sou · GYB388 · 2010-11-30 00:00:00 — Den kraftiga ökning av kategorin praktik beror på att Jobbgarantin för ungdomar och Jobb- och utvecklingsgarantin faller i denna kategori. Den svenska aktiva arbetsmarknadspolitiken– en översikt Bilaga 1 till LU2011 Figur 2: Antalet deltagare i olika typer av arbetsmarknadspolitiska program 1992–2008 Källa: Arbetsförmedlingens Händel-databas. Not: Kategorin Praktik inkluderar subventionerad sysselsättning i denna figur. I Figur 2 syns också de så kallade garantiernas tillkomst. Det handlar om aktivitetsgarantin som senare ersattes av jobb- och utvecklingsgarantin. Som synes har insatser av detta slag med tiden kommit att bli en alltmer dominerande del av den svenska aktiva arbetsmarknadspolitiken. I mitten av 2008 var sålunda Jobb- och utvecklingsgarantin den mest omfattande åtgärden räknat i antalet deltagare. Det är också den enda typen av insats som har ökat . Tendensen att en allt större del av deltagarna i arbetsmarknadspolitiska program deltar inom ramen för en garanti- åtgärd skulle bli ännu mer uttalad om vi inkluderade deltagarna i Ungdomsgarantin och Jobbgarantin för ungdomar. Den senare är nu den helt dominerande typen av insats för ungdomar. Det är också intressant att jämföra omfattningen av den svenska aktiva arbetsmarknadspolitiken med hur det ser ut i andra länder. I Figur 3 beskriver vi hur utgifterna för den aktiva arbetsmarknads- Bilaga 1 till LU2011 Den svenska aktiva arbetsmarknadspolitiken– en översikt politiken som andel av totala BNP har utvecklats i och i i genomsnitt. I aktiv politik räknas här de olika program- men och arbetsförmedlingens verksamhet men inte ersättning från arbetslöshetsförsäkringen. Återigen ser vi att den aktiva arbets- marknadspolitiken i har minskat i betydelse och . Ett liknande mönster finns också i genomsnitt för de övriga länderna, men minsk- ningen är inte lika stor som i . Figur 3: Utgifter på aktiv arbetsmarknadspolitik (inkl arbetsförmedling) i och 1998–2007. Andel av BNP, procent. Som en bakgrund till genomgången av arbetsmarknadspolitikens effekter diskuterar vi nu vilka typer av problem som arbetsmark- nadspolitiska insatser avses lösa samt de effekter olika typer av insatser kan förväntas ha. En första observation är att det knappast funnits en klar hierarki av mål som gällt för arbetsmarknadspoliti- ken sedan tillkomsten av Ams . På ett allmänt plan har naturligtvis arbetsmarknadspolitiken haft som viktigaste mål att bidra till varaktigt högre sysselsättning och lägre arbetslöshet. Det är emellertid också klart att dessa mål kan upp- fyllas på olika sätt, och mekanismerna är inte desamma för alla insatser. Dessutom skiljer sig de arbetssökandes utmaningar åt, exempelvis i vilken utsträckning de hindras av bristande utbildning och erfarenhet, låg produktivitet eller liten erfarenhet av att söka jobb. Eftersom insatserna varierar i hur väl de kan hantera dessa specifika problem återkommer vi till diskussioner om detta när vi diskuterar respektive program. I det här stycket ger vi istället några allmänna reflektioner om arbetsmarknadspolitikens tänkbara effekter. En viktig observation är att programmen kommer att ha effekter för de berörda individerna (deltagarna), men i normalfallet även för andra än deltagarna. Ekonomer kallar sådana effekter för allmänna jämviktseffekter. Exempelvis skulle en subventionerad anställning kunna tränga undan en ordinarie icke subventionerad anställning. Sådan undanträngning innebär att arbetsgivare väljer att anställa den subventionerade programdeltagaren i stället för att anställa någon annan utan subvention. I detta fall har programmet ingen direkt effekt på sysselsättningen (eller arbetslösheten), utan kom- mer istället att omfördela sysselsättningen till förmån för program- deltagarna. Vi diskuterar direkt undanträngning mer utförligt i Avsnitt 7.2. Förutom direkta undanträngningseffekter kan allmänna jäm- viktseffekter uppstå på många olika