sou · GYB329 · 2010-05-04 00:00:00 — I den proposition som låg till grund förvaltningslag instämde departementschefen (prop. 1971:30 s. 440) i arbetsgruppens uppfattning, att förvaltningslagen borde innehålla en allmän regel om parts rätt till insyn i utredningsmaterialet i ett ärende. Vissa avvikelser i förhållande till arbetsgruppens förslag förordades emellertid. Tillämpningsområdet för en allmän regel om parts rätt till aktinsyn borde sålunda (s. 441) begränsas till att avse ärenden som innefattade myndighetsutövning mot enskild. Regler om aktinsyn hörde tillsammans med bestämmelser om kommunikation, besluts- motivering och besluts delgivning till de föreskrifter som enligt departementschefen (s. 285) fyllde centrala rättsskyddsfunktioner vid myndighetsutövning. Förfaranderegler som tedde sig naturliga och riktiga i fråga om myndighetsutövning kunde däremot vara obehövliga eller till och med hinderliga vid annan förvaltnings- verksamhet. Partsinsyn (9 §) I enlighet med vad som under remissbehandlingen förordats av Regeringsrättens ledamöter borde någon definition av partsbegreppet inte ges i lagen (s. 441 f.) Kretsen av insynsberättigade borde i anslutning till den i sekretesslagen använda terminologin bestämmas som sökande, klagande eller annan part. Med annan part avsågs en person som intog en med sökanden eller klaganden jämförbar ställning, t.ex. en förklarande. Departementschefen markerade också ett visst avståndstagande från arbetsgruppens långtgående uttalanden i fråga om föremålet för en parts aktinsyn (s. 442). Med hänvisning till vad Regerings- rättens ledamöter anfört påpekade han bl.a. att minnesanteckningar och andra uppteckningar inte generellt borde omfattas, utan att det låg i myndighetens hand att avgöra om materialet skulle tillföras ärendet. Innehöll uppteckningen sakuppgifter, som var av betydelse för ärendets avgörande, borde den tillföras ärendet. Rörde det sig däremot t.ex. om en föredragningspromemoria, som utöver rättslig utredning endast innehöll en sammanställning av redan kommunicerat sakmaterial, saknades normalt anledning att tillföra promemorian ärendet. Vissa regler som saknade direkt motsvarighet i arbetsgruppens lagförslag borde också tillfogas (s. 443 f.). De begränsningar i akt- insynen som följde av sekretesslagen och som förutsattes bestå oförändrade avsåg endast allmänna handlingar, som skulle hållas hemliga. Motsvarande regler borde uttryckligen föreskrivas beträffande annat utredningsmaterial. Dessa regler skulle också inkludera ett bemyndigande att – om materialet lämnades ut – förordna om förbehåll om hur det fick användas. Av lagtexten borde också tydligare framgå syftet med den upplysningsplikt som borde åvila myndigheterna i sådana fall då material som tillförts ärendet inte ansetts kunna lämnas ut. I huvudsaklig överensstämmelse med vad som förordats av Regerings- rättens ledamöter föreslogs att denna skyldighet skulle vara beroende av att parten behövde upplysningen för att kunna ta till vara sin rätt och av att upplysningen kunde lämnas utan allvarlig skada för det intresse som legat till grund för vägran att lämna ut materialet. När det gällde den närmare innebörden av denna upplysnings- plikt anförde departementschefen (s. 444) följande: Beträffande avvägningen mellan sekretessintresset och parts intresse av att få kännedom om och kunna bemöta det material som åberopas mot honom i ett ärende vill jag i övrigt framhålla, att det i de allra flesta Partsinsyn (9 §) ärenden bör vara möjligt att åtminstone upplysa part om förekomsten av visst hemligt material. Det bör sålunda så långt möjligt undvikas att myndighets avgörande grundas på material, vars existens parten saknar all kännedom om. Några allmänna riktlinjer om i vilken utsträckning part bör ges närmare kännedom om innehållet i materialet synes knappast kunna uppställas. Frågan synes få besvaras med ledning av vad som i det enskilda fallet bedöms som rimligt med hänsyn till styrkan i sekretessintresset samt partens