sou · GYB357 · 2010-09-02 00:00:00 — Tiden för eller egen beredning av ansökan om avstående tillkommer. 7.2.3Problem med dagens reglering Ett problem med tillåtlighetsprövningen är att den inte på ett naturligt sätt är infogad i planeringsprocessen enligt väglagen (1971:948) och lagen (1995:1649) om byggande av järnväg (banlagen). Prövningen ska ske på grundval av en vägutredning respektive en järnvägsutredning och avsikten har varit att regeringens beslut ska komma i ett tidigt skede av planeringen. Det har emellertid visat sig vara svårt att genomföra prövningen i ett tidigt skede på det översiktliga underlag som då finns. har ofta ställt krav på kompletterande underlag. Kraven på komplettering är en anledning till att fortsätter planeringen då regeringen handlägger 1Regeringen har avslagit två ansökningar om avstående. I fyra ärenden om avstående vidtog regeringen ingen åtgärd p.g.a. att projektet inte ansågs omfattas av den obligatoriska tillåtlighetsprövningen. De sistnämnda fyra ärendena finns inte med i bilagan. 2I två fall har ansökan om avstående handlagts gemensamt med en ansökan om tillåtlighet för annan sträcka. Tas hänsyn även till dessa ärenden är den genomsnittliga handläggnings- tiden drygt . Det andra skälet för denna parallella planering är önskemålet att hålla den sammanlagda planeringstiden så kort som möjligt. När regeringens beslut väl kommer har planeringen därför vanligen kommit långt. Den nytta som beslutet om tillåtlighet kan få för den fortsatta planeringen blir därmed begränsad. står tillåtlighetsprövningen i många fall för en inte obetydlig del av ett projekts totala planeringstid. Det finns också ett antal problem med den nuvarande avgränsningen av prövningsplikten. På vägsidan har två termer, motorväg och motortrafikled, central betydelse för att avgöra om en väg ska tillåtlighetsprövas. och motortrafikled ska oberoende av sträcka tillåtlighetsprövas. För att en väg ska klassas som motorväg och motortrafikled finns vissa krav som ska vara uppfyllda, vägen ska t.ex. vara fri från korsningar i samma plan och fordon ska inte lämpligen kunna föras in eller ut från vägen annat än vid ändpunkter och särskilt anordnade på- och avfartsvägar (10 kap. 7 § trafikförordningen [1998:1276]). Ett problem är att det avgörande för om en väg är en motortrafikled eller motorväg inte endast är att vägen uppfyller nu nämnda krav. Det krävs dessutom att vägen förklaras för sådan väg i lokal trafikföreskrift (2 § förordningen [2001:651] om vägtrafik- definitioner). Som bestämmelserna är utformade är det avgörande för om tillåtlighetsprövning ska ske i princip om myndigheterna har för avsikt att förklara vägen som motorväg eller motortrafikled när den är färdigbyggd. Förarbetena ger visst stöd för att vägens standard ska vara avgörande. Inte heller det är en bra lösning eftersom en mycket liten skillnad mellan två vägar kan innebära att den ena är prövningspliktig medan den andra inte är det. Som dagens regler ser ut ska ny motorväg och ny motortrafikled tillåtlighetsprövas oberoende av sträcka. Exakt var gränserna går för kompletterande åtgärder på befintliga motorvägar och motor- trafikleder får anses oklart. Regeringen har i några beslut och 2002 ansett att påfarter och avfarter till motortrafikled och motorväg är prövningspliktiga nya verksamheter, men avstått från prövningen.3 I ett senare beslut har regeringen dock ansett trafikplatser och busshållplatser vara kompletteringar till befintliga motorvägar som inte kan anses omfattas av kravet på tillåtlighets- prövning.4 Oklarheten är givetvis inte tillfredställande. 3M1999/2965/Na, M2001/1982/Na och M2002/688/Na. Se bilaga 4. 