sou · GYB3103 · 2010-12-23 00:00:00 — Den nya grundlagsbestämmelsen tar sikte på att skydda infor- mation om enskildas personliga förhållanden, vilket i betydande ut- sträckning förekommer inom den brottsbekämpande verksamheten. Enligt regeringen kan den komma att omfatta vitt skilda slag av information som är knuten till den enskildes person, t.ex. identi- fikationsuppgifter, adress, familjeförhållanden, vandel, uppgifter om anställning och ekonomi samt fotografisk bild. Som framgår ovan är det övervakning och kartläggning som om- fattas av grundlagsskyddet enligt bestämmelsen. Regeringen betonar att det är åtgärdens effekter som är av avgörande betydelse vid be- dömningen av om den ska anses innebära övervakning eller kart- läggning och inte det huvudsakliga syftet med åtgärden. Regeringen nämner att uppgiftssamlingar, t.ex. många av de register som an- vänds i den brottsbekämpande verksamheten, ska anses innefatta en sådan kartläggning av enskildas personliga förhållanden. När det gäller övervakning träffar det t.ex. hemliga tvångsmedel som tele- avlyssning, teleövervakning, kameraövervakning och rumsavlyssning men också teknisk inhämtning genom signalspaning, allmän kamera- Rättslig bakgrund och allmänna utgångspunkter övervakning och övervakning med handmanövrerad kamera. Även övervakning utan att information dokumenteras med hjälp av teknisk utrustning, t.ex. i samband med spaning i den brotts- bekämpande verksamheten, kan höra hit. Grundlagsskyddet omfattar dock enbart betydande integritets- intrång. Den bedömningen ska, enligt propositionen, utgå från de samhällsvärderingar som råder vid varje givet tillfälle. Regeringen menar att det finns svårigheter med att peka ut vilka specifika före- teelser som innebär ett betydande intrång i integriteten men anger att åtgärdens omfattning och arten av intrånget kan beaktas liksom åtgärdens ändamål och andra omständigheter. 3.1.3Begränsning av rättigheterna i regeringsformen Enligt 2 kap. 12 § första stycket RF får bl.a. de rättigheter som avses i 2 kap. 6 § begränsas genom lag. I 2 kap. 12 § andra stycket RF anges att begränsning som avses i första stycket endast får göras för att tillgodose ändamål som är godtagbart i ett demokratiskt sam- hälle. Begränsningen får aldrig gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till det ändamål som har föranlett den och inte heller sträcka sig så långt att den utgör ett hot mot den fria åsiktsbild- ningen såsom en av folkstyrelsens grundvalar. Vidare anges att en begränsning inte får göras enbart på grund av politisk, religiös, kulturell eller annan sådan åskådning. Denna allmänna begräns- ningsram infördes för att understryka kravet på att lagstiftaren noga redovisar sina syften (SOU 1975:75 s. 202, prop. 1975/76:209 s. 153) och gäller alla de begränsningbara fri- och rättigheterna. I 2 kap. 23 § RF föreskrivs att lag eller annan föreskrift inte får meddelas i strid med åtaganden på grund av Europa- konventionen. Bestämmelsen infördes i samband med att konven- tionen inkorporerades som svensk lag . Den syftar till att utgöra ett skydd mot senare lagstiftning i strid med konventionen och riktar sig i första hand till lagstiftaren som har det primära an- svaret för att den inhemska rätten står i överensstämmelse med konventionen. Med stöd av bestämmelsen har domstolar och myndig- heter möjlighet att med tillämpning av reglerna om lagprövning i 11 kap. 14 § RF (i ny lydelse fr.o.m. ) underlåta att tillämpa en mot konventionen stridande lag eller annan föreskrift. Detta följer av att föreskrifter som meddelas i strid med konven- Rättslig bakgrund och allmänna utgångspunkter tionen blir att anse som meddelade i strid med grund- lagen (se SOU 2008:3 s. 105–118). I utredningens uppdrag ingår att göra en analys av praxis såvitt avser de brottsbekämpande myndigheternas använd- ning av teknik för att iaktta och dokumentera. Utredningen har låtit professorn i folkrätt vid göra en sådan praxisgenomgång. Den återfinns