sou · GYB37 · 2010-02-02 00:00:00 — Regeln infördes i den ursprungliga jämställdhetslagen som trädde i kraft som regel i den enda bestämmelsen om arbetsgivarens skyldighet att aktivt främja jämställdhet i arbetslivet.59 Regeln gav 59 6 § lagen (1979:1118) om jämställdhet mellan kvinnor och män, prop. 1978/79:175, s. 135f och AU 1978/79, s. 19. arbetsgivare, enligt nuvarande sätt att se på saken, en möjlighet att på grund av kön tillämpa positiv särbehandling.60 Avsikten var att utifrån ett könsperspektiv utjämna personalsammansättningen. Regeln fördes över jämställdhetslag och placerades i en egen bestämmelse.61 föreslog att reglerna skulle över- föras till diskrimineringslagen och utökas att gälla även diskri- mineringsgrunden etnisk bakgrund.62 Bestämmelsen fördes oför- ändrad över till diskrimineringslagen.63 Av förarbetena framgår bl.a. följande.64 Arbetsgivaren är skyldig att göra särskilda ansträngningar för att steg för steg arbeta för att skapa en jämnare könsfördelning på arbetsplatsen. Här avses dels strävan att få sökande av under- representerat kön, dels strävan att efter hand söka uppnå en jämnare fördelning av kvinnliga och manliga anställda. En arbets- givare kan välja att tillämpa positiv särbehandling på grund av kön, dvs. vid lika meriter normalt välja sökande av det underrepresen- terade könet (jfr om positiv särbehandling kommentaren till 2 kap. 2 § 2).65 Jag föreslår inga förändringar av nu gällande regler. Och bl.a. mot bakgrund av att det är olämpligt att ha ett kvantifierat arbetssätt gällande andra diskrimineringsgrunder än kön anser jag att regeln inte bör utvidgas till att gälla andra grunder.66 Flera remissinstanser var dessutom kritiska till att utvidga bestämmelsen på så vis som föreslog. förde också ett resonemang om arbetsgivarens arbete med att få sökanden från den det underrepre- senterade könet. Den ansträngningen regleras i första hand av mitt förslag om bestämmelse om intern och extern rekrytering (3 kap. 7 § förslaget). 60Jfr SOU 2006:22, Del 1, s. 734. 619 § Jämställdhetslagen (1991:433). 62SOU 2006:22, Del 1, s. 633 kap. 9 §. 2007/08:95, s. 333ff och s. 538. 2007/08:95, s. 66Jfr not 36. 3.3.5Löner (3 kap. 10–13 §§) Mitt förslag: Arbetsgivare bör vara skyldiga att verka för att för- hindra osakliga skillnader i bestämmelser och praxis om löner och andra anställningsvillkor oavsett någon av de diskriminerings- grunder som omfattas av diskrimineringslagen. Detta regleras i diskrimineringslagens kartläggningsbestämmelse gäll- ande diskrimineringsgrunden kön. Enligt den bestämmelse som här föreslås ska motsvarande arbetet göras oavsett könsidentitet eller könsuttryck, etnisk tillhörighet, religion eller annan trosupp- fattning, funktionsnedsättning, sexuell läggning eller ålder. 10 § Arbetsgivaren ska verka för att förhindra osakliga skillnader i bestämmelser och praxis om löner och andra anställningsvillkor som tillämpas hos arbetsgivaren för arbetstagarna oavsett könsidentitet eller könsuttryck, etnisk tillhörighet, religion eller annan trosuppfattning, funktionsnedsättning, sexuell läggning eller ålder. föreslog inte att arbetsgivares arbete med lönekartläggningar bör utvidgas så att de även omfattar andra diskrimineringsgrunder än kön. Kommittén övervägde dock om det fanns skäl att föreslå någon form av motsvarande reglering beträffande lönekartläggning för diskrimineringsgrunden etnisk tillhörighet.67 Man bedömde dock att det för en sådan åtgärd skulle krävas en jämförande kartläggning och en indelning av de anställda i olika grupper beroende på etnisk tillhörighet. Kommittén ansåg att det framför allt av integritetsskäl och praktiska skäl varken är möjligt eller lämpligt att genomföra sådana kartläggningar. Kommittén pekade också på att diskussionen i samhället om lönediskriminering i första hand gäller skillnader på grund av kön. Det var således inte självklart att det för de andra diskriminerings- grunderna finns samma behov av ingripande reglering som för kön. Vid