sou · GYB317 · 2010-03-08 00:00:00 — Klimatförändringen beräknas dock komma att öka antalet områden med vattenbrist5. I mäts i normalfallet inte vattenkonsumtion på hushållsnivå och man har precis som i överkapacitet i vattenledningarna6. I finns ett antal olika sätt för ansvarig huvudman att upprätta vattenräkningen. En variabel del måste dock alltid ingå7. I och finns utöver de avgifter som täcker de finansiella kostnaderna för vattendistributionen också skatter på vattenkonsumtionen. Den danska vattenskatten, , har samma nivå i hela landet, 5 per kubikmeter8. Det finns indikationer på att vattenskatten har bidragit till minskad konsum- tion av vatten bland hushållen9. I finns också en skatt på vattenförbrukning, som vattenverken betalar och för vidare till konsumenterna. En annan nederländsk skatt baseras på grundvattenuttag, och har införts för att minska kostnadsskill- naden mellan uttag av grundvatten och uttag av ytvatten. Dessa båda skatter höjer tillsammans priset på vatten med . Priselasticiteten för vatten gör att skatterna inte bedöms dämpa efterfrågan nämnvärt. Vad gäller uttag av grund- vatten är detta bara ett problem i begränsade delar av landet, och den generella nivån på skatten gör att man troligen inte träffar problemet särskilt väl10. I tas avgifter ut för en rad olika typer av vattenuttag av vattenmyndigheterna. Nationell lagstiftning sätter maximala nivåer för dessa avgifter, och de varierar geo- 4Walker, , CB. for Household Water and . 6Personlig kommunikation, Jord- och skogsbruksministeriet, . 7Public water supply and sanitation in , www.Ministére de lEcologie, de lEnergie, du Développement Durable et de lAménagement du Territoire. 8Skatter og avgifter – Oversigt 2009. www, finansministeriet 9The use of economic instruments in the Nordic and Baltic environmental policies 2001– 2005. 10Personlig kommunikation, Rijkswaterstaat. Styrmedel i andra länder samt pågående arbeten med styrmedelsförslag i grafiskt men också beroende på uttagets syfte. Uttag av vatten för dricksvatten har det högsta nationella taket11. Varken och eller har några skatter eller avgifter, utöver användaravgifterna, på vattenkonsumtion12. Uttag av och betalning för vatten för industriellt bruk Spridningen är stor mellan och inom länderna vad gäller företags och industriers avgifter och skatteplikt i samband med vattenför- brukning. Det är vanligt att vattenuttag är förenat med en licens, vilken i sin tur är förenad med en avgift, men att små företag undantas från att betala den. Detta innebär att t.ex. jordbrukets vattenanvändning ofta inte är avgiftsbelagd. I och krävs en licens för att få rätt till vattenuttag, och dessa utfärdas enligt principen först till kvarn. För att få en sådan licens måste förtaget betala en avgift. Historiskt sett har licenserna saknat tidsbegränsning, något en lag ändrade så att de numera alltid är tidsbegränsade13. Licenserna är överlåtelsebara, men handel sker endast i begränsad omfattning. En presenterad utredning, the Cave review14, rekommende- rar därför regeringen att genomföra förenklingar för att stimulera handeln. Samma utredning rekommenderar också ett införande av knapphetsavgifter där licensierade volymer ligger på en nivå som inte är hållbar i förhållande till tillgången.15 Att handeln med licenser inte fungerar kan bero på naturliga faktorer, som det fak- tum att vattendragen ofta är relativt små vilket begränsar antalet personer som skulle kunna handla med varandra16. är det för tidigt att säga något om huruvida förslagen från utred- ningen kommer att tas i beaktande. tittar även Ofwat, Myndigheten för reglering av vattentjänster17, och miljö- myndigheten i och på sätt att förbättra vattenpris- sättningen18. 11Loi nº2006-1772 du 30 décembre 2006 sur leau et les milieux aquatiques 84:5. 12Personlig kommunikation, DEFRA samt , . 13Baker et al. . Report on Screening of Water Pricing Policies, Cost Recovery Mechanisms and for Inclusion in Programmes of Measures and in Relation to Article 9 of the Water Framework Directive. in Water Markets. 