sou · GYB357 · 2010-09-02 00:00:00 — 2008/09:35). Enligt fyrstegs- principen prövas först åtgärder som kan påverka transportbehovet och valet av transportsätt, t.ex. planering och prissättning. I ett andra steg studeras åtgärder som ger effektivare utnyttjande av befintliga trafikanläggningar och fordon, bl.a. trafikreglering och information. Först i steg tre undersöks möjligheterna att genomföra begränsade ombyggnader av vägar och järnvägar, medan behovet av nyinvesteringar och större ombyggnadsåtgärder övervägs i steg fyra. Bestämmelserna i andra och tredje styckena är således missvisande och har ingen funktion. De bör därför slopas. I avsnitt 6.3 beskrivs kommitténs syn på tillämpningen av fyrstegs- principen. I ett nytt andra stycke undantas små och okomplicerade åtgärder från uttrycket byggande av väg. Det innebär att kravet på formell fysisk planering inte gäller för dessa åtgärder. Tre förutsättningar gäller för undantaget. För det första gäller undantaget endast åtgärder på befintlig väg. Den andra förutsättningen är att åtgärden inte medför mer än marginell ytterligare påverkan på omgivningen. När en åtgärd är genomförd kan anläggningen eller trafiken få negativ påverkan på eventuella natur- och kulturvärden i näraliggande mark- och vattenområden eller försämra möjligheterna att använda intilliggande mark för boende eller någon annan verksamhet. För att denna påverkan ska hindra att undantaget tillämpas måste den vara så stor att den får betydelse, t.ex. genom att pågående markanvändning eller verksamhet försvåras eller förhindras. Utgångspunkten för bedömningen är den omgivningspåverkan som den befintliga vägen redan har medfört. Att åtgärden vidtas helt eller delvis utanför befintligt vägområde utesluter inte att den ytterligare omgivningspåverkan är marginell. Omständigheter som har betydelse vid bedömningen är således bl.a. omgivningens karaktär och känslighet, exempelvis om det finns bebyggelse eller känslig miljö. Om det är fråga om en större utvidgning av området blir dock normalt påverkan mer än marginell oberoende av hur omgivningen ser ut. Den tredje förutsättningen är att mark inte behöver tas i anspråk med tvång. Så är fallet om åtgärden ryms inom befintligt väg- område, om staten redan äger marken eller om markåtkomsten ordnas på frivillig väg. Vid frivilliga överenskommelser om mark- åtkomst för åtgärder som avses i andra stycket uppkommer vägrätt enligt 31 §. Se kommentaren till den bestämmelsen. I avsnitt 6.4 finns exempel på åtgärder som normalt kommer att omfattas av undantaget. Första stycket är nytt. Syftet med planeringen är enligt bestämmelsen att vägen ska få en lokalisering och utformning som bidrar till att säkerställa en samhällsekonomiskt effektiv och långsiktigt hållbar transportförsörjning. Skrivningen ansluter till det övergripande transportpolitiska målet och får anses gälla som övergripande syfte också för nuvarande planeringsprocess. För tydlighetens skull bör det enligt kommitténs bedömning slås fast i väglagen såsom en allmän målsättning. Det nuvarande första stycket placeras i andra stycket och ändras språkligt. Bestämmelsen i tredje stycket är ny. En sådan bestämmelse finns i 2 kap. 1 c § andra stycket banlagen. Bestämmelsen betonar vikten av att ta hänsyn till enskildas intressen och bör även gälla vid planeringen enligt väglagen. Bestämmelsen preciserar det andra stycket i här aktuell paragraf. Paragrafens första stycke är nytt och betonar vikten av samordning. Det har utformats efter direkt mönster av 2 kap. 11 § (2010:900, nya PBL). Förarbetena finns i prop. 2009/10:170 s. 418. Den som handlägger ärenden enligt väglagen (oftast Trafik- verket) som också ska prövas eller har prövats enligt annan lag ska enligt bestämmelsen sträva efter att samordna arbetet med den andra prövningen så att dubbelarbete undviks. Det kan gälla samordning med den kommunala planeringen men även med prövning enligt . Såväl planeringsarbetet som prövningen av ärendet omfattas av