sou · GXB339 · 2010-01-01 00:00:00 — om det kan antas dels att den trafikanterna, dels att detta inte skulle leda till ett mindre effektivt totalt utnyttjande av järnvägs- Om förutsättningarna för att eller av staten upphandlad trafik inte väsentligen påverkas, regeringen besluta att trafik- huvudmän i olika län som sam- verkar i fråga om persontrafik inom länen skall ha gemensam rätt att utföra och organisera sontrafik på en del av järn- sontrafik på en del av järn- vägsnät som förvaltas av staten, vägsnät som förvaltas av staten, får regeringen besluta att annan får regeringen besluta att annan får utföra och organisera per- får utföra och organisera per- sontrafik på denna del. sontrafik på denna del. får besluta att även annan får bedriva till sin omfatt- ning obetydlig persontrafik, såsom trafik med museijärnvägs- fordon, på järnvägsnät som förvaltas av staten. Om ägaren till en järnvägs- spåranläggning begär det, får besluta att anlägg- ningen eller del av den skall för- valtas av staten genom Ban- verket. Innan beslut fattas, skall Ban- verket samråda med berörda länsstyrelser, trafikhuvudmän och andra spårinnehavare som berörs. Om ägaren till en järnvägs- spåranläggning begär det, får besluta att anlägg- ningen eller del av den ska för- valtas av staten genom Ban- verket. Innan beslut fattas, ska Ban- verket samråda med berörda länsstyrelser och andra spår- innehavare som berörs. underhåll av del av järnvägsnät som förvaltas av staten får upphöra när trafiken är av endast obetydlig omfattning. att underhållet ska återupptas, skall verket samråda med be- ska verket samråda med berörda rörda länsstyrelser, kommuner, länsstyrelser, kommuner och får besluta att återuppta underhållet av del av järnvägsnät som förvaltas av staten om det kan antas att trafik kommer att drivas på järnvägarna i tillräcklig omfattning. Innan beslutar om Innan beslutar om att underhållet skall återupptas, att underhållet ska återupptas, skall verket samråda med be- ska verket samråda med berörda rörda länsstyrelser, kommuner, länsstyrelser, kommuner, och trafikhuvudmän och järnvägs- järnvägsföretag. Om inte avser att Om inte avser att underhålla en del av järnvägsnät underhålla en del av järnvägsnät som förvaltas av staten, får som förvaltas av staten, får verket upplåta den delen med verket upplåta den delen med sker, skall samråda med berörda länsstyrelser, kom- med berörda länsstyrelser, kom- muner, trafikhuvudmän och muner och järnvägsföretag. Som villkor för upplåtelsen skall gälla att nyttjanderätts- havaren skall överta ansvaret för underhållet av den upplåtna delen och för de investeringar som behövs för nyttjandet samt ansvaret som järnvägens inne- havare enligt järnvägstrafiklagen (1985:192). Som villkor för upplåtelsen ska gälla att nyttjanderätts- havaren ska överta ansvaret för underhållet av den upplåtna delen och för de investeringar som behövs för nyttjandet samt ansvaret som järnvägens inne- havare enligt järnvägstrafiklagen (1985:192). Denna förordning träder i kraft . Mitt huvuduppdrag är enligt direktivet 2008:55 (bilaga 1) att lämna förslag till ny reglering av den lokala och regionala kollektiv- trafiken, inklusive förstärkta passagerarrättigheter för resenärerna. Uppdragets, första del som detta betänkande rör, omfattar att definiera det offentliga åtagandet, lämna förslag på hur ett öppnare marknadstillträde kan utformas samt överväga hur lagstiftningen kan utformas för att underlätta samordning mellan allmän och särskild kollektivtrafik. Detta delbetänkande ska enligt direktivet redovisas . Jag ska även föreslå hur passagerarrättigheter kan stärkas i den svenska lagstiftningen. Enligt direktivet ska den frågan redovisas i slutbetänkandet . Jag har vid fem tillfällen sammanträtt med utredningens expert- grupp. Det slutliga sammanträdet genomfördes i internatform och sträckte sig över . I expertgruppen har ingått experter från , spårvägar, , Kommun- styrelsen i Åre kommun, , Näringsdepartemen- tet, Regionfullmäktige i , Resenärsforum, Riks- dagen, läns landsting, , samt . Jag har som en del i utredningsarbetet träffat samtliga trafikhuvud- män. Flertalet har jag träffat på den ort trafikhuvudmannen har sitt huvudkontor medan några möten har ägt rum på annan ort. Syftet med rundresan har varit att inhämta synpunkter på de frågor jag har att ta ställning till i mina direktiv och samla in information om hur trafikhuvudmannen i respektive län arbetar. Vid möten har ett strukturerat frågeformulär använts som utgångspunkt för diskussionen. Frågorna har omfattat fyra tema- områden - offentliga åtagandet, ett öppnare marknadstillträde, samordning samt passagerarrättigheter. Inbjudan till mötena har gått till ansvarig chef för trafikhuvudmannen. Vilka som har med- verkat från trafikhuvudmannens sida har de själva bestämt. Nästan samtliga trafikhuvudmän har i diskussionen om ett öpp- nare marknadstillträde lyft fram en stark oro för att kommersiella aktörer kommer att plocka russinen ur kakan. Möjligheten att korssubventionera trafiken i länet skulle vid ett öppnare marknads- tillträde, enligt deras mening, försvinna och öka kostnaderna för det offentliga. När det gäller det offentliga åtagandet har en dominerade syn- punkt varit att det offentliga måste garantera stabilitet, långsiktig- het och ta ett ansvar för ett sammanhållet kollektivtrafiksystem. I fråga om samordning av allmän och särskild kollektivtrafik har den mest framträdande synpunkten varit att lagstiftningen bör ändras så att det blir möjligt för trafikhuvudmannen att i egen regi bedriva beställningscentral för alla former av anropsstyrd särskild kollektivtrafik. Efter min rundresa kunde jag konstatera att sättet att organisera sig och arbeta varierar betydligt mellan olika trafikhuvudmän. Variationer förekommer även när det gäller synen på möjligheter att samverka med den befintliga kommersiella trafiken. Seminarium om ett öppnare marknadstillträde med resenären i centrum anordnade jag ett seminarium där mitt förslag om ett öppnare marknadstillträde presenterades och diskuterades. Sammanlagt 260 personer hade anmält sig till seminariet, som ägde rum i . På seminariet presenterade jag en tänkt modell för ett öppnare markandstillträde till den lokala och regionala kollektivtrafikmarknaden. En sammanfattning av denna princip- modell hade även sänts ut i förväg. Syftet med seminariet var att få fram synpunkter och idéer som är viktiga att beakta i mitt slutliga förslag. Förutom de synpunkter som uttrycktes under seminariet har ett antal synpunkter och kommentarer kommit in till utred- ningen via e-post. Andra möten och seminarier I samverkan med Kommuner och Landsting genomförde jag ett seminarium om färdtjänst och sjukresor i , . Vidare medverkade jag i ett seminarium i samarbete med Svensk kollektivtrafik och i samband med Persontrafikdagarna i , . På seminariet diskuterades vilken roll och vilket ansvar det offentliga bör ha i den framtida kollektivtrafiken, hur marknadstillträdet för kollektiv- trafikföretagen bör utformas, hur en ökad samordning av olika slag av kollektivtrafik kan ske samt hur passagerarrättigheter och skyldigheter bör regleras. Jag har deltagit på möten och seminarier arran- gerade av kommuner och landsting. Utöver detta har jag deltagit i ett antal ytterligare seminarier och konferenser. har jag i huvudsak presenterat mitt uppdrag. Jag har också träffat företrädare för ett antal kollektivtrafikföretag, organisa- tioner och kommuner. En förteckning över möten och seminarier finns i bilaga 4. På utredningens webbsida har jag kontinuerligt lämnat infor- mation om utredningens arbete bland annat i form av månatliga lägesrapporter. I enlighet med direktivet har jag samrått med Järnvägsutred- ningen 2 (N 2007:11) och (N 2007:08). Vidare har samråd skett med (N 2008:06) samt Utredningen om en översyn av systemet för kommunal- ekonomisk utjämning (Fi 2008:07). Jag har även samrått med samt och konkurrens på . Genomförda kartläggningar och utredningar Som underlag för