sou · GYB356 · 2010-08-31 00:00:00 — TemaNord 2008:567, Technology procurement. TemaNord 2009:546 The Next Big Thing? Trends Shaping Nordic Innovation © , 2009. Tillväxtpolitisk utblick Nr 2, 2008, Hållbara transporter på väg – nätverkssamhället som dellösning. Info 016-2009, Teknikupphandling – verktyg för att främja innovationer och ny miljöteknik. Trepte , Public Procurement in the EU, 2 uppl. Verva PM , Standarder och innovation i offentlig upp- handling. 2006-1487, Offentlig upphandling som drivkraft för inno- vation och förnyelse. Analys VA 2007:02, Användningsdriven utveckling av IT i arbetslivet Effektvärdering av forskning och utveckling kring arbetslivets användning av IT. Analys VA 2007:06, Behovsmotiverade forskningsprogram i sektoriella innovationssystem. Analys VA 2009:19, Investering i hälsa Hälsoekonomiska effekter av forskning inom medicinsk teknik och innovativa livs- medel. VFI 2002:02, Innovationspolitik för – mål, skäl, problem och åtgärder. VFI 2004:02, Svensk innovationskraft Visionen måste vara starkare än motståndet. Information VI 2007:05, IT för sjukvård i hemmet Projekt- katalog. Information VI 2008:11, E-tjänster i offentlig verksamhet. Policy VP 2006:01, På spaning efter innovationssystem. , Innovationer för hållbar vård och omsorg Värdeskapande vård- och omsorgsprocesser utifrån patien- tens behov. , eGovernment of tomorrow Future scenarios for 2020. Visanu 2005:5, Åskådare, regissör eller aktör? En studie av rollfördel- ningen mellan offentliga och andra aktörer i klusterutveckling. , Technology Procurement for Innovation in Swedish Construction, , 1991. Förutsättningar och åtgärder för ökad Utredaren ska utreda förutsättningarna för offentlig innovations- upphandling i samt lämna förslag till åtgärder för att öka tillämpningen av innovationsupphandling. De åtgärder som föreslås ska syfta till att stärka den offentliga verksamhetens förnyelse, kvalitet i bred bemärkelse och effektivitet med stöd av innovationsupphandling. Detta kan även främja inno- vationsförmågan och förutsättningarna för strukturomvandling i näringslivet. Regeringen redovisade i propositionen Ett lyft för forskning och innovation (prop. 2008/09:50) sin avsikt att låta utreda förutsätt- ningarna för hur offentliga aktörers investeringar i samband med upphandling i ökad utsträckning kan bidra till utvecklingen av kun- skapsintensiva företag. Mot bakgrund av detta ska en särskild utre- dare få i uppdrag att utreda förutsättningarna för offentlig innova- tionsupphandling i samt föreslå åtgärder för att öka till- lämpningen av innovationsupphandling. De åtgärder eller modeller som föreslås ska kunna tillämpas i stora delar av den offentliga sektorn. Utredaren ska därför sam- verka med kommuner och landsting för att förbättra förutsättning- arna för att nå ökad innovationsupphandling. Möjligheterna att främja innovation som kan stödja omställ- ningen till ett hållbart samhälle ska utredas. Frågan om små och medelstora företags möjlighet att delta i innovationsupphandling ska särskilt uppmärksammas. Uppdraget ska redovisas . I propositionen Ett lyft för forskning och innovation (prop. 2008/09:50) konstaterade regeringen att nya produkter och processer behöver utvecklas för att offentlig verksamhet ska kunna leverera offentliga tjänster som är mer effektiva utan att förlora i kvalitet. Regeringen pekade på att upphandling av forsknings- och utvecklingsprocesser (så kallad förkommersiell upphandling) respektive innovation utifrån specifikationer av mål, behov och funktioner i stället för av befintliga produkter och processer kan vara ett sätt att åstadkomma detta. Genom en sådan ansats kan upphandlande myndigheter och enheter bidra till en ökad innovationsverksamhet och innovations- förmåga i både offentlig sektor och näringslivet. En kompetens som varit relativt förbisedd i den innovations- politiska debatten, i såväl som andra länder, är den kompe- tens som en användare eller beställare har om sina egna behov eller, som fallet