sou · GYB318 · 2010-03-15 00:00:00 — Bestämmelserna om förvaltning av donationer samt disposition av försäljningsinkomster från viss egendom behöver också ses över, liksom bestämmelserna om prognoser över statens inkomster och utgifter. -Utredaren ska pröva behovet av reglering av den praxis som har utvecklats och som innebär att ska besluta om förvärv av aktier eller andelar i företag samt kapitaltillskott. utredaren pröva behovet av reglering av utlåning och prissättning av statliga lån. -Utredaren ska pröva om det finns skäl att i lag reglera regeringens skyldigheter vad gäller att säkerställa en väl fungerande intern styrning och kontroll samt internrevision i staten. -Utredaren ska bl.a. med utgångspunkt av den förändring som skett av regeringens resultatstyrning av myndigheterna överväga om det finns skäl att i budgetlagen tydliggöra regeringens skyldigheter i detta avseende. -Utredaren bör överväga i vilken mån det är lämpligt att låta den nationella och internationella utvecklingen av redovisnings- principer och god redovisningssed påverka budgetlagens bestämmelser. -Utredaren ska pröva om det finns skäl att införa ytterligare och tydligare normering av årsredovisningen för staten. Fråge- ställningar som bör behandlas är årsredovisningens innehåll, omfattning, avgränsning och uppställningsformer samt tidpunkten för årsredovisningens lämnande till . Utredaren ska beakta eventuella förslag om reglering som kan komma att lämnas utifrån den pågående översynen av det finanspolitiska ramverket. Erfarenheter som i övrigt kan ligga till grund för ett ändamålsenligt och modernt regelverk bör också beaktas i översynen. Utredaren ska lämna de författningsförslag som översynen föranleder. Det ingår dock inte i uppdraget att lämna förslag till ändring av grundlag. Arbetsformer och redovisning av uppdraget Frågeställningar som avser finansmakten och innehållet i budget- lagen är av intresse för vilket bör beaktas vid den närmare utformningen av utredningens arbetsformer. Uppdraget ska redovisas . Tilläggsdirektiv till utredningen om översyn av lagen om statsbudgeten (Fi 2009:06) De tidigare beslutade direktiven fick en särskild utredare i uppdrag att göra en översyn av lagen (1996:1059) om statsbudgeten, kallad budgetlagen (dir. 2009:55). Utredningen skulle bl.a. beakta eventuella förslag om reglering som kunde komma att lämnas till följd av den i pågående översynen av det finanspolitiska ram- verket. Uppdraget ska redovisas . presenterades, som ett led i översynen av det finanspolitiska ramverket, promemorian Utvärdering av över- skottsmålet. I promemorian föreslås bl.a. att det görs obligatoriskt för regeringen att använda sig av ett medelfristigt mål för den offentliga sektorns finansiella sparande och att en bestämmelse av denna innebörd förs in i budgetlagen (Ds 2010:4 s. 226 f.). Promemorian har skickats på remiss. Remissyttrandena ska ges in till . Det är angeläget att ett förslag till reglering av det nämnda målet kan remitteras med den ovan nämnda departements- promemorian. Utredningen om översyn av budgetlagen ges därför i uppdrag att i en särskild rapport lämna förslag till hur en sådan reglering skulle kunna utformas. Det tillkommande uppdraget ska redovisas , dock . Rapport av Utredningen av budgetlagen Till statsrådet och chefen för Regeringen beslutade att tillkalla en särskild utre- dare med uppdrag att göra en översyn av lagen (1996:1059) om statsbudgeten. Regeringen beslutade om direktiv för utredningen (dir. 2009:55). beslutade reger- ingen om tilläggsdirektiv för utredningen (dir. 2010:16). Enligt dessa ska utredningen lämna förslag på hur ett obligatoriskt mål för den offentliga sektorns finansiella sparande kan regleras i budgetlagen. Till särskild utredare förordnades f.d. departe- mentsrådet . Att som experter biträda utredningen förordnades ämnesrådet Nebil , , hovrätts- assessorn , , chefsekonomen , , experten , Eko- nomistyrningsverket, f.d. kanslichefen i finansutskottet och departementsrådet , Integrations- och