sou · GYB382 · 2010-12-23 00:00:00 — När det gäller nät och drift samt ITS-tjänsterna är utredningens principiella syn att de ska separeras från . En separering av nät- och driftstjänster är viktig för att skapa ökad tillgång till bredband i , utveckla nät- och transmissionstjänster samt kostnadseffektivisera. bör också nät- och driftstjänster vara separerade från ITS-tjänsterna. Det är viktigt att kan handla upp dessa tjänster i konkurrens. På kort sikt talar emellertid den starka integreringen av produktionsmiljö och kompetens mellan områdena och inslagen av järnvägsspecifika lösningar för att man bör avvakta med en ytterligare separering från det separerade ICT för att inte äventyra driftsäkerheten för järnvägen. Värdering av olika alternativ Ett separerat ICT som via nyttjanderättsavtal disponerar infrastrukturen tillsammans med ITS-tjänster är i princip i samma situation som i alternativet med äganderättsövergång. Med andra ord har inte formen för hur infrastrukturen disponeras avgörande betydelse. Samma möjligheter som ett ägande ger kan i allt väsentligt uppnås via långsiktiga avtal om dispositionsrätt. För och emot en sådan lösning kan samma förhållanden anföras som i alternativet ovan om ägandet. Det är dock utredningens uppfattning att en äganderättsövergång skapar ökad tydlighet Ett ytterligare alternativ är att ICT:s verksamhet, med undantag för kontorsnära tjänster, som beslutas i särskild ordning av , separeras men att infrastrukturen överförs till en annan extern part än övriga delar. På bör denna situation eftersträvas. Frågan är om rätt läge ska inväntas i organisation eller om en stegvis förändring är att föredra. En stegvis separering till ett affärsdrivande verk är att föredra eftersom det i första hand är de järnvägsspecifika och verksamhetskritiska ITS-tjänsterna som är starkt integrerade med järnvägsanläggningen medan tjänsterna i övrigt är enklare att separera. I annat fall kan det ta innan vinsterna av ökad användning av infrastrukturen kommer till stånd. Det är också viktigt att sträva efter att öka marknaden för tjänster förknippade med infrastrukturen och ITS-tjänster. Krav på att järnvägens behov av kommunikationer måste säkras är en förutsättning för en lösning av denna karaktär. Detta kan uppnås genom att ägaren i sin styrning uttrycker detta, att avtalsmässigt reglerar detta eller genom att fiberpar med tillräcklig kapacitet avskiljs som svartfiber för behov. I det senare fallet finns det, som framhållits ovan, risk för att måste bygga upp egen teknisk kompetens kring optokabel och transmission parallellt med att den externa parten gör det. Förhållandet med stark integration och partnerskap som kommenterats ovan under alternativ 2 har naturligtvis relevans även för alternativ 3. Värdering av olika alternativ 5.5Sammanfattande värdering av de olika alternativen Viktiga utgångspunkter för värderingen av de olika alternativen är följande: De inte får medföra försämrad driftsäkerhet för järnvägen. De ska skapa mervärde för såväl som samhället. De ska bidra till uppfyllandet av bredbandsstrategin. Utifrån dessa kriterier är en separering av hela ICT:s verksamhet möjlig så snart den interna styrningen i , som befinner sig i en omfattande förändringssituation, så medger. Förändringssituationen innefattar också , som bl.a. har tillförts f.d. IT-verksamhet. De kontorsnära tjänsterna är möjliga att separera först, utan koppling till övrig verksamhet inom . Även här måste först en konsolidering ha skett så att den interna styrningen och grundläggande rutiner är stabila inom . I det korta perspektivet är det inte lämpligt att skilja nät- och driftstjänster från ITS-tjänster, men det bör ske . Den separerade verksamheten bör inrymmas i ett nytt eller befintligt affärsdrivande verk eftersom det då går att tydligt säkerställa ett samhällsperspektiv på verksamheten, vilket innebär en prioritering av verksamhet i balans med en affärsmässig utveckling riktad mot externa kunder vid sidan av behov. Dessutom