sou · GYB329 · 2010-05-04 00:00:00 — Den förste representant för den förvaltnings- rättsliga doktrinen som med något mått av djup och bredd tagit sig an problemet är , som i en uppsats (FT 1961 s. 245 ff.) dragit vissa slutsatser, på vilka i princip – utan att något väsentligt nytt tillförs – replieras i alla moderna hand- och läroböcker i ämnet (inklusive författarens egen; se 2008 s. 129 f.). har bl.a. inventerat olika förekommande bestämmelser om verkställbarhet i specialförfattningarna och konstaterat, att det så gott som uteslutande är fråga om att möjliggöra verkställighet av inte lagakraftvunna beslut. Regleringen baseras alltså på den under- förstådda förutsättningen, att laga kraftens inträde normalt måste inväntas. Om en bestämmelse medger omedelbar verkställighet av vissa beslut men tiger om andra enligt samma författning meddelade beslut, ligger det nära till hands att dra slutsatsen, att dessa andra beslut inte får verkställas förrän de vunnit laga kraft. Däremot för det för långt att utgå från att lagstiftaren alltid agerar på ett så genomtänkt sätt, att man kan utgå från att beslut, som fattas enligt en författning som helt saknar verkställighetsregler, aldrig skulle kunna effektueras förrän de vunnit laga kraft. Förekomsten av vissa beslut, som under alla förhållanden – även om man accepterar en huvudregel om att laga kraft ska inväntas – Besluts verkställbarhet (29 §) måste kunna verkställas omgående, påpekas särskilt. Bland dessa nämns beslut som över huvud inte kan överklagas eller som kan överklagas utan tidsbegränsning men också t.ex. interimistiska beslut och beslut om processuella säkringsåtgärder. antyder också behovet av ett mera vagt undantag för det fall, att ett betydande allmänt intresse kräver omedelbar verkställighet. Som typexempel nämner han beslut som avser upprätthållande av allmän ordning och säkerhet. Om ett uppskov med verkställig- heten av ett sådant beslut skulle medföra en omedelbar risk för oroligheter eller en överhängande fara för människors liv eller säkerhet, bör beslutet rimligen kunna verkställas oberoende av överklagandemöjligheten. I sin lärobok tillägger han att ett uppskov av särskilda skäl kan vara motiverat, även om det i och för sig skulle vara tillåtet för myndigheten att verkställa det aktuella beslutet . Sådana skäl kan vara att beslutet innebär ett allvarligt ingrepp i den enskildes frihet eller egendom, att verkställigheten skulle bli irreparabel och sålunda göra ett överklagande meningslöst eller att det finns risk för att beslutet blir upphävt om det överklagas (2008 s. 139). Besvärssakkunniga (BSK) förde i sitt slutbetänkande ett ingående resonemang kring olika beslutstyper och vilka principer som kunde tänkas gälla beträffande verkställbarhetsfrågan (SOU 1964:27 s. 467 ff.). Innebörden av då gällande rätt uppfattades i korthet vara, att gynnande beslut liksom beslut som innebär att någon ska underlåta något gäller , medan beslut som innebär att någon ska göra eller tåla något eller som angår ansvar inte gäller förrän de vunnit laga kraft. Man betonade dock att det i vissa avseenden var fråga om tämligen vaga presumtioner, och att åtskillig osäkerhet rådde på området (s. 473). För att skapa större klarhet och stabilitet i rättsläget borde vad som får anses gälla kodifieras. BSK uttryckte viss osäkerhet om vad som borde anges som huvudregel – att beslut gäller eller att de inte gäller förrän de vunnit laga kraft – men stannade slutligen för det förra alternativet, som ansågs mera Besluts verkställbarhet (29 §) representativt för rättsläget i allmänhet (s. 474). I förslaget till lag om förvaltningsförfarandet intogs i linje härmed följande bestämmelse (11 kap. 9 §): Beslut länder utom i fall som i andra stycket sägs till efterrättelse utan hinder av att det ej äger laga kraft. Myndigheten äger dock för särskilt fall förordna, att beslutet icke skall gälla, förrän det vunnit laga kraft. Slutligt beslut, som innebär att någon skall göra