i engelsk originalversion i bilaga 3 till betänkandet och översatt till svenska i bilaga 4. Utred- ningen återkommer till detta i avsnitt 3.3. Enligt artikel 8.1 i har var och en rätt till respekt för sitt privat- och familjeliv, sitt hem och sin korrespon- dens. Åtnjutandet av denna rättighet får enligt artikel 8.2 inte in- skränkas av offentlig myndighet annat än med stöd av lag och om det i ett demokratiskt samhälle är nödvändigt med hänsyn till statens säkerhet, den allmänna säkerheten, landets ekonomiska välstånd eller till förebyggande av oordning eller brott eller till skydd för hälsa eller moral eller andra personers fri- och rättigheter. Primärt innebär artikel 8 att staten ska avhålla sig från ingrepp i den skyddade rättigheten (, Mänskliga rättigheter i euro- peisk praxis, s. 261 f.). Artikel 8 innehåller emellertid inget uttryck- ligt förbud mot en viss typ av ingrepp, men väl en skyldighet att pröva om ett ingrepp från statens sida i den skyddade rättigheten omfattas av undantagsbestämmelsen i artikel 8.2. Om ingreppet inte omfattas av undantagsbestämmelsen strider det mot konven- tionen. Artikeln ger skydd för privatliv, familjeliv, hem och korrespon- dens. Rätten till respekt för familjeliv samt för hem och korrespon- dens är nära förbundna med rätten till respekt för privatlivet och kan ofta inte särskiljas från denna rättighet (s. 302). Till begreppet hem i artikeln hör naturligt någons bostad. Europa- domstolen har dock utvidgat begreppet till att omfatta ett bolags huvudkontor, avdelningskontor och verksamhetsplats (s. 351 och praxisgenomgången, bilaga 3–4 avsnitt 5.2.1). Med korre- spondens avses i olika former för överföranden mellan individer. Dit hör brev och andra försändelser samt över- föring med hjälp av telefon, telefax, radio och datorer. Skyddet för korrespondens begränsas inte av att det behöver höra till privatlivet Rättslig bakgrund och allmänna utgångspunkter utan även juridiska personer har rätt till respekt för sin korre- spondens (s. 344 och praxisgenomgången, bilaga 3–4 av- snitt 5.2.1). Begreppet privatliv är svårare att definiera än hem och korrespondens. har uttryckt att det innefattar activities of a professional or business nature, the right to estab- lish and develop relationships with others even in a public context, the physical and psychological integrity of a person, the right to personal development and the right to establish details of their identity as individual human beings (praxisgenomgången, bilaga 3-4 avsnitt 5.3). Enligt artikel 8.2 ska ett ingrepp i den skyddade rättigheten vara lagligt. Häri ligger inget absolut krav på att regeln i fråga ska ha form av lag, utan även regler på en lägre normnivå kan uppfylla kravet på att ingreppet är lagligt. Det är inte bara skriven lag och föreskrifter på lägre normnivå som innefattas i laglighetskravet utan också etablerad praxis enligt de principer som utvecklas i ett common law-system (Karnov 2006/07 s. 68 f.). Förutom att in- greppet ska ha stöd i inhemsk lag krävs också att lagen uppfyller rimliga anspråk på rättssäkerhet. Den måste ge skydd mot godtycke och den måste vara tillgänglig för allmänheten. Lagen måste också vara utformad med erforderlig precision, så att inskränkningarna i den grundläggande konventionsrättigheten är i rimlig utsträckning förutsebara. En nationell lag, som ger de rättstillämpande organen ett tolkningsutrymme och en rätt till skönsmässig prövning, är emeller- tid inte i och för sig oförenlig med kravet på förutsebarhet, under förutsättning att gränserna för den skönsmässiga bedömningen är tillräckligt klara för att ge individen skydd mot godtyckliga in- grepp. För att ett ingrepp i den i artikel 8.1 skyddade rättigheten ska vara tillåten krävs vidare att ingreppet ska tillgodose något av de allmänna eller enskilda intressen som räknas upp i artikel 8.2. Ingreppet måste också vara nödvändigt i ett demokratiskt samhälle för att tillgodose detta intresse (se SOU 2007:22, del 