sou · GXB331d2 · 2010-01-01 00:00:00 — Uppföljningar utgör emellertid en viktig pusselbit för att lära sig hur man ska genomföra samhällsekonomiska kalkyler. , M., M. , J. Dillén och J. (2008). Samhällsekonomiskt motiverad nivå på underhåll av det statliga järnvägsnätet – underlag till Åtgärdsplaneringen 2008. VTI och WSP Rapport till , . , M., L. och J-E. (1999). Drift och underhåll av det statliga vägnätet på samhällsekonomiska grunder. TFK Minirapport 126, och , . Arnek, M., L. , M. Trollius (2007), En svensk modell för offentlig-privat samverkan vid infrastrukturinvesteringar. Rapport framtagen av en för , och gemensam arbetsgrupp. Tryckt som VTI-Rapport 588. (2003). Ny järnväg – . Rapport till regeringen. Tillgänglig på 03-03-10.pdf. Dasgupta, P. (2007) Commentary: The of Climate Change, Economics, 199: 4–7. (2009). A cost-benefit analysis of the congestion charging system. Fujita, Masahisa, and . (1999), The Spatial Economy – Cities, Regions and International Trade, MA: The . , F. (2009) Metodologiska perspektiv på kostnadsnytto- analys, xx. , B. och M. (2008). Hur påverkas inkomst- erna av skatteförändringar? Kågebro, E. och Vredin , M. (2008) Ekonomiska verk- tyg som beslutsstöd i klimatanpassningsarbetet – En metod- översikt, FOI rapport . , S-O. (1998) Mångdimensionella beslut – om konsten att välja det bästa, Publicerad i Budh, E., , , , R. och S-O. , Vägval och miljö, T&S Publications. Nelldal, B-L. (2008). Höghastighetsbanor i – Götalands- banan och Europabanan. , J-E., M. , R. Pyddoke (2004). Den svåra beställar- rollen. Om konkurrensutsättning och upphandling i offentlig sektor. Rapporten om funktionsupphandling. Nordhaus, W.D. (2007) A Review of the on the Economics of Climate Change, 45(3): 686–702. (2008) 2008. (2008). Upphandling, avtalsutformning och innova- tioner. (2009). The Value of Public Private Partnerships in Infrastructure. , J-E, M. . Pyddoke (2004). Den svåra beställarrollen. Om konkurrensutsättning och upphandling i offentlig sektor. , J-E, R. Pyddoke (2007). Offentlig-Privat Samverkan kring infrastruktur. Rapport till trafikutskottet. Tryckt som VTI- rapport 2007:61. (2008). Options for Efficiency. (2008), The wider economic benefits of transport: Macro-, Meso- and Micro-economic transport planning and investment tools, Round Table 140, . , M. och , T. (2008) Konsensus i förändring – klimatekonomi efter , Ekonomisk Debatt, 36(4): 65–81. RRV 1994:23, Infrastrukturinvesteringar – en kostnadsjämförelse mellan plan och utfall i 15 större projekt inom och . Samplan report 2004:1. The Swedish national freight model. A critical review and an outline of the way ahead. Samplan report 2001:1. The Swedish national model system for goods transport – Samgods. A brief introductory overview. (2001). Hur inriktningsplaneringen kan utvecklas. (2002). Uppföljning av de trafikpolitiska målen. (2004). Strategisk analys av trafiksäkerhetsåtgärder. (2005). Fyrstegsprincipen – Infrastrukturplaneringens nya Potemkinkuliss? (2007). Kilometerskatt för lastbilar. Effekter för näringar och regioner. (2008). Samhällsekonomiska principer och kalkylvärden för transportsektorn: ASEK 4. (2007). The Economics of Climate Change: . Sugden, R. (2000.) Credible worlds: the status of theoretical models in economics, , 7(1): 1–31. Transek (2006). Samhällsekonomisk analys av Stockholmsförsöket. VTI (2008). Långa och tunga lastbilars effekt på transportsystemet. Weitzman, M.L. (2007). A Review of the on the Economics of Climate Change, 45(3): 703–724. Kartläggning och analys av den långsiktiga infrastrukturplaneringen –2008 En genomgång av propositioner och granskningsrapporter Bakgrund och syfte ......................................................................... Propositioner som behandlat planeringssystemet ........................ 1992/infrastrukturproposition ................................... 1996/infrastrukturproposition ................................... 2001/infrastrukturproposition ................................... 