sou · GYB329 · 2010-05-04 00:00:00 — Om myndigheten i princip skulle anse att det finns fog för partens begäran, men att det krävs vissa ytterligare utrednings- insatser innan huvudärendet kan avgöras, får det anses höra till god förvaltning att lämna meddelande om detta. Att kräva att myndig- heten omgående besvarar framställningen i ett särskilt beslut anser vi däremot onödigt. Framställningens syfte är ju att myndigheten ska avgöra ärendet, och den bör ges en viss frist inom vilken detta realistiskt kan ske. Vi föreslår att denna frist bestäms . Skulle det för myndigheten framstå som osäkert huruvida handläggningen kan avslutas inom den allra – eller kanske rent av att det är mindre sannolikt att så kan ske – är skälen för att underrätta parten om detta naturligtvis än starkare. Inte heller i en sådan situation anser vi det emellertid nödvändigt eller önskvärt, att bedömningen omgående redovisas i ett formligt beslut, som då skulle få karaktär av ett avslag. Prognoser om handläggningstid är ofta osäkra, inte minst med hänsyn till att myndigheterna ofta är beroende av andras, t.ex. remissinstansers, medverkan och därmed av dessas effektivitet. Skulle ärendet trots allt bli avgjort inom en rimlig tid – bestämd – efter det att parten framställt en sådan skriftlig begäran som avses, vore det från effektivitetssynpunkt kontraproduktivt att öppna väg för en sådan domstolsprövning som anvisas i vårt förslag. Vi föreslår därför en fyraveckorsfrist, inom vilken myndigheten antingen ska avgöra ärendet eller med angivande av skälen härför i ett särskilt beslut avslå framställningen. Vikten av att ett avslagsbeslut ska förses med en upplysande motivering förtjänar att understrykas. Härför talar naturligtvis i första hand hänsynen till den som gjort framställningen. Vidare är det en förutsättning för att domstolen vid ett överklagande ska få ett adekvat underlag för sin prövning. Härtill kommer emellertid som ett väsentligt moment, att myndigheten själv tvingas skapa sig en bild av hur ärendet fortsättningsvis ska hanteras. Åtgärder vid dröjsmål (10 och 11 §§) skälen för att ärendet nu inte kan avgöras, måste man rimligen överväga när så kan beräknas ske. Det förutsätter att man gör klart för sig hur man ska förfara för att nå målet, dvs. att man upprättar ett slags körschema med en kalkyl avseende återstående åtgärder. Även ett avslag kan på detta sätt påskynda hanteringen. Den domstolsprövning som förfarandet enligt vårt förslag ska kunna leda fram till åstadkoms genom tillämpning av vanliga regler om överklagande. Objektet för överklagandet är det motiverade avslagsbeslut som myndigheten ska ha fattat senast efter partens framställning om ärendets avgörande. Det rör sig alltså om ett beslut under förfarandet, som isolerat från det kommande huvudsakliga beslutet tillerkänns överklagbarhet. Temat för domstolens prövning är som konsekvens härav ute- slutande huruvida de redovisade skälen för fördröjningen är hållbara. (Att förklaringar som hänför sig till stor arbetsbörda, resursbrist eller andra administrativa problem aldrig kan accepteras som godtag- bara skäl för tidsutdräkt följer av praxis; se 13.2.2 ovan.) Domstolen övertar inga som helst förvaltningsuppgifter från myndigheten och har inte att på något sätt uttala sig i sakfrågan. Prövningen bör således kunna ske snabbt och enkelt. Den bör kunna göras av ensamdomare och avslutas . Några större resurser tas inte i anspråk. Ett förtydligande tarvas vad gäller terminologin. Då vi här för enkelhetens skull talar om domstol och domstolsprövning refererar vi till den för överklagande av förvaltningsbeslut normala, och helt dominerande ordning som kommer till uttryck i den ovan nämnda forumregeln i 22 a § i den nuvarande förvaltningslagen: Beslut överklagas hos allmän förvaltningsdomstol. (Därtill kommer på några områden speciella förvaltningsdomstolar såsom migrations- domstolarna.) Som framgått förekommer det emellertid fortfarande, att högre förvaltningsmyndigheter anvisas som