sou · GYB365 · 2010-10-13 00:00:00 — 2Handikappreformen genomfördes , prop. 1992/93:159. 3Psykiatrireformen genomfördes , prop. 1993/94:218. Behovet av behörighetsreglering inom en garanti för att arbetsuppgifter utförs av personal med viss formell kompetens. Frågor om kompetens inom har varit före- mål för diskussion och utredningar både när det gäller vården och omsorgen och handläggningen av ärenden. I detta kapitel redogör vi för en del av de utredningar och rapporter som rör frågor om be- hovet av behörighetsreglering och kompetens inom . behörighetskommitté hade i uppdrag att överväga behovet av en rättslig reglering för bl.a. yrkena kuratorer och socionomer för att tillförsäkra allmänheten en god och professionell handläggning inom . I direktivet angavs att övervägandena borde utgå från samma principer som för yrken inom hälso- och sjukvården. I betänkandet Ny behörighetsreglering på hälso- och sjukvårdens område m.m. gjorde kommittén följande överväganden när det gällde behörighetsfrågor inom . innefattar, som framgått, flera olika verksamhetsområden och berör ett mycket stort antal människor. Inom finns yrkesfunktioner som innefattar bedömningar och ställningstaganden som i hög grad berör den enskilde. Vid myndighetsutövning inom social- tjänsten ingriper exempelvis socialsekreteraren i den enskil- des liv på ett sätt som kan innebära risker för den enskildes integritet och psykiska välbefinnande. Det finns därför goda skäl att ställa höga krav på de personer som deltar i beslutsprocesser och handläggning av ärenden inom . Utöver en god och adekvat utbildning krävs ofta personlig mognad och särskild lämplighet för yrket. När det gäller frågan om legitimation och behörighetsreglering kan man vid en jämförelse med hälso- och sjukvårdspersonal peka på vissa skillnader. Den medicinska personalen har ett särskilt ansvar för sina medicinska åtgärder och står i detta hänseende endast under Social- styrelsens tillsyn. Arbetsgivare och politiker kan inte ingripa och fatta beslut i strikt medicinska frågor. Inom är den enskilde befattningshavaren på ett helt annorlunda sätt beroende av vad som beslutas av socialnämndens politiskt tillsatta ledamöter. Vid allvarligare ingripanden av tvångskaraktär är det också nämnden eller domstolen som fattar beslut. Även om det självfallet är av stor vikt att det besluts- underlag som kan ha arbetats fram av enskilda tjänstemän inom social- tjänsten är av god kvalitet, är det nämnden eller domstolen som har det formella ansvaret. Inom sätter nämnderna dessutom genom 4 SOU 1996:138 s. 451 f. Behovet av behörighetsreglering inom beslut och medelstilldelning på ett mer sätt än inom hälso- och sjukvården upp gränser för tjänstemännens handlande. Redan av dessa anledningar kan det ställa sig svårt att införa en reglering inom som motsvarar vad som gäller inom hälso- och sjukvården med sitt mera direkta ansvar för den enskilde befattningshavaren. Ett regelverk avpassat för skulle därför av allt att döma åt- minstone delvis behöva konstrueras på ett annat sätt än behörighets- regleringen av hälso- och sjukvården. Sannolikt skulle ett sådant regel- verk kräva nya organisationsformer för tillsyn m.m. och därmed också medföra ökade kostnader. skiljer sig också i vissa andra avseenden från verk- samhet inom hälso- och sjukvården. En del av de beslut som fattas av tjänstemän inom den offentliga förvaltningen kan överklagas till allmän förvaltningsdomstol. Ett exempel på beslut som kan överklagas är be- slut om bistånd till en persons försörjning och livsföring i övrigt. Lag- stiftningen erbjuder också en möjlighet att ställa tjänstemän till ansvar för viss form av misskötsamhet. Således kan tjänsteman som vid myn- dighetsutövning, på ett icke ringa sätt, uppsåtligen eller av oaktsamhet åsidosatt vad som gäller för uppgiften dömas för tjänstefel (20 kap. 1 § ). Utbildningsbakgrund och erfarenhet hos de personer som verkar inom varierar, liksom inom många andra verksamhets- områden. Många har en