sou · GYB329 · 2010-05-04 00:00:00 — Däremot bör det inte tillmätas någon betydelse huruvida vid insorteringsögonblicket domstolen faktiskt ägde tillträde eller ej till den lokal där postboxen eller postfacket finns. Fastställande av ankomstdagen (18 §) Lagrådet var kritiskt till departementschefens resonemang. Av de uppgifter Lagrådet inhämtat beträffande tillämpningen av den då gamla 44 § FPL framkom en annan bild. Varken Regerings- rätten eller de dåvarande två kammarrätterna tycktes enligt Lagrådet (s. 116 f.) ha utgått från att all post som hämtas morgonen den ena dagen utan vidare skall anses ha kommit in . Sammanfattningsvis ansåg Lagrådet (s. 117) att det föreslagna regelsystemet med hänsyn till bl.a. respektive postanstalts post- sorteringsrutiner kunde medföra betydande tolkningssvårigheter och olikheter i tillämpningen. Övervägande skäl talade därför för att inte föra över den aktuella presumtionsregeln till rättegångs- balken. För att uppnå en önskvärd enhetlighet på området borde en samlad omprövning göras av reglerna i , förvaltnings- lagen och förvaltningsprocesslagen. Man kunde överväga en ordning, enligt vilken alla handlingar som kom med post eller som fanns i myndighetens brevlåda vid första tömningen skulle anses ha inkommit . Lagrådets kritik ledde bl.a. till att uttrycket funnits tillgänglig för myndigheten på postanstalt (7 § andra stycket) ändrades till avskilt för myndigheten på postanstalt. I sitt slutbetänkande (SOU 1983:73 s. 73) fann Förvaltningsrätts- utredningen (FRU) att de då gällande reglerna kunde föras över till den nya lagen utan ändring i sak. Departementschefen (prop. 1985/86:80 s. 63) instämde i FRU:s bedömning, och 10 § i den nya lagen kom således att sakligt helt motsvara 7 § förvaltningslag. I samband med bolagiseringen av anpassades regeln i 10 § FL till den nya situationen, innebärande att i huvudsak enskilda företag skulle driva televerksamhet. I och med att tele- verket ersattes med ett företag som driver televerksamhet fick paragrafen den lydelse som gäller . Fastställande av ankomstdagen (18 §) Efter anpassningen till förvaltningslagen ändrades bestämmelser om inkommande handlingar, 33 kap. 3 §, . Ändringen innebar beträffande första stycket att telegram till domstolen ersattes med meddelande till domstolen. Ändringen motiverades (prop. 1993/94:190 s. 121) med att vissa operatörer även kunde sända underrättelser till domstolen om andra typer av meddelanden än telegram, t.ex. telefax. Med tanke på att det inte längre fanns några s.k. telegrafanstalter ersattes vidare denna term med telebefordringsanstalt. I sammanhanget övervägdes även ett förslag av Domstols- utredningen om att beviskravet kan det antagas skulle ersättas med om det inte är osannolikt. Även om den senare formuleringen hade använts i de tidigare motiven till 33 kap. 3 § RB, ansågs en sådan ändring inte böra genomföras isolerat för de allmänna dom- stolarnas del. Vidare förtydligades att telefax kunde godtas som inlaga under en rättegång. Enligt regeringen (s. 109) förutsatte en sådan ordning att det var möjligt att förelägga avsändaren att som komplettering inge en undertecknad handling. Bestämmelsen utformades därför så att det klart framgick att komplettering kunde begäras inte bara då avsändarens underskrift helt saknades utan även då underskrift saknades i original. Den ändrade formuleringen innebar enligt regeringen ingen ändring i sak. Av den nya lydelsen framgick vidare enligt propositionen (s. 121) att rätten kunde bortse från med- delanden som inte bekräftades. Bestämmelsen i 44 § ärendelagen fick vid sin tillkomst ett innehåll som i sak överensstämde med 33 kap. 3 § RB (jfr prop. 1995/96:115 s. 178). Reglerna har varit oförändrade. Förslaget till ny delgivningslag Vad gäller elektroniska förfaranden bör uppmärksammas det pågående arbetet på en ny delgivningslag. Den i promemoria Ny delgivningslag m.m. (Ds 2009:28) föreslagna lagen syftar till att i högre grad än vad som har varit fallet ta tillvara de