prövningsorgan. Vi anser det inte motiverat att i sådana undantagsfall med avvikelse från den normala instansordningen förlägga prövningen i domstol, det gäller överklagande av nu aktuella avslagsbeslut. Inte minst från effektivitetssynpunkt är det tvärtom att föredra, att prövningen sker i den högre instans som kan antas vara bäst förtrogen med den materiella rätten på området och därmed mest Åtgärder vid dröjsmål (10 och 11 §§) skickad att avgöra om ärendet är moget för avgörande. I vårt lagtextförslag talas därför inte om domstolsprövning utan det anges att avslagsbeslut får överklagas i samma ordning som avgörandet i ärendet. Anser domstolen att myndigheten haft goda skäl för att dröja med avgörandet, ska den avslå överklagandet. Vill den motivledes ge indikationer på vad som ytterligare krävs och en prognos om när ärendet kan förväntas vara moget för avgörande, föreligger naturligtvis inget hinder mot detta. Något sådant krav uppställs emellertid inte. Det är, som tidigare poängterats, angeläget att domstolen kommer till ett snabbt avslut i dröjsmålsfrågan. Konsekvensen av bifall är enligt förslaget att myndigheten föreläggs att avgöra det aktuella ärendet. Vi anser det inte lämpligt att fixera i lagtexten. Beroende på utrednings- läget och omständigheterna i övrigt kan behovet av tidsutrymme variera. Att det emellertid inte kan bli fråga om något längre uppskov följer av att partens framställning förutsatts ha bifallits och att myndighetens skäl för att ytterligare dröja med avgörandet sålunda underkänts. Vi anser att det bör läggas i domstolens hand att bestämma den tid inom vilken ärendet ska ha avgjorts. Har domstolen väl bestämt inom vilken ärendet ska vara avgjort gäller detta, även om myndigheten på grund av nytillkomna omständigheter inom den sålunda stipulerade fristen skulle anse sig ha behov att ett visst uppskov. Någon möjlighet för myndigheten att engagera domstolen genom att begära förlängd tid ska inte finnas. Ska förfarandet bli effektivt får det inte tillåtas fastna i upprepade bedömningar av utredningsläget. Även om myndigheten inte känner sig övertygad om att ärendet är fullödigt utrett, måste den alltså bestämma sig. Lutar den åt att trots vissa brister i underlaget bifalla partens yrkande i grundärendet, får den göra detta med risken att eventuellt klagoberättigad motpart i vanlig ordning överklagar avgörandet. Anses osäkerheten för stor för att man ska vilja ta ansvar för ett bifall, bör man avslå ansökningen och därmed öppna möjlighet för sökanden att – likaså i vanlig ordning – överklaga detta beslut. Något beslut om bifall eller avslag ska alltså vid utgången av den av domstolen fastställda tiden inte anses automatiskt ha fattats, utan hela processen följer ordinära regler. Åtgärder vid dröjsmål (10 och 11 §§) Vi har övervägt om domstolens föreläggande bör kunna förstärkas genom hot om någon form av sanktion vid tredska, i första hand om det – enligt den modell som föreslås i det ovannämnda finska betänkandet om dröjsmålsbesvär – bör kunna förenas med vite. Av flera skäl har vi emellertid avstått från att lägga fram något sådant förslag. Även om det undantagsvis förekommer bestämmelser, som ger möjlighet att rikta ett vitesföreläggande även mot en statlig myndighet (se t.ex. 35 § lagen [2003:460] om etikprövning av forskning som avser människor), har det i svensk rätt i princip ansetts främmande, att ett statligt organ ska kunna rikta ett sådant hot mot ett annat (se prop. 1984/85:96 med förslag till lag om viten m.m. s. 100). Som adressat för ett vitesföreläggande kan naturligtvis också tänkas en fysisk person som myndighetens chef eller den för ärendet ansvariga handläggaren, men redan svårigheten att fastställa en rimlig ansvarsfördelning mellan olika befattningshavare inger betänkligheter mot en sådan lösning. Vårt förslag baseras således på förutsättningen, att myndig- heterna lojalt följer domstolens (eller i förekommande fall annan högre instans) beslut. Även om myndigheten skulle vara