sou · GYB395 · 2010-12-16 00:00:00 — Det är inte ovanligt att det uppstår problem när deras behov av stöd för att de ska få en likvärdig skolgång ska tillgodoses. Skolinspektionen tar emot förhållandevis många anmälningar som gäller just denna grupp barn och elever. Det är osäkert hur detta kan tolkas men en försiktig tolkning är att för- äldrar till dessa barn och elever ser problem i hur förskola och skola förmår att utforma verksamheten för att denna grupps behov ska tillgodoses, trots skollagstiftningens skyddsregler. Andelen elever i skolan som har åtgärdsprogram, en dokumentation av olika stödbehov, brukar anges till av en årskull igenom- snitt. Denna uppgift måste tolkas med stor försiktighet och med insikten om att variationerna lokalt kan vara stora. Av dessa hör givetvis inte alla till utredningens målgrupp. En annan uppskattning är att det är av alla elever som går ur som 1Statens folkhälsoinstitut, (2010) Kartläggning av insatser för barn och unga i risksituationer 2010, 2010:10. 2Sjögren, och , , Livets lotteri och vårt ansvar för de utsatta barnen, i Utredningens delbetänkande SOU 2010:64. Se de tidiga tecknen – forskare reflekterar över sju berättelser från förskola och skola. inte är behöriga att påbörja gymnasiestudier och andelen som hoppar av sina gymnasiestudier uppgår till , en siffra som hållit sig relativt över de senaste åren.3 Det är inte heller säkert att alla elever i dessa grupper hör till utredningens målgrupp men de uppvisar en av forskare definierad riskfaktor för social problematik och psykisk ohälsa, sviktande skolresultat, kanske till följd av hög frånvaro. Av alla elever som börjar gym- nasieskolan finns det säkerligen de som behöver olika stödinsatser för att kunna slutföra sina studier men vars skolresultat inte alls indikerar stödbehov. Det finns också anledning att peka på att barn och elever kan råka ut för kriser i familjen som är omöjliga att förutse. Sammanfattningsvis visar denna korta presentation att det är svårt att få en säker bild av hur många och vilka barn och elever utredningen rör. Säkert är att de finns i förskolan, skolan och annan pedagogisk verksamhet och behöver få stödinsatser för att kunna få sin rätt till en likvärdig utbildning tillgodosedd. Ett viktigt konsta- terande är att det inte i förväg går att utesluta någon från gruppen. I den meningen ingår alla barn och elever i gruppen som förskola, skola eller annan pedagogisk verksamhet behöver uppmärksamma. Hur viktig är skolgången för dessa barn och elever?4 Forskning visar att det finns mycket som skolan kan göra för att främja en positiv utveckling och hindra uppkomsten av problem i skolan och senare i livet. Särskilt viktigt att framhålla är att en för- skola med hög pedagogisk kvalitet kan ge positiva och varaktiga effekter för barn upp i grundskoleålder.5 Skolan kan också vara en stark riskfaktor. Exempel på detta är icke fungerande stödinsatser, konflikter med lärare och elever, låga förväntningar i omgivningen och hos eleven själv. Goda pedagogiska miljöer är däremot bra för alla elever men särskilt för de barn och elever som lever i utsatthet. Pedagogiska miljöer av hög kvalitet kan skydda både mot skolmiss- lyckanden och beteendeproblem, två företeelser som kan gå hand i hand för socialt utsatta barn.6 De, som av olika skäl inte fullföljer 3Skolverket (2010) lägesbedömning 2010, rapport 350. 4Skolan som begrepp används här i vid mening för att beskriva barns och elevers lärande med start i förskoleåldern gymnasieskolan. 5Balldin, och , , Förskolan och de utsatta barnen- utmaningar och möjligheter, i SOU 2010:64 Se de tidiga tecknen – forskare reflekterar över sju berättelser från förskola och skola. 