sou · GXB383 · 2010-01-01 00:00:00 — Ett intensifierat miljöarbete handlar alltså om att utveckla dels strategier med nya eller förändrade styrmedel samt underlag för arbete inom EU och internationellt, dels det nationella åtgärdsarbetet inom ramen för befintliga mandat. För att effektivisera arbetet med åtgärder i miljömålssystemet tillkallas en parlamentarisk beredning med huvuduppgift att ge råd till regeringen och på beställning från regeringen utveckla strategier. ledamöter och experter blir rådgivande till beredningen. Beredningen organiserar arbetsgrupper som tar fram underlag för beredningens förslag. I arbetsgrupperna kan ingå företrädare för myndigheter, näringsliv, ideella organisationer, den regionala och lokala nivån samt forskare. Myndigheterna i miljömålssystemet har en viktig roll i beredningens arbete, bl.a. genom att lämna underlag. Liksom kan myndigheterna naturligtvis, inom befintligt mandat eller på uppdrag av regeringen, utveckla strategier och lämna förslag. Beredningen har ett kansli om cirka åtta årsarbetskrafter, som bl.a. fungerar som sekretariat i arbetsgrupperna. Utredningen anser att det är angeläget att öka effektiviteten i arbetet med att ta fram nya och utveckla befintliga åtgärder och styrmedel för att nå miljömålen. För detta ändamål har utredningen övervägt olika alternativ. Utredningen föreslår att en permanent beredning tillkallas med företrädare för riksdagspartierna. Hur representationen ska se ut avgörs givetvis av regeringen. Beredningens huvuduppgift bör vara att ge råd till regeringen om hur arbetet med att uppnå miljömålen ska bedrivas, med utgångspunkt i uppdrag från regeringen. Utredningen bedömer att beredningen kan hantera miljöproblem som är särskilt angelägna för att stora värden står på spel. Det kan även röra sig om miljöområden som karaktäriseras av konflikter med andra samhällsintressen som därigenom kräver svåra politiska avvägningar eller områden som är särskilt komplexa och kännetecknas av stor osäkerhet. Beredningen kan också arbeta med frågor som är aktuella för internationella förhandlingar eller inför en svensk proposition. Den avgörande skillnaden mellan det nuvarande myndighetsbaserade miljömålssystemet och en parlamentarisk beredning är att de ger utrymme för olika grad av löpande politisk diskussion och prövning av möjliga handlingsalternativ. En kommitté under regeringen kan ha en kontinuerlig diskussion med och . Eftersom stora samhällsekonomiska värden berörs är långsiktighet och en bred politisk samsyn värdefulla. En parlamentariskt sammansatt beredning kan också stimulera till debatt om miljöfrågor och om de avvägningar gentemot andra samhällsintressen som ibland krävs för att nå miljömålen. Närheten till det politiska beslutsfattandet kan motivera icke-statliga aktörer att medverka i större utsträckning, vilket skulle kunna medföra bättre genomlysta förslag. Regeringen kan givetvis som lägga uppdrag om att utveckla strategier till myndigheter när så bedöms lämpligt. Myndigheterna i miljömålssystemet har även en viktig roll i beredningens arbete, bl.a. genom att på beställning av beredningen lämna underlag. Myndigheterna kan naturligtvis också lägga förslag på eget initiativ inom givet mandat. Dessutom förtydligas myndigheternas ansvar för att, inom sina verksamhetsområden och befintliga mandat, verka för att miljömålen nås genom att vidta åtgärder. (Se vidare avsnitt 6.2.1.) Det forum för samverkan mellan myndighetschefer som utgjort har varit en tillgång för miljöarbetet, enligt många som utredningen varit i kontakt med. Det anses bl.a. bero på att miljöfrågorna fått större tyngd inom berörda myndigheter eftersom de högsta cheferna är engagerade. Även medverkan i rådet av företrädare för kommuner, näringsliv och ideella organisationer har ansetts vara värdefull. Utredningen föreslår därför att representationen av generaldirektörer för berörda myndigheter och experter från olika organisationer tas tillvara genom att dessa blir experter i