sou · GXB368d3 · 2010-01-01 00:00:00 — Intervjuer gjordes med politiker och cheftjänstemän. Personal i verksamheterna besvarade enkäter. En dagboksstudie genomfördes över arbetstidens fördelning, där personalen fick ange hur stor del av dagen som ägnades åt definierade uppgifter. Journal- och aktstudier utfördes avseende ett konsumtionsår, och barnfamiljerna i området besvarade en enkät. Pentagonen – en modell för verksamhetsanalys För den teoretiska verksamhetsanalysen utvecklades en modell, den s.k. femhörningen eller pentagonen (1986, se även 1990). Varje hörn i figuren representerar ett begrepp: mål, kompetens, utbud, efterfrågan och behov. Tanken är att varje begrepp skall ställas mot vart och ett av de andra och relationerna mellan begreppen analyseras parvis. Därvid identifieras villkor och förutsättningar för verksamheten, liksom vad som är dess styrka och dess svaghet. Modellen kan tillämpas på patient- och klientgrupper lika väl som på verksamheter. Inom i län har den använts i samband med utveckling av vårdprogram för insatser vid psykisk ohälsa hos barn och ungdomar (2002). Teoretisk modell för verksamhetsanalys Följande frågor genereras av modellen: 1.Svarar verksamhetens mål mot en faktisk kompetens? Grundar sig denna kompetens på vetenskapligt utprövade metoder? Kan man med den kompetens man har effektivt förverkliga målen? 2.Har verksamheten resurser och utbudsformer, som på ett rimligt sätt motsvarar målen? Kan man med de resurser och utbudsformer man har effektivt förverkliga målen? 3.Möts målen för verksamheten av en motsvarande manifesterad efterfrågan? Gäller befolkningens faktiska efterfrågan det som utsägs i målen? 4.Svarar målen mot ett objektivt konstaterat behovsläge hos befolkningen? Har det som befolkningen behöver täckning i verksamhetens mål? 5.Finns ett utbud av det som verksamheten faktiskt har kompetens för? Och omvänt: har verksamhetens utbud täckning i faktisk kompetens, i kunnande och metoder? 6.Finns efterfrågan på sådana insatser, som verksamheten faktiskt har kompetens för? Omvänt: har verksamheten kompetens och metoder för den service som efterfrågas av målgruppen? 7.Finns ett objektivt konstaterat behov av det som verksamheten har kompetens för? Omvänt: har verksamheten kompetens och metoder för det som behövs, dvs. det som med olika metoder konstateras vara det faktiska behovsläget? 8.Svarar verksamhetens utbud mot en manifesterad efterfrågan från målgruppen? Finns ett utbud motsvarande vad som faktiskt efterfrågas av målgruppen? 9.Svarar verksamhetens utbud mot objektivt konstaterade behov? Finns ett utbud av sådant som målgruppen objektivt konstateras behöva? 10.Finns ett objektivt konstaterat behov av det som befolkningen aktivt efterfrågar? Kan man inom målgruppen efterfråga det man faktiskt behöver? Mål – kompetens. Verksamheternas mål analyserades med hjälp av lagtexter och andra dokument. Analysen avslöjade en trend, nämligen att målen med tiden utvecklats från att vara precisa och verksamhetsspecifika till att bli allt mer omfattande, både med avseende på uppdrag och i förhållande till målgrupper. Ett exempel på detta är den dåvarande socialtjänstlagens (SFS 1980:620) honnörsformulering om att på demokratins och solidaritetens grund främja människornas ekonomiska och sociala trygghet, jämlikhet i levnadsvillkor och aktiva deltagande i samhällslivet. Det är ett maktpåliggande uppdrag som sträcker sig långt utöver traditionella verksamhet. Det omfattar dessutom i princip hela befolkningen (människorna). Som kontrast kan nämnas mödra- och barnhälsovårdens delmål från ungefär (1979). Dessa mål är specifika, avser ett visst livsområde (hälsa) och en begränsad målgrupp (gravida kvinnor samt förskolebarn). Målen är att genomföra differentierad hälsoövervakning av alla gravida kvinnor och förskolebarn. Målbeskrivningarna förses i allt större utsträckning med luftiga överbyggnader som allt mer närmar verksamheternas uppdrag till varandra. Demokrati blir en uppgift