sou · GYB344 · 2010-06-30 00:00:00 — Kostnaderna som följer av att den enskilde är registrerad i mottagande kommer att öka både till följd av att fler mål kommer att överklagas till Migrationsöverdomstolen och att fler mål kommer att få prövningstillstånd. Kostnaden för mottagande domstolsprövningen tar kan enligt uppgift från verket beräknas till per individ och dag. En förlängd handläggningstid med i ett av- lägsnandemål innebär således en ökad kostnad för med . Avlägsnandemålen utgör av det totala antalet migrationsmål. Vid antagandet att överklagandefrekvensen till Migrationsöver- domstolen ökar , skulle antalet mål i domstolen öka med 1 150 mål.4 Av dessa skulle knappt 700 mål vara avlägsnandemål (1 150 x 0,60). I genomsnitt är det enligt upp- gift från 1,35 enskilda parter per avlägsnandemål. har tidigare antagit att medianomloppstiden till dess att Migrationsöverdomstolen avgör frågan om prövnings- tillstånd kommer att vara eller . Det ökade antalet mål skulle således leda till en kostnadsökning för mottagande fram till frågan om prövnings- tillstånd avgjordes om (x 700 mål x 1,35 personer x ). 4 Det bör nämnas att har antagit att överklagandefrekvensen för asylmålen skulle öka till , vid införande av ändringsfall som grund för att meddela prövningstillstånd i Migrationsöverdomstolen. SOU 2010: Konsekvensanalys – ändringsdispens i migrationsmål Vid antagandet att överklagandefrekvensen till Migrationsöver- domstolen i stället ökar , skulle antalet mål i domstolen öka med 5 700 mål. Av dessa skulle drygt 3 400 mål vara avlägsnandemål (5 700 x 0,60). Det ökade antalet mål skulle där- med leda till en kostnadsökning för mottagande fram till frågan om prövningstillstånd avgjordes om (x 3 400 mål x 1,35 personer x ). I de mål där Migrationsöverdomstolen meddelar prövnings- tillstånd kommer kostnaderna som följer av att den enskilde är registrerad i mottagande att öka till följd av handläggningstiden för den fortsatta domstolsprövningen. Mål- utredningen har i tidigare avsnitt gjort antagandet att prövnings- tillstånd i ändringsfall kommer att meddelas för 2 360 mål vid en ökad överklagandefrekvens om . Av dessa mål skulle cirka 1 400 vara avlägsnandemål (2 360 mål x 0,60), i vilka knappt 1 900 enskilda kommer att vara parter (1 400 mål x 1,35 enskilda parter). har tidigare räknat med en medianomloppstid i Migrationsöverdomstolen från det att till dess att målet avgörs om ändringsfall skulle därmed leda till kostnadsökning för Migrations- verkets mottagande om (x 1 900 personer x ). har i tidigare avsnitt gjort antagandet att prövningstillstånd i ändringsfall kommer att beviljas för 3 200 mål vid en ökad överklagandefrekvens om . Av dessa mål skulle drygt 1 900 vara avlägsnandemål (3 200 mål x 0,60), i vilka knappt 2 600 enskilda kommer att vara parter (1 900 mål x 1,35 enskilda parter). Meddelade prövningstillstånd i ändringsfall skulle vid ett sådant antagande leda till kostnadsökning för mottagande om (x 2 600 personer x ). När det gäller ökade kostnader såsom part i domstol har verket uppgett att den kan beräknas till per mål där prövningstillstånd meddelas. har i tidigare avsnitt antagit att prövningstillstånd i ändringsfall kommer att beviljas för mellan 2 360 och 3 200 mål. Det skulle i så fall inne- bära ökade processkostnader för på mellan (2 360 mål x ) och (3 200 mål x ). Konsekvensanalys – ändringsdispens i migrationsmål De totala kostnadsökningarna för skulle därmed enligt antaganden bli mellan (+ + ) och (+ + ). Det verkliga utfallet skulle sannolikt hamna någonstans mitt emellan dessa belopp. 