sou · GYB338 · 2010-06-08 00:00:00 — beslutade regeringen att tillkalla en särskild utredare för att se över frågor om mutbrott. Utredaren, sekrete- raren, experter och sakkunniga förordnades . Utredaren har valt att beteckna uppdraget Utredningen om mutor Utredningsuppdraget består huvudsakligen av tre delar. Utred- aren ska först och främst se över den straffrättsliga regleringen av mutbrott och bestickning. Utredaren ska därefter bedöma lämpligheten av och vid behov föreslå en straffrättslig reglering av s.k. handel med inflytande. Den tredje uppdragsdelen avser att tillsammans med en arbets- grupp ta fram förslag till en kod för beslutspåverkan inom näringslivet. Regeringens direktiv (dir. 2009:15) återges i bilaga 1. Utredningen har sammanträtt vid tio tillfällen, det första . De flesta av sammanträdena har organiserats så att sakkunniga och experter ägnat förmiddagen åt att diskutera författningsfrågor varefter ledamöter i arbetsgruppen diskuterat näringslivskoden. Utredaren och sekreteraren har i träffat , UN Office on Drugs and Crime samt i , . Utredaren och sekreteraren har vidare genomfört studieresor till , , , , och och där träffat företrädare för bl.a. GRECO, Anti-Corruption Utredningens uppdrag och arbete Division, Division, , UK , , UK Serious Fraud Office, , , Commission samt . Sekreteraren har besökt den svenska avdelningen av , riksenhet mot korruption och samt medverkat vid ett sammanträde som arrangerats av nationella kontaktpunkt för riktlinjer för multinationella företag. I arbetet med koden har advokaten och biträdande juristen biträtt näringslivsgruppen. Sekreteraren har medverkat i två sammanträden som näringslivs- gruppen hållit tillsammans med och . 2 Frågornas tidigare behandling Regler om straff för mutbrott begångna av bl.a. domare fanns redan i några av landskapslagarna. lag angavs tagande av muta som exempel på när en domare skulle fällas till ansvar för att ha meddelat en orätt dom. I 25 kap. 5–7 §§ strafflag upptogs följande bestämmelser om mutor och andra förmåner som ämbetsmän tog emot eller betingade sig. Har embetsman tagit eller betingat sig muta, för att i ämbetet orätt främja; warde, ändå att ingen skada skedde, avsatt och förklarad owärdig att i rikets tjenst widare nyttjas. Tager eller betingar han sig eljest för sin embetsåtgärd någon belöning eller sportel, dertil han ej berättigad är; straffas med mistning av embete eller böter: äro omständigheterna synnerligen förswårande; må till avsättning dömas. Embetsman, som, för egen winning, sjelf eller genom annan, intalar eller förleder rikets innewånare till sammanskott, utgift, kostnad eller arbete, dömes till avsättning, mistning av embete eller böter. Tager han sådant emot, då det såsom af fri wilja bjudes; ware straffet böter. Muta eller annat, som embetsman, den der efter 5 eller 6 § straffas, olofligen tagit, tillfalle kronan. ändrades strafflagen så att den som blivit avsatt på livstid också kunde dömas till fängelse. Vidare infördes en bestämmelse om att den som till ämbetsman lämnade, utlovade eller erbjöd muta för att främja orätt skulle dömas till böter eller fängelse. Bestickning i annat fall var inte straffbelagd. Bestämmelser om mutbrott och bestickning inom privat sektor infördes genom lagen (1919:446) med vissa bestämmelser mot illojal konkurrens. Det blev straffbart att lämna, utlova eller erbjuda gåva eller annan förmån till vissa anställda för att därigenom muta dem att, vid avtal om bl.a. inköp av varor eller utförande av arbete, åt någon skaffa företräde framför annan eller att underlåta att framställa anmärkning i fråga om fullgörande av sådant avtal. En motsvarande bestämmelse fanns för passiv bestickning, dvs. att ta emot, låta åt sig utlova eller begära gåva eller annan förmån. I förarbetena1 anfördes bl.a. att uttrycket muta innebar att den anställdes handlingssätt (att skaffa företräde eller underlåta att framställa anmärkning) måste vara otillbörligt. I det utredningsförslag som låg till grund lag om illojal