sou · GXB368d2 · 2010-01-01 00:00:00 — Besö- ken hos barnet sker både oftare och mer sällan än den genom- snittliga praxis som gäller, varför det är svårt att uppskatta kost- nadsökningen. I nuvarande lagstiftning anges att nämnden ska överväga respektive ompröva vården var sjätte månad. Det finns inte angivet i bestämmelser hur ofta barnet ska ha besök, men den praxis som utvecklats är att besöken sker i samband med över- vägandet eller omprövningen, det vill säga minst var sjätte månad. Utredningen föreslår dock att en miniminivå om fastställs. Drygt 22 700 barn och unga hade heldygnsinsats i familjehem alternativt HVB-hem. Markeringen av att barnet ska ha en egen socialsekreterare, skild från den socialsekre- terare som ansvarar för familjehemmet, innebär en högre ambition i kontakten med barnet och ökad uppmärksamhet på barnets situa- tion, vilket innebär ökade kostnader för kommunerna. Beräkningen av den ökade kommunala kostnaden grundas på ytterligare två besök per placerat barn, till en timkostnad om ca , vilket gör en totalkostnad om inkluderat restid i vissa fall. Vidare föreslås att stöd till föräldrarna ska ges under placer- ingen. Dagens regler omfattar inte föräldrar vars barn är HVB-pla- cerade. Utredningen föreslår att även dessa föräldrar ska ges stöd i kontakten med barnet eller sådant stöd som bedöms nödvändigt för att möjliggöra en bra återförening. Drygt 3 500 barn finns pla- cerade i HVB-hem. De flesta är placerade 1–4 månader9. 9 Hem för vård och boende rapport från en nationell tillsyn 2007–2008 Länsstyrelserna och . nadsökning som beräknas för att inkludera stödet till föräldrar vars barn är placerade i HVB-hem beräknas till . Utredningen föreslår att nämndens ansvar och kontroll över famil- jehemmen stärks. Vid placering av ett barn ska placeringskommu- nen kontakta inte bara vistelsekommunen utan även annan kom- mun som har barn placerade i familjehemmet. Utredningen bedö- mer dock att detta inte medför några nämnvärt ökade kostnader för kommunerna. Stöd till familjehemsföräldrarna finns redan i lagstiftningen men får i utredningens förslag en egen paragraf och skiljs från stödet till de biologiska föräldrarna. Förslaget innebär ingen förändring kost- nadsmässigt men ansvaret för stödet lyfts fram och förtydligas. Vidare föreslår utredningen att kommunerna ska erbjuda utbild- ning till familjehemsföräldrarna och att avtal om familjehemmens åtagande görs obligatoriskt. erbjuder större och medelstora kommuner utbildning till sina familjehem. För förslaget om utbildning till familjehem och jourhem beräk- nas kostnaden till , under förutsättning av att utbildning erbjuds familjehemsföräldrarna á 3 tim- mar per gång, för de ca 8 000 barn som påbörjar sin placering . Avtalsförslag finns framtaget av Kommuner och Lands- ting (SKL) och används av många kommuner. Förslaget innebär att avtalen även ska innehålla överenskommelser om social- nämndens respektive familjehemsföräldrarnas åtaganden under vården. Kostnaden, vid obligatoriskt införande av sådana avtal, kan uppskattas till . Utredningen föreslår vissa förändringar avseende privatplacer- ingar. ansvar att noga följa och överväga vården ska inte omfatta privatplaceringar. Medgivandet ska, som för familjehem, omfatta en uppgiftsskyldighet för den kommun där hemmet är beläget och en skyldighet för placeringskommunen att samråda med andra kommuner i de fall andra barn är placerade i samma hem. Det finns ingen officiell statistik över hur många pri- vatplaceringar som finns. företrädare uppger att andelen privatplaceringar är få, som det kan finnas skäl att anta att inte har kännedom om alla sådana pla- Utredningen bedömer att den kostnadsminskning som kan beräknas för minskande uppgifter uppvägs av tillkommande uppgifter. 