sou · GXB387d2 · 2010-01-01 00:00:00 — I de flesta europeiska länder saknas särskild lagstiftning om användning av kameraövervakningsutrustning som inte sker i den brottsbekämpande verksamheten. I ett flertal länder regleras användningen av digitala övervakningskameror endast av de nationella bestämmelser som genomför dataskyddsdirektivet. Som en följd av det utövas vanligtvis också tillsynen över kameraövervakningen i dessa länder uteslutande av de nationella dataskyddsmyndigheterna. Några särskilda uppgifter vad gäller tillståndsprövning har inte lagts på dessa myndigheter. I har länsstyrelserna alltsedan 1977 haft ansvaret att pröva ansökningar om tillstånd och utöva tillsyn över kameraövervakning av allmänna platser eller platser dit allmänheten har tillträde. Frågan om huruvida tillståndsgivningen borde centraliseras, främst i syfte att uppnå större enhetlighet i rättstillämpningen, har diskuterats . Det är viktigt att frågor om användningen av övervakningskameror bedöms på ett enhetligt sätt i hela landet. Det är angeläget att i denna typ av ärenden ta till vara den kunskap som finns på länsstyrelserna om de regionala och lokala förhållandena. Utgångspunkten bör därför vara att tillståndsprövningen inte bör centraliseras från länsstyrelserna till något annat organ. Det bör också vara en utgångspunkt att länsstyrelserna ska ha kvar sina nuvarande tillsynsuppgifter avseende den tillståndspliktiga och viss tillståndsfri övervakning. Det kan dock finnas skäl att se över om t.ex. Datainspektionen eller något annat organ bör ges ett mer övergripande tillsynsansvar när det gäller allmän kameraövervakning i syfte att ytterligare förbättra förutsättningarna för en enhetlig rättstillämpning på detta område. Utredaren ska överväga behovet av ett övergripande tillsynsansvar och, om ett sådant behov anses föreligga, lämna förslag till hur tillsynen kan utformas och regleras. I detta sammanhang ska utredaren hålla sig informerad om arbetet med de förslag som har presenterats i departementspromemorian Koncentration av länsstyrelseverksamhet (Ds 2007:28). Ytterligare åtgärder för att stärka integritetsskyddet Kravet på tydlighet vid upplysning om kameraövervakning Enligt lagen om allmän kameraövervakning ska upplysning om övervakningen lämnas genom tydlig skyltning eller på annat verksamt sätt. Om ljud kan avlyssnas eller tas upp vid övervakningen ska särskild upplysning lämnas om det. Denna generella upplysningsplikt är – utom i ringa fall – straffsanktionerad. I ett tillsynsärende rörande kameraövervakning som anordnats i en gymnasieskola har ombudsmän () framhållit att det är svårt att dra några säkra slutsatser om vad som avses med uttrycket tydlig skyltning i lagen (beslut , dnr 3885- 2003). JO ifrågasatte om det kunde anses tillräckligt att med en skylt upplysa om att området är TV-bevakat eller om det kunde ställas krav på att det av skylten också framgår inom vilken del eller vilka delar av skolans lokaler som övervakningen äger rum. Till den fråga som JO väckt i ärendet anknyter också frågan vilken information i övrigt som bör lämnas till dem som övervakas, när övervakningen innefattar behandling av personuppgifter enligt personuppgiftslagen. Dessa frågor är inte tillräckligt belysta vare sig i förarbetena till lagen om allmän kameraövervakning eller i tidigare lagstiftningsärenden på området. Den senare frågan har visserligen behandlats av men det bör här uppmärksammas att bl.a. Datainspektionen har ifrågasatt om utredningens bedömning i denna del står i överensstämmelse med dataskyddsdirektivet. I förarbetena till lagen om övervakningskameror m.m. uttalades vidare att det inte ansågs finnas behov av att direkt i lagen reglera utformningen av en upplysningsskylt, bl.a. eftersom det redan fanns en inarbetad symbol och att en lagreglering inte framstod som nödvändig (prop. 1989/90:119 s. 30). Under remissbehandlingen av betänkande framhöll flera remissinstanser att bestämmelsen om upplysningsplikt är otydlig och