sou · GYB318 · 2010-03-15 00:00:00 — Regeringen menade att målen i första hand borde avse de effekter som kan uppnås genom statliga insatser. Andra kriterier var att målen skulle vara uppföljningsbara och – så långt möjligt – kunna ligga fast för att underlätta resultatjämförelser över tiden (prop. 1998/99:1 Förslag till statsbudget, finansplan m.m. avsnitt 9). Vid behandlingen av budgetpropositionen konstaterade finans- utskottet att kvaliteten på den resultatinformation som regeringen levererat till successivt förbättrats. Inte minst, ansåg utskottet, var det betydelsefullt att arbetet med att utveckla den områdesspecifika resultatredovisningen intensifierades i nära kontakt mellan berörda utskott och departement. pekade på möjligheterna för utskotten att i dialog med regeringen komma fram till att resultatinformation kan överlämnas till riks- dagen tidigare än i budgetpropositionen och på möjligheterna att i separata skrivelser lämna fördjupad resultatinformation till riks- dagen inom respektive utgiftsområde (bet. 1998/99:FiU1). Statens budget skulle omfatta hela statens verksamhet I budgetpropositionen angav regeringen att den ekono- miska styrningens främsta uppgift var att utgöra ett verktyg för politikens förverkligande. Det innebär att den måste skapa förut- sättningar för god kontroll av statens finanser, resursfördelning i enlighet med politiska prioriteringar, samt hög produktivitet och effektivitet i användandet av statens resurser. Målen för det pågå- ende utvecklingsarbetet var att förbättra möjligheterna att utifrån statens budget få en god bild av den statliga ekonomin, relatera den budgeterade resursförbrukningen till fastställda mål så att priorite- ringsdiskussioner underlättades, samt ställa resultat av en verksam- het mot de resurser som förbrukats inom verksamheten. En sådan budgetering skulle förbättra kopplingen mellan finansiell styrning och resultatstyrning (prop. 1999/2000:1 Förslag till statsbudget, finansplan m.m. avsnitt 9). godkände i huvudsak de föreslagna riktlinjerna. förutsatte att en parlamentarisk referensgrupp skulle få följa arbetet, att resultatet av utvecklingsarbetet skulle presenteras i en rapport i departementsserien och att regeringens slutsatser och förslag med anledning av rapporten skulle bli föremål för ställningstagande (bet. 1999/2000:FiU13, rskr. 1999/2000:106). En ny verksamhetsstruktur införs 2001 Som ett resultat av översynen av målen införde regeringen i budgetpropositionen en indelning av verksamheten i poli- tikområden inom ramen för de rådande utgiftsområdena. Detta var ett första steg mot en mer renodlad verksamhetsbaserad struktur i budgetpropositionen. I ett andra steg skulle verksamhetsstrukturen på politikområdesnivån och mål för denna arbetas fram. Politikområdena infördes eftersom det visat sig svårt att med utgångspunkt i utgiftsområden formulera mål som var tillräckligt specifika för att möjliggöra uppföljning och bedömning av måluppfyllelsen. Totalt indelades den statliga verksamheten i 47 politikområden. För varje politikområde fastställdes ett eller flera mål. Regeringen menade dock att det var först när mål formulera- des för verksamhetsområden inom respektive politikområde som det skulle vara möjligt att tillgodose önskemål om tydliga och uppföljningsbara mål fullt ut. Vissa politikområden omfattade verksamheter vilka i sin helhet rymdes inom ett utgifts- område. Andra politikområden omfattade anslag inom flera utgiftsområden. Det fanns även politikområden som berörde flera utgiftsområden, s.k. sektorsövergripande politikområden. Reger- ingens styrning av myndigheterna skulle ha en tydlig koppling till politikområdes- och verksamhetsområdesstrukturen. De mål reger- ingen formulerade för enskilda myndigheters verksamhet skulle därmed avspegla målen på politikområdes- och verksamhets- områdesnivåerna. Myndigheternas resultatredovisningar skulle ligga till grund för regeringens bedömning av måluppfyllelsen och behovet av eventuella åtgärder (prop. 2000/01:1 Förslag till stats- budget, finansplan m.m. avsnitt 10). Införandet av politikområden togs inte väl emot i . I yttranden till finansutskottet framförde flera utskott synpunkter på att politikområdena skar över utgiftsområdena, vilket innebar att beredningsansvaret kom att delas mellan flera utskott. Beslut om mål kunde därmed komma att beredas av ett utskott medan beslut om finansiering bereddes av ett annat. Vidare kom utgiftsområdena att innefatta insatser som låg utanför ett utskotts ansvarsområde enligt riksdagsordningen. Bland annat försvarsutskottet ansåg att det var rimligt att hålla samman beredning och beslut om såväl ambitionsnivå för en viss verksamhet som finansiering av denna i ett utskott (yttr. 2000/01:FöU1y). menade även att utskottens uppföljning av måluppfyllelse skulle försvåras om förslagen till riksdagsbeslut i budgetpropositionen sker enligt en indelningsgrund – utgiftsområ- den – medan regeringens redovisning av politikens inriktning och mål sker enligt en annan – politikområden (yttr. 2000/01:BoU1y). var även kritiskt till de redovisade målen inom utskottets beredningsområde som inte hade någon motsvarighet i de bostadspolitiska mål som tidigare fastställt och att målen i endast begränsad utsträckning underställdes för beslut. ifrågasatte lämpligheten i att ett utskott bereder regeringens förslag till övergripande mål för ett politikom- råde som innefattar anslag som bereds av ett annat utskott och som dessutom redan faller under mål fastlagda efter den indelning som riksdagsordningen lägger fast. framförde att det är mycket viktigt att målen är välformulerade för att resultatstyrningen ska vara meningsfull och effektiv. Utskottet välkomnade därmed regeringens insatser att formulera mer konkreta mål. För att skulle kunna ta till vara de potentiella fördelarna med politikområdena var det emel- lertid, enligt utskottets mening, viktigt att politikområdesindel- ningen anpassades till arbetsformer. förutsatte därmed att regeringen beaktade de synpunkter som framkommit i yttrandena. pekade på att även utgiftsområden, på samma sätt som politikområden, har som syfte att göra en politiskt relevant indelning av statens budget och att det varit en styrka att utgiftsområdena inte delats mellan flera utskott. Således ansåg finansutskottet att politik- och utgiftsområdena borde bringas i större överensstämmelse med varandra. ställde sig också frågande till vilken stabilitet över tiden som politikområdena kunde förväntas få. Utgiftsområdena hade visat sig beständiga, för att inte tala om utskottsindelningen (bet. 2000/01:FiU1 avsnitt 5 s. 278). –2008 skedde en fortsatt dialog mellan riks- dag och regering om mål och resultat. efterfrågade välformulerade, mätbara och uppfölj- ningsbara mål för att resultatstyrningen skulle bli meningsfull och målen kunna ställas i relation till kostnaderna. poängterade att det för var viktigt att mål- och resultat- bedömningar kopplades ihop med budgetförslaget och att dessa sågs som en integrerad helhet. ansåg att resultatre- dovisningarna inom exempelvis utgiftsområde 2 Samhällsekonomi och finansförvaltning hade förbättrats men att det fortfarande åter- stod åtskilligt arbete för att precisera delmål, ta fram lämpliga resultatindikatorer samt att koppla ihop mål- och resultatbedöm- ningar med budgetförslaget (bet. 2001/02:FiU2 och bet. 2002/03:FiU2). gjorde , på förslag från finansutskottet, ett tillkännagivande till regeringen om att uppställda mål borde vara tydliga och lätt uppföljningsbara samt vara åtföljda av olika typer av resultatindikatorer. I budgetarbetet borde också politikområdena bättre anpassas till arbetsformer och redovisade medels- beräkningar starkare knytas ihop med de resultat som kommit fram i uppföljningsarbetet (bet. 2003/04:FiU2, rskr. 2003/04:125). I syfte att förbättra förutsättningarna för att uppföljning och utvärdering skulle bli en integrerad del av budgetprocessen beslu- tade , efter förslag av , att regeringen , , skulle lämna resultatskri- velser på alla utgiftsområden. Resultatinformationen skulle utgöra ett viktigt beslutsunderlag i utskottens beredning av förslagen i budgetpropositionen (bet. 2000/01:KU23, rskr. 2000/01:274). Regeringen ansåg att det var alltför optimistiskt att tro att det var möjligt att införa resultatskrivelser på alla utgiftsområden och förordade ett successivt införande av resultatskrivelser över (prop. 2002/03:1 utg.omr. I finansutskottets betän- kande över Årsredovisning för staten 2004 konstaterade utskottet att förhållandevis få resultatskrivelser hade lämnats till i jämförelse med ursprungliga önskemål om en resultatskrivelse per utgiftsområde och år (bet. 2004/05:FiU28). Den arbetsgrupp som genomförde en utvärdering av effekter av omläggningen 2002 av budgetprocessen kom fram till att ett tjugotal skrivelser som kunde klassificeras som resultatskrivelser hade lämnats till –2006.2 Dessa skrivelser avsåg i allmänhet endast en mindre del av berört utgifts- område och hade en förhållandevis skiftande karaktär. Skrivelserna hade därmed inte kommit att utgöra något väsentligt nytt underlag för utskottens arbete under vårarna och i budgetprocessen. Samti- digt konstaterade arbetsgruppen att regeringens resultatredovis- ning i budgetpropositionen hade utvecklats i fråga om volym, struktur och kvalitet. I budgetpropositionen lämnade regeringen, med anled- ning av tillkännagivande , en omfattande redovisning av utvecklingen av den ekonomiska styrningen i staten. Regeringen gjorde bedömningen att resultatredovisningen i budgetpropositionen behövde utvecklas ytterligare och att förslag till anslag tydligare borde kopplas till de resultat som kommit fram i uppföljningsarbetet. För att tydliggöra länken mellan anslags- strukturen och verksamhetsstrukturen avsåg regeringen att för respektive myndighet redovisa såväl finansiering som bidrag till måluppfyllelse på politikområdesnivå. Strukturen för statens budget med utgiftsområden och anslag respektive verksamhetsstrukturen med politikområden och verksamhetsområden behölls (prop. 2004/05:1 Förslag till statsbudget, finansplan m.m. avsnitt 11). såg positivt på den redovisade möjliga utveck- lingen av budgetpropositionens innehåll och struktur. pekade utskottet på att kopplingen mellan beslut om anslag och uppföljningen av resultat skulle förbli begränsad så länge ett poli- tikområde hörde till mer än ett utgiftsområde. Utskottet erinrade om tillkännagivandet och framhöll att om indelningen i politikområden skulle vinna genomslag i arbete med budgetpropositionen borde indelningen fullt ut vara anpassad till indelningen i utgiftsområden (bet. 2004/05:FiU1). 2 Utvärdering av effekter av omläggningen 2002 av budgetprocessen, rapport (dnr Fi 2001/2694). I budgetpropositionen informerade regeringen riksda- gen om att en särskild utredare tillkallats med uppdrag att utvärdera resultatstyrningen som den kommit till uttryck i relationen mellan regeringen och förvaltningsmyndigheterna (). ekonomiska vårproposition aviserade regeringen att den enhetliga verksamhetsstrukturen skulle utgå i budgetpropositionen . Anledningen var, enligt regeringen, att det inte varit möj- ligt att på ett tillfredsställande sätt bryta ned övergripande politiska mål till politikområden och effektmål för den enskilda myndighe- ten. Vidare hade det inte varit möjligt att på ett rättvisande sätt redovisa och summera vare sig resultat eller kostnader i denna struktur. Därtill kom den otydlighet som följer av att resurser anvisas och tilldelas i en specifik struktur, utgiftsområden och anslag, medan resultat redovisas i en annan struktur, politikområden, verksamhets- områden och verksamhetsgrenar (prop. 2007/08:100 avsnitt 4.4.4). I budgetpropositionen återkom regeringen med en redovisning av de förslag lämnat och de åtgärder regeringen vidtagit med anledning av dessa.3 Regeringen hade ekonomiska vårproposition aviserat att den enhetliga verk- samhetsstrukturen skulle utgå i