sou · GXB383d2 · 2010-01-01 00:00:00 — Dessa är , , Energi- myndigheten, , , , , , , Myndig- heten för samhällsskydd och beredskap, , 47 , 2008. PM 10 Nationella myndigheters ansvar i miljömålssystemet Sida, , , , Statens skol- verk, , och . Vid ny- och ombildning av myndigheter bör i varje enskilt fall övervägas om myndigheten ska ha ett särskilt sektorsansvar för miljöarbetet i sektorn. Det särskilda sektorsansvaret bör då formuleras i enlighet med utredningens förslag (se Författningsförslag). Till exempel beslutade regeringen att en trafikmyndighet ska inrättas. Den ska överta och uppgifter. Det bör således övervägas om Transportstyrelsen och det nya Trafik- verket bör få särskilt sektorsansvar för miljöarbetet. Utredningen har övervägt om fler myndigheter skulle kunna ges ett särskilt sektorsansvar. Till exempel skulle geologiska undersökning kunna ha sektorsansvar för gruvsektorn och Strål- säkerhetsmyndigheten sektorsansvar för kärnkraftsindustrin. Det tydligare kravet på att även miljömålsmyndigheter ska verka mot andra aktörer inom sitt verksamhetsområde omfattar dock åtmin- stone delvis samma uppgifter som ett sektorsansvar skulle inne- bära. Dessutom behöver de nya arbetsformerna utvecklas ytter- ligare innan fler myndigheter involveras i miljömålssystemet. Men även andra myndigheter som inte har något ansvar i miljömålssystemet skulle kunna ges ett särskilt sektorsansvar, som t.ex. , och . Arbetsfor- merna för det särskilda sektorsansvaret bör dock utvecklas innan nya myndigheter involveras. får i uppgift att samordna miljömålsuppfölj- ningen, inklusive miljöövervakningen (se PM 6). Naturvårds- verkets roll blir att samordna den dataförsörjning som behövs för uppföljning av miljömålen, vilket innebär en bredare inriktning än den som miljöövervakningen kan svara för. har egentligen redan detta ansvar enligt sin instruktion, men ansvaret för samordningen av dataförsörjningen bör stärkas och utvecklas och omfatta fler statistikområden än data som tas fram inom miljöövervakning. samordningsuppgift föreslås omfatta data som samlas in inom den officiella statistiken, den internationella rapporteringen och geografiska data som berör miljö. PM 10 Nationella myndigheters ansvar i miljömålssystemet Samordningsansvaret bör omfatta att koordinera underlagen till miljömålsuppföljningen, dvs. upp- datera indikatorer och samordna den årliga uppföljningen och de fördjupade utvärderingarna av miljökvalitetsmålen formulera policyrelevanta frågor gällande dataförsörjning för miljöinformation, bl.a. i fråga om datasekretess och kostnader för data fastställa behov av utveckling av miljödata med särskilt fokus på uppföljning av miljökvalitetsmålen även regionalt och lokalt utreda hur miljöinformationen ska lagras, dokumenteras och tillgängliggöras, t.ex. i form av databaser och webblösningar, inklusive att härbärgera Miljömålsportalen bevaka miljöinformationens intressen i fråga om internationella rapporteringar via direktiv och konventioner fungera som informationsförmedlare i internationella samman- hang gällande dataförsörjning och miljöinformation. övertar en stor del av de arbetsuppgifter som utför. ledamöter och experter blir experter i den föreslagna beredningen. ingår därmed inte längre som ett råd inom . Indelningen i de tre fasta åtgärdsstrategierna Effektivare energi- användning och transporter (EET), Giftfria och resurssnåla krets- lopp (GRK) och Hushållning med mark, vatten och bebyggd miljö (HUM) utgår ur miljömålssystemet till förmån för strategier som tas fram med utgångspunkt i politiska prioriteringar (se PM 8). Därför upphör ansvar enligt instruktionen för att samordna arbetet inom ramen för strategin för giftfria och resurssnåla kretslopp, liksom det administrativa samordningsansva- ret för övriga åtgärdsstrategier enligt tidigare regleringsbrev. ska liksom övriga målansvariga myndigheter följa upp och utvärdera hur miljökvaliteten utvecklas i förhållande till de mål verket har ansvar för. ska även verka för att