sou · GYB340 · 2010-05-28 00:00:00 — Diasporan kan även fungera som brobyggare mellan länderna och därmed skapa kanaler längs vilka kontakter av alla slag kan ske. Även dessa former av ej direkt migrationsbaserad påverkan måste uppmärksammas och under- lättas. Invandring är inte lösningen på en åldrande befolkning, men påverkar befolkningens åldersstruktur i positiv riktning En välkänd förändring av befolkning är att den blir allt äldre. Detta gäller även för de flesta andra utvecklade länder liksom för allt fler utvecklingsländer. Födelsetalen är låga och livslängden ökar, vilket gör att den del av befolkningen som förvärvsarbetar får en allt tyngre uppgift att generera intäkter till den gemensamma offentliga konsumtionen. växer den åldrande och sjuk- vårdskonsumerande befolkningen allt mer i antal. En åldrande befolkning skapar påfrestningar för samhället.4 Om invandr- ingsnettot är positivt föryngras befolkningen i och med att migr- anter vanligen är yngre än den övriga befolkningen. De problem som en åldrande befolkning medför kan därför i viss mån lindras av en ökande invandring. Området cirkulär migration och utveckling är mycket omfattande och det gäller även uppdraget så som det är formulerat i direktiven till kommittén. Vi ser därför att det finns ett behov av att i en del fall snäva in uppdraget. I något fall har vi också sett det som nöd- vändigt att vidga frågeställningarna. Utvecklingen i och i utvecklingsländer utanför EU/EES I diskussioner om cirkulär migration och utveckling talas ofta om att denna typ av migration är något som alla tre inblandade parter kan vinna något på: ursprungslandet, den enskilde migranten samt destinationslandet. Vad gäller den utveckling och påverkan som den cirkulära migrationen har på ursprungslandet så har vi framför 4 SOU 2006:87. allt intresserat oss för utvecklingsaspekter i de fall migrationen sker mellan och ursprungsländer utanför eller EU/ESS. Vad gäller lagar och regler för migration och bosättning så skiljer sig dessa från dem som gäller för tredje land. Vi har fokuserat på att beskriva och diskutera utvecklingsaspekter i de fall där migrationen till och från involverar mindre utvecklade länder utanför EU/EES. Svenska medborgare och deras cirkulära migration Svenska medborgare har samma rättigheter och skyldigheter obero- ende av om man är född svensk medborgare eller har förvärvat det svenska medborgarskapet senare i livet. Vi har identifierat vissa skillnader mellan dessa två kategorier, och även inom kategorierna, vad gäller kommitténs specifika frågeställningar. Det som kan skilja sig åt mellan olika personer som är svenska medborgare är kopp- lingen till ett annat land. Personer som ursprungligen kommer från ett annat land och har varit medborgare där eller kanske har ett dubbelt medborgarskap, har i många fall fortfarande en stark kopp- ling till det landet. Svenska medborgare, vilka från födelsen är så och inte själva har invandrat, kan också bli cirkulära migranter och därigenom påverka utvecklingen i och på annat håll. De kommer tillbaka till med ny kompetens och nya intryck och värderingar vilka bidrar positivt till det svenska samhället. Vår tonvikt kommer dock att ligga på de naturaliserade svenska medborgarna. Personer som inte själva har invandrat, men vars föräldrar har invandrat, har i många fall ett starkt engagemang för sina för- äldrars födelseland Vi menar att det finns anledning att i analysen av cirkulär migration och utveckling även beröra den i boende grupp av personer som har en koppling till ett annat land genom sina föräldrar. I många fall kan dessa personer också vara medborgare i det land som en eller båda föräldrarna kommer från. Erfarenhet visar att denna grupp i många fall har ett stark engagemang för detta land, vilket kan påverka landet positivt. Kommittén koncentrerar sin kartläggning och analys till migra- tionsrörelser som inkluderar Cirkulär migration kan ske mellan fler länder. Vi koncentrerar oss på de migrationsrörelser som