budgetpropositionen . Som en konsekvens av att verksamhetsstrukturen utgick föreslog regeringen att den då föreliggande riksdagsbindningen gällande mål för politikområden skulle upphöra. I stället föreslog eller angav regeringen mot vilka mål verksamheter inom utgiftsområdet skulle följas upp. I varje utgiftsområdesavsnitt lämnades därmed förslag om upphävande av målen för politikområdena och, med några undantag, föreslog regeringen att i stället skulle god- känna mål för utgiftsområdet (prop. 2008/09:1 Förslag till stats- budget, finansplan m.m. avsnitt 10.4). framförde att utskottet länge varit kritiskt till att indelningen i politikområden inte överensstämt med indel- ningen i utgiftsområden, vilket skapat ett glapp mellan strukturen för redovisning av resultat och strukturen för anvisning av medel. Utskottet välkomnade att detta problem avlägsnades. menade utskottet att många centrala frågor som var av intresse för 3 Se bl.a. betänkande Att styra staten – regeringens styrning av sin förvaltning (SOU 2007:75). var obesvarade och måste diskuteras vidare mellan riks- dag och regering. Utskottet ansåg att hur målen skulle utformas, avgränsas och vilken formell ställning de skulle ha framstod som högst oklart. Utskottet pekade också på några utgiftsområden där politikområdesmålen upphävts men där regeringen inte lämnat något förslag om att skulle fastställa målen för utgifts- området. Detta gällde utgiftsområdena 14 Arbetsmarknad och arbetsliv, 16 Utbildning och universitetsforskning samt 23 Jord- och skogsbruk, fiske med anslutande näringar.4 ansåg vidare att det var högst oklart hur en ny underindelning av utgiftsområdena skulle se ut och vad som skulle gälla angående målens ställning. beklagade att regeringen inte redovisade någon samlad strategi för hur resultatredovisningen var tänkt att fungera gentemot . Förslagen i budgetproposi- tionen innebar inte, enligt finansutskottets mening, någon förbättring avseende tydlighet i målformuleringarna och använd- ningen av resultatindikatorer (bet. 2008/09:FiU2). 12.3Utredningar och revisionens iakttagelser förslag ledde till att verksamhetsstrukturen i budgetpropositionen och regleringsbreven togs bort och att reger- ingen beslutade att ett ökat fokus skulle riktas på myndigheternas instruktioner. Antalet mål och återrapporteringskrav i myndig- heternas regleringsbrev minskades därmed inom flera områden. ifrågasatte dock inte att den politiska diskus- sionen skulle föras i måltermer. anförde följande i sitt betänkande. Många mål på politisk nivå har en övergripande karaktär. De kan uttryckas i form av riktlinjebeslut, i lagtext, i internationella överenskommelser eller på politikområdesnivå. De manifesterar vad man anser vara eftersträvansvärt. Sådana mål fyller en viktig funktion i det politiska systemet. Beträffande budgetprocessen ansåg att före- ställningen att hela den statliga verksamheten ska prövas i budget- processen är orealistisk. Inte heller, menade , kan omfattande omprövningar normalt göras inom ramen för den årliga 4 För utgiftsområde 23 har namnet 2010 ändrats till Areella näringar, landsbygd och livsmedel (prop. 2008/09:100, bet. 2008/09:KU26, rskr. 2008/09:305). menade att budgetpropositionen kommit att fylla alltför många syften och att den därmed blivit onödigt omfattande som de olika syftena inte uppfylldes särskilt väl. föreslog därför att budgetpropositio- nen skulle renodlas till ett framåtriktat dokument. I stället skulle årsredovisning för staten byggas ut till det centrala redovisnings- dokumentet (SOU 2007:75). , som lämnade sitt slutbetänkande efter , framhöll att resultatstyrningens eftersträvade fokus på det faktiska utfallet av myndigheternas verksamhet i olika avseenden även fortsättningsvis borde vara centralt för styrningen av statsförvaltningen. Det gällde både frågan om vilka effekter som uppnåtts och – givet dessa effekter – med vilken effektivitet som verksamheten bedrivits. Staten måste hushålla väl med av medbor- garna inbetalda