sou · GYB329 · 2010-05-04 00:00:00 — Särskilt gäller detta kriteriet personligen berörd, som i målet 25/62, Plaumann mot kommissionen, 1963 s. 199, till vilket i senare praxis ofta refereras, gavs följande tolkning: Andra personer än dem som ett beslut är riktat till kan göra anspråk på att vara personligen berörda endast om beslutet angår dem på grund av vissa egenskaper som är Förvaltningsförfarandet i ett europeiskt perspektiv utmärkande för dem eller på grund av en faktisk situation som särskiljer dem i förhållande till alla andra personer och därmed försätter dem i en ställning som motsvarar den som gäller för en person som ett beslut är riktat till. För den som till följd av den snäva tolkning som begreppet personligen berörd getts i rättspraxis inte kunnat få till stånd en direkt ogiltighetsprövning enligt artikel 263 i EUF-fördraget (tidigare artikel 230 i EG-fördraget) återstår dock två möjligheter att indirekt åstadkomma en prövning genom att åberopa att rättsakten i fråga är ogiltig – antingen inför enligt artikel 277 i EUF- fördraget (tidigare artikel 241 i EG-fördraget) eller inför nationell domstol med yrkande att denna, som själv saknar behörighet att pröva giltigheten av unionens rättsakter, ska begära förhands- avgörande från angående denna fråga enligt artikel 267 i EUF-fördraget (tidigare artikel 234 i EG-fördraget). har understrukit att det ankommer på medlems- staterna att inrätta ett system för rättslig prövning, som gör det möjligt att säkerställa rätten till ett verksamt rättsligt skydd. Genom Lissabonfördraget har denna skyldighet kodifierats i artikel 19.1 i , enligt vilken medlemsstaterna ska fastställa de möjligheter till överklagande som behövs för att säkerställa ett effektivt domstolsskydd inom de områden som omfattas av unionsrätten. Enligt principen om lojalt samarbete åligger det vidare de nationella domstolarna att i görligaste mån tolka och tillämpa nationella bestämmelser om talerätt så, att det är möjligt för berörda fysiska eller juridiska personer att få till stånd en prövning vid domstol av lagligheten av varje beslut på nationell nivå som rör tillämpningen av en allmänt tillämplig rättsakt från unionen, genom att åberopa att denna rättsakt är ogiltig. Skulle det visa sig, att det nationella systemet trots allt inte medger klaganden en prövning av den omtvistade rättsaktens giltighet, betyder detta emellertid inte att talerätten enligt artikel 263 i EUF-fördraget (tidigare artikel 230 i EG-fördraget) därmed vidgas och att en prövning hos tribunalen blir möjlig. (Ang. det sagda, se målen C-50/00 P, UPA mot rådet, 2002 s. I-6677, C-263/02 P, kommissionen mot Jégo-Quéré, 2004 s. I-3425, och C-260/05 P, Sniace mot kommissionen, 2007 s. I-10005, vilka samtliga härrör från tiden före Lissabonfördragets ikraftträdande.) För svenskt vidkommande saknar förvaltningslagen allmänna regler om besluts överklagbarhet, medan talerättsfrågan i 22 § ges en lösning i summariska termer; ett beslut får överklagas av den Förvaltningsförfarandet i ett europeiskt perspektiv som beslutet angår, om det har gått honom emot. I praxis har båda instituten tillämpats på ett sätt som får anses generöst mot den enskilde, och någon anledning att av hänsyn till göra några korrigeringar finns inte. Som framgår av senare kapitel (32 och 33) i betänkandet talar emellertid andra skäl för att en förtydligande och kompletterande reglering bör åstadkommas. 