sou · GYB344 · 2010-06-30 00:00:00 — En inte obe- tydlig andel av målen kommer dock – efter att hovrätten eller kammarrätten har meddelat prövningstillstånd – genomgå en full- ständig prövning i två domstolsinstanser (angående andelen med- delade prövningstillstånd i hovrätt och i kammarrätt, se avsnitt 21.2.1).15 En mycket liten andel av dessa mål kommer – efter att hovrätten eller kammarrätten har tillåtit att domstolens avgörande får överklagas – genomgå en prövning i tre domstolsinstanser. Av den sistnämnda andelen mål kommer vissa – efter att den högsta 15 utgår här från att den aktuella måltypen ingår i systemet med prövnings- tillstånd i andra domstolsinstans. I annat fall kommer alla mål som överklagas att genomgå en fullständig prövning i minst två domstolsinstanser. Verktyg och metoder för att åstadkomma domstolen har meddelat prövningstillstånd – att få en fullständig prövning i tre domstolsinstanser. Språngrevision leder därför typiskt sett till snabbare avgöranden än en ordning med ventil. Det nu förda resonemanget bygger på antagandet att de lägre domstolsinstansernas avgöranden över- klagas när detta är möjligt. En annan skillnad är att det i ett system med språngrevision inte finns någon domstolsinstans som har till uppgift att kontrollera och vid behov ändra avgöranden från en lägre domstolsinstans. Om det av rättssäkerhetsskäl behövs en sådan kontrollinstans, får i stället överklagandeförbud med ventil användas. Det skulle vidare kunna vara förenat med stora svårigheter att använda språngrevision för vissa typer av mål. Det gäller särskilt för vanligt förekommande måltyper. Om det skulle anses nödvändigt att förkorta instanskedjan för t.ex. någon av de vanligaste mål- typerna i allmän förvaltningsdomstol, skulle införande av språng- revision kunna innebära att antalet inkomna mål till fördubblades. En sådan förändring skulle svårligen kunna hanteras inom ramen för domstolens nuvarande organisation. Dessutom skulle den aktuella måltypen kunna bli mycket dominerande i Högsta förvaltningsdomstolens verksamhet. Det skulle sannolikt påverka prejudikatbildningen på övriga för- valtningsrättsliga områden negativt. I ett sådant fall bör därför i stället överklagandeförbud med ventil övervägas. I kommittédirektiven till anges att språng- revision kan övervägas för mål som föregås av en prövning i en starkt specialiserad prövningsmyndighet. Det kan i och för sig på ett principiellt plan hävdas att det förhållandet att prövningen in- letts hos en starkt specialiserad myndighet minskar behovet av en domstolsprövning i tre instanser och att måltypen därmed lämpar sig för språngrevision. I motsatt riktning talar dock att de aktuella målen hör till de mest omfattande och komplicerade målen som prövas i domstol, något som knappast kan anses tala för ett minskat behov av prövning i tre domstolsinstanser. En utgångs- punkt måste vidare vara att alla förvaltningsmyndigheter har den kompetens som behövs för att säkerställa att deras beslut håller en hög kvalitet. Det är också ur den synvinkeln tveksamt att anpassa instanskedjan för domstolsförfarandet utifrån prövningsmyndig- hetens specialiseringsgrad. Till bilden hör också att även myndig- heter som har ett brett sektorsansvar, t.ex. , är starkt specialiserade inom vissa områden, t.ex. punktskatter. Verktyg och metoder för att åstadkomma redningen anser således att specialiseringsgraden hos den för- valtningsmyndighet som haft den inledande prövningen inte bör ha någon avgörande betydelse för om det är lämpligt att införa språng- revision i domstol för måltypen i fråga. 