4M2002/874/Na, M2002/1185/Na och M2002/1548/Na. Enligt dagens bestämmelser ska järnväg avsedd för fjärrtrafik tillåtlighetsprövas. Innebörden av termen fjärrtrafik är oklar, men ger intryck av att det har betydelse om syftet med järnvägen är transport över längre eller kortare sträckor. syfte är inte ensamt avgörande för hur stor miljöpåverkan projektet kommer att medföra och bör därför inte vara avgörande för om tillåtlighets- prövning ska ske. Dagens bestämmelser gör vidare en omotiverad skillnad mellan vägar och järnvägar. Alla nya järnvägar för fjärrtrafik ska tillåtlighetsprövas oberoende av sträcka och bredd. Det gäller även enkelspåriga järnvägar. Nya trefiliga vägar (som inte är motortrafik- led) omfattas däremot aldrig av den obligatoriska tillåtlighets- prövningen. En 2+1 väg tar normalt mer mark i anspråk än en enkelspårig järnväg.5 Även om miljöpåverkan inte per automatik blir större ju mer mark som tas i anspråk är det en faktor som har stor betydelse. Utsläppen är betydligt mindre för järnväg än väg. Möjligheterna att korsa en enkelspårig järnväg är dock mindre än vad som gäller för en trefilig väg. Barriäreffekten är alltså något större. Sammantaget kan dock miljöeffekterna av en enkelspårig järnväg inte anses vara större än de som följer av en trefältsväg. Att alltid kräva tillåtlighetsprövning av ny enkelspårig järnväg framstår därför inte som motiverat. Ombyggnad av en väg eller järnväg är normalt ett betydligt mindre ingrepp än att bygga nytt på en plats där tidigare ingen väg eller järnväg gått. Detta förhållande återspeglas inte i nuvarande regler. Samma krav på tillåtlighetsprövning gäller t.ex. för en ombyggnad av en befintlig trefältsväg till motorväg som för en helt ny motorväg. Som ovan konstaterats har regeringen beslutat att avstå från prövning i relativt stor omfattning. Vart fjärde beslut är ett beslut att avstå från prövningen (40 beslut i sak och 13 beslut att avstå). Den stora andelen beslut om avstående talar för att prövnings- plikten är alltför omfattande. Även om handläggningstiden är kortare för en ansökan om avstående än för en tillåtlighetsansökan är det ett problem att en så stor andel av regeringens beslut är ett beslut att avstå från prövning. Trafikverken har upprättat en begäran, remissinstanser har tagit ställning till behovet av 5 Hur mycket mark som tas i anspråk för ett väg- respektive järnvägsbygge varierar beroende på bl.a. i vilken höjdnivå projektet byggs. I den mån det går att tala om ett normalt projekt ser markåtgången ut som följer: För järnväg krävs (trädsäkring, järnvägsbank och slänter). För en 2+1 väg krävs (siktröjning, slänter och vägbana). tillåtlighetsprövning och regeringen har handlagt ärendet. Sammantaget har ett inte obetydligt arbete lagts ned som inte på något sätt bidragit till den fysiska planeringsprocessen. Vidare innebär det att tid som hade kunnat användas för att driva projektet framåt har gått till spillo. 7.3Regeringen ska avgöra vilka projekt som ska prövas Kommitténs bedömning och förslag: Regeringen bör även i fortsättningen tillåtlighetspröva stora och svåra väg- och järnvägsprojekt. Regeringen ska avgöra vilka projekt som ska prövas. Den nuvarande obligatoriska tillåtlighetsprövningen av vägar och järnvägar ska avskaffas. Skälen för kommitténs bedömning och förslag: För de stora och svåra projekten är ett sådant tidigt besked från regeringen om lokaliseringen som tillåtlighetsprövningen kan ge av stort värde. Eftersom tillåtlighetsbeslutet är bindande för den efterföljande prövningen underlättar det den fortsatta planeringen. tar tillåtlighetsprövningen tid och resurser i anspråk och bör därför bara genomföras när det är motiverat. Till de projekt som bör tillåtlighetsprövas hör enligt kommitténs bedömning dels projekt där det finns alternativa sträckningar att överväga, flera starka och svårförenliga intressen samt många motstridiga synpunkter på valet, dels stora tekniskt komplicerade projekt med betydande risker. Exempel på projekt av den förstnämnda typen är E6 i och Förbifart . Att i sådana projekt väga samman hänsyn till miljön, kulturvärden, kostnader med flera intressen är en svår uppgift. Dessa avvägningar bör göras av regeringen. Det är motiverat att regeringen använder sig av utrymmet att, inom ramen för gällande regelverk, göra avvägningar. Beslutet bör