sou · GYB329 · 2010-05-04 00:00:00 — 17 § Är en framställning ofullständig eller oklar, ska myndigheten i första hand inom ramen för sin allmänna serviceskyldighet hjälpa den enskilde till rätta. Är en kvarstående brist av sådan art att framställningen inte kan läggas till grund för en prövning i sak, får myndigheten förelägga den enskilde att avhjälpa bristen. I föreläggandet ska anges att framställningen annars kan komma att avvisas. 18 § En handling är inkommen till en myndighet den dag den anlänt till myndigheten eller kommit en behörig tjänsteman till handa. När en handling genom en postförsändelse eller en avi om betald postförsändelse som innehåller handlingen anlänt till en myndighet eller kommit en behörig tjänsteman till handa viss dag, ska handlingen anses ha kommit in närmast . En handling som finns i en myndighets brevlåda när myndig- heten tömmer den första gången viss dag, ska anses ha kommit in närmast . En handling som sänts till ett anvisat elektroniskt mottagnings- ställe, ska anses ha kommit in när den tagits emot där. 19 § En myndighet ska se till att ett ärende blir utrett i den omfattning som dess beskaffenhet kräver. En enskild part, som väckt ett ärende hos en myndighet, ska ge in den utredning som är tillgänglig för parten och som parten vill åberopa till stöd för det framställda anspråket. Om myndigheten anser att utredningen är ofullständig, ska den ge parten anvisning om hur denna bör kompletteras. 20 § En enskild part som vill lämna uppgifter muntligt ska få till- fälle till det, om det inte framstår som obehövligt. Myndigheten bestämmer hur detta lämpligen ska ske. 21 § Om det inte är uppenbart obehövligt, ska en myndighet innan ett beslut meddelas underrätta den som är part om allt material av betydelse för detta och ge honom eller henne tillfälle att inom en bestämd tid yttra sig över det. Myndigheten får dock avstå från sådan kommunikation 1.om det kan befaras att det annars skulle bli avsevärt svårare att genomföra beslutet, eller 2.om ett väsentligt allmänt eller enskilt intresse kräver att beslutet meddelas . Myndigheten bestämmer på vilket sätt underrättelse ska ske. Underrättelse får ske genom delgivning. Underrättelseskyldigheten gäller med de begränsningar som följer av 10 kap. 3 § offentlighets- och sekretesslagen (2009:400). 22 § En myndighet kan genom remiss inhämta yttrande från andra myndigheter eller enskilda, om det behövs för att ett ärende ska bli tillfredsställande utrett. Behöver yttrande inhämtas från flera ska det göras , om det inte finns skäl för att välja ett annat tillvägagångssätt. Av remissen ska framgå vad yttrandet ska avse och inom vilken tid det ska ha kommit in. 23 § En myndighet som får uppgifter på annat sätt än genom en handling ska dokumentera dessa, om de kan ha betydelse för ett beslut i ärendet. Dokumentationen ska dateras och förses med notering om vem som utfört den. 24 § Beslut kan fattas av en ensam befattningshavare eller av flera gemensamt. Vid den slutliga handläggningen kan en föredragande och andra befattningshavare medverka utan att delta i avgörandet. När flera ska fatta beslut gemensamt och de inte kan enas, ska ordföranden lägga fram de olika förslag till beslut som har väckts. Varje förslag ska presenteras så att det kan besvaras med antingen ja eller nej. Sedan de som deltar i avgörandet har fått ta ställning till förslagen, meddelar ordföranden vad som enligt hans eller hennes uppfattning har beslutats. Detta blir beslutet, om inte omröstning begärs. Om omröstning begärs, ska den ske öppet. Är förslagen fler än två, ska det först avgöras vilket förslag som ska ställas mot vad som enligt ordförandens uppfattning hade beslutats. Utgången bestäms genom enkel majoritet. Vid lika röstetal har ordföranden utslags- röst. Varje ledamot som deltar i den slutliga handläggningen är skyl- dig att delta även i avgörandet. Ingen är dock skyldig att rösta för mer än ett förslag. Ordföranden är alltid skyldig att rösta när det behövs för att ärendet ska kunna avgöras. 