socionomexamen som grundutbildning. Socio- nomutbildningen är emellertid närmast att betrakta som en generalist- utbildning som inte leder till ett särskilt förutbestämt yrke. en till socionomutbildningen knuten legitimation skulle därför mera ha karak- tären av bekräftelse av examen. För kommitténs del är det främst skillnaderna beträffande det per- sonliga ansvaret i yrkesutövningen som föranlett ställningstagandet att ett legitimationsförfarande enligt modell från hälso- och sjukvården inte bör skapas för socialtjänstområdet. Denna ståndpunkt innebär emellertid inte att kommittén tagit ställning mot en behörighetsregle- ring inom . Som ett alternativ till en mera direkt överföring av hälso- och sjuk- vårdens behörighetsreglering skulle man kunna tänka sig en behörighets- reglering eller kompetensreglering knuten till vissa tjänster, möjligen med reglering som förebild. kan sägas i viss mån ha slagit in på vägen mot en behörighetsreglering genom för- slaget om en särskild bestämmelse att för utförandet av uppgifter skall finnas personal med lämplig utbildning och erfarenhet. Bestämmelsen är visserligen mycket generellt formulerad, men syftar ändå till att framhålla hur viktigt det är att upprätthålla en hög kom- petens och välja personer med lämplig bakgrund och personlighet till yrken inom . ----/Kommittén anser att man bör avvakta den vidare behandlingen av förslaget till ny socialtjänstlag och förslagen beträffande utbildningarna inom socialtjänstområdet innan man över- väger att införa en ny reglering för yrken inom . Behovet av behörighetsreglering inom I den proposition som följde på utredningens förslag behandlades inte frågan om behörighet inom . behandlade i ett delbetänkande frågor om kompetens och kunskapsutveckling, Om yrkesroller och arbetsfält inom (SOU 1995:58). Kommittén konstaterade att samhällets utbildningssystem kan åstadkomma förändring på lång sikt. Lokal kompetensutveckling integrerad i ett kvalitets- och led- ningssystem kan skapa förändringar på kortare sikt. I delbetänkandet förs resonemang om behov av kompetens och utbildning. Kommittén konstaterade att förändringar till följd av reformer ställer krav på kompetens och särskilda kunskaper om mål- grupperna och pekar på arbetsgivarens ansvar för personalens kom- petens och fortlöpande uppföljning av denna. Reformer och andra skeenden i samhället ställer nya krav på kompetens hos socialtjänst- personalen. Några konkreta förslag på kompetenskrav läggs inte fram i betänkandet. När det gällde fortbildning och vidareutbildning framförde att det inte varit möjligt att gå in på alla de frågor som har betydelse för kompetens- och kunskapsutveckling inom denna verksamhet. Det gällde framför allt ledningsfrågor som hand- lar både om arbetsledarnas kompetens och uppgifter och om ansvars- fördelningen mellan arbetsledare och externa handledare. Kommittén anförde att dessa frågor var av central betydelse för socialsekreterar- nas möjligheter att erbjuda insatser av god kvalitet. Bedömningen var att frågor om arbetsledning och handledning behövde analyseras närmare i ett annat sammanhang. 23.2.3Sociala barn- och ungdomsvårdskommittén Den sociala barn- och ungdomsvårdskommitténs uppdrag omfattade bl.a. frågor om kompetens- och kompetensutveckling.5 Kommittén föreslog i sitt betänkande Källan till en chans – Nationell hand- lingsplan för den sociala barn- och ungdomsvården (SOU 2005:81) bl.a. att det vid den beredning, som då pågick inom Utbildnings- och med ny examensordning för socionom- 5 SOU 2005:81. Behovet av behörighetsreglering inom utbildningen, särskilt skulle beaktas behovet av fördjupade kunska- per inom fem områden. Denna bör särskilt prioriteras; barnkunskap, rättskunskap, utredningsmetodik, metodkunskap samt uppföljning och utvärdering. skulle också ges bemyndigande att meddela föreskrifter om vilken kompetens som skulle krävas för arbetsuppgifter inom den kommunala sociala barn- och ungdoms- vården. Kommittén föreslog också att sedan en förstärkning