sou · GXB367 · 2010-01-01 00:00:00 — I denna kartläggning och analys beaktas också vad som anges om kravet på utveckling av långsiktig mark- och sjöoperativ förmåga hos helikopterbataljonen som de mer närliggande behoven av helikopterförmåga i främst internationella insatser och vid hävdande av territoriell integritet.24 I denna delrapport avgränsar utredningen – i enlighet med utredningsdirektiven – sin analys och ställningstagande till frågan om identifierade brister är av den karaktären att det kan anses föreligga tillräckliga skäl för att vidmakthålla HKP 4-systemet ytterligare , eftersom helikoptersystemet enligt tidigare beslut annars ska avvecklas. Försvarsmaktens helikoptrar har haft betydelse även för civil verksamhet. Det gäller framförallt för räddningstjänst och för sjuktransporter. Stödet till samhället har varit så omfattande att det påverkat den militära verksamheten negativt. I budgetpropositionen ansåg regeringen att stödet till samhället med helikopter blivit så omfattande att det begränsade myndighetens möjligheter att genomföra den grundläggande förbandsverksamheten. Med utgångspunkt i inriktningen att stöd till samhället inte ska vara dimensionerande för Försvarsmakten gjorde regeringen genom en regleringsbrevsändring det möjligt för myndigheten att begränsa denna form av stöd. Enligt lagen (2003:778) om skydd mot olyckor är en statlig myndighet eller en kommun skyldig att med personal och egendom delta i en räddningsinsats på anmodan av räddningsledaren. Skyldigheten föreligger dock bara om myndigheten eller kommunen har lämpliga resurser och ett deltagande inte allvarligt hindrar dess vanliga verksamhet. Med stöd av denna bestämmelse kan en verksamhet, bl.a. utvidgades mandatet till att gälla hela och styrkan ges en större roll. ISAF beslutade att upprätta Provincial Reconstruction Team (PRT) i olika områden. leder ett PRT i Mazar-i-Sharif i norra . Ansvarsområdet omfattar fyra provinser och den sammanlagda ytan motsvarar ungefär en femtedel av . Försvarsmakten har beslutat att det svenska bidraget ska förstärkas med en helikopterenhet med sjukvårdsförmåga som ska utgöra en resurs att användas främst inom det norra området. Helikopterenheten planeras bli operativ . 24 Ang. typinsatser, se kapitel 4. räddningsledare använda Försvarsmaktens helikopterresurser vid t.ex. skogsbränder. I förordningen (2002:375) om Försvarsmaktens stöd till civil verksamhet regleras det s.k. nödhelikoptersystemet. Regleringen innebär att Försvarsmakten vid livshotande situationer där omedelbar transport är avgörande för behandlingen av skadade och sjuka personer, ska utföra transporter med helikopter på begäran av sjukvårdshuvudman genom flygräddningscentralen. I övrigt får Försvarsmakten i enlighet med förordningen lämna stöd till statliga myndigheter, kommuner och landsting, samt under vissa förutsättningar även till enskilda. Försvarsmakten ska ta ut avgifter vid stöd enligt förordningen. I propositionen som ligger till grund försvarsbeslut anger regeringen att Försvarsmakten fortsatt bör kunna bistå det övriga samhället och andra myndigheter vid behov. Försvarsmakten har i många fall resurser som saknas inom andra samhällssektorer och som ofta är användbara när samhället utsätts för påfrestningar. Det är naturligt att dessa resurser kommer till användning när så behövs. Förutsättningen för detta bistånd är dock att det kan ske inom ramen för myndighetens befintliga resurser och förmåga. Stödet ska normalt kunna inordnas i myndighetens ordinarie verksamhet och får inte vare sig bli dimensionerande eller utgöra ett hinder för den ordinarie verksamheten.25 Som tidigare angetts har frågan om det civila samhällets behov av och tillgång till helikopterresurser behandlats i annat sammanhang (kapitel 1). En utgångspunkt för utredningens ställningstagande i delfrågan om HKP 4-systemet kan och bör vidmakthållas ytterligare är att förmågan till stöd till det civila samhället inte får vara dimensionerande samt ska ske inom ramen för Försvarsmaktens befintliga resurser och förmåga. Utredningen tolkar utredningsdirektiven i enlighet med ovan angivna principer som gäller för Försvarsmaktens stöd till det civila samhället och att det därför inte ligger inom utredningens uppdrag att behandla frågan om eventuella brister i Försvarsmaktens helikopterförmåga bör föranleda en förändrad dimensionering av myndighetens helikopterförmåga för att öka kapaciteten att stödja det civila samhället, t.ex. vid större olyckor till havs. Utredningen kommer därför inte i denna delrapport att ytterligare behandla denna fråga. 