för alla verksamheter, även om de i övrigt ägnar sig åt helt olika saker. Målen har därmed fått en politisk-ideologisk innebörd. De härleds ur vad som ur ett övergripande makroperspektiv ses som önskvärt snarare än ur vad verksamheterna faktiskt gör. Ett citat ur projektrapporten (, 1990, s. 63): Att skall ta ansvar för människans självförverkligande och livskvalitet, barnomsorgen för individens allsidiga utveckling, skolan för väckande av de ungas slumrande anlag och talanger samt för realiserande av demokratins högsta mål kan förefalla orimligt intill det absurda för den som vet, att dessa verksamheters vardag präglas av ambitionen att hålla näsan över vattnet. Å andra sidan finns inom respektive verksamhet en specifik kompetens grundad i utbildning, tradition och beprövad erfarenhet, s.k. kärnkompetens. Kärnkompetensen är knuten till verksamhetens särskilda uppdrag och har sin grund i metoder som tillämpas i just den verksamheten, t.ex. medicinska eller pedagogiska. Kärnkompetensen är inte ideologisk utan i princip evidensbaserad. Den riskerar därigenom att råka i konflikt med kraven på en ideologiskt grundad måluppfyllelse som man varken har tradition eller kompetens för. Verksamheterna fick ange vilka uppgifter de såg som viktiga i sitt arbete och hur bra de ansåg sig vara på dessa uppgifter (viktiga och starka sidor). Viktiga sidor som sammanföll med kärnkompetensen var för mödra- och barnhälsovården hälsoövervakning, för grundskollärare pedagogiskt arbete och för barnomsorgen pedagogiskt arbete, fostran och tillsyn. Sammanfattningsvis framkom att verksamheter vilkas viktigaste uppgifter i högre grad sammanföll med kärnkompetensen ansåg sig ha bättre måluppfyllelse, redovisade högre arbetstillfredsställelse och ägnade mer av arbetstiden åt direkt kontakt med patienter/klienter. En verksamhet med ett betydande inslag av kärnkompetens var mödra- och barnhälsovården, som ägnade stor del av arbetstiden åt direkt patientarbete och ansåg sig ha god måluppfyllelse. , med ett samhälleligt uppdrag som sträckte sig långt utöver kärn- kompetensen, ägnade mindre tid åt direkt klientarbete och hade enligt egen uppfattning lägre måluppfyllelse och sämre arbetstillfredsställelse. Det bör tilläggas att upplevda lägre måluppfyllelse delvis kan ha haft att göra med att man arbetade med tyngre klientgrupper än t.ex. hälsovården. Flera frågor inställer sig: kan och bör verksamheterna fungera som instrument för politiska mål? Vilket genomslag bör kärnkompetensen ha i verksamheternas officiella mål? Vad utmärker en effektiv verksamhet? Hur såg verksamheter med olika kärnkompetenser på samverkan? Att man inte var helt nöjd framgår av att ingen verksamhet som uppgav samverkan utanför arbetsplatsen som en viktig uppgift ansåg sig ha god måluppfyllelse i detta avseende. Verksamheter vilkas viktigaste uppgifter i högre grad sammanföll med kärnkompetensen, t.ex. hälsovården, var mindre positiva till samverkan utanför den egna arbetsplatsen. Frågan kan då ställas om samverkan betyder samma sak för alla verksamheter. Det kanske i stället är så att verksamheter som uppfattar sig ha lägre måluppfyllelse önskar samverka för att få hjälp med sina egna arbetsuppgifter, medan verksamheter med högre upplevd måluppfyllelse inte är så angelägna om att samverka för att ge av sitt eget kunnande. Skall man samverka för att dela med sig av sin egen kompetens eller för att få hjälp med svåra uppgifter? I projektets slutrapport diskuteras bl.a. förhållandet mellan helhetssyn och samverkan. Om helhetssyn betyder att alla skall se hela individen i ett större sammanhang, riskerar informationen att bli alltför homogen. Alla vet samma saker. Resultatet blir att ingen egentligen har något specifikt att bidra med i samverkan. Hellre bör samverkan vara kompetenskompletterande, dvs. innebära att var och en bidrar med sin egen kompetens. En önskvärd samverkan beskrivs på följande sätt (, 1990, s. 87): Skall samverkan lyckas, dvs. ge konkreta resultat, i