21.2.6Hovrätt eller kammarrätt som första domstolsinstans Det sista alternativet för att åstadkomma en förkortad instanskedja med två domstolsinstanser är att ha hovrätt eller kammarrätt som första domstolsinstans. var detta mycket vanligare än . Före den reform som genomfördes över- klagades fler typer av mål från förvaltningsmyndighet till kammar- rätt än från förvaltningsmyndighet till länsrätt (prop. 1993/94:133 s. 25). budgetproposition förordade det föredragande statsrådet en ändrad instansordning som innebar att förvaltnings- domstolsprövningen som regel startade i länsrätt (numera förvaltningsrätt). Det kunde dock enligt henne för vissa typer av mål tänkas vara motiverat med undantag från den principiella ordningen med länsrätt som första domstolsinstans (prop. 1992/93:100 bil. 3 s. 24 f. och 93). ställde sig bakom regeringens förordande (bet. 1992/93:JuU24, rskr. 1992/93:289). Den närmare ordningen för nedflyttning av mål i instanskedjan behandlades därefter i propositionen Instansordningen m.m. i de allmänna förvaltningsdomstolarna (prop. 1993/94:133). I propositionen konstaterade departementschefen att en av grund- tankarna i det reformarbete som hade bedrivits på rättsväsendets område hade varit att tyngdpunkten i rätts- skipningen skulle ske i första instans. De högre domstols- instanserna skulle endast överpröva de domar som hade överklagats från den närmast lägre instansen. Det var enligt departements- chefen inte försvarligt att en högt kvalificerad domstolsinstans allt- för mycket togs i anspråk för att bedöma mer rutinartade mål (a. prop. s. 29). Sedan de redovisade propositionsuttalandena skrevs har ett stor antal typer av mål flyttats ned i instanskedjan från kammarrätt till förvaltningsrätt (se bl.a. propositionerna Fortsatt reformering av instansordningen m.m. i de allmänna förvaltningsdomstolarna [prop. 1994/95:27] och Tvåpartsprocess m.m. i de allmänna förvaltnings- domstolarna [prop. 1995/96:22]). övervägs dess- utom ytterligare nedflyttningar (se avsnitt 9.2). Verktyg och metoder för att åstadkomma I förarbetena till den genomförda reformen En modernare rättegång betonade regeringen att tyngdpunkten i dömandet i allmän domstol ska ligga på första instans, dvs. Regeringen ansåg att hovrättens roll som överprövnings- instans borde stärkas, dvs. att hovrättens främsta uppgift i större utsträckning än tidigare skulle vara att kontrollera att de tingsrätts- avgöranden som överklagas är riktiga och att rätta till eventuella felaktigheter (prop. 2004/05:131 s. 171 f.). Det kan därför sägas strida mot den allmänna rättsutvecklingen att skära bort tingsrätt eller förvaltningsrätt från instanskedjan. Det kan vidare hävdas att sammansättnings- och handläggningsreglerna för hovrätt och kammarrätt är mindre väl lämpade för att dessa domstolar ska pröva mål som första domstolsinstans. Samman- sättningsreglerna innebär att fler domare måste delta i avgörandet än om målet prövats i tingsrätt eller förvaltningsrätt. Om hovrätt eller kammarrätt är första domstolsinstans, innebär det att dessa domstolar måste vidta förberedande åtgärder, t.ex. förelägga parterna att klargöra vissa förhållanden, i större utsträckning än om en tingsrätt och en förvaltningsrätt har prövat målet . Sådana förberedande åtgärder utförs, till följd av reglerna om rättens sammansättning och arbetsformer, generellt sett enklare i tingsrätt och förvaltningsrätt. Mot bakgrund av det anförda bedömer att i princip alla mål ska inledas i första instans. Härigenom blir instans- ordningen så långt som möjligt enhetlig. Med hänsyn till att det enligt uppfattning finns andra, mer ändamåls- enliga sätt att förkorta instanskedjan, bör inte behovet av särskild skyndsamhet föranleda att domstolsprövningen inleds i en högre domstolsinstans. Däremot finns det vissa andra skäl som kan tänkas tala för att inleda domstolsprövningen i andra instans. Vissa mål är till sin natur sådana att de bör tas upp direkt av högre rätt. Det gäller t.ex. mål som avser ansvar pga. brott, fel eller försummelse vid myndig- hetsutövning i lägre domstol och som avser resning eller åter- ställande av försutten tid. På samma sätt är det naturligt att mål som avser talan om ogiltighet och av skiljedom tas upp av hovrätt, eftersom prövningen i många avseenden kan jämställas med den för de extraordinära rättsmedlen. Det ligger emellertid utanför utredningsuppdraget att överväga om