sou · GYB3103 · 2010-12-23 00:00:00 — Vidare måste det vid en helhetsbedömning, där olika kom- ponenter som krav gällande straffskalor, beslutsinstans och kontroll- organ ses som kommunicerande kärl, finnas tillräckligt med skydd- ande åtgärder som motverkar missbruk av de maktbefogenheter som de särskilda spaningsmetoderna kan medföra för de brotts- bekämpande myndigheterna. Utredningens förslag ska ses i ljuset av dessa förutsättningar och de principer som tidigare berörts. I arbetet med att upptäcka och beivra brott är det ibland nödvän- digt att använda straffprocessuella tvångsmedel eller andra särskilda arbetsmetoder. Sådana metoder kan ibland innebära påtagliga in- grepp i enskildas personliga sfär. Av rättssäkerhets- och integritets- skyddsskäl är det av största vikt att metoder av detta slag ges en ändamålsenlig utformning och att regelverket kring metoderna ut- formas så att den enskildes rättssäkerhet kan tryggas och riskerna för missbruk minimeras. När det övervägs om det är lämpligt att införa nya sådana metoder eller att utvidga tillämpningsområdet för befintliga metoder ska den s.k. proportionalitetsprincipen beaktas. Det innebär att behovet alltid måste vägas mot det integritets- intrång som användandet av metoden kan innebära för den enskilde. Dessutom måste det säkerställas att den enskildes rättssäkerhet kan upprätthållas och att eventuellt missbruk eller annan felaktig använd- ning av metoderna kan upptäckas och beivras samt att den enskilde har rimliga möjligheter att utnyttja den rätt till ersättning som kan föreligga. Detta gäller även vid överväganden om behovet av att i lag eller annan författning ange närmare förutsättningar för i viss mån redan använda arbetsmetoder. En arbetsmetod som aktualiserar frågor av detta slag är s.k. in- filtration av kriminella grupper och nätverk. Infiltrationsopera- tioner av både enklare och mer kvalificerat slag har fått ökad betydelse, i synnerhet i det internationella samarbetet mot gränsöverskridande och organiserad brottslighet som också svensk polis och tull deltar i. I operationerna deltar poliser och andra tjänstemän som uppträder under fiktiva identiteter och an- tagna roller (undercover operations). kan svenska poliser på ansökan av anställningsmyndigheten tilldelas s.k. kvalificerade skyddsidentiteter. I saknas emellertid för- fattningsbestämmelser om hur infiltrationsoperationer ska gå till. Det är därför inte alltid tydligt exempelvis vad en polisman, som har infiltrerat en kriminell grupp, får göra i samband med infiltrations- operationen. I flera andra länder finns det däremot sådana bestäm- melser. Det förekommer att bestämmelser av detta slag ger en polis- man befogenhet att under infiltration handla på sätt som, om be- fogenheten inte hade funnits, hade utgjort brott. Åtgärder som företas inom ramen för dold spanings- och utred- ningsverksamhet, däribland infiltrationsoperationer och olika slag av tekniska spaningsmetoder, kan innebära ingrepp i enskildas per- sonliga sfär. Åtgärderna genomförs i hemlighet eller på så sätt att de som utsätts för åtgärderna vilseleds om åtgärdernas verkliga inne- börd. De som utsätts för åtgärderna har således inte möjlighet att, såsom vid öppen tvångsmedelsanvändning, få åtgärderna prövade av domstol eller på annat sätt. Inte minst infiltrationsoperationer kan i vissa fall ge upphov till sådana rättssäkerhets- och integritets- skyddsfrågor att starka skäl kan sägas tala för en lagreglering för sådana fall. En sådan lagreglering skulle också ligga i linje med ministerkommittés rekommendation (Rec [2005] 10) om användandet av särskilda undersökningsmetoder i fråga om all- varlig brottslighet inbegripet terroristhandlingar. Medlemsländerna rekommenderas där att med lagstiftning och tillhandahållande av resurser möjliggöra användningen av särskilda undersökningsmetoder men även att säkerställa judiciell eller annan oberoende kontroll av användningen av dessa metoder. inhämta information om förekommande lagreglering