sou · GXB356d2 · 2010-01-01 00:00:00 — hetsärende och som enligt paragrafen utgör hinder mot verkställig- heten. Av förarbetena till paragrafen framgår att inte bara nya rättsliga omständigheter ska kunna beaktas, utan även nya bevis (prop. 2004/05:170 s. 228). Ändringen i paragrafen innebär en kodifiering av förarbetsuttalandet och har närmare kommenterats i avsnitt 11.6.7. Det nya andra stycket innebär att kravet på att en omständighet ska vara ny inte gäller om omständigheten har framkommit på verkställighetsstadiet och då har medfört att utlänningen har beviljats ett tidsbegränsat uppehållstillstånd. Även denna ändring behandlas i avsnitt 11.6.7. Om utlänningen i ett ärende om verkställighet av ett beslut om avvisning eller utvisning som har fått laga kraft anför nya omständig- heter eller bevis, som kan antas utgöra ett bestående sådant hinder mot verkställigheten som avses i 1, 2 eller 3 §, ska , om beslut om uppehållstillstånd inte kan meddelas enligt 18 §, ta upp frågan om uppehållstillstånd till ny prövning samt besluta om inhibition i verkställighetsärendet. Vad som sägs i första stycket gäller också om de omständigheter eller bevis som anförs, har föranlett ett tillfälligt uppehållstillstånd enligt 18 §. Är förutsättningarna enligt första stycket inte uppfyllda, ska besluta att inte bevilja ny prövning. Om en ny prövning tillåts ska pröva om det finns ett sådant hinder mot verkställighet som sägs i första stycket. Om ett sådant hinder finns får bevilja permanent uppehållstillstånd. Enligt denna paragraf är skyldigt att under vissa förutsättningar pröva frågan om uppehållstillstånd på nytt. Skyldigheten är begränsad till sådana situationer då utlänningen gör gällande politiska verkställighetshinder som inte har prövats. För att en ny prövning ska tillåtas krävs att utlänningen anför nya omständigheter eller bevis, vilka kan antas utgöra hinder mot verkställighet enligt 12 kap. 1–3 §§ utlänningslagen. För att ska ta upp en fråga enligt 12 kap. 19 § utlänningslagen till prövning krävs således att utlänningen anför någonting nytt. Det i paragrafen tidigare använda uttrycket åberopa har bytts ut mot anföra, för att inte ge intryck av att någon åberopsskyldighet åvilar utlänningen eller att Migrations- verkets eller domstolarnas utredningsskyldighet skulle vara inskränkt (se avsnitt 11.6.6). Av förarbetena till paragrafen framgår att inte bara nya rättsliga omständigheter ska kunna beaktas, utan även nya bevis (prop. 2004/05:170 s. 228). Ändringen i paragrafens första stycke innebär en kodifiering av förarbetsuttalandet och har närmare kommenterats i avsnitt 11.6.6. Det nya andra stycket innebär en kodifiering av ett annat för- arbetsuttalande, av vilket framgår att kravet på att en omständighet ska vara ny inte gäller om omständigheten har framkommit på verkställighetsstadiet och då har medfört att utlänningen har beviljats ett tidsbegränsat uppehållstillstånd (prop. s. 300). Ändr- ingen behandlas i avsnitt 11.6.6. För att ny prövning av frågan om uppehållstillstånd ska tillåtas krävs inte längre att de nya omständigheterna inte har kunnat åberopas av utlänningen tidigare eller att utlänningen har visat giltig ursäkt för att inte ha åberopat omständigheterna tidigare (se avsnitt 11.6.5). Om det med anledning av nya omständigheter eller bevis kan antas föreligga ett sådant verkställighetshinder som sägs i 12 kap. 1–3 §§ utlänningslagen ska en ny prövning därför tillåtas. En begäran om ny prövning med anledning av politiska verkställighetshinder kan således inte avslås av processuella skäl. I ett nytt fjärde stycke finns bestämmelser om vad som ska gälla om anser att det finns skäl att tillåta ny prövning av frågan om uppehållstillstånd (se avsnitt 11.6.4). Verket ska då i ett nytt grundärende pröva om det finns ett sådant verkställighets- hinder som avses i 12 kap. 1–3 §§ utlänningslagen och som kan leda till uppehållstillstånd. Om så är fallet får bevilja ett permanent uppehållstillstånd. Även om det inte uttryckligen