sou · GYB318 · 2010-03-15 00:00:00 — Detta är en följd av att utgiftstaket gjorts obligatoriskt. I paragrafen angavs bl.a. att långtidskalkylerna skulle åtföljas av väl specificerade samhällseko- nomiska förutsättningar. Med detta avses t.ex. en redovisning av regeringens bedömning av utvecklingen av BNP, arbetslöshet, priser m.m. Sådana uppgifter lämnas i den ekonomiska vårpropositionen och i budgetpropositionen och är viktiga efter- som det är bl.a. dessa bedömningar som regeringens prognoser över utfallet av statens inkomster och utgifter baserar sig på. Regeringen lämnar också prognoser över hur volymerna i transfere- ringssystemen väntas utveckla sig framöver. Även dessa bedöm- ningar är viktiga som underlag för prognoserna och de kommande budgetpolitiska besluten. Enligt utredningens mening bör en motsvarighet till denna del av bestämmelsen som upphävts i 43 § föras in i lagen i fråga om prognoserna. Det bör alltså där före- 2 Sådana prognoser ingår i de konvergensprogram som regeringen är skyldig att upprätta enligt Rådets förordning (EG) 1466/97 av om förstärkning av övervakningen av de offentliga finanserna samt övervakningen av den ekonomiska politiken. skrivas att prognoserna ska basera sig på väl specificerade förut- sättningar. Liksom tidigare bör regeringen ha en skyldighet att förklara väsentliga skillnader mellan budgeterade belopp och beräknat utfall för det innevarande budgetåret. 16 Försäljning av fastigheter Statens fastighetsförvaltning ses över i två olika utredningar. Utredningen om en översyn av statens fastighetsför- valtning ska bl.a. analysera grunderna för och organisationen av den nuvarande fastighetsförvaltningen. Utifrån vissa riktlinjer ska utredningen sedan föreslå en mer effektiv struktur för förvalt- ningen av de fastigheter som tillhör staten (dir. 2009:45). som det uppdraget lämnades fick Utredningen om en översyn av förordningarna om statens fastighetsförvaltning (fort- sättningsvis kallad ) i uppdrag att utvärdera och analysera de förordningar som gäller för statens fastighetsförvaltning (dir. 2009:46). Fastighetsförordningsutred- ningen lämnade en delrapport till regeringen som bl.a. behandlar behovet av vissa förändringar i budgetlagen i fråga om reglerna om försäljning av statens fasta egendom (dnr Fi 2009/6785). Mot denna bakgrund har följande avsnitt utformats i samråd med . Uppdraget rörande förordningarna om statens fastighetsför- valtning ska redovisas . 16.2Regler om överlåtelse av statens fasta egendom I budgetlagen anges under vilka förutsättningar regeringen får förfoga över den del av statens egendom som står till regeringens disposition. har delvis utnyttjat möjligheten i 9 kap. 9 § regeringsformen (RF) att fastställa grunderna för förvaltningen och förfogandet över den egendom som omfattas av regeringens dispositionsrätt enligt 9 kap. 8 § i samma lag. melser finns i 9 kap. 9 § respektive 8 § första stycket förslaget till ändrad RF (prop. 2009/10:80). Budgetlagen klargör därmed kompetensfördelningen mellan och regeringen i fråga om försäljning av egendom. Bestämmelserna gäller också vid byte. I den tidigare regeringsformen fanns ett krav på att skulle samtycka till all försäljning eller annan avhändelse av statens fastigheter. gav reger- ingen årliga bemyndiganden att under vissa förutsättningar sälja fast egendom. Därefter gällde bemyndigandet tills vidare. Det före- kom dock flera ändringar och kompletteringar. Den nuvarande regeringsformen innehåller inget krav på att ska lämna samtycke till försäljningar men riksda- gen har ändå fortsatt att genom bemyndiganden ange under vilka förutsättningar regeringen får genomföra fastighetsförsäljningar. Fram till att budgetlagen trädde i kraft saknades det lagreglering inom det här området. Budgetlagens regler skiljer mellan olika typer av egendom. Reglerna om överlåtelse av fast egendom finns i 25 § budgetlagen. Bestämmelsen innebär i huvudsak att de flesta av de bemyndigan- den som då gällde fördes