sou · GYB318 · 2010-03-15 00:00:00 — När det är aktuellt att införa en ny betungande avgift som ska specialdestineras till en verksamhet eller att införa en ny avvikelse från principen om bruttoredovisning av avgifter ska tydliga motiv anföras till varför anslagsfinansiering bedöms vara en sämre lösning. När ny specialdestination av inkomster från betungande avgifter införs ska det således alltid vara av omsorg om verksamheten, i första hand effektiviteten i förhållande till syftet men också service i förhållande till användarna. I den mån som ett tillämpat tak för statens utgifter påverkas av beslutet är det vidare självklart att detta ska undergå en teknisk justering som neutraliserar effekten av omläggningen och gör att utgiftstaket behåller den avsedda finansi- ella stramheten. Utredningen anser att riktlinjer för när specialdestination av inkomster från betungande avgifter ska kunna komma i fråga kan bidra till att stärka den fasthet med vilken principerna om fullstän- dighet och bruttoredovisning tillämpas som nödvändig flexibilitet bevaras. Mot denna bakgrund anser utredningen att specialdestination av betungande avgifter ska kunna ske om -det är avgifter i en verksamhet vars omfattning styrs av efterfrå- gan även om denna föranleds av ett rättsligt tvång, -verksamhetens intäkter, kostnader och resultat ska särredovisas och framgå av årsredovisningen, Omfattningen av statens budget -detta främjar möjligheterna till hög effektivitet och service i verksamheten eller av något annat uttalat mål och -utgiftstaket tekniskt justeras så att det behåller den avsedda finansiella stramheten. Utredningen anser att regeringen ska föreslå att anta riktlinjer av detta slag. Det förutsätts sedan att regeringen motive- rar framtida förslag i de avseenden som omfattas av riktlinjerna. Vidare finns anledning att utgå från att vid beredningen av ärendet prövar om förslagen motsvarar de förutsättningar som framgår av riktlinjerna. 4.4Överväganden om utgifter på statsbudgetens inkomstsida Utredningens förslag: I budgetlagen föreskrivs att regeringen för ska redovisa de skatteutgifter som före- kommer. Vidare föreskrivs att utgifter inte får budgeteras och redovisas mot en inkomsttitel. Regeringen ska föreslå riktlinjer för när finansie- ring av utgifter genom kreditering av skattekonto kan komma i fråga. Finansiering av utgifter genom kreditering av skattekonto ska kunna ske om –krediteringen kan anses motsvara en skatteavvikelse som ingår i skattesystemet, –det av administrativa skäl är bättre med en kreditering av skattekonto än med en ändring i skattelagstiftningen eller –det är olämpligt att använda anslagsfinansiering och en teknisk justering av utgiftstaket görs så att det behåller den avsedda finansiella stramheten. Samhällets stöd till företag och hushåll redovisas i huvudsak som utgifter på budgetens utgiftssida. Men det finns också stöd eller utgifter som går via skattesystemet, s.k. skatteutgifter, och som påverkar budgetens inkomstsida. Många av dessa skatteutgifter har Omfattningen av statens budget införts som medel för att främja politiska mål på avgränsade områ- den som t.ex. boende, miljö, arbetsmarknad eller näringsliv. Ur ett budgetperspektiv kan sådana skatteutgifter jämställas med stöd som utgår från budgetens utgiftssida. Det finns emellertid även skatteutgifter som tillkommit för att underlätta den praktiska hanteringen i skattesystemet. Det kan vara av administrativa skäl såsom enkelhet, legitimitet eller för att und- vika oacceptabla konsekvenser för den enskilde. I sådana fall kan skatteutgiften ha en skatteadministrativ eller skatteteknisk moti- vering. Ett exempel på detta är att kapitalvinstskatter på fastigheter och aktier tas ut när vinsten realiseras och inte när den uppkommer som vore i överensstämmelse med den norm som tillämpas för inkomstbeskattning.4 Ur ett budgetperspektiv bör sådana skatteut- gifter inte jämställas med stöd på budgetens utgiftssida. Ett annat exempel är sjöfartsstödet som i förenklingssyfte