sou · GYB316 · 2010-03-04 00:00:00 — Exempelvis uttrycker utredningen – med professionellt stöd (SOU 2008:58) att den nyanlände ska kunna ta tillvara sina rättigheter, fullfölja sina skyldigheter och inte begå lagbrott. Att de nyanlända ska värdesätta det nya samhällssystemet är bra men inte nödvändigt så länge kunskap om rättigheter finns och skyldigheter efterlevs. Värderingar kan ta generationer att förändra.11 Det är mot denna bakgrund vi vill förstå varför Regeringen i propositionen Nyanlända invandrares arbetsmarknadsetablering – egenansvar med professionellt stöd (prop. 2009/10:60) menar att det tidigare använda begreppet samhällsinformation inte fullt ut beskriver vad utbildningen bör innehålla utan föreslår att utbildningen i stället ska benämnas samhällsorientering. I direktiven till föreliggande utredning förtydligar regeringen att samhällsorienteringen ska förmedla vikten av grundläggande värden som demokrati och alla människors lika värde. Den bör innehålla kunskapsinhämtning och reflektion över vad det innebär att leva i det svenska samhället, jämställdhet och respekt för ungdomars integritet. Den ska också ge tydlig information om den enskildes rättigheter och skyldigheter. Samhällsorienteringen bör även ge utrymme för dialog och reflektion.12 Den faktiskt genomförda samhällsinformationen brukar som vi sett – bland annat från i kartlägg- 10Integrationsverket 2006: Mål för nyanländas introduktion. 11SOU 2008:58, Egenansvar med professionellt stöd, s. 210–211. 12Dir 2009:101, s. 3. ning – omfatta såväl vardagskunskap av tämligen praktisk natur, men också kunskaper om det svenska samhället ur ett mer institutionellt och organisatoriskt perspektiv. En given tolkning av regeringens direktiv är att begreppet samhällsorientering bör inrymma såväl dessa bägge perspektiv, men även ett inslag av såväl information om, som diskussion och reflektion kring konstitutionella värden i det svenska samhället. Sammantaget gör detta att samhällsorienteringen enligt vår bedömning bör bedrivas genom att inom varje ämnesområde uppmärksamma tre olika aspekter; nämligen värden, välfärdsstaten och vardagsliv. Tanken är bland annat att vid kommunernas utformning av samhällsorienteringen, inklusive framställning och anskaffning av undervisningsmaterial, bör det vara en målsättning att inom varje ämnesområde försöka uppmärksamma alla tre aspekterna. Någon exakt jämvikt i kvantitativ mening mellan de tre aspekterna är dock inte realistiskt att eftersträva. Inte heller är det meningen att en viss aspekt ska få samma kvantitativa utrymme mellan olika ämnesområden. Det är därför naturligt att vissa områden innehåller mer av värdeaspekten än praktiska vardagliga omständigheter, och vice versa. Det viktiga att betona är snarare att det i den samhällsorientering som erbjuds finns en beredskap för att förklara samt diskutera samtliga tre aspekter inom varje ämnesområde. Det är också en tydlig erfarenhet från utvärderingar och samtal med ansvariga inom olika kommuner att vid ett informationspass av i huvudsak praktisk natur, tenderar t.ex. värdefrågor naturligen initieras av deltagarna själva. Det är en konkret utmaning för alla försök att innehållsbestämma samhällsorienteringen att beskrivningen av det svenska nuläget inte får bli för idealistisk. Den bild som ges av måste i detta avseende illustrera hur det faktiskt fungerar, genom att pedagogiskt uppmärksamma problem som kan uppstå när grundläggande värden ska förverkligas i praktiken. En god samhällsorientering handlar om att få möjlighet att reflektera över dessa frågor och komma till insikt om sin egen roll och sina egna åsikter och förhållningssätt i sammanhanget. Utan denna insikt kan man knappast aktivt ta ställning till och bli delaktig i samhället. Vilka slags värden är det då som bör stå i centrum för diskussion och undervisning i vårt förslag till samhällsorientering? En tänkbar strategi för att komma fram till vilka värden som kan tjäna som utgångspunkt för denna första aspekt på