sou · GYB361 · 2010-09-08 00:00:00 — Beslut om certifiering får dröja högst efter att en sökande lämnat all relevant information till certifieringsorganet. ECM-certifikat ska utfärdas på särskilda formulär som ser likadana ut i alla medlemsstater. Certifikat ska vara giltigt i högst efter utfärdandet. Certifieringsorganet ska göra uppföljningarutöva tillsyn och kontroller minst en gång hos varje ECM man certifierat. En ECM som vid kontroll utförd av certifieringsorganet visar sig inte längre uppfylla certifieringskriterierna ska åläggas att inkomma med åtgärdsplan för att korrigera konstaterade brister. Vid återkommande, ej åtgärdade brister kan ECM-certifikatet dras in av certifieringsorganet. Det har, som framgått, bedömts som mest angeläget att börja tillämpa ECM-systemet för godsvagnar. Det kommer dock, från samma tidpunkt som certifiering av ECM för godsvagnar införs, att vara möjligt att på frivillig väg certifiera ECM som ansvarar för underhåll av andra typer av fordon. De certifieringskriterier som fastställs i förordningen ska i så fall tillämpas i samma utsträckning som för godsvagnar och i övrigt följa det regelsystem som gäller godsvagnar. Direktivet om ändringar i järnvägssäkerhetsdirektivet (2008/110/EG) 5.6.6I vissa fall kan alternativ till certifiering väljas Medlemsstaterna kan i vissa fall identifiera ECM och certifiera denna genom alternativa åtgärder. Sådana undantag regleras i kapitel 14 a. 8 i ändringsdirektivet. De fordon för vilka certifiering genom alternativa åtgärder kan vara möjligt är följande. a)Fordon som är registrerade i tredjeland och som underhålls enligt lagstiftningen i detta land. b)Fordon som används på nät eller linje med annan spårvidd än normalspår () och där kraven på underhållssystem tillgodoses genom lagstiftning i tredjeland. c)Fordon som används i tunnelbana, spårvägar och andra snabbspårvägssystem. d)Fordon som används på nät som är funktionellt helt åtskilda från resten av järnvägssystemet och endast är avsedda för persontransport i lokal-, stads- eller förortstrafik. e)Fordon som används på privatägd infrastruktur i infrastruktur- förvaltarens egen godstrafik. f)Museimateriel som utnyttjar nationella nät och som uppfyller nationella säkerhetsregler. g)Museifordon vid musei- och turistjärnvägar som utnyttjar egna nät. h)Militärutrustning och specialtransporter som kräver särskilt tillstånd av den nationella säkerhetsmyndigheten. Om alternativ identifiering av ECM väljs ska detta ske i särskild ordning genom undantag som beviljas av den nationella säkerhets- myndigheten i samband med att fordonet registreras i det eller när säkerhetsintyg och säkerhets- tillstånd beviljas järnvägsföretag och infrastrukturförvaltare. ska i den årliga säkerhetsrapporten beskriva och motivera beslutade undantag. Vad avser trafik som omfattas av punkterna c-h har vi föreslagit att de undantas från direktivets tillämpningsområde. Alternativ identifiering av ECM är således inte aktuellt då ifrågavarande fordon inte omfattas av krav på att tilldelas en ECM. Direktivet om ändringar i järnvägssäkerhetsdirektivet (2008/110/EG) Vad avser övriga punkter, dvs. a–b har vi övervägt de möjligheter till undantag som direktivet medger och föreslår att följande fordons ECM ska identifieras genom alternativa åtgärder: a)Fordon vars underhåll regleras av lagstiftning i tredjeland oavsett om de används på normalspåriga banor eller ej bör undantas då tredjeland inte omfattas av ECM-systemet. Att underhållet utförs enligt gällande lagstiftning i tredjeland bör dock kontrolleras av den som använder fordonen och underlag tillställas Transportstyrelsen för undantagsbeslut. b)Militärtransporter och specialtransporter som kräver särskilt tillstånd bör undantas och identifiering av ECM bör kunna ske genom alternativa åtgärder. 