sou · GYB357 · 2010-09-02 00:00:00 — I praktiken bör de enskilda som i tillåtlighetsskedet kan betraktas som parter i det fortsatta planärendet kunna få ansöka om rättsprövning. Dit bör i första hand räknas de som äger fastigheter inom eller i direkt anslutning till den korridor för vilken tillåtlighet medgetts. I sammanhanget kan noteras att miljöorganisationer numera har rätt att begära rättsprövning av ett tillåtlighetsbeslut. Det innebär att en generös tillämpning vad gäller enskildas talerätt sannolikt får liten betydelse när det gäller antalet tillåtlighetsbeslut som kommer att rätts- prövas. Det är enligt kommitténs mening inte alls givet att Regerings- rätten numera skulle hantera en enskilds ansökan om rättsprövning av ett tillåtlighetsbeslut på samma sätt som i fallet . Förhållandena har i relevanta avseenden förändrats. har ratificerat Århuskonventionen. Den för att genomföra de ändringar av MKB-direktivet som gjordes med anledning av konventionen har passerat. Dessutom har den lag om rättsprövning som tillämpades 2004 ersatts av den nya rättsprövningslagen. Utgångspunkten för bedömningen av vem som får ansöka om rättsprövning av ett tillåtlighetsbeslut är att detta beslut inte kan domstolsprövas . Det framgår av RÅ 2008 ref. 89 och kommer bli ännu tydligare genom kommitténs lagförslag. Skulle det i ett konkret fall vara så att rättsprövningslagen är för snävt utformad för att tillgodose konventionens och direktivets krav åligger det Regeringsrätten att med tillämpning av principen om företräde ändå tillåta en prövning. Frågan borde därför enligt kommitténs bedömning kunna hanteras inom ramen för gällande regler. Vikten av uppföljning från sida bör dock betonas. Om frågan inte får en ändamålsenlig lösning i praxis måste rättsprövningslagen ändras. Överklagande av väg- och järnvägsplaner 9.5Överklaganderätt för , regionplaneorgan och regionala kollektivtrafikmyndigheter Kommitténs förslag: ska få rätt att överklaga beslut enligt banlagen på motsvarande sätt som gäller enligt väglagen. Regionala kollektivtrafikmyndigheter och regionplaneorgan ska få överklaga beslut enligt väglagen. En uttrycklig bestämmelse om kommunernas överklagande- rätt ska tas in i väglagen. Skälen för kommitténs förslag: Det finns vissa skillnader mellan väglagen och banlagen när det gäller vem som har rätt att överklaga. Det gäller , trafikhuvudmän enligt lagen (1997:734) om ansvar för viss kollektiv persontrafik (regionala kollektivtrafikmyndigheter fr.o.m. ) och regionplaneorgan. har rätt att överklaga enligt väglagen, men inte enligt banlagen. Rätten att överklaga enligt väglagen motiverades med ställning som central myndighet för miljöskydd och naturvård (prop. 1971:123 s. 214). När banlagen kom till ansågs det däremot principiellt felaktigt att tillerkänna en särställning som besvärsmyndighet. Det ansågs ankomma på länsstyrelserna att bevaka och samordna statens intressen (prop. 1995/96:2 s. 57). Enligt kommitténs bedömning är utgångspunkten att i överklagandehänseende ska ha samma ställning enligt väglagen och banlagen. Det innebär att antingen ska fråntas sin rätt att överklaga enligt väglagen eller att verket ska få överklaganderätt i banlagen. Vilket alternativ som är det bästa kan diskuteras. Länsstyrelsernas ansvar för att bevaka och samordna statens intresse talar, som sades i förarbetena till banlagen, mot att ska ha rätt att överklaga. Genom har numera ett omfattande ansvar att ta tillvara allmänna miljöintressen ur ett nationellt perspektiv och har bl.a. rätt att föra talan i mål och ärenden enligt balken. Mot den bakgrunden och då bestämmelser tillämpas vid prövningen enligt väglagen och banlagen, bedömer kommittén att ska ha överklaganderätt. Överklagande av väg- och järnvägsplaner Kommittén föreslår därför en bestämmelse som ger Naturvårds- verket rätt att överklaga beslut enligt banlagen. Kommittén utgår från att är aktivt i planeringsprocessen och framför sina synpunkter . Det är viktigt för att planeringen ska bli