sou · GYB392 · 2010-12-07 00:00:00 — Skälet till att arrenderar ut vissa markområden och fastigheter i stället för att sälja dem är som regel att objekten är bullerstörda av den militära aktiviteten och att Försvarsmakten föredrar att dessa objekt istället hyrs ut. Vid en försäljning får den som köper fastigheten större möjligheter än en hyresgäst att inleda rättsprocesser mot en bullerstörande part och därmed påverka övningsverksamheten på ett sätt som Försvarsmakten inte accepterar. I vissa fall kan staten spara pengar genom att låta fler statliga och kommunala myndigheter utnyttja en lokal eller ett markområde gemensamt. Ett sådant exempel är hamn i . Utredningen föreslår att även en ny fastighetsförordning bör ge de fastighetsförvaltande myndigheterna en möjlighet att upplåta mark och lokaler till annan myndighet, kommun eller enskild. Sådana upplåtelser ska ske på marknadsmässiga villkor. kan fastställas på marknadsmässig grund ska den fastställas efter vad som kan anses skäligt. Hänsyn bör därvid tas till sådana faktorer som fastighetens särskilda karaktär samt dess ekonomiska och tekniska livslängd. Liksom bör en ny fastighetsförordning ange, att en myndighet inte får förvalta bostäder för uthyrningsändamål utom i de fall då en fastighet som förvaltas av myndigheten innehåller en bostad som inte kan avskiljas från fastigheten eller byggnaden i övrigt. Det pågår en omläggning av personalförsörjningen inom Försvarsmakten. Inriktningen är att kontraktsanställa personalen. Frågan om den kontraktsanställda personalens boende är under diskussion. Om resultatet av denna diskussion blir att den kontraktsanställda personalen ska erbjudas boende i de av Försvarsmakten hyrda fastigheterna behöver innehållet i förordningen om statens fasta egendom tas upp till prövning. Det förekommer ibland att den fastighetsförvaltande myndigheten och hyresgästen inte kommer överens om hyressättningen. Det är särskilt vanligt i fråga om priset på jaktarrenden. Den diskussion som varit om jaktarrendena pekar på betydelsen av att den fastighetsförvaltande myndigheten successivt anpassar arrendepriset till marknadens värdering av jaktarrenden. Även i övrigt bör de fastighetsförvaltande myndigheterna fortlöpande följa utvecklingen på hyresmarknaden och successivt anpassa hyresnivåerna till marknadsutvecklingen. 5 Överlåtelse av statens fastigheter Utredningen har i kapitel 2 gett en bild av omfattningen och karaktären på det statliga fastighetsägandet och då särskilt den förvaltning som sker inom ramen för de fastighetsförvaltande myndigheternas verksamhet. Det framkommer då att vissa av de myndigheterna har fastighetsförvaltning som en central uppgift medan andra har anförtrotts fastighetsförvaltande uppgifter av andra, mer sidoordnade skäl. Dessa skillnader återspeglar sig också i omfattningen och karaktären på de olika myndigheternas verksamhet inom det aktuella området. I kapitel 2 redovisas även den reglering i såväl regeringsformen som lagen om statsbudgeten samt försäljnings- och förvaltningsförordningarna som styr statens fastighetsförvaltning. I avsnitt 2.5 har utredningen analyserat detta och lämnat förslag om en samlad förordningsreglering. Förslag rörande de olika delarna i en sådan reglering har sedan presenterats i de följande kapitlen. Här kommer utredningen att redovisa sina överväganden och förslag i de frågor som rör de fastighetsförvaltande myndigheternas befogenheter och uppgifter vad gäller överlåtelse av statens fasta egendom. När det står klart att en försäljning ska ske och vem som ska ansvara för genomförandet av den blir det aktuellt att överväga om det finns några intressen som ska ges förtur innan fastigheten bjuds ut på den öppna marknaden. Det nuvarande regelverket innebär att kommuner och hyresgäster kan ges företräde i vissa situationer. Överlåtelse av statens fastigheter Den försäljningsprocess som tillämpas kan delas in i olika steg. De första stegen har behandlats i avsnitt 2.2. Det gäller alltså bedömningen om en fastighet ska säljas och om den förvaltande myndigheten har befogenhet att själv besluta om försäljningen eller om det krävs att någon annan myndighet, regeringen eller ska godkänna försäljningen. De följande stegen rör samråds- och förtursfrågor som ska behandlas innan en försäljning kan komma till stånd. Schematiskt ser inledningen av försäljningsprocessen ut på följande sätt: 1.En fastighet behövs inte alls eller bara i ringa utsträckning för den nuvarande verksamheten (25 § 1 st budgetlagen och 8 § 1 st försäljningsförordningen). 