en avvägning av behovet av regleringen och strävan att inte ålägga arbetsgivare alltför omfattande administrativa uppgifter 67 SOU 2006:22, Del 1, s. jämte de andra svårigheter som berörts, ansåg kommittén att det då inte var nödvändigt att vidga bestämmelsens tillämpningsområde till de andra diskrimineringsgrunderna. Ombudsmannen mot etnisk diskriminering var i sitt remiss- yttrande kritisk till kommitténs ställningstagande, särskilt i fråga om att behovet av reglering inte skulle vara lika stort för andra grunder än kön. Ombudsmannen menade bl.a. att olika regler för olika grunder ger sken av att lönediskriminering för andra grunder än kön inte är lika allvarligt och lade fram ett förslag om hur man kvantitativt kan mäta löner också på andra diskrimineringsgrunder.68 Ombudsmannen hänvisade till att flera undersökningar visar att det förekommer svår- förklariga löneskillnader relaterade till etniskt ursprung, t.ex. Civil- ingenjörsförbudets undersökning : En bit kvar – lön och karriär för utlandsfödda ingenjörer. Genom att utesluta möjligheten för arbetsgivare att kartlägga de etniska strukturerna på arbetsplatsen försvåras möjligheten att bedöma var insatser behöver sättas in och om målen uppnås. Många arbetsgivare mäter via SCB den etniska sammansättningen av arbetstagarna. Det sker ofta planlöst och utan koppling till aktiva åtgärder för att förebygga diskriminering. Ofta samverkar olika typer av diskriminering med varandra, s.k. intersek- tionalitet. Detta är ofta fallet med kön och etnicitet. Ombudsmannen konstaterar att ett synliggörande av detta samband dessutom gör jämställdhetsarbetet kraftfullare. sa sig i sitt remissyttrande ha förståelse för att kommittén begränsar förslaget om lönekartläggning till diskrimineringsgrunden kön men anser att det fortfarande kan vara intressant som en del i arbetet med aktiva åtgär- der att gå vidare med frågan. Jag anser att det är viktigt, inte minst med hänsyn till innehållet i Ombudsmannen mot etnisk diskriminerings kritik gentemot förslag, att bestämmelserna om aktiva åtgärder för att främja lika rättigheter och möjligheter också ska innefatta regler gällande lönefrågor utifrån en mer generell ut- gångspunkt än kön. Därför föreslår jag att samma regel som gäller för arbetsgivare ifråga om att kartlägga och analysera bestämmelser och praxis om löner och andra anställningsvillkor ska gälla oavsett könsidentitet eller könsuttryck, etnisk tillhörighet, religion eller 68 Jfr Det blågula – strukturell diskriminering i (SOU 2005:56). annan trosuppfattning, funktionsnedsättning, sexuell läggning eller ålder. Mitt förslag utgår från den regel som finns i 3 kap. 10 § första stycket först strecksatsen) och som enligt förslaget finns i 11 § första stycket första strecksatsen. Arbetet ligger enbart på en strukturell och kollektiv nivå. Det handlar alltså inte om att se hur olika individer värderats, utan att undersöka arbetsgivarens generella förhållningssätt i form av policy och andra liknade ställningstaganden. Det handlar om att få fram all relevant information om lönebe- stämmelser som tillämpas på arbetsplatsen oavsett om de finns i kollektivavtal eller är bestämda på annat sätt. Det innebär att även sidoförmåner såsom tjänstebil, bostads- eller reseförmåner, bonus- system och liknande som utgör lön ska tas med i detta arbete. Till denna fas i arbetet hör också att sammanställa information om kriterier för inplacering i betalningsgrupper eller annan klassificering av arbetets svårighetsgrad liksom kriterier och system för att bedöma individens kvalifikationer och prestationer. Efter undersökningen ska en analys av lönesystemet genomföras. Den kan tänkas ge till resultat att man upptäcker att arbetstagare inte har tillgång till viss typ av löneförmån som de borde ha eller att reglerna på annat sätt inte är neutrala utifrån olika diskrimineringsgrunder.69 Lönekartläggning och handlingsplan för jämställda löner (3 kap. 11–13 §) Mitt förslag: Arbetsgivares skyldighet enligt