sou · GYB314 · 2010-03-09 00:00:00 — Emellertid måste vid intresseavvägningen beaktas att åklagaren till stöd för åtalet åberopat annan såväl skriftlig som muntlig bevisning. Härtill kommer att de upplysningar som det anonyma vittnet lämnat är uppgifter som inte kommer direkt från utan via en annan person. Sådana i andra hand inhämtade upplysningar kan rent allmänt, och särskilt i ett brottmål, inte tillmätas något större bevisvärde och kan därmed inte heller förväntas få någon nämnvärd betydelse för domstolens ställningstagande i själva saken. Enligt hovrättens mening får vittnesmålet därför karaktär av stödbevisning i förhållande till övrig av åklagaren åberopad bevisning. Att mot denna bakgrund ingripa med tvångsmedel mot . kan inte anses stå i rimlig proportion till syftet med åtgärden. JO har i några yttranden gjort uttalanden med viss koppling till informatörsverksamheten. I JO 1977/78 s. 126 f. framhöll JO att stor restriktivitet måste gälla i fråga om polisens samarbete med privatpersoner i provokativt syfte. Sådant samarbete torde vara be- fogat enbart i undantagsfall, t.ex. vid utredning av mycket grova brott. Enligt JO kan det inte accepteras att polisen har ett organiserat sam- arbete med privatpersoner i syfte att provocera fram brott. I det aktuella fallet var samarbetet med privatpersonen högst informellt och privatpersonens roll uppfattades av polisen närmast som en tipsares. I JO 1983/84 s. 76 f. uttalade JO att det får godtas att polisen utnyttjar s.k. tjallare och betalar ersättning till dem. I det aktuella fallet hade detta emellertid skett i omedelbar anslutning till att uppgiftslämnaren hördes som vittne i ett uppmärksammat narko- tikamål. Det fanns därmed en uppenbar risk att utbetalningen kunde uppfattas som en obehörig påtryckning. I JO 2008/09 s. 140 f. har JO gjort uttalanden om polisens an- vändning av provokativa åtgärder, infiltratörer och informatörer samt den misstänktes rätt till information om att sådana arbetsmetoder använts. Uttalandena gjorde utifrån några polisoperationer som väckte frågor, debatt och utredningar bl.a. om huruvida polisen hade använt sig av olagliga arbetsmetoder vid operationerna. Flertalet operationer hade kopplingar till den kriminalkommissarie som var åtalad i ovan berörda rättsfall NJA 2006 s. 145. I JO:s granskning framkom att polisen genomgående synes ha hemlighållit väsentlig information i flera förundersökningar, som polisoperationerna genererade, för för- svaret, åklagare och domstolar. Enligt JO är ett sådant hemlighets- makeri helt oacceptabelt. Vidare anförde JO i yttrandet – framför allt mot bakgrund av krav på en rättvis rättegång och Europadom- stolens praxis – att det är uppenbart att polis och åklagare inte har rättsliga möjligheter att för den misstänkte och domstolen låta bli att upplysa om att t.ex. ett tillslag har kommit till efter användning av provokativa åtgärder med hjälp av infiltratörer. Ett ytterligare och avgörande skäl till det är att provokationen i vissa fall kan på- verka det straffrättsliga ansvaret för den provocerade. Enligt JO inne- fattar rätten att ta del av allt material som kan komma att läggas till grund för en straffdom även uppgift om identiteten hos en infor- matör vars uppgifter åberopas i rättegången. Anonyma vittnen är inte tillåtna i svensk rätt. Om en informatör behöver skydd mot t.ex. hämndaktioner, bör sådant skydd ges genom att denne blir föremål för polisens särskilda personsäkerhetsarbete, inte genom att för- svaret under en rättegång hålls okunnigt om vem informatören är, framhåller JO. Även om i sin praxis accepterat att den miss- tänktes rätt till insyn inte är absolut, bl.a. vid avvägning mot behovet av skydd för bevispersoners säkerhet, har den slagit fast att de svårigheter som kan drabba försvaret genom en begränsning av dess rättigheter på ett fullgott sätt måste motverkas genom andra processuella arrangemang. Det kan i vart fall inte komma i fråga att åklagaren själv, efter en avvägning mellan förvarets