beredningen. Utredningen föreslår att beredningen organiserar arbetet genom att inrätta tillfälliga arbetsgrupper. Arbetsgruppernas uppgift är att förse beredningen med ett underlag med olika handlingsalternativ, så att beredningen kan stimulera till debatt och lämna råd till regeringen om handlingsalternativen. Sammansättningen i arbetsgrupperna beror på vilka problem som ska lösas. En bred representation bör eftersträvas, genom t.ex. företrädare för mål- och sektorsmyndigheter, näringsliv, ideella organisationer och den regionala och lokala nivån samt forskare. medverkar i arbetsgrupperna, t.ex. som sekretariat. 6.1.2Att ta fram strategier De tre åtgärdsstrategierna utgår ur miljömålssystemet. De ersätts med strategier som tas fram med utgångspunkt i politiska prioriteringar. Strategierna bör sikta mot ett eller flera miljökvalitetsmål i ett generationsperspektiv samt innehålla tydliga etappmål, förslag till styrmedel och, vid behov, underlag för förhandlingsarbete inom EU och internationellt. får i uppdrag att samordna en myndighetsgemensam plattform med forskaranknytning för att utveckla tillämpningen av samhällsekonomiska analyser i strategiarbetet. finns inom miljömålssystemet en fast indelning i åtgärdsstrategier, nämligen Effektivare energianvändning och transporter (EET), Giftfria och resurssnåla kretslopp (GRK) och Hushållning med mark, vatten och bebyggd miljö (HUM). Beställningen till den fördjupade utvärderingen resulterade i närmare tusen förslag till åtgärder som skulle sorteras och prioriteras genom myndighetssamverkan i strategierna. Även om strategiarbetet har förbättrat myndigheternas samarbete har strategiarbetsgrupperna själva konstaterat att de haft svårt att prioritera, hantera målkonflikter, hitta synergier och uppnå ett tillräckligt djup i analysen av drivkrafterna bakom problemen. Ett otydligt politiskt mandat och snäv tidsram har angetts som skäl till detta. Andra svagheter har varit att avgränsningen mellan strategierna delvis dolt konflikter och att dialogen med icke-statliga aktörer varit begränsad. Utredningen föreslår mot denna bakgrund att den fasta indelningen i strategierna EET, GRK och HUM utgår ur systemet, till förmån för strategier som tas fram med utgångspunkt i politiska prioriteringar. Beställningar av strategier till beredningen och myndigheterna kan ges som är anpassade till regeringens planering. Genom att konkreta beställningar fördelas ges större utrymme att ta fram mer genomarbetade förslag än i dagens system. När strategier tas fram på beställning av regeringen blir det politiska mandatet tydligt som möjligheterna förbättras till avvägningar både mellan olika miljömål och i förhållande till Transparensen ökar och förutsättningarna för icke-statligt deltagande förbättras. Generationsmål och etappmål samt styrmedel och underlag för arbete inom EU och internationellt Strategierna bör sikta mot ett eller flera miljökvalitetsmål i ett generationsperspektiv samt innehålla tydliga etappmål, förslag till styrmedel och, vid behov, underlag för förhandlingsarbete inom EU och internationellt. Etappmålen är steg på vägen, dvs. de ska spegla väsentliga förändringar. Etappmålen ska ange vad som ska uppnås, men inte hur denna förändring ska gå till eftersom detta ofta kan göras på olika sätt. Etappmål har dimensionerna resultat, dvs. vad ska uppnås, och tid, dvs. när ska resultatet vara uppnått. Det är en politisk fråga vad som är en lämplig avvägning mellan tillgänglig tid och resultat, eftersom det beror på vilka åtgärder och styrmedel som används för att nå resultatet. Ambitionsnivån i etappmålen måste spegla de resurser som kan användas i ett givet tidsperspektiv. Ett ambitiöst mål kräver större resurser ju närmare i tiden måluppfyllelsen ska ske och tvärt om. För att öka kvaliteten i underlaget för politiska beslut bör arbetsgrupperna till beredningen redovisa ett konsekvensanalyserat beslutsunderlag med t.ex. alternativa ambitionsnivåer för etappmål med tillhörande styrmedel. Underlag för