sou · GYB392 · 2010-12-07 00:00:00 — Därför finns det regler i den norska lagstiftningen om krav på återbetalning till staten av snabba realisationsvinster. Enligt utredningen bör det finnas sådana regler också i en moderniserad fastighetsförordning. Det är inte helt enkelt att i efterhand fastställa när en ändrad användning av fastigheter eller markområden avviker från de avsikter som kommunen gav uttryck för när förhandlingen av försäljningsvillkoren genomfördes. Det verkar inte rimligt att förändrad markanvändning som tillkommit på grund av omständigheter som kommunen inte alls eller endast i begränsad omfattning rår över ska omfattas as av en tilläggsköpeskilling. Detta bör inte heller vara fallet när det är fråga om endast begränsade skillnader i användningsområde. Om det däremot kan beläggas att kommunen fattat beslut som innebär att de samhällsbyggnadsändamål som kommunen åberopat för sin förtur har ändrats på ett sådant sätt att marknadsvärdet på den förvärvade egendomen har ökat i väsentlig grad , bör en tilläggsköpeskilling till staten betalas ut. Det bör vara ett ansvar för den säljande statliga myndigheten att från fall till fall bedöma om en klausul om tilläggsköpeskilling ska skrivas in i försäljningsavtalet. En sådan klausul bör beskriva inom vilken tid tilläggsköpeskillingen bör gälla samt vilka principer för hur storleken på tillägget till köpeskillingen ska bestämmas. Det torde bli aktuellt med denna typ av klausuler endast i försäljningsärenden med mer betydande ekonomiska värden och i sådana fall där det råder en osäkerhet om kommunens intentioner. 5.3.10Sammanfattning av en ny försäljningsordning I kapitlet har lämnats förslag om en effektivare och snabbare försäljningsprocess. Den innebär vissa förändringar i förhållandet till den nuvarande processen, som beskrevs i avsnitt 5.2. Som jämförelse och för att sammanfatta utredningens förslag om en ny försäljningsordning kan den beskrivas enligt följande schema: 1.Den fastighetsförvaltande myndigheten får kännedom om omständigheter som leder till bedömningen att en fastighet troligtvis inte kommer att behövas för statlig verksamhet och att det inte finns några särskilda skäl av annat slag för ett fortsatt Överlåtelse av statens fastigheter Myndigheten ska då informera om den eventuella försäljningen 2.Om det är en bostadsfastighet ska och kontaktas om fastigheten kan antas ha ett kulturhistoriskt värde som behöver skyddas. 3.Finns det en förening som har gjort en intresseanmälan enligt 3 § lagen (1982:352) om rätt till fastighetsförvärv för ombildning till bostadsrätt eller kooperativ hyresrätt? 4.I anslutning till att den fastighetsförvaltande myndigheten kontaktar andra myndigheter för att ta reda på deras intresse för fastigheten ska även den berörda kommunen kontaktas om det finns skäl att tro att kommunen kan ha behov av fastigheten för samhällsbyggnadsändamål. Kommunen ska anmäla sitt intresse. 5.Om ingen intresseanmälan görs ska fastigheten bjudas ut till försäljning. 6.Om kommunen, en bostadsrättsförening eller hyresgäster gör en intresseanmälan i rätt tid ska myndigheten pröva om rätt till förtur föreligger. 7.Vid förtur ska förhandlingar om villkoren för överlåtelsen inledas direkt. 8.Om förhandlingarna inte har slutförts genom att avtal om överlåtelse har träffats ska fastigheten genast bjudas ut till försäljning. 6Återköp av tidigare exproprierade fastigheter Utredningen har genom tilläggsdirektiv (dir. 2010:51) fått i uppdrag att även göra en genomgång av de rättsliga förutsättningarna för ett framtida ställningstagande till om en möjlighet till återköp av tidigare exproprierade fastigheter bör införas. I direktiven framhålls ett antal frågeställningar som har koppling till ett eventuellt införande av en återköpsrätt. Bland dessa kan nämnas svårigheten att avgöra när ändamålet med den tidigare expropriationen har upphört, hur kretsen av återköpsberättigade personer ska kunna avgränsas, en sådan rätt ska gälla, på vilka villkor återköp