sou · GXB387 · 2010-01-01 00:00:00 — Det är fråga om bestämmelser om att kameraövervakning ska ske med tillbörlig hänsyn till enskildas personliga integritet samt bestämmelser om upplysningsskyldighet, tystnadsplikt och straff. Utöver dessa bestämmelser finns det ett antal bestämmelser i personuppgiftslagen som gäller på platser dit allmänheten inte har tillträde. Att personuppgiftslagen är tillämplig på kameraövervakning innebär i princip att lagens hanteringsregler, t.ex. reglerna om gallring av personuppgifter och att den registrerade (övervakade) ska ge sitt samtycke till behandlingen (övervakningen) gäller för kameraövervakning. Den s.k. missbruksregeln som trädde i kraft har fått stor betydelse för förutsättningarna för allmän kameraövervakning av platser dit allmänheten inte har tillträde. Bestämmelsen i 5 a § personuppgiftslagen innebär att flera av Regleringen av allmän kameraövervakning bestämmelserna i personuppgiftslagen inte behöver tillämpas om övervakningsmaterialet är ostrukturerat förutsatt att behandlingen av uppgifterna inte innebär en kränkning av den registrerades (övervakades) integritet. Det är rimligt att utgå ifrån att merparten av all allmän kameraövervakning av plats dit allmänheten inte har tillträde faller under missbruksregeln. Det betyder att vid kameraövervakning på sådan plats gäller inte personuppgiftslagens bestämmelser om grundläggande krav på behandling av personuppgifter. Bestämmelser om samtycke, information och rättelse undantas också. De bestämmelser som återstår att tillämpa vid kameraövervakning av plats dit allmänheten inte har tillträde sedan missbruksregeln införts är bestämmelser om säkerhet vid behandling av personuppgifter, om tillsyn samt skadestånd och straff. Att de flesta hanteringsregler undantas innebär emellertid inte att kameraövervakning av plats dit allmänheten inte har tillträde är helt oreglerad. Av 5 a § andra stycket följer att övervakning inte får ske om den innebär en kränkning av den övervakades integritet. Kort sagt innebär missbruksregeln att kameraövervakning av plats dit allmänheten inte har tillträde typiskt sett är att anse som tillåten enligt personuppgiftslagen så länge övervakningen inte kan bedömas som kränkande för den som övervakas. En anordnare som behandlar material från en övervakningskamera så att det innebär en kränkning av den övervakades personliga integritet kan bli skadeståndsskyldig och om det sker uppsåtligen eller av grov oaktsamhet även dömas till böter eller fängelse. Datainspektionen är tillsynsmyndighet enligt personuppgiftslagen och i denna egenskap har myndigheten ett antal befogenheter. Det finns inga bestämmelser om tillstånd för behandling av personuppgifter i personuppgiftslagen. Kameraövervakning av en plats dit allmänheten inte har tillträde är alltså inte tillståndspliktig. Platsen för kameraövervakningen är således avgörande för om det krävs tillstånd eller inte samt för hur och vem som utövar tillsyn över övervakningen. Som vi redogjort för i avsnitt 2.6.2 har begreppet plats dit allmänheten har tillträde utvecklats genom förarbeten och praxis. Trots att begreppet har varit etablerat kan det emellanåt vara svårt att avgöra vilka platser som faller inom avgränsningen. Det är rimligt att anta att begreppet kommer att leda till tolkningsproblem även framöver. Det kan konstateras att lagen om allmän kameraövervakning och personuppgiftslagen överlappar varandra och det är inte alltid Regleringen av allmän kameraövervakning självklart vilken lag som är tillämplig. Från många håll har det framförts att det är opraktiskt med två lagar. Utredningen om integritetsskydd i arbetslivet har haft i uppdrag att föreslå lagstiftning till skydd för den enskildes personliga integritet i arbetslivet. I sitt betänkande Integritetsskydd i arbetslivet (SOU 2009:44 ) har utredningen föreslagit att det ska införas en ny lag till skydd för den personliga integriteten i arbetslivet. Utredningen menade att missbruksregeln inte i något fall bör vara