sou · GXB387d2 · 2010-01-01 00:00:00 — Översyn av lagen om allmän Beslut vid regeringssammanträde . En särskild utredare ska göra en översyn av lagen (1998:150) om allmän kameraövervakning. kartlägga och analysera tillämpningen av lagen om allmän kameraövervakning, överväga om det finns skäl att i något eller några avseenden utvidga tillståndsplikten till att omfatta vissa platser dit allmänheten inte har tillträde, överväga om det finns anledning att i något eller några avseenden utvidga möjligheterna att i brottsförebyggande syfte bedriva allmän kameraövervakning utan särskilt tillstånd från , utreda förutsättningarna för att avskaffa den möjlighet som finns för att besluta om undantag från upplysningsplikten vid allmän kameraövervakning (dold övervakning), överväga om det finns behov av och förutsättningar för att sprida övervakningsmaterial till en vidare personkrets än enligt nuvarande reglering för att öka möjligheterna att på ett effektivt sätt förebygga brott, utvärdera tillämpningen av reglerna om tillsyn över kameraövervakning och överväga om det finns anledning att komplettera dessa för att ytterligare förbättra förutsättningarna för en enhetlig rättstillämpning, överväga om det finns behov av ytterligare åtgärder för att stärka skyddet för enskildas integritet vid allmän kameraövervakning, t.ex. genom tydligare information vid över- vakning eller genom särskilda bestämmelser om skadestånd vid övervakning som sker i strid med lagen, kartlägga och analysera tillämpningen av den s.k. missbruksregeln i personuppgiftslagen (1998:204) vid allmän kameraövervakning som inte omfattas av tillsyn samt överväga om det finns behov av att förändra eller komplettera reglerna om behandling av personuppgifter vid sådan kameraövervakning, samt lämna de förslag till författningsändringar som utredaren anser vara behövliga. Utredaren är oförhindrad att ta upp sådana närliggande frågor som utredaren finner behöver utredas för att uppdraget ska kunna fullgöras på tillfredsställande sätt. Uppdraget ska redovisas . Behovet av utvärdering och analys Lagen om allmän kameraövervakning trädde i kraft . Lagen reglerar användningen av övervakningskameror och annan övervakningsutrustning som inte manövreras på platsen utan är automatisk eller fjärrstyrd. Syftet med lagen är att reglera användningen av sådan utrustning så att den kan tjäna som ett effektivt hjälpmedel för att förebygga brott och förhindra olyckor som ett tillfredsställande skydd mot integritetskränkningar upprätthålls. Lagen bygger i allt väsentligt på principer som har sitt ursprung i lagen (1977:20) om TV-övervakning. Med undantag för sådan kameraövervakning som utförs enligt lagen (1995:1506) om hemlig kameraövervakning vid förundersökning i brottmål är lagen om allmän kameraövervakning tillämplig i fråga om all användning av fjärrmanövrerade övervakningskameror för personövervakning, oavsett var övervakningen sker. När det gäller övervakning som utförs på platser dit allmänheten inte har tillträde är dock endast ett fåtal av lagens bestämmelser tillämpliga. I sådana situationer kan även bestämmelserna i personuppgiftslagen vara tillämpliga, om övervakningen innefattar helt eller delvis automatiserad behandling av personuppgifter eller behandling av sådana uppgifter i register. När övervakningen bedrivs av myndigheter, t.ex. polisen, som ska tillämpa särskilda s.k. registerförfattningar kan också dessa bli tillämpliga i verksamheten med kameraövervakning. har den tekniska utvecklingen av utrustning som kan användas för personövervakning av det slag som omfattas av tillämpningsområdet för lagen om allmän kameraövervakning nästan uteslutande skett på det digitala området. Den snabba teknikutvecklingen har i viss mån förändrat förutsättningarna för användningen av övervakningskameror i det brottsförebyggande arbetet. De kameror som används i övervakningssystemen får allt bättre prestanda när det gäller t.ex. bildupplösning. Det sker även en fortlöpande utveckling av