sou · GXB339 · 2010-01-01 00:00:00 — Det offentliga anbudsunderlaget ska tillsammans med trafikplanen och även eventuella förändringar i trafikplikten offentliggöras i Europeiska unionens officiella tidning. Krav får inte ställa på att kollektivtrafikföretagen ska lämna ett gemensamt anbud på flera linjer. Min bedömning: Av artikel 7.2 kollektivtrafikförordningen följer att den lokala kollektivtrafikansvariga myndigheten i förväg ska offentliggöra sin avsikt att tilldela avtal om allmän trafik. När tiden för kollektivtrafikföretagen att anmäla att de avser att kommersiellt bedriva trafik på en viss linje gått ut ska den lokala kollektivtrafikansvariga myndigheten begränsa eller stänga till- trädet till den trafik som inte omfattas av någon anmälan eller där anmäld trafik inte är tillräcklig genom att allmän trafikplikt införs. Tillträdet begränsas genom att kollektivtrafikföretagen på linjer med allmän trafikplikt måste uppfylla kraven i trafikplikten för att få trafikera linjen. Tillträdet till en linje kan även komma att stängas Ett öppnare marknadstillträde med resenären i centrum genom att den lokala kollektivtrafikansvariga myndigheten kan bevilja ett kollektivtrafikföretag ensamrätt till linjen. Den lokala kollektivtrafikansvariga myndigheten ska infordra anbud från kollektivtrafikföretag på dessa linjer. Kollektivtrafikansvariga myn- digheter i två eller flera län kan även inleda en gemensam anbuds- process om länen är i behov av länsöverskridandetrafik till en gemensam målpunkt, till exempel trafik från flera till . I praktiken kommer avtalen om allmän trafik att gå ut . Detta innebär att flera olika anbudsförfaranden kan pågå . När behöriga myndigheter i enlighet med nationell lagstiftning kräver att kollektivtrafikföretagen ska uppfylla vissa kvalitets- normer, ska dessa normer enligt artikel 4.6 i kollektivtrafik- förordningen anges i anbudshandlingarna. Skälet till detta är att öka öppenheten och insynen. För att uppfylla kraven i förordningen ska det offentliga anbudsförfarande innehålla en hänvisning till det trafikutbud, med tillhörande villkor, som anbudsförfarandet avser. Detta uppfylls genom att en hänvisning görs till gällande trafikplan. Av artikel 4.7 kollektivtrafikförordningen framgår att det klart och tydligt i anbudshandlingarna ska anges huruvida och i vilken omfattning utläggande på entreprenad får övervägas. De kriterier som den lokala kollektivtrafikansvariga myndig- heten kommer att använda sig av vid utvärdering av anbuden ska anges i erbjudandet. Den lokala kollektivtrafikansvariga myndig- heten får som jag redogjort för inte i anbudsförfarandet ställa detaljerade och långtgående krav på säkerhet, miljö, kvalitet, handi- kappanpassning och så vidare. I avvaktan på att kraven omhän- dertas inom ramen för respektive trafikslags grundläggande till- stånd (trafiktillstånd, licens, säkerhetstillstånd, och så vidare) anser jag att myndigheten i trafikförklaringen endast ska få ställa krav på miljö och tillgänglighetsanpassning som finns angivna i författning eller i myndighets föreskrifter utfärdade efter bemyndigande från regeringen. I och med att dessa krav ställs i trafikförklaringen gäller de alla kollektivtrafikföretag som vill bedriva linjetrafik inom länet. Eftersom myndigheten inte får hitta på egna krav kommer kraven även att bli mer enhetliga än de är . Mitt förslag i denna del medför att de enda kriterium som ska användas vid utvärde- ringen av anbuden är priset och kvalitén. Ett öppnare marknadstillträde med resenären i centrum Det offentliga anbudet ska även innehålla avtalsvillkor, det vill säga exempelvis bestämmelser om regler för ändring och hävning av kontrakt, kontraktets giltighetstid, påföljder om kontraktet inte uppfylls och tvistlösning. Det ska även framgå vilka administrativa bestämmelser som ska gälla för den aktuella upphandlingen, till exempel namn och adress, e-postadress, telefon- och telefax- nummer på den upphandlade myndigheten. När en upphandlande myndighet