förhandlingsarbete inom EU och internationellt bör tas fram vid behov. Alltså ingår en samhällsekonomisk konsekvensanalys samt en analys av konsekvenserna för statsbudgetens inkomster och utgifter i det underlag som lämnas till beredningen. Åtgärdsarbetet har i huvudsak samhällsekonomiska kostnader. I den mån förslagen innebär ökade utgifter för staten ska finansieringsförslag alltid finnas med. I de fall ett uppdrag till beredningen omfattar flera av statsbudgetens utgiftsområden kan finansieringsförslagen självfallet omfatta berörda områden. Samhällsekonomiska konsekvensanalyser – en del i strategiarbetet Konsekvensanalyserna i miljömålssystemet har blivit allt bättre över tiden. Tillämpningen av samhällsekonomiska analyser i miljöarbetet bör fortsätta att utvecklas. De utvecklingsbehov som utredningen har identifierat är metodutveckling för flera av stegen i en konsekvensanalys, entydig användning av begrepp, transparenta metoder och arbetssätt för att öka jämförbarheten mellan olika förslag. Det behövs dessutom en utveckling av verktyg för att väga av hur mycket arbete som är lämpligt att lägga ned på en specifik konsekvensanalys i ett givet sammanhang samt viss modellutveckling. Utredningen föreslår att får i uppdrag att samordna en myndighetsgemensam plattform med forskaranknytning för att löpande utveckla tillämpningen av samhällsekonomiska analyser i strategiarbetet. har inget formellt ansvar för miljöpolitikens genomförande, men är redan på flera sätt involverat i miljömålssystemet genom olika uppdrag och har i övrigt god kompetens för att genomföra uppdraget. Plattformen behöver en bas av miljöekonomisk kompetens och knyter naturvetenskaplig och annan sakkompetens till sig i aktuella frågeställningar. 6.2Miljöarbete inom ramar givna av regering och riksdag I miljömålssystemet finns nationellt och regionalt miljömålsansvariga myndigheter och myndigheter med sektorsansvar för miljöarbetet. Därtill har kommuner, näringsliv, regionala självstyrelse- och samverkansorgan och ideella organisationer en avgörande roll i arbetet med att nå miljökvalitetsmålen. 6.2.1Nationella myndigheter i miljömålssystemet Myndigheterna i miljömålssystemet får ett tydligare ansvar i sina instruktioner att verka för att miljökvalitetsmålen nås. Särskilt sektorsansvar för miljöarbetet ersätter särskilt sektorsansvar för miljömålsarbetet som begrepp, och likalydande formulering förs in i instruktionerna för berörda myndigheter. , , , , , , , , , Myndigheten för samhällsskydd och beredskap, , , , , , , , och får ett särskilt sektorsansvar för miljöarbetet. särskilda sektorsansvar för miljöarbetet vidgas till att även gälla samhällsplanering. sektorsansvar utvecklas till att också omfatta kulturmiljöfrågor av typen förebyggande arbete, och får återigen ett särskilt sektorsansvar för miljöarbetet. Ett rapporteringsansvar förs in i sektorsmyndigheternas instruktioner. Utredningen föreslår att berörda myndigheter får ett tydligare ansvar i sina instruktioner för att verka för att miljömålen nås. Åtgärder ska vidtas dels inom ramen för myndighetens verksamhet, dels genom att verka samlande, stödjande och pådrivande gentemot de aktörer som finns inom myndighetens verksamhetsområde. Verksamhetsområdet beskrivs av de styrdokument som definierar myndighetens ansvar. Myndigheterna ska även fortsättningsvis rapportera uppföljning och bedömningar, men till . Myndigheterna bör också, vid förfrågan, lämna underlag till den parlamentariska beredningen. Utredningen föreslår att tydligare och likalydande uppdragsbeskrivning skrivs in i målrespektive sektorsmyndigheternas instruktioner för att säkerställa att miljöarbetet prioriteras. Utredningen föreslår inga förändringar i fördelningen av miljömålsansvar mellan myndigheterna. Sektorsansvar och myndigheter med ett särskilt sektorsansvar för miljöarbetet Sektorsansvaret är ett centralt inslag i miljöpolitiken. Då utredningen anser att allt miljöarbete är arbete för att uppnå miljömålen föreslås att begreppet