sou · GYB392 · 2010-12-07 00:00:00 — I andra stycket i samma bestämmelse sägs också att när en kommun inom överskådlig tid kan komma att behöva en fastighet för samhällsbyggnadsändamål och staten bedöms kunna avstå från den, ska den fastighetsförvaltande myndigheten se till att en framtida överlåtelse inte försvåras. Om en fråga om överlåtelse blir aktuella utan att kommunens behov har klarlagts ska myndigheten undersöka detta behov. Förordningen (1993:527) om förvaltning av statliga fastigheter Det är förvaltningsförordningen som är grunden och regeringens styrmedel för vilka myndigheter som ska ha fastighetsförvaltande uppgifter och hur dessa uppgifter ska utföras. Generellt sett får de förvaltande myndigheterna inte träffa avtal om hyresköp eller liknande utan regeringens medgivande (3 §). De får, utom i vissa undantagsfall, inte heller förvalta fastigeter för bostadsändamål (3 a §). I det tidigare nämnda regeringsbeslutet fastställs förvaltningsuppdraget för var och en av de aktuella myndigheterna. Varje myndighet är sedan skyldig att fortlöpande hålla en aktuell förteckning över de objekt som förvaltas. Beträffande de fastigheter som förvaltas är myndigheten företrädare för staten såväl i rollen som fastighetsägare som byggherre enligt (PBL). Förvaltningen ska, enligt 7 §, ske på ett ekonomiskt effektivt sätt så att fastigheternas värde behålls eller ökas. I 7 a § hänvisas dock till att det i 16 § förordningen (1995:983) om statliga byggnadsminnen m.m. finns särskilda bestämmelser för fastigheter som har ett kulturhistoriskt värde. En fastighetsförvaltande myndighet ska inte bara upprätta en objektförteckning utan också planer för investeringar (8–10 §§), förvaltningen (13 §) och avyttringar (14–16 §§). Investeringsplanen ska omfatta förvärv, nybyggnader och ombyggnader. Samtliga investeringsprojekt där den beräknade kostnaden överstiger . ska redovisas i planen. Myndigheten har rätt att besluta om investeringar som inte beräknas kosta mer än . Förutsättningen är att investeringen är inom ramen Styrningen av den statliga fastighetsförvaltningen för myndighetens förvaltningsuppdrag och dess ekonomiska resurser. Vid större investeringar krävs regeringens medverkan. Förvaltningsplanen ska innehålla en aktuell plan för drift och underhåll av de fastigheter som ingår i förvaltningsuppdraget. Slutligen innebär kravet på en avyttringsplan att det ska finnas en aktuell plan för försäljning av fastigheter som inte längre behövs för statlig verksamhet och som det inte finns några särskilda skäl för att statens ska fortsätta att äga. I övrigt hänvisar förvaltningsförordningen till försäljningsförordningens regler. En särskild form är när förvaltningsansvaret för en fastighet förs över från en myndighet till en annan. Detta kräver regeringens medgivande. I de fall det är fråga om överföring mellan två affärsverk eller ett affärsverk och en förvaltningsmyndighet ska den ske på marknadsmässiga villkor. En överföring mellan två förvaltningsmyndigheter ska ske till fastighetens bokförda värde (16 §). Fastighetsförvaltande myndigheter har rätt att upplåta mark och lokaler till statliga och kommunala myndigheter och till enskilda (12 §). Det ska i första hand ske på marknadsmässiga villkor men om en marknadsmässig ersättning inte kan fastställas ska ersättningen bestämmas till ett skäligt belopp. Förordningen anger då att fastighetens karaktär samt dess ekonomiska och tekniska livslängd ska beaktas. 