sou · GXB315 · 2010-01-01 00:00:00 — Utredningen menar att inrättandet av en samordningsfunktion för museerna skulle få stor betydelse för museisektorns kontakter och samverkan med andra aktörer utanför den egna sektorn, exempelvis näringslivet. Inrättandet av en funktion med en samlad överblick är även betydelsefullt för möjligheter att samarbeta och få gehör för sina synpunkter i det internationella mellanstatliga arbetet. Utredningen bedömer att tydliga uppgifter för den föreslagna samordningsfunktionen som kan komma hela museisektorn till nytta är att arbeta med frågor som omvärldsanalys, uppföljning, framtagande av kunskapsunderlag och statistik. Tillgången till denna typ av övergripande underlag bedöms som viktigt för att behoven av insatser för museerna ska kunna identifieras på ett systematiskt sätt. Underlagen kan även utgöra ett kunskapsstöd i regeringens arbete liksom i enskilda institutioners verksamhet. Utredningen konstaterar att en metodutveckling vad gäller insamling av uppgifter och sammanställning av underlag skulle kunna åstadkommas inom ramen för samordningsfunktionen. Ett exempel där metodutveckling bedöms som angelägen är insamlandet av museistatistiken. Genom att i samverkan med sektorn definiera begrepp och diskutera vilka mätmetoder som ska användas bedömer utredningen att statistiken skulle kunna göras mer jämförbar mellan institutioner och mellan åren och därmed bli mer användbar. En samordnande funktion för museerna bör vidare med utgångspunkt i sin egenskap av regeringens expertorgan i museifrågor stödja arbete både nationellt och internationellt. I denna uppgift ingår givetvis att utföra de uppdrag som regeringen efterfrågar. Kraftsamling - vägen framåt 5.6.4Tydligare struktur gynnar museerna Utredningen menar att museisektorn har lidit av den otydliga ansvarsfördelning som dagens förvaltningsstruktur innebär. De åtgärder som vidtagits med anledning av tidigare utredningar har främst rört de regionala museernas situation och inneburit att några avgränsade uppdrag lagts på medan andra lagts på . Uppdelningen har medfört en otydlighet i mandat och ansvar dessa myndigheter emellan samt i förhållande till centralmuseerna. Utredningen ser i de överväganden som presenterar vad gäller förvaltningsstrukturen möjligheter att åstadkomma en mer ändamålsenlig struktur som i högre grad skulle kunna gagna utvecklingen på landets museer. Utredningen ser tydliga fördelar med den uppdelning gör av de uppgifter som ansvarar för. Den ansvarsfördelning som föreslår förutsätter också att man etablerar centrala myndighetsfunktioner inom museiområdet som saknas inom den förvaltningsmyndighet för samtid, historia och livsmiljö som föreslår. I likhet med konstaterar jag att statliga expertmyndigheter av ett sådant slag som samordningsfunktionen skulle vara finns för andra delar av kulturområdet. Vad gäller kulturmiljövården fyller denna funktion, för arkivväsendet finns och för biblioteksväsendet Kungl. Som konstaterats saknas dock en myndighet med motsvarande sektorsansvar för museerna. Kraftsamling - vägen framåt 5.7Specifika samordningsfunktioner för vissa museer med finansiering via statsbudgetens utgiftsområde 17 Statens ansvar som huvudman och/eller finansiär för museerna under utgiftsområde 17 innebär behov av specifika underlag och sammanställningar beträffande förutsättningarna för verksamheten. Samordningsfunktionens framtagande av sådana samlade underlag kommer att avlasta operativa uppgifter som förutsättningarna för ett mer systematiskt och långsiktigt analytiskt arbetet skapas. Utöver de uppgifter som beskrivs ovan (avsnitt 5.6) finns för de statliga och statsunderstödda museerna ytterligare en aspekt att beakta då en samordningsfunktion för museerna ska utformas, nämligen att staten i förhållande till dessa institutioner har rollen som huvudman och/eller finansiär. Museer med statlig huvudman finansieras inte från samma utgiftsområde på statsbudgeten. De museer som i