sou · GXB383d2 · 2010-01-01 00:00:00 — Denna faktor kräver dock kritisk granskning. Genomföraren har ofta anledning att önska sig mer resurser. En myndighetshandläggare har så gott som alltid för mycket att göra, vilket kräver prioritering inom givna resursramar. Beslutsfattarens intention kan vara att tillämparen ska göra sitt bästa med de resurser som finns. Därmed förskjuts beslut om prioritering nedåt i förvaltningen.14 –Tillämparens intresse för genomförandet, t.ex. huruvida man gillar det politiska beslutet. Ovilja att genomföra beslut kan även ha sin grund i lokala förutsättningar. Konflikter kan uppstå mellan central målstyrning och kommunalt självstyre15. Politiska beslut behöver vara förankrade hos tillämparen för att de ska kunna genomföras på ett effektivt sätt. Förhållandet mellan beslutsfattare och tillämpare kan ses som en förhandlingsrelation där parterna har dels mot- stridiga, dels sammanfallande intressen16. –Tillämparens omgivning. Detta är särskilt viktigt när det handlar om beslut som ska genomföras utanför den direkt utpekade myn- digheten. Politiska beslut genomförs i mångfacetterade nätverk, där intressegrupper och andra organisationer kan ha intresse av att motverka att beslutet genomförs.17 3 Målstyrning för en miljömässigt hållbar utveckling Mål- och resultatstyrningsmodellen bygger på motsatsen till perfektionism. Där allmänna målformuleringar ger uttryck för dels en politisk rationalitet genom avvägning, dvs. 13Lundqvist 1987 genom Sannerstedt 2001. 14Sannerstedt 2001, Tarschys 2006. 15Johansson m.fl. 2005. PM 2 Miljömålssystemet i ett styrningsperspektiv en administrativ rationalitet i att överlåta detaljerade överväganden till andra nivåer i systemet än den politiska18. Politikens roll är att specificera och skapa acceptans för vad som måste göras och när resultat ska uppnås19. Myndigheter och andra aktörer preciserar tidplanen och åtgärder för måluppfyllelse samt bygger upp ett system för övervakning och utvärdering. Åter- kopplingen behövs för att förse politiken med kvitton på att arbetet går åt rätt håll i rätt takt eller signalera när så inte är fallet20. En långsiktig strategi för att åstadkomma hållbar utveckling är därför en enorm utmaning då det gäller att samordna och över- blicka genomförandet. Förespråkare för målstyrning hävdar dock att modellen är lösningen på en begränsad informationskapacitet21. Generella principer för effektiv målstyrning är: tydliga och mät- bara mål, deltagande och delegering i beslutsfattandet för resultat samt uppföljning och utvärdering av resultaten inklusive använd- ning av utvärderingen för att förbättra det kommande arbetet.22 De generella principerna kan återfinnas i följande komponenter för att mål- och resultatstyrningen ska kunna medverka till en miljömässigt hållbar utveckling23: mål och bas för långsiktigt arbete forum och former för att involvera aktörerna medel för att nå målen övervakning och utvärdering. 18Hertting & Vedung 2005. 20Hertting & Vedung 2005. PM 2 Miljömålssystemet i ett styrningsperspektiv 3.1Mål och bas för långsiktigt arbete En vision är något man vill uppnå. Den uttrycks oftast som ett framtida tillstånd. En vision behöver inte uppfylla formella krav på målformulering. Ett mål bör ange vad man ska styra mot och inriktas på utfallet i samhället eller i miljön25. Beroende på syftet med målet kan olika krav ställas på målformuleringen. För att mål- och resultatstyrning ska fungera krävs att aktörerna förstår och accepterar såväl mål som konsekvenserna av de åtgärder som krävs för att nå målen. Kravet är också att de kan och vill tillämpa målen.26 När mål sätts upp i syfte att faktiskt uppnås är det viktigt att de i någon mån är precisa, dvs. tydligt vägledande och utvärderings- bara, samt såväl möjliga att uppnå som motiverande27. Precision och utvärderbarhet handlar om förståelse av målet. Målet ska dels ge vägledning om vad som ska göras, dels kunna mätas med indika- torer som på ett någorlunda rimligt sätt speglar en helhet28. Möjlig- heten att uppnå målet hänger på att aktörerna både kan, dvs. har tillräckliga verktyg, och vill, dvs. har tillräcklig motivation. Betydel- sen av att ett mål är motiverande kan därför modifieras genom att understyrka att det måste upplevas som meningsskapande och möjligt att kommunicera, dvs. skapa motivation och vilja att agera29. För att ett mål ska vara tydligt och vägledande måste det också vara konsekvent; de konflikter som kan finnas förknippade med att uppnå målet måste vara uttolkade30. 