sou · GYB329 · 2010-05-04 00:00:00 — I förvaltningslagen upprepas uttrycket myndighetsutövning mot någon enskild sålunda åtta gånger och i bestämmelser, som inte följer på varandra. Det är inte heller så, att begreppet konsekvent används för att bestämma tillämpningsområdet för en bestämmelse i dess helhet (15, 16, 17, 20 §§). I vissa sammanhang avgör det endast när en del av föreskriften ska tillämpas (14, 21 §§), och i andra knyts det till någon detalj i regeln (18, 26 §§). Dessa innovationer beträffande användningssättet har således urholkat den tanke som gav upphov till att begreppet först lanserades i förvaltningslagen, dvs. att skapa och avgränsa en lag inom lagen för handläggningen av särskilt kvalificerade ärenden. Att man nu tämligen slentrianmässigt anknyter till förekomsten av myndighetsutövning i de mest skiftande sammanhang, då man känner behov av att markera viss återhållsamhet, har säkert bidragit till att begreppet – som aldrig utmärkts av tydlighet – förlorat ytterligare i pregnans. Den mest vägande invändningen hänför sig emellertid till det sakliga behovet av begränsningar i rättsskyddet. Är det motiverat att i nuvarande omfattning reservera rättssäkerhetsgarantierna för ärenden, som avser myndighetsutövning mot någon enskild? Kan det vara så, att man slentrianmässigt behållit vissa inskränkningar, som ursprungligen införts för att befria myndigheterna från vad som uppfattats som effektivitetshämmande krångel men som kanske nu måste ses i en annan dager? Det är inte omöjligt, att myndigheternas bekvämlighet i några fall satts före medborgarnas berättigade anspråk. I övervägandena om hur långt man ska gå i detaljreglering kan ha insmugit sig en benägenhet att för säkerhets skull dra gränsen för en föreskrifts tillämpningsområde vid nivån myndighetsutövning. En indikation på att man ibland kan ha hemfallit åt en onödig restriktivitet är förekomsten av olika ytterligare – ibland svepande – reservationer, utöver kriteriet myndighetsutövning. Rätten för sökande, klagande eller annan part att lämna uppgifter muntligt Ärende, beslut och myndighetsutövning förutsätter sålunda ytterligare att det kan ske med hänsyn till arbetets behöriga gång (14 §), och myndighets skyldighet att kommunicera tillförda uppgifter (17 §), lämna motivering till sina avgöranden (20 §) och underrätta part om innehållet i dessa (21 §) gäller inte om det är uppenbart obehövligt. Mot denna bakgrund kan behovet av att även i en ny förvaltningslag arbeta med begreppet myndighetsutövning allvarligt ifrågasättas. Den naturliga utgångspunkten är då att se något närmare på de bestämmelser där begreppet förekommer i den nuvarande förvaltningslagen. Att dessa regler av andra skäl och i andra avseenden kan behöva revideras hindrar inte, att de lämpligen blir föremål för en översiktlig granskning, uteslutande inriktad på den nu aktuella principfrågan. 14 § FL: Parts rätt att lämna uppgifter muntligt garanteras i första stycket endast i ärende som avser myndighetsutövning. Inte heller då kan den enskilde emellertid vara säker på att muntligt agerande accepteras. Det ligger nämligen i myndighetens hand att avgöra, om detta med hänsyn till arbetets behöriga gång kan godtas. Med den sistnämnda reservationen – som i detta avseende legitimerar användningen av fritt skön – framstår rätten till den minimala form av muntlig handläggning som bestämmelsen tar sikte på som tämligen illusorisk. Även om myndigheternas möjlighet att med hänvisning till arbetets behöriga gång avvisa krav på muntligt uppgiftslämnande skulle tas bort, vilket mycket talar för, kan en begränsning av bestämmelsens tillämpningsområde arrangeras på annat och bättre sätt än genom att anknyta till begreppet myndighetsutövning. Det kan nämnas att Förvaltningsrätts- utredningen (FRU) i sitt slutbetänkande (SOU 1983:73) föreslog som huvudregel vid all ärendehandläggning, att en sökande, klagande eller annan part, som ville lämna muntliga uppgifter under hand- läggningen, skulle ges tillfälle till detta; undantag skulle endast gälla om uppgifterna måste antas sakna betydelse i ärendet (18 § andra stycket i förslaget till förvaltningslag). 