sou · GYB388 · 2010-11-30 00:00:00 — Arbetsmarknadspolitik, utbildning och arbetsmarknadsintegration Bilaga 1–4 till SOU och Ds kan köpas från kundtjänst. För remissutsändningar av SOU och Ds svarar på uppdrag av . Beställningsadress: kundtjänst 106 47 Orderfax: Ordertel: E-post: Internet: Svara på remiss. Hur och varför. Statsrådsberedningen (SB PM 2003:2, reviderad ) – En liten broschyr som underlättar arbetet för den som ska svara på remiss. Broschyren är gratis och kan laddas ner eller beställas på utarbetas av en arbetsgrupp under Finans- departementets strukturenhet. Utredningens fokus ligger på att analysera den svenska arbetsmarknadens funktionssätt med särskild tonvikt på åtgärder för att öka den varaktiga syssel- sättningen och minska jämviktsarbetslösheten. I samband med utredningen genomförs ett antal specialstudier på uppdrag av utredningen. Dessa presenteras som självständiga bilagor till Lång- tidsutredningen. Syftet med bilagorna är dels att de ska bidra till att sprida ny forskning och bidra till debatt om angelägna ekonomisk- politiska frågor, dels utgöra underlag för huvud- betänkande. Denna volym består av fyra bilagor. Bilagorna behandlar huvud- sakligen övergången till sysselsättning för arbetslösa, unga och nyanlända utrikes födda. Bilaga 1 sammanfattar kunskapsläget vad gäller arbetsmarknads- effekterna av aktiv arbetsmarknadspolitik. Bilagan är utarbetad vid (). Författare är professor och filosofie doktor . Bilaga 2 diskuterar den svenska ungdomsarbetslösheten och dess koppling till utformningen av den gymnasiala yrkesutbildningen. Bilagan är författad av filosofie doktor , ämnessak- kunnig vid och forskare vid () vid . Bilaga 3 analyserar genomströmningen i den svenska univer- sitets- och högskoleutbildningen i ljuset av internationell utbildnings- ekonomisk forskning. Bilagan är författad av professor vid () i . Bilaga 4 diskuterar situationen för nyanlända utrikes födda på den svenska arbetsmarknaden och sammanfattar lärdomar om de åtgärder som syftar till att underlätta arbetsmarknadsinträdet för denna grupp. Bilagan är författad av filosofie doktor , ämnes- sakkunnig vid och biträdande lektor vid National- ekonomiska institutionen, . Arbetet med långtidsutredningen följs av en rådgivande grupp () bestående av professorerna (ord- förande) vid () på , vid Centre de Recherche en Économie et Statistique (CREST) i , Per Krusell vid IIES, vid och vid . Arbetet med leds av docent tillsammans med , och pro- fessor , samtliga verksamma vid . Särskilt tack riktas till och för hjälp med redigering av manus. Ansvaret för innehåll och bedömningar i bilagor vilar helt på bilagornas författare. Arbetsmarknadspolitikens effekter på syssel- sättning och arbetslöshet – en översikt Den gymnasiala yrkesutbildningen och Vad förklarar svenska universitetsstudenters Utrikes födda på den svenska arbets- Bilaga 1 till LU2011 Arbetsmarknadspolitikens effekter på sysselsättning och arbetslöshet – en översikt* * Vi tackar , och för användbara kommentarer. Den svenska aktiva arbetsmarknadspolitiken – en Den aktiva arbetsmarknadspolitikens omfattning................. Arbetsmarknadspolitikens tänkbara effekter .................. Bilaga 1 till LU2011 Arbetsmarknadspolitikens allmänna jämviktseffekter...... Arbetsmarknadspolitikens effekter på matchning ................. Effekter på lönebildningen ...................................................... Arbetsmarknadspolitiken och arbetskraftsdeltagandet ......... Totaleffekter på arbetslösheten............................................... Statistisk profiling och targeting................................... Slutsatser och avslutande reflektioner........................... Den nuvarande arbetsmarknadsutbildningen fungerar förmedlingsverksamhet är viktiga insatser.............................. Bilaga 1 till LU2011 Arbetsmarknadspolitiska program bör ibland användas för att testa arbetsviljan ........................................................... Vi vet fortfarande lite om vilka arbetslösa som gynnas av vilka program och hur omfattande åtgärderna ska vara......... Det finns en motsättning mellan en individanpassad arbetsmarknadspolitik och omfattande garantier .................. Det finns inga enkla vinster med att ha omfattande inslag av kompletterande aktörer............................................ Det behövs mer kunskap om hur arbetsmarknadspolitiken ska anpassas till Det finns fortfarande ett stort behov av nya studier ............. Vi kan inte förvänta oss att reformer av den aktiva arbetsmarknadspolitiken får avgörande effekter på Effects of labour market policies on employment and unemployment – Summary.......................................... En aktiv arbetsmarknadspolitik är en av grundbultarna i den svenska sysselsättningspolitiken och Arbetsförmedlingen (tidigare Ams) hanterar både en stor mängd arbetssökande och betydande belopp. Det finns alltså många goda skäl till att samman- ställa vad vi vet om politikens effekter. Kunskap om den aktuella arbetsmarknadspolitikens effekter kan hämtas från olika håll. Vissa program har länge varit en del av den svenska arbetsmarknadspolitiken, och handlar det om omfattande insatser som använts finns det ofta utvärde- ringar (om än ibland relativt gamla) av programmet i fråga. Handlar det om program som i stor utsträckning liknar tidigare program (eller kombinationer av tidigare program) kan utvärderingar av dessa program ge en vägledning om de förväntade effekterna av en insats. Handlar det om fundamentalt nya typer av program eller om program som inte tidigare utvärderats kan man ibland gå till utvär- deringar av liknande insatser i andra länder. Man måste dock alltid göra en noggrann bedömning av hur generaliserbara resultat som avser andra program eller andra länder är till den aktuella situatio- nen. Detta är ingen trivial uppgift. Vilka slutsatser ska vi dra om den förväntade effekten av ett svenskt program om vi får veta att ett liknande program fungerat bra för fattiga, lågutbildade ensam- stående mödrar i ? Problemen med att generalisera resultat från denna grupp är att många i den gruppen har en social situation som är betydligt besvärligare än vad som är vanligt i Calmfors m.fl. (2001, 2002, 2004) inventerade och samman- fattade resultaten i de studier av den svenska arbetsmarknadspoliti- kens effekter som var tillgängliga . Det har gått dess, och det finns därför goda skäl att upp- datera detta arbete med de studier av svenska arbetsmarknadspoli- tik som tillkommit . Dessutom var översikten i Calmfors m.fl. begränsad till studier av svensk arbetsmarknadspo- Bilaga 1 till LU2011 Detta är en begränsning, då det saknas svenska studier inom ett antal områden där det finns studier av andra länders arbets- marknadspolitik som enligt resonemanget ovan ibland kan öka kunskapen om effekterna av den svenska politiken. Syftet med den här översikten är att ge en uppdaterad bild av kunskapsläget när det gäller den svenska arbetsmarknadspolitikens effekter på sysselsättning och arbetslöshet. För att ge en bakgrund till denna diskussion beskriver kapitel 2 de program och insatser som använts under . Kapitlet ger också en översikt över omfattningen och utvecklingen av den svenska arbetsmarknadspolitiken. Kapitlet visar att inriktningen på den svenska politiken förändrats på en rad avgörande sätt . Kapitel 3 ger därefter en allmän beskrivning av syftet med och tänkbara effekter av olika arbetsmarknadspolitiska pro- gram. Det visar att det är viktigt att ta hänsyn till att arbetsmark- nadspolitiken kan tänkas ha många olika direkta och indirekta effekter på sysselsättning och arbetslöshet. Kapitel 4–6 diskuterar i tur och ordning resultaten för arbets- marknadsutbildning, subventionerad anställning och förstärkt för- medlingsverksamhet. Vår genomgång av dessa tre områden tar av- stamp i huvudresultaten i de studier som behandlades i de tidigare översikterna av Calmfors m.fl. Dessa översikter kompletteras med resultaten i senare svenska