skapas med detta förslag förutsättningar för att staten, tillsammans med annan infrastruktur inom kommunikation som staten direkt eller indirekt äger, ska kunna öka tillgängligheten till bredband i landet i linje med bredbandsstrategin. Av de alternativ som värderats ovan finns en skiljelinje och en motstridighet i att vad som är bra för bredbandsstrategin inte alltid är optimalt för ett separerat ICT. Som framgått ovan är utredningens uppgift att analysera konsekvenserna ur perspektiv och så har också skett. Eftersom det är avgörande för driftsäkerheten att kapacitets- och drifttjänster tillhandahålls även efter en separering, har det stor betydelse att separeringen i det korta perspektivet sker på ett sådant sätt att det separerade ICT har förutsättningar för att leva upp till detta. Detta är skälet till att Värdering av olika alternativ SOU 2010:82 utredningen också föreslår en form och ett innehåll för ett separerat ICT. Utifrån ett Trafikverksperspektiv kan ett överförande av infrastruktur för telekom till ett affärsdrivande verk ge stora fördelar i förhållande till annan juridisk form. Det är enklare att ge det affärsdrivande verket ett samhällsperspektiv i syfte att prioritera och säkerställa järnvägens behov. Det kan ges ett transportslagsövergripande uppdrag och bli en motor att utveckla en infrastruktur för IT och telekom på ett positivt sätt för samhället. Det affärsdrivande verket kan genom att fokusera på samhällsbehoven och järnväg i synnerhet, generera en ökad kostnadseffektivitet och utveckling som gagnar samhället. Det är utredningens bedömning att behov av kommunikation tryggas på ett bättre sätt genom att välja formen affärsdrivande verk för nät och drift av nätet, än i bolagsformen. Det bör också framhållas att PTS, i en inlaga till utredningen, uttryckt oro för att en omstrukturering och ett ägarskifte av ICT:s fiberverksamhet kan leda till att konkurrensen begränsas vad gäller tillhandahållandet av kapacitet i stomnätet, om fiberverksamheten förvärvas av en aktör med betydande inflytande på bredbandsmarknaden Med utgångspunkt i uppfattningen att staten bör äga infrastruktur som inte lämpar sig för kommersiellt tillhandahållande, ger också affärsverksformen goda förutsättningar för etablerandet av ett samlat verk för statens innehav av infrastruktur för IT- och telekommunikation. Jag gör bedömningen att organisatoriska enhet under vissa förutsättningar kan separeras från utan att driftsäkerheten i järnvägstransportsystemet försämras. Jag föreslår därför följande: -Den del av ICT:s verksamhet som avser tillhandahållande av kapacitet i fiberoptiska kabel (nät och drift inklusive ) samt transportnära ITS-tjänster överförs till ett affärsdrivande verk. Detsamma gäller för den kanalisering som finns längs vissa vägar. -För den del av ICT:s verksamhet som omfattar kontorsnära tjänster lämnas inget förslag. Det är upp till att besluta om hur försörjningen av dessa tjänster ska hanteras utifrån ett effektivitetskrav. anslutningsnät, dvs. anslutningar från teknikhus ut till signalsystem, baliser, växlar m.m., ska enligt min mening inte ingå i en separering. Detsamma gäller för teknikhusen som sådana och teleteknisk utrustning för MobiSIR-systemet. All denna teknik är nämligen tydligt järnvägsspecifik, verksamhetskritisk och starkt integrerad i järnvägsanläggningen. Tidsaspekten för en separering är mycket viktig utifrån ett driftsäkerhetsperspektiv. Jag föreslår därför följande: -Regeringen ger i uppdrag att till inkomma med en handlingsplan för implementering av mitt förslag. De ekonomiska konsekvenserna för vid en separering blir dels vissa engångskostnader p.g.a. omställningen och dels ett inkomstbortfall i och med att ICT:s överskott inte kommer att kunna användas i verksamhet. Av denna anledning föreslår jag följande: -kompenseras för ökade kostnader och inkomstbortfall med anledning av separeringen. Jag har inte sett det som möjligt att, åtminstone på kort sikt, separera de två affärsområdena nät- och