sou · GYB354 · 2010-08-11 00:00:00 — När ett lagakraftvunnet avgörande finns, är emellertid skuldens storlek slutligen fastställd i ett överprövningsförfarande och om avgörandet gått den 13 Se 6 kap. 11 § studiestödslagen (1999:1395). enskilde emot har CSN ett ännu bättre bevismedel i en framtida tvist om återbetalning. Det finns därför knappast något incitament för en studerande att inte underteckna en återbetalningsförsäkran för det fall att denne inte känner sig övertygad om att det angivna skuldbeloppet är felaktigt. Vår förmodan är därmed att antalet sådana tvister kommer att bli högst begränsat. En annan omständighet där särskilda skäl bör kunna föreligga är när det har inträffat en händelse som har hindrat den studerande från att lämna sin återbetalningsförsäkran inom de angivna tidsfristerna i den föreslagna bestämmelsen, till exempel vid olycksfall eller sjukdom. En studerande har rätt till studiemedel under sjukdom, om studierna påbörjats och en ansökan om studiemedel har kommit in till CSN före sjukperiodens början. Om det finns synnerliga skäl, får studiemedel lämnas även om en ansökan inte har kommit in före sjukperiodens början.14 Även om det kan hävdas att den studerande har försörjt sig på annat sätt kan det enligt vår mening finnas situationer där undantag bör göras. Dessutom anser vi att om sjukdom och olycksfall kan vara ett undantag från att lämna en studieförsäkran inom föreskriven tid, bör detta även gälla för en återbetalningsförsäkran. Särskilt med tanke på att en återbetalningsförsäkran inte kan lämnas på samma enkla sätt som en studieförsäkran, se avsnitt 3.1. Om den studerande har drabbats av en sådan allvarlig sjukdom, olycka eller annan omständighet som den studerande inte kunnat råda över, så att det skäligen inte kan krävas att denne skulle ha lämnat en återbetalningsförsäkran inom tidsfristerna, kan enligt vår mening särskilda skäl föreligga att betala ut studielån när återbetalningsförsäkran väl kommer in. För att denna undantagsregel ska vara tillämplig ska återbetalningsförsäkran lämnas in så snart som det akuta tillståndet upphör. Det bör dock vara ytterst sällsynt att denna situation inträffar, eftersom en studerande i normalfallet har hela beviljningsperioden på sig att lämna in en återbetalningsförsäkran innan rätten till studiemedel förverkas. I de fall där beviljningsbeslutet kommer eller efter beviljningsperiodens utgång kan emellertid undantaget bli aktuellt att tillämpa. Viss ledning för vad som ytterligare kan anses vara särskilda skäl för utbetalning av studielån när en återbetalningsförsäkran inte har lämnats in inom föreskriven tid, kan också hämtas från ÖKS:s 14 3 kap. 27 § studiestödsförordningen (2000:655). praxis angående studieförsäkran. Vi anser emellertid att det är en fråga för rättstillämpningen att närmare utveckla praxis på området. är det vanligt att låntagarna ändrar omfattningen av lånet och antingen ansöker om ytterligare lån eller inte lyfter delar av det lån som har beviljats. En fråga som har väckts är hur sådana förändringar av lånet ska hanteras avseende en återbetalningsförsäkran. CSN har framfört att studiemedelsprocessens effektivitet skulle påverkas alltför menligt om myndigheten som låneomfattningen ändras skulle skicka ut en ny återbetalningsförsäkran. CSN har därmed föreslagit att ändringar i låneomfattningen får hanteras vid nästa ordinarie utskick av en återbetalningsförsäkran, det vill säga vid nästa beviljningsperiod. Det är emellertid inte möjligt att i de fall när den studerande ansöker om ytterligare lån frångå kravet på en återbetalningsförsäkran, eftersom en sådan försäkran är ett villkor för att få utbetalt nya lån. Om CSN skulle betala ut nya lån utan att den studerande har försäkrat att betala tillbaka även det nya beviljade lånet, skulle förfarandet strida mot den föreslagna bestämmelsen om återbetalningsförsäkran. Detta innebär att en studerande som tidigare under terminen ansökt om exempelvis halva lånedelen