sou · GXB368 · 2010-01-01 00:00:00 — Vid en genomgång av 310 anmälningar i bedömde exempelvis att det borde ha inletts utredning i en fjärdedel av anmälningarna där beslutat att inte inleda utredning. Det handlade i flera fall om allvarliga anmälningar som lämnades utan åtgärd.18 Länsstyrelserna efterfrågade i sin granskning tydligare reglering kring dokumentation av anmälningar som inte leder till utred- ningar. Vidare ansåg man att kommunerna behöver utveckla sina metoder för att kontinuerligt följa upp arbetet med anmälningar, säkerställa att det finns rutiner för att ta emot och hantera anmäl- ningar och se till att det finns instrument för att bedöma risker och skyddsbehov. Kunskapen om vad som påverkar bedömningen av om utredning ska inledas eller inte är begränsad på nationell nivå, men det finns en del lokala och regionala studier. I en vinjettstudie19 i sex kom- muner fick 36 socialsekreterare bedöma en fiktiv barnavårdsanmä- lan på ett yngre barn. Studien visade på stora oklarheter i vad som uppfattades som en förhandsbedömning och vad som uppfattades vara en inledd utredning. Cocozza20 har inom ramen för en avhandling gjort en studie kring det totala antalet anmälningar (1578 stycken) som inkom till i . Av dessa ledde till att utredning inleddes. Anmälningar som kom från professio- nella ledde i högre grad till utredning jämfört med anmälningar från privatpersoner. Många anmälningar handlade om information från polisen om att barn begått brott, varav en del var lindriga brott som 18Länsstyrelserna 2008; i . 19Östberg, F. m.fl. 2000. 20Cocozza, M. Utredning av barns och ungas behov I de förhandsbedömningar där anmälan inte ledde till utredning användes i flertalet fall familjen som enda informations- källa, närmare bestämt i av fallen. Socialsekreteraren träffade barnet i cirka hälften av förhandsbedömningarna. Vid en uppföljning återfanns av de barn som inte blev föremål för utredning i sociala förvaltningens register. Denna studie visade också att den socioekonomiska belastningen21 i bar- nets bostadsområde inte förklarade beslutet om utredning. Det var istället faktorer som anmälningsfrekvens, om anmälan kom från en professionell och allvarlighetsgrad i anmälan som påverkade beslu- tet. I en FoU-studie från kommuns stadsdelar analyse- rades uppgifter inom barnavården under åren 2002, 2003 och 200422. Uppgifter i fokus för denna studie var ansök- ningar och anmälningar samt beslut om utredning och insatser. Andelen inledda utredningar, som gällde både anmälningar och ansökningar, hade sjunkit från till . Men det fanns en stor variation mellan stadsdelarna, som inte kunde förklaras med stadsdelarnas sociala och ekonomiska ut- satthet. De flesta barn, närmare bestämt , bedömdes inte vara i behov av något snabbt ingripande, dvs. senast , och gällde framförallt små barn och då det fanns misstanke om över- grepp. Sammantaget visade studien att anmälningar som gällde yngre barn (0–) oftare resulterade i en utredning. Det var framförallt snatteri och annan kriminalitet som mer sällan ledde till utredning oavsett ålder, men särskilt för barn . I studien hänvisades till svensk och internationell forskning som visar att tidig kriminell debut är en riskfaktor för framtida social problema- tik. Det gäller framför allt när brottslighet kombineras med bråkig- het och aggressivitet i skolan och föräldrarna har svårt att hantera situationen. Med stöd av denna forskning hävdade författarna att borde inleda utredning på i princip samtliga yngre barn som polisen anmäler till för att klargöra barnets totala situation. I en annan FOU-studie23 kring förhandsbedömningar genom- fördes fokusgrupper med arbetsledare från fem kommuner. Ett allmänt problem var, enligt arbetsledarna, att det har varit svårt att få entydiga råd av tillsynsmyndigheterna, vilket har gett upphov till 21Utifrån tre variabler: andelen socialbidragstagare, ohälsotal samt inkomstindex. 