sou · GYB316 · 2010-03-04 00:00:00 — Eftersom exempelvis de sociala och ekonomiska resurserna är ojämlikt fördelade är syftena bakom flera politikområden och flera myndigheters verksamhet just att undanröja sådana skillnader mellan medborgare och grupper av medborgare som hotar den politiska jämlikheten. Denna ambition präglar bland annat skatte-, arbetsmarknads-, utbildnings- och socialpolitiken. En viktig medborgarresurs är kunskaper om samhällets grundläggande värden och organisatoriska uppbyggnad. Skillnader i dessa avseenden är en av de starkaste förklaringarna till ojämlikhet ifråga om politiskt deltagande. Om man inte har kännedom om dessa spelregler, saknar man en viktig förutsättning för att kunna leva och verka i det nya samhället. Den mest auktoritativa och bindande formuleringen av den svenska statens övergripande konstitutionella principer återfinns i regeringsformen. Där återges den gemensamma referensram som ytterst ska hjälpa oss att fredligt lösa de konflikter som uppstår. Där finns de grundläggande riktmärkena för den offentliga maktens handlande, som framgår av följande citat från propositionen En reformerad grundlag (prop. 2009/10:80, föreslagna ändringar i kursiv): 2§ Den offentliga makten ska utövas med respekt för alla människors lika värde och för den enskilda människans frihet och värdighet. Den enskildes personliga, ekonomiska och kulturella välfärd ska vara grundläggande mål för den offentliga verksamheten. Särskilt ska det allmänna trygga rätten till arbete, bostad och utbildning samt verka för social omsorg och trygghet och för goda förutsättningar för hälsa. Det allmänna ska främja en hållbar utveckling som leder till en god miljö för nuvarande och kommande generationer. Det allmänna ska verka för att demokratins idéer blir vägledande inom samhällets alla områden samt värna den enskildes privatliv och familjeliv. Det allmänna ska verka för att alla människor ska kunna uppnå delaktighet och jämlikhet i samhället och för att barns rätt tas till vara. Det allmänna ska motverka diskriminering av människor på grund av kön, hudfärg, nationellt eller etniskt ursprung, språklig eller religiös tillhörighet, funktionshinder, sexuell läggning, ålder eller andra omständigheter som gäller den enskilde som person. Samiska folkets och etniska, språkliga och religiösa minoriteters möjligheter att behålla och utveckla ett eget kultur- och samfundsliv ska främjas. En samhällsorientering kan sägas syfta till att fördjupa ett slags medborgaranda: Det är av största vikt att förstärka medborgarnas egen demokratiska värdegrund – medborgarandan – och att inom den ramen skapa största möjliga utrymme för dem att gemensamt styra sig själva. Medborgarandan bygger på vissa karaktärsegenskaper som medborgarna kan odla och träna, exempelvis kritisk rationalism (vilja att sätta sig in i olika frågor, ifrågasätta och förstå hur andra resonerar etcetera), laglydighet (en skyldighet att följa lagar) och solidaritet (oegennyttig hållning till medmänniskor, empati).1 I det ljuset handlar samhällsorienteringen om vad var och en utifrån ovan angivna konstitutionella värden dels bör förvänta sig och vilka krav man har rätt att ställa, dels bör räkna med att andra förväntar sig av en själv. En utgångspunkt för detta betänkande är att staten måste anstränga sig till det yttersta för att ge var och en som anlänt till och som fått uppehållstillstånd en chans att skaffa sig jämlika kunskapsmässiga förutsättningar för att uppnå delaktighet och jämlikhet i samhällslivet. Basala kunskaper om historia, geografi och befolkningssammansättning hör till sådan som måste finnas med. Men huvudsakligen har vi valt att precisera samhällsorientering till tre aspekter – värden, välfärdsstat och var- 1 SOU 2000:1, En uthållig demokrati! – Politik för folkstyrelse , s. 241. Mer precist avser värden insikt i och förtrogenhet med de konstitutionella grundvalarna, välfärdsstat kunskaper om de offentliga institutionerna och vardagsliv praktiskt tillämpad