sou · GYB37 · 2010-02-02 00:00:00 — Den visar nämligen en ökad partsgemensam central aktivitet för att bland annat bistå de lokala parterna i det aktiva förebyggande arbetet att motverka osakliga löneskillnader och diskriminering. Att mot den bakgrunden skriva att partsarbetet och därmed kollektivavtalen inte stärkts och utvecklats är helt enkelt inte korrekt. 1 Avtalsrörelsen och lönebildningen 2007 s. 177. Några av de föreslagna aktiva åtgärderna Den del av diskrimineringslagstiftningen som reglerar det aktiva arbetet på arbetsplatsen för att motverka att diskriminering bör vara den viktigaste och grundläggande lagregleringen på diskrimi- neringsområdet. Reglerna lever i symbios med det tvingande diskrimineringsförbudet och de olika reglerna samverkar med annan arbetsrättslig lag och kollektivavtalsreglering för att främja mänskliga rättigheter i arbetslivet. Det är därför ambitiöst och välkommet att utredaren föreslår att det aktiva arbetet i diskrimine- ringslagen ska utökas till fler diskrimineringsgrunder än såsom funktionsnedsättning, sexuell läggning och ålder. Dessa regler bör emellertid utformas olika då t.ex. skyddet mot åldersdiskriminering inte är eller ens bör vara lika långtgående eller är lika absolut som skyddet mot könsdiskriminering. Reglerna får inte heller riskera leda till integritetskränkande åtgärder från arbetsgivarens sida i det vällovliga syftet att motverka osaklig särbehandling. Denna tämli- gen isolerade ambitionshöjning (som iofs. är otillräcklig) görs emellertid som ambitionsnivån för det aktiva arbetet i övrigt sänks. Utredaren förslår nämligen att skyldigheten att vidta aktiva åtgärder för att främja lika rättigheter och möjligheter först ska gälla arbetsgivare med minst 25 arbetstagare. Som en paketlös- ning eller försök till kompromiss är det oacceptabelt. Förslaget riskerar tom att motverka önskvärd numerär tillväxt av företag som upplever att reglerna är ett problem. Med mitt förslag skulle tillsynen mellan DO och de fackliga orga- nisationerna vara delad och mer renodlad beroende på om kollek- tivavtalen tagit över lagens semidispositiva regler eller inte. Ett problem med föreslagen tillsyn och vitessanktion är att det är svårt att ha en klar uppfattning om när lagreglernas sanktionsskyldighet slår till. Utredaren ger en dålig vägledning för olika intressenter för att bedöma vilka krav som rättslig sätt kan ställas på en arbets- givare. Ett vitesföreläggande kräver nämligen tydliga rättsliga krav i lagstiftningen som kan konstateras ha åsidosatts. Utan sådana tydliga regler riskerar lagen bli ett slag i luften. Det är min uppfattning att utredarens förslag inte kan läggas till grund för framtida lagstiftning på området. Den tid och de resurser som utredaren har haft till sitt förfogande har inte heller möjlig- gjort en seriös bred genomlysning av det aktuella rättsområdet. En återställare i diskrimineringslagstiftningen för att stärka jämställd- heten bör dock enligt min mening omgående göras beträffande de försämringar som genomfördes på jämställdhetsområdet from . Det gäller krav på årlig handlingsplan för jämställda löner/jämställdhetsplan dels kravet på årlig lönekartläggning m.m. Dessa regler bör som brukligt i vår arbetsmarknadsmodell vara semidispositiva dvs. kunna utvecklas/anpassas i förbundskollektiv- avtal. Regler syftande till att uppnå allas lika värde och rätt i arbets- livet är helt enkelt inte lämpligt för missriktad regelförenkling som är fallet. Det är ju i grunden en mänsklig rättighet att inte bli diskriminerad av vilket skäl det vara må. Av experten () Detta yttrande lämnas med reservation för att det inte varit möjligt att på ett rimligt sätt sätta sig in i förslagens innebörd. Skälet härtill är utredningens hantering av förslagen, på så sätt att ett antal väsentliga ändringar tillkommit först efter sluttiden för särskilda yttranden och det därmed i praktiken inte fanns någon tid för analys av innebörden av de nya förslagen som helhet. 