sou · GXB316d2 · 2010-01-01 00:00:00 — Kartläggningen bör även syfta till att hitta former för samarbete och kunskapsspridning och tidiga initiativ även i förhållande till regioner och ideell sektor. Kartläggningen kan bl.a. ligga till grund för myndigheternas strategier som bör tas fram för såväl EU-samarbetet som det internationella arbetet. Utredningen bedömer att det är angeläget att kulturmyndigheterna och institutionerna för sitt EU-samarbete och internationella arbete utarbetar sådana strategier. Vi föreslår därför att, de myndigheter som inte redan har det, får i uppdrag att utarbeta sådana och att tar fram en vägledning för myndigheternas EU-arbete. Regeringen har i myndigheternas och institutionernas instruk- tioner, regleringsbrev och motsvarande styrdokument uttalat att internationalisering av kulturfrågorna är ett angeläget arbete. Detta har skett genom anvisningar i myndigheternas instruktioner och regleringsbrev. Men regleringsbreven har fungerat reaktivt på så sätt att de avspeglat vad som redan gjorts och görs, mer än att styra deras respektive verksamheter mot en ny inriktning. Myndig- heterna har inte fått konkreta strategiska uppdrag i syfte att bredda sin internationella orientering utan i stället har styrmedlen anpas- sats till den redan gällande ordningen. Det förhållandet att ska ha en samordnande roll mot bl.a. andra politikområden vad gäller Sverigefrämjande, handelspolitik och biståndspolitik grundar sig i den skrivelse till som beskrivits ovan och som regeringen lämnade . Denna samordnande roll har ännu inte riktigt fungerat och torde i grund och botten vara svår att upprätthålla inom ett så brett fält. Rådet har t.ex. inte levt upp till den rollen vad gäller andra kulturmyndigheters biståndssamarbete. Vi ifrågasätter också om kultursamarbete kan och bör samordnas på det sätt som förespråkas i skrivelsen. Allt för många myndigheter, institutioner och andra aktörer är aktiva. Externa aktörer letar sig fram till rätt myndighet genom redan etablerade kontaktnät eller via hemsidor. Frågorna är många, komplexa och mångfacetterade och behöver inte särbehandlas som specifika jämfört med andra frågor när de ska utgöra en självklar och integrerad del av verksamheten. EU-samarbete och internationella frågor Som påpekades av den Internationella kulturutredningen (IKU) finns ingen samlad överblick över det offentligt finansierade internationella kultursamarbetet. Detta gäller både internationellt kultursamarbete som bekostas med statliga medel och det utbyte som bekostas av landsting och kommuner. IKU gjorde visserligen en uppskattning av de centrala insatserna, men någon samman- ställning av den totala offentliga finansieringen har inte gjorts varför en total överblick och en analys inte låter sig göras. Även här behöver alltså statistikinsamlingen förbättras inom kulturområdet. Om inte statistiken förbättras så låter sig inte relevanta och trovärdiga utvärderingar göras. Behov av statistik och utvärdering lyfter kulturutredningen fram som generella behov för kultur- området på flera områden i detta betänkande och vi kan konstatera att det behövs även inom detta område. Kulturområdet kan bidra mer genom att öka sitt utvecklingssamarbete En betydande del av de statliga kulturinsatserna utomlands utgörs av biståndsmedel via SIDA. Kultur spelar en viktig roll i utvecklingen av ett demokratiskt samhällsstyre och stärkandet av det civila samhället. Med de länder som fasas ut som utvecklings- länder är det angeläget att finna nya former för kultursamarbete. Insatserna inom internationellt utvecklingssamarbete är av- hängiga det särskilda mål som regeringen har beslutat inom ramen för den globala politiken, nämligen att skapa förutsättningar för fattiga människor att förbättra sina levnadsvillkor. I detta perspek- tiv kan samarbeten inom kulturområdet ses som bidragande till det övergripande målet för politik för global utveckling, nämligen att bidra till en rättvis och hållbar global utveckling. För utvecklingssamarbetet