sou · GYB386 · 2010-11-30 00:00:00 — Jämförelserna visar att en av orsakerna till att den militära personalen slutar innan anställningstiden är slut är att perioden mellan militära insatser som är avsedd för vila och återhämtning, s.k. harmony-lines, bryts för oplanerade militära insatser eller för att fylla vakanser vid rotationer. Konsekvensen för individen kan bli att han eller hon tvingas välja mellan familjen och anställningen i försvaret. Lärdomarna från dessa länder är att, trots goda intentioner och en god planering från ländernas försvarsmakter, så räcker inte det då trycket på tjänstgöring och behovet av att besätta vakanser blir för stort. Incitament och olika former av bonus som stimulerar till fortsatt tjänstgöring erbjuds men är ofta inte tillräckligt om det sociala livet inte fungerar. Utredningen föreslår därför att rätten till återhämtning för kontinuerligt tjänstgörande personal ska lagregleras. Försvarsmakten bör dock ha möjlighet att i undantagssituatio- ner sätta in en arbetstagare i en internationell militär insats trots att denne inte erhållit återhämtningstid. För detta ska krävas synner- liga skäl. Den enskilde arbetstagaren kan också anmäla sig frivilligt för att tjänstgöra i en internationell militär insats trots att återhämtnings- tid inte har erhållits. Försvarsmakten kommer i dessa fall behöva säkerställa att den enskilde arbetstagaren är redo att åter tjänstgöra i en internationell militär insats. 9.3Information, stöd och kommunikation till den tjänstgörande personalen Utredningens bedömning: Försvarsmakten bör ta fram former för en kontinuerlig dialog med den tjänstgörande perso- nalen och nyckelpersoner i deras omgivning. Likaså bör särskilt stöd i samband med tjänstgöring tas fram. När en person bestämmer sig för att genomföra en internationell militär insats är det ett beslut som inte bara berör honom eller henne. Familj, släkt och vänner i personens omgivning berörs också på olika sätt av beslutet. För den tjänstgörande personalen tillkommer även den civila arbetsgivaren. Det är således viktigt att Försvarsmakten, såväl vid rekrytering som under tjänstgöring och vid hemkomst, har alla dessa personer i individens omgivning i åtanke. Ur ett personalförsörjningsperspektiv är det angeläget att situa- tionen hemma fungerar för att individen ska må bra och sannolik- heten att denne väljer att fullgöra sitt anställningsavtal ökar. Dess- utom är sannolikheten att personen är positivt inställd till att genomföra ytterligare insatser, som är en av de grundläggande för- utsättningarna för att få ett ekonomiskt hållbart personalförsörj- ningssystem, också större om tidigare erfarenheter är positiva. Anställningen som tjänstgörande kommer att innebära ett åtagande med perioder av svag koppling till För- svarsmakten. Anställningarna kommer enligt utredningens förslag att kunna uppgå till med möjlighet att förnya anställningen i ytterligare upp till . När det är dags att tjänstgöra kan det ha gått individen tjänstgjort senast. För att dessa personer, som kommer att utgöra en viktig resurs för Försvars- maktens bemanning, ska inställa sig till tjänstgöring kommer det att behövas olika former av insatser och stöd från Försvarsmakten. Kommunikation och dialog är ofta mer resurskrävande än man föreställer sig och att ta fram information till personer som inte är avsedda att kallas in förrän prioriteras ofta bort. Inter- nationella erfarenheter visar att löpande information och kommu- nikation som knyter banden mellan Försvarsmakten och den tjänstgörande personalen är oerhört viktigt ur bemanningshänse- ende. Erfarenheterna i när det gäller reservofficerarna är att kontakten och uppföljningen från Försvarsmakten delvis har brus- En konsekvens när kommunikationen brister och tiden mellan återträffar och dialog blir för lång är att förbands- andan minskar. En individ som känner en grupptillhörighet och känner sig ihågkommen känner också större engagemang och loja- litet att ställa upp när gruppen behöver