av så- väl grundutbildning som vidareutbildning och fortbildning skett, när kompetenskriterierna för olika delar av arbetsfält fastställts och forskningen inom området intensifierats och former för ett meningsfullt utbyte mellan fält och forskning etablerats skulle det finnas anledning att utreda förutsättningar för införande av legi- timation för socionomer. Regeringen tog sedan i propositionen Utveckling av den sociala barn- och ungdomsvården (prop. 2006/07:129) upp frågan om even- tuell legitimation för socionomer. Regeringen gjorde där bedöm- ningen att det inte då fanns förutsättningar att införa legitimation för socionomer. I propositionen angavs att innan en legitimering kan bli aktuell måste följande tre områden utvecklas: förstärkning av grund- och vidareutbildningen, framtagning av kompetenskriterier för olika delar av arbetsfält och förstärkning av forsk- ningen (inklusive utbytet mellan verksamhet och forskning). hade bl.a. i uppdrag att utreda hur kompe- tensnivån för socialsekreterare som arbetar med utredning, planering och uppföljning av ärenden som rör barn och unga samt för social- sekreterare som arbetar med utredningar om vårdnad, boende och umgänge kan säkerställas för att uppnå en rättssäker och professionell handläggning. Utredningen skulle också ta ställning till om det be- hövs särskild reglering av kompetenskraven och till om det kan ske genom att ge ett bemyndigande att utfärda föreskrifter. I sitt betänkande Lag om stöd och skydd för barn och unga (LBU) anförde följande om behovet av en reglering av kompetenskrav för dem som arbetar med ärenden som rör barn och unga.6 6 SOU 2009:68 s. 541 f. Behovet av behörighetsreglering inom Socialsekreterare som arbetar inom den sociala barn- och ungdoms- vården har till uppgift att hantera komplexa sociala problem och göra mycket kvalificerade bedömningar. /---/Även om beslut ytterst fattas av socialnämnden så är arbetet i hög grad självständigt och de flesta be- slut är delegerade till tjänstemannanivå. Arbetet handlar om att fatta svåra, och för barn, ungdomar och deras föräldrar, mycket ingripande beslut. Flera studier har visat att det inte är ovanligt att ny- utexaminerade socionomer får ansvar för svåra utredningar och bedöm- ningar med långtgående inverkan på den enskildes livssituation, t.ex. omhändertagande av barn och ungdomar. Studierna har också visat att de flesta socialsekreterare inte stannar så länge att de hinner utveckla ett expertkunnande. Omsättningen inom barn- och ungdomsvården tycks vara högre än inom andra delar av individ- och familjeomsorgen. Social- sekreterare söker sig också ofta från verksamheter med myndighetsutöv- ning. Kompetensen hos socialsekreterare som arbetar med utredningar till skydd och stöd för barn och unga skiljer sig väsentligt jämfört med socialsekreterare som arbetar inom det familjerättsliga området. Familje- rättssekreterarna har längre tids yrkeslivserfarenhet och i högre ut- sträckning också vidareutbildning. Utredningen finner det anmärkningsvärt att lagstiftaren inte ställt tydligare krav på kompetensen hos de socialsekreterare som ansvarar för myndighetsutövningen inom den sociala barn- och ungdomsvården. Detta bör vara en självklarhet med tanke på behovet av rättssäkerhet och kvalitet i verksamheten. Själva arbetet kräver såväl kunskap om barns utveckling, juridik, forskning och professionella och kommunala riktlinjer som förmåga att hantera flera olika och ofta oeniga behov och intressen: barnets, föräldrarnas, familjehemmets och andra verksamheters. Insatser, eller frånvaron av insatser, kan ha en avgörande bety- delse för en människas barndom och för hennes möjligheter att bygga ett självständigt vuxenliv. Utredningen anser därför att det är av yttersta vikt att förutsättningarna för att bedriva ett arbete av god kvalitet för- bättras. De förhoppningar som uttryckts i olika sammanhang om att kompetens och utbildningsnivå ska höjas på frivillig väg har inte visat sig infrias i tillräcklig