ska kunna ske samt om en återköpsrätt ska avse endast fastigheter som har exproprierats eller också fastigheter som har tagits i anspråk på något annat sätt eller har sålts frivilligt inför utsikten av ett ianspråktagande med tvång. Det kan också finnas anledning att beakta ändamålet med att en fastighet har tagits i anspråk och om det har skett på begäran av det allmänna eller någon enskild. Andra särskilda frågor som bör övervägas är vad som bör gälla om fastigheten efter ianspråktagandet har varit föremål för fastighetsbildning samt hur övriga tredjemansintressen ska hanteras, t.ex. i fråga om nuvarande och tidigare innehavare av särskilda rättigheter till fastigheten. Vidare uppkommer frågor om hur en eventuell återköpsrätt ska förhålla sig till bl.a. en kommuns rätt till förtur när staten ska sälja en fastighet. Det kan också finnas skäl att överväga om en återköps- Återköp av tidigare exproprierade fastigheter rätt kan ges retroaktiv verkan och omfatta tidigare expropriationer m.m. eller bör gälla endast framtida ianspråktaganden. Tilläggsuppdraget är formulerat så att utredningen ska göra en genomgång av de frågeställningar och tänkbara svårigheter som är förenade med att införa en rätt till återköp av fastigheter som har tagits i anspråk genom expropriation eller andra sådana förfoganden. Därefter ska en grundläggande analys göras av resultatet av genomgången i syfte att denna ska kunna ligga till grund för fortsatta överväganden av om en återköpsreglering bör införas och hur den i så fall närmare bör utformas. I anslutning till det ska tänkbara lösningar presenteras tillsammans med de för- och nackdelar som är förenade med olika alternativ. Några författningsförslag ska dock inte lämnas. Om möjligt bör redovisningen även ge en bild av hur stort behovet av en återköpsreglering är. Likaså bör jämförelser göras med förekommande utländska återköpsregleringar, främst i näraliggande länder. I de följande avsnitten lämnas en beskrivning av regleringen expropriationslag av frågan om återlösen samt de överväganden som ledde fram till att möjligheten till återlösen inte fördes över till den nuvarande lagen, när den infördes . Därefter följer en redogörelse för de motioner och utskottsbetänkanden där frågan har varit aktuell . Avslutningsvis förtecknas ett antal frågor som kan vara utgångspunkt för en fortsatt diskussion. Enligt den upphävda lagen (1917:189) om expropriation gällde för vissa fall en rätt till återlösen av exproprierad egendom. Bestämmelserna, som fanns i 68–70 §§ och hade förebilder i äldre lagstiftning och utländsk rätt, kompletterade den möjlighet som regeringen hade att meddela särskilda föreskrifter för att säkerställa att fastigheten användes för det ändamål som låg till grund för expropriationen. Återlösningsrätten kunde avse äganderätten till fastigheten eller en särskild rätt som hade upplåtits genom expropriation. Om egendomen sedan inte hade kommit till användning eller inte längre användes för det avsedda ändamålet förelåg det enligt 68 § rätt till återlösen. Det krävdes också att ändamålet var att anse som övergivet. Med det menades att det inte var tillräckligt med tillfälliga avbrott i användandet av fastigheten utan att det ändamål som expropriationen hade Återköp av tidigare exproprierade fastigheter skett för hade förlorat sin betydelse för gott. Slutligen förelåg återlösningsrätt även om fastigheten i väsentlig omfattning användes för annat ändamål än det avsedda. Vid expropriation av en hel fastighet avsåg återlösningsrätten den tidigare ägaren eller hans eller hennes rättshavare. Om bara en del av en fastighet exproprierats var det ägaren av den återstående delen som hade rätt till återlösen. På samma sätt var det om expropriation skett för upplåtelse av en särskild rätt. Rätten till återlösen kunde göras gällande efter att expropriationen hade fullbordats genom att talan väcktes vid domstol. Värdet vid återlösen fick, enligt 69 §, inte sättas högre än den ersättning som hade betalats när expropriationen skedde. Om en byggnad hade uppförts eller andra kostnader lagts ner på fastigheten efter att expropriationen hade fullföljts kunde även det som hade tillförts fastigheten bli föremål för återlösen i samband med att fastigheten återlöstes. Det fanns dock ingen skyldighet att göra detta och i så fall hade ägaren rätt att föra bort det och återställa fastigheten i ursprungligt skick. I annat fall tillföll egendomen den tidigare ägaren i samband med att fastigheten återlöstes (70 §). 