sou · GYB3104 · 2010-12-23 00:00:00 — skapandet av underskriften med användarens nya nyckel, tidsstämpling av underskriften (när det krävs), och sammanfogande av text, underskrift, certifikat och eventuell stämpel till ett paket i enlighet med vedertagen standard för signaturformat. En fördel från informationssäkerhetssynpunkt med detta alternativ är att den centrala signeringstjänsten oberoende av e-tjänsten hanterar att användaren får ta del av den text som ska granskas för underskrift. Detta förutsätter emellertid att signeringstjänsten får tillgång till hela den text som ska skrivas under och att texten getts ett format som tillåter signeringstjänsten att presentera innehållet på ett för undertecknaren begripligt och meningsfullt sätt. En ny nationell modell för e-legitimationer Detta första alternativ ökar riskerna för enskildas personliga integritet, genom att all text som ska skrivas under förs till en viss central tjänst. Alternativet minskar emellertid riskerna för undertecknarens rättssäkerhet genom att texten som ska granskas för underskrift kan presenteras med sådana rutiner att e- tjänsteleverantören eller annan får mera begränsade möjligheter att förvanska det som visas för granskning, så att användaren skriver under något annat än det han eller hon fått se. Det andra alternativet utformas så att e-tjänsteleverantörer kan få utkast till elektroniska handlingar underskrivna av användare utan att utkastet behöver lämnas till den centrala tjänsten. Detta alternativ möjliggör också för e-tjänsteleverantörer att få tillgång till en central signaturtjänst när de inte kan leverera utkast till en central tjänst i sådan form så att undertecknaren kan läsa handlingen, för att handlingens sammansättning, format eller egenskaper i övrigt eller e-tjänsteleverantörens e-tjänst har sådana egenskaper att den centrala lösningen inte fungerar. Det kan dessutom vara så att en e-tjänsteleverantör inte vill, bör eller får lämna utkastet till en central signeringstjänst. Det andra alternativet förutsätter att e-tjänsteleverantören i större omfattning deltar i processen för underskrift genom att själv ombesörja presentation av texten i utkastet samt själv foga samman materialet till ett paket, efter att underskrift skett, så att underskrift, certifikat och text ges en utformning som följer ett standardiserat signaturformat eller annars kan hanteras. De tekniska lösningarna specificeras närmare i bilaga 17. Förenklat kan dessa alternativ redovisas i enlighet med sammanställningen i följande figur. SOU 2010:104 En ny nationell modell för e-legitimationer Tekniska lösningar – alternativ Tjänst som hanterar förfarandet Skapande av fingeravtryck av text för Motta svar att användaren vill skriva Skapa nycklar och utfärda certifikat Tidsstämpla en färdig handling (om så begärs) av text (fingeravtrycket) Foga samman till ett paket Det återstår att bedöma dessa alternativ från rättsliga utgångs- punkter. Som framgår av avsnitt 5.5.3 har även ett tredje alternativ med begränsad funktionalitet diskuterats för det fall en sådan rättslig prövning visar att en signeringstjänst enligt ovan inte är realiserbar. En traditionell legitimationshandling kan innehålla uppgift om roll, t.ex. att innehavaren är läkare eller anställd vid ett företag. Uppgifter av sådant slag lämnas dock vanligtvis i andra handlingar. Vid personliga möten används visitkort. Mottagaren brukar lita på sådana handlingar utan några kontroller. Ska en persons juridiska behörighet att företräda annan kontrolleras krävs ofta registreringsbevis utfärdade av en myndighet, t.ex. , och i vissa fall traditionella undertecknade fullmakter. Vid kontroller för att motverka penningtvätt och i registreringsärenden hos förekommer kopior av pass eller ID-handlingar. Sådana handlingar brukar lämnas i kopia och t.ex. registreringsbevis är ofta inte bestyrkta.5 När förfarandet är skriftligt finns det inte 5 En skriftlig fullmakt återkallas genom att den återtas eller rivs sönder. Det är därför