sou · GXB383d2 · 2010-01-01 00:00:00 — Upp- följningen sker därför med stöd av en årlig miljömålsenkät som tagits fram genom samarbete mellan och . Genom enkäten följs delmålet om planeringsunderlag upp. Kommunernas insatser är avgörande för att få fram kvalitetssäk- rade data. Det är dock stora skillnader i miljöövervakningen i olika kommuner. En del kommuner har omfattande övervakning, medan andra saknar långsiktiga program16. Det är också stora skillnader i fråga om tillgången på statistik mellan olika områden och mellan olika branscher/sektorer i samhället. Inom några branscher i det svenska näringslivet tar man fram statistik om olika miljö- aspekter. Sådan statistik skulle kunna utvecklas för att användas i miljömålsuppföljningen17. En del av avfallsstatistiken kommer från renhållningsbranschen. Kommunernas rapporteringar bygger ofta på data från näringslivet. Uppföljningen av Giftfri miljö görs till stor del med hjälp av data från vid Kemikalie- inspektionen, som företagen rapporterar till. För Levande skogar är underlag från kommuner och näringsliv nödvändiga, t.ex. för att följa upp storleken på de frivilliga avsätt- ningarna av skogsmark eller hänsynen till kulturmiljöer. Sådana uppgifter kan ingå i näringslivets eller kommunernas certifierings- system. Ett problem är att delar av näringslivet av kommersiella skäl inte har velat lämna ut sina uppgifter. Detta gör det svårt att följa upp målet. Det är också svårt att göra sammanställningar av dessa data, eftersom metoderna och kriterierna för uppföljning skiljer sig åt mellan företagen. För Ett rikt odlingslandskap kan kommunerna bidra med data på arealen ängs- och betesmarker samt antal småbiotoper som sköts utanför miljöersättningssystemet. Även lantbrukssektorn kan bidra med sådana uppgifter. Hur det kan genomföras behöver i så fall utredas vidare. För miljökvalitetsmålen Levande sjöar och vattendrag, Hav i balans samt levande kust och skärgård, Myllrande våtmarker, Storslagen fjällmiljö och Ett rikt växt- och djurliv används data från kommuner och näringsliv i relativt liten utsträckning. PM 6 Miljömålsuppföljning och miljödataförsörjning har sammanställt den officiella miljö- statistiken och näraliggande miljöinformation18. Där framgår att det utöver det som förordningen (2001:100) om officiell statistik beskriver som miljöstatistik finns en mängd andra områden som är starkt kopplade till miljö- och naturresursfrågor. En del områden, som t.ex. fiske-, energi- och transportstatistik, är till stor del officiell statistik men ligger utanför ämnesområdet miljö. I produceras också en mängd annat datamaterial som kan användas i informationssyfte på miljöområdet och för miljömålsuppfölj- ningen. Branschorganisationer som Avfall , Förpacknings- och tidningsinsamlingen, Svensk Däckåtervinning, Svensk Fjärr- värme, Plast- och kemiföretagen samt Skogsindustrierna är aktiva användare och producenter av data. Inom vattenområdet tar , geologiska undersökning (SGU), lantbruks- universitet (SLU), SCB, , () och Svenskt Vatten fram relevant statistik. Statistik kring biologisk mångfald tas fram och förvaltas av olika institut och organisationer på uppdrag av Naturvårdsveket, t.ex. fågelinventer- ingar som görs av . SLU ansvarar för att rödlistade arter finns i ArtDatabanken samt för Markin- venteringen och Riksskogstaxeringen. (Brå) och tar fram statistik kring tillämpning i form av anmälda och fastställda brott och miljösank- tionsavgifter. Alla dessa datafångster kan på olika sätt användas i miljömåls- uppföljningen. Det bygger dock på att berörda myndigheter känner till att dessa data finns och att de är tillgängliga och av god kvalitet. Statistik och miljöinformation ligger till grund för viktiga beslut om utvecklingen inom olika sektorer i samhället. De är några av de viktigaste instrumenten för att följa upp miljökvalitetsmålen och utvecklingen i miljön på EU-nivå, nationellt och lokalt. Århuskon- ventionen, som ger alla rätt att få tillgång till miljöinformation, har skrivits under av såväl som EU. Den knyter samman frågor om miljö och mänskliga rättigheter. 