sou · GXB331d2 · 2010-01-01 00:00:00 — Man räknar därför normalt inte med att det uppstår ett producentöverskott i denna form till följd av en väginvestering. Däremot kan en väg minska drivmedelsförbrukning och slitage på vägfordonen och detta är både en privatekonomisk och en samhällsekonomisk nytta av investeringen. Bakom beräk- ningen av sådana besparingar döljer sig modeller för att klargöra effektsamband, dvs. precis hur mycket slitaget och bränsle- förbrukningen minskar. Konsumentnytta: Trafikanterna betalar för att åka tåg. Med samma resonemang som tillämpades i exemplet med produktion av nya cyklar motsvaras detta av den nytta man (åtminstone) har av resan. Men eftersom resenärerna dessutom lägger ner egen tid på att resa, och eftersom en ny väg eller järnväg innebär att man kommer snabbare fram, så sparar man också tid, får sin bekväm- lighet förbättrad, etc. De effektsamband som utvecklats gör det möjligt att beräkna dessa besparingar. Detta är en konsumentnytta som utgör en intäktspost i kalkylen. Till en del värderas tid på marknader. Så är fallet för arbetstid, och timlönen utgör också utgångspunkten för värdering av tids- inbesparingar i samband med kortare restid. Forskningen inom området har utvecklat principer för att värdera nyttan av kortare restid också för resor med andra ändamål, exempelvis för pendling till och från jobbet eller för rena . Det finns således vedertagna värden för hur kortare och mera bekväm restid ska hanteras i kalkylen. Externa effekter: De effekter som diskuterats så långt handlar om konsekvenserna av en investering för de direkt berörda; för infra- strukturhållaren som bygger, för operatörer av person- och gods- trafik på järnväg och för resenärerna. Men trafiken på en ny järnväg får också konsekvenser för andra. Mera specifikt innebär investe- ringen att järnvägens konkurrensförutsättningar förbättras vilket kan avläsas i form av resandeökningar. Nyttan av den ökade trafiken i form av tillkommande biljettintäkter för operatören har redan beskrivits som en del av den samhällsekonomiska nyttan av projektet. En del av resandeökningen beror på att somliga som inte rest börjar använda tåg. En annan del av ökningen kommer från att vissa resenärer slutar att använda väg eller flyg. Den resa som annars hade genomförts med bil blir inte lägre av och också ett antal flygturer kommer att kunna ställas in. Detta betyder i sin tur att man sparar in kostnaden som man annars hade haft för att köra bilen respektive flyga planet. Denna minskade kostnad motsvaras emellertid av en minskad nytta för den som byter färdmedel, så de två effekterna tar ut varandra.12 Men minskningen av bilresande och flyg innebär att utsläppen från dessa färdmedel minskar. Likaså kan man förvänta sig färre olyckor och minskad trängsel i vägnätet eller i luften. Allt detta är effekter som är till nytta för samhället. Med stöd av prognosen och effektsamband mellan utsläpp, olyckor och förändrade trafikflöden kan man beräkna hur stora dessa förändringar blir. Det finns inga marknader där man direkt kan läsa av priser för att värdera dessa minskningar av de externa effekterna. Det har emellertid över åren utvecklats principer för hur detta ska gå till. Eftersom detta är en av de centrala frågeställningarna för denna 12 Däremot har den resenär som byter färdmedel nytta av att kunna resa , men det är en nytta som redan behandlats. rapport skjuter vi emellertid på diskussionen av hur dessa effekter ska beräknas till avsnitt 5 nedan. En ny och bättre väg innebär också normalt förbättringar för miljön och trafiksäkerheten. Detta är exempel på nyttoeffekter av många väginvesteringar. 