sou · GYB395 · 2010-12-16 00:00:00 — Enligt 14 kap. 1 § fjärde stycket SoL är myndigheter, befatt- ningshavare och yrkesverksamma som anges i andra stycket samma lag skyldiga att lämna socialnämnden alla uppgifter som kan vara av betydelse för utredning av ett barns behov av skydd. Anmälnings- och uppgiftsskyldigheten bryter den sekretess som annars hade gällt. I 29 kap. 13 § andra stycket nya skollagen, finns en erinran om skyldigheten att anmäla till socialnämnden. Motsvarande erinran finns i 2 f § andra stycket hälso- och sjukvårdslagen (1982:763) och 3 § andra stycket polislagen (1984:387). har förslagit vissa förändringar av 14 kap. 1 § SoL om den överförs till LBU. Vissa terminologiska ändringar har föreslagits liksom ett förtydligande av när en anmälan ska göras. Utredningen har också föreslagit att en helt ny möjlighet för anmälaren att begära ett möte i samband med socialnämnden i samband med att anmälan görs. Denna möjlighet är enligt förslaget inte utan undantag. Slutligen har utredningen också förslagit att anmälaren på begäran ska ha rätt till information om beslutet att inleda eller inte inleda en utredning. Förslagen är under beredning. 3.5.2Tillsyn, statlig kvalitetsgranskning och nationell uppföljning och utvärdering Nedanstående avsnitt är en kort redogörelse för de regler om tillsyn, statlig kvalitetsgranskning och nationell uppföljning och utvärdering som finns i 26 kap. nya skollagen och de roller som och Skolinspektionen har. I 26 kap. nya skollagen finns bestämmelser om tillsyn, ingri- panden vid tillsyn, statlig kvalitetsgranskning och nationell upp- följning och utvärdering (26 kap. 1 § nya skollagen). Utredningen kommer inte här att gå in på kommunens tillsynsansvar eller de bestämmelser som reglerar vilka befogenheter tillsynsfunktionerna har. Verksamheten inom skolväsendet är decentraliserad till kommuner och enskilda huvudmän och bygger på principen om mål- och resultatstyrning. I ett sådant system krävs en tydlig och effektiv uppföljning, utvärdering, granskning och tillsyn. En likvärdig verk- samhet enligt nya skollagen kräver att rättssäkerheten och kvali- teten kan säkerställas. För barn och elever är det viktigt att brister tidigt uppmärksammas. Med tillsyn avses i nya skollagen en självständig granskning som har till syfte att kontrollera om den verksamhet som granskas uppfyller de krav som följer av lagar och andra föreskrifter. I tillsynen ingår att fatta de beslut om åtgärder som kan behövas för att den huvudman som bedriver verksamheten ska rätta fel som upptäckts vid granskningen (26 kap. 2 § nya skollagen). Skolinspektionen har tillsyn över -skolväsendet, särskilda utbildningsformer och annan pedagogisk verksamhet enligt nya skollagen, -utbildning som avses i 29 kap. 17 § nya skollagen, -hur en kommun uppfyller sina skyldigheter enligt 7 kap. 21 och 22 §§, 24 kap. 23 och 24 §§ och 29 kap. 9 § nya skollagen och -hur en kommun uppfyller sitt tillsynsansvar enligt 26 kap. 4 §. Detta framgår av 26 kap. 3 § nya skollagen. Skolinspektionen har inte tillsynsansvaret om tillsynen enligt ovan är en särskild uppgift för en annan tillsynsmyndighet (26 kap. 3 § sista stycket nya skollagen). Tillsynen omfattar alltså, utöver tillsyn över skolväsendet, särskilda utbildningsformer och annan verksamhet enligt nya skol- lagen, tillsyn över hur kommunen fullgör sitt ansvar för att se till att skolpliktiga barn får föreskriven utbildning samt kommunens handläggning av frågor som rör fullgörande av skolplikten på annat sätt. Myndigheten ska också ha tillsyn över hur hemkommunen informerar sig om hur de ungdomar i kommunen som fullgjort sin skolplikt men som inte fyllt är sysselsatta i syfte att kunna erbjuda dem lämpliga individuella åtgärder. ska inom ramen för sin tillsyn lämna råd och vägledning (26 kap. 9 § nya skollagen). Tillsynens främsta uppgift är att verka förebyggande. Normalt bör därför tillsynsmyndigheten kunna ge råd och vägledning med stöd av de regler som styr verksamheten för att ge