ärenden som man tidigare inte haft någon framgång med, skall den bygga på samspel mellan klart profilerade och specialiserade kontrahenter som går in i den gemensamma uppgiften på ett kompletterande sätt. När helhetssynen introducerades var det vanligt att med ett, möjligen oberättigat, begreppsligt inlån från systemteorin tala om helheten som något mer än summan av sina delar. Vårt bestämda intryck är att oplanerad, oartikulerad samverkan mellan i och för sig kompetenta tjänstemän ger en helhet, som definitivt är mindre än summan av delarna. Pentagonens begrepp, stöd och skydd En genomgång av Pentagonens begrepp i förhållande till stöd och skydd ger anledning till följande tankar: är den enda verksamhet som har som sitt specifika uppdrag att ge skydd och stöd till barn som far illa eller riskerar att fara illa. Ingen annan har ett myndighetsansvar, som inte kan överlåtas på någon annan, för just dessa barn. Detta måste därför utsägas tydligt i mål. Vidare är det väsentligt att har tillgång till den kompetens som behövs för uppdraget. Att ge skydd och stöd till barn vars hälsa och utveckling riskeras kräver betydande allmänna och specifika kunskaper om barn. Det är viktigt att ta ställning till behovet av barnkompetens på alla nivåer av aktuella yrkesutbildningar. Viktigt är också att ta ställning till vilka yrkeskategorier som skall arbeta med den sociala barnavårdens svåraste ärenden, vilken erfarenhet som bör förväntas av dessa personer och hur de skall ges möjlighet att specialisera sig och arbeta koncentrerat med denna kärnkompetens. Till kompetensen måste också räknas att fortlöpande ta del av forskningsresultat av betydelse för den sociala praktiken. Beträffande utbudet av skydd och stöd är det nödvändigt att insatserna evidensbaseras, dvs. att erbjudna insatser visats ha garanterad effekt. Glädjande nog går utvecklingen i allt högre grad mot att metoder inom prövas vetenskapligt. Många problem återstår dock med att revidera utbud som inte fungerar tillfredsställande, t.ex. inom familjehemsvården. Med tanke på uppdragets karaktär är det oundvikligt att utbud av stöd och skydd åtminstone i vissa fall inte motsvaras av någon efterfrågan. Det är t.ex. inte att förvänta att förslag om tvångsvård utan den enskildes samtycke skall mötas av tacksamhet, även om förslaget svarar mot ett behov. Trots detta är det viktigt att försöker överbrygga glappet mellan utbud och efterfrågan så mycket som möjligt. Där det går, skall frivillighet råda, och även vid tvångsinsatser kan graden av tvång inte sällan anpassas så att efterfrågekomponenten blir mer än illusorisk. Sannolikt efterfrågar människor i allmänhet inte ökad jämlikhet, trygghet och delaktighet i samhällslivet just genom försorg. En annan sak är att en socialtjänst som i högre grad gjorde sina allmänt stödjande funktioner kända hos allmänheten skulle kunna mötas av en större efterfrågan från grupper och familjer som inte varit vana att vända sig dit. utbud har kritiserats för att vara mindre anpassat till klienternas än till verksamhetens behov. Självfallet finns behov som måste tillgodoses utan att ha stöd i efterfrågan, t.ex. vid tvångsinsatser. Men i övrigt borde det vara möjligt att låta behovet vara mer styrande för utbudet. Bindande bestämmelser finns om samverkan kring barn som far illa. Förutsatt att samsynen fungerar så att den främjar kompetenskomplettering: skulle inte samverkan kunna bidra till att vidga utbud av insatser så att familjernas och barnens behov definierade insatserna i stället för tvärtom? Det som skulle stöpas om vore i så fall inte klienterna utan utbudet. Detta skulle kunna förverkligas genom tillförande av utbud och kompetens från andra agenter i samverkansnätet. Vilka barn är det som anses behöva stöd och skydd? Vilka har det varit under tidigare perioder? Något om detta följer i nästa avsnitt. I.2 Målgrupper enligt lagen 1900-talets första lag på den sociala barnavårdens område gällde endast barn med beteendeproblem och