sou · GXB375 · 2010-01-01 00:00:00 — Bestämmelser finns i förordningen (1982:996) om rikets indelning i domsagor. använder uppgiften för förtryckning av deklarationer och för fördelning av deklarationer så att arbetsbelastningen inom verket ska bli jämn. använder uppgiften om församling för indelning i lokala försäk- ringscenter. Det finns ett antal författningar som bygger på att markområ- den klassificeras utifrån församlingsbegreppet, antingen dagens indelning i församlingar eller den indelning som gällde när stat- kyrkareformen genomfördes. Syftet är ofta att definiera de områden där en viss typ av verksamhet ger rätt till någon form av stöd. Enligt förordningen (2003:789) om skydd mot olyckor finns det en beredskapszon och en zon för strålningsmätning (indike- ringszon) kring varje kärnkraftverk. Dessa zoner avgränsas med hjälp av församlingsindelningen. Den statistik som tas fram i samhället kan delas in i officiell statistik, som regleras i lagen (2001:99) och förordningen (2001:100) om den officiella statistiken, och annan statistik. Den officiella statistiken tas fram av de statistikansvariga myndigheter- na. Det finns inga bestämmelser i lag och förordning om på vilka geografiska områden som den officiella statistiken ska redovisas. En statistikansvarig myndighet beslutar om statistikens innehåll och omfattning inom sitt statistikområde om inte något annat följer av ett särskilt beslut av regeringen. Det förekommer att statistik redovisas utifrån församlingsindelningen. Församling ersätts av distrikt frågan om folkbokföring i församling 9.4.1Utredningen om folkbokföring i församling 1998 tillkallades en särskild utredare med uppdrag att utreda frågan om folkbokföring i en territoriell församling när den kyrkliga indelningen blev en intern kyrklig angelägenhet.8 Utredningen föreslog att folkbokföring inte längre skulle ske i territoriell församling inom . Det allmänna hade inte längre kontrollen över en av de grundläggande enheterna för folkbokföringen. Enligt utredningens mening talade detta starkt för att församling borde upphöra att vara ett moment inom folk- bokföringen. Att församlingsbegreppet utmönstrades ur folkbok- föringen hade inte någon betydelse för den enskildes rättigheter och skyldigheter i samhället. Inte heller när det gällde den del av folkbokföringen som innebar fastställande av bosättning fanns det behov av att ha kvar församlingsbegreppet. Systemet för uppbör- den av begravningsavgiften var inte beroende av att folkbokföring skedde i församling. Utredningen ansåg att synen på församlingar- na inte påverkades i nämnvärd mån av det förhållandet att registrering av boende i församling upphörde inom folkbokförin- gen. När församling hade utmönstrats ur folkbokföringslagen skulle folkbokföring enligt utredningens förslag ske på fastighet och i kommun. Den lilla grupp av personer vars bosättning inte kunde kopplas till någon fastighet skulle folkbokföras enbart i en kommun. Även för den som folkbokfördes i enbart i en kommun skulle dock en fastighet anges. Regelmässigt torde det bli fråga om att välja en fastighet som personen tidigare hade varit folkbokförd på. I folkbokföringsdatabasen skulle det klart framgå att den som var folkbokförd enbart i en kommun inte hade någon bosättning som var kopplad till den fastighet som fanns registrerad för honom eller henne. Skälet till att fastighet skulle anges även för den som var folkbokförd enbart i kommun var främst att det enda sättet att då få uppbörden av begravningsavgiften och kyrkoavgiften att fungera var att genom en fastighet koppla dessa personer till en församling inom Svenska kyrkan.9 Betänkandet från Utredningen om folkbokföring i församling remitterades. Några remissinstanser, bland annat 8Se dir. 1998:75 Folkbokföring i församling. 