sou · GYB392 · 2010-12-07 00:00:00 — Det kan då finnas skäl för att i en samlad förordning med bestämmelser för statens fastighetsförvaltning också ha med de mest grundläggande målen för statens fastighetsförvaltning. Därigenom kommer den statliga fastighetsförvaltningen att bedrivas med samma inriktning, vilket också underlättar jämförelser mellan de olika fastighetsägarna t.ex. vad gäller effektivitet, hyreskostnader och kundnöjdhet. Även om en grundläggande förordning om statens fastighetsförvaltning kommer att innehålla vissa övergripande mål som är gemensamma för alla fastighetsförvaltande myndigheter är det inget som hindrar att regeringen i myndighetsinstruktionerna och i de återkommande regleringsbreven anpassar målen och kraven på de enskilda myndigheterna utifrån förutsättningarna för varje enskild myndighet. Styrningen av den statliga fastighetsförvaltningen Däremot vill utredningen peka på behovet av att utforma kraven på återrapportering från de fastighetsförvaltande myndigheterna på ett sätt som underlättar jämförelser både mellan de olika myndigheterna och över tiden vad gäller de grundläggande målsättningarna för den statliga fastighetsförvaltningen. Eftersom konkurrensen är begränsad inom den del av fastighetsmarknaden där de statliga fastighetsförvaltande myndigheterna verkar, är jämförelser mellan myndigheterna vad gäller effektivitet och andra mål av väsentlig betydelse för att skapa incitament till fortsatt förändring och utveckling. Det är också önskvärt att den fastighetsförvaltning som kommer att ske i myndighetsform i större utsträckning kan jämföras med den statliga fastighetsförvaltning som sker i bolagsform. Det förutsätter att regeringen i ökad utsträckning ställer likartade krav på redovisning på de fastighetsförvaltande myndigheterna och de statliga fastighetsbolagen. Den förordning som utredningen föreslår ska finnas för förvaltningen av statens fasta egendom ska, liksom , gälla för de myndigheter som regeringen har beslutat ska förvalta statens fasta egendom. Fast egendom ska inte få förvärvas eller förvaltas av andra än de fastighetsförvaltande myndigheterna. Regeringen bör även framgent fastställa förvaltningsuppdraget för varje fastighetsförvaltande myndighet. är det angeläget att det i förordningen uttrycks vissa övergripande mål som är gemensamma för alla de fastighetsförvaltande myndigheterna. Som utgångspunkt anser utredningen att det bör anges i förordningen att den myndighet som ges ett förvaltningsuppdrag ska ha en organisation som bidrar till en effektiv fastighetsförvaltning. Utredningen föreslår att begreppet fastighetsförvaltning i en ny förordning blir samlingsbegreppet för förvärv, investering, drift och underhåll, upplåtelse samt överlåtelse av fast egendom för statens räkning. Med fast egendom bör avses även tomträtt samt byggnad och anläggning som är lös egendom. Med utgångspunkt från de målformuleringar som regeringen angivit i regleringsbreven för och föreslår utredningen att följande grundläggande mål för fastighetsförvaltningen införs i en ny förordning om statens fasta egendom: 1.Tillhandahålla ändamålsenliga lokaler och markområden som svarar mot hyresgästernas behov. 2.Varje fastighet ska förvaltas på ett ekonomiskt effektivt sätt. Fastigheternas värde ska bevaras eller, om möjligt, öka. Styrningen av den statliga fastighetsförvaltningen 3.Hänsyn ska tas till kulturvärden. Särskilda bestämmelser om statliga byggnadsminnen, värdefulla byggnader och värdefulla fastigheter finns i förordningen (1988:1229) om statliga byggnadsminnen m.m. 4.De statliga målen för arkitektur, formgivning och design ska beaktas. 