6Westling Allodi, , Vad gör skolan för utsatta barn?, i SOU 2010:64 Se de tidiga tecknen – forskare reflekterar över sju berättelser från förskola och skola. en gymnasieutbildning, får med dagens arbetsmarknad svårt att bryta negativa effekter och möter risken av långvarig arbetslöshet. De samhällsekonomiska kostnaderna av skolmisslyckanden och en svag position på arbetsmarknaden är höga. Det finns olika beräk- ningar som visar att tidiga insatser exempelvis i förskola och skola ur denna aspekt är lönsamma både för individen men även för samhället. Ett viktigt konstaterande är att skolans bemötande och förhållningssätt till de barn och elever utredningen rör har stor betydelse för eleven i utbildningssituationen men påverkar även förutsättningarna för elevens fortsatta väg ut i arbetslivet. En bredare syn behövs på utbildningsfrågornas roll i samhället Skolan är en spegel av samhällsutvecklingen och de problem den för med sig visar sig snabbt i utbildningssektorn. En ökning av psy- kisk ohälsa, ökad migration och följderna av en lågkonjunktur påverkar på olika sätt förutsättningarna för skolan att utföra sitt uppdrag. Uppdraget uppfattas av många ha blivit svårare. Skolan ställs inför delvis nya problem och behöver stöd från andra kompetenser för att lösa dem. är det viktigare än någon- sin att skolan klarar sitt uppdrag. Konsekvenserna av skolmiss- lyckanden är värre än förr till följd av ökade kompetenskrav på arbetsmarknaden. De problem skolans personal särskilt önskar stöd för att hantera gäller områden som psykisk ohälsa, social problematik och kriminalitet. finns problem och brister även i de pedagogiska delarna av skolans uppdrag, t.ex. kritiserar Skolinspektionen skolan för bristande systematik i insatserna kring elever i behov av särskilt stöd. För att ge de barn och elever utred- ningen rör det stöd de behöver krävs samverkan mellan skolan och andra samhällsaktörer som socialtjänst, hälso- och sjukvård samt polisen. En samlad bild där helhetssynen saknas Uppdraget att ge en samlad bild av arbetet med och samverkan kring utsatta barn och elever är utmanande. Det är många nivåer och aktörer som behöver studeras. Den decentraliserade styrningen av skolan innebär att skillnaderna i verksamheten är större inom och mellan skolor än mellan kommuner och gör kanske uppdraget omöjligt. Skolan är en starkt personberoende verksamhet och avgörande för framgång är rela- tionen som uppstår mellan lärare och elev i stunden. Trots dessa svårigheter är det i utredningen nödvändigt att studera både den nationella och den kommunala centrala nivån i kombination med verksamhetsnivån där mötet sker mellan lärare och elev. Alla dessa aspekter behövs för förståelsen och för att kunna skapa en bild av helheten. Den i sig komplexa bilden av förskola och skola ska kompletteras med alla de övriga samhällsaktörer som ser skolan som en intressant arena att verka på och med de parter skolan samverkar med. Den helhetsbild jag ger i utredningen innebär att jag svarar på frågan hur förskola, skola och annan pedagogisk verksamhet arbetar med de barn och elever som man vet finns i verksamheten men som man inte på förhand kan identifiera. Inget barn kan därför i förväg uteslutas från att kunna höra till gruppen. En hel- hetssyn innebär att det är förmågan och förutsättningarna för upptäckt och tidiga insatser, i enlighet med direktiven, som är särskilt intressanta samt identifiering av hinder och framgångs- faktorer i arbetet och i samverkan. Vilka stödbehov och typer av problem barn och eleverna visar blir inte lika viktiga som att de identifieras och att adekvata insatser görs oavsett vilka behov som ska tillgodoses. Detta sätt att skapa en helhetssyn är ett viktigt vägval i utredningen och speglar i viss mån också hur skolans eget uppdrag ser ut. Oavsett vilka behov en elev är i ska de uppmärk- sammas. För att kunna ge en samlad bild i enlighet med direktiven studeras skolan som system. Hur ser uppgiften ut och på vilket sätt utförs den? Slutligen är en viktig uppgift att klargöra ansvaret för förskola, skola och annan pedagogisk verksamhet för de barn och elever utredningen rör. Min utgångspunkt är att givet skolans viktiga roll som skyddsfaktor är huvuduppgiften att ge barnen och eleverna en god pedagogisk