sou · GXB339d2 · 2010-01-01 00:00:00 — Möjlig- heterna att specialisera sig och rikta in sig på vissa marknadsnischer bör exempelvis bli större, liksom möjligheterna att fånga upp resenärernas önskemål och låta dem påverka utformningen av olika produkter och tjänster. Den ökade handlingsfriheten kan också tänkas ge större utrymme för att satsa på innovationer som utvecklar produkterna och tjänsterna. Erfarenheterna från andra marknadsöppningar tyder på att detta kan vara en betydelsefull effekt och det finns ingen anledning att tro att kollektivtrafik- området skulle vara annorlunda i detta avseende. Att utveckling och nytänkande när det gäller produkter och tjänster skulle stimuleras gäller åtminstone inom vissa ramar som framför allt bestäms av vad som är möjligt för det enskilda före- taget att påverka. bör man inte bortse från att avskilj- ningen av en kommersiell marknad, vars verksamhetsförut- sättningar inte bör ändras påtagligt utan starka skäl, även kan leda till vissa inlåsningseffekter som begränsar utvecklingsmöjligheterna på systemnivå. Sådana effekter kan i första hand tänkas uppkomma om det är aktuellt att införa helt nya kollektivtrafiksystem eller att genomföra större utvecklingsprojekt som berör infrastrukturen och trafiksystemet i stort. För kollektivtrafikföretagen bör ett friare marknadstillträde vidare medföra ökade vinstmöjligheter, men också ökad risk jäm- fört med . När konkurrensen mera handlar om att locka resenärer än att få trafikkontrakt kan nämligen marknads- förutsättningarna antas bli mera svårbestämda och mindre stabila än de är . Stordriftsfördelarna i kollektivtrafiken verkar dock leda till starka koncentrationstendenser där typiskt sett ett fåtal stora företag dominerar verksamheten på den nationella marknaden. På områdesnivå (tätort/regiondel) tycks detta ofta leda till monopol eller i bästa fall duopol – detta är i vart fall erfarenheten från Stor- . Så länge marknaden är öppen för nya aktörer kommer dock möjligheterna att missbruka en sådan dominerande ställning att vara begränsade. Troligen kommer det också – åtminstone inom busstrafiken där marknadströsklarna inte är så höga – att finnas nischer för små företag även långsiktigt. Hur själva övergångsfasen till en ny marknadsorganisation kommer att gestalta sig är osäkert och i hög grad beroende på hur övergången regleras. Erfarenheten visar att det kan komma in många nya aktörer på marknaden i ett inledningsskede som sedan slås ut eller köps upp efterhand som marknaden mognar. Sanno- likheten för ett sådant förlopp beror delvis på hur högra inträdes- barriärer som regelverket ställer upp. Den svenska kollektivtrafik- branschen kan också antas vara relativt konsoliderad , vilket kan tala för att marknaden kommer att stabiliseras rätt snabbt. Våra analyser ger ingen grund för att bedöma hur syssel- sättningen och lönerna inom kollektivtrafikbranschen skulle påver- kas av en ny marknadsmodell. I kunde tydligen en betydande del av kostnadsminskningarna i samband med avregle- ringen hänföras till ändrade anställningsavtal och sänkta löner. Där gick man dock direkt från en hårt reglerad marknad med huvud- sakligen offentlig trafikproduktion till privatisering. I sker driften av kollektivtrafiken redan till största delen i privat regi och omställningen kan därför antas bli mindre här än i . 10.7Konsekvenser för trafikansvariga myndigheter Utredningens förslag till ny marknadstillträdesmodell medför enligt vår bedömning en tydligare uppdelning mellan trafikproduk- tionen och planeringen och beställningen av trafiken. De trafik- ansvariga myndigheternas medel att påverka trafikförsörjningen blir mer indirekta än de som dagens trafikhuvudmän har. Vår bedömning är att den skarpare skiljelinjen mellan de privata operatörernas uppgifter och den trafikansvariga myndighetens uppgifter kan medföra att transaktionskostnaderna (kontaktkost- naderna mellan myndigheterna och företagen i form av kostnader för planering, avtal, uppföljning, etc.) ökar