sou · GXB375d2 · 2010-01-01 00:00:00 — anser att anmälan till åklagare kan bli aktuell när någon helt enkelt låter bli att anmäla flyttning inom landet, när någon uppenbarligen lämnar felaktiga uppgifter i sin flyttningsanmälan och därigenom blir felaktigt folkbokförd eller när någon vistas i under sådana förhållanden att förutsättningarna för folkbokföring är uppfyllda, men personen låter bli att anmäla inflyttningen till . Andra förhållanden som enligt kan påverka bedömningen är om personen även har flyttat utan att anmäla detta självmant eller om det framgår att personen medvetet försvårar utredning om den nya adressen.6 Straffbestämmelsen folkbokföringslag tillämpades –1986 sammanlagt 15 gånger. Såvitt folkbokföringskommitté kunde finna gällde samtliga fall att någon underlåtit att anmäla flyttning inom landet.7 Såvitt känt har ingen dömts 5Se SOU 1996:68 Några folkbokföringsfrågor och prop. 1997/98:9 Skydd för förföljda personer, samordningsnummer, m.m. 6Se styrsignal Brott enligt 43 § folkbokföringslagen, dnr 130 218370-05/11, daterad . 7Se SOU 1988:10 Rätt adress s. 129. Föreläggande, vite, straff och överklagande enligt straffbestämmelsen efter 1991 . –anmälde totalt 28 misstänkta brott. Vid en uppföljning hade penningböter om dömts ut i ett mål, två förundersökningar var inledda och i två ärenden hade beslut om att inte inleda förundersökning fattats.8 anmäldes enligt diarium totalt 15 ärenden under respektive år. Europakonventionen9 är svensk lag enligt lagen (1994:1219) om den europeiska konventionen. Av artikel 6 i framgår bland annat att var och en ska, vid prövningen av hans eller hennes civila rättigheter och skyldigheter eller av en anklagelse mot honom eller henne för brott, vara berättigad till en rättvis och offentlig förhandling inom skälig tid och inför en oavhängig och opartisk domstol, som upprättats enligt lag. Var och en som blivit anklagad för brott ska betraktas som oskyldig till dess hans eller hennes skuld lagligen fastställts. Begreppet brott i den mening som avses i är ett autonomt begrepp, vilket innebär att det ska ges en självständig och allmängiltig tolkning. Vad som är ett brott i konventionens mening bestäms av tre kriterier, nämligen klassificeringen i den nationella rätten, gärningens natur samt påföljdens natur och stränghet. Det räcker att ett av dessa kriterier är uppfyllt för att artikel 6 ska vara tillämplig. Om en överträdelse klassificeras som brott i den nationella lagstiftningen betraktas den som brott även i konventionens mening.10 I den rätt till en rättvis rättegång som ger ingår att en person som är misstänkt för brott inte ska behöva belasta sig själv. Det innebär att den misstänkte inte ska behöva bidra till utredningen eller bevisningen i målet genom att göra medgivanden eller tillhandahålla belastande material.11 8Se PM Uppföljning av brottsanmälan enligt folkbokföringslagen daterad den 9Den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna. 2007/08:107 Administrativa sanktioner på yrkesfiskets område s. 15. 2002/03:106 Administrativa avgifter på skatte- och tullområdet, m.m. s. 66 f. Föreläggande, vite, straff och överklagande Frågan om det är möjligt att ingripa med både straff och vitespåföljd mot samma förfarande har övervägts . Det är förbjudet att vid vite förelägga en skattskyldig att medverka i en skatteutredning om det finns anledning att anta att den skattskyldige har begått brott och de begärda uppgifterna har samband med den gärning som brottsmisstanken avser.12 infördes ett förbud i djurskyddslagen (1988:534) mot att döma till ansvar enligt de särskilda straffbestämmelserna i lagen för en gärning som omfattades av ett vitesföreläggande om ett föreläggande hade överträtts. Motsvarande bestämmelser finns i livsmedelslagen (2006:804) och i lagen (2006:805) om foder och animaliska produkter. 