drifttjänster samt ITS- tjänster från varandra. Jag har övervägt att ha kvar ITS-tjänsterna inom och enbart överföra nät- och driftstjänsterna. Men dessa två affärsområden är produktionsmässigt och kompetensmässigt i så hög grad integrerade med varandra, att jag utifrån ett driftsäkerhetsperspektiv bedömer att en inbördes separering av dem vore olämplig . Jag anser att det är upp till att besluta om det fortsatta handhavandet av affärsområde tjänster. När det gäller kontorsnära tjänster finns det ett stort utbud på en fungerande marknad. Konkurrensen är god och en separering/outsourcing av kontorsnära tjänster har förutsättningar för att bli en mer kostnadseffektiv lösning för . Det är upp till att bestämma om och när en sådan eventuellt kan ske och under vilka former. Konkurrensutsättning måste betecknas som ett bra instrument för effektivisering inom detta område. finns det inga verksamhetsmässiga skäl för att hålla kontors- nära tjänster samlade med nät- och driftstjänster samt ITS-tjänster. Jag lägger därför inget eget förslag. Jag förutsätter att väljer den mest kostnadseffektiva lösningen. Jag menar att den konkreta separeringen av affärsområdena nät- och driftstjänster samt järnvägs- och transportnära tjänster sker i dialog mellan och det affärsverk som övertar verksamheten. Bägge aktörerna måste vara överens om var i de tekniska tillämpningarna som ansvaret övergår till den andra parten. Likaså berör det frågor om det rent fysiska ansvaret för olika delar av det kommunikationsnät som äger. Med tanke på de stora organisations- och verksamhetsförändringar som har genomförts i och med bildande är det av största vikt att mitt förslag inte genomförs snabbare än att de berörda aktörerna ges praktisk möjlighet att konsolidera sina organisationer och verksamheter. Den interna styrningen måste vara på plats och stabil innan en separering. anslutningsnät, dvs. anslutningar från teknikhus ut till signalsystem, baliser, växlar m.m., som är tydligt järnvägsspecifika och verksamhetskritiska, ska enligt min uppfattning inte ingå i en separering med hänsyn till den starka integreringen i järnvägsverksamheten. En nyckelfråga för utredningen är att garantera fortsatt driftsäkerhet i järnvägssystemet även efter det att den av mig föreslagna separeringen har genomförts. För att inte driftsäkerheten ska försämras vid en separering av , måste ha tillgång till såväl infrastruktur för IT och telekom som ITS-tjänster och kontorsnära tjänster med samma innehåll och leveranssäkerhet som . Behov som är specifika för driftsäkerheten i järnvägstransportsystemet ska fortsatt prioriteras och förutsätts ha ett bestämmande inflytande över när och hur eventuella ingrepp i den trafiknära järnvägsmiljön får ske. Jag menar att detta ska säkerställas genom avtalsutformning och tydlig ägarstyrning. Det är av avgörande betydelse för mitt förslag att ägarstyrningen för det affärsdrivande verket utformas så att järnvägens behov alltid prioriteras. har även efter en separering det fulla ansvaret för sina tjänster gentemot tågoperatörer och andra kunder, oavsett om tjänsten tillhandahålls via underleverans från en extern part eller en intern enhet. ska även efter en separering ha det fulla ansvaret för anläggningen gentemot Transportstyrelsen. Det affärsverk till vilket ICT:s affärsområde nät- och driftstjänster överförs, kan i högre grad än nuvarande ICT agera på en extern marknad. Detta bör kunna resultera i en större kundbas, vilket får till resultat att allt fler delar på kostnaderna för nätet och fler ställer krav på utveckling. Detta bör också komma till godo genom lägre priser och tjänsteutveckling. En separering av affärsområdena nät- och driftstjänster samt ITS- tjänster bör skapa förutsättningar för att i ökad grad kunna upphandla ICT-tjänster på en mer utvecklad marknad. Övergångsvis kommer dock det affärsverk som övertar ICT:s verksamheter att vara enda leverantör av ett antal tjänster. Efter hand som marknaden och tjänsterna utvecklas bör