sou · GXB339 · 2010-01-01 00:00:00 — Min bedömning är att framtagandet av principer kombinerat med föreslagen ändring av plan- och bygg- lagen får större verkan än beskrivningar och bedömningar av trafik- konsekvenser av ett förslag eller en åtgärd. 13.1.10Den lokala kollektivtrafikansvariga myndigheten ska vara behörig lokal myndighet enligt kollektivtrafikförordningen I kollektivtrafikförordningen har en behörig myndighet givits vissa uppgifter. När det gäller de uppgifter som inte ska hanteras på en nationell nivå ska dessa uppgifter handhas av en behörig lokal myndighet. Jag har närmare i kapitel 9 beskrivit uppgifternas 2 Enligt svensk lag krävs en miljökonsekvensbeskrivning för alla verksamheter som påverkar miljön. Den grundläggande regleringen finns i sjätte kapitel, med komplette- rande bestämmelser i förordningen (1998:905) om miljökonsekvensbeskrivningar. De kan exempelvis innebära att myndigheten ska tilldela ett avtal om allmäntrafik på grundval av ett konkurrens- utsatt anbudsförfarande eller att myndigheten vid trafikstörningar får vidta nödåtgärder. Jag anser att dessa uppgifter bäst hanteras av den lokala kollek- tivtrafikansvariga myndigheten och föreslår därför att den lokala kollektivtrafikansvariga myndigheten ska vara behörig lokal myn- dighet enligt kollektivtrafikförordningen. 13.2Förslag avseende verksamhetsform för lokal kollektivtrafikansvarig myndighet Mitt förslag: De strategiska uppgifterna som lokal kollektiv- trafikansvarig myndighet ansvarar för ska bedrivas i förvalt- ningsform. I lagen (1997:734) om ansvar för viss kollektivtrafik anges att ett landsting eller kommun som ensamt är länstrafikansvarigt också ska vara trafikhuvudman. I övriga fall ska trafikhuvudmannen vara ett kommunalförbund. Vidare anges i lagen att om de som är länstrafikansvariga är överens får trafikhuvudmannen i stället för ett kommunalförbund vara ett aktiebolag som har bildats för ändamålet. Sammanlagt 17 av 21 trafikhuvudmän har valt att orga- nisera sig som ett aktiebolag. Undantag är , , Krono- berg och . Ett aktiebolag är en självständig juridisk person som lyder under aktiebolagslagen (2005:551). I lagen finns bestämmelser och regler om beslutsformer, ansvarsfördelning, insyn och kontroll. Ett aktie- bolag kan vara privat eller publikt. Lagens utgångspunkt är att bolag ska drivas med vinstsyfte. Ägarnas ansvar begränsas i ett aktiebolag till det kapital varje ägare har tillskjutit bolaget. Karaktäristiskt för ett aktiebolag är den tydliga ansvarsuppdelningen mellan ägare och företagsledning samt de regelverk som finns för att utkräva detta ansvar. Bolagsstämman är aktiebolagets högsta organ och styrelsen är skyldig att följa de föreskrifter som meddelas av stämman. På bolagsstämman är det majoritetens åsikt som avgör utfallet. Stämmans uppgift är att fastställa bolagets årsredovisning och att besluta om åtgärder med anledning av den vinst eller förlust som redovisas. På stämman fasttas även beslut om eventuella ägar- direktiv och avtal mellan bolaget och ägaren. Ett aktiebolag är inte underkastat offentlighetsprincipen eller och Justitiekanslerns tillsyn. Bolagsord- ningen kan dock innehålla bestämmelser om att offentlighetsprin- cipen ska gälla. För en myndighet gäller förvaltningslagen (1986:223) bestäm- melser om myndigheternas serviceskyldighet. I lagen sägs att varje myndighet ska lämna upplysningar, vägledning, råd och annan hjälp i frågor som rör myndighetens verksamhetsområde. Bolag omfattas inte av förvaltningslagens bestämmelser. För bolag med särskilda samhällsintressen kan samhällsekono- miska mål sättas och kraven på ekonomiska mål kan då avvika från dem som skulle ha gällt om bolaget hade bedrivits på helt mark- nadsmässiga villkor. Bolag med särskilda samhällsintressen strävar oftast efter ett effektivt kapitalutnyttjande samt att skapa största möjliga samhällsnytta. Samhällsekonomiska mål kan vara fastlagda i avtal mellan bolaget och ägarna. Den grundläggande utgångspunkten är att statlig