sou · GYB398 · 2010-12-16 00:00:00 — På denna punkt uttalade generaldirektören för DG i den förut nämnda skrivelsen att det faktum att finska lokala producenter av gårdsvin har rätt att sälja sina produkter inte bara genom Alko utan också direkt till konsumenter, medan jämförliga produkter som importeras till från andra medlemsstater enbart kan säljas genom Alko, utgör en diskriminering av de senare och att detta strider mot . 1 Social- och hälsovårdsministeriets beslut (851/995) har upphävts och definitionen av gårdsvin återfinns nu i 2 a § i alkoholförordningen (ändring 29.12.2009, 1802/2009). 2 Farm Wines – infringement procedure n. 1999/4694. Gårdsförsäljning av alkoholdrycker i DG beslöt dock att avsluta ärendet mot bakgrund av den information som de hade till förfogande, särskilt vad avser de strikta villkoren som föreskrivs för försäljningen av gårdsvin och de berörda kvantiteterna, och med hänsyn till betydelsen för utvecklingen av landsbygden i de berörda områdena av att en sådan typisk verksamhet bibehålls. DG ansåg och under de då rådande omständigheterna att det var olämpligt att lösa ärendet genom ett fördragsbrottsärende som skulle kunna få till effekt att denna verksamhets överlevnad hotades. DG tycks av politiska skäl inte funnit anledning att föreslå kommissionen att inleda ett fördragsbrottsförfarande mot utan föreslog i stället kommissionen att avsluta ärendet. väcktes en motion i den finländska med förslag att gårdsförsäljningen skulle utökas till att även innefatta gårdsproducerande likörer. Frågan togs emellertid upp igen sedan bytt regering och efter uppvaktningar från gårdsvinproducenterna. utarbetades en proposition med förslag att gårdsförsäljningen skulle utvidgas till att även omfatta likörer upp till 22 volymprocent alkohol. Förslaget notifierades till kommissionen. Kommissionen skrev till och påpekade att kommissionen hade beslutat att inget överträdelseärende skulle inledas när det gäller försäljning av gårdsvin och att kommissionen hade tagit hänsyn till att det rörde sig om så små kvantiteter men att läget skulle kunna bli ett annat om gårdsförsäljningen utvidgades till likörer. För att kunna ta ställning till om förslaget är förenligt med ställde kommissionen ett antal frågor till om den föreslagna lagstiftningen. Kommissionen frågade bland annat om den uppskattade mängden likör som beräknas säljas från gårdarna jämfört med den totala mängd av likörer som säljs i . De frågade också efter uppskattat antal gårdsproducenter som förväntas att sälja gårdslikör samt om dessa gårdsproducenter huvudsakligen är desamma som säljer gårdsvin . Kommissionen undrade också om vilka åtgärder som tänker vidta för att säkerställa att antalet producenter och kvantiteter inte markant ökar på så vis att det uppenbart strider mot principerna för fri rörlighet av varor. har kommissionen i skrift meddelat att kommissionen anser att den aktuella utvidgningen av gårdsförsäljning är i strid med . Detta på grund av att en sådan rätt till gårdsförsäljning skulle strida mot artikel 34 EUF-fördraget Gårdsförsäljning av alkoholdrycker i eftersom den endast skulle omfatta lokalt producerade likörer och inte liknande produkter från andra medlemsstater. Vidare anger kommissionen att en sådan diskriminering inte skulle rättfärdigas av s.k. tvingande hänsyn eftersom ekonomiska skäl inte utgör tvingande hänsyn enligt rättspraxis. Kommissionens skrift avslutas med att kommissionen kommer att motsätta sig den föreslagna utvidgningen av gårdsförsäljning. Regeringen har inte överlämnat propositionen till . I detta sammanhang kan nämnas att upprätthållandet av det finska detaljhandelsmonopolet inte på något sätt har ifrågasatts av i den skriftväxling som förekommit med anledning av den kritik som framförts mot den finländska ordningen för gårdsförsäljning. 