sou · GYB398 · 2010-12-16 00:00:00 — Det kan därför på goda grunder antas att de genom gårdsförsäljning inköpta dryckerna i de allra flesta fall kommer att ersätta den alkoholdryck som man annars skulle ha införskaffat på annan väg. Utredningen finner mot denna bakgrund inte anledning att anta att gårdsförsäljning kommer att addera fullt ut till den totala försäljningen och därmed konsumtionen av alkoholdrycker. Ett rimligare antagande är enligt utredningens mening att i stället utgå från att gårdsförsäljningen, om inte helt men i vart fall till stor del, kommer att ersätta inköp från andra kanaler. För att ha en mycket god marginal räknar utredningen därför med att den totala konsumtionen kommer att öka med hälften av gårdsförsäljningens omfattning. En sådan ökning skulle leda till en ökad konsumtion per invånare eller äldre med ren alkohol enligt den bedömning av gårdsförsäljningens omfattning som utredningen har gjort. Det motsvarar spritdryck (), vin () eller starköl (5,). Enligt Statens folkhälsoinstituts beräkningar skulle en sådan konsumtionsökning i sig leda till en ökning av antalet dödsfall, misshandelsfall och rattfylleri och att sjukfrånvaron skulle öka . För det fall konsumtionsökningen skulle vara det dubbla, dvs. motsvara den beräknade omfattningen av gårdsförsäljning enligt utredningens modell, blir resultatet en ökning av dödsfallen , misshandel , rattfylleri och sjukfrånvaron (se bilaga 4, underbilaga 1, tabell 2 ). Varje ökning av alkoholrelaterade skador är naturligtvis negativ. Den ökning av skadorna som har räknat fram med utgångspunkt i en konsumtionsökning om 0,015 respektive ren alkohol får dock betraktas som försumbar. Nästa fråga blir då om gårdsförsäljningen kan ha några negativa konsekvenser för folkhälsan genom att försäljningsformen bidrar till ett skadligt dryckesbeteende som i sin tur bidrar till att alkoholskadorna ökar. Av betydelse för bedömningen även i detta hänseende är att gårdsförsäljningen förutsätter att man också tar del av en upplevelsetjänst i form av t.ex. en guidad visning av tillverkningsstället eller en föreläsning, som man i de flesta fall kommer att behöva boka i förväg. För tjänsten kommer man också att behöva betala ett pris som beroende på tjänstens innehåll kan variera mellan cirka 100–och ibland ännu mer. I de allra flesta fall kommer gårdsförsäljningen också att avse drycker som är dyra jämfört med alkoholdrycker av samma slag som kan köpas på Systembolaget. Att köpa alkoholdrycker genom gårdsförsäljning enligt utredningens modell blir således och som också har framhållits i det föregående både svårare och dyrare än att köpa motsvarande drycker på Systembolaget. Försäljningsformen kommer därför knappast att locka ungdomar eller personer som är alkoholberoende eller annars tillhör någon riskgrupp. Enligt utredningens bedömning kan man i stället anta att försäljningsformen främst kommer att attrahera personer som i likhet med de allra flesta andra använder alkohol på ett sådant sätt att det inte leder till problem, vare sig för dem själva eller för samhället. Försäljningsformen som sådan är enligt utredningens mening inte heller ägnad att bidra till något skadligt dryckesbeteende. Många tillverkare har för utredningen tvärtom framhållit att deras ambition är att i samband med sin besöksverksamhet men även annars sprida kunskap om de alkoholdrycker som de producerar och att bidra till en god dryckeskultur. Utredningens bedömning är således sammanfattningsvis att gårdsförsäljning enligt utredningens modell inte kommer att medföra några negativa konsekvenser för folkhälsan av betydelse. har i bilaga 4 beräknat potentiella effekter på folkhälsan även för andra scenarier än den som svarar mot utredningens bedömning av konsumtionsökningen eller modell för gårdsförsäljning. Sålunda har institutet räknat på effekterna av en gårdsförsäljning där det skulle finnas 200 respektive 500 gårdsförsäljare som alla skulle sälja 100 volymprocent alkohol, vilket