2003/investeringsproposition..................................... 005/transportpolitiska proposition............................ Pågående infrastrukturplanering – prop. 2008/09:35 .......... och arbete med den långsiktiga utvärderingar av planeringssystemet, dess delar och Regeringen beslutade vid sammanträde om direk- tiv för översyn av myndigheter och verksamheter inom transport- området. I uppdraget ingår bl.a. att se över och föreslå nya former och arbetssätt samt överväga olika organisationsformer för den strategiska planeringen av transportinfrastrukturen på lång och medellång sikt. I arbetet med bl.a. den infrastrukturproposition som regeringen avser att överlämna till har det – enligt direktiven för denna utredning – framkommit att det finns ett behov att utveckla ett trafikslagsövergripande synsätt i infrastrukturplane- ringen. har arbetet ofta bedrivits inom respektive trafik- sektor, vilket kan leda till suboptimering av infrastrukturinvester- ingar eller till att transportkedjor inte hänger ihop. En sammanhål- len infrastrukturplanering skulle bl.a. kunna främja lösningar som bidrar till en minskad negativ miljö- och klimatpåverkan samt ökad energieffektivitet. De problem som regeringen har identifierat handlar om att dagens planeringssystem brister i flexibilitet både på lång och på medellång sikt vilket gör att det är svårt att möta för- ändrade förutsättningar. Även andra aktörer, såsom kommuner, länsstyrelser och näringslivsföreträdare, påtalar att sektorsvis plane- ring är ett problem. För att säkerställa en mer flexibel och trafikslagsövergripande planeringsmodell bör även en genomlysning göras av vilka delar av de nuvarande verksamheterna inom luft- och sjöfartssektorerna som bör inkluderas i ett sådant perspektiv liksom statens tecknande av trafikavtal och kommunikationsanalysens roll i helheten. Systemet för den långsiktiga planeringen av vägar, järnvägar, flygplatser och farleder har undergått förändringar . Såväl formerna för planeringen som dess innehåll och omfattning har förändrats. Ansvarsfördelningen och aktörernas inflytande har också förändrats. I föreliggande PM görs en kartläggning av de förändringar och bevekelsegrunderna för de förändringar som planeringssystemet i vid bemärkelse undergått . Valet av period är gjord mot bakgrund av att etablerades . var det i princip endast som planerade sin verksam- het långsiktigt och utifrån ett uttalat samhällsekonomiskt synsätt. Vidare görs en genomgång av de granskningar som har gjort . Vidare refereras den granskning som genomfört rörande den regionala planeringen. Propositioner som behandlat planeringssystemet I propositionen 1987/88: 50 om trafikpolitiken inför 1990-talet behandlades frågan om investeringar i infrastrukturen och den samhällsekonomisk investeringsplanering. Regeringens förslag var följande: Planeringen av investeringar och underhåll skall ske på samhälls- ekonomiska grunder och på ett sätt som tryggar ett regionalt inflytande. Bakgrund till förslaget var att planeringen av järnvägens infra- struktur grundades på ekonomiska mål som statsmakterna angett för SJ. Med hänsyn till att detta mål var formulerat som krav på kostnadstäckning och förräntning av investerat kapital var SJ:s bedömning av olika investeringsobjekt företagsekonomiskt inrik- tad. Sedan 1985 års järnvägspolitiska beslut hade förräntningsgra- den angetts till av investerade medel i affärsbanenätet. För investeringar i de ersättningsberättigade banorna hade SJ varit helt befriat från förräntningskravet. Statsmakterna hade dock möjligheter att genom särskild ned- sättning av förräntningsgraden för enskilda projekt påverka SJ:s investeringsplanering. Detta hade t.ex. skett beträffande den pågå- ende utbyggnaden av samt kapacitetsuppbyggnaden av spårsystemet i . Planeringen av investeringar kan – konstaterade regeringen – självfallet ske efter skilda utgångspunkter och med olika bedöm- ningskriterier. Från statsmakternas sida ställs dock krav på besluts- underlag som