sou · GXB3100 · 2010-01-01 00:00:00 — Detta gör att kopplingen mellan rätt adress och individ har en särskild ställning. Inte bara för t.ex. skattemyndighet, polisväsende och räddningstjänst. Att den typen av information ägs och förvaltas av utländska och/eller aktörer med kommersiell av innehavet för andra tjänster kan inte vara lämplig och i vissa fall, även ett hot mot den personliga integriteten. Därför ska infrastrukturen ägas och förvaltas av statlig företrädare, förslagsvis . Självklart kan drift och förvaltning av infrastruktur läggas ut på externt uppdrag men en tydlig statlig ägare skall finnas för all denna infrastruktur. Vid så kallad outsourcing så skall, enligt vårt förmenande, det endast ske till aktör som inte bedriver kommersiell verksamhet med tjänster som kan konkurrensvridas med hjälp av detta, baserat på infrastrukturen, mot tredje part. Detta för att undvika otillbörlig konkurrensfördel. Jämför avreglering för (fast telefoni och access till hemmen) eller Elbolagen (nätavgifter) med SJ och . Alla som bedriver eller önskar bedriva kommersiell verksamhet mot tredje part skall kunna få tillgång till infrastrukturen på lika villkor. I SvAAB:s fall uppstår ett separat problem kring ägandet där man ägs av de två största postoperatörerna Posten och . Detta blir ett problem både i samband med den europeiska avregleringen 2011 men kanske även tidigare om en tredje större aktör etablerar verksamhet kring postutdelning. Detta skulle förslagsvis kunna lösas i och med eventuell tvångsinlösning av aktier, med igen staten som ny ägare. : Möjligheten för postoperatörerna att få tillgång till den postala infrastrukturen (postboxar, postnummersystemet, adressändring och eftersändning) påverkas inte av sammanslagningen. Tillgången behöver dock även fortsättningsvis regleras och kontrolleras så att nya och nuvarande operatörer fortsatt får tillgång till denna infrastruktur. När det gäller förfoganderätten och beslutanderätten över postboxar och postnummersystemet bör det ligga hos ägaren men möjlighet skall ges för andra att ha tillgång till dessa tjänster till acceptabla villkor. SvAAB:s verksamhet bör bedrivas i ett bolag med frihet att konkurrera och sälja sina tjänster. Alla operatörer skall ha tillgång till informationen till proportionerlig kostnad. Ägaren bör inte vara en enskild postoperatör, utan som ett gemensamt ägande av alla större operatörer. : Organisationen kan inte se att möjligheten för alla postoperatörer att få tillgång till den postala infrastrukturen (postboxar, postnummersystemet, adressändring och eftersändning) förändras eller att förfogandet och beslutanderätten över postboxar och postnummersystemet förändras efter samgåendet mellan . : Organisationen ser inte att fusionen påverkar möjligheten för postoperatörerna att få tillgång till den postala infrastrukturen och ser inget behov av att ändra förfogandet och beslutanderätten över postboxar och postnummer. Det kan finnas skäl att se över om bolagsformen är det optimala för att bedriva verksamheten i . Postmarknaden har varit öppen för konkurrens . Trots att de formella hindren för att etablera sig på marknaden är mycket små så är konkurrensen på den svenska postmarknaden ännu inte fullt utvecklad. Det finns ingenting, även med beaktande av den förestående liberaliseringen, som talar för att Postens starka ställning på den svenska brevmarknaden kommer att rubbas. Det är därför väsentligt att tillträdet till den postala infrastrukturen inte utgör hinder för utvecklingen av marknaden. Olika ståndpunkter har gjorts gällande beträffade samgåendets effekter när det gäller postoperatörernas möjlighet att få tillgång till den postala infrastrukturen. Kommissionen bedömde i koncentrationsärendet att samgåendet inte kommer att ändra strukturen på brevmarknaden och anförde: Företagen har mycket starka positioner på respektive nationella postmarknad. De inträdesbarriärer som existerar kommer även fortsättningsvis att finnas oberoende