missnöjd med att behöva avgöra ärendet redan vid den av domstolen bestämda tidpunkten, har den att effektuera detta åliggande, men den avbördar sig naturligtvis då ansvaret för att beslutet kan komma att fattas på bristfälligt underlag. Föreligger ett domstols- utslag, som anger att ett ärende ska vara avgjort , torde också risken för att en tredskande myndighetsföreträdare drabbas av kritik från JO eller JK och i värsta fall åtal för tjänstefel väsentligt öka. Domstolstrots kan även utgöra en bärande grund för skadeståndskyldighet. Då vi sålunda vill öppna väg för överklagande av ett sådant beslut under förfarandet, är det angeläget att instanskedjan hålls kort. Den part som inte vunnit gehör för sitt överklagande bör alltså inte kunna föra dröjsmålsfrågan vidare i ytterligare en instans. Inte heller bör den myndighet som drabbats av ett föreläggande kunna överklaga detta beslut. Vi föreslår således att domstolens beslut, oavsett utgången, inte får överklagas. Frågan uppkommer då, om den enskilde kan väcka nytt liv i förfarandet genom att återkomma med en ny framställning till myndigheten om att ärendet ska avgöras och i förekommande fall sedan överklaga ett nytt avslagsbeslut. Detta bör inte tillåtas. I linje med de skäl som ovan anförts för att myndigheten inte efter ett för parten positivt domstolsutslag ska ha möjlighet att begära uppskov Åtgärder vid dröjsmål (10 och 11 §§) med ärendets avgörande, bör inte heller parten, om han eller hon förlorat i dröjsmålsfrågan, kunna vid upprepade tillfällen avkräva myndigheten ett beslut i handläggningsfrågan och sedan begära domstolens ingripande. Det nu sagda bör komma till klart uttryck i lagtexten. Vi föreslår, att den ordning för att komma till rätta med oskäliga dröjsmål som vi beskrivit ovan intas i första stycket av ett nytt stadgande, och att det i ett andra stycke föreskrivs att detta förfarande endast får tas i anspråk under ärendets handläggning. Med hänvisning till de överväganden vi redovisat föreslår vi, att det nya institutet ska komma till uttryck i en andra paragraf (11 §) under rubriken vid dröjsmål med följande lydelse: Har förflutit utan att ett ärende, som väckts av en enskild part, blivit avgjort i första instans, kan parten skriftligen begära att så sker. Myndigheten ska från det att en sådan begäran gjorts antingen avgöra ärendet eller med angivande av skälen härför i ett särskilt beslut avslå framställningen. Ett sådant avslagsbeslut får överklagas i samma ordning som avgörandet i ärendet. Detta förfarande får endast tas i anspråk under ärendets handläggning. I den avdelning av den nya förvaltningslagen som avser Över- klagande tillfogas under rubriken en bestämmelse (47 §), som i linje med vad vi ovan föreslagit anger hur överinstansen ska förfara vid ett överklagande av ett sådant avslagsbeslut som här avses. Vi hänvisar i denna del till avsnitt 37.2.3. 13.8.3Underrättelse om dröjsmål – ett komplement Även om den nu föreslagna modellen förutsätts erbjuda ett enkelt och effektivt förfarande för att komma till rätta med långsam handläggning, kan det finnas fog för ytterligare åtgärder, syftande till att institutet inte onödigtvis behöver komma till användning. Vårt resonemang är följande. Åtgärder vid dröjsmål (10 och 11 §§) Irritation över att behöva vänta på beslut i ett väckt ärende torde ofta ha sin grund i brist på information. Naturligtvis kan en part alltid efterhöra anledningen till att hans eller hennes ärende drar ut med åberopande av den allmänna servicebestämmelsen i 4 § i den nu gällande förvaltningslagen, enligt vilken frågor från enskilda skall besvaras . Är svaret inte övertygande, kan hänvisas till den för ärendehandläggning reserverade föreskriften i 7 §, enligt vilken varje ärende där någon enskild är part skall hand- läggas så [---] snabbt [---] som möjligt utan att säkerheten eftersätts. Motsvarigheter till dessa regler förtjänar, som framgått (11.6.2, 8 §) en plats även i en ny förvaltningslag, men enligt vår mening bör de kompletteras