och delvis flyttas över från trafikoperatörerna till myndigheten. Vår bedömning i denna del bygger på att vi tror att den trafikansvariga myndighetens uppgifter att formulera mål för trafikförsörjningen blir svårare och medlen att säkerställa myndighetens mål mer formaliserade. Å andra sidan kommer en stor del av det operativa planeringsansvaret att flyttas över till kollektivtrafikföretagen. Marknadens intresse av att bedriva kollektivtrafik kommersiellt bestäms delvis av trafikunderlaget men också av vilka frihetsgrader att pressa kostnader och öka intäkter som trafikeringsvillkoren ger. I praktiken kommer trafikvillkoren även fortsättningsvis att i hög grad vara föremål för en politisk bedömning – särskilt kanske i fråga om vad som ska anses vara en tillfredsställande trafik- försörjning. En delvis ny roll för politiken och det offentligas ansvar kan dock påverka synen på kollektivtrafiken och dess roll från t.ex. miljö-, utvecklings- eller välfärdssynpunkt. Det blir en större distans mellan politik och förvaltning å ena sidan och själva trafikproduktionen å den andra. Detta kan tänkas påverka engage- manget och medföra att kollektivtrafiken prioriteras annorlunda. renodlas politikens och förvaltningens uppgifter till att konkretisera och uttrycka politiska ambitioner och samhälls- intressen i en trafikförklaring. Att ambitionerna och intressena blir explicita och offentliga kan tänkas medverka till att de över- väganden som ligger bakom riktlinjerna också blir mera genom- tänkta. är ansvaret för och finansieringen av kollektivtrafiken ofta delat mellan kommuner och landsting, fastän principerna kan skifta från län till län. Hur denna ansvarsfördelning kommer att se ut och hur inflytande över den regionala myndigheten kommer att fördelas mellan den lokala (primärkommunala) och regionala nivån kommer sannolikt att påverka bl.a. lands- tingens/regionernas respektive kommunernas beredskap att delta i planeringen och finansieringen av kollektivtrafiken. Som vi tolkar utredningens förslag kommer den trafikansvariga myndigheten, genom de trafikförsörjningsambitioner som uttrycks i trafikförklaringen, delvis att kunna bestämma hur omfattande utrymmet blir för kommersiell trafik. Det är troligt att bedöm- ningarna av marknadsmekanismernas respektive samhällsplane- ringens förtjänster och brister varierar bl.a. mellan företrädare för olika politiska riktningar. Det betyder att den nya lagstiftningen kan få olika uttolkning i skilda län beroende på t.ex. de politiska majoritetsförhållandena. Att politiska överväganden av detta slag ska få genomslag är väl delvis avsikten och ett av huvudskälen för att lägga ansvaret för kollektivtrafiken lokalt och regionalt. kan det leda till att kollektivtrafikförsörjningen kan komma att skifta mera mellan olika delar av landet än den gör . Det kan också leda till att stabiliteten i trafikförsörjningen minskar om en förändrad politisk majoritet också innebär en förändrad syn på vad som ska vara kommersiell respektive upphandlad trafik. melser och långa kontraktstider kan delvis motverka denna effekt. Men det betyder att de politiska riktlinjerna för trafiken riskerar att hamna ur fas med den politiska opinionen i länet. 10.8Ekonomiska konsekvenser för kommuner och stat Vilka ekonomiska konsekvenser för kommuner och stat som en ny marknadsmodell får beror naturligtvis till största delen på vilka politiska ambitioner som kommer att finnas när det gäller kollek- tivtrafikförsörjningen. Om en mycket stor del av kollektivtrafiken skulle upplåtas till privata operatörer skulle budgetavlastningen kunna bli avsevärd och uppgå till miljardbelopp. Våra stads- trafikanalyser ger en fingervisningen om vilka nivåer som skulle kunna vara aktuella i ett sådant fall. Vid den mera realistiska förutsättningen att samhället ska säkerställa en viss nivå på trafikförsörjningen blir budgeteffekten betydligt mindre och kanske t.o.m. närmast försumbar. I vår Örebrostudie har vi gjort antagandet