sou · GXB375 · 2010-01-01 00:00:00 — Som exempel kan nämnas att den så kallade förundersökningssekretessen (18 kap. 1 § offentlighets- och sekretesslagen) och sekretessen för uppgifter hos Säkerhets- polisen (18 kap. 2 § nämnda lag) gäller för uppgift som hänför sig till förundersökning i brottmål respektive Säkerhetspolisens verksamhet. Detta innebär att sekretessen följer med uppgiften när den lämnas vidare till en annan myndighet.13 nämnda uppgifter omfattas alltså av sekretess även hos . Även försvars- sekretessen i 15 kap. 2 § nämnda lag gäller inom hela det allmännas 13 Se m.fl., Sekretesslagen. En kommentar på Internet. Kommentar till 5 kap. 1 § fösta stycket. Uppgift om skyddsbehov i folkbokföringsdatabasen verksamhet, den gäller för uppgift som angår verksamhet för att försvara landet. Beträffande uppgifter som hämtas exempelvis från förs sekretessen inte över till . Den sekretessen gäller endast inom (26 kap. 1 § första stycket offentlighets- och sekretesslagen). Av de verksamheter som uppgifter vanligen hämtas från vid utredningar är det alltså främst uppgifter från social- tjänsten som inte omfattas av annan sekretess än folkbokförings- sekretessen. Det kan dock i vissa ärenden förekomma att uppgifter av känslig karaktär hämtas in från en annan myndighet, vars sekretess inte förs över till . Folkbokförings- sekretessen har ett kvalificerat rakt skaderekvisit och kräver att det av särskild anledning kan antas att den enskilde lider men om uppgiften röjs. I de fall ärendet innehåller känsliga uppgifter torde det i och för sig utgöra en sådan särskild anledning som nämns i bestämmelsen. Denna sekretess behöver dock inte gälla samtliga uppgifter i ärendet. För att styrka uppgift om skyddsbehov kan uppgifter från exempelvis socialnämnden eller hälso- och sjukvården behöva hämtas in av . Socialnämnderna och hälso- och sjuk- vården torde dock inte lämna ut uppgifter om dessa endast omfattas av ett rakt skaderekvisit. Det kan inte anses tillfreds- ställande att uppgifter som kan styrka den enskildes behov av skydd inte kan komma att tillföras ärendet på grund av bestämmelserna om sekretess. I ärenden om fingerade personuppgifter gäller ett omvänt skaderekvisit (22 kap. 2 § offentlighets- och sekretesslagen). En motsvarande bestämmelse avseende ärenden om uppgift om skyddsbehov skulle behövas för att stärka sekretessen för de nämnda uppgifterna. Vi föreslår därför att det i ärenden om registrering av uppgift om skyddsbehov ska gälla sekretess med ett omvänt skaderekvisit. Sekretessen ska, liksom folkbokförings- sekretessen, gälla i högst . En bestämmelse om sekretess i ärende om registrering av skyddsbehov föreslås tas in i en ny paragraf i offentlighets- och sekretesslagen. Liksom i ärenden om skyddsbehov kan det i ärenden om kvarskrivning förekomma känsliga uppgifter som på samma sätt bör omfattas av sekretess. Vi föreslår därför att den nya sekretess- bestämmelsen ska gälla även uppgifter i dessa ärenden. Uppgift om skyddsbehov i folkbokföringsdatabasen En annan fråga i detta sammanhang är om sekretessen bör gälla även hos andra myndigheter. Det som väcker frågan är vilket underlag som andra myndigheter än domstolar kan behöva för att bedöma om sekretess på grund av risk för hot eller våld föreligger eller inte. Vi vill därvid först framhålla att det är väsentligt att det vid prövningen finns ett tillräckligt underlag för att bedöma om hinder mot ett utlämnande föreligger. Uppgiften om skyddsbehov visar att ansett att det föreligger en risk för att personen utsätts för hot eller annan förföljelse. Vid prövningen av en begäran om utlämnande kan den beslutande myndigheten dock komma att behöva även hela eller delar av det underlag som har. Kammarrätten i har i ett avgjort mål haft att pröva om bland annat adressen till två makar som har sekretess- markering ska lämnas ut till en journalist.14 Journalisten hade vänt sig till och begärt att få ut ett folkbokföringsbeslut avseende makarna. beslutade att inte