har formen av kreditering av skattekonto. Gränsen är dock inte alltid klar mellan de skatteutgifter som utgör politiska medel och de som är skatte- tekniskt motiverade. För att kunna beräkna hur stor en skatteutgift är krävs en jämförelsenorm. I regel bygger jämförelsenormen på principen om enhetlig beskattning där olika former av inkomster – inom ett givet inkomstslag – ska beskattas med samma skattesats. Detsamma gäller för olika slag av konsumtion. En skatteutgift innebär att skatteuttaget är lägre än vad som följer av . Ett exempel på en skatteutgift är den reducerade mervärdesskattesatsen på livsme- del som är . är i detta fall och skat- teutgiften utgörs av skillnaden mellan multipli- cerat med underlaget, vilket blir . De samlade skatteutgifterna för omkring 150 olika skatteutgif- ter beräknas 2009 uppgå till omkring 240 miljarder kronor.5 Bland skatteutgifterna finns en kategori som benämns kredite- ring av skattekonto som är av särskilt intresse i detta sammanhang. Denna typ av skatteutgift behandlas i följande avsnitt. 4Redovisning av skatteutgifter (skr. 2008/08:183 s. 17). 5Redovisning av skatteutgifter (skr. 2008/09:183 s. 21). Omfattningen av statens budget Obligatorisk redovisning av skatteutgifter En första redovisning till av skatteutgifterna lämnades ekonomiska vårproposition. Därefter har skatteutgifterna redovisats i en bilaga till den ekonomiska vårpropositionen. redovisas skatteutgifterna i stället i en skrivelse till . Redovisningen av skatteutgifter fyller två syften. Det ena är att tydliggöra de indirekta stöd till hushåll och företag som finns på budgetens inkomstsida och som helt eller delvis kan ha samma funktion som stöd på budgetens utgiftssida. Det andra syftet är att beskriva graden av enhetlighet i skattereglerna som ofta anses bidra till skattesystemets effektivitet. Skatteutgifter kan vara ett alternativ till ett bidrag från utgiftssi- dan av budgeten och konkurrerar därmed i princip om det budget- mässiga utrymmet på samma sätt som utgifter, men till skillnad från en subvention som förs upp under ett anslag tar de inte i anspråk något utrymme under ett utgiftstak. Till skillnad från ett bidrag som budgeteras på ett anslag finns oftast inte någon beloppsmässig begränsning av hur stort inkomstbortfallet från en skatteutgift får bli. Det är inte ens säkert att det i efterhand är möj- ligt att beräkna hur stort skattebortfall en skatteutgift har lett till. Det skulle därmed kunna finnas en risk för att prövningen av en skatteutgifts kostnader och effekter inte blir lika noggrann som en prövning av en ny utgift med samma ändamål. Om befintliga skat- teutgifter inte redovisas tydligt finns det också en risk för att en införd skatteutgift inte uppmärksammas lika regelbundet som en utgift på ett anslag. I syfte att upprätthålla en god budgetdisciplin bör i princip likartade krav ställas på beredningen och redovisningen av skatte- utgifter som på beredningen och redovisningen av utgifter på anslag. Den redovisning till av skatteutgifter som görs bygger på och om god praxis för utformningen av budgeten. I propositionen (prop. 1995/96:220 s. 44) med förslag till budgetlag anförde regeringen att det var dess avsikt att även lämna en redovisning av skatteutgifter. Formen för redovisningen, liksom vad som borde ingå i den, kunde dock komma att utvecklas och borde närmare övervägas. Regeringen ansåg därför att det var för tidigt att redan Omfattningen av statens budget då i budgetlagen införa en skyldighet för regeringen att lämna sådana redovisningar. Enligt utredningens uppfattning har tillräckliga erfarenheter vunnits av betydelsen av att skatteutgifter av olika slag redovisas för och av de former i vilket detta kan ske. Utredningen anser därför att en bestämmelse som gör det till en skyldighet för regeringen att lämna en redovisning av skatteutgifter nu bör införas. I inledningen till detta avsnitt nämndes att avvikelser från brutto- redovisningsprincipen gjorts genom att utgifter redovisats mot