sou · GXB356d2 · 2010-01-01 00:00:00 — Sammanfattningsvis finns det skäl att i annan ordning vidare utreda frågan om hur den höga belastningen på migrations- domstolen i kan hanteras. Den nya instans- och processordningen har medfört kostnads- ökningar jämfört med tidigare gällande ordning för överprövning av utlännings- och medborgarskapsärenden. Som en jämförelse kan nämnas att hade en budget om med ett utfall på , medan migrationsdomstolarnas budget för är . Att reformen skulle medföra en kostnadsökning var en nödvändig konsekvens för att uppnå syftet med en ökad öppenhet vid prövningen av asylärenden, bl.a. genom införande av överprövning i domstol. Kostnadsutfallet har dock legat under anslagstilldelningen över perioden åren 2006–2008, trots att måltillströmningen varit mycket hög . Orsaken till att anslaget ändå inte har förbrukats är bl.a. att förhandlingar inte har hållits i den omfattning som beräknades och att den beräknade kostnaden per mål varit något för hög. beräknas att anslaget förbrukas på grund av den stora målmängden. Domstolarna har avgjort fler mål än beräknat, men målen har varit mindre resurskrävande än väntat. Kostnaden per avgjort migrationsmål har, med hänsyn till att organisationen haft överkapacitet i förhållande till måltillströmningen, varit hög. Det är först som verksamheten i migrationsdomstolarna och Migrations- överdomstolen har hanterat den mängd mål som de dimensionerades för. Målmängden har för faktiskt överskridit dimensionerade nivåer. Som ovan påpekats kan det antas att domstolarna nu upparbetat erfarenhet och skapat rutiner Dimensionering och ekonomi i domstolarna för lämplig handläggning i olika måltyper, t.ex. i vilken omfattning det kan anses befogat att hålla muntlig förhandling. Det är därmed först efter utgången av som det kan förväntas finnas ett fullständigare underlag för att beräkna hur stor kostnaden för migrationsmål bör vara. Enligt uppgift från kommer ekonomiavdelningen att försöka göra det möjligt att jämföra styckkostnad för migrationsmål och styckkostnad för mål i ursprungsverksamheten i länsrätterna, t.ex. LVU- och LVM-mål och skattemål. Därmed finns också förutsättningar för att på ett mer adekvat sätt beräkna verksamhetens kostnadseffektivitet. valde många anställda att lämna sin anställning vid migrationsdomstolarna. Situationen har sett något annorlunda ut i de olika verksamheterna men en märkbar trend är att personalrörligheten har varit störst på föredragande- sidan. Orsaker som redovisats från domstolarna är att detta kan ha berott på den allmänt goda arbetsmarknaden, där rekryteringen skedde i konkurrens med bl.a. , och att förväntningarna på arbetsuppgifterna inte helt överensstämde med verkligheten. Rörlighet bland personalen i en nystartad verksamhet får anses vara förhållandevis vanligt. Viss rörlighet krävs för vitalisering av en arbetsplats men kan vara menlig för verksamheten om den har alltför stor omfattning. Risken finns då att arbetet påverkas negativt genom att värdefull kompetens går förlorad och att resurser som rätteligen borde användas i kärnverksamheten får användas för att utbilda ny personal. tycks personalrörligheten ha minskat vilket får anses vara positivt. Det är dock viktigt att migrationsdomstolarna och Migrationsöverdomstolen även fortsatt arbetar för att vara attraktiva och moderna arbetsplatser, så att de kan rekrytera och även behålla kompetent personal. Som ovan nämnts visar prognoserna för åren 2009–2012 att trenden med hög måltillströmning som rått och kan komma att förändras med en gradvis minskning i måltillströmningen fram . Regeringen uttryckte (prop. 2004/05:170 s. 261) att totalkostnaderna för reformen kan väntas variera betydligt mellan olika tidsperioder med hänsyn till variationer i antalet asylsökande. Det är dock viktigt att notera att kostnaderna för personal i migrationsverksamheten kommer att vara relativt konstanta oavsett måltillströmning. Det ligger i sakens natur att migrationsdomstolarna och Migrationsöverdomstolen inte kan variera storleken på sin Dimensionering och ekonomi i domstolarna organisation på det sätt som tidigare kunde, inte minst med hänsyn till domarnas fullmaktsanställning. 