9Se SOU 2000:17 Folkbokföring efter stat- kyrkareformen m.m. s. 85 ff. Församling ersätts av distrikt (numera ), tillstyrkte utredningens förslag. Ett stort antal remissinstanser var dock kritiska och åberopade framför allt kulturella och historiska skäl. Även statistik-, forsknings- och planeringsbehov anfördes som skäl för en indelning på lägre nivå än kommun.10 anförde att det förhållandet att nu själv bestämde församlingsindelningen inte behövde vara ett avgörande skäl mot en sådan fortsatt registrering. Till rege- ringen kom också yttranden från ett stort antal organisationer och privatpersoner som innefattade kritik mot förslaget. Regeringen fann vid en samlad bedömning att det inte fanns skäl att då genomföra någon ändring när det gällde folkbokföring i territoriell församling.11 9.4.2Behandlingen av frågan därefter fann , efter behandlingen av en motion som innebar att det civila församlingsbegreppet borde knytas till de församlingsgränser som gällde innan vågen av församlingssamman- läggningar började, att det inte fanns skäl att ändra reglerna om folkbokföring.12 I budgetpropositionen konstaterade regeringen att antalet församlingar hade minskat och anförde att den hade för avsikt att följa utvecklingen av försam- lingsindelningen och dess betydelse för folkbokföringen.13 behandlade senare ett antal motioner från borgerliga riksdagsmän med förslag om att folkbok- föringens koppling till kyrkliga församlingar skulle ersättas av en ordning som innebar att ett nytt sockenbegrepp infördes. Motionerna remitterades av utskottet. Utskottet kunde av princi- skäl instämma i motionärernas och vissa remissinstansers uppfattning att den civila folkbokföringen inte borde bygga på indelning i församlingar eftersom det allmänna saknade bestämmanderätten över församlingsindelningen. Utskot- tet fann att det var motiverat att nu företa en ny översyn av frågan om folkbokföringen även i fortsättningen skulle knytas till de kyrkliga församlingarna eller om någon annan lösning skulle väljas. 10Se dir. 2007:123 Folkbokföringen (bilaga 1). 2001/02:1 Budgetpropositionen utgiftsområde 3, s. 21. 2003/04:SkU25 Allmänna motioner om taxering, skattebetalning och folkbokföring s. 28 f. 2005/06:1 Budgetpropositionen Finansplanen, s. 150. Församling ersätts av distrikt Den borgerliga minoriteten i utskottet anförde bland annat följande i sin reservation som avsåg motiveringen: Det fanns ingen anledning att åter aktualisera förslaget att enbart folkbokföra på fastighet och i kommun, ett förslag som regeringen klokt nog avvisade efter kraftig kritik vid remissbehandlingen. Att nu lägga fram ett förslag med denna inriktning betraktade de som helt uteslutet. Motionärerna hade utgått från att ersätta den nuvarande församlingsanknytningen med något som var i stora drag fixerat i relation till den gamla folkbokföringen, vilket var av betydelse bland annat för dem som sysslade med släktforskning. Att bevara sockennamnen i detta sammanhang hade varit mycket viktigt för alla motionärer. Den borgerliga minoriteten i utskottet ansåg vidare att det i folkbokföringen även fortsättningsvis borde finnas en mindre indelningsenhet än kommun. För detta talade starka kulturella och kulturhistoriska skäl. Översynen borde därför i första hand pröva att använda exempelvis fixerade sockengränser med vissa undantag.14 I samband med att betänkande 2005/06:SkU13 föredrogs för hölls en riksdagsdebatt där bland annat socknens betydelse för kulturarvet framhölls.15 9.5.1Folkbokföring i församlingar upphör Förslag: Folkbokföring ska inte längre ske i territoriell försam- ling inom . Folkbokföringen har skett i en territoriell församling inom . Så länge admini- strerade folkbokföringen var det naturligt att folkbokföringen skedde med kyrkans territoriella församlingar som indelningsenhet. Bestämmelserna om folkbokföring i församling behölls dock när uppgiften att sköta folkbokföringen övergick till skattemyndighe- terna . 