sou · GYB395 · 2010-12-16 00:00:00 — Jag pekar också på behov av förtydliganden även när det gäller ansvaret för behandling av barn och unga med psy- kiska besvär och att regeringen bör se över hur den medicinska delen av elevhälsan kan utveckla samverkan med primärvården. Mitt andra förslag är att regeringen bör inrätta en delegation för att ta fram en gemensam kunskapssyn på värdet och effekterna av tidiga insatser avseende barn i förskoleålder och elever i . En samlad elevhälsa – ett stöd för elevers måluppfyllelse Elevhälsan har en strategisk uppgift inom skolans ram och dess uppdrag förtydligas i nya skollagen. Därmed bör den ses som en självklar del av det utbildningspolitiska uppdraget. Det bör också få konsekvenser för hur ansvaret för elevhälsan synliggörs på nationell myndighetsnivå. utfärdar riktlinjer för skol- hälsovården som utgör en del av myndighetens sektorsansvar för hälso- och sjukvård. – med nya skollagens definition av en sam- lad elevhälsa behöver roll och ansvar för elevhälsan ses över. Som en följd av utformningen av elevhälsans uppdrag bör regeringen i första hand i samband med den översyn som sker av förordningar och andra styrdokument för de verksamheter som berörs av nya skollagen se över det behov av förtydliganden av an- svaret för den samlade elevhälsan som kan finnas mellan den sek- torsansvariga myndigheten och tillsynsmyndigheten inspektionen och, vad avser elevhälsans medicinska del, . måste få förutsättningar och mandat att ta rollen som sektorsansvarig myndighet med ett samordningsansvar för den samlade elevhälsan. Detta ansvar innebär en nära samverkan med som har ett bemyndigande att både utfärda före- skrifter och riktlinjer inom sitt myndighetsområde. Jag ser det som nödvändigt att såsom sektorsansvarig myndighet ges möj- lighet att inta en jämlik ställning i förhållande till . Under utredningsarbetet har oklarheter i ansvaret för behand- lingsansvar för barn och ungas psykiska ohälsa redovisats för mig. Denna oklarhet finner jag både allvarlig och viktig att den upp men frågan kan inte anses på något sätt ligga inom ramen för mitt uppdrag. Jag känner dock ett ansvar för att redovisa att pro- blemet finns och behöver lösas. Min bedömning är att detta är en uppgift för och där berörda departement. En fråga som hänger samman med behandlingsansvaret är också att det fak- tiska innehållet i skolhälsovården nu behöver genomlysas mot bak- grund av nya skollagens beskrivning av elevhälsans uppdrag där sär- skilt samarbete med hälso- och sjukvården betonas. Hur och på vil- ket sätt skolhälsovården kan samarbeta med barnhälsovården är en fråga som behöver ses över med nya skollagens definition av elev- hälsa som utgångspunkt. Jag föreslår att regeringen ser över dessa frågeställningar. Hur detta ska ske överlämnas till regeringen att bedöma. Tidiga insatser – en satsning för ökad kunskap Mitt förslag innebär att regeringen bör inrätta en delegation med uppdraget att belysa värdet av tidiga insatser för barn i för- skoleåldern samt elever i tidiga årskurser ur ett tvär- disciplinärt och internationellt forskningsperspektiv samt att utifrån ett utbildningspolitiskt perspektiv formulera en gemensam kunskaps- syn beträffande värdet och effekterna av tidiga insatser. I delega- tionen bör ingå sektorsansvariga myndigheter samt representanter för huvudmän och sammansättningen bör spegla den helhetssyn och tvärdisciplinära kompetens som krävs på området tidiga insatser. Resultatet av delegationens arbete bör ligga till grund för rekom- mendationer både till beslutsfattare och verksamma inom området. Bakgrunden till förslaget är att det finns interna- tionell forskning som visar att tidiga insatser för barn och elever är viktiga och kan innebära att risken för senare studiemisslyckanden minskar eller undviks helt. Svensk forskning på området saknas i hög grad. Forskningsläget när det gäller barn är gene- rellt bristfälligt. Kunskapsläget beträffande barn i förskoleålder som inte går i förskolan