huvudmannen möjlighet att frivilligt avhjälpa bristerna. Enligt 26 kap. 19 § nya skollagen ska Skolinspektionen granska kvaliteten i sådan utbildning och annan verksamhet som står under dess tillsyn eller under en tillsyn av en kommun enligt detta kapitel. Av 26 kap. 20 § nya skollagen framgår att granskningen ska avse den granskade utbildningens eller verksamhetens kvalitet i förhåll- ande till mål och andra riktlinjer. Nationell uppföljning och utvärdering ska enligt 26 kap. 24 § nya skollagen på nationell nivå följa upp och utvärdera skolväsendet, övriga utbildningar och verksamheter som står under skolinspektionens tillsyn enligt nya skollagen och annan pedagogisk verksamhet som avses i 25 kap. nya skollagen och som anordnas av enskild. Nedanstående är en kort redogörelse för reglerna i nya skollagen avseende den s.k. samlade elevhälsan. Avsnittet är också tänkt att försöka beskriva vad elevhälsa är och vad som ingår i begreppet och vad skolans och/eller elevhälsans mål och ansvar är. Avsikten är inte att försöka definiera begreppet elevhälsa eller dess beståndsdelar utan endast att ge en sammanfattande redogörelse för hur begreppet och de ingående delmomenten i olika sammanhang beskrivits. Redogörelsen gör inte på något sätt anspråk på att vara fullständig. ger ett barn rätt till utbildning. Utbildning ska ges på grundval av lika möjligheter. I detta ligger en rätt till individuellt anpassad undervisning för barn och elever med särskilda behov. Enligt måste staten vidta åtgärder för att uppmuntra regelbunden närvaro i skolan och minska antalet studieavbrott (artikel 28 e). I artikel 24 ges barnet rätt att få bästa uppnåeliga hälsa och sjukvård och rehabilitering. Detta åtagande får betydelse för skolans hälsoarbete. Konventionen är juridiskt bindande för som ratificerat den. Enligt Salmancadeklarationen om principer, inriktning och praxis vid undervisning av elever i behov av särskilt stöd betonas att skolorna ska ge plats för alla barn oavsett deras fysiska, intellek- tuella, sociala, emotionella, språkliga eller andra förutsättningar. Salmancadeklarationen bygger på andra dokument utarbetade inom FN. Ett av dessa är för att tillförsäkra människor med funktionsnedsättning delaktighet och jämlikhet. I dessa (regel 6) slås fast att staterna ska erkänna principen om lika möjligheter till utbildning för barn och ungdomar med funktionshinder och att den ska vara integrerad med ordinarie utbildning. Specialundervisning kan i vissa fall övervägas. är inte bindande, men tanken är att de ändå ska påverka hur olika länder utformar sin handikappolitik genom att vara moraliskt förpliktande. har även tillträtt FN:s konvention om rättigheter för personer med funktionsnedsättning och den är juridiskt bindande i . Konventionen innebär bl. a. att barn med funktions- nedsättning ska ha rätt till utbildning och få den hjälp de behöver. Skolan har ett ansvar för att skapa en god lärandemiljö för elevernas kunskapsutveckling och personliga utveckling. Lärande och hälsa påverkas på många sätt av samma generella faktorer. Kunskaps- målen betonas mycket tydligt i skolans verksamhet, men skolan har även till uppgift att utveckla en elevs alla möjligheter till ett rikt liv och ge förutsättningar för en god fysisk och psykisk hälsa. Skolan ska uppmärksamma såväl de intellektuella som de praktiska, sinnliga och estetiska aspekterna i arbetet. Ett hälsofrämjande arbete går hand i hand med skolans uppdrag att främja lärande. En lärare har i första hand kompetensen för att utveckla elevernas lärande men eftersom lärandet påverkas av hela den situation eleven befinner sig i kan fokus inte endast ligga på den pedagogiska processen. Lärandet är skolans huvudprocess men för att den ska fungera tillfredställande behövs stöd från andra verksamheter inom skolan. På en skola finns flera olika stödjande processer som bidrar till en fungerande helhet. En sådan process är elevhälsan. Arbetet med elevhälsa bör i stor utsträckning vara förebyggande och ha