sou · GYB3101 · 2010-12-23 00:00:00 — EU:s vattendirektiv, tillsammans med EU:s direktiv som just nu är under implementering, är av stor betydelse för den svenska verksamheten inom vattenområdet. Vattendirektivet rör inlands- och kustvatten och det direktivet rör vatten. Övergödningsfrågan är särskilt utmanande för och här samarbetar både i EU och inom HELCOM. EU har antagit en Östersjöstrategi för miljö och konkurrenskraft i regionen. Inom HELCOM har parterna tagit fram en gemensam aktionsplan för , Baltic Sea Action Plan, för att uppnå god ekologisk status i . Den miljön i Nordostatlanten diskuteras inom Osparkonventionen. åtaganden i internationella samarbeten bör utgöra underlag i arbetet med att ta fram en samlad strategi för en sammanhållen vattenpolitik. inrättas den nya Havs- och vattenmyndigheten. Den nya myndigheten ökar förutsättningarna för helhetsperspektiv inom området och för en mer sammanhållen implementering. finns det flera frågor inom området som inte kan lösas inom ramen för myndigheters åtaganden utan kräver övergripande och långsiktiga politiska prioriteringar. har beslutat om en sammanhållen havspolitik i propositionen En sammanhållen svensk havspolitik (prop. 2008/2009:170). Parallellt med havsfrågorna finns det många frågor som rör sötvatten och som inte inkluderas i havspolitiken. Det finns ett behov av en mer samlad sötvattenspolitik och troligen även ett behov av att ha ett helhetsperspektiv på vattenfrågor som omfattar både havspolitiken och sötvattenpolitiken. Vad gäller sötvattenfrågor finns det behov av ökad tydlighet, transparens och regelförenkling. regleras sötvattenfrågor nationellt i både genom miljökvalitetsnormer och genom miljömålssystemet, ibland med bristande jämkning mellan systemen. Anpassning behöver dessutom löpande ske utifrån åtaganden inom EU. Därutöver styrs och kontrolleras området från flera olika nivåer regionalt och kommunalt. Många frågor avgörs först i det enskilda ärendet. Tillsammans kan detta leda till bristande transparens och oförutsägbarhet i styrningen. Styrningen kan bli otydlig och mycket kraft kan gå åt till att hantera en mängd styrsignaler snarare än att arbeta med åtgärder. Prioritering av områden för strategier därför anledning att utreda möjligheterna till strukturella förändringar för att tydliggöra och förenkla styrningen inom området för att öka kraften i arbetet att nå miljökvalitetsmålen. Beredningen bedömer därför att det behöver tas fram en strategi för en sammanhållen vattenpolitik med ett helhetsperspektiv på havs- och sötvattenpolitiken. Beredningens fokus kommer att vara på frågor som kräver övergripande och långsiktiga politiska prioriteringar och där det finns behov av övergripande strukturella förändringar. Utgångspunkt kommer att tas i ekosystemansatsen. Behovet av ökad tydlighet, transparens och regelförenkling inom sötvattenområdet kommer att uppmärksammas särskilt. För att kunna genomföra en sådan utredning behöver beredningen underlag om vilka återstående behov av åtgärder som finns för att vi ska uppnå miljökvalitetsmålen inom vattenområdet. Beredningen behöver även en kartläggning av den nuvarande styrningen och administrationen på olika nivåer inom området, inklusive en analys av hur ökad tydlighet, transparens och regelförenkling kan skapas. Den nya Havs- och vattenmyndigheten bör ges i uppdrag att ta fram ett sådant underlag i samråd med och geologiska undersökning. Den nya Havs- och vattenmyndigheten inleder sin verksamhet och kommer att ha ansvar för miljökvalitetsmålen Ingen övergödning, Levande sjöar och vattendrag och Hav i balans samt levande kust och skärgård. har ansvar för Myllrande våtmarker och geologiska undersökning för Grundvatten av god kvalitet. I underlaget ska särskild hänsyn tas till redan beslutade åtgärder i propositionen En sammanhållen svensk havspolitik (prop. 2008/2009:170). Underlaget bör lämnas inför att beredningens arbete inom området startar, dock . Framtagandet av en strategi för en sammanhållen