sou · GXB339d2 · 2010-01-01 00:00:00 — Sådana lagfästa kvalitets- busspartnerskap är en formalisering av de frivilliga överenskom- melser som tidigare fanns som Gentlemens agreements mellan trafikföretag och lokala transportmyndigheter. Skillnaden mot en frivillig överenskommelse är att ett lagfäst partnerskap ingås av den lokala myndigheten, varefter det står trafikföretag fritt att gå med, förutsatt att de lovar att tillhandahålla den speci- ficerade kvaliteten. Det bör noteras att detta program står fast vid principen att trafikföretag inte kan få några direkta subven- tioner till sin trafik. Den förebygger problemet med gratis- åkare, där trafikföretag som inte vill investera i den standard som krävs ändå skulle använda de faciliteter som myndigheten installerar. Kvalitetsavtal blev också möjliga genom denna lagstiftning. De skulle göra det möjligt för lokala transportmyndigheter att begära tillstånd från ministeriet att sätta den fria marknaden ur spel och ersätta den med ett allmänt konkurrensutsatt upphandlingssystem i stil med det som tillämpas i . De krav som ställdes på myndigheterna innan de fick tillstånd att använda denna modell var sådana (bevis på att detta var det enda sättet att genomföra deras politik etc.) att i praktiken inget kvalitetsavtal har införts enligt denna lagstiftning. Gemensamma system för biljetthantering har också blivit enklare att tillämpa genom denna lagstiftning. En kommentar till principerna bakom denna avreglering: Utmaningsbara marknader Den konkurrensmodell som används som referens bakom denna avreglerade marknadsordning är en modell av potentiell kon- kurrens som i ekonomisk teori är känd som teorin om utmanings- bara marknader. Under antagandet att några specifika förutsätt- ningar är uppfyllda kommer trafikföretag på sådana marknader inte att ta ut några (monopolistiska) överpriser av sina kunder, då de vet att detta skulle leda till att något annat trafikföretag kom in på marknaden som skulle kunna få alla passagerarna att utnyttja dess tjänster. Denna potentiella konkurrens (till skillnad från verklig konkurrens på marknaden) är tillräcklig för att hålla etablerade trafikföretag i styr under de speciella förutsättningar som denna teori bygger på. En viktig aspekt på denna modell är att den gäller även situationer som kännetecknas av ett naturligt monopol, dvs. situationer där det är ekonomiskt effektivt att ha endast ett trafikföretag på marknaden, eftersom det är det billigaste sättet att bedriva all trafik. Även om argumentet för ett naturligt monopol är omtvistat, förs det ofta fram av dem som förespråkar statligt ingripande och offentliga trafikföretag. Denna teori används då i motsats till det tidigare argumentet för att förespråka lämpligheten av en privat och i stort sett oreglerad marknad, även då ett naturligt monopol föreligger. För att teorin ska fungera bör dock ett hot om tillträde och ett hot att den nytillträdande ska ta över alla kunder vara realistiskt. Om man förenklar teorin kräver detta att det inte finns några hinder mot marknadstillträde och att man kan tillträda och lämna marknaden utan kostnad. Med andra ord: alla investeringar som behövs för att komma in på marknaden bör kunna avvecklas om den tillträdande beslutar att lämna marknaden. Frågan är om dessa förutsättningar gäller på kollektivtrafikmarknaden. Det är ganska enkelt att köpa och sälja bussar, men detta är inte fallet med flera typer av marknadsföringskostnader (undersökningar, varumärkes- reklam etc.). Detta leder till begränsat utmaningsbara marknader och viss osäkerhet beträffande teorins giltighet på dessa marknader. Särdragen i denna marknadsorganisation är att den bygger på principen om fria marknadsinitiativ och att den (när förutsätt- ningarna är tillräckligt uppfyllda) skapar ett hot om konkurrens för etablerade trafikföretag. Denna form av konkurrens är mycket annorlunda beskaffad och mycket mera direkt och kontinuerlig än det tillfälliga konkurrenstryck som ligger i kon- kurrensutsatt upphandling, där konkurrenshotet är begränsat till de tillfällen då nya anbud lämnas. Det är viktigt att inse att detta system med ständig konkurrens inte har införts i . Här inleddes en annan reform med stort inflytande . Det året började det offentligt ägda företaget införa ett system med konkurrensutsatt upphandling linje för linje, varigenom det successivt lämnade ut sina egna linjer till olika konkurrerande företag. De nybildade dotterbolagen till Transport var de första som kunde konkurrera om dessa linjer. Den privata sektorn engagerades dock efterhand i dessa avtal tills alla dotterbolag till hade sålts (privatise- rats) till de privata trafikföretagen. Detta system behöll alltså ett centralplanerat och fullt integrerat nät, medan det införde konkurrens för driften av enskilda linjer. Det innebar också att det offentliga trafikföretaget i successivt ombildades från en offentlig leverantör av all kollektiv- trafik till en offentlig organisation med ansvar för konkurrensutsatt upphandling linje för linje av busstrafik som Transport fortsatte att planera centralt1. Detta arrangemang påminner mycket om de nuvarande arrange- i t.ex. eller . Övergången från att vara en offentlig leverantör till dagens transportmyndighet har många likheter. Historiskt kan man också notera att den nuvarande så kallade skandinaviska modellen är starkt påverkad av eller kopierad från Londonsystemet. Den sista delen av som ännu inte har behand- lats är . I denna del av landet har ingen avreglering eller annan större förändring av organisationsformerna gjorts. I själva verket liknar det nuvarande systemet fortfarande det gamla system som fanns i före1986. 2.1.2 Systemet i praktiken I detta avsnitt visas statistik över lokal och regional passagerartrafik med buss i för att illustrera hur det system som infördes i och 1986 i i övrigt fungerar. Andel av den kommersiella verksamheten utanför Figur 1 visar absoluta antalet kommersiella och subventionerade kilometer i utanför under . drevs av hela sträckan kommersiellt. Talen visar att detta minskade något till 79 procent2. 1London Transport har ändrat namn . Det hette ursprungligen Regional Transport men heter nu Transport for . 2Beräkningar grundade på Transport Statistics Bulletin, Public Transport Statistics Bulletin GB: upplaga. Figur 1 Lokalbuss i utanför : kommersiella och subventionerade sträckor (miljoner km) Som framgår av diagrammet har den andel av trafiken som levererats kommersiellt på det hela taget varit mycket stabil kring . Detta har varit fallet ända sedan avregleringen infördes /87. Efter avregleringen kan trafikföretag tillhandahålla så många fordons- kilometer som de anser kommersiellt lämpligt. Figur 2 visar förändringen i det totala antalet fordonskilometer per område i utanför och inom Londonområdet3. 3 Beräkningar grundade på Transport Statistics Bulletin, Public Transport Statistics Bulletin GB: upplaga. Figur 2 Fordonskilometerindex (1985 = 100) Det kan noteras att avregleringen lett till en ökning av antalet levererade busskilometer. Detta har i många fall skett genom de kommersiella trafikföretagens ökning av turtätheten. Det har funnits en allmän tendens att inrikta sig på bättre linjer och att göra dem ännu attraktivare för resenärerna genom att öka hastigheten, minska icke-direkta linjer och öka turtätheten på dessa. Kom- mersiella slagord som minst en buss har blivit mycket vanliga på många håll i avreglerad tätortstrafik. Man kan också notera att antalet fordonskilometer i Stor- utanför har stabiliserats . När man studerar fallet har å andra sidan antalet fordonskilometer, och därmed den erbjudna servicenivån, fortsatt att öka. Detta beror till stor del på den speciella politik för kollektivtrafik och biltrafik (vägavgifter) som införts i . Detta har, tillsammans med bättre ekonomi jämfört med andra tätortsområden i landet, lett till att utbud och utnyttjande ökat kraftigt i London- området. Antalet passagerarresor med lokalbuss i har minskat efter avregleringen. I , där ingen avreglering införts, har dock antalet passagerarresor ökat högst väsentligt. Figur 3 visar förändringen i passagerarresor för utanför , och (uppgifter från Ulsterbus har använts som indikator för hela området). Figur 3 Passagerarresor per område (indexerade)4 Som framgår av diagrammet ökade passagerarantalet inte som väntat efter avregleringen (1986/87). Inte heller den långsamma minskning som skedde redan under årtiondena före avregleringen ändrades märkbart. Akademiska studier av effekterna av avregleringen visar att minskningen efter avregleringen var starkare än man kunde vänta sig utifrån inflytandet av externa faktorer (välståndsökning, bil- ägande etc.). De hänför denna fortsatta minskning till instabiliteten i den trafik som bedrevs och som sägs ha berott på att reglerna inriktades på att hindra de flesta former av samordning (den dogmatiska tillämpningen av avregleringen i gjorde att 4 Beräkningar grundade på statistik som nämns i tidigare fotnoter, och på Northern Transport Statistics, avdelningen för regional utveckling, central statistik och undersök- ningar. Bilaga 7 SOU 2009:39 samordning av taxor och tidtabeller från början sågs som ett konkurrenshämmande beteende som måste motarbetas). Efter avregleringen verkar kollektivtrafikföretag i en miljö som är utsatt för konkurrens på kommersiella villkor. Det ligger nu i deras eget intresse att hålla driftskostnaderna så låga som möjligt. Figur 4 visar utvecklingen av driftskostnaderna per fordonskilometer i pence, inklusive avskrivning. Figur 4 Driftskostnadernas utveckling efter avregleringen i pence per fordonskilometer (2007/prisnivå)5 Införandet av konkurrenstryck genom avreglering utanför och genom konkurrensutsatt upphandling i ledde till en liknande procentuell minskning av produktionskostnaden. Enhets- kostnaderna halverades i stort sett. 5 Beräkningar grundade på Bulletin of public transport statistics: , 1996, 2005 och upplagor. Avregleringen har inte avskaffat subventioneringen av kollektiv- trafiksektorn. Figur 5 visar stöd till kollektivtrafiken i absoluta belopp. Figur 5 Stöd till kollektivtrafik per område i miljoner pund (prisnivåer)6 Även här kan den markanta effekten av avregleringen noteras (1986/87). Man måste dock notera att lokala myndigheter också var förhindrade att använda mera pengar till kollek- tivtrafik. Detta hade i hög grad att göra med motstridiga politiska åsikter mellan centralregeringen och de lokala styrande i . Det är också intressant att notera att busstrafik hade lyckats bli självfinansierande . Detta var innan beslutet att utvidga kollektivtrafiken, som senare infördes av borgmästare, genererade en kraftig ökning av behovet av subventioner. 6 Beräkningar grundade på Bulletin of public transport statistics: , 2003. 2.1.3 Allmän utvärdering av avregleringens resultat Avregleringen av den brittiska busstrafiken togs på det hela taget emot ganska negativt av pressen. Anledningen till denna negativa bild är främst det minskade antalet passagerare, taxehöjningarna och bortfallet av integration efter genomförandet. Detta är fakta, men de bör sättas in i sitt sammanhang. Det är viktigt att skilja mellan effekterna av avregleringen i sig, effekten av det speciella och ganska dogmatiska sätt den genom- fördes på i och de budgetbegränsningar som sam- tidigt ålades transportmyndigheterna. Avregleringen ledde till en högst betydande förbättring av produktiviteten i sektorn. Detta liknar vad som hände i den sektor som var föremål för konkurrensutsatt upphandling (som i ). Det ledde också till en stark inriktning på tjänster som bör vara mera attraktiva för kunderna (uträtade linjer, ökad turtäthet, klar och enkel kommunikation med kunderna). Det avreglerade systemet tillämpas så att trafikföretagen tar ställning till vad som är kommersiellt attraktivt, dvs. var det finns ett tillräckligt stort antal passagerare för att motivera busstrafik, medan myndigheterna ska inrikta sig på sociala tjänster, dvs. allt som marknaden inte bedriver på kommersiell basis. Detta skapar en klar skiljelinje mellan vad trafikföretagen förutsätts vara bättre på och vad myndigheter antas klara bättre. Det speciella sätt på vilket avregleringen genomfördes i Stor- är/var ganska dogmatiskt: nästan alla former av samordning (integration) mellan leverantörer bedöms som konkurrenshindrande, hemlig praxis. Detta gjorde i praktiken de flesta former av samordning av taxor och tidtabeller, samlad information etc. mycket svår, för att inte säga omöjlig att genomföra. Därför kan det hävdas att trafiken blev mindre attraktiv än den annars skulle ha varit. Nationell statistik visade också att utnyttjandet minskade till en början. Denna minsk- ning höll i stora drag jämna steg med den historiska nedgången i nyttjandet, men studier visade att minskningen var större än vad man hade kunnat vänta på grundval av ändringar i utbud, taxor, ekonomisk utveckling, bilägande, etc. Dessa studier lägger skulden på den instabilitet som vållades av det sätt på vilket avregleringen hade genomförts och bristen på möjligheter till samordning. Genomförandet av avregleringen i den brittiska busstrafik- sektorn kom med en stark motsättning mellan (konservativa) centralregering och (Labour)- myndigheterna i de stora tätorterna i . Dessa myndigheter hade tidigare använt betydande belopp till kollektivtrafik, i några fall för att sänka taxorna, men den dåvarande regeringen hindrade dem från att fortsätta med en sådan användning. Detta begränsade det politiska utrymmet och den budget som de lokala styrande inom det avreglerade systemet förfogade över. Om detta inte varit fallet kan det tänkas att myndigheterna hade kunnat göra mera för att för- bättra kollektivtrafiken i sina områden. Till slut bör det också noteras att även om detta system bygger på konkurrens i trafiken finns det knappast någon sådan konkurrens i praktiken. När det finns direkt konkurrens är denna i allmänhet kortlivad, eftersom någon av konkurrenterna drar sig tillbaka eller tas över av andra. Exemplet (som presenteras nedan), där två trafikföretag har konkurrerat på de flesta delarna av stads- trafiken är ett rent undantagsfall. Politik som leder till framgångar inom ett avreglerat system Medan passagerarantalet till en början minskade under åtminstone det första årtiondet efter avregleringen, kan man nu notera en stabilisering i utnyttjandet. Detta beror delvis på regeringens nya rörlighetspolitik. En av de åtgärder den införde var att tillhanda- hålla fria resor för äldre. Rabatterade taxor (i allmänhet ) fanns redan tidigare för dessa resenärer och ofta även för andra grupper av resenärer (funktionshindrade, studenter etc.), men den ändring av regelsystemet som gjorts utvidgade deras förmåner. I detta avseende är det av intresse att notera att fri transport kan finnas även inom ett privat, avreglerat system. Det är också mycket intressant att mera i detalj betrakta följderna av en avreglering på lokal nivå, då detta avslöjar resultat av mycket större räckvidd än vad som kan observeras på nationsnivå. För att göra detta har vi studerat två regionstäder som är kända för sin utmärkta kollektivtrafik och hävdar att de har uppnått en betydande tillväxt i utnyttjandet av kollektivtrafik efter avregle- ringen. De exempel som läggs fram i nästa avsnitt av denna rapport illustrerar att betydande framgångar (tillväxt i utnyttjandet och effektiv drift med begränsade subventioner) har nåtts på två områden som kännetecknas av en proaktiv kollektivtransport- politik. 2.1.4 Framgångsrika fall med stödjande lokal transportpolitik De två exempel som analyseras är och . Båda städerna har busstrafik med hög turtäthet och hög kvalitet, och resandefrekvensen är hög och ökar. Det finns några likheter mellan städerna: båda är medelstora städer och båda har en stark stödjande parkeringspolitik, restriktioner mot biltrafik i stadskärnan etc. Den mest påtagliga skillnaden mellan de två städerna är konkurrens- nivån: är ett av få exempel där det finns en betydande konkurrens i trafiken, medan har en mera typisk situation med ett dominerande trafikföretag. Resten av detta avsnitt presenterar i korthet några av de väsentliga egenskaperna för kollektivtrafiken i och . är en historisk stad i nordöstra . Den är känd för den historiska muromgärdade gamla staden. Staden har ungefär 181 000 invånare. Den har ett universitet som ligger sydöst om staden. Förorter finns i huvudsak nära en av flera större huvudvägar som utgår från stadskärnan. Endast ett fåtal vägar passerar genom stads- kärnan, vilket innebär att gatorna i centrum också har en betydande genomfartstrafik, som ger trafikstockningar i stadskärnan. Det viktigaste kollektivtrafikföretaget i staden är First , som ingår i . Viss annan trafik drivs av mindre trafikföretag, däribland Transdev . Detta företag bildades när Transdev tog över driften av och i . De viktigaste tätortslinjerna som drivs av First förbinder i allmänhet ett förortsområde på ena sidan av staden med ett annat område på andra sidan och betjänar stadskärnan och järnvägs- stationen däremellan. Nätet har en hög täthet vilket i allmänhet ger kort gångavstånd, men hastigheten i nätet är begränsad då linjerna ofta går på smala gator i bostadsområden med låga hastighets- gränser. har First börjat satsa mer på snabbare linjer där man använder de viktigaste huvudvägarna ut ur staden. Källa: Busskarta över (Council). Turtätheten är hög under större . Flertalet stamlinjer i tätorten trafikeras . På de viktigaste huvud- vägarna ut från stadskärnan finns flera sådana linjer, vilket ger en hög turtäthet. och veckoslut minskas servicen till längre intervall, varierande mellan 15 och . Flertalet turer körs med moderna, enkeldäckade fordon med lågt golv. För att göra nätet lättare att använda känns flertalet linjer igen på sin färg, som finns på fordon, hållplatser, linjekartor etc. Nästan all busstrafik körs kommersiellt, utan direkta kom- munala subventioner. Endast ett fåtal turer och veckoslut subventioneras. Flertalet subventioner ges direkt till det företag som driver linjen kommersiellt på andra tider (detta kan ske eftersom subventionernas storlek understiger en viss tröskel, de minimis-regeln). Källa: FirstGroup, Busskarta över . Utöver den reguljära tätortstrafiken finns det viss speciell buss- trafik, ftr och Park and Ride (P+R). ftr är en ny service med hög turtäthet och använder innovativa fordon. Den förbinder med stadskärnan, stationen och de södra förorterna. Den är avsedd att vara en spårvagn på gummihjul, vilket betyder att den har några av en spårvagns kvalitetsdrag utan att behöva kostnadskrävande spårsystem. Fordonen har distinkt, spårvagnsliknande utseende och känsla. Inuti fordonet kan passagerarna få trafikinformation i realtid och personlig service av en konduktör. Några större hållplatser längs linjen har högre standard och är dessutom försedda med infor- mation i realtid. ftr utvecklades av First under ett frivilligt kvalitetspartnerskap med de lokala styrande. Det drivs av First. Park and Ride-tjänster: Council har skapat ett antal Park and Ride-anläggningar kring centrum för att minska trängseln i stadskärnan. Parkeringen är fri och det finns busstrafik med täta turer till stadskärnan. Busstrafiken ingår i det reguljära tätortsnätet, som drivs av First. Driften av denna trafik lämnades ut på anbud av . Eftersom trafiken är mycket intressant kommersiellt får First dock inte några subventioner för att driva den, men First betalar att driva P+R anläggningarna. Detta inkomstflöde gör att kan driva parkerings- platserna avgiftsfritt. Tillkomsten av Park and Ride-anläggningar är exempel på ett starkt och konsekvent stöd från Council. Ett stort antal åtgärder vidtas för att minska biltrafiken till och från stadskärnan och för att öka resandefrekvensen på bussarna. Bland dessa åtgärder ingår att stänga ett antal vägar i centrum för biltrafik och att höja parkeringsavgifterna i centrum. spelar också en viktig roll för att främja buss- trafiken och informera allmänheten om val av busslinjer och Park and Ride. Staden ger en omfattande information om busstrafik på sin webbplats och ger regelbundet ut busskartor och andra tryck- saker. Man kan också få busskartor på flertalet hållplatser. Real- tidsinformation får man dock endast i stadskärnan och på några ftr- hållplatser. (151 000 invånare) är en historisk stad som ligger i södra . I staden ligger det berömda . Stads- planen påminner ganska mycket om Yorks: den har en historisk, delvis bilfri stadskärna mitt i staden. Förorter sträcker sig längs fem huvudvägar ut ur stadskärnan. är en av de få platser i där det har funnits en betydande konkurrens i trafiken ända sedan avregleringen 1986. Det finns två större trafikföretag: , som ägs av , och Stagecoach , som ingår i Stagecoach group. Båda bolagen erbjuder täta turer på alla huvud- vägar. De linjer som drivs kommersiellt är vanligen direkta, fasta linjer som i huvudsak löper på dessa huvudvägar. går turerna i regel . Detta betyder att det finns en buss från ett av bolagen på dessa vägar . Utöver dessa täta turer finns det några subventionerade turer som löper med lägre turtäthet och betjänar långsammare linjer genom förorterna. Bussarna utnyttjas mycket i staden. Omkring hälften av resorna till och från stadskärnan görs med buss, dubbelt så många som med bil. Liksom på andra platser med konkurrens i trafiken är antalet passagerare med månads- eller årskort relativt lågt. Dessa kort är endast tillgängliga för ett trafikföretag, och då de flesta resenärerna vill åka med den första bussen som kommer till hållplatser, köper många biljetter från föraren vid påstigningen. Detta ger långa uppehållstider på hållplatserna. Den stora användningen av buss kan delvis förklaras med de lokala och regionala myndigheternas stödpolitik. och Council har främjat bussåkning och begränsat bilarnas tillträde till stadskärnan. En av de åtgärder som genomförts är att begränsa genomfartstrafiken i stadskärnan, vilket betyder att man kan åka från en förort till en annan endast via den yttre ringvägen, vilket ofta ger långa omvägar. Bussar kan köra fritt genom stadskärnan. har också hjälpt till att skapa flera Park and Ride-anläggningar längs de viktigaste stamlinjerna. Till skillnad från i kan alla trafikföretag erbjuda trafik till och från dessa anläggningar. För tillfället erbjuder dock endast denna service, varvid ett speciellt & Ride- märke används. arbetar också aktivt med att ta fram och distri- buera trafikinformation och att utveckla ett nytt informations- system i realtid för passagerarna som ska installeras på alla större hållplatser. Under det första årtiondet efter avregleringen koncentrerade sig trafikföretagen mest på att minska kostnader och arbeta mera effektivt. riktar de mest in sig på att öka antalet passa- gerare, som de försöker vara mera effektiva: Antalet passagerare har stigit betydligt i båda städerna. säger dock att man är något missnöjd med de ansträngningar trafikföretagen lägger ner på att locka nya passagerare som inte är vana vid att åka buss. Detta beror delvis på att trafikföretagens marginaler har krympt. Många bolag hade marginaler på 10–tills ekonomin blev så stark att de inte kunde finna förare till de vanliga låga lönerna. Lönerna ökade, och det påverkade trafikföretagens marginaler. Man tvingades också att höja taxorna, och i några fall blev det nödvändigt att minska turtätheten. I har detta lett till en lägre tillväxt i antalet passagerare , . En betydande förändring i trafikföretagens beteende är att de inriktar sig på de viktigaste linjerna, att öka hastigheter och turtäthet och därmed att öka produktens attraktionskraft, vilket ger fler passagerare och ett effektivare nät. Trafikföretagen har då också gått över till att använda större fordon (vilket är en intressant utveckling eftersom de direkt efter avregleringen ofta använde små och medelstora fordon för att konkurrera med varandra).