sou · GXB356 · 2010-01-01 00:00:00 — fick Migrationsöverdomstolen in 22 överklagade asylmål rörande ensamkommande barn och avgjorde 12 sådana mål. Medianomloppstiden för de avgjorda målen var 0,9 månader. kom det in 16 asylmål rörande ensamkommande barn och avgjordes 22 mål. ökade både inkomna och avgjorda mål till 87 respektive 67. Medianomloppstiderna för de avgjorda målen ökade , men sjönk . kom det in cirka 220 överklaganden i verkställighetsmål till Migrationsöverdomstolen. 180 verkställighetsmål avgjordes och medianomloppstiden för dessa var 0,3 månader. ökade antalet inkomna verkställighetsmål kraftigt i Migrationsöverdomstolen till knappt 1 100, men sjönk återigen till nästan 570. Antalet avgjorda mål varierade på motsvarande sätt från knappt 1 2007 till 2008. Medianomloppstiderna var dessa år . Tabell 6.9 Kammarrätten i – måluppfyllelse av migrationsmål Källa: årsredovisning 2008, tabell 74. Bedömning: har inte kunnat nå de uppsatta verksamhetsmålen för avgörande av asylmål eller överklagade ärenden. Ärenden om verkställighetshinder prövas alltid skyndsamt om verkställigheten är nära förstående. I övrigt handläggs dessa ärenden . Ett pågående projekt inom syftar till att korta handläggningstiderna för asylmål, men kan också komma att påverka de ärenden som handläggs på förvaltningsprocessenheterna. De tre migrationsdomstolarna har nått regeringens verksamhetsmål och i huvudsak även sina egna mål för handläggningstiderna. Migrationsöverdomstolen har nått både regeringens och sina egna mål för medianomloppstider. De tidsmål som har satts upp för och domstolarna utgår från principen att långa handläggningstider ska undvikas i så stor utsträckning som möjligt. En lång väntan på ett besked i fråga om uppehållstillstånd är inhumant i sig och innebär att den som senare kanske måste återvända till sitt hemland redan har hunnit rota sig i . Det försvårar återvändandeprocessen och gör att trovärdigheten i asylsystemet kan ifrågasättas. Kravet på korta handläggningstider får å andra sidan inte leda till att rättssäkerheten sätts åt sidan. och domstolarna måste ges möjligheter att fatta välgrundade beslut och hänsyn måste tas till den tid det tar att på ett tillfredsställande sätt utreda varje ärende. De tidsmål som har satts upp grundas på en avvägning mellan dessa krav på rättssäkerhet och effektivitet. har inte kunnat uppfylla de tidsmål som har satts upp för asylmålen. avgjordes av asylärendena . var det av ärendena som avgjordes inom och 2008 var andelen . Som förklaring till den bristande måluppfyllelsen nämns i årsredovisningarna framför allt det ökade antalet asylsökande. Det förhållandet att en ny organisation har byggts upp med anledning av reformen har naturligtvis också tagit tid och verkets personal har behövt lära sig nya regler och rutiner. har också framhållit att praxis har utvecklats på ett sådant sätt att det har ställt krav på en mer omsorgsfull utredning och noggrannare motiveringar. Ett ökat inslag av muntlighet i handläggningen har tagit mer tid och en viss brist på offentliga biträden nämns som andra förklaringar till den bristande måluppfyllelsen. Det förhållandet att den personal som arbetar som processförare har avdelats för att ta hand om asylärenden har givetvis inneburit att dessa ärenden har påskyndats mer än vad som annars skulle ha blivit fallet, men har fått till följd att handläggningstiden för överklagade mål har förlängts. har prioriterat de allra äldsta ärendena, vilket inledningsvis har förlängt den genomsnittliga handläggningstiden, men bör kunna leda till att tiderna kortas. kommer också att inleda ett projekt i syfte att kraftigt minska väntetiderna i asylprocessen. Utfallet av projektet får avvaktas innan ytterligare slutsatser kan dras såvitt gäller effektiviteten i asylprocessen. har inte heller när det gäller hanteringen av överklaganden kunnat nå de uppsatta tidsmålen. var det av de överklagade ärendena som omprövades eller överlämnades inom . En avsevärd