sou · GYB314 · 2010-03-09 00:00:00 — Det sekretessbrytande undantaget kan vara tillämpligt även i fråga om den som enbart anmälts för brott. Det spelar således ingen roll om den misstänkte blivit delgiven misstanke och på så sätt haft en insynsrätt enligt RB som förundersökningen eller annan brottsutredning pågick. På samma sätt som beträffande dömdas möjligheter till insyn i en avslutad förundersökning, se kommen- taren till 10 kap. 4 a § OSL, krävs emellertid att den misstänkte har något beaktansvärt motiv för sin begäran om att få del av den ned- lagda eller annars avslutade utredningen. Så kan t.ex. vara fallet om uppgifter i den nedlagda förundersökningen, en polisanmälan eller liknande kan ha betydelse i ett pågående rättsligt förfarande vid någon domstol eller förvaltningsmyndighet där den tidigare miss- tänkte är part. Sekretessgenombrottet är vidare inte ovillkorligt i förhållande till styrkan av det motstående sekretessintresset. Bedöms att det är av synnerlig vikt för den som uppgiften rör eller någon närstående till denne att uppgiften inte lämnas ut, får den alltså inte lämnas ut enligt denna paragraf. Bestämmelsen är utformad i nära anslutning till den sekretess- brytande bestämmelsen i 35 kap. 8 § OSL rörande målsägandes eller annan skadelidandes rätt till insyn i nedlagda eller annars av- slutade förundersökningar m.m. 10.3Förslag till lag om ändring i lagen (1991: 572) om särskild utlänningskontroll Om det i fall som avses i 11 § bedöms föreligga risk för att utlänningen begår eller medverkar till brott mot rikets säkerhet eller brott som anges i 1 § första stycket 2 efter utgången av den i 12 § angivna treårsfristen, får anmälningsplikt beslutas även för tid efter denna frists utgång. På motsvarande grunder får förordnas att 19–22 §§ ska tillämpas på utlänningen för sådan tid, om risken avser brott som an- ges i 1 § första stycket 2. Frågor som avses i första stycket prövas av på ansökan av Säkerhetspolisen. Beslut i en sådan fråga ska meddelas för och högst , räknat från den dag då beslutet ska börja tillämpas. För förfarandet vid rätten gäller, utom i de hänseenden som anges i fjärde stycket, vad som är föreskrivet om mål som rör allmänt åtal för brott för vilket inte är föreskrivet lindrigare straff än fängelse . Tvångsmedel enligt 24 och 25 kap. får inte tillgripas. En skriftlig berättelse eller en uppteckning eller upptagning av en sådan berättelse som avses i 35 kap. 14 § får åberopas som bevis. Bestämmelsen i 10 kap. 3 § offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) gäller i stället för 3 b § samma lag. Beslutet får grundas även på handlingar eller annat material som enligt 10 kap. 3 § första stycket samma lag inte får lämnas ut till parter. Ändringen i paragrafen är en konsekvensändring till följd av den nya kollisionsbestämmelsen i 10 kap. 3 b § OSL för handläggning enligt RB i allmän domstol. I lagen om särskild utlänningskontroll justeras hänvisningarna så att det klart framgår att den nuvarande kollisionsbestämmelsen ska fortsätta att tillämpas på samma sätt som när det gäller sådana prövningar vid som avses i paragrafen. Insyn och sekretess inom vissa delar av En särskild utredare tillkallas för att utreda frågor om insyn och sekre- tess inom vissa delar av rättsväsendet, m.m. –hur stark den s.k. förundersökningssekretessen till skydd för uppgif- ter om enskildas personliga och ekonomiska förhållanden bör vara, –hur långtgående en misstänkts, en tilltalads respektive en dömd per- sons rätt till insyn i förundersökningsmaterialet och annat utrednings- material bör vara, –i vilken utsträckning domstolsbeslut, som meddelas under en för- undersökning och vid övrig handläggning av brottmål, ska kunna omfattas av sekretess och –om sekretesslagen bör ändras så att enskilda i studiesyfte kan följa en myndighets verksamhet, t.ex. en polismyndighets operativa verksam- het, under tystnadsplikt. Utredaren ska lämna de förslag till författningsändringar som utred- aren anser vara