betydelsefullt att originalhandlingen visas upp. Trots detta nöjer sig förlitande parter ofta med en kopia. En ny nationell modell för e-legitimationer heller möjlighet att granska underskrifter genom att jämföra dem med det som återges i undertecknarens legitimationshandling. Behövs en individs personnummer kan uppgiften samlas in och kontrolleras genom att granska dennes legitimationshandling. Ofta får individen dock själv fylla i personnummer, utan kontroll av legi- timation.6 När en viss roll är av betydelse – t.ex. för läkare i tjänsten – före- kommer att den anges i en traditionell legitimation. I IT-system förs register över personer som hör till aktuell kategori. I fysisk miljö är det oftast känt vilka som har en viss roll och det finns en social kontroll. Som framgått ska elektroniska intyg, s.k. attributsintyg, införas för att lämna motsvarande uppgifter om behörighet, uppdrag, roll eller andra egenskaper, som i traditionell miljö lämnas genom att visa upp en legitimation eller ge in registreringsbevis, fullmakter eller liknande handlingar. Härigenom ska myndigheters och företags e- tjänster smidigt kunna förses med ytterligare information om användare som legitimerar sig. Attribut kan vara ett eller flera och kan innehålla vilken information som helst – inom rimliga gränser – och de paketeras på samma sätt som i ett identitetsintyg, dvs. i ett standardiserat format kallat SAML 2.0. Det finns inga tekniska hinder mot att förse ett enda intyg med såväl identitetsinformation som attribut. Denna tekniska flexibilitet aktualiserar dock ett antal verksamhetsfrågor och rättsfrågor; vilka bör utfärda attributsintyg, hur bör de tekniska möjligheterna i praktiken tas tillvara och kan attributsintyg ersätta traditionella pappersbaserade handlingar så att kontroller kan utföras automatiserat? 6 Ett exempel är butiksbiträden som – utan att granska någon legitimationshandling – ber kunden att fylla i sitt personnummer på slipen för kontokortsbetalning i samband med undertecknandet. En ny nationell modell för e-legitimationer Från juridiska utgångspunkter och sett från ett dokument- perspektiv blir valmöjligheterna många. Ska det intyg som utfärdas vid identifieringen (identitetsintyget), som ställs ut av identitets- utfärdaren, kompletteras med ett eller flera attributintyg? Intyg som innehåller attribut tar sin utgångspunkt i den identifierade personen, t.ex. genom att ange i vilken form denne är behörig att företräda ett visst företag eller har någon annan egenskap. E- tjänsteleverantören (förlitande part) får själv utvärdera informa- tionen för att kunna bedöma frågan om behörighet. Om utgångspunkten för förfrågan i stället behöver vara företaget, för att inte bara utröna om en viss individ är behörig etc., utan inhämta fullständiga uppgifter om vilka individer som registrerats som behöriga eller har viss annan roll eller egenskap, måste detta göras som en kompletterande sökning, (utanför Infrastrukturen för identifiering) t.ex. genom XML- tjänst för registreringsbevis. När E-tjänsteleverantören är en myndighet har denne ofta behov av en uppgift om användarens personnummer. Detta kan tillgodoses genom att personnummer knutet till e-legitimation tas in direkt i identitetsintyget. Olika lösningar kan komma att väljas utifrån olika praktiska situationer (vilka regler som gäller för persondataskydd etc.). Dessa lösningar bör i praktiken begränsas till vissa typfall som lämpligen kan beskrivas utifrån den praktiska situationen. Exemplet med behörighetskontroll hos Flera e-tjänster hos kan förbättras och förfinas om verket, när en användare loggar in, får information om vilken behörighet användaren har att företräda annan. Användaren legitimerar sig först med sin e-legitimation och kontrollerar användarens identitet med hjälp av ett identitetsintyg från en utfärdare inom Infrastrukturen för Svensk e-legitimation. blir inte en del av autentiseringsprocessen. ställer därefter med vetskap om användarens identitet en attributsintygsfråga