mina ställningstaganden har jag uppdragit åt olika aktörer att särskilt analysera vissa områden. Samtliga underlags- rapporter finns som bilagor till betänkandet. Jag har uppdragit åt WSP Analys & Strategi att göra en kon- sekvensanalys av mitt förslag till ett öppnare marknadstillträde med resenären i centrum. Vidare har inno-V på mitt uppdrag redovisat erfarenheter från avregleringen i samt . I uppdraget ingick även att översiktligt beskriva graden av avreglerad kollektiv- trafik i ett antal europeiska länder. Slutligen har , , på mitt uppdrag analyserat vilka drivkrafter som finns hos olika samhällsnivåer när det gäller ansvar inom kollektivtrafiken. I upp- draget ingick att lämna förslag på vilken samhällsnivå som är mest lämplig att ansvara för kollektivtrafiken inom länet. träder och rådets för- ordning (EG) nr 1370/2007 av om kollektiv- trafik på järnväg och väg och om upphävande av rådets förordning (EEG) nr 1191/69 och (EEG) nr 1107/701 i kraft. För att underlätta läsandet har jag i betänkandet benämnt denna förordning som kollektivtrafikförordningen. I kollektivtrafikför- ordningen används även begreppet kollektivtrafikföretag. Jag har därför valt att använda den benämningen genomgående när jag avser företag som bedriver kollektivtrafik. Det är oftast privata företag men kan även vara offentligt ägda företag. Vidare använder jag begreppet cabotageförordningen när jag avser Rådets förordning (EEG) nr 3577/92 av om tillämpning av principen om frihet att tillhandahålla tjänster på sjötransportområdet inom medlemsstaterna2. 1EUT L 315, 3.12.2007, s. 1-13. 2EGT L 364, 12.12.1992, s. 7-10. Delbetänkandet består av två volymer. Den första volymen inne- håller mina överväganden, bedömningar och förslag samt vissa bila- gor. Den andra volymen innehåller endast bilagor. Inledningsvis beskrivs i första volymen bakgrund och motiv till dagens system, resandet och kollektivtrafikmarknaden, en översikt av gällande rätt samt olika avtalsformer. Jag har även sammanställt en internationell utblick. I kapitel 7 redogör jag för utgångspunkterna för mina förslag. Därefter finns mina överväganden och förslag i kapitel 8-13. Vidare har jag i kapitel 14 beskrivit en plan för genomförande av förslagen samt vilka övergångsbestämmelser som är nödvändiga. Avslutningsvis beskriver jag förslagens konsekvenser i kapitel 15 och lämnar författningskommentarer i kapitel 16. Författningsför- slagen finns längst fram i betänkandet. 2Bakgrund och motiv till dagens system Enligt lagen (1997:734) om ansvar för viss kollektiv persontrafik ska de länstrafikansvarigas uppgifter handhas av en trafikhuvud- man. I och är trafikhuvudman. På är kommunen trafikhuvudman. I är det kommunalförbundet södra som är trafikhuvudman. Övriga 17 län har valt att organisera trafikhuvud- mannen i form av ett aktiebolag. Trafikhuvudmannen svarar vanligtvis för trafikplanering, linje- sträckning och tidtabeller. Vanligtvis upphandlas trafiken. tilldelas avtal om att bedriva trafik efter en anbuds- process i konkurrens. Trafikhuvudmannen bestämmer i allmänhet hur fordonen ska vara utrustade samt vilken färg de ska ha. Det är också trafikhuvudmannen som svarar för relationen till resenären, marknadsförning, beslut om biljettpriser, försäljning av biljetter samt utformningen och hanteringen av resegarantier. Trafiken bedrivs under trafikhuvudmannens varumärke och inte under de enskilda kollektivtrafikföretagens varumärken. I bilaga 5 har jag närmare beskrivit trafikhuvudmännen i respektive län. 2.2Bakgrund och motiv till dagens system 2.2.1Grundläggande reglering av ansvaret för den lokala och regionala kollektivtrafiken Genom trafikhuvudmannareformen infördes lagen (1978:438) om huvudmannaskap för viss kollektiv persontrafik, den så kallade huvudmannalagen. Lagen innehåller bestämmelser om ansvaret och Bakgrund och motiv till dagens system de organisatoriska grunderna för den lokala och regionala kollek- tivtrafiken. Med trafikhuvudmannareformen ville man uppnå den trafikpolitiska