sou · GYB326 · 2010-03-31 00:00:00 — Han hade därmed haft möjlighet att förbereda lösningar för att tillgodose barnens behov av tillsyn för det fall han skulle bli erbjuden ett arbete där daglig pendling inte var möjlig. Även kravet i 11 § första stycket 1 får således anses ha varit uppfyllt. Det har inte påståtts att något av de övriga krav som anges i 11 § inte var uppfyllt, varför det erbjudna arbetet får anses ha varit lämpligt i den mening som avses i denna bestämmelse. Vad [den arbetslöse] anfört om att han inte fått tillräcklig tid att sätta sig in i konsekvenserna av att arbeta i föranleder inte någon annan bedömning. Arbetsförmedlingens anvisning till ledigt arbete SOU 2010:26 56 Några andra skäl för [den arbetslöse] att inte acceptera det i erbjudna arbetet vilka kunnat godtas enligt 45 a § första stycket 1 har inte framkommit. 4.4 Bara en bråkdel som fått flyttningsbidrag har anvisats arbetet fattades det 27 499 beslut om flyttningsbidrag. Bara i fråga om en bråkdel av besluten, något över en och en halv procent eller 434 beslut, hade det skett en anvisning till det arbete som beslutet avsåg. Den stödform som hade den högsta andelen anvisningar var pendlingsstöden, för veckopendling och för dagpendling. Enligt uppgifter från arbetsförmedlare följer de arbetssökande oftast den handlingsplan som utarbetats gemensamt av förmedlaren och den arbetssökande. Handlingsplanen innebär som regel en hög grad av egen aktivitet av den arbetssökande, där Arbetsförmedlingen stöttar den arbetssökande med självserviceinstrument på Internet, matchning, platsinformation och bevakning och hemsändning av information om intressanta platser att söka. Detta arbetssätt gör att den arbetssökande ofta söker och får ett arbete utan att ha blivit anvisad det. I praktiken anvisar Arbetsförmedlingen vidare bara sådana lediga arbeten som anmälts till förmedlingen, och det är inte ens hälften av alla lediga arbeten som anmäls till förmedlingen.27 27 Arbetsförmedlingen, Arbetsmarknadsrapport 2009:1, s. 28 f. 5 Kontakter med kommissionen 5.1 Förfrågan 2006 I ett brev av tog kommissionen upp frågan om pendlingsstödet är en sådan förmån som omfattas av rådets förordning (EEG) 1408/71 av om tillämpningen av systemen för social trygghet när anställda, egenföretagare eller deras familjemedlemmar flyttar inom gemenskapen och frågan om hur pendlingsstödet förhåller sig till principen om fri rörlighet för arbetstagare. I sitt svar av anförde bl.a. följande: Med hänsyn till den särskilda karaktär som pendlingsstödet har som ett arbetsmarknadspolitiskt instrument för att öka rörligheten inom ett visst område, att en behovsprövning görs i varje individuellt ärende, att inget försäkringskrav eller avgiftskrav ställs på individen, samt att stödet ges endast för att ersätta de faktiska resekostnaderna, anser vi att stödet inte utgör en sådan förmån som omfattas av förordningen 1408/71/EG. Därutöver krävs inte att den sökande har fullgjort karenstid eller att denne har en koppling till den svenska arbetsmarknaden. Vi ser därför inte heller några problem i förhållande till den EGrättsliga regleringen om fri rörlighet för arbetstagare. 5.2 Förfrågan 2008 inom ramen för EU:s pilotprojekt Med anledning av att kommissionen mottagit ett klagomål om pendlingsstödet kontaktade kommissionen med en förfrågan inom ramen för EU:s pilotprojekt, som är ett system för informationsutbyte och problemlösning. Klagomålet, som framställts av en anonym svensk medborgare, bosatt i , 57 Kontakter med kommissionen SOU 2010:26 gällde att klaganden hade ansökt om pendlingsstöd för resor från bostaden i till ett arbete i men fått avslag av Arbetsförmedlingen med motiveringen att arbetsplatsen är belägen utanför . I sitt svar av hänvisade till sitt tidigare svar och anförde bl.a. följande: Mot bakgrund av praxis skulle det visserligen kunna hävdas att tillämpningen innebär en viss inskränkning av den fria rörligheten. Men även om så skulle vara fallet framgår av domstolens praxis att en inskränkning av den fria rörligheten kan vara motiverad av arbetsmarknadspolitiska skäl under vissa omständigheter och på vissa villkor. Eftersom reglerna om pendlingsstöd är arbetsmarknadspolitiskt motiverade gör vi bedömningen att Arbetsförmedlingens tillämpning inte strider mot EG-rätten. 