2, s. 155 f. och , s. 305). Rättslig bakgrund och allmänna utgångspunkter 3.1.5De brottsbekämpande myndigheternas rätt att samla information Varken i (RB) eller i annan lagstiftning finns några allmänna regler som beskriver de brottsbekämpande myndig- heternas rätt att inhämta information. Mot bakgrund av bestäm- melserna om skyddet för den enskildes integritet i regeringsformen och finns däremot bestämmelser som i vissa särskilda fall reglerar en sådan rätt. Som exempel kan nämnas be- stämmelserna om de straffprocessuella tvångsmedlen i 27 och 28 kap. RB (t.ex. hemlig teleavlyssning och hemlig kameraövervakning) samt lagen (2007:987) om hemlig rumsavlyssning. Dessa bestämmelser är begränsade till att användas under förundersökning. För tiden innan förundersökning har inletts finns möjlighet att använda vissa tvångsmedel enligt lagen (2007:979) om åtgärder för att förhindra vissa särskilt allvarliga brott. Bestämmelsen i 8 § polislagen m.m. En polisman som har att verkställa en tjänsteuppgift ska enligt 8 § första stycket polislagen under iakttagande av vad som föreskrivs i lag eller annan författning ingripa på ett sätt som är försvarligt med hänsyn till åtgärdens syfte och övriga omständigheter. Måste tvång tillgripas, ska detta ske endast i den form och den utsträckning som behövs för att det avsedda resultatet ska uppnås. I 8 § andra stycket föreskrivs att ett ingripande som begränsar någon av de grundläggande fri- och rättigheter som avses i 2 kap. RF inte får grundas enbart på bestämmelserna i första stycket. De principer som anges i 8 § polislagen har generell betydelse för polisarbetet. Principerna får bl.a. betydelse när polisen ska ta ställning till val av spaningsmetod. Paragrafen kan ses som ett allmänt bemyndigande för polisen att vidta de åtgärder som är försvarliga för att fullgöra dess uppgifter, så länge det inte är fråga om att begränsa en grundlagsskyddad rättighet eller att vidta åtgärder som står i strid mot någon specialreglering. Frågan om polisens spaningsmetoder behandlades av . uttalade (JuU 1981/82:38) att det arbete som hade bedrivits med att utveckla spaningsmetoderna mot kriminalitet av särskilt allvarlig art hade ett värde. borde det stå klart att det i vissa avseenden var fråga om polisiära arbets- Rättslig bakgrund och allmänna utgångspunkter metoder som från allmänna synpunkter inbjöd till diskussion. Det gällde enligt utskottet ett område där några absolut fasta rättsregler inte fanns och enligt sakens natur svårligen kunde ställas upp. Å andra sidan kunde den omständigheten att ett särskilt slags spanings- metoder inte var uttryckligen förbjudna aldrig i sig utgöra tillräck- liga skäl för att utan vidare utgå från att de också bör bli tillämpade här i landet. Utskottet framhöll att vad saken gällde ytterst var en fråga om inriktningen av polisens arbete där intresset av effektivitet samt rättssäkerhets- och integritetskraven bryts mot varandra. Det gällde alltså här avvägningsspörsmål av delvis grannlaga natur som var en angelägenhet inte enbart för polisen själv utan i första hand för statsmakterna och de medborgarstyrelser som är verksamma på olika nivåer. I betänkandet Polislag (SOU 1982:63) gjorde polisbered- ning en ingående analys av frågan om polisens spaningsmetoder från rättsliga och andra utgångspunkter (s. 125–143). Beredningen föreslog att vissa principer skulle läggas fast på området. För det första borde gälla att polisen aldrig får begå en kriminaliserad hand- ling för att kunna efterforska eller avslöja ett brott. Beredningen fram- höll dock att ett visst utrymme för vissa annars otillåtna handlingar förelåg enligt den allmänna bestämmelsen om nödhandlingar i 24 kap. 4 § BrB och enligt vissa speciella föreskrifter. En annan princip som borde slås fast var att polisen aldrig får provocera eller annars förmå någon att inleda en brottslig aktivitet. En tredje utgångspunkt vid bedömningen av vilka spaningsmetoder som kunde anses tillåtna borde enligt