sou · GYB332 · 2010-04-28 00:00:00 — Att begränsa beskickningarnas uppdrag andra så att det land som önskar ska kunna stänga ner under t.ex. klämdagar eller i semestertider. Som tidigare beskrivits togs ett brett initiativ för att fördjupa samarbetet mellan de nordiska ländernas utrikesförvaltningar. Flera åtgärder för att stärka samarbetet är av administrativ karaktär. Det har över åren visat sig svårt att skapa verkliga nordiska synergier i fält inom dessa områden. Även länder som de nordiska har skillnader i lagstiftning, IT-lösningar och stöd, ekonomiska ramar och ambitioner, byggnormer, villkor för lokalanställd personal m.m. Utredningen bedömer att samarbetet behöver aktiveras, konkretiseras och eventuellt resurssättas för att nå resultat. UD:s expeditionschef bör därför inom det förnyade samarbetets ram föreslå inrättandet av en nordisk task-force för att samordna och driva på en fördjupning av det administrativa samarbetet mellan ländernas utrikesförvaltningar. I arbetet bör också Förvaltningsavdelningen delta. Ytterligare konkretisering kräver politiskt stöd och drivkraft i samtliga huvudstäder. En task-force bör ges en operativ inriktning. Den bör avrapportera och kunna ge förslag om t.ex. pilotprojekt till statssekreterar- eller administrationschefskrets. Mandatet bör tidsbegränsas. Syftet med det nordiska administrativa samarbete måste vara att skapa kostnadseffektiva lösningar som kan bidra till flexibilitet i fältorganisationen, och det är mot detta mål som föreslagna åtgärder måste ställas. Gemensamma lösningar får inte verka i motsatt riktning och skapa trögheter och inflexibilitet. 4Generella åtgärder för att möjliggöra ökad flexibilitet i utlandsorganisationen I kapitel 2 presenterades förslag om att avskaffa utlandsmyndigheternas myndighetsstatus, i syfte att skapa tydlighet och möjliggöra ökad flexibilitet i utlandsorganisationen. I kapitel 3 redogjordes för möjligheter att i samma syfte avlasta utlandsmyndigheterna olika uppgifter för att frigöra resurser. I följande kapitel föreslås generella åtgärder för moderniserade arbetsformer och förenklingar som omfattar hela utlandsorganisationen. Förslagen i kapitlen utgör förutsättningar för att enklare och mer verksamhetsanpassade representationsformer som presenteras i kapitel 5 ska var möjliga att nyttja. 4.1En effektiv utrikesrepresentation kräver moderna arbetsredskap UD måste samordna och förstärka sin beställarfunktion för IT-baserat verksamhetsstöd. Förvaltningsavdelningen måste ha förutsättningar att möta utrikesrepresentationens särskilda verksamhetsbehov. Förvaltningsavdelningen måste prioritera utvecklingen av en skalbar och flexibel IT-plattform för att möjliggöra flexiblare representations- och arbetsformer. Utveckling av säkra IT-lösningar för utlandsmyndigheterna bör inriktas på kryptering, inte främst på att förstärka skalskydd. Förvaltningsavdelningen och UD bör införa videokonferensutrustning vid utlandsmyndigheterna i syfte att frigöra Generella åtgärder för att möjliggöra ökad flexibilitet .. resurser och förenkla arbetsmetoder. Ett verksamhetsanpassat dokumentstöd måste finnas. Användningen av interaktiva kurser för utlandsorganisationen bör utökas. IT-systemen för utlandsorganisationen måste göras mer kompatibla. Behörigheter bör förenklas och anpassas så att lokalt anställd personal på många orter kan delta i fler delar av verksamheten. Säkerhetsansvaret för utrikesförvaltningens IT-system bör ses över. De problem som förhindrar införandet av ett effektivt stöd för diarieföring och arkiv måste lösas. Utrikesrepresentationens behov av IT-baserade verksamhetsstöd skiljer sig i många avseenden från de lösningar som kan täcka verksamhetsbehov i . Utlandsmyndigheter ansvarar delvis för helt andra uppgifter och processer, de är jämförelsevis mycket små och sårbara, vissa befinner sig i helt andra tidszoner, säkerheten kan vara problematisk, uppkopplingskvalité och serviceförutsättningar kan vara undermåliga osv. Vid utlandsmyndigheter