sou · GXB339 · 2010-01-01 00:00:00 — För att kommersiell trafik ska kunna etableras redan när reformen träder i kraft utan att resenären upplever en försämring av kollek- tivtrafiken krävs ett förberedelsearbete avseende prissamordning. Den nationellt kollektivtrafikansvariga myndigheten ska ha ett samordningsansvar avseende priser. Samordningsansvaret handlar om att underlätta för aktörerna på marknaden att kunna utforma prissystem, rabatter, periodkort och liknande på ett sådant sätt att resenärerna inte drabbas av oklara gränssnitt och giltighet för sina färdbevis. Detta är särskilt viktigt då många förändringar av trafiken sker. Den nationella myndigheten bör också se till att samverkan kommer till stånd så att parterna i såväl gamla avtal som nya avtal ingår i ett system med avräkningar sinsemellan. När reformen har trätt i kraft, det vill säga under övergångs- perioden, ska de lokala kollektivtrafikansvariga myndigheterna vara fortsatt ansvariga för att underlätta prissamordning. Den nationella myndigheten fungerar som metodstödjare och ska även inom ramen för sitt uppföljnings- och utvärderingsansvar följa effekterna för resenärerna. Prissamordning ska vara frivillig för kollektivtrafikföretagen. 13.5Förslag på lämplig kollektivtrafikansvarig nationell myndighet Förslag: Rikstrafiken får ett förändrat uppdrag och utses till nationell kollektivtrafikansvarig myndighet. och resurser för kollektivtrafikfrågor överförs till Riks- trafiken. har lämnat ett förslag till regeringen (SOU 2009:31) som innebär att alla uppgifter inom kollektivtrafikområdet samlas i , utom uppgifter gällande upphandling av kompletterande interregional kollektiv- trafik som ligger kvar på Rikstrafiken. Mina förslag om ett öppnare marknadstillträde får till följd att det är nödvändigt att kraftsamla alla statens resurser på kollektiv- trafikområdet till en myndighet som är oberoende i förhållande till infrastrukturförvaltaren och forskning och utveckling. Min bedömning är därför att såväl de samordnade uppgifter som Rikstrafiken har och de uppgifter som och har inom kollektivtrafikområdet sammanförs till en gemensam enhet. Mot bakgrund av att lämnar Rikstrafiken utanför det nya faller det sig naturligt att denna gemensamma enhet byggs upp inom Riks- trafiken. Det innebär att någon ny särskild myndighet för kollek- tivtrafiken inte behöver bildas. Min uppfattning är att den reform jag föreslår kräver att en från infrastrukturförvaltarna, tillsynsmyndigheterna och forsknings- myndigheterna fristående statlig myndighet hanterar rådgivning, uppföljning och utvärdering av den nya kollektivtrafiklagens genomförande. Denna uppgift bör därför inte liggas hos en myn- dighet som själv deltar som en aktiv part på kollektivtrafikmark- naden såsom eller eller som tillstånds/tillsyns- myndighet som Transportstyrelsen. Inte heller är VTI eller någon annan forskningsmyndighet lämplig eftersom dessa ofta själva deltar med planeringsunderlag och metodstöd till trafikverken. Myndigheten måste på ett objektivt sätt kunna följa reformens genomförande och vidta åtgärder vid behov utan att misstänkas gå sina egna ärenden. När det gäller föreskrivande av normer för informations- betal- och bokningssystem bör det också ligga på en nationell kollektivtrafikansvarig myndighet. Transportstyrelsen är inte en naturlig hemvist för dessa typer av frågor eftersom det rör sig om relationen mellan resenären och kollektivtrafikföretaget. De uppgifter för en nationell myndighet som rör kollektiv- trafiken bör hållas samman i en myndighet. En ny myndighet för ändamålet bör inte bildas. Rikstrafiken bör istället få ett förändrat och något annorlunda uppdrag än och ges i uppdrag att vara nationell kollektivtrafikansvarig myndighet. Mot bakgrund av att statens engagemang i den regionala kollektiv- trafiken successivt avvecklas kan de resurser som finns vid Rikstrafiken användas för att utveckla de uppgifter jag föreslår för en nationell myndighet inom kollektivtrafikområdet. att detta kan ske omgående utan onödiga fördröjningar till följd av en nybildning. Dessutom bör de resurser som finns vid och , inom ramen för sektorsuppgifter för kollektivtrafik, överföras till Rikstrafiken för att erhålla ett samlat nationellt ansvar för kollektivtrafiken. 