sou · GXB368 · 2010-01-01 00:00:00 — De socialsekreterare som vid respektive tillfälle var ansvariga för att utreda situation hade emellertid inte bedömt att det fanns skäl att inleda någon utredning.26 Michael-fallet kan i backspegeln ses som ett startskott för en mycket expansiv utveckling av barn- och ungdomsvården . Behovet av stärkt barnperspektiv i arbete uppmärksammades, men också vikten av struktur i handläggningen av barnavårdsärenden lyftes fram, bl.a. genom nationella utbild- ningssatsningar. Förutom den volymökning och specialisering som har beskrivits ökade kunskapsproduktionen inom barn- och ungdomsområdet avsevärt . Frivilligorganisa- tioner som och senare m.fl. kom att spela en allt viktigare opinionsbildande roll, förutom att de bidrog med kunskap om barns och ungas situation. Trots en stark utveckling i många avseenden kan konstateras att många problem återstår, inte styvfar och mamma dömdes till fängelse i tio respektive för dödsmisshandeln och för att regelbundet och utsatt honom för miss- handel. Avdelningschefen i den aktuella kommunen dömdes för tjänstefel och fem olika socialsekreterare kritiserades av JO. 26JO:s utlåtande , dnr. 1974-1990 och dnr 2041-1990. Den sociala barn- och ungdomsvårdens utveckling minst när det gäller att uppmärksamma och snabbt agera när barn kan misstänkas fara illa. 3.5.2Barnperspektivet har stärkts och innebär ökade utmaningar Även på ett mer generellt plan uppmärksammades behovet av ett stärkt barnperspektiv alltmera , exempelvis genom att riksdag ratificerade och genom att inrättades . Se vidare artikel om innebörden av för barn och unga i den sociala barn- och ungdomsvården i bilaga till betänkandet27. Enligt bl.a. tillsynsmyndigheterna har en positiv utveckling skett när det gäller hur barn görs delaktiga och synliggörs i socialtjäns- tens utredningar. Att tala med barn är en mer eller mindre självklar del av det sociala arbetet vilket är en positiv utveckling. ställer det ökade krav på socialsekreterarnas kompetens i själva samtalet, men också för att kunna hantera den information som samtalet ger så att det blir till hjälp och inte förvärrar. Även barns behov utifrån en helhetssyn uppmärksammas mer i utred- ningarna, dvs. förutom familjesituation beskrivs barnets skolgång och hälsa. Att barns och ungas egen vilja och behov lyfts fram är odelat positivt men ställer ökade krav på verksamheten. I svåra barna- vårdsärenden har inte sällan barn, föräldrar och även olika social- arbetare, som berörs av ärendet, olika uppfattningar om hur pro- blemen för barnet ska definieras, hur problemen ska avhjälpas och ytterst vad som är barnets bästa. Utifrån fem fallstudier28 (genom- förda av lika många forskare) har bl.a. åskådliggjorts att man inte på ett oproblematiskt sätt kan utgå ifrån att barnet alltid själv vet vad som är hans eller hennes eget bästa. Ambivalenta bindningar till närstående kan exempelvis vara minst lika starka som varma posi- tiva band. Fallstudierna visar att det inte finns några enkla lösningar när det gäller att komma fram till vad som är barnets bästa. 27Rasmusson, B. 2009, i bilaga till betänkandet. 28Aronsson, K. (red.) 2004, s. 107. Den sociala barn- och ungdomsvårdens utveckling Det traditionella sociala arbetet har till stor del präglats av ett syn- sätt där klienten är underordnad och inte vet vad som är bäst för henne eller honom och därför är i behov av experter för att kunna bemästra sina problem. Det sociala arbetet har successivt föränd- rats i riktning mot ökat inflytande för barn, ungdomar och föräld- rar, vilket varit ett resultat av lagstiftning, professionalisering och forskning. Större delaktighet för den som berörs har påverkat sättet att tänka och handla, men också sättet att organisera det sociala arbetet. Ett erbjudande förhållningssätt, där människor själva defi- nierar sina behov, har exempelvis varit en viktig drivkraft bakom utvecklingen av det förebyggande arbetet Det har bl.a. resulterat i att öppna insatser alltmer ges utan