sou · GYB318 · 2010-03-15 00:00:00 — För tio av dessa bemyndiganden var beloppet högst och ande- len av anvisat anslag högst . Ett undantag som baseras på ett högsta belopp om och en högsta andel om av anslaget skulle därmed inneburit att tio beställnings- bemyndiganden hade utgått från budgetpropositionen och därmed även i myndigheternas hantering. Det kan finnas verksam- heter där ekonomiska åtaganden av mindre omfattning ingås utan stöd i beställningsbemyndiganden eller anslagssparanden. En undantagsbestämmelse av nu aktuellt slag kan därmed få större betydelse än vad som framgår av budgetpropositionen . Ett undantag utformat enligt ovan innebär att vissa små myndigheter kan undantas från att hantera beställningsbemyndiganden, exem- pelvis Internationella programkontoret för utbildningsområdet, Talboks- och och , som regeln att ska besluta om ekonomiska åtaganden för staten i allt väsentligt kan upprätthållas. Utredningen anser därmed att huvudregeln i budgetlagen ska vara att beställningsbemyndigande ska begäras om regeringen önskar kunna göra ekonomiska åtaganden utöver anvisat anslag. Som huvudprincip bör alltjämt gälla att anvisat anslag används för att finansiera budgetårets utgifter medan bemyndiganden begärs för åtaganden som medför utgifter efter budgetåret. De ekono- miska åtagandena ska därmed redovisas mot erhållen bemyndigan- deram. Regeringen bör således så långt möjligt undvika en situation där det för samma anslag finns åtaganden gjorda både mot stora anslagssparanden och med stöd av ett beställningsbemyndigande. För att något minska den administrativa bördan och förenkla hanteringen av beställningsbemyndiganden föreslår utredningen att regeringen får göra ekonomiska åtaganden som uppgår till högst av anvisat anslag och högst , utan att ha stöd i ett särskilt beställningsbemyndigande. En bestämmelse av denna innebörd bör föras in i budgetlagen. Beställningsbemyndigandet ska begäras för ett bestämt ändamål. Eftersom bemyndigandet normalt är knutet till ett anslag kan bemyndigandets ändamål aldrig vara vidare än anslagets ändamål. Det kan däremot vara snävare. har begärt preciseringar av ett bemyndigandes ändamål, vilket visar att det inte alltid är tillräckligt att redovisa begärda bemyndigande- belopp under ett anslag. Regeringen är därför numera noga med att beskriva bemyndigandets ändamål som grund för beslut. Beställningsbemyndigandet ska även vara bestämt till ett högsta belopp. De förslag till beställningsbemyndiganden som regeringen lämnar uppfyller genomgående detta krav. Vad som förefaller betydligt svårare att bedöma är nivån på bemyndigandet. Denna är av stor betydelse för hur den framtida anslagsnivån kommer att utveckla sig. Genom att sänka bemyndigandebeloppen kan en verk- samhet trappas ned och anslagsnivån successivt sänkas. Det omvända gäller vid höjningar av bemyndigandebelopp. Kopplingen mellan bemyndigandenivån och den framtida anslagsnivån är dock ibland otydlig och svårbedömd. Regeringen begär beställningsbemyndiganden med marginal, dvs. de begärda bemyndigandena överstiger de beräknade utestå- ende åtagandena. Som tidigare framgått har detta förhållande kriti- serats av finansutskottet då den sammanlagda marginalen uppgår denna marginal till sammanlagt , vilket motsvarar av begärda bemyndiganderamar (prop. 2009/10:1, Förslag till stats- budget, finansplan m.m. avsnitt 11.3). Vad som är än mer iögonfallande är skillnaden mellan begärda och utnyttjade bemyndiganden. hade av de begärda bemyndigandena på inte utnyttjats, dvs. av den totala bemyndiganderamen var outnyttjad. Utredningen kan således konstatera att osäkerheten i de beräknade bemyndiganderamarna är stor men att denna osäker- het förefaller hanteras genom styrningen av anslagsnivåerna. Utredningen anser dock att det är otillfredsställande att begärda beställningsbemyndiganden väsentligt överstiger de faktiska beho- ven. De bemyndiganden som begärs bör i huvudsak överensstämma med beräknade åtaganden och de