sou · GYB357 · 2010-09-02 00:00:00 — Effektivare planering av vägar och järnvägar Effektivare planering av vägar och järnvägar SOU och Ds kan köpas från kundtjänst. För remissutsändningar av SOU och Ds svarar på uppdrag av . Beställningsadress: kundtjänst 106 47 Orderfax: Ordertel: E-post: Internet: Svara på remiss. Hur och varför. Statsrådsberedningen (SB PM 2003:2, reviderad ) – En liten broschyr som underlättar arbetet för den som ska svara på remiss. Broschyren är gratis och kan laddas ner eller beställas på Textbearbetning och layout har utförts av , , FA/kommittéservice att tillkalla en parlamentariskt kommitté med uppdrag att effektivisera planeringsprocessen för byggande av transportinfrastruktur. Regeringen beslutade om direktiv för kommittén (Dir. 2009:16). Med stöd av bemyndigandet förordnades generaldirektören att vara ordförande i kommittén. Som ledamöter förordnades riksdags- ledamoten (), politiske sekreteraren (), kommunalrådet (), riksdagsledamoten (), riksdagsledamoten (), riksdagsledamoten () och riksdagsledamoten (). Som huvudsekreterare anställdes landskapsarkitekten . Som sekreterare anställdes kammarrättsassessorn . Civilingenjören har varit konsult till kommittén. Kommittén har antagit namnet (N 2009:03). Kommittén överlämnar härmed betänkandet Effektivare planering av vägar och järnvägar (SOU 2010:57). Uppdraget är därmed slutfört. Förkortningar och förklaringar ............................................. Förslag till lag om ändring i väglagen (1971:948) .................. 2.Förslag till lag om ändring i lagen (1995:1649) om byggande av järnväg ................................................................. Förslag till lag om ändring i ................................ 4.Förslag till lag om ändring i fastighetsbildningslagen (1970:988) ................................................................................ 5.Förslag till lag om ändring i anläggningslagen (1973:1149)............................................................................... Förslag till lag om ändring i minerallagen (1991:45) ............. 7.Förlag till lag om ändring i (2010:900) ................................................................................ Kommitténs uppdrag och arbete .................................. En översikt över gällande regler .............................................. 2.1.1 Fysisk planering av vägar och järnvägar....................... 2.1.2 Allmänt om tillämpningen av på vägar och järnvägar........................................................ 2.1.3 fysisk planering enligt plan- och bygglagen (1987:10)...................................................... Bakgrunden till uppdraget ....................................................... 3.4Kommitténs principiella syn på den fysiska Den fysiska planeringen i praktiken – hur tar det och vad kostar det? Tidsåtgång för planeringsprocessen...................................... Kostnader för planeringsprocessen....................................... Den enskildes perspektiv ........................................... Enskilda påverkas när vägar och järnvägar planeras ............. Större möjligheter att få fastighet inlöst............................... Samråd och överklagande ...................................................... 5.4.1 Gällande regler............................................................ 5.4.2 Ett effektivt samråd och rätten att överklaga ........... En effektivare sammanhållen fysisk planeringsprocess . Kopplingen mellan ekonomisk och fysisk planering........... Enklare hantering av små och okomplicerade projekt......... En effektivare sammanhållen fysisk planeringsprocess....... Undantag från kravet på miljökonsekvensbeskrivning ........ Gemensam planering av vägar och järnvägar........................ 6.8Förenklade förfaranden vid planering enligt väglagen 6.8.1 Nuvarande möjligheter till förenklade 6.8.2 Förenklat förfarande för ändring av vägplaner 6.8.3 Förenklat förfarande för vissa vägplaner och järnvägsplaner av liten betydelse................................ 