2008/09:140. s. 37. 2.3.3Helikopterbataljonen är under uppbyggnad Försvarsmaktens helikopterverksamhet har varit föremål för en stor mängd organisatoriska förändringar och , bl.a. genom införandet av den gemensamma helikopterflottiljen. har äldre helikoptersystem avvecklats, några har vidmakthållits och två nya helikoptersystem är under införande. Skälet för omsättningen är främst att skapa en ensad helikopterpark med färre helikoptertyper. Flertalet av de tidigare helikoptersystemen har redan avvecklats eller håller på att avvecklas. planeras eller pågår avvecklingen av helikoptersystem 4 () och helikoptersystem 9 (). Av de tidigare helikoptersystemen är det endast () som ska vidmakthållas. Som ersättning till avvecklade system anskaffas ett medeltungt helikoptersystem 14 () och ett lätt helikoptersystem 15 (). Enligt den ursprungliga planeringen skulle de nya helikoptrarna levereras –2009. Det pågående arbetet med att omstrukturera Försvarsmakten mot ett tillgängligt insatsförsvar med nya och delvis förändrade uppgifter samt en förändrad organisation får påverkan även på helikopterflottiljens framtida verksamhet. har införandet av de nya helikoptersystemen drabbats av förseningar, vilket negativt påverkar helikopterbataljonens operativa förmåga enligt de ursprungliga planerna. Enligt nu gällande planer och målbild ska den nya organisationen och de nya helikoptersystemen vara införda och helikopterbataljonen uppnå full operativ förmåga 2020. I direktiven understryks vikten av att Försvarsmakten utformar en rationell, effektiv och säker helikopterverksamhet som kan uppfylla statsmakternas krav i olika avseenden. Personalen måste ges tillräckliga förutsättningar att utbilda och öva sig i det nya systemet. får det också accepteras att personalen inte kan vara fullt operativ på tidigare och äldre system. kan det därför godtas att ett förbands förmåga i vissa avseenden går ned. I de utredningar som genomförts med anledning av bl.a. olika helikopterhaverier har framkommit att en bidragande orsak till den ökade haverifrekvensen är allvarliga problem med flygsäkerheten som har sin grund i långvariga brister i bl.a. ledning och organisation av Försvarsmaktens helikopterverksamhet. anser därför att utgångspunkten för analys och förslag på åtgärder som ökar Försvarsmaktens förmåga att stödja insatsförbanden med helikoptrar måste vara att åtgärderna leder till långsiktig stabilitet inom helikopterflottiljen och är förenliga med kravet på flygsäkerhet i helikopterverksamheten. Föreslagna åtgärder ska dessutom vara kostnadseffektiva och kunna finansieras inom befintlig budgetram. Ytterligare en utgångspunkt i utredningens arbete med att analysera förutsättningarna för om HKP 4-systemet kan och bör behållas är kravet på flygsäkerhet i helikopterverksamheten. Flygsäkerhet är av grundläggande betydelse i all flygverksamhet. Som framgår av kapitel 1 har Försvarsmaktens helikopterverksamhet drabbats av flera allvarliga haverier –2007. har sex helikopterhaverier och två allvarliga tillbud med sammanlagt 14 omkomna inträffat i helikopterverksamheten. () har utrett dessa haverier och de flesta av utredningarna har bl.a. pekat på lednings-, omorganisations- och resursproblem inom olika delar av Försvarsmakten. Andra områden som tagits upp är brister i kompetens, kvalitetsstyrning och resurser avseende genomförande, ledning och tillsyn av militär luftfart. SHK har lämnat en