förbättring skedde visserligen under det året, men vid utgången av 2008 hade av ärendena avgjorts inom . Detta får ses mot bakgrund av att antalet överklaganden hade ökat till nästan det dubbla och sammanlagt uppgick till nästan 17 200. En avgörande faktor för möjligheter att fortsättningsvis avgöra överklagandeärenden kan vara att förvaltningsprocessenheternas personal inte, som , används för att handlägga och avgöra asylmål. Även när det gäller hanteringen av överklagade ärenden kan projekt för en snabbare asylhandläggning komma att påverka det framtida resultatet. På vilket sätt och i vilken utsträckning är emellertid ännu inte klart. Såvitt gäller prövning av hinder mot verkställighet har i förhållandevis stor utsträckning kunnat meddela beslut inom en månad. avgjordes av verkställighetsärendena inom en månad. var det och av ärendena som avgjordes och det trots att antalet avgjorda ärenden var dubbelt så stort som . Även när det gäller dessa ärenden kan det planerade projektet eventuellt bidra till ett förbättrat resultat. Beträffande migrationsdomstolarna kan det konstateras att de inte fick in på långt när så många mål som man hade räknat med. I stället för beräknade 17 500 mål kom det in sammanlagt 6 650 mål. Antalet inkomna asylmål var 2 150 i stället för beräknade 8 100. Inte heller antalet mål överlämnade från blev så stort som det hade befarats. Drygt 3 000 mål överlämnades från till domstolarna i stället för beräknade dryga 7 600. Det fanns alltså en överkapacitet i organisationerna . var det för så gott som samtliga domare fråga om ett helt nytt rättsområde. Många föredragande var också nya på området och hade aldrig arbetat i domstol. För alla inblandade krävdes både utbildning och tid att sätta sig in i de nya frågorna. En helt ny organisation hade byggts upp och nya rutiner måste skapas. Med den konstaterade överkapaciteten kunde domstolarna ändå avgöra drygt 5 900 mål, varav 2 000 asylmål, och hålla de uppsatta tidsmålen för i stort sett samtliga måltyper. Det var endast tidsmålet för ensamkommande barn som inte uppnåddes av samtliga domstolar. ökade antalet inkommande mål, men var fortfarande lägre än förväntat. Totalt kom det in nästan 16 000 mål, varav drygt 6 200 asylmål. Det förväntade antalet mål var 17 500, varav 8 100 asylmål. I huvudsak klarade man verksamhetsmålen även detta år. Drygt 13 700 mål avgjordes, varav ungefär 4 600 asylmål. Domstolarna klarade regeringens verksamhetsmål för handläggningstiderna och i huvudsak även sina egna mål. ökade antalet inkomna mål ytterligare till drygt 22 700, vilket översteg det förväntade antalet med cirka 5 000 mål. Antalet inkomna asylmål ökade också, till nästan 14 000, vilket kan jämföras med förväntade 8 100. ökade avverkningstakten i migrationsdomstolarna som totalt avgjorde nästan 19 300 mål, varav knappt 11 000 asylmål. Medianomloppstiden för asylmål var . För de 179 avgjorda asylmålen rörande ensamkommande barn var medianomloppstiden och för verkställighetsärenden 0,4 månader. Migrationsdomstolarna klarade regeringens verksamhetsmål för handläggningstiderna (medianomloppstid ) och i allt väsentligt även sina egna. Det var endast beträffande asylmål med ensamkommande barn som handläggningstiderna överskreds, vilket kan förklaras av att antalet avgjorda mål femdubblades jämfört med föregående år. Totalt är dessa mål dessutom alltjämt så få att redan en fördröjning i några mål ger ett förhållandevis kraftigt utslag . För Migrationsöverdomstolens del hade man räknat med att knappt 13 000 mål skulle komma in , varav ungefär 7 300 Överklagandefrekvensen visade sig emellertid bli betydligt lägre än förväntat. fick Migrationsöverdomstolen bara in 1 360 mål, varav 700 asylmål. kom det in drygt 4 800 mål, varav drygt 2 200 asylmål. ökade målinströmningen kraftigt och Migrationsöverdomstolen fick in drygt 8 600 mål, varav drygt 5 700 asylmål. Även avgörandetakten har ökat. Under det första verksamhetsåret avgjorde Migrationsöverdomstolen