intresse av att få insyn i ärendet. Det ligger i öppen dag att vissa intressen som skyddas enligt sekretesslagen, t.ex. hänsyn till rikets säkerhet, typiskt sett är sådana att partens behov av insyn får vika i större grad än i andra fall. Departementschefen pekade vidare på möjligheten att lämna ut materialet till parts ombud eller ställföreträdare med förbehåll om att det inte fick lämnas vidare till parten. Det kunde dock inte komma på fråga att ålägga ombudet eller ställföreträdaren någon tystnadsplikt gentemot parten. I propositionen föreslogs mot denna bakgrund följande regel, 14 §, som sedermera inflöt förvaltningslag: Sökande, klagande eller annan part har rätt att ta del av det som tillförts ärendet med de begränsningar som följer av 39 § andra stycket lagen (1937:249) om inskränkningar i rätten att utbekomma allmänna handlingar eller av denna paragraf. Myndighet får vägra att lämna ut annat material än allmän handling under samma förutsättningar som enligt nyssnämnda lagrum gäller beträffande allmän handling. Lämnas sådant material ut, skall myndig- heten om det behövs göra förbehåll om hur det får användas. Har myndigheten vägrat att lämna ut handling eller annat som tillförts ärendet, skall myndigheten på annat sätt upplysa parten om innehållet i materialet, i den mån det behövs för att han skall kunna ta till vara sin rätt och det kan ske utan allvarlig skada för det intresse som föranlett vägran att lämna ut materialet. Myndigheten skall vid behov förordna att den som erhåller sådan upplysning ej får obehörigen yppa vad han fått veta. En regel om straffansvar för brott mot förbehåll eller förordnande, som meddelats enligt bestämmelsen, intogs i 20 §. Partsinsyn (9 §) I och med tillkomsten av sekretesslag (1980:100) företogs vissa ändringar förvaltningslag. Därigenom upphörde 20 § att gälla. En motsvarande ordning föreskrevs i stället i 14 kap. 10 § sekretesslagen och 20 kap. 3 § BrB. Därtill fick 14 § förvaltningslag ny lydelse, innebärande att andra och tredje styckena utgick. Motsvarande reglering överfördes till 14 kap. 5 § sekretess- lagen, vars första stycke gavs följande innehåll: Sekretess hindrar inte att sökande, klagande eller annan part i mål eller ärende hos domstol eller annan myndighet tar del av handling eller annat material i målet eller ärendet. Handling eller annat material får dock inte lämnas ut, i den mån det av hänsyn till allmänt eller enskilt intresse är av synnerlig vikt att sekretessbelagd uppgift i materialet inte röjs. I sådant fall skall myndigheten på annat sätt lämna parten upplysning om vad materialet innehåller, i den mån det behövs för att han skall kunna ta till vara sin rätt och det kan ske utan allvarlig skada för det intresse som sekretessen skall skydda. I specialmotiveringen till paragrafen framhöll departementschefen (prop. 1979/80:2 s. 332 ff.) att en grundläggande princip i ett rättssamhälle är att part i mål eller ärende skall ha fri insyn i de förhållanden som kan läggas till grund för domstols eller myndighets avgörande. Sekretess borde därvid i mycket stor omfattning vika för denna rätt till insyn. Denna fråga borde i görligaste mån regleras i sekretesslagen. Begreppet ärende skulle ha samma innebörd som i tryckfrihets- förordningen och förvaltningslagen. Det fanns inte någon anledning att i detta sammanhang föreslå kompletterande regler om rätt till insyn för någon som inte var part i ett ärende eller mål, t.ex. i samband med vård på sjukhus. Intresset av insyn i sådana situationer beaktades i stället vid utformning av respektive sekretessbestämmelse. I fråga om begreppen ärende och part hänvisade departementschefen bl.a. till förarbetena till förvaltningsrättsreform (prop. 1971:30 s. 315 f. och 441 f.). Som framgått ovan tog sekretesslagens insynsregel inte hänsyn till om ärendet innefattade myndighetsutövning eller ej. Ärenden gällde enligt departementschefen oftast men inte alltid myndighets- utövning. Regelns breda anslag var emellertid inte något problem med