15 § FL: Myndigheternas skyldighet att anteckna uppgifter, som de får på annat sätt än genom en handling och som kan ha betydelse för utgången i ärendet, gäller endast om det är fråga om myndighetsutövning. I beaktande av den citerade begränsningen framstår det som obefogat att reservera tillämpningsområdet för myndighetsutövningsärenden. Att akten tillförs en anteckning om för själva utgången relevanta uppgifter borde rimligen vara ett minimikrav vid all ärendehandläggning. Ärende, beslut och myndighetsutövning innefattar inte något mera betungande åliggande för myndigheterna, som enligt bestämmelsen bara har att notera inkommande upp- gifter, inte nödvändigtvis återge dem in extenso. Även på denna punkt kan påpekas att FRU i sitt förslag till dokumentationsregel (19 § i lagförslaget) inte föreskrev någon begränsning av tillämpnings- området. 16 § FL: Den kortfattade regeln om partsinsyn (aktinsyn) har oegentligt placerats under rubriken att få del av upp- gifter i ärenden, en beskrivning som endast är relevant beträffande den andra under samma rubrik placerade bestämmelsen (17 § om kommunikation) och som leder tankarna till ett mot myndigheterna riktat prestationskrav. Här är det emellertid endast fråga om möjligheterna för sökande, klagande eller annan part att på eget initiativ ta del av det som tillförts ärendet. Något vägande skäl för att utanför området för myndighetsutövning förmena en part sådan möjlighet till insyn i ärendet är svårt att se. FRU föreslog inte heller någon sådan begränsning (20 § i lagförslaget). 17 § FL: I fråga om kommunicering ställer sig saken något annorlunda. Här gäller det parts rätt att genom myndighets försorg få del av uppgifter; han ska dels informeras om tillkommande material, dels beredas tillfälle att framföra sina synpunkter på detta. Ur myndighetens perspektiv är det fråga om en skyldighet att agera. Det är givet, att kommunikationsskyldigheten inte kan vara lika omfattande som rätten till partsinsyn; om allt material, som är föremål för partsinsyn, också skulle kommuniceras, skulle ju reglerna om partsinsyn sakna självständig betydelse. Vid sidan av det grundläggande kravet, att det ska röra sig om myndighets- utövning, och de också beträffande partsinsyn föreskrivna undan- tagen motiverade av sekretesshänsyn begränsas kommunikations- plikten i en mängd uppräknade situationer, där det sakligt ansetts obehövligt eller olämpligt att kräva kommunikation. Där återfinns också mera allmänt hållna skäl för att avstå från kommunikation, bl.a. att sådan är uppenbart obehövlig. Med hänsyn till omfattningen och arten av alla de undantag som sålunda föreskrivits kan det starkt ifrågasättas, om det dessutom finns behov av att generellt undanta alla ärenden utanför området för myndighetsutövning från bestämmelsens tillämpningsområde. Det rör sig faktiskt om en av de mest grundläggande principerna i ett rättssamhälle – att ingen ska dömas ohörd. 18 § FL: Föreskriften om omröstning enligt den s.k. parla- mentariska eller kollektiva beslutsformen innehåller i tredje stycket Ärende, beslut och myndighetsutövning en referens till ärenden, som avser myndighetsutövning. I sådana ärenden är varje ledamot, som deltar i den slutliga handläggningen, i princip skyldig att delta även i avgörandet. Det kan emellertid ifrågasättas, om man inte av var och en som deltar i den slutliga handläggningen av ett ärende – oavsett om detta avser myndighets- utövning eller ej – borde kunna kräva ett ställningstagande till den föreslagna slutprodukten, beslutet. Att öppna väg för ansvarsfrihet genom passivitet är knappast ägnat att främja en god förvaltning. FRU:s motsvarande förslag (22 § tredje stycket i lagförslaget) innehöll inte heller någon begränsning av tillämpningsområdet. 