sou · GYB332 · 2010-04-28 00:00:00 — Då kan arbetsfördelning med andra nordiska länder eller Schengenländer vara en flexibilitetsfrämjande lösning. På motsvarande sätt kan nedläggning av en utlandsmyndighet underlättas om ett annat land är redo att ta Att begränsa beskickningarnas uppdrag .. över viseringsärenden på platsen. Men erfarenheten visar att det ibland kan vara svårt att finna något villigt land. I allmänhet tar det representerande landet endast positiva beslut, medan tveksamma fall vidarebefordras till destinationslandets hemmamyndigheter eller någon av dess utlandsrepresentationer. Här är emellertid en förändring på gång. Inom Schengenområdet finns, genom den nya viseringskodexen, möjlighet att låta den representerande beskickningen även ta negativa beslut. I så fall kommer även eventuella överklaganden att hanteras i denna beskicknings hemland. Det talas ofta om införande av gemensamma Schengenkontor i vissa länder eller på avlägsna orter i geografiskt vidsträckta länder (t.ex. ). Det finns åtskilliga tekniska och politiska svårigheter att övervinna innan sådana kontor blir verklighet. tillämpas olika tekniska system inom Schengenkretsen. Ett gemensamt Schengenkontor, där varje land har sin egen lucka förefaller att vara en begränsad rationalisering. Under det senaste svenska EU-ordförandeskapet antogs Stockholmsprogrammet för 2010- 2014 inom politikområdet frihet, säkerhet och rättvisa. I detta dokument ges i uppdrag att undersöka möjligheterna till en gemensam mekanism för utfärdande av visering (a common European issuing mechanism for short term visas). Ett enkelt alternativ är att vidareutveckla den arbetsfördelning som redan kommit en bit på väg mellan . Då kunde målet vara att alla ansökningar från ett visst land kanaliseras till en av Schengenambassaderna. Detta införs i , där kommer att representera hela Schengenområdet. Utländska affärsresenärer kan ha brådskande behov av visum för besök i . Då är det viktigt att deras ansökningar handläggs snabbt och effektivt, även när representeras av andra Schengenländer. Att lämna från sig viseringsarbetet kräver alltså viss eftertanke, även av kommersiella skäl. Frågan måste bevakas noga i samband med att på allt fler platser representeras av andra länder. I akuta fall bör önskemål om snabb visering normalt kunna tillgodoses genom att närmaste svensk ambassad har kontakt med kolleger på den viseringsansvariga ambassaden och tar upp akuta fall med dem. Alternativt bör den svenska ambassaden kunna utfärda en nationell visering. bör på lämpligt sätt hålla näringslivet informerat om dessa möjligheter. Generellt sett måste svenska utlandsmyndigheter ha en serviceinriktad attityd. Detta kommer i särskilt hög grad att ligga i svenskt Att begränsa beskickningarnas uppdrag intresse när viktiga samarbetspartner, inte minst på det kommersiella området, personligen måste infinna sig på svenska ambassader för att söka visering. När överväger på vilka platser vi själva ska fortsätta att hantera migrationsärenden, och även åta oss att representera andra länder, bör de kommersiella aspekterna alltid beaktas. Det kan t.ex. finnas skäl att ha kvar viseringsverksamhet i länder med vilka bedrivit utvecklingssamarbete och som är på väg att bli intressanta marknader. Vid en samlad bedömning ligger det i intresse att Schengenstaterna finner gemensamma lösningar då det gäller viseringsarbetet. Det kan innebära betydande stordriftsfördelar. Framför allt kan det främja flexibilitet i utrikesrepresentationen genom att små och specialinriktade utlandsmyndigheter ges möjlighet att fokusera på andra uppgifter. Utredningen anser att aktivt bör driva denna fråga inom . I fråga om arbets- och uppehållstillstånd är samarbetet med andra länder inte så utvecklat. På några platser tar dock svenska utlandsmyndigheter emot danska och norska ansökningar om arbets- och uppehållstillstånd, kontrollerar sökandes identitet och vidarebefordrar ansökningarna till respektive för beslut. På grundval av dessa beslut