14Genomförande av förslagen och övergångsbestämmelser Den modell för ett öppnare marknadstillträde som jag föreslår är att betrakta som en målbild. För att ta sig från dagens situation till det framtida målet krävs en strategi. En strategi som på bästa sätt löser problem och direkta hinder för genomförande av reformen. Ekonomiska värden måste tas tillvara på ett sådant sätt att genomförandet inte medför ineffektivitet och resursslöseri. En genomgång av dagens funktioner är viktig för att inte riskera att något försummas eller att strategi saknas för hur en viss funktion ska hanteras under genomförandefasen. Stabilitet och långsiktighet måste upprätthållas så att resenärerna förstår de nya förutsätt- ningarna och hur de ska agera för att påverka systemets utveckling. 14.1Kartläggning av frågor som behöver hanteras Till grund för dagens kollektivtrafik ligger ett stort antal avtal mellan trafikhuvudmännen och kollektivtrafikföretag. Antalet avtal varierar mycket mellan de olika länen. Vissa län knyter betydligt fler kollektivtrafikföretag till sig än andra. En del trafikhuvudmän har avtal om både allmän kollektivtrafik och särskild kollektiv- trafik. En del av trafikavtalen är ingångna och har en löptid fram . Andra avtal har endast en kort återstående kontraktstid och kommer att behöva förnyas , det vill säga före den nya kollektivtrafiklagen har antagits av riks- dagen. Dessutom innehåller de flesta avtalen möjligheter till för- längning. Genomförande av förslagen och övergångsbestämmelser Flera trafikhuvudmän väntas ingå avtal med kollektivtrafik- företag . Dessa nya avtal kan komma att sträcka sig så långt som . Möjligheten att utan ersättning till kollektivtrafikföretagen bryta befintliga trafikavtal till följd av väsentligt ändrad lagstiftning är små. Avbrutna avtal kommer därför att få ekonomiska kon- sekvenser för samhället. Min bedömning är att det kommer att kosta samhället betydande summor att bryta avtalen. Detta påver- kar övervägandet om hur ett genomförande av reformen ska gå till. För att kunna bedöma hur lång en eventuell övergångsperiod kan bli har jag i en enkät ställt frågor till trafikhuvudmännen om befintliga trafikavtal för buss och tåg. Återstående avtalstider för trafikhuvudmännens redan existerande trafikavtal varierar . Av tabellen framgår fakta om olika tidpunkter för trafikhuvud- männens trafikavtal. I tabellens första kolumn anges vilket år det avtal som sträcker sig längst löper ut. Av andra kolumnen framgår vissa nya avtal kommer att börja gälla, det vill säga avtal där planering redan pågår därför att de måste förnyas innan den nya kollektivtrafiklagen har trätt i kraft. I sista kolumnen anges när de planerade avtalen som längst kommer att gälla. SOU 2009:39 Genomförande av förslagen och övergångsbestämmelser Fakta om tider för trafikhuvudmännens trafikavtal löper ut (senast) (aug) 2013 (juni) 2014 (juni) 2009 (juli) 2009 (juni) 2019 (juni) 2010 (juli) 2010 (juni) 2010 (aug) 2018 (sep) 2009 (aug) 2015 (juli) 2010 (juni) 2016 (juni) 2010 (juli) 2010 (dec) 2013 (juli) 2010 (juni) 2015 (dec) 2009 (jan) 2010 (dec) 2019 (aug) 2011 (sep) 2011 (dec) 2018 (dec) 2018 (dec) 2012 (dec) 2012 (juni) 2011 (juni) 2010 (juli) 2010 (juni) 2020 (juni) 2014 (dec) 2010 Källa: Enkät till samtliga trafikhuvudmän, 2009. Av tabellen framgår inte hur spridningen av giltighetstiden för olika avtal ser ut inom ett län. Inte heller storleken på avtalen framgår. För att få en bättre bild av dessa frågor har jag särskilt studerat avtalssituationen hos fem trafikhuvudmän, Dalatrafik, , , och Östgötatrafiken. Dalatrafik har i princip bara ett avtal gällande linjetrafiken i länet. Avtalet löper ut med möjlighet till för- längning . Genomförande av