sou · GYB340 · 2010-05-28 00:00:00 — Cirkulär migration är en obehindrad förflyttning av människor mellan länder, på såväl tillfällig som mer permanent basis, som, när den sker frivilligt och är kopplad till stora arbetskraftsbehov i ursprungs- och destinationsländerna, kan vara förmånlig för alla inblandade. Med denna definition inkluderades skrivningen att alla aktörer, såväl ursprungslandet som destinationslandet och 2Newland (2009). 3GCIM (2005). 4Newland (2009). Kartläggning av migration och cirkulär migration i migranten själv, ska dra av migrationsprocessen. Den cirkulära migrationen kan, med andra ord, sägas erbjuda en trefaldig vinst s.k. win-win-win. Den amerikanska tankesmedjan i migrationsfrågor () gav 2007 sin definition av cirkulär migration: En fortgående, långsiktig och obehindrad förflyttning av människor mellan länder som utgör vad som i allt högre grad betraktas som ett gemensamt ekonomiskt område.5 Denna definition utvecklades året därpå för att ytterligare tyd- liggöra skillnaden mellan cirkulär migration å ena sidan, och till- fällig migration och gästarbetarprogram å den andra. Cirkulär migration betecknar en migrants fortlöpande engagemang i både det gamla och det nya hemlandet och omfattar vanligen både återvändande och upprepning (av flyttrörelsen).6 MPI:s syfte med denna definition var att tydliggöra den, i insti- tutets uppfattning, starka kopplingen mellan cirkulär migration och globaliseringskontexten. Cirkulär migration ingår, enligt MPI:s synsätt, som en del av en alltmer transnationell livsstil där globala familjer7 med en fot i ursprungslandet och en i det nya landet, är . Denna utvidgade definition till trots uppfattar många fortsatt att det är svårt att särskilja cirkulär migration från andra, tradition- ella begrepp som tillfällig migration (temporary migration) eller återvandring (return migration) som båda innehåller inslag av cir- kulation. Sammanfattningsvis utgår såväl begreppen tillfällig migra- tion som återvandring från att återvändandet utgör migrations- cykelns slutpunkt, medan den cirkulära migrationen öppnar för ytterligare förflyttningar fram och tillbaka. 5Newland (2009). 6Newland (2009). 7Se vidare kapitel 6. Kartläggning av migration och cirkulär migration i definition av cirkulär migration I ett meddelande8 gav sin definition på cirkulär migration. Till skillnad från tidig- are definitioner betonar att cirkulär migration avser styrd snarare än spontan rörlighet. Cirkulär migration är migration som styrs på ett sätt som medger vissa möjligheter till laglig förflyttning i båda riktningarna mellan två länder. Kriterierna för cirkulär migration vidgas – utvecklings- dimensionen betonas Trots avsaknad av en entydig definition av begreppet cirkulär migration har ett antal s.k. dimensioner identifierats som, i vari- erande grad, ingår i de beskrivningar av cirkulär migration som gjorts. Den första är rumsdimensionen. För att vara cirkulär måste migrationsrörelsen omfatta minst två platser, dvs. ursprungs- och destinationsland. Det finns dessutom ett antal cirkulärmigranter som flyttar till ett tredje, fjärde eller femte land. Nästa dimension är tidsdimensionen som innebär att cirkulär migration kan avse allt ifrån korttidsförflyttningar, som omfattar (för t.ex. säsongsarbete) till , men det kan också röra sig om en livstidsförflyttning, där migranten kanske återvänder först i sam- band med pension. Vidare innefattar cirkulär migration en repetitiv dimension. För att vara cirkulär menar man att migrationen måste utgöra en rörelse fram och tillbaka, dvs. omfatta mer än en cykel. Avslutningsvis karaktäriseras cirkulär migration, till skillnad från andra migrationsformer, av en tydlig utvecklingsdimension.9 Just utvecklingsdimensionen, dvs. utgångspunkten att cirkulär migration kan bidra till utveckling såväl i ursprungs- som destina- tionsländerna, utgör en vattendelare mellan cirkulär migration och andra migrationsformer så som gästarbetarprogram och säsongs- arbetarprogram, som inte aktivt beaktar utvecklingen i ursprungs- länderna. Även denna typ av program kan emellertid generera spontana utvecklingseffekter. 