sou · GXB368 · 2010-01-01 00:00:00 — Anmälningarna rör vanligtvis misstanke om att barn och unga begått brott men även att våld och missbruk förekommer i hemmet. Att anmälningarna görs rutinmässigt betyder inte att de kan bedömas eller hanteras rutinmässigt hos . Mycket tyder också på att det finns en ökad medvetenhet om vikten av att uppmärksamma tidig krimi- nalitet och annat normbrytande beteende. Volymen på anmäl- ningarna från polisen gör att den arbetsmodell som föreslås inte är realistisk generellt sett, men den bör kunna tillämpas i vissa fall. Vid övriga anmälningar kan andra arbetssätt vara lämpligare och Uppmärksamma barns och ungas behov av stöd och skydd ändå uppnå samma syfte. Rutiner för överlämnande av anmälningar bör utarbetas inom ramen för samverkan mellan myndigheter på övergripande nivå så att förfarandet blir så ändamålsenligt som möjligt utifrån behovet av att uppmärksamma barn och unga i behov av stöd och skydd. Ett öppnare anmälningsförfarande i vissa fall Av bakgrunden framgår att det ofta finns ett starkt engagemang bakom en anmälan men en osäkerhet om barnet kommer att bli hjälpt av anmälan. Dessutom finns ofta en oro inför föräldrarnas reaktion om anmälan gäller hemförhållandena. För- äldrarna, och i vissa fall barnen, kan å sin sida uppleva anmälnings- situationen kränkande, särskilt om anmälaren inte i förväg har informerat om sin avsikt att göra anmälan. Situationen är dessutom ofta förenad med stress och känslan av kontrollförlust. Med hänsyn till att det är angeläget att få till stånd ett samarbete med familjen, för att kunna förbättra barnets situation, anser utredningen att formerna för vissa anmälningar kan behöva utvecklas mot ett mer öppet förfarande och därigenom öka förutsättningarna för ett bra resultat. Utredningen föreslår att den som har anmälningsskyldighet också ska kunna påkalla ett möte i samband med anmälan för att uppmärksamma barnets situation. föreslås i den situationen ha skyldighet att sammankalla till mötet, om det inte bedöms olämpligt med hänsyn till barnets bästa. Förutom anmä- laren ska som huvudprincip vårdnadshavare och även barnet, om det uppnått tillräcklig ålder och mognad, inbjudas. Mötet kan, förutom att uppmärksamma barnets situation, resultera i erbjudan- den om förebyggande insatser, vilka inte förutsätter utredning och beslut. Det kan också resultera i att inleder en utredning, med målet att vid behov erbjuda insatser, som förut- sätter formellt beslut och uppföljningsmöjligheter. I den situa- tionen kan det vara lämpligt att öppet tala om hur den anmälnings- skyldige ska bidra med information till utredningen. kan också förhöra sig om ifall föräldrar och det äldre barnet kan tänka sig en återkoppling till anmälaren, exempelvis i samband med att utredningen avslutas. Anmälan i mötesform är sekretessbrytande, i likhet med anmä- lan i annan form. Det innebär att anmälaren, utan hinder av Uppmärksamma barns och ungas behov av stöd och skydd om sekretess, kan lämna de uppgifter behöver. Föräldrars och äldre barns närvaro medför dessutom att eventuella sekretess- hinder i princip kan undanröjas, såvida samtycke lämnas till informationsutbyte. Skulle föräldrarna välja att inte närvara finns inget som hindrar att mötet ändå genomförs. I kontakten med hälso- och sjukvården medger den sekretessbrytande regeln i 14 kap. 2 § nionde stycket SekrL59 visst informationsutbyte oavsett samtycke. Om familjen har en pågående kontakt med kan det vara lämpligt att tala med föräldrar och barn före mötet om vilken information som kan lämnas från sida. Skäl för att inte ha ett möte kan vara att anmälan rör misstanke om brott mot barn i hemmet, hedersrelaterat våld och förtyck eller att har annan information som gör mötesformen olämplig. Informationen i anmälan kan också vara av det slaget att det är aktuellt med ett omhändertagande. Att en utredning inleds omgående är dock inte ett skäl i sig för att det påkallade mötet inte ska kunna genomföras. Mötesformen syftar