förslagen och övergångsbestämmelser På har däremot i princip all kollektivtrafik upp- handlats och avtalsperioden sträcker sig . Gällande Östgötatrafiken kommer av kollek- tivtrafiken i regionen att kunna bedrivas enligt den nya kollektiv- trafiklagen . Beräkningen grundar sig på det totala avtalsvärdet. En viss osäkerhet finns beroende på hur kommande avtalstider och möjligheter att förlänga avtal kommer att hanteras. Ungefär hälften av det totala avtalsvärdet inom kommer att kunna omfattas av bestämmelserna i den nya kollektivtrafiklagen. Även tidigare avslutas en del avtal som kan ersättas av kommersiell trafik eller tjänstekoncessioner. Några befintliga avtal kommer att löpa ut först . När det gäller visar underlaget att kan av kollektivtrafikmarknaden, beräknat på det totala avtalsvärdet, i länet att kunna omfattas av bestäm- melserna i den nya lagen. Upphandlingen av tunnelbanetrafiken blev klar och avtalet sträcker sig till . Befintligt avtal för pendeltågen i sträcker sig till slutet av . Avtalet kan dock förlängas till och med . Vidare har trafikhuvudmännen gemensamt upphandlat tågtrafik som sträcker sig över länsgränserna. Avtalen sträcker sig relativt långt fram i tiden. Förutom trafikavtal hanterar trafikhuvudmännen ett antal avtal som främst rör stödfunktioner till driften av kollektivtrafiken. Ett fåtal av dessa avtal kan vara av kommersiell art, exempelvis avtal om reklam. Jag har valt att nedan exemplifiera några olika typer av avtal som kan förekomma hos trafikhuvudmännen: avtal om reklam på och i fordon och terminaler, avtal om underhåll avseende teknisk apparatur som exempelvis biljettmaskiner, fordonsdatorer och videoövervakningssystem, avtal om drift av terminaler och hållplatsservice, avtal om biljettkontroll ombord på fordon, avtal om kundbutiker i större orter liksom avtal om försäljning av färdbevis och avtal om kollektivtrafikvärdar ombord på tåg och större termi- naler. Genomförande av förslagen och övergångsbestämmelser En del av de nämnda avtalen är direkt relaterade till den ansvarsför- delning som finns mellan kollektivtrafikföretagen och trafikhuvud- mannen i dagens trafikavtal. I takt med att de befintliga trafik- avtalen löper ut kommer därmed även dessa uppgifter att avvecklas. Andra avtal omfattar uppgifter som kan behöva omhändertas av den lokala kollektivtrafikansvariga myndigheten. Kommuner och landsting får överväga hur dessa uppgifter bäst hanteras. Det handlar exempelvis om drift av terminaler och hållplatsservice. 14.1.3Verksamhet som trafikhuvudmännen äger eller bedriver Trafikhuvudmännen äger och förvaltar i varierande omfattning viss infrastruktur samt driver viss verksamhet i egen regi eller i form av dotterbolag. Nedan finns några exempel på sådan verksamhet: biljettmaskiner, fordonsdatorer och videoövervakningssystem, bussdepåer, bussterminaler eller andra större bytespunkter, hållplatser och bryggor, skärgårdsbåtar för passagerare, tåg och bussar, leasingkontrakt avseende tåg, kundservice och trafikupplysning, beställnings- och samordningscentraler samt En del av denna verksamhet är inte en del av det offentliga åta- gandet och det ansvar som den lokala kollektivtrafikansvariga myndigheten kommer att ha. Andra uppgifter som kundservice kommer, i takt med att reformen genomförs, att övertas av kollektivtrafikföretagen. En del av verksamheten är sådan som ingår i den lokala kollektivtrafikansvariga myndighetens ansvarsområde. Om kom- muner och landsting ser det som lämpligt att fortsatt bedriva verksamheten i bolagsform ser jag inget problem med det, däremot kan inte den lokala kollektivtrafikansvariga myndigheten direkt- upphandla verksamheten utan måste utsätta den för ett anbuds- förfarande i konkurrens. Genomförande av förslagen och övergångsbestämmelser Vidare äger flertalet av trafikhuvudmännen tillsammans bolaget . Bolagets uppgift är att anskaffa och förvalta järnvägs- fordon främst för regional trafik, i syfte att underlätta fordons- försörjningen åt trafikhuvudmännen. Transitio förvaltar bland annat pendeltåg, tunnelbanevagnar, Reginatåg och Öresundståg. Jag återkommer i avsnitt 14.3.6. till frågan om Transitio. Spårvagnarna i och ägs av respektive kommun. 