16Dimensionering och ekonomi i Här redovisas kostnadsutfallet för instans- och processordningen såvitt avser . Vidare redovisas dimensioneringen av personalstyrkan. I kapitlet återfinns också bedömningar av verksamhetens kostnadseffektivitet. Regeringen gjorde bedömningen att den nya instans- och processordningen skulle medföra stora kostnadsökningar (prop. 2004/05:170 s. 261). skulle få en ny tillkommande uppgift i tvåpartsprocessen och för att utföra den behövde ha nödvändig kompetens. De årliga kostnaderna för angavs bli betydande. Den främsta orsaken till den beräknade kostnadsökningen, menade regeringen, var den nya överprövningen av utlännings- och medborgarskapsärenden. beslöt för om att anvisa medel inom utgiftsområde 8 Invandrare och flyktingar (numera Migration) på anslagen 12:1 anslagspost 5 Överprövning av utlännings- och medborgarskapsärenden m.m. och 12:1 anslagspost 6 Prövning av ansökan samt 12:6 anslagspost 2 Offentligt biträde i utlännings- ärenden (prop. 2005/06:1, utg.omr. 08, bet. 2005/06:SfU2, rskr. 2005/06:69). Från anslagsposten 12:1 anslagspost 5 finansierades utgifter med anledning av införandet av en ny processordning. Från anslagspost 6 finansierades utgifter för personal och lokaler (exklusive bostäder för de asylsökande) samt övriga förvaltningsutgifter hänförliga till prövningsverksamheten m.m. Från 12:6 anslagspost 2 finansierades utgifter för offentliga biträden enligt utlänningslagen. Dimensionering och ekonomi i 2009:56 tilldelades avseende 12:1 anslagspost 5 enligt regleringsbrevet . På 12:1 anslagspost 6 tilldelades och avseende 12:6 anslagspost 2, . I regleringsbrevet för var endast två anslagsposter aktuella, 12:1 anslagspost 6 Prövning av ansökan samt 12:6 anslagspost 2 Offentligt biträde i utlänningsärenden. tilldelades på det förstnämnda anslaget och efter omdisponering av överföringsbeloppet från anslagsposten 5 året innan var totalt disponibelt belopp . Avse- ende 12:6 anslagspost 2 var års tilldelning . var endast anslag 12:1 anslagspost 1 och 12:6 anslags- post 2 aktuella. På anslag 12:1 anslagspost 1, som avsågs finansiera bl.a. förvaltningskostnader exklusive de asyl- sökandes boende, tilldelades . På anslag 12:6 anslagspost 2 var tilldelningen enligt regleringsbrev . har anslaget 12:1 bytt beteckning till 1:1 och anslag 12:6 till 1:6. På anslag 1:1 anslagspost 1 har verket tilldelats och på anslag 1:6 anslagspost 2, . 16.2.1Underlag för dimensioneringen av personalstyrkan Uppgifter i detta avsnitt har inhämtats från staben vid Migra- tionsverket. tog beslut om att inrätta ett nytt verksamhetsområde med ansvar för att ompröva beslut i utlännings- och medborgarskapsärenden, företräda verket i migrationsdomstolar och i Migrationsöverdomstolen samt pröva frågor om verkställighetshinder. Verksamhetsområdet – Förvaltningsprocess – skulle ledas av en verksamhetschef och under chefen skulle det finnas fyra enhets- chefer. I övrigt skulle personalen utgöras av processförare och administrativ stödpersonal. En annan utgångspunkt inför starten var att det skulle finnas en assistent per fem processförare och att chefen för verksamhetsområdet skulle ha en mindre stab för planering, styrning och uppföljning. Dimensionering och ekonomi i Beräkningar av personalbehovet gjordes, i nära samarbete med , utifrån olika antaganden om volymer och tids- åtgång för olika arbetsmoment. I samband med regeringens budgetarbete med reformen fick i uppdrag att ge in uppdaterade och preciserade beräk- ningar avseende anslagsbelastningen för åren 2006–2008 utifrån tre alternativ, vilka utgick från troligt antal asylmål som skulle överklagas till migrationsdomstol. Antalet mål i dessa antaganden hade ett spann från 6 900 asylmål till 8 500 asylmål . Utöver detta angavs flera gemensamma förutsättningar för de tre alternativen