sou · GYB388 · 2010-11-30 00:00:00 — The results in the empirical studies may well reflect also this learning process – estimated effects are likely to pick up such differences between different countries and types of services. (How) Do policy effects differ due to differences in context? A last interesting question is whether the effects of labour policies vary with the business cycle in a predictable way and, if so, which the consequences of this are for policy conduct. The main basis for the belief that ALMPs may have varying effects over the business cycle is that there is survey evidence that programme participants devote less time to job search than do openly unemployed. This creates a locking-in effect of programmes. This effect will be incre- asing in the payoff to job search, which normally will be higher in good business cycle conditions with many vacant jobs. , there is a sound argument for, ceteris paribus, increased pro- gramme participation in bad business cycle conditions. On the other hand, looking specifically at training programmes, we argued earlier that it is to identify what to train for in a bad labour market. Unfortunately, there is to our knowledge only one empirical study that has attacked this issue systematically. This study, looking at German training programmes, found higher programme efficiency in bad business cycle conditions. Similar results were also found in a meta study compiling evidence from a number of stu- dies. It is, however, premature to base any final verdict based on this scarce evidence. Bilaga 2 till LU2011 Den gymnasiala yrkesutbildningen och inträdet på arbetsmarknaden* *Jag är tacksam för värdefulla kommentarer från , , , , , , , och övriga deltagare i samt . Nuvarande skolsystem och tidigare reformer...................... Ny gymnasiereform 2011...................................................... Yrkes- och lärlingsutbildningen............................................ 2.5.1 Yrkes- och lärlingsutbildning i ..................... 2.5.2 Yrkes- och lärlingsutbildning i .................... 3.1.1 Ungdomsarbetslöshet i och 3.1.2 Arbetslöshetens varaktighet....................................... 3.2Övergången från skola till arbetsliv i och 3.2.1 Varför är arbetslösheten högre bland ungdomar – faktorer utanför skolan .............................................. 3.2.2 Avhopp från gymnasieskolan..................................... 3.2.3 Faktorer som kan påverka risken för avhopp ........... 3.2.4 Skillnader i etableringsgrad på arbetsmarknaden Bilaga 2 till LU2011 3.2.5 Betydelsen av informella kontakter vid övergången från skola till arbetsliv ............................ Hur kan övergången från yrkesutbildning till arbete Antagningskrav och prestationskrav ......................... 4.1.2 Betydelsen av tidigt val av studieinriktning............... Yrkesutbildningens längd och innehåll................................. Yrkesutbildningens effekter på arbetsmarknadsutfall ......... 4.3.2 Lärlingsutbildning och barn till invandrade Sammanfattning och slutsatser .................................. Appendix A: Arbetslöshet och utbildningsinriktning ............. Vocational .......Training and Labor Market Entry – Summary har vi sett en ökning av arbetslösheten bland ungdomar och tillhör ett av de länder inom som har högst ungdomsarbetslöshet (2008a). Mot bak- grund av detta fokuserar den här rapporten på övergången från gymnasiet till arbetsmarknaden för de ungdomar som inte önskar fortsätta till högskolestudier. Tre faktorer indikerar att utform- ningen av yrkesutbildningen på gymnasiet kan ha stor betydelse i sammanhanget. För det första påbörjas en stor del av ungdomars arbetslöshetsperioder direkt efter gymnasiet. Det tyder på att elever som inte fortsätter utbilda sig har svårt att ta sig in på arbetsmarknaden och att det finns utrymme för förbättringar när det gäller övergången mellan skola och yrkesliv. För det andra förefaller sannolikheten att få jobb att delvis hänga