sou · GYB3103 · 2010-12-23 00:00:00 — Vid ställningstagande i frågan om beslutförhet bör beaktas att ärendena vid Nämnden är av sådan karaktär att den information som delges i samband med prövningen måste hållas inom en be- gränsad krets som det också krävs att Nämnden tillförs expertkunskaper och att medborgarintresset tillvaratas. Mot den bak- grunden är det lämpligt att Nämnden är domför med en ordförande och två särskilda ledamöter. På motsvarande sätt som när det gäller t.ex. Försvarsunderrättelsedomstolen bör fler än tre ledamöter inte få delta vid avgörandet av ett ärende (se prop. 2008/09:201 s. 72). En naturlig utgångspunkt är att ordföranden liksom vice ordför- anden är lagfarna. Eftersom de också ska kunna leda Nämndens sammanträden bör därutöver ställas krav på att de har tidigare er- farenhet av tjänstgöring som ordinarie domare. De särskilda ledamöterna bör utses på grundval av kriteriet att de ska besitta särskild kunskap om förhållanden av betydelse för Nämndens verksamhet. Bland dessa ledamöter bör finnas såväl er- farenhet och kunskap om underrättelseverksamhet och förutsätt- ningarna för sådan verksamhet som särskild förmåga att belysa inte- gritetsskyddsintresset och tillvarata medborgarnas perspektiv. Ordföranden bör själv kunna fatta beslut i samband med för- beredande åtgärder och besluta om avskrivning. Efter ordförandens förordnande bör beslut i samband med förberedande åtgärder även kunna fattas av tjänstemän som är knutna till Nämnden, t.ex. en sekreterare med juridisk kompetens. Förslag: Beslut av rätten om åtgärder enligt inhämtningslagen ska kunna överklagas på samma sätt som rättens beslut om åt- gärder enligt 25–28 kap. RB. Har särskilda inhämtningsåtgärder beslutats av undersökningsledaren eller åklagaren ska den som är föremål för åtgärden kunna begära rättens prövning av beslutet. Beslut av brottsbekämpande myndigheter om särskilda inhämt- ningsåtgärder i underrättelseverksamhet ska kunna bli föremål för prövning i Nämnden, om den som berörts av åtgärden begär det. Nämndens beslut ska inte kunna överklagas. En tingsrätts slutliga beslut får överklagas (49 kap. 3 § RB). Bestäm- melsen i 49 kap. 5 § 6 RB innebär att om en tingsrätt har prövat frågor om åtgärder enligt 25–28 kap. RB får beslutet överklagas särskilt, dvs. utan samband med överklagande av dom eller slutligt beslut (se även 54 kap. 4 § RB). Enligt den nu föreslagna lagen ska rätten fatta beslut om vissa särskilt ingripande inhämtningsåtgärder. Även om sådana inhämtningsåtgärder inte kan anses utgöra hem- liga tvångsmedel kan de i många fall utgöra påtagliga intrång i den personliga integriteten. Mot denna bakgrund bör det införas en bestämmelse med innebörd att vad som enligt gäller för överklagande av domstols beslut om åtgärder enligt 25– 28 kap. RB också ska gälla för domstols beslut om särskilda in- hämtningsåtgärder. När det gäller beslut om särskilda inhämtningsåtgärder inom ramen för en förundersökning och som får fattas inom de brotts- bekämpande myndigheterna blir frågan om det finns tillräckliga skäl att införa en överprövningsmöjlighet även rörande sådana beslut. En polismans beslut om tvångsmedel under en förundersökning kan inte överprövas av domstol. Det innebär att det inte finns någon möjlighet att överklaga en polismans beslut om bl.a. medtagande till förhör, hämtning till förhör, husrannsakan, kroppsvisitation En åklagares beslut om de nämnda tvångs- medlen kan inte heller överklagas och den som drabbas kan inte få rättens prövning av åtgärden (jfr dock beslag, reseförbud och an- mälningsskyldighet). Mot att införa en rätt att överpröva polismans, undersöknings- ledarens och åklagarens beslut om särskilda inhämtningsåtgärder talar att en sådan möjlighet närmast torde bli av teoretiskt intresse med hänsyn till att den som är föremål för åtgärden normalt saknar kännedom om att åtgärden verkställs. Trots det kan det i undan- tagssituationer förekomma att personen blir medveten om detta. Det är därför enligt utredningens