sammanfattningsvis till ett mer respektfullt bemötande av barn, ungdomar och familjer i en anmälnings- situation, som det också på ett bättre sätt tar vara på den kompetens, engagemang och vilja till samarbete som ofta finns hos den som har anmält. Det är också ett sätt att konkretisera det allmänna kravet på och önskan om stärkt samverkan mellan verksamheter, som på olika sätt kommer i kontakt med barn som far illa eller riskerar att fara illa. Utredningen anser att lagstöd krävs eftersom förslaget innebär en generell skyldighet för nämnden att anordna det möte som kan påkallas, i normalfallet inom den tidsgräns som föreslås gälla för en förhandsbedömning. 59 Enligt dess lydelse före . Uppmärksamma barns och ungas behov av stöd och skydd 8.7.4Återkoppling om att en utredning inleds eller inte Utredningens bedömning: Såväl behovet av att underlätta anmälningar som att bidra till fortsatt uppmärksamhet på barnets situation kan motivera en viss återkoppling till anmälningsskyldiga. Utredningens förslag: Genom en uppgiftsskyldighet ska social- tjänsten på begäran kunna informera den som är anmälningsskyldig om ställningstagandet att inleda eller inte inleda utredning, med anledning av anmälan. För att möjliggöra återkoppling även till anmälare i enskild verksamhet föreslås en ändring i offentlighets- och sekretesslagen. Bristen på återkoppling kan vara ett hinder för anmälan Som har framgått vid redovisningen av gällande bestämmelser bör , enligt allmänna råd, bekräfta att anmälan tagits emot och informera om vem som tagit emot anmälan och telefonnummer till denne. För att kunna lämna ytterligare information krävs samtycke från föräldrar och barn . Om en utredning har inletts finns vissa möjligheter att lämna ut uppgifter som annars är sekretesskyddade, i samband med att hämtar in uppgifter till utredningen. För att kunna få denna information kan orsaken till att informationen efterfrågas behöva utlämnas, nämligen att en utredning pågår. Bristen på återkoppling är det som oftast åberopas när efterlevnaden av anmälningsskyldigheten ifrågasätts i olika sammanhang. Den som anmäler vet i vissa fall inte ens om anmälan har lett till utredning eller inte, såvida inte har kontaktat anmälaren inom ramen för en inledd utredning. Ofta har anmälaren en fortsatt kontakt med barnet och osäkerhet kan bl.a. uppkomma om ny anmälan bör göras då missförhållandena kvarstår. Motivationen att göra en förnyad anmälan kan påverkas negativt i en situation där ingen återkoppling sker. Återkoppling i samförstånd bör eftersträvas Utredningen är av den uppfattningen att återkoppling naturligt kan byggas in genom att rutinmässigt fråga föräldrarna hur de ställer sig till en sådan. Flertalet föräldrar skulle sannolikt inte motsätta sig Uppmärksamma barns och ungas behov av stöd och skydd om att viss information lämnades ut om de fick klart för sig i vilket syfte och hur det kan gagna barnet. Ett annat förekommande sätt är att föreslår ett möte med anmälaren och familjen inom ramen för förhandsbedömningen eller i det inledande skedet av en utredning. Ett sådant möte förutsätter dock frivillighet från alla parter. Utredningen har tidigare redovisat ett förslag som innebär att ett möte ska kunna påkallas av vissa anmälare, inom ramen för anmälningsförfarandet, vilket också har till syfte till att få till stånd ett fortsatt samarbete mellan familjen, anmälaren och . Vid ett sådant samråd kan föräldrarna ge sitt sam- tycke till ett visst informationsutbyte kring hur barnets situation utvecklas. Viss återkoppling bör lagstadgas Även om en sådan metodik som har beskrivits bör eftersträvas kommer förutsättningar för samarbete med alla berörda familjer kring frågan om återkoppling inte att finnas. Utredningen anser därför att det är motiverat med en regel som gör det möjligt för att lämna viss begränsad information till anmälaren, nämligen om utredning har inletts eller inte. En skyldighet för socialnämnden att återkoppla information beträffande beslut att