in i den nya lagen. Inledningsvis anges en beloppsgräns – – för när regeringen får sälja en fastighet utan godkännande. Där sägs också att försälj- ning får ske av fastigheter som inte alls eller bara i ringa utsträck- ning behövs för statens verksamhet och om det inte finns särskilda skäl för att staten ska fortsätta att äga en fastighet. En undantagssituation regleras i 25 § andra stycket budgetlagen. Där lämnas utrymme för försäljningar till kommuner även av en fastighet som behövs för statlig verksamhet och vars värde översti- ger . Det gäller dock bara om kommunens förvärv sker för att tillgodose samhällsbyggnadsändamål. Slutligen uppställs i 29 § budgetlagen ett generellt krav på att alla försäljningar av statens egendom ska vara affärsmässiga. I kravet på affärsmässighet ingår att priset ska vara så fördelaktigt som möjligt för staten. Avsteg från affärsmässigheten får dock göras om det finns särskilda skäl. Sådana avsteg har gjorts i syfte att stimulera verksamhet av visst slag. 16.2.2Vilka fastigheter får säljas? Ett grundläggande krav, som gällt sedan 1942 års bemyndigande, är att endast fastigheter som inte längre behövs för statens verksam- het får säljas. Genom senare bemyndiganden mjukades detta upp och framhöll att det inte är försvarligt att staten behåller fastigheter som utnyttjas i så liten utsträckning att kostnaderna för skötsel och underhåll blir orimligt höga i förhållande till nyttjande- graden. Med detta avsågs både det tidsmässiga och utrymmesmäs- siga utnyttjandet.1 En försäljning av fastigheten borde därför alltid ske om statens lokalbehov kunde lösas på annat sätt, t.ex. genom förhyrning av en del av den sålda fastigheten eller av andra lokaler. gäller att har fattat särskilda beslut om avsteg från denna huvudprincip för vissa typer av fast egendom. I budgetlagen har det uttryckts på så sätt att om det finns särskilda skäl kan viss egendom fortfarande ägas av staten, även om den inte behövs i statens verksamhet. Ett första exempel är när en mark- överlåtelse eller ett fortsatt innehav är ett sätt för staten att stimu- lera viss verksamhet. Det var t.ex. syftet med jordfonden, som användes för att genom en aktiv inköps- och försäljningsverksam- het bidra till rationaliseringar av jord- och skogsbruket och för att uppfylla regionalpolitiska mål.2 Ett annat exempel på vad som kan utgöra särskilda skäl mot en försäljning rör statens fastighetsinnehav ovanför odlingsgränsen i och och på renbetesfjällen i Jämt- lands län. Beträffande den typen av fastigheter har tidigt angett att med hänsyn till rennäringen och till det allmänna intres- set av en orörd natur bör försäljningar ske med stor återhållsamhet. På motsvarande sätt har det uttryckts att statens kronoholmar bara får säljas om intresset av naturvård, kulturminnesvård, friluftsliv, fiskenäringen eller något annat allmänt intresse inte berörs. Ett annat hinder för försäljning är om en fastighet har donerats eller testamenterats till staten med förbehåll om att den inte får säljas. Även andra liknande avtalsrättsliga förpliktelser kan tänkas. Slutligen kan särskilda skäl mot en försäljning av en fastighet som inte längre behövs för statens verksamhet föreligga med hänsyn till kulturella och historiska omständigheter eller för att hänsyn till naturvården eller totalförsvaret talar för att staten ska 1995/96:220 s. 100. s. 100 och SOU 1996:14 s. 249. fortsätta att äga fastigheten.3 I anslutning till detta kan nämnas att flera av de fastighetsförvaltande myndigheterna har ansett att det föreligger hinder mot att sälja fastigheter som visserligen inte används , men som är så nedsmutsade att kostnaderna för sanering skulle bli allt för höga. Särskilt gäller det markområden som tidigare använts av försvaret, men även i andra verksamheter finns motsvarande problem. 