bestämmelsen. Samordning ska givetvis bara ske om det är lämpligt. Som betonas i avsnitt 8.4 har huvudansvaret för att åstadkomma ett bra samarbete med berörda kommuner. Ett nära samarbete som inleds tidigt kommer enligt kommitténs bedömning att innebära omfattande möjligheter att samordna arbetet med vägplan och arbetet med den kommunala planeringen. Det bör regelmässigt vara lämpligt med samordning mellan och kommunens arbete. Det är inte möjligt att med stöd av den här aktuella bestämmelsen göra undantag från lagens krav, utan det handlar om att uppfylla dessa krav på ett så effektivt sätt som möjligt så att dubbelarbete undviks. I 15 b § och 16 b § första stycket finns däremot samordningsbestämmelser som tillåter att undantag görs från kraven på samråd och särskilt upprättad miljökonsekvens- beskrivning (MKB). I 6 kap. 19 och 20 §§ finns bestämmelser om planer och planeringsunderlag som är direkt tillämpliga under den fysiska planeringen enligt väglagen (prop. 1997/98:45 del 2 s. 67). I andra stycket här aktuell paragraf finns en erinran om detta. Stycket ersätter hänvisningarna i nuvarande 14 a § tredje stycket, 14 b § tredje stycket och 15 § tredje stycket väglagen. I paragrafens första stycke finns den övergripande bestämmelsen om den nya sammanhålla planeringsprocessen. Planeringen ska enligt bestämmelsen utmynna i en vägplan. Syftet med planeringen preciseras i 13 § första stycket. I 14 b–15 c §§ regleras förfarandet för samråd. I 16 § finns en bestämmelse om förfarandet för projekt som ska tillåtlighetsprövas av regeringen enligt 17 kap. . Bestämmelser med krav på vägplanens innehåll och underlag för planen finns i 16 a–16 c §§. Kungörande och granskning av förslaget till vägplan regleras i 17–17 b §§. Bestämmelser om fastställelse och giltighet av planen finns i 18–18 d §§. är behovet av en vägbyggnadsåtgärd en ren följd av ett järnvägsprojekt. Det kan t.ex. bli nödvändigt att flytta en väg på grund av att en järnväg ska byggas. I sådana fall är det enligt 2 kap. 21 § andra stycket banlagen möjligt att reglera vägen i järnvägs- planen. I andra stycket regleras i vilken utsträckning väglagen ska tillämpas om den möjligheten utnyttjas. Väglagens bestämmelser om hur en vägplan tas fram, fastställs och upphör att gälla ska givetvis inte tillämpas. Inte heller förfarandebestämmelsen för tillåtlighetsprövningen blir aktuell att tillämpa. Däremot ska övriga bestämmelser i väglagen tillämpas. För tillämpningen av en del av bestämmelserna har det betydelse att det finns en vägplan (se t.ex. 30, 31, 35 och 48 §§). När vägen är reglerad i en järnvägsplan ska den planen därför likställas med en vägplan. Det innebär bl.a. att den som ska bygga vägen enligt 31 § väglagen får vägrätt för den mark som tas i anspråk för vägen med stöd av den gällande järnvägsplanen (som alltså likställs med en vägplan). Eftersom ingen vägplan kommer att upprättas finns det inget planbeslut att överklaga enlig denna lag. Den som är missnöjd med placering eller utformning av vägen får i stället med stöd av banlagen överklaga beslutet att fastställa järnvägsplanen. Den som avser att bygga en väg ska genomföra samråd. Av paragrafen framgår med vilka samråd ska genomföras och vad samrådet ska avse. Enligt första stycket ska samrådet ske under arbetet med att upprätta vägplan. I detta ligger att samrådet är en process som ska pågå löpande under planeringen. Det tydliggörs genom andra meningen som anger att samråd ska avse vägens lokalisering, utformning och miljöpåverkan. Samrådskretsen regleras i första stycket för projekt som inte kan antas medföra en betydande miljöpåverkan och i andra stycket 1 för projekt som kan antas medföra sådan påverkan. Väglagens nuvarande reglering är svår att förstå och överblicka. Ett skäl till det är att väglagen innehåller såväl egna regler som hänvisningar till . Sammantaget finns det fyra olika varianter av samrådskretsar. Vilken som ska tillämpas beror på om projektet har betydande miljöpåverkan och vilket