inleda eller inte inleda utredning skulle innebära att uppgifter, som enligt dagens bestämmelser är sekretesskyddade hos , lämnas ut till den som gjort anmälan. Enligt 14 kap. 1 § SekrL60 hindrar sekretess inte att uppgift lämnas till annan myndighet, om uppgiftsskyldighet följer av lag eller förordning. Genom att föra in en uppgiftsskyldighet för socialnämnden skulle man kunna möjliggöra återkoppling till andra myndigheter. För att utan hinder av sekretess kunna lämna uppgifter även till enskilda verksamheter krävs dessutom en bestämmelse i SekrL61, som möjliggör sådan uppgiftslämning. Med enskilda verksamheter avses här de yrkesmässigt bedrivna privata verksamheter som är anmälningsskyldiga enligt bestämmelsen om anmälningsskyldighet. En i sammanhanget väsentlig fråga är därvid i vilken mån tystnadsplikt gäller för uppgift om att en utredning har inletts eller inte har inletts i anmälarens verksamhet. Beträffande myndigheters verksamhet gäller de bestämmelser som 60Enligt dess lydelse före . 61Numera offentlighets- och sekretesslagen (2009:400). Uppmärksamma barns och ungas behov av stöd och skydd finns i SekrL62. Vad som gäller när anmälningarna kommer också från enskilda förskolor och skolor framgår av det följande. Tystnadsplikt i enskilda verksamheter När det gäller yrkesmässigt bedriven enskild förskoleverksamhet och skolbarnomsorg samt fristående skolor finns bestämmelser om tystnadsplikt i skollagen. Beträffande förskolor och skolbarnomsorg är det uttryckt som ett förbud för den som är eller har varit verksam inom sådan verksamhet att obehörigen röja vad han eller hon därvid har fått veta om enskildas personliga förhållanden (2 a kap. 18 SkolL). Beträffande fristående skolor råder ett motsvarande förbud för den som är eller har varit verksam i en sådan skola att obehörigen röja vad han eller hon i den elevvårdande verksamheten har fått veta om någons personliga förhållanden (9 kap. 16 a § SkolL). I den elevvårdande verk- samheten ryms bl.a. lärarnas inhämtande av uppgifter om elevernas personliga förhållanden, i syfte att förebygga eller avhjälpa skolsvårigheter. Det kan gälla uppgifter om elevernas fysiska eller psykiska förutsättningar, deras beteende och prestationer i skolan, hemmet eller fritidsmiljön. Dit hör också de rådgivnings- och stödåtgärder som kan förekomma. Det är utredningens bedömning att en uppgift om att social- nämnden inlett eller inte inlett utredning omfattas av de ovan angivna bestämmelserna om tystnadsplikt. Skyldighet att på begäran informera om att utredning inleds eller inte Förutom det primära skälet att bidra till fortsatt uppmärksamhet när det gäller det enskilda barnets behov kan även en begränsad återkoppling generellt sett bidra till att nödvändiga anmälningar görs. Utredningen föreslår därför en ny bestämmelse, som innebär en skyldighet för socialnämnden att på begäran informera den som är anmälningsskyldig om beslutet att inleda eller inte inleda utred- ning. För att socialnämnden ska kunna lämna ut sådana uppgifter även till privata verksamheter, som t.ex. enskilda förskolor och 62 offentlighets- och sekretesslagen (2009:400). Uppmärksamma barns och ungas behov av stöd och skydd om skolor, föreslås en ny bestämmelse i offentlighets- och sekretess- lagen, som anger att sekretess inte gäller i förhållande till den som gjort en sådan anmälan. 8.7.5Familjerådgivningens anmälningsskyldighet bör utökas Utredningens bedömning: Familjerådgivningens begränsade anmälningsskyldighet omfattar endast kännedom om att barn utnyttjas sexuellt eller utsätts för fysisk eller psykisk misshandel i hemmet. Det är känt att barn som bevittnar våld mot en närstående kan uppleva situationen minst lika traumatisk som om de själva vore direkt utsatta för våldet, förutom att det finns en förhöjd risk att de själva ska drabbas. Vidare är det rimligt att den anmälningsskyldighet som gäller för familjerådgivningen vid sexuella övergrepp, fysisk eller psykisk misshandel ska gälla oavsett om dessa