sou · GXB315 · 2010-01-01 00:00:00 — Dessutom skulle institutionernas kompetens inom det administrativa området behöva förändras, i första hand vad gäller att utveckla rollen som beställare. 3.1.4Samverkan för minskad sårbarhet och höjd kvalitet Trots potentiella hinder för att inleda en utökad samverkan kan utredningen konstatera att det hos flera centralmuseer finns en önskan om att samarbeta inom det administrativa området i syfte att i första hand höja kvaliteten och minska sårbarheten i verksamheten. Det finns en medvetenhet om riskerna med sårbarheten och behovet av att, med de knappa resurser man har, finna lösningar inför de stora kostnadskrävande förändringar som väntar institutionerna. Exempelvis har flera av de intervjuade uttryckt osäkerhet kring framtiden vad gäller stödtjänster som IT då sårbarheten uppfattas som uppenbar. Flera institutioner är helt beroende av en eller ett par IT-specialister. Om dessa skulle lämna organisationen skulle stora svårigheter uppstå, åtminstone . Arbetet med de så kallade IT-strategierna som regeringen ställer krav på är också exempel på ett område där frågor rests om hur man på egen hand ska förmå ta fram sådana strategier av god kvalitet. Även statens ambition att utveckla området e-upphandling aktualiserar fördelarna med samordning mellan centralmuseerna. Efter erfarenheten av att införa e-fakturor, ett arbete som inte samordnades mellan myndigheterna, bedömer representanter för flera av institutionerna som ingår i kartläggningen att det skulle Frågor som särskilt berör centralmuseerna innebära stora fördelar om man vid införandet av e-upphandling på ett systematiskt sätt kunde samverka med andra för att höja kvaliteten i arbetet och minska kostnaderna för de enskilda institutionerna. Vid flera av de institutioner som ingår i utredningens kartläggning uppfattar man vidare att det finns behov av ett utökat kvalificerat ledningsstöd i personalfrågor för att avvärja framtida svårigheter exempelvis som ett resultat av den generationsväxling som många institutioner står inför. Det skulle även finnas vinster att göra så väl i form av höjd kvalitet som sänkta kostnader om samordning av centralmuseernas inköp och upphandlingar skulle kunna åstadkommas. Samordningen skulle kunna utformas på olika sätt. Tillsammans skulle centralmuseerna utgöra en större kund än institutionerna gör var för sig och skulle därigenom kunna få bättre villkor t.ex. i form av lägre priser. Gemensamma förberedelser inför upphandlingar skulle även kunna öka förutsättningarna att få fram ändamålsenliga underlag. 3.1.5Förvaltningskommitténs föreslår gemensamma administrativa lösningar Enligt utredningens direktiv (bilaga 1) ska samråd ske med Förvaltningskommittén4. Samråd har skett och kommittén lämnade sitt slutbetänkande till regeringen.5 I slutbetänkandet bedömer att det finns stora möjligheter till effektiviseringar och besparingar för staten om en mer koncentrerad och myndighetsövergripande hantering av administrativa volymtjänster som t.ex. ekonomi- och personaladministration samt IT-drift skulle kunna åstadkommas. Andra områden som identifierar som lämpliga för koncentrerade lösningar är bland annat e-inköp och rekrytering. bedömer vidare att resurssamverkan inom områden som kräver olika typer av specialistkompetens som behövs inom de flesta myndigheter, skulle kunna bidra till att både sänka kostnader och höja kvaliteten. Det finns flera argument för koncentrerade lösningar menar . Det mest uppenbara är möjligheten att minska statens samlade förvaltningskostnader. konstateras att de möjligheter till effektiviseringar som förutsätter samverkan över 4Dir 2006:123 och Styra och ställa – förslag till en effektivare statsförvaltning, SOU 2008:118. 