barn som löpte stor risk för beteendeproblem. kom allt fler barn att omfattas: fysiskt misshandlade och vanvårdade barn, barn som utsatts för psykisk misshandel och hela barnkollektivet. Förloppet kan följas i lagtexterna: Lag angående uppfostran åt vanartade och i sedligt afseende försummade barn (SFS 1902:67), 1 § 1: Denna lag afser beredande af ändamålsenlig uppfostran åt barn , hvilka på grund af föräldrars eller målsmäns lastbarhet, vårdslöshet eller oförmåga att egna barnen nödig tillsyn äro i sedligt afseende så försummade, att särskilda åtgärder anses vara erforderliga för att förekomma deras vanartande, eller äro så vanartade, att hemmets och skolans uppfostringsmedel befinnas otillräckliga för deras tillrättaförande. Har barn närmast innan det fyller visat synnerligen grof vanart, må det kunna intagas i skyddshem äfven sedan det uppnått nämnda ålder, dock ej efter fylda . Lag om samhällets barnavård (SFS 1924:361), 1 kap. 2 §: har att med uppmärksamhet följa de inom kommunen rådande förhållandena i avseende å barns vård och uppfostran samt noggrant tillse, att barn, vilka vistas inom kommunen och äro i den belägenhet, att det enligt denna lag ankommer på nämnden att ingripa, bliva föremål för dess åtgärder. Särskilt åligger det nämnden att, i fall, som avses i 22 §, taga befattning med misshandlade, vanvårdade eller för annan fara till liv eller hälsa utsatta barn samt barn, som äro vanartade eller i fara att bliva vanartade, att, på sätt i 29 § stadgas, omhändertaga nödställda, sjuka och värnlösa barn, samt att enligt bestämmelserna i 7 kap. öva kontroll över fosterbarnsvården. 3 kap. 22 §: har att i enlighet med 23–25 §§ vidtaga åtgärder beträffande a)barn , som i föräldrahemmet misshandlas eller utsättes för allvarlig vanvård eller annan fara till liv eller hälsa; b)barn i sagda ålder, som på grund av föräldrarnas lastbarhet, vårdslöshet eller oförmåga att fostra barnet är i fara att bliva vanartat; samt c)barn , som befinnes vara så vanartat, att särskilda uppfostringsåtgärder krävas för dess tillrättaförande. Lag om samhällets vård av barn och ungdom (barnavårdslag) (SFS 1960:97), 1 kap.: 1 § Samhällets vård av barn och ungdom (barnavård) har till syfte att främja en gynnsam utveckling av de unga och goda uppväxtförhållanden i övrigt för dem. att göra sig väl förtrogen med barns och ungdoms levnadsförhållanden inom kommunen samt därvid särskilt uppmärksamma sådana underåriga som med hänsyn till kroppslig eller själslig hälsa och utrustning, hem- och familjeförhållanden samt omständigheterna i övrigt kunna anses vara särskilt utsatta för risk att utvecklas ogynnsamt, att verka för önskvärda förbättringar i fråga om kommunens barnavård samt därvid i mån av behov och möjligheter främja anordningar för bättre fritidsförhållanden för barn och ungdom, att lämna allmänheten råd och upplysningar i frågor som äga samband med nämndens verksamhet 4 kap., 25 §: har att vidtaga åtgärder enligt 26–29 §§ a)om någon, som ej fyllt , misshandlas i hemmet eller eljest där behandlas på sådant sätt, att hans kroppsliga eller själsliga hälsa utsättes för fara, eller om hans utveckling äventyras på grund av föräldrarnas eller annan fostrares olämplighet som fostrare eller bristande förmåga att fostra honom samt b)om någon, som ej fyllt tjugoett år, på grund av brottslig gärning, sedeslöst levnadssätt, underlåtenhet att efter förmåga ärligen försörja sig, missbruk av rusdrycker eller narkotiska medel eller av annan jämförlig anledning är i behov av särskilda tillrättaförande åtgärder från samhällets sida. Ordet vanart är borta 1960. I stället talas om risk att utvecklas ogynnsamt, vilket framför allt syftar på att barnet är på väg mot en asocial utveckling. En nyhet är att barnavårdsnämnden får ansvar för allmänt förebyggande insatser i form av t.ex. fritidsverksamheter. Socialtjänstlag (SFS 1980:620), 12 §: verka för att barn och ungdom växer upp under trygga och goda förhållanden, i nära samarbete med hemmen