sou · GYB392 · 2010-12-07 00:00:00 — Planerna ska innehålla överväganden som bidrar till inriktningen samt formulerar implementeringen av de transportpolitiska målen, samhällsekonomiska bedömningar och andra konsekvensbeskrivningar. De planansvariga myndigheterna upprättar förslag till åtgärdsplaner. Detta skedde i ett samlat förslag från , , och om en nationell plan för transportsystemet 2010–2021. I anslutning till det upprättas motsvarande planer på regional nivå. Enligt regeringens direktiv till trafikverken skulle den föreslagna åtgärdsplanen innehålla förslag om åtgärder uppdelade på transportslag och särskilda förslag för åtgärder som är högre eller lägre än planeringsramen. Alla åtgärdsförslag skulle innehålla uppgifter om totalkostnaden och en tidsplan för genomförandet. Olika åtgärdsförslag ska prioriteras sinsemellan utifrån den s.k. fyrstegsprincipen. Den innebär att möjliga förbättringar i transportsystemet ska prövas enligt följande fyra steg: 1.Åtgärder som kan påverka efterfrågan på transporter eller val av transportsätt. Syftet med sådana åtgärder ska vara att minska efterfrågan på transporter eller att gå över till transporter som är mindre utrymmeskrävande, säkrare eller miljövänligare. 2.Åtgärder som bidrar till effektivare utnyttjande av befintlig infrastruktur. 4.Nyinvesteringar eller större ombyggnadsåtgärder. Fyrstegsprincipen används som ram för de åtgärdsförslag som tas fram. Den är aktuell redan i det inledande skedet som utgångspunkt för den nationella och de regionala systemanalyserna. Tanken är att åtgärdsplanen ska utgöra en blandning av åtgärder från de fyra stegen för att den ska motsvara den beslutade inriktningen och de upp- Planen ska också ange grunderna för de prioriteringar som görs och bedömningar av vilka effekter de gjorda insatserna kommer att få. Syftet med förslagen till åtgärdsplaner är att regeringen ska få ett bra underlag för att fastställa en prioriteringsordning på nationell nivå och ramar för de regionala åtgärdsplanerna. De olika alternativen ska då vara väl genomlysta för att visa hur de bidrar till inriktningen i jämförelse med andra lösningar. Det ska också säkerställas att de åtgärder som prioriteras är efterfrågade. På grundval av de förslag till åtgärdsplaner som lämnas så fastställer regeringen en nationell plan för transportinfrastrukturen. De regionala planerna fastställs av länsstyrelser, kommunala samverkansorgan eller regionala självstyrelseorgan. Därefter fastställer regeringen fördelningen av den statliga planeringsramen mellan den nationella och de regionala planerna. Detta sker då för planens hela löptid; alltså 2010–2021 enligt den nuvarande åtgärdsplaneringen. När åtgärdsplanen har beslutats krävs inga ytterligare investeringsbeslut utan genomförandet inleds. Däremot ska åtgärdsplanerna ge utrymme för att omprioriteringar kan behöva ske på grund av ändrade omvärldsförhållanden, transportutveckling eller nya tekniska krav och möjligheter. Även större kostnadsökningar ska kunna beaktas. Myndigheterna ska därför rapportera till regeringen om planeringsläget och genomförandet av åtgärdsplanen. Om det då framkommer att en omprioritering behöver ske mellan de tidigare beslutade insatserna kan det leda till en omprövning och ändring av planen. 3.4Förslag till ändrad process och reglering av beslutanderätten vid större förvärv och investeringar i mark och fastigheter Utredningens bedömning: Regeringen bör i regleringsbreven till de fastighetsförvaltande myndigheterna ge direkta uppdrag att förbereda vissa större investeringar i mark och fastigheter. I mycket omfattande investeringsprojekt bör regeringen fatta övergripande beslut om projektens omfattning och inriktning samt delegera till den fastighetsförvaltande myndigheten att fatta beslut om igångsättning av de olika etapperna i projektet. Det är uppenbart att dagens system för att fatta beslut om investeringar i mark och fastigheter behöver utvecklas i några väsentliga avseenden. De största bristerna i dagens