sou · GYB329 · 2010-05-04 00:00:00 — Då vi talar om förvaltningsmyndighet avses således ett på rent organisatoriska kriterier grundat myndighetsbegrepp enligt den modell som används i regeringsformen och som inte omfattar nu aktuella enskilda organ. Det bör också noteras att vi för förvaltnings- lagens vidkommande valt att helt utmönstra begreppet myndighets- utövning. I sammanhanget kan även erinras om att den nya lagens regler enligt vårt förslag (3 §) ska vara subsidiära endast i förhållande till bestämmelser i annan lag. Strikt tolkat kan vårt uppdrag i nu aktuellt hänseende anses omfatta enbart frågan om reglerna i överklagandelagen behöver justeras som en följd av att vi nu föreslår en ny förvaltningslag. Perspektivet bör dock vidgas något. Våra överväganden inskränker sig således inte enbart till överklagandelagen utan tar även sikte på möjligheterna att i den nya förvaltningslagen – inom ramen för vårt uppdrag – reglera vad som ska gälla när enskilda organ handlägger ärenden som innefattar offentliga förvaltningsuppgifter. Vi inleder med en kort redogörelse för vad regeringsformen har att säga om överlämnande av förvaltningsuppgifter och innehållet i överklagandelagen (39.2). Efter en nordisk utblick (39.3) redovisar vi bakgrunden till lagen (39.4), och ger några exempel på hur man i lagstiftningsärenden sett på hithörande frågor (39.5). Slutligen presenterar vi våra överväganden och förslag (39.6). Enligt 11 kap. 6 § tredje stycket regeringsformen kan förvaltnings- uppgift överlämnas till bolag, förening, samfällighet, stiftelse, registrerat trossamfund eller någon av dess organisatoriska delar eller till en enskild individ. Om uppgiften innefattar myndighets- utövning ska överlämnandet ske med stöd av lag. I förslaget till en reformerad grundlag (12 kap. 4 § RF) förenklas lagtexten något i förhållande till den nu gällande, men någon ändring i sak är inte avsedd (se SOU 2008:125 s. 350 f. och prop. 2009/10:80 s. 125). Överklagandelagen består av tre paragrafer med följande lydelse: 1 § Denna lag gäller sådana beslut av bolag och andra enskilda organ, som enligt särskilda bestämmelser får överklagas till regeringen, till en förvaltningsdomstol eller till en förvaltningsmyndighet. Om en annan lag eller en författning som beslutats av regeringen eller av en förvaltningsmyndighet innehåller någon bestämmelse som avviker från denna lag, gäller den bestämmelsen. 2 § Ett beslut överklagas skriftligt. I skrivelsen skall klaganden ange vilket beslut som överklagas och den ändring i beslutet som han begär. Skrivelsen ges in till den myndighet som skall pröva överklagandet. Den skall ha kommit in dit från den dag då klaganden fick del av beslutet. 3 § Den myndighet till vilken skrivelsen med överklagandet skall ges in prövar om skrivelsen har kommit in i rätt tid. Har skrivelsen kommit in , skall myndigheten avvisa den, om inte annat följer av andra eller tredje stycket. Skrivelsen skall inte avvisas, om förseningen beror på att det enskilda organet har lämnat klaganden en felaktig underrättelse om hur man överklagar. Skrivelsen skall inte heller avvisas, om den inom överklagandetiden har kommit in till det enskilda organet. I ett sådant fall skall det enskilda organet vidarebefordra skrivelsen till myndigheten med uppgift om vilken dag skrivelsen kom in till organet. Sedan gammalt krävs uttryckligt författningsstöd för att ett beslut av ett privaträttsligt organ ska kunna överklagas. För att lagen ska bli tillämplig förutsätts således enligt 1 § första stycket att det finns särskilda bestämmelser, som medger att aktuella beslut överklagas till regeringen, till en förvaltningsdomstol eller till en förvaltnings- myndighet. I 1 § andra stycket regleras hur lagen förhåller sig till kon- kurrerande bestämmelser i andra författningar. värt är att avvikande bestämmelser har företräde inte bara om de finns i lagar och förordningar utan även om de meddelats av förvaltningsmyndighet. I 2 § första stycket återges