samman med valet av studieinriktning på gymnasiet (SCB 2008). För det tredje kan det noteras att arbetslöshetsperioder bland ungdomar igenom- snitt är förhållandevis korta, men att den grupp unga som drabbas av av arbetslöshet framför allt är de som avbryter sina gymnasiestudier . Medan elever på vissa yrkesprogram (t.ex. elprogrammet och byggprogrammet) uppvisar förhållandevis hög genomströmning är det av eleverna som avslutar studierna från t.ex. industri- programmet och fordonsprogrammet (2007a). Tillsammans pekar dessa faktorer på att utformningen av utbild- ningssystemet på gymnasienivå i allmänhet och utformningen av yrkesutbildningarna på gymnasiet i synnerhet är viktiga för att för- stå problemen för svenska ungdomar på arbetsmarknaden. Rappor- ten tar detta som en utgångspunkt för en genomgång och gransk- ning av den internationella litteraturen och tolkar den utifrån ett svenskt perspektiv. Rapportens fokus ligger på gymnasieskolan. Det innebär att yrkesutbildning på högskolenivå, inom Bilaga 2 till LU2011 vuxenutbildning (komvux) eller i form av arbetsmarknadspolitiska åtgärder inte kommer att beröras. Resten av rapporten är disponerad på följande vis: Avsnitt 2 ger en översikt av gymnasieskolan i och beskriver de reformer som har skett . Avsnitt 3 belyser ung- domsarbetslöshetens omfattning i i jämförelse med omvärl- den samt kartlägger hur ungdomars väg från skola till yrkesliv ser ut . Avsnitt 4 sammanfattar forskningen kring tre huvudfrågor när det gäller ungdomars arbetsmarknadsinträde. Den första hand- lar om betydelsen av antagningskrav för inträde till gymnasie- skolan. Denna fråga är aktuell i samband med gymnasiereformen 2011 som innefattar en skärpning av antagningskraven, både till studie- och yrkesförberedande program. Den andra frågan berör yrkesutbildningens längd och innehåll där studierna i huvudsak fokuserar på de reformer som yrkesutbildningen har genomgått. Den tredje frågan handlar om betydelsen av arbetsplatsförlagd eller skolförlagd yrkesutbildning. Här berörs även lärlingsutbildning som har varit praktiskt taget obefintlig i men som har introducerats i form av en försöksperiod som pågår . Avsnitt 5 sammanfattar rapporten och diskuterar några möjliga förändringar i organisationen av yrkesutbildningen som kan bidra till att minska arbetslösheten bland unga i . obligatorisk grundskola har alla svenska elever i prin- cip rätt att fortsätta studera på gymnasienivå. Övergången från grundskola till gymnasiestudier är första gången som eleverna gör ett val av studieinriktning som påverkar deras utbildningsnivå . Utbildningen på gymnasienivå är frivillig, men flertalet elever väljer att fortsätta studera. har gymnasie- skolan kommit att bli en skola för alla då av grundsko- leeleverna numera fortsätter direkt till gymnasiet. Detta kan jäm- föras med att gick vidare till gymnasiet i slu- tet av (2008). Eleverna kan söka till 17 olika nationella inriktningar eller pro- gram på gymnasiet, vilka alla är treåriga. Utöver de nationella pro- grammen finns individuella program (IV) och specialutformade lokala program. De individuella programmen vänder sig till elever som inte kommer in på de nationella programmen och ska för- bereda dem för utbildning på ett nationellt program. De special- utformade lokala programmen är utformade så att de kombinerar ämnen från olika nationella program. De nationella programmen kan delas upp i två huvudkategorier – studieförberedande och yrkesinriktade – och eleverna fördelar sig förhållandevis jämnt mellan dessa. De yrkesinriktade programmen är tämligen specifice- rade och förbereder för jobb som t.ex. fordonstekniker, byggnads- arbetare eller inom vårdyrken. De studieförberedande utbildning- arna syftar främst till fortsatta studier och har olika inriktningar som t.ex. samhällsvetenskaplig, naturvetenskaplig eller teknisk inriktning. Majoriteten av eleverna läser nationella program, vilka innehåller en mängd kurser där vissa (kärnämnena) är obligatoriska för alla