8EU-kommissionen (2007) Se vidare kapitel 9. 9Newland (2009). Kartläggning av migration och cirkulär migration i Permanenta eller temporära migranter – vistelsetiden avgör Ytterligare en i litteraturen ofta återkommande typologisering kring cirkulär migration, är en indelning av cirkulärmigranterna i fyra olika kategorier utifrån förväntad vistelselängd och grad av etablering i destinations- respektive ursprungslandet. Den första gruppen utgörs av s.k. permanenta migranter, dvs. per- soner som varit etablerade i destinationslandet, som åter- vänder permanent, utan avsikt att migrera på nytt. Här återfinns cirku- lärmigranter som migrerat med avsikt att stanna i destina- tionslandet, men av något skäl väljer att återvända för gott. Som exempel kan nämnas den irländska diasporan i framför allt som återvandrade i betydande omfattning . I den andra gruppen, permanenta migranter som återvänder till- fälligt, återfinns migranter som etablerat sig i destinationslandet men återvänder till ursprungslandet tillfälligt med jämna mellanrum och därmed, på olika sätt, bidrar till utvecklingen där. Bland repre- sentanterna för denna grupp återfinns bl.a. indiska och kinesiska ingenjörer i som upprätthåller nära kontakt med sina ursprungsländer, men som sällan återvandrar permanent. Den tredje gruppen cirkulära migranter omfattar s.k. temporära migranter som återvänder permanent till ursprungslandet. Denna grupp utgörs av personer som migrerar för att verka i ett annat land , exempelvis som projektanställda, med avsikten att sedan återvända till sitt hemland. Den fjärde och sista gruppen utgörs av temporära migranter som återvänder temporärt, dvs. migranter som återvänder till sitt ursprungsland bara för att snart migrera på nytt. Till denna kate- gori hör bl.a. kontraktsarbetare från som ofta till- bringar en stor del av sitt yrkesverksamma liv i tredje land.10 Begreppet cirkulär migration kan göras ännu vidare än uppdel- ningen ovan gör gällande. Det talas allt oftare om s.k. virtuell cirkulation vilket innebär att den cirkulära rörligheten inte nöd- vändigtvis är knuten till en rumslig förflyttning utan också kan ske på virtuell väg. Teknikutvecklingen har skapat nya möjligheter för 10 Heckmann, Hönekopp och Currle (2009). Kartläggning av migration och cirkulär migration i kommunikation genom Internet och sociala medier som Facebook, chatrum och liknande. Medlemmarna av ett lands diaspora utgör potentiella cirkulärmigranter oavsett om de väljer att återvända fysiskt till sitt ursprungsland eller ej. Den nya tekniken ger nya möjligheter att utifrån en rumslig vistelse i ett annat land fortsatt vara närvarande virtuellt i sitt ursprungsland. Ett e-postmeddelande rör sig lika snabbt globalt som lokalt. Den virtuella kommunika- tionen utgör därmed också ett viktigt redskap för överförande av idéer och värderingar, sociala remitteringar. Styrd eller spontan cirkulär migration Den cirkulära migrationen kan indelas i spontan migration respek- tive styrd cirkulär migration. Med styrd migration avses i detta sammanhang migration inom ramen för ett bilateralt avtal eller ett program som anger förutsätt- ningarna för vistelsetid, utfärdande av tillstånd, återvändande etc. Migranten cirkulerar här mellan ursprungs- och destinationsland för att genomföra en viss uppgift. När tidsperioden är till ända förväntas migranten återvända. Styrd cirkulär migration syftar ofta på säsongsarbetskraft, men det kan även omfatta andra migrationsformer. Dessa program ger inte sällan migr- anten möjlighet att, givet att denne följt rådande regler, återkomma till destinationslandet vid upprepade tillfällen. Ett uppmärksammat exempel på styrd cirkulär migration är det avtal för att främja till- fällig och cirkulär rörlighet som ingåtts mellan och Colombia.11. De migranter som deltar i detta program har, efter fyra tillfälliga