hanteras, utöver e-post och officeprogrammen, ett drygt tjugotal applikationer. IT-miljön i utrikesrepresentationen är alltså relativt komplex. Detta blir särskilt påtagligt på små utlandsmyndigheter där samtliga system ofta måste behärskas av en tjänsteman. Att IT-lösningarna måste vara verksamhetsanpassade, lättanvända, möjliga att vidareutveckla, moderna, enkla, mobila och kombineras med bra utbildningar och service är avgörande för att verksamhetsanpassa utlandsorganisationen. Anpassade IT-lösningar är också en förutsättning för att centralisera, regionalisera eller outsourca många uppgifter som diskuterades i kapitel 3. Dessa tekniska behov hör även hemma i ett större resonemang om tillgänglighet till information och rapportering, sekretess m.m. Utredningen kan därför återkomma till behovet av moderna arbetsredskap i slutbetänkandet där sådana frågor behandlas mer ingående. Några behov som utredningen bedömer är särskilt viktiga för att möjliggöra flexibilitet och förenklingar i utlandsorganisationen tas upp i avsnitten nedan. För att skapa bra arbetsredskap krävs ett långsiktigt arbete med verksamheten i centrum, varför frågan om Generella åtgärder för att möjliggöra ökad flexibilitet .. samarbetet mellan UD och Förvaltningsavdelningen också blir föremål för förslag. 4.1.1IT inom utrikesförvaltningen som det ser ut Resurserna för utveckling och förvaltning av IT-system finns hos Förvaltningsavdelningen, enheten RK-IT. RK-IT kommer efter en pågående omstrukturering att ha 172 befattningar. hade departementen egna IT-avdelningar. De flesta departement saknar IT-funktioner, men har cirka fem IT-relaterade befattningar kvar. UD har 1,5 befattning, varav en halv tjänst i huvudsak ägnas åt uppdraget som Nationell säkerhetsmyndighet.1 UD i är en del av nät. Systemen för e-post, dokumenthantering, arkiv samt ekonomi- och personaladministration är gemensamma. Utöver operativsystemet används programpaketet Office 2003, Lotus Notes för e-post och Sharepoint som dokumentstöd. intranät är den viktigaste bäraren av interninformation inom organisationen. Ekonomin sköts i Agresso och personaladministration hanteras i Palasso för hela inklusive utrikesrepresentationen. Servrarna för dessa system finns i . IT-miljön i utlandsorganisationen skiljer sig delvis från den i . Lösningen bygger på en plattform som finns på beskickningarna och som bl.a. innehåller servrar för e-post och dokumenthantering. Trafiken går sedan från beskickningarnas servrar hem till i krypterad form. Vad gäller de flesta systemen för ärendehantering och administration har beskickningarna däremot inga egna servrar, utan arbetar direkt mot servrar i . Inom utrikesförvaltningen finns dessutom särskilda system för bland annat viseringar, konsulära ärenden, migration, passhantering och övriga expeditioner. I IT-miljö separeras skyddsvärd och icke skyddsvärd information från mycket skyddsvärd genom att de olika kategorierna hanteras inom det gröna respektive röda nätet. Det röda nätet, som rymmer den mycket skyddsvärda informationen, kan bara 1 UD:s funktion som ansvarig myndighet för efterlevnad av informationstekniska säkerhetsbestämmelser gentemot EU, NATO och (). Generella åtgärder för att möjliggöra ökad flexibilitet .. nås från stationära datorer på arbetsplatsen och från den bärbara Reger- ingskansli-datorn. Synnerligen skyddsvärd information får överhuvud taget inte hanteras på nätverksanslutna datorer. Utlandsmyndigheterna har ännu inte tillgång till det röda nätet. I stället sker hemlig kommunikation genom filkryptering. Vad gäller utrikesförvaltningens externa kommunikation är UD:s publika hemsida en integrerad del av Regeringens och webbplats. Beskickningarnas hemsidor går att finna via portalen . Det är mycket viktigt att all systemutveckling som berör utrikesförvaltningen utgår ifrån verksamhetens behov och användarnas vardag. Det är särskilt viktigt att hänsyn tas till verksamheten vid beskickningarna eftersom den skiljer sig avsevärt