sou · GYB341 · 2010-06-22 00:00:00 — Detta talar i viss mån för att det inte finns något behov av att införa en särskild form av kompensation som betalas ut när handläggningen dragit ut . Den enskilde kan ha svårt att driva ett skadeståndsanspråk mot staten Som sagts inledningsvis i detta avsnitt är det inte bara de materiella skadeståndsreglerna som är av intresse. Också de praktiska förutsättningarna för att kunna få ersättning i form av skadestånd måste beaktas. Det kan med fog förutsättas att det i många situationer kan upplevas som en tung börda för den enskilde att föra bevisning om att en skada inträffat, om dess storlek och andra frågor som är av betydelse för att kunna nå framgång med ett skadeståndsanspråk. Därtill kommer att själva handläggningen av skadeståndsanspråket kan verka avskräckande. Om frivillig uppgörelse inte träffas mellan myndigheten och den enskilde30 får den enskilde ansöka om stämning vid allmän domstol. Det blir då fråga om att föra en tvistemålsprocess mot staten. En process i domstol innebär av naturliga skäl att det går ytterligare tid innan eventuell kompensation kan utbetalas. Dessutom finns det vid en sådan process alltid en risk att den förlorande parten tvingas betala uppkomna rättegångskostnader, något som kan drabba den enskilde hårt. Till detta ska läggas att enskilda resurssvaga personer kan antas uppleva en domstolsprocess som så påfrestande att han eller hon hellre avstår. De argument som redovisats gör sig måhända inte gällande med lika stor styrka om skadan är omfattande. Men när det gäller skador som rör mindre belopp, kan handläggningen av skadeståndsanspråket och de krav som ställs i en domstolsprocess verka avhållande i sig. Om den enskilde inte beviljas ersättning redan genom en frivillig uppgörelse torde det sällan få till följd att han eller hon väljer att driva processen vidare i domstol. Oavsett anspråkets storlek kan bevissvårigheter avskräcka den enskilde från att föra en process om skadan i domstol eftersom han eller hon kan drabbas av ansvar för motpartens rättegångskostnader. Det som sagts nu visar att det finns en rad faktorer som kan avhålla enskilda från att göra gällande ett skadeståndsanspråk mot staten. Detta skulle i sin tur kunna anföras som skäl för att införa 30 biföll endast av de skadeståndsanspråk som framställdes och 2008. sjönk bifallsfrekvensen till . För- och nackdelar med ekonomisk kompensation en särskild form av kompensation som då skulle behöva utformas så att det blev lättare för den enskilde att få ersättning. I direktiven framhålls att den som felaktigt erhållit ersättning med för högt belopp kan bli skyldig att betala tillbaka det felaktigt utbetalda beloppet jämte ränta på beloppet. I några motioner som behandlats i används denna skyldighet att betala ränta i återkravssammanhang också som ett argument för att det bör införas en möjlighet till ekonomisk kompensation för den enskilde vid lång handläggningstid.31 För den som felaktigt erhållit ersättning med för högt belopp från eller kan myndigheten, som redovisats ovan i kapitel 4, besluta om återkrav av den felaktigt utbetalda ersättningen. Sammanfattningsvis förutsätts då att den enskilde lämnat oriktiga uppgifter, inte fullgjort uppgifts- eller anmälningsskyldighet eller att han eller hon på annat sätt förorsakat att fel belopp betalats ut. Återkrav kan därutöver aktualiseras om den enskilde inte själv förorsakat den felaktiga utbetalningen men skäligen borde ha insett att ersättningen var felaktig. Dessutom kan återkrav ske när ett preliminärt beslut fattats, exempelvis i fråga om bostadsbidrag, och det vid det slutliga beslutet senare konstateras att det preliminära beslutet lett till att förmånen betalats ut med för högt belopp. Beslut om återkrav kan också leda till att den enskilde måste betala ränta på beloppet om han eller hon inte betalar tillbaka beloppet . De uppgifter som utredningen har inhämtat från ger följande bild beträffande de återkravsbelopp som hanteras av myndigheten. totala fordringsbelopp avseende återbetalningskrav uppgick per till (exklusive ränta och avgifter). inbetalades till återkrävda belopp med totalt (exklusive ränta och avgifter). 