intressen och det allmänna intresset av att hemlighålla viss information, avgör om försvaret ska beredas insyn eller ej. En sådan prövning måste i före- kommande fall göras av den domstol som har att pröva brottmålet i sak (dom i målet Rowe och mot ). Det kan således inte godtas, anförde JO, att, som skett i flera av de granskade polisoperationerna, en polisman själv bestämmer att en informatörs eller infiltratörs identitet och verk- samhet ska undanhållas försvaret, oavsett om det sker för att bereda denne skydd eller av annat skäl. I den mån det t.ex. i samband med slutdelgivning anses finnas ett så starkt skyddsbehov som gör att information inte kan ges om vem som lämnat vissa uppgifter, måste det vara möjligt att få domstols prövning av om rättssäkerhets- intresset fordrar att informatörens skydd trots allt får ge vika. Enligt JO bör det inte kunna komma i fråga att polisen bortser från viss brottslighet som begås av informatörer eller infiltratörer för att inte riskera att gå miste om framtida värdefull information om allvarlig brottslighet; i vart fall inte utan tydligt lagstöd. En sådan lagreglering om undantag från polisens ingripande- och rapporterings- skyldighet bör föregås av noggranna överväganden framhåller JO. Enligt JO hade hans granskning visat att det är helt nödvändigt att genom bindande normer klargöra att den misstänkte alltid har rätt att få information om att ett polisingripande mot honom som leder till förundersökning, åtal och dom kommit till stånd genom provo- kativa åtgärder eller efter information som erhållits av en infiltratör eller informatör. I ett ärende som bl.a. gällde en privatpersons deltagande i polisens spaning efter mordvapnet i förundersökningen om mordet på gjorde JK, se JK 1989 s 67 f., liknande uttalanden som JO i ovan nämnda beslut JO 1977/78 s. 126 f. I ärendet var det fråga om en person som till en början, före mordet, hade anlitats som uppgifts- lämnare rörande illegal vapenhandel. Samarbetet kom efter mordet att övergå till användning av privatpersonen som infiltratör och provo- katör. Enligt JK var användningen godtagbar i det aktuella fallet, dock med anmärkning mot den personliga fara som privatpersonen utsattes för genom samarbetet med polisen. Inte heller fann JK anled- ning att framföra kritik mot att polisen arrangerade en fingerad rymning från kriminalvårdsanstalten med tillhörande desinformation till allmänheten. JK erinrade emellertid om hur sådan desinforma- tion riskerar att försvaga polisens allmänna trovärdighet. 3.6Våra överväganden angående skyddet av informatörer Vår bedömning: Enligt vår bedömning ger våra generella förslag i avsnitt 2.6 och 2.7 en tillfredsställande reglering även såvitt avser frågan om en misstänkts rätt till insyn i förundersökningen och skyddet för uppgifter om informatörer och andra uppgiftsläm- nare. Har en uppgift i förundersökningsmaterialet om en infor- matör betydelse som underlag för ställningstagandet i åtalsfrågan eller för den misstänktes försvar, bör uppgiften inte kunna undan- hållas den misstänkte efter slutdelgivningen och under pågående prövning av ett åtal. Har uppgifter om informatören inte sådan betydelse utan ingår i förundersökningens sidomaterial, om den alls behöver tas in i förundersökningsmaterialet, kan den miss- tänktes rätt att få del av uppgiften begränsas i enlighet med våra generella förslag om eventuella begränsningar i den misstänktes insyn i förundersökningens sidomaterial. Vi lämnar därför inget ytterligare förslag såvitt avser insynen hos förundersökningsmyn- digheter. Vårt förslag: Vi ansluter oss till BRU:s bedömning att det behövs ett förstärkt skydd för informatörer och andra uppgiftslämnare gentemot att bli röjda genom vittnesförhör med polispersonal m.fl. under en brottmålsrättegång. Ett frågeförbud införs därför i 36 kap. RB avseende sekretesskyddad uppgift som kan röja en informatör eller annan uppgiftslämnares identitet. Bestämmel- sen förses dock med väsentliga undantag från frågeförbudet. Det