nuvarande kartlägg- ningsbestämmelse kvarstår. Arbetet enligt denna föreslås därför läggas utanför det systematiskt målinriktade arbetet. Det innebär att arbetsgivaren ska fortsätta att, i syfte att upptäcka, åtgärda och förhindra osakliga skillnader i lön och andra anställningsvillkor mellan kvinnor och män, kartlägga och analysera dels bestämmelser och praxis om löner och andra anställningsvillkor som tillämpas hos arbetsgivaren, dels löneskillnader mellan kvinnor och män som utför arbete som är att betrakta som lika eller likvär- digt samt göra handlingsplaner för jämställda löner enligt de regler som gäller . Jag föreslår att den definition av lika och likvärdigt arbete som finns i 3 kap 2 § andra stycket flyttas till förslagets 13 §. Det är enbart en redaktionell förändring. 69 Jfr prop. 2007/08, s. Jag föreslår också att enbart arbetsgivare med minst 25 syssel- satta arbetstagare ska omfattas av de skyldigeter som föreskrivs i 11–12 §§. 11 § I syfte att upptäcka, åtgärda och förhindra osakliga skillnader i lön och andra anställningsvillkor mellan kvinnor och män ska arbets- givaren kartlägga och analysera –löneskillnader mellan kvinnor och män som utför lika arbete och, –löneskillnader mellan arbetstagare i ett kvinnodominerat arbete och arbetstagare som utför ett likvärdigt arbete som inte är kvinno- dominerat. Arbetsgivaren ska bedöma om förekommande löneskillnader har direkt eller indirekt samband med kön. Ett arbete är att betrakta som likvärdigt med ett annat arbete om det utifrån en sammantagen bedömning av de krav arbetet ställer samt dess natur kan anses ha lika värde som det andra arbetet. 12 § Arbetsgivare ska upprätta en handlingsplan för jämställda löner och där redovisa resultatet av kartläggningen och analysen enligt 11 §. I planen ska anges vilka lönejusteringar och andra åtgärder som behöver vidtas för att uppnå lika lön för arbete som är att betrakta som lika eller likvärdigt. Planen ska innehålla en kostnadsberäkning och en tidsplanering utifrån målsättningen att de lönejusteringar som behövs ska genomföras och senast . En redovisning och en utvärdering av hur de planerade åtgärderna genomförts ska tas in i efterföljande handlingsplan. Skyldigheten enligt denna bestämmelse gäller för arbetsgivare som vid det senaste kalenderåret sysselsatte minst 25 arbetstagare. 13 § Ett arbete är att betrakta som likvärdigt med ett annat arbete om det utifrån en sammantagen bedömning av de krav arbetet ställer samt dess natur kan anses ha lika värde som det andra arbetet. Bedöm- ningen av de krav arbetet ställer ska göras med beaktande av kriterier som kunskap och färdigheter, ansvar och ansträngning. Vid bedöm- ningen av arbetets natur ska särskilt arbetsförhållandena beaktas. Bestämmelserna motsvaras i nuvarande 2 § andra stycket och 10– 11 §§ diskrimineringslagen. föreslog reglerna om arbetsgivarens skyldighet att upptäcka, åtgärda och förhindra osakliga skillnader i lön och andra anställningsvillkor mellan kvinnor och män inte skulle ändras.70 Kommittén konstaterade att jämställdhetslagens regler om löne- kartläggning hade varit i kraft i ca fem år.71 Reglerna om lönekart- läggning för kön bedömdes som viktiga och att de därför borde flyttas över till den nya lagen. Vidare menade man att det kunde övervägas om det finns skäl att skärpa eller på annat sätt ändra regleringen, men det ankom inte specifikt på kommittén att utföra en utvärdering av reglernas effektivitet. Kommittén hade särskilt övervägt om det finns skäl att föreslå någon form av motsvarande reglering beträffande lönekartläggning för diskrimineringsgrunden etnisk tillhörighet. För att en sådan åtgärd skulle fungera praktiskt skulle dock krävas en jämförande kartläggning och en indelning av de anställda i olika grupper beroende på etnisk tillhörighet. Kommittén ansåg att det framför allt av integritetsskäl och praktiska skäl varken är möjligt eller lämpligt att genomföra sådana kartläggningar.72 Det bedömdes också vara ett faktum att diskussionen i samhället om lönediskriminering i första hand gäller skillnader på grund av kön. Det är således inte självklart att det för de andra diskrimineringsgrunderna finns samma behov av ingripande reglering som för kön. Vid en avvägning av behovet av regleringen och strävan att inte ålägga arbetsgivare alltför omfattande administrativa uppgifter jämte de andra svårigheter som berörts, ansåg kommittén att det då inte var nödvändigt att vidga bestämmelsens tillämpningsområde till de andra diskrimine- ringsgrunderna. 