sou · GYB388 · 2010-11-30 00:00:00 — Studien visar dock att arbetslösa i gruppen utrikes födda inte är mer benägna än inrikes födda att söka sig till bemanningsföretagen, men då de oftare är arbetslösa är det fler utrikes födda som kommer från arbetslöshet till bemannings- 60 Liknande resultat gäller även för perioden (se och (2010)). Bilaga 4 till LU2011 Åtgärder för att förbättra utrikes föddas arbetsmarknadssituation Resultaten indikerar att vägen via bemanningsföretagen kan vara en språngbräda för att hitta jobb i andra branscher. Behrenz m.fl. (2002) utvärderar effekterna av ett pilotprojekt med samverkan mellan arbetsförmedlingen och ett privat bemannings- företag avseende platsförmedlingsinsatser för invandrare. Utfallet av denna verksamhet jämfördes dels mot ett arbetsförmedlings- kontor som bedrev traditionell arbetsförmedling med ett resurstill- skott, dels mot ett arbetsförmedlingskontor som bedrev traditio- nell arbetsförmedling utan resurstillskott. Resultaten av studien visar att det inte finns några indikationer på att privata beman- ningsföretag är bättre än den offentliga arbetsförmedlingen på att bedriva traditionell arbetsförmedling, men att resursförstärkningar till den offentliga arbetsförmedlingen kan vara effektiva. Man ska dock komma ihåg att det är svårt att ta hänsyn till alla eventuella skillnader mellan de olika orternas arbetsmarknader, och det är rimligt att tro att de privata bemanningsföretagens styrka snarare ligger i att förmedla jobb till mer etablerade grupper som passar in i dessa företags reguljära förmedlingsverksamhet än att bedriva tra- ditionell arbetsförmedling för grupper med svag arbetsmarknads- förankring. En sak som tyder på detta är att mycket få av delta- garna i pilotprojektet erbjöds anställning som konsulter i företagets egen uthyrningsverksamhet. Bennmarker m.fl. (2009a och 2009b) utvärderar en försöksverksamhet 2007–08 med privat arbetsför- medling i tre län. Generellt finner man inga skillnader mellan och de privata förmedlarna på deltagarnas sanno- likhet att få ett jobb, men de utrikes födda som fick hjälp av de privata förmedlarna fick jobb snabbare och tjänade mer. En faktor som kan förklara detta är att övergången till de privata aktörerna tycks ha inneburit mer förmedlingsaktivitet. Det bör även nämnas att det utöver den statliga arbetsmark- nadspolitiken existerar ett stort antal kommunala åtgärder, främst riktade mot personer som lever på försörjningsstöd. (2010) diskuterar till viss del dessa verksamheter. Avsaknaden av såväl översikter över verksamheternas omfattning som utvärderingsstu- dier är dock slående (se till exempel och (2004) samt Ulmestig (2006)). Därutöver bedrivs ett stort antal lokala projekt riktade mot utrikes födda, vilka finansieras av (). Systematiska utvärderingar av dessa insatser saknas dock. Sammantaget visar forskningen att effekterna av arbetsmark- nadspolitiska åtgärder är tämligen likartade för inrikes och utrikes Åtgärder för att förbättra utrikes föddas arbetsmarknadssituation Bilaga 4 till LU2011 De åtgärder som mest liknar reguljärt arbete har störst individeffekter. Dock tenderar vissa studier att finna större effekter för sökande med invandrarbakgrund, och forsk- ningsstödet för att intensifierad förmedlingsverksamhet fungerar är speciellt tydligt för utrikes födda. Det finns dock inte någon klar evidens för att privata förmedlare är effektivare än Arbetsförmed- lingen på att förmedla jobb åt utrikes födda. Noterbart är att de åtgärder som är mest effektiva generellt sett ofta visar sig medföra betydande undanträningseffekter, vilket innebär att antalet regul- jära arbeten minskar. Detta brukar tolkas som att dessa åtgärder ska riktas mot svaga grupper där undanträningseffekterna kan för- väntas vara mindre betydelsefulla. De utrikes födda är en tydlig sådan grupp. 