cirka 800 mål. ökade antalet avgjorda mål till cirka 4 400 och 2008 avgjordes drygt 8 300 mål. Migrationsöverdomstolen har uppfyllt både regeringens verksamhetsmål och de mål för medianomloppstider som domstolen själv har satt upp. Domstolarnas möjligheter att nå de uppsatta tidsmålen torde främst ha att göra med den stora variationen i antalet inkomna mål. Den beror i sin tur på variationen i flyktingströmmarna över världen. En ytterligare förklaring kan sökas i domstolarnas inre organisation, men även organisation och prioritering påverkar domstolarnas arbete. Domstolarna har erfarit att prioriterar en viss typ av ärenden, med påföljd att det kommer in en stor mängd överklaganden beträffande dessa ärenden . Beroende på måltyp kan det leda till att behovet av muntliga förhandlingar ökar eller minskar under olika perioder, vilket i sin tur kan leda till att avgörandena fördröjs i väntan på att en muntlig förhandling ska kunna sättas ut. Om omdisponerar sina personalresurser och, vilket har hänt, låter processförarna handlägga asylärenden, kan det få till följd att överklaganden inte överlämnas allteftersom de kommer in till . I stället kan en stor mängd överklaganden komma in på en gång, än den vecka som har satts upp som tidsmål för överlämnande av ärenden till domstolarna. Detta leder självfallet också till svårigheter för domstolarna att planera sin verksamhet och att nå upp till tidsmålen. Parternas sätt att föra processen har också betydelse för domstolens möjligheter att avgöra målen . Sett ur domstolarnas synvinkel är det angeläget att parterna kommer in med yttranden , att ramen för processen är klar på ett tidigt stadium och att nya påståenden och invändningar inte kommer upp vid den muntliga förhandlingen eller i mycket nära anslutning till denna. För att domstolarna ska kunna klara en ökad tillströmning av mål måste organisationerna fungera optimalt. Det pågår ett arbete på domstolarna med att finna organisationsformer och arbetssätt som ska kunna möta fluktuationerna i måltillströmningen och de nu ökade balanserna. Organisationsfrågorna tas emellertid upp i ett annat avsnitt av betänkandet och berörs därför inte närmare här. Sammanfattningsvis kan man konstatera att domstolarna har nått de uppsatta verksamhetsmålen och att dessa, såvitt nu kan bedömas, synes vara rimliga både med hänsyn till kraven på rättssäkerhet och skyndsamhet i handläggningen. 7Tyngdpunkten i asylprövningen i första instans m.m. Ett av målen med den nya instans- och processordning var att tyngdpunkten i asylprocessen, liksom inom andra rättsområden, ska ligga i första instans. En första förutsättning för att man ska kunna uppnå detta är att alla relevanta omständigheter i ett ärende och alla dokument och annan bevisning läggs fram redan inför prövningen i . Regeringen framhöll i förarbetena hur viktigt det är för den enskilde att får möjlighet att göra prövningen på ett så komplett beslutsunderlag som möjligt (prop. 2004/05:170 s. 153). Om inte alla omständigheter har prövats av , kan den sökande gå miste om en överprövning i dess rätta mening. Ett beslut som baseras på ett fullständigt beslutsunderlag underlättar också utformandet av ett överklagande och ökar möjligheterna för att överinstansen ska kunna pröva överklagandet i rimlig tid. Frågan är nu om tyngdpunkten i asylprocessen har kommit att ligga i första instans och om under den inledande utredningsfasen lyckas klarlägga alla relevanta sakförhållanden. Dessa frågor belyses i det här avsnittet. I samband med det uppmärksammas också frågan om hur verkets uppgift att vara central utlänningsmyndighet har påverkats av den nya instans- och processordningen. Tyngdpunkten i asylprövningen i första instans m.m. 7.1Tyngdpunkten i asylprövningen i första instans För att tyngdpunkten i asylprövningen ska komma att ligga hos krävs att verket arbetar med asylprövningarna på ett sådant sätt att det underlättar en så fullständig utredning som möjligt. har på olika sätt