sou · GYB343 · 2010-06-29 00:00:00 — När dessa metoder kräver stöd i lag ska sådana lagregler finnas på plats, om det är rimligt och inryms i de befintliga principerna i rättsordningen. I de kommande avsnitten kommer utredningen peka på frågor som kan uppkomma om förundersökningsförfarandet lämnar ett alltför stort utrymme för de som ska tillämpa bestämmelserna att avgöra gränserna för lagstiftningen. Det gäller bl.a. förutsättningarna att kunna förutse konsekvenserna av lagstiftningen och kravet på likabehandling. Enligt direktiven ska utredningen överväga om en bestämmelse om förundersökningsbegränsning avseende personer ska vara oberoende av reglerna om åtalsunderlåtelse. Utredningens utgångspunkt är att en processekonomiskt effektiv lösning för att inrikta utredningsresurserna mot de allvarligaste delarna av en brottshärva ska vara att dessa beslut ska fattas så nära som möjligt den tid då brottsligheten upptäcks. Något samband med bestämmelserna om åtalsunderlåtelse är då inte lämpligt. Utredningen fördjupar sig därför inte ytterligare i en analys kring att knyta en bestämmelse om förundersökningsbegränsning avseende personer till reglerna om åtalsunderlåtelse. 5.5.2Förutsättningar för en regel om förundersökningsbegränsning avseende personer En bestämmelse om förundersökningsbegränsning avseende personer bör ange förutsättningar för när bestämmelsen kan tillämpas, hur den ska tillämpas och om några ytterligare begränsningar som kan komma i fråga. Det behov som har identifierats i tidigare avsnitt är att finna en bestämmelse som medger en effektiv hantering av komplicerad och omfattande brottslighet, dvs. brottshärvor med många brott och många misstänkta personer. I bestämmelsen bör det anges vad som är grunden för att inrikta utredningsresursen på en viss del av brottsligheten, dvs. vilka hinder som annars utredningen möter eller vilken effektivitetsvinst som kan uppnås. Det bör anges hur denna avvägning ska göras. De begränsningar för bestämmelsen som bör övervägas är t.ex. om några brott är alltför viktiga eller allvarliga för att inte falla utanför det prioriterade området, vilka väsentliga allmänna eller enskilda intressen som inte får åsidosättas genom prioriteringsbeslutet och om förundersökningsbegränsning avseende personer ska få omfatta ungdomar. I bestämmelsen bör anges vad som ska ske med de brott som inte inryms i den del mot vilken utredningsresursen ska prioriteras. I bestämmelsen bör även anges vem som ska vara behörig beslutsfattare. I de kommande avsnitten har utredningen för avsikt att behandla dessa förutsättningar i tur och ordning. 5.5.3Omfattande och komplicerad brottslighet I det tidigare resonemanget har utredningen konstaterat att förundersökningsbegränsning avseende personer behövs när det gäller utredningar som är omfattande och komplicerade för att de omfattar många brott och många personer. För att möta detta behov bör bestämmelsen omfatta denna typ av brottslighet. Frågan är dock hur en sådan avgränsning ska uttryckas för att inte tillämpningsområdet ska bli alltför stort. I utredningar av organiserad brottslighet står det ofta relativt klart från början att det är fråga om en brottshärva och vad som utgör den allvarligaste brottsligheten i härvan. Så är fallet bl.a. vid ekonomisk brottslighet, som har åtalsanmälts av eller en konkursförvaltare. Dessa har som regel inhämtat tillräckligt med information för sitt eget arbete för att det också ska vara möjligt att bedöma brottslighetens utformning och omfattning. Detsamma gäller i en del fall där polis har genomfört spaning eller underrättelsebearbetning. I andra fall brukar man tala om att en brottshärva nystas upp, dvs. att brottslighetens omfattning blir uppenbar först under förundersökningen. Så kan t.ex. vara fallet när en enskild målsägare anmäler ett enskilt brott, som efter utredning visar sig vara en del av ett systematiskt beteende. Ett annat exempel på samma sak är situationen att polisen slår till mot en