formella beslut (service). Vidare bygger metoder såsom lösningsfokuserat arbete, familjerådslag m.m. på ett synsätt som handlar om att dela med sig av makten (empower) och öka klientens kontroll över sitt eget liv. Em- powerment är en process i vilken socialsekreteraren lyssnar på och stödjer klienten att identifiera problem och lösningar och stärka förmågan att ta ansvar för sin situation.29 Även om en positiv förskjutning skett i riktning mot ett sådant förhållningssätt kvarstår många hinder. Det är inte ovanligt att det är socialsekreterarens val av åtgärder som blir avgörande eftersom det ofta relateras till de resurser som står till buds och det regelverk som gäller. Alla klienter vill inte heller ta det ansvar för konsekven- serna av olika beslut som erbjudandet om delaktighet och makt innebär. Ett förhållningssätt som präglas av empowerment är inte heller fullt ut möjligt i de fall det bedöms finnas ett skyddsbehov för barn och unga. Likväl finns möjligheter till delaktighet, inom de ramar som gäller, även i situationer där tvång förekommer eller övervägs. Hur socialsekreterare som arbetar med barn, unga och familjer hanterar sin maktposition i förhållande till klienten är en fråga som är central i myndighetsutövning. I den ojämlika relation som råder mellan och familjen är det som har huvudansvaret för att skapa den arbetsallians som är nödvändig för att barnet ska få bästa möjliga hjälp. En svårighet att förhålla sig till för socialsekreterare i barn- och ungdomsvården är att ingången ofta är en anmälan och att såväl barn som familjer ofta är omotive- rade till kontakt som de inte efterfrågat. 29 Claezon, I. 2004, s. 42 f. Den sociala barn- och ungdomsvårdens utveckling nen kan vara en känslomässig reaktion på det underläge som klien- ten befinner sig i, bl.a. genom att vara utsatt för påverkan och för- sök till förändring30. En ytterligare komplikation är att barn och föräldrar kan ha olika intressen och att föräldrarna sinsemellan kan ha olika uppfattningar. Utifrån resultatet i en av studierna inom projektet jerna och samhällets service konstaterades att offentliga verksam- heter ofta formulerar behov hos individen som denne inte själv känner igen. Studien visade att klienter i allmänhet inom individ- och familjeomsorgen efterfrågar yttre bistånd när det gäller eko- nomi, arbete, bostad, barnomsorg m.m., medan socialarbetare ten- derar att se djupare behov utifrån klientens livsföring och rela- tioner. Denna motsättning skulle, enligt författarna, vara legitim om den professionella bedömningen utgick från en kärna av odis- kutabel vetenskaplig evidens. Det enda som etiskt kan berättiga att man går emot den enskildes önskemål är självklara långsiktiga kon- sekvenser som den enskilde inte kan överblicka eller hänsyns- tagande till en tredje part som måste skyddas.31 I synnerhet inom barn- och ungdomsvårdens myndighetsupp- gifter är den sistnämnda reservationen relevant, åtminstone när behovet av placering utanför hemmet övervägs. ska inte möjligheten till tvångsomhändertagande som yttersta utväg behöva påverka förhållningssättet generellt sett. I alla situationer kan öppenhet och valmöjligheter erbjudas. På ett basalt plan är delak- tighet att ge information och möjlighet att framföra synpunkter. Den brist på lyhörd som författarna lyfter fram, när det gäller exempelvis familjers behov av direkt hjälp, är också värd att upp- märksamma inom barn- och ungdomsvården. En del av problemet är att har begränsade möjligheter att tillgodose de mest grundläggande behoven (arbete, bostad, barnomsorg) för för- äldrarna, eftersom det rör sig om resurser som andra samhällsfunk- tioner förfogar över. Likväl får det anses vara upp- gift att i vissa situationer företräda klienterna för att de ska få sina behov tillgodosedda genom andra huvudmän. Även om inriktningen går mot större öppenhet och ökad del- aktighet finns stora behov av förbättringar, inte minst av att social- tjänsten på ett systematiskt sätt efterfrågar vad barn, ungdomar och föräldrar önskar och vilka erfarenheter de har. Inom barn- och ung- domsvården finns få frivilligorganisationer som företräder berörda 30Börjeson, B. 2008, s. 314. 