att det offentliga upphandlar all trafik som inte är lönsam enligt nuvarande utbud och kostnader. Då uppgår bespa- ringen endast till . Våra analyser visar också att man kan räkna med att förutsätt- ningarna att driva lönsam trafik skiftar mellan olika orter och landsdelar. Det kan också medföra att de offentliga budgetarna avlastas mer på vissa håll än på andra. Hur stora avlastningar det kan bli fråga om beror också på vilka prishöjningar och utbuds- förändringar som accepteras på den kommersiella marknaden. Det är inte okomplicerat att avgöra exakt hur detta slår eftersom det förekommer omfattande korssubventionering inom ramen för dagens organisation. I län och kommuner där en stor del av trafiken bär sig redan med dagens taxor och utbud kommer en avskiljning av kommersiell trafik att medföra ett relativt stort bortfall av trafikintäkter som används för att täcka underskott i annan trafik, medan denna effekt naturligtvis blir mindre i län och kommuner där inslaget av bärkraftiga linjer är litet. Vi har i våra analyser räknat med att overheadkostnaderna för kommersiella operatörer är lägre än de som redovisas av länshuvud- männen. Även om vi inte utesluter att det går att effektivisera verksamheten är det rimligt att utgå från att en stor del av de overheadkostnader som vi inte överfört till kommersiella opera- törer blir kvar hos den tilltänkta trafikansvariga myndigheten, vars kostnader vi förutsätter ska täckas av kommunerna och landstings- kommunerna eller motsvarande. Som tidigare framgått bedömer vi också att de s.k. transaktionskostnaderna kan bli större med en ny planeringsmodell. Om fördelningspolitiskt motiverade subventioner i större utsträckning får formen av direkt stöd till resenärerna kan detta påverka de offentliga utgifterna på olika sätt. Dels kan man räkna med att ett sådant system kommer att leda till vissa administra- tionskostnader, dels kan ett sådant stöd bli mer eller mindre kostnadsdrivande beroende på hur det utformas. Vi har inte närmare analyserat hur statens budget påverkas. Vissa effekter kan säkert uppkomma genom att de statsbidrag som utgår till kommunerna påverkas. Statens intäkter av skatter och avgifter kommer också att påverkas av hur kollektivtrafiken är organiserad. Man kan också tänka sig att det kommer att anses vara ett statligt ansvar att säkerställa den övergripande infrastruktur i form av gemensamma betalnings- och avräkningssystem, informa- tionssystem, etc. som av allt att döma blir ännu viktigare med en ny marknadsmodell. En del av de ökade transaktionskostnader som kan vara förenade med ett nytt planeringssystem faller också tro- ligen på staten i form av uppföljning, övervakning och rättstillämp- ning. Den totala nyttan för konsumenterna är svår att skatta då det inte är möjligt att ta fram något fullständigt scenario för Kollektiv- utredningens marknadsmodell. Eftersom trafiken enligt våra beräk- ningar kan komma att öka påtagligt på högtrafikerade linjer, är det dock sannolikt att nyttan för resenärerna skulle öka markant. Det är svårt att precisera exakt vilken utbuds- eller pris- förändring som kommer att ske för de lönsamma linjerna – en gissning kan vara att priserna ökar men att utbudet ökar ännu mer. För att rama in storleksordningen på samhällseffekterna har vi beräknat effekterna av att höja turtätheten för stadstrafiken i . Enligt våra beräkningar ger detta en kon- sumentnytta på och en ökning av antalet resande i länets kollektivtrafik . De samhällsekono- miska vinsterna av att locka över bilister till kollektivtrafiken är också störst i de centrala delarna av tätorterna. kommer framförallt i tätbefolkade områden. Vidare är utsläppens hälsoeffekter, liksom skadan av buller, störst i sådana områden då fler människor drabbas. En stor del av dagens kollektivtrafik tillhandahålls av fördel- ningsskäl. I den nya marknadsmodellen bör det vara den trafik- ansvariga myndighetens uppgift att säkerställa den trafik som man bedömer vara motiverad av