24.5Organisatoriska konsekvenser för Migrationsöverdomstolen Bedömning: Ett stort antal domare, föredragande och sekreterare skulle få rekryteras till Migrationsöverdomstolen. I Migrationsöverdomstolen arbetar enligt uppgift från cirka 30 ordinarie domare, 50 föredragande, 12 sekreterare och 12 personer med administrativa uppgifter. Vid införande av ändringsfall som grund för att meddela prövnings- tillstånd i Migrationsöverdomstolen skulle som framgått domstolen få en kraftigt ökad arbetsbörda. De i tidigare avsnitt nämnda kostnadsökningarna för domstolen kan i princip i sin hel- het hänföras till ökade personalkostnader. Kostnaden kan således översättas i det antal personer som måste rekryteras vid en sådan reform. Migrationsöverdomstolen hade 2009 enligt uppgift från en budget på . Vid ett antagande om en ökad överklagandefrekvens om fem procent- enheter skulle enligt vad som redovisats den totala Migrationsöverdomstolens nuvarande budget. Det skulle betyda behov av en personalökning om . Således skulle 25 nya domare, 41 nya föredragande, 10 nya sekreterare och 10 nya personer med administrativa uppgifter behöva rekryteras. Vid ett antagande om en ökad överklagandefrekvens om skulle enligt vad som redovisats den totala kostnadsökningen för Migrationsöverdomstolen komma att bli . Det skulle betyda behov av en personalökning om . Således skulle 48 nya domare, 80 nya före- SOU 2010: Konsekvensanalys – ändringsdispens i migrationsmål dragande, 19 nya sekreterare och 19 nya personer med administrativa uppgifter behöva rekryteras. Bedömning: Prejudikatbildningen skulle påverkas negativt vid införande av ändringsfall som grund för att meddela prövnings- tillstånd i Migrationsöverdomstolen, om den domstolen ska behålla ansvaret för prejudikatbildningen. är Migrationsöverdomstolen en renodlad prejudikatinstans med ansvar för rättsbildningen på migrationsområdet. Om Migrationsöverdomstolen ska meddela prövningstillstånd också i ändringsfall, riskerar domstolens arbete med prejudikatbildningen att bli begränsat. Det beror på att de allra flesta målen som prövas i sak inte kommer att innehålla några prejudikatfrågor. De kommer i stället att prövas på grund av att det finns skäl att överväga ändring i migrationsdomstolens avgörande. Migrationsöverdomstolen kommer således vid införande av ändringsfall som grund för att meddela prövningstillstånd främst att vara kontrollinstans och först i andra hand prejudikatinstans. Det riskerar att leda till en för- sämrad prejudikatbildning. Till bilden hör också att de klagande parterna i första hand vill åstadkomma en ändring i migrationsdomstolens avgörande. Om Migrationsöverdomstolen har möjlighet att meddela prövningstill- stånd såväl i prejudikatfall som i ändringsfall, kommer parterna sannolikt att fokusera på att övertyga domstolen om att migrationsdomstolens avgörande är felaktigt. Att parterna inte i överklagandeskriften påtalar och argumenterar för att det är av vikt för ledning av rättstillämpningen att överklagandet prövas i Migrationsöverdomstolen, i samma utsträckning som om domstolen vore en renodlad prejudikatinstans, försvårar arbetet med att hitta prejudikatvärda frågor. Problem kan också uppstå med hur Migrationsöverdomstolens avgöranden uppfattas. Det kan för mottagaren vara svårt att avgöra vad som är ett prejudikat och vad som är ett vanligt avgörande. Följden skulle kunna bli att prejudikaten får sämre genomslag. bedömer mot denna bakgrund att prejudikat- bildningen skulle påverkas negativt vid införande av ändringsfall Konsekvensanalys – ändringsdispens i migrationsmål som grund för att meddela prövningstillstånd i Migrationsöver- domstolen, om den domstolen ska behålla ansvaret för prejudikatbildningen. En konsekvens vid införande av ändringsfall som grund för att meddela prövningstillstånd i Migrationsöver- domstolen, bör därför enligt utredningens uppfattning bli att ansvaret för prejudikatbildningen på migrationsområdet läggs på , som har det ansvaret på i princip alla andra förvaltningsrättsliga områden. En sådan förändring skulle emellertid leda till ytterligare mycket stora konsekvenser av det slag som berör i detta kapitel. 