ska bestämma tidsfristen för ett upphandlingsförfarande enligt lagen (2007:1092) om upphandling inom områdena vatten, energi, transporter och posttjänster (för- sörjningslagen) ska den enligt 8 kap. 1 § särskilt ta hänsyn till hur komplex upphandlingen är och hur som behövs för att utarbeta ett anbud. De tidsfrister som anges i lagen är minimitider och en bedömning bör göras vid varje enskild upphandling om vilken frist som är lämplig. Vid ett öppet förfarande är minsta tid för att lämna anbud (8 kap. 2 § försörjningslagen). Jag anser även att den lokala kollektivtrafikansvariga myndig- heten vid bestämmande av tidsfristen för anbudsförfarandet ska ta hänsyn till hur det behövs för att utarbeta ett anbud. Jag anser att det, på liknande sätt som i försörjningslagen, i lag bör anges tidsfrister i form av minimitider som den lokala kollek- tivtrafikansvariga myndigheten har att följa. Enligt min bedömning bör dessa tider överensstämma med de tider som anges i försörj- ningslagen eftersom tiderna, på samma sätt som i försörjnings- lagen, har till syfte att säkerställa konkurrens på lika villkor. Av artikel 7.2 kollektivtrafikförordningen framgår att varje berörd myndighet ska se till att åtminstone den berörda myndighetens namn och adress, planerad tilldelningsmetod, samt tjänster och geografiska områden som kan omfattas av avtalet offentliggörs i Europeiska unionens officiella tidning senast innan det fria anbudsförfarandet inleds. Om denna information ändras efter offentliggörandet är medlemsstaterna skyldiga att möjligt offentliggöra rättelsen av rapporten. Av reciten till kollektivtrafik- Ett öppnare marknadstillträde med resenären i centrum förordningen framgår att de behöriga myndigheterna bör vidta nödvändiga åtgärder för att i förväg offentliggöra sin avsikt att tilldela avtal om allmän trafik, med undantag av bland annat nödåtgärder, så att potentiella kollektivtrafikföretag kan ta ställning. Jag gör bedömningen att detta innebär att den lokala kollektiv- trafikansvariga myndigheten senast innan anbudsförfarandet inleds avseende en eller flera linjer ska offentliggöra detta på angivet sätt. I kollektivtrafikförordningen anges att detta ska ske senast innan anbudsförfarandet inleds. Myndigheten kan enligt min bedömning förenkla förfarandet genom att gemensamt offentliggöra ett antal linjer där anbudsförfarandet ska inledas inom tidsgränsen . Gemensamt anbud på flera linjer Jag anser inte att den lokala kollektivtrafikansvariga myndigheten ska tilllåtas att ställa krav på att ett kollektivtrafikföretag ska vara tvungen att lägga ett gemensamt anbud på flera linjer. Ett sådant förfarande skulle kunna medföra att små kollektivtrafikföretag utestängdes från marknaden. Detta argument väger tyngre än den eventuella stordriftsfördel som en sådan möjlighet skulle kunna medföra. Jag menar att det istället är upptill kollektivtrafikföretagen att hitta olika lönsamma koncept för att bedriva trafik. En lösning kan vara att företagen lägger ett gemensamt anbud på flera linjer. När det gäller de situationer där den lokala kollektivtrafik- ansvariga myndigheten har en möjlighet att ingå tjänstekontrakt med kollektivtrafikföretag kan myndigheten självklart kräva att företagen avger ett gemensamt anbud på flera linjer. Ett öppnare marknadstillträde med resenären i centrum Kollektivtrafikföretagen ska inom den tid som anges i det offentliga anbudet lämna in anbud till den lokala kollektiv- trafikansvariga myndigheten. Den lokala kollektivtrafikansvariga myndigheten ska göra en prövning av anbuden. Den lokala kollektivtrafikansvariga myndigheten ska anta antingen det anbud som är det ekono- miskt mest fördelaktiga för myndigheten, eller det anbud som innehåller det lägsta priset. Vid bedömningen av vilket anbud som är det ekonomiskt mest fördelaktiga, ska myndig- heten ta hänsyn till pris och kvalitet. Den lokala kollektivtrafikansvariga myndigheten ska möjligt skriftligen underrätta de anbudsgivande kollektiv- trafikföretagen om