första undantaget avser uppgiftslämnare vars uppgifter åberopas i ett åtal, t.ex. via ett vittnesförhör med en polis. Det andra undan- taget föreskriver att frågeförbudet inte gäller då ett röjande av identiteten på en uppgiftslämnare i ett enskilt fall inte leder till några betydande konsekvenser för uppgiftslämnarens eller när- ståendes säkerhet eller för den brottsbekämpande verksamhetens intressen. Slutligen finns det en ventil, enligt vilken rätten kan sätta frågeförbudet ur spel, om det bedöms vara av synnerlig vikt att vittnet hörs om uppgiften. Bestämmelserna tas in i en ny paragraf, 36 kap. 5 a § RB. Paragrafen är inte tillämplig på sådana uppgifter om informatörer som omfattas av utrikes- eller för- svarssekretess enligt 15 kap. 1 eller 2 § OSL. För sådana upp- gifter fortsätter frågeförbudet enligt 36 kap. 5 § första stycket RB att gälla oförändrat. Polisens informatörsverksamhet och samarbete med andra upp- giftslämnare har uppmärksammats i den allmänna debatten. Det är självklart naturligt att verksamheten är kontroversiell, bl.a. eftersom det ofta handlar om kriminella personer vars motiv till samarbetet kan ifrågasättas och då de kan få betalt för samarbetet. I media påstås ibland att informatörer utnyttjar samarbetet genom att tillskansa sig olika fördelar, t.ex. att få polisen att se mellan fingrarna beträffande deras egen brottslighet, eller genom att i något tvivelaktigt syfte lämna vilseledande uppgifter till polisen, t.ex. för att sätta dit en fiende. Det har, som framgått i avsnitt 3.5, också framkommit fall då informatörer använts vid provokativa åtgärder och infiltration sam- tidigt som denna användning dolts för åklagare, förvarare och domstol samt t.o.m. för brottsutredande polis i syfte att skydda informatören och informatörsverksamheten. Det kan knappast sättas i fråga att sådant agerande är ägnat att undergräva den misstänktes rättssäkerhet. Det görs ibland även gällande att polisen utsätter sina informa- törer för orimliga faror. I media har t.ex. förekommit uppgifter om att det finns ett antal olösta mord på informatörer som befaras ha blivit röjda ur vägen sedan de avslöjats som sådana av sina krimi- nella nätverk. Mycket av debatten om informatörsverksamheten har sin rot i härvan kring den kriminalkommissarie vars informatörshantering bl.a. var föremål för rättslig prövning i NJA 2006 s. 145. Den översyn och de föreskrifter som polisen arbetat fram på området ter sig som en sund reaktion på den nämnda härvan och de missförhål- landen som den kom att lägga i dagern. För att förtroendet för polisens arbetsmetoder ska upprätthållas är det givetvis i hög grad väsentligt att informatörsverksamheten och den senare användningen av informatörernas uppgifter sker lagenligt och även i övrigt på ett omdömesgillt och korrekt sätt. Vi har inte funnit skäl att tro annat än att informatörsverksamheten numera i allt väsentligt sköts på detta sätt. I vårt uppdrag ingår emellertid inte att se över verksamheten eller arbetsmetoderna vid informatörshanteringen eller vid annan användning av tipsare i brotts- bekämpningen. Inte heller ingår det i vårt uppdrag att utreda hur samarbetet mellan underrättelse- och brottsutredningsverksamheten eller åklagare bör vara utformat. Detsamma gäller andra frågor med beröring på hur förundersökning ska bedrivas, t.ex. i fråga om vad som ska gälla för dokumentation m.m. om informatören också an- vänds vid provokativa åtgärder eller om det ska få förekomma för- vanskningar i dokumentationen för att dölja en uppgifts verkliga källa. Enligt vår bedömning finns det inte någon påtaglig anledning för oss att närmare utreda just dessa frågor, bl.a. med tanke på det arbete som vidtagits inom polisen, som beskrivs i avsnitt 3.2, i syfte att skapa förbättrade och enhetliga rutiner, styrning och kontroll över informatörsverksamheten, se RPSFS 2007:5, samt Riksåkla- garens riktlinjer om provokativa åtgärder m.m., se avsnitt 3.4.1. Till detta kommer att , se avsnitt 3.4.6, i sitt arbete