sätt, exempelvis genom att en viss insats påverkar lönebildningen. Exempelvis skulle en ambitiös arbetsmarknadspolitik kunna leda till att fackliga organisationer formulerar högre lönekrav, eftersom medlemmarna inte drabbas lika hårt av arbetslöshet om de blir hjälpta av ambitiösa och hög- kvalitativa arbetsmarknadspolitiska program. kan sådana program, om de bidrar till hårdare konkurrens om de befintliga jobben, också bidra till lönemoderation. Sammantaget måste man, för att få en fullständig bild av arbetsmarknadspolitikens effekter, studera såväl effekter för de berörda individerna som effekter för andra än deltagarna. Ytterligare en observation är att samtliga typer av arbetsmark- nadspolitiska program kan användas för att lösa problem med överutnyttjande av arbetslöshetsförsäkringen genom att anvis- ningar till program kan vara ett sätt att testa den arbetslöses vilja att stå till arbetsmarknadens förfogande i arbetsmarknadslägen med mindre möjligheter att anvisa arbetslösa arbeten. Genom att pro- grammen konfiskerar den arbetslöses tid, så kan såväl en anvis- ning till ett program som förväntan om att en anvisning komma att inträffa påverka den arbetslöses sökaktivitet. När (eller om) pro- grammen används i detta syfte är det inte i första hand den eventu- ella behandlingseffekten av deltagandet man är ute efter. Därför är det inte givet att alla typer av program är lämpliga om man endast är ute efter att testa den arbetslöses arbetsvilja – det är exempelvis inte uppenbart att den dyra arbetsmarknadsutbild- ningen är ett lämpligt redskap för detta ändamål. När det gäller effekterna för deltagarna i olika arbetsmarknads- politiska program är dessa potentiellt av olika karaktär. Vi kan typiskt tänka oss att vi först kan ha en s.k. annonseringseffekt. Annonseringseffekter uppkommer som ett resultat av att förväntan om en anvisning till ett framtida programdeltagande kan påverka den arbetslöses beteende redan innan den förväntade anvisningen med konsekvenser exempelvis för flödet till jobb innan den för- väntade programstarten. Annonseringseffekten kan gå åt vilket håll som helst, beroende på om den arbetslöse vill undvika eller om hon tror sig ha nytta av programdeltagandet. Under programdeltagan- det förväntar vi oss en inlåsningseffekt eftersom deltagarna i mindre utsträckning söker jobb än om de är öppet arbetslösa. Ett undantag från detta är naturligtvis program som innebär ökat jobbsökande. Slutligen kan programmen ha en behandlingseffekt om de påverkar den framtida arbetsmarknadssituationen för deltagaren genom att påverka exempelvis chansen att få och behålla ett jobb eller pro- duktivitet och lön i framtida anställningar.3 3 tillkom en ytterligare effekt genom att deltagande i åtgärder påverkade möjlig- heten att få arbetslöshetsersättning framöver. Den grundläggande tanken med arbetsmarknadsutbildning är att utbildningen ska ge den arbetslöse nya färdigheter som efterfrågas på arbetsmarknaden. Utbildningarna är i normalfallet ganska korta (normalt högst ), så den huvudsakliga effekten bör rimligen komma via en förbättrad matchning snarare än via en på- tagligt större humankapital. Om detta resonemang är riktigt borde vi se effekter på yrkesmässig rörlighet och på flödet till jobb och inte i någon större utsträckning på löner. Trots ett relativt stort antal studier av arbetsmarknadsutbildningen finns det tyvärr inga studier av arbetsmarknadspolitikens effekter på den yrkesmäs- siga rörligheten, utan studierna avser i allmänhet effekter på syssel- sättning eller inkomster. Resultaten i de studier som diskuterades av Calmfors m.fl. var varierande, men ett intressant mönster var att effekterna av arbets- marknadsutbildningen skiljde sig åt beroende på om studierna avsåg 1980- eller . Studier av det tidiga 1980-talets arbets- marknadsutbildning fann positiva effekter på deltagarnas syssel- sättning eller inkomster. Studier av arbetsmarknadsutbildning fann däremot i allmänhet insignifikanta eller negativa effekter. Ett antal utvärderingar av 1990-talets arbets- marknadsutbildning har publicerats senare än de studier som redo- visades i Calmfors m fl.4 Huvudintrycket – att arbetsmarknads- utbildningen uppvisade nedslående resultat – står sig, även om resultaten delvis är blandade. Det har gjorts tre utvärderingar av arbetsmarknadsutbildningen ; de m.fl. (2008) samt två tillkomna vid AF (Okeke, 2005; Arbetsförmedlingen, 2009).5 de m.fl (2007) 4Se exempelvis (2003), (2003), (2004), (2004), (2004), (2005), (2005) och (2006). 