jämställdhetsdepartementet. Som sekreterare anställdes rådmannen och ämnesrådet . Utredningen av budgetlagen (Fi 2009:06) överlämnar härmed rapporten överskottsmål. Det finanspolitiska ramverket har genom flera åtgärder successivt stärkts . Åtgärderna har gällt hur riks- dagen beslutar om statens budget, hur regeringen ska bereda för- slaget till statens budget och hur den beslutade budgeten ska genomföras. Ett tydligt uppifrån och ned-förfarande finns i både och regeringens budgetprocess. Förfarandet utgår från bestämda budgetpolitiska mål och restriktioner i form av ett mål för den offentliga sektorns finansiella sparande (överskottsmålet) och taket för statens utgifter. Tillämpningen av de regler och för- faranden som ingår i det finanspolitiska ramverket har lett till att de offentliga finanserna har kunnat saneras och därefter vidmakthållas i god ordning. Det finns en bred politisk uppslutning kring de mål och metoder som används och om de värderingar i fråga om bety- delsen av god budgetdisciplin och sunda statsfinanser som dessa mål och metoder bygger på. Ett i förhållande till de budgetpolitiska målen väl avpassat utgiftstak för staten är ett mycket kraftfullt instrument för att upp- rätthålla budgetdisciplinen och sunda statsfinanser. Regeringen är skyldig att lämna förslag till utgiftstak som ska användas vid beredningen och genomförandet av statens budget. Utgifts- taket är en partiell restriktion som avser ena halvan av statsbudge- ten, nämligen dess utgiftssida, och säkerställer därmed ensamt inte goda statsfinanser. Statens budget är vidare bara en del av den offentliga sektorns finanser. Det behövs därför också ett mål som omfattar hela den offentliga sektorns samlade utgifter och inkomster. Ett sådant sammanfattande mål är den offentliga sektorns finan- siella sparande. har mål eller restriktioner knutits till statens eller den offentliga sektorns finansiella sparande och har regeringen föreslagit att ska fast- ställa bestämda siffermässiga mål för sparandet under olika år eller perioder. Sådana mål utgör en central del av de riktlinjer för den ekonomiska politiken och budgetpolitiken som regeringen föreslår att ska godkänna. De utgör likaså en viktig del i det kon- vergensprogram som regeringen lämnar till Europeiska kommissionen. Erfarenheten visar att lagfästa budgetregler är mer verknings- fulla än regler som har annan form. I syfte att ytterligare stärka det finanspolitiska ramverket bör det i budgetlagen också föras in en bestämmelse om att regeringen ska föreslå det mål som bör gälla för den offentliga sektorns finansiella sparande på medel- lång sikt (överskottsmålet). Motiven för att ett visst mål föreslås ska också anges. Vilket siffermässigt mål som ska gälla beslutas av . I budgetlagen bör också föreskrivas att regeringen ska redovisa hur utfallet förhåller sig till det uppsatta målet. lag om ändring i lagen (1996:1059) om statsbudgeten Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (1996:1059) om stats- budgeten dels att rubriken närmast före 39 § ska ha följande lydelse, dels att det i lagen ska införas nya paragrafer, 36 a § och 39 §, av följande lydelse. Regeringen ska vid minst två redovisa hur det mål som avses i 39 § uppnås. lämna förslag till mål för den (överskottsmål). Denna lag träder i kraft . 1 39 § upphävd genom 2001:580. 1 Utredningsuppdraget och dess genomförande I direktiven (dir. 2009:55) till utredningen angavs att det i Finans- departementet pågick ett arbete med att se över det finanspolitiska ramverket och att utredaren skulle beakta eventuella förslag om reglering som kunde komma att lämnas som ett led i översynen. Den arbetsgrupp som utför översynen av det finanspolitiska ramverket har redovisat sina överväganden och för- slag i rapporten av överskottsmålet (Ds 2010:4). I rap- porten föreslås bl.a. att det görs obligatoriskt för regeringen att använda sig av ett medelfristigt överskottsmål och att en bestäm- melse av denna innebörd förs in i budgetlagen. Arbetsgruppen