sou · GXB356 · 2010-01-01 00:00:00 — I sitt yttrande av lämnade lagrådet synpunkter på Kammarrättens i funktion som sista instans med ansvar för prejudikatbildningen. Lagrådet menade bl.a. att det inte var övertygat om att prejudikatfunktionen enligt den nya ordningen ens på skulle komma att bli tillräckligt effektiv för att svara mot det just på utlänningsrättens område stora behovet av vägledande avgöranden (prop. s. 506). Regeringen bemötte dessa synpunkter och menade att uppgifterna som följer av att Kammarrätten i är sista instans med förtroende kunde överlämnas till Kammarrätten i , inte minst mot bakgrund av förslagen om förstärkt sammansättning i denna domstol samt utredningsarbetet som pågick beträffande genomförande av ny instans- och processordning, dvs. arbetet med att avveckla och arbetet i med (prop. s. 110). 8.2.1Praxisbildning i tidigare ordning I tidigare instansordning prövades utlännings- och medborgarskapsärenden enligt huvudregeln av (). Verkets beslut om avvisning och utvisning kunde överklagas till . inrättades prövade regeringen samtliga överklaganden av beslut. Härefter prövades ett mindre antal utlännings- och medborgarskapsärenden av regeringen, under förutsättning att ärendet överlämnades dit från eller . I den tidigare instans- och processordningen styrdes rättstillämpningen av regeringen. Väsentligen skedde detta genom två metoder – förordningsmetoden eller ärendemetoden. Förordningsmetoden innebar att regeringen meddelade föreskrifter genom förordning, och ärendemetoden att regeringen genom beslut i enskilda ärenden styrde rättstillämpningen (SOU 1999:16, s. 136). När det gällde överlämnande av ärenden till regeringen (ärendemetoden) fick dåvarande och med eget yttrande överlämna ärenden till regeringen för avgörande. Sådant överlämnande fick göras då ärendet pga. familjeanknytning eller liknande orsak hade samband med annat ärende hos regeringen eller då det bedömdes finnas säkerhetsmässiga orsaker m.m. I övrigt fick överlämnande ske om det bedömdes vara av särskild vikt för ledning av utlänningslagens tillämpning att regeringen avgjorde ett ärende som kunde antas få betydelse för frågan om uppehållstillstånd för en grupp utlänningar som åberopade huvudsakligen samma skäl till stöd för sin ansökan om uppehållstillstånd. Vidare fick överlämnande ske om det i andra fall bedömdes vara av synnerlig vikt för ledning av utlänningslagens tillämpning att regeringen prövade ett ärende. I SOU 1999:16 anfördes att tanken att domstolar skulle lämna över ärenden till regeringen för praxisledning måste anses stå i mindre god överensstämmelse med grundläggande principer om maktfördelning och om domstolarnas självständighet. Kommittén hänvisade till föreskriften i regeringsformen att ingen myndighet och inte heller får bestämma hur en domstol ska döma i det enskilda fallet eller hur en domstol i övrigt ska tillämpa en rättsregel i ett enskilt fall. Till det sagda, menade kommittén, kom att avgörandet i ärenden som överlämnats till regeringen för vägledande beslut ofta dragit ut och att detta medfört förlängd handläggningstid. Kommittén föreslog alltså att någon möjlighet att lämna över ärenden till regeringen för vägledande beslut inte längre skulle finnas. I stället skulle regeringens styrning av utlänningslagens tillämpning ske genom föreskrifter i förordning inom ramen för bemyndiganden i lag (SOU 1999:16 s. 311 f.). I den nya instans- och processordningen svarar Migrationsöverdomstolen i egenskap av prejudikatinstans för praxisbildningen i utlännings- och medborgarskapsärenden. Här redogörs för den dömande verksamheten vid Migrationsöverdomstolen. Uppgifterna i avsnittet har inhämtats vid intervjuer med ledamöter vid Migrationsöverdomstolen och genom vissa interna dokument från domstolen. Verksamheten vid Migrationsöverdomstolens avdelningar beskrivs i kapitel 17 om domstolsorganisationen och berörs i detta avsnitt endast i den mån det behövs för att underlätta förståelsen av framställningen. För