denna anledning. Medlen för att utöva detta ansvar kommer att förändras med den nya tillträdesmodellen men det är svårt att nu avgöra om den nya modellen kommer att underlätta eller försvåra sådana hänsyn. Hur som helst gör vi bedömningen att det även fortsättningsvis kommer att finnas goda förutsättningar att ta fördelningspolitiska hänsyn genom upphand- ling av trafik eller stöd direkt till resenärerna. Det kan emellertid även finnas rena effektivitetsskäl för att subventionera kollektivtrafik, och det gäller inte minst i områden med stort trafikunderlag där förutsättningarna för att bedriva rent kommersiell trafik är goda. Ett sådant skäl är att ett ökat kollektivtrafikutbud under vissa förutsättningar ger upphov till positiva externa effekter i form av minskade resuppoffringar för befintliga och tillkommande resenärer. Ett annat skäl är att kollek- tivtrafiken kan betraktas som en s.k. secondbest-lösning för att motverka de trängsel-, trafiksäkerhets- och miljöproblem som biltrafiken ger upphov till och som inte har internaliserats i biltrafikens kostnader. Det effektivaste sättet att åtgärda det senare problemet är visserligen att höja biltrafikens kostnader, men detta förefaller ofta vara politiskt mer svårgenomförbart än att gå omvägen över stöd till kollektivtrafiken. Från rent samhällsekonomiska utgångspunkter kan det alltså visa sig vara som mest effektivt att subventionera kollektivtrafiken i storstäder och andra trafikstarka relationer där den har stor betydelse för trafikförsörjningen. Detta förhållande kan möjligen vara svårt att förena med nya mark- nadstillträdesmodell och målsättningen att avskilja en betydande marknad för kommersiell lokal och regional kollektivtrafik. Även om den nya marknadsmodellen skulle leda till påtagliga effektivise- ringar och utbudsökningar av kollektivtrafiken i berörda områden och relationer jämfört med är de samhällsekonomiska argu- menten för att stödja trafiken fortfarande giltiga. Skillnaderna mellan ett trafikutbud som bestäms som ett offent- ligt åtagande och ett som bestäms på marknaden är att positiva och negativa externa effekter av trafiken i princip kan tänkas bli internaliserade i det förra fallet men inte i det . Om det är så i praktiken är dock en öppen fråga. Det finns studier som visar att det samhällsstyrda kollektivtrafikutbudet inte tycks vara särskilt väl optimerat för att maximera de samhällsekonomiska vinsterna. Våra kvantitativa analyser tyder inte heller på att samhällets nuvarande bidrag (underskottstäckning) till trafiken i första hand kanaliseras till de linjer som kan bedömas vara mest motiverade samhälls- ekonomiskt, snarare förefaller det tvärtom vara så att dessa linjer ofta ger ett överskott som används för att täcka underskott på lågtrafiklinjer. Vidare finns det ju andra sätt att stödja trafiken än underskottstäckning som i princip är oberoende av vem som driver trafiken. Den sänkta momssatsen för kollektivtrafik är ett exempel på en sådan subvention och även infrastrukturavgifterna ska i prin- cip utformas med utgångspunkt i de samhällsekonomiska marginal- kostnaderna enligt de transportpolitiska riktlinjer som gäller . Mot en framgångsrik avreglering , Maartje , a successful deregulation Utredningen har låtit översätta denna rapport från engelska till svenska. Avreglering av busstrafik i .................... 2.1Lokal och regional kollektivtrafik efter 1985 års 2.1.1 Kort presentation av tillämpade system.................... 2.1.2 Systemet i praktiken................................................... 2.1.3 Allmän utvärdering av avregleringens resultat.......... 2.1.4 Framgångsrika fall med stödjande lokal 2.1.5 Huvudproblem med avregleringens ursprungliga Local Transport Act (2008) .................................................. Avreglering av busstrafik i ...................... lagförslag om förvaltning av kollektivtrafik .......... Avreglering i olika länder i .............................. Kommentarer till det svenska förslaget................................ Det svenska har utsett till särskild utredare med uppgift att lämna förslag till en samlad och överskådlig lagstiftning som är anpassad till EG-rätten och övriga relevanta förändringar i samhället. Utredningens primära uppgift är att utarbeta en samlad lagstiftning som främjar utvecklingen av ett dynamiskt och flexibelt kollektivtrafiksystem. Viktiga utgångs- punkter för arbetet är resenärernas behov och kollektivtrafikföre- tagens roll. Denna undersökning tar i huvudsak sikte på en av de punkter departementet har bett att behandla, och som vi i korthet kallar en eventuell avreglering av den svenska busstrafikmark- naden. Den undersökning som redovisas i denna rapport berör följande frågor: Lärdomar från avreglering i och från lyckade exempel på avreglering i (och ). Lärdomar från avreglering av busstransport i . Översikt av avregleringsgraden i den europeiska busstrafiken. Slutsats med sammanfattning av resultaten och kommentarer och råd om den avregleringsmodell som utredningen överväger. Avreglering är ett ord som ofta används i den internationella diskussionen om kollektivtrafikreformer. Man måste dock vara försiktig med att jämföra erfarenheterna från dessa länder, då användningen av ordet avreglering i dessa länder döljer ett stort antal reformer, och alla är inte någon riktig avreglering. Innan vi drar några mera generella slutsatser ska vi därför inleda detta avsnitt med några definitioner. Avreglering: minskning av antalet av eller tillämpningsområdet för de regler som en myndighet (nationell, regional eller lokal) föreskriver för trafikföretagens verksamhet. Reglering: alla regler som begränsar trafikföretagens rätt att fritt besluta om trafikförsörjningens art, avgifter, kvalitet etc. Avreglerad kollektivtrafikmarknad: i allmänhet en marknad där det står såväl etablerade trafikföretag (incumbents) som nytill- trädande sådana (entrants) fritt att ta initiativ till att gå in på marknaden och bedriva passagerartrafik om och när de anser att de kan göra detta på kommersiell basis. Avreglerade marknader kan likväl vara underkastade viss regle- ring och ändå kallas avreglerade. Exempel är allmänna säkerhetskrav, allmänna miljöstandarder, samordningskrav (infor- mation, standardiserad teknik etc.) Därför kan marknader inte kallas avreglerade om de enbart kan nås efter ett specifikt anbudsförfarande eller annan form av ansökan om tillträde hos en (transport)myndighet: Marknader där ett system med konkurrensutsatt upphandling är en förutsättning för tillträde är i själva verket reglerade marknader där myndigheten har ansvaret för att initiera kollek- tivtrafikförsörjningen. Där finns ett offentligt monopol på (eller åtminstone företräde till) initiativ. Detta är den största skillnaden gentemot avreglerade mark- nader där i princip vem som helst har rätt att börja bedriva kollektivtrafik. Här har trafikföretagen (dvs. bolag som bedöms vara lämpliga att bedriva trafik på ett säkert och ansvarsfullt sätt, kanske genom licenskrav) primär initiativrätt. Myndigheter kan dock ha en uppgift att fylla som sekundära initiativtagare till transporttjänster, särskilt där kommersiella initiativ inte kan bedriva trafik. 2 Avreglering av busstrafik i Den lokala och regionala passagerartrafiken med buss i Stor- utanför är mycket intressant, då den bedrivs inom ett avreglerat system . bedrev offentligt ägda bolag kollektiv stads- och regiontrafik. I huvudsak bedrev kommunala trafikföretag trafik i de största städerna medan dotterbolag till bedrev trafik i regionerna. De trafikföretagen hade slagits SOU 2009:39 Bilaga 7 samman till Passenger Transport Executives (PTE) i de större städerna, där () hade in- rättats. Det första reformsteget togs när en ny konservativ regering införde en ny transportlag . Genom att ta bort behovet av linjetillstånd eller godkännande av taxor ledde denna lag till en avreglering av fjärrtrafik med expressbussar och turisttrafik. Detta skulle utvidgas till tätorts- och regiontrafik utanför 1986 sedan 1985 års transportlag (Transport Act) antagits. 