22Kaunitz, C. m.fl. 2004. & , K. Utredning av barns och ungas behov I någon kommun ansågs det exempelvis tillåtet att träffa familjen under förhandsbedömningen medan övriga ansåg att gränsen gick vid ett möte. Arbetsledarna uppgav att det hade utvecklats olika strategier för att bedöma ärenden i gråzonen. Det kunde vara ett extra samtal med anmälaren, med föräldrarna eller med barnet själv eller en överenskommelse med vårdnadshavaren om förnyad kontakt. I vissa fall blev dessa samtal och överenskommelser likvärdiga med en mindre utredning. Arbetsledarna menade att samtal med barn som regel borde ingå i förhandsbedömningen, men det ansågs inte tillrådligt att träffa barnet en gång om ansvaret senare skulle övergå till en annan socialsekreterare vid eventuellt inledande av en utredning. Ett annat dilemma som lyftes fram var gränsdragningsproblem i förhållande till andra myndigheter, som ansågs påverka förhands- bedömningen. Ett väl upparbetat samarbete underlättade bedöm- ningen, exempelvis genom tilltro till att det fanns en beredskap att vid behov att agera om barnets situation skulle förvärras. Att ha väl utarbetade rutiner för förhandsbedömningar uppfattades som ett sätt att hantera osäkerheten. I en aktuell FoU-studie24 i kommuner har tre kvantita- tiva studier med fördjupning genomförts. Det visade sig finnas stora skillnader mellan kommunerna när det gällde antalet inkomna anmälningar och antalet inledda utredningar, i förhållande till anta- let barn i respektive kommun. Det fanns också stora skillnader i genomförandet av förhandsbedömningen och dokumentationen. Mellan av anmälningarna utreddes i de olika kommunerna och en av slutsatserna var att skillnaderna i bedöm- ning av vad som borde leda till utredning eller inte var stora. San- nolikheten för att skulle öppna utredning minskade, enligt en av studierna, om familjen var engagerad, dvs. visade en vilja att komma tillrätta med problemen. Detsamma gällde om föräldrarna var positiva till att ta emot sådan hjälp från social- tjänsten, som inte kräver biståndsbeslut (service), eller från andra huvudmän. Det kunde också vara ett skäl att inte inleda utredning att familjen var avvisande till hjälp. En del förhandsbedömningar liknade mer ett ärende genom sin processinriktning, dvs. man såg förhandsbedömningen som en möjlighet till förändring. I genom- snitt var femte barn återkom för en ny förhandsbedömning i de fall Gegner, H. Utredning av barns och ungas behov utredning inte hade inletts. Det fanns också exempel på att familjer återkom senare med en ansökan om stöd. 10.3.6Barn som misstänks för brott I en kartläggning genomförd av Brå25 har hantering av anmälningar som rör barn som begår brott under- sökts. Studien byggde bl.a. på intervjuer i 10 kommuner och enkä- ter i ytterligare ett 10-tal kommuner. Studien visade att kommu- nerna hanterade anmälningarna på mycket olika sätt och det fanns variationer mellan olika typer av anmälningar. En del kommuner hade som rutin att alltid kalla barn och föräldrar till ett bedöm- ningssamtal för att avgöra om utredning skulle inledas. I vissa kommuner kallades bara till bedömningssamtal när det rörde sig om lite grövre brott eller om det fanns annan information, t.ex. tidigare brott, som pekade på behov av insatser. I vissa fall skedde bedömningen genom ett telefonsamtal. I de kommuner där inte alla kallades hade man som rutin att via brev erbjuda samtal med anled- ning av vad som hänt. Det fanns också kommuner som hade som rutin att alltid inleda utredning och deras motiv var att det gav dem bättre möjligheter att följa barn i riskzon. 10.3.7Bedömningar med fokus på behov eller risk Flera forskare har framfört problem kring lagstiftningens intentio- ner med tidig samhällelig respons och den utökade anmälnings- plikten till allt fler grupper i samhället. Det har medfört att inflödet av anmälningar som ska förhandsbedömas är stort. Risken är, enligt dessa forskare, att intervenerar när allvarlighetsgra- den är låg utan säkra kunskaper om det verkligen behövs. En hypotes är att anmälningar av lägre allvarlighetsgrad ökar. Ett annat problem som flera forskare har påtalat är avsaknaden av en entydig beskrivning av vilka barn och ungdomar som ingår i målgrupp. Den slutsats som dessa forskare drar är att den starka anmälnings- och utredningsskyldigheten i kombination med en vag målgrupp kan leda till att onödigt många barn utreds26. 