5.5.3I vilken riktning bör dagens verksamhet förändras? Generellt vet vi att aktiv arbetsmarknadspolitik ofta har positiva individeffekter, men kan medföra stora undantränings- effekter. Om insatserna riktas mot grupper med en svag ställning på arbetsmarknaden kan dock åtgärderna förväntas bidra till att reducera jämviktsarbetslösheten genom att stärka dessa gruppers inflytande över lönebildningen (dvs. stärka så kallade outsiders position i löneförhandlingarna relativt så kallade insiders). Detta innebär att de undanträningseffekter av arbetsmarknadspolitiska åtgärder riktade mot utrikes födda som kan uppstå inte behöver ses som något stort problem. Mycket talar således för att aktiv arbets- marknadspolitik kan vara ett kraftfullt verktyg för att förbättra arbetsmarknadssituationen för de utrikes födda. Det kräver dock, bland annat, följande: Arbetsmarknadspolitiken bör prioritera de utrikes födda som är i behov av arbetsmarknadsåtgärder. Utrikes födda är en grupp med svag ställning på arbetsmarknaden och bör därmed i likhet med andra svaga grupper prioriteras inom arbetsmarknadspolitiken. Det är viktigt att detta inkluderar de nyanlända som deltar i introduktionsprogrammen, övriga nyanlända och de som kommit till för länge sedan men som ännu som inte har lyckats med sin arbetsmarknadsetablering. Tidigare studier visar att de två sistnämnda grupperna ibland prioriterats i mindre utsträck- ning än de nyanlända som deltar i introduktionsprogrammen. Bilaga 4 till LU2011 Åtgärder för att förbättra utrikes föddas arbetsmarknadssituation Arbetsmarknadspolitiken bör använda de åtgärder som erfaren- heten visar ger de största individeffekterna. Forskningen visar att förstärkta förmedlingsinsatser och anställningsstöd vanligen har störst positiva individeffekter. Det är därför viktigt att dessa insatser används i första hand även för utrikes födda. Givetvis måste även hänsyn tas till undanträngningseffekter, men om insatserna stärker utrikes föddas ställning på arbetsmarknaden (och inflytande över lönebildningen) är eventuella undantränings- effekter mindre viktiga. Arbetsmarknadspolitiken bör utvärderas. Det är viktigt att även de åtgärder som riktas mot utrikes födda, som förstärkta för- medlingsinsatser och instegsjobb, kontinuerligt utvärderas. Det är även viktigt att de omfattande lokala (kommunala och ESF) arbetsmarknadsinsatser som förekommer dokumenteras och utvärderas så att goda erfarenheter kan spridas mellan kommuner och mindre lyckade insatser fasas ut. För de flesta nyanlända utrikes födda är möjligheten att få ett jobb, och därmed kunna försörja sig själv och sin familj, en förutsättning för att man ska känna sig som en del av det svenska samhället. För samhällsekonomin är det viktigt att alla som vill och kan arbeta får möjlighet att göra det. Ett av de viktigaste målen för integrations- politiken måste därför vara att skapa förutsättningar för en snabb arbetsmarknadsetablering. är det dock uppenbart att detta mål inte uppfylls. Utrikes födda är visserligen en mycket heterogen grupp, men om man jämför arbetsmarknadssituationen för inrikes och utrikes födda är det tydligt att utrikes födda lyckas betydligt sämre: Sysselsättningsgraden är lägre, arbetslösheten är högre, fler befinner sig utanför arbetskraften, och många av dem som är sysselsatta har lågkvalificerade jobb. För att verkningsfulla åtgärder ska kunna vidtas är det dock nödvändigt att ha en klar bild av varför utrikes födda lyckas sämre än inrikes födda på arbetsmarknaden. Speciellt behöver vi veta varför dagens omfattande och resurskrävande åtgärder riktade mot utrikes födda har misslyckats med att uppnå sina mål. Syftet med denna rapport är att ge en översikt av vad svensk och internationell forskning har att säga om dessa frågor. I rapporten diskuteras betydelsen av fem potentiella förklaringar till skillnaderna i arbetsmarknadsutfallet: (i) Humankapital (utbild- ning, arbetslivserfarenhet, språkkunskaper och annan landsspecifik kunskap), (ii) normer, sökaktivitet och nätverk, (iii) kraven för anställ- ningsbarhet, (iv) diskriminering, och (v) policyåtgärder. Utifrån diskussionen dras slutsatsen att