särskilt sektorsansvar för miljömålsarbetet ersätts av särskilt sektorsansvar för miljöarbetet. Utredningen definierar sektor som en myndighets ordinarie verksamhetsområde. Skillnaden mellan det allmänna sektorsansvaret och det särskilda sektorsansvaret för miljöarbetet är att det senare även omfattar rapportering för uppföljning och utvärdering samt ett ansvar för att bidra till utvecklingen av strategier och förslag inom miljömålssystemet. Det allmänna sektorsansvaret berörs inte av utredningens förslag. Särskilt sektorsansvar för miljöarbetet bör ges till nitton myndigheter. Det handlar om både sektorer med stor miljöpåverkan och sektorer som kan arbeta förebyggande inom sin egen sektor eller bidra till lösningar inom andra sektorer. Eftersom de övergripande miljömålsfrågorna utgår ur miljömålssystemet vidgas sektorsansvar för miljöarbetet till att också gälla samhällsplanering. sektorsansvar utvecklas till att även omfatta kulturmiljöfrågor. Förslaget innebär vidare att återfår ett sektorsansvar för miljöarbetet. får ett tydligare ansvar i instruktionen att verka för att miljömålen nås. Länsstyrelsernas nuvarande samarbete om miljömålsuppföljning utvidgas till att även omfatta samverkan kring åtgärder. I förordningen om regionalt tillväxtarbete preciseras att miljökvalitetsmålen utgör den miljömässiga dimensionen av hållbar regional tillväxt, och att samordning bör ske med miljömålsarbetet. De regionalt miljömålsansvariga myndigheterna är nyckelaktörer i arbetet med att nå miljökvalitetsmålen genom sin uppgift att verka för att målen får genomslag i länen. Länsstyrelserna är regionalt ansvariga för femton av miljömålen och för Levande skogar. De regionala målen har ofta tagits fram i samverkan med aktörer i länen. Detta är naturligtvis värdefullt eftersom det ger förutsättningar för delaktighet. Genom utredningens förslag att beslut om regionala miljömål ska fattas efter samråd med länets regionala självstyrelse- eller samverkansorgan (se avsnitt 3.2.5) kan samrådet med politiskt tillsatta organ förbättras. Länsstyrelserna och har ett omfattande miljöansvar och gör viktiga insatser för att nå miljömålen i det reguljära myndighetsarbetet. Det gäller t.ex. naturskydd, kulturmiljö och myndighetsutövning enligt och andra lagar. Detta ständigt pågående arbete är naturligtvis centralt i det regionala arbetet för att nå miljömålen. För att nå målen behövs även insatser inom områden där myndigheterna har begränsat formellt inflytande. De främsta redskapen är då information och initiativ för att överföra kunskaper och erfarenheter som kan leda till åtgärder på frivillighetens grund. Det handlar i huvudsak om åtgärder som kan vara gynnsamma både för miljön och för kommuner och företag. Av bl.a. resursskäl är det angeläget att koncentrera sådana insatser till områden som är särskilt angelägna från miljösynpunkt och där de ansvariga aktörerna ser en potential i att utveckla sitt miljöarbete. Det finns exempel på län som tillämpat ett sådant arbetssätt, vilket har uppskattats av företag och kommuner. Länsstyrelserna ska enligt regleringsbrevet för utveckla regionala åtgärdsprogram för att nå miljökvalitetsmålen. Utredningen anser emellertid att ansvaret för att bedriva åtgärder bör vara kontinuerligt och att det därför är lämpligare att det förs in i instruktionen. Vidare anser utredningen att det bör framgå av läns- styrelsens instruktion att myndigheten bör genomföra såväl egna åtgärder som insatser för att stimulera andra regionala och lokala aktörers miljöarbete. Utredningen föreslår att det nuvarande samarbetet mellan länsstyrelserna om miljömålsuppföljning (RUS, Regionalt UppföljningsSystem) utvidgas till att även omfatta ett erfarenhetsutbyte kring åtgärder. Den samverkan om åtgärder som finns sker framför allt mellan grannlän, och länsstyrelserna har efterfrågat ett utökat samarbete. Genom ett utvidgat RUS har länsstyrelserna bättre förutsättningar att utveckla en systematik i åtgärdsarbetet, och samordningsvinster kan nås. Även