sou · GYB340 · 2010-05-28 00:00:00 — bortovaro från territoriet, och oavsett medlemsstatens inställning, kan en tredjelandsmedborgare enligt direktivet inte längre behålla sin ställning som varaktigt bosatt. Sanktionsdirektivet21 om minimistandarder för sanktioner och åtgärder mot arbetsgivare för tredjelandsmedborgare som vistas olagligt inom EU, antogs . Syftet med direktivet är att motverka olaglig invandring till EU. Arbetsgivare som anställer tredjelandsmedborgare som saknar rätt att vistas inom EU ska kunna åläggas sanktioner av såväl administrativ som straffrättslig art. Direktivet ska vara genomfört i nationell lagstiftning . En utredning har tillsatts för att ta fram förslag till hur direktivet ska genomföras i svensk rätt.22 9.6Kommissionens grönbok – Den europeiska arbetskraften inom vården presenterade en grönbok om Den europeiska arbetskraften inom vården.23 syftar till att beskriva gemensamma personalmässiga utmaningar inom hälso- och sjukvårdsområdet som EU:s medlemsstater, enligt kom- missionens bedömning, står inför, med målsättningen att främja en långsiktig tillgång till arbetskraft inom denna sektor. Bland utmaningarna nämns en åldrande befolkning, den nya tek- nikens möjligheter och de krav på utbildning av vårdpersonal som dessa ställer, nya hälsohot, som t.ex. smittsamma sjukdomar, samt ständigt ökade utgifter för hälso- och sjukvård. Kommissionen konstaterar att en effektiv arbetskraft av högsta kvalité är en förut- sättning för att möta dessa utmaningar. konstaterar att EU måste bygga ett system som inte riskerar att påverka hälsosystem utanför EU negativt, exempelvis genom att leda till kompetensflykt. Som en åtgärd i denna riktning har EU förbundit sig att utarbeta en uppförandekod för 21Rådets direktiv /52/EG. 22Utredningen om genomförande av EG-direktiv om sanktioner mot arbetsgivare (2009:12, Direktiv (2009:49) är särskild utredare. Utredningen beräknas avsluta sitt arbete , 2010. 23EU-kommissionen (2008). Cirkulär migration och utveckling – hanteringen på EU-nivå gränsöverskridande rekrytering av sjukvårdspersonal från icke EU- länder.24 är av begränsad relevans för givet det råd- ande svenska regelverket kring arbetskraft inom vårdsektorn. EU:s nu gällande femårsprogram för migration och asylpolitik, det s.k. Stockholmsprogrammet25, antogs av . Ett separat avsnitt behandlar migration och utveck- ling. Skrivningarna i detta avsnitt ger i uppdrag att inkomma med förslag på hur överföringen av remit- teringar kan göras säkrare och billigare, samt hur utvecklings- effekterna kan öka. Kommissionen ska även undersöka möjligheten att skapa en EU-portal för information om överföringskostnader för remitteringar. Kommissionen har därtill fått i uppdrag att inkomma med förslag på hur diasporaorganisationer kan involveras i EU:s utvecklingssamarbete samt hur medlemsstaterna kan stödja diasporagruppers utvecklingsinitiativ i ursprungsländerna. Kommissionen uppmanas vidare identifiera former för att vid- areutveckla begreppet cirkulär migration och lämna förslag på hur välordnad cirkulär migration kan underlättas, samt att närm- are studera sambandet mellan klimatförändringar, migration och utveckling. Stockholmsprogrammet innehåller också skrivningar som behandlar vikten av att bevilja lika rättigheter för arbetstagare samt att bättre matcha utbud och efterfrågan, liksom att förbättra erkän- nandet av utbildning och examina i syfte att motverka brain waste Båda dessa aspekter har en tydlig koppling till cirkulär migration och utveckling. För att underlätta bättre matchning mellan utbud och efterfrågan på arbetskraft, bör en samstämmig invandringspolitik samt bättre integra- tionsbedömningar av de färdigheter som krävs på de europeiska arbetsmarknaderna genomföras. Dessa system måste ta vederbörlig hänsyn till medlemsstaternas befogenheter, särskilt när det gäller styr- ningen av deras arbetsmarknader, och principen om unionsföreträde.26 24EU-kommissionen (2008). 25Europeiska Rådet (2010). 