kännedom om hur välfärdsstaten fungerar, inte minst, om än inte bara, på lokal nivå liksom om olika sociala praktiker. På samma sätt som det är statens skyldighet att tillhandahålla denna undervisning är det varje medborgares rättighet att få tillgång till en sådan utbildning. Det anstår däremot inte staten att villkora medborgarskapet med godkänd utbildning i samhällsorientering. Precis som en demokratisk stat bör göra för alla sina andra medborgare inkluderas medborgare generellt, blint och jämlikt, utan att deras kunskapsmässiga kvalifikationer först prövas. Något annat vore dessutom ett historiskt brott mot den bärande, solidariskt inkluderande idén bakom folkhemmet och välfärdsstaten. Statens handlande ska också på detta område präglas av likabehandling när det gäller innehållet i samhällsorienteringen. Staten bör exempelvis avstå från att peka ut några grupper som särskilt behövande utan ge alla nyanlända flyktingar, andra skyddsbehövande m.fl. samma samhällsorientering. Principen om likabehandling får också till följd att likvärdig utbildning bör eftersträvas för att minimera utrymmet för andra lokala variationer av samhällsorienteringens innehåll än de som gäller den mer praktiska kännedomen om den lokala välfärdsstaten. Inga skillnader ifråga om resurser att förmedla grundläggande kunskap om samhället får tas som ursäkt för att bedriva samhällsorienteringen på en nivå som ligger under den nationella standarden. Ett annat principiellt förhållningssätt i betänkandet är respekten för de enskilda deltagarna. Från administrativ synpunkt kan det vara frestande att dela in de nyanlända i breda kategorier efter exempelvis religiös tillhörighet. Men det vore felaktigt, eftersom som sekulär stat har som princip att inte kategorisera sina medborgare utifrån religiösa identiteter (jfr Staten och imamerna, SOU 2009:52). Dessutom vore det vare sig respektfullt eller särskilt effektivt att inte ta sin utgångspunkt i de individuella variationer som finns när det till exempel gäller utbildnings- och yrkesbakgrund. Insikten om att de som kommer att delta är vuxna människor med olika slags erfarenheter bör leda till att pedagogiska former som skapar utrymme för en individanpassad reflektion och dialog. Slutligen utgår detta betänkande från vad det allmänna – i form av stat och kommun – bör göra och ta ansvar för ifråga om att ori- entera en nyanländ flykting om det nya samhället. Det sker i en insikt om att etableringen för var och en i praktiken är en process som äger rum i ett samspel med många andra organisationer och institutioner som församlingar, föreningar, folkbildning, medier, företag, grannar, släktingar med flera. En nyanländ person gör där val som i betydande utsträckning påverkar vilka former, vilket förlopp och vilket innehåll som hans eller hennes verkliga samhällsorientering får. Det allmännas roll i detta sammanhang bör begränsas och koncentreras till ett medborgarperspektiv. 2Samhällsorienteringen och dess sammanhang I finns nästan hela världen representerad. bodde här en miljon människor som invandrat från fler än tvåhundra olika länder. Det är en dramatisk ökning från knappt 200 000 personer . utgjorde de av den svenska befolkningen. Invandringen har varierat kraftigt över åren, både beträffande vilka som kommit och orsakerna till att de kommit till . har omkring två miljoner personer invandrat till , som ca 1,2 miljoner personer har utvandrat. Invandringen kännetecknades av att människor från och södra , bl.a. , dåvarande , och , flyttade till för att arbeta. Minskad efterfrågan på arbetskraft och hårdare invandringsregler bidrog till att invandringen ändrade karaktär från arbetskraftsinvandring till flyktinginvandring, och då kom bl.a. chilenare, assyrier/syrianer, greker och polacker till landet. Men inom rådde fri rörlighet och många från fortsatte att söka sig till . kom 15 000– 20 000 invandrare . flydde många från , och till , och sökte sig ett mycket stort antal flyktingar hit från före detta . Även många somalier bosatte sig i . har jämfört med andra länder haft en omfattande invandring av personer som fått uppehållstillstånd på grund av skyddsbehov. hade flest asylansökningar av alla EU-länder i absoluta tal och åtta gånger fler än hela EU-15 räknat som andel av befolkningen.1 har vid ett 1 UNHCR 2009: Asylum levels and trends in industrialized countries 2008. Samhällsorienteringen och dess sammanhang flertal tillfällen påpekat att invandringens sammansättning i präglas av en jämförelsevis stor andel invandring på grund av skyddsbehov vilket också leder till en stor följdinvandring av familjeskäl. Sammantaget innebär det att står inför en större integrationsutmaning än andra länder eftersom personer som invandrar med skyddsbehov har betydligt svårare att etablera sig på arbetsmarknaden än andra kategorier invandrare.2 registrerade 24 194 asylsökande i . Det är en liten minskning i förhållande till 2008. De största grupperna asylsökande bestod av somalier (), irakier () och afghaner (). som flyktingvågen från har fortsatt att minska, har det skett en ökning av antalet asylsökande från flera andra länder, framför allt . sökte 5 874 somalier asyl i , vilket är en ökning jämfört med året innan. Det har också skett en ökning av antalet asylsökande från bland annat , , , och (tabell 1). Med utgångspunkt i den ökning som skedde i slutet på 2009 justerade prognosen och 2 2007 for Immigrants (Vol. 1): Labour Market Integration in , , and . 3 årsredovisning 2009. Samhällsorienteringen och dess sammanhang beräknar att ungefär 25 000 personer kommer att söka asyl i . prognostiseras 24 000 och på 22 000 asylsökande. För de två följande åren beräknas 20 000 personer söka asyl.4 fick 18 299 personer uppehållstillstånd i enligt preliminär statistik från . Av dessa var kvotflyktingar, hade vistats i Migrationsverkets anläggningsboende, hade vistats i s.k. eget boende, samt fick uppehållstillstånd på grund av anknytning eller på grund av synnerligen ömmande omständigheter. Åldersmässigt var under , var mellan 18 och var eller äldre.5 Fördelning av beviljade uppehållstillstånd och registrerade uppehållsrätter på olika kategorier av ärenden 20086 EU/EES; 19 398 Arbete & studier; 25 699 Flyktingar m.fl.; 11 237 4Migrationsverket 2010: Kostnads- och verksamhetsprognos, . 5Hämtat från dokument Överenskommelser 2009 och mottagna/ vidareflyttade 2008 och 2009. Tillgängligt på: info/242.html. Samhällsorienteringen och dess sammanhang De som beviljas uppehållstillstånd i får efter ett positivt beslut bosätta sig efter eget tycke. Personer som har bott i anläggningsboende måste flytta därifrån för att lämna plats till andra asylsökande. och den anläggningsboende inleder samtal där utgångspunkten är att alla har behov av en kommunplats, men de som har ordnat bostad själva kan tacka nej till denna kommunplacering. ska så långt möjligt anvisa personer med beviljat uppehållstillstånd till kommuner med tillgång till en arbetsmarknad inom pendlingsavstånd, men andra hänsyn kan också behöva tas vid en kommunplacering. För nyanlända som bott i eget boende – det vill säga de som hittat boendeform på egen hand – blir förändringarna med hänseende på bostadssituation inte stora. Dock kan en person som bott i eget boende, men som efter beslutet inte längre har möjlighet att bo kvar på adressen, vända sig till för att få hjälp med anvisning till ett boende enligt samma förutsättningar som en person från anläggningsboende. Dock måste ett sådant önskemål ges till inom en månad sedan beslutet om uppehållstillstånd gavs den nyanlände. En kommun kan skriva en överenskommelse med om mottagande av flyktingar och andra skyddsbehövande, så kallade introduktionsplatser. kan enbart anvisa en person med beviljat uppehållstillstånd till kommuner som de har en överenskommelse med – kommunerna kan dock ta mot personer utan att ha en överenskommelse. Det är länsstyrelserna som överlägger med kommunerna i respektive län om introduktionsplatser. Därefter lämnar