sou · GYB368 · 2010-10-25 00:00:00 — 2010_SOU försätts S-format_sv.indd 1 SOU och Ds kan köpas från kundtjänst. För remissutsändningar av SOU och Ds svarar på uppdrag av . Beställningsadress: kundtjänst 106 47 Orderfax: Ordertel: E-post: Internet: Svara på remiss. Hur och varför. Statsrådsberedningen (SB PM 2003:2, reviderad ) – En liten broschyr som underlättar arbetet för den som ska svara på remiss. Broschyren är gratis och kan laddas ner eller beställas på Textbearbetning och layout har utförts av , FA/kommittéservice 2010_SOU register S-format.indd 1 Till statsrådet och chefen för tillsattes Tryck- och yttrandefrihetsberedningen (Ju 2003:04). Beredningen bestod av en ordförande, en sekreterare och ett antal experter. En samrådsgrupp med representanter för riksdagspartierna var också knuten till beredningen. Beredningen hade ett brett uppdrag att följa utvecklingen på det tryck- och yttrandefrihetsrättsliga området samt att utreda och lämna förslag till lösningar av olika problem på detta område. Beredningen läm- nade två delbetänkanden: Vissa tryck- och yttrandefrihetsrättsliga frågor. Internationellt rättsligt bistånd, brottskatalogen, målhand- läggningsfrågor m.m., SOU 2004:114, och Ett nytt grundlagsskydd för tryck- och yttrandefriheten? Tryck- och yttrandefrihetsbered- ningen inbjuder till debatt, SOU 2006:96. ombildades beredningen till en parlamentariskt sammansatt kommitté. Dåvarande justitiekanslern, numera justitie- rådet förordnades till kommitténs ordförande. förordnades som ledamöter i kommittén riksdagsleda- möterna (), () samt dåvarande riksdagsledamöterna (), (), (), () och (). Som ledamöter i kommittén förordnades vidare numera hovrättsrådet (), juristen (), journalisten (), kanslichefen () och advokaten (). ersattes av riksdagsledamoten (). Som experter i kommittén förordnades jur. kand. , numera kanslichefen , numera professorn , direktören , departementssekreteraren , numera direktören , chefsjuristen , avdelningschefen , byråchefen och förbundsjuristen . Genom beslut entledigades , med verkan fr.o.m. . förordnades departementssekreteraren och hovrättsrådet som experter, båda besluten med verkan fr.o.m. . ersattes av nuva- rande kanslirådet . I ett beslut förordnades bolagsjuristen som expert. ersattes av kanslirådet . förordnades ämnes- sakkunniga Feryal Mentes som expert. Som sekreterare åt kommittén tjänstgjorde t.o.m. . anställdes hovrättsasses- sorn som sekreterare och chefredaktören . Kommittén har antagit namnet . Kommittén ska fullgöra dels de uppgifter som kvarstår enligt Tryck- och yttrandefrihetsberedningens tidigare direktiv, dir. 2003:58 och dir. 2007:76, dels de uppgifter som anges i nya direktiv, dir. 2008:42. Arbetet är uppdelat i två etapper. Resultatet av arbetet med Etapp 1 redovisades i delbetänkandet Grundlagsskydd för digital bio och andra yttrandefrihetsrättsliga frågor SOU 2009:14. Kommittén påbörjade därefter arbetet med Etapp 2. I den etappen ingår bl.a. att fortsätta överväga frågan om man i längden bör behålla en teknikberoende grundlagsreglering av tryck- och yttrandefriheten. Under det arbetet har kommittén prövat vilka olika regleringsmodeller som, med utgångspunkt i vad som anges i direktiven, skulle kunna ersätta dagens regelverk i tryckfrihetsför- ordningen (TF) och yttrandefrihetsgrundlagen (YGL). I detta debatt- betänkande presenteras tre grundmodeller vilka framstår som tänk- bara alternativ till den nuvarande regleringen, i varje fall vid en preliminär bedömning. Dessa modeller har benämnts Ansvars- modellen, Verksamhetsmodellen och Ändamålsmodellen. De tre modellerna är inte färdiga förslag till grundlagar. Att ta fram ett heltäckande alternativ till TF och YGL fordrar ett omfat- tande arbete. Innan en sådan process inleds har kommittén ansett det lämpligt att inhämta synpunkter på de tre grundmodellerna från en vidare krets. Det är vår förhoppning att innehållet i betänkandet ska stimulera