beslutet om vilket anbud som ska antas och om skälen för besluten. Skälen för beslutet ska lämnas möjligt och senast från det att en skriftlig begäran kom in. Kollektivtrafikföretagen ska inom den tid som anges i det offentliga anbudsunderlaget lämna in anbud till den lokala kollek- tivtrafikansvariga myndigheten. Myndigheterna ska därefter göra en prövning av anbuden. Prövningen av anbuden ska även ske i enlighet med den så kallade diskrimineringsprincipen. Enligt denna princip är all diskriminering på grund av nationalitet, samt i enlighet med den så kallade likabehandlingsprincipen och transparensprincipen förbjudet. Som jag har redogjort ska endast priset och kvalitén användas som kriterium vid utvärderingen av anbuden (se avsnitt 9.5.7). Den lokala kollektivtrafikansvariga myndigheten kan välja om den vill anta det lägsta priset, eller det ekonomiskt mest fördelaktiga anbudet. I bedömningen om vad som utgör det mest fördelaktiga anbudet vägs både pris och kvalitet in. Myndigheten ska vid denna bedömning ta hänsyn till de mål och åtaganden som kollektivtrafikföretaget angett att de kommer att leva upp till i kvalitetssystemet. Ett öppnare marknadstillträde med resenären i centrum Om fler än ett kollektivtrafikföretag kan tänka sig att trafikera en viss linje med en ensamrätt eller till samma pris får myndigheten lösa frågan genom lottdragning. Sedan den lokala kollektivtrafikansvariga myndigheten prövat och utvärderat kollektivtrafikföretagens anbud ska ett beslut fattas om vilka anbud som ska antas. Detta beslut ska vara skriftligt och myndigheten ska motivera ett beslut om avslag. Skälen för beslutet ska lämnas möjligt och senast från det att en skriftlig begäran kom in. Beslutet kan även överklagas (se kapi- tel 9.9). 9.5.9Avtal om och ersättning för allmän trafik De behöriga myndigheterna är enligt artikel 3.1 kollektivtrafikför- ordningen skyldiga att ingå ett avtal om allmän trafik när ensam- rätter och/eller kompensation beviljas som ersättning för allmän trafikplikt. Denna skyldighet infördes i syfte att öka öppenheten och insynen och därigenom undvika en risk för snedvridning av konkurrensen. Kollektivtrafikförordningen innehåller detaljerade bestämmelser om vad ett avtal om allmän trafik måste innehålla och hur ersättning för allmän trafik ska bestämmas. I avtal om allmän trafik och i allmänna bestämmelser27 ska enligt artikel 4.1-2 kollektiv- trafikförordningen klart och tydligt fastställas bland annat vilken allmän trafikplikt kollektivtrafikföretaget ska fullgöra och vilka geografiska områden som avses. Enligt kollektivtrafikförordningen ska i avtalet om allmän trafik och i allmänna bestämmelser fastställas hur riskerna i koncessions- avtalet fördelas mellan kollektivtrafikföretaget och den behöriga myndigheten. Det innebär att det i avtalet ska fastställas hur kostnaderna för tjänsternas tillhandahållande ska fördelas. I dessa kostnader kan särskilt ingå kostnader för personal, energi, infra- strukturavgifter, underhåll och reparation av fordon avsedda för kollektivtrafik, rullande materiel och anläggningar som behövs för driften av persontrafiken samt fasta kostnader och rimlig avkast- ning på eget kapital. För att fastställa hur risken fördelas ska även enligt kollektivtrafikförordningen i avtalet om allmäntrafik fast- 27 Allmänna bestämmelser definieras som en åtgärd som utan diskriminering tillämpas på alla kollektivtrafiktjänster av samma slag inom ett givet geografiskt område som en behörig myndighet ansvarar för. Ett öppnare marknadstillträde med resenären i centrum ställas hur inkomsterna från biljettförsäljning ska fördelas mellan kollektivtrafikföretaget och den behöriga myndigheten. All slags ersättning knuten till en allmän bestämmelse eller till ett avtal om allmän trafik som har direkttilldelats som en nödåtgärd ska stämma överens med bestämmelserna i bilagan till kollektivtrafikförordningen (se närmare avsnitt 9.5.3). I avtal om allmän trafik ska det enligt art. 4.7 kollektivtrafik- förordningen