sou · GXB368 · 2010-01-01 00:00:00 — I en studie av ungdomar på institution behandlas olika aspekter av ungas möjlighet till delaktighet. Institutionsplacerade barn och unga är en mycket utsatt grupp som ofta vårdas mot sin vilja med stöd av LVU eller dömts till sluten ungdomsvård (LSU).29 Enligt studien kan delaktighetskraven vara särskilt svåra att förverkliga för ungdomar som är placerade vid institution. Studiens slutsats är att lagstiftningen ställer tydligast krav på deltagande genom processbehörighetsreglerna när det är fråga om mål och ärenden som avgörs i domstol eller hos nämnden. På dessa nivåer får den 27Mattsson, T. 28Mattsson, T. 29Mattsson, T. Barnets bästa och barnets röst unge en självständig roll i beslutsprocessen och delaktigheten är hög. I övriga fall är graden av delaktighet beroende av den enskilda institutionen. Det finns enligt studien två överordnande skäl till varför delaktighet är västenligt för ungdomar på institution. Det ena skälet är vikten av att respektera och förverkliga lagstiftarens syn på barnet som subjekt och aktör. Det andra skälet är, enligt studien, att skapa möjligheter för att undvika de integritets- kränkande behandlingar av enskilda som kan förekomma vid institutioner. 6.5Dokumentation av barnets inställning För att kunna bedöma barnets bästa måste skaffa sig en bild av barnets egen subjektiva uppfattning. Barnets utsagor ska alltid beaktas, utredas och redovisas.30 Förvaltningslagen ställer också krav på att beslutet ska kunna motiveras. Regler om dokumentation finns i 11 kap. 5 och 6 §§ SoL. Av dessa bestämmelser framgår det att dokumentationen ska utformas med respekt för den enskildes integritet, att den enskilde ska hållas underrättad om de anteckningar som förs och att om den enskilde anser att någon uppgift i dokumentationen är oriktig så ska det antecknas. Reglerna om dokumentation gäller både barn och vuxna. Det finns ingen närmare vägledning för hur dokumentationen av barns utsagor ska genomföras. har i en rapport om barnavårdsutredningar. beskrivit kunskapsläget när det gäller dokumenta- tion av barns utsagor.31 Av rapporten framgår att det i stort sett saknas vägledning i hur och vad som ska dokumenteras av kommunikationen med barn och hur barns utsagor ska vägas in i den slutliga bedömningen. De studier som finns att tillgå handlar nästan uteslutande om barn som har förmåga att uttrycka sig verbalt och som det går att samtala med. 31Rasmusson, B. Barnets bästa och barnets röst Studierna har visat på en rad frågor och olika dilemman som har betydelse för vilken dignitet barnets utsagor kan få i dokumenta- tionen. Barnets ålder och mognad är naturligtvis en viktig aspekt men också hur stark barnets lojalitet är gentemot föräldrarna och om frågorna i samtalet varit laddade och svåra eller mer neutrala. Barnets möjligheter att uttrycka sig påverkas också av om barnet pressats att utelämna viktiga upplysningar av vårdnadshavaren eller någon annan i familjen. Det är också av betydelse om det är socialsekreteraren själv som samtalat med barnet eller om någon annan samtalat med barnet. Det handlar också om under vilka omständigheter samtalen förts, om det varit en lugn miljö, vid ett eller flera tillfällen, om flera personer varit närvarande eller om samtalet genomförts ensamt med barnet. Andra faktorer som påverkar samtalet är om det funnits några särskilda svårigheter t.ex. barnets rädsla eller svårigheter att uttrycka sig verbalt. Av betydelse är också om barnets utsagor är svårtolkade eller motsägelsefulla. Har hjälpmedel använts såsom t.ex. dockor eller teckningar? Allt detta påverkar på vilket sätt barns utsagor kan och bör vägas in i bedömningen om barnets bästa och i vilken mån barnets vilja kan påverka beslutet. En annan fråga är hur omfattande dokumentationen ska vara och hur språkbruket ska se ut. Frågan om hur texten kan anpassas för att den ska bli förståelig och läsbar för barnet är också viktig. Om texten förenklas och blir alltför kortfattad finns det