möjliggör avvägningar rörande resursfördelningen både mellan trafikgrenarna samt mellan transportsektorn och andra samhällssektorer. Det kan också finnas – menade regeringen – anledning för statsmakterna att ta ställning till enskilda, större investeringar som har långtgående verkningar inom flera transport- grenar eller utanför transportsektorn. Önskemål finns också om en utformning av infrastrukturen som medverkar till en utveckling av samhället i enlighet med övergripande samhällsmål. Från trafikföretaget utgångspunkt fanns däremot i första hand behov av en planering som gav en inriktning av investering- arna mot högsta möjliga företagsekonomiska lönsamhet. I en sådan kalkylsituation koncentrerades intresset naturligen på de effekter av en investering som kunde mätas i SJ:s egen resultatredovisning. Olika lokala och regionala intressenter däremot kunde däremot önska sig en planering som gav möjlighet till ett decentraliserat medbestämmande över investeringsverksamheten. Dessa olika och dessutom i vissa fall motstridiga intressen medförde att kraven på investeringsplaneringen ökade . Behovet av framtidssatsningar, rationaliseringar, en miljöanpassad trafikförsörjning och en balanserad regional utveckling som utrymmet för en offentlig finansiering var begränsat ansågs medföra behov ett betydligt bättre underlag för prioriteringar mel- lan olika objekt. En förutsättning för att kraven på ett allsidigt och jämförbart prioriteringsunderlag skulle kunna tillgodoses var ett utvecklat samhällsekonomiskt planeringssystem. Regeringens förslag om en vägtrafikmodell för järnvägstrafiken avsågs ge förutsättningar för en sådan inriktning av planeringsverksamheten. Regeringen föror- dade därför att investeringarna i järnvägens infrastruktur fortsätt- ningsvis skulle bedömas på liknande sätt som redan gällde för väg- investeringar. Regeringen var medveten om att en övergång från en företags- ekonomiskt inriktad planering till ett samhällsekonomiskt grundat bedömningssystem inte kunde ske omgående. Det planeringssy- stem som tillämpas för väginvesteringar hade utvecklats successivt och förfinats under en lång följd av år. Även om många metodfrå- gor var generella, behövdes ett utvecklingsarbete för all hitta en modell som var anpassad till järnvägens speciella förutsättningar. Det kartläggnings- och analysarbete av bl.a. olika metodfrågor som skett i samband med den samordnade investeringsplaneringen och det trafikpolitiska utvecklingsarbetet av framför allt () borde härvid kunna tjäna som en plattform för det fortsatta arbetet. Inom ramen för den nuvarande vägplaneringen bedömdes i princip alla investeringar och vissa underhållsinsatser på samhälls- ekonomiska grunder. Detta gällde även i viss del bidragsgivningen till investeringar hos andra väghållare än staten. Planeringen skedde dock inte enligt någon strikt samhällsekonomisk analys. Vidare hade regeringen bl.a. i direktiven för vägplaneringen möjlighet att betona särskilda frågor liksom också att framhålla att vissa trafik- ekonomiskt eller regionalpolitiskt viktiga investeringar genomför- des. Regeringen bedömde det alltså inte vara realistiskt att redan i ett inledningsskede införa en motsvarande omfattande planeringsord- ning på järnvägsområdet. Detta hindrade dock inte att mycket kunde göras redan på kort sikt för att mer systematiskt väga in samhällsekonomiska aspekter i planeringen. Volymmässigt svarade reinvesteringarna i bannätet för en bety- dande andel av de totala investeringarna – normalt . Spårupprustning för att vidmakthålla järnvägsnätet i oförändrat skick utgjorde här den helt dominerande delen. Frågan om man skall reinvestera gällde den grundläggande omständigheten om det var ekonomiskt riktigt eller från andra synpunkter motiverat att driva den berörda verksamheten vidare. På frågan om när man skulle reinvestera i stället för att driva den gamla anläggningen vidare kunde svar ofta ges efter en företags- ekonomisk utbyteskalkyl. En reinvestering blir motiverad