och i samband med detta undertecknat en återbetalningsförsäkran, och senare under terminen ansöker om resten av lånedelen, är tvungen att underteckna ännu en återbetalningsförsäkran för att få utbetalt resterande studielån. Det förhållandet att CSN i sådana fall måste hantera två eller flera återbetalningsförsäkran under samma beviljningsperiod, är en nackdel för studiemedelsprocessens effektivitet samt medför ökade kostnader. En fördel är emellertid att CSN:s skuldsäkring förbättras, eftersom en återbetalningsförsäkran då redovisar låntagarens aktuella och totala studieskuld. Eftersom nivån på studiemedel bestäms efter prisbasbeloppet, som justeras en gång , kan studielånebeloppet komma att förändras . När det gäller studielån vid utlandsstudier ses detta över av CSN , vilket kan resultera i att en omräkning av studielånebeloppet kan ske. Dessa förändringar, som kan vara såväl höjande som sänkande av studielånets storlek, är ofta av marginell karaktär och sker automatiskt i CSN:s data- Vår mening är att sådana förändringar inte innebär att det krävs att en ny återbetalningsförsäkran undertecknas, eftersom det inte har skett en ansökan och beviljning av nya studielån. Detta medför dock att den tidigare undertecknade återbetalningsförsäkran inte redovisar låntagarens aktuella och totala skuld efter CSN:s omräkningar. Skuldens storlek får i dessa fall istället korrigeras vid nästa återbetalningsförsäkran. I de fall när den studerande inte tagit i anspråk det lån som denne ansökt om har fråga uppkommit om en återbetalningsförsäkran ska kunna annulleras på begäran av en låntagare. Vi anser emellertid att det inte behövs någon annulleringsmöjlighet, eftersom låntagaren endast kommer att försäkra att betala tillbaka de studielån som de facto betalas ut till denne. Dessutom är en återbetalningsförsäkran inte självständig bärare av några rättigheter eller skyldigheter och av studiestödslagen följer att återbetalningsskyldigheten gäller den som har fått studielån15. Skuldens storlek får istället rättas vid nästa återbetalningsförsäkran. Förslag: En återbetalningsförsäkran ska vara egenhändigt undertecknad av den studerande. Om han eller hon är omyndig eller om förvaltare enligt har förordnats för honom eller henne, ska förmyndaren eller, om det ingår i uppdraget, förvaltaren ha tecknat samtycke på återbetalningsförsäkran. CSN ska trots att en återbetalningsförsäkran ska vara egenhändigt undertecknad få meddela föreskrifter om att en återbetalningsförsäkran får göras elektroniskt, och hur en återbetalningsförsäkran ska överföras. CSN ska få meddela närmare föreskrifter om återbetalningsförsäkran. Studiestödsförordningen ska ändras i enlighet med ovanstående. 15 Se 4 kap. 1 § studiestödslagen (1999:1395). Enligt studiestödsförordningen ska en ansökan vara egenhändigt undertecknad av den studerande. Om den studerande är omyndig eller om förvaltare enligt har förordnats för honom eller henne, ska förmyndaren eller, om det ingår i uppdraget, förvaltaren ha tecknat samtycke på ansökan. Enligt en bestämmelse i studiestödsförordningen som trädde i kraft får CSN, trots kravet att en ansökan ska vara egenhändigt undertecknad, meddela föreskrifter om att ansökningar om studiemedel även får göras elektroniskt och hur sådana ansökningar ska överföras.16 I CSN:s föreskrifter och allmänna råd föreskrivs att en ansökan om studiemedel får göras elektroniskt, om den studerande är myndig och inte har förvaltare enligt 11 kap. 7 § , och ansökan gäller studiemedel för studier i men inte merkostnadslån. Det föreskrivs vidare att en elektronisk ansökan om studiemedel ska skrivas under med hjälp av en e-legitimation.17 När det gäller en återbetalningsförsäkran bör det också finnas någon form av skriftlighetskrav och, för det fall att den studerande är omyndig eller har förvaltare, ett krav om samtycke från förmyndaren eller förvaltaren. Huruvida det ska finnas ett krav på att en återbetalningsförsäkran ska undertecknas egenhändigt eller om det ska vara möjligt att underteckna den med en e-legitimation redogörs för i avsnittet nedan. 