sou · GYB354 · 2010-08-11 00:00:00 — Förbättrad återbetalning av studieskulder Delbetänkande av Utredningen om ett rättvisare och enklare studiemedelssystem för utlandsstudier i en globaliserad värld SOU och Ds kan köpas från kundtjänst. För remissutsändningar av SOU och Ds svarar på uppdrag av . Beställningsadress: kundtjänst 106 47 Orderfax: Ordertel: E-post: Internet: Svara på remiss. Hur och varför. Statsrådsberedningen (SB PM 2003:2, reviderad ) – En liten broschyr som underlättar arbetet för den som ska svara på remiss. Broschyren är gratis och kan laddas ner eller beställas på Textbearbetning och layout har utförts av , FA/kommittéservice Regeringen beslutade att tillkalla en särskild utredare för att lämna förslag till hur systemet för studiemedel för studier utomlands kan förenklas, förbättras och effektiviseras. I uppdraget ingick även att lämna förslag till förändringar i de regelverk som styr Centrala fordringshantering. förordnades länsöverdirektören att från och med vara särskild utredare. Utredningen har antagit namnet Utredningen om ett rättvisare och enklare studiemedelssystem för utlandsstudier i en globaliserad värld (U 2009:08). I utredningen har deltagit ett flertal sakkunniga och experter vars namn framgår av bifogad förteckning. Som sekreterare anställdes utredaren och hovrättsassessorn . Enligt de ursprungliga direktiven skulle delredovisning av uppdraget ske och slutredovisning av uppdraget . Genom ett tilläggsdirektiv (dir. 2010:59) beslutade regeringen att förlänga tiden för redovisning av delbetänkandet till . Härmed överlämnas utredningens delbetänkande Förbättrad återbetalning av studieskulder (SOU 2010:54). Arbetet fortsätter i enlighet med direktiven. Experterna och de sakkunniga har i allt väsentligt ställt sig bakom utredningens överväganden och förslag. Betänkandet har därför formulerats i vi-form. Förteckning över sakkunniga och experter Samtliga sakkunniga och experter förordnades , med undantag för rättssakkunnige som förordnades . Rättsliga experten , Gruppchefen , , Verksjuristen , Enhetschefen , Internationella programkontoret Enhetschefen , Handläggaren , Omvärldsanalytikern , , , Förslag till lag om ändring i studiestödslagen (1999:1395)............................................................................... Förslag till förordning om ändring i studiestödsförordningen (2000:655) ...................................... Utredningens uppdrag och arbete ................................ Låntagarna och deras studieskuld ........................................... 2.1.1 Bosatta i eller utomlands? 2.1.2 Osäkra fordringar ......................................................... 2.2.1 Utlandsbosattas boendeland och skulder ................... 2.3Orsaker till skillnader i återbetalning mellan bosatta i 2.3.2 CSN:s adressökning ............................................ 2.4 CSN:s fordringshantering....................................................... 2.4.1 CSN:s fordringsverksamhet i ......................... 2.4.2 CSN:s fordringsverksamhet utomlands...................... CSN:s behov av en tydligare skuldsäkring ............................. CSN:s förslag på en skuldförbindelse..................................... En förbättrad skuldsäkring ...................................................... 3.3.1 Införande av en återbetalningsförsäkran ..................... 3.3.2 Innehållet i en återbetalningsförsäkran........................ 3.3.3 Återbetalningsförsäkran – ett villkor för nya 3.3.5 Hur kan invändningar mot studieskuldernas storlek i en återbetalningsförsäkran hanteras?............ Ändringar i låneomfattningen...................................... Närmare om återbetalningsförsäkran ..................................... 3.4.2 Kan återbetalningsförsäkran signeras med 3.4.3 Samordning av studieförsäkran och Åtgärder för bättre adressuppgifter ........................................ Sanktioner om adresskyldigheten inte uppfyllts.................... 