sou · GYB337 · 2010-05-20 00:00:00 — för nyanlända utanför flyktingmottagandet Slutbetänkande av Utredningen om samhällsorientering för nyanlända invandrare SOU och Ds kan köpas från kundtjänst. För remissutsändningar av SOU och Ds svarar på uppdrag av . Beställningsadress: kundtjänst 106 47 Orderfax: Ordertel: E-post: Internet: Svara på remiss. Hur och varför. Statsrådsberedningen (SB PM 2003:2, reviderad ) – En liten broschyr som underlättar arbetet för den som ska svara på remiss. Broschyren är gratis och kan laddas ner eller beställas på Textbearbetning och layout har utförts av , FA/kommittéservice Till statsrådet och chefen för och jämställdhetsdepartementet Regeringen beslutade att bemyndiga chefen för och jämställdhetsdepartementet, statsrådet att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att utreda och lämna förslag om samhällsorientering för nyanlända invandrare (Dir. 2009:101). Med stöd av bemyndigandet förordnades , professor i statskunskap vid , som särskild utredare. Som sekreterare i utredningen anställdes undervisningsrådet, fil. , och , fil. Som experter att biträda utredningen förordnades processledaren , politiskt sakkunniga , kanslirådet , departementsrådet , departementssekreteraren , ämnessakkunniga , utvecklingsledaren och projektledaren . I arbetet har också utvecklingsledaren deltagit. Utredningen – som har antagit namnet Utredningen om samhällsorientering för nyanlända invandrare – överlämnade sitt delbetänkande för nyanlända – Värden, välfärdsstat, vardagsliv (SOU 2010:16) . Utredningen lämnar härmed sitt slutbetänkande angående förutsättningarna att erbjuda samhällsorientering till andra nyanlända än dem som omfattas av lagen (2010:197) om etableringsinsatser för vissa nyanlända invandrare. Förslag till lag om samhällsorientering för nyanlända Förslag till lag om ändring i lagen (2010:197) om etableringsinsatser för vissa nyanlända invandrare ................ 3Förslag till förordning om ändring i förordningen (2010:000) om samhällsorientering för vissa nyanlända Samhällsorientering på modersmål ......................................... Kommunerna ansvarar – och samarbetar med andra ............. Värden, välfärdsstat, vardagsliv ............................................... Vilka är de nyanlända? EES-medborgare med uppehållsrätt........................................ Flyktingar med flera ............................................... Hur ska målgruppen nås? Utredningen har i delbetänkandet för nyanlända – Värden, välfärdsstat, vardagsliv (SOU 2010:16) föreslagit en reglering av den samhällsorientering som ska erbjudas alla nyanlända som omfattas av lagen (2010:197) om etableringsinsatser för vissa nyanlända invandrare (etableringslagen). Där föreslog vi riktlinjer för såväl innehåll som utformning, vilka sammanfattas i kapitel 1 i föreliggande slutbetänkande. I detta slutbetänkande utreds huruvida även de nyanlända som inte omfattas av etableringslagen ska erbjudas samhällsorientering. Som framgår av kapitel 2 berör det omkring 65 000 personer . Skälen att komma hit kan vara av många slag. En del anländer av flyktingskäl eller därför att de har skyddsbehov. Andra är nyanlända som har anknytning till någon som är bosatt i , men som inte omfattas av rätten till etableringsinsatser. Somliga kommer hit för att studera eller utnyttja sin rätt att vara här för studier och arbete enligt . Slutligen finns de som fått uppehållstillstånd därför att presumtiva arbetsgivare bedömt deras yrkeskunnande attraktivt för den svenska arbetsmarknaden. Efter en närmare analys i kapitel 3 av de kraftigt varierande behov av samhällsorientering som dessa olika personer kan tänkas ha, föreslås att kriteriet för vem som ska ha rätt till samhällsorientering ska vila på integrationspolitikens generella målsättning om lika rättigheter, skyldigheter och möjligheter för alla oavsett etnisk och kulturell bakgrund. Vi menar att det allmänna bör erbjuda samhällsorienteringen åt alla nyanlända som avser att