3.4.2Kan återbetalningsförsäkran signeras med e-legitimation? finns det möjlighet för majoriteten av CSN:s kunder att ansöka om och få utbetalt studiemedel helt elektroniskt. För att kunna ansöka elektroniskt måste den studerande ha en e-legiti- mation. Ansökan signeras med denna. Andelen studerande som ansöker om studiemedel elektroniskt har ökat sedan möjligheten infördes . skedde 34, av ansökningarna om studiemedel för studier i elektroniskt. Det motsvarar omkring 250 000 elektroniska ansökningar om studiemedel . 163 kap. 36 och 36 a §§ studiestödsförordningen (2000:655). 1715 kap. 2 a och 2 b §§ CSNFS 2001:1. Att inte ha en elektronisk version av återbetalningsförsäkran skulle medföra att de som ansöker om studiemedel elektroniskt tvingas återgå till ett ansökningsförfarande som i denna del skulle ske manuellt. Ett manuellt förfarande skulle i många fall fördröja utbetalningen av lånet, se avsnitt 7.2.1 och det skulle också innebära förhöjda kostnader för utskick m.m. En betydelsefull fråga är därför om en återbetalningsförsäkran som undertecknats med en elektronisk signatur juridiskt kan anses likvärdig med en återbetalningsförsäkran som undertecknats med en handskriven namnteckning, det vill säga kan de ha samma rättsverkan. En annan viktig fråga är om en elektronisk signatur kan fylla samma bevisverkan som en egenhändig namnteckning. Vi ska därför enligt direktiven klargöra om en underskrift av återbetalningsförsäkran utförd genom e-legitimation kan användas som grund för en rättslig prövning utomlands, det vill säga kan en e-legiti- mation förvägras rättslig verkan eller giltighet som bevis vid rättsliga förfaranden i utlandet. En rättsutredning avseende e-legitimationens rättsliga ställning finns i bilaga 2. Vår bedömning är att det förhållandet att en återbetalningsförsäkran är undertecknad genom e-legitimation inte i sig bör innebära att denna förvägras rättslig verkan eller giltighet som bevis vid rättsliga förfaranden i utlandet. En återbetalningsförsäkran bör därmed kunna signeras elektroniskt, vilket skulle underlätta och effektivisera hanteringen av återbetalningsförsäkran såväl för CSN som för låntagarna. Det bör därför införas en bestämmelse i studiestödsförordningen om att en återbetalningsförsäkran ska vara egenhändigt undertecknad. CSN får emellertid meddela föreskrifter om att en återbetalningsförsäkran får undertecknas elektroniskt och hur en sådan försäkran ska överföras. 3.4.3Samordning av studieförsäkran och återbetalningsförsäkran? Huruvida det skulle kunna gå att kombinera en studieförsäkran med en återbetalningsförsäkran har övervägts av utredningen. Ett samordnat dokument vore en fördel för CSN ur den aspekten att det då endast behöver göras ett utskick. Båda handlingarna är villkor för utbetalning av lån, men om den studerande endast har an- sökt om studiebidrag behöver denne endast lämna en studieförsäkran, och inte en återbetalningsförsäkran. En annan skillnad är formkraven för inlämnandet. En studieförsäkran kan som tidigare nämnts lämnas per telefon – med eller utan pin-kod – eller via Mina sidor på CSN:s webbplats. En återbetalningsförsäkran ska vara undertecknad, antingen egenhändigt eller genom e-legitimation. En studieförsäkran skiljer sig också från en återbetalningsförsäkran på det sättet att den består av två delar, varav läroanstaltens intygande är en del och den studerandes intygande är den andra delen. CSN har vid förfrågan uppgett att myndigheten förordar att inte kombinera en studieförsäkran och en återbetalningsförsäkran. Enligt CSN rör det sig inte om stora effektivitetsförluster att ha två olika handlingar. På grund av de skillnader som finns mellan en studieförsäkran och en återbetalningsförsäkran, samt CSN:s inställning i saken, anser vi att dessa handlingar inte bör kombineras. Det är av stor betydelse att CSN har aktuella adresser till låntagare. Det gäller särskilt om låntagarna inte sköter återbetalningen och indrivningsåtgärder ska inledas. När det gäller låntagare som är bosatta utomlands har CSN inte någon möjlighet att automatiskt få adressuppdateringar och det finns inte heller någon skyldighet för låntagaren att lämna aktuell adress. Det är därför angeläget att det införs en skyldighet för låntagaren att lämna aktuell adress till CSN. Här lämnas förslag på hur en sådan skyldighet kan utformas. Dessutom diskuteras frågan om någon form av sanktion ska införas för det fall att adresskyldigheten inte efterlevs. 