sou · GYB387 · 2010-12-07 00:00:00 — Ersättningens storlek beslutas av domstol med beaktande av hur pass allvarlig den uppkomna skadan har varit och omständig- heterna kring överträdelsen. Domstolen kan även beordra att det olagliga ingreppet i den skyddade rättigheten ska upphöra. Skade- ståndsansvariga enligt bestämmelserna är inte bara staten, utan alla som har förorsakat skada genom kränkning av den personliga integriteten. I den allmänna civillagen finns därutöver bestämmelser om de närmare villkoren för skadestånd och vad det omfattar (420, 442, 444 och 449 §§). Bl.a. uppställer lagtexten ett krav på orsakssam- band mellan den skadegörande handlingen och skadan. Skadeståndet omfattar den faktiska skadan och även förlorad vinst. Enligt huvud- regeln ska ersättning utgå i pengar. Om den skadelidande begär det, kan kompensation även ske genom att situationen återställs så som den var innan skadan inträffade. Vid personskada ersätts smärta, lidande och skador, bestående i att den enskilde framöver hindras i sina möjligheter att hävda sin rätt i samhället, genom ett engångsbelopp (närmare bestämmelser om ersättningens storlek finns i annan lagstiftning). Vidare ersätts nödvändiga kostnader för medicinsk behandling, anställande av vårdpersonal och andra utgifter som den skadelidande haft till följd av skadan. Vid dödsfall ersätts även begravningskostnader. 6.1Utgångspunkter för våra överväganden Bedömning: Allmänt sett gäller att konventionsstaten är skyldig att garantera de mänskliga rättigheter som omfattas av och dess tilläggsprotokoll och att till- handahålla rättsmedel för prövning av eventuella överträdelser av dessa rättigheter. Effektiva rättsmedel på nationell nivå är ett betydelsefullt verktyg för att garantera att enskilda får tillgång till sina konventionsrättigheter i enlighet med den s.k. subsidia- ritetsprincipen. Inrättandet av sådana rättsmedel, inklusive möj- ligheten att få ekonomisk kompensation, minskar också behovet att klaga till . Det medför ökade förutsätt- ningar för att arbeta effektivt. Utifrån ett konventionsperspektiv har det största problemet i svensk rätt tidigare utgjorts av de begränsade möjligheterna att få ersättning för ideell skada vid fel och försummelse vid myn- dighetsutövning som även innefattar ett åsidosättande av Euro- pakonventionen. Genom rättspraxis från senare tid har denna rätt dock utvidgats. Vår uppgift är att överväga lagstiftning om skadestånd som ett effektivt rättsmedel vid överträdelser av . Vi har då funnit att den svenska synen rörande ersättning för ideell skada kan förenas med konventio- nen och inte hindrar en lagreglering på detta område. 6.1.1Utredningens uppdrag i korthet Utredningens huvuduppgift är att analysera i vilka fall staten till följd av artikel 13 i är skyldig att ekonomiskt ersätta den som drabbats av en konventionsöverträdelse och att lämna förslag till en lagreglering av de fall där det enligt konventio- nen krävs att skadestånd ska kunna utgå. En viktig begränsning av utredningsuppdraget består i att det avser just skadestånd och spörs- mål som har nära samband med statens skadeståndsansvar, t.ex. forumreglerna för väckande av skadeståndstalan mot staten i 3 kap. 10 § SkL och preskription av skadeståndsanspråk. Den föreslagna regleringen ska således inte omfatta andra rättsmedel än ekonomisk ersättning (t.ex. möjligheten att få resning efter fällande dom i ). Utredningen har uppfattat direktiven på det sättet att frågan om statens skadeståndsansvar vid överträdelser av ska ses i ljuset av andra möjliga rättsmedel som står en part till buds i svensk rätt. Enligt direktiven ska själva utgångspunkten för en lagreglering vara att det allmännas ansvar inte ska omfatta fall där staten tillgodoser konventionens krav på effektivt rättsmedel på annat sätt. Övervägandena innehåller därför en diskussion om möj- ligheterna att utforma en skadeståndsregel som är beroende av om sådana rättsmedel har funnits till hands eller utnyttjats, liksom även hur rätten