25 § När beslut fattas av flera gemensamt kan den som deltar i avgörandet reservera sig mot detta genom att låta anteckna av- vikande mening. Den som inte gör det ska anses ha ställt sig bakom beslutet. Oavsett vilken beslutsform som används har föredraganden och andra befattningshavare som är med om den slutliga handlägg- ningen utan att delta i avgörandet rätt att få avvikande mening antecknad. Avvikande mening ska anmälas innan myndigheten expedierar beslutet eller på annat sätt gör det tillgängligt för utomstående. 26 § För varje skriftligt beslut ska det finnas en handling som visar 1.dagen för beslutet, 3.vem som har fattat beslutet, 4.vem som har varit föredragande, och 5.vem som har varit med vid den slutliga handläggningen utan att delta i avgörandet. 27 § Om det inte är uppenbart obehövligt, ska ett beslut som enligt 36 § får överklagas innehålla en klargörande motivering med uppgifter om vilka föreskrifter som tillämpats och vilka omständig- heter som varit avgörande för utgången. Sådan motivering får dock helt eller delvis utelämnas 1.om det är nödvändigt med hänsyn till rikets säkerhet, skyddet för enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden eller något jämförbart förhållande, eller 2.om ett väsentligt allmänt eller enskilt intresse kräver att beslutet meddelas . Har motivering utelämnats, ska myndigheten på begäran av enskild ge en sådan i efterhand, om det behövs för att han eller hon ska kunna ta till vara sin rätt. 28 § Om det inte är uppenbart obehövligt, ska den som är part i ett ärende underrättas om det fullständiga innehållet i ett beslut som meddelas i ärendet. Om parten får överklaga beslutet, ska underrättelse även ges om hur det kan ske. En sådan överklagandeanvisning ska innehålla information enligt vad som framgår av 41 och 42 §§. ska uppgift lämnas om sådana avvikande meningar som antecknats enligt 25 § eller särskilda bestämmelser. Myndigheten bestämmer på vilket sätt underrättelse ska ske. Om part begär det, ska underrättelse dock alltid ske skriftligt. Underrättelse får ske genom delgivning. Denna paragraf gäller också när någon annan som får överklaga beslutet begär att få ta del av det. 29 § Ett beslut som får överklagas får inte verkställas förrän klagotiden gått ut, om inte kretsen av klagoberättigade är så vid eller obestämd att denna tidpunkt inte kan fastställas. Klagotidens utgång behöver dock inte avvaktas, om beslutet endast gäller tillfälligt. Klagotidens utgång behöver inte heller avvaktas, om ett väsent- ligt allmänt eller enskilt intresse kräver att en myndighet verkställer beslutet . Innan verkställighet i sådant fall sker, ska myndigheten noga överväga omständigheter som talar för ett upp- skov, såsom att beslutet medför mycket ingripande verkningar för enskild eller att verkställigheten inte kan återgå, om beslutet efter överklagande skulle bli upphävt. Myndighetens rättelse av egna beslut Rättelse innan beslutet gjorts tillgängligt för utomstående 30 § En myndighet kan alltid rätta ett beslut innan det expedierats eller på annat sätt gjorts tillgängligt för utomstående. Efter denna tidpunkt kan beslutet rättas under de förutsättningar som anges i 31–33 §§. Rättelse på grund av skrivfel eller liknande 31 § Ett beslut, som innehåller en uppenbar oriktighet till följd av myndighetens eller någon annans skrivfel, räknefel eller liknande förbiseende, får rättas av den myndighet som har meddelat beslutet. Rättelse av andra skäl 32 § Anser en myndighet att ett beslut, som den har meddelat som första instans, på grund av att nya omständigheter tillkommit eller av någon annan anledning är felaktigt, får myndigheten rätta Är beslutet till sin karaktär gynnande för någon enskild part får dock rättelse endast ske 1.om det av beslutet eller de föreskrifter enligt vilka det meddelats framgår att det under vissa förutsättningar får återkallas, 2.om tvingande säkerhetsskäl kräver en omedelbar rättelse, eller 3.om beslutet blivit felaktigt till