behövliga. Förundersökningssekretess till skydd för enskilda Den sekretess som gäller i polismyndigheternas, Åklagarmyndig- hetens, och vissa andra myndigheters, t.ex. och , brottsbekämpande verksamhet regleras huvudsakligen i 5 kap. 1 § och 9 kap. 17 § sekretesslagen (1980:100). Enligt 5 kap. 1 § gäller sekretess till skydd för den brottsbekämp- ande verksamhetens intressen. Sekretessen gäller som huvudregel med ett s.k. rakt skaderekvisit, dvs. presumtionen är att uppgifterna är offentliga. Uppgifterna omfattas således av sekretess endast om det kan antas att syftet med beslutade eller förutsedda åtgärder motverkas eller den framtida verksamheten skadas om uppgifterna röjs. Enligt 9 kap. 17 § gäller sekretess till skydd för uppgifter om enskil- das personliga eller ekonomiska förhållanden i bl.a. utredningar enligt bestämmelserna om förundersökning i brottmål (första stycket 1), angelägenhet som avser användning av tvångsmedel i sådant mål eller i annan verksamhet för att förebygga brott (första stycket 2), åklagar- myndighets, polismyndighets, , Statens kriminaltekniska laboratoriums, eller verksamhet i övrigt för att förebygga, uppdaga, utreda eller beivra brott (första stycket 4), register som förs av enligt polisdatalagen (1998:622) eller som annars behandlas där med stöd av samma lag (första stycket 6), register som förs enligt lagen om misstankeregister (1998:621) (första stycket 7), register som förs av enligt lagen (1999:90) om behandling av personuppgifter vid medverkan i brottsutredningar eller som annars behandlas där med stöd av samma lag (första stycket 8) samt i register som förs av Tull- verket enligt lagen (2005:787) om behandling av uppgifter i Tullver- kets brottsbekämpande verksamhet eller som annars behandlas där med stöd av samma lag (första stycket 10). Sekretessen till skydd för uppgifter om enskildas personliga och ekonomiska förhållande gäller som huvudregel med ett s.k. omvänt skaderek- visit, dvs. det gäller sekretess för sådana uppgifter, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon närstå- ende till den enskilde lider skada eller men. Presumtionen är således att uppgifterna omfattas av sekretess. Vissa undantag från sekretess enligt 9 kap. 17 § finns i 9 kap. 18 § sekretesslagen. Där föreskrivs bl.a. att sekretessen inte gäller åklaga- rens beslut huruvida åtal ska väckas, beslut att förundersökning inte ska inledas samt beslut att förundersökning ska läggas ned (första stycket 1). Vidare föreskrivs att sekretessen som huvudregel upphör att gälla om uppgiften lämnas till domstol med anledning av åtal (andra stycket). I verksamhet som avser förande av eller uttag ur register enligt lagen (1998:620) om belastningsregister och vissa andra register gäller enligt 7 kap. 17 och 18 §§ sekretesslagen absolut sekretess. Före gällde absolut sekretess för uppgifter i polisreg- ister. I den brottsbekämpande verksamheten i övrigt gällde sekretess till skydd för uppgifter om enskildas personliga och ekonomiska för- hållanden med ett rakt skaderekvisit, dvs. presumtionen var att sådana uppgifter var offentliga. Skälen till att sekretessbestämmelserna ändra- des hade samband med införandet av personuppgiftslagen (1998:204), PUL, och den reformering av polisregisterlagstiftningen som skedde i samband därmed. Innan PUL trädde i kraft fick uppgifter i för- undersökningar eller i underrättelseverksamhet inte behandlas med hjälp av automatisk databehandling annat än med Datainspektionens tillstånd. Införandet av PUL innebar att polisen fick större möjligheter till automatiserad behandling av uppgifter i förundersökningar och andra utredningar. I betänkandet Polisens register (SOU 1997:65), som föregick införandet av bl.a. polisdatalagen, lagen om misstanke- register och lagen om belastningsregister, föreslogs att sekretess till skydd för enskilda skulle gälla med ett omvänt skaderekvisit för upp- gifter i polisens register, för uppgifter i verksamheten för databehand- ling inom rättsväsendets