sou · GYB342 · 2010-06-23 00:00:00 — Fokus på åtgärder som främjar företagande, tillväxt och sysselsätt- ning på landsbygden och som stärker landsbygdens konkurrenskraft. En fortsatt hög miljöambition och fokus på åtgärder som bidrar till att miljömål med koppling till lantbruket och landskapets natur- och kulturvärden uppfylls. utredningar och pågående arbeten m.m. Programmet ska främja en god utveckling av landsbygden som hel- het. Detta förutsätter en ökad bredd av näringslivet och ett ökat fokus på landsbygdens resurser som till exempel attraktiva miljöer för boende och rekreation samt på lokal service och infrastruktur. Lokalt engagemang och deltagande från flera målgrupper ska stödjas. En helhetssyn på landsbygden ska eftersträvas i planering och genom- förande. Det regionala inflytandet över hur åtgärderna tillämpas och genomförs bör öka. Strategin anger några prioriterade utvecklingsområden som ska kunna stödjas genom programmets olika åtgärder. Regeringen anser att produktionen av livsmedel med olika mervär- den bör utvecklas. finns det en ökad efterfrågan hos kon- sumenterna för ekologiskt producerade livsmedel. Den lokala, regionala och/eller småskaliga produktionen och förädlingen av livsmedel bidrar också till att öka företagandet på landsbygden. För att öka tillväxten på landsbygden behöver nya varor och tjänster som har anknytning till jord- och skogsbruket utvecklas. Förnybar energi, turism och rekreation, servicetjänster och entreprenadverksamhet är områden som regeringen bedömer ha utvecklingsmöjligheter. Det är även viktigt att stärka kunskapsförsörjningen från univer- sitet, högskola och forskning. Det behövs konkreta åtgärder som under- lättar för rådgivare och lantbrukare att ta del av relevanta forsknings- resultat. Innovation och entreprenörskap ska också stödjas. är flera grupper i samhället som unga, kvinnor och personer med utländsk bakgrund underrepresenterade inom jord- och skogsbruks- sektorn. Regeringen menar att dessa grupper behövs i de areella näring- arna. Både för att stärka jämställdheten och för att utveckla lands- bygdsområdenas ekonomiska och sociala liv. De areella näringarna har en stor potential för en resurseffektiv production med minimal miljöpåverkan. De har också en nyckelroll i omställningen till en hållbar samhällsutveckling inklusive energiförsörj- ning. De har även en central roll som förvaltare av ett värdefullt natur- och kulturlandskap, där av tradition betesmarker är en viktig prioritering. (nationella strategi för landsbygdsutveckling, ) För vår del har landsbygdsstrategin den betydelsen att den betonar vikten av lokal/regional och småskalig produktion, vilket förstås kan vara det kustnära fisket eller fisket i sjöar. Vidare förespråkas ett regionalt inflytande, vilket exempelvis skulle kunna vara sam- förvaltning. Vi kommer att återkomma till det i avsnitt i 9.1. utredningar och pågående arbeten m.m. antog 15 nationella miljökvalitetsmål. Målen beskriver hur samhällsutvecklingen ska vara miljömässigt hållbar. lades miljökvalitetsmålet Ett rikt växt- och djur- liv till de redan antagna. bedrivs miljöarbete utifrån dessa 16 uppsatta miljökvalitetsmål. Målen syftar till att främja människors hälsa, värna den biologiska mångfalden och natur- miljön, ta till vara kulturmiljön och de kulturhistoriska värdena, be- vara ekosystemens långsiktiga produktionsförmåga samt trygga en god hushållning med naturresurserna. Målen är allmänt formulerade. Därför har de preciserats genom ett 70–tal delmål. Delmålen anger inriktning och tidsperspektiv. För att få en tydlig ansvarsfördelning i miljömålsarbetet har regeringen utsett en ansvarig myndighet för vart och ett av de 16 målen. De 16 målen är : 8.Levande sjöar och vattendrag 9.Grundvatten av god kvalitet 10.Hav i balans samt levande kust och skärgård 16.Ett rikt växt- och djurliv Målen ska vara uppfyllda . För vår del är målen 8, 10, och 16 av främsta intresse, dvs. målen om levande sjöar och vattendrag, hav i balans samt