risk för att väsentliga aspekter tappas bort. Mot detta uppstår frågor om vad, och hur mycket som ska dokumenteras. Det kräver också bedömningar av vad som ska stå i journalanteckningarna och vad i journalanteckningarna som ska stå i beslutsunderlag och vård- planer. I rapporten finns också exempel på att barns beskrivningar kan bli ett redskap för tjänstemännens underlag för att motivera ett tvångsingripande. Barnperspektivet blir ett hjälpmedel för social- tjänstens socialsekreterare att legitimera utredningens förslag både i förhållande till föräldrarna och till de rättsliga instanserna. Därmed inte sagt att det inte skulle gynna barnen.32 Viss vägledning för dokumentationen ges i rapporten. En grundregel är att socialsekreteraren måste försäkra sig om att barnet verkligen förstår syftet med samtalet och kontexten för samtalet. Det anses också viktigt att socialsekreteraren antecknar 32 2009 med referens till , G. Barnets bästa och barnets röst under samtalet med barnet och förklarar för barnet varför hon eller han måste göra detta. Det rekommenderas också att det barnen säger skrivs ner i direktcitat. Vikten av att tala om för barnet att föräldrarna som regel kommer att informeras om vad barnet har sagt betonas också. Vidare är det viktigt att låta barnet förstå att allt som barnet förmedlar inte kommer att vara med i de slutliga anteckningarna samt att barnet kommer att bli informerat om vad som kommer att stå slutgiltigt. Som ett led i subjektsynen på barn uppmuntras det till att i beskrivningar av barn ta fasta på barn som aktörer i sin egen vardag. På vilket sätt agerar barnet i vardagslivet för att undvika faror eller att dölja problem i t.ex. familjen eller i en placering? Kan barnet på något sätt medverka till att förändra sin egen situation? Vill barnet att något förändras och i så fall vad?33 6.6Utredningens överväganden och förslag 6.6.1Förtydligande av barnets bästa Utredningens förslag: I LBU införs en bestämmelse som anger att vad som är bäst för barnet ska vara avgörande vid alla beslut enligt lagen. Vid alla beslut och åtgärder som rör barn ska det finnas ett tydligt barnsperspektiv. Denna grundsyn kommer till uttryck i barn- konventionen där en av grundpelarna är principen om hänsynen till barnets bästa. Utgångspunkten i barnets bästa är respekten för barnets fulla människovärde och integritet. Att bedöma barnets bästa är en process med flera steg. Dels ska man beakta vetenskap och beprövad erfarenhet samt hämta in underlag från närstående och yrkespersoner som har kunskap om barnet. Dels ska man beakta det barnet själv ger uttryck för. Att ha ett barnperspektiv vid beslutsfattandet innebär att man försöker förstå barnet och försöker ta reda på hur barnet uppfattar sin situation och eventuella förändringar. Det handlar också om att analysera vilka följder olika beslutsalternativ kan få för barnet. I detta ingår att lyssna på barnet och respektera det som en individ med egna uppfattningar. Det betyder dock inte att barnets åsikter alltid måste följas. Barn ska exempelvis inte behöva ta ställning till 33 , B. Barnets bästa och barnets röst eller fatta beslut i frågor som de inte är tillräckligt mogna för. Det är i sista hand den vuxne som utifrån sina kunskaper och erfaren- heter måste fatta beslut och ta ansvar för det. I detta inbegrips särskilda ansvar att, oaktat barnets vilja, ta ställning till om barnet är i behov av stöd och skydd. Anpassningen till och barnets bästa har kommit till olika uttryck i både SoL och LVU. När det gäller frivilliga insatser (enligt SoL) lyder bestämmelsen när åtgärder rör ett barn ska det särskilt beaktas vad hänsynen till barnets bästa kräver Regleringen medger att barnets intressen kan vägas mot andra intressen, t.ex. vårdnadshavarnas. Av förarbetena framgår det å andra sidan att vid en intressekonflikt mellan de vuxna och barnet måste barnets intresse ha företräde. I tvångslagstiftningen (enligt LVU) som endast avser barn och unga har en starkare formulering valts. Av