sou · GYB35 · 2010-02-02 00:00:00 — Med beaktande av att , liksom flertalet andra internationella överenskommelser om mänskliga rättigheter, ytterst utgör politiska styrdokument och att konventionsbestämmelserna i många avseenden medger ett visst mått av tolkningsutrymme, går det inte alltid att med säkerhet säga vad som krävs för att åtagandena ska anses uppfyllda av en fördragsslutande stat. allmänna kommentarer till konventionens artiklar kan givetvis ge viss vägledning, liksom dess sammanfattande slutsatser över staternas rapporter. När det gäller rätten till utbildning enligt artikel 28 i kan man möjligen hävda att eftersom Rätt till utbildning, förskoleverksamhet och skolbarnsomsorg för en utvidgad målgrupp det inte finns något hinder mot att skolor, förskolor och fritidshem tar emot de berörda barnen på frivillig väg så uppfyller därigenom sina åtaganden. har dock vid upprepade tillfällen i sina sammanfattande slutsatser över rapporter uttryckt stor oro över att barn nekas sådan rätt, vilket gäller för såväl de barn som gömmer sig efter att ha fått avslag på sin asylansökan som barn som aldrig har ansökt om uppehållstillstånd. Liknande påpekanden även kan inte uteslutas om en förändring av den svenska lagstiftningen inte görs. Det mot denna bakgrund angeläget att det uttryckligen framgår att rätten till utbildning, förskoleverksamhet och skolbarnsomsorg omfattar alla barn som vistas i landet och som har ett behov av att få sin skolgång m.m. tillgodosedd här. Denna inställning har också stöd i direktiven till denna utredning. Det bör därför författningsregleras att de barn som omfattas av utredningsuppdraget ska få tillgång till förskoleverksamhet, skolbarnsomsorg och förskoleklass samt grundskola och gymnasieskola (och motsvarande skolformer) i samma utsträckning som svenska barn, och som också gäller för asylsökande barn m.fl. En sådan reglering medför att såväl barnen och deras föräldrar som personal och beslutsfattare får klara och tydliga regler att förhålla sig till. Detta medför ökad rättsäkerhet för den enskilde individen och att målet, allas rätt till lika tillgång till utbildning samt rätt till en likvärdig utbildning, kan uppnås. Genom en sådan reglering torde den svenska lagstiftningen på ett bättre sätt överensstämma med bestämmelserna i och de intentioner som ligger till grund för den. Beträffande skolans, förskoleverksamhetens och skolbarnsomsorgens uppdrag att utforma verksamheterna enligt grundläggande demokratiska värderingar, är det givetvis viktigt att detta kan ske konsekvent och med en hög grad av trovärdighet. Ett ändrat regelverk innebärande att skolgång m.m. ska tillhandahållas alla barn, även dem som vistas i landet utan tillstånd, får inte felaktigt uppfattas som en signal om att myndighetsbeslut inte behöver respekteras. Det förtjänas dock att påpekas att skolan och de övriga verksamheterna varken är eller bör vara ett led i eller en resurs för att upprätthålla principen om en reglerad invandring. SOU 2010:5 Rätt till utbildning, förskoleverksamhet och skolbarnsomsorg för en utvidgad målgrupp 2.2.2En rätt för alla barn – eller för nästan alla? En utgångspunkt för utredningsuppdraget enligt direktiven är att målgruppen barn som omfattas av rätt till skolgång m.m. ska utökas jämfört med den grupp barn som omfattades av den förra utredningen. Det anförs emellertid också att det finns grupper av barn som vistas i landet utan tillstånd, som inte bör omfattas av rätten till skolgång m.m. Som exempel anges barn vars visum löpt ut men som ändå vistas i landet utan tillstånd eller andra grupper av barn där vistelsetiden i kan förväntas bli kortvarig. Utredningen har därför i uppgift att föreslå hur målgruppen kan avgränsas. Uppgiften väcker frågor om vilka skäl som kan anföras till stöd för att begränsa målgruppen och hur den i så fall ska bestämmas utan att medföra tillämpningsproblem. I artikel 28 i anges att konventionsstaterna erkänner barnets rätt till utbildning. Ordalydelsen tillåter staterna