av samgåendet. Det finns inte skäl att tro att samgåendet förändrar de konkurrensfördelar som Posten har . Kommissionens bedömning leder i sin tur till att samgåendets direkta effekt på övriga postoperatörers möjlighet att få tillgången till den postala infrastrukturen torde vara liten. Vi har även inhämtat att Færdselsstyrelsen i bedömer att samgåendet inte påverkar andra postoperatörers möjlighet få tillgång till den postala infrastrukturen i . Det går dock inte att bortse från att samgåendets syfte är att stärka Postens ställning på den nationella och internationella postmarknaden och att detta kan vara tillräckligt för att resa vissa frågetecken om tillträde till den postala infrastrukturen. Att helt ignorera de farhågor om möjligheten att få tillträde till den postala infrastrukturen som framförts under samrådet men även i andra sammanhang, exempelvis till (2007/08:NU13) under behandlingen av regeringens proposition om samgåendet (prop. 2007/08:143) är därför svårt. Uttrycker marknadens aktörer att samgåendet i vissa delar kommer att försvåra möjligheten att få tillgång till postal infrastruktur bör man ta dessa farhågor på allvar. Vår bedömning: Genomförs de förslag om eftersändning som vi lämnat i delbetänkandet tillförsäkras samtliga postoperatörer tillgång till eftersändning på villkor som är skäliga, konkurrensneutrala och icke-diskriminerande. Behov av eftersändning uppkommer i flera fall. En utgångspunkt för eftersändning är att avsändaren saknar uppdatering om att mottagaren har flyttat eller tillfälligt vistas på annan adress. Om mottagaren i ett sådant fall har begärt eftersändning hos SvAAB, eftersänder operatörerna brevet. Det förekommer också att privatpersoner på eget initiativ adresserar om felaktigt adresserade försändelser och stoppar ner dem i någon av Postens brevlådor, s.k. privat eftersändning. Dessutom förekommer att enskilda på detta vis anger på försändelsen att adressaten flyttat eller är okänd och anger åter avsändaren eller något liknande. Ett ytterligare fall är returer i samband med distanshandel i form av t.ex. postorder eller e-handel. I sådana fall förekommer att beställaren returnerar försändelsen genom att ange på omslaget att den skall returneras till avsändaren, och lägger försändelsen på en av Postens brevlådor. Regeringen tog upp frågan om eftersändning i prop. 1998/99:95 s. 27 och påpekade att det enligt regeringens mening på detta område är möjligt att genom förhandlingar åstadkomma för alla parter acceptabla avtal. gavs ett tidsbegränsat uppdrag av regeringen att medverka i förhandlingarna. Uppdraget utformades så att tillståndsmyndigheten skulle klargöra vikten av att långsiktigt hållbara överenskommelser uppnås. Dessa bör vara rättvist utformade och därmed objektivt försvarbara. Tillståndshavarna bör inte utan saklig grund särbehandla konkurrenter. Först om avtal inte var en framkomlig väg skulle det enligt regeringen vara aktuellt att återkomma till frågan om villkoren även för eftersändning bör regleras närmare. Den gällande postlagen innehåller således inga regler kring eftersändning. I de fall eftersändningen ska ske till en adress utanför operatörens distributionsområde väljer operatörerna normalt att befordra försändelserna med Posten som har ett rikstäckande distributionsnät. Villkoren för denna utdelning regleras i avtal mellan Posten och postoperatörerna samt med . Alternativet till att sluta ett särskilt avtal med om distribution av försändelser utanför eget distributionsområde är att operatören adresserar om och frankerar försändelsen och därefter sänder den vidare via Posten till vanlig taxa, dvs. frimärkt eller frankerat. avtal med innebär att månatligen betalar en viss summa för eftersändningar. Betalningen är i princip baserad på fullt porto för enstaka maskinfrankerade brev. använder samlingskuvert för eftersändningar med Posten och betalningen sker med ett fast pris per kuvert. Post- och kassaserviceutredningen (SOU 2005:5) Post- och