16.3Regeringens uttalanden om avkriminalisering Regeringen har bedömt att kriminalisering som en metod för att försöka hindra överträdelser av olika normer i samhället bör användas med försiktighet. Rättsväsendet bör inte belastas med sådant som har ringa eller inget straffvärde. Kriminalisering är enligt regeringen heller inte det enda och inte alltid det mest effektiva medlet för att motverka oönskade beteenden. Det allmännas resurser för brottsbekämpning bör koncentreras på sådana förfaranden som kan föranleda påtaglig skada eller fara och som inte kan bemötas på annat sätt. Utrymmet för avkriminalisering bör enligt regeringen i och för sig vara betydande. Det går emellertid inte att med ett slag avskaffa stora mänger straffbestämmelser. Det som måste övervägas är i stället en avkriminalisering av enskilda straffbelagda beteenden. Det som är gemensamt för de flesta specialstraffrättsliga regler är att ansvarsbestämmelserna är avsedda att sanktionera överträdelser av förbud eller föreskrifter som getts i författning eller med stöd av författning. Det är alltså de materiella reglerna som ger innehåll åt straffbestämmelsen. Vid övervägande av om ett förfarande kan avkriminaliseras tvingas man ta ställning inte bara till straffbestämmelsen som sådan utan även till de materiella reglerna. Ur principiell synpunkt bör nämligen inte i lag eller annan författning givna föreskrifter lämnas osanktionerade. Den riktiga åtgärden bör i sådant fall vara att föreskriften som sådan utmönstras eller ges ett annat innehåll.13 2002/03:106 Administrativa avgifter på skatte- och tullområdet, m.m. s. 79 f. 1994/95:23 Ett effektivare brottmålsförfarande s. 52 och 55 f. Föreläggande, vite, straff och överklagande instämde i princip i de uttalanden som gjordes i propositionen om att kriminalisering som en metod för att söka hindra överträdelse av olika normer i samhället borde användas med försiktighet.14 folkbokföringskommitté konstaterade att den i folkbokföringen registrerade bosättningen hade fått en allt större ekonomisk betydelse för den enskilde genom att denna direkt eller indirekt lades till grund för avgöranden om den enskildes rättigheter och skyldigheter. Snabba och fullständiga anmälningar om ändrade förhållanden hade enligt kommittén avgörande betydelse för en aktuell och fungerande folkbokföring. En hög kvalitet på folkbokföringen förutsatte bland annat att folkbokföringsmyndigheterna gavs fungerande och enkla metoder för att få in och komplettera de uppgifter som skulle registreras i folkbokföringen eller som behövdes för bedömningen av bosättningen.15 Uppgifterna i folkbokföringen har minst lika stor betydelse i det svenska samhället som när folkbokföringskommittés betänkande lämnades . Även i våra direktiv lyfts vikten av korrekta och aktuella uppgifter fram, se bilaga 1. Folkbokföringen ska spegla befolkningens verkliga bosättning, identitet och familjerättsliga förhållanden så att olika samhällsfunktioner får ett korrekt underlag. Folkbokföringen har också betydelse i fler sammanhang, både när det gäller rättigheter och skyldigheter och i den praktiska hanteringen hos exempelvis företag. Den tekniska utvecklingen har vidare gjort det enkelt att ta del av och använda uppgifter som kommer från folkbokföringsdatabasen. Det är mot denna bakgrund fortfarande av stor betydelse att det finns fungerande metoder för att få in de uppgifter som ska registreras i folkbokföringen eller som behövs för bedömningen av bosättningen. En utgångspunkt för våra förslag är därför att det ska finnas effektiva metoder för att garantera hög kvalitet i de uppgifter som registreras inom ramen för folkbokföringen. måste en god rättssäkerhet 1994/95:JuU2 Ett effektivare brottmålsförfarande s. 6 f. 15Se SOU 1988:10 Rätt adress s. 126 f. och s. 130. Föreläggande, vite, straff och överklagande garanteras den enskilde bland annat genom att hänsyn tas till bestämmelser. 