levande kust och skärgård och ett rikt växt- och djurliv av intresse. ansvarar delvis för målen levande sjöar och vattendrag och hav i balans samt levande kust och skär- gård. har det övergripande ansvaret. Det är som utvärderar hur arbetet med miljökva- litetsmålen bedrivs. Varje sektorsmyndighet utarbetar ett underlag som sedan analyseras av . Utvärderingen ska ge under- utredningar och pågående arbeten m.m. lag för regeringens arbete med miljömålspropositionen. En sådan proposition ska läggas fram . gjorde sin utvärdering . Slutsatsen blev att bedömer att fler än hälften av miljökvalitetsmålen är mycket svåra eller inte möjliga att nå inom tidsramen. För flera mål brådskar det att vidta åtgärder, om den kvalitet i miljön som målet avser ska vara möjlig att nå inom överskådlig tid eller kanske över huvud taget (jfr Miljö- målsrådets rapport . För målet Levande sjöar och vattendrag anfördes detta: bedömer att det är möjligt att nå miljökvalitetsmålet Levande sjöar och vattendrag om de areella näringarna (till exempel jordbruk och skogsbruk ) förstärker sin miljöhänsyn och om fler åtgärder sätts in för att nå delmålen. Det är också avgörande att länsstyrelsernas resurser för arbetet med miljömålet inte minskar. Arbetet med att skydda naturmiljöer och restaurera vattendrag har förstärkts . Mer pengar har satsats på naturvård i sötvatten och det finns strategier och bättre kunskaper för arbetet. Sam- tidigt har vattenförvaltningen tagit form och åtgärder inom ramdirek- tivet för vatten kommer ge ökade möjligheter att nå Levande sjöar och vattendrag. bedömer att det leder till en ökad biologisk mångfald och en ökad hänsyn till natur- och kulturmiljö- värden. För målet hav i balans samt levande kust och skärgård var utvärde- ringen mer pessimistisk. bedömer att det blir mycket svårt att nå miljökvalitets- målet Hav i balans samt levande kust och skärgård även om fler åtgärder sätts in. De ekosystemens återhämtningsförmåga är avgörande för när miljökvalitetsmålet kan vara uppnått i sin helhet. Möjligen kan förutsättningarna för en god havsmiljö vara uppfyllda . Trots stora insatser är miljötillståndet i och fortsatt dåligt. är läget mycket allvarligt för flera fiskarter och bestånd. Ålen är rödlistad och akut hotad, och bifångster av fisk, fåglar och däggdjur är fortfarande ett problem. Orsaken till överexploateringen av fiskresurserna är i grun- den en alltför stor och effektiv fiskeflotta. finns också trender i positiv riktning, till exempel att arbetet med att bilda naturreservat och fiskefria områden går framåt och att de illegala utsläppen av olja i minskar. Även för en levande kust och skärgård finns det stora svårigheter. Sommarstugeområden förvandlas till områden med permanent boende och trycket från bebyggelse, friluftsliv och turism ökar, som andra områden avfolkas. utredningar och pågående arbeten m.m. Även om många åtgärder kan och ska vidtas på nationell basis är EU- samarbetet och det internationella samarbetet avgörande för att miljö- kvalitetsmålet Hav i balans samt levande kust och skärgård ska kunna nås. Utsläppskällor i andra länder bidrar i hög grad till föroreningen av haven. är beroende av internationella överenskommelser för att utsläppen till haven av giftiga eller övergödande ämnen ska minska, för att nödvändiga regleringar inom fisket ska genomföras och för att höja säkerheten och öka miljöhänsynen inom sjöfarten. 