31 Se bl.a. 2006/07:SfU6 s. 8. För- och nackdelar med ekonomisk kompensation Beslutade återkrav uppgick till (exklusive ränta och avgifter). inbetalades (exklusive ränta och avgifter) avseende de återbetalningskrav som beslutades under (se föregående punkt). Mot bakgrund av reglerna om återkrav skulle det kunna hävdas att det skulle bidra till en ökad konsekvens i regelverket om det infördes en skyldighet för myndigheten att betala ekonomisk kompensation för t.ex. försenade utbetalningar som är orsakade av en fördröjd handläggning hos myndigheten. Det finns dock flera betydelsefulla skillnader mellan räntekraven i återkravssammanhang och den situation som uppkommer när en utbetalning försenats på grund av lång handläggningstid. Först och främst krävs att återbetalningsskyldighet verkligen föreligger. Som framgått ovan har och rätt att kräva tillbaka felaktigt utbetald ersättning om den försäkrade (t.ex. genom felaktiga uppgifter) har orsakat utbetalningen eller om den försäkrade har insett, eller skäligen borde ha insett, att ersättningen var felaktig. Det betyder att alla felaktiga utbetalningar inte krävs tillbaka, även om merparten gör det. I de fall då ett preliminärt beslut lett till att för hög ersättning betalas ut krävs dock regelmässigt det felaktiga beloppet tillbaka. En annan skillnad är att ränta enligt huvudregeln bara krävs av den som försitter den tidsfrist som gäller för att betala tillbaka det felaktiga beloppet. Normalt infaller förfallodagen efter det att beslutet om återkrav tillställts gäldenären.32 Det är först i de fall då den återbetalningsskyldige inte betalar tillbaka pengarna senast på förfallodagen som ett räntekrav aktualiseras. Om beloppet betalas tillbaka i rätt tid tas någon ränta inte ut. Det bör understrykas att ränta enligt huvudregeln om återkrav alltså inte tas ut från det felaktiga beloppet kom den enskilde till handa.33 Den mest betydelsefulla skillnaden mellan å ena sidan den situationen att den enskilde får en försenad utbetalning och å andra sidan fallet med ränta i samband med återkrav hänger dock samman med att det inte klart kan sägas exakt när i tiden den enskilde har rätt till en utbetalning. I många fall förutsätter utbetalningen av en förmån att det först görs en bedömning av rätten till ersättning. 2006/07:49 s. 40 och 44 samt 4 § räntelagen. 33Det som sagts nu gäller med undantag för de särregler som gäller för bl.a. bostadsbidrag, underhållsstöd och premiepension enligt beskrivningen i kapitel 4 ovan. För- och nackdelar med ekonomisk kompensation Vid exempelvis sjukpenning ska arbetsförmågan bedömas och när det gäller assistansersättning ska behovet utredas. I vilken utsträckning en bedömning behövs varierar dock mellan de olika förmånerna. Också inom varje förmånsslag kan behovet av att göra bedömningar variera. När väl beslutet om rätten till förmånen fattats betalas som regel ersättningen ut utan dröjsmål. Några särskilda bestämmelser som uttryckligen anger när i tiden en rätt till utbetalning av en förmån uppkommer finns inte (jämför resonemanget i avsnitt 6.2.1 ovan). Det låter sig därför inte sägas att det innan beslut fattats finns någon uttrycklig förfallodag som skulle kunna jämföras med den förfallodag som gäller för återkravet. Det kan anmärkas att den utredning som gör inför återkravet ofta tar i anspråk och att den enskilde aldrig behöver betala ränta på det belopp han eller hon då förfogar över som utredningen pågår. Utredningen kan mot den nu angivna bakgrunden konstatera att det förhållandet att den enskilde under vissa förutsättningar avkrävs en ränta inte med någon större styrka talar för att det bör införas en ordning där den enskilde ges ekonomisk kompensation vid sena utbetalningar. 