sou · GXB331 · 2010-01-01 00:00:00 — Utredningen menar att en ny organisationsstruktur enligt utredningens förslag som utgår från ett trafikslagsövergripande perspektiv har bättre förutsättningar att väga samman olika åtgärder som krävs för att uppnå de transportpolitiska målen och för att möta framtida utmaningar. I ett gemensamt görs avvägningar mellan olika åtgärder eller olika mål i planeringsarbetet, förvaltningen och utvecklingen av det samlade transportsystemet liksom i beslutsprocessen, vilket också torde bidra till ökad helhetssyn och effektivitet. Utredningen föreslår att: förstärks för tydligare styrning och effektivare uppföljning Den svenska förvaltningsmodellen med ett litet Regeringskansli och jämförelsevis stora och självständiga myndigheter innebär att stort utrymme överlåts till myndigheterna att utforma och driva den egna verksamheten. organisation och personalresurser är i huvudsak anpassade för att hantera den traditionella budgethanteringen, utforma propositioner och handlägga ärenden. har inte egna resurser för att ompröva myndigheternas verksamhet. Transportpolitiken sorterar under i . Ärenden som rör transportpolitiken bereds av två enheter, Trafikenheten respektive Infrastrukturenheten. Till sitt stöd har enheterna bl.a. och Expeditionschefen. Trafikenheten har tjugoen medarbetare och ansvarar för transportpolitikens mål, principer och styrmedel inkluderande regelverken rörande trafik och transporter. Enheten svarar för förvaltnings- och utvecklingsfrågor som rör affärsverket , , , , och Transportstyrelsen. Infrastrukturenheten har fjorton medarbetare och svarar för frågor och ärenden om väg- och banhållning, statliga flygplatser och flygtrafiktjänst, järnvägar och järnvägssystem, hamnar, farleder och sjömotorvägar, infrastruktur för IT avseende tillgänglighet (finansiellt stöd, samförläggningar av ledningar, robusthet, markåtkomst, ledningsrätt), långsiktig infrastrukturplanering, finansiering av infrastruktur, transeuropeiska transportnätverk, trafikslagsövergripande analyser, transportstatistik, infrastrukturens miljöpåverkan. , , och hör till enhetens myndigheter. Därutöver finns på en kontaktperson med ansvar för utgiftsområde 22 Kommunikationer vilket omfattar transportpolitik, IT-, tele- och postfrågor. ansvarar också för skattelagstiftningen på transportområdet. På handläggs vissa förvaltningsärenden med anknytning till transportinfrastrukturen. Det rör främst ansökningar från trafikverken om tillåtlighet enligt . ansvarar även för vissa ärenden som rör ansvarar för transporträtten, dvs. lagstiftningsfrågor som gäller civilrätt. lånar från tid till annan in resurser från myndigheterna för specifika uppdrag. En del av och ramanslag för administration får också disponeras av för bl.a. transportpolitiska utredningar. Flera rapporter, däribland ESV 1999, har pekat på att ofta inte är tillräckligt bemannat för att klara av att styra och följa upp sina myndigheter. Myndigheterna saknar en likvärdig partner att kommunicera med. Därigenom riskeras en förskjutning av viktiga politiska ställningstaganden från folkvalda politiska representanter till tjänstemän. SNS har i en rapport, Vem styr? relationen mellan och myndigheterna, bl.a. föreslagit att öka antalet anställda på med uppskattningsvis . För att en delegering till myndigheterna ska fungera krävs väl utformade uppdrag och uppdragsgivarens återkoppling på utfört arbete. I en rapport från ett – seminarium (Ds 1998:56) som handlade om inför lyfts också behovet av att höja kompetens vad gäller analysförmågan. har bland annat haft i uppdrag att utveckla och lämna förslag om vilka övergripande principer som bör gälla vid organisering av den statliga förvaltningen, särskilt när det gäller hur ansvars- och uppgiftsfördelningen bör vara mellan och andra myndigheter i frågor som bland annat rör EU-samarbetet och olika former av utvärderings- och analysarbete. Kommittén konstaterar i sitt slutbetänkande SOU 2008:118 att granskningen av myndigheternas