kan sedan den svenska utlandsmyndigheten utfärda en inresevisering. Något motsvarande samarbete kan än så länge inte etableras när det gäller svenska UAT-ansökningar, som i regel måste sökas före resan till . kräver att en svensk utlandsmyndighet ska göra intervjuer i dessa fall. Verket avser att introducera skriftliga utredningar i alla kategorier av ärenden. Utlandsmyndigheterna ska sedan i vissa fall komplettera med muntlig utredning. Många ärenden kommer att kunna gå direkt till verket med enbart den skriftliga utredningen, vilket innebär en förenkling. Lokalt anställd personal utför på de flesta utlandsmyndigheter huvuddelen av det beredande arbetet på migrationsarbetet, medan beslutsfattandet är förbehållet utsänd personal. Införandet av nya tekniker och regelverk innehåller element som kan minska flexibiliteten, inte minst genom att det kan bli svårare att anlita lokalt anställd personal. Att begränsa beskickningarnas uppdrag .. inkluderar ett informationssystem för viseringar (VIS) där alla ansökningar ska registreras. Systemet innehåller konfidentiell information och åtkomsten måste därför på något sätt begränsas. fanns krav på att tillgången till informationssystemet skulle reserveras för expatriates, med tanke på att inhemska lokalanställda kunde löpa större risk att råka ut för påtryckningar av viseringssökande. I den nya viseringskodexen sägs endast att tillgång till VIS ska vara reserverad för vederbörligen bemyndigad personal. Det är varje medlemslands sak att bestämma var gränsen ska dras. Frågan är komplicerad, eftersom man måste ta hänsyn till både systemets och personalens säkerhet. Dessa faktorer måste vägas samman med praktiska och ekonomiska konsekvenser. Enligt föreskrifter för arbetsordningar vid utlandsmyndigheterna får endast utsänd personal fatta beslut i viseringsärenden. Det finns dock en möjlighet för att bevilja undantag. Risken för påtryckningar mot personalen eller för andra säkerhetsproblem måste tas på stort allvar. Men det finns, enligt utredningens mening, inte anledning att generellt utestänga lokalt anställda från vissa arbetsmoment. Inte ens beslutsfattandet behöver nödvändigtvis alltid vara förbehållet utsänd personal. En möjlighet kan vara att tillämpa en liberal praxis i fråga om lokalt anställda med medborgarskap i , i ett annat nordiskt land, eller kanske i ett annat Schengenland. Bedömningar bör göras för varje individuellt fall och med hänsynstagande till förhållandena i verksamhetslandet. En lokalt anställd svensk i ett land med hög risknivå kan vara så välintegrerad i landet att han/hon är lika sårbar för påtryckningar som infödd personal. Frågan om lokalanställdas befogenheter hanteras generellt i avsnitt 4.2. Ett sätt att minska belastningen för utlandsmyndigheterna kan vara outsourcing, dvs. att lägga ut en del av processen på externa tjänsteleverantörer (– ESP). Denna möjlighet nyttjas av många Schengenländet på orter med högt ansökningstryck. Det har radikalt förbättrat arbetssituationen för många ambassader och konsulat. har ofta processen blivit ojämförligt mycket bekvämare för de sökande. Att begränsa beskickningarnas uppdrag givit outsourcing av detta slag, förutsatt att sökande även har möjlighet att vända sig direkt till den svenska utlandsmyndigheten. Med anledning av en anmälan mot ambassaden i uttalade sig JO om utlandsmyndigheternas användande av outsourcing av delar av viseringshanteringen. JO:s slutsats var att outsourcing innebär att myndighetsutövning överlåts på ett sätt som saknar lagstöd. JO uttalade bl.a. att beredning och beslut i ett ärende i princip anses utgöra oskiljaktiga delar av en och samma förvaltningsuppgift. Att den enskilde inte varit tvungen att använda det privata företagets tjänster saknar, enligt JO, betydelse för bedömningen. Regeringen har gett en särskild utredare i uppdrag att lämna förslag till de författningsändringar som behöver göras med anledning av den viseringskodex som och Rådet har beslutat om. I sitt remissyttrande om