således skulle vara den högsta tillåtna kvantiteten, och utgått från att de sålda kvantiteterna leder till en motsvarande total konsumtionsökning. Vidare har institutet beräknat och bedömt effekterna av en gårdsförsäljning där det inte alls finns några volymbegränsningar. Det sistnämnda utgör institutets huvudanalys. Det första fallet avviker ganska markant från utredningens bedömning och leder till fler skador. kan konstateras att de beräknade skadorna av institutets antaganden om konsumtionsökningar i de angivna fallen inte leder till några dramatiska ökningar av de alkoholrelaterade skadorna (se bilaga 4, underbilaga 1, tabell 1). Det scenario som utgår från att det inte kommer att finnas några volymbegränsningar gäller en modell för gårdsförsäljning som avviker från utredningens. Modellen leder till märkbara negativa konsekvenser för folkhälsan och kan inte anses vara konsekvent med den svenska alkoholpolitiken. Den är därför orealistisk redan av den anledningen. Skulle modellen genomföras skulle det enligt utredningens bedömning också kunna riskera det svenska detaljhandelsmonopolet. Utredningen avstår därför från att vidare kommentera Statens folkhälsoinstituts bedömningar och beräkningar när det gäller detta scenario. För den händelse det skulle visa sig att det finns säkra belägg för att en gårdsförsäljning enligt utredningens modell skulle leda till en ökad total alkoholkonsumtion som i sin tur skulle leda till oacceptabla konsekvenser för folkhälsan, finns möjligheten att välja en ordning med ytterligare begränsningar. Ett sätt skulle kunna vara att minska de tillåtna kvantiteterna. Ett annat sätt skulle kunna vara att begränsa gårdsförsäljning till svagare alkoholdrycker, t.ex. till jästa alkoholdrycker med en alkoholhalt på högst 15 volymprocent. Även i det fallet måste begränsningarna vara ändamålsenliga och nödvändiga för att nå målet att skydda folkhälsan. Bevisbördan för att så är fallet ligger på , för den händelse gårdsförsäljningen skulle komma under prövning. Vad händer om en svensk modell för gårdsförsäljning ifrågasätts av eller underkänns av ? I den allmänna debatten och i andra sammanhang har uttryckts farhågor från folkhälsosynpunkt för att gårdsförsäljning med någon form av nödvändighet kommer att innebära att inte längre kommer att kunna ha kvar ett detaljhandelsmonopol eller att införandet av gårdsförsäljning kommer att leda till att detaljhandelsmonopolet kan komma att ifrågasättas av EU-kommis- sionen eller andra och att frågan kan komma under prövning. Utredningen delar bedömningen att ett avskaffande av detaljhandelsmonopolet skulle kunna innebära allvarliga konsekvenser för folkhälsan. Den modell till gårdsförsäljning som utredningen föreslår leder emellertid inte till att det svenska detaljhandelsmonopolet måste avskaffas. Utredningen har redovisat sina bedömningar i denna del i avsnitt 7. Av utlåtande i bilaga 2, avsnitt 2, framgår också att hennes bedömning är att detaljhandelsmonopolet inte upphör att vara ett monopol, om gårdsförsäljning införs. För övrigt utgör detta enligt utredningsdirektiven en förutsättning för att utredningen överhuvudtaget ska kunna föreslå en modell för gårdsförsäljning. Däremot kan man aldrig utesluta att frågan om Systembolaget fortfarande uppfyller kraven på ett monopol enligt artikel 37 i EUF-fördraget på nytt kommer under prövning. Den möjligheten finns alltid och oavsett om man inför någon modell för gårdsförsäljning vid sidan om monopolet eller inte. Så länge Systembolaget verkar på samma icke-diskriminerande sätt som då monopolet prövades i det s.k. Franzén-målet finns goda skäl att anta att skulle komma till samma bedömning som domstolen då gjorde. Om emellertid skulle komma fram till att Systembolaget inte utövar sin ensamrätt på ett sätt som uppfyller krav, måste en anpassning ske. Av intresse i det sammanhanget är resultatet av dom i Hanner-målet, där det svenska apoteksmonopolet underkändes. Domen innebar inte att det