vattenpolitik har bäring på miljökvalitetsmålen Ingen övergödning, Grundvatten av god kvalitet, Levande sjöar och vattendrag, Hav i balans samt levande kust och skärgård, och Myllrande våtmarker. Flera av generationsmålets strecksatser berörs också. Följande delmålsförslag i Miljömålen – nu är det bråttom! föreslås ingå i utredningen av området: ¾Bara naturlig försurning: Försurade sötvatten ¾Bara naturlig försurning: Utsläpp av kväveoxider ¾Ingen övergödning: Utsläpp av fosfor Prioritering av områden för strategier ¾Ingen övergödning: Utsläpp av kväve ¾Ingen övergödning: Utsläpp av ammoniak ¾Ingen övergödning: Utsläpp av kväveoxider ¾Levande sjöar och vattendrag: Bevarande av natur- och kulturmiljöer ¾Levande sjöar och vattendrag: Restaurering av sjöar och vattendrag ¾Levande sjöar och vattendrag: Rent dricksvatten – ytvatten ¾Levande sjöar och vattendrag: Utsättning av arter och skötsel av fiskbestånd ¾Grundvatten av god kvalitet: Skydd av grundvatten ¾Grundvatten av god kvalitet: Grundvattennivåer ¾Grundvatten av god kvalitet: Rent dricksvatten – grundvatten ¾Grundvatten av god kvalitet: Enskild vattenförsörjning ¾Grundvatten av god kvalitet: Uttag av naturgrus ¾Hav i balans samt levande kust och skärgård: Bevarande av naturvärden ¾Hav i balans samt levande kust och skärgård: Bifångster ¾Hav i balans samt levande kust och skärgård: Uttag och återväxt av fisk ¾Hav i balans samt levande kust och skärgård: Sjöfartens påverkan ¾Hav i balans samt levande kust och skärgård: Restaurering av kustnära livsmiljöer ¾Hav i balans samt levande kust och skärgård: Brukande av kust- och skärgårdslandskapet ¾Myllrande våtmarker: Bevarande av våtmarker ¾Myllrande våtmarker: Hänsyn till våtmarker ¾Myllrande våtmarker: Våtmarker i odlingslandskapet ¾Levande skogar: Miljön i och kring vatten i skogslandskapet ¾Ett rikt växt- och djurliv: Förlust av biologisk mångfald ¾Ett rikt växt- och djurliv: Andel hotade arter Behov av underlag från myndigheter: Utredningsuppdrag till den nya Havs- och vattenmyndigheten i samråd med och geologiska undersökning till enligt ovan. Expertstöd från målansvariga myndigheter. Förslag till rapporteringsdatum: . 3.1.3Sveriges internationella arbete för giftfri miljö, inklusive läkemedel och miljö Arbetet för en giftfri miljö är huvudsakligen reglerat inom EU genom en rad olika lagstiftningar och direktiv. En viktig del av regleringen utgörs av EU:s kemikalielagstiftning REACH. Prioritering av områden för strategier med att implementera lagstiftningen pågår . REACH lämnar små möjligheter för enskilda länder att avvika med egen lagstiftning inom de områden som den reglerar. Regeringen har aviserat att en nationell handlingsplan för att för att identifiera, begränsa och fasa ut farliga kemikalier ska utarbetas. tillförs under den innevarande mandatperioden. som dagens systematiska arbete för en giftfri miljö fortskrider bör blicken även riktas framåt mot nästa steg i det europeiska och internationella arbetet för en giftfri miljö. En svensk satsning i framtida förhandlingarna bör förberedas , så att en tillräcklig svensk kunskapsbas finns och nationella positioner hinner förankras. En viktig del i detta kan vara att tar ledningen i frågor om läkemedel och miljö. Läkemedel ska vara effektiva, säkra och av god kvalitet. I läkemedel förekommer ofta flera aktiva substanser som kan ha potentiell miljöpåverkan. Substanserna måste vara biologiskt aktiva för att vara effektiva vilket också innebär en risk för påverkan även på andra organismer. För veterinärläkemedel ingår att det ska göras bedömningar av miljörisker i en risk/nytta värdering. Detta gäller inte för humanläkemedel eftersom det inom den EU-harmoni- serade lagstiftningen om läkemedel uttryckligen anges att miljöpåverkan inte bör utgöra ett kriterium för en vägran att bevilja godkännande för att släppa ut ett läkemedlet på marknaden. Den hälsofrämjande effekten av medicinering med läkemedel kan stå i konflikt gentemot effekter i den yttre miljön av