5.6.7Alla som fyller kraven bör kunna vara ECM Exkluderande eller inkluderande tolkning I artikel 14 a. 2 i ändringsdirektivet föreskrivs att ett järnvägsföretag, en infrastrukturförvaltare eller en innehavare kan vara ECM. Denna mening har varit föremål för skilda tolkningar och har kommit att kallas exkluderande eller inkluderande tolkning. En exkluderande tolkning innebär att endast järnvägsföretag, infrastrukturförvaltare eller fordonsinnehavare kan vara ECM. Någon annan kan inte komma ifråga. En inkluderande tolkning innebär å andra sidan att man ser direktivets skrivning som exempel på organisationer som kan vara ECM, men att även andra kan komma ifråga. Frågan har diskuterats bland annat inom ERA och det har inledningsvis funnits olika uppfattningar mellan medlemsstaterna. I den arbetsgruppgrupp som ERA har arbetat med för att ta fram förslag till kompletterande EU-förordning om ECM har båda tolkningssätten haft sina företrädare. Som ovan nämnts tycks dock åsiktsskillnaderna ha reducerats. ERA uppgav vid ett möte i Valenciennes att det inkluderande synsättet förefaller nu vara allmänt accepterat i byråns arbetsgrupp. Vi har under våra samtal med företrädare för järnvägsbranschen i mött en i det närmaste enhällig uppfattning om att en svensk reglering av vem som kan vara ECM bör utgå från ett Direktivet om ändringar i järnvägssäkerhetsdirektivet (2008/110/EG) Uppfattningen har varit att det är naturligt att även andra än järnvägsföretag, infrastrukturförvaltare och fordonsinnehavare ska kunna komma ifråga som ECM. och teknikkonsultföretag har nämnts som exempel på möjliga ECM. Vi har mött järnvägsföretag som uttalat ett intresse av att bli sina egna ECM och vi har mött organisationer som uttryckt sin avsikt att inte vara egna ECM utan som gärna vill köpa den tjänsten av någon annan, som har bättre förmåga och en sådan inriktning på sin verksamhet att man är bättre lämpad för uppgiften. Inom ERA arbetar man med ECM-frågan på ett sådant sätt att det är uppenbart att byrån anser att även andra aktörer utöver järnvägsföretag, infrastrukturförvaltare och fordonsinnehavare kan vara ECM. Det funktionella förhållningssätt ERA har antagit och identifieringen av ECM-funktionen med de fyra delfunktionerna visar detta. Uttalanden från byrån och textförslag som beskriver ECM-funktionens struktur pekar i samma riktning. Vi har också konstaterat att i sitt utkast till ståndpunktspromemoria intar samma ståndpunkt och anger som en uppgift för de svenska representanterna att driva en inkluderande linje i kommittéförfarandet kring den nya ECM-förordningen. Frågan om vem som kan vara ECM måste enligt vår mening ställas på rätt sätt. Det är inte en organisationsfråga i första hand. Det handlar inte om vilka organisationer; järnvägsföretag, infrastruktur- förvaltare, fordonsinnehavare eller andra, som kan vara ECM. Det handlar i stället om ECM-funktioner, strukturering av funktioner samt framförallt om kompetens och resurser. Svaret på frågan måste bli att den som vill vara ECM måste kunna visa att man omfattar de fyra delfunktionerna, att man i egen organisation minst har förmåga och resurser att hantera lednings- funktionen och att man på något sätt, kontraktuellt eller annat, har tillgång till och kontroll över utförandet av de övriga funktionerna. Alla fysiska och juridiska personer som önskar bli ECM och som kan visa att man besitter kompetensen och resurserna att uppfylla kraven bör enligt vår uppfattning kunna identifieras och certifieras som ECM. Direktivet om ändringar i järnvägssäkerhetsdirektivet (2008/110/EG) ERA har, som en del av uppdraget att ta fram certifieringssystem, arbetat med att utforma krav och bedömningskriterier för ECM. Kraven återfinns i i rekommendationen till förordning. De formuleras per delfunktion. Kraven på ledningsfunktionen omfattar preliminärt områdena: Inom varje sådant område utformas ett antal konkreta utvärderingskriterier. Kraven på de operativa funktionerna är mera specialiserade och omfattar ett antal utvärderingskriterier för varje funktion. Viktigt är att kraven ska gälla lika för alla certifierade ECM i hela . På så sätt skapas en tydlighet och en transparens i frågan om hur fordonsunderhåll