beräknade åtaganden bör bringas i större överensstämmelse med de faktiska förutsättningarna att göra åtaganden. Större uppmärksamhet bör ägnas åt nivån på bemyndigandena i förhållande till anslagsnivån och då inte minst storleken på infriandena respektive år i förhållande till anslagets storlek. Det som här har anförts innebär dock inte enligt utredningens mening att budgetlagens bestämmelse om ändamål och belopp behöver ändras. Kraven på regeringen att redovisa ändamål och högsta belopp är relevanta och fungerar väl. I det följande redovisas utredningens överväganden om tidsbestämning av de åtaganden som ingås med stöd i bemyndiganden. anser att enskilda bemyndiganden bör vara tidsbe- stämda, dvs. att det bör anges det kommer att finnas behov av framtida anslag för att finansiera de ekonomiska åtaganden som görs med stöd av bemyndigandet. Utredningen har funnit att huvuddelen av de begärda bemyndigandena i budgetpro- positionen är tidsbegränsade med en sluttidpunkt för de ekonomiska åtagandena (70 av totalt 82 stycken). Bland de tolv bemyndiganden som inte är tidsbegränsade återfinns de mycket omfattande bemyndigandena för försvarsmaterielbeställningar under utgiftsområde 6 Försvar och samhällets krisberedskap och respektive infrastrukturinvesteringar under utgiftsområde 22 Kommunikationer. Det framgår inte av regering- ens förslag vilken tidsperiod dessa beställningar avser men plane- ringshorisonten kan sträcka sig uppåt för försvarsmateriel och 10–för infrastrukturinve- steringar. Detta är dock inte detsamma som att de faktiska ekono- miska åtagandena har ett så långt tidsperspektiv eller att det inte skulle vara möjligt att ange en tidsbegränsning för dessa åtaganden. Detsamma gäller för de resterande åtta bemyndigandena som är tidsmässigt obegränsade avseende det framtida behovet av anslags- medel. Avsaknaden av en tidsbestämning innebär att inte har kontroll över de ekonomiska åtagandena utan binder sig att anvisa medel på anslaget under ett obestämt antal år framöver. Teoretiskt sett skulle hela åtagandet kunna infrias under ett enda år eller under en oöverskådlig framtid. En sådan ordning kan inte anses tillfredsställande och överensstämmer inte med de uttalanden som gjorts från finansutskottets sida. Utredningen anser därför att när regeringen begär ett beställningsbemyndigande ska den också ange under vilka år det ekonomiska åtagandet medför utgifter. Detta bör regleras i budgetlagen. Förslaget överensstämmer i huvudsak med den tillämpade ordningen. har även anfört att årliga beloppsgränser bör anges för anslagsbehoven i de fall bemyndigandet är stort i relation till anslaget (bet. 2005/06:FiU1 s. 185). Utredningen har funnit 38 bemyndiganden där bemyndigandebeloppet överstiger anslags- beloppet. Endast för åtta av dessa innehåller beslutet årliga beloppsgränser för utgifterna. Utredningen anser att ett förslag om bemyndigande bör innehålla en beräkning av de årliga framtida anslagsbehoven i de fall bemyndigandebeloppet överstiger anslags- nivån. En uppenbar risk vid avsaknad av årliga beloppsgränser är att bemyndigandet blir utgiftsdrivande på ett icke önskvärt sätt. Utredningen är dock medveten om att det ibland är svårt att ange årliga beloppsgränser för de utgifter som beställningen medför. Beställningen kan innehålla osäkerheter om valutakurser och om leveranstidpunkter som gör det svårt att ange utgiftsnivåerna . Svårigheterna torde öka med det antal år som beställ- ningen omfattar. Under sådana omständigheter kan av beslutade årliga beloppsgränser leda till ett ökat antal ändringsför- slag på tilläggsbudget som inte innebär någon ändring av ändamålet eller det sammanlagda beloppet för bemyndigandet. Utredningen anser dock att regeringen alltid bör redovisa en beräkning av det framtida anslagsbehov som beställningen ger upphov till fördelat . En sådan beräkning redovisas i budgetpropositionen för de kommande två åren, men utredningen anser att den bör omfatta hela tidsperioden till dess åtagandena bedöms vara infriade. Redovisningen får anpassas i förhållande till antalet år. Beräkningen av det framtida anslagsbehovet kan redovisas samlat. Väsentligt är dock att det framgår om infriandena ryms inom anslagets nivå eller om nivåhöjningar kan förutses till följd av de ekonomiska åtagandena. Att en beräkning och redovisning av detta slag ska lämnas innebär att regeringen, när den begär ett beställningsbemyndigande, inte bara ska ange under vilka år det ekonomiska åtagandet medför utgifter utan även beräkna hur stora utgifter det är frågan . 