informationssystem samt för uppgifter om att en person är dömd för brott eller kan antas ta befattning med brottslig verksamhet. I övrigt skulle sekretess till skydd för enskilda alltjämt gälla med ett rakt skaderekvisit. I den efterföljande propositionen, Polisens register (prop. 1997/98:97), föreslogs emellertid en annan lösning. Den absoluta sekretessen bibehölls för uppgifter om enskildas personliga förhållanden i belastningsregistret och vissa andra register (7 kap. 17 och 18 §§ sekretesslagen). För uppgifter i de register som förs enligt lagen om misstankeregister och de register som förs av Rikspolisstyrel- sen enligt polisdatalagen eller som annars behandlas där med stöd av samma lag föreslogs ett omvänt skaderekvisit (9 kap. 17 § första stycket 6 och 7 sekretesslagen). Eftersom uppgifter som ingår i automatiserade behandlingar blir mer känsliga från integritetssyn- punkt än motsvarande uppgifter som behandlas manuellt ansågs det vara en lämplig ordning att samma skaderekvisit skulle gälla i för- undersökningar som i de register som förs till stöd för förunder- sökningsverksamheten. En fördel med den föreslagna lösningen angavs i propositionen vara att gränsdragningen mellan om en upp- gift ingår i t.ex. ett kriminalunderrättelseregister eller i en automa- tiserad behandling av uppgifter i en särskild undersökning i krimi- nalunderrättelseverksamhet inte skulle få någon praktisk betydelse i sekretesshänseende (prop. 1997/98:97 s. 70 f.). Ändringarna trädde i kraft (bet. 1997/98:JuU20, rskr. 1997/98:276, SFS 1998:624 och 1999:93). Kritik mot det omvända skaderekvisitet samt senare ändringar i 9 kap. 17 § sekretesslagen Införandet av det omvända skaderekvisitet i 9 kap. 17 § sekretess- lagen kritiserades av i betänkandet Ekono- misk brottslighet och sekretess (SOU 1999:53) efter att ändringen hade trätt i kraft. Utredningen ansåg att vändningen av skaderekvisitet skulle få negativa effekter i en mängd olika av- seenden, bl.a. för polisens och åklagarnas möjligheter att lämna ut uppgifter till enskilda, t.ex. brottsoffer och misstänkta (a.a. s. 489 f.). I propositionen Skadelidandes rätt att ta del av uppgifter ur ned- lagda förundersökningar m.m. (prop. 2000/01:109) konstaterade regeringen att införandet av det omvända skaderekvisitet i 9 kap. 17 § hade medfört att skadelidande hade fått försämrade möjlig- heter att ta del av sådana uppgifter i en förundersökning som de kunde ha behov av för att kunna ta tillvara sin rätt (a. prop. s. 13 f.). och Riksåklagaren hade under remissbehandlingen av den departementspromemoria som låg till grund för den sistnämnda propositionen framfört att ett samlat grepp om frågan om misstänktas och målsägandes rätt till insyn i förundersökningar hade varit att föredra framför de begränsade förslag till sekretessbrytande regler till förmån för skadelidande som hade lämnats i promemorian. Regeringen delade i propositionen i och för sig uppfattningen att en helhetslösning hade varit att före- dra men ansåg att den situation som uppkommit var så akut att det var motiverat att föreslå en begränsad reform. Vissa sekretess- brytande regler till förmån för skadelidande föreslogs därför i 9 kap. 17 § sekretesslagen. Ändringarna trädde i kraft (prop. 2000/01:109, bet. 2000/01:KU17, rskr. 2000/01:235). I propositionen Några frågor om sekretess m.m. (prop. 2003/04:98) påpekades att införandet av det omvända skaderekvi- sitet bl.a. hade fått till konsekvens att domstolarna i större ut- sträckning än vad som varit fallet höll häktningsförhand- lingar och andra förhandlingar under förundersökningen, t.ex. för- handlingar om beslag och kvarstad, inom stängda dörrar när upp- gifter om den misstänktes personliga och ekonomiska förhållanden förebringades. Det hade också visat sig att domstolarna tillämpade sekretessbestämmelsen på olika sätt, exempelvis i frågan om den misstänktes namn kunde skrivas på en uppropslista eller offentlig- göras i samband med att parterna kallades in till förhandlingen. I