läkemedelsrester med hormonstörande eller andra miljöfarliga egenskaper. Detsamma gäller även kosmetiska och hygieniska produkter liksom medicintekniska produkter som också regleras genom EU-direktiv. Medlemsstaterna får inte förhindra att produkter släpps ut på marknaden eller tas i bruk om de CE-märkts i enlighet med gällande regler. Att miljörisker inte vägs in i nuvarande läkemedelslagstiftning och att området är harmoniserat hindrar att nationella åtgärder vidtas på miljöområdet. Att omarbeta läkemedelsprodukter med avseende på miljö eller om produkter med miljövänligare profil ska utvecklas kan det medföra kostnadsökningar som kan vara omfattande. De miljöriskbedömningarna som har gjorts pekar på att dagens läkemedelsanvändning inte orsakar risk för akuttoxicitet för vattenlevande organismer, men kan innebära risk för långtidseffekter. Det finns behov av långsiktiga forskningsinsatser inom området. Prioritering av områden för strategier finns behov av ytterligare långtidsstudier för att med större säkerhet kunna förutsäga en läkemedelssubstans potentiella långsiktiga miljörisk. Ofta saknas information om hur substanserna påverkas och fördelas i miljön. Det finns också ett behov av att undersöka sammanvägda biologiska effekter, så kallade klasseffekter, av olika läkemedel i miljön. Det finns begränsad kunskap om vilka miljörisker som användningen av kosmetika och hygienprodukter kan ge upphov till. Få undersökningar har gjorts av ingrediensernas förekomst i miljön. har redovisat ett regeringsuppdrag gällande möjligheten att skärpa miljökrav vid tillverkning av läkemedel och aktiv substans1. föreslår här bland annat miljöcertifikat för läkemedelsproduktionsanläggningar, att miljöriskbedömningar förs in i den risk/nytta-värdering som görs vid godkännandet av ett läkemedel och att läkemedelsförmånssystemet ses över så att utbyte av läkemedel inte sker enbart utifrån ekonomiska, utan även miljömässiga, hänsyn. Redovisningen bereds inom . Syftet med en strategi inom området bör vara att ökad miljöhänsyn tas i läkemedelshanteringen för att minska långtidseffekter i miljön på grund av läkemedel. Då frågorna hanteras gemensamt inom EU, innebär arbetet att behöver driva frågor inom EU. Framtagandet av en strategi för giftfri miljö har framför allt bäring på miljökvalitetsmålet Giftfri miljö. Frågan har bäring på generationsmålet skrivning om människors hälsa och om kretslopp fria från farliga ämnen. Följande delmålsförslag i Miljömålen – nu är det bråttom! föreslås ingå i utredningen av området: ¾Giftfri miljö: Kunskap om kemiska ämnens hälso- och miljöegenskaper ¾Giftfri miljö: Information om farliga ämnen i varor ¾Giftfri miljö: Särskilt farliga ämnen ¾Giftfri miljö: Minskning av kemiska ämnens hälso- och miljögifter ¾Giftfri miljö: Efterbehandling av förorenade områden ¾Giftfri miljö: Oavsiktligt bildade ämnen ¾Giftfri miljö: Exponering av kadmium via föda och arbete 1 Rapport från . Prioritering av områden för strategier I Miljömålen – nu är det bråttom! lämnades inga delmålsförslag inom området läkemedel och miljö. Man uppmärksammade dock behovet av åtgärder inom området. Behov av underlag från myndigheter: Expertstöd från Kemikalieinspektionen, och . Förslag till rapporteringsdatum: . 3.1.4Förslag till ny handlingsplan Under beredningens arbete kommer löpande diskussioner att föras om ytterligare behov av strategier och resultera i ett förslag till ny handlingsplan. Handlingsplanen ska bland annat bygga på den nya information om läget i miljöarbetet som framkommit genom uppföljningar och utvärdering av generationsmålet och miljökvalitetsmålen. Beredningen kommer att ha särskild bevakning av områdena Begränsad klimatpåverkan och God bebyggd miljö. 