verksamhet i huvudsak bör bedrivas i myndighetsform. Detta lades fast i den förvaltningspolitiska propositionen (prop. 1997/98:136). Enligt min mening kan samma förvaltningspolitiska riktlinjer tillämpas även för den kommunala nivån eftersom den kommunala nivå handhar uppgifter som staten delegerat till kommunerna. Inom ramen för myndighetsformen finns en grundläggande utgångspunkt för den rättsliga styrningen genom att generella förvaltningsregler och principer kan tillämpas, vilket bidrar till rättsäkerhet. Kraven på offentlighet och insyn samt på tydliga ansvarskedjor är viktiga utgångspunkter. Offentlighetsprincipen och meddelarfriheten bidrar till att öppenhet och insyn i förvaltningen blir ett gemensamt mål för det allmänna. föreslår i sitt slutbetänkande Styra och ställa – förslag till en effektivare statsförvaltning (SOU 2008:118) att myndighetsformen även fortsättningsvis bör vara huvudregel för statlig verksamhet, om inte särskilda skäl på enskilda områden kan anses motivera andra verksamhetsformer. Vidare innebär gällande förvaltningspolitiska principer (prop. 1997/98:136) att statliga myndigheter inte ska bedriva kon- kurrensutsatt verksamhet. För att ytterligare förtydliga detta har i sitt slutbetänkande (SOU 2008:118) läm- nat förslag om att en huvudregel, införs i lag, som innebär att statliga myndigheter inte får sälja varor och tjänster på en kon- kurrensutsatt marknad eller en potentiellt konkurrensutsatt marknad. Det kan dock finnas skäl för att det offentliga bör bedriva kommersiell och konkurrensutsatt verksamhet. Motiv för detta kan, enligt förslag, vara: Att det finns en så hög grad av samproduktionsfördelar mellan monopolskyddad och konkurrensutsatt verksamhet att det inte är samhällsekonomiskt försvarbart att inte tillåta myndigheten att bedriva den konkurrensutsatta säljverksamheten. Att det för det offentliga uppstår svårigheter att dimensionera verksamheten för ett internt behov utan att det uppstår över- skott. Överskottsförsäljning skulle i sådana fall kunna tillåtas i situationer när överskotten är begränsade, tillfälliga och oavsikt- liga, även om det inte i normalfallet är en uppgift för myndig- heten att sälja sådana varor eller tjänster. Att det hos myndigheten finns en särskild och unik kompetens. Offentlig verksamhet i aktiebolagsform De kriterier som regeringen3 har tagit fram när det kan vara lämpligt att bedriva statlig verksamhet i bolagsform kan enligt min mening även vara utgångspunkt för en analys om de uppgifter jag föreslagit gällande kollektivtrafiken är lämpliga att bedriva i denna form. När följande kriterier är uppfyllda kan det vara lämpligt att bedriva verksamhet i bolagsform. 1992/93:100, bilaga 1. Verksamheten ska inte primärt styras av politiska uppgifter och mål. Verksamheten ska inte innebära någon myndighetsutövning. Verksamheten ska vara av betydande omfattning för att kunna vara framgångsrik i konkurrens med andra företag. Verksamheten ska bedrivas under fungerande konkurrens- villkor. Kriteriet bedöms vara uppfyllt om det finns leverantörs- alternativ som innebär att köparen fritt kan välja leverantör. Verksamheten ska ha kommersiella förutsättningar och vara oberoende av offentliga medel. Min bedömning är att inte något av kriterierna är uppfyllda för kollektivtrafiken inom länet. Det finns enligt min mening inget som motiverar att de strategiska uppgifter den lokala kollektiv- trafikansvariga myndigheten har bedrivs i bolagsform. Samverkan i bolagsform har även begränsningar i styrbarhet, insyn och finan- siering. Bolagsformen är därmed inte lämplig för de strategiska uppgifter avseende kollektivtrafiken som jag föreslår att den lokala kollektivtrafikansvariga myndigheten ska ansvara för. Aktiebolagsformen ska i första hand användas om myndigheten bedriver en verksamhet som är konkurrensutsatt. ska myndigheter, enligt förvaltningspolitiska principer, endast i undan- tagsfall bedriva konkurrensutsatt verksamhet. När det gäller kollektivtrafik finns det kommersiella aktörer som kan tillhanda- hålla trafik och det finns därför inte skäl för det offentliga att bedriva verksamheten. Det är tveksamt om den blandade verksamhet som trafikhuvud- männen bedriver är förenlig med . Mitt förslag till avgränsning av det offentliga åtagandet och att det offentligas uppgifter drivs i förvaltningsform är ett bättre sätt att organisera verksamheten för att den ska bli förenlig med EG- rätten. 