sou · GXB356 · 2010-01-01 00:00:00 — Domstolarna bör därför kontrollera i vilken utsträckning tolkförmedlingarna anlitar rättstolkar och auktoriserade tolkar. Om en tolkförmedling vid beställning från en domstol anger att det just vid det tillfället inte finns någon rättstolk att tillgå, kan det ge intrycket av att det är fråga om en engångsföreteelse. Begär domstolen däremot uppgifter från förmedlingen om hur de har förmedlat rättstolk , kan det ge en annan bild. Det är över huvud taget viktigt att kontrollera att upphandlade avtal följs av tolkförmedlingarna. Om domstolarna och regelmässigt ställde krav på att endast rättstolkar och auktoriserade tolkar accepterades skulle det leda till att fler tolkar utbildade sig. Som det nu är finns det tolkar som talar mycket dålig svenska men som ändå får uppdrag . Skärpta krav från domstolarna och skulle leda till att okvalificerade tolkar inte längre fick uppdrag i samma omfattning och därmed stimulera dem till utbildning och auktorisation. Kammarkollegiets rutiner för auktorisation skulle i sammanhanget också behöva ändras. ges två prov och de är på förhand bundna till vissa språk. I värsta fall kan en tolk därför få vänta upp till på att få avlägga prov för auktorisation. Ett annat problem är att det inte finns tillräckliga möjligheter till kontroll över de tolkar som missköter sina uppdrag. En tolk kan bli avstängd av t.ex. eller av en tolkförmedling, men i stället anlitas av en annan förmedling. Om ett register över tolkar infördes skulle detta kunna förhindras. 4.4.4Offentliga biträden och referensgruppen De offentliga biträden som har lämnat upplysningar har samstämmigt sagt att de tolkar som förekommer under handläggningen i ibland företer mycket stora brister. Det händer att en muntlig genomgång får ställas in för att tolken är för dålig och det har också hänt att tolken har kommit i diskussion med sökanden eller att misstanke har väckts att allting inte översätts korrekt. Enligt biträdena händer det att de får säga till att tolken är för dålig för att kunna accepteras och att en annan tolk måste anlitas. I domstolarna är tolkarna oftast bättre, men även där används ibland tolkar som inte håller en godtagbar standard. Några av ombuden brukar regelmässigt ange i skrift till domstolen att de kräver auktoriserad tolk. Biträdena har däremot inte motsvarande problem med de tolkar som de anlitar för egen del, eftersom de väljer sådana tolkar som de har god erfarenhet av. Även referensgruppen har förklarat att tolkningen i asylärenden inte alltid är tillfredsställande. Det finns enligt referensgruppen alltför många dåliga tolkar och det förekommer exempelvis att tolken mer sammanfattar sökandens berättelse än översätter den. Det finns också en risk för att sådana skiljaktigheter i sökandens olika berättelser som brukar framhålla som skäl mot sökandens trovärdighet, egentligen beror på brister i tolkningen. Det finns därför behov av en fortlöpande kvalitetskontroll av både tolkar och tolkförmedlingar. Bedömning och förslag: Den nya sammanhållna grundutbildningen för tolkar har lett till att fler tolkar har utbildats och att redan utbildade tolkar har höjt sin kompetens. Det finns fortfarande ett mycket stort behov av fler tolkar och mer kompetenta tolkar. Utbildningen av tolkar bör därför öka. Ett centralt register över tolkar bör inrättas. Vid upphandling av tolkförmedlingstjänster bör det i större utsträckning ställas krav på att de tolkar som förmedlingarna anlitar antingen är auktoriserade eller har genomgått grundutbildning för kontakttolkar med godkänt resultat. Kompetens att tolka för barn bör beaktas. Registrering och tillsyn över tolkförmedlingar bör införas. Den satsning på tolkutbildning som gjordes inför migrationsdomstolsreformen har inneburit en kompetenshöjning. Vid utgången av hade drygt 200 tolkar fått utbildningsbevis efter att ha genomgått den nya sammanhålla grundutbildningen med godkänt resultat. Andra tolkar har genomgått kompletterande kurser och drygt 260 tolkar har utbildats för speciell kompetens som rättstolk. Enligt Utredningen om kontakttolkar auktoriserades bara drygt 30 tolkar –2003. utfärdades emellertid 106 auktorisationer och var det 82 tolkar som auktoriserades. 