26Europeiska Rådet (2010). Cirkulär migration och utveckling – hanteringen på EU-nivå För att möta denna ambition har kommissionen uppdragits att arbeta för en förbättrad process vid validering av yrkeskvali- fikationer och kompetens hos personer från tredjeländer, samt vid matchning mellan utbud och efterfrågan på arbetskraft i unionen och denna grupp. Vidare har kommissionen fått i uppgift att utveckla förmågan att analysera arbetsmarknadens behov och att öka tillgängligheten till information om europeisk sysselsättning och rekrytering on-line, utbildning, informationsspridning och kompetens- matchning i ursprungsländer. 10 Migration i ett globalt perspektiv I takt med att globaliseringen ökar inom alla områden påverkas även den globala migrationen. Migrationen utgör en allt viktigare del av globaliseringen. har antalet internationella migranter ökat med , från 155 miljoner migranter till 2008.1 Informa- tionssamhällets utbredning, bättre infrastruktur, snabbare och bil- ligare kommunikationer och de transnationella band som detta skapar, är viktiga faktorer bakom denna utveckling. De internation- ella migranterna utgör av världens befolk- ning.2 För att beskriva den samlade styrkan och det inflytande som världens internationella migranter skulle kunna ha, påpekas i många sammanhang att om alla internationella migranter tillsammans utgjorde en stat, skulle denna vara världens femte största.3 Trots att det absoluta antalet migranter globalt har ökat under är migrationsströmmarna procentuellt sett inte större i förhållande till den totala befolkningen i världen . Den överväldigande majoriteten av världens migranter flyttar inom sitt eget land. Totalt uppskattas inte mindre än 740 miljoner människor vara interna migranter.4 En fjärdedel så många, knappt 200 miljoner, har korsat en internationell landgräns. Den internationella migrationen är dock inte jämt fördelad vare sig över jordklotet eller mellan länder med olika utvecklingsnivå. Majoriteten av de internationella migranterna flyttar antingen från ett utvecklingsland till ett annat eller mellan två utvecklade länder. 1IOM (2008). 2IOM (2008). 3IOM (2008). 4All migrationsstatistik kompliceras av nödvändiga administrativa avgränsningar, så som t.ex. hur stora de territoriella administrativa ytorna är och när en flyttning registreras. Migration i ett globalt perspektiv flyttade tre fjärdedelar av alla internationella migranter till ett land som, enligt HDI, hade högre nivå av mänsk- lig utveckling än det egna landet. Människor i de mest fattiga länd- erna – liksom i de fattigaste delarna inom länder – är minst migra- tionsbenägna. Förklaringen härtill ligger dels i brist på resurser hos de potentiella migranterna, dels på restriktioner från omvärldens sida. I de mest utvecklade länderna har antalet internationella migran- ter ökat med , medan antalet varit oförändrat i de minst utvecklade länderna.5 En betydande del av de internationella migranterna flyttar för att arbeta i ett annat land. uppgår, enligt uppskattningar, det totala antalet migrantarbetare i världen till 86 miljoner män- niskor vilket motsvarar av världens samlade arbetskraft. Av dessa återfinns en tredjedel i , något fler i och , en knapp tiondel i och vardera i , och Karibien.6 Lågutbildade utgör fortsatt huvuddelen av världens migrantar- betare, även om antalet högkvalificerade migranter ökar, inte minst till länder inom . Bland migrerade två pro- cent av befolkningen , varav de flesta flyttade från Stor- , och . har det skett en ökning av antalet tillfälliga arbetskraftsmigranter inom ramen för säsongarbetsprogram och liknande. Det rör sig dock fortfarande om en relativt sett liten grupp, med undantag för Gulfstater som Förena och , där gästarbetarsystem utgör stommen i ländernas arbetskraftsförsörjning. I svarar exempelvis utländska gäst- arbetare, från , , och andra länder, för av landets arbetskraft. Enligt UNDP uppgår antalet personer som arbetar utanför sina hemländer utan vederbörligt arbetstillstånd i det nya landet till uppskattningsvis 50 miljoner.7 6IOM (2010). 