konkurrens var straffbestämmelsen enklare uppbyggd (den som utlovade till någon hos annan anställd) och omfattade alla anställda personer, däribland personal vid allmänna sjukhus och privata tjänare. Däremot uttalades att straffansvaret inte kunde utsträckas till personer som självständigt utförde uppdrag för annans räkning, t.ex. målare som tapetserade en lägenhet. Med hänsyn till kravet på att det skulle vara fråga om muta och en avsikt att förmå en anställd till viss åtgärd ansågs dricks och julpresenter falla utanför tillämpningsområdet. Departementschefen ansåg att det var en synnerligen ömtålig sak att låta det straffbara området omfatta hundratusentals tjänarinnor i de privata hushållen. Han anförde att man där kom in på familjelivets område och att man därigenom kunde skapa mycket av obehag och förvecklingar. Med hänsyn till detta begränsades straffansvaret till anställda i närings- verksamhet, företag av ekonomisk art, verk, inrättning eller stiftelse. Det ansågs inte nödvändigt att i lagtexten uttala att även indirekt bestickning omfattades av straffbestämmelsen. Straff- ansvar kunde således inträda om mutan erbjöds till tredje man, t.ex. den anställdes släkting. För straffansvar krävdes dock dels att den anställde kände till detta och dels att mutan åtminstone indirekt kom den anställde till godo. Lagen ansågs också tillämplig om mutan lämnades för att gynna tredje man, t.ex. om ett ombud mutade någon för att gynna sin huvudmans intressen. 1 Se NJA II 1920 s. 1. Vidare innehöll lagen en bestämmelse om förverkande av muta. Fanns inte mutan i behåll, ansågs den brottslige kunna förpliktas att utge dess värde. Under remissförfarandet framfördes syn- punkten att mutan borde tillfalla den anställdes huvudman, men detta avvisades med hänsyn till möjligheten att få skadestånd. Straffbestämmelserna lag överfördes oförändrade till lagen (1931:152) med vissa bestämmelser mot illojal konkurrens.2 lag utvidgades konkurrenslagstiftningen. lag upptog, förutom straffreglerna om mutor och bestickning, endast bestämmelser om användning och obehörigt yppande av företags- hemligheter. tillkom straffbestämmelser om illojal reklam och obehörigt lämnande eller erbjudande av förmån. Den sistnämnda bestämmelsen föreskrev straff för den som vid utövande av detalj- handel erbjöd en vara till lägre pris om en annan vara köptes. ändrades straffbestämmelsen om muta och otillbörlig belöning i strafflagen.3 kom värnpliktiga och tillfälligt anställda att ibland sköta upphandling inom försvaret. Den s.k. Krisrevisionen påtalade att en förmån som lämnades vid en serie upphandlingar ofta kom att betraktas som en efterföljande belöning i stället för en åtgärd avsedd att främja en framtida orätt. Den kom därför som regel att bedömas enligt den lindrigare bestämmelsen om otillbörlig belöning. För en tillfälligt anställd var hotet om att avsättas från tjänsten inte någon verksam påföljd och aktiv bestickning var inte straffbelagd. Därtill kom att kravet på direkt uppsåt att främja orätt sällan gick att visa och att de ifrågavarande handlingarna oftare var av olämplig än oriktig karaktär. I syfte att ge polisen möjlighet att använda vissa tvångs- medel föreslogs att straffarbete skulle införas i straffskalan. Förslagen ledde till att 26 kap. 5 § strafflagen fick följande lydelse: Ämbetsman, som för sin ämbetsutövning mottager, låter åt sig utlova eller begär muta eller annan otillbörlig belöning, dömes till avsättning eller till sådant straff jämte fängelse eller straffbarhet i högst . Äro omständigheterna mildrande, må till mistning av ämbete eller böter utdömas. Den som till ämbetsman lämnar, utlovar eller erbjuder sådan belöning, dömes till fängelse eller straffarbete i högst eller, där omständigheterna äro mildrande, till böter. 2Se NJA II 1931 s. 460. 