främja en allsidig personlighetsutveckling och en gynnsam fysisk och social utveckling hos barn och ungdom, med särskild uppmärksamhet följa utvecklingen hos barn och ungdom som har visat tecken till en ogynnsam utveckling, aktivt arbeta för att förebygga och motverka missbruk bland barn och ungdom av alkoholhaltiga drycker, andra beroendeframkallande medel samt dopningsmedel, i nära samarbete med hemmen sörja för att barn och ungdom som riskerar att utvecklas ogynnsamt får det skydd och stöd som de behöver och, om hänsynen till den unges bästa motiverar det, vård och fostran utanför det egna hemmet. har ansvaret vidgats till att gälla stöd och hjälp i vissa specialfall, nämligen ärenden om vårdnad, boende, umgänge och adoption (SFS 1999:48). De båda första punkterna har en räckvidd som kan förefalla mycket omfattande. Ansvaret gäller inte mindre än alla barns uppväxtförhållanden och utveckling. Den första punkten har en föregångare skrivning att barnavården skall främja de ungas gynnsamma utveckling och goda uppväxtförhållanden. Att den andra punkten fått en synbarligen orealistisk utformning förklaras av att den från början ingick i lagen om barnomsorg (SFS 1976:381, 1 §), där barnomsorgens syfte angavs vara att i nära samarbete med hemmen främja en allsidig personlighetsutveckling och en gynnsam fysisk och social utveckling hos barnen. Bestämmelserna om barnomsorg kom sedermera att inkorporeras socialtjänstlag men flyttades över till skollagen (SFS 1997:1212). Därvid blev punkt 2 enligt ovan kvar i socialtjänstlagen. (SFS 1980:621), 1 §: Den som är skall beredas vård med stöd av denna lag, om det kan antas att behövlig vård inte kan ges den unge med samtycke av den eller dem som har vårdnaden om honom och, när den unge har fyllt , av honom själv. Vård skall beredas den unge om 1.brister i omsorgen om honom eller något annat förhållande i hemmet medför fara för hans hälsa eller utveckling eller 2.den unge utsätter sin hälsa eller utveckling för allvarlig fara genom missbruk av beroendeframkallande medel, brottslig verksamhet eller något annat därmed jämförbart beteende. 1985 ändrades åldersgränsen för punkt 2 till , om vård med stöd av LVU med hänsyn till den unges behov och personliga förhållanden i övrigt är lämpligare än annan vård. (SFS 1990:52): 1 § Den som är skall // beredas vård enligt denna lag, om någon av de situationer som anges i 2 eller 3 § föreligger och det kan antas att behövlig vård inte kan ges den unge med samtycke av den eller dem som har vårdnaden om honom eller henne och, när den unge har fyllt , av honom eller henne själv. Vid beslut enligt denna lag skall vad som är bäst för den unge vara avgörande. 2 § Vård skall beslutas om det på grund av fysisk eller psykisk misshandel, otillbörligt utnyttjande, brister i omsorgen eller något annat förhållande i hemmet finns en påtaglig risk för att den unges hälsa eller utveckling skadas. 3 § Vård skall också beslutas om den unge utsätter sin hälsa eller utveckling för en påtaglig risk att skadas genom missbruk av beroendeframkallande medel, brottslig verksamhet eller något annat socialt nedbrytande beteende. innehåller dessutom en bestämmelse om att vård med stöd av (missbruk, brottslig verksamhet, annat socialt nedbrytande beteende) även får beredas den som har fyllt 18 men inte , om sådan vård med hänsyn till den unges behov och personliga förhållanden i övrigt är lämpligare än någon annan vård och det kan antas att behövlig vård inte kan ges med den unges samtycke. Socialtjänstlag (SFS 2001:453), 5 kap. 1 §: –verka för att barn och ungdom växer upp under trygga och goda förhållanden, –i nära samarbete med hemmen främja en allsidig personlighetsutveckling och en gynnsam fysisk och social utveckling hos barn och ungdom, –med särskild uppmärksamhet följa utvecklingen hos barn och ungdom som har visat tecken till en ogynnsam utveckling, –aktivt arbeta för att förebygga och motverka missbruk bland barn och ungdom av alkoholhaltiga drycker, andra