sou · GXB336 · 2010-01-01 00:00:00 — 1.4Den tidigare behandlingen av frågan Inom har gjorts en genomgång av konven– tionens 50 artiklar och hur svensk lagstiftning och övriga för– hållanden i överensstämmer med dessa. Resultatet har publicerats i departementspromemorian FN:s konvention om rättig– heter för personer med funktionsnedsättning (Ds 2008:23). 8 Principles relating to the Status of National Institutions (The Principles), adopted by General resolution 48/134, slås att en utredning tillsätts för att utreda om nuvarande samhällsorgan var för sig eller gemensamt uppfyller konventionens krav på oberoende mekanismer för att främja och skydda respektive övervaka genomförandet av konventionen. I promemorian redogörs bl.a. för de myndigheter som har olika uppgifter för att bevaka frågor som angår funktionshindrade personers rättigheter eller ansvarar för att övergripande samordna genomförandet av handikappolitiken, dvs. respektive Myndigheten för handikappolitisk samordning, Handisam. Av de totalt 86 remissinstanser som yttrat sig angående departementspromemorian har 29 instanser kommenterat förslagen angående artikel 33. Ingen hade någon invändning mot att ansvaret för övervakningen av genomförandet av konventionen läggs på . När det gäller ansvaret för upp– gifterna att främja och skydda genomförandet finns det däremot delade meningar. Flertalet av de remissinstanser som ansåg att Handisam skulle tilldelas detta ansvar tog dock bara ställning till detta i avvaktan på utredningens resultat. De remissinstanser som kommenterat ansvaret för genom– förandet av konventionen lyfter fram Handisams roll i detta arbete och/eller genomförandet av handlingsplanen för den nationella handikappolitiken. överlämnade regeringen propositionen Mänskliga rättigheter för personer med funktionsnedsättning till där den föreslog att skulle godkänna konventionen. I propositionen konstaterade regeringen att den genomgång som gjorts där svenska förhållanden ställs mot krav och åtaganden i konventionens olika artiklar visar att inte på något område är i sådan avsaknad av lagregler eller ambitioner att konventionen inte skulle kunna ratificeras. Konventionen förutsätter, enligt regeringen, inte några ändringar av svensk lag. bedöms till fullo uppfylla de krav i konventionen som kan anses absoluta. Det gäller t.ex. rätten till liv, frihet och personlig säkerhet i artiklarna 10–14, rätten att inte utsättas för tortyr, våld eller övergrepp i artiklarna 15–17 eller respekten för hem och familj i artikel 23. Det finns emellertid, enligt regeringen, områden där genom– gången visar att det återstår en del arbete innan de mål och krav som följer av dagens lagstiftning kan anses uppfyllda. Det gäller t.ex. artiklarna 8 och 9 om medvetandegörande och tillgänglighet och artikel 27 om arbete och sysselsättning. På dessa liksom på många andra områden pågår enligt regeringen ett ständigt arbete att med riktlinjer, handlingsplaner och program komma närmare ett förverkligande av lagstiftningen och av reglerna i konventionen. Regeringen har, enligt propositionen, för avsikt att utvärdera hur den nationella handlingsplanen för handikappolitiken har utfallit på olika områden inför det uppsatta slutmålet . Med utredningen som bas kan det därefter läggas fast en ny strategi för den framtida handikappolitiken. En utgångspunkt för politiken blir, enligt pro– positionen, konventionens olika artiklar. Angående artikel 33 skrev regeringen följande i propositionen: Bestämmelserna i artikel 33 om konventionens genomförande och om att främja, skydda respektive övervaka genomförandet tillhör de mest diskuterade under remissbehandlingen. Artikelns konstruktion är ny när det gäller en central konvention om mänskliga rättigheter, och tidigare erfarenheter av tillämpningen av den nationella över– vakningen saknas. Sedan remissbehandlingen avslutats har Delega– tionen för mänskliga rättigheter i fått i tilläggsuppdrag av regeringen att utreda vad kravet i artikel 33 att