7UNDP(2009). Migration i ett globalt perspektiv Andelen kvinnor bland världens migranter har ökat kontinuerligt och utgör hälften av världens migranter. Totalt fanns 95 miljoner kvinnliga migranter 2005.8 Andelen kvin- nor som del av den migrerande arbetskraften har också ökat. I detta avseende råder emellertid alltjämt stora skillnader mellan olika ursprungsländer. Av det totala antalet internationella migranter utgörs , eller 14 miljoner människor, av människor på flykt.9 Detta motsvarar en minskning jämfört med perioden –1995 när denna grupp svarade för av den internationella migr- ationen, eller 18,5 miljoner människor. Det största antalet män- niskor som befinner sig på flykt, flyttar från ett fattigt land till ett annat, ofta till grannländer eller andra länder i regionen. Flykten är en tillfällig lösning, och man stannar i grannlandet i väntan på att återvända. Rörligheten påverkas också av att många av de flyende saknar resurser för att ta sig längre bort. Ytterligare 26 miljoner människor är s.k. internflyktingar.10 Historiska förklaringar ligger bakom migrationsströmmarnas riktning ligger historiska förklaringar och kopplingar bakom den riktning som de globala migrationsflödena tar. Koloniala band utgör en viktig faktor och efterkrigstidens omfattande arbetskrafts- migration, som i sin tur genererat fortsatta flöden, förklarar varför 8IOM (2008). 9Med människor på flykt avses individer eller grupper av individer som flyr undan mänskligt lidande och umbäranden men som inte klassificerats som flyktingar eller skyddsbehövande i övrigt. En flykting är en person som på grund av välgrundad fruktan för förföljelse på grund av ras, religion, nationalitet, etnisk tillhörighet eller politisk uppfattning, befinner sig utanför sitt hemland och inte kan eller på grund av rädsla inte vill begagna sig av det landets beskydd (Artikel 1, Genèvekonvention angående flyktingars rättsliga ställning). 10Med internflyktingar avses, enligt FN:s definition, individer eller grupper av individer som har tvingats eller ålagts att fly eller lämna sina hem eller sina stadigvarande bostäder, i synnerhet till följd av eller för att undkomma effekterna av väpnade konflikter, situationer med allmänt våld, brott mot mänskliga rättigheter, naturkatastrofer eller katastrofer orsak- ade av människor, och som inte har passerat en internationellt erkänd nationsgräns. Se vidare /ocha_ol/pub/idp_gp/idp.html Migration i ett globalt perspektiv vissa migrantgrupper är stora i vissa länder. års strömmar av högutbildad arbetskraft och studenter från bl.a. och speglar dessa länders växande ekonomiska inflytande och de nya handelsströmmar som detta resulterat i. En betydande migration kan också noteras mellan de forna där inte minst många etniska ryssar, men också andra grupper som tvångs- förflyttades under Sovjettiden, nu söker sig tillbaka till sina ursprungs- länder. Denna region karaktäriseras därtill av en växande arbetskrafts- migration.11 10.2Globala konventioner av betydelse för internationell migration Trots omfattande och växande global migration saknas ett multi- lateralt bindande ramverk inom vilket internationell migration hanteras. om flyktingars rättsliga ställning utgör ett undantag. Visserligen binds många stater av internationella konventioner, så som tortyrkonventionen, barnkon- ventionen m.fl. som till del har betydelse för migrationsfrågorna, liksom av EU-rätt och bilaterala och regionala överenskommelser, men hanteringen av migrationsfrågorna är i hög grad fortfarande en nationell angelägenhet.12 Det finns en bred internationell samsyn kring de gemen- samma vinningar som ligger i minskade hinder och lägre trösklar när det gäller rörlighet av kapital, varor och tjänster. Genom WTO och dess underliggande avtal finns också ett internationellt ramverk på plats för att hantera och bevaka staters olika åtaganden. När det gäller människors rörlighet blir emellertid frågeställningarna mer komplexa. Migrations- och asylområdet är politiskt känsligt och svårhanterat. De kompromisser som är en förutsättning för gemen- samma regelverk är följaktligen svåra att nå. 11Malmberg och (2009). 