sou · GXB356 · 2010-01-01 00:00:00 — Det är oftast fråga om fall då sökanden har fått avslag på ansökan om uppehållstillstånd för studier, men i samband med överklagandet ger in de handlingar som krävs för bifall. Tabell 5.1 Antal överklaganden som avgjorts av och antal beslut som ändrats genom omprövning – varav verket ändrat sitt – andel ändrade beslut 1Migrationsverkets verksamhetsområde asylprövning. 2Migrationsverkets verksamhetsområde besök, bosättning och medborgarskap. 3Överklaganden som antingen har avvisats, ändrats eller överlämnats till domstol. medverkar till rättsbildningen på utlänningsrättens område genom att överklaga migrationsdomstolarnas domar till Migrationsöverdomstolen. Verket har således ett ansvar för att praxis utvecklas på området. För att säkerställa samordning och kvalitet är det rättschefen vid som beslutar ifråga om överklagande till Migrationsöverdomstolen. Frågan om överklagande kan väckas antingen av någon på den aktuella förvaltningsprocessenheten eller av någon på prövningsenheterna. Det finns också en praxisgrupp där medarbetare från de tre förvaltningsprocessenheterna tillsammans med företrädare för verksamhetsområdet rättslig styrning kan diskutera frågor om överklagande till Migrationsöverdomstolen. När en fråga om överklagande blir aktuell sänds en kortfattad promemoria till rättschefen, som därefter avgör om domen ska överklagas. Överklagandet utformas av förvaltningsprocessenheten i samråd med rättschefen och det är också förvaltningsprocessenheten som företräder i Migrationsöverdomstolen. Gäller målet ett av vägledande beslut är det dock rättschefen som för talan både i migrationsdomstolen och i Migrationsöverdomstolen. Rättschefens uppgifter kan delegeras till en av verksjuristerna. Av årsredovisning framgår att verket som reformen varit i kraft har överklagat nästan 500 domar från migrationsdomstolarna till Migrationsöverdomstolen. Om man bara ser till verksamhetsområdet asylprövning har verket överklagat drygt 300 domar. Tabell 5.2 Ärenden där har överklagat avgöranden –2008 Antal överklaganden till Migrationsöverdomstolen Antal överklaganden till Migrationsöverdomstolen Antal överklaganden till Migrationsöverdomstolen Antal överklaganden till Migrationsöverdomstolen Antal överklaganden till Migrationsöverdomstolen Källa: årsredovisning 2008, tabell 13. Tabellen ovan visar att överklagade 70 domar till Migrationsöverdomstolen. avgjorde Migrationsöverdomstolen frågan om prövningstillstånd i 20 mål i vilka var klagande. Verket fick prövningstillstånd i åtta av dessa mål, dvs. i av de mål som Migrationsöverdomstolen efter överklagande av avgjorde i frågan om prövningstillstånd. var siffran och 2008 beviljades prövningstillstånd i av målen. Av uppgifter från framgår att Migrationsöverdomstolen prövade frågan om prövningstillstånd i 418 avlägsnandemål (målgrupp 60) och att prövningstillstånd beviljades i 36 av dessa mål (8,av målen). beviljades prövningstillstånd i av de nästan 2 000 mål som avgjordes i frågan om prövningstillstånd. var det drygt 5 400 mål som avgjordes i frågan om prövningstillstånd. Tillstånd meddelades det året i knappt en procent av målen. Vid jämförelse med statistiken från bör man notera att statistik avser mål, medan statistik gäller ärenden. Ett ärende hos avser alltid bara en person, medan ett mål hos domstolarna kan gälla flera personer i en familj. Genomsnittligt motsvarade ett mål hos domstolarna ungefär ett och ett halvt ärende hos . Även med beaktande av detta kan man notera att har fått prövningstillstånd i Migrationsöverdomstolen i mycket större utsträckning än enskilda klagande. 