att detta bl.a. leder till att bestämmelsen i rättstillämpningen kan ges olika innebörd i olika delar av landet. Från några håll framfördes även önskemål om standardisering av skyltarna. Det är av stor vikt att den upplysning som lämnas om övervakningen är så tydlig att den enskilde på ett effektivt sätt kan ta till vara sina berättigade integritetsintressen med anledning av Som en följd av de grundläggande krav på rättssäkerhet som gäller särskilt vid straffrättskipning är det också av vikt att det inte råder någon osäkerhet om vad upplysningskravet konkret innebär. Det finns behov av att ytterligare belysa hur bestämmelsen om skyltning förhåller sig till gällande regler i personuppgiftslagen om information till den registrerade. I utredningsuppdraget ingår därför att analysera och belysa dessa frågor samt lämna de förslag till förändringar som utredaren finner nödvändiga. Av 48 § första stycket personuppgiftslagen följer att den som är personuppgiftsansvarig för behandlingen av personuppgifter ska ersätta den registrerade för skada och kränkning av den personliga integriteten som en behandling i strid med den lagen har orsakat. Skadeståndsansvaret är alltså strikt. Enligt andra stycket kan ersättningsskyldigheten emellertid under vissa förhållanden jämkas. I lagen om allmän kameraövervakning finns inte någon motsvarande bestämmelse om skadestånd vid kameraövervakning som utförs i strid med bestämmelserna i den lagen. Vissa begränsade möjligheter finns att få skadestånd enligt skadeståndslagen (1972:257). lämnade förslag till två skadeståndsbestämmelser i lagen om allmän kameraövervakning. Dels föreslogs en bestämmelse som utformats med 48 § personuppgiftslagen som förebild, dels föreslogs en särskild skadeståndsbestämmelse för leverantörer av övervakningsutrustning. Det senare förslaget möttes av omfattande kritik från flertalet remissinstanser. Det bör finnas en möjlighet till kompensation för enskilda vars personliga integritet kränks genom en lagstridig övervakningsåtgärd. Ett skadeståndsansvar kan också verka handlingsdirigerande och förbättra lagens efterlevnad även i fall när det inte är påkallat att införa en straffsanktion. Inom ramen för uppdraget ingår därför att överväga den närmare utformningen av en bestämmelse om skadestånd vid kameraövervakning som sker i strid med lagen om allmän kameraövervakning. Den utrustning som används för optisk övervakning är i mycket stor utsträckning baserad på digital teknik. I stort sett all produktutveckling sker dessutom inom det digitala teknikområdet. Den omständigheten att övervakningsutrustningen är digital medför att övervakningen till stor del kommer att omfattas av bestämmelserna i (95/46/EG). Direktivets räckvidd begränsar sig dock till gemenskapsrättens område, vilket bl.a. innebär att polisens och andra brottsbekämpande myndigheters övervakning inte omfattas av direktivets bestämmelser. Dataskyddsdirektivet har genomförts i svensk rätt genom personuppgiftslagen, som till skillnad från direktivet har generell räckvidd. Om inte annat framgår av annan lag eller förordning är lagens bestämmelser i princip tillämpliga vid all behandling av personuppgifter som sker i digital form, oavsett om den utförs av en brottsbekämpande myndighet eller av någon annan. Lagens subsidiaritetsregel innebär att många av dess bestämmelser inte ska tillämpas vid allmän kameraövervakning av platser dit allmänheten har tillträde. I sådana situationer tillämpas i stället bestämmelserna i lagen om allmän kameraövervakning. Eftersom lagen om allmän kameraövervakning emellertid endast innehåller ett fåtal regler som är tillämpliga vid övervakning som bedrivs i fråga om platser dit allmänheten inte har tillträde, kommer personuppgiftslagen i flertalet av dessa fall att vara tillämplig vid sidan av kameraövervakningslagen. Genom en lagändring, som trädde i kraft , infördes i personuppgiftslagen bl.a. en ny bestämmelse som innebär att de flesta av lagens handlingsregler inte är tillämpliga