5.Förvaltningen ska ske med beaktande av högt ställda krav på långsiktigt hållbar utveckling. De fastighetsförvaltande myndigheternas huvuduppgift är givetvis att tillhandahålla ändamålsenliga markområden, byggnader och anläggningar som svarar mot hyresgästernas behov. Det innebär emellertid inte att hyresgästernas önskemål alltid behöver tillgodoses just på det sätt som hyresgästen önskar. Den fastighetsförvaltande myndigheten företräder staten som ägare av fast egendom och ska se till att fastigheterna förvaltas på ett sätt som är bra i ett långsiktigt perspektiv. Om exempelvis fastighetsägaren är osäker på hur länge en viss verksamhet kommer att pågå kan det vara bättre att lösa den verksamhetens behov genom att förhyra en fastighet än att göra en nyinvestering i en av statens fastigheter. Det är angeläget att det förs en ständig dialog mellan fastighetsägare och hyresgäster om alternativa lösningar för att tillgodose behov av mark, byggnader och anläggningar i syfte att så långt som möjligt hushålla med statens ekonomiska resurser. Det är också väsentligt att de fastighetsägande myndigheterna arbetar på ett kundnära och serviceinriktat sätt. Det innebär att det bör ske regelbundna diskussioner om fastighetsförvaltningens inriktning och principerna om hyressättningen på alla nivåer inom myndigheterna. En hög grad av tillgänglighet är av särskilt stor betydelse inom fastighetsdriften. De fastighetsförvaltande myndigheterna bör regelbundet genomföra undersökningar av hur kunderna uppfattar kvaliteten och effektiviteten i fastighetsförvaltningen och arbeta med ständiga förbättringar. Det händer ibland att fastighetsägare och hyresgäster har olika uppfattningar om hur fastighetsförvaltningen bör bedrivas. Det hände exempelvis när och Försvarsmakten hade olika uppfattningar om hur försvarsbeslutet skulle tolkas vad gäller nivån på investeringsverksamheten. har det förekommit delade uppfattningar om ombyggnaden av . Ytterst bör regeringen avgöra hur fastighetsägarintresset i Styrningen av den statliga fastighetsförvaltningen vissa enskilda fall av större betydelse bör avvägas gentemot hyresgästintresset. Det grundläggande kravet på de fastighetsförvaltande myndigheterna bör vara att varje fastighet förvaltas på ett ekonomiskt effektivt sätt. Det innebär att kapitalkostnaderna bör vara så låga som möjligt och att drifts- och underhållsinsatserna både bidrar till att fastigheternas funktionalitet och värde bevaras och att kostnadseffektiva lösningar används. De fastighetsförvaltande myndigheterna bör följa den tekniska utvecklingen och utnyttja ny teknik exempelvis för energieffektivisering och ventilation. Om möjligt bör också fastigheternas värde öka. Det kan ske genom att exempelvis i samband med ombyggnader göra fastigheterna mer mångsidigt användbara och genom att utnyttja ny teknik inom fastighetsdriften. En betydande del av Statens fastighetsverks bestånd har kulturvärden och är skyddade av lagstiftningen. förvaltar drygt 290 statliga byggnadsminnen förutom de byggnader som är kulturhistoriskt värdefulla utan att vara klassade som byggnadsminnen. Det är naturligt att en ny fastighetsförordning innehåller ett mål om att hänsyn ska tas till kulturvärden i fastighetsförvaltningen. En hänvisning bör göras i fastighetsförordningen till de särskilda bestämmelser om statliga byggnadsminnen, värdefulla byggnader och värdefulla fastigheter som finns i förordningen (1988:1229) om statliga byggnadsminnen m.m. Även om åtskilliga byggnader i statlig ägo redan är skyddade av lagstiftningen kommer det även framgent att behöva prövas hur hänsynen till kulturvärden ska utformas i enskilda ärenden. Det är naturligt att statens egna mål för arkitektur, formgivning och design ska beaktas i statens egen fastighetsförvaltande verksamhet. En hänvisning till dessa mål bör därför finnas i den nya fastighetsförordningen. antog ett handlingsprogram för arkitektur, formgivning och design – kallat Framtidsformer – 1998 och utgör grunden för arkitekturpolitiken (prop. 1997/98:117). I programmet finns sex nationella mål. Sju av de fastighetsförvaltande statliga myndigheterna fick 1998 i uppdrag av regeringen att utarbeta kvalitetsprogram för arkitektur. har regeringen också givit i uppdrag till vissa statliga myndigheter att arbeta med design i anslutning till det