sou · GXB356 · 2010-01-01 00:00:00 — SOU och Ds kan köpas från kundtjänst. För remissutsändningar av SOU och Ds svarar på uppdrag av . Beställningsadress: kundtjänst 106 47 Orderfax: Ordertel: E-post: Internet: Svara på remiss. Hur och varför. Statsrådsberedningen, (SB PM 2003:2, reviderad ) – En liten broschyr som underlättar arbetet för den som ska svara på remiss. Broschyren är gratis och kan laddas ner eller beställas på Textbearbetning och layout har utförts av , FA/kommittéservice Regeringen beslutade att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att utvärdera den nya instans- och processordningen i utlännings- och medborgarskapsärenden. förordnades f.d. hovrättspresidenten som särskild utredare. Som experter förordnades departementsrådet , , numera departementsrådet , , numera avdelningschefen , , rådmannen , Länsrätten i län, projektledaren , , advokaten , numera kammarrättslagmannen , Kammarrätten i , chefsrådmannen , Länsrätten i samt numera kanslirådet , . förordnades även chefsrådmannen , Länsrätten i , som expert. entledigades från uppdraget . förordnades rättssakkunniga , , som expert i utredningen. entledigades , som rättssakkunniga , , förordnades som ny expert. Som sekreterare anställdes hovrättsrådet och hovrättsassessorn . Utredningen har antagit namnet (Ju 2007:12). överlämnades delbetänkandet Sekretess och offentliga biträden i utlänningsärenden (SOU 2008:65). beslutade regeringen om tilläggsdirektiv (dir. 2008:149). Enligt dessa ska utredningen redovisa sitt uppdrag . Härmed överlämnas utredningens slutbetänkande Den nya migrationsprocessen (SOU 2009:56). Till betänkandet har fogats ett särskilt yttrande. Uppdraget är härmed slutfört. Utredningens uppdrag och arbete ................................ 2.1.1 Källor till landinformation ........................................... 2.1.2 Tillgången till landinformation..... 2.2Migrationsverket och domstolarnas arbete med Hur landinformation återges i beslut och domar .................. Migrationsöverdomstolens refererade domar............. 2.3.4 beslut i asylärenden ....................... Synpunkter från domstolarna m.fl.......................................... 2.5.1 Har öppenheten ökat genom tillgången till 2.5.2 Har öppenheten ökat genom redovisningen i domar och beslut? Migrationsdomstolarnas kartläggning 2006 ................ 3.2.2 statistik 2007 och 2008.................... Synpunkter från domstolarna m.fl. ....................................... 3.5.1 Allmänt om muntlig förhandling............................... 3.5.2 Muntlig förhandling enligt 16 kap. 5 § fjärde Utbildning av tolkar............................................................... Upphandling ..............................av tolkförmedlingstjänster Användningen .........................................................av tolkar .......................................från domstolarna m.fl 4.4.4 ..................Offentliga biträden och referensgruppen Omprövning av beslut ........................................................... Synpunkter från domstolarna m.fl........................................ Prövning av ansökan................................................... 6.1.2 Processföring och omprövning av beslut.................. 6.1.3 Prövning av hinder mot verkställighet ...................... Tyngdpunkten i asylprövningen i första instans m.m. ... Tyngdpunkten i asylprövningen i första instans.................. 7.1.3 Synpunkter från domstolarna m.fl. ........................... som central utlänningsmyndighet........... Reglering avseende överklagande och prövningstillstånd ... Praxisbildning i utlänningsärenden....................................... 8.2.1 Praxisbildning i tidigare ordning ............................... Praxisbildning i Migrationsöverdomstolen............... 8.3Praxis från Migrationsöverdomstolen avseende extraordinära rättsmedel och återförvisning......................... Förmedling av praxis.............................................................. Förmedling av Migrationsöverdomstolens praxis..... Förmedling av migrationsdomstolarnas praxis ......... Förmedling genom praxisdiskussioner, Förmedling av internationell praxis........................... Landfrågor och behovet av ändringsdispens i Förmedling av praxis................................................... Synpunkter från domstolarna m.fl. ....................................... Övriga processuella frågor.......................................... 10.1.1 Kompetensfördelningen mellan Regeringsrätten 10.1.2 Införande av partiellt prövningstillstånd ................... Hinder mot verkställighet .......................................... 11.1.2 Gällande lagstiftning................................................... Rättsfall från Migrationsöverdomstolen .............................. 