misstänkt narkotikahandlare och det framkommer bevis om t.ex. distributionskedjor eller varifrån narkotikan kommer. Om denna bevisning är tillräcklig kan en brottshärva nystas upp. När det gäller narkotikabrott och traffickingbrott utgör de så gott som alltid en del av en brottshärva. Om brotten utreds i sitt sammanhang beror på utredningsresursens förmåga att knyta samman olika brott till en helhet, dvs. att med hjälp av underrättelseinhämtning, spaning och andra utredningsåtgärder knyta ihop brottshärvorna. Ett alternativ är att knyta avgränsningen till den organiserade brottsligheten. I EU:s definition av organiserad brottslighet finns elva kriterier, varav sex ska vara uppfyllda för att organiserad brottslighet ska föreligga. Definitionen leder framförallt tanken till den grova organiserade brottsligheten. Behovet av att besluta om förundersökningsbegränsning avseende personer uppkommer dock i fler fall än vid grov organiserad brottsligheten. Samma behov kan t.ex. ge sig till känna i andra utredningar av brottslig verksamhet, där antalet brott och antalet misstänkta gärningsmän är så många att förundersökningen inte kan bedrivas på ett effektivt sätt. Ett grundläggande element för denna brottsliga verksamhet är att det mellan brotten finns ett inre samband, t.ex. att det finns en plan eller organisation som binder samman brotten och gärningsmännen. Det ska vara fråga om flera gärningsmän och flera brott. I de flesta fall har brottsligheten bedrivits , vilket bidrar till en komplex utredningsprocess och vanligen innebär att antalet brott har hunnit bli fler. En lösning till att definiera den brottsliga verksamheten kan vara att presentera en brottskatalog då förundersökningsbegränsning avseende personer kan få ske. Genom att ange huvudbrott som ofta förekommer när behovet en bestämmelse om förundersökningsbegränsning avseende personer uppkommer kan tillämpningsområdet möjligen begränsas. En sådan brottskatalog skulle kunna inrymma följande brott. Narkotikabrott eller grovt narkotikabrott enligt 1 och 3 §§ narkotikastrafflagen (1968:64) Koppleri och grovt koppleri Människosmuggling eller grov människosmuggling enligt 20 kap. 8 § utlänningslagen (2005:716) samt organiserande av sådan smuggling enligt 20 kap. 9 § samma lag Grovt skattebrott eller försvårande av skattekontroll, grovt brott enligt 4 och 10 §§ skattebrottslagen (1971:69) Grov stöld eller häleri, grovt brott En brottskatalog skulle dock kunna begränsa tillämpningsområdet för bestämmelsen på ett oönskat sätt, eftersom behovet kan finnas även vid andra huvudbrott. Man kan t.ex. tänka sig att polis och åklagare inte har förmåga att identifiera alla förgreningar i en brottshärva och därför inte kan knyta brottshärvan till ett av huvudbrotten i brottskatalogen. Likväl kan brottshärvan vara så omfattande att en prioritering av utredningsresursen är nödvändig. Slutsatsen är därför att bestämmelsen bör ha ett vidare omfång för att medge en effektiv hantering. Utredningens förslag är att ramen för tillämpningsområdet ska vara en omfattande och komplicerad brottslighet. I normalfallet kan även sammansatt brottslighet utredas i sitt sammanhang. Om alla brott utreds bör det leda till en hög lagföring i den brottshärvan. Syftet med en bestämmelse om förundersökningsbegränsning avseende personer bör vara att öka förmågan att hantera den här typen av brottslig verksamhet. En nödvändig förutsättning för att förundersökningsbegränsning avseende personer ska kunna ske är att det i den enskilda utredningen inte ska vara möjligt att utreda alla brott på ett effektivt sätt. Det ska således finnas ett behov av en prioritering av utredningsresursen. En sådan behovsprövning bör ta sin utgångspunkt i en strategisk bedömning om brottshärvan och hur denna ska bekämpas. I ett strategiskt inriktningsbeslut bör åklagaren därför beskriva brottshärvan och ange det urval som har skett, med hänvisning till bl.a. brottslighetens omfattning, straffvärde, förväntade utredningsåtgärder