18 SCB, 2008. PM 6 Miljömålsuppföljning och miljödataförsörjning Bilden av hur data flödar mellan myndigheter är komplex. Systemet med avgiftsbelagda data innebär t.ex. att vissa myndig- heter och kommuner inte har tillgång till de data som de behöver i sitt arbete. Att avgiftsbelägga data sätter även begränsningar för forskare och andra experter, och hindrar därigenom att ny kunskap kan tas fram. Att uppgifter från företag som skulle kunna vara användbara för miljömålsuppföljningen inte blir tillgängliga på grund av sekretess eller andra orsaker är också en försvårande faktor. konstaterade i sin fördjupade utvärdering att det är kostsamt att ta fram miljödata och att det är angeläget att data som tas fram för andra ändamål även kan användas i miljömålsupp- följningen. Detta gäller såväl målmyndigheters som sektorsmyn- digheters data. Rådet föreslår att det bör utredas om det är möjligt med en högre grad av anslagsfinansiering i stället för avgiftsfinan- siering för bl.a. Lantmäteriets och SCB:s dataproduktion19. Frågan om fria data diskuteras också inom EU. Europeiska miljöbyrån, EEA, har uttryckt att en stor del av naturen är allmän egendom och ägs av alla. Detta bör enligt EEA även gälla för miljödata och miljöinformation. Genomgående i dessa diskussioner poängterar EEA att investeringar, t.ex. övervakningssystem, som gäller data som syftar till att informera allmänheten bidrar till att beslut kan grundas på bättre kunskap. Enligt EEA är trenden att nyttjandet och tolkningen av data och miljöinformation alltmer bestäms av användarna. För att underlätta detta är det nödvändigt med fria och tillgängliga data. Kostnaderna för att göra data tillgängliga behöver därför förhålla sig till mervärdet av att flera aktörer kan använda och analysera dem.20 För den information som enligt nationell rätt är tillgänglig för vidareutnyttjande ska bestämmelserna i och rådets direktiv /98/EG av , det s.k. PSI- direktivet (Public Sector Information), tillämpas. Direktivet inne- håller bl.a. villkor för vidareutnyttjande av information som berör avgiftsprinciper och öppenhet. En arbetsgrupp inom har utrett hur ett korrekt införande av PSI-direktivet kan 20Jacqueline McGlade, EEA, 3rd JMC/nba Ref.: 2008/D/1459. PM 6 Miljömålsuppföljning och miljödataförsörjning Ett förslag presenterades . Enligt arbets- gruppens förslag ska PSI-direktivets bestämmelser införlivas med svensk rätt genom en särskild lag om vidareutnyttjande av hand- lingar från den offentliga förvaltningen. Med vidareutnyttjande av information avses enligt förslaget användning av handlingar för andra ändamål än det ursprungliga ändamål för vilket handlingarna förvaras hos myndigheten. Det kan t.ex. gälla insamlade data. Den föreslagna lagen anger att ett tak ska införas för intäkter från avgifter som en myndighet tar ut för vidareutnyttjande av hand- lingar. Om en myndighet får ta ut avgifter för vidareutnyttjande får de samlade avgiftsintäkterna inte överstiga de totala kostnaderna för insamling, framställning, reproduktion och spridning av hand- lingarna, inklusive en rimlig avkastning på investeringar. Myndig- heterna ska fastställa avgifter och andra villkor för vidareutnytt- jande i förväg. Villkoren ska vara relevanta för den typ av vidare- utnyttjande som är aktuell21. Förslaget behandlas inom och ska resultera i en skrivelse till riks- dagen . Företag som påverkar miljön kan även genom 26 kap. 22 § åläggas att undersöka miljöeffekterna genom t.ex. recipientkontroll. Denna finansieras av verksamhetsutövarna. I propositionen En sammanhållen svensk havspolitik anser regeringen att det är rimligt att de aktörer som använder vatten eller påverkar dess kvalitet i relevanta delar står för genomförandet och kost- naderna när det gäller övervakningen av vattenmiljön. Det överens- stämmer med principen att förorenaren ska betala (PPP) och med kraven på kostnadstäckning enligt ramdirektivet