förändrat sina rutiner i sin strävan att svara mot de förväntningar som ställs på verket. påbörjade verket således en försöksverksamhet med förändrad handläggningsform i asylärenden, den s.k. modellverksamheten (prop. 2004/05:170 s. 150–151). Modellen, som gällde hanteringen av alla asylärenden, byggde på att handläggningen skulle präglas av större öppenhet än tidigare och inriktas mot att asylärendet skulle bli fullständigt utrett redan vid den första prövningen. Den skriftliga förberedelsen skulle utnyttjas så att den muntliga handläggningen blev mer effektiv. Den information som verket avsåg att lägga till grund för beslutet skulle redovisas för den sökande på ett så tidigt stadium att sökanden kunde bemöta den. Vidare skulle ett offentligt biträde förordnas efter den inledande utredningen, om det bedömdes finnas en risk för att sökanden skulle avvisas eller utvisas. avsåg att genom det nya arbetssättet öka rättssäkerheten i asylprövningen och koncentrera tyngdpunkten till första instans. I propositionen med förslag till ny utlänningslag uttalade sig regeringen om arbetsmodell och framhöll hur viktigt det är att ett ärende är tillräckligt utrett när det prövas av verket. Sökanden och har enligt regeringen ett delat ansvar för detta, på så sätt att sökanden ska presentera sina yrkanden, grunder och bevis som i egenskap av förvaltningsmyndighet har ett utredningsansvar och ska se till att målet blir så utrett som dess beskaffenhet kräver. Enligt regeringens bedömning i propositionen fanns det då skäl för att göra ytterligare ansträngningar för att effektivisera handläggningen och koncentrera prövningen av utlänningsärenden till första instans (prop. 155–156). Därefter har fortlöpande utvecklat formerna för asylprövningen och ärendena handläggs enligt följande. När ett ärende kommer in från ansökningsenheten till asylprövningsenheten gör verket en första bedömning av om ett offentligt biträde ska förordnas. Tyngdpunkten i asylprövningen i första instans m.m. förordnas ett biträde, som uppmanas komma in med uppgift om sökandens yrkanden, grunderna för dessa yrkanden samt den skriftliga bevisning som åberopas. När biträdets skrift har kommit in går igenom ärendet för att se om en muntlig handläggning behövs eller om ärendet kan avgöras på det skriftliga underlaget. Så är typiskt sett fallet om det redan av handlingarna framgår att sökanden ska beviljas asyl. Muntlig handläggning anses inte heller behövas om ansökningsenheten har gjort en fördjupad asylutredning och verket därefter anser att det finns grund för att med stöd av 8 kap. 6 § utlänningslagen besluta om avvisning med omedelbar verkställighet. Om ärendet inte kan avgöras enbart på det skriftliga materialet, kan antingen en muntlig genomgång eller en muntlig komplettering förekomma. Endast ett mindre antal, mer komplicerade ärenden avgörs efter en muntlig genomgång där en handläggare och en beslutsfattare är närvarande. Det är ofta fråga om fall där sökanden har gjort gällande att han eller hon är förföljd av myndigheterna i hemlandet och där det är känt att sådan förföljelse förekommer i landet. Det kan vara ostridigt att sökandens asylskäl är tillräckliga, men i stället är det sökandens trovärdighet som är ifrågasatt. Muntlig genomgång kan också förekomma i ärenden där det är svårt att utreda sökandens medborgarskap eller hemvist, t.ex. när sökanden har sitt ursprung i före detta eller är statslös palestinier. I övriga ärenden ges den muntliga handläggningen formen av en komplettering där antingen en handläggare eller en beslutsfattare är närvarande. Detta handläggningssätt används i de ärenden där beslutsunderlaget i och för sig är tillräckligt, men muntlig handläggning krävs av formella skäl. Muntlig komplettering förekommer också i mindre komplicerade ärenden och utnyttjas för att exempelvis få fram uppgifter som saknas i biträdets inlaga eller för att reda ut mindre oklarheter eller enklare trovärdighetsaspekter. pågick inom ett antal