sou · GXB356 · 2010-01-01 00:00:00 — 1.När rätt att överklaga till domstol inte finns, eller när ett sådant överklagande endast får ske för att avgöra om beslutet har laga giltighet, eller när överklagandet inte kan resultera i ett upphävande, får ett beslut att vägra att förnya ett uppehållstillstånd eller ett beslut om utvisning från territoriet för innehavaren av ett uppehållstillstånd inte, utom i brådskande fall, fattas av den administrativa myndigheten, innan ett yttrande erhållits från den behöriga myndighet i värdlandet hos vilken personen i fråga åtnjuter de rättigheter att försvara sig och få juridisk hjälp eller juridiskt ombud som landets egen lagstiftning föreskriver. Denna myndighet skall vara en annan än den som är bemyndigad att vägra förnyande av uppehållstillstånd eller besluta om utvisning. 2.Alla beslut att vägra ett första uppehållstillstånd eller beslut om utvisning av personen i fråga, innan tillståndet utfärdats, skall på begäran av denne underställas den myndighet som först skall avge sitt yttrande enligt punkt 1. Personen i fråga skall då ha rätt att framlägga sitt försvar personligen, utom då detta skulle strida mot den nationella säkerhetens intressen. I förarbetena anfördes som skäl för reglerna om muntlig förhandling i de nu aktuella ärenden följande (prop. 1996/97:25 s. 211 f.): Därmed återstår frågan om någon ändring i utlänningslagstiftningen måste göras till följd av föreskrifterna i artikel 9 i direktivet. Denna artikel är svårtolkad. Detta torde hänga samman med att artikeln alternativt hänvisar till ett rättsmedel som är främmande för den svenska rätten. Det står det dock klart att artikel 9 (1) avser att ge uttryck för de minimigarantier som skall finnas i en situation där någon som har haft uppehållstillstånd utvisas utan att det finns möjligheter att överklaga till en instans som gör en fullständig prövning av överklagandet innan beslutet verkställs. En sådan garanti finns eftersom utvisningsbeslut enligt utlänningslagen inte får verkställas förrän prövat överklagandet. I föregående stycke har dessutom föreslagits införandet av möjligheter till överklagande även beträffande sådana avslagsbeslut där myndigheten vägrat att förnya ett uppehållstillstånd utan att beslutet är förenat med ett utvisningsförordnande. har gjort bedömningen att bör kunna jämställas med en domstol i direktivets mening. Regeringen delar i allt väsentligt den bedömningen. Den enda omständighet som skulle kunna tala mot ett sådant ställningstagande är att enligt gällande rätt inte är skyldig att ha muntlig handläggning i dessa fall. I direktivets krav på domstolsprövning torde nämligen ligga ett krav på ett sådant obligatorium. Regeringen föreslår därför att en bestämmelse om obligatorisk muntlig handläggning vid nämnden införs i dessa fall. Förutom de beslut som således föreslås kunna överklagas till torde artikeln även kunna omfatta situationen där en person utvisas på grund av brott. Denna typ av utvisning prövas och går att överklaga inom de allmänna domstolarna. Mot den bakgrunden och då regeringens bedömning är att torde kunna jämställas med en domstol i direktivets mening anser regeringen att den ordning som föreslagits är förenlig med artikel 9 (1). Regeringen övergår därefter till frågan om några förändringar i utlänningslagen utöver den föreslagna vidgade överklaganderätten är påkallade till följd av artikel 9.2 i direktivet. Den bestämmelsen tar sikte på situationen där en person som inte haft uppehållstillstånd utvisas eller – enligt svensk terminologi – avvisas. Bestämmelsens ordalydelse måste anses begränsa tillämpningsområdet till sådana fall där personen i fråga har ansökt om uppehållstillstånd. Det står därmed klart att kommer att utgöra första instans för prövningen. De minimigarantier för avvisningssituationer som ställs upp i direktivet kan enligt regeringens uppfattning enklast tillgodoses genom att en överklagandemöjlighet införs. Eftersom direktivet ställer krav på att den berörde i dessa