifter som EU kräver. Fisket i är av tradition geografiskt starkt varierande. Jag menar dock att det är nödvändigt med en nationellt sammanhållen lag som är möjlig att förstå. är det dock enligt min uppfattning ange- läget med ett utökat samråd mellan brukare, intressenter och myn- digheter. är konfliktfylld och det finns inte sällan olika uppfattningar om beståndssituationen. Det krävs en gemensam syn på de problem som behöver lösas. Ett utökat samråd kan bidra till att det växer fram en sådan gemensam syn. Ett sådant samråd skulle behöva ha regional förankring. Jag föreslår att det till den ansvariga myndigheten knyts regionala råd med representanter från berörda myndigheter och intresseorganisationer. Rådet har till upp- gift att bistå myndigheten vid handläggning av regionala frågor. En viktig uppgift skulle vara att finna frivilliga lösningar för fiske- vården i de områden där det fria handredskapsfisket bedrivs. Jag ser ingen möjlighet att lösa det ekonomiska problemet med det fria hand- redskapsfisket och fiskevård. Det finns redan betydande underlag för regeringen att föreslå exempelvis en allmän fiskevårdsavgift. Jag föreslår därför frivilliga lösningar. Jag vet att det bland berörda parter som t.ex. och Fiskerätts- ägarna finns ett intresse för fiskevård och avgifter. Jag menar att de regionala råden i hög grad kan utgöra en plattform för frivilliga, regionala överenskommelser utan stöd av lagstiftning. Erfarenheter- na från sådana framgångsrika åtgärder bör kunna utgöra grund för lagstiftning. Från sida har anförts att ett antal om fem regionala råd skulle kunna spegla de olika regionerna i . Jag har identifierat blankettstraffstadganden i fiskelagen. Ett blankett- straffstadgande är en straffbestämmelse som inte ensam innehåller all information som behövs för att avgöra vad som är straffbart, utan kompletteras genom hänvisning till andra regler. från , NJA 2005 s. 33, tillåter regeringsformen inte alltid att blankettstraffstadganden med fängelse i straffskalan kompletteras av myndighetsföreskrifter. Det som inte är tillåtet är att gärningen som straffbeläggs beskrivs helt och hållet eller i väsent- liga delar i myndighetsföreskrifter. Ett sådant blankettstraffstad- gande blir otillåtet. Bakgrunden till utgången i är grundtanken att den enskilde medborgaren ska skyddas mot fri- hetsberövande. Det är därför viktigt att den enskilde lätt kan bedöma vilka beteenden som kan leda till frihetsberövande. De straffbestämmelser i fiskelagen som straffbelägger EU- förordningar är också utformade som blankettstraffstadganden. EU- förordningar är direkt tillämpliga i . Det innebär att de inte ska göras om eller tas in i svensk lagtext. Däremot innehåller EU- förordningarna inga straffbestämmelser utan förutsätter att vissa beteenden straffbeläggs i nationell lag. För att kunna straffbelägga EU-förordningar i svensk lag måste straffbestämmelserna utformas som blankettstraffstadganden. Fiskevårdslagens straffsanktionering av EU-bestämmelser måste alltså utformas som ett blankettstraffstadgande. För att öka tydlig- heten föreslår jag att det i fiskevårdslagen införs en ny bestämmelse som anger att regeringen eller den myndighet som regeringen bestäm- mer i föreskrifter ska förteckna vilka EU-förordningar som avses. Huvuddelen av de nationella detaljföreskrifterna om fiske är ut- färdade av och finns samlade i verkets författnings- samling. Detta är en ordning som uppges fungera väl och som jag vill behålla. Något annat är inte heller praktiskt möjligt när det gäller fiskebestämmelser. Detta förutsätter att straffbestämmelserna utfor- mas som blankettstraffstadganden. Sådana straffbestämmelser får, för att vara förenliga med grundlagen, inte innehålla fängelse i straff- skalan. För att detta ska vara möjligt måste därför straffskalan ändras. Fängelse bort från straffskalan Otillåtna blankettstraffstadgandena är alltså ett problem i fiskelagen. Ett annat problem med straffbestämmelserna i fiskelagen är att de är svårtillgängliga och olika. Samma straffbestämmelse har t.ex. skilda straffskalor beroende på var överträdelsen begås. För att lösa de problem som jag har funnit föreslår jag att straff- skalan för fiskebrott inte längre ska innehålla fängelse utan endast böter. Den förändrade straffskalan ska gälla både överträdelser av nationella bestämmelser och överträdelser av EU-förordningar samt för hindrande av internationell fiskekontroll. Detta bidrar till för- enkling och enhetlighet och underlättar för den som ska tillämpa lagen. Fängelse har dessutom efter vad jag har kunnat se aldrig ut- dömts som påföljd för fiskebrott. Genom mitt förslag om borttagande av fängelse i straffskalan blir det tillåtet enligt regeringsformens regler om normgivning att Fiskeri- verket kompletterar blankettstraffstadgandet med verkets föreskrifter i samma utsträckning som sker . Förslaget löser alltså problemet med de otillåtna blankettstraffstadgandena. Förslaget om borttagande av fängelse i straffskalan löser också problemet med olika straffskalor. är nämligen bundet av enligt vilken straffskalan för brott begångna i ekonomiska zon inte får innehålla fängelse. I fiskelagen finns därför undantag från