för vatten. Havs- miljöutredningen föreslår att vattenmyndigheterna bör ges rättsliga befogenheter att förelägga enskilda vattenanvändare att delta i eller bekosta övervakningsprogram. Regeringen utreder f.n. hur styr- medel kan användas för att uppnå bättre vattenkvalitet (Styrmedel för bättre vattenkvalitet, dir. 2008:157). Utredaren ska redovisa uppdraget . Regeringen avser att där- efter återkomma med eventuella åtgärder när det gäller verksam- hetsutövares delaktighet i finansieringen av miljöövervakning. visade också att många myndigheter ansåg att det är problem med att data relaterade till havsmiljön är avgiftsbelagda. föreslår därför att havsmiljö- relaterade data som är framtagna med statliga medel ska vara fritt 21 , 2009. PM 6 Miljömålsuppföljning och miljödataförsörjning tillgängliga för icke kommersiell verksamhet inom myndigheter, regionala organ, kommuner, universitet och högskolor. Den föreslår att anslagen omfördelas från myndigheter som köper in data till myndigheter som säljer data. Minskade intäkter på grund av att regionala organ och kommuner får tillgång till data avgifts- fritt föreslås täckas genom ökade anslag till berörda myndigheter.22 Förslaget får stort stöd av remissinstanserna, men många anser att havsmiljörelaterade data inte ska hanteras skilt från andra miljö- data. Tillgängligheten av miljödata bör i stället ses över i ett hel- hetsperspektiv. I propositionen En sammanhållen svensk havspolitik anser regeringen dock att förslaget leder till en rad nya frågor. För vissa myndigheter är informationen en biprodukt av själva myn- dighetshandläggningen. För dessa är kostnaden att ta fram infor- mationen marginell. För andra myndigheter, t.ex. Lantmäteriet, vars uppgift är informationsförsörjning är detta inte fallet. Där ska avgifterna täcka kostnaderna för produktion, uppdatering och ajourhållning förutom tillhandahållande.23 Det är således oklart vilka kostnader som uppkommer för berörda myndigheter, hur de ska fördelas och om förslaget ska genomföras generellt eller för viss typ av information. Tillgängligheten av data kan förbättras även på andra sätt. De många myndigheter som tar fram data genom miljöforskning har olika policy och prissättning på sina produkter. Utredningen om föreslår att en enhetlig policy bör skapas för detta, i syfte att öka tillgängligheten av miljödata. På så sätt kan data som samlas in användas i flera sammanhang, vilket blir mer kostnadseffektivt och minskar risken för dubbelarbete.24 Forsk- ningen både producerar och nyttjar data, och forskarna har behov av tillgång till myndigheternas data. och har tillsammans beslutat inrätta en ny datatjänst för att förbättra tillgången till data för klimat- och miljöforskare. Därigenom kan användningen och nyttan av insamlade forskningsdata öka. Tjänsten placeras på SMHI25. Utredningen har frågat de miljömålsansvariga myndigheterna om deras kostnader för nuvarande dataförsörjning för miljö- kvalitetsmålen. Den samlade bild som svaren ger visar att myn- digheterna inte i någon större utsträckning har beräknat eller 2008/09:170. 2008/09:170. PM 6 Miljömålsuppföljning och miljödataförsörjning uppskattat sina kostnader för miljömålsuppföljningen. Enligt EEA är det inte ovanligt att länderna inte vet vilka kostnader de har för mätning och rapportering inom miljöområdet. EEA har uppskattar att varje medborgare inom EU betalar 1–4 för över- vakning och rapportering enligt olika miljödirektiv. EEA konsta- terar dock att bättre kunskap behövs om kostnaderna för miljö- övervakning och utgifterna för miljöinformation26. Lagen om miljöinformation hos vissa enskilda organ (SFS 2005:181) behandlar rätten till miljöinformation och defi- nierar i 2 § vad som avses med miljöinformation. Med miljöinformation avses information om 1.miljön och faktorer som kan påverka miljön, och 2.hur människors hälsa, säkerhet och livsvillkor samt kulturmiljöer och byggnadsverk kan påverkas av miljön eller av sådana faktorer som kan påverka miljön. Sekretesslagen