5.4Synpunkter från domstolarna m.fl. Den stora vinsten med den nya instans- och processordningen är enligt många domare den öppenhet mellan parterna som tvåpartsprocessen har fört med sig. De menar att möjligheten till domstolsprövning leder till att redan i första instans måste ange sina källor och tydliggöra sina skäl på ett bättre sätt än förut. Tvåpartsförfarandet får enligt domarna också till följd att verket måste ta ställning i olika frågor som uppkommer under processen. Domarna har påpekat att detta ställer stora krav på en jämn och hög standard i första instans. beslut har enligt domarna också blivit bättre utformade, med tydligare skäl också i trovärdighetsfrågor, vilket i sin tur underlättar den fortsatta processen i domstolen. Domarna menar att processförare i början inte alla gånger motsvarade de höga krav som kan ställas på dem, men att deras arbete har blivit allt bättre och att verket nu tycks ha funnit formerna för sitt arbete. Yttrandena från processförarna är dock inte alltid så utförliga som domarna önskar att de skulle vara. I de fall de offentliga biträdena endast ger in ett blankt överklagande, kan processförarna naturligtvis inte anföra något särskilt i yttrandet till domstolen. När biträdets komplettering kommer in, förväntar sig dock domstolen ett uttömmande yttrande. Domarna har framhållit vikten av att processförarna ger besked om sin inställning i samtliga delar, så att ramen för processen är klar inför den muntliga förhandlingen. Det har framkommit att det fortfarande kan brista i dessa hänseenden. Enligt uppgift från domarna kan det t.ex. hända att processföraren först vid förhandlingen förklarar att verket numera ifrågasätter sökandens trovärdighet, trots att det inte framgår av det överklagade beslutet att det har satts ifråga. En fråga som domarna har tagit upp är vilken roll processförarna har i förhållande till det överklagade beslutet. En del processförare tycks anse att de huvudsakligen har till uppgift att argumentera för riktigheten av det beslut som ska prövas, medan andra anser sig vara mer fria att inta en annan ståndpunkt än prövningsenheten. Det händer också att processförarna kommer med nya invändningar mot ansökan eller ändrar inställning i olika sakfrågor. Enligt domarnas uppfattning måste processförarna som partsföreträdare kunna svara på frågor och vara beredda att ta ställning till det som framförs under processen, även om det innebär att de måste vända sig till prövningsenheten för att få svar. I processförarnas roll ligger enligt domarna också att för del motta eventuella förelägganden om ytterligare utredning. När det gäller frågan om parterna bidrar med landinformation i tillräcklig utsträckning har domarna sagt att i huvudsak tar fram den information som behövs, utan att domstolen behöver uppmana verket till det. Viss processledning kan dock behöva förekomma inom ramen för domstolens utredningsskyldighet. De offentliga biträdena hänvisar som regel till redan befintlig landinformation, men det finns domare som har erfarenhet av biträden som ger in omfattande landinformation, främst i syfte att styrka sökandens individuella skyddsskäl. Vid besök på förvaltningsprocessenheterna i och har processförarna framfört att tvåpartsprocessen enligt deras uppfattning har lett till en striktare juridisk prövning, till bättre beslut på prövningsenheterna och till ökad legitimitet för dessa beslut. Processförarna har särskilt pekat på att till följd av den nya ordningen måste ange vilken landinformation som besluten grundas på och tydligare ange skälen för besluten. Verket måste också, på ett annat sätt än tidigare, ta omedelbar ställning i olika frågor som uppkommer under domstolsprocessen. Processförarna anser att det är en fördel att de är organiserade som en särskild enhet, skiljd från prövningsenheterna. Det ger utrymme för större objektivitet både vid omprövning av prövningsenheternas beslut och under själva domstolsprocessen. Relativt ofta tycker processförarna att de måste komplettera ett ärende med t.ex. ytterligare landinformation eller anföra nya synpunkter på sökandens trovärdighet eller något annat förhållande av betydelse för bedömningen. Att sådana tillägg behövs kan enligt processförarna bero på att processen har kommit i ett annat läge i domstolen, men också på att grundärendet inte är tillräckligt utrett. Processförarna är