dennes deltagande. I , som har lång erfarenhet av att bemanna sina interna- insatser med stora delar reservister, har särskilda resurser avsatts för kommunikation och dialog då det visat sig vara av stor betydelse för en säker bemanning. Utredningen anser att Försvars- makten tidigt behöver prioritera och budgetera för detta i utveck- lingen av det nya personalförsörjningssystemet. Ytterligare en aspekt avseende stödet och kommunikationen med den tjänstgörande personalen är behovet av ett utökat stöd i samband med tjänstgöring. Som nämnts inledningsvis har det ofta gått från det att anställningen ingicks till dess det är dags för individen att tjänstgöra i en längre militär insats. kan familje- och arbetsförhållanden ha ändrats och det kan vara svårt att förklara för familj och civil arbetsgivare att man vill tjänstgöra i exempelvis en internationell militär insats som ofta är både riskfylld och sträcker sig . I en ung persons liv förändras ofta den sociala situationen markant till , från att vara ensamstående och utanför arbetsmarkna- den till att träffa sin livspartner och komma in på arbetsmarknaden eller börja studera. Dessa förändrade förhållanden påverkar inställelsegraden. Utredningen anser att Försvarsmakten bör utforma informa- tionsmaterial och stödmaterial som de tjänstgörande kan använda när de ska informera arbetsgivare och anhöriga om sin arbetsskyldighet i Försvarsmakten. I vissa fall kan det vara ett stort stöd för den enskilde att kunna hänvisa till dokument som be- skriver arbetsskyldigheten och att det förutsätts att individen fullgör det ingångna avtalet istället för att själv behöva argumentera för detsamma. I exempelvis har dokument i form av skrift- liga överenskommelser tagits fram som beskriver individens arbetsskyldighet. Dokumentet fungerar som ett stöd i dialogen med arbetsgivare och familj. Erfarenheterna från är mycket positiva efter införandet av dokumentet. Den militära personalen upplever det som ett viktigt och betydelsefullt stöd i sin dialog med anhöriga och arbetsgivare. Mot bakgrund av att kommunikationen, dialogen och stödet till den tjänstgörande personalen bedöms som en av nycklarna till ett fungerande personalförsörjningssystem och att det ur ett ekonomiskt hänseende är angeläget att den tjänstgörande personalen inställer sig anser utredningen att Försvarsmakten bör prioritera och utveckla formerna för löpande kommunikation med och stöd till den tjänstgörande personalen. 9.4Premier efter genomförd internationell insats och efter fullgjort kontrakt Utredningens bedömning: Som en del av incitamentsstruktu- ren för Försvarsmaktens personalförsörjning kan Försvarsmak- ten överväga för genomförd internationell insats och efter fullgjort kontrakt. Införandet och formerna för detta är en fråga för parterna på det statliga avtalsområdet. I är efter fullgjord prestation inte en vanlig ersätt- ningsform i staten. Det finns emellertid skäl att överväga som en del av den incitamentsstruktur i Försvarsmakten som ska ge säker bemanning. Utredningen har i kapitel 3 konstaterat att av olika slag förekommer i andra jämförbara länders för- svarsmakter för att bl.a. uppmuntra till längre anställningar. Ur arbetsgivarens synvinkel är en kostnad av samma slag som lönekostnaden. Skillnaden är att premien utbetalas efter en specifik prestation. Lönen bestäms utifrån flera faktorer varav prestation, vanligtvis , är en sådan. Eftersom eventuella påverkar arbetsgivarens totala personalkostnad för verksamheten och därmed utrymmet för löner är frågan om en villkorsfråga för arbetsmarknadens parter. Inom en given personalkostnad för en viss verksamhet finns det för- och nackdelar med att avdela en andel av den totala lönesum- man som en premie. Effekterna av ett system med är i hög grad psykologiska och varierar mellan individer och situationer vil- ket gör effekten av införandet svår att förutse. För vissa individer kan det till exempel vara mer motiverande att få en högre lön , medan andra kan uppleva det som