eller tåla något eller som angår ansvar, blir gällande först då laga kraft inträtt. Där myndig- heten för visst fall finner det av synnerliga skäl påkallat, äger den dock förordna, att beslut av angivet slag skall lända till omedelbar efterrättelse. Remissutfallet blev övervägande negativt (se redovisningen i SOU 1968:27 s. 240 f.). För den kanske allvarligaste kritiken svarade vid i , som fann att redan BSK:s redogörelse för gällande rätt var svagt underbyggd och delvis missvisande. Fakulteten ansåg vidare att BSK alltför mycket tillgodo- sett effektivitetskravet på rättssäkerhetens bekostnad, när omedelbar verkställighet uppställts som huvudregel. En någorlunda rationell lösning på det lagtekniska problemet vore enligt fakulteten, att man i lagen om förvaltningsförfarandet i princip kräver laga kraft som förutsättning för besluts verkställbarhet, dock med undantag för dels vissa beslut, som enligt sakens natur måste kunna gå i omedelbar verkställighet (särskilt oöverklagbara beslut, beslut som kan överklagas , gynnande beslut som ej kan överklagas av annan än sökanden, avslagsbeslut, interimistiska beslut och beslut om processuella säkringsåtgärder), dels beslut som rör upprätthållande av allmän ordning och säkerhet. Den arbetsgrupp som på basis av BSK:s förslag och remiss- behandlingen av detta presenterade ett förslag till förvaltningslag avstod med hänsyn till de framförda invändningarna från att lägga fram något förslag i ämnet (SOU 1968:27 s. 241 f.). I propositionen med förslag till bl.a. vad som sedermera blev förvaltnings- lag gjordes ingen annan bedömning (prop. 1971:30 s. 422), och frågan förblev sålunda oreglerad. 28.3.2Förarbetena till gällande förvaltningslag I direktiven till (FRU) blåstes nytt liv i verkställbarhetsfrågan. Åt utredningen uppdrogs uttryckligen att överväga om en komplettering av förvaltningslagen med bestäm- melser i ämnet kunde komma till stånd. Besluts verkställbarhet (29 §) FRU:s förslag (SOU 1983:73), som kom att innefatta en huvud- regel om att ett beslut blir gällande först då det kan överklagas av den som har varit part i ärendet, motiverades av en önskan att ta särskild hänsyn till möjligheten att få ändring i högre instans. Uttrycket kan skulle från tillämpningsområdet utesluta beslut som över huvud inte kan överklagas, medan bestämningen har varit part skulle utesluta beslut som berör en obestämd personkrets. Vad gäller de nödvändiga undantagen från huvudregeln ansåg FRU (s. 114 ff.) inget hinder föreligga mot att beslut, som inte går någon emot, får genomföras . Då det gällde t.ex. beslut om beviljande av ekonomiska förmåner, kunde det dessutom vara lämpligt att genomföra dessa genom utbetalning redan innan de delgetts part. Som ett första undantag borde därför anges, att ett beslut gäller om det inte riktar sig mot någon enskild eller inte går någon emot. Bland beslut som går någon emot hade man enligt FRU först att skilja ut dem som inte medförde någon saklig ändring i rådande förhållanden, t.ex. ett förbud att vidta en åtgärd eller ett avslag på en ansökan. Sådana beslut behövde inte genomföras i egentlig mening. De gällde därför oberoende av både laga kraft och delgivning. Om ett beslut innebar delvis avslag, delvis bifall, borde båda delarna av beslutet kunna genomföras . Ett andra undantag från huvudregeln borde därför gälla beträffande beslut som innebär avslag eller förbud eller av annan anledning inte kräver någon särskild åtgärd för att genomföras. Andra överväganden fick enligt FRU göras beträffande beslut som är betungande i egentlig mening, således beslut som innebär att någon ska göra eller tåla något eller som angår ansvar. Sådana beslut borde som regel inte få genomföras förrän parten haft möjlighet att få dem prövade i högre instans. Visserligen förekom betungande beslut som måste kunna genomföras direkt, om deras syfte inte skulle äventyras, men det var svårt att precisera sådana fall i en generell undantagsregel. Inget undantag föreslogs