13.3Förslag på lokal kollektivtrafikansvarig myndighet Mitt förslag: och kommunerna i länet är gemen- samt ansvariga för kollektivtrafiken om de är överens om att låta ett samverkansorgan, enligt lagen (2002:34) om samverkans- organ i länet, vara kollektivtrafikansvarig myndighet. Detta samverkansorgan ska även inneha de uppgifter som framgår av nämnda lag. Om och kommunerna i länet inte kan komma överens om att låta ett samverkansorgan vara kollektivtrafik- ansvarig myndighet ska landstingen i varje län och kommunen i ha detta ansvar. En skatteväxling ska i sådant fall göras mellan kommuner och . Även det kommunal- ekonomiska utjämningssystemet ska justeras. Den parlamenta- riska kommittén med uppgift att göra en översyn av systemet för kommunalekonomisk utjämning (dir. 2008:110) ska ges till uppgift att även ta ställning till om och i så fall hur skatte- växlingar ska beaktas inom ramen för utjämningen samt hur skolskjutsfrågan ska hanteras inom utjämningssystemet. Kom- mittén ska ges tilläggsdirektiv och hantera denna fråga med förtur. Det ska också framgå av lagen (2009:47) om vissa kommu- nala befogenheter att kommuner får bidra med ekonomisk ersättning till kollektivtrafiken. Till följd av de förändringar jag föreslår vad gäller det offentliga åtagandets omfattning och inriktning har jag övervägt om kollektivtrafikansvaret på lokal och regional nivå även fortsatt som huvudprincip ska vara delat mellan landsting och kommun eller om det finns skäl att förändra ansvarsfördelningen. finns två kommunala direktvalda nivåer med egen beskatt- ningsrätt, landsting och kommuner. Det finns 290 kommuner och 20 landsting. inom för de uppgifter landstingen sköter i andra län. Regeringsformen (RF) gör ingen skillnad på primärkommuner och landstingskommuner, de är likställda. Landsting kan enligt RF inte ges en överordnad ställning i förhållande till kommuner. Det kommunala självstyret innebär att det finns en självständig och, inom vissa ramar, fri bestämmanderätt för kommuner och landsting. Kommuner och landsting har rätt att ta ut skatt för skötseln av sina uppgifter. Beskattningsrätten är också inskriven i grundlagen och är en del av det kommunala självstyret. Det kom- munala självstyret hör samman med den demokratiska grundtanken och medborgarnas möjlighet att påverka kommunala beslut eller utkräva ansvar av sina lokala politiker. Verksamheten i kommuner och landsting regleras i lag eller författning. Det finns en gemensam kommunallag för kommuner och landsting som främst reglerar formerna för den kommunala demokratin och självstyret. Det finns också ett stort antal speciallagar som närmare reglerar verksamheten. Genom speciallag- stiftningen har kommuner och landsting fått ansvar för viktiga samhällsfunktioner som oftast är obligatoriska uppgifter. Kommu- ner och landsting kan även fatta beslut om att utföra olika frivilliga uppgifter. Landstingens obligatoriska uppgifter omfattar hälso- och sjukvård samt tandvård för personer upp till . Regional och lokal kollektivtrafik är en gemensam, obligatorisk uppgift för kommuner och landsting. Därutöver har landstingen ett antal frivilliga åtaganden inom områden som exempelvis kultur, utbildning, turism och regional utveckling. Kommunerna har flera obligatoriska uppgifter bland annat för social omsorg, grund- och gymnasieskola samt plan- och bygg- frågor. Till de frivilliga uppgifterna som kommuner ibland åtar sig hör bland annat fritid och kultur, energiförsörjning samt underhåll av gator. Det finns i kommunallagen (KL) en bestämmelse som bara gäller i . Enligt 2 kap. 6 § KL får ha hand om sådana angelägenheter inom en del av lands- tinget som kommunerna där egentligen ska sköta, om det finns ett betydande behov av samverkan och detta inte kan tillgodoses på något annat sätt. Det betyder att kommunen kan överlåta uppgifter till om kriterierna är uppfyllda. kommunala uppgifter till är begränsad till att gälla endast i . 