verksamhet – och därmed politikens utfall – behöver fördjupas. En viktig konsekvens som rör statsförvaltningens struktur, är att det behövs ett vältäckande nät av myndigheter och andra organ som har till uppgift att utvärdera och analysera offentliga insatser, även på eget initiativ. Av betydelse är dock att resultaten av analyser och utvärderingar från oberoende organ också ger ett tillräckligt mått av vägledning för vilka åtgärder som bör kunna vidtas av regeringen och . fördjupad granskning ställer dock krav på förmåga att ta hand om de underlag som granskningen ger. Detta får enligt kommitténs bedömning även konsekvenser för departementens organisation, arbetssätt och bemanning. Regeringen har det yttersta ansvaret för politikens genomförande. I den policyskapande rollen ska regeringen styra sina myndigheter med tydliga uppdrag. Utredningen menar, liksom tidigare genomförda utredningar, att inte har tillräcklig kapacitet att göra detta . Med begränsade resurser riskerar styrningen att enbart knytas till de formella instrumenten – Instruktion och Regleringsbrev. Den informella styrningen som kräver uppdaterade kunskaper, genomförande av analyser och värdering av underlag blir lidande. Med det förslag till inrättande av ett trafikslagsövergripande ökar behovet av en bredare ansats i styrningen. Den formella styrningen behöver kompletteras med en informell styrning så att mål med transportpolitiken kan genomföras på ett effektivt sätt. Den informella styrningen kan i stor utsträckning göras transparent. Utredningen anser att måste förstärkas med resurser för att ha aktuella kunskaper om transportsystemets funktionalitet för att kunna analysera underlag samt bereda en tydligare styrning och utvärdering i enlighet med de förslag som lämnade i betänkandet Tydligare uppdrag – i stället för sektorsansvar (SOU 2008:128). Detta innebär att i dess delar bör tillföras resurser motsvarande cirka 10 medarbetare. Genom denna förstärkning förbättras möjligheter att omhänderta och granska underlag från myndighetsnivån. Dessa resurser bör samlas i en funktion som leds av en chefstjänsteman som placeras i nivå mellan statssekreterare och departementsråd, ett s.k. transportråd. Utredningen ifrågasätter också om nuvarande organisation inom med en trafikenhet med ansvar för trafikfrågor och en infrastrukturenhet med ansvar för infrastrukturfrågor är ändamålsenlig i ljuset av pågående myndighetsöversyn och en förändrad planeringsprocess enligt utredningens förslag. Det finns enligt utredningen starka skäl att ompröva inte bara arbetssätt utan också mot denna bakgrund nuvarande organisatoriska indelning av sakfrågorna i en infrastrukturenhet och en trafikenhet. Utredningen föreslår att: En parlamentarisk beredning tillsätts som stöd för regeringen i beredningsarbetet med syftet att nå en bred förankring kring principiella utgångspunkter i transportsektorns utveckling. roll i infrastrukturplaneringen är huvudsakligen att fastställa de transportpolitiska målen som regeringen ska omvandla till tydliga uppdrag till myndigheterna. beslutar vidare om ekonomiska ramar och vägledning för prioriteringar av åtgärder. är tillsammans med regeringen ytterst ansvarig för den offentliga verksamheten. Ansvaret för vilka närmare prioriteringar som görs ligger till stor del på regeringen och inte på . föreslår en helt ny planeringsansats och ett helt nytt planeringssystem. Formerna för det politiska inflytandet tydliggörs och det politiska inflytandet kan göra sig gällande i samband med den politiska hanteringen av budgetpropositionen. Skillnaderna är därmed markanta jämfört med vad som gäller. Transportpolitik och åtgärder inom transportsektorn är ofta långsiktiga till sin karaktär. Beslut om skatter, avgiftssystem, administrativa regleringar och stora investeringar i infrastruktur binder handlingsfriheten. Företagen, kommunerna och hushållen är beroende av fasta spelregler och tydliga handlingslinjer. Detta förhållande gör att snabba och tvära