sou · GXB387 · 2010-01-01 00:00:00 — Datainspektionen strävar efter att fokusera på känsliga områden, nya företeelser och områden där risken för missbruk är särskilt stor. Tillsyn kan ske efter anmälan eller klagomål eller på grund av att myndigheten uppmärksammats på något missförhållande via massmedia. granskas förhållandena i en hel bransch, s.k. temainspektioner. Ofta dokumenterar Datainspektionen resultatet i en rapport som sprids till berörda. utövade Datainspektionen tillsyn över personuppgiftsbehandlingen i ett antal skolor och granskade kameraövervakningen i sju skolor i och . I kapitel 4 lämnas en redogörelse för Datainspektionens beslut med anledning av denna tillsyn. 12.1.3Tidigare överväganden och synpunkter rörande tillsyn av allmän kameraövervakning konstaterade att lagen om allmän kameraövervakning var en väl fungerande lagstiftning och att länsstyrelserna haft ansvaret för tillståndsgivning och tillsyn. Utredningen ansåg visserligen att vissa förbättringar av tillsynen behövde genomföras men menade ändå att länsstyrelserna väl uppfyllde de krav som kunde ställas på ett kontrollorgan. Sammantaget fann utredningen inte anledning att ändra avgränsningen av vare sig eller Datainspektionens tillsyn (SOU 2002:110, Allmän kameraövervakning s. 181–182). konstaterade vidare i sitt betänkande att tillsynen behövde förbättras på så sätt att länsstyrelsernas tillämpning av lagen om allmän kameraövervakning blev mer enhetlig över landet. Ett verksamt sätt att uppnå en ökad samordning skulle, enligt utredningen, vara att ge en länsstyrelse i uppdrag att vara utvecklare och samordnare inom kameraområdet. Den samordnande myndigheten skulle kunna bygga upp en kunskapsbank i frågor som rättspraxis vid tillståndsprövning, riktlinjer för inspektionsverksamhet eller teknikutvecklingen på kameraområdet. En annan viktig uppgift för samordnaren borde, enligt utredningen, vara att ta fram ett gemensamt informationsmaterial riktat till branschorganisationer och användare. Datainspektionen ifrågasatte i sitt remissyttrande slutsats att även i fortsättningen bör vara tillståndsmyndighet och ha tillsynsuppgift enligt lagen om allmän kameraövervakning (Yttrande , Dnr 183-2003). Enligt Datainspektionen borde problem, som att lagen tillämpas olika i olika län och avsaknaden av gemensamma riktlinjer för tillsynsarbetet, kunna undvikas om hanteringen överförs till endast en myndighet. En myndighet skulle också, menade Datainspektionen, ge större möjlighet att samla teknisk kompetens och följa teknikutvecklingen. Vidare skulle de gränsdragningsproblem om vilken tillsynsmyndighet som gäller beroende på om allmänheten har tillträde till det övervakade området eller inte kunna undvikas. Datainspektionen pekade på att dess motsvarighet i många andra EU-länder har tillsynsansvar för kameraövervakning. Datainspektionen har härefter i en skrivelse till regeringen hemställt att inspektionen tilldelas ett övergripande tillsynsansvar för tillämpningen av lagstiftningen om allmän kameraövervakning (Hemställan , Dnr Ju2005/7933/L6). Datainspektionen, som pekar på att verksamheten med tillstånd, anmälningar och tillsyn bör vara kvar hos länsstyrelserna menar att inspektionen kan ha följande uppgifter; följa att länsstyrelsernas tillståndsgivning på kameraområdet tillämpas enhetligt, ge råd, information och utbildning i frågor om kameraövervakning, följa och beskriva utvecklingen på kameraområdet, samt medverka i internationellt samarbete. I sammanhanget bör nämnas att har föreslagit att Datainspektionens nuvarande funktioner breddas och utvecklas (SOU 2008:3, Skyddet för den personliga integriteten Bedömningar och förslag s. 331–333). Kommittén anser att Datainspektionen bör ges i uppdrag att uppmärksamma teknikrelaterade risker för kränkning av den personliga integriteten. Uppgiften bör inte vara begränsad till området för elektronisk data, och inte heller till teknikutvecklingen som sådan, utan också – och framförallt – till teknikens tillämpning i