sou · GXB339 · 2010-01-01 00:00:00 — 12.1Generellt om offentligt åtagande Den privata marknaden kan inte uppfylla alla behov som är viktiga för samhället. Vissa funktioner måste därför garanteras genom offentliga åtaganden. De generella motiven för offentliga åtaganden har oftast sina ursprung i ekonomiska teorier om statens roll i samhällsekonomin. De ekonomiska motiven för offentliga åtagan- den bygger till stor del på utgångspunkten att det finns ett antal marknadsmisslyckanden, vilket innebär att en fri marknad inte uppnår en samhällsekonomiskt optimal resursanvändning, vilket måste korrigeras genom insatser av det offentliga. Förekomsten av marknadsmisslyckanden som kollektiva nyttig- heter, externa effekter, informations- eller autonomibrister eller andra brister i den aktuella marknadens sätt att fungera antyder att verksamheten bör ingå i det offentliga åtagandet. Resonemang om motiv för offentliga åtaganden förs bland annat i slutbetänkande Styra och ställa – förslag till en effektivare statsförvaltning (SOU 2008:118). Ett offentligt åtagande innebär en form av offentligt ingripande i samhället. Det kan exempelvis handla om produktion i offentlig regi, regelstyrning, ekonomiska styrmedel som skatter och bidrag eller informationsinsatser. Med det offentliga avses stat och kommun. I begreppet kom- mun ingår även landsting. Ett offentligt åtagande betyder inte att det offentliga även måste vara utförare. Åtagandet kan omfatta verksamhet som produceras av såväl stat eller kommun som andra. Avgörande är ofta inte vem som utför verksamheten utan om det är den offentliga eller privata sektorn som styr eller finansierar den. Det innebär att en del offentliga åtaganden kan upphandlas eller att marknadens aktörer på andra sätt kan kontrakteras att tillhandahålla verksamhet i önskvärd omfattning och utförande. Det offentliga åtagandet är därmed inte knutet till vissa verksamhetsformer och det behöver inte heller betyda att det offentliga tar på sig ett finansieringsansvar för insatserna. EU och offentligt åtagande Tjänster i allmänhetens intresse har varit en central fråga inom Europeiska unionen . Det handlar om de offentliga myndigheternas roll i en marknadsekonomi. Tankegångarna inom den Europeiska unionen framgår bland annat av följande rättsakter: av om tjänster i allmänhetens intresse [KOM(2003) 270 slutlig - Europeiska unionens officiella tidning 76 av den 25.3.2004]. Meddelande från kommissionen till , rådet, Europeiska ekonomiska och sociala kommittén och av , om tjänster av allmänt intresse [KOM(2004) 374 slutlig - Ännu inte offentliggjort i Europeiska unionens officiella tidning] För den lokala och regionala kollektivtrafiken ansvarar kom- muner och landsting. Länstrafikansvariga är och kom- munerna i länet gemensamt med undantag för där är länstrafikansvarigt och där kommunen är länstrafikansvarig. och kommunerna i övriga län kan komma överens om att antingen eller kommunerna ska vara länstrafikansvariga. I läns landsting är , genom en sådan överenskommelse, ansvarig för kollektivtrafiken. De länstrafikansvarigas uppgifter handhas av en trafikhuvud- man. Ett landsting eller en kommun som ensamt är länstrafik- ansvarig ska också vara trafikhuvudman. De länstrafikansvariga ansvarar enligt lagen (1997:734) om ansvar för viss kollektivtrafik för den lokala och regionala linje- trafiken för persontransporter. För att främja en tillfredsställande trafikförsörjning ska det i varje län finnas länstrafikansvariga som ansvarar för den lokala och regionala linjetrafiken för person- transporter1. Någon närmare precisering av de länstrafikansvarigas ansvar finns inte uttalat i lagen. Det offentliga åtagandet för lokal och regional kollektivtrafik preciseras således av kommuner och landsting. Variationer kan därför förekomma mellan olika län när det gäller nivån på det offentliga åtagandet. Det anges dock i lagen att trafikhuvudmannen ska verka för att den lokala och regionala linjetrafiken ska vara tillgänglig