ordning är följande: Långsiktiga riksdagsbeslut, främst inom försvarsområdet, följs inte upp i regeringens prövning av enskilda investeringsärenden Det är en alltför lång tidsutdräkt i regeringens prövning av investeringsärenden I vissa större investeringsprojekt fattas alltför många delbeslut, vilket kan leda till förseningar och fördyringar Genom att den beloppsmässiga nivån för prövning av investeringsärenden är relativt låg kommer regeringen i vissa fall att pröva om de fastighetsförvaltande myndigheterna ska göra ersättnings- och kompletteringsinvesteringar som är föranledda av myndighetsförelägganden och lagstiftning. Målen för de fastighetsförvaltande myndigheternas investeringar är ofullständiga och otydliga Eftersom de fastighetsförvaltande myndigheterna med sina investeringsbeslut påverkar omfattningen och värdet på de statliga tillgångarna är det befogat att regeringen och har ett inflytande både vad gäller investeringarnas omfattning och i fråga om tillåtligheten av vissa större investeringar. Det finns både statsfinansiella och samhällsekonomiska skäl för att regeringen och ställer upp en ram för de fastighetsförvaltande myndigheternas rätt att ta upp lån för investeringsändamål i . Det är emellertid också uppenbart att ansvarsfördelningen mellan och regeringen å ena sidan och de fastighetsförvaltande myndigheterna å den andra sidan bör övervägas och ändras i vissa avseenden. Det ligger inte direkt inom ramen för utredningens direktiv att lämna förslag om hur regeringen och ska fördela ansvaret sinsemellan vad gäller de fastighetsförvaltande myndigheternas investeringar. I huvudsak förefaller emellertid den nuvarande ordningen med att regeringen i Budgetpropositionen ber godkänna och treåriga investeringsplaner tämligen ändamålsenlig. Problemet är emellertid att regeringen inte gör någon egen prövning av investeringsplanerna innan de överlämnas till för godkännande. För att investeringsplanerna ska få någon betydelse både för regeringens ställningstagande i enskilda investeringsärenden och för de fastighetsförvaltande myndigheternas fortsatta detaljplanering förutsätter detta att regeringen i sak gör en bedömning av investeringsplanerna innan de överlämnas till för godkännande. För att regeringen ska kunna göra en mer utvecklad bedömning av de fastighetsförvaltande myndigheternas investeringsplaner krävs emellertid att myndigheterna tillhandahåller ett mer omfattande underlagsmaterial till regeringen. Om regeringen inte är beredd att göra en prövning av de treåriga investeringsplanerna innan de överlämnas till kan det vara lämpligt att regeringen i stället informerar om de fastighetsförvaltande myndigheternas investeringsplaner som underlag för beslut om låneramar för det kommande budgetåret. I praktiken finns i flertalet investeringsärenden inte någon dialog mellan de fastighetsförvaltande myndigheterna och regeringen innan den fastighetsförvaltande myndigheten begär regeringens godkännande av en investering som faller över den beloppsgräns när regeringen ska fatta beslut om investeringen. Konsekvensen härav är att både den investerande myndigheten och hyresgästen lägger ned både tid och kostnader för att förbereda investeringar som kanske inte kommer till stånd. Eller som, med tanke på regeringens långa handläggningstider, kan komma till stånd som är alltför sen med tanke på verksamhetens lokalbehov. En möjlighet för regeringen att ge de fastighetsförvaltande myndigheterna bättre planeringsförutsättningar vore att i de årliga regleringsbreven ge myndigheterna i direkt uppdrag att genomföra åtminstone de investeringar som regeringen är mest säker på att den kan komma att godkänna när det blir fråga om ett konkret investeringsärende. Utredningen anser att regeringen bör överväga en sådan ordning. Utredningen anser också att regeringen bör överväga att tillämpa en annan ordning när det gäller vissa mycket stora investeringsbeslut. I komplicerade ärenden med flera etapper och kostnader på flera hundratals miljoner