sou · GYB35 · 2010-02-02 00:00:00 — Tilläggsbeloppet är endast avsett att ge möjlighet till särskild ersättning för enskilda elever som har omfattande behov av särskilt stöd. Det ska avse extraordinära stödåtgärder, som inte har koppling till den vanliga undervisningen, t.ex. 7För en mer detaljerad redogörelse hänvisas till SOU 2007:34 s. 98–99, 224–225. 8Bestämmelserna om bidrag till fristående skolor m.m. föreslås införas oförändrade i den nya skollagen. I regeringens proposition Barnomsorgspeng och allmän förskola även för treåringar (prop. 2008/09:115) finns beskrivning av nya regler för kommunernas skyldighet att ge bidrag till enskild förskoleverksamhet och enskild skolbarnsomsorg (barnomsorgspeng). Statlig ersättning samt finansiering tekniska hjälpmedel, assistenthjälp och anpassning av en skollokal. Det kan också vara fråga om stödåtgärder åt elever med stora inlärningssvårigheter som beror på språkliga eller sociala faktorer. En fristående skola är inte skyldig att ta emot en elev, om mottagandet medför betydande organisatoriska eller ekonomiska svårigheter för skolan. I konsekvens med detta är, som regeringen anförde i propositionen Fristående skolor m.m. (prop. 1995/96:200, s. 48), en kommun inte skyldig att lämna bidrag till en fristående skola för särskilt stöd, om en elev har ett omfattande behov av särskilt stöd och detta skulle medföra att betydande organisatoriska eller ekonomiska svårigheter uppstår för kommunen. Tilläggsbeloppet ska också innefatta bidrag för elever som har rätt till modersmålsundervisning. I 2 a kap., 2 b kap. och 9 kap. finns dessutom bemyndiganden för regeringen, eller den myndighet som regeringen bestämmer, att meddela föreskrifter om hur kommunens bidrag till de fristående skolorna och enskilt bedriven verksamhet ska bestämmas i stället för bestämmelserna om grundbelopp (och tilläggsbelopp) om statsbidrag lämnas till kommunen för ett barn som har tagits emot i skolan respektive verksamheten. Bemyndiganden finns beträffande samtliga skolformer samt för förskoleverksamhet och skolbarnsomsorg. Utbetalning av bidrag regleras i förordningen (1996:1206) om fristående skolor. Formerna för statlig ersättningsreglering I den förra utredningen redovisas de möjliga formerna för statlig ersättningsreglering (SOU 2007:34, s. 225–226). Ökade kostnader för kommunerna kan kompenseras antingen genom en generell statsbidragshöjning, eller med ett specialdestinerat statsbidrag. Det förstnämnda alternativet innebär att kommunerna i ifrågavarande fall ersätts för uppkomna utbildningskostnader genom att anslaget 1:1 kommunalekonomisk utjämning inom utgiftsområde 25 ökas.9 Genom höjningar och sänkningar av anslaget för kommunalekonomisk utjämning kan regeringen reglera storleken på den totala ersättning som ska utgå till kommunerna. 9 Regleras i lagen (2004:773) om kommunalekonomisk utjämning Statlig ersättning samt finansiering utredningen nämner som exempel att i statsbudgeten för både 2006 och 2007 tillförde regeringen tillfälligt nämnda anslag mot bakgrund av problematiken kring kommunernas möjlighet att ge undervisning till de barn som håller sig undan verkställighet av avvisnings- eller utvisningsbeslut. Ett specialdestinerat, eller riktat, statsbidrag kan utformas på olika sätt. Ersättningen kan omfatta faktiska kostnader, genomsnittskostnader eller i förväg fastställda schabloner, och kan regleras genom föreskrifter i förordning t.ex. efter ansökningsförfarande, eller genom avtal mellan staten och kommunerna. Som har nämnts inledningsvis föreslog den förra utredningen att kommunerna skulle ersättas ökade kostnader genom ett specialdestinerat statsbidrag som betalas ut i proportion till antalet asylsökande barn i respektive kommun. Denna modell bedömdes bäst uppfylla de i direktiven uppställda kraven på god träffsäkerhet och låg administrationskostnad. Enligt förslaget skulle den statliga ersättningen till kommunerna regleras i asylersättningsförordningen. Utredningens förslag: Kommunernas