1 kap 4 § m.fl. Jag anser att ändringar i lagens grundläggande definitioner inte ingår i utredningens uppdrag. Därför kan jag inte ställa mig bakom förslaget om att diskrimineringsgrunden könsöverskridande iden- titet eller uttryck ersätts av könsidentitet eller könsuttryck. Den föreslagna definitionen av diskrimineringsgrunden könsidentitet är synnerligen vidsträckt. Med könsidentitet avses, kort uttryckt, en persons otraditionella identitet, utseende eller beteende med avse- ende på kön. Det krävs dock inte att denna identitet eller detta utseende eller beteende har någon beständighet i tiden eller att könsidentiteten i denna bemärkelse på något sätt är medicinskt eller psykologiskt fastställd. En person som i samband med en fest eller en teaterpjäs klär ut sig till någon av det motsatta könet omfattas av definitionen, vilket knappast torde ha varit avsikten. Med en sådan formulering får man fråga sig vilka som inte kan åberopa diskrimineringsförbudet. Det kommer att bli mycket svårt att avgränsa vilka personer som omfattas av definitionen och vilka som inte gör det. Resultatet blir sannolikt stora tillämpnings- svårigheter och onödiga tvister och processer. Formuleringen innebär en materiell ändring av lagens innehåll på så sätt att den grupp som omfattas blir större och betydligt svårare att identifiera. Mot denna bakgrund är argumentet om att anlägga ett normkritiskt perspektiv på lagstiftningen inte relevant. Jag ifrågasätter den föreslagna utvidgningen av de aktiva åtgärderna med nya diskrimineringsgrunder. Utredningen skulle enligt sitt uppdrag undersöka vilka effekter nuvarande regler haft och utifrån detta ta ställning till om och i så fall var ändringar behövs. tatet kunde bli att fler, färre eller inga regler alls behövs. Jag anser att utredningen inte har kunnat visa vare sig att de nuvarande reglerna haft någon synbar effekt eller att det finns ett verkligt behov av utvidgning med nya grunder på det sätt som föreslås. Det har framför allt inte gått att visa att det finns sådana konstaterade problem och brister att det behövs ytterligare reglering. Det har inte heller gjorts någon djupare konsekvensanalys av vad de före- slagna reglerna kan innebära i praktiken. Sammantaget anser jag att förslagen vilar på en synnerligen bristfällig grund. 3 kap 3 och 4 § Modellen med systematiskt målinriktat arbete med programskyl- dighet var tredje år kommer att kännas främmande för arbets- givarna. Den kommer att kräva nya sätt att tänka och arbeta. Kravet på årlig uppföljning av programmet blir i sammanhanget olyckligt av flera skäl. Dels innebär det att den administrativa lätt- nad som uppkommit genom treårsregeln nu försvinner. Dels kommer det utifrån just treårsregeln att uppfattas som ologiskt och omotiverat. Jag anser att förslaget om årlig uppföljning bör utgå. 3 kap 5 § Redan i dagens läge finns en dubbelreglering i fråga om arbetsför- hållanden, eftersom Arbetsmiljölagen stadgar en skyldighet att anpassa arbetsförhållanden. Att föra in ytterligare diskriminerings- grunder kommer därför inte att innebära någon skillnad för berörda grupper, som det kommer att öka företagens administrativa börda. 3 kap 7 § Arbetsgivarens skyldighet att förebygga och förhindra trakasserier och repressalier m.m. utökas genom förslaget till grupper över vilka han/hon ofta har varken arbetsledningsrätt eller kontroll. Det är inte rimligt att arbetsgivaren ska vidta förebyggande åtgärder för t.ex. en grupp inhyrd personal, som kanske sitter i andra lokaler, med egen arbetsledning. Dessa personer har en egen arbetsgivare som också omfattas av skyldigheten till aktiva åtgärder. ningen har inte kunnat visa ett det finns ett behov av sådan utvidg- ning och konsekvenserna av förslaget är inte genomtänkta. Jag anser att man ålägger arbetsgivaren ett ansvar som han/hon inte har några förutsättningar att leva upp till och menar därför att förslaget bör utgå. 3 kap 8 § Genom förslaget skapas en ny regel, som innebär en utökning av arbetsgivarens skyldigheter i form av aktiva åtgärder vid utbildning och kompetensutveckling. Något behov av sådan reglering har dock inte visats, varför förslaget bör ifrågasättas. 