för funk- tionshindrade. Vidare anges att trafikhuvudmannen ska ägna upp- märksamhet åt taxifrågorna i länet och verka för en tillfreds- ställande taxiförsörjning. När det gäller färdtjänst, riksfärdtjänst, skolskjuts och sjukresor ingår inte dessa uppgifter i de länstrafikansvarigas ansvar. Kommu- ner har ansvar för att anordna färdtjänst och riksfärdtjänst samt skolskjuts. Kommunerna kan dock frivilligt överlåta sina uppgifter inom färdtjänst och riksfärdtjänst till trafikhuvudmannen. Av skollagen (1985:1100) framgår att hemkommunen är skyldig att sörja för att det för eleverna i anordnas kostnadsfri skolskjuts, om sådan behövs med hänsyn till färdvägens längd, 11 § lagen om ansvar för viss kollektiv persontrafik. trafikförhållandena, funktionshinder hos en elev eller någon annan särskild omständighet. är enligt lagen (1991:419) om resekostnadsersätt- ning vid sjukresor skyldigt att lämna ersättning för sjukresor. Det finns dock inte något uttalat ansvar för anordnande av sjukresor. Staten, genom Rikstrafiken, svarar för det offentliga åtagandet på nationell nivå. Rikstrafiken svarar för statens upphandling av transportpolitiskt motiverad interregional kollektivtrafik som inte upprätthålls av trafikhuvudmännen och där det saknas förutsätt- ningar för kommersiell drift. Rikstrafikens ansvar regleras i förord- ning (2007:1026) med instruktion för Rikstrafiken. I mitt direktiv används begreppet kollektivtrafikansvariga. Min tolkning är att kollektivtrafikansvariga på regional och lokal nivå kan vara någonting annat än vad som i den nuvarande lagen benämns länstrafikansvariga. Ansvaret kan omfatta fler områden än vad som gäller för dagens länstrafikansvariga. Färdtjänst, riksfärd- tjänst, skolskjuts och sjukresor är enligt min mening en del av det samlade kollektivtrafikansvaret (se kapitel 11). 12.3Motiv för fortsatt offentligt åtagande inom kollektivtrafiken Min bedömning är att marknaden inte kan garantera kollektivtrafik i tillräcklig omfattning för att tillgodose de samhälleliga behoven. Det är därför motiverat med ett offentligt åtagande för att till- försäkra kollektivtrafik. Ett offentligt åtagande är också nödvändigt för att kunna forma ett sammanhållet kollektivtrafiksystem. Vidare motiveras ett offentligt åtagande inom kollektivtrafiken av fördel- ningspolitiska skäl, exempelvis att alla oavsett inkomst, ålder eller funktionshinder ska kunna ta sig till arbete, utbildning, vård eller service. Slutligen vill jag lyfta fram kollektivtrafikens betydelse för andra samhällsområden. Exempelvis kan kollektivt resande bidra till att minska trafikens miljöpåverkan, framkomligheten i städerna kan förbättras och arbetskraftsförsörjningen påverkas. Den fråga jag ska ta ställning till är i första hand hur det offentliga åtagandet kan definieras och avgränsas på ett lämpligt sätt. 12.4Förslag på definition och avgränsning av det offentliga åtagandet En lokal kollektivtrafikansvarig myndighet ansvarar för att tillförsäkra kollektivtrafik som har anknytning till länet och berörda kommuninvånare. De transportpolitiska målen ska vara en utgångspunkt för den lokala och regionala nivåns arbete med kollektivtrafik. Precisering av det offentliga åtagandet, det vill säga nivån på trafikförsörjningen i länet ska göras av lokal kollektivtrafik- ansvarig myndighet. Kollektivtrafik till och från flygplatser ska inte vara ett obligatoriskt åtagande. Om den kolllektivtrafikansvariga myndigheten vill subven- tionera vissa resenärsgrupper ska det göras genom individ- riktade subventioner. Den lokala kollektivtrafikansvariga myndigheten ska svara för viss interregional trafik. De ekonomiska medel staten, via Rikstrafiken, lämnat till interregional trafik ska införlivas i det kommunalekonomiska utjämningssystemet alternativt fördelas genom specialdestinerade statsbidrag. Min bedömning: Ansvaret för lokala kollektivtrafikansvariga myndigheter omfattar invånarna i länet men åtagandet kan sträcka sig över länsgränser. I mitt direktiv anges att ansvaret för att sörja för lokal och regional kollektivtrafik även fortsättningsvis ska ligga på lokal och regional nivå. Detta är därför en utgångspunkt för mig i mina överväganden och förslag. 