huvudregeln för sådana brott. Jag anser inte att en sådan skillnad är rimlig. Genom borttagandet av fängelse i straff- skalan skapas en reglering som är tydlig och enhetlig genom att straff- skalan kommer att vara densamma om överträdelsen begås i den svenska ekonomiska zonen eller på annat vatten. Mitt förslag om borttagande av fängelse motiveras endast av en strävan att skapa en tydligare och enhetligare reglering och att straff- bestämmelserna ska vara grundlagsenliga. Avsikten med mitt förslag är inte att sänka överträdelsernas straffvärde. Det ska tvärtom finnas en möjlighet att döma ut i praktiken mer kännbara straffrättsliga sank- tioner än som sker . Jag föreslår därför att tillämpningsområdet för normerade böter utvidgas och att beräkningsgrunderna för dessa böter skärps. Förslaget innebär enligt min mening förbättrade möj- ligheter att uppfylla EU:s krav på skärpta sanktioner för allvarliga överträdelser av den gemensamma fiskeripolitiken. Min avsikt är en allmän straffskärpning för fiskebrott. För att förbättra fiskerikontrollen ska även oaktsamhet som inte är grov kunna leda till straffansvar vid överträdelser av EU:s förord- ningar om den gemensamma fiskeripolitiken. Detta bidrar också till enhetlighet, eftersom det redan gäller för brott mot nationella bestäm- melser. Jag har också kompletterat straffbestämmelsen om EU-be- stämmelser med ett antal beteenden. Främst på grund av förord- ning (EG) nr 1005/2008 om upprättande av ett gemenskapssystem för att förebygga, motverka och undanröja olagligt, orapporterat och oreglerat fiske (IUU-förordningen), men även på grund av den nya kontrollförordningen (om denna se nedan under rubrik kontroll- förordningen och fiskevårdslagen). Brott begångna i näringsverksamhet ska bestraffas med normerade böter Jag föreslår att en särskild bestämmelse för vissa överträdelser be- gångna i näringsverksamhet införs. Här placeras bestämmelsen om grovt brott. Grovt brott kommer därför endast att vara brott be- gångna vid yrkesmässigt fiske. För brott begångna i yrkesmässigt fiske om gärningen avser verksamhet som innefattar användning av fiskefartyg med motor ska påföljden vara normerade böter, detta gäller både brott av normalgraden och grova brott. Med normerade böter menas böter som bestäms enligt en särskild beräkningsgrund som är angiven för brottet, i fiskevårdslagen är denna knuten till an- talet kilowatt i motorerna på fartyget. Detta innebär att bötesbe- loppet blir högre med stora motorer än med små. Mitt förslag i denna del innebär att tillämpningsområdet för normerade böter ut- vidgas i förhållande till fiskelagen och att beräkningsgrunderna för sådana böter skärps. Regleringen förtydligas genom att det särskilt anges vad som gäller för beräkning av böterna vid grovt brott. Utvidgningen av de normerade böterna innebär att straff kan ges önskad skärpa i de situationer där det bäst behövs och bidrar till att uppfyller EU:s krav om en strängare syn på fiskebrott. Hindrande av tillsyn och kontroll blir straffbart Jag föreslår att det införs en ny straffbestämmelse som straffbelägger hindrande av tillsyn och kontroll. Införandet av bestämmelsen inne- bär en viss utvidgning av det straffbara området. Genom detta visar att man ser allvarligt på överträdelser och att det är av högsta vikt att de som utför kontroll och tillsyn ges möjlighet att sköta sitt arbete på bästa sätt. I den nya fiskevårdslagen bör införas en särskild bestämmelse som möjliggör husrannsakan även om påföljden för gärningen endast kan bestämmas till böter. Bestämmelsen om husrannsakan i rättegångs- balken är nämligen endast tillämplig om straffskalan innehåller fängelse. Beslag och förverkande utvidgas Beslagsbestämmelsen i fiskevårdslagen motsvarar i huvudsak den i fiskelagen. Jag återinför dock möjligheten att ta i beslag redskap som utsatts i vatten och som använts för brott mot lagen. Mitt förslag innebär också att förverkandebestämmelserna ändras så att det klart framgår att förverkande av fisk kan ske inte enbart vid brott bestående i otillåtet fiske utan även vid andra brott mot fiskeregleringen. Detta bidrar till att skärpa reaktionen på ett be- gånget brott. De allvarligaste överträdelserna återförs till det straffrättsliga systemet Systemet med sanktionsavgifter är relativt nytt och fungerar enligt uppgift i huvudsak bra. Det har därför i princip överförts till fiske- vårdslagen oförändrat med en viktig skillnad. Vid tillämpning av bestämmelserna har framkommit att vissa överträdelser som är att anse som allvarliga har kommit att falla under systemet med sank- tionsavgifter. Följden har blivit att vissa allvarliga brott bara kan straffas med en avgift. Detta är inte acceptabelt. För att rätta till det föreslår jag en lösning som innebär att de allvarliga överträdelserna av den gemensamma fiskeripolitiken som är belagda med sank- tionsavgift återförs till det straffrättsliga systemet. Återkallelse av fiskelicens kan ske för brott begångna i den verksamhet licensen avser Mitt förslag till fiskevårdslag innehåller precis som fiskelagen en bestämmelse som ger möjlighet till återkallelse av fiskelicens, såväl permanent som . Denna har dock fått en något annor- lunda