skattemedel (SOU 2008:118). En del i granskningsverksamhet är att studera hur regeringens rapportering till går till. iakttagelser kring denna rapportering grundar sig både på den information regeringen inhämtar från myndigheterna och den information som regeringen delger . Iakttagelserna grun- dar sig på genomförda effektivitetsrevisioner inom olika områden och inte specifikt på den information som lämnas i budgetproposi- tionen. har i dessa sammanhang bl.a. påtalat brister både i myndigheternas underlag och i regeringens redovisning när det gäller information om vilka effekter och resultat som uppnåtts samt hur väl målen uppfyllts. Resultatinformationen till har varit ofullständig och ibland har förmodade snarare än påvisade effekter redovisats.5 betonar således behovet av mer fullständiga redovisningar av uppnådda effekter. 5 årliga rapport , 2005 och 2006. Utredningens förslag: Regeringens skyldighet att redovisa mål och resultat preciseras ytterligare i budgetlagen. Regeringen ska i bud- getpropositionen lämna en redovisning av de resultat som uppnåtts i verksamheten i förhållande till de av beslutade målen. Redovisningen ska vara anpassad till den i riksdagsordningen före- skrivna fördelningen av statens utgifter på utgiftsområden. lägger stor vikt vid resultatuppföljning och efterfrågar i hög grad resultatinformation. I regeringens förslag till en reformerad grundlag (prop. 2009/10:80) ingår att det i regeringsformen förs in en bestämmelse om att varje utskott ska följa upp och utvärdera riks- dagsbeslut inom utskottets ämnesområde (4 kap. 8 § förslag till ändrad RF). Bestämmelsen flyttas därmed från riksdagsordningen till reger- ingsformen, vilket markerar den vikt som läggs vid utskottens upp- följning. Den i det föregående redovisade dialogen mellan och regeringen om mål och resultat i statens verksamhet, visar att riks- dagen konsekvent har efterfrågat en nära koppling mellan budget- förslaget och de resultat som uppnåtts, att målen ska vara mätbara och uppföljningsbara samt beslutas av , att resultatredo- visningen ska följa budgetens indelning och bered- ningsformer samt att resultatredovisningarna ska innehålla tidsse- rier och resultatindikatorer. Regeringen har arbetat med att förbättra målformuleringar och resultatredovisningar, men verksamhetsindelningen av resultatre- dovisningen i politikområden innebar att det blev svårare för riks- dagen att behandla redovisningarna som underlag för budgetbeslu- ten. Detta berodde på att ärendefördelningen mellan utskotten följer utgiftsområdesindelningen, vilket i sin tur innebar att utskottens ansvar för mål, resultat och resurser kom att bli otydli- gare med den verksamhetsstruktur som regeringen använde i bud- getpropositionen. När politikområdena avskaffades 2009 gjordes detta utan att denna struktur ersattes med någon annan. Den verk- samhetsområdesstruktur som fanns under utgiftsområdena togs bort när politikområdena infördes och när politikom- rådena avskaffades togs även verksamhetsområdesnivån under politikområdena bort. Någon ny underindelning av utgiftsområ- dena föreslogs inte. När politikområdesmålen avskaffades blev det även oklart i vad mån skulle besluta om målen för För tre utgiftsområden togs politikområdesmålen bort utan att regeringen lämnade förslag till nya mål. Genomgången visar att regeringen inte fullt ut har förmått att lämna ett underlag om mål och resultat av det slag som önskat. Den nuvarande lydelsen av 2 § budgetlagen är allmänt hållen och lämnar öppet bl.a. i vilken form resultatredovis- ningen ska ske och vilken instans som ska besluta om målen. Mot bakgrund av gjorda erfarenheter lämnar utredningen i det följande förslag till en precisering av bestämmelsen i budgetlagen. ska besluta om målen för verksamheten har vid upprepade tillfällen uttalat att de viktigaste poli- tiska målen inom respektive utgiftsområde ska beslutas av riksda- gen. Så har det också varit. Flertalet av de redovisade målen för utgiftsområdena i