bl.a. sådan digital övervakningsteknik som kan programmeras för att känna igen och reagera på vissa på förhand definierade beteendemönster eller på biometrisk information, t.ex. en ansiktsbild. Genom sammanlänkningar av flera olika övervakningsenheter och användning av programvara som kan generera tredimensionella bilder av övervakade områden skapas också nya möjligheter att använda tekniken som ett stöd i polisens arbete med att förebygga och förhindra brott i större folkmassor och liknande. Den digitala tekniken ger möjlighet till anpassningar av systemen som innebär att övervakningen kan anordnas på ett sätt som inte avslöjar de övervakades identitet annat än i de fall bilderna tas ut för att användas i polisens brottsutredande verksamhet. Det är lagen om allmän kameraövervakning trädde i kraft. som gått har utvecklingen stadigt fortsatt mot en alltmer utbredd användning av övervakningskameror i syfte att förebygga brott och ordningsstörningar i olika former. Praktiska erfarenheter från både och andra länder visar att kameraövervakning, åtminstone i vissa situationer, kan utgöra ett effektivt verktyg för att minska brottsligheten och öka tryggheten hos allmänheten. Det är viktigt att såväl lagstiftningen som rättstillämpningen på detta område bygger på goda kunskaper om vilka verkliga brottspreventiva effekter kameraövervakningen i olika situationer kan ha. På så vis ökar förutsättningarna för att de avvägningar som ska göras mellan övervakningsintresset och integritetsintresset blir adekvata i både lag och praxis. undantas behandlingen av personuppgifter i s.k. ostrukturerat material, bl.a. bild- och ljudmaterial som inte tillförs ett personregister eller ärendehanteringssystem eller liknande, från de flesta av personuppgiftslagens hanteringsregler. Behandling av personuppgifter i sådant material är tillåten utan andra restriktioner än att den registrerades integritet inte får kränkas (den s.k. missbruksregeln). Det framgår av Datainspektionens beslut i tillsynsärenden att allmän kameraövervakning som anordnas på platser dit allmänheten inte har tillträde typiskt sett faller in under denna reglering. Lagen om allmän kameraövervakning utvärderades av (Ju 2001:09) som föreslog vissa ändringar i lagen (Allmän kameraövervakning, SOU 2002:110). Förslagen, som har remissbehandlats, har inte lett till lagstiftning. Mot bakgrund av utvecklingen såväl inom teknikområdet som i praxis sedan lämnade sitt betänkande finns det anledning att åter i ett samlat sammanhang utvärdera lagen om allmän kameraövervakning och överväga om det finns behov av förändringar av regelverket. Det finns särskild anledning att analysera vilka effekter dels användningen av ny teknik, dels förändringarna i personuppgiftslagen har fått och kan förväntas få för såväl det brottspreventiva arbetet som för den personliga integriteten. Utredaren ska göra en översyn av lagen om allmän kameraövervakning. Översynen ska främst ta sikte på den användning av övervakningskameror som sker i syfte att förebygga brott. Utredaren ska kartlägga tillämpningen av lagen och med utgångspunkt i den kartläggningen analysera i vad mån lagens gränsdragning mellan tillståndspliktig och tillståndsfri övervakning alltjämt kan anses ändamålsenlig. Översynen ska också omfatta lagens bestämmelser om upplysningsplikt, om tillsyn och om säkerheten vid hanteringen av övervakningsmaterialet. En utgångspunkt för översynen ska vara att kameraövervakning även i fortsättningen endast bör utgöra ett komplement till andra brottsförebyggande åtgärder. I sitt arbete ska utredaren beakta de förslag som har lämnats av , liksom de synpunkter som har förts fram med anledning av förslagen. En utgångspunkt för arbetet ska vara att lagen så långt möjligt bör vara heltäckande för den tillståndspliktiga användningen av övervakningskameror liksom för annan övervakning som står under tillsyn. Förhållandet mellan personuppgiftslagen och kameraövervakningslagen bör tydligt framgå av den . Eventuella avvikelser