sou · GXB383d2 · 2010-01-01 00:00:00 — för olika grad av förändring i ett givet tidsperspektiv Ett styrmedel är statens verktyg för att åstadkomma de önskade förändringarna. Styrmedel kan värderas efter kriterierna kostnadseffektivitet, måluppfyllelse och dynamisk effektivitet samt statsfinansiella konsekvenser och fördelningseffekter. Avvägning till ett samlat förslag Uppskatta en rimlig takt, dvs etappmål till år 20XX genom att väga av kostnad och nytta för olika åtgärds- och styrmedelskombinationer. Finns tillräckligt underlag som stödjer förslaget? PM 9 Samhällsekonomiska konsekvensanalyser i miljöarbetet Betydelsen av att del I av konsekvensanalysen görs noggrant och välstrukturerat kan inte nog poängteras, eftersom denna del utgör grunden för nästa steg. Är inte grunden av god kvalitet, riskerar del II att dölja stora osäkerheter i stället för att hantera dem. Risken är då också att förslagen till åtgärder och styrmedel inte löser det underliggande problemet. 4.2Konsekvens- och styrmedelsanalys del II Del II av en konsekvensanalys inkluderar styrmedelsanalys. Detta steg är en iterativ (återkommande) process; genom att bedöm- ningen av konsekvenser upprepas för olika alternativ för hur snabbt en förändring ska genomdrivas, dvs. olika ambitionsnivåer för ett visst etappmål i ett givet tidsperspektiv. Därigenom skapas ett beslutsunderlag med olika handlingsalternativ. I del II av analysen har svårigheter uppstått genom att begrepp inte används på ett entydigt sätt av olika discipliner. Begrepp som behöver definieras är t.ex.: Åtgärd – en fysisk eller beteendemässig förändring i syfte att minska negativ eller öka positiv miljöeffekt. Styrmedel – statens verktyg att få åtgärderna genomförda, som t.ex. lagstiftning, skatter, avgifter, subventioner eller informa- tion. Samhällsekonomisk kostnad – resursåtgången för att genomföra en åtgärd, t.ex. material, tid och lägre bekvämlighet inklusive administrativa och andra kostnader för styrmedlet. Resurs- kostnaden kan uppskattas genom att jämföra med resursernas alternativa användning, som för många resurser speglas av marknadspriset. Dock har inte alla resurser ett marknadspris. Statsfinansiell kostnad – utgifter för staten. Att identifiera åtgärder och beskriva konsekvenserna handlar dels om kostnaderna för förändring, dels om i vilken grad problemet löses, dvs. nyttan av åtgärden. Tidsperspektivet är viktigt vid be- dömning av enskilda åtgärder; åtgärder som framstår som mycket dyra på kort sikt kan vara kostnadseffektiva på och tvärt om3. Som tidigare påpekats kan allt inte kvantifieras. PM 9 Samhällsekonomiska konsekvensanalyser i miljöarbetet det lättare att kvantifiera en utsläppsminskning än den förändring i miljökvalitet som minskningen medför. Som ett alternativ till att kvantifiera och värdera nyttan beskrivs problemet och dess konsekvenser så klart och tydligt som möjligt. Detta underlättar en transparent avvägning av vilka kostnader som kan vara motiverade för att lösa problemet. Se vidare t.ex. , Heinzerling & Morgernstern (2009). En styrmedelsanalys är en värdering av de verktyg som kan användas för att nå ett fastställt mål. I denna analys kan det även vara motiverat att utvärdera befintliga styrmedel som är avsedda att lösa problemet eller andra närliggande problem. är det effektivare att förändra i befintliga styrmedel än att införa nya. Vid val av styrmedel måste flera ställningstaganden göras; det finns inget generellt svar på vad som är att göra saker rätt. Dessutom är rådigheten över de tillgängliga styrmedlen ofta spridd över flera nivåer, internationellt, nationellt samt regionalt och lokalt. På den nationella nivån kan analysen beakta huruvida säker- het i måluppfyllelse eller kostnadseffektivitet är viktigast i den specifika situationen, vilka transaktionskostnader olika styrmedels- alternativ medför och vilka typer av osäkerheter som kan respek- tive inte kan hanteras med ett visst styrmedel. Fördelningseffekter och påverkan på näringslivets