mening inte lämpligt att helt frånta en person möjligheterna att få en överprövning av beslutet. Utred- ningen gör bedömningen att en lämplig ordning är att införa ett system motsvarande vad som gäller för beslag, reseförbud och an- mälningsskyldighet. För beslag gäller att den som drabbas av ett beslag som verkställts utan rättens förordnande får, enligt 27 kap. 6 § RB, begära rättens prövning av beslaget. Motsvarande gäller enligt 25 kap. 5 § RB för beslut om reseförbud och anmälningsskyl- dighet. De omständigheter som anförts gör sig gällande på mot- svarande sätt när det gäller de särskilda inhämtningsåtgärder som vidtas av de brottsbekämpande myndigheterna inom underrättelse- verksamheten. Det bör därför också tillskapas en möjlighet att be- gära prövning av beslutet hos Nämnden, om den som berörs av beslutet skulle bli medveten om detta och särskilt begär det. Nämndens beslut bör däremot inte kunna överklagas. Bedömning: Det bör inte införas ett krav på att offentligt om- bud ska delta vid rättens eller Nämndens prövning av åtgärder enligt inhämtningslagen. När det gäller hemliga tvångsmedel eller liknande hemliga åtgärder får den som utsatts för åtgärden av naturliga skäl normalt inte reda på beslutet i sådan tid att det blir praktiskt möjligt eller menings- fullt att överklaga beslutet. Mot den bakgrunden finns systemet med offentliga ombud som ska bevaka enskildas integritetsintressen i ärenden om hemlig teleavlyssning, hemlig kameraövervakning och Bestämmelserna omfattar inte ärenden enligt om hemlig teleövervakning. När bestämmelserna om offentliga ombud infördes ansågs behovet av sådana ombud vara mindre vid hemlig teleövervakning än vid hemlig teleavlyss- ning och reglerna kom inte att omfatta sådan övervakning (se prop. 2002/03:74 s. 22 f.). Däremot ska offentliga ombud medverka vid prövningen av om hemlig teleövervakning, liksom övriga tvångs- medel, ska tillåtas enligt 6 § lagen om åtgärder för att förhindra vissa särskilt allvarliga brott. De flesta åtgärder som utredningen föreslår ska regleras i inhämt- ningslagen är sådana som redan nu kan beslutas av de brotts- bekämpande myndigheterna utan någon ordinär tillsyn. De aktuella åtgärderna är dessutom enligt utredningens bedömning inte lika in- gripande eller integritetskränkande som de hemliga tvångsmedlen. Det finns mot denna bakgrund inte skäl att föreslå en utvidgning av tillämpningsområdet för offentliga ombud att närvara vid rättens eller Nämndens prövning av åtgärder enligt den föreslagna lagen. Förslag: Den som i förundersökning har varit utsatt för en åt- gärd enligt 2 kap. 5 § inhämtningslagen (särskilt ingripande ljud- eller bildupptagning eller lokaliseringsåtgärd) ska i efterhand underrättas om åtgärden. När det gäller sådan underrättelse, tidpunkt för underrättelsen och undantag från underrättelseskyldigheten ska vad som före- skrivs i 27 kap. 31 § andra och tredje styckena, 32 och 33 §§ RB tillämpas. Bedömning: Det bör inte införas någon underrättelseskyldighet vid åtgärder enligt inhämtningslagen som vidtas i de brotts- bekämpande myndigheternas underrättelseverksamhet. Inte heller bör det, avseende åtgärder enligt inhämtningslagen som vidtas i en förundersökning, införas någon underrättelseskyldighet vid särskilda provokativa åtgärder, tillträde till vissa utrymmen i samband med infiltration, identifiering av mobil elektronisk kommunikationsutrustning eller annan utrustning för radiokom- munikation eller störning av kommunikation med sådan utrust- ning. gäller en underrättelseskyldighet för de brottsbekämpande myndigheterna i förhållande till enskild som varit utsatt för hemliga tvångsmedel. Underrättelse ska lämnas så snart det kan ske utan men för utredningen, dock senast efter det att förundersökningen avslutades. Underrättelsen ska innehålla uppgifter om vilket tvångsmedel som har använts och när det har skett. Dessutom ska personen underrättas om vilken brottsmiss- tanke som legat till grund för åtgärden. Alternativt ska det finnas