tillämplig i samband med arbetsgivares behandlingar av arbetstagares personuppgifter, om ändamålet med behandlingen är att övervaka eller kontrollera. Sådana behandlingar är, enligt utredningen, så gott som alltid känsliga från integritetssynpunkt och de förenklingsskäl som ligger bakom missbruksregeln gör sig över huvud taget inte gällande. Genom en särskild bestämmelse har utredningen föreslagit vissa modifieringar av personuppgiftslagen om ändamålet med arbetsgivarens behandling av personuppgifter är att övervaka eller kontrollera en arbetstagare. Bland annat föreslås att missbruksregeln inte ska gälla i dessa fall, utan samtliga bestämmelser i personuppgiftslagen ska tillämpas. En sådan ordning innebär att kameraövervakning med digital teknik ska bedömas enligt personuppgiftslagens hanteringsregler. 10.2Skyddet för enskildas personliga integritet bör stärkas vid kameraövervakning av plats dit allmänheten inte har tillträde Bedömning: Förutsättningarna för kameraövervakning av plats dit allmänheten inte har tillträde bör framgå av lag. Som framgått ovan är det olika regler som ska tillämpas för kameraövervakning beroende på vilken plats övervakningen sker. Detta innebär att det finns skillnader i integritetsskydd för dem som övervakas beroende på var övervakningen utförs. Regleringen av allmän kameraövervakning har funnit att de integritetsskyddande reglerna för kameraövervakning som inte är tillstånds- eller anmälningspliktig är illa anpassade till att sådan övervakning kan avse vitt skilda platser (SOU 2007:22 Skyddet för den personliga integriteten Kartläggning och analys Del 1 s. 312). Enligt kommittén har detta fått till följd att de enskildas integritetsskydd får anses för svagt i vissa avseenden och för starkt i andra. Enligt kan även införandet av missbruksregeln i personuppgiftslagen innebära att skyddet för den personliga integriteten vid allmän kameraövervakning av vissa platser försämras på ett sätt som knappast varit lagstiftarens avsikt. När övervakningen är tillstånds- och anmälningsfri kan tyckas att skyddet för integriteten är betydligt lägre än vid tillstånds- och anmälningspliktig övervakning. Detta gäller såväl bestämmelser om hur materialet får behandlas som bestämmelser om tillsyn. Visserligen finns det en skyldighet för den som bedriver övervakning att ta tillbörlig hänsyn till enskildas personliga integritet (1 § lagen om allmän kameraövervakning) och att behandla materialet från övervakningen så att den övervakades personliga integritet inte kränks (5 a § personuppgiftslagen). Det finns emellertid ingen närmare förklaring i lagarna om hur detta ska ske. Eftersom anordnaren inte behöver söka tillstånd får denne själv avgöra hur övervakningen ska gå till. Han eller hon har naturligtvis möjlighet att kontakta eller Datainspektionen för att söka information, men anordnaren är i princip utlämnad till att själv ta reda på vilka krav som ställs. Den som behandlar material från en kameraövervakning i strid med personuppgiftslagen så att det innebär en kränkning av den övervakades personliga integritet kan bli skadeståndsskyldig och i vissa fall dömas till straff. Men det finns inte någon straff- eller skadeståndssanktion som kan aktualiseras om anordnaren inte beaktar bestämmelsen om personlig integritet i lagen om allmän kameraövervakning. Som nämnts gäller normalt inte heller personuppgiftslagens bestämmelser om krav på samtycke, lagring och rättelse vid kameraövervakning av platser dit allmänheten inte har tillträde. Att kameraövervakning av plats dit allmänheten inte har tillträde är tillstånds- och anmälningsfri innebär att saknar befogenhet att ställa villkor för övervakningen samt utöva tillsyn. Datainspektionen har visserligen tillsynsplikt över övervakning av sådana platser och också möjlighet att påkalla rättelse om personuppgifter behandlas olagligt. Regleringen av allmän kameraövervakning detta är dock i praktiken beroende av att den får kännedom om övervakningen efter anmälningar och