24.7Konsekvenser för parterna i målen Bedömning: De enskilda parterna i mål som överklagas till Migrationsöverdomstolen till följd av införande av ändringsfall och i mål där Migrationsöverdomstolen meddelar prövnings- tillstånd pga. ändringsfall kommer att få vänta på ett slutligt avgörande. Det är och enskilda personer som är parter i migrationsmålen. När det gäller de ekonomiska konsekvenserna för , har dessa behandlats i avsnitt 24.4. När det gäller de enskilda parterna skulle, som nämnts i avsnitt 24.3, en konsekvens av ett införande av ändringsfall som grund för att meddela prövningstillstånd i Migrationsöverdomstolen bli att de i en andel av målen kommer att få vänta på ett slutligt avgörande av saken. Längre handläggningstider innebär ofta lägre perioder av psykiskt lidande och mycket pressade förhållanden. Det finns också en risk för att förväntningarna hos den enskilde om ett positivt beslut med tiden blir allt större. Detta kan vid längre handläggningstider medföra större psykiska påfrestningar vid ett eventuellt avslagsbeslut. Att fler asylsökande har hunnit rota sig i till följd av en längre vistelsetid här, innan ett eventuellt slutligt beslut om avvisning eller utvisning fattas, riskerar att försvåra återvändandeprocessen. De förlängda handläggnings- tiderna skulle således innebära flera negativa konsekvenser för de enskilda parterna. Konsekvensanalys – ändringsdispens i migrationsmål 24.8Effekter i stort för asylprövningen och för mottagande av asylsökande Bedömning: Ett införande av ändringsfall får inte någon märkbar påverkan på hur många utlänningar som ansöker om asyl här i landet. Förändrade förutsättningar för att få uppehållstillstånd i ett land kan påverka hur stort antal utlänningar som ansöker om asyl i det landet. Om reglerna i landet blir mindre generösa, skulle det kunna leda till att färre utlänningar ansöker om asyl där. Om reglerna i landet i stället blir mer generösa, skulle det kunna leda till att fler utlänningar ansöker om asyl där. I sådana sammanhang talas det om push- respektive pulleffekter. Ett införande av ändringsfall som grund för att meddela prövningstillstånd i Migrationsöverdomstolen innebär inte att förutsättningarna för att få asyl i har förändrats i sak. Ett införande av ändringsfall borde därför inte ha någon märkbar på- verkan på hur många utlänningar som ansöker om asyl här i landet. Det kan dock inte uteslutas att en sådan förändring ändå har en viss, måhända mera marginell, påverkan på antalet asylsökande. bedömer som nämnts att ett införande av ändringsfall som grund för att meddela prövningstillstånd i Migrationsöverdomstolen skulle leda till fler överklaganden och därmed också förlängda vistelsetider i mot- tagande. Det skulle medföra väsentligt ökade kostnader för staten. Förlängda vistelsetider skulle också leda till att människor utsattes för psykisk press med risk för ökat behov av hälso- och sjukvård som följd. Vidare skulle långa vistelsetider medverka till att fler asylsökande successivt rotade sig i det svenska samhället med påföljande svårigheter i återvändandeprocessen i samband med eventuella lagakraftvunna avvisnings- och utvisnings- beslut. betonar att det är angeläget att domstols- strukturen för de marknadsrelaterade målen effektiviseras. Verket delar utredningens uppfattning att specialdomstolar inte är en ändamålsenlig lösning och menar att marknadsrelaterade mål och ärenden bör koncentreras till att avdömas i ett och samma domstolsslag. Därigenom skapas bättre förutsättningar att uppnå den kompetens och specialisering som är nödvändig för att döma denna typ av mål. Små organisatoriskt fristående specialdomstolar innebär en sårbarhet i den dagliga verksamheten och . Nackdelar finns också, som utredningen också framhåller, vad gäller antalet fast anställda domare och förordnanden som bisyssla. Den senare är, givet kravet på domstolarnas självständiga ställning, särskilt tveksamt om företrädare för näringsliv och intresse- organisationer kan komma ifråga. Vidare finns nackdelar, oavsett storlek på specialdomstolen, vad gäller rekrytering och generalist- kompetens. Marknadsrelaterade mål i ett sammanhållet allmänt domstolssystem