nya möjligheter som den moderna tekniken erbjuder. Promemorian har remissbehandlats. Fastställande av ankomstdagen (18 §) I promemorian föreslås att begreppet ordinär delgivning utmönstras (s. 133 f.). Sådan delgivning som innebär att en handling sänds eller överlämnas till den sökte, personligen eller genom bud, ska benämnas vanlig delgivning (s. 159–160). Enligt 16 § i lag- förslaget får vanlig delgivning ske bl.a. genom att en myndighet sänder en handling med telefax eller på annan elektronisk väg, om det inte är olämpligt med hänsyn till handlingens innehåll och omfattning eller omständigheterna i övrigt. Genom att ta bort kravet på att en handling vid delgivning ska överbringas i original eller styrkt kopia (eller kopia framställd hos myndigheten) vill man skapa förutsättningar för att sända handlingar med telefax eller på annan elektronisk väg. I promemorian pekas på vissa nackdelar när det gäller anlitandet av telefax och e-post i detta sammanhang. Det framhålls bl.a. (s. 160 f.) att det i vissa fall kan råda osäkerhet om vilket telefax- nummer eller vilken e-postadress som kan användas. Vikten av att meddelanden som förmedlas på nämnt sätt kommer rätt mottagare till handa understryks, då dessa meddelanden – till skillnad från vad som gäller beträffande postförsändelser – normalt sett kan läsas direkt utan att någon försändelse måste brytas. Särskild restriktivitet bör iakttas om kommunikationsformen inte har anvisats av mottagaren. Detsamma gäller om informationen är känslig. Samman- taget görs i promemorian bedömningen att delgivning med telefax eller på annan elektronisk väg endast ska få genomföras av en myndighet och då endast om det i det enskilda fallet inte är olämpligt. Närmast som en konsekvens av förslaget till en ny delgivnings- lag föreslås också ändringar i 33 kap. 1 § RB och 3 § FPL (se s. 295 f.). Ändringarna innebär att skyldigheten att lämna vissa kontaktuppgifter enligt nämnda paragrafer kompletteras med ett uttryckligt krav på uppgifter om mobiltelefonnummer och e- postadress. De mest effektiva sätten att snabbt komma i kontakt med en part är enligt promemorian ofta att ringa hans eller hennes mobiltelefonnummer eller att skicka ett e-postmeddelande. Vidare sägs att det bör kunna utvecklas ett verksamhetsstöd, som medger att påminnelser om förelägganden och kallelser skickas automatiskt till parterna med e-post eller sms. Det kan nämnas att Datainspektionen i sitt remissyttrande (s. 2) inte ansett sig på föreliggande underlag kunna tillstyrka ovannämnda 16 § i lagförslaget. Förslaget om att myndigheter ska kunna delge handlingar på elektronisk väg ansågs Fastställande av ankomstdagen (18 §) kunna få långtgående konsekvenser för den personliga integriteten och därför kräva noggranna analyser och överväganden. För att säkerställa att sådant delgivningsförfarande inte medförde otillbörliga integritetsintrång för enskilda och för att underlätta tillämpningen ansåg inspektionen, att förutsättningarna för att handling ska få delges elektroniskt måste förtydligas. Att såväl den enskilde som en myndighet på ett relativt enkelt sätt ska kunna förutse och fastställa när en handling ska anses inkommen till myndigheten är självklart. Även om det i många fall kan framstå som tämligen egalt om en handling ska anses ha kommit in till en myndighet en viss dag eller föregående eller , måste ändå minimikravet vara att lagen innehåller en huvudregel i ämnet som gör det möjligt att med en rimlig grad av precision avgöra vilken dag en handling kom in. En allmänt hållen huvudregel är emellertid inte tillräcklig för alla situationer. Risken för att den enskilde lider rättsförlust till följd av eventuella tveksamheter i fråga om ankomstdagen måste minimeras. Som vi inledningsvis påpekat, krävs i åtskilliga sammanhang att den enskilde inom en bestämd frist inkommer med en handling, om myndigheten ska kunna pröva ett anspråk, bevilja en sökt förmån eller avstå från en sanktion. För den enskilde är det i sådant fall av