sou · GYB392 · 2010-12-07 00:00:00 — Det kan i ett sådant fall möjligen vara motiverat att begränsa återköpsrätten till de fastighetsägare som alltjämt har kvar restfastigheter i sin ägo (och möjligen deras arvingar, se nedan). Möjligheten finns dock i dessa fall att restfastigheten säljs eller undergår någon form av fastighetsbildning. En särskild fråga är då om återköpsrätten primärt borde vara knuten till den tidigare fastighetsägaren eller till själva restfastigheten? En tänkbar ordning skulle vara att en köpare av restfastigheten även blev återköpsberättigad och att en slags option på återköp följde med äganderätten till restfastigheten. Vad som kan tala för en sådan lösning är att även den nya ägaren av restfastigheten kan ha ett önskemål om att den ursprungliga fastighetsindelningen återuppstår, t.ex. för att fastigheten därmed kan brukas på ett mer rationellt sätt (se ovan). Vad som naturligtvis talar emot en sådan lösning är att det inte är köparen av restfastigheten som utsattes för expropriation eller dylikt, varför det inte synes vara särskilt angeläget att föra in en återköpsrätt även för honom eller henne. De synes i många fall naturligt att en tidigare återköpsberättigad ägare av restfastigheten får se sin återköpsrätt utsläckt, om restfastigheten överlåts till någon annan. När skulle en återköpsrätt uppkomma? En förutsättning för återköp måste vara att fastigheten inte längre behövs för det ändamål som den togs i anspråk för. Här bortses därmed från möjligheten att tvångsförvärvaren i stället behöver den för något annat ändamål, som också i och för sig skulle ha kunnat berättiga till expropriation eller liknande. En indikation på att fastigheten inte längre behövs för expropriationsändamålet är att tvångsförvärvaren på något sätt avhänder sig fastigheten. En sådan försäljning (eller liknande) skulle alltså kunna utgöra en naturlig utgångspunkt för att låta en återköpsrätt inträda. Enbart en försäljning behöver dock inte innebära att expropriationsändamålet har upphört. I stället kan verksamheten på fastigheten fortlöpa med en ny huvudman. Detta gäller även om det är det allmänna som är tvångsförvärvare och på något sätt avhänder sig fastigheten. Vad gäller t.ex. expropriation av mark för tätbebyggelse enligt 2 kap. 1 § expropriationslagen framhålls det i förarbetena att Återköp av tidigare exproprierade fastigheter en kommun, som exproprierar, själv får avgöra om kommunen ska vara ägare till marken efter expropriationen. En fråga som aktualiseras i sammanhanget är om en återköpsrätt bör kunna göras gällande även mot den som förvärvar av fastigheten av tvångsförvärvaren. Skilda hänsyn gör sig här gällande. En återköpsrätt skulle lätt kunna bli illusorisk, om den enbart gällde mot den ursprunglige tvångsförvärvaren och inte mot framtida ägaren av fastigheten. blir regleringen om återköp svårare att utforma om återköpsrätten även kan göras gällande mot den som förvärvar fastigheten i ett eller flera led efter tvångsförvärvaren. En möjlighet skulle kunna vara att införa en möjlighet eller skyldighet till anteckning i fastighetsregistret om rätten till återköp för tidigare fastighetsägare (se mer om detta nedan). För att kunna bedöma om fastigheten inte behövs för det ändamål som den togs i anspråk för krävs att man klart kan definiera vad detta ändamål är samt klart kan fastställa att fastigheten inte behövs för ändamålet. Detta kan vara en grannlaga uppgift. Hur avgör man t.ex. om mark som såsom skyddsvärd har blivit föremål för inlösen enligt alltjämt är skyddsvärd? När ska i ett sådant fall en möjlighet till återköp få utnyttjas, och bör man tillskapa ett särskilt processuellt förfarande för att få till stånd en oberoende bedömning av om en återköpsrätt föreligger? Vidare kan det bero på flera saker att fastigheten inte längre behövs för det tidigare tänkta ändamålet. Det kan vara så att tänkta användningen av fastigheten inte har påbörjats, men det kan också vara så att denna användning har