inkluderar . I migrations- rörelsen innan och/eller efter vistelsen i kan ett eller flera andra länder vara involverade. Utstationerade arbetstagare berörs endast i begränsad omfatt- ning I och med globaliseringen och ökande rörlighet över de nationella gränserna av kapital, tjänster och arbetskraft så ökar också omfatt- ningen av utstationerad arbetskraft. Detta är arbetskraft som har sin anställning i ett annat land, men som kan arbeta i när deras arbetsgivare genomför ett uppdrag. Denna kategori av arbetskraft är cirkulär, men vi kommer endast i begränsad omfattning diskutera denna grupp av personer. Det regelverk som styr denna typ av arbetskraft hanteras i särskild internationell ordning. Några ursprungsländer behandlas mer utförligt och används som exempel i framställningen I kommitténs uppdrag ingår att beskriva sambandet cirkulär migr- ation och utveckling mer utförligt för några ursprungsländer. Vi har valt att använda åtta länder som exempel, när så har varit möj- ligt, för att beskriva någon speciell aspekt på cirkulär migration och utveckling. Dessa länder är , , , Bosnien-Her- cegovina, , , och . Koncentrationen ligger på laglig invandring Kommittén kommer att beröra och kommentera att det även finns många som vistas i utan tillstånd under svåra och osäkra förhållanden, men detta är inte är något som kommittén i sina överväganden, och förslag till åtgärder, kommer att direkt behandla. 2Migration har påverkat befolkning 2.1Varför flyttar man till ett annat land? I den omfattande teoribildningen om migration ryms ett stort och varierande antal faktorer som teoretiskt anses påverka om en flytt- ning kommer till stånd eller ej. Dessa faktorer kan vara på alltifrån en individuell till en övergripande samhällelig nivå. På det indi- viduella planet kan önskan om en förbättrad privatekonomi ligga bakom beslutet om att flytta medan en övergripande faktor till migrationsströmmar mellan två länder kan vara stora skillnader i inkomstnivå och levnadsstandard. På det individuella planet kan det även handla om negativa förhållanden som trakasserier från poli- tiska motståndare och på det övergripande planet om att landet har ett odemokratiskt styre eller att dess rättsapparat inte har kapacitet att skydda enskilda medborgare. Olika teorier och förklaringsmodeller kan ha sin hemvist inom skilda vetenskapliga discipliner. Ekonomerna lyfter fram ekonom- iska skillnader. Demograferna lyfter fram strukturella demografiska skillnader i olika länders befolkningar. Sociologerna pekar på skill- nader i livsvillkor. Statsvetarna intresserar sig för skillnader i olika länders personliga frihet. Exemplen kan vara många. För den individuella migranten ryms säkerligen orsakerna bakom ett beslut att migrera inom flera olika förklaringsmodeller. Det kan i många fall vara svårt att peka på en enskild orsak som bestämmer om man väljer att flytta eller att stanna. Denna breda ansats till att beskriva orsakerna till en migration sammanfattas ofta i den s.k. push- and pull-modellen1. Enligt modellen har individen att ta ställning till ett antal faktorer i sitt ursprungsland vid beslutet att migrera. En del av dessa faktorer är positivt laddade och talar för att stanna 1 (1961). Kartläggning av migration och cirkulär migration i kvar, andra är negativa och talar för att flytta. Det stora flertalet av faktorerna är man likgiltig inför och dessa påverkar inte beslutet i någon riktning. På motsvarande sätt finns det ett antal positiva, negativa och likgiltiga faktorer i omvärlden som påverkar beslutet att flytta eller inte, liksom beslutet om vart man vill flytta. Det kan finnas olika former av kostnader och administrativa hinder som omöjliggör eller försvårar möjligheterna att förverkliga den flytt- ning man vill göra. I princip alla länder har exempelvis ett legalt regelverk för vem som accepteras som invandrare till ett land. Figur 2.1 Push- och pullmodellen beskriver orsaker som påverkar beslutet att flytta Källa: (1961). I begreppet push and pull