människornas vardag. Datainspektionen skriver i sitt remissyttrande över kommitténs förslag att inspektionen inte har några invändningar mot en utvidgning av uppdraget. Även Justitiekanslern tillstyrker kommitténs förslag att Datainspektionen ska omvandlas till en allmän integritetsskyddsmyndighet. Enligt Justitiekanslern bör inspektionen kanske då också ta över det integritetsskyddsansvar som Justitiekanslern har enligt lagen om allmän kameraövervakning. Enligt 29 § lagen om allmän kameraövervakning ska Justitiekanslern ta tillvara integritetsskyddsintressena genom att, i de fall det bedöms motiverat, överklaga länsstyrelsernas beslut att tillåta övervakning. Detta är en udda uppgift för Justitiekanslern även om myndigheten tilläggs ett liknande ansvar i inkassolagen respektive kreditupplysningslagen. Justitiekanslern menar att uppgiften att överklaga enligt lagen om allmän kameraövervakning utan tvivel är mycket viktig, men att det mest rationella vore om den sköttes av en integritetsskyddsmyndighet. har frågan rörande tillståndsgivning och tillsyn enligt lagen om allmän kameraövervakning också aktualiserats i flera motioner i . I motionerna anförs bl.a. intresset av en enhetlig rättstillämpning som skäl för en överflyttning av tillstånds- och tillsynsfrågorna från länsstyrelserna till Datainspektionen (t.ex. mot 2006/07:Ju 255) eller för att Datainspektionen ska få en mer aktiv roll genom att följa länsstyrelsernas tillståndsgivning och tillsynsverksamhet och ge råd och utbildning i frågor om kameraövervakning (t.ex. mot. 2006/07:Ju290). har det presenterats flera förslag rörande hur verksamheter inom länsstyrelserna, bland annat tillsyn, ska kunna koncentreras. föreslog exempelvis att uppgifter enligt lagen om allmän kameraövervakning skulle koncentreras till sju länsstyrelser (Ds 2007:28, Koncentration av länsstyrelseverksamhet). Ytterligare ett förslag att koncentrera tillsynsuppgifter till ett mindre antal län presenterades (Länsstyrelsernas Tillsyn – dagsläge, möjliga förbättringar, framtidsutsikter. Redovisning av ett regeringsuppdrag Fi2008/3093). I det senare förslaget lämnades emellertid inte något förslag om att just tillsyn enligt lagen om allmän kameraövervakning skulle koncentreras till ett färre antal länsstyrelser. beslutade regeringen att en särskild utredare ska göra en översyn av den statliga regionala förvaltningen. Utredaren ska lämna förslag på hur den statliga regionala förvaltningens utformning kan bli tydligare, mer samordnad och ändamålsenlig. I uppdraget ingår bland annat att se över om de statliga myndigheternas geografiska indelning bör regleras eller på annat sätt hanteras. Översynen omfattar därför också länsstyrelsernas organisation och hur länsstyrelsernas ansvar att samordna olika samhällsintressen och andra statliga myndigheters insatser kan stärkas. Uppdraget ska redovisas . 12.2.1Det finns behov av ett övergripande tillsynsansvar Bedömning: Det finns ett behov av ökad samordning och information på kameraövervakningsområdet. Länsstyrelserna har haft ansvaret för tillståndsgivning och tillsyn av kamerahantering. Vår uppfattning är att länsstyrelsernas verksamhet enligt lagen om allmän kameraövervakning på det stora hela fungerar väl. Hos länsstyrelserna finns bra rutiner för såväl tillstånds- och anmälningsförfarande som för tillsynsverksamhet. På två områden har vi emellertid uppmärksammats på brister. Det gäller frågan om enhetlig rättstillämpning och tillsyn. trädare för anordnare av kameraövervakning, branschorganisationer och polisen har framfört att länsstyrelserna tillämpar lagen om allmän kameraövervakning olika, framförallt rörande tillstånd och anmälan. och har exempelvis uppgett att likvärdiga ansökningar behandlas olika beroende på i vilket län ansökan eller anmälan görs. Vid våra kontakter med landets länsstyrelser har det bekräftats att tillämpningen vid tillståndsgivningen och anmälningsförfarandet varierar mellan länsstyrelserna. För att motverka detta har länsstyrelserna