främja, skydda respektive övervaka konventionens genomförande innebär i praktiken och om Handisam, eller något annat samhällsorgan bör anförtros denna uppgift. Uppdraget ska redo– visas . Regeringen bedömde i propositionen att uppgifterna att främja, skydda respektive övervaka konventionens genom– förande enligt punkterna 2 och 3 i artikel 33 i avvaktan på utred– ningen tills vidare kan fullgöras av de organ som redan finns utan särskilt uppdrag. Enligt direktiven ska delegationen samråda med Handisam, de dåvarande ombudsmännen mot diskriminering samt Organisa– tionskommittén med uppgift att bilda Diskrimineringsombuds– mannen och med den nya myndigheten. Delegationen ska också samråda med handikapprörelsen samt andra berörda myndigheter och organisationer. Samrådet har skett genom samtal och möten med företrädare för Handisam, samtliga ombudsmän samt för bildandet av . fortsatt både med Handisam och den nya Diskriminerings– ombudsmannen. Kontakterna med handikapprörelsen har skett genom samtal och möten med projektansvariga och styrgruppen för Agenda 50 – förverkligande av FN:s konvention om mänskliga rättigheter för människor med funktionsnedsättning. Agenda 50 är ett projekt som Handikappförbunden (HSO) startade . Delega– tionen har också medverkat vid seminarier som projektet anordnat. HSO har dessutom lämnat in en skrivelse till delegationen med förslag bl.a. på hur ansvaret bör fördelas. Därutöver har delegationen haft kontakt med bl.a. Barn– ombudsmannen, enhet för funktionshinderfrågor och . Departementspromemorian FN:s konvention om rättigheter för personer med funktionsnedsättning (Ds 2008:23) samt remissvaren på denna har också utgjort underlag för detta betänkande. I departementspromemorian redogörs bl.a. för de myndigheter som har olika uppgifter för att bevaka frågor som angår funktions– hindrade personers rättigheter eller ansvarar för att övergripande samordna genomförandet av handikappolitiken, dvs. Handikapp– ombudsmannen respektive Myndigheten för handikappolitisk sam– ordning, Handisam. Slutsatsen var att det behöver utredas om nuvarande samhällsinstitutioner var för sig eller gemensamt upp– fyller kraven i artikel 33 i FN:s konvention om rättigheter för personer med funktionsnedsättning. Delegationen har även haft kontakter med länder såväl i som andra delar av världen för att ta del av deras arbete för att tillmötesgå kraven i artikel 33. Bland länderna finns såväl de som ratificerat både konventionen och tilläggsprotokollet som de som enbart ratificerat konventionen. Bland länderna finns också de som ännu endast har skrivit under konventionen och tilläggsprotokollet samt de som enbart skrivit under konventionen. En närmare beskrivning av dessa länders arbete med artikel 33 beskrivs i kapitel 2.8. När staterna utser det, eller de, samhällsorgan som ska ansvara för att främja, skydda och övervaka genomförandet av FN:s konvention om rättigheter för personer med funktionsnedsättning ska de enligt artikel 33 punkt 2 beakta de principer som hänför sig till statusen och funktionen hos de nationella institutionerna för skydd och främjande av de mänskliga rättigheterna. Med detta avses de så kallade Parisprinciperna som beskrivs mer ingående i kapitel 2.2. I propositionen Mänskliga rättigheter för personer med funktions– nedsättning1 konstaterar regeringen att det inte finns någon sådan institution i som kan sägas motsvara alla de krav som finns i Parisprinciperna och som kan svara för att övervaka konventionen. Dessutom har kravet att inrätta en nationell mekanism för övervakningen av genomförandet av en konvention om mänskliga rättigheter aldrig förekommit i någon tidigare konvention. Det finns endast i ett tilläggsprotokoll till tortyrkonventionen, se även kapitel 2.6.2. Eftersom konventionen direkt hänvisar till Parisprinciperna anser Delegationen för mänskliga rättigheter i att det är viktigt för den aktuella utredningen att beskriva dessa. Detta görs i kapitel 2.2. I kapitel 2.3 följer en beskrivning av begreppen främja, skydda och övervaka. Enligt uppdraget2 ska delegationen utreda vad kravet att främja, skydda respektive övervaka genomförandet av konven– tionen kan innebära i praktiken. Detta har gjort det nödvändigt att närmare utreda dessa begrepp. 