till skadestånd bör förhålla sig till andra effektiva rätts- medel i den mening som avses i artikel 13. En annan fråga att diskutera är om subsidiaritetsprincipen – som bl.a. kommer till uttryck genom artikel 13 och de krav som upp- ställs för att ska ta upp klagomål till prövning – har några, och i så fall vilka, konsekvenser för en svensk skade- ståndsregel för konventionsöverträdelser. Av betydelse i samman- hanget är även bestämmelsen om skälig gottgörelse i artikel 41 i konventionen. Det gäller särskilt i fråga om skadeståndens storlek och praxis att döma ut ersättning för ideell skada, inte bara till fysiska utan även juridiska personer. I utredningsuppdraget ingår även uppgiften att överväga om det är nödvändigt eller lämpligt att ändra eller upphäva bestämmelsen i 3 kap. 7 § SkL, som utgör en inskränkning i möjligheten att föra skadeståndstalan med anledning av beslut av de högsta statsorganen. Denna frågeställning är delvis beroende av utredningens slutsatser angående en lagreglering av det allmännas skadeståndsansvar vid överträdelser av . Den kommer därför att behandlas efter våra överväganden i huvudfrågan. Detsamma gäller beträffande uppgiften att se över om det finns behov av andra lag- ändringar eller nya regler i samband med införandet av lagstiftning om skadestånd vid konventionsöverträdelser. Slutligen bör återigen klargöras att uppdraget inte omfattar en analys av frågan om enskildas skadeståndsansvar vid överträdelser av (se avsnitt 1.3 ovan). Följaktligen kommer denna frågeställning inte heller att beröras i övervägandena. Det bör dock understrykas att frågan om enskildas möjligheter att rikta krav mot varandra med stöd av bör särskiljas från frågan om statens positiva skyldighet att skydda enskildas konventionsrättigheter sinsemellan (se avsnitt 3.2.7 ovan). I fall där staten har en sådan positiv förpliktelse kan den ådra sig ansvar enligt konventionen om den inte vidtar åtgärder för att skydda enskildas rättigheter i förhållande till andra enskilda (se den tidigare nämnda domen och mot ). 6.1.2Ett nytt rättsmedelsbegrepp genom I svensk rätt har begreppet rättsmedel traditionellt sett ofta för- knippats med bestämmelser som ger möjlighet att få ett avgörande av en domstol eller myndighet omprövat. Det är främst inom processrätten som termen har kommit att användas och få sin betydelse (rättsmedelsinstitutet behandlas närmare i m.fl., Rättsmedlen, 2008, se även Ragnemalm, Förvaltningsprocessens grunder, 2007, s. 141 f.). Inom ramen för en pågående process innebär möjligheten att överklaga ett beslut eller en dom till högre instans att ett rätts- medel används. Även en begäran om återvinning av en tredskodom i tvistemål innebär att ett rättsmedel tas i anspråk. Om ett beslut eller en dom har vunnit laga kraft kan avgörandet inte angripas på sedvanlig väg. I sådant fall måste särskilda eller extraordinära rätts- medel i stället användas, t.ex. i form av resning eller domvillo- besvär. På grund av har ett annat, mer omfat- tande, och inte alldeles lättförståeligt rättsmedelsbegrepp kommit att användas i svensk rätt. Begreppet kan härledas från artikel 13, som förpliktar konventionsstaterna att tillhandahålla effektiva rätts- medel på nationell nivå. Det innebär i korthet att den som på rimliga grunder anser sig ha blivit utsatt för ett konventionsbrott ska ha möjlighet att få sitt påstående prövat inför nationell myndig- het och att få rättelse eller gottgörelse (avhjälpande eller lindring) för konstaterade kränkningar. Rätten till ett effektivt rättsmedel i artikel 13 har både processu- ella och materiella aspekter. En rättelse kan bestå i möjligheten att överklaga ett avgörande som kan innebära konventionskränkning, antingen i sak eller på grund av att handläggningen varit bristfällig, till en högre instans. Vid långsam handläggning kan möjligheten att påskynda processen vara ett effektivt rättsmedel för att tillgodose rätten till rättegång inom skälig tid. I dessa fall kan gottgörelse även bestå i