11.6.1 Allmänna överväganden ............................................. 11.6.2 Sambandet mellan 12 kap. 18 § och 12 kap. 19 § 11.6.3 Tillämpningsområdet för bestämmelsen i 12 kap. 19 § utlänningslagen ................................................... 11.6.4 Omfattningen av ny prövning efter beslut enligt 12 kap. 19 § utlänningslagen ...................................... 11.6.5 Kravet på giltig ursäkt ................................................ 11.6.6 Några preciseringar av 12 kap. 19 § 11.6.7 Tillämpningen av 12 kap. 18 § utlänningslagen ........ Synnerligen ömmande omständigheter ....................... Bakgrund och gällande rätt.................................................... 12.1.1 ordning – humanitära skäl........................... 12.1.2 Behovet av en förändrad reglering............................. 12.1.3 Underlag för en samlad bedömning .......................... 12.1.4 Omständigheter som särskilt ska beaktas vid den Rättsfall och vägledande beslut om synnerligen 12.2.1 Rättsfall från Migrationsöverdomstolen ................... 12.2.2 Vägledande beslut m.m. från ........ Rättsfall och vägledande beslut om 4 kap. 2 § första stycket 2 utlänningslagen ...................................................... 12.3.1 Rättsfall från Migrationsöverdomstolen ................... 12.3.2 Vägledande beslut från ................. 12.4Exempel på beslut från där uppehållstillstånd beviljats på grund av synnerligen 12.6.1 Tillämpning av 5 kap. 6 § utlänningslagen................. 12.6.2 Tillämpning av bestämmelsen om andra svåra motsättningar i hemlandet i 4 kap. 2 § första stycket 2 utlänningslagen ........................................... 12.6.3 Sammanfattning – har 5 kap. 6 § utlänningslagen tillämpats som en undantagsbestämmelse? Begreppen avvisning och utvisning ............................. Bestämmelserna i utlänningslagen......................................... 13.1.1 Gällande rätt................................................................ 13.1.3 Bakgrund till ändringen .............................................. Övergripande krav på den nya utlänningslagen............. Skillnaden mellan olika grunder för uppehållstillstånd........ 14.1.1 Gällande rätt................................................................ 14.1.2 Bakgrund till ändringarna........................................... 14.1.4 Synpunkter från domare m.fl. .................................... De materiella bestämmelsernas precisering .......................... 14.2.1 Lagrådets synpunkter på utformningen av bestämmelserna i utlänningslagen.............................. Dimensionering och ekonomi i domstolarna................. Överväganden inför anslagstilldelningen.............................. Redovisning och uppföljning av utgifter för Dimensionering av personalstyrkan ..................................... 15.3.1 Underlag för dimensioneringen av domstolarna ...... 15.3.2 Antal anställda i domstolarna åren 2006–2008 ......... 15.4.1 Inkomna mål ............................................................... 15.4.2 Målfördelning på respektive migrationsdomstol...... 15.4.3 Prognoser om måltillströmning................................. Dimensionering och ekonomi i .......... Dimensionering av personalstyrkan ..................................... 16.2.1 Underlag för dimensioneringen av 16.3.1 Ärendetillströmning och ärendefördelning på 16.3.2 Prognoser avseende ärendevolymer .......................... Organisationen i domstolarna .................................... 17.1.1 En ny instansordning ................................................. 17.1.2 Domsområden i den nya instansordningen .............. 17.1.3 Domstolarnas inre organisation – arbetet i 17.2.1 Länsrätten i ....................................... 17.2.2 Länsrätten i län ................................................. 17.2.3 Länsrätten i ................................................. 17.2.4 Kammarrätten i ........................................ Kompetensutveckling i domstolarna .................................... anpassning till den nya instans- och processordningen åren 2006–2008 ........................................ 18.1.1 Arbetet i – införandet................... 18.1.2 Arbetet vid förvaltningsprocessenheterna åren 2006–2008.................................................................... 18.1.3 Andra större organisationsförändringar åren 2006–2008.................................................................... organisation och verksamhet 2009......... 18.2.1 uppgifter enligt instruktion 18.2.2 Förvaltningsprocessenheternas organisation och 18.3Samverkan mellan och migrationsdomstolarna avseende elektronisk Genomförd organisationsöversyn av asylprocessen ............ Bilaga 3 Utgifter för migrationsdomstolsreformen................... Bilaga 4 Sammanställning utgifter och kostnader för den nya instans- och processordningen i Migrations- verket 2006–2008........................................................... uppdrag har varit att utvärdera den nya instans- och processordningen i utlännings- och medborgarskapsärenden. I uppdraget har också ingått att utvärdera vissa bestämmelser i utlänningslagen, vilka infördes i samband med reformen. Ett delbetänkande avseende den del av uppdraget som rör förordnande av offentligt biträde och sekretess i migrationsärenden överlämnades . I detta betänkande redovisas återstoden av arbetet. Det grundläggande syftet med utredningen har enligt direktiven varit att klarlägga hur den nya instans- och processordningen uppfyller de krav som ställdes vid dess införande. Utredningen ska också ge regeringen underlag för ställningstagande i frågan om några förändringar eller andra åtgärder behöver vidtas rörande instans- och processordningen eller utlänningslagen i övrigt. Regeringen framhöll i direktiven att det ännu är för tidigt att dra mer definitiva slutsatser om utfallet av reformen och att det därför är viktigt för utredningen att försöka särskilja förhållanden som kan vara av tillfällig art i en genomförande- och inledningsfas och vad som kan antas vara mer bestående förhållanden. Utredningens arbete bör således ses som en första tidig uppföljning av reformen. I vissa delar går det inte att dra några bestämda slutsatser med hänsyn till den korta tid som har gått sedan den nya ordningen infördes. Både domstolarna och arbetar fortlöpande med att förbättra organisationer och rutiner och rättsutvecklingen på området är endast inledd. I några avseenden har utredningsarbetet emellertid visat att det finns skäl att redan nu genomföra förändringar. I de delarna lägger jag fram förslag till författningsändringar. Där arbetet visserligen tyder på att det kan finnas ett behov av åtgärder, men underlaget inte ger ett tillräckligt säkert besked, har jag i stället valt att rekommendera att de aktuella frågorna belyses närmare i annat sammanhang. Det kommer sannolikt att finnas anledning till fler uppföljningar av reformen när ytterligare tid har gått och praxis har hunnit utvecklas ännu mer. Även den pågående utvecklingen av EG-rätten och dess betydelse för migrationsfrågorna kan motivera fortsatt utredning. Den nya instans- och processordningen I utredningens uppdrag har ingått att klarlägga hur den nya instans- och processordningen uppfyller de grundläggande krav som ställdes upp vid dess införande. Frågan om öppenheten i asylprocessen har i det sammanhanget varit särskilt viktig. I vilken utsträckning öppenheten har ökat har bedömts främst med utgångspunkt från en utvärdering av tvåpartsprocessen och möjligheten till muntlig förhandling. Frågor om användningen av landinformation har också fått betydelse, liksom tillgången till tolkar. Ett led i den öppenhet som eftersträvades genom den nya instans- och processordningen var att parter och andra skulle få tillgång till den landinformation som lagrar i databasen . Informationssystemet öppnades och är av allt material i Lifos tillgängligt för allmänheten via . Tillgängligheten till material i Lifos är således hög, men öppenheten i systemet bör ändå kunna öka ytterligare. Det kan också ifrågasättas om inte mer resurser borde avsättas för arbete med landinformation på och om inte Lifos borde utökas med vissa typer av information, i synnerhet nationell och internationell praxis. För en öppnare asylprocess krävs också att utförligt motiverar sina beslut och redovisar den landinformation som har lagts till grund för verkets avgörande. Det nya tvåpartsförfarandet har medfört att , som sökandens motpart, måste presentera sina fakta på ett sådant sätt att verkets slutsats kan försvaras inför domstolen. Det har i sin tur lett till att verket i större utsträckning än tidigare åberopar de källor som använts. Det finns dock fortfarande mycket som kan bli bättre på det här området och bör sträva efter att i ännu större utsträckning i sina beslut återge den landinformation som används. I migrationsdomstolarnas domar återges inte landinformation i någon större utsträckning, främst av det skälet att domstolarna anser att i sitt beslut redan har redovisat all relevant information. Det finns därför inte anledning för domstolen att tillföra några uppgifter, annat än om någon av parterna har fört in något nytt i målet eller om det har kommit en uppdaterad version av en rapport som har åberopats tidigare. En brist i beslut och domar är att det inte alltid redovisas hur och domstolarna har tolkat den landinformation som åberopas i målet och hur olika källor har värderats i förhållande till varandra. Det gäller särskilt i de fall då sökanden själv har åberopat landinformation. Frågan om hur