2005/06:SkU13 Folkbokföringens koppling till kyrkliga församlingar s. 11 f. 15Se protokoll 2005/06:51 s. 114 ff. Församling ersätts av distrikt om ändringar i de territoriella församlingarna. Staten har således inte längre något inflytande över församlings- indelningen. Det har gått reformen och det finns därför skäl att åter överväga frågan om folkbokföring fortfarande bör ske i en församling. Det främsta skälet att på nytt ta upp frågan är enligt vår mening att det utifrån principiella utgångspunkter får anses olämpligt att bygga upp landets civila befolkningsregistrering utifrån ett trossamfunds interna indelning i organisatoriska enhe- ter. Ett stort antal personer i tillhör inte . Dessa personer kan uppfatta det som stötande att bli folkbokförda på en geografisk enhet som har till huvudsakligt syfte att göra det möjligt för att bedriva sin verksamhet på ett effektivt sätt. Det finns också församlingar, särskilt i städerna, med namn som nära knyter an till kyrkans verksamhet, exempelvis med Aspö. Indelningen har dess- utom blivit alltmer instabil och fler sammanläggningar av försam- lingar är sannolikt att vänta. Det kan exempelvis inte anses till- fredsställande att stödområden som regeringen eller beslutat om kan ändras utan statligt inflytande, exempelvis komma att bli större på grund av att församlingar läggs samman på ett sätt som inte kunnat förutses. Det finns också exempel på att indelnin- gen av andra skäl är lämplig för civil användning, exempelvis när en församling ligger i flera kommuner. Det stora antalet ändringar i församlingsindelningen innebär också mycket arbete och inte obetydliga kostnader för bland annat , Lantmäteriet och de kommunala lantmäterimyndig- heterna. Lantmäteriet har bland annat framhållit att det är kostsamt att hålla församlingsgränserna uppdaterade i kartdatabaser, i regi- sterkartan och i fastighetsregistrets textinformation. Myndigheten ser också problem med de kvalitetsbrister som efter hand uppstått i fastighetsregistret sedan stat-kyrkareformen. Antalet ändringar i församlingsindelningen har ökat betydligt sedan reformen genom- fördes. Det är också fler aktörer inblandade i hanteringen av församlingsindelningen och det finns inga enhetliga rutiner i landet, varken inom kyrkan eller inom lantmäterimyndigheterna. Det går inte att från Lantmäteriet få en nationellt heltäckande digital geografisk redovisning av församlingsindelningen då kom- munala lantmäterimyndigheter och Lantmäteriet inte samordnar sina register fullt ut. De stora bristerna i dagens redovisning av Församling ersätts av distrikt församlingsindelningen kan exempelvis få till följd att enskilda betalar fel begravningsavgift eller kyrkoavgift. Om församlingsindelningen även ska vara den indel- ning mellan fastighet och kommun som tillhandahålls från Lant- mäteriet via folkbokföringen innebär det att staten tar ställning för att denna indelning är lämplig att behålla i register för civil använd- ning . Det måste då ställas krav på att de registrerade uppgifterna håller en god kvalitet. Som framgår ovan finns det kvalitetsbrister i redovisningen av församlings- indelningen. För att få en god kvalitet i redovisningen skulle det krävas en omfattande genomgång av registrerade uppgifter i karta och register hos det statliga lantmäteriet, de kommunala lant- mäterimyndigheterna och . Enhetliga rutiner för att hantera ändringar inom kyrkan och lantmäterimyndigheterna skulle också behöva införas för att skillnader i olika redovisningar och andra brister i kvaliteten inte skulle uppstå på nytt. När församlingar läggs samman får den nya församlingen ibland ett namn som består av några eller samtliga tidigare församlings- namn. Sammanläggningarna av församlingarna leder därför även till att församlingsnamnen i allt större utsträckning blir långa och därigenom olämpliga att exempelvis använda som födelsehemort i pass samt bevis och utdrag. Några exempel på långa församlings- namn är: , Överhogdal och , med och , , och samt med Tumbo och Råby-Rekarne. Vad som angetts ovan talar enligt vår mening starkt för att folkbokföringen inte bör knytas till de territoriella församlingarna inom . En ändring av nuvarande ordning förutsätter