effektiv. Trafikhuvudmän enligt lagen om ansvar för viss kollektiv persontrafik och regionplaneorgan får överklaga beslut enligt banlagen men inte enligt väglagen. Lagen om ansvar för viss kollektiv persontrafik upphör att gälla . Den överklaganderätt som trafikhuvudmännen har enligt banlagen ska därefter i stället gälla regionala kollektivtrafikmyndigheter enligt lagen (2010:1065) om kollektivtrafik (prop. 2009/10:200). De nya regionala kollektivtrafikmyndigheterna kommer inte bara att beröras av planeringen av järnvägar utan även av planeringen av vägar. En överklaganderätt för dessa myndigheter bör därför införas i väglagen. Det finns inte heller några skäl att ha olika regler i väglagen och banlagen när det gäller regionplaneorgans rätt att överklaga. Kommittén föreslår därför att regionplaneorgan även ska få överklaga beslut enligt väglagen. Kommuner har enligt banlagen uttryckligen rätt att överklaga. I väglagen saknas motsvarande bestämmelse. Det innebär dock inte att kommunen skulle sakna rätt att överklaga beslut enligt väglagen. I förarbetena till väglagen konstaterades att den praxis som utbildats bör innebära att kommunerna kommer att ha tillfredsställande möjligheter att överklaga (prop. 1971:123 s. 214). I praktiken har alltså kommunerna redan rätt att överklaga beslut enligt väglagen. Enligt kommitténs bedömning bör väglagen och banlagens bestämmelser så långt möjligt utformas på ett enhetligt sätt. Kommittén föreslår därför att väglagen kompletteras med en uttrycklig bestämmelse om kommunens överklaganderätt. De föreslagna bestämmelserna finns i 76 § tredje stycket väglagen och 5 kap. 3 § andra stycket banlagen. Överklagande av väg- och järnvägsplaner 9.6Delar av en överklagad plan ska kunna verkställas Kommitténs bedömning och förslag: Om begär det, ska regeringen få bestämma att en överklagad väg- eller järnvägsplan får genomföras trots att överklagandet inte har avgjorts. Det ska dock bara gälla delar av en plan som uppenbarligen inte berörs av överklagandet. Regeringens prövning av en överklagad väg- eller järnvägs- plan bör utgå från vad den som överklagat har anfört. Skälen för kommitténs bedömning och förslag: Ett överklagande av beslut att fastställa en väg- eller järnvägsplan innebär att tiden till dess vägen eller järnvägen är färdigställd blir längre. Rätten att överklaga är en grundläggande rättighet som kommittén inte på något sätt ifrågasätter. Att rätten till överklagande innebär att planeringsprocessen förlängs är därför i sig inget problem som kräver åtgärder. Däremot måste regler och praktisk hantering utformas så att ett överklagande inte fördröjer ett projekt än nödvändigt. Central betydelse har givetvis handläggningstiden för ett överklagande. Den frågan behandlas i följande avsnitt. Av betydelse är också möjligheterna att, trots överklagandet, genomföra delar av planen. Den frågan ska behandlas här. Enligt nuvarande regler blir ett beslut att fastställa en väg- eller järnvägsplan gällande först när beslutet får laga kraft, dvs. när regeringen har fattat beslut med anledning av överklagandet. Härefter kan planen genomföras och byggnationen inledas. En ansökan om rättsprövning har ingen betydelse för möjligheten att verkställa planen. Först om Regeringsrätten skulle besluta om inhibition i rättsprövningsmålet förhindrar det att planen verkställs. Att en plan inte kan genomföras förrän den får laga kraft motiveras av att planen i regel berör många olika intressen och ofta är av mycket ingripande art (prop. 1971:123 s. 214). Kommittén anser på de angivna skälen att laga kraft även i fortsättningen som huvudregel ska krävas innan planen får genomföras. Om ett överklagande gäller en klart avgränsad fråga som inte påverkar planens innehåll i stort framstår det dock av effektivitetsskäl som tveksamt att de delar av planen som inte är Överklagande av väg- och järnvägsplaner ifrågasatta inte kan genomföras. Det kan enligt kommittén i vissa fall finnas skäl att tillåta att delar av planen genomförs