avgörande betydelse att det kan fastställas, att hans eller hennes ansökan, anmälan eller överklagande inkommit senast under fristens sista dag. För att öka precisionen behöver huvudregeln därför komplettas med vissa hjälpregler. Att den nya förvaltningslagen bör innehålla bestämmelser i samma ämnen som regleras i de båda första styckena i 10 § FL leder inte automatiskt till att också stadgandets tredje stycke bör få en motsvarighet i den nya lagen. Flera skäl talar mot att bibehålla en regel om myndighets möjligheter att få ett meddelande bekräftat genom en egenhändigt undertecknad handling. När osäkerheten om en avsändares identitet är så stor att en myndighet anser det nödvändigt att undanröja denna, är en sådan åtgärd inte den enda som kan eller bör vidtas. Ett egenhändigt undertecknande utgör inte heller i sig någon garanti i identitets- Fastställande av ankomstdagen (18 §) Beroende på omständigheterna står flera olika möjligheter till buds. Mot bakgrund av tidigare eventuella kontakter med uppgiven avsändare och uppgifter som finns tillgängliga i ärendet i övrigt kan t.ex. en kontakt per telefon eller e-post ge tillräcklig säkerhet. En ensidig fokusering på egenhändigt undertecknade riskerar också att bli effektivitetshämmande i en modern förvaltning, där den enskilde i allt högre grad förväntar sig att kontakterna med myndigheterna ska kunna ske på elektronisk väg. Den ger den felaktiga signalen till både myndigheter och enskilda att elektronisk kommunikation inte är ett fullgott alternativ. Att vi således i sammanhanget inte anser det motiverat med ett särskilt bemyndigande för myndigheterna att infordra en egenhändigt undertecknad handling innebär naturligtvis inte, att en sådan åtgärd inte kan väljas. Om en myndighet anser att eventuella tveksamheter i fråga om en avsändares identitet behöver undanröjas, får den göra det inom ramen för våra föreslagna regler om service, samverkan, riktlinjer för handläggningen, framställning från enskild, behandling av bristfällig framställning och utredningsansvaret. Den åtgärd som anvisas i 10 § tredje stycket FL är en av flera som myndigheten kan vidta inom ramen för dessa nya regler. Det sagda väcker frågan om reglerna om inkommande handlingar i den nya lagen bör vara helt identiska med motsvarande regler för domstolarnas del. Allmänt sett är det naturligtvis angeläget att hithörande bestämmelser inte ter sig olika beroende på om handläggningen styrs av förvaltningslagen, förvaltningsprocess- lagen, eller ärendelagen. När det gäller reglerna om bekräftelse och den för de allmänna domstolarna uttryckliga möjligheten att bortse från ett ej bekräftat meddelande, rör det sig emellertid om en sådan fråga i regleringens utkant, där vissa divergenser framstår som acceptabla. De skäl vi anfört för att man inte ensidigt bör förorda en viss typ av åtgärd för att eliminera tveksamheter om en avsändares identitet är enligt vår mening relevanta även på domstolarnas område. Det ligger dock utanför vårt uppdrag att föreslå motsvarande modernisering av domstols- processen. Fastställande av ankomstdagen (18 §) Som framgått ovan bör huvudregeln göras enkel och inte innefatta mera än vad som krävs för att man i normalsituationer med en rimlig grad av precision kan fastställa när en handling är inkommen. Den bör vara neutral i den meningen att den inte framhåller någon särskild metod för att överföra ett skriftligt meddelande till en myndighet. Genom ett sådant förhållningssätt markeras att själva handlingsbegreppet i detta sammanhang innefattar såväl en traditionell handling, dvs. ett papper med text, som ett skriftligt meddelande i annan form, exempelvis ett e-postmeddelande. Då regeln med dessa utgångspunkter får en teknikoberoende utformning, hindrar den inte utvecklingen mot användning av moderna kommunikations- former i förvaltningen. I linje med det sagda saknas anledning att till den nya lagen föra över den särskilda regeln om telegram i 10 § första stycket andra meningen FL. Med de