påbörjats men därefter upphört. expropriationslag likställdes dessa situationer, och en återlösningsrätt uppkom i båda fallen under förutsättning att expropriationsändamålet var att anse som övergivet. Likväl kan man konstatera att om expropriationsändamålet faktiskt har förverkligats så har marköverföringen fyllt ett syfte på ett helt annat sätt än om expropriationsändamålet inte alls har uppfyllts. Man skulle sålunda kunna hävda att beträffande expropriationsändamål vars bestånd är begränsade i tiden, denna omständighet har beaktats redan i tillståndsärendet om att ta marken i anspråk för detta ändamål. Vidare kan man överväga vad som ska gälla för en fastighet som enbart i mycket liten utsträckning används för det ändamål som den har tagits i anspråk för eller där denna användning sedermera lokaliseras till enbart en begränsad del av fastigheten. I det förra fallet fanns en återlösningsmöjlighet enligt expropriations- Återköp av tidigare exproprierade fastigheter Frågan är emellertid om det med lätthet går att finna en lättbedömd avgränsning av vilka sådana fall som bör omfattas av en möjlighet till återköp av en fastighet eller en del därav. Vem skulle uppmärksamma återköpsmöjligheten? En fråga som är värd att fundera över är hur någon som är återköpsberättigad ska ges kännedom om att förutsättningar för ett återköp har uppkommit. Detta är en fråga som naturligtvis är nära förknippad med vilken innebörd som ett återköp ska ha (se ovan). Man kan tänka sig att ansvaret för att göra gällande återköp läggs helt på den återköpsberättigade som därmed inom vilken återköpsrätten kan uppkomma har att bevaka sin rätt. Detta skulle emellertid kunna innebära att möjligheten att göra gällande återköp går honom eller henne förbi, t.ex. för att en försäljning av fastigheten sker utan att saken blir uppmärksammad. Man skulle också kunna tänka sig att låta den myndighet, kommun eller enskild som ska sälja mark som har kommits åt genom expropriation eller dylikt, utreda om en återköpsrätt föreligger för någon. Detta skulle dock potentiellt kunna vara en svår och resurskrävande uppgift, i synnerhet om återköpsrätten utsträcks till de ovan nämnda fall där den ursprungliga fastighetsägaren har sålt fastigheten mer eller mindre under hot om expropriation. Vad beträffar en reglering som skulle innebära en rätt till återköp enbart för framtida expropriationer eller liknande förfoganden skulle man, som ovan har nämnts, kunna överväga att skriva in i fastighetsregistret att tidigare ägare kan få en rätt till återköp . Anteckningen i fastighetsregistret skulle förenkla utformningen av en skyldighet för tvångsförvärvaren – eller senare ägare till fastigheten, om återköpsrätten ska gälla gentemot dem – att finna den återköpsberättigade och uppmärksamma honom eller henne på möjligheten till återköp. En anteckning i fastighetsregistret skulle även göra det svårare att förvärva fastigheten i god tro beträffande den omständigheten att det finns en återköpsmöjlighet. Återköp av tidigare exproprierade fastigheter Borde en återköpsrätt vara begränsad till efter tvångsförvärvet? expropriationslag var rätten till återlösen begränsad till . När detta övervägdes i förarbetena till den nuvarande expropriationslagen ansågs detta vara en allt . Varaktigheten av en rätt till återköp bör övervägas. När frågan har diskuterats har tidsaspekten bl.a. satts i relation till ett antagande om att tidigare ägares intresse av att återförvärva en fastighet typiskt sett blir mindre ju har gått. Även den som tvångsvis tar i anspråk en fastighet får anses ha ett berättigat intresse av att kunna inrätta sig efter de nya ägandeförhållandena utan den begränsning i äganderätten som en återköpsrätt utgör. Rent allmänt får det anses som en viss olägenhet med äganderättsförhållanden som är villkorade av att en återköpsrätt eller liknande inte görs gällande. Här kan en jämförelse göras med fastighetsköp, där det har ansetts befogat med en begränsningsregel för hur länge