etablera sig i landet utifrån vars och ens förutsättningar och behov. Detta bör ske i form av ett kommunalt åläggande med samma reglering och riktlinjer som vi föreslagit ska gälla samhällsorienteringen för de nyanlända som omfattas av etableringsinsatserna. Målgruppen föreslås alltså utökas med övriga vuxna nyanlända invandrare med uppehållstillstånd , med undantag för gäststuderande. I betänkandets kapitel 4 resoneras också om ett antal vägar för att nå ut med informationen via olika offentliga myndigheter men även ideella organisationer och medier. görs i kapitel 5 ett försök till kostnadsberäkning för den föreslagna reformen. Det är dock svårt att förutse hur många som verkligen kommer att anta kommunernas erbjudande. En skälig uppskattning om att cirka 15 000 personer kommer att delta innebär en uppskattad kostnad om cirka 90 miljoner , som bör tillföras kommunerna inom ramen för statens allmänna bidrag till kommunerna (utgiftsområde 25). lag om samhällsorientering för nyanlända invandrare Härigenom föreskrivs följande. 1 § Varje kommun är skyldig att se till att nyanlända invandrare som är folkbokförda i kommunen, fyllt och inte går i gymnasieskola eller har tillfälligt uppehållstillstånd för studier erbjuds samhällsorientering. 2 § Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om samhällsorienteringens innehåll, omfattning och organisering. Denna lag träder i kraft . Planen ska omfatta högst 24 månader och minst innehålla 1. svenskundervisning för invandrare för den som har rätt att delta i sådan utbildning enligtskollagen (1985:1100),2. samhällsorientering enligt lagen (2011:000) om samhällsorientering för nyanlända invandrare, och3. aktiviteter för att underlätta och påskynda den nyanländes etablering i arbetslivet. lag om ändring i lagen (2010:197) om etableringsinsatser för vissa nyanlända invandrare Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (2010:197) om etableringsinsatser för vissa nyanlända invandrare dels att 5 § ska upphöra att gälla, dels att 7 § ska ha följande lydelse. Etableringsplanen ska utformas tillsammans med den nyanlände och i samverkan med berörda kommuner, myndigheter, företag och organisationer. Planen ska omfatta högst 24 månader och minst innehålla 1. svenskundervisning för invandrare för den som har rätt att delta i sådan utbildning enligt skollagen (1985:1100), 2. samhällsorientering, och 3. aktiviteter för att underlätta och påskynda den nyanländes etablering i arbetslivet. Denna lag träder i kraft . Den bör normalt vara avslutad efter att etableringsplanen har upprättats.För personer som inte omfattas av lagen om etableringsinsatser för vissa nyanlända invandrare ska förordning om ändring i förordningen (2010:000) om samhällsorientering för vissa nyanlända invandrare Härigenom föreskrivs i fråga om förordningen (2010:000) om samhällsorientering för vissa nyanlända invandrare dels att 6–16 §§ ska betecknas 7–17 §§, dels att rubriken till förordningen samt 1 och 4 §§ ska ha följande lydelse, dels att det i förordningen ska införas en ny paragraf, 6 §, av följande lydelse. Lydelse enligt SOU 2010:16 orientering för vissa nyanlända tering som avses i 5 § lagen tering som avses i lagen (2010:000) om etableringsinsatser (2011:000) om samhällsoriente- för vissa nyanlända invandrare. ring för nyanlända invandrare. 4 § Samhällsorienteringen ska på- börjas efter att en etableringsplan har upprättats enligt 6 § lagen (2010:000) om etableringsinsatser för vissa nyanlända invandrare. Den bör normalt vara avslutad efter att etableringsplanen har upprättats. samhällsorienteringen påbörjas efter folkbokföring och vara avslutad . Varje kommun ska aktivt verka för att nå dem i kommunen som har rätt till samhällsorientering och för att motivera dem att delta i samhällsorienteringen. Denna förordning träder i kraft . I detta kapitel sammanfattas förslaget i delbetänkandet för nyanlända – Värden, välfärdsstat, vardagsliv, SOU 2010:16. Många människor kommer till för att söka skydd