sou · GYB342 · 2010-06-23 00:00:00 — De svenska kriterierna för resurstillträde är i praktiken verkningslösa som instrument för att förbehålla fiskemöjligheter för något som kan betecknas som svenskt. Från har vidare framförts farhågor att det förhållande att även juridisk person kan få fisketillstånd skulle göra det lättare att kringgå bestämmelserna om svensk anknytning och att dessa därför måste ses över. har föreslagit följande paragraf: Till omständigheter som visar att fisket har sådan anknytning till svensk fiskerinäring som avses i paragrafen hör 1.att sökandens fiskeverksamhet administreras, styrs och kontrolle- ras från ett fast driftsställe i , 2.att sökanden landar minst hälften av den totala fångsten under ett kalenderår, i värde räknat, i , 3.att minst hälften av sökandens fiskefärder utgår från en svensk hamn, eller, 4.att minst hälften av deltagarna i sökandens fiske är bosatta (och skatte- pliktiga?) här i landet. Som framgått kom den nuvarande lagreglering till . Den fråga som utredningen nu måste ta ställning till är om det finns anledning att ändra den regleringen och vilka skälen i så fall är. En komplikation är att direktiven inte behandlar frågan, det saknas där- med en problembeskrivning från regeringen. Lagregleringen 1998 är utformad efter avgöranden från EG-dom- stolen. Som framgår av vad som citerats ur propositionen var det nödvändigt med hänsyn just till avgöranden att ut- forma lagstiftningen med en viss vaghet. Det framstår som naturligt att denna vaghet utgör ett problem för den myndighet som ska tillämpa lagstiftningen och de yrkesfiskare som ska bedriva fiske utifrån den. Utredningens överväganden och förslag Problemet för utredningen är dock att det kan vara svårt att nu föreslå en bättre och konkretare lagstiftning. En första fråga är om det rättsläge som gällde 1998 gäller fortfarande. Har det tillkommit några nya rättsfall som skulle kunna påverka rättsläget? Om så inte har skett är rättsläget oförändrat. De rättsfall som då var avgörande för regelverkets utformning är fortfarande styrande. Jag utgår också från att de avvägningar som då gjordes från rege- ringens sida var riktiga. Det betyder att det inte skulle vara acceptabelt med specifika krav på viss nationalitet eller bosättning. Det som däremot är möjligt är att kräva alternativa bevis för att det fiske som ska bedrivas är till nytta för den fiskberoende lokalbefolkningen i landet. Mot detta uttalande kan en bestämmelse om att fiskeverksam- heten måste administreras, styras och kontrolleras från ett fast drift- ställe i framstå som alltför långtgående ? Om rättsläget är oförändrat skulle det tala emot en ändrad reg- lering av regelverket. Däremot har andra saker ändrats. Som framgått kommer utred- ningen att föreslå att yrkesfiskelicensen och fartygstillståndet ersätts av en fiskelicens. Yrkesfiskelicensen har bara beviljats fysiska per- soner, medan fiskelicens även ska kunna ges till juridiska personer. Gör det skäl för en annan bedömning? Utredningen har gett professor i uppdrag att klar- lägga tre frågor. Dessa tre är: 1.Har det tillkommit nya rättsfall efter 1998 om anknytning i EG- domstolen som påverkar rättsläget ? 2.Har det någon betydelse och i så fall vilken att Fiskelagsutred- ningen kommer att föreslå att yrkesfiskelicensen inte längre bara kommer att beviljas fysiska personer utan även juridiska? 3.Är det tillägget har föreslagit till lagregleringen om anknytning förenligt med ? Utredningens överväganden och förslag 1.Har det tillkommit nya rättsfall efter 1998 om anknytning i EG- domstolen som ändrar rättsläget? De grundläggande principerna i EG-rätten om förbud mot diskri- minering p g a nationalitet, proportionalitet, etableringsfrihet och fri rörlighet för varor, tjänster, kapital och personer som vill arbeta i annat EU-land kvarstår oförändrade i Lissabonfördraget. Det har inte kommit några nya rättsfall från som ändrar de principer om fiskeriverksamhet som domstolen tidigare lagt fast. De grundläggande rättsfall