8.7.3Beställningsbemyndiganden avser kommande års utgifter Bestämmelsen i 12 § budgetlagen innebär att regeringen måste ha bemyndigande för att beställa varor eller tjänster samt besluta om bidrag, ersättning, lån eller liknande som medför utgif- ter även under senare budgetår än det år statens budget avser. Den tillämpning som utvecklats , och som redovisats i det föregående, innebär dock att beställningsbemyndigande begärs endast för åtaganden som medför utgifter under senare budgetår och inte för åtaganden som medför utgifter under det år budgeten avser. För dessa används i stället anslag. Denna ordning är i över- ensstämmelse med 9 kap. 10 § RF och förslaget till ändrad RF (9 kap. 8 § andra stycket). Utredningen föreslår mot denna bakgrund att ordet även tas bort för att markera att bestämmel- sen gäller beställningar eller beslut som medför utgifter under senare budgetår än det som den aktuella budgeten avser. Vidare bör det av bestämmelsen framgå att bemyndigandet endast får avse ett budgetår. 9 Utlåning och garantier Staten ställer ut garantier och ger krediter till verksamheter som den finner det är angeläget att stödja. uppgick de statliga garantiåtagandena till och omfattade insättningsgarantin och investerarskyddet, bankgaran- tier, kreditgarantier, garantier om tillförsel av kapital samt pensionsgarantier. Den statliga garantigivningen är reglerad i 14 och 15 §§ budgetlagen samt i ett antal speciallagar. Den statliga kreditgivningen utgör ett komplement till vad kreditmarknaden kan erbjuda. och regeringen beslutar om all statlig utlåning, antingen genom särskilda beslut för ett enskilt lån eller genom lagar och förordningar om låneprogram, till exempel för studielån. Vid utgången av uppgick statens utestående lånefordringar till . har, genom beslut om budgetpropositionen , bemyndigat regeringen att besluta om krediter till enskilda och andra rättssubjekt än staten (bl.a. till studerande, företag och länder) inom en ram om . Merparten av statens utlåning finansieras genom upplåning i . Endast en mindre del av utlåningen finansieras med anslag på statens budget. Bestämmelser om regeringens befogenheter att ställa ut garan- tier och villkoren för detta finns i såväl regeringsformen som budgetlagen. Däremot saknas det bestämmelser om utlåning. Staten löper emellertid samma ekonomiska risk oavsett om den lämnar ett lån eller om den ställer ut en garanti för ett lån som någon annan lämnar. Bristen på regler om utlåning leder till oklar- heter om hur utlåning ska finansieras och prissättas samt hur eventuella kreditförluster ska hanteras på statens budget. Utredningen ska, enligt direktiven, pröva behovet av reglering av utlåning och prissättning av statliga lån. De iakttagelser som utredningen har gjort i samband med denna analys har lett till att utredningen funnit det lämpligt att även behandla regleringen av statliga garantier. Enligt 9 kap. 10 § regeringsformen (RF) får regeringen inte utan bemyndigande ta upp lån eller i övrigt ikläda staten ekonomisk förpliktelse. En motsvarande bestämmelse finns i 9 kap. 8 § andra stycket förslaget till ändrad RF (prop. 2009/10:80). I 1 § lagen (1988:1387) om statens upplåning och skuldförvaltning föreskrivs att, efter särskilt bemyndigande som lämnas för ett budgetår i sänder, regeringen eller efter regeringens bestämmande , får ta upp lån till staten för att tillhandahålla sådana krediter och fullgöra sådana