och praxis i de övriga nordiska länderna och de ytterligare länder som be- döms vara relevanta för utredningsuppdraget, överväga i vilken utsträckning tjänstemän vid de brottsbekämp- ande myndigheterna i samband med kriminalunderrättelseverk- samhet eller under förundersökningar bör kunna infiltrera krimi- nella grupperingar och därvid delta i planering, annan förbered- else eller utförande av brott, överväga i vilken utsträckning tjänstemän vid de brottsbekämpande myndigheterna vid infiltrationsoperationer bör kunna ta hjälp av enskilda privatpersoner, också när dessa förutsätts ta del i brotts- lig verksamhet, överväga om det finns anledning att begränsa polisens och tullens rapporterings-, anmälnings- och ingripandeskyldighet samt åklag- arnas åtalsplikt avseende brott som uppmärksammas i samband med infiltrationsoperationer i den utsträckning det behövs för att angelägen brottsbekämpande verksamhet inte ska skadas, överväga rättssäkerhets- och integritetsskyddsfrågor, bl.a. huru- vida tillstånd till mera långtgående infiltrationsoperationer bör krävas i förhand och om särskild intern eller extern kontroll över åtgärderna kan behövas i efterhand, samt utarbeta nödvändiga författningsförslag. 4.2De brottsbekämpande myndigheternas användning av infiltrationsoperationer 4.2.1Allmänt om de brottsbekämpande myndigheternas uppgifter Till polisens uppgifter hör att förebygga brott och att bedriva span- ing och utredning i fråga om brott som hör under allmänt åtal. Förfarandet vid den utredning som föregår ett beslut om åtal, förundersökningen, är reglerat i bl.a. och för- undersökningskungörelsen (1947:948). Enligt 23 kap. 1 och 3 §§ RB ska polismyndighet eller åklagare fatta beslut om förundersök- ning så snart det på grund av angivelse eller av annat skäl finns an- ledning att anta att ett brott som hör under allmänt åtal har förövats. Om en förundersökning har inletts av polismyndighet och saken inte är av enkel beskaffenhet, ska ledningen av förunder- sökningen övertas av åklagare så snart någon skäligen kan miss- tänkas för brottet. Åklagare ska också i annat fall överta ledningen när det är nödvändigt av särskilda skäl. Motsvarande ordning finns på bl.a. område enligt 19 § lagen (2000:1225) om straff för smuggling. Förundersökningen har flera syften. Ett syfte är att utröna om brott föreligger, vem som skäligen kan misstänkas för brottet och att skaffa tillräckligt material för bedömning av frågan om åtal ska väckas. Ett annat syfte är att bereda målet så att bevisningen kan läggas fram i ett sammanhang vid huvudförhandlingen. Ett tredje syfte är att ge den misstänkte kunskap om utredningsmaterialet och möjliggöra för honom eller henne att få detta justerat och be- Ytterligare ett syfte är att utreda om det finns något enskilt anspråk och vilka omständigheter det i så fall grundas på. Polisen, Säkerhetspolisen, , , och bedriver även olika former av under- rättelseverksamhet. Denna verksamhet är i huvudsak inriktad på att avslöja om en viss, inte närmare specificerad brottslighet har ägt rum, pågår eller kan antas komma att begås. Ett övergripande mål med underrättelseverksamheten är att förse de brottsbekämpande myndigheterna med kunskap som kan om- sättas i operativ verksamhet. T.ex. ska polisens kriminalunderrättelse- tjänst vara delaktig i strategisk och operativ verksamhetsplanering och utgöra ett direkt stöd för operativ polisverksamhet, ge under- lag till ledningsverksamheten på olika nivåer inom polisen samt medverka när effekterna av genomförda insatser analyseras. I underrättelseverksamheten samlar myndigheterna in, bearbetar eller analyserar uppgifter som senare kan ha betydelse för att ut- reda, förebygga och förhindra brott. Inhämtningen kan ske från olika källor. Det kan ske genom rutinmässig rapportering, spaning eller användning av överskotts- information från hemliga tvångsmedel men även genom nationell och internationell samverkan samt information från tipsare och in- formatörer. En annan viktig bas