5Forslund & (2006) jämförde arbetsmarknadsutbildning för ungdomar i åldern 20––2003 med praktikprogram för samma grupp och fann fann att den yrkesinriktade arbetsmarknadsutbildningen hade betydande positiva effekter för deltagare som gick in i programmet 2002–04: den förväntade tiden till arbete förkortades med . Denna slutsats gällde i stort sett oavsett grupp av deltagare och kursinriktning. Detta resultat kan naturligtvis återspegla att nya betingelser och ny implementering av politiken har medfört bättre resultat än . Vi återkommer till detta i dis- kussionen nedan. En annan viktig förklaring är emellertid att tidi- gare studier i stor utsträckning sannolikt inte bara skattat effekten av yrkesinriktad arbetsmarknadsutbildning, utan de har avsett både förberedande och yrkesinriktad utbildning. När de m.fl. (2008) skattade effekterna på den förväntade tiden till arbete av den samlade arbetsmarknadsutbildningen reducerades effekten från till . Okeke studerade effekterna av att avsluta yrkesinriktad arbets- marknadsutbildning . Resultaten tyder på att programmet hade en positiv effekt på deltagarnas övergång till sysselsättning (inklusive anställningar med anställningsstöd). Okeke fann positiva effekter även med mått på sysselsättning som exkluderade anställningsstöd samt i skattningar som inte under- sökte avslutad utan påbörjad arbetsmarknadsutbildning. (2009) skattade effekterna för perioden –2008 och fann positiva effekter . Effekterna var dock enligt denna studie avsevärt bättre (med undantag för perioden –) än under början av den studerade perioden. de m.fl. (2008) skattade även separata effekter för olika grupper av såväl deltagare som kurstyper. De fann inga betydande könsskillnader, i viss utsträckning beroende på vilka utfall som stu- derades. De fann vidare en viss tendens till sämre resultat för del- tagare . Lågutbildade med högst grundskola fick bättre resultat än personer med högre utbildning och utomnordiska invandrare drog större nytta av arbetsmarknadsutbildningen än deltagare från eller övriga . de m.fl. (2008) undersökte också effekter av kurser med olika inriktningar och fann bl.a. att utbildningar inom transport och maskinoperatörs- yrken, men även vårdutbildningar hade särkilt goda effekter. Resultaten ger ett visst stöd för att arbetsmarknadsutbildningen har bättre effekter på längre än på kortare sikt. Resultaten säger dock ingenting om effekterna av arbetsmarknadsutbildning jämfört med att inte delta i något program. Det är svårt att säga något meningsfullt om vilken roll utbild- ningens längd spelar för effekten. Detta beror på minst två förhål- landen. För det första skulle man behöva kurser som i alla avseen- den utom kurslängd var identiska. Detta villkor är med största san- nolikhet mycket sällan uppfyllt. För det andra skulle man behöva information om hur långa kurserna avses vara. Den informationen är inte lätt tillgänglig; det man vet är i normalfallet istället hur länge olika deltagare varit inskrivna i de kurser de deltagit i. De redovisade studierna pekar således på att effekterna av arbets- marknadsutbildning var betydligt sämre . Om detta verkligen återspeglar politikens effekter, vad kan det då bero på? Calmfors m.fl. redovisade ett antal möjliga förklaringar. En första förklaring är skillnaden i arbetsmarknadsläge: Sannolikt är det enklare att organisera arbetsmarknadsutbildningen