påpekanden från allmänheten. Det lägre integritetsskyddet gäller på platser dit allmänheten inte har tillträde. Sådana platser kan vara av mycket skilda slag. Det kan dels vara fråga om rent privata utrymmen som bostäder, dels utrymmen i skolor och gemensamhetsutrymmen i flerfamiljshus. Åtskilliga arbetsplatser hör också till platser dit allmänheten inte har tillträde. På arbetsplatser och skolor vistas många personer . Dessutom rör det sig om platser som människor är mer eller mindre tvungna att uppehålla sig på. Elever, som har skolplikt, har i princip inte någon möjlighet att undvika övervakningen. De flesta personer med anställning har också begränsade möjligheter att hålla sig borta från sin arbetsplats. På så sätt skiljer sig exempelvis skolor och arbetsplatser från åtskilliga andra platser som gator, torg, butiker och museer. Där har människor en betydligt större möjlighet att avstå från att besöka platsen i den mån de inte vill vara föremål övervakning. Det skulle kunna hävdas att de personer som inte kan välja att undvika en plats där övervakning sker har ett särskilt uttalat behov av integritetsskydd. Behovet av skydd för personlig integritet gör sig normalt starkare gällande på t.ex. skolor och arbetsplatser än vid brottsförebyggande kameraövervakning i rent privata sammanhang. I nuvarande reglering görs dock, som sagts, ingen skillnad på dessa platser i integritetshänseende. Datainspektionen har prövat om kameraövervakning ska vara tillåten eller inte enligt personuppgiftslagen, bland annat i skolor och i gemensamhetsutrymmen i flerfamiljsfastigheter. Datainspektionen har då, enligt vår bedömning, tillämpat 5 a § personuppgiftslagen så att inspektionen har ställt liknande krav för övervakning som och domstolarna gör vid prövning av tillståndspliktig kameraövervakning enligt 6 § lagen om allmän kameraövervakning. Så som missbruksregeln fungerar i myndighetens tillämpning kan den därför inte sägas tillåta ett större intrång i den personliga integriteten än motsvarande tillämpning av lagen om allmän kameraövervakning. Eftersom bestämmelsen i sig inte ger mycket vägledning är det emellertid en riskfaktor att brukaren av kameraövervakning själv ska tolka och tillämpa den. En av tankarna bakom missbruksregelns införande var att åstadkomma ett förenklat regelsystem beträffande personuppgifter som Regleringen av allmän kameraövervakning inte ingår i en personuppgiftsanknuten registerstruktur eftersom sådana behandlingar av personuppgifter typiskt sett är mindre integritetskänsliga. Redan detta gör att det är tveksamt om missbruksregeln är lämplig rörande kameraövervakning eftersom sådan övervakning i många fall är känslig ur integritetssynpunkt. Man kan vidare fråga sig om missbruksregeln uppfyller kraven på tydlighet och förutsägbarhet beträffande en verksamhet som kameraövervakning. Enligt bestämmelsens andra stycke får behandling av personuppgifter (kameraövervakning) inte utföras om den innebär en kränkning av den registrerades (övervakades) personliga integritet. Formuleringen i bestämmelsen är allmänt hållen och ger i sig inte mycket vägledning i enskilda situationer. Även om Datainspektionens tillämpning av missbruksregeln ger ett tillfredsställande resultat i varje enskilt fall där den används så är det enligt vår uppfattning mer lämpligt att en så vanligt förekommande verksamhet som kameraövervakning regleras mer utförligt. Det anförda talar för att missbruksregeln inte är lämplig i syfte att reglera allmän kameraövervakning. Enligt vår mening är kameraövervakning till sin natur en sådan behandling av personuppgifter som typiskt sett är känslig ur integritetssynpunkt, även om bild- och ljudmaterialet kan anses ostrukturerat i missbruksregelns mening. Det bör därför ställas upp särskilda villkor även för kameraövervakning av plats dit allmänheten inte har tillträde. Vidare bör det krävas att kameraövervakning får utföras endast om det finns ett uttryckligt angivet och berättigat ändamål. Det bör vidare alltid göras