3 kap 10 § Förslaget innebär en ny ensidig skyldighet för arbetsgivaren att verka för att förhindra osakliga skillnader i bestämmelser och praxis om löner och anställningsvillkor, för alla diskriminerings- grunder och alla arbeten. Det är en avsevärd utökning av arbets- givarens administrativa börda. Utredningen har inte kunnat visa på att det faktiskt finns skillnader i bestämmelser och praxis som beror på de aktuella grunderna, som diskriminering i fråga om lön m.m. redan är förbjuden i lagen. Regeln är både obehövlig och omotiverad. 3 kap 11 § Genom förslaget utökas arbetsgivarens uppgiftsskyldighet gent- emot fackliga organisationer från löner till andra uppgifter som behövs för upprättande av program, bl. a. arbetsförhållanden och rekrytering. Detta innebär en avsevärd utökning av den administ- rativa bördan. Regeln verkar tveksam ur integritetssynpunkt, konsekvenserna i form av kartläggning och kategorisering av personal utifrån olika grunder har inte belysts tillräckligt. 3 kap 12 § Jag motsätter mig starkt att arbetsgivaren, vid sidan om den före- slagna skyldigheten till systematiskt målinriktat arbete inklusive programskyldighet, även ska vara skyldig att upprätta handlings- plan för jämställda löner, särskilt med tanke på att regeln vitesbe- läggs. Jag finner det helt oacceptabelt att på detta sätt stapla admi- nistrativa bördor på varandra. 4 kap 1 § Förslaget om att diskrimineringsombudsmannen inom ramen för sin tillsyn ska lämna råd och ge vägledning kräver att denna roll på ett väldigt tydligt sätt ska vara avskild från den formella vitessank- tionerade tillsynen. Regeln om systematiskt arbete är vitessanktio- nerad, som den är ny för arbetsgivarna. Det kommer att finnas en stor osäkerhet om vilka skyldigheter som i praktiken läggs på arbetsgivarna och hur de ska bete sig för att uppfylla dem. Det är mycket viktigt att såväl den rådgivande som den tillsynande rollen utövas på ett klokt och flexibelt sätt, så att företagens arbete underlättas som deras handlingsutrymme inte begränsas. 4 kap 5 § Jag ifrågasätter starkt att 11 och 12 §§ i 3 kap föreslås vitesbelagda. Av experten () Inledningsvis ställer jag mig bakom det av utredaren föreslagna syftet med de aktiva åtgärderna; att arbetsgivare i samverkan med arbetstagare ska undersöka sin verksamhet för att hitta hindren inom den egna verksamheten som leder till utestängning och diskriminering. Det kan inte nog understrykas att de aktiva åtgär- derna måste kunna utgå från verksamheten och dess förutsätt- ningar för att utgöra incitament till utveckling av främjandearbetet. Detta syfte medför att lagens regler om aktiva åtgärder inte låter sig detaljregleras. Främjandearbetet och arbetet med att motverka diskriminering (dvs. de förebyggande, aktiva åtgärderna) måste ur lagteknisk synvinkel begränsas till att ange en tydlig inriktning, vilket utredaren också föreslår med ett systematiskt målinriktat arbete inom delar av området . Jag utgår från att de aktiva åtgärderna, i likhet med de flesta andra HR-frågor, utvecklas bäst och ger störst nytta för såväl arbetsgivare som arbetstagare om de integreras så nära verksamhetens styrsystem som möjligt. Det förebyggande arbetet måste, såsom utredaren föreslår, inriktas mot organisationsnivå. Likväl måste de lagregler som styr det systematiska, målinrik- tade arbetet vara klara och tydliga för att kunna vara till hjälp för arbetsgivare och arbetstagare. De måste uppfattas som relevanta och konsistenta, inte minst för att minimera risken för att de ska komma att motverka sitt syfte. Dessvärre har utredaren inte hunnit med att tillfyllest analysera reglernas utformning utifrån denna synvinkel. Den tid som ställts till utredarens förfogande har inte tillåtit en sådan fördjupad analys. Även om jag ställer mig bakom utredarens intentioner vill jag ändå ta upp ett antal frågor som jag finner