lagens förarbeten framgår att det inte finns några andra intressen som skulle kunna ha samma tyngd vid bedömningen av vilka åtgärder som ska vidtas. Enligt lagen ska den unges bästa vara avgörande. Utredningen har som tidigare framgått föreslagit att bestämmelserna när det gäller stöd och skydd för barn och unga förs samman i en gemensam lag (LBU). Det finns därför behov av en samordning av de båda bestämmelserna om barnets bästa. Vad som är barnets bästa är dock inte närmare definierat i varken SoL eller LVU utan får sin betydelse först i ett givet sammanhang. Det är också en given förutsättning att principen om barnets bästa ska tillämpas inom de ramar som lagens övriga bestämmelser ger. Mot denna bakgrund föreslår utredningen att en bestämmelse förs in i LBU som anger att barnets bästa ska vara avgörande vid beslut enligt denna lag. Barnets bästa och barnets röst 6.6.2Yngre barns rätt att yttra sig Utredningens bedömning: Gällande bestämmelser om yngre barns möjligheter att yttra sig i domstol eller hos nämnden överensstämmer inte med principen om barns delaktighet i artikel 12 i . Utredningens förslag: Den nuvarande bestämmelsen, om att barn bör höras om det är till nytta för utredningen och det kan antas att barnet inte tar skada av att höras, ska upphöra. Det ska framgå av LBU att barnet ska ges möjlighet att yttra sig om det inte är olämpligt. Som en följd av att ratificerat har en bestämmelse om barns och ungas rätt till delaktighet införts i lagstiftningen som ger barn rätt att få komma till tals i åtgärder som rör dem. Av bestämmelsen framgår att hänsyn även ska tas till barnets vilja, med beaktande av ålder och mognad. finns det en bestämmelse när det gäller yngre barn där det anges att barn bör höras om det är till nytta för utredningen. Denna bestämmelse ger inte det yngre barnet rätt att höras om nämnden inte anser att det tillför utredningen något nytt eller om det bedöms som skadligt för barnet att höras. Den äldre och den nyare bestämmelsen kan enligt utredningen i vissa fall stå i motsatsförhållande till varandra. En sådan situation uppstår om barnet vill uttrycka sin åsikt när det gäller en utredning som rör barnet, medan å sin sida bedömer att det inte är till nytta för utredningen eller att det är till skada för barnet. Utredningen menar att mot bakgrund av principer ska barnet ha yttranderätt oavsett om nämnden bedömer att det inte tillför utredningen något. Barnets rättsliga ställning som subjekt och aktör talar enligt utredningen tydligt för att barn också måste ges rätten att yttra sig. Däremot anser utredningen att det är viktigt att skyddsargumentet beaktas. Det gäller i de fall barnet vill tillföra information till utredningen, men där barnet kan antas ta skada av det. Det måste därför göras en bedömning i varje enskilt fall huruvida det är olämpligt att barnet hörs. Utgångspunkten för en sådan bedömning är enligt utred- ningen en avvägning av barnets egen uppfattning och vilja och Barnets bästa och barnets röst bedömning av vad som kan vara lämpligt för det enskilda barnet, utifrån dess ålder och mognad. Utredningen betonar också att barnets ställningstagande förutsätter att barnet har fått den information som krävs för att barnet ska kunna ha ta ställning i frågan. har en viktig uppgift att ge barnet den informationen. Vikten av att myndiga ungdomar har goda möjligheter till delaktighet Kravet på inflytande och delaktighet gäller enligt nuvarande bestämmelser oavsett barnets ålder. Utredningen vill i detta sammanhang även uppmärksamma gruppen myndiga ungdomar, särskilt ungdomar som mot sin vilja vårdas på institution. De är en ytterst utsatt grupp med stora vårdbehov och deras rörelsefrihet är genom tvångsingripandet ofta begränsat. Det måste ställas höga krav på och institutionerna att ge dessa ungdomar möjligheter till delaktighet och inflytande över sin situation i vården. 