är för upphandlande myndigheter och enheter, behoven inom den samhällssektor som de ansvarar för. När t.ex. ny kun- skap, som växt fram genom forskning, utvecklas i kombination med att en användare formulerar sina behov kan innovation uppstå. Detta bidrar till förnyelse i näringsliv och offentlig sektor, till effektivitet, ökad kvalitet och stärkt konkurrenskraft. I förläng- ningen stärks förutsättningarna för att skapa tillväxt. Innovationsförmågan i näringslivet är central för att företag i på ska kunna konkurrera med företag i andra länder. näringslivsstruktur bygger på en stark kunskaps- baserad tradition. Ny kunskap måste utvecklas och omvandlas till affärer i nya och befintliga företag för att skapa goda förutsätt- ningar för framtida tillväxt och välfärd. Förnyelse, kvalitet och effektivitet i de offentliga tjänsterna i form av såväl nya produkter och processer som organisatoriska lösningar är nödvändig, bl.a. till följd av det ökade efterfrågetryck och de utmaningar som kommer av bland annat en allt äldre befolk- ning och klimatförändringarna. Förnyelse, kvalitet och effektivitet är också angeläget i den offentliga sektorns planering och styrning. Offentlig upphandling finansieras med skattemedel och ska genom- föras så att största möjliga samhällsekonomiska nytta skapas. Utgångs- punkten för offentlig upphandling är ett behov som identifierats av offentliga aktörer, för vilket en offentlig satsning – inköp eller investering – planeras eller för vilket en viss samhällelig utveckling bedöms önskvärd. I dagens tillämpning av offentlig upphandling begränsar sig beställaren av olika skäl ofta till att endast efterfråga varor och tjänster som han eller hon definierat på förhand. Detta försvårar att innovativa lösningar på behoven kan utvecklas. På marknader där offentliga aktörer är viktiga beställare och köpare kan företagens beredskap att utveckla ny kunskap för att vinna upphandlingar bli högre med ett ökat inslag av innovations- upphandling. Detta kan i sin tur leda till att företagen utvecklar nya varor och tjänster som kan lanseras på en större internationell marknad, som möjligheterna till förnyelse i den offentliga verksamheten ökar. Ett exempel på område där , andra län- der och EU stimulerat offentlig upphandling är grön upphandling. Kriterier har utvecklats, goda exempel finns inom de flesta teknikområden och allt fler offentliga aktörer till- lämpar grön upphandling. Att identifiera och formulera behov så att innovation och förny- else kan uppstå kräver en särskild kompetens hos de offentliga aktörerna. För att bedöma samhällsekonomiska kostnader och vinster av en upphandling på lång sikt kan också alternativa värde- ringsmodeller behöva utvecklas. Storleken på den offentliga upphandlingen i är . I EU uppgår den annonserade offent- liga upphandlingen över tröskelvärdena till ca , vilket motsvarar av EU:s BNP (2002). Med innovation avses i dessa direktiv en nyskapande kombination av olika resurser som tar formen av ett värdehöjande erbjudande som svarar mot en efterfrågan på en marknad. Med resurser avses bl.a. kompetens, såväl forskningsbaserad som erfarenhetsbaserad kompetens. Resurserna avser också ny kunskap och gjorda erfarenheter ut- ifrån bl.a. ett samspel mellan individer och organisationer. Detta innebär att innovation kan bygga på kompetens inom vetenskap, teknik, design, affärsmodeller, organisation, tjänsteproduktion, immaterialrätt m.m. Innovation kan med andra ord vara såväl forsknings- som erfarenhetsbaserad och inrymma såväl tekniska som icke-tekniska innovationer. innovation kan komma från alla vetenskapsområden. Andra resur- ser som är viktiga för att innovation ska uppstå är finansiering, infrastruktur och förtroende. De marknader som avses kan vara såväl privata som offentliga, det vill säga finansierade med allmänna medel (skatter och avgifter). Med innovationsupphandling avses i dessa direktiv upphandling av i förväg okända lösningar på ett definierat problem eller behov för vilka