3.2Strategier som har beslutats Flera frågor som är mycket angelägna för att vi ska nå miljökvalitetsmålen och generationsmålet har behandlats och styrmedel och åtgärder har beslutats i och i EU. Här finns därför inte snara behov av ytterligare strategier. Uppmärksamheten bör istället fokuseras på genomförandet av de beslutade åtgärderna för att generationsmålet och miljökvalitetsmålen ska uppnås. har beslutat om propositionen En sammanhållen klimat- och energipolitik (prop. 2008/09:162 och 163). Här sätts mål om utsläppsbegränsningar för växthusgaser till 2020 i enlighet med åtaganden inom EU. Miljökvalitetsmålet Begränsad klimatpåverkan har målår 2050. Målet som redan har beslutat utgör ett etappmål i miljömålssystemet. har gjort bedömningen att målet till 2020 kommer att uppnås. Målet till 2050 kommer troligen att kräva ytterligare åtgärder längre fram (prop. 2009/10:155). Prioritering av områden för strategier finns dock inget behov av en snar ytterligare strategi inom området begränsad klimatpåverkan. Beredningen avser dock att ha en särskild bevakning av eventuella kommande behov av behandling av området i beredningen. Klimatfrågan i ett bredare perspektiv påverkar emellertid förutsättningarna att nå de flesta miljökvalitetsmål. Beredningen avser därför att genomgående uppmärksamma klimatfrågan i sitt arbete med framtagandet av strategier inom prioriterade områden. 3.2.2Andra frågor som behandlats Andra frågor som har behandlats är: Strandskyddet och utvecklingen av landsbygden (prop. 2008/09:119), En enklare plan- och bygglag (prop. 2009/10:170), Framtidens friluftsliv (prop. 2009/10:238). Beredningen bedömer att dessa frågor inte behöver omfattas av någon ny strategi . har även beslutat om propositionen En sammanhållen svensk havspolitik (prop. 2008/09:170). Inom ramen för beredningens förslag till strategi för En sammanhållen vattenpolitik föreslås att behov av eventuella ytterligare åtgärder utreds. arbetar även utredningarna (M 2010:02) och Kompetensinsatser gällande ny plan- och bygglag (M 2010:01). 3.3Strategier som kan utvecklas inom myndigheters åtaganden Det finns flera områden som är viktiga i miljöarbetet, men som kan hanteras av ansvariga myndigheter och andra aktörer utan att området behandlas av den parlamentariska Miljömålsberedningen. Generationsmålet och miljökvalitetsmålen med sina preciseringar ger en heltäckande bild av målen för miljöarbetet i och här kan myndigheter och andra aktörer arbeta framåt utan att frågorna behandlas i beredningen. Detta är en viktig utgångspunkt för det Prioritering av områden för strategier svenska miljöarbetet, då vi annars riskerar att tappa viktig tid och kraft för att uppnå generationsmålet och miljökvalitetsmålen. Regeringen bör ge i uppdrag att utveckla en strategi för Säker strålmiljö och i uppdrag att utveckla en strategi för Storslagen fjällmiljö. Regeringen bör även ge och i uppdrag att, i dialog med och kommuner och landsting, ta fram en strategi för God bebyggd miljö. Vad gäller God bebyggd miljö avser beredningen att löpande uppmärksamma området. Flera myndigheter kan behöva samverka i framtagandet av strategier. Vad gäller God bebyggd miljö bör kommunerna särskilt aktivt involveras i framtagandet av en strategi, då många avgörande frågor för att miljökvalitetsmålet ska uppnås ligger inom ramen för kommunernas rådighet. Vad gäller miljökvalitetsmålet Skyddande ozonskikt bedöms det kunna uppnås genom redan vidtagna och planerade åtgärder (prop. 2009/10:155). miljömålsarbete har varit internationellt erkänt för sin effektivitet och har på ett unikt sätt fått såväl myndigheter, kommuner, företag, organisationer och privatpersoner att arbeta mot gemensamma mål. Miljömålsarbetet har också fått skilda aktörer från olika sektorer i samhället att enas om åtgärder som krävs för att miljömålen ska kunna nås. Det är därför beklagligt att regeringen valt att göra så stora och snabba förändringar av miljömålssystemet utan att ta tillvara de strukturer som visat sig fungera mycket bra. Mer försiktiga förändringar av miljömålssystemet hade kunnat få ett brett parlamentariskt och samhälleligt stöd, men regeringens hantering har istället skapat konflikt på ett område där samhället behöver stor enighet för att nå fram till de gemensamt