5.3Ny lagstiftning om överlåtbara fiskerättigheter Som framgått tidigare är det såväl EU:s som uppfattning att den svenska fiskeflottan måste minskas. Skälet skulle vara att med färre yrkesfiskare skulle lönsamheten inom fisket öka. Beräkningar från såväl som fiskenäringen pekar på att flottan, för att kunna konkurrera internationellt borde halveras. Vidare skulle en minskad fiskeflotta kunna innebära ett minskat fisketryck vilket skulle kunna ge ett hållbarare fiske. Som ett led i detta föreslog i en rapport att det skulle införas ett system med överförbara individuella fiskemöjligheter inom det pelagiska fisket. Rapporten hade utarbetats i samråd med fiskenäringen. Följande framgår av rapporten: Med pelagiskt fiske avses fiske efter sill, skarpsill, makrill, taggmakrill, blåvitling och tobis. Den pelagiska fiskeflottan består av 80 fartyg som erhållit s.k. årsransoner av pelagiskt fiske. Beståndssituationen är inte kritisk för dessa fiskslag. Den alltför stora flottkapaciteten i förhållan- de till tillgängligt fångstutrymme har dock bidragit till att lönsamheten har varit otillfredställande . Staten kan ge delvis EU- finansierad skrotningsbidrag för anpassning av fiskeflottan. De belopp som kan beviljas är inte tillräckliga för att möjliggöra ett utträde ur flottan på ett godtagbart ekonomiskt sätt. Det behövs därför ytterligare omstrukturering. Genom att införa ett system med individuella över- förbara fiskemöjligheter kan ekonomiska förutsättningar skapas som möjliggör för fiskefartyg att avveckla fartyg under godtagbara ekono- miska förhållanden. Utgångspunkten är att omstruktureringen av den pelagiska flottan på detta sätt kan finansieras av näringen. Som framgått av kapitel 4 administreras fiskerinäringen genom tre olika typer av tillstånd, yrkesfiskelicens, fartygstillstånd och sär- skilda tillstånd. För yrkesfiskelicens och fartygstillstånd gäller den begränsningen att de endast kan beviljas fysiska personer. utredningar och pågående arbeten m.m. verket föreslog i sin rapport att de individuellt överlåtbara kvoterna skulle tilldelas fartygstillståndshavaren, vilket därmed alltid skulle behöva vara en fysisk person. En svårighet skulle då vara att det inte alltid skulle finnas en direkt koppling mellan innehavaren av de indi- viduellt överlåtbara kvoterna och fartygsägaren, eftersom denne ofta skulle kunna vara en juridisk person. En farhåga i rapporten var också att en introduktion av överlåtbara fiskemöjligheter i skulle kunna leda till ägarkoncentration. Flertalet remiss- instanser inklusive () ställde sig bakom förslaget. i ansåg att förslaget var behäftat med vissa risker och ansåg i stället att allmänna resurser bör fördelas som enskilda kvoter. ansåg att en mer genomgripande miljökonsekvensbeskrivning av förslaget borde göras. () tillstyrkte förslaget, men anförde att det utifrån bolagsrättsliga, sakrättsliga och skatterättsliga aspekter skulle vara mer fördelaktigt om fiskerättigheten kunde fördelas direkt på juridisk person, t.ex. fartygsägaren, vilket dock skulle kräva en änd- ring av fiskelagen. ESV ansåg därför att frågan borde utredas vidare. Regeringen utredde därefter i en departementsskrivelse frågan vidare. Uppdraget var detta: Tilldelningen av kvot kommer att utgöra en form av egendom som är avsedd att överlåtas mellan enskilda och således medföra rätts- verkningar mellan dem. Det behöver utredas vilken typ av egendom som tilldelningen av kvot kan anses utgöra, liksom de sakrättsliga aspekterna på de överlåtbara kvoterna, vad som gäller vid konkurs och utmätning och om en tilldelning kan ställas till säkerhet för lån. Innebörden av förslaget i skatterättsligt hänseende borde också klar- läggas. Det borde vidare utredas om handeln med de överlåtbara kvoterna kräver ett rättsligt ramverk som garanterar att handeln kan ske på ett säkert sätt utan rättsförluster. Uppdraget redovisades i Ds 2008:45. Av denna framgår följande: Det föreslås en särskild lag om överlåtbara fiskerättigheter. Skälet till att förslaget ska lagregleras i en särskild lag och inte i fiskelagen är vår pågående utredning om fiskelagen och att ambitionen är att möjligheten till överlåtbara fiskerättigheter ska kunna gälla redan från . Det anges dock vidare att denna särskilda lag sedan ska kunna inarbetas i en ny fiskevårdslag på sätt som Fiske- lagsutredningen finner lämplig (jfr s. 56–57). utredningar och pågående arbeten m.m. Syftet med lagen är att få en struktur i den svenska fiskeflottan i det pelagiska yrkesfisket som främjar bevarandet av fiskeresurserna och ett i övrigt hållbart fiske. Enligt