bekymmersamma och som enligt min mening bör omprövas i det fortsatta arbetet. I den första paragrafen i det förslagna kapitlet om aktiva åtgär- der (kap. 3), som anger inriktningen för dessa åtgärder, utesluts alltför många (alla som arbetar hos arbetsgivare med färre än 25 anställda) från att komma i åtnjutande av den utveckling som ett främjandearbete kan medföra. Min bedömning är dessutom att den potentiella kraften i arbetet går till spillo för alla arbetsgivare och alla anställda, även för dem som föreslås omfattas. Frågan riskerar att uppfattas som oviktig eller onödig, givet att så stora antal undantas. Därmed inte sagt att små och stora arbetsgivare ska åläggas samma skyldigheter vad gäller den skriftliga dokumentatio- nen över sitt främjandearbete. Jag finner också att arbetsgivarens skyldigheter, i samband med rekrytering, utbildning och kompetensutveckling (den föreslagna 3:8) getts en alltför vidlyftig och otydlig utformning. Inom dessa områden råder konkurrens. En fördelning av tjänster, utbildnings- platser eller liknande som uppfattas som rättvis av alla berörda låter sig knappast göras. Här föreslås att arbetsgivare ska verka för att anställda (motsv.) som riskerar att utsättas för diskriminering utifrån de angivna grunderna ska ha lika rättigheter och möjlig- heter utan närmare precisering. Inte heller anges någon grund för att kunna göra en rimlighetsbedömning eller avgränsning såsom i den föreslagna paragrafen om arbetsförhållanden (3:5). Det finns tyvärr inte försumbara risker för att de aktiva åtgär- derna tolkas som individinriktade åtgärder, som att lika rättig- heter glider till att bli individuell rätt eller att en åtgärd kan kränka den personliga integriteten. Jag uppfattar även utredarens förslag rörande lönekartläggning för att förhindra osakliga löneskillnader mellan kvinnor och män (den föreslagna 3:11) som otydligt. I denna finns en olycklig kopp- ling till kapitlets tredje paragraf som omfattar arbete för att förhindra diskriminering utifrån samtliga diskrimineringsgrunder. Detta kan i värsta fall få till följd att även lönekartläggningarna görs till del av programarbetet och att de därmed inte kommer att begränsas till att upptäcka skillnader mellan endast kvinnors och mäns löner. Det som varnade för och tog tydligt avstånd ifrån i sitt remissyttrande över slutbetän- kande; risken för registrering/kartläggning på individnivå utifrån fler diskrimineringsgrunder än kön, ökar högst väsentligt. Det är dessvärre fortfarande nödvändigt att utröna om löne- skillnader har direkt eller indirekt samband med kön och syftet med lönekartläggning är befogat. Men ifrågasätter starkt de olika metoder som samlas under benämningen arbetsvärdering och som läggs till grund för lönekartläggningar. Vid antogs centralorganisationens Färdriktning 2010–2013 i vilken federationens ståndpunkt framgår: De stora löneskillnaderna mellan män och kvinnor är resultatet av ett komplicerat samspel mellan en mängd olika drivkrafter och mellan omgivningens förväntningar och de enskilda medlemmarnas livsval. Arbetsvärdering är en metod som tar sikte på positionen, inte på personen och prestationen. I ett alltmer mångfasetterat och individua- liserat arbetsliv strider en sådan prioritering mot den önskvärda utvecklingen. Arbetsvärderingen riskerar att motverka den decentrali- sering och individualisering av lönebildningen som anser önsk- värd. framställs arbetsvärderingen som hävstång för yrken där lönerna släpar efter, som en objektiv och systematisk värdering av skillnaderna mellan olika uppgifter. Men arbetsvärdering är en bedöm- ning av arbetets karaktär och är tänkt att ligga till grund för jämförel- ser av löner. Olika modeller och system för arbetsvärdering kan fungera som en del av underlaget vid diskussioner om hur lönen ska sättas, men det är ett vanskligt verktyg och olämpligt som grund för avtalsfästa överenskommelser och tvister om löner. All arbetsvärdering är subjektiv, även den som ligger till grund för traditionella