skede i planeringen som är aktuellt. Kommitténs generella utgångspunkt är att 6 kap. bör tillämpas om det inte finns sakliga skäl för att göra undantag. Eftersom särskilda regler riskerar att komplicera processen bör det finnas relativt starka skäl för att göra avsteg från (se avsnitt 6.9). För projekt som inte kan antas medföra en betydande miljö- påverkan skiljer sig nu gällande bestämmelser om samrådskrets i väglagen något från bestämmelser.1 I utredningsfasen tillämpas redan samrådskrets (14 b § tredje stycket i nuvarande lydelse). När planen tas fram är samrådskretsen för projekt som inte kan antas medföra betydande miljöpåverkan vidare enligt väglagens nuvarande regler än enligt . Enligt väglagen ska samråd ske med berörda fastighetsägare och myndigheter samt med andra som kan ha ett väsentligt intresse i saken (16 § i nuvarande lydelse). En tillämpning av bestämmelser innebär att samråd ska ske med de enskilda som kan antas bli särskilt berörda och (6 kap. 4 § första stycket 1 ).2 Enligt kommitténs bedömning är utgångs- punkten att det inte finns skäl att ställa krav på en vidare samråds- krets vid planering av vägar än vad som gäller vid tillståndsprövning av annan miljöfarlig verksamhet. Med hänsyn till vikten av ett nära samarbete mellan och kommunerna vid planering av transportinfrastruktur bör dock berörda kommuner alltid ingå i samrådskretsen. samrådskrets ska därför gälla med tillägget att samråd alltid ska ske med berörda kommuner. Om ett projekt inte kan antas medföra betydande miljöpåverkan ska alltså samråd ske med , berörda kommuner och de enskilda som särskilt berörs. För projekt som kan antas medföra en betydande miljöpåverkan ska samrådskretsen, i enlighet med vad som gäller enligt miljö- balken, dessutom avse de övriga statliga myndigheter, den allmänhet och de organisationer som kan antas bli berörda. Ett exempel på organisationer som ska ingå i samrådskretsen är miljöorganisationer. Den föreslagna regleringen innebär i princip inte någon förändring i sak även om bestämmelserna är formulerade på olika sätt (nuvarande lydelse av 14 b § tredje stycket och 16 § första stycket här aktuell lag samt 6 kap. 4 § första stycket 2 ). Möjligen blir samrådskretsen något vidare än vad nuvarande regler om det avslutande arbetsplaneskedet kräver (nuvarande lydelse av 16 §). 1Innan den fysiska planeringen inleds behövs en förberedande studie under vilken fyrstegs- principen tillämpas. Kommittén förutsätter att detta kommer att ske inom ramen för den ekonomiska planeringen varvid samråd genomförs (se avsnitt 6.3). Den fysiska planeringen ska normalt inledas ungefär i det skede då den nuvarande vägutredningen inleds (se avsnitt 6.5). Jämförelsen mellan bestämmelser och väglagens nu gällande bestämmelser om samrådskrets inskränks därför till vägutredning och arbetsplan. 2Miljöbalkens samrådskrets omfattar också tillsynsmyndigheten. Någon tillsynsmyndighet i den meningen finns inte för planeringen av vägar. Kommittén har övervägt om samrådskretsar bör kompletteras med de regionala kollektivtrafikmyndigheter som ska bildas (lagen [2010:1065] om kollektivtrafik, prop. 2009/10:200). Som sagts är kommittén restriktiv när det gäller att föreslå avvikelser från bestämmelserna i 6 kap. . Med hänsyn härtill och då det kan finnas situationer då de nya myndigheterna inte är särskilt berörda anser kommittén inte att det ska vara obligatoriskt att samråda med dem. Kommittén förutsätter däremot att de nya myndigheterna, precis som trafikhuvudmännen är , blir självklara samarbetspartners för . Det förekommer i ett fåtal fall att kommuner tillämpar väglagen vid planering av vägar. I sådana fall ska givetvis kommunen och ha ett nära samarbete. En formell skyldighet för kommunen att samråda med finns endast om projektet kan antas medföra en betydande miljöpåverkan. Ett nära samarbete är dock självklart även utan en formell samråds- skyldighet. En särskild bestämmelse för de få fall som kan bli aktuella är inte motiverad. Samrådet