24 Det finns olika typer av mål, som kan indelas i t.ex. (Tarschys 2006): –Utopiska mål är visioner. Denna typ av mål behöver inte vara realistiska att nå, men anger en riktning. –Ribbmål anger att utfallet ska var högre eller lägre än en viss nivå. –Benchmarkingmål undviker att definiera en nivå, genom att i stället fokusera på att en aktör eller aktivitet ska tillhöra den bästa delen i en större grupp. –Främjande och motverkande mål kan uttryckas som att myndigheten ska bidra till faktorer som ger förutsättningar för önskvärda förändringar. –Skyddsmål har försvarsmakten traditionellt arbetet med. –Tautologier och hala mål ter sig vid en första anblick som kloka och oemotsägliga, men en djupare studie kan avslöja ett virrvarr av målkonflikter. 25 Vedung 2009. 26 2006, 1987 genom Sannerstedt 2001, . 28 2006, . PM 2 Miljömålssystemet i ett styrningsperspektiv I realiteten kan svårigheter uppstå i valet mellan att formulera mål som siktar på det hållbara samhället och mål som är tydliga, mätbara och möjliga att förverkliga. Med andra ord; att formulera mål som går att styra emot behöver inte vara samma sak som att styra mot rätt saker. Med kriterier för målformulering som t.ex. SMART31 formuleras förvisso mål som går att styra mot, men det finns risk att de pekar ut för små områden av verkligheten för att bli meningsfulla. Det görs en uttalad eller omedveten avvägning mellan dessa två aspekter. Vad som är den korrekta avvägningen beror på sammanhanget, vad man vill uppnå och vilka medel som finns tillgängliga. Ett diffust mål kan uttolkas t.ex. i form av styr- medel för att leda till förändring, medan ett precist och tydligt mål ger aktörerna vägledning om vad som behöver göras32. Oklara målformuleringar och målkataloger som karaktäriseras av brist på prioritering och avvägning ligger i politikens natur. Det krävs kunskap för att konstruera och fastställa mål, inte bara värderingar. Men för politikområden som kännetecknas av stora osäkerheter kan målen behöva formuleras extra tydligt av sym- boliska skäl.33 I miljömålssystemet har miljökvalitetsmålen brutits ned i en målhierarki med preciseringar och delmål. De omfattande och oprecisa miljökvalitetsmålen görs mera gripbara med dels preci- seringar som anger beståndsdelar i miljökvalitetsmålen, dels delmål som ibland anger beståndsdelar i miljökvalitetsmålen, ibland etapp- mål34. Miljömålssystemet är komplext och upplevs som abstrakt av många aktörer. Detta kan bero på de många nivåerna i systemet med miljökvalitetsmål, preciseringar och delmål, men också att målen inte alltid konkretiserar vad som är problemet eller vilka insatser som krävs för att uppnå dessa.35 För att slå fast utmanande men realistiska mål behövs en mål- formulering som omfattar både tidpunkt för måluppfyllelse och resultat, dvs. vad som ska uppnås. Vilket resultat som kan åstad- 31Specifika, Mätbara, Accepterade, Realistiska och Tidsatta. 32Persson et al. 33Hertting & Vedung 2005. 