utformning i fiskevårdslagen vilket beror på fiskevårdslagens annorlunda terminologi och systematik. Eftersom fiskevårdslagens fiskelicens kan vara knuten till både fysisk person och juridisk person föreslår jag att möjligheten till återkallelse knyts till om brott är begånget i den verksamhet vilken licensen avser. Det innebär att en innehavare av en fiskelicens kan få sin licens återkallad på grund av fiskebrott begånget av t.ex. en anställd om brottet skett i den verksamhet som licensen avser. Jag föreslår också att regeringen eller den myndighet som rege- ringen bestämmer ska ha möjlighet att dra in eller begränsa antalet dagar för fiske om fiskelicensen för den verksamhet som tilldelats dagarna har återkallats eller begränsats. Detta ger ytterligare skärpa till en återkallelse vilket ligger i linje med tanken att det ska vara en strängare syn på fiskebrott. EU:s nya kontrollförordning (förordning (EG) nr 1224/2009) trädde i kraft . Kontrollförordningen är direkt tillämplig och varken ska eller får implementeras genom lag. Däremot har jag gjort en noggrann genomgång av förordningen och analyserat behovet av lagändringar som den kan medföra. Mitt förslag till fiskevårdslag ska vara förenlig med kontrollförordningen och har i vissa delar direkt påverkats av förordningen. Utöver det anförda har jag utrett en mängd andra frågor av mer juridisk karaktär. Det är bl.a. fråga om anknytningen till för det yrkesmässiga fisket och gränsdragningen mellan och fiskevårdslagen. Jag har också övervägt om lagstiftningen om överlåtbara fiskerättigheter ska utvecklas. Den kom till så sent som . Syftet var att främja fartygsstrukturen i det pelagiska yrkesfisket. Lagstiftningen kan förväntas att ge positiva effekter på fartygsstrukturen. Den leder dock till stora förändringar för de enskilda yrkesfiskarna. Min slutsats är därför att det är lämpligt att reformen för det pelagiska fisket utvärderas innan det kan vara aktuellt att föreslå motsvarande lagstiftning för det övriga fisket. Jag föreslår att fiskevårdslagen börjar gälla . The remit of the Commission of Inquiry The remit of the Commission of Inquiry can be divided into three parts. The Inquirys principal task is to propose a new Fishery Act focusing not on fishing rights but on fishery conservation. This in- cludes in particular paying attention to regulatory simplification. In addition, I have been asked to review control activity and make the prosecution of fishery offences more effective. Finally I was asked to review the legislation on fishery conservation areas etc. I have presented my thoughts on this part of my remit in the interim re- port Fishery Conservation in Private Waters – a Review of the Fishery Conservation Areas Act, SOU 2009:53. On the basis of this interim report, in the spring of 2010 the Government formulated a proposal for new legislation referred to . The current Fishery Act is complicated and unclear. The rules contained in the Act are particularly burdensome for commercial fishing. It is difficult for all users to gain an idea of what applies by simply reading the Act. One reason for this complexity is EU law, with which national law is intertwined. It is therefore necessary to have an insight into obscure EU law in order to understand the Fishery Act. There has been a lack of material to clarify the boun- dary between national law and EU law. While this dividing line remains unclear, there will continue to be uncertainty over the legal situation. I have therefore conducted my own analysis of the scope for national action. The conclusions have been examined and approved by , Professor of European at . It should be noted, however, that the interpretation merely represents a snapshot, as EU law is constantly changing. Furthermore, EU law does not bear sole responsibility for fishery legislation being complicated and intricate. The Act is unclear in itself. I propose changes to the Act in five important areas in order to bring about better and clearer legislation focusing on fishery con- servation. An introductory section containing principles of environmental law Clearer allocation of resources Simpler permit requirements for commercial fishing Permits and freedom of trade The Inquirys remit with regard to control issues is to consider how the effectiveness of prosecution for fishery offences can be further improved, as Commission has repeatedly criticised for having inadequate fishery control. However, a great deal has already been done. The Inquiry has also been asked to identify any non-permitted blanket penal provisions in the Fishery Act and to consider statutory amendments in this context. I have also aimed for simpler and clearer regulation with regard to control and en- forcement. My proposals in this section can be summarised in the following bullet points: The penal provisions in the Fishery Conservation Act – blanket penal provisions and remove imprisonment from the scale of penalties Offences committed in business activity should be penalised by imposition of standardised fines Obstruction of enforcement and control should be made a crimi- nal offence Confiscation and forfeiture should be expanded The most