omkastningar i politik och prioriteringar inte är särskilt önskvärda och med hänsyn till transportsystemets karaktär inte särskilt verkningsfulla. Det finns därför starka motiv för en långsiktig politik som verkar över flera mandatperioder. Det i sin tur skapar behov av breda politiska uppgörelser över partigränser. Att åstadkomma en bred politisk beredning inför beslut kan vara ett sätt att ytterligare stärka förtroendet för planeringssystemet. Utredningen har därför gjort en jämförelse med den politiska beredningen av beslut om försvarets inriktning som sker inom ramen för Försvarsbered- ningen och funnit att den kan vara en utgångspunkt för att göra motsvarande inom transportpolitiken. Planeringen av transportinfrastruktur och totalförsvarets planeringssystem har vissa likheter. Båda spänner över en längre tidsperiod och är anslagstunga områden. Inslaget av politiska överväganden i beslutsprocessen är också stort. Många av de brister som har lyfts fram mot systemet för planering av infrastrukturåtgärder är också samma som identifierats vid en granskning av försvarets planeringssystem: tröghet i systemet, kostnader underskattas, bristande uppföljning och utvärdering. Inriktningen av försvarspolitiken har utvecklats över tiden. Fram till slut förbereddes femåriga försvarsbeslut genom en omfattande utredningsverksamhet på regeringens uppdrag vid myndigheterna och en efterföljande behandling i en försvarskommitté med politisk sammansättning. Den senares ställningstaganden låg sedan till grund för regeringens proposition om ett försvarsbeslut. beslut om de fem årens inriktning blev utgångspunkt för de årliga budgetbesluten. Anpassning skedde där framför allt inom beslutade ramar till förändringar i kostnader. Försvarsbesluten omfattade normalt en bedömning av det säkerhetspolitiska läget och en bekräftelse av grunden i säkerhetspolitik med alliansfrihet syftande till neutralitet i krig. Politiken skulle stödas av ett starkt försvar. Besluten tog sedan också i viss detalj ställning till vilka åtgärder som skulle vidtas för att vidmakthålla försvarsförmågan och anpassa den till militärteknisk och annan utveckling. Besluten uppmärksammade också behovet av investeringar i kompetens och resurser för den framtida försvarsförmågan. Försvarsbesluten präglades i allmänhet av bred enighet om den grundläggande inriktningen men det fanns också i enskildheter delade meningar om ekonomiska ramar och vilka åtgärder som på marginalen borde genomföras. Efter har Regeringen fått ett större behov av att fortlöpande kunna påverka försvarets utveckling än vad de tidigare femåriga ganska detaljerade försvarsbesluten medgav. har flera beslut om försvars- och säkerhetspolitiken fattats med flerårig inriktning men mer behovsän tidstyrt. Den politiska beredningen av beslut om försvarets inriktning görs fortfarande med alla riksdagspartier inblandade men inte genom en från regeringen ganska fristående försvarskommitté. I stället sker den inom ramen för Försvarsberedningen. Försvarsberedningen är inte formellt en offentlig utredning utan ett organ för att företrädare för regeringen ska kunna överlägga med företrädare för riksdagspartierna om försvarspolitiken. Beredningen tillkom i sin första form 1992 och användes då främst för att ge information till riksdagspartierna. Genom ett beslut av regeringen gavs Försvarsberedningen i uppgift att svara för samråd mellan företrädare för regeringen och företrädare för riksdagspartierna om 1996 års långsiktiga försvarsbeslut. Beredningen skulle redovisa sitt arbete i rapporter till Försvarsministern. Ordföranden skulle efter samrådsförfarandet besluta om beredningens ställningstaganden men ledamöterna skulle också ges tillfälle att redovisa sina eventuellt avvikande uppfattningar. De skulle också ges möjlighet att begära underlag från myndigheterna utöver vad regeringen begärt. har beredningen fortsatt att växelvis göra bedömningar av den säkerhetspolitiska utvecklingen i omvärlden och att inför