1Mänskliga rättigheter för personer med funktionsnedsättning, regeringens proposition 2008/09:28. 2Tilläggsdirektiv till Delegationen för mänskliga rättigheter i , dir. 2008:92. Slutligen görs en genomgång av samhällsorgan som kan vara tänkbara alternativ för att ansvara för dessa uppgifter samt om några andra länder funnit någon lösning på åtagandena enligt artikel 33 punkt 2. Behovet av nationella institutioner för mänskliga rättigheter diskuterades av för ekonomiska och sociala frågor . Rådet rekommenderade då medlemsstaterna att inrätta nationella kommittéer för mänskliga rättigheter3. Det var innan antog den Allmänna förklaringen om mänskliga rättigheter. Frågan diskuterades på nytt . Då uppmärksammade rådet vilken viktig roll nationella institutioner skulle kunna spela i främjandet och skyddandet av mänskliga rättigheter och medlemsstaterna inbjöds att inrätta sådana4. Parisprinciperna formulerades den 7–i under den första internationella workshopen om nationella institutioner för främjande och skydd av mänskliga rättigheter. De går under namnet Principles relating to the status of national institutions eller kort Parisprinciperna och antogs av . Generalförsamlingen erinrar, i den resolution där – principerna ingår som bilaga, om vikten av att medlemsstaterna i överensstämmelse med nationell lagstiftning inrättar nationella institutioner för främjande och skydd av mänskliga rättigheter. Generalförsamlingen erinrar också om betydelsen av att dessa institutioner ska vara självständiga och uppmanar staterna att beakta Parisprinciperna vid inrättandet. I Parisprinciperna fastställdes alltså vad som bör gälla rörande nationella institutioners arbete med att främja respekten för mänskliga rättigheter. De behandlar institutionernas kompetens, mandat, arbetsuppgifter, sammansättning och finansiering. 3Economic and resolution 2/9, , sect. 4Economic and resolution 772 B XXX , . 5General resolution 48/134, . bildades av nationella institutioner för mänskliga rättigheter som samlats i för en internationell kon– . Syftet med ICC är att samordna aktiviteterna i det nätverk som finns av sådana institutioner. ICC:s möten hålls under beskydd av och i samarbete med kontoret för FN:s högkommissarie för mänskliga rättigheter, i fortsättningen benämnt . Det finns skillnader när det gäller vilka mandat olika länders nationella institutioner för mänskliga rättigheter har men ett krav är att de måste leva upp till Parisprinciperna för att kunna godkännas/ackrediteras som en national rättigheter., En institution ackrediteras av ICC, ICC har tagit fram riktlinjer för den ovan nämnda ackrediteringsprocessen6. De delar in institu– tionerna i följande kategorier utifrån Parisprinciperna7: A.I överensstämmelse med kraven i Parisprinciperna, A(R). Ackreditering med reservation med anledning av bristfälligt inlämnat underlag, Antingen uppfyller institutionen inte helt kraven i Parisprinciperna eller så har de lämnat in ett så bristfälligt material att ett beslut inte kan fattas. C.Uppfyller inte kraven i Parisprinciperna. fanns det 64 institutioner som hade A-status. De fyra tidigare diskrimineringsombudsmännen i har haft denna status genom den tidigare Ombudsmannen mot etnisk diskriminering. Den nya som inrättades som myndighet håller nu på att ansöka om sådan. Signalerna från ICC är att ombudsmannen, även med de avsteg från principerna som delegationen påpekar längre fram, väl uppfyller de krav som ställs för en A-status. 