och beräknad utredningstid. Inriktningsbeslutet ska medföra att utredningsresursen prioriteras mot den allvarligaste brottsligheten. Enligt 32 § förvaltningslagen (1986:223) gäller inte lagens krav på skriftlighet i den brottsutredande verksamheten. Inte heller dokumentationsplikten som följer av 23 kap. 21 § RB, dvs. att protokoll ska föras över vad som har förekommit av betydelse för utredningen, anses omfatta undersökningsledarens anvisningar om hur förundersökningen ska bedrivas (se även 20–23 §§ FUK). Att åklagarens inriktningsbeslut ska utformas skriftligt bör därför framgå i bestämmelsen. Det är troligt att inriktningsbeslutet i vissa fall kan behöva ändras under förundersökningens lopp. Om åklagaren finner skäl för att förändra inriktningen för hur utredningsarbetet ska bedrivas ska det ta sig uttryck i ett nytt strategiskt inriktningsbeslut. För dessa nya beslut ska gälla samma krav på dokumentation som för det ursprungliga beslutet. Ett inriktningsbeslut kan inte vinna laga kraft och har inte någon rättskraft. Det innebär att en åklagare när som helst kan inleda förundersökning även avseende brott som beskrivs i inriktningsbeslutet men som dittills fallit utanför det område som utredningen har inriktats mot. Inriktningsbeslutet bör inte heller kunna överprövas. De faktiska beslutet som blir en konsekvens av inriktningsbeslutet, dvs. exempelvis att vissa brottsmisstankar inte leder till att förundersökning inleds eller att en inledd förundersökning läggs ned kan överprövas på samma sätt som . För att nå eftersträvade processekonomiska effekter av ett beslut om förundersökningsbegränsning avseende personer är det en fördel om beslutet om vad utredningen ska omfatta kan fattas i förundersökningen. Ju färre utredningsåtgärder som återstår, desto mindre skäl finns det att inte utreda hela brottshärvan. Som tidigare nämnts saknas det inte sällan fullständig information i det tidiga skedet för att bedöma brottslighetens omfattning och utformning. Det innebär att bedömningen behöver vila på en prognos med utgångspunkt i vad en heltäckande förundersökning av brottshärvan kan tänkas få för konsekvenser för utredningsarbetet. Denna prognos kan i sin tur vila på en erfarenhetsmässig bedömning om vad en viss brottshärva kan förväntas innehålla. Det finns dock en viss risk att utredningen borde ha omfattat en helt eller delvis annan del av brottsligheten. Eftersom det inte har skett någon utredning kring den brottslighet som inte har prioriterats kommer det vara svårt för åklagaren att förstå när bedömningen behöver göras om. Det finns helt enkelt inte fullständig information om de yttre gränserna för brottsligheten. I det fall att åklagaren finner att det ursprungliga beslutet ska ändras och inriktningen för utredningen förändras, är det ofta . Om inte bevisningen, t.ex. telefonavlyssning, har hämtats in tidigare kommer det inte att vara meningsfullt att överväga sådana utredningsåtgärder när brottsligheten har upphört, vilket den ofta gör när de berörda personerna får kännedom om en pågående förundersökning. Delvis samma problematik finns t.ex. avseende förundersökningsbegränsning enligt samtidighetsfallet. Det är nödvändigt att åklagaren har tillräckligt med information för att kunna fatta det strategiska inriktningsbeslutet. För att inte senare upptäcka att inriktningsbeslutet var fel bör inte det strategiska inriktningsbeslutet forceras fram, även om det innebär vissa extra utredningsåtgärder. Om inriktningsbeslutet i ett senare skede behöver ändras, exempelvis p.g.a. bevisproblem som inte förutsågs vid beslutstidpunkten, kan det vara för sent att insamla bevisning kring andra brott än dem som förundersökningen inledningsvis inriktades på. Genom att ställa krav på att åklagaren skriftligen ska redovisa sitt beslut ges möjligheten att i efterhand granska det. En sådan regel ställer mer långtgående krav på åklagaren än de nuvarande bestämmelserna om förundersökningsbegränsning vad gäller dokumentation