beträffande ärendekategorier, överklaganden till Migrationsöverdomstolen, mängden muntliga förhandlingar i domstol m.m. uppskattade behovet av antalet processförare mot bakgrund av de tre olika alternativen vara mellan 103 och 117 stycken. Med hänsyn till storleken på anslaget beslöt verket att i en första rekryteringsomgång rekrytera 90 process- förare. Detta lyckades dock inte och en ny rekryteringsomgång fick inledas direkt efter reformens ikraftträdande. I samband med att det nya verksamhetsområdet process inledde sin verksamhet hade 80 personer rekryterats och vid slut var antalet anställda 163. En ny personalkategori, handläggare, hade då också börjat anställas. I figur 16.1 redovisas antalet anställda vid förvaltningsprocess- enheterna åren 2006–2008. Ytterligare uppgifter om organisationen och personalen återfinns i kapitel 18. Antal anställda vid 2006–2008 Källa: Staben, . Dimensionering och ekonomi i Uppgifterna i avsnittet har inhämtats från staben på verksamhets- område Förvaltningsprocess. Av betydelse för bl.a. frågan om kostnadseffektivitet är frågan vilken personalomsättning som har förekommit på förvaltnings- processenheterna, dvs. i vilken utsträckning personal har valt att lämna sin anställning. Personalrörligheten inom verksamhetsområde Förvaltnings- process är relativt stor. Trots en i princip ständigt pågående rekryteringsprocess har man haft svårt att rekrytera kvalificerade processförare i önskad omfattning. Som anges i kapitel 18 om organisation har verksamhets- område Förvaltningsprocess nu lyckats profilera sig som en intressant arbetsgivare men det är svårt att hitta jurister med humanjuridisk kompetens samt domstolserfarenhet på arbetsmarknaden . Orsakerna till personalomsättningen är flera. Dels har verksamhetsområdets personal en låg medelålder. Arbetet som handläggare är ett s.k. ingångsarbete och flera processförare är unga jurister som vill vidare i karriären. En erfarenhet som dragits är att de internrekryterade har en benägenhet att stanna kvar längre som processförare. De som ändå lämnar sin anställning fortsätter ofta sin interna karriär i en ny position som specialist eller chef. Det finns en benägenhet för verksamhetsområdets personal att röra sig mellan anställningar på förvaltningsprocessenheterna, migrationsdomstolarna och även och Skatte- verket. Att personal cirkulerar i viss omfattning anser förvaltnings- processenheterna vara berikande för dess verksamhet. Verksamhetsområde Förvaltningsprocess ser inte omsättningen av personal som något större problem för verksamheten, så länge den ligger på en kontrollerad nivå. är arbetsbelastningen hög. Antalet muntliga förhandlingar har ökat kraftigt och förväntas ligga på en hög nivå . Andra aktiviteter, som arbetsuppgifter kring EU-ordförandeskap och deltagande i olika verksgemensamma utbildningar, utvecklingsprojekt m.m. tar också alltmer tid från processförarna. Tillgången på processförare är därför en avgörande riskfaktor för verksamheten. Dimensionering och ekonomi i En viktig framgångsfaktor anges vara att förvaltningsprocess- enheterna kan framstå som attraktiva arbetsplatser och arbetsgivare genom att erbjuda en bra arbetsmiljö med goda möjligheter till utveckling för samtliga personalkategorier. Vidare anges att chefs- fördelningen och uppdelningen i fler enheter får flera positiva effekter. Dels minskar det belastningen på varje chef, dels innebär det ökad tillgänglighet till chefen för den enskilde medarbetaren. De prognostiserade ärendevolymerna beräknas medföra ett minskande resursbehov . är beräknat resursbehov 190 årsarbetskrafter, för 169 och för 153 årsarbetskrafter. 16.3.1Ärendetillströmning och ärendefördelning på respektive förvaltningsprocessenhet Till grund för dimensioneringen av förvaltningsprocessenheterna låg en fördelning av ärendemängder mellan orterna , och . Denna fördelning var för , för och för . Beräkningarna bakom denna fördelningsnyckel bygger på de ärendemängder som verkets enheter inom respektive domsområde avgjorde. Den totala mängden överklagade ärenden som hanterats av förvaltningsprocessenheterna (avseende asylärenden, besök- och bosättningsärenden, medborgarskapsärenden och överklaganden av 12:19-ärenden) har –2008 varit följande. fördelningen var 61, . 