ska styras och utföras och konkurrens- villkoren blir likartade för alla aktörer på hela den gemensamma järnvägsmarknaden. För att säkerställa att kraven bedöms lika åläggs certifieringsorganen att samverka med varandra. ERA får också en roll att sammanställa och tillgänglighålla gemensam information som har betydelse i sammanhanget. De krav som kommer att ställas på ECM i förordningen gäller som ovan nämnts enbart för de ECM som ansvarar för godsvagnar eller för de som har valt att frivilligt certifieras. Mot bakgrund av att det även för övriga fordon ska tilldelas en ECM, som också ska registreras i fordonsregistret, har vi gjort bedömningen att det även för dessa bör finnas i vart fall minimikrav som måste uppfyllas. Annars är det i princip möjligt att tilldela ett fordon vem och vad som helst som ECM. Vår bedömning är att det skulle kunna leda till ett urholkat system som inte har förutsättningar att fylla avsett Direktivet om ändringar i järnvägssäkerhetsdirektivet (2008/110/EG) Detta skulle naturligtvis kunna leda till minskat förtroende för hela ECM-systemet. Vi föreslår därför att det i järnvägslagen förs in krav på en ECM. Kraven bör formuleras på så sätt att en enhet som ansvarar för underhåll ska ha ett ledningssystem för underhåll som säkerställer att de järnvägsfordon för vars underhåll den ansvarar är i säkert skick. Vidare bör varje fysisk och juridisk person vars enhet ansvarar för underhåll ha kompetens och resurser för sina uppgifter och även i övrigt anses vara lämplig. Dessa grundläggande krav bör konkretiseras genom bestämmelser i järnvägsförordningen. Vi anser att en ECM vars personal har arbetsuppgifter av betydelse för säkerheten bör vara vederbörligen kvalificerad och även i övrigt vara lämplig. Vi anser vidare att det bör ställas krav på viss ekonomisk soliditet hos en ECM. Ett rimligt krav att ställa är enligt vår bedömning att en ECM kan visa att denne enligt realistiska antaganden kan uppfylla sina ekonomiska åtaganden . 5.6.9Det finns organisationer som vill bli ECM En intressant fråga är om det inom den svenska järnvägsbranschen finns organisationer som skulle kunna vara intresserade av att bli ECM, om det finns ECM-kandidater. Vi har inget definitivt svar på den frågan, men våra diskussioner med företrädare för branschens olika grenar indikerar att det finns intressenter. Vi har mött intresse från bland annat följande slag av företag och organisationer: Sammanfattningsvis har vi sett att intresset är brett och att man från flera olika håll kan se en affärsmöjlighet i att etablera sig som ECM. Direktivet om ändringar i järnvägssäkerhetsdirektivet (2008/110/EG) Vi har i våra diskussioner emellertid också träffat på företag som inte önskar bli ECM utan uttalat ett intresse att köpa ECM-tjänster av andra. Utifrån dessa iakttagelser drar vi slutsatsen att ECM- verksamhet kan komma att utvecklas inte bara till en viktig funktion för professionell styrning och ledning av fordons- underhåll och därmed för ökad trafiksäkerhet utan också till en intressant kommersiell delmarknad. Vi har konstaterat att det finns både intresserade leverantörer och intresserade kunder, vilket är grundförutsättningen för att en marknadsrelation ska uppstå. 5.6.10Externa certifieringsföretag bör jämte Transportstyrelsen utses till certifieringsorgan I artikel 14 a. 4 i ändringsdirektivet föreskrivs att en ECM som ansvarar för underhåll av godsvagnar ska certifieras av ett certifieringsorgan som antingen ackrediterats eller erkänts som sådant i enlighet med de kriterier som utarbetas av ERA. Alternativt kan en medlemsstat välja att låta den nationella säkerhetsmyndigheten vara det organ som certifierar ECM. Certifieringsorganen ska ha till uppgift att granska de fysiska eller juridiska personer som vill bli ECM och kontrollera att de uppfyller gällande krav, dvs. i huvudsak den av ERA föreslagna förordningen. Granskningen ska enligt nämnda förordning följas upp genom årliga kontroller eller revisioner för att säkerställa att