4.1Åtgärder för bättre adressuppgifter Förslag: En låntagare eller en återbetalningsskyldig för återkrav av studiestöd som inte har aktuell adress registrerad i folkbokföringsregistret ska vara skyldig att lämna uppgift om aktuell adress till CSN. Studiestödslagen ska ändras i enlighet med detta. finns det inte någon tydlig bestämmelse som reglerar låntagarens skyldighet att lämna adressuppgifter till CSN om denne flyttar utomlands. Av folkbokföringslagen1 framgår att den som avser att flytta till utlandet ska anmäla detta till eller senast före utresan. Anmälan ska innehålla bland annat uppgift om adress i utlandet. Denna skyldighet är, till skillnad från skyldigheten att anmäla adressändring inom , inte straffsanktionerad. Personer som flyttar för att bo utomlands under avregistreras från folkbokförings- 1 20, 27, 29 och 43 §§ folkbokföringslagen (1991:481). registret som utflyttad. För personer som inte avser att bo utomlands under eller för personer som inte uppfyller anmälningsskyldigheten till eller sker alltså ingen ändrad folkbokföring. Den uppgiftsskyldighet som finns för låntagare framgår av 4 kap. 26 § studiestödslagen (1999:1395) som föreskriver att låntagaren ska lämna CSN de uppgifter som är av betydelse för återbetalning av studielån. Enligt förarbetena2 innebär denna bestämmelse en generell skyldighet för de återbetalningsskyldiga att besvara frågor från CSN som är av betydelse för återbetalning. För de personer som har fått studiemedel felaktigt eller med för högt belopp och därmed är föremål för återkrav av studiestöd finns inte motsvarande uppgiftsskyldighet. Ovannämnda bestämmelser i folkbokföringslagen och studiestödslagen är således otillräckliga för att säkerställa att CSN har tillgång till aktuella adresser. Vi anser att en uttrycklig adresskyldighet för låntagarna skulle underlätta CSN:s fordringshantering, särskilt utomlands. Låntagarna får då en direkt skyldighet att meddela aktuell adress till CSN, istället för att som endast behöva svara på frågor som är av betydelse för återbetalning av studielån. Det bör därför införas en bestämmelse där det framgår att en låntagare ska lämna uppgift om aktuell adress till CSN, om låntagaren inte har aktuell adress registrerad i folkbokföringsregistret. Med aktuell adress avses den adress där låntagaren kan nås av den post som sänds till denne. Det betyder att om låntagaren inte stadigvarande vistas på den i folkbokföringsregistret registrerade adressen, måste låntagaren antingen begära eftersändning eller på annat sätt säkerställa att denne ändå får del av den post som sänds till folkbokföringsadressen, eller meddela CSN den nya adress som denne vistas på. Denna adresskyldighet bör inte begränsas till att bara omfatta låntagare som flyttar utomlands eller befinner sig utomlands, utan den bör omfatta alla låntagare. Skäl för detta är dels att det saknas aktuella adressuppgifter till låntagare även inom , dels att bestämmelsen inte ska kunna anses vara diskriminerande ur ett EU-rätts perspektiv. Bestämmelsen bör införas i ett nytt stycke i 4 kap. 26 § studiestödslagen (1999:1395). Skyldigheten att uppge aktuell adress bör även omfatta de personer som är föremål för återkrav av studiestöd. De personer som har fått studiebidrag felaktigt eller med för högt belopp, omfattas 1987/88:116 s. 70. inte av begreppet låntagare. Med anledning av detta, samt även det förhållandet att en bestämmelse som rör återkrav bör placeras i anslutning till andra sådana bestämmelser, bör en ny bestämmelse om adresskyldighet beträffande återbetalningsskyldiga för återkrav, som motsvarar första stycket i den föreslagna 4 kap. 26 §, införas i 5 kap. studiestödslagen (1999:1395). Adresskyldigheten bör även gälla för de personer som har lån eller återkrav av studiestöd från de äldre lånesystemen. 