som ett köps fullbordan eller bestånd får hållas svävande (se 4 kap. 4 § JB). Av stor betydelse för den tid som en återköpsrätt skulle få göras gällande är om en återköpsrätt skulle ta sikte på tvångsförvärv som sker såväl före som efter det att en lagstiftning om återköpsrätt införs. Bortsett från de konstitutionella aspekter som finns på retroaktiv lagstiftning om återköp (se nedan), kan det beträffande historiska expropriationer eller liknande förfoganden konstateras att merparten genomfördes för tämligen länge sedan. Om en återköpsrätt ska ges ett kraftfullt genomslag skulle den därför behöva tillämpas efter tvångsförfogandet. Ytterligare en aspekt på detta är att expropriationer som genomfördes omfattades av den återlösenrätt under som fanns expropriationslag. Frågan blir därmed om det är berättigat att införa en återköpsrätt för de äldre fall där det faktiskt har funnits en återlösenrätt som inte har utnyttjats? Om en återköpsrätt skulle införas med sikte enbart på framtida expropriationer eller liknande, skulle flera olika tidsgränser, inom vilka en återköp skulle få göras gällande, vara tänkbara. Det skulle i så fall inte heller vara otänkbart att tidsgränsen – tillsammans med övriga villkor för återköpet – fastställdes i varje enskilt fall. Tidsfaktorn brukar också ses i samband med den ersättning som betalades i samband med expropriationen eller ett liknande förfogande (se nedan). Återköp av tidigare exproprierade fastigheter I tidigare lagstiftningsärenden och i samband med behandlingen av väckta motioner har de ekonomiska villkoren för ett återköp diskuterats. expropriationslag utgick från att det var en återbetalning av den mottagna expropriationsersättningen som skulle ske. har indexuppräkningar av densamma övervägts för att beakta bl.a. de förändringar i penningvärdet som kan ha skett som förflutit. Liknande tankegångar har framförts i de motioner som har behandlats i . Med anledning av det hänvisade dock till den svårighet det innebär att bestämma vilken ersättning som ska utgå vid återköp. Utskottet hänvisade särskilt till den pågående översynen av expropriationslagens ersättningsbestämmelser och menade att resultatet av denna borde avvaktas innan tog ställning till införandet av en möjlighet till återköp. I propositionen 2009/10:162 Ersättning vid expropriation har regeringen lämnat förslag om höjningar av ersättningsnivåerna bl.a. med hänvisning till att expropriation numera främst sker för att tillgodose enskilda intressen. För att stärka äganderätten och med beaktande av att det i de flesta fall är fråga om verksamhet som bedrivs i vinstsyfte föreslås att ersättningen ska vara mer marknadsmässig och att även förväntningarna på en annan, framtida användning av fastigheten ska beaktas så länge dessa ligger inom ramen för det tillåtna användningssättet. Tre huvudsakliga metoder för att bestämma ersättningen för ett återköp framträder som möjliga. Den första vore att bestämma ersättningen som om den återköpsberättigade hade exproprierat fastigheten, dvs. ersättningen bestäms i enlighet med expropriationslagens ersättningsregler. Detta skulle ansluta till sättet för återlösen av mark i enlighet med vad som gällde . Det skulle därmed också skapas fasta regler för ersättningsbestämningen. En komplikation i sammanhanget är dock det procentuella påslag om på den ianspråktagna fastighetens marknadsvärde som ska göras . Oavsett om något sådant påslag har gjorts vid det ursprungliga ianspråktagandet av marken (beroende på om det skedde före eller efter den nämnda dagen) synes det tveksamt att låta den återköpsberättigade betala ett påslag till tvångsförvärvaren. Detta skulle stå i strid med de grundläggande intentionerna bakom påslaget (se prop. 2009/10:162 s. 66 f.). Ytterligare en komplikation, i vart fall såvitt gäller de Återköp av tidigare exproprierade fastigheter ianspråktaganden av mark som skedde före de nu nämnda lagändringarna, är att ersättningsnivåerna har höjts även genom att den