till , när t.ex. ett aktiebolag ska företrädas. Verket besvarar förfrågan med ett attributsintyg med En ny nationell modell för e-legitimationer Denna process kan genomföras synligt eller osynligt för brukaren. Exemplet med e-tjänstelegitimation och personnummer Många myndigheter har relationer med företrädare för organisa- tioner, såväl inom näringsliv som offentlig sektor, där företrädare önskar använda en e-tjänstelegitimation. Sådana legitimationer innehåller inte personnummer utan kan innehålla allt från en sed- vanlig användaridentitet till en pseudonym. I flera e-tjänster krävs emellertid personnummer för att tjänsten ska kunna användas. I dessa fall kan personnumret lämnas till e-tjänsteleverantören som ett attribut, i ett identitetsintyg eller ett särskilt attributsintyg. Uppgiften finns hos e-legitimationsutfärdaren. En fråga är om uppgiften om personnummer ska lämnas ut av identitetsutfärdaren, en annan om det ska krävas att individen har samtyckt i varje enskilt fall till att personnumret lämnas ut. Exemplet med behörighetstilldelning inom vård och omsorg Ett attributsintyg kan som framgått användas för att visa behörighet i en e-tjänst. Inom vård och omsorg har det blivit allt vanligare att uppgifter om behörighet finns lagrade och tas in i ett identitetsintyg som attribut i samband med att intyget skapas. En person kan ha flera olika uppdrag och behörigheter. Det är därför viktigt att rätt behörighet anges i det enskilda fallet när ett identitetsintyg utfärdas. Särskilt om registreringsbevis m.m. från En central fråga är hur de beskrivna nya lösningarna bör tas tillvara när en e-tjänsteleverantör ska kontrollera om en användare som vill logga in i en e-tjänst, enligt det av förda aktiebolags- registret är företrädare enligt 8 kap. ABL för ett aktiebolag. Ska utfärdaren av identitetsintyget (som är annan än ) hämta uppgifter ur aktiebolagsregistret och lämna dem i sitt intyg eller ska det, utöver identitetsintyget, lämnas kompletterande uppgifter från i ett attributsintyg? En ny nationell modell för e-legitimationer En annan mera komplicerad fråga är hur inloggning ska kunna ske när en företrädare inte ensam är behörig utan endast i förening med annan (jfr 8 kap. 39 § ABL) eller när behörigheten grundas endast på fullmakt? Bör elektronisk fullmakt krävas – hur ska detta i så fall lösas (genom t.ex. kungörelsefullmakter eller särskilda register)? Bör nya funktioner införas i e-tjänster där den som är behörig i förening med annan först går in i e-tjänsten och legiti- merar sig, för att ange att en annan som är behörig i förening med denne ska släppas in (ensam) när den andre senare loggar in i samma e-tjänst (krav på samtidig inloggning är knappast realistisk) eller bör nya register eller liknande införas där särskilda behörig- heter registreras och administreras? Hur ska uppgifter om sådan roll som t.ex. läkare tillhandahållas (i identitetsintyg eller i särskilt attributsintyg) och varifrån ska uppgifterna hämtas? Vid elektronisk identifiering för tillträde till en e-tjänst uppkommer dessutom följdfrågor när företrädare ska skriva under elektroniskt. Kan det räcka att behörigheten kontrollerats vid inloggningen i e-tjänsten – i förening med att denna kontroll och resultatet av den noterats – eller ska uppgiften lämnas i ett nytt intyg? Om underskrift krävs av flera – ska särskilda funktioner finnas för multipla e-underskrifter eller ska en enda underskrift i förening med fullmakt för den andre eftersträvas? Dessa komplexa frågor har blivit av praktisk betydelse i myndig- heternas arbete med mera avancerade e-tjänster. kan därför behöva ta höjd för dessa behov vid utveckling- en av Infrastrukturen för Svensk e-legitimation. Den tekniska standard och de programvaror och rutiner som finns att tillgå på området för identitets- och attributsintyg gör det praktiskt möjligt att i elektronisk miljö införa fungerande lösningar inte bara för att identifiera användare utan också för att få tillgång till och kontrollera