när det finns gott om lediga jobb att utbilda för; det måste finnas identifierbara flaskhalsar och bristyrken att utbilda för, speciellt med tanke på att utbildningarna är relativt korta och därmed framförallt är lämpade för att tillgodose ganska precisa behov. Speciellt det tidiga 1990- talets arbetsmarknad var avsevärt svagare än det tidiga 1980-talets, och det bör därmed ha varit svårare att veta vad man skulle utbilda för. En andra möjlighet är att de stora volymerna och den snabba volymökningen första halva medförde att utbild- ningens kvalitet blev lägre. Slutligen berättigade deltagande i arbetsmarknadsutbildning , till skillnad mot under (större delen av) , till en ny period med ersättning från arbetslöshetsförsäkringen. Detta kan ha inneburit att deltagarna i större utsträckning än tidigare motiverades av annat än att skaffa sig färdigheter för att få ett jobb. har arbetsmarknadsutbildningen och a-kassan reformerats i viktiga avseenden. För det första infördes det s k 70- procentsmålet . Målet innebar att av dem som genomgick yrkesinriktad arbetsmarknadsutbildning skulle ha ett arbete efter avslutad utbildning. Detta kan ha påver- kat såväl selektionen in i programmet som förmedlingsverksam- heten efter avslutat program. När det gäller selektionen är det rim- ligt att tro att man försökt identifiera de personer som med stor sannolikhet skulle kunna vara i arbete inom den stipulerade tiden (vilket inte behöver vara de personer för vilka behandlingen skulle ha störst effekt). Det är också sannolikt att man blivit mer selektiv i vilka utbildningar som ges. Detta skulle kunna förväntas bidra till en bättre behandlingseffekt. I den mån de som avslutat en yrkes- inriktad arbetsmarknadsutbildning också fått ta del av mer förmed- lingsresurser som en konsekvens av 70-procentsmålet borde detta ha bidragit till ett snabbare utflöde till jobb. Denna effekt är dock knappast att betrakta som en behandlingseffekt av utbildningen. För det andra försvann möjligheten att via arbetsmarknads- utbildning (eller andra arbetsmarknadspolitiska program) återkva- lificera sig för en ny period med a-kassa när regelver- ket i a-kassan förändrades och aktivitetsgarantin hade införts. Med ledning av resonemanget ovan bör de förbättrade incitamenten för deltagarna att förvärva färdigheter ha haft en positiv effekt på effekterna av arbetsmarknadsutbildningen. För det tredje har arbetsmarknadsläget, även om vi har upplevt lågkonjunkturer, inte varit lika dåligt som under framför allt 1990- talets första hälft. Detta bör ha gjort det lättare att veta vad man ska utbilda för och därmed bidragit till bättre effekter.6 Den kunskap om arbetsmarknadsutbildningens effekter som tillkommit efter översikten i Calmfors m.fl. tyder således på att tidigare studier sannolikt givit en alltför mörk bild av arbetsmark- nadsutbildningens effekter samt att en kombination av ett nytt regelverk, mindre volymer och ett bättre konjunkturläge tycks ha bidragit till bättre effekter. Resultaten i de m.fl. (2008) tyder också på att svaga grupper (lågutbildade och utomnordiska invandrare) är de som drar störst nytta av arbetsmarknadsutbild- ningen. Det är dock inte en nödvändig slutsats att den nya kunska- 6 Det finns också ett antal andra tänkbara förklaringar till de nedslående skattade effekterna av arbetsmarknadsutbildningen . En del av dem diskuteras på andra ställen i detta avsnitt. 1) Skillnader i matchningsmetoder; tidigare studier hanterade inte proble- matiken med dynamisk selektion in i programmet (och , 2009). 2) Tidigare studier gjorde sannolikt endast i undantagsfall skillnad mellan förberedande och yrkesinrikta arbetsmarknadsutbildning. 