svenska apoteksmonopolet måste avskaffas. I stället anpassades monopolet så att det kom i överensstämmelse med de krav som följer av artikel 37 EUF-fördraget. Anpassningarna var genomförda och anmäldes till , som inte hade några invänd- Den omständigheten att apoteksmonopolet senare avskaffades var inte en följd av dom i det nyssnämnda målet utan en följd av andra överväganden. Man kan aldrig helt utesluta möjligheten att till skillnad från utredningen skulle komma fram till att införandet av utredningens modell till gårdsförsäljning ger skäl att ifrågasätta att den svenska alkohollagstiftningen på ett sammanhängande och systematiskt sätt tillgodoser behovet att nå målet att skydda folkhälsan. Ett sådant konstaterande behöver emellertid inte få konsekvenser för annat än reglerna om gårdsförsäljning. För den händelse domstolen skulle finna att det inte går att kombinera detaljhandelsmonopolet med regler om gårdsförsäljning innebär det således inte att detaljhandelsmonopolet automatiskt underkänns. Vad lagstiftaren tvingas göra i det fallet är att välja om den vill behålla reglerna om gårdsförsäljning eller detaljhandelsmonopolet som det ser ut . Slutligen vill utredningen erinra om att upprätthållandet av det finländska detaljhandelsmonopolet inte på något sätt har ifrågasatts av i den skriftväxling som har förekommit med anledning av den kritik som framförts mot den finländska ordningen för gårdsförsäljning. Det är därför inte sannolikt att det svenska detaljhandelsmonopolet skulle ifrågasättas av EU-kommis- sionen, om man genomför den modell till gårdsförsäljning som utredningen föreslår. Under alla förhållanden lär det komma fram innan fattar något beslut i frågan, eftersom de författningsändringar som behövs måste underställas enligt tjänstedirektivet och sannolikt direktiv /34/EG. Kommissionen ska som har redovisats förut (avsnitt 4.2 och 8) i sin tur underrätta övriga medlemsstater om bestämmelserna. Kommissionen ska vidare undersöka om kraven och begränsningarna är förenliga med unionssrätten och vid behov fatta beslut om att begära att ska avstå från att anta dem. Enligt direktiv /34/EG kan fristen förlängas och till och med utmynna i ett överträdelseärende. Om kommissionen inte fattar något sådant beslut eller för fram andra invändningar, är det högst osannolikt att den i ett senare skede skulle komma att ifrågasätta den svenska ordningen 9.2Ekonomiska konsekvenser för näringslivet Utredningens bedömning: Fullgörandekostnaden för att starta gårdsförsäljning kan beräknas till för varje företag som bedriver gårdsförsäljning. Utredningens modell för gårdsförsäljning bör i övrigt inte leda till några generella kostnadseffekter för små företag. Gårdsförsäljning kan betyda mer för de småskaliga producenternas möjligheter till utveckling än för de större företagens. Utredningens modell för gårdsförsäljning med kombinationen upplevelsetjänst och försäljning skulle kunna ge fler arbetstillfällen och ytterligare förutsättningar för en levande landsbygd. Av direktiven framgår att utredaren ska bedöma de ekonomiska konsekvenserna av förslagen för näringslivet. Förslagens kostnadseffekter för främst små företag och betydelsen för en levande landsbygd ska beskrivas. Utredaren ska särskild beakta de administrativa kostnaderna för näringslivet och utforma förslagen så att företagens administrativa kostnader hålls så låga som möjligt. I 15 § kommittéförordningen (1998:1478) anges att om förslagen i ett betänkande har betydelse för små företags arbetsförutsättningar, konkurrensförmåga eller villkor i övrigt i förhållande till större företags ska konsekvenserna i det avseendet anges i betänkandet. Förslagens konsekvenser för små och stora företag Om gårdsförsäljning införs, innebär det att en ny möjlighet till näringsverksamhet öppnas. Det är när denna möjlighet utnyttjas som det kan uppstå kostnader och intäkter för företagen. Som i all annan verksamhet kan det leda till kostnader för investeringar och