fattas av regeringen så att det är möjligt att utkräva politiskt ansvar. Exempel på projekt som bör tillåtlighetsprövas på grund av att de är tekniskt komplicerade och innebär ett betydande risktagande är och tunneln genom . Om sådana projekt ska genomföras är det rimligt att regeringen i ett förhållandevis tidigt skede tar ställning och där- igenom också tar det övergripande ansvaret för de omfattande konsekvenserna i fråga om kostnader och omgivningspåverkan. Kommittén bedömer med andra ord att de generella skäl för tillåtlighetsprövning av regeringen som anfördes vid tillkomst fortfarande har giltighet för projekt av de nämnda slagen (prop. 1997/98:45 del 1 s. 435–437). Det bör i sammanhanget betonas att materiella bestämmelser – de allmänna hänsynsreglerna i 2 kap., hushållnings- bestämmelserna i 3 och 4 kap. samt skyldigheten att iaktta miljö- kvalitetsnormer i 2 kap. 7 § och 5 kap. 3 § – ska tillämpas vid prövningen enligt väglagen och banlagen (3 a § väglagen, 1 kap. 3 § första stycket banlagen och prop. 1997/98:90 s. 176). Tillåtlighetsprövningen görs av regeringen medan prövningen enligt väglagen och banlagen görs av (med möjlighet att överklaga till regeringen). Tillåtlighetsprövningen är dessutom vidare i den bemärkelsen att den är bindande för efterföljande prövningar enligt balken så som t.ex. vatten- verksamhet, Natura 2000 och biotopskydd.6 Ett beslut att fastställa en arbets- eller järnvägsplan har inte motsvarande effekt utan tillstånd till t.ex. Natura 2000 ska sökas och prövas i enlighet med regler.7 Skälet för att regeringen ska tillåtlighetspröva ett projekt är därför enligt kommitténs bedömning inte att åstadkomma en miljöprövning som annars inte skulle komma till stånd. Ur effektivitetssynpunkt är det viktigt att urvalet av projekt som ska tillåtlighetsprövas fungerar väl. Det finns därför enligt kommitténs mening anledning att analysera dagens system med obligatorisk prövning för projekt som uppfyller i lag fastställda rekvisit. Fördelen med en sådan reglering är att det redan i förväg är tydligt för alla vad som gäller. Bedömningen i det enskilda fallet av om ett projekt ska prövas innefattar ingen behovs- eller lämplighetsprövning och bör därför vara enkel. En förutsättning för att det enkla urvalet ska vara positivt är att de rekvisit som finns i lagen fångar in de projekt som verkligen behöver prövas. Att konstruera sådana bestämmelser är svårt. Lagstiftaren insåg detta redan när de nuvarande bestämmelserna kom till och bedömde att det var nödvändigt med ventiler i såväl 6 Vid den efterföljande prövningen ska tillstånd ges, men prövningsmyndigheten kan föreskriva villkor. 7 En särskild bestämmelse finns dock för vattenverksamhet. Tillstånd ska enligt 11 kap. 23 § 2 ges om inte stoppregeln hindrar det. utvidgande som inskränkande riktning. En bestämmelse infördes som gav regeringen rätt att avstå från att pröva ett projekt trots att det omfattas av obligatoriet. Dessutom infördes en möjlighet för regeringen att förbehålla sig prövningen av ett projekt som faller utanför obligatoriet. Svårigheten att genom generella kriterier avgränsa de projekt som verkligen behöver tillåtlighetsprövas innebär att en sådan reglering riskerar att leda till att projekt prövas trots att det inte är motiverat. Det ligger i sakens natur att en reglering som förutsätter ett aktivt beslut om avstående och särskilda skäl kan leda till prövning av projekt som inte hade prövats om det i stället krävdes ett aktivt beslut för att göra en prövning. Det innebär onödigt arbete och tidsåtgång. Ansökningar om att regeringen ska avstå från prövning skapar också arbete och tidsåtgång som inte bidrar till att driva den fysiska planeringsprocessen framåt. Att dagens regelverk inte är tillräckligt träffsäkert är enligt kommittén tydligt; vart fjärde beslut är ett beslut att avstå från prövning. Som framgår av föregående avsnitt är reglerna också i vissa delar oklara och ologiska. Särskilt besvärande är de omotiverade skillnaderna