4.2Sanktioner om adresskyldigheten inte uppfyllts Vi har ovan lämnat förslag på en bestämmelse som inför en skyldighet för låntagare respektive återbetalningsskyldiga för återkrav att meddela aktuell adress till CSN. Enligt direktiven ska vi också utreda vilka sanktioner som kan vara lämpliga om skyldigheten inte uppfylls. 4.2.1Vem kan bli föremål för en eventuell sanktion? Adresskyldigheten syftar ytterst till att undvika att låntagare och återbetalningsskyldiga för återkrav som missköter återbetalningen kan undkomma att betala på grund av att CSN saknar aktuell adress till dem. Det kan inte förutses vid utlåningstillfället att en låntagare kommer att missköta återbetalningen och därmed är det nödvändigt att samtliga låntagare, såväl som , omfattas av adresskyldigheten. Konsekvensen blir då att en eventuell sanktion riskerar att träffa samtliga låntagare som inte efterlever adresskyldigheten, det vill säga såväl låntagare i studier, som återbetalningsskyldiga låntagare. Det bör framhållas att det finns återbetalningsskyldiga låntagare med för CSN okända adresser som sköter återbetalningen. betalade denna grupp in av det nettodebiterade årsbeloppet. Andelen är visserligen låg, men likafullt finns det följaktligen skötsamma återbetalare bland dem med okänd adress. Det är emellertid inte rimligt att studerande och skötsamma återbetalare ska träffas av sanktioner för att adresskyldigheten inte uppfyllts. En tydlig signal om att låntagaren inte uppfyller adresskyldigheten är att CSN:s försändelser kommer i retur. Det kan ske under studietid såväl som under återbetalningstid. Sannolikt är det betydligt mindre vanligt under den förstnämnda än den sistnämnda perioden, eftersom det kan antas att det ligger i låntagarnas intresse att CSN har aktuell adress till dem och kan nå dem för utbetalning av lån m.m. Det intresset är uppenbart betydligt mindre . Därför bedöms risken att studerande ska drabbas av en eventuell sanktion som liten. För att ändå ytterligare minimera denna risk anser vi att det är rimligt med ytterligare ett villkor för att en eventuell sanktion ska kunna utdömas; låntagaren ska dessutom missköta återbetalningen. På så sätt undviks att en eventuell sanktion drabbar låntagare med okänd adress som studerar, liksom återbetalningsskyldiga låntagare med okänd adress som sköter återbetalningen. En eventuell sanktion skulle sålunda kunna övervägas mot låntagare som underlåter att till CSN uppge aktuell adress och som även missköter återbetalningen av sina studielån. 4.2.2Sanktioner eller ej? Vi har övervägt olika sanktioner, exempelvis vite, administrativa avgifter, straffränta utformad som ett påslag på ordinarie studielåneränta och förverkad rätt till nya studielån. Det finns emellertid flera invändningar mot ett eventuellt sanktionsförfarande. Ett bekymmer är att fastställa från vilken tidpunkt en eventuell sanktion bör inträda, det vill säga när har låntagaren brutit mot adresskyldigheten och när har låntagaren misskött återbetalningen. Det bör vara CSN som har att visa detta, vilket kommer att medföra en ökad administrativ belastning för CSN. I många fall kommer CSN sannolikt inte att kunna precisera en sådan tidpunkt. Ett annat bekymmer är delgivningen. För att kunna utdöma en sanktion krävs det att låntagaren kan delges och om CSN inte har någon aktuell adress till låntagaren faller hela sanktionsförfarandet. Ett förslag som utredningen särskilt har övervägt är en ordning där CSN ges möjlighet att förena ett föreläggande om att inkomma med adressuppgift med vite, om det finns anledning