5.2Gårdsförsäljning av alkoholdrycker i fanns det cirka 40 vingårdar spridda över landet, men med koncentration till den södra hälften. De har en direkt sysselsättande effekt som motsvarar nästan 150 sysselsatta personer och en indirekt effekt som motsvarar 150-200 sysselsatta personer. Vingårdarnas verksamhetsidé grundar sig inte bara på produktion och försäljning av alkoholdrycker, utan gårdarna erbjuder konsumenterna mera omfattande livsmedels-, inkvarterings- och upplevelsetjänster och lockar på så sätt turister till avlägsna landsbygdsområden. Alla binäringar har i allmänhet gårdens basnäring i bakgrunden, dvs. trädgårdsodling eller jordbruk. Vingårdarnas totala produktion och försäljning i den egna butiken framgår av följande tabell: Produktion av fruktvin och cider Försäljning i den egna butiken 2003 (49 tillstånd) 2004 (49 tillstånd) 2005 (45 tillstånd) 2006 (42 tillstånd) 2007 (38 tillstånd) 2008 (35 tillstånd) 2009 (35 tillstånd) Gårdsförsäljning av alkoholdrycker i såldes totalt fruktvin och cider i gårdsbutikerna. Försäljningens andel av den totala vinmarknaden () var . När det gäller försäljningsstatistiken står Alkos butiker och livsmedelsaffärerna för vardera av den totala alkoholförsäljningen i medan restauranger står för . Som nämnts ovan finns det cirka 40 vingårdar i . De allra flesta producerar vin i en mycket liten skala. Den vinproducent som producerar mest i producerar närmare vin/år men exporterar det mesta till . Ett par producenter kommer upp till vin/år. De allra flesta producerar mindre än vin/år. De produkter som säljs är viner gjorda på äpplen och bär av olika slag, mest vinbär, men även t.ex. krusbär och körsbär samt jordgubbe och skogsbär. Däremot förekommer inte vin i vanlig bemärkelse, dvs. tillverkat av vindruvor eller druvsaft. Det finns fyra företag som tillverkar kvass och de har alla egen försäljning i anslutning till tillverkningsstället. tillverkade de totalt kvass, vilket motsvarar av den totala ölförsäljningen (). Utöver fruktvin och kvass har gårdstillverkarna också tillverkat likör och sprit. har cirka 20 000-30 000 liter likör och cirka 3 000-6 000 liter sprit tillverkats närmast av inhemska bär. Som redogjorts för ovan är det inte tillåtet att sälja likör och sprit i gårdsbutikerna men det är tillåtet att servera sprit och likör på serveringsställen i anslutning till vingårdarna. Producenterna har kunnat erbjuda sina produkter för detaljhandel via Alkos ordinarie sortiment eller anmäla sina produkter till Alkos beställningsortiment, varefter kunderna har kunnat beställa dem till den Alkobutik de önskar. I flera fall har Alkobutikerna i närområdet också kunnat hålla produkter som hör till beställningssortimentet tillgängliga för kunderna i sina butiker. Gårdsproduktion och försäljning av vin anses vara ett stöd för jordbruket som komplement till annan verksamhet. Tillverkningskostnaderna för småskalig produktion är höga och vinerna blir därför jämförelsevis dyra. Så gott som alla vingårdar bedriver annan jordbruksverksamhet. En del har också servering, konferensanläggningar och liknande. Butikerna inspekteras regelbundet av tillsynsmyndigheten. Några problem med onyktra kunder eller försäljning till ungdomar har man inte haft i anslutning till gårdsförsäljning. Gårdsförsäljning av alkoholdrycker i inte heller att alkoholkonsumtionen i sin helhet har ökat på grund av gårdsförsäljningen. Sammantaget utgör gårdsförsäljningen av vin och kvass en försumbar del i totala försäljning av alkoholdrycker och försäljningen har inte fått någon negativ inverkan ur folkhälsosynpunkt. 