bättre att istället få en större utbetalning efter fullgjord prestation. Ett premiesystem kan utformas på många olika sätt. Utred- ningen har övervägt dels efter fullgjord internationell militär insats, dels efter fullgjort kontrakt. En premie efter fullgjord internationell militär insats är avsedd att fungera som en extra morot för att genomföra just denna verk- samhet. Anställda i Försvarsmakten får genom en sådan premie en tydlig signal om att de internationella insatserna är prioriterade. En premie efter fullgjord internationell insats behöver inte vara påfal- lande stor. Den bör dock kunna variera i storlek beroende på insat- sens längd och karaktär. Det är naturligt att en sådan premie till- faller all personal som deltar i insatsen, oberoende av anställnings- form. En premie efter fullgjort kontrakt skulle, anser utredningen, vara avsedd enbart för tidsbegränsat anställda gruppbefäl, soldater och sjömän. Fördelen med en premie av detta slag är att den kan utformas så att den påtagligt gynnar både att individer tecknar längre kontrakt och att de fullgör kontrakten. Kravet för att en sådan premie ska falla ut vore att hela kontraktstiden har fullgjorts. Internationella jämförelser visar att det är vanligt att tidsbegränsat anställd personal avslutar sin tjänstgöring , i synnerhet inför en internationell insats och under högkonjunkturer. Sådana förtida avgångar medför både bemanningsproblem och merkostnader. En premie som incitament för att fullgöra kontrakt skulle därför kunna vara ekonomiskt motiverat. Storleken på premien kan också variera beroende på framför allt anställningens längd. Utredningens bedömning är att , om de införs, inte kan vara skattefria. Införandet och utformningen av ett eventuellt premiesystem är en fråga för parterna på det statliga avtalsområdet. Såväl i som internationellt finns lång erfarenhet av att reser- vister eller annan personal som har sin huvudsakliga sysselsättning utanför Försvarsmakten tillfälligt tjänstgör i Försvarsmakten vid exempelvis internationella militära insatser. I Försvarsmaktens nya personalförsörjningssystem kommer denna grupp att utgöra en viktig del för bemanningen av Försvarsmaktens insatser. Gruppen benämns tjänstgörande personal. Den tjänstgörande personalen kommer vanligtvis att ingå ett längre anställningsför- hållande med Försvarsmakten parallellt med den civila anställ- ningen. Eftersom återkommande tjänstgöring kommer att ingå i anställningen kommer detta att ställa stora krav på att relationen mellan de två arbetsgivarna är långsiktig och strategisk. Även internationellt betonas behovet av att arbeta strategiskt och behovsanpassat, dvs. utifrån respektive arbetsgivares förutsätt- ningar. Utredningen har inhämtat att, oavsett om det finns en reglerad rättighet för individen att vara ledig för tjänstgöring i för- svaret eller ej, bygger individens vilja i hög grad på hur välvilligt inställd den civila arbetsgivaren är till tjänstgöringen. Upplever arbetstagaren ett motstånd och en ovilja får detta direkt konse- kvenser för viljan att tjänstgöra. Ett samlingsnamn för Försvarsmaktens arbete med de civila arbetsgivarna är arbetsgivarrelationer. I de internationella jämförel- serna benämns denna verksamhet ofta Employer Support. Att Försvarsmakten valt att översätta begreppet till arbetsgivarrelatio- ner är för att understryka att det är en relation med två sam- arbetande parter. Försvarsmakten genomförde en pilotstudie inom området arbetsgivarrelationer . Pilotstudien behand- lade arbetsgivarnas attityder till tjänstgörande personal i syfte att undersöka förutsättningarna för införandet av tjänst- görande personal i . Studien indikerade vid tillfället att om- kring hälften av företagarna skulle välja bort tjänstgörande personal vid anställning. Småföretag (färre än 50 anställda) och företag med kvalificerad personal eller nyckelkompetenser var mest negativt inställda till det frånvaromönster som förutsågs för tjänstgörande personal (Försvarsmakten, 2009, s. 4–8). 