sou · GYB343 · 2010-06-29 00:00:00 — av Utredningen om förundersökningsbegränsning SOU och Ds kan köpas från kundtjänst. För remissutsändningar av SOU och Ds svarar på uppdrag av . Beställningsadress: kundtjänst 106 47 Orderfax: Ordertel: E-post: Internet: Svara på remiss. Hur och varför. Statsrådsberedningen (SB PM 2003:2, reviderad ) – En liten broschyr som underlättar arbetet för den som ska svara på remiss. Broschyren är gratis och kan laddas ner eller beställas på Textbearbetning och layout har utförts av , FA/kommittéservice Till statsrådet och chefen för Regeringen beslutade att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att utreda förutsättningarna för vissa förändringar i reglerna om förundersökningsbegränsning i brottmål (Dir. 2009:50). Till särskild utredare förordnades fr.o.m. rektorn vid . Som sakkunnig förordnades fr.o.m. ämnessakkunniga i . Från ovanstående datum förordnades som experter vice överåklagaren vid , vice chefsåklagaren vid G , chefen för vid och advokaten , . förordnades kriminalchefen vid i , polismästardistrikt som expert. Chefen för vid i län anställdes som sekreterare fr.o.m. . Utredningen som har antagit namnet Utredningen om förundersökningsbegränsning, överlämnar härmed sitt betänkande Förundersökningsbegränsning. Utredningens uppdrag är härmed slutfört. Uppdrag och genomförande......................................... Genomförandet av uppdraget ................................................. Formella undantag från förundersökningsplikten................. Förundersökningsbegränsning – presentation av gällande rätt och en bakgrund ..................................... De nuvarande bestämmelserna................................................ 3.2.1 Nedläggning av förundersökning – 3.2.2 Nedläggning av förundersökning – 3.2.3 Beslut att inte inleda förundersökning på grund 3.3 Bakgrund och tidigare överväganden m.m. ............................ 3.3.2 Färre brottmål (SOU 1976:47) .................................... 3.3.3 Regeringens proposition 1981/82:41 om 3.3.4 Regeringens proposition 1984/85:3 om 3.3.5 Ett reformerat åklagarväsende (SOU 1992:61)........... 3.3.6 Regeringens proposition 1994/95:23 Ett 3.3.7Riksåklagarens och arbetsgrupp Ny arbetsfördelning mellan polis och åklagare beträffande förundersökningsledning, Överskottsinformation (Ds 2003:13).......................... Regeringens proposition 2004/05:143 Överskottsinformation vid användningen av hemliga tvångsmedel m.m. ........................................... 3.3.10 En ny uppgifts- och ansvarsfördelning mellan polis och åklagare (2005:84)............................... 3.3.11 Ett nationellt fördelningscirkulär, .................. 3.3.12 Riksåklagarens idéskrift Effektivare hantering av stora och komplicerade brottmål, ................... 3.3.13 Riksåklagarens riktlinjer Förundersöknings- begränsning och åtalsunderlåtelse (RåR 2008:2), Statistik om förundersökningsbegränsning..................... Ett ökat antal beslut om förundersökningsbegränsning........ 4.3Beslut om förundersökningsbegränsning fattas efter 4.4Åtalsprövningsreglerna är huvudorsaken till 4.5I påbörjade förundersökningar är samtidighetsfallet den främsta anledningen till förundersökningsbegränsning......... 4.6 Disproportionsfallet används inte........................................... Förundersökningsbegränsning avseende personer .......... 5.3.1 Alla anmälningar om brott utreds inte........................ 5.3.2 Utredningar med många misstänkta............................ 5.3.3 Problembeskrivning och omfattning........................... Behovet av att begränsa förundersökningen till att omfatta endast en del av en brottshärva ................................. 5.4.1 Behovet av att kunna inrikta och prioritera 5.4.2 Nuvarande bestämmelser som stöd för att inrikta och prioritera utredningsresursen ............................... 5.4.3 Behovet av en ny bestämmelse om förundersökningsbegränsning avseende personer...... 