propositionen föreslogs därför att sekretessen för uppgifter om enskildas personliga och ekonomiska förhållanden i domstolarnas rättsskipande eller rättsvårdande verksamhet skulle gälla med ett rakt skaderekvisit. När det gällde uppgift om vem som är misstänkt vid en förhandling om användande av tvångsmedel föreslogs att sekretessen skulle gälla med ett rakt kvalificerat skaderekvisit, dvs. en sådan uppgift skulle omfattas av sekretess endast om det kunde antas att fara uppkom för att den misstänkte eller någon närstående till honom eller henne utsattes för våld eller annat allvarligt men om uppgiften röjdes. Ändringarna trädde i kraft (prop. 2003/04:93, bet. 2003/04:KU17, rskr. 2003/04:256). ombudsmän () har i en framställan till regeringen påpekat att de genomförda ändringarna i 9 kap.17 § har fått icke önskvärda följder även i fråga om JO:s tillsynsverksamhet. Om en justitieombudsman i sin tillsyn över offentlig verksamhet har beslutat att inleda en förundersökning tillämpas 9 kap. 17 § också hos JO (11 kap. 4 § femte stycket sekretesslagen). JO anser att lagändring har fått till följd att uppgifter om enskildas personliga och ekonomiska förhållanden med anknytning till på- gående förundersökningsärenden hos JO måste hemlighållas i större utsträckning än vad som är motiverat med hänsyn till principen om största möjliga öppenhet hos JO. Enligt JO är det nödvändigt att återgå till rättsläget års ändringar vad gäller sekretessen hos JO (Ju2002/7096). Närmare om behovet av utredning Som har nämnts har i förarbetena till 9 kap. 17 § – som skäl för införandet av ett omvänt skaderekvisit – anförts att införandet av PUL medfört att polisen fått möjlighet till automatiserad hand- läggning av förundersökningar och andra utredningar samt att upp- gifter som ingår i automatiserade behandlingar blir mer känsliga ur integritetssynpunkt än motsvarande uppgifter som behandlas manu- ellt (prop. 1997/98:97 s. 70 f.). Att uppgifter som behandlas automatiserat anses vara mer käns- liga från integritetssynpunkt än motsvarande uppgifter som be- handlas manuellt beror bl.a. på de möjligheter att sammanställa upp- gifter som en automatiserad behandling erbjuder. Av integritetsskäl regleras därför myndigheternas möjligheter att behandla personupp- gifter automatiserat i s.k. registerförfattningar. Att en uppgift är känslig från integritetssynpunkt kan utgöra skäl för sekretess, men eftersom varje sekretessbestämmelse utgör ett undantag från offentlighetsprincipen måste sekretessintresset alltid vägas mot intresset av insyn i den aktuella verksamheten när frågan om en sekretessreglerings närmare utformning övervägs. Härtill kommer att den tekniska utvecklingen har lett till att det numera snarare är regel än undantag att en myndighet behandlar personuppgifter automatiserat. Enbart det faktum att personuppgifter behandlas automatiserat kan därför inte utgöra ett tillräckligt skäl för att det ska gälla sekretess för uppgifterna och än mindre att sekretessen ska gälla med ett omvänt skaderekvisit. När det gäller det ytterligare skäl som i förarbetena anförts för införandet av ett omvänt skaderekvisit i 9 kap. 17 §, dvs. att den valda lösningen innebär att det inte uppstår några gränsdragnings- problem i sekretesshänseende mellan uppgifter i sådana register som anges i 9 kap. 17 § och uppgifter som behandlas automatiserat i sådana verksamheter som anges i samma paragraf (prop. 1997/98:97 s. 71), kan följande anmärkas. Uppgifter i register anses vara käns- ligare från integritetssynpunkt än uppgifter som behandlas i t.ex. löpande text. När det ska bedömas om och i så fall med vilken styrka sekretess bör gälla för uppgifter i ett register måste hänsyn även tas till karaktären av de uppgifter som registreras och till det intresse av insyn som kan föreligga beträffande uppgifterna i registret. Avvägningen mellan integritetsaspekterna och insynsintresset har lett till att sekretessregleringen utformats så att uppgifter i vissa register