är en långsiktigt bättre garant för ett hållbart rättssystem med generell kompetens och med kompetens- och kunskapsutbyte. Eljest finns risk för sektorisering och därmed försvagning av kompetenstillväxt och kunskapsutbyte och med det även för effektiv och snabb handläggning. Flera olika utredningar har genomförts under mer än , bl.a. om Marknads- domstolens ställning. stannar nu vid att uttala att det kan finnas anledning att närmare överväga om det är befogat att inrätta en ny särskild domstol och att samla de immaterialrättsliga och marknadsrättsliga målen där. menar att det genom utredningen står tillräckligt klart att specialdomstol inte är en ändamålsenlig åtgärd. finns därmed för en utredning om en ny särskild domstol. En förändring med en särskild domstol för marknadsrelaterade mål kräver en genomgripande genomlysning och vägval och förslag i komplexa frågor alltifrån domstolsslag, vilka måltyper som ska beröras, talerätt till den särskilda domstolens organisation o dyl. Detta arbete bör inte dröja ytterligare. Utredningen anser att det är en mycket ingripande åtgärd att inrätta en specialdomstol. Detta till trots föreslår utredningen att en särskild domstol inrättas. Förutom att det är en kostbar organisationsförändring kan ifrågasättas om det är rimligt och om det har presenterats ett tillräckligt underlag och några övertygande skäl för att avveckla en redan väl fungerande specialdomstol som mot en ny särskild domstol utan eget budget- ansvar inom ramen för de allmänna domstolsslagen. Utredningen pekar i avsnitt 21.11 ut ett antal faktorer som enligt utredaren gör specialdomstolar sårbara. Något närmare underlag, utöver generella påståenden, har emellertid inte redovisats. har såvitt känt under sin snart 40- åriga verksamhetstid inte visat tecken på sådan sårbarhet som utredaren anfört. Den bild som utredaren tecknar i detta hänseende är således enligt min mening inte underbyggd på ett tillfredsställande sätt. För de aktuella målkategorierna nödvändig specialistkompetens finns redan att tillgå i specialdomstolen. Att regeringen förordnar externa ledamöter med olika kompetenser att tjänstgöra i domstolen innebär inte någon risk för att en generalistkompetens inte kan upprätthållas då har tillgång till sådan, t.ex. hovrättsråd och rådmän, och det torde inte kunna anses som att på ett negativt sätt är beroende av personal utifrån. Domstolen har en flexibel och kostnadseffektiv organisation som svarar mot verksamhetens behov och domstolen köper tjänster av Kammarkollegiet avseende administration i likhet med flera andra myndigheter. Om det är ett problem att annat än undantagsvis deltar i av anordnad kompetensutveckling finns en möjlighet att ge domstolen tillträde till denna. Om en särskild domstol inrättas inom ramen för de allmänna domstolsslagen torde de nu aktuella målen komma att avgöras i en takt som bestäms med hänsyn till övriga målkategorier. De kan endast i bästa fall nå samma prioriteringsgrad () som i en specialdomstol. Enligt utredningen bör det finnas en möjlighet till domstolsprövning i tre instanser, vilket skulle förlänga handläggningstiden. Målkategorierna hos är mycket uttalat näringslivs- och konsumentrelaterade och det är av fundamental betydelse att ett snabbt besked kan ges om och under vilka förutsättningar företagens verksamhet i fråga kan och får bedrivas. Inrättandet av en särskild domstol och därmed, enligt utredningen, ett treinstansförfarande skulle fördröja ett sådant besked. Eventuella reformer bör bygga på och utveckla verksamhet som fristående domstol och inbegripa dess prejudikatsskapande uppgifter. Min slutsats blir att fördelarna med en bibehållen special- domstol som , om man ser till avnämarnas behov, är större än de fördelar som i bästa fall skulle kunna uppnås genom inrättandet av en särskild domstol, utan eget budgetansvar, inom ramen för de allmänna domstolsslagen. Slutsatsen förstärkts av avsaknaden av en analys av skälen till att en sammanhållen