4.2.1 Vem kan bli föremål för en eventuell sanktion? Sanktioner eller ej?........................................................ 5.1CSN:s behov av ytterligare preskriptionsavbrytande 5.2 Allmänt om preskription ......................................................... 5.2.1 Borgenärens preskriptionsavbrott ............................... 5.2.2 Tillämpningen av svensk rätt utomlands ..................... CSN:s förslag på en preskriptionsavbrytande regel Förslag på nya preskriptionsregler.......................................... 5.4.1 Förlängd preskriptionstid ............................................ 5.4.2 Retroaktiv tillämpning för förlängd Andra åtgärder för att öka återbetalningen av 6.1Utmätning av egendom i för utlandsbosattas 6.2Uppgiftsskyldighet avseende adressregister för andra 6.3Gemensam EU-förordning för indrivning av studiestöd eller en privaträttslig studiestödsfordran?.............................. Kostnads- och konsekvensanalys.................................. CSN:s kostnads-/intäktskalkyl för 7.1.2 Kostnadskalkyl för de med okänd adress.................... 7.1.3 Kostnadskalkyl för förlängd preskriptionstid ............ Kostnadskalkyl för återkravsfordringar ...................... 7.1.5 Kostnadskalkyl för ökat antal rättsprocesser Summering av kostnadskalkyler .................................. Minskad osäker fordran ............................................... Konsekvenser av återbetalningsförsäkran................... Konsekvenser av adressuppgiftsskyldighet............... 7.2.3 Konsekvenser av förlängd preskriptionstid .............. 8.1Förslaget till lag om ändring i studiestödslagen (1999:1395)............................................................................. 8.2Förslaget till förordning om ändring i studiestödsförordningen (2000:655)..................................... Elektroniska signaturers rättsliga ställning................... Det svenska studiestödet är, i ett internationellt perspektiv, generöst och lämnas med allmänna medel. Studiestöd administreras av () och består av bidrag och lån. Återbetalning av studielån sker i relativt stor utsträckning, men allt betalas inte tillbaka. Återbetalning sker i betydligt större utsträckning av låntagare bosatta i än av låntagare bosatta utomlands. För att kunna fortsätta tillhandahålla de studerande ett generöst studiestöd är det nödvändigt att de studielån som den enskilde väljer att ta betalas tillbaka i större utsträckning än vad som sker . Mot denna bakgrund gav regeringen den särskilde utredaren i uppdrag att bland annat lämna förslag på förändringar i de regelverk som styr CSN:s fordringshantering. I detta delbetänkande redovisas följande tre förslag på åtgärder som syftar till att öka återbetalningen av studieskulder. 1.En återbetalningsförsäkran bör införas finns det inte ett samlat dokument där den studerande förbinder sig att betala tillbaka sina studieskulder. Återbetalningsskyldigheten är istället reglerad i lag och förordning. Vi föreslår därför att en låntagare åläggs att försäkra att betala tillbaka studielån genom en återbetalningsförsäkran. En återbetalningsförsäkran skulle tydliggöra skuldförhållandet och därigenom förenkla fordringsindrivningen såväl i , som i utlandet. En återbetalningsförsäkran skulle innebära ett bättre bevismedel mot låntagaren i en rättslig process. Detta skulle särskilt gagna indrivningsprocesser avseende fordringar på per- soner bosatta utomlands, eftersom CSN inte kan prestera tillräcklig dokumentation i samband med sådana processer. En återbetalningsförsäkran skulle även kunna förhindra en del tvister om skuldförhållandet, eftersom det tydliggörs att en del av studiemedlet är ett lån som ska betalas tillbaka. Den studerande ska genom en återbetalningsförsäkran försäkra att betala tillbaka dels studielån som denne har beviljats och som kommer att betalas ut, dels studieskulder från tidigare beviljningsperioder1. Det betyder att förutom annuitetslån (lån tagna efter ) ska även studielån (lån tagna –), återbetalningspliktiga