inkomstsidan av statens budget. Tillvägagångssättet var att en skattskyldigs skattekonto krediterades med (tillgodoräknades) belopp som motsvarade utgifter för vissa ändamål. Det medförde att en inkomsttitel kom att redovisas med ett nettobelopp, dvs. efter det att skatteinkomsterna minskats med utgifter. Förfarandet med kreditering av skattekonto inleddes med att utgifter för anställningsstöd och sjöfartsstöd fick krediteras skattekonton.6 Inledningsvis var det fråga om några få stöd som gavs denna form och kostnaden uppgick till några få miljarder kronor. Förfarandet kom dock senare att användas för ytterligare ett antal stöd och utvidgade stöd, i första hand för att främja anställning och sysselsättning men även för miljö- och energirelate- rat stöd. Omfattningen av skattekontokrediteringarna nådde sin kulmen 2005 då dessa beräknades uppgå till . Därefter har omfattning minskat och är 2010 tillbaka på den ursprungliga nivån, dvs. några få miljarder kronor. Kreditering sker i första hand för sjöfartsstöd och nystartsjobb. Det var den svaga utvecklingen av den ekonomiska tillväxten och sysselsättningen som föranledde den kraftiga ökningen av utgifterna för arbetsmarknadspolitiken. Kriti- ker har menat att den valda finansieringsmetoden avviker från vad som är god praxis för bruttoredovisning och att metoden skapat utrymme under utgiftstaket eller undvikit att ta utrymme i anspråk. En teknisk justering av utgiftstaket som neutraliserade denna effekt borde därför ha vidtagits (bet. 2001/02:FiU25 s. 12 ff). 6 Lag (1999:591) om kreditering av skattekonto av vissa stöd. Omfattningen av statens budget Enligt budgetlagen ska statens inkomster och utgifter budgete- ras och redovisas brutto på statens budget. I all enkelhet betyder det att inkomster redovisas på inkomstsidan och utgifter på utgifts- sidan av budgeten. Lagen medger att vissa inkomster budgeteras och redovisas under anslag eller vid sidan av statens budget. Lagen innehåller dock inget undantag från bruttoprincipen beträffande inkomster som redovisas mot inkomsttitlar. Sådana inkomster ska därför alltid budgeteras och redovisas brutto. Utgifter får således inte budgeteras och redovisas mot inkomsttitlar. Däremot får korrigeringar och omföringar m.m. göras. Bakgrunden till att något undantag inte finns för redovisning av utgifter mot inkomsttitlar var det mycket stora underskott som upp- kommit i den till en inkomsttitel knutna arbetsmarknadsfonden. Fonden avvecklades 1995. När förfarandet med kreditering av skattekonto för utgifter för vissa stöd har tillämpats, har detta inneburit att avvikelser gjorts från den bruttoredovisningsprincip som budgetlagen utgår från. Utredningen vill dock betona att kreditering av skattekonto med utgifter för visst ändamål har beslutats av genom lag. En sådan speciallag tar enligt gängse rättsprinciper över den generella bestämmelsen om bruttoredovisning i budgetlagen. Omfattningen av skattekontokrediteringarna har numera redu- cerats så kraftigt till antal och omfattning att de inte kan sägas utgöra ett egentligt problem. De få skattekontokrediteringar som förekommer är vidare sådana som, enligt den internationella stan- dard använder vid utformningen av natio- nalräkenskaperna, betraktas som skatteutgifter som ingår i skatte- systemet men som av praktiska skäl sköts genom kreditering av skattekonton, t.ex. sjöfartsstödet. De tidigare omfattande stöden betraktades och behandlades i nationalräkenskapssammanhang däremot som statliga utgifter. Redovisning av utgifter mot inkomsttitlar Utredningen anser att de erfarenheter som gjorts gör det angeläget att ytterligare markera att utgifter inte ska budgeteras och redovisas mot inkomsttitlar. Det bör därför tydligt framgå av budgetlagen att utgifter inte får budgeteras och redovisas mot inkomsttitlar. Om regeringen – eller – likväl önskar redovisa utgifter mot en inkomsttitel utgör detta därmed inte endast en avvikelse från bud- Omfattningen av statens budget getlagens anda utan även från dess