som vi tidigare haft uppe till diskus- sion är fortfarande aktuella. Det gäller framför allt målen Jaderow (C-216/87) och Factortame (C-221/89). I dessa fall behandlade EG- domstolen vilka krav som får ställas på fartyg för att dessa skall tillåtas fiska inom ramen för en medlemsstats nationella kvot. I Jaderow- målet slog fast att en medlemsstat kan fastställa vill- kor som syftar till att fastställa att fartyget har en verklig ekonomisk anknytning till staten ifråga, i den mån anknytningen endast rör relationen mellan fartygets operationer i samband med fiske och den befolkning som är beroende av fisket och därmed sammanhängande industrier. I Factortame-målet fann det tillåtet att kräva i fråga om fiskefartyg som registreras i en medlemsstats natio- nella register, att fartygets ledning utövas från den statens territorium och att dess operationer kontrolleras och dirigeras därifrån. Där- emot fann i Factortame-målet att det är otillåtet att kräva som villkor för registrering av fiskefartyg i ett EU-lands natio- nella register att fartygets ägare, ledning eller operatörer är medbor- gare i medlemsstaten eller är bosatta och har sin hemvist i medlems- staten. Dessa principer är som nämnt fortfarande helt aktuella. Detta innebär att de EG-rättsliga förutsättningar från vilka man utgick i prop. 1997/98:139 fortfarande också är aktuella. I vissa hänseenden är de slutsatser som dras i de avsnitt i propositionen, som citeras i din ovannämnda PM, i och för sig mera detaljerade än vad som verkar möjligt att få fram ur rättsfallen. Det gäller t.ex. de angivna procentsatserna. Jag har inte haft möjlighet att göra en när- mare kontroll, men sannolikt är de gjorda preciseringarna resultatet av överläggningar mellan i första hand kommissionen och medlems- staterna om gränserna för medlemsstaternas tillåtna kontroll. Utred- ningen bör alltså i sitt arbete kunna utgå från att de gjorda propo- sitionsuttalandena håller EG-rättsligt. Utredningens överväganden och förslag En fråga för utredningen att ta ställning till i sitt arbete är lag- regleringen av den svenska anknytningen till det yrkesmässiga fisket. Jag har förstått att man på vissa håll vill införa längre gående krav än nu på sådan svensk anknytning. Vad jag kunnat finna har det dock inte skett några förändringar i EG-rätten som ändrar de legala förutsättningarna. Slutsatsen är alltså att de EG-rättsliga övervägan- den som låg till grund för lagregleringen 1998 fortfarande får anses styrande. 2.Har det någon betydelse och i så fall vilken att Fiskelagsutred- ningen kommer att föreslå att yrkesfiskelicens inte längre bara kommer att beviljas fysiska personer utan även juridiska? Det är fullt tillåtligt från EG-rättslig synpunkt att bevilja yrkesfiske- licens också till juridiska personer. I praktiken får väl dessa juridiska personer i allmänhet formen av aktiebolag. Ett svensk aktiebolag är ett aktiebolag som är registrerat i . Jag antar att utredningen avser att behålla bestämmelsen att den som får yrkesfiskelicens skall ha anknytning till svensk fiskerinäring. För juridiska personer torde tillämpningen av en sådan bestämmel- se få ta fasta på hur verksamheten bedrivs, med andra ord att det finns en reell ekonomisk koppling till . En annan situation uppkommer om utredningen skulle vilja på något sätt reglera ägandet av juridiska personer som fått svensk yrkes- fiskelicens. Man kan t.ex. tänka sig att fiskeriföretag i annat EU-land skulle vilja äga, helt eller till större delen, en svensk juridisk person som har yrkesfiskelicens i . Det svenska företaget skulle då vara ett dotterbolag. Detta är emellertid något som man får acceptera. De regler som fanns förr i svensk rätt om inskränkningar i utlän- ningars och utländska företags rätt att äga aktier i vissa typer av svenska företag avskaffades i anslutning till EU-inträde. Det går inte att hävda att fiskeriföretag skulle stå i någon särställning här- vidlag. Här kan också hänvisas till vad jag skrivit ovan om EG-dom- stolens ställningstagande i Factortame-målet. Svaret är alltså att det går bra att även låta juridiska personer få svensk yrkesfiskelicens, men att det kan finnas en risk för att det utvecklas en mer uttunnad ägarmässig anknytning till . Hur stor betydelse detta skulle ha i praktiken saknar jag möjlighet att bedöma. Utredningens överväganden och förslag 3.