3) Om matchningen inte fungerar kan selektionen på icke observerade egenskaper skilja sig. Exempelvis kan selektionen på icke observerade egenskaper ha varit mer negativ. pen kan tas som intäkt för en obetingad omallokering av resurser till arbetsmarknadsutbildningen – insatsen är den i särklass dyraste av alla arbetsmarknadspolitiska program och en möjlig delförklar- ing till de mer positiva resultaten under det tidiga kan mycket väl vara att volymerna skalats ner. De subventionerade anställningarna består av olika typer av anställ- ningsstöd och praktikinsatser. Tanken med anställningsstöden är att de ska underlätta övergången till ordinarie jobb för långtids- arbetslösa. Denna övergång tar normalt för en långtids- arbetslös än för en person med kortare arbetslöshet. Detta kan ha flera förklaringar. En möjlighet är att långtidsarbetslösa av arbets- givare uppfattas som mer lågproduktiva än andra personer med samma observerade egenskaper. Anställningsstödet är då en sub- vention till arbetsgivaren för den risk han tar när han anställer en långtidsarbetslös. Om den långtidsarbetslöse faktiskt är lågpro- duktiv kan detta i sin tur antingen hänga samman med en perma- nent lägre produktivitet eller med att arbetslösheten i sig har en negativ inverkan på personens förmåga att sköta ett jobb. Om det senare är fallet är anställningsstödet, som innebär en temporär lönesubvention, en rimlig åtgärd – kan den anställde åter förvärva de färdigheter som gått förlorade . Om den lägre arbetsförmågan istället är mer permanent, så kan sannolikt en tillfällig subvention inte lösa pro- blemet. Eftersom anställningsstöden i första hand är avsedda för grupper som står långt från arbetsmarknaden bör de rimligen i för- sta hand ses som ett sätt att omfördela bördorna av arbetslöshet och inte som medel att i någon större utsträckning påverka netto- sysselsättningen. Därför är undanträngningseffekter (se Avsnitt 7.2) ett mindre problem om programmen faktiskt riktas till perso- ner långt ifrån arbetsmarknaden. När det gäller praktikprogram innehåller de element både av anställningar och av utbildning. Den viktigaste skillnaden mellan praktik och subventionerad anställning (om vi undantar utbild- ningsaspekten) är att deltagarna i praktikprogram förutsätts utföra uppgifter som (åtminstone i viss utsträckning) ligger vid sidan av ordinarie arbetsuppgifter. Detta kan förväntas innebära mindre möjligheter att visa för en arbetsgivare att man klarar av att sköta ett arbete och dessutom mindre möjligheter att förvärva relevanta färdigheter. innebär naturligtvis konstruktionen att ris- kerna för undanträngning bör vara mindre än för subventionerade jobb. Behovet av att rikta praktikprogram till arbetslösa med en extra svag ställning på arbetsmarknaden är därför betydligt mindre. Det finns betydligt färre studier per program av de olika for- merna av subventionerade arbeten än av arbetsmarknadsutbild- ningen. Resultaten är också mycket varierande och osäkerheten stor. De flesta av studierna har studerat effekter på flöden till jobb. Detta är ett relevant utfall att studera, eftersom vi förväntar oss att eventuella effekter framför allt bör avse chansen att lämna arbets- löshet för ett arbete. Calmfors m.fl. fann dock ett mönster som återkom i flera av studierna (se exempelvis Sianesi, 2004), nämligen att effekterna var bäst för de program som mest liknar ordinarie anställningar (starta eget-bidrag, rekryteringsstöd, anställningsstöd) och en tendens att effekterna var sämre ju längre från ett normalt arbete programmet var. Det tycktes också som att effekten av att delta i ett program snarare än att fortsätta söka jobb som öppet arbetslös var positiv för några av de program som mest liknar ordinarie arbeten, dvs. anställningsstöd och starta eget-bidrag.7 Detta betyder att jobb- sökande enligt genomgången i Calmfors m.fl. var effektivare än programdeltagande för den stora majoriteten av program. När det gäller senare undersökningar studerade m.fl. (2004) deltagare i anställningsstöd. De fann att stöden påskyndade deltagarnas övergång till osubventionerade arbeten. Effekten inne- bar att den förväntade tiden till arbete minskade med eller 8 månader med en uppföljningshorisont . Vi