5.5En ny bestämmelse om förundersökningsbegränsning Förutsättningar för en regel om förunder- sökningsbegränsning avseende personer..................... Omfattande och komplicerad brottslighet ................. Ett strategiskt inriktningsbeslut .................................. Beslutet att förundersökningsbegränsa avseende personer ska vara nödvändigt för ett effektivt Inte inleda förundersökning och lägga ned en och brottens svårhet ................................................... Väsentligt allmänt intresse ......................................... Väsentligt enskilt intresse .......................................... Unga lagöverträdare i en brottshärva ........................ 5.5.12 En utvidgning av disproportionsfallet....................... Polisens rätt att besluta om 6.2Ansvarsfördelningen mellan åklagare och 6.3 Polisens förundersökningsledare........................................... Polisens nationella utredningskoncept...................... 6.3.4 Särskilt om utbildning om förundersöknings- 6.4Kraven på en möjlighet för Polisen att besluta om Problembeskrivning och omfattning......................... Analys och slutsatser .................................................. 6.5Diskussion om behovet av att ge polismyndigheten behörighet att besluta om förundersöknings- Behörighet för polismyndigheten att besluta om 6.6Alternativa sätt att utforma en behörighet för polismyndigheten att besluta om förundersöknings- 6.6.2 En förändring av principiell art .................................. En behovsstyrd förändring......................................... Analys och slutsatser .................................................. 6.7 Nödvändig kompetens........................................................... 6.7.3 Grundläggande krav på kompetens............................ 6.7.4 Förändring av den nationella förundersöknings- Problembeskrivning och omfattning.................................... Förtydligande av disproportionsfallet .................................. Utvidgning av disproportionsfallet....................................... Åklagarens rätt att besluta om Problembeskrivning och omfattning.................................... Förändrade behörighetsregler för åklagare .......................... Kostnads- och konsekvensanalys................................ Ekonomiska konsekvenser för staten................................... Konsekvenser för brottsligheten .......................................... Förslaget till lag om ändring i (1947:948)............................................................................... Förslaget till förordning om ändring i åklagar- förordningen (2004:1265)...................................................... Förundersökningsbegränsning och polisen.................... De brottsutredande myndigheternas arbete för att komma till rätta med brottsligheten utvecklas ständigt. Kraven på polis och åklagare har tydligt uttalats inom ramen för de satsningar på de s.k. mängdbrotten och grov organiserad brottslighet som har beslutats av regeringen. Bl.a. Polisen, och har vässat sin förmåga att förebygga och utreda dessa brott genom att förbättra kompetensen och förändra arbetsmetoder. Vissa organisatoriska förändringar har också skett. I vissa fall behöver ett mer effektivt arbetssätt mötas av författningsändringar. Denna utredning, Utredningen om förundersökningsbegränsning, har därför haft i uppdrag att analysera och lämna förslag om nya bestämmelser om förundersökningsbegränsning, i syfte att bidra till ett mer effektivt förundersökningsförfarande. Enligt direktiven ska utredningen ta ställning till om åklagares behörighet att besluta om förundersökningsbegränsning i omfattande och komplicerade förundersökningar bör utökas. Utredningen ska vidare ta ställning till om polismyndigheterna bör ges behörighet att inom ramen för sitt förundersökningsledaransvar fatta beslut om förundersökningsbegränsning i vissa fall. Dessutom ska utredningen lämna de förslag till författningsändringar som bedöms nödvändiga. Den