konkurrenskraft eller administrativa kostnader4 bör så långt möjligt analyseras. Alternativa styrmedel för att nå samma mål bör grovt beskrivas och jämföras. Därigenom ska framgå att det förslag som läggs bygger på en – i sammanhanget lämplig – avvägning mellan rele- vanta, men inte alltid förenliga, kriterier, som t.ex. kostnads- effektivitet och potential för måluppfyllelse. För miljöproblem som kännetecknas av en kraftigt stigande marginell skadekostnad eller risk för tröskeleffekter kan ett styrmedel som har lägre potential för måluppfyllelse, men premierar kostnadseffektiva åtgärder, vara avsevärt mindre samhällsekonomiskt effektivt än ett styrmedel som genererar en säkrare måluppfyllelse till priset av högre åtgärdskost- nader. För miljöproblem som kännetecknas av en relativt marginell skadekostnad inom en viss omfattning av påverkan, är det av större vikt att kostnadseffektiva åtgärder premieras. Slutresultatet av en väl genomförd konsekvensanalys ger en del av beslutsunderlaget för att politiskt väga av en rimlig ambitions- nivå i etappmål och vilka styrmedel som ska användas. 4 I dessa delar ska de krav som ställs i Förordning (2007:1244) om konsekvensutredning vid regelgivning beaktas. PM 9 Samhällsekonomiska konsekvensanalyser i miljöarbetet redovisas konsekvenserna såväl kvalitativt som kvantitativt. Värdet av en förbättring eller försämring i miljökvaliteten kan vara svårt att fånga, särskilt när det handlar om andra värden än direkta användarvärden. Icke-linjära miljöproblem, dvs. risken för irre- versibla och katastrofala effekter, liksom osäkerhet om kopplingen mellan ekosystemen och det ekonomiska värdet av förändringar i miljökvaliteten, gör det mycket komplicerat att jämföra kostnader och nyttor för olika handlingsalternativ. Trots osäkerheten behövs en beskrivande jämförelse av kostnaden och det problem som löses, dvs. Utredningen har identifierat några områden där det finns behov av att utveckla tillämpningen av samhällsekonomiska analyser i miljö- målssystemet. Metodutveckling av stegen i en konsekvensanalys Metodutveckling av de principiella stegen i en konsekvensanalys redovisades i föregående avsnitt i denna promemoria. Det är i detta avseende även viktigt att det samhällsvetenskapliga perspektivet kommer med från början i ett utredningsarbete. Därigenom säker- ställs att det tas fram rätt och tillräcklig information för att genom- föra analyser av tillräckligt god kvalitet i del II. Entydig användning av begrepp Begrepp måste användas på ett entydigt sätt eftersom rådande begreppsförvirring, framför allt mellan olika sakkompetenser, kan komplicera samarbetet såväl inom som mellan myndigheterna. Transparenta metoder och arbetssätt för att öka jämförbarheten mellan olika förslag behöver utvecklas – naturligtvis med respekt för att allt inte kan kvantifieras. Det innebär t.ex. att alla beräk- ningar redovisas, liksom antaganden och hur osäkra olika antagan- den är etc. PM 9 Samhällsekonomiska konsekvensanalyser i miljöarbetet Då nyttan inte kan värderas kan avvägningen av vilka kostnader som är motiverade i stället baseras på en tydlig beskrivning av problemet och dess konsekvenser. Väga av ambitionsnivån i en konsekvensanalys Baserat på en god analys i del I och jämförelse av olika problem- beskrivningar behövs verktyg för att bestämma ambitionsnivån i del II av konsekvensanalysen. För att avgöra hur mycket arbete som bör läggas på analysen i del II behövs kriterier som t.ex. hur allvarligt problemet är, hur svårlöst det är och storleksordningen på kostnaderna för att lösa det. Olika ambitionsnivåer beroende på sammanhang är nödvändigt eftersom myndigheterna har begrän- sade resurser i form av arbetstid och det är väsentligt att denna satsas på de frågor som är mest angelägna att analysera. Med modeller avses verktyg som kan ge kunskap om ekonomiska, strukturella och miljömässiga effekter av beslut inom miljö- området, och belysa vad som är ekonomiskt och tekniskt möjligt att