70SOU 2006:22, s. 71SOU 2006:22, Del 1, s. 72Jfr not 36. Bestämmelsen i jämställdhetslagen om lönekartläggning fördes in i diskrimineringslagen. Detsamma gäller bestämmelsen om hand- lingsplan för jämställda löner. Av förarbetena framgår bl.a. följande.73 Bestämmelsen innehåller reglerna om arbetsgivares skyldigheter i fråga om lönekartläggning. Den gäller endast diskriminerings- grunden kön. Bestämmelsen har i huvudsak utan ändring flyttats över från jämställdhetslagen. Nytt är att kartläggningen och analysen av arbetstagarnas löner och andra anställningsvillkor ska göras . I paragrafen anges att alla arbetsgivare, oavsett antalet anställda, ska göra en kartläggning och en analys av arbetstagarnas löner och andra anställningsvillkor. Ansvaret för kartläggningen och analysen av arbetstagarnas löner och andra anställningsvillkor är arbetsgivarens, men paragrafen utgår från att arbetet ska ske i samverkan med arbetstagarna. Det är naturligt att arbetsgivaren samverkar med de lokala fackliga organisationerna. I de fall det saknas facklig verk- samhet på arbetsplatsen innebär dock inte reglerna att arbetsgivare kan underlåta att samverka. Samverkan ska då ske med de anställda. Lönekartläggningens syfte framgår av paragrafen. Syftet är att ge möjlighet att upptäcka, åtgärda och förhindra osakliga skillnader i löner och andra anställningsvillkor mellan kvinnor och män. Kart- läggningen och analysen ska med andra ord präglas av ett jäm- ställdhetsperspektiv. Lönekartläggningen ska innefatta både en granskning av själva lönesystemet och en genomgång av arbetstagarnas löner. Det är logiskt och lämpligt att börja med granskningen av lönesystemet eftersom den information som därmed tas fram är till nytta också för det senare arbetet.74 Avsikten med kartläggningen är att få fram all relevant informa- tion om lönebestämmelser som tillämpas på arbetsplatsen oavsett om de finns i kollektivavtal eller är bestämda på annat sätt. Det innebär att även sidoförmåner såsom tjänstebil, bostads- eller rese- förmåner, bonussystem och liknande som utgör lön ska tas med i kartläggningen. Till denna fas i arbetet hör också att sammanställa 2007/08, s. 74I mitt förslag flyttas alltså policyarbetet till 3 kap. 8 § förslaget. Det hindrar inte att arbetsgivaren kan fortsätt att använda sig av uppgifterna som framkommer vid granskningen av lönepolicyn vid genomgången av de enskilda arbetstagarnas faktiska löner. Jfr också ovan i motivtexten till 8 §. information om kriterier för inplacering i betalningsgrupper eller annan klassificering av arbetets svårighetsgrad liksom kriterier och system för att bedöma individens kvalifikationer och prestationer. Efter kartläggningen ska en analys av lönesystemet genomföras, en analys med ett jämställdhetsperspektiv. Den kan tänkas ge till resultat att man upptäcker att arbetstagare av det ena könet inte har tillgång till viss typ av löneförmån som de borde ha eller att reglerna på annat sätt inte är könsneutrala. När regelsystemet har granskats ska arbetsgivaren, i samverkan med företrädare för de anställda, kartlägga och analysera löneskillnader mellan kvinnor och män som utför arbete som är att betrakta som lika eller likvärdigt. En bedömning ska göras om de löneskillnader man då finner, direkt eller indirekt har samband med kön. För att kunna bedöma om löneskillnaderna är sakliga vid lika eller likvärdigt arbete måste arbetena grupperas på ett sådant sätt att man kan göra lönejämförelser