s.k. absoluta åtalsplikten är en central princip i . Principen innebär att åklagaren är skyldig att väcka åtal om gärningen är straffbar och bevisningen bedöms vara så stark att den förväntas kunna leda till en fällande dom. Till den absoluta åtalsplikten hör en korresponderande förundersökningsplikt. ska inledas så snart det finns anledning att anta att brott har förövats. Åtalsplikten och förundersökningsplikten är förenade med vissa undantag, bl.a. i bestämmelserna om förundersökningsbegränsning. En förundersökning, som det i och för sig finns skäl att fullfölja, kan läggas ned av processekonomiska skäl med stöd av reglerna om förundersökningsbegränsning i 23 kap. 4 a § , RB. utnyttjades möjligheten till förundersökningsbegränsning i ca 41 00 utredningar. Enligt 23 kap. 4 a § första stycket 2 RB får en förundersökning läggas ned om det kan antas att åtal för brottet inte skulle komma att ske till följd av bestämmelserna i 20 kap. 7 § RB om åtalsunderlåtelse eller om särskild åtalsprövning samt något väsentligt allmänt eller enskilt intresse inte åsidosätts genom att förundersökningen läggs ned. Det vanligaste fallet då åklagaren beslutar om förundersökningsbegränsning är när en och samma person misstänks för flera brott (samtidighetsfallet). Åklagaren kan låta utredningen avse ett representativt urval av de brotten som kan beräknas medföra en ändamålsenlig och tillräckligt ingripande påföljd och lägga ned förundersökningen i övrigt. Inriktningen ska vara att samhällsreaktionen kommer till stånd inom rimlig tid och inte fördröjs av utredning vars resultat endast i liten utsträckning kan påverka påföljden. Förundersökningsbegränsning kan även ske i de andra fall som omfattas av bestämmelserna om åtalsunderlåtelse: brottet kan antas föranleda böter (bötesfallet), brottet kan antas föranleda villkorlig dom och det finns särskilda skäl för åtalsunderlåtelse (villkorlig dom-fallet), om psykiatrisk vård eller insatser enligt lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade, LSS, kommer till stånd, (vårdfallet), eller om det i något annat fall av särskilda skäl är uppenbart att det inte krävs någon påföljd för att avhålla den misstänkte från vidare brottslighet och det med hänsyn till omständigheterna inte heller krävs av andra skäl att åtal väcks (det extraordinära fallet). Enligt 23 kap. 4 a § första stycket 1 RB får en förundersökning läggas ned om fortsatt utredning skulle kräva kostnader som inte står i rimligt förhållande till sakens betydelse och det dessutom kan antas att brottet i händelse av lagföring inte skulle leda till någon svårare påföljd än böter (disproportionsfallet). Syftet med bestämmelsen är att hantera en obalans av processekonomiskt slag mellan utredningskostnaderna och sakens betydelse. Bestämmelsen tillämpas restriktivt och utnyttjades endast 14 gånger . I de fall då det finns förutsättningar för att lägga ned en förundersökning enligt bestämmelserna om förundersökningsbegränsning, får det beslutas att förundersökningen inte behöver inledas. Utredningen lämnar två förslag på författningsändringar för att de brottsutredande myndigheternas arbete mot de s.k. mängdbrotten ska bli mer effektivt. Polismyndigheterna får behörighet att besluta om förundersökningsbegränsning i vissa fall En polismyndighet är i normalfallet undersökningsledare vid s.k. mängdbrott, dvs. i förundersökningar av enkel beskaffenhet. är åklagaren ensam behörig att fatta beslut om förundersökningsbegränsning. Det innebär bl.a. att de polisiära förundersökningsledarna inte kan ta ett helhetsansvar för de utredningar som de leder. Det medför också att förundersökningsledarna inte har tillräcklig kunskap och vana att identifiera när bestämmelserna om förundersökningsbegränsning är tillämpliga, vilket innebär att utredningar som skulle kunna förundersökningsbegränsas inte överlämnas till åklagare för beslut. Detta i sin tur får till följd att Polisen vidtar ett stort antal utredningsåtgärder i förundersökningar, som när de