första hand anses tillhöra den statliga familjen av kulturinstitutioner får sin finansiering över statsbudgetens utgiftsområde 17 som hanteras av . Övriga statliga museerna sorterar på olika sätt under andra departement och får finansiering från andra av statsbudgetens utgiftsområden (se vidare avsnitt 5.8) Den i särklass största delen av de statliga medel som anslås till museiverksamhet går via anslagen 8:1 Centrala museer, myndigheter och 8:2 Centrala museer, stiftelser. uppgår dessa anslag till sammanlagt . Anslag 8:3 Bidrag till regionala museer uppgår till och anslag 8:4 Bidrag till vissa museer till . Utredningen menar att centralmuseerna och de regionala museerna betraktats som de huvudsakliga delarna i den verktygslåda regeringen haft till sitt förfogande när det gäller att kanalisera statligt stöd till museisverige. Krav på ansvarstagande nationellt likaväl som regionalt har i olika omfattning också lagts på dessa institutioner. Museerna under anslag 8:4 utgör som framgår av avsnitt 5.7.3 en grupp av ett helt annat slag. Statens roll har för dessa museer i flera fall snarare varit att genom bidrag garantera deras fortbestånd än Kraftsamling - vägen framåt att lägga tydliga uppdrag på dessa institutioner som skulle kunna vara till gagn för andra museer. 5.7.1Centralmuseerna, anslag 8:1 och 8:2 En väsentlig utgångspunkt för utredningens överväganden är det parallellställda organisatoriska förhållande som råder mellan myndigheter under regeringen. Samordningsinsatser bygger därmed på konkreta uppdrag till centralmuseerna och samordningsfunktionen. Motsvarande krav på deltagande bör ställas på stiftelser med huvudsaklig finansiering över anslag 8:2 som på myndigheterna under anslag 8:1. Utredningens kartläggning av centralmuseernas administrativa stödfunktioner visar att det går att genom ökat samarbete mellan institutionerna höja effektiviteten och kvaliteten samt minska sårbarheten i verksamheten. Det saknas övergripande sammanställningar och analyser av centralmuseernas situation och utvecklingsbehov i olika frågor som skulle vara till stöd för både regeringens och museernas egna långsiktiga prioriteringar. Tekniska stödfunktioner av specifikt intresse för centralmuseikretsen skulle kunna utvecklas inom ramen för en samordningsfunktion. I syfte att åstadkomma högre effektivitet och kvalitet samt minskad sårbarhet avseende administration och stödfunktioner bör regeringen ge centralmuseerna i uppdrag att inleda samarbete i dessa frågor. Regeringen bör ställa krav på vilka besparingar och övriga mål som man förväntar sig att centralmuseerna ska uppnå. Utredningen föreslår att samordningsfunktionen för museerna ska ha en sammankallande funktion i samarbetet centralmuseerna emellan. De effektiviseringsvinster som görs i form av sänkta kostnader föreslås användas till ytterligare högkvalitativ kärnverksamhet för museerna. Centralmuseerna bör med samordningsfunktionen som samordnande ges uppdraget att i ett gemensamt långsiktigt arbete Kraftsamling - vägen framåt analysera och pröva lämpliga modeller för förändringar i den nuvarande institutionsstrukturen. Operativa uppgifter, exempelvis att ta fram övergripande underlag om centralmuseerna som grupp, bör läggas på den myndighet där den nya samordningsfunktionen inordnas. Relationen mellan centralmuseerna och samordningsfunktionen Eftersom flera av centralmuseerna är myndigheter är det en grannlaga uppgift att dra upp råmärken för samordningsfunktionens ansvar och uppgifter gentemot dem då de befinner sig på samma nivå i den statliga hierarkin som där samordningsfunktionen föreslås placeras. Den modell för ansvarsfördelning utredningen föreslår utgår därmed med nödvändighet från att samordningsfunktionen för museerna befinner sig på samma organisatoriska nivå som de centralmuseer som är myndigheter. Detta innebär att relationen till regeringen för dessa centralmuseer förblir oförändrad och att det grundläggande uppdrag som utgör grunden för