34Transportpolitiken har ett målsystem med en liknande struktur som miljömålssystemet. Ett övergripande mål preciseras och ska realiseras med ledning av operativa etappmål. Syftet med att formulera etappmål är att markera tidsatta och om möjligt kvantifierade steg på vägen mot långsiktiga mål, ge uttryck för politiska prioriteringar på kort och medellång sikt samt ge utgångspunkt för planering, genomförande och uppföljning av konkreta åtgärder. PM 2 Miljömålssystemet i ett styrningsperspektiv kommas kan alltså styras genom dels tillgänglig tid för att målet ska nås, dels övriga resursinsatser och styrmedel. Ju kortare tidsrymd tills målet ska vara uppnått, desto mera insatser krävs och tvärt om.36 Politiskt och rättsligt understöd Ett målstyrningssystems auktoritet beror av vem som beslutat om målen37. Riksdagsbeslut om mål och tidsramar är naturligtvis starkare än beslut av ett departement en eller myndighet. Problem kan uppstå när de politiskt formulerade miljömålen möter en juridisk verklighet. Oklarhet kring målens formella status kan innebära en tro på att miljömålen faktiskt skulle kunna fungera styrande38. Dock är inte miljökvalitetsmålen juridiskt bindande. Att anslå medel specifikt för genomförande av mål bedöms vara mer framgångsrikt än genomförandet ska ske inom ordinarie budget39. (2008) konstaterar att det delvis är otydligt och bristfälligt förklarat hur myndigheterna i miljömålssystemet kan omsätta målstyrningstanken i praktiken. Detta har skapat osäker- het hos myndigheterna kring hur arbetet med att uppnå målen ska bedrivas. som mängden formella arbetsuppgifter med rapporteringen etc. riskerar att tränga undan arbetet med åtgärder för att förbättra miljökvaliteten.40 3.2Forum och former för att involvera aktörerna För att uppnå miljökvalitetsmålen är det nödvändigt att icke- statliga aktörer, såsom näringsliv, kommuner och andra, involveras i såväl målformulering som genomförande av åtgärder. Denna sam- verkan kräver deltagande på alla nivåer av relevanta icke-statliga aktörer och målgrupper. Detta kan göras på olika sätt, alltifrån att i 37Se vidare t.ex. Tarschys 2006. 38Emmelin & 2006. PM 2 Miljömålssystemet i ett styrningsperspektiv lagstiftning specificera hur involveringen ska ske till att förhandla fram frivilliga avtal.41 För att samverkansprocesser ska fungera krävs konkret insti- tutionellt stöd, mötesplatser för gemensamt lärande mellan aktörer, tilltro till samverkansprocessers möjlighet att hantera komplexitet och konflikter samt såväl processledningskompetens som tid för att utveckla en form som passar de specifika förutsättningarna.42 Det är ofta så att de inblandade icke-statliga aktörerna åtmin- stone delvis är identifierade av politiker eller miljömålsadministra- tionen, snarare än att de spontant funnit sin roll motiverade av eget intresse. Det är inte sannolikt att de politiskt formulerade miljö- kvalitetsmålen i sig kan förändra icke-statliga aktörers verksamhet; för detta ändamål krävs konkreta styrmedel.43 3.3Beslutsrätten för val av medel Miljömålssystemet vilar på demokratisk grund eftersom fastställt miljökvalitetsmålen och strategierna. Men det är en balans- gång att förena långsiktig mål- och resultatstyrning och demo- krati.44 En traditionellt bärande tanke inom många politikområden, inte bara miljöpolitiken, har varit att åtgärder för att nå mål i huvudsak handlar om kunskaper och tekniskt genomförande45. Om pro- cessen går framåt i takt med fastställd tidplan och alla gör det som förväntas, uppstår ett självspelande piano utan direkt politisk inblandning i genomförandet. Men att uppnå miljökvalitetsmålen kräver många beslut igenom- förandet. Själva miljömålen är ofta mindre politiskt kontroversiella än de åtgärder som ska väljas för att uppnå dem. Då behövs politisk vägledning för att säkerställa att nödvändiga avvägningar och komplicerade värderingsfrågor i genomförandet avgörs på demo- kratisk väg i stället för att överlämnas till myndigheter eller lokala aktörer att avgöra genom förhandling.46 Alltså fungerar mål- och resultatstyrning väl i vissa sammanhang och mindre väl i andra. Miljöproblemens olika karaktär innebär att 45Emmelin & 2006. PM 2 Miljömålssystemet i ett styrningsperspektiv vissa lämpar sig bättre att lösa genom mål- och resultatstyrning, samt genom att involvera aktörerna, medan andra kräver direkt politisk styrning och sektorsövergripande lösningar.47 Miljöproblem kan indelas i olika typer, t.ex.48: akuta risker för mänsklig