andra skäl än skyndsamhets- och kompetensskäl bör föranleda en förkortad instanskedja. Utifrån de omständigheter Målut- Verktyg och metoder för att åstadkomma redningen har att beakta är en förkortad instanskedja, som innebär att hovrätt eller kammarrätt är första domstolsinstans, inte en ändamålsenlig åtgärd. Bedömning: De nuvarande preklusionsreglerna är i huvudsak ändamålsenliga. Preklusionsregler kan därutöver användas i syfte att åstadkomma särskild skyndsamhet för vissa måltyper av kommersiell natur. Om en part åberopar nytt processmaterial sent under domstols- förfarandet, finns det en tydlig risk för att detta försenar av- görandet i målet. Det kan leda till att planeringen av målets hand- läggning måste göras om, att förhandlingar måste ställas in och att motparten måste ta ställning till sin egen bevissituation. Preklusionsregler begränsar parternas möjligheter att efter en viss angiven tidpunkt åberopa nya omständigheter och ny bevisning. Genom sådana regler är det möjligt att skapa bättre ordning i processen, hindra att onödigt material tillförs denna samt få till stånd ett snabbare avgörande. Preklusionsregler kan därmed vara ett effektivt sätt att åstad- komma särskild skyndsamhet. Reglerna lägger ett ansvar på parterna för att processmaterialet blir fullständigt på ett så tidigt stadium som möjligt i domstolsförfarandet. är preklusion en ingripande åtgärd som är förenad med risker. Preklusionsregler får anses ökar risken för materiellt felaktiga domar. Det finns bl.a. risk för att en svagare part inte för- mår tillvarata sin rätt i domstolsprocessen. Dessutom kan preklusionsreglerna leda till att det uppstår en särskild process i processen om huruvida det finns skäl att frångå presumtionen och tillåta att en part får åberopa en ny omständighet eller ett nytt bevis. En sådan prövning kan ibland vara förenad med en inte obetydlig tidsåtgång. De nuvarande preklusionsreglerna gäller, med några få undan- tag, för dispositiva mål som handläggs i allmänna domstolar och i specialdomstolar (se kapitel 10). I dessa mål disponerar parterna i princip helt över processföremålet och utredningen. Rätten har ett förhållandevis begränsat utredningsansvar och ett begränsat ansvar Verktyg och metoder för att åstadkomma för att avgörandet blir materiellt riktigt. Ur den synvinkeln är preklusionsregler, som bl.a. avser att skydda den ena parten mot den andra partens otillbörliga processföring, godtagbara i dis- positiva mål. Det måste vidare anses vara acceptabelt att för de högsta dom- stolarna, och , ha preklusionsregler också för andra typer av mål. För denna be- dömning talar att dessa domstolar inte har som en primär uppgift att ändra felaktiga avgöranden från underrätterna. Dessutom har målen tidigare handlagts i två domstolsinstanser. Parterna har där- med haft god tid på sig att göra sina åberopanden. Slutligen är det extra olämpligt att i de högsta instanserna tynga målen med nytt material. Dessutom får det anses acceptabelt att ha preklusionsregler i mål om laglighetsprövning (kommunalbesvär), eftersom pröv- ningen av dessa mål framför allt syftar till att kommunmed- lemmarna ska kunna få till stånd en kontroll av kommunala besluts laglighet samt att det av hänsyn till den kommunala självstyrelsen är motiverat att denna kontroll hålls inom bestämda gränser (se vidare avsnitt 6.2.4). När det gäller andra förvaltningsmål, brottmål och indispositiva tvistemål som handläggs i övriga domstolar förhåller det sig på ett delvis annat sätt. I dessa mål har domstolen en långtgående ut- redningsskyldighet. Domstolen har också, mot bakgrund av lag- stiftningens bakomliggande syften, ett större ansvar för att av- görandet blir materiellt riktigt. Styrkeförhållandet mellan parterna i förvaltningsmålen och brottmålen är ofta mycket ojämnt. Mot bak- grund av de risker som är förenade med preklusionsregler, ter det sig därför av principiella skäl mer tveksamt att införa preklusions- regler som tar sikte på nu nämnda fall. För många