är det avgörande att det är samarbets- länderna som initierar och definierar sina behov av samarbete och att det analyseras ur ett fattigdomsperspektiv. Det handlar främst om att via kulturinsatser stärka mångfald och tolerans samt att främja en demokratisk utveckling som kan få positiva effekter i en långsiktig fattigdomsbekämpning (Skr. 2005/06:188). Vi menar att kultursamarbete generellt sett har potential att stärka andra politikområdens verksamhet t.ex. regional tillväxt, konfliktlösning och demokrati. Det finns ett demokratiunderskott i många av EU-samarbete och internationella frågor utvecklingsländerna vilket kan kompenseras genom att man skapar utrymme för det civila samhällets delaktighet i utvecklingsprojekt på kulturområdet. De SIDA-finansierade projekten har höjt myndigheternas kom- petens och lett till kapacitetshöjning hos deras motsvarigheter och övriga samarbetspartners. Projekten har genom sin långsiktighet möjliggjort nära samarbete mellan myndigheter, institutioner och organisationer i och i utvecklingsländerna och bidragit till fattigdomsbekämpningen och en demokratisk utveckling. Möjlig- heten för kulturområdet att bidra till en sådan utveckling anser utredningen är angelägen att lyfta fram t.ex. genom överenskom- melser med SIDA. Även i de s.k. landstrategierna bör såväl kultur- som kulturarvsrelaterade insatser synliggöras mer som angelägna biståndsinsatser som främjar målen för den globala utvecklingen. Myndigheter, folkrörelser, branschorganisationer och motsva- rande, som vill sondera möjligheter och inleda ett utvecklingssam- arbete, ges möjligheter att genom SIDA t.ex. söka mindre finan- siering för s.k. Rapid Partnership Mechanism (RPM) i vissa utveck- lingsländer. SIDA driver även Center i som är ett och som fokuserar på det civila samhällets roll i utvecklingsfrågor och konflikthantering. Målet för centret är att stärka lokala krafter som arbetar för demokrati, fred och utveckling. Kulturrådens roll och placeringar behöver göras utifrån en perspektivförskjutning mot mer samarbete och mindre utbyte I takt med att det internationella samarbetet utvecklas och breddats t.ex. genom att kulturområdet kunnat samarbeta med utvecklings- länder tack vare bl.a. SIDA-finansieringen har också behoven av kulturråd förändrats. Tillgången till information har påtagligt förändrats genom tillgången till Internet och myndighetsarbetet har förändrat behoven av kulturråden. Den nära koppling till myndigheter och institutioner på kulturområdet som kulturråden ska ha är inte så nära som den skulle behöva vara för att sägas fungera väl i detta avseende. kan information om kulturaktivi- teter i de större städerna i världen och svenska utbyten i form av t.ex. gästspel läsas av vem som helst på Internet som är tillgängligt för många svenskar . Många musikgrupper och andra kultur- utövare har numera hela eller hela världen som sitt arbets- EU-samarbete och internationella frågor fält utan att behöva stödjas eller uppmärksammas genom kultur- rådens arbete. En mängd kulturutbyten kommer till stånd oavsett något som helst statligt stöd. Däremot borde ha kulturråd på plats i områden där samarbete byggs upp särskilt mellan myndigheter och avses finnas framöver. Utvecklingen mot mer samarbete är en positiv utveckling som långsiktigt bidrar till bl.a. myndigheternas kunskapsuppbyggnad och erfarenhetsutbyte. Det är därför angeläget att de verktyg som finns används på bästa sätt och anpassas efter de behov som finns och som förändras . EU-samarbetet kommer om Lissabonfördraget träder i kraft att behöva ta i anspråk mer resurser, särskilt i , och då bör tyngdpunkten förskjutas till EU-samarbetet på kulturområdet. Kulturråden vid svenska ambassader bör (enligt Skr. 2005/06:188) ha en nära koppling till institutioner och verksam- heter inom kultursektorn och utgöra en integrerad resurs för sektorns internationalisering. Det är tydligt att detta ändå inte är fallet . Det finns t.ex. inget kulturråd i vilket hade kunnat främja