2.3Övriga former för styrning av förvaltningen av det statliga fastighetsägandet Övriga former för att styra den myndighetsorganiserade fastighetsförvaltningen är myndighetsinstruktioner, regleringsbrev samt beslut i enskilda ärenden. Härutöver förekommer informella kontakter mellan departementet och myndigheten, exempelvis i den årliga mål- och resultatdialogen med myndighetschefen. Även om myndighetsstyrelserna, i förekommande fall, inte är ett direkt styrorgan för regeringen har naturligtvis styrelsens sammansättning betydelse för verksamhetens inriktning. I den mån det förekommer direkta kontakter mellan styrelsens ledamöter och företrädare för departementet kan detta ses som ett inslag i styrningen. De mål som formulerats främst i regleringsbreven omformuleras internt i myndigheterna till verksamhetsplaner inkluderande investerings- och avyttringsplaner. I den mån regleringsbreven innehåller krav på redovisningar av olika typer av nyckeltal, blir dessa nyckel- Styrningen av den statliga fastighetsförvaltningen tal ofta styrande för den myndighetsinterna verksamhetsstyrningen och uppföljningen. 2.3.1Kartläggning utförd av KPMG har på utredningens uppdrag gjort en kartläggning och genomgång av styrningen av de två myndigheter som förvaltar merparten av statens fastighetsbestånd i myndighetsform. Resultatet av detta har presenterats i en rapport, som närmare redovisas i avsnitt 2.4. I rapporten finns en redogörelse för ägarstyrningen i de två myndigheterna. Denna redovisas i sammandrag här: Ägarstyrningen av är utformat på följande sätt: ansvarar enligt sin instruktion för att förvalta bland annat utrikesfastigheter, de kungliga slotten, Djurgårdsmarken och regeringsbyggnaderna. Myndigheten ska på uppdrag av regeringen genomföra nybyggnation och ombyggnation av fast egendom samt för statens räkning förvärva fast egendom. Styrelsen utses av regeringen som också tillsätter generaldirektören. Regeringen ger direktiv via ett årligt regleringsbrev, vari mål, åter- rapporteringskrav, uppdrag och finansiering fastslås. Ekonomi och finanser (enligt regleringsbrev) Verkets mål avseende förvaltningen består av ett antal mål, de flesta ej kvantitativa: Ett mål om genomsnittlig avkastning på myndighetskapital om 5,(gäller för ). god resurshushållning och hög ekonomisk effektivitet. Vid bedömning av kostnadseffektiviteten beaktas dels statens kostnad för det tillförda kapitalet, dels inflations- och ränterisk samt drifts- och underhållsinsatser. Fastigheternas värden, inklusive kultur- och naturmiljövärden, ska bevaras, vårdas och utvecklas på en för ägaren och brukaren lång- Styrningen av den statliga fastighetsförvaltningen siktigt lämplig nivå. ska inom sitt uppdrag bidra till ett hållbart byggande och en hållbar förvaltning. öka intäkterna och/eller minska kostnaderna för att minska underskottet vad avser bidragsfastigheter. De kvalitativa ekonomiska målen följs upp med instruktioner om återrapportering. Det gäller t. ex. ingående och utgående bokförda värden, totala kostnader för drift och underhåll och administration avseende inrikes och utrikes hyresfastigheter, driftskostnad i kr/kvm per verksamhetsgren, underhållskostnad i kr/kvm per verksamhetsgren, avkastning i procent (se ovan), driftsnetto i kr/kvm per verksamhetsgren, vakansgrad samt soliditet. Organisationen ska redovisa prognoser vid fyra prognostillfället . Dessutom ska en investeringsplan redovisas för de kommande budgetåren samt en tertialrapport lämnas omfattande resultat- och balansräkning och anslagsredovisning. Ägarstyrningen av är utformad på följande sätt: förvaltar enligt sin instruktion främst ändamålsfastigheter inom försvaret och agerar som Försvarsmaktens hyresvärd. Verket ska också bedriva fortifikatoriskt utvecklingsarbete inom skydds- och anläggningsteknik. äger och förvaltar utbildnings- och kontorslokaler, övningsområden och försvarsanläggningar. Styrelsen utses av regeringen som också tillsätter generaldirektören. Regeringen ger direktiv via ett årligt regleringsbrev, vari mål, åter- rapporteringskrav, uppdrag och finansiering fastslås. Ekonomi och finanser (enligt regleringsbrev) Verkets mål avseende förvaltningen består utöver ett mål om genomsnittlig avkastning på myndighetskapital om 6,(gäller för ), främst av allmänna kvalitativa instruktioner, exempelvis Styrningen av den statliga fastighetsförvaltningen fastigheter ska förvaltas så att god resurshushållning och hög ekonomisk effektivitet uppnås. Vid bedömning av kostnadseffektiviteten beaktas dels