vistelser i , möjlighet att ansöka om spanskt medborgarskap med förtur.12 Spontan migration, å andra sidan, syftar på migrationsflöden som uppkommer spontant utanför speciella program, exempelvis i en situation där utbud och efterfrågan får styra. Den spontana migrationen kan stimuleras eller begränsas genom olika politiska regelverk och åtgärder. Låga transaktions- och kom- munikationskostnader, s.k. twinningprojekt; t.ex. via vänorts- samarbeten, utbyten mellan skolor, sjukhus eller offentliga insti- tutioner och flexibla regler kring tillstånd som möjliggör för mig- ranten att vara borta från destinationslandet 11Det s.k. Contingente de Trabajadores Extranjeros. Se vidare kapitel 7. 12Newland (2009). Kartläggning av migration och cirkulär migration i – är faktorer som identifierats som främjande för spontan cirkulär migration.13 Bäst förutsättningar att cirkulera spontant har den som känner sig trygg med sin tillhörighet i såväl sitt ursprungsland som i sitt nya hemland.14 Från gästarbetare till cirkulär migrant – två exempel I resulterade den ekonomiska åter- uppbyggnaden efter i ett snabbt växande behov av arbetskraft. Inte minst efter resning, när den omfattande inströmningen av östtyskar upphörde, insåg man snart att den inhemska arbetskraften inte räckte till. För att möta detta behov lanserades storskaliga gästarbetarprogram och arbetskraft från bl.a. och kom. Systemet, som syftade till att erbjuda de tyska arbetsgivarna billig arbetskraft som snabbt kunde friställas i händelse av en ny ekonomisk nedgång, byggde på rota- tion mellan och ursprungslandet. Ursprungsländerna spelade en viktig roll för gästarbetar- systemets tillkomst. Både och såg dessa program som centrala inslag i sina egna utvecklingsstrategier. Framför allt utgjorde remitteringar från utlandet ett viktigt komplement till den inhemska ekonomin, men även kunskapsinhämtning i destinations- länderna, och det faktum att arbetstillfällen utomlands innebar att den inhemska arbetslösheten minskade, var viktiga faktorer. I de flesta fall fungerade programmen inledningsvis väl. Gäst- arbetarna tillbringade i och åter- vände sedan hem för att, med det kapital man sparat, etablera sin egen småskaliga verksamhet, oftast som entreprenörer eller inom jordbruket. Successivt kom dock förutsättningarna för gästarbetar- programmet att ändras. Uppmuntrade av sina tillfälliga arbets- givare, som tröttnat på den ständiga rotationen bland de anställda som påverkade effektiviteten negativt, såg allt fler migranter för- delar med att stanna. Gästarbetarprogrammet omformulerades för att möjliggöra rekrytering av släktingar och vänner till redan etablerade gästar- betare i syfte att underlätta acklimatiseringsprocessen och öka 13Newland (2009). 14Newland (2009). Kartläggning av migration och cirkulär migration i Trycket på regeringen att också tillåta familje- invandring i gästarbetarprogrammets spår blev allt större och till- fälliga uppehållstillstånd började utfärdas. Med oljekrisen och den ekonomiska nedgång som följde, beslutade dock den västtyska regeringen att avsluta gästarbetarprogrammen. Avsikten var att genom denna åtgärd snabbt minska antalet gästarbetare i landet. Resultatet blev emellertid inte det avsedda. Bara ett fåtal arbetare vågade lämna landet, andra var rädda för att dörren skulle stängas för gott. Också de som ursprungligen hade haft för avsikt att återvända, vilket var det stora flertalet, valde att stanna i av oro för att inte kunna komma till- baka när ekonomin vänt. Systemet hade skapat en inlåsningseffekt.15 gick industrin i på högvarv, men de små födelsekullarna utgjorde en flaskhals för pro- duktionen – behövde arbetskraft. I politiskt samförstånd infördes möjligheter till invandring av arbetskraft från länder utan- för den nordiska arbetsmarknaden och arbetare rekryterades från bl.a. , , , , och . var den nordiska migrationen till hög, inte minst från . Efter hand kom också en omfattande invandr- ing till följd av familjeanknytning till de tidigare