sou · GYB37 · 2010-02-02 00:00:00 — de som i praktiken inte gör någonting med hänvisning till lagen finns således en stor skillnad mellan vad som är möjligt att göra enligt lagen och som visas i kartläggningen och vad de gör i praktiken. Begränsad kunskap ger begränsat arbete Flera av de intervjuade har pekat på att de upplever sig ha en begränsad kunskap på området som gör det svårt att jobba med lagen. Flera menar också att de är mer bekväma att prata om genus då det numera finns en tradition av detta, och det är därmed inte lika laddat som etnicitet. Generellt är det betydligt mer arbete gjort kopplat till jämställdhetslagen än till den här lagen, vilket kan bero på dels att jämställdhetslagen innehåller fler uttryckliga krav, inklusive plan och kartläggningskrav, dels att fler organisationer innehåller män respektive kvinnor jämfört med organisationer med en blandad sammansättning avseende etnisk tillhörighet, religion eller annan trosuppfattning. 5.1.3 Samlad bild av barn- och elevskyddslagen Det är delvis problematiskt att sätta tid och kostnader för allt arbete då delar av det ingår som en del i verksamheten genom t.ex. likabehandlingsarbetet. Utifrån intervjuerna görs bedömningen att det läggs 400–på kopplat till arbetet med lagen i urskiljbar tid. En viktig förklaring till varför det går åt så mycket tid är att frågorna ofta diskuteras inom stora grupper av personal. Effekterna av lagen kan vara av två olika slag. Å ena sidan en sorts administrativ effekt i och med att det arbete som tidigare bedrevs har blivit mer strukturerat i och med plankravet. Detta menar vissa av de intervjuade, har dessutom lett till ett ökat med- vetande och ökad förståelse bland personalen i frågorna, eftersom det genom plankravet finns anledning att diskutera frågorna med jämna mellanrum. Å andra sidan sker effekter på individnivå i och med att många av insatserna som görs är på barn eller elevnivå, framför allt inom skolor och förskolor. De insatser som görs i de intervjuade skolorna är i stor uträck- ning överensstämmande med de som kartläggningen i kapitel 3 visat på, dock med den skillnaden att faktiska insatser i praktiken ofta äger rum på individnivå. I bilaga 8 som visar insatserna som ett typfall i form av en grundskola med 300 elever kan tänkas ha kopplat till barn- och elevskyddslagen i klasserna F – åk 5. Kostnaden per elev för typ- fallsskolan är ca . 5.1.4 Samlad bild av likabehandlingslagen Den samlade bilden av lagstiftningen är att universiteten och hög- skolorna gör en stor mängd insatser med specifik hänvisning till lagstiftningen. Huvuddelen av insatserna är av administrativ karaktär såsom att sprida och samla in information. De upplevt viktigaste effekterna av arbetet med lagstiftningen bedöms vara att medvetandegöra och lyfta frågorna, vilket på kan leda till förändrade attityder. Dessa typer av effekter är ofta svår- mätta. Det finns dock även effekter av direkt art, där det som en följd av lagstiftningen gjorts konkreta och lättmätta insatser. Totalt bedöms det läggas på central nivå kopplat till lagstiftningen. Till detta kommer den tid som läggs på institu- tionerna, som kåren lägger ner och studievägledarna vid rekryte- ring, samt externa kostnader för föreläsningar. Ingen av de svarande bedömer att detta är orimliga tider eller kostnader för lag- stiftningen mot bakgrund av hur stora organisationer (såväl som arbetsgivare som utbildningsinstanser) dessa är. Som framgår av typfallet i bilaga 7 är kostnaden per student i typfallet ca vid ett universitet eller högskola med18 000 studenter. De intervjuade universiteten och högskolorna arbetar i mångt och mycket på ett vis som stämmer överens med kartläggningen i kapitel 3 och i vissa fall görs även insatser som inte identifierats i kartläggningen, t.ex. genom enkätundersökningar bland student- erna. Företagens och skolornas upplevda behov av lagstiftning Vid intervjuerna med skolorna kopplat till barn- och elevskyddslagen och företagen, kopplat till framförallt