samtliga miljökvalitetsmål nås inom sitt verksamhets- område. ska även leverera underlag till den föreslagna beredningen, vid förfrågan från beredningen. PM 10 Nationella myndigheters ansvar i miljömålssystemet Den svenska kli- matstrategins utveckling. En sammanfattning av Energimyndig- hetens och underlag till kontrollstation 2008. Sektorsmyndigheternas roll i miljömålssyste- met – Rapport till utredningen om miljömålssystemet. , L., 2004. Management by objectives and results: a com- parison of Dutch, Swedish and EU strategies for realising sus- tainable development. I Governance for sustainable development: the challenge of adapting form to function. W M Lafferty. , M., 2009. De svenska miljökvalitetsmålen och den svenska miljöpolitiken – Rapport till utredningen om miljömålssystemet. Miljömålen – nu är det bråttom! Miljömåls- rådets utvärdering av miljömål. Myndigheternas miljöansvar – Vidare- utveckling av det särskilda sektorsansvaret. Sektorsintegrering – En lägesrapport om sektorsansvaret för miljön i jordbruks- och energisektorn. Natur- vårdsverkets rapport 5945. & K. Eckerberg, 2007. Environmental policy integration in practice – Shaping institutions for learning. , Å., 2004. Environmental policy integration: An intro- duction. PINTS – Policy Integration for Sustainability. , Å., 2007a. Different perspectives on EPI. I , M. & K. Eckerberg, 2007. Environmental policy integration in practice – Shaping institutions for learning. , Å., , , , L., , M. & G. , 2007b. Kompletterande klimatmål med fokus på sektorsmål. 1997/98:145. Miljöpolitik för ett hållbart . 1987/88:85. Miljöpolitiken inför 1990-talet. 2004/05:150. Svenska miljömål – ett gemensamt uppdrag. Kungörelse om beslutad ny regeringsform. PM 10 Nationella myndigheters ansvar i miljömålssystemet Myndighet för miljön – en granskning av Naturvårds- verket. Tydligare uppdrag istället för sektorsansvar. United Nations World Commission on Environment and Development, 1987, Our Common Future. Vedung, E., 1998. Utvärdering i politik och förvaltning. PM 11 Regionalt ansvar Ansvar för och arbete med regionala miljömål ............. Ansvar för regional uppföljning .................................. Regionalt arbete med åtgärder för att nå miljömålen .... Bilaga Länsstyrelsernas mål- och åtgärdsarbete......................... PM 11 Regionalt ansvar Regionala miljömål bör tas fram efter behov och med anpassning till regionala förutsättningar, dvs. det bör vara upp till regionalt miljömålsansvariga myndigheter att avgöra behov av och tidpunkt för revidering av mål. Nya eller reviderade regionala miljömål bör beslutas efter sam- råd med regionala självstyrelse- eller samverkansorgan. Detta bör föras in i de regionalt miljömålsansvariga myndigheternas instruk- tioner. ansvar för att verka för att miljömålen nås bör förtydligas. Det nuvarande samarbetet mellan länsstyrelserna om miljömåls- uppföljning (RUS, Regionalt UppföljningsSystem) bör utvidgas till att även omfatta erfarenhetsutbyte kring åtgärder. Det bör preciseras i förordningen om regionalt tillväxtarbete att miljökvalitetsmålen utgör den miljömässiga dimensionen av hållbar regional tillväxt, och att samordning bör ske med miljömålsarbetet. Enligt direktiven ska utredaren analysera hur miljömålssystemets ansvarsfördelning bör utvecklas för att få en ökad samordning och styrning av miljöarbetet. Utredaren ska bl.a. analysera och lämna förslag till en förenkling av ansvars- och rollfördelning med avseende på det regionala miljömålsarbetet. Utredningen har mot den bakgrunden ställt sig följande fråga: Hur kan det regionala ansvaret för mål, uppföljning och åtgärder utvecklas för att mer effektivt bidra till att miljökvalitetsmålen nås? På den regionala nivån verkar ett flertal statliga och icke-statliga aktörer med miljörelaterad verksamhet. Analysen i föreliggande promemoria är dock avgränsad till länsstyrelser och regionala själv- styrelse- och samverkansorgan eftersom dessa är centrala aktörer i miljömålsarbetet. är