genomföra6. Ekonomiska modeller kan på ett systematiskt och teoretiskt underbyggt sätt analysera effekter på olika delar i eko- nomin. Men det finns även utvecklingsbehov vad gäller ekologiska modeller för problemanalysen i del I av en konsekvensanalys. Matematiska modeller förutsätter att de viktigaste aspekterna kan kvantifieras och att sambanden kan beskrivas på ett menings- fullt sätt i matematiska termer. Forskare som utvecklar och arbetar med modeller är vanligtvis mycket medvetna om möjligheter och begränsningar med modellanalyser, dvs. vilken typ av slutsatser som kan dras givet de begränsningar som finns i en specifik modell. Mottagarna av analysresultaten är dock inte alltid lika införstådda med hur resultaten kan tolkas. Resultaten bör därför diskuteras mot bakgrund av de antaganden och avgränsningar som görs i modellen. För riktigt storskaliga förändringar, som kan komma att påverka hela det ekonomiska systemet, behövs även modeller som inte är lika formella, matematiska och kvantifierbara utan mer kon- ceptuella/strukturella. För att bättre kunna bedöma sannolika konsekvenser av kom- plexa och storskaliga förändringar behöver befintliga modeller för- 6 m.fl. 2003. PM 9 Samhällsekonomiska konsekvensanalyser i miljöarbetet bättras och fler modeller utvecklas. Samma slutsats har dragits av (2008) och Statskontoret (2009). För att utveckla tillämpningen av konsekvens- och styrmedels- analyser i miljöarbetet behövs en myndighetsgemensam plattform, gärna med forskaranknytning. Plattformen behöver en bas av miljöekonomisk kompetens, som kompletteras med annan sak- kompetens i aktuella frågeställningar. De myndigheter som har en kritisk massa av miljöekonomisk kompetens för att hantera denna uppgift är och . Eftersom har flera slag av ansvar i miljömålssystemet bedömer utredningen att har bättre förutsättningar att samordna en myndighets- gemensam plattform på en mer neutral grund. Dessutom är genom olika uppdrag involverat i och för- trogen med miljömålssystemet. Statskontoret har tidigare föreslagit att det vid inrättas ett miljöekonomiskt råd med representanter för åtminstone berörda departement, myndigheter och forskarvärlden. Statskontoret motiverar sitt förslag att lägga denna funktion på med att myndigheten inte har eget sakansvar då det gäller att genomföra miljöpolitiken. Vidare föreslår Stats- kontoret att får förstärkta resurser, men man avråder starkt från att finansiera denna förstärkning genom att omfördela miljöekonomiska resurser från Naturvårdsverket.7 Utredningen har även övervägt möjligheten att utveckla en funktion för kvalitetsgranskning av genomförda konsekvens- analyser inom enligt modell (se kapitel 3). Utredningens tidsramar har inte medgivit en djupare analys och konkretisering av förslaget för svenska förhållanden. har tidigare föreslagit att utser en centralt placerad grupp, för en period , för att bl.a. stödja och kontrollera genomförandet av konsekvensanalyser8. Utöver rådgivning och granskning skulle gruppen kunna utse och premiera goda exempel. PM 9 Samhällsekonomiska konsekvensanalyser i miljöarbetet , , , T, Wadeskog, A., , ., Hochschorner, E. och V. , 2003. Ekonomi, energi och miljö – metoder att analysera samband. FOI MEMO, Dnr 02-3147:3, 185. , Heinzerling & Morgernstern, 2009. Reforming Regulatory Impact Analysis. Resources for the Future Report, . Miège R, 2009. är det bråttom! Konsekvensanalyser steg för steg – Handled- ning i samhällsekonomisk konsekvensanalys för . Ekonomiska konsekvenser i myndigheternas miljöarbete – förslag till förbättringar. framework for effective and efficient environmental policies. ENV/EPOC(2008):7 Miljömålsrapporteringen – för mycket och för lite. Statskontoret, 2009. Miljöekonomiskt arbete vid Konjunkturinsti- tutet. Statskontoret rapport 2009:3. & H. , 2005. Kostnadseffektiva styrmedel i den svenska klimat- och energipolitiken? Metodologiska fråge- ställningar och empiriska tillämpningar. Specialstudie Nr 8, , . PM 10 Nationella myndigheters