hälsa, som t.ex. kemikalier svårlösta storskaliga miljöproblem, dvs. miljöproblem som den förda politiken inte lyckats lösa p.g.a. konflikter med andra samhällsintressen komplexa lokala miljöproblem, t.ex. konflikter om markanvänd- ning, och miljöproblem som kännetecknas av att nödvändiga åtgärder är vidtagna men att förbättringen i miljön dröjer på grund av naturens långsamma återhämtning. De svårlösta storskaliga miljöproblemen kännetecknas av att det finns konflikter med andra samhällsintressen. Det kan saknas acceptans för de kostnader som det innebär att lösa dessa miljö- problem, eller miljöfrågan har inte internaliserats i tillräcklig grad i avgörande samhällssektorer. Exempel på denna typ av miljö- problem är klimatfrågan och havsmiljön. Politiken måste spela en aktiv roll i lösningen av dessa miljöproblem49. Det kan göras genom att politiken sätter tydliga och adekvata mål, som är juridiskt bindande för alla aktörer50. Är målen varken juridiskt bindande eller tillräckligt tydliga kan detta kompenseras med politisk vägledning i genomförandet, t.ex. beslut om styrmedel51. En tankestruktur för vilka medel och beslut som krävs baserat på typ av miljöproblem presenteras i tablån nedan52: 47Johansson , Meuleman et al . 48Meuleman et al . 49Meuleman et al . 50Meuleman et al . 51Johansson , et al . 52Meuleman et al . SOU 2009:83 PM 2 Miljömålssystemet i ett styrningsperspektiv EU eller riksdag och Det finns förstås andra sätt at strukturera miljöarbetet. Utred- ningen har inte haft möjlighet att göra en fullständig genomgång av dessa. Ett exempel är , som beskriver beståndsdelarna i den tredje generationens miljöpolitik som54: Fullständig sektorsintegrering inom alla politikområden. Starkt politiskt ledarskap. Politisk enighet om målen behöver inte betyda enighet även om vilka åtgärder som krävs och när för att uppnå målen. Alltså behövs en politisk prioritering som gäller i vilken takt omställningsarbetet mot det hållbara sam- hället ska göras och vilka vägar som ska väljas. Den nationella rådigheten är dock rela- tivt stor över samhällsomställningen. Oavsett struktur behöver riksdag och regering ett underlag som belyser konsekvenserna av olika handlingsalternativ för att på demokratisk väg lösa storskaliga miljöproblem. Politiska avväg- ningar i konflikterna mellan miljö- och andra samhällsintressen handlar om i vilken takt omställningsarbetet mot det miljömässigt hållbara samhället ska göras och vilka vägar som ska väljas. För detta ändamål krävs alltså ett konsekvensanalyserat beslutsunderlag med flera alternativa avvägningar att ta ställning till.55 För de komplexa lokala problemen handlar det mera om ett målstyrningssystem där olika myndigheter kan driva åtgärds- arbetet. 53Självreglering innebär att normer skapas på frivillig grund, det kan t.ex. handla om etiska regelverk och rekommendationer från branschorganisationer. PM 2 Miljömålssystemet i ett styrningsperspektiv Politiskt krävs en löpande utvärdering av om den förda politiken leder till önskade resultat. I beslut som syftar till att förändra samhället krävs en någorlunda korrekt uppfattning om kopplingen mellan åtgärd och utfall, dvs. Om ett beslut genomförs men de eftersträvade effekterna inte uppnås kan det bero på att beslutet vilar på en felaktig föreställning om de planerade åtgärder- nas effekt. Det är ofta svårt att fastställa om det är åtgärderna som givit resultatet eller om resultatet i själva verket beror på någon annan faktor. Självklart behövs en uppföljning genom indikatorer på hur miljö- kvaliteten utvecklas. Övervakningen ska täcka den relevanta geo- grafiska ytan för målstyrningen.57 För att säkerställa att processen leder mot fastställda mål och ge möjlighet till förändringar när så inte är fallet behövs uppföljning och utvärdering. Lika viktigt är att resultatet av utvärderingen används för att förbättra det kommande arbetet. För att förse den relevanta politiska nivån med kvitton på vart processen leder behövs regelbunden