beredningen vara att polisen aldrig av spaningsskäl får underlåta att vidta föreskrivna åtgärder mot brott eller mot en för brott misstänkt person. Slutligen underströk beredningen att beslut om sådana spanings- eller förundersökningsmetoder som avsågs alltid borde fattas av åklagare eller polisman i polischefsbefattning liksom att stränga krav på dokumentation måste upprätthållas. De principer som redovisats gav enligt beredningen dock inte till- räcklig ledning för att man skulle kunna bedöma om en särskild spaningsmetod skulle anses godtagbar eller inte. Här måste dess- utom som vid andra former av polisingripanden alltid en allmän be- dömning göras av om metoden är försvarlig med hänsyn till åt- gärdens syfte och övriga omständigheter. Därvid måste en avväg- ning göras mellan å ena sidan den skada och det intrång som metoden medför eller riskerar att medföra och å andra sidan brottets svår- hetsgrad och de fördelar från bevissynpunkt som står att vinna. För- slaget till 8 § i den nuvarande polislagen inrymde enligt beredningen Rättslig bakgrund och allmänna utgångspunkter de principer som redovisats när det gällde spaningsmetoderna. Någon ytterligare reglering i lag var enligt beredningen varken nöd- vändig eller lämplig. En annan sak var att vissa föreskrifter, bl.a. om beslutsnivåer, kan behöva meddelas i annan form än lag. I proposition 1983/84:111 med förslag till en ny polislag anförde föredragande statsrådet (s. 48 f.) att han kunde ställa sig bakom de principer för bruket av spaningsmetoder som polisberedningen hade föreslagit. Dessa principer, sammanställda med den analys av rätts- läget på området som beredningen hade gjort, borde kunna vara till god hjälp vid det praktiska handhavandet av uppgiften att avgöra om man i ett enskilt fall borde tillgripa en spaningsmetod. Att dessa principer på sätt beredningen uttalat inryms i en allmän regel som gav uttryck åt de s.k. legalitets-, behovs- och proportionalitets- principerna fann föredragande statsrådet också klart (se SOU 2007:22, del 2, s. 153–155). 3.1.6De brottsbekämpande myndigheternas behandling av personuppgifter Digital behandling av bild och ljud anses utgöra automatiserad be- handling i den mening som begreppet har i 5 § personuppgiftslagen (1998:204). Personuppgiftslagen blir därmed tillämplig på digital behandling av bild, vilket kan skapa svårigheter i olika hänseenden (SOU 2001:92 s. 116 och 157 ff.). Polisdatalagen (1998:622) bygger på personuppgiftslagen och inne- håller endast de särregler som ansetts nödvändiga i polisens verk- samhet. Lagen innehåller allmänna regler om behandling av person- uppgifter i polisens arbete som avser både behandling och automatiserad behandling av personuppgifter (1–9 §§). I lagen finns också regler som enbart tar sikte på automatiserad behandling (10– 36 §§). De gäller uppgifter om kvarstående misstankar och kriminal- underrättelseverksamhet samt vissa datoriserade register som förs hos polisen, nämligen kriminalunderrättelseregister, DNA-register, fingeravtrycks- och signalementsregister och . Lagen gäller vid behandling av personuppgifter i polisens verksamhet för Rättslig bakgrund och allmänna utgångspunkter att förebygga brott och andra störningar av den allmänna ordningen och säkerheten, övervaka den allmänna ordningen och säkerheten, hindra störningar därav samt ingripa när något sådant inträffat eller bedriva spaning och utredning i fråga om brott som hör under all- mänt åtal (1 §). Uppgifter om en person får inte behandlas enbart på grund av vad som är känt om personens ras eller etniska ursprung, politiska åsikter, religiösa eller filosofiska övertygelse, medlemskap i fack- förening, hälsa eller sexuella läggning (5 §). Om uppgifter om en person behandlas på annan grund får uppgifterna kompletteras med nämnda typer av uppgifter. En sådan komplettering får dock bara ske om det är oundgängligen nödvändigt för syftet med behand- lingen. Bestämmelsen innebär ett undantag från det principiella