övergrepp sker i hemmet eller på annan plats, under förutsättning att den misstänkte förövaren är en närstående person. Utredningens förslag: Familjerådgivningens anmälningsskyldighet ska även omfatta kännedom om att ett barn bevittnar våld. Bestämmelsen i LBU ändras också så att de angivna anmälnings- grunderna inte är hänförliga till hemmet utan till att de begås av en närstående. Familjerådgivningen intar en särställning i förhållande till andra verksamheter inom område genom att ha en mer begränsad skyldighet att anmäla. Syftet är att underlätta för vuxna att med förtroende och även anonymt kunna söka hjälp i samlevnadsfrågor. Anmälningsskyldigheten gäller endast vid miss- tanke om att barn utnyttjas sexuellt eller utsätts för fysisk eller psykisk misshandel i hemmet. Sedan denna bestämmelse senast ändrades har kunskapen om barn som upplever våld i hemmet ökat. Förutom att barn ofta kan fara lika illa av att bevittna våld mot en närstående som om de själva var direkt utsatta finns en förhöjd risk för att barnen själva ska drabbas direkt av våldet. Det motiverar att anmälningsskyldigheten utökas till kännedom om att barn bevittnar våld mot en närstående. Vidare föreslås att anmälningsskyldigheten i fall av våld, sexuella övergrepp och bevittnande av våld av och mot en närstående inte enbart ska begränsas till att de begås i hemmet. Uppmärksamma barns och ungas behov av stöd och skydd innebörden i bestämmelsen är nämligen inte platsen utan att föräldrarna inte kan förväntas skydda barnet, eftersom misshandeln eller de sexuella övergreppen drabbar en närstående och ofta utförs av en annan närstående. 8.7.6Bättre kunskap, rutiner och kontroll Utredningens bedömning: Det finns inget som talar för att skärpning av sanktionsmöjligheterna är en ändamålsenlig åtgärd för att öka benägenheten att anmäla vid allvarliga fall av våld, övergrepp eller försummelse. Däremot finns en risk att ett specialstraff- stadgande skulle medföra ett ökat antal anmälningar utan att garan- tera att allvarliga fall verkligen kommer till kännedom. De nationella myndigheterna bör öka sina insatser för att nödvändig kunskap, handlingsplaner och rutiner kring anmälnings- skyldigheten ska finnas hos de aktuella myndigheterna. Berörda tillsynsmyndigheter bör också på ett bättre sätt än kontrollera efterlevnaden och vilka rutiner som finns. bör erbju- da möjlighet till konsultation före anmälan och inom ramen för lokal samverkan bör en kontinuerlig dialog föras om frågor kring anmälningsskyldigheten. Osäkra effekter av skärpta sanktioner De sanktioner som är möjliga att tillämpa vid vissa yrkesföre- trädares underlåtenhet att iaktta anmälningsskyldigheten har använts i mycket begränsad utsträckning. Det kan bero på att få fall anmäls och på svårigheten att i efterhand leda i bevis att en anmälningsskyldig känt till missförhållanden för ett barn och medvetet har avstått från att göra en anmälan. Det är inte heller känt i vilken grad underlåtenhet att anmäla förekommer när det gäller sådana allvarliga fall av våld, övergrepp eller försummelse som nämns i direktiven som möjliga grunder vid en straffskärpning. Det är snarare troligt att underlåtenheten gäller mindre allvarliga fall, med tanke på svårigheterna att dra gränsen för vad som är anmälningsbart. Utredningen har övervägt att föreslå införande av ett special- straffstadgande i lagen, vid underlåtenhet att anmäla misstanke om allvarliga fall av våld, övergrepp och försummelse, som skulle Uppmärksamma barns och ungas behov av stöd och skydd om omfatta samtliga anmälningsskyldiga yrkesföreträdare. Risken att drabbas av sanktioner vid underlåtenhet att anmäla kan dock leda till en icke avsedd överapportering. är det mycket osäkert om skärpta sanktioner är ett adekvat sätt att öka anmälnings- benägenheten vid misstanke om just allvarliga missförhållanden. Detta ska vägas mot det ingrepp i föräldrars och barns personliga integritet som en anmälan trots allt innebär. Mot den bakgrunden har utredningen