garantier som beslu- tat om. På samma sätt gäller att, efter särskilt bemyndigande som lämnas av för ett budgetår i sänder, regeringen eller efter regeringens bestämmande ett affärsverk får ta upp lån till staten för affärsverkets verksamhet (2 §). I 12–14 §§ budgetlagen finns bestämmelser om befogenheter för att ikläda staten ekonomiska 9 kap. 10 § bemyndiganden och garantier. I 11 § andra stycket budgetlagen finns en hänvisning till lagen om statens upplåning och skuldför- valtning avseende under vilka förutsättningar regeringen får ta upp lån till staten. I 14 § föreskrivs att det är som bestämmer till vilka ändamål och belopp som regeringen får ställa ut kreditga- rantier eller göra andra liknande åtaganden. Enligt 15 § ska en avgift tas ut för garantiåtagandena. Avgiftens storlek ska motsvara statens ekonomiska risk och övriga kostnader för åtagandet, om inte riks- dagen för ett visst åtagande beslutar annat. Några särskilda bestämmelser om utlåning till enskilda eller andra rättssubjekt än staten finns inte i budgetlagen. Bland annat saknas det bestämmel- ser om hur utlåning till utomstatliga rättssubjekt ska finansieras. har finansieringen av utlåning till olika infrastrukturprojekt beslutats med stöd av 23 § budgetlagen, enligt vilken kan besluta att finansiering ska ske på annat sätt än vad som i övrigt föreskrivs i lagen. Utlåning till andra länder har skett med stöd av lagen om statens upplåning och skuldförvaltning och särskilda beslut av . I årsredovisningen för staten lämnar regeringen en redovisning över den statliga utlåningen med kreditrisk, dvs. statens utlåning till enskilda och andra utomstatliga rättssubjekt. Av Årsredovis- ningen för staten 2008 (skr. 2008/09:101) framgår att de utestående lånen per uppgick till före nedskrivning för osäkra fordringar. Den dominerande posten var studielånen från på , vilka motsvarade av statens utlå- ning med kreditrisk. hade också utestående fordringar avseende hemutrustningslån till flyktingar på . utestående fordringar på avsåg främst olika infrastrukturprojekt. Dessutom hade följande myndigheter utestående lånefordringar: Sida (biståndskre- diter och villkorslån), (lokaliseringslån m.m.), Energimyn- digheten (baltikumlån, villkorslån), länsstyrelserna (lantbrukslån m.m.) och Kammarkollegiet (näringslån m.m.). Sammantaget uppgick denna utlåning till mindre än . De långivande myndigheterna uppskattade de osäkra fordring- arna till eller av det utlå- nade beloppet. Centrala studielån stod härav för eller av de osäkra fordring- arna. Utestående lånefordringar och nedskrivningar framgår av följande sammanställning. Utlåning och garantier SOU 2010:18 RGK, () Länsstyrelserna, lantbrukslån m.m. Kammarkollegiet, näringslån m.m. Källa: Årsredovisning för staten 2008. I det följande görs en genomgång av de olika lånen. Ett återkommande bemyndigande från är det som avser studielån. Studielån regleras i studiestödslagen (1999:1395) och särskilda förordningar. Vid utgången av uppgick de utestående studielånen till och de osäkra fordringarna till (14,). Den av godkända låneramen för finansiering av studielån uppgick till 2008. Skillnaden mellan utlånat belopp och av beslutad låneram i förklaras delvis av att de lån som beviljades finansierades med anslag. uppgick de utestående anslagsfinansierade lånen till , varav utgjorde osäkra fordringar. I övrigt förklaras skillnaden mellan utlånat belopp och av beslutad låneram av kapitaliserade räntor på . Amorteringar och räntor på studielån som finansierats med anslag redovisas mot inkomsttitlar. Även för den lånefinansierade utlåningen redovisas räntebetalningar från låntagarna till mot en inkomsttitel. Den ränta som betalar till belastar anslaget Studiemedelsräntor m.m. När studielån skrivs av på grund av dödsfall, uppnådd åldersgräns m.m. amorterar sin skuld till med motsvarande belopp. För att finansiera kreditförlusten tas medel från anslaget Studiemedelsräntor m.m. under utgiftsområde 15 Studiestöd. Avskrivning