en hälsofrämjande inriktning i ambition att motverka ohälsa. Elevhälsans fokus ska inte vara hälso- och sjukvårdsinsatser i snäv bemärkelse utan förebyggande och hälsofrämjande insatser i ett bredare perspektiv, även om det också ska vara möjligt för eleverna att få hjälp med enklare sjukvårdsinsatser. Arbetet med elevhälsan förutsätter en hög grad av samverkan mellan elevhälsans personal och övriga personalgrupper samt att det finns kompetens att tillgå för detta arbete. Det är också angeläget att samverkan sker med övrig hälso- och sjukvård samt med . I det individuellt inriktade arbetet har elevhälsan ett särskilt ansvar för att undanröja hinder för varje enskild elevs lärande och utveckling. De mer generellt inriktade uppgifterna, där elevhälsans medverkan är viktig, rör elevernas arbetsmiljö, skolans värdegrund som t.ex. arbetet mot kränkande behandling och undervisning om tobak, alkohol och andra droger och övrig livsstilsrelaterad ohälsa, jämställdhet samt sex- och samlevnadsundervisning m.m. Elev- hälsan har ett särskilt ansvar för att bevaka att skolan bidrar till att skapa goda och trygga uppväxtvillkor. Elevhälsoarbetet i skolan ska skapa en arbetsmiljö som främjar lärande hos alla elever. Elevhälsans personal tillsammans med övrig skolpersonal ska samverka kring arbetsmiljön och andra frågor som skolor har att hantera. Elevhälsan är ett nytt brett verksamhetsområde inom skolan och infördes i lag genom nya skollagen. Elevhälsa handlar om att främja hälsa hos alla elever men ha fokus på elever som är i behov av stöd och hjälp för sitt lärande. Elevhälsan omfattar enligt nya skollagens lydelse medicinska, psykologiska, sociala och specialpedagogiska insatser. I en samlad elevhälsa bör alltså i princip ingå det som förr benämndes skolhälsovård, elevvård och specialpedagogiska insatser. Reglerna om elevhälsa finns i 2 kap. 25–28 §§ i nya skollagen. I 2 kap. 25–26 §§ nya skollagen regleras elevhälsans omfattning. Bestämmelsen i 2 kap. 26 § nya skollagen riktar sig till huvudmannen för vuxenutbildning och är inte av intresse för utredningen. S.k. hälsobesök regleras i 2 kap. 27 § nya skollagen och i 2 kap. 28 § nya skollagen regleras enkla sjuk- vårdsinsatser. Det bör återigen betonas att nya skollagen trätt i kraft, men ännu inte börjat tillämpas. För elever i förskoleklassen, , grundsärskolan, same- skolan, gymnasieskolan och gymnasiesärskolan ska det finnas elev- hälsa. Elevhälsan ska omfatta medicinska, psykologiska, psyko- sociala och specialpedagogiska insatser. Elevhälsan ska främst vara förebyggande och hälsofrämjande. Elevernas utveckling mot utbildningens mål ska stödjas (2 kap. 25 § nya skollagen). Elevhälsan som införts i nya skollagen har i förarbetena beskrivits som en samlad elevhälsa. I den samlade elevhälsan ingår skolhälsovård, elevvård och specialpedagogiska insatser. Förskolan omfattas inte av elevhälsan. Som skäl för detta anfördes att bl.a. barnavårdscentralerna (BVC) har ett ansvar för barn i förskoleåldern, varför det inte ansågs lämpligt eller nödvändigt att ålägga huvudmannen för förskolan ett ansvar för att anordna elevhälsa. Skolhälsovården – elevhälsans medicinska del Skolhälsovården är det begrepp som används för att beteckna den medicinska delen av skolans elevvård och är en integrerad del av denna. Skolhälsovården har i flera sammanhang beskrivits som elevernas företagshälsovård. Det har då också påpekats att den bör ges i nära anslutning till elevernas arbetsplats och av personal med kännedom om den aktuella arbetsmiljön, dvs. såväl skolans innehåll och verksamhet som den aktuella skolans miljö och inre arbete. Begreppet skolhälsovård får genom nya skollagen anses ha vidgats. Det har ersatts av uttrycket elevhälsans medicinska insatser enligt intentionerna i propositionen Hälsa, lärande och trygghet (prop. 2001/02:14). Liksom skolhälsovården ska dock de medicinska insatserna inom elevhälsan följa elevernas utveckling, bevara och förbättra deras själsliga och kroppsliga hälsa samt verka för sunda levnadsvanor. Skolhälsovård är en gren dels inom den allmänna hälso- och sjukvården, dels inom skolan. Detta innebär att grenen omfattas av två regelsystem. Även efter det att nya skollagen börjar tillämpas ska motsvarigheten till skollagens skolhälsovård anses utgöra en självständig verksamhetsgren i förhållande till övriga elevhälsan och den särskilda elevstödjande verksamheten i övrigt. skollag finns bestämmelser om tvångsvisa under- sökningar inom skolhälsovården i vissa fall och även om särskilda undersökningar föranledda av elevers funktionsnedsättning. Dessa bestämmelser har tagits bort i nya skollagen. Orsaken var dels att behovet av obligatoriska undersökningar ansågs täckt av annan hälso- och sjukvårdslagstiftning, dels att det inte finns något direkt behov av någon av dessa undersökningsformer. I nya skollagen införs ett nytt och modernare begrepp – hälso- besök – som ersättning för det tidigare begreppet hälsokontroll. Orsaken till att det ansågs nödvändigt att byta benämning var att ordet hälsobesök bättre förmedlade syftena bakom elevhälsan. (2 kap. 27 § nya skollagen). Med enklare sjukvårdsinsatser avses t.ex. omplåstring eller preli- minära bedömningar vid smärre olyckor under utbildningsmoment eller akut sjukdom (2 kap. 28 §). Elevvård – psykologiska, psykosociala och sociala insatser Med det som inom 1985 års skollags tillämpningsområde kallas elevvård avses en rad insatser på olika områden i syfte att stödja elevers utveckling. Begreppet får också delvis utifrån lokala förhål- landen en lokal innebörd. Begreppet elevvård definieras inte skollag. Flera av elevvårdens beståndsdelar är inte reglerade. Detta gäller de omvårdande, sociala och psykologiska insatser som kuratorer, skolpsykologer och andra utför. Begreppet elevvård har flera betydelser. Det syftar dels på de insatser som lärare och andra i skolan gör för elever i behov av särskilt stöd, dels de särskilda yrkeskategorierna skolkurator och skolpsykolog och ibland båda dessa och skolhälsovården. I mer avgränsad mening avses skolans strävanden att förebygga uppkomsten av skolsvårigheter och andra personliga problem för den enskilda eleven. Vidare avses de särskilda åtgärder som kan vidtas för att komma till rätta med svårigheter som ändå uppstår. I läroplan för 1969 (Lgr 69) finns en definition av elevvård. Troligen beskriver den definitionen även vad många menar att elevvård var eller är. Allmänt innebär elevvård att skolan ska söka hjälpa varje elev att lära känna sig själv, att på egen hand bilda sig en uppfattning om de uppgifter, som skola och samhälle ställer, att komma till rätta med personliga problem och så långt möjligt utveckla sina olika egenskaper. I denna mening är alltså elevvård inte enbart särskilda anordningar eller åtgärder som skolan kan tillgripa när svårigheter av skilda slag Det är snarare fråga om den anda och de arbetsformer, som allmänt bör prägla det dagliga arbetet i skolan. I mer avgränsad mening innefattar elevvården skolans strävanden att förebygga uppkomsten av skolsvårigheter och andra personliga problem för den enskilde. I de fall sådana situationer ändå uppstår, omfattar den därjämte mera speciella åtgärder i avsikt att komma till rätta med skolsvårigheterna. I Läroplan för det obligatoriska skolväsendet, förskoleklassen och fritidshemmet 1994 (Lpo 94) anges att rektor har ett särskilt ansvar för att utbildningen och elevvårdsverksamheten utformas så att elever får det särskilda stöd och den särskilda hjälp de behöver. I den läroplan för , förskoleklassen och fritidshemmet (Lgr 11) som kommer att tillämpas fr. o . m. anges istället att rektor har ett särskilt ansvar för att undervisning och elevhälsans verksamhet utformas så att eleverna får det särskilda stöd och den hjälp de behöver. Ändringen är alltså marginell. Läroplan för de frivilliga skolformerna (Lpf 94) säger i stället att rektor har ett särskilt ansvar för att undervisning, elevvårds- och syoverksamhet utformas så att elever som behöver särskilt stöd och hjälp får detta. Arbetet med att ta fram någon ny läroplan för de frivilliga skolformerna har ännu inte initierats. I skolformsförordningar som anknyter till skollag föreskrivs att det skall finnas en elevvårdskonferens. Begreppet elevvård används inte i nya skollagen. Regleringen av elevvårdskonferenser har upphört och ersatts av en utrednings- skyldighet när en elev är i behov av ett särskilt stöd. När nya skollagen börjar tillämpas är det rektor som har ansvaret för att stödåtgärder beslutas i ett åtgärdsprogram. Det ska finnas rutiner för samråd i dessa frågor men hur detta ska gå till har man inte lagstiftat om. Det är skolhuvudmannen som ska organi- sera samråd, konferenser eller liknande för att skapa ett forum för samråd. När det gäller det fokus elevhälsan ska ha på elever som är i behov av hjälp och stöd för sitt lärande är skolans specialpedagogiska kompetens som omfattar särskilda kunskaper om barn och ung- domars lärande utifrån olika forskningsfält extra viktig. Den specialpedagogiska verksamheten bör bedrivas i interaktion med den övriga pedagogiska verksamheten och ska vara ett kvalifi- cerat komplement när den pedagogisk verksamheten inte räcker. Den specialpedagogiska insatsen behövs för att se till att varje elev utifrån sina förutsättningar får det utbyte av skolan som han eller hon har rätt till. En specialpedagog bör förutom att undervisa även ha kompetens att arbeta med handledning, rådgivning, uppföljning eller utvärdering och skolutveckling. Behov av särskilt stöd samt utrednings- och samrådsskyldighet Om det inom ramen för undervisningen eller genom resultatet på ett nationellt prov, genom uppgifter från lärare, övrig skolpersonal, en elev eller en elevs vårdnadshavare eller på annat sätt framkom- mer att det kan befaras att en elev inte kommer att nå de kunskapskrav som minst ska uppnås, ska detta anmälas till rektorn. Rektorn ska se till att elevens behov av särskilt stöd skyndsamt utreds. Behovet av särskilt stöd ska även utredas om eleven uppvisar andra svårigheter i sin skolsituation. Samråd ska ske med elevhälsan, om det inte är uppenbart obehövligt. Kontakterna måste ske med beaktande av gällande sekretess- och tystnadspliktsbestämmelser. Med att samråd är uppenbart obehövligt avses exempelvis det fallet att behovet avser rent pedagogiska insatser (3 kap. 8 § nya skollagen). Bestämmelserna om särskilt stöd gäller utifrån vad som här är av intresse inte för förskolan. Orsaken till detta är att målen i för- skolan inte avser individuella barns prestationer utan verksam- hetens kvalitetsutveckling. Även i förskolan finns dock en skyldig- het att ge barn särskilt stöd. Barn som av fysiska, psykiska eller andra skäl behöver särskilt stöd i sin utveckling ska ges det stöd deras speciella behov kräver. Det är förskolechefen som ska se till att ett barn ges ett sådant stöd om det genom uppgifter från förskolans personal, ett barn eller barnets vårdnadshavare eller på annat sätt framkommer att ett barn är i behov av särskilt stöd. Barn ska ges särskilt stöd i den omfattning och på det sätt som behövs för att barnet ska ha möjlighet att utvecklas och lära enligt läroplanen. För medicinska, psykologiska och psykosociala insatser ska det finnas tillgång till skolläkare, skolsköterska, psykolog och kurator. Vidare ska det finnas tillgång till personal med sådan kompetens att elevernas behov av specialpedagogiska insatser kan tillgodoses (2 kap. 25 § nya skollagen). När det gäller personal med specialpedagogisk kompetens är tanken att denna personalkategori utifrån de uppgifter som finns om en elevs hälsa, sociala situation etc. ska kunna bedöma och planera hur elevens problem bäst ska bemötas i undervisningen. Tillgång till specialpedagogisk kompetens syftar inte enbart på personer med specialpedagogisk utbildning utan även på t.ex. speciallärare eller en skolledare med ett särskilt ansvar för specialpedagogiska insatser på skolan. Personalen som finns för elevhälsans insatser ska ha adekvat utbildning, som svarar mot elevernas behov av insatser. För att tillse detta har man i nya skollagen infört ytterligare yrkes- kategorier inom elevhälsan. Förutom skolläkare och skolsköterska, som även bör ha folkhälsovetenskaplig kompetens, ska det även finnas psykolog och kurator. Medicinsk, psykologisk och psyko- social kompetens syftar på dessa yrkesgrupper (2 kap. 25 § nya skollagen). Genom att räkna upp de personalkategorier som ska finnas tillgängliga ska tillses att det finns tillgång till den kompetens elevhälsan kräver för att eleverna ska få det stöd de behöver. Genom att reglera kompetensen ställs också krav på att personalen som avses har adekvat utbildning. Huvudmannen avgör själv omfattningen av och inriktningen på personalens sammansättning och kompetens utifrån lokala behov och förutsättningar. Huvudmannen kan själv anställa personalen eller ordna det på annat sätt. Den medicinska personalens särställning Skolläkare och skolsköterska har en särställning i skolpersonalen. Deras verksamhet regleras i flera avseenden på annat sätt och i andra författningar än skolan i övrigt. har tillsyn inte bara över den medicinska delen av elevhälsan, tidigare skol- hälsovården, utan även över dess personal. Skolläkare och skolsköterska ska uppfylla vissa behörighetskrav och har ett särskilt yrkesansvar. De bär själva ansvaret för hur de fullgör sina yrkesuppgifter. Genom hälso- och sjukvårdslagen (1982:763), HSL, och föreskrifter och allmänna råd omfattas den medicinska delen av elevhälsan också av ett särskilt kvalitetssäkringssystem under vårdgivarens och dennes verksamhetschefs ansvar. Bestämmelser inom hälso- och sjukvården om utförande, dokumentation och kvalitetsarbete gäller. Skolläkare och skolsköterskan är emellertid också en del av skolväsendet och omfattas därmed även av det regelsystem som finns för skolan. Inom tillsynen av elevhälsan finns mer än en tillsynsmyndighet. I sådana situationer är det viktigt att tillsynsmyndigheterna sam- verkar i tillsynsfrågorna över tillsynsobjektet. Den del av elevhälsans personal som är hälso- och sjuk- vårdspersonal står under tillsyn i yrkesutövningen. Det som tidigare kallades skolhälsovården är en gren av hälso- och sjukvården. För denna verksamhet gäller den allmänna sjukvårds- lagstiftningen och allmänna råd. har befogenhet att meddela föreskrifter och allmänna råd om det som tidigare kallades skolhälsovård. I förarbetena till nya skollagen föreslogs ingen ändring i dessa avseenden. Skolhälsovården regleras, såsom varandes en del av skolan, även i skollagstiftningen. I denna ges bestämmelser om vilka som omfattas av skolhälsovården och vilken uppgift den har. Den del av elevhälsan som avser specialpedagogiska insatser utövar i stället liksom enligt skollag Skolinspektionen tillsyn över. Tillsynsreglerna finns i 26 kap. nya skollagen, se avsnitt 3.5.2. 4Hur arbetar förskola, skola och annan pedagogisk verksamhet med de barn och elever som utredningen rör? Kapitel 4 består av två delar. Den första redovisar resultatet från den intervjustudie i åtta kommuner som genomförts. Den andra delen redovisar andra källor som kompletterar kommunstudien och belyser hur förskola, skola och annan pedagogisk verksamhet arbetar med de barn och elever utredningen rör. Redovisningen inleds med hur ansvariga för verksamheten ser på sitt uppdrag i förhållande till de barn och elever utredningen fokuserar. Andra frågor de besvarar är vilka hinder respektive framgångsfaktorer de ser samt hur de bedömer stödet från den nationella nivån. För andra grupper som intervjuats som står närmare verksam- heten i förskola och skola samt elevhälsa besvaras även frågor om hur arbetet konkret bedrivs. En samlad beskrivning av hur förskola och skola samverkar med olika samhällsaktörer finns i kapitel 5. De bilder av hinder och framgångsfaktorer som ges av både ansvariga och pedagogisk personal är samstämmiga. Exempelvis gäller det synen på samverkan både som ett hinder och en fram- gångsfaktor.