från personuppgiftslagen måste stå i överensstämmelse med och rådets direktiv /46/EG av om skydd för enskilda personer med avseende på behandling av personuppgifter och om det fria flödet av sådana uppgifter (dataskyddsdirektivet). (Ju 2004:05) lämnade slutbetänkandet Skyddet för den personliga integriteten – Bedömningar och förslag (SOU 2008:3). Kommittén föreslår dels att det införs en ny bestämmelse i 2 kap. regeringsformen till skydd för enskilda gentemot det allmänna mot intrång som sker i hemlighet eller utan samtycke och som innebär övervakning eller kartläggning av den enskildes personliga förhållanden, dels att det i införs en bestämmelse om olovlig fotografering enligt vilken den som olovligen fotograferar någon på en plats dit allmänheten inte har insyn ska dömas till böter eller fängelse i högst . Kommitténs förslag och det fortsatta arbetet med dessa ska beaktas av utredaren. Kameraövervakningslagen ska även i fortsättningen skydda enskilda mot sådant intrång i den personliga integriteten som inte kan motiveras utifrån ett konkret och – i förhållande till ändamålet – proportionellt behov av en specifik övervakningsåtgärd. Det finns inte tillräckliga skäl att nu införa en reglering som frångår systematiken med krav på tillstånd som huvudregel vid övervakning av platser dit allmänheten har tillträde. Det finns dock anledning att se över gränsdragningen mellan den tillståndsfria och den tillståndspliktiga övervakningen. Ordningen med anmälningsplikt vid viss tillståndsfri övervakning bör finnas kvar. Utredaren ska vidare kartlägga och analysera tillämpningen av personuppgiftslagens bestämmelser vid kameraövervakning som bedrivs på platser dit allmänheten inte har tillträde. I ljuset av att sådan övervakning kan avse vitt skilda platser, där intresset av integritetsskydd gör sig olika starkt gällande, ska utredaren analysera om det finns behov av förändringar i syfte att bättre tillgodose de integritetsskyddsintressen som gör sig gällande vid sådan övervakning. För att en reglering av förutsättningarna för allmän kameraövervakning inte snabbt ska bli omodern är det nödvändigt att utredaren söker bilda sig en uppfattning om hur tekniken kan komma att utvecklas och anpassa förslagen till det. Tillämpningen av lagen om allmän kameraövervakning Med beaktande av den utvärdering av tillämpningen av lagen om allmän kameraövervakning som gjordes av ska utredaren följa upp och utvärdera tillämpningen av lagen . Uppföljningen ska i första hand avse utvecklingen av tillståndspraxis vid kameraövervakning av platser dit allmänheten har tillträde. I den delen bör analysen i möjligaste mån klarlägga förutsättningarna för att tillåta kameraövervakning i olika situationer. Utredaren ska även belysa utvecklingen av användningen av tillståndsfri kameraövervakning såväl i polisens och andra brottsbekämpande myndigheters verksamhet som i butikslokaler samt post- och banklokaler m.m. Utvärderingen bör klarlägga omfattningen av sådan övervakning som lagligen sker utan tillstånd. Utredaren ska också klarlägga i vilken utsträckning kameraövervakning bedrivs i t.ex. butikslokaler dels med tillstånd, dels enbart efter anmälan till . I uppdraget ingår också att redovisa de erfarenheter avseende effekterna av kameraövervakning som har vunnits lagen har varit i kraft. utförde en kartläggning av de erfarenheter som då fanns av lagens tillämpning och av viss forskning som bedrivits på området i några andra länder. Den kartläggningen ska utredaren följa upp. Utredaren ska alltså inhämta den ytterligare kunskap som har vunnits om kameraövervakningens effekter både i fråga om hur enskilda upplever att deras trygghet och integritet påverkas av övervakningen och i fråga om åtgärdernas effektivitet i brottspreventivt hänseende. De vetenskapliga undersökningar som har genomförts på området, t.ex. Brottsförebyggande rådets undersökningar Kameraövervakning i brottsförebyggande syfte (Rapport 2003:11) och Kameraövervakning och brottsprevention (Rapport 