4.5.3Beslut inom skälig tid En fullvärdig domstolskontroll förutsätter att också tidsaspekten beaktas. I , som genom praxis successivt kommit att integreras i unionsrätten, talas sålunda om domstolsprövning inom skälig tid (artikel 6) och effektivt rättsmedel (artikel 13, vilket dock inte nödvändigtvis behöver innebära domstols- prövning). Enligt artikel 47 i Stadgan föreligger en rätt till ett effektivt rättsmedel och att inom skälig tid få en sak prövad i domstol. Då problematiken i grunden är densamma, kommer här att parallellt uppmärksammas kravet på skyndsam handläggning även på myndighetsnivå. Vid bedömningen av skäligheten av tids- åtgången i domstol kan för övrigt inte heller bortses från hand- läggningen av ett ärende i tidigare skeden. För vidkommande föreskrivs i artikel 41 i Stadgan att var och en har rätt att få sina angelägenheter behandlade inom skälig tid av unionens institutioner, organ och myndigheter. I EU-ombuds- mannens kodex sägs att tjänstemannen ska se till att ett beslut avseende en ansökan eller ett klagomål till institutionen fattas inom en rimlig tidsperiod, som ska vara så kort som möjligt och under inga omständigheter får överstiga räknat från mottagandet av aktuell skrivelse. Om en ansökan eller ett klagomål till institutionen på grund av ärendets svårighetsgrad inte kan besvaras med ett beslut , ska den enskilde informeras om att tiden förlängs (artikel 17). Av något annan art är den möjlighet att anföra passivitetstalan som regleras i artikel 265 i EUF-fördraget (tidigare artikel 232 i EG-fördraget). Här är det inte fråga om tidsåtgången vid en pågående ärendehantering utan om att angripa total passivitet från en EU- institutions sida. I domen i målet C-185/95 P, Baustahlgewebe (se 4.4.3), konstaterade att den allmänna EU-rättsliga principen att envar har rätt till en opartisk rättegång hämtar inspiration från Förvaltningsförfarandet i ett europeiskt perspektiv de grundläggande rättigheterna i artikel 6.1 i och att en av dessa rättigheter är rätten till rättegång inom skälig tid. Kravet på att ett avgörande ska träffas inom skälig tid måste emellertid ställas mot kravet på att ett ärende blir tillräckligt utrett. framhöll att tribunalen, som var den som här hade gjort sig skyldig till tidsutdräkten, är berättigad till tillräcklig tid för att handlägga ett mål, som förutsätter en ingående undersökning av komplicerade faktiska omständigheter, men att detta inte befriar från skyldigheten att slutföra handläggningen inom skälig tid. Efter att ha konstaterat att den tid som var aktuell i målet, och , var ansenlig uttalade domstolen att skäligheten av en sådan tidsåtgång ska bedömas med hänsyn till de särskilda omständig- heterna i varje enskilt mål och i synnerhet med beaktande av tvistens betydelse för den berörde, målets komplexitet samt sökandens och den behöriga myndighetens uppträdande. Domstolen hänvisade i sammanhanget även till praxis (Erkner och Hofauer mot , Kemmache mot , Phocas mot , och Garyfallou AEBE mot ). I det aktuella fallet befanns rättegången i tribunalen ha pågått orimligt . Det resonemang som anförts i fråga om utdragen domstols- process har ansetts relevant även då fördröjningen uppstått redan under handläggningen hos en EU-institution. I domen i de förenade målen C-238/99 P m.fl., LVM m.fl. mot kommissionen, 2002 s. I-8375, konstaterade , att uppräkningen i domen i målet Baustahlgewebe av kriterierna för prövningen av huruvida en tidsåtgång är rimlig inte är uttömmande, och anförde följande: Vid bedömningen av huruvida tidsfristen är rimlig krävs inte en systematisk bedömning av omständigheterna i ärendet med beaktande av samtliga kriterier, när tidsåtgången för förfarandet framstår som motiverad med beaktande av enbart ett kriterium. Syftet med dessa kriterier är att fastställa huruvida ärendets handläggningstid är motiverad eller ej. Ärendets komplexitet eller sökandens obstruerande uppträdande kan således anses motivera en tidsåtgång som vid första anblicken förefaller alltför stor. Omvänt kan tidsåtgången anses överskrida en rimlig tidsfrist även med beaktande av enbart ett kriterium, särskilt när tidsåtgången beror på de behöriga myndigheternas uppträdande. I vissa fall kan tidsåt- gången för en del av förfarandet omgående anses som rimlig, när det framgår att den motsvarar den genomsnittliga handläggnings- Förvaltningsförfarandet i ett europeiskt perspektiv tiden för ärenden av det aktuella slaget. Domstolen konstaterade även att