2.Behövs fastigheten för någon annan statlig verksamhet? Den fastighetsförvaltande myndigheten ska samråda med andra statliga myndighet som eventuellt kan behöva fastigheten (25 § 1 st budgetlagen samt 8 § 1 st och 9 § 1 st försäljningsförordningen). 3.Även om fastigheten inte behövs för någon statlig verksamhet kan det finnas särskilda skäl för att ändå behålla den i statlig ägo (25 § budgetlagen och 8 § försäljningsförordningen). Hänsyn till kulturminnesvård, totalförsvaret, naturvården och det rörliga friluftslivet kan utgöra särskilda skäl (8 § 2 st försäljningsförordningen). 4.När det är fråga om försäljning av en bostadsfastighet finns det ytterligare krav innan en försäljning kan komma till stånd. Den förvaltande myndigheten måste nämligen kontakta och om fastigheten kan antas ha ett kulturhistoriskt värde som behöver skyddas (9 § 2 st försäljningsförordningen). 5.Även om samråd har skett enligt punkterna 2 och 4 ovan nämns i 14 § försäljningsförordningen situationen att andra myndigheter än de tidigare aktuella kan ha motsatt sig försäljningen och att frågan då ska hänskjutas till regeringen om den fastighetsförvaltande myndigheten fortfarande anser att en försäljning bör ske. (Angående kommunens roll i detta förfarande, se nedan om förhandsbesked). Överlåtelse av statens fastigheter 6.Föreligger varken behov av fastigheten för någon statlig verksamhet, särskilda skäl för ett fortsatt statligt ägande eller annat hinder ska fastigheten säljas. Det följande steget är att avgöra om någon eller några intressenter ska ges företräde samt att låta göra en värdering av fastigheten. Inför en försäljning har myndigheten ett ansvar enligt 9 § försäljningsförordningen att samråda med andra myndigheter. Det gäller t.ex. om det kan antas att en annan myndighet kan behöva fastigheten för sin verksamhet eller att den behövs för de intressen som den myndigheten ska bevaka. Särskilt anges att det ska ske inför försäljning av bostadsfastigheter som har ett kulturhistoriskt värde. Budgetlagens regel om försäljning av fast egendom till en kommun för samhällsbyggnadsändamål kompletteras i 10 § försäljningsförordningen. Där anges först att fastighetsförvaltande myndigheter ska medverka till att planeringen av statens långsiktiga behov av mark och lokaler samordnas med kommunernas översiktsplanering. Detta ska ske så tidigt att avvägningen av den framtida markdispositionen i huvudsak är klarlagd och en principöverenskommelse är träffad mellan parterna, när en kommuns önskemål om förvärv av en viss fast egendom aktualiseras. I andra stycket i samma bestämmelse sägs vidare att när en kommun inom överskådlig tid kan komma att behöva en fastighet för samhällsbyggnadsändamål och staten bedöms kunna avstå från den, ska den fastighetsförvaltande myndigheten se till att en framtida överlåtelse inte försvåras. Om en fråga om överlåtelse blir aktuell utan att kommunens behov har klarlagts ska myndigheten undersöka detta behov. I samband med detta ställer 7 § i försäljningsförordningen krav på att marknadsvärdet på en fastighet ska bestämmas genom en särskild värdering. Detta bör ske så snart en försäljning blir aktuell. Som tidigare framgått får regeringen, trots bestämmelserna i första stycket i 25 § budgetlagen, besluta om försäljning till en kommun för samhällsbyggnadsändamål. Frågan har där tagits upp för att belysa i vilka situationer ett kommunalt företräde kan bli aktuellt. Här