14.1.4Kommunernas trafikavtal om färdtjänst, skolskjuts och viss tätortstrafik I de fall kommunerna valt att överlämna färdtjänsten till trafik- huvudmannen är det denne som svarar för avtal om trafik. Flera kommuner hanterar dock färdtjänsten själv och har ingått egna avtal. När det gäller särskilt anordnade skolskjutsar är det vanligast förekommande att kommunerna upphandlar dessa. Gemensamt för de upphandlingar som omfattar färdtjänst och skolskjuts är att avtalstiderna i allmänhet är kortare än avtalen för den övriga kollektivtrafiken. Avtalen sträcker sig vanligtvis inte längre än med möjlighet till förlängning . Vidare har ett antal kommuner, efter överenskommelse med trafikhuvudmannen, ansvar för tätortstrafiken. I allmänhet innebär det att kommunen själv planerar och upphandlar tätortstrafiken. I finns dock ett kommunägt bolag, , som bedriver tätortstrafiken på uppdrag av kommunen. Tätortstrafiken i utförs av buss som är ett kommunägt aktiebolag. Beställaren är också ett kommunalt bolag, AB buss. Min uppfattning är att i de kommuner som har upphandlat tät- orttrafiken kan trafikavtalens längd jämföras med trafikhuvud- männens trafikavtal om allmän kollektivtrafik. Jag har dock inte undersökt avtalsperiodernas längd. Genomförande av förslagen och övergångsbestämmelser 14.1.5Landstingets trafikavtal om sjukresor En del landsting har avtal med trafikföretag om sjukresor som måste utföras med personbil eller särskilt anpassat fordon. I vissa fall är det trafikhuvudmannen som på uppdrag av upp- handlar transporter och som därmed även har hand om avtalen. I likhet med kommunernas avtal om färdtjänst och skolskjuts bedömer jag att avtalstiderna för sjukresor i allmänhet inte är längre än . 14.2.1Genomförande fullt ut vid en och samma tidpunkt Fördelen med att vid ett och samma datum införa ett öppnare marknadstillträde i hela landet är att alla aktörer på marknaden får verka under samma förutsättningar från en och samma tidpunkt. Oklara gränssnitt mellan nya och gamla bestämmelser finns inte. Det innebär rättvisa villkor för alla aktörer. För de lokala kollektiv- trafikansvariga myndigheterna innebär en samtidig övergång att lokal, regional och interregional trafik kan koordineras i enlighet med de principer och de villkor som gäller för ett öppnare marknadstillträde. Som jag redogjort för är återstående bindningar i gäl- lande avtal olika långa. Om en samtidig övergång görs relativt snart kommer många länstrafikansvariga att drabbas av stora merkost- nader till följd av brutna avtal. Om däremot en samtidig övergång görs relativt sent kommer dessa merkostnader att vara betydligt lägre. måste nya avtal enligt den gamla principen upp- handlas för allt kortare perioder vilket i sig kan komma att medföra kraftigt höjda avtalspriser men också ökade transaktionskostnader för upphandlingar. För kollektivtrafikföretagen får en samtidig övergång sannolikt både negativa och positiva konsekvenser. De trafikföretag som för- lorar sina trafikavtal om de sägs upp förlorar också inkomsten till sin verksamhet. I första hand kommer dock dessa företag att kompenseras genom att de får ersättning för den förlorade tidsperioden. Om en gemensam övergång sker tidigt kommer stora belopp sannolikt behöva betalas ut till företag med trafikavtal som ersättning för uteblivna uppdrag. Genomförande av förslagen och övergångsbestämmelser Om en gemensam övergång sker relativt sent innebär det att resenärerna inte kan få en bättre kollektivtrafik förrän på lång sikt. Det tar tid innan de med sin aktiva val kan påverka transport- systemets utveckling och utformning. Görs istället en gemensam övergång relativt tidigt kommer möjligheten att påverka att gälla fullt ut redan från början. ska man komma ihåg att det tar tid för resenärerna att lära sig det