slutredovisas till åklagare åtalsunderlåtes eller förundersökningsbegränsas i efterhand. Denna resurs hade i stället kunnat läggas på utredningar med större möjlighet till uppklaring och lagföring. Att polismyndigheten inte är behörig att fatta beslut om förundersökningsbegränsning innebär att åklagare behöver avsätta resurser för att läsa in sig på och fatta beslut i ärenden som normalt förundersökningsleds av polismyndigheten. Denna tid hade åklagaren kunnat utnyttja för mer kvalificerade uppgifter. De onödiga utredningsåtgärderna belastar även de misstänkta gärningsmännen, målsägaren och bevispersonerna. Utredningen har i en enkätundersökning ställd till polisiära förundersökningsledare funnit att i de fall då polismyndigheten efterfrågar ett beslut om förundersökningsbegränsning, tar det som huvudregel att få tillbaka ärendet från åklagaren. En överflyttning av ärendet mellan polis och åklagare, och tillbaka, kräver även ett antal administrativa och resurskrävande handgrepp, som inte kan ske automatiserat. Ett annat hinder för ett effektivt utredningsförfarande är den bristande samordningen av förundersökningar med samma misstänkta gärningsman. Om samordningen blir bättre, t.ex. genom mer regelbunden registerkontroll avseende misstänkta personer, kan dels samordning av själva utredningsarbetet ske till en utredare, dels blir det möjligt att med stöd i förundersökningsbegränsning sätta gränser för vad som ska utredas. Ytterligare ett hinder, som försvårar för polismyndigheterna att identifiera när förutsättningarna för förundersökningsbegränsning är uppfyllda är att förundersökningsledarna inte har tid för ledning, styrning, uppföljning och kontroll i enskilda utredningar. Utredningen bedömer att det finns större förutsättningar att hantera utredningar av mängdbrott på ett effektivt sätt om polismyndigheterna får möjlighet att besluta om förundersökningsbegränsning. Denna behörighet bör vara begränsad och behovsanpassad. Utredningen föreslår därför att polismyndigheterna ska vara behöriga att besluta om förundersökningsbegränsning i bötesfallet, samtidighetsfallet och vårdfallet, samt vid särskild åtalsprövning, i de förundersökningar som leds av polismyndigheten. bör besluta om föreskrifter och allmänna råd om förundersökningsbegränsning. Bestämmelserna bör överensstämma med de riktlinjer som finns inom . Utredningen bedömer att den kompetens som finns hos Polisens förundersökningsledare inte är tillräcklig för att kunna fatta beslut om förundersökningsbegränsning. Förundersökningsledare som ska ges behörighet att besluta om förundersökningsbegränsning bör ha genomgått relevant utbildning och ha erforderlig erfarenhet. Utredningen föreslår att den nationella förundersökningsledarutbildningen kompletteras med teoretiskt och praktiskt innehåll för att uppfylla kraven på kvalitet och rättssäkerhet. Disproportionsfallet förtydligas och utvidgas Disproportionsfallet medger en möjlighet för åklagare att besluta om att inte inleda eller lägga ned en inledd förundersökning om fortsatt utredning skulle kräva kostnader som inte står i rimligt förhållande till sakens betydelse. Disproportionsfallet är begränsat till de brott som i händelse av lagföring inte leder till någon svårare påföljd än böter. Enligt förarbetena ska disproportionsfallet som huvudregel ta sin utgångspunkt i ett bakomliggande civilrättsligt förhållande, t.ex. en grannelagsrättslig, familjerättslig eller avtalsrättslig tvist. Regeln ska endast användas vid brottmål som normalt är av relativt okomplicerad art, men som i det enskilda fallet kräver en omfattande eller kvalificerad utredning. Det finns situationer som faller utanför disproportionsfallet som är relativt vanliga, men som i de allra flesta fall inte leder någonstans eftersom det antingen saknas bevisning eller det är mycket resurskrävande att få fram några bevis. Det gäller t.ex. anmälningar om stöld, bedrägeri eller förskingring i tvister där avtalsinnehållet mellan parterna från början varit oklart