att gradvis förverkliga denna rätt genom att, på grundval av lika möjligheter, bl.a. göra grundutbildning obligatorisk och kostnadsfritt tillgängliga för alla. Även om det alltså kan anses tillåtet att successivt utöka rätten till utbildning till alltfler grupper av barn torde syftet vara att alla ska omfattas. Med beaktande av konventionens syfte och intensioner kan en permanent begränsning av målgruppen, genom att utesluta en viss kategori barn, troligtvis inte vara avsedd. Att precisera grupper eller kategorier av barn kan dessutom medföra komplicerade tillämpningsproblem. Det går inte att utesluta att en kategorisering kan innebära en icke avsedd exkludering på grund av att ett barn inte passar in i någon av de definierade grupperna i ett enskilt fall. Bland de myndigheter och organisationer som utredningen har samrått med förespråkar en övervägande majoritet att rätten till skolgång m.m. ska gälla för alla barn och unga som vistas i landet, oberoende av var i asylprocessen de befinner sig eller oavsett om de har rätt att uppehålla sig i landet eller ej. På frågan om det finns grupper som kan och eventuellt bör uteslutas från rätten till utbildning har enbart omnämnts barn som besöker landet under en kortvarig vistelse som turist. Denna grupp torde sakna behov av utbildning, förskoleverksamhet eller skolbarnsomsorg under sin begränsade tid i landet och kommer sannolikt inte heller göra anspråk på någon rätt till skolgång m.m. Man kan dock tänka sig fall där en barnfamilj, som besöker släktingar eller vänner bosatta i Rätt till utbildning, förskoleverksamhet och skolbarnsomsorg för en utvidgad målgrupp och av någon anledning blir kvar i landet – med eller utan tillstånd att vistas här – än vad som ursprungligen var avsett. Beträffande dessa barn är det inte orimligt att utgå ifrån att det föreligger ett behov av t.ex. utbildning för att inte riskera kunskapsbortfall, även om skolgången kanske bara blir kortvarig. Det finns därför anledning att rätten till skolgång m.m. ställs i relation till barnets eller den unges förväntade vistelsetid i landet. Frågan är från vilken tidpunkt rätten till utbildning bör gälla. Enligt gällande svensk rätt ska de barn och unga som omfattas av förordningen om utbildning, förskoleverksamhet och skolbarnsomsorg för asylsökande m.fl. anvisas plats i förskoleklassen och mottas i det offentliga skolväsendet så snart det är lämpligt med hänsyn till elevens personliga förhållanden. Mottagandet bör dock ske inom en månad från ankomsten till . Detta kan jämföras med den norska regleringen om skolgång för utländska barn, där rätt till utbildning med motsvarande skolplikt inträder om det är sannolikt att de kommer att stanna i landet . När det gäller frågan om skolplikt finns dock möjlighet till dispens. Kunskapsdepartementet får, om det står klart att barnet kommer att uppehålla sig i endast som krävs för att skolplikt ska uppstå, befria ett barn från skolplikten. Utifrån vad som här har anförts är slutsatsen att en bestämmelse om rätt till skolgång m.m. lämpligen utformas på så vis att den omfattar alla barn som vistas i landet förutsatt att vistelsen inte är endast helt tillfällig. Genom en begränsning uppnås en rimlig avgränsning i förhållande till barn och ungdomar som uppenbart saknar behov av att deras skolgång m.m. tillgodoses här i landet. Med beaktande av nuvarande regelverk om utbildning för asylsökande barn m.fl. bör inte rättigheten inskränkas och det nu tillämpade tidsintervallet kan därför tjäna som vägledning för när rätten till skolgång m.m. inträder. Om barnet eller familjen kan antas komma att kvarbli i landet än tre–bör alltså en rätt till skolgång m.m. inträda. Den genomgång av rättsläget i ett antal medlemsstater i EU som gjordes av den förra utredningen visar att regleringen skiljer sig i olika avseenden, såväl i förhållande till som länderna sins- SOU 2010:5 Rätt till utbildning, förskoleverksamhet och skolbarnsomsorg för en utvidgad målgrupp emellan (SOU 2007:34, s. 123–129). I