miljö som leder till att nya skollagens kunskaps- och värdegrundsuppdrag utförs så att de ges en likvärdig utbildning och får utvecklas så långt möjligt efter sina egna förutsättningar. Men för barn och elever som utredningen rör finns ytterligare en central uppgift: Att se, tolka och agera! Det finns tre viktiga uttryck för detta uppdrag i nya skollagen som inte får fallera: Utredningsskyldigheten, anmälningsskyldigheten och samverkans- skyldigheten. En samlad bild och ett helhetsgrepp innebär att min analys konstaterar att problemen finns på alla nivåer och måste lösas på alla nivåer trots att det är mycket svårt att påverka de förhållanden som ligger inom det ansvar en huvudman har eller hur en enskild lärare möter en elev. Med utredningens systemperspektiv adres- seras problemen på samtliga nivåer och lösningar föreslås som – åtminstone – kan påverka även den lokala nivån. Betänkandets dispositionen är som följer: Kapitel ett är betänk- andets inledning, följt av kapitel två som innehåller en beskrivning av vägval, metoder, avgränsningar och arbetssätt. I tredje kapitlet presenteras en kort bakgrund till dagens ansvarsfördelning, utbild- ningssektorns struktur, relevant lagstiftning och en kort presen- tation av tidigare utredningar, rapporter och utvecklingsinsatser av betydelse för utredningens ställningstaganden. Kapitel fyra beskri- ver hur förskola, skola och annan pedagogisk verksamheter arbetar med barn och elever tillhörande utredningens målgrupp. Kapitel fem beskriver hur förskola och skola samverkar med andra aktörer kring utredningens målgrupp. Kapitel sex innehåller utredningens samlade problemanalys. Kapitel sju innehåller bedömningar och förslag följt av kapitel åtta som är en konsekvensanalys. Kapitel nio slutligen innehåller en författningskommentar till den lagändring som föreslås och som återfinns i betänkandets början. 2 Metoder och arbetssätt I detta kapitel presenteras uppdraget som det är formulerat i direktiven, förutsättningarna för uppdraget, tolkningar och av- gränsningar samt utredningens val av arbetssätt. I detta avsnitt presenteras övergripande innehållet i utredningens direktiv.1 Syftet med utredningen är att förstärka och effektivisera stödet kring utsatta barn och utredaren ska ta ett helhetsgrepp över frågorna samt ge en samlad bild. Uppdraget innefattar två över- gripande kartläggningsuppgifter. Den ena uppgiften är att kart- lägga hur kommunala och fristående huvudmän inom förskola, skola och annan pedagogisk verksamhet arbetar med barn och elever som far illa eller riskerar att fara illa. Den andra uppgiften är att kartlägga hur kommunala och fristående huvudmän inom förskola, skola och annan pedagogisk verksamhet samverkar med socialtjänst, polis och hälso- och sjukvård. Inom ramen för dessa övergripande uppdrag beskrivs hur utredningen ska belysa dels hur kommunala och fristående huvudmän arbetar med tidig upp- täckt av barn och elever som far illa eller riskerar att fara illa, dels hur rutiner för anmälan till socialnämnden och polisen ser ut och fungerar. Uppdraget innefattar även att belysa elevhälsans insat- ser inom området. Utifrån kartläggningen ska utredningen analysera det arbete som bedrivs med utsatta barn och elever samt lämna förslag på åtgärder som kan förbättra detta arbete. En förutsättning för att kunna sätta in tidiga och adekvata insatser beskrivs i direktiven vara att öka kunskapen om målgruppen och dess behov samt hur 1 Direktiv 2009:80, se bilaga 1 och Tilläggsdirektiv 2010:18, se bilaga 2. barn och elever ger uttryck för utsatthet. Det är även av vikt att klargöra förskolans, skolans och annan pedagogisk verksamhets uppdrag och ansvar för förebyggande insatser samt synliggöra gränsdragning mot berörda myndigheter. Utredningen ska också belysa vilka hinder för samverkan som fortfarande kvarstår och analysera dessa så att förslag på åtgärder kan utarbetas. De fak- torer som bidragit till ett framgångsrikt samverkansarbete ska lyftas