5.Fungerar kalkylen på avsett sätt? Framställningen i avsnitt 3 och 4 har syftat till att ge en grund- läggande förståelse om innebörden av samhällsekonomiska kalkyler. Med detta som grund kommer vi i det här avsnittet att diskutera hur väl kalkylen som den tillämpas i transport- sektorn i fungerar som beslutsunderlag. Frågan är, med andra ord, om de kalkyler som genomförs kan anses förse beslutsfattarna med ett underlag som är av en sådan standard att man har förutsättningar att fatta goda beslut. Den frågeställning som behandlas föranleds av att kritiken mot den samhällsekonomiska kalkylen är hård, också inom trafikverken. Följande citat från sammanfattning av den kalkyl som gjorts av Norrbottniabanan (2003, s. 2–3) illustrerar ett tämligen vanligt synsätt som i realiteten innebär att man väsentligen distanserar sig från kalkylresultaten. Den genomförda samhällsekonomiska analysen visar på ett negativt samhällsekonomiskt resultat för UA1. Den korta tid som har funnits har inneburit att det inte funnits möjlighet att prova olika trafikeringar eller borttagande av konkurrerande trafik i olika prognoskörningar. Det kan därför inte uteslutas att en kombination av UA1 och UA2 och bättre anpassad trafikering skulle givit samhällsekonomisk lön- samhet. Omvärldsanalysen visar att det inom utredningsområdet finns strukturella problem med obalanser på arbetsmarknaderna. Nuvarande transportinfrastruktur klarar inte att överbrygga detta. Järnvägsinfra- strukturen har kapacitetsproblem och förseningarna för gods- trafiken är stora. Den samhällsekonomiska analysen är endast ett av flera besluts- underlag. En ny järnväg väntas ge relativt stora positiva effekter, som inte ingår i den kalkylmetodik som trafikverken tillämpar. Det gäller dels effektivare arbetsmarknader, dels stärkt kompetensför- sörjning för högre utbildade och dels förbättrat nyttjande av befintliga samhällsinvesteringar. Ytterligare ett beslutsunderlag gäller de transportpolitiska målen och miljökvalitetsmålen. Analysen visar positiv påverkan på de trafik- politiska målen. Diskussionen inleds i avsnitt 5.1 med ett resonemang kring principerna för de ekonomiska värderingar som används i dagens kalkylmodell. Avsnitt 5.2 behandlar en av de frågor som ofta förs fram som invändning mot den samhällsekonomiska kalkylen, nämligen att man misslyckas med att fånga regionalekonomiska effekter av de investeringar som genomförs. I avsnitt 5.3 behandlas vissa problem som finns med att genomföra prognoser medan avsnitt 5.4 diskuterar övriga effektsamband. En återkommande fråga som rests är om det med dagens kalkylmodeller är möjligt att jämföra lönsamheten av väg- och järnvägsinvesteringar. I avsnitt 5.5 behandlas några aspekter på denna fråga med utgångspunkt från en partsgemensam arbetsgrupp som letts av forskning vid KTH och VTI och där konsultföretaget genomfört en betydande del av underlagsarbetet. Avsnitt 5.6 pekar på några alternativ till samhällsekonomisk kalkyl som föreslagits vid olika tillfällen medan avsnitt 5.7 avslutningsvis tar upp möjlig- heten att manipulera kalkylerna. 5.1Behovet av underhåll och utveckling av kalkylmodellen De principer för samhällsekonomiska värderingar som tillämpas har utvecklats under en följd av år. Beslut om nya parametervärden sköts inom ramen för en verksgemensam grupp som går under beteckningen ASEK på det sätt som beskrevs i avsnitt 2.2. som det tycks finnas en tendens som innebär att parterna bevakar sina intressen tycks detta arrangemang i andra avseenden fungera på avsett sätt. Det är viktigt att långsiktigt säkerställa att nya parametervärden baseras på genuint ny kunskap snarare än på ett behov av att uppnå konsensus om vilka förändringar som kan accepteras. Det finns ett generellt behov av att ständigt a-jourhålla värden i kalkylmodellen. Den till synes triviala delen av arbetet består i att säkerställa att alla värden räknas om till prisnivån man bestämmer sig att använda i kalkylarbetet. Men också uppräk- ningen av historiska värden till en bestämd prisnivå kan vara problematiskt, framför allt därför att kostnader och marknadspriser inte utvecklas likformigt över tiden. Variationerna i drivmedelspriset bär syn för sägen. Utmaningen är naturligen ännu större för alla de värden som används i kalkylen som inte direkt härleds från någon specifik