sou · GXB368d2 · 2010-01-01 00:00:00 — I samma studie framgick också att merparten av föräldrarna hade mycket liten kontakt med socialsekreteraren sedan insatsen hade beviljats. Den kontakt som förekom vid de vanligtvis halvårs- visa omprövningarna begränsade sig ofta till korta möten eller telefonsamtal. Föräldrarna förväntade sig avlastning och var nöjda med att de fick det. Föräldrarna lyfte sällan fram insatsens bety- delse för barnen, mer än indirekt genom att de själva fick avlast- ning. Även många av socialsekreterarna var osäkra på insatsens betydelse för barnen. Socialsekreterarna ansåg att föräldrarna direkt eller indirekt påverkades i sin föräldraroll, vilket dock inte bekräf- tades i föräldraintervjuerna. Få föräldrar hade nära kontakt med kontaktfamiljerna. Många av kontaktfamiljerna ansåg sig inte be- höva mer kontakt med , medan andra efterlyste mer stöd och information. Det förekom i viss utsträckning utbildnings- tillfällen och träffar med andra kontaktfamiljer.46 IMS har i en nyligen publicerad kunskapssammanställning även behandlat insatsen kvalificerad kontaktperson. Granskningen har utgått från metaanalyser av mentorskapsprogram, som har stora likheter med kvalificerad kontaktperson. Resultaten visade att sådana program minskade risken för unga att utveckla antisocialt beteende. Det fanns också visst stöd för att insatsen kan minska återfall i brott för ungdomar, som redan uppvisar antisocialt bete- ende. Resultaten baserades på frivillighet i insatsen och effekten var i båda fallen liten.47 De studier som finns om öppenvårdsinsatser är mest lokala. Några få mer omfattande studier finns på ungdomssidan. m.fl. studerade effekten av olika verksamheter av karaktären mellan- vård för kriminella ungdomar. Var fjärde ungdom hade 3–5 år 45Regner, M. 2006, s. 119 ff. med hänvisning till studie av , L. & , M. 2003, som omfattade 19 klientfamiljer, 19 kontaktfamiljer och nio socialsekreterare. 46Regnér, M. 47Söderholm , K. m.fl. 2008, s. 9. efter behandlingsperioden ingen känd problematik medan 55 pro- cent hade blivit dömda för brott, led av stor psykisk ohälsa eller saknade egen försörjning. Fem av nio verksamheter upphörde . betonade att de utvärderade verksam- heterna hade till uppgift att ta vid där andra hade misslyckats och att det handlade om svårt belastade ungdomar, där redan satt in stora insatser utan att lyckas.48 avhandling har redan nämnts. I denna beskrevs och analyserades idén bakom och organisationen av hemmaplanslösningar för ungdomar utifrån en s.k. specialskola. En slutsats var att det omgivande samhället kan ha orealistiska för- väntningar på hemmaplanslösningarna, med andra ord öppenvår- den, vilket kan leda till en process där de hotas om de inte lever upp till dessa krav. En annan sårbarhet ligger i beroendet av det övriga samhället när ungdomen finns på hemmaplan. Skola, polis, social- tjänst, såväl socialsekreterare som behandlare, förutsätts dela mål och kunna arbeta sida vid sida. En satsning på hemmaplanslös- ningar är, enligt , inte bara angelägenhet utan fordrar bred förankring och är något som berör samhällets samlade stöd till utsatta barn och ungdomar.49 ART (Aggression Replacement Training) är en mycket spridd behandlingsmetod för färdighetsträning och används även inom skolans värld. I en inventering genomförd av IMS framkommer att av de undersökta kommunerna anger att de regelbundet erbjuder ART som bistånd eller service i öppenvården.50 pågår ett antal försök med att implementera den amerikanska behandlingsformen Multisystemisk terapi (MST) i öppenvård för ungdomar. I utvärderingen av ett för- sök konstaterades att ungdomar som fått MST och ungdomar i kontrollgruppen uppvisade likvärdiga förbättringar . Detta till skillnad från vad som har visats i olika internationella kunskapsöversikter. Även en norsk utvärdering har visat att MST är mer effektiv än traditionella insatser. Enligt författarna kan det bero på att traditionell behandling är sämre i och andra län- der än i eller orsakas av andra kontextuella skillnader. För- fattarna till rapporten om MST-utvärderingen drar slutsatsen att 48Sundell, K. m.fl. 2000. 