fram och kunskapen spridas. Utredningen ska också lämna förslag på åtgärder som kan underlätta samverkan mellan kommunala och fristående huvud- män inom förskola, skola och annan pedagogisk verksamhet samt berörda myndigheter. Utredningen ska också belysa arbetet med barn och elever som utsätts för fysiskt eller psykiskt våld, sexuella övergrepp, kränk- ningar och fysisk eller psykisk försummelse. Utredningen ska även uppmärksamma att nya arenor uppstått genom Internet och telefonitjänster. Utredningen ska uppmärksamma barn och elever med socialt nedbrytande beteende som missbruk, självdestruk- tivt beteende och kriminalitet. Detsamma gäller barn och elever med allvarliga svårigheter, som utsätts för mobbning och som har lång frånvaro från skolan. Direktiven tar också upp att stöd behövs för att utveckla en systematisk och organiserad samverkan med socialtjänst, polis och hälso- och sjukvård. Det stödet bör ta sin utgångspunkt i den Strategi för samverkan som utarbetats av tillsam- mans med och (tidigare Myndig- heten för skolutveckling) samt med beaktande av Barnskydds- utrednings förslag (Lag om stöd och skydd för barn och unga, SOU 2008:68).2 2 Stödet ska utgå från: Myndigheten för skolutveckling, och Socialsty- relsen (2007) Strategi för samverkan – kring barn och unga som far illa eller riskerar att fara illa och 2008:68. Lag om stöd och skydd för barn och unga. 2.2Tolkning av utredningens uppdrag Målgruppen som utredningens arbete avser måste klargöras. I direktiven beskrivs utredningens målgrupp och preciseras genom exemplifieringar. Utredningen har tillsammans med de som är verk- samma i förskola, skola och annan pedagogisk verksamhet gjort tolkningen att när uppgiften är att upptäcka vilka dessa barn och elever är kan lärare och annan personal inte veta detta i förväg. Därför är det viktigt att se att uppdraget i denna del kan gälla alla barn då ingen i förväg kan uteslutas. Alla barn finns i skolan och nästan alla barn finns i förskola och pedagogisk omsorg. Ingen annan verksamhet träffar barn och elever och har så täta kontakter med hem- met. Det ger unika möjligheter som har stor betydelse, särskilt för barn som har olika stödbehov, riskerar att fara illa eller far illa. Skolans uppdrag är att se dessa barn och elever, att kunna tolka de signaler som finns och agera på ett adekvat sätt.3 De stödbe- hov barn och elever har, är därtill mycket varierande och kräver individuella insatser. kan ett stödbehov vara tillfälligt och övergående med adekvata insatser som sätts in när behov upp- kommer. Andra behov kan vara långvariga och kräver en helhets- syn på skolgången för enskild elev. Barn och elever med funk- tionshinder, såsom utvecklingsstörning, autism, CP, neuropsy- kiatriska funktionshinder eller med kroniska sjukdomar såsom epilepsi, diabetes, astma hör till den gruppen. De bakomliggande orsakerna till att stödbehov finns är givetvis mycket varierande, exempelvis de ovan nämnda samt social problematik, läs- och skrivinlärningsproblem eller familjekriser. För att dessa varierade stödbehov ska kunna identifieras och stödinsatser sättas in behö- ver pedagoger kompetens och krävs även komplet- terande kompetenser från elevhälsa eller andra som socialtjänst eller hälso- och sjukvård. Självklart krävs det också tillräckligt med resurser för att skapa en god lärandesituation för eleven. 3 Notera att utredningsskyldigheten även gäller andra svårigheter, än skolsvårigheter, vil- ket bland annat preciseras i skollagen (2010:800) 3 kap. 8 §. Utredningen studerar mot denna bakgrund förskolans, sko- lans och annan pedagogisk verksamhets kapacitet att arbeta med tidig upptäckt och adekvata insatser. Uppdraget dessa verksam- heter har innebär också att all personal i förskola, skola och annan pedagogisk verksamhet i sitt arbete kan komma i kontakt med målgruppen. Det är av stor vikt att förskolan, skolan och annan pedagogisk verksamhet identifierar problem och sätter in tidiga och adekvata insatser. Därför