rapportering, t.ex. om utfallet i relation till insatsen genom den statliga budgeten. För att göra det möjligt att förändra den politiska styrningen av processen, om så skulle behövas, är det viktigt med en grundlig regelbunden utvär- dering. Den bör publiceras i intervall som speglar mandatperioder och möjliggör debatt om hur en miljömässigt hållbar utveckling ska realiseras.58 Det finns olika syften med utvärdering. Det handlar om att ett målstyrningssystem kräver att genomförandet kontrolleras för att bli effektivt, men också om att såväl åtgärdsprocessen som effekten i miljökvalitet behöver stämmas av i förhållande till målen.59 PM 2 Miljömålssystemet i ett styrningsperspektiv Om syftet med utvärderingen är att lära inom och verka främjande för den egna organisationen är det lämpligt med intern utvärdering, dvs. att utvärdera den egna verksamheten. Om utvär- deringen syftar till kontroll och därmed ansvarsutkrävande bör den göras av en extern part. Tillämparen bör höras, men utvärderingen utföras av oberoende part.60 Säkerhet i samverkan. O, 2005. When is a goal rational? Social Choice and Welfare 24: 343–361. Utvärdering: Måluppfyllelseanalys – Hur måluppfyllelse och effektivitet kan undersökas och rapporteras. ESV Rapport 2006:7. och , 2006. Styrning av markanvändning och miljö. E Vedung, 2005. Promemoria till () konferens i . Barriärer och broar – kommunikativa villkor I det svenska miljömålsarbetet. Studies in Arts and Science No 469. Collaborative learning for sustainable development of agri-food systems. Acta Universitatis agriculturae Sueciae. Agraria 308, SLU . Management by objectives and results: a com- parison of Dutch, Swedish and EU strategies for realising sustain- able development. I Governance for sustainable development – The challenge for realising sustainable development. Meuleman L, Niestroy I & C Hey, 2004. Environmental governance in Europe. Environmental policy integration in practice – Shaping institutions for learning. Decentralisering, governance och institutionell för- ändring. I (red), 2001. Politik som organisation – Förvaltningspolitikens grunder. 60 Vedung 1998. PM 2 Miljömålssystemet i ett styrningsperspektiv Svenska miljömål – Delmål och åtgärdsstrategier. Sannerstedt A, 2001. Implementering – hus politiska beslut genomförs i praktiken. I (red), 2001. – Förvaltningspolitikens grunder. Etappmål för en god miljö. Policy instruments for environmental and natural resource management. Resources for the future. En utvecklad havsmiljöförvaltning. Tarschys D, 2006. Mål utan mening? Om ordstyrning i landet där allt är prioriterat. I Förvaltningens byggstenar – rapport från ett seminarium. Statskontorets småskrifter Nr 1. , 1998 On the Road Towards Environmental Sustain- ability. Vedung E, 1998. Utvärdering i politik och förvaltning. Vedung E 2000. Public policy and program evaluation. New , Transaction Publishers. PM 3 Miljömålssystemets struktur samt måluppfyllelse Inledning och bakgrund .............................................. 3.3Fysisk planering och hushållning med mark och vatten samt byggnader.................................................. Överväganden – övergripande miljömålsfrågor.......... En reviderad målstruktur............................................. Generationsmålet – ett inriktningsmål för Ett reviderat generationsmål........................................ Tidsperspektivet en generation ................................ Miljökvalitetsmålen med preciseringar.......................... Miljökvalitet eller förutsättningar ............................... 6.4Övervägande – bedömningsgrund för Delmålens framväxt och funktion ............................... PM 3 Miljömålssystemets struktur samt måluppfyllelse SOU 2009:83 Delmål ersätts av etappmål........................................... Regionala och lokala mål samt sektorsmål för miljö....... Sektorsmål för miljö – ett sektorsperspektiv .............. Miljömål – ett strukturerat miljöarbete .......................... Sammansättningar av miljömål..................................... 