eniga om att alla ändringar och tillägg måste redovisas före den muntliga förhandlingen. Att det inte alltid blir så kan delvis bero på hur arbetet är organiserat på förvaltningsprocessenheterna. Exempelvis är det inte alltid den som har skrivit yttrandet till domstolen som senare uppträder vid den muntliga förhandlingen, med påföljd att den som kommer till domstolen kan ha en annan inställning i en fråga än vad som har framförts. Processföraren kan av olika skäl ha fått ärendet så sent att han eller hon inte har möjlighet att underrätta domstolen om eventuellt nya synpunkter. Det kan också vara så att de nya synpunkterna beror på omständigheter som har framförts av det offentliga biträdet i ett sent skede. Om klaganden har gett in ett överklagande utan angivande av grunder och bevisning, leder den komplettering som senare kommer från klaganden också till ett sent svar från . Under alla förhållanden anser processförarna dock att ramen för processen i så stor utsträckning som möjligt bör vara klar vid förhandlingen. För att klara det åtagandet strävar man efter att den person som har skrivit yttrandet till domstolen också ska fortsätta processen där och att målen ska på en processförare före förhandling. När det gäller landinformation har processförarna sagt att de alltid kontrollerar i Lifos om något nytt material har tillkommit och om prövningsenheten har fått med den information som är relevant. I inledningsskedet av reformen var det inte ovanligt att det överklagade beslutet behövde kompletteras med mer landinformation. anses redovisningen av landinformation ha blivit bättre, även om det i viss utsträckning fortfarande förkommer att ytterligare material måste ges in till domstolen som underlag för beslutet. Processförarna har konstaterat att de oftare medger ett överklagande i domstolen, än de ändrar ett beslut genom omprövning. Det kan enligt deras bedömning bero på att sökandena ofta ger in ett blankt överklagande, dvs. ett överklagande utan angivande av skäl för ändring. Om ett beslut ändras vid omprövning är det ofta fråga om ansökan om uppehållstillstånd för studier. Som regel har det då först efter överklagandet presenterats de handlingar som behövs för det sökta tillståndet. har enligt processförarna utarbetat bra rutiner för överklagande till Migrationsöverdomstolen och domstolen har tagit upp frågor som verket har behövt få svar på. Migrationsöverdomstolens prejudikat bör enligt processförarna avse rättsliga bedömningar. När det gäller andra bedömningar, som exempelvis situationen i ett land, är det i stället vägledande beslut som får betydelse. De offentliga biträdena anser att erfarenheterna av tvåpartsprocessen är goda. Det biträdena framför allt har understrukit är att processen medför att de måste vara noggranna med att klarlägga grunderna för talan, liksom tydligt måste redovisa sin inställning och den landinformation som beslutet grundas på. Biträdena har framhållit att processförarna i början var ovana vid de krav som följer med en domstolsprocess, men att deras arbete har blivit allt bättre. förekommer det dock ofta att processförarna gör nya invändningar i domstolen i delar där prövningsenheten inte har haft några synpunkter. Det kan enligt biträdena ofta handla om frågor om sökandens trovärdighet, men även andra omständigheter av betydelse för prövningen kan komma att beröras först i domstolen. Biträdena menar att detta är olyckligt och att det förskjuter tyngdpunkten i prövningen från första instans till domstolen. Det betyder dessutom att ramen för processen inte alltid är klar när parterna kommer till den muntliga förhandlingen, utan att den kan förändras under förhandlingens gång. Biträdena har betonat att processen underlättas om parterna är överens om vad det är man är oense om. Domstolen bör därför verka för att processramen klarläggs på ett tidigt stadium. När det gäller landinformation kan det konstateras att biträdena visserligen använder sådan information i olika utsträckning, men att