statens kostnad för det tillförda kapitalet, dels inflations- och ränterisk samt drifts- och underhållsinsatser. Fastigheternas värden ska bevaras på en för ägaren och brukaren långsiktigt lämplig nivå och om möjligt ökas. Neddragning av underhåll av fastigheterna ska inte ske för att frigöra medel för hyresgästen. De kvalitativa ekonomiska målen följs upp med instruktioner om vilka nyckeltal som ska återrapporteras i verksamhetsrapporten för att möjliggöra jämförelser med andra fastighetsförvaltande myndigheter/bolag och jämförelse mellan åren. ger också instruktioner om vad årsredovisningen/delårsrapporten ska innehålla avseende resultat, balansräkning, finansieringsanalys (kassaflöde), prognos, avyttringar och fördelning av intäkter och kostnader på de olika verksamhetsgrenarna. Den operativa verksamheten styrs främst med hjälp av en årlig verksamhetsplan (översättning av regleringsbrevet i operativa mål), en avyttringsplan, investeringsplan och nyckeltalsuppföljning som sen utgör underlag för måluppfyllelse. I den årliga återrapporteringen ska bland annat visa totalkostnader för drift, underhåll och administration, avkastning i procent, soliditet, direktavkastning och andel uthyrd area (dvs. motsatsen till vakansgrad) samt ett antal kostnadsposter per kvm; driftskostnader, mediaförbrukning, underhållskostnader och administration. 2.3.2Andra synpunkter på styrningen av statens verksamhet Det har bedrivits ett omfattande utredningsarbete samt forskning om hur regeringens styrning av de statliga myndigheterna fungerar i praktiken. Ett aktuellt utredningsarbete är (SOU 2007:75) Att styra staten – regeringens styrning av sin förvaltning. Även professor har undersökt mål- och resultatstyrningen.23 Slutsatserna av de analyser som har gjorts av regeringens styrning av sina myndigheter är ganska enstämmiga. 23 Mål utan mening ? Om ordstyrning i landet där allt är prioriterat. Statskontorets småskrifter Nr 1.2006). Styrningen av den statliga fastighetsförvaltningen Resultatstyrningen tillämpas alltför likartat på verksamheter med olika förutsättningar Det görs inte alltid en klar åtskillnad mellan mål som myndigheten kan påverka och mer övergripande samhällsmål som den inte kan påverka I stället för tydliga resultatkrav ges myndigheterna en växande mängd återrapporteringskrav. Styrningen är alltför stuprörsinriktad, samverkan mellan myndigheter inom olika verksamhetsområden är alltför begränsad. Det brister i uppföljningen av verksamhetsmål, effektivitet i resursanvändningen och effekter av verksamheten Som flera har påpekat kan dessa brister i styrningen leda till att myndigheterna börjar att formulera sina egna mål och själva välja vad de vill redovisa av sin verksamhet till regeringen. sammanfattar sina iakttagelser beträffande regeringens myndighetsstyrning på följande sätt: Vilka som än är motiven är det ett empiriskt faktum att politiska beslutsfattare i grupp ofta undviker en tydlig och realistisk ordergivning. Detta präglar den politiska styrningens vardag. Ordflödet till och från statsmakterna kan lätt ge intrycket att det pågår en serie intressanta dialoger om mål och medel mellan riksdag och regering, mellan regering och myndigheter liksom mellan utvärderare och deras uppdragsgivare. Eller är detta endast en hörvilla? Är det i själva verket snarare en samling monologer i dessa ämnen som brusar i det offentliga rummet ? 