5Styra och ställa –förslag till en effektivare statsförvaltning, SOU 2008:118. Frågor som särskilt berör centralmuseerna myndighetsgränserna endast har utnyttjas marginellt på grund av olika hinder eller bristande incitament. För att utvecklingen av gemensamma lösningar ska kunna genomföras krävs ett aktivt initiativ och ett beslut från regeringens sida. För att nå framgång i utvecklingsarbetet med gemensamma administrativa lösningar föreslår att regeringen ger de stora myndigheter som redan skapat interna koncentrerade servicelösningar i uppgift att öppna dessa även för andra myndigheter. I samband med det finns även anledning att överväga den organisatoriska formen och möjligheten att de administrativa tjänsterna ska kunna upphandlas i konkurrens, menar 3.1.6Fortsatt arbete med administrativ samordning är motiverat På grund av de erfarenheter utredningen gjort bedöms ett fortsatt arbete vad gäller samordning av centralmuseernas administration vara motiverat. Utredningen presenterar sina förslag till fortsatt arbetsprocess i avsnitt 5.7.1. Det är angeläget att regeringen vidtar sådana åtgärder som långsiktigt kan lösa de problem med centralmuseernas hyror som återkommande aktualiserats det . Att en hög andel av centralmuseernas anslag går till hyra utgör enligt utredningens bedömning i sig inget problem. En förändrad fördelning av kostnaderna där hyror tar ett allt större utrymme i förhållande till kostnaderna för personal och verksamhet riskerar dock snabbt att försämra förutsättningarna att bedriva verksamheten i oförändrad omfattning och med bibehållen kvalitet eftersom de ekonomiska marginalerna i flera fall redan är små. Mot denna bakgrund är det angeläget att regeringen noggrant följer utvecklingen av centralmuseernas hyror. 6 SOU 2008:118, s. Frågor som särskilt berör centralmuseerna Det är inte rimligt att omräkningen av anslagen i enlighet med den generella pris- och löneomräkningsmodellen (PLO) kan medföra att anslaget till en viss myndighet sänks som den faktiska hyran höjs. är det viktigt att upprätthålla incitamenten för myndigheterna att genomföra hyresförhandlingarna på ett ansvarsfullt sätt. Utredningen bedömer att regeringen bör vidta de åtgärder som man anser lämpliga för att säkerställa att anslagsförändringar som kan få oavsedda och allvarliga konsekvenser för verksamheten inte inträffar. Regeringen bör vidare överväga vilka åtgärder som krävs för att ge och de centralmuseer som har kostnadshyra reella förutsättningar att leva upp till sina åtaganden för att säkerställa att underhållet för de aktuella museibyggnaderna inte eftersätts. Frågan om hyrorna för de statliga centralmuseer som hyr lokaler av har utretts och debatterats det . Diskussionerna har bl.a. handlat om utformningen av de hyresmodeller som tillämpats samt hur den modell som används vid omräkningen av myndigheternas anslag i syfte att bibehålla deras köpkraft fungerar för centralmuseerna. Mot bakgrund av de återkommande diskussionerna har utredningen gjort en genomgång av de olika aspekter på hyresfrågan som aktualiserats . De centralmuseer som omfattas av analysen är de som bedrivs i myndighetsform. Genomgången redovisas i bilaga 19. Nedan redovisas utredningens synpunkter med anledning av detta arbete. 3.2.1Förhandling enda sättet att påverka hyran anvisades de statliga myndigheterna, däribland de centralmuseer som är myndigheter, lokaler vars placering och omfattning beslutades av och dess föregångare. De anslag som myndigheterna anvisades skulle således inte bekosta deras lokaler utan enbart täcka kostnaderna för personal och övrig verksamhet. Ett nytt statligt budgetsystem infördes vilket innebar att myndigheterna fick ett ramanslag som skulle täcka kostnaderna för såväl lokaler och löner som övrig verksamhet. Som ett resultat av reformen fick respektive myndighetsledning ett övergripande Frågor som särskilt berör centralmuseerna ansvar för hela myndighetens verksamhet inklusive ansvaret för lokalanskaffning och hyreskostnader. Ett syfte med det nya budgetsystemet var att de statliga myndigheterna själva skulle få möjlighet att styra sin lokalanvändning och därigenom kunna påverka i vilken omfattning resurser lades på hyra eller annan verksamhet. Utredningen bedömer att införandet av ett nytt