att kompetensen i den prejudikatbildande verksamheten ska kunna tillvaratas och en enhetlig hantering åstadkommas, handlägger Migrationsöverdomstolen mål som beviljats prövningstillstånd vid en särskild prejudikatavdelning, avdelning 1 (före avdelning 8). Avdelningen avgör också frågan om prövningstillstånd i de fall ansvarig domare vid annan avdelning redan vid en preliminär bedömning anser att målet har prejudikatvärde. Då målet över till avdelning 1. Frågan om prövningstillstånd på grund av synnerliga skäl, och avgörande i sak av sådana mål handläggs på den avdelning dit målet ursprungligen lottats. I underlaget till verksamhetsplanering för slogs fast att verksamheten vid prejudikatavdelningen då endast hade pågått , varför det var för tidigt att utvärdera den. Avdelningens egna erfarenheter av tiden dittills var att arbetet hade kommit igång snabbt, att samarbetet med andra avdelningar fungerat i allt väsentligt väl och att avdelningens rutiner var effektiva. En organisationsförändring, innebärande att migrationsmålen ska integreras på samtliga kammarrättens avdelningar kommer att genomföras . Avdelning 1 fortsätter att fungera som renodlad prejudikatavdelning i den nya organisationen. Fortlöpande förs diskussioner vid Migrationsöverdomstolen om vilka frågor som bör tas upp till prövning. Avdelning 1 ansvarar för interna praxismöten där jurister från övriga Migrationsöverdomstolen deltar. Mötena hålls och syftet är att ha allmänna rättsliga diskussioner inom migrationsområdet. En fast punkt på dagordningen vid dessa möten är diskussion om uppsläppta/avgjorda mål av särskilt intresse. Resultatet från mötena sprids inte vidare till migrationsdomstolarna. Diskussioner förs också i en för Migrationsöverdomstolen och migrationsdomstolarna gemensamma referensgrupp, där synpunkter från migrationsdomstolarna även kan lämnas, se avsnitt om förmedling av praxis, 8.4.4. Domare vid Migrationsöverdomstolen har uttryckt att mål som bedöms som aktuella för prövningstillstånd bör vara relativt renodlade och avse rättsfrågor. Målen bör helst inte innehålla för mycket bevisfrågor. Avdelning 1 har här en viktig funktion att förmedla till övriga avdelningar vilka rättsfrågor som bör uppmärksammas i prejudikatavseende. Migrationsdomstolarna och enskilda parter kan enligt domarna vid Migrationsöverdomstolen bidra till att sätta särskild fokus på frågor som bör ges prövningstillstånd. I vissa domar skriver migrationsdomstolarna uttryckligen att det saknas praxis på ett visst område, vilket särskilt kan visa på behovet av prejudikatdispens. Det har förekommit situationer när migrationsdomstolarna har tillämpat lagen olika, vilket också i en del fall påpekas i överklaganden. I dessa fall har det inträffat att migrationsdomstolarna har efterfrågat praxis genom ett nytt avgörande från Migrationsöverdomstolen. Ett exempel på en sådan situation var då Migrationsöverdomstolen uppmärksammade att praxis beträffande asylsökande från skilde sig åt mellan underinstanserna. Härefter dömde Migrationsöverdomstolen i 2007:9, varigenom domstolen klargjorde bl.a. hur begreppen i utlänningslagen om inre väpnad konflikt och andra svåra motsättningar skulle tolkas. Den övervägande delen mål som beviljas prövningstillstånd ges sådant tillstånd på grund av prejudikatdispens. Prövningstillstånd på grund av synnerliga skäl var vanligare efter införandet av den nya instans- och processordningen men förekommer mer sällan. Dessa mål refereras heller vanligen inte. Prövningstillstånd meddelas inte regelmässigt då felaktig handläggning uppmärksammas, utan med återkommande mellanrum om det behövs för att inskärpa att t.ex. en viss handläggningsmetod är felaktig. Migrationsöverdomstolen släpper dock regelmässigt upp de fall där den felaktiga handläggningen kan antas ha påverkat utgången i målet. Migrationsdomstolarna och har i olika sammanhang framfört att Migrationsöverdomstolen borde avgöra frågor om landpraxis, dvs. att Migrationsöverdomstolen bör uttala