ska enligt första stycket avse vägens lokalisering, utformning och miljöpåverkan (jfr 6 kap. 4 § andra stycket miljö- balken). Samrådet är en pågående process och ska som helhet behandla nämnda aspekter. Inriktningen på samrådet kommer dock att variera under olika samrådsaktiviteter beroende på hur långt planeringen kommit. Om projektet kan antas medföra en betydande miljöpåverkan ska samrådet enligt andra stycket 2 även avse MKB:s innehåll och utformning. Enligt nu gällande regler ska samrådet avse MKB:s innehåll och utformning även om projektet inte kan antas medföra en betydande miljöpåverkan (nu gällande lydelse av 14 b § tredje stycket och 16 § första stycket här aktuell lag samt 6 kap. 4 § andra stycket ). Skälet för förändringen är att det enligt kommitténs förslag (se avsnitt 6.6 och 16 b § andra stycket) inte behöver upprättas någon MKB om projektet inte kan antas medföra en betydande miljöpåverkan. I tredje stycket finns en ny bestämmelse om att under samrådet ska verka för att MKB:n får den inriktning och omfattning som behövs för prövningen av vägplanen. Bestämmelsen är utformad efter mönster av 6 kap. 5 § första stycket . Syftet är att ska medverka till att den färdiga MKB:n ska vara anpassad efter det enskilda projektets omfattning och svårighetsgrad. Däremot är inte avsikten att ska ha detaljsynpunkter på när olika uppgifter tas fram under planeringsprocessen och hur samrådet kring dessa organiseras. Enligt första stycket ska samrådet inledas och anpassas efter behovet i det enskilda fallet. Bestämmelsen ersätter hänvisningar till en bestämmelse i enligt vilken samrådet ska genomföras och i behövlig omfattning innan en ansökan om tillstånd görs och den miljökonsekvens- beskrivning som krävs enligt 1 § upprättas (nu gällande lydelse av 14 b § tredje stycket och 16 § första stycket här aktuell lag samt 6 kap. 4 § andra stycket ). bestämmelse kan inte direkt tillämpas på planeringen av vägar eftersom det inte sker någon ansökan om tillstånd. Samrådet bör i stället inledas efter det att arbetet med vägplan har påbörjats. Bestämmelsen formuleras om så att det framgår tydligt. Den nya bestämmelsen relaterar inte till tidpunkten då MKB upprättas. En orsak till det är att en MKB i fortsättningen bara ska upprättas för projekt som kan antas medföra betydande miljöpåverkan (se avsnitt 6.6 och 16 b § andra stycket). I de fall en MKB ska upprättas är avsikten dessutom att samrådet också ska avse MKB:n. På det viset kan myndigheter och andra successivt bidra till att MKB:n får en bra inriktning och kvalitet. Av andra stycket framgår att det är den som ska bygga vägen som ska ta fram underlag för samrådet och göra det tillgängligt. Nuvarande bestämmelse ger intrycket att underlag för samråd ska lämnas och endast till den samrådskrets som gäller för projekt utan betydande miljöpåverkan (nu gällande lydelse av 14 b § tredje stycket och 16 § första stycket här aktuell lag samt 6 kap. 4 § tredje stycket ). Här anpassas bestämmelsen till planeringsprocessen för vägar. Planeringen av vägar är en process där förslaget till lokalisering och utformning läggs fast successivt. Ett meningsfullt samråd måste därför också bedrivas som en process där såväl samrådskrets som underlaget för samrådet skiftar. Ett exempel på att samrådskretsen kan förändras under planeringens gång är när samrådet har inletts i den mindre samrådskretsen och senare beslutar att projektet kan antas medföra betydande miljöpåverkan. I den fortsatta planeringen ska då samråd ske med den utökade samrådskretsen. Det kan i sammanhanget finnas skäl att notera att inget hindrar att samrådet redan från början inleds med den utökade samrådskretsen även om det då inte är klart att projektet kan antas medföra en betydande miljöpåverkan. När samrådet inleds är det inte alltid möjligt att avgöra vilka enskilda som kan antas bli särskilt berörda. När planeringen nått så långt att olika alternativa korridorer kan diskuteras kan det därför bli aktuellt att