12.4.1Kollektivtrafik som har anknytning till länet och kommuninvånarna Inom varje län ska det finnas en kollektivtrafikansvarig myndighet. Myndighetens ansvar för kollektivtrafik ska omfatta kommun- invånarna i länet. Det gäller även för kollektivtrafik utanför den kollektivtrafikansvarige myndighetens område. Myndigheten kan därmed se till att trafik kommer till stånd över den egna admi- nistrativa gränsen om trafiken riktar sig till de egna invånarna. Motivet för ett åtagande utanför länet kan vara att tillförsäkra möjligheter till långväga arbetspendling samt resor till och från universitet, högskolor eller kvalificerade yrkesutbildningar. Mot bakgrund av kommunallagens (1991:900) bestämmelser är det dock viktigt att myndighetens ersättning för att tillförsäkra viss trafik över länsgränserna kan motiveras utifrån att denna kollektivtrafik ökar de berörda invånarnas välfärd. I 2 kap. 1 § kommunallagen (1991:900) anges att kommuner och landsting själva får ha hand om sådana angelägenheter av allmänt intresse som har anknytning till kommunens eller område eller deras medlemmar och som inte ska handhas enbart av staten, en annan kommun, ett annat landsting eller någon annan. Denna reglering brukar benäm- nas kommunernas allmänna eller generella kompetens. I likhet med ersättning till kollektivtrafikföretag inom länet ska myndigheten endast kunna lämna ersättning och bevilja eventuella ensamrätter för kollektivtrafik över länsgränsen om inget kollektiv- trafikföretag är intresserat av att driva trafiken på kommersiella villkor. Samhällsnyttan med trafik över en länsgräns ska, på samma sätt som inom länet, vara tydligt motiverad i förhållande till de egna invånarna och i förhållande till den skada som kan drabba kommer- siella företag. Enligt min bedömning innebär mitt förslag i kapitel 9 om ett öppnare marknadstillträde kombinerat med att myndigheternas ansvar kan sträcka sig över länsgräns att de administrativa länsgrän- serna därmed inte blir ett hinder. En följd av förslagen blir att dagens förfarande som innebär att regeringen prövar trafikeringsrätter för tågtrafik utanför det egna länet upphör. Vidare upphör den prövning som Transportstyrelsen gör avseende tillstånd till linjetrafik som berör flera län. 12.4.2De transportpolitiska målen ska vara en utgångspunkt för lokal och regional kollektivtrafik Som utgångspunkt för arbetet med att uppnå de transportpolitiska målen har beslutat om fem vägledande principer. Jag har i kapitel 7 redogjort för dessa transportpolitiska principer. Eftersom det ingår i mitt uppdrag att ta ställning till om det bör finnas en tydligare koppling mellan de transportpolitiska målen och de kollektivtrafikansvarigas ansvar börjar jag här med att redovisa målen. Det övergripande målet för transportpolitiken är att säkerställa en samhällsekonomiskt effektiv och långsiktigt hållbar transport- försörjning för medborgarna och näringslivet i hela landet. Detta mål preciseras genom sex stycken delmål: 1.Transportsystemet ska utformas så att medborgarna och näringslivets grundläggande transportbehov kan tillgodoses. 2.Transportsystemets utformning och funktion ska medge en hög transportkvalitet för medborgarna och näringslivet. 3.Det långsiktiga målet för trafiksäkerheten ska vara att ingen dödas eller skadas allvarligt till följd av trafikolyckor. Transport- systemets utformning och funktion ska anpassas till de krav som följer av detta. 4.Transportsystemets utformning och funktion ska bidra till att miljökvalitetsmålen uppnås. 5.Transportsystemets utformning och funktion ska bidra till att uppnå målet för den regionala utvecklingspolitiken samt mot- verka nackdelar av långa transportavstånd. 