arbetskraftsin- vandrarna. När konjunkturen vände åter- vände ett stort antal migranter till sina ursprungsländer, men många valde också att stanna kvar. I , liksom i Förbunds- republiken, med den stora skillnaden att aldrig haft regel- rätta gästarbetarprogram baserade på bilaterala avtal om arbets- kraftsinvandring, var utgångspunkten i de flesta fall, såväl från de individuella migranternas som från det svenska samhällets sida, att arbetarna skulle tillbringa i för att sedan åka till- baka till ursprungslandet. Men för migranterna i , precis som på andra håll, kom förutsättningarna successivt att förändras. Familjerna förenades här, nya arbetsmöjligheter öppnade sig och utvecklingen i ursprungsländerna tog kanske en vändning som 15 Heckmann, Hönekopp och Currle (2009). Kartläggning av migration och cirkulär migration i gjorde det mindre attraktivt att återvända hem. Dessa och andra faktorer gjorde att många migranter valde att stanna kvar.16 De cirkulära inslagen är tydliga såväl i det västtyska gästarbetar- programmet som i den arbetskraftsinvandring som skedde till under årtiondena efter . Problemet med inlåsningseffekter, som var uppenbart redan då, ger en indikation på svårigheterna med att få till stånd en styrd cirkulär migration. Migranter är individer vars förväntningar och behov inte är statiska utan förändras över tiden. Lärdomen från dessa tidiga exempel torde således vara att den cirkulära migrationens positiva effekter, såväl ur ursprungs- som destinationslandets perspektiv, frigörs lättast med ett regelverk som medger spontana migrationsström- mar. För destinationslandet blir ett sådant system i längden mer förutsägbart och flexibelt, som den enskilde migranten erbjuds en högre grad av individuell frihet. En annan lärdom från erfarenheterna i var att när de ekonomiska vindarna vände och det blev svårt för den invandrade arbetskraften att få arbete, uppstod problem med bostadsbrist som i sin tur följdes av andra sociala problem. fanns inhemska grupper som stod utanför arbetsmarknaden. Åtgärder för att ta till- vara dessa resurser var nödvändiga och i bred politisk samsyn avskaf- fades 1967 systemet för arbetskraftsinvandring. Resultatet var att utomnordiska arbetssökande återigen måste ansöka om och beviljas arbetstillstånd innan inresa till Gästarbetarsystem förekommer alltjämt i andra delar av världen På de flesta håll har gästarbetarprogrammen ersatts av andra former av migrationsprogram, däribland program för säsongs- arbete. I flera Gulfstater, framförallt och , kvarstår dock gästarbetarprogrammen som en viktig källa till arbetskraft. Dessa länder är beroende av lågutbildad arbetskraft från utlandet för att hålla sin egen ekonomi i rullning. Programmen ger migranterna mycket små möjligheter att påverka sin situation. Det är exempelvis sällsynt att en migrant erbjuds per- manent uppehållstillstånd i landet och förbud föreligger såväl för att ta med sig sin familj, som för att gifta sig med en infödd. 16SOU (2005:50). 17SOU (2005:50). Kartläggning av migration och cirkulär migration i Även om det cirkulära elementet inte är inbyggt i dessa system handlar det ofta de facto om cirkulär migration. Många migranter ser sig tvungna att återvända år då det intjänade kapitalet inte är tillräckligt för att etablera ett liv i ursprungslandet.18 Detta, att cirkulera delvis mot sin önskan, kan beskrivas som negativ cir- kulär migration. För många migranter från t.ex. , ett av världens största ursprungsländer för internationell arbetskraft, varav en betydande del arbetar inom ramen för olika gästarbetar- program, är detta en realitet. Av cirka en miljon filippinska migr- anter världen över upplever tre fjärdedelar att de inte kan försörja sig på det som sparats utomlands, utan att de måste åka ut igen. Mer fakta behövs för att förstå den cirkulära migrationen En begränsning i diskussionen om cirkulär migration är bristen på relevant statistik. Mycket få länder för statistik över in- och utresor i landet, vilket