16 miljökvalitetsmål kvarstår...................................... 10 Miljömålssystem i andra länder .................................. Förslag från om globala miljömål................ EU:s sjätte miljöhandlingsprogram ........................... PM 3 Miljömålssystemets struktur samt måluppfyllelse De 16 miljökvalitetsmålen kvarstår. De flesta miljökvalitetsmålen bedöms som svåra eller omöjliga att nå. Miljömål ska vara ambitiösa och utmanande men de bör inte vara helt omöjliga att uppnå. Det kan leda till minskad trovärdighet och svårighet att få till stånd effektiva åtgärder. Bedömningen av möjligheterna att nå miljö- kvalitetsmålen bör så långt som möjligt göras med utgångspunkt i miljökvalitetsmålens formuleringar. Miljökvalitetsmålens precise- ringar bör vara objektiva beskrivningar av den miljökvalitet som ska vara uppnådd för att målet ska bedömas vara nått. Miljökvalitets- målet Giftfri miljö kan med sin nuvarande formulering inte uppnås, praktiskt taget oberoende av vilka åtgärder som vidtas. Utred- ningen föreslår en ändrad formulering av målet som medför att målet blir mer precist och mer rimligt att uppnå. Bedömningsgrunden bör ändras. Miljökvalitetsmål bör bedömas som möjliga att uppnå om analysen visar att antingen den miljö- kvalitet som målet uttrycker kan nås eller att tillräckliga åtgärder är beslutade och förväntas vara genomförda, dvs. förutsättningarna för att den önskade miljökvaliteten ska kunna nås ska vara upp- nådda. Det bör finnas en tydlig tidpunkt att bedöma måluppfyllelse mot. Tidpunkten för generationsperspektivet bör fastställas , med som basår. De grundläggande värdena bör inte ses som beståndsdelar eller målnivåer inom miljömålssystemet utan snarare som en utgångs- punkt för miljökvalitetsmålen liksom för miljöpolitiken i stort. De aspekter som ingår i de övergripande miljömålsfrågorna är ange- lägna och bör ingå i miljömålssystemet. Emellertid är själva begrep- pet svårförståeligt och bör utgå ur systemet. För att tydliggöra det fortsatta behovet av aspekterna hälsa och kulturmiljö kan dessa aspekter integreras i definitionen av generationsmålet och utvecklas vidare inom det särskilda sektorsansvaret för miljöarbetet. Det övergripande generationsmålet bör ingå i målstrukturen. Det behöver uppdateras och anpassas till de förändringar som skett under de gångna tio åren – framför allt genom miljöpolitikens ökade internationalisering. Generationsmålet ska ange inriktningen för vad som behöver vara uppnått inom en generation för att upp- fylla det övergripande målet om att de stora miljöproblemen i då ska vara lösta. Det innebär följande målstruktur: PM 3 Miljömålssystemets struktur samt måluppfyllelse Miljökvalitetsmål som anger den kvalitet som miljöarbetet ska leda till. Generationsmål som anger inriktningen för den samhälls- omställning som behöver ske inom en generation för att miljö- kvalitetsmålen ska nås. Etappmål som är steg på vägen till att nå generationsmålet och miljökvalitetsmålen. Genom det reviderade generationsmålet synliggörs det internatio- nella perspektivet i miljömålssystemet. Begreppet delmål, som är oklart till innebörden, bör utgå ur systemet och ersättas av etappmål. Etappmålen bör fokusera mer på den samhällsomställning som behövs för att miljökvalitetsmålen ska kunna nås. Etappmål föreslås beslutas av regeringen, eller av om det är motiverat med ett riksdagsbeslut. De nationella miljökvalitetsmålen bör kunna fungera som utgångspunkt för att följa upp och rapportera miljötillståndet även ur ett regionalt perspektiv. Det bör även fortsättningsvis vara de regionalt ansvariga som avgör när regionala mål behöver tas fram och hur de ska formuleras så att de blir anpassade till regionernas förutsättningar. 1 Inledning och bakgrund Enligt direktiven ska utredaren analysera miljömålssystemet med avseende på målnivåer och lämna förslag till ett förenklat och mer effektivt system.