typer av mål är det, mot bakgrund av de intressen lagstiftningen avser att skydda, knappast lämpligt att i stor ut- sträckning begränsa möjligheten att åberopa omständigheter och bevisning som skulle kunna ha betydelse för bedömningen av saken. Det skulle enligt uppfattning t.ex. inte vara acceptabelt att genom processuella regler hindra en tilltalad i ett brottmål eller en part i ett vårdnadsmål att åberopa bevis som skulle kunna ha avgörande betydelse för utgången i målet. Det finns emellertid vissa typer av förvaltningsmål som står de dispositiva tvistemålen nära. Det finns också vissa måltyper som handläggs enligt reglerna för indispositiva tvistemål som innehåller Verktyg och metoder för att åstadkomma dispositiva moment.16 Här avses främst olika typer av kommersiella tvister, t.ex. på immaterialrättens, konkurrensrättens och marknadsrättens områden. Dessa måltyper skiljer sig i några av- seenden från flertalet övriga förvaltningsmål och indispositiva tvistemål. De enskilda parterna, normalt företag, är förhållandevis resursstarka och företräds vanligen av erfarna juridiska ombud. Styrkeförhållandena mellan dessa parter och deras motpart, nor- malt en förvaltningsmyndighet, är inte så ojämn att det utesluter användningen av preklusionsregler. Det bör vara möjligt att i tvister av kommersiell natur lägga ett större ansvar på parterna för utredningen i målet. Enligt vad har erfarit finns det för vissa av dessa måltyper problem med att parterna först mycket sent i processen kommer in med nytt material. Detta leder inte sällan till att förhandlingar måste ställas in och att ett avgörande därmed skjuts . En sådan ordning är ur ett processekonomiskt perspektiv inte försvarbar. I dessa fall kan preklusionsregler ge incitament för parterna att medverka mer aktivt tidigt under domstolsförfarandet. Detta bör kunna påskynda handläggningen och leda till ett snabbare och billigare avgörande av målet. Vad som främst talar mot att införa preklusionsregler i nämnda typer av mål är risken för att domstolens avgörande blir materiellt felaktigt. Eftersom det i förvaltningsmål och indisposi- tiva mål ställs särskilda krav på avgörandets materiella riktighet, talar detta för att preklusionsverkan på något sätt begränsas. En sådan begränsning bör kunna leda till en godtagbar balans mellan intresset av en snabb process och intresset av att rättens avgörande blir materiellt riktigt. Risken för att regler om preklusion leder till materiellt felaktiga domar minskar vidare om det överlämnas till rätten att i varje enskilt fall avgöra dels om någon preklusionsverkan behövs, dels när preklusionstidpunkten ska inträda. En sådan ordning gör det möjligt att beakta det enskilda målets art och partsställningen i det enskilda fallet. Detta talar för att göra reglerna fakultativa samt att överlämna till rätten att bedöma när utredningen i målet kan anses fullständig och det därmed är lämpligt att utfärda ett preklusions- föreläggande. Sådana regler är enligt uppfattning att föredra framför regler som, liksom bestämmelserna i 8 kap. 24 § lagen om elektronisk kommunikation, innebär att preklusionstid- 16 Se rättegångsutredningens delbetänkande Översyn av 1 – Processen i tings- rätt (SOU 1982:26), Del B, s. 112 ff. och Fitger, 4:e avd. I:2. Verktyg och metoder för att åstadkomma punkten infaller automatiskt efter det att förfarandet i första domstolsinstans har inletts (se avsnitt 10.3). Sammanfattningsvis anser att preklusionsregler kan användas i syfte att åstadkomma särskild skyndsamhet för vissa förvaltningsmål och indispositiva tvistemål av kommersiell natur, utöver för de typer av mål som är föremål för sådana regler. Bedömning: Särskilda avgifter vid överklagande till en högre domstolsinstans är inte någon ändamålsenlig åtgärd för att uppnå särskild skyndsamhet. utgår det inte någon särskild avgift vid överklagande till en högre domstolsinstans. fanns det dock i ett system med avgifter vid överklaganden, s.k. fullföljdsavgifter. Av- gifterna avskaffades