utredningen godtar JO att kodexen utgör det saknade lagstödet för outsourcing, men upprepar att det finns vissa rättssäkerhetsproblem. Diskussioner pågår inom EU och mellan om vilka uppgifter som kan anförtros externa tjänsteleverantörer (ESP). Den nya viseringskodexen medger, under vissa förutsättningar, att ESP kan leverera biometriska data tillsammans med ansökan. Det kan i så fall få stor betydelse för sökande (som kan slippa långa resor) och utlandsmyndigheter (som får en enklare arbetssituation). Dessa fördelar måste vägas mot säkerhetsaspekterna. Ett annat sätt än outsourcing att förbättra de kaotiska förhållanden, med kvarterslånga köer, som rått vid vissa utlandsmyndigheter, kan vara att införa tidsbeställning för inlämning av viseringsansökningar. Olika modeller av tidsbeställning tillämpas vid flera svenska utlandsmyndigheter. 3.4.5Begränsning av utlandsmyndigheters uppdrag Vissa länder har regionaliserat viseringshanteringen. Personer som bor i och som söker visum till hänvisas till den kanadensiska ambassaden i . För svensk del öppnar, som framgått, arbetsfördelning inom och möjligheten att undanta vissa svenska utlandsmyndigheter från viseringsärenden, genom att arbetet kan övertas av ett annat land. Samarbetet inom Schengen gäller dock inte uppehålls- och arbetstillstånd, som har förblivit nationella angelägenheter. Att begränsa beskickningarnas uppdrag .. ordning (1992:247) ger rätt att besluta om avvikelser i fråga om utrikesrepresentationens uppgifter i särskilda fall. har undantagit ambassaderna i , och från uppgiften att ta emot och bereda ansökningar i migrationsärenden. har beslutat att svenska utlandsmyndigheter i inte längre ska ha bemyndigande att fatta beslut i viseringsärenden. I stället ska sådana ärenden sändas till för beslut. Detta är ett avsteg från de senaste årtiondenas tendens att delegera beslutsrätten till fältet. Utredningen anser att avsteget är högst befogat eftersom berörda utlandsmyndigheter har mycket få ansökningar och därför har svårt att upprätthålla en effektiv och rättssäker hantering. Utredningen anser att centralisering av viseringsbesluten borde övervägas även för vissa andra utlandsmyndigheter med lågt antal sökande. Men hemtagningen innebär knappast någon minskning av den totala arbetsbördan för berörda utlandsmyndigheter. De måste även i fortsättningen ta emot ansökningar och sedan invänta beslut. Förändringen innebär dock en viss ökning av flexibiliteten genom att berörda utlandsmyndigheter inte längre behöver ha utsända som är kompetenta beslutsfattare i viseringsärenden. 3.4.6Regionala stödjepunkter och tillsyn har elva migrationsattachéer utplacerade på utlandsmyndigheter med stor migrationsverksamhet. Flertalet av dessa attachéer förväntas ha en stödjande roll i förhållande till kolleger vid andra utlandsmyndigheter inom respektive region. För att upprätthålla en tillräckligt god standard i hanteringen av migrationsärenden, inte minst på resurssvaga utlandsmyndigheter med få migrationsärenden, är det angeläget att nuvarande tillsyns- och stödresurser byggs ut, genom att migrationsattachéerna får möjlighet att lägga större tonvikt på de regionala delarna av sitt uppdrag och genom att gör frekventare platsbesök utomlands. Verket bör vidare ge en tydligare återkoppling till utlandsmyndigheter med brister i migrationsarbetet. Att begränsa beskickningarnas uppdrag Det pågår ett omfattande tekniskt utvecklingsarbete inom områdena viseringar och arbetstillstånd i syfte att få fram rationella metoder. Det kan vara fråga om möjligheter att elektroniskt ansöka om visering eller uppehållstillstånd för gäststudier (ett pilotprojekt med denna inriktning genomförs av ambassaden i ); rationella system för bokning av tid vid utlandsmyndigheter (för att lämna biometri, handlingar mm); nya avgiftshanteringssystem som kan hantera både elektronisk och betalning vid utlandsmyndigheterna. och har all anledning att ge prioritet åt detta arbete, eftersom det i vissa fall kan befria utlandsmyndigheter från arbetskrävande rutinsysslor och ge dem möjlighet att fokusera på sakfrågor såväl på migrationsområdet som på andra områden. Möjligheterna till samarbete med nordiska länder och andra Schengenländer skulle öka om de tekniska lösningar som länderna använder för biometri och annat kunde harmoniseras i större utsträckning. 