budgetsystem i grunden varit positivt. Bland annat har det inneburit att flera centralmuseer rationaliserat sin totala lokalanvändning. Eftersom många centralmuseer, i synnerhet vad gäller deras huvudbyggnader, endast i begränsad omfattning har rådighet över val av lokaler är emellertid det enda sätt som de kan påverka hyran att förhandla med värden om hyresnivån. Utredningen kan konstatera att regeringen för att öka myndigheternas förutsättningar att uppträda som jämbördiga parter i hyresförhandlingarna gett ett utökat ansvar för att bistå myndigheterna med underlag inför förhandlingarna.7 3.2.2Viktigt att regeringen följer utvecklingen av hyrorna Mellan av anslagen till de aktuella centralmuseerna går till att täcka kostnader för hyror.8 Att centralmuseerna i jämförelse med andra myndigheter har stora lokaler i förhållande till sin personalstyrka, är inte oväntat; till skillnad från många andra myndigheter är museerna inte kontorsmyndigheter där huvuddelen av lokalerna i första hand är avsedda för personalen. I museiuppdraget ingår som en central del att ta emot besökare samt att vårda och bevara sina samlingar. Detta kräver stora lokaler och förklarar att en hög andel av museernas anslag går till hyra. Detta utgör enligt utredningens bedömning i sig inget problem. Svårigheter kan emellertid uppstå om balansen mellan museets utgifter för hyran å ena sidan och för personal och övrig verksamhet å den andra förändras genom höjda hyreskostnader. En sådan förändring riskerar att snabbt försämra förutsättningarna att bedriva verksamheten i oförändrad omfattning och med bibehållen 7Förordningen (1993:528) om statliga myndigheters lokalförsörjning, Förordningen (2000:605) om årsredovisning och budgetunderlag samt Förordningen (2003:884) med instruktion för samt prop. 2007/08:1, volym 1, s. 205. 2008/09:1, UO 17, s. 50. Andelen av anslaget som går till hyra överstiger för Statens maritima museer (SMM) och (MM). Orsaken till detta är att Statens maritima museer i väsentlig omfattning finansieras av entréintäkter () och att har nybyggnations villkor. Frågor som särskilt berör centralmuseerna kvalitet eftersom resurserna till personal och övrig verksamhet redan är förhållandevis små och marginalerna knappa (se vidare avsnitt 3.1). Mot denna bakgrund menar utredningen att det är viktigt att regeringen noggrant följer utvecklingen av centralmuseernas hyror. 3.2.3Höjd hyra måste beaktas vid anslagsomräkningen räknar regeringen om myndigheternas anslag med hjälp av pris- och löneomräkningsmodellen (PLO). I de flesta fall, t.ex. vad gäller centralmuseernas anslag, tillämpas pris- och löneomräkningens grundmodell.9 Syftet med omräkningen är att köpkraften i anslagsmedlen ska bibehållas. Utredningen menar att PLO-omräkningen i enskilda fall kan få allvarliga och oavsedda konsekvenser. Utredningen bedömer att det inte är rimligt att omräkningen kan medföra att anslaget till en viss myndighet sänks som den faktiska hyran höjs. Detta är särskilt viktigt för centralmuseerna som endast i begränsad omfattning har rådighet över val av lokaler och därmed inte kan flytta från lokaler som plötsligt blir för dyra i förhållande till de intäkter man har. är det viktigt att upprätthålla incitamenten för myndigheterna att genomföra hyresförhandlingarna på ett ansvarsfullt sätt. Utredningen bedömer att regeringen bör vidta de åtgärder som man anser lämpliga för att komma tillrätta med det aktuella problemet. Ett alternativ som presenterats är att införa en spärr i PLO- systemet som hindrar att anslag sänks om den faktiska hyran höjs. Ett annat alternativ som diskuterats är att höja centralmuseernas ramanslag för att ge dem bättre marginaler för tillfälliga svängningar i beräkningen av PLO. 9 För ett fåtal anslag används andra index för omräkning. Exempel på detta är Högskoleindex, Skolindex, Försvarsprisindex, Nettoprisindex, Konsumentprisindex och Bidragsindex. Frågor som särskilt berör centralmuseerna 3.2.4Kostnadshyra medför flera risker men även