exempelvis , , och har alla barn, asylsökande liksom barn som håller sig undan verkställighet av avvisnings- eller utvisningsbeslut, rätt till utbildning samt även skolplikt. Det görs ingen åtskillnad mellan barn som en gång har ansökt om uppehållstillstånd i landet och barn som aldrig deltagit asylprocessen. På grund av skillnaderna mellan lagstiftningen i de studerade länderna och den svenska utlännings- och skollagsstiftningen är det enligt den förra utredningen svårt att dra några relevanta slutsatser av dessa länders regelverk. I gäller, som nämnts, skollagens bestämmelse om skolplikt endast för de barn och unga som är bosatta i landet, dvs. de som rätteligen ska vara folkbokförda här. Skälet till att de barn som omfattas av förordningen (2001:976) om utbildning, förskoleverksamhet och skolbarnsomsorg för asylsökande barn m.fl. inte har skolplikt har angetts vara att det inte är rimligt att ålägga dessa barn, och deras föräldrar, en sådan plikt innan något beslut har fattats om att de alls får stanna här i landet. För dessa barn bör därför rätten till utbildning vara ett erbjudande. I de fall barn i grundskoleåldern inte tar del av undervisningen har kommunen en viktig uppgift att uppmuntra föräldrarna att låta barnen gå i skolan. Med hänvisning till regelverket för asylsökande barn m.fl., anförde den förra utredningen att barn och ungdomar som höll sig undan verkställighet av ett avvisnings- eller utvisningsbeslut inte heller skulle åläggas skolplikt. Därutöver påpekades att en bestämmelse om skolplikt för dessa barn skulle vara mycket svår att upprätthålla. Det förhållandet att barnen/familjerna lever gömda innebär att det skulle bli i det närmaste omöjligt att vidta sanktioner mot de vårdnadshavare som inte låter barnen gå i skolan. Flertalet av remissinstanserna instämde i bedömningen. När det gäller barn som vistas i landet utan tillstånd, i synnerhet de personer som aldrig har gett sig till känna för myndigheterna, är det naturligtvis omöjligt att upprätthålla en bestämmelse om skolplikt. Det är dessutom förståeligt att barn och familjer som lever gömda av rädsla för upptäckt avstår från skolgång m.m.. Det finns därmed goda skäl att låta det stå fritt för dessa barn och deras familjer att själva välja om de vill utnyttja rätten till skolgång m.m. Rätt till utbildning, förskoleverksamhet och skolbarnsomsorg för en utvidgad målgrupp 2.3Regleringen av rätten till skolgång m.m. Den förra utredningen föreslog att barn och ungdomar som håller sig undan verkställighet av avvisnings- eller utvisningsbeslut ska ha rätt till förskoleklass, grundskola, gymnasieskola, särskola, gymnasiesärskola, specialskola och sameskola, inom det offentliga skolväsendet för barn och ungdom. En förutsättning för rätt till gymnasieskola och gymnasiesärskola är att utbildningen påbörjas . Barnen och de unga ska ha rätt till utbildning på huvudsakligen samma villkor som dem som är bosatta i och undervisningen ska bedrivas med hänsyn till den enskilde elevens behov och förutsättningar. Dessutom ska barnen ha rätt att delta i förskoleverksamhet och skolbarnsomsorg i offentlig regi på samma villkor som barn som är bosatta i . Vidare lämnades förslag om rätt till modersmålundervisning, studiehandledning, undervisning i svenska som andraspråk, särskilda utbildningsformer, särskilt stöd, utvecklingssamtal, skolhälsovård, samt betyg och intyg. Någon rätt till skolskjuts föreslogs däremot inte. De barn som omfattades av förslaget ska inte heller ha rätt till utbildning i fristående skolor eller deltagande i enskilt bedriven förskoleklass, förskoleverksamhet eller skolbarnsomsorg. Det påpekades dock att det inte ska finnas något hinder mot att barnen på frivillig väg tas emot i de enskilt bedrivna verksamheterna. De förslag och bedömningar som redovisas i den förra utredningens betänkande är välgrundade och som framgår av de följande avsnitten lämnas inte några avvikande förslag, utom i ett avseende nämligen att rätten till skolgång m.m. även ska omfatta fristående skolor och enskilt bedriven förskoleverksamhet och skolbarnsomsorg. 