samhällsorienteringen är att utgå från de värderingar som kan finnas mer eller mindre uttalade i det svenska samhället. Att fastställa en någorlunda entydig definition av ett samhälles grundläggande värderingar är naturligtvis inte någon lätt uppgift. Dagens svenska samhälle präglas av en allt större mångfald av kulturer, livsstilar och religiösa tillhörigheter. Rent hypotetiskt skulle det kunna finnas en minsta gemensam nämnare av värderingar som åtminstone majoriteten i samhället kan säga sig stå för . Ett försök att utifrån ett sådant antagande att empiriskt ringa in några centrala värderingar i det svenska samhället genom att kontrastera dessa mot andra länders värderingsmönster har gjorts av och . Inglehart & Baker är kända för sina livsåskådningsundersökningar som genomförts i över ett 80-tal länder . Den övergripande slutsatsen från dessa undersökningar är att svenskarna har världens mest individualiserade och sekulariserade åsikter.13 Det tål dock att diskuteras om fenomenet med individualiserade åsikter egentligen handlar om grundläggande värderingar eller om det snarare handlar om attityder till olika samhällsfrågor. Ett annat exempel på ansatser som söker beskriva vilka värderingar som finns i återfinns i en rapport från , där och diskuterar hur svensk kultur och värderingar i det svenska samhället kan förstås i förhållande till grundläggande värderingar i andra länder. De konstaterar att svenskar utmärker sig genom att deras intresse för religion i allmänhet är betydligt lägre, liksom deras påtagligt svagare intresse av en traditionell familjeform som bygger på traditionella könsroller. Svenskarna visar också en mycket starkare uppslutning kring de emancipatoriska frihetsvärdena. Svenskarna har större horisontell tillit till andra, de är som regel mer aktiva i civilsamhället, de är mer politiskt engagerade, de har en starkare demokratisk övertygelse och de är mer positiva till jämställdhet. 13 Inglehart, , . 2000: Modernization, cultural change, and the persistence of traditional values, , Vol. 65 (February:19–51), s. 30. faller de ha en något mer tillåtande ekonomisk moral och de anser också att arbete är en mindre viktig betingelse för den egna försörjningen eller för självförverkligande och känsla av identitet.14 Frågor om invandrade personers normer och värderingar har uppmärksammats i samhällsdebatten i samband med våld och övergrepp som av vissa rättfärdigats genom hänvisning till kulturella normer. Förväntningarna på vad samhällsorientering kan åstadkomma är stora och motsvaras inte alltid av vad som är möjligt ens med den bästa information eller utbildning. Dels är bakgrunden till familje- och samhällsproblem så komplex att de måste lösas genom olika insatser på lång sikt, dels vet vi att information sällan når så djupt som till värderingar och handling. Både information och innehållet i en utbildning består av erbjudanden och möjligheter. I vilken utsträckning den som erbjuds information förmår och vill ta till sig innehållet beror ytterst alltid på den enskilda individen. Det går att ha viss kontroll över vad som erbjuds, men aldrig över vad som i slutändan tas emot och hur individen handlar utifrån detta.15 En annan strategi, som också är den som föreliggande utredning stannat för, är att utgå från ett medborgarperspektiv på samhällsorienteringen. Samhällsorienteringen bör arbeta med att visa på rådande lagar och regler samt på olika samhällsfenomen och synliggöra och diskutera bakomliggande normer och värden. Det innebär också att utgångspunkten alltså inte hämtas från de rent empiriskt konstaterade värderingsmönster som råder i landet, även om dessa är viktiga inslag i en upplysning om vilka värderingar som delas av många människor i vårt land. Istället bör samhällsorienteringens värdeaspekt hämtas från regeringsformen (RF), som är den mest auktoritativa och bindande formuleringen av de konstitutionella värdena som finns i . Där återges den gemensamma referensram som ytterst ska hjälpa oss att fredligt lösa de konflikter som uppstår. Utan kännedom om dessa konstitutionella spelregler saknar man reella möjligheter att agera som medborgare. En strävan att göra dessa frågor något mer konkreta kan gärna ta fasta på företeelser som brukar sammanfattas med uttrycken mänskliga rättigheter och demokratiska värderingar. De i regeringsformen uppräknade fri- och rättigheterna är här ett sådant konkret exempel: yttrandefrihet, informationsfrihet, mötesfrihet, 14Pettersson, och , , 2005: Vilka är annorlunda? Om invandrares möte med svensk kultur, s. 52–53. 