gör de cirkulära migrationsmönstren svåra att följa och mäta. är ett land som för denna typ av statistik och av en av de få studier som gjorts kring den kvantitativa före- komsten av cirkulär migration framgår att de cirkulära rörelserna mellan och , primärt till och från och Syd- korea, är omfattande. Framför allt kineser och sydkoreaner som fått permanent uppehållstillstånd eller blivit medborgare i Austral- ien, tycks upprätthålla starka band till sitt ursprungsland. Många väljer också att tillbringa långa perioder där.19 De australiensiska iakttagelserna har kallats det permanentas paradox vilket syftar på att en migrant som har möjlighet att cirkulera kommer att göra detta.20 En slutsats som kan dras är att cirkulär migration fungerar bäst när den sker spontant, dvs. utan styrning i form av statliga interventioner som program och projekt. Det är snarare förut- sättningarna runt omkring som verkar stimulerande eller begräns- ande för den cirkulära rörligheten.21 Ytterligare kunskap om globala cirkulära rörelsemönster behövs för att utveckla den fortsatta internationella diskussionen om cir- kulär migration, dess begränsningar och förtjänster. 18Newland, och Terrazas (2008). 19Newland (2009) samt Newland, och Terrazas (2008). 20Newland (2009). 21Newland (2009). Kartläggning av migration och cirkulär migration i Kommitténs syn på cirkulär migration Politiska och administrativa försök att definiera cirkulär migration resulterar ofta i en styrd form av migration där ett i tiden definierat återvändande till ursprungslandet ingår. Vissa definitioner ligger nära de gästarbetarsystem som förr var vanliga även i vår del av . Det finns flera anledningar till att vidga detta synsätt. Vi vet att en god etablering och integration i destina- tionslandet också bidrar till att skapa goda förutsättningar för indi- viden att lyckas med en eventuell återetablering i ursprungslandet, och därmed kan bidra till att främja den cirkulära migrationens positiva konsekvenser. Utgångspunkten är att migranten själv är bäst skaffad att avgöra när de rätta förutsättningarna för att flytta föreligger. Vi vet också att det finns en stark utvecklingsdimension i migr- ation. Historien har gett oss erfarenhet av att invandring till ett land, såväl i form av efterfrågad arbetskraft och kompetens som genom de sociala, kulturella och ekonomiska bidrag som invandr- ing ger, främjar utveckling. har allt mer uppmärk- samhet, både i forskningsmiljöer och politiskt, ägnats migrationens positiva utvecklingseffekter i det land som migranten kommer ifrån. Det är migranten själv, som genom sina värderingar och handlingar, föranleder denna utveckling. Ambitionen att främja den form av migration, definierad som cirkulär migration, som bidrar till en positiv och önskad utveckling såväl av vårt eget land som i de länder där migranterna har sitt ursprung, förutsätter att vi beaktar migr- antens påverkan på utvecklingen under hela dennes migrationscykel. Denna påverkan sker genom migrantens fysiska närvaro, men den kan också ske på virtuell väg, utan att migranten återvänder till sitt hemland. Vi har konstaterat att cirkulär migration kan ta sig olika form och uttryck beroende på när i migrationscykeln vi studerar den. En person som är nyanländ påverkar utvecklingen utifrån sina speciella förutsättningar medan en person som har bott och verkat i ett land eller under hela sitt vuxna liv, lämnar ett annat avtryck. Anledningarna till att en migrant väljer att flytta har också betyd- else, men utgångspunkten är att alla migranter, oavsett bakgrund, kan lämna positiva bidrag till utvecklingen. Med detta breda synsätt på cirkulär migration vill vi i vår kart- läggning beskriva olika former av cirkulär migration som alla kan Kartläggning av migration och cirkulär migration i ha betydelse såväl för utvecklingen i som i ursprungs- länderna. I och med att den cirkulära migrationen kan ta sig så många olika uttryck måste också den politiska diskussionen om hur denna typ av migration