mellan arbetstagare vars arbete kan betraktas som lika eller likvärdigt. Gruppindelningen görs på det sättet att arbetstagare som kan sägas utföra lika arbete sätts i samma grupp. Det är arbetsuppgifterna som ska styra gruppindel- ningen, inte avtals- eller organisationstillhörighet. Samtliga arbetstagare, således även chefer och arbetsledare, ska omfattas av gruppindelningen. Anställningsformen har ingen betydelse som grund för gruppindelning, inte heller om arbetet utförs i hemmet eller i arbetsgivarens lokaler. Gruppindelningen är basen för den analys av löneskillnader mellan kvinnor och män som därefter ska göras. Analysens ändamål är att undersöka om det finns löneskillnader som helt eller delvis har samband med kön. Det är önskvärt att analysen görs så brett som möjligt. Det finns givetvis inga hinder att försöka fånga upp andra löneorättvisor än de som utgör löne- diskriminering i lagens mening. Som anges i lagtexten ska bedöm- ningen särskilt ta sikte på att granska orsakerna till löneskillnader i två situationer. Den första avser arbete som är att betrakta som lika. Den andra handlar, som nedan beskrivs, om arbete som är att betrakta som likvärdigt. Vid lika arbete ska analyseras vad eventuella löneskillnader mellan kvinnor och män beror på. Det betyder att arbetsgivaren ska göra en bedömning av löneskillnaderna mellan kvinnor och män inom de grupper man fastställt. Hela löneskillnaden ska kunna för- på ett sakligt sätt. Vid individuell lönesättning är det i regel nödvändigt att göra bedömningen på individnivå. Den andra situationen handlar om löneskillnader vid arbete som är att betrakta som likvärdigt. Här ska lönejämförelserna göras på gruppnivå i syfte att upptäcka den strukturella undervärdering som kan vara förknippad med arbetsuppgifter som är eller har varit typiska för kvinnor. En grupp med arbetstagare som utför arbete som är eller brukar vara kvinnodominerat ska i lönehänseende jämföras med en grupp vars arbetstagare inte utför kvinno- dominerat arbete. Jämförelserna ska avse grupp eller grupper vars arbete är att betrakta som likvärdigt. Har en grupp med icke kvinnodominerat arbete en högre lönenivå än en grupp med kvinnodominerat arbete, trots att kraven i arbetet är lägre, bör jämförelserna omfatta också en sådan grupp. Analysen av löne- nivåer, lönespridning och andra jämförelser som är adekvata att göra på gruppnivå ska syfta till att utröna om det helt eller delvis finns något samband mellan lön och kön. Jag föreslår att arbetsgivarnas skyldigheter att åtgärda osakliga löneskillnader vid lika och likvärdigt arbete överförs oförändrade i betydelsen av vad som ska göras. Det gäller också reglerna om handlingsplan för jämställda löner. Däremot föreslår jag att enbart arbetsgivare med minst 25 sysselsatta arbetstagare ska vara skyldiga att göra lönekartläggningar och handlingsplaner för jämställda löner. Det gör jag av samma skäl som ifråga om det systematiskt målinriktade arbetet, bl.a. för att mindre arbetsgivare inte har en skyldighet att dokumentera sitt arbetet och därför inte kan följas upp gällande detta på ett enkelt och adekvat sätt. Jag vill i detta sammanhang uppmärksamma att det finns adekvat material, bl.a. har tidigare JämO gett ut handboken ställdhetsanalys av löner – steg för steg. 3.3.6Arbetsgivarens informationsplikt (3 kap. 14 §) Mitt förslag: I fråga om arbetsgivarens informationsplikt föreslår jag en följdändring med anledning av att jag föreslår att arbetsgivare ska vara skyldiga att upprätta program i stället för planer. 1999/00:143, s. 102. 