viktigare beslut om försvarspolitikens inriktning redovisa sin syn på denna. Fördelarna med en parlamentarisk beredning är att den är partiöverbryggande genom att den involverar alla partier i processen. En viss risk kan finnas att debatterna i utskott går lite förlorade. är positiv inställd till systemet som sådant och föreslår motsvarande beredning på transportområdet. Förutom att generellt sett bidra till att förstärka kompetens om transporternas utveckling, förutsättningar och funktionssätt är syftet att nå en bred förankring kring den transportpolitiska grunden. Den parlamentariska beredningen utgör också en arena för att diskutera principiella utgångspunkter som påverkar transportsektorns utveckling : betydelsen av samhällsekonomiska beräkningar, transportsektorns miljö- och klimatpåverkan samt framtida energiförsörjningen, transporternas roll i samhällsutvecklingen, graden av medfinansiering, överväganden om andra ekonomiska styrmedel som finns inom transportsektorn m.m. Vidare skapas en kraftfull funktion som kan stötta regeringen i beredningsarbetet. Den parlamentariska beredningen är ett rådgi- vande organ som regeringen konsulterar inför olika beslut. Regeringen bibehåller alltid initiativrätten till förslagen. 8.3.4Utvärderingsfunktion för effektivare styrning -En utvärderingsfunktion bildas med uppgift att granska och kvalitetssäkra beslutsunderlag, utvärdera implementeringen av olika åtgärder jämte olika åtgärders effekter -Funktionen ska vara regeringens utvärderingsorgan -Funktionen knyts administrativt till VTI Med hänsyn till storleken på de ekonomiska resurser som läggs på transporter och transportinfrastruktur och de svåra avvägningar som görs på basis av ett omfattande underlag är det utredningens uppfattning att de utvärderingar som görs är otillräckliga. Grundläggande för en successiv förbättring i transportssystemets funktionalitet är att det som beslutas och genomförs också följs upp, utvärderas och att erfarenheter sedan återförs. En effektiv utvärderingsfunktion är därför ett viktigt inslag i planeringssystemet jämsides med en förbättrad uppföljning. (SOU 2008:118) gör följande bedömning vad gäller utvärdering: Granskningen av myndigheternas verksamhet – och därmed politikens utfall – behöver fördjupas. Självständighets- och kompetensskäl talar för att verksamheten bör bedrivas både av statliga och av i olika avseenden fristående organ samt inom ramen för internationellt samarbete. Olika slags analys- och utvärderingsverksamhet är också ett nödvändigt steg i styrningen av myndigheterna. Mot denna bakgrund måste även regeringens behov av underlag för den reguljära styrningen av myndigheterna beaktas. Stabsmyndigheterna bör, även med ganska korta varsel, kunna förse regeringen med det beslutsunderlag som i sammanhanget behövs. En fördjupad granskning ställer dock krav på förmåga att ta hand om de underlag som granskningen ger. Detta får enligt kommitténs bedömning även konsekvenser för departementens organisation, arbetssätt och bemanning. Det finns ett behov av att det beslutsunderlag på vilken regeringen fattar sina beslut utvärderas. Beslutsunderlag är ofta komplexa. Det är viktigt att beslutsfattarna känner ett stort förtroende för det beslutsunderlag som tas fram av inblandade parter. En funktion som granskar och utvärderar beslutsunderlag har två syften. Det ena är att vetskapen om granskning har kvalitetshöjande effekt i sig. Det andra är att beslutsfattaren får en uppfattning om den faktiska kvaliteten på underlaget och därmed indikationer på hur det kan användas, vilket bör resultera i bättre beslut. Genom en självständig utvärderingsfunktion kommer också myndighetsnivåns informationsövertag att minska och skapa balans mellan olika parter. Utredningens intryck är att regeringsföreträdare känt sig obekväma när beslut ska tas hur resurser ska fördelas. En bidragande orsak till detta är en inte oväsentlig osäkerhet kring kvaliteten på beslutsunderlaget. Den genomgång av propositioner som