2007:29), ska beaktas i arbetet. I den utsträckning polisen kan bidra med erfarenheter när det gäller användningen av övervakningskameror i brottsförebyggande syfte bör även dessa beaktas. Det kan också vara värdefullt att därutöver beakta sådan forskning om användning av övervakningskameror som har bedrivits i andra med jämförbara länder. Avgränsningen av den tillståndspliktiga kameraövervakningen Kameraövervakning har blivit allt vanligare på platser dit allmänheten inte har tillträde men där påtagliga integritetsintressen ändå gör sig gällande mot en utbredd och relativt okontrollerad övervakning. Mot den bakgrunden finns det skäl att överväga om den traditionella gränsdragningen mellan tillståndspliktig och tillståndsfri övervakning är ändamålsenlig. Om utredaren finner att det finns behov av ökat integritetsskydd vid övervakning av platser som enligt nuvarande ordning inte omfattas av lagens bestämmelser om tillstånd och tillsyn m.m., ska utredaren ta ställning till om det är motiverat att låta dessa bestämmelser gälla även vid övervakning av vissa sådana platser, t.ex. av vissa utrymmen inom skolans lokaler och av gemensamhetsutrymmen i flerfamiljshus. Bedömer utredaren en sådan förändring som mindre lämplig ska utredaren i stället, om det finns behov av ett ökat integritetsskydd, föreslå andra lämpliga förändringar av regelverket för att åstadkomma ett sådant. Utvidgning av den tillståndsfria övervakningen Utredaren ska vidare överväga om det är motiverat att i något eller några avseenden, exempelvis när det gäller övervakningen av butikslokaler, utvidga lagens möjligheter till tillståndsfri kameraövervakning. Utredaren bör i denna del beakta de förslag som har lämnats av samt överväga de synpunkter som har framförts med anledning av dessa. En utgångspunkt bör vara att regleringen av den tillståndsfria övervakningen inte ska omfatta sådana utrymmen i butiker där kameraövervakningen kan innebära särskilt påtagliga integritetsintrång, t.ex. provrum. Utredaren ska också utgå från att utrymmet för polisen att använda kameraövervakning i brottsförebyggande syfte inte bör utvidgas på ett sätt som innebär att användningen undandras en rättslig prövning i större utsträckning än enligt nuvarande ordning. Från integritetsskyddssynpunkt är det av stor principiell betydelse att den som blir utsatt för övervakning som regel också upplyses om detta. Det är typiskt sett ett mer långtgående intrång i integriteten att bli övervakad i det fördolda än att bli övervakad helt öppet. Under de som användningen av övervakningskameror har varit reglerad i svensk rätt har utgångspunkten därför varit att övervakningen får utföras endast om upplysning lämnas om att övervakning sker. I lagen om allmän kameraövervakning ställs därför krav på tydlig skyltning eller annan åtgärd som är verksam som upplysning. Från denna grundläggande regel görs generellt undantag endast för övervakning som sker för att skydda vissa anläggningar och områden som utgör skyddsobjekt och i fråga om automatisk hastighetsövervakning som bedrivs av polisen. Om det finns synnerliga skäl har också möjlighet att i enskilda fall medge undantag från upplysningsskyldigheten. Dold kameraövervakning får även utföras med stöd av lagen om hemlig kameraövervakning. Den lagen gäller dock bara – med undantag för den utvidgning av lagens tillämpning som följer av lagen (1952:98) med särskilda bestämmelser om tvångsmedel i vissa brottmål – vid förundersökning i brottmål avseende brott av viss svårighetsgrad. Tillämpningen omgärdas också av ett påtagligt starkt integritetsskydd. Den möjlighet som har att meddela beslut om undantag från upplysningsplikten om det finns synnerliga skäl tillkom 1990 i samband med införande av lagen om övervakningskameror m.m. Undantaget motiverades med att det inte kunde uteslutas att en ovillkorlig upplysningsplikt i vissa fall kunde motverka själva syftet med användningen av övervakningskameror och att det kunde komma i fråga att tillämpa bestämmelsen