26Sundell, K. m.fl. 2007; , S. 2006; , D. 1998; , K. & , B. Utredning av barns och ungas behov Den svenska barn- och ungdomsvården kännetecknas av sam- verkan med familjen vilket innebär att fokus ligger på barns och familjers behov snarare än på skydd och risker. I länder som har barnskyddsorienterade system, t.ex. och , är risk- begreppet centralt. Enligt flera engelska forskare är det inte opro- blematiskt med det ensidiga skyddsfokus, som har präglat engelska barnavårdssystemet under de senaste 20 åren.27 Engelska studier har visat att det omfattande utredningsmaskineri som har satts igång vid anmälningar med anledning av barns skyddsbehov endast ledde till att av barnen fick någon form av insats. Resten av fallen avskrevs därför att misshandel och skada inte hade kunnat konstateras. Forskarna fann att många av de barn som lämnades utan insats levde i familjer med stora problem i form av missbruk, psykisk sjukdom och familjevåld. Studierna visade att social- sekreterarna intresserade sig mer för enstaka händelser som kunde påvisa misshandel medan de inte uppmärksammade viktiga aspekter som gällde barnets totala situation.28 Det har konstaterats att stora variationer i förhandsbedömning- arna förekommer mellan socialsekreterare och även mellan kom- muner, vilket ligger i sakens natur eftersom det inte finns begrän- sad vägledning och få hjälpmedel. En förhandsbedömning innebär att ska ta ställning till om det finns anled- ning att inleda en utredning eller inte, på ett underlag vars tillförlit- lighet kan vara svår att bedöma. Vissa anmälningar handlar om att ta ställning till om det finns en omedelbar fara med hänsyn till bar- nets liv och hälsa på grund av exempelvis allvarligt missbruk, miss- handel och övergrepp. Forskning kan bidra med kunskaper om vad som utgör risk för barn på gruppnivå, men ger ingen säker kunskap på individnivå. Lagstiftningen ger inte heller någon direkt vägled- ning vilka situationer som är tillräckligt allvarliga för att en utred- ning ska inledas. De bedömningsinstrument som är under utveck- ling kan, enligt forskare, bidra till bättre prognosförmåga men innebär också en risk om man har alltför stor tilltro till detta slag av instrument som enda grund för bedömning i enskilda fall.29 När det gäller bedömningar inom barn- och ungdomsvården generellt förväntas dessa göras med stöd av kunskap och beprövad erfarenhet. Men uppdraget innebär också att å samhällets vägnar bedöma när barns hemförhållanden passerat gränsen för det accep- 27Khoo, E. 2004; , M. 2003; Seden, J. 28Cleaver, H. m.fl. 1999. & , K. 2008; , K. m.fl. 2007. Utredning av barns och ungas behov tabla, vilket ytterst bygger på det omgivande samhällets värde- ringar. Det är ofrånkomligt att också till viss del göra moraliska bedömningar mot bakgrund av personliga erfarenheter och egna toleransgränser, enligt . Hon beskriver det som att socialsekretare bär med sig en inre normalkurva. Vilken mått- stock som används är beroende av vem som bedömer och i vilket sammanhang bedömningen görs. Flera studier har, enligt , också visat att socialsekreterare inom social barnavård har högre toleranströskel än de som sett mindre av problem och tillkortakommanden.30 Forskning om beslutsfattande31 har visat att utredningsarbete inom är förenat med samma risker som utredningar inom andra områden – otillräcklig information samlas in, den insamlade informationen integreras inte, över- respektive underskattning sker av viktig information. Den visar också att socialsekreterare snabbt bestämmer sig för vilken insats som är lämplig och sedan selektivt samlar in information som bekräftar ett sådant beslut. 