s.k. . Genom dessa olika initiativ utför de fastighetsförvaltande myndigheterna ett omfattande arbete för att beakta de statliga Styrningen av den statliga fastighetsförvaltningen målen för arkitektur, formgivning och design. har fått utmärkelser för god arkitektur. har inrättat ett arkitekturråd och delar ut ett arkitekturpris till en ny- eller ombyggd fastighet i sitt eget fastighetsbestånd. Till de grundläggande målen för statens fastighetsförvaltning bör också läggas ett mål om att förvaltningen ska ske med beaktande av högt ställda krav på långsiktigt hållbar utveckling. tar i anspråk naturresurser och ger i vissa avseenden upphov till utsläpp av förorenande ämnen i naturen. Fastigheter förbrukar stora mängder energi för uppvärmning av lokaler. I den mån fossila bränslen används för uppvärmningen ger den upphov till utsläpp av koldioxid. Eftersom både och förvaltar skogsmark och annan mark är det väsentligt att markutnyttjandet sker på ett sätt som säkerställer den biologiska mångfalden. Särskilt i fjällnära områden och områden av betydelse för rekreation och friluftsliv har avverkningsmetoderna inom skogsbruket väsentlig betydelse för att uppnå de miljöpolitiska målen. riksdag beslutade att det svenska miljöarbetet ska utgå från 15 miljökvalitetsmål (se prop. 1997/98:145). har det tillkommit ytterligare ett miljökvalitetsmål – Ett rikt växt- och djurliv (prop. 2004/05:150, 2005/06:MJU3). För vart och ett av de 16 miljökvalitetsmålen finns en ansvarig myndighet på nationell nivå. Av de 16 miljökvalitetsmålen är det vissa som har en mer direkt betydelse för den statliga fastighetsförvaltningen. Det är följande mål: Ett viktigt delmål handlar om att minska utsläppen av växthusgaser. Användningen av skadliga kemiska ämnen ska begränsas. Våtmarkernas ekologiska och vattenhushållande funktion i landskapet ska behållas och värdefulla våtmarker bevaras för framtiden. Skogens värde för biologisk produktion ska skyddas som den biologiska mångfalden bevaras. Ett rikt odlingslandskap. Odlingslandskapets och jordbruksmarkens värde för biologisk produktion och livsmedelsproduktion ska skyddas. Styrningen av den statliga fastighetsförvaltningen God bebyggd miljö. Byggnader och anläggningar ska lokaliseras och utformas på ett miljöanpassat sätt och så att en långsiktigt god hushållning med mark, vatten och andra resurser främjas. Enligt utredningen bör de av fastlagda miljökvalitetsmålen vara utgångspunkten för statens fastighetsförvaltande myndigheter i arbetet med att tillämpa målet att förvaltningen ska ske med beaktande av högt ställda krav på långsiktigt hållbar utveckling. I anslutning till det finns det skäl att framhålla att framförallt förvaltar stora markområden för naturskyddsändamål. Det finns även andra myndigheter med sådana fastigheter i sitt bestånd. Vikten av att ta hänsyn till olika slags naturvärden är en väsentligt uppgift för alla fastighetsförvaltande myndigheter och kan hänföras till kravet på att verksamheten ska präglas av hänsyn till en långsiktigt hållbar utveckling. 3 Förvärv och investeringar Reglerna i RF om regeringens dispositionsrätt innebär att regeringen, enligt uttalandena i förarbetena, ska svara för både rättsliga och praktiska förvaltnings- och förfogandeåtgärder. Med de senare avses bl.a. förvärv och byte av egendom. Däremot kan styra hur förvaltningen av statens tillgångar får ske och hur regeringen får förfoga över dessa. Det innebär t.ex. att kan ställa upp villkor av olika slag eller föreskriva att vissa åtgärder endast får vidtas med godkännande. Förvärv av mark och fastigheter samt investeringar är väsentliga inslag i den statliga fastighetsförvaltningen. De största investeringarna görs inom , och . Budgetlagen innehåller bestämmelser om hur investeringar får finansieras. Det anges således i 20 § budgetlagen, att inom de låneramar som har beslutat för budgetåret får regeringen besluta att anläggningstillgångar som används i statens verksamhet, med vissa undantag, ska