en avvägning mellan intresset av övervakning å ena sidan och enskildas intresse av att inte bli övervakade å andra sidan. Förutsättningarna för kameraövervakningen bör framgå direkt av lag. Därmed blir regleringen tydligare och enklare att tillämpa. Förutsägbarheten ökar för dem som avser att bedriva kameraövervakning. Även enskilda som kan komma att övervakas kan se vilka bestämmelser som ska tillämpas och vilka förutsättningar som gäller för övervakningen. Regleringen av allmän kameraövervakning Bedömning: Begreppet plats dit allmänheten har tillträde bör även framöver utgöra skiljelinje mellan tillstånds- och anmälningspliktig övervakning å ena sidan och tillståndsfri övervakning å andra sidan. Vid valet av reglering bör det läggas stor vikt vid att försöka finna en lösning som, så långt möjligt, är tydlig och enkel att tillämpa. Rättssäkerhetsaspekten är också viktig. Det måste vara förutsebart för den enskilde vilka bestämmelser som ska tillämpas. Vidare måste den föreslagna regleringen stämma överens med dataskyddsdirektivet. Många brukare av övervakningskameror, såväl enskilda personer som företrädare för företag, branscher och myndigheter tycker att det är krångligt att kameraövervakning regleras i två lagar. Detta är ett starkt argument för att all allmän kameraövervakning bör regleras endast i en lag. Eftersom det redan finns en särskild lag om allmän kameraövervakning ligger det nära till hands att sträva efter att göra den heltäckande för all kameraövervakning. Nedan presenterar vi ett sådant alternativ. Vi har tidigare konstaterat att begreppet plats dit allmänheten har tillträde har inneburit och fortfarande innebär tolkningsproblem. Därför har vi övervägt om det finns något annat begrepp som bättre kan fånga upp alla, eller i vart fall fler av, de platser där det finns ett behov av ett starkare integritetsskydd. Det allra bästa vore att i lagen tydligt och uttömmande precisera vilka platser som är tillståndspliktiga. Vi har emellertid funnit att det är svårt att finna en bättre avgränsning än den nuvarande. Även ett nytt begrepp eller uttryck kan naturligtvis leda till tolkningsproblem. Begreppet plats dit allmänheten har tillträde användes i lagen om övervakningskameror och det finns en omfattande praxis. Det krävs starka skäl för att överge ett vedertaget och känt begrepp. Därför har vi valt att inte föreslå någon annan begreppsbestämning än den nu gällande. Frågan är då vilka lösningar som kan komma i fråga för att skapa ett mer ändamålsenligt integritetsskydd för den kameraövervakning som regleras av personuppgiftslagen. Utöver, det i direktivet nämnda alternativet, att utvidga tillståndsplikten till att omfatta vissa platser dit allmänheten inte har tillträde, finns det alternativa Regleringen av allmän kameraövervakning Ett alternativ är att införa särskilda bestämmelser om kameraövervakning av plats dit allmänheten inte har tillträde i lagen om allmän kameraövervakning, ett annat att undanta kameraövervakning från missbruksregeln. 10.3.1Utvidga tillståndsplikten till att omfatta vissa platser dit allmänheten inte har tillträde Det första alternativet är att utvidga tillståndsplikten till att omfatta vissa preciserade platser dit allmänheten inte har tillträde, som exempelvis skolor och gemensamhetsutrymmen i flerfamiljshus. Denna lösning kan tyckas smidig och är lagtekniskt relativt enkel. Det som talar för denna lösning är framförallt att lagstiftaren kan peka ut just de platser där det kan anses finnas ett behov av ett särskilt integritetsskydd. De platser som blir tillståndspliktiga får samma integritetsskydd som övriga tillståndspliktiga platser, med motsvarande krav för tillstånd och samma tillsynsförfarande. De nya platserna införlivas helt enkelt i en lagstiftning som på det stora hela fungerar väl. Att finna begrepp som klart preciserar vilka platser det är fråga om kan dock vara svårt. Gränsdragningsproblem kan alltid komma att uppstå och får i sista hand avgöras genom praxis. Det som främst