bör kunna delta i ett utvecklat RUS. Ett utvidgat RUS bör också kunna vara länk till åtgärdsarbetet på nationell nivå. Det regionala tillväxtarbetet har stor betydelse för hur miljötillståndet i länen utvecklas, och omställningen till ett hållbart samhälle kan utgöra en drivkraft för regional tillväxt. Enligt den nationella strategin för regional konkurrenskraft ska synergier mellan regional tillväxt och miljöhänsyn premieras, och balanserade avvägningar göras vid motstående intressen. Behandlingen av miljöaspekter kan ofta förbättras. har i rapporten 2004 rekommenderat att förstärka miljö- och hållbarhetsaspekterna i utvecklingsprogrammen för regioner och landsbygd. Behovet av att integrera miljöaspekterna i den regionala utvecklingen har tidigare tagits upp i miljömålspropositioner och av . Utredningen anser att det bör anges i förordningen om regionalt tillväxtarbete att miljökvalitetsmålen utgör den miljömässiga dimensionen av hållbar regional tillväxt. Det kan jämföras med att miljökvalitetsmålen är en av utgångspunkterna inom transportplaneringen. Utredningen anser även att det bör tydliggöras i förordningen att samordning bör eftersträvas mellan det regionala tillväxtarbetet och miljömålsarbetet. I förordningen sägs att samordning ska eftersträvas med bl.a. kommunernas översiktsplanering och strukturfondsprogrammet. 6.2.3Kommuner, företag och ideella organisationer Miljöarbetet hos kommuner, regionala självstyrelse- och samverkansorgan, företag och ideella organisationer är avgörande för att nå miljömålen. Aktörerna ges bättre förutsättningar för delaktighet i miljömålssystemet nationellt och regionalt. Miljöarbetet hos företag, kommuner, regionala självstyrelse- och samverkansorgan och ideella organisationer är avgörande för att nå miljömålen. Aktörernas lagstadgade ansvar inom miljöområdet utgör en miniminivå, men många aktörer går långt utöver denna nivå. Detta påskyndar omställningen till ett hållbart samhälle. Som exempel kan nämnas att företag kan utveckla varor och tjänster där ny teknik kombineras med bättre miljöprestanda, arbeta med resurshushållning och vidta åtgärder för att minska föroreningar i alla produktionsled. Ideella organisationer driver på i miljöarbetet genom offentlig debatt, remissyttranden, mediakontakter och deltagande i samråd, och de kan bedriva operativt arbete, såsom t.ex. att utveckla miljömärkningen. Kommuner och regionala självstyrelse- och samverkansorgan kan bidra till uppfyllelsen av miljömålen inom de egna verksamheterna och i sina roller som politiska aktörer samt genom samverkan med företag, organisationer och andra aktörer. Miljökvalitetsmålen kan utgöra ett stöd för aktörernas miljöarbete. Andra stöd är verktyg som miljöledningssystem eller livscykelanalyser. Miljömålen används av många icke-statliga aktörer i det egna miljöarbetet, och företrädare för kommuner, företag och ideella organisationer är positiva till att fastställt långsiktiga mål på miljöområdet. har önskemål framförts om större möjligheter att delta i arbetet inom miljömålssystemet. Utredningen bedömer att de föreslagna ändringarna sammantaget ger icke-statliga aktörer bättre möjlighet till delaktighet i miljömålssystemet och att det skapas bättre förutsättningar för engagemang. Bättre förutsättningar för engagemang och delaktighet Arbetet med att revidera de nationella miljömålen och ta fram åtgärder sker inom en snäv tidsram med en temporärt hög arbetstopp för myndigheterna. Tidsbristen gör det svårt för myndigheterna att erbjuda andra aktörer delaktighet. Den nya arbetsfördelningen med uppföljning respektive utveckling av åtgärdsförslag i olika faser ger bättre förutsättningar för att involvera icke-statliga aktörer. Miljömålen bedöms bli mer motiverande genom att bedömningsgrunden ändras så att målen blir ambitiösa men inte omöjliga att nå. Företag, kommuner och andra aktörer har i flera sammanhang påpekat att det inte upplevs som konstruktivt att miljömålsuppföljningen signalerar att miljötillståndet