16.2.3Särskilt om försäljning till kommuner Även om förutsättningarna för en försäljning enligt huvudregeln inte är uppfyllda får regeringen sälja en fastighet till en kommun med stöd av 25 § andra stycket budgetlagen, om det sker för samhällsbyggnadsändamål. Någon närmare beskrivning av detta ändamål finns inte i förarbetena till budgetlagen, men det görs en koppling till den ändamålsbestämmelse i 2 kap. 1 § expropriations- lagen som ger en kommun rätt att förfoga över mark som med hänsyn till den framtida utvecklingen krävs för tätbebyggelse eller därmed sammanhängande anordning. Enligt den dåvarande uppfattning har dock samhällsbyggnads- ändamålet ett något bredare tillämpningsområde än ändamåls- bestämmelsen i expropriationslagen.4 16.2.4Tomträtter och byggnader på ofri grund I regeringens dispositionsrätt kan även ingå fastigheter som är upplåtna med tomträtt och byggnader som finns på annans mark och därför inte är fast, utan lös egendom. Dessa typer av egendom omfattas emellertid också av budgetlagens regler om försäljning av fast egendom. Detta framgår av ett särskilt stadgande i 27 § budgetlagen. 100–101 och SOU 1996:14 s. 249 f. 4SOU 1996:14 s. 244. I 25 § budgetlagen finns slutligen en beloppsgräns. Den anger att regeringen endast har rätt att sälja fastigheter som har ett värde som inte överstiger . En beloppsgräns ansågs, vid budgetlagens tillkomst, ha ett visst värde för att ge möjlighet att ta ställning till de politiskt mest intressanta försälj- ningarna som inte behövde belastas med ären- den av rutinkaraktär. Ett annat argument var att en försäljning som regel kan genomföras snabbare om en riksdagsbehandling kan undvaras. Vidare gjordes bedömningen att slopade beloppsgränser skulle ställa krav på en mer omfattande reglering av om och när försäljning skulle få ske.5 I anslutning till detta resonemang konstaterade regeringen att förhållandena hade förändrats sedan 1988 hade beslutat om differentierade beloppsgränser beroende på om försäljnings- intäkten skulle återinvesteras i fastighetsbeståndet eller inte. Det bemyndigandet hade sin grund i försäljningar av kommersiella fastigheter, men hade sådana fastigheter i hög grad förts över till statligt ägda bolag. De fastigheter som 1996 fortfarande ägdes av staten var sådana fastigheter som av kulturhistoriska eller försvarspolitiska skäl lämpligen borde förval- tas av myndigheter även i fortsättningen. Regeringen uttalade att en stor del av det kvarvarande fastighetsbeståndet aldrig skulle komma att säljas och att försäljningsvolymen därför kunde antas bli relativt liten, förutsatt att det inte fattades beslut om stora strukturföränd- ringar eller omfattande nedläggningar av statlig verksamhet. Regeringen gjorde därför bedömningen att det knappast var aktu- ellt med några större försäljningar. Det tillsammans med omstän- digheterna att de årliga investeringarna i statens fastigheter var mycket större än försäljningarna och att i stort sett alla försälj- ningar under de föregående åren hade uppfyllt kravet på återinve- stering talade för att det inte fanns behov av olika beloppsgränser. Vidare talade erfarenheterna av de differentierade gränserna för att den högre beloppsgränsen – – var väl avvägd. I likhet med vad som redan gällde enligt det beslutade bemyndigan- det föreslogs att någon beloppsgräns inte skulle tillämpas vid försäljningar för samhällsbyggnadsändamål till en kommun.6 1995/96:220 s. 54. 1995/96:14 s. 54 och 55. Tillämpningen av en beloppsgräns väckte frågan om hur värdet på en fastighet ska bestämmas. I många fall används en fastighets taxeringsvärde, men det är ganska vanligt att statligt ägda fastighe- ter inte har åsatts något sådant värde. Regeringen framhöll också att det fanns en risk för att taxeringsvärdet var för lågt i förhållande till marknadsvärdet. För att inför en försäljning få en uppfattning om priset ansågs därför krävas att en särskild värdering av mark- nadsvärdet gjordes. Resultatet av en sådan värdering borde också kunna ligga till grund för att avgöra om en försäljning krävde riks- dagens medverkan. Regeringen utgick från att en värdering alltid skedde