är det nödvändigt med en tät dialog mellan regeringen och den fastighetsförvaltande myndigheten. Exempel på sådana aktuella ärenden är ombyggnaden av i och utbyggnaden av försvarets helikopterverksamhet i . För att ta det senare exemplet, förefaller det helt orimligt att och Försvarsmakten bedriver en mycket detaljerad planering av mycket omfattande investeringar som det pågår överväganden i om investeringarna överhuvudtaget ska komma till stånd. För att det ska vara en smidig process i vissa mycket stora investeringsprojekt med flera etapper kan det vara lämpligt att regeringen fattar vissa övergripande beslut och delegerar beslutanderätten i de enskilda investeringsärendena till den fastighetsförvaltande myndigheten. Det skulle innebära att regeringen fattar ett rambeslut om inriktningen och den totala kostnaden och sedan upphäver kravet på den fastighetsförvaltande myndigheten att begära regeringens godkännande av varje enskild investering som överstiger den generella beloppsgränsen för regeringens godkännande av investeringar. 3.4.2Beslut om förvärv av och investeringar i fastigheter Utredningens förslag: En fastighetsförvaltande myndighet får förvärva eller göra en investering i en fastighet endast om den behövs för myndighetens verksamhet eller den verksamhet som myndigheten ska bevaka. Beslut om förvärv får fattas om köpeskillingen för en fastighet inte överstiger . För och får beslut om förvärv eller investering fattas om köpeskillingen inte överstiger . Enligt utredningens bedömning talar övervägande skäl för att regeringen behåller rätten att fatta beslut om tillåtligheten av större förvärv och investeringar i mark och fastigheter. regeringen bör fatta beslut bör emellertid justeras uppåt med tanke på den allmänna prisutvecklingen. Med högre beloppsgränser ökar möjligheterna för de fastighetsförvaltande myndigheterna att utan regeringens medgivande utföra byggnadsåtgärder, vilka är föranledda av krav i lagstiftningen. Det har också framkommit vid samråd med Utredningen om statens fastighetsförvaltning att förslag kommer att lämnas om en mer koncentrerad organisation av fastighetsförvaltningen. Med anledning av det anser utredningen att det finns skäl att sätta två olika beloppsgränser för de förvaltande myndigheternas möjlighet att förvärva fastigheter. Eftersom och är de två myndigheter som har fastighetsförvaltning som sin kärnverksamhet och som förvaltar de största volymerna finns det skäl att sätta en högre gräns för deras möjligheter att fatta beslut om förvärv och investeringar utan regerings godkännande. framstår då som en lämplig nivå. För övriga fastighetsförvaltande myndigheter föreslår utredningen att myndigheterna får fatta beslut om förvärv och investeringar om inte dessa överstiger . I anslutning till en revidering av beloppsgränserna finns det också skäl att beröra förutsättningarna i övrigt för att förvärv av fastigheter ska få ske. Utredningen anser att det i det sammanhanget ska tydliggöras att ett förvärv eller en investering endast ska göras om den är motiverad med hänsyn till myndighetens egen verksamhet eller den verksamhet som myndigheten ska bevaka. Med det följer att en fastighetsförvaltande myndighet först ska överväga om ett behov som är kopplat till en fastighet kan tillgodoses på ett annat och mindre resurskrävande sätt än den planerade investeringen eller förvärvet. Utredningens förslag: Inom ramen för sitt förvaltningsuppdrag ska varje myndighet fortlöpande upprätta en plan för förvärv, nybyggnader och ombyggnader av fast egendom. Planen ska redovisas till regeringen och omfatta alla investeringsprojekt och planerade förvärv som överstiger . Utredningen anser att det nuvarande kravet i förvaltningsförordningen att varje fastighetsförvaltande myndigheten fortlöpande ska upprätta en plan för förvärv, nybyggnader och ombyggnader av fast egendom bör behållas. Vidare bör planen redovisas till regeringen för att möjliggöra en mer aktiv dialog mellan den fastighetsförvaltande myndigheten och regeringen om investeringarnas omfattning och tillåtlighet, redan innan investeringarna blir regeringsärenden. Kravet för investeringsprojekt och planerade förvärv som ska redovisas till regeringen bör i konsekvens med vad som anförts i det föregående höjas till . Om den fastighetsförvaltande myndigheten gör bedömningen, att en öppen redovisning av ett planerat förvärv kan riskera att driva upp priset på förvärvet bör myndigheten redovisa sin planering för regeringen i en sådan form att detta inte negativt påverkar prissättningen. 