elever. Dessutom finns programspecifika kurser samt ett antal kurser som eleven själv kan välja fritt. I och med att de flesta Bilaga 2 till LU2011 grundskoleelever går vidare till gymnasiet är fördelningen mellan pojkar och flickor på gymnasiet mycket jämn. Detta gäller dock inte för de olika studieinriktningarna som ibland har en mycket tydlig könsuppdelning. På de nationella vårdprogrammen är t.ex. andelen kvinnor medan andelen kvinnor som läser energiprogrammet eller elprogrammet endast är (Skol- verket 2006). Grovt sett kan man säga att unga kvinnor samt de som bor i storstadsområdena främst väljer att läsa studieförbere- dande utbildningar på gymnasiet. Yrkesutbildningarna, å andra sidan, har en stark dominans av män som bor utanför storstads- områdena, särskilt i glest befolkade områden (2001). Antagningskraven för de nationella programmen är att eleven ska ha avslutat sista årskursen i samt fått godkänt betyg i matematik, svenska (eller svenska som andra språk), och engelska. Det är ingen skillnad i antagningskrav mellan studieför- beredande program och yrkesprogram. saknade 23 pro- cent av de elever som slutade årskurs nio i fullständiga betyg, vilket innebär att de inte uppnådde godkänt i ett eller flera av ämnen. av eleverna fick inte godkänt betyg i ett eller flera av ämnena matematik, engelska och svenska/svenska som andraspråk och blev därmed inte behöriga att söka till gymnasieskolans nationella program. För dessa elever finns möjlighet att söka till det individuella programmet och under läs- /10 gick av alla nyintagna elever på gymnasie- skolans IV-program. Vid ansökan till gymnasiet finns två olika urvalskriterier, grundskolebetyg och närhetsprincipen där den senare innebär att eleven får plats vid den skola som geografiskt ligger närmast. Varje enskild kommun avgör vilka specifika regler som ska gälla och därmed hur pass stor vikt som ska läggas vid respektive kriterium. De flesta kommuner erbjuder inte alla utbild- ningsinriktningar. Eleven kan välja att studera i en annan kommun, vilket då finansieras av den kommun som eleven bor i. Flertalet gymnasieskolor är kommunala men har det skett en kraftig tillväxt av fristående skolor. har andelen elever på fristående skolor ökat från 10 till närmare 20 pro- cent (2010a). De flesta fristående skolor erbjuder utbild- ningar som liknar dem som finns i regi och är även kommunalt finansierade (2005). Enligt skollagen ska kommunerna erbjuda ett rikt utbud av gymnasieprogram. bestämdes urvalet av utbild- ningsinriktningar på statlig nivå, baserat på prognoser av framtida Bilaga 2 till LU2011 har det skett en övergång från central planering till ett decentraliserat system där kommunerna i huvudsak ska tillgodose elevernas önskemål (1999). 2.2Nuvarande skolsystem och tidigare reformer Den svenska gymnasieskolan har genomgått ett antal större refor- mer under . Huvudsyftet med reformen som trädde i kraft var att det gamla gymnasiet, fack- skolan och yrkesskolan skulle förenas i en ny utbildningsform – gymnasieskolan. fanns flera olika typer av yrkesskolor: Landstingskommunala verkstads- och yrkesskolor, kommunala yrkesskolor, privata men statsunderstödda yrkesskolor samt före- tagsskolor varav de flesta var mycket små. Även reform var gymnasieskolan en förhållandevis splittrad utbildnings- form. Sammantaget fanns 25 linjer uppdelade på två-, tre- och fyra- åriga teoretiska och tvååriga praktiska linjer. Dessutom fanns 400 specialkurser med varierande längd och innehåll (SOU 1981:96). gymnasiereform skapade en organisatoriskt samman- hållen gymnasieskola där alla gymnasieprogram blev treåriga och fick en likformig utformning. Dels fick programmen gemensamma kärnämnen, dels kom alla program att ge grundläggande behörighet till högskolestudier. Den gymnasieskola vi har vilar i allt väsentligt på 90-talsreformen som ledde fram till en decentralise- rad, kursutformad och målstyrd gymnasieskola, (SOU 2008:27). Reformen innebar också att alla studenter, inklusive de som läser