verksamheten vid respektive centralmuseum kvarstår. Utredningens förslag innebär att dessa museer av regeringen kan få i uppdrag att tillsammans med samordningsfunktionen delta i samverkansinsatser. Utredningen föreslår att regeringen bör ställa samma krav på deltagande i samordningsinsatser för de centralmuseer som är stiftelser som på de centralmuseer som är myndigheter. En sådan ordning bedöms som rimlig med hänvisning till att statsbidraget utgör en väsentlig finansieringskälla också för dessa museer och att regeringen mot den bakgrunden bör ställa villkor för vad som ska uppnås med bidraget såväl inom museets verksamhet som i dess samspel med övriga centralmuseer. Eventuellt samgående över tid Kulturutredningen35 slår fast de statliga centralmuseernas speciella roll som kulturinstitutioner och belyser också på vilket sätt centralmuseernas uppdrag skiljer sig från uppdragen som den grupp benämner förvaltningsmyndigheter har. I betänkande kapitel 19.3 förordar man därvid i 35 SOU 2009:16. Kraftsamling - vägen framåt organisationsfrågor att utvecklingen mot att samla fler institutioner i större organisationer drivs vidare. Med hänvisning till betänkande Minne och bildning (SOU 1994:51) förordar man en systematisk genomgång av institutionsstrukturen. Man ser i detta perspektiv en särskild uppgift för museikoordineringsfunktionen knuten till den myndighet för samtid, historia och livsmiljö som ingår i den förvaltningsstruktur man förslår. Jag delar denna uppfattning och menar att den föreslagna samordningsfunktionen för museer skulle kunna driva en sådan utvecklingsprocess framåt i samverkan med centralmuseerna. Jag ser därvid en vidareutveckling av det gemensamma uppdrag som och Statens maritima museer har kring militärhistoriska arv som ett lämpligt första exempel där ett samgående kan övervägas. Tekniskt stöd och samverkan för centralmuseerna De riktlinjer, policies och stödfunktioner m.m. som producerats inom ramen för utredningens projekt har alla bäring på de centrala museernas verksamhet såväl för enskilda institutioner som i samspelet mellan centralmuseerna och övriga museisverige. Ur ett övergripande statligt perspektiv är de statliga museerna särskilt beroende av att det finns en samsyn rörande samlingarna i såväl etiska frågor som när det gäller den dagliga verksamheten. Inte minst i gallringsfrågor är en enhetlig samsyn mellan statliga museer väsentlig. En sådan samsyn kan även fungera som modell och förebild för museer med andra huvudmän än staten (se avsnitt 2.4). På motsvarande sätt är en central utvecklings- och samverkansfunktion i frågor som rör samlings- och föremålsvård viktig när det gäller de nationella samlingarna. Också de krav på spridning av centralmuseernas utställningar utanför som förts fram i tidigare museiutredningar skulle genom ökad samordning kunna mötas. Ett annat område där viss samverkan sker men där den statliga stödjande organisationen är splittrad är säkerhetsområdet (se avsnitt 2.2). De områden som beskrivs ovan kan ses som ett axplock av samverkansområden inom vilka utredningen identifierat att befintliga stödfunktioner som skulle kunna utvecklas i förhållande till museerna genom upprättandet av en samordningsfunktion för museer och tydligare uppdrag till de myndigheter som bedriver Kraftsamling - vägen framåt verksamhet med bäring på museernas behov. Utredningen menar att samordningsinsatserna skulle underlätta arbetet avsevärt för de centrala museerna. I figuren nedan har samordningsfunktionen för museer som kan underlätta arbetet på de enskilda museerna benämnts nodaktivitet samt tekniskt expertstöd. Överblick och samlad analys De sammanställningar som och genomför på regeringens uppdrag samt de centrala museernas årsredovisningar och budgetunderlag m.m. som lämnas bedöms inte vara tillräcklig för att ge en samlad överblick över centralmuseernas situation och behov. Utredningen föreslår mot denna bakgrund att samordningsfunktionen för museer får i