16Personlig kommunikation, DEFRA, . 18Personal communication, DEFRA . Styrmedel i andra länder samt pågående arbeten med styrmedelsförslag i avgifter, som tas ut av vattenmyndigheterna, har som redan nämnts, olika avgiftsnivåer beroende på uttagets ändamål. De skiljer sig åt för bevattning, gravitaire bevattning, dricksvatten, industriell kylning eller för kanaler. Det finns också en avgift för lagring av vatten under lågvattensäsongen19. 6.1.2Rening av avloppsvatten – hushåll och industri Kostnadstäckningen för rening av avloppsvatten för hushåll är i allmänhet i de granskade länderna. Undantag finns, som t.ex. i Nederländerna20, där staten i vissa fall subventionerar investeringar i reningsverk. Hushållens avgifter för avloppsrening hänförs antingen till konsumtionen av dricksvatten, eller sätts efter en antagen nivå per hushåll. Företagens administration och kostnader för rening beror till del på om företaget, vilket ofta är fallet med större industrier, själva renar sitt avloppsvatten eller om avloppsvattnet tillförs det all- männa avloppssystemet. I det första fallet gäller i allmänhet att företagen ska rena till en viss nivå samt investera i bästa möjliga teknik. I det senare fallet finns två varianter. Den första är att företagets utsläpp av vatten beläggs med en avgift per uppmätt eller antagen utsläppt mängd. Företagens avgifter kan också fastställas utifrån fler variabler än volym. I och i och tillämpas ett sådant system. I och tillämpas den så kallade Mogden-formeln, med vilken man räknar fram den totala avgiften för avloppsrening för ett företag. I formeln ingår inte bara volym, utan också COD21 och fasta ämnen. Företagen kan själva påverka den slutliga avgiften då COD, volym och fasta ämnen mäts och avgiftsbeläggs i enlighet med uppmätt massa eller volym. Genom ett räknehjälpmedel kan man sedan på företagsnivå enkelt räkna fram hur kostnaden skulle förändras om man vidtog utsläpps- minskande eller renande åtgärder.22 19Loi nº2006-1772 du 30 décembre 2006 sur leau et les milieux aquatiques 84:4. 20van der Veeren, . Cost recovery of water services in the . 21Chemical Oxygen Demand. Styrmedel i andra länder samt pågående arbeten med styrmedelsförslag i Skatter och avgifter på utsläpp I finns en avloppsvattenskatt som betalas av både hushåll och industrier, även om industrier har rätt att ansöka om reduk- tion. Industrierna betalar per uppmätt mängd vatten minus en eventuell konsumtion (i t.ex. bryggerier)23. Jordbrukssektorn betalar inte denna skatt. Samma nivå, 20 per kg totalkväve, 110 per kg totalfosfor och 11 per kg organiskt material gäller i hela landet.24 Avloppsvattenskatten har lett till mätbara effekter på närsaltsförlusterna.25 Extra skatter kan förekomma för industrier med mycket förorenat vatten.26 Också i är utsläpp av avloppsvatten (från industri och reningsverk, men inte jordbruk) förenat med en skatt. Skatt utgår för mängden BOD27, COD eller för utsläppta för- oreningsenheter (pollution units).28 I finns ett antal avgifter och skatter, som finansierar vattenmyndigheternas verksamhet och åtgärder29. Bland de avgifter som härrör till utsläpp till vatten finns: Avgift för förorening till vatten. Avgiften betalas av såväl hus- håll som företag. Hushållens avgift baseras på förbrukad vatten- volym. Företag betalar istället avgiften i relation till faktiska utsläpp (t.ex. kväve och fosfor) eller en approximation för ut- släpp (t.ex. per husdjursenhet). Avgifter för uppgradering av avloppssystemet. Avgiften betalas av både hushåll och företag. Företag betalar per erhållen volym och hushåll per konsumerad volym vatten. Avgift för diffusa föroreningar. Avgiften baseras på utsläppta kvantiteter av ämnen som är mycket giftiga. Här ingår avgifter för växtskyddsmedel. Nivåerna på avgiften för diffusa föroreningar sätts nationellt , medan de övriga sätts av ansvarig vattenmyndighet inom ett nationellt bestämt utrymme. 