följd av att part lämnat oriktiga eller vilseledande uppgifter. Är de i första stycket angivna förutsättningarna för rättelse uppfyllda och anser myndigheten att beslutet är uppenbart oriktigt inågot väsentligt hänseende, ska beslutet rättas, om det kan ske snabbt och enkelt och utan att det blir till nackdel för någon enskild part. Rättelse efter det att beslutet överklagats 33 § Har ett beslut överklagats får det rättas enligt 32 § endast i sådant fall som avses i andra stycket i samma paragraf och under förutsättning att överklagandet och övriga handlingar i ärendet ännu inte enligt 44 § överlämnats till den instans som ska pröva överklagandet. Underrättelse till part i samband med rättelse 34 § Innan rättelse enligt 31–33 §§ sker, ska myndigheten ge den som är part tillfälle att yttra sig, om det inte är uppenbart obehövligt. Att en part ska underrättas om det beslut som ersätter det rättade framgår av 28 §. 35 § Beslut överklagas hos allmän förvaltningsdomstol. 36 § Ett beslut får överklagas om det kan antas i väsentlig mån påverka någons situation i personligt, ekonomiskt eller annat hän- seende. Ett beslut får dock inte överklagas om det gäller föreskrifter som avses i 8 kap. regeringsformen. 37 § En enskild vars situation i väsentlig mån kan antas påverkas av ett beslut får överklaga detta, om hans eller hennes intresse kunnat beaktas vid beslutets meddelande. 38 § En kommun får överklaga ett beslut av en statlig myndighet under samma förutsättningar som enligt 37 § gäller för en enskild. 39 § En statlig myndighet får inte överklaga beslut av en annan myndighet utom i fall som avses i 40 §. 40 § Har en högre instans efter överklagande upphävt eller ändrat en myndighets beslut, får myndigheten överklaga detta avgörande. Överklagandets form och innehåll 41 § Ett beslut överklagas skriftligt. Överklagandet ställs till den högre instans som ska pröva det (överinstansen). I överklagandet ska klaganden ange det beslut som överklagas och den ändring som begärs. Ska överklagandet prövas av allmän förvaltningsdomstol, gäller ytterligare föreskrifter i 3 och 4 §§ förvaltningsprocesslagen (1971:291). 42 § Överklagandet ges in till den myndighet som har meddelat beslutet (beslutsmyndigheten). Det ska ha kommit in dit från den dag då klaganden genom myndigheten fick del av beslutet. Om klaganden är en part som företräder det allmänna, ska överklagandet dock ha kommit in från den dag då beslutet meddelades. 43 § prövar om överklagandet har kommit in i rätt tid. Har det kommit in , ska myndigheten avvisa det, om inte annat följer av andra eller tredje stycket. Överklagandet ska inte avvisas, om förseningen beror på att myndigheten inte har lämnat en korrekt underrättelse om hur man överklagar. Överklagandet ska inte heller avvisas, om det inom klagotiden har kommit in till överinstansen. I sådant fall ska överinstansen vidarebefordra överklagandet till beslutsmyndigheten och lämna uppgift om vilken dag överklagandet kom in till den högre instansen. 44 § Om överklagandet inte avvisas enligt 43 §, ska beslutsmyndig- heten skyndsamt överlämna överklagandet och övriga handlingar i ärendet till överinstansen. Rättas det överklagade beslutet enligt 31–33 §§, ska även det nya beslutet överlämnas. 45 § Frågor om avvisning av ett överklagande av någon annan anledning än att det kommit in för sent avgörs av överinstansen. 46 § Överinstansen får bestämma att det överklagade beslutet tills vidare inte ska gälla. 