studier. Syftet med denna komplettering är att redovisa vilka slutsatser från tidigare studier som verkar vara robusta och vilka som möjligen bör modifieras. En slutsats är att den svenska litteraturen på vissa områden är tämligen begränsad. Det gäller i synnerhet förstärkt förmedlingsverksamhet. På detta område redovisar vi därför också resultat från internationella stu- dier. Kapitel 7 redovisar evidensen när det gäller så kallade allmänna jämviktseffekter. Utgångspunkten är att många program inte bara påverkar dem som deltar i ett program. Genom effekter på löne- bildning, anställningsmönster med mera har programmen också omfattande indirekta effekter på andra arbetslösa och individer i arbete. För att fånga hela effekten på sysselsättning och arbetslös- het är det centralt att ta hänsyn till sådana indirekta effekter. Förutom dessa frågeställningar som också aktualiserades i Calmfors m.fl. har en rad nya frågeställningar tillkommit. Det handlar om nya insatser – och därmed potentiellt nya frågor – som aktualiserats i senare svenska utvärderingar. Det handlar också om frågeställningar av intresse för den svenska politiken som aktualise- Bilaga 1 till LU2011 rats av arbetsmarknadspolitiska insatser i andra länder. I Kapitlen 8–11 identifiera vi fyra stycken nya frågeställningar. En naturlig följd av att det är relativt nya frågeställningar är att den svenska litteraturen är begränsad. Vi redovisar därför resultat från både svenska och internationella studier. Kapitel 8 diskuterar effekterna av obligatoriska program. Ett obligatorium kan medföra att vissa individer reagerar på en anvis- ning till ett program och förändrar sitt beteende redan innan pro- grammet startar. Antingen på grund at att man upplever program- met som betungande eller på grund av att man väldigt gärna vill delta i programmet. Kapitel 9 diskuterar så kallad profiling och tar- . Profiling innebär att man systematiskt försöker identifiera vilka som riskerar att bli långtidsarbetslösa och vilka som antas hitta ett jobb fort. Lyckas man med det kan man tidigt sätta in insatser för dem som riskerar att bli långtidsarbetslösa. Targeting innebär att man försöker att individanpassa åtgärderna som sätts in så att varje arbetslös får de åtgärder som passar bäst. Motsatsen till en sådan individanpassad arbetsmarknadspolitik är olika typer av garantier där alla arbetslösa går in i samma program vid samma till- fälle. Kapitel 10 redovisar vi vad vi ett om effekten av att använda kompletterande/privata aktörer i arbetsmarknadspolitiken. Kapitel 11 diskuterar om arbetsmarknadspolitiken ska göras konjunktur- beroende, dvs. om arbetsmarknadspolitiken ska vara särskilt om- fattande i ett speciellt konjunkturläge. Slutligen sammanfattar vi och ger några avslutande reflektioner i Kapitel 12. 2Den svenska aktiva arbetsmarknadspolitiken Det är inte självklart vad man ska mena med aktiv arbetsmarknads- politik. Vi kommer att skilja mellan och diskutera i huvudsak tre typer av insatser: (1) arbetsmarknadsutbildning; (2) subventione- rad sysselsättning; och (3) förmedlingsåtgärder. Vissa åtgärder kan ha flera inslag, men uppdelningen är ändå ändamålsenlig. Förutom dessa insatser ingår också så kallade garantier som kombinerar olika typer av insatser, och rörlighetsstimulanser i den aktiva arbets- marknadspolitiken. Arbetsmarknadsutbildningen var länge främst yrkesinriktad men kom att innehålla också allt mer av kurser av mer förberedande slag. De tidigare är inriktade på specifika yrken, där de vanligaste är vård/omsorg, tillverkning/hantverk, maskinoperatör och transportutbildningar. De senare kurserna syftar inte till att förbereda deltagarna för jobb, utan ska i normalfallet vara en grund för vidare insatser, ofta (men absolut inte alltid) yrkesinriktad arbetsmarknadsutbildning. Utbildningen har även tagit andra for- mer, t ex datortek och Swit (IT-utbildning i samarbete med när- ingslivet). Kurser inom arbetsmarknadsutbildningen har normalt varat knappt , men