kassaserviceutredningen gavs i uppdrag att ta ställning till och om lämpligt föreslå en bestämmelse för reglering av eftersändning av adresserade försändelser. Efter att ha redogjort för konkurrenslagen och konkurrensrättens bestämmelser om s.k. nödvändiga faciliteter drog Post- och kassaserviceutredningen slutsatsen att det är mindre sannolikt att eftersändning skulle anses vara en sådan facilitet. Post- och kassaserviceutredningen fann dock att det inte är rimligt att en postoperatör ska vara skyldig att erlägga fullt, eller i det närmaste fullt, porto för eftersändningar utanför det egna distributionsområdet, som Posten lämnar omfattande storkundsrabatter för brevbefordran. En reglering av villkoren för marknadsinträde skulle kunna underlätta nya marknadsinträden på postmarknaden. Eftersändning utanför det egna distributionsområdet bör regleras på liknande sätt som skyldigheten att insortera försändelser i anläggningar för postöverlämning till mottagare. Genom en lagstadgad rätt till eftersändning utanför det egna distributionsområdet minskas tröskeleffekterna för nya företag på postmarknaden av att inte ha tillgång till ett rikstäckande nät från start. En reglering av eftersändningar, tillsammans med befintlig reglering av postnummersystemet och tillgången till postboxar, bör innebära att tillgången till grundläggande postal infrastruktur för alla postoperatörer säkerställs. Först när en sådan reglering finns på plats finns enligt utredningen grundförutsättningarna för att skapa en verklig konkurrens på postmarknaden. Utredningen föreslog därför att den som tillhandahåller en samhällsomfattande posttjänst ska på begäran ombesörja att eftersändning av adresserade försändelser som väger högst , som befordrats av en annan tillståndshavare, kan ske till en adress som är belägen utanför dennes utdelningsområde. Villkoren för eftersändning ska vara skäliga och konkurrensneutrala samt icke-diskriminerande i förhållande till vad den som tillhandahåller en samhällsomfattande posttjänst tillämpar för sin egen verksamhet. Delbetänkandet En ny postlag (SOU 2009:82) Vi skulle enligt våra direktiv i de ändringsförslag som vi lämnade beakta Post- och kassaserviceutredningens förslag rörande eftersändning. I delbetänkandet föreslog vi med beaktande av övriga förslag som vi lämnade att det ska vara möjligt för tillståndsmyndigheten att som tillståndsvillkor förskriva en skyldighet att på begäran av andra tillståndshavare ombesörja eftersändning av postförsändelser som väger högst på villkor som är skäliga, konkurrensneutrala och icke-diskriminerande i förhållande till vad tillståndshavaren tillämpar för sin egen verksamhet. Beträffande vad som avses med dessa begrepp kan ledning hämtas från specialmotiveringen till 5 d § i den nuvarande postlagen som reglerar tillgången till postboxar. Skälen för vår bedömning Eftersändning är inte reglerat i postlagen. I samband med att infrastrukturfrågor uppmärksammades efter liberaliseringen av postmarknaden i så förespråkade regeringen att tillgången till eftersändning löstes genom att parterna kom överens i långsiktiga hållbara avtal framför lagstiftning, dock ansåg regeringen att om avtalsvägen inte var framkomlig kunde det bli aktuellt att återigen överväga hur tillgången till infrastrukturen bör regleras. Post- och kassaserviceutredningen gavs i uppdrag att se över frågan om det fanns ett behov av att reglera frågan om eftersändning. Utredningen lämnade ett lagförslag som vi anpassade till vårt förslag till ny postlag. I förslaget till ny postlag finns således i 6 § första stycket 6 punkten möjlighet för tillståndsmyndigheten att som ett tillståndsvillkor ålägga tillståndshavare en skyldighet att ombesörja eftersändning åt andra tillståndshavare på villkor som skäliga, konkurrensneutrala och icke-diskriminerande. Under samrådet har det från bland annat och uttryckts att om detta förslag genomförs saknas skäl att oroa sig för att samgåendet påverkar möjligheten att få tillgång