beträffande sådana betungande beslut som innebär återkallelse eller minskning av en förmån eller av ett tidigare givet tillstånd. Visserligen hade dylika beslut i åtskilliga fall ansetts kunna genomföras redan innan de vunnit laga kraft, men deras stora betydelse för de berörda talade mot att införa en generell bestämmelse om genomförande redan efter delgivningen. FRU betonade att det föreslagna undantaget från huvudregeln för Besluts verkställbarhet (29 §) bl.a. förbud endast avsåg situationer, då någon åtgärd från myndig- hetens sida inte behövdes för genomförandet, och inte omfattade de fall då ett förbud syftar till att t.ex. avbryta en pågående verk- samhet. Som ett tredje undantag från huvudregeln om att ett beslut inte får verkställas förrän det vunnit laga kraft upptog FRU tillfälligt beslut enligt 24 §. Denna paragraf innehöll ett bemyndigande för myndighet att i avvaktan på ärendets slutliga avgörande besluta tillfälligt i saken. FRU:s förslag till bestämmelse om När beslut blir gällande (27 §) gavs följande lydelse: Ett beslut blir gällande först då det kan överklagas av den som har varit part i ärendet. Ett beslut gäller dock 1.om det inte riktar sig mot någon enskild eller inte går någon emot, 2.om det innebär avslag eller förbud eller av annan anledning inte kräver någon särskild åtgärd för att genomföras, 3.om det är ett tillfälligt beslut enligt 24 §. Vid den efterföljande remissbehandlingen mötte förslaget åtskillig kritik (Ds Ju 1985:6 s. 355 ff.). Ett genomgående tema var att regleringen var svårtillgänglig och därmed svår att tillämpa. Från flera håll pekades särskilt på den oklarhet som följde med försöken att hänföra besluten till särskilda kategorier såsom avslag eller förbud. Detsamma gällde terminologin i övrigt, t.ex. uttrycket bli gällande. Med hänvisning till den framförda kritiken avstod regeringen från att i förslaget till ny förvaltningslag inta någon bestämmelse i ämnet (prop. 1985/86:80 s. 15). Verkställbarhetsfrågan är således alltjämt oreglerad i förvaltningslagen. En utgångspunkt för våra överväganden är att överklagandeinstitutet inte får göras meningslöst genom att ett överklagbart beslut på ett kanske irreparabelt sätt verkställs redan innan den klagoberättigade getts en möjlighet att få beslutet överprövat i högre instans. Genom att ställa upp en huvudregel om besluts verkställbarhet byggd på denna premiss och ge anvisningar om de undantag från regeln som anses nödvändiga fyller man en lucka i systemet som i Besluts verkställbarhet (29 §) den praktiska verksamheten ofta upplevts som besvärande. Som framgått är det emellertid inte helt enkelt att finna en välavvägd och praktiskt hanterlig lösning på problemet. Den främsta anledningen till att det visat sig svårt att nå acceptans för förslag till reglering av verkställbarhetsfrågan synes vara, att man (FRU) i en strävan efter precision gått för långt då det gällt att direkt i lagtexten peka ut vissa särskilt angivna beslutstyper – t.ex. avslag eller förbud – såsom undantagna från en huvudregel om att lagakraftvinnandet ska avvaktas. Det har bl.a. invänts att det inte rör sig om några homogena kategorier utan att det under beteckningarna döljer sig vitt skiftande beslut, av vilka vissa men inte alla lämpar sig för direkt verkställighet. Då man tidigare (BSK) anknutit till beslutens innebörd genom att från en omvänd huvudregel om omedelbar verkställbarhet undanta slutliga beslut, som medför att någon ska göra något, tåla något eller som angår ansvar, har klarheten inte blivit större. En lagstiftning baserad på sådana kriterier har knappast seriöst övervägts. Vill man nå resultat tvingas man enligt vår mening att måla med bredare penseldrag och tillåta den som ska verkställa ett beslut – oavsett till vilken typ detta kan hänföras – att med visst mått av frihet avgöra om detta kan ske redan före lagakraftvinnandet. En sådan flexibilitet innebär naturligtvis att regeln inte får samma stabilitet och att de