sou · GYB3103 · 2010-12-23 00:00:00 — Förslag: I en förundersökning ska identifiering av mobil elek- tronisk kommunikationsutrustning eller annan utrustning för radiokommunikation få ske endast om åtgärden kan antas vara av särskild betydelse för utredning av brott för vilket är före- skrivet fängelse eller däröver. I underrättelseverksamhet ska identifiering av mobil elek- tronisk kommunikationsutrustning m.m. få ske endast om under- sökningen innefattar brott för vilket är föreskrivet fängelse eller däröver och det finns särskild anledning att anta att åtgärden kan bidra till att förebygga, förhindra eller upptäcka den brotts- liga verksamheten. Användningen av IMSI-catcher är som framgått en polisiär spanings- metod som huvudsakligen syftar till att inhämta sådan information som är nödvändig för att senare kunna begära beslut om hemlig teleavlyssning eller hemlig teleövervakning. Åtgärderna används såväl i förundersökningar som i underrättelseverksamhet. I utredningens delbetänkande (SOU 2009:1) föreslogs att de brottsbekämpande myndigheterna ska få tillgång till uppgifter om vilka mobiltelefoner som har befunnit sig i ett visst område både i förundersökning och i underrättelseverksamhet. Till skillnad från vad som gäller föreslog utredningen att tillgången till lokaliseringsuppgifter även skulle omfatta uppgifter rörande mobil- Identifiering och störning av mobil elektronisk kommunikationsutrustning m.m. telefoner som inte varit uppkopplade för kommunikation utan en- bart varit påslagna. Med hänsyn till att de uppgifter som erhålls genom de tekniska hjälpmedlen i viss utsträckning kan sägas överensstämma med så- dana uppgifter om lokalisering som man enligt förslaget i utred- ningens delbetänkande ska kunna erhålla från teleoperatörerna finns det vissa skäl att knyta an till de förutsättningar som gäller för så- dan inhämtning. Mot detta talar dock, som ovan anförts, att inhämt- ning av uppgifterna med egna tekniska hjälpmedel normalt avser betydligt kortare tidsperioder och inte kan anses utgöra ett lika stort integritetsintrång som t.ex. en basstationstömning. Framhållas bör också att det framför allt handlar om ett spaningshjälpmedel, inte ett verktyg för bevisinhämtning. Sammantaget anser därför utredningen att förutsättningarna för inhämtning av uppgifter om vilken mobil elektronisk kommunika- tionsutrustning som befinner sig inom ett visst geografiskt område genom tekniska hjälpmedel för sändning eller mottagning av radio- vågor bör överensstämma med vad som enligt utredningens förslag ska gälla för ljud- och bildupptagning samt för lokalisering av per- son. Det ska alltså vara fråga om situationer där åtgärden kan antas vara av särskild betydelse för utredning av brott för vilket är före- skrivet fängelse . På motsvarande sätt bör förutsätt- ningarna inom underrättelseverksamhet knytas till den föreslagna regleringen av ljud- och bildupptagning samt lokalisering av person, dvs. att det finns särskild anledning att anta att åtgärden kan bidra till att förebygga, förhindra eller upptäcka brottslig verksamhet som innefattar brott för vilket är föreskrivet fängelse eller där- över. Liksom vad gäller upptagning av ljud och bild samt lokalisering av person motiveras skillnaden mellan förundersökning och under- rättelseverksamhet av att underrättelseverksamheten har en mer all- män inriktning och att det därför, på sätt som är fallet när det gäller en förundersökning, saknas den begränsning som ligger i kopplingen till ett visst särskilt brott. Identifiering och störning av mobil elektronisk kommunikationsutrustning m.m. Förslag: I förundersökning ska störning av kommunikation med mobil elektronisk kommunikationsutrustning eller annan utrust- ning för radiokommunikation få ske endast om åtgärden kan an- tas vara av särskild betydelse för utredning av brott för vilket är föreskrivet fängelse eller däröver. I underrättelseverksamhet ska sådan störning få ske endast om undersökningen innefattar brott för vilket är