hänsyn till bestämmelsens syfte. I paragrafen angavs endast att sekretessen skulle vika för parts insyn i handläggningen och hur långt sekretesskraven kunde efterges. Själva rätten till insyn följde i Partsinsyn (9 §) stället av andra lagregler, t.ex. 14 § förvaltningslag, eller av allmänna principer om förfarandet vid myndigheter. Beträffande 14 § förvaltningslag uttalade departements- chefen att bestämmelsen endast torde gälla pågående ärende. Detta hindrade dock inte att en rätt till partsinsyn kunde föreligga även sedan ärendet avslutats. Praxis visade att så i inte ringa omfattning ansetts vara fallet. Frågan fick emellertid liksom dittills avgöras genom rättstillämpningen. (FRU) tog redan i sitt delbetänkande (SOU 1981:46 s. 82) upp frågan om placeringen av regeln om insyn förvaltningslag. Till följd av hänvisningen till 14 kap. 5 § sekretesslag ansågs 14 § sakligt höra hemma i lagens avdelning med allmänna bestämmelser, dit den sålunda borde flyttas. I sitt slutbetänkande (SOU 1983:73) övergav FRU (s. 36) sin i del- betänkandet skisserade indelning av lagen i tre olika avdelningar – allmänna bestämmelser för all förvaltningsverksamhet, allmänna bestämmelser för all ärendehandläggning och särskilda bestämmelser för myndighetsutövning. Med denna ändrade inriktning valde FRU i stället att placera regeln om aktinsyn (20 §) tillsammans med kommunikationsregeln (21 §) under rubriken få del av uppgifter i ärenden. De båda bestämmelserna angavs av FRU (s. 44) motsvara nuvarande 14 och 15 §§ med vissa jämkningar. I specialmotiveringen uttalade FRU (s. 88) vidare att 14 § förvaltningslag hade fått en motsvarighet i lagförslagets 20 §. FRU:s lagförslag innebar att en parts rätt till insyn skulle gälla all ärendehandläggning, medan myndigheternas kommunikationsskyldig- het även fortsättningsvis skulle vara begränsad till att avse ärenden som gäller myndighetsutövning. Denna skillnad kommenterades inte särskilt. FRU föreslog att 20 § skulle få följande lydelse: En sökande, klagande eller annan part har rätt att ta del av det som har tillförts ärendet med de begränsningar som följer av 14 kap. 5 § sekretesslagen (1980:100). Partsinsyn (9 §) Den utvidgning av aktinsynen som blev konsekvensen av FRU:s nyssnämnda förslag berördes inte av någon av remissinstanserna (jfr Ds Ju 1985:6 s. 264–275). Utan att ange någon särskild motivering fann departementschefen (prop. 1985/86:80 s. 66) emellertid anledning att på denna punkt frångå FRU:s förslag och begränsa tillämpnings- området till att avse ärenden som innefattar myndighetsutövning. Regeln i 16 § i nuvarande förvaltningslag fick därmed den utformning som gäller , bortsett från att hänvisning nu ges till den bestämmelse i offentlighets- och sekretesslagen som ersatt 14 kap. 5 § sekretesslag (se avsnitt 12.2 ovan). Den gällande offentlighets- och sekretess- lagen innehåller liksom sekretesslag regler som tar sikte på partsinsyn. För att markera att ovannämnda 10 kap. 3 § inte i sig ger någon rätt till insyn i handläggningen utan att grunden får sökas på annat håll – i första hand i förvaltningslagen – talas här om en i sekretesshänseende förmånligare ställning som någon kan åberopa på grund av sin partsställning (se prop. 2008/09:150 s. 322–326 och Offentlighets- och sekretesskommitténs huvud- betänkande, SOU 2003:99, avsnitt 8, särskilt s. 196–199; jfr även prop. 2001/02:191 s. 66–68). Det rättsinstitut varom här är fråga benämns, som framgått, vanligen partsinsyn, varvid man således ställer den till insyn berättigade i centrum. Då det material som utgör insynens objekt brukar sammanföras i en s.k. akt, talar man ibland – något oegentligt, eftersom den praktiska hanteringen av materialet normalt inte kan vara avgörande – i stället om aktinsyn utan att därmed avse något annat. En första fråga som inställer sig vid utformningen av en regel i ämnet i den nya lagen är, om begreppet part även fortsättningsvis bör användas såväl i lagen i allmänhet som i nu aktuellt samman- hang och om det i så