målsättningen om en tillfredställande trafikförsörj- ning i landet. Detta mål kunde inte åstadkommas utan en väl ut- byggd kollektivtrafik. Ett medel för att förbättra kollektivtrafiken var att effektivare samordna samtliga tillgängliga resurser. Detta ansågs bäst kunna ske genom ett samlat samhällsansvar för kollek- tivtrafiken. Innan reformen var antalet bussföretag stort och nästan alla hade sina egna pris- och biljettsystem. För resenären förvänta- des reformen medföra lägre pris, samordnade biljettsystem, högre turutbud, kortare restider, högre komfort och bättre information. Utredningen som låg till grund för införandet av reformen (SOU 1976:43, Länskort i kollektivtrafiken) hade som utgångs- punkt att det borde införas länskort för kollektivtrafiken i alla län. Utredningen kom fram till att detta inte kunde ske utan att det fanns en trafikhuvudman som var ekonomiskt ansvarig för hela den lokala och regionala kollektivtrafiken. På grund härav infördes bestämmelserna om sådana huvudmän. Trafikhuvudmännens ansvar omfattade till en början endast kollektivtrafik på väg, det vill säga busstrafik inom respektive län. Trafikhuvudmannen tilldelades genom reformen bland annat bestämmanderätten över trafikutbud och pris. Vidare skulle trafik- huvudmannen ta ställning till hur driften av trafiken borde ske – entreprenadtrafik eller trafik i egen regi. Trafikhuvudmannen skulle även besluta om fördelningen av eventuella underskott i trafik- rörelsen. Länen var det område som trafikhuvudmännen blev ansvariga för. Skälen härför var bland annat att länen utgjort områden för viktiga funktioner inom samhällsförvaltningen. Fler- talet län bildade även, när det gällde persontrafiken, väl samman- hängande trafikregioner och det egna länets resenärer, med undan- tag för några län, reste i huvudsak inom länet.1 I fråga om val av lämplig trafikhuvudman beslöt man att låta landstingen och kommunerna tillsammans utöva det gemensamma huvudmannaskapet. Man ansåg att möjligheter då skapades för att både de lokala och regionala trafikintressena i länet kunde bli till- godosedda. Genom kommunernas medverkan blev de olika lokala trafikförhållandena beaktade. Man kunde då knyta trafikförsörj- ningen till viktig verksamhet som skolskjutsning, färd- 1977/78:92, s. 63 f. Bakgrund och motiv till dagens system tjänst och bebyggelseplanering. Det var i detta sammanhang väsentligt att kommunen upprättade lokala trafikplaner som sam- ordnades och verkställdes av huvudmannen. Landstingens roll blev att från en mer övergripande synpunkt tillgodose kravet på en god regional trafikförsörjning och att se till att hela regionen omfat- tades av ett enhetligt prissystem. hade även möjlighet att se till att regionalt utjämna kommunernas kostnader för kollek- tivtrafiken. En annan fördel med ett trafikhuvudmannaskap där både landstingen och kommunerna medverkade var att förutsätt- ningar skapades för ett nödvändigt ekonomiskt samband mellan standarden på trafiken och finansieringsansvaret.2 Undantag beträffande trafikhuvudmannaskapet gjordes för och . Med hänsyn till den speciella kom- petensen för inom bland annat trafik- försörjningen lät man trafikhuvudmannen i detta län oförändrat vara . I fanns inte något landsting och det blev naturligt att kommunen gjordes till trafikhuvudman.3 I övriga län överlät man till landstingen och kommunerna att själva bestämma om de ville dela på trafikhuvudmannaskapet, om de ville att endast en av dem skulle vara trafikhuvudman, eller om de ville dela upp ansvaret på något annat sätt. Även vad gällde sättet att täcka och fördela uppkommande underskott i trafikrörelsen överläts bestämmanderätten till och kommunerna till- sammans. Om och kommunerna inte kunde komma överens i dessa avseenden reglerades i lagen hur trafikhuvudmanna- skapet skulle delas upp eller hur underskottet skulle fördelas.4 Landstingen och kommunerna fick även bestämma om trafik- huvudmannaskapet skulle vara organiserat som ett kommunalför- bund eller ett aktiebolag. Eftersom resenärer i vissa regioner reste mycket mellan läns- gränserna ansåg man att det var angeläget att ett interkommunalt samarbete etablerades över länsgränserna. För den händelse att enighet inte kunde nås mellan trafikhuvudmännen infördes möjlig- heten att få en fråga prövad av regeringen.5 Trafikhuvudmännen gavs 1989, genom en bestämmelse i yrkes- trafiklagen, nuvarande SFS nummer (1998:490), trafikeringsrätten för både buss och taxi. 1977/78:92, s. 65 ff. 1977/78:92, s. 67. 