fall skall ha rätt att lägga fram sin sak personligen om han eller hon begär det, under förutsättning att detta inte strider mot den nationella säkerhetens intresse, bör vidare införas en skyldighet för att hålla muntlig handläggning i de fall direktivet fordrar. Regeringen föreslår att bestämmelser med denna innebörd förs in i utlänningslagen. Den föreslagna ordningen torde därmed vara förenlig med de krav som direktivet uppställer. Bestämmelsen i 11 kap. 1 § utlänningslag kom genom SFS 1996:1379 att få följande lydelse. En utlänning som har ansökt om asyl i får avvisas endast om muntlig handläggning har ingått vid handläggning av ärendet. Muntlig handläggning skall även annars företas på begäran av utlänningen, om inte en sådan handläggning skulle sakna betydelse för att avgöra asylärendet. I ett asylärende vid skall muntlig handläggning ingå, om detta kan antas vara till fördel för utredningen eller på annat sätt bidra till ett snabbt avgörande. även annars företas på utlänningens begäran, om det inte står klart att en sådan handläggning är obehövlig i asylärendet. skall ha muntlig handläggning i ärenden som rör utvisning eller vägran att förnya ett uppehållstillstånd avseende de utlänningar som omfattas av avtalet om ett Europeiskt ekonomiskt samarbetsområde (EES). Även ärenden som rör avvisning eller vägran att bevilja uppehållstillstånd skall handläggas muntligen, om det begärs av en utlänning som omfattas av avtalet och som ansökt om uppehållstillstånd. I detta fall får dock muntlig handläggning underlåtas, om den skulle strida mot den nationella säkerhetens intresse. och får bestämma att även andra personer än utlänningen skall höras vid handläggningen. Ersättning för inställelsen lämnas i sådana fall enligt 6 kap. 15 § andra stycket. Särskilda bestämmelser om utredning som rör barn finns i 1 a §. Genom SFS 2001:60 ändrades bestämmelsen och dess tredje stycke fick därefter följande lydelse. skall ha muntlig handläggning i ärenden som rör utvisning eller vägran att förnya ett uppehållstillstånd avseende de utlänningar som omfattas av avtalet om ett Europeiskt ekonomiskt samarbetsområde (EES) eller avtalet mellan Europeiska gemenskapen och dess medlemsstater å ena sidan och å andra sidan om fri rörlighet för personer. Även ärenden som rör avvisning eller vägran att bevilja uppehållstillstånd skall handläggas muntligen, om det begärs av en utlänning som omfattas av avtalen och som ansökt om uppehållstillstånd. I detta fall får dock muntlig handläggning underlåtas, om den skulle strida mot den nationella säkerhetens intresse. Denna ändring var föranledd av att hade undertecknat ett avtal mellan Europeiska gemenskapen och dess medlemsstater å ena sidan och å den andra sidan. Det var särskilt artikel 5 i bilaga 1 till avtalet som fick betydelse. I artikeln anges att de rättigheter som beviljas genom bestämmelserna i avtalet endast får begränsas genom åtgärder som är berättigade med hänsyn till allmän ordning, allmän säkerhet och allmän hälsa. I andra punkten hänvisas till det ovan nämnda direktivet 64/221/EEG. Dessutom hänvisas till artikel 16 i själva avtalet, enligt vilken de regler som gällde enligt direktiv /221/EEG också skall gälla i förhållande till den personkrets som omfattas av avtalet. I förarbetena konstateras att regeln om att de utlänningar som omfattas av bestämmelserna i har rätt till muntlig förhandling i de fall som direktivet reglerade, borde utvidgas och omfatta även den aktuella personkretsen (prop. 2000/01:55 s. 47). Avsikten med den ursprungliga bestämmelsen i 11 kap. 1 § tredje stycket utlänningslag synes alltså ha varit att kompensera för det förhållandet att vid den aktuella tidpunkten inte tillhandhöll domstolsprövning vid överklagande av utlänningsärenden. Den senare ändringen av bestämmelsen innebar inte annat än att samma rättigheter borde tillkomma dem som omfattas av avtalet med . Sedan numera domstolsprövning har införts kan man ställa sig frågan om de särskilda reglerna om muntlig förhandling behövs eller om bestämmelsen i 16 kap. 5 § fjärde stycket utlänningslagen kan avskaffas. Avgörande för den bedömningen måste vara hur den bestämmelse som har ersatt artikel 9 i direktiv /221/EEG är formulerad och hur den ska tolkas. Direktiv /221/EEG är ersatt av och Rådets direktiv /38/EG av om unionsmedborgares och deras familjemedlemmars rätt att fritt röra sig och uppehålla sig inom medlemsstaternas territorier; det så kallade rörlighetsdirektivet. Bestämmelser om rättssäkerhetsgarantier har tagits in i artikel 31. 