6.3Överväganden i samband med införandet av expropriationslag Den utredning som föregick den nuvarande expropriationslagen ansåg att det var angeläget att sörja för att en exproprierad fastighet verkligen användes för det angivna ändamålet. Däremot bedömde utredningen att reglerna om återlösningsrätt inte hade tillämpats i någon större omfattning och ifrågasatte därför om det fanns något egentligt behov av en sådan reglering. Utredningen menade också att en sådan ovillkorlig lösningsrätt som den som fanns lag behövde förenas med ett antal undantag för att kunna fungera i den nya lagstrukturen. Därför föreslogs att regeringen från fall till fall borde pröva om det fanns behov av en sådan lösningsrätt. I en kompletterande promemoria från uttrycktes tveksamhet om återlösningsrätten hade tillräckligt stor betydelse för att det skulle finnas skäl att behålla den ens i den form som utredningen hade föreslagit. I de fall då en expropriation hade inneburit att en del av en fastighet hade skilts från stamfastigheten och de skäl som hade legat till grund för det inte längre var aktuella, Återköp av tidigare exproprierade fastigheter borde det område som hade avskiljts återföras till stamfastigheten. Detta antogs dock kunna ske på frivillig väg. I den proposition som innehåller den slutliga utformningen av den nuvarande expropriationslagen betonade regeringen att möjligheten till återlösen hade ett nära samband med rätten till expropriation för att tillgodose enskilda intressen. Eftersom expropriation endast skulle få ske till förmån för den som på ett betryggande sätt kan svara för att den exproprierade marken används för avsett ändamål förutsatte regeringen en särskilt ingående prövning av enskilda sökande innan expropriation beviljades. På så sätt skulle tillräckliga garantier finnas för att sökande använde fastigheten för det angivna ändamålet. Därför menade regeringen att det inte behövdes någon återlösningsrätt som sanktion för illojalitet i tillståndsärendet.1 Nästa fråga var om återlösen istället kunde vara påkallat för att säkerställa att en exproprierad fastighet verkligen kommer till avsedd användning. Regeringen menade till att börja med att en ovillkorlig rätt till återlösen av det slag som den tidigare lagen innehöll inte var lämpligt. En första invändning var att frågan om återlösen ofta kunde tänkas uppkomma än inom den tjugoårsperiod som den gällande återlösningsrätten var begränsad till. Regeringen menade också att det var nödvändigt att göra undantag för andra situationer, utan att närmare ange vilka. I stället för en generell rätt till återlösen resonerade regeringen kring ett alternativ som gav den myndighet som lämnar tillstånd till expropriation möjlighet att ta ställning till om ett sådant tillstånd ska vara förenat med rätt till återlösen. Även det alternativet avvisades dock; framför allt med hänvisning till att det skulle ställa krav på ganska komplicerade ersättningsregler om samtliga parters intresse skulle kunna beaktas. Inte minst skulle det bli aktuellt i de fall då den som exproprierat hade tillfört byggnader, anläggning eller annars lagt ner kostnader på fastigheten. Ett komplicerat system skulle visserligen kunna vara motiverat om det kunde antas fylla ett väsentligt behov men regeringen bedömde att önskemål om återlösen var relativt sällsynta. I de flesta fall antogs den tidigare ägaren ha accepterat expropriationen som slutgiltig; särskilt har förflutit. Expropriation som avsett en del av