utredningen genomfört visar på detta förhållande. Åtgärder som vidtas i infrastrukturen eller på andra sätt i transportsystemet är i sig ofta lätta att ta till sig och förstå. Men åtgärdernas effekter är däremot ofta relativt komplexa, i synnerhet för åtgärder som innebär större förändringar i transportsystemet. Hur åtgärderna genomförs kan också ha betydelse för livscykelkostnaden, anläggningsmarknadens funktionssätt etc. Det är bland annat mot denna bakgrund viktigt att det som faktiskt beslutas också följs upp och granskas. Även för utvärderingar av faktiska åtgärder uppträder en dubbel effekt. För det första att vetskapen om utvärdering påverkar beteendet. För det andra att utvärderingen leder till kunskapsåterföring. Utifrån ovanstående härleds tre olika typer av utvärderingsbehov: -Granskning och kvalitetsskattning av myndigheternas beslutsunderlag -Utvärdering av implementeringen av olika åtgärder -Utvärdering av olika åtgärders effekter , som lyder under utför årlig revision och effektivitetsrevision. Det granskningsbehov som det ges uttryck för ovan svarar mot effektivitetsrevision. Den effektivitetsrevision som utför ska enligt riksrevisorernas beslut vara inriktad på för samhället väsentliga frågeställningar där det finns klara risker för effektivitetsbrister. Den ska avse hela verkställig- hetskedjan.1 Eftersom arbetsfält är omfattande finns risk att det tar mellan granskningarna. Regeringen saknar möjlighet att styra granskningsarbetet. Det finns andra exempel på inslag av granskning. Ett är det generella remitteringsinstrumentet som för viss kvalitetsgranskning av beslutsunderlag. Enligt direktiven för åtgärdsplaneringen2 ska i nuvarande planeringsomgång ansvara för samordning av kvalitetssäkringsprocessen gentemot trafikverken och länen. Av regeringsbeslutet framgår även att regeringen avser att genomföra en oberoende granskning av planförslagen som ska omfatta en stickprovsvis granskning av objektskalkylerna. En rapport om kvaliteten i underlagen ska sammanställas. De olika infrastrukturförvaltande myndigheterna är organiserade efter trafikslag. Detta kan till viss del ha en viss kontrollerande effekt så till vida att de (i alla fall och ) delvis synar varandras argumentation eftersom de båda konkurrerar om samma resurser. Med det förslag till en samlad funktion för såväl planering som genomförande av olika åtgärder inom det statliga transportområdet i ett nyetablerat bortfaller denna typ av granskning. Alla myndigheter har också ett generellt krav att själva i sin resultatredovisning redovisa verksamhetens resultat i förhållande till de av regeringen beslutade målen. Detta följer av 3 kap. 1 § förordningen (2000:605) om årsredovisning och budgetunderlag. I övrigt kan nämnas att Statskontoret på bland annat regeringens uppdrag genomför analyser, uppföljningar och utvärderingar av statlig verksamhet och förvaltning. Genom Statskontoret finns således generell utvärderingskompetens att tillgå. Att genomgöra utvärderingar är komplext och en profession i sig. Inte sällan krävs goda färdigheter i statistisk analysmetodik samt ämnesspecifik sakkunskap. Utvärdering av en åtgärd kan vidare kräva förberedelser innan åtgärden initieras eftersom själva utvärderingen annars kan haverera eller bli väsentligt sämre än vad som annars skulle vara fallet beroende på databrist. Uppföljning är ett första, nödvändigt, men ofta inte tillräckligt steg i en utvärdering. En utvärdering bör resultera i trovärdig och användbar information som påverkar kommande beslutsfattande. 