regionalt ansvarig för femton miljökvalitetsmål, och de regionala organen är politiskt tillsatta aktörer med ansvar för bl.a. regional tillväxt. , som är ansvarig för Levande skogar, berörs kortfattat. Skriftligt underlag till denna promemoria utgörs av rapporter från länsstyrelsernas samverkansorgan för miljömålsuppföljning (RUS) om länsstyrelsernas arbete med miljömål, en enkät- och PM 11 Regionalt ansvar intervjustudie från Kommuner och Landsting (SKL) om kommunernas användning av miljömålen, och undersökningar från och dåvarande om miljömål och regio- nal tillväxt. Därtill har utredningen anordnat tre regionala seminarier med deltagare från länsstyrelser, , regionala självstyrelse- och samverkansorgan, kommuner och företag. Vid seminarierna analyserades regionala och lokala aktörers ansvar och roller i miljö- målsarbetet. Dessutom behandlades miljömålssystemets styrkor och svagheter ur ett regionalt och lokalt perspektiv. I ett senare skede anordnade utredningen en workshop om regionalt åtgärds- arbete på Miljömålsdagarna, ett återkommande samarrange- mang mellan RUS, och en länsstyrelse. På semina- riet behandlades utredningens slutsatser om det regionala arbetet med miljömål. Utredningen har även deltagit i ett regionalt semi- narium anordnat av . Föreliggande promemoria utgör underlagsmaterial till betänk- andet, huvudsakligen till avsnitt 6.2 men även i viss mån till av- snitt 3.2. 2 Ansvar för och arbete med regionala miljömål De regionala miljömålen utgörs av regionaliserade nationella delmål, och i vissa fall även av s.k. länsegna mål, dvs. mål som inte är en anpassning av ett nationellt delmål utan på andra sätt bidrar till det nationella miljökvalitetsmålet1. Det finns i genomsnitt cirka sjuttio regionala miljömål per län2. Målen följer i huvudsak den nationella målstrukturen men varierar något mellan länsstyrelser- na3. Länens geografiska och demografiska förutsättningar skiljer sig också åt. ska enligt instruktionen svara för regionalt miljömålsarbete4. har ett särskilt sektorsansvar för miljömålsarbetet och målansvar för miljökvalitetsmålet Levande skogar5. I finns två regionala självstyrelseorgan, som till sin konstitution är landsting med utökat regionalt tillväxtansvar och 4Förordning (2007:825) med länsstyrelseinstruktion. 5Förordning (2007:1046) med instruktion för . PM 11 Regionalt ansvar vars fullmäktige utses genom direktval. Det finns även fjorton regionala samverkansorgan med ansvar för regional tillväxt, och som utgörs av kommuner i samverkan. I övriga fem län har läns- styrelserna ansvar för arbetet med regional tillväxt. I slutbetänkande föreslogs att ansvaret för att regionalt anpassa, konkretisera och verka för de nationella miljökvalitetsmålen skulle övertas av regionala självstyrelse- och samverkansorgan. Kommittén ansåg att miljökvalitetsmålen har bäring på det regionala utvecklingsuppdraget, särskilt vad gäller God bebyggd miljö, och att ett överfört ansvar skulle underlätta vid integrering av miljömålsarbetet i utvecklingsplaneringen.6 Enligt regeringen ska den ansvarsfördelning mellan stat och landsting som råder i och i princip gälla för eventuella kommande landsting, dvs. regionalt utvecklings- ansvar samt eventuellt ansvar för kulturfrågor. Ytterligare över- föring av uppgifter från staten till landstingen är nu inte aktuell.7 Länsstyrelserna och skogsvårdsorganisationerna utarbetade och reviderade regionala miljömål efter att de nationella delmålen beslutades och reviderades . Merparten av läns- styrelserna beslutade om regionala mål inom ett eller efter respektive nationellt beslut, och hade så gott som samt- liga länsstyrelser antagit regionala miljömål.8 Enligt RUS har de regionala miljömålen tagits fram i samverkan med aktörer i länen, t.ex. kommuner, företag och ideella organisa- tioner9. Resultatet av en enkät riktad till tjänstemän i samtliga av landets kommuner visar att av kommunerna i hög utsträckning ser länsstyrelsernas regionala miljömålsarbete som ett stöd och en tillgång, och att av kommunerna ser läns- styrelsens arbete som ett stöd i viss mån10. En intervjuunder- sökning med politiker i sexton av landets kommuner visar att hälften av dem som uttrycker en åsikt är positiva och att hälften är negativa till länsstyrelsernas arbete med regionala miljömål11. 