ansvar i miljömålssystemet Lägesbeskrivning för sektorsintegreringen............... Överväganden beträffande sektorsansvar ................. PM 10 Nationella myndigheters ansvar i miljömålssystemet Myndigheterna i miljömålssystemet får ett tydligare ansvar i sina instruktioner att verka för att miljömålen nås. Särskilt sektorsansvar för miljöarbetet ersätter särskilt sek- torsansvar för miljömålsarbetet som begrepp, och en likalydande formulering förs in i instruktionerna för berörda myndigheter. , , , , För- svarsmakten, , , Livsmedelsver- ket, , Myndigheten för samhällsskydd och bered- skap, , , , , , , , och får ett särskilt sektorsansvar för miljöarbetet. särskilda sektorsansvar för miljöarbetet vidgas till att även gälla samhällsplanering. sektorsansvar utvecklas till att även omfatta kulturmiljöfrågor, och Socialstyrel- sen får återigen ett särskilt sektorsansvar för miljöarbetet som innefattar förebyggande miljörelaterade hälsofrågor. Ett rapporteringsansvar förs in i sektorsmyndigheternas instruktioner. I denna PM används begreppen miljökvalitetsmål och miljömål. Med miljökvalitetsmål avses endast de sexton nationella miljökva- litetsmålen. Med miljömål avses samtliga måltyper inom miljömåls- systemet. Utredaren har haft i uppgift att utreda hur miljömålssystemets organisation och ansvarsfördelning bör utvecklas för att få en ökad och mer effektiv samordning och styrning av miljöarbetet. De huvudfrågor som ställts om ansvar och roller i systemet gäller om ansvarsfördelningen är ändamålsenlig, hur ansvaret kan bli tydligare och om alla typer av ansvar behövs. Nationella myndigheter kan beröras av målansvar, sektorsansvar eller ansvar för övergripande miljömålsfrågor. Vissa myndigheter har flera av dessa ansvar; har alla tre typerna av ansvar. och har både mål- och sektors- ansvar. Det kan övervägas om det är befogat att ha kvar både målansvar och sektorsansvar i miljömålssystemet. Betydelsen av mål- och PM 10 Nationella myndigheters ansvar i miljömålssystemet sektorsansvaret och hur de förhåller sig till varandra har bl.a. dis- kuterats med de myndigheter som har båda ansvaren. Ingen av de berörda myndigheterna ser ett problem i de dubbla ansvaren. Mål- ansvaret innebär, för dessa myndigheter, en tyngdpunkt i uppfölj- ning och bevakning samt genomförande i ett miljömålsperspektiv. Sektorsansvaret tillför ett bredare miljöansvar än miljömålsansva- ret, dvs. att bidra till alla miljökvalitetsmål. Mål- och sektorsansvar kompletterar således varandra och fyller olika syften. Med andra ord behövs båda typerna av ansvar i miljömålssystemet. I PM 3 och betänkandets kapitel 3 konstateras att de över- gripande miljömålsfrågorna bör utgå ur miljömålssystemet. Det betyder att myndigheternas ansvar för dessa frågor utgår. I stället ges berörda myndigheter ett särskilt sektorsansvar för miljöarbetet. Föreliggande promemoria utgör underlagsmaterial till betänkan- dets kapitel 3, 5 och 6. Innebörden av de miljömålsansvariga myndigheternas miljömåls- ansvar är formulerad i berörda myndigheters instruktioner1. 2.1Överväganden beträffande miljömålsansvariga myndigheter Uppföljning, utvärdering och rapportering Miljömålsansvaret har enligt utvecklats och blivit alltmer inarbetat2. Allteftersom miljömålssystemet utvecklats har även ansvarsfördelningen mellan målmyndigheterna klargjorts, framför allt vad gäller uppföljning och utvärdering. De målansva- riga myndigheterna rapporterar i det befintliga systemet avstämda och förankrade underlag till . 