föreskrivet fäng- else eller däröver och det finns särskild anledning att anta att åtgärden kan bidra till att förebygga, förhindra eller upptäcka den brottsliga verksamheten. I befogenheten att bereda sig tillträde till viss plats för att installera buggningsutrustning finns en möjlighet att använda störningsutrust- ning. Utredningen föreslår i avsnitt 10.8.2 att en sådan befogenhet även ska finnas vid installation av lokaliseringsutrustning. Ett så- dant användningsområde kan inte i det sammanhanget anses utgöra något ytterligare intrång i den enskildes rättigheter. Detta medför att 14 § förordningen om elektronisk kommunikation bör ändras så att polisen även får inneha störningsutrustningen. I än högre grad än när det gäller identifiering utgör störning ett operativt hjälpmedel för polisen snarare än ett verktyg för bevis- inhämtning. Det kan dock enligt utredningens mening förväntas att användningen av störsändare i andra syften än att störa ut larm vid installation av övervakningsutrustning kommer att tillämpas i mycket ringa omfattning och framförallt vid mycket allvarlig brottslighet eller i vad som får betraktas som rena nödsituationer. När det gäller frågan vilka förutsättningar som bör gälla för att de brottsbekämpande myndigheterna, utöver vad som följer av t.ex. lagen om hemlig rumsavlyssning, ska få använda störsändare gör utredningen bedömningen att dessa bör motsvara vad som föreslås gälla för identifiering av mobil elektronisk utrustning. Detta inne- bär att störning av mobil elektronisk kommunikationsutrustning eller annan radioutrustning i förundersökning ska få ske endast om åtgärden kan antas vara av särskild betydelse för utredning av brott för vilket är föreskrivet fängelse eller däröver. På mot- svarande sätt ska det i underrättelseverksamhet krävas att under- sökningen innefattar brottslig verksamhet för vilket är föreskrivet fängelse eller däröver och det finns särskild anledning att Identifiering och störning av mobil elektronisk kommunikationsutrustning m.m. anta att åtgärden kan bidra till att förebygga, förhindra eller upp- täcka den brottsliga verksamheten. 11.2.3Vem ska fatta beslut? Förslag: I en förundersökning ska beslut om identifiering av mobil elektronisk kommunikationsutrustning eller annan utrust- ning för radiokommunikation fattas av undersökningsledare eller åklagare. I underrättelseverksamhet ska beslut om sådan identifiering fattas av chefen för polismyndigheten, som ska ha möjlighet att delegera beslutanderätten. I såväl förundersökning som underrättelseverksamhet ska vid fara i dröjsmål beslut kunna fattas av polisman. När det gäller frågan om sådan identifiering av mobil elek- tronisk kommunikationsutrustning eller annan utrustning för radiokommunikation som kan antas bli av särskilt ingripande slag, ska frågor om sådan identifiering prövas av rätten på an- sökan av åklagaren. Det ska finnas möjlighet för åklagaren eller – i särskilt brådskande fall – polisman att fatta interimistiska beslut. Ett interimistiskt beslut ska skyndsamt prövas av rätten. I underrättelseverksamhet ska frågor om identifiering av mobil elektronisk kommunikationsutrustning eller annan utrustning för radiokommunikation, i de fall där rätten fattar beslut inom ramen för en förundersökning, prövas av Nämnden på ansökan av polis- myndigheten. Interimistiska beslut ska i dessa fall kunna fattas av chefen för polismyndigheten med rätt till delegation eller – i särskilt brådskande fall – av polisman. Ett interimistiskt tillstånd ska skyndsamt prövas av Nämnden. Som tidigare framhållits sker identifiering av mobil elektronisk kom- munikationsutrustning med stöd av principen om att eter- buren radiokommunikation är fri att ta del av och är inte reglerad särskilt. Beslut att använda utrustning för identifiering av mobil elektronisk kommunikationsutrustning fattas i samråd mellan polismyndigheterna och eller Säkerhetspolisen. Utrustningens avancerade natur och det förhållandet att det finns förhållandevis få exemplar