sou · GYB329 · 2010-05-04 00:00:00 — Ett exempel på en i praxis ännu inte av Regeringsrätten prövad beslutstyp fördes fram i propositionen med förslag till den nuvarande förvaltningslagen (prop. 1985/86:80), där departements- chefen hävdade den mycket rimliga uppfattningen, att beslut om vägbyggen, inköp, försäljningar, aktieteckning och annat, som bara utgör interna ställningstaganden från det allmännas sida, måste kunna rättas, även om enskilda personer därmed skulle kunna se sina förväntningar gå om intet (se 29.6 ovan). Besvikelsen kan i sådana fall mildras av möjligheterna att i vissa fall, då beslutet lett till civilrättsliga förpliktelser för det allmänna, kräva skadestånd. Det rör sig alltså här inte om tillämpning av offentligrättslig lagstiftning, som anger de förutsättningar under vilka ett enskilt subjekt ska tillerkännas en viss förmån, utan om det allmännas av annan typ av lagstiftning styrda agerande i ett politiskt eller ekonomiskt sammanhang. Frågan om behov av ett undantag från en huvudregel om myndigheternas rättelsebefogenheter ställer sig annorlunda, då det gäller tillämpning av just nämnda typ av offentligrättslig förmånsreglering. Om en myndighet meddelat ett för den enskilde gynnande beslut i ett ärende om utfående av en förmån av personlig eller ekonomisk art, är det tämligen uppenbart, att denna förmån inte utan vidare får tas ifrån honom genom att myndigheten senare rättar sitt beslut. Det är också det besked som ges i fast rättspraxis (se 29.5.4 ovan). En sådan ordning ligger även väl i linje med vad som gäller enligt (se avsnitt 4.6). Den av oss formulerade huvudregeln måste alltså modifieras med avseende på sådana beslut. Även om gruppen gynnande beslut är heterogen och kan inne- fatta beviljande av förmåner av de mest skiftande slag, anser vi oss i lagtexten kunna bestämma undantagsregeln med användande av denna beteckning. En svårighet ligger däri, att ett beslut, som i det konkreta fallet är positivt för adressaten, inte för den skull automatiskt bör hänföras till kategorin gynnande. Ett beslut, som ersätter ett tidigare i samma sak och som ur den enskildes syn- Rättelse (30–34 §§) vinkel är förmånligare än det förra, kan nämligen till sin art ändå vara betungande. Ett beslut att begränsa ett föreläggandes omfång förändrar sålunda inte dess karaktär av betungande – det krävs fortfarande att adressaten ska utföra en prestation eller avhålla sig från något – med följd att det enligt vad ovan angetts åter kan skärpas, om omständigheterna så kräver. Vi anser oss ha löst problemet genom att ange att det ska röra sig om beslut, som till sin karaktär är gynnande för någon enskild. Att en regel med det klara syftet att skydda den som en gång beviljats en förmån inte hindrar att beslutet justeras i den riktningen, att förmånen ytterligare utvidgas, är självklart och behöver inte särskilt markeras i lagtexten. Den i praxis aktualiserade frågan, om grundsatsen om gynnande besluts immunitet från senare rättelser även bör omfatta sådana beslut som avser beviljande av en fortlöpande förmån utan någon angiven tidsbegränsning, bör enligt vår mening i princip besvaras jakande. Vi är inte beredda att i förvaltningslagen skapa ett system som särskilt tar sikte på dylika beslut. Om det finns behov av en möjlighet att senare återkalla eller modifiera sådana beslut under andra förutsättningar än som framgår av vårt förslag till undantag vad gäller rättelse av gynnande beslut, får det enligt vår mening ske med stöd av regler i specialförfattning. Det första undantaget gäller situationer där den enskilde från början har klart för sig att myndigheten kan komma att ändra sitt beslut, om den anser att det finns skäl för detta. Sådana återkallelse- förbehåll bör i första hand intas i den författning enligt vilken beslutet meddelas. För att adressaten ska uppmärksammas på att den aktuella föreskriften innehåller ett sådant förbehåll, bör uppgift om detta lämpligen också intas i beslutet. En särskild