blir förskolan och tidiga år särskilt centrala, även om ansatsen i utredningens arbete är tydligt skolformsövergripande. Tidig insats innebär också att närhelst ett problem uppkommer ska åtgärder vidtas oavsett var i systemet barnet eller eleven befinner sig. Ansvaret för att upp- täcka, sätta in adekvata och tidiga insatser och att samverka i de fall andras kompetenser behöver kopplas in kan aldrig exkluderas från skolans övergripande kunskaps- och värdegrundsuppdrag. Det är viktigt att poängtera att utredningen är en utbildnings- politisk utredning. Förskolans, skolans och annan pedagogisk verksamhets uppgift är att tillgodose alla barns och elevers rätt till en likvärdig utbildning. I den nya skollagen lyfts också fram alla elevers rätt att utvecklas så långt som det är möjligt utifrån sina förutsättningar. Frågor som berör ansvarsområde är centrala för utredningen eftersom en kartläggning av förskolans, skolans och annan pedagogisk verksamhets uppdrag innefattar verksam- heternas kontakter med barn och elevers vårdnadshavare. Sam- arbetet med vårdnadshavarna gränsar mot ansvars- område och arbete och innebär ett gemensamt område. Men utredningen analyserar endast utifrån ett utbild- ningspolitiskt perspektiv. Därför lägger utredningen inga förslag som avser , polisens eller hälso- och sjukvårdens ansvarsområden utan klargör gränserna mellan dessa områden och det utbildningspolitiska ansvarsområdet. De frågeställningar som uppkommer i detta sammanhang kommer att behandlas ur ett utbildningspolitiskt perspektiv. I betänkandet är nya skollagen (2010:800) en utgångspunkt, detta innebär att nya skollagens begrepp genomgående kommer Enligt direktiven ska utredningens kartläggning omfatta såväl kommunala som fristående aktörer. Utredningen har i sitt material inte funnit centrala skillnader mellan skolor med fristående och huvudman. I likhet med nya skol- lagen, likställs fristående skolor och skolor med huvud- man i betänkandet. De beskrivningar som återges och förslag som lämnas avser således samtliga utbildningsverksamheter oav- sett huvudman. Utredningens arbete och insamling av material har ägt rum innan nya skollagen börjar tillämpas, vilket innebär att de obser- vationer som har gjorts grundas på nu gällande rätt (1985:1100), skollag. Utredningen har genomfört en omfattande intervjustudie som i detta betänkande kallas för kommunstudien.4 En övergripande uppgift för utredningen är att kartlägga och analysera hur för- skola, skola och annan pedagogisk verksamhet arbetar med ut- redningens målgrupp. En sådan kartläggning kräver att det finns material och empiri som beskriver hur arbetet faktiskt utförs. I ett tidigt skede fick utredningen klart för sig att något sådant material inte fanns tillgängligt på nationell nivå. För att kunna genomföra uppdraget, var enda alternativet för utredningen att själv samla in material från verksamhetsnivå. Det bör tilläggas att det i viss mån finns empiri om arbete i utredningens frågor på nationell nivå men att det för övriga verk- samheter som förskolan, gymnasieskolan och annan pedagogisk verksamhet i stort sett saknades. Kommunstudien består av gruppintervjuer utförda i vardera av åtta kommuner. Kommunerna i studien valdes ut i samarbete med utredningens expertgrupp. Valet föll på kom- munerna , , , , , Helsing- 4 För mer information om kommunstudiens genomförande, se Bilaga 5 Teknisk rapport. borg, och . bedriver gymnasieskola i be- gränsad form (endast IV-program), därför har gymnasieförvaltning också ingått i kommunstudien. Utredningen har i kommunstudien intervjuat förskollärare och förskolechefer samt specialpedagoger som arbetat i förskolan. Vidare har utredningen intervjuat lärare och specialpedagoger i första del och lärare och specialpedagoger i grund- skolans senare del samt rektorer i . Intervjuer har också hållits med lärare i gymnasieskolan; från studieförbere- dande, yrkesförberedande program och individuella programmet samt rektorer i