6.6.3Vägledning för dokumentation av barns utsagor Utredningens bedömning: Att dokumentationen är tillförlitlig är en rättsäkerhetsfråga för att visa på att barns bästa varit avgörande i olika beslut. Det är lämpligt att utarbetar vägledning när det gäller krav på dokumentation av barns utsagor som underlag för att bedöma barns bästa. Dagens bestämmelser anger att barns åsikter ska tillmätas betydelse och att deras uppfattning ska vägas in i de beslut som social- nämnden fattar. har ett stort ansvar när det gäller att ge utrymme för barn att komma till tals. Utredningen menar också att har ett mycket stort ansvar när det gäller att bedöma vilken tyngd barnets utsagor ska ges och hur informa- tionen från barnet ska dokumenteras. Detta särskilt som dokumentationen ibland utgör underlag för beslut av ingripande karaktär. Det förutsätter att beslutsunderlaget är grundligt och heltäckande och att det av underlaget framgår hur bedömningen av barnets bästa gjorts. Dokumentationen är ett viktigt underlag för Barnets bästa och barnets röst SOU 2009:68 att visa att barns bästa varit avgörande i de beslut som socialnämnden och i vissa fall domstolen fattar. Kunskapsläget är svagt och visar på en rad dilemman när det gäller att bedöma barns utsagor, t.ex. barnets ålder och mognad, barnets beroendesituationen till föräldrarna och barnets svårigheter att överblicka vilka konsekvenser ett uttalande får. Tillförlitlig dokumentation är i grunden en fråga om rättssäkerhet. Vilka krav som ska ställas på dokumentationen när det gäller barn är oklart. Vid nationella granskning av barnavårdsutredningar i Barnuppdraget –2007 angavs det som ett viktigt kvalitets- kriterium. Länsstyrelserna behandlade dock inte frågan om hur informationen från barn bör dokumenteras i dessa sammanhang. Utredningen anser att det angeläget att det sker en kunskapsutveckling på området och att det tas fram vägledning till . Det är enligt utredningen lämpligt att tar fram sådan vägledning. 7Övergripande mål för lagen och kommunens ansvar Enligt direktiven ska utredaren ta ställning till hur den sociala barn- och ungdomsvårdens övergripande mål och ansvar för barn och unga ska formuleras. Utredaren ska analysera om bestämmelserna i 5 kap 1–3 §§ SoL, som i stort sett oförändrade fördes in års barnavårdslag i samband med socialtjänstreformen, behöver ändras för att tydliggöra den sociala barn- och ungdomsvårdens mål och ansvar. Samhällsutvecklingen har inneburit förändringar i barns och ungdomars levnadsförhållanden, det generella stödet har utvecklats och nya uppgifter har tillförts socialnämnden. Målens övergripande och förebyggande karaktär kan, enligt direktiven, försvåra tolkningar och medföra svårigheter för den sociala barn- och ungdomsvården att beskriva och tydliggöra sitt ansvar för barn och unga. Kapitlet är uppdelat i två avsnitt. Det första behandlar mål- bestämmelserna och målgruppen och det andra kommunens och socialnämndens särskilda uppgifter och ansvar för olika grupper av barn och unga. Båda avsnitten inleds med en bakgrund om bl.a. gällande bestämmelser och följs av över- väganden och förslag när det gäller överföringen av bestämmelser om mål och ansvar till LBU. Övergripande mål för lagen och kommunens ansvar 7.2Föräldrarnas ansvar är grundläggande Föräldrarna har enligt (FB) huvudansvaret för vård och fostran av sina barn så länge dessa är omyndiga. Barn har rätt till omvårdnad, trygghet och en god fostran. De ska behandlas med aktning för sin person och egenart och får inte utsättas för kroppslig bestraffning eller annan kränkande behandling. Den som har vårdnaden om ett barn har ett ansvar för barnets personliga förhållanden och ska se till att barnets behov blir tillgodosedda. Barnets vårdnadshavare svarar även för att barnet får den tillsyn som behövs, med hänsyn till dess ålder, utveckling och övriga omständigheter, och ska också bevaka att barnet får tillfredsställande försörjning och utbildning (6 kap. 1 § och 2 § andra stycket FB). Även i framhålls att det i första hand är föräldrarna som har ansvaret för barnets uppfostran och utveckling. Enligt