sig om den aktuella situationen i ett visst land eller rörande en viss folkgrupps eventuella flyktingstatus eller liknande. Representanter för Migrationsöverdomstolen som utredningen träffat har uttryckt att domstolen inte ska ansvara för att meddela landpraxis, utan att dess uppgift är att meddela praxis i rättsliga frågor. Meddelande av landpraxis avser inte rättstillämpning och man kan, anser domare vid Migrationsöverdomstolen, inte likställa domstolen med , som uttalade sig i landfrågor. Domstolen anser sig ha en annan roll och domarna hänvisar dessutom till att utlänningsärenden numera avgörs i ett tvåpartsförfarande, varför det åligger parterna att ge in utredning i målet. Vidare bör prejudikaten enligt domarna ha viss livslängd. Frågor om läget i ett visst land kan ändra sig snabbt och det är, enligt Migrationsöverdomstolens representanter, därför inte möjligt att förse underinstanserna med uppdaterad landpraxis. För det fall att det skulle åligga Migrationsöverdomstolen att uttala sig om läget i asylsökandes ursprungsländer skulle man återkommande behöva ta upp frågorna, menar man. Domare vid Migrationsöverdomstolen har uppgett att det i ett enskilt fall, där målet beviljas prövningstillstånd på grund av en viss rättsfråga, ändå ofta blir aktuellt att domstolen utöver den rättsliga bedömningen berör läget i ett visst land eller för en viss folkgrupp. Migrationsöverdomstolens uppgift är, enligt representanternas uppfattning, att belysa hur lagens rekvisit ska tolkas mot en viss bakgrund och i det sammanhanget måste den landsituation som är aktuell i det enskilda fallet tas upp av domstolen och bedömas. Som exempel på detta har Migrationsöverdomstolen nämnt MIG 2007:9, vilket berörts ovan, där som tidigare nämnts Migrationsöverdomstolen bedömt bl.a. frågan om inre väpnad konflikt. Migrationsöverdomstolen anser att det prejudicerande här var principerna för bestämmande av bl.a. begreppet inre väpnad konflikt, inte bedömningen av säkerhetsläget i . I den del Migrationsöverdomstolens domar innehåller landbedömningar avser de alltså det enskilda fallet, enligt de domare utredningen träffat. Migrationsöverdomstolens tolkning av rekvisiten i MIG 2007:9 ger dock vägledning avseende bedömningen av rekvisitet inre väpnad konflikt i jämförbara situationer. Vid fattar generaldirektören eller rättschefen på förekommen anledning vägledande beslut i olika frågor. Behovet av vägledning kan exempelvis vara påkallat om det behövs för bedömning av huruvida en intern väpnad konflikt utbrutit i visst område. Inom verket förekommer även att verksamhetsområdeschefer fattar klargörande beslut, som kan visa på lämplig bedömning av en mer specifik situation. Verksamhetsområdet har även en särskild typ av vägledande beslut som kallas Styrsignal. Slutligen finns en typ av analys som kallas Rättschefen kommenterar. Dessa analyser görs av verksamhetsområdet styrning och kan exempelvis avse hur man ska tolka praxis från migrationsdomstolarna i en viss fråga. Vanligen är analyserna initierade av att en konkret fråga väckts hos verksamhetsområdet styrning eller vid förvaltningsprocessenheterna. vägledande beslut, klargörande beslut, styrsignaler och Rättschefen kommenterar publiceras på verkets intranät, liksom på Lifos. Allmänheten har tillgång till materialet. 8.3Praxis från Migrationsöverdomstolen avseende extraordinära rättsmedel och återförvisning Praxis från Migrationsöverdomstolen har redovisats i flera andra kapitel. Här belyses några rättfall avseende extraordinära rättsmedel och återställande av försutten tid. Instansordningen för extraordinära rättsmedel är Migrationsöverdomstolen – Regeringsrätten. Regeringsrätten prövar som första instans ansökningar om resning beträffande slutliga avgöranden av Migrationsöverdomstolen. Ansökningar om resning rörande andra avgöranden än dessa prövas av Migrationsöverdomstolen. Bestämmelser om överklagande av Migrationsöverdomstolens avgörande i här aktuella frågor, resning och återställande av