strafflindring eller att sanktionsavgifter sätts ner i mål som omfattas av artikel 6. I vissa fall kan gottgörelse i form av ekonomisk kompensation utgöra ett effektivt rättsmedel. Det gäller främst vid överträdelser av artiklarna 2 och 3 i konventionen (jfr , s. 562 med hänvis- ningar). I dessa fall kräver artikel 13 dessutom att myndigheterna gör ordentliga utredningar av påstådda övergrepp eller eventuell försumlighet i fråga om skyldigheten att vidta åtgärder för att skydda rätten till liv m.m. Skadestånd kan även vara ett effektivt rättsmedel i fall av långsam handläggning där rättelse eller gott- görelse inte kan ske på annat sätt (t.ex. på grund av att den tilltalade frikänts från åtalade gärningar). Det är också främst genom artikel 13 som skadeståndsrelaterade frågor har kommit upp i svensk rättspraxis från senare tid. Det finns således några viktiga skillnader mellan det konven- tionsrättsliga begreppet rättsmedel och hur detta begrepp har använts i framför allt svensk juridisk litteratur. I svenskt språkbruk motsvaras begreppet i det närmaste av termen gottgörelse, som omfattar både skadestånd och andra s.k. remedier eller botemedel. För att undvika begreppsförvirring och missförstånd, kan det finnas skäl att överväga om en annan term än rättsmedel bör användas vid en skadeståndsreglering om överträdelser av . 6.1.3Konventionsstaternas skyldighet att garantera mänskliga rättigheter Konventionskränkningar bör förebyggas och botas på nationell nivå Den allmänna grunden för konventionsstaternas skyldigheter enligt återfinns i artikel 1. Enligt den artikeln åtar sig staterna att garantera var och en som befinner sig under deras jurisdiktion de fri- och rättigheter som anges i konventionen och dess tilläggsprotokoll. Det innebär således att staterna har en all- män skyldighet att se till att konventionen respekteras och efterlevs av lagstiftare, myndigheter och domstolar i förhållande till enskilda på nationell nivå. Detta innefattar inte bara en förpliktelse att garantera enskilda de mänskliga rättigheter som åtnjuter skydd enligt kon- ventionen, utan även ett krav på att tillhandahålla nationella rätts- medel mot kränkningar av dessa rättigheter. Den grundläggande subsidiaritetsprincipen kommer således del- vis till uttryck i artikel 1. Artikeln har – tillsammans med artiklarna 13 och 35 – ofta åberopats av i fråga om skyldig- heten att tillhandahålla medel för enskilda att få lindring på natio- nell nivå för kränkningar av deras konventionsrättigheter innan de tar det internationella övervakningssystemet i anspråk. Staternas förpliktelse i det hänseendet ska förstås som att det krävs verk- samma nationella rättsmedel av olika slag. Artikel 13 och subsidiaritetsprincipen hänvisar ibland till artikel 13 i Europakonven- tionen för att understryka Strasbourgsystemets subsidiära karaktär i förhållande till nationella domstolar och myndigheter. Det har betonats att syftet med artikeln är att tillhandahålla medel för enskilda att – i första hand – få lindring på nationell nivå för kränk- ningar av deras rättigheter enligt konventionen (jfr även artiklarna 1 och 35 i konventionen). har artikel 13 tillmätts mer självständig betydelse och getts ökat utrymme. Det gäller särskilt i fråga om rätten till rättegång inom skälig tid, som är ett av de allra vanligaste klagomålen inför . Efter domen mot i målet Kudla gäller att en stat som inte tillhandahåller effektiva rättsmedel mot långsam hand- läggning inte bara kan göra sig skyldig till kränkning av artikel 6 § 1, utan även av artikel 13. Därefter har praxis utvecklats i fråga om vad som kan anses utgöra ett effektivt rättsmedel för klagande som på rimlig grund kan hävda att den inhemska processens längd inte uppfyller kravet . Trots att artikel 13 omfattar alla rättigheter i Europakonven- tionen och tilläggsprotokollen, är det således främst avseende denna måltyp som innehållet i och omfattningen av konventionsstaternas förpliktelser enligt artikeln har gjorts mest tydliga och