lämna ut handlingen, med hänvisning till sekretess. Vid sin handläggning fick kammarrätten från den sekretessbelagda handlingen, det vill säga folkbokföringsbeslutet. I domskälen anförde kammarrätten att det av utredningen framgick att makarna hade sekretessmarkering men att någon speciell omständighet beträffande varför personuppgifterna skulle vara skyddade inte framkommit. Kammarrätten beslutade att de begärda handlingarna skulle lämnas ut. För att inte riskera att uppgifter lämnas ut i en situation då utlämnandet innebär risk för personförföljelse och, omvänt, att utlämnande vägras när det inte finns stöd för det, är det väsentligt att den myndighet som ska pröva ett utlämnande kan få tillgång till det underlag som haft för ett beslut om uppgift om behov av skydd. Om prövningsmyndigheten får del av detta underlag är det nödvändigt att uppgifterna kan skyddas också där. Vi föreslår därför att sekretess för uppgifter i ärenden om skydds- behov ska gälla även hos de myndigheter som får del av uppgifterna. En bestämmelse härom bör tas in i nämnda lag. Något behov av att reglera utlämnandet från kan inte anses finnas utan det bör vara möjligt för att vid behov lämna ut underlaget med stöd av bestämmelserna i offentlighets- och sekretesslagen. 14 Kammarrätten i , mål nr 1090-09, dom meddelad . Uppgift om skyddsbehov i folkbokföringsdatabasen Liksom beträffande folkbokföringssekretessen och sekretessen inom är meddelarfriheten i ärenden om fingerade personuppgifter begränsad. Enligt förarbetena till 16 kap. 1 § i den tidigare gällande sekretesslagen kan det finnas större anledning att överväga undantag från meddelarfriheten när det gäller bestäm- melser med omvänt skaderekvisit.15 Sekretessen gäller uppgifter om enskilds personliga förhållanden. Den enskildes intresse av sekretess väger i dessa fall mycket tungt och det bör inte vara möjligt att lämna ut de uppgifter som omfattas av sekretess med stöd av meddelarfriheten. Det är därför rimligt att den tystnads- plikt som följer även av den nu föreslagna bestämmelsen ska ha företräde framför meddelarfriheten. 12.3.8Vem får för ett barns räkning ansöka om en uppgift om skyddsbehov som är avsedd att skydda mot en vårdnadshavare? Förslag: För ett barn får en ansökan göras av en vårdnadshavare ensam, om syftet med ansökningen är att skydda mot den andre vårdnadshavaren. Som ovan nämnts förutsätter den föreslagna lösningen en ansökan från den enskilde. Fråga är vem som ska få ansöka för ett barns räkning. En stor andel av de personer som har sekretessmarkering är barn. Många av dessa barn har en markering inte i första hand för att de själva riskerar att utsättas för personförföljelse, utan för att det inte genom barnet ska gå att hitta den förälder som barnet bor tillsammans med och som är utsatt för personförföljelse. Om föräldrarna har gemensam vårdnad om ett barn är huvudregeln att beslut som rör barnet ska fattas gemensamt. Därmed ska även en ansökan om uppgift om skyddsbehov göras gemensamt av vårdnadshavarna. Men om ett barn och dess ene vårdnadshavare är förföljda av den andre vårdnadshavaren blir situationen ohållbar om det krävs att vårdnadshavarna gemensamt ansöker om en sådan uppgift – då kommer i princip inga sådana uppgifter att antecknas för barn i den nämnda situationen, vilket kan vara till fara för barnet. Frågan uppkommer då om man ska införa en bestämmelse 1979/80:2 Del A s. 111. Uppgift om skyddsbehov i folkbokföringsdatabasen att en vårdnadshavare ensam kan ansöka om en uppgift om skyddsbehov avseende barnet. Ett alternativ till en sådan bestämmelse är att den hotade vårdnadshavaren i domstol ansöker om ensam vårdnad och när detta har beviljats ensam ansöker om en anteckning för barnet. Men det kan dröja innan ett yrkande om ensam vårdnad tas upp till prövning, även om ett interimistiskt yrkande framställs. I normalfallet ska ett yttrande från socialnämnden inhämtas och en muntlig förhandling, där båda vårdnadshavarna ska infinna sig, hållas. Det