ligger också inbegripet att man kan tvingas att lämna ett land på grund av något skäl. Detta omfattar alla dem som tvingas att lämna sitt land och söka skydd i ett annat land. En central frågeställning för att förstå besluten bakom en per- sons migration är graden av frivillighet vid flyttningen. Vanligen brukar den högsta graden av ofrivillighet representeras av slav- handel – ofria slavar som migrerar genom att säljas till en ägare i ett annat land. Slaveri och slavhandel är ett uråldrigt fenomen, men som i olika former fortfarande existerar. Den andra änden av graden av fri- villighet kan representeras av en migrant som flyttar som ett led i en personlig yrkeskarriär. Ett medvetet och önskat val som ökar livs- kvaliteten för den enskilde migranten. En annan aspekt på migration som påverkar den individuella migranten är till vilken grad han eller hon accepteras i det nya landet. Acceptansen kan vara av formell natur så som arbetstillstånd, rätten att rösta i lokala val, tillgång till sociala skyddsnät, möjlighet till att förvärva medborgarskap. Det kan också vara av informell natur Kartläggning av migration och cirkulär migration i som graden av diskriminering, rasism och attityden till invandrare i samhället. Ytterligare en aspekt på migration är frågan om vem det är som migrerar. Vi vet från statistik att det framför allt är yngre personer som migrerar. Om de har barn, och det är legalt möjligt, flyttar de tillsammans med sina barn. Det är också allt vanligare att även kvinnor migrerar. En vedertagen föreställning är att migranter tillhör en selekterad grupp av befolkningen i bemärkelsen att de har en starkare initiativkraft och drivkraft för att förbättra sin livs- kvalitet än de som inte flyttar. I regel är det inte heller de fattigaste och mest resurssvaga som migrerar. Försök att förstå drivkrafterna bakom orsakerna till migration och att också se hur dessa kan påverkas gjordes i . I svaret2 på den av ställda frågan Hvad kan vara orsaken, at sådan myckenhet Svenskt Folk flytter ur Landet? Och genom vilka författningar kan det bäst förekommas, nämndes som skäl till utflyttningen brist på demokrati, rättsosäkerhet, naturkatastrofer, dålig samhällsförvalt- ning, varubrist, inflation, höga och orättvist fördelade skatter, ett omodernt och trögt näringsliv samt dynamiska effekter av påbörjad utflyttning3. 2.2Sveriges migrationshistoria – från utvandrings- till invandringsland I historisk mening har befolkningar påverkats av migration. Vartefter befolkningen i ett område har växt eller när en individ ville finna bättre levnadsmöjligheter för sig och sin familj, har nya geografiska områden koloniserats. Invandringen till har över århundraden tillfört kompetens och resurser som har bidragit till utvecklingen här. Välkända exempel är tyskarnas inflyt- ande i , vallonernas uppbyggnad av järn- hanteringen i Bergslagen samt skottarnas och engelsmännens han- dels- och affärsverksamhet i . Det finns otaliga exempel 2Kryger (1764). 3Dessa orsaker benämner som inskränkningar i den lagbundna friheten, oväldug lagskipning, naturliga olyckor, genom människors åtgärd uppkomne oredor (brännvins- bränning), bristen och dyrheten på nödtorfts varor, sedel-myntets myckenhet, alt för stora pålagor och deras olika delning samt alt det, som minskar folknummern, eller drager arbetare ifrån näringarna, blifver, genom en naturlig påfölgd, tillika en verkande orsak till folkets utflyttning. Kartläggning av migration och cirkulär migration i SOU 2010:40 på hur den historiska migrationen till har bidragit till moderniseringen och utvecklingen i vårt land.4 Att hade en så liten befolkning oroade landets ledning i historisk tid. Ett lands numerär, eller befolkningsstorlek, skapade förutsättningen för militär styrka, möjligt skatteuttag och var en viktig produktionsfaktor. För att kunna följa utvecklingen av den viktiga befolkningsresursen inrättades 1749 med upp- drag att mäta befolkningens storlek och sammansättning. och har därmed världens längsta