nya systemet. Likaså kommer kollektivtrafikföretagen att behöva tid på sig för att branschen ska mogna och stabilisera sig. Erfarenheterna från i synnerhet Stor- visar på att denna mognadsprocess tar tid. Det tar också tid för de lokala kollektivtrafikansvariga myndigheterna att utveckla arbetssätt och förmåga att ingripa på marknaden på rätt sätt. 14.2.2Länsvis övergång i frivillig takt I praktiken innebär detta alternativ att kommuner och landsting själv får avgöra när ett öppnare tillträde i enlighet med mitt förslag ska börja tillämpas. Restriktionen är dock att ett sista bortre datum införs för när samtliga lokala kollektivtrafikansvariga myndigheter ska ha bildats och genomfört det nya sättet att öka tillträdet till marknaden. Rent praktiskt innebär ett successivt öppnande att , under en i lag föreskriven tidsperiod, formas den lokala kollektiv- trafikansvariga myndigheten. De eventuellt kvarvarande trafik- avtalen förs över från trafikhuvudmännen till de kollektivtrafik- ansvariga myndigheterna. avvecklas trafikhuvudmannen som organisation. Fördelen är att hänsyn kan tas till de återstående avtalstiderna som finns i befintliga avtal mellan trafikhuvudmän och kollek- tivtrafikföretag. För kommuner och landsting är denna lösning sannolikt den mest önskvärda eftersom de på egen hand kan besluta om när övergången ska ske. Om det sista datumet inte sätts för snävt kommer trafikhuvud- mannen att ha möjlighet att bedriva verksamheten i enlighet med gällande avtal som inrättandet av den lokala kollektiv- trafikansvariga myndigheten förbereds och arbetsformer utvecklas. Länet förbereds således för ett nytt sätt att arbeta under lugna och trygga förutsättningar. Genomförande av förslagen och övergångsbestämmelser Resenären kommer inte att märka någon större skillnad på den kollektivtrafik som bedrivs inom länet så länge inte en överföring av ansvaret till den lokala kollektivtrafikansvariga myndigheten gjorts och det nya arbetssättet börjat tillämpats. Det är emellertid sannolikt att de flesta län kommer att vänta in i det sista med att börja tillämpa kollektivtrafiklagen. Detta är till nackdel för resenären, vars möjlighet att i större utsträckning kunna påverka kollektivtrafiken senareläggs. Problem kan även uppstå gällande den länsgränsöverskridande trafiken eftersom den i detta alternativ kan komma att bedrivas utifrån olika förutsättningar i olika delar av landet. Detta kan för- svåra samordningen mellan länen vilket påverkar resenärerna negativt. Dessutom kan det bli komplicerat att bedriva den långväga buss- trafiken om olika regler gäller för trafik genom olika län. I takt med att befintliga avtal löper ut ska den lokala kollektiv- trafikansvariga myndigheten pröva om det finns intresse av att bedriva trafiken på kommersiella villkor eller om ett anbuds- förfarande ska påbörjas. Avtal som går ut ska därmed stegvis ersättas med kommersiell trafik eller sådan avtalad trafik som etablerats med stöd av den nya lagstiftningen. Det innebär således att det kommer att finnas trafik som etablerats på olika sätt. Parallellt med den kommersiella trafiken finns trafik som bedrivs på tjänstekontrakt och tjänste- koncessioner. De företag som erhåller någon form av ersättning från det offentliga kan även delta på den kommersiella marknaden. Fördelen med en gradvis övergång till ett öppnare marknads- tillträde är att berörda aktörer stegvis kan dra lärdom av nyord- ningen och tid finns för att korrigera och förbättra de krav och villkor som ställts upp för den öppnare marknadens olika aktörer. En annan fördel är att det offentliga inte får ökade kostnader för brutna trafikavtal. Genomförande av förslagen och övergångsbestämmelser Min bedömning: Mot bakgrund av de befintliga trafikavtalens längd är det enligt min uppfattning lämpligast att ett öppnare marknadstillträde genomförs gradvis. Resenärerna kommer successivt att få ett större inflytande över kollektivtrafiken sam- tidigt som kostnaderna för det offentliga inte riskerar att bli höga till följd av brutna trafikavtal. 