sou · GYB342 · 2010-06-23 00:00:00 — Återkallelsetiden ökar sedan vid upprepade överträdelser för att till slut bli permanent. När det gäller pricksystemet (vilket beskrivs nedan) kommer detta att utarbetas inom gemenskapsrätten och då kommer troligen även att bestämmas vid vilket antal prickar som fiskelicensen automatiskt återkallas. Det innebär att utredningen inte behöver reglera den i kontrollförordningen angivna återkallel- sen eftersom denna är klart uttryckt i förordningen. Dock kommer det liksom tidigare finnas behov av en möjlighet att återkalla fiske- licens vid andra tillfällen än de som regleras i kontrollförordningen (se vidare i avsnitt 9.2.14). Pricksystemet i kontrollförordningen gäller ju nämligen endast allvarliga överträdelser av bestämmelserna i den gemensamma fiskeripolitiken. Vidare påverkas utredningens förslag om återkallelse av fiskelicens genom att reglerna i kontroll- förordningen går före nationell rätt. Vi kan inte föreskriva om åter- kallelse för en överträdelse som faller in under pricksystemet eftersom samma överträdelse inte kan leda till återkallelse av fiskelicensen . Artikel 8 gäller märkning av fiskeredskap. Närmare bestämmelser ska antas i enlighet med förfarandet i artikel 119 vilket innebär att det ska ske inom gemenskapsrätten. Om det kommer krävas något ytterligare från medlemsstaternas sida med anledning av detta är det en sak som lämpligen är för detaljerad för att passa i ett ram- verk som fiskevårdslagen utan bättre hör hemma i den förvaltande myndighetens föreskrifter. Som kommer att framgå ska den förval- tande myndigheten ha ett generellt bemyndigande att göra allt det som kräver. Ett nytt område som omfattas är medlemsstaternas övervakning av fiskekapacitet och motorstyrka. Bestämmelser om fiskekapacitet och motorstyrka har funnits redan innan den reviderade kontrollför- ordningen. Det som är nytt är att det nu blir en tydligare reglering Den gemensamma fiskeripolitiken och internationella konventioner som i större utsträckning kommer få konsekvenser för de enskilda fartygen och övervakningen av att dessa följer bestämmelserna. I artikel 41 införs också ett system med verifiering av maskin- styrka. Om medlemsstaterna vid verifiering av vissa angivna upp- gifter finner att det finns tecken på att ett fiskefartygs motor har större effekt än den som anges i fiskelicenserna ska medlemsstaterna göra en fysisk kontroll av maskinstyrkan. I finns Transportstyrelsen som bildats genom en sammans- lagning av flera olika myndigheter bl.a. från . Transportstyrelsens sjöfartsavdelning utformar regler, prövar och utfärdar tillstånd samt utövar tillsyn främst över svenska och utländska fartyg i svenska farvatten. De har också rätt att ut- färda författningar. Fartygskrav är inget som ska regleras i fiskevårds- lagen. Den typ av fysiska kontroller som här avses bör falla under Transportstyrelsens bemyndigande och om ytterligare reglering krävs för att kravet i förordningen ska kunna uppfyllas är det en fråga som bör hanteras av dem. Fiskekapaciteten är knuten till fiskelicenserna och i artikel 38 sägs att medlemsstaterna ska vara ansvariga för att genomföra de nödvän- diga kontroller som krävs för att säkerställa att den totala kapacitet som motsvarar utfärdade fiskelicenser inte överstiger den maximala kapaciteten som har fastställts för medlemsstaten. I vårt lagförslag sägs att ansökan om fiskelicens ska avslås om totala fiske- kapacitet överskrids. Genom detta uppfyller kravet på att vi ska tillse att antalet utfärdade fiskelicenser inte överskrider vår maxi- mala kapacitet. Medlemsstaterna ska för gemenskapens fiskefartyg vars maskin- effekt överstiger (kW) utfärda motorcertifikat (arti- kel 40.1). Införandet av krav på motorcertifikat är nytt. Certifiering av motorstyrka finns dock redan och utförs av Transportstyrelsen. Ett fartyg behöver ha ett antal certifikat ombord och flertalet av dessa utfärdas av Transportstyrelsen. Utredningen anser att det är lämpligast att samma myndighet