3.5Administrativa uppgifter vid utlandsmyndigheterna Genomförande av administrativa reformarbeten som redan pågår eller planeras inom utrikesförvaltningen ska ges prioritet. och måste vidareutveckla förslag till koncentration av administrativa funktioner och inleda testverksamhet, förslagsvis i . Arbetet bör ta sin utgångspunkt i pågående reformarbete inom andra länders utrikesförvaltningar och inriktas på regionala, centrala och outsourcing-lösningar. expeditionschef föreslås ta initiativ till att inrätta en nordisk task-force för att samordna och driva Att begränsa beskickningarnas uppdrag .. på en fördjupning av det administrativa samarbetet mellan ländernas utrikesförvaltningar. Gemensamma lösningar för stöd av lokalanställda assistenter, samt personalchefs- och inköpsfunktion bör införas på lämpliga orter där nordisk lokalsamverkan förekommer. I avsnittet redogörs för den mångfasetterade verksamhet som inom utrikesförvaltningen brukar benämnas administrativt stöd. En utgångspunkt är att svensk utlandsnärvaro, som medför stora kostnader, ska inriktas på kärnuppgifterna. Administration och andra stödfunktioner, som upptar av årsarbetskrafterna i utlandsorganisationen (Taxell/, 2008), måste därför förenklas eller hanteras på annat sätt, genom centralisering, regionala lösningar eller överföring till privata aktörer. 3.5.1Administration – en varierad och tidskrävande verksamhet administration, dvs. de verksamheter som stödjer utförandet av verksamhetsuppdraget, har över åren varit föremål för ett stort antal utredningar och översyner. Området omfattar för utrikesrepresentationen (och för utrikesförvaltningen i sin helhet) en variation av uppgifter. Vid utlandsmyndigheterna utförs flertalet sådana uppgifter av lokalt anställd personal. Till huvuduppgifterna brukar räknas; dimensionering av verksamhet och resurser, rekrytering och administration av personal, kompetensutveckling, ekonomisk förvaltning, intendentur, upphandling, IT-stöd, samband, arkivhållning, informationsarbete, tolknings- och översättningsarbete, internadministrativt arbete, samt revisions- och granskningsarbete (m.fl., 2001, , 2008). Till dessa uppgifter läggs ofta kurirhantering, service av kontorsmaskiner, beredskaps- och säkerhetsfrågor, fastighetsfrågor, inventeringsarbete, sekretessprövningar, ibland även protokollära frågor och visst juridiskt och förvaltningsrättsligt arbete. I en översyn av administrativa rutiner inom utrikesförvaltningen (, 2009) listas över 150 administrativa rutiner som utförs. Flertalet berör både utrikesrepresentationen och UD, vissa också , hädanefter kallad Att begränsa beskickningarnas uppdrag Förvaltningsavdelningen.5 Även andra aktörer, såsom andra huvudmän för utsända, m.fl., deltar i viss ärendehantering vilket gör området svåröverblickbart och ibland svårarbetat. Administrativt arbete i utlandsorganisationen måste också anpassas dels till utlandsmyndigheternas varierande uppdrag, dels till ibland svåra lokala förhållanden. De utredningsarbeten som genomförts har presenterat många reformförslag. Ett problem tycks vara att genomförandekapaciteten varit svag. Utredningen konstaterar dock att UD vidtagit en betydande mängd åtgärder, däribland sådana som syftar till att förenkla administration så att flexibilitet i utlandsorganisationen underlättas. pågår bl.a. en genomgripande revision av och administrativa rutiner (se avsnitt 4.3). Beslutsordningar har reviderats och mallar för arbetsordningar införts. har setts över och förändringsförslag genomförs. Förenkling av verksamhetsplaneringsprocessen fortgår. Utredningen uttrycker starkt stöd för de arbeten som pågår inom bl.a. departementet, och går i princip inte in på frågor som redan hanteras däri. Bedömningar och förslag rör i stället åtgärder som därutöver som kan skapa flexibilitet i utlandsorganisationen. Det gäller dels möjligheter att avlasta utlandsmyndigheterna viss administration (detta kapitel), dels förslag till generella åtgärder som syftar till förenkling (avsnitt 4.3.). Förslagen syftar till att möjliggöra en ökad förekomst av mindre beskickningar (jmf kapitel 5). 