bland annat utvecklat ett samarbete med e- postlistor inom olika ämnesområden, som exempelvis kameraövervakning. Via nationella konferenser och e-postlistan utbyts råd och erfarenheter mellan länsstyrelserna. Någon annan, mer utvecklad, samordning i linje med vad förordade tycks inte ha skett. Frågan om att länsstyrelsernas hantering av kameraärenden inte är enhetlig har således varit aktuell i vart fall sedan Kameraövervakningens översyn, dvs. Mycket talar för att praxis vid tillståndsgivning och anmälningsförfarande fortfarande skiljer sig åt mellan olika län. För anordnare som har kameraövervakning i flera län exempelvis butikskedjor och banker är detta ett problem. Att tillämpningen inte är enhetlig innebär också att det blir svårare för den som avser att kameraövervaka att tolka praxis och förutse om en kameraövervakning är tillåten eller inte. I sammanhanget bör det påpekas att någon total enhetlighet inte kan begäras och inte heller är önskvärd. Eftersom det är fråga om bedömningsfrågor är det naturligt att jämförbara omständigheter i någon mån bedöms olika och att praxis ytterst utvecklas i domstol. Sammantaget menar vi dock att det finns anledning att skapa förutsättningar för en mer likartad tillämpning mellan länsstyrelserna. Vad gäller tillsynen kan vi konstatera att många länsstyrelser gör gällande att begränsade resurser medför att de inte kan utöva den tillsyn de önskar. Av den enkätundersökning vi utfört framgår också att det finns stora regionala skillnader beträffande såväl resursinsats som hur många objekt som tillsynas. Att av objekten omfattades av tillsyn är naturligtvis inte tillfredsställande. Flera länsstyrelser har också pekat på att de saknar tillräcklig teknisk kompetens för att kunna utföra en tillfredsställande praktisk tillsyn. Den närmast explosiva tekniska utvecklingen på området har inneburit att det är svårt att upprätthålla de kunskaper på området som krävs för att tillsynen ska kunna utföras på ett ändamålsenligt sätt. Som nämnts pågår ett förändringsarbete rörande länsstyrelsernas organisation, vilket kan komma att påverka hur tillsynen på kameraövervakningsområdet ska organiseras mellan olika länsstyrelser framöver. Om antalet länsstyrelser minskar eller om frågor om allmän kameraövervakning koncentreras till färre länsstyrelser kommer sannolikt förutsättningarna för en enhetlig rättstillämpning att förbättras. finns det en utbredd uppfattning att länsstyrelserna tillämpar lagen om allmän kameraövervakning olika. Vi kan visserligen inte konstatera i vilken omfattning det verkligen förekommer, men redan inställningen hos användare, branschorganisationer och myndigheter gör att det finns anledning att försöka komma tillrätta med frågan. Kameraövervakning är en viktig beståndsdel i det säkerhets- och brottsförebyggande arbetet i många verksamheter och det är angeläget att förutsättningarna för kameraövervakning är förutsebara såväl för brukarna som för dem som övervakas. På kameraområdet är många förhållanden rörande övervakning likvärdiga varför det torde vara relativt enkelt att ställa samman vad som gäller enligt lagstiftning och praxis vid vissa omständigheter och på olika platser. Regleringen på kameraövervakningsområdet är inte helt lättillgänglig och innehåller en del begrepp som kan vara svåra att tolka och tillämpa som, personlig integritet och plats dit allmänheten inte har tillträde. Det vore därför värdefullt med ett organ som kan lämna råd och vägledning rörande lagstiftning till såväl myndigheter som enskilda. Det är vidare viktigt att det finns en väl fungerande kontroll över en så förhållandevis integritetskänslig verksamhet som kameraövervakning. Sammantaget menar vi att det finns ett behov av en ökad samordning och information på kameraövervakningsområdet. Vi föreslår därför att en myndighet eller något annat organ ges ett övergripande tillsynsansvar när det gäller allmän kameraövervakning. Utöver att sammanställa och informera om praxis kan en samordnande myndighet också ges andra uppgifter som att följa den tekniska utvecklingen på området samt att upplysa och ge råd åt enskilda, myndigheter och media. Som nämnts har det utsetts en särskild utredare att se över den statliga regionala förvaltningen. Det har också presenterats flera utredningar med förslag till koncentration av länsstyrelsernas verksamhet. Förslagen, eller i vart fall några av dem, bereds i och har ännu inte lett till lagstiftning. Vi är dock av uppfattningen att vårt förslag att ge en myndighet ett övergripande ansvar kan fungera även om länsstyrelsernas verksamhet förändras. 