klart och tydligt anges huruvida och i vilken omfatt- ning utläggande på entreprenad får övervägas. I kollektivtrafikförordningen har inte fastställts någon förteck- ning över vilka kvalitetskriterier som ska användas av myndig- heterna när de tilldelar ett avtal om allmäntrafik. För att öka öppenheten och insynen finns emellertid en skyldighet för behö- riga myndigheter att enligt art. 4.6 kollektivtrafikförordningen i avtalen om allmän trafik ange de kvalitetskrav som de ställer på kollektivtrafikföretagen. Min bedömning: Det är upp till den kollektivtrafikansvariga myndigheten att inom de ramar som följer av kollektivtrafik- förordningen och cabotageförordningen bestämma längden på avtalen om allmän trafik. Löptiden för avtalen om allmän trafik ska enligt art. 4.3 kollek- tivtrafikförordningen vara begränsad och får inte överstiga för busstransporter och för persontransporter på järnväg eller annat spårburet transportsätt. En begränsning av avtalens längd motiveras i reciten till kollektivtrafikförordningen med att avtal som har för lång löptid kan leda till en onödigt lång stängning av marknaden, vilket minskar konkurrenstryckets positiva effekter. Vad gäller båttrafik anses, enligt cabotageförordningen, att en avtalsperiod i normalfallet inte uppfyller kravet på proportionalitet. Avtal som rör transport till och från mindre öar där det totala årliga antalet passagerare som transporteras sjövägen till och från ön är 100 000 eller färre kan en längre varaktigheter för kontrakt, , godtas. Ett öppnare marknadstillträde med resenären i centrum Eftersom förordningarna har satt ramarna för avtalens löptid är det enligt min bedömning inte möjligt att närmare i nationell rätt lagstifta om vilken längd avtalen ska ha. Det är istället upp till den lokala kollektivtrafikansvariga myndigheten att inom dessa ramar bestämma längden på avtalen. Mot bakgrund av erfarenheter från flyget kommer antagligen fler och fler kollektivtrafikföretag att vilja vara med och bedriva kommersiell trafik på allt fler sträckor i takt med att kollektivtrafikmarknaden och konkurrensen utvecklas. För att underlätta för nya företag att komma in på marknaden anser jag att den lokala kollektivtrafikansvariga myndigheten, åtminstone inte inledningsvis, ska ingå avtal om allmän trafik med alltför långa löptider. I bland kommer kollektivtrafikföretag av olika anledningar inte att fullfölja avtalen om allmän trafik. Följden av ett avtalsbrott kan bli att inget kollektivtrafikföretag trafikerar en sträcka som omfattas av allmän trafikplikt. Denna situation kan uppkomma när som helst och den lokala kollektivtrafikansvariga myndigheten måste kunna fylla denna lucka i trafiknätet innan nästa trafik- förklaring fastställs och annonserings- och anbudsförfarandet inleds. Som jag har redogjort i avsnitt 9.5.3 för är den lokala kollektiv- trafikansvariga myndigheten vid en överhängande risk för trafik- avbrott eller vid trafikavbrott undantagen från skyldigheten att infordra anbud vid tilldelning av avtal om allmän trafik. Myndig- heterna kan i en sådan situation även formellt komma överens om att utvidga ett redan ingånget kontrakt med ett kollektiv- trafikföretag till att omfatta en annan linje. Vidare har myndigheten i en sådan situation möjlighet att ålägga ett kollektivtrafikföretag att fullgöra en viss trafikplikt. Ett sådant så kallat nödkontrakt har emellertid en maximal löptid och förväntas den lokala kollektiv- trafikansvariga myndigheten vidta åtgärder som gör att anbud infordras på rätt sätt. Ett öppnare marknadstillträde med resenären i centrum Ett tjänstekoncessionsavtal kan tilldelas med eller utan en ensamrätt. Sådana avtal som rör järnvägstrafik kan inte tilldelas med en ensamrätt. Den nationellt kollektivtrafikansvariga myndigheten ska följa upp och utvärdera effekterna av en eventuell användning av ensamrätter. Vad är en ensamrätt? Ensamrätt definieras enligt artikel 2.f kollektivtrafikförordningen som ett kollektivtrafikföretags rätt