av kapitaliserade räntor leder däremot inte till någon avräkning mot anslag utan reducerar Centrala myndighetskapital. Denna ordning motiveras med att de kapitaliserade räntorna inte motsvaras av någon skuld till , eftersom löpande betalar ränta på sina lån i , dvs. där sker ingen kapitalisering. uppgick de anslagsfinansierade kreditförlusterna till . I Centrala årsredovis- ning beräknas beloppet öka för att nå den högsta nivån –2039. Avskrivningarna beräknas under dessa år till mellan 0,8 och för lån tagna . Enligt uppgifter från är det studielån som är tagna som har störst andel osäkra fordringar på grund av de dåvarande generösa lånereglerna. För dessa lån ska av inkomsten betalas tillbaka och skrivs lånet av. De nya annuitetslånen, med en återbetalningstid på som längst och fastställda årsbelopp för amortering och ränta, bedömer som säkrare med förväntade förluster på i storleksordningen . 1 Kapitalisering av ränta innebär att den ränta som beräknats läggs till lånet. Ett annat årligt återkommande bemyndigande om utlåning avser hemutrustningslån inom integrationsområdet. beviljar lån till flyktingar för köp av hemutrustning. Hemutrustningslånen regleras i förordningen (1990:1361) om lån till hemutrustning för flyktingar och vissa andra utlänningar. Vid utgången av uppgick de utestående hemutrustningslånen till och de osäkra fordringarna till (). Hemutrust- ningslånen finansieras med lån i och den av godkända låneramen uppgick till 2008. Skillnaden mellan utlånat belopp och av beslutad låneram i utgörs av kapitaliserade räntor. Till skillnad från studielånen redovisas inte av låntagarna inbetalda räntor för hemutrustningslån mot inkomsttitel utan de redovisas mot anslaget Hemutrustningslån under utgiftsområde 13 Integration och jämställdhet. Den ränta som debiterar betalas också från anslaget Hemutrustningslån. Vid eftergift av hemutrustningslånen ska Centrala skuld till betalas av. Den del av eftergiften som motsvaras av en skuld till belastar även den anslaget Hemutrustningslån. I praktiken sker det en nettoredovisning mot anslaget då det är skillnaden mellan å ena sidan till inbetalda räntor och amorteringar och å andra sidan avskrivningar för kreditförluster som redovisas mot anslaget. Eftersom räntan innehåller en riskpremie innebär det att en del av förlusterna täcks av räntan. Eftergift av kapitaliserade och upplupna räntor reducerar Centrala myndighetskapital och i förläng- ningen också statens egna kapital. redovisades nettoutgifter på mot anslaget Hemut- rustningslån. 9.3.3Lån till infrastrukturprojekt och flygindustrin På infrastrukturområdet finns låneramar för , (som svarar för landförbindelserna till ) respektive . Därtill finns det viss SOU 2010:18 Utlåning och garantier utlåning till flygindustrin. Som framgick av tabell 9.1 var utlånade till dessa projekt vid slutet av 2008. Enligt avtal mellan staten och om byggande av ska betala hyra för anläggningen när den färdigställts och öppnats för trafik. Hyran är beräknad så att den bl.a. ska täcka Botniabanan AB:s kostnader för räntor och amorteringar. Eftersom hyran ska finansieras från anslag innebär konstruktionen att det inte finns någon kreditrisk för staten förknippad med denna utlåning. Återbetalningen av lånet till ska finansieras med intäkter från . Någon sådan återbetalning har ännu inte skett. Värdet av fordran är nedskrivet med för framtida kreditförluster. Konsortiets obliga- tionslån garanteras solidariskt av den svenska och den danska staten. För lånet till , som ägs av det australiensiska börsnoterade företaget , gäller att i stället för vanlig återbetalning har staten rätt till en årlig vinstdelning när ägaren fått en viss avkastning på insatt kapital. Någon sådan avkastning har ännu inte uppnåtts. Värdet av fordran är nedskrivet med för framtida kreditförluster. och har fått lån för delfinansiering av företagens kostnader för utveckling av vissa delar till passagerarflygplanet . Flygindustrier i nio europeiska länder deltar