från de uppgifter och processer som övriga hanterar. UD måste därför utveckla och stärka sin roll som kompetent beställare. Departementet har skapat en referensgrupp i detta syfte. Utredningen understryker vikten av en kontinuerlig och verksamhetsnära behovsanalys som tar alla utrikesförvaltningens verksamhetsgrenar i beaktande. Rollfördelningen mellan UD och Förvaltningsavdelningens IT- enhet är i många fall oklar. För ett fungerande samarbete krävs att UD markant ökar sin förmåga att framställa nyttokalkyler och behovssammanställningar som förs in i förvaltningsavdelningens planeringscykler. Det är på motsvarande sätt avgörande att Förvaltningsavdelningens IT-enhet har kompetens om de miljöer utlandsorganisationen verkar i och är lyhörd för dess specifika behov. Som princip måste nya system alltid utvecklas och införas i ett nära samarbete med verksamheten och användarna. IT-supportens öppettider gör det svårt att få hjälp för utlandsenheter i andra tidszoner. Förvaltningsavdelningen bör överväga olika sätt att utöka servicen till dessa utlandsenheter. Generella åtgärder för att möjliggöra ökad flexibilitet .. 4.1.3Lösningar som möjliggör ökad mobilitet krävs En funktionell och anpassningsbar utrikesförvaltning kräver mobila IT-lösningar, inte minst i utlandsorganisationen. De mobila arbetsredskap som i varierande utsträckning erbjuds är bärbara dator, smartphone (mobiltelefon med möjlighet att bl.a. läsa e-post), och en webbaserad lösning som gör att man kommer åt e-post och dokument från datorer utanför nät. har tillgången till bärbara datorer varit ett problem. ska emellertid antalet bärbara datorer öka i utrikesförvaltningen. Detta är bra, men funktionaliteten måste utvecklas. Uppkopplingsmöjligheterna är för begränsade och bör förbättras. Systemen för ekonomi, personalhantering och annan administration går inte att komma åt från den bärbara Regeringskansli-datorn. Vid nyetableringar och avvecklingar så väl som vid nya mindre typer av representationer måste administrationen fungera även utan att den stora IT-plattformen är på plats. Brand eller andra yttre omständigheter kan också slå ut den vanliga utrustningen. Hela verksamheten måste kunna skötas från mobila arbetsredskap om mindre representationslösningar ska kunna utvecklas, jmf kapitel 5. Den IT-plattform som finns på utlandsmyndigheterna är stor och dyr. I princip rör det sig om ett helt rum som spärras av, skalskyddas och görs till servercentral för e-post och dokumenthantering. Förmågan att öka, dra ner eller flytta verksamhet bromsas om verksamheten är beroende av en stor och omständlig IT-lösning. För att öka flexibiliteten behövs därför en mindre och mer lätthanterlig plattform. Den bör även vara möjlig att anpassa för att fylla olika verksamhetsbehov. Med dagens teknikutveckling är det möjligt att helt undvika stora utplacerade serverlösningar. På många platser kan det vara billigare, säkrare och mer funktionellt att helt använda sig av centrala servrar. En ny plattform för utrikesrepresentationen är under utveckling, vilket utredningen välkomnar. Arbetet med denna bör prioriteras av Förvaltningsavdelningen. Utöver ökad mobilitet måste utvecklingen ske med hänsyn till de säkerhetsaspekter som nämns nedan i avsnitt 4.1.5. Kostnadsbilden för den nya lösningen måste ses ur ett helhetsperspektiv. Dagens säkerhetslösning bygger i hög grad på fysiskt skydd. Utöver låg flexibilitet leder det till höga fastighetskostnader för utrikesförvaltningen, dvs. Att inreda ett ser- Generella åtgärder för att möjliggöra ökad flexibilitet .. verrum med metalldörr, ventilation, larm osv. kostar vanligtvis , och därtill kommer hyra eller investeringskostnad för själva rummet. satsningar på säkerhetslösningar måste därför gå i riktning mot att med modern teknik säkra själva systemen genom kryptering. 