23The use of economic instruments in the Nordic and Baltic environmental policies 2001– 2005. 24Skatter og avgifter – Oversigt 2009. 25The use of economic instruments in the Nordic and Baltic environamental policies 2001– 2005.Temanord 2006:525. 26Personlig kommunikation, miljöministeriet, . 27Biochemical Oxygen Demand. Environmental Performace Reviews . 29Loi nº2006-1772 du 30 décembre 2006 sur leau et les milieux aquatiques 84:4. Styrmedel i andra länder samt pågående arbeten med styrmedelsförslag i Avgifterna sätts inom det utrymme som vattenlagen anger. Det är sällsynt att de når upp till de högsta tillåtna nivåerna. Intäkterna från avgifterna används bl.a. till att imple- mentera åtgärdsprogram enligt ramdirektivet för vatten. Miljö- skatterna förefaller vara utformade snarare med syfte att finan- siera åtgärdsprogrammen än för att skapa incitament eller internalisera miljökostnader. Ambitionen har varit att varje skattebetalande kategori ska betala avgifter som ungefärligen motsvarar vad som allokeras tillbaka genom subventioner i åtgärdsprogrammen30. Det finns inga ekonomiska styrmedel som direkt riktas mot utsläpp till vatten i eller och . 6.1.3Jordbruk – utsläpp och rening Utsläpp från jordbruket är en viktig anledning till att man inte når god status i många av vattendragen i de studerade länderna, liksom i . Framför allt relaterar problemen till växtnäringsläckage, men också till pesticidrester i vattnet och i viss mån till uttag av vatten för bevattningsändamål. I den korta översikt som presen- teras här bortses från bevattningsrelaterade styrmedel, eftersom problemet är av liten betydelse vad gäller de svenska förhållandena. Jordbrukets utsläpp är i hög grad diffusa utsläpp, vilket gör att de styrmedel som används till övrig näringsverksamhet inte anses fungera för jordbruket. Ett annat bakomliggande motiv förefaller vara att man vill undvika att påverka jordbrukets konkurrenskraft i jämförelse med andra länder. I fanns det uppmärksammade syste- met MINAS (accounting system)31. Systemet byggde på att balans skulle finnas mellan den växtnäring som förs in och ut från varje gård. Växtnäringsöverskott kunde godkännas, men var förenat med en avgift. Jordbrukaren avgjorde själv vilka åtgärder som skulle genomföras för att nå en viss balans32. Då delar av syste- 30Personlig kommunikation, Eau . 31För mer information se bl.a. SOU 2003:9. 32För mer information se bl.a. SOU 2003:9. Styrmedel i andra länder samt pågående arbeten med styrmedelsförslag i met visade sig vara i konflikt med Nitratdirektivets bestämmelser, och det också hade höga administrativa kostnader, ersattes det med endast bindande generella miljöbestämmelser. har också kraven höjts, vilket gör att dagens system anses ge högre miljönytta än det förra. De administrativa kostnaderna är också betydligt lägre , framför allt på grund av att dagens system inte kräver lika mycket dokumentation som . Några större utvärderingar av de båda systemen, vare sig gällande miljökvalitet eller kostnads- effektivitet, har inte gjorts.33 Det inslag av ekonomisk styrning som finns kvar är att den rättighet som krävs för att få ha svin eller fjäderfä är köp- och säljbar. Bestämmelserna kring detta löper ut , varför man låter en konsult se över och komma med förslag till eventuella förändringar. Då EU:s mjölkkvoter enligt planerna ska ha fasats ut ingår även att studera hur rätten till att ha nötkreatur ska hanteras. hindrar mjölkkvoterna den neder- ländska mjölksektorn från att expandera34. I tillämpas ett system med gödselräkenskaper, där varje enskilt företag utifrån sina specifika förutsättningar och en kvävenorm tilldelas en gödselkvot. Systemet beskrivs i detalj i SOU 2003:9, bilaga 3. Myndigheten Plantedirektoratet räknar fram en kvävekvot för varje enskilt företag utifrån uppgifter om bl.a. jordart, förfrukt och aktuell gröda. Kvävenormen beräknas mot- svara av den kvävegiva som skulle ge optimal agronomisk skörd för danska förhållanden. 