yrkesinriktade utbildningar, ska läsa ett antal kärnkurser (svenska, matematik, engelska, naturvetenskap, religion, samhällsvetenskap, bild och idrott). För att få ett komplett slutbetyg krävs godkända betyg på dessa kurser. Den del av reformen som riktades mot yrkesutbildningarna inleddes med en försöksverksamhet –1991 (2009). En av förändringarna var att de yrkesinriktade utbild- ningarna förlängdes från två till där det tredje året främst bestod av teoretiska studier. Både förlängningen av utbildnings- tiden och den ökade andelen teoretisk undervisning på yrkespro- grammen gjorde att skillnaden mellan studie- och yrkesförbere- dande utbildningar minskade i samband med reformen. En annan del av reformen var att det tidigare relativa betygssystemet ersattes med ett s.k. mål- och kunskapsrelaterat system med fyra betygs- Bilaga 2 till LU2011 Därmed kom betygen att sättas utifrån specifika mål utsta- kade i kursplanen istället för att relateras till andra elevers resultat. Ytterligare en del av reformen var införandet av det individuella programmet som var avsett att förbereda elever med svaga skol- resultat i för något av de nationella gymnasiepro- grammen. 1990-talets gymnasiereform sammanföll med flera andra större förändringar för den svenska skolan. Ansvaret för skolan överför- des från staten till kommunerna 1991, vilket bland annat innebar att kommunerna ersatte staten som arbetsgivare för lärarna. 1992 ändrades dessutom statsbidragssystemet så att varje kommun får avgöra hur statsbidragen ska fördelas mellan olika verksamheter. Slutligen kom även nya regler om ekonomiskt stöd för fristående skolor, s.k. friskolor, som ökade deras möjligheter till etablering. Det ekonomiska stödet utgjordes av att skolan fick ett bidrag per elev på av elevkostnaden i de kommunala sko- lorna. Sammantaget kan det sägas att den svenska gymnasieskola som utformades kännetecknas av en långtgående decent- ralisering vad gäller både utformning och ansvarsfördelning. Detta system avviker starkt från t.ex. de övriga nordiska länderna vars skolsystem på gymnasiet i hög grad styrs av nationella regelverk. I regeringens proposition 2008/09:199 ingår ett antal förändringar som gäller gymnasieskolan. Regeringen fattade beslut om proposi- tionen och biföll propositionen . Därefter har regeringen gett i uppdrag att förbereda de föreslagna förändringarna och de första eleverna kommer att börja i den nya gymnasieskolan . Eleverna kommer att kunna välja mellan 18 nationella program i gymnasieskolan, varav 13 yrkesprogram och 5 högskoleförbere- dande program. I reformen ingår också skärpta antagningsregler. Alla program kräver att eleven har godkänt betyg i svenska, engelska och mate- matik. För behörighet till yrkesprogrammen krävs godkänt betyg i ytterligare fem ämnen (dvs. sammanlagt 8 ämnen) medan sökande till de högskoleförberedande programmen behöver ha godkänt betyg i sammanlagt 12 ämnen. Vilka dessa ämnen är beror på pro- Bilaga 2 till LU2011 Åtta s.k. programgemensamma ämnen ingår i samtliga program: Svenska/svenska som andraspråk, engelska, matematik, historia, religionskunskap, samhällskunskap, naturkun- skap samt idrott och hälsa. För yrkesprogrammen kommer inslaget av teori (dvs. de programgemensamma ämnena) att minska till förmån för de ämnen som är speciellt utformade för program- inriktningen (sk. karaktärsämnen). Dagens individuella program ska enligt förslaget ersättas av ett preparandår, ett individuellt alternativ och en programintroduktion. Preparandåret riktas till ele- ver som är obehöriga att söka till gymnasiet men som bedöms kunna bli behöriga . Elever som bedöms behöva mer insatser än så för att bli behöriga kan läsa individuellt alternativ som kan innefatta både utbildning och praktik. Programintroduk- tion, slutligen, riktar sig till nyanlända invandrare och består av en intensivutbildning i svenska språket samt individuell vägledning. Efter genomgången programintroduktion kan eleven söka något av de två första alternativen