16.3.7Krav på behörighet och yrkesintroduktion I betänkandet föreslås att socialnämnden ska vara skyldig att anlita socialsekreterare med socionomexamen för vissa särskilt angivna arbetsuppgifter. i betänkandet har redovisats att det totalt finns cirka 25 000 socionomer i landet10. Av dessa arbetar ca 13 100 i kommunernas socialtjänst. Av samtliga socialsekreterare har socionomutbildning och annan högskole- utbildning11. Medelåldern bland kommunalt anställda socialsekrete- rare12 är relativt hög, är eller äldre. har av socialsekreterarna gått i pen- sion. Ser man till dem som har en annan titulatur, t.ex. social- inspektör, så är hälften eller äldre. Det kan också antas att det inom denna grupp är vanligare med en annan utbildning än socio- nomutbildning. Det finns i statistiken ingen uppdelning av tjänster i förhållande till organisation och verksamhet varför en schablonuppdelning gjorts i förhållande till verksamhetens bruttoomslutning för redo- visade kostnader i respektive verksamhet inom . blir antalet i barn- och ungdomsvården ca 5 100 årsarbetare. Ungefär 2 475 utexamineras vilket borde, med ovanstående resonemang, innebära att ca 330 nyexa- minerade anställs i barn- och ungdomsvården . Utredningen föreslår att socialnämnden ska vara skyldig att erbjuda oerfarna socialsekreterare lämplig introduktion och stöd för att de successivt ska kunna ta ansvar för handläggning av ären- dena på egen hand. Inskolningen i yrket bör ske av erfarna kollegor och arbetsledare och kan beräknas pågå . Den del av mentorns arbetstid som ägnas åt introduktion av kollegor kan upp- skattas till . Med avdrag för en semestermånad och med antagandet om att det handlar om drygt 300 introduktio- ner blir den totala årliga kostnaden för introduktionen . 10Högskoleverket/för Arbetsliv och Socialvetenskap 2003:392. 12Kommunal personal, Kommuner och Landsting 2009. Drygt 400 socialsekreterare inom den sociala barn- och ung- domsvården har en annan utbildning än socionomexamen. I genomsnitt per kommun kan detta innebära att ca 1–2 anställda behöver beredas annat arbete inom . Utredningen har bedömt att det kan vara rimligt med en övergångsperiod för att ge anställda och arbetsgivare rimlig omställningstid. 16.3.8Implementering av ny lagstiftning Som redovisas i utredningen måste införandet av en ny lag, för att få avsedd effekt, föregås av utbildnings- och informationsinsatser till politiker och tjänstemän. Utredningen har bedömt att bör finnas för förberedelser mellan beslut och ikraft- trädandet av den nya lagen. Kostnaderna, som är av engångskarak- tär, beräknas uppgå till och beräknas för infor- mationsmaterial, seminarier och konferenser. Utredningen bedö- mer att det är lämpligt att genomförandet av aktiviteterna sker inom ramen för den tidigare nämnda överenskommelsen mellan regeringen och SKL. 16.3.9Sammanställning av kostnadsberäkningar för kommunerna Nedan följer en sammanställning av utredningens beräkningar (mkr) av nya kostnader för kommunerna. Tabell 16:1 Nya kostnader för kommunerna Barns och ungas rätt till bistånd Utredning av barns och ungas behov Barn och unga i samhällsvård Krav på behörighet och yrkesintroduktion Implementering av ny lagstiftning Delsumma för tillfälligt bidrag Utredningens bedömning: Om förslaget till specialistutbildning genomförs kommer kostnaden för staten att öka med 10 miljoner det första och och med 20 miljoner för åren däremellan. Dessutom behöver för var- dera år 1 och år 8 avsättas 113 miljoner och för åren däremellan som riktade medel. Utredningen föreslår att en specialistutbildning om införs på den avancerade nivån. bör det bli en lagstadgad skyldighet för socialnämnden att sörja för att nämnden har tillgång till nödvändig specialistkompetens. En utbildningsplats beräknas kosta mellan 50–. Beräkningen grundas på ett utbild- ningsbehov om knappt 3 400 utbildningsplatser av . Kostnaden beräknas till totalt 160 miljoner. Om utbild- ningen startas en hösttermin så kommer kostnaden för första och att vara och åren däremellan, med hel- årseffekt, . satsningar på kompetensutveckling har gjorts enligt olika modeller. Som exempel kan nämnas lärarlyftet där kommunen betalar av