kan tänkas att den hotande vårdnadshavaren medvetet håller sig undan delgivning, vilket ytterligare förlänger handlägg- ningstiden. Även om ett interimistiskt beslut kan komma att meddelas är det också möjligt att det dröjer betydligt längre än så. Med beaktande av tidigare års praxis när det gäller vårdnaden om barn kunde man inte heller med säkerhet utgå från att en förälder som löper risk att utsättas för hot eller våld skulle få ensam vårdnad om barnet interimistiskt. Genom lagändringar som trädde i kraft gäller dock numera att det för gemensam vårdnad är av avgörande betydelse att föräldrarna kan samarbeta. har också i ett senare rättsfall med tillämpning av den nya lagstiftningen funnit att föräldrarnas samarbetsproblem var av sådan omfattning att det saknades förutsättningar för gemensam vårdnad (NJA 2007 s. 382). Om situationen är så allvarlig att det finns behov av skydd borde det således stå klart att förutsättningar för gemensam vårdnad saknas. Vidare kan ett beslut om skydd inte bli aktuellt förrän en flytt är aktuell. För att inte onödigt tynga den förälder som är hotad eller förföljd och som därför har en pressad livssituation finner vi dock att det inte är rimligt att alltid kräva att han eller hon först ansöker om och beviljas ensam vårdnad innan en ansökan om uppgift om skyddsbehov avseende barnet kan göras. Vi föreslår därför att en sådan ansökan ska kunna göras av en vårdnadshavare ensam, om syftet med ansökningen är att skydda mot den andre vårdnadshavaren. Detta förslag strider mot grundprincipen att vårdnadshavare ska besluta gemensamt i frågor som rör barnet. Uppgiften om skyddsbehov riskerar att omöjliggöra umgänge mellan barnet och den vårdnadshavare som kan antas utgöra ett hot mot barnet, eftersom denne inte får reda på var barnet bor. Man har dock funnit skäl att bryta grundprincipen ovan när det gäller en ansökan om kvarskrivning, se 30 § andra stycket folkbokföringslagen. Uppgift om skyddsbehov i folkbokföringsdatabasen förarbetena till denna bestämmelse sades att för att bli en effektiv skyddsmetod måste kvarskrivning beträffande ett barn vars vårdnadshavare är förföljaren kunna ske på ansökan av endast en av vårdnadshavarna.16 Man menade att det låg i sakens natur att en ansökan kan få göras utan att den vårdnadshavare som åtgärden är avsedd att bereda skydd mot deltar. Vi menar att samma sak gäller för en ansökan om uppgift om skyddsbehov. Skulle båda vårdnads- havarna behöva vara ense för att kunna göra en sådan ansökan skulle institutet bli helt verkningslöst. 12.3.9Underrättelse till socialnämnden när beslut om skyddsbehov avser ett barn Förslag: ska underrätta socialnämnden när en upp- gift om skyddsbehov avseende ett barn har förts in i folkbokföringsdatabasen. Som nämnts ovan anses ett barn som bor tillsammans med en förälder som bedöms ha ett skyddsbehov regelmässigt ha samma behov av skydd som föräldern. Att ett barn anses ha ett skydds- behov kan bero antingen på att skyddet behövs för att säkerställa skyddet av föräldern, eller på att även barnet är utsatt för hot, våld eller förföljelse. Oavsett vilket lever barnet i många fall under pressande förhållanden och kan ha varit med om traumatiska händelser. Det är därför viktigt att socialnämnden har kännedom om barnets förhållanden, för att kunna utreda om några åtgärder ska vidtas. I många av dessa fall har säkert socialnämnden redan kännedom om barnet och dess förhållanden, men för att säkerställa att inga barn förbises föreslår vi att underrättar socialnämnden om att en uppgift om skyddsbehov avseende ett barn har förts in i databasen. 