33Personlig kommunikation, Ministeriet för jordbruk, natur och matkvalitet (landbouw, natuur en voedselkwaliteit). SOU 2010:17 Styrmedel i andra länder samt pågående arbeten med styrmedelsförslag i Översikt över de åtgärder som ingår i regelsystemet och vem som (Efter SOU 2003:9.) Företag registrerade i Plantedirektoratets Företag som omfattas av reglerna om gröna marker Växtodlings- och gödselplan för specialgrödor Etablera gröna marker och fånggrödor Plan för produktion och förbrukning av stallgödsel Beräkning av förväntat högre utbyte/avkastning Ett konsultutlåtande, t.ex. vid extrema väderleksförhållanden då behovet av kväve kan räknas upp Korrektion av kväveinnehåll i stallgödsel Rapport över handelsgödsel som sålts vidare Förändringar knutna till upphörande, försäljning eller arrende av hela eller delar av företag Företag registrerade i Plantedirektoratets register för avgiftsbefrielse Växthusodling, plantskolor och skogsbruk Företag med och med en årlig momspliktig omsättning på mer än Företag som har djur eller mottar stallgödsel Företag som mottar andra organiska gödselmedel Företag som tillåts korrigera kvävenormen vid förväntat högre skörd efter konsult- utlåtande vid avvikande produktionsnivå Företag som säljer handelsgödsel De inblandade vid övertagande av hela eller delar av företag eller när ett företag upphör De företag som ingår i gödselkvotsystemet behöver inte betala kväveavgiften, som uppgick till 5 DEK35 per kg kväve. I prin- cip är alla större företag registreringspliktiga. Företag som över- skrider kvävenormen kan bötläggas, även om det i praktiken är ovanligt36. 35Skatter og afgifter – Oversigt 2009. Styrmedel i andra länder samt pågående arbeten med styrmedelsförslag i I det förslag till Grön växt (Grøn vaekst) som den danska reg- eringen lade fram , tillkännagavs planerade ändringar av systemet. Framför allt vill man undersöka möjligheten att göra systemet mer marknadsanpassat med genom ett införande av köp- och säljbara kvoter. Ett utredningsarbete kommer därför att in- ledas. Utgångspunkten är en modell med handelsbara kvoter, med målet att på ett kostnadseffektivt sätt minska närsaltsbelastningen som också växthusgasutsläppen från jordbruket reduce- ras. Eventuella intäkter är tänkta att återföras till jordbruket genom sänkt markskatt37. Den danska regeringens förhoppning är att den planerade för- ändringen ska kunna bidra till en ytterligare minskning av kväve- utsläppen om jämfört med nuvarande nivåer. Systemet beräknas träda i kraft och utgångspunkten är att det ska ersätta dagens kvotsystem. En förutsättning är att systemet god- känns i EU38. Det övergripande målet för hela satsningen inom Grön växt är att kväveutsläppen ska minska med totalt . För att nå dit ska man, förutom att ändra kvotsystemet också genomföra ytter- ligare generella regleringar, t.ex. förbud mot höstbearbetning samt obligatoriskt sprut- gödsel- och bearbetningsfria kantzoner samt riktade insatser för våtmarker, extensiva betesmarker och efter- grödor. Strukturförändringar inom jordbrukssektorn, med det över- gripande syftet att förbättra jordbrukssektorns konkurrens ska också genomföras39. I finns en avgift på föroreningar till vatten, där framför allt punktutsläpp ingår. För att komma åt problemet med diffusa utsläpp från jordbruket finns dock en husdjursavgift på per husdjursenhet, som större gårdar måste betala. Gårdar med fler än 90 djurenheter (150 i bergsområden) är ålagda att betala, men de första 40 djurenheterna är befriade från avgiften. hade tidigare en skatt/avgift på handelsgödsel vars intäkter användes för att finansiera exportbidraget på jordbruks- produkter. I och med inträde i EU togs avgiften bort40. I och har man vid ett flertal tillfällen diskuterat möjligheten att införa skatter för att minska problemen med urlak- ning av närsalter. har man dock valt att använda reglering 37Aftale om grøn vaekst, Regeringen . 