13.3.2Kommunalförbund och gemensamma nämnder Det finns olika former för samverkan mellan kommuner och lands- ting. är en form för samverkan kring olika kommunala angelägenheter. Medlemmarna i förbundet överlämnar då beslutanderätten i de aktuella frågorna till en särskild förbundsfullmäktige. Förbundet är ett indirekt valt organ där det saknas ett direkt demokratiskt ansvarsutkrävande. Kommuner och landsting kan i stort sett överlåta alla uppgifter av verksamhets- natur till kommunalförbund. I sådant fall övergår huvudmanna- skapet för denna uppgift till kommunalförbundet. Kommuner och landsting har inget juridiskt ansvar för uppgifter som överlåtits till ett kommunalförbund. Kommuner och landsting har dock det yttersta politiska och finansiella ansvaret för verksamheten. En uppgift som överlåts till ett kommunalförbund behöver inte vara gemensam för alla medlemmar. En annan form för samverkan är en gemensam nämnd mellan flera kommuner eller landsting. Gemensamma nämnder kan inrättas med stöd av kommunallagen. Det finns inga begräns- ningar i geografiskt hänseende för vilka kommuner eller landsting som kan ingå i en viss gemensam nämnd. 13.3.3Ansvar för regionalt utvecklingsarbete I förordningen (2007:13) om regionalt tillväxtarbete finns bestäm- melser om regionalt tillväxtarbete, regionala utvecklingsprogram och statliga myndigheters roll i det regionala tillväxtarbetet. Enligt förordningen är ansvaret för det regionala tillväxtarbetet fördelat enligt följande: Av lagen (1996:1414) om försöksverksamhet med ändrad regio- nal ansvarfördelning följer att de regionala självstyrelseorganen har ansvaret för det regionala tillväxtarbetet i de län som ingår i försöksverksamheten. I lagen (2002:34) om samverkansorgan i länen anges vilka upp- gifter på området regionalt tillväxtarbete de kommunala sam- verkansorganen har i de län där sådana har inrättats. I de län där regionalt självstyrelseorgan eller samverkansorgan inte har inrättats ska ansvara för det regionala till- växtarbetet. Vidare anges i förordningen vilka skyldigheter ansvaret för det regionala tillväxtarbetet innefattar. och är landets enda regio- nala självstyrelseorgan. Regionerna är landsting med ett utökat regionalt utvecklingsansvar. Den juridiska beteckningen är läns landsting och Västra . I deras verk- samhet ligger bland annat att utarbeta en strategi för länets långsiktiga utveckling, frågor om länsplaner för regional transport- infrastruktur, och beslut om användningen av regionalpolitiska medel och andra utvecklingsmedel. De regionala självstyrelse- organen omfattas av försöksverksamheten med ändrad regional ansvarsfördelning mellan stat och landsting. Lagen (1996:1414) om försöksverksamhet med ändrad regional ansvarsfördelning gäller till och med . Enligt lagen (2002:34) om samverkansorgan i länen kan samtliga län bilda kommunala samverkansorgan, under förutsättning att alla länets kommuner är medlemmar i kommunalförbundet. Även kan vara medlem men detta är inget krav. De regionala samverkansorganen är formellt kommunalförbund som styrs av kommunallagens regler. Från länsstyrelserna övertar samverkansorganet bland annat ansvaret för att utarbeta regionala utvecklingsprogram (RUP) och samordna genomförandet av programmet. Vidare är samverkans- organen ansvariga för infrastrukturplaneringen i länet vilket inne- bär ett ansvar för att upprätta länsplaner för regional transport- infrastruktur och besluta om prioriteringar bland åtgärder avseende Utöver de regionala utvecklingsfrågorna kan samver- kansorganen ha hand om valfri verksamhet som medlemmarna vill överlåta på