uppställda målen. Ett sådant exempel är som samlat ledarna för centrala myndigheter och fått dem att gemensamt utforma strategier och delmål. lades tyvärr ner av regeringen utan att något liknande organ inrättades vilket gör att hela miljömålsarbetet riskerar att försenas. har arbetat med att ta fram förslag på nya delmål för att generationsmålet ska kunna nås . Dessa mål vilar på vetenskapliga bedömningar och har remitterats till många instanser i samhället för att säkerställa en bred förankring av delmålen. Dessa delmål vill regeringen nu ersätta med etappmål vilket gör att gedigna arbete riskerar att inte kunna tas till vara vilket är djupt beklagligt. Regeringens direktiv till Miljömålsberedningen begränsar allvarligt beredningens möjligheter att komma fram till ett bra resultat. Framför allt handlar det om kravet på att samtliga mål och åtgärder som föreslås ska följas av samhällsekonomiska konsekvensanalyser. Detta krav gör att många av delmålsförslag inte kan bli etappmål eftersom underlaget inte uppfyller regeringens krav. Därmed försenas det brådskande arbetet att få fram etappmål som kan få en styrande verkan på alla de miljömål som inte ser ut att kunna nås med befintliga åtgärder och styrmedel. Regeringens direktiv förstärker också på ett olyckligt sätt synen att miljöåtgärder innebär kostnader för samhället när bevisen istället hopar sig för att det är betydligt mer lönsamt för samhället att genomföra miljöåtgärder i ett tidigt skede istället för att vänta tills miljöproblemen blivit akuta. Det är också beklagligt att konsumtionens roll i miljöproblematiken tonats ner i beredningens rapport. Antingen borde konsumtion har blivit föreslagen som en egen strategi, eller så borde konsumtionsperspektivet arbetats in betydligt djupare i de övriga strategier som beredningen föreslagit. riskerar konsumtionsperspektivet att inte komma in på ett tillräckligt genomgripande sätt i det framtida miljömålsarbetet vilket är oroande. Parlamentarisk beredning för underlag om hur En parlamentariskt sammansatt beredning, biträdd av regeringens utsedda experter och sakkunniga, ska lämna förslag till regeringen om hur miljökvalitetsmålen och generationsmålet kan nås. Beredningens övergripande uppdrag ska vara att utveckla strategier med etappmål, styrmedel och åtgärder inom av regeringen prioriterade områden. Arbetet ska genomföras i nära samarbete med näringsliv, ideella organisationer, kommuner samt myndigheter. Det övergripande uppdraget gäller till och med . Beredningen kommer att få tilläggsdirektiv i enlighet med regeringens prioriteringar. Beredningens arbete ska utvärderas . Beredningens första uppdrag är att lämna förslag till en handlingsplan för hur strategier och etappmål bör utvecklas och, om tillräckligt underlag finns, föreslå etappmål. De prioriteringar som görs i propositionen Svenska miljömål – för ett effektivare miljöarbete (prop. 2009/10:155) ska vara utgångspunkten för beredningens arbete. Hänsyn ska tas till de förslag till delmål som presenterade i rapporten – nu är det bråttom (den fördjupade utvärderingen ). Handlingsplanen ska redovisas . En parlamentariskt sammansatt beredning tillsätts För ett effektivt och långsiktigt miljöarbete I propositionen Svenska miljömål – för ett effektivare miljöarbete (prop. 2009/10:155) presenterade regeringen inriktningen för miljöpolitiken och ett effektivare miljömålssystem. I propositionen föreslås bl.a. ett generationsmål med preciseringar som innebär att förutsättningarna för att lösa miljöproblemen ska vara uppfyllda inom en generation och som anger inriktningen för vad miljöpolitiken ska sikta mot (prop. 2009/10:155 s 21). Dessutom ska de nuvarande delmålen ersättas med etappmål som ska vara målövergripande och inriktade på den samhällsomställning som behövs. En annan förändring innebär att uppgiften att följa upp och utvärdera miljökvalitetsmålen skiljs från uppgiften att ge förslag till strategier med styrmedel och åtgärder. För uppföljning och utvärdering