när underhålls- och driftkostnadsbesparingen för den gamla anlägg- ningen överstiger kapitalkostnaden för den nya anläggningen. Vid prövningen slutligen av frågan hur investeringen borde genomföras måste beaktas att man ofta genom den s.k. teknikfaktorn på köpet skulle få en standardökning. Med hänsyn till att reinvesteringarna omfattade ett mycket stort antal objekt torde det i ett första skede vara förenat med betydande svårigheter att för alla objekt tillämpa en samhällsekonomisk analys. Syftet med en samhällsekonomisk prövning skulle dock mycket väl kunna förenas med en fortsatt smidig handläggnings- ordning. En lösning kunde vara att den samhällsekonomiska utvär- deringen på järnvägsområdet gjordes för hela objektgrupper. Det kunde t.ex. gälla säkerhetsinvesteringar. För nyinvesteringar borde emellertid som huvudregel gälla att en allsidig samhällsekonomisk prövning skulle genomföras för varje objekt. Under ett inledningsskede var det rimligt att en över- siktlig bedömning först gjordes av för vilka objekt en samhällseko- nomisk bedömning kunde komma att skilja sig från en företags- ekonomisk. När det sedan gällde frågan om vilket bannät som de samhälls- ekonomiska bedömningarna borde innefatta ansåg regeringen att det även här borde eftersträvas en parallellitet med vägsidan. Detta innebar att regeringen förordade att även investeringsplaneringen för länsjärnvägarna borde ske på samhällsekonomiska grunder. En huvuduppgift för borde vara att för hela bannätet ta fram en investeringsplan där olika projekt värderats och tids- prioriterats. Med utgångspunkt i denna plan borde det vara möjligt för SJ och andra intressenter, t.ex. trafikhuvudmännen att med egna medel bekosta tidigareläggning av angelägna investerings- objekt. Investeringar på stomnätet borde beslutas av enligt de ramar och riktlinjer som regering och riksdag angav. Trafikens nationella och internationella karaktär nödvändiggjorde att ett övergripande synsätt anlades på investeringarna i stomjärnvägarna. I planeringen borde dock, förutom med SJ, regelmässigt samråd ske med olika lokala och regionala intressenter, t.ex. länsstyrelser, kommuner och trafikhuvudmän. Planeringen borde vidare ge utrymme för flexibilitet och anpassning till exempelvis förändrade godsströmmar så att det nya planeringssystemet inte hindrade SJ att konkurrera effektivt på transportmarknaden. Inom vägplaneringssystemet sökte man möta detta behov genom revideringar av vägplanerna och genom att möjlighet fanns att omprioritera i planerna. För att få till stånd en motsvarande flexibel behandling på järnvägsområdet för- utsatte regeringen att liknande metoder kunde komma till använd- ning inom investeringsverksamhet. Med hänsyn till järnvägens begränsade möjligheter till omdirigeringar av trafikflö- den borde också ett visst investeringsutrymme reserveras för oför- utsedda händelser. Regeringen ansåg dessutom att SJ eller andra intressenter, t.ex. enskilda godskunder, trafikhuvudmän eller kommuner borde ha möjlighet att genom egen finansiering köpa extra investeringar eller tidigarelägga objekt som redan fanns i investeringsplanerna. När det gällde investeringsplaneringen för länsjärnvägarna ansåg regeringen det angeläget att avvägningen mellan väg- och järnvägs- utbyggnader ägde rum på länsplanet där kunskaperna om invester- ingsbehoven fanns. Redan då fanns en väl decentraliserad planering av väginvesteringar. Erfarenheterna av denna var goda. Vägbyggan- det i länen prioriterades efter en samhällsekonomisk värdering. Besluten fattades av länsstyrelserna. Regeringen ansåg att invester- ingar också i länsjärnvägarna skulle beslutas av . I propositionen återkom regeringen till planeringsordning, anslags- konstruktion m.m. Investeringsbeslut avseende länsjärnvägarna kan i många fall ha direkta konsekvenser för trafiken på angränsande stomjärnvägar och vice versa. Detta förutsatte enligt regeringen ett nära samarbete mellan och det regionala planeringsarbetet hos bl.a. läns- styrelserna. Samordningsbehovet