2.4Styrningen av fastighetsförvaltningen inom den privata och kommunala sektorn har på utredningens uppdrag också gjort en sammanställning och analys av hur fastighetsförvaltning styrs utifrån ett ägarperspektiv i statliga, kommunala samt privata bolag. KPMG har specialstuderat , numera ägt av , , , , samt ett antal kommunala fastighetsbolag. De jämförelser mellan bolag och fastighetsförvaltande myndigheter som KPMG har gjort avser vad gäller myndigheterna endast och . KPMG drar följande slutsatser av sina iakttagelser beträffande styrningen av fastighetsförvaltande bolag i privat och offentlig regi: Styrningen av den statliga fastighetsförvaltningen Vad gäller strukturen på fastighetsbeståndet har många kommersiella fastighetsbolag ett mer homogent bestånd än vad som är fallet i och . De bolag som har mer heterogena bestånd tenderar att gruppera fastigheterna, exempelvis baserat på fastighetstyp och geografiskt läge. Som ett exempel på ett bolag som utvärderar alla fastigheter individuellt och upprättar affärsplaner för varje fastighet framhåller . Dessa utvärderas i huvudsak utifrån om avkastningen överskrider avkastningskravet. Kungsleden använder samma avkastningskrav på eget kapital för alla fastigheter. Dock kan det totala avkastningskravet variera då soliditeten är olika beroende på belåningsmöjligheter. Ifråga om finansiella flöden förvaltar samtliga bolag fastigheter på marknadsmässiga villkor. Hyressättningen sker då på en dynamisk marknad där priset avgörs av utbud och efterfrågan. Detta gäller även Kungsledens portfölj av publika fastigheter, t.ex. skolor, vårdinrättningar och äldreboenden. I kommunerna görs en avgränsning mellan fastighetsägare och hyresgäst. Bolagen använder, enligt KPMG, både finansiella och icke-finan- siella styrtal. Bland de viktigaste finansiella styrtalen finns avkastning på eget kapital, soliditet och räntetäckningsgrad. Beträffande det första kan det noteras att denna baseras på färska (högst ettåriga) marknadsvärden på fastigheterna. När det gäller icke-finansiella styrtal används ofta vakansgrad, NKI (Nöjd Kund Index) och löptid i befintliga hyreskontrakt. Det kan – påpekar KPMG – vara värt att notera att använder samma avkastningskrav på alla fastigheter. Det innebär att publika fastigheter, såsom skolor, måste ge samma avkastning som exempelvis kontorsfastigheter. Samtliga bolag och även många kommuner genomför regelbundet marknadsvärderingar av fastigheterna, vilket bildar basen för den finansiella utvärderingen. KPMG anser att kvaliteten i styrningen ökar ju mer relevanta styrtalen är för att bedöma fastigheternas effektivitet. KPMG lämnar följande redogörelse beträffande styrmedel samt rekommendationer för hur styrningen av de fastighetsförvaltande myndigheterna kan utvecklas. Allmänt sett kan styrtal beskrivas som ett mått för att visa hur olika delar av företagets verksamhet utvecklas. Ett finansiellt styrtal ska bidra till att göra målen för verksamheten mätbara. Det gör i sin tur att verksamheten kan utvärderas. En viktig parameter när man bestämmer styrtal är därför att de mäter det som verksamhe- Styrningen av den statliga fastighetsförvaltningen ten har som mål. Styrtalen måste vara konsekventa för att kunna användas för jämförelser med andra aktörer eller för att kunna mäta utvecklingen i verksamheten . För att styrtalen ska få någon inverkan på verksamheten måste en konsekvent och ständigt återkommande uppföljningsprocess användas. Det finns ett antal styrtal, eller nyckeltal, som KPMG menar är lämpliga att använda för att utvärdera effektiviteten i ett fastighetsbestånd. Som redovisats för de jämförbara bolagen används bland annat: Avkastningskrav på eget kapital Lämpar sig bäst för fastigheter som drivs helt kommersiellt, dvs där marknadsvärderingar kan göras, exempelvis , för att nivån på eget kapital ska spegla verkligt värde i fastigheten. Måttet kan även användas för andra fastigheter, men då måste tydliga riktlinjer för hur avkastningskravet ska mätas upprättas. Mäter räntenettot (ränteintäkter minus räntekostnader) i förhållande till resultatet före finansiella poster. Detta mått visar hur aggressivt en viss fastighet är finansierad och hur stort överskott fastigheten genererat efter det att långivarna fått sin avkastning. Mäter eget kapital som en andel av totalt kapital. Detta mått passar liksom avkastningskrav på eget kapital bäst för fastigheter som drivs på kommersiell basis. Bolagen som inkluderats i denna rapport har en genomsnittlig soliditet om (per årsredovisningarna 2009). Vakansgrad är den procentuella vakansen i relation