15SOU 2003:77, s. 152. demonstrationsfrihet, föreningsfrihet och religionsfrihet. Internationella konventioner som har anslutit sig till och den Europeiska unionens fördrag och lagstiftning på området måste naturligtvis också inrymmas i diskussionen om konstitutionella värden. Med fördel kan man utifrån kontroverser där värdekonflikter ställs på sin spets diskutera problem att förverkliga värdena i praktiken. Viktigt att betona i sammanhanget är alltså att ett fokus på grundläggande värden inte ens när utgångspunkten hämtas från våra grundlagar implicerar något statiskt förhållningssätt eller ett perspektiv befriat från konflikter. Frågor om medborgarnas rättigheter och skyldigheter liksom vilka värderingar som kan anses vara gemensamma måste vara föremål för ständig tolkning och debatt. De centrala frågorna handlar om vilket samhälle vi lever i och vilket samhälle vi vill ha. Detta är en process som bl.a. innebär avvägningar mellan rättigheter – t.ex. yttrande- och religionsfriheten – och skyldigheter och till och med säkerhetspolitiska aspekter. Diskussion och undervisning kring konstitutionella värden blir därmed i en mening ett integrationsverktyg bland andra i syfte att öka förståelsen och respekten för dessa värden. är en demokrati och en välfärdsstat. En del i förståelsen av detta handlar om att se hur de grundläggande värden som det svenska samhällsbygget tagit utgångspunkt i kommer till konkret uttryck i utformningen av institutioner och välfärdslösningar. Precis som det svenska demokratiska systemet har sina särdrag, representerar även en specifik utformning av den mer generella kategorin välfärdsstat, exempelvis via särbeskattning och en väl utbyggd föräldraförsäkring. Viktiga kunskaper att förmedla här berör förstås vårt sätt att styra och organisera samhället, bland annat via demokratiska val, massmedier och organisationer. Institutioner som riksdag, regering och statsförvaltning ingår naturligen, liksom kunskaper om den kommunala nivåns ansvar och uppbyggnad. Vidare måste skattepolitiken med dess omfördelande roll i välfärdssamhället behandlas här. Kunskaper om rättsväsendet och polisens roll är också centrala för förståelsen av det svenska samhället på denna nivå. utbildningspolitiken, integrationspolitiken och de centrala aktörerna inom områdena, liksom kunskaper om arbetsmarknadens regler och karaktär. Hur åsiktsbildningen i samhället sker och dess koppling till politiska partier, föreningar och organisationer samt massmedia ingår också som en viktig del. Fler naturliga inslag i denna del av samhällsorienteringen är sjukvårdens organisation och finansiering. Lagstiftningen på familjepolitikens område respektive jämställdhetspolitiken och diskrimineringslagstiftningen är fler exempel på centrala områden där detta perspektiv bör få ett genomslag på undervisningen, liksom den svenska förvaltningsmodellen: professionalismen, medbestämmandet, offentlighetsprincipen, dualismen m.m. Den tredje delen av samhällsorienteringen syftar till att uppnå en praktisk förståelse av hur vardagslivet fungerar i , och hur detta konkret hänger samman med konstitutionella värden och den övergripande utformningen av välfärdsstaten. I vissa delar kommer den praktiska vardagskunskapen att behöva ta utgångspunkt i olika myndigheters informationsområden. En praktiskt fokuserad orientering omkring de sociala koder som uppträder i det svenska samhället ingår här också, exempelvis sådana koder som