31Hermodsson, A. 1990, s. 124 f; , U. m.fl. 1990, s. 42 f. Den sociala barn- och ungdomsvårdens utveckling barns och föräldrars intressen, vilket ställer extra stora krav på verksamheten att inhämta deras erfarenheter. När det gäller vuxna klienters syn på vad som är bra bemötande finns en samstämmighet i forskningen. Lyhördhet, ärlighet och respekt är faktorer som framhålls i flera studier. För att uppfattas som trovärdig i klientens ögon krävs vidare att socialsekreteraren har inflytande i den egna organisationen och har förmåga att agera för klienten32. Claezon har intervjuat ungdomar som har erfarenhet av att vara tvångsomhändertagna och deras anhöriga. Hon tolkar sammanfatt- ningsvis ungdomarnas berättelser som en uppmaning till social- arbetare att lyssna på dem och försöka förstå. Ungdomarna fram- håller sitt behov av att bli sedda som de individer de är och vissa lyfter fram behovet av att bli sedda som en del av sin familj. De vill också bli delaktiga tidigt i en placeringsprocess. De anhörigas råd till socialarbetarna kan sammanfattas med en önskan om delaktig- het, att få vara samarbetspartners i arbetet för den unge, vilket för- utsätter ömsesidig tillit. I berättelserna finns flera exempel på hur samarbetet har fungerat väl och hur detta har påverkat interventio- nen i positiv riktning.33 Utredningen har träffat två olika grupper av ungdomar med erfarenhet av att bo i familjehem respektive HVB. Deras upp- maning till socialarbetare liknar den som refererades ovan, näm- ligen att lyssna utan att ha någon manual, vara vanliga och per- sonliga, behandla en som vuxen (även om man bara är 11–) och prata i klartext. Andra kommentarer var: Varför byts social- sekreterarna ut och varför är de så unga? Det måste vara något fel; det behövs socialsekreterare med erfarenhet. Motsva- rande budskap framfördes av en grupp mammor, med erfarenhet av att ha haft sina barn placerade, som utredningen sammanträffat med. Andra synpunkter var att man bör få hjälp när man ber om det, innan det gått för långt. Det fungerar inte att tvinga på föräld- rar insatser i ett sent skede, exempelvis om det förekommer miss- bruk. Betydelsen av ekonomiskt stöd till en ensamstående förälder är underskattad. Dålig ekonomi påverkar föräldraförmågan nega- tivt. Bland många andra frågor nämndes också vikten av att social- tjänstens dokumentation ger en allsidig bild av vad som sägs och vad som händer. 32Carlsson, B. 33Claezon, I. 2004, s. 77 ff. Den sociala barn- och ungdomsvårdens utveckling Specialiseringen inom barn- och ungdomsvården, som har drivits längst i medelstora och stora kommuner, har medfört en större tydlighet för de professionella. Det saknas emellertid kunskap om hur berörda barn, unga och familjer uppfattar speci- aliserade arbetssätt. Handläggningen följer numera ett tydligare flöde från mot- tagande av ansökningar och anmälningar till genomförande av en insats. Utredningarna har som regel en tydligare struktur och metodiken har utvecklats. Bedömningsinstrument är under utveck- ling, men även med sådana verktyg kommer en stor del av arbetet även fortsättningsvis att basera sig på socialsekreterarens egen be- dömning. Människosyn, bemötande och förmåga att etablera en förtroendefull relation kommer också alltid att vara grundläggande för kvaliteten i det sociala arbetet. Även de öppna insatserna har utvecklats i riktning mot struktu- rerade modeller och manualbaserade program och här finns mot- svarande balansgång. Vikten av att bygga upp en nära relation till familjen och individualisera insatserna kan inte ställas mot vikten av en tydlig struktur i behandlingsarbetet. Det finns också en diskus- sion om värdet av de nya manualbaserade behandlingsmodellerna i förhållande till barn, unga och familjer med stora behov. Dessa program är ofta avsedda att pågå och