samråda med enskilda som verket (eller annan som avser att bygga väg) tidigare inte har samrått med. Det är en effekt av den nya sammanhållna och flexiblare planeringsprocessen. Hur underlaget görs tillgängligt för dem som ingår i samråds- kretsen måste också få variera. Vad som är lämpligt beror bl.a. på vem som är mottagare. När samråd ska ske med den berörda allmänheten kan det vara lämpligt att bjuda in till ett möte och lämna information där. I andra fall kan det vara lämpligt att skicka ett skriftligt underlag. Löpande information på webbplats är ett bra komplement till övriga åtgärder. Vad samrådsunderlaget ska innehålla behöver inte regleras särskilt här utan framgår av 14 b § första stycket andra meningen. Underlaget i tidiga skeden behöver anpassas till frågor som rör lokaliseringen av vägen, medan senare skeden behöver fokusera på utformningen. Första stycket, som är nytt, innehåller ett bemyndigande för regeringen att meddela föreskrifter om att vissa projekt ska antas medföra en betydande miljöpåverkan. Av 3 § första stycket 4 förordningen (1998:905) om miljökonsekvensbeskrivningar framgår att vägprojekt som ska tillåtlighetsprövas enligt 17 kap. alltid ska antas medföra en betydande miljöpåverkan.3 Ett bemyndigande för regeringen att meddela föreskrifter om att vissa verksamheter eller åtgärder ska antas medföra betydande miljöpåverkan finns i 6 kap. 4 a § . Väglagen innehåller inte motsvarande bemyndigande och hänvisar inte heller till bemyndigandet i . Kommittén anser i likhet med Miljö- processutredningen (SOU 2009:45 s. 220) att ett bemyndigande behövs och att det bör tas in i väglagen. I andra och tredje styckena finns bestämmelser om beslut om betydande miljöpåverkan. Styckena ersätter 14 a § tredje stycket här aktuell lag och 6 kap. 5 § andra stycket . 3 Kommittén föreslår att den obligatoriska tillåtlighetsprövningen ska avskaffas. Det innebär att 3 § första stycket 4 förordningen om miljökonsekvensbeskrivningar behöver ändras. Enligt 14 a § tredje stycket i nuvarande lydelse ska fatta beslutet efter samrådet. När nu planeringen ska göras i en sammanhållen process där samrådet ska pågå successivt under hela planeringsprocessen är det inte längre en lämplig beslutstidpunkt. Beslutet ska i stället fattas under samrådet. Det innebär att beslutstidpunkten kommer att överensstämma med vad som gäller för verksamheter som tillståndsprövas enligt (6 kap. 5 § andra stycket ). bedömning av om projektet kan antas medföra betydande miljöpåverkan ska på motsvarande sätt som göras enligt de kriterier som finns i bilaga 2 till förordningen om miljö- konsekvensbeskrivningar. Av 74 § andra stycket framgår att beslut inte får överklagas. Paragrafen ger möjligheter att förenkla samrådet för en vägplan som bara gäller ändring av planen för ett vägbygge som ännu inte är färdigställt. En liknande bestämmelse finns i nuvarande 16 § tredje stycket. Genom första stycket punkt 2 har bestämmelsen förtydligats så att det uttryckligen framgår att ett förenklat samråd inte får ske om ändringen av planen kan antas medföra en betydande miljö- påverkan. Av 15 § framgår hur den frågan avgörs. Det bör betonas att det inte är den ursprungliga planens totala miljöpåverkan som avses utan miljöpåverkan till följd av ändringen. I andra stycket har dessutom en anpassning gjort till motsvarande bestämmelse i nuvarande 2 kap. 6 § banlagen (2 kap. 5 § i kommitténs förslag). Ändringen innebär att den krets som alltid ska få tillfälle att yttra sig har utvidgats till att, vid sidan av berörda fastighetsägare, även omfatta innehavare av särskild rätt. Det sistnämnda uttrycket definieras i 3 b § första stycket. Förändringen kommenteras i avsnitt 6.8.2. Det bör noteras att bestämmelsens tillämpningsområde är begränsat till att avse en plan som bara gäller ändring av en gällande plan. Ändringen kan avse en del av vägens sträckning. Den kan också gälla vägens utformning, t.ex. höjdläget. Om vägens sträckning eller utformning förändras väsentligt