artikel 18 i konventionen ska föräldrarna få lämpligt bistånd då de fullgör sitt ansvar för barnets uppfostran och samhället ska säkerställa utvecklingen av institutioner, inrättningar och tjänster för vård av barn. 7.3Övergripande mål för kommunens socialtjänst är en del av samhällets verksamhet, för vilken övergripande mål är fastställda i regeringsformen. Det allmänna ska trygga rätten till arbete, bostad och utbildning samt verka för social omsorg och trygghet och för en god levnadsmiljö (1 kap. 2 § regeringsformen). I socialtjänstpropositionen framhölls att de övergripande målen i SoL i första hand bör ses som politiska riktmärken för långsiktiga utveckling. Portal- paragrafen beskriver en önskvärd samhällsutveckling1 i riktning mot ekonomisk och social trygghet för alla, jämlikhet i levnadsvillkor samt allas aktiva deltagande i samhällslivet. ska med hänsyn till individens ansvar för sin och andras sociala situation frigöra enskildas och gruppers egna resurser. Dessa mål omfattar inte bara socialnämndens verksamhet utan utgör mål för samhällets socialpolitik i stort. 1979/80:1, del A, s. 134 och s. 138. Övergripande mål för lagen och kommunens ansvar 7.4Mål för samhällets omsorg om barn och unga De övergripande målen för socialnämndens verksamhet i SoL och de vägledande principerna i förarbetena2 är grunden vid konkretiseringar i delmål för olika målgrupper, exempelvis för arbetet med barn och unga. Som en följd av att ratificerade har även bestämmelser för att stärka barnets ställning successivt förts in i SoL och LVU. Det gäller principerna om barnets bästa, barnets rätt att komma till tals och få sin vilja beaktad med hänsyn till sin ålder och mognad samt rätt till relevant information. Under rubriken unga finns de mål som gäller för arbete specifikt med denna målgrupp.3 ska enligt 5 kap.1 § SoL bl.a. -verka för att barn och ungdom växer upp under trygga och goda förhållanden och -i nära samarbete med hemmen främja en allsidig personlig- hetsutveckling och en gynnsam fysisk och social utveckling hos barn och ungdom. Målen har en visionär karaktär och beskriver samhällets generella barn- och ungdomspolitik. Att socialnämnden ska verka för respektive främja torde betyda att ansvaret är delat med andra samhällsfunktioner för barn och ungdomar. Det breda uppdrag som de inledande bestämmelserna ger uttryck för infördes i och med barnavårdslag. hade lagbestämmelserna framför allt handlat om att ingripa när missförhållandena blivit kända. Till de viktigare förändringarna i och med socialtjänstlagen hör att ökad tyngd gavs åt den allmänt förebyggande verksamheten inom barn- och ungdomsvården. Då fördes även reglerna för kommunens förskole- och fritidshemsverksamhet in i SoL. Den andra strecksatsen ovan fanns redan i lagen om barnomsorg (1976:381), innan den införlivades i SoL och blev giltig 1979/80:1, del A, s. 207 ff framhölls vissa väsentliga principer som skulle vara vägledande för arbete, nämligen helhetssyn, frivillighet, självbestämmande, kontinuitet, normalisering, flexibilitet, närhet och valfrihet. 3SOU 1994:139, s. 309 f. I den allmänna översynen av socialtjänstlagen konstaterades att målen framför allt uttrycktes i de två första strecksatserna i dåvarande 12 § SoL (nuvarande 1 SoL) medan bestämmelsens övriga strecksatser kan sägas vara vägen till dessa mål. Övergripande mål för lagen och kommunens ansvar för all verksamhet för barn och unga under ansvar. Flertalet paragrafer under rubriken om barn och ungdom fördes över till skollagen (1985:1100) – däremot inte ovannämnda två övergripande målformuleringar i dåvarande 12 § SoL. Dessa finns fortfarande kvar i SoL som mål för arbete med barn i utsatta situationer.4 De övergripande målen kan sägas ge uttryck för att samhället ska stödja och komplettera föräldrarna i deras uppgift att ge barnen goda uppväxtvillkor. Här fyller förskolan, skolan, kultur- och fritidssektorn en viktig roll, men även verksamheter med som huvudman, såsom mödra- och barnhälsovård, barn- och