1990/91:153, s. 117 och s. 139. Uppgift om skyddsbehov i folkbokföringsdatabasen 12.3.10Vem ska göra flyttningsanmälan för barn med uppgift om skyddsbehov? Bedömning: Nuvarande regler, att båda vårdnadshavarna gemensamt måste ansöka om flyttning för ett barn, ska alltjämt gälla, även när barnet har fått en uppgift om skyddsbehov registrerad som är avsedd att skydda mot den andre vårdnads- havaren. Som framgår av avsnitt 11.4.3 bedömer vi att nuvarande regler, att en flyttningsanmälan ska göras av barnets båda vårdnadshavare alternativt att samtycke ska inhämtas från den vårdnadshavare som inte har undertecknat flyttningsanmälan, ska behållas. Om en vårdnadshavare gör en flyttningsanmälan avseende ett barn ska den andre vårdnadshavaren, om en sådan finns, alltså beredas tillfälle att samtycka till ansökan för att den ska tas upp till behandling av . Om barnet har en uppgift om skyddsbehov registrerad och denna är avsedd att skydda mot den vårdnadshavare som ska beredas tillfälle att samtycka, finns en risk att sekretessbelagda uppgifter avseende barnet röjs för vårdnadshavaren. Fråga har uppkommit om det skulle vara möjligt att i dessa fall underlåta att bereda vårdnadshavaren tillfälle att samtycka, för att inte riskera att sekretessbelagda uppgifter röjs. Även i de fall utan föregående anmälan beslutar om ändrad folkbokföring avseende ett barn som har en uppgift om skyddsbehov registrerad och beslutet ska skickas för kännedom till den vårdnadshavaren som uppgiften om skyddsbehov är avsedd att skydda barnet mot finns en risk att sekretessbelagda uppgifter röjs. Risken att röja sekretessbelagda uppgifter i dessa fall är ett generellt problem som inte är specifikt för folkbokföringsverksamhet. Även andra myndigheter, exempelvis och kommunernas socialnämnder, ställs inför samma problem när de ska kommunicera med den andre vårdnadshavaren. Vi ser därför inget skäl att göra ett undantag från samtyckesplikten just när det gäller flyttningsanmälningar för dessa barn. Det är av stor vikt att rutiner för hur kommunikation sker beträffande uppgifter som omfattas av sekretess byggs upp med största noggrannhet. Det medför stora praktiska, ekonomiska och Uppgift om skyddsbehov i folkbokföringsdatabasen psykiska påfrestningar för den som har en uppgift om skyddsbehov om sekretessbelagda uppgifter röjs. Varje myndighet har därför att se över vad dess underrättelser har för innehåll, så att inga sekretessbelagda uppgifter förekommer. För att undvika de problem som svårigheten med sekretess- belagda uppgifter avseende barn för med sig krävs att den vårdnads- havare som barnet bor tillsammans med erhåller ensam vårdnad. 13.1Allmänt om hur avisering går till Alla myndigheter har rätt att, mot avgift, genom Navet (Skatte- verkets system för distribution av folkbokföringsuppgifter till samhället) erhålla uppgifter från folkbokföringen, så kallad avise- ring. Navets funktioner regleras av lagen (2001:182) och förord- ningen (2001:589) om behandling av personuppgifter i Skatte- verkets folkbokföringsverksamhet. Maskinell spridning av uppgifterna sker med hjälp av Navet. Navet uppdateras kontinuerligt allteftersom ärenden registreras i folkbokföringsdatabasen. Beträffande sekretessmar- kerade uppgifter aviseras dessa endast till myndigheter som har en sekretessbestämmelse med minst samma skydd som folkbokför- ingssekretessen och som har begärt att få del av dessa uppgifter. Privatpersoner och företag får inte uppgifter om personer med sekretessmarkering och dessa finns inte heller i SPAR. Sekretessmarkeringen aviseras till mottagarna tillsammans med övriga uppgifter om personen. Markeringen innebär alltså inte att sekretessbelagda uppgifter utesluts i aviseringen. Det är respektive myndighet själv som avgör, med hänsyn till verksamhetens behov, om den vill ha uppgifter om sekretessmarkerade personer. I Navet finns möjlighet att beställa färre uppgifter för sekretessmarkerade personer eller att helt avstå från dem. När sekretessmarkeringen tas bort aviseras detta.1 Varje myndighet är ansvarig för sina egna personregister. Det innebär att det är myndigheten själv som bestämmer hur den väljer att hantera dessa uppgifter i sina register och vad som ska presen- teras för användarna. Det finns således ingen övergripande policy 1 PM Navet – Avisering av folkbokföringsuppgifter, , s. 20. för hur myndigheterna ska