kostnader för utbildning, förskoleverksamhet och skolbarnsomsorg för barn som vistas i landet utan tillstånd ska ersättas av staten med ett specialdestinerat statsbidrag efter ett ansökningsförfarande. I utredningsdirektiven anges att förslag om finansiering ska lämnas utan någon precisering om vad som ska vara styrande för valet av ersättningsform. Det är dock utredningens uppfattning att en god träffsäkerhet bör vara det främsta målet för den statliga ersättningen. Därefter bör faktorer som låg administrationskostnad och att regelverket ska vara enkelt att tillämpa, beaktas. För att skapa så goda förutsättningar som möjligt för att uppnå de mål som är syftet med förslagen – att alla barn ska erbjudas skolgång m.m. av god kvalitet – är det av vikt att kommunerna får en rättvis och rimlig ersättning. Vid val av ersättningsmodell bör man först överväga möjligheten och lämpligheten av att höja det generella statsbidraget till kommunerna (utgiftsområde 25, 1:1 Kommunalekonomisk utjämning). Statlig ersättning samt finansiering I likhet med vad den förra utredningen anförde, kan det här konstateras att reglering genom en höjning av anslaget för kommunalekonomisk utjämning är enkel att genomföra och innebär låga administrationskostnader, men leder å andra sidan till dålig träffsäkerhet; ersättning betalas ut till alla kommuner, utan beaktande av om den ifrågavarande målgruppen finns representerad i kommunen och gör anspråk på sin rätt till skolgång m.m. På grund av att vissa kommuner kommer att överkompenseras (för att de t.ex. har låga eller obefintliga kostnader för den föreslagna rätten till skolgång m.m.) och andra underkompenseras, är denna ersättningsform mindre lämplig för de kostnader som uppstår med anledning av utredningens förslag. Med denna slutsats återstår reglering genom ett specialdestinerat statsbidrag. Det bör då övervägas huruvida en modell med ersättning genom eller utan ett ansökningsförfarande är att föredra. Vad som främst har ansetts tala mot ett ansökningsförfarande var att systemet saknar kontrollmöjlighet. Den förra utredningen påpekade att rätten till bidrag förutsätter att kommunerna uppger namn eller lämnar andra uppgifter som identifierar barnen till den myndighet som beslutar om och betalar ut ersättningen. Därmed röjs uppgifterna om var barn som håller sig undan verkställighet befinner sig. Ett sådant ersättningssystem ansågs dessutom kunna medföra att föräldrarna inte vågar låta barnen gå i skola eller delta i förskoleverksamhet eller skolbarnsomsorg på grund av risken för upptäckt. Därmed skulle syftet med reformen gå förlorat. Kommunerna har för övrigt varken möjlighet eller skyldighet att kontrollera vilka barn som håller sig undan verkställighet av beslut om avvisning eller utvisning. Ett ansökningsförfarande innebär vidare administrationskostnader för staten och kommunerna, eftersom varje ansökan ska prövas för sig. Utifrån dessa överväganden och för att uppnå träffsäkerhet fann den förra utredningen att ett förordningsreglerat, specialdestinerat statsbidrag med ett fastställt bidrag per kommun som fördelas mellan kommunerna i proportion till antalet asylsökande barn som vistas i respektive kommun var den bästa ersättningsformen. Skälet till valet av beräknings- och fördelningsgrund var uppgifter om att de familjer som håller sig undan verkställighet finns kvar inom den 10 De nackdelar som uppstår om ersättning ska betalas ut efter ansökan uppstår, enligt den förra utredningen, också om staten ska teckna avtal om ersättning med de kommuner som tillhandahåller utbildning m.m. för målgruppen för förslaget. Statlig ersättning samt finansiering kommun där de vistades som asylsökande. I den mån familjerna byter vistelseort flyttar de ofta till orter där det finns många asylsökande. Genom att regeringen och i förskott fastställer det totala belopp med vilket bidrag ska lämnas kan hänsyn tas till förändringar i antalet barn som håller sig undan verkställighet och kostnaderna för att