fråga är hur konkret ett författningsstadgat bemyndigande måste vara. Är det t.ex. tillräckligt att det beträffande sådana gynnande beslut om beviljande av fortlöpande förmåner som berördes kan anses implicit framgå av författningens upp- byggnad i stort eller av utformningen av dess enskilda bestäm- melser att dylika beslut bör kunna rättas? Vi anser inte det. För att nå den avsedda effekten måste krävas att lagstiftaren uppmärksammat problemet och tagit ställning till detta genom att inta en uttrycklig föreskrift i författningen. Däremot kan det naturligtvis inte anses nödvändigt, att ett sådant förbehåll ges individuellt för varje enskild typ av förmån, utan det räcker med ett mera generellt bemyndigande avseende hela eller delar av författningens tillämpningsområde. Rättelse (30–34 §§) lagförslaget har vi inte definierat kravet på precision på annat sätt än genom att ange, att ett gynnande beslut får rättas, om det av de föreskrifter enligt vilka det meddelas framgår att det under vissa förutsättningar får rättas. Att det finns ett återkallelseförbehåll ska alltså framgå av uttryckliga regler och det är sålunda inte tillräckligt att ett sådant kan härledas t.ex. från uttalanden i lagförarbeten. Ett återkallelseförbehåll anses också mera autonomt kunna intas i själva beslutet. Även om detta torde vara mindre vanligt, utesluter de regler vi föreslår inte en sådan möjlighet. Det innebär emellertid inte att myndigheterna kan skaffa sig total rörelsefrihet genom att opåkallat förse sina beslut med sådana reservationer. En grund- läggande förankring i författning måste ändå finnas. Återkallelse av en beviljad förmån, liksom vidtagande av ett ingripande mot den enskilde, måste vara i överstämmelse med principerna om legalitet, objektivitet och proportionalitet. Ett andra undantag från principen om gynnande besluts orubblighet i den här avsedda meningen bör göras, om s.k. tvingande säkerhetsskäl kräver att en rättelse sker. Vi har i vårt lag- förslag hållit fast vid detta i både doktrin och praxis väletablerade uttryck, även om det naturligtvis inte är alldeles klart i konturerna. Till sådana omständigheter som bryter ett gynnande besluts rätts- kraft, som alltså medger att myndigheten ändrar sitt beslut, hänförs traditionellt hänsynen till människors eller djurs liv och hälsa. Även omsorgen om egendom kan motivera tillämpning av detta undantag, t.ex. om allvarliga störningar i form av bränder eller explosioner skulle uppstå, om beslutet fick stå kvar. För att inte onödigt styra rättstillämpningen har vi avstått från att i lagtexten ge några exempel. Däremot har vi tillfogat den förstärkningen att dessa säkerhetsskäl ska vara sådana, att de kräver en omedelbar rättelse. Det är möjligt att detta kan anses framgå av att säkerhetsskälen ska vara tvingande, men man kan tänka sig situationer, där det visserligen är nödvändigt att ett beslut ändras men att detta gäller på lång sikt, kanske i en obestämd framtid. Sådana fall bör inte omfattas av undantaget. Ett gynnande beslut bör naturligtvis kunna rättas, om det utverkats genom att den enskilde lämnat vilseledande uppgifter eller förtigit relevanta fakta. Rättelsen, i detta fall naturligen återkallelsen, är emellertid inte att se som någon form av bestraffning för ett oärligt beteende. Den grundläggande förutsättningen för rättelse kommer i vårt lagförslag till uttryck i formuleringen, att beslutet till följd av partens agerande blivit felaktigt. Om den oriktiga uppgiften eller Rättelse (30–34 §§) förtigandet avsett en för ärendets avgörande irrelevant omständighet, föreligger ingen grund för återkallelse, liksom inte heller om myndigheten insett att en i och för sig relevant uppgift var falsk och därför bortsett från denna då beslutet fattades. Vid sidan av avslag, förelägganden, förbud och liknande beslut samt de behandlade gynnande besluten har i praxis som en särskild variant urskiljts beslut i flerpartsärenden. Som påpekats ovan (29.5.3) är det emellertid