bedömningen inte kan ske med hänvisning till en bestämd maximigräns, som fastställts på ett abstrakt sätt, utan måste ske med hänsyn till omständigheterna i varje enskilt fall. Domstolen underströk att strävan att agera skyndsamt inte får påverka ansträngningarna att bringa full klarhet i saken och ge berörda parter tillfälle att inge bevisning och inkomma med yttranden. Vad gäller konsekvenserna av att ett oskäligt dröjsmål kunnat konstateras står det klart, att en ogiltigförklaring av beslutet i ärendet normalt inte kommer i fråga. I domen i målet Baustahlgewebe fann sålunda, att intet tydde på att rättegångens varaktighet påverkat tvistens lösning, och att den överklagade domen inte i sin helhet kunde upphävas på den grunden. I stället kompenserades Baustahlgewebe för dröjsmålet genom att de böter som sålunda rätteligen ådömts bolaget beloppsmässigt reducerades. Man valde alltså, då detta med hänsyn till målets karaktär var möjligt, ett enkelt och praktiskt alternativ till att anvisa den annars normala varianten skadestånd. En orimlig tidsutdräkt kan emellertid undantagsvis ha sådana sidoeffekter att en ogiltigförklaring kan komma i fråga. I domen i målet C-270/99 P, Z mot parlamentet, 2001 s. I-9197, som rörde disciplinpåföljd för en tjänsteman, uttalade sålunda, att det inte kan uteslutas att ett avsevärt överskridande av tidsfrister för handläggning som utgör föreskrifter om god förvaltning i vissa fall kan likställas med en överträdelse av en allmän EU- rättslig princip. Det kan vara fallet om ett sådant dröjsmål kan hindra den berörda personen att försvara sig på ett effektivt sätt eller ge upphov till berättigade förväntningar hos denne att inte bli föremål för någon disciplinåtgärd. Under sådana särskilda omständigheter skulle det förhållandet, att det disciplinära beslutet meddelats , innebära att rätten till försvar eller principen om berättigade förväntningar hade åsidosatts, vilket skulle motivera att beslutet ogiltigförklarades. Konstaterade kränkningar av i form av nationella organs senfärdighet har i regel av ansetts kunna kompenseras skadeståndsvägen. Domstolen har emellertid påpekat att tillgång till ett rättsmedel, som syftar till att påskynda handläggningen för att motverka att den blir extremt utdragen, är den mest effektiva lösningen. Ett sådant rättsmedel har ett odiskutabelt försteg framför kompensationsalternativet, eftersom det kan förhindra uppkomsten av upprepade kränkningar. Förvaltningsförfarandet i ett europeiskt perspektiv kombination av dessa två typer av remedier – ett för att driva på processen och ett för att erbjuda kompensation i de fall där processen ändock blivit utdragen – förekommer i flera länder och visar enligt , att dessa länder uppfattat problemen med utdragen handläggning utomordentligt väl (se rättsfallen Scordino mot , och Sürmeli mot ). I saknas generell möjlighet att genom någon form av dröjsmålstalan få till stånd domstols prövning av myndighets handläggningstid och tvinga fram ett snabbt avgörande. Endast på några få specialområden, där det varit fråga om att implementera EU-direktiv med regler om bestämda frister, har bestämmelser om hantering av dröjsmål införts. Beträffande mål rörande ekonomiska anspråk mot enskild av typ sanktionsavgift har i rättspraxis anlitats möjligheten att efter modell Baustahlgewebe göra beloppsmässiga nedsättningar (se t.ex. RÅ 2006 ref. 43). I övrigt har man fått förlita sig på möjligheterna att vända sig till JO eller JK eller att väcka skadeståndstalan mot staten. Även om inte ställer upp ett generellt krav på att en myndighets senfärdighet vid behandling av EU- rättsligt reglerade frågor ska kunna bli föremål för prövning vid domstol, kan utvecklingen mycket väl gå i denna riktning. Då det gäller regler i EU:s sekundärlagstiftning, som stipulerar särskilda tidsfrister och särskilt föreskriver att ett överskridande av sådan frist ska kunna angripas genom domstolstalan, synes problemet redan