tillhandahålla dem utbildning m.m. Ersättningssystemet skulle därmed bli förhållandevis enkelt att administrera. Vid remitteringen riktades viss kritik mot förslaget om ersättningsmodell. Det påpekades bl.a. ett system liknande ersättning för asylsökande, som innebär ersättning enligt ett ansökningsförfarande, är att föredra eftersom det är enklare, kommer att nå de skolor som faktiskt har kostnader och öppnar för att även fristående skolor kan omfattas. Ett avgörande skäl mot den förra utredningens finansieringsförslag är alltså att modellen i helt oförändrad form inte kan fylla sin funktion när rätten till skolgång m.m. nu föreslås omfatta samtliga barn som vistas i landet utan tillstånd, dvs. även de barn och ungdomar som aldrig har varit en del i asylprocessen. Dessa personer finns inte i något register och kan befinna sig i princip var som helst i landet. Det går visserligen att spekulera i att även denna kategori individer söker sig till orter eller regioner där det finns en stor koncentration asylsökande, men att ha gruppen asylsökande personer som fördelningsgrund är inte lämpligt. Även om man exempelvis skulle välja kommunernas invånarantal som beräkningsgrund och fördelningsprincip är risken för överrespektive underkompensation betydande. Utifrån den inledningsvis angivna utgångspunkten att god träffsäkerhet bör prioriteras vid valet av ersättningsmodell, anser utredningen därför att ersättning efter ansökan i stället är den regleringsform som i första hand bör övervägas och väljas. Frågan är då om de omständigheter som anförts tala mot denna modell har sådan tyngd att man ändå måste välja en annan ersättningsform. Det kan till att börja med konstateras att statsbidrag efter ansökan används för utbildningskostnader i andra fall. Utöver bidragen som beslutas och utbetalas av för de asylsökande barnen och ungdomarna m.fl. administrerar statsbidrag för utbildning m.m. för exempelvis de s.k. diplomat- Statlig ersättning samt finansiering barnen och för nordiska elever i gymnasieskolan. Det finns med andra ord redan etablerade system för handläggning av statsbidragsansökningar i anledning av exempelvis utbildning. För sådana ansökningar används för ändamålet särskilt framtagna blanketter, som ska innehålla vissa uppgifter om barnen och eleverna, t.ex. namn, hemland, vilken skolform eller verksamhet det är fråga om. Mot inställningen att ett sådant system skulle innebära förhållandevis höga administrationskostnader för en relativt låg totalkostnad för reformen kan argumenteras att denna ersättningsmodell får anses vara motiverad om administrationen av ett ansökningsförfarande åläggs någon av de nämnda myndigheterna. Enligt vad som framgår av avsnitt 4.5.1 uppgår dessutom uppskattad kostnad för reformen till . Det kan jämföras med att när den författningsstyrda rätten till utbildning m.m. för de s.k. diplomatbarnen infördes beräknades kostnaden för den reformen till 25 mkr./år. Mer diskutabel är däremot frågan om lämpligheten av ett ansökningsförfarande utifrån omständigheten att den målgrupp som avses inte önskar lämna ifrån sig eller saknar personuppgifter som är verifierbara för efterhandskontroll av ansökningarna. Oavsett om det är fråga om personer som håller sig undan verkställighet av ett avvisnings- eller utvisningsbeslut eller personer som aldrig varit en del i asylprocessen, finns det anledning att befara att dessa inte skulle anse sig kunna tillvarata sin rätt till skolgång m.m. om uppgifter som riskerar att röja deras vistelse kommer till myndigheternas kännedom. En sådan oro kan leda till att reformen inte får avsedd verkan. Vidare kan inte uteslutas att man i stället lämnar oriktiga uppgifter, vilket i sin tur riskerar att försvåra kontakter mellan familjerna och skolpersonalen. Utifrån ett barnperspektiv är det motiverat att så få utomstående som möjligt har kännedom om barnens personliga uppgifter. Ett system som är avsett att kunna kontrolleras i efterhand gagnas inte heller av förekomsten av