inte fråga om någon specifik besluts- kategori, som skiljer sig från de övriga angivna. Det är enbart den omständigheten att besluten utgör resultat av en process med flera parter involverade som utmärker dem. Det avgörande som avslutar processen kan givetvis vara t.ex. av typ avslagsbeslut eller gynnande beslut. är det emellertid inte partsförhållandet som sådant som åberopats som enda skäl för att man i några rättsfall ansett sig böra avvika från de vanliga inom förvaltningsrätten tillämpade rättskrafts- principerna. Det har också krävts att flerpartsärendet starkt påmint om ett tvistemål eller brottmål. Från vår utgångspunkt reduceras problemet därmed högst väsentligt, eftersom det endast på ett fåtal områden kan tänkas förekomma avgöranden, som till sin karaktär är analoga med en dom i ett tvistemål eller brottmål (se t.ex. ovan- nämnda RÅ 1993 ref. 76 om körkortsåterkallelse på grund av brottslig gärning). Anser man i dessa rena undantagsfall att principer om res judicata bör tillämpas, bör man ta in bestämmelser om detta i respektive specialförfattning. I en ny förvaltningslags allmänna regler om rättelse hör de enligt vår mening inte hemma. Som inledningsvis påpekades bör man inte nöja sig med att i en ny förvaltningslag ge regler om myndigheternas befogenheter att rätta sina beslut. Även om en god förvaltning i många fall förutsätter att rättelse sker när det är möjligt, bör, som här inlednings- vis påpekats, tillfogas bestämmelser – motsvarande de i 27 § FL intagna – om skyldighet för myndigheterna att i vissa klara fall företa rättelse. Bestämmelserna har intagits som ett andra stycke i vårt förslag till föreskrift om Rättelse av andra skäl. En förutsättning för att rättelse ska ske är givetvis att det får ske. För att markera detta och tydliggöra sambandet mellan innehållet i det förslagna rättelsestadgandets båda stycken, har vi som villkor för obligatorisk rättelse angett att de i första stycket angivna förut- sättningarna för rättelse är uppfyllda. Därigenom motverkas bl.a. intrycket av att ett gynnande beslut, som inte omfattas av något av de i första stycket angivna undantagen och således principiellt är Rättelse (30–34 §§) orubbligt, ändå ska rättas i de situationer som avses i andra stycket. Visserligen torde den av beslutet gynnade skyddas av reservationen att rättelsen inte får vara till nackdel för någon enskild part, men vi ser det som principiellt felaktigt att i en regel om krav på rättelse formellt inkludera beslut, som över huvud inte får rättas. Det i 27 § FL uppställda kriteriet att beslutet, för att omfattas av bestämmelsen, ska vara uppenbart oriktigt har i vårt lagförslag försetts med tillägget i något väsentligt hänseende. Vi ser ingen anledning att ålägga myndigheterna en skyldighet att rätta beslut, som är behäftade med visserligen uppenbara men dock i sammanhanget mindre väsentliga felaktigheter. De i vårt lagförslag intagna ytterligare villkoren för att myndig- heterna obligatoriskt ska rätta sina beslut överensstämmer helt med vad som krävs i 27 § FL. Skyldigheten omfattar bara sådana situationer där det kan ske snabbt och enkelt och utan att det blir till nackdel för någon enskild part. Mot bakgrund av det ovan anförda föreslår vi följande bestämmelse (32 §) om Rättelse av andra skäl än de i den närmast föregående paragrafen angivna: Anser en myndighet att ett beslut, som den har meddelat som första instans, på grund av att nya omständigheter tillkommit eller av någon annan anledning är felaktigt, får myndigheten rätta beslutet. Är beslutet till sin karaktär gynnande för någon enskild part får dock rättelse endast ske 1.om det av beslutet eller de föreskrifter enligt vilka det meddelats framgår att det under vissa förutsättningar får återkallas, 2.om tvingande säkerhetsskäl kräver en omedelbar rättelse, eller 3.om beslutet blivit felaktigt till följd av att part lämnat oriktiga eller vilseledande uppgifter. Är de i första stycket angivna förutsättningarna för