12 988 i , 4 213 i och 5 382 i . fördelning var 58, . 16 310 till , fördelningen var 54, . överklagade ärenden, varav 16 541 i , 6 421 i och 7 021 i . Procentuell fördelning var 55, . Dimensionering och ekonomi i Den totala ärendemängden avseende överklagade ärenden som hanteras inom verksamhetsområde Förvaltningsprocess håller sig således relativt väl inom den tänkta fördelningen. Det finns dock vissa osäkerhetsfaktorer i beräkningen. Vid en mätning av procentuell fördelning har det rått viss osäkerhet kring vilka ärendetyper som ska ingå i analysen. har valt att utgå enbart från asylärenden. I andra sammanhang har totalsiffror enligt ovan använts. Utöver dessa ärenden prövar förvaltningsprocessenheterna även verkställighetshinder i enlighet med 12 kap. 18 § och 12 kap. 19 § utlänningslagen. Som nämnts i andra sammanhang påverkas arbetsbelastningen vid verksamhetsområde Förvaltningsprocess inte enbart av ärendefördelning utan i hög grad av andelen muntliga förhandlingar och antalet begäran om kompletterande yttrande. Statistik har inte inkluderats eftersom registreringar av bl.a. ärenden om verkställighetshinder gjordes på ett sådant sätt att uppföljningen genom statistik blev mycket osäker. Uppgifter om prognosticerad ärendetillströmning i enlighet med verksamhets- och utgiftsprognos har inarbetats i kapitel om dimensionering av domstolarna, se kapitel 15. För verksamhetsområde Förvaltningsprocess har följande ärendevolymer prognostiserats . Tabell 16.1 Ärendevolymer för perioden –2011 Överklagande Besök, bosättning Dessa uppskattningar bygger på beräkningar i verksamhets- och utgiftsprognos och ligger Dimensionering och ekonomi i till grund för beräkningar av resursbehovet vid verksamhetsområde Förvaltningsprocess 2009–2011. Enligt verkets prognoser kommer domstolarna att ha en högre kapacitet och produktion jämfört med varför arbetstrycket på Förvaltningsprocess i form av muntliga förhandlingar och förelägganden sannolikt kommer att öka . Frågan om verkets måluppfyllelse har behandlats i kapitel om kravet på skyndsam handläggning. Här redovisas de huvudsakliga uppgifterna. I regeringens regleringsbrev för budgetåren 2006, 2007, 2008 och 2009 har angivits som mål för att beslut om uppehållstillstånd eller avvisning respektive utvisning ska fattas senast från det att ansökan inkom till och beslut i fråga om asylansökningar som rör ensamkommande barn senast . Av årsredovisningar framgår att den genomsnittliga handläggningstiden var närmare både . hade tiden ökat . För asylärenden rörande ensamkommande barn var den genom- snittliga handläggningstiden och lite drygt . hade genomsnittstiden sjunkit något och låg strax . En sammanställning av kostnadsutfallet har erhållits av Migrations- verket enligt bilaga 4. Man kan konstatera att utgift respektive kostnad per överklagat ärende minskat vilket enligt verket sammanfaller med den effektivisering som skett inom verksam- heten reformen trädde i kraft. Verkets interna rutiner har utvecklats och förbättrats, samarbetet med domstolarna och andra aktörer har också utvecklats och effektiviserats och process- förare och personalen i övrigt har fått större kunskap och erfarenhet i sin yrkesroll. Av samma anledning så mer än halverades utgift respektive kostnad per ärende om verkställighetshinder mellan och . Dimensionering och ekonomi i styckutgiften för dessa ärenden med /ärende. Ökningen ligger främst inom verksamhetsområde Asylprövning. Detta beror enligt verket bl.a. på att beslut om ny prövning fattats i fler ärenden. Eftersom dessa överlämnas från verksamhetsområde Förvaltningsprocess till verksamhetsområde Asylprövning medför det större kostnader inom asylprövningen. Följande kan redovisas beträffande uppgifter om fördelning