49Forkby, T. 50Socialstyrelsen 2008a, s. 78. det är viktigt att utvärdera metoder som importeras till för att försäkra sig om att de fungerar i ett svenskt sammanhang.51 Slutsatser av senare års internationella kunskapsöversikter om effektiva insatser till unga med beteendeproblem, drogproblem och kriminalitet är att graden av ungdomarnas problematik bör styra behandlingsintensiteten. Effektiva program kräver att den unge deltar aktivt, att programmet genomförs i ett nära samarbete med viktiga personer i närsamhället, att samtliga planerade insatser genomförs och att beteenden som bidrar till problemet fokuseras. Mest effektiva anses de program vara som arbetar med flera problem hos ungdomen och som använder kognitiva och beteendeterapeutiska metoder för färdighetsträning.52 IMS har gjort en systematisk sammanställning av över- sikter om effekter av insatser för unga lagöverträdare. Resultaten baseras på forskning från i första hand medan den svenska forskningen begränsas till ett fåtal studier. Där konstateras att den behandlingsinriktning som konsekvent visat sig minska fortsatt kriminalitet är familjebaserade insatser som primärt foku- serar på att stärka föräldraförmågan. Insatser som har en kognitiv eller kognitiv-beteendeterapeutisk inriktning är relativt effektiva, men i båda inriktningarna är dock effekterna små till medelstora. Program som innebär att de unga deltar i fysiskt ansträngande lägerverksamhet med disciplin, ceremonier etc. anses sakna effekt, liksom program som syftar till att avskräcka ungdomar från att begå brott.53 Kunskapen om insatser i familjer där barnen lever i en instabil hemsituation till följd av bristande omsorg, våld i familjen, miss- tanke om misshandel och andra övergrepp m.m. är mer begränsad jämfört med insatser vid ungas normbrytande beteende. Enligt den officiella statistiken och kartläggning är kontakt- familj, familjepedagogiska insatser i hemmet och stödsamtal de vanligast förekommande öppenvårdsinsatserna och här saknas till stor del systematiserad kunskap. har i ett avhandlingsarbete undersökt insatser till 126 misshandlade barn . Hennes slutsats är att det är mycket ovisst om de insatser som görs för barnen är utvecklade att passa just misshandlade barn. Det visade sig också att nästan alla hade haft insatser före tidpunkten för polisanmälan 51Andrée Löfholm, C. m.fl. 2009. 52Ahlgren, T. 2007, s. 46. 53Söderholm , K. m.fl. 2008, s. 8. När barnen följdes upp efter misshandels- tillfället var fortfarande aktuella för någon form av insats från eller hade återkommit som barnavårds- ärenden.54 Avslutningsvis sammanfattade , i en genomgång av barnavårdsforskning, publicerad och , att omsorgsbrister för yngre barn är mindre belysta än tonåringars normbrytande beteende. Barnavårdens inne- håll och vad insatser leder till är också mindre belyst än barnavår- dens organisation.55 12.5Utredningens överväganden och förslag I denna utredning används begreppet öppna insatser som ett samlande begrepp för alla insatser som ges till barn och unga som bor i det egna hemmet. Barn- och ungdomsvården har överlag breddat sitt utbud av öppna insatser högst betydande under , vilket är en positiv utveckling. Syftet att till stor del kunna ersätta institutionsvård med öppenvård har dock generellt sett inte kunnat uppnås. Mycket talar för att, om det syf- tet ska uppnås, krävs intensivare former av öppna insatser och olika mellanformer som tar vara på både dygnsvårdens och öppen- vårdens fördelar. Utvärderingar och annan kunskap om öppna insatser är än så länge begränsad. Av bakgrunden framgår att det finns ett fåtal lagbestämmelser som berör öppna insatser och de som finns är allmänna till sin karaktär och speglar inte den utveckling som har skett. På grund av ramlagskonstruktionen framgår det inte i vilka former insatser ska ges till