uppdrag att ansvara för överblicken över centralmuseernas verksamhet. Ett underlag som omfattar centralmuseikretsen i sin helhet skulle ge regeringen möjlighet att få den samlade bild av situationen för centralmuseerna som saknas. Bland annat skulle och centralmuseerna genom dessa underlag få utökade förutsättningar till fruktbara diskussioner i de enskilda mål- och resultatdialogerna. Utredningen bedömer att kunskapsunderlag av detta slag skulle underlätta för såväl regeringen som centralmuseerna att identifiera behov och göra prioriteringar. Utredningen konstaterar emellertid att det är viktigt att definiera vilka uppgifter samordningsfunktionen ska svara för att sammanställa och vilka uppgifter regeringen själv vill inhämta t.ex. i form av återrapportering i årsredovisningar m.m. Detta för att undvika en allt för stor belastning på centralmuseerna som ska lämna uppgifter. Att operativa uppgifter som exempelvis framtagandet av kunskapsunderlag flyttas från innebär att resurser bör flyttas till samordningsfunktionen för museer (se vidare avsnitt 5.7.3 samt kapitel 6). I figur nedan markeras att samordningsfunktionen för museer på uppdrag av regeringen kan samla in, analysera och sammanställa uppgifter. Kraftsamling - vägen framåt Samarbete för högre effektivitet, minskad sårbarhet och höjd kvalitet Ytterligare en aspekt på samordning mellan centralmuseerna är att från regeringens sida kunna driva en process för ökad samordning av administration och stödfunktioner vid centralmuseerna som utredningen beskriver i avsnitt 3.1 samt i bilaga 12. Ett sådant arbete skulle ligga väl i linje med de uttalanden om effektiviseringar av det administrativa stödet i staten som såväl regeringen36 som Förvaltningskommittén37 gjort. Den kartläggning som utredningen genomfört med stöd av visar att det finns vinster att göra för staten både vad gäller effektivitet, kvalitet och minskad sårbarhet genom inrättandet av gemensamma lösningar och i övrigt utvecklad samverkan inom det administrativa området mellan flera myndigheter och andra institutioner. Samordningsfunktionen för museer kan spela en roll som sammankallande sekretariat för centralmuseerna i detta arbete. Utredningen föreslår att den myndighet där samordningsfunktionen placeras (eller den av föreslagna förvaltningsmyndigheten för samtid, historia och livsmiljö) får i uppdrag av regeringen att ha en sådan sammankallande roll. bör regeringen formulera krav på centralmuseerna, exempelvis i institutionernas regleringsbrev, att delta i samarbetet kring administrationen. Regeringen bör därvid även ställa upp krav på förväntade besparingar. Utredningen bedömer att besparingspotentialen för centralmuseerna uppgår till vilket motsvarar besparingar på 18–beroende på om de centralmuseer som är stiftelser inkluderas eller inte. Besparingarna beräknas i första hand kunna uppnås genom en gemensam hantering av volymtjänster som ekonomi- och lönehandläggning samt grundläggande IT-stöd. Utredningens uppfattning är att motsvarande krav på effektiviseringar bör ställas på centralmuseer som är stiftelser och vars verksamhet i huvudsak finansieras med statliga anslagsmedel som på de centralmuseer som är myndigheter. För att uppnå besparingar krävs i ett initialskede ett resurstillskott för att kunna genomföra de investeringar i t.ex. standardiserade IT-lösningar som leder till besparingar. 