eller till ett nationellt program. I refor- men ingår även introduktionen av den lärlingsutbildning som redan bedrivs på försöksbasis . En ny betygsskala, med betygsstegen A–F, ska introduceras, där A–E står för godkända resultat och F står för ej godkänt resultat. Eleverna kommer även fortsättningsvis att betygsättas efter varje avslutad kurs. I den nya gymnasieskolan införs två sorters examen, dels en yrkesexamen, dels en högskoleförberedande examen. För att få en yrkesexamen ska eleven ha minst 2250 godkända poäng, godkänt betyg i svenska, engelska och matematik samt i de pro- gramgemensamma ämnena (2010b). I samband med gymnasiereformen 2011 kommer att inrätta nationella råd för de tolv yrkesprogrammen. Programrådens ledamöter ska nomineras av bransch-, arbetsgivar- och arbetstagar- organisationer och utses formellt av . Programråden ska ge råd när det gäller att anpassa och förnya utbildnings- utbudet och innehållet i yrkesutbildningen och på så vis få yrkes- utbildningen att bättre motsvara den kompetens som efterfrågas på arbetsmarknaden. Råden ska även följa upp kvantitet och kvalitet i den arbetsplatsförlagda utbildningen. Bilaga 2 till LU2011 Det finns stora skillnader mellan när det gäller utbildningssystemens innehåll och institutionella utformning. Två centrala begrepp, standardisering och stratifiering, brukar användas för att beskriva dessa skillnader. Standardisering syftar på graden av nationell enhetlighet när det gäller betygssystem och examenskrav, medan stratifiering refererar till mängden utbildningsinriktningar och hur tidigt valet av inriktning sker. De tysktalande länderna och kan beskrivas som varandras motpoler i dessa dimensioner. Det tyska utbildningssystemet är i hög grad standardiserat med nationellt gällande regler för alla examina, medan helt saknar sådana generella regler. Även åldern för inriktningsvalet varierar stort mellan . I och väljer ele- verna utbildningsinriktning redan , medan elever i och även och väljer inriktning först efter avslutad grundskola, . I erbjuds främst generell utbildning medan utbildningssystemen i och erbjuder yrkesinriktade utbildningar med hög grad av specialise- ring, d.v.s. utbildningen är i hög grad utformad för att leda till ett specifikt yrke. Det svenska utbildningssystemet, med dess helt sammanhållna grundskola och relativt breda yrkesutbildningar i gymnasieskolan, kan beskrivas som högt standardiserat och lågt stratifierat. De svenska grundskole- och gymnasiereformerna har inneburit ett steg bort från den tyska modellen och ett närmande till utbildningssystem (2000). Utbildning fram till gymnasienivå har blivit normbildande för flertalet ungdomar. I de flesta är andelen som genomgår gymnasieutbildning eller högre (2009). De flesta studenter som avslutar gymnasiestudierna uppnår grund- läggande högskolebehörighet, även om andelen som väljer att fort- sätta studera varierar stort mellan olika länder (2008a). 2.5.1Yrkes- och lärlingsutbildning i Yrkesutbildningen på gymnasiet har 14 olika inriktningar som alla är treåriga. Samtliga yrkesprogram ska innehålla 15 veckors arbets- platsförlagd utbildning (APU). Skolorna har ansvar för att arrangera Bilaga 2 till LU2011 praktiken och kontrollera dess kvalitet. Samverkan mellan skola och arbetsliv när det gäller APU har dock vilat på frivillig grund och har ytterst varit den enskilda skolans ansvar utan stöd från nationell nivå. Yrkesutbildningens kvalitet beror i hög grad på hur pass väl skolan lyckas med att etablera kontakter med företagen. I många fall har man kunnat påvisa brister just beträffande företags- kontakten. Orsakerna till detta varierar, men hävdar att lärare på grund av tidsbrist har kommit att överlåta alltför stort ansvar på eleverna när det gäller att hitta , (2004). Det är stora skillnader mellan olika program i det här avse- endet. Omvårdnadsprogrammet och barn och fritid är exempel på framgångsrika program när det gäller APU-målet, medan media- programmet och elprogrammet har lyckats