lagen ska de fiskerättigheter som följer av särskilda fisketillstånd för en yrkesfiskare med fartygstillstånd att bedriva fiske helt eller delvis kunna över- låtas till en annan yrkesfiskare med fartygstillstånd. ska godkänna överlåtelsen. De överlåtbara fiskerättigheterna ska vara tidsbegränsade och gälla för av . Med hänsyn till osäker- heten om beståndsutvecklingen och andra händelser ska kunna besluta att rättigheterna tillfälligt inte ska gälla eller att de ska återkallas. Ett beslut angående överlåtbara fiskerättigheter i enskilda fall ska kunna överklagas till allmän förvaltningsdomstol. Den före- slagna lagen bedöms kunna träda i kraft . Införan- det av en lag om överlåtbara fiskerättigheter bedöms inte fordra sär- skilda regler i lagen eller på annat håll om pantsättning, utmätning eller konkurs. Inte heller bedöms att fiskerättigheter ska kunna övergå till eller utnyttjas av ett dödsbo eller övergå genom annat familje- rättsligt fång. Överlåtbara fiskerättigheter förutsätter inte ändringar i skattelagstiftningen (jfr sammanfattningen). Förslaget har remissbehandlats och svar har inkommit från 32 re- missinstanser. Överlag är de positiva till förslaget. De flesta tillstyrker eller lämnar förslaget utan erinran. Några har synpunkter på att under- laget inte är tillräckligt. menar att det saknas en djupare analys av hur förändringen kommer att påverka den svenska flottkapaciteten. i menade att det sak- nades en analys om och hur de föreslagna förändringarna bidrar till att uppnå långsiktigt hållbara bestånd av de aktuella arterna. Utan att en sådan relation tydligt föreligger riskerar förändringen endast att leda till en ökad koncentration och kapacitetsökning. Om en sådan långsiktighet inte kan påvisas bör förslaget avvisas eller om- arbetas. saknade också tydlighet om hur alltför stor koncentration och bristande regional balans skulle motarbetas. Läns- styrelserna i och län instämde delvis i den kritiken. Även och ansåg det vara oklart om hur de föreslagna åtgärderna automatiskt leder till ett minskat fisketryck. anser att frågan om att möjliggöra överlåtbara fiske- rättigheter även i andra fisken än det pelagiska bör utredas. Verket delar uppfattningen om att fartygstillståndshavaren inom ramen för den nuvarande fiskelagen framstår som den legitimerade företrädaren för fiskeföretagens fartyg och att fiskerättigheterna därför bör tilldelas denne och inte fartygets ägare. utredningar och pågående arbeten m.m. När det gällde frågan om att förslaget tillsvidare skulle återfinnas i en särskild lag påpekade i att även om det är lämpligt bör man beakta att möjligheter att påverka införandet och utformningen begränsas. Därefter har regeringen överlämnat en propo- sition till på grundval av departementsskrivelsen. Lagen trädde i kraft , lag (2009: 866) om överlåtbara fiskerättigheter. Innehållet är följande: De överlåtbara fiskerättigheterna ska avse fiske efter sill, skarpsill, makrill, taggmakrill, blåvitling och tobis. Av den del av den nationella fiskekvoten som görs tillgänglig för pelagiskt fiske genom individuella kvoter, får för yrkes- fiskare med fartygstillstånd bestämma en överlåtbar andel (fiske- rättigheter). Andelens storlek ska fastställas av med ledning av omfattningen av yrkesfiskarens tidigare fiske . Fiskerättigheter får överlåtas till en annan yrkes- fiskare med fartygstillstånd, om överlåtelsen inte motverkar syftet med lagen. ska godkänna överlåtelserna. För att motverka en alltför stor ägarkoncentration begränsas en yrkesfiskares högsta innehav av fiskerättigheter. En överlåtbar fiskerättighet ska vara tidsbegränsad och ska gälla för av . ska kunna besluta att rättigheterna dras in eller begränsas om innehavarens fartygstillstånd återkallas eller begränsas. Analys av sambandet mellan förslaget och vårt uppdrag Förslaget innebär att den allmänna resursen fiske ställs till förfogan- de för privaträttslig handel med syfte att delar av fiskeflottan ska kunna avvecklas under godtagbara ekonomiska förhållanden. Det anges att en effekt av en minskad flotta skulle vara att fisketrycket totalt skulle minska och att det därmed skulle vara mer hållbart. Eftersom förslaget har beretts i särskild ordning saknas det i grun- den skäl för oss att ha synpunkter på om förslaget är bra eller dåligt. Det är dock tänkbart att förslaget i vissa delar kan komma att strida mot ställningstaganden från oss. Nedan ska försöka benas ut vilka dessa kan vara. Inledningsvis har vi i kapitel 4 analyserat att det inom fiskeför- valtningen krävs tre olika former av tillstånd, yrkesfiskelicens, far- utredningar och pågående arbeten m.m. tygstillstånd och det särskilda tillståndet. Vår uppfattning är att det nuvarande systemet med tre olika tillstånd är komplicerat och byrå- kratiskt. Det framstår som angeläget att utreda om detta är möjligt att förenkla. Vi kommer att föreslå att yrkesfiskelicensen och fartygs- tillståndet förs samman till ett tillståndskrav, jfr. I den särskilda lagen är överlåtbara fiskerättigheter kopplade till fartygs- tillståndet. Det betyder att lagen om överlåtbara fiskerättigheter måste anpassas till vårt förslag om fiskelicens. Vidare måste även en hel del andra lagjusteringar göras för att den ska kunna arbetas in i den nya fiskevårdslagen, se vidare lagkommentaren, kapitel 11. Genom den särskilda lagen tillkommer dock också ytterligare ett tillståndskrav, en fjärde form av tillstånd, måste Fiskeri- verket godkänna överlåtelser om individuella kvoter. Att det i nu- läget tillkommer en tillståndsform skulle alltså kunna sägas strida mot våra ambitioner att förenkla tillståndskraven. En förändring av detta skulle dock behöva innebära en mer genomgripande föränd- ring av den nya lagstiftningen, vilket vi med hänsyn till att lagen utarbetats i särskild ordning och trätt i kraft inte bedömer som lämpligt. Slutligen kan anföras att det är det en av våra huvuduppgifter att undersöka vilka möjligheter det finns att ta större regional hänsyn vid fördelning av fiskerättigheter. Hos remissinstanserna fanns far- hågor för att förslaget skulle kunna skapa en regional obalans. Vi kommer att återkomma till det. 5.4Regional och lokal samförvaltning Regeringen uppdrog till att leda och samordna minst fem pilotprojekt som syftar till att utveckla en lokal eller regional samförvaltning av fisket. I uppdraget angavs att minst två av initiativen skulle vara i sötvatten, samt att uppdraget skulle genomföras och redovisas före utgången av . Som skäl för detta anfördes följande: I regeringens proposition Kust- och insjöfiske samt vattenbruk (2003/04:51) framförs behovet av att skapa nya strukturer och sam- arbetsformer på nationell och regional nivå för att, inom ramen för den gemensamma fiskeripolitiken och annan internationell förvaltning, möj- liggöra effektivare förvaltningsformer. I detta ligger ökat deltagande av företrädare för fiskerinäringen, miljö- och fiskevården, forskningen och andra intressenter såsom sport- och fritidsfisket samt fisketurism. En rad studier har visat hur lagar och regleringar har betydligt större utredningar och pågående arbeten m.m. möjligheter att efterlevas om de uppfattas som legitima. För att detta skall kunna uppnås krävs att förvaltaren försöker skapa en gemensam syn på de problem som avses lösas, att involvera berörda, att det för- väntade utfallet av regleringarna uppfattas som rättvist och att resultatet av åtgärden uppfattas som effektivt och ger ett betydande bidrag till att lösa problemen. Erfarenheter har visat att en mer öppen dialog och ett utvecklat förankringsarbete är nödvändigt. På så vis kan berörda aktörers olika erfarenheter och kunskaper utnyttjas för att kunna ta hänsyn till de förhållanden som råder i ett specifikt vattenområde. Regeringen anser att det finns väsentliga fördelar med att utveckla samarbetsformer och beslutsprocesser kring förvaltningen inom ramen för de möjligheter som finns för att reglera fisket i kustområ- dena. Försök pågår i några fall med bred lokal förankring, däribland kan nämnas Koster/och . Det finns ingen tydlig definition av begreppet lokal eller regional samförvaltning och det har använts i en rad olika betydelser. Gemen- samt för dessa modeller är någon form av delat ansvar för förvaltningen mellan staten och olika nyttjandegrupper där dessa grupper påverkar och delar kontrollen över utvecklingsinitiativ och de beslut och resurser som påverkar dem. Syftet är att underlätta utformande och genom- förande av policy, mål och strategier vilket stärker legitimiteten för de beslut som fattas. Detta är även ett huvudtema i de regionala skärgårds- programmen och en försöksverksamhet föreslås även i betänkandet Levande skärgård (SOU 2000:67). Eftersom yrkesfisket, vattenbruket och fritidsfisket endast utgör en del av de aktiviteter som bedrivs i kustområdena bör förvaltningen av dessa näringar samordnas med annan verksamhet, såsom exempelvis fisketurism, så långt det är möjligt. Exploateringen av kustmiljöerna har lett till både ekologiska störningar och samhällsekonomiska och kulturella problem. Med syfte att nå långsiktigt hållbar utveckling i de europeiska kustområdena har EU utarbetat en plan för integrerad kust- zonsförvaltning. En viktig del i denna plan är att undvika konflikter mellan bruk och värn. Problemet i fiskeriförvaltningen är därmed inte endast kopplat till de svårigheter som uppstår när man skall förvalta en resurs som tillhör alla, utan också när man skall förena målet ekono- misk avkastning med att upprätthålla livskraftiga bestånd. Till detta kommer även den sociala dimensionen. Binäringar, fritids- aktiviteter, mänsklig samvaro, kulturella värden m.m. har mycket stor betydelse och såväl regionala som lokala sociala förhållanden kan utgöra mycket starka drivkrafter som påverkar det bedrivna fisket. En förvalt- ning som inte beaktar dessa sociala aspekter kommer att ha svårt att lyckas, även om den är rationell ur biologisk och/eller ekonomisk syn- vinkel. Det finns därför starka skäl till att på regional och lokal nivå stärka samarbetet mellan myndigheter, olika kategorier fiskande, forskare och andra berörda intressenter. För att genomföra en lokal och regional förvaltning bör ett antal frågeställningar ut, exempelvis vilka uppgifter som skall lämnas till samförvaltningen, vilka parter som skall ingå i samarbetet, om det utredningar och pågående arbeten m.m. är ett vattenområde som regleras eller fisken på en eller flera utpekade fiskarter eller en kombination av dessa, i vilka former en reglering skall ske samt hur kontroll av efterlevnad skall bedrivas. Den geografiska utbredningen av förvaltningen har betydelse för hur omfattande delegeringen av förvaltningen till en lokal nivå kan vara. Ju mindre området är, desto större påverkan har yttre faktorer som själv- förvaltningen inte råder över. Ju större det är, desto större är risken att fördelarna med lokalt anpassade regler går förlorade. Den lokala eller regionala fiskeriförvaltningen behöver inte grundas på den regionala och lokala administrativa uppdelning som finns i genom läns- styrelser och kommuner utan bör främst anpassas efter biologiska, sociala och ekonomiska kriterier. Valet av det geografiska området påverkas även av i vilka områden självt kan reglera fisket. Möjligheterna att, på helt frivillig grund, införa regler som gäller ut från baslinjen, bör kunna beaktas inom ramen för en lokal eller regional samförvaltning. Val av beslutsnivå kan bero på den kompetens och det engagemang som finns. Det kommer fortsatt att krävas att den centrala nivån () och den regionala nivån () respekterar åtaganden inom den gemensamma fiskeripolitiken liksom andra internationella åtaganden såsom EU:s art- och habitatdirektiv samt övergripande nationella mål såsom miljökvalitetsmålen. Vidare måste konflikthantering fungera med exempelvis möjlighet till överklagande hos högre instans. En annan viktig aspekt är att den lokala kunskapen om fisket och biologiska förhållanden ytterligare kan tas till vara.