direktiv som där ges i viss utsträckning relativiseras. Vi anser emellertid ändå att fastläggandet av en huvud- regel i kombination med vissa anvisningar om tillåtna avvikelser fyller en funktion. Då vi fortsättningsvis talar om verkställighet avses inte bara åtgärder som beslutsmyndigheten eller något särskilt verkställighets- organ vidtar för att åstadkomma det resultat som beslutet syftar till. Även då den enskilde – utan att någon myndighet över huvud behöver företa sig något – tar i anspråk den frihet som han eller hon fått genom ett beslut, utgör detta en form av verkställighet. Ett tillståndsbeslut verkställs t.ex. genom att den enskilde faktiskt ägnar sig åt den verksamhet som annars varit förbjuden. Att använda termen på detta från strikt språklig synpunkt möjligen något oegentliga sätt avviker inte från vad som vanligen sker, då verkställ- barhetsfrågor diskuteras i den juridiska litteraturen. Alternativet att tala om den tidpunkt då ett beslut blir gällande är i betydligt högre grad ägnat att väcka frågor om vad som avses. Både det sätt på vilket man i olika specialförfattningar hanterat frågan och den uppfattning som kommit till uttryck i doktrin och Besluts verkställbarhet (29 §) praxis ger stöd för att huvudregeln bör vara, att ett beslut inte får verkställas förrän det vunnit laga kraft. Det är också vår mening att en sådan regel bör läggas fast i den nya lagen. Hur den lämpligen bör konstrueras diskuteras i närmast följande avsnitt (28.4.2). En sådan regel är emellertid alldeles för onyanserad för att kunna tillämpas undantagslöst. Motstående intressen kräver i åtskilliga fall att besluten kan verkställas . Att bara hänvisa till möjligheten att vid behov meddela avvikande bestämmelser i annan lag är här ingen lösning. En sådan ordning skulle tvinga lagstiftaren att ingripa på mängder av olika specialområden, och regeln i förvaltningslagen skulle i praktiken skapa fler problem än den löser. Redan av den nya bestämmelsen måste alltså framgå de väsentligare undantag som gäller från den där uppställda huvudregeln. Ett sådant undantag kan med en rimlig grad av tydlighet knytas till vissa besluts temporära karaktär (28.4.3). Större svårigheter inställer sig, då det gäller att mera generellt öppna för omedelbar verkställighet i syfte att tillgodose viktiga allmänna eller enskilda intressen. Optimal pregnans kan, som redan antytts, här få stå tillbaka för praktikabilitet. Skälen för detta utvecklas närmare nedan (28.4.4). Vi har i vårt lagtextförslag genomgående försökt att undvika att använda sådana specifikt juridiska uttryck, termer eller begrepp, som inte utan särskild förklaring rimligen kan förstås av en bredare allmänhet. Ett sådant begrepp är laga kraft, som vi resonemangsvis använt oss av men som alltså inte bör förekomma i lagtexten. Fri- gjord från detta begrepp blir den aktuella frågeställningen således om ett beslut får verkställas redan i och med att den eller de klago- berättigade – och eventuellt något särskilt offentligt verkställnings- organ – nåtts av beslutsmyndighetens underrättelse om detta, eller om man måste invänta klagotidens utgång. Den huvudregel i enlighet med det senare alternativet som vi förordar bör utformas så att för frågan irrelevanta situationer redan där elimineras. Det innebär för det första, att man har att bortse från beslut som inte är överklagbara. Ett sådant vinner laga kraft redan i och med att det föreligger i färdigt skick och de berörda har fått del av det. Det kan alltså i och med detta verkställas. En förutsättning för att huvudregeln ska tillämpas är således att det rör Besluts verkställbarhet (29 §) sig om ett beslut som får överklagas. (Det kan nämnas att den finska förvaltningsprocesslagen 26.7.1996/585 i sin motsvarande bestämmelse, 31 §, talar om beslut i vilket ändring kan sökas genom besvär.) För det andra måste det röra sig om ett beslut, som bara kan överklagas . Är överklagandemöjligheten tidsmässigt obegränsad – som t.ex. gäller