6.2.4Incitament att korta handläggningstiden Som framgått ovan är det av största betydelse att ärenden hos och handläggs på ett så effektivt och rättssäkert sätt som möjligt. I detta ligger också att ärenden ska avgöras inom rimlig tid. finns det belägg för att handläggningstiderna i flera fall varit alltför långa. Det är inte utredningens uppdrag att överväga åtgärder i syfte att åstadkomma en snabbare handläggning. Det hindrar dock inte att det i och för sig skulle kunna göras gällande att en skyldighet för och att betala kompensation till den som fått vänta för länge på sina pengar skulle kunna vara en metod att med ekonomiska styrmedel sätta press på myndigheterna att förkorta handläggningstiden. Det skulle med andra ord kunna bli ett incitament för myndigheten att prioritera en snabb handläggning. En ordning som innebär att ersättning ska utges i någon form vid ett avsteg från en acceptabel handläggningstid låter sig i och för sig förenas med grundtankarna inom skadeståndsrätten. För- och nackdelar med ekonomisk kompensation bl.a. upp av tanken att framtida ersättningsanspråk har en handlingsdirigerande effekt. Den som överväger att vidta en åtgärd eller underlåta något agerar kanske annorlunda när han eller hon inser att det finns en risk för framtida ersättningskrav.34 Om det skulle införas en ordning med ekonomisk kompensation till den som fått vänta på en utbetalning framstår det också som klart att risken för framtida räntebetalningar måste beaktas inom ramen för styrningen av myndigheten. Ledningen för varje myndighet ska se till att myndigheten hushållar väl med statens medel. Det följer redan av 3 § myndighetsförordningen (2007:515). En ordning med ekonomisk kompensation skulle dessutom kräva en tydlig redovisning av kostnaderna för långa handläggningstider.35 Det skulle därmed bli synligt vilka belopp som myndigheten blivit skyldig att betala ut i kompensation till enskilda och om dessa belopp ökat eller minskat . Kostnaden för kompensationen ger en bild av hur myndigheten och dess ledning tagit ansvar för verksamheten. Om det införs en möjlighet till ekonomisk kompensation är det rimligt att anta att de myndigheter som berörs åläggs att redovisa skälen till att kompensation utbetalats och vilka åtgärder som vidtagits för att minska kostnaderna för kompensationen. Här finns således en viss likhet med de motiv som bär upp reglerna om dröjsmålsränta på det sättet att det handlar om ett påtryckningsmedel för att agera. kan det konstateras att resonemanget om ekonomiska incitament är långtifrån invändningsfritt. För det första kan det ifrågasättas om det verkligen finns något behov av ett sådant ekonomiskt incitament. I själva verket torde det förhålla sig så att det finns starka drivkrafter inom myndigheterna att arbeta för att förkorta handläggningstiderna. handläggningstider har diskuterats flitigt i den allmänna debatten . Regeringen har också vidtagit åtgärder på området genom att ge i uppdrag att ta fram serviceåtaganden. Sådana åtaganden har också tagits fram för flera förmåner, se vidare avsnitt 6.4. Härtill kommer att den kritik som riktat mot myndigheten tagits om hand inom myndigheten och kommunicerats till dem som berörs, se vidare avsnitt 5.3. Slutligen ska i detta sammanhang framhållas den systemtillsyn och effektivitetsgranskning som 34Se bl.a. prop. 1972:5 och 1975:102. 35Jfr resonemanget i reservation 24 i betänkande 2001/02:SfU1 s. 142 f. För- och nackdelar med ekonomisk kompensation Inspektionen för socialförsäkringen svarar för, se vidare avsnitt 6.4. Det finns alltså – som utredningen ser det – starka drivkrafter för att minska handläggningstiderna, låt vara att de inte kan sägas vara just ekonomiska. För det andra skulle det kunna ifrågasättas om det är lämpligt med ekonomiska drivkrafter på ett område som detta. Verksamheten inom och innebär tillämpning av ett omfattande och komplicerat regelverk. Medborgarna har berättigade krav på en rättssäker handläggning. Det innebär inte bara att handläggningen ska ske snabbt, den ska även ske korrekt. Detta har stor betydelse för de enskilda. I sammanhanget