sou · GYB344 · 2010-06-30 00:00:00 — har i betänkandet Domstolarnas hand- läggning av ärenden (SOU 2007:65) föreslagit att en övervägande andel av de ärenden som handläggs av tingsrätt som första instans ska flyttas över till förvaltningsmyndigheter i syfte att ytterligare renodla domstolarnas verksamhet. Förslaget bereds i . Statskontoret har på regerings uppdrag utvärderat domstolarnas inre organisation och arbetsformer. I uppdraget ingick bl.a. att ge en beskrivning av de olika arbetsformer och organisatoriska lösningar som valts av domstolarna och att analysera sambandet mellan formen för en domstols inre organisation och dess förmåga att uppnå målet att verksamheten ska bedrivas med hög kvalitet och vara effektiv. Uppdraget redovisades i rapporten arbete – en utvärdering (2009:20). För att möta den ökade tillströmningen av mål till domstolarna, korta handläggningstiderna och för att säkerställa kvaliteten i den dömande verksamheten har det tillskjutits ytterligare medel till Domstolar. Regeringen har vidare bl.a. gett domstolarna ekonomiska möjligheter att genom tillfälliga insatser fokusera på att minska målbalanserna. Det har i huvudsak handlat om att generationsväxla personal genom en dubblering av anställda (prop. 2009/10:1 Utgiftsområde 4, s. 43 och 56) genomfördes flera förändringar angående rekryteringen av domare i syfte att säkerställa att domstolarna även kan rekrytera de allra skickligaste och för yrket mest lämpade juristerna (jfr prop. 2007/08:113). Till exempel har möjlig- heterna för etablerade jurister att adjungera som ledamot i domstol ökat. Vidare inrättades , som då ersatte (). främsta uppgift är att lämna förslag till regeringen i ärenden angående anställning av domare. Att skickliga jurister rekryteras till domaryrket är en viktig förutsättning för att domstolarna ska kunna avgöra mål och ärenden inom rimlig tid och med hög kvalitet. startade , som tillhanda- håller individuellt utformad utbildning för domare, sin verksamhet. har fr.o.m. huvudansvaret för all kompetensutveckling som riktar sig till ordinarie domare och som avser domarens juridiska kompetens. Utbildning ges på både grundnivå och fördjupningsnivå. Genom akademins verksam- het kan domarnas kompetens och därmed kvaliteten och effektiviteten i dömandet stärkas ytterligare. Åtgärder har också vidtagits för att förbättra den enskildes möjligheter att påskynda handläggning av ett enskilt mål eller ärende i domstol. trädde lagen (2009:1058) om förtursförklaring i domstol i kraft. En ansökan om förturs- förklaring ska kunna göras beträffande alla typer av mål och ärenden i de allmänna domstolarna, de allmänna förvaltnings- domstolarna och specialdomstolarna. Om handläggningen av målet eller ärendet har oskäligt fördröjts, ska målet eller ärendet förklaras ha förtur i domstolen (förtursförklaring). och inledningen av 2010 har måltillströmningen ökat vid många domstolar. För att undvika att den enskilde får vänta orimligt länge får de domstolar som har störst behov utifrån målökning och ökade balanser möjlighet att anställa fler ordinarie domare eller nyanställa annan personal tills vidare eller för särskilda insatser. Vidare kommer en särskild förstärkningsstyrka att in- rättas. Styrkan kommer att bestå av ett antal domare som kan hjälpa domstolarna att avgöra de äldsta målen eller förstärka domstolarna så att den ordinarie personalen kan ta sig an de äldre målen. Förstärkningsstyrkan kommer att vara tillgänglig för hela landet och vara i kraft . 16Omloppstider inom de allmänna domstolsslagen I detta kapitel lämnas en översiktlig redogörelse för omlopps- tiderna för vissa grupper och typer av mål som handläggs i de allmänna domstolsslagen. Dessutom ges en kort beskrivning av balanssituationen i domstolarna. Regeringen har satt upp följande långsiktiga verksamhetsmål för domstolarna. I tingsrätt och hovrätt bör huvuddelen () av brottmålen (exklusive notarie- och förtursmål) avgöras och huvuddelen av tvistemålen (exklusive gemensam ansökan om äktenskapsskillnad) avgöras . I förvaltningsrätt och kammarrätt bör huvuddelen av målen (exklusive förturs- och migrationsmål) avgöras . 