finns på en arbetsplats, religionens roll i eller firande av traditioner. Sådana inslag bör finnas med i samhällsorienteringen bland annat utifrån tanken att sådan typ av kunskap kan vara ett värdefullt verktyg för att underlätta mötet mellan människor med olika kulturella bakgrunder. En av de viktigaste uppgifter som undervisningen i detta sammanhang ställs inför är att försöka motverka stereotyper. Det är variationen i de samhälls- och kulturyttringar som deltagarna möter som är normal. Detta är dock inte så lätt som det kan tyckas, eftersom det kan vara svårt att få syn på det som tas för givet. Det vi däremot lättare ser är antingen det som kontrasterar tydligt (det som inte överensstämmer med vårt synsätt) eller det vi vill få bekräftat (t.ex. våra egna fördomar). Det kan försvåra arbetet om varken lärare eller de studerande ser det som behöver kontrasteras eller om många studerande inte har tillgång till möten med aktörer inom samhälls- och arbetsliv.16 16 SOU 2003:77, s. 153. En lista med exempel på innehåll med ett vardagsperspektiv kan förstås göras mycket lång. Med utgångspunkt i de nyanländas behov och frågor kan exempelvis bostadssituation och orientering om den lokala arbetsmarknaden bedömas vara centrala områden där ett vardagsperspektiv gör sig gällande. Likaså finns förstås tämligen vardagliga och konkreta informationsbehov som måste beaktas när det gäller barn och ungdomars roll och situation i det svenska samhället. Även konkreta frågor som uppstår i anslutning till religionens förhållande till politik och familjeliv bör beaktas utifrån detta perspektiv. Ett styrande dokument för samhällsorienteringen För att sammanfatta är det således en viktig medborgarresurs att ha kunskaper om såväl samhällets konstitutionella värden och etiska principer som dess organisatoriska uppbyggnad. Skillnader i dessa avseenden är en av de starkaste förklaringarna bakom ojämlikheten i fråga om politiskt deltagande. Varje medborgare har därför en rättighet att få sådan kunskap. Värden, välfärdsstaten och vardagslivet utgör det mest framträdande innehållet i samhällsorienteringen i vårt förslag. För att förslaget ska få tydligt genomslag i den kommunala praktiken, var vi valt att konkretisera det i en bilaga till den föreslagna förordningen, med titeln för samhällsorientering för nyanlända. Detta särskilda dokument ska fungera normerande för kommunerna och lärarna vid utformningen av samhällsorienteringen, dvs. som en form av kursplan. Riktlinjerna beskriver kortfattat samhällsorienteringens karaktär och syfte, liksom vägledande principer för genomförandet. Därefter följer en beskrivning av innehållet indelat i ämnesområden. Vårt betänkande kan betraktas som en kommentar till förordningen och bilagan. Det innebär exempelvis att när vi i nästa kapitel diskuterar fördelar och nackdelar med alternativa sätt att utforma samhällsorienteringen, är detta att betrakta som ett underlag för lokala pedagogiska överväganden. Riktlinjernas indelning i ämnesområden följer inte tredelningen värden, välfärdsstaten och vardagslivet, utan dessa är att betrakta som viktiga återkommande aspekter på de olika ämnesområdena. Riktlinjernas indelning i ämnesområden baseras istället på centrala aktiviteter i människors liv, enligt följande rubriker. Att försörja sig och utvecklas i Att bilda familj i Att leva med barn i Att utöva religion i Att bli sjuk och åldras i Denna indelning är medvetet gjord för att markera deltagarperspektivet. Det yttersta syftet med samhällsorienteringen är trots allt inte att underlätta offentliga institutioners arbete gentemot målgruppen, utan att underlätta målgruppens integration och etablering i samhället. Indelningen är därför tänkt att återspegla livet snarare än statsförvaltningen. Den markerar på detta sätt att utgångspunkten för samhällsorienteringen ska vara deltagarnas behov. På varje ämnesområde kommer värden, välfärdsinstitutioner och vardagsliv att vara viktiga aspekter – men de kommer att ta olika stor plats, dels