barn, unga och föräldrar och inte heller vilka insatser kom- munen är skyldig att tillhandahålla. Bestämmelserna är i regel inte heller begreppsmässigt anpassade till dagens språkbruk och verk- lighet. Utredningen anser att socialnämndens ansvar för att planera sin tillgång på öppna insatser för att möta barns och ungas olika behov behöver regleras. I det sammanhanget har övervägts att låta bestämmelsen om kontaktperson, kontaktfamilj och särskilt kvali- 54Lindell, C. & Swedin, C-G. 55Andersson, G. & Sallnäs, M. ficerad kontaktperson ersättas av en ny generell bestämmelse. Många insatser har tillkommit och utvecklandet av nya insatser och metoder är en fortgående process. Skälen för att behålla bestäm- melsen är dock flera. Insatserna är fortfarande bland de mest fre- kventa och har därtill fått ett utökat användningsområde genom införandet av bestämmelsen om särskilt kvalificerad kontaktperson. Behovet av särskild reglering motiveras också av att insatserna mestadels utförs av personer som inte är anställda av , som de kan vara ingripande till sin natur och pågå . Förutom att vid behov erbjuda biståndsinsatser till barn, unga och deras föräldrar har socialnämnden ett ansvar för förebyggande insatser tillsammans med andra myndigheter, samhällsorgan och organisationer för att förhindra att barn och unga far illa. Det är en viktig uppgift för och det bör tydligt framgå i LBU. Utredningen förslag till nya bestämmelser framgår av det följande. 12.5.2Förebyggande insatser ska förhindra att barn och unga far illa Utredningens bedömning: Med förebyggande insatser avses insatser tidigt i en ogynnsam utveckling oavsett barnets eller den unges ålder. bör vara representerad med sin kompetens på den generella nivån, men inrikta sitt förebyg- gande arbete när det gäller barn och unga på riskmiljöer och riskgrupper. Utredningens förslag: ansvar att bedriva före- byggande arbete, tillsammans med andra samhällsorgan och organisationer, tydliggörs i LBU. Det förebyggande arbetet ska inriktas på att uppmärksamma och motverka skadliga miljöer för barn och unga samt i övrigt, genom uppsökande och annat förebyggande arbete, förhindra att barn och unga far illa. Bestämmelsen kompletterar den nuvarande bestämmelsen om alkohol- och drogförebyggande arbete. Lättillgängligt stöd bör finnas i barns, ungdomars och familjers naturliga sammanhang. De verksamheter som har den vardagliga kontakten med barn och ungdomar har ett mycket stort ansvar för att uppmärksamma och agera när barn riskerar att fara illa. tjänsten ska finnas representerad med sin kompetens på den gene- rella nivån och har därtill ett förstahandsansvar för samverkan. Inom ramen för den övergripande samverkan bör överenskommel- ser göras för hur arbetet ska planeras, bedrivas och följas upp. Det förebyggande arbetet är en del av barn- och ungdomsvär- dens uppgifter. är det viktigt att ges förut- sättningar att utveckla sina unika uppgifter för de barn och unga som har allra störst behov. Som jämförelse kan nämnas att Natio- nella Psykiatrisamordningen talar om barn- och ungdomspsykiatrin som en specialistresurs och att basnivån måste förstärkas. På mot- svarande sätt gäller att i första hand är en specialist- resurs. Utredningen anser därför att det är angeläget att i lagen tydliggöra att barn- och ungdomsvården framför allt har en viktig roll på den selektiva nivån, dvs. med fokus på s.k. riskgrupper och - miljöer, för att förhindra att barn och unga far illa. De bestämmel- ser om förebyggande insatser som föreslås avser att komplettera den befintliga bestämmelsen om nämndens ansvar för alkohol- och drogförebyggande arbete. 