rad rekommendationer med anledning av resultaten från haveriutredningarna. Utredningen kan konstatera att flygsäkerheten i helikopterverksamheten måste säkerställas. En grundläggande förutsättning för möjligheten att föreslå eventuella förändringar i verksamheten är att åtgärden är förenligt med flygsäkerheten. Utgångspunkten för utredningens ställningstagande i frågan om HKP 4-systemet kan och bör vidmakthållas är därför att ett sådant vidmakthållande är förenligt med kravet på flygsäkerhet. Utredningen avser att i slutbetänkandet återkomma till de övriga flygsäkerhetsrelaterade frågeställningar som aktualiseras under det fortsatta utredningsarbetet. Som tidigare angetts ska utredningen enligt direktiven kartlägga och analysera helikopterbataljonens förmåga att understödja andra insatsförband med helikoptrar för olika uppgifter. Utredningen ska enligt direktiven kartlägga brister i helikopterbataljonens operativa förmåga och föreslå åtgärder som kan öka förmågan att stödja insatsförbanden. Enligt direktiven är en grundläggande punkt i en sådan kartläggning att analysera vilka av dagens helikoptersystem som är operativa och som kan och bör vidmakthållas. En del i detta är att värdera de olika helikoptersystemen mot varandra. Enligt utredningen bör utgångspunkten för en sådan kartläggning vara att klarlägga helikopterbataljonens operativa uppgifter enligt regeringens styrdokument för att därefter identifiera, analysera och värdera brister i den operativa förmågan som förbandet ska ha över tiden och mot de behov som är aktuella. Detta ska sedan ligga till grund för utredningens ställningstagande i frågan om HKP 4-systemet kan och bör vidmakthållas ytterligare , eftersom detta system – enligt vad som anges i utredningsdirektiven – annars ska avvecklas helt. Helikopterbataljonen, som är ett s.k. ramförband, är under uppbyggnad och har inte tidigare varit föremål för någon insatsförbandsvärdering genom vilken eventuella brister har kunnat klarläggas på vedertaget sätt. En metod för värdering av helikoptersystem är av naturliga skäl komplex och kräver – utöver en kartläggning av operativa krav på förmågor och brister hos helikopterförbandet – även ingående systemkunskap om berörda helikoptersystem. Utredningen tolkar utredningsdirektiven på det sättet att utredningens slutliga ställningstagande och förslag om vilka helikoptersystem som kan och bör vidmakthållas ska lämnas i slutbetänkandet. Utredningens uppgift att ta ställning till frågan om systemet ska vidmakthållas eller fortsatt avvecklas bör – enligt utredningens bedömning – ske först efter en mer grundläggande tillståndsvärdering av samtliga helikoptersystem och där systemen värderas mot varandra. En sådan grundläggande värdering av är emellertid av komplex karaktär och tidskrävande. Utredningen har mot bakgrund av den tillgängliga utredningstid som stått till förfogande för denna delrapport inte bedömt det möjligt att fullt ut genomföra en sådan grundläggande värdering av samtliga helikopter- Utredningen kan konstatera att uppgiften enligt utredningsdirektiven är att i denna delrapport bedöma enbart frågan om ett vidmakthållande av HKP 4-systemet. Utredningen bedömer därför att den nu genomförda värderingen av helikoptersystemen är tillräcklig för att utredningen ska kunna ta ställning till frågan om det kan anses föreligga ett behov att vidmakthålla systemet. Utredningen avser att – i enlighet med direktiven – i slutbetänkandet återkomma med en mer grundläggande värdering av övriga helikoptersystem i syfte att lämna förslag på vilka system som är operativa och som kan och bör vidmakthållas över tiden. Utredningen har som utgångspunkt vid den nu genomförda värderingen kartlagt helikopterbataljonens uppgifter enligt regeringens styrdokument, förbandsmålsättningen och aktuella behov att i närtid kunna stödja andra insatsförband med helikoptrar för olika uppgifter, bl.a. internationella insatser. I nästa steg har tillgängliga organisatoriska, materiella och personella resurser