6 Frågans tidigare behandling 6.1Bakgrunden till att frågan aktualiserats Detaljhandel med spritdrycker, vin och starköl får enligt den nu gällande alkohollagen bara bedrivas av det av staten ägda detaljhandelsbolaget (). Därmed följer att det är förbjudet för tillverkare av exempelvis vin att på vingården sälja det egenhändigt producerade vinet till konsumenter. Däremot kan tillverkaren servera vin mot ersättning om han eller hon har ett serveringstillstånd. För att erhålla tillstånd till servering av vin ställs bland annat krav på kök för allsidig matlagning. Samma regler gäller också för starköl och spritdrycker. Vidare gäller att en tillverkare av alkoholdrycker, på grund av det s.k. gåvoförbudet i alkohollagen, inte får bjuda allmänheten på smakprov av några alkoholdrycker. Genom den nya alkohollagen (2010:1622)som träder i kraft kommer dock den som tillverkar alkoholdrycker från råvaror som produceras på den egna gården att kunna erbjuda provsmakning på tillverkningsstället. Frågan om försäljning av egenproducerade spritdrycker, vin och starköl till konsumenter, s.k. gårdsförsäljning, kommer sålunda i konflikt med den grundläggande regeln i alkohollagen om att detaljhandel med sådana drycker ska vara förbehållen det statligt ägda detaljhandelsbolaget. Föreningen framförde i en skrivelse som kom in till önskemål om att få sälja egenproducerat vin direkt från sina gårdar till turister och övrig allmänhet och att få anordna provningar av egna viner. I skrivelsen framhölls att det rör sig om en småskalig produktion och små volymer. överlämnade skrivelsen till Alkohol- lagsutredningen (S 2007:11). har framfört liknande önskemål till . hade bland annat i uppgift att utreda konsekvenserna av en lagändring som innebär att tillverkare av spritdrycker, vin och starköl tillåts att på den egna gården sälja egenproducerande drycker till konsumenter. Om inga negativa konsekvenser vad gäller restriktiv alkoholpolitik bedömdes föreligga och det bedömdes vara förenligt med skulle utredaren lämna förslag till en sådan reglering. När det gäller de alkoholpolitiska kontra de näringspolitiska aspekterna gjorde utredningen följande överväganden. Att tillåta försäljning av spritdrycker direkt från producenten vore riskabelt från nykterhetssynpunkt. Spritdrycker av enklare slag är jämförelsevis billigt att tillverka och det är möjligt att produkterna prismässigt skulle kunna konkurrera med produkter och den sammanlagda alkoholkonsumtionen öka. Vidare är billiga spritdrycker särskilt begärliga för ungdomar. Åtskilliga i tillverkade spritdrycker, främst välkända brännvinssorter, men även i ett par fall typiskt lokala produkter, saluförs på Systembolaget. Det är tveksamt om gårdsförsäljning av spritdrycker skulle innebära några större vinster för landsbygden, men även om så skulle vara fallet vill utredningen avstyrka detta från alkoholpolitisk synpunkt. Samma synpunkter gör sig delvis gällande beträffande starköl, även om det här handlar om en väsentligt lägre volymprocent alkohol. Uppkomsten av ett stort antal småbryggerier skulle sannolikt kunna bidra till landsbygdens försörjning, men det är troligt att det skulle locka ungdomar i en utsträckning som inte ter sig önskvärd. Försäljningen av s.k. mellanöl i livsmedelsbutikerna, som ägde rum och som ledde till ökat ungdomsfylleri, kan ses om ett avskräckande exempel, även om jämförelsen inte är helt adekvat. Beträffande vin, fruktvin och liknande som har högst 13-15 volymprocent alkohol kan inte samma argument anföras. Den småskaliga produktionen av vin medför att drycken blir så pass dyr att den prismässigt inte kan konkurrera med Systembolagets rikhaltiga utbud av varor. Även viner som görs på bär och frukt blir dyra och har svårt att konkurrera med vanligt vin. Beträffande såväl vin som fruktvin, cider och liknande skulle det vid gårdsförsäljning troligen bara bli fråga om inköp av någon enstaka flaska vid besök av turister. Erfarenheterna från tyder inte heller på det skulle uppstå några nykterhetsproblem eller leda till ökad totalkonsumtion. Däremot har det medfört ett visst tillskott till försörjningen i en jordbruksnäring som har behov av att utöka sin verksamhet för att vara ekonomisk bärkraftig. Detta skulle också, såsom LRF hävdar, kunna gälla för . 