till eftersändning. Vi bedömer att vårt förslag i denna del även efter samgåendet är tillräckligt för att tillförsäkra postoperatörer långsiktig tillgång till eftersändning. Vår bedömning: Genomförs vårt förslag i delbetänkandet En ny postlag (SOU 2009:82) att öka tillståndsmyndighetens och övriga postoperatörers inflytande över förvaltningen av postnummersystemet saknas skäl att tro att samgåendet eller framtida förändringar på postmarknaden utgör skäl för förändringar i regleringen av postnummersystemet. Postnummersystemet inrättades 1968 av i syfte att effektivisera och underlätta sorteringen och distributionen av postförsändelser i . har postnummersystemet undergått en betydande utveckling. Det har kommit att få en central betydelse för allas uppfattning om vad som är en korrekt postadress och även för andra ändamål än postoperatörernas befordran av post. Systemet är viktigt för myndigheter och organisationer som arbetar med och har ansvar för olika frågor som har anknytning till adresser. Även näringslivet använder sig av den indelning av landet som kan göras med hjälp av postnummerområden. I samband med att bolagiserades övervägdes hur postnummersystemet i fortsättningen lämpligen borde förvaltas (prop. 1993/94:38 s. 147). Regeringen framhöll att de stora produktionskostnaderna för systemet inte kunde läggas på tillståndsmyndigheten. Lösningen som då valdes var att regeringen bemyndigades att träffa avtal med om hanteringen av postnummersystemet innebärande bland annat en skyldighet att före genomförande av förändringar i postnummersystemet informera om förändringar som planeras. och dess förvaltning reglerades därför inte av postlagen. riktades det kritik mot Postens förvaltning av postnummersystemet och frågan om hur systemets förvaltning lämpligen borde ordnas aktualiserades återigen. Regeringen föreslog i prop. 1998/99:95 att det i postlagen skulle införas en definition av postnummersystemet samt anges att systemet ska användas för postbefordringsändamål och vara utformat så att det möjliggör en effektiv sortering och befordran av försändelser till hela landet. Regeringen föreslog också att den skulle bemyndigas att utse en tillståndshavare som tillhandahåller en samhällsomfattande posttjänst att tillhandahålla och förvalta postnummersystemet. Det skulle vidare ankomma på tillståndsmyndigheten godkänna ändringar i systemet som inte endast berör enstaka postadressater. Den som tillhandahåller postnummersystemet ska på begäran normalt lämna ut postnummer för postboxanläggningar inom postnummerområden till andra tillståndshavare. Regeringen anförde som skäl för sitt förslag att Posten hade ändrat sina rutiner och beslutsvägar för större ändringar i postnummersystemet. En del av kritiken mot Postens förvaltning av postnummersystemet kan därmed komma att bortfalla. Trots de åtgärder som vidtagits av Posten kan principiell kritik riktas mot att en aktör ensam behärskar en sådan viktig del av infrastrukturen på postmarknaden som postnummersystemet. Det är dock endast Posten av postoperatörerna som har att tillgodose statens krav på en samhällsomfattande posttjänst innefattande daglig postservice med övernattbefordran över hela . I det sammanhanget bör beaktas att postnummersystemet har byggts upp av och vidareutvecklats av Posten och används av bolaget för att effektivt styra den automatiserade postsorteringen. Enligt Posten är postnummersystemet och beslutanderätten över detta helt avgörande för att Posten ska kunna fullgöra sina åtaganden vad gäller en samhällsomfattande posttjänst, innefattande rikstäckande övernattbefordran. Regeringen bedömde att det inte har någon avgörande betydelse vem som förvaltar postnummersystemet, så länge alla postoperatörer erhåller tillgång till systemet på lika villkor och systemet inte mister sin användbarhet för någon av intressenterna. Posten har vana vid den administration som handhavandet av systemet medför och det finns, spritt i Postens organisation på