lärarens lön plus eventuell vikariekostnad och staten ersätter kommunen av lärarens lön, beräk- nad med ett schablonmässigt bestämt belopp per högskolepoäng. Satsningen är således tredelad och finansieras av kommunen, arbetstagaren och staten. Grundskoleutbildningen följer demogra- fin på ett annat sätt än barn- och ungdomsvården. Vid elevminsk- ning kan viss överkapacitet finnas, vilket kan stödja en utbildnings- satsning för att stå bättre rustade när nästa elevökning kommer. Inom barn- och ungdomsvården finns inte en så tydlig koppling till demografin. Ingen överkapacitet förekommer, eftersom ålders- gruppen är hela spannet från 0–. Utredningen tar inte ställning till hur kostnadsfördelningen mellan stat, kommun och enskilda bör vara under den tänkta åtta- årsperioden. Utredningens beräkningar utgår dock från att utbild- ningen sker på betald arbetstid. Knappt 3 400 socialsekreterare beräknas arbeta med de angivna arbetsuppgifterna. Utbildningen föreslås vara en ettårig utbildning i barn- och ungdomsvård på avancerad nivå. Den kommunala kostnaden består då av socialsek- reterarens lön . Beräkningen utgår från en årslön om 533 tkr kronor och utbildningsbehovet uppgår till ca 420 Den totala kostnaden beräknas till det första och och för åren däremellan. 16.5Uppföljning och utvärdering av förändringar i lagstiftningen Utredningens förslag: En utvärdering på nationell nivå av effekter av förändringarna i lagstiftningen är angelägen. Regeringen bör ta initiativ till forskningsprojekt kring vissa angelägna frågeställ- ningar. Medel bör sökas i konkurrens. För utvärdering av den nya lagen för barn och unga föreslås avsättas sammanlagt 10 miljoner fördelat på 2 miljoner det första och samt 3 miljoner för åren däremellan. I uppskattningen ingår vissa kostnader för med- verkande kommuner t.ex. för att delta i utbildning och handledning från forskningsledare. bör följa upp hur nya bestämmelser har kommit att tillämpas i praktiken. Utredningen har i detta betänkande föreslagit att en ny samlad lag om stöd och skydd av barn och unga, LBU, ska ersätta bestämmel- serna till stöd och skydd i SoL och samtliga bestämmelser i . Utredningen har därutöver föreslagit ett antal ändringar och tillägg i lagstiftningen i enlighet med direktiven och utifrån några princi- ställningstaganden, som varit vägledande för utredningens arbete. ska påpekas att en rad frågor, t.ex. kring bestäm- melserna för vård utan samtycke, inte har varit föremål för utred- ningens översyn. Översynen har därtill i första hand varit inriktad på lagstiftningen, som bara är en del av det som påverkar verksam- heten och bidrar till utveckling och förändring. Utredningen anser ändå att det finns starka skäl för att reger- ingen i samband med ett eventuellt införande av LBU tar initiativ till en utvärdering på nationell nivå av effekter av förändringarna i lagstiftningen. Det handlar om för enskilda viktiga lagbestämmel- ser, som förutsätter förändringar i den sociala barn- och ungdoms- vårdens arbetssätt, organisation och förhållningssätt. 16.5.2Utvärdering av vissa frågor Utredningen vill framhålla följande områden där det är speciellt angeläget att utvärdera om avsedda förändringar har kunnat uppnås eller om förändringar i avsedd riktning har påbörjats på ett synligt sätt. -Hur påverkas den inledande handläggningen av anmälningar och ansökningar av de nya bestämmelserna? Vad händer med hand- läggningstider och kvalitet? Hur ser utvecklingen ut i olika kommuner. -Har barn kunnat påverka mer i utredningar och bedömningar? Har de i större utsträckning bemötts och behandlats som sub- jekt? Hur har detta kommit till uttryck i domslut och domskäl? -Upplever barn i samhällsvård att de har ett stöd i den särskilt utsedda socialsekreteraren? Är kontakten tillräcklig, regelbun- den, förtroendefull och värdefull för barnet? -Får barn i samhällsvård bättre stöd till sin skolgång och bättre medicinskt omhändertagande efter lagändringen än jämfört med