omfattas av starkare sekretess än motsvarande uppgifter i andra handlingar. Teknikutvecklingen har visserligen lett till att det numera är svårt att dra en skarp gräns mellan register och uppgifter som behandlas automatiserat på annat sätt, men det kan finnas tungt vägande skäl som medför att en sådan gränsdragning ändå måste göras. I PUL undantas t.ex. behandling av personuppgifter i ostrukturerat material, bl.a. löpande text och enstaka ljud- och bildupptagningar, från de flesta av personuppgiftslagens detaljerade hanteringsregler. För sådana uppgifter gäller i stället en s.k. miss- bruksmodell, dvs. sådana uppgifter får behandlas utan andra restriktioner än att den registrerades personliga integritet inte får kränkas. Härtill kommer att avvägningen mellan sekretess- och insynsintresset kan falla olika ut i olika verksamheter eller i olika delar av en verksamhet. Det som i förarbetena anförts beträffande gränsdragningsproblemen kan mot denna bakgrund inte tillåtas vara avgörande för hur stark sekretessen bör vara för en uppgift när den å ena sidan förekommer i ett register och när den å andra sidan förekommer i t.ex. en förundersökning. Det ovan sagda visar att de skäl som i förarbetena anförts för införandet av ett enhetligt omvänt skaderekvisit i 9 kap. 17 § första stycket sekretesslagen inte i sig är tillräckliga för att motivera att det omvända skadrekvisitet ska bibehållas beträffande alla de i den paragrafen reglerade verksamheterna. Den diskussion som har på- gått och som föranlett de senaste ändringarna i para- grafen visar att intresset av insyn i de där reglerade verksamheterna är mycket stort och att en tillräckligt noggrann avvägning mellan sekretessintresset och intresset av insyn inte utfördes vid ändring. Det finns därför ett behov av att se över sekretessregler- ingen i detta avseende. Som JO har påpekat ställs det särskilt stora krav på insyn i JO:s verksamhet (jfr 11 kap. 4 § sekretesslagen). Mot bakgrund av de skäl JO har anfört i sin framställan finns det ett behov av att utreda om sekretessen till skydd för uppgifter om enskildas personliga och ekonomiska förhållanden bör gälla med ett rakt skaderekvisit hos JO när en justitieombudsman i sin tillsyn över offentlig förvaltning agerar i egenskap av åklagare. Eftersom intresset av insyn i Justitie- kanslerns (JK) verksamhet är lika stort som i JO:s verksamhet finns det behov av att utreda om förundersökningssekretessen till skydd för enskilda bör gälla med ett rakt skaderekvisit även när Justitiekanslern agerar i egenskap av åklagare. Även om insynsintresset är särskilt stort i JO:s och JK:s verksam- het är intresset av insyn i förundersökningar generellt sett betydande. En noggrann analys bör därför göras av om det finns skäl att återin- föra det raka skaderekvisitet även i förundersökningar som inte leds av JO eller JK. För att översynen ska resultera i ett välavvägt resultat bör det stå utredaren fritt att, i den utsträckning det bedöms vara befogat, se över sekretessen även i övriga verksamheter som regleras i 9 kap. 17 § sek- retesslagen. En aspekt som måste beaktas vid översynen av 9 kap. 17 § är det informationsutbyte i brottsbekämpande syfte som förekommer mellan och inom olika myndigheter. har det t.ex. in- förts särskilda sekretessbrytande regler i syfte att öka och brottsenheters tillgång till uppgifter i respektive myndighets fiskala verksamhet (jfr prop. 2004/05:164 och prop. 2005/06:169). I de fiskala verksamheterna gäller absolut sekretess respektive sekretess med ett omvänt skaderekvisit enligt 9 kap. 1 och 2 §§ sekretesslagen. Vidare har andra brottsbekämpande myndigheter numera direktåtkomst till tullbrotts- databas för vissa särskilt angivna ändamål. De nämnda sekretess- brytande bestämmelserna och bestämmelserna om direktåtkomst har införts med utgångspunkt från att uppgifter i och fiskala verksamhet skyddas av sekretess med ett om- vänt skaderekvisit enligt 9 kap. 17 § hos dessa myndigheters brotts- enheter. Vid den analys