s.k. presumtionsregeln och det s.k. toleransavdraget har tagits bort (4 kap. 3 § respektive 4 kap. 2 § expropriationslagen). Det föranleder frågan varför den ursprungliga fastighetsägaren ska betala högre ersättning än vad som utgick vid det ursprungliga tvångsförvärvet. Den tidigare ersättningen skulle dock möjligen, eventuellt efter en indexuppräkning, kunna utgöra ett tak för vederlaget för återköpet.12 Den andra metoden för att bestämma ersättningen torde vara att relatera det till marknadsvärdet, eventuellt så som detta kommer till uttryck i en konkret försäljningssituation. Detta ansluter till möjligheten att utforma återköpsrätten som en form av förköp, när marken bjuds ut till försäljning, eventuellt sedan det finns en konkret köpare som är beredd att betala ett marknadsmässigt pris för marken. Denna modell för vederlagsberäkningen skulle i praktiken innebära att den tidigare fastighetsägaren får köpa tillbaka marken, likt vilken potentiell köpare som helst, dock med den skillnaden att det skulle finnas en förtur till markförvärvet. Den tredje metoden skulle vara att bestämma återköpsbeloppet utifrån den ursprungliga expropriationsersättningen med uppräkning enligt något slag av index. I motsats till de två ovan nämnda metoderna skulle detta innebära att tvångsförvärvaren måste avhända sig egendomen med förlust jämfört med en marknadsmässig försäljning. Problemet uppstår främst i de situationer där marken har varit föremål för värdestegring sedan den tvångsvis togs i anspråk. Frågan är vem som bör anses berättigad till sådan värdestegring – den ursprungliga ägaren, tvångsförvärvaren eller möjligen båda efter någon slags fördelning av värdestegringen? Detta är en fråga som med styrka gör sig gällande beträffande sådana expropriationer som ägde rum före , då presumtionsregeln (tidigare 4 kap. 3 § expropriationslagen) upphävdes. Den regeln gav i vissa situationer möjlighet att bortse från s.k. förväntningsvärden, vilket kunde innebära att ersättningen kunde bestämmas långt under en fastighets marknadsvärde. Under alla omständigheter skulle det vid ersättningsbestämningen behöva tas hänsyn till sådana förändringar som marken har genomgått sedan den togs i anspråk, t.ex. i form av tillkommande bebyggelse. 12 Jfr övervägandena i förarbetena till expropriationslag, NJA II 1918 s. 264. Återköp av tidigare exproprierade fastigheter Utgångspunkten för ett återköp får antas vara att den tidigare ägaren ska återfå fastigheten i samma skick som den var i när den överläts. expropriationslag innehöll regler för återställande av fastigheten och för vad som skulle ske med värden som hade tillförts fastigheten som expropriationen hade varat. Det är en lösning som skulle kunna vara aktuell även om av en återköpsmöjlighet skulle införas . En utgångspunkt skulle kunna vara att ersättningen ska avse marken i avröjt och återställt skick. En parallell kan dras till de regler som gäller för arrendemark, när arrendet upphör (jfr 8 kap. 21 § JB).13 En särskild fråga är hur man i en återköpssituation ska beakta den kapitalvinstbeskattning som det ursprungliga tvångsförvärvet kan ha medfört (alternativt den avdragsrätt som har uppstått vid en förlust). Om ersättningen utlöser en beskattning, kan fastighetsägaren därigenom i praktiken betas möjligheten att kapitalisera ersättningen för att på så sätt kunna finansiera ett återköp. När en fastighet tvångsvis tas i anspråk kan det innebära att vissa rättigheter i fastigheten upphör att gälla (se t.ex. 1 kap. 3 § expropriationslagen). Detta sker mot ersättning till de rättighetshavare som berörs. Man skulle kunna överväga att i en återköpssituation återskapa dessa rättigheter eller att mot ersättning upplåta dem på nytt. En sådan reglering skulle dock inte bara bli mycket krånglig, utan den skulle sannolikt inte heller svara mot något verkligt behov. För det fall det finns behov av att låta tidigare rättighetshavare ånyo få rättigheter i en fastighet, finns det sannolikt tillräckliga möjligheter