flera av dem som har uttalat sig har sagt att de i av målen söker efter någon form av landinformation. Andra har uttryckt det så att de inte kan tänka sig att komma till en muntlig förhandling vid domstolen utan att vara inläst på landet ifråga. Som regel har enligt biträdena tagit fram den landinformation som behövs i ett ärende och det finns därför inte alltid anledning att komplettera med något ytterligare. I många fall tycker biträdena därför att det kan räcka med en kontroll i Lifos av att inget nytt har tillkommit, medan det i andra fall kan krävas omfattande genomgångar av landinformation från olika källor. Biträdena använder ofta Lifos, men söker också information på andra hemsidor på Internet, exempelvis UNHCR, Human Rights Watch, och brittiska Home Office. Ett antal biträden har tillagt att de även använder Internet för att söka efter praxis och nationell praxis i andra länder. Något biträde ber i stället regelmässigt sin klient att söka efter landinformation på hemspråket. Ett särskilt problem för biträdena i det här sammanhanget är att de har svårt att få betalt för arbete med landinformation. De offentliga biträdena har tillagt att det för deras del ibland kan vara svårt att veta vilken landinformation som domstolen kommer att lägga till grund för avgörandet i målet. Det synes huvudsakligen bero på att domarna har olika förhållningssätt till frågan om den landinformation som åberopas ska ges in till domstolen eller inte. Vissa domare kräver det, medan andra kan ge uttryck för att allt material i Lifos är processmaterial. Referensgruppen har liksom andra framhållit att kvaliteten på processförarnas arbete i domstolen kan variera. I mål som har standardkaraktär är yttrandena ofta korta och förhållandevis likartade, vilket gör att sökandena kan få svårt att förstå inställning. I svårare ärenden är arbetet ofta bättre, det syns att verket har lagt ned mycket arbete, resonemangen är utförliga och det hänvisas till rättsfall. När det gäller de muntliga förhandlingarna är erfarenheterna inte odelat positiva. Deltagarna i referensgruppen har varit med om att sökandena har uppfattat stämningen i rättssalen som otrevlig. Det har hänt att biträden har tvekat att begära muntlig förhandling om sökanden har varit så traumatiserad och skör att förhandlingen skulle innebära en för stor belastning. Referensgruppen menar att detta kan ha att göra med hur processföraren uppfattar sin roll och om hur han eller hon förhåller sig till kravet på objektivitet i förhållande till uppgiften att försvara det överklagade beslutet. Större kunskap hos dem som uppträder i rättssalen om hur trauman påverkar personer och deras sätt att berätta, vore enligt referensgruppen också värdefullt. anordnade en brukardialog med domare från migrationsdomstolarna i , och samt med advokater som uppträder som ombud i utlänningsärenden. Syftet med brukardialogen var att deltagarna skulle få tillfälle att diskutera hur domstolarna, ombuden och kan samverka i domstolsprocessen för ökad rättssäkerhet, kortare handläggningstider och mer kostnadseffektiv process. Det samlade intrycket från deltagarna var att mycket hade blivit bättre sedan reformen hade trätt i kraft. Man menade att domstolsprocessen har funnit sina former och i stort sett fungerar bra. Deltagarna ansåg också att kvaliteten på avgörandena och effektiviteten i handläggningen generellt sett har ökat, även om det finns vissa områden där förbättringar behövs. Det påpekades bl.a. att både och biträdena kan bli bättre på att bemöta påståenden från motparten. Det framhölls också att inställningen till åberopad bevisning bör redovisas utförligare. Förbättringar på de här områdena borde enligt deltagarna kunna leda till att onödig kommunikation undviks, att handläggningstiderna förkortas och att ramen för processen blir tydligare. Deltagarna uttryckte även önskemål om att redovisar sin inställning i frågan om sökandens trovärdighet också i de fall då ansökan avslås därför att de åberopade skälen inte