5.3 Formell underrättelse 2009 Kommissionen accepterade inte svar 2008 utan inledde ett s.k. överträdelseärende. I en formell underrättelse till anförde kommissionen att den ansåg att begränsningen av pendlingsstödet till resor till arbetsplatser i kan utgöra ett hinder för den fria rörligheten som är otillåtet enligt artikel 39 i EG-fördraget. Som skäl för sitt ställningstagande angav kommissionen: har vid upprepade tillfällen1 slagit fast att alla fördragsbestämmelser som avser fri rörlighet för personer har till syfte att underlätta utövandet av all yrkesverksamhet inom gemenskapens territorium för gemenskapens medborgare och att förhindra åtgärder som kan missgynna dessa medborgare när de utövar ekonomisk verksamhet inom en annan medlemsstats territorium. I detta sammanhang förfogar medlemsstaternas medborgare särskilt över rätten att lämna sitt hemland för att bege sig till en annan medlemsstats territorium och vistas där för att utöva ekonomisk verksamhet. Nationella bestämmelser genom vilka en medborgare i en medlemsstat hindras eller avskräcks från att lämna sitt hemland för att utöva sin rätt till fri rörlighet utgör således hinder för denna frihet, även om de tillämpas oberoende av de berörda arbetstagarnas nationalitet (se bl.a. , 1 Dom av i mål C-415/93, , 1995 s. I-04921; dom av i mål C-109/04, Kranemann, 2005, s. I-2421; dom av i mål C-208/05, ITC, 2007, s. I-181. SOU 2010:26 Kontakter med kommissionen C-415/93; punkterna 94–96; Kranemann, C-109/04, punkterna 25–26 samt ITC, C208/05, punkterna 31–33). Domstolen slog också fast att det är oförenligt med rätten till fri rörlighet att en arbetstagare eller arbetssökande som söker arbete i en annan medlemsstat behandlas på ett mindre förmånligt sätt än vad som skulle ha varit fallet om han inte hade använt sig av de rättigheter i fråga om fri rörlighet som han har enligt fördraget2. Mot bakgrund av dessa iakttagelser anser kommissionen att det faktum att sådana förmåner som de olika flyttningsbidragen i beviljas enbart för anställning i kan utgöra ett hinder för den fria rörligheten för arbetstagare. Något sådant villkor föreskrivs inte i förordning (1999:594) om flyttningsbidrag, men de svenska myndigheterna erkänner att detta villkor tillämpas som etablerad praxis. De svenska myndigheterna medgav i sitt brev av att det med hänsyn till rättspraxis kan hävdas att Arbetsförmedlingens praxis i viss utsträckning begränsar den fria rörligheten, men påpekade också att en begränsning av den fria rörligheten enligt rättpraxis i vissa fall och på vissa villkor kan vara berättigad av arbetsmarknadspolitiska skäl. De svenska myndigheterna hävdar att bestämmelserna om pendlingsstöd är berättigade av arbetsmarknadspolitiska skäl och att Arbetsförmedlingens praxis därför inte strider mot EU-lagstiftningen. Några vidare uppgifter om denna motivering av hindret för den fria rörligheten har inte lämnats. Med stöd av väletablerad rättspraxis anser att en bestämmelse som hindrar den fria rörligheten för arbetstagare endast kan tillåtas om den har ett legitimt syfte som är förenligt med fördraget och är berättigad på grund av tvingande hänsyn till allmänintresset. I ett sådant fall krävs det även att tillämpningen av nämnda bestämmelse är ägnad att säkerställa uppnåendet av syftet i fråga och att denna tillämpning inte går utöver vad som är nödvändigt för att uppnå detta syfte (se bl.a. mål C-109/04, Kranemann , punkt 33 samt C-208/05, ITC, punkt 37). De svenska myndigheterna har inte redogjort för de arbetsmarknadspolitiska skäl som skulle kunna motivera begränsningen av den fria rörligheten, för arbetstagare beträffande rätt till flyttningsbidrag. De har heller inte lagt fram några argument för att visa att det faktum att flyttningsbidrag lämnas enbart till personer anställda i inte går utöver vad som är nödvändigt i detta avseende på grund av tvingande hänsyn till allmänintresset (krav på att proportionalitetsprincipen följs). 