uppgifter om juridisk behörighet liksom vissa roller eller personnummer. behöver emeller- tid juridiska bedömningar göras utifrån lag och rättspraxis och dessa regler kan inte ändras över . Det föreslås därför att hanteringen av attribut som rör juridisk behörighet vid användning av Svensk e-legitimation ska ta sin ut- gångspunkt i gällande rätt och utformas i nära anknytning till En ny nationell modell för e-legitimationer vedertagna rutiner för sådana behörighetskontroller. Med aktie- bolag och dess företrädare samt aktiebolagsregistret som exempel föreslås att särskilda attributsintyg ska utfärdas av , inom ramen för den infrastruktur e-legitimationsnämnden inför för Svensk e-legitimation. bör ansöka hos om anslutning till Svensk e-legitimation, närmare bestämt om att införas som utfärdare av attributsintyg i det utfärdarregister som ska föra. På så sätt kan verkets deltagande i en infrastruktur för Svensk e-legitimation göra det möjligt för anslutna myndigheter att enkelt och kostnadseffektivt fråga efter attributsintyg samt elektroniskt få svar som kan tolkas i enlighet med en standardiserad lösning där intygens äkthet skyddas genom elektroniska stämplar. bör lämna attributsintyg så att mottagaren automatiserat eller manuellt kan tolka uppgifterna. Myndigheter som behöver göra många sådana kontroller, t.ex. , bör kunna införa sina tolkningsparametrar i program för automa- tiserade kontroller. På så sätt blir ansvarsfördelningen densamma som . lämnar utdrag ur aktiebolagsregistret och förlitande part tolkar dem, t.ex. bedömer om det är tillräckligt för den aktuella inloggningen eller underskriften om personen är verkställande direktör (jfr 8 kap. 36 § ABL). Det behöver därmed finnas gränssnitt för både maskiner (tekniska gränssnitt) och för människor (användargränssnitt) som gör det enkelt att läsa attributsintygen såväl automatiserat som manuellt på bildskärm. Denna lösning bör emellertid kompletteras med ett förenklat förfarande för mindre myndigheter som inte har förutsättningar att införa egna lösningar för automatiserade behörighetskontroller med stöd av attributsintyg. överväger i denna del att skapa ett förenklat registreringsbevis utifrån en klassificering för maskinell behandling. Genom en sådan tjänst skulle uppgifter sållas bort så att endast en kod anges i intyg till e-tjänsteleverantören (förlitande part). För att ansvarsfördelningen mellan register- föraren () och förlitande part (e-tjänsteleverantören) inte ska rubbas skulle dessa koder kunna grundas på en specifika- tion som publicerar, efter samråd med berörda aktörer, och utifrån vilken förlitande part själv får göra en juridisk behörighetsbedömning. Tekniskt skulle en sådan hantering kunna bli enkel. En ny nationell modell för e-legitimationer Den första lösningen synes inte kräva någon författnings- reglering eftersom alltjämt endast skulle lämna utdrag ur aktiebolagsregistret. Den förenklade lösningen kan däremot behöva författningsregleras. För att ett författningsförslag ska kunna läggas fram krävs emellertid närmare klarlägganden av hur lösningen ska utformas. Myndigheter hämtar uppgifter om juridisk behörighet från och det finns överenskommelser och regler om vad detta kostar och hur betalning ska ske. Dessa överens- kommelser och regler bör i princip kunna gälla även för tillhanda- hållande och betalning av elektroniska registreringsbevis och föreslagna förenklade förfaranden. Det bör därmed vara tillräckligt att genom ett ansökningsförfarande ansluts av till Infrastrukturen för Svensk e-legitima- tion, närmare bestämt till det utfärdarregister – i tekniska samman- hang kallat federationsregister – som avses inrätta och föra. Utöver de ansöknings- och anslutningsavgifter som nämnden kan komma att ta ut av och anslutna e-tjänsteleveran- törer inom offentlig sektor avses ingen ersättning utgå inom Infrastrukturen för identifiering för att fråga ska få ställa om attributsintyg från och att verket ska få leverera intyget via den kanalen. Någon