nu akut (se avsnitt 13.6). Om den på ett sådant EU-direktiv baserade nationella regleringen saknar regler i ämnet, och en part inför domstol åberopar att en myndighet underlåtit att fatta beslut inom en tidsfrist med EU-rättslig grund, kan domstolen finna sig tvingad att ändå pröva denna fråga särskilt och vid bifall besluta om någon form av rättsföljd. Att bädda för rättsliga improvisationer av denna art synes olyckligt. (Ett exempel på EU-rättsliga bestämmelser av åsyftat slag är artikel 51:3 i och rådets direktiv /36/EG av om erkännande av yrkeskvalifikationer.) Det framstår sålunda som en angelägen uppgift att komplettera svensk rätt med ett generellt tillämpligt institut av typ dröjsmåls- talan. Vi behandlar frågan i 13 kap. nedan. Förvaltningsförfarandet i ett europeiskt perspektiv 4.6Principen om berättigade förväntningar En viktig processuell garanti är att en myndighet inte utan vidare får återkalla eller ändra ett beslut, som är till den enskildes fördel. Alla EU:s medlemsstater erkänner i sina interna rättsordningar i någon mening denna princip, som i vanligen beskrivs som gällande gynnande besluts negativa rättskraft. Syftet är i första hand att beslutets adressat ska kunna lita på att beslutet ska bli bestående och kunna vidta olika dispositioner på grundval av detta utan risk för att beslutsmyndigheten plötsligt ändrar mening. (Att beslutet ändå kan komma att ändras efter överklagande hos högre organ är en annan sak.) Förutom att skapa trygghet för den enskilde kan principen sägas fylla funktionen att för den beslutande myndigheten inskärpa vikten av noggrannhet vid utredning och avgörande. Den bidrar således också till upprätthållande av den ovan berörda omsorgsprincipen. Inom , där man vanligen hänför sig till begreppet berättigade förväntningar (confiance légitime, legitimate expectations), har principen endast långsamt vuxit fram och getts en rimlig grad av stabilitet. Förklaringen ligger i första hand i det förhållandet, att medlemsstaternas rättsordningar – på vilka naturligen replierats innan haft tillfälle att utbilda sin egen princip – sett på problemet på ett något varierande sätt. Från att ursprungligen ha sökt inspiration i fransk rätt, som i aktuellt hänseende grovt sett kan sägas präglas av ett legalistiskt synsätt där återkallelse- möjligheten knutits till tiden för överklagande, har närmat sig en mera rättsskyddsorienterad ordning av tysk eller nordisk typ. Den successiva utvecklingen illustreras av (de av Ragnemalm i Confiance légitime et délai raisonnable analyserade) domarna i målen 7/56 och 3–7/57, Algera m.fl. mot Kol- och stålgemenskapens gemensamma församling, [fr.] 1957 s. 81, målen 42/59 och 49/59, SNUPAT mot höga myndigheten, [fr.] 1961 s. 103, målet 14/61, Hoogovens mot höga myndigheten, [fr.] 1962 s. 485, målet 111/63, Lemmertz- Werke mot höga myndigheten, [fr.] 1965 s. 835, målet 54/77, mot kommissionen, [fr.] 1978 s. 585, målet 14/81, mot kommissionen, [fr.] 1982 s. 749, målet 15/85, Consorzio Cooperative d´Abruzzo mot kommissionen, 1987 s. 1005, målet C-248/89, mot kommissionen, 1991 s. I-2987, målet C-365/89, , 1991 s. I-3045, och målet C 90/95, de Compte mot parlamentet, 1997 s. . Förvaltningsförfarandet i ett europeiskt perspektiv Enligt uttalanden i doktrinen (Schønberg s. 73) är det genom den sistnämnda domen (de Compte) avgjort, att tillämpar the German and Scandinavian rather than the French approach. Utvecklingen inom vad gäller EU- institutionernas möjlighet att återkalla sina beslut har (enligt Ragnemalm i nyssnämnda uppsats) lett fram till ett klart erkännande av att den som delgetts ett för honom eller henne gynnande beslut kan ha ett berättigat intresse av att detta tillåts bestå och utöva sina verkningar, även om det skulle visa sig ha varit felaktigt. Huruvida denna slutsats knyts till en särskild teori om berättigade förväntningar eller ses som ett utflöde av den vidare principen om rättssäkerhet synes mindre