och motivering av besluten. Utredningen bedömer att det att detta krav är rimligt. Eftersom den brottslighet där behovet uppkommer att prioritera utredningsresursen kan se ut på många olika sätt, t.ex. med beaktande av vilka brott som har förekommit och vem de utpekade personerna är, är det svårt att i specifika termer definiera när förundersökningsbegränsning avseende personer får ske och hur den ska ske. Det betyder att det kommer att finnas möjligheter för åklagaren att i viss mån fritt avgöra vad utredningen ska omfatta. Att inriktningsbeslutet ska vara skriftligt ska garantera att det i efterhand går att säkerställa att åklagaren inte har tagit ovidkommande hänsyn eller låtit utredningsarbetet vila på en skönsmässig grund. Förundersökningsbegränsning avseende personer ska inte heller tillåtas utnyttjas som ett kronvittnessystem, dvs. att vissa personer med stöd i förundersökningsbegränsning ska kunna undgå ansvar för brott de har begått i utbyte mot information om brotten och andra gärningsmän. 5.5.5Beslutet att förundersökningsbegränsa avseende personer ska vara nödvändigt för ett effektivt utredningsförfarande En bestämmelse om förundersökningsbegränsning avseende personer bör möta behovet av ett snabbt utredningsförfarande och en effektiv lagföring avseende brottsligheten i dess helhet. I bestämmelsen kan detta komma till uttryck på olika sätt. Utredningen har bl.a. resonerat om att syftet med förundersökningsbegränsning avseende personer ska vara att det ska vara nödvändigt för framgång eller nödvändigt för ett effektivt utredningsförfarande. Utredningens slutsats är dock att bestämmelsen bör ge fler anvisningar om syftet med beslutet om förundersökningsbegränsning. Utredningens förslag är att förundersökningsbegränsning avseende personer ska få ske om bedöms nödvändigt för att de övriga brotten ska kunna utredas effektivt och inom rimlig tid. En sådan förutsättning lämnar utrymme för åklagaren att göra en prognos av om det är möjligt att effektivt utreda den brottsliga verksamheten utan att fatta beslut om förundersökningsbegränsning avseende personer. Riksåklagaren har uttalat att det är en naturlig utgångspunkt att åtal även för mer komplex och svårutredd brottslighet ska kunna väckas från det att brottsligheten har anmälts (RåR 2008:2, s. 17). Inom ramen för vad som avses med en effektiv utredning ligger t.ex. att lagföring ska kunna ske i stor utsträckning, att gärningsmannen ska kunna dömas med högt straffmätningsvärde och att frihetsberövanden och andra tvångsmedelsbeslut inte ska behöva utsträckas . Utredningen har resonerat kring om det ska vara en nödvändig förutsättning för ett effektivt utredningsförfarande att brottsligheten genom beslutet om förundersökningsbegränsning avseende personer ska upphöra. Brottsanmälan kan dock inkomma i olika skeenden av en brottshärva. Det finns således möjligt att brottsligheten redan har upphört när brottsanmälan görs. Därmed kan ett krav på att brottsligheten ska upphöra genom förundersökningsbegränsningsbeslutet bli ägnat att förvilla, snarare än tydliggöra. Konsekvenser för den enskilde Enligt 1 kap. 9 § regeringsformen ska domstolar och myndigheter beakta allas likhet inför lagen samt iaktta saklighet och opartiskhet. Inom ramen för brottmålsprocessen utgör bl.a. den absoluta åtalsplikten och förundersökningsplikten garantier för att lika fall behandlas lika. Enligt 29 kap. 1 § BrB ska straff, med beaktandet av en enhetlig rättstillämpning, bestämmas inom ramen för den tillämpliga straffskalan efter brottets eller den samlade brottslighetens straffvärde. Det är inte sällan uppenbart för en åklagare om det är nödvändigt att besluta om förundersökningsbegränsning avseende personer i en komplicerad utredning för att på ett effektivt sätt hantera utredningen. Däremot kan det vara svårare att avgöra hur själva avgränsningen, dvs. vad som ska utredas respektive inte utredas, ska utformas. har utredningen pekat på tre typfall av organiserad