samma text som i 23 § första stycket FL. Andra stycket i 2 § överensstämmer med vad som föreskrivs i 23 § andra stycket FL med den viktiga skillnaden, att överklagandet ska ges in till den myndighet som ska pröva överklagandet (överinstansen) och inte till det subjekt som har meddelat beslutet. Av 3 § första stycket framgår att det följdenligt är överinstansen -och inte, som enligt 24 § första stycket FL, det organ som meddelat det överklagade beslutet - som ska pröva om överklagandet kommit in i rätt tid och i förekommande fall avvisa detta. Bestämmelserna i 3 § andra och tredje styckena om de undantags- situationer då ett för sent ingivet överklagande trots allt inte ska avvisas överensstämmer i sak helt med vad som föreskrivs i 24 § andra och tredje styckena FL. Beträffande frågan om när en handling ska anses ha kommit in hänvisas i förarbetena till 10 § FL (prop. 1986/87:39 s. 72). I våra nordiska grannländer har problemen kring offentlig förvaltning genom enskilda subjekt behandlats på varierande sätt. Grund- läggande skillnader inte minst vad gäller begreppsbildningen på området gör emellertid att värdet av rättsjämförelser här blir begränsat. Några korta noteringar ska dock göras. Den danska förvaltningslagens utgångspunkt är att privata organ inte räknas till den offentliga förvaltningen. Om emellertid dessa rättssubjekt utövar offentlig verksamhet av mer omfattande slag och är underställda intensiv offentlig reglering, tillsyn och kontroll frångås denna utgångspunkt och de uppfattas som en del av den offentliga förvaltningen (m.fl. s. 10 f.). I 1 § förvaltningslagen ges berörd minister efter förhandlingar med justitieministern behörighet att förordna att lagen helt eller delvis ska gälla för närmare angivna bolag, institutioner, föreningar m.m. som inte kan hänföras till den offentliga förvaltningen. förutsättning för detta är dock att utgifterna för deras verksamhet till övervägande del täcks av statliga, regionala eller kommunala medel. Enligt den norska förvaltningslagens första kapitel § 1 gäller lagen för verksamhet som drivs av förvaltningsmyndigheter om inte annat är bestämt i eller med stöd av lag. Privat rättssubjekt anses som förvaltningsmyndighet i ärenden där det fattar enkeltvedtak eller utfärdar föreskrift (med enkeltvedtak förstås enligt den i § 2 givna definitionen vedtak som gjelder rettigheter eller plikter til en eller flere bestemte personer). Som förvaltningsmyndighet räknas enligt lagen varje statligt eller kommunalt organ. När det gäller statliga och kommunala bolag som bedriver vanlig näringsverksamhet är dock utgångspunkten att de faller utanför lagen, även om de helt eller delvis ägs av staten eller en kommun. Så är fallet helt klart då staten eller kommunen endast har en knapp aktiemajoritet. Detsamma torde dock gälla även när staten innehar samtliga aktier. Organisationsformen är dock inte ensamt avgörande. Ett företag eller en institution kan anses som ett statligt eller kommunalt organ för vilket lagen är tillämplig. Här görs en bedömning utifrån verksamhetens art, särskilt om den innebär myndighetsutövning, hur starkt knutet subjektet är till staten eller en kommun, om det har monopol- ställning osv. (Eckhoff–s. 179 f.). Om ett privat rättssubjekt har fått bemyndigandet att fatta enkeltvedtak eller utfärda föreskrifter, betraktas det som förvaltningsmyndighet när det uppträder i denna roll men inte annars. Det är tillräckligt att subjektet har befogenheten att fatta beslut för att handläggningsreglerna i lagen ska bli tillämpliga. Det spelar ingen roll om det i efterhand visar sig att handläggningen inte ledde fram till något beslut (Eckhoff–s. 180 f.). Enligt 124 § i den finska grundlagen kan offentliga förvaltnings- uppgifter anförtros andra än myndigheter endast genom lag eller med stöd av lag, om det behövs för en ändamålsenlig skötsel av uppgifterna och det inte äventyrar de grundläggande fri- och rättigheterna, rättssäkerheten eller andra krav på god förvaltning (jfr 21 §). Uppgifter som innebär betydande utövning av offentlig makt får dock endast ges till myndigheter. I förarbetena till den nu gällande finska förvaltningslagen uppmärksammades att de strukturella förändringarna inom den offentliga sektorn lett till att beslutsprocessen i administrativa ärenden i allt högre grad överförts från myndigheterna till privata aktörer, som sköter offentliga förvaltningsuppgifter. Därmed hade sådana förvaltningsärenden som avsågs med den tidigare gällande förvaltningsförfarandelagen förts utanför lagens omedelbara tillämpningsområde, vilket enligt regeringen skapat problem i fråga om den enskildes rättsliga ställning (RP 72/2002 s. 5). Mot denna bakgrund infördes i 1 kap. 2 § tredje momentet förvaltningslagen en bestämmelse om att lagen ska tillämpas vid , offentligrättsliga föreningar samt på enskilda då de sköter offentliga förvaltningsuppgifter. Med offentlig förvaltnings- uppgift åsyftades enligt regeringen verksamhet som sammanhänger med att något allmänt intresse tillgodoses, eller som på något annat sätt har sådana drag som är karakteristiska för ordnandet av offentlig service. Uppgiften ska ha baserats på ett offentligt uppdrag, som har getts genom lag eller med stöd av lag. Valet av organisationsform saknar i sig betydelse. Det är uppgiftens art som är avgörande. Förvaltningslagen ska således inte tillämpas i affärs- verksamhet eller annan verksamhet som ordnats på privaträttsliga grunder. (Se RP 72/2002 s. förvaltningslag gällde, liksom den nuvarande, ärenden hos förvaltningsmyndigheter, och i förarbetena togs uttryckligen avstånd från tanken att lagen skulle tillämpas då offentlig förvaltning anförtrotts enskilda organ (SOU 1964:27 s. 94, SOU 1968 s. 80 f. och prop. 1971:30 s. 316 f.). Begreppet förvaltningsmyndighet skulle dock tolkas inte bara med hänsyn till organisatoriska utan också med hänsyn till funktionella förhållanden, varför det fanns ett visst utrymme för att betrakta organ utanför den ordinära statliga eller kommunala förvaltningsapparaten som förvaltningsmyndigheter. Vid tillkomsten av den nu gällande förvaltningslagen gjordes klart att begreppet förvaltningsmyndighet skulle ha samma innebörd som i regeringsformen (se prop. 1985/86:80 s. 57 och prop. 1986/87:39 s. 63). Förvaltningslagen skulle således inte tillämpas i verksamhet, som bedrevs av subjekt som var organiserade i privat- rättsliga former, eftersom dessa och deras anställda inte utgjorde förvaltningsmyndigheter i lagens mening. Vad gällde överklagande innebar lagen en nyordning i det avseendet, att överklagande- skriften inte längre skulle lämnas in till den instans som hade att pröva överklagandet utan till beslutsmyndigheten. Eftersom man i möjligaste mån ville anpassa i olika special- författningar intagna regler om överklagande av beslut av vissa bolag och andra enskilda subjekt till den nya ordningen gjordes en inventering av ett antal sådana författningar. Denna granskning utgjorde bas för vissa förslag, som presenterades i en proposition om följdlagstiftning till förvaltningslagen (se prop. 1986/87:39 s. 60 ff.). I propositionen föreslogs att i vissa specialförfattningar skulle intas regler om att förvaltningslagens bestämmelser om överklagande- förfarandet skulle gälla, bl.a. avseende beslut av erkända arbetslöshetskassor och exportråd. Eftersom tiden var för knapp för att man skulle hinna gå igenom all den lagstiftning som kunde behöva ses över, infördes överklagandelagen, som skulle gälla för sådana enskilda organ för vilka regler om överklagande- förfarandet saknades i specialförfattningarna. Lagen trädde i kraft , således med förvaltningslagen. Departementschefen betonade emellertid (a. prop. s. 64), att de nödvändiga reglerna i ämnet i princip borde finnas i de författningar där reglerna om instansordning intagits och att lagen därför var tänkt som ett provisorium i avvaktan på en fullständig översyn av reglerna. Lagen borde uteslutande reserveras för bestämmelser, som