anges i bestämmelsen får även en domstol bevilja uppehållstillstånd, om domstolen efter överklagande anser att ny prövning ska tillåtas enligt 12 kap. 19 § utlänningslagen (avsnitt 11.6.6). beslut får överklagas till en migrationsdomstol, om beslutet innebär –avslag på en ansökan om visering eller återkallelse av visering för en utlänning som är familjemedlem till en EES-medborgare, utan att själv vara EES-medborgare, –avvisning eller utvisning, –avslag på en ansökan om uppehållstillstånd eller om tredjelands- medborgares ställning som varaktigt bosatt i , –återkallelse av ett uppehållstillstånd eller av tredjelandsmed- borgares ställning som varaktigt bosatt i , eller –avslag på ansökan om uppehållstillstånd efter det att ny prövning beviljats enligt 12 kap. 19 § utlänningslagen. beslut om avslag på en ansökan om arbets- tillstånd eller beslut om återkallelse av arbetstillstånd får överklagas till en migrationsdomstol, om frågan om tillstånd har behandlats i samband med ett beslut om avvisning eller utvisning. I bestämmelsen regleras i vilka fall beslut får överklagas till en migrationsdomstol. Av en ny punkt i första stycket framgår att beslut att avslå ansökan om uppehållstillstånd efter det att ny prövning enligt 12 kap. 19 § utlänningslagen har beviljats, får överklagas. Ändringen har kommenterats i avsnitt 11.6.6. Förfarandet är skriftligt. I handläggningen får ingå muntlig förhandling beträffande viss fråga, när det kan antas vara till fördel för utredningen eller främja ett snabbt avgörande av målet. I migrationsdomstol ska muntlig förhandling hållas, om en utlänning som för talan i målet begär det samt förhandlingen inte är obehövlig och inte heller särskilda skäl talar mot det. Om en utlänning som har kallats vid vite att inställa sig personligen till en förhandling uteblir, får rätten förordna att han eller hon ska hämtas till rätten antingen eller till en senare dag. Av bestämmelsen följer att förfarandet i domstolen är skriftligt, men att muntlig förhandling får ingå i handläggningen beträffande viss fråga, när det kan antas vara till fördel för utredningen eller främja ett snabbt avgörande av målet. I en migrationsdomstol ska muntlig förhandling enligt tredje stycket hållas, om en utlänning som för talan i målet begär det samt förhandlingen inte är obehövlig och inte heller särskilda skäl talar mot det. Den särskilda bestämmelsen i tidigare fjärde stycket, om muntlig förhandling i migrationsdomstol i mål med viss EG-rättslig anknytning, har upphävts. Vid handläggningen av dessa mål ska i stället regeln i tredje stycket tillämpas. Ändringen har kommenterats närmare i avsnitt 3.5.2. Prövningstillstånd i Migrationsöverdomstolen meddelas om 1.det är av vikt för ledning av rättstillämpningen att överklagandet prövas av Migrationsöverdomstolen, eller 2.det annars finns synnerliga skäl att pröva överklagandet. Prövningstillstånd får begränsas att gälla viss del av det beslut som den fullföljda talan avser. Genom ett nytt sista stycke i bestämmelsen har införts en möjlighet för Migrationsöverdomstolen att begränsa ett prövnings- tillstånd till att gälla viss del av det beslut som den fullföljda talan avser, s.k. partiellt prövningstillstånd. Utformningen av bestäm- melsen motsvarar vad som gäller för Regeringsrätten. Bestämmelsen ska tillämpas på samma sätt som 36 § tredje stycket förvaltningsprocesslagen. Bestämmelsen har kommenterats i avsnitt 10.1.2. Yttrandet avser landfrågor och behovet av ändringsdispens i Migrationsöverdomstolen, avsnitt 8.5.1. Från spridda håll har det till utredaren framförts synpunkter beträffande bristen på prejudicerande avgöranden från Migrations- överdomstolen i fråga om situationen i olika länder. Den synpunkten har också framförts att det ibland är stötande att överdomstolen inte kan ändra uppenbart oriktiga avgöranden av migrationsdomstolarna. Det har framkommit att uppen- bart oriktiga avgöranden förekommer i enstaka fall. Vi ifrågasätter inte vikten av att komma till rätta med