sou · GXB331d2 · 2010-01-01 00:00:00 — mål och riktlinjer som gav en betydligt klarare vägledning än vad som varit fallet för verksamheten i de beslutande organen. Annars skulle inte samhällets trafikpolitik få avsedd verkan. Till grund för regeringens bedömning låg såväl utredning om samordnad investeringsplanering, Riksrevisionsver- kets rapport om planeringssystem som Infrastrukturut- redningens betänkande (SOU 1990:86). Alla riktade de kritik mot olika delar av planeringssystemet. I årets budgetproposition hade regeringen därför aviserat förändringar i planeringssystemet och planeringsprocessen. I det sammanhanget fanns skäl att ta fasta på utredningarnas synpunkter om regeringens och styrning. Infrastruktur- utredningen efterlyste en helhetssyn och ett mer uttalat nationellt perspektiv. ansåg det angeläget att statens målstyr- ning kunde utvecklas. Det borde ske bl.a. genom tydligare riktlinjer och trafikpolitisk uppföljning. Regeringen instämde i behovet av förändringar av planeringssystemet. Även framöver borde arbetsfördelningen vara den att regering och riksdag som regel inte fattade beslut om enskilda investerings- projekt. Det borde dock inte uteslutas att statsmakterna kunde ha skäl att besluta också om genomförandet av nationellt strategiska investeringar med betydande samhällseffekter. Utgångspunkten för den långsiktiga investeringsplaneringen borde vara en förstärkt politisk styrning från regeringens sida. Det borde ankomma på regeringen att i första hand i planeringsdirekti- ven till verken ange inriktningen av investeringsplaneringen. Direk- tiven borde dock framöver preciseras betydligt jämfört med hur de hade utformats i tidigare planeringsomgångar. Trafikverken borde innan projektplaneringen påbörjas till reger- ingen redovisa investeringsinriktningen under de kommande 5–10 åren. Om det ansågs nödvändigt skulle regeringen därmed på ett tidigt stadium kunna påverka trafikverkens kommande inve- steringar. Planerna borde även fortsättningsvis omfatta men ges en översiktligare form . Vidare skulle pla- nerna även revideras . För och långtidsplaner borde varannan revidering förenklas betydligt. Regeringen redovisade sin syn på vilka större investeringar som borde kunna genomföras med tillskott bl.a. från en särskild infrastrukturfond. Redan innan investeringsplaneringen reformerades för bl.a. vägar och järnvägar, förutsågs inrättandet av infrastrukturfonden komma att medföra en investeringsinriktning och arbetsformer som var i linje med vad som skulle komma att gälla för planeringssystemet . Detta borde även leda till effektivare medelsanvändning. I budgetpropositionen hade regeringen föreslagit att Transport- rådet skulle upphöra vid slutet av innevarande år. Till regerings- kansliet () överfördes då bl.a. arbets- uppgifter som avsåg investeringsplaneringen. skulle således tillse att det togs fram ett gemensamt planerings- och prognosunderlag för trafikverken. Regeringen skulle utfärda anvis- ningar så att enhetliga utvärderingsmetoder tillämpades. Möjlig- heterna att regelmässigt jämföra de samlade effekterna av inve- steringarna skulle förbättras med ett sådant underlag. Uppgift att utvärdera trafikverkens investeringsplaner inordnades efter avveck- lingen av också i . Inför de framtida planeringsomgångarna skulle det därmed åvila regeringen att utfärda såväl trafikverksgemensamma som trafik- grensvisa direktiv till trafikverken. Sammantaget innebar detta att syftet med ökad politisk styrning skulle uppnås. Investeringar inom de olika trafikslagen ansågs inte vara isole- rade företeelser utan en del i ett stort transportsystem. Trafikver- ken borde därför i sin planering även beakta kraven på en god miljö och därvid samverka med kommuner och länsstyrelser. Inför de utvärderingar av såväl trafikverkens som de sektorsövergripande utvärderingar som framöver skulle göras av regering och riksdag behövdes regelmässiga utvärderingar för större investeringsprojekt. Detta gäller särskilt sådana investeringar