var absolut nödvändiga. Även om man borde sträva efter enhetlighet, var det enligt departementschefen knappast möjligt att undantagslöst reglera frågan om överklagande av enskilda organs beslut enligt förvaltningslagens modell. Avvikelser måste föreskrivas när särskilda skäl talar för det. Det enskilda organet måste t.ex. uppfylla vissa krav på tillgänglighet för att kunna ta emot skrivelser med överklaganden. Lagen utformades därför efter mönster av 12 § FL, vilket alltså innebar att den då gällande ordningen för Översyn av överklagandelagen SOU 2010:29 överklagande behölls i avvaktan på en fullständig översyn av reglerna i ämnet. Det fick därefter prövas om man på olika områden kunde gå över till den nya förvaltningslagens system, dvs. att överklagandet ska ges in till beslutsorganet och rättidsprövas där. För att bestämmelserna i överklagandelagen skulle få den avsedda karaktären av utfyllande reglering, skulle de inte tillämpas om det fanns avvikande bestämmelser i andra lagar, i förordningar eller i författningar som någon förvaltningsmyndighet beslutat med stöd av vederbörligt bemyndigande (a. prop. s. 64 f.). Sedan man inom genomfört den aviserade översynen föreslogs att förvaltningslagens ordning i fråga om överklagande skulle gälla som huvudregel för enskilda organ med offentliga förvaltningsuppgifter. Det skulle ske genom att bestämmelser infördes i de specialförfattningar som innehöll de materiella reglerna (prop. 1988/89:66 s. 16). Översynen visade enligt departementschefen (a. prop. s. 17) att man kunde fullfölja de tankar som kommit till uttryck i prop. 1986/87:39 och som gick ut på att reglerna för överklagande av enskilda organs beslut i möjligaste mån skulle stämma överens med vad som gäller enligt förvaltningslagen i fråga om överklagande av myndighetsbeslut. Regler om att ett beslut skulle överklagas enligt den i förvaltningslagen föreskrivna ordningen (23–25 och 30 §§ FL) infördes sålunda i bl.a. 12 kap. 9 § skollagen (1985:1100), 15 kap. 7 § sekretesslagen (1980:100) och 1 a § i lagen (1974:226) om prisreglering på fiskets område. Ändringarna omfattade enligt departementschefen (a. prop. s. 18) sådana organ som uppfyllde de krav på tillgänglighet, kompetens, organisatorisk struktur m.m. som krävdes för att uppgiften skulle kunna anförtros dem. På vissa områden, där det föreskrivits att enskilda organs beslut fick överklagas, ansågs dock inte detta steg kunna tas. Departe- mentschefen (a. prop. s. 18) betonade också att man inte kunde bortse från att det kunde finnas ytterligare bestämmelser om överklagande av beslut av enskilda organ som inte uppmärksammats vid genomgången inom departementen. Om överklagandelagen upphävdes, skulle det därför finnas en risk för att rättsordningen kom att sakna regler om hur överklagande i ett sådant fall skulle gå till. 39.5Specialregler om förvaltningslagens tillämplighet I åtskilliga lagstiftningsärenden har diskuterats i vilken utsträckning enskilda organ kan åläggas att tillämpa hela eller delar av förvaltningslagen då de utför offentliga förvaltnings- uppgifter. Ett särskilt inslag i diskussionen rör frågan om dessa subjekt kan anses lämpade att ta emot och rättidspröva överklaganden, eller om den i överklagandelagen anvisade ordningen i stället bör tillämpas. Vi ger nedan några exempel på olika i specialförfattningarna förekommande konstruktioner. Ett typexempel på hur överklagandelagen griper in, då en speciallag saknar bestämmelser om var överklagandet ska ges in, är förfarandet enligt lagen (2005:181) om miljöinformation hos vissa enskilda organ. I 9 § föreskrivs att ett beslut varigenom en begäran om miljöinformation helt eller delvis har avslagits (av en fiskevårdsområdesförening, en viltvårdsområdesförening, ett vatten- förbund eller annat enskilt organ) får överklagas av sökanden. Beslutet överklagas hos kammarrätten. I förarbetena konstaterade regeringen (prop. 2004/05:65 s. 105 f. och 136), att reglerna i överklagandelagen var