lämnar inget förslag till författningstext utan har överlåtit till utredningen att utforma ett sådant förslag. Regeringen beslutade om tilläggsdirektiv (dir. 2010:16) till utredningen. Enligt dessa direktiv ska utred- ningen i en särskild rapport lämna förslag till hur en reglering av målet för den offentliga sektorns finansiella sparande skulle kunna utformas. Den mycket allvarliga statsfinansiella situationen i början av 1990- talet ledde till att genomgripande institutionella förändringar gjor- des av den budgetprocess som då tillämpades inom staten. Syftet med reformerna var att komma till rätta med krisen, men framför allt att försöka undvika att en liknande situation skulle inträffa . Den reformerade budgetprocessen innebar bl.a. att delade in statsbudgeten i utgiftsområden och införde den s.k. ram- beslutsmodellen. Denna innebär att först tar ställning till ramar för de olika utgiftsområdena, en beräkning av statens inkomster och taket för statens utgifter samt därefter fattar beslut om anslagen inom utgiftsområdena. De två stegen markerar att i sin beslutsprocess tillämpar ett uppifrån och ned-för- farande, dvs. först fattas beslut om helheten och sedan om detal- jerna inom givna ramar. Reformen innebar att finans- utskottet fick en tydlig ledande och samordnande roll i budgetprocess. Även budgetprocessen i regeringen ändrades . Den nya processen tog sin utgångspunkt i tydliga budgetpolitiska mål. De mål som användes avsåg i början statsskulden, men uttrycktes i termer av den offentliga sektorns finan- siella sparande. Utgiftstaket för staten är ett viktigt instrument som används för att göra det möjligt att uppnå de budgetpolitiska målen. Detta betyder att även regeringens budgetprocess har en uppifrån och ned-karaktär och utgår från tydliga mål och tillgäng- liga resurser. De mycket stora budgetunderskotten och den skenande statsskulden gjorde det naturligt för regeringen att införa mål för statsskuldens utveckling och för den offentliga sek- torns finansiella sparande. Det första målet angav att statsskulden skulle stabiliseras , därefter angavs att underskottet i den offentliga sektorns finansiella sparande inte skulle överstiga av BNP, och därefter att balans skulle nås och att ett överskott motsvarande av BNP skulle uppnås i genomsnitt över en konjunkturcykel. används benämningen överskottsmålet för detta mål för den offentliga sektorns finansiella sparande. Överskottsmålet änd- rades 2007 till en procent av BNP till följd av en ändrad definition av det offentliga finansiella sparandet. Eftersom överskottsmålet är formulerat i termer av den offent- liga sektorns finansiella sparande ingår även den kommunala sek- torns budgetar. Det kommunala balanskravet, som finns inskrivet i kommunallagen (1991:900), underlättar därmed planeringen av statens budgetpolitik på medellång sikt. Av betydelse för budgetprocessens och de offentliga finansernas utveckling var också införandet av budgetlagen som beslutade om 1996. Budgetlagen reglerar närmare regeringens befogenheter och skyldigheter på finansmaktens område. Den bidrar till att stärka budgetdisciplinen och öka transparensen kring statens budget. Budgetlagen innehåller också bestämmelser om utgiftstaket. Alla de ovan nämnda förändringarna har lett till att ett tydligt finanspolitiskt ramverk har kunnat formas. Reglerna i detta ram- verk har tillämpats och det kan i efterhand konsta- teras att de offentliga finanserna, främst statens finanser, drama- tiskt har förbättrats . Det finanspolitiska ramverket utgör en viktig förklaring till att de offentliga finanserna har kunnat hållas i gott skick under starkt skiftande samhälls- ekonomiska förutsättningar och när olika partikonstellationer innehaft majoriteten i och regeringsmakten. Undersökningar av olika finanspolitiska ramverk som utförts av , och visar på bl.a. följande gene- rella resultat.2 Införandet av mål för det finansiella sparandet förbättrar var- aktigt det strukturella sparandet. Mål och regler som tar sikte