samverkansorganen. Exempelvis är Länstrafiken i en del av , det vill säga det regionala samverkansorganet i . finns regionala samverkansorgan i 14 län inklu- sive . I följande län finns ett samverkansorgan: , , , , , , , , , , , Värm- land, och . Samverkansorganen har i stort sett samma uppgifter som de direktvalda självstyrelseorganen (lands- ting) i och . Regionala samverkansorgan saknas i , , , och . För finns en speciallagstiftning som anger att det är som är regionplaneorgan. Bakgrunden till detta är att redan ansvarade för dessa frågor när infördes. I Stockholms- regionen har det kontinuerligt bedrivits regionplanering. Det är inte obligatoriskt att upprätta en region- plan, till skillnad mot vad som gäller för översiktsplan. Av 1 § lagen (1987:147) om regionplanering för kommunerna i framgår att för kommunerna i ska landstingskommun, som regionplaneorgan, ha hand om sådan utrednings- och samordningsverksamhet beträf- fande regionala frågor (regionplanering) som avses i 7 kap. 1 § första stycket (1987:10). i ska utarbeta ett regionalt utveck- lingsprogram (RUP) för länet. utarbetar, på uppdrag av , regionala utveck- lingsplaner (RUFS). och är eniga om att RUP ska integreras i RUFS. Dokumentet utgör därmed regionalt utvecklingsprogram enligt förordningen (2007:713) om regionalt utvecklingsarbete, och regionplan enligt . har i även varit ansvarig för kollektivtrafiken. övertog vid det tillfället bland annat kommunala trafikföretag såsom spårvägar. Även stat- liga och enskilda trafikföretag köptes av . 13.3.7Kollektivtrafikansvarig myndighet ska vara ett regionalt organ Enligt min mening finns det sammantaget flera fördelar med ett regionalt helhetsperspektiv på kollektivtrafiken och jag anser därför att kollektivtrafikansvarig myndighet ska vara ett regionalt organ. Ett regionalt ansvar innebär ökade möjligheter att möta de krav på kollektivtrafiken som ställs. Resenärens behov av resor i dagliga livet för att ta sig till och från arbete eller utbildning eller för att få en fungerande fritid innebär i allt större utsträckning resor över kommungränser. De 89 lokala arbetsmarknadsregionerna sträcker sig över kommun- och länsgränser vilket ställer krav på ett vidare regionalt perspektiv gällande kollektivtrafikförsörjning. Resenärernas behov av att kunna resa inom funktionella arbetsmarknadsregioner kan enligt min bedömning vara lättare att identifiera för ett regionalt organ. En ökad valfrihet inom skolan och vården kan också innebära fler resor över kommungränsen. Min uppfattning är att planerings- och prioriteringsmöjligheter över kommungränser underlättas om ett regionalt organ ansvarar för kollektivtrafiken. Vidare kan kollektivtrafiksystemet hållas samman för ett större geografiskt område och resenärens behov av resor över gränser därmed bättre tillgodoses. Förutsättningarna för att se till regionens behov och utveckling underlättas med en kollektivtrafikansvarig myndighet som ansvarar för kollektiv- trafiken i länet. Eftersom det inte är frågan om en statlig regional myndighet har jag valt att benämna den lokal kollektivtrafik- ansvarig myndighet. har i sitt slutbetänkande Hållbar samhälls- organisation med utvecklingskraft (SOU 2007:10) föreslagit en ny regional samhällsorganisation. Landstingen ska enligt förslaget ombildas till regionkommuner som kan omfatta flera landsting. Kommittén har föreslagit att regionkommunerna får ett samman- hållet regionalt utvecklingsuppdrag. Om en sådan regional struktur kommer att utformas ser jag det som naturligt att det offentliga åtagandet för kollektivtrafiken blir en del av de tänkta Kollektivtrafiken är en viktig del i det regionala utvecklingsarbetet. I avvaktan på regeringens och ställningstagande avseende förslag anser jag att det finns två alternativ för att redan nu regionalisera kollektivtrafiken. Kollektiv- trafikansvarig myndighet kan vara ett samverkansorgan alternativt . Mitt huvudförslag är att lokal kollektivtrafikansvarig myndighet i och ska vara de två befintliga