försutten tid, följer av förvaltningsprocesslagens regler om överklagande av kammarrättens beslut hos Regeringsrätten (prop. 2004/05:170 s. 310). Ett rättsfall av intresse är RÅ 2007 ref. 78. I målet ansökte sökanden om resning hos Migrationsöverdomstolen över Migrationsöverdomstolens beslut att inte meddela prövningstillstånd. Migrationsöverdomstolen avvisade ansökningen och överlämnade den till Regeringsrätten, med hänvisning till att det ankom på den domstolen att pröva ansökningen. Regeringsrätten avgjorde målet i plenum och anförde att en ansökan om resning i ett mål om uppehållstillstånd, i vilket Migrationsöverdomstolen inte har meddelat prövningstillstånd ska, om ansökningen syftar till en ny sakprövning i målet, prövas av Kammarrätten i i dess egenskap av Migrationsöverdomstol. Migrationsöverdomstolen har i målen UM 5663-08, beslut och UM 7510-08, beslut (inhämtade från Rättsbanken), återställt försutten tid. I det första fallet hade sökandens offentliga biträde fullmakt att föra dennes talan mot . Verkets beslut delgavs endast sökanden, men biträdet fick ingen underrättelse. Sökanden ansågs därför inte ha kunnat överklaga beslutet i rätt tid. Det andra fallet avsåg en situation där uppgett för en sökande och dennes offentliga biträde att ett överklagande hade lämnats in i rätt tid, trots att så inte var fallet, vilket föranledde det offentliga biträdet att inte ge in något överklagande. Förvaltningsprocessens allmänna regler om återförvisning medför att ett mål kan återförvisas då allvarliga brister i handläggningen har förekommit i underinstansen, eller då ett överklagat beslut grundar sig på oriktig rättstillämpning, och ett nytt beslut bör fattas i den lägre instansen. Återförvisning kan även förekomma då ett ärende bör prövas på nytt i lägre instans med hänsyn till instansordningsprincipen. Här följer några refererade rättsfall från Migrationsöverdomstolen som avser återförvisning. Migrationsöverdomstolen ansåg att ett förordnande enligt 8 kap. 6 § utlänningslagen inte borde ha meddelats i beslut och därefter ha fastställts i migrationsdomstolens dom, dels på grund av att rättsliga förutsättningar för ett sådant förordnande saknades, dels då det förelåg brister i förfarandet hos och migrationsdomstolen. Vidare förelåg fråga också om migrationsdomstolen kunnat läka bristerna i handläggning samt hur migrationsdomstolar och skulle hantera landinformation. Migrationsöverdomstolen konstaterade att varken migrationsdomstolen eller mot bakgrund av den befintliga utredningen och landinformationen haft fog för att besluta om förordnanden enligt 8 kap. 6 § utlänningslagen. Vidare menade att handläggningsfel förekommit både hos och hos migrationsdomstolen, varför såväl migrationsdomstolens dom som beslut undanröjdes och målet återförvisades till för ny handläggning. I målet, som avsåg uppehållstillstånd på grund av anknytning, ansåg Migrationsöverdomstolen att migrationsdomstolen hade underlåtit att med kommunicera handling som den klagande gett in, trots att handlingen återgetts i domen. Migrationsdomstolens dom undanröjdes, och målet återförvisades till migrationsdomstolen på grund av allvarliga brister i handläggningen. Migrationsöverdomstolen konstaterade att vid prövning av en ansökan om uppehållstillstånd kan uppgifter av vikt återfinnas inte endast i sökandens dossié utan även i den dossié som avser den person till vilken anknytning söks (anknytningspersonen). Migrationsdomstolen hade i målet endast haft tillgång till sökandens dossié trots att i sitt beslut även beaktat uppgifter i anknytningspersonens dossié. Målet återförvisades till migrationsdomstolen för fortsatt handläggning både på grund av allvarliga brister i handläggningen och på grund av uppenbart oriktig rättstillämpning. Migrationsöverdomstolen angav att ett beslut om utvisning av en EES-medborgare ska föregås av en prövning av om utlänningen har uppehållsrätt. Att migrationsdomstolen inte hade prövat frågan om den sökande hade uppehållsrätt