1 SOU 2009:22 s. 107-108. När det gäller frågan om gårdsförsäljning av alkoholdrycker är förenligt med anförde utredningen följande. Att tillåta detaljhandelsförsäljning av alkoholdrycker direkt från tillverkningsstället innebär en inskränkning av Systembolagets ensamrätt till sådan försäljning. Detaljhandelsmonopolet är en hörnsten i den svenska alkoholpolitiken som har sanktionerats genom dom i Franzénmålet och det är, som inledningsvis framhållits, inte aktuellt att ifrågasätta detta. Det kan med skäl hävdas, inte minst mot bakgrunden av erfarenheterna från , att en avvikelse från monopolbolagets ensamrätt till försäljning av inhemskt producerade alkoholdrycker strider mot artikel 28 i EG-fördraget, som säger att kvantitativa importrestriktioner samt åtgärder med motsvarande verkan ska vara förbjudna mellan medlemsstaterna. Följaktligen kan man, om skulle tillåta gårdsförsäljning utan att avveckla Systembolaget, utgå från att det skulle uppmärksammas av Europeiska Kommissionen och det är mycket osäkert hur man skulle ställa sig. Även om gårdsförsäljning kan accepteras i är de inskränkningar som gäller där sådana att de svårligen skulle kunna tillämpas i på motsvarande sätt. Vinodlingarna i är uteslutande belägna i de södra delarna av landet och detta gäller också en stor del av bär- och fruktodlingarna.2 Med anledning av ovanstående resonemang kom utredningen till slutsatsen att gårdsförsäljning av alkoholdrycker inte är förenligt med detaljhandelsmonopolet och därför inte bör tillåtas. Utredningens bedömning fick ett blandat mottagande av remissinstanserna. Till de remissintanser som instämde i utredningens bedömning hör bland andra , i län, i , Kommuner och Landsting, , , Blå bandet, och . Flera av dessa remissinstanser anförde alkoholpolitiska skäl för att inte tillåta gårdsförsäljning av alkoholdrycker. Kammarrätten i ansåg att fortsatta överväganden i frågan borde ske. ansåg att gårdsförsäljning som sådan borde vara förenlig med . 2 SOU 2009:22 s, 108. inte övertygat om utredarens argument för att förbjuda gårdsförsäljning. för europapolitiska studier (Sieps) ansåg inte att det finns EU-rättsliga hinder för att tillåta gårdsförsäljning. Bland de instanser som ansåg att gårdsförsäljning bör tillåtas återfinns bland andra , , , , , , och kommuner, , , , (), , , Föreningen , Svenska Fruktvinsringen, Bryggerier, Föreningen , Svenska Ölfrämjandet, och . Flera av dessa remissinstanser lyfte fram att ett tillåtande av gårdsförsäljning skulle främja besöks- och turismnäringen och öppna för möjligheten till en utveckling av upplevelserna på landsbygden. Ett par remissinstanser, däribland Föreningen , framhöll att det är svårt att förklara för besökande turister varför de inte kan få köpa med sig en eller ett par flaskor öl som souvenir från besöket. Flera remissinstanser har också pekat på att gårdsförsäljning kan skapa fler arbetstillfällen samt att en sådan försäljning också står i samklang med regeringens arbete för att lyfta fram som det nya matlandet. Flera av de remissinstanser som ställde sig positiva till ett tillåtande av gårdsförsäljning ansåg också att ett tillåtande av sådan försäljning inte skulle stå i strid med vare sig EU-lagstiftningen eller en restriktiv alkoholpolitik och inte heller hota detaljhandelsmonopolet. 6.4Propositionen En ny alkohollag (prop. 2009/10:125) I den proposition (prop. 2009/10:125) som regeringen lade fram på grundval av alkohollagsutredningens betänkande uttalade regeringen att den inte delade utredningens bedömning att all annan gårdsförsäljning än vin skulle vara olämpligt från alkoholpolitiska synpunkter. Regeringen anförde i denna del bland annat följande. Det finns emellertid inget direkt samband mellan låga produktionskostnader och ett lågt detaljhandelspris. Den inhemska småskaliga produktionen av gårdsproducerade alkoholdrycker bygger i stor utsträckning på exklusiva produkter där man medvetet väljer att prissätta produkterna i det högre prissegmentet för att därigenom skapa exklusivitet. Slutsatsen att all annan gårdsförsäljning än försäljning av vin skulle vara olämplig ur alkoholpolitisk synpunkt kan därför ifrågasättas. Intresset för småskalig produktion av alkoholdrycker har ökat i . Bland annat beror detta på att vi har fått ett för ändamålet