behandla uppgifter om exempelvis sekretessmarkerade personer. Fråga om sekretessmarkerade uppgifter kan lämnas ut eller inte prövas av respektive myndighet med stöd av bestämmelserna i offentlighets- och sekretesslagen.2 har tillsammans med ett antal andra myndigheter arbetat fram en vägledning för hantering av sekretessmarkerade personuppgifter i offentlig förvaltning.3 Denna publicerades . I dokumentet redogörs för nio punkter som bör följas för att syste- met med sekretessmarkerade personuppgifter ska fungera. Varje myndighet bör utforma sina rutiner utifrån en egen riskbedömning av de sekretessmarkerade personuppgifter som myndigheten behandlar och konsekvensen av om dessa kommer obehörig person tillhanda. Myndigheterna bör inte i onödan ta med formalia i handlingar. Varje myndighet bör särskilt beakta hanteringen av sekretess- markerade personuppgifter vid utveckling av IT-stöd. IT-stödet bör utformas så att endast ett fåtal personer med sär- skild behörighet har tillgång till sekretessmarkerade person- uppgifter. För en handläggare som har behörighet att ta del av sekretess- markerade personuppgifter bör det på ett tydligt och enhetligt sätt framgå att uppgifterna är sekretessmarkerade. Det bör finnas enhetliga och säkra rutiner för att kommunicera med och om personer med sekretessmarkerade personuppgifter. Myndigheten bör se till att personal som hanterar sekretess- markerade personuppgifter har goda kunskaper om systemet med sekretessmarkerade personuppgifter. Det bör vara möjligt att i efterhand kontrollera vilka hand- läggare som har tagit del av sekretessmarkerade personuppgifter. Varje myndighet bör regelbundet följa upp att dess regler och rutiner kring sekretessmarkerade personuppgifter efterlevs och respekteras inom myndigheten. 2Skatteverkets PM Navet – Avisering av folkbokföringsuppgifter, , s. 24. har av regeringen fått i uppdrag att utveckla och effektivisera tillhandahållandet av folkbokförings- uppgifter i samhället. Uppdraget består i att tillsammans med vissa andra myndigheter utreda förutsättningarna för att effektivisera tillhandahållandet av folkbokföringsuppgifter i samhället genom att göra uppgifterna i folkbokföringsdatabas direkt åtkomliga för myndigheter och andra samhällsaktörer. Utgångs- punkten vid fullgörandet av uppdraget ska vara ett effektivare tillhandahållande av korrekta folkbokföringsuppgifter till lägre kostnader för samhället och att dubbellagringen av person- information i samhället minskar liksom risken för spridning av uppgifter till obehöriga. Förutsätter de slutsatser som uppdraget föranleder att författningsändringar krävs, ska förslag till sådana lämnas. föreslog då bland annat:4 att folkbokföringsdatabasen utökas med nya uppgifter avseende den registrerades kontaktuppgifter och uppgift om utländsk identitetsbeteckning för den som inflyttar till samt en utökad åtkomst till uppgifter i folkbokföringsdatabasen, att får i uppdrag att utveckla och till- handahålla en tjänst som gör det möjligt för andra myndigheter att underrätta om diskrepans mot folkbokförings- uppgifter, enligt särskilda riktlinjer, för att höja kvaliteten på uppgifterna i folkbokföringen, att får i uppdrag att gå vidare med en fördjupad analys av förslaget till modell för tillhandahållande av folkbokföringsuppgifter inför beslut om realisering med start . Enligt modellen ska tillhandahålla tjänster för att ge andra myndigheter direkt tillgång till fler uppgifter i folkbokföringsdatabasen dygnet runt för sin verksamhet, att får i uppdrag att utreda skyddet av personupp- gifter i samhället med syfte att ta fram myndighetsgemensamma riktlinjer. 4 och effektivisera tillhandahållandet av folkbokföringsuppgifter i samhället (TIFOS), , s. 3. 