bokstav. Utredningen är dock helt på det klara med att detta inte utesluter att med en speciallag beslutar att så ändå ska ske i något fall. Att utgifter inte får budgeteras och redovisas mot en inkomst- titel utgör inte, liksom , något hinder mot att korri- geringar, omföringar, avräkningar, och överföringar till t.ex. EU, kommuner och AP-fonder görs av uppburna skatteinkomster m.m. Det är i sådana sammanhang i regel fråga om utbetalning av medel som inte tillhör staten. Det utgör heller inget hinder för att nega- tiva inkomsttitlar används för att öka tydligheten i beräkningen och redovisningen av statens inkomster. Justeringar av dessa slag ska spegla skatte- och uppbördssystemets konstruktion. Riktlinjer för kreditering av skattekonto I syfte att ytterligare förtydliga regelverket finns det anledning att regeringen föreslår att enligt 9 kap. 7 § RF och 9 kap. 6 § förslaget till ändrad RF besluta om riktlinjer för under vilka förut- sättningar systemet med kreditering av skattekonto ska kunna komma i fråga. Sådana riktlinjer avses bidra till att stärka den fast- het med vilken principen om bruttoredovisning tillämpas som nödvändig flexibilitet bevaras. Enligt utredningens mening ska finansiering av utgifter med skattekontokreditering kunna användas om -krediteringen kan anses motsvara en skatteutgift som ingår i skattesystemet, -det av administrativa skäl är bättre med en kreditering av skatte- konto än med en ändring i skattelagstiftningen eller -det är olämpligt att använda anslagsfinansiering och en teknisk justering görs av utgiftstaket så att det behåller den avsedda finansiella stramheten. När ett förslag lämnas om att kreditering av skattekonto ska användas som finansieringsmetod, ska en motivering lämnas av hur förslaget förhåller sig till riktlinjerna. Enligt utredningens mening bör tillämpningen i allt väsentligt motsvara den som följer av de regler som gäller för nationalräkenskaperna. Om det skulle vara angeläget att redovisa utgifter för ett visst ändamål på budgetens inkomstsida bör detta ske på så Omfattningen av statens budget sätt att utgiften inte redovisas mot en inkomsttitel, som då skulle nettoredovisas, utan uttryckligen redovisas som en särskild utgifts- post under en särskild inkomsttyp. En utgift av detta slag bör troligen föranleda en teknisk justering av det beslutade utgifts- taket.7 Det kan också vara lämpligt att, såsom finansutskottet förordat, en lagreglerad ram används för stöd som krediteras på skattekonto (bet. 2005/06:FiU1 s. 165). 7 Den jämställdhetsbonus som f.n. finns uppförd under inkomsttypen 8000 Utgifter som redovisas som krediteringar på skattekonto är ett exempel på detta förfarande. 5Redovisning av EU-medel på statens budget Inför medlemskapet i EU presenterade regeringen en proposition om budgeteffekter av medlemskap i unionen (prop. 1994/95:40). När det gäller redovisning av betalningar till och från EU över statens budget anförde regeringen att de medel som staten betalar respektive mottar från EU utgör statliga medel och att de därför ska budgeteras, redovisas och revideras i enlighet med vad som gäller för statens medel i övrigt. Regeringen föreslog därför att utgifter till och inkomster från EU ska bruttoredovisas över statens budget. delade helt den syn på budgetering och redovisning av EU-medel som kom till uttryck i propositionen och tillstyrkte de principer som regeringen föror- dade (bet. 1994/95:FiU5). biföll finansutskottets hemställan (rskr. 1994/95:67). I enlighet med det uppdrag som ingår i direktiven prövar utredningen i detta avsnitt om denna ordning även fortsättningsvis är lämplig. 