tariffer eller individuell lönesättning. I många arbetsvärde- ringssystem nedvärderas utbildning för besvärliga situationer och uppgifter jämfört med handgrepp i vardagens sysslor. Sådana system innebär att akademiker systematiskt missgynnas. Systemen gör anspråk på objektivitet och vetenskaplighet, trots att de utgår från skönsmässiga vägningar av olika kriterier mot varandra. Av experten () Diskrimineringslagens utgångspunkt är att människor ska ha lika rättigheter och möjligheter. Om denna utgångspunkt är vi överens och den regleras bland annat genom diskrimineringsförbuden i diskrimineringslagen. Utöver förbuden finns även regler om aktiva åtgärder avseende kön och etnisk tillhörighet, reli- gion eller annan trostillhörighet vars huvudsyfte är att främja en önskvärd samhällsutveckling. Utredarens uppdrag har varit att undersöka bestämmelserna om aktiva åtgärder och om och i så fall hur dessa har effekt på arbetet för lika rättigheter och möjligheter. Utredaren har även haft att ta ställning till vilka aktiva åtgärder som haft bäst effekt samt vilka kostnader dessa medfört. Med denna utvärdering som utgångs- punkt var uppdraget att föreslå fler eller färre regler om aktiva åtgärder. Som ett led i utvärderingen har utredaren låtit företaget ven undersöka effekterna av bestämmelser av aktiva åtgärder genom att bland annat intervjua 18 arbetsgivare. Enligt utvärde- ringen konstateras att få unika direkta effekter kunnat identifieras inom ramen för studien som direkt kan kopplas till lagstiftningen om aktiva åtgärder. Inte heller finns det en tydlig koppling mellan hur aktivt ett företag arbetar med frågorna i praktiken och i vilken mån kraven på plan och lönekartläggning uppfylls. Svårigheten att visa att lagstiftningen om aktiva åtgärder haft som effekt att påverka eller påskynda utvecklingen mot jämställdhet i arbetslivet är något som också utredaren själv framhåller i sammanfattningen av sitt förslag. En effektiv lagstiftning bygger på ett klarlagt behov och ett tydligt samband mellan det problem som ska lösas och regelverket. Mot bakgrund av ovan är det därför anmärkningsvärt och även i strid med kommittédirektivet att utredaren, trots att utvärderingen inte påvisar någon kausalitet mellan reglerna om aktiva åtgärder och önskvärd effekt, ändå lägger fram ett förslag som dessutom innebär en utökad reglering. Av experten () Yttrandet avser endast de föreslagna bestämmelser som avser arbetslivet, i huvudsak 3 kap. 1–11 §§. På grund av tidsbrist, där förslaget ändrats på väsentliga punkter in i det sista, kommer yttrandet endast att behandla några principiella synpunkter. Ytter- ligare principiella synpunkter, detaljsynpunkter och lagtekniska synpunkter kommer att behandlas i remissyttrandet. Aktiva åtgärder är och bör vara de grundläggande reglerna i en diskrimineringslag. Att främja likabehandling och motverka osaklig särbehandling i arbetslivet är en facklig kärnfråga. De slutsatser som redovisar utifrån sina intervjuer med 18 arbets- givare strider mot fackliga företrädares erfarenheter. Aktiva åtgär- der är nödvändiga för att bekämpa diskriminering på arbetsplat- serna. En ny diskrimineringslag trädde i kraft . LO hade ett flertal synpunkter på den lagstiftningen. Bland annat var LO kritisk till att lagstiftningen om de aktiva åtgärderna inte anslöt närmare till den svenska partsmodellen med förhandlingar och kollektivavtal som viktiga regleringsinstrument, dvs. att lagen inte gjordes helt eller delvis dispositiv. Likaså var LO starkt kritisk till att reglerförenklingsargument åberopades för att sänka lagstiftarens ambitionsnivå avseende lönekartläggning, handlingsplan för jämställda löner och jämställdhetsplan. Mot den bakgrunden hade jag – trots motstridiga utrednings- direktiv - starka förhoppningar att denna utredning skulle flytta fram positionerna för ett brett främjandearbete inom arbetslivs- området. I stället innebär den föreslagna regleringen sammantaget en klar försämring av reglerna om aktiva åtgärder