vet inte med säkerhet om anställningsstödet i första hand fungerar som en subvention för den risk arbetsgivaren tar genom att anställa en långtidsarbetslös eller som en subvention för den långtidsarbetslöses kompetensuppbyggnad på arbetet. m.fl. (2004) visade emellertid att en betydande del av anställnings- stödets positiva effekt härrör från ett stort flöde från program till arbete just när subventionen tar slut. Detta tyder på att en bety- dande del av effekten uppkom genom att den subventionerade anställningen övergick i en ordinarie anställning.8 Detta mönster 7Forslund, (2004) fann exempelvis förhållandevis stora positiva effekter av allmänt anställningsstöd på flödet från arbetslöshet till arbete. 8Forslund m.fl. (2004). skulle vi inte se om anställningsstöden i stor utsträckning subven- tionerade anställningar av personer med en permanent lägre arbetsförmåga. I den mån en betydande del av dem som står utan- för arbetsmarknaden gör det av detta skäl krävs antingen löne- anpassningar eller mer permanenta subventioner som förvärvs- avdrag eller andra former av skattereduktioner. m.fl. (2005) studerade arbetsmarknadseffekterna av det s.k. friårsprogrammet. Friåret innebar att en anställd fick ledigt från sitt arbete i 3–12 månader som en arbetslös anställ- des som vikarie för den friårsledige. Författarna fann med match- ningsmetoder att vikariatet medförde signifikant färre dagar i arbetslöshet. Detta resultat är konsistent med resultaten för anställningsstöd i m.fl. (2004). Det faktum att ledigheten för den friårsledige varierade mellan gjorde det också möjligt att studera betydelsen av hur långvarigt anställnings- stöd den arbetslöse vikarien fick. Författarna fann inga signifi- kanta effekter av vikariatets längd på arbetslöshet, sysselsättning eller löner. De fann emellertid att längre vikariat ökade sannolik- heten att få en fast anställning hos samma arbetsgivare. Dessa resultat är, så vitt vi vet, de enda som direkt säger något substanti- ellt om hur programeffekterna beror på programmets längd. För- hoppningsvis kan kommande utvärderingar av nystartsjobben fylla ut denna kunskapslucka något. Det finns inte många studier som behandlat frågan om subven- tionerad sysselsättning har olika effekter för olika grupper av del- tagare. (1999) jämförde starta eget-bidrag med rekryteringsstöd och fann en positiv effekt av det förra pro- grammet. Denna effekt drevs av deltagare med svenskt medborgar- skap; effekterna för utomeuropeiska medborgare var inte signifi- kanta. (2004) jämförde effekterna av 8 olika svenska arbetsmarknadspolitiska program. Ett resultat i denna stu- die var att programmens relativa effektivitet inte varierade över olika demografiska grupper eller över utbildningsnivån hos del- tagarna. Resultaten för ungdomar varierar enligt de studier som Calmfors m.fl. gick igenom. Flera tidiga studier av 1980-talets erfarenheter fann positiva individeffekter. Men dessa resultat baserades på små datamaterial som inte självklart kan generaliseras till alla unga arbetslösa. För 1990-talet finns det två studier. (2003) fann att de ungdomar som deltog i arbetsmarknadsutbildning eller ung- domspraktik första år fick både lägre inkomst, lägre sannolikhet att befinna sig i arbete och lägre sannolikhet att övergå till studier i det reguljära utbildningsväsendet än öppet arbetslösa ungdomar. Det är inte klarlagt vad dessa resultat beror på, men det faktum att en annan studie av effekten av att delta i arbetsmarknadsutbildning , för en äldre popu- lation, inte fann motsvarande negativa effekter tyder på att resul- taten för ungdomarna kan bero på deltagarna snarare än program- men. (2005) studerade utvecklingsgarantin (senare kallad ungdomsgarantin) och fann ingen effekt på flödet från arbetslöshet till arbete. Denna nolleffekt var summan av två motverkande effekter: ett snabbare flöde till arbete före program- start och en inlåsningseffekt av att faktiskt delta i programmet.