när personuppgifter inte ingår i eller är avsedda att ingå i en samling av personuppgifter som har strukturerats för att påtagligt underlätta sökning efter eller sammanställning av personuppgifter (prop. 2005/06:173, bet. 2005/06:KU37, rskr. 2005/06:254). Den nya bestämmelsen brukar benämnas missbruksregeln. Datainspektionen har i flera tillsynsbeslut tillämpat den nya bestämmelsen i fråga om användning av övervakningskameror avseende platser dit allmänheten inte har tillträde (se t.ex. dnr 575-2006, 974-2006 och 566-2007). Inspektionen har gjort bedömningen att ljud- och bildmaterial som inhämtas genom kameraövervakning i normala fall inte torde vara att anse som påtagligt strukturerat i missbruksregelns mening. Detta ställningstagande innebär bl.a. att kameraövervakning typiskt sett är att anse som tillåten enligt personuppgiftslagen så länge övervakningen inte kan bedömas som kränkande för den registrerade. Frågan om missbruksregelns tillämpning vid användning av övervakningskameror var inte föremål för några särskilda överväganden i samband med dess införande. Det finns emellertid nu anledning att utifrån ett integritetsskyddsperspektiv närmare klarlägga vilken betydelse tillämpningen av missbruksregeln har fått och kan förväntas få vid kameraövervakning. Det kan anmärkas att för sin del har framhållit att förändringarna i personuppgiftslagen kan komma att innebära en avsevärd försämring av integritetsskyddet vid övervakning av t.ex. arbetsplatser samt elever och personal i skolor (SOU 2007:22 s. 315). Om utredaren finner att tillämpningen av missbruksregeln ger utrymme för kameraövervakning som innebär allt för vittgående intrång i den personliga integriteten för de övervakade ska utredaren lämna förslag till hur en bättre avvägning mellan övervakningsintresset och integritetsskyddsintresset kan uppnås. Utredaren har möjlighet att ta upp sådana närliggande frågor som utredaren finner behöver utredas för att uppdraget ska kunna fullgöras på ett tillfredsställande sätt. De förslag som utredaren lämnar får dock inte omfatta ändringar som avser regeringsformen. Utredaren ska lämna fullständiga författningsförslag. Utredaren ska också lämna förslag till förändringar i andra avseenden om översynen ger anledning till det. Om förslagen påverkar kostnaderna eller intäkterna för det allmänna eller för företag eller andra enskilda ska en beräkning av dessa konsekvenser redovisas. I de fall utredningens förslag innebär kostnadsökningar eller intäktsminskningar för det allmänna ska utredaren lämna förslag till finansiering. Utredaren ska också i möjligaste mån redovisa förslagens betydelse för brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet. Utredningen om integritetsskydd i arbetslivet (N 2006:07) har fått i uppdrag att klargöra när viss kontroll av arbetstagare och arbetssökande får ske samt hur den information sådan kontroll genererar får behandlas och ska lämna förslag till lagreglering av den personliga integriteten i arbetslivet (dir. 2006:55). Uppdraget ska redovisas . I det uppdraget ingår bl.a. att överväga om det finns anledning att ytterligare reglera förutsättningarna för kameraövervakning och telefonavlyssning i arbetslivet. Utredaren ska hålla sig underrättad om den utredningens arbete. (Fö 2007:01) har i uppdrag att göra en översyn av lagen (1990:217) om skydd för samhällsviktiga anläggningar m.m. I uppdraget ingår bl.a. att överväga om det är påkallat och lämpligt att införa en möjlighet att förklara vissa fordon – t.ex. fordon som används vid bevakningsbolagens transporter och hantering i övrigt av sedlar och mynt – som skyddsobjekt. Eftersom utredningens förslag kan få betydelse för tillståndsplikten vid kameraövervakning ska utredaren hålla sig underrättad om arbetet i den utredningen. Utredaren ska under utredningen samråda med berörda organisationer. Utredaren ska redovisa resultatet av uppdraget . Sammanställning av länsstyrelsernas enkätsvar Tabell 1 Antal tillstånd till allmän kameraövervakning. Sifforna avser förhållandena ................... Tabell 1 (fortsättning) Antal tillstånd till allmän kameraöver- Sifforna avser förhållandena .... Tabell 2 Antal tillstånd till allmän kameraövervakning. Sifforna avser förhållandena ................... Tabell 2 (fortsättning) Antal tillstånd till allmän kameraöver- Sifforna avser förhållandena .... Tabell 3 Antal anmälningar om allmän kameraövervakning. Siffrorna avser förhållandena ........................ Tabell 4 Antal anmälningar om allmän kameraövervakning. Sifforna avser förhållandena ................... Tabell 5 Antal avslag till ansökningar om tillstånd till kamera- Tabell 6 Antal objekt som omfattades av tillsyn åren 2005 och Tabell 7 Resursåtgång för hantering av ärenden om allmän Tabell 8 Resursåtgång för hantering av ärenden om allmän Tabell 1 Antal tillstånd till allmän kameraövervakning. SOU 2009:87 Bilaga 2 Tabell 1 (fortsättning) Antal tillstånd till allmän kameraövervakning. Tabell 2 Antal tillstånd till allmän kameraövervakning. SOU 2009:87 Bilaga 2 Tabell 2 (fortsättning) Antal tillstånd till allmän kameraövervakning. Tabell 3 Antal anmälningar om allmän kameraövervakning. * Postkontor innefattar även post i butik. Således kan objekt som är såväl butik som post i butik har redovisats dubbelt. SOU 2009:87 Bilaga 2 Antal anmälningar om allmän kameraövervakning. * Postkontor innefattar även post i butik. Således kan objekt som är såväl butik som post i butik ha redovisats dubbelt. Tabell 5 Antal avslag till ansökningar om tillstånd till kameraövervakning SOU 2009:87 Bilaga 2 Antal objekt som omfattades av tillsyn 30/685 4 * Uppgift saknas. 1Butiker på plats. 216 besökta, 37 tillskrivna. 3Tillskrev restauranger med serveringstillstånd, besökte fyra av dem. 430 restauranger på plats, 685 utskick till restauranger. Bilaga 2 SOU 2009:87 Resursåtgång för hantering av ärenden om allmän kamera- 1 235 000 4 * Uppgift saknas. 1Avser totalkostnad för ärendegruppen kameraövervakning. SOU 2009:87 Bilaga 2 Resursåtgång för hantering av ärenden om allmän kamera- 1 195 000 6 * Uppgift saknas. 1En på plats, 25 stycken vid skrivbordet. 2Avser totalkostnad för ärendegruppen kameraövervakning. På grund av felaktig tidsredovisning är siffran inte rättvisande . Arbetsinsatsen har varit 250 tim. Kostnaden är beräknad på 250 tim. Gator, torg och köpcentrum m.m.................................................. Allmänna kommunikationer m.m.................................................. Banker och butiker.......................................................................... Restauranger och caféer.................................................................. Sjukhus och socialkontor................................................................ Museer och bibliotek m.m.............................................................. Kyrkor och församlingslokaler....................................................... I denna praxisgenomgång redovisas avgöranden från Regeringsrätten och kammarrätterna i mål beträffande lagen (1998:150) om allmän kameraövervakning. Redovisningen innefattar alla mål som avgjorts i nämnda domstolar efter fram till . Den tidigare redovisade i sitt betänkande SOU 2002:110 Allmän kameraövervakning en praxisgenomgång av mål beträffande lagen om allmän kameraövervakning som avgjorts i Regeringsrätten och kammarrätterna före . Den som vill ta del av tidigare praxis rörande tillämpningen av lagen (1997:20) om TV-över- vakning och lagen (1990:484) om övervakningskameror m.m. hänvisas till SOU 1996:88 Kameraövervakning. Gator, torg och köpcentrum m.m. i har medgetts tillstånd till kameraövervakning av ett antal gator kring i . i beviljade i beslut i tillstånd att använda nio övervakningskameror med bildinspelning vid , och i . Som villkor för tillståndet beslutades att övervakningen fick ske , att samtliga kameror skulle vara avskärmade så att privatbostäder inte kunde komma i bild, att respektive kamera endast fick vara ansluten till