finansieras med lån i . Det anges också att vissa tillgångar ska finansieras med anslag eller med vissa typer av inkomster samt att för en viss myndighet eller för viss anskaffning kan besluta om annan finansiering. Budgetlagen innehåller inte några bestämmelser om att ska fatta beslut om investeringar i mark och fastigheter av en viss storleksordning. Investeringar inom Statens fastighetsverks och områden finansieras i huvudsak med lån i . Ett undantag gäller investeringar i försvarets fortifikatoriska anläggningar. Utredningen av budgetlagen(SOU 2010:18) har inte föreslagit några väsentliga förändringar i budgetlagen vad gäller an- svarsfördelningen mellan regeringen och i fråga om beslut om investeringar i mark och fastigheter. Regeringen redovisar i den årliga Budgetpropositionen Fastighetsverkets och investeringsplaner för de kommande tre åren vad gäller enskilda projekt överstigande . Investeringsplanerna avser såväl nyproduktion, ombyggnad och markförvärv. Regeringen hemställer att ska godkänna de båda verkens investeringsplaner. I den årliga Budgetpropositionen lämnar regeringen också förslag till låneram för de investeringar som och avser att göra under det kommande budgetåret. Regeringen redovisar också för i vilken utsträckning de båda fastighetsförvaltande verken har utnyttjat de beviljade låneramarna . I förvaltningsförordningen finns bestämmelser om de fastighetsförvaltande myndigheternas investeringar. Enligt 8 § ska varje sådan myndighet upprätthålla och fortlöpande hålla en plan över förvärv, nybyggnader och ombyggnader av fast egendom inom ramen för myndighetens förvaltningsuppdrag aktuell. I investeringsplanen ska samtliga investeringsprojekt med en beräknad kostnad som överstiger 10 miljoner redovisas (9 §). Inom ramen för sina ekonomiska resurser får den fastighetsförvaltande myndigheten fatta beslut om investeringar när den beräknade investeringskostnaden inte överstiger per projekt. Om den beräknade kostnaden överstiger ska myndigheten överlämna frågan till regeringens prövning. Regeringen har i annat sammanhang beslutat att gränsen för regeringens prövning av investeringar inom , och ska vara . 3.2För- och nackdelar med nuvarande ordning för att styra de fastighetsförvaltande myndigheternas förvärv och investeringar. Utredningen höll en hearing med företrädare för , , och om erfarenheterna av nuvarande ordning vad gäller styrning av de fastighetsförvaltande myndigheternas förvärv och investeringar. Följande synpunkter redovisades. Långsiktiga riksdagsbeslut om fastighetsinvesteringar följs inte upp i regeringens beslut om investeringar har regering och riksdag fattat långsiktiga beslut om försvarspolitikens inriktning. fattade beslut om försvarets omställning fram till och med . I beslut ingick en plan för en omstrukturering av försvarets grundorganisation samt en plan för de investeringar som skulle komma att krävas för att genomföra försvarets omställning. Det hade gjorts beräkningar av investeringskostnaderna och dessa uppgick till ca . Både Försvarsmakten och lade riksdagsbeslutet till grund för en efterföljande planering och projektering av kommande investeringar. Riksdagsbeslutet om försvarets omställning har i vissa delar varit vägledande för regeringens beslut om att godkänna investeringar inom . I betydande utsträckning har emellertid regeringen valt att inte fatta beslut om investeringar som ligger inom ramen för försvarsbeslutet . Det återstår fortfarande investeringar för ca en och för att genomföra de investeringar som efter samråd med Försvarsmakten har begärt regeringens godkännande att få göra. De uteblivna regeringsbesluten har inneburit att projekteringar och upphandlingar har stannat upp och att kostnader har lagts ned i projekt som i vissa fall inte kommer att genomföras. Det finns också exempel på att regeringen inte tar ställning till investeringsprojekt som finns i och treåriga investeringsplaner, trots att regeringen och har godkänt dessa planer. Även detta