3.5.2Nya vägar för att avlasta utlandsorganisationen administrativa uppgifter Efter många års svensk förvaltningsutveckling i riktning mot ökad decentralisering av ansvar och uppgifter tycks pendeln svänga tillbaka vad gäller stödfunktioner. Den tidigare nämnda förvaltningspolitiska inriktningen att skapa s.k. enmyndigheter (kapitel 2) går i denna riktning, och e-delegationen har lagt förslag om försöksverksamhet för införande av gemensamma administrativa verksamhetsstöd för ett par förvaltningsmyndigheter (E-delegationen, 2010). 5 För utrikesförvaltningens del innebar skapandet av en-myndigheten 1997 överföring till Förvaltningsavdelningen, av bl.a. IT-frågor, kryptohantering, sambandscentralen, löneadministration, posthantering, närservice, intendentur, arkiv och viss ekonomiadministration. Att begränsa beskickningarnas uppdrag .. Utredningen har jämfört utvecklingen i att antal länder vad gäller pågående reformer för att föra administrativa uppgifter från utlandsorganisationen. Finsk offentlig förvaltning överför stegvis ekonomiadministrativt stöd till ett center i , ett projekt som även kan omfatta finsk utrikesrepresentation. Tack vare elektronisk hantering kan finska UD antingen centralt eller lokalt hantera fakturor. Beskickningen ansvarar för sakliga granskning och godkännande elektroniskt. Betaluppgifter matas in via e-bank, och beskickningar handhar endast godkännandet i betalprocessen. Allt fakturamaterial arkiveras också elektroniskt och rapportering till ministeriet sker online. Även har ett elektroniskt system som gör att ambassaders fakturor hanteras i . genomför försöksverksamhet i riktning mot både regionalisering och centralisering. –utgör en ekonomisk enhet, med ambassaden i som regioncentrum. En regional ekonomichef kommer snart att tillsättas i och i placeras en regional personalchef. I ett försöksprojekt har genom central upphandling outsourcat underhåll (lokalvård, säkerhet, fastighetsunderhåll, renoveringar m.m.) av icke-säkerhetsklassade delar av lokaler för 14 beskickningar i och ministeriet i . Försöket har ekonomiskt sett fallit väl ut, men vissa beskickningar anser att servicen försämrats.6 Dansk utrikesförvaltning har regionaliserat visst administrativt stöd. Man har gjort bedömningen att regionalisering är att föredra jämfört med att centralisera stöden. Fördelar som lyfts fram gäller närhet till verksamheten, i vissa fall förenkling genom att det är samma tidszon, kunskap om regionen samt kostnadsfördelar. Det kan vara billigare att utöka antalet lokalanställda på en regionalt stödjande ambassad i eller , jämfört med att tjänsten utförs i . Även går i riktning mot ökad regionalisering i hubs (nav) av olika funktioner. utrikesförvaltning har placerat visst administrativt stöd för samtliga beskickningar i , och har därutöver regionala stödjepunkter för IT-frågor. För finansiella frågor och upphandling har två center som täcker hela världen. 6 Resultatet kan vara svårt att jämföra med för svensk del, eftersom svensk fastighetsservice i viss utsträckning är centraliserad. går också från en situation där man på flera beskickningar t.o.m. haft utsänd personal för underhållsarbeten, bl.a. av säkerhetsskäl. Försöket anses lyckat och man planerar att gå vidare i och . Att begränsa beskickningarnas uppdrag utrikesförvaltning arbetar med outsourcing-center, och etablerar nu ett för utanför , och har outsourcat bl.a. fastighetsförvaltningen. Utredningen noterar utifrån de samtal som förts med andra utrikesförvaltningars representanter att: Samtliga försök syftar till att avlasta