jämställd- hetslagen har det visat sig att synen på och behovet av lagstiftning skiljer sig kraftigt åt. Det skulle kunna beskrivas som en sorts paradox mellan skolvärlden och företagsvärlden gällande utveck- lingen av den externa miljön, dvs. De intervjuade företagen upplever i flera fall att samhället i stort utvecklats i en riktning så att det inte längre finns ett lika stort behov av den här lagstiftning med krav på aktiva åtgärder. Ett av de intervjuade företagen menar att man aldrig ser nakenkalendrar i verkstäder längre, varför behovet en jämställdhetslag därför skulle vara mindre. Samma syn finns hos flera av intervjuade företagen, även om det uttrycks på ett mer nyanserat vis, dvs. att samhällsut- vecklingen har gjort att anställda, åtminstone inte på arbetsplatserna, agerar på ett vis som inte är accepterat av båda könen. Den bild som förmedlas av de intervjuade skolorna är delvis den motsatta. Skolorna upplever att flera elevers mediekonsumtion leder till ett större behov av en lagstiftning av den typ som barn- och elevskyddslagen är. I begreppet mediekonsumtion inne- fattas här såväl när barn och elever tar del av filmer, surfar på internet, och spelar dataspel. De intervjuade menar att det går åt mer och mer tid att diskutera den typ av frågor som barn- och elev- skyddslagen avser. Detta beror på att barn och eleverna i många fall tar med sig sätt att uttrycka sig på, t.ex.. attityder och sätt att agera på från filmer och från dataspel, som är helt oförenliga med den värdegrund som skolan har. Vad gäller de intervjuade kommunerna, myndigheterna samt universiteten och högskolorna har inte samma tydliga bild av ett ökat eller minskat behov av lagstiftningen framkommit. Hur synen på lagstiftningen påverkas av om den är del kärnverksam- het eller inte Hos flera av de intervjuade företagen har det kopplat till jämställd- hetslagen och i viss mån även lagen om åtgärder mot diskrimine- ring i arbetslivet utryckts en viss irritation över lagstiftningen i termer av att den tar tid som skulle kunna läggas på annat och att den i någon mån är onödig. Jämförs detta med skolorna som intervjuats om barn- och elevskyddslagen är deras inställning till arbeta med lagstiftningen klart annorlunda. I skolorna finns ingen irritation och lagen ses inte som onödig. En anledning till denna skillnad kan vara att man i skolorna ser att arbetet med lagstiftningen knyter an till syftet med verksamheten, dvs. att den blir en del av kärnverksamheten. Genom att skolor till följd av läroplaner har krav på sig att jobba med värdegrundsarbete ingår arbete med sådana frågor som regleras i barn- och elevskyddslagen som en del i den löpande skol- verksamheten. Intervjuerna har visat att skolorna genom ämnet livskunskap i stor utsträckning uppfyller det som barn- och elevlagen tar sikte på. Om ett företags kärnverksamhet däremot är att utveckla, till- verka och sälja verktygsmaskiner kommer de krav som jämställd- hetslagen ställer på planer och kartläggningar lätt in som ett störande moment då det inte har något direkt samband med någon del i kärnprocessen. Arbetet med planer och kartläggningar kontra faktiska insatser En avgörande skillnad mellan skolor, universitet m fl. men även större företag och mindre företag är i vilken grad man arbetar mer med plankrav och kartläggningar eller praktiskt med lagstiftningen. De mindre företagen upplever normalt inte problem med lag- stiftningen som sådan men de krav på planer och lönekartläggning som ställs ses inte som ett effektivt sätt att uppfylla lagens inten- tioner. De mindre företagen agerar snarare direkt på ett problem om det identifierats, dels för att det ofta kan hanteras direkt men också för att det riskerar att slå mot företaget, dess rykte och i för- längningen intäkter om detta inte åtgärdas snabbt. Eftersom åtgärderna ofta omfattar ett fåtal individer medan planer och kartläggning omfattar samtliga anställda oavsett om det finns ett problem eller inte, uppfattas arbetet med planer etc. ett förhållandevis