3Se NJA II 1941 s. 483. I förarbetena nämndes att kravet på att en belöning ska vara otillbörlig inte utgjorde någon skillnad i förhållande till gällande rätt. Vad som borde anses vara tillbörligt eller otillbörligt kunde naturligen inte generellt bestämmas, utan det överlämnades åt praxis att bedöma vad som kunde vara en sund ordning. I vissa fall borde utfärdade instruktioner kunna vara vägledande för rättstillämpningen i det enskilda fallet. I den promemoria som låg till grund för lagändringen föreslogs en regel om straffrihet när en förmån erbjöds av oförstånd. Som exempel på detta nämndes att någon i okunnighet, utan någon ond avsikt, erbjöd sig att betala för det besvär han orsakat. Med hänsyn till kravet på otillbörlighet och att böter ingick i straffskalan infördes dock inte någon straffrihetsregel. föreslog (SOU 1944:69) att strafflagens bestämmelser om bestickning skulle överföras till 10 kap. om brott mot allmän verksamhet medan passiv bestickning skulle benämnas tagande av muta och behandlas i 25 kap. om ämbetsbrott. Bestäm- melsen om tagande av muta föreslogs utsträckt till att gälla även ämbetsmän som begått gärning innan tjänsten tillträtts och efter det att han eller hon lämnat sin tjänst. I en särskild bestämmelse fanns en beskrivning av vilka som skulle anses som ämbetsman. Genom denna beskrivning utvidgades kretsen av ämbetsmän till att omfatta de flesta domare, tjänstemän och politiskt förtroendevalda. förslag ledde till att en ny bestämmelse om tagande av muta upptogs i 25 kap 2 § strafflagen. Bestämmelsen hade följande lydelse: 25 kap. 2 § Ämbetsman, som mottager, låter åt sig utlova eller begär muta eller annan otillbörlig belöning för sin tjänsteutövning, dömes där ej gärningen eljest är belagd med straff, för tagande av muta såsom i 1 § stadgas. Samma lag vare där han begått sådan gärning innan han erhöll befattningen. Begår den som varit ämbetsman gärning, varom i första stycket sägs, dömes till allmänt straff som i 1 § stadgas. Bestämmelserna om tagande av muta och bestickning flyttades över i tämligen oförändrat skick till den nya och placerades där i 17 kap. 7 § resp. 20 kap. 2 §.4 På inrådan av lagrådet lämnades inte något förslag om att byta ut ordet belöning mot förmån eller att hänföra ringa fel till 4 Se NJA 1962 s. 290. Lagrådet erinrade om att ledamöter av beslutande församlingar m.fl. inte omfattades av tjänstefelsansvar och att böter kunde bli aktuellt i sådana fall. På lagrådets inrådan benämndes brottet tagande av muta eller otillbörlig belöning. Den alternativa benämningen tagande av otillbörlig belöning borde enligt lagrådet användas när förmånen inte kunde antas ha haft någon inverkan på tjänsteutövningen. Under riksdagsbehandlingen föreslogs att det straffbara området borde utvidgas till att gälla personer inom kommersiell idrott, med hänsyn till risken för korruption i samband med vadhållning. Första lagutskottet avstyrkte detta förslag och anförde att det med fog kunde ifrågasättas om de förhållanden som på sina håll utomlands föranlett lagstiftning mot obehörig inverkan på tävlingsresultat hade egentlig motsvarighet i . ansåg det osannolikt att någon i förhoppning om vinst skulle försöka påverka deltagare i tävlingar där resultatet avgör spelet. Därvid hänvisade lagutskottet till att vadhållning i större omfattning endast förekom vid hästtävlingar och att de åtgärder för självsanering som vidtagits av organisationerna inom hästsporten medfört att det inte i någon nämnvärd omfattning förekommit missbruk. ansåg att det borde överlämnas åt organisa- tionerna inom idrotten och sporten att genom egna åtgärder stävja eventuella korruptionstendenser. avskaffades det s.k. ämbetsmannaansvaret. I stället utsträcktes straffbestämmelserna om mutbrott till att gälla alla arbets- och uppdragstagare inom stat och kommun. Ansvaret var dock fortfarande begränsat till den offentliga sektorn. gavs därför i uppdrag att utreda förutsättningarna för en mer generellt utformad ansvarsregel. Kommittén ändrade sin sammansättning och antog namnet . I betänkandet Mut- och bestickningsansvaret (SOU 1974:37) föreslog kommittén regler i om mutor och bestickning som var gemensamma för offentlig och privat