felaktiga uppgifter, oavsett anledning. Att uppställa krav på att ansökningarna ska innehålla uppgifter som antingen är oriktiga eller riskerar att identifiera individerna kan med andra ord ifrågasättas, men kan ett system med utbetalning av statsbidrag godtas utan att det finns möjlighet att kontrollera korrekt tillämpning? Beträffande statsbidrag för utbildning, förskoleverksamhet och skolbarnsomsorg både till de asylsökande barnen m.fl. och s.k. diplomatbarn ska, som har nämnts, vissa personuppgifter anges. Det finns dock statsbidrag inom utbildningsområdet som sker genom Statlig ersättning samt finansiering ansökningsförfarande utan att det anges andra uppgifter än exempelvis antal elever som omfattas av ansökan. Ett sådant exempel är bidrag för elever som deltar i sommarskola (t.ex. grundskola, gymnasieskola, teknikkurs för flickor). Ett annat exempel är statsbidrag för yrkesinriktad gymnasial vuxenutbildning som också betalas ut efter ansökan. I sistnämnda fall uppställs inte heller krav på att uppge deltagare eller deras personuppgifter. Däremot måste den ansökande kommunen för redovisa hur insatserna genomförs eller har genomförts samt medverka i de uppföljnings- och utvärderingsinsatser som görs av verket. I efterhand ska också statistik redovisas för studerande inom ramen för yrkesinriktad gymnasial vuxenutbildning vad gäller bl.a. deltagarnas sysselsättning före och efter utbildningen. Ett tillförlitligt kontrollsystem är givetvis en viktig faktor att ta hänsyn till när det gäller bidragshantering. Enligt utredningen måste dock – i detta speciella fall – beaktas att andra intressen och omständigheter talar för ett ansökningsförfarande utan krav på att identifiera vilka barn eller elever som avses. Att systemet inte används på felaktigt sätt av kommunerna får förutsättas och en uppgift om antalet barn, utan närmare precisering av vilka som avses, bör därför kunna godtas. Skolverksamheten, oberoende av huvudmannaskap, står ytterst under tillsyn av , vars uppgift är att kontrollera att kommunen eller den fristående skolan följer de lagar och andra bestämmelser som gäller för verksamheten. (Se vidare nedan om ersättning till huvudmän för fristående skolor och enskilt bedriven förskoleverksamhet och skolbarnsomsorg). Därutöver har kommunen möjlighet att genom sin rätt till insyn i de fristående skolornas verksamhet bilda sig en uppfattning i frågan. För förskoleklass, förskoleverksamhet och skolbarnsomsorg i enskild regi, som har godkänts av kommunen föreligger för övrigt ett eget tillsynsansvar och en skyldighet att kontrollera att huvudmannen följer gällande rätt. De kontrollmöjligheter som finns att tillgå bör enligt utredningens uppfattning vara godtagbara. Det får dock anses vara motiverat att därutöver föreslå en bestämmelse om återbetalningsskyldighet p.g.a. att exempelvis oriktiga uppgifter har lagts till grund för en ansökan. En motsvarande bestämmelse finns för övrigt i förordningen om utbildning och statsbidrag för s.k. diplomatbarn. Det är således utredningens bedömning att ersättning genom statsbidrag efter ett ansökningsförfarande inte kan anses vara ute- Statlig ersättning samt finansiering slutet trots att sådana ansökningar inte kommer att innehålla några identitetsuppgifter. Utredningens förslag: Ersättningen beslutas och utbetalas av efter ansökan av kommunerna. Felaktigt utbetalda bidrag ska under vissa omständigheter kunna bli föremål för återbetalning. Bestämmelser om ersättning införs i en ny förordning, som även innehåller ett bemyndigande för att meddela verkställighetsföreskrifter. Beslut om bidrag enligt förordningen får inte överklagas. Ansökningar om statlig ersättning bör göras av kommunerna efter det att huvudmännen för utbildning, förskoleverksamhet och skolbarnsomsorg har lämnat in uppgifter om antal deltagande elever och barn. Liksom för systemet med statsbidrag för exempelvis de asylsökande barnen m.fl. bör ersättningen utbetalas i efterskott. Närmare verkställighetsföreskrifter