marknad. Tidsvärdet är ett exempel. har många forsk- ningsprojekt bedrivits kring vad som är ett rimligt värde att använda per inbesparad timme, inte minst kring skillnaderna mellan tidsbesparingar under arbetstid respektive för pendling till och från arbetet, men också värdet av osäkerhet och förseningar i samband med resor. Nya resultat kommer också löpande fram. På motsvarande sätt förändras kunskaperna om olycks- värderingar över tiden. Man kan ana sig till att förändrade principer för vilka kostnader som ska täckas av privaträttsliga försäkringar respektive socialförsäkringar kommer att kunna ha betydelse för vilket värde som ska användas . På motsvarande sätt bedrivs forskning kring miljövärderingar som kan få betydande konsekvenser för priserna i kalkylmodeller. Inte minst gäller detta värderingen av CO2. Erfarenheterna från tidigare års arbete med samhällsekonomiska kalkyler pekar på att tidsvärdet, och för somliga väginvesteringar också värderingen av minskade olycksrisker, är av särskilt stor betydelse för kalkylresultatet. Även om andra parametervärden kan påverka lönsamheten av enskilda projekt är det därför uppen- barligen särskilt betydelsefullt att säkerställa en hög kvalité på de värden för tid och olyckor som används. Däremot har förändringar av parametervärden som används för att multiplicera med små kvantiteter endast begränsade konsekvenser för kalkylutfallet, även om förändringen av parametervärdet i sig kan vara procentuellt stor. Det är i detta sammanhang också viktigt att komma ihåg att somliga parametervärden slår relativt homogent över alla projekt och i första hand påverkar hur många projekt som är lönsamma. Förändringar av exempelvis diskonteringsräntan eller skattefaktor 2 (se nedan) har däremot begränsade konsekvenser för den relativa prioriteringen av projekt. Vår samlade bedömning är att de värden som används i de samhällsekonomiska kalkylerna inte är förenade med några principi- ella problem. Däremot finns ett löpande behov att a-jourhålla värderingarna och anpassa dem till ny kunskap på det sätt som skisserats. Det finns också ett antal frågor som bör föranleda fort- satt forskning som i sin tur kan resultera i nya värden eller nya Forskningen bör också syfta till att ge beslutsfattare möjlighet att bedöma vilka kalkylförbättringar som är av en sådan storlek att de inte är betydelselösa. Målet bör därför inte vara exakthet utan snarare ett gott grepp om de centrala osäkerheterna. Följande uppräkning ger exempel på frågor där vi menar att det finns behov av fortsatt forskning och utveckling: Reala förändringar av värderingar: beräknas tids-, olycks- och andra parametervärden i ett visst års prisnivå varefter man antar att dessa värden ligger fast över hela planeringstiden . Detta är inte nödvändigtvis korrekt. Såväl värdet av tid som värdet av minskade olycksrisker kanske är kopplade till realinkomstutvecklingen. Om så är fallet, och om man tror att realinkomsten kommer att öka under projektens livslängd, skulle det finnas skäl att låta värdet öka över tiden. Detta kan få stora konsekvenser för projektens lönsamhet eftersom också små uppräkningar kan betyda en hel del i nuvärdetermer. saknas ett sammanhållet tänkande kring dessa frågor. Beroende på om man väljer att räkna upp kalkyl- värden med inkomstutvecklingen kan det också finnas skäl att anpassa kalkylräntan till den princip som tillämpas. Individuella skillnader i tidsvärde: används samma tids- värde för alla individer trots att man vet att lönen och därmed också tidsvärdet varierar mellan individer. Detta medför bl.a. att det kan finnas stora regionala skillnader i tidsvärdering. Detta kan innebära ett tidsvärde som genomgående är för högt i glesbygd och för lågt i storstäder och som därmed i mot- svarande omfattning påverkar prioriteringen av projekt. Frågan har emellertid implicita fördelningsaspekter på så sätt att om man skulle använda olika tidsvärden beroende på var människor bor så skulle detta kunna uppfattas som