de nämnda förhållandena. kan vi konstatera att Migrationsöver- domstolen först fick det målunderlag som behövs som grund för att kunna uppfylla sin roll som prejudikatsinstans. Som en lösning av det som kan vara brister i det nuvarande systemet har utredaren föreslagit att det i särskild ordning bör övervägas om en generell ändringsdispens ska införas i Migrations- överdomstolen. Utredaren tycks dessutom redan ha tagit ställning till att så borde bli fallet. Det finns enligt vår mening inget underlag som har redovisats i utredningen som motiverar en så långt gående åtgärd. Vi anser inte heller att det finns någon anledning att i särskild ordning utreda frågan. Tvärtom talar den låga ändrings- frekvensen av beslut för att avgörandena generellt sett håller en hög standard. Vad gäller frågan om ändringsdispens vill vi i sak framföra följande. Det är enligt vår mening inte en tillfredsställande ordning att i migrationsmål ha ett system som innebär att den högsta instansen även prövar mål som inte är av betydelse för prejudikatbildningen. Dessa förvaltningsärenden har prövats av en förvaltningsmyndighet och dessutom omprövats av myndigheten innan de når första domstolsinstans. Till detta kommer att det finns möjlighet att, efter det att en dom fått laga kraft, pröva frågan om det finns hinder mot verkställighet av ett beslut om avvisning eller utvisning. Det är förvisso så, som utredaren också påstår, att utlänningen måste framföra nya omständigheter i fråga om hinder för verkställighet för att få frågan prövad. Å andra sidan är det också så att har en skyldighet att ex officio pröva om det finns verkställighetshinder. Vi kan konstatera att så även sker. Under de förhållanden som vi har nämnt kan det enligt vår mening inte av rättssäkerhetsskäl krävas en generell ändrings- dispens i den högsta instansen. Det kan snarare påstås att rätts- säkerheten gagnas av att den högsta instansen kan koncentrera sig på de svårbedömda fallen och meddela avgöranden som kan främja en enhetlig rättstillämpning. Vikten av prejudikatbildning gör sig inte mindre gällande för verksamheten i Migrationsöverdomstolen än för verksamheten i Regeringsrätten. Dessutom är en generell ändringsdispens knappast en lösning för att få till stånd prejudicerande avgöranden i landfrågor. En sådan ordning får motsatt verkan. Till det nu framförda kommer att kostnaden för en reform som innebär ändringsdispens i Migrationsöverdomstolen skulle nå en sådan nivå att den inte ens motiverar att frågan övervägs. Det handlar framför allt om långa handläggningstider i överdomstolen, vilka medför mycket höga kostnader för samhället i fråga om förlängd vistelse för berörda utlänningar i . Av än större betydelse är att utlänningarna skulle tvingas att i sväva i ovisshet beträffande ett slutligt avgörande. Vi anser dessutom att det principiellt inte bör ankomma på denna utredare att ta ställning till grundläggande frågor beträffande instansordningen. Regeringen har nämligen tillsatt en utredning, (Ju 2008:49), som har fått till uppgift att analysera om det finns behov av särskilda åtgärder för vissa måltyper i organisatoriskt eller processuellt hänseende i syfte att åstadkomma särskild snabbhet eller särskild kompetens i domstolsförfarandet (dir. 2008:49). I uppdraget ingår också att analysera om de särskilda åtgärder som redan gäller för ett antal måltyper är ändamålsenliga eller om dessa bör tas bort eller förändras i något eller några avseenden. Mot bakgrund av det sagda finns det enligt vår mening inte anledning att i särskild ordning utreda frågan om en fullständig ändringsdispens i Migrationsöverdomstolen. Problemet, såsom det framförts till utredaren, är att Migrationsöverdomstolen inte tar upp s.k. landfrågor. Enligt vår mening kan man, genom den lösning som utredaren själv beskrivit, komma till rätta med det problemet genom ett förtydligande i bestämmelsen om prövnings- tillstånd. Utvärdering av instans- och processordningen i utlännings- och Beslut vid regeringssammanträde . En särskild utredare ska utvärdera den nya instans- och processordningen i utlännings- och medborgarskapsärenden som infördes . Utredaren ska också utvärdera vissa andra bestämmelser som infördes i samband med instans- och process- ordningen. Utredaren ska föreslå de författningsändringar och andra åtgärder som utvärderingen visar behov av. Uppdraget ska redovisas . Frågor som rör förordnande av offentligt biträde och sekretess i asylärenden ska redovisas i ett delbetänkande . En ny utlänningslag med en ny instans- och processordning för utlännings- och medborgarskapsärenden trädde i kraft (prop. 2004/05:170 Ny instansordning i utlännings- och medborgarskapsärenden och prop. 2004/05:172 Uppehållstillstånd för tribunalvittnen, bet. 2004/05:SfU17 och 18 samt rskr. 2005/06:1 och 2). Reformen innebar i huvudsak följande. Den nya instans- och processordningen Den nya instans- och processordningen innebar att lades ned och att överprövningen av beslut flyttades över till tre migrationsdomstolar. domstolarnas avgöranden får överklagas till en migrations- överdomstol. En prövning i Migrationsöverdomstolen kräver prövningstillstånd. Sådant tillstånd ska meddelas om det är av vikt för ledning av rättstillämpningen att överklagandet prövas av Migrations- överdomstolen (prejudikatdispens) eller om det annars finns synnerliga skäl (extraordinär dispens). Länsrätten i , Länsrätten i och Länsrätten i län är av regeringen utsedda att vara migrationsdomstolar. Kammarrätten i är migrationsöverdomstol. Det går inte längre att överlämna enskilda ärenden till regeringen för vägledande beslut. Processen i domstolarna är en tvåpartsprocess med och den sökande som parter. Förutsättningarna för den sökande att få muntlig förhandling motsvarar vad som generellt gäller inom förvaltningsprocessen. beslut i säkerhetsärenden kan överklagas till regeringen. Överklagandet lämnas då till Migrationsöverdomstolen som ska hålla muntlig förhandling och yttra sig till regeringen. Om det enligt Migrationsöverdomstolen finns verkställighetshinder blir detta ställningstagande bindande för regeringen. Systemet med yttrande från Migrationsöverdomstolen gäller inte säkerhetsärenden enligt lagen (2001:82) om svenskt medborgarskap. Den nya utlänningslagen i övrigt De olika grunderna för uppehållstillstånd skiljs åt tydligare och skyddsgrunderna får en mer framträdande plats än utlänningslag. Skyddsbestämmelserna avser också den som på grund av svåra motsättningar i hemlandet känner välgrundad fruktan för allvarliga övergrepp. Sådana omständigheter kunde tidigare endast leda till uppehållstillstånd av humanitära skäl. Humanitära skäl som grund för uppehållstillstånd finns inte i den nya utlänningslagen. Om inte någon av huvudgrunderna för uppehållstillstånd är tillämplig kan undantagsvis uppehållstillstånd meddelas om det föreligger synnerligen ömmande omständigheter. En samlad bedömning ska i sådana fall göras, vid vilken särskilt sökandens hälsotillstånd, anpassning till och situation i hemlandet ska beaktas. Det tydliggörs i lagen att för barn behöver omständigheterna inte vara av samma allvar och tyngd för att uppehållstillstånd ska meddelas. kunde den som fått avslag på sin asylansökan och i samband därmed fått ett lagakraftvunnet avlägsnandebeslut göra en s.k. ny ansökan om uppehållstillstånd (NUT) hos . Denna ordning har upphört. prövar i stället på eget initiativ nya omständigheter som kommer fram på verkställighetsstadiet. Dessutom kan utlänningen själv åberopa sådana nya omständigheter som gäller behovet av skydd. En ny prövning av frågan om uppehållstillstånd kan då under vissa förutsättningar komma till stånd. Ett beslut av att inte bevilja ny prövning kan överklagas. Syftet med reformen var att uppnå en ökad öppenhet och rättssäkerhet i asylprocessen genom att låta överprövningen ske i domstol. Som grundläggande krav på den nya instans- och processordningen framhölls i lagstiftningsarbetet -ökad öppenhet i asylprocessen -möjlighet till muntlig