är knapphändigt och från BVC finns inte någon nationell statistik att tillgå. Däremot har kunskapsläget i förbättrats när det gäller förskolans och arbetssätt vad avser området psykisk ohälsa. I både och ses tidiga insatser som en viktig fram- gångsfaktor. Länderna har därför valt att prioritera specialpedago- giska insatser under barns och elevers tidiga år. Motsvarande sats- ningar har inte gjorts i , även om frågan om betydelsen av specialpedagogiska stödinsatser inom förskolan har varit föremål för överväganden i tidigare utredningar.6 Kungl. Vetenskapsakade- miens (KVA) stora studie kring kausala samband mellan skola, lärande och psykisk hälsa utöver viktiga forskningsresultat så visar den också på intressanta kunskapsluckor. Studien baserades på inter- nationell forskning eftersom de högt uppställda kraven på kausali- tet fick till följd att svenska studier inte klarade den förberedande granskningen. Mot bakgrund av att det var som stod bakom insatsen så gavs den utbildningsvetenskapliga respektive pedagogiska forskningens roll inte en framträdande position, andra discipliner var mer framträdande. I pågår för tillfället en debatt om tidiga insatser, värdet av diagnoser och synen på neuropsykiat- riska funktionshinder. Olika forskningsdiscipliner har inte en gemen- sam syn inom området. Avsaknaden av en samsyn kan få betydelse för hur barn och elever bemöts och det finns en risk för att det leder till en bristande likvärdigheten i de insatser barn och unga får. Under utredningsarbetets gång har det framkommit att de som är verksamma inom förskola, skola och annan pedagogisk verksam- het ser tidiga insatser som en viktig framgångsfaktor. Det finns också indikationer på att tidiga insatser ur ett sam- hällsperspektiv kan vara kostnadseffektiva. Vidare står det klart att det saknas svensk forskning på avgörande områden. Pedagoger som deltagit i kommunstudien har tydligt efterfrågat mer kunskapsstöd från den nationella nivån. Mot bakgrund av vad som sagts, särskilt det förhållandet att det saknas ett stabilt kunskapsläge, föreslår jag att regeringen gör en särskild tidsbegränsad satsning inom området tidiga insatser i syfte att ta fram mer kunskap och ge ett bättre beslutsunderlag inför ett ställningstagande till om och hur tidiga insatser bör prioriteras och i så fall om elevhälsan samt barnhälsovården bör och kan spela en viktig roll i detta arbete, särskilt om elevhälsan eller delar av den görs tillgänglig även för förskolan. Denna satsning ska ses som ett 6 Bland annat i , U 1990:01 av skollagen. viktigt nästa steg i det arbete som Kungl. gjorde genom sin stora konferens men ska denna satsning ges en tydlig utbildningsvetenskaplig utgångspunkt. Satsningen bör enligt min uppfattning bestå i att regeringen in- rättar en delegation som ska stödja och utveckla en samlad bild av kunskapsläget och arbetet med tidiga insatser riktade till barn i för- skoleåldern och elever i de tidiga årskurserna av ur ett utbildningspolitiskt perspektiv. Delegationens arbete bör inriktas på att klarlägga värdet och effekterna av tidiga insatser för dessa grup- per och ta sin utgångspunkt i de resultat som framtagits i Kungliga arbete med att studera de kausala samban- den mellan skola, lärande och psykisk hälsa. Arbetet bör baseras på dels en utvärdering av den empiriska grund som tagits fram inom kommunsektorn, dels den kunskap som avslutade och pågående forskningsprojekt inom området psykisk ohälsa utvecklat. Det är särskilt angeläget att delegationen i sitt arbete belyser elevhälsans roll och betydelsen av samverkan mellan skola, hälso- och sjukvård samt socialtjänst. Delegationen bör ha ett tvärdisciplinärt perspektiv och belysa den internationella forskning som finns på området. Genom dele- gationens arbete ges härigenom dels en möjlighet att konsolidera och vidareutveckla sådan kunskap som redan finns, dels en möjlig- het att komplettera med ett utbildningsvetenskapligt perspektiv som saknats i hög grad. Frågan om tidiga insatser är