40Personlig kommunikation, Jord- och skogsbruksministeriet. Styrmedel i andra länder samt pågående arbeten med styrmedelsförslag i samt frivilliga åtgärder. Landsbygdprogrammet 2007–2013 inne- håller ett flertal åtgärder men det finns också flera nationellt finan- sierade initiativ. skatt på pesticider är en ad valorem skatt vars procent- sats varierar mellan tre olika grupper av medel. Skattenivåerna är 35, och är avsevärt högre än den motsvarande svenska.41 Skatten läggs på prismärkningsvärdet exklusive mervärdes- skatt. Totalt sett uppgick den danska statens intäkter för skatten till 572,1 miljoner år 2008.42 Ad valorem skatter tenderar att vrida konsumtionen mot pro- dukter med lägre pris, och inte, som man skulle önska, mot produkter som är mindre farliga eller har lägre risk. I Grön växt annonserade man att man kommer lägga ett lagförslag om föränd- rad pesticidavgift så att avgifterna speglar hur farliga de är för miljön på ett bättre sätt43. Man bereder för närvarade frågan om skattens exakta utformning.44 I avgift för diffusa utsläpp ingår en pesticidavgift, som betalas av distributörer och importörer.45. har ingen pesticidskatt46. I och har man vid ett flertal tillfällen diskuterat om en sådan borde införas, något som motiverade jordbruksnäringen och växtskyddsindustrin att lansera ett frivilligt program 2001. Det frivilliga programmet har mer än väl nått de uppsatta målen och är fortfarande igång. 6.2Förslag till avgiftssystem för kväve och fosfor (sektorsövergripande) har haft i uppdrag att utreda hur ett sektors- övergripande avgiftssystem för kväve och fosfor skulle kunna utformas. Kapitlet innehåller en sammanfattning av hur ett sådant avgiftssystem, som i förlängningen inkluderar utsläppshandel, 42Skatter og afgifter 2009, , . 43Aftale om grön vaekst . 44Personlig kommunikation, . 45Incitativité de la tarification des ressources en eau en : quelle réponse aux exigences de larticle 9 de la DCE? 46Personlig kommunikation, Jord- och skogsbruksministeriet. Styrmedel i andra länder samt pågående arbeten med styrmedelsförslag i skulle kunna utformas i syfte att minska kväve- och fosforbelast- ningen till och på ett kostnadseffektivt sätt.47 Avsnittet beskriver också den vidareutveckling av uppdraget som har och som ska slut- rapporteras samt några preliminära slutsatser. Belastningen av kväve och fosfor från svenska källor till havet har minskat, men återhämtningen i miljön har inte gått lika snabbt och ytterligare reduktioner krävs. har undertecknat en överenskommelse, Baltic Sea Action Plan, mellan om att kraftigt ytterligare reducera närsaltsbelastningen. finns en uppsjö styrmedel i syfte att få åtgärder som minskar närsaltsbelast- ningen (kväve och fosfor) till stånd men forskningsresultat pekar på att dagens nationella styrmedel genererat onödigt kostsamma åtgärder. Detta kan delvis förklaras av att flertalet befintliga styrmedel är sektors- eller till och med åtgärdsspecifika, vilket skapar dåliga förut- sättningar för att styra mot de åtgärder som kännetecknas av låga kostnader. Flertalet befintliga styrmedel tar inte heller hänsyn till åtgärdens slutgiltiga effekt på recipienten, utan baseras på utsläpps- reduktioner vid källan. De utmaningar som politiken står inför är således åtminstone två. För det första måste ambitionsnivån höjas väsentligt för att de nya målsättningarna för bl.a. ska uppnås. För det andra måste styrmedlen utformas så att de billigaste åtgärderna genomförs först. Förslaget till avgiftssystem hanterar båda dessa utmaningar. Avgiftssystemet består av tre sammankopplade marknader. Genom en uppdelning av systemet i tre olika marknader kan varje marknad utformas för att uppfylla en specifikfunktion. I ett första steg på avgiftsmarknaden regleras utsläppskällor genom bindande lagkrav. Lagkraven innebär att de reglerade källorna utan avgift tillåts släppa ut en viss mängd närsalter, fastställd genom ett utsläppstak, men att de för eventuella utsläpp som överskrider utsläppstaket kan välja mellan att antingen genomföra egna åtgärder för att minska utsläppen eller betala en avgift som ger en rättighet att belasta recipienten med en viss mängd , en