tillämpliga, vilket innebär att det ankommer på kammarrätten att pröva om ett överklagande kommit in i rätt tid och att överklagandetiden löper från tidpunkten för delfående av det skriftliga beslutet. Ett annat sådant exempel utgör lagen (1992:860) om kontroll av narkotika. Enligt lagens 3 a § får den som har tillstånd att bedriva detaljhandel med läkemedel enligt 2 kap. 1 § lagen (2009:366) om handel med läkemedel utfärda sådana intyg som avses i artikel 75 i konventionen om tillämpning av av . Beslut i fråga om intyg enligt 3 a § överklagas enligt 14 § hos . I samband med lagändringar, som trädde i kraft , framhöll regeringen (prop. 2001/02:33 s. 10) att har särskild kompetens inom området och är väl lämpat att överpröva beslut i fråga om utfärdande av intyg. Eftersom någon särskild ordning för överklagande inte föreslogs blev överklagandelagen tillämplig. 2008/09:145, som avsåg omreglering av apoteksmarknaden, föreslog regeringen att den som innehade tillstånd att bedriva detaljhandel med läkemedel, inte , skulle utfärda s.k. Schengenintyg. Någon förändring i fråga om överklagandeförfarandet diskuterades inte. Genom lagändring (2009:369), som trädde i kraft , överfördes också uppgiften att utfärda Schengenintyg från till öppenvårdsapoteken. Enligt 4 § fordonslagen (2002:574) överklagas beslut i enskilda fall hos förvaltningsdomstol. Har beslutet fattats av organ utanför myndighetssfären gäller överklagandelagens regler. I 5 kap. 5 § har intagits en uttrycklig bestämmelse av samma innebörd som överklagandelagen, dvs. att ett överklagandet ska ges in till den instans som ska pröva det. Enligt bestämmelsen får ett antal närmare angivna beslut utan begränsning till överklagas hos Transportstyrelsen, dit överklagandet också ska ges in. Regeringen ansåg (prop. 2001/02:130 s. 99) att det fanns vissa typer av beslut, där det var motiverat att behålla (numera Transportstyrelsen) som överprövningsinstans. Det gällde ärenden som främst avsåg rent tekniska frågor, t.ex. då det var fråga om beslut av en polisman, en bilinspektör eller ett besiktningsorgan om körförbud. Ett överklagande av ett sådant beslut borde främst av praktiska skäl ges in direkt till överklagandemyndigheten, dvs. (Transportstyrelsen). Överinstansens prövning kunde därmed ske i nära anslutning till överklagandet och hela proceduren torde kunna ske tämligen omgående och på ett för fordonsägaren effektivt sätt. Regeringen pekade (s. 92 f.) också på att de ärenden som behandlas av besiktningsorganen huvudsakligen är av teknisk karaktär. Handläggningen består sålunda till stor del av en fysisk kontroll av fordonet, varför behovet av andra förfaranderegler än sådana som anger vad som ska kontrolleras torde vara relativt litet. Genom lagändringar, som avses träda i kraft (prop. 2009/10:32), kommer besiktningsverksamhet att kunna utföras av ett ökat antal enskilda subjekt. införs bl.a. bestämmelser om omprövning i 4 kap. 3 § fordonslagen. Detta innebär dock inte någon förändring avseende till vem ett överklagande ska ges in. har de ärenden som handläggs av enskilda organ ansetts så betydelsefulla, att förvaltningslagens regelsystem i vissa delar ska tillämpas. Det innebär emellertid inte alltid, att också bestämmelserna i 23 och 24 §§ om att överklagandeskriften ska inges till det beslutande organet och rättidsprövas av detta gjorts tillämpliga. Några exempel kan ges. Av 11 § växtskyddslagen (1972:318) framgår att beslut enligt lagen eller enligt föreskrifter som har meddelats med stöd av denna får överklagas hos allmän förvaltningsdomstol. Detsamma gäller beslut som har meddelats av ett enskilt kontrollorgan. När enskilda kontrollorgan utför kontroll enligt lagen ska enligt 11 a § följande bestämmelser i förvaltningslagen tillämpas: 11 och 12 §§ om jäv, 15 § om anteckning av uppgifter, 16 och 17 §§ om en parts rätt att få del av uppgifter, 20 § om motivering av beslut, 21 § om underrättelse av beslut, 22 § om överklagande, samt 26 § om rättelse av