studiemedel (lån tagna före ), samt återkrav av studiestöd omfattas av återbetalningsförsäkran. Den studerande ska även försäkra att betala upplupna räntor (som kapitaliseras vid kalenderårets slut) och avgifter som har påförts den studerande. Eventuella inbetalningar från låntagaren ska reduceras från skulden. Att den studerande lämnar en återbetalningsförsäkran är ett villkor för att nya studielån ska betalas ut till den studerande. Om det föreligger särskilda skäl kan emellertid studielån ändå betalas ut trots att den studerande inte har lämnat in en återbetalningsförsäkran eller inte har lämnat in en sådan inom vissa tidsfrister. En återbetalningsförsäkran ska vara egenhändigt undertecknad av den studerande. En återbetalningsförsäkran bör emellertid även kunna signeras elektroniskt, eftersom detta förhållande inte i sig bör innebära att denna förvägras rättslig verkan eller giltighet som bevis vid rättsliga förfaranden i utlandet. En sådan ordning skulle underlätta och effektivisera hanteringen av återbetalningsförsäkran såväl för CSN som för låntagarna. 2.En skyldighet för studiestödstagare att lämna aktuell adress till CSN bör införas Det är viktigt att CSN har aktuella adresser till låntagare så att CSN kan nå dem med information, årsbesked och avier. I dagens regelverk finns det inte någon tydligt uttryckt skyldighet för låntagare att uppge aktuell adress till CSN. I synnerhet är det viktigt att CSN 1 En beviljningsperiod är den tidsperiod från och med den första kalenderveckan till och med den sista kalenderveckan som studiemedel beviljas för i ett och samma beslut. Se 1 kap. CSNFS 2001:1. har aktuella adresser till låntagare som inte sköter återbetalningen, eftersom indrivningsåtgärder förutsätter att CSN når låntagaren. Om låntagaren är bosatt i får CSN löpande uppdaterade adressuppgifter via folkbokföringsdatabasen. Det medför att CSN har relativt god tillgång till adressuppgifter för bosatta i , och det gäller även efter en flytt inom . För utlandsbosatta låntagare finns inte motsvarande ordning. Vid flytt utomlands måste låntagarna själva uppge den utländska adressen till CSN, vilket inte alltid sker. CSN förlorar på grund av detta många adresser. Adressuppgifternas kvalitet skiljer sig också åt mellan bosatta i och utlandsbosatta. Det innebär i praktiken att CSN:s möjlighet att nå låntagare och få dem att återbetala ser olika ut för låntagare bosatta i respektive utomlands. Det bör därför införas en skyldighet för låntagare att lämna aktuell adress till CSN. En sådan adresskyldighet bör även omfatta de personer som är återbetalningsskyldiga för återkrav av studiestöd. Enligt uppdraget ska utredaren också utreda vilka sanktioner som kan vara lämpliga om skyldigheten att lämna adress inte efterlevs. För att kunna utdöma en sanktion krävs att låntagaren kan delges och om CSN inte har någon aktuell adress till låntagaren faller hela sanktionsförfarandet. Mot denna bakgrund bedöms sanktioner om adresskyldigheten inte efterlevs som närmast verkningslösa och därför bör sådana inte införas. Konsekvensen av att det inte är möjligt att införa en effektiv sanktion för en underlåtenhet att lämna adress, kan medföra att en skyldighet att lämna aktuell adress inte skulle leda till önskad effekt. Trots detta bör en bestämmelse om adresskyldighet införas. En sådan bestämmelse har i vart fall ett betydande signalvärde och en lagstadgad skyldighet kan i sig utgöra incitament att lämna adressuppgift. 