fördelningspolitiskt stötande. innebär genomsnittet att man avviker från det primära effektivitetsargument som innebär att man så nära som möjligt ansluter till de berördas faktiska värderingar. Det finns anledning att ytterligare studera denna fråga och att i detta också ta hänsyn till koppling mellan tidsvärden och skattekraft. Miljövärden: Behovet av uppdateringar är kanske särskilt betydelsefull vad gäller olika miljövärden. Man kan ana sig till en omsvängning i människors attityder till val av färdmedel i så måtto att man – allt annat lika – ser en ökning av tågresandet som inte enbart kan förklaras med ökande realinkomster och förbättrat utbud. Vi har emellertid svaga kunskaper om vilka antaganden som skulle behöva göras om olika miljövärderingar för att fånga en successiv uppvärdering av miljöaspekter i män- niskors preferenser. Exploateringseffekter: När man bygger en ny väg eller bana öppnas nya möjligheter att exploatera mark för boende, kontor eller industrier. Det finns vissa argument som talar för att det finns en samhällsekonomisk nytta förenat med att på detta sätt få tillgång till mark med lågt alternativ- utnyttjandevärde i stället för att behöva bygga i tätorter som är hårt exploaterade. Det kan behöva utvecklas en modell som hanterar sådana exploateringseffekter. I ett snart avslutat avhandlingsarbete visar doktoranden hur man genom att använda ett tänkande kring så kallade reala optioner i projektanalysen kan få bättre underlag i analysen av när ett projekt bör genomföras och också vilken standard projektet bör ges. Denna fråga bör föras vidare för att avgöra om det finns skäl att utvidga analysen till att också innefatta dessa aspekter. De förändringar av fastighetsvärden som kan bli ett resultat av en infrastrukturinvestering är exempel på en effekt som inte bör ingå i kalkylen. Sådana värdeförändringar uppstår onekligen som en följd av att ny infrastruktur byggs, men det är i allt väsentligt då fråga om en kapitalisering av de primäreffekter som redan ingår i kalkylen. Kortare restider – som redan värderas – innebär att efter- frågan på bostäder ökar i somliga områden. Det vore en dubbel- räkning att ta med både tidsvinst och ökat fastighetsvärde i kalkylen. I ASEK 4 genomfördes flera förändringar av beräknings- principer och kalkylvärden. Det finns alltid skäl att diskutera det mer eller mindre lämpliga med sådana justeringar. Inte minst måste detta göras mot bakgrund av värdet av en viss grad av kontinuitet i värderingarna; frekventa förändringar av parametervärden kan leda fram till förändrade principer för vilka åtgärder som bör eller inte bör genomföras och bör därför vara väl grundade i kunskapsläget. Det finns emellertid en kritik mot de förändringar som genom- fördes och dess bristande förankring i forskningen. Man ersatte exempelvis ett antagande om att projekten har en livslängd om 60 år med i kombination med en tumregel för att beräkna restvärde. Principen för restvärdeberäkning är tveksam och kan leda till felaktiga kalkylresultat. Man har infört en kalkyl för investeringar i cykelbanor som inte har prövats på ett systematiskt sätt. Vidare tog man bort det som kallades skattefaktor 2. Med denna faktor hade man tidigare räknat upp alla investeringskostnader – eller egentligen alla kostnader och intäkter som påverkade den offentliga budgeten – . Detta har representerat den samhällsekonomiska kostnaden för skattefinansiering, det som inom vetenskapen kallas dödviktskostnad. På så sätt har man kunnat belysa att de investeringsmedel som tas i anspråk innebär att man någon stans i ekonomin har tvingats ta ut en skatt som påverkat resursanvändningen negativt. Investeringarna ålades där- för ett krav på att inte bara kunna betala tillbaka projektets budget- kostnad utan också att man på detta sätt kan legitimera den störning av resursanvändningen i samhället som är en följd av det aktuella skatteuttaget. Förändringen motiverades med att det saknas belägg för att dödviktskostnaden