dock att de behov av uppgiften om församling som finns kan tillgodoses på något annat sätt. Behovet av uppgift om församling Om folkbokföring i församling upphör får det konsekvenser på en rad områden. Verksamheter med anknytning till är uppbyggda efter församlingsindelningen och en ändring får därför omfattande konsekvenser för dessa verksamheter. Det gäller främst frågor om begravning och begravningsavgift som staten ytterst an- svarar för, men även uppbörden av kyrkoavgiften. Församling ersätts av distrikt 2009 finns det 6 858 700 medlemmar i . har fått i förskott 2009 av staten. Huvudmän för begravningsverksamheten är enligt begravnings- lagen i de flesta fall församlingar. Det är således när det gäller verksamheter med anknytning till begravning och begravningsavgift nödvändigt att känna till i vilken församling en folkbokförd person är bosatt, oberoende av om han eller hon är medlem i . Som framgår ovan hanteras begravnings- avgiften som en skatt. Kännedom om i vilken församling en person är bosatt behövs därför såväl vid skatteuttaget som vid utbetal- ningen av begravningsavgiften till de församlingar som är begrav- ningshuvudmän. Om enskilda inte längre ska folkbokföras i församling innebär det att måste förse staten med information om församlingsindelningen på ett sådant sätt att den kan kopplas till enskilda personer. Frågan om begravningsavgift- erna är dock föremål för en översyn. Regeringen har tillsatt en utredning som bland annat ska göra en översyn av frågan om variationerna i begravningsavgiftssatsen.16 ska redovisa sitt uppdrag . Även om reglerna för att bestämma begravningsavgiften ändras kommer sannolikt behovet av att kunna hänföra individer till en församling att kvarstå för att utbetalning av begravningsavgiften ska kunna ske med rätt belopp till respektive församling. Om folkbokföring i församling upphör får det naturligtvis också konsekvenser för interna kyrkliga frågor som exempelvis medlemsrapportering och det kyrkliga valsystemet. För att få ytterligare kunskap bland annat om i vilken utsträck- ning församlingsindelningen används och vilka konsekvenser olika ändringar kan få har vi gjort en enkätundersökning. Enkät- undersökningen och resultatet av den beskriver vi mer utförligt i bilaga 3 och 4. Av resultatet av undersökningen framgår att försam- lingsindelningen används i förhållandevis hög grad. Majoriteten som har svarat på enkäten har emellertid förordat en annan lösning än att församlingsindelningen behålls. En stor del av dessa lyfter fram att församlingsindelningen är någon stabil indelning i och med att församlingar i stor utsträckning har lagts samman sedan stat-kyrkareformen. Indelningen är därför enligt dessa svarande inte längre lämplig eller blir i vart fall allt mindre an- vändbar för exempelvis samhällsplanering, statistik och forskning. 16 Se dir. 2008:39 Vissa frågor på begravningsområdet. Församling ersätts av distrikt Av de 99 enkätsvar som vi fått in är det totalt ett tjugotal orga- nisationer eller, i vissa fall, delar av organisationer som förordar att församlingsindelningen behålls i folkbokföringen. Några av dessa anser att församlingsindelningen bör kompletteras med ytterligare en indelning. Om folkbokföring i församling upphör framhålls att det får konsekvenser för flera samhällsområden. Många av dem som svarat på enkäten lyfter fram att församlingsindelningen är viktig för statistiken och framför allt för att kunna göra jämförelser . Några svarande betonar att det medför kostnader att göra ändringar i befintliga rutiner och IT-system som bygger på försam- lingsindelningen. Den som får församlingsindelningen aviserad till sig kan få kostnader även om indelningen inte används i verksam- heten. Några för fram att församlingsindelningen är känd och etablerad i flera olika sammanhang, även hos allmänheten. Ett trettiotal svarande har anfört att det inte spelar någon roll vilken lösning vi väljer. (), Företagarna, tele- styrelsen och tidigare Verket