2 Dom i mål C-208/05, ITC (se ovan), punkt 34; dom av i mål 224/98, DHoop, 2002, s. I-6191, punkt 18. Kontakter med kommissionen SOU 2010:26 Kommissionen anser därför att har underlåtit att fullgöra sina skyldigheter enligt artikel 39 i EG-fördraget. I sitt svar till kommissionen anförde regeringen bl.a. följande: inställning Med anledning av kommissionens formella underrättelse ska regeringen tillsätta en utredning som ska se över frågan och föreslå ändringar i regelverket angående flyttningsbidragen som motiveras av den svenska arbetsmarknadspolitiken som de är icke-diskriminerande. Skälen för regeringens inställning Mot bakgrund av uttalanden kan regeringen inte förneka att Arbetsförmedlingens tillämpning av bestämmelserna om flyttningsbidrag, dvs. att bidrag lämnas enbart för anställning i , kan innebära ett visst hinder för den fria rörligheten för arbetstagare. Att neka en person pendlingsstöd med motiveringen att hans eller hennes anställning är utomlands innebär att personen missgynnas i förhållande till en person som har en anställning i . Regeringen gör emellertid gällande att den nu omtvistade begränsningen av flyttningsbidragen bör anses vara förenlig med EG-rätten med hänsyn till att systemet med flyttningsbidrag är ett arbetsmarknadspolitiskt instrument och med hänsyn till de arbetsmarknadspolitiska skäl som ligger bakom flyttningsbidragen. Arbetsmarknadspolitiken är en del av socialpolitiken och i första hand en nationell angelägenhet. Medlemsstaterna beslutar själva om medel och villkor för den politiken. Hur mycket medel som avsätts baseras på prognoser utifrån situationen i respektive land. Den modell som används för samordning av medlemsstaternas arbetsmarknadspolitik är den s.k. öppna samordningsmetoden med gemensamma riktlinjer, nationella handlingsplaner, gemensamma indikatorer, uppföljning och bedömning av kommissionen m.m. Regelverken och budgetarna är dock nationella. har följaktligen också förklarat att det ankommer på medlemsstaterna att välja åtgärder för att förverkliga de mål som de uppställt för arbetsmarknaden och att medlemsstaterna har ett stort utrymme för eget skön när de utövar denna behörighet. Domstolen har även uttalat att främjandet av sysselsättningen utgör ett legitimt socialpolitiskt mål (se dom i mål C-208/05, mot Bundesagentur fur Arbeit, punkt 39, och däri angivna hänvisningar). SOU 2010:26 Kontakter med kommissionen Det övergripande målet för den svenska arbetsmarknadspolitiken är att bidra till en väl fungerande arbetsmarknad, öka sysselsättningen och minska utanförskapet i . En huvuduppgift för denna politik är att sammanföra de som söker arbete med de som söker arbetskraft. En grundläggande förutsättning för att arbetsmarknaden ska fungera på ett tillfredsställande sätt är att arbetssökande sammanförs med lediga arbeten så snabbt och effektivt som möjligt. En effektiv förmedling förutsätter att arbetssökande, förutom att aktivt söka arbete, också faktiskt tar ett lämpligt arbete. Arbetssökande måste därför vara rörliga, både mellan yrken och mellan regioner. Rörlighet på arbetsmarknaden minskar också risken för att lokal arbetskraftsbrist ska uppstå med inflationsdrivande lönehöjningar och minskad produktion som följd. En fungerande kompetensförsörjning utgör vidare grunden för regional utveckling och tillväxt. Betydelsen av rörlighet på arbetsmarknaden är något som medlemsländerna inom ramen för också är överens om. Medlemsländerna ska för att uppnå det övergripande målet om full sysselsättning förbättra möjligheterna för arbetstagare och arbetsgivare att hantera förändringar på arbetsmarknaden samt främja anpassbarhet och rörlighet på arbetsmarknaden. De nu aktuella flyttningsbidragen utgör ett viktigt instrument i