5.2Redovisning på statens budget Sedan blev medlem i EU har betalningar till och från EU hanterats på statsbudgeten på det sätt som följer av regeringens och ovan nämnda beslut. En utgångspunkt var att de medel som staten betalar till respektive mottar från EU skulle anses utgöra statliga medel och därför budgeteras, redovisas och revideras i enlighet med vad som gäller för statens medel i övrigt. Av den anledningen tillämpas principen om bruttoredovisning. Den inne- bär att betalningar från EU budgeteras och redovisas mot inkomsttitlar på budgetens inkomstsida samt att utbetalningar av Redovisning av EU-medel på statens budget EU-avgift, utbetalning av stöd som finansieras av EU och i förekommande fall svensk medfinansiering budgeteras och redo- visas mot anslag uppförda på budgetens utgiftssida. Den praktiska tillämpningen har blivit den följande. gjordes utbetalningar till mottagare av EU-bidrag från tolv anslag inom fem utgiftsområden. På åtta anslag finns medel för svensk medfinansiering av EU-stöd. Därutöver finns EU-relaterade utgifter under åtskilliga myndigheters förvaltningsanslag. Den svenska avgiften till EU redovisas på anslaget Avgiften till Europe- iska gemenskapen. Betalningar från EU redovisas på budgetens inkomstsida under inkomsttypen Bidrag från EU m.m. och specifi- ceras på tolv inkomsttitlar. Redovisningen på statens budget är i dessa delar kassamässig. För fyra av de tolv anslag varifrån EU-stöd utbetalas, främst anslaget för gårdsstöd och djurbidrag, innebär verksamheten att åtgärder i enlighet med genomförs och den svenska staten deltar inte med någon medfinansiering. För övriga åtta anslag gäller att det ska finnas en nationell medfinansiering för verksamheten som ofta är ungefär lika stor som EU-stödet. Den svenska avgiften till EU utgörs av sex olika delavgifter eller beräkningsgrunder. Dessa är (1) en tullavgift enligt den gemensamma tulltaxan, (2) avgifter på sockerproduktion enligt den gemensamma jordbrukspolitiken, (3) en avgift till en tillfällig fond för omstrukturering av EU:s sockersektor, (4) en mervärde- skattebaserad avgift, (5) en avgift baserad på bruttonational- inkomsten och (6) en avgift avseende budget- reduktion. Från de uppburna tullarna och avgifterna på sockerpro- duktionen får tillgodogöra sig för att täcka administrativa kostnader i samband med uppbörden. Inkomsterna på de två inkomsttitlarna för tullar och avgifter på sockerproduk- tion är därmed större än motsvarande utgiftsposter i EU-avgiften. redovisades EU-relaterade betalningar inklusive svensk medfinansiering på statens budget i en omfattning som framgår av tabell 5.1. SOU 2010:18 Redovisning av EU-medel på statens budget EU-medel på statens budget 2008 (varav tullavgift m.m. 4,8) Anslag finansierade med EU-medel Anslag med svensk medfinansiering -11,0 -5,8 Källa: Årsredovisningen för staten 2008 (skr. 2008/09:101). I enlighet med ställningstagande 1994 tillämpas således bruttoredovisning på budgeten för EU-relaterade inkomster och utgifter. Det innebär att såväl nationella medel som EU-medel budgeteras och redovisas samlat på statens budget. Syftet med denna form av redovisning är att riksdag och regering ska få ett rättvisande beslutsunderlag för verksamhetsstyrning, uppföljning och tilldelning av statens medel. Det betyder att den fulla EU- avgiften redovisas på budgetens utgiftssida, som de tull- och sockeravgifter som uppbärs och utgör en del av EU-avgiften redovisas på inkomstsidan. Budgetens omslutning blir därmed ca högre än om någon form av nettobudgetering hade tillämpats och tull- och sockeravgifter (exklusive administra- tionskostnader) tagits upp som inkomst under anslaget för EU- avgiften eller redovisats vid sidan av statsbudgeten. På samma sätt ökar statsbudgetens omslutning med ca genom att både anslag och inkomsttitlar för EU-finansierad verksamhet återfinns på utgifts- respektive inkomstsidan.1 Regeringen var väl medveten om denna effekt när beslutet fatta- des. Det förhållandet att budgetomslutningen ökade var dock enligt vad regeringen anförde i ovan nämnda proposition av relativt 1 Redovisningen i nationalräkenskaperna (NR) sker på andra grunder. Den BNI-baserade avgiften till EU betraktas som en utgift för staten medan den momsbaserade avgiften betraktas som skatt som medborgarna erlägger direkt till EU. Tullavgifter m.m. (exkl. administrationskostnader) betraktas som EU:s