utsträckning. Mot bakgrund av vad som anförts lade utredningen fram ett antal förslag i syfte att stärka kompetensen hos socialsekreterare inom den sociala barn- och ungdomsvården, både på kort och . Utred- ningen ansåg inte att det var möjligt att ge bemyndi- gande att fullt ut meddela föreskrifter om krav på utbildning och annan kompetens och föreslog därför att bestämmelser skulle införas i lag. Utredningens förslag innebär att socionomexamen ska krävas för bedömning av om utredning ska inledas, utredning och bedömning av behovet av insatser eller av andra åtgärder och för uppföljning av beslutade insatser. För socialsekreterare som saknar tidigare erfaren- Behovet av behörighetsreglering inom het av dessa arbetsuppgifter ska socialnämnden erbjuda lämplig intro- duktion och stöd i yrket. Kraven på behörighet ska börja gälla efter en övergångstid . Utredningen föreslog vidare att en spe- cialistutbildning om bör införas på den avancerade nivån. bör det bli en lagstadgad skyldighet för socialnämnden att sörja för att nämnden har tillgång till specialistkompetens i arbetet med ovan nämnda uppgifter. Ambitionen bör vara att en sådan lag- stadgad skyldighet införs . Förslaget bereds för närvaran- de inom . 23.3Andra rapporter om behovet av kompetens 23.3.1Socialstyrelsens rapport stöd för kunskapsutveckling inom I rapporten för kunskapsutveckling inom framhåller att den kompetens som specifikt krävs inom inte enbart bygger på en individs erfarenhet och utbildning utan den måste bedömas med hänsyn till arbetsgruppen, organisationen och verksamhetens politiska mål och uppgifter.7 anförde att kvalitetssystem bör säkerställa att led- ning och medarbetare har adekvat kompetens och personlig lämp- lighet för arbetsuppgifterna och att det finns planer för fortlöpande kompetensutveckling av personalen. Kompetenskrav för arbetsupp- gifter inom bör ta utgångspunkt i de krav på kunska- per, färdigheter och förhållningssätt som brukare och klienter har rätt att ställa på den professionella yrkesutövaren. Det är också ett sätt att uttolka vad som menas med kompetens i socialtjänstlagen. redovisade resultatet av en inven- tering av forskning som berör socialtjänstlagen och kompletterande regelverk.8 Inventeringen gjordes med anledning av riktlinjer att utveckla mer systematiska kontakter med forskningsvärlden. Utskottet konstaterade att flera forskare pekat på problem och brister vad gäller tillämpning av gällande regelverk 7Nationellt stöd för kunskapsutveckling inom . Behovet av behörighetsreglering inom när det gäller kompetens. Utskottet noterade att det framkommit att många socialarbetare känner sig tvungna att ta ekonomisk och politisk hänsyn före professionella beslut, vilket inverkar på beslut om adekvata insatser för att möta behov. Det innebär även att kompetens och kunskaper ges för lite utrymme och en negativ utveckling för socialarbetarprofessionen. Utskottet föreslog mer resurser och mindre styrning av för att ge utrymme för socialarbetarna att använda den höga kompetens de besitter men som inte tas tillvara. När det gäller problem med rättssäkerhet konstaterar att de till viss del kan lösas genom att förstärka socialarbetarnas kompetens. Socialarbetarnas kunskaper om rättskällor, grundläggande juridisk argumentation och metod samt rollen som myndighetsutövare är ofta svaga och nedprioriterade i förhållande till kunskaper i socialt arbete. Som förslag på åtgärd framför utskottet att socionomutbildningen bör ge djupare kunskaper i juridik och även ökade specialistkunskaper, t.ex. i användande av modeller för systematisk riskbedömning. En socionomexamen eller legitimation kan inrättas för att stärka professionen och bidra till en likriktning av utbildningarna vid landets lärosäten. Kompetensuppbyggnaden måste vara långsiktig. 