12.2.2Hur bör ett övergripande ansvar utformas? Förslag: Datainspektionen ska ha det centrala ansvaret för tillsynen när det gäller tillämpningen av kameraövervakningslagen. Det innebär att Datainspektionen ska utvärdera rättstillämpningen, följa upp den operativa tillsynen, ge råd och stöd till länsstyrelserna samt ge ut allmänna råd. Utgångspunkten enligt direktiven är att tillståndsprövningen inte bör centraliseras från länsstyrelserna till något annat organ samt att länsstyrelserna ska ha kvar sina nuvarande tillsynsuppgifter. Beträffande dessa områden lämnar vi således inte några förslag till förändring. Vi förordar att en myndighet eller ett annat organ ges ett övergripande tillsynsansvar när det gäller allmän kameraövervakning. I uppdraget bör ligga att samla in fakta och erfarenheter samt att informera och utbilda om lagstiftning, praxis och teknik på området. Information och utbildning rörande praxis och tekniska förhållanden bör framförallt riktas till länsstyrelserna som har att tillämpa lagstiftningen. Det samordnande organet kan också följa upp och lämna riktlinjer för tillsynsverksamheten samt bistå med teknisk kompetens. Användare av kameraövervakning samt de som tillhandahåller övervakningsutrustning ska kunna vända sig till myndigheten för råd och vägledning. Myndigheten kan exempelvis framställa checklistor med information om vad som bör gälla vid övervakning av vissa platser. Även enskilda och media som har frågor om allmän kameraövervakning ska kunna vända sig till myndigheten. Mycket talar för att Datainspektionen har goda förutsättningar att handha ett övergripande tillsynsansvar på kameraövervakningsområdet. I dess nuvarande uppdrag som tillsynsmyndighet ingår bland annat att upptäcka och förebygga hot mot enskildas personliga integritet. Inspektionen följer utvecklingen på IT- området när det gäller teknik och integritet. också i internationellt samarbete i flera sammanhang, exempelvis den s.k. artikel 29-gruppen, en arbetsgrupp inom EU som ska se till att dataskyddsdirektivet tillämpas enhetligt i medlemsländerna. Det ligger därför nära till hands att utöka Datainspektionens befintliga ansvar till att omfatta även kameraövervakning av plats dit allmänheten har tillträde. har Datainspektionen tillsyn över kameraövervakning av plats dit allmänheten inte har tillträde. Om inspektionen får ett övergripande tillsynsansvar kan det framstå som logiskt att länsstyrelserna får tillsynsansvar även för kameraövervakning av plats dit allmänheten inte har tillträde, på samma sätt som de har tillsynsansvar för tillstånds- och anmälningspliktig övervakning. Länsstyrelserna har utarbetade tillsynsrutiner samt regional och lokal kännedom. Å andra sidan fungerar även Datainspektionens nuvarande tillsyn över plats dit allmänheten inte har tillträde väl. Dessutom är det inte alltid likalydande bedömningar och avvägningar som behöver göras vid kameraövervakning av plats dit allmänheten har, respektive inte har tillträde. Slutligen pågår det ett omfattande förändringsarbete beträffande länsstyrelsernas framtida verksamhet och organisation, bland annat i fråga om tillsynsverksamhet. Eftersom det inte är klart hur länsstyrelsernas tillsynsverksamhet ska organiseras framöver anser vi inte att det är lämpligt att föreslå ett utvidgat ansvar för länsstyrelserna. Vi har därför valt att inte föreslå något utökat tillsynsansvar för länsstyrelserna. Datainspektionen