monitor och inspelningsutrustning i polisens länskommunikationscentral samt att överföring av bildmaterial skulle ske via fast anslutning. Tillståndet gäller under en prövotid av till och med . Ändamålet med övervakningen angavs vara att förebygga och förhindra våldsbrott samt att utöka möjligheten att utreda brott och därmed öka tryggheten för de invånare som vistades ute kvälls- och runt . avslog ansökan vad gällde användning av allmän kameraövervakning och samt i den del ansökan avsåg övervakning av gatu- eller parkmark som, enligt , inte utgjorde särskilt brottsutsatt plats (, Fatburstrappan och ). och Justitiekanslern överklagade beslutet till Länsrätten i . yrkade att länsrätten skulle bifalla ansökan även beträffande kamerorna som avsåg , Fatburstrappan och . Justitiekanslern yrkade att länsrätten skulle avslå polismyndighetens ansökan om tillstånd till allmän kameraövervakning vid , och i . Länsrätten konstaterade inledningsvis att det var fråga om ett område där det rör sig ett stort antal människor samt att dessa befann sig där för nöje och rekreation. Vidare skulle övervakningen komma att beröra en inte obetydlig mängd bosatta i området som skulle övervakas regelbundet. De aktuella kamerorna hade ett mycket stort blickomfång, vilket bl.a. omfattade torg- och parkområden, det var fråga om att behandla och bevara bilder och övervakningen skulle möjliggöra personidentifiering på . Mot bakgrund av det anförda fann länsrätten att integritetsintresset vägde mycket tungt och menade att det krävdes exceptionellt starka skäl för att tillåta övervakning. Beträffande övervakningsintresset konstaterade länsrätten följande. Av polismyndighetens uppgifter framkom att det hade förekommit relativt omfattande och allvarlig våldsbrottslighet i området kring . Brottsligheten var emellertid inte koncentrerad till de platser som kamerorna vid , Fatburstrappan och övervakade. Med hänsyn till det fann länsrätten att polismyndigheten inte hade förmått visa att risken att utsättas för våldsbrott inom det område som låg inom blickfånget för de kamerorna var så pass stor att övervakningsintresset övervägde integritetsintresset. Enligt länsrätten utgjorde inte heller det förhållandet att kamerorna skulle kunna användas i polisens utredningsarbete avseende eventuell brottslighet i området tillräckliga skäl för att övervakningsintresset skulle anses väga tyngre än integritetsintresset. Länsrätten avslog polismyndighetens överklagande. Vad gällde de områden där kameraövervakning tillåtits av (kamerorna på , och ) menade länsrätten att utredningen i målet visade att en hög koncentration av allvarligt brottslighet hade ägt rum inom dessa områden. Det var således fråga om en brottsutsatt plats där risken att utsättas för våldsbrott erfarenhetsmässigt var stor. hade, enligt länsrätten, utförligt redogjort för flera polisiära metoder de använt sig av i syfte att komma tillrätta med den negativa brottsutvecklingen runt . Det hade inte gjorts gällande att kompletterande, förebyggande eller säkerhetsfrämjande åtgärder hade försummats. Länsrätten fann därför att behovet av övervakningsutrustning inte kunde anses minska pga. tänkbara alternativa jämförbara åtgärder. Vid en avvägning mellan integritetsintresset och övervakningsintresset ansåg länsrätten att det särskilt skulle beaktas att det i målet aktuella området utgör en av mest brottsfrekventa platser. Länsrätten lade därtill särskild vikt vid att det ligger i allmänhetens intresse att förhindra brottslighet inom det aktuella området. Vid en samlad bedömning fann länsrätten att det var visat att övervakningsintresset vägde över integritetsintresset och avslog Justitiekanslerns överklagande. och Justitiekanslern överklagade domen till Kammarrätten i och yrkade bifall till sina respektive yrkanden. Vad gällde de områden där kameraövervakning tillåtits av (kamerorna på , och ) konstaterade att endast det förhållandet att ett större antal personer berörs av övervakningen i sig inte innebär