att anta att det annars inte följs. En sådan möjlighet att skicka ett föreläggande som är förenat med vite har för att få in uppgifter som behövs för att kontrollera att de uppgifter som lämnas i en självdeklaration är riktiga3. En förutsättning för att ska få förena föreläggandet med vite är att det finns anledning att anta att den skattskyldige utan vitesföreläggande inte fullgör sina skyldig- 3 Jfr 3 kap. 5 och 6 §§ taxeringslagen (1990:324). Om ett vanligt föreläggande inte följts kan således nästa föreläggande förenas med vite. Det finns emellertid inte något krav på att först förelägga den skattskyldige utan vite, utan förekommer det i ärendet omständigheter som gör att det finns anledning att anta att den skattskyldige inte kommer att följa ett föreläggande – till exempel om den skattskyldige vid upprepade tidigare tillfällen har ignorerat förelägganden – kan redan ett första föreläggande förenas med vite.4 Om en sådan ordning skulle införas för att förmå en låntagare att lämna aktuell adress till CSN, undgår man bekymret med att fastställa den tidpunkt då låntagaren har brutit mot adresskyldigheten, eftersom det i föreläggandet anges en tidpunkt då adressuppgiften senast ska vara CSN till handa. Emellertid kvarstår delgivningsproblemet. Om CSN saknar aktuell adress till en låntagare och därför avser att skicka ett föreläggande till denne att inkomma med adressuppgift vid äventyr av vite, har CSN ingen aktuell adress att skicka föreläggandet till. Förslaget är därför enligt vår mening inte lämpligt. Mot bakgrund av de betydande delgivningssvårigheter som med största sannolikhet kommer att finnas om sanktioner införs, anser vi att ett sanktionsförfarande för att förmå en låntagare att lämna aktuell adress är närmast verkningslöst och därför inte bör införas. Konsekvensen av att det enligt vår bedömning inte är möjligt att införa en effektiv sanktion för en underlåtenhet att lämna adress, kan medföra att en skyldighet att lämna aktuell adress inte skulle leda till önskad effekt. Vi anser trots detta att en bestämmelse om adresskyldighet bör införas. En sådan bestämmelse har enligt vår bedömning i vart fall ett betydande signalvärde och en lagstadgad skyldighet kan i sig utgöra incitament att lämna adressuppgift. 4 Se kommentarerna till 3 kap. 6 § taxeringslagen. 5.1CSN:s behov av ytterligare preskriptionsavbrytande regler Vi har fått i uppdrag att analysera behovet av och vid behov föreslå ytterligare åtgärder i syfte att åstadkomma preskriptionsavbrott. CSN har stora problem med att studiestödsfordringar preskriberas. Om inte CSN lyckas åstadkomma ett preskriptionsavbrott inom en period preskriberas låntagarens hela skuld, inte bara förfallna belopp. Som redogjorts för under avsnitt 2.5 kan drygt 49 000 lån redan vara preskriberade eller riskerar att preskriberas . Dessa lån har ett sammanlagt skuldbelopp om . Det kan dock ha skett preskriptionsavbrott i en del av dessa ärenden, eftersom CSN har skickat ett flertal försändelser till låntagarnas folkbokföringsadress utan att de har kommit i retur (jfr med den nya praxisen från () som det redogörs för i avsnitt 5.2.1). har CSN arbetat med avtal och fullmakter som syftar till att möjliggöra delgivning utomlands, och myndigheten har i samarbete med Intrum påbörjat delgivning i bland annat , , och . I har det genomförts 180 delgivningar, varav resulterat i lyckade delgivningar. I har det genomförts 120 delgivningar, med lyckat resultat i av fallen. I och har det ännu bara skett delgivningar i ett fåtal fall. CSN saknar möjlighet till delgivning i och på grund av lagstiftningen i dessa länder. Där använder CSN tills vidare rekommenderade försändelser för att åstadkomma preskriptionsavbrott. Preskriptionslagen (1981:130) är tillämplig på alla slags fordringar, även offentligrättsliga fordringar, i den mån inte annat följer av vad som är särskilt föreskrivet. Huvudregeln är att en fordran preskriberas efter tillkomsten, om inte preskriptionen avbryts .