2.3.1Innehållet i rätten till skolgång m.m. och ansvaret att se till att den kommer till stånd Utredningens förslag: De barn och ungdomar som föreslås få rätt till utbildning ska ha i huvudsak samma rätt till utbildning som skolpliktiga barn, vilket även innefattar rätt till modersmålundervisning, studiehandledning på sitt modersmål, undervisning i svenska som andraspråk, särskilt stöd, utvecklingssamtal och anpassad studiegång, betyg, intyg, samt skolhälsovård. Rätten omfattar också särskilda utbildningsformer enligt bestämmelser i 10 kap. 3 § skollagen, 8 kap. 2 § gymnasieförordningen och SOU 2010:5 Rätt till utbildning, förskoleverksamhet och skolbarnsomsorg för en utvidgad målgrupp 8 kap. 2 § förordningen om gymnasiesärskolan. Rätten till gymnasieutbildning gäller om studierna påbörjas . Deltagande i förskoleverksamhet och skolbarnsomsorg ska ske på samma villkor som gäller för barn som är bosatta i . Undervisningen ska bedrivas med hänsyn till det enskilda barnets behov och förutsättningar. Hemkommunen ska ansvara för att utbildning samt deltagande i förskoleverksamhet och skolbarnsomsorg kan komma till stånd för alla barn i kommunen som enligt förslaget ska erbjudas skolgång m.m. och vars vårdnadshavare önskar det. Hemkommunen ska kunna fullgöra sina skyldigheter också genom att erbjuda barnet motsvarande utbildning i en fristående skola respektive enskilt bedriven förskoleverksamhet och skolbarnsomsorg. Kommunerna ska emellertid inte vara skyldiga att genom uppsökande verksamhet ta reda på vilka barn som är berättigade till plats i förskola och fritidshem, att anvisa plats i förskoleklass eller att informera föräldrarna om dessa verksamheter och deras syften. För barn eller ungdomar som är bosatta i landet utan att vara folkbokförda här, ska med hemkommun avses den kommun som de stadigvarande vistas i eller, om de saknar stadigvarande vistelseort, den kommun som de för tillfället uppehåller sig i. Som har nämnts inledningsvis lämnade den förra utredningen förslag om innehållet i rätten till skolgång m.m. (SOU 2007:34, s. 149– 170) De skäl som har anförts för vilka verksamheter som ska omfattas av regleringen av en rätt till skolgång m.m. för barn och ungdomar som håller sig undan verkställighet av avvisnings- eller utvisningsbeslut, gäller även beträffande barn och unga som vistas i landet utan tillstånd. När det gäller frågorna om förutsättningarna för deltagande i förskoleverksamhet, förskoleklass och skolbarnsomsorg samt rätt till utbildning i grundskola, gymnasieskola, särskola, gymnasiesärskola, specialskola och sameskola saknas skäl att göra andra bedömningar än dem som den förra utredningen har gjort. Frågan om utbildning i fristående skolor och deltagande i enskilt bedriven förskoleverksamhet och skolbarnsomsorg behandlas nedan, avsnitt 2.3.2. Inte heller beträffande övriga förslag om tillämpning av bestämmelser som reglerar verksamheten har utredningen kommit fram till några andra slutsatser än vad som har redovisats i den Rätt till utbildning, förskoleverksamhet och skolbarnsomsorg för en utvidgad målgrupp tidigare utredningens betänkande. Påpekas bör dock att är regleringen av verksamhet vid särskilda resurscenter (10 kap. 3 a § skollagen) upphävd och och har återupprättats som statliga specialskolor. Skolorna ingår alltså igen i det offentliga skolväsendet för barn och unga, vilket medför att också de barn och unga som omfattas av förordningen (2001:976) om utbildning, förskoleverksamhet och skolbarnsomsorg för asylsökande barn m.fl. numera kan delta i den där bedrivna verksamhet. Den förra utredningen anförde att eftersom asylsökande barn m.fl. inte omfattades av rätt till utbildning vid de särskilda resurscentren borde inte heller barn och ungdomar som håller sig undan verkställighet göra det. Det då anförda skälet har genom den nu gällande regleringen inte längre bärighet. Det finns inte heller något annat beaktansvärt skäl