sektor. Förslaget ledde till lagstiftning. upphävdes bestämmelserna om bestickning och mutbrott lag om illojal konkurrens. brottsbalksbestämmelser om mutor och bestickning gäller fortfarande. De har i princip inte ändrats sedan 1977 års riksdagsbeslut. bestämmelser innebär att alla anställda inom offentlig och privat sektor omfattas av straffbestämmelser om bestickning och mutbrott. den som på grund av förtroendeställning såsom syssloman eller annars fått att för annan sköta rättslig eller ekonomisk angeläg- enhet eller ha tillsyn över skötseln av ekonomiska angelägenheter. Enligt såväl mutbrotts- som bestickningsbestämmelsen krävs för straffansvar att belöningen är otillbörlig. När det gäller kravet på otillbörlighet uttalade departementschefen i förarbetena5 följande. Innebörden av begreppet otillbörlighet får därmed central betydelse för avgränsningen av den nya straffbestämmelsens tillämpnings- område. Vad som är otillbörligt får (alltså) bestämmas på grundval av en samlad bedömning av alla för det enskilda fallet betydelsefulla omständigheter. Jag delar i allt väsentligt de synpunkter på denna bedömning som anförts av kommittén. Otillbörlig är alltså varje transaktion som objektivt sett är ägnad att påverka funktionärens tjänsteutövning. Har mottagaren av förmånen handlat pliktstridigt eller har han haft sådant syfte, är gärningens otillbörlighet uppenbar. Otillbörlig är transaktionen också om det ligger i sakens natur att förmånens syfte inte gärna kan vara annat än att mottagaren skall vidta en viss pliktstridig åtgärd. Bedömningen blir svårare, när transaktionen inte har en tydlig och konkret inriktning på pliktstridighet. I regel blir då avgörande om transaktionen allmänt sett är ägnad att påverka funktionärens tjänsteutövning. Denna bedömning är i sin tur starkt beroende av den ifrågavarande förmånens ekonomiska värde. Förmåner av obetydligt värde innebär föga risk för påverkan och kan därför inte anses otillbörliga. Så snart det inte rör sig om bagateller synes man emellertid vid bedömningen av transaktionens otillbörlighet böra ta hänsyn även till andra faktorer. Bland dessa bör särskilt beskaffenheten av den tjänst eller det uppdrag som förmånstagaren innehar beaktas. En särställning i detta hänseende intas helt naturligt av personer som utövar myndighet eller annan väsentlig offentlig verksamhet. Att förmånen har ett samband med och ingår som ett naturligt och nyttigt led i funktionärens tjänsteutövning är en omständighet som normalt gör förmånen tillbörlig. Som exempel kan nämnas arbetsluncher och studieresor. I fråga om arten och värdet av tillåtliga förmåner av representationskaraktär kan viss vägledning hämtas från vad som enligt anvisningar gäller om avdragsgilla representationskostnader. En allmän förutsättning för att en förmån av detta slag skall anses tillbörlig är att dess syfte är helt legitimt. I detta hänseende får man ställa strängare krav när det gäller offentlig verksamhet. Att en funktionär inom den offentliga sektorn 5 Se NJA II 1977 s. 128 ff. bjuds på en studieresa omfattande mer än någon dag torde sålunda mera sällan kunna anses tillbörligt. Förmåner som faller inom ramen för vanlig artighet och uppmärk- samhet i umgänget människor emellan -- exempelvis blomster- uppvaktning i samband med högtidsdagar, sjukdom och representation -- är givetvis i allmänhet att anse som tillbörliga. Om förmånerna utgörs av kapitalvaror eller annan dyrbarare egendom bör det för att kravet på tillbörlighet skall anses uppfyllt föreligga ett djupare vänskapsförhållande mellan givare och mottagare som inte enbart grundas på förbindelser i tjänsten. Att en förmån av mera betydande värde omfattas av s k allmän sedvänja eller en på visst samhällsområde accepterad kutym torde däremot inte utan vidare göra förmånen tillbörlig. Enbart den omständigheten att funktionären mottar förmånen med sin huvudmans vetskap eller samtycke kan inte göra handlingen rättsenlig såvitt gäller den offentliga sektorn. Fråga uppstår då om