1977/78:92, s. 67. 1977/78:92, s. 101. Bakgrund och motiv till dagens system tillstånd till sådan trafik att gälla. Detta innebar inte att trafik- huvudmännen övergick till att driva trafiken i egen regi, utan de upphandlade tjänsterna i konkurrens från kollektivtrafikföretag. Motiven bakom lagändringen var bland annat att öka konkurrensen eftersom trafikhuvudmännen innan lagändringen i praktiken endast var hänvisade till avtalsförhandlingar med ett kollektivtrafikföretag per linje. Det var även svårt att åstadkomma rationella, genom- gående busslinjer inom områden där flera tillståndsinnehavare var verksamma. Ett annat problem var att garage och verkstäder inte var optimalt belägna, vilket kunde medföra onödiga tomgångs- körningar och väntetider, liksom långa resor för förarna innan och efter arbetspassen. Detta ledde i sin tur till onödigt höga kostnader för trafiken. fick trafikhuvudmännen även ansvar för trafik utmed länsjärnvägarna.6 Trafikhuvudmännen fick välja att fortsättningsvis bedriva trafiken antingen med tåg eller buss eller genom en kombination av de båda trafikslagen.7 tilldelades även trafikhuvudmännen trafikeringsrätt för regional persontrafik på stomjärnväg8 inom det egna länet och möjlighet att bedriva sådan trafik i angränsande län, om syftet är att utveckla den regionala persontrafiken i det egna länet.9 För båda slagen av järn- vägar gällde att trafiken handlades upp i konkurrens mellan kollek- tivtrafikföretag. Huvudmannalagen ersattes 1997 av en ny lag, benämnd lagen (1997:734) om ansvar för viss kollektiv persontrafik. Bestämmel- serna avseende organisationsformerna är i stort sett oförändrade, med den skillnaden att och kommunerna nu benämns länstrafikansvariga. Sådana länstrafikansvariga ska finnas i varje län och ska ansvara för den lokala och regionala linjetrafiken för persontransporter. Enligt huvudmannalagen skulle trafikhuvudmannen anta en trafikförsörjningsplan. När lagen ersattes med lagen om ansvar för viss kollektiv persontrafik kompletterades bestämmelsen på så sätt att trafikhuvudmannen ska anta trafikförsörjningsplanen efter samråd med dem som är länstrafikansvariga. Skälet till förändringen var att man ansåg det vara viktigt att samarbetet 6Banverket beslutar om vilka spåranläggningar som är länsjärnvägar. 1987/88:50 – Trafikpolitiken inför 90-talet. 8Som stomjärnväg betecknas "en godstrafikled av nationell och internationell betydelse eller sammanbindningsbana som är strategisk för järnvägens godstrafiktransporter". För att en järnväg ska få kallas stomjärnväg krävs att den är samhällsekonomiskt lönsam. 1995/96:92. Bakgrund och motiv till dagens system mellan trafikhuvudmännen och de länstrafikansvariga förstärktes. Genom att trafikförsörjningsplanen ska antas efter samråd för- bättras även ägarstyrningen av verksamheten.10 Huvudmannalagen gav trafikhuvudmannen möjlighet att på uppdrag av en kommun eller ett landsting upphandla taxitjänster. I och med införandet av lagen om ansvar för viss kollektiv person- trafik utvidgades dessa möjligheter till att även avse person- transporter och samordningstjänster. Bakgrunden till utvidgningen var att effektivisera upphandlingen. ersatte lagen om färdtjänst (1997:736) social- tjänstlagens (2001:453) bestämmelser om färdtjänst och lagen (1997:753) om riksfärdtjänst ersatte lagen (1993:963) om kommu- nal riksfärdtjänst. tillkom, som ovan nämnts (se avsnitt 2.2.1), även lagen (1997:734) om ansvar för viss kollektiv persontrafik. Införandet av dessa lagar innebar