10.3.8Exempel från andra länder Enligt Children Act ska, vid en anmälan, beslut fattas inom ett arbetsdygn om vad som behöver göras. Även om ingen åtgärd ska vidtas är detta att betrakta som ett beslut, som skyndsamt ska meddelas anmälaren och de berörda. Om utredning inleds görs i första hand en liten utredning, som ska slutföras inom 7 arbets- dagar. Om det därefter visar sig finnas behov genomförs en fördju- pad utredning.32 I den norska barnevernloven finns en tydlig tidsangivelse för bedömning av anmälningar. I lagen sägs det att barneverntjensten och senast inom ska gå igenom den inkomna anmälningen och ta ställning till om utredning ska inledas eller inte. Vid samtal med företrädare för Barne- och likstillingsdepartemen- 30Andersson, G. 31Sundell, K. m.fl. 2007. 32Department of Health 2000. Utredning av barns och ungas behov tet i framkom att det pågår en diskussion inom professionen om utredningsskyldigheten och huruvida det är stigmatiserande för familjer att bli utredda av . Det finns, i likhet med i , en trend som går mot att man försöker undvika utred- ningar genom att ha anmälningsmöten med familj och anmälare och göra miniutredningar. I finns inga regler om inom vilken tid beslutet ska fattas om anmälan ska föranleda utredning eller inte. Däremot finns reg- ler om att kommunen ska ha skickat en bekräftelse till anmälaren om att anmälan har mottagits. Det framgår vidare av en aktuell undersökning att av kommunerna inom en månad har beslutat om de ska inleda en utredning eller inte.33 10.4Information till vårdnadshavare om inledd utredning 10.4.1Den som berörs ska underrättas Den som berörs av en utredning ska, enligt 11 kap. 2 § tredje stycket SoL, underrättas om att en utredning inleds. Den aktuella bestämmelsen tillkom efter kritik mot att bedrev utredningar bakom ryggen på enskilda34. Reglerna syftade till att skapa ett tydligare utredningsförfarande och på så sätt bidra till ett ökat förtroende för arbete. Av förarbetena framgår att det inte får råda något tvivel om att en utredning pågår. Famil- jen skall informeras om nämndens beslut och avsikter i fråga om utredningens bedrivande. Det framgår inte av lag eller förarbeten inom vilken tid den underrättelsen ska ske. Enligt JO ligger det i sakens natur att underrättelse måste göras utan nödvändigt dröjs- mål35. Om barnet har två vårdnadshavare ska båda underrättas, oavsett om de bor tillsammans eller inte. Ett barn som har fyllt ska personligen underrättas eftersom barnet efter denna ålder har rätt att föra sin egen talan. Även yngre barn kan underrättas, men soci- 1996/97:124. 35JO 2004/05, s. 202. Utredning av barns och ungas behov altjänsten måste från fall till fall alltid ta ställning till om och hur ett barn som inte fyllt ska underrättas36. En underrättelse kan göras muntligt eller skriftligt. En underrättelse till den som berörs av en utredning bör, enligt allmänna råd,37 bland annat innehålla vad som är anledningen till utredningen, informa- tion om vad en utredning innebär, förslag på tid för samtal eller besök samt handläggarens kontaktuppgifter. 10.4.2Möjlighet att avvakta med underrättelse om inledd utredning Frågan om det går att hemlighålla för vårdnadshavare att en utred- ning har inletts har diskuterats i olika sammanhang. Med anledning av ett antal motioner i har socialutskottet konstaterat att det av rättssäkerhetsskäl inte bör göras något avsteg från principen att familjen alltid ska informeras om att en utredning pågår38. JO har ansett att det finns vissa situationer som medger att nämn- den kan vänta med att informera om en inledd utredning, även om det inte får bli fråga om som en vårdnadshavare hålls ovetande39. Ett skäl kan vara att vårdnadshavaren eller någon annan famil- jemedlem är misstänkt för övergrepp mot barnet och att polisut- redningen befinner sig i ett känsligt läge. Vid misstanke om brott mot barn där någon av vårdnadshavarna är misstänkt som förövare, uppstår en situation med dubbla utredningar, som behöver sam- ordnas. kan ha inlett utredning och gjort en polisanmälan, som föranleder ett önskemål från polisen om att hålla förhör med barnet och den misstänkta förövaren innan social- tjänsten informerar vårdnadshavarna. Under förutsättning att barnet inte behöver omhändertas med stöd av LVU bör 36Socialstyrelsen 2006a, s. 35. 