fall krävs något förtydligande i lagtexten. Partsinsyn (9 §) Gällande förvaltningslag ger vissa favörer åt den som är sökande, klagande eller annan part, inte bara nu aktuell insynsrätt (16 §) utan även t.ex. rätt att lämna uppgifter muntligt (14 §), rätt att bli kommunicerad (17 §) och rätt att bli underrättad om beslut (21 §). Liksom förvaltningslag har det ansetts onödigt och olämpligt att i lagtexten – utöver vad som framgår av exemplifieringen – särskilt definiera vad som avses med part. Med sökande avses den som hos en myndighet ansöker om någon i den offentligrättsliga lagstiftningen reglerad åtgärd, och en klagande är den som överklagar ett förvaltningsbeslut – inte bara en sökande som fått avslag på sin framställning utan även den som drabbats av ett ingripande och försvarar sig mot detta genom ett överklagande. Den sistnämnde har då redan i första instans i egenskap av s.k. förklarande – den mot vilken någon åtgärd är aktuell och som därför har rätt att förklara sig innan beslut fattas – intagit ställning som annan part. Den som i annan egenskap har ett intresse i saken, s.k. intressent, anses däremot normalt inte som part i första instans, men skulle hans intresse i saken vara av sådan art att han tillerkänns klagorätt kan han bli part i högre instans, om han överklagar beslutet. Han uppträder ju då som klagande i detta ärende. Däremot saknar den som tar ett faktiskt initiativ till ett ärende genom en anmälan utan att ha någon närmare anknytning till ärendet partsställning (se t.ex. RÅ 1983 2:37). Vissa tendenser att i praxis något utvidga partsbegreppet kan skymtas. (Frågeställningarna och utvecklingen i praxis på basis av förvaltningslag belyses relativt ingående, och på ett sätt som är av intresse, av i FT 1984 s. 339 ff.) Granne, som yttrat sig i bygglovsärende, har t.ex. ansetts som part redan hos (RÅ 1977 ref. 43), och i mål om byggnadsminnesförklaring har inte bara sökanden utan också byggnadens ägare ansetts som part (RÅ 1980 2:2). Att Regeringsrätten nogsamt slår vakt om att själva idén med insynsrätten respekteras och att denna inte naggas i kanten genom ett formalistiskt synsätt vad gäller innebörden av begrepp sådana som ärende och part framkommer tydligt i rättsfallet RÅ 2001 ref. 27, som gällde en brottsanmälds insyn i uppgifter ur en s.k. förutredning. Efter att ha erinrat om att en regelrätt förundersökning enligt praxis anses utgöra ett av åklagarmyndigheten handlagt ärende, i vilket den misstänkte är part och som avslutas genom Partsinsyn (9 §) beslut i åtalsfrågan (se bl.a. RÅ 1995 ref. 28), uttalade domstolen följande: En förutredning innefattar på motsvarande sätt handläggning av ett ärende, som i detta fall avslutas med ett beslut huruvida förunder- sökning skall inledas eller ej. I det aktuella fallet är ärendekaraktären särskilt markant genom bl.a. det omfångsrika aktmaterialet, som illustrerar en aktiv medverkan av både anmälare och anmäld, och det utförligt motiverade beslutet att inte inleda förundersökning, vilket också delgetts den anmäldes advokat. Det framstår därmed som uppenbart att den anmälde, vars agerande utgjort ärendets föremål, är att betrakta som part i detta. Den attityd som i detta och andra fall intagits av den högsta förvaltningsdomstolen tyder inte på att avsaknaden av en legal- definition medför risk för att partsbegreppet uppfattas så snålt, att tillämpningsområdet för viktiga rättssäkerhetsgarantier reduceras. Tvärtom skulle ett försök att närmare reglera vem som ska anses som part kunna utgöra ett hinder för en generös tillämpning av reglerna om partsinsyn och kommunikation m.m. i situationer, som inte direkt förutsetts av lagstiftaren. definitions- försök manar inte heller till efterföljd. Vår slutsats är således att partsbegreppet kan och bör användas på samma sätt som tidigare, alltså utan att det i lagtexten ges en mera exakt definition. Vi förordar emellertid en rationalisering av den nuvarande bestämningen sökande, klagande eller annan part till enbart part. Den i gällande förvaltningslag använda uppräknings- metoden, som knappast tillför något ytterligare av substans, har sitt ursprung i förarbetena till förvaltningslag, där den motiverades med lämpligheten av en anpassning till den i dåvarande sekretesslag använda terminologin. Detta argument saknar nu varje relevans, eftersom partsinsynsregeln i 10 kap. 3 § OSL endast refererar till part utan någon sådan exemplifiering. 