för- budet mot att behandla känsliga personuppgifter som finns i person- uppgiftslagen. Polisdatalagen skiljer på behandling av personuppgifter i kriminal- underrättelseverksamhet och personuppgifter i kriminalunderrättelse- register. Kriminalunderrättelseverksamhet består i att samla, bearbeta och analysera information för att klarlägga om brottslig verksamhet har utövats eller kan komma att utövas, allt i den mån verksamheten inte utgör förundersökning. Av lagen framgår att automatiserad behandling av personuppgifter i kriminalunderrättelseverksamhet får ske först efter att polismyndighet eller har fattat beslut om att en särskild undersökning ska inledas (14 och 15 §§). Det ska också finnas anledning att anta att allvarlig brottslighet har utövats eller kan komma att utövas. Med allvarlig brottslighet avses brott för vilket det är föreskrivet fängelse (3 §). Om behandlingen avser uppgifter om enskilda som inte är misstänkta för något brott ska en upplysning finnas om detta förhållande. Ända- målet med behandlingen och de villkor i övrigt som behövs för att förebygga otillbörligt intrång i de registrerades personliga integritet ska anges i beslutet om att särskild undersökning ska inledas. Upp- gifter som behandlas i en särskild undersökning ska gallras senast efter att beslutet om behandlingen fattades (16 §). Behand- ling får dock ske om det är av särskild betydelse för att den särskilda undersökningen ska kunna avslutas. Rikspolis- styrelsen ska föra en särskild förteckning över samtliga beslut om behandling av personuppgifter i kriminalunderrättelseverksamhet. I kriminalunderrättelseregister samlas och systematiseras infor- mation som polisen får genom t.ex. tips, iakttagelser eller upp- Rättslig bakgrund och allmänna utgångspunkter lysningar som ger anledning att misstänka att det förekommer brottslig verksamhet. Datoriserade kriminalunderrättelseregister får endast föras för att ge underlag för beslut om särskilda under- sökningar avseende allvarlig brottslighet eller underlätta tillgången till allmänna uppgifter med anknytning till underrättelseverksamhet (17 §). Polisdatalagen innehåller särskilda bestämmelser om vad ett kriminalunderrättelseregister får innehålla när det gäller uppgifter som kan hänföras till enskilda personer (18 §). Sådana uppgifter får föras in i registret endast om uppgiften ger anledning att anta att allvarlig brottslighet utövats eller kan komma att utövas och om den som avses med uppgifterna skäligen kan misstänkas för att ha utövat eller komma att utöva den allvarliga brottsliga verksamheten. Uppgifter om transportmedel eller varor som kan antas ha sam- band med allvarlig brottslighet får registreras även om uppgifterna kan hänföras till en person som inte är misstänkt för brott. Det- samma gäller hjälpmedel som kan antas ha använts i sådan verk- samhet. En upplysning om att uppgiften avser en icke misstänkt person ska lämnas. Lagen innehåller också en uttömmande uppräk- ning av vilken typ av uppgifter som ett kriminalunderrättelseregister får innehålla (20 §). Uppgifter i kriminalunderrättelseregister får be- varas än vad som gäller för särskilda undersök- ningar. Gallring ska sålunda ske senast efter det att uppgifter om den misstänkte i fråga senast fördes in (21 §). Om en särskild undersökning beträffande denne person har inletts, får dock upp- gifterna stå kvar till dess undersökningen avslutats (se SOU 2007:22, del 2 s. 174-177). redovisade i sitt betänkande Behandling av personuppgifter i polisens verksamhet (SOU 2001:92) något om de tillämpningssvårigheter som hade uppkommit i takt med att inhämt- ning av bild- och ljuduppgifter om personer med digital i stället för analog teknik ökade. Utredningen belyste det med att redogöra för ett tillsynsärende hos Datainspektionen (s. 158). Inspektionen hade i det aktuella fallet öppnat ett tillsynsärende mot i med anledning av en tidningsartikel i . I artikeln uppgavs att polisen i använde digitala kameror för