beträffande förvar enligt utlännings- lagen – vinner beslutet i princip aldrig laga kraft och måste följ- aktligen kunna verkställas per omgående. En tredje situation måste emellertid också utmönstras. Det är ibland – t.ex. vad gäller vissa beslut enligt PBL – omöjligt för den som ska verkställa beslutet att förutse vem eller vilka som förutom parten eller parterna kan ha klagorätt. Eftersom beslutet inte kan vinna laga kraft förrän även dessa okända intressenter fått del av beslutet och klagotiden därmed börjat löpa, skulle verkställigheten enligt huvudregeln helt blockeras. Utanför regelns tillämpnings- område bör sålunda även falla situationer, där kretsen av klago- berättigade är så vid eller obestämd att [den] tidpunkt [då klagotiden går ut] inte kan fastställas. Den huvudregel som enligt vårt förslag bildar första stycket i 29 § om besluts verkställbarhet blir sålunda: Ett beslut som får överklagas får inte verkställas förrän klagotiden gått ut, om inte kretsen av klagoberättigade är så vid eller obestämd att denna tidpunkt inte kan fastställas. Vissa beslut är sådana att de för att vara meningsfulla måste kunna verkställas direkt. Deras funktion är att men inte för gott reglera ett visst förhållande. Typiska exempel är interimistiska beslut, t.ex. tillfälliga tillstånd eller förbud, och beslut om vidtagande av processuella säkringsåtgärder såsom provisoriska omhänder- taganden av personer eller egendom etc. (Det kan antas att bl.a. sådana beslut avses då det i 31 § i den finska förvaltningsprocess- lagen talas om undantag från huvudregeln, då beslutet till sin natur är sådant att det bör verkställas . Att i lagtext anknyta till föreställningar om besluts natur synes emellertid för vårt vidkommande uteslutet.) Som en sammanfattande beteckning på de många varianter som här avses har vi valt beslut som endast gäller tillfälligt. Besluts verkställbarhet (29 §) rör det sig om beslut som verkställs genom myndighets försorg, men det kan också vara fråga om en sådan ovan nämnd verkställighet som den enskilde själv står för. Undantagsregeln i 29 § andra stycket föreslås få följande lydelse: Klagotidens utgång behöver dock inte avvaktas, om beslutet endast gäller tillfälligt. – användningen av ordet behöver – framgår att det är fråga om en befogenhet att agera, inte en tvingande regel om omedelbar verkställighet. 28.4.4Omedelbar verkställighet i särskilda fall Inte heller den mera generella undantagsbestämmelse som vi nu föreslår avses naturligtvis hindra att huvudregeln tillämpas, om det anses möjligt utan att syftet med undantaget äventyras. Det är också här fråga om att ange situationer, där klagotidens utgång inte behöver avvaktas. I stället för att försöka peka ut vissa bestämda beslutstyper, som med avvikelse från huvudregeln bör kunna verkställas redan innan klagotiden löpt ut – en metod som visat sig möta allvarliga svårigheter – har vi valt att i en allmän undantagsregel knyta an till det behov av omedelbar verkställighet som i det konkreta fallet kan göra sig gällande, oavsett beslutets art. En sådan behovsprövning kan inte gärna anförtros någon annan än en myndighet. Regelns tillämpningsområde bör alltså begränsas till sådana fall där en myndighet verkställer beslutet. I lagtexten måste naturligtvis anges vissa riktlinjer för hur denna behovsprövning ska utövas. Vad regeln i första hand tar sikte på är sådana fall där ett centralt allmänt intresse som upprätthållandet av allmän ordning och säkerhet kräver en snabb verkställighet. På motsvarande sätt kan ett beslut, som avser att tillgodose ett grund- läggande enskilt intresse som skyddet av person eller egendom, mista sin reella betydelse om det inte kan effektueras . Skyddsobjektet för undantagsbestämmelsen kan enligt vår mening lämpligen anges som ett väsentligt allmänt eller enskilt intresse. Två ytterligare, förstärkande förutsättningar har tillfogats i lagtexten. Det är inte tillräckligt att det vore önskvärt med en snabb verkställighet