utgångspunkter vi har för huvudregeln finns det inte någon anledning att som i tryckfrihetsförordningen skilja mellan framställningar och upptagningar (första meningen i 2 kap. 3 § första stycket TF). Det föreligger således enligt vår mening inte något behov av att i huvudregeln anknyta till tryckfrihets- förordningens särskilda begrepp i fråga om när upptagningar ska anses inkomna (andra meningen i 2 kap. 6 § första stycket TF). I övrigt är den av oss föreslagna bestämmelsen utformad helt i överens- stämmelse med tryckfrihetsförordningens motsvarande bestämmelse för handlingar i allmänhet (första meningen i 2 kap. 6 § första stycket TF). I grunden är den av oss föreslagna föreskriften identisk med den nu gällande. Avsikten är sålunda inte att ändra praxis på området. Själva överbringandet av meddelandet till myndighetens kännedom ska således alltjämt ske på avsändarens risk. Det ska liksom vara tillräckligt att meddelandet kommit en behörig tjänsteman till handa, även om detta inte skett i myndighetens lokaler. Liksom ska regeln endast ta sikte på vilken dag en handling kommit in, inte vilket klockslag. Vi föreslår i linje med det sagda att den i första stycket intagna huvudregeln ges följande lydelse: En handling är inkommen till en myndighet den dag den anlänt till myndigheten eller kommit en behörig tjänsteman till handa. Fastställande av ankomstdagen (18 §) 18.5.3Hjälpregler: Behov och inriktning Vår huvudregel kommer i flertalet fall att vara tillräcklig. Det gäller även i de situationer där den enskilde väljer att kommunicera med myndigheten på elektronisk väg. Möjligheten för den enskilde att säkra bevisning om t.ex. avsändandet av ett telefax till visst nummer eller av ett e-postmeddelande till viss adress är därvidlag goda. Vad gäller postbefordran ska nämnas att handlingen med stor sanno- likhet anländer till myndigheten arbetsdagen närmast efter den dag då försändelsen postades. (Jfr Post- och och konkurrens 2009 [PTS-ER-2009:14] s. 30. I rapporten anges att av de försändelser, exklusive s.k. sändningar, som lämnades in 2008 kom fram nästkommande arbetsdag. hade i princip samtliga försändelser nått adressaterna.) Mot denna bakgrund skulle möjligen kunna hävdas att risken för att den enskilde lider rättsförlust på grund av tveksamheter i fråga för en handlings inkommande är så låg att några hjälpregler i ämnet inte är motiverade. Vi anser emellertid att det finns ett behov av ytterligare preciseringar i vissa typsituationer avseende postförsändelser eller avier om sådana (18.5.4), handlingar i myndighetens brevlåda (18.5.5) och meddelanden som sänts till ett anvisat elektroniskt mottagningsställe (18.5.6). Innan vi närmare går in på hur typfallen bör behandlas ska med utgångspunkt i den nuvarande hjälpregeln i 10 § andra stycket FL något sägas om vilken principiell inriktning de kompletterande bestämmelserna lämpligen bör ha. Utformningen av 10 § andra stycket FL måste ses i ljuset av att reglerna om inkommande handlingar vid förvaltningsrättsreformen syftade till att möjliggöra att handlingar överlämnades till en myndighet också på annat sätt än genom personligt ingivande. Det fanns farhågor för att andra metoder skulle medföra merarbete för myndigheterna. Framför allt ville man dock inte skapa en ordning enligt vilken inkommandetidpunkten skulle bli avhängig myndigheternas posthanteringsrutiner. Kort sagt ville man undvika att myndigheterna tilläts att förfoga över frågan för en handlings inkommande. För att komma till rätta med problemen fokuserade man på två frågor. För det första var det av betydelse vilka rutiner som tillämpades vid de olika kommunikationstjänsternas tillhandahållande. Fastställande av ankomstdagen (18 §) För det andra fanns det anledning att beakta vilken bevisning som företetts. När det gäller den första frågan riktades intresset, som framgått av redovisningen av förarbetena ovan, mot postens sätt att hantera försändelserna. För att en handling skulle anses inkommen var det tillräckligt att den