på budgetens utgiftssida är särskilt effektiva. Kombinationer av utgiftsregler och mål för det finansiella sparandet är särskilt effektiva. Ju fler sektorer i offentlig sektor som reglerna omfattar, desto bättre sammantaget utfall. Ju högre grad av transparens, desto mindre skuld/underskott. Regler som är lagfästa är mer verkningsfulla än andra. Som ett led i arbetet med att stärka det finanspolitiska ramverket har budgetlagen ändrats så att det är obligatoriskt för regeringen att i budgetpropositionen lämna förslag till utgiftstak för staten. var det frivilligt för regeringen att använda sig av ett utgiftstak. Dessutom föreskrivs i budgetlagen att förslaget till utgiftstak ska avse det tredje tillkommande året. Därmed kom- mer utgiftstak för en treårsperiod att finnas beslutade, vilket över- ensstämmer med intentionerna när utgiftstaket infördes. Lag- ändringarna trädde i kraft (prop. 2009/10:5, bet. 2009/10:KU9, rskr. 2009/10:99). Som ytterligare ett led i strävan att stärka det finanspolitiska ramverket har en arbetsgrupp i arbetat med att förtydliga motiven för överskottsmålet och hur detta bör utformas och följas upp. Arbetsgruppen har lämnat rapporten av överskottsmålet (Ds 2010:4). Bland flera olika för- slag lämnar arbetsgruppen ett som också berör budgetlagen. Arbetsgruppen föreslår således att överskottsmålet ska göras obli- gatoriskt och att budgetlagen bör anpassas till detta. Förslaget redovisas i sammanfattning i det följande avsnittet. 2 Återgivet från Ds 2010:4 Utvärdering av överskottsmålet. Ett obligatoriskt mål för den offentliga sektorns finansiella sparande på medellång sikt finns genom de bestämmel- ser som ingår i EU:s Stabilitets- och tillväxtpakt.3 Medlemsländerna har där förbundit sig att respektera målet att de på medellång sikt ska ha budgetar nära i balans eller som visar överskott. Målet är uttryckt i termer av den offentliga sektorns finansiella sparande. Regeringen lämnar till EU- kommissionen en uppdatering av konvergensprogrammet som visar bl.a. den beräknade utvecklingen av den offentliga sektorns finansiella sparande på medellång sikt. Denna plan granskas av EU- kommissionen. 3Arbetsgruppens förslag om obligatoriskt överskottsmål Arbetsgruppens slutsats är att det inte finns några starka skäl att frångå nuvarande överskottsmål på en procent av BNP , sett till motiven att överskottsmålet ska bidra till i) långsiktigt hållbara offentliga finanser, (ii) en jämn fördelning av resurser mellan generationerna, (iii) ekonomisk effektivitet, samt (iv) tillräckliga marginaler så att stora underskott kan und- vikas i lågkonjunkturer även vid en politik som aktivt motverkar lågkonjunkturer. Arbetsgruppen menar vidare att överskottsmålet utgör ett ankare för finanspolitiken och att det bidrar till att finanspolitiken inte blir för kortsiktig. Vidare menar arbetsgruppen att överskottsmålet, tillsammans med utgiftstaket, är viktigt för att säkerställa en uppifrån och ned-process vid budgeteringen, dvs. att beslut först tas om aggregerade storheter i budgeten före det att beslut tas om enskilda delar. behandlas utgiftstaket men inte överskottsmålet i budget- lagen. Fram till var det frivilligt att använda utgifts- tak men ett treårigt utgiftstak är obligatoriskt. När överskottsmålet infördes rådde fortfarande en viss oklarhet angå- ende hur målet skulle tillämpas och vilken styrande effekt det skulle få. Tillämpningen av målet har över tiden tydliggjorts. Överskottsmålet har varit av stor betydelse för den goda utveck- lingen av de offentliga finanserna . 