innan den får laga kraft. En parallell kan dras till vad som gäller vid överklagande av ett beslut att anta, ändra eller upphäva en detaljplan. Huvudregeln är att detaljplanen inte får verkställas innan den fått laga kraft. Om kommunen begär det får dock den myndighet som prövar ett överklagande förordna att det överklagade beslutet, i sådana delar som uppenbarligen inte berörs av överklagandet, får genomföras trots att överklagandet inte avgjorts slutligt (13 kap. 17 § tredje stycket nya PBL). Kommittén anser att en motsvarande möjlighet att tillåta att delar av en överklagad plan genomförs bör införas för väg- och järnvägsplaner. Om begär det ska regeringen få förordna att delar av planen får genomföras. Ett sådant förordnande får bara avse delar av planen som uppenbarligen inte berörs av överklagandet. Det ska alltså stå helt klart att den som överklagat inte har invändningar mot de delar av planen som får verkställas innan överklagandet avgörs. Den fråga som överklagandet gäller får inte heller ha ett direkt samband med delar av planen som ska genomföras . Om den aktuella frågan har betydelse för placering eller utformning av övriga delar av vägen eller järnvägen ska givetvis ingen del av planen kunna genomföras innan den fått laga kraft. Ett exempel på en situation då bestämmelsen kan bli tillämplig är när en sakägare har synpunkter på placeringen eller omfattningen av ett bullerplank. Bestämmelserna finns i 78 § väglagen och 5 kap. 5 § banlagen. Förslaget att regeringen ska kunna förordna att delar av en plan ska få genomföras trots ett överklagande förutsätter att regeringens prövning av en överklagad plan styrs av hur den enskilde utformar sin talan. Så har varit fallet vid regeringens prövning av en överklagad detaljplan,5 men inte av en överklagad väg- eller järnvägsplan6. Det finns ingen reglering av vilken omfattning regeringens prövning av en överklagad väg- eller järnvägsplan ska ha. Prövningens omfattning har bestämts av regeringens egen praxis. När regeringens prövning aktualiseras av ett överklagande är det enligt kommitténs mening rimligt att det är den enskildes över- klagande som är utgångspunkten för prövningen. 5I fortsättningen ska besluten prövas av mark- och miljödomstol (prop. 2009/10:215). 6Jfr 1999/2000:KU20 i ärendet 1999/2000 nr 11, arbetsplan för –. Överklagande av väg- och järnvägsplaner andet hade ju regeringen inte gjort någon prövning. Regeringen bör således inte pröva delar av planen som den enskilde inte är missnöjd med. Enligt kommitténs bedömning behövs det ingen lagstiftning som reglerar regeringens prövning utan det får förutsättas att prövningen utformas på det sätt som krävs för att den här föreslagna bestämmelsen om genomförande av delar av en överklagad plan ska kunna tillämpas. 9.7Handläggningstiden bör bli kortare Kommitténs bedömning: Handläggningstiderna för över- klagade väg- och järnvägsplaner bör bli kortare. Skälen för kommitténs bedömning: Den genomsnittliga handläggningstiden för ett överklagande av en arbetsplan var –2009 ca 8 månader7. Om hänsyn inte tas till över- klaganden som återkallats var den genomsnittliga handläggnings- tiden i stället . Andelen överklaganden som avgjordes var . Motsvarande siffra är om hänsyn inte tas till återkallade överklaganden. För överklagade järnvägs- planer är handläggningstiden längre, i genomsnitt drygt 13 månader8. Den kortaste handläggningstiden var och den längsta . av överklagandena avgjordes . En sammanställning av handläggnings- tiderna finns i bilaga 5. Kommittén vill betona vikten av att regeringen prioriterar överprövningen av väg- och järnvägsplaner så att angelägna projekt inte fördröjs i onödan. Det är viktigt att den genomsnittliga handläggningstiden är rimlig. För ett enskilt projekt är det också angeläget att det går att uppskatta ungefär hur det kommer att ta innan regeringen fattar beslut. Förutsebarheten är med andra ord en viktig aspekt. Enligt kommitténs bedömning är handlägg- ningstiderna för långa särskilt för överklagade järnvägsplaner. 