kostnadseffektiva i ett förebygg- ande arbetssätt bör studeras inom ramen för arbetet. Delegationen bör avrapportera resultatet av sitt arbete till rege- ringen. Avrapporteringen bör utformas på ett sådant sätt att den kan läggas till grund för rekommendationer till verksamma och be- slutsfattare för hur arbetet med tidiga insatser bör bedrivas. Vidare bör resultatet av denna tidsbegränsade insats kunna ge ett bättre beslutsunderlag vad avser arbetet med tidiga insatser och – för- hoppningsvis – också bidra till att stödja det pedagogiska arbetet och att utveckla samarbetet mellan elevhälsan och andra aktörer. Ett antal kommuner bör enligt min bedömning erbjudas att delta i arbetet. Vidare bör olika forskningsprojekt knytas till dele- gationen och ett tvärdisciplinärt synsätt användas för att besvara frågan om tidiga insatsers betydelse. Eftersom de pedagogiska och utbildningsvetenskapliga forskningsinsatserna inte varit fre- kventa behöver dessa perspektiv nu förstärkas. Jag föreslår därför att delegationen knyter till sig fem eller flera olika forskargrupper där olika pedagogiska inriktningar samt , nationalekonomisk och medicinsk kompetens finns företrädd men med en tyngdpunkt i de utbildningsvetenskapliga frågeställningarna. Delegationen kan i denna fråga använda utbildningsvetenskapliga kommitté för handläggning och konstituerandet av forskargrupper, gärna med internationell och nordisk medverkan. Flera frågor bör besvaras inom ramen för delegationens uppdrag för att kunskapsläget ska förbättras och – om möjligt – en samsyn uppnås. Om det skulle visa sig inte vara möjligt att nå ett enhetligt synsätt på värdet av tidiga insatser måste delegationen i vart fall klarlägga eventuella skillnader i synsätt och på vilken vetenskaplig grund de baseras. Delegationen ska verka och under arbetet bidra till att kunskap sprids om resultat och det uppdrag delegationen har. I delegationen bör finnas företrädare för sektorsansvariga myndig- heter och företrädare för huvudmän, både kommunala och fristå- ende aktörer. Sammansättningen av delegationen bör också spegla den helhetssyn och tvärdisciplinära kompetens som krävs inom området tidiga insatser. Vetenskap och beprövad erfarenhet Inom detta område läggs tre förslag och bedömningar. Det första är bedömningar om forskningsfrågor på området. De övriga avser en uppföljning av grund- och rektorsutbildningen samt en utveck- lingsinsats för tidiga insatser för barn i förskoleåldern. Åtgärder för att stärka forskning om barn och elever i behov av särskilt stöd och i utsatta situationer behövs. Forskningsläget be- höver stärkas på flera områden där forskning saknas eller där svensk forskning skulle behöva komplettera internationella forsk- ningsresultat. Resurstilldelningen till området behöver ses över i samband med beredningen av regeringens forskningspolitiska proposition. Vidare måste åtgärder vidtas för att stimulera ett tvärdisciplinärt synsätt och en helhetssyn. Förutsättningarna för att bedriva forsk- ning och kunna göra s.k. policyutvärderingar inom området behö- ver utvecklas och förstärkas. Detta gäller särskilt tillgången till indi- viddata för att möjliggöra forskning av longitudinell karaktär och användandet av kvantitativa metoder. En mer praktiknära forskning behöver stimuleras. Verksamma inom skolan ger uttryck för att det saknas forskning som uppfattas som relevant i den egna verksamheten. Kunskapsspridningen av forskningsresultaten behöver effektivi- seras och ett utvecklingsarbete syftande till att synliggöra och pröva innehållet i beprövad erfarenhet och framtagandet av en rekom- menderad god praxis behöver initieras. Jag konstaterar att det inte finns någon aktör med ett sådant nationellt ansvar inom ut- bildningsområdet men pekar på att behovet finns. Min bedömning är också att det finns anledning att studera det utvecklingsarbete som bedrivs av tillsammans med huvudmän och pro- fession kring nationella riktlinjer inom både socialtjänst och hälso- och sjukvård. Detta