före? -Får barn och föräldrar tydligare och mer hållbara besked när det gäller den långsiktiga planeringen av samhällsvården? -Hur avslutas kontakten för unga som varit placerade i samhälls- vård? Hur ser de på sin framtid? Har de fått nödvändigt stöd av samhället och nätverket när de lämnar vården för vuxenlivet?13 För att frågorna ska kunna besvaras är det nödvändigt att jämföra hur situationen ser ut innan lagen träder i kraft med den situation som råder efter lagens införande. Data behöver samlas in både på klient- och organisationsnivå och med hjälp av olika metoder, som enkäter och intervjuer. Dessutom krävs insamling och bearbetning av data från journaler, register m.m. som underlag för analys och slutsatser. Utredningen föreslår att regeringen anslår medel för ett eller flera forskningsprojekt som ska syfta till att belysa, analysera och så långt möjligt besvara frågorna. Medlen bör sökas i konkurrens. 13 Utredningen har här inte lagt något eget förslag, m.h.t. att en bestämmelse om social- tjänstens ansvar för barn och unga som lämnar vården infördes i SoL . Med tanke på eftervårdens betydelse bör även den lagändringen följas upp. Det finns flera alternativ när det gäller hur forskningsmedlen ska administreras och ansökningar bedömas. En möjlighet är att Forsk- ningsrådet för Arbetsliv och socialvetenskap (FAS) får uppdraget. Med tanke på de preciserade frågor som föreslås för utvärderingen, kan ett lämpligare alternativ vara att en särskild kommitté för ändamålet utses, eventuellt med stöd från FAS i vissa frågor. har i andra liknande sammanhang fått i uppdrag att utvärdera reformer o.d. kommer dock här att spela en stor roll vid införandet av LBU, genom det ansvar man har för utveckling, uppföljning, normering och operativ till- syn, och är därför en av de aktörer vars insatser bör utvärderas. Utredningen har föreslagit att LBU bör träda i kraft tidigast efter beslut. Ett av skälen är att det behövs tid för att ta fram utgångsvärden, dvs. nuvarande nivåer och läge, vilket är en förutsättning för att kunna mäta förändringar. Forskningsprojekt av det här slaget förutsätter även ett nära och öppet samarbete mellan forskning och praktik. Utredningen anser därför att man bör göra överenskommelser med ett antal kom- muner, som utgör ett i sammanhanget representativt urval och som är intresserade av uppdraget och beredda att följa projektdesignen. Kostnaderna för projektet eller projekten kan uppskattas till sammanlagt , fördelat med 2 miljoner för år ett och fyra samt 3 miljoner för år två och tre. I uppskattningen ingår vissa kostnader för medverkande kommuner, t.ex. för att delta i utbildning och handledning från forsknings- ledare. 16.5.3Uppföljning av nya bestämmelser i lagen Vid sidan av att utvärdera effekterna av den nya lagstiftningen bör följa upp hur ett antal av de nya bestämmelserna har kommit att tillämpas i praktiken. Detta bör så långt möjligt ske inom ramen för det omfattande utvecklingsarbete som styrelsen bedriver när det gäller statistik, nationella kvalitetsindikatorer, Öppna jämförelser och annat. Utredningen anser att tillämpningen av bestämmelserna om öppna insatser och fortsatt uppföljning utan föräldrarnas samtycke bör följas upp, särskilt med tanke på att de innebär en utökning av samhällets tvångsmöjligheter. Likaså bör följa upp tillämpningen av bestämmelserna om ytterligare kontroll samt utbildning och stöd till familjehem och nya vårdnadshavare. Andra exempel är hur tider och rutiner för förhandsbedömning och utredning utvecklas samt hur socialnämnderna hanterar kravet på rutiner för att förebygga risker och hantera missförhållanden inom vården. Det är i övrigt rimligt att bedömer vad som bör och kan följas upp. Det kan ske genom insamling av data från befintliga insamlingssystem eller genom särskilda tillfälliga data- samlingar. I vissa fall, t.ex. när det gäller tvångsbestämmelser, bör datainsamlingen bli kontinuerlig. Utredningen beräknar kostnaderna för