förhållande skapar en osäkerhet inom de fastighetsförvaltande myndigheterna om förutsättningarna för att bedriva projektering och upphandling av investeringsprojekt. En regering har naturligtvis alltid en möjlighet att pröva enskilda investeringsärenden utifrån den aktuella situationen. skapar täta omprövningar av tidigare fattade inriktningsbeslut en betydande osäkerhet hos de myndigheter som ska förbereda och genomföra investeringarna. De fastighetsförvaltande myndigheterna har efterfrågat en ny modell för regeringens hantering av större investeringsärenden, vilken kan ge säkrare förutsättningar för investeringsverksamheten och en större långsiktighet. Regeringens beredning av investeringsärenden behöver utvecklas De fastighetsförvaltande myndigheterna har uttryckt ett tydligt önskemål om att regeringen bereder investeringsärendena mer skyndsamt. Det gäller inte bara de investeringsärenden som rör försvarets omställning i enlighet med försvarsbeslutet . Önskemålet är generellt. Det är inte ovanligt att förväntade handläggningstider istället blir dubbelt så långa eller mer. Det innebär att projekteringar, upphandlingar och byggstarter försenas, ofta till förfång för hyresgästernas verksamhet och med ökade kostnader som resultat. De fastighetsförvaltande myndigheterna har även uttryckt ett behov av att höja gränsen för regeringens prövning av investeringsärenden. Ett skäl härtill är att det finns etablerade system för samverkan mellan de fastighetsförvaltande myndigheterna och deras hyresgäster om vilka investeringar som ska göras. Myndigheterna menar att regeringens prövning av investeringarna inte skulle behövas när det gäller investeringar av mindre omfattning och hyresgästen förfogar över de ekonomiska resurser som behövs för att genomföra investeringen. De fastighetsförvaltande myndigheterna har också pekat på att vissa investeringar beror på krav som kommer från olika myndigheter om att anpassa fastigheter till de krav som finns i lagstiftningen t.ex. inom brandsäkerhet, arbetsmiljö och energihushållning. Myndigheterna menar att en regeringsprövning inte skulle behövas när investeringar är direkt föranledda av krav från andra myndigheter eller har ett direkt samband med ny lagstiftning. Det har förekommit att regeringens utdragna beredningsprocess i enskilda investeringsärenden har lett till att den fastighetsförvaltande myndigheten inte har kunnat genomföra ett myndighetsföreläggande om en viss byggnadsåtgärd i fastighetsbeståndet. Ytterligare ett önskemål från de fastighetsförvaltande myndigheterna gäller regeringens beslutsprocess i mycket stora investeringsprojekt. Ett exempel är den ombyggnad av i , som ansvarar för. Projektet är mycket omfattande och består av olika delar. Regeringen har valt att fatta beslut om projektets genomförande i etapper, vilket har försvårat en väl fungerande helhetslösning. I vissa etapper har regeringens beslutsprocess varit utdragen i tiden, vilket har inneburit att projektet under vissa perioder mer eller mindre har avstannat. hade önskat att regeringen hade fattat ett mer övergripande beslut om projektets genomförande. Statens mål för de fastighetsförvaltande myndigheternas investeringsverksamhet behöver förtydligas I förvaltningsförordningen finns inga bestämmelser om vilka mål investeringsverksamheten ska inriktas emot. Även myndighetsinstruktionerna och regleringsbreven saknar tydliga och heltäckande mål för investeringsverksamheten. De fastighetsförvaltande myndigheternas roll i statens investeringsverksamhet är inte helt självklar. När det gäller de statliga fastigheter som förvaltas av statliga bolag är rollfördelningen mellan fastighetsägaren och hyresgästen nämligen en annan än den är när statliga myndigheter förvaltar statliga fastigheter. I bolagen träffar bolaget och hyresgästen i form av en statlig myndighet eller ett annat statligt bolag en överenskommelse om en investering. I de fall hyresgästen är en anslagsfinansierad myndighet måste emellertid