att bedriva viss kollektivtrafik på en sträcka, inom ett nät eller inom ett visst område utan att andra sådana företag har en sådan rätt. Ensamrätter är tillåtna enligt denna förordning. Ensamrätter är även tillåtna för linjesjöfart. Ensamrätten ska emellertid stå i proportion till syftet att garantera regelbundna transporttjänster till, från och mellan öar. Vidare ska ensamrätterna beviljas för en begränsad period och ensamrätten ska baseras på ett öppet, rättvist, icke-diskriminerande och gemenskapstäckande urvalsförfarande. Inom flyget, där trafikplikten i princip endast handlar om trafik mellan två punkter, är ensamrätten enkel att definiera. På järnvägs-, buss och båtsidan kan ett flertal olika variationer av trafik finnas mellan de två punkter där trafikplikt kan vara motiverad, men som sedda för sig inte uppfyller trafikplikten. Av detta följer att ensamrätter inte kan användas på samma sätt inom järnväg, väg och sjöfart som inom luftfarten. Jag anser att ensamrätten inom järnväg, väg och sjöfart tydligt måste definieras och kopplas till en viss produkt. Med detta menar jag exempelvis att en ensamrätt på samma eller delvis samma linje ska kunna ges till ett kollek- tivtrafikföretag för en viss produkt som andra produkter på samma sträcka kan tillåtas, så kallad partiell ensamrätt. Med produkt menar jag exempelvis dag- eller nattbuss. Enligt kollektivtrafikförordningens definition innebär ensam- rätten trafik på en sträcka, inom ett nät eller inom ett visst område utan att andra företag har en sådan rätt. Jag gör bedömningen att Ett öppnare marknadstillträde med resenären i centrum denna definition innebär att när den kollektivtrafikansvariga myn- digheten beviljar en ensamrätt till ett kollektivtrafikföretag gäller den ensamrätten gentemot den lokala kollektivtrafikansvariga myndigheten och det område som myndighetens ansvar omfattar. Det vill säga att samma myndigheter bara kan bevilja ett kollektiv- trafikföretag ensamrätt till en viss linje med en viss funktion. Den kollektivtrafikansvariga myndigheten i ett annat län kan dock bevilja en ensamrätt avseende samma interregionala sträcka till ett annat kollektivtrafikföretag. Det kollektivtrafikföretag som trafi- kerar en linje som går mellan två olika län har rätt att transportera sina egna kommuninnevånare från sitt län till det andra länet. För att, på väg till sluthållplatsen, få ta upp passagerare i det andra länet krävs en överenskommelse med det länets kollektivtrafikansvariga myndighet. På väg tillbaka till det egna länet få kollektivtrafik- företagen dock ta upp passagerare. Man kan tänka sig en situation där ett kollektivtrafikföretag både beviljas en ensamrätt och ersättning för att trafikera en linje. Hur stor ersättning som krävs för att ett kollektivtrafikföretag ska kunna tänka sig att trafikera linjen beror i ett sådant fall på hur ensamrätten är definierad. En tydligt definierad ensamrätt gör att kollektivtrafikföretaget kan vara säker på att ingen annan får köra en sträcka som tangerar hans ensamrätt. En otydlig definition innebär att kollektivtrafikföretaget riskerar att utsättas för kon- kurrens. Om ett kollektivtrafikföretag anmält och av myndigheten till- låtits bedriva en trafik som inkräktar på ett annat företags ensam- rätt kan kollektivtrafikföretagen med ändrade avtalsförhållanden som grund kräva högre ekonomisk ersättning av den lokala kollektivtrafikansvariga myndigheten för att utföra avtalad trafik. Ska ensamrätter tillåtas? Eftersom det enligt kollektivtrafikförordningen och cabotageför- ordningen är möjligt att tilldela ensamrätter anser jag att ensam- rätter ska kunna tilldelas kollektivtrafikföretag. Möjligheten att tilldela ensamrätter ska emellertid användas restriktivt. Ensamrätter begränsar de kommersiella aktörernas möjligheter att agera på marknaden då ensamrätten gäller. Vidare kan det vara svårt att tydligt definiera vilken produkt ensamrätten avser. Detta kan leda till ett ökat antal skadeståndsprocesser som i sin tur