3.4.4Förutsättningarna för ett investeringsbeslut Utredningens förslag: Ett beslut om en investering får endast fattas om 1.det har klarlagts att det behov som investeringen avser inte kan tillgodoses genom förhyrning, 2.det har beaktats att fastigheten så långt möjligt också ska kunna användas för andra ändamål än de som investeringen avser, 3.en analys har gjorts av kostnaderna för en förväntade livslängd samt 4.den verksamhet som investeringen avser kan förväntas pågå att det står i rimlig proportion till investeringens storlek. Utredningen föreslår att vissa grundläggande mål för de fastighetsförvaltande myndigheternas investeringsverksamhet läggs fast i en ny fastighetsförordning. Med nuvarande snabba takt i samhällsomvandlingen finns det en betydande risk för att statens investeringar i sitt fastighetsbestånd sker på ett sätt som är långsiktigt felaktigt. Exempel på investeringar som på blivit överflödiga finns inom försvaret. Det är därför av stor betydelse att de investeringar som staten gör genom sina fastighetsförvaltande myndigheter i möjligaste mån också ska kunna användas för andra ändamål än de som investeringarna i det första skedet avser. Utifrån det allmänna kravet att varje fastighet ska förvaltas ekonomiskt effektivt är det också av väsentlig betydelse att varje investeringsbeslut grundar sig på en analys av kostnaderna för en förväntade livslängd. Metoderna för att göra denna typ av livscykelkostnadsanalys är väl utvecklade inom fastighetsbranschen och bör vara ett reguljärt inslag i underlaget för varje investeringsbeslut. Att göra en nyinvestering i egna lokaler kan ibland vara en dyrare lösning än att hyra lokaler på den öppna fastighetsmarknaden. Det är särskilt angeläget att pröva förhyrning som alternativ till investering i de fall där det råder osäkerhet om hur länge en viss verksamhet kommer att pågå. I samband med regementsnedläggningar har det ofta visat sig att tomställda lokaler kan utnyttjas av statliga verksamheter bl.a. universitet och högskolor till rimliga kostnader. Enligt utredningen bör underlaget till regeringens beslut om större investeringar alltid innehålla en redovisning av hur den fastighetsförvaltande myndigheten har tillgodosett de ovan nämnda kraven i en ny fastighetsförordning. Den nuvarande förvaltningsförordningen innehåller endast ett fåtal bestämmelser om den löpande förvaltningen av statens fastigheter. Sålunda föreskrivs i 5 § att varje fastighetsförvaltande myndighet ska upprätthålla och fortlöpande hålla en förteckning över de förvaltningsobjekt som ingår i förvaltningsuppdraget (objektförteckning). Vidare sägs i 6 § att i fråga om objekt som ingår i förvaltningsuppdraget företräder myndigheten staten dels som fastighetsägare, dels som byggherre enligt . Förvaltningsförordningen anger också (7 §), att varje fastighet ska förvaltas på ett för staten ekonomiskt effektivt sätt så att tillgångarnas värde bibehålls och om möjligt ökas. Varje myndighet ska enligt 13 § förvaltningsförordningen upprätta och fortlöpande hålla en plan för drift och underhåll av de fastigheter som ingår i förvaltningsuppdraget aktuell (förvaltningsplan). I förvaltningsförordningen finns även en bestämmelse (12 §) som ger en fastighetsförvaltande myndighet möjlighet att upplåta mark och lokaler till statliga eller kommunala myndigheter eller till enskilda. Sådana upplåtelser ska ske på marknadsmässiga villkor. Om ersättningen inte kan fastställas på marknadsmässig grund ska den enligt förordningen fastställas efter vad som kan anses skäligt. Hänsyn bör därvid tas till sådana faktorer som fastighetens särskilda karaktär samt dess ekonomiska och tekniska livslängd. 