6.Målet ska vara ett jämställt transportsystem som svarar mot både kvinnors och mäns transportbehov. Kvinnor och män ska ges samma möjligheter att påverka transportsystemets tillkomst, utformning och förvaltning och deras värderingar ska tillmätas samma vikt. De transportpolitiska målen fastställs av . Det är politiska mål som ska vara vägledande i regeringens utformning av politiken och styrningen av myndigheterna. Regeringen återkommer till riks- dagen med redovisning av resultat och effekter i relation till de Målen kan ändras beroende på ändrade politiska prioriteringar eller ändrad politisk majoritet. beslutade regeringen propositionen Mål för framtidens resor och transporter (prop. 2008/09:93). I proposi- tionen föreslår regeringen nya transportpolitiska mål till . De tidigare, och ovan redovisade, sex delmålen föreslås ersättas med ett funktionsmål som berör resans eller transportens tillgäng- lighet samt ett hänsynsmål som handlar om säkerhet, miljö och hälsa. Den lokala och regionala kollektivtrafiken bidrar till målupp- fyllelsen av de transportpolitiska målen. Frågan i mitt direktiv gäller om det bör finnas en tydligare koppling mellan målen och de kollektivtrafikansvarigas ansvar. Jag avgränsar mitt ställnings- tagande till ansvaret på lokal och regional nivå. När det gäller den statliga nivån kan staten alltid via instruktionen till myndigheten, regleringsbrev och andra styrinstrument styra de statliga myndigheterna. I de fall staten vill styra kommuner och landsting görs det i allmänhet genom lagar. Lagar bör, enligt min uppfattning, inte i detalj vara direkt kopplade till politiska mål. Lagstiftningen gäl- lande kollektivtrafiken syftar till att reglera villkoren för aktörerna på marknaden samt rätten för när det offentliga får ingripa på marknaden. Vidare fastställs i lag vissa rättigheter gällande exempelvis skolskjuts och färdtjänst. Principen om det kommunala självstyret innebär att kommuner och landsting har möjlighet att utforma de välfärdstjänster de tillhandahåller efter lokala och regionala förutsättningar och önske- mål. Denna princip gäller även för kollektivtrafiken. Mot bakgrund av att det är kommuner och landsting som själva beslutar om kollektivtrafiken anser jag att det inte finns några skäl som talar för att de transportpolitiska målen direkt ska uttryckas i lagstiftningen. Lagen ska kunna vara bestående även om de transportpolitiska målen ändras. Däremot anser jag att det i lag- stiftningen ska anges att de transportpolitiska målen ska vara en utgångspunkt för den lokala och regionala nivåns arbete med kollektivtrafik. Den kollektivtrafikansvariga myndigheten ska tyd- ligt uttrycka hur dessa mål omsätts till lokala och regionala åta- ganden. En nationell myndighet ska ges till uppgift att följa upp målen (se kapitel 13). 12.4.3Lokal kollektivtrafikansvarig myndighet preciserar åtagandet Det kommunala självstyret innebär att det är den kommunala nivån som utformar och finansierar det offentliga åtagandet inom kollek- tivtrafiken. Med utgångspunkt i de transportpolitiska målen ska den lokala kollektivtrafikansvariga myndigheten definiera och pre- cisera det offentliga åtagandet gällande lokal och regional kollektiv- trafik. Preciseringen ska framgå av den trafikförklaring myndig- heten ska göra (kapitel 9). Vidare innebär det offentliga åtagandet att myndigheten ska säkerställa att de mål för kollektivtrafikförsörjningen som fast- ställts av myndigheten uppnås. Det offentliga får därmed säker- ställa att tillräcklig trafik kommer till stånd och att det finns en fungerande infrastruktur för kollektivtrafiken. Andra viktiga uppgifter för det offentliga handlar om att säker- ställa ett sammanhängande kollektivtrafikssystem, stabilitet och långsiktighet. 