eller inte definierat. De påstådda brotten är inte sällan endast bötesbrott. Utredningarna blir ofta juridiskt eller tekniskt komplicerade, innan förundersökningen kan läggas ned. Utredningen föreslår att det i bestämmelsen om disproportionsfallet ska framgå att det brott som ska förundersökningsbegränsas ska höra samman med ett underliggande rättsförhållande och att det är utredningen av det rättsförhållandet som ska vara alltför komplicerat i förhållande till sakens betydelse. Genom ett sådant förtydligande poängteras det att disproportionsfallet framförallt ska användas i fall där saken i första hand har karaktären av en civilrättslig konflikt. Utredningen föreslår även att disproportionsfallet ska kunna tillämpas om det hänsyn till omständigheterna kan antas att straffvärdet för brottet inte är högre än fängelse . Alla åklagare får full behörighet att besluta om förundersökningsbegränsning Enligt 10 § åklagarförordningen (2004:1265) får endast riksåklagaren, vice riksåklagaren, överåklagare, vice överåklagare, chefsåklagare och vice chefsåklagare besluta om att inte inleda eller lägga ned en förundersökning vid disproportionsfall och om åtalsunderlåtelse i de extraordinära fallen. Riksåklagaren har uttalat att förundersökningsbegränsning i de extraordinära fallen ska vara förbehållen samma krets. Dessa begränsningar i behörigheten att beslut om förundersökningsbegränsning och åtalsunderlåtelse i vissa fall gör att det finns en risk att bestämmelserna inte används på ett effektivt sätt. Åklagare hindras från att ta ett helhetsansvar i de förundersökningar som hon eller han leder. De bestämmelser som inte är har delegerats till alla åklagare framstår för många som komplicerade och reserverade för väldigt speciella situationer. Bestämmelserna används därför inte på ett ändamålsenligt sätt. finner utredningen att förutsättningarna för åklagarnas kompetensutveckling och åklagarverksamhetens rättsliga tillsyn förbättrats . Utredningen föreslår därför att de nuvarande behörighetsreglerna för åklagare tas bort. En ny regel om förundersökningsbegränsning vid omfattande och komplicerad brottslighet har det vuxit fram allt mer kriminalitet som kännetecknas av att den bedrivs inom ramen för mer eller mindre strukturerade grupperingar av personer. Förundersökningar kring denna organiserade brottslighet riskerar att växa sig ohanterliga, vilket påverkar möjligheten att lagföra brotten och få brottsligheten att upphöra. Ju allvarligare brottslighet det är fråga om, desto svårare är det ofta att kunna säkerställa bevisning eftersom brotten är mer komplicerade och de misstänkta som huvudregel är mindre villiga att bidra med information. Den organiserade brottsligheten omfattar ibland så många brott och så många personer att det är svårt att på ett effektivt sätt utreda alla brott. Åklagaren blir då beroende av att kunna inrikta och prioritera hur utredningsresursen används. bedrivas på ett effektivt sätt, så att utredningstiden kan hållas kort, ger det goda förutsättningar för korrekt straffmätning och kortare tvångsmedelsanvändning. Det finns en risk att de brottsutredande myndigheterna fastnar i en stor brottshärva, eftersom det inte är möjligt att begränsa förundersökningen till att avse vissa personer. Principen om förundersökningsplikt omöjliggör för åklagaren att fokusera utredningsresursen på de som har begått den allvarligaste brottsligheten. har åklagaren viss möjlighet att prioritera en viss del av en förundersökning framför en annan. En sådan prioritering medger dock inte någon rätt att underlåta att handlägga alla brott i brottshärvan. Utredningen anser att det är rimligt att polis och åklagare har möjlighet att möta en samhällsutveckling med en alltmer komplicerad brottslighet. Vid sidan av det nuvarande regelverket med fokus på att alla brott inom en brottshärva ska utredas, bör det finnas en möjlighet att besluta om förundersökningsbegränsning avseende vissa personer. Ett sådant beslut bör medföra att utredningsresursen