föreslås kunna meddelas av beslutande myndighet med stöd av ett bemyndigande i förordningen. Sådana föreskrifter kan avse exempelvis när och hur ansökningar ska göras. Beslut om ersättning och utbetalning får inte överklagas. Utredningen har övervägt möjligheten att reglera den statliga ersättningen till kommunerna genom det befintliga systemet i asylersättningsförordningen Att och i samma ansökan begära ersättning för såväl de asylsökande barnen som de barn som vistas i landet utan tillstånd skulle innebära minskad administration och eventuellt också lägre handläggningskostnader. Vad som emellertid kan sägas tala mot en sådan lösning är främst att beslutande och utbetalande myndighet enligt nämna förordning är . Ett alternativ är att ansvarar för denna administration. Som har konstaterats finns redan hos bägge dessa myndigheter system för hantering av ansökningar om statsbidrag. De skäl som av den förra utredningen anfördes till stöd för förslaget att låta administrera utbetalningar av statsbidraget har bärighet vad beträffar den begränsade målgrupp som var föremål för utredningsuppdraget och de förslag som lämnades i betänkandet (SOU 2007:34, s. 232–233). Den utvidgade grupp som det nu är fråga om omfattas emellertid inte av Statlig ersättning samt finansiering Det kan ifrågasättas om det är lämpligt att den myndighet som har i uppdrag att bl.a. tillse att principen om en reglerad invandring tillämpas även åläggs uppgiften att besluta och utbetala ersättning för utbildningskostnaderna för ifrågavarande målgrupp. Sådana betänkligheter föreligger däremot inte beträffande som därför får anses vara mest lämpad för att administrera statsbidragsersättningen. Förslagen om ersättningsmodell och ansvarig, utbetalande myndighet innebär ett helt nytt system. Det mest ändamålsenliga är därför att regleringen görs i en ny förordning om skolgång m.m. och statsbidrag för barn som vistas i landet utan tillstånd. Nödvändiga bemyndiganden för regeringen och den myndighet som regeringen bestämmer, finns i den nuvarande skollagen och enligt lagrådsremissen om en ny skollag kommer motsvarande bemyndiganden gälla också . (se avsnitten 2.3.3 och 4.3.3). Utredningens förslag: Ekonomisk ersättning ska lämnas till kommunerna i form av fastställda schablonbelopp per barn eller elev för varje skolform respektive deltagande i förskoleverksamhet och skolbarnsomsorg. Utredningens bedömning: Schablonbeloppens storlek bör bli föremål för ytterligare överväganden under beredningsarbetet och bör inte i större utsträckning avvika från de nivåer som fastställs för utbildningskostnader m.m. enligt förordningen (2002:1118) om statlig ersättning för asylsökande m.fl. När det gäller frågan om bidragens storlek finns det omständigheter som talar för att förespråka såväl fastställda schablonersättningar som ersättning enligt faktiska kostnader alternativt genomsnittskostnader. Samtliga varianter används inom skolområdet. Enligt asylersättningsförordningen ska exempelvis utbildningskostnader ersättas enligt schablonbelopp som uppräknas enligt förordning om skolindex (senaste lydelse i SKOLFS 2008:84), medan det av förordningen om statsbidrag för s.k. diplomatbarn följer att ersättningen avser faktiska kostnader. Generellt sett gäller att förslag som har ekonomiska konsekvenser för kommuner och landsting förutsätter en bedömning av de Statlig ersättning samt finansiering kommunalekonomiska effekterna och om den kommunala finansieringsprincipen ska tillämpas. Principen innebär att kommuner och landsting inte bör åläggas nya uppgifter utan att de får möjlighet att finansiera dessa med annat än höjda skatter. I de fall en uppgift som varit frivillig görs obligatorisk ska utgångspunkten vid finansieringsprincipens tillämpning vara att hela regleringen ska ske från botten, dvs. regleringen bör avse hela kostnaden, således även den del av verksamheten som har tillhandahållits av kommunerna på frivillig basis. En bedömning får emellertid göras från fall