budgetpropositionen är beslutade av . Tre utgiftsområden saknar dock mål som är beslutade av , det gäller utgiftsområdena 14 Arbetsmarknad och arbetsliv, 16 Utbildning och universitetsforskning och 23 Areella näringar, landsbygd och livsmedel. Utredningen anser att det är naturligt och önskvärt att den politiska viljeinriktningen formuleras i termer av mål. Den politiska diskussionen bör föras i måltermer och förslag till mål bör under- ställas för beslut. Detta bör framgå av budgetlagen. I budgetpropositionen bör ingå övergripande mål för alla utgiftsom- råden som är beslutade av . Eftersom har efter- frågat välformulerade, mätbara och uppföljningsbara mål bör regeringen sträva efter att utforma förslagen till mål så att de upp- fyller dessa grundläggande krav. Målen bör avse de effekter man vill uppnå med de statliga insatserna. Målen kan ha beslutats med anledning av förslag i särpropositioner. Redovisning av uppnådda resultat ska lämnas i budgetpropositionen Redan i förarbetena till budgetlagen anförde regeringen att budget- propositionen bör vara det naturliga dokumentet för den löpande redovisningen av mål och resultat på områden där ekonomiska styrmedel används i stor utsträckning. Detta ligger i linje med det vid upprepade tillfällen anfört, nämligen att det är viktigt att det finns en koppling mellan budgetförslaget och redovisningen av mål och resultat. beslut om resultatskrivelser för alla utgiftsområden misslyckades. En förklaring till detta kan vara att det är svårt att föra in ytterligare en omfattande beredningsprocess i som innefattar analys av den pågående verk- samheten utöver beredningen av den ekonomiska vårpropositio- nen, budgetproposition, särpropositioner och skrivelser, inte minst eftersom resultatinformation ingår även i flera av dessa dokument. De förslag som framförts från olika håll om att skrivelsen årsre- dovisning för staten bör vara det centrala dokumentet för resultat- redovisningar ger uttryck för en annan syn och utgår från att en tydlig åtskillnad görs mellan en bakåtblickande årsredovisning och en framåtblickande budgetproposition. Utredningen anser att det finns flera skäl som talar mot detta synsätt. Ett viktigt skäl är att det inte bara skulle bli en tydlig åtskillnad mellan bakåtblickande information och framåtblickande information utan även att resul- tatinformationen skulle hållas åtskild från budgetförslaget. Detta, anser utredningen, skulle strida mot den bärande tanken bakom resultatstyrningen, nämligen att kunskap om uppnådda resultat ska ligga till grund för den framåtblickande styrningen. Ett annat viktigt skäl är att årsredovisningen för staten skulle behöva byggas ut till ett mycket omfattande dokument som skulle närma sig budgetpropositionens omfattning. Utredningen ifrågasätter nyttan av att införa en så tidskrävande och omfattande process i då arbetet är inriktat på en mer långsiktig, framåtblickande planering och att utforma den ekono- miska vårpropositionen och budgetpropositionen. Utredningen återkommer i avsnitt 13 till vilket innehåll årsredovisningen för staten bör ha. Utredningen anser således att det inte är lämpligt att låta årsre- dovisningen för staten vara det centrala dokumentet för redovis- ningen till av icke finansiella verksamhetsresultat. I stäl- let anser utredningen att det är angeläget att budgetförslaget i bud- getpropositionen är väl underbyggt med bl.a. redovisningar av upp- nådda resultat. Med uppnådda resultat avses i första hand de resul- tat som uppnåtts genom statens verksamhet och resursinsatser. Det är således effekterna av statens verksamhet på området som bör redovisas i förhållande till de mål har beslutat om. Vidare avses med uppnådda resultat effekterna av den samlade verksam- heten oavsett hur denna har finansierats. Det innebär att det inte bara är den anslagsfinansierade delen av verksamheten som är av Det är inte heller fråga om en redovisning på marginalen som endast tar sikte på att motivera en anslagsförändring.