lokal nivå, en stor kunskap om postnummersystemet. Denna kunskap behövs för förvaltningen av systemet men även för att kunna uppfylla kravet på rikstäckande postbefordran över natt. Oavsett vem som förvaltar systemet måste denna kompetens således finnas kvar hos den som har att tillhandahålla en samhällsomfattande posttjänst, dvs. Dessa omständigheter talade enligt regeringen för att förvaltningen av systemet ska vara kvar hos Posten. Lösningen hade också den fördelen att det inte uppstod några kostnader för överflyttning av systemet. Regeringens slutsats var således att förvaltningen av systemet inte skulle övergå till tillståndsmyndigheten. Detta under förutsättning att alla operatörer och övriga användare får information om ändringar för att hinna anpassa sig till dessa och att alla operatörer, genom att få tillgång till särskilda postnummer, kan erbjuda postboxar till sina kunder på liknande sätt som Posten. Regeringen eftersträvade en ordning där en operatör som tillhandahåller en samhällsomfattande posttjänst och har att effektivt uppfylla kravet på rikstäckande postbefordran över natt tillhandahåller och förvaltar postnummersystemet, som alla tillståndshavare och övriga intressenter får kännedom om ändringar i systemet och alla tillståndshavare ges förutsättningar att erbjuda samma tjänster. Mot ovan nämnda bakgrund fann regeringen vidare att postnummersystemet borde definieras i postlagen samt att det i postlagen borde anges att systemet ska användas för postbefordrings- ändamål och vara utformat så att det möjliggör en effektiv sortering och befordran av försändelser till hela landet. Regeringen gavs också ett bemyndigande att utse den tillståndshavare som ska svara för postnummersystemet. Enligt 7 a § andra stycket postlagen ska regeringen utse en tillståndshavare som tillhandahåller samhällsomfattande posttjänst att också tillhandahålla och förvalta postnummersystemet. ska godkänna ändringar i systemet som inte endast berör enstaka postadressater. Ändringarna får genomföras tidigast efter att tillståndsmyndigheten gett sitt godkännande, om inte myndigheten av särskilda skäl beslutar att ändringen får genomföras tidigare. beslut i sådana frågor får inte överklagas. Den som tillhandahåller postnummersystemet ska på begäran lämna ut postnummer för postboxanläggningar inom postnummerområden till andra tillståndshavare. får bevilja undantag i enskilda fall från denna skyldighet, om den i beaktansvärd utsträckning skulle försvåra ett ändamålsenligt utnyttjande av postnummersystemet. Regeringen beslutade att Posten tills vidare ska tillhandahålla och förvalta postnummersystemet. Som stöd i Postens förvaltning av postnummersystemet har ett postnummerråd inrättats. I rådet deltar - förutom Posten - , , , och . syfte är dels att ge berörda parter inflytande över ändringar i postnummersystemet, dels att säkerställa att den fastställda policyn för postortsnamn följs. Posten ska enligt sina tillståndsvillkor bereda ärenden om ändringar i postnummersystemet i rådet. Delbetänkandet En ny postlag (SOU 2009:82) Förvaltningen av postnummersystemet har i stort skett till alla operatörers belåtenhet. Det har dock enligt vad vi erfarit uppkommit situationer när operatörers synpunkter inte har beaktats i tillräcklig utsträckning av Posten. I en del fall har operatörer som önskat etablera sig på vissa delar av marknaden uppmärksammat att vissa postnummer, enligt deras mening, inte är utformade så att de möjliggör en effektiv och rationell sortering och befordran av försändelser. Posten har i dessa fall inte alltid vidtagit åtgärder för att komma tillrätta med problemet. Det är inte möjligt för tillståndsmyndigheten att ingripa om Posten och en annan postoperatör har olika uppfattningar om utformningen av postnummersystemet. har bara enligt 7 d § i postlagen möjlighet att förhindra att ändringar i postnummersystemet genomförs. Det finns därför enligt vår mening ett behov av att tillståndsmyndigheten inte bara ges