14.3.1Nationell kollektivtrafikansvarig myndighet bör omgående börja förbereda sig för en ny ordning Den nationella myndigheten bör börja för- bereda för införandet av en ny kollektivtrafiklag. Framförallt är det viktigt att standardiseringsarbetet inleds omgående för att ett samordnat system för information, betalning och bokning av resor ska kunna finnas på plats när det öppnare marknadstillträdet börjar tillämpas. Det är nödvändigt för att resenären inte ska uppleva en försämring . Myndigheten får arbeta med en gradvis anpassning av systemen som leder fram till enhetliga system för all trafik. är det av stor vikt att de krav som ställs på standarder utformas på ett sätt som inte stänger ute flera aktörer från marknaden. Det är också viktigt att myndigheten verkar för att kunna inkludera de befintliga trafikavtalen och företagen eller trafikhuvudmännen i de samordnade systemen för information, betalning och bokning. Nya krav kan inte ställas på de företag som redan ingått avtal men däremot kan myndigheten utgå från vad som är möjligt inom ramen för befintliga avtal. Det är även viktigt att den nationella myndigheten tar ett sam- ordningsansvar för att se till att aktörerna på marknaden utformar prissystem, rabatter, periodkort och liknande på ett sådant sätt att resenärerna inte drabbas av oklara gränssnitt och giltighet för sina färdbevis. Detta är särskilt viktigt då många förändringar av trafiken sker. I största möjliga mån bör också möjligheten till olika former av periodkort erbjudas för de frekventa resenärerna även om resandet sker med flera olika trafikföretag. Genomförande av förslagen och övergångsbestämmelser Den nationella myndigheten bör därför också se till att samverkan kommer till stånd så att parterna i såväl gamla avtal som nya avtal ingår i ett system med avräkningar sinsemellan. Den nationella myndigheten ska också svara för utvärdering av såväl den nya lagen som de transportpolitiska målen. Modeller och metoder för utvärdering bör förberedas så att brister snabbt kan identifieras och åtgärdas. 14.3.2Lokala kollektivtrafikansvariga myndigheter formas ska lokala kollektivtrafikansvariga myndigheter finnas på plats. Inför ikraftträdandet av lagen är det viktigt att myndigheten bygger upp lämplig kompetens för de strategiska uppgifter den har att hantera avseende kollektivtrafiken. Den första stora uppgiften innebär att formulera den första trafikförklaringen och fullfölja processen kring denna. blir en annan viktig uppgift att avtala med länstrafikbolag om vilket operativt ansvar dessa ska ha samt finansiering av denna verksamhet (se avsnitt 14.3.3). På samma sätt får myndigheten avtala med de kommuner eller landsting som svarar för viss tätortstrafik, färdtjänst, skolskjuts eller sjukresor. I de fyra län där kollektivtrafiken redan bedrivs i myndighetsform ska den lokala kollektivtrafikansvariga myndigheten på lämpligt sätt hantera gamla och nya uppgifter . De trafikhuvudmän som är organiserade i form av ett aktiebolag (i detta avsnitt kallat länstrafikbolaget) ska finnas kvar . På uppdrag av den lokala kollektivtrafikansvariga myndigheten ska länstrafikbolagen bland annat fortsatt svara för det operativa arbetet med kollektivtrafiken. Befintliga trafikavtal ska få löpa ut och länstrafikbolaget svarar för att förvalta dessa under den återstående avtalsperioden. Det innebär också att länstrafikbolaget kan behöva hantera uppgifter som trafikupplysning, trafikledning och biljettförsäljning . I takt med att den Genomförande av förslagen och övergångsbestämmelser nya kollektivtrafiklagen tillämpas kommer dessa operativa upp- gifter att övergå till kollektivtrafikföretagen. De uppgifter länstrafikbolaget ska utföra under övergångs- perioden ska regleras i avtal mellan den lokala kollektivtrafik- ansvariga myndigheten och länstrafikbolaget. I praktiken kan det möjligen ses som en direkttilldelning av vissa uppgifter till ett bolag, vilket är nödvändigt .