förhandling vid överklagande -tvåpartsprocess vid överklagande -tyngdpunkten i asylprocessen i första instans -en utlänningslagstiftning anpassad till den nya instans- och processordningen. Ökad öppenhet i asylprocessen Den nya instans- och processordningen förutsattes medföra ökad öppenhet i asylprocessen genom införandet av en domstolsprövning (prop. 2004/05:170 s. 105, bet. 2004/05:SfU17 s.14). Möjlighet till muntlig förhandling vid överklagande Bestämmelsen om muntlig förhandling i instans- och process- ordningen motsvarar bestämmelserna i 9 § förvaltningsprocesslagen (1971:291). Särskilda regler gäller därutöver för EES-medborgare och medborgare i och deras respektive familjemedlemmar. Bestämmelsen bedömdes ge förutsättningar för ett ökat inslag av muntlig förhandling jämfört med den ordning som gällde för 2004/05:170 s. 129 f.). Barn ska höras när frågor om tillstånd ska bedömas och barnet berörs av beslutet, om det inte är olämpligt (1 kap. 11 § utlänningslagen). Med hänsyn till att Migrationsöverdomstolen är prejudikatinstans gäller för denna domstol en mer begränsad ordning för muntlig förhandling, motsvarande vad som gäller för Regeringsrätten enligt förvaltnings- processlagen (1971:291). Införandet av en tvåpartsprocess motiverades av att en sådan ordning gynnar utredningen i målet eller ärendet. I en tvåpartsprocess blir processmaterialet fylligare genom parternas försorg. Den enskilda parten kan också vinna på att är part i processen vid ett överklagande. Genom den beslutande myndighetens agerande som part kan den enskilde få bättre kunskap om på vilka grunder beslutet fattats i de fall detta varit otillräckligt motiverat eller den enskilde haft svårt att fullt ut förstå beslutsmotiveringen(a. prop. s. 105). Det är av stor betydelse att domstolarna kan handlägga målen skyndsamt med tanke på vad väntan på ett beslut innebär i framför allt psykiskt lidande för den enskilde men också i kostnader för samhället (a. prop. s. 106). Tyngdpunkten i asylprocessen i första instans Tyngdpunkten av prövningen i utlänningsärenden ska liksom inom andra rättsområden ligga i första instans, dvs. i (a. prop. s. 153 f.). Utredningen i ett ärende måste vara fullständig. Den enskilde kan annars gå miste om en överprövning i egentlig mening. Det är vidare en förutsättning för att en rättssäker prövning ska kunna ske hos överinstansen inom rimlig tid. SOU 2009:56 Bilaga 1 En utlänningslagstiftning anpassad till den nya instans- och processordningen De övergripande krav som ställdes på den nya utlänningslagen var följande: -Tydlighet och överskådlighet. En mängd större förändringar hade vid olika tillfällen skett utlänningslag, vilka gjort att lagen kunde uppfattas som svårtillgänglig. Detta i förening med de omfattande förändringarna av instans- och processordningen ledde till bedömningen att en ny utlänningslag behövdes för att få en god struktur och en tydligare lagtext. -Fokus på skyddsbestämmelserna. Som ett inslag i den nya strukturen riktades fokus på skyddsbestämmelserna. I princip samtliga skyddsrelaterade grunder för uppehållstillstånd fördes samman. En viktig aspekt var att motverka att frågan om uppehållstillstånd på grund av icke skyddsrelaterade omständigheter av humanitärt slag uppfattades som en flyktingpolitisk och flyktingrättslig fråga. -Tillräcklig precisering av de materiella bestämmelserna. Enligt den tidigare ordningen kunde regeringen ge vägledning om tillämpningen av utlänningslagen om enskilda ärenden i detta syfte överlämnades av myndigheterna. Eftersom regeringen i den nya instansordningen inte längre har en sådan funktion, eftersträvades att få utlänningslagens bestämmelser tillräckligt preciserade så att inte rättsbildning som bör ske genom lagstiftning överlåts till rättstillämpningen (a. prop. s. 103 f.). Finansieringen av den nya verksamheten baserades på antagandet om ca 17 500 mål hos migrationsdomstolarna, varav 8 100 asylmål. Migrationsöverdomstolens årliga målvolym antogs komma att uppgå till av