var särskilt påkallat för invester- ingar för godstrafiken eftersom vissa länsjärnvägar för denna trafik har en nödvändig matarfunktion till stomnätet. Det fanns också ett nära samband mellan investeringarna och det löpande drift- och underhållsarbetet inom . Otill- räckliga investeringar kunde således leda till att kostnaderna för järnvägsunderhållet blir högre. gällde att eftersatt under- håll leder till krav på genomgripande upprustningar. En stor del av investeringarna i länsjärnvägarna var vidare påkallade av tra- fiksäkerhetskrav som t.ex. införande av automatisk tåghastighets- kontroll (ATC). Sammantaget innebar det regeringen anförde att det var nöd- vändigt att få till stånd ett nära samarbete i investeringsplaneringen mellan kommuner, trafikhuvudmännen, länsstyrelserna, SJ, Väg- verket och . I likhet med vad som gällde för väginvesteringar borde reger- ingen utfärda föreskrifter om järnvägsplaneringens allmänna inriktning. Investeringsplaneringen för stomjärnvägarna borde tidsmässigt samordnas med investeringsplaneringen för byggande av länsjärnvägar och övriga länstrafikanläggningar. Detta medförde att långsiktiga investeringsplanering borde ske enligt tioåriga planperioder som revideras efter samma tidsintervaller som redan gällde på vägområdet. Regeringen erinrade i detta samman- hang också om vad den tidigare hade anfört om att metoder för investeringsplaneringen borde utvecklas vidare. Under rubriken investeringsplanering lämnade regeringen följande förslag i 1988-års trafikpolitiska proposition. Planering och prioritering av investeringar på länsplanet i vägar, länsjärnvägar och kollektivtrafikanläggningar skall så långt möjligt samordnas och ske på samhällsekonomiska grunder. Det samhällsekonomiska planeringssystemet för väginvester- ingar skall utvecklas till att även innefatta investeringar i länsjärnvägar och kollektivtrafikanläggningar. Avgränsningen mellan riks- och länsinvesteringar skall för- tydligas. väghållningsutredning hade föreslagit att den s.k. fördel- ningsplanen för bidrag till byggande av statskommunvägar m.m. skulle upphöra. Bidrag till vissa kommunala vägobjekt borde enligt utredningen i stället behandlas inom ramen för de statliga väginve- steringsplanerna. Vidare föreslog utredningen inrättande av en sär- skild plan för bidrag till kollektivtrafikinvesteringar. Den decentraliserade planeringen inom väghållningen ansågs ha betydande förtjänster. För byggande av statliga vägar upprättades med dåvarande regelsystem särskilda investeringsplaner som bestod av en flerårsplan för byggande av riksvägar samt en flerårsplan i varje län för byggande av länsvägar. Planerna avsåg och revi- derades . Flerårsplanen för byggande av riksvägar fast- ställdes av och flerårsplanerna för byggande av länsvägar fastställs av respektive länsstyrelse. Nya väginvesteringsplaner gällde för åren 1988–1997. Bidrag till byggande av statskommunvägar samt vissa kollektiv- trafikinvesteringar lämnades via den s.k. fördelningsplanen, som fastställdes av . Även denna plan omfattade . En ny plan gällde för åren 1988–1997. Regeringen delade i och SLTF:s uppfattning att investeringar i väganläggningar resp. kollektivtra- fikanläggningar i viss mån var utbytbara och det bl.a. därför var viktigt att lokala och regionala anläggningar för vägtrafik och kol- lektivtrafik prioriterades samordnat och på länsnivå. Ett ytterligare skäl för en sådan samordning var att investeringar i länsjärnvägar i enlighet med vad regeringen tidigare hade föreslagit i propositionen skulle prioriteras regionalt på samma sätt som då skedde beträf- fande kollektivtrafikanläggningar och länsvägar. Den decentraliserade investeringsplaneringen borde således samordnas på så sätt att samtliga dessa typer av investeringar fort- sättningsvis prioriterades på länsnivå av länsstyrelserna. Då länssty- relsernas förtroendemannastyrelser utgjordes av representanter från bl.a. landstingen säkerställdes att avvägningen mellan olika transportsystem