länsstyrelserna underlag till överenskommelser för undertecknande av kommunerna och Migrationsverket.7 hade undertecknade överenskommelser med 268 kommuner, hade 270 kommuner överenskommelser med , ett antal som höll sig stabilt över 2009. har tecknat överenskommelser med totalt 151 kommuner som totalt motsvarar 14 500 platser – men fler överenskommelser beräknas tecknas, under främst , i år.8 8Enligt uppgifter från . Samhällsorienteringen och dess sammanhang I rapporten – från () – där utrikes föddas flyttmönster studeras, visade det sig att omflyttningen är stor bland dem som invandrat till . Den grupp som flyttar mest är de som fått asyl9 och speciellt de som bott på ett anläggningsboende som deras ärende utreddes. Studien delade in de invandrade i olika grupper beroende på vilken kontinent de var födda och ett gemensamt drag för en stor del av grupperna är att de är starkt koncentrerade till storstadsregionerna.10 De som fått asyl i och själva valt sitt eget boende följer detta mönster i hög grad och är således starkt koncentrerade till storstadsregionerna redan när de anländer till . När jämförelsen görs mellan boendet vid beslut om uppehållstillstånd i och visar det sig att en större andel bor i storstadsregioner . Störst ökning står de asylsökande för, , men även invandrare av anhörig- och arbetsmarknadsskäl bor i större utsträckning i storstadsregionerna . Däremot finner studien att individer med uppehållstillstånd av asylskäl i större utsträckning har sökt sig till mindre regioncentra. Här finns alltså en tendens till att de mindre städerna börjar öka sitt mottagande. Dock finner studien att anhöriginvandrare till väldigt stor del bosätter sig i – de andra två storstadsregionerna är stora mottagare även de, men den absolut största andelen återfinns i Stockholmsregionen.11 Sammanfattningsvis konstaterar SCB att flyttfrekvensen för invandrare är hög, speciellt inom gruppen som har beviljats asyl. Storstadsregionerna är stora mottagare av målgruppen, men SCB noterar en tendens till att mottagandet börjar nå större proportioner i mindre regioner. Karaktären av mottagandet i landet skiljer sig också och behöver till exempel inte motsvara befolkningsandelen i landet. I exempelvis bor av befolkningen, men länet står 9SCB har här valt att definiera individer i gruppen asyl som personer som fått uppehållstillstånd på grund av flyktingstatus enligt , kvotflyktingar (personer som kommer till genom organiserad överföring) eller personer som får uppehållstillstånd av humanitära skäl. SCB noterar även att uppehållstillstånd av humanitära skäl har ersatts av synnerligen ömmande skäl, men menar att detta innebär ungefär samma kriterier. 10I fråga om begreppet storstadsregioner har SCB valt att använda dåvarande FA- regioner, som är en typ av arbetsmarknadsregioner. De regioner som enligt denna definition kvalade in som storstadsregioner var Stockholms-, Göteborgs-, samt . 11SCB 2008: Invandrares flyttmönster. Samhällsorienteringen och dess sammanhang för av kommunmottagandet i landet.12 skiljer sig sammansättningen av bosättningsskäl. I exempelvis är nästan hälften av de kommunmottagna kvotflyktingar (inflyttade i efter regeringsbeslut) som har ungefär lika stor andel som bor i eget boende.13 Det här ger olika lokala och regionala förutsättningar och skapar därmed behov av olika lokala och regionala lösningar. 2.3Målgruppen för etableringsplan och samhällsorientering I propositionen Nyanlända invandrares arbetsmarknadsetablering – egenansvar med professionellt stöd (prop. 2009/10:60) föreslås att målgruppen för en etableringsplan – och därmed även samhällsorientering – ska vara en nyanländ som har fyllt 20 men inte och som har beviljats uppehållstillstånd som kan ligga till grund för folkbokföring. Uppehållstillståndet ska ha beviljats 1.enligt 5 kap. 1, 2, 4 eller 6 §§ utlänningslagen (2005:716) 2.enligt 12 kap. 18 § utlänningslagen 3.enligt 21 eller 22 kap. utlänningslagen De som omfattas av en etableringsplan enligt