utgjorde en allvarlig brist i domstolens rättstillämpning som inte kunde avhjälpas i Migrationsöverdomstolen. Migrationsdomstolens dom undanröjdes och målet visades åter till migrationsdomstolen för fortsatt handläggning. Enligt ska en kontroll av om en utlänning finns registrerad på spärrlista i Schengens informationssystem (SIS) ske innan utlänningen beviljas uppehållstillstånd. I det aktuella målet hade migrationsdomstolen underlåtit att hos begära en kontroll av om sökanden var registrerad på spärrlistan innan den beviljade henne uppehållstillstånd. Migrationsöverdomstolen anförde att underlåtelsen innebar ett åsidosättande av förpliktelser inom och utgjorde sådant handläggningsfel som medförde att migrationsdomstolens dom skulle undanröjas och målet visas åter till migrationsdomstolen för ny handläggning. 8.4.1Förmedling av Migrationsöverdomstolens praxis Migrationsöverdomstolen väljer kontinuerligt ut ett antal avgöranden som anses särskilt intressanta. Dessa refereras under beteckningen MIG med årtal för avgörandet och löpande numrering i kronologisk ordning. Urvalet av vad som ska refereras görs av ledamöterna av rätten som har deltagit vid avgörandet. Detta urval sammanställs härefter av redaktionskommittén vid Migrationsöverdomstolen. Avdelning 1 är sammankallande för redaktionskommittén, som har representanter från flera dömande avdelningar. MIG-avgörandena förmedlas elektroniskt på den offentliga förvaltningens gemensamma webbplats för svensk rättsinformation. På webbplatsen, >, återfinns Migrationsöverdomstolens refererade domar under . Migrationsöverdomstolens refererade avgöranden kan också återfinnas t.ex. genom landinformationssystem Lifos, eller via andra söktjänster på nätet. I vissa fall omfattar dessa informationskanaler även icke refererade mål. Urvalet av de avgöranden som ska läggas ut på Lifos görs av Rättsenheten vid . Som en form av snabb praxisspridning skickar Migrationsöverdomstolen alla domar och beslut, förutom beslut avseende att prövningstillstånd ej beviljats, till migrationsdomstolarna och . Det finns ansvariga på respektive myndighet som för register över domarna och besluten. Referatsamlingen från Migrationsöverdomstolen börjar nu bli relativt omfattande. Enligt uppgifter från Migrationsöverdomstolen är en tryckt rättsfallssamling för Migrationsöverdomstolens avgöranden planerad att ges ut . I denna kan det också finnas utrymme för notisavgöranden. 8.4.2Förmedling av migrationsdomstolarnas praxis I (, Slutredovisning, dnr 1447-2004, s. 50 f.) behandlades även frågan om hur den interna praxisspridningen på bästa sätt kunde lösas. Därvid diskuterades bl.a. användningen av domstolarnas verksamhetsregister, vilket är ett automatiserat register över mål som handläggs vid länsrätterna respektive kammarrätterna (3 § förordning (2001:640) om registerföring m.m. vid länsrätt med hjälp av automatiserad behandling respektive 2 § förordning (2001:641) om registerföring m.m. vid Regeringsrätten och kammarrätterna med hjälp av automatiserad behandling). I rapporten uttalades att även om rättsinformationssystemet fick anses vara ett fullgott hjälpmedel för spridning av Migrationsöverdomstolens praxis, borde framhållas att domstolens verksamhetsregister redan enligt gällande bestämmelser skulle komma att få användas av migrationsdomstolarna för återsökning av vägledande avgöranden. Mycket talade, enligt rapporten, för att verksamhetsregistret kunde bli ett värdefullt komplement till rättsinformationssystemet. Som framgår i avsnitt 8.4.3 nedan bedömdes det dock slutligt som olämpligt, ur sekretessynpunkt, att migrationsdomstolarna skulle få tillgång till Migrationsöverdomstolens verksamhetsregister. Utöver detta diskuterades om också de tre migrationsdomstolarna behövde särskilda hjälpmedel för att sprida information om sina domar i elektronisk form. Det kunde, menade man i rapporten, antas att arbetet i migrationsdomstolarna i viss mån skulle kunna underlättas om de skulle få möjlighet att