möjlighet att förhindra förändringar i postnummersystemet utan även ges möjlighet att i vissa fall uppdra åt den som förvaltar systemet att genomföra vissa förändringar. Även andra operatörer bör dock ges möjlighet att initiera förändringar av postnummersystemet. Vi föreslår därför i delbetänkandet att postlagen ändras så att detta blir möjligt. Skälen för vår bedömning Posten förvaltar postnummersystemet åt det allmänna. I likhet med vad som gäller för övrig postal infrastruktur reglerades postnummersystemets förvaltning inledningsvis inte i postlagen utan endast genom ett avtal mellan och Posten. Efter att vissa missförhållanden påtalats infördes från regler i postlagen om förvaltningen av postnummersystemet och regeringen utsåg Posten att förvalta systemet. Postnummersystemet förvaltas numera i stort till alla postoperatörers belåtenhet. Vi har ändock för att öka övriga postoperatörers och tillståndsmyndighetens inflytande föreslagit att vissa ändringar görs i postlagen beträffande förvaltningen av postnummersystemet. Under samrådet har bland annat , och uttalat sig positivt om de förslag vi lämnat och det har inte framkommit något som tyder på att samgåendet kommer att negativt påverka övriga postoperatörers möjlighet att få tillgång till systemet. Det har snarare påtalats att om de förslag som vi lämnat i delbetänkandet En ny postlag genomförs så finns inte anledning till oro. Vi ser inte heller att samgåendet innebär att postnummersystemet bör regleras på annat sätt än vad vi tidigare föreslagit. Vår bedömning: Tillgången till postboxar är tillfredsställande reglerat i postlagen. Samgåendet aktualiserar inte några behov av ändringar i regelverket i denna del. Bakgrund och gällande rätt Det vanliga sättet att dela ut post i är genom utdelning i postlådor, brevinkast på dörrar etc. I är denna del av postdistributionssystemet, överlämningsstället, i princip öppen, vilket innebär att vem som helst har rätt att lämna ut försändelser till dessa ställen. Det har aldrig ifrågasatts att andra företag än postoperatörer kan nyttja postlådor eller brevinkast för utdelning av exempelvis direktreklam eller dagstidningar. Tillträdet till vissa överlämningsställen kan emellertid vara fysiskt begränsat t.ex. till postboxar, fastighetsboxar och låsta lådsamlingar. Om en postoperatör inte har tillgång till postboxen eller lådsamlingen måste utdelning ske på något alternativt ställe, vilket innebär att adressaten tvingas hämta sin post på fler än ett ställe. En förutsättning för en väl fungerande postservice tillgänglig för alla har därför ansetts vara att samtliga postoperatörer kan nå alla adresser för postöverlämning till mottagare, vilket inkluderar adresser till postboxar, fastighetsboxar, lådor i s.k. låsta lådsamlingar etc., och att samtliga mottagare har rätt att få all sin post till en adress. I samband med att bolagiserades och postlagen infördes uppmärksammade den dåvarande problematiken med tillgång till postboxar men utgick från att frågan kunde lösas genom avtal mellan Posten och övriga operatörer. Regeringen ansåg att det fanns frågor rörande den praktiska posthanteringen som tillsynsmyndigheten hade anledning att uppmärksamma mot bakgrund av statens strävan att det ska råda konkurrensneutralitet på marknaden. Det gällde bland annat frågor om tillgång till postboxar där regeringen ville avvakta den praktiska utvecklingen innan regeringen slutligt tog ställning till behovet av lagstiftningsvägen. Inledningsvis träffades avtal mellan Posten och dåvarande CityMail om villkoren för inlämning av boxpost till Posten och ersättning till Posten för att hantera posten. uppstod dock missnöje med avtalet och dess tillämpning vilket ledde till att klagomål gavs in till . Regeringen bedömde i prop. 1998/99:95 Postal infrastruktur att det på postmarknaden som övergått från monopol till konkurrens är principiellt viktigt att det finns tydliga och konkurrensneutrala regler om tillgången till nödvändig infrastruktur.