utlandsorganisationen att frigöra resurser för extern verksamhet och att skapa ekonomiskt effektiva lösningar för stödverksamheter. Olika format (regionalisering/centralisering) för olika frågor testas ofta parallellt. Idéer testas först i mindre skala på ett fåtal myndigheter i en region. Flera av de regionala och centrala lösningar som prövas av olika länder har koppling till outsourcing. Flera länder har genomfört effektiviseringar i flera steg, där man har inlett med att centralisera eller regionalisera för att sedan outsourca. För att processer ska kunna centraliseras, regionaliseras eller outsourcas måste de vara tydliga. Representanter för andra utrikesförvaltningar understryker att en koncentration av administration kräver moderna och verksamhetsanpassade IT-lösningar. För svensk del ställer det krav på nära samarbete mellan UD och Förvaltningsavdelningen (jmf avsnitt 4.1.) Införande av elektroniska inköps- och betalningsrutiner öppnar möjligheter att föra arbetsmoment från utlandsmyndigheter. Det faktum att många länder prövar sig fram bör kunna öppna för möjligheter till samarbete i gemensamma lösningar. Upphandling av outsourcing-tjänster (underhåll, finansiell service, inköp eller dylikt) kan kräva en större volym för att ge verklig effektivisering. Det kan därför vara av intresse för att pröva möjligheter till outsourcing tillsammans med t.ex. andra nordiska länder. Jämfört med flera av de internationella exemplen ovan är en liten aktör, med relativt små volymer och få utlandsmyndigheter. För svensk del är vissa rationaliseringsvinster genom koncentration redan gjorda bl.a. eftersom många stöduppgifter i departement och utrikesrepresentation redan förts till Förvaltningsavdelningen. Att begränsa beskickningarnas uppdrag .. Rationaliseringar på fastighetssidan förutsätter samverkan med , som äger och underhåller statliga fastigheter i utlandet. Lämpligheten i att föra bort olika administrativa uppgifter för svensk utrikesrepresentation måste prövas i detalj, mot gällande regelverk och utifrån kostnadsaspekter. Inom några områden föreligger tydliga möjligheter och behov av rationalisering. har t.ex. i en rapport identifierat budget, redovisning och uppföljning, fastighetsförvaltning, anskaffning av utsändas bostäder samt administration av lokalanställda som områden där utveckling och förenkling är särskilt nödvändigt. Rapporten pekar också på att just möjligheten att låta gemensamma resurser regionalt eller centralt utföra uppgifterna och att vissa områden skulle kunnas tas över av externa partners (, 2009). Det är till stor fördel att flera andra med jämförbara länder prövat eller genomför reformer av detta slag. Utredningen bedömer att flera av dessa reformer kan ha betydande relevans för svensk del. UD bör, i samarbete med Förvaltningsavdelningen, analysera ett antal relevanta länders pågående arbeten utifrån svenska förutsättningar. Delmålet bör vara att vidareutveckla förslag och inleda testverksamhet, förslagsvis i , inom ett par områden. 3.5.3Nordiskt administrativt samarbete kan förstärkas Möjlighet att föra administrativa uppgifter från en utlandsmyndighet finns vid lokalsamverkan med t.ex. andra länders beskickningar på en ort. Exempel för svensk del finns i första hand inom ramen för det nordiska samarbete som tidigare nämnts. Lokalsamverkan mellan de nordiska länderna är väl utvecklad. förekommer det i någon form på 20 orter och ytterligare 13 gemensamma projekt diskuteras. Projekten varierar i omfattning från enbart placering av en nordisk tjänsteman på annat nordiskt lands beskickning, till fullskaligt gemensamt byggprojekt. Här finns möjligheter att ha gemensamma stödfunktioner (lokalvård, vaktmästare, chaufförer, reception osv.). Därtill bör åtgärder som att poola stöd av lokalt anställda assistenter, ha gemensam personalchef och inköpsfunktion prövas på orter där nordisk lokalsamverkan förekommer. Som föreslås i kommande kapitel 5.6 bör också samlokaliserade nordiska beskickningar kunna stötta var-