kan främjas, ges ett brett anslag. På samma sätt måste beslut fattas med förankring inom olika politikområden. Mot bakgrund av resonemanget ovan har vi konstaterat att spontan cirkulär migration passar svenska förutsättningar bäst. Det är också denna form av cirkulär migration vi inriktar oss på. 3.2Hur kan man beskriva cirkulär migration med statistik? Hur befolkningen är sammansatt vid ett givet tillfälle är en utgångspunkt för en kartläggning av den cirkulära migrationen till och från . Befolkningen förändras över tiden av att personer tillkommer eller lämnar denna befolkningsgrupp. Detta sker, i vårt sammanhang, vanligen genom en internationell flyttning. Detta kan beskrivas som en stock av en befolkning till vilken det är flöden in eller ut av personer. Stocken, dvs. befolkningen som är folkbokförd i , utgörs av personer som kan bli cir- kulärmigranter eller som redan är cirkulärmigranter. Stocken består av delmängder av hela befolkningen som karakteriseras av olika egenskaper och kan delas in i grupper efter vissa kriterier. Flöden av personer som under ett visst år rör sig över en nationell gräns visar hur vanligt förekommande migration är under en viss tids- period. Uppgifter om migration, och därmed även cirkulär migr- ation, i statistiken är kopplade till folkbokföringen. De personer som inkluderas i SCB:s löpande befolkningsstatistik är de som är folkbokförda här. Man ska folkbokföra sig i om man har avsikt att vistas här, med uppehållsrätt eller uppehållstillstånd, längre än . Utöver de som är folkbokförda finns det ett antal grupper av personer som kan anses ha migrerat hit för att vistas här än eller av andra orsaker inte är folkbokförda här, men som ändå inte enbart är att betrakta som turister eller tillfälliga besökare. I denna grupp finns det naturligtvis avgränsningsproblem avseende vilka av dessa som ska ses som migranter. Kartläggning av migration och cirkulär migration i heller i en statistisk beskrivning av migration baserad på SCB:s befolkningsregister.22 3.3Befolkningen – basen för cirkulär migration Befolkningen i – alla är potentiella cirkulärmigranter I princip är hela befolkning potentiella cirkulärmigranter och en del har redan hunnit med att bo och arbeta en period av sina liv utanför gränser. De som aldrig lämnat kan sen- are i livet såväl flytta ut ur som flytta tillbaka igen – och därmed bli cirkulärmigranter. På samma sätt kan de som tidigare flyttat till , senare i livet lämna landet och därmed bli åter- vandrare och cirkulärmigranter i sitt ursprungsland eller något annat land. /2010 var befolkning 9 340 682 per- soner. Teoretiskt är alla potentiella cirkulära migranter, och av hela befolkningen är födda utomlands och har redan påbörjat sin migrationskarriär. Andelen utrikes födda har ökat kon- tinuerligt och var t.ex. och så låg som fyra pro- cent . enbart till den grupp som är av störst intresse i detta sammanhang, så var andelen födda i länder utanför och EU/EES av befolkningen. En mindre andel av befolkning, , är inte svenska medborgare.23 En annan delmängd av befolkningen i som i det här sam- manhanget kan vara av intresse är personer med invandrar- bakgrund, dvs. där båda föräldrarna är utrikes födda. Exempel visar att många av dem har en relation till sina föräldrars hemland eller hemländer och gärna på något sätt vill påverka utvecklingen där i positiv riktning. I utgörs av befolkningen av personer födda i , men med båda föräldrarna födda utom- lands. Tabellen nedan visar befolkning 2009, och olika del- mängder av befolkningen. Dessa har på olika sätt redan en erfaren- het av migration och kan därför vara mer benägna att bli cirku- lärmigranter. 22Olika kategorier av migranter som av olika anledningar inte finns med i registren beskrivs i kapitel 4. 23SCB, löpande befolkningsstatistik. SOU 2010:40 Kartläggning av migration och cirkulär migration i befolkning 2009 – basen för cirkulär migration Andel (%) av varav födda utanför och EU/EES varav medborgare i ett land utanför och