omfattande arbete. Arbetet med t.ex. en jämställd- hetsplan blir därmed större än de faktiska åtgärderna som ska sammanfattas i planen. Baserat på de intervjuer som gjorts inom ramen för denna studie kan konstateras att även lokala fackklubbar till stora delar verkar ha samma pragmatiska ansats – dvs. det är viktigare att ojämlikheter snabbt justeras än att kraven på jämställdhetsplan och lönekart- läggning uppfylls exakt på det vis som lagen föreskriver. Företagens organisation påverkar utvecklingen av frågorna Utifrån intervjuerna kan konstateras att det generellt finns en mycket mer teoretisk ansats i skolor och större organisationer än det gör framförallt i mindre företag. Till viss del beror detta på att mindre företag har en mer pragmatisk ansats att arbeta med frågorna, men även en skolas eller ett företags organisation kan spela en viss roll. I en större organisa- tion där det finns anställda som avsätter hela eller en större del av sin arbetstid till dessa frågor, finns också incitament att driva dessa frågor mer aktivt och att försöka utveckla frågeställningarna, även mer teoretiskt. De större intervjuade organisationerna, framförallt kommuner samt universitet och högskolor, ingår inte sällan i nät- verk där dessa frågor diskuteras. I dessa nätverk kan även repre- sentanter från t.ex. DO ingå. Genom att ingå i dessa nätverk tar de större organisationerna del av den kunskap som finns att hämta där, som det blir en kanal för att driva deras syn på frågorna. Det innebär en risk om endast en viss typ av organisationer kommer till tals i dessa frågor och att lagstiftningen utformning anpassas efter dessa organisationer och deras förhållningssätt snarare än efter de mindre företagen. Detta kan innebära att lag- stiftningen blir för teoretisk och att en stor del av den tid som mindre företag kan allokera på detta område går åt till att försöka tolka lagstiftning istället för att faktiskt arbeta med aktiva åtgärder och uppnå effekter. Det kan också innebära en ökad risk att företagen inte gör något överhuvudtaget, eftersom de upplever att lagstiftningen ställer orimliga krav och inte är för dem. Lagstiftningens direkta och indirekta påverkan De lagstiftningar som ingår i studien påverkar organisationerna på olika sätt, figur 2 är tänkt att grafiskt beskriva de olika funktions- sätten: Figur 2 Hur lagarna med krav på aktiva åtgärder kan påverka organisationer som omfattas Direkt eller tänkt påverkan innebär att lagstiftningen efterlevs i organisationen i enlighet med lagstiftningens intentioner. Lagstift- ningen inrättas generellt för att direkt påverka organisationerna dvs. de regler som sätts upp genom lagen bestämmer direkt hur organisationen ska förhålla sig till det den är tänkt att reglera. Detta påverkanssätt kommer dock inte automatiskt utan är beroende av att 1) innehållet i lagen är så pass konkret att detta går att efterleva och 2) att mottagaren ser en relevant koppling till verksamheten. Indirekt påverkan innebär att det inte är lagstiftningen som direkt styr organisationens handlande, även om organisationen för att inte bryta mot lagen i viss mån upprättar dokumentation. Lagens intentioner uppfylls däremot först när den omgivning orga- nisationen lever och verkar i delar uppfattningen om lagens inten- tioner och det därmed finns risk att slå mot företagets verksamhet om dessa intentioner inte följs. Lagen kan i sig spela en roll (och gör det ofta också) för att få omgivningen att röra sig i denna rikt- ning, men lagen gör inte i sig att intentionerna uppfylls. Den indirekta påverkan kan också komma genom t.ex. kollektivavtal, där de enskilda organisationerna ser det som att insatser inte görs på grund av lagkrav utan på grund av kollektiv- avtal, men där kollektivavtalen i sig utformats på ett sätt för att för- stärka det som står i lagen. Även annan lagstiftning kan vara en del av den indirekta påverkan. Exempelvis för att säkerställa att företag i högre grad följer framförallt jämställdhetslagen införs