ska istället beskrivas hur frågan om förtur är inordnad i genomförandet av en försäljningsprocess. Överlåtelse av statens fastigheter Som nämndes talas det i 10 § försäljningsförordningen om att de fastighetsförvaltande myndigheterna ska medverka till en samordning mellan statens långsiktiga planering av mark- och lokalbehov med kommunernas översiktsplanering. Det förutsätts att planeringen sker på ett så tidigt stadium att den framtida markdispositionen är klarlagd och en överenskommelse mellan parterna har kunnat träffas när en kommuns önskemål om att förvärva viss egendom framförs första gången. I paragrafens tredje stycke ges den fastighetsförvaltande myndigheten i uppgift att ta reda på kommunens behov av fastigheten om, som det får förstås, det saknas en översiktsplanering. De hänsyn som ska tas till kommunens behov är inte helt tydligt reglerade. Budgetlagen ger nämligen regeringen möjlighet att besluta om försäljning till en kommun genom ett undantag från de annars gällande förutsättningarna för försäljning i 25 § 1 st. budgetlagen. Oklarheten ligger i om det endast är ifråga om fastigheter som staten inte ska fortsätta att äga som kommunen kan ges någon form av förtur eller om en kommun även kan få förvärva en fastighet som antingen behövs för statlig verksamhet eller som det finns särskilda skäl av annat slag för ett fortsatt statligt ägande. Till det kommer att det i 10 § andra st. försäljningsförordningen talas särskilt om upplåtelse, inte försäljning, av fast egendom till en kommun. Om en sådan kommer till stånd beträffande mark som kommunen inom överskådlig framtid kan komma att behöva för samhällsbyggnadsändamål ska den fastighetsförvaltande myndigheten se till att villkoren för upplåtelsen inte försvårar en framtida överlåtelse till kommunen. Förutom skyldigheten för den fastighetsförvaltande myndigheten att skaffa sig kännedom om kommunens behov finns i 11–13 §§ försäljningsförordningen regler om förhandsbesked till kommunen beträffande möjligheten att få köpa en fastighet för samhällsbyggnadsändamål. Det krav som ställs är att kommunen har behov av ett förhandsbesked för sin planläggning. Ifråga om förhandsbesked tillämpas beloppsreglerna i 5–6 §§ försäljningsförordningen och om fastighetens värde överstiger dessa är det regeringen som meddelar förhandsbesked. De förberedande åtgärder om samrådsskyldighet m.m. som beskrivits ovan ifråga om försäljning ska vidtas också när det gäller förhandsbesked. När en kommun ansöker om förhandsbesked ska behovet av den fasta egendomen styrkas genom t.ex. en översiktsplan. Det ställs krav på att till ansökan ska fogas samma handlingar som krävs för Överlåtelse av statens fastigheter tillstånd till expropriation, som alltså inte kan ske beträffande statens fastigheter. Om förhandsbesked lämnas ska den förvaltande myndigheten medverka till att kommunen får ta fastigheten i sin besittning redan före köpet. En annan effekt av ett förhandsbesked är att samråds- och remissförfarandet ska inskränkas eftersom frågan om användning av fastigheten redan har avgjorts. Samma sak gäller i andra fall när det står klart att en försäljning ska ske till en kommun p.g.a. samhällsbyggnadsändamål (se 15 § försäljningsförordningen). Ifråga om fastigheter med bostäder kompliceras saken av regleringen i 20 § försäljningsförordningen, som ger en bostadsrättsförening som till inskrivningsmyndigheten har gjort en intresseanmälan att förvärva fastigheten företräde framför den kommun som har åberopat samhällsbyggnadsändamål. 