driften. Till det kommer kostnader för tillståndsprövningen och tillsynen. Det får anses självklart att företagen, innan de tar på sig dessa kostnader, bedömer att kostnaderna kommer att betala sig genom intäkter för verksamheten. För att uppfylla plikterna gentemot det föreslagna regelverket kan man peka på ett antal fullgörandekostnader. Fullgörandekostnaden för regelverk består av de tre komponenterna materiella, finansiella och administrativa kostnader (regeringens skrivelse 2008/09:206). Dessa definieras på följande sätt: Materiella kostnader till följd av krav som medför att företagen behöver göra investeringar i anläggningar eller personal, anpassa produkter eller kostnader för att genomföra olika åtgärder. I detta fall utgör utbildningskostnaden en materiell kostnad. Det är rimligt att utgå från att utbildningskraven i princip följer vad som gäller för serveringstillstånd av alkohol eller är något lägre. Därmed bör de som redan har tillstånd för servering eller provsmakning kunna anses uppfylla kunskapskravet. För att kvantifiera den materiella kostnaden görs här antagandet att det till att börja med kommer att finnas 100 gårdsförsäljare och att de inte redan har erforderlig kunskap för tillstånd och att de därför kommer att lägga ned ca vardera inklusive egna lönekostnader för att uppfylla kunskapskravet. Den materiella fullgörandekostnaden kan utifrån detta beräknas till för de 100 berörda företagen. Finansiella kostnader uppstår till följd av krav på att betala skatter och avgifter. I detta fall utgörs de finansiella kostnaderna av avgifterna för ansökan om tillstånd för gårdsförsäljning samt avgifter för tillsyn. Avgifterna tillfaller kommunen som också bestämmer avgiftens storlek utifrån självkostnadsprincipen. Detta innebär att avgifterna kommer att variera från kommun till kommun. I detta fall görs antagandet att tillståndsprövning och tillsyn kommer att stå i paritet med kostnaderna för ansökan och tillsyn av serveringstillstånd och att det kommer att bedrivas en samordnad tillsyn omkring frågor kopplade till alkohollagen och att avgifterna därmed inte läggs ovanpå varandra. Kostnaden för tillstånd är t.ex. i satt till för stadigvarande tillstånd och 2 500 för utökat, i för stadigvarande tillstånd och för ändring i tillstånd samt i för stadigvarande och för ändrat tillstånd. Utredningen gör bedömningen att samtliga gårdsförsäljningsställen redan kommer att ha tillstånd för servering eller provsmakning och att det i samtliga fall därför blir fråga om en avgift för ändrat tillstånd för att inkludera försäljning. Kostnaden för ändrat tillstånd kalkyleras till per företag vilket innebär en sammantagen tillståndskostnad på . För tillsynen, baserad på tillsynsavgifter i de nämnda kommunerna kan noteras att den fasta tillsynsavgiften ligger på 1 250, 1 200 respektive . Den rörliga avgiften för ett företag med i omsättning av alkoholdrycker är 1 000, 4 500 respektive . I linje med det tidigare gjorda antagandet om antalet berörda företag och att tillsynen sker samordnat gör utredningen bedömningen att kostnader för tillsyn utöver vad som redan debiteras i verksamheten inte kommer att tillkomma. Med administrativa kostnader avses i första hand företagens kostnader för att upprätta, lagra eller överföra information eller uppgifter som föranletts av krav i lagar, förordningar och myndigheters föreskrifter eller anvisningar i allmänna råd. De administrativa regelkostnaderna för de föreslagna lagändringarna är inte kända, men utifrån mätningar av administrativ regelkostnad i den befintliga alkohollagstiftningen görs här följande antaganden: regeladministration omkring tillstånd; per företag, tillsyn och uppgiftslämnande per företag. Utredningen gör bedömningen att regeladministrationen för gårdsförsäljning kommer att vara i paritet med de uppgifter som publicerat. Den sammantagna administrativa regelkostnaden kan utifrån detta bedömas uppgå till . Till detta kommer administrativa kostnader för