12.5.3Socialnämnden har ett ansvar för att öppna insatser finns att tillgå Utredningens bedömning: Utgångspunkten är att insatser så långt möjligt ska anpassas efter individuella behov. förutsätter grundläggande kvalitetskrav att socialnämnden har planerat så att det finns tillgång till öppna insatser som kan erbjudas barn, unga och deras föräldrar utifrån deras olika behov. I grunden är behoven i stort sett likartade , men insatsformerna förändras genom kontinuerlig metod- och kun- skapsutveckling. Utredningens förslag: En ny generell bestämmelse förs in i LBU om socialnämndens ansvar att ha tillgång till öppna insat- ser för att kunna möta barns, ungas och deras föräldrars behov. Den generella biståndsbestämmelsen i SoL syftade till att insatser skulle kunna utformas mer flexibelt utifrån den enskildes behov. Ramlagskaraktären avsåg att stimulera en fortlöpande metod- utveckling i det sociala arbetet och har sannolikt bidragit till den utbyggnad och differentiering av öppna insatser som skett och som har beskrivit i det föregående. Synsättet har fortfarande stor giltig- het. En reglering som benämner och beskriver specifika insatser kan försvåra en lokal anpassning och blir därtill relativt snabbt i behov av revidering. har påtalats, bl.a. från tillsynsmyn- digheterna, att skillnaderna i insatsutbud är orimligt stora mellan olika kommuner. Till stor del tenderar utbudet i den enskilda kommunen, snarare än behovet, styra vilka insatser som ges till barn, unga och familjer. Utredningen föreslår därför införandet av en generell bestäm- melse i LBU, som omfattar beslutade öppna insatser. Den avser att komplettera nuvarande bestämmelse om kontaktperson, kontakt- familj och särskilt kvalificerad kontaktperson. Innebörden i be- stämmelsen är att det är nödvändigt för en barn- och ungdomsvård av god kvalitet att ha en beredskap i form av tillgång till insatser, som vid behov kan erbjudas barn, unga och deras föräldrar. När det gäller de mindre kommunerna kräver det sannolikt ofta kommun- övergripande samverkan. Den föreslagna bestämmelsen i LBU innebär inte generellt sett någon ambitionshöjning jämfört med dagsläget, men för enskilda kommuner kan det krävas förbättringar när det gäller utbudet av öppna insatser. 12.5.4Att följa genomförandet av beslutade öppna insatser är ett kvalitetskrav Utredningens bedömning: Det är ett grundläggande kvalitets- krav att beslutade öppna insatser ska följas regelbundet av soci- altjänsten under genomförandet av insatsen, tillsammans med den som utför insatsen och berörda barn och föräldrar. Upp- följning efter avslutad insats sker efter behov och i samförstånd. har utfärdat allmänna råd om att en genomföran- deplan bör upprättas vid alla beslutade insatser och att det ska framgå av planen hur den ska följas upp. Ansvaret för att utforma det konkreta innehållet i planen kan delegeras till den som har ansvaret för genomförandet av den öppna insatsen. Uppföljningen har flera syften. Förutom att ge struktur, kontinuitet och delaktig- het i insatsen skapar uppföljning av öppna insatser som dokumen- teras ett värdefullt och nödvändigt underlag för kunskaps- och metodutveckling. När de öppna insatserna ges yrkesmässigt är oftast uppföljningen en naturlig del av insatsens genomförande. Utredningen anser därför inte att någon ytterligare reglering behövs, utöver de allmänna råden. När det gäller uppföljning efter avslutad öppen insats förutsätts att frivilliga överenskommelser görs vid behov. Utredningen före- slår på annan plats i betänkandet införandet av en möjlighet till uppföljning, oberoende av samtycke, vid avslutad utredning och vid avslutad placering och har även övervägt att införa motsvarande uppföljningsmöjlighet vid avslutad öppen insats, när det finns en kvarvarande oro för barnets situation. Utredningen anser att barns och ungas skyddsbehov i vissa fall skulle kunna motivera en sådan möjlighet. Insatsen kan ha avbrutits, trots att behovet av insatser bedöms vara stort. Att införa en bestämmelse om tvingande upp- följning efter avslutad öppen insats skulle, enligt utredningen, emellertid allvarligt kunna äventyra trovärdighet vid erbjudanden om frivilliga insatser. 