genom ändringen, kan planen inte anses vara en ändring av tidigare plan. I sådana fall berörs regelmässigt inte bara några få enskilda utan även allmänna intressen. Det är då fråga om en ny plan som ska hanteras enligt vanliga regler. Ett sådan begränsning i tillämpningen har även enligt förarbetena till nuvarande undantag varit avsedd (prop. 1971:123 s. 125). I nuvarande 16 § första stycket regleras det normala förfarandet för samrådet under arbetsplaneskedet. Huvudreglerna för samråd i den nya sammanhållna processen regleras i fortsättningen i 14 b och 14 c §§. Enligt nuvarande 16 § andra stycket får samrådet förenklas om vägen är förutsatt i en detaljplan eller områdes- bestämmelser. Denna bestämmelse ersätts enligt kommitténs förslag av 15 b §. Nuvarande 16 § tredje stycket innehåller en bestämmelse om förenklat samrådsförfarande för ombyggnads- projekt. Bestämmelserna får ingen direkt motsvarighet i kommitténs förslag. En del av de aktuella åtgärderna omfattas dock av 10 § andra stycket och kräver i fortsättningen ingen formell planering alls. Se avsnitt 6.4 och 6.8.3. Genom paragrafen ges möjligheter till förenkling av samrådet enligt väglagen när samråd för motsvarande åtgärd sker enligt nya PBL. Paragrafen har ingen direkt motsvarighet men ersätter nuvarande 16 § andra stycket. I 5 kap. 16 § nya PBL finns en liknande bestämmelse som ger möjlighet till förenkling för åtgärder som prövas enligt väglagen. En första förutsättning för att paragrafen ska kunna tillämpas är att vägplanen enbart gäller åtgärder som har eller ska prövas genom detaljplan. Detaljplanen kan reglera ett större område än den kommande vägplanen. Det avgörande är att vägen är densamma i detaljplanen och vägplanen. En skillnad i förhållande till vad som gäller enligt nya PBL är att det, med stöd av här aktuell bestämmelse, inte är möjligt att helt avstå från samråd enligt väglagen. Planeringen ska alltid inledas med ett sådant samråd. Innebörden av bestämmelsen är att sam- rådet enligt väglagen inte behöver omfatta detaljerna när det gäller vägens närmare lokalisering och utformning. Med detaljerna avses i princip den planering som enligt nuvarande regelverk görs i arbets- planeskedet. Bestämmelsen kan tillämpas i två olika situationer. Antingen finns det redan en detaljplan som gäller vägen eller så pågår arbetet med en sådan detaljplan. Om det redan finns en detaljplan som gäller vägen behöver i samråd med kommunen bedöma om detaljplanen kan vara utgångspunkten för planeringen. Det bör göras inom ramen för planeringen och samrådet enligt väglagen. En avgörande fråga för den bedömningen är om utredningen i detaljplaneärendet alltjämt är aktuell och om den är tillräcklig för vägplanen. För att det ska vara möjligt att bedöma dessa frågor måste det bl.a. ut om projektet kan antas ha en betydande miljöpåverkan eller inte. I så fall krävs en MKB. Är frågan om betydande miljöpåverkan inte avgjord i förordningen om miljökonsekvensbeskrivningar ska besluta i frågan. Om en MKB krävs är underlaget i detaljplaneärendet tillräckligt endast om det där finns en MKB som uppfyller kraven i MKB-direktivet4. Bedömer att utredningen i detaljplaneärendet är aktuell och tillräcklig för vägplanen behöver samrådet enligt väglagen inte omfatta detaljerna när det gäller vägens lokalisering och utformning. Förutsättningen är givetvis att samråd faktiskt skett med alla dem som omfattas av väglagens samrådskrets. Skulle så inte vara fallet är det dock enligt andra stycket tillräckligt att ett kompletterande samråd om detaljerna genomförs med den eller dem som inte omfattats av samrådet i detaljplaneärendet. Eftersom kommunen har bedrivit samrådet i detaljplaneärendet krävs inget kompletterande samråd med kommunen. Den vanligaste situationen kommer att vara att kommunen och i samverkan inleder sin respektive planering. Även i sådana fall ska inleda planeringen och samrådet enligt väglagen. Frågan om betydande miljöpåverkan ska också prövas i vanlig ordning.