försämras, trots att utfört miljöarbete har medfört förbättringar. Bättre förutsättningar ges för engagemang i arbetet med miljömålen även genom att strategierna tar utgångspunkt i politiska prioriteringar. Forskning visar att nationella politiska prioriteringar har betydelse för vilka frågor som sätts högt i den lokala politiken. I det nuvarande miljömålssystemet deltar företrädare för ickestatliga aktörer som experter i . De ges i det förändrade systemet möjlighet att delta som experter i den parlamentariska beredningen. Aktörerna ingår i en beredningsgrupp för miljömålsuppföljning och ges möjligheter till detta även fortsättningsvis. Kommuner och företag efterfrågar ett mer fokuserat och avgränsat arbete och mer utvecklade konsekvensanalyser. De fasta strategierna ersätts av strategier för prioriterade frågor. Beredningens arbetsgrupper, där icke-statliga aktörer kan ingå, utarbetar underlag till strategierna. Det förändrade arbetssättet bedöms ge aktörerna bättre möjlighet till delaktighet. Många icke-statliga aktörer i länen deltar i det regionala miljömålsarbetet och ser arbetet som ett stöd, men det finns även önskemål om utökad delaktighet. Det tydliggörs därför att bör stimulera regionala och lokala aktörers miljöarbete för att nå målen. Den regionala och lokala politiska förankringen stärks också, som framgått, genom att beslut om nya miljömål på denna nivå fattas efter samråd med regionala självstyrelse- eller samverkansorgan. 7Oberoende riktad utvärdering av insatser Statskontoret gör riktade utvärderingar av dels styrmedel, dels myndigheters miljöarbete. Ett målstyrningssystem kräver en oberoende riktad utvärdering för att bli effektivt. Miljömålssystemets aktörer genomför redan årlig uppföljning och en bred fördjupad utvärdering av möjligheterna att nå målen. Dock saknas en oberoende riktad utvärdering av enskilda insatser. Ett urval av styrmedel liksom olika myndigheters miljöarbete behöver utvärderas i ett lärande och utvecklande syfte. En riktad utvärdering innebär normalt en nulägesbeskrivning, förklaring av orsakssamband och bedömning av utfallet mot förväntat resultat. ges även förslag till förändringar. För att verifiera om resultatet blivit det önskade eller om förändringar kan göras för att öka effektiviteten går en riktad utvärdering in i detalj med enskilda insatser eller processer. Den fördjupade utvärderingen och uppföljningen, som utförs av myndigheterna inom miljömålssystemet, kan utgöra underlag för riktade utvärderingar. Statskontoret har inget ansvar i miljömålssystemet och är därför oberoende i förhållande till systemet. Myndigheten har god kompetens för utvärderingar. Dess uppdrag omfattar alla politikområden som har beröring med miljömålssystemet. Dock finns i den befintliga verksamheten inget särskilt fokus på miljöfrågor. För uppgiften med riktade utvärderingar av insatser inom miljömålssystemet behövs viss förstärkning med miljöekonomisk kompetens. Statskontoret bör successivt ges tidsbegränsade uppdrag från regeringen om vilka utvärderingar myndigheten ska genomföra. Därigenom sker en systematisk genomgång av styrmedel och myndigheters miljöarbete. 8Konsekvenser av utredningens förslag Den föreslagna fördelningen av arbetsuppgifterna i systemet för myndigheter och den parlamentariska beredningen ger bättre utrymme för en kvalitativt god, regelbunden uppföljning och för utvärdering av möjligheterna att nå målen, liksom ett effektivare miljöarbete hos såväl myndigheter som icke-statliga aktörer. De statsfinansiella kostnader som redovisas nedan är konsekvenser av de förslag som utredningen redovisat i kapitlen 5, 6 och 7. Utredningen anser att kansliet till den parlamentariska beredningen behöver personalresurser på cirka /år. Dessutom krävs utredningsresurser om cirka 2–/år för att ta fram underlag till beredningen och arbetsgrupperna. övertar en stor del av de arbetsuppgifter som har utfört samt ges ett förstärkt samordningsansvar för miljödataförsörjning och miljömålsuppföljning.