inriktas på den allvarligaste brottsligheten i en brottshärva. De processekonomiska hänsynen talar för att man i vissa fall kan acceptera att en gärningsman kan undgå ansvar för vissa brott, om det är nödvändigt för att komma till rätta med allvarlig brottslighet. Utredningen föreslår därför att vid utredning av omfattande och komplicerad brottslighet ska åklagaren ha rätt att inrikta utredningen på den allvarligaste brottsligheten. För övriga brott ska det vara möjligt att inte inleda förundersökning eller att lägga ned en inledd förundersökning om det bedöms nödvändigt för att de övriga brotten ska kunna utredas effektivt och inom rimlig tid. Brott som förväntas leda till någon svårare påföljd än fängelse får inte förundersökningsbegränsas på detta sätt. Inte heller får brott som har begåtts av någon som är förundersökningsbegränsas. Detsamma gäller om det finns något väsentligt allmänt eller enskilt intresse som påkallar att just det brottet ändå utreds. Utredningens förslag kommer att öka effektiviteten i den brottsutredande verksamheten. En följd av utredningens förslag bör bli minskade genomströmningstider, vilket möjliggör för de brotts- utredande myndigheterna att handlägga fler ärenden med högre kvalitet, uppklaring och lagföring. På kan detta förväntas leda till en minskad brottslighet. De nya bestämmelserna föreslås träda i kraft . lag om ändring i (1947:948) Härigenom föreskrivs i fråga om dels att 23 kap. 1 och 4 a §§ ska ha följande lydelse, dels att det i balken införs en ny paragraf, 23 kap. 4 b § av följande lydelse. Förundersökning skall inledas så snart det på grund av angivelse eller av annat skäl finns anledning att anta att ett brott som hör under allmänt åtal har förövats. Förundersökning behöver dock inte inledas om det är uppenbart att brottet inte går att utreda. Att förundersökning inte behöver inledas i vissa andra fall följer av 4 a § och 22 §. Om det krävs angivelse för att brottet skall höra under allmänt åtal, får förundersökningen trots det inledas utan angivelse, om det innebär fara Förundersökning ska inledas så snart det på grund av angivelse eller av annat skäl finns anledning att anta att ett brott som hör under allmänt åtal har förövats. Förundersökning behöver dock inte inledas om det är uppenbart att brottet inte går att utreda. Att förundersökning inte behöver inledas i vissa andra fall följer av 4 a §, 4 b § och 22 §. Om det krävs angivelse för att brottet ska höra under allmänt åtal, får förundersökningen trots det inledas utan angivelse, om det innebär fara 1 Senaste lydelse SFS 1994:1412. att avvakta en angivelse. I så fall skall förundersökningen läggas ned. att avvakta en angivelse. I så fall ska förundersökningen läggas ned. Förundersökning får vidare läggas ned 1. om fortsatt utredning skulle kräva kostnader som inte med ett underliggande rättsför- står i rimligt förhållande till sakens betydelse och det dess- utom kan antas att brottet i kräva kostnader som inte står i händelse av lagföring inte skulle leda till någon svårare påföljd än betydelse och det dessutom med hänsyn till omständigheterna kan antas att brottets straffvärde inte om det kan antas att åtal för brottet inte skulle komma att ske till följd av bestämmelser om åtalsunderlåtelse i 20 kap. eller om särskild åtalsprövning samt något väsentligt allmänt eller enskilt intresse ej åsidosätts genom att förundersökningen läggs ned. Om förutsättningar för att Om förutsättningar för att redan innan en sådan har inletts, redan innan en sådan har inletts, får det beslutas att förunder- får det beslutas att förunder- sökning inte skall inledas. sökning inte ska inledas. Beslut enligt denna paragraf meddelas av åklagare. stycket 1 samt första stycket 2 20 kap. 7 § första stycket andra stycket ska meddelas av 2 Senaste lydelse SFS 1985:13. Om det är nödvändig för att utreda en omfattande och komplicerad brottslighet effektivt och inom rimlig tid får åklagare besluta att inrikta utredningen på en del av brottsligheten.