7Handläggningstiderna är beräknade för yttrande till till dagen för regeringens beslut. 8Handläggningstiderna är beräknade från överklagandetidens utgång till regeringens beslut. Överklagandena kommer enligt vad uppgett normalt in i nära anslutning till överklagandetidens utgång. Det tar någon vecka innan ärendet sänds över till , normalt med ett yttrande från verket. Överklagande av väg- och järnvägsplaner Vad som är en rimlig handläggningstid är svårt att uttala sig om generellt. En utgångspunkt kan möjligen vara regeringens mål för förvaltnings- och kammarrätterna, nämligen att huvuddelen () av målen (exklusive förturs- och migrationsmål) inte bör ta än 6 månader att avgöra i respektive instans. Kommittén inser att beslut att fastställa väg- och järnvägsplaner kan vara såväl omfattande som komplexa och att en direkt jämförelse med domstolarnas handläggning av förvaltningsmål inte kan göras. Kommitténs uppfattning är dock som framgår av föregående avsnitt att regeringens prövning av en överklagad väg- eller järnvägsplan bör styras av den enskildes överklagande. Det bör bidra till att handläggningstiden kan förkortas. 10Ikraftträdande, övergångsbestämmelser och följdändringar Kommitténs förslag: Ändringarna i väglagen och banlagen ska träda i kraft . Äldre bestämmelser om upprättande av väg- och järnvägsutredning samt upprättande och fastställande av arbets- och järnvägsplan får dock tillämpas på ett ärende som pågår vid ikraftträdandet om det i ärendet finns en förstudie som är slutförd senast denna dag. Bestämmelser som förändrar verkningarna av en fastställd plan ska inte tillämpas i fråga om planer som fastställts före ikraftträdandet. Detsamma gäller nya bestämmelser om överklagande. Kravet på aktivitet för att en enskild ska få överklaga en plan ska inte heller tillämpas på beslut som fattats enligt äldre bestämmelser efter ikraftträdandet. En arbetsplan som upprättats och, om det behövs, fastställts enligt väglagens nuvarande bestämmelser ska vid tillämpning av de nya bestämmelserna anses vara en fastställd vägplan. De ändringar i nya PBL och som kommittén föreslår ska också träda i kraft . Om äldre bestämmelser tillämpas vid planeringen och prövningen enligt väglagen eller banlagen, ska även äldre bestämmelser i nya PBL och tillämpas. Skälen för kommitténs förslag: De nya reglerna om en sammanhållen planeringsprocess i väglagen (1971:948) och lagen (1995:1649) om byggande av järnväg (banlagen) ska enligt Ikraftträdande, övergångsbestämmelser och följdändringar kommitténs förslag träda i kraft . Ändringarna kommer att effektivisera planeringen. Det är därför angeläget att de kan börja tillämpas . Å andra sidan är det viktigt att projekt där planeringen pågår inte fördröjs på grund av att nya bestämmelser ska tillämpas. För att undvika detta krävs övergångsbestämmelser. Vid tidigare förändringar av planeringsprocessen för vägar och järnvägar har övergångsbestämmelserna anknutit till att en miljö- konsekvensbeskrivning (MKB) före ikraftträdandet lämnats in till för godkännande. I så fall har äldre planerings- bestämmelser tillämpats (övergångsbestämmelserna till SFS 1998:832 och 1998:850). Det finns dock nackdelar med en sådan lösning. Planeringen kan ha pågått innan en MKB är färdig för att lämnas in till för godkännande. Planeringen av projekt som kommit ganska långt kan i formell mening behöva tas om. Det innebär ökad tidsåtgång och gör processen svår att förstå för enskilda och allmänheten. En annan nackdel är att övergångs- bestämmelsen kan påverka planeringen på ett icke avsett vis. Det finns en risk att tidpunkten för inlämnandet av MKB:n styrs av andra överväganden än om den har tillräcklig kvalitet och omfattning. Sammantaget finns det alltså betydande nackdelar med denna typ av övergångsbestämmelse. Skillnaderna mellan olika projekt gör att det inte går att peka ut en tidpunkt som generellt är lämplig som brytpunkt mellan nya och gamla regler. Mot den bakgrunden anser kommittén