undan krig och förföljelser. Den sista fasen i en lång och ofta smärtsam migrationsprocess är också den första fasen av livet i det nya landet. För de allra flesta är informationsbehovet då stort. Hur skaffar jag mig arbete och bostad? Hur fungerar det med skola och sjukvård? Vilka rättigheter och skyldigheter har jag när jag väl har fått mitt uppehållstillstånd? Offentligt arrangerad samhällsinformation till nyanlända invandrare har diskuterats ända . Den erbjudna informationen har varierat till form och innehåll. var samhälls- och arbetslivsorientering en del av skolformen Svenska för invandrare (sfi), och gavs alltså integrerad med undervisningen i svenska. ville regeringen effektivisera sfi genom att göra den till en mer renodlad språkutbildning. Mål som avsåg samhällsorientering togs därför bort i och med en förändring av kursplanen 2007. Ytterligare skäl som angavs till denna förändring var att samhällsinformationen i många fall bör ges i ett tidigt skede av introduktionen och därtill på modersmål, eftersom den nyanlända annars riskerar att missa eller missförstå viktig information. Kommunerna ansvarar för att ge samhällsinformation inom ramen för introduktionsarbetet, när de har fått statlig ersättning för detta. De statliga myndigheterna har också en skyldighet att vid behov vidta särskilda åtgärder för att informera nyanlända om sin verksamhet. Variationen i samhällsinformationens innehåll, omfattning och pedagogik har varit förhållandevis stor. variation mellan kanske och 300 timmars samhällsinformation. Informationen har ibland getts i informella och individuella former och ibland i mer strukturerade program med grupper av deltagare. Den har i vissa kommuner utförts av flyktinghandläggare (eller motsvarande), i andra av sfi-lärare och i ökande utsträckning av så kallade samhällskommunikatörer eller liknande. Viktiga inslag har också varit studiebesök hos statliga myndigheter och andra inrättningar, eller besök av representanter för dessa. Innehållet har pendlat mellan praktisk vardagskunskap, praktisk samhällskunskap och värdegrund, enligt en kartläggning av länsstyrelserna. Att kvaliteten i samhällsinformationen varierar mellan kommunerna, är en viktig utgångspunkt för regeringens direktiv till den utredning som här redovisas.1 Vårt uppdrag är således att säkerställa att samhällsorientering av en viss nationell standard ges i hela riket. Samhällsorienteringen ska ges till de nyanlända personer som omfattas av den föreslagna nya etableringslagen som planeras träda i kraft . Samhällsorienteringen ska då ges som en av tre delar i den etableringsplan som ska upprättas för alla som omfattas av lagen. Övriga två delar är sfi och aktiviteter för att underlätta och påskynda den nyanländes etablering i arbetslivet. Regeringen vill också garantera ett visst innehåll i samhällsorienteringen, nämligen grundläggande värden som demokrati och alla människors lika värde, vad det innebär att leva i det svenska samhället, jämställdhet och respekt för ungdomars integritet. Den ska vara tydlig med avseende på den enskildes rättigheter och skyldigheter. Vidare framhåller regeringen vissa former för samhällsorienteringen, genom att ange att den ska ge utrymme för dialog och reflektion. För att markera skillnaden gentemot den erbjudna samhällsinformationen, använder regeringen istället ordet samhällsorientering i direktiven till utredningen. Förslaget innebär i korthet att varje nyanländ person ska erbjudas minst 60 timmars samhällsorientering. Det är svårt att beräkna hur stor målgruppen kan komma att bli, men en uppskattning ger vid handen att det rör sig om 8 000–10 000 personer . De ska ses som en gemensam bas, som kompletteras genom insatser från kommunen själv, eller statliga myndigheter 1 Bilaga 1. i enlighet med annan reglering. Samhällsorienteringen ska inledas efter beviljat uppehållstillstånd och i normalfallet vara avslutad när det första etableringsåret är till ända. Kommunen ges frihet att – efter lokala