regionala självstyrelseorganen och i övriga län ett samverkansorgan i länet. På så sätt samlas ansvaret för uppgifter med anknytning till regional utveckling i ett och samma organ. Detta handlar bland annat om frågor som tillväxt, infrastruktur och kollektivtrafik. , , har på mitt upp- drag analyserat lämpliga ansvarsnivåer för kollektivtrafiken. Upp- draget har redovisats i en promemoria till utredningen nivåer för kollektivtrafik (bilaga 8). I rapporten lyfts ett antal faktorer fram som bör vägas in i en analys av lämplig ansvarsnivå för kollektivtrafiken. Sammanfattningsvis anges i rapporten att ett regionalt huvudmannaskap kan vara motiverat om en stor andel av trafiken går över kommungräns och vid växande arbetsmarknads- regioner över kommungränser. Däremot kan det, enligt VTI:s bedömning, vara mer lämpligt med ett kommunalt ansvar om trafiken och arbetsmarknaden i huvudsak är inom samt om utbud och resande varierar kraftigt mellan kommuner. En annan aspekt som lyfts fram handlar om kollektivtrafikens sam- band med övriga kommunala verksamheter framförallt lokalise- ringen och byggandet av bostäder, skolor och industriområden. För tätortstrafiken finns de starkaste sambanden mellan kom- munen och kollektivtrafiken. Fördelen med ett samverkansorgan som kollektivtrafikansvarig myndighet är att samordningen med kommunerna underlättas. För att ett samverkansorgan ska kunna bildas måste samtliga kommu- ner vara medlemmar. En nackdel med ett samverkansorgan kan vara att det är ett indirekt valt organ och därmed saknas ett direkt demokratiskt ansvarsutkrävande. Min bedömning är dock att det även i ett kommunalförbund blir den politiska viljan som kommer att påverka besluten. Därigenom kan politiskt ansvar utkrävas. Till skillnad från dagens ordning anser jag att det inte ska vara möjligt för kommunerna i länet och att tillsammans bilda ett kommunalförbund som endast hanterar kollektivtrafik- frågorna. Det är bara ett samverkansorgan som även har ansvar för de uppgifter som framgår av lagen (2002:34) om samverkansorgan i länet som enligt mitt förslag får vara lokal kollektivtrafikansvarig myndighet. Skälet till detta är att jag vill åstadkomma det regionala helhets- perspektivet som saknas på flera håll i dagens ordning. Det har blivit allt vanligare att kommunerna själva planerar och beslutar sin trafik och att tar hand om den regionala trafiken. Beställning om önskad trafik lämnas till trafikhuvudmannen som sedan upphandlar trafiken. I några städer ansvarar kommunen för tätortstrafiken medan trafikhuvudmannen ansvarar för övrig trafik. Utvecklingen har gått i riktning mot att kommuner och landsting var för sig tar ett eget ansvar för kollektivtrafiken. Det regionala politiska inflytandet över frågorna har därmed minskat och det är svårt att utifrån ett regionalt perspektiv påverka prioriteringar inom kollektivtrafiken. Min bedömning är att ett samverkansorgan, som även äger de regionala utvecklingsfrågorna, har bättre förutsätt- ningar än ett vanligt kommunalförbund, att hantera trafiken utifrån ett helhetsperspektiv. Om kommuner och landsting inte kommer överens om att låta befintligt eller ett nybildat samverkansorgan bli kollektivtrafik- ansvarig myndighet ska landstingen i varje län och kommunen i ha detta ansvar. Skälet till detta är att jag anser att kollektivtrafikfrågorna bäst hanteras av ett regionalt organ. Detta eftersom ett samlande av all kollektivtrafik hos en och samma huvudman underlättar en samordning mellan linjelagd och anrops- styrd kollektivtrafik som ska vara tillgänglig för alla. Ett annat skäl för att utpeka som ansvarig är att det blir ett tydligt politiskt ansvarsförhållande om det interkommunala samarbetet, i form av ett samverkansorgan, inte fungerar på grund av att kom- muner och landsting inte blir överens. Under utredningens gång har jag uppmärksammats på risker med att renodla huvudmannaskapet till . En farhåga finns för bristande legitimitet för när det gäller kollek- tivtrafikfrågor.