47 § Bifalls ett överklagande av sådant avslagsbeslut som avses i 11 §, ska beslutsmyndigheten föreläggas att inom den tid som över- instansen bestämmer avgöra ärendet. Överinstansens beslut får inte överklagas. Denna lag träder i kraft , då förvaltnings- lagen (1986:223) upphör att gälla. Om en föreskrift som har beslutats av regeringen och som gäller vid lagens ikraftträdande avviker från denna lag, har före- skriften företräde även efter ikraftträdandet. lag om ändring i lagen (1986:1142) om överklagande av beslut av enskilda organ med offentliga förvaltningsuppgifter Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (1986:1142) om över- klagande av beslut av enskilda organ med offentliga förvaltnings- uppgifter dels att 2 och 3 §§ ska ha följande lydelse, dels att det i lagen ska införas en ny paragraf, 4 §, med följande lydelse. Ett beslut överklagas skrift- Ett beslut överklagas skrift- I skrivelsen skall klaganden I överklagandet ska klagan- ange vilket beslut som över- den ange det beslut som över- klagas och den ändring i beslutet klagas och den ändring som som han begär. Skrivelsen ges in till den myn- dighet som skall pröva över- gäller ytterligare föreskrifter i 3 Den skall ha kommit och 4 §§ förvaltningsprocesslagen in dit från den (1971:291). dag då klaganden fick del av Överklagandet ges in till den myndighet som ska pröva det. skall ges in prövar om skrivelsen Det ska ha kommit in dit inom har kommit in i rätt tid. från den dag då skrivelsen kommit in , skall myndigheten avvisa den, om organet fick del av beslutet. inte annat följer av andra eller om förseningen beror på att det enskilda organet har lämnat kla- ganden en felaktig underrättelse om hur man överklagar. Skrivelsen skall inte heller avvisas, om den inom över- klagandetiden har kommit in till det enskilda organet. I ett sådant fall skall det enskilda organet vidarebefordra skrivelsen till myndigheten med uppgift om vilken dag skrivelsen kom in till organet. Den myndighet till vilken överklagandet ska ges in prövar om överklagandet har kommit in i rätt tid. Har det kommit in , ska myndigheten avvisa det, om inte annat följer av andra eller tredje stycket. Överklagandet ska inte av- visas, om förseningen beror på att det enskilda organet inte har lämnat en korrekt underrättelse om hur man överklagar. Överklagandet ska inte heller avvisas, om det inom klagotiden har kommit in till det enskilda organet. I sådant fall ska det enskilda organet vidarebefordra överklagandet till myndigheten och lämna uppgift om vilken dag överklagandet kom in till organet. Denna lag träder i kraft . I.UPPDRAGET, ARBETET OCH BETÄNKANDETS DISPOSITION Vårt centrala uppdrag är att lämna förslag till en ny förvaltningslag, som ska ersätta den nuvarande (dir. 2008:36, bilaga 1 till detta betänkande). Lagens övergripande syfte ska även fortsätt- ningsvis vara att värna medborgarnas rättssäkerhet, att säkerställa myndigheternas service till allmänheten och att främja snabba avgöranden. En utgångspunkt för vårt arbete ska vara att göra reglerna så pedagogiska och lättillgängliga som möjligt och dessutom anpassade för en alltmer utbyggd elektronisk förvaltning. Som en annan utgångspunkt anges att den nya lagen ska vara subsidiär endast i förhållande till bestämmelser i annan lag. Vidare ska göras en analys som sätter in den svenska förvaltnings- rätten i ett internationellt sammanhang. Målsättningen ska vara att så långt som möjligt behålla den svenska förvaltningsrättsliga strukturen men vi ska överväga om vissa regler behöver anpassas till för att underlätta samarbetet inom unionen. skyldighet att enligt se till att handläggnings- tiderna inte är oskäliga och att tillhandahålla ett effektivt rättsmedel mot långsam handläggning ska uppmärksammas. Att problemet med oskäliga dröjsmål även från inhemska utgångspunkter kräver en lösning har påtalats av . I uppdraget ingår också att analysera överklagandebestämmelserna i förvaltningslagen och föreslå en ny utformning av dessa. Särskilt nämns att vi har att ta ställning till vad som ska anses utgöra ett överklagbart beslut, en fråga som lämnats utanför den nuvarande förvaltningslagen, och vem som ska ha rätt att överklaga beslutet. Vi ska vidare se över bestämmelserna om omprövning. Vidgade möjligheter för myndigheterna att själva ompröva sina beslut skulle enligt direktiven bidra till att reda ut oklarheter och förhindra onödiga överklaganden. understryks vikten av att ett överklagande snabbt överlämnas till domstol för prövning, om myndigheten inte