kartlagts och värderats i relation till regeringens styrdokument, förbandsmålsättning och de aktuella behoven. I ett avslutande steg har konsekvenserna av eventuella brister i helikoptersystemen analyserats och värderats i syfte att klarlägga helikoptersystemets förmåga att uppfylla förbandsmålsättningen och övriga aktuella behov. Värderingen av de olika helikoptersystemen har syftat till och avgränsats för att kunna utgöra underlag för utredningen ställningstagande i frågan om HKP 4-systemet kan och bör vidmakthållas eller avvecklas. Underlaget grundar sig i allt väsentligt på uppgifter som lämnats till utredningen av Försvarsmakten och . kommer i slutbetänkandet att – som ovan anges – slutligt ta ställning till vilka övriga helikoptersystem som är operativa och som kan och bör vidmakthållas över tiden. 3Försvarsmaktens uppgifter och organisation I detta kapitel lämnas en översiktlig en beskrivning av statsmaktens styrning av Försvarsmakten. Vidare beskrivs översiktligt Försvarsmaktens uppgifter, interna styrning och organisation i de delar som har en direkt eller indirekt påverkan på myndighetens helikopterverksamhet. 3.2Regeringens styrning av Försvarsmakten Regeringen styr Försvarsmakten med mål- och resultatstyrning. Det innebär styrning mot mål med krav på resultat och en resurstilldelning i form av en ekonomisk ram. Det är verksamhetens resultat i form av förmågor som är det centrala. Regeringens styrning av myndigheten kan sägas ske i två dimensioner. Den första dimensionen är vad som ska uppnås. Den anger vilka förmågor Försvarsmakten ska besitta med bl.a. ett häremot svarande antal insatsförband.1 Den andra dimensionen är hur detta ska uppnås. För att styra detta har regeringen ett antal styrinstrument, bl.a. genom årliga regleringsbrev2 ger regeringen uppdrag med krav på resultat och redovisning. Dessa krav på resultat och redovisning utgör sedan grunden för myndighetens resultatvärdering och rapportering. Regeringens styrning av Försvarsmakten sker i följande termer: krav på förmågor i insatsorganisationen inom ramen för myndighetens huvuduppgifter. 1Regeringen reglerar även Försvarsmaktens beredskap. 2Till grund för det årliga regleringsbrevet ligger bl.a. av fattade försvarsbeslut, budgetreglering, Försvarsmaktens insända budgetunderlag, m.m. Försvarsmaktens uppgifter och organisation krav på en häremot svarande insatsorganisation över tiden. Försvarsmakten redovisar sitt resultat till regeringen i kvalitativa och kvantitativa termer samt ekonomiska (anslagsförbrukning). Styrformen ger myndigheten frihet att välja sätt att uppnå sina mål. Ansvaret för genomförandet är därmed delegerat till myndigheten, vilket ställer krav på hur den uttrycker mål för verksamheten samt hur detta resultatredovisas. 3.2.1Regeringens krav på operativa förmågor Regeringen styr från och med Försvarsmakten genom att i regleringsbrevet ange vilken operativ förmåga och däremot svarande insatsorganisation som myndigheten ska ha. Regeringen ställer även krav på vilka produkter som myndigheten ska leverera inom ett antal verksamhetsgrenar och på resursanvändningen samt tilldelar myndigheten dispositionsrätt över de ekonomiska resurserna som krävs för att genomföra verksamheten (produktionen).3 Från och med fokuserar regeringen mera på de resultat som myndigheten ska åstadkomma i form av produkter, främst insatser och insatsförband, än hur produktionen genomförs för att uppnå dessa resultat. I regleringsbrevet ställs följande krav på Försvarsmaktens operativa förmåga:4 operativ förmåga I – Hävda territoriella integritet och bidra till att förebygga och hantera kriser i vår omvärld genom att medverka i fredsfrämjande insatser. operativ förmåga II – Förmåga att vid ett försämrat omvärldsläge kunna hantera händelseutvecklingar och hot som kan drabba samt kunna öka förmågan till insatser internationellt. operativ förmåga III – Efter allvarlig och varaktigt försämrad omvärldsutveckling och successiva beslut av regering och 3 Begreppet produkt är synonymt med prestation. De viktigaste produkterna (output) är insatser, insatsförband och resultaten från forsknings- och utvecklingsarbetet. Resurserna utgörs av personal, materiel, anläggningar samt mark och lokaler (input). Begreppet verksamhetsgren är i regleringsbrevet ersatt av begreppet verksamhet, Försvarsmakten har dock beslutat att internt tills vidare behålla begreppet verksamhetsgren med samma betydelse som det av regeringen använda begreppet verksamhet. 