en ökande del kunna upphandlas i konkurrens. För att kunna utvecklas till en kompetent beställare är det nödvändigt att utarbetar en långsiktig strategi för sin försörjning av ICT-tjänster. En sådan strategi ska ligga till grund för beställningarnas innehåll och utformning så att incitament skapas för effektivisering och utveckling. Dessutom är strategin nödvändig för att separeringen mellan och långsiktigt ska fungera på ett bra sätt. Jag menar att måste förbättra sin beställarkompetens på ICT-området för att säkerställa försörjningen inom ICT- området . Kompetensutvecklingen avser inte enbart traditionell upphandlings- och avtals kompetens, utan även verksamhets- och teknikkompetens för att kunna formulera funktionella krav och kvalitetskrav. För att skapa kontinuitet och stabilitet i järnvägsverksamheten kommer de nya förhållandena förmodligen, åtminstone övergångsvis, att resultera i olika former av långvariga relationer med leverantörer. Min allmänna bedömning är alltså att en separering av bör kunna bidra till en ytterligare renodling och effektivisering av kärnverksamhet. 6.1Affärsverk en rimlig avvägning mellan samhällsuppdrag och marknad Jag anser att ett separerat ICT både har ett samhällsuppdrag och en marknadsroll. Samhällsuppdraget gäller primärt upprätthållandet av driftsäkerheten inom järnvägen men också genom att på affärsmässiga grunder tillhandahålla kapacitet för telekom och därmed skapa förutsättningar för företag i landet att utveckla elektroniska tjänster. Marknadsrollen är försäljning av överskottskapacitet i optokabeln m.m. Mitt förslag är en avvägning mellan dessa uppgifter. Formen affärsverk ger möjlighet till en stark ägarstyrning som de marknadsmässiga förutsättningarna ökar i jämförelse med verksamhet som bedrivs inom en traditionell myndighet. Jag menar därför att det är av vikt att den fiberoptiska infrastrukturen m.m. behålls i statlig ägo. Detta har också framhållits i de intervjuer som utredningen har genomfört med företrädare för olika aktörer inom järnvägsområdet. Gränsdragningsproblemet mellan samhällsuppdrag och marknad har också poängterats i de internationella kontakter som utredningen haft. Erfarenheten visar att i de länder där försäljningsaktiviteterna blivit alltför dominerande, och därmed marknadskrafterna alltför starka, har järnvägens krav på kapacitet och tillgång till den optiska kabeln fått stå tillbaka på ett för järnvägen ofördelaktigt sätt. Lägg ITS-tjänsterna i en särkild enhet Jag anser att ICT:s tjänster som inte ingår i affärsområde nät och drift bör överföras till en i ovan nämnda affärsverk organisatoriskt och styrmässigt avskiljd resultatenhet. Initialt och framöver, upphandlar sina ITS-tjänster i huvudsak från denna enhet. Men successivt, med en allt mer mogen leverantörsmarknad med större inslag av generiska tjänster, kommer dessa i högre grad att upphandlas i konkurrens. Att överföra ITS-tjänsterna till en resultatenhet inom affärsverket ger bättre förutsättningar för att senare kunna separera dessa. 6.2Regeringens bredbandsstrategi ger ytterligare motiv för en separering Bedömning: Jag gör bedömningen att en separering från av optokabel, transmissionsutrustning, kanalisering längs med vägar och , ligger i linje med och kan bidra till genomförandet av regeringens bredbandsstrategi. Det gäller exempelvis konkurrensfrågor och tjänsteutbud på bredbandsmarknaden. Enligt strategin ska staten agera så neutralt som möjligt och bidra till en ökad konkurrens på marknaden för elektronisk kommunikation. Det innebär att bredbandsnäten ska vara tillgängliga för alla operatörer på marknaden och på konkurrensneutrala samt ickediskriminerande villkor. De tjänster som i första hand bör erbjudas är oförädlade grossisttjänster, såsom kanalisation och s.k. svart fiber, men i stomnäten kan även kapacitetstjänster vara ett alternativ. Bredbandsstrategin behandlar också frågan om en fungerande konkurrens på bredbandsområdet. Där konstateras att det finns behov av specifik