troligen kommer att beröra vissa frågeställningar med anknyt- ning till informatörsverksamheten. Detsamma gäller Förundersök- ningsutredningens översyn av objektivitetsprincipens tillämpning under förundersökning och under brottmålsrättegång eller dess upp- drag i fråga om dokumentation m.m. av förundersökningens sido- material. Båda dessa utredningar avslutar sina uppdrag i dessa delar först efter det att vi lämnat detta slutbetänkande. Vi har alltså i våra överväganden i det följande enbart inriktat oss på frågan huruvida uppgifter om informatörer och andra upp- giftslämnare som de facto finns i förundersökningen ska kunna hemlighållas för den misstänkte eller den tilltalade. Vi har således inte övervägt om det finns anledning att särskilt reglera i vad mån en åklagare ska vara skyldig att ta in uppgifter om förekomsten av eller identiteten på informatörer, tipsare eller andra uppgiftslämnare i en förundersökning och i så fall om uppgiften måste antecknas i förundersökningsprotokollet. Som vi framhållit i avsnitt 2.6.6 är detta för övrigt frågor som enligt vår uppfattning kan vara mindre väl lämpade för detaljreglering i författning. Utifrån en bedömning av förhållandena i det enskilda fallet är det i stället genom en korrekt tillämpning av RB:s objektivitets- princip, FUK och sanningskravet som förundersökningsmaterialet ska bli så fullständigt att den misstänktes rättssäkerhetsintressen tillgodoses. Det går alltså inte att ge något generellt svar på när en informatörs identitet måste röjas i förundersökningsmaterialet eller när det måste anges att det förekommit tips från informatörer. Det beror på hur viktig uppgiften är för att ge en trogen bild av vad som förekommit och vilken betydelse den har som underlag för åkla- garens åtalsbeslut samt den misstänktes möjligheter att få den full- ödiga information som behövs för att han eller hon ska kunna påkalla kompletterande utredningsåtgärder eller förbereda sitt försvar vid ett positivt åtalsbeslut. Det bör därvid ses som ett absolut mini- mikrav att det av förundersökningsprotokollet framgår om polisen använt sig av sådana okonventionella spaningsmetoder som kan ha straffrättslig relevans i en kommande rättegång; och det alldeles oavsett om därvid oundvikligen framgår att en informatör medverkat vid någon åtgärd. I andra fall, där ett tips följts upp och blivit väl underbyggt och bekräftat genom polisens egna iakttagelser m.m. i det fortsatta spaningsarbetet, kan det inte anses utgöra ett generellt krav att förekomsten av informatörer som tipsare måste framgå i en förundersökning. När det gäller frågan om skydd för informatörer m.m. instämmer vi till fullo i BRU:s överväganden om vikten av informatörsverk- samheten och annan tipsarverksamhet för brottsbekämpningens effektivitet, se redogörelsen i avsnitt 3.3.2. Vi instämmer också i att det finns ett mycket starkt behov av att av säkerhetsskäl kunna skydda personerna i fråga för att röjas såsom uppgiftslämnare; ett behov som är så starkt att en misstänkt under förundersökningen eller en tilltalad i en senare rättegång inte alltid bör ha någon ovill- korlig rätt att få del av en informatörs identitet. Det sagda gäller även med beaktande av att det efter BRU:s behandling av frågan införts ett förbättrat skydd för hotade bevispersoner genom det Sådant arbete kan visserligen omfatta också informatörer men det är en synnerligen ingripande och för den enskilde och dennes närstående påfrestande åtgärd som förutsätts vara begränsat till de fall då det inte finns något alternativt sätt att skydda personen från en påtaglig och allvarlig hotbild. Det infor- matörsskydd som vi här diskuterar syftar bl.a. till att undvika att en sådan hotbild alls uppstår, vilket naturligtvis är att föredra både för den enskilde och från verksamhetssynpunkt. Det finns också ett allmänt intresse i att informatörsverksam- heten som polisiär arbetsmetod skyddas vilket ibland kan innebära ett behov av att inte öppet redovisa ens förekomsten av icke identi- fierbara