särskilt i fall där hänsynen till allmän ordning och säkerhet gjorde sig särskilt starkt gällande (prop. 1989/90:119 s. 31 och 43). Frågan om denna undantagsmöjlighet borde avskaffas eller inte behandlas i förarbetena till lagen om allmän kameraövervakning (SOU 1996:88 s. 147 ff. och prop. 1997/98:64 s. 24 f.). I betänkandet föreslogs att bestämmelsen skulle utgå och att dold kameraövervakning, med undantag för övervakning av skyddsobjekt och automatisk hastighetsövervakning, uteslutande skulle regleras i lagen om hemlig kameraövervakning. Regeringen menade emellertid att det inte fanns förutsättningar att avskaffa undantagsmöjligheten helt och att den åtminstone tills vidare borde behållas i lagen om allmän kameraövervakning, eftersom den berörda tvångsmedelslagstiftningen var föremål för översyn. Sedan tillämpningsområdet för lagen om hemlig kameraövervakning utvidgats så att det numera är möjligt att använda hemlig kameraövervakning inte bara för övervakning av en viss misstänkt person eller en plats där denne kan antas komma att uppehålla sig utan även för att övervaka en brottsplats eller dess nära omgivningar i syfte att fastställa vem som skäligen kan misstänkas för brottet kan det, som har påpekat, ifrågasättas om det är motiverat att behålla möjligheten att hos ansöka om undantag från upplysningsskyldigheten (SOU 2007:22 s. 313). Till detta kommer att den beslutade lagen (2007:979) om åtgärder för att förhindra särskilt allvarliga brott ger de brottsbekämpande myndigheterna – i första hand Säkerhetspolisen – möjlighet att använda hemlig kameraövervakning i arbetet med att förebygga och förhindra terrorism, spioneri och annan allvarlig systemhotande brottslighet (prop. 2005/06:177, bet. 2007/08:JuU3, rskr. 2007/08:11). En förutsättning för den preventiva tvångsmedelsanvändningen är att det med hänsyn till omständigheterna finns särskild anledning att anta att en person kommer att utöva allvarlig brottslig verksamhet som innefattar någon av de i lagen särskilt angivna gärningarna. Åtgärder som vidtas med stöd av lagen omgärdas av strikta rättssäkerhetsgarantier. Mycket talar för att polisens och andra brottsbekämpande myndigheters möjligheter att använda hemliga tvångsmedel i preventivt syfte uttömmande bör regleras inom ramen för tvångsmedelslagstiftningen. Mot denna bakgrund ska utredaren kartlägga i vilken omfattning och i vilka situationer det i praxis har medgetts undantag från upplysningsskyldigheten samt överväga om det finns förutsättningar att avskaffa denna möjlighet till dold övervakning. Spridning av övervakningsmaterial inom en vidare personkrets m.m. Enligt lagen om allmän kameraövervakning begränsas den krets av personer som får ta del av det material som samlas in vid den allmänna kameraövervakningen till dem som behövs för att övervakningen ska kunna bedrivas. I förarbetena till lagen uttalades att denna begränsning i de flesta fall innebär att inte fler personer än som behövs för att byta band i videobandspelaren får ha tillgång till bevarat material (prop. 1998/99:64 s. 41). I den utsträckning inspelat material bevaras elektroniskt på ett datamedium, som kontinuerligt överlagras med vissa bestämda tidsintervaller, är denna personkrets sannolikt begränsad till dem som behövs för att kontrollera att lagring sker på avsett vis. Enligt huvudregeln i lagen om allmän kameraövervakning får material som upptagits i samband med kameraövervakning bevaras i högst en månad om inte beslutat om en längre bevarandetid eller vissa i lagen angivna omständigheter är för handen (14 §). har i en skrivelse till regeringen hemställt att regeringen utarbetar förslag till sådana författningsändringar som erfordras för att utvidga bankernas möjligheter att använda bilder från kameraövervakning och bl.a. förmedla bilder på brottsmisstänka personer till andra banker än den som först registrerade uppgiften (dnr Ju2001/2385/L6). En liknande frågeställning har uppmärksammats i arbetet med ordningsstörningar vid idrottsarrangemang. I