kraven fortsatt är uppfyllda. Som ovan nämnts återfinns kraven på ECM-funktioner i sin slutliga utformning i i ERA:s rekommendation till förordning. När det gäller dessa krav torde det vara möjligt att till stor del använda tillämpliga standarder som exempelvis ISO 9001 och därutöver kontrollera de tilläggskrav som kan komma att ställas med stöd av förordningen. Metodiken med att arbeta mot standarder kommer att underlätta certifieringsarbetet. Dessutom bör det kunna medföra en hög grad av likformighet i bedömningarna från olika certifieringsorgans sida och därmed hög grad av likabehandling av sökande. Direktivet om ändringar i järnvägssäkerhetsdirektivet (2008/110/EG) Artikel 14 a.4 i ändringsdirektivet anger en möjlighet att i stället för att ackreditera organ kan medlemsstaterna erkänna organ. Vi bedömer dock att den modellen inte bör tillämpas i detta fall. Ackreditering enligt EU-förordning 765/2008/EG EU-förordningen 765/2008/EG6 trädde i kraft och behandlar krav för ackreditering och marknadskontroll i samband med saluföring av produkter. Enligt förordningen ska det finnas gemensamma europeiska regler för hur ackreditering ska utföras. Ackreditering är en form av bedömning av att organisationer som utför till exempel provning, certifiering eller besiktning har den rätta tekniska kompetensen för att utföra sina uppgifter. I är det SWEDAC som utför ackreditering. En utländsk ackreditering för ett transnationellt företag är också giltig i . Av förordningen framgår att det nationella ackrediterings- organet utfärdar en förklaring om att ett organ för bedömning av överensstämmelse, det vill säga certifieringsorganet, uppfyller kraven i harmoniserade standarder såsom EN ISO/IEC 17021 och i förekommande fall eventuella ytterligare krav för att utföra specifika bedömningar av överensstämmelse. Till de ytterligare kraven kan höra krav i sektorsvisa program, till exempel det aktuella direktivet om certifiering av ECM. Ackreditering av certifieringsorgan för ECM-systemet faller således under de gemensamma reglerna för ackreditering enligt denna förordning. Certifieringsorgan ska enligt järnvägssäkerhets- direktivet ackrediteras på grundval av kriterier gällande oberoende, kompetens och opartiskhet, till exempel tillämpliga europeiska standarder i EN 45000-serien. De krav som certifieringsorganet ska uppfylla kommer att återfinnas i till den kommande ECM-förordningen, som ERA utarbetat förslag till. Mot bakgrund av förordning 765 pågår på en översyn av lag (1992:1119) om teknisk kontroll som behöver ändras med anledning av förordningen. 6 OCH RÅDETS FÖRORDNING (EG) nr 765/2008 av om krav för ackreditering och marknadskontroll i samband med saluföring av produkter och upphävande av förordning (EEG) nr 339/93, EUT L 218, , s. 30- 247. Direktivet om ändringar i järnvägssäkerhetsdirektivet (2008/110/EG) SWEDAC ackrediteras verksamheter med stöd av artikel 19 i förordningen och inte med stöd av lagen om teknisk kontroll oavsett vad som anges i tillämplig författning. kommer dock att finnas kvar i någon form och innehålla de verkställighetsföreskrifter som är nödvändiga för att tillämpa förordningen. Av direktivet följer att även säkerhetsmyndigheten kan utses till certifieringsorgan. I det fall säkerhetsmyndigheten certifierar ECM-funktioner ska samma kriterier gälla och samma uppgifter utföras som då ett ackrediterat eller erkänt organ utför certifieringen. Det betyder att säkerhetsmyndigheten i sin tillsyn av järnvägsföretaget respektive infrastrukturförvaltaren ska införliva den inbyggda ECM-funktionen i den årliga tillsynen. I den följande texten har vi valt att kalla det ECM-certifikat som säkerhetsmyndigheten utfärdar för tillstånd. Vi anser att det bättre stämmer överens med den terminologi som i övrigt används vid liknande reglering på järnvägsområdet. Med myndighetsutövning avses enligt förvaltningslagen (1971:290) beslut eller andra åtgärder som ytterst är uttryck för samhällets maktbefogenheter i förhållande till