upphandling torde därmed inte behövas i denna del. Motsvarande synsätt bör tillämpas för andra myndigheter som med stöd av författning för register över juridiska personer och deras företrädare. Attributsintyg beträffande annat än juridisk behörighet – t.ex. om viss roll eller om personnummer eller anställning hos viss juridisk person – kräver såvitt framkommit inte någon särskild författningsreglering. Det avgörande är att mottagande organ inom offentlig sektor kan lita på uppgifterna i attributsintygen. Sådant fog för tillit byggs upp inom Infrastrukturen för Svensk e- legitimation; jfr principen om fri bevisprövning. Infrastrukturens kvalitet och de funktioner som erbjuds synes därmed bli mera styrande än regler i lag eller förordning. En ny nationell modell för e-legitimationer Det får antas att det finns ett betydande behov av uppgifter om behörighet i egenskap av firmatecknare eller fullmäktig. En marknad för att administrera och tillhandahålla tillförlitliga sådana uppgifter kan därmed förväntas växa fram. En fråga blir härvid vilka utfärdare av attributsintyg som ska få ingå i det utfärdarregister som ska föras av . Myndigheter som med stöd av författning för register över juridiska personer och deras företrädare – t.ex. – bör få registreras i det utfärdar- register som avses föra. Detta bör i vart fall gälla när särskilda rättsverkningar är knutna till registreringen i det aktuella registret och regler finns i författning om bl.a. ansvar för uppgifternas innehåll. Det får i övrigt genomlysas vilka regler som bör gälla för att bedöma vilka aktörer som är av sådan betydelse för berörda myndigheter och uppfyller sådana krav på tillit och juridisk betydelse att de bör få ingå i den föreslagna Infrastrukturen för identifiering. bör utifrån ett regelverk ha att pröva vilka attributsutfärdare som ska få anslutas till utfärdarregistret. Attributsutfärdare som anslutits till Infrastrukturen för identifiering ska således tillhandahålla uppgifter åt e-tjänste- leverantörer om juridisk behörighet, roll, personnummer eller annat av betydelse för en e-tjänsteleverantör som ska kontrollera uppgifter om användare. Attributsutfärdare bör få anslutas till Infrastrukturen för identifiering om utfärdaren enligt lag eller författning ska registrera och tillhandahålla de uppgifter som avses lämnas i attributsintygen och uppgifterna är av generell betydelse från kontrollsynpunkt eller omdet annars finns särskilda skäl för att ett visst slag av attribut från en viss utfärdare ska få lämnas inom Infrastrukturen för identifiering. bör ges i uppgift att verka för att en parallell infrastruktur växer fram för andra attributs- utfärdare och för e-tjänsteleverantörer utanför offentlig sektor, där motsvarande tillgång till uppgifter bör ges. Hur en sådan på privaträttsliga regler grundad infrastruktur närmare ska utformas bör emellertid inte behandlas här. 3.9Behörighetshantering med stöd av attribut Identitetsintyg och hur de används kan beskrivas relativt enkelt, i vart fall på ett övergripande plan. För hanteringen av attribut och En ny nationell modell för e-legitimationer Attributsintyg är situationen en annan. Skilda regler och krav gäller inom olika delar av offentlig förvaltning, exempelvis för kontroller av juridisk behörighet med stöd av registerutdrag från respektive kontroller inom hälso- och sjukvården för att få tillgång till uppgifter i patientjournaler. En närmare genomgång utifrån dessa exempel har visat att det behöver klargöras vad som ska ingå i den Infrastruktur för identifiering som enligt sin instruktion har att etablera och vad som bör utvecklas och användas som särlösningar för vissa områden; se vidare bilaga 8. 