verkligen är . Det mesta talar emellertid för att det verkligen uppstår snedvridningar till följd av de skatter man tvingas ta ut för att kunna bygga en ny väg eller järnväg.13 Det hade därför varit mera rimligt att initiera en för- djupad studie av hur stor denna kostnad är innan man tar ställning till vilket värde som bör användas eller om värdet verkligen ska vara noll. En ofta återkommande kritik är att den traditionella samhälls- ekonomiska kalkylen inte fullt ut beaktar regionala effekter på bl.a. produktivitet, sysselsättning, och inkomster. Sådana effekter skulle t.ex. kunna uppstå om transportinfrastrukturen är en produktions- faktor vid sidan av arbetskraft och kapital (t.ex. maskiner och anläggningar). De kan också uppkomma genom s.k. agglomera- tionseffekter där stordriftsfördelar i produktionen skulle kunna utnyttjas bättre eller genom att matchning mellan utbud och 13 I en nyutkommen rapport från IFAU visar man vilka snedvridningseffekter som den så kallade värnskatten ger för benägenheten för i första hand män att arbeta och hur detta i sin tur har konsekvenser för den generella sysselsättningen; se och (2008). I referens sägs också att dödviktskostnaden uppgår till . efterfrågan på arbetsmarknaden förbättras. Förbättrad tillgänglig- het till marknader för varor, tjänster och arbetskraft skulle enligt dessa synsätt vara särskilt viktig att beakta vid infrastruktur- investeringar. De flesta bedömare verkar vara överens om att små projekt sannolikt inte har några sådana effekter. De är istället mer sannolika för större projekt eller hela investeringspaket. Var den exakta gränsen mellan vad som är stort och smått är dock svårt att avgöra i detta sammanhang. Det kan också vara så att distinktionen snarare går mellan projekt som har respektive inte har externa effekter. Det kan exempelvis vara kostsamt att bygga ut ett nät av ledningar för naturgas. Lika fullt kanske en sådan utbyggnad skulle kunna baserad på en företagsekonomisk kalkyl eftersom man i huvudsak har att hantera kostnader för, och nyttoeffekter av projektet som mäts på marknader. Det finns således effekter av i synnerhet stora infrastruktur- projekt som går att troliggöra på teoretisk grund (t.ex. genom den s.k. Nya ekonomiska geografin, se t.ex. Fujita, m.fl., 1999). Ekonometrisk-statistiska modeller har också anpassats till relevanta empiriska data för att beräkna samband som tydliggör hur stora effekterna är. Det finns åtminstone tre aktuella varianter av sådana modeller anpassade till svenska data (SAMLOK, DYNLOK, och ). Dessa har också använts för att beräkna regionalekonomiska effekter för olika investeringar i den svenska transportinfrastrukturen. SAMLOK användes t.ex. av i samband med inriktningsplaneringen . Av flera skäl är dessa modeller intressanta. Det finns emellertid risker med att använda dem för att hitta extra och av den samhällsekonomiska kalkylen obeaktade effekter av en investering. Orsaken är att dessa modeller fortfarande lider av ett antal olika problem. Ett problem är att det kan vara svårt att klargöra vad som är orsak och verkan i de ekonometrisk-statistiska modellerna. Är det så att en förbättrad tillgänglighet till sysselsättning i orsakar en ökad sysselsättning i eller avspeglar de estimerade modellerna endast en statistisk samvariation mellan sysselsättning i två närliggande kommuner? En andra fråga uppstår därför att de flesta empiriska modellerna är relativt löst koppade till de underliggande teoretiska modellerna. Detta försvårar tolkningen av de resultat som kommer ut av den empiriska analysen. För det tredje är det oklart i vilken utsträckning de empiriska modellerna fångar genuint nya effekter eller om de fångar omflytt- ningar av ekonomisk verksamhet mellan olika områden. I den mån det handlar om omflyttningseffekter så ska de inte beaktas i den samhällsekonomiska kalkylen.14 För det fjärde är det osäkert i vilken mån modellerna avspeglar effekter som inte redan är inklu- derade i den samhällsekonomiska