6.8.4 En vägplan ska alltid fastställas .................................. 6.8.5 Förenklade förfaranden till följd av planering 6.8.6 Undantaget för industrispår och hamnspår uteslutande på egen fastighet förtydligas .................. Tillämpningen av 6 kap. .................................... Förlängning av giltighetstiden för väg- och Några mindre ändringar av väglagen och banlagen.............. Förändringar av tillåtlighetsprövningen........................ 7.2.3 Problem med dagens reglering................................... Regeringen ska avgöra vilka projekt som ska prövas ........... Prövningstidpunkt, underlag och rättsverkan ...................... Tillåtlighetsprövningen i den nya planeringsprocessen ....... Förenklad handläggning av tillåtlighetsärenden................... 7.7Länsstyrelsen ska få tillåta mindre avvikelser från Samordning och samverkan ....................................... 8.2.1 En enklare plan- och bygglag ..................................... 8.2.2 Ny instansordning för PBL-ärenden ......................... 8.2.3 Den kommunala planeringen enligt PBL .................. Den statliga kontrollen............................................... Förhållandet mellan väglagen/banlagen och PBL ................ 8.3.2 Ingen generell utbytbarhet mellan väglagen/banlagen och PBL........................................ Samordning och samverkan................................................... 8.4.1 Ökad samordning och samverkan.............................. 8.4.2 Samspelet mellan stat och kommun........................... 8.5.2 PBL ska räcka för spårväg och tunnelbana................ 8.6Reglering i väg- och järnvägsplan ska ersätta efterföljande beslut och anmälningar.................................... 8.6.2 Bygglov ska krävas i färre fall..................................... 8.6.3 Färre efterföljande beslut och anmälningar enligt Överklagande av väg- och järnvägsplaner .................... Kommitténs uppdrag m.m. ................................................... Bara den som varit aktiv ska få överklaga............................. 9.4Det som avgjorts vid tillåtlighetsprövningen ska inte prövas på nytt av regeringen.................................................. 9.5Överklaganderätt för , regionplaneorgan och regionala Delar av en överklagad plan ska kunna verkställas............... Handläggningstiden bör bli kortare...................................... Ikraftträdande, övergångsbestämmelser och Ikraftträdande och övergångsbestämmelser......................... En förbättrad planeringsprocess enligt väglagen och 11.2.1 Tre planeringsskeden blir en process ........................ 11.2.2 Inget plankrav för små projekt .................................. 11.2.3 Ändrade förfaranderegler........................................... 11.2.4 Ändrade regler om överklagande............................... 11.2.5 Likartade och tydligare lagregler för vägar och En förändrad tillåtlighetsprövning........................................ Samordning och samverkan................................................... Sammanfattning av ekonomiska konsekvenser .................... Förhållandet till EU-rättsliga krav ........................................ Förslaget till lag om ändring i väglagen (1971:948) ............. Förslaget till lag om ändring i lagen (1995:1649) om byggande av järnväg................................................................ Förslaget till lag om ändring i ........................... Förslaget till lag om ändring i fastighetsbildningslagen (1970:988)............................................................................... Förslaget till lag om ändring i anläggningslagen (1973:1149)............................................................................. Förslaget till lag om ändring i minerallagen (1991:45) ........ Förslaget till lag om ändring i (2010:900)............................................................................... Kommittédirektiv (dir. 2009:16)..................................... Handläggningstid för tillåtlighetsprövning .................... Avstående från tillåtlighetsprövning............................... Handläggningstid för överklagade planer....................... Rådets direktiv /43/EEG av om bevarande av livsmiljöer samt vilda djur och växter, senast ändrat genom rådets direktiv 2006/105/EG lagen (1995:1649) om byggande av järnväg om skydd för de mänskliga rättigheterna och de 2009/147/EG av om bevarande av vilda fåglar, ersätter rådets direktiv 79/409/EEG av om bevarande av Rådets direktiv /337/EEG av om bedömning av inverkan på miljön av vissa offentliga och privata projekt, ändrat genom rådets direktiv /11/EG, och rådets direktiv /35/EG samt Europa- parlamentets och rådets direktiv /31/EG Det område som skyddas i enlighet med art- och lagen (2006:304) om rättsprövning av vissa 2001/42/EG av om bedömning av vissa planers och programs miljöpåverkan planering enligt väglagen och banlagen Termen ska enligt kommitténs förslag ersätta den nuvarande termen arbetsplan Århus- FN:s konvention om tillgång till information, konventionen allmänhetens deltagande i beslutsprocesser och tillgång till rättslig prövning i miljöfrågor uppdrag är att effektivisera planeringsprocessen för transportinfrastruktur. I uppdraget ingår att analysera planeringsprocessen för byggande av transport- infrastruktur och föreslå sådana ändringar i väglagen (1971:948) och lagen (1995:1649) om byggande av järnväg (banlagen) som bl.a. innebär att ledtiderna fram till färdig anläggning förkortas. Utredningsarbetet omfattar även frågor om miljökonsekvens- beskrivning och tillåtlighetsprövning enligt samt frågor om samordning med övrig fysisk planering enligt (1987:10, PBL). De lagar som tillämpas vid planering av vägar och järnvägar har tillkommit vid olika tider, ändrats vid många tillfällen och haft olika ändamål. En följd av detta är att det har funnits kritiska synpunkter på hur samspelet mellan lagarna fungerar. Det samlade regelkomplexet är mycket svåröverskådligt. Det finns också ibland svårförklariga skillnader mellan systemen. Kritikerna menar också att det finns för många möjligheter att överklaga beslut i flera omgångar och i olika lagsystem. Många menar också att det kan bli en dubbelprövning, som kan leda till osäkerhet om vad som gäller. Den parallella hanteringen och överklagandemöjligheterna i olika lagsystem innebär att planeringsprocessen blir oförutsägbar. Det problem som brukar nämnas allra först när det gäller planeringsprocessen handlar om tid och pengar. För ett komplicerat projekt kan processen ta 10–. har det kostat att genomföra den fysiska planeringen för väg- och järnvägsprojekt. principiella syn på den fysiska planeringsprocessen för vägar och järnvägar och hur den bör utvecklas kan sammanfattas på följande sätt: Den fysiska planeringsprocessen ska vara utformad så att samhällsviktiga transportinfrastrukturprojekt kan planeras med den kvalitet som behövs på så som möjligt, varvid den miljöhänsyn, det demokratiska inflytande och den rättssäkerhet för enskilda som följer av lag ska säkerställas. Underlaget och förfarandet ska anpassas efter det enskilda projektets svårighetsgrad. Hur processen kan ta blir därmed också beroende av projektets karaktär. Det bör betonas att det handlar om att anpassa processen efter förhållandena i de enskilda fallen och inte att korta processen på bekostnad av en ordentlig prövning av miljöhänsyn och andra intressen. När det gäller den fysiska planeringsprocessen har kommittén också haft den enskilde medborgarens perspektiv som en utgångs- punkt. Planeringsprocessen som kommittén föreslår kommer att korta ner den tid när många personer oroas av en eventuell påverkan. Kommittén vill även införa bättre möjligheter för fastighets- ägare att få sin fastighet inlöst. När en vägplan har fått laga kraft ska fastighetsägare ha rätt att kräva inlösen av mark som ska användas för vägändamål på motsvarande sätt