13.3Finns det brister i hanteringen av sekretessmarkerade uppgifter? För att bevara det skydd som en sekretessmarkering innebär är det väsentligt att de som får tillgång till uppgifter om personen kan hantera dessa på ett säkert sätt. Frågan om myndigheters hantering av skyddade personuppgifter har utretts i olika sammanhang. Datainspektionen har exempelvis undersökt hur myndigheter hanterar skyddade personuppgifter. Frågan har också aktualiserats i . har i ett uttalande föreslagit för att skulle rikta ett tillkännagivande till regeringen om att frågan hur man bör hantera skyddade personuppgifter hos myndig- heterna för att förhindra att uppgifterna läcker ut bör belysas skyndsamt.5 Bakgrunden till detta förslag var två motioner i vilka efterlystes åtgärder för att förhindra att sekretessbelagda uppgifter om skyddad identitet för kvinnor som misshandlats och hotats av sina tidigare män läcker ut. I samband med utskottsbehandlingen tillstyrkte (nuvarande ) motionerna och instämde i att det föreligger ett behov av åtgärder för att förhindra att sekretessbelagda uppgifter röjs, framför allt med inriktning på en begränsning av den maskinella överföringen och behandlingen av uppgifter om sekretesskyddade personer, nya centrala instruktioner inom domstolsväsendet om hantering av skyddade personuppgifter och en översyn av administrativa regler i olika verksamheter så att hänsyn kan tas till de människor som har behov av skydd. fattade beslut i enlighet med utskottets förslag.6 har behandlat frågan i betänkandet Stalkning – ett allvarligt brott.7 Enligt utredningen är ett problem att de nya regler i sekretesslagen som har trätt i kraft i syfte att förbättra sekretessen inte har uppmärksammats och inte tillämpas av berörda myndigheter. Ett annat problem är enligt att det förefaller som om tillämpningen av sekretessreglerna fortfarande inte ger tillräckligt skydd för dem som utsätts för systematisk förföljelse. Orsaken till detta verkar 2001/02:SkU19, s. 30. 62001/02:SkU, s. 4. vara dels frånvaro av handlingsplaner och rutiner, dels bristande kunskaper hos handläggarna. Enligt verkar det också som att datasystemen i flera fall saknar stöd för att hantera skyddade personuppgifter.8 Vi har varit i kontakt med några olika myndigheter, för att försöka få en bild av hur uppgifter om personer med sekretess- markering hanteras där och om det finns några brister i han- teringen. Nedan redovisas Datainspektionens rapporter samt de uppgifter vi har hämtat in från myndigheterna. Datainspektionen publicerade 1999 en undersökning hur uppgifter med sekretessmarkering hanteras hos myndigheter som erhåller sådana uppgifter från folkbokföringsdatabasen.9 Inspektioner gjordes hos tio myndigheter som erhåller dessa uppgifter. Dess- utom genomfördes en enkätundersökning bland centrala förvalt- ningsmyndigheter som hanterar en stor mängd folkbokförings- uppgifter. Datainspektionen konstaterade att personuppgifter med sekre- tessmarkering över lag hade ett tillräckligt skydd hos de myndig- heter som svarat på enkäten eller som omfattades av inspek- tionerna. Uppgifterna registrerades och presenterades med olika typer av markeringar och endast personal som tilldelats särskild behörighet fick ta del av dessa personuppgifter. Även hanteringen i kommunernas befolkningsregister ansågs vara god och risken för att uppgifterna felaktigt lämnas ut ansågs mycket liten. Däremot fanns det en inte obetydlig risk för att uppgifter med sekre- tessmarkering felaktigt lämnas ut när uppgifterna finns registrerade i de kommunala förvaltningarnas administrativa register. Anled- ningen var att folkbokföringssekretessen inte gäller för uppgifter i de kommunala förvaltningarnas administrativa register. Vid vissa kommunala förvaltningar omfattas uppgifterna av annat sekretess- skydd. Men vid flera kommunala förvaltningar saknades vid tid- punkten för undersökningen bestämmelser om sekretess som kunde omfatta den enskildes personuppgifter. Det ansågs därför nödvändigt att uppgifter som är sekretessmarkerade registreras 8SOU 2008:81, s. 237. 9Datainspektionens rapport 1999:3, Skyddade uppgifter i folkbokföringen. endast i kommunens befolkningsregister eller i de kommunala verksamheter där en annan sekretessbestämmelse gäller.