att kommunen primärt ska ansvara för färdtjänst och riksfärdtjänst men att de länstrafikansvariga, efter överenskommelse med kommunen, fick möjlighet att ta detta ansvar. Syftet var att integrera dessa trans- portformer i den allmänna kollektivtrafiken och skapa en drivkraft för en överföring av dyrbara taxiresor till denna del av kollektiv- trafiken. Genom integrationen gjordes det ekonomiskt intressant för trafikhuvudmannen att genom olika slags anpassningsåtgärder göra ordinarie kollektivtrafik mer tillgänglig för funktionshindrade och på så sätt minska kostnaderna för färdtjänst. Målet var att öka resandet inom kollektivtrafiken och valfriheten för personer med funktionsnedsättning. Ett åtskilt huvudmannaskapet för linje- trafiken och för specialtransporterna medför att trafikhuvud- männen inte får del av de minskande kostnaderna inom färd- tjänsten som en ökad handikappanpassning kan medföra.11 Färdtjänst betraktas i och med införandet av lagen om färdtjänst i första hand som en transportform istället för en form av bistånd. Kommunen ska efter införandet av den nya lagen meddela tillstånd till färdtjänst till den som på grund av funktionshinder har väsent- liga svårigheter att förflytta sig på egen hand eller att resa med allmänna kommunikationsmedel. Tillståndet omfattar inte trans- 1996/97:115, s. 58 f. 1996/97:115, s. 28 ff. Bakgrund och motiv till dagens system porter som av någon annan anledning bekostas av det allmänna, till exempel sjukresor. Riksfärdtjänst tillhandahålls efter införandet av den nya lagen på i stort sätt oförändrade villkor. Skolskjuts är en uppgift. En kommun är enligt skol- lagen (1985:1100) skyldig att anordna kostnadsfri skolskjuts till grundskoleelever, om sådan behövs med hänsyn till färdvägens längd, trafikförhållandena, funktionshinder hos elev eller annan särskild omständighet. För gymnasieelever ansvarar kommunen för elevens reskost- nader mellan bostaden och skolan, när färdvägen är minst sex kilo- meter. Planering av skolskjuts kan enligt förordningen (1970:340) om skolskjutsning och föreskrifter om skolskjutsning (TSVFS 1988:17) inte heller överlåtas till någon annan än kommunen. Formellt kan inte heller kommunen överlåta till trafikhuvud- mannen att göra tidtabell, körplan eller besiktiga hållplatser för skolskjuts. Trafikhuvudmännen kan dock medverka vid upphand- lingen och samordningen av skolskjuts, eller efter överenskom- melse med en kommun i länet upphandla skolskjuts samt samordna dessa. Landstingen är , då lagen (1991:419) om reskostnads- ersättning vid sjukresor infördes, ekonomiskt ansvariga för sjuk- resor. Ansvaret innebär att med utgångspunkt i lagen fastställa sjukreseersättning. Landstingen har enligt nuvarande bestämmelser inte något formellt ansvar att rent fysiskt anordna sjukresor. Landstingen har emellertid ett egenintresse av att sjukreseverk- samheten bedrivs på ett effektivt sätt, till exempel genom att samordna resorna. Detta kan ske genom att fler personer delar taxi eller genom att resorna planeras så att taxibilarnas tomkörning mellan uppdragen minskas. Bakgrund och motiv till dagens system Många remissinstanser framhöll vid införandet av lagen om färdtjänst (1997:736), lagen (1997:753) om riksfärdtjänst och lagen (1997:734) om ansvar för viss kollektiv persontrafik att fler slag av resor borde ha ingått i lagförslaget, framför allt sjukresorna.12 1996/97:115, s. 37. Olika typer av resor Resenärens olika typer av resor kan delas in i arbets-, tjänste-, skol-, service-, inköps- samt eller andra ärenden. Av cirkel- diagrammet nedan framgår hur olika typer av huvudresor är för- delade. Störst andel resor, , görs för att resa till eller från arbete, skola eller i tjänsten. Definitionen av begreppet huvudresa innebär att resor mellan bostaden och arbetet/skolan för att arbeta respektive studera alltid anses vara huvudärendet för resan, även om andra ärenden genomfördes under förflyttningen. Diagram 3.1 Huvudresornas fördelning i procent på ärendekategorier