5.2.2Överväganden i andra sammanhang om ansvaret för försäljningsprocessen och beloppsgränsen mellan och regeringen En ny organisation för fastighetsförvaltningen Den nuvarande ordningen innebär, som framgått av bl.a. utredningens enkätundersökning, att de allra flesta försäljningar av statens fasta egendom genomförs av någon av de fastighetsförvaltande myndigheterna. I några fall är det aktuellt med regeringens medverkan och vid ett fåtal försäljningar krävs godkännande. Utredningens intryck är att majoriteten av alla försäljningar handläggs av ett fåtal av myndigheterna och att flertalet av de övriga helt saknar eller har endast begränsad erfarenhet av försäljningsverksamhet. Utredningen har fortlöpande haft kontakt med Utredningen om en översyn av statens fastighetsförvaltning (Fi 2009:04), som bl.a. har i uppdrag att se över de organisatoriska förutsättningarna för fastighetsförvaltningen. Vi har då uppfattat att den andra utredningens inriktning är att det även ska finnas en förvaltning av staten fastigheter som sker i myndighetsform. Med detta som utgångspunkt finns ett behov av att även i fortsättningen också ha ett tydligt regelverk för försäljningsverksamheten. Överlåtelse av statens fastigheter Beloppsgränsen mellan och regeringen Som framgått i avsnitt 2.2.2. har utredningen /10 samrått även med Utredningen av budgetlagen. Detta har lett till förslag från den senare utredningen om vissa förändringar i budgetlagen. Förslagen har presenterats i betänkandet En reformerad budgetlag (SOU 2010:18). Av de två förslag som rör försäljning av statens fasta egendom rör det ena beloppsgränsen och det andra förutsättningarna för att i vissa situationer ge förtur åt kommunala intressen vid fastighetsförsäljningar. Ifråga om beloppsgränsen redovisades behovet av att behålla en beloppsgräns även i fortsättningen som det finns anledning att höja den nuvarande nivån från till . Beloppsgränsen för i vilka situationer godkännande krävs har i sin tur betydelse för nivån för regeringens delegation av försäljningsbeslut till de fastighetsförvaltande myndigheterna. I det avseendet har naturligtvis resultatet av den pågående översynen rörande organisationen av statens fastighetsförvaltning betydelse. I avvaktan på det utgår utredningen emellertid från den nuvarande organisationen men vill framhålla att en förändrad organisation och ansvarsfördelning mellan de fastighetsförvaltande myndigheterna också ger anledning till förnyade överväganden rörande delegationsbestämmelser av det slag som beloppsgränserna innebär. Utredningen av budgetlagen tog även upp frågan om vilket värde som ska användas för att avgöra i vilka situationer ska ta ställning till en försäljning. Utredningen ansåg då att det inte finns skäl att ändra de nu gällande principerna. Därför ska även i fortsättningen lämna sitt godkännande till alla försäljningar där köpeskillingen överstiger beloppsgränsen, oavsett om den värdering som har gjorts i ärendet låg under gränsen. Därmed kvarstår risken för fördröjningar av ett försäljningsärende som ligger nära gränsen. Överlåtelse av statens fastigheter 5.3En ny försäljningsprocess – överväganden kring förutsättningarna för försäljning 5.3.1Vilka fastigheter omfattas av reglerna om försäljning? Utredningens förslag: Bestämmelserna om försäljning av statens fasta egendom ska inte omfatta 1.fastigheter som är invärderade i jordfonden, 2.fjällägenheter på kronomark ovanför odlingsgränsen i och , 4.kronotorp nedanför odlingsgränsen i de sex nordligaste länen. 5.försäljning som är förenad med rätt till hyra och återköp (s.k. fastighetsleasing) och liknande förfaranden. Som framgår i redogörelsen i avsnitt 2.2.3. omfattar försäljningsförordningen inte alla fastigheter som staten äger. De undantag som finns gäller 1.fastigheter som är invärderade i jordfonden, 2.fjällägenheter på kronomark ovanför odlingsgränsen i och , 4.kronotorp nedanför odlingsgränsen i de sex nordligaste länen och 5.försäljning som är förenad med rätt till hyra eller återköp (s.k. fastighetsleasing) och liknande förfaranden. Undantagen har tillkommit för att tillgodose ett behov för staten att kunna förvärva och överlåta fastigheter för andra ändamål än statens egen verksamhet. När det till att börja med gäller fastigheterna som ingår i jordfonden så grundar det innehavet sig på att staten, som ett led i regional- och jordbrukspolitiken, vill kunna stimulera till en förbättrad och effektivare