förhållandet bör vara detsamma inom den privata sektorn. För en sådan ordning skulle bl.a. kunna åberopas de svårigheter som kan tänkas uppkomma exempelvis i ett större företag när det gäller att avgöra på vilken beslutsnivå vetskap eller samtycke skall föreligga. Väsentligare är emellertid att de aktuella bestämmelserna, som jag tidigare berört, inte endast avser att tillgodose huvudmannens intresse av lojal pliktutövning utan i än högre grad att skydda allmänheten från korruptionens skadeverkningar. I likhet med kommittén anser jag därför inte att en regel som innebär att huvudmannens samtycke alltid skall leda till frihet från ansvar är väl förenlig med den nya lagstiftningens syften. Det är emellertid klart att det förhållandet att förmånen erbjuds eller mottas med huvudmannens vetskap eller samtycke i många fall bör få den konsekvensen att handlingen rimligen inte skall kunna leda till lagföring och straff. Därtill kommer som tidigare nämnts att sed och uppfattning liksom andra förhållanden av betydelse för bedömningen av rekvisitet otillbörlig torde vara betydligt mera skiftande inom den privata sektorn av samhället. Principiella skäl har också motiverat att den personkrets som här formellt skall omfattas av straffbestämmelsen har gjorts vidare än utredningen föreslagit. Mot bakgrund härav förordar jag att det för den privata sektorns del införs en särskild åtalsregel som innebär att åklagaren får väcka åtal mot arbets- eller uppdragstagare endast ifall då arbets- eller uppdragsgivaren anger brottet till åtal eller när åtal finnes påkallat från allmän synpunkt; När det gäller den enskilda sektorn saknas enligt utskottets mening skäl att straffbelägga företeelser som kan ses som ett naturligt led i vedertagna umgängesformer inom näringslivet eller inom någon viss bransch därav. Inom denna sektor förekommer förmåner av reklam- och representationskaraktär vilkas syften får anses legitima och som i allmänhet bör accepteras. Sådana förmåner bör enligt utskottets mening som regel inte betecknas som otillbörliga om de ej är inriktade på ett pliktstridigt handlande från arbets- eller uppdragstagarens sida. När det gäller svenska företags affärsförbindelser med utlandet måste också beaktas att synen på det tillbörliga i att lämna gåvor i samband med affärer växlar starkt från land till land. I tillämpningen kan givetvis inte bortses från den praxis som utvecklats i det främmande landet. bör dock understrykas att enbart det förhållandet att en förmån omfattas av allmän sedvänja eller accepterad kutym -- inom eller utom landet -- inte gör förmånen tillbörlig. Avgörande för bedömningen av otillbörlighetsbegreppet bör i första hand vara syftet med straffbudet, dvs. de intressen som straff- budet avser att skydda måste skjutas i förgrunden. Med hänsyn till det traditionellt starka skyddsintresse som är förenat med myndighets- utövande verksamhet intar personer som utövar sådan verksamhet en särställning. Det är därför naturligt att otillbörlighetsbegreppet får en vidare innebörd när verksamheten innefattar myndighetsutövning än när så ej är fallet. Inom den enskilda sektorn är av grundläggande betydelse uppdrags- eller arbetsgivarens intresse av att den anställde fullgör sina åligganden utan ovidkommande hänsyn samt det från allmän synpunkt angelägna intresset av fri och sund konkurrens inom handel och näringsliv. Transaktioner som objektivt sett är ägnade att skada dessa intressen bör anses otillbörliga. Lagtextens utformning när det gäller personkretsen har ändrats vid ett flertal tillfällen, bl.a. när lagen om offentlig anställning och lagar om militärt ansvarssystem och totalförsvarsplikt har ändrats.6 Vidare har personkretsen utvidgats till att gälla tekniska funktionärer i ledande ställning, ledamöter och vissa utländska funktionärer samt har undantag gjorts för ledamöter hos vissa styrelser.7 Till följd av tillträde till EU:s korruptionsprotokoll och om bestickning av utländska offentliga tjänstemän i internationella affärsförbindelser omfattar straff- ansvaret även fall där mutan tillfaller annan än den vars tjänste- utövning påverkas av mutan.8 6SFS 1976:601, 1982:102, 1986:645 och 1999:197. 