i syfte att tillgodose de nämnda intressena. Skyddet av dessa intressen ska kräva att myndigheten verkställer beslutet . (Den finska förvaltningsprocesslagens 31 §, som inte förutsätter beaktande av enskilda intressen, innehåller den Besluts verkställbarhet (29 §) något mindre strikta formuleringen, att ett allmänt intresse kräver att verkställigheten av beslutet inte uppskjuts.) Även med dessa begränsningar är det givet, att myndigheterna ges ett inte helt obetydligt handlingsutrymme. Det kan finnas skäl att tillfoga ytterligare någon restriktion. Det kan nämligen hända, att även ett väsentligt allmänt eller enskilt intresse bör få stå tillbaka, om det ligger ännu tyngre vägande skäl i den andra vågskålen. Medför ett beslut mycket ingripande verkningar för enskild kan det sålunda finnas anledning att avvakta med verkställigheten tills klagotiden gått ut. Skulle genomförandeåtgärderna vara av sådant drastiskt slag, att verkställigheten inte kan återgå, t.ex. om det är fråga om att riva en byggnad eller liknande, är stor återhållsamhet på motsvarande sätt påkallad. För att inte utesluta att även andra omständigheter kan tala i samma riktning har vi i lagtexten med användning av ordet såsom velat markera att det rör sig om två, låt vara viktiga men dock exempel. För att inskärpa vikten av att motstående intressen av denna art beaktas, innan myndigheten använder sig av den aktuella undantags- regeln, har vi därför tillagt ett observandum eller, om man så vill, en just för detta ändamål utvecklad proportionalitetsprincip (jfr 4 §): Innan verkställighet i sådant fall sker, ska myndigheten noga överväga omständigheter som talar för ett uppskov, såsom att beslutet medför mycket ingripande verkningar för enskild eller att verkställigheten inte kan återgå, om beslutet efter överklagande skulle bli upphävt. Den huvudregel som vi sålunda förordar (första stycket) syftar till att tillgodose flera olika ändamål, såsom att 1.skydda den enskilde mot en verkställighet, som urholkar hans eller hennes rätt att försvara sig genom ett överklagande, 2.upprätthålla förtroendet för själva överklagandeinstitutet, som riskerar att misskrediteras om det inte visas kunna ge ett effektivt skydd, 3.ge både myndigheter och enskilda en länge efterfrågad vägledning om vad som principiellt gäller då specialbestämmelser saknas, och att 4.minska risken för att det allmänna ådrar sig extraarbete, tids- förluster, kostnader och eventuella skadeståndsprocesser till Besluts verkställbarhet (29 §) följd av att utförd verkställighet med svårighet eller inte alls kan bringas att återgå vid bifall till ett överklagande. Undantagsregeln avseende tillfälliga beslut (andra stycket) möjliggör omedelbar verkställighet i sådana fall då besluten vore meningslösa om de inte snabbt kunde effektueras. Det mera generella bemyndigandet för myndigheterna att i särskilda fall verkställa beslut utan att behöva avvakta klagotidens utgång (tredje stycket) fyller funktionen att 1.skydda väsentliga allmänna och enskilda intressen, som kan gå förlorade om det dröjer med verkställigheten, 2.samtidigt, genom den inbyggda proportionalitetsregeln, skydda lika viktiga motstående enskilda intressen, som riskerar att äventyras vid en omgående verkställighet, och att 3.skydda, likaså genom proportionalitetsbestämmelsen, det allmänna mot sådana olägenheter som beskrivits under punkten 4 vad gäller huvudregeln. På basis av det sagda föreslår vi att de bestämmelser som i den nya förvaltningslagen samlats under huvudrubriken avslutas med följande paragraf: 29 § Ett beslut som får överklagas får inte verkställas förrän klagotiden gått ut, om inte kretsen av klagoberättigade är så vid eller obestämd att denna tidpunkt inte kan fastställas. Klagotidens utgång behöver dock inte avvaktas, om beslutet endast gäller tillfälligt. Klagotidens utgång behöver inte heller avvaktas, om ett väsentligt allmänt eller enskilt intresse kräver att en myndighet verkställer beslutet .