arbete är långsiktigt och har skett stegvis med resultat att kunskapsläget om vad som kan kallas god praktik kun- nat utvecklas för allt fler områden. SKL har i utvecklingsarbetet kring Öppna jämförelser visat ett intresse för att delta i utveck- lingsarbete inom flera kommunala sektorer, exempelvis när det gäl- ler att identifiera framgångsfaktorer. Jag vill framhålla att jag ser arbetet kring nationella riktlinjer som ett utvecklingsarbete syf- tande till att ta fram vad som skulle kunna vara en god praxis – en rekommendation och inte en bindande föreskrift – inte någon pek- pinne och därför förenlig med begrepp som pedagogisk frihet eller lokal skolutveckling. Min bedömning är att denna väg skulle kunna vara intressant att beträda även inom skolans område. Ett sådant utvecklingsarbete syftande till att ta fram vad som kan betecknas som god praxis måste ses som långsiktigt och bör ske stegvis och i samarbete med forsk- ningen inom området, SKL och myndigheter som kan bidra till ett tvärsektoriellt perspektiv. Men framför allt behöver professionen själv engageras i att synliggöra vad som kan betecknas som beprö- vad erfarenhet. Därigenom blir den utvärderingsbar och möjlig att definiera som god praxis. Jag vill också framhålla att ett sådant arbete måste utformas i en kontext som passar förskola, skola och annan pedagogisk verksamhet. Det går inte att kopiera det arbete som görs inom hälso- och sjukvården men det är viktigt att dra lärdom och låta sig inspireras. Jag anser att de önskemål som framförts om mer stöd från den nationella nivån behöver ges ett svar, kunskapsspridningen behöver förbättras och utbildningssektorn skulle behöva knyta starkare band mellan forskning och praktik. Det kan göras om fler lektorer an- ställs och om ett arbete inleds syftande till att synliggöra vad som kan betecknas vara beprövad erfarenhet. Ett synliggörande innebär att den både kan utvärderas och definieras. Var ansvaret ska läggas för ett sådant utvecklingsarbete och utformningen av ett sådant ansvar skulle kunna övervägas i samband med den nya utvärderings- funktionen inom utbildningsområdet som aviseras i budgetproposi- tionen för 2011.7 Jag ser att en lämplig kombination av uppgifter för en sådan funktion skulle kunna vara kunskapsspridning, policy- utvärdering inom utbildningssektorn med ett tvärdisciplinärt inne- håll samt ansvar för att synliggöra, utvärdera och definiera inne- hållet i beprövad erfarenhet eller god praxis. Uppföljning av grund- och rektorsutbildningen och bör tillsammans få i uppdrag att se över innehållet i grundutbildningarna i samband med att de nya grundutbildningarna utvärderas. Översynen bör inriktas på huru- vida utbildningen tillräckligt väl förbereder pedagoger för de krav som barn och elever med mer komplexa stödbehov ställer. bör också få i uppdrag att följa upp och utvärdera rektorsutbildningen. Det bör särskilt undersökas i vad mån utbild- ningen ger tillräcklig kunskap om de regler som styr arbetet med barn och elever med sammansatta behov och samverkans- skyldigheten beträffande barn och elever som far illa eller riskerar att fara illa och därmed sammanhängande sekretesslagstiftning. I den mån det finns brister i utbildningarna bör åtgärder vidtas av för att tillgodose behovet av ytterligare kompetens- utveckling. Tidiga insatser för barn i förskoleåldern Mitt förslag är att regeringen ger i uppdrag att i sam- arbete med genomföra regionala konferenser för an- svariga och verksamma i förskola och pedagogisk omsorg i syfte att informera om kunskapsläget och om praktiska tillämpningar vad gäller tidiga insatser för barn i förskoleåldern. 