4 Regleringsbrev för avseende Försvarsmakten. Försvarsmaktens uppgifter och organisation riksdag kunna utveckla förmåga att möta olika former av mer omfattande militära operationer som hotar fred och självständighet. I förordningen med instruktion för Försvarsmakten anges att grunden för myndighetens verksamhet ska vara förmågan till väpnad strid.5 Vidare anges att Försvarsmakten ska även hävda territoriella integritet. Försvarsmakten ska också bidra till fred och säkerhet i omvärlden genom att kunna genomföra och lämna stöd till fredsfrämjande operationer och säkerhetsfrämjande samarbete samt kunna lämna stöd till humanitär verksamhet. Försvarsmakten ska även bidra till att stärka det svenska samhället vid svåra påfrestningar i fred genom att kunna samverka med andra myndigheter och kunna ställa resurser till förfogande. 3.3.1Försvarsmaktens interna styrning av operativa uppgifter och insatsförmågor Försvarsmaktens interna styrning av planering, genomförande och uppföljning av verksamheten har sin utgångspunkt i instruktionen för myndigheten och regeringens styrning som den kommer till uttryck i regleringsbrevet för Försvarsmakten.6 Försvarsmakten använder sig av en spårbarhetsmodell med operativa uppgifter och insatsförmågor i syfte att tydliggöra sambandet mellan i regleringsbrevet angivna krav på operativ förmåga och den leverans som sker i form av förband och materielsystem. I ett första steg identifieras mot bakgrund av kraven på operativ förmåga i regleringsbrevet ett antal deluppgifter och försvarsuppgifter7. I nästa steg kopplas insatsförmågor till respektive försvarsuppgift. I det avslutande steget relateras respektive insatsförmåga till befintliga eller planerade resurser. Resurser vad gäller helikopterförmåga är helikopterbataljonen. 51 § förordningen (2007:1266) med instruktion för Försvarsmakten. 6Försvarsmaktens interna styrning regleras i en ekonomistyrningsmodell (FEM), som utgår från regeringens styrning i instruktionen och regleringsbrevet. 7I försvarspolitiska inriktningsproposition saknas denna indelning av de operativa kraven. Försvarsmakten har påbörjat ett arbete tillsammans med Försvarsdepartementet där målbilden är att ställda operativa krav i regleringsbrevet ska anges i termer av deluppgifter och försvarsuppgifter. Försvarsmaktens uppgifter och organisation Helikopterbataljonen bidrar till följande insatsförmågor: Förmåga att påverka mål under ytan. Förmåga att påverka mål på havsytan. Förmåga att påverka mål på marken Förmåga att genomföra specialoperationer Förmåga till inmätning och överföring av målinformation Förmåga att skydda objekt på och under havsytan mot angrepp Förmåga att evakuera skadad personal (MEDEVAC). Förmåga att genomföra transporter inom ett operationsområde. Om bristande förmåga eller resurs identifieras kan detta ligga till grund för i korrigering eller nyskrivning av taktisk, organisatorisk och ekonomisk målsättning för förbandet (TOEM)8. Innan korrigering eller nyframtagande av TOEM påbörjas sker en kontroll gentemot myndighetens utvecklingsplan (FMUP)9. FMUP ligger till grund för framtagande av generella operativa ramvillkor, vilka gäller på en övergripande nivå inom hela myndigheten. De utgör ett komplement till FMUP och ligger till grund för operativa ramvillkor för typförbandet. Operativa ramvillkor används för att styra arbetet med spelkort och målsättningar i framtagande av förbandsmålsättningen (TOEM). Operativa ramvillkor innehåller en övergripande beskrivning av vilka typinsatser ett specifikt typförband ska utformas mot. Syftet är att typförbandet ska utvecklas med rätt ambitionsnivå, förutsättningar, förmåga, och interoperabilitet (se kapitel 4).10 Typinsatserna utgör de operativa kraven och grund för dimensionering, planering och produktion av typförbandet helikopterbataljonen. 