4.1.4Tekniskt stöd för det departementala uppdraget För att kunna vidareutveckla arbetsprocesserna inom det departementala uppdraget krävs att representanter för den verksamheten deltar när utrikesförvaltningens behov av nya arbetsredskap sammanställs. Här finns möjligheter att effektivisera samarbetet med utrikesrepresentationen och frigöra resurser. De utvecklingsmöjligheter som utredningen här nämner är exempel och utesluter inte andra behov. Förvaltningsavdelningen och UD bör införa videokonferensutrustning vid utlandsmyndigheterna i syfte att frigöra resurser och förenkla arbetsmetoder. Att förse utrikesrepresentationen med videokonferensutrustning skulle skapa betydande fördelar för flera verksamheter. För den departementala verksamheten skulle resor, möten och instruktioner i stor utsträckning kunna ersättas av samråd på videolänk. Kompetensutveckling, personalsamtal och samråd inom verksamhetsplaneringsprocessen skulle kunna hanteras på samma sätt. Många andra utrikesförvaltningar går i denna riktning, bl.a. den danska, brittiska och holländska. En fördel är också att videokonferensutrustning kan nyttjas för offentlig diplomati och förbättrad externkommunikation för utlandsmyndigheterna. För att videokonferenser ska bli ett användbart verktyg måste systemet vara funktionellt och säkert. Förmodligen löses detta bäst genom att trafiken går över den ordinarie infrastrukturen som är skyddad. Ett verkningsfullt införande som frigör resurser förutsätter förändring av arbetssätten så att verkliga vinster i flexibilitet och effektivitet faktiskt uppnås. Ett verktyg som avsevärt skulle öka flexibiliteten i det vardagliga arbetet vore ett kraftfullare redskap för gemensam redigering av dokument. Dagens Sharepoint, som utlandsmyndigheterna för övrigt ännu inte har tillgång till, saknar den funktionaliteten. Som arbetsprocesserna ser ut (utformning av gemensamma underlag, rapporter, instruktioner etc.) behöver man ofta arbeta i ett doku- Generella åtgärder för att möjliggöra ökad flexibilitet .. ment, i olika kretsar med deltagare från olika utlandsenheter och departement. Utredningen noterar också att interaktiva utbildningar används för bland annat ekonomiadministration. Departementet bör fortsätta utvecklingen och göra fler utbildningar interaktiva. 4.1.5Tekniskt stöd för administration och ärendehantering Arbetsmiljön för många tjänstemän i utrikesrepresentationen präglas av en mängd olika system som krävs för det vardagliga arbetet. Några av dessa är för viseringar, RES-UM för hantering av diplomat- och tjänstepass, Agresso för ekonomi, Palasso för personal, RKDiaWebb2 för diarieföring, Consdata för konsulära ärenden och för en rad olika ärendetyper. Därtill kommer ett antal program för hantering av tjänstebostäder, inbjudningar osv. Mycket tid går åt till att lära sig och att arbeta med så många olikt utformade program. På många utlandsmyndigheter används vissa applikationer mycket sällan vilket gör att ärendehanteringen tar långa tid och riskerar att ha sämre kvalité. Programmen är i alltför låg utsträckning kompatibla. Användarna tvingas hantera separata behörigheter för olika program och rutinerna kräver ofta dubbelregistrering av samma uppgift i olika system. Detta förhindrar effektiv administration, särskilt på utlandsmyndigheter där ett litet antal medarbetare måste kunna hantera alla system. En särskild brist är att det inte finns någon systematisk koppling mellan ärenden och avgifter. Ärendet registreras i ett system och betalningen i ett annat. Detta försvårar den ekonomiska uppföljningen i en verksamhet där stora pengavolymer hanteras, ofta i länder med utbredd korruption. Några av förslagen i detta delbetänkande handlar om att i ökad utsträckning låta lokalanställda utföra mer kvalificerade uppgifter. I detta ingår både rapportering och ärendehandläggning. Således måste lokalanställda få tillgång till de system som krävs. För att möjliggöra detta behövs sannolikt utvecklade former för säkerhetsprövning av den lokalanställde, så väl som en anpassning av IT- säkerheten. Det utökade nyttjandet av lokalanställda måste också ses som en viktig faktor i utformandet