emellertid redan år 1971.17 lade i betänkandet Domstolarna inför 2000-talet – arbetsuppgifter och förfaranderegler (SOU 1991:106) fram ett förslag om överklagandeavgifter som skulle tas ut av dem som överklagade till hovrätten och till i tviste- mål och domstolsärenden. Regeringen bedömde dock i proposi- tionen Ändringar i – hovrättsfrågor m.m. (prop. 1998/99:37) att domstolsutredningens förslag i denna del av olika skäl inte borde genomföras (s. 39 f.). Också har över- klagandeavgifter övervägts i ett par sammanhang (se betänkandena En öppen domarrekrytering [SOU 2003:102] s. 438 f. och Ökad säkerhet i domstol [SOU 2009:78] s. 173). I dessa fall har sådana avgifter setts som ett sätt att finansiera föreslagna reformer. Det skulle kunna hävdas att det för vissa typer av mål behövs någon form av spärr mot överklaganden som är meningslösa eller överklaganden i rent bagatellartade fall. Avgifter vid överklaganden till en högre domstol skulle möjligen kunna bidra till att parterna i högre utsträckning tänkte över om det är befogat att överklaga ett domstolsavgörande eller inte. Sådana avgifter skulle i så fall kunna 17 I rättegångsutredningens betänkande Översyn av 2 – och rättsbildningen (SOU 1986:1) finns en redogörelse för systemet med fullföljdsavgifter och för de skäl som föranledde systemets avskaffande (s. 96 ff.). Verktyg och metoder för att åstadkomma minska antalet onödiga överklaganden, vilket skulle leda till snabbare slutliga avgöranden i de enskilda målen. Dessutom skulle det frigöra resurser som domstolarna skulle kunna lägga på andra, mer befogade, överprövningar som därmed skulle kunna hanteras mer skyndsamt. Det finns dock flera tungt vägande skäl mot att införa avgifter vid överklagande till en högre domstolsinstans. Att en parts möjlighet att få rätt är avhängigt av om han eller hon betalar en av- gift, är från principiella utgångspunkter mindre tilltalande. Det kan inte uteslutas att ett avgiftskrav i enskilda fall skulle kunna avhålla parter från att överklaga avgöranden som faktiskt borde ändras. En annan aspekt är att ekonomiskt svagare parter drabbas hårdare än ekonomiskt starkare parter. Det skulle visserligen vara möjligt att lindra denna effekt genom att sätta avgifterna lågt. I ett sådant system skulle å andra sidan den återhållande verkan vara begränsad. Låga avgifter skulle normalt inte avhålla den som t.ex. vill överklaga ett avgörande bara för att fördröja processen. Dess- utom finns det en risk för att den administrativa kostnaden för systemet skulle bli orimligt hög i förhållande till avgifterna och att det därmed blir en förlustaffär för samhället. För att inte personer med en särskilt ansträngd ekonomisk situation ska drabbas oskäligt hårt, skulle en annan möjlighet vara att befria dem från skyldigheten att betala avgift. En sådan ordning medför emellertid ett administrativt merarbete. Regelverket för avgifterna riskerar vidare att bli komplicerat till följd av att avgiften sannolikt i vissa fall måste kunna återbetalas till klaganden. I ett system utan återbetalningsmöjlighet finns det en risk för att vissa orimliga konsekvenser kan uppstå, t.ex. att parter skulle kunna drabbas av merkostnader på grund av ett rättegångsfel i lägre domstol. Det finns således både principiella och praktiska invändningar mot ett system med avgifter vid överklagande till en högre domstol. Detta gäller särskilt mot bakgrund av att avgifterna vid överklagande sannolikt skulle behöva uppgå till högst betydande belopp, för att någon återhållande effekt i fråga om överklaganden skulle uppstå. Om krav på prövningstillstånd i andra domstols- instans ställs upp i högre utsträckning än , minskar vidare i viss utsträckning behovet av att ha spärrar mot onödiga överklaganden. Sammantaget finner att avgifter vid över- klagande inte är en ändamålsenlig åtgärd för att uppnå ett mer skyndsamt förfarande. Det bör alltså enligt utredningens Verktyg och metoder för att åstadkomma bedömning inte utgå någon särskild avgift