med en förstärkande tilläggsbestämmelse. Står det för en myndighet klart – redan från början eller till följd av senare inträffade omständigheter – att avgörandet, oavsett om det är fråga om ett beslut i första instans eller prövning av ett överklagande, kommer att bli fördröjt, bör den enskilde genom myndighetens aktiva åtgärd informeras om detta. Det är generellt angeläget, och i linje med principen om god förvaltning, att den enskilde inte hålls ovetande om vad som händer i hans eller hennes ärende; reglerna om myndigheternas skyldighet att kommunicera tillfört material med part är t.ex. ett uttryck för denna princip. Motsvarande skäl motiverar enligt vår mening, att myndigheterna i vissa fall åläggs att informera part om att ärendet fördröjts och anledningen till detta. För att inte onödigt belasta myndigheterna bör bestämmelsens tillämpningsområde begränsas till att avse helt klara fall. Det ska inte vara nödvändigt att lämna besked om varje inträffad försening. Vi föreslår därför att informationsskyldigheten endast ska avse situationer, där myndigheten kan konstatera att ärendets avgörande kommer att bli väsentligt fördröjt. Vid bedömningen ska myndigheten inte vara bunden av att sätta den beräknade hand- läggningstiden i relation till vad som framstår som normalt för den aktuella ärendetypen utan också kunna ta hänsyn till omständig- heterna i det konkreta fallet, t.ex. att parten redan i sin ansökan presenterat ett gediget material eller tvärtom ingett en mycket bristfällig ansökan. Av samma anledning bör klargöras att det inte är fråga om att avkräva myndigheten ett formligt beslut och därmed ett tänkbart objekt för ett överklagande. I lagtexten bör detta markeras genom att det, på samma sätt som i den nuvarande kommunikationsregeln Åtgärder vid dröjsmål (10 och 11 §§) i 17 § FL, föreskrivs att parten ska underrättas om berört för- hållande. Underrättelsen kan ges helt formlöst, även muntligt. Vi föreslår således att före den ovan behandlade centrala dröjsmåls- regeln men under den gemensamma rubriken vid dröjs- mål intas en bestämmelse (10 §) med följande lydelse: Om en myndighet bedömer att avgörandet i ett ärende, som väckts av en enskild part, kommer att bli väsentligt försenat, ska myndigheten med angivande av skälen underrätta parten om detta. För att ge hela bilden av vårt förslag till åtgärder för att komma till rätta med alltför långa handläggningstider återger vi avslutningsvis de båda paragrafer som tillsammans reglerar frågan: 10 § Om en myndighet bedömer att avgörandet i ett ärende, som väckts av en enskild part, kommer att bli väsentligt försenat, ska myndigheten med angivande av skälen underrätta parten om detta. 11 § Har förflutit utan att ett ärende, som väckts av en enskild part, blivit avgjort i första instans, kan parten skrift- ligen begära att så sker. Myndigheten ska från det att en sådan begäran gjorts antingen avgöra ärendet eller med angivande av skälen härför i ett särskilt beslut avslå framställningen. Ett sådant avslagsbeslut får överklagas i samma ordning som avgörandet i ärendet. Detta förfarande får endast tas i anspråk under ärendets handläggning. 14 Tolkning och översättning (12 §) Handläggningen av ärenden inom förvaltningen sker i huvudsak i skriftlig form. Särskilt med tanke på den invandring som skett och den ökade internationalisering som bl.a. är ett resultat av medlemskap i inträffar det allt oftare, att myndigheterna kommer i kontakt med personer som inte behärskar svenska språket. Det behov av översättningar som då aktualiseras tillgodoses i förvaltningslagen genom bestämmelser om tolkning, en term som i normalt språkbruk reserveras för muntlig överföring av uttalanden från ett språk till ett annat. Enligt 8 § FL, som gäller vid all ärendebehandling och alltså avser både tolkning i egentlig mening och översättning, bör en myndighet, som har att göra med någon som inte behärskar svenska eller som är allvarligt hörsel- eller talskadad, vid behov anlita tolk. Bestämmelsen