kalkylen. Ett exempel här är tidsvärden för resor till och från arbetet som delvis kan hänga samman med produktivitets- och sysselsättningseffekter. Denna invändning pekar med andra ord på en överhängande risk för dubbelräkning av effekter om beräknade effekter från dagens regionalekonomiska modeller okritiskt läggs till den samhälls- ekonomiska kalkylen.15 Sammanfattningsvis finns det inte anledning att addera resultaten från de modeller som finns på detta område till intäktssidan i den samhällsekonomiska kalkylen. Detta är inte heller någon ny slutsats. Debatten har varit livlig i ända sedan den uppmärksammades av Produktivitetsdelegationen . Kort därefter gjorde ett ställningstagande som innebär att dessa utvecklingseffekter måste betraktas med försiktighet. Slutsatsen är därmed att det finns empiriska resultat som pekar både på stora och små effekter av den art som diskuteras. Däremot finns ingen enkel princip för att bedöma vilka av dessa studier som man kan fästa mest tilltro till. Därför förefaller det mest tillförlitligt att fortsatt endast använda den väletablerade metodik som används för transportefterfrågan och samhällseko- nomiska kalkyler. Denna försiktighet har också präglat och hållning. Likaså kommer fram till en liknande slutsats i en nyligen publicerad rapport (2008) och fortsätter därmed i den skeptiska huvudfåran. pekar emellertid på relevansen av att belysa regional-ekonomiska effekter för större investerings- paket. På så sätt kan det vara möjligt att avgöra om investeringar har regionalpolitiska eller fördelningspolitiska konsekvenser. 14Då SAMLOK användes i inriktningsplaneringen 2007 utnyttjades restriktioner på befolk- nings- och sysselsättningsutveckling vid tillämpningen av modellens resultat i ett försök att hantera detta problem. 15Problemet med dubbelräkning av effekter kanske kan reduceras, t.ex. genom att räkna bort kalkylens värde av restidsvinster för arbetsresor från beräknade regionalekonomiska in- komsteffekter. Så gjordes med resultaten från SAMLOK i inriktningsplaneringen 2007. 5.3Behovet av att vidareutveckla prognosmodellerna Bedömningen av antalet resenärer och mängden gods, med och utan den åtgärd som är föremål för studien, är helt avgörande för att beräkna tidsvinster, vilka intäktsökningar som uppstår för tågoperatörerna och de minskningar av utsläpp och olyckor som följer av att vägtrafikanter byter färdmedel. Vår övergripande syn är att det förfarande som används för att genomföra prognoser negativt påverkar möjligheterna att genomföra samhällseko- nomiska kalkyler på det sätt som hade varit önskvärt. Den mest grundläggande svårigheten med att få fram goda prognoser hänger nära samman med själva den frågeställning som är föremål för analys: Vilken är den bästa bedömningen av hur resande med olika färdmedel kommer att utvecklas? Framtiden är osäker, vilket naturligtvis också betyder att prognoser av vad som ska inträffa är osäkra. Denna osäkerhet kan självklart beskrivas och klassificeras på många sätt. Ett sätt är att utgå ifrån de vidaste förutsättningarna och närma sig transportprognoserna och för att beskriva prognosernas förutsättningar. Utanför landet bestäms världskonjunktur och tillväxt, världsmarknadspriser, tek- nikutveckling och globala miljöproblem. Dessa faktorer påverkas relativt litet av, men har betydelse för utvecklingen i . Inom landet finns demografisk och ekonomisk utveckling som bara i liten utsträckning påverkas av transportpolitik. Av de svenska förutsättningarna för transportefterfrågan finns faktorer som påverkas direkt av infrastruktur och transportpolitik. Av dessa finns slutligen omständigheter som har stor betydelse för prog- noserna för transporter. Alla dessa förutsättningar är naturligtvis osäkra men vi skall fokusera på de förutsättningar som ligger närmas transportsektorn. Effekterna av osäkerheten i de globala och nationella förutsättningarna kan beräknas och visas upp. De kan naturligtvis inte elimineras i en transportmodell.