avvikelser både uppåt och nedåt har förekommit. Ersättning till deltagarna har utgått med belopp mot- svarande ersättning från a-kassa. En viktig institutionell förändring var att arbetsmarknadsutbild- ning 1986 blev kvalifikationsgrundande för ny period med ersätt- ning från a-kassan. Detta påverkade incitamenten för deltagande Den svenska aktiva arbetsmarknadspolitiken– en översikt Bilaga 1 till LU2011 och därmed sannolikt också de skattade effekterna av 1990-talets arbetsmarknadsutbildning. Vi återkommer till detta. Det har funnits en mängd olika former av subventione- rad anställning. Den traditionella formen var beredskapsarbete (tillfälliga offentliga arbeten), där ersättningen var avtalsenlig lön. kom de traditionella beredskaps- arbetena att till stor del ersättas av ALU (arbetslivsutveckling), som innefattade aktiviteter som inte annars skulle ha kommit till stånd. Syftet med denna inriktning var att försöka undvika att arbetsgivarna ersatte riktiga anställningar med ALU anställ- ningar. Ersättningen i ALU utgjordes av a-kassa. Rekryterings- och anställningsstöd har utgjort andra program av mer anställningsliknande karaktär. I båda fallen har det handlat om subventioner till arbetsgivare som anställt arbetslösa (ofta långtids- arbetslösa) till avtalsenlig lön. Till samma kategori av program hör nystartsjobben som introducerades . En viktig skillnad jämfört med tidigare former av subventionerade sysselsättning är att mål- gruppen för nystartsjobben utgörs av personer med långa samman- hängande perioder av både arbetslöshet och sjukskrivning (så kallat utanförskap). Till den subventionerade sysselsättningen kan man även hänföra starta eget-bidrag, som har lämnats till arbetslösa för att starta som egenföretagare efter prövning av arbetsförmedlingen. Ersättningen har motsvarat a-kassa (med möjlighet till för- längning). Förmedlingen har dessutom ofta anordnat företagar- orienterade utbildningar för deltagarna. Resursarbeten infördes och innebar bidrag (motsva- rande det belopp deltagaren skulle ha fått i arbetslöshetsersättning) till arbetsgivare för tillfällig anställning av arbetslösa (högst med möjlighet att förlänga till nio). Deltagaren skulle huvudsakligen arbeta men även delta i kompetenshöjande verksam- het och söka jobb. Lönen fick uppgå till högst av dag- penninggrundande inkomst i a-kassan. Utbildningsvikariat innebar ekonomiskt stöd i högst sex måna- der till arbetsgivare som bekostade utbildning för en anställd och som med anställningsstöd anställde en ersättare (med lön enligt Bilaga 1 till LU2011 Den svenska aktiva arbetsmarknadspolitiken– en översikt Utbildningsvikariat var alltså både utbildning och en form av subventionerad sysselsättning. infördes ytterligare en typ av anställningsstöd, plusjobb. Plusjobb riktades till personer som varit arbetslösa under . Dessa personer kunde få anställning i form av plus- jobb inom offentligt finansierad verksamhet. Arbetsuppgifterna kunde vara nya arbetsuppgifter som förbättrade den allmänna ser- vicenivån, eller arbetsuppgifter som normalt inte skulle utföras eller som dragits in på grund av begränsade ekonomiska resurser. Plus- jobbet skulle alltså medföra ett nettotillskott till arbetsgivare utan att tränga ut befintlig verksamhet. Plusjobben avskaffades i sam- band med det senaste regeringsskiftet. En del program kan närmast karaktäriseras som praktik. Vi har valt att klassificera dessa program som subventionerad sysselsätt- ning, men syftet har varit att de också ska ha ett utbildningsinne- håll. Till denna kategori hör ungdomsprogram av olika slag. Det första ungdomsprogrammet var ungdomslag, som introdu- cerades . Det följdes av inskolningsplatser. Båda dessa program hade en begränsad omfattning. 