samarbete som pågått på kultur- och kulturarvsområdet i form av Statens kulturråds och Riksantikvarie- ämbetets verksamhet. Det finns vidare samarbete t.ex. i Kosovo och som heller inte haft möjlighet att byggas upp med stöd av kulturråd på plats. Vidare bedriver t.ex. Stiftelsen utan gränser ett uppskattat och angeläget restaureringsarbete särskilt i Kosovo. I stället har kulturråden i huvudsak fortsatt placerats på orter där det traditionellt huvudsakligen handlar om kulturutbyte, inte sam- arbete eller utvecklingssamarbete i betydelsen samarbete mellan svenska och utländska myndigheter och institutioner. Kulturråden arbetar endast i begränsad omfattning med kulturarvs- relaterade frågor även om det formellt inte finns något som hindrar att de gör det. Orsaken kan vara att deras verksamhet traditionellt knutits till Sverigefrämjande utbyten mellan olika kulturskapare och konstformer. Kulturrådens placering har, med undantag av där en kulturrådstjänst funnits , och de nya tjänsterna i och förblivit desamma som de varit och deras faktiska ansvarsområde är som beskrivits ovan begränsat och kan inte sägas leva upp till att ha utvecklats i takt med den globala utvecklingen och utvecklingen av det internationella arbetet och EU-samarbetet på kulturområdet i sin helhet. EU-samarbete och internationella frågor upplevs därför inte som strategiska. Kulturrådens placeringar har prövats men vi menar ändå att placeringar och uppgifter bör ses över i syfte att de i högre grad än spegla och stödja EU-samarbetet och det internationella och interkulturella sam- arbetet. En annan strategisk fråga som vi vill lyfta fram i detta samman- hang är de kulturella och kreativa näringarnas roll i det interna- samarbetet. Vi delar uppfattningen som beskrivits i detta kapitel om att dessa näringar i högre utsträckning än bör uppmärksammas av . De förvaltningsmyndigheter som vi anser ska ansvara för föreslagna sfärer behöver vara väl rustade bl.a. kompetensmässigt och strategiskt för att svara upp emot ett intensifierat arbete såväl inom ramen för EU-samarbetet som för det internationella och interkulturella samarbetet. Genom införandet av den s.k. portföljmodellen (se kapitel 12) bedömer vi att även EU-relaterade frågor och internationellt arbete på regional, lokal och nationell nivå ska lyftas fram i de regionala strategierna inför förhandlingarna. Arbetet kommer då att synlig- göras mer och kan sammantaget få större genomslagskraft om förutsättningarna till samverkan ökar. 12Ökat samspel mellan stat, landsting och kommun – portföljmodellen Vår bedömning: För att vitalisera kulturpolitiken och öka engagemanget för kulturfrågorna behöver samspelet mellan stat, landsting och kommun förnyas. Dialogen mellan parterna om såväl medel som verksamheter som finansieras av respektive part behöver fördjupas. Utgångspunkten ska vara medborgarnas behov. Samspelet ger möjlighet till satsningar och lösningar som utgår från olika regionala förutsättningar. Dagens och fram- tidens behov av ökad flexibilitet, men också långsiktighet samt ökad delaktighet för många och olika aktörer ska vara väg- ledande. En ny modell för samspelet mellan stat, landsting och kommun i kulturpolitiska frågor bör genomföras. Modellen bör bygga på dialog och förhandling och ska utmynna i en överenskommelse. Denna ska ange satsningarna på kultur i länet. Parterna bör föra förhandlingarna med utgångspunkt i kriterier som anges i en förordning och med beaktande av de nationella kulturpolitiska målen. Både på statlig och regional nivå behöver kunskapsunderlag och strategier tas fram inför dialogen. Staten bör ansvara för uppföljning och utvärdering. Modellen förutsätter organisationsförändringar på statlig nivå. Vissa statliga medel som fördelas av , , , Ökat samspel mellan stat, landsting och kommun – portföljmodellen frågor samt föreslås omfattas av modellen. Vissa andra statliga medel bör ses som associerade till modellen. Det bör övervägas om en särskild utredare, en förhandlings- person, bör