uppgift om att personen inte är eller har varit misstänkt för brott. Om det gäller sekretess för en uppgift i en underrättelse ska den skjutas upp till dess att sekretessen inte längre gör sig gällande. Om sekretess hindrat underrättelse , får underrättelsen underlåtas. Underrättelse behöver inte heller lämnas om förunder- sökningen angår vissa brott inom ansvarsområde, dvs. allmänfarliga brott, brott mot rikets säkerhet och terrorist- brott (27 kap. 32 och 33 §§ RB). Bestämmelser om underrättelse till enskild finns även i 15 § lagen om hemlig rumsavlyssning och i 16–18 §§ lagen om åtgärder för att förhindra vissa särskilt allvarliga brott. Bör det införas en underrättelseskyldighet vid förundersökning? Syftet med att lämna underrättelse om att hemliga tvångsmedel har använts är att den enskilde ska få möjlighet att bedöma vilket inte- gritetsintrång som åtgärden har inneburit och att reagera mot vad han eller hon kan anse ha varit en rättsstridig åtgärd. I många av de åtgärder som föreslås regleras i den nya lagen är integritetsintrånget inte så stort att det enligt utredningens bedöm- ning motiverar införandet av en underrättelseskyldighet. Men när det gäller sådana åtgärder som bedöms utgöra särskilt ingripande ljud- eller bildupptagningar eller lokalisering av person enligt den föreslagna inhämtningslagen torde integritetsintrånget normalt vara så betydande att det av den anledningen bör införas en under- rättelseskyldighet. Närmare om underrättelseskyldigheten vid förundersökning Underrättelseskyldighet vid användning av hemliga tvångsmedel gäller endast i förhållande till den som är eller har varit misstänkt för brott eller, i de fall avlyssningen eller övervakningen avsett en teleadress som innehas av någon annan än den misstänkte, även innehavaren (27 kap. 31 § RB). Det är alltså en i förhållande till det totala antalet personer vilkas kommunikation kan komma att bli föremål för åtgärden begränsad krets som kan komma att under- rättas. Den som ringer till en avlyssnad teleadress eller utan att vara innehavare använder en sådan teleadress blir inte underrättad. Med hänsyn till svårigheten att identifiera sådana personer är detta en naturlig avgränsning (se prop. 2006/07:133 s. 37). Regeringen uttalade även att en underrättelseskyldighet beträffande sådana ovidkommande personer skulle skapa betydande praktiska problem och dessutom typiskt sett medföra att integritetskränkningen för den enskilde skulle kunna öka (se prop. 2006/07:133 s. 39 f.). När det gäller underrättelseskyldighet enligt inhämtningslagen anser utredningen inte att det finns anledning att göra någon annan principiell bedömning av underrättelseskyldighetens omfattning än den som gjorts i samband med att underrättelseskyldighet vid användning av hemliga tvångsmedel infördes. På motsvarande sätt som vid sådan underrättelseskyldighet måste en underrättelseskyl- dighet vid åtgärder enligt inhämtningslagen följaktligen begränsas till de personer som varit föremål för något aktivt ställningstagande inom ramen för inhämtningen. En lämplig ordning är därför att den som varit utsatt för en särskilt ingripande ljud- eller bildupptagning eller lokaliseringsåtgärd, ska underrättas om åtgärden. En ljud- eller bildupptagning kan, om den sker på en plats med mycket folk, komma att beröra ett stort antal personer. Integritets- intrånget för dessa måste dock normalt sett bedömas vara så ringa att det inte motiverar någon underrättelse. Beträffande sådana för brottsutredningen ovidkommande personer skulle en underrättelse- skyldighet typiskt sett innebära att integritetsintrånget ökar. Åt- skilliga av dessa kommer inte heller att kunna identifieras, i varje fall inte utan att stora utredningsresurser läggs ned på identi- fieringen. Vid särskilt ingripande ljud- eller bildupptagning bör den som innehar den plats, där åtgärden har genomförts, underrättas om åt- gärden. Om åtgärden har genomförts på en plats till vilken allmän- heten har tillträde, ska det dock inte behöva