36Budgetproposition UO 2. Kraftsamling - vägen framåt av mer kvalitativa stödtjänster beräknas dock inte medföra några höjda initialkostnader. De effektiviseringsvinster som förväntas uppstå i form av sänkta kostnader föreslås användas till ytterligare högkvalitativ kärnverksamhet för museerna. Utredningen kan konstatera att det förekommer visst samråd mellan centralmuseerna i administrativa frågor. Bland annat träffas ekonomiansvariga, personalansvariga och administrativa chefer för erfarenhetsutbyte. Dessa grupper skulle kunna utgöra en utgångspunkt för ett mer utbyggt samarbete i administrativa frågor tillsammans med samordningsfunktionen för museer (se vidare avsnitt 3.1 samt bilaga 12). En förklarande översiktlig figur I figur nedan är de uppgifter och kontaktvägar som utredningens förslag innebär grafiskt åskådliggjorda. Relationerna beskriver förhållande mellan museerna, samordningsfunktionen för museer och regeringen. Relationen mellan regeringen, samordningsfunktionen och museerna Uppdrag (myndigheter) Kraftsamling - vägen framåt 5.7.2Bidrag till regionala museer anslag 8:3 Vad gäller de regionala museerna bör samordningsfunktionen för museer ha till uppgift att ta fram de sammanställningar och underlag som efterfrågas av den statliga myndighet som enligt förslag ska hantera överenskommelserna mellan stat och regioner avseende de så kallade portföljerna. I den mån förvaltningsstrukturen förblir oförändrad bedömer utredningen att de statliga verksamhetsbidragen till de regionala museerna motsvarande ca bör fördelas av där samordningsfunktionen då föreslås inrättas. Samspelet mellan staten å ena sidan och regionerna och kommunerna å den andra är ett huvudtema i betänkande.38 De statliga verksamhetsbidrag som går till regionala museer motsvarande (via statsbudgetens anslag 8:3) har i förslag lagts samman med andra typer av regionalt stöd inom kulturområdet. Man har lanserat begreppet portföljen där dels statens förväntningar på respektive region definieras dels slås fast regionens åtaganden. För att museifrågorna ska kunna hanteras på ett trovärdigt sätt i de avtalsförhandlingar som portföljmodellen förutsätter krävs underlag rörande museernas situation både som grupp och som enskild institution i respektive region. Rollen för samordningsfunktionen för museer blir här att samla in och analysera tillämpliga uppgifter för att kunna tillhandahålla ett sådant underlag. 38 SOU 2009:16. Kraftsamling - vägen framåt 5.7.3Gruppen vissa museer anslag 8:4 Frågor rörande gruppen vissa museer är i huvudsak av en operativ karaktär som bör hanteras av lämplig förvaltningsmyndighet. Samordningsfunktionen för museer bör ges i uppgift att svara för operativa uppgifter. Exempel på sådana uppgifter är kontakter med, samt framtagande av beslutsunderlag som rör statsunderstödda museer under statsbudgetens anslag 8:4 Vissa museer. Ytterligare en grupp som behöver en kontakt med staten i dess roll som finansiär är den grupp institutioner som ges statligt stöd via statsbudgetens anslag 8:4 Vissa museer. Under detta anslag ligger årliga verksamhetsbidrag till en heterogen grupp institutioner. Följande museer och övriga institutioner får stöd via anslag 8:439: , AB (under ) Svensk Form, ideell förening Anslaget uppgår till och spännvidden i stödnivå är stor mellan institutionerna, som mottar mellan 0,2 och i statsbidrag . 39 Även Arbetets museum och Konsthallen har tidigare fått stöd via detta anslag. Kraftsamling - vägen framåt för de institutioner som får stöd via anslag 8:4 är att de ofta har många finansiärer. Flera har en ansträngd ekonomisk situation. Stiftelserna saknar ofta stiftelsekapital utöver samlingar och eventuella fastigheter. En del tar emot statligt verksamhetsstöd genom flera olika kanaler. och har t.ex. även finansiering via och statsbudgetens utgiftsområde 16. och får stöd även för teaterverksamhet via andra anslag på statens kulturbudget (utgiftsområde 17).40 Entydiga motiv för vilka institutioner som förts in under detta anslag saknas. Museerna har också ur ett nationellt perspektiv olika roller. Några har sådan betydelse i ett övergripande museiperspektiv att pågående processer bedöms kunna komma att föra över dem till centralmuseikretsen. Det gäller Stiftelsen , , Svensk Form och . De institutioner som blir kvar under detta anslag är Stiftelsen och , , , , och , samt Stiftelsen i . Vad gäller Stiftelsen i , har regeringen i budgetpropositionen /2009 efter en av mig genomförd utredning (se direktiv i bilaga 2) fattat beslut om att bidrag fortsatt ska utgå. Man ser det