20 § FL: Den tämligen motiveringsskyldighet som myndig- heterna här åläggs – att i avgörandena ange de skäl som bestämt utgången – har vid sidan av det grundläggande kravet, att det ska gälla myndighetsutövning, försetts med åtskilliga undantag, delvis sammanfallande med de beträffande kommunikation föreskrivna. Även här används vid sidan av relativt preciserade beskrivningar mera grovt tillyxade skäl för att bestämmelsen inte ska tillämpas (t.ex. om det är uppenbart obehövligt). De argument som ovan (under 17 §) framförts mot begränsningen i tillämpningsområdet för kommunikationsregeln gäller också beträffande motiverings- bestämmelsen. Det kan nämnas, att FRU inte ville inskränka tillämpningsområdet till att endast avse ärenden om myndighets- utövning men föreslog, att motiveringsskyldigheten skulle preciseras till att gälla i ärenden som rör en enskild part (25 § i lagförslaget). 21 § FL: Att part ska underrättas om innehållet i beslut vari- genom myndighet avgör hans ärende, om det inte är uppenbart obehövligt, borde öppna tillräckliga möjligheter att avstå från onödiga underrättelser, bl.a. i flertalet ärenden utanför området för myndighetsutövning. Att därtill generellt undanta alla ärenden, som inte gäller myndighetsutövning, från tillämpningsområdet – även om underrättelse av någon anledning skulle framstå som behövlig – förefaller onödigt restriktivt. FRU:s underrättelseregel saknade också koppling till förekomsten av myndighetsutövning (26 § i lagförslaget). 26 § FL: På liknande sätt präglas regeln om att part ska ges tillfälle att yttra sig, innan myndighet rättar rena förbiseendefel, av en överdriven restriktivitet. Det finns knappast något skäl att behålla begränsningen till ärenden avseende myndighetsutövning, om man ändå kan avstå från sådan kommunikation, då åtgärden är obehövlig. FRU ville inte heller uppställa någon sådan spärr (34 § i lagförslaget). Ärende, beslut och myndighetsutövning Redan denna översiktliga genomgång av den befintliga regleringen ger vid handen, att begreppet myndighetsutövning framstår som umbärligt i en ny förvaltningslag. I flera fall är det sakligt omotiverat att reservera stadgandenas tillämpningsområde för ärenden avseende myndighetsutövning. Begränsningen synes ibland ha tillförts utan närmare reflexioner eller ha övertagits från tidigare lagstiftning, som mera präglats av önskemål om att myndigheternas arbete inte alltför mycket bör betungas av formalia än av en vilja att stärka medborgarnas rättssäkerhet. Då möjligheter att i särskilda fall göra avsteg från processuella åligganden varit sakligt befogade, har man ofta inte nöjt sig med att försöka ange när så är fallet (typ uppenbarligt obehövligt) utan låtit föreskriftens hela tillämpningsområde vara beroende av att det är fråga om myndighets- utövning. Man tycks också i hög grad ha underskattat svårigheterna att fastställa när myndighetsutövning föreligger och därmed den komplikation som uppställandet av dubbla spärrar innebär. Genom att man i en mängd fall tvingas att ta ställning till innebörden av begreppet myndighetsutövning, innan bestämmelsen – inklusive dess begränsningsangivelser – kan tolkas och tillämpas, kommer också snabbheten och rationaliteten att drabbas. Det kan alltså hävdas, att man i systemet byggt in en onödig komplikation, som är kontraproduktiv från både rättssäkerhets- och effektivitetssynpunkt. Argumenten mot att i en ny förvaltningslag hålla fast vid ett ur flera aspekter olyckligt begrepp har ovan framförts i ett nationellt perspektiv. Till dessa kan fogas ytterligare ett, som sammanhänger med angelägenheten av att underlätta, eller åtminstone inte försvåra, vårt internationella samarbete, särskilt inom ramen för EU. Som tidigare påpekats (avsnitt 4.2) läggs genom tillkomsten av Lissabonfördraget allt större vikt vid en samsyn medlemsstaterna emellan då det gäller förvaltningsrättsliga frågor. EU har i artikel getts behörighet att agera för att stödja, samordna eller komplettera medlemsstaternas åtgärder inom området för administrativt samarbete, och enligt artikel 197 ska