definitionen ovan är alltså följande individer: Enligt 5 kap. 1 § i utlänningslagen har flyktingar, alternativt skyddsbehövande och övriga skyddsbehövande som befinner sig i rätt till uppehållstillstånd. Vem som är flykting definieras i 4 kap. 1 § utlänningslagen. Med flykting avses enligt bestämmelsen en utlänning som befinner sig utanför det land som utlänningen är medborgare i, därför att han eller hon känner välgrundad fruktan för förföljelse på grund av ras, nationalitet, religiös eller politisk uppfattning eller på grund av kön, sexuell läggning eller annan tillhörighet till en viss samhällsgrupp, och som inte kan, eller på grund av sin fruktan inte vill, begagna sig av detta lands skydd. Som flykting ska även anses en utlänning som 12Beräkningar baserade på data från dokument Överenskommelser 2009 och mottagna/vidareflyttade 2008 och 2009. När det gäller kommunmottagandet är siffrorna preliminära, men andelen var även 2008. 13Beräkningar baserade på data från dokument Mottagande av flyktingar och andra skyddsbehövande 2008. Samhällsorienteringen och dess sammanhang är statslös och som av samma skäl befinner sig utanför det land där han eller hon har haft sin vanliga vistelseort, och inte kan, eller på grund av sin fruktan inte vill, återvända dit. Alternativt skyddsbehövande är den utlänning som i annat fall än vad som avses i 4 kap. 1 § i utlänningslagen befinner sig utanför det land som utlänningen är medborgare i, därför att 1.det finns grundad anledning att anta att utlänningen vid ett återvändande till hemlandet skulle löpa risk att straffas med döden eller att utsättas för kroppsstraff, tortyr eller annan omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning, eller som civilperson löpa en allvarlig och personlig risk att skadas på grund av urskillningslöst våld med anledning av en yttre eller inre väpnad konflikt, och 2.utlänningen inte kan, eller på grund av sådan risk som avses i 1 inte vill, begagna sig av hemlandets skydd. Övriga skyddsbehövande är de som i andra fall än som avses i 4 kap. 1 och 2 §§ utlänningslagen befinner sig utanför det land som utlänningen är medborgare i, därför att han eller hon 1.behöver skydd på grund av en yttre eller inre väpnad konflikt eller på grund av andra svåra motsättningar i hemlandet känner välgrundad fruktan att utsättas för allvarliga övergrepp, eller 2.inte kan återvända till sitt hemland på grund av en miljökata- 2 § utlänningslagen innefattar uppehållstillstånd som getts till utlänningar som tagits emot i inom ramen för ett beslut som regeringen har meddelat om överföring av skyddsbehövande, så kallad vidarebosättning. 4 § säger att om ett internationellt organ, som har behörighet att pröva klagomål från enskilda, finner att ett beslut om avvisning eller utvisning i ett enskilt ärende strider mot ett svenskt konventionsåtagande, skall uppehållstillstånd ges till den som omfattas av beslutet, såvida inte synnerliga skäl talar mot att uppehållstillstånd ges. Slutligen, för första punkten, inkluderas personer som fått uppehållstillstånd på grund av synnerligen ömmande omständigheter. Där ges utrymme för att under omständigheter där uppehållstillstånd inte kan ges på annan grund, får tillstånd beviljas en utlänning om det vid en samlad bedömning av utlänningens situation föreligger sådana synnerligen ömmande omständigheter att han eller hon bör tillåtas stanna i . Samhällsorienteringen och dess sammanhang särskilt beaktas utlänningens hälsotillstånd, anpassning till och situation i hemlandet. 12 kap. 18 § behandlar de fall där nya uppgifter framkommit efter negativt beslut om uppehållstillstånd som kan ligga till grund för ett beviljat uppehållstillstånd. 