väsentligt. Även om svaret på frågan huruvida en återkallelse i ett konkret fall kan ske baseras på en intresseavvägning, där motstående allmänna intressen också tas i beaktande, torde man kunna påstå att det inom numera föreligger en presumtion för att gynnande beslut åtnjuter stabilitet i den meningen, att de i princip är fredade från risken att beslutsfattaren tar tillbaka vad han gett. Att denna trygghet uppnås då den enskilde fått kännedom om beslutet, dvs. i och med delgivningen, står klart. Det saknar alltså betydelse om han senare haft anledning att tvivla på att beslutet var korrekt. Något krav på att den enskilde genom vidtagande av konkreta åtgärder ska ha visat, att han förlitat sig på beslutet, uppställs inte. Intet tyder på att anammat den tyska uppfattningen, att man försätter sig i en rättsligt mera fördelaktig position genom att konsumera beviljade förmåner eller att på annat sätt företa dispositioner, som försvårar verkställandet av en återkallelse. Presumtionen bryts däremot dels om det föreligger ett allmän- intresse som måste ha företräde (av den typ som i svensk rätt brukar kallas tvingande säkerhetsskäl), dels om den enskilde utverkat beslutet genom att lämna felaktiga eller ofullständiga uppgifter. Som ett tredje undantag kan tillfogas att vederbörande naturligtvis aldrig kan åberopa en sådan presumtion, om det gynnande beslutet försetts med ett återkallelseförbehåll, dvs. meddelats under det uttryckliga villkoret, att det under vissa betingelser kan komma att återkallas. Den franska regeln om en särskild tidsfrist inom vilken återkallelse alltid kan ske (och efter vars utgång återkallelse aldrig tycks kunna ske) – en återkallelsetid överensstämmande med överklagandetiden – har aldrig accepterats inom . Förvaltningsförfarandet i ett europeiskt perspektiv sig till begreppet rimligt dröjsmål (délai raisonnable) har det i stället varit fråga om att ange en yttersta gräns för anlitande av en i ett visst fall föreliggande återkallelsemöjlighet. Om det dröjt orimligt länge innan beslutsmyndigheten reagerat får den stå sitt kast, även om adressaten inte kunnat göra anspråk på att ha några berättigade förväntningar. Beträffande för enskilda gynnande beslut, som inte meddelas av en EU-institution utan av nationella myndigheter, blir frågeställningen i regel en annan. Det gäller då vanligen att avgöra i vad mån medlems- staternas organ kan upprätthålla interna bestämmelser eller principer om återkallelseförbud, om det gäller förmåner som utgått enligt EU-rättsliga regler (se t.ex. målen 205-215/82 Deutsche Milchkontor, 1983 s. 2633, C-80/99–82/99, Flemmer, 2001 s. I-7211, C-336/00, Huber, 2002 s. I-7699, C-158/06, ROM-projecten, 2007 s. I-5103, och C-383/06–C-385/06, Vereniging Nationaal Overlegorgaan Sociale Werkvoorziening m.fl., 2008 s. I-1561). har därvid som utgångspunkt angett, att tvister om indrivning av felaktigt utbetalade belopp ska avgöras med tillämpning av nationell rätt men inom de gränser som sätts av EU- rätten (jfr de ovan berörda effektivitets- och ekvivalensprinciperna) och med beaktande av unionens intresse i saken. Det nationella organet får således inom angivna ramar beakta inhemska principer om berättigade förväntningar och rättssäkerhet, som enligt vad domstolen betonat också utgör en del av . På områden där EU:s institutioner har exklusiv behörighet är utrymmet för att vidmakthålla rättsstridiga beslut begränsat. I målet C-119/05, Luccini, 2007 s. I-6199, som rörde flagranta överträdelser av statsstödsregler, fann domstolen att en bestämmelse i nationell rätt, i vilken principen om rättskraft stadfästs, inte kunde åberopas, om tillämpningen utgör ett hinder för att återvinna ett statligt stöd som har beviljats i strid med gemenskapsrätten och vars oförenlighet med den gemensamma marknaden har slagits fast i ett kommissionsbeslut som har vunnit laga kraft. Balansgången mellan respekten för medlemsstaternas s.k. processuella autonomi och