som angeläget att verksamheten koncentreras inom befintliga ramar för att öka effektiviteten. För de övriga sju museerna under detta anslag är det statliga bidraget begränsat. Fem är stiftelser medan i är kommunalt. Utredningen har träffat flera av cheferna för de aktuella institutionerna. Utredningen har därvid uppfattat att för flera av dessa institutioner är behovet av en statlig samrådspart och stöd till styrelse och museichef stort. Utredningen bedömer vidare att den praktiska handläggningen bl.a. avseende framtagande av kravprofiler och underlag inför utnämningar av styrelseledamöter m.m. i enlighet med respektive institutions stadgar kräver betydande resurser av . Som ett exempel kan nämnas att enbart inom museiområdet har att bereda ett 60-tal utnämningar av ledamöter i olika stiftelser. 40 Anslag 2:1 respektive 2:3. Kraftsamling - vägen framåt Utredningen bedömer det, i likhet med 1990-talets museiutredning, inte vara rimligt att se axla denna roll av intensiv samtalspart, med denna diversifierade grupp museer. I vilken mån det kan uppfattas som lämpligt att flytta handläggning av denna typ av frågor till den föreslagna samordningsfunktionen måste enligt utredningens uppfattning bedömas i relation både till omfattningen av den statliga finansieringen och graden av kulturpolitisk ambition som regeringen har med sitt bidrag. Syftet med att delegera uppgifter till samordningsfunktionen för museer är att ge departementet ökade möjligheter att koncentrera sig på strategiska snarare än operativa frågor. Denna tanke ligger även i linje med den så kallade Styrutredningen41 som är under beredning i . Den operativa handläggningen av anslaget 8:4 bör därför enligt museikoordinatorns utredningsförslag flyttas från departementet till samordningsfunktionen för museer. Den praktiska handläggningen av anslaget bedöms omfatta att i sakfrågor vara statlig kontaktpunkt för de museer som får bidrag över detta anslag. Enligt förslaget innebär detta således att endast de operativa arbetsuppgifterna vad gäller dessa institutioner flyttas från departementet. Regeringen bör alltjämt fatta beslut i de frågor som ankommer på den i enlighet med berörda stiftelsers stadgar. 5.7.4Ájtte – ett centrum för samisk kultur Genom ett fortlöpande stöd till Ájtte, Svenskt fjäll- och samemuseum över anslag 8:4 Vissa museer skulle museet ges en formell koppling till kulturområdet som är mer ändamålsenlig än dagens. Hur stort bidraget bör vara är av mindre betydelse. Det är den formella koppling till kulturpolitiken som är det överordnade syftet. Vidare bör den önskan som representanter för Ájtte, Svenskt fjäll- och samemuseum uttrycker om ett uttalat nationellt ansvar för de samiska frågorna på lämpligt sätt tillgodoses. 41 Att styra staten - regeringens styrning av sin förvaltning. (SOU 2007:75). Kraftsamling - vägen framåt Regeringen bör ge Ájtte, Svenskt fjäll- och samemuseum en stärkt och förtydligad roll genom att inordna museet under anslag 8:4, Vissa museer. Regeringen bör överväga att omvandla det tillfälliga projektstöd som gått till museet till ett permanent bidrag som fördelas som en post på anslag 8:4. Regeringen bör ge den myndighet, inom vilken den föreslagna samordningsfunktionen för museer inrättas, i uppdrag att utreda förutsättningarna för att Ájttes nationella roll ska kunna ges ytterligare tydlighet genom det främjandeinstrument Nationellt åtagande som utredningen föreslår (se avsnitt 5.9). Ájtte, Svenskt fjäll- och samemuseum i är en unik institution i det svenska museilandskapet. Uppdraget, att vara huvudmuseum för den samiska kulturen och fjällens natur och kultur, saknar motsvarighet inom landet. Ájtte är landets största museum för samisk kultur med omkring 25 anställda. Institutionens målsättning är att vara landets ledande museum på området, samt att bli det museum i som har nationellt ansvar för samisk kultur.42 Sedan museet öppnade 1989 har den samiska gruppen på olika sätt stärkt sin ställning.