ofta i offentliga upp- handlingar genom lagen (2007:1091) om offentlig upphandling krav på att företagen ska ha en jämställdhetsplan. På detta sätt utnyttjas annan lagstiftning än jämställdhetslagstiftningen för att få företag att arbeta med kraven. Vilken påverkansmodell som gäller beror till stora delar på vilken typ av organisation som lagstiftningen omfattar: Skolor, universitet, högskolor och förskolor, som lyder under barn- och elevskyddslagen och likabehandlingslagen, påverkas ofta av lagarna direkt. Dessa organisationers främsta uppgift är att lära ut, bland annat just de frågor som lagarna reglerar. Detta innebär att lagen ger ett underlag för undervisningen men också att den ger ett rättesnöre för verksamheten då man upplever att man måste leva som de lär. Lagstiftningen tolkas och implementeras därför direkt, utan att dessa organisationer väntar på att samhället som helhet ska förändras i denna riktning. I och med lärandet som bedrivs blir dock skolor m.m. en av de mekanismer som säkerställer att dessa frågor blir en del av samhället och därmed en av de institutioner som säkerställer att indirekt påverkan kan ske. För näringsdrivande företag påverkar jämställdhetslagen och lagen om åtgärder mot diskriminering i arbetslivet ofta indirekt. Dessa två lagstiftningar upplevs av de intervjuade företagen som ganska ospecifika vad gäller vad som ska uppnås, även om just kartläggnings- och planbestämmelser är konkreta åtgärder. Lagarna har därför länge till stora delar setts som en pålaga där endast administrativa pålagor införts utan att företagen aktivt arbetat för att dessa ska ge effekter. Företagen har historiskt heller inte varit speciellt aktiva i att tolka lagstiftningen för att klargöra vilka åtgärder som måste till för att effekter ska uppnås, då detta inte bedömts vara avgörande för företagens affärsverksamhet. Samhällsutvecklingen upplevs dock av de intervjuade företagen ha rört sig i riktning mot allt större jämställdhet och allt mindre diskriminering, bl.a. på grund av lagstiftningen inom områden. I och med detta har även det allmänna medvetandet om dessa frågor ökat och som en konsekvens av detta även individers intresse av att detta uppfylls av företagen, både i individens situation som anställd men också som kund. Därmed blir lagstiftarens intentioner också viktiga för företagen. Lagens krav uppfylls därmed, dock senare och via en annan väg än vid den direkta påverkansmodellen. I detta kapitel kopplas slutsatserna för respektive lag gentemot syftet med studien: 1)Att klargöra vilka konkreta effekter de aktiva åtgärderna haft vad gäller olika typer av diskriminering. 2)Att kartlägga och bedöma de kostnader som genomförandet av de aktiva åtgärderna medför för organisationer som omfattas av lagstiftningen. 3)Att kartlägga organisationernas uppfattning om hur arbetet med de aktiva åtgärderna kan förbättras. Jämställdhetslagen och lagen om åtgärder mot diskriminering i arbetslivet Det kan konstateras att för jämställdhetslagen och lagen om åtgärder mot diskriminering i arbetslivet har få unika direkta effekter kunnat identifieras inom ramen för studien som direkt kan kopplas till lagstiftningen. Detta beror på flera faktorer: Det finns en överlappning mot arbetsmiljölagstiftningen och att de åtgärder som sätts in av organisationerna lika ofta ses som en konsekvens av den. Ett exempel är åtgärder som ergonomisk kontorsutrustning som naturligtvis kan underlätta för det ena eller andra könet men ses av företagen i första hand som en allmänpreventiv åtgärd i syfte att förbättra arbetsmiljön för alla. De frågor som jämställdhetslagen och lagen om åtgärder mot diskriminering i arbetslivet omfattar upplevs av organisatio- nerna som en så pass integrerad del av samhället att dessa frågor adresseras på ett pragmatiskt sätt, egentligen oavsett om lagstiftningen finns eller inte. Skulle dessa frågor inte genom- syra organisationerna skulle detta riskera att slå mot verksam- heten i termer av svårare att hitta och behålla