vikten av att får avsett genomslag på nationell nivå sker inte bara då det gäller återkrav av unionsrättsligt felaktigt stöd. har t.ex. med i grunden liknande resonemang avgjort mål om förhandsavgöranden, där det varit fråga om hur långt det enligt är acceptabelt Förvaltningsförfarandet i ett europeiskt perspektiv att upprätthålla nationella bestämmelser om lagakraftvunna besluts orubblighet i sådana fall där en återkallelse skulle vara till enskilds fördel (se t.ex. domen i de förenade målen C-392/04 och 422/04, i-21 & Arcor, 2006 s. I-8559). kräver i princip inte att en myndighet omprövar ett beslut, som enligt nationella regler blivit definitivt på grund av att en rimlig frist för överklagande löpt ut eller på grund av att rättsmedlen uttömts. Om den nationella regleringen däremot medger omprövning och ändring även av lagakraftvunna beslut, är nationella domstolar eller förvaltningsmyndigheter skyldiga att tillämpa dessa bestämmelser med beaktande av de EU-rättsliga principerna om effektivitet och likvärdighet. (Jfr även bl.a. målen C-453/00, Kühne & Heitz, 2004 s. I-837, C-234/04, Kapferer, 2006 s. I-2585, och C-2/06, Kempter, 2008 s. Vår förvaltningslag saknar regler om besluts negativa rättskraft (jfr dock 26 och 27 §§), vilket framstår som en brist (se 29 kap. nedan). Huvudregeln enligt svensk förvaltningsrättslig praxis är emellertid, att gynnande förvaltningsbeslut inte får återkallas. Från huvudregeln har tre undantag utkristalliserats. Återkallelse får ske om beslutet försetts med förbehåll om återkallelse, om tvingande säkerhetsskäl föreligger och om beslutet blivit felaktigt på grund av att part lämnat vilseledande uppgifter. Som framgått har utvecklingen på EU-nivå vad gäller institutionernas åligganden gått i riktning mot ett system som nära ansluter till den etablerade svenska ordningen. Vi har två grundläggande utgångspunkter vad gäller samspelet mellan EU-rätt och rent inhemsk rätt. Den ena är att förvaltnings- lagens rättssäkerhetsgarantier ska gälla på samma sätt, oavsett om det är fråga om ärenden med EU-rättsliga inslag eller inte. Den andra är att reglerna ska ha ett sådant innehåll, att de unions- rättsliga principerna om god förvaltning har full täckning i lagen. En tredje ambition – grundad på en värdering av bestämning av begreppet god förvaltning, sådan den framkommer i praxis och Stadgan – är att förvaltningslagen ska innefatta flera och mera utvecklade rättsskyddsregler och därmed främja inte bara en god utan en bättre förvaltning. Förvaltningsförfarandet i ett europeiskt perspektiv SOU 2010:29 Vilka förfarandeprinciper som måste tillämpas för att en förvaltning ska betraktas som god i unionsrättslig mening bestäms ytterst av . Endast genom att studera domstolens praxis kan man få en uppfattning om de element som tillsammans bildar ett tillfredsställande system för ärendehandläggning. Svårig- heten ligger naturligtvis i det faktum att rättstillämpningen inte är statisk utan ständigt under utveckling. Problemet är emellertid inte nytt. Det har sin motsvarighet på Europakonventionsområdet, där t.ex. successivt kommit att tolka uttrycket civila rättigheter och skyldigheter alltmer extensivt och därmed vidgat tillämpningsområdet för artikel 6 med följdverkningar för bl.a. tillämpningsområdet för vår rättsprövningslag. Mera precision har åstadkommits genom att Stadgan nu har antagits som en bindande rättighetskatalog. har därmed att, liksom , förhålla sig till skrivna regler. I båda fallen rör det sig emellertid om delvis ganska allmänt hållna och ofullständiga texter, som kräver tolkning och utfyllnad. Stadgan utgör vidare i allt väsentligt en kodifiering av EU- domstolens tidigare praxis, och frågan är i vad mån domstolen kommer att känna sig bunden av den tolkning av dess egen praxis som finns uttryckt i Stadgan. Utrymmet för att skapa rätt genom prejudikatbildning kommer under alla förhållanden att vara betydande även sedan Stadgan trätt i kraft.