mer gynnsamt odlingsklimat, att vinstockar som klarar våra nordliga breddgrader tagits fram samt att kunskapen om produktion av alkoholdrycker har ökat. Även intresset för att få sälja de egenproducerade dryckerna på gårdarna, s.k. gårdsförsäljning, har ökat. Att möjliggöra sådan försäljning ligger i linje med regeringens övergripande mål att skapa förutsättningar för fler arbetstillfällen och växande företag. Denna utveckling av småföretagandet, huvudsakligen på landsbygden, skulle kunna bidra till utvecklingen av landsbygdens ekonomi. och har i sina remissyttranden framhållit betydelsen för landsbygdsutvecklingen som ett starkt skäl för att tillåta gårdsförsäljning av alkoholdrycker. Med fortsatt ökade krav på marknadsanpassning och sannolikt lägre stöd till jordbruket behöver dessutom särskilt mindre jordbruksföretag, som av olika begränsande skäl inte kan storleksrationalisera sin verksamhet, fler ben att stå på för att fortsatt kunna producera, hålla landskapet öppet och bevara och kanske även öka antalet arbetstillfällen på landsbygden. Gårdsförsäljning skulle också kunna ha gynnande effekter för andra branscher, t.ex. för turismen för vilken upplevelsen av mat och dryck spelar en viktig roll. Regeringen kom fram till slutsatsen att frågan om att tillåta gårdsförsäljning av alkoholdrycker borde analyseras ytterligare. Regeringen beslutade därför att tillsätta utredningen med det uppdrag utredningen har. 2009/10:125, s. 86. Utredningens uppdrag är att ta fram ett förslag till hur gårdsförsäljning av alkoholdrycker kan ske på ett sätt som är förenligt med liksom detaljhandelsmonopolet och utan att det leder till negativa konsekvenser för folkhälsan. Utredningens uppdrag är således inte att föreslå att gårdsförsäljning ska införas, utan att undersöka om det överhuvudtaget går med hänsyn till och ett bibehållet detaljhandelsmonopol och utan att det äventyrar folkhälsan. För alla som har följt den allmänna debatten är det uppenbart att det finns starka intressen både för och emot gårdsförsäljning av alkoholdrycker. Bland de intressen som är mot att man öppnar en möjlighet till gårdsförsäljning, oavsett vad den innebär, finns de som ser varje liberalisering av lagstiftningen som ett hot mot detaljhandelsmonopolet och folkhälsan. När det gäller de som gärna ser att någon form av gårdsförsäljning blir möjlig har inte någon till utredningen framfört uppfattningen att en sådan ordning ska genomföras på bekostnad av detaljhandelsmonopolets existens eller på ett sätt som hotar folkhälsan. Bortsett från de intressen som överhuvudtaget inte vill se någon annan ordning än den som gäller är de grundläggande utgångspunkterna för utredningens arbete således okontroversiella. I det följande analyserar utredningen vilka krav som ställer på en eventuell gårdsförsäljning (avsnitten 7.2-7.3). I avsnitt 7.4 analyseras effekterna av en eventuell gårdsförsäljning på detaljhandelsmonopolet. Analyserna bygger i stora delar på och kompletterar den analys som gjort i sitt utlåtande i bilaga 2 till betänkandet. I avsnitt 7.5 presenterar utredningen ett förslag till modell på hur gårdsförsäljning skulle kunna utformas som enligt utredningens bedömning är förenligt med liksom detaljhandelsmonopolet och som inte leder till negativa konsekvenser för folkhälsan. 7.2Gårdsförsäljning får inte hindra den fria varurörligheten Utredningens bedömning: Gårdsförsäljning bör betraktas som en försäljningsform enligt den s.k. Keck-doktrinen. De begränsningar som regleringen innebär får emellertid inte vara diskriminerande för utländska tillverkare eller produkter. Om dessa krav är uppfyllda träffas reglerna om gårdsförsäljning inte av förbudet i artikel 34 FEUF. Gårdsförsäljningen bör vidare begränsas på ett sätt som gör att den kan inordnas i den svenska alkoholpolitiken och därmed vila på en tydlig folkhälsopolitisk grund. Gårdsförsäljning kan då rättfärdigas även om artikel 34 FEUF skulle bedömas vara tillämplig. Om så sker, kan gårdsförsäljning