382002/03: SoU15, s. 61. 39JO 1999/00, s. 243. Utredning av barns och ungas behov kunna tillmötesgå polisens önskemål under en kor- tare tid. Ytterligare ett skäl kan vara den unges önskemål. Ett barn eller en ung person har vänt sig till och berättat om för- hållanden i hemmet som föranleder en utredning, men barnet mot- sätter sig starkt att föräldrarna kontaktas. I det läget kan social- tjänsten behöva tala med personer i barnets professionella nätverk och ha ytterligare samtal med barnet innan vårdnadshavaren infor- meras. Som exempel på en sådan situation finns ett JO-utlåtande, som gällde en 14-årig flicka som var utsatt för våld i hemmet, där social- nämnden på flickans önskan inte hade underrättat vårdnadshavaren om att en utredning inletts. Det medförde att flickans mor inte kände till kontakter med flickan. Modern kände sig förbigången p.g.a. att hon inte kunde påverka skeendet. JO uttalade en viss förståelse för att ville tillgodose flickans önskemål och konstaterade att de ställnings- taganden som måste göras i en sådan situation sällan är enkla och olika intressen måste vägas mot varandra. I det här speciella fallet bedömdes flickans intressen ha företräde framför moderns intresse av att få information och det fanns, enligt JO, skäl att avvakta något med att informera vårdnadshavaren om att en utredning på- börjats. Frågan om barn och ungdomar ska kunna ta kontakt med soci- altjänsten utan att konsekvensen alltid behöver bli att föräldrarna omgående kontaktas tangerar vidare frågan om lag- liga möjligheter att samtala med barn, oberoende av vårdnadshava- res samtycke. Det får dock förutsättas att de barn som har sökt upp har den ålder och mognad som krävs för att själva kunna få ta ett sådant initiativ. Ungdomar i särskilt behov av integritet i förhållande till föräldrarna I direktiven hänvisas till att frågan om möjligheter att inleda en utredning utan att informera vårdnadshavare har väckts av bl.a. barnrättsorganisationer och kvinno- och tjejjourer. Problematiken berör framförallt unga flickor som kontaktar för att få skydd och stöd i situationer då de är utsatta för eller riskerar att utsättas för hedersrelaterat våld Utredning av barns och ungas behov I dessa situationer kan klargörande samtal behövas , innan vårdnadshavaren informeras. I de fall barnets hälsa och utveckling utsätts för påtaglig risk att skadas om vård- nadshavaren underrättas om att en utredning påbörjats kan det bli aktuellt med ett omhändertagande och placering i någon form av skyddat boende.40 genomförde, inom ramen för ett regeringsupp- drag om förekomst av hedersrelaterat våld, en undersökning av gymnasieungdomars upplevda frihet att bestämma över sina liv. Av undersökningen framgick att av flickorna och pojkarna i gymnasieskolans årskurs 2 kände oro för att inte själv få välja livs- partner. Ungdomar med utländsk bakgrund var överrepresenterade i denna grupp. Enligt verkade flickorna leva under omständigheter som begränsar deras liv i olika avseenden. har begränsad frihet att göra egna val i vardagen. 60 pro- cent har varit utsatta för kränkande behandling, hot och våld . Nästan hälften av pojkarna, som uttryckte oro för att inte få välja livspartner, uppgav sig ha varit utsatta för kränkande behand- ling, hot eller våld. Endast en mindre del av de ungdomar, som ansåg sig behöva råd och stöd för sin familjesituation, verkade ha sökt hjälp.41 Enligt en aktuell kartläggning genomförd på uppdrag av stad, som bl.a. bestod av en enkätundersökning bland ett urval av skolungdomar (2 824 elever) i årskurs 9, framkom att av eleverna lever med restriktioner och begränsningar i skola och , exempelvis att inte