1992 introducerades ungdomsprak- tik, som snabbt fick en stor omfattning. Programmet omfattade ungdomar . Syftet var att ge ungdomarna yrkespraktik och arbetslivserfarenhet. Liksom med ALU fanns bestämda direk- tiv (ungdomspraktik fick inte ersätta normal rekrytering och var en sistahandsåtgärd) som syftade till att förhindra undanträngning. Ersättning lämnades i form av utbildningsbidrag under normalt . Kommunala ungdomsprogram (KUP), riktade till arbets- lösa ungdomar mellan , infördes och innebar att kommunerna kunde välja att ta över ansvaret för ungdomar som inte genomgick gymnasieskola eller liknande. Förutsättningen var att kommunen och länsarbetsnämnden hade tecknat ett avtal där kommunens ansvar reglerades. Kommunen ersattes av staten för den verksamhet som bedrevs. För utom dessa ungdomsinsatser finns/fanns ungdomsgarantin och jobbgarantin för ungdomar. Vi återkommer till dessa i avsnitt 2.4. Andra (tidigare) exempel på praktikprogram är akademiker- och invandrarpraktik, som haft samma principiella konstruktion som ungdomspraktik, fast andra målgrupper. Till praktikkategorin hör också arbetsplatsintroduktion (API), som ersatte akade- mikerpraktik, invandrarpraktik och ungdomspraktik. 1999 ersattes ALU och API av ett praktikprogram som fick namnet arbetsprak- tik, ett program som fortfarande finns kvar under samma namn. Den svenska aktiva arbetsmarknadspolitiken– en översikt Bilaga 1 till LU2011 Förutom arbetsmarknadsutbildning och subventionerad anställning finns en rad verksamheter på arbetsförmedlingen som sker löpande istället för inom välavgränsade program. I första hand handlar det om klassisk förmedlingsverksamhet där den arbetslöse får rådgiv- ning och vägledning av en förmedlare. Under denna kategori ham- nar också en rad andra insatser, såsom intensifierad förmedling, jobbcoacher, kurser i att skriva CV, yrkesvägledning och slutligen workshops, seminarier och kurser om hur man effektivast söker efter ett nytt jobb. Dessa aktiviteter är en viktig del av arbetsför- medlingens verksamhet, som i vissa andra länder endast ges till vissa arbetslösa. har en del av förmedlingstjänsterna upp- handlats av privata aktörer. Den traditionella förmedlingsverksam- heten har också kompletterats med s.k. jobbcoacher. Jobbcoacher har både anställts inom förmedlingen och upphandlats av privata tillhandahållare. har olika så kallade garantier blivit mer centrala i den svenska arbetsmarknadspolitiken. Garantier skiljer sig jämfört med övriga program på två viktiga punkter: (1) De kombinerar flera olika åtgärder, såsom utbildning, förstärkt förmedling och subven- tionerad anställning; (2) Alla arbetslösa (eller alla ungdomar) går in i garantin vid ett och samma tillfälle. Garantiernas tidsålder började med att Ungdomsgarantin (f.d. utvecklingsgarantin) infördes . Syftet med åtgärden var att utveckla ungdomarnas kompetens så att deras möjligheter till arbete eller studier förbättras. Insatsen skulle bygga på en individu- ell handlingsplan och anpassas efter lokala förutsättningar och i samverkan med det lokala näringslivet. Ungdomsgarantin erbjöds ungdomar mellan . Förutsättningen var att kommun och länsarbetsnämnd hade tecknat avtal om att kommunen skulle erbjuda sådan åtgärd. Avtalet innebar att kommunen blev skyldig att erbjuda ungdomar som stod till arbetsmarknadens förfogande en aktiverande och utvecklande insats på heltid.1 Skyldigheten inträdde om annan sysselsättning inte kunnat erbjudas inom 90 1 Lag (2000:625) om arbetsmarknadspolitiska program. Bilaga 1 till LU2011 Den svenska aktiva arbetsmarknadspolitiken– en översikt dagar från att ungdomen anmält sig som arbetslös. Deltagarna anvi- sades plats i programmet av arbetsförmedlingen. Kommunen skulle erbjuda verksamhet från att dess skyldighet inträdde. Insatsen fick vara . När det gäller de kommunala ungdomsprogrammen är relativt lite känt om vad de innehöll. Det lilla man vet tyder på att innehållet varierade högst påtagligt från kommun till kommun. De kommunala ungdomspro- grammen avskaffades och ersattes då av jobbgaran- tin för ungdomar2. Den nya jobbgarantin skiljer sig från de tidigare ungdomsprogrammen i vissa avseenden. För det första är och inte kommunerna huvudman. För det andra är innehållet mer strukturerat