markanvändning. Jordfondens nuvarande värde är . /10 ägde fonden fastigheter som bestod av 518 ha och Överlåtelse av statens fastigheter 13 979 ha skog. Av dessa fanns ca 400 ha åker och 12 000 ha skog i . Jordfonden ägde också fastigheter i , , , , , och . Fastighetsbeståndets bokförda värde var medan marknadsvärdet uppskattades till . Jordfonden förvaltas av och syftar till att främja utvecklingen av företag inom jord- och skogsbruk samt trädgårdsnäringen. Den ska också främja bosättning och sysselsättning i glesbygd. Fonden har två funktioner: Skapa en lämpligare fastighetsstruktur i omarronderingsområden Jordförvärvslagen (1979:230) ska dels bidra till balans mellan enskilt och offentligt ägande, dels bidra till bosättning och sysselsättning i glesbygd. kan enligt 7 § jordförvärvslagen säga nej till förvärv som inte överensstämmer med lagens syften. Säljaren kan då begära att statens ska lösa in fastigheten (12 §). Detta sker endast vid ett fåtal tillfällen och då med hjälp av jordfonden. Det är framförallt för att skapa en lämpligare fastighetsstruktur i omarronderingsområden som jordfonden har sin största praktiska tillämpning. Vilka områden det är fråga om har beslutats av regeringen. De områden som är aktuella finns i Västa , och framförallt i . Även ifråga om omarronderingsområdena kan användningen av jordfonden aktualiseras i två olika situationer. Den första är samma situation som nämndes ovan; alltså att säger nej till en försäljning med stöd av jordförvärvslagen men då på den grunden att förvärvet inte bidrar till en bättre jordstruktur och ett effektivare jord- eller skogsbruk. I de fallen kan gå in och lösa in marken och sedan använda den för att skapa en bättre fastighetsstruktur. I den andra situationen arbetar aktivt för att förmå fastighetsägare att medverka till en bättre struktur. Jordfonden kan då komma att användas för att åstadkomma detta. Det är utredningens uppfattning att jordfondens funktion alltjämnt utgör skäl för att försäljningar som sker inom ramen för fonden inte heller i fortsättningen ska omfattas av den förordningsregle- Överlåtelse av statens fastigheter ring som styr försäljningar av statens fastigheter. Någon förändring föreslås därför inte av det undantag som finns . Fastigheter i fjällvärlden, naturområden och andra känsliga områden Vad sedan gäller de fastigheter som omfattas av punkterna 2–3 i 4 § försäljningsförordningen har tidigt angett att med hänsyn till rennäringen och till det allmänna intresset av en orörd natur bör försäljningar ske med stor återhållsamhet. har upplyst att verket tillämpar undantaget på alla fastighetsförsäljningar av det aktuella slaget ovanför odlingsgränsen. I alla ärenden rörande sådana försäljningar begär fastighetsverket därför regeringens godkännande. På ett sätt som motsvarar resonemangen kring fjällfastigheterna har det uttryckts att statens kronoholmar bara får säljas om intresset av naturvård, kulturminnesvård, friluftsliv, fiskenäringen eller något annat allmänt intresse inte berörs. Med hänsyn till dessa uttalanden från bör undantaget föras över till den nya förordningen för fastighetsförvaltningen. En annan fråga rör kronotorp nedanför odlingsgränsen i de sex nordligaste länen. Dessa skiljer sig från de föregående två punkterna på det sättet att inte har gjort några generella uttalanden om dessa fastigheter. Kronotorp tillkom för att tillgodose kronans (statens) behov av arbetskraft i de stora skogsområdena i norra . Därför uppläts kronans mark mot att torparen var skyldig att biträda med bevakning och visst skogsarbete. Kronotorpen förekom framförallt i norrlandslänen och i . Den fasta bebyggelsen i norrlandslänen kom ganska sent och började vid kusterna och längs dalgångarna. För att hindra en spridning västerut och en konflikt med renskötseln drogs en gräns för uppodlingen, den s.k. odlingsgränsen. Kronotorpen förvaltades ursprungligen av men när detta bolagiserades togs ansvaret över av först och sedan de berörda länsstyrelserna. Vissa