2Regeringsbeslut N2008/8698/IR Utvärdering kan organiseras på olika sätt och ha olika varaktighet. Ett sätt är att den som ansvarar, är huvudman, för olika åtgärder också på egen hand ansvarar för utvärderingen. Nackdelen är uppenbar – tilltron till granskningsfunktionen riskerar att bli låg som utvärderingskompetensen sannolikt är bristfällig. För att stärka integriteten och kompetens kan utvärderingsfunktionen organiseras som en särskild enhet inom myndigheten. Nackdelen är alltjämt bristande oberoende. En tredje variant är att utvärderingsfunktionen läggs utanför den verksamhet som ska granskas. Förekomsten av utvärderingsorgan skiljer sig från sektor till sektor. Ett ofta refererat exempel på ett i sammanhanget tillsynes lyckat utvärderings-/forskningsorgan är IFAU, , i . IFAU ska främja, stödja och genomföra vetenskapliga utvärderingar. Uppdraget omfattar; effekter av arbetsmarknadspolitik, arbetsmarknadens funktionssätt, arbetsmarknadseffekter av åtgärder inom utbildningsväsendet och arbetsmarknadseffekter av socialförsäkringen. Andra exempel på sektorsmyndigheter med mer eller mindre uttalade utvärderingsfunktioner är , (från Myndigheten för tillväxtpolitiska utvärderingar och analyser), () och internationellt utvecklingssamarbete, SADEV, som initierar, genomför och sprider analyser och utvärderingar av internationellt utvecklingssamarbete. Vidare pågår en utredning som ser över nuvarande resurser för utvärdering inom utbildningsområdet.3 En organisationskommitté förbereder inrättandet av Inspektionen över socialförsäkringen (ISF) som ska få i uppdrag att utöva systemtillsyn och effektivitetsgranskning över socialförsäkringen.4 Utvärderingsresultat kommer troligtvis att kunna tolkas både som kritik mot beslutad politik och mot myndigheters implementering av politiken och beslutsunderlaget. Det är därför inte självklart att en utvärderingsfunktion bör ligga under det departement som ansvarar för utvärderad politik. Utifrån resonemanget ovan kan man i princip tänka sig följande organisatoriska alternativ för en utvärderingsfunktion. -Funktionen läggs hos VTI -Funktionen utgör en ny myndighet Utvärderingsfunktionen utvecklas sannolikt bäst om den placeras i en annan forskningsnära organisation där medarbetarna kan få erforderlig kunskapsutveckling och som kan erbjuda alternativa, omväxlande och stimulerande arbetsuppgifter . Huvudmannen för utvärderingen behöver inte själv bedriva all utvärdering i egen regi. Många utvärderingar kan upphandlas eller genomföras i samarbete med andra aktörer. Utredningen har funnit en organisation som skulle kunna vara aktuella som huvudman, . VTI är ett forskningsinstitut som bedriver tillämpad forsknings- och utvecklingsverksamhet inom områdena säkerhet, ekonomi, miljö, trafik- och transportanalys, kollektivtrafik, beteende och samspel mellan människa-fordon-transportsystem samt inom vägkonstruktion, drift och underhåll. Det som är VTI:s nackdel är att institutet till stor del är avgiftsfinansierat och att stora beställare kommer att vara dem som granskas av en utvärderingsfunktion. I övrigt talar det mesta för VTI. VTI har sitt huvudkontor på campusområdet i men har även verksamhet i vid KTH samt i och . Det andra alternativet är att funktionen att utvärdera utgör en egen myndighet. Det finns dock en tveksamhet inom regeringen att bilda nya myndigheter. Små myndigheter kan vara effektiva och framgångsrika. Men ett vanligt problem är svårigheten att erbjuda personal attraktiva utvecklingsmöjligheter. En ny organisation har också nackdelen att, i vart fall initialt, sakna en naturlig koppling till forskningen. Utredningens konstaterar att det just nu pågår en del förändringsarbete där ökad utvärdering inom olika sektorer är på gång. En oberoende utvärderingsfunktion är, enligt utredningen, central för att uppnå ökad effektivitet i transportsystemet. Utredningen föreslår därför att en utvärderingsfunktion bildas med 10 till 15 årsarbetskrafter. Utvärderingsfunktionen ska fungera som stabsorgan åt regeringen. Den ska i sin verksamhet utgå från vetenskap och beprövad erfarenhet. Utvärderingsfunktion behöver inte nödvändigtvis permanentas utan kan mycket väl vara en temporär lösning som i sig bör utvärderas innan den eventuellt permanentas. Det kan om finnas skäl att se över de utvärderingsfunktioner som tillskapas inom olika områden för att eventuellt slå samman dessa till en ny gemensam utvärderingsmyndighet under regeringen.