kan erinras om att Statskontoret i sin granskning av (se avsnitt 5.4 ovan) har pekat på att mål om beslutskvalitet av de anställda upplevs vara underordnade mål om resultat och handläggningstider. I Statskontorets slutrapport36 anges att många handläggare upplever att det finns en pinnjakt, dvs. att man premieras om man klarar av så många ärenden som möjligt, och att kvalitet inte följs upp på samma sätt. Enligt utredningens mening går det därför inte att helt bortse från risken att en ordning där ekonomisk kompensation ska betalas om handläggningstiden blir lång kan innebära att enskilda handläggares arbete på grund av stress kommer att präglas av snabbhet på bekostnad av kvalitet. Den berörda myndigheten har emellertid ett ansvar för att sådana felaktiga prioriteringar undviks. Här handlar det bl.a. om att fördela resurserna inom myndigheten så att handläggningen uppfyller de krav på snabbhet och säkerhet som uppställs i förvaltningslagen. Vid bedömningen av om ekonomisk kompensation skulle kunna fungera som en ekonomisk drivkraft finns det också anledning att beakta hur kompensationen ska finansieras. Administrationen av olika förmåner finansieras på olika sätt. Ett är att avgifter som betalats av de försäkrade utgör hela eller merparten av finansieringen. Ett annat är att finansieringen sker huvudsakligen genom anslag. Inom de förmåner som är avgiftsfinansierade och bär en tydlig försäkringsprägel påverkar varje utbetald krona försäkringskollektivet. Därmed skulle man kunna säga att det är ett mycket starkt incitament att handlägga ärendena så att kollektivet inte belastas av kompensationskostnader. Om finansieringen å andra sidan sker via anslag kan det 36 Statskontorets slutrapport (2009:19) s. 57 f. För- och nackdelar med ekonomisk kompensation ifrågasättas hur starkt det ekonomiska incitamentet kan bli. För att kompensationsskyldigheten fullt ut ska fungera som incitament förutsätts att myndighetens förvaltningsanslag inte höjs för att täcka de merkostnader som utbetalningarna av kompensation kommer att innebära. Den som ansvarar för verksamheten ska i så fall inte kunna påräkna en höjning av anslaget med motiveringen att myndigheten haft höga kostnader för ekonomisk kompensation. står det klart att en sådan ordning inte kan upprätthållas utan undantag. Det kan ju uppkomma ett läge där anslagshöjningar trots allt är motiverade. Anledningen till att kompensation fått betalas ut med höga belopp kan ju vara hänförliga till faktorer utanför myndighetens kontroll. Om myndigheten själv i ett sådant läge ska stå för de ökade kostnaderna med de medel som är avsedda för verksamheten minskar resurserna för att handlägga ärenden. Risken finns då att den löpande verksamheten blir lidande av mindre resurser för personal m.m. Utredningen gör dock bedömningen att den ekonomiska kompensationen ändå i viss utsträckning kan fungera som incitament även i en anslagsfinansierad verksamhet. Slutligen går det i detta sammanhang inte att bortse från att kompensationsbeloppet bara utgör en mindre del av den sammanlagda kostnaden för systemet. Som framgår av kapitel 10 kan räntebetalningarna i det system som utredningen konstruerat beräknas uppgå till under det att de fasta kostnaderna för systemets uppbyggnad kan uppskattas till . Det betyder i sin tur att myndigheten genom en snabbare handläggning bara kan påverka en del av utgifterna. Mot den bakgrunden finns det anledning att ifrågasätta i hur hög grad ett sådant system skulle ha någon styrande effekt på myndigheten. Sammantaget innebär det anförda att utredningen ställer sig tveksam till om en skyldighet att betala ekonomisk kompensation verkligen skulle fungera som ytterligare ett incitament att förkorta handläggningstiderna. gäller ju att myndigheterna ska hushålla väl med statens medel. En viss begränsad positiv effekt skulle möjligen kunna uppkomma. För- och nackdelar med ekonomisk kompensation 6.3.1Kostnaderna tar resurser från annan verksamhet En skyldighet för och att ekonomiskt