som hanterar certifikat får utfärda även de motorcertifikat som kontrollförordningen kräver. Kravet på motorcertifikat är klart uttryckt i kontrollförordningen och ska inte regleras i svensk lag. Hur utfärdandet av sådana ska gå till regleras lämpligast i Transportsstyrelsens föreskrifter. Motorstyrkan ska anges i fiskelicensen och det är förbjudet att fiska med ett fiskefartyg som har en motor vars maskinstyrka över- stiger den som angetts i fiskelicensen. Medlemsstaterna ska se till att den certifierade maskinstyrkan inte överskrids. Den gemensamma fiskeripolitiken och internationella konventioner vi bör föra in detta i straffbestämmelserna, att det är ett brott att fiska med ett fiskefartyg vars motorstyrka överskrider den som angetts i fiskelicensen eller i motorcertifikat. Bestämmelserna om kontrollobservatörer är nya (artikel 73). När rådet har etablerat ett gemenskapsobservationsprogram ska det finnas kontrollobservatörer ombord på fiskefartyg för att tillse att de följer bestämmelserna i den gemensamma fiskeripolitiken. När rådet har etablerat ett sådant program som nämns i artikeln reglerar denna när och hur kontrollobservatörerna ska agera. Artikeln bör inte innebära någon lagreglering från utredningens sida. Varje medlemsstat ska upprätta en elektronisk databas med alla in- spektions- och övervakningsrapporter som utarbetats av deras tjänste- män och hålla den uppdaterad. ska antas i enlighet med artikel 119 vilket innebär att skyldigheten för svensk del inte uppstår förrän så har skett. När det gäller register är ett grund- problem att det inte framgår av lagstiftningen att ska och får föra ett register och det råder oklarhet om sekretessfrågor. Som kommer att framgå närmre av 9.1.4 föreslår jag att registret över fiskefartyg även fortsättningsvis förs av den förvaltande myndig- heten. Skälet är att ansökan om fiskelicens måste avslås om det tak EU har satt för fiskekapacitet överskrids. Denna hantering har tidi- gare skett inom fartygstillståndet och ska även fortsättningsvis precis som tidigare följa av föreskrifter. Bemyndigande ska finnas i fiske- vårdslagen. En grundförutsättning är dock förstås att myndigheten får föra register och att sekretessfrågorna är klara. har begärt att klarlägger frå- gan. En betydande faktor i sammanhanget är dock att regeringen har beslutat att en ny havsmiljömyndighet ska bildas för att stärka och effektivisera arbetet med hav och vatten. I första hand är det delar av , och de fem vattenmyndigheterna som ska läggas samman till en myndighet som får ansvar för frågor om förvaltning av havs- och vattenmiljön. En utredning tillsattes om hur den nya myndigheten ska organiseras. Den gemensamma fiskeripolitiken och internationella konventioner redaren lämnade sitt betänkande, En myndighet för havs- och vatten- miljö (SOU 2010:8), . Avsikten är att myndigheten ska kunna inrättas fr.o.m. . Regeringens utgångspunkt är att ska upphöra i och med att den nya myndigheten bildas. Avsikten är dock inte att några verksamheter inom Fiskeri- verket ska upphöra. De verksamheter inom som inte ska föras över till den nya myndigheten ska förläggas till mest lämplig myndighet. Regeringen kommer att tillsätta en utredning som ska ta fram förslag på hur detta ska ske. Innebörden är alltså att annan myndighet än kommer att ha förvaltningsansvar för fisket. En slutsats är därmed att det är oklart vilken myndig- het/myndigheter som ska förvalta fisket och vilka möjligheter den myndigheten har att föra register och i vilka sekretessregler som gäller. Därmed framstår det också oklart om register- och sekretess- frågan kommer att behöva utredas. Om så ska ske kan arbetet på- börjas först när det är klart vilken myndighet som ska överta för- valtningen av fisket. Med artikel 92 införs ett pricksystem för allvarliga överträdelser. Arti- kel 92 i kontrollförordningen säger att medlemsstaterna ska tillämpa ett pricksystem för allvarliga överträdelser enligt artikel 42.1 (a) i rådets förordning (EG) nr 1005/2008 