tillsättas för att utveckla modellen och genom- föra den första förhandlingsomgången. I vårt uppdrag sägs att vi ska överväga möjligheterna till utveckling och förnyelse av det kulturpolitiska samspelet mellan staten, landstingen och kommunerna.1 Vidare är vårt uppdrag att se över det statliga stödsystemet på kulturområdet och komma med förslag till förändringar. Vi har valt att kalla vårt nya system för fördelning av regionala kulturmedel för portföljmodellen.2 Även kulturpoli- tikens samspel med olika samhällsområden och det civila samhället är något som lyfts fram i vårt uppdrag och som vi menar bör kopplas samman med den föreslagna portföljmodellen. Detta kapitel behandlar både samspelet mellan kulturområdets statliga och regionala beslutsorgan och innehållet i portföljerna i form av statliga bidrag. Vilka har vi träffat? Utredningen har vid fem tillfällen träffat kommuner och landsting (SKL) beredningsgrupp för fritid och kultur samt företrädare för de regionala kulturinstitutionerna.3 Vid våra möten har underlag lagts fram för diskussion av såväl utred- ningen som SKL. Vidare anordnade SKL ett semi- narium där ett drygt hundratal personer, tjänstemän och politiker, från hela landet deltog. Vid seminariet presenterade vi vårt preli- minära förslag och fick många frågor och kommentarer. SKL och institutionerna gav vid mötet sina synpunkter på arbetssätt och förslag. 1I begreppet landsting inbegrips i vår utredning även regionerna. Likaså inbegrips i be- greppet de samverkansorgan, lag (2002:34) om samverkansorgan i länen som i vissa län bedriver kulturpolitiska frågor. 2Den tidigare regionala försöksverksamheten på kulturområdet kallades kulturpåsen. En portfölj är till skillnad från en påse indelad i fack. 3Se bilaga 4. Ökat samspel mellan stat, landsting och kommun – portföljmodellen Vi har också träffat företrädare för länsstyrelserna för att diskutera länsstyrelsernas roll och redogöra för vårt arbete. Vad har vi hört? På våra möten med kulturområdets olika intressenter runt om i landet har framkommit att många vill att staten tar ett nationellt ansvar för att vara pådrivande när det gäller kvalitet, kunskap och kompetens. Staten bör ta ett ansvar för gemensamma utvecklings- projekt och våga satsa på det oprövade och osäkra. Även kunskaps- byggnad och långsiktighet lyfts fram. Kulturområdets olika intres- senter pekar också på att staten har en viktig roll när det gäller tillgänglighet, dvs. att medborgarna oavsett bostadsort, utbildning och bakgrund ska garanteras tillgång till kultur. Den förda kulturpolitiken har i många avseenden lett till positiva resultat och effekter. Vi lever dock i en värld som förändrats påtagligt . Det gör det naturligt att nu ta ett nytt steg. Visserligen finns röster inom politiken som menar att statens roll ska inskränkas till att endast dela ut statliga medel till landstingen som sen självständigt får använda dem som de vill. Majoriteten av de vi mött menar dock att staten har en viktig och tydlig roll. I vårt förnyelseprogram i kapitel 7 lyfter vi fram att statens roll ska vara strategisk, drivande och samordnande med syftet att stimulera samhället i dess helhet att ta ansvar för kulturens gemenskaper, kommunikation och skapande förmågor. I detta sammanhang ska staten ansvara för att initiera ett samspel med landsting, kommun och civilsamhälle. Staten delfinansierar i några fall kulturinstitutioner där kommunen är huvudman. Vi har uppfattat att det finns en önskan från kommunerna om att sam- spelet med staten bör utvecklas. Kommunerna är tillika de stora aktörerna inom vissa för kulturpolitiken betydelsefulla områden – skolan, folkbiblioteken och folkbildningen, men även för vissa kulturmiljöfrågor enligt och samt för arkiv. Ökat samspel mellan stat, landsting och kommun – portföljmodellen Hur har det fungerat och vad vill vi uppnå? Vi har i kapitel 6 närmare redogjort för hur det statliga systemet med bidrag till regionala kulturinstitutioner fungerar och vilka resultat och effekter