till att undanta asylsökande eller andra barn som vistas i landet utan tillstånd från rätt till utbildning i dessa specialskolor. Som har nämnts förekommer det att kommuner, fristående skolor samt enskilt bedriven förskoleverksamhet och skolbarnsomsorg på frivillig väg i sin verksamhet tar emot de barn som omfattas av den nu föreslagna rätten till skolgång m.m. Förslaget innebär att denna frivilliga uppgift nu blir en författningsreglerad skyldighet, vilket föranleder överväganden kring frågor om ansvar och ekonomisk ersättning. Utredningens förslag och bedömningar om ersättningsform behandlas i avsnitt 4.4.1. När det gäller ansvarsfrågan förefaller det vara rimligt och naturligt att skyldigheten primärt åläggs barnets eller den unges hemkommun. På så vis blir regleringen densamma som för de asylsökande barnen (jfr 8 § förordningen om utbildning, förskoleverksamhet och skolbarnsomsorg för asylsökande barn m.fl.). För den som är bosatt i landet utan att vara folkbokförd här, vilket gäller för de barn och ungdomar som omfattas av förslaget, ska med hemkommun avses den kommun som han eller hon stadigvarande vistas i. Denna definition överensstämmer med förslaget som har lämnats i regeringens lagrådsremiss om den nya skollagen. I lagrådsremissen anförs att vad gäller skollagens definition av begreppet hemkommun instämmer regeringen i den bedömning som gjordes i den proposition som föregick skollag (prop. 1985/86:10, s. 31). Där angavs att den generella rätten till utbildning också måste gälla personer som inte har en stadigvarande vistelseort, även om dessa fall måste betraktas som exceptionella och att det kan vara svårt att få till stånd en meningsfull skolgång i sådana fall. SOU 2010:5 Rätt till utbildning, förskoleverksamhet och skolbarnsomsorg för en utvidgad målgrupp fall bör det därför även i denna lag framgå att med hemkommun avses den kommun i vilken personen för tillfället uppehåller sig (s. 538). Det är inte osannolikt att det i målgruppen för utredningens förslag finns ett antal barn och unga som åtminstone inte ens har en stadigvarande vistelseort. Denna omständighet kan dock inte anses utgöra skäl att deras rätt till skolgång m.m. ska bortfalla. I likhet med den föreslagna nya skollagen bör det därför finnas en uttrycklig bestämmelse om detta även i regelverket om skolgång m.m. för barn som vistas i landet utan tillstånd. Det sagda innebär alltså att en kommun inte kan neka att ta emot ett barn eller en elev i skolväsendet, förskoleverksamheten eller skolbarnsomsorgen på den grunden att vistelsen inte kan räknas som stadigvarande. Ut- över att målgruppen generellt sett kan antas vara mer rörlig än andra barn och unga, går det inte heller att utesluta att det kan bli komplicerat att fastställa vistelseort på grund av att det bland dessa personer eller familjer finns många som helst undviker att röja uppgifter om sin bostadsadress. Med hänsyn till det förslag utredningen lämnar avseende skolstyrelsens underrättelseskyldighet (se avsnitt 3.6.1) torde dock risken för komplikationer i detta avseende kunna begränsas. Det får även förutsättas att inställningen hos kommunerna är sådan att man kan godta att uppgifter om vistelseort inte alltid kan verifieras. Om ett barn eller en elev önskar gå kvar eller få plats i en skola eller verksamhet som finns i en grannkommun finns det inte något hinder mot att kommunerna emellan kan träffa en överenskommelse om detta. Som framgår av nästa avsnitt ska de barn och ungdomar som omfattas av förslagen om rätt till skolgång m.m. också kunna få utbildning etc. i en fristående skola. Mot denna bakgrund kan alltså hemkommunen fullgöra sina skyldigheter att få till stånd skolgång m.m. också genom att erbjuda barnet motsvarande utbildning etc. i en fristående skola respektive enskilt bedriven förskoleverksamhet och skolbarnsomsorg. Rätt till utbildning, förskoleverksamhet och skolbarnsomsorg för en utvidgad målgrupp 2.3.2Rätt till utbildning i fristående skolor och deltagande i enskilt bedriven