som redan gäller för järnvägsmark enligt banlagen. Om det finns synnerliga skäl ska dessutom lösa in en fastighet eller del av fastighet tidigt, innan det finns en gällande väg- eller järnvägsplan. En effektivare sammanhållen fysisk planeringsprocess Det går inte att inleda en meningsfull lagreglerad fysisk planerings- process innan det är klarlagt dels att en åtgärd ska vidtas, dels att den lämpligaste åtgärden är att bygga om eller bygga en ny väg eller järnväg. Enligt kommitténs bedömning ska det inom ramen för den ekonomiska planeringen, innan den fysiska planeringen kan starta, göras en förberedande studie som innebär en förutsättningslös transportslagsövergripande analys med tillämpning av fyrstegs- Kommittén vill framhålla vikten av att regeringen ställer tydliga krav på att genomföra en sådan förberedande planering som innefattar analys enligt fyrstegsprincipen och samråd. Kommittén föreslår att den fysiska planeringen av vägar och järnvägar inte längre ska innehålla tre skeden, utan utformas som en sammanhållen process. Det får till effekt att planeringsprocessen blir kortare, bl.a. till följd av att antalet moment som ger ställtider minskar. Det ger också helt andra möjligheter än att anpassa planeringsinsatsen till behovet i det enskilda fallet. Planeringsarbetet bör inledningsvis precisera förutsättningar och hinder som kan påverka möjligheterna att dra fram vägen eller järnvägen. Samrådet kan då inledas utan någon redovisning av alternativa terrängkorridorer, sträckningar eller liknande. Allmänheten, myndigheter och organisationer kan därmed lättare bidra med sin kunskap om förhållanden som är viktiga att känna till och ta hänsyn till i planeringsarbetet, i stället för att alltför tidigt diskutera fysiska och miljömässiga konsekvenser av olika alternativ. Samrådets olika aktiviteter kommer att pågå under hela planeringsprocessen, vilken successivt leder fram till att detaljerna avseende väg- eller järnvägsanläggningen utformas och regleras. Detta ska göras i den vägplan eller järnvägsplan som avslutar processen. Denna nya planeringsprocess underlättar för en kommun, som aktivt använder sig av översiktsplaneinstrumentet, att åstadkomma en planering och utbyggnad av vägar och järnvägar som är väl samordnad med kommunens fysiska planering. Små och okomplicerade åtgärder på befintlig väg eller järnväg som medför endast marginell påverkan på omgivningen ska kunna genomföras utan formell planering. Det gäller dock bara om mark inte behöver tas i anspråk med stöd av tvångsreglerna i väglagen eller banlagen. Kommittén lämnar följande förslag för att ytterligare förenkla och förtydliga regelverket: Om ett väg- eller järnvägsprojekt inte kan antas medföra en betydande miljöpåverkan, ska det inte krävas en miljö- konsekvensbeskrivning. I en järnvägsplan ska få regleras även byggande av väg som är en följd av järnvägsprojektet. Motsvarande ska gälla för byggande av järnväg som är en följd av ett vägprojekt. Om ett väg- och ett järnvägsprojekt ska genomföras i ett område ska planeringen kunna samordnas. Förenklade förfaranden ska vara möjliga -vid ändring av väg- eller järnvägsplaner, -för vissa väg- eller järnvägsplaner av mindre betydelse, och -för en vägplan eller järnvägsplan som endast avser en väg eller järnväg som prövas i en detaljplan. Väglagen och banlagen ska i större utsträckning än innehålla uttryckliga bestämmelser om samråd och miljö- konsekvensbeskrivningar. Möjligheterna att förlänga giltighetstiden för en vägplan ska begränsas till . Giltighetstiden för en järnvägsplan ska också få förlängas . Enligt kommitténs bedömning bör regeringen även i fortsättningen tillåtlighetspröva stora och svåra väg- och järnvägsprojekt enligt 17 kap. . Den nuvarande obligatoriska tillåtlighets- prövningen ska dock avskaffas. I stället ska regeringen avgöra vilka projekt som ska prövas. Ett beslut om tillåtlighet bör fattas under den fysiska planeringen. Underlagets detaljeringsgrad måste anpassas efter förhållandena i det