detta gett. Här återkopplar vi kort till detta. Många anser att staten har en avgörande roll för att tillgodose medborgarnas önskemål om kulturell rättvisa. Det system med bl.a. ett regionalt nät av kulturinstitutioner som byggts upp är tänkt att vara en garant för denna. Från utredningen sida anser vi dock att institutionerna är en nödvändig, men inte tillräcklig förutsättning för att det ska finnas ett rättvist fördelat kulturellt utbud. I kapitel 6 har vi beskrivit medborgarnas tillgång till kultur ur olika aspekter t.ex. i förhållande till bostadsort och sociala för- hållanden. Bland annat har vi undersökt hur kommunernas kultur- utgifter fördelar sig. Med de geografiska skillnaderna följer också skillnader i det kulturutbud som medborgarna möter. Men de finns också stora skillnader i hur kommunerna väljer att satsa på kultur. Vi anser att den kulturpolitiska debatten i högre grad borde ta upp dessa skillnader och orsakerna bakom dem. Vår analys visar dock att det finns fakta, som i kombination med socioekonomiska uppgifter, ger intressanta bilder av tillståndet inom kulturområdet och som kan användas som underlag för diskussion om utveckling och förändring. Den kulturpolitik som formulerades 1974 har bl.a. resulterat i att det nu finns institutioner för teater, musik och biblioteks- och museiverksamhet runt om i . Även inom dansområdet finns regionala nätverk. De regionala institutionerna är på många sätt jämförbara med de nationella – de har hög kompetens och deras verksamhet håller en hög kvalitet. är det tydligt att de vill ha ökad samverkan och nationellt samarbete. De vill gärna ta ett större ansvar för kulturpolitiken som helhet i respektive län. Ett tydligt budskap är att de statliga myndigheterna upplevs som både många och dåligt samordnade samt att bidragsgivningen är föråldrad och inte tillräckligt flexibel. Kulturförvaltningarna uppfattar ibland också staten som konserverande. I en del fall där landstingen velat ta initiativ till att omprioritera mellan olika områden och institutioner, anser man att statens detaljerade regleringar har motverkat förändringar. Vi har även sett att vissa landsting har flyttat upp kulturfrågorna högre på sina dagordningar. Det senare decenniet har de regionala utvecklingsmedlen och strukturfonderna gett länen nya möjlig- Ökat samspel mellan stat, landsting och kommun – portföljmodellen heter att finansiera kulturprojekt, vilket varit positivt för kultur- frågornas utveckling.4 Det vi tror kan uppnås på ett övergripande kulturpolitiskt plan om man utvecklar samspelet mellan stat, landsting och kommuner kan sammanfattas i några punkter: kulturområdets möjligheter att växa ökar, kulturpolitiken kan vitaliseras och fler politiker intresseras för kulturfrågorna, engagemanget för kulturfrågorna i kommunerna ökar. Hur kan ett bättre system uppnås? Vi tror att det i ett nytt samspel mellan stat, landsting och kommun finns stora möjligheter till förnyelse och utveckling av kultur- politiken. En grundförutsättning för detta är att dessa aktörer ses som likvärdiga parter med olika roller och ansvar som möts i ett utvecklat samspel. Staten bör ha ett kontinuerligt och strategiskt samspel med landstingen, där lokala och regionala behov och förutsättningar ska fogas samman med övergripande nationella målsättningar och visioner. Det innebär att landstingen i samverkan med kommuner- na i betydligt större utsträckning än tidigare får ett ökat inflytande över de statliga resurserna, men också ett större ansvar för att dessa används på det mest effektiva och ändamålsenliga sättet. Statliga medel ska, tillsammans med regionala medel, fördelas och användas i enlighet med vad parterna efter överläggningar kommit överens om. Kommunernas roll och deltagande utvecklas. Konsekvensen för landstingen när det gäller organisation och arbetssätt blir att de behöver utveckla såväl beslutsprocesser som förvaltning för att kunna matcha staten. Detta medför förhopp- ningsvis att kultur som politikområde får en högre status regionalt eftersom modellen förutsätter att landstingen tillsammans med kommunerna ofta och noga analyserar och utvärderar sin egen kulturpolitik, och också överväger vad den kan tillföra andra politikområden. 