projekt som syftade till en bättre och snabbare asylutredning och lämnades en rapport med förslag till olika förändringar. bedrivs ett pilotprojekt i med anledning av de förslag som lämnades och en fortsatt utveckling och förbättring av verkets arbetsformer kan därför förutses. Tyngdpunkten i asylprövningen i första instans m.m. Ett tecken på om tyngdpunkten i asylprocessen har kommit att ligga hos kan vara i vilken utsträckning verkets beslut överklagas och om domstolarna i så fall ändrar beslut. Här redovisas därför viss statistik som visar överklagandefrekvensen i asylmål och i vilken utsträckning ett överklagande leder till ändring, dvs. bifall till sökandens begäran. Man bör lägga märke till att statistiken inte gör det möjligt att följa ett ärende hos genom instanserna. Det går visserligen att utläsa hur många beslut som har överklagats ett visst år, men inte hur många av just dessa ärenden som har ändrats vid omprövning eller efter domstolens prövning. Däremot kan man se ändringsfrekvensen för de överklaganden som totalt kom in eller avgjordes . avslog asylprövningsenheter ansökan om uppehållstillstånd i drygt 8 800 ärenden. Ungefär 8 av dessa beslut överklagades. avgjorde knappt 8 300 överklaganden genom att antingen avvisa överklagandet som för sent inkommet, ändra beslutet genom omprövning eller överlämna överklagandet till migrationsdomstolen. Av de 8 300 avgjorda ärendena ändrades nio beslut genom omprövning. I av de ärenden som avgjordes av migrationsdomstolarna , fick sökanden bifall till sitt överklagande. fattade drygt 18 300 avslagsbeslut i asylärenden. I cirka 17 100 av dessa ärenden eller kom det in ett överklagande. avgjorde verkets förvaltningsprocessenheter knappt 16 700 överklaganden och ändrade vid omprövning beslutet i 16 ärenden. I av de ärenden som avgjordes av domstolarna fick sökanden bifall till överklagandet. 7.1.3Synpunkter från domstolarna m.fl. När det gäller frågan om lyckas klarlägga alla relevanta omständigheter under handläggningen i verket har domarna vid migrationsdomstolarna förklarat att de allmänt sett tycker att utredningen är bra. Någon domare har särskilt framhållit att det knappast går att med säkerhet klarlägga frågan om sökandens identitet och medborgarskap, men att Tyngdpunkten i asylprövningen i första instans m.m. gör vad som rimligen kan begäras. Andra domare har i stället påpekat att , med hänvisning till att bevisbördan ligger hos sökanden, inte alltid gör de språkanalyser eller äkthetskontroller av åberopade handlingar som för domstolen framstår som befogade. Domarna anser att i sådana fall på något sätt, gärna i beslutet, borde förklara varför de avstår från vissa utredningsåtgärder. Av domarnas uppgifter framgår vidare att ibland kompletterar den tidigare utredningen med nya uppgifter i domstolen eller ger in handlingar vid eller i omedelbar anslutning till den muntliga förhandlingen. Normalt är dock utredningen densamma i domstolen som vid verket. Kompletterande frågor förekommer emellertid under förhandlingarna. Det har påpekats att utredningen vid inte sällan till stor del handlar om sökandens identitet och om dennes resväg, medan asylberättelsen ägnas mindre uppmärksamhet. Det får till följd att sökanden i domstolen kommer att lämna en mycket mer utförlig berättelse om asylskälen, med påföljd att tyngdpunkten i prövningen förskjuts. Från domarhåll har också framhållits vikten av att sökanden får del av protokollet från den muntliga genomgången vid och också får tillfälle att framföra synpunkter på vad som har antecknats. Man har nämnt att borde kunna läsa upp protokollet för sökanden och i vart fall kommunicera det med biträdet. Enligt uppgift från domarna sker inte detta alltid och i vart fall på ett sådant sätt att man kan bortse från ett påstående från sökanden om att han eller hon inte har sagt det som har antecknats. Det har också framförts att inte alltid lämnar över den landinformation som sedan läggs till grund för beslutet. De