16.2Omloppstider för de stora målgrupperna förbättrades generellt sett omloppstiderna i tingsrätt, länsrätt, hovrätt och kammarrätt. I tingsrätt avgjordes huvuddelen av tvistemålen och huvuddelen av brottmålen Det innebar en förkortad i förhållande till 2007. I hovrätt avgjordes huvuddelen av tvistemålen och brottmålen . Det innebar en förkortad om- loppstid på i förhållande till 2008 och på i förhållande till 2007. Omloppstider inom de allmänna domstolsslagen I länsrätt avgjordes huvuddelen av samtliga mål , vilket var en förbättring i förhållande till 2008 och i förhållande till 2007. I kammarrätt avgjordes huvuddelen av samtliga mål , vilket var en förbättring på 1,0 månader i förhållande till 2008 och i förhållande till 2007 (Domstolars Årsredovisning ). I avgjordes huvuddelen av brott- målen , tvistemålen och övriga mål . Omloppstiderna för de respektive tre mål- kategorierna försämrades något i förhållande till 2008 och, vad gäller brottmålen och tvistemålen, också i förhållande till 2007. I Regeringsrätten avgjordes huvuddelen av skatte- målen , socialförsäkringsmålen , mål enligt socialtjänstlagen och övriga mål . Det innebar en påtagligt förkortad omloppstid jämfört med . Omloppstiden för skattemålen för- kortades med och för socialförsäkringsmålen med . I förhållande till 2007 har omloppstiden förkortats i än högre utsträckning (Domstolars Årsredovisning ). 16.3Omloppstider för vissa måltyper m.m. Det bör poängteras att den givna bilden är klart förenklad. Omloppstiden varierar kraftigt mellan de olika måltyper som ingår i de ovan nämnda grupperna av mål. För att ta några exempel på omloppstider som måste anses vara orimligt långa avgjordes i tingsrätt huvuddelen av marknadsföringsmålen, patentmålen respektive diskrimineringsmålen inom 21,4, . Omloppstiden varierar också kraftigt mellan enskilda domstolar. Till exempel avgjordes huvuddelen av skattemålen i en länsrätt och i en annan länsrätt . Vidare finns det många exempel på enskilda fall där omlopps- tiden varit oskäligt lång. Detta har bl.a. gett upphov till att Europa- domstolen i ett flertal domar funnit att kränkt rätten i artikel 6.1 till domstols- inom skälig tid (se t.ex. Wassdahl, avgörande 2007, dödsboet efter Nitschke, avgörande SOU 2010:44 Omloppstider inom de allmänna domstolsslagen och , avgörande , samtliga mot ). Också svenska domstolar har konstaterat kränkningar av rätten till domstolsprövning inom skälig tid, vilket resulterat i att staten ålagts skadeståndsansvar, att lindrigare straff utdömts eller att sanktionsavgifter satts ned (se bl.a. NJA 2005 s. 462 och RÅ 2006 ref. 43). Även JO:s tillsyn av domstolarnas verksamhet uppvisar åtskilliga exempel på mål som inte har avgjorts inom skälig tid. För en närmare redogörelse av förekomsten av långsam handläggning i enskilda fall, se betänkandet Förtursförklaring i domstol (SOU 2008:16) s. 37 ff. och 70 f. 16.4Balanssituationen i de allmänna domstolsslagen Det finns ett tydligt samband mellan långa omloppstider och stora balanser. Domstolarnas målbalanser bör därför inte vara större än att målen kan avgöras i den takt de kommer in. För att uppnå detta har domstolarna gjort särskilda balans- avarbetningsinsatser. utarbetade en beräkningsmodell för att dela upp domstolarnas totala balans i s.k. arbets- och överbalans. Med arbetsbalans avsågs det antal mål i balans som var förenligt med en normal handläggning av målen. Arbetsbalansen motsvarar den mängd mål som kan avgöras inom de omloppstider som regeringen har satt upp som verksamhetsmål. Det antal mål som översteg arbetsbalansen definierades som över- balans. Beräkningsmodellen presenteras i rapport En statistikmetod för beräkning av optimal arbetsbalans (dnr 1539-2007). När mätningarna påbörjades var överbalansen inom de allmänna domstolsslagen knappt 37 000 mål. hade överbalansen, trots att antalet inkomna mål