är tillräckliga för bifall. Det ansågs även att överklaganden utan angivande av grunderna för överklagandet så långt möjligt bör undvikas, eftersom det förlänger handläggningstiden i domstolen. Bedömning: Införandet av en tvåpartsprocess med muntlig förhandling har bidragit till en ökad öppenhet mellan parterna. beslut har blivit tydligare och utredningen gynnas av att parternas ståndpunkter bryts mot varandra. I huvudsak förser parterna domstolarna med den landinformation som är nödvändig. Förutsättningarna för materiellt riktiga beslut har därmed ökat. ändrar förhållandevis sällan ett överklagat beslut genom omprövning, vilket får ses mot bakgrund bl.a. av att ändringsfrekvensen är låg även i domstolarna. Användandet av s.k. ramöverklaganden minskar också förutsättningarna för att ändra överklagade beslut. får anses genom överklaganden till Migrationsöverdomstolen ha bidragit till rättsbildningen på ett tillfredsställande sätt. Införandet av en tvåpartsprocess med möjlighet till muntlig förhandling i migrationsmål, hade i första hand att göra med utredningskravet i dessa mål. Parternas dialog i en tvåpartsprocess antogs kunna bidra till ett fylligare utredningsmaterial . Genom att gavs partsställning i domstolsprocessen utgick man vidare från att verkets beslut skulle komma att bli tydligare och att det därmed skulle bli tydligare för sökanden på vilka grunder ett överklagat beslut fattas. Sökanden skulle också genom agerande i domstolen få klart för sig vad som skulle krävas för bifall till ansökan. Av de synpunkter som har lämnats framgår att både de offentliga biträdena, och domstolarna är nöjda med införandet av en tvåpartsprocess. Processen har som förväntat lett till att på ett tydligare sätt än tidigare måste redovisa grunderna för sitt beslut och också redogöra för den landinformation som används. De sökande kan därmed på ett bättre sätt få klart för sig varför har kommit till en viss slutsats och det blir också lättare för den som vill klaga att förstå vad man bör rikta in överklagandet på, vilken ytterligare landinformation som kan behövas eller vilka andra omständigheter som bör åberopas. Även biträdena måste för sökandens räkning på ett tidigt stadium göra klart vilka rättsliga grunder och omständigheter som en ansökan grundas på. beslutsunderlag blir därigenom bättre, vilket i sin tur ökar förutsättningarna för materiellt riktiga beslut. Processen i domstolen ställer också krav på juridisk stringens och kräver att grunder och bevisning anges på ett tydligt sätt. Det gäller både och biträdena. Dessutom måste båda parter ange sin inställning till motpartens påståenden och bevisning. Genom parternas agerande under domstolens ledning kan ramen för processen klarläggas, så att det blir tydligt vad parterna är oense om och hur bevisläget ser ut. Den muntliga förhandling som kan förekomma vid domstolen fyller här en viktig funktion, inte minst då den ger domstolen goda möjligheter att reda ut oklarheter i parternas processföring. Även vid överprövningen av beslut ger tvåpartsprocessen således ett bättre beslutsunderlag än tidigare och därmed bättre förutsättningar för korrekta beslut. Tvåpartsprocessen i domstol har också den fördelen att måste ta ställning till olika frågor efterhand som de uppkommer. Den tidigare ordningen med överklagande till en annan förvaltningsmyndighet innebar att verket ibland kunde avvakta med sitt ställningstagande till dess att hade avgjort en liknande fråga. Dynamiken i domstolsprocessen gör emellertid att nu måste ge besked om sin inställning så snart det påkallas. Det innebär att verket i pågående mål måste kunna redovisa en uppfattning om t.ex. konsekvenserna för en sökande av vissa aktuella förändringar i omvärlden. ställer i sin tur ökade krav på , som inte bara måste kunna ge svar i ett visst mål utan också se till att en enhetlig rättstillämpning kan garanteras. De synpunkter som har lämnats visar att det framför allt i reformens inledningsskede förekom vissa problem och