enligt vilket den som innehar en fiskelicens ska tilldelas ett lämpligt antal prickar vid en överträ- delse av bestämmelserna i den gemensamma fiskeripolitiken. I rådets förordning (EG) nr 1005/2008 av om upp- rättande av ett gemenskapssystem för att förebygga, motverka och undanröja olagligt, orapporterat och oreglerat fiske (IUU-förord- ningen) står i artikel 42.1(a) I denna förordning avses med allvarlig överträdelse de verksamheter som anses utgöra IUU-fiske enligt artikel 3. När en fysisk person har gjort sig skyldig till eller en juridisk person hålls ansvarig för en allvarlig överträdelse av bestämmelserna i den gemensamma fiskeripolitiken ska innehavaren av fiskelicensen tilldelas ett lämpligt antal prickar till följd av överträdelsen. Tilldelade prickar ska överföras till en eventuell framtida innehavare av licensen för det berörda fiskefartyget om fartyget säljs, överförs eller på annat sätt byter ägare efter dagen för överträdelsen. Den gemensamma fiskeripolitiken och internationella konventioner När det totala antalet prickar uppgår till eller överstiger ett fast- ställt antal prickar ska fiskelicensen automatiskt dras in . Tiden ska vara om det är , om det är tredje gången och om det är fjärde gången. Om innehavaren av fiskelicensen uppnår föreskrivet antal prickar en femte gång ska fisklicensen återkallas permanent. Medlemsstaterna ska också inrätta ett pricksystem enligt vilket befälhavaren på ett fartyg tilldelas ett lämpligt antal prickar för en allvarlig överträdelse av bestämmelserna i den gemensamma fiskeri- politiken. Innehavaren av fiskelicensen ska ha rätt till rättslig prövning i enlighet med nationell rätt. Enligt artikel 93 ska medlemsstaten registrera alla överträdelser av bestämmelserna i den gemensamma fiskeripolitiken som fartyg som för deras flagg eller deras medborgare gör sig skyldiga till i ett nationellt register. I detta register ska sanktioner som utdömts och det antal prickar som påförts registreras. Frågan är vad detta innebär för . Det pricksystem som nämns i artikel 92.1 ska enligt artikel 92.5 utarbetas på gemenskaps- nivå då det där hänvisas till artikel 119. Klart är ju att vi måste tillämpa detta pricksystem för allvarliga överträdelser när det kommer. Här är det dock så tydligt uttryckt i kontrollförordningen att det inte torde krävas ytterligare lagreglering i nationell lag. Det blir dock behörig nationell myndighet som ska göra bedömningen av vad som är att anse som en allvarlig överträdelse. Den behöriga myndigheten, vilket är , får anses ha den nödvändiga kom- petensen för att göra dessa bedömningar (jfr. resonemanget om sanktionsavgifter i avsnitt 9.2.13). Även här får förutsättas att det kommer tas fram riktlinjer för vilka överträdelser som normalt är att bedöma som allvarliga. Vi måste också tillse att innehavaren av fiskelicensen kan få en rättslig prövning enligt svensk lag av antalet påförda prickar. Det innebär att efter det att tillämp- ningsföreskrifterna trätt ikraft och pricksystemet för allvarliga över- trädelser ska börja tillämpas får den behöriga myndigheten tillse att deras beslut om att tillföra en innehavare av fiskelicens prickar blir möjliga att överklaga. Här krävs ju också att inrättar den databas som nämns i artikeln. Det sker lämpligast hos den förvaltande myndigheten. Även här bör väl möjligen register- och sekretess- frågor utredas (jämför vad som anförts under . Den gemensamma fiskeripolitiken och internationella konventioner Ett problem utgör artikel 92.6 där det sägs att medlemsstaterna ska inrätta ett pricksystem som ger befälhavare lämpligt antal prickar när de gör sig skyldiga till en överträdelse av den gemensamma fiskeri- politiken. Artikel 92 är inte tillämplig förrän efter det att tillämpningsföreskrifterna trätt i kraft. Det innebär att prick- systemet för allvarliga överträdelser kommer att finnas innan det är dags att tillämpa artikel 92. Det rimligaste vore att systemet för befäl- havare korresponderar med pricksystemet för allvarliga