att upplåta sådana rättigheter enligt befintlig lagstiftning eller genom avtal. Efter det att fastigheten togs i anspråk med tvång kan det också ha knutits servitut, nyttjanderätter eller liknande till fastigheten. Det kan vara fråga om andra personer eller fastigheter som har rätt att använda den ianspråktagna fastigheten på något sätt. Det kan också ha tillkommit en rätt för den ianspråktagna fastigheten att använda en annan fastighet i något avseende, t.ex. föranlett av de behov som tvångsförvärvaren har haft. Det kan t.ex. vara så att expropriationen av en fastighet har kombinerats med en tvångsvis upplåtelse av en nyttjanderätt till en grannfastighet. 13 Jfr NJA II 1918 s. 265. Återköp av tidigare exproprierade fastigheter Problem torde särskilt uppstå beträffande de rättigheter som i något avseende belastar den fastighet som ska återköpas. Vad ska ske med en sådan rättighet vid ett återköp? Det är vid en omedelbar anblick svårt att se efter vilka kriterier som det ska avgöras om en sådan rättighet ska bestå. Om rättigheten ska upphöra, kan man tänka sig antingen lösningen att tvångsförvärvaren ersätter innehavaren av rättigheten för förlusten alternativt lösningen att den återköpsberättigade mot ersättning får lösa rättigheten. Om å andra sidan rättigheten bör bestå, väcks frågan hur detta ska beaktas när ersättningen för återköpet ska bestämmas. Prövningen av återköpsrätten m.m. En särskild fråga är vad som ska gälla för det fall någon gör gällande en återköpsrätt, medan markens ägare för sin del bedömer att någon återköpsrätt inte föreligger. Det är alltså fråga om tvistiga fall. Om markägaren är en kommun eller myndighet, är därmed frågan om ställningstagandet att inte tillämpa ett återköpsförfarande ska kunna överprövas. Om markägaren är någon enskild, måste det övervägas om det bör inrättas en prövningsinstans såvitt gäller återköpsanspråk som inte kan lösas i godo. Även villkoren för återköpet, inte minst ersättningsfrågan, kan tänkas bli föremål för tvist mellan parterna. Det måste övervägas hur sådana tvister ska kunna lösas. I sammanhanget kan det påpekas att länsstyrelserna har ett tillsynsansvar för att ett expropriationsföretag genomförs i enlighet med de villkor som har föreskrivits i expropriationstillståndet (3 kap. 5 § expropriationslagen). Länsstyrelserna har även vissa andra övergripande uppgifter under expropriationsprocessen, t.ex. vad gäller nedsättning och fördelning av expropriationsersättning. En preliminär bedömning är att länsstyrelserna därför också skulle kunna vara skickade att handha sådana frågor om återköp av exproprierad mark som har nämnts. Återköp av tidigare exproprierade fastigheter Enligt 2 kap. 18 § regeringsformen14 är varje medborgares egendom tryggad genom att ingen kan avstå sin egendom till det allmänna eller till någon enskild genom expropriation eller något annat sådant förfogande eller tåla att det allmänna inskränker användningen av mark eller byggnad utom när det krävs för att tillgodose angelägna allmänna intressen. Enbart medborgare kan åberopa detta konstitutionella egendomsskydd, dvs. det allmänna i form av staten eller kommuner torde inte omfattas. Även artikel 1 i det första tilläggsprotokollet till , som utgör svensk lag, innehåller ett skydd för egendom. Reglerna om egendomsskydd måste beaktas, om en återköpsreglering ska omfatta även sådana expropriationer m.m. som redan har ägt rum när en återköpsreglering träder i kraft. I dessa fall har egendomen övergått på tvångsförvärvaren med full äganderätt och utan förbehåll (i vart fall sedan – i förekommande fall – den tidigare återlösenrätten enligt lag har löpt ut). I förhållande till egendom som har tvångsförvärvats – och alltjämt innehas av – det allmänna torde det inte föreligga några hinder att införa en återköpsrätt, eftersom det allmänna inte skyddas av 2 kap. 18 § regeringsformen. Annorlunda förhåller det sig med enskilda tvångsförvärvare. För att en återköpsreglering som inskränker deras