1.De berörda personerna skall ha tillgång till domstolsprövning och, i förekommande fall, till prövning av administrativ myndighet, i den mottagande medlemsstaten för att överklaga eller begära omprövning av beslut mot dem av hänsyn till allmän ordning, säkerhet eller hälsa. 2.Om överklagandet eller begäran om omprövning av beslutet om utvisning åtföljs av en ansökan om ett interimistiskt beslut om att verkställigheten av utvisningen skall skjutas upp, får den faktiska utvisningen från territoriet inte ske förrän det interimistiska beslutet har fattats, utom i de fall –beslutet om utvisning grundas på ett tidigare rättsligt avgörande, –de berörda personerna har beviljats rättslig prövning, –beslutet om utvisning grundas på tvingande hänsyn till allmän säkerhet enligt artikel 28.3. 3.Domstolsprövningen skall göra det möjligt att granska beslutets laglighet samt de fakta och omständigheter som ligger till grund för den föreslagna åtgärden. Den skall även garantera att beslutet inte är oproportionerligt, särskilt med hänsyn till kraven i artikel 28. 4.Medlemsstaterna får vägra den berörda personen tillträde till sitt territorium fram till domstolsprövningen, men de får inte hindra denne från att personligen försvara sig vid rättegången, utom om dennes närvaro kan orsaka allvarligt hot mot allmän ordning eller säkerhet eller när överklagandet eller omprövningen gäller återreseförbud. Utredningen om den fria rörligheten för unionsmedborgare lämnade i sitt betänkande Unionsmedborgares rörlighet inom EU (SOU 2005:49) förslag till de författningsändringar som bedömdes nödvändiga med anledning av direktivet. När betänkandet skrevs hade propositionen med förslag till ny instans- och processordning ännu inte lagts fram. En lagrådsremiss hade emellertid överlämnats och utredningen kunde vid sin bedömning utgå från att betydande ändringar av instansordningen skulle komma att genomföras. Det var enligt utredningen dock inte möjligt att i det skedet – innan ens en proposition hade lämnats – lämna några förslag på författningstext i den mån regeringens förslag inte kunde anses uppfylla direktivets krav. Utredningens förslag i dessa delar var därför mer allmänt hållna och avsåg att fästa regeringens uppmärksamhet på vissa frågor som borde beaktas i det fortsatta lagstiftningsarbetet (SOU 2005:49 s. 171). Utredningen ansåg att tolkningen av artikel 31.1 inte var helt klar men att förslaget till ny instans- och processordning, såvitt gällde beslut om avvisning eller utvisning i allmänhet, innebar att den utlänning som skulle bli föremål för ett sådant beslut också skulle få möjlighet att få saken prövad i minst en domstol. Det rådde enligt utredningen därmed ingen tvekan om att kraven i artiklarna 31.1 och 31.3 i dessa delar skulle uppfyllas genom de föreslagna ändringarna (SOU 2005:49 s. 179). Som framgår ovan lade utredningen i denna del inte fram något förslag till författningsändringar. Genom den nya utlänningslagen har numera införts ett system med domstolsprövning i utlänningsärenden. I likhet med vad som anfördes av Utredningen om den fria rörligheten för unionsmedborgare, anser även jag att de krav på domstolsprövning som framgår av artikel 31 i rörlighetsdirektivet är uppfyllda genom den nya instans- och processordningen. Den särskilda bestämmelsen i 16 kap. 5 § fjärde stycket utlänningslagen behövs därför inte längre. Därmed behövs inte heller den speciella regeln som gäller i förhållande till dem som omfattas