brottslighet (se figur 5.4, 5.5 och 5.6). I fallen 2 och 3 är det en bedömningsfråga om hur skärningen av vad som ska prioriteras ska se ut. Hur prioriteringen görs är sannolikt inte en fråga som påverkar huruvida utredningen kan bedrivas effektivt, men det går inte att förutse hur den enskilde drabbas. Om åklagaren finner att det är nödvändigt att koncentrera utredningsresursen till en viss del för att utredningen ska bli effek- tiv, uppkommer frågan om vilken del som ska prioriteras. Hur många av de allvarligaste brotten måste utredas? Påverkas effektiviteten av om ytterligare några brott ska ingå i utredningen? Frågan om vilka brott som ska utredas är svår oavsett om åklagaren redan från början har en klar bild av brottslighetens omfattning, t.ex. i utredningar om ekonomisk brottslighet, eller om brottshärvan nystas upp under förundersökningens gång. Det är svårt att i förväg besluta om vilka principer som ska gälla för prioriteringsbeslut i varje enskild brotthärva. De frågor som uppkommer är bl.a. hur gränslandet mellan vad som ska utredas och vad som inte ska utredas ska hanteras. Inte sällan är gradskillnaderna mellan olika brott små. är effektivitetsvinsten mellan om ett enskilt brott inte ska utredas eller om det ska ingå i förundersökningen av brottshärvan inte heller stor. Därmed finns det en risk att tillämpningen inte går att förutse från den enskildes perspektiv. Likabehandlingsprincipen innebär inte någon rättighet för den enskilde att gå fri från den brottslighet hon eller han har begått enbart av det skälet att någon annan inte kan dömas för brottet. Men det är nödvändigt att det går att förutsäga hur en viss bestämmelse kommer att tillämpas för att grundläggande rättssäkerhetsprinciper, bl.a. avseende likabehandling, ska vara uppfyllda. De rättssäkerhetskrav om förutsägbarhet och formell ordning som ställs på rättegången skiljer sig från de krav som ställs på förundersökningsförfarandet eftersom förundersökningsförfarandet måste ha en viss flexibilitet för att vara effektivt (jfr. 1994/95:23 s. 73 f.). Enligt utredningens uppfattning är det tveksamt om en bestämmelse om förundersökningsbegränsning avseende vissa personer kan utformas på ett sätt att tillämpningen blir helt igenom förutsebar från den enskildes perspektiv. Med den utgångspunkten hade det varit en fördel om frågan hade behandlats med ett bredare anslag, t.ex. med avseende på frågan om åtalsplikten, än vad den här utredningen har haft möjlighet till. riskerar det uppkomma situationer där alla brott som har begåtts av en ensam gärningsman ska utredas, medan åklagaren har möjlighet att mer eller mindre fritt vilka brott och vilka gärningsmän som ska omfattas av förundersökningen i fråga om utredning av brottshärvor. Därmed kan en situation med två olika system avseende förundersökningsplikt uppkomma. upptäckta brott och nyupptäckta En annan fråga som uppkommer är hur man inom ramen för förundersökningsbegränsning avseende personer ska hantera frågan kring tidigare upptäckta brott och nyupptäckta brott. Med tidigare upptäckta brott avses att en gärningsman utreds och lagförs innan brottshärvan upptäcks och åklagaren fattar sitt förundersökningsbegränsningsbeslut. Med nyupptäckta brott avses brott som framkommer först efter att brottshärvan har utretts färdigt, men där brottet skulle ha fallit utanför det prioriterade området om det hade varit känt vid förundersökningsbegränsningsbeslutet. Om en gärningsman upptäcks och utreds för ett relativt lindrigt brott som hon eller han har begått och därefter får polis och åklagare kännedom om att brottet har skett som en del av en brottshärva. Om detta hade varit känt redan när gärningsmannens tidigare upptäckta brott hade hon eller han med stor sannolikhet förundersökningsbegränsats bort. Även om gärningsmannen ännu inte är lagförd för brottet är det svårt att se att det skulle vara motiverat av effektivitetsskäl att underlåta åtal i ett sådant fall. Även om utredningen inte heller hade