den svenska arbetsmarknadspolitiken för att bidra till en ökad geografisk rörlighet och flexibilitet på arbetsmarknaden i syfte att minska arbetslösheten och motverka lokal arbetskraftsbrist. Motivet är inte endast att underlätta personers geografiska rörlighet i situationer då det redan uppkommit brist på arbetskraft i vissa delar av landet och överskott på andra håll, utan även att förebygga risken för att sådana förhållanden över huvud taget ska uppstå. Flyttningsbidragen syftar även till att stimulera nyckelpersoner att flytta till regioner som är särskilt utsatta ur ett regionalt utvecklingsperspektiv. Flyttningsbidragen utgör ett väsentligt stöd för den som inom ramen för arbetslöshetsförsäkringen anvisats ett arbete på annan ort än hemorten . En arbetssökande som uppbär ersättning från arbetslöshetskassa eller motsvarande ersättning inom ramen för ett arbetsmarknadspolitiskt program har enligt den svenska arbetslöshetsförsäkringen nämligen en långtgående skyldighet att ta lämpliga arbeten oavsett var de finns någonstans för att inte ersättningen ska reduceras eller i vissa fall helt förloras. Denna skyldighet kompletteras med möjligheten att få flyttningsbidrag. Flyttningsbidragen kan därmed i någon mening även sägas bidra till att stärka arbetslöshetsförsäkringen som en omställningsförsäkring, vilket också är en av regeringens övriga huvuduppgifter för arbetsmarknadspolitiken. Som framhållits ovan utgör det enligt ett legitimt socialpolitiskt mål att främja sysselsättningen. Ett främjande av syssel61 Kontakter med kommissionen SOU 2010:26 sättningen måste anses innefatta inte bara åtgärder för att minska arbetslösheten utan även åtgärder för att motverka arbetskraftsbrist i ett visst område eller inom ett visst yrke. Syftet att motverka en redan uppkommen arbetskraftsbrist präglar särskilt den del av flyttningsbidraget som avser stöd för veckopendling. För sådant stöd gäller nämligen att detta får beviljas endast för pendling till ett arbete i en region där det i realiteten konstaterats brist på arbetskraft i yrket. måste kunna vidta arbetsmarknadspolitiska åtgärder för att förebygga och hantera missförhållanden på den egna arbetsmarknaden. I annat fall saknas möjlighet att komma till rätta med situationen att det på vissa håll i landet riskerar att uppstå eller råder brist på arbetsföra personer. kan inte förlita sig på att andra EU-länder företar motsvarande åtgärder som bidrar till att deras medborgare får arbete på sådana platser i . Det kan rimligtvis inte heller krävas att ska bekosta åtgärder för att hantera arbetskraftsbrist i andra EUländer . Sistnämnda förhållande skulle sannolikt även leda till att de kostnaderna för att uppnå de önskade effekterna kan motiveras. Det ska inte bortses från att det därutöver också finns ett svenskt intresse av att skydda den nationella arbetsmarknaden så att den inte förlorar nyckelpersoner. har uttalat att det kan antas att frågan om att skydda arbetsmarknaden från att förlora kvalificerad arbetskraft under vissa omständigheter och med beaktande av vissa villkor kan motivera inskränkningar i den fria rörligheten av arbetstagare (se domen i ovan nämnda målet ITC, punkt 44). Avslutningsvis bör understrykas att den praktiska tillämpningen av bestämmelserna om flyttningsbidrag i högsta grad är direkt knuten till förverkligandet av den svenska arbetsmarknadspolitiken. Som redovisats i det föregående ska Arbetsförmedlingen i varje enskilt fall göra en arbetsmarknadspolitisk bedömning om stöd är motiverat. En sådan bedömning är nödvändig bl.a. för att uppnå syftet att endast ersätta förflyttningar som inte skulle ha skett utan bidrag. För att kunna göra en korrekt bedömning i detta hänseende krävs goda kunskaper om och erfarenhet av den svenska arbetsmarknaden på såväl det nationella som det lokala planet samt även kunskaper om inhemsk praxis på närliggande områden. På grund av det nu anförda anser regeringen fortfarande att systemet med flyttningsbidrag i sin nuvarande