att en del brister i handläggningen kunde iakttas hos de olika aktörerna. Detta får ses mot bakgrund av det var fråga om att införa en helt ny instans- och processordning. Så var t.ex. processförare helt nya i sin roll. Även om många hade lång, tidigare erfarenhet från prövningsenheterna hos fanns det också de som måste lära sig ett helt nytt rättsområde. I vart fall innebar arbetet som partsföreträdare i domstol att processförarna måste anpassa tidigare rutiner vid till förvaltningsprocesslagens och domstolarnas krav. Även för de offentliga biträdena innebar reformen att nya krav ställdes på deras insatser. För domstolarnas del innebar reformen att de tillfördes en helt ny målgrupp och fick många nya medarbetare. Bland dessa fanns också de som inte tidigare hade arbetat i domstol och som måste anpassa sig till en ny roll och ett nytt arbetssätt. Det är därför inte förvånande att det har tagit innan alla inblandade har fått tvåpartsprocessen att fungera mer friktionsfritt. Flera av de problem som uppkom i inledningsskedet synes numera ha rättats till. Både på och på domstolarna har man tillskapat ändamålsenliga rutiner och anpassat organisationer och arbetssätt allteftersom det har visat sig finnas behov av det. Några problem kvarstår dock och kan behöva rättas till. Ett sådant problem har att göra med processförarnas roll. Det har nämligen påpekats att processförarna under handläggningen i domstolen ibland kommer med tillägg och ändringar i förhållande till vad som har förekommit vid prövningsenheten eller vad som framgår av det överklagade beslutet. uppfattning i den här frågan är att processförarna inte ska driva någon egen linje i domstolen, utan främst agera som verkets interna advokatbyrå. Å andra sidan finns det inga rättsliga hinder mot att processförarna åberopar nya omständigheter, kommer med nya invändningar eller frånfaller tidigare medgivanden. Processförarna företräder i domstolen också verket i dess roll som utredande myndighet, vilket gör att de inte helt kan undgå att komma med nya invändningar och påståenden, också i fall då det inte är motiverat enbart av ändrade förhållanden i omvärlden eller av nya påståenden från sökanden under handläggningen i domstolen. Det är angeläget att diskuterar och tar ställning till processförarnas roll i domstolen. Särskilt viktigt är det för verket att se till att processförarna agerar på ett enhetligt sätt, så att sökandena i rättssäkerhetens intresse kan tillförsäkras ett likformigt bemötande. Om nya omständigheter eller bevis åberopas från processförarnas sida i domstolen måste det under alla förhållanden ske i så god tid att det inte försvårar för sökanden att utföra sin talan och inte heller försenar processen. Att döma av påpekandena från biträdena kan behöva förbättra sina rutiner i det här avseendet. Även biträdena kan bidra till en snabbare och mer effektiv process genom att försöka undvika så kallade ramöverklaganden och i stället ange grunder och bevisning redan i överklagandet. På det sättet måste redan i yttrandet till domstolen precisera sin inställning och sin bevisning, vilket bör minska risken för att något nytt åberopas senare i processen. Sammanfattningsvis konstaterar jag att införandet av en tvåpartsprocess väl har motsvarat förväntningarna och också har bidragit till en ökad öppenhet mellan parterna. beslut har blivit tydligare utformade och parternas ståndpunkter kan på ett nytt sätt brytas mot varandra i domstolen. Förutsättningarna för materiellt riktiga beslut har därmed ökat och legitimiteten för besluten i asylprocessen kan med detta också antas öka. När det gäller frågan om parterna har försett domstolarna med nödvändig landinformation tycks processförare i reformens inledningsskede i större utsträckning än ha fått anledning att komplettera utredningen med ytterligare landinformation. innehåller de överklagade besluten mera landinformation och det behöver därför inte tillföras så mycket mer, annat än om någon ny information har kommit till.