som kunde förväntas påverka trafikutvecklingen, fördelningen av trafik mellan olika tra- fikslag m.m. Mot bakgrund av den uttalade inriktningen att regering och riksdag betydligt tydligare borde ange önskvärd inriktning för inve- steringsplaneringen skulle de nu nämnda arbetsuppgifterna komma att ges prioritet inom . De skilda förutsättningar som ansågs råda för trafikgrenarna och den skilda karaktären hos investeringarna medförde att planerna aldrig kunde bli helt lika. Enligt regeringens mening borde dock metoder och innehåll i investeringsplaneringen utvecklas, så att bl.a. sektorsövergripande avvägningar underlättades. I första hand borde verkens investeringsplanering även i fortsättningen användas som ett analysinstrument. Ytterst handlade det emellertid också om att investeringarna konkurrerar om gemensamma resurser. Detta ställde också krav på att underlaget medgav jämförelser. Med en tidsmässigt samordnad planering, byggd på ett gemensamt pla- nerings- och prognosunderlag och tillämpning av enhetliga sam- hällsekonomiska utvärderingsmetoder, skulle möjligheterna för- bättras att jämföra de samlade effekterna av investeringarna inom skilda trafikslag. Så långt det var möjligt borde därför investerings- planerna inom , , och Sjöfarts- verket upprättas mot denna bakgrund. Regeringen avsåg vidare att tillsätta en utredning för att granska och utveckla trafikverkens samhällsekonomiska kalkylmodeller. Det var viktigt med en opartisk översyn mot bakgrund av den kri- tik som förekommit i de tidigare redovisade utredningarna. I propositionen behandlades de olika trafikslagens investerings- planering också var och en för sig. Regeringen gjorde följande bedömningar och förslag i fråga om investeringsplanering för vägar. Ett särskilt gemensamt nationellt vägnät skall pekas ut och ges en särställning vid det framtida arbetet med planering. Det rikspolitiska inflytandet i planeringssystemet för riksvä- gar skall stärkas som länsstyrelserna tillförsäkras en fortsatt aktiv roll i planeringen. Regionala program på systemnivå skall utarbetas. Ansvaret för det statskommunala och enskilda vägnätet bör överföras till kommunerna så snart detta är praktiskt genom- förbart. förslag till en förändrad planeringsprocess baserades på att det krävdes en systemsyn i planeringen av vägnätet för att de samhällsekonomiska aspekterna skulle kunna tillgodoses på ett optimalt sätt. Skälet var att lokala, regionala och nationella trans- porter i allt högre grad utnyttjade gemensamma länkar i vägnätet. Investeringar i en väglänk i ett län ansågs påverka transportef- fektiviteten i och mellan andra regioner i landet. Många av dessa beroenden var betydande och genom den ökande rörligheten skulle de sannolikt komma att förstärkas. Dessa systemeffekter borde, menade , fångas upp i ett nytt planeringssystem. Ytterligare en utgångspunkt var den systemsyn som måste infö- ras om de samhällsekonomiska aspekterna skulle kunna tillgodoses på ett optimalt sätt i planering och genomförande. I utredning Gemensamma vägar (1990:46) redovisades närmare vad detta innebar och vilka effekter det skulle få på väg- nätets funktion. En ny planeringsprocess borde vila på ett samhällsekonomiskt synsätt och ett stärkt politiskt inflytande och utgå från principerna för marknadsorientering, ett hos sammanhållet ansvar för det statliga vägnätet, nya finansieringsformer samt att stats- makterna hade ett övergripande ansvar för infrastrukturen och de uppgifter av myndighetskaraktär som erfordrades. Till grund för den långsiktiga planeringen för drift, underhåll och utveckling av det statliga vägnätet borde ligga en starkare poli- tisk styrning genom mer utvecklade regeringsdirektiv inför varje planeringsomgång. Dessa borde utifrån bl.a. tillväxt- och fördel- ningspolitiska strävanden ange målen för den statliga väghållningen och de vägtjänster som skulle erbjudas. På skulle ankomma att utifrån dessa direktiv genom dialoger, undersökningar och analyser säkerställa att