obrutna nationella stati- stikserie över befolkningen. Drygt , hade regeringen uppmärksammat att utvandringen i så stor utsträckning påverkade befolkningens sam- mansättning och storlek att man önskade kunna kvantifiera emigra- tionen. insåg man att det även gick en ström av personer in till , vari ingick många tidigare utflyttade, och statistik förs över detta från 1875.5 Statistiken över in- och utvandring för denna långa tid visar hur har gått från att vara ett utvandrings- till att bli ett invandr- ingsland. Kurvorna i diagrammet korsar varandra 1930. Figur 2.2 In- och utvandring. Källa: SCB:s löpande befolkningsstatistik. 4Svanberg och (2005). Kartläggning av migration och cirkulär migration i De långa tidsserierna över in- och utvandring omfattar alla per- soner som vid ett givet tillfälle flyttar in eller ut ur i bemärkelsen att man ändrar sin folkbokföring. Följaktligen finns det i flödena av in- och utvandring såväl personer som är födda i eller som är naturaliserade svenska medborgare, som per- soner som invandrar till . är var femte person som invandrar till och drygt varannan person som utvandrar en svensk medborgare. migrationshistoria karaktäriseras av ett antal tydliga perioder. I en första period, den senare och två decennier in , dominerar den stora Amerikaut- vandringen och den därav följda återinvandringen till . Bara sista decennium var strömmen av återinvandrare till en fjärdedel så stor som den av emigranter. Forskare har uppmärksammar såväl de cirkulära migrationsrörelserna som den utvecklingseffekt denna har. Som en kommentar till det stora antalet migranter skrivs att detta: .. belysa folk- utbytet på ömse sidor och stärka banden mellan släkt här hemma och därute. Ehuro dubbelräkningarna äro talrika, enär en och samma person återkommit för att stanna och sedan åter beger sig till- baka till och kanske kommer åter till ånyo, utgöra dessa återkomna svenskar ofta stora grupper inom emigrationsom- rådena i . Betydande har också den vinst varit, som vårt land vunnit på dylika remigranters vunna erfarenhet6. I tillsattes en speciell kommission, emigrationsutred- ningen, med uppgift att motverka utvandringen. – 1913 publicerades en rad rapporter med förslag som syftade till att modernisera socialpolitiskt och ekonomiskt för att minska benägenheten att invånarna skulle söka sin framtid utanför Sverige.7 och senare den stora ekonomiska depressionen medförde att migrationshistoria gick in i en fas med mycket liten migration. När var över hade stora grupper av människor tvingats på flykt eller sökt sig en framtid där livsbetingelserna var bättre. Även hade en flyktinginvandring . I och med krigsslutet och återuppbyggnaden av gick in i en period av ekonomisk tillväxt. Behovet av invandring av arbetskraft ökade. Inledningsvis mildrades bristen på arbetskraft 6Nelson (1949). 7Springfeldt-Öberg (1991). Kartläggning av migration och cirkulär migration i av invandring från . började dock arbetskrafts- kommissionen rekrytera arbetskraft i , och Öster- rike. utökades rekryteringen till land, , och . dominerades den utomnordiska invandringen av personer från dåvar- ande . –1970 invandrade cirka 625 000 utländska medborgare, men i och med att återflyttningen var omfat- tande blev nettotillskottet cirka 370 000 personer.8 försämrades den ekonomiska konjunkturen och efter- frågan på arbetskraft minskade. avskaffades dåvarande system för arbetskraftsinvandring och utländska, icke-nordiska medborgare, var åter tvungna att söka arbetstillstånd innan inresa till Den öppna nordiska arbetsmarknaden, vilken reglerades genom den nordiska passöverenskommelsen , har möjliggjort ett omfattande migrationsutbyte mellan de nordiska länderna. När den ekonomiska konjunkturen och utvecklingen har gått i otakt har arbetskraft kunnat strömma fram och tillbaka över gränserna. Den mest omfattande migrationen skedde då nära 100 000 finländare kom till . Många av dem återvände när den ekonomiska konjunkturen vände. Även har den nordiska