ansvarar fortsättningsvis myndigheterna i miljömålssystemet. ges nu en parlamentariskt tillsatt beredning i uppgift att ge förslag till strategier med etappmål, styrmedel och åtgärder. har beslutat i enlighet med propositionen (prop. 2009/10:155, bet. 2009/10:MJU25, rskr. 2009/10:377). Den parlamentariska beredningen ska lämna förslag till regeringen om hur miljökvalitetsmålen kan nås För att nå en bred politisk samsyn kring miljöfrågorna får en parlamentariskt sammansatt beredning i uppdrag att ge regeringen råd om hur miljökvalitetsmålen och generationsmålet kan nås på ett sätt som är kostnadseffektivt ur ett samhällsperspektiv. Beredningen ska hantera frågor som berör flera samhällsintressen inom olika politikområden, som därigenom kräver politiska avvägningar eller områden som är särskilt komplexa och kännetecknas av stor osäkerhet. Beredningens uppdrag ska gälla . Beredningen kommer att få tilläggsdirektiv inom de områden som regeringen prioriterar. Beredningens arbete ska utvärderas . Beredningens övergripande uppgift är att föreslå strategier inom prioriterade områden Beredningens uppgift är att föreslå strategier inom av regeringen prioriterade områden. Strategierna ska innehåll etappmål, styrmedel och åtgärder för att nå generationsmålet och miljökvalitetsmålen. Det är ofta mer effektivt att arbeta med etappmål, styrmedel och åtgärder målövergripande och strategivis än uppdelat per miljökvalitetsmål. Åtgärder bidrar också till att nå flera miljökvalitetsmål liksom till att nå generationsmålet. En strategi kan därför innehålla flera olika styrmedel och åtgärder som samlat bidrar till att nå flera mål. Beredningen ska hantera frågor som berör flera samhällsintressen och som därigenom kräver politiska avvägningar eller områden som är särskilt komplexa och kännetecknas av stor osäkerhet. Strategier inom komplexa områden är ofta målövergripande och kan därför bidra till att generationsmålet och flera miljökvalitetsmål nås. Strategierna bör belysas i EU-perspektiv och ett internationellt perspektiv. I de strategier som tas fram bör det ingå strategier för miljöarbete inom EU och internationellt. Beredningen bör beakta de skyldigheter som följer av medlemskap i och även följa utvecklingen av EU-lagstiftningen och anpassa sina förslag efter eventuella förändringar i EU-lagstiftningen samt till EU- rätten i övrigt. Myndigheterna inom miljömålssystemet följer regelbundet upp och utvärderar möjligheterna att nå miljökvalitetsmålen och generationsmålet. Uppföljningarna visar inom vilka områden det finns fortsatta behov av insatser och dessa kommer därför att utgöra viktiga underlag för regeringen när det gäller vilka tilläggsdirektiv som beredningen ska få. Beredningen får underlag från myndigheter och experter I samband med att beredningen får tilläggsdirektiv att utveckla en strategi avser regeringen att även ge berörda myndigheter särskilda uppdrag att ta fram underlag för beredningens arbete. Beredningen kan vid behov också tillsätta expertgrupper för att ta fram fördjupade analyser, med deltagare som tillfrågats utifrån uppdragets art. Av särskild vikt är att se till att senaste vetenskapliga underlag ligger till grund för de strategier som tas fram. När förslag till strategier med etappmål, styrmedel och åtgärder utvecklas, kommer icke statliga aktörer att bistå med sin kunskap i de expertgrupper som knyts till beredningen. Beredningens förslag ska vara konsekvensanalyserade De beslutsunderlag som beredningen redovisar ska följa kommittéförordningens (SFS 1998:1474) krav på konsekvensbeskrivningar och kostnadsberäkningar av förslagen. Därutöver ska förslagen åtföljas av samhällsekonomiska konsekvensanalyser samt analyser av förslagens kostnadseffektivitet. Förslagen ska även innehålla alternativa handlingsvägar. Beredningen ska samråda och förankra förslagen Beredningen ska stimulera till debatt om de avvägningar gent-emot andra samhällsintressen som kan krävas för att nå miljökvalitetsmålen och generationsmålet.