4 Med län avser vi här det geografiska område inom vilket en länsstyrelse och ett landsting verkar samt kommunerna finns. I det följande kommer vi att enbart använda termen lands- ting även om det kan handla om en region t.ex. Ökat samspel mellan stat, landsting och kommun – portföljmodellen 12.2.1Tidigare utredningar och regionaliseringsfrågan Det ligger nära till hands att i detta sammanhang se närmare på de idéer som låg bakom resonemangen om decentraliseringar och ökat regionalt inflytande över de statliga resurserna vilka fördes i både och kulturutredningar. Men det är också viktigt att dra nytta av de erfarenheter som gjorts, bl.a. genom försöken med s.k. kulturpåsar och den s.k. . Decentralisering av inflytande och resurser var en av huvudteserna i den kulturpolitik som 1974 beslutade skulle genomföras. Den utredning, Kulturråd, som bildade underlag för regeringens proposition redogjorde för långtgående planer på en kulturpolitisk decentralisering och kunde t.o.m. tänka sig att staten släppte en stor del av ansvaret för sina anslag: En följd av [utred- ningens] decentraliseringsmål skulle vara att staten gav landstingen generella bidrag som de skulle kunna fördela självständigt på institutioner och övrig regional kulturverksamhet. [Utredningen] finner en sådan utformning av statsbidragen vara den naturliga lösningen på . Först därigenom skulle regionerna få det fulla ansvaret för en regional kulturpolitik.5 En sådan åtgärd skulle dock inte kunna genomföras förrän landstingen byggt ut sina institutioner, vilket utredningen räknade med skulle dröja till tiden intill början av 1980-talet.6 När gjorde sin utvärdering av den svenska kulturpolitiken 1989 noterades att staten inte i någon högre grad hade utvecklat en strategisk kulturpolitisk dialog med den regionala nivån. kulturpolitiska utredning berördes frågan om själv- ständiga landsting översiktligt på ett sätt som anknyter till tankarna . När det gäller det framtida samspelet mellan stat, 5Kulturrådet: Ny kulturpolitik, SOU 1972:66, s. 470. 6Det dröjde dock till innan samtliga län hade länsteatrar. Ökat samspel mellan stat, landsting och kommun – portföljmodellen landsting och kommuner konstaterade utredningen att det var ovanligt att företrädare för dessa tre nivåer diskuterade den kulturella helheten i en kommun eller ett län. Den dialogen behövde, menade utredarna, utvecklas och breddas så att de offentliga resurserna sammantaget användes på bästa sätt.7 I betänkandet prövades motiven för statens stöd till regionala kulturinstitutioner. Utredningen kom fram till att stödet borde fortsätta, men med tydligare krav från staten på institutionerna: att arbeta över hela länet, samverka över länsgränserna och samverka med det omgivande kulturlivet i många former samt utveckla kvalitet och förnyelse i institutionernas verksamhet.8 Utredningen konstaterade också att skillnaderna mellan olika kommuner var betydande, men att man inte kunde avgöra vad som var en rimlig nivå. Utredningen menade att I uppdraget att löpande följa och utvärdera kulturverksamheten är det rimligt att utvecklingen på lokal nivå uppmärksammas.9 I propositionen framhölls att Kulturpolitiken måste anpassas till att behoven skiftar mellan storstäder, huvudorter i regionerna, småstäder och landsbygdssamhällen.10 Även slutsatserna av arbetsgruppen som kallades Kultur i hela landet kan tjäna som utgångspunkter.11 De har sammanfattats i fem huvudgrupper: Bättre och billigare tillgång till lokaler. Pedagogiskt utvecklingsarbete inom den amatörkulturella rörel- sen. Förstärkning av arrangörsledet. Ökade insatser för ungdomskulturen från kommuner och folkbildningsinstitutioner. Kulturinstitutionernas ansvar för det lokala kulturlivet.12 7SOU 1995:84, Kulturpolitikens inriktning, kapitel 6.2.6, s.