hade ökat med mer än 11 000, minskat med drygt 20 500 mål och var drygt 16 000 mål. ökade antalet inkomna mål med ytterligare drygt 20 000 mål. cirka 7 000 mål. 17Ett modernt, sammanhållet och långsiktigt hållbart domstols- väsende uppdrag har sammanfattningsvis varit att analy- sera om det finns behov av särskilda åtgärder för vissa måltyper i organisatoriskt eller processuellt hänseende i syfte att åstadkomma särskild snabbhet eller särskild kompetens i domstolsförfarande. Med särskilda åtgärder avses författningsreglerade särlösningar i form av t.ex. tidsfrister, koncentration av mål av viss typ till några få domstolar, förkortade instanskedjor eller särskilda ledamöter. En given utgångspunkt i utredningsarbetet har varit att tyngd- punkten i dömandet även fortsättningsvis – och helst ännu tyd- ligare än – ska ligga i första instans. En annan sådan utgångs- punkt har varit att behålla – och helst i ännu större utsträckning använda – det nuvarande treinstanssystemet. En tredje utgångspunkt för utredningen har varit att försöka an- lägga ett helhetsperspektiv inte bara på slutresultatet som sådant utan också genom att låta ett sådant synsätt genomsyra arbetet i alla de olika delfrågor som väckts under utredningsarbetets gång. Under arbetets gång har vi haft en vision för framtidens domstolsverksamhet för ögonen. Den ska vara modern, samman- hållen och långsiktigt hållbar. I visionen ligger att domstolarna ska klara av att handlägga alla mål snabbt och kompetent. Det är inte meningsfullt att genom för- fattningsreglering säkra att vissa särskilt utpekade målgrupper blir avgjorda snabbt och med hög kompetens, om det innebär att alla andra mål blir lidande. Därför måste den givna utgångs- punkten vara att domstolarna ska klara betinget att avgöra samtliga mål med hög kvalitet och inom rimlig tid. Först då kommer domstolarna att få parternas och andra intressenters fulla för- troende. Hur ska då detta åstadkommas? Ett modernt, sammanhållet och långsiktigt hållbart domstolsväsende Från utredningens sida har vi valt att inte nöja oss med att en- bart behandla frågor om hur särskilda åtgärder ska kunna garantera särskild snabbhet och kompetens för vissa måltyper. Vi har tagit oss friheten att också ta upp några mera generella åtgärder som vi menar behövs för att lägga grunden till ett skifte från att ständigt jaga fram mål som blivit för gamla i än den ena, än den andra mål- gruppen till att frigöra och bättre använda de resurser som står till domstolarnas förfogande. Vi lägger inte fram några konkreta författningsförslag. I stället är utredningen närmast en modellutredning som haft ambitionen att ta fram en verktygslåda och metoder (i form av bl.a. olika principer) där de olika verktygen ska kunna användas för att i fram- tiden bygga till eller bygga om i det nuvarande systemet på ett sätt som verkar i den utpekade riktningen, nämligen att domstolarna ska klara hela sitt beting. En ytterligare utgångspunkt i vårt arbete har varit att så långt som möjligt undvika särregleringar när det gäller t.ex. författnings- reglerade tidsfrister för att ge domstolarna bästa möjliga förut- sättningar att kunna göra egna bedömningar och prioriteringar av vilka mål som bör avgöras mera skyndsamt än andra. Vi menar att domstolarna ska klara – och också kan klara – uppgiften om de får den och att en sådan ordning ligger helt i linje med den själv- ständiga ställning som domstolarna rimligen ska ha. Självklart måste det till en kraftsamling på alla nivåer för att nå fram till en ordning där samtliga mål avgörs i rimlig tid och med hög kvalitet. Mycket har hänt när det gäller domstolarnas verksamhet i stort och det pågår fortfarande ett brett arbete med att förbättra och effektivisera arbetet. Det visar den kartläggning som vi gjort och presenterar i kapitlen 2–16. Bl.a. har bara den yttre organisationen och genomgått stora förändringar, mål- och ärendegrupper har flyttats både från, till och mellan de olika domstolarna och flera andra reformer eller