4Ett nytt valfrihetssystem för offentlig sektor I detta kapitel lämnas ett förslag om ett valfrihetssystem på området för e-legitimationer. Lagen (2008:962) om valfrihetssystem (LOV) trädde i kraft . Där regleras vad som ska gälla när en upphandlande myndighet beslutat att tillämpa valfrihetssystem beträffande vissa tjänster inom hälsovård och socialtjänster. Med valfrihetssystem menas ett förfarande där den enskilde har rätt att välja den leverantör som ska utföra tjänsten och som en upphandlande myndighet har godkänt och tecknat kontrakt med. Inom ramen för ett valfrihetssystem konkurrensutsätts en tjänst genom att brukarna av tjänsten ges möjlighet att välja mellan olika leverantörer som den upphandlande myndigheten tecknat avtal med. De ekonomiska villkoren för utförandet av tjänsten bestäms i avtal mellan den upphandlande myndigheten och leverantörerna. En upphandlande myndighet som beslutat att tillämpa val- frihetssystem ska annonsera detta på en nationell webbplats som upprättats för ändamålet.1 På webbplatsen ska ett förfrågnings- underlag finnas tillgängligt. Förfrågningsunderlaget ska ange grunderna för den ekonomiska ersättningen till leverantörerna. Den upphandlande myndigheten får dessutom, genom angivande i annonsen eller förfrågningsunderlaget, ställa särskilda sociala och 1 Sådan webbplats tillhandahålls av Kammarkollegiet. Ett nytt valfrihetssystem för offentlig sektor miljömässiga villkor eller andra villkor för hur ett kontrakt ska fullgöras. Utgångspunkten vid inrättandet av ett valfrihetssystem är att alla de fysiska och juridiska personer som lämnat in en ansökan och uppfyller villkoren i förfrågningsunderlaget ska godkännas av den upphandlande myndigheten. Den upphandlande myndigheten får dock under vissa förutsättningar utesluta sökanden, t.ex. på grund av att en sökande har ekonomiska problem eller tidigare gjort sig skyldig till brott med avseende på yrkesutövningen. Efter att den upphandlande myndigheten har godkänt en leverantör ska kontrakt tecknas med denne. En leverantör som anser att den upphandlande myndigheten brutit mot en bestämmel- se i LOV får ansöka om rättelse hos allmän förvaltningsdomstol. Tillämpningsområdet för LOV är begränsat till valfrihetssystem som inrättas av kommunala myndigheter och vissa därmed likställda organ. Vidare är lagen begränsad till valfrihetssystem som avser tjänster inom hälsovård och socialtjänster, som är upptagna som B-tjänster i kategori 25 i bilaga 3 till lagen (2007:1091) om offentlig upphandling (). För kommunala myndigheter är tillämpning av valfrihetssystem enligt LOV ett frivilligt alternativ till upphandling enligt . Kommunerna väljer alltså om upphandling ska ske genom att tillämpa valfrihetssystem eller om upphandling enligt ska användas. Regeringen anförde i propositionen 2008/09:29 Lag om valfrihetssystem att det är kommunen som inom sitt område bäst kan avgöra om valfrihetssystem är möjliga och lämpliga att införa och vilka delar av verksamheten som ska ingå i valfrihetssystemet (s. 54). En avgörande skillnad i förhållande till en upphandling enligt är att alla leverantörer som godkänns får teckna kontrakt med den upphandlande myndigheten. Om en upphandling i stället genomförs enligt ska den upphandlande myndigheten utse en vinnare bland leverantörerna. När LOV infördes angavs att syftet var att sätta brukaren i fokus och att åstadkomma en maktförskjutning från politiker och tjänstemän till medborgare. Dessutom eftersträvades ökad valfrihet och ökat inflytande, fler utförare och större mångfald. Ett brukarinflytande förutsattes vidare öka kvalitén på tjänsterna. De tjänster som LOV omfattar (vissa s.k. B-tjänster) omfattas endast i begränsad omfattning av och rådets direktiv /18 om offentlig upphandling av byggentreprenader, Ett nytt valfrihetssystem för offentlig sektor varor och tjänster (upphandlingsdirektivet). Det fanns därför vissa möjligheter till nationell särlösning. Regeringen har vidare konstaterat att kontrakt inom ett val- frihetssystem kan vara att bedöma som tjänstekoncessioner (prop. 2008/09:29 s. 55 ff.). Avgörande ansågs vara om utföraren bär risken för att etablera och driva verksamheten. Regeringen fann att utföraren i sådana tillämpningar där LOV avses gälla fick anses stå den ekonomiska risken inom ramen för valfrihetssystemet.