12.5.5Regler för uppföljning av insatser som utförs av arvoderade uppdragstagare Utredningens bedömning: Insatser i form av kontaktperson och kontaktfamilj ges som regel av arvoderade uppdragstagare och kan ofta vara relativt ingripande och pågå . Det motiverar behovet av lagreglering om att insatserna ska föl- jas under genomförandet. Det är också angeläget att Social- styrelsen genom allmänna råd anger vilka krav som bör ställas på kontaktpersoner och kontaktfamiljer och hur deras lämplighet bör utredas och bedömas. Med tanke på berörda barns och ungas säkerhet bör det finnas möjlighet att inhämta uppgifter från misstanke- respektive belastningsregistret, i likhet med vad som gäller vid utredning för medgivande att ta emot barn i sitt hem. Utredningens förslag: Bestämmelsen om kontaktperson, kon- taktfamilj och särskilt kvalificerad kontaktfamilj ska komplette- ras med en regel om att socialnämnden regelbundet ska följa insatsen. Dessutom förslås att kompletterande bestämmelser införs i förordningen (1999:1134) om belastningsregister och i förordningen (1999:1135) om misstankeregister, vilka möjliggör för nämnden att inhämta uppgifter för att bedöma en persons lämplighet som kontaktperson, kontaktfamilj eller särskilt kva- lificerad kontaktperson. Utredningen anser att det finns behov av ytterligare reglering av insatsen kontaktperson och kontaktfamilj. Det gäller även särskilt kvalificerad kontaktperson i den mån insatsen utförs av arvoderade uppdragstagare utan något anställningsförhållande till socialtjäns- ten. Insatserna kan pågå och vara relativt omfat- tande, särskilt när det gäller kontaktfamilj till yngre barn. Ur bar- nets perspektiv är kontaktfamilj därtill relativt ingripande, jämfört med andra öppna insatser, genom att barnet regelbundet på egen hand bor i kontaktfamiljen. Gränsen kan ibland vara liten mellan en insats i form av kontaktfamilj och en familje- hemsplacering, där samhällets ansvar är betydligt mer reglerat. Av studier som refereras i bakgrunden framgår dels att barn och unga som får kontaktfamilj eller kontaktperson är en högriskgrupp för framtida placeringar, dels att uppföljningen ofta är bristfällig. Samtliga dessa skäl talar för en lagreglerad uppföljningsskyldighet. Utredning av kontaktpersoners och kontaktfamiljers lämplighet, som också är en angelägen fråga, kan lämpligen regleras genom all- männa råd från . Möjlighet att, inom ramen för en sådan utredning, inhämta uppgifter från misstanke- respektive be- lastningsregistret bör införas genom tillägg i berörda förordningar. 12.6Öppna insatser i form av service 12.6.1Behov av att tydliggöra gällande regelverk Den utveckling som innebär att kommunerna i ökad utsträckning, inom ramen för öppna verksamheter, erbjuder stöd och hjälp utan utredning och särskilt biståndsbeslut är likartad inom hela social- tjänstens område.56 Utvecklingen har välkomnats och ansetts ligga i linje med Sol:s intentioner, men har också ifrågasatts eftersom frå- gan ytterst handlar om den enskildes rättssäkerhet och rätt till lik- värdig behandling, oberoende av var man bor. När det gäller barn har det ibland ansetts stå i strid med skyldighet att utreda barns behov av skydd eller stöd. Juridiskt sett har det ansetts oklart om den praxis som tillämpas i många kommuner sva- rar mot lagstiftarens intentioner och har stöd i gällande regelverk, framför allt kommunallagen och socialtjänstlagen. Med början resulterade en liknande utveck- ling inom äldreomsorgen i en ny lag som ger kommunerna befo- genhet att tillhandahålla servicetjänster åt äldre57. 