att hålla koll på ungdomsgäng på festivaler och andra platser där det finns risk för att ungdomar ska hamna i bråk eller begå brott. Rättslig bakgrund och allmänna utgångspunkter Enligt artikeln fotograferades ungdomar bl.a. under de s.k. Kristianstadsdagarna. Datainspektionen fann att användningen av digitala kameror under Kristianstadsdagarna i flera fall hade skett i kriminalunderrättelseverksamhet enligt definitionen i 3 § polisdata- lagen. För att användningen av digitala kameror ska vara tillåten i kriminalunderrättelseverksamhet krävs som inspektionen påpekade i beslutet att användningen sker inom ramen för en särskild under- sökning eller i ett kriminalunderrättelseregister. Datainspektionen anförde att inspektionen förutsatte att den fortsatta användningen av digitala kameror i kriminalunderrättelseverksamhet skulle ske under de förutsättningar som ställs upp i polisdatalagen. Datainspek- tionen fann mot den bakgrunden inte skäl att företa några ytter- ligare åtgärder utan avskrev ärendet. lämnade ett förslag till ny polisdatalag med en reglering som bl.a. innebär att lagen inte skulle gälla vid insam- ling av personuppgifter genom upptagning av bilder och ljud. har beslutat att en ny polisdatalag ska träda i kraft (prop. 2009/2010:85, bet. 2009/10:JuU19, rskr. 2009/10:255). Syftet med lagen är att ge polisen möjlighet att be- handla personuppgifter på ett ändamålsenligt sätt i sin brottsbe- kämpande verksamhet och att skydda människor mot att deras per- sonliga integritet kränks vid sådan behandling. Genom den nya lagen kommer man att komma till rätta med olika problem som den nu- varande regleringen har visat sig ge upphov till, bl.a. när det gäller möjligheten att behandla personuppgifter för att förebygga, för- hindra och upptäcka brottslig verksamhet. Polisen ska få behandla personuppgifter om det behövs för att förebygga, förhindra eller upptäcka brottslig verksamhet, utreda eller beivra brott eller fullgöra de förpliktelser som följer av internatio- nella åtaganden (2 kap. 7 §). Vissa bestämmelser i personuppgifts- lagen gäller vid behandlingen, t.ex. 9 § om att uppgifter bara får behandlas om det är lagligt, om det sker på ett korrekt sätt och fler uppgifter får inte samlas in än vad som är nödvändigt med behand- lingen (2 kap. 2 §). Vid insamling av uppgifter genom bilder eller ljud gäller inte 23 § personuppgiftslagen om att information i vissa fall självmant ska lämnas till den enskilde (2 kap. 2 §). Däremot gäller 26 § personuppgiftslagen om att information ska lämnas på begäran Rättslig bakgrund och allmänna utgångspunkter av den registrerade. Det rör bl.a. vilka uppgifter som behandlas, varifrån uppgifterna har hämtats och ändamålen med behandlingen. Enligt 27 § personuppgiftslagen gäller dock inte rätten till information förhållanden för vilka det gäller sekretess. För behandling av uppgifter i brottsbekämpande verk- samhet gäller särskilda regler i lagen (2005:787) om behandling av uppgifter i brottsbekämpande verksamhet. Uppgifter får behandlas om det behövs för att förhindra eller upptäcka allvarlig brottslighet, utreda eller beivra visst brott, eller fullgöra det arbete som är skyldigt att utföra enligt lagen (2000:1219) om internationellt tullsamarbete (7 §). Uppgifter får också, om det är nödvändigt, tillhandahållas , polismyndigheter, Eko- brottsmyndigheten, , och Kust- bevakningen i deras brottsbekämpande verksamhet (8 §). Känsliga personuppgifter får, om det är absolut nödvändigt, behandlas som komplement till uppgifter som behandlas på annan grund (11 §). Känsliga personuppgifter får också behandlas om de förekommer i en handling som kommit in till i ett ärende. Vidare sägs att uppgifter som beskriver en persons utseende alltid ska utformas på ett objektivt sätt med respekt för människovärdet. I lagen görs skillnad på när personuppgifter får behandlas för att å ena sidan förhindra eller upptäcka brottslig verksamhet och å andra sidan utreda eller beivra visst brott.