att det behövs en betydligt flexiblare övergångs- bestämmelse. Kommittén föreslår därför att äldre regler ska få tillämpas i ärenden där det finns en förstudie som har färdigställts före ikraftträdandet. Den som avser att bygga en väg eller järnväg, dvs. oftast , ska alltså från fall till fall avgöra om ett pågående ärende bör planeras färdigt enligt gamla regler eller om en planering enligt nya regler bör inledas. måste göra ett tydligt ställningstagande om hur pågående projekt ska hanteras. Med ett ärende avses i detta sammanhang den samlade planeringsprocessen för ett väg- eller järnvägsbyggnadsprojekt fr.o.m. förstudien t.o.m. fastställd arbets- eller järnvägsplan. En förstudie är färdigställd när genom ett internt beslut med anledning av förstudien har tagit ställning till den fortsatta hanteringen. Bestämmelsen gäller ärenden som pågår vid ikraftträdandet. I det ligger ett aktualitetskrav. En förstudie som inte lett till fortsatt Ikraftträdande, övergångsbestämmelser och följdändringar planering och som är aktuell kan alltså inte åberopas som skäl för att tillämpa äldre bestämmelser. I praktiken finns det inte heller några som helst skäl för att i en sådan situation välja att tillämpa äldre regler. Den nu diskuterade övergångsbestämmelsen ska bara gälla bestämmelserna om hur väg- och järnvägsutredning upprättas samt hur arbetsplan och järnvägsplan upprättas och fastställs. Det är alltså det nuvarande förfarandet fram t.o.m. beslutet att fastställa planen som kan välja att tillämpa. I övrigt bör som huvudregel de nya bestämmelserna tillämpas från och med ikraftträdandet. Bestämmelser som förändrar verkningarna av en fastställd plan bör dock bara tillämpas på planer som fastställts efter ikraftträdandet. Det gäller förändringarna av möjligheten att förlänga giltighetstiden för en plan, rätten till inlösen av mark som ska användas till väg enligt plan som fått laga kraft samt järnvägsbyggarens rätt till tillträde för mätning m.m. och tillfällig nyttjanderätt för t.ex. upplag. Motsvarande bör gälla nya bestämmelser om överklagande. De nämnda bestämmelserna ska, med två undantag, tillämpas på planer som fastställts efter ikraftträdandet även om valt att fortsätta planeringen enligt äldre bestämmelser. Undantagen är 75 b § väglagen och 5 kap. 1 b § banlagen enligt vilka en enskild för att få överklaga ett beslut att fastställa en plan måste ha lämna synpunkter senast . Bestämmelserna anknyter till den nya planeringen med granskningsförfarande och kan därför inte tillämpas på planer som tagits fram och fastställts enligt äldre bestämmelser. 75 b § väglagen och 5 kap. 1 b § banlagen ska således bara tillämpas på beslut som fattats efter ikraftträdandet och enligt nya bestämmelser. I väglagen föreslår kommittén att termen arbetsplan ska ersättas med vägplan. En arbetsplan har rättsverkning i olika avseenden. Motsvarande kommer att gälla en vägplan. För att rätts- verkningarna av en arbetsplan ska bestå även efter den terminologiska förändringen behövs en särskild övergångs- bestämmelse. Enligt bestämmelsen ska en arbetsplan som upp- rättats och, om det behövs, fastställts enligt väglagens nuvarande bestämmelser vid tillämpningen av de nya bestämmelserna anses vara en fastställd vägplan. Ändringarna i (2010:900, nya PBL) och har samband med förändringarna i väglagen och banlagen. Även dessa ändringar ska därför träda i kraft den Ikraftträdande, övergångsbestämmelser och följdändringar Om äldre bestämmelser tillämpas vid planeringen och prövningen enligt väglagen eller banlagen, ska även äldre bestämmelser i nya PBL och tillämpas. Det innebär bl.a. att äldre bestämmelser om obligatorisk tillåtlighetsprövning ska tillämpas. Det är motiverat eftersom den nya informella urvals- processen i sådana fall inte har tillämpats tidigt i planeringen. Kommitténs förslag kräver främst ändringar i väglagen, banlagen, och nya PBL. Fullständiga förslag till ändring i dessa lagar finns med i betänkandet. Det kommer dock även att krävas ändringar