9.5.1En funktion och rutiner för stöd till de civila arbetsgivarna Utredningens förslag: En särskild funktion för arbetsgivarrelatio- ner bör inrättas centralt i Försvarsmakten. Dessutom bör resurser finnas lokalt i Försvarsmakten. Den centrala funktionen bör ha ett övergripande och sam- manhållande ansvar för arbetet med de civila arbetsgivarna och arbeta strategiskt med samt löpande följa upp Försvarsmaktens samlade arbete och erfarenheter. De lokala resurserna bör ansvara för den löpande kontakten med de civila arbetsgivarna. Utredningen har tidigare återkommit till att Försvarsmaktens nya personalförsörjning bör hanteras som en reform som berör flera delar av samhället, inte minst arbetsgivarna på den civila arbets- marknaden. Utredningen anser att behovet av att kommunicera med och att omhänderta de civila arbetsgivarnas behov är en av de mest avgör- ande delarna för att nå en långsiktigt säkrad bemanning av För- svarsmaktens organisation. De civila arbetsgivarna är viktiga aktörer för ett stabilt framtida personalförsörjningssystem och det är vikt- igt att arbetet med att bygga en bred förankring och goda relationer introduceras tidigt i processen. Försvarsmaktens nuvarande arbete med de civila arbetsgivarna Utredningen bedömer att Försvarsmaktens organisation för arbets- givarrelationer inte är dimensionerad och organiserad för framtida behov. Resurser, såväl lokalt som centralt, saknas i till- räcklig utsträckning. Utredningen har inhämtat att det på olika för- band i Försvarsmakten finns initiativ och idéer och i vissa fall även ett utvecklat lokalt samarbete med arbetsgivarna på orten. Det finns även på fler håll i Försvarsmakten en medvetenhet om att de civila arbetsgivarna kommer att utgöra viktiga aktörer. Dock saknas i många fall ett ramverk och en samlad styrning och stöd för att kunna utveckla och prioritera uppgiften. De civila arbetsgivarna kommer under vissa perioder att vara i stort behov av Försvarsmaktens stöd och kompetens avseende det nya regelverk som föreslås gälla för såväl kontinuerligt som tjänstgörande militär personal. Försvarsmakten måste ha en orga- nisation för att möta dessa behov. En centralt placerad funktion med lokala kontaktpersoner Som diskuterats i avsnitten ovan är behovet av ett professionellt hanterande av de civila arbetsgivarna viktigt. Det kommer att finnas behov av olika karaktär, såväl löpande förtroendeskapande arbete som direkt stöd i samband med uttag av ledighet. Det regelverk som införs kommer att ge upphov till frågor, såväl inom Försvars- makten som bland de civila arbetsgivarna. Det är också viktigt att dialogen med den civila arbetsmarknaden i syfte att kunna nå gemensamma intressen ständigt hålls levande för att långsiktigt kunna hålla en säker bemanning av Försvarsmaktens insatser. Utredningen föreslår dels en centralt placerad funktion med ett sammanhållande ansvar, dels lokala resurser på förbanden. Genom att hålla samman arbetet på central nivå och avsätta resurser för detta kommer goda förutsättningar för att strategiskt utveckla och utvärdera arbetet att finnas. Behovet av att ta fram informations- material, att informera såväl civila arbetsgivare som att utbilda För- svarsmaktens personal kommer initialt att vara stort. Därefter föl- jer löpande utveckling och uppföljning. Ett arbete av det här slaget byggs både centralt och lokalt. Genom en central funktion med ett sammanhållet, stödjande och styrande ansvar kommer förutsättningarna för gemensam och lik- formig utveckling på lokal nivå att öka. På lokal nivå är det särskilt viktigt att prioritera löpande och förtroendeskapande dialog och samarbete. Utredningens slutsats är att för att etablera en relation med den civila arbetsgivaren behöver kontakten tas långt innan det är dags för tjänstgöring och inte bara i samband med att arbetstagaren behöver vara ledig. Information om vad det innebär att ha en tjänstgörande anställd kommer att behöva tas fram och kommuni- ceras. Försvarsmakten har här ett stort ansvar för att vara den som tar initiativet till kontakt med de civila arbetsgivarna. Det är inte rimligt att det bara ska vara upp till den enskilda arbetstagaren eller civila arbetsgivaren att söka information. Utredningen gör bedömningen att det är viktigt att tidigt avsätta resurser och bygga en struktur för att hantera de civila arbets- givarna. 9.6Ansvar för uppföljning och stöd Utredningens bedömning: Någon ytterligare förstärkning av Försvarsmaktens ansvar för uppföljning och stöd utöver vad som framgår av beslut med anledning av prop. 2009/10:160 bör inte genomföras . Försvarsmakten bör ha en kontinuerlig dialog med de civila arbetsgivarna vid rehabilitering och genomförandet av andra insatser som är nödvändiga för att ta om hand och rehabilitera arbetstagare som fått fysiska eller psykiska besvär av tjänst- göringen i Försvarsmakten. Det nya systemet bör löpande följas upp för att kunna bedöma den enskilde arbetstagarens möjligheter att få rätt hjälp och stöd vid fysiska och psykiska besvär som uppstått vid tjänstgöring i Försvarsmakten, såväl nationellt som internatio- nellt, belastningen för de civila arbetsgivarna, samt hur detta påverkar attraktivitet och rekrytering till tjänster som tjänstgörande gruppbefäl, soldater och sjömän. I och med införandet av det nya personalförsörjningssystemet kommer Försvarsmakten att ha anställd personal som tjänstgör . Många av de gruppbefäl, soldater och sjömän, och även reservofficerare och specialistofficerare, som är anställda som tjänstgörande i Försvarsmakten kommer även att ha en civil anställning och dessa arbetstagare kommer således att ha två arbets- givare parallellt. Detta medför flera frågeställningar som kommer att beröras i detta avsnitt. Försvarsmaktens verksamhet har stor spännvidd, såväl nationellt som internationellt, och inbegriper allt från nyttjande av militärt våld till statsceremoniell verksamhet och förtroendeskapande verk- samhet mellan länder. Försvarsmakten bedriver även säkerhets- främjande verksamhet vilken syftar till att långsiktigt stärka säker- heten i regioner där motsättningar kan övergå i våldshandlingar eller i områden där miljöproblem kan orsaka olyckor och mänskligt lidande. Deltagande i internationella militära insatser är en riskfylld verksamhet. har ca 80 personer mist livet i den inter- nationella militära verksamheten, varav drygt 15 personer i strid. Utöver detta har ett antal personer skadats, en del allvarligt (prop. 2009/10:160 s. 179). beskriver i sitt betänkande En svensk veteranpolitik, del 2 (SOU 2008:91 s. 167–168) riskerna i För- svarsmaktens fredsfrämjande internationella militära insatser på följande sätt. Personalen i fredsfrämjande militära insatser verkar ofta i en främ- mande och extremt påfrestande miljö, under kaotiska förhållanden som kan innefatta våld och hot om våld mot det egna eller gruppens liv, svåra arbets- och miljöförhållanden m.m. I denna verksamhet framträder olika riskområden som innebär förhöjda risker för att personalen kan ådra sig fysisk eller psykisk ohälsa i insatsområ- det. Risken för att den enskilde ska drabbas av fysisk eller psykisk ohälsa påverkas t.ex. av faktorer som om en insats görs under pågående stridigheter eller kort efter en vapenvila, vilken uppgift den enskilde har och övriga faktorer som t.ex. hotbild och miljöförhållanden i området. Tjänstgöringen präglas dessutom ofta av beredskap och sömnbrist i förening med väntan och tristess. Härtill kommer lång- varig bortovaro från familj och vänner. Personal i fredsfrämjande insat- ser riskerar dessutom att utsättas för svåra traumatiska upplevelser, dvs. upplevelser som kan orsaka psykisk ohälsa. Erfarenheten visar att personal som deltar i fredsfrämjande inter- nationella insatser utsätter sig för ökade risker att drabbas av fysisk eller psykisk ohälsa till följd av tjänstgöringen. I betänkandet Utlandsstyrkan (SOU 1998:30 s. 49 ff) redovisades bl.a. risken för en anställd i utlandsstyrkan att skadas i samband med tjänst- göringen. Jämförelser