överträdelser. Att utarbeta ett pricksystem för befälhavares överträdelser är en sak som lämpligen är för detaljerad för att passa in i ett ramverk som fiskevårdslagen. Möjligen skulle den kunna tänkas höra hemma i fiskeförordningen men eftersom det är lämpligast att invänta gemen- skapsrättens pricksystem innan detta utarbetas framstår det inte som möjligt att göra det inom ramen för utredningen. Troligen hör den bäst hemma i den förvaltande myndighetens föreskrifter. Som tidigare nämnts kommer den förvaltande myndigheten att ha ett generellt bemyndigande att göra allt det som kräver. Nytt i kontrollförordningen är också att kommissionen ges möjlig- het att besluta om att avbryta utbetalningarna av ekonomiskt stöd från gemenskapen som en metod för att se till att medlemsstaterna följer målen för den gemensamma fiskeripolitiken. Kommissionen ges också en möjlighet att besluta om stängning av fiske om en medlemsstat inte fullgör vissa skyldigheter. Detta är dock reglerat i kontrollförordningen och innebär ingen lagändring för svensk del. Medlemsstaterna ska upprätta en datori- serad databas för validering av uppgifter som registrerats i enlighet med kontrollförordningen (artikel 109). Varje medlemsstat ska dessutom upp- rätta en officiell webbplats som är tillgänglig via Internet. Vad denna webbplats ska innehålla är utförligt reglerat i kontrollförordningen. Det innebär ju dock att måste inrätta en sådan webbplats för att uppfylla reglerna (artikel 114). Den gemensamma fiskeripolitiken och internationella konventioner På ett antal ställen i kontrollförordningen talas det om att en enda myndighet ska samordna kontrollaktiviteterna från samtliga kontroll- myndigheters verksamhet. Det betyder att detta måste anges i instruktionen till den myndighet som ska överta huvud- ansvaret för fiskefrågorna. Vad gäller kontroll av skyddade fiskeområden så sägs att fiskeverk- samhet som gemenskapens fiskefartyg och tredje länders fiskefartyg bedriver i fiskeområden där rådet har fastställt fiskebegränsning ska kontrolleras av kustmedlemsstatens centrum för fiskerikontroll. Denna ska ha ett system för att upptäcka och registrera att fartyg seglar in, genom och ut ur området med fiskebegränsning (artikel 50). Regler om omlastning har funnits redan i den förra kontroll- förordningen. införs däremot ett förbud mot omlastning till havs (artikel 20). Att det införs generella bestämmelser om realtidsstängning av fiskerier är nytt (artikel 51–54). Det finns dock be- stämmelser om realtidsstängning av fiskerier för t.ex. . har pekat på att det här kan finnas ett potentiellt problem. har uppgett att de redan har ett problem när det gäller rådets förordning (EG) nr 43/2009 av . Problemet är att det i artikel 53.2 i kontrollförordningen anges att medlemsstaterna ska besluta om realtidsstängning i det berörda området utan dröjsmål. Frågan är om detta är uppfyllt när beslutet inte blir gällande förrän det har kungjorts i författ- ningssamling. Enligt uppgift från har de lämnat frågan vidare till där frågan för närva- rande utreds. En annan nyhet är att alla partier med fiskeri- och vattenbruks- produkter ska vara spårbara i alla led (artikel 58). Genom kontrollförordningen införs också större krav på väg- ningen av fiskeprodukter (artikel 60). Med kontrollförordningen blir det något svårare för en medlems- stat att vägra en annan medlemsstat att utföra vissa inspektioner. Enligt artikel 81 får nämligen en medlemsstat endast avslå en be- gäran om detta är nödvändigt av tvingande anledning. Avslag med motivering ska utan dröjsmål översändas till den ansökande med- lemsstaten och till kommissionen. Den gemensamma fiskeripolitiken och internationella konventioner När EU:s fiskepolitik reviderades infördes ett nytt system för att begränsa EU-fiskeflottans kapacitet. Skälet till begränsningen är att den gemensamma fiskeflottans fångstkapacitet överstiger fiskens förmåga att föröka sig. Fartygskapaciteten uttrycks i bruttoton och motorstyrka. Målsättningen