8Se bilaga 1. PM 11 Regionalt ansvar Enligt nuvarande instruktion ska länsstyrelserna svara för regionalt målarbete. Mot bakgrund av att så gott som samtliga länsstyrelser redan har regionala miljömål kan myndigheterna välja att antingen förvalta nuvarande mål eller besluta om nya eller revi- derade regionala miljömål. nuvarande ansvar för regionala miljömål medger en större flexibilitet i arbetet än vad som var fallet. Förut hade länsstyrelserna och skogsvårdsorganisationerna i uppdrag att regionalisera de nationella miljökvalitetsmålen och samordna arbetet med delmål i länen enligt det s.k. miljömålsuppdraget12. Vidare stod i tidigare riktlinjer att länsstyrelserna skulle revidera de regionala miljömålen efter beslut om revidering av nationella mål13, ett arbete som är slutfört i så gott som samtliga län. Utredningen anser att länsstyrelserna även fortsättningsvis bör ges möjlighet att ta fram regionala miljömål efter behov och med anpassning till regionala förutsättningar, och att detta bör preci- seras i myndigheternas instruktioner. Det bör med andra ord vara upp till länsstyrelserna och att avgöra om och när det finns behov av att revidera befintliga regionala miljömål. Om regeringen ser behov av regionalisering av miljömål kan uppdrag givetvis läggas efter hand. Flexibiliteten ger myndigheterna förutsättningar att fördela arbetsbelastningen med miljömålen . Revidering av samtliga regionala miljömål , cirka sjuttio per län, innebär en temporärt stor uppgift. Det kan därför vara lämpligt att revidera delar av målstrukturen efter hand som förutsättningarna förändras. Än viktigare är att arbetsinsatsen även kan omfördelas mellan arbete med mål respektive arbete med insatser för att nå miljö- målen, så att större fokus kan ägnas åt arbete med åtgärder. Genom flexibiliteten ges även förutsättningar för samordning med andra regionala verksamheter med inverkan på miljötill- ståndet, t.ex. de regionala självstyrelse- och samverkansorganens arbete med att ta fram regionala utvecklingsprogram, kommuner- nas revidering av översiktsplaner eller vattenmyndigheternas arbete med vattenförvaltning. PM 11 Regionalt ansvar Vad gäller fördelningen av ansvar för regionala miljömål inom länen anser utredningen att och är väl lämpade att besluta om regionala miljömål. Detta mot bakgrund av myndigheternas breda miljöansvar och kompetens på miljöom- rådet. Det är givetvis angeläget att kommuner, företag och andra berörda aktörer involveras i arbetet med att formulera miljömål, något som också oftast sker. Genom samarbetet ges förutsätt- ningar för kunskapsutbyte och engagemang. Utredningen anser emellertid att förutsättningarna för sam- verkan med regionala självstyrelse- och samverkansorgan behöver utvecklas för att stärka miljömålens politiska förankring i länen. Det bör därför föras in i de beslutande myndigheternas instruk- tioner att beslut om regionala miljömål bör fattas efter samråd med regionala självstyrelse- eller samverkansorgan. Genom samrådet ges bättre förutsättningar för politiskt in- flytande regionalt. förbättras den lokala politiska förank- ringen, eftersom merparten av organen utgörs av kommuner i samverkan, och eftersom det förekommer att förtroendevalda i självstyrelseorgan har både regionala och kommunala uppdrag. Utredningen har även kort berört och Skogs- styrelsens delade ansvar för regionala miljömål, eftersom för- delningen av ansvar kan medföra problem med samordning. Skogsvårdsstyrelserna tilldelades regionalt ansvar för Levande skogar genom miljömålsuppdraget14. Vid en omorganisation över- gick emellertid skogsvårdsorganisationerna till fem regioner och Det förefaller dock lämpligt att även fortsätt- ningsvis har regionalt ansvar för Levande skogar. Myndigheten har infört länsvisa kontaktpersoner för miljökvalitetsmålet för att underlätta vid samverkan med länsstyrelserna. har mångårig erfarenhet av kontakt med markägare15, vilket är till god hjälp vid de samverkansprocesser där de regionala miljömålen formuleras. Det är dessutom lämpligt att de regionala miljömålen liksom ingår i sektorsmål och utgör en naturlig del av sektorsintegreringen inom skogssektorn. 