för näringslivsutveckling () får, enligt vad som framgår av de svar vi har fått in, inte några signaler om att de företag de har kontakt med har något behov av församlingsindelningen. Detsamma gäller Arbetslöshetskassornas (), respektive Rikspolis- styrelsen (RPS) i förhållande till arbetslöshetskassorna, lärosätena respektive polismyndigheterna. Församlingsindelningen används härutöver utan koppling till folkbokföringsverksamheten i ett antal författningar bland annat för att hänföra markområden till ett område där exempelvis en viss verksamhet ger rätt till bidrag eller annat stöd. Vi bedömer mot bakgrund av resultatet av enkäten att behovet av församlingsindelning numera måste anses vara förhållandevis begränsat sett ur ett brett samhällsperspektiv. Behovet kommer sannolikt också att minska än mer i takt med att sammanläggningarna av församlingarna sannolikt kommer att fortsätta. Det kan dock konstateras att det finns ett behov av att det i folkbokföringen, och även i fastighetsregistret, finns en annan motsvarande indelning som är stabil. Vi återkommer nedan till hur det behovet kan tillgodoses. De konsekvenser en ändring av folkbokföringen för med sig för när det gäller begravningar och begravningsavgiften motiverar enligt vår mening inte i sig att folkbokföring även ska ske i församling. Motsvarande gäller för uttag av Församling ersätts av distrikt kyrkoavgiften där staten kostnadsfritt bistår kyrkan med uppbörd av avgiften. Det är naturligtvis viktigt att uppbörden av avgifterna fungerar, men det är med dagens teknik möjligt att på andra sätt än via folkbokföringen koppla en person till en församling. Det kan noteras att det finns en mängd indelningar som används och som fungerar trots att de inte finns i folkbokföringsdatabasen. Vi åter- kommer till hur enskilda ska kunna kopplas till en församling i de verksamheter där det behövs och till hur uppbörden av begrav- ningsavgiften och kyrkoavgiften ska gå till, se avsnitt 9.5.4 och 9.5.7–9.5.10. Mot bakgrund av det ovan angivna föreslår vi att folkbokföring inte längre ska ske i territoriell församling inom . Den föreslagna ändringen kommer att få stora konsekvenser för och det kommer att ta tid att anpassa verk- samheten och IT-systemen. Som framgår ovan är det också väsent- ligt att uppbörden och utbetalningarna av såväl begravningsavgiften som kyrkoavgiften fungerar även efter det att folkbokföring i församling upphört. För att underlätta för framför allt , men även för när det gäller uppbörden av avgifterna, bör en lång övergångstid gälla. Vi föreslår därför att folkbokföring i församling ska upphöra först , se avsnitt 18.1. Vi bedömer att det civila samhällets behov av uppgiften om församling kommer att upphöra eller kommer att kunna tillgodoses på andra sätt. Det finns därför inte något skäl för att, när folkbokföring i församling upphör, på annat sätt registrera uppgift om församling i folkbokföringsdatabasen. 9.5.2En ny indelning – distrikt – ska införas Förslag: En ny indelning som är större än en fastighet men mindre än en kommun ska införas. Indelningen ska benämnas distrikt. Frågan är om det behövs en ny indelning i folkbokföringen för att ersätta församlingen. Flera som svarat på vår enkät, se bilaga 3 och 4 har ansett att det behövs en indelning i folkbokföringen som är större än en fastighet men mindre än en kommun. Även vid behandlingen av den tidigare utredningens förslag framhölls att det Församling ersätts av distrikt fanns ett sådant behov. Flera skäl talar dock enligt vår mening mot att det finns ett allmänt behov av en ny indelning som är större än en fastighet men mindre än en kommun för att ersätta församlingar. Med GIS-teknik är det möjligt att helt flexibelt göra indelningar som passar den egna verksamheten och att koppla exempelvis personer till denna indelning. Det finns dessutom en mängd indelningar som används och som fungerar trots att de inte registreras i folkbokföringsdatabasen. Vi kan också konstatera att många