kan Ett öppnare marknadstillträde med resenären i centrum leda till ökade kostnader för det offentliga. Denna svårighet blir större på en lokal och regional kollektivtrafikmarknad med ett finmaskigt trafiknät. Enligt min mening ska det vara upp till den lokala kollektiv- trafikansvariga myndigheten att avgöra om de anser det vara nöd- vändigt att bevilja en eller flera ensamrätter. Skälet för att bevilja en ensamrätt kan vara att det blir billigare för det offentliga. Enligt det förslag som lämnades av 2, i betänkandet Konkurrens på spåret, SOU 2008:92, ska inga ensam- rätter kunna tilldelas järnvägsföretag. Jag delar utredarens uppfatt- ning i denna fråga och anser därför att koncessionsavtal som rör järnvägstrafik inte ska kunna tilldelas med en ensamrätt. Ett alternativ till användandet av ensamrätter praktiseras av Rikstrafiken. I avtalet som Rikstrafiken ingår med ett kollektiv- trafikföretag står att företaget ska räkna med att det inte får konkurrens på sträckan. Parterna överenskommer vidare i avtalet att om det trots allt blir konkurrens på sträckan ska avtalet revideras. Det åvilar emellertid kollektivtrafikföretagen att på ett tydligt sätt kunna visa vilken effekt intrånget fått och kunna beräkna skadan. Det finns flera exempel på när upphandlad trafik utsatts för konkurrens, bland annat till följd av öppnandet av natt- tågstrafik. Jag anser att den nationella myndigheten med kollektivtrafik- ansvar ska följa upp och utvärdera effekter av en eventuell använd- ning av ensamrätter. 9.6Ökad konkurrens om de anropsstyrda kollektivtrafikresorna Mitt förslag: Trafikförklaringen ska innehålla uppgift om den lokala kollektivtrafikansvariga myndigheten avser tillämpa ett förfarande som innebär ökad konkurrens om de anropsstyrda kollektivtrafik resorna eller inte. Jag har även övervägt att omfatta anropsstyrd kollektivtrafik som utförs av personbil eller andra fordon av ett förfarande som innebär ökad konkurrens om de anropsstyrda-kollektivtrafik-resorna. Mitt förslag innebär att alla kollektivtrafikföretag på marknaden som Ett öppnare marknadstillträde med resenären i centrum uppfyller vissa grundläggande villkor ska ges möjlighet att till- handahålla anropsstyrd trafik. En avropslista med exempelvis kilo- meterpris och inställelsetid ska upprättas. För att få vara med på denna lista måste företaget ha accepterat de villkor som de lokala kollektivtrafikansvariga myndigheterna fastställt. På detta sätt ges fler kollektivtrafikföretag möjlighet att erbjuda sina tjänster till skillnad från en mer traditionell upphandling där endast det eller de företag som vinner upphandlingen får utföra tjänsten under ett visst antal år. Förslaget innebär att företagen kontinuerligt konkurrerar med varandra istället för bara vid upp- handlingstillfällena. Min bedömning är att detta långsiktigt leder till en bättre fungerande marknad för allmänhetens taxiresor och att det offentligas kostnader för anropsstyrd kollektivtrafik kan begränsas. Ett sådant förfarande kan dock bara fungera i kommuner eller på orter där det finns en väl fungerande konkurrens mellan taxi- företag som inte är beroende av ersättning från det offentliga. De lokala kollektivtrafikansvariga myndigheterna får bedöma när detta förfarande ska användas. Myndigheten ska i trafikförklaringen redovisa sitt ställningstagande. Jag har även övervägt möjligheterna att införa ett förfarande som innebär ökad konkurrens om de anropsstyrda kollektivtrafik resorna även där konkurrens mellan taxiföretag är bristfällig. Min bedömning är dock att de låga inträdesbarriärerna innebär att det är lätt att etablera sig på marknaden för trafik med personbil. Risken är därför stor att oseriösa företag anmäler intresse för att köra trafik. leder till ojämlika konkurrensvillkor som riskerar att förstöra marknaden. Vidare kan jag konstatera att en effektiv tillsyn av taximarknaden är resurskrävande. Min bedöm- ning är att Transportsstyrelsen inte har möjlighet att utöva en tillräcklig tillsyn.