brukarkraven slog igenom i verksamheten och på de tjänster och produkter som skulle erbjudas. En särskild betydelse hade härvid det gemensamma vägnätet i den nationella planeringen. Genom en systemanalytiskt baserad samhällsekonomisk kostnads- och intäktsanalys skulle för- slag till långsiktiga investeringsplaner och planer för drift och underhåll kunna utformas. Resultatet skulle vara ett nationellt pro- gram på systemnivå. Programmet skulle även redovisa konsekven- ser för miljö och naturresursanvändning samt inverkan av sam- hällsplanering, näringslivsutveckling m.m. Underlaget för denna redovisning skulle hämtas genom dialog med de intressenter som ansvarade för sådana frågor på olika nivåer i samhället. På motsvarande sätt borde förslag till regionala program på systemnivå upprättas. Dessa program skulle utarbetas i nära kon- takt med brukarna och de politiska organ som hanterar fördel- ningsfrågor på regional och lokal nivå. Länsstyrelserna ansågs där- vid utgöra en viktig aktör som sammanhållande organ på länsnivå. Förslagen till regionala program skulle bli ett viktigt underlag för länsstyrelsernas planering för det s.k. länstrafikanläggningsanslaget. De olika programmen avsågs sammanställas och sammanjämkas på resp. nivå för remiss till berörda. Programmen skulle ha ett per- spektiv . De nuvarande planerna reviderades . framtiden borde marknadsförändringar och behovet av förändrade övergripande transport- och trafikpolitiska överväganden styra behovet av revideringar i resp. program. Det andra instrumentet för statsmakternas styrning av drift, underhåll och utveckling av det statliga vägnätet och skulle utgöras av den treåriga budgetprövningen. I den nya planeringsprocessen skulle en starkt ökad tonvikt ges vid uppföljningen av resultat, ställning och hur tillförda medel använts. Här utgjorde enligt resultat- och balansräkning, liksom investeringsredovisning och finansieringsanalys givna inslag. Dessa redovisningar borde kompletteras med analyser av de verksamhetsmässiga resultaten mot de åtaganden i dialog med regeringen gjort. Utformningen av den nya planeringsprocessen och planerings- systemet borde vidare ta sikte på att åstadkomma en starkare koppling mellan utbudet och efterfrågan på vägtjänsterna. Dialoger med trafikanter, transportköpare och de som svarar för bebyggelse- och näringslivsutveckling skulle bli väsentliga inslag i processen. Genom ett strikt ansvar hos för hela det statliga väg- nätet gavs nödvändiga förutsättningar att följa upp och analysera resultatet av verksamhet. Om en förändring av plane- ringsprocessen genomfördes och fler avgiftsfinansierade projekt kom till stånd skulle väsentligt förbättrade förutsättningar skapas att också utveckla en effektiv och modernt fungerade vägverksor- ganisation. Regeringen ansåg också att ett systembaserat planeringssystem borde införas inom vägsektorn. Detta planeringssystem skulle uppfylla de krav regeringen redovisat i bakgrunden till sina bedöm- ningar och förslag. Den i dagens system alltför starka fokuseringen på objekt tog inte på ett tillfredsställande sätt hänsyn till alla sam- hällsekonomiska aspekter. Den påverkade också prioriteringen på ett ibland icke önskvärt sätt. En väsentlig del i detta sammanhang var att den nuvarande planeringsprocessen enbart lyfte fram de enskilda investeringsobjekten och inte fullständigt tog sikte på vägnätens funktion, standard och servicegrad. Enligt regeringens mening borde den framtida planeringsprocessen därför utgå från ett helhetsperspektiv och vila på samlade samhällsekonomiska bedömningar. Detta synsätt ansågs ge effekter på de roller och uppgifter olika aktörer hade i planeringen. Enligt de studier som genomfört och som redovisa- des i rapporten vägar fanns ett nationellt gemensamt vägnät som var av särskild betydelse för landets ekonomiska tillväxt och välfärdsutveckling. Detta vägnät borde enligt regeringens mening tillmätas en särställning vid det framtida arbetet med plane- ring. Den exakta utbredningen