serious contraventions should be returned to the crimi- nal system It should be possible for fishing licences to revoked for offences committed in the activity to which the licence relates The Control Regulation and the Fishery Conservation Act An introductory section containing principles of environmental law Like many other policy areas, fisheries policy has inherently con- flicting aims, particularly in the short-term perspective. Fishing has to be carried on sustainably, but account has to be taken of the fishing industry and recreational fishing, and regional policy considerations have to be weighed up. The current Fishery Act does not address this at all. Instead it has been left to to balance different considerations on a case-by-case basis. In my view this has contributed to fisheries policy being regarded as un- necessarily conflict-ridden. An introductory section, the precautionary principle, knowledge requirements and impact assessment There are no conflicts of aims between sustainable fishing and com- mercial fishing or recreational fishing in the long term. Fishing must be carried on sustainably and be based on the ecosystems approach if there is to continue to be a fishing industry with vibrant communities in the future. The conflict instead is between sustainable fishing and short-term overexploitation of fish resources. I there- fore propose an introductory section modelled on conserva- tion legislation, where equal weight is given to environmental and business interests. This implies that fishery conservation in the future will weigh more heavily than has been the case to date. My remit is to propose new fishery legislation, in which a balance is struck between environmental and business interests. It should also be noted that in the Government decided that a new environment authority should be created to strengthen and improve the effectiveness of work concerned with the seas and water. It is primarily parts of the , five water authori- ties that are to be merged to form a government agency which will be responsible for issues relating to the management of the and aquatic environment. The Governments starting point is that should cease to exist. Those activities of that cannot be transferred to the new government agency are to be assigned to the most appropriate authority. The introductory section represents a programme declaration. This is then given content by the introduction of environmental principles into my proposal. In order to clarify what principles are necessary to achieve sustainable fishing, I have asked , environmental advisor for the Environmental Court of Appeal, to conduct an analysis, The Environmental Code - A Pre- sentation from a Fishing Rights Perspective. I propose that the pre- cautionary principle, a knowledge requirement and an impact assess- ment for the environment be introduced into my proposal for a Fishery conservation Act. The precautionary principle means that everyone who fishes will in future be obliged to take precautions to avoid risks of harm. This principle will cover both commercial and recreational fishermen. A knowledge requirement is also introduced for commercial fishermen. The significance of this will be that anyone who on commer- cial fishing with must have undergone training on the aquatic ecosystem. I also integrate a requirement for an impact assessment for the environment into the existing, but simplified, permit system for commercial fishermen. This will be reminiscent of the require- ment for an environmental impact assessment in the Environmental Code, but will be less extensive. I wish as far as possible to avoid additionally burdening the fishing industry with more rules and requirements. A clearer allocation of resources The present-day allocation of resources between different categories of fishing is concealed in the Fishery Act. I intend this to be clearly apparent from the new legislation. My proposed allocation of re- sources is based on that which applies at present, with some necessary adaptations. I initially introduce several legal definitions to facilitate under- standing. I define commercial fishing and recreational fishing and what constitutes fixed or mobile gear and hand-held gear. Commercial fishing, as previously, should have access to fish in public waters and be able to use fixed gear. Access is restricted by regula- tions on fishery conservation from both the EU and the responsible national authority. Recreational fishing in public waters In the current Fishery Act only Swedish citizens are entitled to carry on recreational fishing in public waters. However, the Common Fisheries Policy covers all fishing. Although significant to regulate recreational fishing remains, these rules have to be natio- nally neutral. I therefore propose that EU citizens other than Swedes also be allowed to engage in recreational fishing in public waters. Limitation of fishing gear The principal rule of a maximum if six items of fishing gear applies, as previously, to recreational fishermen in public waters. This right can be restricted by the national authority if there are fishery con- servation reasons for doing so.