lagändringar som påverkar domstolarnas verksamhet har trätt i kraft eller kommer att göra det . Dessutom har domstolarna fått bättre ekonomiska förutsättningar och har kunnat satsa bl.a. på olika avarbetningsinsatser, konkreta verksamhetsmål har tagits fram för de flesta måltyperna och en verksamhetsstrategi för är under utarbetande med mål satta av domstolarna själva som grund. Resursfördelnings- och dimensioneringsfrågorna har fått ökad uppmärksamhet. Rekry- teringsfrågan är central för en framgångsrik domstolsverksamhet Ett modernt, sammanhållet och långsiktigt hållbart domstolsväsende och även här har arbete pågått och pågår. Förtroendefrågor har utretts och uppmärksammats, IT-utvecklingen har varit snabb och framgångsrik och säkerhetsfrågorna har lyfts fram. Vidare har satsningar gjorts på ledarskapsutbildningar och kompetens- utveckling. En har etablerats. Det är alltså ingen överdrift att säga att vi har ett domstolsväsende i stark utveckling. Det påbörjade utvecklingsarbetet måste även framöver fortsätta på bred front om önskade resultat ska nås. Det handlar alltså om att, ibland efter ytterligare utvärderingar, fortsätta arbetet med att utveckla eller se över frågor särskilt om -den yttre organisationen -den inre verksamheten -resurserna, som ska vara tillräckliga och riktigt fördelade -rekrytering; domstolarna måste fånga de bästa juristerna och överlag ha väl kvalificerad personal -utbildning och kompetensutveckling -modern teknik och moderna arbetsformer; bl.a. tillgång till videokonferensutrustningar i alla domstolar, utveckling av datorstödet och kommunicering av skrifter per e-post -förtroende; domstolarnas verksamhet ska präglas av professionalism och hög kvalitet; kvaliteten mäts alltid hos mottagaren Det ska också sägas att frågan om domstolarnas insatser naturligt- vis inte kan ses isolerade från den verksamhet som bedrivs hos andra myndigheter, t.ex. polis, åklagare, och . För den enskilde är det av största betydelse att hela processen från första början och fram till dess saken är slutligt avgjord fyller högt ställda krav på kvalitet och skyndsamhet. Frågan ligger dock utanför utredningens uppdrag och vi nöjer oss därför med att konstatera att det självklart är nödvändigt att alla in- blandade myndigheter, såväl som lagstiftaren och andra verkar i samma riktning för att nå bra resultat. Det kan nämnas att den expert som är åklagare och som har biträtt utredningen har fram- fört att det inte är meningsfullt att ha tidsfrister för polis och åklagares handläggning av vissa typer av ärenden, t.ex. ärenden där målsäganden är , om inte motsvarande krav på skynd- samhet gäller för domstolsprövningen. Det vore därför enligt Ett modernt, sammanhållet och långsiktigt hållbart domstolsväsende experten önskvärt att se över behovet av skyndsamhet för olika ärendetyper genom hela instanskedjan i ett sammanhang. Fler frågor än de som behandlas i betänkandet har uppmärk- sammats under arbetes gång. Eftersom de ligger utanför ut- redningsuppdraget tas de inte heller upp. Några av frågorna har dock påtalats från flera håll och kan därför nämnas i samman- hanget. En fråga gäller antalet nämndemän och deras medverkan i domstolsprocessen. Hovrättens prövning har efter reformen En modernare rättegång fått en mer tydlig inriktning på överprövning. En synpunkt som har framförts är att nämndemännens medverkan i hovrätten mot den bakgrunden kan ifrågasättas. Från några andra håll har också frågan om antalet nämndemän i underrätt tagits upp. Ytterligare en fråga som från flera håll förts fram till Målut- redningen är bristen på vägledande avgöranden beträffande land- frågor i migrationsmål. Frågan har tidigare tagits upp i Ut- värderingsutredningens betänkande Den nya migrationsprocessen (SOU 2009:56, s. 211 ff.). Domare vid Migrationsöverdomstolen har vid olika tillfällen framfört att landfrågor faller utanför be- greppet rättstillämpning och att avgöranden i sådana frågor inte är en uppgift för domstolen. Domare vid