medlems- staternas faktiska genomförande av unionsrätten betraktas som en fråga av gemensamt intresse. I artikel 298 har öppnats möjlighet för EU – naturligtvis med svensk medverkan i beslutsprocessen – Ärende, beslut och myndighetsutövning att anta en allmän förvaltningslag för de egna institutionerna. Något stöd för en harmonisering av medlemsstaternas förfarande- reglering finns däremot inte, men alltför stora skillnader länderna emellan kan förorsaka vissa problem. Inom ramen för sina befogenheter att vidta åtgärder för den inre marknaden har EU antagit åtskillig sekundärlagstiftning, som direkt ålägger medlemsstaterna att följa vissa processuella regler. Tillämpningen av dessa på nationell nivå underlättas naturligtvis, om diskrepansen mellan den utifrån kommande regleringen och det rent inhemska förvaltningsrättsliga systemet inte är onödigt stort. Vid implementeringen av EU-direktiv gäller generellt att denna försvåras, om den nationella rätten företer sådana särdrag – inklusive laborerar med en mycket specifik begreppsapparat – att det hos skapas tvivel huruvida skyldigheterna är uppfyllda. Då inför har att försvara sig mot påståenden om fördragsbrott är det på motsvarande sätt angeläget att det nationella rättssystemet låter sig förstås av utomstående. Vid allt lagstiftningsarbete inom EU är det likaså väsentligt, att medverkan inte försvåras av att svenska representanter känner sig låsta av begrepp och företeelser, som är specifikt svenska. För var och en som medverkat i internationellt förvaltningsrättsligt samarbete – det må vara inom ramen för den institutionaliserade verksamheten inom EU eller vid fritt meningsutbyte i akademiska sammanhang – torde det stå klart, att varje förklaring eller argumentation med hänvisning till begreppet myndighetsutövning i svensk tappning faller på hälleberget. Det bör också framhållas, att begreppet på intet sätt är djupt rotat i den svenska rättstraditionen och något att slå vakt om – som t.ex. allmänna handlingar och offentlighetsprincipen – utan det rör sig om användning av ett konstgrepp, som introducerades i samband med antagandet av förvaltningslag. Från nationell synpunkt är det således umbärligt, och för internationellt samarbete utgör det ett hinder. Den entydiga slutsatsen av vårt resonemang är att begreppet myndighetsutövning inte bör komma till användning i den nya förvaltningslagen. Mot bakgrund av de allvarliga invändningar vi riktat mot begreppet som sådant kan naturligtvis ifrågasättas, om Ärende, beslut och myndighetsutövning det över huvud bör förekomma i lagstiftningen. Att göra sådana bedömningar är emellertid en sak som ligger långt utanför vårt uppdrag. Vi vill emellertid avslutningsvis erinra om vad vi ovan understrukit: Vårt förslag i detta hänseende påverkar över huvud inte tillämpningen av befintlig eller tillkommande lagstiftning på andra områden, där begreppet myndighetsutövning figurerar eller kan komma att introduceras. 6 Huvudregel (1 §) Den allmänna ramen för lagens tillämpningsområde dras upp i första meningen i 1 § FL. Lagen gäller i första hand förvaltnings- myndigheternas handläggning av ärenden men också domstolarnas handläggning av förvaltningsärenden. Eftersom de inledande bestämmelserna om myndigheternas serviceskyldighet (4 och 5 §§) och samverkan mellan myndigheter (6 §) inte begränsas till att avse ärendehandläggning, anges i andra meningen att dessa bestämmelser även gäller annan förvaltningsverksamhet hos dessa myndigheter. Avslutningsvis erinras om att 22 a § FL innehåller bestämmelser om överklagande och om krav på prövningstillstånd i kammarrätt. Begreppet förvaltningsmyndighet är allmänt sett något oskarpt i konturerna, men av lagens förarbeten (prop. 1985/86:80 s. 57) framgår klart att här åsyftas ett på rent organisatoriska kriterier grundat myndighetsbegrepp enligt den modell som används i regeringsformen. I princip avses alltså organ, som ingår som själv- ständiga enheter på olika nivåer i den statliga eller kommunala