prövades i ett sammanhang. Regeringens förslag innebar en tydligare och mer konsekvent ansvarsuppdelning mellan staten, kommunerna och trafikhuvud- männen. Genom en regional avvägning skapades också en bättre samordning mellan investeringsbeslut och beslut om uppläggning av kollektivtrafiken. Detta borde underlätta strävandena att åstad- komma rationella trafiksystem i länen. Medel till byggande av statliga vägar anvisades då över ett anslag. Mot bakgrund av vad regeringen tidigare föreslagit i propositionen beträffande ändringar i väghållningsansvaret borde de övergripande allmänna vägarna prioriteras i särskild ordning. Därvid borde det nuvarande systemet med en särskild plan för byggande av riksvägar kunna behållas och utvecklas till att även omfatta sådana riksvägar som var statskommunvägar. Regeringen föreslog att en sådan utvecklad riksvägsplan kom- pletterades med länsvisa planer för investeringar i länstrafikanlägg- ningar. Till skillnad från dåvarande ordning borde därmed medel för investeringar i länsvägar och övriga länstrafikanläggningar resp. riksvägar anvisas på skilda anslag. Därmed fick man en klarare avgränsning mellan regionala och övergripande investeringar. Som tidigare hade anförts borde anslaget för investeringar i länstrafik- anläggningar även omfatta investeringar i länsjärnvägar. Regeringen föreslog vidare att ge i uppdrag att i sam- verkan med TPR och utveckla planeringssystemet så att det även kunde innefatta investeringar i länsjärnvägar och kollek- tivtrafikanläggningar. Inriktningen skulle därvid vara att få fram ett system som kunde börja tillämpas och utnytt- jas vid upprättandet av investeringsplanerna för åren 1991–2000. Genom trafikpolitiska beslut infördes så långt det ansågs möjligt likartade principer för planeringen av invester- ingar i vägar och järnvägar. De skulle ske på samhällsekono- miska grunder. Planerna skulle vara 10-åriga och revideras . Regeringen skulle utfärda direktiv för planeringen och respektive skulle upprätta och fastställa de planer som rörde riksvägar och stomjärnvägar. Länsstyrelserna skulle utifrån regeringens direktiv bedriva planeringen för länsvägar och länsjärnvägar och kollektivtrafik- anläggningar. De skulle också fastställa planerna. skulle i samverkan med TPR och utveckla planerings- systemet och vara länsstyrelserna behjälplig i planeringsarbetet. Anslagsstrukturen förändrades med anledning av ändrad ansvarsfördelning. Ett frågetecken restes att nyttja samhällsekonomiska bedömningar när det gällde järnvägen såvitt avsåg reinvester- ingar. etablerades och fick ansvar för infra- strukturen inom järnvägen, dock ej trafikledningen. Planeringen av drift och underhåll för vägar och järnvägar var enbart en angelägenhet för respektive verk. Luftfartens och sjö- fartens investeringar bedömdes utifrån andra grunder och behandlades inte särskilt mycket i propositionen. I propositionen 1990/91:87 om näringspolitik för tillväxt behand- lade regeringen frågor av central natur för de affärsverk och myn- digheter som förvaltade och nyttjade infrastrukturen i landet. Tillgången till goda kommunikationer i vid mening ansågs vara en grundläggande förutsättning för en positiv samhällsutveckling. I det moderna samhället spelar en ändamålsenlig struktur för exem- pelvis tele- och datakommunikation liksom gods- och persontrans- porter en allt viktigare roll. Förmågan att tillgodose dessa behov var därför av stor betydelse för tillväxten i ekonomin. Regeringen föreslog mot denna bakgrund att en särskild infrastrukturfond om bildades för investeringar i järnvägar, vägar och kollektivtrafikanläggningar. Tillsammans med bl.a. nya finansieringsformer skulle detta inne- bära att ett investeringsprogram på skulle kunna förverkligas fram . Detta var i det när- maste en fördubbling jämfört med dåvarande nivå. Med finansiering helt eller delvis från infrastrukturfonden skulle flera angelägna projekt komma till stånd . Fondmed- len skulle användas till nationellt strategiska projekt.