följande faktorer är speciellt bety- delsefulla för att förstå skillnaderna i arbetsmarknadsutfall mellan inrikes och utrikes födda: Brister i språkkunskaper. Forskningen visar att kunskaper i landets språk är av avgörande betydelse för hur väl en person lyckas på arbetsmarknaden, vilket bland annat visas av att sysselsätt- Bilaga 4 till LU2011 nings- och lönepremien av att kunna landets språk bra är bety- dande. Det finns många indikationer på att utrikes födda saknar tillräckliga språkkunskaper för att lyckas på arbetsmarknaden, något som speciellt gäller nyanlända. Bristande tillgång till informella nätverk. Många lediga jobb till- sätts via informella sökkanaler, vilket medför att de som saknar kontakter har en lägre sannolikhet att få ett jobb. Forskningen visar att utrikes föddas nätverk ser annorlunda ut än inrikes föddas nätverk och att detta sannolikhet påverkar arbetsmark- nadsutfallet. Det gäller både för nyanlända och för de personer som trots lång vistelsetid i landet misslyckats med att etablera sig på arbetsmarknaden. Höga krav för anställningsbarhet. Globaliseringen, teknologisk utveckling och förändringar i arbetsorganisationen har medfört att lågkvalificerade jobb har rationaliserats bort och att många yrken har förändrats i riktning mot ökade krav på språkkun- skaper och formell utbildning. Mycket tyder på att åtminstone en del utrikes födda har problem med att uppfylla de ökade kraven, något som speciellt gäller nyanlända och personer med kort utbildning. Det är dock mindre troligt att detta förklarar högutbildades problem, även om man inte kan bortse från att en del arbetsgivare har svårt att värdera utländsk utbildning och erfarenhet. Forskningen visar att det förekommer etnisk diskriminering på arbetsmarknaden, men att det fort- farande är oklart hur omfattande den är och vilken typ av diskriminering som är vanligast. Det finns dock indikationer på att både preferensdiskriminering och statistisk diskriminering förekommer, vilket kan drabba alla utrikes födda. Bristfälligt utformade policyåtgärder. Studier visar att samhällets policyåtgärder kan ha bidragit till att försvåra utrikes föddas arbets- marknadsintegration, exempelvis genom att skapa inlåsnings- effekter (se diskussionen nedan). Det är således tydligt att både faktorer hos de utrikes födda själva (utbudsfaktorer), som språkkunskaper och tillgång till nätverk, faktorer hos de rekryterande arbetsgivarna (efterfrågefaktorer), som val av rekryteringsmetoder, kraven för anställningsbarhet och diskriminering, samt samhällets policyåtgärder (policyfaktorer), spelar roll. Många av dessa faktorer har det gemensamt att de är svåra att mäta, och det är därför inte möjligt att utifrån dagens Bilaga 4 till LU2011 forskning dra säkra slutsatser om deras relativa betydelse. Det är dessutom troligt att faktorerna sammanhänger och förstärker var- andra. Många av de faktorer som förklarar de utrikes föddas svaga ställning på arbetsmarknaden påverkas i hög grad av politiskt beslutade åtgärder såväl direkt som indirekt. Sett ur ett samhälls- ekonomiskt perspektiv är det givetvis viktigt att de åtgärder som används utformas så att de bidrar till integrationen och inte låser in deltagarna i ineffektiva verksamheter utan klara mål. Det är därför viktigt att undersöka i vilken utsträckning dagens åtgärder uppfyl- ler målet att understödja utrikes föddas arbetsmarknadsetablering samt i vilken riktning åtgärderna kan behöva förändras för att fun- gera bättre. I denna rapport diskuteras utförligt de åtgärder som erbjuds medan en asylansökan prövas, bosättningsbeslutet, introduktions- verksamheten för nyanlända, svenska för invandrare, validering samt arbetsmarknadspolitiska åtgärder. För varje åtgärd beskrivs regelverket för dagens verksamhet, diskuteras de utvärderingar som har gjorts och dras slutsatser om i vilken riktning verksamheten kan behöva förändras för att bättre bidra till målet om en ökad sys- selsättning för utrikes födda. Det bör noteras att de