äganderätt ska vara tillåten, måste den tillgodose angelägna allmänna intressen. Det får betraktas som oklart om en tidigare ägares intresse av att få tillbaka marken utgör ett sådant allmänt intresse i grundlagsparagrafens mening. Här kan emellertid olika överväganden göra sig gällande beroende på återköpsregleringens karaktär (se ovan om detta). Om det är fråga om en regelrätt återlösningsrätt, måste grundlagsparagrafen beaktas fullt ut. Här kan en parallell dras till de överväganden som i olika sammanhang har gjorts beträffande det grundlagsenliga i att införa friköpsrätter för olika nyttjanderättshavare (se t.ex. prop. 1994/95:155 s. 50 f. och 2007/08:54 s. 65 f.). Om det å andra sidan skulle vara fråga om en förköpsrätt av något slag, dvs. när fastigheten ändå bjuds ut till försäljning, synes egendomsskyddet inte lägga samma hinder i vägen för en tvingande förköpsreglering. Sålunda har det t.ex. införts regler om arrendatorers rätt att förvärva arrendestället när jordägaren ska sälja arrendestället (se lagen [1985:658] om arrendatorers rätt att förvärva arrendestället). 14 Paragrafen får en ny numrering och delvis ny lydelse fr.o.m. . Återköp av tidigare exproprierade fastigheter En återköpsreglering som enbart tar sikte på expropriationer m.m. som sker efter det att lagstiftningen träder i kraft torde inte komma i konflikt med reglerna om egendomsskydd. I en sådan situation skulle återköpsrätten, med det förbehåll i tvångsförvärvarens äganderätt som den skulle utgöra, vara förutsebar för tvångsförvärvaren redan när denne tar marken i anspråk. Utredningens bedömning: Det finns situationer där en möjlighet till återköp av tidigare exproprierade fastigheter kan framstå som rimlig. Utredningen har pekat på omständigheter som talar för respektive mot en sådan lösning. En fördjupad genomgång behövs för att kunna ta ställning till dessa frågor. Bl.a. kan då möjligheten prövas om regeringen eller någon annan myndighet som beslutar om expropriation bör kunna meddela föreskrifter om återköpsrätt i samband med att ett expropriationstillstånd meddelas. I anslutning till detta kan det, ifråga om statens fastigheter, finnas anledning att närmare överväga om en tidigare ägare eller annan intressent i vissa fall bör ges rätt till förtur vid en kommande försäljning. En sådan förtursrätt skulle kunna vara ett alternativ till en återköpsrätt och inordnas i de regler om försäljning som utredningen föreslår i kapitel 5. I likhet med regleringen expropriationslag synes de förslag som senare har förts fram främst ha varit inriktade på att införa en rätt för tidigare ägare att återlösa en fastighet som har varit föremål för expropriation eller något liknande förvärv. Som utredningen ovan har påpekat är det inte helt klart vad en återköpsrätt skulle innebära – återlösen, något slags förtur vid försäljning av marken eller något annat. I flera fall ovan har det gjorts en distinktion mellan möjligheterna att införa en återköpsreglering för expropriations- och inlösenfall som har skett före respektive efter det att en reglering om återköp träder i kraft. En mer generell återköpsrätt skulle, som har framgått, medföra flera svårigheter framför allt såvitt gäller sådana tvångsförvärv som har skett före den nya regleringens ikraftträdande. Sådana svårigheter uppkommer bl.a. ur ett förutsägbarhetsperspektiv. Återköp av tidigare exproprierade fastigheter dessa fall vill utredningen likväl peka på att ett alternativ som i vart fall i viss utsträckning skulle kunna tillgodose tidigare ägares intressen. Det skulle då gälla en förtursrätt för tidigare ägare eller motsvarande i samband med att staten beslutar sig för att en fastighet ska säljas. Vidare diskuteras nedan möjligheterna att införa något slags mer komplett återköpssystem för framtida expropriationsfall. En rätt till förtur vid statens försäljning av fast egendom Utredningen har i kap. 5 lämnat förslag om utformningen av försäljningsprocessen vid försäljningar av statens fastigheter.