utformning får anses vara godtagbart från EG-rättsliga utgångspunkter. Detta innebär inte att regeringen är omedveten om att Arbetsförmedlingens tillämpning av flyttningsbidragen kan vara problematisk med hänsyn till den fria rörligheten för arbetstagare. Regeringen är naturligtvis angelägen om att det svenska systemet inte ställer upp några 62 SOU 2010:26 Kontakter med kommissionen oberättigade hinder för denna fria rörlighet. Med anledning av vad kommissionen anfört ska vi därför tillsätta en utredning . En särskild utredare får i uppdrag att se över hur reglerna gällande flyttningsbidragen enligt förordning (1999:594) om flyttningsbidrag bör förändras. Syftet med förändringen är att flyttningsbidragen endast ska kunna beviljas i samband med anvisning till ett arbete. En sådan anvisning är inte begränsad till . Att anvisning kan ske även utanför slogs fast i en dom från Regeringsrätten (mål nr 800-06). Regeringsrätten fastställde då att ett arbete i som anvisats en arbetssökande i var ett lämpligt arbete som den arbetssökande var tvungen att acceptera för att inte få sin arbetslöshetsersättning nedsatt. Utredarens betänkande ska ligga till grund för att utforma förslag till ett icke-diskriminerande regelverk, vilket enligt ordinarie beredningsrutiner ska kunna presenteras senast i budgetpropositionen 2011 (september–). Utredningen bör söka samråd med företrädare för kommissionen. Regeringen ser därför fram emot ett fortsatt samarbete med kommissionen i denna fråga med målsättningen att hitta en lösning i samförstånd. Därefter beslutade regeringen om utredningsdirektiven (bilaga 1). 5.4 Motiverat yttrande 2010 Efter ha tagit del av de uppgifter lämnat gjorde kommissionen den bedömningen att underlåtit att fullgöra sina skyldigheter enligt artikel 45 i EUF-fördraget. I ett s.k. motiverat yttrande till av anförde kommissionen under rubriken bedömning följande: 26. Mot bakgrund av rättspraxis anser kommissionen att villkoret att anställningen ska ligga i för att bidrag som flyttningsbidrag ska kunna beviljas kan utgöra ett hinder för arbetstagarnas fria rörlighet. Även om detta villkor inte föreskrivs i förordning (1999:594) om flyttningsbidrag vidgår de svenska myndigheterna att villkoret tillämpas enligt vedertagen praxis. Europeiska unionens domstol har konstaterat följande1: Alla fördragsbestämmelser om fri rörlighet för personer har till syfte att underlätta för medborgarna inom gemenskapen att utöva 1 Domstolens dom av i målet C-415/93, , 1995 s. . Domstolens dom av i målet C-109/04, Kranemann, 2005, s. I-2421. Domstolens dom av i målet C-208/05, ITC, 2007, s. I-181. Kontakter med kommissionen SOU 2010:26 all slags yrkesverksamhet inom hela gemenskapen och de utgör hinder för åtgärder som kan missgynna dessa medborgare när de önskar utöva ekonomisk verksamhet i en annan medlemsstat. I detta sammanhang förfogar medlemsstaternas medborgare särskilt över en rätt som följer direkt av fördraget, nämligen att lämna sitt hemland för att bege sig till en annan medlemsstat och vistas där för att utöva ekonomisk verksamhet. Nationella bestämmelser genom vilka en arbetstagare som är medborgare i en medlemsstat hindras eller avskräcks från att lämna sitt hemland för att utöva sin rätt till fri rörlighet utgör således hinder för denna frihet, även om de tillämpas oberoende av de berörda arbetstagarnas nationalitet (se bl.a. /93, punkterna 94– 96, Kranemann C-109/04, punkterna 25–26, och ITC C-208/05, punkterna 31–33). Domstolen anser också att det är oförenligt med rätten till fri rörlighet att en arbetstagare eller arbetssökande behandlas på ett mindre förmånligt sätt i den medlemsstat där han är medborgare än vad som skulle ha varit fallet om han inte hade använt sig av de rättigheter i fråga om fri rörlighet som han har enligt fördraget2. [] 34. Enligt fasta rättspraxis gäller följande: En bestämmelse som hindrar den fria rörligheten för arbetstagare kan endast tillåtas om den har ett legitimt syfte som är förenligt med