i andra författningar. Det rör sig dels om ändringar i vägkungörelsen (1971:954) och förordningen (1995:1652) om byggande av järnväg, dels om andra följdändringar. I vägkungörelsen och förordningen om byggande av järnväg kommer det att krävas relativt omfattande ändringar bl.a. för att anpassa förordningarna till den nya sammanhållna planerings- processen. Andra följdändringar gäller t.ex. att justera hänvisningar till 2 kap. banlagen till följd av omdisponeringar i det nya 2 kap. som kommittén föreslår eller att ersätta termen arbetsplan med den nya termen vägplan. Ett annat exempel är att 3 § första stycket 4 förordningen (1998:905) om miljökonsekvens- beskrivningar behöver ändras så att de väg- och järnvägsprojekt som alltid ska antas medföra en betydande miljöpåverkan avgränsas på annat sätt än genom en hänvisning till bestämmelserna om obligatorisk tillåtlighetsprövning i 17 kap. 1 § 2 och 3 (som ska upphävas enligt kommitténs förslag). Kommittén lämnar förslag till de följdändringar som behövs i lagar. Däremot lämnar kommittén inga förslag till ändringar i förordningar. Det gäller såväl vägkungörelsen och förordningen om byggande av järnväg som andra förordningar i vilka följd- ändringar behövs. Förordningsändringarna får göras i det fortsatta lagstiftningsarbetet. Regleringen i väglagen (1971:948) och lagen (1995:1649) om byggande av järnväg (banlagen) av den fysiska planeringsprocessen syftar till att ge förfarandet inför byggande av vägar och järnvägar en god anknytning till övrig samhällsplanering och till miljö- lagstiftningen. Genom planeringsprocessen ska planeringen av vägar och järnvägar förankras i den regionala planeringen och i kommunernas planering enligt (1987:10, PBL) samt ge goda möjligheter till insyn och påverkan för dem som berörs i olika skeden. Många upplever emellertid att planeringsprocessen för byggande av vägar och järnvägar har blivit alltför komplicerad och att ledtiderna i många fall är alltför långa, vilket bl.a. kan leda till ökade samhällsekonomiska kostnader. Farhågor har framförts om att angelägna investeringar försenas i onödan genom ett för utdraget beslutsförfarande, med ökade kostnader som följd. Önskemål har mot denna bakgrund förts fram om att bl.a. påskynda och förkorta processerna. Kommitténs uppgift är att lämna förslag som innebär att den fysiska planeringsprocessen för vägar och järnvägar effektiviseras, så att bl.a. ledtiderna i processen förkortas. Beslutsprocesserna för byggande av transportinfrastruktur bör vara utformade så att de är effektiva och ändamålsenliga. Både för det allmänna och för enskilda är det av stor betydelse att prövningen är snabb och medverkar till att angelägna samhällsåtgärder som utbyggnad av samhällsekonomiskt effektiv infrastruktur kan genomföras utan att det tar alltför . är det nödvändigt att besluten är demokratiskt förankrade och att de som påverkas av dem har möjlighet att framföra synpunkter och kan överklaga vid de tillfällen då frågor som berör dem avgörs. lämnar ett flertal förslag, vilka enligt kommitténs bedömning sammantaget kommer att få som effekt att planeringsarbetet kan anpassas på ett betydligt bättre sätt än till de behov som finns i varje enskilt fall. Konsekvens- erna av detta blir en snabbare process för fysisk planering av vägar och järnvägar och ett planeringssystem där resurser kan användas där de behövs. I det följande redovisas kommitténs bedömning av effekterna och konsekvenser av dessa förslag. Kommitténs förslag till ändrade regler berör de som ansvarar för planering och byggande av vägar och järnvägar, dvs. i första hand staten i form av . Även kommunerna berörs, delvis i form av att vara byggherrar för vägar och järnvägar, men framför allt genom sitt övergripande ansvar för markanvändningsfrågor, och det därmed sammanhängande behovet att vara samverkans- parter till staten. Förslagen berör också enskilda som kan påverkas av och vilja påverka väg- eller järnvägsprojekt, i allmänhet eller som sakägare i processen.