3 Council Regulation (EC) No 1055/2005 (amending Regulation (EC) No 1466/97) och Council Regulation (EC) No 1056/2005 (amending Regulation (EC) No 1467/97) samt Resolution of 1997. också bred politisk förankring. Mot denna bakgrund föreslår arbetsgruppen att även ett medelfristigt överskottsmål görs obli- gatoriskt och att det förs in en sådan bestämmelse i budgetlagen. Detta menar arbetsgruppen också ligger i linje med erfarenheten att budgetpolitiska mål och regler som är lagfästa är mer verknings- fulla. En annan fråga som arbetsgruppen tar upp är om även överskottsmålets nivå bör regleras i lagtexten. Att skriva in målets nivå skulle å ena sidan, menar arbetsgruppen, tydliggöra målets betydelse för att uppnå en långsiktigt hållbar finanspolitik. Om detta görs måste det å andra sidan, menar arbetsgruppen, i lag- texten göras en avvägning mellan bindande regler och handlings- frihet. Om målets nivå skrivs in i lagen menar arbetsgruppen att det krävs att det finns undantagsklausuler för allvarligare störningar. Arbetsgruppens bedömning är att målets nivå inte bör vara lagfäst. Arbetsgruppen lämnar inget förslag på författningstext utan överlåter till budgetlagsutredningen att komma med ett sådant för- slag. Utredningens förslag: I lagen (1996:1059) om statsbudgeten införs en ny bestämmelse om att regeringen till ska lämna förslag till mål för den offentliga sektorns finansiella sparande på medellång sikt (överskottsmålet). Regeringen ska även redovisa hur målet uppnås. Det finanspolitiska ramverk som utvecklats under innefattar bl.a. hur statsbudgeten ska beredas i riks- dagen, hur regeringen ska bereda förslaget till statsbudget och hur regeringen ska genomföra den beslutade budgeten. Regler finns också om kommunernas budgetar. Tillämpningen av de regler och förfaranden som ingår i det finanspolitiska ramverket har lett till att de offentliga finanserna har kunnat saneras och därefter vid- makthållas i god ordning. Det finns en bred politisk uppslutning kring de mål och metoder som används och om de värderingar i fråga om betydelsen av god budgetdisciplin och sunda statsfinanser som dessa mål och metoder bygger på. Delar av detta ramverk är reglerat i lag. Detta gäller t.ex. reg- lerna i riksdagsordningen om hur bereder och beslutar om statsbudgeten, kravet i kommunallagen på balans i de kommu- nala budgeterna samt regeringens befogenheter och skyldigheter på finansmaktens område som de framgår av regeringsformen, riks- dagsordningen och budgetlagen. Tills var det frivilligt för regeringen att i bered- ningen av förslaget till statsbudget och i genomförandet av den budgeterade verksamheten använda ett tak för statens utgifter. Regeringen är enligt en bestämmelse i budgetlagen skyldig att använda ett sådant tak som ska avse en treårsperiod. Ett i förhållande till de budgetpolitiska målen väl avpassat utgiftstak för staten har varit och är fortfarande ett mycket kraft- fullt instrument för att upprätthålla budgetdisciplinen och sunda statsfinanser. Utgiftstaket avser dock endast ena halvan av stats- budgeten, nämligen dess utgiftssida. Även om förslaget till utgifts- tak beräknas med beaktande av bedömningar av hur statens inkomster kommer att utvecklas kan utgiftstaket endast vara ett partiellt mål eller en partiell restriktion för statens budget. Härtill kommer att staten bara är en del av den offentliga sektorn. Det behövs därför ett mål som även omfattar den offentliga sektorns samlade utgifter och inkomster. Ett viktigt sammanfattande mål för den ekonomiska politiken och budgetpolitiken är den offentliga sektorns finansiella sparande. Detta uttrycker skillnaden mellan den offentliga sektorns inkoms- ter och utgifter enligt de definitioner som används i nationalräken- skaperna. Det finansiella sparandet är en viktig indikator för olika effekter som utgår från den offentliga sektorns budgetar till sam- hället i övrigt. Utvecklingen av det offentliga sparandet kan indi- kera t.ex. hur aktiviteten i samhällsekonomin påverkas av budget- arna och om de offentliga finanserna är långsiktigt hållbara. Sedan mycket länge har mål eller restriktioner knutits till statens budgetsaldo eller till statens eller den offentliga sektorns finansiella sparande. Det är emellertid först , dvs. i samband med saneringen av statsfinanserna och inträde i EU, som saldorelaterade mål har kommit att tas på verkligt allvar. Regeringen har redovisat mål för det finansiella sparandet och föreslagit att ska