inför en försäljning så att staten får en uppfattning om marknadsvärdet och därmed vilket pris som ska begäras. Att även använda denna värdering för att avgöra om en försäljning låg över eller under den fastslagna beloppsgränsen antogs därför inte leda till något merarbete eller ökade kostnader.7 Ända sedan bemyndigande 1942 har det ställts krav på att full affärsmässighet ska gälla vid försäljning av statens fasta egendom. Detta krav har tagits in i 29 § budgetlagen och ska till- lämpas för all försäljning av statens egendom. I kravet på affärsmäs- sighet ingår att priset ska vara så fördelaktigt som möjligt för staten. Några försäljningar till underpris ska inte ske. Försäljnings- ärenden ska också handläggas utan ovidkommande hänsyn. Kravet på affärsmässighet gäller dock inte utan undantag. Om det finns särskilda skäl får det frångås. I vissa situationer har riks- dagen tidigare gjort avsteg från kravet på full affärsmässighet. Främst har det skett för att stimulera viss verksamhet. Det har t.ex. gällt vid försäljningar av fastigheter inom ramen för jordfonden, friköp av fjällägenheter samt försäljningar av s.k. kronobyggen. I propositionen till budgetlagen framhölls att det finns behov av att även i fortsättningen kunna frångå principen om affärsmässighet. De tidigare angivna skälen skulle gälla även i fortsättningen och tillämpningen skulle vara fortsatt restriktiv. Någon värdegräns angavs inte men av propositionen framgår att egendomens värde har betydelse.8 s. 56 och 103. Utredningens förslag: Beloppsgränsen för vilka försäljningar som regeringen har rätt att besluta om höjs till . Vidare förändras möjligheten för regeringen att besluta om försäljning till en kommun så att den i stället ska avse försäljningar som är av väsentlig betydelse för utvecklingen i kommunen. Med den nuvarande utformningen av budgetlagen har angett i vilka situationer regeringen får, men inte måste, sälja en fastighet. Bestämmelserna ger utrymme för att regeringen kan väga statens intresse av en fastighet mot andra intressen och därefter besluta om huruvida en försäljning bör ske. Något behov av att ge ytterligare möjligheter för regeringen att besluta om försäljning av fastigheter i andra fall än vad som anges i lagen har inte fram- kommit. har dock i en rapport pekat på att det i två hänseenden finns anledning att överväga behovet av ändring i budgetlagen. För det första bör, enligt utredningens mening, beloppsgränsens nivå prövas. För det andra finns det skäl att överväga vilka förutsättningar som bör gälla för statens försäljning av fastigheter till en kommun (dnr Fi 2009/6785). 16.3.1Beloppsgränsen för regeringens prövning har enligt uppgift genomfört en enkätundersökning med de fastighetsförvaltande myndigheterna. I enkätsvaren och vid andra kontakter som Fastighetsförordningsut- redningen haft med dessa myndigheter har det framförts synpunkter om att det finns skäl att höja den nuvarande belopps- gränsen i budgetlagen. Frågan om vilken beloppsgränsen bör vara har också varit aktuell såväl vid budgetlagens tillkomst som i samband med de olika bemyndiganden som har lämnat till regeringen . Sedan budgetlagen beslutades har penningvärdet förändrats och framför allt har prisutvecklingen på fastighetsmarknaden varit så stor att detta ensamt talar för en höjning av beloppsgränsen. Av statistik över utvecklingen av fastighets- priserna (fastighetsprisindex) framgår att indexet har stigit från 185 till 498 . Priserna har alltså i det närmaste trefaldigats. Dessa förhållanden talar enligt utredningens uppfattning för att beloppsgränsen bör höjas. Frågan är då hur stor höjningen bör vara. En höjning som motsvarar ökningen av fastighetsprisindex skulle innebära att beloppsgränsen höjs till . Med hänsyn till det begränsade antal försäljningsärenden som har varit aktuella att underställa prövning är det utredningens uppfattning att en så kraftig höjning skulle kunna leda till att principiellt viktiga försäljningar