ändrades i samband med att lagen om miljöinfor- mation hos enskilda organ infördes och innebär att 11 § Om uppgift som omfattas av sekretess utgör sådan miljöinfor- mation som avses i 2 § lagen (2005:181) om miljöinformation hos vissa enskilda organ gäller sekretessen inte, om det är uppenbart att upp- giften har sådan betydelse från miljösynpunkt att intresset av allmän kännedom om uppgiften har företräde framför det intresse som sekretessen skall skydda. Sekretess enligt 6 och 8–10 kap. gäller inte för uppgift om utsläpp i miljön. Lag (2005:183). En del av svårigheterna med att tillgängliggöra miljöinformation beror på statistiksekretessen. SCB har i ett underlag till miljö- målsutredningen beskrivit det regelverk som gäller kring sekretess för statistik från den officiella statistiken. SCB menar att dessa ändringar i sekretesslagen behövs för att kunna säkerställa att uppgifter blir tillgängliga för att därmed kunna vidta åtgärder för att åstadkomma en hållbar utveckling i miljön. När det gäller miljöinformation allmänt innebär regeln att uppgifter som är skyddade av statistiksekretessen kan lämnas ut efter en s.k. intresseavvägning. Det innebär att uppgifter skulle kunna lämnas ut 26 , EEA. PM 6 Miljömålsuppföljning och miljödataförsörjning om detta är viktigare än att sekretessen behålls kring de uppgifter som rör enskild. SCB:s generella inställning är att förtroendet för statistiksekretessen är viktigare än det allmännas intresse av tillgång till uppgifter. Statistiken är ett effektivt instrument för att belysa läget på olika områden som har betydelse för utvecklingen på miljöområdet. Därför är det också viktigt att statistikens villkor inte urholkas och att förtroendet från uppgiftslämnarnas sida inte minskar genom att sekretessen urgröps. Balansen mellan statistiksekretess och behovet av tillgänglig miljöinformation uppmärksammas allt mer. En samlad policy behövs för hur statistiksekretessen för miljöinformation ska hante- ras, bl.a. för att få tillgång till underlag för miljömålsuppföljningen. 5.3Samordnad dataförsörjning – internationella initiativ 5.3.1SEIS – samordnad informationsförsörjning Fler än 70 av de flera hundra miljölagarna i EU innehåller krav på att medlemsstaterna ska rapportera om vissa aspekter av landets miljö. En stor mängd miljöinformation samlas därför in av myndigheter på olika nivåer. är denna information inte tillgänglig vare sig eller i ett format som kan användas av beslutsfattarna. anser att insamling, analys och rapportering av miljöinformation i EU behöver förbättras och rationaliseras. Den menar att det finns behov av att upprätta ett gemensamt miljöinformationssystem inom EU. Kommissionen arbetar med ett förslag till system, SEIS (), som avser att sammanföra all nuvarande datainsamling och alla informationsflöden. Detta ska ske med hjälp av IT-stöd och satellitteknik. Systemet ska göra det lättare att använda den miljöinformation som redan finns och göra den tillgänglig vid källan på ett öppet och genomblickbart sätt. Tanken med SEIS är att ge medlemsstaterna ett effektivt elektroniskt system till hjälp för att uppfylla de rapporterings- skyldigheter de har inom ramen för EU:s politik och bestämmelser på miljöområdet. Systemet ska effektivisera och rationalisera data- flödena och sänka kostnaderna för övervakning och rapportering. SEIS ska tillhandahålla mer sammanhängande miljöinformation till medlemsstaterna och EU:s institutioner. PM 6 Miljömålsuppföljning och miljödataförsörjning En detaljerad plan för hur SEIS ska genomföras presenterades 2008. Kommissionen beslöt att ett lagförslag om att genomföra SEIS ska läggas . Fram till dess ska genom- förandeplan och konsekvensanalys tas fram som konkretiserar innebörden av lagförslaget. SEIS har fått starkt stöd, och i med- lemsländerna finns det stora förväntningar på systemet. Inom Miljödirektoratet i EU poängteras dock att medlemsstaterna inte ska sluta arbeta med egna samordningsinitiativ i hopp om att SEIS ska lösa