t.ex. avanmälan eller eventuella ändringar. Den sammanslagna fullgörandekostnaden för företagen baserat på antagandet att 100 företag berörs antas ligga på , dvs. i genomsnitt per företag och år. Utredningens förslag har i övrigt inte i sig några särskilda generella kostnadseffekter för små företag. Utredningen bedömer inte heller att förslagen har någon särskild betydelse för små företags villkor i förhållande till större företags annat än att gårdsförsäljning kan betyda mer för de småskaliga producenternas möjligheter till utveckling än för de större företagens (se nedan). Förslagens betydelse för en levande landsbygd Försäljning av alkoholdrycker på gårdar eller andra ställen där sådana tillverkas skulle kunna bidra till att uppfylla målen för visionen – det nya matlandet. En viktig del i turismens och besöksnäringens utveckling är att erbjuda upplevelser, bland annat måltidsupplevelser. Möjligheten att vid ett studiebesök kunna köpa med sig en flaska gårdsproducerad dryck skulle vara en faktor som bidrar till besöksnäringens utveckling. Ett studiebesök skulle till och med kunna vara en reseanledning i sig, där besökaren får se hur produkten framställs och avsmaka densamma för att därefter också kunna köpa en flaska med sig hem. Det skulle bidra till ett ökat företagande och en levande landsbygd. Svensk framställning av alkoholdrycker är i en utvecklingsfas. Småskaligheten i framställningen av dessa drycker utmärks av flera faktorer. För att uppnå framgång krävs i första hand goda branschkunskaper och bra kvalitet på produkterna. Den geografiska platsen för t.ex. vinodling har också stor betydelse för att lyckas. är bland annat på grund av sämre klimatmässiga förutsättningar inget vinodlingsland i traditionell bemärkelse. Detta i sin tur ger en indikation på att möjligheterna att t.ex. starta en vinodling i är inskränkta inte minst ur ett klimatperspektiv utan också ur ett ekonomiskt- och kunskapsmässigt perspektiv. För den enskilde kan det vara svårt att på egen hand och med enbart egna kunskaper, erfarenheter och finansiella resurser utveckla nya verksamheter. Dessa omständigheter gör att det finns anledning att anta att vinodling och vintillverkning i på råvaror som odlats här inte kommer att utvecklas till någon storskalig verksamhet. Vad som har framhållits är dock att småskalig tillverkning av vin eller andra alkoholdrycker tillsammans med gårdsförsäljning skulle kunna medverka till goda utvecklingsmöjligheter på landsbygden genom att det ger företagare ett sätt att diversifiera sin verksamhet. Detsamma kan antas gälla också i fråga om odling av bär och frukt för tillverkning av andra jästa alkoholdrycker än vin. Gårdsförsäljning av alkoholdrycker bör kunna utveckla visionen – det nya matlandet och bidra till visionens syfte, nämligen att skapa jobb och tillväxt. Det skulle ge företagare som väljer att bo på landsbygden en möjlighet att utveckla sin verksamhet och kunna bo kvar och därmed göra svensk landsbygd mer attraktiv. Vidare skulle gårdsförsäljning med den kombination av upplevelsetjänst och försäljning som utredningens modell innebär kunna ge fler arbetstillfällen och ytterligare förutsättningar för en levande landsbygd. Gårdsförsäljning av alkoholdrycker skulle dessutom kunna bidra till landsbygdsturismen som är viktig för utvecklingen av landsbygdens näringsliv. Det finns en betydande utvecklingspotential för turismföretagande i många gles- och landsbygdsområden. Landsbygdsutveckling och turismföretagande har därtill identifierats som ett angeläget utvecklingsområde inom ramen för den europeiska landsbygds- och sammanhållningspolitiken. I bilaga 3 redovisas resultatet av en enkätundersökning om småskalig alkoholproduktion i genomförd av utredningens Undersökningen ger bland annat en bild av producenternas förväntade intäkter och kostnader liksom en bild av de utvecklingsfrågor som är aktuella för de producenter som kan tänkas vara intresserade av att bedriva gårdsförsäljning av