s.k. belastningsrätt. Aktörerna på avgiftsmarknaden utgörs av en reglerande myndighet och reglerade utsläppskällor som via myndigheten kan finansiera kom- pensatoriska åtgärder. På åtgärdsmarknaden tecknar den reglerande 47Regeringsuppdrag nr 24 om avgiftssystem för vattenkvalitet i regle- ringsbrev . Arbetet har utförts av på uppdrag av regeringen samt efter samråd med vattenmyndigheterna för , och Norra Öster- sjön. Föreslag till avgiftssystem för kväve och fosfor, Rapport 5913. Styrmedel i andra länder samt pågående arbeten med styrmedelsförslag i myndigheten kontrakt med utförare av kompensatoriska åtgärder, dvs. åtgärder som kompenserar för den del av utsläppen på avgiftsmark- naden som överskrider de individuella utsläppstaken. Dessa åtgärder genomförs av aktörer mot en ersättning som i efterhand finansieras av avgifterna på avgiftsmarknaden. De ersättningar som betalas ut på åtgärdsmarknaden är alltså styrande för avgiftsnivån på avgifts- marknaden. När de två första marknaderna har etablerats kan dessutom en andrahands marknad upprättas för handel med belastningsrättigheter. På denna marknad kan belastningsrätter köpas och säljas mellan aktörer istället för att transaktionerna sker genom myndighetens för- sorg. Syftet med denna marknad är att öka kostnadseffektiviteten och flexibiliteten. Den reglerande myndigheten är en central aktör i systemet och kan liknas vid en mäklare: den sköter kontakten med avgiftsbetalare på avgiftsmarknaden och ser till att inbetalda avgifter finansierar kompen- satoriska åtgärder. På detta sätt minskas de transaktionskostnader som varit ett hinder när traditionell utsläppshandel använts för att minska närsaltsbelastningen från punktkällor såväl som diffusa källor. Det föreslagna avgiftssystemet väntas medföra en ökning i trans- aktionskostnader relativt dagens system, men i övrigt bedöms för- slaget medföra väsentliga förbättringar med avseende på kostnads- effektivitet, måluppfyllelse, dynamisk effektivitet, samt möjligheten att hantera osäkerheter och fördelningsaspekter. Det har i pågående arbete inte varit möjligt att hantera alla de aspekter som omgärdar förslaget på sådan detaljnivå att förslaget är färdigt att sjösättas. Ytterligare utredningsbehov finns på ett antal områden. föreslog en fortsättning på uppdraget i form av dels fördjupad analys (2009–2010) och dels praktisk tillämpning/test i ett pilotområde (2010–2012). Syftet var att ta fram ett förslag som skulle vara så utförligt att det kunde hanteras i den politiska pro- cessen. 6.2.2Fortsättningen på uppdraget om avgiftssystem för kväve och fosfor Det blev i enlighet med förslag en fortsättning på uppdraget. Den centrala utgångspunkten för det nya uppdraget är de frågor som identifierats under genomförandet av det tidigare uppdraget. ska utreda vilka rättsliga frågor som berörs och ge förslag på hur dessa bör hanteras för att uppnå ett fungerande avgiftssystem. Med hjälp av denna studie ska även Styrmedel i andra länder samt pågående arbeten med styrmedelsförslag i transaktionskostnader bedömas som kommer att följa med det föreslagna systemet. I utredningen ingår också att belysa om ett system för avgifter bör vara likformigt för hela landet eller om de ska vara anpassade till respektive område. I övrigt ska de frågor som verket anser relevanta utredas för att därefter kunna testa tillämpningen i ett avgränsat område. Inriktningen av genomföran- det av uppdraget ska stämmas av med utredningen om styrmedel för en bättre vattenkvalitet (det vill säga denna utredning, Vatten- prisutredningen). Uppdraget ska genomföras i samråd med Jord- bruksverket i de delar där jordbruket berörs och redovisas . Det finns även en koppling till havsmiljöpropositionen49 där det bland annat står: Ett avgiftssystem för fosfor och kväveföreningar bör testas i ett utvalt avrinningsområde genom ett pilotprojekt. uppgift är, som beskrevs ovan, att reda ut frågor kopplade till avgiftssystemet så att det blir så konkret att det kan testas i ett pilotprojekt (dvs.