reglering, vilken är inriktad mot att med hjälp av särskilda skyldigheter komma tillrätta med s.k. flaskhalsar i infrastruktur, dvs. sådana delar av infrastrukturen som av kostnadsskäl eller av annan anledning inte kan väntas bli konkurrensutsatta inom överskådlig tid. Jag menar att en separering av infrastruktur, i form av optokabel, transmissionsutrustning, kanalisation längs med vägar och , till ett affärsdrivande verk där detta utgör kärnverksamhet, kan bidra till att utveckla marknadsstrukturen och konkurrensen. Genom att fokusera på hög tillgänglighet till infrastrukturen och att aktivt verka för ökad användning kan nyttjandet av kapaciteten bli högre. Det affärsdrivande verket kan öka affärsmässigheten i tillhandahållandet av infrastrukturen och blir mer transparent. Detta kan också bidra till att inträdeströsklarna sänks för aktörer som är i behov av elektronisk kommunikation. Vissa glest befolkade områden saknar fortfarande tillgång till bredband via fiberoptik. Med den stora geografiska täckning som optokabel m.m. har, samt att denna når de flesta centralorter, kan denna bidra ytterligare till en ökad bredbandstillgång. Avslutningsvis vill jag skissera en lösning som, utan att reducera legitima krav, än mer tillgodoser samhällets långsiktiga strategiska behov. Det är ett sätt att ge ett kraftfullt stöd till de principer och åtgärder som återfinns i regeringens bredbandsstrategi. Enligt strategin ägde statliga myndigheter och bolag av den svenska fiberinfrastrukturen . Utgångspunkten i mina ståndpunktstaganden är att det statliga ägandet i huvudsak sker genom tre aktörer: , och affärsverket . Dessa tre nät bör ses som en samhällsgemensam infrastruktur. Flera av de fördelar jag tidigare framhållit genom ett överförande av optokabel till ett affärsverk, skulle bli än kraftfullare om de tre aktörernas infrastruktur hålls samman. 6.3.1Jämför med Svenska Kraftnäts verksamhet Svenska Kraftnäts uppdrag är att på ett affärsmässigt sätt förvalta, driva och utveckla ett kostnadseffektivt, driftsäkert och miljöanpassat kraftöverföringssystem samt sälja överföringskapacitet. Svenska Kraftnäts nätkunder – det vill säga ägare till stora elproduktionsanläggningar kopplade till stamnätet, regionnät och förbrukningsanläggningar – blir fakturerade för tillträde till stamnätet och deras utnyttjande av det, enligt en i förväg fastställd tariff.1 Man kan därmed säga att förvaltar ett nät och säljer överföringskapacitet som en helt öppen och transparent verksamhet vilken är konkurrensneutral och icke-diskriminerande. , och Svenska Kraftnäts sammantagna fibernät kan på liknande sätt sägas utgöra ett statligt stomnät för elektronisk kommunikation. Skillnaden mot stomnätet för kraftöverföring, är att även privata aktörer finns etablerade inom området fibernät. Detta konstaterande kan dock inte utgöra något 1 Uppgifterna hämtade från affärsverket Svenska Kraftnäts årsredovisning 2009. hinder för att i ökad utsträckning se de tre statliga organisationernas nät som en helhet. Tvärt om, kan en ökad helhetssyn få positiva marknadseffekter och bidra till bredbandsstrategins måluppfyllelse. Enligt PTS särskilda inlaga ser man gärna att en stark konkurrent till TeliaSonera () etableras på marknaden. Om man tänker sig att , och Svenska Kraftnäts fibernät samlas i en organisation, menar jag att denna lösning mycket väl kan jämföras med den roll och det samhällsuppdrag som har vad gäller distributionen av elkraft. 