till fall om kommunernas befintliga kostnader helt eller delvis ska avräknas kompensationen från staten, och i sista hand är detta en förhandlingsfråga mellan staten och företrädare för kommunerna respektive landstingen. har såvitt avser frågor om ersättning för utbildningskostnader m.m. till asylsökande barn och ungdomar sammanfattningsvis framfört följande. Uppgifter om det faktiska kostnadsläget, framför allt på det sociala området, och fullständigt underlag för att bedöma befintliga schablonbelopp i förhållande till kommunernas faktiska kostnader, särskilt på skolområdet, har varit svårt att få fram. Vid en jämförelse av de fastställda schablonbeloppen och de av redovisade genomsnittskostnaderna (som inkluderar lokalkostnader) framgår dock att förstnämnda belopp ligger lägre. Detta gäller särskilt elever i särskola, gymnasiesärskola och specialskola(SOU 2009:19, s. 206–213). På grund av dessa omständigheter lämnade enbart förslag till en principmodell för statlig ersättning och uttalade sig om schablonernas storlek, varvid ett antagande gjordes om att kostnaderna för asylsökande elever inte understiger genomsnittskostnaderna för i bosatta elever. Det påpekades också att för lokalkostnaden, som enligt statistiken utgör 15–av den totala kostnaden för en elev, får kommunerna ingen ersättning, men även om nuvarande schabloner räknas upp i motsvarande omfattning skulle det inte räcka för full kostnadstäckning avseende asylsökande barn och elever. Som har nämnts förespråkades uppräkningar av ersättningsnivåerna . Något resonemang kring systemet som sådant fördes däremot inte, med undantag för asylsökande elever som behöver gå i obligatorisk särskola, specialskola eller gymnasiesärskola, eftersom kostnaderna i sådana skolformer kan bli betydande. Enbart i dessa fall ansågs att ersättning genom fastställda schablonbelopp inte är lämpligt, och att berörda kommuner bör få ansöka om ersättning för faktisk kostnad. Statlig ersättning samt finansiering När den förra utredningen övervägde ersättningsmodeller angavs att de omständigheter som talar emot en beräkning av föreslaget statsbidrag med utgångspunkt från schablonbeloppen i asylersättningsförordningen är att dessa inte omfattar kostnader för barnomsorg eller förskoleverksamhet utöver allmän förskola, samt att det har ifrågasatts om schablonbeloppen täcker kommunens verkliga kostnader (SOU 2007:34, s. 231). I detta sammanhang kan tilläggas att eftersom fastställda schablonbelopp inte omfattar förskoleverksamhet och skolbarnsomsorg återstår för kommuner och landsting möjligheten att, för mottagande av ett barn i sådan verksamhet, få ersättning för extraordinära kostnader för elever med särskilt behov av stöd och för andra extraordinära kostnader för skolverksamhet enligt bestämmelsen i 5 § 3 st. asylersättningsförordningen. På grund av skyldigheten för kommunerna att anvisa plats i förskoleverksamhet eller skolbarnsomsorg om barnet av fysiska, psykiska eller andra skäl bedöms behöva särskilt stöd har dessutom möjlighet att inom ramen för mottagandeverksamheten ersätta kommuner och landsting för kostnader för förskoleverksamhet och skolbarnsomsorg. Systemet med fastställda schablonbelopp för asylsökande barn och ungdomar m.fl. har motiverats med att den gruppens storlek är relativt liten i förhållande till det totala antalet barn i skolan och ansågs därmed medföra endast mindre volymökningar vilka förväntades kunna inrymmas inom befintliga lokaler. De fastställda schablonerna – som uppräknas enligt förordning om skolindex (SKOLFS 2008:84) – är alltså grundade på marginalkostnadsberäkningar och undantar kostnader för skollokaler (prop. 2000/01:115, s. 24). För den målgrupp som är föremål för denna utredning torde det förda resonemanget fortfarande vara giltigt. De berörda barnen får anses vara en mindre grupp i de flesta eller alla kommuners eller skolors verksamhet, och det är inte sannolikt att ett mottagande av dessa barn skulle innebära att lokalbeståndet måste utökas.