3.Preskriptionstiden för studiestödsfordringar bör förlängas Om CSN inte når låntagarna kan myndighetens fordran på dem preskriberas . Det är låntagarens hela skuld som preskriberas, inte bara förfallna belopp. Det innebär att CSN:s rätt till fordran upphör och att den därför, efter invändning om preskription från låntagaren, skrivs av. Det är inte rimligt att många skötsamma låntagare ska ha en återbetalningstid eller längre, medan misskötsamma låntagare ska kunna vara helt skuldfria efter Eftersom återbetalning av studielån enligt nuvarande lånesystem som huvudregel ska vara , bör i linje med detta preskriptionstiden förlängas till . Vi anser att det inte föreligger några bärande invändningar mot att förlänga preskriptionstiden, eftersom det inte finns något större skyddsintresse för de låntagare som missköter återbetalningen av sina studieskulder. Studiestödsfordringar skiljer sig från många andra fordringar i flera avseenden. Studielån är en förmån som tillhandahålls alla medborgare enligt ett regelverk som anges i lag och förordning. Lånet lämnas med allmänna medel och låntagaren är enligt lag återbetalningsskyldig. Ett återbetalningskrav kan därmed knappast komma som en överraskning för låntagaren. Studielån är dessutom en förmån som subventioneras av staten och det finns ett starkt allmänt intresse av att en studiestödsfordran betalas av låntagaren, eftersom ett generöst studiestödssystem annars kan bli svårt att upprätthålla. Därtill riskerar studieskulder till betydande belopp att preskriberas . En längre preskriptionstid skulle troligtvis medföra att många som inte betalat sina skulder under några års utlandsvistelse inte kan undkomma betalning när de återvänder till . Eftersom huvuddelen av de som missköter sin återbetalning är svenska medborgare, är det inte osannolikt att de antingen återvänder till och folkbokför sig här igen eller skaffar sig någon tillgång i , som kan bli föremål för utmätning. Incitamentet att betala skulderna direkt när de förfaller till betalning blir förhoppningsvis också större, eftersom det inte är lika enkelt att hålla sig undan som . Den förlängda preskriptionstiden ska gälla retroaktivt, det vill säga den ska gälla för alla fordringar, även de från de äldre lånesystemen, som uppkommit före den nya bestämmelsen trätt i kraft. En förutsättning är emellertid att fordringarna inte redan har preskriberats när den nya bestämmelsen träder ikraft. Förslagens kostnader och konsekvenser Samtliga förslag som presenteras syftar ytterst till att de obetalda fordringar som CSN har på studiestödstagare ska betalas i högre grad än . Förslagen bidrar antingen direkt eller indirekt till att statens kostnader för studiestöd minskar. medför förslagen vissa ökade administrativa kostnader för CSN. Totalt sett beräknas förslagen leda till att återbetalningen ökar med . Den ökade återbetalningen motsvarar att de utlandsbosatta låntagarnas obetalda årsbelopp minskar med en tredjedel. beräknas CSN:s kostnader för systemutveckling, drift, handläggning och rättsliga processer utomlands öka med . , när förslagen införts och omfattar merparten av låntagarna, beräknas den årliga nettovinsten uppgå till . Förutom ekonomiska konsekvenser får förslagen även andra konsekvenser. De berör främst de studerande, de återbetalningsskyldiga låntagarna, de återbetalningsskyldiga för återkrav och CSN, men även andra aktörer kan beröras. Störst konsekvenser får införandet av en återbetalningsförsäkran. Konsekvenserna kan delas upp i negativa och positiva för de berörda. Till de negativa konsekvenserna hör till exempel ökad administration för CSN och de studerande. Exempelvis kan förslaget om återbetalningsförsäkran leda till att handläggningstiden för låneutbetalning förlängs för de studerande som väljer att lämna in sin återbetalningsförsäkran manuellt istället för elektroniskt. Till de positiva konsekvenserna hör till exempel att införandet av återbetalningsförsäkran leder till att färre låntagare invänder mot dels att de överhuvudtaget tagit studielån, dels hur mycket de lånat. Det medför att CSN inte behöver lägga lika mycket tid på att hantera den typen av invändningar, utan istället kan ägna mer tid åt annan verksamhet. Införandet av en återbetalningsförsäkran förenklar också CSN:s kravhantering genom administrativa vinster. Återbetalningsprocessen blir mer effektiv. Beviljningsprocessen kan också komma att effektiviseras genom att återbetalningsförsäkran leder till att fler väljer att ansöka om studiemedel elektroniskt. lag om ändring i