migrationsdomstolarna och andra intressenter, t.ex. , är av motsatt upp- fattning och anser att det är väsentligt att den högsta instansen ut- talar sig i landfrågor. Följden av dagens förhållningssätt är enligt dem att likartade fall i vissa fall bedöms olika av de tre migrations- domstolarna, den ene beviljas uppehållstillstånd medan den andre nekas. Detta är djupt otillfredsställande ur alla tänkbara aspekter och minskar förtroendet för domstolarna. De experter som har bi- trätt och som har tjänstgjort i migrationsdomstol anser mot den bakgrunden att fortsatt utredning av frågan bör prioriteras. Vår kartläggning visar hur komplext och fyllt av särlösningar domstolssystemet är. Det är svårt att helt frigöra sig från tanken att en sådan komplexitet bidrar till en tröghet i systemet som domstolarna trots mångåriga avarbetningsinsatser och andra åt- gärder inte har lyckats komma till rätta med. Utredningens för- hoppning är att i någon mån bidra till att avhjälpa problemen genom att tillhandahålla en verktygslåda med ett antal redskap i. Ett sätt att uppnå en snabbare handläggning av en viss typ av mål är att vidta särskilda åtgärder riktade mot den aktuella måltypen. Snabbare handläggning för en viss måltyp kan emellertid också åstadkommas genom mera allmänna reformer. Motsvarande gäller i fråga om förhöjd kompetens. har ett antal förslag till reformer som bl.a. syftar till ökad skyndsamhet eller förhöjd kompetens i domstols- förfarandet lämnats. Vidare har ett antal reformer som har samma syften genomförts (se också kapitel 15). Det är rimligt att förvänta sig att flera av dessa reformer – genom att rent allmänt åstadkomma en mer skyndsam handläggning eller högre kompetens i domstolsförfarandet – bör minska behovet av särskilda åtgärder. De bör dessutom skapa ett större utrymme för domstolarna att i enskilda fall hantera de mål som ställer särskilda krav på skyndsamhet eller kompetens. För att i än högre grad minska behovet av särskilda åtgärder och förbättra domstolarnas möjligheter att hantera enskilda mål som ställer särskilda krav på skyndsamhet eller kompetens, finns det anledning att överväga fler allmänna åtgärder och några andra typer av förändringar. Innan i de följande kapitlen över- väger användningen av särskilda åtgärder, behandlas därför i detta kapitel några mer generella åtgärder. Ett par åtgärder som syftar till att uppnå särskild skyndsamhet och som gäller endast för vissa måltyper skulle, enligt Mål- utredningens bedömning, mycket väl kunna gälla generellt, dvs. för alla typer av mål. I de följande avsnitten behandlar dessa åtgärder. Dessutom behandlas ett antal andra åtgärder som inte är specifika för enskilda måltyper men som kan användas för att uppnå ökad skyndsamhet eller förhöjd kompetens i domstols- förfarandet. Vidare övervägs några förändringar av tingsrättens sammansättning vid huvudförhandling i tvistemål. förändring skulle kunna bidra till att förkorta handläggningstiderna för tvistemålen och indirekt även för övriga måltyper som hanteras i allmän domstol. 18.1Prövningstillstånd i hovrätt och kammarrätt Bedömning: Ett generellt krav på prövningstillstånd bör införas för överklagande till hovrätt och till kammarrätt. Tillståndsgrunderna för allmän förvaltningsdomstol bör ändras så att de överensstämmer med vad som gäller för allmän domstol. Hovrätten och kammarrätten bör vid behandling av frågor om prövningstillstånd vara domför med tre lagfarna ledamöter. Ett prövningstillstånd bör få meddelas av en lagfaren domare, om frågan är enkel. Vid tillkomsten av respektive förvaltnings- processlagen fanns det i princip inte några begränsningar när det gällde möjligheten att få ett tingsrättsavgörande respektive ett läns- rättsavgörande prövat av andra instans. För att göra förfarandet i hovrätt och kammarrätt mer ändamålsenligt, har det införts krav på prövningstillstånd i hovrätt och kammarrätt för många typer av mål. Regler om prövningstillstånd i ledet mellan första och andra domstolsinstans leder typiskt