positiva effekter De hyresmodeller som huvudsakligen tillämpas för centralmuseerna är marknadsliknande hyra och kostnadshyra. Utredningen kan konstatera att kostnadshyran som är direkt kopplad till kostnaden för förvaltningen av den enskilda byggnaden, innebär stora risker för såväl hyresgäst som hyresvärd. Till skillnad från vad som är fallet för marknadsliknande hyra kan inte kostnader för underhåll spridas över hela fastighetsbeståndet. Kostnaderna för underhåll läggs i stället direkt på den enskilda institutionens hyra och exempelvis en omfattande reparation riskerar därför att slå hårt mot den enskilde hyresgästen. Eftersom myndigheternas anslag är årliga och möjligheten att spara pengar mellan åren är begränsad, går det inte heller för centralmuseerna att lägga undan medel till större underhållsinsatser. Att förlänga hyreskontrakten i syfte att öka långsiktigheten i planeringen av underhållsinsatserna torde inte heller vara något realistiskt alternativ eftersom hyresgästerna i allmänhet inte bedömer att man kan överblicka sina ekonomiska förutsättningar framåt. Det finns även författningsregleringar som begränsar längden på hyresavtalen.10 Trots de svårigheter som är förknippade med kostnadshyran kan utredningen konstatera att relationen mellan och de centralmuseer som har kostnadshyra har påverkas på ett positivt sätt genom den utveckling av samarbetet som kommit till stånd kring planeringen av insatser för de aktuella byggnaderna. 3.2.5Frågan om eftersatt underhåll De skilda uppfattningarna mellan vissa centralmuseer och om vad som ska uppfattas som eftersatt underhåll av museibyggnader med kostnadshyra och vem, hyresgäst eller hyresvärd, som ska svara för att finansiera åtgärder för att avhjälpa bristerna riskerar enligt utredningen att medföra att nödvändiga underhållsåtgärder skjuts . Regeringens beslut i ett enskilt ärende att det eftersatta underhållet bör bekostas av har lett till att verket pekat på att man under rådande finansiella system, som bl.a. innebär att ska 10 Förordning (1993:528) om statliga myndigheters lokalförsörjning. Frågor som särskilt berör centralmuseerna generera avkastning, inte har några resurser att bekosta detta utöver att genomföra en chockhöjning av hyrorna för de aktuella hyresgästerna. Hyresgästerna å sin sida menar att det eftersatta underhållet är Statens fastighetsverks ansvar då det är ett resultat av förvaltningen av lokalerna. Utredningen menar att det finns en risk att det bli dyrare för staten att åtgärda brister som är ett resultat av att underhåll skjutits än om underhållet görs kontinuerligt. Mot den bakgrunden bedömer utredningen att det är viktigt att regeringen förtydligar ansvarsfördelningen mellan hyresvärd och hyresgäst. Utredningen bedömer vidare att regeringen bör överväga vilka åtgärder som krävs för att ge parterna reella förutsättningar att leva upp till sina åtaganden för att säkerställa att de aktuella byggnaderna underhålls på ett fullgott sätt. I flertalet av de länder som utredningen besökt finns en permanent statlig samordningsfunktion för museisektorn. Även om sättet att organisera funktionen varierar spelar den en avgörande roll i respektive land för arbetet med gemensamma frågor som uppfattas som väsentliga av såväl museisektorn i stort som av regeringen. I samtliga besökta länder finns också museiföreningar som arbetar för att utveckla förutsättningarna för verksamheten vid museerna, bl.a. med avseende på museiprofessionella frågor. I flertalet länder ges såväl statligt verksamhetsstöd som medel till utvecklingsprojekt till föreningen. Det statliga stödet bedöms vara en förutsättning för att museibranschen själv ska kunna ta ett aktivt ansvar för arbetet med utvecklingsfrågorna. Av utredningens direktiv framgår att internationella erfarenheter bör inhämtas på det område som utredningen omfattar (se bilaga 1). Mot denna bakgrund har utredningen genomfört resor till åtta länder1 i syfte att studera det samordningsarbete som bedrivs där. I samband med