studiestödslagen (1999:1395) Härigenom föreskrivs i fråga om studiestödslagen (1999:1395) dels att 3 kap. 30 §, 4 kap. 26 § och punkten 1 i ikraftträdande- och övergångsbestämmelserna ska ha följande lydelse, dels att det i lagen ska införas tre nya paragrafer, 3 kap. 30 a §, 5 kap. 6 a § och 6 kap. 9 a §, och närmast före 3 kap. 30 §, 3 kap. 30 a §, 5 kap. 6 a § och 6 kap. 9 a § nya rubriker av följande lydelse, dels att det i ikraftträdande- och övergångsbestämmelserna ska införas två nya punkter 20 och 21, av följande lydelse. Studiemedel får betalas ut endast om det är styrkt att den studerande bedriver de studier för vilka studiemedlen har beviljats. Den som får studiemedel i Den som får studiemedel i form av studielån skall betala så- form av studielån ska betala så- dan avgift som regeringen före- dan avgift som regeringen före- skrivit med stöd av 6 kap. 4 §. skrivit med stöd av 6 kap. 4 §. Rätten till studiemedel är förverkad, om den studerande inte före utgången av den tidsperiod som studiemedlen avser har styrkt att han eller hon bedriver studier. Styrks detta senare, får studiemedlen ändå betalas ut, om det finns särskilda skäl. Rätten till studiemedel är förverkad om den studerande avlider innan studiemedlen har betalats ut. Studielån får betalas ut efter att den studerande genom en återbetalningsförsäkran har försäkrat 1. att betala tillbaka studielån som den studerande har beviljats och som kommer att betalas ut, 2. att betala tillbaka studielån och återbetalningspliktiga studiemedel som den studerande tidigare fått utbetalat, och 3. att betala återkrav av studiestöd, upplupna räntor och avgifter som har påförts den studerande, enligt bestämmelserna i denna lag eller studiestödslagen (1973:349). Rätten till studielån är förverkad, om den studerande inte före utgången av den tidsperiod som beslutet om studielån avser, eller inom en månad från det att beslutet om studielån fattades, lämnar in en återbetalningsförsäkran enligt första stycket till . Trots vad som anges i första och andra styckena får studielån betalas ut även om den studerande inte har lämnat en återbetalningsförsäkran, om det finns särskilda skäl. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer meddelar närmare föreskrifter om återbetalningsförsäkran. En låntagare som inte har aktuell adress registrerad i folk- lämna uppgift om aktuell adress. En låntagare ska till Centrala uppgifter som är av betydelse för andra uppgifter som är av betyd- tillämpningen av detta kapitel. else för tillämpningen av detta En låntagare som har fått årsbeloppet nedsatt är skyldig att underrätta , om någon omständighet som föranlett nedsättningen inte längre föreligger. En återbetalningsskyldig för återkrav av studiestöd som inte har aktuell adress registrerad i folkbokföringsregistret, ska till lämna uppgift om aktuell adress. En fordran på studiestöd preskriberas efter tillkomsten, om inte preskriptionen avbryts . Denna lag träder ikraft den , då studiestödslagen (1973:349) och lagen (1983:1030) om särskilt vuxenstudiestöd för arbetslösa ska upphöra att gälla. Äldre bestämmelser gäller fortfarande, förutom vad som anges i punkterna 13–19, i fråga om studiestöd som avser tid före ikraftträdandet. Vad som sägs om inkomst av tjänst, näringsverksamhet och kapital i 4 kap. 21 §, 8 kap. 4 § och 9 kap. 2 § studiestödslagen (1973:349) samt i punkten 2 f i övergångsbestämmelserna till lagen (1988:877) om ändring i studiestödslagen (1973:349), ska dock från och med i stället avse överskott i inkomstslagen tjänst, näringsverksamhet och kapital. Denna lag träder ikraft den , då studiestödslagen (1973:349) och lagen (1983:1030) om särskilt vuxenstudiestöd för arbetslösa ska upphöra att gälla. Äldre bestämmelser gäller fortfarande, förutom vad som anges i punkterna 13–21, i fråga om studiestöd som avser tid före ikraftträdandet. Vad som sägs om inkomst av tjänst, näringsverksamhet och kapital i 4 kap. 21 §, 8 kap. 4 § och 9 kap. 2 § studiestödslagen (1973:349) samt i punkten 2 f i övergångsbestämmelserna till lagen (1988:877) om ändring i studiestödslagen (1973:349), ska dock från och med i stället avse överskott i inkomstslagen tjänst, näringsverksamhet och kapital. 