sämre med att förmedla (2004). Om inte ett tillräckligt antal APU- platser kan förmedlas tillåter regelverket att praktiken istället för- läggs till skolan (SFS 1999). Det har tidigare framkommit att elever med utländsk bakgrund har svårare än andra att hitta praktik- platser, vilket särskilt gäller för pojkar (2000). Det innebär att den elevgrupp som ofta får svårigheter senare på arbetsmarknaden även har svårt att få del av arbetsplatsförlagd praktik och istället får skolförlagd praktik. I fanns ett förslag om ett obligatoriskt minimikrav på 15 veckors APU på samtliga yrkesprogram, vilket skulle innebära att dispen- sen som möjliggör en skolförlagd APU försvinner (SOU 2008:27). I underlaget till den nya gymnasiereformen 2011 finns dock samma formulering av undantaget kvar i regelverket, (se prop. 2009/10:165 § 38). Problemet att tillhandahålla har också upp- märksammats i tidigare forskning där man förespråkar mer statlig reglering för att få företag och fackföreningar att ta ett större ansvar för yrkesutbildningen (2007). Lärlingsutbildningen har historiskt sett haft en svag ställning i med mycket begränsad omfattning. Medan yrkesutbild- ningen expanderade kraftigt i samband med offentliga anslag och utbyggda yrkesskolor , så kan lärlings- utbildningen beskrivas som ett marginellt inslag i utbild- ningssystemet. omfattades ca 3 000 personer av lärlingsutbildningen, varav av lärlingarna fanns inom byggbranschen (2006). I samband med den ekonomiska krisen minskade antalet lärlingar markant, 1996 fanns bara 39 stycken i hela landet (SOU 2010:19). Bilaga 2 till LU2011 är det bara som tillsammans med , och i praktiken saknar ett lärlingssystem. I den nya gymnasiereformen 2011 introduceras lärlingsutbild- ning på försöksbasis som ett alternativ till den skolförlagda yrkes- utbildningen. Försöksperioden är –och minst halva utbildningstiden (1250 poäng) ska vara arbetsplatsför- lagd. Inom ramen för försöksverksamheten står skolan för kärn- ämnesutbildningen och arbetsplatsen för den praktiska delen av undervisningen. Syftet är att ge eleverna en grundläggande yrkes- utbildning med möjlighet att under handledning på en arbetsplats få fördjupade kunskaper inom yrkesområdet (SFS 2007). Antagningskraven och examensmålen ska vara desamma för lär- lingsutbildningen som för den (i huvudsak) skolbaserade yrkes- utbildningen. och de nationella programråden ska ta fram riktlinjer för lärlingsutbildningen. Dessa kan skilja sig åt för lärlingsplatser inom olika yrkesområden. Riktlinjerna anger t.ex. vilka delar av utbildningen som ska vara skolförlagda och vilka delar som ska vara arbetsplatsförlagda samt hur introduktionen till yrkesområdet ska se ut. Programråden ska även ta fram riktlinjer för vilken ersättningen bör vara för de företag som tar emot lär- lingar. Både i försöksverksamheten och i den nationella introduktionen av lärlingsutbildning ska det finnas en möjlighet att utbildningen sker i form av att lärlingen får en anställning på företaget. I för- söksverksamheten har detta dock bara skett i enstaka fall. Tågordningen vid en eventuell anställning bli den att eleven först antas till ett gymnasieprogram och får ett utbildningskontrakt. Först därefter kan lärlingen komma ifråga för en tidsbegränsad anställning som varar så länge som utbildningen pågår. Den lön som lärlingen erhåller kommer skattemässigt att hanteras som vil- ken inkomst som helst med rätt till inkomstrelaterade socialförsäk- ringar. Eftersom lärlingsperioden räknas som utbildning kommer lönen inte att påverka rätten till studiemedel (SOU 2010:19). deltog cirka 3600 elever i försöksverksam- heten med lärlingsutbildning. Av dessa hade avbrutit lärlingsstudierna . Enligt huvudmännen var en vanlig orsak till avhopp låg studiemotivation hos en del elever (2010c). Bilaga 2 till LU2011 2.5.2Yrkes- och lärlingsutbildning i I , och är studie- och yrkesinriktade gymna- sieutbildningar samlade i en gemensam utbildningsorganisation medan de är separata skolformer i och .