som i enkätsvaren har förordat att en indel- ning bör finnas i folkbokföringsdatabasen anger att en annan lösning än den de förordar inte skulle få några större konsekvenser för den egna verksamheten. Det gäller särskilt de som har förordat en indelning som tar sin utgångspunkt i nyckelkodsområdena. I ett enkätsvar framförs som nackdel med att ersätta församlingen med en ny indelning att existensen av en indelning skapar behov av exempelvis statistik utifrån indelningen, statistik som annars inte hade efterfrågats. Att hänvisa användarna till att använda GIS-tekniken är själv- klart möjligt i många verksamheter. Det finns emellertid också nackdelar med att inte ha någon ny indelning i folkbokförings- databasen och enbart hänvisa till att utveckla egna tekniska lösningar. Alla verksamheter har inte möjlighet eller behov av att använda sig av GIS-tekniken. För flera verksamheter är den infor- mation som ges om folkbokförda personer via fastighetsbe- teckningarna och LKF-koderna tillräcklig och kostnadseffektiv. I vår enkätundersökning har vi inte särskilt frågat om det finns ett allmänt, gemensamt behov av en geografisk indelning som är större än en fastighet men mindre än en kommun i folkbok- föringsdatabasen. Undersökningen visar emellertid att majoriteten av de tillfrågade anser att det bör finnas en sådan indelning. Av de svar och kommentarer som lämnats om det egna behovet framgår också mer allmänna skäl för att en sådan indelning behövs. I flera svar framhålls att det är viktigt med en geografisk indelning som är större än en fastighet men mindre än en kommun för att tillgodose behovet av detaljerad statistik. Församlingsindelningen, eller en annan indelning som är större än en fastighet men mindre än en kommun, används i många sammanhang för att organisera en verksamhet. Det gäller exempelvis i statlig verksamhet, indelning av i flera tingsrätters domsagor och indelning av mark i ärenden om olika stöd, samt i landstingens verksamheter. Det gäller också i andra verksamheter, exempelvis används Församling ersätts av distrikt församlingsindelningen av Posten för att kunna identifiera en gatuadress när samma gatuadress finns på två platser i en kommun, av försäkringsbolagen vid prissättning av försäkringar och av Kommuner och Landsting för att bedöma skattekraften när en ny kommun ska bildas. Kommunerna upplyser i enkätsvaren att de har behov av att ha tillgång till indelningar av andra kommuner än den egna. Det framförs också att det finns ett behov av en indelning som är stabil, mellan de föränderliga fastigheterna men mindre än en kommunerna. I enkätsvaren framförs också att en indelning som ansluter till en tidigare församlings- eller sockenindelning behövs för att säkra kontinuiteten i exempelvis statistik samt vetenskaplig forskning och hembygds- och släktforskning. I annat fall måste olika över- sättningsnycklar mellan dåtid och nutid tas fram med de risker det för med sig att kedjan kan brytas, vilket skulle kunna få mycket stora konsekvenser. I enkätsvaren framförs vidare, särskilt av kulturvårdande myndigheter och organisationer, att det finns ett behov av ett geografiskt, historiskt och kulturellt referenssystem. I detta sammanhang är inte minst ortnamnen viktiga. Namn på gårdar och byar är unika inom en socken. Begreppet god ortnamnssed måste, enligt , även anses innefatta bevarande och förval- tande av sockennamnen. har också understrukit att våra ortnamn utgör en oersättlig kulturskatt. Kring socknar och församlingar har också i hög grad traditioner, dialekter samt seder och bruk utvecklats. Enligt har sockennamnen ofta en stor kulturhistorisk betydelse och är starkt förknippade med identitet och hemkänsla.17 Vi anser, särskilt när det gäller statistik och forskning, att det finns fördelar med en för samhället enhetlig indelning som är stabil för att kunna göra jämförelser exempelvis mellan olika studier. Församlingen var länge den gemensamma indelningen vid presentation av uppgifter.