saknas bra utvärderingsstudier av merparten av dagens åtgärder och att det därför är svårt att dra entydiga slutsatser om hur verksamheten optimalt bör utformas. Diskussionen visar att, bland annat, föl- jande faktorer är viktiga att beakta när åtgärderna utformas: Det är viktigt att de åtgärder som används har en tydlig arbets- marknadsfokus. Forskningen indikerar att de åtgärder som sker nära arbetsmarknaden är effektivast. Positiva individeffekter kan därför förväntas av sådana åtgärder. Det är dessutom troligt att åtgärder som innehåller täta kontakter med arbetsmarknaden bidrar till att lösa många andra integrationsproblem, som brister i svenskkunskaper och avsaknad av tillgång till nätverk. Alla åtgärder riktade mot utrikes födda bör därför föregås av en noggrann analys av åtgärdernas effekter på deltagarnas möjlig- heter att etablera sig på arbetsmarknaden. Det är viktigt att man eftersträvar att aktiviteterna i introduktionsprogrammen, svenska för invandrare, validering, arbetsmarknadsinsatser etc., i så stor utsträckning som möjligt, sker på eller nära arbetsmarknaden. Det bör även betonas att då utrikes födda ofta har en svag ställning på arbetsmarknaden är de undanträngningseffekter Bilaga 4 till LU2011 som sysselsättningsliknande åtgärder kan ge upphov till mindre besvärande. Väl utformade åtgärder riktade mot utrikes födda kan av denna anledning bidra till att pressa ned jämviktsarbets- lösheten. Det är viktigt att de åtgärder som används är individanpassade. En effektiv arbetsmarknadsintegration kräver att åtgärderna utformas så att de ger deltagarna just de kunskaper, andra färdigheter och kontakter som de saknar. Detta kräver att åtgärderna föregås av en ordentlig kartläggning av deltagarnas behov och önskemål, och sedan skräddarsys utifrån detta. En god individanpassning kräver också att åtgärderna sätts in så att värdefull tid inte går till spillo. Därför bör kartläggningen ske tidigt, helst , och sedan snabbt följas av lämpliga insatser inom ramen för introduktionsprogrammen. Det är troligen bäst att åtgärderna är frivilliga, men att olika former av bidrag kopplas till aktivt del- tagande. Det är dock viktigt att de berörda individerna har tillgång till korrekt information innan de fattar sina beslut (exempelvis om hur arbetsmarknadssituationen ser ut på olika orter och i olika yrken). En invändning är att det kan vara svårt att uppnå full individanpassning för personer med speciella behov eller för dem som bor på mindre orter, men då bör sam- arbete sökas med andra aktörer såväl offentliga som privata. En annan invändning är att ökad individanpassning kan vara dyrt, men är även de potentiella vinsterna ofta betydande. Det är viktigt att de åtgärder som används är flexibla. För att undvika inlåsningseffekter är det viktigt att åtgärderna går att kombinera med arbetssökande och förvärvsarbete. Introduk- tionsprogram, sfi och andra aktiviteter bör påbörjas direkt efter att den nyanlände anlänt till bosättningskommunen, och sedan bedrivas så flexibelt att aktiviteterna understödjer, och inte förhindrar, arbetssökande och förvärvsarbete. Dyker lämpliga arbetsmarknadsmöjligheter upp bör det vara möjligt att fortsätta sfi och annan utbildning på kvällstid och/eller distans så att arbetsmarknadsinträdet inte hindras av dessa aktiviteter. Det är viktigt att de åtgärder som används ger såväl deltagarna som anordnarna incitament till att bidra till en effektiv arbets- marknadsetablering. För att undvika inlåsningseffekter är det viktigt att åtgärderna utformas så att alla inblandade aktörer har incitament att bidra till att deltagarna snabbt kommer ut på arbetsmarknaden. Deltagarna bör ges incitament att såväl söka Bilaga 4 till LU2011 jobb som att acceptera lämpliga jobberbjudanden. Även för anordnarna av aktiviteter bör ersättningen kopplas till utfall. Det bör således prövas om ökad användning av bonus och andra incitament kan användas för att stärka incitamenten för ett snabbt arbetsmarknadsinträde. måste