förvaltningsorganisationen. Utanför begreppet faller emellertid – liksom enligt regerings- formen – regeringen och de beslutande politiska församlingarna, dvs. samt landstings- och kommunfullmäktige. De förvaltningsorgan som lyder under är däremot liksom de kommunala nämnderna och styrelserna förvaltningsmyndigheter. Undantagsvis kan även offentligrättsliga organ, som står utanför den statliga eller kommunala organisationen, t.ex. sådana sam- ordningsförbund som omtalas i 31 § FL, tänkas komma att räknas som förvaltningsmyndigheter. Däremot utgör inte statliga och kommunala bolag liksom inte heller privata subjekt, vilka anför- trotts offentliga förvaltningsuppgifter, förvaltningsmyndigheter. Dylika formellt privaträttsliga subjekt har alltså inte att följa Huvudregel (1 §) förvaltningslagens regler, då de fullgör samhällsuppgifter, utan beslutar i enlighet med privaträttens bestämmelser (aktiebolagslagen etc.), om annat inte särskilt föreskrivits. Domstolar utgör enligt regeringsformen myndigheter, men de är givetvis inte att betrakta som förvaltningsmyndigheter och har därför inte att tillämpa förvaltningslagen i sin rättskipande verk- samhet. Enligt den nu aktuella bestämmelsen i 1 § FL gäller lagen dock även domstolarnas handläggning av förvaltningsärenden. Härmed avses emellertid endast rent administrativa ärenden, framför allt rörande domstolens egen personal. Även t.ex. ärenden om utlämnande av allmänna handlingar är att hänföra till kategorin förvaltningsärenden. Från rättssäkerhetssynpunkt kan ifrågasättas om det är rimligt att enskilda organ, som i den offentligrättsliga lagstiftningen anförtrotts sådana förvaltningsuppgifter som normalt ankommer på myndig- heter, inte har att tillämpa samma förfaranderegler som gäller för dessa . Särskilt gäller detta naturligtvis, om det är fråga om ärenden, som utmynnar i beslut av sådan vikt för den enskilde att de anses överklagbara. Handläggningsstandarden borde sakligt sätt inte tillåtas vara lägre enbart av det skälet, att den beslutande är ett privaträttsligt subjekt. En metod – men inte den enda – för att åstadkomma en sådan likvärdighet är att direkt i förvaltningslagen föreskriva, att de där intagna bestämmelserna, eller vissa av dem, ska tillämpas också då förvaltningsärenden, eller möjligen endast mera kvalificerade sådana, handläggs av privaträttsliga subjekt. Av flera skäl förordar vi emellertid inte nu en sådan lösning. De organ åt vilka i specialförfattningarna uppdragits att svara för offentlig förvaltning – ett begrepp som låter sig definieras på en mängd olika sätt – företer en synnerligen splittrad bild. Det rör sig om en brokig samling av bolag, föreningar, samfälligheter, stiftelser och enskilda individer. De offentliga förvaltningsuppgifter som anförtrotts dessa organ är likaså av de mest varierande slag. De kan utgöra huvudparten av organets aktiviteter men ibland är det bara fråga om ett mera perifert inslag vid sidan av t.ex. en närings- verksamhet eller ett ideellt arbete. Uppgifterna kan vara av övervägande teknisk natur, men det kan också typiskt vara fråga om att göra rättsliga bedömningar. (För en ingående redovisning av Huvudregel (1 §) hela problemområdet hänvisar vi till , vad gäller frågan om handläggningsregler särskilt till s. 392 ff.) De enskilda subjektens förmåga att hantera en reglering av förvaltningslagens typ varierar starkt. Det behöver inte nöd- vändigtvis vara fråga om någon allmän brist på kompetens utan kan hänga samman med det sätt på vilket arbetet är organiserat, vilken tillgänglighet som erbjuds etc. Att hela förvaltningslagen skulle kunna göras tillämplig vid dessa organs ärendehandläggning fram- står som uteslutet. Tillämpningsområdet skulle få begränsas till att omfatta vissa, särskilt utpekade paragrafer. Inte heller kan man gärna tänka sig, att utförandet av varje till ett enskilt subjekt över- lämnad förvaltningsuppgift, oavsett dess art och vikt, skulle kräva en handläggning enligt förvaltningslagens