att integritetsintresset blir starkare eller svagare. Vid en samlad bedömning av brottslighetens art och omfattning på de aktuella platserna, den tid som tillståndets begränsats till, att samtliga kameror skulle vara avskärmade så att privatbostäder inte kunde komma i bild och de tekniska villkor som uppställts för övervakningen fann Kammarrätten, att övervakningsintresset, trots de mycket starka integritetsintressena, vägde över integritetsintresset. Beträffande kamerorna vid , Fatburstrappan och konstaterade att polismyndigheten gett in utredning i Kammarrätten som visade att det begicks 193 våldsbrott på och ett betydande antal våldsbrott i . Efter en samlad bedömning av brottslighetens art och omfattning på och i , tiden för övervakning, att samtliga kameror skulle vara avskärmade så att privatbostäder inte kunde komma i bild och de tekniska villkor som uppställts för övervakningen fann Kammarrätten, att övervakningsintresset vägde över integritetsintresset vad gällde de kameror som var riktade mot och . överklagande bifölls i denna del och tillstånd lämnades till övervakning även av och . vakning av Fatburstrappan fann Kammarrätten att övervakningsintresset inte vägde över integritetsintresset. överklagande avslogs i dessa delar. (Kammarrättens mål nr 8746-07 och 8170-07). Domarna är överklagade och handläggs i Regeringsrätten. i har medgetts tillstånd till kameraövervakning av ett antal gator kring Stureplan i . i beviljade i beslut i tillstånd att använda sju övervakningskameror vid Stureplan, , , , , och i . Som villkor för tillståndet beslutades att övervakningen endast fick ske , att samtliga kameror skulle vara avskärmade så att privatbostäder inte kunde komma i bild, att respektive kamera endast fick vara ansluten till monitor och inspelningsutrustning i polisens länskommunikationscentral samt att överföring av bildmaterial skulle ske via fast anslutning. Tillståndet gäller under en prövotid av till och med och innefattar rätt att spela in bilder men inte rätt att ta upp och avlyssna ljud. Ändamålet med övervakningen angavs vara att förebygga och förhindra våldsbrott samt att utöka möjligheten att utreda brott och därmed öka tryggheten för de invånare som vistades ute kvälls- och runt Stureplan. avslog polismyndighetens ansökan vad gällde användning av allmän kameraövervakning samt i den del ansökan avsåg övervakning av gatu- eller parkmark som, enligt , inte utgjorde särskilt brottsutsatt plats (bl. a. delar av och ). och Justitiekanslern överklagade beslutet till Länsrätten i . yrkade att länsrätten skulle meddela myndigheten tillstånd till allmän kameraövervakning i enlighet med ansökan, dvs. även i den del ansökan avsåg övervakning av gatu- eller parkmark. yrkade inte ändring beträffande tidpunkten för övervakningen. Justitiekanslern yrkade i första hand att länsrätten skulle avslå polismyndighetens ansökan om tillstånd till allmän kameraöver- vakning vid Stureplan, , , , , och i . I andra hand yrkade Justitiekanslern att övervakningen skulle begränsas till att gälla . Länsrätten konstaterade inledningsvis att det var fråga om ett område i direkt anslutning till allmänna kommunikationer där det rör sig ett stort antal människor samt att dessa befann sig där för nöje och rekreation. Visserligen skulle inte människor som vistades i området komma att beröras av övervakning men på helgkvällar och helgnätter skulle ett betydande antal människor beröras av övervakningen. De aktuella kamerorna hade ett mycket stort blickomfång, vilket inte enbart omfattade Stureplan utan även en stor del av närliggande gators yta. Bilder skulle behandlas och bevaras. Vidare var det fråga om kameror med mycket avancerad teknik och övervakningen skulle möjliggöra personidentifiering på . Mot bakgrund av det anförda fann länsrätten att integritetsintresset vägde mycket tungt och menade att det krävdes exceptionellt starka skäl för att tillåta övervakning. Beträffande övervakningsintresset konstaterade länsrätten följande.