domstolsorganisation är viktigare än bibehållandet av en special- domstol. Mellan de immaterialrättsliga och marknadsrättliga målen (inbegripet konkurrensmålen) finns, som utredningen konstaterat, ett grundläggande beroende och samband (avsnitt 22.2.3). Av särskild betydelse är att rättstillämpningen i dessa mål syftar till att säkerställa en effektiv konkurrens på marknaden. I praktiken är detta samband tydligt, bl.a. på det sättet att sakligt sett samma frågor kan uppkomma i de olika måltyperna. Naturligt är därför, som utredningen anfört, att samla dessa måltyper i ett domstolsslag (22.2.3). Till en sådan domstol kan det också finnas skäl att föra andra mål som har beröringspunkter med de immaterialrättsliga och marknadsrättsliga målen. Det kan t.ex. ifrågasättas om inte namnmål bör handläggas tillsammans med de immaterialrättsliga och marknadsrättslig målen med hänsyn till skyddet för bl.a. egenartade efternamn mot användning i näringsverksamhet. Till en domstol av detta slag kan också finnas skäl föra andra mål med en tydlig inriktning mot näringslivet. Vilka ytterligare mål som det finns skäl att samordna med de immaterialrättsliga och marknads- rättsliga målen bör göras till föremål för närmare överväganden som inte varit möjliga inom ramen för arbete. Flera av de immaterialrättsliga och marknadsrättsliga målen handläggs vid de allmänna domstolarna enligt regler för dispositiva tvistemål. Det finns också, som utredningen anfört (avsnitt 21.3), mål som handläggs enligt förvaltningsprocess- lagen som står de dispositiva målen nära. Vidare innehåller, som också nämnts, många mål som handläggs enligt regler för indispositiva tvistemål dispositiva moment. I såväl de indispositiva tvistemålen som förvaltningsprocessmålen före- kommer i praktiken regelmässigt omständigheter som parterna förfogar över på det civilrättsliga planet och som de följaktligen också bör har ett bestämmande inflytande över i processen. detta kommer att andra processuella regler av betydelse i mål av detta slag låter sig bättre inordna i en process som bygger på än förvaltningsprocesslagen, t.ex. bestämmelser om säkerhetsåtgärder. Hur de processuella reglerna bör utformas för att de materiella reglerna skall få önskvärt genomslag fordrar dock en fördjupad analys mot bakgrund av de måltyper skall handläggas tillsammans och som inte alls kunnat göras inom ramen för utredningens arbete. En given utgångspunkt är, som utredningen anfört, att tyngdpunkten i dömandet bör ligga i första instans (avsnitt 17). En annan utgångspunkt är att det finns skäl att överväga om det är lämpligt att inordna de nu aktuella målen i de allmänna domstolsslagen. Men självklart är också att sådana fördelar skall beaktas som kan vinnas om målen samordnas i en specialdomstol. Att Försvarsunderrättelsedomstolen så sent som inrättades visar att en specialdomstol kan ha fördelar framför de allmän domstolsslagen. En förutsättning för att fördelarna med rättskipning i en specialdomstol på ett objektivt sätt skall kunna vägas mot förekommande nackdelar är att specialdomstolarna beskrivs på ett riktigt sätt. Alla förmenta nackdelar med specialdomstolar som brukar framhållas och som utredningen redovisat (avsnitt 21.11) finns dock inte hos vare sig Marknads- domstolen eller Patentbesvärsrätten. Än mindre skulle någon av dessa nackdelar behöva vidlåda en framtida, näringslivsinriktad specialdomstol. – Att stöd inte lämnas från Domstols- verket och saknar för övrigt helt bärkraft som argument mot specialdomstolar. – Även frågan om vilken typ av domstol som skulle vara bäst ägnad att handlägga de nu aktuella målen med de processuella regler som bedöms vara ändamålsenliga bör därför övervägas på ett sätt som inte kunnat göras i Mål- utredningens arbete och som heller inte gjorts i tidigare utredningar (jfr t.ex. Patentprocessen m.m., SOU 2001:33). Mot denna bakgrund bör en samlad översyn göras, av vilka mål med anknytning till de immaterialrättsliga och marknadsrättsliga