mellan väg och järnväg. Ett konkret exempel som visar att obligatoriet inte förmår fånga in de projekt som verkligen behöver prövas är . Projektet omfattas inte av obligatoriet på grund av att järnvägen inte är avsedd för fjärrtrafik utan för pendeltågstrafik.8 Kommittén har övervägt olika förändringar av rekvisiten för den obligatoriska prövningen. Det har dock trots flera försök och omfattande arbete visat sig vara en mycket svår uppgift. Även om urvalet kan bli bättre genom justerade rekvisit är det enligt kommitténs bedömning inte möjligt att göra regleringen tillräckligt effektiv och träffsäker. Mot den ovan angivna bakgrunden har kommittén kommit till slutsatsen att den obligatoriska prövningen ska avskaffas. Ett av de bärande skälen för regeringens tillåtlighetsprövning är som ovan sagts att den ger möjlighet till politisk styrning inom ramen för rättsreglerna. Med hänsyn härtill är det rimligt att regeringen aktivt kan påverka valet av vilka projekt som bör prövas. Enligt kommitténs bedömning bör regeringen i fortsättningen genom aktiv styrning och dialog med avgöra vilka projekt som ska tillåtlighetsprövas. Prövningen ska sedan ske genom att 8 Regeringen har efter ansökan från tillåtlighetsprövat projektet efter förbehåll. SOU 2010:57 Förändringar av tillåtlighetsprövningen regeringen förbehåller sig prövningen enligt 17 kap. 3 § . Det är upp till regeringen att lägga fast processer som säkrar att regeringen får information om och tillåtlighetsprövar de projekt som bör prövas. Det kan göras på många olika sätt. En grund- läggande förutsättning är att regeringen aktivt styr verksamhet. I det följande finns ett exempel på hur urvalet för prövning skulle kunna gå till i praktiken. Utgångspunkterna för exemplet är att kommitténs förslag till sammanhållen planerings- process och trafikverkens förslag till ny process för den ekono- miska planeringen9 genomförs. En tillämpning av fyrstegsprincipen är alla infrastrukturprojekts start- punkt. Om den trafikslagsövergripande analysen i fyra steg mynnar ut i slutsatsen att det aktuella transportbehovet ska lösas genom ett väg- eller järnvägsprojekt kan den fysiska planeringen enligt väglagen eller banlagen inledas. Det år då den fysiska planeringen inleds för ett visst projekt antas här vara år 1. Projektet kan vid också tas in i den första ekonomiska planen, planeringsprogrammet. Det är regeringen som, efter förslag från , beslutar vilka projekt som ska tas in i planeringsprogrammet. Mycket snart efter att har påbörjat den fysiska planeringen kommer verket att kunna identifiera de stora och svåra projekten. Regeringen kan i förordningen (2010:185) med instruktion för ålägga verket att informera regeringen så snart verket bedömer att det finns ett projekt som behöver tillåtlighetsprövas av regeringen. kan också i årsredovisningen för år 1 (lämnas 2) redovisa vilka stora och svåra projekt som verket börjat planera för. På detta vis formaliseras förfarandet för information till regeringen om projekt som kan behöva tillåtlig- hetsprövas. Det bör noteras att regeringen kommer att få kännedom om dessa projekt även på annat sätt. är själva upprinnelsen till projektet ett regeringsuppdrag till eller en utredning att undersöka förutsättningarna för ett projekt (, , Norrbotniabanan, , Förbifart och Höghastig- hetsjärnvägen). Vid den mål- och resultatdialog mellan verken och den politiska ledningen som sker diskuteras ofta de största projekten. På tjänstemannanivå i departementen finns också god kännedom om de stora projekt som arbetar med. Många underhandskontakter tas om projekten. Även andra myndigheter och organisationer tar kontakt med med anledning av större projekt. Regeringen bör lämna besked om ett projekt bör tillåtlighetsprövas. Sådan information kan lämnas i regleringsbrev. 