23.3.3Uppdrag om föreskrifter och allmänna råd om innebörden av kvalitetsparagrafen Regeringen har gett i uppdrag att ut- arbeta föreskrifter, till skydd för enskildas liv, personliga säkerhet eller hälsa, och allmänna råd som konkretiserar innebörden av 3 kap. 3 § socialtjänstlagen, den så kallade kvalitetsparagrafen. Social- styrelsen ska också utarbeta bedömningskriterier för tillsynen när det gäller denna paragraf. Uppdraget ska vara genomfört senast den 30 juni 2011.9 9 S2009/5080/ST 24.1Legitimation och/eller krav på viss kompetens? Legitimationen innebär att staten åtagit sig att kontrollera och värdera utbildning och lämplighet, något som vid andra former av behörig- hetskrav är en uppgift för arbetsgivaren. Den ger också en möjlig- het att återkalla en behörighet, när någon på grund av bristande lämplighet kan anses lämplig för arbetsuppgifterna. Behörighetsreglering, dvs. att ställa krav på viss kompetens, kan göras på olika sätt. Antingen genom att i lag eller andra författ- ningar direkt eller indirekt kräva bestämda yrkeskvalifikationer för tillträde till eller utövande av verksamheten eller någon form av denna eller genom att förbehålla användande av en yrkestitel för dem som innehar en viss yrkeskvalifikation. I och rådets direktiv /36/EG finns en definition av reglerat yrke, se avsnitt 2.3.2. Krav på kompetens ställs inom många olika verksamheter, både offentliga och privata. I avsnitt 24.1.2 nedan finns en redogörelse för sådana inom några olika områden. Merparten av de yrken som är reglerade i innebär ett krav på bestämda yrkeskvalifika- tioner, dvs. kompetens- och behörighetskrav. Detta innebär att det är en förutsättning för att få utöva viss verksamhet, eller för att få anställning inom verksamheten, att man uppfyller krav på viss ut- bildning m.m. Sådana krav finns t.ex. när det gäller väktare, revisorer, fastighetsmäklare och poliser. Inom flera av dessa yrken eller verk- samhetsområden finns också titlar som genom legitimation, aukto- risation eller på annat sätt är förbehållna dem som uppfyller kraven på kompetens. Inom hälso- och sjukvården finns 21 legitimationsyrken, men behörighetskrav gäller endast för vissa anställningar inom lands- tingens hälso- och sjukvård, se avsnitt 2.1.4. Vissa arbetsuppgifter får dock enbart en yrkesgrupp eller vissa yrkesgrupper utföra. Det gäller t.ex. att fastställa dödsfall, ta blodprov för blodgruppering, ut- föra abort eller sterilisering.1 När landstingen låter privata utförare svara för hälso- och sjukvård efter upphandling måste även den reg- leringen beaktas. Straffrättsligt skydd för yrkestitlar eller yrkesbeteckningar finns bland annat i (advokat), patientsäkerhetslagen (legi- timerade yrken på hälso- och sjukvårdens område), lagen (2009:302) om verksamhet inom djurens hälso- och sjukvård (veterinär) och revisorslagen (2001:883) (godkänd eller auktoriserad revisor). I läke- medelslagen (1992:859) finns en straffbestämmelse beträffande den som ger sig ut för att vara behörig att förordna läkemedel för att få ett läkemedel utlämnat i strid mot vad som är föreskrivet. Vid införandet av reglerade yrken måste överväganden ske med hänsyn till principen om näringsfrihet i 2 kap. 20 § regeringsformen, se avsnitt 3.2 ovan. Begränsningar i rätten att driva näring eller utöva yrke får införas endast för att skydda angelägna allmänna intressen och aldrig i syfte att gynna enbart vissa personer eller före- tag. Legitimation eller auktorisation innebär inte i sig någon begräns- ning av närings- eller yrkesfriheten, medan införandet av behörig- hets- och kompetenskrav ställer krav på att dessa ska skydda ange- lägna allmänna intressen. 