12.5.2Behovet och placeringen av en regel om partsinsyn Att en part i ett förvaltningsärende i princip ska ha tillgång till allt material som ligger till grund för beslutet i ärendet är oomtvistat. En sådan rätt till insyn har, som vi redan inledningsvis konstaterat, tillämpats inom svensk förvaltningsrätt och även av erkänts som en allmän EU-rättslig princip. Partsinsyn (9 §) framgått förekommer den också i en eller annan form i våra nordiska grannländer. Principen om partsinsyn har av Regeringsrätten ansetts så central att den utgör en allmän rättsgrundsats, som i princip gäller oberoende av särskilt författningsstöd. Då 16 § FL inte varit tillämplig, eftersom det gällt ärenden, som enligt 32 § FL faller utanför lagens tillämpningsområde, har partsinsyn ändå ansetts föreligga (se RÅ 1994 ref. 79 och RÅ 2001 ref. 27 ang. ärende hos kronofogde- resp. åklagarmyndighet). Det skulle bl.a. betyda, att det nuvarande undantaget från förvaltningslagens tillämpningsområde för brotts- bekämpande och exekutiv verksamhet i realiteten inte fyller någon funktion i fråga om rätten till partsinsyn. En måhända något tillspetsad tolkning av praxis leder således till att det teoretiskt över huvud saknas behov av en särskild regel i ämnet. Från praktisk synpunkt är det emellertid uppenbart, att detta viktiga ämne inte kan förbigås i den nya förvaltningslagen. I den nuvarande lagen har bestämmelsen om partsinsyn och kommunikationsregeln på ett olyckligt och delvis missvisande sätt placerats under den gemensamma rubriken att få del av uppgifter, trots att det rör sig om två skilda institut med delvis olikartade funktioner och tillämpningsområden. Som bakgrund till vårt ställningstagande vad gäller partsinsynsbestämmelsens plats i den nya lagen ska pekas på de grundläggande skillnaderna i förhållande till kommunikationsregeln. Partsinsynen ska ge parten möjlighet att skaffa sig en fullständig insyn i allt material som figurerar i ärendet. Det är inte tillräckligt att sådan insyn tillåts före beslutets meddelande och inskränks till att avse sådant material som myndigheten funnit relevant för avgörandet. Parten ska under handläggningens alla stadier ha möjlighet att skaffa sig sådan kunskap om vad som tillförts ärendet att han kan bemöta vad som talar mot honom och kontrollera att handläggningen sker på ett korrekt sätt – t.ex. att inget relevant material saknas i akten, att myndigheten iakttagit sin kommunikationsskyldighet och att utredningen bedrivits med tillbörlig snabbhet och effektivitet. Skulle avgörandet gå parten emot, utgör möjligheten till fullständig insyn en förutsättning för att han eller hon ska kunna bedöma, om det lönar sig att överklaga. Föreligger ett beaktansvärt behov av uppgifter i ett avslutat ärende, kan partsinsynen enligt rättspraxis tas i anspråk även på ett senare stadium (se t.ex. de tidigare nämnda rättsfallen RÅ 1995 ref. 28 Partsinsyn (9 §) ang. en nedlagd förundersökning och RÅ 2001 ref. 27 ang. en avslutad s.k. förutredning). Kommunikationsprincipen förutsätter däremot att den enskilde genom myndighetens försorg dels informeras om tillkommande material, dels bereds tillfälle att framföra sina synpunkter på detta. Parten ska alltså inte själv kontinuerligt behöva efterforska, om nytt material tillförts ärendet och behöva riskera, att beslut fattas på ett underlag, som han inte känt till och kunnat bemöta. Det är emellertid självklart, att kommunikationsskyldigheten inte är lika omfattande som partsinsynen. Om allt material, som är föremål för partsinsyn, också skulle kommuniceras, skulle ju reglerna