12.4.4Behov av långsiktiga strategiska planer får avgöras av lokal kollektivtrafikansvarig myndighet Det anges i direktivet att en strategisk plan ger bättre förut- sättningar för samordning mellan planering av kollektivtrafik och den fysiska planeringen i kommuner och regioner. Vidare anges att en sådan plan kan minska andra aktörers osäkerhet när det gäller de kollektivtrafikansvarigas långsiktiga intentioner. Mitt uppdrag är därför att överväga möjligheterna att införliva krav på långsiktig strategisk planering och, om sådana krav anses vara lämpliga, föreslå hur de bör vara utformade. Enligt min bedömning kommer mitt förslag om ett öppnare marknadstillträde och den process jag föreslår för att söka marknaden att minska berörda aktörers osäkerhet när det gäller det offentligas långsiktiga intentioner. Processen finns närmare beskri- ven i kapitel 9. Vad gäller samordningen mellan fysisk planering och planering av kollektivtrafiken är min uppfattning att en ökad samordning bäst uppnås genom att den kollektivtrafikansvariga myndigheten tar fram generella principer för hur kollektivtrafiken ska beaktas av planeringsmyndigheterna, det vill säga kommuner, och , vid den fysiska planeringen. I kapitel 13 har jag närmare utvecklat detta förslag. Min bedömning är att det inte i lag ska finnas krav på långsiktiga strategiska planer. De skäl som nämns i mitt direktiv för sådana planer omhändertas av de andra förslag jag lämnar i detta betänkande. Den lokala kollektivtrafikansvariga myndigheten kan dock se ett eget behov av att upprätta mer långsiktiga strategiska planer för sitt arbete. Myndigheten kan i sådana fall upprätta sådana planer utan att det är reglerat i lag. 12.4.5Behov av trafikförsörjning till och från flygplatser får avgöras av lokal kollektivtrafikansvarig myndighet Det finns sammanlagt 41 flygplatser i med reguljär linje- trafik. Ett antal flygplatser ägs av staten. Två flygplatser har privata ägare och en flygplats ägs gemensamt av kommun och privata intressenter. Övriga flygplatser ägs av enskilda kommuner eller gemensamt av ett antal kommuner tillsammans med regioner och landsting. Regeringen har beslutat att ansvaret för flygplatserna ska ändras på så sätt att de statliga flygplatserna minskas från 16 till 10 stycken. Antalet passagerare på flygplatserna i det svenska systemet varierar kraftigt mellan de största flygplatserna och de mindre flygplatserna. Kollektivtrafikförsörjningen ser därför olika ut till flygplatserna. Till vissa flygplatser finns ingen linjelagd kollektiv- trafik. Därför krävs förbeställd taxi. Till en del flygplatser anordnar trafikhuvudmannen kollektivtrafik och till ett antal flygplatser körs kollektivtrafiken helt kommersiellt. I finns även kom- mersiell tågtrafik till och från . Flertalet av de trafikhuvudmän och företrädare för branschen som jag har samtalat med under utredningen har ansett att anslut- ningstrafik till och från flygplatser inte ska vara ett obligatoriskt offentligt åtagande. I likhet med alla andra behov av tillgänglighet ska behovet av kollektivtrafik till och från flygplatser värderas och bedömas av den lokalt kollektivtrafikansvariga myndigheten. Det är rimligt att den nivå som förfogar över medlen även får möjlighet att påverka omfattningen av åtagandet. Mot bakgrund av detta anser jag att det inte bör fastställas ett obligatoriskt ansvar för de lokalt kollektiv- trafikansvariga myndigheterna att tillförsäkra kollektivtrafik till och från flygplatserna. Dessutom har det visat sig att det till och från flera flygplatser går att bedriva kollektivtrafik på kommersiella villkor. Jag vill även uppmärksamma den svårighet som finns med att reglera ett sådant åtagande. Eftersom en flygplats vanligtvis attra- herar resenärer från ett relativt stort upptagningsområde är det svårt att definiera från vilken ort till vilken flygplats som det offentliga skulle vara tvungen att tillförsäkra kollektivtrafik. Även vid en fungerande konkurrens kan priserna bli oskäliga för vissa grupper och det offentliga kan därför vilja prisreglera eller subventionera vissa grupper av resenärer. Mitt förslag är att kollektivtrafikansvariga myndigheter genom direkta subventioner till individer ska kunna möjliggöra kollektiv- trafikresor för ekonomiskt svaga grupper i samhället. Det kan även