medborgarna. Karaktäristiskt är att den enskilde befinner sig i något slags beroendeförhållande. Är det fråga om ett förbud, föreläggande eller liknande, måste den enskilde rätta sig efter beslutet, eftersom denne annars riskerar att tvångsmedel av något slag kommer att användas. Rör det sig om ett gynnande beslut, kommer beroendeförhållandet till uttryck på så sätt att den enskilde måste vända sig till myndigheten för att få t.ex. en förmån och att myndighetens tillämpning av de föreskrifter som gäller på området får avgörande betydelse. För att myndighets utövning ska föreligga krävs vidare att myndigheten grundar sin befogenhet att bestämma på en författning eller något annat beslut av regeringen eller . (Förvaltningslagen, med kommentarer, andra upplagan, s. 24–27, och ). Mot ovanstående bakgrund har vi konstaterat att Direktivet om ändringar i järnvägssäkerhetsdirektivet (2008/110/EG) utfärdande av certifikat eller tillståndsgivning till verksamhet som ECM är ett sådant beslut som utgör myndighetsutövning i den mening som avses i förvaltningslagen. Av 11 kap. 6 § tredje stycket regeringsformen följer att offentliga förvaltningsuppgifter kan överlämnas till bolag, föreningar, samfälligheter, stiftelser och enskilda individer. Om uppgiften innefattar myndighetsutövning krävs stöd i lag. I regeringsformen har myndighetsutövning (mot enskild samma innebörd som enligt förvaltningslagen (prop. 1973:90 s. 397). Det krävs således stöd i lag för att överlåta ifrågavarande verksamheten till ett ackrediterade certifieringsorgan. Enligt förslaget kommer det dock inte att direkt i författning anges vilka som är certifieringsorgan och således utövar myndighetsutövning. I regeringsformen ställs dock inte krav på att det enskilda objektet pekas ut i lagtexten det torde därför vara förenligt med regeringsformen att det endast genom SWEDAC:s beslut framgår vilka som är certifierade ECM-organ och inte direkt av lagtexten. Det innebär att det även i lagstiftningen måste regleras om ett ackrediterat organ ska utöva tillsyn över de ECM-organ de har certifierat. En annan aspekt av att uppgiften att utfärda certifikat eller tillstånd till ECM är en uppgift som innefattar myndighetsutövning är att konkurrenslagstiftningen inte är tillämplig. Anledningen till detta är att verksamheterna i sådana fall inte är företag i konkurrenslagens mening. Det innebär att konkurrenslag- stiftningen inte gäller mellan Transportstyrelsen och de ackrediterade certifieringsorganen. Det innebär emellertid även att konkurrenslagstiftningen inte heller gäller mellan certifierings- organen. Detta faktum innebär dock inte att konkurrens inte uppstår. ECM-certifiering kommer med stor sannolikhet att integreras i certifieringsföretagens övriga verksamhet och därmed i praktiken bli utsatt för samma konkurrens som denna. Det innebär dock att det inte finns möjlighet att ingripa med stöd av konkurrenslagstiftningen. Mot bakgrund av vår bedömning att utfärdande av ECM-certifikat är en förvaltningsuppgift som innefattar myndighetsutövning har vi sett ett behov av få en helhetssyn på uppgiften. Direktivet om ändringar i järnvägssäkerhetsdirektivet (2008/110/EG) kommer att utfärda ECM-certifikat kommer också att bedriva tillsyn över de verksamheter som det har utfärdat certifikat till. Vi har därför ägnat tid åt att fundera över den tillstånds- och tillsynsuppgift som ett privaträttsligt objekt eventuellt skulle komma att ha. Vi har under arbetets gång insett att begreppet tillsyn inte är ett enhetligt begrepp och att det finns en rad olika s.k. tillsynskulturer. Vi har också noterat att tillsyn har varit föremål för ett flertal utredningar (se bl.a. Regeringens skrivelse 2009/10:79 En tydlig, rättssäker och effektiv tillsyn). Vidare har på Transportstyrelsen bedrivits ett internt projekt i syftet att skapa en ökad förståelse för hur tillsynen bedrivs och identifiera möjligheter till ökad samverkan och enhetlighet mellan trafikslagen. På utredningens uppdrag har konsulten , bidragit med