av den nya IT-plattformen för utlandsmyndigheterna. Generella åtgärder för att möjliggöra ökad flexibilitet .. Möjligheten att genomföra flera av utredningens förslag är direkt beroende av en utvecklad IT-säkerhet. Vid nya mindre representationsformer kan inte IT-säkerheten lösas genom fysisk separation av servrar och datorer på samma sätt som . En ökad användning av lokalanställda för olika slags uppgifter kommer dessutom innebära att skalskyddet allt mer förlorar sin funktion. förutses samarbetet inom och EU fortsätta utökas, varför måste säkerställa att information behandlas enligt gällande internationella regelverk. Det tekniska ansvaret för IT-säkerheten inom utrikesförvaltningen delas mellan Förvaltningsavdelningen och UD. På Förvaltningsavdelningen finns funktionen hos enheten Beredskap och säkerhet. Inom UD ligger ansvaret hos expeditionschefen, som har delegerat uppgiften till sekretariatet för säkerhet, sekretess och beredskap. och utrikesförvaltningens infrastruktur är så integrerad att det är svårt att tala om någon departementsspecifik IT-säkerhet. En inkräktare kan ta sig in på en plats och sedan angripa helt andra delar av nätverket. Det väcker frågan om det är optimalt att det tekniska säkerhetsansvaret är delat mellan Förvaltningsavdelningen och UD. Svaret är inte självklart, men finns vissa skäl som talar för ett enhetligt ansvar centraliserat till Förvaltningsavdelningen. : Risken för konkurrerande standarder minskar. Det fulla säkerhetsansvaret hamnar då hos samma chef som kontrollerar IT-resurserna. Den tekniska kompetensen höjs när resurserna ansvaret samlas på en plats. IT- säkerhetsfrågor inom utrikesförvaltningen kan då också få en naturligare plats i Förvaltningsavdelningens planeringsprocesser och integreras i ett tidigt skede av beredningsprocessen. Emellertid är det viktigt att se säkerheten ur ett helhetsperspektiv, både kostnads- och verksamhetsmässigt. IT-säkerhet och andra typer av mer fysisk säkerhet är till viss del kommunicerande kärl. Förståelsen för den totala säkerhetsbilden i utrikesrepresentationen finns dock på UD. Utredningen menar att ett enhetligt tekniskt IT-säkerhetsansvar hos Fförvaltningsavdelningen trots detta är att föredra, enligt ovan angivna skäl. Ett centralt ansvar ökar ytterligare kraven på samarbetet mellan Fförvaltningsavdelningen och UD. När den nya IT-plattformen för utlandsmyndigheterna införs kommer de sannolikt att bli ännu mer integrerade i Regerings- Generella åtgärder för att möjliggöra ökad flexibilitet .. I och med detta behövs en översyn av ansvaret för IT-säkerheten inom utrikesrepresentationen där ansvarsfördelningen mellan Fförvaltningsavdelningen och UD klargörs. Det är mycket viktigt att en sådan översyn tar hänsyn till säkerhetsansvaret som helhet. Oavsett framtida ansvarsfördelning måste det säkerställas att UD får ett avgörande inflytande i frågor om IT- säkerheten i utrikesrepresentationen. Att det tekniska ansvaret för systemen centraliseras medför dock inte att ansvaret för tillsyn och kontroll vid exempelvis nya ambassadbyggen flyttas. Det bör fortsatt ligga på UD, liksom ansvaret för tillämpning och användning av systemen. Placeringen av funktionen som Nationell säkerhetsmyndighet ses över, vilket utredningen välkomnar. Utlandsmyndigheterna bär det fulla ansvaret för sina arkiv. Regleringen av detta framgår av bilaga 3, annex 1. Diarieföring sker i ett för gemensamt arkiv, tillgängligt också för de flesta utlandsmyndigheter. Införandet av ett e-diarium, RKDiaWebb 2, för utrikesförvaltningen har skett stegvis . Syftet är bl.a. att skapa förenklingar och säkra kvalitén i arkivhanteringen, inte minst inom utlandsorganisationen. Avsikten var inledningsvis att registrering skulle kunna utföras centralt. Av olika skäl har förändringsarbetet varit kantat av problem och inga förenklingar förefaller ha kommit till stånd. Det föreslagna avskaffandet av utlandsmyndigheternas myndighetsstatus, kapitel 2, kan underlätta en förenkling. Men