till ett bestånd. Ofta anges en vakansgrad som ett genomsnitt över , exempelvis . Detta är ett av de viktigaste icke-finan- siella styrtalen. Enligt KPMGs genomgång använder främst kostnadsbaserade nyckeltal såsom driftadministration, energi och VA-kostnader. Dessa följs upp i sex olika lokalkategorier. Styrningen av den statliga fastighetsförvaltningen Varken eller följer upp finansiell information per lokaltyp. Dock är åtminstone fastighetsbeståndet i sådant att en stor del av verksamheten skulle kunna följas upp och mätas som ett kommersiellt bolag. för och anger riktlinjer för hela verksamheten, inte enbart fastighetsägandet. Detta innebär att mål och riktlinjer för just fastighetsägandet inte är tydligt angivna och innebär exempelvis att avkastningskraven inte går att jämföra med andra fastighetsbolag. Tydligare riktlinjer i regleringsbreven rörande fastigheterna tillsammans med en tydligare portföljstruktur och transparenta finansiella flöden medger bättre finansiell uppföljning med hjälp av relevanta styrmedel. Olika avkastningskrav skulle kunna appliceras på olika fastighetstyper för att sedan summeras ihop till ett vägt avkastningskrav enligt regleringsbrevet. 2.5Behovet av förändringar i förordningarna för statens fastighetsförvaltning Utredningens bedömning: Staten bör i sin roll som fastighetsägare utveckla styrningen av de fastighetsförvaltande myndigheterna i syfte att tydliggöra de mål som de fastighetsförvaltande myndigheterna ska fullfölja i sin verksamhet. Olika styrformer bör kombineras i syfte att skapa goda förutsättningar att förverkliga regeringens strategiska mål inom fastighetsförvaltningen. Staten som fastighetsägare styr de fastighetsförvaltande myndigheterna i huvudsak på följande sätt: 1.Genom förordningen(1993:527) om förvaltning av statliga fastigheter samt förordningen(1996:1190) om överlåtelse av statens fasta egendom m.m. 2.Genom instruktionerna för de berörda myndigheterna, särskilt och . Styrningen av den statliga fastighetsförvaltningen 3.Genom regleringsbreven vari vissa allmänna mål och mer specifika krav bl.a. om återrapportering formuleras för det kommande verksamhetsåret. 4.Genom beslut i enskilda ärenden t.ex. om investeringar i mark och fastigheter. 5.Genom underhandskontakter t.ex. i samband med den årliga mål- och resultatdialogen med verkscheferna Det ligger inte direkt inom ramen för denna utredning att lämna förslag om hur staten ska utnyttja samtliga de instrument som står till statens förfogande för att som fastighetsägare styra de fastighetsförvaltande myndigheterna. Utredningens uppdrag är begränsat till att lämna förslag om hur förordningsstyrningen ska vara utformad. Även om utredningens förslag således har denna begränsade inriktning finns det behov av att göra en avgränsning av vilken styrning som ska finnas i den grundläggande förordningen för statens fastighetsförvaltning och vilken styrning som ska utövas i annat sammanhang. I sina överväganden i denna fråga har utredningen utgått från de riktlinjer som anges i den senaste förvaltningspolitiska propositionen Offentlig förvaltning för demokrati, delaktighet och tillväxt (prop. 2009/10:175). Enligt den förvaltningspolitiska propositionen bör instruktionen vara det grundläggande instrumentet i regeringens styrning av myndigheterna. I instruktionen bör myndighetens ansvarsområde, uppgifter, ledningsform och andra för myndigheten specifika förhållanden regleras. Uppgifter som är tidsbegränsade eller som kan förväntas att ändras inom en närmare framtid, mål, liksom uppgifter eller uppdrag där regeringen ser behov att vara utförlig i beskrivningen är exempel på sådant som enligt regeringen vanligtvis inte regleras i instruktionen utan i annat beslut. Regeringen anger också, att styrningen av den statliga verksamheten bör utvecklas med inriktningen att kombinera olika styrformer i syfte att skapa de bästa möjligheterna för att förverkliga regeringens politik. Utredningen vill peka på att en samlad förordning