enskilda fallet. Om projektet kräver ett Natura 2000-tillstånd, måste utredningen i tillåtlighets- ärendet visa att tillstånd kommer att kunna meddelas. ska få tillåta en mindre avvikelse från ett tillåtlighetsbeslut. Kommittén föreslår nya bestämmelser för att vid planering av vägar och järnvägar ska sträva efter att samordna sitt arbete med prövning enligt andra lagar. Det gör det möjligt att undvika dubbelarbete och att effektivisera beslutsprocesserna. En ökad samordning underlättar också för allmänheten att förstå och medverka i planeringen. bör ta ansvar för att möjligheterna till samordning utnyttjas i de fall det är lämpligt. Tidiga samråd och ökad samverkan mellan kommunen och samt ökad tydlighet från statens sida ska förebygga att det uppstår konflikter mellan stat och kommun. Om det ändå sker går det oftast att hitta en lösning genom förhandlingar. Om och en kommun slutligen inte kan komma överens om lokaliseringen och utformningen av en väg eller järnväg, föreslår kommittén att verket ska överlämna frågan om att fastställa väg- eller järnvägsplanen till regeringen. Om regeringen fastställer planen ska det innebära en skyldighet för kommunen att anpassa detaljplaner eller områdesbestämmelser så att väg- eller järnvägsplanen kan genomföras. Ett separat regeringsbeslut om planföreläggande behövs därmed inte. Planeringen av spårväg och tunnelbana ska kunna ske enbart genom detaljplaneläggning enligt PBL. Bygglovplikten ska kunna tas bort (eller minskas) genom bestämmelser i fastställd vägplan eller järnvägsplan. För väg- och järnvägstunnlar ska bygglovplikten slopas. Kommittén föreslår också att förbuden inom generellt skyddade biotopskyddsområden ska slopas för byggande av väg eller järnväg enligt fastställd plan. Inte heller ska samråd enligt 12 kap. 6 § behövas för de typer av åtgärder som anges i fastställd vägplan eller järnvägsplan. Överklagande av väg- och järnvägsplaner beslut att fastställa en väg- eller järnvägsplan ska få överklagas endast av den som före granskningstidens slut skriftligen har framfört synpunkter som inte har blivit tillgodo- sedda. Ett fastställelsebeslut ska inte få överklagas i den del det avser en fråga som redan är avgjord genom ett beslut om tillåtlighet enligt 17 kap. . Enskilda måste dock kunna få rätts- prövning av tillåtlighetsbeslutet. Om begär det, ska regeringen få bestämma att en överklagad väg- eller järnvägsplan får genomföras i de delar som inte alls berörs av överklagandet, trots att överklagandet inte har avgjorts. Regeringens prövning av en överklagad plan bör utgå från vad den som överklagat har anfört och inte avse andra delar av planen. Kommittén bedömer att de lämnade förslagen innebär att planeringsprocessen kommer att ta ett till än . Tidsminskningarna kommer att bli särskilt tydliga i små och medelstora väg- och järnvägsprojekt, där redan en smärre förkortning av planeringstiden ger relativt sett mycket stora tids- vinster. Men viktiga tidsvinster kommer självfallet att kunna göras även i större projekt, där planeringstiden bedöms bli omkring kortare. Sammantaget innebär detta enligt kommitténs bedömning att planeringskostnaderna för staten kommer att minska med . En viktig effekt av en kortare planeringstid är att byggstart kan ske tidigare och att investeringsprojekten blir färdiga att tas i bruk tidigare. Investeringens samhällsekonomiska nyttor kan då tillgodogöras . Värdet av detta bedöms bli ca , räknat på samtliga nytillkomna objekt enligt den nationella planen för transportsystemet 2010–2021. lag om ändring i väglagen (1971:948) Härigenom föreskrivs i fråga om väglagen (1971:948) dels att 14 b § ska upphöra att gälla, dels att nuvarande 14 a, 14 c, 15 och 16 §§ ska betecknas 15, 16, 16 a och 15 a §§, dels att 3 a, 10, 13, 17, 18, 19, 20, 28, 30, 31, 35, 48, 66, 69, 74, 75, 75 a, 76 och 77 §§ samt nya 15, 15 a, 16 och 16 a §§ ska ha följande lydelse, dels att det i lagen ska införas 20 nya paragrafer, 3 b, 13 a, 14 a– 14 c, 15 b, 15 c, 16 b, 16 c, 17 a, 17 b, 