avgörande är att UD och Fförvaltningsavdelningen hanterar de olösta frågor som förhindrar införandet av ett mer centraliserat, verksamhetsanpassat, kvalitetssäkert och effektivt stöd för diarieföring och arkiv. Det skulle kunna innebära avsevärda förenklingar för utlandsmyndigheterna. Generella åtgärder för att möjliggöra ökad flexibilitet .. Fler lokalt anställda, särskilt inom och EU, bör ges mer kvalificerade, självständiga uppdrag. Möjligheter till kompetensutveckling måste förbättras. Rekrytering av lokalt anställda ska föregås av behovsprövning och godkännande från departementets sida. De rekryterade ska normalt vara väl förankrade i värdlandet och ha dess språk som modersmål. Möjligheter till tidsbegränsad anställning, rekrytering för projekt etc. ska utnyttjas i större utsträckning. En mer kvalificerad säkerhetsprövning bör införas för lokalanställda. Departementet ska satsa mer på rådgivning och stöd i lokalanställningsfrågor. Kraven på användning av svenska språket i kärnan i en svensk myndighets verksamhet måste tillämpas så att de befrämjar en effektiv användning av utländska lokalt anställda. En översyn och modernisering av avtal för lokalt anställda vid utlandsmyndighet bör initieras. Lokalt anställda vid beskickningar och konsulat har i någon mening funnits som fasta diplomatiska representationer. Ursprungligen var den lokalanställda personalen anställd av beskickningschefen personligen, som i större eller mindre uträckning fick ersättning från staten för utgiften. Med Wienkonventionerna reglerades nuvarande internationella praxis, som innebär att det vid beskickningar och konsulat, förutom diplomatisk och konsulär (utsänd) personal kan finnas administrativ och teknisk personal, tjänstepersonal och privat anställda, de senare anställda direkt av de utsända. Utgångspunkten för lokalanställningar har varit att dra fördel av kunskaper om lokala förhållanden och ofta språkkunskaper. Generella åtgärder för att möjliggöra ökad flexibilitet .. Arbetsuppgifterna, både i den svenska och i flertalet andra jämförbara länders utrikesförvaltningar, har – med ordalydelser avseende icke diplomatisk personal – varit administrativa och tekniska uppgifter, ursprungligen i en förhållandevis snäv bemärkelse. I det svenska fallet, liksom för jämförbara länder, handlade det tidigt om exempelvis chaufförer, bevakningspersonal/vakter, fastighetsskötare och trädgårdsmästare, men ofta också exempelvis om receptionister etc. En betydelsefull faktor i bedömningen om en uppgift kan eller bör genomföras av en utsänd eller en lokalanställd är också det faktum att utsänd personal genomgående är en betydligt dyrare lösning, givet förflyttningskostnader, bostäder, utlandsvillkor med familjeersättningar etc. Utgångspunkter, regler och rådgivning avseende lokalanställda finns i Administrativ handbok lokalanställda (2002). En översyn av innehållet i handboken pågår , och målet är att det ska uppdateras och ingå i den nya strukturen för regelverket för utrikesrepresentationen (styrande och stödjande dokument), jmf avsnitt 4.3. Arbetsuppgifternas utveckling, ökat behov av lokal kunskap och förankring och ett mer modernt synsätt har framför allt senare del lett till att allt fler arbetsuppgifter hanteras av lokalanställd personal, detta både i det svenska fallet och för många jämförbara länder. De administrativa basuppgifterna har ofta vidgats till att omfatta andra administrativa frågor, som fastighetsfrågor, redovisning etc. Med få undantag sköts uppgiften som chefssekreterare (ofta benämnd social secretary) åt ambassadör eller generalkonsul av en lokalt anställd. Värdet av lokal förankring, och kunskaper om efterfrågan, har också lett till att information om i stor utsträckning är en arbetsuppgift för lokalt anställda. Den utsända personal som sköter främjande av svenska intressen, näringslivsfrågor, konsulära frågor, migrationsfrågor m.m. har över åren i ökande utsträckning fått ett successivt mer avancerat stöd av lokalt anställda.