12Internationella konventioner som har betydelse för migrationsfrågor inkluderar bl.a. Euro- peiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (1950); Den europeiska sociala stadgan (1961 rev. 1996); Konventionen om avskaffande av alla former av rasdiskriminering (1965); Konventionen om ekonomiska, soci- ala och kulturella rättigheter (1966); Konventionen om medborgerliga och politiska rättig- heter (1966); Konventionen om avskaffande av all slags diskriminering av kvinnor (1979), Konventionen mot tortyr och annan grym, omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning (1984) och Konventionen om barnets rättigheter (1989) och dess tilläggsproto- koll (2000). Migration i ett globalt perspektiv Migrationsfrågornas många beröringspunkter med globala utman- ingar så som säkerhet, hälsa, klimatförändringar, social-, politisk- och ekonomisk stabilitet, internationell handel, sysselsättningsfrågor etc., har dock lett till ett växande intresse för att stärka det inter- nationella samarbetet kring dessa frågor. Den internationella rätten, rådande konventioner och rättslig praxis lägger grunden för de rättigheter och skyldigheter som omger världens migranter. De mänskliga rättigheterna inbegriper individens rätt att lämna och att återvända till sitt hemland. Därut- över garanterar de även migranters grundläggande rättigheter samt skydd mot övergrepp. Någon rätt att migrera eller skyldighet att tillåta invandring regleras dock inte internationellt. Bland de internationella instrument som har koppling till migr- rättigheter återfinns framför allt Genèvekonventionen13, tor- tyrkonventionen14, migrantarbetarkonventionen15 samt ytterligare två ILO-konventioner16 och därutöver de två protokollen till FN:s konvention mot gränsöverskridande organiserad brottslighet som reglerar människohandel17 och människosmuggling18.19 om flyktingars rättsliga status , med tilläggsprotokoll, syftar till att ge skydd för dem som känner en välgrundad fruktan för att utsättas för förföljelse i sitt hemland på grund av ras, nation- alitet, tillhörighet till en viss samhällsgrupp eller på grund av sin religiösa eller politiska uppfattning. Många länder, däribland , ger även skydd till personer som inte omfattas av konventionen, s.k. skyddsbe- hövande i övrigt.20 Rätten att söka asyl finns även uttryckt i artikel Genèvekonvention om flyktingars rättsliga ställning (Flyktingkonventionen) och dess tilläggsprotokoll. konvention mot tortyr och annan grym, omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning (Tortyrkonventionen). 15FN:s internationella konvention om skydd för migrantarbetares och deras familjers rättig- heter (Migrantarbetarkonventionen). 16ILO:s Konvention nr 97 – Migration för sysselsättning; Konvention nr 143 – Om migr- antarbetare. Andra med betydelse för migrantarbetares rättigheter är Konvention nr 29 – Förbud mot tvångs- och straffarbete; Konvention nr 105 – Avskaffande av tvångsarbete; Konvention nr 100 – Lika lön för lika arbete oavsett kön samt Konvention nr 111 – Diskriminering i fråga om anställning och yrkesutövning. 17Tilläggsprotokollet om förebyggande, bekämpande och bestraffande av handel med män- niskor, särskilt kvinnor och barn (2003). 18Tilläggsprotokoll mot människosmuggling land-, luft- och sjövägen (2004). 19Martin (2005). 