kon- kreta. Det gäller även frågan om ekonomisk kompensation. Som tidigare nämnts har i flera avgöranden avstått från att särskilt uttala att en kränkning skett av artikel 13 i fall där den konstaterat att någon annan konventionsartikel har kränkts. Den beskrivna rättsutvecklingen har ett nära samband med Europa- domstolens ständigt ökade arbetsbörda och konventionsstaternas bristande förmåga att tillgodose krav på nationell nivå. Av intresse i det sammanhanget är följande statistik (jfr European Court of Human Rights, Annual Report 2009). meddelade den gamla totalt sett mindre än 1 000 domar. Efter ikraftträdandet av proto- koll nr 11 () ökade antalet meddelade domar dramatiskt. hade meddelat nästan 6 000 domar och meddelades den tiotusende domen. meddelades totalt 1 625 domar. –2010 fanns närmare 120 000 mål anhängiggjorda vid dom- stolen. En viktig förklaring till den kraftigt ökade tillströmningen av mål till domstolen kan sökas i den utveckling som skett genom att länderna i f.d. tillträtt och under- kastat sig jurisdiktion (enbart står för av det totala antalet klagomål). Därtill kommer att det förekommer ett stort antal klagomål mot . Den fortsatta utvidgningen innebär att ytterligare länder på och i ingår i samarbetet inom . Domstolens jurisdiktion har därmed utökats (den omfattar samtliga av 47 medlemsstater). Till det kommer att allt fler mål inför domstolen är komplexa, omfattande och rör allvarliga kränkningar av mänskliga rättigheter. Vidare finns allmänt sett en ökad medvetenhet om rätten att klaga till . Alla dessa faktorer sammantagna har bidragit till domstolens kraftigt ökade arbetsbörda. Det finns inget skäl att anta att tendensen med ökade klagomål och motsvarande svårigheter att hantera dem kommer att brytas på något avgörande sätt framöver. Den allmänna bedömningen är att de effektivitetsvinster som uppnås genom protokoll 14, som trädde i kraft , bara medför en avlastning motsvarande av klagomålen. Även med de övriga åtgärder som Europa- domstolen har vidtagit skulle en stor del av domstolens problem med höga målbalanser – och allt vad dessa medför i form av långa handläggningstider m.m. – således kvarstå. De nationella rättsmedlens betydelse Mot den angivna bakgrunden finns det inte skäl att tro att betydelsen av nationella effektiva rättsmedel mot konventionskränkningar kommer att minska framöver. Med hänsyn till de svårigheter som står inför avseende sin arbetssituation och sina problem med bristande resurser finns det snarare anledning att tro att betydelsen av artikel 13 kommer att öka . Det är långt ifrån uteslutet att kan komma att utveckla sin praxis och ställa ytterligare krav på konventionsstaterna när det gäller att tillhandahålla rättsmedel genom det egna rättssystemet än vad som är fallet . Vad som sagts utgör argument för att frågor som hänger samman med förpliktelsen att tillgodose enskildas rättigheter enligt konventionen bör lösas på nationell nivå i så stor utsträckning som möjligt. Det gäller naturligtvis även frågor rörande ekonomisk ersättning till följd av konventionsbrott, oavsett om en rätt till skade- stånd etableras genom lagstiftning eller rättspraxis. Det bör även beaktas att , om den konstaterar att en stat gjort sig skyldig till konventionsbrott, inte kan förordna om annan gott- görelse än just ekonomisk kompensation vid tillämpning av artikel 41. Om konventionskränkningar i stället förhindras eller botas på nationell nivå finns däremot större möjligheter att tillgodose kraven i artikel 13 på andra sätt än genom skadestånd, eftersom skadestånd inte alltid är det mest ändamålsenliga remediet. Även om någon allmän rätt till skadestånd för konventions- kränkningar inte kan utläsas ur artikel 13 eller i övrigt, kan tyckas att det finns ett värde i att staterna tillhanda- håller någon form av möjlighet att få skadestånd vid konventions- brott. Risken är annars att enskilda i större utsträckning vänder sig till för att få sin sak prövad. Det har således hävdats att en i nationell