ungdomspsykiatri och barn- och ungdomshabilitering. Samtliga dessa verksamheter påverkar indirekt roll och uppgifter när det gäller barn som inte får sina behov tillgodosedda.5 Målen för samhällets omsorg om barn och unga har mycket marginellt berörts i de utredningar och propositioner som följt efter socialtjänstlagens införande. Kommittén mot barnmisshandel6 förde ett resonemang om målet i SoL och konstaterade att det är viktigt att ha höga mål och ambitioner, men om målen upplevs som ouppnåeliga finns det en risk att de inte längre sporrar till ökade och bättre insatser. Kommittén hänvisade bl.a. till ett omfattande lokalt projekt där det hade framkommit en pessimism inför hälsovårdens, skolans och utsikter att lyckas med de ambitiösa målen av preventiv, psykosocial och allmänt samhällsbyggande art som lagstiftningen gav uttryck för. Målen betraktades som rena utopier utan förankring i vare sig det politiska eller vetenskapligt respektive metodiskt möjliga. Det förekom inte någon verklig metodutveckling eller utvärdering när det gällde strukturinriktade insatser, t.ex. deltagande i samhällsplanering eller uppsökande arbete. Inte heller mycket av socialarbetarnas tid ägnades åt sådana uppgifter, trots lagens intentioner. Författarna påtalade att det bl.a. kunde höra samman med bristen på vägledning i lagarnas efterarbeten i form av 1979/80:1, del A, s. 136 och 250 ff. 5SOU 1994:139, s. 127. Övergripande mål för lagen och kommunens ansvar förordningar, allmänna råd, centrala och lokala riktlinjer om hur målen skulle uppnås. Som exempel hänvisades till att socialtjänstförordningen inte säger något om allmänna eller strukturinriktade insatser.7 Sociala barn- och ungdomskommittén hade bl.a. till uppgift att genomföra en samlad analys av den sociala barn- och ungdoms- vårdens mål, innehåll, resultat och organisation. Kommittén föreslog följande tre mål i en handlingsplan för den sociala barn- och ungdomsvården: -Barn och unga och deras familjer skall erbjudas tidigt stöd i sådan omfattning och av sådan kvalitet att deras behov av senare insatser förebyggs som deras förutsättningar att utveckla sina egna resurser ökar. -Barn och unga som kan behöva insatser från socialnämnden skall garanteras en kompetent utredning samt en sammanhållen, kontinuerlig och säker vård av god kvalitet som följs upp. -Den sociala barn- och ungdomsvården skall i allt högre utsträckning och så långt möjligt vila på kunskap och beprövad erfarenhet.8 I propositionen avvisade regeringen förslaget med motiveringen att målen i en handlingsplan riskerade att skapa förvirring kring vilka mål som ska styra barn- och ungdomsvården, handlingsplanens eller lagens. Vidare hänvisades till ett antal remissinstansers synpunkter på målens relevans och förmåga att fånga upp alla aspekter av den sociala barn- och ungdomsvårdens verksamhets- område. Enligt propositionen bör en handlingsplan innehålla klart och tydligt formulerade mål, som är mätbara och tidsbegränsade.9 7.5Målgruppen för den sociala barn- och ungdomsvården I bestämmelserna som beskriver socialnämndens mål och ansvar för barn och unga (5 kap. 1 § SoL) görs ingen klar uppdelning mellan gruppen barn och gruppen unga. Med barn avses en människa under (1 kap. 2 § SoL). Någon motsvarande definition av unga finns inte i SoL. Däremot framgår av socialtjänstpropo- 7SOU 2001:72, s. 198, med ref. till , U. 8SOU 2005:81, s. 23 ff. 2006/07:129, s. 30 ff. Övergripande mål för lagen och kommunens ansvar sitionen att omsorgen om barn och unga sträcker sig upp och att det inte finns någon fast åldersgräns uppåt för allmänt förebyggande och stödjande arbete. Av det följer att begreppet barn och unga åtminstone omfattar åldersgruppen 0– , såvida inte någon särskild högre åldersgräns anges. Följande sägs i socialtjänstpropositionen om införandet av rubriken om barn och ungdom i Sol: Genom att benämna verksamheten Omsorger om barn och ungdom ges begreppet den vidgade betydelse som vissa remissinstanser har efterlyst.