20UtlL (2005:716). Migration i ett globalt perspektiv 14 i FN:s allmänna förklaring om de mänskliga rättigheterna och i EU-stadgan om mänskliga rättigheter. för flyktingar (UNHCR) inrättades 1950 och har ett grundläggande mandat att utifrån om flyktingars rättsliga ställning och tilläggsprotokoll verka för skydd åt personer som på grund av fruktan för förföljelse flytt från sitt hemland. Totalt 145 stater har ratificerat Flyktingkonventionen.21 Personer som löper risk att utsättas för tortyr får inte utvisas, avvisas eller utlämnas. Detta fastslås i artikel 3 i FN:s konvention mot tortyr och annan grym, omänsklig eller förnedrande behand- ling eller bestraffning. Artikel 3 i stadgar ett förbud mot tortyr, omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning. Genom beslut och praxis i inne- fattar artikel 3 även ett förbud mot utvisning, avvisning eller utläm- ning om en person riskerar att utsättas för tortyr. Om en person löper risk att dömas till döden genom dödsstraff får denne inte avvisas från Sverige.22 Den internationella konventionen om skydd för migrerande arbetares och deras familjers rättigheter, den s.k. migrantarbetar- konventionen, trädde i kraft . Konventionen är, med sina 92 artiklar, den längsta av FN:s konventioner på MR-området. Initiativet till konventionen togs av ett antal stater som menade att de rättigheter som tillkommer migrerande arbetare och deras fam- iljemedlemmar inte givits tillräckligt skydd i andra internationella MR-instrument. En bärande tanke var också att denna grupp är sär- skilt sårbar och att dess intressen därför måste beaktas särskilt. Ett syfte som framfördes med konventionen var därtill att mot- verka illegal migration. Utgångspunkten för detta resonemanget är att om alla migrerande arbetstagare, oavsett status, tillförsäkras grund- läggande mänskliga rättigheter, kommer det att bli mindre attraktivt Migration i ett globalt perspektiv att anställa dem som illegal arbetskraft vilket leder till att incita- menten för illegal migration minskar. Migrantarbetarkonventionen är resultatet av många års diskus- sioner. Frågan om en specifik migrantarbetarkonvention togs upp i FN:s ekonomiska och sociala kommitté (ECOSOC) 1972. antog en reso- lution som uppmanar stater att inte diskriminera utländsk arbetskraft och att förbättra mottagandet av migrerande arbetare. När konven- tionen antogs av generalförsamlingen fanns det på många håll för- väntningar om att den skulle träda i kraft relativt snabbt. Ratifika- tionsprocessen har dock varit mycket långsam och konventionen trädde i kraft först när det nödvändiga antalet stater (20) hade ratificerat den. har 36 länder ratificerat konven- tionen. Ytterligare ett 15-tal stater har undertecknat men ej rati- ficerat konventionen. De stater som har ratificerat konventionen utgörs i huvudsak av ursprungsländer med en lång migrations- tradition, t.ex. , och Filippinerna.23 Dessa länder uppfattar konventionen som ett instrument att skydda de egna medborgarna i utlandet. Bland majoriteten av destinationsländerna finns en utbredd skepsis mot konventionen och många stater gjorde redan under förhandlingsarbetet i FN klart att de förmodligen inte skulle kom- ma att ratificera. Det huvudsakliga argument som förts fram är att migrantarbetarkonventionen i sak inte tillför något ytterligare skydd för migrantarbetare och deras familjer som inte redan beaktas i andra internationella MR-instrument. Vidare har många stater uttryckt sin skepsis mot att konventionen också omfattar irreguljära migranter utan att tydligt ta ställning mot förekomsten av illegal migration. delar denna uppfattning och har, mot den bakgrunden, valt att inte ratificera migrantarbetarkonventionen. 23 Följande länder har ratificerat konventionen: , , , , , , , , , , , El Salva- dor, , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , och . Migration i ett globalt perspektiv Andra regelverk med betydelse för migranters rättigheter Inom ramen för det s.k. om tjänstehandel (General on Trade in Services) som är en del av världshandelsorga- nisationens (WTO) internationella handelsregim, behandlas bl.a. frågan om tillfällig personrörlighet för tillhandahållande av tjänster, det s.k. GATS Mode 4. GATS är inget avtal om migration men det utgår ifrån att tillhandahållande av tjänster i ett annat land förutsätter mänsklig rörlighet över nationsgränser. Utvecklingsländerna är pådrivande inom GATS-förhandlingarna för mer liberala regelverk kring personrörlighet för ökat