en fastighet framhölls som ett särskilt exempel på när det skulle kunna vara befogat att återföra 1972:109 s. 225. Återköp av tidigare exproprierade fastigheter ett tidigare avskilt markområde till stamfastigheten om skälen för expropriation inte längre var aktuella. Regeringen menade dock att detta borde kunna lösas genom en frivillig överenskommelse eller, i vissa fall, genom en fastighetsbildningsåtgärd. Motsvarande resonemang fördes ifråga om expropriation som skett för en särskild rätt, t.ex. servitut. Sammanfattningsvis kom regeringen fram till att det praktiska behovet av en återlösningsrätt inte var särskilt stort med tanke på det komplicerade regelverk som detta skulle kräva. Det fanns därför inte skäl att bibehålla någon återköpsrätt i expropriationslagen. I 8 p. i övergångsbestämmelserna föreskrevs dock att de äldre bestämmelserna om lösningsrätt skulle gälla ifråga om fastigheter som exproprierats på grund av en ansökan som skett före ikraftträdandet, . Eftersom lösningsrätten expropriationslag kunde göras gällande från att expropriationen fullbordades får det antas att frågan är överspelad. Istället för en återköpsrätt ansåg regeringen att den myndighet som beslutar om expropriationstillstånd borde få möjlighet att meddela särskilda föreskrifter i samband med ett sådant tillstånd för att säkerställa att den exproprierade fastigheten används för det avsedda ändamålet. I anslutning till det har , i egenskap av tillsynsmyndighet, fått ansvar för att se till att de föreskrifter som har meddelats efterföljs. Detta framgår av 3 kap. 5 § expropriationslagen. tillkom en möjlighet i 3 kap. 10 § expropriationslagen för regeringen att helt eller delvis upphäva ett expropriationstillstånd, om förutsättningarna för tillståndet inte längre föreligger. Bestämmelsen infördes som möjligheten till domstolsprövning – rättsprövning – av regeringens och andra förvaltningsmyndigheters beslut i förvaltningsärenden. Det skedde för att säkerställa att fullt ut levde upp till sina åtaganden enligt om de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna.2 En förutsättning för ett upphävande är dels en anmälan från den domstol som handlägger expropriationsmålet. Det innebär att ett upphävande inte kan ske efter det att domstolsprocessen har avslutats. Möjligheten till upphävande av expropriationstillståndet gäller oavsett om sökanden kan åberopa någon annan grund för expropria- 1987/88:69 om och rätten till domstolsprövning i , KU 1987/88:38, rskr 1987/88:189. Återköp av tidigare exproprierade fastigheter tion eller inte. Om den exproprierande anser sig ha någon annan grund för expropriation krävdes en ny ansökan på den grunden. 6.4Andra tvångsförfoganden än expropriation Det är inte enbart med stöd av expropriationslagen som fast egendom kan tas i anspråk tvångsvis. Liknande regler om markåtkomst finns i ett flertal lagar som, liksom expropriationslagen, medger att en hel eller en del av en fastighet löses in eller att rättigheter upplåts eller begränsas. Därutöver finns det ett flertal lagar som möjliggör användningsrestriktioner för mark, ofta förenade med en inlösenskyldighet eller -möjlighet, om ingreppet blir av alltför ingripande karaktär. En genomgång av de tvångsförfoganden där expropriationslagens ersättningsregler tillämpas finns i betänkandet Hur tillämpas expropriationslagens ersättningsbestämmelser (SOU 2007:99). Nedan redogör utredningen för några av de lagar där tvångsförfoganden kan komma i fråga, nämligen vid markåtkomst för ledningsrätt, gemensamhetsanläggningar, byggande av allmän väg samt byggande av järnväg. Redogörelsen ska inte ses som uttömmande utan enbart som en exemplifiering av de olika förfoganden där en återköpsrätt möjligen skulle kunna komma i fråga. Ledningsrätt, gemensamhetsanläggningar m.m. Genom ledningsrätt skapas rätt för en ledningsägare få disponera någon annans fastighet för att anlägga, nyttja och underhålla ledningar av olika slag. Ledningsrätt bildas vid lantmäteriförrättning enligt