talar emot denna lösning är emellertid att det finns en risk att den inte blir långsiktig och heltäckande. Enligt vår uppfattning kan det framöver komma att uppstå behov av integritetsskydd på platser som faller utanför lagen om allmän kameraövervakning allteftersom användningen av kameraövervakning ökar. Datainspektionen har t.ex. fått förfrågningar kring kameraövervakning i en förskola. Det kan vidare röra sig om utrymmen som hissar och korridorer i hotell, fritidsgårdar, idrottsanläggningar och liknande. Med detta alternativ kvarstår också olägenheten att kameraövervakning regleras i två lagar och att viss kameraövervakning även framöver kommer att omfattas av personuppgiftslagens missbruksregel. Regleringen av allmän kameraövervakning 10.3.2Undanta kameraövervakning från missbruksregeln Ett annat alternativ för att stärka integritetsskyddet för platser dit allmänheten inte har tillträde är att undanta kameraövervakning från 5 a § personuppgiftslagen, missbruksregeln. Detta alternativ innebär att samtliga personuppgiftslagens hanteringsregler blir tillämpliga för allmän kameraövervakning av plats dit allmänheten inte har tillträde. Därmed stärks integritetsskyddet för enskilda vid kameraövervakning av platser dit allmänheten inte har tillträde. Vid detta alternativ finns det, enligt vår uppfattning, skäl att reglera all kameraövervakning av plats dit allmänheten inte har tillträde endast i personuppgiftslagen. Om personuppgiftslagens hanteringsregler ska tillämpas finns det nämligen inte behov av att låta de generella bestämmelserna i lagen om allmän kameraövervakning gälla för plats dit allmänheten inte har tillträde. Integritetsskyddet försämras inte av att lagens bestämmelser om att allmän kameraövervakning ska ske med hänsyn till enskildas personliga integritet, upplysningsskyldighet, tystnadsplikt, förverkande av övervakningsutrustning och straff ersätts av personuppgiftslagens hanteringsregler. Det är emellertid inte särskilt tydligt att kameraövervakning av plats dit allmänheten har tillträde detaljregleras i lagen om allmän kameraövervakning medan kameraövervakning av plats dit allmänheten inte har tillträde regleras av personuppgiftslagens mer generella bestämmelser. Personuppgiftslagens hanteringsregler kan också vara svåra att tillämpa på kameraövervakning. Deras lydelse ger inte någon direkt vägledning för tillämparen och även om denna brist till viss del kan avhjälpas genom t.ex. informationsinsatser anser vi att tydligare kriterier för kameraövervakning bör framgå direkt av lag. Dessutom förenklas regelsystemet knappast om kameraövervakning fortfarande regleras i två lagar. Ytterligare en möjlighet är att undanta kameraövervakning av vissa platser, exempelvis skolor och gemensamhetsutrymmen i flerfamiljsfastigheter, från missbruksregeln. Regleringen av allmän kameraövervakning 10.3.3Införa särskilda bestämmelser om kameraövervakning av plats dit allmänheten inte har tillträde i en lag om kameraövervakning Ett tredje alternativ är att införa särskilda bestämmelser om kameraövervakning av plats dit allmänheten inte har tillträde i lagen om allmän kameraövervakning. Det skulle förenklat kunna uttryckas som att personuppgiftslagens bestämmelser om kameraövervakning förs över till lagen om allmän kameraövervakning. Lagen om allmän kameraövervakning kommer då att gälla i stället för personuppgiftslagen eftersom den är subsidiär till annan lagstiftning. En sådan lösning är emellertid inte helt okomplicerad och det är viktigt att resultatet inte kommer i konflikt med förpliktelser enligt dataskyddsdirektivet. Enligt denna modell skulle platser dit allmänheten inte har tillträde inte omfattas av tillståndsplikt. Däremot skulle förutsättningarna för att bedriva kameraövervakning på sådana platser kunna formuleras i lagen. Liksom för tillståndspliktig kameraövervakning bör det som huvudregel krävas ett berättigat ändamål och att övervakningsintresset väger tyngre än integritetsintresset. Tillsynen över kameraövervakning