informatörer i ett enskilt ärende. Informatörsskyddet har en mycket stor betydelse för brottsbekämpningens effektivitet och självklart också för den enskilde uppgiftslämnaren själv. Någon ny sekretessbestämmelse som skyddar uppgiftslämnare eller verksam- heten som sådan behövs dock inte enligt vår uppfattning. Uppgifterna har redan ett gott sekretesskydd gentemot allmänhet, andra myn- digheter m.m. En ny sekretessbestämmelse skulle inte per automatik ge något förstärkt skydd gentemot misstänktas rätt till insyn. Samma bedömning gjorde för övrigt BRU (se SOU 2003:74 s. 196). Vi menar att det inte heller finns skäl att införa undantag från rätten att meddela och offentliggöra uppgifter såvitt avser informatörer. Om polisers m.fl. möjligheter att straffritt och anonymt tipsa om oegentligheter i brottsbekämpningen avskärs, riskerar det att skada förtroendet för verksamheten. Vi instämmer vidare i BRU:s bedömning att det inte bara är i särskild ordning rekryterade informatörer som kan behöva skyddas. Även mer tillfälliga tipsare eller andra uppgiftslämnare kan tänkas riskera allvarliga repressalier om uppgiftslämnandet blir känt. Det är viktigt både för dem och för brottsbekämpningen att också de vid behov kan skyddas från att i onödan röjas för en misstänkt eller en tilltalad. Likaså bör uppgiftslämnare kunna skyddas oavsett med vilken brottsbekämpande myndighet de samarbetat, t.ex. polisen eller . I några frågor har vi emellertid avvikande uppfattningar i förhål- lande till BRU. Dessa kommer att framgå nedan i anslutning till våra överväganden angående vilka författningsändringar vi anser påkallade för att skydda uppgiftslämnare. I avsnitt 3.4.3 och mer utförligt i kapitel 2 har vi redovisat vår uppfattning om vilken rätt till insyn en misstänkt har till uppgifter som kan finnas i en förundersökning om förekomsten av informa- törer, tipsare m.fl. uppgiftslämnare och om identiteten på dessa. Vi har också där redovisat vilka möjligheter en misstänkt har vid slut- delgivningen att genomdriva sina krav på att få insyn också i sådana uppgifter eller att kräva att sådana uppgifter inhämtas till förunder- sökningen. Sammanfattningsvis gäller bl.a. följande. Av bestämmelserna i 23 kap. 18 § RB följer att det efter slutdel- givningen inte går att med stöd av RB undanhålla den misstänkte information om något material i förundersökningen mot den miss- tänkte. Det sagda gäller både material i förundersökningsprotokollet och i sådant sidomaterial som finns i utredningen men som sovrats bort från protokollet. Bestämmelsen ger dock inte den misstänkte någon rätt att ta del av uppgifter som inte finns i utredningen men som förundersökningsmyndighet förfogar över i annat sammanhang, t.ex. utredningsmaterial i en annan förundersökning eller uppgifter som inhämtats i underrättelseverksamhet. Anser den misstänkte att förundersökningsmaterialet brister i något avseende, kan han eller hon begära hos förundersökningsledaren att förundersökningen komp- letteras med uppgifter från t.ex. underrättelseverksamheten och som kan utvisa om informatörer lämnat tips m.m. Detsamma gäller om det av förundersökningsmaterialet visserligen framgår att infor- matörer förekommit men utan att identiteten på dessa framgår. Av- slår åklagaren en sådan begäran, kan den misstänkte begära rättens prövning därav enligt 23 kap. 19 § RB. Kollisionen mellan en parts rätt till insyn och bestämmelserna om sekretess regleras i 10 kap. 3 § OSL, som i första stycket före- skriver att sekretess inte hindrar sökande, klagande eller annan part i mål eller ärende hos domstol eller annan myndighet att ta del av handling eller annat material i målet eller ärendet. Ett undantag gäller dock om det med hänsyn till ett allmänt eller enskilt intresse är av synnerlig vikt att en sekretessbelagd uppgift inte röjs. Detta undan- tag gäller dock inte, enligt andra stycket andra meningen samma paragraf, i fråga om parts rätt enligt RB att få del av alla omständig- heter som läggs till grund