6.3.2Utredning om samordning av de statligt ägda fibernäten Förslag: Tillsätt en statlig utredning med uppdrag att analysera och ge förslag på hur de statliga fibernät som ägs av affärsverket , och ska samordnas till stöd för regeringens bredbandsstrategi. Med den strategiska betydelse som elektronisk kommunikation numer har i ett samhälle är det högst rimligt att staten även fortsättningsvis har ett infrastrukturellt ägaransvar över delar av fibernätet. De nät som staten är ägare till, bör därmed inte längre ses enbart som informationsbärare av de specifika verksamheter vilka är kopplade till de myndigheter/bolag som f.n. har ägarrollen. Jag menar att de av staten ägda fibernäten allt mer bör ses som ett nät. Det finns enligt min mening, inget som säger att uppdelningen i tre ägarorganisationer är den mest optimala för vare sig samhälls- eller marknadsutvecklingen. Mycket pekar i stället på att så inte är fallet. Man kan dessutom tänka sig en långtgående samverkan mellan detta samlade statliga stomnät och (de oftast kommunalägda) stadsnäten. Flera av de personer vi har intervjuat ser denna lösning som en första reell konkurrent till TeliaSonera/och detta företags helt dominerande ställning på bredbandsmarknaden. I perspektivet av regeringens principiella synpunkter i bredbandsstrategin på statens roll som nätägare, och mitt förslag i föreliggande utredning att optokabel överförs till ett affärsverk, finns skäl att överväga hur den samlade samhällsgemen- samma, i första hand statliga, infrastrukturen bör och kan organiseras för att på bästa sätt uppnå regeringens målsättningar. Jag föreslår därför att en särskild utredning tillsätts för detta. 7Konsekvensanalyser i enlighet med kommittéförordningen Redovisning av ekonomiska konsekvenser och prövning av offentliga åtaganden återfinns i kapitel 4 i detta betänkande. Utredningens förslag får inte några direkta effekter på den kommunala självstyrelsen, på brottsligheten, på sysselsättningen i olika delar av landet, för jämställdheten mellan kvinnor och män, för möjligheterna att nå de integrationspolitiska målen eller för den personliga integriteten. Däremot kan utredningens förslag få effekter för den offentliga servicen i olika delar av landet. Bakgrunden är att en allt större del av den offentliga sektorns service är IT-baserad. För att leda arbetet med utvecklingen av elektroniska tjänster har regeringen inrättat en särskild e-delegation1. En god tillgång till bredbandsinfrastruktur med bra överföringskapacitet är en nödvändig förutsättning för att samtliga medborgare ska kunna tillgodogöra sig e-tjänsterna. Detta understryks bl.a. i slutbetänkandet från utredningen om Utveckling av lokal service i samverkan.2 Förslagen i denna utredning kan bidra till att även medborgare bosatta i glesbefolkade områden ges bättre förutsättningar att få tillgång till den e-baserade offentliga servicen. Ett mer strategiskt tillhandahållande av ICT:s infrastruktur av optokabel, transmissionsutrustning, kanalisering längs med vägar och på marknaden understödjer en sådan utveckling. Utredningen gör bedömningen att förslagen kan få positiva konsekvenser för små företag. Det gäller dels dataföretag som producerar tjänster på nätet och dels minde företag vilka är helt beroende av datorkommunikation för att nå marknader och kunder. Genom våra förslag sänks inträdeströsklarna, i form av ökad konkurrens och därmed lägre kostnader vid användning av . 1Dir 2009:19, Delegation för e-förvaltning. 2SOU 2009:92, Se medborgarna – för en bättre offentlig service. kommunikationstjänster vid en separation En särskild utredare ska analysera och föreslå hur behov av elektroniska kommunikationstjänster kan säkerställas med bibehållen driftsäkerhet vid en separation av hela eller delar av enhet ICT (information and communication technology) från . I analysen ska utredaren även beakta de ekonomiska konsekvenserna av förslaget/förslagen. -analysera fibernät ur ett ägarperspektiv, -beskriva fördelar och nackdelar ur perspektiv med att ägarskapet för fibernät ligger inom alternativt inom någon annan statlig myndighet eller statligt ägt bolag, samt -tillgodogöra sig erfarenheter från andra länder när det gäller organisatoriska lösningar för den typ av verksamhet som ICT bedriver. Uppdraget ska redovisas . behov av elektroniska kommunikationstjänster enhet har en kommersiell inriktning och bedriver sin verksamhet under så företagsliknande former som möjligt är en central förvaltningsmyndighet som ska verka för att de transportpolitiska målen uppnås.