av kostnader på förvaltningsprocessenheterna. Verksamheten startade , varför kostnaderna för det året inte avser ett helt verksamhetsår. Att andelen övriga kostnader är högre för beror på att en större andel uppstartskostnader belastade det året i form av anskaffnings- och rekryteringskostnader. Kostnadsökning- arna över åren är främst en följd av att bemanningen utökats. Den höga andelen lönekostnader medför också att lönerevisionerna utgör en stor kostnadsökning inom verksamhetsområde Förvalt- ningsprocess . På grund av utökad bemanning och lokalbrist även inom andra verksamhetsområden har förvaltningsprocess- enheterna i och flyttat till nya lokaler vilket också medfört att andelen lokalkostnader ökat jämfört med . Utöver personal och lokaler är översättningar den tredje största ut- giftsposten, . Övriga driftkostnader utgör samman- taget av verksamhetens kostnader. Tabell 16.2 Relativ kostnadsfördelning förvaltningsprocessenheterna Dimensionering och ekonomi i Uppgifter i avsnittet har inhämtats från verksamhetsområdet och styrning vid . Styckkostnader som låg till grund för dimensionering av verksamheterna finns inte tillgängliga vid . Styckkostnader avseende kostnad per avgjort ärende finns för vissa ärendekategorier redovisade i årsredovisningen. De kan dock inte anses vara något bra mått på verksamhetens kostnads- effektivitet. Tillgängliga styckkostnader mäter bara kostnaden utslaget på varje ärende som verket lämnar över till migrations- domstolarna. Den egentliga tyngdpunkten kommer senare, i det arbete som utförs i domstolarna vid muntliga förhandlingar, genom ingivande av yttranden m.m. Tabellen nedan visar hur volymerna förändrats vid förvaltningsprocessenheterna. Tabell 16.3 Förändring i ärendevolymer vid förvaltningsprocessenheterna 2007–2008 Ärendevolymerna som verksamhetsområde Förvaltningsprocess har hanterat har ökat med mellan . Antalet förelägganden har ökat och antalet muntliga förhandlingar nästan fördubblats. har antalet årsarbetskrafter i verksamhetsområdet och Dimensionering och ekonomi i anslagsbelastningen endast ökat . Mot denna bakgrund bör enligt verket kostnadseffektiviteten och ökningen av kostnadseffektiviteten vara betydligt större än vad enkla styckkostnadsberäkningar ger vid handen. Verket menar att det inte finns inget enkelt och enhetligt produktivitetsmått som tar hänsyn till alla faktorer och som kan jämföras . Inom pågår ett arbete med att ta fram ett sådant mått. Bedömning: har inte uppfyllt regeringens mål för handläggningstider i den nya instans- och processordningen. har inte lyckats uppfylla sina verksamhetsmål avseende handläggningstider efter införandet av den nya instans- och processordningen. I budgetpropositionen för (prop. 2006/07:1) angavs bl.a. att den nya verksamheten vid med anledning av den nya instansordningen inte fullt ut fungerat i den omfattning som är nödvändig och att det är mycket viktigt att klarar av att effektivt, enhetligt och rättssäkert fatta beslut i det antal ärenden som behövs för att nå balans i asylprocessen. I sina årsredovisningar för de aktuella åren har verket konstaterat att verket inte har uppnått målen för handläggnings- tiden för asylärenden. Den bristande måluppfyllelsen kan enligt vad har angivit ha flera olika orsaker. Dessa orsaker har redovisats beträffande kravet på skyndsam handläggning, kapitel 6. Orsaker som kan nämnas här är att antalet nya asylansökningar har ökat, att verket omorganiserats, att det var en krävande omställningsprocess när det nya verksamhetsområdet infördes och att verket haft rekryterings- svårigheter. Till detta kom effekterna av den tillfälliga lagen, lag (SFS 2005:762) om ändring i utlänningslagen (1989:529), som avsåg att ge vissa kategorier flyktingar med lagakraftvunna beslut en ny och generösare prövning. är förklaringen till att handläggningstiden för asylärenden ökade bl.a. ärendesamman- sättningen, som gjort att det krävts mer ingående undersökningar av de individuella asylskälen hos sökande från vissa