är att kapaciteten ska minska. Av grundförordningens artiklarna 11–13 framgår följande: Med- lemsstaterna ska vidta åtgärder för att anpassa fiskekapaciteten för sina flottor så att en stabil och varaktig balans uppnås mellan fiske- kapacitet och fiskemöjlighet. Kommissionen beslutar enligt artikel 12 om varje medlemsstats tillåtna fiskekapacitet. Den uttrycks i brutto- ton och motorstyrka. Medlemsländerna får inte överskrida kapaci- teten. Utträde ur flottan med offentligt stöd ska endast tillåtas om kapaciteten inte ersätts. Inträde av ny kapacitet utan offentligt stöd ska kompenseras av ett tidigare tillbakadragande utan offentligt stöd av minst samma kapacitet. Som framgått innehåller även den nya kontrollförordningen bestämmelser om detta, jfr. rubriken kontroll av flottförvaltningen. För att underlätta omstruktureringen av fiskeflottorna ger EU finansiellt stöd till medlemsländerna. Stöd kan utgå för skrotning av fartyg, för att förbättra arbetsmiljö och säkerhet på båtar, för mer selektiva fiskemetoder och till projekt som arbetar med att utveckla metoder som främjar avsättningen av fiskeprodukter. För perioden –2006 har tilldelats , eller ca 100 mil- joner kronor , i stöd från EU genom Fonden för fiskets ut- veckling. Medlen har använts som investeringsstöd för investeringar inom beredningsindustri, vattenbruk och ombord på fiskebåtar samt som projektstöd till nyskapande åtgärder som marinbiologiska ut- bildningar för fiskare, spårbarhet och flottleders återskapande (Tidi- gare nämnda Rapporter från 2007/08: RFR3 s. 113 och SOU 2005:27 3.4.2). Det förekommer att fiskeföretag inom gemenskapen flyttar över nationsgränserna för att kunna ta del av andra länders nationella kvoter. Medlemsländerna försöker på olika sätt skydda sina fiskresurs. Detta sker genom nationella regler om fartygstillstånd. Om dessa regler är förenliga med har prövats av i ett stort antal mål. Vi återkommer till frågan om anknytning i 9.1.9. Den gemensamma fiskeripolitiken och internationella konventioner 3.1.4En utvärdering av den gemensamma fiskeripolitiken Kommissionen har påbörjat en utvärdering av den gemen- samma fiskeripolitiken, eftersom den i grunden ska förändras . Kommissionen har gett ut en grönbok, reform av den gemen- samma fiskeripolitiken, rapport . Rapporten inleds med ett konstaterande om att den nuvarande gemensamma fiskeripolitiken inte fungerat tillräckligt bra. Den har i stället lett till överfiske, överdimensionerade fiskeflottor, stora subventioner, svag ekonomisk återhämtningsförmåga och minskade fångster för yrkesfiskare. Kommissionen menar att det krävs en fullständig och genomgripande reform. Syftet med grönboken är att starta en diskussion om reformen. Debattinlägg ska ha läm- nats till kommissionen . Den nuvarande gemensamma fiskeripolitiken och dess resultat De ekosystemen i europeiska vatten sägs i rapporten ha potential för fiskbestånd med hög produktivitet. De flesta bestån- den ska dock ha fiskats ned, av gemenskapens bestånd fiskas över maximal hållbar avkastning, av dessa bestånd ligger under säkra biologiska gränser. De flesta av EU:s fiskeflottor går antingen med förlust eller ger mycket små vinster. Detta beror på en kronisk överkapacitet. De senaste årens kapacitetsminskning har inte åtgärdat detta. Igenom- snitt har flottorna minskat med . Detta har i princip omintetgjorts av den tekniska utvecklingen av fiskeeffektivi- teten som beräknas ha ökat till 2–. En konsekvens av den onda cirkeln av överfiske, överkapacitet och låg ekonomisk återhämtningsförmåga skulle vara att det ger ett starkt politiskt tryck om att öka fiskemöjligheterna på kort sikt på bekostnad av näringens framtida hållbarhet. Detta tryck har fått näringen och medlemsstaterna att begära oräkneliga avvikelser, undantag och särskilda åtgärder. I många fall har näringen hittat olika sätt att motverka dessa åtgärders kortsiktigt negativa ekono- miska effekter, vilket skapat ett behov av ännu mer detaljerade åtgär- Den gemensamma fiskeripolitiken