har sitt ursprung i 9 § förvaltningslag, som emellertid inte – trots att syftet var detta (prop. 1971:30 s. 381 f.) – utformats som en rekommendation (bör) utan som ett bemyndig- ande (får). Lagtexten justerades , då den fick den lydelse som sedermera överfördes till 8 § FL. Skärpningen avsågs eliminera utrymmet för myndigheterna att avstå från att anlita tolk när sådan behövdes och fanns att tillgå (se prop. 1978/79:111 bil 1 s. 3 och prop. 1985/86:80 s. 27). I det betänkande som låg till grund för den nuvarande förvaltnings- lagen pekade på den motsättning som ligger i formuleringen, att tolk bör anlitas vid behov, och som innebär att man skulle kunna underlåta att föranstalta om tolkning, trots att behov av sådan konstaterats föreligga (se SOU 1983:73 s. 69 ff.). Vid beredningen av lagstiftningsärendet ansåg departements- chefen emellertid viss försiktighet påkallad. Visserligen borde den som behöver tolk vid sina kontakter med myndigheterna få sådant Tolkning och översättning (12 §) bistånd i all rimlig utsträckning, men man hade också att beakta bl.a. den varierande tillgången på tolkar och kostnaden för samhällets tolkservice, vilken måste stå i proportion till den betydelse som ärendet har för den enskilde (se prop. 1985/86:80 s. 26 ff.). JO har understrukit, att det är myndigheten själv som i det enskilda fallet bedömer om det finns något behov av tolkning (se JO 2003/04 s. 174), och att det t.ex. inte krävs att alla inkommande handlingar på främmande språk översätts. I nära anslutning till vad som uttalats i förarbetena har JO vid upprepade tillfällen framhållit, att myndigheterna har att ta hänsyn till sådana faktorer som ärendets beskaffenhet, omfattningen och karaktären av det material som ges in och kostnaden för översättningen i förhållande till ärendets betydelse. (Se bl.a. från senare år JO 2007/08 s. 416, JO 2008/09 s. 192, beslut , dnr 305-2008, och beslut , dnr 5203-2007.) Myndigheten har givetvis också att väga in den egna förmågan att tillgodogöra sig främmande språk. Någon särskild tolkning eller översättning av utsagor på danska eller norska torde normalt inte vara nödvändig, och detsamma torde gälla beträffande de språk som utgör läroämnen inom det obligatoriska skolväsendet, åtminstone engelska. Särskilt inom större myndigheter finns dessutom numera en betydligt bredare språklig kompetens företrädd. Förutsättningen för att denna ska kunna utnyttjas är naturligtvis, att myndigheten är förvissad om att en internt verkställd översättning är tillförlitlig. (Ang. det sagda, jfr nyssnämnda JO 2003/04 s. 174 och JO 2007/08 s. Tilläggas kan att även en befattningshavares mera översiktliga kunskaper i ett främmande språk naturligtvis kan utnyttjas för att ge myndigheten en allmän bild av om innehållet i en skrivelse avser ett ämne eller i övrigt är av sådan karaktär, att en översättning över huvud är motiverad. Som framgått tar 8 § FL inte bara sikte på språkproblem. Även den som är allvarligt hörsel- eller talskadad ska i motsvarande omfatt- ning beredas assistans (se också 9 § språklagen [2009:600] enligt vilken det allmänna har ett särskilt ansvar för att skydda och främja det svenska teckenspråket). Däremot berör bestämmelsen inte synskadades möjligheter att kommunicera med myndighet via punkt- skrift. Tolkning och översättning (12 §) Vi föreslår inga dramatiska förändringar i den existerande och, som det förefaller, i praktiken välfungerande ordningen. Lagtexten bör emellertid omformuleras så att den bättre speglar de bakomliggande intentionerna och tydligare framhåller rättssäkerhetsaspekten, sam- tidigt som ett nödvändigt utrymme för hänsynstaganden av praktisk och ekonomisk art ges i situationer där den enskildes rätt inte därigenom träds förnär. Några redaktionella och språkliga justeringar synes också angelägna. Därtill föreslår vi en begränsad utvidgning av bestämmelsens tillämpningsområde vad gäller kommunikation med synskadade. Tolkad och tillämpad på det sätt som i det föregående beskrivits