länder. Dimensionering och ekonomi i måste därmed också lägga mer tid och resurser på varje ärende. För instans- och processordningen som helhet är det angeläget att , som utgör första instans, kan uppfylla uppsatta verksamhetsmål eftersom fördröjningar ger återverkningar i olika avseenden på handläggningen i högre instans. En pågående försöksverksamhet som bedrivs vid syftar till en snabbare asylprocess (se kapitel 18 om organisation). Som jag har konstaterat beträffande verksamheten vid Migrationsöverdomstolen och migrationsdomstolarna är det naturligt att verksamheter under uppbyggnad kräver tid att hitta arbetsformer och etablera praxis i handläggningsfrågor. Så har gällt även . Dessutom har de inledande svårigheterna att bemanna verksamheten och den höga personalomsättningen bidragit till att kompetens gått förlorad i organisationen och att befintlig personal fått avdelas för att lära upp nya medarbetare. Den totala ärendemängden överklagade ärenden som hanteras inom verksamhetsområde Förvaltningsprocess håller sig relativt väl inom den tänkta fördelningen mellan respektive enhet. Som ovan har konstaterats har ärendevolymerna avseende överklagade ärenden som förvaltningsprocessenheterna hanterat har ökat med mellan . Antalet förelägganden har ökat och antalet muntliga förhandlingar nästan fördubblats. har antalet årsarbetskrafter i verksamhetsområdet och anslagsbelastningen endast ökat . Mot denna bakgrund bör, såsom verket angett, kostnadseffektiviteten och ökningen av kostnadseffekt- iviteten vara betydligt större än vad enkla styckkostnads- beräkningar ger vid handen. En aspekt som påverkar kostnadseffektiviteten är den stora personalrörligheten inom verksamhetsområdet process. Det var initialt mycket svårt att rekrytera processförare och dessa svårigheter har visat sig bestående. –2008 har man haft en i princip ständigt pågående rekryteringsprocess. Verksamhetsområdet har lyckats profilera sig som en intressant arbetsgivare men det är svårt att hitta jurister med humanjuridisk kompetens samt domstolserfarenhet på arbetsmarknaden . För att kunna uppnå Dimensionering och ekonomi i verksamhetsmålen krävs att kompetent personal kan rekryteras och behållas i organisationen. Inte minst är detta viktigt mot bakgrund av den höga arbetsbelastningen i organisationen. Även om ett minskande resursbehov kan förväntas i anledning av ett lägre antal inkommande mål är det viktigt att förvaltningsprocessenheterna kan framstå som en attraktiv arbetsplats och arbetsgivare. 17 Organisationen i domstolarna Här redovisas hur migrationsmålen inordnats i Länsrätten i , Länsrätten i län, Länsrätten i och Kammarrätten i . Vidare redovisats den kompetens- utveckling som personalen vid domstolarna deltagit i. trädde utlänningslagen (2005:716) i kraft. Enligt 16 kap. 1 § denna lag ska de länsrätter som regeringen bestämmer vara migrationsdomstolar och Kammarrätten i vara Migrationsöverdomstol. Enligt 6 a § förordningen (1977:937) om allmänna förvaltningsdomstolars behörighet m.m. är Länsrätten i , Länsrätten i län och Länsrätten i migrationsdomstolar. beslut – som tidigare normalt överklagades till – kan numera normalt överklagas till migrationsdomstolarna. Migrations- domstolarnas beslut kan överklagas till Migrationsöverdomstolen, och den domstolens beslut kan inte överklagas. Vid överklagande till Migrationsöverdomstolen krävs prövningstillstånd. För ett fåtal ärendetyper gäller en annan instansordning. För de allmänna förvaltningsdomstolarna gäller normalt att länsrätternas beslut överklagas till kammarrätterna, och att kammarrätternas beslut i flertalet fall kan överklagas till Regerings- rätten. Instansordningen i migrationsmål avviker alltså från den som annars gäller i förvaltningsdomstolarna. 2004/05:170 s. 109 ff. återfinns regeringens över- väganden beträffande domstolsorganisationen. En begränsning av antalet domstolsinstanser i den nya instansordningen var enligt regeringen motiverad mot bakgrund av rättssäkerhetsaspekter, bl.a.