landinformation bör värderas och tolkas är central och både och domstolarna bör därför i sina beslut och domar redovisa, inte bara vilka slutsatser som kan dras av landinformationen, utan också hur man har kommit fram till dessa slutsatser. Även om det alltså fortfarande finns vissa brister som bör åtgärdas kan det konstateras att användningen och redovisningen av landinformation i den nya instans- och processordningen har lett till en ökad öppenhet i asylprocessen. En av de viktigare delarna i den nya instans- och processordningen var att inslaget av muntlig förhandling skulle bli större än vad som hade gällt tidigare. De regler som gäller för muntlig förhandling i migrationsmål motsvarar de som också gäller för domstolarnas handläggning av andra måltyper. Utgångspunkten är således att förfarandet i domstolen är skriftligt, men muntlig förhandling får hållas när det kan antas vara till fördel för utredningen eller främja ett snabbt avgörande av målet. I migrationsdomstolarna ska förhandling hållas om sökanden begär det samt förhandlingen inte är obehövlig och inte heller särskilda skäl talar mot det. I migrationsmål hålls muntlig förhandling visserligen i stor utsträckning, men inte i alla mål. Ser man till samtliga avgjorda mål var förhandlingsfrekvensen . I mål om avvisning eller utvisning där asylskäl åberopas hålls förhandling dock i betydligt större omfattning. var förhandlingsfrekvensen i dessa mål . Den som söker asyl ges alltså i förhållandevis stor omfattning tillfälle att själv muntligen lägga fram sin sak för domstolen. Förhandlingsfrekvensen varierar emellertid mellan migrationsdomstolarna och domstolen i håller förhandling i mindre omfattning än de båda andra migrationsdomstolarna. Det finns ett flertal faktorer som kan förklara detta, bl.a. skillnaderna i målsammansättning. Variationerna mellan domstolarna ryms inom den bedömning som domstolarna ska göra med beaktande av Regeringsrättens och Migrationsöverdomstolen praxis. Under alla förhållanden hålls således förhandling när sökandens trovärdighet är avgörande för bedömningen och har ifrågasatt de uppgifter som sökanden har lämnat. Migrationsöverdomstolen har också sagt att förhandling bör hållas i mål som aktualiserar skyddsbehov och bevisvärderingsfrågor. Däremot är det inte lika nödvändigt att hålla förhandling i mål som endast rör tillräckligheten av de skäl som sökanden anför. Sammantaget kan det konstateras att möjligheten till muntlig förhandling har ökat öppenheten i processen. Vid muntlig förhandling får den enskilde bättre möjligheter att få klart för sig vad det är som är tvistigt i målet, vad anför emot ansökan och vad domstolen kommer att fästa vikt vid i avgörandet. De muntliga förhandlingarna ger domarna ett bättre underlag för beslutet och de sökande som får komma till domstolen synes få ett större förtroende för processen. Reformen har således fallit väl ut i det här avseendet. Inför genomförandet av den nya instans- och processordningen uppmärksammades frågan om det skulle komma att finnas tillräckligt många kvalificerade tolkar för att täcka det förväntade behovet. Inte minst de ökade möjligheterna till muntlig förhandling antogs medföra ett större behov av bl.a. rättstolkar. Utbildningen av tolkar ökades därför inför reformen och en ny sammanhållen grundutbildning av tolkar infördes. Vid utgången av hade drygt 200 tolkar genomgått den nya grundutbildningen med godkänt resultat. Andra tolkar har gått kompletterande kurser och drygt 260 tolkar har utbildats för speciell kompetens som rättstolk. Även om antalet utbildade tolkar alltså har ökat, råder det fortfarande brist på auktoriserade tolkar och rättstolkar. Varken eller domstolarna kan räkna med att alltid få en auktoriserad tolk eller ens att fullgod tolkning kan garanteras i varje enskilt fall. Domstolarna har också haft stora problem med tolkar som inte är kvalificerade för uppgiften. Det behövs därför många fler tolkar totalt och många betydligt mer kompetenta tolkar. Det är med hänsyn till rättssäkerheten i migrationsärendena synnerligen angeläget att fler tolkar utbildas. Ett rikstäckande register över yrkesverksamma tolkar och deras kompetens bör också inrättas. Det finns på tolkområdet även problem som är förknippade med upphandlingen av tolkförmedlingstjänster. Erfarenheten visar att det finns tolkförmedlingar som anlitar tolkar med otillräcklig kompetens och där stora problem av administrativ art också förekommer. Ett system med registrering av tolkförmedlingar och tillsyn över dessa bör därför införas. Den nya instans- och processordningen innebar bl.a. att det i utlänningsärenden infördes en tvåpartsprocess med möjligheter till muntlig förhandling. Av de synpunkter som har lämnats framgår att både de offentliga biträdena, och domstolarna är mycket nöjda med