och avgränsningen av detta vägnät ansåg regeringen dock vid tillfället inte beredd att ta ställning till. Det borde vara en uppgift för att för regeringen föreslå de vägar som borde ingå i detta särskilt utpekade vägnät. Härvid återstod ytterligare studier och överväganden. De förbindelser och stråk som pekat ut ansågs dock vara av särskild betydelse för tillväxten i landet. trafikpolitiska beslut innefattade emellertid flera delmål än bara den ekonomiska tillväxten. Det nationellt gemensamma vägnätet kunde därför behöva komplette- ras med stråk och förbindelser som var av betydelse för att öka landsdelars tillgänglighet till andra marknader och regioner. och regeringen hade i olika sammanhang betonat vikten av en övergång mot resultatstyrning av och inom de statliga myndigheterna. Planeringsprocessen och resultatstyrningen borde därför utformas i samklang med varandra. Statsmakternas roll behövde stärkas i den mening att större vikt skulle läggas vid en konsekvent resultatuppföljning som fokuserade på gjorda åtagan- den och redovisade konsekvensbeskrivningar. Enligt regeringens mening behövdes ett stärkt politiskt inflytande på central nivå som tog sikte på det nationella vägnätet, dvs. Det förslag till förändrad planeringsprocess som hade redovisat uppfyllde till stora delar de krav som enligt regeringen borde ställas och undanröjde mycket av den kritik som från olika håll riktats mot det dåvarande planeringssystemet. Förslaget inne- bar i korthet att regeringen skulle utfärda direktiv för långsiktiga planering för drift, underhåll och investeringar av det statliga vägnätet med en starkare betoning av de politiska priorite- ringarna än vad som var fallet. skulle genomföra planeringen i en aktiv dialog med brukare och intressenter och ta fram det underlag som krävdes för att planera åtgärderna i vägsy- stemet. Planeringen skulle resultera i en nationell och flera regio- nala visioner som var inbördes avstämda. Härvid skulle det ankomma på att lämna förslag till ett nationellt gemensamt vägnät med särskild betydelse för landets ekonomiska tillväxt och välfärdsutveckling och de kompletterande faktorer som enligt regeringens direktiv borde påverka detta väg- näts omfattning och funktion. Planeringsprocessen hade kännetecknats av en decentraliserad prioriteringsprocess, som innebar att man på regional och lokal nivå gjorde avvägningar mellan olika investeringar i transportsy- stemet. Detta inslag i planeringsprocessen borde enligt regeringens mening bibehållas inom ramen för ett utvecklat planeringssystem. Erfarenheterna från de senaste planeringsomgångarna gav dock vid handen att samordningen i en del fall varit bristfällig mellan länen vid prioriteringar av förbindelser som rörde flera län. Regeringen ansåg att det behövdes i ökad omfattning planering för infrastrukturinvesteringar som grep över flera län på samma sätt som det behövdes en planering på nationell och lokal nivå. Vad gällde den lokala nivån bestod den för den statliga väghållarens räk- ning då av bidrag till drift och underhåll jämte bidrag till byggande av statskommunvägar samt bidrag till drift och byggande av enskilda vägar. Eftersom planeringen och prioriteringen av olika åtgärder på det vägnät som härvid avsågs var av utpräglad lokal karaktär borde också hanteringen av de ekonomiska medlen ske på denna nivå. Regeringen föreslog därför att såväl det politiska som ekono- miska ansvaret för ovan angivna vägar borde överföras på kommu- nerna så snart detta var praktiskt genomförbart. Regeringen avsåg därför att uppdra åt den kommunalekonomiska kommittén att på lämpligt sätt utarbeta förslag till hur överföringen av bidragen skulle kunna ske i ett framtida förändrat skatteutjämningssystem. I avvaktan härpå fann regeringen ingen anledning att genomföra några ändringar i gällande ordning. Fördelningen av medel för byg- gande av länstrafikanläggningar till de olika länen skulle således som tidigare svara för. Regeringen beskrev därefter närmare