funnits tillgänglig för myndigheten på en post- anstalt. valdes dock uttrycket avskilts för myndigheten, varmed i praktiken inte gärna kan avses något annat än att den insorterats i myndighetens postfack. Rent språkligt utesluts emellertid inte att en handling skulle kunna anses separerad från övriga försändelser på ett sådant sätt att den kan anses avskild för myndigheten och därmed inkommen. Sådana otydligheter talar för att beskrivningen inte förs över till den nya lagen. Den omständigheten, att det efter avskaffandet av ensamrätt att befordra brev (jfr SOU 2009:82 s. 67) inte heller går att utgå från att endast en viss postoperatörs rutiner är av betydelse, gör det inte heller enklare att finna ett mera passande uttryck. Vad gäller den andra frågan, rörande bevisning, kan noteras att uttalandena i förarbetena knappast kan uppfattas som helt kongruenta med ordvalet – kan det antas – i 10 § andra stycket FL. proposition talas om att det normalt bör räcka med att det inte framstår som osannolikt. Att konservera sådana oklarheter i den nya lagen är enligt vår mening uteslutet. Vi vill över huvud ifråga- sätta om syftet med regeln – riskminimering för den enskilde – främjas av den hittillsvarande koncentrationen på bevisfrågor. Med hänsyn till det nu sagda anser vi att utgångspunkten i stället bör vara den av Lagrådet lagstiftningsärende antydda. Det bör helt enkelt slås fast att vissa handlingar, som i och för sig anlänt till en myndighet viss bestämd dag, ska anses ha kommit in närmast . Tillämpningen av regler med denna inriktning förutsätter inte någon ingående kunskap om hur postförsändelser hanteras hos aktuell operatör, och bevis- frågorna minimeras. Då det gäller att avgöra om någon handling inkommit under av en föreskriven frist, blir konsekvensen uppenbarligen, att påföljande dags utgång måste avvaktas. I praktiken innebär detta emellertid ingen större förändring i förhållande till vad som gäller . Fastställande av ankomstdagen (18 §) 18.5.4Första hjälpregeln: Postförsändelser När det gäller postförsändelser, som viss dag anlänt till en myndighet eller kommit en behörig tjänsteman till handa, anser vi att det för enkelhets skull bör föreskrivas, att där inneslutna handlingar ska anses inkomna närmast . Mot bakgrund av tillgänglig statistik beträffande uppnådda befordringstider vid övernattbefordran för postförsändelser (se närmast föregående avsnitt) reduceras därmed risken för att den enskilde lider rätts- förlust till följd av tveksamheter om tidpunkten för handlingens inkommande väsentligt. Tar man dessutom i beaktande att nämnda statistik i stort sett helt utesluter att en försändelse når adressaten senare än , har den enskilde stora möjligheter att i princip helt eliminera den redan i och för sig låga risken genom att lägga försändelsen i postbrevlåda tidigare. Vi föreslår mot bakgrund av det anförda att en hjälpregel beträffande postförsändelser placeras i andra stycket och ges följande lydelse: När en handling genom en postförsändelse eller en avi om betald postförsändelse som innehåller handlingen anlänt till en myndighet eller kommit en behörig tjänsteman till handa viss dag, ska handlingen anses ha kommit in närmast . 18.5.5Andra hjälpregeln: Handling i myndighetens brevlåda Frågan om hur inkommandedagen för en handling som läggs i en myndighets brevlåda bör bestämmas måste bedömas i ljuset av de regler vi föreslår beträffande service och tillgänglighet. Om myndigheten har en egen brevlåda, har man rätt att förvänta sig att den töms åtminstone en gång per arbetsdag. Något annat skulle strida mot nämnda regler i lagens avdelning om Grunderna för god förvaltning. Beträffande handlingar som finns i myndighetens brevlåda vid dagens första tömning finns i praktiken ingen annan möjlighet än att anse dem som inkomna arbetsdagen närmast före dagen för tömning. Denna ordning överensstämmer med hur 10 § andra stycket FL tillämpas . I tredje stycket bör alltså intas en hjälpregel beträffande handlingar i myndighetens