18 a–d, 20 b, 55 a, 55 b, 75 b och 78 §§, av följande lydelse. Vid prövning av ärenden enligt denna lag ska 2–4 kap. och 5 kap. 3 § tillämpas. Upprättande av arbets- plan enligt denna lag ska då jämställas med meddelande av tillstånd enligt . Vid prövning av ärenden enligt denna lag ska 2–4 kap. och 5 kap. 3 § tillämpas. Fastställande av väg- plan enligt denna lag ska då jämställas med meddelande av tillstånd enligt . Med särskild rätt till fastighet avses nyttjanderätt, servitut och rätt till elektrisk kraft samt 1 Senaste lydelse 2010:884. Med fastighetsägare avses även tomträttshavare och med fastighet avses även tomträtt. Till byggande av väg räknas anläggning av ny väg, om- läggning av väg i ny sträckning samt ombyggnad av väg. Ny väg får anläggas, om vägen behövs för allmän samfärdsel eller annars kan antas få synnerlig betydelse för det allmänna. Omläggning av väg i ny sträckning samt ombyggnad av väg får ske, när det är påkallat från allmän synpunkt. Med byggande av väg avses att anlägga en ny väg och att bygga om en väg. En åtgärd på en befintlig väg ska inte anses vara byggande av väg om 1.åtgärden inte medför mer än marginell ytterligare påverkan på omgivningen, och 2.mark eller annat utrymme inte behöver tas i anspråk med tvång. Vid byggande av väg skall tillses, att vägen får sådant läge Syftet med planeringen är att vägen ska få en lokalisering och utformning som bidrar till att säkerställa en samhällsekonomiskt effektiv och långsiktigt hållbar transportförsörjning för medborgarna och näringslivet i hela landet. Vägen ska få ett sådant läge och utformas så att ändamålet 2Senaste lydelse 1987:459. 3Senaste lydelse 1998:803. och utförande att ändamålet med vägen vinns med minsta intrång och olägenhet utan oskälig kostnad, och att hänsyn tas till stads- och landskapsbilden och till natur- och kulturvärden. med vägen uppnås med minsta intrång och olägenhet utan oskälig kostnad. Hänsyn ska tas till stads- och landskapsbilden och till natur- och kulturvärden. I de delar som en vägplan medför att mark eller annat utrymme eller särskild rätt till mark eller annat utrymme kan komma att tas i anspråk enligt 31 §, ska planen utformas så att de fördelar som kan uppnås med den överväger de olägenheter som planen orsakar enskilda. Planläggning och annan prövning enligt denna lag som avser en användning av ett mark- eller vattenområde som också har prövats eller ska prövas enligt annan lag ska samordnas med det andra arbetet, om det är lämpligt. Bestämmelser om planer och planeringsunderlag finns i 6 kap. 19 och 20 §§ . Den som avser att bygga en väg ska upprätta en vägplan. En väg som behövs på grund av ett järnvägsprojekt får i stället regleras i en järnvägsplan enligt 2 kap. 21 § andra stycket lagen (1995:1649) om byggande av järnväg. I så fall ska 14 b–18 d §§ inte tillämpas. Vid tillämpningen av övriga bestämmelser ska järnvägsplanen likställas med en vägplan. Den som avser att bygga en väg ska under arbetet med att upprätta vägplan samråda med , berörda kommuner och de enskilda som särskilt berörs. Samråd ska avse vägens lokalisering, utformning och miljöpåverkan. Om vägen kan antas medföra en betydande miljöpåverkan ska 1.samråd också ske med de övriga statliga myndigheter samt den allmänhet och de organisa- tioner som kan antas bli berörda, och 2.samrådet även avse miljö- konsekvensbeskrivningens inne- håll och utformning. ska verka för att miljökonsekvensbeskrivningen får den inriktning och omfattning som behövs för prövningen av vägplanen. Samrådet ska inledas och anpassas efter behovet i det enskilda fallet. Den som avser att bygga vägen ska ta fram underlag för samrådet och göra det tillgängligt. Den som planerar att bygga en väg skall genomföra en förstudie. I förstudien skall förutsättningar- na för den fortsatta planeringen klarläggas. Regeringen får meddela föreskrifter om att vissa slags projekt enligt denna lag ska antas medföra en betydande miljö- påverkan. 4 Senaste lydelse av förutvarande 14 a § 2005:575.