rättelse uppfyllda och anser myndigheten att beslutet är uppenbart oriktigt i något väsentligt hänseende, ska beslutet rättas, om det kan ske snabbt och enkelt och utan att det blir till nackdel för någon enskild part. 29.7.7Rättelse efter det att beslutet överklagats (33 §) Den oklarhet som råder beträffande en myndighets möjlighet att rätta sitt beslut sedan det överklagats och saken således blivit anhängig i högre instans, alltså i en litispendenssituation, bör Rättelse (30–34 §§) avhjälpas genom en entydig bestämmelse i den nya förvaltnings- lagen. Även om det i speciella fall skulle kunna vara lämpligt att låta rättelsemöjligheten stå öppen även efter denna tidpunkt, anser vi övervägande skäl tala för den motsatta ståndpunkten. Överklagande- institutets karaktär och funktionalitet skadas, om den i första instans beslutande tillåts intervenera i processen genom att fatta nya beslut i den sak som förts till högre instans. För alla inblandade – för parterna såväl som för beslutsmyndigheten och överinstansen – ligger det ett egenvärde i klara spelregler, som gäller utan undantag. Då ett överklagande inkommit till den myndighet som meddelat det angripna beslutet, för att denna ska ta ställning till om den för överklagande föreskrivna tidsfristen iakttagits, bör myndigheten visserligen själv kunna rätta beslutet i sådana enkla fall då enligt de regler vi föreslår rättelse ska ske; detta kräver, som framgått, bl.a. att rättelsen kan göras snabbt och enkelt. Så snart överklagandet och övriga handlingar i ärendet vidarebefordras till den högre instansen, något som enligt vad vi föreslår (se 44 § i lagförslaget) ska ske skyndsamt, bör rättelsemöjligheten emellertid definitivt upphöra. Lagtekniskt har vi åstadkommit detta resultat genom att före- skriva att ett överklagat beslut får rättas enligt 32 § (den i närmast föregående avsnitt behandlade bestämmelsen) endast i sådant fall som avses i andra stycket i samma paragraf (om skyldighet att rätta) och under förutsättning att överklagandet och övriga handlingar ännu inte enligt 44 § (om förfarandet efter rättidsprövningen) överlämnats till den instans som ska pröva överklagandet. Förslaget innebär att bestämmelsen om rättelse i en litispendens- situation inte gärna – som 27 § i nuvarande förvaltningslag om omprövning – kan komma att uppfattas som ett incitament för beslutsmyndigheten att i samband med ett överklagande på ett genomgripande sätt reaktivera sin prövning eller, i värsta fall, göra den ingående prövning som tidigare försummats. Genom att rättelsemöjligheten begränsas till att avse den rättelseskyldighet som enligt vårt förslag generellt gäller i vissa situationer och som bl.a. förutsätter ett snabbt agerande, minimeras risken för att över- klagandet fastnar i första instans. bör betonas att det förhållandet, att sambandet mellan rättelse och överklagande inte som i den nuvarande förvaltningslagen – inte minst genom att omprövningsreglerna där placerats omedel- bart efter bestämmelserna om överklagande – skjuts i förgrunden, inte innebär någon förändring i sak vad gäller beslutsmyndighetens Rättelse (30–34 §§) skyldighet att rätta ett överklagat beslut. I samma uppenbara fall som ska myndigheten rätta sitt överklagade beslut innan över- klagandet vidarebefordras till den högre instansen. Vad man velat uppnå med 27 § FL motverkas alltså på intet sätt. En annan sak är att vi vill avskaffa den nuvarande ordningen, enligt vilken överklagandet förfaller, om myndigheten själv ändrar beslutet så som klaganden begär, medan en ändring på annat sätt än klaganden begär leder till att överklagandet anses omfatta det nya beslutet (28 § FL). Den förenkling för klaganden som dessa bestämmelser avsetts främja kan inte anses uppväga de problem som de förorsakat i den praktiska tillämpningen (se 29.5.8 ovan). Enligt vårt förslag ska det beslut som meddelats efter rättelse alltid sändas till överinstansen med överklagandet och övriga handlingar i ärendet. Finner den