av avtalet med , eftersom dessa personer redan genom utlänningslagens allmänna bestämmelser tillförsäkras samma rättigheter som unionsmedborgare. Jag föreslår därför att 16 kap. 5 § fjärde stycket utlänningslagen upphävs. Inför genomförandet av den nya instans- och processordningen uppmärksammades frågan om det skulle komma att finnas tillräckligt många kvalificerade tolkar för att täcka det förväntade behovet. Inte minst de ökade möjligheterna till muntlig förhandling antogs medföra ett större behov av bl.a. rättstolkar. Olika åtgärder vidtogs därför för att öka tillgången på kvalificerade tolkar. I det här avsnittet belyses frågor om behov av tolkar och tillgång till tolkar i den nya instans- och processordningen. Under arbetet med den nya instans- och processordningen konstaterades det att övergången till den nya ordningen skulle kräva utbildning och auktorisation av fler kontakttolkar, dvs. sådana som tolkar mellan enskilda personer och representanter för myndigheter. En utredning, Utredningen om kontakttolkar (dir. 2004:101, tilläggsdir. 2005:18), fick i uppdrag att se över hur ett ökat behov av kvalificerade kontakttolkar bl.a. inom rättsväsendet kunde tillgodoses i den nya instans- och processordningen. Utredningen överlämnade sitt betänkande Tolkutbildning – nya former för nya krav (SOU 2005:37). Redan under utredningsarbetet hade Utredningen om kontakttolkar konstaterat att den nya instans- och processordningen skulle komma att medföra en ökad efterfrågan på såväl auktoriserade tolkar som tolkar med speciell kompetens som rättstolkar. Enligt utredningens uppfattning var tillgången på tolkar med kompetens som rättstolk mycket dålig i flera språk. Bara i några få språk, nämligen finska, spanska, bosniska/kroatiska/serbiska, persiska och polska, var tillgången på rättstolkar relativt god. Situationen var enligt utredningen något bättre när det gällde auktoriserade tolkar utan kompetens som rättstolk. Utgångspunkten borde enligt utredningen vara att man skulle anlita rättstolkar till de muntliga förhandlingarna i domstol och utredningen lämnade därför en lägesrapport till Utbildnings- och , i vilken det föreslogs att vissa åtgärder skulle vidtas för att tillgången på rättstolkar och auktoriserade tolkar skulle förbättras (dnr U2004:5/2005/2). De föreslagna åtgärderna, vilka redovisas nedan, ska ses i ljuset av hur kontakttolkutbildningen tidigare var upplagd och vilka problem som Utredningen om kontakttolkar hade identifierat. Kontakttolkar har utbildats främst inom folkbildningen, dvs. genom folkhögskolekurser och studieförbund. vid ger också en högskoleutbildning för tolkar, både på grundnivå och masternivå. Det vanligaste har dock varit att tolkar utbildas genom vecko- eller veckoslutskurser vid folkhögskolor eller genom studiecirklar vid studieförbund. Den tidigare utbildningen omfattade sex delkurser; en introduktionskurs samt fem kurser inom områdena social-, försäkrings- och arbetsmarknadstolkning, sjukvårdstolkning, juridikens grunder för tolkar, rättstolkning samt asyltolkning. Den sammanlagda utbildningstiden för en sådan grundutbildning var . Utbildningen syftade i praktiken till att tolkarna skulle klara Kammarkollegiets auktorisationsprov. Utredningen om kontakttolkar konstaterade emellertid att alltför få hade klarat dessa prov (SOU 2005:37, s. 192). –2003 hade således fått godkänt resultat i auktorisationsprovet. Det innebar att ungefär 30 tolkar hade blivit auktoriserade. Utredningen ansåg att de dåliga resultaten kunde förklaras bl.a. med att tolkarna hade för dåliga förkunskaper för att tillgodogöra sig utbildningen, att de hade deltagit i utbildningen eller att de inte hade fått tolkträning i sitt eget språk. Ett problem som utredningen fäste vikt vid var att det saknades formella förkunskapskrav för antagning till kontakttolkutbildning inom folkbildningen. Den som genomgick en sådan utbildning fick inte heller betyg eller något liknande som visade hur personen hade tillgodogjort sig studierna. Mot