avstått från att föreslå utökade sanktions- möjligheter. Tillsynens roll för att öka efterlevnaden av anmälningsskyldigheten I bakgrunden har redovisats att Skolinspektionen och Social- styrelsen på förfrågan från utredningen uttalat att tillsyn över skolväsendets respektive hälso- och sjukvårdens anmälningar inte kan omfatta grunderna för en anmälan eller underlåtenhet att anmäla i ett enskilt fall. Tillsynen kan endast omfatta förekomst av rutiner för anmälan och frågor kring hur anmälningsskyldigheten tillämpas mer generellt. Av Skolinspektionens promemoria till utredningen framgår vidare att tillsynen över anmälningsskyldig- heten ingår i det pågående utvecklingsarbete som pågår inom myndigheten. Utredningen anser att berörda tillsynsmyndigheters roll, när det gäller att följa upp hur anmälningsskyldigheten efterlevs, behöver uppmärksammas mer. Samordnad tillsyn kan behövas för att undersöka i vilken mån samverkan på övergripande lokal nivå före- kommer med syftet att öka kunskapen, förbättra rutinerna och tillskapa forum för dialog i frågor som rör anmälningsskyldigheten. Samordningen av tillsynen inom hälso- och sjukvården och social- tjänsten bör underlättas i och med att från blir ansvarig för tillsynen inom båda områdena. Utredningen menar att i stället för skärpta sanktioner behövs ökad kunskap om reglerna. Tillsammans med en öppen och tillåtande diskussion om de svårigheter som är förenade med anmälnings- skyldigheten kan det bidra till nödvändiga anmälningar görs. Uppmärksamma barns och ungas behov av stöd och skydd kunskapen kan förmedlas och hur forum kan tillskapas för dialogen om vad som är rimligt att anmäla är några av de frågor som bör planeras i samverkan mellan och andra myndigheter och verksamheter på lokal nivå. Dessutom bör generellt erbjuda möjlighet till avidentifierad konsultation före anmälan. De anmälningsskyldiga myndigheterna bör också utarbeta rutiner och handlingsplaner inom den egna organisationen. Andra åtgärder som kan förbättra anmälningsbenägenheten är utbildning på grund- och vidareutbildningsnivå för berörda yrkesgrupper samt barnombud63 som förekommer inom vuxenpsykiatrin och kriminalvården. Dessa ombud har till uppgift att förmedla kunskap om barn som far illa i den egna verksamheten och se till att det finns rutiner kring anmälningsskyldigheten och att dessa är kända. Berörda centrala myndigheter bör också i större utsträckning vägleda i frågor som rör anmälningsskyldigheten inom sina respektive ansvarsområden. Inom skolområdet borde det rimligtvis finnas handlingsplaner när det gäller att uppmärksamma barn som far illa, i likhet med vad som förekommer när det gäller att motverka mobbning m.m. Skolorna skulle också kunna åläggas att redovisa att de har rutiner och handlingsplaner för anmälnings- skyldigheten i sina årliga kvalitetsredovisningar. 8.7.7Socialtjänsten är skyldig att vid behov anmäla till annan nämnd Utredningens bedömning: Då en familj flyttar och barnet miss- tänks fara illa ska socialnämnden, i enlighet med sin anmälnings- skyldighet, informera i den nya kommunen. Social- nämndens anmälningsskyldighet framgår redan av gällande be- stämmelser, varför förtydligande inte är nödvändigt. Barn i utsatta situationer riskerar att bli mer utlämnade när familjen flyttar. Genom en rad uppmärksammade fall har illustrerats hur avbrott i kontinuiteten när det gäller myndigheternas kontakt med barn och familjer i utsatta situationer kan bli förödande. Överflyttning av pågående frivilliga insatser till en annan kommun förutsätter samförstånd med familjen. 