incitamenten utformas noga så att inte svaga individer nedprioriteras i verk- samheterna. Det är viktigt att de åtgärder som används är väl förankrade hos arbetsmarknadens parter. Om företag, branschorganisationer och fackförbund är delaktiga i utformningen och genomförandet av introduktionsprogrammen, sfi och valideringsinsatserna ökar sannolikheten för en effektiv arbetsmarknadsintegration. För att ett intyg om validering eller godkänd sfi ska uppfattas som ett trovärdigt bevis på att personen faktiskt har tillräckliga kun- skaper krävs samverkan. Det är därför olyckligt att det saknas kunskap om hur arbetsgivarna betraktar sådana intyg. Det är viktigt att de åtgärder som används har tydliga mål och en klar ansvarsfördelning. En effektiv verksamhet kräver att det finns tydliga mål med de åtgärder som erbjuds. För att det ska vara meningsfullt att formulera mål krävs dock dels att mål- uppfyllelsen kan mätas, dels att en aktör har ett tydligt mandat och ansvar för att varje specifikt mål uppnås. Det är väl doku- menterat att många av de åtgärder som har använts saknat såväl klara mål som en tydlig ansvarsfördelning. Det är därför viktigt att Arbetsförmedlingen i sin nya roll som samordnande myndig- het får möjlighet att samordna övriga aktörers arbete på ett bra sätt. Det är viktigt att de åtgärder som används utvärderas kontinuerligt och systematiskt. För att man ska kunna dra nytta av goda erfa- renheter och undvika att misstag upprepas krävs en bra utvär- deringsverksamhet. Detta kräver att en myndighet ges ett ansvar för detta och att de datasystem som krävs för att utvärderingar ska vara möjliga att genomföra upprättas. Avsaknaden av väl- gjorda utvärderingar är slående. Dessa punkter sammanfattar i vilken riktning de verksamheter som i detalj diskuteras i rapporten kan behöva förändras för att bättre bidra till en snabb arbetsmarknadsetablering för utrikes födda. Utöver dessa åtgärder kan det även vara lämpligt att överväga insat- ser på andra områden. För det första kan det behövas åtgärder för att motverka diskriminering. Det finns stark evidens för Bilaga 4 till LU2011 att diskriminering förekommer på arbetsmarknaden, men tyvärr saknas dock tydliga exempel på lyckade åtgärder för att minska diskrimineringen. För det andra kan det behövas åtgärder inom skolan. Elever med utländsk bakgrund uppnår sämre studieresultat än elever med svensk bakgrund. Studier visar visserligen att detta till stor del förklaras av föräldrarnas svaga ställning i samhället sna- rare än av elevernas etniska bakgrund, men oavsett orsak kan resultatet bli att dessa elever får det svårt att etablera sig på arbetsmarknaden på grund av bristande kunskaper.61 Sammantaget har många utrikes födda stora svårig- heter med att etablera sig på arbetsmarknaden. En del av dessa per- soner är nyanlända, medan andra vistats i landet. De flesta av dessa personer vill arbeta och samhället behöver deras arbets- insatser, speciellt med tanke på de demografiska utmaningar som väntar . Det är därför viktigt att dagens integrations- insatser förbättras så dessa personers möjligheter att etablera sig på arbetsmarknaden ökar. 61 Se exempelvis Arai m.fl. (2000), (2000) Myndigheten för skolutveckling (2005) och SCB (2010d). Den kritiska åldern för att lyckas i skolan för utrikes födda elever verkar vara om de invandrat före ungefär (se Arai m.fl. (2000) och Böhlmark (2008)). Ackum Agell, S. (1995), Arbetslösas sökaktivitet, i Aktiv arbets- marknadspolitik expertbilaga, Expertbilaga till Arbetsmark- nadspolitiska kommitténs betänkande, SOU 1996:34, . (2003), Vad säger ett efternamn? – En experimentell studie av etnisk diskriminering, Bilaga till Rapport integration 2003, , . , A., , L. och Hammarstedt, M. (2010), Can ethnic discrimination in the housing market be reduced by inc- reasing the information about the applicants?, Land Econo- mics, 86, 79–90. , A. och Hammarstedt, M. (2008), Discrimination in the rental housing market – A field experiment on the