det ibland ännu inte har etablerats någon marknad. Innovationsupphandling kan sägas vara ett uttryck för en efter- frågestyrd innovationsprocess, eftersom utgångspunkten för inno- vationsupphandling är en analys av behov, problem eller utma- ningar hos en eller flera offentliga aktörer eller för samhällsområ- den. Om denna behovsanalys i kombination med en marknadsana- lys för att identifiera tillgängliga, existerande lösningar visar att lösningar som motsvarar behoven saknas, kan det strategiska be- slutet att genomföra en innovationsupphandling bli konsekvensen. Innovationsupphandling kan innebära så kallad förkommersiell upphandling. Med detta begrepp avses en metod för upphandling som presenterades i kommissionens meddelande Förkommersiell upphandling: Att driva på innovation för att få offentliga tjänster av hög kvalitet i (KOM(2007)799). Förkommersiell upp- handling är en metod för upphandling före kommersialiseringen av en slutlig produkt. Den förkommersiella upphandlingen känne- tecknas av att den enbart omfattar tjänster som utgörs av forskning och ut- veckling (FoU) (t.ex. design eller andra förslag på problemlös- ning, framtagande av prototyper fram till utvecklingen av en be- gränsad volym första produkter eller tjänster i form av en test- serie), upphandlande enhet och leverantörer delar risker och fördelar, bl.a. genom att den offentliga upphandlaren inte reserverar FoU-resultaten enbart för egen användning, processen utgörs av upphandling i konkurrens utan inslag av statligt stöd genom att upphandlingsprocessen utformas för att maximera konkurrens, insyn, öppenhet och rättvisa. En pris- sättning på marknadsvillkor gör att den offentlige upphandlaren kan få en bild av bästa möjliga lösningar på marknaden. Genom att handla upp FoU-tjänster från flera leverantörer investe- rar den upphandlande myndigheten i alternativa lösningar på det ursprungliga behovet. Eftersom FoU inte omfattar möjliga innovationsdrivande verk- samheter som t.ex. integration, kundanpassning eller stegvis anpassning och förbättringar av befintliga produkter eller processer finns en potential också i kommersiell upphandling. Det kan inne- bära att upphandlande myndigheter och enheter upphandlar mer innovativt genom förändrade rutiner i samband med kommersiell upphandling. Detta kan t.ex. innebära prestandabaserade kravspeci- fikationer som öppnar för anbudsgivarna att erbjuda ett bredare urval av lösningar. Att utvärdera kostnaderna för hela varans eller tjänstens livstid i stället för att begränsa sig till inköpskostnaden är ett annat exempel på en förändrad rutin som kan leda till innova- tionsupphandling. Innovationsupphandling i form av teknikupphandling har histo- riskt sett varit ett viktigt instrument för innovation och i förläng- ningen för konkurrenskraft i . Genom innovationsupp- handling har behov och kunskap ofta kombinerats på framgångs- rika sätt. Många av de produkter och system som utvecklats har haft goda resultat även på internationella marknader. Detta har starkt bidragit till framväxten av många av de multinationella hög- teknologiska och kunskapsintensiva koncerner som utgör en stor del av det svenska näringslivet. Förutsättningarna för staten att via myndigheter och affärsverk använda innovationsupphandling som förnyelsedrivande instru- ment har förändrats under . I Teknikupp- handlingsutredningens betänkande Upphandling för utveckling (SOU 1997:88) angavs bolagisering och privatisering av de tidigare affärsverken, omprövning av försvarets upphandlingsmönster samt inträde i EU som begränsande faktorer. Myndigheter som och använder sig av upphandling som ligger nära den ansats som uppdraget gäller. uppmärksammar innova- tionsfrämjande upphandling i sin strategi för upphandlingsfrågor . lade dåvarande Verket för näringslivsutveckling () och Verket för innovationssystem () fram rap- porter om hur offentlig upphandling kan bidra till ökad innovation (Nuteks rapport upphandling för drivkraft för innova- tion och förnyelse (2006:21) och upp- handling som drivkraft för innovation och förnyelse (2006-01487)). inledde också 2008 arbetet med ett pilotprogram för att studera olika varianter av innovationsupphandling. hade två projekt lanserats inom ramen för detta program: Mat för äldre och Giftfria blodpåsar. Rådet för arkitektur, form och design (RAFD, verksamt ) har i en rapport diskuterat kvalitetsbegreppets och designprocessens strategiska betydelse för att, med användarens och samhällets behov i fokus, stärka utveck- lingen av offentlig verksamhet och bidra till ökad innovation i näringslivet. (Kvalitet i offentlig upphandling när medborgarnas behov styr och staten handlar, RAFD 2008:3). I uppdraget till Kammarkollegiet att inrätta ett praktiskt nationellt upphandlings- stöd slår regeringen fast att de metoder och hjälpmedel som utvecklas inom ramen för upphandlingsstödet bör syfta till att upp- handlande myndigheter och enheter bl.a. uppmuntras till innova- tionsfrämjande upphandling. Regelverket för den offentliga upphandlingen bygger på EG-direk- tiv och omfattar lagen (2007:1091) om offentlig upphandling (), lagen (2007:1092) om upphandling inom områdena vatten, energi, transporter och posttjänster (LUF) och lagen (2008:962) om valfri- hetssystem (LOV). Företagen ska ha lika förutsättningar att kon- kurrera och ageranden som begränsar konkurrensen ska undan- röjas. Avsikten är att det företag som säljer de efterfrågade varorna och tjänsterna mest förmånligt ska vinna en upphandling. Lagstiftningen ger utrymme för innovationsupphandling. Enligt 1 kap. 6 § punkt 6 ska lagen inte gälla för kontrakt som avser forsknings- och utvecklingstjänster, med undantag för sådana vilkas resultat endast tillkommer en upphandlande myndig- het i den egna verksamheten och betalas av myndigheten. Ett eventuellt införande av upphandlingsförfarandet konkur- renspräglad dialog i svensk lagstiftning bereds inom . I Europeiska kommissionens innovationsstrategi Kunskap i prakti- ken: en brett upplagd innovationsstrategi för EU (KOM(2006)502) framhålls betydelsen av innovationsinriktad upphandling. Kommis- sionen slår fast att denna form av upphandling ryms inom upp- handlingsdirektiven . Medlemsstaterna uppmanas att vidta konkreta åtgärder för att stimulera innovation och forskning genom förbättrad upphandlingspraxis. Kommissionen utvecklade dessa skrivningar i meddelandet Att driva på innovation för att få offentliga tjänster av hög kvalitet i (KOM (2007)799). I detta meddelande presenterades en metod för upphandling av FoU-tjänster före kommersialiseringsfasen av en slutlig produkt, s.k. förkommersiell upphandling. I pionjärmarknadsinitiativet, som presenterades i meddelandet Ett pionjärmarknadsinitiativ för (KOM (2007)860) framhölls också innovationsupphand- ling som en metod för att etablera nya och snabbt expanderande marknader. Utredaren ska utreda förutsättningarna för offentlig innovations- upphandling i samt lämna förslag till åtgärder för att öka tillämpningen av innovationsupphandling. Innovationsupphandling kan vara aktuellt om en behovsanalys i kombination med en mark- nadsanalys visar att tillgängliga och existerande lösningar som mot- svarar behoven saknas. De åtgärder som föreslås ska syfta till att stärka den offentliga verksamhetens förnyelse, kvalitet och effektivitet med stöd av innovationsupphandling, som innovationsförmågan och förutsättningarna för strukturomvandling i näringslivet stärks. I uppdraget ingår att analysera i vilken utsträckning och i vilka for- mer innovationsupphandling redan tillämpas i i förhållande till de möjligheter som ryms inom gällande rätt. Frågan om små och medelstora företags möjlighet att delta i innovationsupphand- ling ska särskilt uppmärksammas. Uppdraget ska omfatta såväl förkommersiell upphandling som möjligheterna till innovativa ansatser vid kommersiell upphandling. Utredaren ska identifiera hinder för innovationsupphandling och lämna förslag till hur dessa kan minskas eller elimineras. inkluderar