besöken har intervjuer genomförts med representanter för det ministerium och den centrala myndighet eller motsvarande funktion som har ansvar för museifrågorna i respektive land. Utredningen har också träffat företrädare för ledningen vid nationella museer, representanter för museiföreningar samt andra centrala aktörer på museiområdet. De internationella erfarenheter som utredningen har gjort redovisas utförligt i bilaga 13. I det följande görs en sammanfattande redovisning av de iakttagelser som bedöms som mest relevanta för utredningens överväganden och förslag vad gäller det övergripande 1 , , , , , , (), och (D.C. nationella samordningsarbetet för museerna. De internationella erfarenheter som utredningen har gjort avseende arbetet med specifika fackfrågor redovisas i kapitel 2 och 5. 4.1Samordnande funktioner i flertalet länder De ekonomiska förutsättningarna, sättet att organisera statliga museer och utformningen av det statliga stödet till den övriga museisektorn skiljer sig mellan de länder som utredningen studerat. Trots detta är de uppgifter som museerna praktiskt har att hantera, exempelvis vad gäller samlingsvård, gallring, registrering och digitalisering likartade. Även om det finns betydande skillnader i förvaltningstradition mellan länderna finns även stora likheter i det sätt på vilket staten valt att stödja museerna i deras arbete. I flertalet länder finns en permanent statlig samordningsfunktion för museer. Denna funktion har ett av regeringen explicit angivet uppdrag att för statens räkning och till gagn för museernas utveckling arbeta aktivt med museifrågor. Sättet att organisera funktionen varierar. I några länder ingår funktionen organisatoriskt som en del av det ministerium som ansvarar för museifrågorna2 medan den i andra länder utgörs av en förhållandevis självständig myndighet3. Följande uppgifter hanteras vanligen av centrala samordningsfunktioner för museer: samordning av utvecklingsinsatser, exempelvis beträffande utveckling av system för registrering, digitalisering och tillgängliggörande av samlingarna med hjälp av IT samordning av expertstöd, exempelvis vad gäller frågor som rör konservering och förvaring av samlingar framtagande och förvaltning av gemensamma policies och riktlinjer för förvaltningen av museernas samlingar bl.a. avseende gallring och lån fördelning och uppföljning av statliga bidrag till icke-statliga museer 2Ett exempel på ett land där samordningsfunktionen återfinns i ministeriet är . 3Exempel på länder där samordningsfunktionen utgörs av en i förhållande till regeringen mer fristående myndighet är , , och . uppföljning och utvärdering av verksamheten i museisektorn i syfte att skapa underlag för regeringens beslut om vilka områden som bör prioriteras 4.1.1Samordningsfunktionen pådrivande i utvecklingsarbetet Oavsett förvaltningstradition är det utredningens intryck att de samordnande funktionerna spelar en avgörande roll i respektive land för att stödja utvecklingen av museisektorn genom att samlat, ofta i samarbete med sektorn, driva utvecklingsfrågor som uppfattas som angelägna av såväl sektorn som regeringen. Då funktionen i allmänhet har ett tydligt definierat uppdrag att driva samordningsfrågor ökar också förutsättningarna att upprätthålla kontinuiteten i detta arbete. 4.1.2Systematisk kunskapsspridning ger effektivitetsvinst Samordningsfunktionen utgör ett viktigt praktiskt stöd för museerna inom olika specifika sakområden. Funktionen tillgängliggör exempelvis ofta på ett samlat och systematiskt sätt befintlig kunskap och sprider även resultaten av egna insatser. Bland annat sprider samordningsfunktionen de policies, riktlinjer och professionella standarder som kan utgöra ett stöd i museernas arbete med att utveckla sin verksamhet. Samordningsfunktionen fungerar ofta som en samlande och stödjande nod som knyter samman olika delar av museisektorn i respektive land. Att funktionen arbetar på ett systematiskt sätt med olika frågor som är gemensamma ökar museernas möjligheter