till en bred diskussion om vilka grunder ett framtida skydd för tryck- och yttrandefriheten ska vila på. Kommittén fortsätter nu arbetet med Etapp 2. Under denna etapp ska kommittén ta slutlig ställning till de frågeställningar som behandlas i debattbetänkandet. I enlighet med direktiven ska vi även överväga om det generella skyddet för enskildas integritet och privatliv i TF och YGL behöver stärkas, diskutera om enskilda per- soners ställning i förhållande till medieföretag när de utsätts för brott i medierna bör bli bättre och överväga om möjligheterna att lämna internationell rättslig hjälp m.m. på det grundlagsreglerade området bör utökas. Uppdraget ska redovisas senast den 20 decem- ber 2011. Kommittén överlämnar härmed sitt delbetänkande Ny yttrande- frihetsgrundlag? Kommittén och dess direktiv.................................................. En uppdelad reglering av yttrandefriheten............................. De tryck- och yttrandefrihetsrättsliga grundbultarna.......... 2.2.2 Förbud mot censur och hindrande åtgärder ............... Särskild brottskatalog m.m. ......................................... 2.2.8 Annat av särskilt stor betydelse................................... När TF och YGL blir tillämpliga ............................................ 2.3.3 Territoriella krav ............................................................. Problem med dagens reglering ..................................... Problem med oklart ändamål................................................... Problem på grund av teknikutvecklingen ............................... 3.4Andra problem som är direkt kopplade till kravet på 3.5Problem som handlar om tillämpningssvårigheter med den s.k. databasregeln............................................................... Problem på grund av preskriptionsreglerna............................... Problem som har med grundlagsformen att göra...................... TF och YGL i EU......................................................... 4.2.2 Den rättsliga maktfördelningen mellan EU och Överlåtelse av beslutanderätt enligt RF.................................. 4.3.2 Innebörden av 10 kap. 5 § första stycket RF............... 4.3.3 Särskilt om överlåtelser som berör TF och YGL........ yttrandefrihetsgrundlagens förhållande till EU- rätten ....... Rapportens huvudsakliga innehåll ............................... 4.5Kort om EU-stadgan om de grundläggande Några allmänna utgångspunkter................................ 4.6.2 Vissa politiska aspekter på en anpassning ................. 4.6.3 Hur bör frågan behandlas under En yttrandefrihetsgrundlag för alla yttranden? 5.1.2 Fördelar med en generell yttrandefrihetsgrundlag... En tänkbar utformning.......................................................... Några problem med en generell yttrandefrihetsgrundlag ... 5.3.2 Ensamansvar och direktkommunikation m.m.......... 5.3.3 Blir meddelarskyddet för vidsträckt? 5.3.4 Yttranden som är brottsliga enligt vanlig lag ... 5.3.5 Vissa aspekter på den särskilda Tre alternativa modeller ............................................ Utgångspunkter för en ny yttrandefrihetsgrundlag ............ Hur kan en ny YGL avgränsas? Modellerna och presentationen av dem................................ Ett par särskilda frågor .......................................................... Särskilt om meddelarskyddet..................................... Remissbehandlingen och det fortsatta arbetet..................... Beskrivning och diskussion ................................................... Modellens för- och nackdelar..................................... Författningskommentar till Ansvarsmodellen..................... Variant av Ansvarsmodellen .................................................. Beskrivning och diskussion ................................................... Modellens för- och nackdelar..................................... Författningskommentar till Verksamhetsmodellen............. Beskrivning och diskussion ................................................... Modellens för- och nackdelar..................................... Författningskommentar till Ändamålsmodellen.................. Bilaga 1 Kommittédirektiv (Dir. 2003:58) .................................... Bilaga 2 Tilläggsdirektiv (Dir. 2007:76) ........................................ Bilaga 3 Tilläggsdirektiv (Dir. 2008:42))....................................... Bilaga 4 Ansvarsmodellen - grundlagtext ..................................... Verksamhetsmodellen - grundlagtext............................. Ändamålsmodellen - grundlagtext.................................. lagen (1998:112) om ansvar direktiv /46/EG av den enskilda personer med avseende på behandling av personupp- gifter och om det fria flödet av () om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna personuppgiftslagen (1998:204) lagen (1991:1559) med Att förnya utan att förändra Den svenska tryck- och yttrandefriheten har aldrig fått vara i fred. Den bör aldrig och den kommer sannolikt aldrig heller att lämnas orörd. Det är en levande lagstiftning som har reviderats och använts och skrivits om och praktiserats igen. Nya tider har gett nya regler. – 1809 och 1949 – har tryckfrihets- förordningen (TF) stöpts om från grunden. är en i raden av utredningar med uppdrag att bringa lagen i samklang . Arbetet har så här långt mynnat ut i tre modeller för hur den särskilt starka yttrande- friheten kan grundlagssäkras. Ansvarsmodellen, Verksamhetsmodellen och Ändamålsmodellen, som presenteras i detta betänkande, får inleda debatten i frågan om ska gå från två grundlagar till en, hur regleringen kan bringas i harmoni med internatio- nella åtaganden och hur ständiga tekniska landvinningar ska fångas in redan innan de finns. Det är uppgifter som ska lösas utan att den särskilt skyddade yttrandefriheten naggas i kanten. Nya tekniker ger nya bestämmelser Vid den ursprungliga TF:s tillkomst avsågs med tryckt skrift främst skrifter framställda i en vanlig boktryckarpress. Enligt praxis inkluderades även stentryck och koppartryck, vilket fastställdes genom beslut av regeringen och i ett utslag av justitie- ministern 1852. Men tekniken gjorde inte halt och därmed inte heller diskus- sionen. betänkande talades om stora svårigheter att hitta en hållbar avgränsning.1 Utredningen sökte efter en allmängiltig 1 Betänkande med förslag till tryckfrihetsförordning, avgivet av särskilda kommitterade inom . definition för att slippa ständiga gränsdragningsfrågor. I fortsätt- ningen skulle avgörande betydelse inte läggas vid tryckpressen och liknande mekaniska framställningssätt utan huruvida en metod för mångfaldigande i sin effekt närmar sig vanlig tryckning och är ett med tryckning jämförligt medel att till en större allmänhet sprida ett tankeinnehåll. har tagit upp och gått vidare med tankegången att koppla loss från en viss specifik teknik. Det är också ett av regeringens uppdrag till kommittén, att söka nya vägar för vad som ska omfamnas av grundlagen. Men det är inte problemfritt att definiera vad som ska ges grundlagsskydd. Det framgår inte minst av betänkande, som trots ambitionen att inkludera med tryckpressen jämförliga trycktekniker kom till slutsatsen att exempelvis de mångfaldigade skrivmaskinstrycken inte kan rymmas inom definitionen. Den fattiges tryckpress, stencilapparaten, vållade de sakkunniga som gav oss TF huvudbry. Visserligen användes den för att överbringa meddelanden till allmänheten, men eftersom det inte skulle vara möjligt att registrera alla stencilapparater och därmed upprätthålla kontrollen över vem som tryckte vad, fick sådana skrifter inte grundlagsskydd. Det skulle dröja TF och hela efter att stenciltekniken såg dagens ljus innan stencilerade skrifter kunde få grundlagsskydd. Den s.k. stencilregeln, som infördes , innebär att en stencilerad skrift omfattas av grundlagen om