detta till mellan 1,5 och , motsvarande 2–3 tjänster. Landstingens ansvar för hälso- och sjukvården regleras i HSL. För- slaget i LBU 9 kap.10 § om hälso- och sjukvård är nytt och syftar till att förtydliga ansvar att verka för att den unge får den hälso- och sjukvård han eller hon behöver. Av HSL framgår att alla ska beredas en god vård på lika villkor och utredningen be- dömer därför att nya kostnader inte kommer att uppstå för lands- tingen. I kapitel 13 förtydligas ansvarsfördelningen mellan socialnämnden och konsulentstödda verksamheter. Enligt kommittéförordningen 15 a § ska utredningen följa den uppställning som framgår av Förordningen om konsekvensutredning vid regelgivning (SFS 2007:1244 7 §) när företag berörs av en regeländring. Enligt direktiven ska utredaren ta ställning till om de privata företag och organisationer som rekryterar och ger stöd till familje- hem ska vara tillståndspliktiga. Konsulentstödda verksamheter är ett samlande begrepp för verksamheter som i första hand arbetar med att rekrytera och handleda familjehem och jourhem. De pri- vata verksamheterna är inte tillståndspliktiga. Utredningen föreslår att konsulentstödda verksamheter ska vara tillståndspliktiga i den del de eventuellt erbjuder individuellt anpas- sat och behovsprövat psykosocialt stöd eller behandling. I den enkät som utredningen gjort i landets samtliga kommuner/kom- mundelar framgår att ca 70 privata verksamheter har identifierats. Det handlar oftast om små företag. Av de 70 privata verksam- heterna uppskattas att ca 50 företag kan bli berörda. För att söka tillstånd kan en administrativ kostnad uppstå. Utredningens bedömning är att kostnaderna för att söka tillstånd är ytterst små. Vid en beräkning att ansökningsblanketten tar att fylla i och timkostnaden är blir den totala kost- naden ca 13 tkr. Utredningens bedömning är också att en till- ståndsplikt inte kommer att innebära några negativa konkurrens- fördelar för de privata verksamheterna, snarare görs uppdraget och verksamheten tydligare. I förhållande till brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet kan tydligare regler för anmälan och utredning samt förebyggande och tidiga insatser för barn och unga innebära att vägen in i brotts- lighet bryts eller förhindras. När det gäller övriga konsekvenser som ska beskrivas enligt kommittéförordningen ser utredningen inga större direkta effekter. I förhållande till sysselsättning och offentlig service i olika delar av landet bedömer utredningen inte att förslagen innebär någon för- ändring jämfört med vad som gäller inom barn- och ung- domsvårdens område. Detsamma gäller för möjligheten att nå de integrationspolitiska målen samt för jämställdhet mellan kvinnor och män. Utredningens uppdrag berör förhållandet mellan medborgarna, kommunerna och staten. Uppdragets frågeställningar ger också upphov till frågor om i vilken utsträckning ett visst område bör regleras genom detaljerade och precisa bestämmelser eller om det i stället bör överlåtas åt den enskilda kommunen att avgöra hur målen med verksamheten på det aktuella området bäst uppnås. Av denna anledning är det motiverat att här närmare beskriva innebör- den av självstyrelse. Därefter presenteras utredningens bedömning av förslagens effekter på det kommunala självbestäm- mandet. 16.7.2 Rättslig reglering av självstyrelse Regeringsformen innehåller flera bestämmelser om kommunernas och landstingens ställning i det svenska samhällssystemet. De grundläggande bestämmelserna om den kommunala självstyrelsen finns i 1 kap. 1 och 7 §§ RF. Där sägs att den svenska folkstyrelsen förverkligas bl.a. genom självstyrelse. Vidare anges att beslutanderätten i kommunerna utövas av valda församlingar och att kommunerna får ta ut skatt för skötseln av sina uppgifter. Någon reglering av vilka uppgifter som kommunerna har finns inte i regeringsformen. I 8 kap. 5 § anges dock att ändringar i rikets indelning i kommuner samt grunderna för kommunernas organisa- tion