bör, för att kunna utvärderas, inte kombineras med andra stödinsatser. Många av de barn, ungdomar och familjer som är aktuella för soci- altjänstens insatser behöver dock ofta stöd , ibland under barnets hela uppväxt. menar att en tillräcklig intensitet och struktur är nödvändiga yttre villkor för ett behandlingsarbete. Att strukturera insatsen innebär att sätta upp mål tillsammans med klienten och vissa rutiner, bl.a. preliminära överenskommelser om mötestider. En gemensam utvärdering ska också byggas in. Till detta kommer inre omständigheter, som är avgörande för kvaliteten i den profes- sionella insatsen, dvs. socialarbetarens engagemang i och kunskaper om familjens aktuella situation och bakgrund.34 har på uppdrag av skrivit en artikel om förutsättningarna för att utveckla det sociala arbetet med barn och ungdomar. En av hans slutsatser är att man måste ha relativt låga förväntningar när det gäller möjligheten att introducera 34 , B. Den sociala barn- och ungdomsvårdens utveckling den unikt goda metoden. menar han att man inte nog kan betona att det framgångsrika sociala arbetet bygger på ett metodiskt konsekvent och väl strukturerat arbetssätt.35 Kunskapsbasen för barn- och ungdomsvårdens arbete har utökats på ett övergripande plan genom relativt omfat- tande forskning och utvecklingsarbete. I en forskningsöversikt36 inom området utsatta flickor och pojkar konstateras att den svenska forskningen huvudsakligen haft deskriptiva ambitioner och endast undantagsvis finns ansatser till teoriutveckling. För att kunna välja eller utforma ändamålsenliga interventioner krävs, enligt författaren, djupare insikter om de mekanismer som utlöser övergrepp och som vidmakthåller och förstärker utsatthet. Det behövs mer forskningsprojekt i samverkan över disciplingränser. Skolans roll är dåligt belyst i forskning. Genusperspektiv, ålders- perspektiv och ett etniskt perspektiv saknas ofta. Vidare saknas randomiserade studier av behandlingseffekter. Forskningsöversik- ten utmynnar i en rad konkreta förslag på hur forskningen på området kan förstärkas och stimuleras. Även lokalt har kunskapsutvecklingen tagit fart, även om upp- följning, utvärdering och annat kvalitetsarbete till stor del saknar den systematik som vore önskvärd och ofta bara omfattar en del av verksamheten. Utvecklingen har ofta stimulerats och möjliggjorts av de regionala FoU-enheterna, som tillkom på många håll i landet . En viktig uppgift för FoU-enheterna har varit att utvärdera den projektverksamhet som blev följden av att många kommuner beviljats statliga utvecklingsmedel till öppen- vårdsverksamhet och som var förenade med krav på utvärdering. Det fanns 23 lokala och regionala FoU-enheter som hade verk- samhet inriktad mot IFO och flertalet finansierades av kommunerna. Enligt tyder FoU-enheternas litenhet och att deras existens återkommande omprövas på att kommunerna fortfarande betraktar dem som försöksverksamheter snarare än som strategiskt viktiga för kunskaps- och verksamhetsutveckling. Gemensamt för verksamheterna var ambitionen att arbeta i nära samspel med den kommunala praktiken. Några enheter hade ett väl 35Börjeson, B. 2009, s 59, i bilaga till betänkandet. Den sociala barn- och ungdomsvårdens utveckling utvecklat samarbete med universitet och högskolor, medan andra strävade efter att utveckla mer samarbete.37 Den metod- och kunskapsutveckling som pågår är positiv och lovande. Den ökade orienteringen mot strukturerade arbetsmeto- der och ambitionen att arbeta kunskapsbaserat kan beskrivas som ett paradigmskifte i socialt arbete38. De manualbaserade model- lerna ökar förutsättningarna att utvärdera arbetet. finns inbyggda svårigheter. Myndighetsansvaret gör att insatserna ofta ges i ett gränsland mellan frivillighet och tvång. Många familjer har bristande motivation och uthållighet, vilket kan bero på deras problem men också på att de insatser som erbjuds inte upp- levs meningsfulla. Akuta händelser inträffar som påverkar genom- förandet av insatserna. Sådana