själv ändrar sitt beslut. Oavsett vad resultatet blir av våra överväganden beträffande överklagande och omprövning ska den nya förvaltningslagen innehålla en utförligare reglering än den nuvarande. Det gäller inte bara dessa frågor utan generellt. Viktiga moment i förvaltningsförfarandet som lämnats åt rättspraxis ska i den utsträckning det är möjligt och lämpligt regleras i den nya lagen. Som tänkbara ämnen för kodifiering nämns inte bara konkreta handläggningsbestämmelser utan även vissa allmänna principer för förvaltningsförfarandet såsom official-, legalitets-, objektivitets- och proportionalitetsprinciperna. I sammanhanget refereras även till den rätt till en god förvaltning som föreskrivs i EU:s efter Lissabonfördragets antagande gällande stadga om de grundläggande rättigheterna. Av direktiven framgår också att vi ska se över begreppsbildningen på området och överväga behovet av preciseringar. Det påpekas bl.a. att tillämpligheten av vissa regler i den nuvarande lagen är beroende av om myndigheten i ett enskilt fall ägnar sig åt myndighets- utövning, ärendehantering eller s.k. faktiskt handlande utan att innebörden av dessa begrepp förklaras. Vi har ett öppet mandat att inom den nya förvaltningslagens ram ta upp även frågor som inte särskilt nämns i direktiven. Avslutningsvis anmodas vi också att se över lagen (1986:1142) om överklagande av beslut av enskilda organ med offentliga förvaltningsuppgifter. Utredningens arbete i den del som avser elektroniska förfaranden ska delredovisas . (Detta skedde .) Utredningsarbetet har bedrivits på sedvanligt sätt med regelbundna sammanträden med sakkunniga och experter. – sammanlagt tio inklusive ett avslutande tvådagarsinternat – har vi producerat ett stort antal promemorior, som i slutskedet omfattat betänkandets hela text. De frågor som kan komma i fråga för reglering i en ny förvaltningslag är mångfacetterade och i åtskilliga fall komplicerade, särskilt med tanke på att lösningarna måste anpassas till lagens syfte, dvs. att ge gemensamma anvisningar för en mängd helt olik- artade förvaltningsområden. Flera av problemen erbjuder i själva verket utmärkta ämnen för doktorsavhandlingar. Även om vi av naturliga skäl inte haft möjlighet att tränga så djupt in i materian som egentligen vore önskvärt, har vi i viss utsträckning funnit det nödvändigt att utföra vad som närmast kan betraktas som forsknings- uppgifter. Uppdragets karaktär har således förutsatt omfattande och tidskrävande studier i både svensk och utländsk förvaltnings- rätt liksom i vad som brukar kallas europeisk rätt, dvs. den juridik som baseras på EU:s regelsystem och . Det studerade författningsmaterialet har varit betydande. Inte bara lagstiftning inom kärnområdet, dvs. allmän förfarandereglering, har beaktats. För att få idéer och underlag för våra bedömningar har vi också sökt oss till specialförfattningar inom skilda förvaltnings- områden, där varierande lösningar på processuella problem valts. Lagförarbeten har studerats i tillämpliga delar. För att ge en någorlunda heltäckande bild av bakgrunden till den nuvarande förvaltningslagen – och för att visa hur resonemangen förts och under tidens gång förändrats sedan arbetet på en allmän lag om förvaltningsförfarandet på allvar inleddes för närmare – har redovisningen i denna del gjorts relativt utförlig. Praxis har varit en viktig källa för att kartlägga det nuvarande rättsläget, framför allt beträffande de frågor som lämnats utanför förvaltningslagen men som är i behov av reglering. Vad gäller svensk rätt har vi självfallet i första hand sökt information i , men många frågor är av den art att de sällan eller aldrig aktualiseras hos förvaltningsdomstol. Den mera heltäckande och praktiskt inriktade verksamhet som bedrivs av JO har gett oss värdefulla kompletterande upplysningar, inte minst om förekomsten av brister i myndigheternas handläggning. De inte alltid helt lättillgängliga avgörandena från de båda domstolar som verkar på europeisk nivå, och , bildar bas