16.4.2Den särskilda straffbestämmelsen bör tas bort Förslag: Den särskilda straffbestämmelsen i folkbokföringslagen upphävs. Eftersom 43 § folkbokföringslagen är utformad som en straffbestämmelse är det helt klart att en sådan gärning omfattas av krav. Det innebär att det finns en rätt till passivitet för den som är misstänkt för ett sådant brott. Straffbestämmelsen i folkbokföringslagen kan träffa samma gärning som ett vitesföreläggande eftersom såväl vitesföreläggandet som straffet avser underlåtenheten att fullgöra sin anmälningsskyldighet enligt folkbokföringslagen. Ett föreläggande att anmäla flyttning som förenas med ett vite kan alltså innebära att den enskilde tvingas att själv ange sig skyldig till brott. Det kan inte anses förenligt med konventionens bestämmelser att förelägga en person vite, om det finns anledning att anta att han eller hon har begått ett brott och de begärda uppgifterna har samband med den gärning som brottsmisstanken avser. Regeringen har i tidigare lagstiftningsarbeten anfört att enligt en allmän princip i svensk rätt bör det inte vara möjligt att ingripa med både straff och vitespåföljd mot samma förfarande. Den möjlighet som finns i folkbokföringslagen att tillgripa både vite och straff mot samma beteende bör därför tas bort. Det kan göras genom att införa motsvarande bestämmelse som finns i bland annat taxeringslagen och djurskyddslagen, det vill säga genom förbjuda vite om det finns anledning att anta att den enskilde begått ett brott eller genom att förbjuda att den enskilde döms till ansvar om en gärning omfattas av ett vitesföreläggande som överträtts. Det är också möjligt att upphäva vitesbestämmelsen eller straffbestämmelsen. Mot bakgrund av den begränsade användningen av straffbestämmelsen anser vi att sistnämnda alternativ i första hand bör övervägas. Folkbokföringens uppgift är att fastställa enskildas bosättning och registrera uppgifter om dem. Om någon underlåter att anmäla flyttning kan den omständigheten att folkbokföringsdatabasen Föreläggande, vite, straff och överklagande innehåller felaktiga uppgifter i och för sig få konsekvenser för andra delar av samhället men en sådan underlåtelse kan inte i sig anses vara så allvarlig att det krävs en straffsanktion. Vi är också tveksamma till om en straffsanktion är ett effektivt medel för att motverka ett sådant beteende. Det kan inte heller anses vara ett sådant beteende som rättsväsendets resurser i första hand bör användas till. Det är dessutom mycket få personer som döms för folkbokföringsbrott och straffet är lägsta tänkbara. Som vi nämnt har folkbokföringen stor betydelse i samhället, inte minst för att i olika sammanhang bedöma enskildas rättigheter och skyldigheter. Den som inte fullgör sin anmälningsskyldighet enligt folkbokföringslagen på ett korrekt sätt kan ha till syfte att med hjälp av de felaktiga uppgifterna i folkbokföringsdatabasen få fördelar av något slag, exempelvis någon form av bidrag. Vi anser att det bör vara först när en person uppsåtligen eller av grov oaktsamhet utverkar en felaktig folkbokföring för att uppgifterna ska användas för att felaktigt få fördelar som det finns anledning att bestraffa beteendet. Det straffrättsliga ansvaret bör då utkrävas för denna senare gärning. Ett exempel på när ett sådant straffansvar är möjligt att utkräva är bidragsbrott enligt bidragsbrottslagen (2007:612). En av förutsättningarna för att en person ska kunna dömas för bidragsbrott är att denne lämnar oriktiga uppgifter eller inte anmäler ändrade förhållanden som han eller hon är skyldig att anmäla enligt lag eller förordning. Bestämmelsen förutsätter inte att uppgiften lämnas till den myndighet eller arbetslöshetskassa som beslutar om förmånen. Exempelvis kan en felaktig uppgift om folkbokföringen som lämnas till medföra straffansvar om felaktigheten leder till fara för att en socialförsäkringsförmån betalas ut felaktigt eller med ett för högt belopp, förutsatt att detta omfattas av gärningsmannens uppsåt. Den som har vilselett i ett folkbokföringsärende kan alltså dömas för ett bidragsbrott i förhållande till exempelvis . Sammantaget menar vi att övervägande skäl talar för att ta bort den särskilda straffbestämmelsen i folkbokföringslagen. I