20.Den som är återbetalningsskyldig för studielån, återbetalningspliktiga studiemedel eller återkrav enligt studiestödslagen (1973:349) och som inte har aktuell adress registrerad i folkbokföringsregistret, ska till lämna uppgift om aktuell adress. 21.En fordran som avser återbetalning eller återkrav av studiestöd som har lämnats enligt studiestödslagen (1973:349) och som uppkommit före och inte preskriberats , preskriberas efter till- komsten, om inte preskriptionen har avbrutits . 1.Denna lag träder ikraft . 2.Bestämmelserna i 3 kap. 30 a § tillämpas i fråga om studielån som lämnas för studier som bedrivs efter . 3.Bestämmelsen i 6 kap. 9 a § tillämpas även i fråga om fordran som har uppkommit före ikraftträdandet, under förutsättning att fordran inte har preskriberats . förordning om ändring i studiestödsförordningen (2000:655) Härigenom föreskrivs att det i studiestödsförordningen (2000:655) ska införas en ny paragraf, 3 kap. 40 §, av följande lydelse. En återbetalningsförsäkran enligt 3 kap. 30 a § studiestödslagen (1999:1395) ska vara egenhändigt undertecknad av den studerande. Om han eller hon är omyndig eller om förvaltare enligt har förordnats för honom eller henne, ska förmyndaren eller, om det ingår i uppdraget, förvaltaren ha tecknat samtycke på återbetalningsförsäkran. får trots vad som anges i första stycket första meningen meddela föreskrifter om 1. att en återbetalningsförsäkran får göras elektroniskt, och 2. hur en återbetalningsförsäkran ska överföras. får meddela närmare föreskrifter om återbetalningsförsäkran. Denna förordning träder ikraft och tillämpas i fråga om studielån som lämnas för studier som bedrivs efter . 1Utredningens uppdrag och arbete Utredningens uppdrag (direktiv 2009:124) är uppdelat i två delar. Den ena delen av uppdraget är att lämna förslag till hur systemet för studiemedel för studier utomlands kan förenklas, förbättras och effektiviseras. Den andra delen av uppdraget är att lämna förslag till förändringar i de regelverk som styr CSN:s fordringshantering, vilket detta delbetänkande handlar om. Utredningsdirektiven anger som allmänna utgångspunkter att /2009 var cirka 68 000 återbetalningsskyldiga låntagare bosatta utomlands, att av dessa har ungefär 30 000 obetalda årsbelopp till CSN samt att dessa låntagare som missköter sin återbetalning tillsammans har en total studieskuld som uppgår till . Direktiven anger vidare att CSN saknar uppgift om giltig adress till ett flertal av dessa låntagare. Direktiven framhåller även att den totala fordran för samtliga utlandsbosatta återbetalare uppgick vid slutet av 2008 till och att studieskulder till betydande belopp riskerar att preskriberas . Enligt direktiven har och redovisat ett behov av vissa förändringar i de regelverk som styr CSN:s fordringshantering i syfte att möjliggöra en effektivare fordringsverksamhet utomlands. Av direktiven (som bifogas i bilaga 1) framgår att utredningen ska utreda om en skriftlig skuldförbindelse kan användas för att på ett tydligare sätt binda låntagaren till skulden och i sådana fall lämna förslag på hur en sådan skuldförbindelse kan utformas och införas utan att studiemedelsfordran förlorar sin karaktär av offentligrättslig fordran. Utredningen ska också klargöra om en underskrift utförd genom e-legitimation kan användas som grund för en rättslig prövning utomlands. I utredningens uppdrag ingår även att utreda hur Utredningens uppdrag och arbete en skyldighet för den enskilde att lämna giltig adress till CSN kan införas och vilka sanktioner som kan vara lämpliga om skyldigheten inte uppfylls. Av direktiven framgår vidare att utredningen ska analysera behovet av och vid behov föreslå ytterligare åtgärder i syfte att åstadkomma preskriptionsavbrott. Slutligen ska utredningen föreslå nödvändiga författningsändringar.