gymnasieskolan. Även företrädare för elevhälsan i och gymnasieskolan samt ansvariga politiker, för- valtningschefer och verksamhetschefer har deltagit i intervjuerna. Sammanlagt har 389 personer intervjuats fördelat på 78 inter- vjuer. Mer tekniska detaljer om kommunstudien presenteras i bilaga 5 – Teknisk rapport. I kommunstudien har utredningen endast träffat verksam- heter med huvudman. Utredningen har därför säker- ställt sina observationer i denna genom intervjuer med represen- tanter från fristående skolor. Representanterna kom från tre större verksamma koncerner inom området; Pysslingen Förskolor och , Kunskapsskolan i och Vittra (). Kontakter har även tagits med . För att även få information om barn som inte tar del av för- skolans verksamhet, har utredningen haft kontakt med ansvarig i en stadsdel i . Kommunstudien kommer att presenteras i kapitel fyra som beskriver hur förskola och skola arbetar och kapitel fem som be- skriver hur förskola, skola och annan pedagogisk verksamhet samverkar med andra aktörer. I dessa kapitel kommer resultatet av kommunstudien att beskrivas och innehållsmässigt kunna värderas i förhållande till annat material. På områden där en samlad nationell bild har saknats har utred- ningen beställt rapporter av forskare. fil dr i pedagogik, lektor i barndoms- och ung- domsvetenskap vid , har haft uppdraget att ut- arbeta en forskningsbaserad kunskapsöversikt om förskolans arbete med utsatta barn.5 Fokus har legat på förskolans förhållningssätt till och arbete med barn som riskerar att fara illa eller som far illa socialt, fysiskt och/eller psykiskt och som befinner sig under förskolans ansvar. Syftet är att sammanställa nordisk pedagogisk forskning som på olika sätt berör förskolans arbete med gruppen utsatta barn men också att mer specifikt belysa hur förskolan samverkar med andra sociala instanser. Ytterligare ett uppdrag har professor i socio- logi från haft och utfört tillsammans med Per Germundsson, universitetsadjunkt och , projekt- assistent.6 Danermark har tidigare utfört en formativ utvärdering av treåriga regeringsuppdrag om samverkan mellan skola, polis, socialtjänst och BUP.7 I uppdraget till utredningen gör Danermark en uppföljande studie där syftet är att kartlägga om, och i så fall under vilka former samverkan bedrivs samt beskriva vilka faktorer som främjat respektive försvårat en fort- satt samverkan8. Studien syftar även till att belysa pedagogers synsätt på samverkande parter och samverkan som process samt nå kunskap om centrala faktorer för långsiktig samverkan kring målgruppen. Vidare är syftet att utröna hur skolan förmår att hantera sitt pedagogiska uppdrag i samverkan kring utsatta barn 5Balldin, (2010)Utsatta barn i förskolan – utmaningar och möjligheter. En kun- skapsöversikt. 6Danermark, (2010) Skolans arbete med utsatta barn – ett samverkansperspektiv. 7Danermark, B., Germundsson, P. & , U. (2009) Samverkan kring barn som far illa eller riskerar att fara illa. En formativ utvärdering av samverkan mellan skola, social- tjänst, polis samt barn- och ungdomspsykiatri. och elever samt hur ett pedagogiskt perspektiv kan stärkas i en samverkan kring målgruppen. Utredningen har också anlitat fyra forskare i arbetet med del- betänkandet Se de tidiga tecknen – forskare reflekterar över sju berättelser från förskola och skola. Mer om delbetänkandet och artiklarna finns i avsnitt 2. Ett av utredningens övergripande uppdrag är att kartlägga hur kommunala och fristående huvudmän inom förskola, skola och annan pedagogisk verksamhet samverkar med socialtjänst, polis och hälso- och sjukvård. Kommunstudien har genererat syn- punkter på samverkan utifrån förskolan, skolans och elevhälsans perspektiv som kommer att presenteras i kapitel fem som behandlar samverkan. Kapitlet består även av beställd forskning och mate- rial från det regeringsuppdrag om samverkan som (tidigare Myndigheten för skolutveckling) haft. I den nationella satsningen deltog nära 90 kommuner –2009.