som riskdelande parter i projektet. Vidare har fått lån för finansiering av bolagets forsknings- och utvecklingskostnader i samband med utvecklingen av flygmotorfamiljen . Utvecklingen är ett samarbete med den brittiska flygmotortillverkaren . Lånen till och är s.k. royaltylån med rätt till återbetalning i form av royalty.2 Den av beslutade med 2008 hade ca av låneramen utnyttjats och har ytterligare ca lånats ut. Återbetalningarna från bolagen är således beroende av hur många flygplan som säljs. Staten tar inte betalt för hela risken i finansieringen, utan en del av risken 2 Royalty innebär att ersättningen beräknas utifrån storleken på försäljningen. 3 Den sammanlagda låneramen uppgick till 2002 (prop. 2001/02:1, bet. 2001/02:NU1, rskr. 2001/02:109). Den har därefter höjts till 2007 (prop. 2007/08:1, bet. 2007/08:FiU11, rskr. 2007/08:24). ska finansieras från statens budget. Medel tas från ett anslag . Något nedskrivningsbehov bedöms inte föreligga , enligt . För vissa lån har värderat och prissatt riskerna enligt samma principer som gäller för de statliga garantier som ställer ut (se avsnitt 9.4). Riksgälds- kontoret har alltså fastställt räntan för dessa lån med beaktande av den kreditrisk som bedöms föreligga. Ersättningen för kreditrisken (exklusive administrativa kostnader) har i något fall satts in på ett räntebärande konto hos och kan disponeras för att täcka uteblivna amorteringar och räntor på utgivna lån. Denna ordning har tillämpats för avgiften för Svensk Exportkredits låneram. Däremot finns, till skillnad från garantireserven, ingen kredit kopplad till detta räntekonto. Staten har också lån lämnade av Sida, (fram till ), , Kammarkollegiet samt länsstyrelserna. Totalt uppgick dessa utestående lån 2008 till , varav () bedömdes som osäkra fordringar. Dessa lån har finansierats med anslag, vilket innebär att eventuella kreditförluster redan är finansi- erade. Låntagarnas betalningar av räntor och amorteringar redovisas i huvudsak mot inkomsttitlar på budgeten. Sidas utestående lån uppgick till . Av dessa var biståndskrediter för finansiering av infrastruktur och villkorslån för närings- utveckling och kapitalmarknadsutveckling. De osäkra fordringarna bedömdes till (). Inom biståndsområdet godkände 2008 riktlinjer för ett nytt system för finansiering av utvecklingslån och garantier (prop. 2008/09:1 utg.omr. 7 s. 73, bet. 2008/09:UU2, rskr. 2008/09:123). De nya riktlinjerna för u-krediter m.m. innebär att utlåningen från Sida ersätts med bl.a. statliga garantier för lån som biståndstagaren tar upp. Nyutlåningen från Sida upphörde därmed . (tidigare Nuteks) utestående lån uppgick till . Reserveringar för sannolika kreditförluster uppgick till . Nedan framgår hur denna utlåning fördelade sig. -47,7 -0,3 -2,8 -50,8 Källa: årsredovisning 2008. skedde nyutlåning avseende såddlån (14,) medan ingen nyutlåning skedde avseende Sidalån och landsbygdslån. Reserveringen för sannolika kreditförluster uppgick till i genomsnitt , avseende såddlånen motsvarade reserveringen . Med såddlån avses den finansiering av produktutveckling med tillväxt- och kommersialiseringspotential som kan sökas av små och medelstora företag. Sådana lån lämnas även av länsstyrelser, regionala självstyrelseorgan och samverkansorganen i och . Totalt har ca beviljats i såddfinansiering, varav ca i lån och i bidrag. Med Sidalån avses lån som övertog från Sida . ansvarade –2008 för två internationella program för företagsfinansiering, StartSyd och StartÖst. Syftet med programmen har varit att stimulera svenska små och medelstora företags tillväxt och etablering i Sidas samarbetsländer genom affärssamarbeten med lokala företag. Programmen erbjuder avskrivningslån för kunskapsöverföring och utrustning. Lånen uppgår till högst och högst av godkänd projektkostnad. Marknadsföringen och beredningen av ansök- ningarna har skett i samarbete med . Regeringen har beslutat att stöden ska hanteras av kommer dock att hantera de stöd som har beviljats .