ursprungsupp- gifter om vem som framställt den samt när och var det skett finns utsatta på skriften. I två av de modeller som presenteras i detta betänkande, Ansvarsmodellen och Verksamhetsmodellen, för vi denna princip vidare genom att grundlagsskydd uppkommer med s.k. ansvarsupp- gifter. Ovanstående har endast berört utvecklingen för maskinellt framställda skrifter. Även om masskommunikation genom etern och i tråd också har genomgått stora förändringar, får framställ- ningen av skrifter illustrera hur tekniken visat sig vara en joker som ständigt dyker upp, förändrar förutsättningarna och påverkar lag- stiftningen. Tryck- och yttrandefrihetens historia är dock inte i första hand en historia om teknisk utveckling utan om motsättningar. Å ena sidan finns behovet att hålla ihop samhället och värna allmänna och enskildas intressen. Å andra sidan finns den enskildes rätt att samla kunskap och fritt få uttrycka sin uppfattning. Ur motsättningen mellan etablerade och utmanande idéer, mellan styrande och oppositionella, har en långtgående rätt att bilda opinion, förströ, granska, skvallra, bedriva satir över värden som andra håller högt eller ironisera över personer som sitter högt etablerats. Var och en får sjunga efter sin näbb oavsett om syftet är att tjäna pengar, avsätta regeringar, frälsa, förströ, såra eller prisa. Ur denna konflikt har också gränsen dragits för vilka yttranden som anses acceptabla och vilka som ska vara otillåtna. Att få hetsa och uppamma till våld mot någon eller en grupp enskilda, t.ex. med hänvisning till någons hudfärg eller trosriktning, skulle innebära en yttrandefrihet som inskränker andras säkerhet. Att utmåla någon som brottslig kan rasera någons hela existens. Att avslöja väsentliga försvarshemligheter skulle kunna hota samhällets och ytterst demokratins skydd. Mitt i denna konflikt men också som en del av den står lag- stiftaren. Det är en grannlaga uppgift att väga och vikta de olika intressena. Även om utredningsuppgiften mest handlar om att bringa grundlagen i takt med tiden finns vägandet och viktandet med i arbetet när nya begrepp ska introduceras och nya gränser dras. I det fortsatta arbetet står vi inför en ovanligt viktig sådan avvägning mellan intressen. Den personliga integriteten är i fokus efter de senaste årens många beslut om utökade möjligheter för staten att bekämpa terrorism och brott och de hårda och råa angreppen från enskilda mot enskilda på Internet. Hur ser ett rimligt jämviktsläge ut som ger ett gott integritetsskydd utan att yttrandefriheten kringskärs? Det blir en fråga för oss att söka finna svaret på. En tradition att förvalta Vi har försökt bära med oss lärdomar och slutsatser av strider sedan tryckkonsten kom till för och med TF. Vi har fått uppgiften att förvalta ett omsorgsfullt hopfogat nät av regler som förutsätter och kompletterar varandra, ett erkänt komplicerat regelverk där regel lagts till regel. Denna väv av regler har tidigare grundlagstiftare överlämnat till nästa generation likt en budkavle. är den i vår hand och det är en självklarhet för oss och ligger i vårt uppdrag att inte bryta kedjan. En tradition i en global miljö Vi påminns så gott som om vårt beroende av omvärlden. Det gäller inte minst på yttrandefrihetens område där yttrandet i ett land får återverkningar i andra världsdelar. har precis som alla andra länder rätt att utforma sin yttrandefrihet och ange gränserna för den. Men det går inte att bortse från att bl.a. medlemskapet i den Europeiska unionen (EU) och anslutningen till internationella konventioner innebär för- pliktelser. gäller som lag i med krav på att konventionsstaterna ska garantera medborgarna yttrandefrihet men också värna deras personliga integritet. Åter ställs vi inför utmaningen att bringa jämvikt mellan två vågskålar varav vi själva inte ensidigt kan bestämma innehållet i den ena. Ett försök med särskild inriktning på att lösa dilemmat skisseras i Ändamålsmodellen. Det