4.2Vissa grundläggande krav på förvaltningen av statens fastigheter Utredningens förslag: De grundläggande bestämmelserna om fastigheternas förvaltning bör samlas i ett särskilt kapital i en ny förordning om statens fastigheter. Varje myndighet som förvaltar fastigheter ska fortlöpande hålla en aktuell förteckning över de fastigheter som enligt 1 kap. 2 § i den föreslagna förordningen ingår i förvaltningsuppdraget. De bestämmelser som finns i fastighetsförordningen om den löpande förvaltningen av statens fastigheter bör med vissa tillägg och förtydliganden föras över till den föreslagna nya förordningen för förvaltningen av statens fastigheter. Genom att samla de mest grundläggande bestämmelserna om den löpande förvaltningen av statens fastigheter i ett kapitel i en ny förordning underlättas tillämpningen för de fastighetsförvaltande myndigheterna. En aktuell förteckning över de fastigheter som ingår i förvaltningsuppdraget är nödvändig bl.a. som underlag för planering av underhållsinsatser samt genomförande av försäljningar. Fastighetsregistren har en väsentlig betydelse i myndighetsutövningen och i kontakter med enskilda, företag och andra myndigheter. Det är mycket väsentligt att fastighetsregistren fortlöpande uppdateras med uppgifter om förändringar i byggnadernas utformning och tekniska standard. Det är nödvändigt att fastighetsregistret innehåller aktuella uppgifter om avgränsningar av fastigheten, begränsningar i möjligheterna till utnyttjande till följd av myndighetsbeslut, förekomst av servitut och andra åtgärder. Det är angeläget att den pågående digitaliseringen av de statliga fastighetsregistren kan fullföljas. Det gäller både registeruppgifter samt uppgifter om utbredning redovisat som kartunderlag. Kvalitetssäkrade och digitaliserade uppgifter i fastighetsregister underlättar tillgängligheten till registren och uppdateringen av registeruppgifterna blir enklare. Samverkan mellan de fastighetsförvaltande myndigheterna och Lantmäteriet bör utvecklas. Pågående utvecklingsarbete, som sker i samverkan mellan , är ett bra exempel på samverkan Det projektet har bland annat belyst behovet av både en gemensam och kvalitetssäkrad redovisning, och en gemensamt styrd utveckling i övrigt. 4.2.2En plan för drift och underhåll Utredningens förslag: Varje fastighetsförvaltande myndighet ska fortlöpande hålla en aktuell plan för drift och underhåll av de fastigheter som ingår i förvaltningsuppdraget. Drift och underhåll ska präglas av ekonomisk effektivitet och hushållning med energi och andra naturresurser. Myndigheten ska följa kostnadsutvecklingen och vidta åtgärder som höjer effektiviteten i förvaltningen. Det har inom fastighetsbranschen utvecklats en viss praxis när det gäller att beskriva innebörden i begreppen drift och underhåll. Med utgivningen av publikationen Fastighetslexikon 2008 har velat bidra till att ge aktörerna i fastighetsbranschen ett gemensamt språk för att överföra information om fastigheter och de behov som dessa ska tillgodose för verksamheter i fastigheterna. I nämnda fastighetslexikon definieras drift av fastigheter på följande sätt: Till drift räknas åtgärder med ett förväntat intervall mindre än vilka syftar till att upprätthålla funktionen hos ett förvaltningsobjekt. Drift innefattar mediaförsörjning, tillsyn och skötsel. Den funktion som ska upprätthållas är den för tillfället möjliga med hänsyn till slitage och förvaltningsobjektets, inredningens och utrustningens ålder och prestationsförmåga. Till driften räknas t.ex. administration, försörjning med energi och vatten. Åtgärder som vidtas med större intervall än räknas vanligen till underhåll. I samma fastighetslexikon definieras underhåll på följande sätt: Vid underhåll återställs vanligen funktionen till den ursprungliga nivån. Underhåll