planeringsprocessen för upprättandet av ett nationellt program för de statliga vägarna. Som den tidigare hade nämnt skulle planeringen grundas på de direktiv regeringen utfärdade. Det nationella programmet skulle omfatta riksvägarna och avse en realistisk och preciserad nivå för bl.a. stan- dard och service jämte effekter för transportköpare, trafikanter och samhället i stort m.m. Vid utarbetande av programmet skulle dialo- ger genomföras med berörda intressenter. Härvid skulle bl.a. beakta den samordnande roll som länsstyrelserna hade i resp. län vad gällde frågor som rörde befolknings-, arbetsmarknads- och näringsutveckling m.m. och de därav följande transport- och tra- fikbehoven. Av programmet skulle framgå hur avsåg att utveckla det nationella vägsystemet. av berörda intressenter överlämna sitt förslag till nationellt pro- gram tillsammans med en sammanställning över intressenternas synpunkter till regeringen för godkännande. När det gällde de regionala programmen borde dessa upprättas för större sammanhängande geografiska områden. hade i sitt förslag till ny organisation redovisat sina överväganden på lämpliga geografiska regioner. Det fanns enligt regeringens upp- fattning starka skäl att knyta planeringsprocessen för de regionala programmen till dessa regioner. Detta intresse borde emellertid avvägas mot bl.a. länsstyrelsernas ansvar för det s.k. länstrafikansla- get. Regeringens närmare överväganden om regionindelningen redo- visades i anslutning till behandlingen av organisation. De av upprättade regionala programmen kunde enligt regeringens mening utgöra ett fullgott underlag för länsstyrelsernas prioriteringar inom ramen för planeringen av länstrafikanlägg- ningar. Regeringen var emellertid inte beredd att biträda Vägver- kets förslag om en fullständig planering på regional nivå. Enligt regeringens mening borde nuvarande ordning för byggande av länstrafikanläggningar gälla även fortsättningsvis. Dock ansåg regeringen att det förslag till länstrafikanläggningsplan som Väg- verket skulle tillställa länsstyrelserna inför dessas prioriteringar borde ersättas av det aktuella regionala programmet så att det klart framgick de åtgärdseffekter som uppstod i angränsande län. Med den av regeringen förordade planeringsordningen behövdes inga sådana regionstyrelser som föreslog. Det skulle emeller- tid ankomma på att skapa lämpliga former för det sam- råd som ansågs vara nödvändigt. Till följd av vad regeringen anfört rörande den framtida plane- ringsprocessen avsåg regeringen efter ställningstagande verkställa nödvändiga förändringar i gällande förordningar. Pla- nerna borde enligt regeringens mening även fortsättningsvis omfatta . De framtida planerna borde dock revideras . En mindre revidering borde dock genomföras . En kontinuerlig uppföljning av de större investeringsprojekten borde vidare genomföras. hade i sitt förslag till förändrad planeringsprocess också berört den treåriga budgetprövningen, uppföljningsprocessen och innehållet i de olika budget- och uppföljningsdokumenten. Regeringen konstaterade att i dessa delar följde de rikt- linjer som lagts fast av regeringen i annan ordning. Regeringen tog dock i sammanhanget upp frågan om tidpunkterna för övergången till en förändrad planeringsprocess. Med hänsyn till kravet på sam- ordning med andra samhällssektorer borde till reger- ingen inkomma med den nationella planen . För att möjliggöra den av regeringen förordade harmoniseringen av de nationella och regionala planerna borde emellertid direktiv för Väg- verkets planering utfärdas så snart behandlat regeringens förslag. Med den av regeringen förordade omläggningen av planerings- processen skulle utrymmet öka för den politiska styrningen från och regeringens sida över centrala trafikpolitiska frågor. Möjligheterna till målstyrning ökades. Den stärkta planeringsfunk- tionen inom () till följd av överföringen av uppgifter från fullgjorde härvid en viktig uppgift. När det gällde investeringsplanering för järnvägar var