av den tekniska utrustningen gör att Identifiering och störning av mobil elektronisk kommunikationsutrustning m.m. besluten om hur användningen ska prioriteras får relativt stor be- tydelse. Eftersom behovet att med hjälp av egen teknisk utrustning kunna identifiera mobil elektronisk kommunikationsutrustning ofta uppkommer med kort varsel och behöver verkställas skyndsamt, i normalfallet även kompletteras med traditionell fysisk spaning och inte framstår som särskilt integritetskränkande, bör beslutsfattandet inte ske på för hög nivå. Även om de uppgifter som kan erhållas med identifieringsutrustningen på många sätt kan jämföras med sådana uppgifter som kan inhämtas med hjälp av hemlig teleöver- vakning finns det också skillnader både i avseende på i vilka situa- tioner respektive metod används och hur resultatet kan utnyttjas. Identifieringsutrustningen används som framhållits ovan framförallt som ett operativt spaningshjälpmedel för att kunna påbörja eller fortsätta en pågående hemlig teleavlyssning eller hemlig teleöver- vakning eller för att lokalisera personer genom att kunna bestämma var deras mobiltelefoner befinner sig. Eftersom det alltså är ett operativt spaningsverktyg snarare än ett utredningsverktyg vars upp- gifter är avsedda att i någon vidare utsträckning ligga till grund för lagföringen finns det, om beslutsnivån i normalfallet läggs för högt, t.ex. hos rätten i en förundersökning, en uppenbar risk att nyttan med identifieringsutrustningen omintetgörs. Sammantaget gör detta att utredningen gör bedömningen att beslutanderätten bör ligga så nära den operativa verksamheten som möjligt. Beslut om identifiering av mobil elektronisk kommunika- tionsutrustning i förundersökning bör därför fattas av undersök- ningsledare eller åklagare och i underrättelseverksamhet av chefen för den brottsbekämpande myndigheten med möjlighet för denne att delegera beslutsfattandet till annan tjänsteman vid myndigheten om han eller hon har den kompetens, utbildning och erfarenhet som behövs. När fråga är om identifiering av mobil elektronisk kommunika- tionsutrustning i situationer där åtgärden kan antas bli av särskilt ingripande slag bör dock – på motsvarande sätt som när det gäller ljud- och bildupptagning samt lokalisering av person – beslutet läggas på ett beslutsorgan som är fristående från de brottsbekämpande myndigheterna. Inom ramen för en förundersökning innebär detta att frågan bör prövas av domstol på ansökan av åklagare och inom ramen för underrättelseverksamhet av Nämnden på ansökan av polis- myndigheten. I dessa fall ska dock på motsvarande sätt som vid andra särskilda inhämtningsåtgärder finnas möjligheter till interim- Identifiering och störning av mobil elektronisk kommunikationsutrustning m.m. istiska beslut av åklagare (förundersökning), chefen för den brotts- bekämpande myndigheten (underrättelseverksamhet) eller – i särskilt brådskande fall – av polisman. Rätten respektive Nämnden ska skynd- samt pröva det interimistiska beslutet. Förslag: I en förundersökning ska beslut om störning av kom- munikation med mobil elektronisk kommunikationsutrustning eller annan utrustning för radiokommunikation fattas av under- sökningsledare eller åklagare. I underrättelseverksamhet ska beslut om sådan störning fattas av chefen för polismyndigheten, som ska ha möjlighet att dele- gera beslutanderätten. I såväl förundersökning som underrättelseverksamhet ska vid fara i dröjsmål beslut kunna fattas av polisman. När det gäller sådan störning av kommunikation med mobil elektronisk kommunikationsutrustning eller annan utrustning för radiokommunikation som kan antas bli av särskilt ingrip- ande slag, ska frågor om sådan identifiering prövas av rätten på ansökan av åklagaren. Det ska finnas möjlighet för åklagaren eller – i särskilt brådskande fall – polisman att fatta interimistiska beslut. Ett interimistiskt beslut ska skyndsamt prövas av rätten. I underrättelseverksamhet ska frågor om störning, i de fall där rätten fattar