ledningsrättslagen (1973:1144). Den gäller utan tidsbegränsning och det krävs en ny förrättning för att den ska upphöra. Förutsättningarna för ledningsrätt gäller ifråga om många olika slags ledningar, bl.a. för elektronisk kommunikation, starkström, vatten och avlopp samt värme (olja, gas, fjärrvärme etc). Ledningsrätt kan också upplåtas för vissa anordningar som behövs för ledningens funktion, t.ex. transformator, pumpstation, nedstigningsbrunn, stolpar och stag. Regleringen i ledningsrättslagen innebär ingen inskränkning av möjligheterna att dra fram och behålla ledningar genom nyttjanderätts- eller servitutsavtal eller genom förfarande enligt expropriationslagen eller annan lagstiftning som möjliggör tvångsupplåtelser. Återköp av tidigare exproprierade fastigheter Utöver ledningsrättslagen kan nämligen mark för ledningar tvångsvis tas i anspråk enligt bestämmelserna i 2 kap. 2 och 3 §§ expropriationslagen. Det bör emellertid nämnas att det i 2 kap. 12 § expropriationslagen föreskrivs bl.a. att expropriationstillstånd inte skall meddelas om ändamålet lämpligen bör tillgodoses på annat sätt. Av förarbetena till denna bestämmelse framgår att expropriation enbart ska användas när andra vägar att nå det avsedda målet är stängda samt att möjligheten till frivillig uppgörelse har uttömts. ansåg att detta innebär att man bör utnyttja ledningrättslagens regler om markåtkomst innan reglerna i expropriationslagen används, dvs. att speciallag bör tillämpas framför den vidare och mera övergripande lagen på området. På motsvarande sätt kan ledningsdragning ske på annans mark med stöd av anläggningslagen (1973:1149). Den tillämpas beträffande gemensamt anlagda ledningar av olika slag som tillgodoser flera fastigheters behov. I 12 § ges möjlighet att ta en fastighet i anspråk för en gemensamhetsanläggning. Det kan ske såväl genom upplåtelse i form av servitut eller inlösen. Ersättningen bestäms i huvudsak på samma sätt som ersättning vid fastighetsreglering. Det är inte möjligt att fritt välja mellan att tillämpa ledningsrättslagen eller anläggningslagen. Av 2 § andra stycket ledningsrättslagen framgår nämligen att det är anläggningslagens regler som ska tillämpas om ledningarna kan ingå i en gemensamhetsanläggning. Det finns ytterligare exempel på lagstifning som ger möjlighet att tvångsvis ta mark i anspråk för ledningar. Som exempel kan nämnas bestämmelsen om särskild tvångsrätt för vattenverksamhet i 28 kap. 10 § och mark som omfattas av koncession enligt minerallagen (1991:45). Ledningsrätt avser vanligtvis en hel fastighet men den kan även begränsas till en del av en fastighet. Enligt en presentation på är enklare förvaltning och möjlighet till snabbt tillträde till marken några av huvudskälen till att ledningsägare väljer ledningsrätt. Att bilda ledningsrätt är kostnadseffektivt och gäller oavsett om fastigheten byter ägare. Vid en ledningsrättsförrättning utreds förutsättningarna för ledningsrätten. Både samhällets och enskildas intressen vägs in. För att medge ledningsrätt krävs att fördelarna är större än nackdelarna och den får inte strida mot gällande plan enligt eller andra bestämmelser. I huvudsak tas följande frågor upp vid förrättningen: Återköp av tidigare exproprierade fastigheter Vad ledningsägaren får göra på fastigheten Vad fastighetsägaren inte får göra invid ledningen Tillträdet till området vid byggande, tillsyn och drift Vilken ersättning ledningsägaren ska betala till fastighetsägaren försöker skapa samförståndslösningar och det är inte ovanligt att en överenskommelse redan föreligger när en ansökan om ledningsrätt görs. I andra fall fattar myndigheten beslut utan att parterna kommit överens. beslut kan överklagas till fastighetsdomstolen (fr.o.m. Mark- och miljödomstolen). Vägrätt och inlösen för byggande av järnväg En annan begränsning av en fastighetsägares möjligheter att disponera över sin fastighet är vägrätt. En sådan rätt kan uppkomma med stöd av väglagen (1971:948). Systematiskt är det