för inhämtning är information som är allmänt tillgänglig, s.k. öppna källor. När informationen inhämtats sker en bearbetning genom att informationen struktureras, systematiseras och värderas, t.ex. genom jämförelser med tillgängliga uppgifter. Därefter vid- tar den avgörande fasen i underrättelseprocessen – analysen. Genom analysen tydliggörs sammanhang och den bearbetade informationen tillförs mervärden. Det kan handla om hot- och riskanalys, analys av brottsmönster samt kartläggning av mer eller mindre löst samman- satta kriminella nätverk och grupperingar. Efter inhämtning, bearbetning och analys delges informationen lämpliga mottagare. Det framtagna underrättelsematerialet kan läggas till grund för t.ex. beslut om att inleda förundersökning eller beslut om att vidta särskilda åtgärder för att förebygga, förhindra eller upptäcka brott. Det kan alltså handla om allt från en redovisning till berörda chefer till att gå ut i media för att förebygga ett visst brottsligt tillvägagångssätt. En annan form av förebyggande verk- samhet är att de berörda personerna kontaktas och därigenom blir medvetna om den brottsbekämpande myndighetens intresse, vilket leder till att den brottsliga verksamhet som var i gör- ningen aldrig kommer till stånd. Genom att slutligen utvärdera resultatet av vidtagna åtgärder och underrättelsernas betydelse i sammanhanget kan verksamheten tillföras ny kunskap för det fortsatta arbetet. 4.2.3Särskilt om Säkerhetspolisens verksamhet Säkerhetspolisens är civila säkerhetstjänst. Myndighetens uppdrag är att bedriva personskyddsverksamhet, förebygga och avslöja brott mot rikets säkerhet samt bedriva terrorismbekämp- ning. Tyngdpunkten i uppdraget är att förebygga brott. Uppdraget kräver att Säkerhetspolisen kan inhämta uppgifter på ett tidigt stadium, innan en person eller gruppering har konkreta planer eller vidtagit åtgärder för att begå brott. Säkerhetspolisens uppdrag återspeglas i myndighetens verksam- hetsidé och organisering av arbetet. Verksamheten bedrivs således med syfte att bedöma och reducera sådana hot och sårbarheter som är kopplade till myndighetens uppdrag. Vidare är verksamheten organiserad bl.a. i en avdelning för underrättelseverksamhet – säkerhetsunderrättelseverksamhet – och en avdelning för de hot och sårbarhetsreducerande åtgärder som myndigheten vidtar. Det kan exempelvis vara fråga om åtgärder inom personskyddet. Även för- undersökningar ses dock som brottsförebyggande åtgärder och avdelningen har ett metodansvar för den verksamheten. De båda avdelningarnas verksamhet inriktas av en operativ ledningsgrupp som har till uppgift att prioritera verksamheten och att skapa balans i arbetet med att å ena sidan bedöma och å andra sidan reducera hot och sårbarheter. Eftersom Säkerhetspolisens verksamhet primärt syftar till att förebygga och inte att utreda brott kan Säkerhetspolisen inte bedriva verksamheten utifrån brottsanmälningar. Myndigheten måste i stället själv ha förmåga att identifiera aktörer som har avsikt att begå aktuella brott för att bedöma vilka förutsättningar dessa har att sätta sina planer i verket. Det brottsförebyggande arbetet grundas därför i stor utsträckning på uppgifter som inhämtas i Säkerhets- Denna verksamhet be- drivs i ett skede innan det finns tillräckliga skäl för att inleda förundersökning. Säkerhetspolisens verksamhet är således beroende av att myndigheterna kan inhämta relevant och tillräckligt om- fattande information i ett skede då vanliga straffprocessuella tvångs- medel inte är möjliga att använda. I lagen om åtgärder för att förhindra särskilt allvarliga brott finns bestämmelser om straffprocessuella tvångsmedel som kan an- vändas i brottsförebyggande syfte. I betänkandet Utvärdering av buggning och preventiva tvångsmedel (SOU 2009:70) konstateras dock att lagen inte tillgodoser de brottsbekämpande myndig- heternas behov. Säkerhetspolisen har också för utredningen bekräftat att den tvångsmedelsanvändning som lagen ger utrymme för inte tillgodoser behovet av att inhämta uppgifter i myndighetens brotts- förebyggande arbete. Enligt har tvångsmedlen däremot betydelse för att i en förutredning ta fram underlag för bedömningen om en förundersökning ska inledas. Den reella avsaknaden av straffprocessuella tvångsmedel i under- rättelseverksamheten gör att myndigheten är hänvisad till inhämt- ningsmetoder som grundas på polislagens allmänna bestämmelser om polismans befogenheter. Det kan exempelvis vara fråga om s.k. källdrivning eller fysisk spaning som ibland sker med stöd av tek- niska hjälpmedel. 