har framfört önskemål om att inspektionen ska ges rätt att föreskriva dels vilka krav som ska ställas på den som bedriver kameraövervakning vid behandling av bild- och ljudmaterial som härrör från övervakning, dels att den som bedriver kameraövervakning ska anmäla övervakning som avser plats dit allmänheten inte har tillträde till inspektionen. Tanken med en anmälningsskyldighet är att Datainspektionen ska kunna föreskriva en anmälningsplikt beträffande vissa övervakningsobjekt, exempelvis om det finns misstankar om att användningen av kameraövervakning ökar i omfattning på integritetskänsliga områden som hotell eller skolor. På så sätt kan inspektionen få kännedom om omfattningen av kameraövervakningen på området och därmed möjlighet att rikta informations- och tillsynsinsatser gentemot dem som bedriver övervakningen. Den främsta anledningen till att det finns ett behov av ett övergripande tillsynsansvar på kameraövervakningsområdet är att det saknas en samordnande och rådgivande funktion som kan verka för en enhetlig rättstillämpning på området samt ha uppsikt över och informera om den tekniska utvecklingen på området. Det förslag som inspektionen presenterar går längre än så. har Datainspektionen, enligt 50 § personuppgiftslagen och 16 § personuppgiftsförordningen, en föreskriftsrätt på kameraövervakningsområdet avseende plats dit allmänheten inte har tillträde. Inspektionen har inte utnyttjat föreskriftsrätten på kameraövervakningsområdet, vilket tyder på att behovet hitintills inte kan ha ansetts vara särskilt stort. Vår uppfattning är också att det i allmänhet är mer ändamålsenligt med informationsinsatser och allmänna råd. Det torde vara fallet även på kameraövervakningsområdet. Dessutom får Datainspektionen enligt vårt förslag en rätt att inom ramen för sin tillsynsverksamhet meddela de förelägganden och förbud som behövs för att lagen ska följas. I lagen om allmän kameraövervakning finns en föreskriftsrätt endast beträffande avgifter (30 §). Att införa en generell föreskriftsrätt för Datainspektionen på hela kameraövervakningsområdet ligger inte i linje med våra direktiv. Frågan är emellertid om Datainspektionen bör ha motsvarande föreskriftsrätt i kameraövervakningslagen som den har enligt personuppgiftslagen, dvs. en möjlighet att föreskriva vilka krav som ska ställas på den som bedriver kameraövervakning av plats dit allmänheten inte har tillträde vid behandling av bild- och ljudmaterial som härrör från övervakning. Det framstår emellertid som inkonsekvent med en sådan föreskriftsrätt beträffande endast en del av kameraövervakningsområdet. Enligt vår uppfattning är det inte heller nödvändigt för att uppnå de mål som avses med inspektionens övergripande tillsynsansvar, nämligen att i första hand informera, utbilda samt ge råd och stöd åt länsstyrelserna. Vi föreslår därför inte att Datainspektionen ska ges en föreskriftsrätt enligt kameraövervakningslagen. Vad gäller frågan om det bör införas en möjlighet för inspektionen att föreskriva om en anmälningsplikt beträffande vissa övervakningsobjekt gör vi följande överväganden. Från den principiella anmälningsskyldighet av automatiserade behandlingar som finns i 36 § personuppgiftslagen omfattande undantag, t.ex. om det finns ett personuppgiftsombud (37 §). Av 4 § personuppgiftsförordningen (1998:1191) följer vidare att anmälningsskyldigheten inte gäller för behandling av personuppgifter i löpande text eller sådant ostrukturerat material som avses i 5 a § Datainspektionen har också enligt 6 § personuppgiftsförordningen möjlighet att föreskriva om undantag från anmälningsskyldigheten. Omfattande sådana undantag har också meddelats och i realiteten är det endast vid ett fåtal särskilt integritetskänsliga behandlingar som det finns en skyldighet att anmäla behandlingen till Datainspektionen. Mot bakgrund härav framstår det som främmande att ge Datainspektionen rätt att meddela föreskrifter om en anmälningsskyldighet på kameraövervakningsområdet. Enligt nuvarande