målen som bör prövas i samma ordning, hur processreglerna för dessa mål bör utformas och vilken typ av domstol som är mest lämpad att pröva dem. Marknadsrättsliga och immaterialrättsliga mål Jag delar utredningens syn på dessa måls särskilda karaktär och komplexitet, liksom behovet av samordning och förenkling. Utredningen förordar dock uttryckligen att en reform ska ske genom inrättandet av en särskild domstol. Alternativet specialdomstol konstateras vara en icke ändamålsenlig åtgärd. Jag delar inte denna slutsats utan anser tvärtom att en special- domstol för marknadsrättsliga och immaterialrättsliga mål skulle skapa klart bättre förutsättningar för en snabb och kompetent hantering än en särskild domstol. Skälen är bl a vad som anförs i kapitel 21.10.2-3 om hur en särskild domstol ska fungera, t ex vad gäller rotation av domare, utnyttjandet av kapacitet i den särskilda domstolen till andra mål, olämpligheten i att öronmärka medel för den särskilda domstolens verksamhet mm. Vidare delar jag inte de generella negativa slutsatser som dras om specialdomstolar i kapitel 21.11. De är till stor del grundade på antaganden och inte på en utvärdering av de befintliga dom- stolarnas funktion. Vissa påstådda problem, t ex att special- domstolarna inte tillhör Domstolar, torde vara lätta att åtgärda. Slutsatserna baseras också på antagandet att special- domstolar är små enheter. Detta är vad gäller en domstol för immaterialrättsliga och marknadsrättsliga mål grundlöst, eftersom näringslivets förslag innebär att alla sådana mål sammanförs. Detta vore i hög grad betingat av målens behov (jfr kapitel 21.11 s. 54) och skulle skapa en domstol av en sådan storlek att argumenten mot små enheter bortfaller. Jag anser vidare att det behövs särskilda åtgärder för ökad skyndsamhet för dessa mål. Flera måltyper uppfyller kriteriet att avgörandet blir meningslöst om inte beslut fattas inom viss kortare tid, t ex förvärvsärenden enligt konkurrenslagen och mål om för- bud mot viss marknadsföring. För vissa måltyper är hand- läggningen i sig så komplicerad att varje instans regelmässigt tar , även vid kompetent och effektiv handläggning, exempelvis patentmål och kartellmål. Det är då orealistiskt att bedöma behovet av särskilda åtgärder utifrån antagandet att alla mål kan avgöras . Enda sättet att få ett slutligt avgörande tillräck- ligt snabbt i dessa mål är en kortad instanskedja. Detta finns för ett flertal måltyper på området och fungerar väl, bl a beroende på att målen hanteras av specialdomstolar med hög kompetens vilket skapar tillräckliga rättssäkerhetsgarantier. Jag anser således inte att dessa ordningar bör ses över i syfte att tas bort eller förändras. Sammantaget måste en reform leda till förbättringar jämfört med dagens ordningar, som har starkt stöd bland användarna. Detta gäller såväl specialdomstolarna PBR och MD som den nya processordning för LEK-målen som av samtliga berörda parter anses vara en mycket ändamålsenlig ordning för skyndsamhet och kompetens. Utredningens förslag är inte ägnade att leda till sådana förbättringar utan innebär klara försämringar. Införande av generellt prövningstillstånd (PT) till kammarrätt och hovrätt kräver enligt utredningen hög kompetens i första instans. Jag anser att den förutsättningen saknas vad gäller skattemål och att införa PT för dessa mål riskerar att leda till rättsförluster. Detta gäller i synnerhet då de allmänna förvaltningsdomstolarna har ett utredningsansvar och då den skattskyldige ofta inte har ekonomiska möjligheter att anlita ombud, bl a till följd av rätts- hjälpsreglerna. De åtgärder som utredningen pekar på har enligt min upp- fattning inte haft påvisbar positiv påverkan på kvaliteten i dömandet avseende skattemål. Förvaltningsrätterna inrättades och många har en ansträngd arbetssituation p g a om- organisationen. kan större domstolar – om övriga förutsätt- ningar ges – leda till ökad specialisering i skattemål, men är detta bara förhoppningar.