kompensera dem som fått vänta på en utbetalning ställer stora krav på de administrativa rutinerna. I kapitel 10 redovisas en analys av kostnaderna för ett sådant system. Sammanfattningsvis rör det sig om . De ökade kostnaderna avser bl.a. nya rutiner vad gäller beslut och utbetalning. Det krävs också programmering och anpassning av datasystem för uträkning av relevanta belopp och utbetalning av beloppen. Därtill kommer kostnaderna för de egentliga utbetalningarna, dvs. de summor som kommer att betalas ut till de försäkrade. Det förtjänar att anmärkas att systemet med ekonomisk kompensation inte genererar några effektivitetsvinster i sig. Kostnaderna för en sådan ordning måste alltså finansieras genom ökade anslag eller genom omfördelning inom berörda anslag. Oavsett vilken finansieringsform som väljs så måste frågan ställas om dessa kostnader är rimliga i förhållande till andra angelägna satsningar. Detta är ytterst en fråga om en politisk avvägning. Om resurserna – om än i begränsad omfattning – omfördelas från den operativa verksamheten till räntor och andra utgifter kan myndighetens möjlighet att hålla handläggningstiderna nere påverkas negativt. och främsta resurser är de anställda. De kostnader som ett system med ekonomisk kompensation medför motsvarar uppskattningsvis cirka 50 årsarbetskrafter. Det finns därför skäl att ifrågasätta om det inte är bättre att använda resurserna till personalkostnader och därigenom förebygga långa handläggningstider i stället för att genom ekonomisk kompensation försöka gottgöra att ärenden inte avgjorts i rimlig tid. 6.3.2Det är inkonsekvent att endast och ska betala kompensation Om det införs en skyldighet för och att betala kompensation blir det en unik företeelse inom svensk förvaltning. En fråga som måste ställas är om en sådan ordning bör införas för endast dessa myndigheter men inte för andra myndigheter som hanterar stora För- och nackdelar med ekonomisk kompensation Som exempel kan nämnas att () betalade ut i studiehjälp och studiemedel37. Kommunernas socialtjänster betalade ut i ekonomiskt bistånd38 och arbetslöshetskassorna betalade ut i arbetslöshetsersättning39. I sammanhanget måste det erinras om att det uppmärksammats att det förekommer att enskilda får vänta på utbetalningar inom arbetslöshetsförsäkringen. Det går mot denna bakgrund att argumentera för att det inte bör införas en sådan principiell nyordning endast för och . Medborgarna har ett befogat intresse av att alla myndigheter handlägger sina ärenden inom rimlig tid och betalar ut ersättningar och förmåner så att välfärdssystemet kan fylla sin funktion. Med det synsättet finns det inte skäl att begränsa en reform så att endast och blir skyldiga att betala kompensation. Det skulle kunna göras gällande att det bör göras en samlad översyn av alla förmånssystem där det finns en risk för sena utbetalningar och att det först därefter bör bestämmas på vilka områden som det bör införas en ordning med ekonomisk kompensation för den som fått vänta oacceptabelt . Det går att ha förståelse för ett sådant synsätt. Om det finns starka skäl för en kompensationslösning bör den väl rimligen övervägas på alla jämförbara områden. är utredningens uppdrag begränsat till de förmåner som administreras av och . Även om det är önskvärt att lagstiftningen ger ett konsekvent intryck får varje område bedömas på sina meriter. Det går inte heller att skönja några direkta nackdelar med att införa en ordning där enbart de som fått vänta på ersättningar från och kan kompenseras ekonomiskt. Det kan mot den nu angivna bakgrunden inte sägas vara någon avgörande invändning mot ett system med ekonomisk kompensation att systemet bara gäller i fråga om och . 37Uppgift ur CSN:s . 38Uppgift ur bistånd kvartal 1–4, . 