kronotorp tycks ha sålts till i första hand brukarna men det finns fortfarande ett fåtal kvar som hyrs ut. Trots efterforskningar har utredningen inte kunnat få klarhet kring förekomsten av kronotorp nedanför odlingsgränsen. De uppgifter som har lämnats tyder på att det finns sådana fastigheter men i avsaknad av tillräckligt underlag anser utredningen Överlåtelse av statens fastigheter det nuvarande undantaget från försäljningsförordningen ska finnas kvar till vidare. Fastigheter med återköpsrätt m.m. Slutligen finns i punkt 5 i försäljningsförordningen fastigheter som är föremål för hyra och fastighetsleasing. Enligt vad utredningen har erfarit från de förvaltande myndigheterna tillkom det undantaget och förekom fastighetsaffärer av det slaget. har myndigheterna inte gjort några affärer av det slaget men önskemål har trots det framförts om att undantaget från förordningen kan komma att fylla en funktion och därför bör bestå. Med anledning av det anser utredningen att undantaget för försäljningar som är kopplade till en rätt att hyra eller att få återköpa fastigheten bör finnas kvar även i den nya förordningen. 5.3.2När ska en försäljning ske? Utredningens förslag: Som särskilda skäl för att statens ägande av en fastighet ska bestå även om den inte längre behövs för statlig verksamhet ska även räknas om kostnaderna för sanering av fastigheten är så höga att de inte står i rimlig proportion till intäkterna vid en försäljning. Motsvarande ska också gälla om staten, på grund av oklara ansvarsförhållanden, riskerar framtida ersättningskrav. Med den nuvarande utformningen av budgetlagen har angett i vilka situationer regeringen får sälja en fastighet. Budgetlagen innehåller alltså ingen skyldighet utan regeringen har ett visst utrymme för att närmare överväga om en fastighet ska säljas. Enligt utredningens uppfattning är det lämpligt att denna ordning består. De riktlinjer som budgetlagen ger för fastighetsägandet framstår som tydliga men ger också ett utrymme för hänsynstagande i enskilda fall. Det gör att regeringen har möjlighet att väga statens intresse av en fastighet mot andra intressen och därefter besluta om en försäljning bör ske. Mot den bakgrunden anser utredningen inte att det finns skäl att föreslå någon reglering som ger någon annan rätt att förvärva en fastighet från staten i de fall då den fortfarande behövs eller av annat skäl bör vara kvar i statens ägo. Överlåtelse av statens fastigheter konflikter kan istället lösas inom ramen för de möjligheter till försäljning som budgetlagen redan ger. Budgetlagen har utgångspunkten att fastigheter som inte längre behövs eller bara behövs i ringa omfattning för statens verksamhet ska säljas, om det inte finns särskilda skäl för ett fortsatt statligt ägande. I 8 § försäljningsförordningen lämnas exempel på vad som kan utgöra sådana särskilda skäl. Utöver dessa har utredningen uppmärksammat ytterligare omständigheter som kan utgöra skäl för ett fortsatt statligt ägande trots att fastigheten inte längre behövs för statens verksamhet. I första hand gäller det tidigare övningsområden som är belastade av oexploderad ammunition m.m. I många fall kan kostnaderna för sanering av en sådan fastighet vara så höga att det inte är skäligt att göra den investeringen enbart för att kunna avyttra fastigheten. Till det kommer svårutredda ansvarsförhållanden som i sin tur kan leda till att staten riskerar framtida ersättningskrav från en förvärvare. Sammantaget kan omständigheter av detta slag leda till bedömningen att ett fortsatt statligt ägande är lämpligare än en avyttring. Även om en sanering av ett militärt övningsområde inte görs för att kunna avyttra ett markområde har staten ett långsiktigt ansvar för att reducera riskerna med oexploderad ammunition från tidigare militära övningsområden. I anslutning till det kan det vara aktuellt att överväga om förvaltningsansvaret för en fastighet som inte ska säljas ska ligga kvar eller flyttas över till en annan myndighet.