frågan om i vilken utsträckning de olika upphandlings- förfarandena respektive metoder som funktionsupphandling kan användas. Vidare ska en analys av eventuella behov av incitament för de upphandlande enheterna att genomföra innovationsupp- handlingar göras. Om utredaren finner att behov av incitament finns ska förslag till utformning av sådana incitament lämnas. Frå- gor om riskhantering och immaterialrätt ska beaktas. Utredaren ska göra en bedömning av eventuellt behov av ny kompetens inom innovationsområdet i bred bemärkelse, dvs. inno- vation i varor, tjänster, organisation, system med flera former, hos berörda aktörer. Tillgång till och behov av metodik och kompetens hos näringslivet, särskilt små och medelstora företag, för att kunna delta i innovationsupphandling ska belysas. Om utredaren finner det påkallat ska han eller hon presentera en struktur för hur nöd- vändig kompetens inom innovationsområdet kan tillhandahållas och utvecklas utan att snedvrida konkurrensen på marknaden. Om utredaren finner det påkallat ska också förslag lämnas till en struktur för metodstöd till upphandlande myndigheter och leve- rantörer. Denna fråga inkluderar vilken roll det nationella upp- handlingsstödet hos Kammarkollegiet kan spela. Utredaren ska också föreslå insatser för att följa upp och utvär- dera resultat av offentlig innovationsupphandling. Förutsättningarna för ökad innovationsupphandling ska utredas för verksamheter där offentliga aktörer agerar som betydande köpare eller har ansvar för större samhällssektorer såsom infra- struktur, energi och hälso- och sjukvård. Frågan om hur innova- tionsupphandling kan fungera inom den statliga inköpssamord- ningen ska behandlas. De åtgärder eller modeller som föreslås ska kunna tillämpas i stora delar av den offentliga sektorn. Utredaren ska särskilt beakta förutsättningarna att samverka med kommuner och landsting för att främja utvecklingen av innovationsupphand- lingar. De delar av upphandlingen inom försvaret som omfattas av de nya principer för materielförsörjningen som presenterades i den försvarspolitiska propositionen Ett användbart försvar (prop. 2008/09:140) omfattas inte av uppdraget. Möjligheterna att främja innovation som kan stödja omställningen till ett hållbart samhälle ska utredas. Utredaren ska identifiera ett antal offentliga aktörer inom vilka pilotverksamhet kan inledas. Om pilotverksamhet föreslås, ska utredaren även lämna förslag till hur de erfarenheter som görs i pilotverksamheterna kan följas upp, hur modeller och metoder kan vidareutvecklas, samt hur gjorda erfarenheter och goda exempel gjorda erfarenheter från Statens energimyndig- het, , m.fl. ska tas till vara. De under- lag som utvecklats av , , Rådet för arkitektur, form och design m.fl. ska tas i beaktande. Förslagen ska utformas så att de inte kommer i konflikt med , LUF och LOV samt gällande EG-rätt. Utredarens förslag får inte utformas så att de begränsar förutsättningarna för konkur- rens. Om utredaren finner att det behövs särskild reglering ska för- fattningsförslag lämnas. Frågan om hur regelverk, upphandlingar och åtgärder bör utformas för att underlätta för små och medel- stora företag att delta i innovationsupphandling ska särskilt belysas. Avvägningen mellan ett nationellt konkurrenskraftsperspektiv och det faktum att är en del av den inre marknaden, där upphandlingsreglerna syftar till att möjliggöra konkurrens mellan leverantörer oavsett nationell hemvist ska beaktas. Utredarens förslag till åtgärder ska rymmas inom de givna stats- finansiella ramarna. Förslagen som lämnas får inte vara kostnads- drivande. Utredaren ska inhämta internationella erfarenheter av stödjande åtgärder för innovationsupphandling, i första hand från andra med- lemsstater inom EU, då dessa lyder under samma upphandlings- regler som . Länder som särskilt bör belysas är , och . Utredaren ska också inhämta erfaren- heter från medlemsstater som infört bestämmelser om konkurrens- präglad dialog för att se i vilken