sett till ett snabbare avgörande av målen. De ger också den andra domstolsinstansen bättre förut- sättningar för att snabbare och mer kraftfullt kunna fokusera på att ta hand om de mål som kräver en fullständig prövning. Av redogörelsen i avsnitt 9.4.1 följer att utvecklingen har gått mot att krav på prövningstillstånd ställts upp vid överklagande till andra instans för fler och fler typer av mål. uppställs ett sådant krav för alla tvistemål och domstolsärenden samt för vissa, mindre allvarliga, brottmål. Mer- parten av de måltyper som överklagas från förvaltningsrätt till kammarrätt omfattas av systemet med prövningstillstånd. Också vissa mål som överklagas från tingsrätt till specialdomstol omfattas av systemet med prövningstillstånd. Trots att prövningstillstånd i ledet mellan första och andra domstolsinstans således kan sägas vara en huvudregel, är det fortfarande många måltyper som inte omfattas av ett sådant krav. Av de mål som kom in till hovrätt respektive kammarrätt , var det enligt uppgift från respektive som inte omfattades av ett krav på prövningstillstånd. Det gäller bl.a. för stora målgrupper som flertalet brottmål och skattemålen. Dessa mål blir således föremål för en fullständig omprövning i andra instans, också i de fall när den instansen redan på ett tidigt stadium kan konstatera att klaganden inte har några utsikter till ändring. Det kan starkt ifrågasättas om detta är en ändamålsenlig ordning, bl.a. därför att den innebär nackdelar i form av längre handläggningstider både för de aktuella målen och indirekt också för andra mål. Detta medför också kostnader för rättsväsendet i stort och, i viss mån, ökade kostnader för parterna i de aktuella målen. Flertalet av de skäl som i tidigare lagstiftningsärenden anförts till stöd för att införa prövningstillstånd är allmänna och därmed tillämpliga också på de områden som inte omfattas av systemet med prövningstillstånd. Till dessa skäl hör att ett system med prövningstillstånd gör det möjligt att åstadkomma en mer flexibel och effektiv handläggning av de mål som överklagas till hovrätt eller till kammarrätt. Förutom att systemet leder till ett snabbare avgörande i de fall prövningstillstånd inte meddelas, ger det hovrätten och kammarrätten förutsättningar att snabbare och mer koncentrerat handlägga de mål som kräver en fullständig prövning. Systemet innebär vidare att rättsskipningen tydligare får sin tyngdpunkt i första instans och att fokus sätts på hovrättens och kammarrättens kontrollerande funktion (jfr prop. 2007/08:139 s. 23). uppdrag, att säkerställa att de mål som kräver särskild skyndsamhet eller särskild kompetens i domstols- förfarandet får tillgång till detta, är i stor utsträckning en fråga om att se till att resurserna inom domstolsväsendet används där de bäst behövs. Ett system med ett generellt krav på prövningstillstånd vid överklagande till hovrätt och till kammarrätt skulle skapa bättre förutsättningar för att tillmötesgå behovet av olika typer av särskilda åtgärder i andra instans för de mål som kräver en fullständig prövning. Frågan om ett generellt krav på prövningstillstånd i andra instans i de allmänna domstolarna är inte ny. Hovrättsprocess- utredningen föreslog i sitt betänkande Ett reformerat hovrättsförfarande (SOU 1995:124) att ett system med generellt krav på prövningstillstånd skulle införas i ledet mellan tingsrätt och hovrätt. Kravet skulle alltså gälla samtliga typer av mål och ärenden och samtliga avgöranden i dessa. före- slog vissa förändringar när det gällde förutsättningarna för prövningstillstånd. Därutöver föreslogs att prövningstillstånd under vissa förutsättningar kunde begränsas till att gälla en viss del av ett överklagat avgörande. Enligt förslaget skulle det räcka att en av tre domare som deltog i omröstningen röstade för prövnings- tillstånd för att sådant tillstånd skulle meddelas. I nu angivna delar lades utredningsförslaget till grund för förslag i propositionen Prövningstillstånd i hovrätten (prop. 1996/97:131).