Är de tillägg har föreslagit till lagregleringen om anknytning förenliga med EG-rätten? har inte redovisat vilka närmare överväganden, särskilt vad gäller EG-rätten, som ligger bakom verkets förslag. Som en ut- gångspunkt anger verket att Utredningen måste bestämma vad som är svenskt fiske. Såsom regelverket ser ut på fiskeriområdet är detta dock något som inte låter sig ensidigt bestämmas från svensk sida. Det är min uppfattning att regeringen i lagstiftningsärendet 1997– 98 gick så långt den ansåg det EG-rättsligt möjligt när det gällde att upprätthålla krav på svensk anknytning. Det är därför inte möjligt att tillstyrka de skärpningar som verkar vara inne på. Jag hänvisar här till vad jag skrivit ovan om vad ut- talade i Factortame-målet om bosättningskrav. Något som särskilt bör påpekas är att det måste vara tillåtet att visa på olika sätt att kravet på en reell ekonomisk koppling till är uppfyllt. Detta hänger samman med den för EG-rätten grund- läggande proportionalitetsprincipen. Svenska regler som inskränker rörelsefriheten för fiskeriverksamhet genom krav på vad som skall anses utgöra tillräcklig anknytning till svenskt näringsliv får inte vara mer omfattande och ingripande än vad som erfordras för att säker- ställa att en sådan koppling föreligger. Specifika krav i form av detalj- regler om hur detta skall åstadkommas löper stor risk att komma i konflikt med kravet på proportionalitet. Jag ha med intresse tagit del av de danska reglerna om yrkes- fiskare och utformningen av anknytningskraven för fiskeriverksam- het som utgår från annat EU-land. Eftersom dessa regler har samma utgångspunkter i EG-rätten är det inte förvånande att de är snarlika de svenska. De danska reglerna torde kunna ge underlag om ut- redningen önskar överväga vissa förändringar i svenska regler och tillämpad praxis. Utredningen ansluter sig till synpunkter. Den nu gällan- de lagstiftningen om anknytning kom till 1998 och formades efter . Denna EU-rätt har inte förändrats. Det saknas därför i grunden skäl för utredningen att föreslå en ny lagstiftning. På en punkt menar jag dock att det måste ske en justering av de nuvarande anknytningsfakta. Utredning har föreslagit att även juri- Utredningens överväganden och förslag diska personer ska kunna få fiskelicens. Anknytningsfakta bör lämp- ligen anpassas efter detta. Jag föreslår att de till de nu gällande anknytningsfakta läggs till en ytterligare punkt. Innehållet skulle vara en mer allmänt hållen for- mulering om att en ytterligare omständighet som skulle ha betydelse är om sökanden har ett fast driftställe i . Motsvarande be- stämmelse finns i , jfr. Den bestämmelsen har uppgetts accepterats av kommissionen. Professor har uppgett att han inte har någon invändning mot ett sådant förslag. Innebörden är därmed att jag precis som föreslagit lägger till en lagreglering om fast driftställe, men utformar den mer allmänt hållet. Lagregleringen skulle sammantaget se ut så här: Till omständigheter som visar att fisket har sådan anknytning till svensk fiskerinäring som avses i fiskelagen hör 1.att sökanden landar minst hälften av den totala fångsten under ett kalenderår, i värde räknat, i . 2.att minst hälften av sökandens fiskefärder utgår från en svensk hamn, eller, 3.att minst hälften av deltagarna i sökandens fiske är bosatta här i landet. 