2007 och 2008 var siffrorna 78 och 49. Satsningen på utbildning och ett ökat antal prov har således gett resultat. Av de uppgifter som och domstolarna har lämnat framgår dock att det fortfarande råder brist på auktoriserade tolkar och rättstolkar. I synes tillgången på tolkar vara större än i övriga delar av landet och det är också utanför som man har haft de största problemen med tolkar som inte är kvalificerade för uppgiften. ramavtalet började tillämpas har problemen emellertid ökat för samtliga migrationsdomstolar och för . Det förekommer bl.a. tolkar som inte har tillräckliga kunskaper i svenska språket och i domstolarna har domarna under förhandlingarna kunnat märka att missförstånd har uppstått. Det har till och med inträffat att tolkar har skickats tillbaka då deras kunskaper har varit alltför bristfälliga. Detta är naturligtvis oacceptabelt. Det har i flera utredningar tidigare konstaterats att tillgången på tolkar inte är tillräcklig och att tolkarnas kvalitet är högst skiftande. I ett stort antal språk finns inga auktoriserade tolkar att tillgå. Kvalitetskraven på tolkar i dessa språk måste naturligtvis ställas högt, men det finns ingen möjlighet för dem som anlitar tolk att kontrollera vilken utbildning och kompetens en tolk har. Den otillräckliga tillgången på auktoriserade kontakttolkar har lett till att icke-auktoriserade tolkar får uppdrag även i sådana språk där auktorisering är möjlig. och domstolarna kan därför inte räkna med att alltid få en auktoriserad tolk eller ens att fullgod tolkning kan garanteras i varje enskilt fall. I de fall tolkförmedlingarna tillhandahåller icke-auktoriserade tolkar kan beställarna inte i förväg kontrollera om tolken håller godtagbar standard. Detta är enligt min mening en stor brist. På asylområdet är behovet av kvalificerad tolk uppenbart. För den som söker asyl eller uppehållstillstånd av annat skäl är det av största vikt att han eller hon kan göra sig förstådd. och domstolarna är vid sina bedömningar av sökandenas trovärdighet helt beroende av ett gott tolkarbete. Om tolkningen i migrationsärenden inte håller tillräckligt hög kvalitet kan rättssäkerheten för de sökande vara i fara. Det är därför mycket angeläget att sådana förbättringar genomförs inom tolkserviceområdet så att både och domstolarna alltid kan anlita auktoriserad tolk i de språk där auktorisation är möjlig och i andra språk bästa möjliga tolk. En första åtgärd i denna riktning bör enligt min mening vara att och domstolarna konsekvent beställer rättstolkar eller andra auktoriserade tolkar och i icke-auktoriseringsbara språk bästa möjliga tolk, sådana tolkar som har genomgått den nya grundutbildningen. De rättstolkar och auktoriserade tolkar som faktiskt finns, ska givetvis utnyttjas i största möjliga utsträckning. Även om det inte finns tillräckligt många så kvalificerade tolkar är det viktigt att myndigheter och domstolar visar att de efterfrågar kompetenta tolkar. Det är först då som bristen på tillräckligt bra tolkar kan bli tydlig för tolkförmedlingarna och för tolkarna. Ett ställningstagande från och domstolarna att i princip endast utbildade tolkar accepteras, kan också antas stimulera de redan nu verksamma tolkarna till fortsatt utbildning och kompetenshöjning. Ett särskilt problem i det här sammanhanget är att det inte finns uppgifter om hur många och vilka tolkar som finns tillgängliga att anlita. Kammarkollegiet för visserligen ett register över auktoriserade tolkar, rättstolkar och sjukvårdstolkar, men någon förteckning över andra tolkar finns inte. Detta är ett problem som uppmärksammades redan av Utredningen om kontakttolkar, som bl.a. pekade på den bristfälliga kunskapen om antalet yrkesverksamma tolkar i och fördelningen på tolkspråk (SOU 2005:37, s. 42). Enligt , som hade i