fastställa siffermässiga mål eller perioder. Sådana mål utgör en central del av de riktlinjer för den ekonomiska politiken och budgetpolitiken som regeringen föreslår att ska godkänna. Även om målet för den offentliga sektorns finansiella sparande är mycket viktigt har det den svagheten att det inte är lätt att avgöra om målet har uppfyllts eller inte. Utfallet påverkas nämligen i hög grad av samhällsekonomins utveckling och särskilt av varia- tioner i kapacitetsutnyttjandet i ekonomin, något som är svårt att förutse och påverka på kort sikt. Därmed blir det knappast meningsfullt att ange mål för enstaka budgetår. Målen bör i stället knytas till . Detta har också gjorts och målen har då relaterats till en konjunkturcykel. Olika metoder behöver användas för att ge en så trovärdig bild som möjligt av måluppfyllelsen. Av stor vikt för utvärderingen, och inte minst den lämpliga reaktionen på utfallet, är också det förhållandet att utfallet av det finansiella sparandet inte sällan revideras ganska kraftigt i efterhand. Utvecklingen av det finansiella sparandet är en viktig samman- fattande indikator på de effekter som utgår från den ekonomiska politik och budgetpolitik som och regeringen för. Det är därför naturligt att regeringen föreslår vilket mål som ska gälla för utvecklingen av den offentliga sektorns finansiella sparande på medellång sikt. Motiven till att ett visst mål föreslås bör självfallet också anges. Regeringen bör också, med användning av olika indikatorer, redovisa hur utfallet förhåller sig till det upp- satta målet. Några bestämmelser om detta finns dock inte för när- varande. Erfarenheten visar att lagfästa budgetregler är mer verknings- fulla än regler som har annan form. I syfte att stärka det finans- politiska ramverket anser utredningen därför att det i budgetlagen bör föras in en bestämmelse om att regeringen ska föreslå riks- dagen vilket mål som bör gälla för utvecklingen av den offentliga sektorns finansiella sparande på medellång sikt. Detta mål bör även i fortsättningen benämnas överskottsmålet. Vidare bör det i lagen föreskrivas att regeringen ska redovisa hur målet uppnås. Det bör således vara obligatoriskt för regeringen att föreslå vil- ket siffermässigt mål för det finansiella sparandet som bör gälla. Ett sådant mål ingår helt naturligt i de förslag till riktlinjer för den ekonomiska politiken och budgetpolitiken som regeringen behandlar i den ekonomiska vårpropositionen och budgetproposi- tionen. Regeringen förutsätts motivera sitt förslag. Därefter bör besluta om målet och den specifika nivån på målet. Det nu gällande målet för den offentliga sektorns finansiella sparande föreslogs av regeringen ekonomiska vårpropo- sition. beslutade i enlighet med förslaget och fastställde målet för det finansiella sparandet i den offentliga sektorn till i genomsnitt en procent av bruttonationalprodukten över en kon- junkturcykel. Detta mål var inte tidsbegränsat utan gäller tills vidare. När det blir en lagfäst skyldighet för regeringen att lämna förslag till överskottsmål finns det således redan ett mål som har beslutats av . Om regeringen önskar ändra detta mål i något avseende som beslutats av behöver regeringen lämna förslag om detta när den föreslagna lagändringen har trätt i kraft. Om regeringen inte önskar ändra det beslutade målet kan det vara lämpligt att regeringen bekräftar att den står fast vid det gäl- lande målet. Något nytt förslag behöver då inte lämnas. Det nuvarande målet för den offentliga sektorns finansiella sparande är således att detta ska uppgå till en procent av brutto- nationalprodukten i genomsnitt över en konjunkturcykel. Som har angetts i föregående drar den arbetsgrupp som utvärderat överskottsmålet den slutsatsen att det inte finns några starka skäl att frångå nuvarande överskottsmål under . Utredningen har ingen annan uppfattning. Av medlemskapet i EU följer att regeringen till Euro- peiska kommissionen ska lämna en uppdatering av det ursprungliga konvergensprogram som lämnades .