14 § Arbetsgivaren ska förse en arbetstagarorganisation i förhållande till vilken arbetsgivaren är bunden av kollektivavtal med den infor- mation som behövs för att organisationen ska kunna samverka om det systematiskt målinriktade arbetet enligt 3–4 § och vid kartläggning och analys för jämställda löner enligt 11–12 §§. Avser informationen uppgifter om lön eller andra förhållanden som berör en enskild arbetstagare gäller reglerna om tystnadsplikt och skadestånd i 21, 22 och 56 §§ lagen (1976:580) om medbestämmande i arbetslivet. I det allmännas verksamhet tillämpas i stället 14 kap. 7, 9 och 10 §§ sekretesslagen (2009:400). Jag föreslår att beteckningen plan byts ut mot beteckningen program. Det är en följdändring med anledning av mitt förslag om att arbetsgivare bör upprätta program (3–4 §§). Vidare föreslår jag följdändringar till följd av ny numrering av bestämmelserna om lönekartläggning och handlingsplan om jämställda löner. Enligt ändringen utvidgas informationsplikten till att gälla fler diskrimineringsgrunder. Jag menar dock att det i praktiken inte handlar om en utökning. Arbetsgivaren ska i huvudsak lämna ut samma uppgifter som förut i forma av olika policydokument. När det gäller de nya grunderna ska inte kvantitativa personuppgifter lämnas ut. 3.4.1Systematiskt målinriktat arbete (3 kap. 15–16 §§) Mitt förslag: Utbildningsanordnare ska bedriva aktiva åtgärder för att främja lika rättigheter och möjligheter genom ett systematiskt målinriktat arbete. Systematiskt målinriktat arbete innebär att ut- bildningsanordnarens aktiva åtgärder ska utgå från en inventering och analys av vilka hinder som finns i verksamheten mot att uppnå lika rättigheter och möjligheter enligt de skyligheter som finns i 17–18 §§. Utbildningsanordnare ska också upprätta ett program med en redogörelse för vilka åtgärder utbildningsan- ordnaren avser att påbörja eller genomföra . Programmet ska följas upp. I efterföljande program redovisa hur de planerade åtgärderna genomförts. Det är inventeringen och analysen samt programarbetet som gör det målinriktade arbetet systematiskt. Skyldigheten gällande att bedriva aktiva åtgärder inom utbild- ningsområdet ska gälla samtliga diskrimineringsgrunder som om- fattas av diskrimineringslagen. Till de utbildningsanordnare som omfattas av främjande- reglerna fogas och också folkhögskolor för utbild- ningar om minst och som beviljats statligt bidrag enligt förordningen (1991:977) om statsbidrag till folkbildningen. 15 § En utbildningsanordnare som bedriver utbildning eller annan verksamhet enligt skollagen (1985:1100), utbildning enligt högskole- lagen (1992:1434), utbildning som kan leda fram till en examen enligt lagen (1993:792) om tillstånd att utfärda vissa examina eller utbild- ning enligt förordningen (2009:130) om ska inom ramen för sin verksamhet bedriva aktiva åtgärder för att främja lika rättigheter och möjligheter genom ett systematiskt målinriktat arbete enligt de skyldigheter som finns i 17–18 §§. Skyldigheterna enligt första stycket gäller också folkhögskolor för utbildningar om minst och som beviljats statligt bidrag enligt förordningen (1991:977) om statsbidrag till folkbildningen. 16 § Systematiskt målinriktat arbete enligt 15 § innebär att utbild- ningsanordnarens aktiva åtgärder ska utgå från en inventering och analys av vilka hinder som finns i verksamheten mot att uppnå lika rättigheter och möjligheter. Utbildningsanordnaren ska också upprätta ett program med en redogörelse för vilka åtgärder utbildningsanordnaren avser att påbörja eller genomföra de kom- mande åren. Utbildningsanordnaren ska följa upp programmet . En redovisning av hur de planerade åtgärderna har genomförts ska tas in i efterföljande program. På skolans område (för- och grundskola samt gymnasium) gällde fram till att diskrimineringslagen trädde i kraft barn- och elevskyddslagen. Skolhuvudmannen var enlig den lagen skyldig att vidta aktiva åtgärder för likabehandling samt för att förebygga och förhindra att barn och elever utsätts för trakasserier eller annan kränkande särbehandling.76 Högskolorna och universiteten hade enligt likabehandlingslagen i huvudsak samma skyldigheter.77 Barn- och elevskyddslagen omfattade eleverna oavsett diskrimineringsgrund. Likabehandlingslagen var avgränsad till att gälla för könstillhörighet, etnisk tillhörighet, religion eller annan trosuppfattning, sexuell läggning och funktionshinder.