15Ekelund och 2001. PM 11 Regionalt ansvar 3 Ansvar för regional uppföljning ska enligt instruktionen svara för uppföljning av de regionala miljömålen. har ansvar för uppföljning av Levande skogar16. Myndigheterna gör årliga bedömningar av mål- uppfyllelsen för de regionala miljömålen, och uppdaterar regionala indikatorer på Miljömålsportalen. levererar de underlag till den fördjupade utvärderingen. De nationella miljö- kvalitetsmålen utgör utgångspunkt för uppföljning och rapporte- ring av det regionala miljötillståndet. Länsstyrelserna fick i uppdrag av regeringen att utveckla ett gemensamt regionalt uppföljningssystem och bildade projektet 99 för att lösa uppgiften. Projektet är formellt avslutat, men RUS är fortsatt verksamt och fungerar som länsstyrelsernas samverkansorgan om miljömålsuppföljning17. RUS svarar för länsstyrelsegemensamma uppgifter samt stöd och samordning i länsstyrelsernas miljömålsuppföljning. Det inne- bär framförallt revidering av regionala mål, uppdatering och utveckling av indikatorer och samordning med centrala myndig- heter och kommuner i uppföljningsfrågor. I RUS styrgrupp ingår representanter för länsstyrelser, Kommuner och Lands- ting, och Naturvårdsverket.18 Utredningen anser att den regionala miljömålsuppföljningen i huvudsak fungerar väl, och att det snarare finns utvecklingsbehov vad gäller arbetet med åtgärder för att nå målen. Detta faller sig också naturligt, eftersom arbetet med regional miljömålsuppfölj- ning utvecklats genom det gemensamma regeringsuppdraget om miljömålsuppföljning och RUS arbete, medan motsvarande utvecklingsarbete inte funnits vad gäller länsstyrelsernas arbete med insatser för att nå målen. Utredningen anser att regionala underlag för uppföljning och utvärdering av miljökvalitetsmålen bör tas fram av länsstyrelser och , som . De regionalt miljömålsansvariga myn- 16Förordning (2007:1046) med instruktion för . PM 11 Regionalt ansvar digheterna besitter kunskap om det regionala miljötillståndet och miljöarbetet, vilken är nödvändig för miljömålsuppföljningen. RUS fyller en viktig funktion i den regionala miljömålsupp- följningen. Samverkansorganet ger stöd och samordning i läns- styrelsernas miljömålsuppföljning och revidering av regionala miljömål, och bidrar till utveckling av miljömålsuppföljningen. Utredningen anser att RUS även fortsättningsvis bör finansieras inom ramen för miljömålsuppföljningen. 4 Regionalt arbete med åtgärder för att nå miljömålen ska enligt instruktionen verka för att de av antagna miljökvalitetsmålen uppnås, stödja kommunerna med underlag för deras miljömålsarbete, verka för att målen får genom- slag i regional och lokal samhällsplanering och samordna arbetet på regional nivå med klimatanpassning19. har ansvar för samordning och utveckling i fråga om miljökvalitetsmålet Levande skogar20. Enligt regleringsbrevet ska även ge underlag för sektorsövergripande arbete inom miljömålsarbetet, utveckla regio- nala åtgärdsprogram och integrera miljömålsarbetet i flera verk- samheter, t.ex. regional utveckling, regional energiomställning, till- syn, miljöövervakning, havsmiljöarbete samt vattenmyndigheternas arbete.21 Länsstyrelserna arbetade inledningsvis huvudsakligen med att anpassa och följa upp målen, troligtvis som en följd av det gemensamma uppdraget om miljömålsuppföljning. ägnar länsstyrelserna även alltmer uppmärksamhet åt åtgärder. Arbetet med åtgärder har hanterats på olika sätt i länen, där vissa länsstyrelser beslutat om åtgärder tillsammans med de regionala målen, medan andra tagit fram åtgärder senare och ibland uppdelat för några mål i taget22. Merparten av länsstyrelserna arbetar såväl med åtgärder för specifika miljömål som med mål- 19Uppgiften om klimatanpassning infördes som följd av förslag lagt av Klimat- och sårbar- hetsutredningen, SOU 2007:60. 