för förvaltningen av statens fastigheter bör kunna komplettera regeringens styrning genom myndighetsinstruktioner och regleringsbrev. Eftersom förvaltningen av statens fastigheter är utspridd på flera myndigheter skapar en gemensam förordning en enhetlig grund för statens fastighetsförvaltning i myndighetsform, se mer härom i avsnitt 2.5.2. Styrningen av den statliga fastighetsförvaltningen Som utredningen har konstaterat i det föregående tillämpas regeringens förvaltningspolitiska riktlinjer i styrningen av de fastighetsförvaltande myndigheterna. Instruktionerna för de berörda verken innehåller inte några mål, men beskriver myndighetens uppgifter, ledningsformer och vissa andra förhållanden. däremot, särskilt för och , anger både mål och återrapporteringskrav för det kommande verksamhetsåret. För Fastighetsverket formuleras för nio mål, liksom för . Endast tre av dessa mål är formulerade på ett identiskt sätt. Det är för det första ett grundläggande mål: Fastigheterna ska förvaltas så att god resurshushållning och hög ekonomisk effektivitet uppnås. Vid bedömningen av kostnadseffektiviteten ska beaktas dels statens kostnad för det tillförda kapitalet, dels inflations- och ränterisker samt dels drifts- och underhållsinsatser. Vidare ska de båda myndigheterna dels medverka till att de statliga målen för arkitektur, formgivning och design uppnås, dels verka för att de nationella miljökvalitetsmålen uppnås. I ett underlag till utredningen har, som tidigare redovisats, lämnat förslag om styrtal som bör ingå i redovisningarna från de fastighetsförvaltande myndigheterna. Det gäller: Avkastning på eget kapital, soliditet, räntetäckningsgrad, vakansgrad samt olika typer av kostnadsbaserade nyckeltal. Flera av dessa finansiella styrtal blir, enligt KPMG, mer meningsfulla om också de fastigheter som kommer att förvaltas i myndighetsform är marknadsvärderade samt att även de finansiella flödena är marknadsmässiga. Enligt utredningens bedömning kan det finnas anledning för regeringen att överväga förslagen från KPMG i ett fortsatt arbete med att utforma regleringsbreven till de fastighetsförvaltande myndigheterna. Utredningen vill dock göra den kommentaren, att en marknadsvärdering av statligt ägda fastigheter förutsätter att fastigheterna kan komma att efterfrågas på en marknad; det kan gälla t.ex. utbildningslokaler, kontorsfastigheter eller restauranger. Det är också viktigt att påpeka, att marknadsvärdering inte med nödvändighet behöver leda till marknadshyressättning eller till en redovisning i balansräkningen till ett verkligt värde (marknadsvärde). Tvärtom kan det finnas starka verksamhetsmässiga skäl för staten att inte ha marknadshyressättning; det gäller inte minst inom kulturområdet. Styrningen av den statliga fastighetsförvaltningen Utredningens förslag: En samlad förordning för statens fastigheter som förvaltas i myndighetsform bör innehålla de grundläggande målen för den statliga fastighetsförvaltningen. Dessa ska vara att en fastighetsförvaltande myndighet ska: 1.Tillhandahålla ändamålsenliga lokaler och markområden som svarar mot hyresgästernas behov. 2.Varje fastighet ska förvaltas på ett ekonomiskt effektivt sätt. Fastigheternas värde ska bevaras eller, om möjligt, öka. 3.Hänsyn ska tas till kulturvärden. Särskilda bestämmelser om statliga byggnadsminnen, värdefulla byggnader och värdefulla fastigheter finns i förordningen (1988:1229) om statliga byggnadsminnen m.m. 4.De statliga målen för arkitektur, formgivning och design ska beaktas. 5.Förvaltningen ska ske med beaktande av högt ställda krav på långsiktigt hållbar utveckling. Statens fastigheter förvaltas av ett stort antal myndigheter, 16 olika myndigheter. till värdet av beståndet förvaltar och merparten av de fastigheter som förvaltas i myndighetsform. Även om antalet myndigheter som förvaltar statens fastigheter kan komma att vara färre förutsätter utredningen att mer än en myndighet kommer att ha ansvar för förvaltning av statliga fastigheter.