4.att sökanden har ett fast driftställe i 9.1.16Avgränsningen mellan och fiskevårdslagen Från sida har anförts att det är viktigt att den nya fiskevårdslagen innehåller en lagvalsparagraf som klargör gränsen mellan fiskevårdslagen och . Vissa har motsatt sig att en sådan bestämmelse förs in i den nya fiskevårdslagen. Utredningen har låtit miljörådet klar- lägga frågan. Jag ansluter mig till slutsatser. Jag kommer därför inte att föreslå att det förs in en lagvalsparagraf i den nya fiskevårdslagen. I stället föreslår jag i enlighet med för- slaget en mindre justering av den nu gällande 3 § andra stycket fiske- lagen, se 1 § 2 stycket fiskevårdslagen. rapport finns i dess helhet intagen i bilaga 3. Utredningens överväganden och förslag I detta avsnitt redogör jag för och analyserar innebörden av begreppet svenskt fiske. Därefter tittar jag på frågan om svensk jurisdiktion och möjlighet att se till att dess medborgare uppfyller t.ex. de krav som ställs i den gemensamma fiskeripolitiken. Begreppet svenskt havsfiske i fiskelagen I 1 § första stycket fiskelagen stadgas följande. Denna lag gäller rätten till fiske samt fisket inom Sveriges sjöterri- torium och inom ekonomiska zon. I de fall som anges särskilt gäller lagen även svenskt havsfiske utanför den ekonomiska zonen. Fråga har uppkommit om hur termen svenskt havsfiske ska defi- nieras. I specialmotiveringen till 1 § fiskelagen anges följande. Paragrafen anger tillämpningsområdet för lagen. Första stycket mot- svarar 1 § första stycket fiskerättslagen. Av 24 och 25 §§ framgår att föreskrifter för fiskevården och om uppgiftsskyldighet, utmärkning av fiskeredskap, naturvårdshänsyn och hänsyn till andra fiskande skall tillämpas för svenskt havsfiske också utanför den ekonomiska zonen. I andra stycket finns en hänvisning till lagen (1992:1140) om ekonomiska zon. 1992/93:232 s. 62) Definition på termen svenskt havsfiske saknas alltså i fiskelagen, av specialmotiveringen kan utläsas att termen följt med från fiskerätts- lagen. Här kan också nämnas 33 § fiskelagen i vilken följande stadgas. Vid svenskt havsfiske utanför Sveriges sjöterritorium får efterlevna- den av internationella överenskommelser om fiskevård och fiskets be- drivande kontrolleras av de utländska myndigheter som anges i före- skrifter som meddelas av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer. En sådan utländsk myndighet skall lämnas tillträde till svenska fiskefartyg och ges tillfälle att undersöka fiskeredskap, fångst, lastut- rymmen och utrustning i övrigt samt att ta del av de loggböcker och handlingar av betydelse för fisket som finns ombord. Utredningens överväganden och förslag heten att en bestämmelse för fisket överträtts på ett allvarligt sätt får den föra fartyget till hamn. Befälhavaren på ett fiskefartyg är skyldig att underlätta åtgärdernas genomförande. Vissa ändringar i denna paragraf skedde 1998 och i förarbetena till lagändringen sades bl.a. följande. Avtalet förutsätter emellertid att även andra länder kan ingripa mot svenska fiskare med olika kontrollåtgärder när de befinner sig utanför svenska vatten. På det fria havet som täcks av en regional organisation skall det vara möjligt för en avtalsslutande part som deltar i organisa- tionen att börda och inspektera fiskefartyg som för en annan avtals- slutande stats flagg, oavsett om staten deltar i organisationen eller ej. Syftet är att säkerställa att bevarande- och förvaltningsåtgärderna följs. I svensk fiskelagstiftning finns redan regler om sådana åtgärder. I 33 § fiskelagen finns bestämmelser om internationell kontroll av svenska fiskefartyg. Vid svenskt havsfiske utanför Sveriges sjöterritorium får efterlevnaden av internationella överenskommelser om fiske kontrolleras av de utländska myndigheter som anges i föreskrifter som meddelas av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer. Den ut- ländska myndigheten skall lämnas tillträde till svenska fartyg för att där undersöka fiskeredskap, fångst och lastutrymmen samt där ta del av loggböcker och handlingar av betydelse för fisket. Befälhavaren skall underlätta bordning och kontrollens genomförande i övrigt. Överträ- delser av bestämmelsen är straffsanktionerade i 38 § fiskelagen. 