berusningsmedel eller beroendeframkallande medel samt dopningsmedel, –i nära samarbete med hemmen sörja för att barn och ungdom som riskerar att utvecklas ogynnsamt får det skydd och stöd som de behöver och, om hänsynen till den unges bästa motiverar det, vård och fostran utanför det egna hemmet, –i sin omsorg om barn och ungdom tillgodose det särskilda behov av stöd och hjälp som kan finnas sedan ett mål eller ärende om vårdnad, boende, umgänge eller adoption har avgjorts, –i sin omsorg om barn och ungdom tillgodose det särskilda behov av stöd och hjälp som kan finnas sedan vård och fostran utanför det egna hemmet upphört. Tillägget om stöd till före detta familjehemsplacerade barn och barn som lämnar HVB-vård (ändring ) har införts med tanke på att dessa barn i praktiken kan stå utan familj när vården upphör. I.3 Anmälningsskyldighet enligt lagen Skyldigheten att anmäla har utvidgats (vem som skall anmäla) och skärpts (vad som skall anmälas) i flera steg. SFS 1902:67, 5 §: ledamöter och kretsombud böra hafva uppmärksamhet derå, att barn ej må blifva försummade i sedligt afseende eller vanartas, samt, om sådant förekommer, derom göra anmälan hos nämnden. Sådan anmälan må ock göras af någon statens eller myndighet eller ock af embets- eller tjensteman, hvilken i denna sin egenskap erhållit kännedom om förhållanden, som föranleda till anmälan. Skyldigheten för barnavårdsnämndens ledamöter är inte absolut, eftersom det står böra och inte skola. För myndigheter och tjänstemän gäller att de får (må) göra anmälan till nämnden. Än så länge är det fråga om beteendeproblem och sådana uppfostringsbrister som kan medföra beteendeproblem. SFS 1924:361, 17 §: Vill någon i fall, då enligt denna lag barnavårdsnämnden har att ingripa, påkalla dess åtgärd, har han att göra anmälan därom hos nämnden eller dess ordförande eller annan ledamot av nämnden eller den, som nämnden kan hava utsett att mottaga sådan anmälan. Har anmälan gjorts hos annan än nämnden eller dess ordförande, vare den, som mottagit anmälan, skyldig att ofördröjligen fortskaffa densamma till nämnden eller ordföranden. myndighet, befattningshavare i statens, eller kommunens tjänst så ock i dylik tjänst ej anställd läkare eller barnmorska hava att, då de i sin verksamhet erhållit kännedom om förhållanden, som böra föranleda nämndens ingripande, ofördröjligen göra anmälan därom. Möjlighet finns för var och en att anmäla förhållanden som kräver barnavårdsnämndens ingripande. Det är dock knappast ens en rekommendation, eftersom lagen mest handlar om tillvägagångssättet. Den tvingande skyldigheten att anmäla enligt andra stycket gäller en begränsad personkrets. Man kan dock säga att anmälningsskyldigheten när barn misshandlas eller vanvårdas infördes i svensk lag 1924. SFS 1960:97, 93 §: Myndigheter vilkas verksamhet berör barnavården samt befattningshavare hos sådana myndigheter ävensom i allmän tjänst ej anställda läkare, lärare, sjuksköterskor och barnmorskor ha att ofördröjligen till anmäla sådant som de i sin verksamhet erhållit kännedom om av beskaffenhet att föranleda nämndens ingripande. Genom ett tillägg (SFS 1966:309) infördes en rekommendation till allmänheten att anmäla misshandel eller hälsofara: Den som får kännedom om att någon, som ej fyllt , misshandlas i hemmet eller eljest där behandlas på sådant sätt att hans kroppsliga eller själsliga hälsa utsättes för fara bör anmäla detta till . SFS 2001:453, 14 kap. 1 §: Var och en som får kännedom om något som kan innebära att socialnämnden behöver ingripa till ett barns skydd bör anmäla detta till nämnden. Myndigheter vars verksamhet berör barn och ungdom samt andra myndigheter inom hälso- och sjukvården, annan rättspsykiatrisk undersökningsverksamhet, och kriminalvården är skyldiga att genast anmäla till socialnämnden om de i sin verksamhet får kännedom om något som kan innebära att socialnämnden behöver ingripa till ett barns skydd. Detta gäller även dem som är anställda hos sådana myndigheter.