bakgrund av detta hade vid påbörjat en försöksverksamhet med förkunskapskrav, aktiv studievägledning och betyg eller omdömen i kontakttolkutbildningen. hade kursutbudet också förändrats så att en del av resurserna skulle koncentreras på kurser i juridik och asyltolkning. Dessa kurser skulle i sig ge ett ökat antal tolkar kompetens i asyltolkning och skulle också kunna leda fram till auktorisation som rättstolk (s. 195). Eftersom Utredningen om kontakttolkar menade att det fanns behov av fler rättstolkar inför den nya instans- och processordningen, föreslog utredningen att 60–70 auktoriserade tolkar skulle erbjudas vidareutbildning till rättstolk. De språk som kunde bli aktuella var arabiska, kurmandji, makedonska, portugisiska, ryska, somaliska och sorani. Romergrupper borde enligt utredningen erbjudas utbildning i rumänska, bulgariska och albanska. Utbildningen skulle anordnas av folkhögskolor och studieförbund och borde leda fram till att minst 50 deltagare skulle klara provet för rättstolk (s. 196). Utredningen konstaterade vidare att det inte fanns tillräckligt många auktoriserade tolkar och föreslog därför som en andra åtgärd att 100 icke auktoriserade tolkar, som hade genomgått grundutbildningen i folkbildningen, skulle erbjudas vidareutbildning i syfte att klara auktorisationsprovet . Den här preparandutbildningen skulle ges både av folkhögskolor och studieförbund och skulle även kunna erbjudas tolkar i sådana små tolkspråk där det inte fanns möjlighet till auktorisation men där det ändå var viktigt för tolkarna att höja sin kompetens (s. 197). Som en följd av förslagen om extra utbildningsinsatser föreslog utredningen som en tredje och sista åtgärd att Kammarkollegiet skulle få i uppdrag att eller tidigt 2006 ordna särskilda prov för rättstolkar och auktorisationsprov för dem som genomgått preparandutbildningen (s. 179). Regeringen beslutade att uppdra åt , , att genomföra en särskild utbildningssatsning i enlighet med förslagen i lägesrapporten (U2005/1577/SV). 3,9 milj. kr avsattes för utbildning enligt uppdraget. Det ordnades elva preparandkurser för auktorisation och åtta kurser för speciell kompetens som rättstolk. 174 tolkar utbildades på preparandkurserna och 57 gick utbildningen för att klara provet som rättstolk. Det ordnades också två kurser i domstolstolkning för tolkar med tillräckliga grundkunskaper i mindre, icke-auktoriseringsbara språk. Totalt 20 tolkar gick dessa kurser. Dessutom deltog tio tolkar i och somaliska i en kortare baskurs, vilken ordnades i syfte att nå tolkar med få tolkuppdrag, särskilt i norra . Utredningen om kontakttolkar föreslog senare i sitt betänkande att den tidigare kontakttolkutbildningen inom folkbildningen med sex olika delkurser skulle ersättas med en sammanhållen grundutbildning. Bakgrunden till förslaget var att utredningen hade kunnat konstatera att alltför få tolkar hade genomgått samtliga sex delkurser, trots att tanken med dessa var att de tillsammans skulle ge den kompetens en tolk behöver. En sammanhållen grundutbildning skulle enligt utredningen ge mer kompetenta tolkar. föreslog utredningen att det skulle ställas upp krav på vissa förkunskaper hos den som önskar få genomgå utbildning till kontakttolk. Kunskapskravet skulle gälla både realiakunskaper och kunskaper i svenska språket och modersmålet. Utredningen föreslog också att det skulle formuleras mätbara kunskapsmål för utbildningen och att den som genomgår en utbildning till kontakttolk med godkänt resultat skulle kunna få bevis om det. Regeringen beslutade (U2005/4605/SV) att ge vid i uppdrag att med utgångspunkt i utredningens förslag utveckla den dåvarande kontakttolkutbildningen till en sammanhållen grundutbildning om två terminer. Utbildningen skulle genomföras på ett sådant sätt att de tolkar som inte hade genomgått samtliga sex delkurser i det tidigare systemet, skulle kunna komplettera sin grundutbildning och få sina kunskaper prövade och validerade. skulle vidare förbereda ett införande av