omflyttningen varit relativt omfattande. Perioden –1985 kan ses som en övergångsfas från arbets- krafts- till flykting- och anhöriginvandring. hade mindre grupper av flyktingar kommit från (1956, 1967, 1968). har invandringen av personer i behov av skydd och invandring av personer med anknytning till någon i ökat. är det denna migration som är dominerande. I och med medlemskap i 1995 och det mål gemen- skapen har att öka den fria rörligheten av personer inom unionen har också migrationsutbytet mellan länderna ökat. Som en följd av den ökande invandringen följer också en ökande utvandring. Samma fenomen med migration i två riktningar som t.ex. under Amerikautvandringen. Såväl in- som utvandringen lig- ger på en allt högre nivå. I det stora flödet av in- och utvandrare inkluderas också per- soner som är födda i . I modern tid var det först på 1990- talet som utvandringen av svenskar fick ett nytt mönster. 8Nilsson (2004). Kartläggning av migration och cirkulär migration i fördubblades till cirka 10 000 personer . Orsakerna bakom detta var att många unga sökte jobb utomlands, globaliseringen gjorde fler företag multinationella samt att tillträdet till EU vidgade möjligheterna till att flytta till ett annat land. I takt med att befolk- ningens sammansättning förändras har en allt större andel av de utvandrande svenskarna anknytning till utlandet genom en av eller båda av sina föräldrar. En tumregel är att två av tre utvandrade per- soner födda i återvänder till . 2.3Sveriges befolkning blir allt äldre En följd av låga dödsrisker som gör att vi lever allt längre, låga födelsetal och att invandringen överstiger utvandringen leder till att befolkningen ökar i storlek och att den genomsnittliga svensken blir allt äldre. Variationer i födelsetalen har lett till att befolkningen är ojämnt spridd mellan olika åldersgrupper. En välkänd puckel på befolkningspyramiden är de som föddes och som är i eller närmar sig pensionsålder. En senare puckel är orsakad av de höga födelsetalen . Figur 2.3 befolkningspyramid 2009 Källa: SCB:s löpande befolkningsstatisstik. Kartläggning av migration och cirkulär migration i En välkänd konsekvens av en åldrande befolkning är att färre per- soner i arbetsför ålder ska försörja allt fler som inte arbetar. De som står utanför arbetskraften är framför allt barn och de yngre som är under utbildning och de äldre som är pensionärer. av hög arbetslöshet adderas fler som står utanför arbets- marknaden till de yngre och äldre. har även ung- domars etableringstid på arbetsmarknaden senarelagts och den faktiska pensionsåldern tidigarelagts med påföljd att den samman- lagda tiden i arbetslivet under livscykeln tenderar att kortas.10 Kvoten mellan de som är i arbetsför ålder och de yngre och äldre är 1,38. förväntas kvoten minska, vilket innebär att en allt mindre andel av befolkningen är i arbetsför ålder. Av de som står utanför arbetskraften är det speciellt andelen äldre som ökar. Den reella försörjningskvoten mellan generationerna påverkas kraftigt av förvärvsfrekvenser och ålder vid in- och utträdet på arbetsmark- naden. Den positiva och önskade utvecklingen att vi lever allt längre påverkar befolkningsstrukturen. är av befolkning och denna andel förväntas öka under de kommande två decennierna till . Allt fler blir också mycket gamla. Antalet personer som är eller äldre beräknas öka från dagens cirka 1 700 till cirka 2 600 om tjugo år.11 Tabell 2.1 Andel av befolkning i olika åldersgrupper (Prognos ) Källa: SCB (2009). 11SCB (2009a). 