uppdrag att utreda behovet av tillsyn och kvalitetskontroll över tolkförmedlingarnas verksamhet, kunde antalet aktiva tolkar uppskattas till mellan 5 000 och 6 000 (SOU 2004:15, Tolkförmedling – Kvalitet, registrering, tillsyn, s. 157–158). Det fanns enligt emellertid drygt 15 000 tolkar registrerade hos tolkförmedlingarna. Förklaringen till skillnaderna var enligt utredningen att en tredjedel av de tolkar som var registrerade hos förmedlingarna inte var aktiva eller arbetade särskilt regelbundet. Dessutom var som regel tolkarna registrerade hos minst två förmedlingar. Det har inte varit möjligt att inom ramen för mitt uppdrag göra någon ny uppskattning av antalet yrkesverksamma tolkar. Man torde dock kunna utgå från att skillnaderna mellan antalet tolkar som är registrerade hos tolkförmedlingarna och antalet aktivt verksamma tolkar är fortsatt stor. Under alla förhållanden menar jag att det är ett stort problem att det inte går att säkert säga hur många tolkar som faktiskt finns att tillgå och inte heller i vilka språk de kan tolka. Utredningen om kontakttolkar framhöll i sitt betänkande det allvarliga i att det finns ett okänt antal tolkar som kan få tolkuppdrag utan att ha formell kompetens att arbeta som tolk, dvs. icke auktoriserade tolkar som inte har genomgått fullständig grundutbildning för kontakttolkar (SOU 2005:37, s. 44). Enligt utredningens uppfattning är det varken lämpligt eller acceptabelt att tolkförmedlingarna engagerar någon som tolk om vederbörande inte kan uppvisa godtagbara kvalifikationer för att ta på sig tolkuppdrag. Den som saknar dokumenterad kompetens och söker uppdrag som tolk borde enligt utredningen i stället rekommenderas att genomgå utbildning för kontakttolkar. dessa bedömningar och anser att en fortsatt satsning på utbildning för tolkar är synnerligen angeläget. Det är inte acceptabelt att det finns så få auktoriserade tolkar att de inte ens räcker till för domstolarnas eller behov. Det behövs därför både många fler tolkar och många mycket mer kompetenta tolkar. De redan nu verksamma tolkarna behöver höja sin kompetens så att de når upp till den standard som den nya grundutbildningen innebär. Det gäller inte minst tolkar i icke-auktoriseringsbara språk, där det fortsättningsvis bör ställas krav på att de som anlitas har genomgått utbildningen för kontakttolkar med godkänt resultat. Det är också mycket viktigt att många fler auktoriserade tolkar utbildas så att de klarar proven för kompetens som rättstolk. Utredningen om kontakttolkar föreslog också att det skulle inrättas ett rikstäckande register över yrkesverksamma tolkar och deras kompetens. Ett sådant tolkregister skulle ge en säker bild av tillgången på tolkar och göra det möjligt för både tolkförmedlingarna och beställarna av tolktjänster att kontrollera tolkarnas utbildning och kvalitet. Registret borde enligt utredningen innehålla uppgift om tolkar som motsvarar vissa krav, bl.a. de som har genomgått den nya grundutbildningen för kontakttolkar (SOU 2005:37, s. 46–47). Ytterligare krav skulle, som utredningen förordade, kunna vara att tolken skulle följa god tolksed och uppfylla redbarhetskravet i enlighet med kraven för auktoriserade tolkar. Tolkar som inte längre uppfyller dessa krav skulle kunna avföras från registret. Ett nationellt tolkregister av detta slag skulle enligt min mening på flera sätt kunna stimulera till ett höjt kvalitetsmedvetande på tolkserviceområdet. Det skulle kunna sporra tolkarna att skaffa den utbildning som krävs för att komma med i registret och det skulle också underlätta för tolkförmedlingarna och beställarna att kontrollera att inte okvalificerade tolkar anlitas. Registret skulle också ge klart besked om i vilken utsträckning nya tolkar behöver utbildas och skulle därmed kunna användas som underlag för fortsatta utbildningssatsningar. Jag föreslår därför att ett nationellt tolkregister inrättas i enlighet med det förslag som lades fram av Utredningen om kontakttolkar. Det finns på tolkområdet också problem som mer uttalat är förknippade med upphandlingen av tolkförmedlingstjänster. Den som upphandlar sådana tjänster måste givetvis ställa adekvata krav på att förmedlingarna kan tillhandahålla tillräckligt kvalificerade tolkar. En svårighet har varit att det inte går att mäta tolkarnas kvalitet på något objektivt sätt, utöver vad som följer av Kammarkollegiets auktorisation. Vid avrop från ramavtalet kan och domstolarna därför bara ställa krav på det språk som tolken ska tala, att tolken ska vara auktoriserad och eventuellt ha kompetens som rättstolk samt att tolken ska ha visst kön. Den sammanhållna grundutbildningen för tolkar har emellertid medfört att det nu finns ytterligare en kvalitetsstämpel som bör beaktas vid framtida upphandling av tolkar. Det bör dessutom ställas krav på att den tolk som ska anlitas för att tolka för ett barn har relevant kunskap för det. anordnar fortlöpande fördjupningskurser i fråga om bl.a. rättstolkning för utsatta kvinnor och barn samt kurser avseende barn- och ungdomspsykiatri i rätts- och asylprocessen. Det förhållandet att en tolk har genomgått dessa kurser bör därför också beaktas i samband med upphandling. Systemet med upphandling bygger på att den förmedling ska anlitas som kan tillhandahålla den efterfrågade produkten till det lägsta priset. Det finns med ett sådant system en risk för att kvaliteten sätts åt sidan och att priset kommer i förgrunden. Allmänt sett kan det därför finnas anledning för den upphandlande enheten att se över de krav som ställs i förfrågningsunderlaget, så att endast sådana tolkförmedlingar upphandlas som kan förmedla tillräckligt många tolkar med tillräckligt hög kvalitet. För domstolarnas del har det nuvarande ramavtalet lett till svårigheter att få de upphandlade förmedlingarna att tillhandahålla tillräckligt kvalificerade tolkar. Domstolarnas och erfarenheter visar att det finns förmedlingar som anlitar tolkar med helt otillräcklig kompetens. Det förekommer också att förmedlingarna inte bekräftar avrop , att en inbokad tolk inte kommer eller att förmedlingen skickar en tolk i fel språk. Problemen sägs ha ökat med det nya ramavtalet. Fel och brister när det gäller avropade tolktjänster bör givetvis reklameras i enlighet med avtalen, så att förmedlingarna får möjlighet att åtgärda t.ex. brister i sina rutiner. reklamationsrutiner förefaller vara ändamålsenliga och motsvarande rutiner borde regelmässigt tillämpas även av domstolarna, eventuellt med biträde av . bör också underrättas om återkommande problem, så att beställarnas erfarenheter kan tas tillvara inför nästa upphandling. De problem med det nya ramavtalet som migrationsdomstolarna och har rapporterat har anmälts till , som diskuterar med den aktuella tolkförmedlingen om vilka åtgärder som bör vidtas. Upprepade klagomål på en tolkförmedling som försummar sig kan visserligen leda till rättelse i efterhand. Det framstår ändå inte som en tillräcklig lösning, särskilt inte som det saknas regler för tolkförmedlingar och det inte heller finns något oberoende organ som har tillsyn över förmedlingarna. Dessa problem har tagits upp av , som föreslog en lag om registrering och tillsyn över tolkförmedlingar (SOU 2004:15). En central del av förslaget var kravet på att förmedlingarna ska arbeta för att auktoriserade tolkar anlitas och att de tolktjänster som förmedlas utförs i enlighet med god tolksed. En uppförandekodex, så kallad god tolkförmedlingssed, borde enligt utredningen också utvecklas i syfte att säkerställa hög kvalitet på tolkförmedlingarnas tjänster. har i sitt planeringsunderlag också pekat på de problem som är förknippade med förmedling av tolktjänster och begärt att regeringen vidtar åtgärder i enlighet med de förslag som Utredningen om kontakttolkar och har lämnat. Även jag anser att den registrering och tillsyn av tolkförmedlingar som har föreslagit skulle förbättra situationen när det gäller förmedling av tolkar. Det skulle inte bara ge möjlighet till insyn i tolkförmedlingsverksamheten på ett nytt sätt, utan också kunna bidra till en effektiv uppföljning av den service som förmedlingarna erbjuder och i förlängningen kunna öka rättssäkerheten i mål och ärenden där tolk anlitas. Jag föreslår därför att ett system med registrering av tolkförmedlingar och tillsyn över dessa införs, i enlighet med det förslag som lades fram av . I sammanhanget finns det slutligen anledning att påpeka att domstolarna inte är skyldiga att beställa tolk via en tolkförmedling. De upphandlade ramavtalen inskränker enligt sin lydelse inte domstolars rätt att vända sig direkt till en viss namngiven tolk. Det finns således inget som hindrar att en domstol tar kontakt med en väl kvalificerade tolk som domstolen har god erfarenhet av. Enligt uppgift har migrationsdomstolen i valt att göra så när det gäller ett frekvent språk. Sammanfattningsvis konstaterar jag att den nya tolkutbildningen har inneburit en viss kompetenshöjning, men att det fortfarande finns ett mycket stort behov både av fler tolkar och av fler kompetenta tolkar. Det är med hänsyn till rättssäkerheten i migrationsärendena synnerligen angeläget att fler tolkar utbildas. och domstolarna bör också ställa tydliga och konsekventa krav på tolkförmedlingarna och regelmässigt reklamera fel och brister till förmedlingarna och till som ramavtalsansvarig myndighet. Vid framtida upphandling bör det ställas bättre krav på att de tolkar som förmedlingarna anlitar antingen är auktoriserade eller har genomgått grundutbildning för kontakttolkar med godkänt resultat. Kompetens att tolka för barn bör också beaktas. Ett centralt register över tolkar bör inrättas och registrering och tillsyn över tolkförmedlingar införas. Den nya instans- och processordningen innebar bl.a. införandet av en tvåpartsprocess med möjligheter till muntlig förhandling. En tvåpartsprocess har den fördelen att processmaterialet blir fylligare genom parternas försorg och att varje mål eller ärende blir så utrett som dess egenskaper kräver. Regeringen framhöll i förarbetena att den enskilda parten kan få bättre kunskap om på vilka grunder ett överklagat beslutet fattas om den beslutande myndigheten, dvs. , är part i processen. Även de nya möjligheterna till muntlig förhandling var en viktig del i regeringens strävan att uppnå en ökad öppenhet i processen. De muntliga förhandlingarna förutsattes skapa bättre förutsättningar för de trovärdighetsbedömningar som måste göras. Muntlig förhandling skulle också kunna användas för att reda ut missförstånd i olika avseenden och den enskilde skulle dessutom få tillfälle att på ett mer direkt sätt komma till tals i processen. Tvåpartsprocess och möjligheter till muntlig förhandling vid överklagande var därför två viktiga delar i den reform som syftade till ökad öppenhet i asylprocessen. Detta avsnitt tar upp frågan om tvåpartsprocessen i domstolarna fungerar på det sätt som var tänkt. I samband med det granskas bl.a. hur har fullgjort sin roll som part och hur verket har fört processerna vid de olika migrationsdomstolarna. Det uppmärksammas också om parterna i de enskilda ärendena har försett domstolarna med den landinformation som är nödvändig. omprövning av överklagade beslut belyses, liksom frågan om i vilken utsträckning verket har medverkat till rättsbildningen genom att överklaga till Migrationsöverdomstolen. På har med anledning av den nya instans- och processordningen inrättats särskilda förvaltningsprocessenheter i , och . På förvaltningsprocessenheterna arbetar bl.a. processförare, dvs. jurister vars främsta uppgift är att föra talan i överklagade mål. Till deras uppgifter hör också att rättidspröva inkomna överklaganden, ompröva beslut i enlighet med 13 kap. 13 § utlänningslagen och besluta i ärenden om verkställighetshinder enligt 12 kap. 18 och 19 §§ utlänningslagen. När ett överklagande kommer in till en prövningsenhet skickas det till förvaltningsprocessenheten på den ort där den behöriga domstolen är belägen. Om det överklagade beslutet inte ändras genom omprövning, översänder förvaltningsprocessenheten överklagandet till domstolen med eget yttrande. Förvaltningsprocessenheten är därefter klagandens motpart i domstolen och företräder både under den skriftliga processen och vid eventuell muntlig förhandling. Vissa av de mål och ärenden som ankommer på förvaltningsprocessenheten att handlägga är av mer brådskande natur än andra. Det gäller främst överklagade förvarsbeslut samt ärenden om verkställighetshinder, där verkställigheten är mycket nära förestående. Under kontorstid handläggs dessa ärenden av förvaltningsprocessenheterna. Skulle frågor av brådskande karaktär uppkomma under exempelvis en helg, fattas beslut i stället av verkets asylprövningsenhet på . Förvaltningsprocessenheternas roll är enligt huvudsakligen att vara en intern advokatbyrå. Enheterna ska enligt verket tillhandahålla expertkompetens på förvaltningsprocessens område och ha medarbetare som är skickliga på att föra talan i domstol och bl.a. hålla parts- och vittnesförhör. Verkets uppfattning är således att förvaltningsprocessenheterna inte ska driva någon egen linje i olika sakfrågor. Det hindrar inte att processförarna enligt verket ibland ändå måste framföra andra synpunkter än de som har framkommit i målet. Så kan t.ex. vara fallet om förhållandena i omvärlden förändras under processens gång eller om nya påståenden framförs från sökandens sida. har framhållit att detta väcker frågor om hur man ska balansera förvaltningsprocessenheternas roll som parts- företrädare i en process, mot deras roll som företrädare för verket i egenskap av utredande myndighet med ansvar för materiellt riktiga beslut. I denna del har förklarat att de interna diskussionerna på verket måste fortsätta. Om finner att ett beslut som verket har meddelat som första instans är oriktigt på grund av nya omständigheter eller av någon annan anledning ska verket enligt 13 kap. 13 § utlänningslagen ändra beslutet, om det inte blir till nackdel för klaganden. Enligt bestämmelsens andra stycke gäller skyldigheten inte, om har lämnat över handlingarna i ärendet till en migrationsdomstol. I säkerhetsärenden ska enligt tredje stycket i stället tillämpa 27 § förvaltningslagen. Bestämmelsen om obligatorisk omprövning av beslut infördes i den nu gällande utlänningslagen och motsvarar i huvudsak en bestämmelse i den äldre utlänningslagen, vilken dock upphävdes . Därefter och fram till den nya utlänningslagens ikraftträdande skulle i alla ärenden tillämpa omprövningsbestämmelsen i 27 § förvaltningslagen. Av den bestämmelsen följer att en myndighet har skyldighet att ändra sitt beslut om det är uppenbart oriktigt på grund av nya omständigheter eller av någon annan anledning och det kan ske snabbt och enkelt och utan att det blir till nackdel för någon enskild part. Den nu gällande regeln i utlänningslagen ger en i förhållande till 27 § förvaltningslagen något vidgad skyldighet att ompröva sina beslut. Tanken med bestämmelsen var enligt förarbetena att man därigenom skulle kunna undvika att migrationsdomstolarna belastades med ärenden som inte behövde prövas av domstol (prop. 2004/05:170 s. 158). Införandet av omprövningsregeln var således ett led i regeringens strävan att förlägga tyngdpunkten i utlänningsärendena i första instans och en vidgad skyldighet för att ompröva sina beslut i samband med att de överklagas antogs kunna minska antalet ärenden hos domstolarna. Det är på förvaltningsprocessenheterna som beslut omprövas enligt 13 kap. 13 § utlänningslagen i samband med att de överklagas till migrationsdomstolen. När ett överklagande kommer in och ärendet skickas över till förvaltningsprocessenheten, prövar man där om beslutet ska ändras. Om beslutet ändras, skickas det inte vidare till domstolen. Ändras det inte, lämnar förvaltningsprocessenheten över ärendet med eget yttrande till domstolen. Som framgår av statistiken nedan är det ett mycket litet antal beslut i asylärenden som ändras genom omprövning. Ett par hundra beslut om uppehållstillstånd ändras dock .