den mån det behövs ytterligare bestämmelser för att kunna straffa oönskade beteenden som tar sin utgångspunkt i en medvetet felaktig folkbokföring måste sådana bestämmelser införas. Den frågan faller emellertid utanför ramen för denna utredning. Vårt förslag innebär också att de särskilda problem som finns med att kombinera straff och vite försvinner. Föreläggande, vite, straff och överklagande 16.4.3Bestämmelser om föreläggande och vite Bedömning: Bestämmelserna om föreläggande och vite bör inte ändras. För att uppgifterna i folkbokföringsdatabasen ska hålla en god kvalitet är det viktigt att har effektiva metoder för att få in de uppgifter som behövs. Det är självklart att måste ha möjlighet att förelägga bland annat den som är anmälningsskyldig enligt folkbokföringslagen att komma in med uppgifter. I avsnitt 15.2.8 föreslår vi att den enskilde utöver vad som gäller även ska vara skyldig att lämna de uppgifter som får registreras i folkbokföringsdatabasen om uppgifterna inte kan hämtas in på annat sätt. Där föreslår vi också att ska ha möjlighet att förelägga en person att komma in även med dessa uppgifter. Ett föreläggande som inte är förenat med någon påföljd är inte alltid ett effektivt påtryckningsmedel. Det är därför enligt vår mening helt nödvändigt att det finns en möjlighet att ge någon form av sanktion när den som är skyldig att lämna uppgifter inte gör det. Det gäller, mot bakgrund av att vi ovan föreslår att den särskilda straffbestämmelsen i folkbokföringslagen ska tas bort, nu med särskild styrka. Ett vite är ett hot om att ett betalningsansvar kan uppstå, om personen inte skulle följa ett föreläggande. Vitet är alltså avsett att styra någons beteende i ett enskilt fall för framtiden. Vitessystemet har i och för sig den nackdelen att det är tidsödande och tungrott om föreläggandet inte efterlevs. Viteshotet är emellertid också ett verkningsfullt påtryckningsmedel.16 Vi bedömer sammantaget att vitet är en såväl lämplig som nödvändig sanktion när ett föreläggande inte följs. Möjligheten att förena ett föreläggande med vite ska därför finnas kvar. Som framgår ovan bör det inte vara möjligt att ingripa med både straff och vite mot samma förfarande. I och med att vi föreslår att den särskilda straffbestämmelsen i folkbokföringslagen ska tas bort är problemet i princip undanröjt. En fråga är emellertid hur man ska se på ett vite inom ramen för folkbokföringen och exempelvis ett bidragsbrott där det straffbara förfarandet består i att personen har utverkat ett felaktigt beslut om folkbokföring. 16 Se SOU 2004:100 Tillsyn. Förslag om en tydligare och effektivare tillsyn s. 193. Föreläggande, vite, straff och överklagande har behandlats i andra sammanhang, exempelvis när det gäller livsmedelslagen. Det förbud mot att ingripa med både straff och vite mot samma beteende som finns i exempelvis livsmedelslagen gäller bara i förhållande till de särskilda straffbestämmelserna i den lagen. I förarbetena till livsmedelslagen anges uttryckligen att denna förbudsbestämmelsen inte bör gälla om gärningen är straffbar enligt brottsbalken.17 Mot denna bakgrund anser vi att det inte kan anses strida mot att en person som har förelagts vite enligt folkbokföringslagen kan straffas för exempelvis bidragsbrott eller ett brott enligt , även om det straffbara förfarandet består av att ha utverkat ett felaktigt folkbokföringsbeslut. 16.4.4Anmälan om förnamn enligt namnlagen Förslag: Bestämmelser om föreläggande och vite i ärenden enligt namnlagen flyttas från folkbokföringslagen till namnlagen. års namnlag, namnlagen (1963:521), infördes fanns bestämmelser om förnamn folkbokföringsförordning och i lagen (1946:778) om tillägg till kap. 3 kyrkolagen. Av 16 § folkbokföringsförordningen följde att om ett barn inte blivit döpt inom skulle barnets namn anmälas hos pastor. I folkbokföringsförordningen fanns också bestämmelser om föreläggande och vite för den som inte fullgjorde denna skyldighet. I 23 § namnlag infördes bestämmelser om