brevlåda, utformad på följande sätt: En handling som finns i en myndighets brevlåda när myndigheten tömmer den första gången viss dag, ska anses ha kommit in närmast . Fastställande av ankomstdagen (18 §) 18.5.6Tredje hjälpregeln: Anvisat elektroniskt mottagningsställe Även om huvudregeln i flertalet fall kommer att vara tillräcklig för att bestämma dagen för inkommande beträffande handlingar i elektronisk form, kan det på en punkt finnas anledning att göra ett förtydligande. Det gäller handlingar som den enskilde sänder till ett av en myndighet anvisat elektroniskt mottagningsställe. När vi nu introducerar detta begrepp i den nya lagens bestämmelser om myndigheternas tillgänglighet (6 §), är det följdenligt att lagen också kompletteras med en regel om när en handling som sänts till ett sådant mottagningsställe ska anses ha kommit in till myndigheten. Vad gäller frågan om vad som avses med ett elektroniskt mottagningsställe har vi undvikit att belasta lagtexten med teknikaliteter. Vi ser inte heller något behov av att föra resonemang kring frågor om var i den tekniska processens många led ett meddelande befinner sig, om den fysiska placeringen av använda servrar, om definitionen av serverfunktionen som hårdvara eller programvara etc. Vad det här handlar om är att skapa en regel som i rimlig utsträckning begränsar den enskildes risk vid avsändandet av en handling på elektronisk väg. Detta uppnås lämpligen genom att koppla den nu aktuella hjälpregeln till de nämnda reglerna om anvisat elektroniskt mottagningsställe i lagens inledning. Då myndigheterna i 6 § andra stycket åläggs en principiell skyldighet att underrätta avsändaren om att och när ett meddelande anlänt till det anvisade mottagningsstället – och att i förekommande fall även lämna besked om att meddelandet eller därtill fogat material helt eller delvis inte har kunnat uppfattas – skapas för den enskilde en hög grad av förutsebarhet då detta alternativ väljs. En utebliven bekräftelse ger avsändaren tillfälle att vidta åtgärder för att undvika rättsförlust. Den enskilde kan då t.ex. välja en annan kanal för kommunicering med myndigheten eller säkra bevisning om att meddelandet sänts till det anvisade mottagningsstället och tid- punkten för detta. Det ovan anförda leder oss till att föreslå ett fjärde stycke med följande lydelse: En handling som sänts till ett anvisat elektroniskt mottagningsställe, ska anses ha kommit in när den tagits emot där. Fastställande av ankomstdagen (18 §) Vi föreslår således att bestämmelserna om Ärendenas väckande avslutas med följande paragraf: 18 § En handling är inkommen till en myndighet den dag den anlänt till myndigheten eller kommit en behörig tjänsteman till handa. När en handling genom en postförsändelse eller en avi om betald postförsändelse som innehåller handlingen anlänt till en myndighet eller kommit en behörig tjänsteman till handa viss dag, ska handlingen anses ha kommit in närmast . En handling som finns i en myndighets brevlåda när myndig- heten tömmer den första gången viss dag, ska anses ha kommit in närmast . En handling som sänts till ett anvisat elektroniskt mottagnings- ställe, ska anses ha kommit in när den tagits emot där. 19 Utredningsansvaret (19 §) I våra direktiv framhålls som ett grundläggande krav att tyngdpunkten i förvaltningsförfarandet ska ligga i första instans. Målsättningen bör vara att den enskilde inte annat än undantagsvis ska behöva föra sin sak vidare till domstol. Förfarandet i första instans ska bidra till att reda ut oklarheter och undanröja onödiga överklaganden och i de fall då överklagande sker ska sakfrågorna vara så renodlade och tydliga att domstolen kan hantera dem på ett effektivt sätt. Nämnda krav på förfarandet ses i våra direktiv framför allt som en fråga att överväga inom ramen för ett, som det heter, utvidgat omprövningsförfarande. Denna del av vårt uppdrag behandlas i kapitlet om rättelse (29 kap.). Vi ska emellertid enligt direktiven även överväga andra åtgärder i samma syfte.