alkoholdrycker. Enligt slutsatserna i undersökningen skulle bland annat möjligheterna till försäljning av alkoholdrycker från producenterna direkt till konsument i någon form vara ett betydelsefullt steg för de små företagens utveckling och branschens framåtskridande. Vidare kan man dra slutsatsen att gårdsförsäljning tillsammans med småskalig dryckesproduktion kan antas ha större betydelse för små företags arbetsförutsättningar och utvecklingsmöjligheter än för större företag. Den i undersökningen viktigaste utvecklingsfrågan för producenterna är att förbättra försäljningsmöjligheterna. Samtliga producenter i undersökningen är per definition mikroföretagare, dvs. de har få eller inga anställda eller en balansomslutning som är . Deras ambitioner pekar på att deras produktion kommer att fördubblas som antalet produkter också fördubblas. Trots fördubblingen kommer de fortfarande att vara mycket små företag med hantverksmässig produktion. Tillkomsten av fler småföretag är av betydelse för både branschens utveckling och för att öka sysselsättningen. Enligt undersökningen genererar sysselsättningsmässigt varje direkt jobb i branschen indirekta och inducerade effekter beroende på vilka ekonomiska värdekedjor som blir berörda. I undersökningen har den sammanlagda sysselsättningseffekten genom den småskaliga produktionen via direkt, indirekt och inducerade jobb uppskattats kunna hamna inom intervallet 500 till drygt 1000 arbetstillfällen . Särskilt intressanta blir effekterna lokalt och på landsbygden, där varje nytt företag och varje nytt jobb är av särskild betydelse för en levande landsbygd. 9.3Ekonomiska konsekvenser för kommunerna Utredningens bedömning: De ökade kostnader som tillståndsprövningen och tillsynen kan leda till för kommunerna kan finansieras med avgifter. Ansvaret för tillståndsgivningen och tillsynen över gårdsförsäljning föreslås ligga på kommunerna. Det är nya uppgifter för kommunerna, som dock enligt utredningens förslag ska kunna avgiftsfinansieras. Själva gårdsförsäljningen bör inte i sig leda till några ökade kostnader. Om verksamheten med gårdsförsäljning utvecklas kan det däremot leda till ökad sysselsättning och därmed ökade skatteintäkter. 9.4Ekonomiska konsekvenser för statliga myndigheter Utredningens bedömning: Det tillsynsansvar som läggs på och länsstyrelserna bör kunna inom ramen för befintliga resurser. Om gårdsförsäljning emellertid kommer att attrahera många tillverkare innebär det att en ny näringsgren växer fram som kommer att generera skatteintäkter, vilka i så fall kan finansiera det resursbehov som kan uppstå hos de statliga tillsynsmyndigheterna. har enligt 9 kap. 1 § den nya alkohollagen tillsyn över efterlevnaden av alkohollagen och anslutande föreskrifter. Enligt samma paragraf har länsstyrelserna tillsyn inom länet. De ska också biträda kommunerna med råd i deras verksamhet. Om gårdsförsäljning införs i innebär det att och länsstyrelserna får ytterligare ett tillsynsområde enligt lagen. Eftersom det inte går att med säkerhet att bedöma i vilken utsträckning svenska och utländska tillverkare kommer att söka och få tillstånd till gårdsförsäljning är det svårt att bedöma vad det kommer att innebära för de statliga myndigheternas tillsynsverksamhet. Den tillsynsverksamhet som bedriver består framförallt i statistikinsamling, uppföljning och utvärdering av lagens tillämpning samt råd och stöd till länsstyrelserna i deras tillsynsverksamhet. De ytterligare uppgifter som införandet av gårdsförsäljning kommer att innebära bör kunna hanteras inom ramen för befintliga resurser. Enligt utredningens förslag ges en viss föreskriftsrätt av samma slag som myndigheten har när det gäller servering av alkoholhaltiga drycker. Utredningens bedömning är att myndigheten utan svårighet och utan resurstillskott bör kunna inordna uppgiften i den befintliga verksamheten på föreskriftsområdet. Länsstyrelserna är som förut sagts ansvariga för det regionala tillsynsansvaret på alkoholområdet.