ta del av varandras avgöranden på ett effektivt sätt, även om migrationsdomstolarna inte är några prejudikatinstanser. Vidare påpekades i rapporten att processen i dessa domstolar skulle vara en tvåpartsprocess där det kunde förmodas att parterna aktivt medverkar till att rätten blir uppmärksammad på underrättsavgöranden i den mån så behövs. Behovet av att finna vägledning för dömandet genom att studera underrättsavgöranden antogs komma att minska i takt med att Migrationsöverdomstolen skulle börja meddela sina avgöranden. Projektet fann därför att det saknades skäl att sörja för en extern spridning av migrationsdomstolarnas avgöranden. Däremot menade man att det initialt skulle finnas ett behov för domstolarna att ta del av varandras avgöranden. En rutin togs därför fram, innebärande att migrationsdomstolarna i en särskild databas skulle kunna lägga ut avidentifierade avgöranden. Samtliga migrationsdomstolar skulle ha åtkomst till dessa avgöranden. Detta gick praktiskt till så, att tillhandahöll en för de tre migrationsdomstolarna gemensam digital mapp, M:, avsedd för lagring av information. Avsikten var att mappen skulle användas för lagring av rättsfall som domstolarna bedömde kunde vara av intresse. Detta system för praxisutbyte kom att kallas . I realiteten kom aldrig att bli något effektivt instrument. var avsett som ett redskap för att kompensera bristen på överrättspraxis. finns det fler Migrationsöverdomstolsavgöranden än inledningsvis och enligt vissa domstolsrepresentanter som utredningen har talat med får anses ha spelat ut sin roll. På för landinformation, Lifos, lägger verket ut vissa domar från migrationsdomstolarna och ett urval av sådana domar finns också tillgängliga genom vissa rättsinformationstjänster på Internet. Ett annat instrument för att utbyta praxis domstolar emellan är att skapa tillgång för domstolarna till andra domstolars verksamhetsregister. Verksamhetsregistren är domstolarnas automatiserade register över de mål som handläggs vid respektive domstol. Inom genomfördes ett delprojekt avseende IT-stöd och sekretess (se , dnr 1447-2004, Delprojekt och sekretess, delrapport 1). Migrationsöverdomstolen och migrationsdomstolarna skulle enligt projektets bedömning omfattas av Domstolars verksamhetsstöd . Fyra nya databaser i skapades, en för varje migrationsdomstol och en för Migrationsöverdomstolen. Dessa databaser är inte sökbara inbördes och ligger åtskilda från övriga Vera-databaser som omfattar de aktuella domstolarna. Länsrätterna har generellt tillgång till kammarrätternas verksamhetsregister. Dock ansågs i att migrationsdomstolarna inte borde få direktåtkomst till Migrationsöverdomstolens verksamhetsregister. tog beslut om utformningen av migrationsdomstolarnas mot bakgrund av att utlänningsärendena antogs innehålla många sekretessbelagda uppgifter, vilka inte kunde skyddas genom någon sekretessfunktion i . I anslutning till uppgifter om ett avgörande, dvs. dom eller beslut, i kan man registrera aktuellt lagrum och en sammanfattning av vad avgörandet handlar om. Har man vid målregistreringen skrivit en ärendemening flyttas denna text automatiskt till sammanfattningen, men man kan även skriva en utförligare sammanfattning för att underlätta en återsökning av avgörandet. Vid migrationsdomstolarna i och pågår ett internt arbete för att samordna sättet att skriva sammanfattningar i . På så sätt kan man underlätta återsökningar av vägledande avgöranden. Möjligheten till återsökningar i systemet begränsas dock av bestämmelser i lag om tillåtet innehåll i ärendemeningar, dvs. angivande av saken i ett mål, liksom i sökbegrepp i verksamhetsregistret. Bestämmelserna för migrationsdomstolarnas respektive Migrationsöverdomstolens verksamhetsregister återfinns i 3–4 §§ förordning (2001:640) om registerföring m.m. vid länsrätt med hjälp av automatiserad behandling och 4–5 §§ förordning (2001:641) om registerföring m.m. vid Regeringsrätten och kammarrätterna med hjälp av automatiserad behandling.