20Förordning (2007:1046) med instruktion för . 21Regleringsbrev för avseende länsstyrelserna. PM 11 Regionalt ansvar Exempel på det sistnämnda är åtgärder vad gäller transporter, upphandling och effektivare energianvändning24. Många länsstyrelser, och regionala organ hos , arbetar med åtgärder i samverkan med externa aktörer25. Till exem- pel har skriftliga överenskommelser gjorts med företag och andra externa aktörer, återkommande besök gjorts hos kommunledningar och aktiviteter riktade till skolor genomförts26. I flera fall har kommunikationsstrategier tagits fram27. Länsstyrelserna ska, som beskrevs ovan, enligt regleringsbrevet för utveckla regionala åtgärdsprogram för att nå miljökvalitets- målen. Utredningen anser emellertid att arbetet med åtgärder för att nå miljömålen bör vara långsiktigt och kontinuerligt, och att det därför är lämpligare att ansvaret förs in i instruktionen. Länsstyrelserna och har genom flera verksam- heter formellt inflytande över åtgärder som behövs för att nå miljökvalitetsmålen. Det gäller t.ex. naturskydd, kulturmiljö och myndighetsutövning enligt och andra lagar. Detta ständigt pågående arbete är naturligtvis centralt i det regionala arbetet för att nå miljömålen. Myndigheters ansvar och befogenheter korrelerar emellertid inte alltid, dvs. de förfogar oftast inte över samtliga resurser och styrmedel som behövs för genomförandet av politiska beslut28. För att nå miljömålen är det avgörande att insatser genomförs också inom områden där länsstyrelserna och har begränsat formellt stöd och där andra aktörer, t.ex. kommuner och företag, har ansvar för verksamheter med inverkan på miljötill- ståndet. Detta förutsätter ett långsiktigt och utåtriktat myndig- hetsarbete där de främsta redskapen är information och initiativ för att överföra kunskaper och erfarenheter som kan leda till åtgärder på frivillighetens grund29. Det rör sig i huvudsak om åtgärder som 23Se bilaga 1. 24Se bilaga 1. 25RUS 2008, 2007. 26RUS 2008, se även bilaga 1. 28Ekonomistyrningsverket 2006, et al . 29Sannerstedt 2001, 2002. PM 11 Regionalt ansvar SOU 2009:83 kan vara gynnsamma både för miljön och för kommuner och företag30. Ett dylikt arbete sker i flera län. Mot bakgrund av ovanstående resonemang anser utredningen att det bör preciseras i instruktion att ansvaret för att verka för att miljömålen nås omfattar både att vidta egna åtgärder och att stimulera andra regionala och lokala aktörers miljöarbete. Utredningen anser emellertid att sådana insatser av bl.a. resurs- skäl bör koncentreras till områden som är särskilt angelägna från miljösynpunkt, och där de ansvariga aktörerna ser en potential i att utveckla sitt miljöarbete. Ytterligare ett skäl är att det vid utred- ningens regionala seminarier framkom att ett utåtriktat arbetssätt kring temainriktade och fokuserade frågor uppskattas av företag och kommuner. Vidare anser utredningen att det nuvarande samarbetet mellan länsstyrelserna om miljömålsuppföljning (RUS) bör utvidgas till att även omfatta erfarenhetsutbyte kring åtgärder, och att viss finansiering bör avsättas för detta. Den samverkan som finns sker framför allt mellan grannlän. Länsstyrelserna efterfrågar ett utökat och mer metodiskt erfarenhetsutbyte mellan länen i arbetet med åtgärder31. De anser även att resurserna för miljömålsarbetet är otillräckliga32. Genom ett utvecklat RUS kan länsstyrelserna ges bättre förutsättningar att utveckla en systematik i åtgärdsarbetet, och samordningsvinster kan nås. Ett utvidgat RUS bör också kunna vara länk till åtgärdsarbetet på nationell nivå, liksom RUS samordnar länsstyrelserna i kontakter med centrala myndigheter i miljömålsuppföljningen. , som ingår i RUS styrgrupp, bör givetvis kunna delta i ett utvecklat RUS.