reglering, liksom i den av oss föreslagna lagen, finns tydligt reglerat vilken kameraövervakning som är tillstånds- och anmälningspliktig respektive tillståndsfri. En ordning där det på myndighetsnivå föreskrivs vilken typ av övervakning som ska vara förenad med anmälningsplikt är enligt vår mening mindre lämplig. Det ligger inte heller i linje med formerna för det övergripande tillsynsansvar som diskuteras i våra direktiv. Sammantaget anser vi inte att det är lämpligt att Datainspektionen ges en föreskriftsrätt om anmälningsplikt på kameraövervakningsområdet. Vi föreslår att Datainspektionen ges ett centralt ansvar för tillsynen när det gäller tillämpningen av kameraövervakningslagen. Det innebär att Datainspektionen ska utvärdera rättstillämpningen, följa upp den operativa tillsynen, ge råd och stöd till länsstyrelserna samt ge ut allmänna råd. 12.2.3Justitiekanslerns roll enligt lagen om allmän kameraövervakning Förslag: Datainspektionen övertar Justitiekanslerns rätt att överklaga beslut om kameraövervakning för att ta tillvara allmänna intressen. beslut enligt lagen om allmän kameraövervakning får enligt 29 § överklagas hos allmän förvaltningsdomstol. Om en enskild överklagar beslut blir dennes motpart och har därigenom rätt att överklaga en dom. Justitiekanslern får överklaga ett beslut för att ta tillvara allmänna intressen. Prövningstillstånd krävs inte när Justitiekanslern för talan. Redan i lagen (1977:20) om TV-övervakning tillerkändes Justitiekanslern besvärsrätt för att kunna tillvarata allmänna intressen. gavs även kommuner och arbetstagarorganisationer möjligheten att i vissa fall överklaga beslut. I förarbetena till lagen om övervakningskameror m.m. uttalade departementschefen att Justitiekanslerns uppgift, med hänsyn till den delvis nya möjlighet som skapats för kommuner och arbetstagarorganisationer att få tillståndsbeslut överklagade i högre instans, mer borde kunna gå ut på en kontroll av att det upprätthålls enighet i rättstillämpningen och mot principiellt viktigare frågor än att vara inriktad på att bevaka integritetsintressena i varje enskilt fall. Någon anledning att omformulera regeln om Justitiekanslerns överklaganderätt fanns emellertid inte enligt departementschefen (prop. 1989/90:119 s. 27). I anledning av förslag att Datainspektionens uppdrag borde breddas och utvecklas har Justitiekanslern alltså väckt frågan om Justitiekanslerns rätt att överklaga kameraövervakningsärenden bör överföras till denna integritetsskyddsmyndighet. Enligt vårt förslag ges Datainspektionen ett övergripande tillsynsansvar över lagstiftningen av allmän kameraövervakning. Tanken är att Datainspektionen bland annat ska följa upp länsstyrelsernas hantering av kameraärenden och genom information, utbildning och samråd med länsstyrelserna verka för en enhetlig rättstillämpning. En av de mest angelägna uppgifterna för inspektionen blir att verka för en enhetlig rättstillämpning på kameraövervakningsområdet. Med en rätt att överklaga beslut för att ta tillvara allmänna intressen ges Datainspektionen goda förutsättningar att lyfta fram principiellt viktiga frågor på området. Tillsammans med inspektionens möjligheter att ge råd och stöd till länsstyrelserna samt meddela allmänna råd torde det kunna leda till en mer enhetlig rättstillämpning på området och därmed stärka rättssäkerheten. Från ett integritetsskyddsperspektiv torde det dessutom framstå som ändamålsenligt att den myndighet som redan har hand om kameraövervakningsfrågor även tillvaratar allmänhetens intressen genom en rätt att överklaga beslut om kameraövervakning. I våra direktiv sägs att det bör finnas en möjlighet till kompensation för enskilda vars personliga integritet kränks genom en lagstridig övervakningsåtgärd. I vårt uppdrag ingår därför att överväga den närmare utformning av en skadeståndsbestämmelse vid kameraövervakning som sker i strid med lagen om allmän kameraövervakning. Det finns ingen skadeståndsbestämmelse i lagen om allmän kameraövervakning.