inte blev föremål för ställningstaganden. Det talar mot en så kraftig höjning och utredningen gör i stället bedömningen att en höjning av grän- sen till innebär en lämplig avvägning mellan hänsynen till å ena sidan prisutvecklingen och å andra sidan riksda- gens intresse av insyn i de aktuella försäljningsärendena. I anslutning till diskussionen om beloppsgränsens nivå finns det anledning att beröra den osäkerhet som tycks råda kring vilka omständigheter som ska ligga till grund för bedömningen av hur stort värdet av en försäljning är och, i förlängningen, om belopps- gränsen överskrids eller inte. Enligt uppgift från Fastighetsförord- ningsutredningen har det inträffat att den värdering som gjorts inför en försäljning visat ett värde som understiger och det därför inte har framstått som nödvändigt att inhämta något godkännande från av försäljningen, men att priset sedan höjts efter budgivning så att det slutliga priset innebär att gränsen överskrids. I sådana fall har det ansetts nödvän- digt att begära godkännande av för att försäljningen ska kunna slutföras. Detta kan måhända medföra fördröjningar i försäljningen. Det ligger emellertid i sakens natur att försäljnings- priset kan komma att bli högre än vad en föregående värdering visar. För att undvika onödiga fördröjningar av försäljningar bör en betryggande säkerhetsmarginal användas vid värderingen av fastig- heter. 16.3.2En kommuns möjlighet att förvärva en fastighet Det tycks råda en viss osäkerhet kring hur bestämmelsen om över- låtelse till en kommun för samhällsbyggnadsändamål ska tillämpas. Denna osäkerhet kan både hänföras till frågor rörande vad som avses med samhällsbyggnadsändamål och till avvägningen mellan sådana ändamål och ett fortsatt statligt behov av en fastighet. Som tidigare nämndes hänvisas i förarbetena till budgetlagen beträffande begreppet samhällsbyggnadsändamål till bestämmelsen i 2 kap. 1 § expropriationslagen om för vilka ändamål som expro- priation för en kommuns räkning får ske. I den bestämmelsen anges att expropriation kan ske i fråga om bygg- eller anläggnings- åtgärder som är av väsentlig betydelse ur allmän synpunkt eller om det av planmässiga skäl är angeläget att kommunen får överta en fastighet. Uttalanden i budgetlagens förarbeten lämnar dock utrymme för att en viss skillnad kan finnas mellan begreppen i budgetlagen och expropriationslagen. Skillnaden innebär att till- lämpningsområdet för budgetlagens samhällsbyggnadsändamål skulle vara något vidare än de angivna expropriationsändamålen men någon närmare beskrivning av detta finns inte. Expropriationslagen är inte tillämplig när det gäller fastigheter som tillhör staten. Däremot får staten sälja en fastighet till en kommun om syftet med kommunens förvärv är detsamma som de grunder på vilka expropriation får ske. Expropriationslagens bestämmelser infördes då bostadsbyggandet och sam- hällsutvecklingen i övrigt i var av en annan karaktär än . Detta leder till slutsatsen att expropriationslagen inte är så väl ägnad att tjäna som jämförelse då kommunala intressen ska vägas mot statliga när det ska bestämmas i vilka fall en kommun bör ha möjlighet att förvärva en fastighet som ägs av staten. Det bör därför övervägas om inte förutsättningen för att försäljning till en kommun ska få ske bör knytas till något annat än begreppet sam- hällsbyggnadsändamål. Utredningen menar att utgångspunkten även fortsättningsvis bör vara att kommunala intressen för en fastighet som ägs av staten i första hand ska kunna göras gällande i samband med att staten initierar en försäljning. En huvudprincip vid försäljning av statens egendom är att den alltid ska ske affärsmässigt, om inte särskilda skäl talar emot det. Detta bör gälla även då en kommun förvärvar fastigheten. De situationer som utredningen i första hand bedömer kan vara aktuella är när staten innehar en fastighet som ligger i anslutning till eller på annat sätt har väsentlig betydelse för den kommunala utvecklingen på