4.2.4Polisens användning av infiltrationsoperationer Svensk polis har allt mer kommit att intressera sig för olika former av infiltrationsverksamhet och annat arbete under täckmantel. I har ett antal poliser från olika delar av landet testats och fått en avancerad utbildning i arbets- metoden. Metoden har visat sig mycket effektiv bl.a. eftersom den ger informationer om den grova organiserade brottsligheten som knappast kan hämtas in genom andra spaningsmetoder. Den har främst använts i ärenden som har gällt grova narkotikabrott men även i ärenden om grova rån, människorov, grov förfalskning samt grova stölder och hälerier av exempelvis kulturföremål och vapen. Denna verksamhet utgör även ett betydelsefullt inslag i det inter- nationella polissamarbetet. En del av det samarbetet innebär i vissa länder att utländska polismän med skyddsidentitet bistår under en brottsutredning, framför allt vid utredningar av organiserad eller annan grov brottslighet. Polisens användning av polisutbildade infiltratörer sker med med- verkan av . En särskild koordinator utses att ta fram en operationsplan. Av operationsplanen ska framgå bl.a. bak- grund, hotbild och budget för operationen. Först om operationen godkänns på chefsnivå kan infiltrationsoperationen påbörjas. En infiltrationsoperation kan se ut på många olika sätt. Detta är viktigt inte minst för att minska riskerna för avslöjande. Generellt gäller dock att en operation ofta har som mål att en polis som arbetar under täckmantel (uc-operatör) ska bli bekant med personer som sitter inne med intressant information om kriminella nätverk och organiserad brottslighet. För att kunna uppnå det måste nor- malt polisen utrustas med en kvalificerad skyddsidentitet och ges möjlighet att vistas i den kriminella miljön . En infiltrationsoperation riktar sig som sagt normalt mot orga- niserad eller annan grov brottslighet. Det har i framför allt handlat om grov narkotikabrottslighet, men även avancerad rån- brottslighet och trafficking är brottstyper där infiltrationsoperationer har utgjort ett viktigt verktyg för polisen. Ytterligare användnings- områden där metoden bedöms vara till nytta är att avslöja t.ex. s.k. grooming eller annan brottslighet via Internet eller för att lösa redan begångna brott, t.ex. mord. 4.2.5Säkerhetspolisens användning av infiltrationsoperationer Säkerhetspolisens informationsinhämtning i nu aktuella avseenden skiljer sig väsentligt från den öppna polisens, både när det gäller metoder och terminologi. Säkerhetspolisens användning av poliser eller andra anställda som arbetar under täckmantel i infiltrationsoperationer är betydligt mer begränsad än den öppna polisens, även om det förekommer i viss utsträckning. Detta beror framför allt på att de aktörer som kan tänkas begå den brottslighet som Säkerhetspolisen arbetar mot an- tingen är sammanbundna av nätverk som bygger på personliga rela- tioner, bakgrund från ett visst geografiskt område etc. eller också är statsunderstödda och har en omfattande utbildning i att inhämta uppgifter utan att avslöja verksamheten för säkerhetstjänsten i det land de verkar. Det är därför ytterst sällan möjligt att använda personal anställd av Säkerhetspolisen för att inhämta uppgifter på detta sätt. Det som är grunden i Säkerhetspolisens arbete med informa- tionsinhämtning från fysiska personer är i stället inhämtning från enskilda personer som redan befinner sig i den miljö där aktuell brottslighet