värdefulla synpunkter och diskussioner kring ECM-systemet och har bl.a. bidragit med nedanstående resonemang om tillsyn. Vår tanke med uppdraget till var i huvudsak att det skulle fungera som hjälp vid framtagandet av ett regelverk kring ECM-systemet och inte att fungera som ett ytterligare inspel i tillsynsdiskussionen även om vår uppfattning är att nedanstående resonemang skulle kunna få betydelse även i den diskussionen. Vi har även kunnat se att det här finns en brygga in till utredningens del 2 och har för avsikt att fundera vidare på den potential ett funktionsorienterat synsätt på tillsyn har. Det är angeläget att från början skilja bort normverksamheten, dvs. samhällets framtagning av definierade krav på säkerhet, från tillsynsbegreppet. Dessa krav publiceras i olika rättsregler (lag, förordning och föreskrifter) och ligger till grund för behovet av samhällets tillsyn. Tillsynsuppgiften omfattar ansvar för att förrätta inträdeskontroll, genomföra funktionstillsyn, förrätta avvecklingskontroll, samt för att analysera och ta initiativ till förändringar som rör individer, organisationer, system, processer, utrustning och anläggningar samt återmata resultatet till den funktion som utövar normgivningsmakten. Inträdeskontroll utgör den grind till det berörda systemet, vid vilken individer och organisationer inför tillsynsmyndigheten visar sin förmåga och kompetens för att driva en säker (och effektiv) verksamhet och sin förmåga att följa regler och föreskrifter. Det är också det filter vid vilken individer, ansvariga för introduktion av nyutvecklad verksamhet upptäcks. Kompletterande minimikrav måste etableras om det krävs med hänsyn till säkerheten - innan den nya verksamheten släpps in i systemet. Endast de som uppfyller Direktivet om ändringar i järnvägssäkerhetsdirektivet (2008/110/EG) minimikraven tillåts bli verksamhetsutövare inom det aktuella systemet. Efter passage av inträdeskontrollen blir verksamhetsutövarna föremål för funktionstillsyn vilket är den term som används för att överordnat beskriva de tre uppgifter eller aktiviteter som krävs som kontinuerliga tillsynsåtgärder från myndighetsfunktionens sida; uppgifterna är: verksamhetsuppföljning: den kontinuerliga övervakningen av verksamhetsutövarnas verksamhet ur säkerhetssynpunkt för att bevara tilltron till att verksamhetsutövarna lever upp till ställda minimikrav, inklusive stickprov på levererade produkter; stödjande åtgärder: spridning av säkerhetsinformation, inklusive information om den internationella säkerhetsutvecklingen, tillbuds- och haveritrender, osv., samt rådgivning när, t.ex. förtydligande eller tolkning av regler erfordras; och korrektiva åtgärder: dvs. de administrativa och legala ingripanden som krävs för att hålla verksamhetsutövarnas prestationer inom föreskrivna minimikrav. Avvecklingskontroll sluter livscykeln för verksamhetsutövarna inom det aktuella systemet. Avvecklingskontroll krävs för alla certifierade verksamhetsutövare inom det aktuella systemet och gäller även avveckling av delsystem. Dessa kontroller, dvs. rutiner för ordnat utträde, är speciellt aktuella för innehavare av certifikat, behörighetsbevis och auktorisationsbevis. Analys och hantering av förändringar omfattar insamling och analys av de data som fordras för att värdera den övergripande (ekonomiska) effekten av regelverket i kombination med den funktionstillsyn som bedrivs inom det aktuella systemet. Detta bygger på utnyttjande av kostnads-nyttoanalys. Med analys av förändringar avses såväl preventiva analyser som säkring av att avvikelser inte bara avhjälps utan följs av korrigerande åtgärder. En korrekt ansvarsfördelning mellan tillsynsfunktionen, som har ett överinseende ansvar och verksamhetsutövarna, som har det verkställande ansvaret inom järnvägssystemet är av synnerlig betydelse. Under inträdesfasen, har den presumtiva verksamhetsutövaren som vill in, ansvaret för att ärligt demonstrera sin förmåga och kompetens för att driva en säker (och effektiv) verksamhet.