pedagogiska överväganden och mot bakgrund av individuella behov – besluta om tidpunkten, ordningsföljden för de olika ämnesområdena och vilka läromedel som ska användas. En viktig erfarenhet från den verksamhet som har bedrivits är att lärarna/samtalsledarna/kommunikatörerna – eller vad man väljer att kalla dem som håller i samhällsinformationen – är nyckelaktörer och att effektiviteten i informationen står och faller med deras förmåga att anpassa undervisningen till de individuella deltagarnas behov och förutsättningar. Framgångsrik samhällsinformation måste bygga på dialog och diskussion – inte vara en enkelriktad kommunikation från en okänd föreläsare till en tyst grupp. Från utredningens sida har vi dragit slutsatsen att det är viktigt att rikta uppmärksamheten inte bara mot vad som går ut – alltså det föreskrivna innehållet i samhällsinformationen – utan framför allt på vad som går in, dvs. vad deltagarna faktiskt förstår och tar med sig. Detta är avhängigt pedagogiken i vid mening. En central fråga gäller därför kompetensen hos de personer som leder samhällsorienteringen, dvs. lärarna eller samtalsledarna. Erfarenheter från utvecklingsprojekt på området visar att samhällsorientering av hög kvalitet är en stor pedagogisk utmaning. Den som håller i samhällsorienteringen måste inte bara behärska ämnet, utan också uppvisa pedagogisk kompetens som är lämplig med tanke på både undervisningens och målgruppens karaktär. Undervisningen ska präglas av dialog, diskussion och reflektion i syfte att främja förståelsen och ge utrymme för deltagarnas egna frågor, tankar och kunskapsbehov. Målgruppen präglas av att det handlar om vuxna människor i en migrationsprocess men som i andra avseenden ofta har mycket olikartade erfarenheter – det är unga och gamla, män och kvinnor, högutbildade och lågutbildade, med ursprung i stad eller landsbygd, olika länder och religioner. Ytterligare en viktig aspekt av kompetensen hos dem som utför samhällsorienteringen är språkkunskaperna. Vårt förslag är nämligen att samhällsorienteringen till största del ska ges på den nyanlända personens modersmål eller annat språk som han eller hon behärskar väl. Skälet till detta är tidpunkten i kombination med pedagogiken. Det är av största vikt att samhällsorienteringen ges tidigt i etableringsprocessen och det innebär i sin tur att de flesta inte kan svenska tillräckligt bra för att uppnå den förståelse som behövs. En undervisning på svenska med hjälp av tolk ger inte samma möjligheter till ett aktivt deltagande med frågor och diskussion som en undervisning på modersmål. Samhällsorienteringen bör alltså i normalfallet ges på modersmål, men kan i vissa delar ges på svenska eller svenska med tolk. Valet av språk ska i första hand ske mot bakgrund av pedagogiska överväganden. Den som utför samhällsorienteringen behöver därför ämneskunskap, pedagogisk kompetens och goda kunskaper i både svenska och det språk som samhällsorienteringen ges på. Vi bedömer att det inte finns tillräckligt många personer i som har en bred kompetens av just detta slag. För att säkerställa nationell likvärdighet och en hög kvalitet på samhällsorienteringen behövs därför särskilda insatser på högskolenivå. Kompletteringskurser om 30 högskolepoäng med särskild inriktning på denna målgrupp och utbildningsinsats bör kunna erbjudas inom ramen för exempelvis lärarutbildningen. Det behövs, bedömer vi, en professionalisering av samhällsorienteringen. 