beroende på ämnesområdet, dels beroende på den aktuella gruppens sammansättning – vilka deltagarna är, vad de vill och behöver. Under varje rubrik – varje ämnesområde – beskriver riktlinjerna vad undervisningen bör handla om. Lärarna och deltagarna formar tillsammans det mer exakta ämnesinnehållet – tyngdpunkten, omfattningen, graden av konkretion – på varje område. Alla deltagare har sålunda rätt till samhällsorientering på varje område, men innehållet kan och bör variera. Att inte behandla värden, välfärdsinstitutioner och vardagsliv för sig, som separata moment, har också en pedagogisk funktion. Abstrakta rättighetsprinciper aktualiseras, kommer till uttryck och förstås genom institutioner och i vardagslivet; dessa måste alltså behandlas tillsammans. Valet av innehåll liksom metoder ska också avgöras mot bakgrund av hur förståelse bäst uppnås. historia är inte framskrivet som ett eget ämnesområde i riktlinjerna. Men historien – t.ex. den utveckling som ledde fram till allmän rösträtt i , eller den utveckling som ledde fram till lagen mot barnaga – kan ofta vara ett pedagogiskt viktigt inslag för att nå en förståelse av innebörden och motiven till rösträtten respektive förbudet mot barnaga. Där så är lämpligt bör därför ett historiskt perspektiv anläggas. Grundläggande rättigheter och skyldigheter såsom de uttrycks i grundlag och internationella konventioner – liksom mer underordnad lagstiftning – är givna inslag på vissa områden (t.ex. Att leva med barn i ) men kan vara mindre aktuella på andra (t.ex. Att bo i ). Det är viktigt att deltagarna i samhällsorienteringen får kännedom om vad som är inom lagens gränser och vad som inte är det. Självklart ska inte hela lagboken vara ett innehåll i samhällsorienteringen, utan urvalet här sker rimligen utifrån skillnader mellan och de länder som deltagarna kommer ifrån, vilket ju i sin tur varierar. Konkret och praktisk information och vägledning blir sannolikt aktuellt på alla ämnesområden, allt från hur man söker ett banklån, över vem som utför validering, till hur man gör i vallokalen. Ett stort utrymme för frågor och önskemål från deltagarna innebär att innehållet i den konkreta och praktiska informationen kommer att variera. I detta kapitel presenteras erfarenheter, överväganden och förslag med avseende på hur samhällsorienteringen ska utformas. Det gäller frågor gällande omfattning, tidpunkt, undervisningsspråk, pedagogik, lärarkompetens, uppföljning och utveckling m.m. 4.1Utgångspunkter för förslag om genomförande Förslag: Samhällsorienteringen ska vara en utbildningsinsats, där deltagarnas kännedom om och förståelse av det svenska samhället utvecklas i syfte att underlätta deras deltagande i samhällslivet. Dialog, reflektion och inflytande är viktiga inslag i en individanpassad samhällsorientering; en pedagogisk ansats som ligger till grund för övervägandena avseende omfattning, språk, lärarkompetens m.m. I avsnittet redogörs för vår tolkning av direktiven mot bakgrund av tidigare erfarenheter av samhällsorientering. Detta bildar sedan utgångspunkt för det mer detaljerade förslag som följer i avsnitten 4.2–4.9. 4.1.1Samhällsorientering en utbildningsinsats – men ingen skolform Samhällsorientering för nyanlända invandrare är ingen ny företeelse. Ser man till den allra senaste historien framträder två huvudsakliga spår i den samhällsorientering som bedrivits, ett formellt utbildningsspår, och ett mer informellt myndighetsspår. ingick samhällsorientering1 som en del av skolformen svenska för invandrare (sfi). Sfi-utbildningen syftade sålunda inte bara till att ge eleverna en språklig kompetens, utan skulle också ge kunskap om och förståelse av samhällets organisation och dess grundläggande värderingar för att underlätta den elevens integration, aktiva medverkan i och bidrag till utvecklingen av samhällsliv, arbetsliv och kultur i Sverige.2 I kursplanen återfanns då särskilda mål att sträva mot och mål att uppnå som hänförde sig till det samhällsorienterande syftet, liksom