regelsystem. Tillämpnings- området skulle således rimligen få begränsas även i detta avseende genom att det infördes ett kvalifikationskriterium, t.ex. att lagen (delar av den) endast gäller om det är fråga om ärenden av sådan vikt att besluten i dessa kan överklagas. Ett försök att direkt i förvaltningslagen reglera förfarandet hos enskilda organ, när de fullgör förvaltningsuppgifter, bereder alltså vissa svårigheter. En lag som inte är helt enkel att konstruera redan av den omständigheten, att den i princip ska gälla för alla typer av förvaltningsmyndigheter och i starkt divergerande typer av ärenden, skulle ytterligare behöva kompliceras genom infogande av nya definitioner och reservationer. Som en grundläggande förutsättning för en sådan reform måste också gälla, att den baseras på en noggrann genomgång av de många, hundratals, existerande special- författningarna på området – och de bevekelsegrunder som föranlett lagstiftaren att s.a.s. välja det privata alternativet – för att skapa en bild av vilka typer av enskilda subjekt det gäller, vilka typer av ärenden det är fråga om och hur lämpade organen är att hantera förvaltningslagens regelsystem. Det rör sig om en mycket omfattande arbetsuppgift, som omöjligen kan hanteras inom ramen för vårt uppdrag. Av vår nedan redovisade översyn av lagen (1986:1142) om över- klagande av beslut av enskilda organ med offentliga förvaltnings- uppgifter framgår att lagstiftaren vid tillkomsten av varje enskild specialförfattning gjort sådana överväganden, då det ansetts befogat att genom en hänvisning göra förvaltningslagen åtminstone delvis tillämplig. (Se 39 kap., särskilt avsnitten 39.5 och 39.6, nedan.) Slående är att privaträttsliga subjekt i betydande utsträckning inte ansetts kunna fullgöra ens en så relativt enkel uppgift som att Huvudregel (1 §) hantera inkommande överklaganden och pröva om de kommit in i rätt tid. Urvalet av de paragrafer i förvaltningslagen som gjorts tillämpliga följer inte heller något enhetligt mönster utan har uppenbarligen skett efter sådana överväganden som nämnts. Vill man bryta med det gällande systemet, att det i varje enskild specialförfattning ska anges i vilken utsträckning förvaltningslagens bestämmelser ska gälla, och sålunda direkt i förvaltningslagen precisera tillämpningsområdet vad gäller förvaltning genom enskilda, begränsas naturligen utrymmet för sådana individuella avvägningar som ansetts motiverade. Naturligtvis kan avvikelser även med en sådan uppläggning föreskrivas i annan lag (enligt 3 § i vårt förslag), men då har ju inte mycket vunnits. Trots att det uppenbarligen innebär ett rättssäkerhetsproblem att lämna de enskilda organen med offentliga förvaltningsuppgifter utanför förvaltningslagens tillämpningsområde, förordar vi sålunda av ovan anförda skäl att så sker. Det innebär naturligtvis inte, att dessa organ lämnas en fullständig handlingsfrihet. I specialförfattning kan intas en reglering som motsvarar förvaltningslagens standard, eller också kan man där genom en hänvisning göra vissa särskilt angivna paragrafer i lagen tillämpliga. Vi ser inte heller i övrigt några vägande skäl för att göra något väsentligt ingrepp i gällande ordning. Våra förslag begränsas till vissa redaktionella justeringar i syfte att tydligare markera tillämpnings- områdets tyngdpunkt och dra en klarare gräns mellan förvaltnings- myndigheternas och domstolarnas verksamhet. Ett led i denna strävan är att dela upp paragrafen i tre stycken. Lagens centrala ändamål är att ge direktiv för förvaltnings- myndigheternas ärendehandläggning. Flertalet bestämmelser avser att garantera ett rättssäkert beslutsfattande inom förvaltningen. Vi anser att det huvudsakliga tillämpningsområdet bör framhävas genom att ett första stycke i lagens portalparagraf uteslutande ägnas detta centrala element. Att även domstolarna har att vid hand- läggningen av en viss typ av ärenden tillämpa förvaltningslagen är i sammanhanget sekundärt och kan lämpligen komma till uttryck i ett andra stycke.