beslut inom ramen för en förundersökning, prövas av Nämnden på ansökan av polismyndigheten. Interimistiska beslut ska i dessa fall kunna fattas av chefen för den polismyn- digheten med rätt till viss delegation eller – i särskilt brådskande fall – av polisman. Ett interimistiskt tillstånd ska skyndsamt prövas av Nämnden. Till skillnad från identifiering av mobil elektronisk kommunika- tionsutrustning använder de brottsbekämpande myndigheterna inte störsändare . Det finns dock påtagliga likheter vad gäller förutsättningarna för användandet. Eftersom behovet att kunna störa mobil elektronisk kommu- nikationsutrustning ofta uppkommer med kort varsel och därför kan behöva verkställas skyndsamt bör beslutsfattandet inte läggas på för hög nivå. Dock måste vägas in att en störsändning med stark Identifiering och störning av mobil elektronisk kommunikationsutrustning m.m. effekt kan påverka ett större antal människor och att effekterna för dessa människor kan vara svåra att förutse för beslutsfattaren. Det är därför av särskild vikt att övervägandena och avvägningarna som behöver göras inför ett beslut om användning av störsändare görs noggrant. Utredningen gör ändå bedömningen att beslutanderätten bör ligga nära den operativa verksamheten. Beslut om störning av mobil elektronisk kommunikationsutrustning i förundersökning bör, på motsvarande sätt som vad som föreslås för identifiering, fattas av undersökningsledare eller åklagare och i underrättelse- verksamhet av chefen för den brottsbekämpande myndigheten med möjlighet för denne att delegera beslutsfattandet till annan tjänste- man på chefsnivå eller motsvarande. När fråga är om störning av mobil elektronisk kommunikations- utrustning i situationer där åtgärden kan antas bli av särskilt in- gripande slag bör dock – på motsvarande sätt som när det gäller identifiering – beslutet läggas på ett beslutsorgan som är fristående från de brottsbekämpande myndigheterna. Inom ramen för en för- undersökning innebär detta att frågan bör prövas av domstol på an- sökan av åklagare och inom ramen för underrättelseverksamhet av Nämnden på ansökan av polismyndigheten. Det bör dock i dessa fall finnas möjlighet för åklagare vid förundersökning, chefen för den brottsbekämpande myndigheten i underrättelseverksamhet eller – i särskilt brådskande fall – polisman att vid fara i dröjsmål fatta interimistiskt beslut om åtgärden. Ett sådant interimistiskt beslut ska sedan skyndsamt prövas av domstolen respektive Nämnden. Förslag: Ett beslut om tillstånd till identifiering eller störning av mobil elektronisk kommunikationsutrustning eller annan utrust- ning för radiokommunikation ska inte få bestämmas till än nödvändigt. Tiden ska inte få överstiga för beslutet. Ett tillstånd ska förenas med de villkor som behövs för att tillgodose intresset av att enskildas personliga integritet inte i onödan kränks. Om det inte längre finns skäl för åtgärden ska beslutet om denna hävas. Identifiering och störning av mobil elektronisk kommunikationsutrustning m.m. På motsvarande sätt som gäller beslut om tillstånd till ljudupp- tagning av samtal m.m. enligt avsnitt 10.9 bör inte ett beslut om tillstånd till identifiering av mobilelektronisk kommunikationsutrust- ning eller annan utrustning för radiokommunikation få bestämmas till än nödvändigt. Detsamma bör även gälla för störning av sådan utrustning. När det gäller sådan identifiering som används i samband spaning kan det på samma sätt som när det gäller ljudupptagning av samtal m.m. inte krävas att det alltid ska anges exakt när åtgärderna ska vidtas. Istället bör det då vara tillräckligt att tillståndet begränsas till att gälla som också för identifierings- och störningsåtgärder bör kunna bestämmas till som längst tre mån- ader. Det finns inget som hindrar att tiden för tillståndet sätts till än . torde dock tillståndsbesluten, särskilt när det gäller störning, kunna begränsas till en avsevärt och snarare avse timmar än månader. Den tidsmässiga begränsningen av tillståndets längd hindrar dock inte att tillstånd ges på nytt för en ny tidsperiod. Detta skulle t.ex. kunna komma i fråga i de fall besluten avser identifiering av mobil- telefoner i samband med en hemlig teleavlyssning som pågår. En prövning ska alltid göras av i vilken utsträckning ett tillstånd ska förenas med sådana villkor som behövs för att tillgodose in- tresset av att enskildas personliga integritet inte i onödan kränks. Vilka villkor det kan vara fråga om får avgöras från fall till fall i rätts- tillämpningen. 