omständigheter kan vara oförenliga med en konsekvent användning av manualbaserade metoder. Ofta behövs också kompletterande stödinsatser parallellt med att ett program genomförs, vilket kan försvåra en utvärdering av en speci- fik metod. Beskrivningen av barn- och ungdomsvårdens utveckling har vidrört några av de dilemman som finns inbyggda i uppdraget och som bidrar till komplexiteten. På ett övergripande plan finns spänningen mellan ett synsätt som betonar familjestöd och ett annat som beto- nar skyddet för barn och, ur en annan aspekt, mellan ett familjeori- enterat och ett barnorienterat arbete. Andersson39 belyser proble- matiken genom att peka på att socialsekreterare som har ansvar för barnavårdsärenden ständigt måste göra ett antal överväganden och fundera över var gränser går. Våndan är oftast störst när det gäller mindre barn, där det kan vara livsavgörande för dem såväl att utsättas för separationer som att stanna kvar i en riskabel hemmiljö. Dessutom är de för små för att själva förmedla sin inställning och kanske har de ännu inte några symtom på att fara illa. Socialsekre- teraren känner sig ofta otillräcklig och den dubbla rollen att stödja föräldrarna som man har ansvaret att stå för samhällets 37Socialstyrelsen 2008, s. 9. 38Socialstyrelsen 2008, s. 11. 39Andersson, G. 1991, s. 37 ff. Den sociala barn- och ungdomsvårdens utveckling kontroll är särskilt svår när det handlar om yngre barns hemförhål- landen. Obalansen mellan målen för arbete och det stora ansvar som lagts på och de begränsade möjlig- heter till ingripande som lagen ger är också ett generellt problem, enligt . Att erbjuda delaktighet i en verksamhet, som också bygger på kontroll, kan leda till rollkonflikt för den enskilde socialsekretera- ren. Det krävs att man i myndighetsutövningen på samma gång ska vara korrekt handläggare och arbeta processinriktat för förändring. De olika rollerna påverkar språk, bemötande och förhållningssätt. Socialsekreterare i barn- och ungdomsvården tvingas därtill inte sällan arbeta med människor som inte valt kontakten och som inte alltid vill acceptera de lösningar som socialsekreteraren erbjuder. Situationen är ojämlik, genom de maktmedel som förfogar över, vilket innebär att etiska frågeställningar ständigt måste vara närvarande i det sociala arbetet. Inledningsvis nämndes att de rättsvårdande myndigheterna fått en mer betydelsefull roll i förhållande till när det gäller arbetet med unga lagöverträdare. Det gäller även vid miss- tanke om brott mot barn. Även om det inte finns några motsätt- ningar när det gäller det övergripande målet så är det olika regel- system som möts med olika syften. Det finns en inbyggd norm- konflikt mellan ett straffrättsligt tänkande och ansvar för att tillgodose stöd och skydd utifrån barns och ungas behov. Om rättsväsendet principer tillåts dominera bedömningar och beslut kan man tala om risk för juridifiering av det sociala arbetet. I kapitel 9 om Polisanmälan ges exempel på sådana risker. Ett annat exempel är att det nyanserade sätt som eftersträvas i en barnavårdsutredning kan innebära svårigheter vid domstolens prövning.40 3.6.2Ett stort professionellt handlingsutrymme Den enskilde socialsekreteraren i barn- och ungdomsvården har ett stort professionellt handlingsutrymme, inom givna ramar, vilket också är rimligt med hänsyn till att varje barns, ungdoms och familjs situation och livshistoria är unik. Det innebär ett stort ansvar att göra olika bedömningar, som dessutom ständigt måste vara under omprövning under ett utrednings- och insatsförlopp. 