att dra nytta av den kunskap som finns och de erfarenheter som andra har gjort. Därigenom minskar risken för dubbelarbete och förutsättningarna för att bättre utnyttja befintliga resurser ökar. 4.1.3Analys ger underlag för beslut om prioriteringar De samordnande funktionerna i de aktuella länderna genomför uppföljningar och analyser av museernas verksamhet i syfte att skapa överblick över de förhållanden som museerna verkar under i respektive land. Enligt företrädare för flera av de museiansvariga ministerier som utredningen träffat ger detta regeringen ökade förutsättningar att besluta om strategiska insatser som bedöms som angelägna. Flera av de studerade samordnande museifunktionerna har också i uppdrag att fördela och följa upp statliga bidrag till museer med annan huvudman än staten. 4.2Nationella museer och samordning I vissa länder som utredningen besökt har statliga museer ett nationellt ansvar för avgränsade sakområden inom ramen för respektive museums uppdrag. De nationella museernas samarbete med samordningsfunktionen för museisektorn ökar förutsättningarna för dem att nå ut med resultatet av sitt arbete i sektorn. De nationella museerna är i allmänhet direkt underställda det museiansvariga ministeriet i respektive land. Regeringens styrningsrelation till de nationella museerna har därmed inte påverkats av förekomsten av en samordningsfunktion för museer. 4.3Branschansvar med hjälp av statligt stöd I samtliga länder som utredningen besökt finns ideella museiföreningar som arbetar för att utveckla förutsättningarna för verksamheten vid museerna, inte minst med avseende på professionella frågor som exempelvis fortbildning. De flesta föreningar tillåter både individuella och institutionella medlemmar medan andra endast medger medlemskap till institutioner. Föreningarna har ofta en hög anslutningsgrad bland museerna. Detta tillsammans med det faktum att styrelsen valts av medlemmarna själva utgör grunden för föreningarnas legitimitet i respektive lands museisektor. Staten uppfattar föreningarnas arbete som värdefullt vilket bl.a. tagit sig uttryck i att statliga bidrag ges till dem i form av grundläggande verksamhetsstöd och/eller stöd för att genomföra avgränsade projekt. Projekten rör i första hand professionella frågor där museiföreningen av staten bedömts som en mer lämplig utförare än t.ex. en statlig myndighet. 4.4Betydelsen av en tydlig roll- och ansvarsfördelning Även om det finns begränsningar i den analys som är möjlig att göra på grundval av det underlag utredningen haft tillfälle att inhämta genom sina internationella besök menar utredningen ändå att man kan dra vissa generella slutsatser. En sådan är den betydelse som fördelningen av roller och ansvar förefaller ha för att motverka att frågor faller mellan stolarna eller att dubbelarbete uppkommer. En klar rollfördelning gör det tydligt var i en organisationsstruktur som beslut ska fattas och vem som ska agera om något inte fungerar som avsett. Det skapar även förutsättningar för att organisera stödet till respektive lands museisektor inom specifika verksamhetsområden som exempelvis föremålsvård eller digitalisering på ett effektivt sätt då det blir tydligare för museiinstitutionerna, oavsett huvudman, vart de ska vända sig med sina frågor. Därigenom kan den kunskap som finns i sektorn tas tillvara och spridas på ett bättre sätt. Förekomsten av en funktion med befogenheter och tydligt ansvar för att samordna insatserna i museisektorn medför även förbättrade förutsättningar för långsiktig samverkan mellan museerna då det finns en fast punkt som fortlöpande har ansvar för att driva utvecklingsarbetet framåt. Att museiföreningarna tar ett aktivt ansvar vad gäller i första hand museiprofessionella frågor bedöms också som betydelsefull för utvecklingen av museisektorn. De internationella erfarenheterna visar att det statliga stödet ofta är avgörande för att museiföreningarna ska kunna spela en aktiv roll i utvecklingsfrågorna. 5 Kraftsamling – vägen framåt