1.5Kommunerna ansvarar – och samarbetar med andra Den höjda ambitionsnivån för samhällsorienteringen kan komma att ställa vissa kommuner inför praktiska utmaningar. Kommunernas ansvar för att erbjuda samhällsorientering betyder dock inte att de alltid måste utföra den i egen regi. I många fall kommer kommunerna att behöva antingen köpa tjänsten eller på annat sätt samarbeta med andra kommuner eller aktörer. Distansundervisning med hjälp av modern teknik kommer att bli ett nödvändigt inslag för en del. Vi bedömer att behovet av regional samverkan kommer att bli stort på vissa håll. Länsstyrelserna, som med förslaget ges ett ansvar för uppföljningen av verksamheten, bör inom ramen för sitt samordningsansvar också stödja dessa strävanden. Innehållet i samhällsorienteringen anges i de riktlinjer för samhällsorienteringen som återfinns i en bilaga till den förordning vi föreslår. Det spänner över många ämnen, såsom geografi, demografi, ekonomi, sociala struktur, politik, välfärdsinstitutioner och kultur. För att markera att utgångspunkten för samhällsorienteringen ska vara deltagarnas behov och frågor, utgår dock riktlinjernas indelning i nio ämnesområden inte från universitetsämnen, politikområden eller offentliga institutioner. I stället utgår indelningen från grundläggande aktiviteter i människors vardagsliv: Att utöva religion i Att försörja sig och utvecklas i Att bli sjuk och åldras i Att bilda familj i Att leva med barn i 1.7Värden, välfärdsstat, vardagsliv Innehållet i samhällsorienteringen kan sammanfattas med orden värden, välfärdsstat och vardagsliv. Dessa tre återkommande aspekter ska prägla vart och ett av de nio ämnesområdena. Det kan vara svårt att precisera vad som avses med ett samhälles grundläggande värden. Vårt principiella ställningstagande är här att utgå från grundlagen. Den mest auktoritativa och bindande formuleringen av de övergripande etiska och konstitutionella principerna återfinns i regeringsformen. Där återges den gemensamma referensram som ytterst ska hjälpa oss att fredligt lösa de konflikter som uppstår och de principer som ska ligga till grund för statens handlande. Värden och principer som uttrycks i regeringsformen och i internationella konventioner som anslutit sig till, blir i vårt förslag utgångspunkten vid behandlingen av aspekten värden. Vid sidan av värden ska samhällsorienteringen som nämnts även innehålla vardagskunskap av praktisk natur liksom institutionella och organisatoriska aspekter av demokrati och välfärdsstat. Också andra viktiga principiella utgångspunkter för vårt förslag, hämtar näring ur regeringsformen. Samhällsorienteringen ska präglas av likabehandling och respekt för de enskilda deltagarna. Vi vill säkra den viktiga medborgarresurs som kunskap om samhällets grundläggande etiska principer och organisatoriska uppbyggnad utgör. Syftet med samhällsorienteringen är att stärka deltagarnas förmåga att forma inte bara sina egna liv utan också delta i formandet av det svenska samhället. Det ska ske genom att ge en solid grund för personliga ställningstaganden präglade av reflektion och insikt. 2 Vilka är de nyanlända? Målgruppen för den etableringslag som grundlägger rätten att delta i samhällsorientering omfattar de personer som har fyllt 20 men inte och som har beviljats sådant uppehållstillstånd som kan ligga till grund för folkbokföring (i normalfallet 12 månader eller längre). Mer konkret ingår i målgruppen flyktingar, alternativt skyddsbehövande och övriga skyddsbehövande samt anhöriga till samtliga dessa som ansökt om uppehållstillstånd från det att anknytningspersonen blivit folkbokförd. Som ett underlag för överväganden om övriga nyanlända personer också ska erbjudas samhällsorientering, beskriver vi i detta kapitel vilka dessa är. Redan i denna beskrivning utesluter vi barn och ungdomar , eftersom dessa ges samhällsorientering inom ramen för grund- och gymnasieskola. Dessa övriga nyanlända kan till att börja med indelas på följande sätt efter skäl för beviljade uppehållstillstånd: 1.Anhöriga (avsnitt 2.1 nedan); a)dels de som har anknytning till flyktingar eller skyddsbehövande/synnerligt ömmande omständigheter men som har ansökt om uppehållstillstånd senare än efter det att anknytningspersonen blev folkbokförd, b)dels de som har anknytning till person bosatt i som inte omfattas/har omfattats av flyktingmottagandet. 