särskilda betygskriterier mot vilka sfi-läraren bedömde eleverna. Liksom för övriga skolformer fanns och finns för sfi bestämmelser för genomförande av nationella prov och rapportering av uppgifter till den officiella statistiken. Kommunerna ansvarar för verksamheten liksom för lokal utvärdering och utveckling, men sfi ingår också i skolsystemet i stort, inklusive den statliga tillsyn, utvärdering, och utvecklingsstöd som bedrivs av statliga myndigheter på området. Samhällsorienteringen var således integrerad med språkutbildningen, och en del av utbildningssystemet. Vid sidan av denna formella utbildning i samhällskunskap, gavs och ges en mer eller mindre informell information som en del av flyktingmottagandet. Kommunernas introduktionsenheter och särskilt då introduktionssekreteraren/flyktinghandläggaren eller motsvarande, har förstås haft ett ansvar att hjälpa de nyanlända att tillgodose akuta behov av bostad, arbete, sjukvård etc., liksom att i övrigt hjälpa dem att etablera sig i det nya landet. Här kan också nämnas det informationsarbete som statliga myndigheter bedriver – ofta i samarbete med sfi och introduktionsenheter – när det gäller att informera om grundläggande regler och rutiner på respektive myndighets ansvarsområde.3 Det gäller t.ex. Arbetsförmedlingen, och . 1I sfi-kursplanen användes inte något sådant begrepp, men enligt (SOU 2003:77, Vidare vägar och vägen vidare - svenska som andraspråk för samhälls- och arbetsliv, , , s. 136) användes ofta ordet samhällsorientering för att syfta på det innehåll som skulle prägla svenskundervisningen. använde istället begreppet samhällslivsorientering därför att de ansåg att det bättre speglade utbildningens syfte. 2Kursplan i svenska för invandrare (sfi), , . 3Kommunernas samarbete med andra myndigheter beskrivs i en kartläggning som i har gjort för länsstyrelsernas räkning: Kartläggning av samhällsinformation för nyanlända, s. 32-33. Tolv myndigheters arbete med samhällsinformation till nyanlända beskrivs också i , och 2010: Regional samhällsinformation. Delrapport 1, och , , avsnitt 4.3. Konsulternas utvärdering gjordes för kommuns räkning. I och med revision av kursplanen för sfi, försvann det ena av dessa historiska spår för genomförandet av samhällsinformation. Sfi är en renodlad språkutbildning, som inte innehåller några mål med avseende på samhällskunskap.4 De statliga myndigheternas allmänna informationsansvar återstår dock, liksom kommunernas ansvar att ge samhällsinformation inom ramen för de nyanlända invandrarnas introduktion. Vårt utredningsuppdrag är att föreslå en statlig reglering av samhällsorienteringen så att variationen mellan kommunerna minskar och ett bestämt innehåll garanteras: Samhällsorienteringen ska förmedla vikten av grundläggande värden som demokrati och alla människors lika värde. Den bör innehålla kunskapsinhämtning och reflektion över vad det innebär att leva i det svenska samhället, jämställdhet och respekt för ungdomars integritet. Den ska också ge tydlig information om den enskildes rättigheter och skyldigheter. Samhällsorienteringen bör ge utrymme för dialog och reflektion.5 Det innehåll som enligt regeringens direktiv sålunda ska säkras, visar ett tydligt släktskap med de mål som tidigare gällde för samhällskunskapen som en del av sfi, liksom för övrigt med en del av de mål som gäller för övriga skolformer, såsom grundskola, gymnasieskola och vuxenutbildning. Det vår skola ger dem som växer upp till medborgare i landet, ska vara utgångspunkt för den kunskapsutveckling som samhällsorienteringen för dem som kommer till från andra länder syftar till. När det gäller regleringen av utbildningen däremot, tyder regeringens hantering av frågan inte på att återinförande av en skolformsmodell är aktuell. Med skolformsmodell menas här att samhällsorienteringen regleras med en kursplan inom utbildningssystemet, med de resurser och vägval som därmed följer. Samhällskunskapsdelen av sfi lyftes bort ur den kursplanen så sent som i regeringsbeslutet .