9 , , och , Förslag till nytt planerings- system för transportsystemet – Slutrapport . Det skulle i så fall ske senast i regleringsbrevet för år 3 (lämnas 2). bör ha möjlighet att lämna ett projekt till regeringen för tillåtlighetsprövning även om regeringen inte i ett förfarande som det beskrivna har förbehållit sig prövningen. Om begär att projektet ska prövas bör regeringen givetvis normalt också genomföra en prövning. Regeringen bör dock ha möjlighet att besluta att inte pröva projektet. Den nya ordningen för urval är enligt kommitténs bedömning effektiv i den meningen att projekt där politiskt inflytande är motiverat och där ett tidigt besked om avvägningen mellan olika intressen behövs kommer att prövas. Den administration som ärendena om avstående från prövning ger upphov till kommer dessutom att försvinna. Kommitténs bedömning är att avskaffandet av obligatoriet kommer att leda till att något färre projekt än prövas. Det bör dock betonas att det är regeringen som kommer att avgöra hur många projekt som ska prövas. En fördel med den föreslagna ordningen är att den är flexibel; det blir möjligt för regeringen att göra en samlad bedömning av behovet av en tillåtlighetsprövning i det enskilda fallet. Om t.ex. planerar att bygga en väg i enlighet med aktuella fördjupade översiktsplaner och samtliga berörda kommuner och länsstyrelser är ense om lokaliseringen är behovet av ett tidigt besked från regeringen rimligen litet. I vissa fall kan det vara svårt att besluta om lokaliseringen i ett tidigt skede. Så kan, som närmare behandlas i följande avsnitt, vara fallet om ett Natura 2000-område berörs och det krävs omfattande detaljkunskap inom stora områden för att avgöra vilken dragning som är bäst. Det är då inte möjligt att fatta ett tillåtlighetsbeslut i ett tidigt skede på ett översiktligt underlag och därför inte givet att en tillåtlighets- prövning av regeringen underlättar planeringen. I sådana fall kan det vara effektivare att driver planeringen vidare och att regeringens inflytande vid behov aktualiseras på annat sätt än genom tillåtlighetsprövning. Regeringen har, även om en tillåtlighetsprövning inte bedöms nödvändig eller lämplig, på andra sätt inflytande under planeringen. När det gäller planeringen enligt väglagen och banlagen är det regeringen som beslutar om att fastställa en plan om och inte är ense. Om planen överklagas prövar regeringen också planen. innehåller regler som kan kräva regeringsbeslut (stoppregeln och Natura 2000-tillstånd i vissa Dessutom är det regeringen som beslutar om att ett projekt ska tas in i den ekonomiska planeringen. Enligt trafikverkens förslag till ny process för den ekonomiska planeringen ska regeringen pröva vilka projekt som ska ingå i planerings- programmet. Regeringen styr vidare genom bl.a. instruktion, regleringsbrev och olika uppdrag. Förslaget innebär ändringar av 17 kap. 1 och 5 §§ . Avslutningsvis ska något sägas om allmänna farleder. obligatoriska tillåtlighetsprövningen kommer efter den ändring kommittén föreslår här att omfatta viss kärnteknisk verksamhet och allmänna farleder. Kommitténs uppdrag avser transport- infrastruktur. I direktiven finns inget uttryckligt undantag för infrastruktur för sjöfart, men av den närmare beskrivningen av uppdraget framgår tydligt att det är planeringsprocessen för vägar och järnvägar som ska utredas. Det är mot den bakgrunden kommitténs bedömning att frågor om sjöfartens infrastruktur faller utanför uppdraget. Kommittén har därför inte prövat om den obligatoriska prövningen bör slopas även för allmänna farleder. har upplyst att det såvitt verket kan bedöma kan bli aktuellt att inrätta någon enstaka allmän farled. Enligt verket förefaller det vara ändamålsenligt att överväga om den obligatoriska tillåtlighetsprövningen kan avskaffas även för farleder. Kommittén delar den uppfattningen. Mycket talar enligt kommittén för att tillåtlighetsprövning i de få fall som kan bli aktuella kan hanteras genom förbehåll enligt 17 kap. 3 § miljö- balken. Den frågan får dock hanteras i ett annat sammanhang. 