7SFS 1986:123, 1999:197, 2004:404 och 2004:785. Den som lämnar, erbjuder, lovar eller erbjuder någon, som har ett uppdrag av visst slag eller är en arbetstagare, muta eller annan otillbörlig belöning för tjänsteutövningen döms enligt 17 kap. 7 § för bestickning till böter eller fängelse i högst eller, om brottet är grovt, till fängelse i lägst och högst . Spegelbilden av bestickningsbrottet är mutbrottet som återfinns i 20 kap. 2 § . Enligt den paragrafen döms för mutbrott om någon, som har ett uppdrag av visst slag eller är en arbetstagare, tar emot, låter åt sig utlova eller begär muta eller annan otillbörlig belöning. Kretsen av uppdragstagare och straffskalan är densamma som för bestickning. Ansvar för mutbrott kan komma i fråga för var och en som är arbetstagare, oavsett om han eller hon fullgör sitt arbete inom ett offentligt organ eller ett privat företag. Förutom bestämmelserna om mutbrott och bestickning kan givande och tagande av muta inom den privata sektorn falla inom det straffbara området för trolöshet mot huvudman enligt 10 kap 5 § . Vid myndighetsutövning kan givande och tagande av muta bestraffas också som tjänstefel enligt 20 kap. 2 § . Bestämmelser om givande och tagande av muta i samband med röstning finns i 17 kap. 8 § som förskriver straff för otillbörligt verkande vid röstning och otillbörlig belöning vid röstning. En redogörelse för straffbestämmelsernas innehåll och omfattning samt vad som gäller i fråga om preskription, åtal och domsrätt lämnas i avsnitt 3.2–3.5. Bestämmelserna om bestickning och mutbrott föreskriver straff, böter eller fängelse, för den som bryter mot dem. I stället för böter eller fängelse kan det dock dömas ut vissa andra påföljder, nämligen villkorlig dom, skyddstillsyn och överlämnande till särskild vård, se 1 kap 3 § . Dessutom kan, vid sidan av de nämnda påföljderna för brott, ytterligare sanktioner komma i fråga såsom förverkande, företagsbot och näringsförbud. En kort redogörelse för dessa sanktioner lämnas i avsnitt 3.6. Den straffrättsliga regleringen kompletteras av myndighets- föreskrifter, branschregler, företagskoder och andra normer som utarbetas av myndigheter och organisationer. I avsnitt 3.7 lämnas en redogörelse för myndighetsföreskrifter m.m. och i 3.8 för näringslivets självreglering. Straffbestämmelserna om bestickning och mutbrott utgör grundbultarna i kampen mot korruption. Någon enhetlig definition av begreppet korruption finns inte, men det står klart att begreppet korruption omfattar mycket mer än givande och tagande av muta. Det är också tydligt att olika former av maktmissbruk inom offentlig och privat sektor måste bekämpas inte bara med straff- bestämmelser om bestickning och mutbrott utan också med åtgärder som påverkar företagens sätt att agera i handel och vandel. Det kan röra sig om civilrättsliga sanktioner, arbetsrättsliga verktyg och skatterättsliga regler. Utredningen har inte till uppgift att göra en allmän översyn av hur korruption kan och bör bekämpas. Civilrättsliga sanktioner och andra regler av nyssnämnts slag kan dock påverka mutbrotts- lagstiftningens innehåll och omfattning. Här ska därför i korthet nämnas följande. I den nya konkurrenslagen (2008:579) finns bestämmelser om konkurrensskadeavgift (högst av företagets omsättning), avgiftsföreläggande, näringsförbud, vite, avtals ogiltighet och skadestånd. Bestämmelserna syftar till att motverka konkurrens- skadliga affärsmetoder i näringslivet. Lagen (2007:1091) om offentlig upphandling, lagen (2007:1092) om upphandling inom områdena vatten, energi, transporter och posttjänster och lagen (2008:962) om valfrihetssystem innehåller bestämmelser om skadestånd och andra åtgärder för att motverka att konkurrensen sätts ur spel i den offentliga sektorn. använder lagen för att främja konkurrensen och en effektiv offentlig upphandling.