få delta i alla skolans ämnen. av flickorna och av pojkarna uppgav inskränkningar i det framtida valet av äktenskapspartner. Sju pro- cent av flickorna och av pojkarna uppgav att de levde under sådana förhållanden som utifrån vissa kriterier klassificerades som hot och våld i ett hedersrelaterat sammanhang. Kartlägg- ningen innehöll även djupintervjuer och aktstudier. En av slutsat- serna av kartläggningen var att arbete präglades av brist på enhetlighet i synen, arbetet och insatserna som rör förtryck och våld i en hederskontext. En satsning på kompetensutveckling inom förordades, med bl.a. regelbunden utbildning i evidensbaserade metoder vid riskbedömningar.42 40Socialstyrelsen 2006a, s. 32. 42Stockholm stad 2009. Utredning av barns och ungas behov I en aktuell rapport43 från påtalas konsekvenserna av det rådande familjeperspektivet inom . Rapporten baserar sig på en kartläggning av ungdomar med erfarenhet av tillfälligt uppbrott från hemmet, dvs. som rymmer och kastas ut hemifrån. menar att barnrättsperspektivet behö- ver stärkas i arbete. 10.5Barns och ungas delaktighet under utredningen 10.5.1Rätt till information och medbestämmande Barn och unga har enligt lagen rätt till delaktighet, dvs. rätt att få uttrycka sina åsikter och få sin åsikt beaktad, med hänsyn till hans eller hennes ålder och mognad. Genom ett tillägg 2008 betonas också deras rätt till relevant information (3 kap. 5 § SoL; 1 § sjätte stycket LVU). Detta gäller vid all kontakt mellan social- tjänsten och barnet eller den unge, dvs. under utredningen, vid bedömning av behov av bistånd, vid ev. biståndserbjudande och genomförande av en insats m.fl. situationer. Barnets eller den unges inställning ska klargöras i frågor som rör barnet personligen, men han eller hon får inte pressas på synpunkter eller försättas i svåra valsituationer. Barnets åsikt ska vägas in i beslutsunderlaget. 10.5.2Samtal med barnet – en förutsättning för delaktighet Att barnet ges möjlighet att berätta om sina tankar och upplevelse är en förutsättning för att kunna garantera dem rätt till delaktighet, dvs. att de ska kunna vara med och påverka sin situation. Att inhämta barnets erfarenheter kan bli aktuellt innan en utredning har inletts, under utredningen, vid biståndserbjudande och under genomförandet av insatsen och avslutandet liksom uppföljning efter avslutad utredning och insats. Huvudprincipen måste vara att alltid ska efter- sträva att samtal med barnet sker i samförstånd med vårdnadshava- ren. Det är en viktig princip inte minst för att barnet inte ska hamna i en lojalitetskonflikt. Barnets eget medgivande är också en nödvändig förutsättning för att samtalet ska kunna genomföras. Möjligheten för att tala med ett barn förutsätter, Utredning av barns och ungas behov utifrån gällande bestämmelser, i princip samtycke från vårdnads- havaren. När det gäller samtal inom ramen för en utredning anses det emellertid räcka med barnets medgivande, när barnet har upp- nått tillräcklig mognad för att lämna ett eget giltigt samtycke. Det kan också uppstå en akut situation som närmast är att betrakta som en nödsituation, där det är försvarligt att tala även med ett yngre barn utan vårdnadshavarens samtycke.44 föreslog en lagbestämmelse om socialnämnds befogenhet att tala med barn inom ramen för en utredning, men förslaget ledde inte till lagstiftning. Frågan har återigen varit före- mål för utredning och det finns ett förslag till reglering av social- tjänstens rätt att samtala med barn vid en s.k. barnavårdsutred- ning.45 Förslaget är under beredning i . 10.6.1Bakgrund till gällande tidsgräns En utredning om barns och ungas behov av stöd eller skydd ska normalt vara slutförd senast , enligt 11 kap. 2 § andra stycket SoL. Bestämmelsen tillkom mot bakgrund av kritik mot att socialnämnden inte slutförde utredningar inom rim- lig tid. Påbörjade utredningar kunde stå öppna , ibland , utan att bli fullständigt avslutade. Bestämmelsen syftade också till att stärka barnperspektivet.46