12Rättssäkerhetsgarantier och vissa övriga frågor 12.1En ny beslutsinstans för underrättelseverksamhet 12.1.1Behovet av en ny beslutsinstans Förslag: Beslut i underrättelseverksamhet om tillstånd till sär- skilt ingripande åtgärder som avser ljud- eller bildupptagning, lokalisering av person, identifiering av mobil elektronisk kommu- nikation m.m. eller störning av sådan kommunikation samt till- stånd till annars brottsliga gärningar eller särskilda provokativa åtgärder ska fattas av ett särskilt beslutsorgan – Nämnden. Nämnden ska arbeta fristående från de brottsbekämpande myndigheterna och utgöra en oberoende beslutsinstans. Utredningen föreslår att beslut om tillstånd till åtgärder enligt den nya lagen om särskilda inhämtningsåtgärder i de brottsbekämpande myndigheternas verksamhet i normalfallet ska få fattas inom de brottsbekämpande myndigheterna. När det gäller beslut om åtgär- der som bedöms vara särskilt ingripande föreslår utredningen att det i förundersökning är rätten som ska pröva tillståndsfrågan. När det gäller underrättelseverksamheten finns det inte någon motsva- rande oberoende beslutsinstans. Att låta dessa beslut fattas inom de brottsbekämpande myndigheterna framstår inte som tillräckligt ur ett rättssäkerhetsperspektiv. Hur beslutsordningen ska utformas i underrättelseverksamheten kräver därför särskilda överväganden. I underrättelseverksamheten är syftet att genom en bred infor- mations- och kunskapsinsamling ge underlag för bearbetning och analys (kartläggning). Utgångspunkten är, ofta utifrån en mer över- gripande ansats, att studera och kartlägga en befarad brottslig verk- samhet för att förebygga eller förhindra att brottsligheten genom- förs. Mer kvalificerade inhämtningsåtgärder av sådan typ som föreslås i inhämtningslagen utgör intrång i den enskildes integritet. Å andra sidan medför målsättningen för inhämtning i underrättelseverksamhet, i ljuset av det framåtblickande perspek- tivet, att partsintresset inte framstår som lika framträdande som under en förundersökning. I utredningens delbetänkande behandlas frågan om lämplig be- slutsinstans för beslut i underrättelseverksamhet om att hämta in uppgifter om elektronisk kommunikation (se SOU 2009:1 s. 128 ff.). Utredningen konstaterar där att det finns tungt vägande skäl som talar mot att allmän domstol ges en roll i underrättelseverksam- heten och att dessa skäl gör sig gällande med minst samma styrka vad gäller åklagare. Samma skäl som utredningen anförde i delbetänkandet mot att låta åklagare eller domstol pröva tillståndsfrågor i underrättelse- verksamheten gör sig gällande även när det gäller frågor enligt in- hämtningslagen. Det finns sålunda all anledning att vara tveksam till att ge åklagare en central roll i att pröva olika åtgärder i under- rättelseverksamheten, eftersom det kan ge anledning att ifrågasätta deras ställning och beslut, om det senare blir fråga om en förunder- sökning och åtal där han eller hon eller någon annan åklagare intar partsställning. Det finns på samma sätt skäl att framhålla proble- matiken i att låta domstol generellt rättsligt pröva olika åtgärder som vidtas i underrättelseverksamheten och därmed i många fall ge klartecken till olika operativa spaningsåtgärder. Detta kan leda till att domstolens roll som oberoende prövningsinstans i brottsmåls- förfarandet ifrågasätts, i varje fall när åtgärderna senare leder fram till förundersökning och åtal. Det är inte heller naturligt för allmän domstol att ha