rätt erkänd rätt till skadestånd påtagligt skulle bidra till att minska benägenheten att klaga till (se , 2007 s. 38 f., jfr även P. , Vem dömer i gråzonen?, 2009, s. 91 med hänvisningar). Därutöver talar flera andra skäl för att felaktigheter som har bäring på i första hand bör rättas till eller gottgöras genom nationella myndigheter och domstolar. Först och främst är det från den enskildes perspektiv både smidigare, mindre tidskrävande och mindre kostsamt att föra process inför det egna Det är väsentligt mer krävande att väcka talan mot den svenska staten i . är det inte ovanligt att handläggningstiderna inför domstolen överstiger betydligt även i förhållandevis okomplicerade mål. En talan inför ställer också andra krav på den enskilde. Han eller hon kan i och för sig ge in sitt klagomål på svenska. Den (den enskildes mot- part) för dock statens talan på engelska. domar och beslut mot är också avfattade på engelska. Dessa omständigheter kan bidra till ökade rättegångskostnader för den enskilde om talan inte vinner bifall. När det gäller själva processen inför i övrigt, kan även noteras att den inte är anpassad för en bedömning av mer komplicerade skadeståndsfrågor med omfattande skriftlig och muntlig bevisning. Från ett bredare och mer internationellt perspektiv kan det inte heller anses orimligt att kräva att länder som och andra eta- blerade rättsstater i belastar så lite som möjligt med problem som uppkommit i det egna landets rätts- system. Det kan även ifrågasättas om det är ändamålsenligt att en internationell domstol överhuvudtaget ska behöva hantera flera av de frågor som varit uppe till prövning, t.ex. mål om rätt till rättegång inom skälig tid och rätten till muntlig förhandling. Det kan tyckas vara mer angeläget att domstolen ges möjlighet att lägga ner tid på frågor som kräver klargörande och vägledande uttalanden om konventionens närmare innehåll eller mål som rör allvarliga och omfattande kränkningar av mänskliga rättigheter (exempelvis outredda dödsfall och övergrepp som begås utan att de ansvariga ställs till svars i samband med olika typer av oroligheter och konfliktsituationer). Sammanfattningsvis talar således flera starka skäl för att för- faranden som tillgodoser den enskildes konventionsrättigheter eller gottgör inträffade kränkningar på nationell nivå i enlighet med konventionens krav klart är att föredra framför processer inför . I vidare bemärkelse kan man därför säga att den subsidiaritets- princip som främst kommer till uttryck i artiklarna 1, 13 och 35 i konventionen är ett viktigt verktyg för att säkerställa enskildas rättigheter. innebär den ett tryck på konventionsstaterna att leva upp till sitt åtagande att garantera mänskliga rättigheter nationellt och att tillhandahålla effektiva rättsmedel vid påstådda kränkningar. Ju mer staterna tar sina förpliktelser på allvar i det hänseendet, desto svagare blir behovet att klaga till . Detta kan i sin tur bidra till att lindra arbets- börda. Den omständigheten att subsidiaritetsprincipen och det därmed sammanhängande kravet på effektiva nationella rättsmedel kommit alltmer i fokus i praxis har även inneburit ett förändrat synsätt hos de svenska domstolarna. Som tidigare nämnts har visat sig vara benägen att gå ganska långt för att tillgodose konventionens krav i det hänseendet. 6.1.4Det allmännas skadeståndsansvar i ljuset av Den senaste tidens rättsutveckling i dom i målet Kudla – och de därmed samman- hängande frågorna om rätt till effektivt rättsmedel – fick återverk- ningar i svensk rättspraxis genom avgörandet i NJA 2003 s. 217. Prövningen i det målet omfattade i och för sig bara frågan om taleförbudet i 3 kap. 7 § SkL utgjorde rättegångshinder i skade- ståndsmål mot staten som innefattade påstående om att mål om skatte- tillägg inte avgjorts i skälig tid enligt artikel 6 i Europakonven- tionen. gjorde emellertid vissa uttalanden om artikel 13. Det noterades således att artikel 13 efter domen i Kudla ska för- stås så att den garanterar ett