8TOEM = Taktisk, organisatorisk och ekonomisk målsättning 9Av 4 § 3 myndighetsförordningen (2007:515) följer att Försvarsmaktens ledning ska besluta en verksamhetsplan. Verksamhetsplanen benämns internt i myndigheten för Försvarsmaktens utvecklingsplan (FMUP). FMUP utformas med beaktande av de krav regeringen ställer på myndighetens verksamhet i regleringsbrev och anvisningar. Överbefälhavarens årliga avvägningsbeslut ligger till grund för verksamhetsplanen, som omfattar de kommande tio åren. 10Operativa ramvillkor anger ramarna för vad som kan vara rimliga nivåer i spelkort eller TOEM. SOU 2009:67 Försvarsmaktens uppgifter och organisation Försvarsmaktens model för framtagande av TOEM I kapitel 4 redogörs närmare för helikopterbataljonens uppgifter och utvecklingen av typinsatserna. Försvarsmakten är en myndighet som består av en myndighetsledning och ett högkvarter samt olika förband, skolor och centrum. Försvarsmaktens högkvarter är organiserad enligt figur 3.2 nedan. Figur 3.2 Försvarsmaktens högkvarter Källa: Försvarsmakten. Försvarsmaktens uppgifter och organisation blev Försvarsmakten en enrådighetsmyndighet. Det innebär att överbefälhavaren leder och är ytterst ansvarig för verksamheten inför regeringen. Generaldirektören är ställföreträdande chef för myndigheten.11 Överbefälhavaren beslutar i operativa frågor, om myndighetens föreskrifter, m.m. Överbefälhavaren leder myndigheten genom att ge de resultatansvariga cheferna order och uppdrag att genomföra verksamheten. Generaldirektören ersätter överbefälhavaren som chef för när denne inte är i tjänst eller av annat skäl är förhindrad att utöva den direkta ledningen av verksamheten. Genrealdirektören får dock inte besluta om försvarsmaktsorder om insatser. I ett sådant fall beslutas försvarsmaktsordern istället av ordinarie chef för ledningsstaben. Försvarsmaktsledningen (FML) utgör myndighetens ledningsgrupp. Försvarsmaktsledningen har till uppgift att biträda myndighetens ledning i beredning av sådana ärenden som kan föranleda en framställning till regeringen eller som rör myndighetens organisation eller som annars är av stor vikt eller har principiell betydelse, och att lämna myndighetens ledning råd i vissa frågor.12 Högkvarteret är stab till myndighetens ledning. Högkvarteret utövar även ledning av myndighetens organisationsenheter. Högkvarteret utgörs av ledningsstaben, produktionsledningen, insatsledningen, militära underrättelse- och säkerhetstjänsten, juridiska staben, personalstaben och informationsstaben. Inom ledningsstaben finns bl.a. funktioner för strategisk planering och ekonomistyrning. Chefen för ledningsstaben samordnar som stabschef arbetet i högkvarteret. Inom produktionsledningen finns bl.a. funktioner för sammanhållning av arbetet med och ansvar för militär marksäkerhet, militär sjösäkerhet och militär flygsäkerhet inom hela Försvarsmakten. 1112 § samma förordning. 12Ledamöter i Försvarsmaktsledningen är överbefälhavaren, generaldirektören, chefen för ledningsstaben, chefen för insats, chefen för produktion, chefen för den militära underrättelse- och säkerhetstjänsten, chefsjuristen, ekonomidirektören, personaldirektören, informationsdirektören och chefen för ledningsstabens strategiavdelning. Försvarsmaktens uppgifter och organisation Inom insatsledningen finns bl.a. funktioner för militärstrategisk, operativ och taktisk ledning samt förmågeutveckling för markarenan, maritima arenan, luftarenan och arenan för informationsoperationer. I högkvarteret finns även enheterna säkerhetsinspektionen, internrevisionen, och generalläkaren med särskilt ansvar för tillsyn och kontroll. I försvarsmakten finns en grundorganisationen som är indelad i organisationsenheter.