en sådan roll i det svenska rättssystemet. Ett annat alternativ skulle kunna vara att låta fatta besluten. Säkerhets- och integritets- skyddsnämnden är tillsynsmyndighet för bl.a. användningen av hem- liga tvångsmedel och föreslås i avsnitt 12.5 få utökade tillsynsupp- gifter avseende åtgärder enligt inhämtningslagen. Detta skulle kunna vara acceptabelt om besluts- och tillsynsfunktionerna utövas på sådant sätt att det blir fråga om skilda enheter inom myndigheten som självständigt gentemot varandra svarar för funktionerna. Lös- ningen framstår dock inte som helt lyckad ur ett rättsäkerhetsper- spektiv, eftersom det beslutsorgan som ger tillståndet inte bör kunna sammankopplas med det organ som i efterhand utövar tillsyn över den verksamhet i vilket beslutet har tillämpats. Vid kontakter med har också nämnden ställt sig tveksam till ett sådant förslag. Den lösning som därmed återstår är inrättandet av ett särskilt organ, t.ex. en nämnd, för prövningen. Med ett sådant beslutsorgan skulle besluten kunna fattas helt fristående från både de verkställ- ande brottsbekämpande myndigheterna och tillsynsmyndigheten. En sådan lösning framstår enligt utredningen som principiellt riktig och ändamålsenlig. Nämnden föreslås som framgått av tidigare avsnitt fatta beslut i underrättelseverksamhet avseende särskilt ingripande fall av ljud- eller bildupptagning, lokalisering av person, identifiering av mobil elektronisk kommunikation m.m. eller störning av sådan kommu- nikation samt rörande annars brottsliga gärningar och särskilda provo- kativa åtgärder. 12.1.2Nämndens organisation och arbetsformer Förslag: Nämndens ledamöter ska utses av regeringen för en bestämd tid, högst . Nämndens ordförande och vice ord- förande ska vara eller ha varit ordinarie domare eller ha annan motsvarande juridisk erfarenhet. Det ska också finnas minst två och högst fyra särskilda ledamöter med specialistkompetens. Nämnden ska vara beslutför med ordförande och två särskilda ledamöter. Fler än tre ledamöter ska inte få delta i ett avgörande. Ordföranden ska självständigt få vidta förberedande åtgärder och avskriva mål. Även en tjänsteman med juridisk kompetens som är knuten till Nämnden ska, efter ordförandens förordnande, få vidta förberedande åtgärder. Med hänsyn till bedömningen ovan i avsnitt 12.1.1 bör det fram- hållas att syftet med att inrätta Nämnden är att den ska arbeta fri- stående från de brottsbekämpande myndigheterna och utgöra en oberoende beslutsinstans. Att utredningen i betänkandet genomgående använder beteck- ningen Nämnden innebär inte att myndigheten också bör organi- seras som en nämndmyndighet enligt myndighetsförordningen (2007:515). Att inrätta myndigheten som en nämndmyndighet skulle visserligen ha den fördelen att Nämndens kansliresurser med stöd av 18 § myndighetsförordningen skulle kunna tillhandahållas av en värdmyndighet. Den värdmyndighet som i så fall främst skulle komma på fråga torde, trots de invändningar som tidigare anförts, vara . Utredningen avstår dock från att föra fram ett särskilt förslag i denna del utan frågan om myndighetens formella styrelseform får i stället avgöras utifrån vad som befinns lämpligast i samband med inrättandet. Det är svårt att göra tillförlitliga prognoser om vilken omfattning Nämndens verksamhet kommer att få, se även avsnitt 14. Det kan dock antas att verksamheten i vart fall inte inledningsvis kommer att få en särskilt stor omfattning. För att i viss mån begränsa tillämpningen av interimistiska be- slut bör det dock ställas vissa krav på att Nämnden sammanträder med viss regelbundenhet. En sammanträdesfrekvens på i alla fall kan framstå som rimlig. När det gäller Nämndens sammansättning kan en jämförelse göras med allmän domstols sammansättning vid prövning av en ansökan om användning av hemliga tvångsmedel. Tingsrätten är därvid dom- för med en lagfaren domare enligt huvudregeln i 1 kap. 3 § RB. Vid överklagande av sådant beslut är hovrätten domför med tre lagfarna domare (2 kap. 4 § RB).