inte heller anses oförenlig med den EU-rättsliga proportionalitetsprincipen. Det måste beaktas att gårdsförsäljningen innebär en liberalisering av handeln i förhållande till nu rådande ordning. Det är mot denna bakgrund fullt legitimt att den begränsas på ett sätt som tillåter upprätthållandet av den accepterade svenska alkoholpolitiken. Om möjliggör gårdsförsäljning, innebär det en liberalisering av det nuvarande regelverket för försäljning av alkoholhaltiga drycker. Det innebär öppnandet av en starkt begränsad men likväl ny försäljningskanal för denna typ av drycker. I ett inremarknadsperspektiv skapas alltså nya avsättningsmöjligheter för tillverkare av alkoholhaltiga drycker. Det är viktigt att poängtera att gårdsförsäljning i sig inte utgör ett handelshinder enligt EU- rätten, utan i stället de begränsningar som en ordning för gårdsförsäljning innehåller. Det är därför av central betydelse hur dessa begränsningar utformas. En annan aspekt är hur den nuvarande alkoholpolitiska regleringen med framför allt System- bolagets detaljhandelsmonopol påverkas. Denna fråga behandlas särskilt under avsnitt 7.4. När det gäller det särskilda reglerna för gårdsförsäljning kan dessa prövas i förhållande till två stadganden i EUF-fördraget (FEUF). För det första gäller det i förhållande till förbudet mot åtgärder med motsvarande verkan som kvantitativa importrestriktioner (artikel 34 FEUF) och för det andra reglerna om etableringsfrihet (artikel 49 FEUF). I detta avsnitt ska prövningen i förhållande till artikel 34 FEUF tas upp. I avsnitt 7.3 tas prövningen i förhållande till artikel 49 upp. 7.2.2Den fria varurörligheten och kvantitativa importrestriktioner med motsvarande verkan Artikel 34 har följande lydelse. Kvantitativa importrestriktioner samt åtgärder med motsvarande verkan ska vara förbjudna mellan medlemsstaterna. Bestämmelsen har tolkats extensivt och förbudet mot åtgärder med motsvarande verkningar som kvantitativa importrestriktioner är således omfattande. Grunden för förbudets omfattande räckvidd lades som framgått i målet Dassonville.1 Målet rörde parallellimport av Scotch . Dryckerna hade ursprungligen importerats till , men fördes därifrån till . Av belgisk lag framgick att flaskorna skulle åtföljas av ett officiellt ursprungscertifikat från ursprungslandet. Detta krav var inte uppfyllt och Dassonville stämdes inför domstol. Ett förhandsavgörande begärdes från EU- domstolen och domstolen uttalade att en åtgärd med motsvarande verkan kunde utgöras av alla handelsregler antagna av medlemsstater som kan utgöra ett hinder, direkt eller indirekt, faktiskt eller potentiellt, för handeln inom gemenskapen. Efter Dassonville-avgörandet uppkom frågan om verkligen alla åtgärder som kunde ha en negativ effekt på samhandeln och som gällde lika för importerade och inhemska varor, skulle omfattas av förbudet. De skyddshänsyn som rättfärdigade avsteg från principen var få och skulle tolkas strikt. Mot denna bakgrund grundade domstolen en intresseavvägningsprincip som döptes efter målet Cassis 1 Mål 8/74, Procureur du mot Dassonville, 1974, s 837, svensk specialutgåva, volym 2. de Dijon.2 Domstolen uttalade att när någon gemensam EU-rättslig reglering inte fanns kunde handelshinder accepteras, om de berodde på skillnader i medlemsstaternas lagstiftning och om de nationella regler som skapade handelshindren tillgodosåg oundgängligen nödvändiga nationella hänsyn. Domstolen nämnde särskilt hänsynen effektiv skattekontroll, skydd för allmän hälsa, god handelssedvana och konsumentskydd. Som huvudregel gällde alltjämt den s.k. Dassonville-definitionen. Utgångspunkten är därför fortfarande att medlemsstaterna ömsesidigt ska godta varor som lagligen säljs och marknadsförs i en annan medlemsstat. praxis i anslutning till Cassis-fallet benämns ofta Cassis-doktrinen. Vad som avses är de sammantagna förutsättningar under vilka nationella regleringshänsyn enligt EU- domstolens praxis får accepteras, trots att de medför handelshinder.