myndigheten säkerställa att finansieringen av investeringen kan ske via myndighetens anslag. Hyresavtal längre än ska godkännas av regeringen. Myndigheter som gör sina investeringar genom fastighetsförvaltande myndigheter får således sina större investeringar prövade av regeringen genom beslut riktade till de fastighetsförvaltande myndigheterna i ett tidigt skede. Myndigheter som gör sina investeringar via de statliga bolagen får sina investeringar prövade av regeringen i ett sent skede i form av beslut om anslag och i vissa fall långsiktiga hyreskontrakt. Det har inte framkommit önskemål i anslutning till utredningens arbete att den nuvarande ordningen att regeringen godkänner större investeringar för myndigheterna, genom beslut riktade till de fastighetsförvaltande myndigheterna, innan hyresvillkoren fastställs bör ändras. Vi har redan i kapitel 2 konstaterat, att ett grundläggande mål för statens fastighetsförvaltning bör vara att de fastighetsförvaltande myndigheterna tar ett ansvar för att lokalförsörjningen inte sker genom onödigt dyrbara lösningar och att varje fastighet ska förvaltas på ett ekonomiskt effektivt sätt. Det innebär att de fastighetsförvaltande myndigheterna bl.a. bör ta ansvar för att inte onödiga investeringar kommer till stånd och att investeringarna inte blir kostsamma för staten, varken . Det är svårt att skapa ett kostnadsmedvetande i en verksamhet som inte verkar på en konkurrensutsatt marknad. Incitamenten för att bedriva en kostnadseffektiv lokalförsörjning är mycket svaga när det inte finns realistiska alternativ på en fri marknad. Försvarsmakten kan till exempel inte hur som helst överge sina befintliga lokaler och anläggningar för att välja en privat fastighetsägare, även om man formellt sett har den möjligheten. När de ekonomiska incitamenten till effektivisering är svaga finns det en betydande risk både för felinvesteringar och höga kostnader i den löpande verksamheten. Problemen kan emellertid begränsas om fastighetsägare och hyresgäster tar ett gemensamt ansvar för att åstadkomma ett effektivt lokalutnyttjande. Ett väsentligt inslag i ett sådant gemensamt ansvar är att noggrant pröva behovet av nyförvärv och investeringar. 3.3Regeringens styrning av investeringar inom infrastrukturområdet Planeringen av investeringar i infrastruktur är en långsiktigt process som involverar både , regeringen och de berörda myndigheterna på olika sätt och i olika led. Beslutsprocessen pågår och mynnar ut i en investeringsplan som vanligtvis sträcker sig framåt. Formerna för planeringsprocessen lades fast av 1998 (se prop. 1997/98:56, bet. 1997/98TU10 och rskr. 1997/98:266). Processen sker i två steg och inleds med att fattar beslut om transportpolitikens generella inriktning samt hur och inom vilka ekonomiska ramar den fortsatta processen ska utformas. Detta beslut om inriktning bygger på nationella och regionala systemanalyser. De analyserna ligger också till grund för att förbereda nästa steg i planeringsprocessen; åtgärdsplaneringen. Avsikten är där att ta fram en nationell åtgärdsplan för en period av . I den ska genomförandet av den beslutade inriktningen komma till uttryck. Transportpolitikens nuvarande inriktning beslutades av på grundval av regeringens transportpolitiska proposition, Framtidens resor och transporter – infrastruktur för hållbar tillväxt (prop. 2008/09:35, bet. 2008/09:TU2 och rskr. 2008/09:145). Enligt de riktlinjer som anges ska åtgärdsplaner för infrastrukturen tas fram. Planerna ska avse perioden –2021. Med stöd av den planeringsram och inriktning som har beslutat om inleds nästa steg; åtgärdsplaneringen. Regeringen har då fått i uppdrag av att ta fram underlag för det fortsatta arbetet med genomförandet av inriktningen. För att genomföra detta lägger regeringen ut uppdrag till de statliga myndigheter som ansvarar för de olika transportområdena och de regionala planeringsorganen att ta fram konkreta åtgärdsplaner som utgår från den beslutade inriktningen.