har känts viktigt för oss att inleda detta debattbetänkande med att kort beskriva att vi ingår i en tradition där frågor om hänsyn till konventionsåtaganden, teknik, integritetsskyddet, skydd av mino- riteter och grundbultarna i TF och YGL som t.ex. meddelarskyddet ska beaktas. Vi har under bedrivit ett öppet och sökande arbete. Idéer har stötts och blötts. Några har övergetts och har vi alltså funnit det meningsfullt att skissera tre modeller till en ny yttrandefrihetsgrundlag: Ansvarsmodellen, Verksamhetsmodellen och Ändamålsmodellen. I detta debattbetänkande finns inget entydigt besked om huru- vida någon av modellerna förmår förnya lagstiftningen utan att förändra grunderna för den fria åsiktsbildningen. Det har varit stimulerande att mejsla fram modellerna. för- väntar vi oss en inspirerande debatt innan det är dags att åter försöka bringa vågskålarna i jämvikt. Slutsatserna av dessa och kommande diskussioner blir avgörande för om avvägningen mellan de intressen som ska värnas och beaktas bäst görs genom att avstamp tas i någon av modellerna eller genom att den befintliga regleringen av tryck- och yttrandefriheten ändras. Detta är andra delbetänkande. Det första, Grundlagsskydd för digital bio och andra yttrandefrihets- rättsliga frågor (SOU 2009:14), avslutade den första etappen av arbetet enligt utredningsdirektiven (2008:42; se Bilaga 3) och innehöll kommitténs förslag till grundlagsändringar före valet . Det ligger till grund för regeringens proposition 2009/10:81, Grundlagsskydd för digital bio och andra yttrandefrihetsrättsliga frågor. Enligt direktiven ska kommitténs fortsatta arbete ta sikte på att finna en reglering som ger de traditionella medierna, och eventuellt också andra distributionsformer för yttranden till allmänheten, ett grundlagsskydd som i allt väsentligt motsvarar det nu gällande. Den huvudsakliga metoden att avgränsa tillämpningsområdet ska vara en annan än den i tryckfrihetsförordningen (TF) och yttrandefri- hetsgrundlagen (YGL), alltså en detaljerat beskriven teknikanvänd- ning. Den grundläggande uppbyggnaden av regelsystemet ska inte heller ta sikte på yttrandenas innehåll. De yttrandefrihetsrättsliga principer som bär upp det nuvarande regelsystemet är främst dessa sex: förbud mot censur, etablerings- frihet, ensamansvar, meddelarskydd, en strikt begränsning av vilka brott som kan begås genom yttranden (brottskatalogen) och en särskild rättegångsordning med Justitiekanslern som åklagare och jury i domstolen. Dessa principer ska enligt direktiven behållas för i varje fall de traditionella medierna. Tidningar, böcker, radio och tv nämns särskilt. Om kommittén bedömer att det inte är möjligt att hitta en ny teknikoberoende regleringsmodell som ger ett tillräckligt starkt skydd för yttrandefriheten, ska det inom ramen för nuvarande ordning göras en allmän översyn av TF och YGL med inriktningen att göra de båda grundlagarna så tydliga och lättillämpade som möjligt. Detta betänkande och behandlingen av det I detta delbetänkande presenterar kommittén tre möjliga regleringsmodeller för en ny yttrandefrihetsgrundlag. Det sker för att inhämta synpunkter och väcka debatt. Betänkandet kommer att remitteras av och kommittén avser därtill att hålla seminarier för inhämtande av kritik mot och synpunkter i övrigt om modellerna. Efter denna remissrunda ska kommittén enligt planerna väga modellerna mot varandra och välja den som bedöms bäst, utveckla den modellen i detalj och sedan ställa den mot den nuvarande ordningen. I slutbetänkandet – som enligt direktiven ska avges senast – kommer vi att föreslå antingen en ny yttrandefrihetsgrundlag eller ändringar i TF och YGL. I slutbetänkandet kommer vi också att lämna förslag beträffande övriga uppdrag i direktiven, nämligen avseende skyddet för den personliga integriteten, förutsättningarna för enskilda att föra talan vid domstol om de utsätts för brott i medierna samt internationell