och verksamhetsformer och för den kommunala beskatt- ningen ska anges i lag. Detsamma gäller enligt bestämmelsen även för kommunernas befogenheter i övrigt och för deras åligganden. Bestämmelserna hindrar dock inte att enligt 7 § i samma kapitel bemyndigar regeringen att genom förordning meddela före- skrifter i vissa ämnen som rör kommunerna. Någon definition av begreppet självstyrelse finns inte i grundlagstexten. Enligt förarbetena14 ger begreppet uttryck åt principen om en självständig och inom vissa ramar fri bestämman- derätt för kommunerna. I 1 kap. 1 § kommunallagen (1991:900) slås det fast att kommu- nerna och landstingen på den kommunala självstyrelsens grund sköter de angelägenheter som anges i kommunallagen eller i sär- skilda föreskrifter. I förarbetena till kommunallagen15 uttalades det att bestämmelsen om självstyrelse i grunden handlar om en princip 1973:90 s. 190. 1990/91:117 s. 23. för relationen mellan staten och den kommunala nivån samt att denna princip ska gälla för all verksamhet, dvs. både för den verksamhet som anges i kommunallagen och för den som följer av särskilda bestämmelser. Graden av självstyrelse avgörs därmed ytterst av formerna för samverkan mellan staten och den kommu- nala sektorn. Kommunernas egentliga uppgifter bestäms också i hög grad genom speciallagstiftning. Det kan vara fråga om specialförfattningar som ålägger kommunerna att fullgöra olika slags förvaltningsuppgifter. Exempel på sådana lagar är skollagen, hälso- och sjukvårdslagen samt socialtjänstlagen. Utöver lagstadgade konkreta skyldigheter finns i speciallagstiftningen ofta också nationella mål, som kom- munerna har att leva upp till. Ett exempel är de allmänt hållna målen i 1 kap. 1 § SoL, där det sägs att samhällets socialtjänst ska på demokratins och solidaritetens grund främja människornas eko- nomiska och sociala trygghet, jämlikhet i levnadsvillkor samt aktiva deltagande i samhällslivet. Som framgått ovan har SoL ursprungligen konstruerats som en målinriktad ramlag med stort handlingsutrymme för kommunerna att uppfylla de i lagen uppställda målen. I takt med att ändringar och tillägg gjorts i lagen har emellertid detaljbestämmelserna på många områden i lagen ökat i antal. Detta gäller inte minst för barn- och ungdomsvården. Den kommunala kompetensen hanteras också i lagar som är mindre omfattande än SoL och HSL. Det kan röra sig om lagar som särskilt tillskapats för att reglera kommunernas befogenhet i en viss fråga. Exempel på sådana lagar är lagen (2006:492) om kom- munal befogenhet att tillhandahålla servicetjänster åt äldre. Även på internationellt område finns reglering av det kommu- nala självbestämmandet och ratificerade 1989 den Europe- iska konventionen om självstyrelse. Konventionen är avsedd att stärka demokratin på lokal nivå. Utredningens bedömning: Utredningens förslag innebär att det på några områden ställs mer detaljerade krav på kommunernas verksamhet. Detta görs endast när det anses nödvändigt med hän- syn till intresset att stödja och skydda barn och unga och där mot- svarande fördelar inte kan uppnås på ett sätt som är mindre ingri- pande för det kommunala självbestämmandet. Statens ansvar för riket ska kombineras med största respekt för kommunernas självstyre. Av det följer att riksdag och regering bör utöva sin lagstiftningskompetens på ett sätt som begränsar den kommunala självstyrelsen så lite som möjligt. Med det övergripande ansvar för riket som riksdag och regering har följer emellertid också att det är nödvändigt för staten att följa upp och utvärdera den kommunala verksamheten. I de fall utveck- lingen inte är tillfredsställande kan riksdag och regering vidta åtgärder för att styra utvecklingen i önskad riktning. Det finns också en möjlighet för staten att i förhållande till allmänna värde- grunder eller andra övergripande intressen reglera den kommunala verksamheten för att garantera att denna bedrivs i enlighet med dessa värdegrunder eller intressen.