2.Arbetskraftsinvandrare (avsnitt 2.2) 3.Gäststuderande (avsnitt 2.3) Utöver de människor som enligt någon av ovan beskrivna grunder beviljats uppehållstillstånd i finns personer som befinner sig i landet mot bakgrund av så kallad uppehållsrätt i enlighet med , vilka vi redogör för i avsnitt 2.4. Slutligen säger vi i avsnitt 2.5 något om den mindre grupp av människor som har fått uppe- Vilka är de nyanlända? hållstillstånd på samma grund som målgruppen för etableringslagen men som är . För det första räknas anhöriga till flyktinginvandrare som har beviljats uppehållstillstånd senare än efter det att anknytningspersonen blev folkbokförd som nämnts inte till målgruppen för etableringslagen, och de ingår därför i den här utredningens underlag för en eventuellt utökad målgrupp. För det andra kan till gruppen anhöriga räknas dem inom gruppen nyanlända vars anknytningsperson i själv inte har flyktingbakgrund. Totalsiffran för de som 2009 fick uppehållstillstånd på basis av anknytning var 34 082 (andelen kvinnor är ). En viss andel av dessa ingår dock i etableringslagens målgrupp, nämligen kategorin flyktinganhöriga vilka är 9 273 personer, varför det alltså återstår ca 24 800 personer. Efter ytterligare subtraktion av barn och ungdomar återstår det ca 19 900 personer i denna grupp.1 I statistiken från görs dock ingen uppdelning mellan grupperna enligt a respektive b ovan. Vill man ytterligare begrunda de olika skälen för dessa anhörigas uppehållstillstånd kan man notera följande. Av de 19 900 har ca 10 400 personer () fått status som anhöriga i enlighet med EG-direktiv, vilket betyder att de är gifta eller sambo med anknytningspersonen (andelen kvinnor är ). Vidare är det ca 8 700 personer () som har fått status som anhöriga i enlighet med nationell lagstiftning, vilket betyder att de har en sådan relation till anknytningspersonen att de har för avsikt att ingå äktenskap eller inleda samboförhållande (andelen kvinnor är ). Utöver åldersfördelning är en annan faktor att beakta vilket land den anhörige har utvandrat ifrån. Sammansättningen av gruppen anhöriga med avseende på ursprungsland motsvarar till viss del statistiken över asylsökande, med framträdande undantag för , varifrån 2 806 personer kommer (andelen kvinnor är ) och med 1 144 personer. Sju länder står för , varför gruppen är något mer heterogen än de asylsökande, där sju länder står för . 1 årsredovisning 2009, bilaga 5. Vilka är de nyanlända? Vidare finns bland dem som kan tänkas omfattas av en utvidgad målgrupp den grupp vars uppehållstillstånd beviljats av arbetsmarknadsskäl. var det 21 340 personer som beviljades uppehållstillstånd på sådana grunder. Geografiskt sett är det sju länder, , , , , , och som tillsammans står för , övriga länder omfattar tillsammans . toppar statistiken bland ursprungsländerna med 6 245 personer (varav är män). Könsfördelningen för gruppen som helhet är män och kvinnor. Åldersmässigt utgör de personer som är av samtliga, vilket gör att ca 19 600 personer återstår inom denna grupp. infördes nya regler för arbetskraftsinvandring i . Genom den nya lagstiftningen har växlat över från en restriktiv hållning till arbetskraft från tredje land som tidigare enbart omfattade bristyrken, till en efterfrågestyrd och mindre reglerad invandring. Enligt de nya reglerna är det arbetsgivarna som avgör vilka behov av arbetskraft som finns. Arbetskraftsinvandring är således nu tillåtet inom alla yrkeskategorier under förutsättning att arbetsgivaren erbjuder avtalsmässiga villkor och arbetstagaren arbetar i sådan omfattning att hon kan försörja sig. fanns de vanligaste yrkeskategorierna inom data-, tele- och elektronikbranscherna. Den trenden har stått sig . Med undantag för de många medhjälpare inom jordbruk, trädgård, skogsbruk och fiske som kom till har dataspecialister, storhushålls- och restaurangpersonal samt civilingenjörer, arkitekter med flera varit de yrkesgrupper som har dominerat i statistiken . Med de nya reglerna för arbetstillstånd infördes också nya tillståndstider. Om anställningen är tidsbegränsad får arbetstagaren ett uppehålls- och arbetstillstånd som enbart gäller . Arbetstagaren kan längst få tillstånd .