1Förordning (2007:1052) med instruktion för , Förordning (2007:1064) med instruktion för Kemikalieinspektionen, Förordning (2008:452) med instruktion för , Förordning (2008:1233) med instruktion för geologiska undersökning, Förordning (2007:1046) med instruktion för , Förordning (2007:1042) med instruktion för , Förordning (2007:1065) med instruktion för . PM 10 Nationella myndigheters ansvar i miljömålssystemet I betänkandets kapitel 5 föreslås att övertar uppgifter i fråga om miljömålsuppföljning, dvs. övertar samordningsuppdraget för miljödata- försörjning och miljömålsuppföljning. De målansvariga myndig- heterna ska alltså även fortsättningsvis rapportera avstämda och förankrade bedömningar, men till . Bedömning- arna och underlagen ska tas fram i samråd med berörda myndig- heter och vara avstämda med berörda aktörer. Med information avses att kommunicera med statliga aktörer inom miljömålssystemet och involvera icke-statliga aktörer i arbetet för att nå miljökvalitetsmålet. Dock behöver miljökvalitetsmålen eller miljömålssystemet i sig inte nödvändigtvis kommuniceras till all- mänheten. Respektive myndighet bedömer själv hur kommunika- tionen ska gå till och vem informationen ska riktas till. har konstaterat att ansvaret för att lämna förslag vad gäller förändring av ramverket av t.ex. styrmedel behöver utvecklas och förtydligas ytterligare3. De miljömålsansvariga myndigheternas ansvar för utveckling bör därför bl.a. innefatta att medverka i utveckling av strategier och förslag genom bered- ningen samt att vid förfrågan från beredningen lämna skriftliga underlag på särskilt uppdrag från regeringen utveckla strategier och för- slag, enskilt eller i samverkan med andra myndigheter. Verka för att miljökvalitetsmålen nås En svaghet i dagens miljömålssystem är att det inte tydligt framgår att de miljömålsansvariga myndigheterna har ansvar för att verka för att miljökvalitetsmålen nås. Av målmyndigheterna har enbart PM 10 Nationella myndigheters ansvar i miljömålssystemet geologiska undersökning tydligt i sin instruktion att ansvaret innefattar att inom myndighetens verksamhetsområde verka för att miljökvalitetsmålet nås. Tydligare och likalydande uppdragsbeskrivningar behövs därför i myndigheternas instruk- tioner för att säkerställa att miljöarbetet prioriteras. Det behöver tydliggöras att de miljömålsansvariga myndigheterna har ansvar för att vidta åtgärder som bidrar till att miljökvalitets- målen nås. Åtgärder ska vidtas dels inom ramen för myndighetens verksamhet, dels genom att driva på åtgärdsarbetet gentemot de aktörer som finns inom myndighetens verksamhetsområde. Verk- samhetsområdet beskrivs av de styrdokument som definierar myn- dighetens ansvar. Ansvaret preciseras genom likalydande uppdragsbeskrivningar i de berörda myndigheternas instruktioner, enligt följande. Myndigheten X har ett målansvar för miljökvalitetsmålet x. Myndigheten ska följa upp och utvärdera hur miljökvaliteten utvecklas i förhållande till miljökvalitetsmålet. Myndigheten ska verka för att målet nås och genomföra åtgärder för att myndigheten och aktörerna inom myndighetens verksamhetsområde ska integrera miljö- frågorna i sina verksamheter. Myndigheten ska bistå x-beredningen i arbetet med att utveckla strategier som ska bidra till att målen nås. Myndigheten ska i fråga om uppföljning och utvärdering rapportera till och samråda med om vilken rapportering som behövs. På förfrågan från x-beredningen ska myn- digheten lämna underlag till x-beredningen. Se även Författningsförslag med instruktionsförslag för Natur- vårdsverket och . Utredningen föreslår inga förändringar i fördelningen av miljö- målsansvaren mellan myndigheterna. PM 10 Nationella myndigheters ansvar i miljömålssystemet Med sektorsintegrering menas att ett politikområde, som t.ex. miljö eller jämställdhet, integreras i den aktuella sektorsmyndig- hetens arbete i syfte att säkerställa att frågan beaktas när myndig- heten fullgör sin huvuduppgift. Inom miljöområdet utgår sektors- ansvaret från antagandet att miljöproblemen inte kan lösas av enbart miljöaktörerna eller genom traditionell styrning. I stället måste miljöhänsyn aktivt integreras i verksamheten inom de sekto- rer i samhället som påverkar miljön. Fullständig sektorsintegrering innebär att, i politikens alla stadier av tillkomst och genomförande, ta hänsyn till den aspekt som ska integreras. Förutsättningarna för framgångsrik sektorsintegrering av miljö- aspekter kan sammanfattas