anmälan av barns förnamn som motsvarande bestämmelser i folkbokföringslagen togs bort. namnreform innebar att bestämmelserna om föreläggande och vite för det fall anmälningsskyldigheten enligt namnlagen inte fullgjordes kvarstod i folkbokföringslagen. anges, som framgår ovan, i 30 § namnlagen att varje barn ska ges ett eller flera förnamn, som från födelsen ska anmälas till . När namnbestämmelserna fanns i folkbokföringsförordningen var det naturligt att där också fanns bestämmelser om föreläggande och vite. är det namnlagen som reglerar när ett namn förvärvas. Förvärvet av ett namn har inte någon direkt anknytning 17 Se prop. 2004/05:72 Förbättrad djurskydds- och livsmedelstillsyn s. 45. Föreläggande, vite, straff och överklagande Bestämmelserna om föreläggande och vite vid underlåtenhet att anmäla ett barns namn enligt bestämmelserna i namnlagen hör därför inte hemma i folkbokföringslagen. Namnlagen innehåller redan bestämmelser om förfarandet i mål och ärenden enligt namnlagen. Det är därför naturligt att flytta bestämmelserna om föreläggande och vite i namnärenden till namnlagen. Det blir då också tydligare vilka tvångsmedel som kan användas i namnärenden. 16.4.5Ändring av beslut efter omprövning eller överklagande Förslag: Det ska förtydligas att om det finns skäl att efter omprövning eller överklagande ändra ett beslut om folkbokföring ska det ske, även om ett nytt beslut om folkbokföring har fattats efter det först fattade beslutet. Frågan om vad som gäller när ett beslut ändras efter omprövning eller överklagande har aktualiserats med anledning av en dom från Regeringsrätten. Regeringsrätten har i avgörandet haft att ta ställning till om en man skulle avregistreras från folkbokföringen som utflyttad eller inte.18 Mannen hade en bostad i men arbetade större delen av tiden i . (dåvarande ) hade beslutat att mannen skulle avregistreras såsom utflyttad. som Regeringsrätten handlade ärendet hade mannen återigen blivit folkbokförd i . Regeringsrätten fann att mannen rätteligen inte borde ha blivit avregistrerad av , men konstaterade att eftersom mannen numera var folkbokförd föranledde hans överklagande inte någon vidare åtgärd från Regeringsrättens sida. Regeringsrätten avskrev målet. Kammarrätten har i ett avgörande därefter, med samma motivering, avskrivit ett ärende som gällde frågan om inflyttning. Folkbokföringen ligger till grund för en stor mängd rättigheter och skyldigheter för den enskilde. Det förekommer i vissa fall att den enskilde har rätt till en viss förmån först efter att ha varit folkbokförd i . Som exempel kan nämnas rösträtt i kommunala och landstingskommunala val för andra än medborgare i någon av EU:s medlemsstater eller eller (4 kap. 18 RÅ 2008 ref. 13. Föreläggande, vite, straff och överklagande 2 § 3 kommunallagen (1991:900)). I en sådan situation är det av stor betydelse för den enskilde att även folkbokföringen bakåt i tiden är korrekt. Domstolarna har i ovan nämnda avgöranden endast tagit ställning till frågan om personen skulle vara folkbokförd eller inte och då personen för avgörandet varit folkbokförd ansett att frågan förfallit. Då tidpunkten för när en person blir folkbokförd, som ovan framgår, i princip är av lika stor betydelse som frågan om folkbokföringen anser vi att det krävs ett förtydligande i folkbokföringslagen, så att även tidpunkten prövas i de ärenden där ett nytt beslut om folkbokföring har fattats efter det överklagade beslutet. Ett sådant förtydligande stämmer också överens med hur bestämmelsen tidigare tillämpats. Enligt tidigare praxis har det ansetts att om ett beslut ändras efter överklagande ska det nya beslutet gälla som det överklagade beslutet. Detta har gällt även om ett senare beslut om personens bosättning fattats. Det bör framhållas att i de flesta fall prövas och ändras ett beslut om folkbokföring utan att det finns något senare beslut som gör att saken kan anses ha fallit. Dagens praxis innebär alltså att beslutet i dessa fall ändras även bakåt i tiden. Vi