21. och 22 kap. utlänningslagen behandlar tillfälligt skydd och tribunalvittnen. Personer som fått uppehållstillstånd på grund av anknytning kommer inte automatiskt att innefattas av rätten till en etableringsplan. De som har fått uppehållstillstånd på grund av anknytning till en person som har uppehållstillstånd i enligt de kriterier som anges ovan, och som från det att personen de har anknytning till har fått uppehållstillståndet beviljat, tillhör målgruppen. De som har beviljats uppehållstillstånd på grund av anknytning, men som har ansökt om uppehållstillstånd senare än efter det att anknytningspersonen blev folkbokförd innefattas inte i målgruppen. Detta då det har bedömts att individen normalt är etablerad i samhället och därmed har ett nätverk. Individer som faller inom målgruppens kriterier, men som har förvärvsarbete på heltid eller går i gymnasieskola har inte rätt till en etableringsplan. Samma gäller för dem som har nedsatt fysisk eller psykisk prestationsförmåga – för att ha rätt till en etableringsplan måste individen bedömas kunna arbeta till . Med uttrycket nyanlända avses i fortsättningen de personer som ingår i målgruppen för en etableringsplan och därmed även utgör målgrupp för samhällsorientering samt vår utredning. Statistik som specifikt inriktar sig på målgruppen finns inte att tillgå , men en ungefärlig bild av sammansättningen kan ges genom att redovisa den statistik som finns tillgänglig för kommunmottagna . En sådan redovisning måste dock göras med några reservationer. De siffror som redovisas nedan är antalet utbetalningar som gjort enligt ersättningsförordningen till kommunerna. Alltså är det inte en representativ bild för hur många som faktiskt kan befinna sig i kommunerna utan enbart en redovisning av hur många utbetalningar som gjorts till kommuner som rapporterat flyktingmottagande till . Det är också viktigt att poängtera – något som kanske märks i siffrorna – att gruppen kan fluktuera ganska stort och därför går det inte heller att säga att den här redovisningen kommer att stämma överens med nyanlända . Detta till trots är de här siffrorna det närmaste som går att komma en unge- Samhällsorienteringen och dess sammanhang färlig ögonblicksbild av kommunmottagandet och kan därmed ge en liten fingervisning om målgruppens sammansättning.14 Antal personer i målgruppen 2005–2009, uppdelat på kön Vilken nationalitet de nyanlända har som kommer till är inte heller statiskt över åren. Bland de kommunmottagna , har de vanligaste grupperna varit personer med medborgarskap i , , , samt personer som räknas som statslösa. Andra vanliga nationer har varit (samt och ), , , och Etiopien.16 Andelen och det totala mottagandet har skiftat mellan åren och visar att de nyanlända är en heterogen grupp där individerna har olika förutsättningar för etablering i . Någon tillförlitlig statistik som ger en generell bild över nyanländas utbildningsnivå finns inte att tillgå.17 Men enbart det faktum att de nyanlända kommer från många olika länder utspritt över kontinenterna – där de på sin hemort också har olika möjligheter till utbildning – torde skvallra om att förutsättningarna för gruppen varierar stort. I utredningen – med professionellt stöd (SOU 2008:58) görs en ekonomisk konsekvensanalys med antagandet att 14Grupperna som redovisas i tabellen nedan är justerade efter kommunmottagna nyanlända invandare, alltså individer som kommunen fått ersättning för, i åldern . Gruppindelningen är gjord efter en grov indelning på ålder och kan variera på tiotalet personer, siffrorna är därför avrundade till närmsta hundratal. 15Siffrorna är preliminära och kan komma att skrivas upp. 16Enligt statistik från . 17Vi har varit i kontakt med SCB för att få tillgång till viss information från databasen , men det har visat sig att viss information därifrån inte uppfyller de krav på säkerställd information som SCB har och de har därför avrått oss från att använda sådan statistik. Samhällsorienteringen och dess sammanhang de personer som är aktuella för en etableringsplan och därmed samhällsorientering, fördelar sig jämt över dessa fyra kategorier: Universitetsutbildning eller annan utbildning Gymnasieutbildning, hantverkare, byggnadsarbetare eller annat praktiskt arbete Kortare skolutbildning eller mindre arbetslivserfarenhet