lämnas någon under- rättelse till innehavaren av platsen. En ovillkorlig underrättelseskyldighet skulle innebära en stor risk för att brottsbekämpande verksamhet skadas. Det är därför nöd- vändigt att bestämmelser om underrättelseskyldighet förses med undantag. Undantagen bör utformas på motsvarande sätt som av- seende hemliga tvångsmedel. Det innebär att underrättelse ska kunna skjutas upp på grund av att sekretess gäller för uppgifterna. Det innebär vidare att underrättelse inte heller behöver lämnas om för- undersökningen angår vissa brott inom ansvars- område, dvs. allmänfarliga brott, brott mot rikets säkerhet och terroristbrott (27 kap. 32 och 33 §§ RB). Med hänsyn till att sekretess kan bestå är det rimligt att, liksom är fallet beträffande underrättelseskyldighet av- seende användning av hemliga tvångsmedel, föreskriva en tidsfrist efter vilken underrättelse inte behöver lämnas om sekretessen fort- farande består. Vad gäller tidsfristens längd bör den motsvara vad som gäller för hemliga tvångsmedel, dvs. Har ingen under- rättelse kunnat lämnas under den tiden ska underrättelse få under- låtas. En underrättelse behöver inte heller lämnas till den som redan enligt 23 kap. 18 § RB eller på annat sätt fått del av eller tillgång till uppgifterna. En underrättelse ska heller inte behöva lämnas, om den med hänsyn till omständigheterna uppenbart är utan betydelse. Vem ska fullgöra underrättelseskyldigheten? Enligt 14 b § förundersökningskungörelsen ska underrättelseskyl- digheten enligt 27 kap. 31 § RB fullgöras av den åklagare som är eller har varit förundersökningsledare. När en underrättelse har under- låtits enligt 27 kap. 33 § andra stycket RB, dvs. när det på grund av sekretess inte har kunnat lämnas någon underrättelse från det att förundersökningen avslutades, ska den åklagare som har varit förundersökningsledare underrätta Säkerhets- och integritets- skyddsnämnden om detta. Utredningens förslag till inhämtningslag innebär att enskild polis- man, förundersökningsledare vid polisen och tullen, liksom åklagare, i fortsättningen kommer att kunna besluta om vissa åtgärder enligt den föreslagna lagen. I andra fall kommer besluten att fattas av rätten. I de fall underrättelseskyldighet införs är det fråga om be- slut som har fattats av rätten. Det finns därför skäl att ansluta till utformningen av underrätteskyldighet vid användning av hemliga tvångsmedel. Enligt 27 kap. 31 § andra stycket RB ska en underrättelse lämnas så snart det kan ske utan men för utredningen. Den bedömningen behöver alltså göras kontinuerligt. Det faller sig naturligt att den åklagare som är eller har varit förundersökningsledare också ska ha ansvaret för att en underrättelse lämnas när förutsättningarna för detta är uppfyllda. En underrättelse ska alltid lämnas senast efter det att förundersökningen avslutades, om inte underrättelsen av sekretesskäl ska skjutas upp eller helt underlåtas. Bör det införas en underrättelseskyldighet i underrättelseverksamheten? När det gäller frågan om det bör införas en underrättelseskyldighet för åtgärder vidtagna i underrättelseverksamheten bör följande be- aktas. Som tidigare framhållits är underrättelseverksamheten inte in- riktad mot en viss person och partsintressena är inte så fram- trädande i ett sådant tidigt utredningsskede. I stället är det först senare när en förundersökning eventuellt har inletts rörande ett konkret brott och där information kan användas mer riktat mot den enskilde som partsintressena blir påtagliga. Utredningen menar att integritetsintrånget inte är av det slaget att det behöver tillska- pas en ordning med underrättelse i efterhand till den enskilde om inhämtning. Mot bakgrund av underrättelseverksamhetens framåt- blickande perspektiv och övergripande natur, där information hämtas in, bearbetas och analyseras för att förhindra och förebygga brottslig verksamhet, är en sådan underrättelseskyldighet också problematisk, eftersom den riskerar att motverka själva huvudsyf- tet med