föreslår därför att 35 § förtydligas så att om det finns skäl att efter omprövning eller överklagande ändra en persons folkbokföring ska det ske, även om ett nytt beslut om folkbokföring har fattats efter det först fattade beslutet. Beslutet kommer att gälla från den tidpunkt som anges i 35 § första stycket. Detta behöver dock inte anges särskilt. Del F Gemensamma frågor 17.1Personer som ska vara folkbokförda Vi föreslår att en person som omfattas av bestämmelserna om uppehållsrätt i 3 a kap. 3 eller 4 § utlänningslagen (2005:716) ska folkbokföras om han eller hon har uppehållsrätt. Om personen saknar uppehållsrätt ska denne folkbokföras om det finns synnerliga skäl eller – om personen är skyldig att ha uppehållstillstånd – om han eller hon har ett sådant tillstånd. Förslaget innebär att kvaliteten på uppgifterna i folkbokföringsdatabasen höjs. I och med att folkbokföringen ofta ligger till grund för enskildas förmåner kommer utflödet av allmänna medel att minska i och med att folkbokföring inte längre kommer att ske av personer som saknar uppehållsrätt. Uppgifter om hur många personer som är folkbokförda och som saknar uppehållsrätt går dock inte att få fram. För del innebär förslaget ett marginellt merarbete eftersom den faktiska prövningen av uppehållsrätten i flertalet fall ska göras av . ska redan med dagens regelverk efter ansökan pröva den enskildes uppehållsrätt. Dock föreslår vi att ska få direktåtkomst till uppgifter om uppehållsrätt. Kostnaderna för att göra detta möjligt uppskattar vi till för respektive myndighet. Kostnaderna är enligt vår mening inte större än att de kan tas inom myndigheternas befintliga resurser. Därutöver menar vi att uppgifter om uppehållsrätt även i de fall en person vänder sig direkt till bör överföras elektroniskt mellan och . Utvecklingen av ett system för elektroniskt informationsutbyte kommer att medföra kostnader. Det pågår emellertid ett arbete om informationsutbyte mellan och bland annat med anledning av ett uppdrag från regeringen till i verkets reglerings- Den informationsöverföring från som blir aktuell med anledning av vårt förslag bör kunna samordnas med detta arbete, vilket bör minska kostnaderna. Enligt vår mening bör även kostnaderna för en vidareutveckling av systemet kunna tas inom myndigheternas befintliga resurser. Om registreringen hos upphör kan samma rutiner användas. Förslaget innebär därför inte i sig några ytterligare kostnader i denna del. Om registreringen hos upphör kommer att bli den myndighet som ska utfärda bevis om registrering enligt rörlighetsdirektivet. har system för utfärdande av personbevis och andra registerutdrag. En motsvarande lösning bör kunna användas för bevisen om registrering. En anpassning av systemen kommer dock att behövas. Kostnaderna för detta borde kunna finansieras genom de medel som frigörs från om deras skyldighet att utfärda bevis upphör. 17.1.2Folkbokföring av barn vid födelse och adoption Förslaget att barn som föds utom landet, med ett undantag som vi redovisar nedan, inte längre ska folkbokföras från födelsen innebär framför allt att kvaliteten i uppgifterna i folkbokföringsdatabasen förbättras. Det kan råda stor osäkerhet om folkbokföring av barn som föds utom landet bör ske, bland annat eftersom det ofta är oklart om modern rätteligen borde vara folkbokförd. Förslaget underlättar därmed arbete och bör öka tilltron till folkbokföringen. Socialförsäkringslagen innehåller ett eget bosättningsbegrepp och barnet kan anses bosatt i trots att det är fött och vistas utom landet. har uppgett att vårt förslag underlättar deras arbete. Vi bedömer att förslaget innebär en kostnadsbesparing för staten, främst eftersom risken är stor att socialförsäkringsförmåner betalas ut till och för barn som är folkbokförda, även om de inte uppfyller socialförsäkringslagens krav på bosättning. Om barnen senare flyttar till ska de folkbokföras vid inflyttningen. För barnens och föräldrarnas del bedömer vi att förslaget får små konsekvenser.