fördraget och är motiverad av tvingande hänsyn till allmänintresset. I ett sådant fall fordras även att tillämpningen av en sådan bestämmelse är ägnad att säkerställa att syftet j fråga uppnås och att denna tillämpning inte går utöver vad som är nödvändigt för att uppnå detta syfte (se bl.a. Kranemann C-109/04, punkt 33, och ITC C-208/0S, punkt 37). Kommissionen finner dock att de svenska myndigheterna har underlåtit att lämna tillräckligt välunderbyggda argument till stöd för begränsningen av arbetstagares fria rörlighet när det gäller tillgång till flyttningsbidrag, och att de inte heller lämnat några argument som visar att villkoret att anställningen ska vara belägen i för att flyttningsbidrag ska kunna beviljas inte går utöver vad som är nödvändigt av arbetsmarknadspolitiska skäl (proportionalitetsprövning). Då de svenska myndigheterna inser att Arbetsförmedlingens tilllämpning av flyttningsbidragen kan vara problematisk med hänsyn till den fria rörligheten för arbetstagare erbjuder de sig i sitt svar av att tillsätta en utredning som ska se över frågan och föreslå ändringar i regelverket angående flyttningsbidragen som moti2 Dom i målet C-208/05 ITC (a.a.), punkt 34. Domstolens dom av i målet 224/98 DHoop, 2002, s. I-6191, punkt 18. SOU 2010:26 Kontakter med kommissionen 65 veras av den svenska arbetsmarknadspolitiken som de är icke-diskriminerande. För det ändamålet ska en särskild utredare [få] i uppdrag att se över hur reglerna gällande flyttningsbidragen enligt förordning (1999:594) om flyttningsbidrag bör förändras så att flyttningsbidragen endast ska kunna beviljas i samband med anvisning till ett arbete, inte nödvändigtvis i . De svenska myndigheterna säger följande: Att anvisning kan ske även utanför slogs fast i en dom från Regeringsrätten (mål nr 800-06). Regeringsrätten fastställde då att ett arbete i som anvisats en arbetssökande i var ett lämpligt arbete som den arbetssökande var tvungen att acceptera för att inte få sin arbetslöshetsersättning nedsatt. Utredarens betänkande ska ligga till grund för förslag till ett ickediskriminerande regelverk som normalt ska läggas fram i budgetpropositionen (september–). Utredningen bör även omfatta samråd med företrädare för kommissionen. Trots det finner kommissionen de svenska myndigheternas förslag motsägelsefullt. Å ena sidan erkänner de att flyttningsbidrag begränsade till enbart anställningar i kan utgöra ett hinder för arbetstagarnas fria rörlighet, men å andra sidan förefaller de motivera det med hänvisningar till otillräckligt underbyggda arbetsmarknadspolitiska skäl. De lämnar inte heller någon exakt tidplan för den här utredningen eller de konkreta ändringar de kan tänka sig att införa. Av ovan anförda skäl och trots de kontakter som tagits mellan kommissionen och de svenska myndigheterna förefaller inte de svenska myndigheterna tydligt ha åtagit sig att se till att nationell förvaltningspraxis överensstämmer med . Europeiska kommissionen anser därför att underlåtit att fullgöra sina skyldigheter enligt artikel 45 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt. Kommissionen har anmodat att från delfåendet, dvs. till , vidta nödvändiga åtgärder för att följa det motiverade yttrandet. 6 EU-rättsliga regler 6.1 En förändrad fördragsstruktur Sedan utredningsdirektiven beslutades har Lissabonfördraget trätt i kraft, varigenom Fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (EUF-fördraget) har ersatt EG-fördraget. De bestämmelser om fri rörlighet för arbetstagare som tidigare fanns i artikel 39 i EGfördraget har i sak oförändrade förts över till artikel 45 i EUFfördraget. Lissabonfördraget har också inneburit en ny begreppsbildning i och med att begreppet Europeiska gemenskaperna (EG) utmönstrats och konsekvent ersatts med Europeiska unionen. Begreppen EG-rätt eller gemenskapsrätt har således ersatts av begreppen EU-rätt eller unionsrätt och har bytt namn till . I fortsättningen används de nya termer och begrepp som följer av Lissabonfördraget.