och internationella konventioner Det har lett till en komplicerad, dyr och svåröverskådlig förvalt- ning. Därtill kommer det omfattande offentliga stödet till fiskenäringen. Utöver direktstöd från den Europeiska fiskerifonden och nationella stöd omfattas näringen av ett antal indirekta stöd där undantaget från bränsleskatt är det viktigaste. Till skillnad från andra sektorer skulle fisket också gynnas av fri tillgång till de naturresurser näringen nyttjar. Näringen behöver inte bidra till offentliga förvaltningskost- nader som är förknippade med dess verksamheter, t.ex. kontroll och säkerhet till havs. I de flesta medlemsstater har det beräknats att kostnaden för fisk som belastar den offentliga budgeten över- stiger det totala värdet på fisken. Det skulle förenklat betyda att de europeiska medborgarna betalar två gånger för fisken, en gång i affären och en gång via skattsedeln. Kommissionen anser att problemen beror på följande fem struktu- rella fel: Vagt formulerade politiska mål Beslutsfattandet uppmuntrar till kortsiktigt tänkande Regelverket ger inte näringen tillräckligt ansvar Bristande politisk vilja att se till att bestämmelserna följs. Näring- en efterlever inte bestämmelserna Möjliga åtgärder mot överkapaciteten Enligt rapporten måste framtidens gemensamma fiskeripolitik ha inbyggda mekanismer som säkerställer att fiskeflottorna står i pro- portion till de tillgängliga fiskbestånden. Detta skulle vara en förut- sättning för att andra delar av politiken skulle fungera. Man har redan på olika sätt försökt åtgärda problemet. EU har upprepade gånger försökt genomföra strukturåtgärder som exem- pelvis bidragssystem för skrotning av fartyg. Erfarenheterna visar dock att ett permanent system för skrotning inte minskar kapaci- teten, eftersom verksamhetsutövarna tar med skrotningspremien i beräkningen vid framtida investeringsbeslut. Den gemensamma fiskeripolitiken och internationella konventioner I rapporten anges vidare att användningen av marknadsinstru- ment som överförbara fiskerättigheter kan vara ett effektivare och mindre kostsamt sätt att minska överkapaciteten. Det skulle också lägga en större del av ansvaret på näringen. Flera medlemsstater har närmat sig användningen av sådana instrument. Det har i allmänhet lett till mer rationella investeringsbeslut och kapacitets- minskningar. Sådana system skulle kunna kompletteras med skydds- klausuler som förhindrar stor ägarkoncentration eller negativa effekter på det småskaliga fisket och kustsamhällen. I rapporten ställs där- efter följande frågor: Bör kapaciteten begränsas genom lagstiftning? Om ja, på vilket sätt? Är lösningen ett engångsbidrag för skrotning? Kan överförbara rättigheter (individuella eller kollektiva) använ- das mer för att stödja kapacitetsminskning för storskaliga flottor? Vilka skyddsklausuler bör införas om ett sådant system genom- förs? Kan andra åtgärder vidtas med samma verkan? Bör detta val överlåtas åt medlemsstaterna eller behövs det gemensamma standarder på regionsnivå eller EU-nivå? Fokusering på politiska mål I den nuvarande förordningen om den gemensamma fiskeripolitiken anges att den ska säkerställa att levande akvatiska resurser nyttjas på ett hållbart sätt i ekonomiskt, miljömässigt och socialt hänseen- de. Det saknas prioritering mellan dessa mål. Det finns egentligen inte någon konflikt mellan ekologiska, ekonomiska och sociala mål på lång sikt. De sociala målen som sysselsättning har dock ofta åbe- ropats för att motivera mer generösa kortsiktiga fiskemöjligheter. Resultatet har dock blivit att beståndens situation hotas ytterligare och därmed även framtiden för de fiskare som är beroende av dem. Det skulle därför vara viktigt att alla kompromisser är förenliga med den långsiktiga ekologiska hållbarheten. Det skulle innebära en övergång till fiske inom den maximalt hållbara avkastningen, ett avskaffande av bruket att kasta fångst överbord och ett säkerstäl- lande av ett fiske med begränsade negativa effekter för ekologin.