offentliga biträdena har framhållit att processen hos är en enpartsprocess och att verkets roll är att vara både utredare, beslutsfattare, förvarstagare och verkställare. Redan av det skälet är det svårt att påstå att processen har sin tyngdpunkt i första instans. Till det kommer att det är först i migrationsdomstolarna som muntlig bevisning förekommer. Sådan bevisning kan ha stor betydelse både för att styrka sökandens identitet och hans eller hennes asylberättelse. Det är visserligen möjligt att med stöd av 13 kap. 4 § utlänningslagen höra andra personer än sökanden vid muntlig handläggning i , men de tillfrågade advokaterna har bara varit med om det vid enstaka Tyngdpunkten i asylprövningen i första instans m.m. Biträdena har väckt frågan om bestämmelsen inte borde utnyttjas i större utsträckning för att tyngdpunkten i processen verkligen ska komma att ligga i . Enligt biträdenas uppfattning kunde kontrollera sökandenas identitet bättre. Handlingar översätts inte i den omfattning som biträdena anser behövs och äkthetskontroller och språkanalyser förekommer inte heller tillräckligt ofta. Det har också påpekats att inte alltid lämnar över allt det material som sedan läggs till grund för avgörandet och att ärenden har återförvisats till verket med anledning av detta. Biträdena har understrukit att det är avgörande för en korrekt process i att sökanden får klart för sig vilket material har tillgång till. Även landinformation bör enligt biträdena lämnas över på ett sätt som gör det klart vad kommer att beakta. Det har hänt att handläggaren förklarar för biträdet att han eller hon anser att allt material i Lifos är processmaterial. I andra fall har handläggaren överlämnat ett antal rapporter, utan att precisera vad som kan vara relevant i rapporterna, eller presenterat en lista på de dokument i Lifos som kan ha intresse i ärendet. Samtliga dessa metoder leder till att biträdet får svårt att veta vad som bör bemötas i ärendet. Motsvarande problem uppkommer om under handläggningen inte gör klart för biträdet vad det är som är tvistigt och vad verket menar är ostridigt. Biträdena har påpekat att de behöver få tydliga besked om detta för att kunna koncentrera sin framställning till de relevanta frågorna och ta fram bevisning i just de delar där det behövs. Det gör processen både snabbare och billigare och minskar risken för kompletteringar i samband med ett eventuellt överklagande. Ytterligare en omständighet som har framhållits av biträdena hänger ihop med hur utformar sina beslut. Om verket anser att de skäl sökanden anför inte är tillräckliga för uppehållstillstånd, brukar verket som regel avslå bara på den grunden och inte uttala sig om trovärdigheten hos sökanden. I migrationsdomstolen kan frågan om trovärdigheten emellertid ändå bli aktuell, antingen av det skälet att sökanden har åberopat någon ny bevisning eller för att verkets processförare av annat skäl gör invändning om bristande trovärdighet. I det läget kommer sökanden bara att få trovärdighetsfrågan prövad i en instans om migrationsdomstolen inte väljer att återförvisa målet till verket. Liknande problem kan uppkomma även i andra mål än asylmål där Tyngdpunkten i asylprövningen i första instans m.m. har avslagit ansökan med hänvisning till en åberopad omständighet, men inte tagit ställning till andra omständigheter som i domstolen åberopas av processföraren som skäl för avslag. Processförarna vid verksamhetsområde förvaltningsprocess är i huvudsak nöjda med de utredningar som prövningsenheterna gör. Några processförarare har dock sagt att identitetsfrågan inte alltid är tillfredsställande utredd enligt deras uppfattning och att språkanalyser och äkthetskontroller skulle kunna förekomma i större omfattning. Även i övrigt kan processförarna få anledning att komplettera utredningen med t.ex. länderinformation eller andra upplysningar. Frågan om sökandens trovärdighet kan också behöva belysas, bl.a. genom frågor vid den muntliga förhandlingen.