om parts- insyn sakna självständig betydelse. Ett principiellt viktigt särdrag är också, att kommunikationsskyldigheten vid sidan av att den fyller en viktig rättssäkerhetsfunktion utgör ett grundläggande utrednings- medel, då dess fullgörande innefattar ett fortlöpande utbyte av information och argument mellan de i ärendet medverkande. Av det sagda följer att reglerna om partsinsyn hör hemma i den grupp av bestämmelser i den nya lagen som samlats i avdelningen Allmänna krav på handläggningen av ärenden. Det rör sig om en av varje stadieindelning obunden rätt till insyn i ärendet, från ärendets väckande, över beredningen och fram till beslutsskedet – enligt praxis under vissa förutsättningar även efter ärendets avslutande. Kommunikationsbestämmelsen, däremot, har sin tyngd- punkt i samband med Ärendenas beredning, där den jämte före- skriften om remiss utgör kärnan i regleringen av sättet att skaffa underlag för beslutet i ärendet. Att de båda rättsinstituten i lagtexten skils från varandra är enligt vår mening ägnat att understryka deras skilda funktioner och tydligare framhäva deras respektive betydelse. Det ligger alltså ett egenvärde i denna s.a.s. fysiska separation. Tillämpningsområdet för 16 § FL är begränsat till att gälla ärenden som avser myndighetsutövning mot någon enskild. Detsamma gällde enligt motsvarande bestämmelse förvaltningslag. Det enda skäl som angetts för denna begränsning är departements- chefens i prop. 1971:30 framförda påstående, att bl.a. regler om partsinsyn kunde vara obehövliga eller till och med hinderliga vid annan förvaltningsverksamhet (12.4 ovan) – detta som ett svar på Partsinsyn (9 §) arbetsgruppens diametralt annorlunda uppfattning, att det var höjt över all diskussion att den grundläggande regeln om partsinsyn skall ingå bland förvaltningslagens allmänna bestämmelser. Då FRU senare återkom till frågan i båda sina betänkanden och ånyo föreslog att begränsningen skulle tas bort, en propå som inte mötte några invändningar vid remissbehandlingen, lämnades detta av departementschefen utan någon som helst kommentar obeaktat. Att begreppet myndighetsutövning över huvud inte bör användas i den nya förvaltningslagen har på tidigare angivna skäl framhållits. Någon anledning att på annat sätt inskränka tillämpnings- området för en ny regel om partsinsyn har inte heller framkommit. Om en person väl har konstaterats ha ett sådant intresse i ett ärende att han eller hon intar partsställning, bör det enligt vår mening för rätten till partsinsyn vara utan betydelse vad ärendet avser. Skulle det i något avseende finnas behov av att låta sekretesshänsyn eller andra intressen gå före en parts rätt till insyn sådan den framgår av förvaltningslagen, får avvikande bestämmelser – under förutsättning att de inte strider mot inhemska rättsgrund- satser eller våra europeiska åtaganden – meddelas i annan lag. Avslutningsvis bör påpekas att vår beskrivning av den insyns- berättigade – den som är part i ett ärende – inte omfattar den som varit part i ett avslutat ärende. Det innebär ingen avvikelse från vad som gäller men naturligtvis inte heller något hinder mot en vidareutveckling av den praxis som ovan beskrivits. Då Regerings- rätten gett part insyn i materialet i ett ärende även efter det att detta avgjorts, har det skett med åberopande av särskilda skäl i det individuella fallet och inte i form av en extensiv tolkning av 16 § FL av generell innebörd. Frågan bör alltså, liksom , lämnas åt rättstillämpningen. Insynen bör principiellt vara obegränsad. Enligt 16 § FL beskrivs föremålet för insyn som det som har tillförts ärendet. Med det avses allt potentiellt beslutsunderlag, alltså inte bara handlingar utan också annat utredningsmaterial såsom föremål, iakttagelser vid syn eller besiktning och muntliga uppgifter. Vad gäller handlingar omfattas inte bara allmänna och offentliga sådana utan också handlingar, som ännu inte blivit allmänna enligt , liksom handlingar som för annan än part är skyddade av sekretess.