underrättelseverksamheten. Av samma skäl skulle det också vara nödvändigt att omgärda en underrättelseskyldighet med så många undantag att den närmast skulle framstå som illusorisk (jfr över- vägandena i utredningens delbetänkande SOU 2009:1 s. 150). Någon underrättelseskyldighet bör således inte införas i underrättelseverk- samheten. Förslag: ska utöva löpande tillsyn över användningen av inhämtningsåtgärder enligt inhämtningslagen, dvs. 1.ljud-, bild- eller lokaliseringsåtgärder (2 kap.), 2.identifiering av mobil elektronisk kommunikationsutrustning eller annan utrustning för radiokommunikation, eller störning av kommunikation med sådan utrustning (3 kap.), 3.tillträde till vissa utrymmen (4 kap.), 4.särskilda provokativa åtgärder (5 kap.), 5.annars brottsliga gärningar (6 kap.), 6.biträde av enskilda (7 kap.), samt 7.särskilda åtgärder i Säkerhetspolisens verksamhet (9 kap). ska även vara skyldig att på begäran av en enskild person kontrollera om han eller hon har utsatts för sådana åtgärder i de brottsbekämpande myndig- heternas verksamhet och om åtgärden och därmed samman- hängande verksamhet har skett i enlighet med lag eller annan författning. Säkerhets- och integritetsskyddsnämndens verksamhet regleras i lagen om tillsyn över viss brottsbekämpande verksamhet. Nämnden ska bestå av högst tio ledamöter som utses av regeringen för av högst . Ordföranden och vice ordföranden ska vara eller ha varit ordinarie domare eller ha annan motsvarande juridisk erfaren- het. ska bl.a. utöva tillsyn över brottsbekämpande myndigheters användning av hemliga tvångs- medel och därmed sammanhängande verksamhet samt Säkerhets- polisens behandling av personuppgifter enligt polisdatalagen (som ersätts av en ny polisdatalag, se avsnitt 3.1.6). Till- synen ska särskilt syfta till att säkerställa att verksamheten bedrivs i enlighet med lag eller annan författning. Fr.o.m. kommer tillsynen även att omfatta polisens behandling av person- uppgifter enligt lagen om polisens allmänna spaningsregister. Tillsynen omfattar således användning av hemliga tvångsmedel, såsom hemlig teleavlyssning, hemlig teleövervakning och hemlig kameraövervakning. Att tillsynen även avser med tvångsmedels- användningen sammanhängande verksamhet innebär att både själva avlyssningen eller övervakningen och den vidare hanteringen av upptagningarna, såsom hur överskottsinformation används eller för- störs, liksom fullgörandet av reglerna om underrättelseskyldighet, omfattas av tillsynen. Även den brottsbekämpande verksamhet som föregår och ligger till grund för ansökan om tvångsmedlet omfattas. Tillsynen är avgränsad till brottsbekämpande myndigheters användning av metoderna. Det innebär att domstolarnas handlägg- ning av och beslut i ärenden om tillstånd till användning av hemliga tvångsmedel inte omfattas av nämndens tillsyn. utför sin tillsyn genom inspektioner och andra undersökningar. I uppdraget ingår att uttala sig om konstaterade förhållanden och om behovet av förändringar i verksamheten. ska vidare verka för att brister i lag eller annan författning avhjälps. är skyldig att på be- gäran av enskild kontrollera om han eller hon har utsatts för tvångs- medelsanvändning och därmed sammanhängande verksamhet eller har varit föremål för sådan personuppgiftsbehandling som omfattas av nämndens tillsyn. Den enskilde ska underrättas om att kontrollen har utförts. har rätt att utan hin- der av gällande sekretess av förvaltningsmyndigheter som omfattas av tillsynen få de uppgifter och det biträde som nämnden begär. Även domstolar samt de förvaltningsmyndigheter som inte om- fattas av tillsynen är skyldiga att lämna de uppgifter som begär. Av 20 § förordningen (2007:1141) med instruktion för följer att nämnden, om den uppmärk- sammar förhållanden som kan utgöra brott, ska anmäla det till eller annan behörig myndighet. Om uppmärksammar felaktigheter som kan medföra skadeståndsansvar för staten ska nämnden anmäla det till Justitiekanslern. Det finns även en anmälningsskyldighet till