och innebär inledningsvis en ökad inriktning på stöd och uppföljning av jobbsökande. Dessutom sker en snabbare avtrappning av ersättningen för dem som har ersätt- ning från a-kassan. En annan viktig reform var införandet av aktivitetsgarantin . Denna åtgärd riktades till dem som var eller riskerade att bli långtidsinskrivna vid förmedlingen eller som hotades av utförsäk- ring från a-kassan. I praktiken gick deltagarna in i garantin efter en eller två perioder med ersättning från a-kassan (dvs. efter 14 eller 28 månader). De som omfattades av aktivitetsgarantin skulle delta i någon heltidsaktivitet tills dess att de fann ett arbete eller började studera. Ersättningen till deltagarna motsvarade ersättningen från a-kassan. Denna reform genomfördes i samband med att den tidi- gare möjligheten att återkvalificera sig för a-kassa genom del- tagande i en Ams-åtgärd avskaffades. Aktivitetsgarantin ersattes av jobb- och utvecklingsgarantin (JOG). En viktig skillnad mellan aktivitetsgarantin och JOG är att ersättningen till deltagarna i JOG är lägre än i a-kassan – högst av tidigare inkomst. Tids- gränsen för inträde är också preciserad till att infalla efter en period med ersättning från a-kassan. Eftersom eventuella dagar i arbets- marknadspolitiskt program som infaller med ersättning från a-kassan räknas av från det totala antalet dagar med a-kassa innebär regeländringarna sammantaget att inträdet i JOG ligger tidigare under en pågående arbetslöshetsperiod än vad som var fallet i aktivitetsgarantin. 2 Namnet är intressant med tanke på att en av de saker man inte kan garantera inom programmet är jobb. Den svenska aktiva arbetsmarknadspolitiken– en översikt Bilaga 1 till LU2011 2.5Den aktiva arbetsmarknadspolitikens omfattning Det finns en lång tradition av aktiv arbetsmarknadspolitik i . Figur 1 ger en tydlig bild av hur den aktiva arbetsmarknadspoliti- ken i har förändrats. Under 1960- (inte i figuren) och 1970- talen ökade deltagandet i utbildningsprogram och subventionerad anställning stadigt. och inledningen av hade antalet deltagare i subventionerad anställning och praktikpro- gram ett klart kontracykliskt mönster. med ett överhettat konjunkturläge var antalet deltagare sålunda litet för att sedan explodera under krisen . Utbild- ningsprogrammen har, förutom en kraftig ökning i början av den ekonomiska krisen , inte haft ett lika uttalat kontra- cykliskt mönster. och mins- kade antalet deltagare i de flesta programmen successivt. Speciellt tydligt var detta för utbildningsprogrammen som domineras av arbets- marknadsutbildning. Figur 1: Deltagare i olika typer av arbetsmarknadspolitiska program 1976–2009. Andelar av arbetskraften i procent. Källa: Arbetsförmedlingens Händel-databas och SCB, Arbetskraftsundersökningar. Den tydliga minskningen av antalet deltagare under slutet av 1990- talet och framgår ännu tydligare i Figur 2. Figuren är baserad på arbetsförmedlingens databas och visar antalet Bilaga 1 till LU2011 Den svenska aktiva arbetsmarknadspolitiken– en översikt deltagare som var inskrivna i olika program den 15:e . I detta fall har vi valt att slå samman praktik och olika typer av sub- ventionerad anställning, eftersom det i praktiken ofta är svårt att särskilja dem. De tendenser vi såg i Figur 1 är här ännu mer utta- lade. Arbetsmarknadsutbildningen har också fortsatt att minska i omfattning. Subventionerad anställning och praktik fick en tillfällig uppgång kring 2006 i samband med införandet av plusjobben men har därefter fortsatt att minska i omfattning, trots att nystartsjobben introducerats. var ung- domspraktiken mycket omfattande, vilket förklarar den stora om- fattningen för ungdomsprogrammen . Tar man hänsyn till att antalet deltagare är olika under olika delar av året så har ungdomsinsatserna därefter hållits på en relativt nivå. En viss nedgång märks , vilket förklaras av att de kom- munala ungdomsprogrammen och den tidigare ungdomsgarantin avvecklades, som jobbgarantin för ungdomar ännu inte tagit fart.