högre instansen att det nya beslutet innefattar exakt vad klaganden önskar, kan överklagandet avskrivas. Om så inte anses vara fallet, handläggs det i vanlig ordning men med beaktande av rättelsebeslutet. Det blir alltså den högre instansen – inte den beslutande själv – som avgör vad rättelsen får anses innebära. Mot vårt förslag att sätta totalt stopp för myndigheternas möjligheter att rätta sina beslut i och med överlämnandet till högre instans kan naturligtvis invändas, att det i speciella fall får till konsekvens att en angelägen ändring inte kan åstadkommas lika snabbt och enkelt som annars vore fallet (se 29.5.7 ovan). En möjlig lösning på detta problem vore naturligtvis att föreskriva ett särskilt undantag från denna orubblighetsprincip i sådana situationer där överklagandets prövning inte kan avvaktas utan en omedelbar rättelse genom beslutsmyndighetens försorg framstår som nödvändig. Som framgått ovan avvisar vi emellertid en sådan uppluckring av en klar och enkel regel om när den lägre instansens beslutanderätt upphör och den högres tar vid. Att den högre instansen blir exklusivt kompetent, då den fått överklagandet och övriga handlingar i ärendet, innebär naturligtvis inte att möjligheterna till ett snabbt agerande i akuta situationer försvinner. Genom att besluta om verkställighetsförbud (inhibition) eller om interimistiska åtgärder i övrigt när sådana är lagligen möjliga, kan överinstansen lösa de flesta av de befarade problemen. Frågan om möjlighet att företa rättelse efter det att ett beslut överklagats vill vi sålunda lösa genom följande bestämmelse (33 §): Har ett beslut överklagats får det rättas enligt 32 § endast i sådant fall som avses i andra stycket i samma paragraf och under förutsättning att Rättelse (30–34 §§) överklagandet och övriga handlingar i ärendet ännu inte enligt 44 § överlämnats till den instans som ska pröva överklagandet. 29.7.8Underrättelse till part i samband med rättelse (34 §) Det är närmast självklart att en myndighet inte får rätta sitt beslut utan att part fått tillfälle att framföra sina synpunkter. Skyldigheten – som självfallet inte, som enligt 26 § FL, ska begränsas till att gälla endast i ärenden om myndighetsutövning – bör i princip omfatta samtliga de fall som omfattas av den föreslagna regleringen, alltså vid rättelse på grund av skrivfel eller liknande (29.7.5), av andra skäl (29.7.6) och efter det att beslutet överklagats (29.7.7). Däremot är hörande av part naturligtvis uteslutet, då det är fråga om en rättelse som sker innan beslutet gjorts tillgängligt för utomstående, inklusive part (29.7.4). Till skillnad från vad som gäller (27 § FL jämförd med 26 § FL) ska alltså part enligt vårt förslag ges tillfälle att yttra sig, även om den tilltänkta rättelsen inte är till hans nackdel (rättelse enligt 32 § i lagförslaget). Vi finner det principiellt angeläget att den enskilde hålls kontinuerligt informerad om allt som sker i ett ärende som berör honom. Om initiativet skulle komma från parten själv och utmynna i ett för honom positivt rättelsebeslut, kan kommunikation dock underlåtas med stöd av det av oss föreslagna undantaget för sådana fall då åtgärden är uppenbart obehövlig, särskilt om myndigheten omgående fullgör sin skyldighet – som vi också erinrar om i den nu föreslagna bestämmelsen – att underrätta part om det beslut som ersätter det rättade. Vi föreslår att den nya lagens rättelsebestämmelser avslutas med följande regel (34 §) om underrättelseskyldighet: Innan rättelse enligt 31–33 §§ sker, ska myndigheten ge den som är part tillfälle att yttra sig, om det inte är uppenbart obehövligt. Att en part ska underrättas om det beslut som ersätter det rättade framgår av 28 §. Rättelse (30–34 §§) Den nya lagens bestämmelser om Myndighetens rättelse av egna beslut ska enligt vårt förslag bestå av följande paragrafer: Rättelse innan beslutet gjorts tillgängligt för utomstående 30 § En myndighet kan alltid rätta ett beslut innan det expedierats eller på