för våra bedömningar avseende svensk rätts standard i ett större sammanhang och det eventuella lagstiftningsbehov som kan följa av internationella åtaganden. Doktrinen har som alltid utgjort inkörsporten. Studier av rättsvetenskapliga verk liksom av handböcker och lagkommentarer har klarlagt problem och öppnat väg för vidare informationssökning. Vi har inte ansett det nödvändigt att i detalj redovisa allt sådant material som på ett eller annat sätt bildat bakgrund till de diskussioner som förs i betänkandet. Inte heller har vi ansett det lämpligt att tynga framställningen med en särskild notapparat. De framställningar till vilka vi direkt hänvisar har emellertid noterats i en förteckning, som upptagits som bilaga 3 till betänkandet. Vi vill i detta sammanhang också nämna att en tidigare version av kapitlet om förvaltningsförfarandet i ett europeiskt perspektiv granskats av docenten , som därvid gjort värdefulla påpekanden. överlämnade vi till promemorian Elektroniska förfaranden – delredovisning av (Ju 2008:08), fogad som bilaga 2 till detta betänkande. Arbetet i detta ämne har därefter breddats och fördjupats. Den särskilde utredaren och utredningens sekreterare har sammanträffat och fört diskussioner med företrädare för Läns- styrelsen i , och . En av sekreterarna har även haft kontakt med företrädare för Kommuner och Landsting och deltagit i konferensen rummet 09 i den 26–och därvid fått del av olika kommunala perspektiv på frågan. Ett resultat av dessa aktiviteter har blivit att den fokusering på e-postanvändning som framgår av vår nämnda rapport delvis övergetts och intresset förskjutits mot andra elektroniska förfaranden i förvaltningen. Vi har under arbetets gång haft kontakter med Utredningen om utveckling av lokal service i samverkan (Fi 2007:06) och (Ju 2008:06). Sedan 2006 års förvaltningskommitté, med vilken vi enligt våra direktiv också haft att samråda, avslutat sitt arbete genom att lägga fram betänkandet Styra och ställa – förslag till en effektivare statsförvaltning (SOU 2008:118), har den särskilde utredaren avgett yttrande över detta betänkande. Betänkandet har i sina centrala och mest omfattande delar (avdel- ningarna III–X, kapitlen 6–37) närmast karaktär av lagkommentar. Varje enskild fråga som vi anser bör regleras i den nya förvaltningslagen behandlas alltså på ett samlat sätt i direkt anslutning till den eller de paragrafer som vi föreslår. I ett samman- hang ger vi således en bild av problemet och det underlag som bildat bas för de överväganden som lett fram till förslaget. För vårt ändamål framstår denna presentationsmodell som mera rationell och tydlig än en uppdelning i en omfattande allmän motivering följd av en kortfattad specialmotivering eller författningskommentar. Det system med över- och underrubriker som vi använt för att göra lagtexten pedagogisk och lättillgänglig har en direkt motsvarighet i betänkandets uppläggning. Varje överrubrik i lagen har således en korresponderande avdelningsrubrik (markerad med romersk siffra) i betänkandet. I princip följs samma mönster också vad gäller de i lagen med kursiv text markerade underrubrikerna. De frågor som i lagen behandlas under respektive sådan rubrik ägnas i betänkandet ett särskilt kapitel. Avsteg har dock gjorts i några fall, där det tett sig framställningstekniskt enklare och mera logiskt att sammanföra flera sådana frågor till ett gemensamt kapitel (kapitlen 10, 17, 24 och 29). Ett kapitel saknar dessutom direkt anknytning till en viss bestämmelse i lagen utan fyller funktionen att ange vissa för de i påföljande kapitel behandlade paragraferna gemensamma frågor (kapitel 30). I avdelning III (kapitlen 6–8) bestäms tillämpningsområdet för den nya lagen. Avdelning IV (kapitlen 9 och 10) anger de grund- läggande krav som ställs på all offentlig verksamhet för att man ska kunna tala om god förvaltning. Avdelning V (kapitlen 11–16) innehåller mera specifikt allmänna krav på den del av verksamheten som innefattar handläggning av ärenden.