av dessa platser skulle, liksom , hanteras av Datainspektionen. Med denna lösning stärks integritetsskyddet för alla platser dit allmänheten inte har tillträde. Den som avser att bedriva kameraövervakning får tydligare kriterier att luta sig emot. Enligt vårt förslag ges nämligen Datainspektionen ett övergripande tillsynsansvar över efterlevnaden av lagen. Datainspektionen ges därmed möjlighet att informera och meddela allmänna råd, bland annat om hur övervakningen av plats dit allmänheten inte har tillträde ska bedrivas. Modellen innebär att flera av personuppgiftslagens hanteringsregler i 9 § förs över till lagen om allmän kameraövervakning och görs tillämpliga på kameraövervakning av plats dit allmänheten inte har tillträde. behöver hanteringsreglerna i princip inte tillämpas beträffande kameraövervakning eftersom det i de allra flesta fall är fråga om s.k. ostrukturerad behandling av personuppgifter och missbruksregeln gäller. Modellen skulle innebära en uppstramning i förhållande till personuppgiftslagens regler. Skyddet blir emellertid inte lika starkt som för tillståndspliktig övervakning. Framförallt för att det inte kommer att göras någon Regleringen av allmän kameraövervakning prövning inför övervakningen (av länsstyrelse eller Datainspektionen) i varje enskilt fall, men också för att Datainspektionen inte, genom tillstånd och anmälningar, får kännedom om var kameraövervakningen sker. Datainspektionen kommer emellertid att kunna välja att utöva tillsyn i särskilt integritetskänsliga miljöer som exempelvis skolor. Dessutom kan Datainspektionen agera utifrån frågor eller påpekanden från allmänheten. En modell som den nu skisserade skulle fungera i stort sett som det nuvarande systemet. Redan nu tillämpar Datainspektionen 5 a § personuppgiftslagen på motsvarande sätt som länsstyrelserna och domstolarna tillämpar 6 § lagen om allmän kameraövervakning. Den största skillnaden blir att kraven för kameraövervakning på plats dit allmänheten inte har tillträde formuleras i lag. Det bör öka förutsebarheten för när kameraövervakning är tillåten och underlätta för dem som avser att bedriva övervakning på plats dit allmänheten inte har tillträde. Eftersom förutsättningarna för kameraövervakning uttrycks tydligare för användarna kan modellen bidra till att helt oberättigad övervakning minskar. Sammanfattningsvis tror vi att modellen kan leda till att integritetsskyddet stärks mer på platser där många upplever att det finns ett behov av skydd eftersom Datainspektionen genom påpekanden och anmälningar kommer att uppmärksammas på sådan kameraövervakning. Det kan röra sig om övervakning i skolor och flerfamiljshus och på arbetsplatser. På dessa områden kan Datainspektionen sammanställa information, checklistor och utfärda allmänna råd samt utöva tillsyn. På motsvarande sätt kommer kameraövervakning på platser där färre berörs och besväras av övervakningen kunna fortgå relativt obehindrat utan direkt inverkan från Datainspektionen. Om en lag om allmän kameraövervakning ska gälla i stället för personuppgiftslagen är det viktigt att den förra uppfyller kraven i dataskyddsdirektivet. Plats dit allmänheten inte har tillträde kan vara privat plats men, tanken är inte att de förutsättningar som ställs upp för kameraövervakning av plats dit allmänheten inte har tillträde ska gälla i privata hem eller på andra privata områden. För sådan övervakning krävs det t.ex. inte enligt dagens reglering ett intresse av övervakning (brottsförebyggande eller liknande) och det bör inte krävas framöver heller. Datainspektionens ansvarsområde ska inte heller omfatta privat verksamhet eftersom inspektionen är tillsynsmyndighet enligt personuppgiftslagen vilken undantar behandling Regleringen av allmän kameraövervakning av personuppgifter i rent privat verksamhet. Vi har i avsnitt 9.3 föreslagit att privat kameraövervakning inte längre ska omfattas av lagen om allmän kameraövervakning. Det undantagna området ska vara detsamma som i personuppgiftslagen.