antalet inkomna mål till migrations- domstolarna. Personalbehovet beräknades till knappt 400 personer vid migrationsdomstolarna och drygt 130 personer hos Migrations- överdomstolen. Domstolarna har vidare fått särskilda medel för avarbetningen av de utlännings- och medborgarskapsmål som övertogs när reformen trädde i kraft. Överlämnande av ärenden till migrationsdomstolarna I planeringen av övergången till den nya instans- och process- ordningen beräknades att skulle komma att överlämna 7 640 ärenden, varav 6 000 asylärenden. Efter att ärendebalanser arbetats ned överlämnade vid sin nedläggning till migrationsdomstolarna 3 080 ärenden (om ca 4 100 personer), varav ca 1 400 var asylärenden (om ca 1 850 personer). Kartläggning och analys av bifallsfrekvenserna i migrationsdomstolarna uppmärksammades skillnader i bifallsfrekvens mellan migrationsdomstolarna. Det noterades också att muntlig förhandling förekom i olika utsträckning vid de tre domstolarna. Migrationsdomstolarna beslutade därför gemensamt att genomföra en kartläggning och en analys av detta. Undersökningen är redovisad i Kartläggning och analys av bifallsfrekvenserna i migrations- domstolarna, rapport –05–31. Av redovisningen framgår att det finns ett antal felkällor och att möjligheten att dra säkra slutsatser är mycket begränsad. Utifrån dessa förutsättningar har analysen ändå pekat på flera faktorer som möjliga förklaringar till skillnaden i bifallsfrekvens. Införandet av den nya instans- och processordningen är den till verksamhetens omfattning största migrationspolitiska förändring som beslutats och en av de största som skett av domstolsväsendet . Den gäller beslut av myndigheter och domstolar som är av stor vikt för enskilda och som är av grundläggande betydelse för migrationspolitiken i dess helhet. Kostnaderna för den nya instans- och processordningen är avsevärda. Redan i propositionen uttalas att det borde göras en övergripande utvärdering av hela reformen (a. prop. s. 262). Beträffande frågan om vilken myndighet som ska förordna offentligt biträde i första instans uppmärksammades särskilt principen att det är den myndighet som handlägger målet eller ärendet i sak som också ska besluta i frågor om offentligt biträde (a. prop. s. 241). I propositionen framhålls emellertid att det framförts kritik mot att förordnar offentliga biträden i de ärenden som handläggs hos verket. En utvärdering borde därför ske efter det att den nya ordningen genomförts och delredovisas inom ramen för den övergripande utvärderingen (a. prop. s. 243). förutsatte också i sin behandling av propositionen att så skulle ske (bet. 2004/05:SfU17 s. 23). Det är således angeläget att nu utvärdera reformen. Det grundläggande syftet med utredningen är att klarlägga hur den nya instans- och processordningen uppfyller de grundläggande krav som ställdes upp vid dess införande (prop. 2004/05:170 s. 105 f och 153 f.). Ett annat syfte med utredningen är att få underlag för ställningstaganden om – och i så fall vilka – förändringar eller andra åtgärder som behöver vidtas rörande instans- och processordningen eller utlänningslagen i övrigt. Det är att dra mer definitiva slutsatser om utfallet av reformen. Utredaren ska därför försöka särskilja förhållanden som kan vara av tillfällig art i en genomförande- och inledningsfas och vad som kan antas vara mer bestående förhållanden. Utredaren ska föreslå de författningsförändringar och andra åtgärder som utvärderingen visar behov av. Den nya instans- och processordningen Har öppenheten i asylprocessen ökat? I vilken utsträckning öppenheten ökat i asylprocessen får främst bedömas med utgångspunkt från utvärderingen av tvåpartsprocessen och möjligheten till muntlig förhandling. Ett annat sätt att öka öppenheten bedömdes vara att öka den allmänna tillgången till sådan landinformation som ligger till grund för besluten i asylärendena (a. prop. s. 156 f.). Av intresse är också i vilken utsträckning instanserna uttryckligen hänvisar till sådan land- information.