för avgörande av mål eller ärende. Till skillnad från BRU har vi gjort bedömningen att gällande rätt innebär att 10 kap. 3 § OSL är tillämplig på förundersökningsför- farandet. Enligt vår uppfattning innebär regleringen att den misstänkte har en sådan ovillkorlig insynsrätt som avses i andra stycket andra meningen till det förundersökningsmaterial som förundersöknings- ledaren anser har betydelse som underlag för ställningstagandet i åtalsfrågan. I praktiken innebär detta normalt detsamma som det preliminära förundersökningsprotokollet jämte bevisning som åkla- garen preliminärt överväger att åberopa vid ett positivt åtalsbeslut. När det däremot gäller det som förundersökningsledaren på detta stadium bedömer vara sidomaterial, träder i stället 10 kap. 3 § första stycket OSL in och det blir i och för sig möjligt att undanhålla sido- materialet för den misstänkte, om ett allmänt eller enskilt intresse av synnerlig vikt kräver detta. Vi har tidigare lämnat förslag om att det sagda ska förtydligas i lagstiftningen. Vi har vidare i avsnitt 2.6 och 2.7 föreslagit det klar- görandet i förhållande till gällande rätt att beslut huruvida uppgifter i sidomaterialet ska kunna undanhållas från den misstänktes insyn ska fattas av förundersökningsledaren. Denne ska därvid göra en avvägning mellan å ena sidan det aktuella sekretessintresset av syn- nerlig vikt och å andra sidan den misstänktes intresse av att få del av uppgifterna. Denna intresseavvägning är en förändring i förhållande till gällande rätt. Ett beslut som innebär att den misstänktes insyn begränsas, ska kunna överprövas av brottmålsdomstolen. Även den möjligheten är en nyordning i förhållande till vad som gäller . Mot bakgrund av de här nämnda bestämmelserna kan bl.a. följande sägas. Om det i en förundersökning finns uppgifter som röjer iden- titeten på en informatör, kan uppgiften inte undanhållas den miss- tänkte för det fall uppgiften anses av förundersökningsledaren ha någon betydelse som underlag för ställningstagandet i åtalsfrågan eller för den misstänktes försvar. Så torde exempelvis kunna vara fallet om informatören haft en central och aktiv roll som provokatör. Anser åklagaren att uppgiften inte har någon sådan betydelse, t.ex. därför att informatören närmast bara agerat som tipsare i förunder- sökningen eller i dess förstadium, gäller att uppgiften kan tillföras förundersökningens sidomaterialet varvid, enligt vad som sagts ovan, den misstänktes (eller försvararens) rätt att få del av uppgiften kan begränsas om det krävs för att skydda informatören och det skyddet bedöms vägra tyngre än den misstänktes behov av uppgiften för att kunna förbereda sitt försvar. Är den misstänkte missnöjd med åkla- garens beslut, kan han eller hon anmäla saken till brottmålsdom- stolen för prövning. Enligt vår bedömning innebär denna reglering att informatörers identitet ofta kan skyddas. Vi bedömer alltså att våra generella förslag ger en tillfreds- ställande reglering av intressemotsättningen mellan skyddet för upp- gifter om informatörer som kan finnas i förundersökningen och den misstänktes rättssäkerhet. Vi instämmer således inte i BRU:s uppfattning och förslag om att den misstänkte alltid och oavsett förhållandena i det enskilda fallet ska vara avskuren möjligheten att efter slutdelgivning ta del av uppgifter som hänför sig till identiteten på en uppgiftslämnare som utlovats anonymitet av en brottsbekäm- pande myndighet. Det är svårt att överblicka konsekvenserna av vad ett sådant ovillkorligt undantag från insynsrätten skulle kunna innebära. Man kan dock befara att det i sin tur skulle leda till att väsentlig information om vad som förekommit i utredningen – t.ex. i fråga om provokativa åtgärder, tvångsmedel m.m. – också måste döljas för att inte röja en informatör och det alldeles oavsett om ett röjande i det enskilda fallet skulle ha begränsade skadeverkningar i förhållande till de svårigheter för den misstänktes försvar som ett hemlighållande i det aktuella ärendet medför.