2010/11:Utgiftsområde 16, s. 49. Bakgrunden till förslaget är att tidiga insatser för barn i för- skoleåldern av forskningen har identifierats som viktiga. Det finns forskningsresultat och resultat från utvecklingsarbete som bör spridas till de kategorier som är verksamma inom förskola och peda- gogisk omsorg. Det finns kommuner som medvetet arbetar för tidiga upptäckter och insatser. En sådan kunskapsspridning och informa- tion baserad på praktik skulle kunna bidra till en ökad uppmärk- samhet och uppmuntra till en pedagogisk diskussion i frågan om tidiga insatser för barn i förskoleåldern. När frågan diskuterats har de pedagogiska frågeställ- ningarna inte alltid varit centrala. Min uppfattning är att frågan om tidiga insatser behöver diskuteras utifrån ett tvärdisciplinärt per- spektiv med de nya läroplanerna som grund. Konsekvensbedömning av utredningens förslag Utredningen ska i enlighet med kommittéförordningen (1998:1474) redovisa konsekvenser av framlagda förslag. Den problemanalys utredningen genomfört visar på allvarliga problem både när det gäller arbetssätt och samverkan. Jag har också visat på att det genom att statliga insatser riktade mot utbildnings- sektorn inte är koordinerade finns ett betydande dubbelarbete. De förslag jag lägger och de kostnader som kan vara förenade med dessa ska vägas mot denna problembild. Att inte göra något för att åstad- komma förändring är sett mot den bakgrunden förenat med både samhällsekonomiska kostnader och kostnader som belastar de olika berörda verksamheterna. Förslagen om en inventering och uppföljning av behovet av för- tydliganden på utbildningsområdet innebär i sig ingen förändring av omfattningen av det kommunala självstyret. En eventuell påver- kan uppstår först om regeringen, efter förslag från och Skolinspektionen, kommer fram till att normeringen behöver för- stärkas och vidtar åtgärder i denna riktning. Att jag i utredningen väcker frågan motiveras av de starka önskemål och behov av ett förtydligande regelverk som framkommit i utredningen. Utred- ningen ser heller inga konsekvenser för verksamhet av förslagen som aktualiserar en tillämpning av finansieringsprin- cipen. De förslag jag lägger om samverkan innebär inte att samhälls- ekonomiska konsekvenser uppstår men ska leda till att kunskaps- läget beträffande sådana effekter förbättras. Ett tydligt exempel på detta utgör den utvecklingsaktivitet som syftar till att skapa en gemensam kunskapssyn om värdet och effekter av tidiga insatser. De förslag jag lägger som kräver extra finansiering är: Förslaget om samverkan på central nivå ska finan- sieras med ett tidsbegränsat stimulansbidrag . För detta föreslår jag att medel avsätts för ändamålet motsvarande under totalt två budgetår. Dessa medel ska bekosta medver- kan från forskning, för utvärdering och samhällsekonomiska beräk- ningar. Ett lämpligt antal kommuner ska få ersättning för kostna- der för projektadministration. Förslaget om utvecklingsarbete för ökad kunskap om tidiga in- satser ska finansieras med totalt som ska tas från det tillfälliga stimulansbidrag regeringen aviserat gällande elevhälsan. Medlen ska finansiera en delegation, ett flertal forsk- ningsprojekt med tvärdisciplinär inriktning, extern utvärdering av empirisk kunskap om tidiga insatser samt forsknings- översikter av internationell forskning inom området. Utåtriktade verksamheter ska genomföras och en slutrapport och slutkonferens ska hållas. Förslaget om kompetensutvecklingsinsats för ansvariga och verk- samma inom förskola eller annan pedagogisk verksamhet för barn i förskoleåldern beräknas kosta och är en engångs- insats. lag om ändring i hälso- och sjukvårdslagen (1982:763) Härigenom föreskrivs att 2 f § hälso- och sjukvårdslagen (1982:763) ska ha följande lydelse. Lydelse enligt SFS 210:6621 Hälso- och sjukvården ska på Hälso- och sjukvården ska, i socialnämndens initiativ, i frågor frågor som rör barn som far illa som rör barn som far illa eller eller riskerar att fara illa, sam- riskerar att fara illa, samverka verka med samhällsorgan, orga- nisationer och andra som be- tioner och andra som berörs. I fråga om utlämnande av fråga om utlämnande av upp- uppgifter gäller de begräns- ningar som följer av 6 kap. 12– följer av 6 kap. 12–14 §§ (2010:659) och av offentlighets- och av offentlighets- och sekre- och sekretesslagen (2009:400). tesslagen (2009:400). Bestämmelser om skyldighet att anmäla till socialnämnden att ett barn kan behöva nämndens skydd finns i 14 kap. 1 § social- tjänstlagen (2001:453). Denna lag träder i kraft . 