40 Ponnert, L. 2007; , K & , A. Den sociala barn- och ungdomsvårdens utveckling Många forskare har påtalat att det är en negativ konsekvens av ramlagstiftningen att lösningarna på svåra gränsdragningsproblem i hög grad har överlämnats till den enskilde socialsekreteraren som ska tillämpa lagen.41 Flertalet barn och ungdomar, som är aktuella för utredningar och insatser, lever under så problematiska omstän- digheter att frågan om gränserna för vad som är acceptabla upp- växtförhållanden är mer eller mindre närvarande . Frågan om vad som ska anses vara barnets bästa i en konkret situation är komplex och ingen objektiv sanning finns. Socialsekreteraren måste lyssna in barnets vilja och den vuxna omgivningens skiftande uppfattningar och väga samman med sin egen kunskap och erfa- renhet. Ett specifikt dilemma handlar vidare om hur föräldrarnas ansvar och bestämmanderätt ska balanseras i förhållande till en ton- årings vilja. Riktlinjer och manualer kan öka tillförlitligheten men riskerar att också förenkla och minskar möjligheten att komma åt det som är mer svåråtkomligt. Börjeson42 menar att de sociala arbetet stund- om är så svårt – och så viktigt för klienten – att man borde ha ett system för överprövning av bedöm- ning. Han menar då inte den juridiska överprövning av beslut, som följer av lagen, utan en överprövning av exempelvis av slutsatserna av en utredning. Det borde inte upplevas som en omyndighetsför- , menar , utan ett erkännande av det sociala arbetets komplexitet och svårighetsgrad. 3.6.3Socialsekreterarrollen i den specialiserade organisationen Som framgår ovan organiseras uppgifterna inom barn- och ung- domsvården alltmer genom uppdelning av de uppgifter som rör mottagande av anmälningar, utredning, genomförande och upp- följning av stöd- och behandlingsinsatser för barn, ungdomar och familjer. I forskningssammanhang har processen beskrivits som sortering respektive filtrering43. Förutom ambitionen att höja kvaliteten i alla delar har drivkraften varit att bemästra den inbyggda rollkonflikten att vara både myndighetsperson och arbeta behandlingsinriktat. 41Claezon, I. 1987: m.fl. 2007. 42Börjeson, B. 2008, s. 88. 43Cocozza, M. vid utredningens forskarhearing . Den sociala barn- och ungdomsvårdens utveckling En följd av specialiseringen har blivit att myndighetsrollen tyngs av mer dokumentation och utredande och rymmer mindre av stöd- och behandlingsarbete. Många forskare i socialt arbete har påtalat att byråkrati försvårar det sociala arbetet44. Men ett sådant synsätt behöver problematiseras. I den tidigare refererade fallstudien45 gavs flera exempel på betydelsen av byråkrati och regelverk. Forskarna framförde att en regelstyrd handläggning visserligen kan verka ligga långt från tidsenliga ideal, som flexibilitet och individualisering, men några av fallen pekade på att om man bortser från gällande regelverk och låter sig dras med i en snabb händelseutveckling i ett individuellt fall kan det leda till stora problem för barnet. Fallstudi- erna påvisar också i flera exempel betydelsen av mer grundläggande, systematiserade kunskaper. Vardagskunskap räcker inte och inte heller alltid lagregler. I samma fallstudie lyftes en annan viktig aspekt fram som berör sättet att organisera arbetet. Det konstateras att diskontinuitet ofta kännetecknar de barns situation som har särskilt ansvar för att värna om. Därför är det nödvändigt att socialtjäns- tens organisation inte medverkar till att barns liv präglas av ytter- ligare oförutsägbarhet och diskontinuitet.46 Att många blir inblan- dade, men har en begränsad uppgift, kan leda till otydlighet och brist på samlat ansvarstagande såvida inte arbetsfördelningen för- enas med tydlighet i alla led och utvecklad intern samverkan. Brist på flexibilitet kan fördröja insatser till familjer, som ofta är mest motiverade till hjälp i nära anslutning till den kris som kan ha utlöst en ansökan eller en anmälan. Men det är också viktigt att inse att för den enskilde kan det upplevas som en fördel att beroendet till en och samma person som vet allt om ditt liv minskar. I den specialiserade organisationen har den ansvarige socialsek- reteraren ett stort ansvar för att arbetet med en enskild familj bildar en helhet. Förutom att under utredningens gång motivera för insat- ser är det som regel samma person som följer upp de insatser som genomförs. När barnets situation är komplex kan ofta flera insatser förekomma parallellt.