regeringens förslag följande: Det politiska inflytandet i planeringen av investeringar på stomnätet skall stärkas. aviserades som nämnts en mer systemorienterad syn vid planeringen av vägnätet. En ökad satsning på större sammanhållna projekt behövdes för att förbättra effektiviteten och resursutnytt- jandet i transportapparaten. En samsyn vad gäller planeringsproces- sen inom de olika trafikslagen ansågs också önskvärd. I långtidsplan, stomnätsplanen för , var järnvägsnätet indelat i funktionella stråk. Investeringar i stomnätet redovisades således stråkvis, koncentrerat kring 5–6 större projekt såsom t.ex. och ostkustbanan. Detta innebar att de medel som disponerade för nyinvester- ingar användes på ett relativt samlat sätt. I stomnätspla- nen redovisades även vad som kunde genomföras om dagens anslagsnivå fördubblas resp. tredubblas. Dessa planer motsvarade i princip en tidigareläggning av projekten i den ursprungliga stom- nätsplanen. Det innebar att investeringarna skulle koncentreras ytterligare kring ett antal större projekt eller järnvägsstråk om Ban- verkets ordinarie anslag höjdes. I samband med förhandlingsuppgörelser kring större invester- ingsprojekt via den föreslagna infrastrukturfonden borde Banver- kets resurser så långt det var möjligt koncentreras till de aktuella projekten i syfte att få till stånd en kraftfull och koncentrerad tidi- gareläggning. Regeringen föreslog vidare att det rikspolitiska inflytandet i pla- neringen av investeringar i stomnätet stärktes, i första hand genom en tydligare angiven investeringsinriktning i planeringsdirektiven för stomnätsplan. Regering och riksdag skulle som regel inte fatta beslut om enskilda järnvägssatsningar. Det borde dock inte uteslutas att det i vissa fall kunde finnas motiv för stats- makterna att besluta om nationellt strategiska satsningar i stom- nätet. En förhållandevis hade gått sedan objektsanalyser bör- jade användas inom järnvägssektorn. Den första stomnätsplanen fastställdes så sent som . Järnvägsbyggandet var dessutom till sin natur storskaligt och systemorienterat. Dessa för- hållanden motverkade problem med alltför omfattande analyser i förhållande till objektens storlek. utgick dessutom vid sin planering från de olika stråken och möjligheter till uppgradering av dessa. Först när en sådan bedömning hade gjorts påbörjades arbetet med att identifiera vilka objekt som var nödvändiga för att en uppgradering av hela stråket skulle komma till stånd. En konti- nuerlig uppföljning av främst de större investeringsobjekten borde genomföras. När det gällde Investeringsplanering för luftfart och sjöfart gjorde regeringens följande bedömningar: och investeringsplanering bör som bygga på kundernas behov och betalningsvilja. En utvecklad ägarstyrning via övergripande mål bör tillför- säkra att företagsekonomiska överväganden kombineras med ett samhällsekonomiskt synsätt i och Sjö- fartsverkets investeringsplanering. och är infrastrukturansvariga verk som drivs i affärsverksform. Affärsverken hade i rapporten pekat på att det samhällsekonomiska synsättet vid investeringsplanering var mindre fruktbart vid deras dagliga planering. Investeringarna styr- des i stället dels av kundernas krav och betalningsvilja, dels av statsmakternas ekonomiska mål för verkens soliditet, priser och resultat. Vid stora investeringar, t.ex. utbyggnad av en ny rullbana vid en flygplats eller av en ny farled, kommer sådana aspekter emellertid in i systemet på ett naturligt sätt. Bl.a. kunde detta ske genom att sådana utbyggnader ställde krav på utbyggnad av annan infra- struktur. För del innebar trafikpolitiska riks- dagsbeslut att krav infördes på att det, som en del i verkets till- ståndsgivning, skulle ske en trafikpolitisk prövning av såväl nya flygplatsprojekt som väsentliga utbyggnader vid befintliga trafik- flygplatser. I denna prövning spelade samhällsekonomiska över- väganden en avgörande roll. Krav infördes dessutom på att sådana flygplatsprojekt skulle prövas av skydd.