och därmed möjligheterna att bekämpa diskriminering. I ett avseende förslås en förstärkning av reglerna - alla bestäm- melser, utom de gällande positiv särbehandling vid rekrytering i vissa fall och lönekartläggning - föreslås gälla samtliga diskrimine- ringsgrunder. Detta är givetvis bra - dock kunde samma resultat uppnåtts utan de omfattande, ibland endast redaktionella, ändring- arna i det gällande kapitlet. Generellt anser jag att bestämmelserna i det föreslagna tredje kapitlet har en karaktär av soft law eller guidelines innebärande bland annat att inga tydliga anvisningar ges till stöd för de som ska tillämpa reglerna. Hur kan t.ex. brister beträffande uppfyllelsen av krav i det föreslagna programmet följas upp av ring med ett vitesföreläggande när lagens krav i sig är opreciserade? En monumental försämring föreslås genom att skyldigheten att genomföra aktiva åtgärder, med undantag för lönekartläggning (undantaget för lönekartläggning kan utläsas av motiveringen men inte av lagtexten enligt min mening) endast gäller för arbetsgivare som har 25 eller fler anställda. gällde ju de aktiva åtgär- derna för samtliga arbetsgivare utom beträffande planskyldigheten som endast gällde för arbetsgivare med tio eller fler anställda, vilket ändrades till 25 eller fler anställda. Den nu föreslagna ändringen innebär i prak- tiken att av landets ca 977 000 företag endast ca 15 000 kommer att bli skyldiga att bedriva arbete med aktiva åtgärder. Av detta måste jag dra slutsatsen att regelförenklingsperspektivet blivit avgörandet för utformningen av förslaget och att skyddet för arbetstagarna, som konsekvent skett vid varje regelförenkling, försvagas. Förslaget är enligt min mening oacceptabelt. I stället är det enda rimliga, om man tror på det förebyggande arbetets effekt, att återgå till det som gällde , dvs. att alla arbetsgivare är skyldiga att genomföra aktiva åtgärder och att plankravet ska gälla för arbetsgivare med tio eller fler anställda. För att uppnå en bättre effekt av de aktiva åtgärderna bör de göras dispositiva eller delvis dispositiva. Att lagens aktiva åtgärder genom förslaget även innefattar lön och villkorsfrågor understryker detta. Den föreslagna konstruktionen är kontraproduktiv genom att inte flyta in i kollektivavtalssystemet och dess lönebestämmel- ser. Min uppfattning är att LO i sitt remissyttrande kommer att vara mycket kritisk till utredarens förslag. Av experten (Kommuner och Landsting) Paradoxalt nog så innebär Utredningen om aktiva åtgärder inom diskrimineringsområdets förslag både en större administrativ börda för arbetsgivare och en lägre ambitionsnivå när det gäller arbetet mot alla former av diskriminering. I mitt särskilda yttrande fokuse- rar jag fortsättningsvis på frågan om jämställdhet mellan kvinnor och män. Ändringarna som föreslås på jämställdhetsområdet är genomgripande och den motivering som lämnas till detta är att det är viktigt att klargöra att det inte finns någon hierarkisk ordning diskrimineringsgrunderna emellan. Det försvarar inte den nedrustning som blir följden på jämställdhetsområdet. Mina huvudsakliga invändningar mot förslaget är: Könsdiskriminering i det svenska samhället rör främst diskrimi- nering av kvinnor. Kvinnor som grupp är underordnad män som grupp när det gäller makt, resurser och inflytande. I liksom i andra samhällen råder en könsmaktsordning som är en struktur som på många sätt är annorlunda än andra diskriminerande struk- turer. Arbete för att motverka alla former av diskriminering är viktigt. På ett ytterst abstrakt och övergripande plan kan det arbetet sägas ha samma mål: ingen grupp ska diskrimineras. Men då man bryter ner det abstrakta målet till mer konkreta mål uppstår en rad skill- nader bl.a. i de metoder man kan använda för att nå målen. Kön är en mät- och identifierbar kategori vilket påverkar mål och metoder i arbetet. Kön kan ha både kvantitativa och kvalitativa mål medan övriga grunder bland annat av integritetsskäl har till övervägande del kvalitativa.