vid överklagande till en högre domstolsinstans. Bedömning: Det är inte ändamålsenligt att införa ombudstvång för fler måltyper i syfte att uppnå särskild skyndsamhet. Svensk rätt har alltid medgett att parterna för sin egen talan, om de vill. Något krav på att parten ska företrädas av ett ombud, t.ex. en advokat, uppställs alltså normalt inte. Ett undantag från denna princip finns i 11 § lagen om grupprättegång. Enligt bestämmelsen ska enskild grupptalan och organisationstalan föras genom ombud som är advokat. Om det finns särskild skäl, får dock rätten enligt bestämmelsen medge att talan förs utan ombud eller genom ombud som inte är advokat. I vissa fall motverkas domstolars möjlighet att snabbt handlägga mål av hur personer utan ombud för sin talan. Det skulle därför kunna hävdas att ett ombudstvång är motiverat för vissa typer av mål där det finns ett behov av särskild skyndsamhet. För att ett ombudstvång ska få en påskyndande verkan måste det ställas vissa krav på ombudet. Ett eventuellt ombudstvång bör därför innebära ett tvång att anlita en advokat eller en biträdande jurist på advokatbyrå. är tveksam till om ombudstvång verkligen i flertalet fall skulle få någon mer betydande påskyndande effekt på domstolsförfarandet. Dessutom är ett ombudstvång förenat med flera nackdelar. Ett ombudstvång skulle tveklöst driva upp kostnaderna för processen. I vilken utsträckning denna merkostnad skulle drabba den enskilde eller det allmänna beror på de olika trygghetssystemens utformning. Att kostnaderna till en inte obe- tydlig del skulle drabba de enskilda parterna torde dock vara klart. Därför skulle sannolikt ekonomiskt svagare parter drabbas extra hårt av ett sådant tvång. Flera av de skäl som talar emot avgifter vid överklaganden och som behandlades i det föregående avsnittet, talar också mot ombudstvång. Ett ombudstvång skulle bl.a. kunna innebära att ekonomiskt svagare parters tillgång till rättssystemet begränsades på ett sätt som inte skulle vara godtagbart. Rent principiellt är vidare tveksam till att, annat än i Verktyg och metoder för att åstadkomma mycket speciella fall, avvika från den viktiga utgångspunkten att parterna själva får bestämma om de vill anlita ombud eller inte. Det går inte att bortse från att det finns en risk för menings- skiljaktigheter mellan parterna och ett påtvingat ombud, vilket är betänkligt från rättssäkerhetssynpunkt. bedömer därför inte att ombudstvång är ett ändamålsenligt sätt att uppnå särskild skyndsamhet i domstolsförfarandet. 21.6Koncentration av mål till vissa domstolar Bedömning: Koncentration av mål till vissa domstolar är ett ändamålsenligt sätt att uppnå särskild kompetens. Åtgärden bör användas om: -behovet av särskild kompetens inte kan tillgodoses genom domstolsintern specialisering på grund av att målunderlaget är för litet, -ett krav på koncentration följer av internationella åtaganden eller -det behövs till följd av att särskilda ledamöter deltar i handläggningen. Med koncentration avses särskilda forumregler i lag eller för- ordning som innebär en specialdestinering av en måltyp till viss domstol eller vissa domstolar. De särskilda forumreglerna leder till en högre koncentration av målen än om de allmänna forumreglerna i stället hade tillämpats. Av redogörelsen i kapitel 4 framgår att ett relativt stort antal måltyper är föremål för koncentration. Genom att koncentrera en viss måltyp till en domstol eller några få domstolar kan någon eller flera domare på dessa domstolar få extra stor erfarenhet av att handlägga sådana mål. Därigenom kan de bygga upp och bibehålla särskilda kunskaper inom det aktuella rättsområdet samt i viss utsträckning även inom det aktuella sak- området. Det kan leda till att handläggningen blir mer effektiv och omloppstiderna kortare. Koncentrationen kan också leda till ökad kvalitet i dömandet och en mer enhetlig praxis. Verktyg och metoder för att åstadkomma Koncentrationen leder till att ett mindre antal domare hand- lägger den aktuella måltypen.