3Kartläggning av migration och cirkulär migration i 3.1Vad är cirkulär migration? Begreppet cirkulär migration har snabbt vunnit inträde såväl i den akademiska världen som i de mil- jöer där politik skapas. Någon enhetlig definition på vad som avses med cirkulär migration finns inte, utan begreppet kan tol- kas som ett samlingsnamn som rymmer många olika former av migration. Den traditionella uppfattningen att migration handlar om för- flyttning från en plats till en annan, där migranten avser uppehålla sig permanent, har visat sig alltmer otillräcklig för att beskriva vår tids migrationsmönster. I dagens värld, där avstånden krympt i glo- baliseringens och den tekniska utvecklingens spår, har de cirkulära inslagen i ökande grad satt sin prägel på migrationen. Människor rör sig mellan länder, ibland för längre, ibland kortare perioder, och lämnar viktiga bidrag både här och där. Den ursprungliga figuren från 19611 som visar s.k. push- och pull- faktorer, indikerar att individen inför sitt beslut att migrera enbart ser migrationen som en rörelse från en plats till en annan. Han eller hon väger in de olika faktorer, av positiv eller negativ karaktär, som kan påverka beslutet att flytta. För att påvisa att migrationsmönster i ökande grad är cirkulära kan figuren kompletteras med pilar som indikerar att individen redan vid den första flyttningen också väger in möjligheten att åter- vända till ursprungslandet och, kanske , upprepa den första flyttningen . 1 (1961). Kartläggning av migration och cirkulär migration i Figur 3.1 Utvidgad push- and pullmodell för cirkulär migration Cirkulär migration som sådan är dock inget nytt fenomen. Tvärtom tyder mycket på att cirkulära rörelsemönster är när gränserna är öppna och systemet så tillåter. har människor rört sig i takt med att förutsättningarna på en plats förändrats – nomaderna är per definition cirkulära, redan under skedde omfat- tande folkutbyten mellan germaner och andra folkgrupper där kul- turer blandades och idéer och tankar utbyttes. Även de svenska Amerikafararna var betydligt mer cirkulära än många kanske tror, en stor grupp valde att återvända hem efter , berikade med nya erfarenheter. Vägledande för människor har varit ambi- tionen att slå sig ned där förutsättningarna för ett bra liv, , är som bäst. Olika former av rörlighet utesluter inte heller varandra. Inget är så permanent som en temporär förflyttning, lyder ett talesätt. är en permanent förflyttning i någon mån alltid temporär så länge möjligheten finns att flytta tillbaka. Med detta synsätt som utgångspunkt är alla migranter potentiella cirkulärmigranter. Uppdelningen av världen i vad som brukar definieras som ursprungsländer, transitländer och destinationsländer är inte längre lika relevant mot bakgrund av de nya migrationsmönstren. Exempelvis har länder som , , , och gått från att vara stora ursprungsländer till att bli nettomot- tagare av migranter. Länderna längs är också stora transitländer. Kartläggning av migration och cirkulär migration i Diskussionen om cirkulär migration och dess potential för att bidra till utveckling har fokuserat på rörlighet i syd-nordlig rikt- ning. I själva verket är emellertid de cirkulära rörelsemönstren betydligt vanligare mellan syd-syd-länder eller nord-nord-länder, vilket faller sig naturligt givet att den geografiska närheten i sig underlättar rörlig- het. Definitioner på cirkulär migration Termen cirkulär migration dök först upp i demografins och antropologins diskussioner om urbanisering och landsbygdsutveckling. Cirkulärmigranter syftade på personer som flyttade i endera riktningen för tillfälligt arbete eller studier. vidgades innebörden till att också inrymma storstads- regionernas långpendlare och cirkulär migration blev ett begrepp inom bl.a. stadsplanering. handlade det dock ute- slutande om rörelser inom nationens gränser. Först i slutet av 1990- talet och i början av vårt sekel nådde konceptet cirkulär migration den internationella migrationsdiskursen, men det var inte som den politiska diskussionen om cirkulär migra- tion tog fart på allvar.2 Cirkulär migration enligt den globala kommissionen för internationell migration Inför FN:s högnivådialog om migration och utveckling, som genom- fördes 2006, lyfte den Globala Kommissionen för Internationell Migration, (GCIM)3 fram cirkulär migration som ett viktigt policy- redskap för att främja de positiva sambanden mellan migration och utveckling. Följande definition på cirkulär migration lanserades: