sou · GYB329 · 2010-05-04 00:00:00 — Att ersätta ett eget resonemang med hänvisningar till vad som framgår av andra dokument är en vansklig metod. I JO 2004/05 s. 160 konstaterade JO att den omständigheten, att en socialnämnd med sitt beslut översänt ett motiverat tjänsteutlåtande, inte innebar att själva beslutet motiverats. En förutsättning för att ett förfarande med särskild motiveringshandling ska uppfylla kravet i 20 § FL var enligt JO, att det i beslutet hänvisas till handlingen och att den också fogas till beslutet som bilaga. Inte heller är det tillräckligt att i ett beslut enbart hänvisa till den gjorda utredningen, om det inte närmare preciseras vari denna består (JO 1998/99 s. 214). Ett mera obestämt åberopande av omständigheterna i övrigt, är en otillfredsställande utfyllnad i en beslutsmotivering. Om det dessutom, som i JO 1993/94 s. 152, förelegat andra omständigheter som talat för en annan bedömning än den som myndigheten gjort, framkommer bristerna än klarare. På liknande sätt har en hänvisning till brottets art i ett beslut ang. villkorlig frigivning ansetts otillräcklig som motivering, då det framgick av myndighetens yttrande till JO, att därmed avsågs olika omständigheter, som alltså inte redovisats i beslutet utan dolts under det citerade uttrycket (JO 1997/98 s. 185). Motivering av beslut (27 §) Även om myndigheten skulle anse att vad som framförts i ett ärende är irrelevant eller ohållbart, är det väsentligt att parts argumentation inte lämnas obesvarad. JO har t.ex. kritiserat en försäkringskassa, som i sitt beslut underlåtit att nämna och bemöta invändningar som riktats mot sakuppgifter i ett kommunicerat beslutsförslag (JO 1994/95 s. 390). Svårigheter att kortfattat förklara bevekelsegrunderna för ett beslut får inte leda till att motivering helt utelämnas eller utformas på ett intetsägande sätt. Sådana problem uppstår främst när det är fråga om mera skönsmässiga överväganden om lämplighet och skälighet, liksom då myndigheten har att beakta t.ex. särskilda eller synnerliga skäl. JO har vid upprepade tillfällen betonat, att myndig- heterna även i sådana fall måste åstadkomma mera än att endast informera parten om att något inte är lämpligt eller att åberopade skäl inte är tillräckliga. Av motiveringen ska alltså även framgå anledningen till att myndigheten inte anser att åberopade omständigheter utgör t.ex. sådana särskilda skäl (JO 1998/99 s. 189), synnerliga skäl (JO 1994/95 s. 219), väsentliga olägenheter eller väsentliga svårigheter (JO 1996/97 s. 209) som krävs enligt den tillämpliga regleringen. Liknande typer av skenmotiveringar har kritiserats av JO även i andra fall, där det inte funnits något tydligare inslag av diskretionär prövningsrätt. Då klaganden i ett bygglovsärende invänt att det aktuella byggnadsföretaget inte skulle komma att innefatta tät- bebyggelse, kunde naturligtvis inte som skäl för att avslå överklagandet åberopa att det var fråga om tätbebyggelse utan att tala om varför man kommit till denna slutsats (JO 1975/76 s. 448). I hanteringen av massärenden, där omständigheterna i flertalet fall är tämligen likartade, används ofta på förhand bestämda beslutsmallar med standardmotiveringar. Anlitandet av elektroniska förfaranden ökar naturligtvis bruket av sådana motiveringar i förvaltningen. Att en standardiserad motivering måste frångås eller kompletteras med ytterligare skäl, om ett ärende i något avseende avviker från det normala, har vid upprepade tillfällen betonats av JO (se t.ex. JO 1977/78 s. 288 ang. fastighetstaxering, JO 1994/95 s. 197 ang. avslag på ansökan om studiemedel, JO 1996/97 s. 209 ang. avslag på ansökan om anstånd med militär plikttjänstgöring och JO 1997/98 s. 293 ang. avslag på ansökan om F-skatt). Motivering av beslut (27 §) Som vi poängterat i 4 kap. om Förvaltningsförfarandet i ett europeiskt perspektiv ska förvaltningslagens rättssäkerhetsgarantier – däribland motiveringsskyldigheten – gälla på samma sätt, oavsett om det är fråga om ärenden med unionsrättsliga inslag eller inte. Vi har också slagit fast att de EU-rättsliga principerna om god förvaltning med råge ska ha täckning i lagen. Av nyssnämnda kapitel (avsnitt 4.4.4) framgår att medlems- staterna enligt har att se till att deras myndigheter motiverar beslut, som påverkar utövandet av en grundläggande rättighet vilken har tillförsäkrats enskilda genom fördraget. En effektiv domstolskontroll förutsätter att skälen för det överklagade beslutet redovisas. Den unionsrättsliga motiveringsskyldigheten gäller emellertid endast slutliga beslut och inte åtgärder som utgör ett led i handläggningen (se domen i målet 222/86, Heylens, 1987 s. 4097). Den är också begränsad till att avse individuella beslut, som riktas mot enskilda personer och mot vilka dessa personer måste ha möjlighet att föra talan vid domstol, medan nationella normbeslut faller utanför (C-70/95, Sodemare m.fl., 1997 s. I-3395). Motiveringsskyldighet föreskrivs också tämligen ofta i EU- direktiv. Som exempel kan hänvisas till artikel 15.2 i rådets direktiv /8/EG av om förbättring av möjligheterna till rättslig prövning i gränsöverskridande tvister genom fastställande av gemensamma minimiregler för rättshjälp i sådana tvister (rättshjälpsdirektivet), artikel 5.4 i rådets direktiv /86/EG av om rätt till familjeåterförening och artikel 10.1 i rådets direktiv /109/EG av om varaktigt bosatta tredjelandsmedborgares ställning. Att allmänt sett ställer högre krav på unions- institutionerna än på de nationella myndigheterna visar det för- hållandet, att de senare kan underrätta enskilda om skälen till ett beslut i efterhand, vilket domstolen inte accepterar när det gäller de förra. Vad som krävs beträffande motiveringens innehåll, då en nationell myndighet tillämpar unionsrätt, har ännu inte klarlagts i praxis. För att få någon uppfattning om vad anser vara relevanta beståndsdelar i en beslutsmotivering är man hänvisad till vad som framgår av domstolens bedömningar vad gäller institutionernas beslut. Motivering av beslut (27 §) I rättsfallet 24/62, mot kommissionen, 1963 s. 63, anförde att det är tillräckligt att det i institutionernas beslut redogörs för de huvudsakliga rättsliga och faktiska omständig- heterna på ett sätt som kan vara kortfattat men tydligt och relevant. I senare rättsfall har domstolen uttalat att det av motiveringen till ett beslut klart och tydligt ska framgå hur den institution som har antagit rättsakten har resonerat, så att de som berörs därav kan få kännedom om skälen för det angripna beslutet och så att unions- domstolen ges möjlighet att utöva sin prövningsrätt. Det krävs dock inte att alla relevanta faktiska och rättsliga omständigheter anges i beslutet. Huruvida beslutets motivering kan anses tillräcklig ska inte enbart bedömas utifrån dess ordalydelse, utan även utifrån det sammanhang i vilket beslutet har fattats och samtliga rättsregler på det berörda området (se C-22/94, m.fl., 1997 s. I-1809, p. 39 och där angiven rättspraxis). Att motiveringsskyldigheten även gäller när unionens institutioner ges utrymme för skönsmässiga bedömningar framgår av domen i målet C-269/90, , 1991 s. . Regler om beslutsmotivering har intagits i kapitel 6 i den danska förvaltningslagen. Enligt § 22 ska ett skriftligt beslut vara motiverat, om parten inte får fullt bifall. Skyldigheten gäller endast gentemot part som har rätt att få ett individuellt beslut. Den gäller således inte beträffande beslut som riktar sig till envar, eftersom sådana beslut oftast meddelas i ärenden där det inte finns någon som har partsställning. Förekommer flera parter i ett ärende, är det den part som inte får fullt bifall som ska ges ett motiverat beslut (m.fl. s. 345). Vad en motivering ska innehålla framgår av § 24. Först och främst ska den inkludera en hänvisning till de rättsregler som tillämpats. Om reglerna har gett utrymme för skönsmässig bedömning, ska myndigheten också ange de huvudsakliga hänsyn som har varit avgörande för utgången. Vidare ska, om det behövs, ges en kort redogörelse för de faktiska omständigheter som har tillmätts väsentlig betydelse för utgången (m.fl. s. 350). Motivering av beslut (27 §) den danska förvaltningslagen talas om att det är de springande punkterna som ska anges och att det ofta är tillräckligt med en förhållandevis kort motivering. Avgörande är om parten är väl insatt i förhållandena. Känner parten inte till vilka omständigheter som varit av betydelse för utgången ska myndigheten redogöra för dessa (m.fl. s. 354). Tredje stycket i § 24 innehåller en regel enligt vilken motiveringsskyldigheten kan begränsas om partens intresse av att få en motivering bedöms böra vika av hänsyn till parten själv eller andra privata eller offentliga intressen. I den norska förvaltningslagen regleras motiveringen av enkelt- vedtak i kapitel 5 §§ 23–25. Av § 23 framgår att förvaltningsbeslut ska vara skriftliga, om det inte av praktiska skäl är särskilt betungande för myndigheten. Enligt § 24 gäller som huvudregel att beslut ska motiveras som utgången bestäms. Vissa undantag föreskrivs dock. Det gäller rena bifallsbeslut, där det inte finns anledning att anta att det finns någon som är missnöjd med beslutet, och beslut i ärenden om fördelning av tillstånd eller andra förmåner mellan flera parter. Motivering eller del av motivering kan också utelämnas av hänsyn till part och sekretesshänsyn (jfr § 19). Motiveringsskyldigheten gäller heller inte beslut i anställningsärenden, vilket framgår av § 3. I § 25 anges vad en motivering ska innehålla. De rättsregler som tillämpats ska anges, om inte parten redan känner till dem. I den utsträckning som behövs för att parten ska förstå utgången ska myndigheten redogöra för innehållet i rättsreglerna eller den problemställning som beslutet behandlar. Faktiska förhållanden ska anges om dessa inte beskrivits av parten själv eller i ett dokument, som parten tidigare fått del av. I sådana fall är det tillräckligt att hänvisa till det tidigare underlaget. I förekommande fall ska vid underrättelse om beslutet bifogas en kopia av aktuellt underlag. Om myndigheten getts utrymme för skönsmässig bedömning bör den ange de huvudsakliga hänsyn som den beaktat. Skälet till att denna regel utformats som en bör-regel är att det kan vara svårt att motivera en skönsmässig bedömning och att det därför måste vara möjligt att i undantagsfall avstå från detta (Eckhoff–s. 273). Finns det anvisningar som talar om hur en sådan sköns- Motivering av beslut (27 §) mässig bedömning ska göras, framgår av lagrummet in fine att det i allmänhet är tillräckligt att hänvisa till dessa anvisningar. I 7 kap. om Avgörande av ärenden i den finska förvaltningslagen anges i 44 § under rubriken innehåll ett antal uppgifter av huvudsakligen formell art, vilka tydligt ska framgå av beslutet. Uppräkningen inkluderar emellertid också motiveringen för beslutet och en specificerad uppgift om vad en part är berättigad eller förpliktad till eller hur ärendet annars har avgjorts. Av för- arbetena framgår att skälen också kan tas in som bilaga till beslutet och att en sådan bilaga kan betraktas som en integrerad del av detta, även om det konkret är fråga om ett separat dokument (RP 72/2002 rd s. 106 f.). Den egentliga bestämmelsen om Motivering av beslut återfinns i 45 § med följande lydelse: Ett beslut skall motiveras. I motiveringen skall det anges vilka omständig- heter och utredningar som har inverkat på avgörandet och vilka bestämmelser som har tillämpats. Motiveringen för ett beslut kan utelämnas, om 1)ett viktigt allmänt eller enskilt intresse förutsätter att beslutet meddelas , 2)beslutet gäller val som förrättas av ett kommunalt kollegialt organ, 3)beslutet gäller antagande till frivillig utbildning eller beviljande av en sådan förmån som grundar sig på en bedömning av sökandens egenskaper, 4)ett yrkande som inte gäller någon annan part godkänns genom beslutet och ingen annan har rätt att söka ändring i beslutet, eller 5)motivering av någon annan särskild orsak är uppenbart onödig. I de situationer som avses i 2 mom. skall motivering dock ges, om beslutet innebär en väsentlig ändring av vedertagen praxis. I förarbetena understryks att motiveringsskyldighetens betydelse som allmän rättsskyddsprincip accentuerats . I den finska grundlagen (21 § 2 mom.) hör rätten att få ett motiverat beslut till de garantier för rättsskydd och god förvaltning som ska tryggas enligt lag. Vidare framhålls betydelse vid fast- ställande av motiveringsskyldigheten, och att enligt praxis åtminstone beslut som är betydande för privata rätts- subjekt ska motiveras. Det ska ges tillräcklig information, så att Motivering av beslut (27 §) den individ som beslutet berör har möjlighet att utöva sin rätt (RP 72/2002 rd s. 107). Vad gäller motiveringens innehåll nämns i propositionen (s. 107) som exempel på fakta som inverkat på avgörandet i ärendet sådana som stöder utgången i ärendet. Vidare ska anges de bestämmelser som avgörandet baserar sig på. Undantagsbestämmelsen i punkten 1 är inte tillämplig enbart på grund av att beslutets meddelande annars avsevärt fördröjs utan det krävs dels att det är fråga ett viktigt allmänt eller enskilt intresse, dels att beslutet måste meddelas . Ett viktigt allmänt intresse kan bl.a. vara upprätthållandet av allmän säkerhet. Ett viktigt enskilt intresse kan t.ex. gälla skydd för privatlivet eller tryggande av individens säkerhet (s. 108). Punkten 4 tar sikte på beslut i enpartsärenden, där parten får fullt bifall till sina yrkanden. En ytterligare förutsättning är dock att det inte finns någon annan part som kan överklaga beslutet. Enligt förarbetena är denna reservation nödvändig för att det i förvaltningsärenden med vittomfattande verkningar inte ska uppstå ovisshet om att motiveringsskyldigheten ska uppfyllas (s. 108). Undantaget i punkten 5 tillåter avvikelser från motiverings- skyldigheten i situationer där en sådan skyldighet anses vara uppen- bart onödig. Det ger möjlighet att från fall till fall, utgående från en parts rättsskydd och behov av information, bedöma huruvida motivering behövs (s. 108 f.). Besvärssakkunniga (BSK), som erinrade om att JO i en framställning till Konungen påtalat behovet av en allmän lagregel i ämnet, konstaterade i sitt slutbetänkande (SOU 1964:27 s. 443) att beslutsmotivering var av så grundläggande betydelse, särskilt för den enskildes rättssäkerhet, att sådan i princip borde krävas i alla de fall där ett informationsbehov kunde antas vara för handen. Alla beslut var emellertid inte av så kvalificerad art att de behövde motiveras. Att åstadkomma en rimlig avgränsning var enligt BSK (s. 445) en av de mest centrala men tillika en av de mest komplicerade frågorna i förevarande lagstiftningssammanhang. Även om man i princip begränsade sig till skriftliga beslut i ärenden rörande Motivering av beslut (27 §) enskild, i vilka någon kan vara part, hade man ett mycket stort antal olika beslut att beakta. De sakkunniga pekade bl.a. på att beslutens betydelse för enskilda varierar och att det vad gäller behovet av motivering förelåg en väsentlig skillnad mellan beslut med mindre betydelsefulla verkningar och kvalificerade beslut i ärenden av för den enskilde största personliga eller ekonomiska vikt. Reglerna behövde vara mycket elastiska för att passa för förvaltningsförfarandets alla olika slag av beslutssituationer och utrymme måste lämnas för lämplighetsavvägningar. Motivering av beslut fick heller inte bli ett självändamål. Å andra sidan var det angeläget att motivering kom till stånd inte endast i självklara fall, såsom då ett beslut gick den enskilde emot, utan även då viss tvekan kunde råda om huruvida motivering var behövlig eller inte. En bestämmelse borde därför utformas så att huvudregeln var att beslut skulle motiveras, såframt det icke är fullt tydligt att det är obehövligt (s. 446 f.). BSK pekade dock även på att det kunde finnas situationer där beslut grundades på omständigheter som inte lämpligen borde redovisas ens för part eller där ett skyddsintresse gjorde att skälen borde utelämnas. Motivering av beslut borde därför i vissa fall, även om det i och för sig fanns behov av sådan, av lämplighetsskäl kunna underlåtas (s. 447 f.). När det gällde frågan om vilka krav som borde ställas på motiveringens utformning och innehåll underströk BSK (s. 448 f.) att det centrala var att parten kunde förstå hur myndigheten resonerat. Förvaltningsärendena var regelmässigt inte av den karaktären att det krävdes formfulländade och detaljerade motiveringar. Ett elementärt krav var emellertid att myndigheten angav vilken författningsbestämmelse som beslutet byggde på. Om utrednings- materialet lämnade utrymme för olika uppfattningar om sakläget borde myndigheten också redovisa resultatet av bevisprövningen, särskilt om den avvek från vad parten gjort gällande. Även skönsmässiga överväganden borde i möjligaste mån redovisas, eftersom det kunde vara av avgörande betydelse för parten att få veta varför myndigheten ansett att något är lämpligt, skäligt etc. BSK stannade slutligen vid att föreslå en kort och tämligen vag regel om motivering av beslut (11 kap. 5 §) som löd: I den mån det icke av särskild anledning finnes obehövligt eller olämpligt, skall beslut innehålla de skäl, på vilka avgörandet grundas. Att inte alla beslut omfattades av bestämmelsen följde av att den föreslagna Motivering av beslut (27 §) lagen om förvaltningsförfarandet endast gällde förvaltningsärende, i vilket någon kan vara part (1 kap. 1 §). Den arbetsgrupp som på grundval av BSK:s slutbetänkande och remissutfallet utarbetade ett förslag till förvaltningslag (SOU 1968:27) placerade bestämmelserna om motivering i den del av lagen som endast skulle gälla förvaltningsärenden där myndighet som organ för det allmänna och med stöd i författning meddelar ensidiga beslut, som får bestämda rättsverkningar av positiv eller negativ innebörd för den enskilde (förvaltningsrättsliga partsärenden) eller – som det uttrycktes i lagtexten (13 §) – ärende, som angår någons rätt eller plikt såsom enskild och avgöres genom beslut med rättslig verkan. (Se s. 79; ang. denna begreppsbildning, se avsnitt 5.3 ovan.) I 16 § i arbetsgruppens förslag bestämdes motiveringsskyldigheten inom det sålunda begränsade tillämpningsområdet på följande sätt: Om slutligt beslut går part emot, skall det innehålla motivering, som upplyser om de sakliga och rättsliga bedömningar som väsentligast bestämt utgången. Motivering får dock begränsas eller utelämnas, om det av särskild anledning är nödvändigt. Motivering behöver ej lämnas, om beslutet angår tjänstetillsättning, antagning för utbildning, betygsättning, forskningsbidrag eller därmed jämförbar sak. Detsamma gäller om intet väsentligt partsintresse eftersättes genom att beslutet ej inne- håller motivering. Har myndighet utelämnat motivering på grund som anges i andra stycket, bör myndigheten i efterhand på parts begäran upplysa om vad som bestämt utgången. Som framgår av texten krävdes det inte bara att ärendet angick någons rätt eller plikt såsom enskild och avgjordes genom beslut med rättslig verkan utan också att det rörde sig om ett slutligt beslut och att detta gått part emot. Även om dessa kriterier skulle vara uppfyllda, begränsades motiveringsplikten av två i andra stycket intagna, tämligen svepande undantag. Motivering kunde begränsas eller utelämnas, om det av särskild anledning är nödvändigt och om intet väsentligt parts- intresse eftersättes. Med det förra uttrycket syftade arbetsgruppen på sådana fall där motiveringsskyldigheten inte borde vara absolut med hänsyn till Motivering av beslut (27 §) allmänna eller enskilda intressen – sekretesshänsyn såväl som hänsyn av allmänmänsklig och annan natur – liksom när det fanns fara i dröjsmål (s. 198 f.). Det senare tog närmast sikte på process- ekonomiska skäl: Mer skrivmöda skall inte ägnas ett ärende än som behövs och som ärendet sakligt sett förtjänar (s. 200). Motivering skulle inte heller behöva lämnas, om beslutet angick