rättslig hjälp på yttrandefrihetens område. I mån av tid kommer vi också att ta upp vissa andra frågor. Synpunkterna på detta betänkande bör helst i första hand avse de tre modellernas fördelar och nackdelar i sig och i förhållande till varandra. En jämförelse med dagens system blir förstås oundviklig, men vi hoppas att diskussionerna i möjligaste mån kan koncentre- ras till modellerna. De tre modellerna presenteras i utkast som delvis är ofärdiga, delvis ganska detaljerade. De s.k. överväganden som brukar åtfölja lagförslag saknas i stor utsträckning och ersätts här av en över- siktlig presentation av varför modellerna ser ut som de gör samt en kort bedömning av fördelar och nackdelar. Författningskommen- taren är däremot i stora delar detaljerad såvitt gäller de centrala lagbestämmelserna (kap. 1 i lagförslagen, se Bilagorna 4–6) och inrymmer ett försök från kommitténs sida att lägga tolknings- och tillämpningssvårigheter öppet på bordet. Därmed hoppas vi möjlig- göra en ingående och kritisk granskning. Stora delar av lagförslagen återstår att behandla och diskutera. Vi har framför allt velat ge en bild av modellerna som möjliggör en god granskning och inte vare sig hunnit eller velat lösa alla tänkbara detaljproblem. Ändå har vi skisserat lösningar inkl. författnings- kommentarer i vissa viktiga delar. Det gäller regler om anonymitet m.m. för meddelare (i kap. 3 i lagförslagen), utgivare (kap. 4), ansvar för yttranden (kap. 8) och regler om åtal (kap. 9). Särskilt beträffande kap. 4 och 8 är det viktigt att säga att det rör sig om ofärdiga texter som inte ännu tål en noggrann granskning. Skisser till lagtext utan kommentarer finns också i den första modellen (se Bilaga 4) till bestämmelser om framställning och spridning (kap. 5), elektronisk överföring (kap. 6), yttrandefrihetsbrott (kap. 7) och särskilda tvångsmedel (kap. 10). Dessa bestämmelser torde komma att se i allt väsentligt likadana ut i de andra båda modellerna. Bestämmelser om handlingsoffentlighet (kap. 2 enligt vår prelimi- nära skiss), enskilt anspråk (kap. 11), rättegången (kap. 12), utrikes framställda massmedier (kap. 13) och vissa allmänna och avslutande bestämmelser (kap. 14) saknas helt i lagförslagen. Beträffande rättegången för vi dock en kortfattad diskussion i avsnitt 9.1.4. Av det sagda följer att det knappast är meningsfullt att granska lagförslagen och författningskommentarerna i detalj utom beträf- fande kap. 1. En viktig reservation måste göras när det gäller underlaget för kommitténs kommande vägval. De begränsningar som innebär har stor betydelse för kommitténs uppdrag (se nedan) och det är inte möjligt att avgöra vilken modell som bör föredras utan att ta hänsyn till de EU-rättsliga förutsättningarna. Den analysen har vi trots detta valt att spara för att i det här skedet presentera några alternativa regleringsmodeller utifrån strikt yttrandefrihets- rättsliga utgångspunkter. Vi har alltså medvetet lämnat de EU- rättsliga aspekterna åt sidan för att försöka renodla frågan om vilken lösning som vore att föredra vid en bedömning grundad på andra slags överväganden. kommer vi att göra en särskild genomgång av de tre modellernas förhållande till krav. Denna genomgång kommer självfallet att beaktas vid det val som ska göras. Den EU-rättsliga diskussionen kommer sålunda att föras när det slutliga valet görs mellan de tre modellerna och när den valda modellen ställs mot dagens reglering. Problemen , och frågan om en generell YGL Före beskrivningen av modellerna innehåller betänkandet en genomgång av uppdraget (kap. 1), nuvarande ordning (kap. 2), de problem som finns med dagens reglering (kap. 3), betydelse (kap. 4) och frågan om det går att tillskapa en generell yttrandefrihetsgrundlag, varmed här avses en grundlag som ger i princip samma starka skydd som åt alla yttranden till allmänheten (kap. 5). För sammanfattningar och slutsatser hänvisar vi till avsnitten 3.8, 4.6 och 5.4.