skrivfel och liknande. Uppräkningen omfattar alltså inte 23 och 24 §§. Som motivering för den intagna ståndpunkten pekade regeringen (prop. 2005/06:128 s. 317 ff.) på att de beslut som kunde meddelas av enskilda kontrollorgan var att anse som myndighetsutövning med ibland omfattande konsekvenser för den enskilde. Med hänsyn till detta, och till att det rörde sig om samma slags beslut som skulle ha meddelat om beslutsbefogenheten inte hade överlåtits, borde vissa för den enskilde särskilt betydelsefulla bestämmelser i förvaltningslagen göras tillämpliga även för enskilda kontrollorgan. Däremot borde överklagandelagens bestämmelser och inte 23 och 24 §§ FL tillämpas, eftersom kontrollorganens uppgifter bör avse kontroll och åtgärder i samband med denna. Ett annat exempel är lagen (2009:1254) om officiella veterinärer, som trädde i kraft . I lagens 3 § anges vilka bestämmelser i förvaltningslagen – för övrigt desamma som i den nyssnämnda växtskyddslagen – som ska tillämpas när en veterinär utför uppgifter som officiell veterinär. Regeringen framhöll (prop. 2008/09:211 s. 62 f. och 89) att de beslut som kommer att fattas av såväl myndighetsanställda som offentligt förordnade privatpraktiserande officiella veterinärer var av samma slag. Därför var det motiverat att i lagen införa en bestämmelse enligt vilken vissa för den enskilde särskilt betydelsefulla bestämmelser i förvaltningslagen ska gälla för officiella veterinärer som inte är anställda av en förvaltningsmyndighet. (Jfr även bet. 2009/10:MJU7 s. 21 där Miljö- och jordbruksutskottet ställde sig bakom såväl uttalandet som urvalet av bestämmelser.) Överklagande- lagen borde emellertid tillämpas beträffande beslut som fattas av en privatpraktiserande officiell veterinär, varför 23 och 24 §§ FL inte omfattades av den ovannämnda uppräkningen av tillämpliga paragrafer. I vissa fall har en direkt hänvisning till förvaltningslagens regler om förfarandet vid överklagande införts i specialförfattning. Lagstiftaren har då uppenbarligen ansett, att det privaträttsliga subjektet är så organiserat och har en sådan kompetens, att det kan ta emot och rättidspröva överklaganden. Ett exempel är lagen (2005:340) om överlämnande av vissa förvaltningsuppgifter till den ideella föreningen . Av 7 § framgår att beslut om tilldelning eller återtagande av dispositionsrätt till ledarhund samt tilldelning eller återtagande av ledarhund får överklagas hos allmän förvaltningsdomstol. Enligt 6 § ska i ärenden enligt lagen följande bestämmelser i förvaltnings- lagen tillämpas: 11 och 12 §§ om jäv, 14 § första stycket om en parts rätt att meddela sig muntligen, 15 § om anteckning av uppgifter, 16 och 17 §§ om en parts rätt att få del av uppgifter, 20 § om motivering av beslut, 21 § om underrättelse av beslut, 22 § om överklagande, 23 och 24 §§ om hur beslut överklagas, 25 § om överlämnande av överklagande m.m., 26 § om rättelse av skrivfel och liknande, 27 och 28 §§ om omprövning av beslut, samt 30 § om överklagande av avvisningsbeslut. De ärenden som det enligt lagen tillkommer () att handlägga ansågs av regeringen innefatta myndighetsutövning mot enskilda, vilket motiverade att vissa bestämmelser i förvaltningslagen gjordes tillämpliga (prop. 2004/05:84 s. 14). Då regeringen bedömde att SRF hade den kompetens som krävdes för att göra rättidsprövningar, borde även 23 och 24 §§ FL kunna hanteras av förbundet. Som en särskild fördel med att välja denna ordning framför överklagandelagens system framhölls att SRF då fick möjlighet att rätta uppenbara skriv- eller räknefel enligt 26 § FL och att ompröva beslut med stöd av 27 § FL. Samma principiella uppläggning har valts i lagen (2009:704) om europeiska grupperingar för territoriellt samarbete, där regeringen SOU 2010:29 Översyn av överklagandelagen bemyndigas (3 §) att överlåta vissa förvaltningsuppgifter till en s.k. gruppering, vilken visserligen huvudsakligen bildas av offentligrättsliga organ men inte utgör någon förvaltningsmyndighet.