internet, , 64, 362–374. (1998), Segregering, segmentering och socio- ekonomisk polarisering, och sysselsätt- ningskrisen –95, Partnerskap för multietnisk integration (PFMI), . (2001), Spaces of socialization and social networks: A study of neighbourhood effects in , , i , H. T. och van Kempen, R. ), Social Exclusion, social fragmentation and urban governance, Aldershot, Ashgate. , P., Fejes, A. och , Å. (2003), Validering av invandrade akademikers yrkeskompetens – Erfarenheter från nätverk , Rapport 2003:04, , . , P., , Å. och , A. (2006), Validering som sortering: Hur värderas utländsk yrkeskompetens?, Expertbilaga till Rapport integration 2005, Valideringsdelegationen och , . Bilaga 4 till LU2011 , P., , N.-Å. och , S.-E. (2003), Att värdera kunskap, erfarenhet och kompetens – perspektiv på validering, Myndigheten för skolutveckling, . , P. och Wadensjö, E. (2004a), Hur fungerar beman- ningsbranschen?, Rapport 2004:15, IFAU, . , P. och Wadensjö, E. (2004b), Bemanningsföretag: Ett sätt för invandrare att nå den reguljära arbetsmarknaden?, i , J. (red), Egenförsörjning eller bidragsförsörjning? – Invandrarna, arbetsmarknaden och välfärdsstaten, SOU 2004:21, . , P. och Nekby, L. (2009a), Kan introduktions- programmen förbättras?, Ekonomisk debatt, 37(6), 6–17. , P. och Nekby, L. (2009b), TIPping the scales towards greater employment chances? Evaluation of a trial introduction program (TIP) for newly-arrived immigrants based on random program assignment, discussion paper no. 4072, , . , P. och Wadensjö, E. (2009). Being employed by a co-national: A cul-de-sac or a short cut to the main road of the labor market?, Working paper 2009:11, SULCIS, . , P. och Wadensjö, E. (2010), Bemannings- branschen 1998–2005: En bransch i förändring?, Working paper 6/2010, , . Arai, M., , H. och , L. (1999), Är arbetsmarknaden öppen för alla?, Bilaga 6 till /2000, SOU 2000:7, . Arai, M., , L., , P. och Thoursie, A. (2006), Måste alla heta som ? – En empirisk studie av namnbyten och inkomster, LO, . Arai, M., , L. och , R. (2000), En svartvit arbetsmarknad – En om vägen från skola till arbete, Expertgruppen för studier i offentlig ekonomi, DS 2000:47, . Arai, M., och , P. (2009), Renouncing personal names: An empirical examination of surname changes and ear- nings, , 27, 127–147. Arai, M. och , R. (2004), Unemployment-risk diffe- rentials between immigrant and native workers in , Industrial Relations, 43, 690–698. Bilaga 4 till LU2011 Battu, H., , P. och Zenou, Y. (2004), contact networks and the ethnic minorities, Working paper no. 628, IUI, . , P. och Borgans, L. (2008), Segregation and labour market outcomes of immigrants: Evidence from random assignment in the , , . Behrentz, L., Delander, L., , J., och , E. (2002), Platsförmedling för arbetslösa invandrare – utvärdering av ett försök med samverkan mellan bemanningsföretag och arbets- förmedling, Arbetsmarknad & Arbetsliv, 8, 273–285 (även i SOU 2004:21). Behtoui, A. (2006), Om de hade föräldrar födda på rätt plats, Expertbilaga till Rapport integration 2005, , . Behtoui, A. (2007), The Distribution and return of social capital: Evidence from , , 9, 383–407. Behtoui, A. (2008), Informal recruitment methods and disadvan- tages of immigrants in the Swedish labour market. Studies, 34, 411–430. , , , C. och , K. (2005), From boom to bust: The economic integration of immigrants in postwar , i , K. F. (red), European migration: What do we know?, university press, . Bennmarker, H., , och , B. (2009a), Betalt efter resultat – utvärdering av försöksverksamhet med privata förmedlingar, Rapport 2009:23, IFAU, . Bennmarker, H., , och , B. (2009b), Effects of outsourcing employment services: Evidence from a randomi- zed experiment, Working paper 2009:23, IFAU, . , K. och Omarsson, A. (2001), Rätt man på fel plats – en studie av arbetsmarknaden för utlandsfödda akademiker som invandrat , Ura 2001:5, Arbetsmarknadsstyrel- sen, . , M. och Mullainathan, S. (2004), Are and more employable than Lakisha and ?