1997/98:139 s. 18 f.) Svenskt havsfiske i fiskerättslagen Begreppet svenskt havsfiske infördes i fiskerättslagen genom en lagändring 1975 (SFS 1975:176). Bakgrunden till lagändringen var den nya regeringsformen och de förslag som lades fram avsåg i första hand normgivningsbemyndiganden för regeringen beträffande de i 8 kap. 7 § RF angivna ämnena jakt och fiske. I förarbetena till änd- ringen angavs bl.a. följande. I 3–5 a §§ fiskeristadgan finns allmänna regler om förhållandet mellan fiskade inbördes. Bestämmelserna är delvis av fiskerättslig karaktär och bör inte ändras utan hörande. Dessa bestämmelser i fiskeristadgan bör därför flyttas över till fiskerättslagen. Bestämmelserna i 3 och 4 §§ fiskeristadgan gäller även vid fiske från svenskt fartyg på internationellt vatten, och reglerna i 5 § ska tillämpas också på sådant vatten beträffande red- skap som satts ut från svenskt fartyg (23 §). När nu dessa bestäm- Utredningens överväganden och förslag melser ska föras över från fiskeristadgan till fiskerättslagen krävs vissa ändringar. Det föreslås att det införs en ny paragraf med all- mänt bemyndigande för regeringen eller myndighet som regeringen bestämmer att meddela föreskrifter om fiskets vård och bedrivande inom Sveriges sjöterritorium och svensk fiskezon samt för svenskt havsfiske utanför fiskezonen. Bemyndigandet är avsett att täcka de föreskrifter som finns i de utfärdade kungörelserna om fiskets vård och bedrivande. Tillägget avseende svenskt fiske utanför fiske- zonen föranleds av att vissa av de administrativt utfärdade bestäm- melserna gäller utanför fiskerättslagens geografiska räckvidd enligt 1 §, dvs. Sveriges sjöterritorium och svensk fiskezon, och är tillämpliga också för svenskt havsfiske på internationellt vatten utanför fiske- zonen. I samband härmed bör ett motsvarande tillägg göras i 1 § första stycket. Bemyndigandet gör det sålunda möjligt för regeringen eller myndighet som regeringen bestämmer att föreskriva om in- skränkningar i svenskt fiske på internationellt vatten. Det kan t.ex. uppkomma behov att i anledning av internationell överenskommelse om fångstkvotering inom visst havsområde ge föreskrifter om be- gränsning av svenskt fiske inom området och fördelning av fisket där mellan svenska fiskefartyg.(Prop. 1975:29 s. 18 och 24 f.) Inte heller vid införandet av begreppet i lag definierades alltså svenskt havsfiske. Det som står skrivet i propositionen i samband med införandet tyder dock mest på att det rör fiske från svenska fartyg. Hur definieras svenskt havsfiske i kommentaren till Karnov? I det juridiska kommenteras fiskelagen. I 1 § hänvisas till kommentaren för 24 § och 25 § femte stycket. I not 60 sägs: Genom att 21 § omfattas krävs det yrkesfiskelicens och fartygstillstånd för mer omfattande svenskt fiske även utanför den ekonomiska zonen, se prop. 1995/96:8 och 1995/96:JoU5. I not 61: Svenska fiskefartyg får i viss utsträckning användas för fiske i andra länders territorialvatten. För att det skall vara möjligt att säkerställa att sådant fiske utövas på ett sätt som är förenligt med skyldig- heter enligt internationella överenskommelser, främst inom ramen för den gemensamma fiskeripolitiken (se kommentaren till rubriken m.m. före 19 §), har fiskelagens ursprungliga tillämpningsområde ut- Utredningens överväganden och förslag Det innebär att nationella föreskrifter som meddelas till komplet- tering av EG:s förordningar om den gemensamma fiskeripolitiken får omfatta svenskt havsfiske i andra länders territorialvatten. 1995/96:223. I Internationella straffrättsutredningens betänkande (SOU 2002:98) Internationella brott och svensk jurisdiktion redogörs för de olika jurisdiktionsprinciperna. Här kan nämnas territorialitetsprincipen som är den grundläggan- de principen. Enligt denna har en stat jurisdiktion över brott som begås på det egna territoriet. Anknytningen till staten grundar sig enligt denna princip på gärningsorten. Principen brukar sägas gälla oinskränkt. Vissa begränsningar finns dock. (SOU 2002:98 s. 77 f.) En annan princip är flaggstatsprincipen som innebär att en stat har jurisdiktion över brott på fartyg