Datainspektionen. Säkerhets- och integritetsskyddsnämndens tillsyn fyller en viktig funktion för att upprätthålla en hög rättssäkerhet kring bl.a. använd- ningen av hemliga tvångsmedel. Även om de åtgärder som utred- ningen förslår ska regleras i inhämtningslagen inte kan anses lika ingripande som hemliga tvångsmedel står det klart att en effektiv tillsyn över användningen av inhämtningsåtgärderna är viktig. Det framstår enligt utredningens bedömning som angeläget att tillsynen över de brottsbekämpande myndigheternas inhämtnings- åtgärder enligt lagen blir effektiv och oberoende. Det kan visserligen diskuteras om behovet av tillsyn är lika stort i förundersökningssituationer som i underrättelseverksamheten, med tanke på den rättsliga kontroll som ligger i en öppen rättegång med partsinsyn m.m. Många av de åtgärder som regleras i inhämt- ningslagen är dock snarare spaningsåtgärder än bevisinhämtnings- åtgärder. Det innebär också att det kan antas att de inte på samma sätt som hemliga tvångsmedel kommer att redovisas i förundersök- ningsprotokoll eller komma under rättens prövning. Det finns där- för skäl att låta utöva tillsyn över de brottsbekämpande myndigheternas användning av åtgärder enligt inhämtningslagen både i underrättelseverksamhet och i förundersökning. Tillsynen ska dock inte avse beslut att lägga ned eller inte inleda förundersökning enligt lagens 8 kap. ska även vara skyldig att på begäran av enskild kontrollera om han eller hon har utsatts för sådana åtgärder i de brottsbekämpande myndigheternas under- rättelseverksamhet och om åtgärden och därmed sammanhängande verksamhet har skett i enlighet med lag eller annan författning. Bedömning: Det bör inte införas någon skyldighet att till riks- dagen redovisa användningen av särskilda inhämtningsåtgärder motsvarande vad som gäller för användningen av hemliga tvångs- medel. När det gäller frågan om någon av de särskilda inhämtningsåtgärder som utredningen föreslår ska omfattas av lagregleringen, bör ingå i regeringens redovisning till av hemliga tvångsmedel gör utredningen bedömningen att det inte föreligger lika starka skäl för en sådan redovisning som det gör för de hemliga tvångsmedlen. Detta beror på att det huvudsakligen handlar om åtgärder som redan nu används av de brottsbekämpande myndigheterna och som får anses utgöra mindre ingrepp i den enskildes integritet än hemliga tvångsmedel. Det beror också på att det avseende flera av åt- gärderna handlar mer om spaningsåtgärder än åtgärder för att säkra bevisning för en kommande rättegång. Till detta kommer den kraftiga utvidgning av Säkerhets- och integritetsskyddsnämndens tillsyn som föreslås i avsnitt 12.5 Utredningen finner därför inte att nyttan av att redovisa användningen av särskilda inhämtningsåtgärder till i en årlig skrivelse är så stor att en sådan ordning bör införas. I sammanhanget bör dock framhållas att den tillsyn över åtgärder enligt inhämtningslagen som Säkerhets- och integritets- skyddsnämnden ska bedriva bör redovisas på motsvarande sätt som nämndens övriga tillsynsåtgärder. 12.7Frågor om sekretess och tystnadsplikt Bedömning: De nuvarande sekretessreglerna till skydd för såväl intresset av att förebygga eller beivra brott som enskildas personliga och ekonomiska förhållanden ger ett tillräckligt och adekvat skydd för sådana inhämtningsåtgärder enligt den före- slagna lagen som kan behöva hemlighållas, och någon ändring behöver således inte göras. I offentlighets- och sekretesslagen finns bestämmelser som syftar till att begränsa spridningen av information som innehas av de brotts- bekämpande myndigheterna. Hos myndigheterna gäller sekretess bl.a. med hänsyn till intresset av att förebygga eller beivra brott och till skydd för enskilds personliga och ekonomiska förhållanden. Enligt 18 kap. 1 § första stycket OSL gäller sekretess för bl.a. uppgift som hänför sig till förundersökning i brottmål eller ange- lägenhet som avser användning av tvångsmedel i sådant mål eller i annan verksamhet för att förebygga brott.