lång sikt. Detta bör främst gälla fastigheter och markområden som har strategisk betydelse för att skapa större områden av bostäder eller för att tillgodose behov för verksamheter som på ett påtagligt sätt kan bidra till näringslivets utveckling i kommunen. Det kan också gälla infrastruktur samt fastigheter som behövs för anläggningar för energiproduktion, avfallshantering eller liknande. Det är dock viktigt att betona att kommunens behov inte ska vara av tillfällig karaktär, utan att det tänkta förvärvet av en viss fastighet ska fylla en viktig funktion i kommunens långsiktiga planering och för dess utveckling. Utredningens slutsats av de resonemang som har redovisats är att budgetlagen bör justeras på det sättet att regeringen ges utrymme att kunna tillgodose en kommuns intresse av en viss fastighet om det grundar sig på förhållanden som är av väsentlig betydelse för kommunens långsiktiga utveckling. 17En samlad budgetlag och följdändringar blev 1789 en myndighet under med uppgift att bl.a. förvalta statens skuld och ta upp nya lån åt staten. Motivet till detta var att , som inte hade kontroll över statens utgifter och inkomster, skulle få kontroll över i vart fall statens upplåningsverksamhet. Detta motiv kom att sakna bärkraft efter parlamentarismens genombrott som medförde att fick kontroll över finansmakten. Huvudmannaskapet för fördes 1989 över från till regeringen. Regeringen får enligt 9 kap. 10 § RF inte ta upp lån utan riksda- gens bemyndigande. Innan blev en myndighet under regeringen genomförde myndigheten den upplåning som behövdes för att finansiera statens utgifter med stöd av ett bemyn- digande i lagen (1982:1158) om . När regeringen övertog ansvaret för ändrades bemyndigande att ta upp lån till att i stället rikta sig till regeringen. Lagen (1988:1387) om statens upplåning och skuldförvaltning utformades för att t.ex. utländska långivare inte skulle behöva vara osäkra på om faktiskt hade erforderliga bemyn- diganden att ta upp lån och den klargör därför att svenska staten är ansvarig för samtliga lån som ombesörjer (prop. 1986/87:143 s. 88). var lånebemyndigandet till stående, men för att det nya bemyndigandet till regeringen skulle bli mer än en formalitet beslutades att skulle fatta beslut om bemyndigandet i anslutning till att den tar ställning till statsbud- geten . Av lagen om statens upplåning och skuldförvaltning, som alltså tillkom i samband med att övergick till att bli en En samlad budgetlag och följdändringar myndighet under regeringen, framgår således att efter särskilt bemyndigande som lämnas av för ett budgetår i sänder får regeringen eller efter regeringens bestämmande Riksgäldskon- toret ta upp lån till staten för att bl.a. finansiera löpande underskott i statsbudgeten och andra utgifter som grundar sig på beslut. Vidare anges att staten är ansvarig för samtliga lån som regeringen eller ombesörjer. Regeringen har i förordningen (1996:311) med instruktion för bemyndigat att ta upp lån till staten i enlighet med lagen om statens upplåning och skuldförvalt- ning. övervägde att föra samman lagen om statens upplåning med förslaget till budgetlagen (SOU 1996:14 s. 114). Utredningen valde dock att göra sitt förslag fristående i förhållande till lagen om statens upplåning, men ansåg att det fanns skäl att pröva om inte lagen om statens upp- låning med fördel kunde arbetas in i budgetlagen. Utredningens förslag: Regeringens befogenheter och skyldigheter på finansmaktens område samlas i en lag, budgetlagen. Regleringen i lagen (1988:1387) om statens upplåning och skuldförvaltning förs i oförändrad form in som ett kapitel i budgetlagen. När budgetlagen antogs av gjordes en ändring av riksdagsordningen. Sålunda föreskrevs i en tilläggsbe- stämmelse att ytterligare bestämmelser om budgetprocessen finns i budgetlagen (3.2.2 och senare 3.2.3). Skälet härtill var att flera av bestämmelserna i budgetlagen direkt eller indirekt i viss mån ansågs påverka formerna för handlande.