1 Lydelsen träder i kraft . lag om ändring i skollagen (2010:800) Härigenom föreskrivs att 29 kap. 13 § skollagen (2010:800) ska ha följande lydelse. samhet som avses i denna lag samhet som avses i denna lag och den som är anställd i sådan och den som är anställd i sådan verksamhet, ska på social- verksamhet, ska i frågor som rör nämndens initiativ i frågor som barn som far illa eller riskerar att rör barn som far illa eller fara illa samverka med samhälls- riskerar att fara illa samverka organ, organisationer och andra I fråga om utläm- tioner och andra som berörs. nande av uppgifter gäller de fråga om utlämnande av upp- begränsningar som följer av 14 § och offentlighets- och sekretes- slagen (2009:400). offentlighets- och sekretess- lagen (2009:400). Bestämmelser om skyldighet att anmäla till socialnämnden att ett barn kan behöva nämndens skydd finns i 14 kap. 1 § social- tjänstlagen (2001:453). Denna lag träder i kraft . 2 SFS 2010:800. Lagen börjar tillämpas . utsågs jag till särskild utredare med uppdrag att leda Utredningen om översyn av skolans arbete med utsatta barn (U 2009:05). Uppdraget är omfattande (dir. 2009:80) och innebär att jag ska ge en samlad bild av ett område som till sin karaktär är svårdefinierat. De barn och unga utredningen rör är en heterogen grupp med många olika stödbehov och för att tillgodose dem behöver ofta många samhällsaktörer samverka. Utredningen ska bl.a. klarlägga vilket ansvar förskola, skola och annan peda- gogisk verksamhet har för dessa barn och elever. Utredningen är en utbildningspolitisk utredning som studerar denna samverkan ur förskolans, skolans och annan pedagogisk verksamhets perspektiv. Direktiven innehåller i korthet två övergripande uppdrag: Att kartlägga och analysera hur kommunala och fristående huvudmän inom förskola, skola och annan pedagogisk verk- samhet samt elevhälsan arbetar med barn som far illa eller riskerar att fara illa. Att kartlägga och analysera hur samverkan fungerar mellan och inom förskola, skola och annan pedagogisk verksamhet å ena sidan och med andra samhällsaktörer å andra sidan kring de barn och elever utredningen avser. Hinder och framgångsfaktorer ska identifieras. Andra frågor som poängteras i direktiven är vikten av tidiga upptäckter och insatser. Utredningen kan om det behövs lägga lagstiftningsförslag. Utredningen har också i uppdrag att sprida information om utredningens resultat och slutsatser till verksamma i förskola, skola och annan pedagogisk verksamhet. Vad är känt om de barn och elever utredningen rör? Barns utsatthet är inte något väldefinierat begrepp. Det finns heller inga säkra uppgifter om hur många barn och unga som lever i en utsatt situation. Sviktande stöd från föräldrar kan bero på olika saker, t.ex. missbruk, psykisk ohälsa, kognitiva svårigheter, krimi- nalitet eller våld i familjen. Det kan även handla om asylsökande familjer med barn och unga som kommer till eller barn och unga som kommer till utan sina föräldrar. I många familjer sammanfaller flera olika riskfaktorer.1 Det försvårar möjligheten att ta fram samlad statistik över hur många dessa barn är. Forskare pekar också på att möjligheterna att forska och ta reda på mer om dessa barn i det närmaste är omöjligt.2 Det saknas centrala och systematiskt insamlade data som möjliggör forskning för ökad förståelse om samband mellan resultat och samhällets olika insat- ser. Det finns således en del osäkerhet kring hur målgruppen för utredningen ser ut och hur stor den kan tänkas vara. Helt säkert är dock att dessa barn och elever med problem, som kan vara både tillfälliga eller långvariga, finns i förskola, skola och annan peda- gogisk verksamhet. En viktig grupp i sammanhanget att uppmärk- samma är barn och elever med olika funktionshinder och med olika kroniska tillstånd.