annat sätt gjorts tillgängligt för utomstående. Efter denna tidpunkt kan beslutet rättas under de förutsättningar som anges i 31–33 §§. Rättelse på grund av skrivfel eller liknande 31 § Ett beslut, som innehåller en uppenbar oriktighet till följd av myndighetens eller någon annans skrivfel, räknefel eller liknande förbiseende, får rättas av den myndighet som har med- delat beslutet. Rättelse av andra skäl 32 § Anser en myndighet att ett beslut, som den har meddelat som första instans, på grund av att nya omständigheter tillkommit eller av någon annan anledning är felaktigt, får myndigheten rätta beslutet. Är beslutet till sin karaktär gynnande för någon enskild part får dock rättelse endast ske 1.om det av beslutet eller de föreskrifter enligt vilka det meddelats framgår att det under vissa förutsättningar får åter- kallas, 2.om tvingande säkerhetsskäl kräver en omedelbar rättelse, eller 3.om beslutet blivit felaktigt till följd av att part lämnat oriktiga eller vilseledande uppgifter. Är de i första stycket angivna förutsättningarna för rättelse uppfyllda och anser myndigheten att beslutet är uppenbart oriktigt inågot väsentligt hänseende, ska beslutet rättas, om det kan ske snabbt och enkelt och utan att det blir till nackdel för någon enskild part. Rättelse (30–34 §§) Rättelse efter det att beslutet överklagats 33 § Har ett beslut överklagats får det rättas enligt 32 § endast i sådant fall som avses i andra stycket i samma paragraf och under förutsättning att överklagandet och övriga handlingar i ärendet ännu inte enligt 44 § överlämnats till den instans som ska pröva överklagandet. Underrättelse till part i samband med rättelse 34 § Innan rättelse enligt 31–33 §§ sker, ska myndigheten ge den som är part tillfälle att yttra sig, om det inte är uppenbart obehövligt. Att en part ska underrättas om det beslut som ersätter det rättade framgår av 28 §. 30Överklagandeinstitutet – för regleringen gemensamma frågor Det har en lång historia. Det har vuxit fram ur medborgarnas urgamla rätt att gå till kungs för att få rättelse i felaktiga förvaltningsbeslut. Väsentliga drag har överlevt även sedan institutet, tidigare benämnt förvaltningsbesvär, om- vandlats till ett modernt rättsmedel, där i stort sett oreglerad över- prövning hos förvaltningsorgan med regeringen som slutinstans ersatts av en striktare struktur med prövning i förvaltningsdomstol. Institutet är generöst mot den enskilde vad gäller de formella kraven – t.ex. beträffande överklagbarhet och klagorätt – för att det ska få anlitas. Ingen behöver av ekonomiska skäl avstå från att överklaga ett beslut, eftersom förfarandet i princip är gratis. Något krav på särskild personlig kompetens för att få föra talan uppställs inte heller. Prövningen av ett överklagande är inte begränsad till en strikt laglighetskontroll utan omfattar – även då den utförs av förvaltningsdomstol – i princip också sådana skälighets- och lämplighetsbedömningar som myndigheterna enligt den materiella regleringen ofta förutsätts göra. Utmynnar den i ett bifall, kan beslutet inte bara upphävas eller undanröjas utan direkt ersättas med ett annat, för klaganden positivt beslut. Vid en internationell jämförelse ter sig institutet som sällsynt lättillgängligt, lätthanterligt och kostnadseffektivt för både den enskilde och det allmänna. En väsentlig utgångspunkt för reform- arbetet på området är att slå vakt om dessa positiva särdrag, som kan sägas ha den gemensamma nämnaren att göra institutet praktiskt användbart. En strävan efter fulländning får inte skymma blicken för det väsentliga. Då man drar paralleller med motsvarande rätts- medel i andra länder kan man inte bortse från att dessa – även om de kan förefalla exemplariska – i praktiken kan ha ett begränsat – för regleringen gemensamma frågor användningsområde, eftersom de endast kan anlitas av den som har ekonomiska resurser och besitter eller kan skaffa sig erforderlig kompetens för att hantera en ofta komplicerad domstolsprocess.