anställda, minskade intäkter etc. Detta gör att det för lagarna blir svårt att tala om någon tydlig effektkedja, eftersom lagarnas krav tar en omväg via samhället. Dessa frågor regleras helt eller delvis även i kollektivavtal. I dessa fall ser organisationerna att effekterna snarare är en konsekvens av avtalet än av lagstiftningen. De identifierade kostnaderna för organisationerna kopplade till jämställdhetslagen och lagen om åtgärder mot diskriminering i arbetslivets krav på aktiva åtgärder är främst av administrativ karaktär och dessutom låga i sammanhanget. Att kostnaderna framförallt är administrativa beror till stora delar på att de är kopplade till de administrativa krav som finns i lagstiftningen, som upprättande av jämställdhetsplan och lönekart- läggningar. Finansiella kostnader uppkommer framförallt för att komplettera föräldrapenningen medan organisationerna har svårt att identifiera materiella kostnader för lagstiftningen. Såväl de finansiella som materiella kostnaderna upplever de intervjuade vara hänförliga till annan lagstiftning. Att de totala kostnaderna i jämförelse är låga har primärt att göra med att de administrativa kostnaderna för att uppdatera en jämställdhetsplan eller en lönekartläggning är låga, även om kost- naderna vid upprättandet första gången kan vara betydligt högre. Kostnaderna och anställd skiljer sig åt mellan mindre och större företag samt kommuner. De är högst för mindre företag, enligt typfallen (se bilaga 4–6). Detta kan hänföras till att kostnaden för att upprätta jämställdhetsplan och lönekartläggning inte fullt ut korrelerar med antalet anställda, dvs. att det finns vissa skalfördelar för större organisationer. Framför allt slår detta igenom för kommunerna som trots långt fler insatser får en lägre kostnad per anställd än de mindre företagen. En del av de intervjuade organisationerna följer inte kraven i lag- stiftningen på upprättande av plan och kartläggning. Baserat på studien kan konstateras att det inte finns någon tydlig koppling mellan hur aktivt ett företag arbetar med frågorna i praktiken och i vilken mån kraven på plan och lönekartläggning uppfylls. De intervjuade organisationer som inte gör plan eller kartläggning gör i vissa fall fler insatser i praktiken än en del av dem som uppfyller kraven på jämställdhetsplan och lönekartläggning. Fackets intresse för frågorna varierar. I en del av de intervjuade organisationerna sitter de med i partssammansatta grupper kopplade till lagstiftningen medan de i andra fall endast är en remissinstans. Genomgående för intervjuerna är att fackets främsta intresse ligger i lönekartläggningen då detta har en stark koppling till lönesättning i allmänhet. Effekterna av barn- och elevskyddslagen ligger främst på två plan, som skiljer sig åt på flera sätt: På det ena planet är det en sorts administrativ effekt i och med att det arbete som tidigare bedrevs har blivit mer strukturerat och systematiserat i och med kravet på likabehandlingsplan. Detta menar vissa av de intervjuade har lett till ett ökat med- vetande och en ökad förståelse bland personalen för frågorna, eftersom det genom plankravet finns anledning att diskutera frågorna med jämna mellanrum. På det andra planet handlar det om effekter på individnivå i och med att många av insatserna som görs är på barn- eller elevnivå, i form av t.ex. utredande samtal och stöd, framför allt inom skolor och förskolor. Här menar de intervjuade att detta är något som på sätt och vis kan hänföras till lagen, men är det något som alltid gjorts. Detta betyder att i det ena fallet är det effekter som i första hand berör personalen i generella termer och endast indirekt kan beröra barnen, men i det andra fallet handlar det om effekter som kommer barnen till del direkt men individinriktat. De identifierade kostnader som skolorna har kopplat till barn- och elevskyddslagen är mestadels administrativa. Det rör sig till största del om kostnader kopplat till de administrativa kraven i lagen, som att upprätta