utsträckning förfarandet tillämpas vid innovationsupphandling. Förslagens påverkan på den administrativa bördan för företag ska redovisas. Vidare ska förslagens påverkan på den administrativa bördan och eventuella kostnadsökningar för myndigheter och andra offentliga upphandlande enheter redovisas och finansieras inom berörda utgiftsområden. Förslagen som lämnas får inte vara kostnadsdrivande. Uppdragets genomförande och tidsplan Utredaren ska fortlöpande hålla (Näringsdepar- tementet) informerat om sitt arbete. Utredaren ska under arbetet samråda med Kammarkollegiet, , (N 2008:05) och ramavtalsslutande myndigheter. Samråd ska även ske med andra berörda myndigheter, som Verket för Innovations- system (), och . Likaså ska utredaren samråda med Utredningen avseende uppfölj- ning och analys av de statliga upphandlarnas åtgärder för att för- bättra produktiviteten och innovationsgraden inom anläggnings- branschen (N 2009:10), Utredningen avseende genomförande av EG:s direktiv om upphandling inom försvars- och säkerhetsområ- det (Fi 2009:37) och andra relevanta kommittéer. Utredaren ska vidare samråda med relevanta intresseorganisationer, inklusive Kommuner och Landsting. Utredaren ska redovisa vilka eventuella författningsändringar som krävs till följd av utredningens förslag. Förslag till dessa för- fattningsändringar ska lämnas. Uppdraget ska redovisas . Utdrag ur rekommendationer beträffande hänsyn till småföretag vid upphandling Myndigheters utformning av en upphandling har stor betydelse för små och medelstora företags förmåga att delta i denna. Konkur- rensverket har på sin hemsida lämnat rekommendationer när det gäller upphandling från mindre företag. Utredningen instämmer i dessa rekommendationer vars till- lämpning skulle vara till fördel både för småföretag i allmänhet och för innovativa företag. Texten nedan kommer således från hem- sida.1 För att den upphandlande myndigheten ska kunna skapa förutsätt- ningar som ökar deltagandet bland mindre företag i offentliga upp- handlingar är det viktigt att ta hänsyn till följande moment i plane- ringsfasen: Identifiera och analysera det egna behovet och anpassa krav och villkor efter det. Det är också viktigt att det finns en tydlig dialog mellan brukare och upphandlare, så att behoven blir till- godosedda i upphandlingen. ett leverantörsperspektiv för att undvika otydliga krav i upphandlingsprocessen som bland annat kan vara problematiska för leverantörer att leva upp till och som får konsekvensen att vissa företag kanske inte kan lämna anbud. Informera er om de förutsättningar som gäller för leverantörer och produkter på den aktuella marknaden genom en noggrann marknadsundersökning. En upphandlande myndighet som saknar tillräcklig kunskap om den aktuella marknaden riskerar att ställa krav i upphandlingen som marknaden inte kan leva upp till. Det är ofta angeläget att inhämta kunskap om marknaden i dia- logen med tänkbara leverantörer, det kan handla om eventuella krav i förfrågningsunderlag eller betalningsvillkor. Informationen in- hämtas normalt innan upphandlingen påbörjas för att resultatet av dialogen ska kunna påverka utformningen av förfrågningsunder- laget. I kontakten med tänkbara leverantörer är det viktigt att uppge att upphandlingen inte har påbörjats och att diskussionen inte är en förhandling med leverantören utan just en diskussion inför en upphandling i konkurrens. Principerna om likabehandling och icke-diskriminering innebär bland annat att en leverantör inte får gynnas i förhållande till andra. Sprid information genom utannonserade informationsträffar via den egna webbplatsen eller via branschorganisationer. Det kan exempelvis handla om vilka upphandlingar som genomförs regel- bundet, tidpunkt för dessa upphandlingar, vilka upphandlingsruti- ner myndigheten har samt vilka krav som brukar ställas. Planera för upphandlingarna och annonsera dessa för att informera tänkbara leverantörer om upphandlingen och för att på så sätt få in fler och väl utarbetade anbud.