det arbetet har vidare fråga uppkommit om material som upptagits vid kameraövervakning vid idrottsarrangemang får, med stöd av 14 § andra stycket lagen om allmän kameraövervakning, bevaras än en månad om det behövs för prövning enligt lagen (2005:321) om tillträdesförbud vid idrottsarrangemang. lämnade förslag till en reglering som innebär att i enskilda fall ska kunna besluta om utvidgning av den personkrets som får ta del av inspelat övervakningsmaterial. Förslaget utsattes emellertid under remissbehandlingen för omfattande kritik på grund av bristande tydlighet och allt för vidsträckt tillämplighet. Det finns skäl att på nytt överväga om det finns behov av att i vissa fall kunna tillåta spridning av övervakningsmaterial till en större personkrets än som gäller enligt nuvarande ordning. Eftersom bilder från kameraövervakning kan innehålla personuppgifter om lagöverträdelser som innefattar brott är uppgifterna särskilt integritetskänsliga. Risken för kränkningar av den personliga integriteten vid missbruk av materialet är därmed också särskilt påtaglig, i synnerhet när informationen hanteras på ett stadium när utredning om misstänkt brott ännu inte har inletts. Utgångspunkten måste under alla förhållanden vara att en reglering som tillåter spridning till en utvidgad personkrets så tydligt och detaljerat som möjligt slår fast under vilka förutsättningar sådan spridning får tillåtas. Det bör också framgå vilka säkerhetsåtgärder – såväl tekniska som organisatoriska – som måste vidtas i samband med spridningen för att begränsa riskerna för missbruk och säkerställa en laglig hantering. Utredaren ska analysera och ta ställning till dels behovet av en ökad spridning av övervakningsmaterial, dels om det finns skäl att i vissa begränsade situationer föreskriva undantag avseende bevarandetiden för kameraövervakningsmaterial. Utredaren ska vidare lämna de förslag till författningsreglering som utredaren finner nödvändiga. Om utredaren finner att det finns skäl att införa en möjlighet att sprida övervakningsmaterial till en utvidgad personkrets ska också frågan om hur felaktigt spridd information bör hanteras övervägas. har frågor rörande tillståndsgivning och tillsyn enligt lagen om allmän kameraövervakning aktualiserats i flera motioner i . I motionerna anförs bl.a. intresset av en enhetlig rättstillämpning som skäl för en överflyttning av tillstånds- och tillsynsfrågorna från länsstyrelserna till Datainspektionen (t.ex. mot. 2006/07:Ju255) eller för att Datainspektionen ska få en mer aktiv roll genom att följa länsstyrelsernas tillståndsgivning och tillsynsverksamhet och ge råd och utbildning i frågor om kameraövervakning (t.ex. mot. 2006/07:Ju290). Även berörde i sitt betänkande frågan om gränsdragningen mellan länsstyrelsernas och Datainspektionens tillsynsuppgifter (SOU 2002:110 s. 181 f.). Utredningens slutsats var att det inte fanns skäl att ändra gränsdragningen mellan de båda myndigheternas tillsynsområden. Datainspektionen har därefter i en skrivelse till regeringen hemställt att inspektionen tilldelas ett övergripande tillsynsansvar för tillämpningen av lagstiftningen om allmän kameraövervakning och att utformningen av ett sådant ansvar blir föremål för närmare analys (dnr Ju2005/7933/L6). När det gäller tillsyn över kameraövervakning är tillsynsansvaret uppdelat mellan länsstyrelserna och Datainspektionen. Länsstyrelserna ska se till att allmän kameraövervakning av platser dit allmänheten har tillträde bedrivs enligt bestämmelserna i lagen om allmän kameraövervakning. Datainspektionens tillsynsansvar är begränsat till situationer då digital övervakningsutrustning används på platser dit allmänheten inte har tillträde, t.ex. kontors- och lagerlokaler på arbetsplatser, slutna vårdinrättningar samt i lärosalar och korridorutrymmen i skolor. Datainspektionens tillsynsansvar förutsätter också att övervakningen innefattar behandling av personuppgifter enligt personuppgiftslagen eller någon annan registerförfattning.