som bör föregå eventuella förslag till ändringar av skaderekvisitet i 9 kap. 17 § bör således beaktas vilka effekter sådana förslag får för det integritetsskydd som förutsattes vid införandet av ovan nämnda bestämmelser om sekretessgenom- brott och direktåtkomst samt om sådana ändringsförslag bör för- anleda kompletterande författningsändringar som tar sikte på det nämnda informationsutbytet. Det är här fråga om en avvägning mellan intresset av insyn i bl.a. förundersökningsförfarandet, intresset av att de brottsbekämpande myndigheterna kan bedriva sitt arbete på ett effektivt sätt och den enskildes behov av integritetsskydd. I detta sammanhang bör även beaktas det arbete som pågår inom Europeiska unionens råd för rättsliga och inrikes frågor för att med hjälp av ny teknik förenkla informationsutbytet mellan medlemsstaternas myndigheter i brottsbekämpande syfte samt det arbete inom Financial Action Task Force (FATF) som tar sikte på informationsutbyte mellan olika myndigheter. Regler om parts rätt till insyn i ärenden hos myndigheter finns i förvaltningslagen (1986:223). Enligt 16 § första meningen har en sökande, klagande eller annan part rätt att ta del av det som har till- förts ärendet, om ärendet avser myndighetsutövning mot någon enskild. Rätten att ta del av uppgifter gäller enligt paragrafens andra mening med de begränsningar som följer av 14 kap. 5 § sekretess- lagen (se nedan). Enligt 32 § förvaltningslagen gäller vissa bestämmelser i lagen, bl.a. 16 §, inte polismyndigheternas, åklagarmyndigheternas, , eller brottsbekämpande verksamhet. Detta har dock inte tolkats som att partsinsyn skulle vara utesluten i de typer av ärenden som av olika skäl undantagits från tillämpnings- området för bl.a. 16 §. Frågan om parters rätt till insyn i sådana ärendekategorier bör enligt doktrinen i stället bedömas med ledning av de allmänna syften som ligger bakom 16 § och med hänsyn till vil- ken typ av ärende det är fråga om (Förvaltningslagen med kommenta- rer, och , andra upplagan, 2007, s. 173). Då en förundersökning kommit så långt att någon skäligen miss- tänks för brottet ska den misstänkte enligt 23 kap. 18 § rättegångs- balken (RB) underrättas om misstanken då han eller hon hörs. Den misstänkte och dennes försvarare har därefter rätt att fortlöpande, i den mån det kan ske utan men för utredningen, ta del av vad som har förekommit vid undersökningen. De har vidare rätt att ange den utredning de anser önskvärd och i övrigt anföra vad de anser nödvändigt. Underrättelse härom ska lämnas eller sändas till den misstänkte och dennes försvarare, varvid skäligt rådrum ska be- redas dem (s.k. slutdelgivning). Åtal får inte beslutas innan detta har skett. På begäran av den misstänkte eller dennes försvarare ska förhör eller annan utredning äga rum, om detta kan antas vara av betydelse för undersökningen. Om en sådan begäran avslås, ska skälen för detta anges. Den misstänktes rätt att ta del av utredningen innebär inte att han eller hon också har rätt att få en kopia av de handlingar som ingår i materialet. En sådan rätt uppstår först i och med att åklaga- ren beslutar att väcka åtal (23 kap. 21 § fjärde stycket RB, Rätte- gångsbalken, , s. 23:74 c, JO 1964 s. 212, JO:s beslut , Dnr 2181-2005). Enligt 14 kap. 5 § första stycket sekretesslagen hindrar sekretess inte att sökande, klagande eller annan part i mål eller ärende hos domstol eller annan myndighet tar del av handling eller annat material i målet eller ärendet. Handling eller annat material får dock inte lämnas ut, i den mån det med hänsyn till allmänt eller enskilt intresse är av synnerlig vikt att sekretessbelagd uppgift i materialet inte röjs. I sådant fall ska myndigheten på annat sätt lämna parten upplysning om vad materialet innehåller, i den mån det kan ske utan allvarlig skada för det intresse som sekretessen ska skydda. Enligt andra stycket samma paragraf hindrar sekretess aldrig att part i mål eller ärende tar del av dom eller beslut i målet eller ärendet.