effektivt rättsmedel inför en nationell myndighet avseende rätten till rättegång inom skälig tid. Vidare uttalades att det i vissa fall kunde vara nödvändigt att pröva frågan om ekonomisk ersättning för att tillgodose kraven i artikeln. Det betonades att bestämmelserna i skadeståndslagen om det allmännas ansvar skulle tolkas fördragskonformt i den utsträckning det är möjligt och att detta skulle kunna komma att innebära att vissa begränsningar i tillämpningsområdet intagna i doktrin, förarbeten eller praxis inte kan upprätthållas. Därefter har i fem olika avgöranden haft anledning till att närmare ta ställning till hur överträdelser av Europa- konventionen kan eller bör gottgöras på nationell nivå (NJA 2003 s. 414, NJA 2005 s. 462, NJA 2007 s. 295, NJA 2007 s. 584 och, såvitt avser kommuns förpliktelser, NJA 2009 s. 463). Avgöran- dena rör skadeståndstalan mot staten. Utgångspunkten för det resonemang som har förts i samtliga mål har varit statens förpliktelse att tillhandahålla ett effektivt rättsmedel för den som på rimlig grund kan hävda att han eller hon utsatts för konventionsbrott. har understrukits att denna skyldighet inte innebär någon rätt till ekonomisk ersättning i varje fall. Gottgörelse kan således även ges i andra former. Det kan t.ex. ske genom att en person får ett kortare fängelsestraff eller lägre böter än han eller hon annars skulle ha dömts till vid kränkningar av rätten till rättegång inom skälig tid i brottmål och andra mål som omfattas av artikel 6 (jfr NJA 2003 s. 414). I NJA 2005 s. 462 fanns däremot ingen möjlighet att gottgöra en kränkning av rätten till rättegång inom skälig tid genom en lind- ring av brottspåföljd, eftersom tingsrätten hade meddelat en fri- ande dom som vann laga kraft. I stället uppkom frågan om gott- görelse i form av ekonomisk kompensation. dömde således ut ersättning för inkomstförlust på grund av dröjs- målet. I fråga om yrkandena för ideell skada uttalades att sådan ersättning inte kunde grundas på skadeståndslagen. Skälet var att ersättning för ideell skada utan samband med person- eller sakskada bara kan utgå när den skadelidande har utsatts för brott mot sin person, frihet, frid eller ära och att något brott som kunde aktualisera kränkningsersättning inte hade visats. Den efterföljande frågan var då om de begränsade möjligheterna att döma ut ideellt skadestånd var förenliga med artikel 13. Även om förpliktelsen att tillhandahålla rättsmedel kunde anses tillgodo- sedd genom möjligheten att få ersättning för inkomstförlust, måste det enligt beaktas att det kan uppkomma fall där det saknas grund för att utge sådan ersättning. En situation där den skadelidande ställs utan rättsmedel skulle emellertid kunna inne- bära konventionsbrott. Mot den bakgrunden och med hänvisning till bl.a. Kudla fann att ideellt skadestånd ska kunna dömas ut även av svensk domstol och tillerkände klaganden ersättning för ideell skada. Avgörandet meddelades dock innan i Grand Chamber-sammansättning avgjorde de tidigare nämnda italienska målen (Zullo, Scordino, m.fl.). Det har föranlett en diskussion om den utdömda ersättningen () varit för hög. I NJA 2007 s. 295 utsträcktes den skadeståndsprincip som lades fast fall till att även gälla rätten till frihet och säkerhet enligt artikel 5 i konventionen. Till skillnad från konventionens övriga artiklar innefattar artikel 5 § 5 en uttrycklig förpliktelse för staten att tillförsäkra en verkställbar rätt till skadestånd för brott mot en klagandes rätt till frihet och säkerhet. fann att skadestånd fick dömas ut utan särskilt lagstöd i den mån förpliktelser enligt artikel 5 § 5 inte kan uppfyllas vid för- dragskonform tolkning av svensk lag. Kort därefter fick anledning att vidareutveckla den skadeståndsprincip som hade lagts fast i de två tidigare fallen (NJA 2007 s. 584). Kärandenas yrkanden omfattade krav på ersätt- ning för ideell skada (utan samband med personskada) på grund av läkarundersökningar som genomförts beträffande tre barn utan stöd i lag.