fråga om en nyttjanderätt till fast egendom men av 7 kap. 4 § jordabalken framgår att jordbalkens regler om nyttjanderätt inte gäller ifråga om vägrätt. Väglagen gäller för allmänna vägar, dvs. sådana vägar som staten eller en kommun är väghållare för. Någon egentlig prövningsprocess finns inte i väglagen utan det krav som ställs för vägrätt är att väghållaren behöver nyttja marken för väg. Förutom rätten att nyttja marken får väghållaren bestämma över markens användning så länge vägrätten består (se 30 § väglagen). Vägrätten uppkommer genom att väghållaren tar mark eller annat utrymme i anspråk med stöd av en särskild arbetsplan. Samma sak gäller om väghållaren tar över enskild väg för att denna ska bli allmän. Fastighetsägaren har rätt till ersättning från väghållaren när vägrätt uppkommer. Ersättningen bestäms enligt samma grunder som expropriationsersättning enligt 4 kap. expropriationslagen (55 § väglagen). Om vägen dras in upphör vägrätten automatiskt. Väghållaren är då skyldig att återställa området och förebygga att området inte lämnas i ett skick som medför störningar och olägenheter (32 §). Det innebär att miljöaspekter ska beaktas när det avgörs vilka återställningsåtgärder som ska genomföras. På motsvarande sätt ger lagen (1995:1649) om byggande av järnväg möjlighet att lösa in mark som behövs för att bygga järnväg för Återköp av tidigare exproprierade fastigheter att tillgodose allmänna transportbehov. Vid järnvägsbyggande ska ersättning betalas för de skador som uppkommer samt för inlösen. Ersättningen bestäms enligt expropriationslagens bestämmelser, förutom i vissa särskilda fall som regleras i lagen om byggande av järnväg. Eftersom det, med få undantag, är staten som äger och förvaltar det svenska järnvägsnätet gäller lagen statens ersättningsskyldighet. har i bl.a. väckts frågan om att skapa en återköpsrätt för tidigare fastighetsägare när staten säljer fastigheter som har exproprierats. hade bl.a. i uppdrag att överväga en utvidgning av de särskilda skälen för ett fortsatt statligt ägande trots att en fastighet inte längre behövdes för statlig verksamhet. Det gällde i första hand fastigheter i skärgårdsmiljö eller som annars var av intresse för det rörliga friluftslivet. I anslutning till det berörde kommittén i sitt betänkande Hyressättning av vissa ändamålsbyggnader (SOU 2004:28) också möjligheterna att införa en återköpsrätt för tidigare ägare vars fastighet hade blivit föremål för expropriation. Kommittén ansåg emellertid att eftersom en expropriation utan förbehåll innebär en total övergång av äganderätten så saknas det möjlighet att införa en återköpsrätt för tidigare markägare.3 Mot detta ställningstagande gjordes två reservationer. I bägge framfördes uppfattningen att vid en försäljning av mark som tidigare hade exproprierats borde fastigheten i första hand erbjudas till den tidigare ägaren eller dennes arvtagare. En förutsättning för ett sådant återköp skulle vara att den tidigare ägaren/arvtagarna på något sätt hade uttalat en önskan om att få köpa tillbaka fastigheten. Priset skulle i dessa fall fastställas efter indexuppräkning av den ursprungliga expropriationsersättningen.4 lades motioner i med förnyade förslag om återköpsrätt enligt i huvudsak samma principer som hade anförts i de nämnda reservationerna till förslag.5 I en av motionerna (Bo259) framfördes synpunkter beträffande tidigare ianspråktagen jordbruksmark. Synpunkterna återkom och rörde i huvudsak den 3SOU 2004:28 s. 214. 4SOU 2004:28 s. 231 och 237. Se även motion 2001/02:Fö259. 52004/05:Bo258 och 259 samt 2005/06:Bo287. Återköp av tidigare exproprierade fastigheter omständigheten att tidigare beslut om expropriation i hög grad hade gällt stora arealer jordbruksmark som då hade behövts för försvarsändamål. Till det kom ett antal överlåtelser som hade varit frivilliga men som hade skett under hot om expropriation. I samma motion anfördes att det vore en rimligare ordning om återköpsrätt av mark som har exproprierats infördes.