39Enligt uppgift från Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen. För- och nackdelar med ekonomisk kompensation 6.3.3Kompensation fyller inte någon funktion när handläggningstiderna förbättrats har handläggningstiderna inom diskuterats. Problemen har i hög utsträckning haft samband med de organisationsförändringar som myndigheten genomgått. Sedan organisationsförändringarna successivt fallit på plats och den ekonomiska situationen stabiliserats inom myndigheten har problemen med långa handläggningstider i viss mån minskat. är situationen långt ifrån problemfri. Inom vissa områden brottas myndigheten alltjämt med stora svårigheter att hålla rimliga handläggningstider. Detta gäller bl.a. beträffande omprövningsärenden, vilket inte minst märks på det ökade antalet anmälningar till i fråga om dessa ärenden. En närmare redogörelse för handläggningstider lämnas i kapitel 5. När det gäller handläggningstider kan konstateras att myndigheten, när den bildades , fick ärva en ärendestock från inom alla pensionsförmåner och inom förmånsslaget bostadstillägg. Enligt uppgift från har ärendehandläggningen varit ansträngd. Den främsta anledningen till detta har, enligt , varit att antalet telefonsamtal till myndigheten har överträffat prognoserna med och därmed utgjort ett störningsmoment i handläggningen. utbetalningar har, enligt myndighetens egna uppgifter, ändå med få undantag klarats av inom utsatt tid. Enligt uppgifter som lämnat till utredningen räknar med att kunna genomföra sina utbetalningar inom utsatt tid, så snart myndigheten har anpassat sin organisation och sina system till den aktuella situationen. Under utredningsarbetets gång har det mot bakgrund av att problemen med långa handläggningstider inom vissa områden minskat eller beräknas minska ifrågasatts om det är motiverat med en så resurskrävande och systemfrämmande förändring som att införa en ekonomisk kompensation vid långa handläggningstider. Men även om situationen nu alltså förbättrats på vissa områden, så är problemen alltjämt stora på andra områden. Det kan vidare inte uteslutas att det framöver kan ske förändringar i motsatt riktning. Mot bakgrund av den mängd ärenden som hanteras av För- och nackdelar med ekonomisk kompensation och är det dessutom i praktiken i det närmaste omöjligt att undvika att det i enstaka ärenden uppkommer förseningar i handläggningen. Generella förbättringar i fråga om handläggningstiderna utgör därför inte något skäl emot att införa en ordning som innebär att den som fått vänta oacceptabelt länge på en utbetalning får en ekonomisk kompensation från eller . 6.3.4Betydelsen av den enskildes agerande En annan tänkbar invändning mot att införa ett system med ekonomisk kompensation hänger samman med svårigheterna att avgöra i vilka fall det är den enskilde som förorsakat dröjsmålet. Det kan i många fall vara så att anledningen till att utbetalningen dröjer i viss mån har samband med hur den enskilde agerat. Frågan är om detta ska leda till att det inte bör införas ett system med ekonomisk kompensation över huvud taget. Det finns skäl som talar både för och emot att den enskildes agerande ska tillmätas betydelse i fråga om rätten till en eventuell kompensation. För att låta den enskildes handlande ha någon betydelse i denna fråga talar det faktum att det framstår som helt orimligt att den som själv orsakat en lång handläggningstid ska kunna få kompensation för fördröjningen. Här måste det beaktas att det är allmänna medel som används. Det är inte alltid enkelt att avgöra när det är den enskilde och inte eller som orsakat dröjsmålet. I vissa fall kan det vara så att båda parter får sägas bära ett visst ansvar för fördröjningen. Myndigheten har dock alltid ett ansvar för att driva ärendet framåt vilket betyder att den exempelvis bör påminna den enskilde om att ge in olika handlingar. Den enskilde ska med andra ord inte tillåtas att dra ut . Det hindrar emellertid inte att det kan uppkomma fall där handläggningen dragit ut av den anledningen att myndigheten inte agerat som den borde. Det som sagts nu ger enligt utredningens mening vid handen att det förhållandet att den enskildes agerande kan bidra till förseningen inte håller som invändning mot att införa ekonomisk kompensation .