24.1.2Behörighetskrav inom andra områden (utom hälso- och sjukvård) Krav på viss kompetens eller behörighet för att utföra vissa arbets- uppgifter förekommer inom många olika verksamhetsområden. I många fall utfärdas också bevis om formell kompetens som används för att visa att en person har viss kompetens och behörighet för vissa arbetsuppgifter. Det finns flera olika begrepp som används för att ange detta och som betyder ungefär samma sak, t.ex. auktori- sering, legitimering och certifiering. Auktorisation betyder vanligen att man har tillstånd att utöva ett visst yrke eller bedriva en viss typ av näringsverksamhet. Den kan utfärdas av en statlig myndighet eller en privaträttslig organisa- 1 Vem får göra vad i hälso- och sjukvården och tandvården? tion med statligt mandat. Det finns också frivilliga system som orga- niseras av bransch- och intresseorganisationer. Legitimation däremot utfärdas alltid med stöd i en statlig lagstiftning och enbart för yrken inom hälso- och sjukvården samt för veterinärer. En legitimation avser alltid enskilda yrkesutövare, medan auktori- sation i vissa fall även kan avse organisationer eller företag. I lagar, förordningar och föreskrifter inom en rad olika områden ställs krav på viss behörighet för att utföra vissa uppgifter eller på att det i vissa sammanhang finns tillgång till viss kompetens. Inom elområdet ställs krav på behörighet för vissa angivna åtgärder som t.ex. utförande, ändring eller reparation av en fast installerad anläggning.2 Behörighet som elinstallatör är personlig och meddelas av . För att få en behörighet ställs krav på utbildning och praktik inom elinstallationsområdet. Behörighetsvillkoren inom sjöfarten utgår från den av Inter- nationella sjöfartskonferensen reviderade konventionen om normer för sjöfolks utbildning, certifiering och vakthållning (STCW 95). I förordningen (2007:237) om behörigheter för sjö- personal finns krav på utbildning och praktik för olika yrkesgrupper och några yrkesgrupper där praktik ger behörighet. Inom järnvägsområdet finns krav på viss utbildning för att få ut- föra vissa arbetsuppgifter av betydelse för trafiksäkerheten. Verksam- hetsutövaren har ansvaret för utbildningen som ska beskrivas i en utbildningsplan som ska godkännas av ansvarig myndighet. Poliser, väktare och ordningsvakter Polisens aspirantutbildning äger rum vid någon polismyndighet. Polis- aspiranten ska godkännas under sin aspirantutbildning och efter god- känd utbildning kan polisaspiranten söka anställning som polis. Behörig att anställas som kommissarie, inspektör eller polisassistent är den som genomgått viss utbildning till polis. Bevakningsföretag får inte bedriva verksamhet utan tillstånd (auktorisation) av . All personal hos ett auktoriserat bevakningsföretag ska vara godkänd vid prövning med avseende på laglydnad, medborgerlig pålitlighet samt lämplighet i övrigt för an- ställning i ett sådant företag. meddelar sådana god- kännande av personal. Ordningsvakter förordnas av polismyndigheten, och i vissa fall av . Sådant förordnande får meddelas för den som med hänsyn till laglydnad och övriga omständigheter är lämplig för uppdraget, är och har genomgått viss utbildning. Grundutbildningen ska omfatta minst och ges av polis- myndigheten eller om det finns särskilda skäl av någon som fått tillstånd av . Advokat, revisor och fastighetsmäklare För att få kalla sig advokat måste man vara ledamot av advokat- samfundet. Syftet med regleringen av advokatyrket är bl.a. att säker- ställa kvalificerade ombud och biträden till allmänheten. har lagt fast de övergripande ramarna för advokatväsendet i rätte- gångsbalken. prövar ansökan om inträde och registrering. Advokat är en skyddad yrkestitel och enbart den som är ledamot av får kalla sig advokat. Alla fysiska och juridiska personer med bokföringsskyldighet måste ha revisor och aktiebolag, handelsbolag, hypoteksinstitut samt företag över en viss storlek måste ha en godkänd eller auktoriserad revisor. Revisionsplikten inskränks dock för små aktiebolag och handelsbolag . utfärdar godkännande och auktorisation samt registrerar revisions- bolag i taget. Vid omprövning kontrolleras revisorns yrkesverksamhet och redbarhet. Yrkestitlarna godkänd respektive auktoriserad revisor är skyddade. Den som yrkesmässigt ägnar sig åt fastighetsförmedling ska, med vissa undantag, vara registrerad. Syftet är att ge konsumenterna ett gott skydd vid affärer som avser det egna boendet. är förvaltningsmyndighet för registrering, tillsyn och disciplinära åtgärder som rör fastighetsmäklare.