likabehandlingsplanen. Detta framgår även i bilaga 8 som visar ett typfall för en grundskola med 300 elever. Det finns faktorer som verkar i delvis motsatt riktning och som påverkar kostnaderna som är att hänföra till lagstiftningen: Flera av de insatser som görs och som är i lagstiftningens anda kommer från andra håll, t.ex. läroplanen och dess krav på livs- kunskap. De kostnader som har att göra med livskunskapen hänförs inte till barn- och elevskyddslagen, vilket således gör att en stor del av de faktiska insatser som görs i enlighet med lagen blir utan mätbar kostnad. Detta drar således ner kostna- derna för barn- och elevskyddslagen. Kravet på att upprätta en årlig likabehandlingsplan kan hänföras direkt till lagen. Kostnaderna för att upprätta denna är i de flesta fall förhållandevis höga med tanke på hur stora organisa- tionerna de omfattar är. Skolorna upplever dock också att de har ett stort behov av arbetet. En viktig anledning bakom de jämförelsevis höga kostnaderna är hur planarbetet är organiserat, där planen ofta diskuteras med samtliga pedagoger inom organisationen. Det stora antalet deltagare blir således kostnadsdrivande. De intervjuade organisationerna har inte haft några direkta åsikter om hur lagen skulle kunna förbättras. De ser ett behov av lagstift- ningen och ser inga problem att jobba i enlighet med den. Detta har en förklaring i att det som lagstiftningen ställer krav på är i direkt överrensstämmelse med kärnverksamheten i skolorna. Det upplevs inte heller som jobbigt eller onödigt administrativt betungande att upprätta likabehandlingsplaner. Även detta kan ha sin förklaring i att planerna behandlar kärnfrågor för verksamheten samt att det inom skolvärlden finns en stor vana av att upprätta den här typen av dokument. Det finns även en uppfattning om att den typen av frågor som barn- och elevskyddslagen behandlar blir allt viktigare. Likabehandlingslagen omfattar sex diskrimineringsgrunder. Effekterna av lagen ligger som en konsekvens av detta på flera plan, som skiljer sig åt på flera sätt: Vissa av de intervjuade vid universiteten och högskolorna ser själva likabehandlingsplanen och tillsättandet av likabehand- lingssamordnaren som några av de största effekterna av lagen. Dessa effekter är i någon mån att uppfatta som metaeffekter, dvs. som i sig själva saknar värde och som finns till som medel för att sin tur uppnå andra effekter. De upplevt viktigaste effekterna av arbetet med lagstiftningen bedöms vara att medvetandegöra och lyfta frågorna, vilket kan leda till förändrade attityder hos såväl studenter som lärare. För att uppnå dessa effekter görs stora insatser för att informera såväl studenter, som lärare och i viss mån även sökande i frågorna. Även utbildningar i lagens olika diskrimine- ringsgrunder hålls framförallt för personal. Av intervjuerna har det framkommit en sorts paradox kopplat till just information och utbildningsinsatserna, där dessa insatser upplevs vara de viktigaste eftersom de potentiellt kan påverka attityder, som de faktiska effekterna av denna typ av åtgärder ofta är väldigt svårmätta. Det förekommer undantag från svårmätta effekter av informa- tion och utbildning. Direkta om än tillfälliga effekter, kanske inte av attityder utan snarare kunskap, av informations- kampanjer kopplade till lagen har organisationerna sett, t.ex. genom att antalet anmälningar till jämställdhetssamordnaren ökat markant som direkt följd av informationskampanjer på universitet och högskolor. Eftersom lagen omfattar flera diskrimineringsgrunder blir typerna av insatser som potentiellt kan göras fler än de som görs t.ex. kopplat till jämställdhetslagen. Flera av de insatser som gjorts t.ex. för studenter med funktionshinder är i allra högsta grad konkreta med konkreta effekter. Att installera hörselslingor i föreläsningssalar får direkta effekter genom att det möjliggör deltagande för de studenter som behöver detta. Dessa insatser är dock snarare hänförliga till andra författningar eller krav i regleringsbrev.