hunnit avslutats skulle det i många fall inte heller vara motiverat att lägga ned förundersökningen i en sådan situation. Ju längre förundersökningen har förlupit, desto mindre effektivitetsvinster finns det med att underlåta utredning. Även om andra personer som hade varit lika mycket eller mer delaktiga i brottshärvan förundersökningsbegränsas bort finns det således inte några effektivitetsskäl att inte slutföra utredningen. Situationen blir mer komplicerad när det gäller nyupptäckta brott, dvs. brott som framkommer först efter det att utredningen i den prioriterade delen av brottshärvan har avslutats och gärningsmännen har lagförts. När den prioriterade delen har avslutats går det inte längre att hävda effektivitetsskäl för att underlåta utredning avseende andra delar av brottshärvan. Det är t.ex. svårt att hävda att lagföringen av de allvarligaste brottslingarna försvåras, om dessas brott redan har klarats upp och åtal har väckts. Det innebär att t.ex. en missnöjd målsägare i ett brott som inte har omfattats av den första prioriteringen har möjlighet att vänta ut utredning och åtal i den mest prioriterade delen. Därefter kan hon eller han begära omprövning avseende beslutet att lägga ned utredning kring brottet. Det är svårt att se att det initiala förundersökningsbegränsningsbeslutet i ett sådant skede skulle ge stöd för att Det medför därmed en risk för att lika fall kommer att behandlas på olika sätt. Vid utredning av t.ex. ett fakturamål kan ett inriktningsbeslut t.ex. omfatta den s.k. fixaren, bolagsmännen i de fakturaskrivande bolagen och de s.k. gångare som har varit mest aktiva (se figur 5.3). Samtliga gångare har i de flesta fakturamål gjort sig skyldiga till medhjälp till skattebrott eller grovt skattebrott, dvs. brott som i normalfallet leder till villkorlig dom eller fängelse. Om en, flera eller alla gångare, som inte omfattades av den första utredningen anmäls efter det att åtal har väckts innebär det att en ny utredning kanske måste genomföras avseende dessa gärningsmän. Man kan, även om det är mindre troligt, t.ex. tänka sig att en av de gångare som har förekommit i den första utredningen, och som har haft partsinsyn i det material som där framkommit anmäler de gångare som har undkommit ansvar. Det är möjligt att den anmälande gångaren anser sig förfördelad eller vill minska sin egen skuld genom att fördela ansvaret på andra. Eftersom dessa gångare har förekommit i inledningsskedet i den första utredningen finns det sannolikt viss bevisning mot dem. Dessutom är de enskilda brotten alltför allvarliga för att de befintliga reglerna i 23 kap. 4 a § RB om förundersökningsbegränsning ska kunna tillämpas. Det innebär att utredningen i varje fall inte kan läggas ned. skulle därmed, precis som , kunna hamna i en situation där de måste utreda alla brott i brottshärvan, även om det har funnits en möjlighet till förundersökningsbegränsning avseende personer. De brottsutredande myndigheterna har inte fullt ut förmåga att hantera alla brottshärvor. Det finns således ett starkt behov att kunna fatta beslut om förundersökningsbegränsning avseende person för att effektivt kunna hantera brottshärvor. Förundersökningsbegränsning avseende person bör därför kunna ske om det är nödvändigt för att de prioriterade brotten ska kunna utredas effektivt och inom rimlig tid. 5.5.6Inte inleda förundersökning och lägga ned en inledd förundersökning Bestämmelsen bör utformas på samma sätt som nuvarande regler om förundersökningsbegränsning för att kunna tillämpas under hela utredningens förlopp. En sådan regel medger att förundersökning inte inleds avseende de brott som inte inryms i den prioriterade brottsligheten. En sådan bestämmelse skulle dock inte ge polisen någon rätt att underlåta att rapportera och registrera brott som inte inryms i den prioriterade delen av brottshärvan. Enligt 9 § polislagen (1984:387) är en polisman skyldig att lämna en rapport till sin förman om brott som hon eller han får kännedom om.