6Guidelines for Accreditation & Re-Accreditation of National Human Rights Institutions to , version 3 – , Promotion and Protection of Human Rights, 21 to Report and Recommendations of the Sub-Committee on Accreditation, Handböcker till stöd för arbetet Nedan görs en beskrivning av kraven på en nationell rättigheter utifrån Parisprinciperna. Denna kompletteras med rekommendationer som görs i FN:s och stärkandet av nationella institutioner för främjande och skyddande av mänskliga rättigheter8, fortsättningsvis kallad FN:s institutioner. Som stöd för implementeringen av den nya konventionen skrev , FN:s MR-kontor och the Interparliamentary Union tillsammans en handbok, FN:s . Även denna handbok utgår ifrån Parisprinciperna. Syftet är att handböckerna ska fungera som vägledning vid inrättandet eller utnämningen av en rättig– heter. 2.2.2Kraven på en nationell rättigheter De krav som kan utläsas ur Parisprinciperna när det gäller en nationell och skyddande av mänskliga rättigheter kan delas in i fyra delar: -befogenheter och ansvar, -sammansättning och garantier för oberoende och mångfald, -statusen för kommissioner som har en halvjuridisk befogenhet. Här nedan följer en utförlig genomgång av principerna som är grundläggande för det fortsatta arbetet. 8National Human Rights Institutions, A Handbook on the and Strengthening of National Institutions for the Promotion and Protection of Human Rights, Professional Training Series No 4, Centre For Human Rights 1995, . 9From Exclusion to Equality, Realizing the rights of persons with disabilities, Handbook for Parliamentarians on the Convention on the Rights of Persons with Disabilities and its Optional Protokoll, No 14-2007, /disabilities/default.asp?id=212 Den nationella bör enligt paragraf 1 och 2 under rubriken och ansvar i – principerna ha: -en lagstadgad befogenhet att främja och skydda mänskliga rättig– heter, -ett så brett uppdrag som möjligt, -ett uppdrag som är tydligt formulerat i landets grundlag eller annan lagstiftning där också sammansättning och befogenheter specificeras. Enligt paragraf 3 bör en nationell institution ha följande uppgifter: -på uppdrag från annan myndighet eller på eget initiativ kunna lämna synpunkter, rekommendationer, förslag och rapporter till regeringen, eller annat organ på alla områden som rör främjandet och skyddandet av mänskliga rättigheter, -granska lagar, förordningar och andra regler samt propositioner och andra förslag och när det bedöms lämpligt lämna förslag på ändringar så att dessa överensstämmer med de grundläggande principerna för mänskliga rättigheter, -själv kunna besluta vilka kränkningar av de mänskliga rättig– heterna den avser att ta upp, -kunna ta fram rapporter om situationen i landet när det gäller de mänskliga rättigheterna, -uppmärksamma regeringen på situationer där mänskliga rättigheter kränks och om nödvändigt kunna uttrycka synpunkter på förslag och reaktioner från regeringen, -verka för och säkerställa harmonisering av nationell lagstiftning, föreskrifter och tillämpningar med internationella instrument för mänskliga rättigheter som landet ratificerat, -uppmuntra till ratificering av dessa instrument och säkerställa genomförandet av dessa, -bidra till de rapporter som landet ska lämna till FN:s över– vakningskommittéer och göra oberoende uttalanden med anled– ning av detta, -kunna samarbeta med olika organ inom FN-systemet, regionala institutioner och nationella institutioner i andra länder, -bistå i utarbetandet av program för utbildning och forskning om mänskliga rättigheter och medverka i genomförandet av dessa på skolor och universitet samt bland yrkesverksamma, -ge publicitet åt de mänskliga rättigheterna och åt åtgärder för att bekämpa alla former av diskriminering (särskilt rasdiskriminering) genom att öka allmänhetens medvetande, särskilt genom infor– mation, utbildning och massmedia. Sammansättning och garantier för oberoende och mångfald Enligt Parisprinciperna bör den nationella institutionen och dess medlemmar garantera en bred representation. Den bör bestå av företrädare för: -frivilligorganisationer som ansvarar bl.a. för frågor som rör mänskliga rättigheter samt fackföreningar och yrkesföreningar, -olika filosofiska och religiösa inriktningar, -universitet och