2.1Lokal och regional kollektivtrafik transportlag Efter den förändring som inleddes genom transportlag gjorde regeringen en mycket radikal reform som införde en fullständig avreglering av all lokal och regional kollektivtrafik med buss med undantag av och Storlondonområdet. Detta nya system trädde i kraft . 2.1.1 Kort presentation av tillämpade system Kollektivtrafiken i är inte enhetligt orga- niserad. Flera system finns, beroende på vilket område det gäller. En översikt finns i följande tabell. (offentligt bolag) I avsnittet i övrigt lämnas ytterligare information om de väsentliga dragen i de lokala systemen för kollektivtrafik i utanför , i och i . Busstrafikens avreglering inledde en konkurrens på vägarna. kan trafikföretag anmäla linjer och tidtabeller när de tycker att det är kommersiellt möjligt att bedriva verksamheten utan ekonomiskt stöd (subventioner) från myndigheten. I linje med denna avreglering privatiserades också alla större statsägda trafikföretag. Utförsäljningen av dotterbolagen till var slutförd och följdes av . De kommunala trafikföretagen måste privatiseras eller åtminstone skiljas från den offentliga verksamheten (dvs. bolagiseras och befrias från lokal politisk påverkan). Det finns inga inskränkningar när det gäller prissättningen på biljetter, tidtabell eller själva linjen. Allt som behövs är en enkel anmälan, som består av ett meddelande i förväg (detta ändrades ) som andra trafikföretag inte får invända mot. Eftersom det inte finns några uteslutande rättigheter till linjerna får trafikföretag anmäla en linje även om det redan finns konkurrenter som trafikerar den. Det finns dock några typer av subventioner i detta system, även om busstrafik ska vara kommersiellt bärkraftig (dvs. Dessa är följande: Kompensation för rabatter på avgifter (Concessionary ): Lokala myndigheter kan begära att trafikföretag rabatterar biljetter för speciella grupper av resenärer (t.ex. äldre, barn eller funktionshindrade). Trafikföretagen kompenseras sedan för sådana rabatter på grundval av antalet transporterade resenärer, men med beaktande av den resandefrekvens som genereras (beräknat på grundval av avgiftselasticiteten). Bidrag till trafikföretag (kallades tidigare återbäring på bränsle- skatt), vilket innebar att trafikföretag ursprungligen kunde begära kompensation för de bränsleskatter de betalade. Denna subvention har minskats från och har Dessa två stödsystem ledde till mer kommersiell trafik än som skulle ha varit fallet utan stöd. Ändå kan de regionala (tran- sport)myndigheterna betrakta resultatet av marknadsprocessen som otillfredsställande. Detta kan vara fallet om turtätheten i några områden och/eller vid vissa tider enligt deras uppfattning inte är tillräcklig. I sådana fall kan myndigheterna organisera ytterligare buss- trafik. De kan då hyra in trafikföretag för att ge den service som myndigheten betraktar som önskvärd av sociala skäl, då den kommersiella marknaden inte ger den. Sådana avtal blir i allmänhet föremål för en konkurrensutsatt upphandling. När ett sådant avtal endast kräver en blygsam finan- siering gäller de minimis-regeln, och avtalet kan förhandlas med linjens kommersiella företag utan att konkurrensutsatt upphand- ling behöver tillämpas. Ändringar av det avreglerade systemet Några ändringar infördes i detta system med transportlagen 2000. Detta ledde till lagstadgade kvalitetspartnerskap och kvalitetsavtal. I ett kvalitetspartnerskapsprogram kan en lokal transportmyndig- het gå med på att investera i förbättrade anläggningar på särskilda platser längs busslinjer (som hållplatser eller bussfiler), och trafikföretag som vill använda dessa anläggningar lovar att svara för trafik av en viss standard (såsom nya buss- eller förar- utbildningsstandarder). I detta system tillåts endast de trafik- företag som faktiskt bedriver trafik av den specificerade standarden att använda anläggningarna.