förskoleverksamhet, förskoleklass och skolbarnsomsorg Utredningens förslag: De barn och ungdomar som omfattas av förordningen (2001:976) om utbildning, förskoleverksamhet och skolbarnsomsorg för asylsökande barn m.fl. samt även de barn och ungdomar som föreslås få rätt till skolgång m.m. har rätt till utbildning i fristående skolor samt rätt att delta i enskilt bedriven förskoleverksamhet, förskoleklass och skolbarnsomsorg. Den förra utredningens begränsning av rätten till utbildning till att gälla enbart inom det offentliga skolväsendet för barn och ungdom möttes av kritik från vissa remissinstanser. I remissvaren anfördes bl.a. att utgångspunkten bör vara att samtliga barn som enligt nuvarande ordning har rätt till utbildning inom det offentliga skolväsendet, de barn som omfattades av den förra utredningens förslag samt barn som vistas i landet utan tillstånd ska ha rätt till utbildning på lika villkor. Vidare påpekades av vissa remissinstanser att det skulle strida mot diskrimineringsförbud att utestänga dessa barn från enskilt bedrivna verksamheter på grund av deras legala status. Det anfördes också att verksamheter i enskild regi kan antas få allt större praktisk betydelse i takt med att dessa blir allt vanligare. I det nu aktuella utredningsuppdraget ingår, enligt direktiven, att analysera förutsättningarna för och lämna förslag på hur regleringen kan utformas så att både de asylsökande barnen och de barn som vistas i landet utan tillstånd även ska få rätt till utbildning i fristående skolor samt tillgång till enskilt bedriven förskoleverksamhet, förskoleklass och skolbarnsomsorg. Det påpekas att i vissa kommuner är enskilt bedriven förskoleverksamhet det enda alternativet. Vidare framhålls att lika villkor så långt som möjligt ska gälla oavsett huvudmannaskap och att detta också är en utgångspunkt för arbetet med en ny skollag. Som skäl till varför asylsökande barns och ungdomars rätt till utbildning m.m. har begränsats till att gälla endast inom det offentliga skolväsendet anges i förarbetena att den kommunala skolan oftast har större möjligheter att ge dessa barn stöd och hjälp från bl.a. skolpsykolog och skolhälsovårdens personal samt erbjuda modersmålsundervisning inom många språk (prop. 2000/01:115). SOU 2010:5 Rätt till utbildning, förskoleverksamhet och skolbarnsomsorg för en utvidgad målgrupp Av bestämmelserna som gäller för fristående skolor (bl.a. 9 kap. skollagen samt förordningen [1996:1206] om fristående skolor och viss enskild verksamhet inom skolområdet, härefter friskoleförordningen) följer att – trots att dessa skolor inte behöver följa de nationella läroplanerna, kursplanerna eller timplanerna – utbildningen väsentligen ska leva upp till de kunskaper och färdigheter samt svara mot de allmänna mål och den värdegrund som uttrycks i dessa nationella dokument. Bland de krav som uppställs för att en fristående skola ska godkännas av och bli bidragsberättigad finns bl.a. samma skyldighet som gäller inom det offentliga skolväsendet, nämligen att använda utbildade lärare i första hand. Vidare krävs beträffande särskola eller specialskola att skolan kan bereda eleverna de omsorger som dessa barn behöver. Fristående skolor ska också erbjuda skolhälsovård och modersmålsundervisning. Skyldigheten att erbjuda skolhälsovård följer av bestämmelsen i 14 kap. 7 a § skollagen och i 1 a kap. 5 § friskoleförordningen och i 2 kap. grundskoleförordningen (1994:1194) finns bestämmelser som reglerar skyldigheten för fristående skolor på grundskolenivå att anordna modersmålsundervisning. Beträffande fristående skolor på gymnasienivå finns motsvarande bestämmelser i 2 kap. 7 § friskoleförordningen och 5 kap. gymnasieförordningen (1992:394). Reglerna innebär att vid fristående skolor ska tillämpas samma bestämmelser som gäller motsvarande skolform i den kommunala skolan. Vad gäller modersmålsundervisning kan sådan anordnas antingen vid skolorna eller erbjudas genom att skolorna träffar avtal med någon annan om undervisningen.