allt27. SEIS skapar en delad yta som ger alla aktörer har till utredningen lämnat ett förslag om att i utveckla ett sammanhållet statistiskt system inom miljöområdet. Miljöövervakningen och miljömålsuppföljningen innehåller stora dataunderlag. De aktörer som hanterar data presenterar statistik och miljöinformation på olika sätt. Ett miljö- statistiskt system skulle kunna bidra till att samordna den till- gängliga miljöinformationen och ge underlag för förbättringar och förslag till utveckling av statistik och sambandsbeskrivningar. Systemet kan också bidra till ökat fokus på möjliga förenklingar i uppgiftslämnandet. Ett sådant system kan också samordnas med arbete med SEIS. 27 , , DG Miljö, , EEA. PM 6 Miljömålsuppföljning och miljödataförsörjning Två andra initiativ som är under utveckling för att stimulera och tillgängliggöra miljöinformation är INSPIRE-direktivet (Infra- structure for Spatial Information in Europe) och GMES (Global Monitoring for Environment and Security). I EU:s sjätte miljö- handlingsprogram är bättre information en nyckelfaktor för att förbättra beslutsunderlaget i miljöfrågor. Geografisk information har potential att presentera miljöinformation på ett sätt som kan förstås av alla medborgare. trädde EG-direktivet INSPIRE (2007/2/EG) i kraft. Det övergripande syftet med INSPIRE-direktivet är att underlätta tillgången till information för den europeiska miljö- politiken för att beskriva tillståndet i miljön, kunna följa för- ändringar och göra informationen offentlig samt att göra det lättare att använda geografisk information. Bland annat reglerar direktivet hur denna information ska byggas upp på ett enhetligt sätt och göras tillgänglig via Internettjänster. En stor del av den information som hanteras inom miljöområdet är lägesbunden och kan hanteras i GIS (Geografiskt InformationsSystem)28. genomförande av INSPIRE-direktivet sker genom att införa en miljöinforma- tionslag och tillhörande förordning samt genom vissa ändringar i annan lagstiftning. Arbetet med att anpassa svenska författningar och regelverk till INSPIRE pågår. skulle direktivet ha varit infört i svensk lagstiftning. Arbetet med att ta fram en ny lag och förordning till följd av INSPIRE är försenat och enligt den nya tidplanen beräknas lagen träda i kraft . Regeringen föreslår i budgetpropositionen att ett nytt anslag för INSPIRE uppförs på statsbudgeten om för åren 2010–2012. Det ska användas bl.a. för att finansiera samordningen av genomförandet av direktivet. Bättre tillgång till geografiska data och ökad möjlighet att sambearbeta information från olika sektorer bidrar till att effektivisera genomförandet av miljöpolitiken inom flera områden. Geografiska data ger värdefull information i arbetet med miljömålen, både för uppföljning av miljötillståndet och när det gäller insatser för att nå målen, t.ex. som underlag till konsekvensanalyser. Det är därför angeläget att den information som geografiska data inbringar samordnas med och blir tillgänglig för arbetet med miljökvalitetsmålen. PM 6 Miljömålsuppföljning och miljödataförsörjning föreslagna anslaget bör därför kunna bli ett effektivt verktyg i det arbetet. Ett geodataråd tillsatt av regeringen finns vid Lantmäteriet. Det har till uppgift att bereda frågor som berör Lantmäteriets samord- ningsroll för produktion, samverkan och utveckling inom området geografisk information och fastighetsinformation. En sammanhållen svensk havspolitik gör regeringen bedömningen att INSPIRE kommer att skapa rättslig grund för att harmonisera information och tillhörande tjänster inom viktiga områden. Direktivet kommer även att bidra till att tillgången till information blir bättre och att problemen vid datadelning mellan myndig- heterna minskar. INSPIRE-direktivet kräver inte att data ska vara avgiftsfria, men direktivets krav på datadelning mellan myndigheter kommer sannolikt att medföra att systemet med dataförsäljning mellan myndigheter kommer att minska29. Även GMES är ett geografiskt övervakningssystem med stöd av satellit. Det är ett gemensamt initiativ mellan och () som syftar till att gene- rera geografiska data med hög kvalitet genom observationer via satelliter. Tanken är att GMES och INSPRE ska komplettera var- andra30. GMES-programmet ska utveckla tjänster inom områdena hav, land, atmosfär, risker, klimatförändringar och säkerhet. 5.4.1Naturvårdsverket får ansvar för miljömålsuppföljning Miljöövervakning kan inte leverera alla miljödata som behövs för att följa upp miljökvalitetsmålen. Därför behöver underlag hämtas även från andra källor. Utredningen anser att samordningen av miljödataförsörjningen för miljökvalitetsmålen bör ses i ett bredare perspektiv än enbart miljöövervakning. har en samordningsroll för miljö- övervakningen genom att det beslutar om miljöövervakningens programområden och fördelningen av medel till miljöövervak- ningen och miljömålsuppföljningen. Denna samordningsroll in- begriper alltså inte all den miljöinformation som behövs för att följa upp och utvärdera miljökvalitetsmålen. 2008/09:170. 30http:// PM 6 Miljömålsuppföljning och miljödataförsörjning därför att det finns behov av att inrätta en samordningsfunktion med en bredare inriktning för dataförsörjning i relation till miljömålen och miljöpolitiken. Detta kan effektivisera datainsam- lingen. har egentligen redan ett sådant ansvar enligt sin instruktion dels genom att härbärgera , dels genom att vara statistikansvarig myndighet för vissa miljö- data31. Utredningen anser dock att ansvar för samordningen bör stärkas och utvecklas och omfatta fler statistik- områden än data som tas fram inom miljöövervakning. Därför föreslår utredningen att verket tar över roll som samordnare av miljömålsuppföljningen och miljöövervakningen. överförs till den av utredningen föreslagna politiskt sammansatta beredningen, som experter (se PM 8). Naturvårds- verket övertar en stor del av de arbetsuppgifter som Miljömåls- rådets kansli utför (se vidare PM 10 och PM 14). samordningsuppgift bör omfatta data som samlas in inom den officiella statistiken, den internationella rap- porteringen och geografiska data som berör miljö. Samordnings- uppgiften bör innehålla uppgifterna att koordinera underlagen till miljömålsuppföljningen, dvs. upp- datera indikatorer och samordna den årliga uppföljningen och de fördjupade utvärderingarna av miljökvalitetsmålen formulera policyrelevanta frågor gällande dataförsörjning för miljöinformation, bl.a. i fråga om datasekretess och kostnader för data fastställa behov av utveckling av miljödata med särskilt fokus på uppföljning av miljökvalitetsmålen även regionalt och lokalt utreda hur miljöinformationen ska lagras, dokumenteras och tillgängliggöras, t.ex. i form av databaser och webblösningar, inklusive härbärgera Miljömålsportalen bevaka miljöinformationens intressen i fråga om internationella rapporteringar via direktiv och konventioner fungera som informationsförmedlare i internationella samman- hang gällande dataförsörjning och miljöinformation. 31 Förordning (2007:1052) med instruktion för . PM 6 Miljömålsuppföljning och miljödataförsörjning Underlag för uppföljning och utvärdering av miljökvalitetsmålen behöver som tas fram av mål- och sektorsansvariga myndig- heter och länsstyrelser samt vid behov av andra organisationer. Ansvariga myndigheter behöver vara överens om prognoser och kriterier för att bedöma måluppfyllelsen. Bedömningarna bör därför göras i samråd mellan berörda myndigheter. Naturvårds- verket behöver samverka med mål- och sektorsansvariga myndig- heter liksom övriga myndigheter som har ansvar för officiell statistik inom miljöområdet och myndigheter som har näraliggande dataproduktion. beredningsgrupp för miljömåls- uppföljning kan fortsättningsvis användas för ändamålet, men representanter för SCB, Lantmäteriet, och eventuellt andra myndigheter som har miljöinformation av betydelse för miljömåls- uppföljningen bör ingå. I en sådan grupp bör även ingå represen- tanter för icke-statliga aktörer, dvs.