marknads- tillträde. Avsaknad av ömsesidighet i detta avseende, i kombination med migrationsfrågans generella känslighet, har dock lett till att förhandlingarna rört sig mycket långsamt.24 Ett hundratal stater har gjort åtaganden inom GATS som medger en viss rörlighet av arbetskraft i syfte att underlätta den internationella tjänstehandeln.25 I avsaknad av ett internationellt regelverk för internationell migra- tion finns ett behov av att finna alternativa lösningar för att för- bättra styrningen. Detta kan ske t.ex. genom bättre samstämmighet och förstärkt kapacitet på nationell nivå, mer samråd och samarbete mellan stater på regional nivå och effektivare dialog och samarbete mellan regeringar och mellan internationella organisationer på glo- bal nivå. FN:s förre generalsekreterare pekade på migrationsfrågans ökande betydelse och konstaterade att medan olika aspekter av migration behandlades i olika delar av FN-familjen (t.ex. () Inter- nationella arbetarorganisationen (), etc.) fanns ingen samman- hållande organisatorisk hemvist för migrationsfrågan inom FN. En rapport togs fram med ett antal alternativa modeller för hur migra- tionsfrågan skulle kunna ges ett forum för vidare behandling på global nivå. 24UNDP(2009). 25Rentzhog (2010). Se vidare kapitel 7. Migration i ett globalt perspektiv Globala kommissionen om internationell migration Som ett direkt svar på generalsekreterarens initiativ bildade och 2003, senare utökat med , och , den globala kommissionen för internationell migration (GCIM). Syftet var att bidra till utarbetandet av ett ramverk för ett samstämmigt och globalt svar på frågan om internationell migra- tion. I den globala kommissionens slutrapport, som presenterades 2005, föreslås sex principer för åtgärder som kan ses som en ram för stater och andra aktörer att använda för att dra nytta av de möj- ligheter internationell migration kan ge. Principerna var att sträva efter att (1) människor kan migrera av egen fri vilja, dvs. att möjlig- heten finns att förverkliga sin potential i sitt ursprungsland; (2) öka den positiva effekten av migration på ekonomi och utveckling; (3) motverka irreguljär migration; (4) stärka den sociala sammanhåll- ningen genom integrationsinsatser; (5) skydda migranters rättig- heter samt (6) förbättra styrningen av internationell migration genom samstämmighet, kapacitetsuppbyggnad och samarbete. Dessa principer stöds av de 33 specifika rekommendationer som kom- missionen lade fram. En av kommissionens rekommendationer var att stater och inter- nationella organisationer bör utforma politik och program som maxi- merar utvecklingseffekten av återvändande och cirkulär migration och att destinationsländerna kan främja cirkulär migration genom att skapa hjälpmedel och kanaler som gör att migranter relativt lätt kan resa mellan sitt ursprungs- och destinationsland. I den globala kommissionens slutrapport föreslogs även bildan- det av en internationell plattform för att diskutera migrationens möjligheter och negativa effekter. Högnivådialog om migration och utveckling i FN:s general- församling En högnivådialog om migration och utveckling hölls i FN:s general- församling i . Detta var det första tillfället då migrations- och utvecklingsfrågorna diskuterades på ett över- gripande sätt i ett globalt forum. Ett brett spektrum av frågor diskuterades; däribland grundorsakerna till migration, vikten av att öka utvecklingseffekterna av remitteringar och behovet av att skydda migranters rättigheter. Migration i ett globalt perspektiv nödvändigheten av en fortsatt och utökad diskussion vad gäller internationell migration och utveckling samt betonade behovet av att fortsätta den internationella dialogen på detta område. Det gavs även ett brett stöd till att inrätta ett globalt forum för migration och utveckling. Globalt forum för migration och utveckling erbjöd sig att hålla ett första möte om migration och utveckling i det som kommit att kallas det Globala forumet för migration och utveckling (GFMD).