förkunskapskrav. Regeringen hade tidigare gett i uppdrag att utarbeta och fastställa nationella kunskapsmål och nationella realiaprov för kontakttolkutbildning, vilka skulle tillämpas från . I enlighet med regeringens beslut anordnas numera en sammanhållen grundutbildning för kontakttolkar antingen som en ettårig grundutbildning på halvfart på folkhögskola och studieförbund, eller som en tvåårig utbildning på folkhögskola på distans. Grundutbildningen består av sex delkurser och startar med en introduktionskurs . Därefter fortsätter utbildningen med fyra delkurser på vardera ; social-, försäkrings- och arbetsmarknadstolkning, sjukvårdstolkning, juridikens grunder samt en påbyggnadskurs i juridik. Sist kommer en kurs i asyltolkning . Alla delkurser ges i denna ordning hos alla utbildningsanordnare och huvudinnehållet i kurserna är /ämneskunskap, tolketik, tolkningsteknik och tolkningsövningar. Utbildningen innehåller både skriftliga realiaprov och muntliga tolkningsprov. För att bli antagen till utbildningen krävs att sökanden genomgår ett förkunskapstest i både svenska språket och tolkspråket samt ett prov i samhällskunskap. Utöver grundutbildningen anordnas kompletterings- och fördjupningskurser för den som tidigare påbörjat en utbildning men saknar något ämnesområde eller som vill förbereda sig inför proven på Kammarkollegiet. Av Tolk- och översättarinstitutets verksamhetsberättelse framgår att sammanlagt 145 personer då hade fått utbildningsbevis efter att ha genomgått den sammanhållna grundutbildningen med godkänt resultat. Enligt verksamhetsberättelsen fick ytterligare 60 personer utbildningsbevis under . De godkända tolkarna har utbildats i albanska, arabiska, bosniska/ kroatiska/serbiska, engelska, estniska, franska, kinesiska, persiska, polska, portugisiska, ryska, somaliska, spanska, swahili, thai, turkiska och sorani. har anfört att utbildningsbeviset från den sammanhållna grundutbildningen har fått sådan status att det kan betraktas som det närmaste en auktorisation som man kan komma. Förutom grundutbildningen har vissa kompletterande kurser anordnats. –2008 har även 266 tolkar utbildats för nivån speciell kompetens som rättstolk. Det är Kammarkollegiet som auktoriserar tolkar genom att ordna kunskapsprov och som också arrangerar särskilda prov för auktoriserade tolkar som vill få kompetens som rättstolkar. Kollegiet för ett register över de auktoriserade yrkesutövarna och utövar tillsyn över deras verksamhet. Auktorisationerna gäller och kan därefter förnyas. Kammarkollegiet erbjuder auktorisation i 38 språk, inklusive svenskt teckenspråk. På hindi, thai och vietnamesiska har proven ännu inte resulterat i någon auktorisation. Antalet språk som kan ge auktorisation kan jämföras med en uppgift från om att de som har genomgått olika tolkutbildningar representerar 150 olika språk. Auktorisationsprovet är uppdelat i två delar – ett skriftligt prov och ett muntligt. För deltagande i det muntliga provet krävs godkänt resultat på det skriftliga provet. Hur många som deltog i proven och hur många nya auktorisationer som utfärdades framgår av tabell 4.1 nedan. Enligt Kammarkollegiet kan den extra satsningen på utbildning och möjligheterna att få uppdrag vid migrationsdomstolarna ses som förklaring till det ökade intresset för proven. hade intresset för proven åter minskat och torde enligt Kammarkollegiet återgå till tidigare nivåer. Tabell 4.1 Auktorisation av tolkar, samtliga kompetenser Antal deltagare i skriftliga prov Antal deltagare i muntliga prov 1 Inkluderar personer som genomgått Tolk- och översättarinstitutets tolkutbildning. Källa: Kammarkollegiets årsredovisning, 2007, tabell 3, och 2008, tabell 3. För att behovet av kvalificerade tolkar skulle kunna tillgodoses vid införandet av den nya instans- och processordningen fick Kammarkollegiet extra medel för att anordna fler tolkprov. Kammarkollegiets provverksamhet när det gäller tolkar ökade kraftigt . Extra rättstolkningsprov ordnades vid fyra tillfällen; , och .