experter, -(i rådgivande funktion). Den nationella institutionen bör finansieras på ett sådant sätt att arbetet underlättas. Finansieringen ska möjliggöra att institutionen har den personal och de lokaler som den behöver för sitt arbete. Detta för att institutionen ska kunna vara oberoende av regeringen. Institutionen ska inte heller vara föremål för sådan finansiell kontroll att det påverkar oberoendet. Inom ramen för sitt arbete bör den nationella institutionen enligt Parisprinciperna: -själv kunna ta ställning i alla frågor som ryms inom ramen för dess befogenheter, -kunna höra vilken person som helst och samla in information och rapporter som är nödvändiga för att kunna analysera situationer som faller inom kompetensområdet, -kunna rikta sig till allmänheten direkt eller genom massmedier, framförallt för att publicera sina åsikter och rekommendationer, -vid behov tillsätta arbetsgrupper och inrätta lokala eller regio– nala sektioner för att bistå institutionen att fullgöra sina upp– gifter, -upprätthålla samråd med andra organ med ansvar för främjande och skyddande av mänskliga rättigheter (särskilt ombudsmän, förlikningsmän och liknande institutioner), -utveckla kontakter med frivilligorganisationer som arbetar med främjande och skyddande av mänskliga rättigheter, ekonomisk och social utveckling, bekämpande av rasism och skyddande av särskilt utsatta grupper. Statusen för kommissioner som har en halvjuridisk befogenhet En nationell institution kan enligt Parisprinciperna ges rätt att höra och beakta klagomål och uppvaktningar som rör individuella ärenden. Anmälningar ska då kunna lämnas in av enskilda, deras företrädare, tredje part, frivilligorganisationer, fackföreningar eller andra organisationer som företräder enskilda. I sådana ärenden kan uppgiften baseras på följande principer: -försöka nå en frivillig överenskommelse genom förlikning eller, inom de gränser som lagstiftningen föreskriver, genom bindande beslut eller om nödvändigt baserat på förtroende, -informera den som gjort anmälan om dennes rättigheter, särskilt möjligheten till kompensation och underlätta tillgängligheten till sådana, -utreda alla klagomål och uppvaktningar eller inom ramen för lagen förmedla dem till annan myndighet med befogenhet inom området, -ge rekommendationer till andra myndigheter, särskilt genom att föreslå tillägg eller ändringar av lagar, föreskrifter och förvaltnings– praxis, särskilt om dessa har skapat svårigheter för människor som har gjort anmälningar för att kunna utöva sina rättigheter. De principer som avser handläggningen av klagomål benämns i Parisprinciperna som tilläggsprinciper. De riktar sig enbart till institutioner som getts en halvjuridisk ställning. 2.2.3Handböckerna för vägledning i arbetet I FN:s utgår författarna från de ovan beskrivna Parisprinciperna och beskriver hur dessa kan behöva anpassas med hänsyn till uppgiften att främja, skydda och övervaka genomförandet av konventionen om rättigheter för personer med funktionsnedsättning. Bland annat ska institutionerna vara tillgängliga för personer med funktionsnedsättning. Även informationsmaterial och utbildnings– program måste vara tillgängliga. I handboken konstateras att natio– nella institutioner för mänskliga rättigheter kan behöva justera sina rutiner för medling och förlikning för att försäkra sig om att personer med funktionsnedsättning och deras företrädare har tillgång till processen. När ett land ska besluta om att inrätta en institution eller ge uppgiften enligt artikel 33 punkt 2 till någon existerande sådan bör man, enligt handboken, tänka på följande: -Överensstämmer institutionen med Paris-principerna? -Har institutionen ett mandat som täcker konventionen? -Har institutionen experter på konventionen, mänskliga rättig– heter och/eller funktionsnedsättningar? -Har institutionen tillräckliga personalresurser och tid för att främja, skydda och övervaka konventionen, som den arbetar med sina övriga uppgifter? -Har institutionen personal med