övervägas om subventioner ska kunna riktas till resande i ett visst geografiskt område eller under vissa tider . Jag anser att de kollektivtrafikansvariga myndigheterna själva får avgöra vilka grupper som eventuellt ska få en individuell pris- reduktion. Sådana grupper kan exempelvis vara pensionärer, barn och ungdomar. Ett individrelaterat subventionssystem innebär att resenärer som får subventioner själva kan välja med vilka kollektivtrafik- företag de vill resa. Det ger möjlighet till aktiva val och förflyttar perspektivet från produktion till resenären. Det kan finnas olika sätt att utforma ett individbaserat subven- tionssystem. Ett standardiserat betalsystem underlättar denna form av direkta subventioner. Det finns en risk att kollektivtrafikföretag väljer att ta ett högre pris av individer som erhåller en subvention från det offentliga. För att förhindra ett sådant missbruk ska kommun eller landsting kunna villkora subventionerna. Det kan exempelvis göras genom regler som innebär att kollektivtrafikföretagen inte får ta ut ett högre pris för en individ som har en offentligt subventionerad resa än för en normalprisbiljett på den aktuella turen. Alternativt att biljettpriset ska vara en viss procentandel av en fullprisbiljett eftersom subventionen i sig kan innebära att kollektivtrafikföre- taget får fler resande. Det har inte inom mitt uppdrag funnits tidsmässigt utrymme för att utveckla en komplett modell för hur individinriktade subventioner bör utformas. Frågan bör därför analyseras ytterligare av den nationellt kollektivtrafikansvariga myndigheten. 12.4.7Gränssnitt mellan statligt och kommunalt offentligt åtagande Rikstrafiken svarar för statens ersättning till transportpolitiskt motiverad interregional trafik som inte upprätthålls av trafikhuvud- männen och där det saknas förutsättningar för kommersiell drift. lämnar myndigheten ersättning för färjetrafik till och från , flygtrafik, tågtrafik och busstrafik. Med mer flexibla förutsättningar för trafiken över länsgränser och ett tydligare regionalt huvudmannaskap för kollektivtrafiken (se kapitel 13) anser jag att flera av de linjer eller turer som Riks- trafiken ensam eller tillsammans med trafikhuvudmännen lämnar ersättning för faller inom regionens ansvar. Jag anser därför att de medel som staten, via Rikstrafiken, lämnar till trafikhuvud- männen i stället ska fördelas via det kommunalekonomiska utjäm- ningssystemet alternativt i form av specialdestinerade statsbidrag (se avsnitt 13.3.8). Rikstrafiken lämnar i ersättning till trafikföretag eller till trafikhuvudmän för den här typen av inter- regional kollektivtrafik. De flesta avtalen som Rikstrafiken lämnar ersättning för avser linjer som är relativt korta. Ett av undantagen är nattågstrafiken till som passerar flera län. Min uppfattning är att den trafiken främst finns till för att tillgodose ett resbehov för resenärer till eller från och . Kollektivtrafik- ansvariga myndigheter i de två länen skulle därför i trafikför- klaringen kunna ange tågtrafik till målpunkten som ett samhälleligt mål. Om inte kommersiell trafik uppstår kan en gemensam anbudsprocess inledas (se kapitel 9). Ett annat skäl för att flytta det statliga ansvaret till lokal kollektivtrafikansvarig myndighet är den svårighet det innebär att hitta ett lämpligt gränssnitt mellan det statliga respektive kommu- nala offentliga åtagandet. Ansvaret för att pröva marknaden och ta fram trafikförklaringar ligger lokalt och det är inte lämpligt att det offentliga på en nivå ovanför också ska komplettera det kommer- siella utbudet. I kapitel 9 har jag utvecklat mitt förslag till process med trafikförklaring. 12.4.8Gränssnitt mellan offentligt och kommersiellt Min principiella utgångspunkt är att det offentliga inte ska bedriva sådan verksamhet som marknaden kan tillhandahålla. Så stora delar som möjligt av kollektivtrafiken ska därför hanteras på fungerande marknader där de positiva effekterna av fungerande konkurrens kan utnyttjas fullt ut.