förekommer, s.k. källor. Säkerhetspolisen har anfört att den höga säkerhetsmedvetenheten bland de aktörer som myndig- heten riktar sitt intresse mot gör att straffprocessuella tvångsmedel – om det skulle vara möjligt att använda sådana – oftast inte är till- räckliga. Informationen från källorna är också helt överlägsen i så motto att Säkerhetspolisen kan få uppgifterna i en kontext där olika uppgifter kan nyanseras genom källans personliga kunskap om den som fällt ett visst yttrande. Den information som en källa kan lämna är avgörande för Säkerhetspolisens arbete. Utredningen återkommer till viss användning av enskilda per- soner i kapitel 8.3.3. 4.2.6Tullverkets användning av infiltrationsoperationer brottsbekämpning har som högsta prioritering att inom ansvarsområdet bekämpa organiserad brottslighet. Brottslighetens art, främst smuggling av narkotika, cigaretter och alkohol, innebär att verksamheten normalt inte bedrivs utifrån brottsanmälningar. Inom verksamhetsområde förekommer inte att tulltjänstemän arbetar i infiltrationsoperationer genom arbete under täckmantel. Främsta anledningen till detta är att tulltjänstemän, och främst då de som har uppdrag som informatörshanterare, inte omfattas av lagen (2006:939) om kvalificerade skyddsidentiteter. Däremot används informatörer som en viktig del av verksamheten för att kunna få information om den grova organiserade brotts- lighet som ligger bakom de allvarligaste smugglings- brotten. informatörer riktas aktivt mot att tillfredsställa informationsbehovet i pågående ärenden och projekt. För att möjliggöra rättslig hjälp med sådana så kallade hemliga utredningar (investigations) inom ramen för internationell tullsamverkan finns bestämmelser tullsamarbetskonvention (artikel 23). I samband med tillträde till konventionen konstaterade regeringen bl.a. att metoden är oreglerad och att den inte används i brottsbekämpande verksamhet (se prop. 1999/2000:122 s. 24). har därför valt att utnyttja möjlig- heten att genom förklaring reservera sig mot tillämpningen av dessa bestämmelser i konventionen. Det konstaterades dock att en sådan förklaring senare när som helst kan återkallas. 4.2.7Ekobrottsmyndighetens användning av infiltrationsoperationer Inom verksamhetsområde förekommer inte arbete under täckmantel i infiltrationsoperationer. Ekobrottsmyn- digheten har egna informatörer men hanterar inte dem formellt själva. Det finns dock ett visst behov att också kunna iscensätta infiltrationsoperationer med poliser som arbetar under täckmantel för att t.ex. kunna avslöja insiderbrott och annan mycket svårutredd ekonomisk brottslighet. 4.3Tidigare uttalanden angående användningen av infiltration som arbetsmetod Polisens användning av dolda spaningsmetoder togs upp till behand- ling i förarbetena till polislagen. I betänkandet Polislag (SOU 1982:63) konstaterade polisberedning att det måste ligga i spaningens natur att den till betydande del sker dolt då verksam- heten annars skulle sakna mening. Lika klart var det enligt bered- ningen att dold spaning är en nödvändig metod för att vissa former av grov brottslighet ska kunna bekämpas med tillräcklig effektivitet. Detta hade, påpekade beredningen, varit känt så länge som modern polisverksamhet har bedrivits. Beredningen ställde sig vidare frågan om oriktiga uppgifter eller ett vilseledande beteende från myndig- heternas sida i sig alltid skulle anses representera en otillbörlig metod. Enligt beredningen torde ingen tvekan råda om att svaret måste bli nekande. Ingen torde, menade beredningen, på allvar vilja hävda att en polisiär åtgärd skulle vara otillbörlig endast på grund av att åtgärden från den brottsliges utgångspunkter är i hög grad vilseledande ( se betänkandet s. 139). I den åtföljande propositionen ställde regeringen sig bakom de principer för bruket av s.k. okonventionella spaningsmetoder som beredningen hade föreslagit (se prop. 1983/84:111 s. 46 f.). dagen instämde i de överväganden som i denna del hade redovisats i