effekterna av tvåpartsprocessen. Processen har som förväntat lett till att på ett tydligare sätt än tidigare måste redovisa grunderna för sitt beslut och också redogöra för den landinformation som används. Även biträdena måste för sökandens räkning på ett tidigt stadium göra klart vilka rättsliga grunder och omständigheter som en ansökan grundas på. beslutsunderlag blir därigenom bättre, vilket i sin tur ökar förutsättningarna för materiellt riktiga beslut. Processen i domstolen ställer också krav på juridisk noggrannhet och kräver att grunder och bevisning anges på ett tydligt sätt. Det gäller både och biträdena. Dessutom måste båda parter ange sin inställning till motpartens påståenden och bevisning. Genom parternas agerande under domstolens ledning kan ramen för processen klarläggas, så att det blir tydligt vad parterna är oense om och hur bevisläget ser ut. Även vid överprövningen av beslut har tvåpartsprocessen således bidragit till en ökad öppenhet genom att parternas ståndpunkter bryts mot varandra i domstolen. Beslutsunderlaget blir därmed bättre och förutsättningarna för materiellt riktiga beslut ökar. Legitimiteten för besluten i asylprocessen kan med detta också antas öka. I utredningens uppdrag har bl.a. ingått att undersöka hur kravet på skyndsam handläggning uppfylls i den nya instans- och processordningen. För gäller att asylmålen ska avgöras . Överklaganden ska avgöras inom och ärenden om verkställighetshinder inom en månad. har inte uppnått målet för handläggningen av asylärenden. avgjordes av asylärendena . En förklaring till den bristande måluppfyllelsen är det ökade antalet asylsökande. Även det förhållandet att en ny organisation har byggts upp har haft betydelse för handläggningstiderna. Verket har inte heller när det gäller hanteringen av överklaganden kunnat nå de uppsatta tidsmålen. Vid utgången av 2008 hade således av ärendena avgjorts inom . Detta bör ses mot bakgrund bl.a. av att antalet överklaganden hade ökat till nästan det dubbla. Såvitt gäller prövning av hinder mot verkställighet har dock i förhållandevis stor utsträckning kunnat meddela beslut inom en månad. avgjordes av verkställighetsärendena inom en månad. arbetar med att försöka korta handläggningstiderna. För migrationsdomstolarna gäller enligt regeringens verksamhetsmål att medianåldern på samtliga avgjorda mål inte ska överstiga . Domstolarnas egna verksamhetsmål innebär att asylmål rörande ensamkommande barn ska ha en medianomloppstid och verkställighetsmål en medianomloppstid om högst en månad. Migrationsdomstolarna fick inte in på långt när så många mål som man hade räknat med. ökade dock antalet inkomna mål till totalt drygt 22 700, vilket översteg det förväntade antalet med cirka 5 000 mål. ökade avverkningstakten i migrationsdomstolarna som totalt avgjorde nästan 19 300 mål. Medianomloppstiden för asylmål var . För de 179 avgjorda asylmålen rörande ensamkommande barn var medianomloppstiden och för verkställighetsärenden 0,4 månader. Migrationsdomstolarna klarade regeringens verksamhetsmål för handläggningstiderna totalt (medianomloppstid ) och i allt väsentligt även sina egna verksamhetsmål. Inte heller Migrationsöverdomstolen fick in lika många mål som beräknat. ökade målinströmningen dock kraftigt och knappt 8 600 mål överklagades till Migrationsöverdomstolen. Även avgörandetakten ökade och domstolen avgjorde nästan 8 300 mål. Migrationsöverdomstolen har uppfyllt regeringens verksamhetsmål som innebär att medianomloppstiden för avgjorda mål inte ska överstiga . Tyngdpunkten i asylprocessen i första instans Ett av målen med den nya instans- och processordningen var att tyngdpunkten i asylprocessen, liksom inom andra rättsområden, ska ligga i första instans. En första förutsättning för att man ska kunna uppnå detta är att alla relevanta omständigheter i ett ärende och alla dokument och annan bevisning läggs fram redan inför prövningen i . I annat fall finns det risk för att migrationsdomstolens handläggning inte leder till någon egentlig överprövning av verkets beslut. I stället kan domstolens prövning komma att omfatta sådana nya omständigheter som inte har varit föremål för bedömning. Eftersom migrationsdomstolen i praktiken är sista instans kommer sökanden under sådana förhållanden att gå miste om den tvåinstansprövning som var avsikten med reformen. Det är därför angeläget att arbetssätt är utformat så att det i största möjliga utsträckning garanterar att ärendena avgörs på ett komplett underlag. Utredningen har visat att tyngdpunkten i asylprövningen i huvudsak har kommit att ligga hos . överklagas av alla beslut om utvisning eller avvisning, men det är endast i högst en tiondel av målen som migrationsdomstolarna ändrar det överklagade beslutet. utredningar bör därför i huvudsak kunna antas vara tillräckliga.