tjänstetillsättning, antagning för utbildning, betygsättning, forsknings- bidrag eller därmed jämförbar sak. Sådana beslut ansågs vara av den karaktär att motivering typiskt sätt bör kunna underlåtas därför att den inte har mycket att ge, är praktiskt svårbemästrad eller skulle utsätta den enskilde för onödigt obehag (s. 200). När det gällde motiveringens innehåll – i lagtexten angiven som upplysningar om de sakliga och rättsliga bedömningar som väsentligast bestämt utgången – förde arbetsgruppen (s. 197) följande resonemang: Uppenbart är att generellt inte kan ställas upp krav på annat än en kortfattad motivering. Det är de springande – sakliga och/eller rättsliga – punkterna som parten bör ges rätt att få del av skriftligen i själva beslutet. Är skälen många och ligger de så att säga i bredd, bör det räcka med att nämna de väsentligaste. Men utgör skälen länkar i en logisk kedja, ställer det sig svårare att utelämna skäl utan att motiveringen blir obegriplig. Att generellt begära att förvaltningsbeslut efter förebild av domar skall innehålla sakframställningar och detaljerade vägningar av parternas yrkanden, argument och bevisning kan av naturliga skäl inte komma i fråga. Mera kan inte begäras än att myndigheten med några korta satser gör det begripligt för parten varför beslutet gått honom emot. Vad som i detta syfte behöver sägas blir i viss mån beroende av hur mycket som redan är känt för parten. Innebär ett slutligt beslut endast bekräftelse på ett tidigare meddelat motiverat interimistiskt eller preliminärt beslut, kan motiveringen helt enkelt bestå i en hänvisning till detta beslut och till att intet framkommit som gett anledning till ändrad uppfattning. Ett rent verkställighetsbeslut kräver ingen annan motivering än en hänvisning till det beslut som skall gå i verkställighet. Ofta behövs inte ens det. Motsvarande gäller andra rent mekaniska beslut, t.ex. om avgift enligt fastställd taxa. Som motivering kan också hänvisas till yttranden som avgetts i ärendet och vilka parten fått del av. Ju mera av utredningsmaterialet som är känt för parten desto enklare bör det bli att åstadkomma en motivering. Utgör beslutet tillämpning av allmänna anvisningar eller eljest av en fast, allmän känd praxis, bör som motivering också kunna hänvisas till sådana allmänt kända förhållanden eller motivering kunna underlåtas, om de kan förutsättas vara kända för parten. Dessa synpunkter är tillämpliga framför allt på förbud och påbud men mera sällan på återkallelsebeslut Motivering av beslut (27 §) och avslagsbeslut och än mindre på beslut om omhändertaganden och bestraffningar. [---] När det av sekretess- eller diskretionsskäl ter sig olämpligt, motbjudande eller stötande att i klartext ange skälen för ett avgörande kan t.ex. i stället för att motiveringen helt utelämnas densamma förenklas till en sammanfattning i abstrakta ordalag. Alltför uttunnade motiveringar bör dock undvikas. De ger bara ett falskt sken av att motiveringskravet uppfyllts utan att så i realiteten är fallet. Motiveringsbestämmelsen förvaltningslag (17 §) utformades i nära anslutning till arbetsgruppens förslag. Den skulle endast vara tillämplig beträffande beslut i mera kvalificerade ärenden rörande myndighetsutövning mot enskild (prop. 1971:30 s. 285, 330 ff.) och gavs följande lydelse: Beslut, varigenom myndighet avgör ärende, skall innehålla de skäl som bestämt utgången. Skälen får dock utelämnas helt eller delvis, 1.om beslutet icke går part emot eller det eljest är uppenbart obehövligt att upplysa om skälen, 2.om beslutet rör tillsättning av tjänst, antagning för frivillig utbildning, utfärdande av betyg, tilldelning av forskningsbidrag eller jämförbar sak, 3.om det är nödvändigt med hänsyn till rikets säkerhet, privatlivets helgd, enskilds behöriga ekonomiska intresse eller jämförbart förhållande eller 4.om ärendet är så brådskande att det ej finns tid att utforma skälen. Har skälen utelämnats, bör myndigheten på begäran av part om möjligt upplysa honom om dem i efterhand.