propositionen (bet. 1983/84:Ju27 s. 21). De grundläggande principer som gäller för användningen av dolda spaningsmetoder är en konsekvens av vad som föreskrivs i polislagen och annan lag. Tre grundläggande principer brukar fram- hållas (se även avsnitt 3.1.5). Den första principen är att polisen aldrig själv får begå en kriminaliserad handling för att efterforska eller avslöja ett brott. En andra princip är att polisen aldrig får provocera eller i övrigt förmå någon att inleda en brottslig aktivitet. En tredje princip är att polisen aldrig av spaningsskäl får låta bli att vidta föreskrivna åtgärder mot brott eller en för brott misstänkt person. Därtill gäller de ovan nämnda behovs- och proportionalitets- principerna; en åtgärd måste alltså även vara nödvändig i förhåll- ande till sitt syfte och den får inte vidtas om de skador och olägen- heter som den kan medföra står i missförhållande till syftet. En infiltration som endast avser att skaffa fram upplysningar om ett brott och inte att provocera fram brott, torde alltid vara tillåten under en förundersökning (se Fitger, s. 23:25). Polisberedningen (SOU 1982:63 s. 143) sade sig dock knappast kunna acceptera att polismän under falsk identitet skulle placeras på exempelvis narkotikamarknaden, inte med upp- gift att uppdaga brott utan för att fortlöpande skaffa allmänna informationer om förhållandena och vidarebefordra dessa till polisen (s.k. fria spanare). Polisberedningen framhöll också att stor för- siktighet måste iakttas när det gäller spaningsmetoder som kan medföra risk för att polisens trovärdighet äventyras och att rykten kommer i omlopp som sätter polismän i samband med kriminella intressen. I betänkandet Vår beredskap efter (SOU 2003:32 s. 279) konstaterade 11 september-utredningen följande. Infiltration förekommer redan nu som spaningsmetod särskilt i narko- tikasammanhang. Det skulle uppenbarligen inte vara välbetänkt att över- gå till en ordning enligt vilken metoden får användas först när för- undersökning har inletts. Naturligtvis är det dock nödvändigt att metoden används med urskillning och omdöme. Utredningen hänvisade till uttalandena av polisberedning (se ovan) och tillade. Dessa uttalanden torde fortfarande äga giltighet, låt vara att de inte avsetts ta sikte på och heller inte i alla delar kan appliceras på Säker- hetstjänsten. Utredningen vill hänvisa till att Säkerhetstjänstkommis- sionen funnit att säkerhetspolisen använder infiltratörer i mycket be- gränsad utsträckning och då endast i sådana sammanhang där man på goda grunder befarar att allvarlig brottslighet är för handen och – även om olika omständigheter talar för en viss återhållsamhet – inte kan und- vara denna inhämtningsmetod (SOU 2002:87 s. 372). 4.3.3Lagen om kvalificerade skyddsidentiteter Med stöd av lagen om kvalificerade skyddsidentiteter är det numera möjligt att tilldela poliser kvalificerade skyddsidentiteter, dvs. skydds- identiteter som kommer till uttryck i körkort, pass eller andra iden- titetshandlingar eller i folkbokföringen. Den kvalificerade skyddsidentiteten består av andra personupp- gifter än de verkliga och används när det behövs för att inte röja åtgärder inom polisens verksamhet och det finns en påtaglig risk för att ett sådant röjande allvarligt skulle motverka verksamheten eller utsätta någon som berörs av denna för allvarlig fara. Syftet med användningen av kvalificerade skyddsidentiteter är framför allt att förhindra att dolt spaningsarbete eller annat dolt uppträdande avslöjas. Ett sådant avslöjande skulle kunna innebära att en hel spaningsoperation omintetgörs. Det kan också innebära stora risker för de tjänstemän som deltar i operationen, för tjänstemännens an- höriga och för andra som berörs av operationen, t.ex. informatörer. Enligt lagen om kvalificerade skyddsidentiteter kan sådana identiteter tilldelas polismän som har till uppgift att delta i spaning eller utredning som gäller allvarlig brottslighet eller i verksamhet för att förebygga sådan brottslighet.