gjordes också mellan anställda i utlandsstyr- kan, anställda i Försvarsmakten, totalförsvarspliktiga och andra branscher vad gäller skaderisker. redo- visar i betänkandet En svensk veteranpolitik, del 2 (SOU 2008:91, s. 169–180) ett antal studier och vetenskapliga undersökningar som behandlar sambandet mellan olika påverkansfaktorer som framträ- der i fredsfrämjande insatser och förekomsten av psykisk ohälsa hos den som tjänstgjort i en sådan insats samt redogör för arbets- skador i utlandsstyrkan. I Årsrapport , Arbetsskador inom Försvarsmakten återfinns följande siffror rörande utlandsstyrkan för åren 2006–2009. drabbades 242 personer av arbetsolycksfall och arbets- sjukdom, varav 47 hade frånvaro från arbete. var mot- svarande siffror 211 respektive 30 och drabbades 182 personer av arbetsolycksfall och arbetssjukdom varav 27 hade från- varo från arbetet. drabbades 195 personer av arbets- olycksfall eller arbetssjukdom varav 30 hade frånvaro från arbetet. Av den statistik som utredningen tagit del av är svårt att utläsa hur allvarliga skadorna eller sjukdomarna är och hur lång rehabilitering det varit fråga om. Det kan dock konstateras att av de arbets- olyckor som inneburit frånvaro från arbetet har majo- riteten rört sig om halkning, snubbling, fordonsolyckor och över- belastning. Vad gäller arbetssjukdom är en majoritet orsakade av belastningsfaktorer och buller. 9.6.2Försvarsmaktens ansvar för uppföljning och stöd Försvarsmaktens ansvar för uppföljning och stöd i prop. 2009/10:160 s. 144 anges att lagstiftningen som föreslås för Försvarsmaktens personal vid internationella militära insatser är avsedd att komplettera de allmänna regler som gäller ifråga om ska- dor i arbetslivet och arbetsgivarens ansvar, arbetsmiljö m.m. De grundläggande reglerna om t.ex. arbetsskada och vissa myndig- heters ansvar gäller även i fortsättningen. Vidare anges att den före- slagna lagstiftningen är avsedd att på vissa områden förbättra skyd- det för den enskilde mot bakgrund av den mycket speciella, kom- plexa och farliga verksamhet, som utförs av För- svarsmaktens personal under en internationell militär insats. Som grund finns dock alltid det arbete ifråga om rehabilitering och stöd m.m. som ska utföras av , alla arbetsgivare, sjuk- vården med flera aktörer vid skador i arbetslivet. Regeringen föreslår i samma prop. s. 149 att Försvarsmakten ska ha ett särskilt uppföljningsansvar för anställda som tjänstgjort i internationella militära insatser. Därefter har Försvars- makten ett kvarstående, men begränsat uppföljningsansvar. Försvarsmakten ska ge stöd till anställda som drabbats av fysiska eller psykiska besvär i en internationell militär insats. Regeringen bedömer att Försvarsmakten bör ha ett ansvar för att kunna lämna extra hjälp eller vägledning till en enskild veteransoldat i särskilt svåra fall som kräver omfattande åtgärder och resurser. Regeringen anger vidare att avsikten med den föreslagna bestämmelsen om uppföljningsansvar framförallt är att Försvarsmakten, i sin egen- skap av arbetsgivare under de särskilda förhållanden som råder i ett insatsområde, aktivt har att följa upp den personal som tjänstgjort där. Avsikten är dock inte att Försvarsmakten ska gå in och ta över andra aktörers uppgifter och ansvar (prop. 2009/10:160, s. 150). Försvarsmakten har enligt regleringen i lagen (1999:568) om utlandsstyrkan, LUF, och därtill kopplad förordning även tidigare haft ett ansvar för viss rehabilitering. Regeringen har vidare i prop. 2009/10:160 s. 150 föreslagit att det ska vara så även fortsättnings- vis. De åtgärder som Försvarsmakten har att vidta ska även fort- sättningsvis kompletteras med det stöd som ska lämnas av annan arbetsgivare, , landsting m.fl. som har att agera vid exempelvis arbetsskador. De besvär som kan föranleda behov av stödåtgärder kan vara av såväl fysisk som psykisk natur. Försvarsmakten ska dock, om så är påkallat, kunna agera även i situationer där det inte finns en fastslagen arbetsskada.