innefattar 8 § FL ett åliggande för myndigheterna att agera. Om det behövs för att den enskilde ska kunna ta till vara sin rätt, har myndigheterna en skyldighet att anlita och bekosta tolkar och översättare. Något utrymme för diskretionär prövning eller över huvud för ytterligare överväganden borde då inte ges, och det i lagtexten använda verbet bör borde ersättas av det imperativa och klara ska. Ett enkelt verbskifte är emellertid inte nog för att ge en rättvisande bild av vad som avses och vad som också är rimligt. Ett sådant obligatorium som innefattas i en ska-regel kan inte gälla i alla situationer. Som ovan framhållits måste det ibland vara möjligt att avstå från tolkning eller översättning, särskilt då ärendena är av mindre vikt för den enskilde och kostnaderna för åtgärden framstår som oproportionerliga. Sådana nödvändiga avsteg kan inte gärna härledas ur behovskriteriet. Kan myndigheten på grund av språk- förbistring inte förstå vad någon i förfarandet medverkande – i första hand parten själv men också t.ex. ett vittne – vill ha sagt, blir behovet av en tolkning eller översättning från den av ärendets utgång berördes synpunkt inte mindre av att det blir orimligt dyrt att skaffa fram en sådan. Att det vid tillämpningen ansetts möjligt att beakta ärendenas betydelse och kostnadsaspekter måste alltså ha sin grund i att 8 § FL föreskriver vad som bör göras och inte i att åtgärden bara behöver vidtas vid behov. Det centrala elementet i regleringen är alltså att förhindra, att någon lider rättsförluster av den anledningen, att han eller hon själv eller någon annan som är involverad i handläggningen inte behärskar svenska språket (eller är allvarligt hörsel- eller talskadad). Det grund- läggande syftet med förvaltningslagens tolkningsparagraf är alltså i Tolkning och översättning (12 §) sig inte att underlätta för den som har sådan kommunikations- svårighet att medverka – något som naturligtvis rent allmänt också är angeläget – utan att säkerställa att den person som ärendet gäller och som berörs av ärendets utgång kan få allt relevant material överfört till sådan form att det kan beaktas vid prövningen. Ett uttryckligt krav på tolkning bör alltså reserveras för fall då den enskilde inte sådan förutan kan ta till vara sin rätt. Konkretiseras behovskriteriet på detta sätt, kan den nuvarande bör-regeln enligt vår mening utan betänkligheter tranformeras till en ska-regel. Det bör understrykas, att en sådan ändring inte torde innefatta någon saklig avvikelse från vad som redan anses gälla. Möjligheterna att av kostnadsskäl och liknande avstå från tolkning kan ju inte gälla om ärendet är av någon vikt och utgången kan bli till vederbörandes nackdel – alltså i situationer där det med den av oss nu föreslagna formuleringen föreligger ett uppenbart behov av att kunna ta till vara sin rätt. Kraven på myndigheterna blir i princip desamma som , men bestämmelsen ges en utformning som mera adekvat återger vad som enligt de tidigare lagförarbetena åsyftats och hur regeln också uppfattats i praktiken. Med denna koncentration på problemets kärna uppkommer frågan, om det behövs några särskilda bestämmelser för sådana fall där den enskilde utan att tolk anlitas ändå kan få sin rätt tillgodo- sedd – alltså situationer som formellt omfattas av den nuvarande regeln, vars tillämpning emellertid då förutsätter existensen av andra behov än specifikt hänsynen till den enskildes rättssäkerhet. Det blir då fråga om nödvändigheten av att i lagen inta ett särskilt bemyndigande – en får-regel – för myndigheterna att även i annat syfte än att tillförsäkra den enskilde möjligheten att tillvarata sin rätt använda sig av tolk, om de anser det motiverat för att ärendet ska bli tillfredsställande behandlat (jfr andra meningen i 50 § första stycket FPL). I realiteten kan det sägas gälla myndigheternas befogenhet att ta statens eller en kommuns kassa i anspråk för att vidta en åtgärd, som man anser befogad för att man korrekt ska kunna fullgöra sitt uppdrag.