inkomster som uppbärs av . När det gäller EU-finansierade bidrag och stöd behandlas de i NR som bidrag direkt från EU till mottagaren. Statlig medfinansiering betraktas däremot som en utgift för staten. Redovisning av EU-medel på statens budget liten betydelse i förhållande till kravet på tydlighet och fullständig- het i redovisningen. delade denna uppfattning. Alla EU-medel redovisas dock inte på budgetens anslag eller inkomsttitlar. De medel som inte redovisas är i första hand medel från EU:s program för forskning och utveckling. I dessa fall kan svenska universitet och företag ansöka direkt till EU som fattar beslut och gör utbetalning direkt till mottagaren. Det kan också förekomma att en svensk myndighet ansöker direkt hos Kommissionen om medel för ett visst ändamål.2 I de fall det är en svensk myndighet som är mottagare budgeteras och redovisas dessa medel utanför statens budget men medlen tas upp i myndighetens resultaträkning och balansräkning. tog universitet och högskolor och andra statliga myndigheter emot som enbart redovisades på detta sätt. Dessa medel innefat- tas i de konsoliderade räkenskaper som ingår i årsredovisningen för staten. Det förekommer också att en svensk myndighet administrerar medel från EU-budgeten (Europeiska regionala utvecklingsfonden) som ingår i ett territoriellt program och är avsett för andra länder. Sådana medel redovisas inte på statens budget (prop. 2006/07:100 s. 160). Det är fråga om ganska små belopp. Nettoredovisning under anslag används också för ersättningar som EU ger till svenska myndigheter för att täcka kostnader för tjänstemäns resor till och från m.m. I sammanhanget kan nämnas att EU-medel i viss utsträckning överförs mellan olika anslag på statens budget. Detta gäller främst s.k. TA-medel.3 Detta är medel inom ett program som får användas för administrativa kostnader för förvaltningen av programmet. För program inom Europeiska socialfonden och Europeiska regionala utvecklingsfonden samt Europeiska jordbruksfonden för lands- bygdsutveckling har avsatts några procent av det totala program- beloppet för administrativa ändamål. Medlen får användas för förberedelser, förvaltning, övervakning, utvärdering, information och kontroller samt för att stärka den administrativa förmågan. I regel krävs nationell medfinansiering. En förvaltande myndighet, t.ex. eller , kan därmed få täckning för en del av sina administrativa kostnader för programmet. Ersätt- ningen betalas från programanslaget till myndighetens förvalt- 2Ett exempel kan vara när en myndighet på Kommissionens uppdrag medverkar i ett s.k. twinningprojekt i ett nytt eller potentiellt medlemsland. 3TA-medel utgör medel för tekniskt stöd (Technical Assistance). Redovisning av EU-medel på statens budget Den nationella medfinansieringen betalas från den förvaltande myndighetens förvaltningsanslag. Det förekommer också att en myndighet som inte är förvaltande myndighet kan få TA-medel från programanslaget. Detta gäller t.ex. Ekonomistyr- ningsverket som har till uppgift att utföra revision av användningen av EU-medel. Det bör betonas att det föreligger ganska stora tidsmässiga skillnader mellan de olika sammanhängande inkomst- och utgifts- flödena. I de flesta fall förskotterar medlemsstaten utbetalningar av stöd och får senare betalt av EU. För några fleråriga program lämnar EU dock ett mindre förskott. Härtill kommer att statsbud- getens inkomster och utgifter påverkas av växelkurser och ränteut- gifter. Inkomster på en inkomsttitel och motsvarande utgifter på ett anslag balanserar därför nästan aldrig varandra fullt ut olika år. Även i fråga om de nämnda TA-medlen kan det föreligga betydande skillnader mellan när en kostnad uppkommer och när bidraget erhålls från programanslaget. Bruttoredovisning av EU-relaterade inkomster och utgifter till- lämpas även i andra länders budgetar. I tillämpas sålunda full bruttoredovisning av de EU-relaterade betalningarna på statens budget. Även ersättningen för resekostnader bruttoredovisas.