omfattar arbetsprestation, hjälpmedel och byte av material, vara eller komponent. Enbart byte av förbrukningsmaterial som innebär att funktionen återställs till ursprunglig nivå räknas dock till drift. Med utgångspunkt från dessa definitioner föreslår utredningen att en ny fastighetsförordning beskriver drift som åtgärder av löpande karaktär som syftar till att upprätthålla fastigheternas nuvarande funktion och värde och underhåll som återkommande åtgärder för att vidmakthålla eller återställa fastigheternas funktion (se 3 kap. 2 § i förslaget till ny förordning). Det är ett ansvar för varje fastighetsförvaltande myndighet att upprätta och hålla aktuell en plan för drift och underhåll av de fastigheter som ingår i förvaltningsuppdraget. I enlighet med de övergripande mål för förvaltningen av statens fastigheter som utredningen har föreslagit i det förgående, menar utredningen att det i kapitel 3 i den nya förordningen ska finnas ett mål om att drift och underhåll ska präglas av ekonomisk effektivitet och hushållning med energi och andra naturresurser. Vidare föreslår utredningen att den fastighetsförvaltande myndigheten ska följa kostnadsutvecklingen och vidta åtgärder som höjer effektiviteten i förvaltningen. Dessa grundläggande krav på förvaltningen bör tillämpas oberoende av om fastighetsdriften sköts av den fastighetsförvaltande myndigheten i egen regi eller i entreprenadform. I de fall fastighetsdriften sker i entreprenadform är det den beställande myndighetens ansvar att säkerställa, att de grundläggande kraven i fastighetsförordningen tillämpas i entreprenörens verksamhet. Detta kan ske genom särskilda klausuler i entreprenadavtalet och en aktiv uppföljning av att dessa klausuler tillämpas i praktiken. Utredningen anser inte att det finns anledning att i en grundläggande förordning om statens fastighetsförvaltning ha mer detaljerade bestämmelser om hur statens fastighetsförvaltning bör bedrivas för att uppnå de grundläggande kraven på ekonomisk effektivitet och hushållning med energi och andra naturresurser Fastighetsbranschen är omfattande med många företag och myndigheter inom både privat och offentlig sektor. Det förekommer ett omfattande samarbete inom olika typer av branschsammanslutningar för att underlätta jämförelser mellan olika företag och myndigheter. Genom att använda olika typer av branschstandards underlättas jämförelser med andra aktörer inom fastighetsbranschen. Jämförelser är ofta en bra metod för att öka kostnadseffektiviteten. Ett exempel på en branschsammanslutning är AFF(Avtal för fastighetsförvaltning). AFF leds av en kommitté bestående av företrädare från såväl privata som offentliga aktörer. AFF tar fram hjälpmedel och verktyg för att införa branschgemensamma begrepp, teckna enhetliga avtal och för att precisera omfattning, kvalitet och pris för uppdrag om förvaltning och skötsel av fastigheter. Genom att använda sig av rekommendationerna från AFF kan företag och myndigheter lättare jämföra sig med andra fastighetsförvaltande aktörer. 4.2.3Upplåtelse av mark, byggnader och anläggningar Utredningens förslag: En fastighetsförvaltande myndighet får upplåta mark och lokaler till annan myndighet, till kommun eller enskild. Sådana upplåtelser ska ske på marknadsmässiga villkor. Om ersättningen inte kan fastställas på marknadsmässig grund ska den fastställas efter vad som kan anses skäligt. Hänsyn bör därvid tas till sådana faktorer som fastighetens särskilda karaktär samt dess ekonomiska och tekniska livslängd. De fastighetsförvaltande myndigheterna har möjlighet att upplåta mark och lokaler också åt andra hyresgäster än de som enligt regeringens beslut ingår i förvaltningsuppdraget. Inom bestånd av mark och lokaler sker således uthyrning både till enskilda och andra statliga myndigheter än Försvarsmakten och försvarsrelaterade myndigheter. hyr landnings- och uppställningsplatser för helikoptrar. Enskilda hyr fastigheter inom vissa av . Jaktlag hyr jaktarrenden. Lantbrukare arrenderar mark för jordbruk.