eller luftfartyg som är registrerade i den staten. Brott som begås på utländska fartyg när dessa befinner sig på svensk territorium är att betrakta som begångna i . Detta innebär att flaggstatsprincipen i sådan fall kan komma att kon- kurrera med territorialitetsprincipen. Olika uppfattningar finns om hur sådana fall av behörighetskonflikter lämpligen bör regleras. Moti- ven för att ge en stat jurisdiktion över brott som begås på dess egna fartyg står att söka i vad som kan kallas ordningsfunktionen. Varje stat har ett berättigat intresse av att upprätthålla och säkerställa ordningen ombord på de fartyg och luftfartyg som är registrerade i staten. Flaggstatsprincipen ger grund för jurisdiktion oberoende av var fartyget, eller luftfartyget, befinner sig och oberoende av om gär- ningsmannen tillhör besättningen, följer med som passagerare eller befinner sig ombord av annan anledning. (SOU 2002:98 s. 78 f.) Att nämna är också den aktiva personalitetsprincipen. Enligt denna har en stat jurisdiktion över brott som begås av dess egna medborgare. Även brott som begåtts av personer som har hemvist i staten brukar anses kunna omfattas av domsrätt med stöd av den aktiva persona- litetsprincipen. Brottet har således anknytning till staten genom gär- ningsmannen. Det finns olika uppfattningar om hur långt som det är tillåtet att utöva jurisdiktion med stöd av den aktiva personalitets- principen. I vilken utsträckning olika stater faktiskt utnyttjar den som grund för jurisdiktion varierar också mycket. Detta hänger till inte obetydlig del samman med möjligheterna i de olika nationella rättordningarna att utlämna egna medborgare för att lagföras i en Utredningens överväganden och förslag I vissa stater, t.ex. i , är möjligheterna att bestraffa brott som begås utanför det egna territoriet begränsade. Där tillåter, å andra sidan, lagstiftningen i rätt stor utsträckning att landets egna medborgare utlämnas. Andra stater, som inte alls eller endast i begränsad utsträckning lämnar ut sina egna medborgare och till vilka bl.a. hör, har gett sina domstolar nästan total juris- diktion över brott som begås av dess egna medborgare eller personer som har hemvist i staten, även när brotten har begåtts utanför statens eget territorium. I vissa stater har jurisdiktionen med stöd av den aktiva personalitetsprincipen begränsats till gärningar som riktar sig mot enskilt eller allmänt intresse i jurisdiktionsstaten. En vanlig begränsning är också att den aktuella gärningen måste vara straffbar även enligt lagen på gärningsorten (dubbel straffbarhet). Jurisdik- tion med stöd av den aktiva personalitetsprincipen kommer att konkurrera med jurisdiktion som en annan stat har rätt att utöva enligt territorialitetsprincipen. Om en svensk begår en gärning i ett annat land, har ju både och den andra staten jurisdiktions- rätt. Sådana behörighetskonflikter kan lösas genom konventioner eller helt enkelt genom överenskommelse i det enskilda fallet. Ett särskilt problem kan uppstå om ett visst handlande är påbjudet i en stat men utgör en brottslig gärning i medborgarskapsstaten. Enligt folkrätten får emellertid i ett sådant fall medborgarskapsstaten inte kräva att dess medborgare följer medborgarskapsstatens lag, utan är skyldig att respektera den andra statens suveränitet. (SOU 2002:98 s.79 f.) och fiskelagens regler om jurisdiktion 2 kap. 1 § De grundläggande behörighetsreglerna i svensk rätt finns i 2 kap. . I 2 kap. 1 § BrB stadgas. För brott som begåtts här i riket dömes efter svensk lag och vid svensk domstol. Detsamma gäller, om det är ovisst var brott förövats men skäl finnes antaga att det är begånget inom riket. Utredningens överväganden och förslag I kommentaren till står följande. Denna paragraf ger utryck för den s.k. territorialitetsprincipen. Med orden här i riket avses landterritorium och svenskt sjöterritorium samt luftrummet ovanför land- och sjöterritoriet. Det svenska sjöterri- omfattning är preciserad i lagen (1966:374) om Sveriges sjö- territorium.