63 I finns i samarbete med barnpiloter i verksamheter som förskola, skola och barnhälsovård med likartade uppgifter. Uppmärksamma barns och ungas behov av stöd och skydd om I situationer där föräldrarna eller den unge inte önskar fortsatta insatser, trots att barnet bedöms ha behov, måste överväga om en anmälan ska göras till nämnden i den kommun dit familjen flyttar. Utredningen har uppfattat att det finns en tvekan att kontakta en annan kommun, med hänsyn till den stränga sekretess som gäller för . har också funnits ett synsätt på många håll inom , som delvis kan leva kvar, att familjer ska få en chans att byta miljö utan att deras tidigare socialtjänsthistoria ska följa med till den nya kommunen. Utredningen anser att det måste uppmärksammas mer att sekretessbrytande anmälnings- och uppgiftsskyldighet gäller för i utflyttningskommunen, i en situation då ett barn misstänks fara illa på grund av att familjen flyttar och tidigare insatser avbryts. 9Polisanmälan vid misstanke om brott mot barn Utredaren ska, enligt direktiven, överväga om socialnämndens möj- lighet att anmäla brott mot barn ska ändras till en skyldighet eller, om det är lämpligare, att socialnämndens möjlighet att anmäla brott mot barn förtydligas. I direktiven hänvisas till bestämmelserna i 14 kap.2 § SekrL1 som innebär att socialnämnden har möjlighet att polisanmäla misstanke om brott mot barn. Av allmänna råd2 framgår att socialnämnden skyndsamt bör anmäla misstankar om brott mot barn till polisen, om det är till barnets bästa. Enligt direktiven är det viktigt att barn som blir utsatta för brott känner att samhället reagerar och gör något åt deras situation. En viktig del i detta är att polis och åklagare får kännedom om dessa brott så att de kan utredas och lagföras. Ofta är det som först får signaler om att ett barn eller en ung person kan ha varit utsatt för brott i form av våld eller sexu- ella övergrepp. Framförallt gäller det yngre barn, som kan ha varit utsatta i hemmet. Det finns ingen anmälningsskyldighet till polisen för exempelvis hälso- och sjukvård och förskola-skola, men det finns heller inget hinder för polisanmälan. Dessa verksamheter har däremot en skyldighet att anmäla till , enligt 14 kap. 1 § andra stycket SoL. 1Enligt dess lydelse före . Polisanmälan vid misstanke om brott mot barn De signaler eller misstankar som når kan vara allt- ifrån mycket vaga iakttagelser till en tydlig berättelse från ett barn eller en ung person och påvisbara skador. ska som regel inleda en utredning enligt 11 kap. 1 § SoL för att bedöma bar- nets behov av stöd och skydd. ska också ta ställning till om och när polisanmälan ska göras. 9.3Socialtjänstens möjlighet att polisanmäla Som huvudregel råder det sekretess inom för upp- gifter om enskilds personliga förhållanden, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon närstående lider men (7 kap. 4 § SekrL3). Sekretess skulle därmed hindra soci- altjänsten från att anmäla brott, om det inte fanns särskilt lagstöd för att bryta denna sekretess. Sådant lagstöd finns i 14 kap. 2 § sjätte stycket SekrL4 (Jfr 12 kap. 10 § SoL). Där framgår att sekre- tessen inte hindrar från att bl.a. polisanmäla en miss- tanke om brott mot någon som inte har fyllt . De brott som kan anmälas är brott mot liv och hälsa, dvs. kroppsskada och miss- handel, brott mot frihet och frid och sexualbrott enligt 3,4 eller 6 kap. BrB eller brott som avses i lagen (1982:316) med förbud mot könsstympning av kvinnor. har alltså en möjlighet, men ingen skyldighet, att polisanmäla vissa brott mot barn och unga. Frågan om vilken grad av misstanke som krävs för att en myndighet ska få lämna ut upp- gift om brott är inte närmare reglerad i lagstiftningen. Att anmäla brott till polisen är ett s.k. handläggningsbeslut och det kan inte överklagas. Det behöver inte finnas någon misstänkt gärningsman utan det är misstanken om ett brott som anmäls.5 Enligt allmänna råd6 är huvudprincipen att misstanke om brott mot barn bör polisanmälas av socialnämnden, om det är till barnets bästa. De viktigaste skälen till att göra en polisanmälan är: -Barnets behov av skydd, rättssäkerhet samt möjlighet till skade- stånd 3Enligt dess lydelse före . 4Enligt dess lydelse före . Polisanmälan vid misstanke om brott mot barn -Att rättsprocessen kan vara viktig för den sociala utredningen -Prevention, dvs. att bidra till att skydda såväl det aktuella barnet som andra barn