7.4Prövningstidpunkt, underlag och rättsverkan Kommitténs bedömning: Tillåtlighetsbeslutet bör även i fortsättningen vara bindande för efterföljande prövningar. Beslutet bör fattas under den fysiska planeringen. Underlagets detaljeringsgrad måste anpassas efter förhållandena i det enskilda fallet. Om projektet kräver ett Natura 2000-tillstånd måste utredningen i tillåtlighetsärendet visa att tillstånd kommer att kunna meddelas. Skälen för kommitténs bedömning: I förarbetena till nuvarande regler sägs att tillåtlighetsprövningen bör ske i ett tidigt skede i planeringsprocessen innan lokaliseringen blivit alltför låst och stora kostnader lagts ned i projekteringen (prop. 1997/98:45 del 1 s. 446). Av väglagen och banlagen framgår att tillåtlighets- prövningen ska ske på grundval av en väg- respektive järnvägs- utredning (nuvarande lydelse av 14 c § väglagen och 2 kap. 1 b § banlagen). Det finns ingen generell bestämmelse i enligt vilken regeringens beslut om tillåtlighet är bindande för en myndighet vid efterföljande tillståndsprövning enligt balken.10 I förarbetena sägs dock att regeringens beslut i tillåtlighetsfrågan bör vara bindande för den efterföljande prövningen på så sätt att om regeringen har prövat tillåtligheten av en verksamhet kan domstolar och andra prövningsmyndigheter inte pröva den frågan. Frågan om tillåtlighet är då avgjord och ska inte ingå i en efterföljande tillståndsprövning enligt (prop. 1997/98:45 del 1 s. 436 och 443). har bekräftat att en tillståndsmyndighet får anses vara bunden av en tillåtlighetsprövning som regeringen har gjort. Sedan regeringen meddelat sitt beslut angående tillåtlighet är det tillståndsmyndighetens, dvs. eller miljö- domstolens, uppgift att efter ansökan från verksamhetsutövaren meddela erforderliga tillstånd. kan då inte sätta ifråga regeringsbeslutet att ingreppet i och för sig är tillåtligt och förenligt med bestämmelserna för när tillstånd kan ges. Däremot ska tillståndsmyndigheten, i den mån regeringen inte har gjort det, pröva frågor om villkor m.m. (MÖD 2006:44). Inte heller när det gäller tillåtlighetsbeslutets rättsverkan i förhållande till senare prövningar enligt väglagen eller banlagen finns några uttryckliga bestämmelser. Tillåtlighetsbeslutet är givetvis bindande för på så sätt att en väg- eller järnvägsplan inte får strida mot tillåtlighetsbeslutet. Av praxis framgår att regeringen vid sin prövning av en överklagad väg- eller järnvägsplan inte är skyldig att överpröva det tillåtlighetsbeslut som planbeslutet bygger på (RÅ 2008 ref. 89). Något uttryckligt hinder mot att överklaga planbeslutet till den del det avser frågor som redan är avgjorda genom tillåtlighetsbeslutet finns dock inte (jfr 13 kap. 2 § första stycket 8 nya PBL). Behovet av en sådan regel behandlas i avsnitt 9.4. 10 När det gäller vattenverksamhet finns det en särskild reglering av tillåtlighetsbeslutets rättsverkan. Tillstånd till vattenverksamhet som vid tillåtlighetsprövning av annan verksamhet har angetts som ett villkor för verksamhetens utövande ska lämnas (11 kap. 23 § 1 ). Kommitténs bedömning är att tillåtlighetsbeslutet måste vara bindande för den efterföljande prövningen på motsvarande sätt som . måste kunna utgå från att vägen eller järnvägen faktiskt får byggas i den angivna korridoren; i annat fall förlorar det tidiga lokaliseringsbeskedet sin funktion. bör inriktningen, så som framgår av förarbetena, vara att prövningen ska göras . Det kan enligt kommitténs mening finnas en viss motsättning mellan behovet av ett bindande beslut och önskemålet om beslut i ett tidigt skede. I det tidiga skedet är underlaget relativt översiktligt. Eftersom beslutet ska vara bindande för efterföljande prövning måste dock regeringen ha tillräckligt underlag för att överblicka effekterna av beslutet. Enligt kommitténs bedömning är det i många fall såväl möjligt som lämpligt att fatta ett tillåtlighetsbeslut på ett relativt översiktligt underlag. Regeringen bör jämföra olika alternativa sträckningar utifrån ett översiktligt utredningsmaterial. Materialet ska beskriva de olika alternativa sträckningar som bedömer är rimliga att genomföra.