som förtroende, ägarskap, kapacitet och kunskap. Det behövs också institutioner som gynnar sektorsansva- ret för miljöfrågor. Regeringen har en ledande roll. Därför har god dialog och fungerande utbyte mellan departement och sektorer stort värde. Dessutom behövs konsekvensanalyser och återblick- ande granskning. Komplexitet och målkonflikter måste erkännas som nya redskap och lärandeplattformar utvecklas.4 Sektorsintegrering i ett internationellt perspektiv Behovet att integrera miljöhänsyn i alla sektorer påtalas i många internationella sammanhang. Det var en av grundtankarna i . Idéerna fanns med vid om miljö och utveckling i och i grundprinciperna för Agenda 216. Inom EU finns sektorsintegrering med bl.a. i grundlagen7 och i det sjätte miljöhandlingsprogrammet. I Amsterdamfördraget stärktes principen om sektorsintegrering, och året efter initie- rades den s.k. Cardiffprocessen för miljöintegrering inom trans- port-, energi- och jordbrukssektorerna. Efter hand har arbetet utvecklats till att omfatta nio områden sorterande under ansvariga ministerråd. Principen om sektorsintegrering har stärkts, 4Nilsson & Eckerberg 2007. 5United Nations World Commission on Environment and Development, 1987. 7EU:s grundlag artikel 6: Miljöskyddskraven skall integreras i utformningen och genom- förandet av gemenskapens politik och verksamhet enligt artikel 3, särskilt i syfte att främja en hållbar utveckling. PM 10 Nationella myndigheters ansvar i miljömålssystemet t.ex. när det gäller kraven på miljöbedömningar av planer och pro- gram som tas fram av myndigheter.8 pekas ofta ut som ett föregångsland i utveckling och implementering av sektorsintegrering9. I svensk miljöpolitik betonas vikten av att alla aktörer tar ett miljö- ansvar. Detta gäller såväl den offentliga sektorn som näringslivet, organisationer och enskilda medborgare. Det allmänna sektors- ansvaret för miljön är en utgångspunkt för miljöarbetet och en för- utsättning för omställningen till ett hållbart samhälle.10 Sektorsintegreringen har funnits med i svensk miljöpolitik . Det allmänna sektorsansvaret är fastlagt av i ett flertal propositioner11. I grundlag står att det allmänna skall främja en hållbar utveckling som leder till en god miljö för nuvarande och kommande generationer12. Sektorsansvaret preciserades för 24 utpekade myndig- heter, som fick ett särskilt sektorsansvar för ekologiskt hållbar utveckling13. Detta ansvar omformades 2004 till ett särskilt sektorsansvar för miljömålsarbetet och 18 myndigheter fick då detta ansvar14. Ansvaret innebar att samordna, driva på och följa upp miljöarbetet inom den egna sektorn liksom att rapportera till . Dessutom framhölls de statliga myndigheternas ansvar inom miljöområdet genom att miljö- och resurshushållning skulle integreras i all statlig verksamhet15. har haft i uppdrag att bl.a. precisera sektorsansvaret beträffande trafiksäkerhet och miljö för , , och Luftfartsstyrelsen. Trafikverksutred- ningen ansåg att formuleringen av ansvaret skapar förväntningar på resultat som myndigheterna har svårt att infria med nuvarande mandat. valde emellertid att låta myndig- 1987/88:85. 12SFS 1974:152 kap. 1 § 2. 1997/98:145. 2004/05:150. 2004/05:150. PM 10 Nationella myndigheters ansvar i miljömålssystemet heternas sektorsansvar för miljömålsarbetet vara oförändrat i avvaktan på utredningen om miljömålssystemet.16 Som underlag till utredningens arbete med att analysera sektors- ansvaret har särskilt studerats 5945 En lägesrapport om sektorsansvaret för miljön i jordbruks- och energisektorn. Den är avsedd att användas som diskussions-, planerings- och beslutsunderlag för att stärka sam- hällssektorernas miljöarbete i allmänhet och miljöarbetet i jord- bruks- och energisektorerna i synnerhet. Rapporten belyser inne- börden av det allmänna sektorsansvaret för miljön i praktiken. En underlagsrapport har också beställts från , Sektorsmyndigheternas roll i miljömålssystemet – Rapport till utred- ningen om miljömålssystemet17.