12.6.2Service får inte behovsprövas Kommunen har enligt 4 kap. 1 och 2 §§ SoL såväl en skyldighet som en möjlighet att under vissa förutsättningar ge bistånd till enskilda personer. Den allmänna kompetensregeln i 2 kap. 1 § kommunallagen (KL) anses inte ge kommuner befogenhet att i övrigt ge stöd åt vissa enskilda. Enligt 2 kap. 2 § KL ska kommuner och landsting behandla sina medlemmar lika, om det inte finns sak- liga skäl att frångå denna huvudprincip. Denna likabehandlings- princip betyder att det inte får förekomma någon dold behovsbe- dömning som stänger ute kommunmedlemmar som söker sig till verksamheter, som ska vara tillgängliga utan något biståndsbeslut.58 Frågan om det ingår i den kommunala kompetensen att ge eko- nomisk hjälp till barnfamiljer utan individuell behovsprövning har prövats av Regeringsrätten.59 Socialtjänstlagen bedömdes inte ge stöd för generella ekonomiska bidrag och kommunens beslut upp- hävdes av domstolen som befogenhetsöverskridande. I målet angav Regeringsrätten inga andra skäl än att kammarrättens dom inte ändras. Kammarrätten angav att individuellt inriktade insatser, direkt anpassade till den enskilde individens behov, förutsätter prövning i varje enskilt fall. Som en jämförelse kan nämnas att det inte har ansetts möjligt att ge generellt stöd till äldre utan behovsprövning, t.ex. till alla över en viss ålder. För att ge kommunerna befogenhet att lämna detta slags stöd har lagen om befogenhet att tillhanda- hålla servicetjänster åt äldre tillkommit. Lagen trädde i kraft och gäller dem som har fyllt . Med servicetjänster avses tjänster som syftar till att förebygga skador, olycksfall eller ohälsa och som inte utgör personlig omvårdnad. Lagen innebär att befogenhet finns för kommunen att ge servicetjänster, men den innebär ingen rättighet för äldre att få sådana insatser. Den nya lagen hindrar inte att en ansökan om servicetjänst handläggs som 57Lagen (2006:492) om befogenhet att tillhandahålla servicetjänster åt äldre. 59Rå 1991, ref. 61. ett ärende om bistånd enligt SoL, om den enskilde begär det. Ett avslagsbeslut kan i sådant fall överklagas på vanligt sätt hos förvalt- ningsdomstol. En biståndsansökan kan inte avslås med hänvisning till att den enskildes behov kan tillgodoses genom köp av service- tjänster åt äldre.60 12.6.3Dokumentation, uppföljning och avgifter Vägen till insatsen, om den föregås av individuell behovsprövning och biståndsbeslut eller är tillgänglig genom service, får olika kon- sekvenser i fråga om kravet på individbaserad dokumentation. Av uttalanden i lagens förarbeten framgår att dokumentationsskyldig- heten omfattar handläggning av alla ärenden, inklusive ärenden som inte avser myndighetsutövning mot en enskild. anges vissa undantag, nämligen rådgivning, information och vissa öppna verksamheter, som är tillgängliga utan någon individuell behovs- prövning. Som exempel på rådgivning nämns alkoholrådgivning och familjerådgivning. Att sådana verksamheter inte behöver dokumenteras hänger samman med att den enskilde bör ha möjlig- het att söka anonymt. Risken finns annars, enligt förarbetena, att den enskilde avstår från att söka hjälp. Vad som menas med vissa öppna verksamheter utvecklas dock inte närmare. Inte heller berörs frågan om det finns någon principiell skillnad mellan verk- samheter som vänder sig till vuxna och verksamheter som vänder sig till barn, ungdomar och familjer.61 Det finns inga regler om uppföljning på individnivå av insatser som inte är beslutade. Kravet på god kvalitet, som gäller alla social- tjänstens verksamheter, förutsätter dock att uppföljning sker på verksamhetsnivå så att kommunen kan utvärdera och kvalitetssäkra de insatser som ges som service. Enligt 8 kap. 1 § SoL medför stöd- och hjälpinsatser av behand- lingskaraktär inte något kostnadsansvar för den enskilde. För vissa uppräknade verksamheter får kommunen, enligt 8 kap. 2 § SoL, ta ut skäliga avgifter, men dessa får inte överstiga kommunens själv- kostnader. Dessa verksamheter är bl.a. 60Clevesköld, L. m.fl. 2008, s. 29 f ; prop. 2005/06:115, s. 155. 1996/97:124 s. 181; prop. 2004/05:39 s. 31. -verksamhet för barn och ungdom som inte är stöd- och hjälp- insatser av behandlingskaraktär, -föräldrautbildning inför adoption, -dagverksamhet, och -annan liknande social tjänst. 12.6.4Studie om service inom barn- och ungdomsområdet I den tidigare refererade nationella kartläggningen av öppna insat- ser bekräftades att det pågår en utveckling, som innebär att insatser i högre utsträckning än tidigare ges utan utredning och särskilt biståndsbeslut.