egna funktionsnedsättningar? -Är institutionen tillräckligt tillgänglig för personer med funktions– nedsättning och har den en tillgänglighetspolicy? Samtliga dessa frågor är förstås centrala för denna utredning. Författarna av handboken anser att nationella institutioner för mänskliga rättigheter är mest lämpade att ta på sig rollen som oberoende organ i enlighet med kraven i konventionen. FN:s och stärkandet av nationella institutioner I FN:s institutioner beskrivs tre kategorier av institutioner: 1.Kommissioner för mänskliga rättigheter I handboken framhålls vikten av att institutionen ska kunna agera självständigt och oberoende i förhållande till såväl regering, partipolitik och andra som kan tänkas vara i en sådan ställning att de kan påverka dess arbete. konstateras bl.a. att vare sig restriktioner i uppdraget eller oberoendet får bli sådant att det försvårar för institutionen att fullgöra sitt uppdrag effektivt. 2.3Begreppen främja, skydda och övervaka Delegationen ska enligt uppdraget från regeringen utreda vad kravet att främja, skydda respektive övervaka kan innebära i praktiken. Nedan gör delegationen därför en genomgång av de tre begreppen. Delegationen har dessutom valt att utveckla begreppet oberoende eftersom detta tolkas på olika sätt i diskussionerna om vilken eller vilka samhällsorgan som bör få ansvaret för uppgifterna att främja, skydda och övervaka genomförandet av konventionen. till 2008 har en rad statliga utredningar utrett och lämnat förslag som gäller den statliga styrningen och tillsynen. Det är bl.a. , , och förvaltningskommitté. Förutom de ovan beskrivna Parisprinciperna har delegationen också beaktat slutsatser och förslag från dessa utredningar. I FN:s institutioner konstateras att främ– jande (promotion) är en mycket generell term som omfattar ett brett spektrum av möjliga aktiviteter. En nationell institution kan enligt handboken anses svara för främjande av mänskliga rättigheter om dess mål och uppgifter inkluderar: -att informera och utbilda om mänskliga rättigheter, -att gynna utvecklingen av värden och attityder som upprätt– håller de mänskliga rättigheterna, -att uppmuntra till aktiviteter med syfte att försvara mänskliga rättigheter från kränkningar. Olika strategier för det främjande arbetet som nämns är: -informationsmaterial om mänskliga rättigheter, t.ex. konven– tionerna, den nationella institutionen, nationella rapporter till FN:s övervakningskommittéer samt relevant nationell lagstiftning, -arrangemang och aktiviteter som t.ex. seminarier, utställningar och tävlingar, -mediekontakter för att sprida information till allmänheten, -göra myndigheten känd genom kontakter och samarbete med andra. En uppgift som lyfts fram särskilt är utbildning och träning. Nationella institutioner kan spela en värdefull roll genom att utbilda om internationella och nationella normer för mänskliga rättigheter. Att informera och utbilda innebär enligt handboken att skapa medvetenhet och sprida kunskap om mänskliga rättigheter. Skyddet av de mänskliga rättigheterna är beroende av att människor har kunskap om sina rättigheter och de verktyg som finns för att genom– driva dessa. Olika aktörer måste också göras medvetna om sitt eget personliga ansvar som följer av internationell och nationell lag– stiftning och därmed både risken att kränka och möjligheten att skydda de mänskliga rättigheterna. överlämnade ett del– betänkande till regeringen om myndigheternas opinionsbildande Kommittén har definierat opinionsbildning som en extern informationsaktivitet riktad mot allmänheten i syfte att aktivt påverka dess kunskaper, attityder eller beteenden i en avsedd riktning. Kommittén konstaterar att informationsverksamhet, inklusive sådan som kan bedömas som opinionsbildande, är ett av de medel som myndigheterna förfogar över för att genomföra den av och regeringen beslutade politiken på det aktuella området. Informationsverksamheten är ett komplement till myndigheternas administrativa och ekonomiska styrmedel.