sou · GYB387 · 2010-12-07 00:00:00 — Följden av det är att den skadelidande kan komma att behöva väcka talan i olika instanser beroende på i vilken instans det påstådda felet har uppstått. Om felet kan ha begåtts av flera olika instanser finns en risk för ytterligare problem i det hän- seendet. Enligt vår mening kan ifrågasättas om den nämnda ordningen är ändamålsenlig och förenlig med de konventionsrättsliga aspekter som utredningen är skyldig att beakta. Det gäller framför allt med hänsyn till rätten till domstolsprövning och till effektivt rättsmedel i artiklarna 6 och 13 i konventionen. Vidare kan ifrågasättas om de skäl som anfördes i motiven till den särskilda forumbestämmelsen har så pass stor bärkraft att de kan anses utgöra hinder mot att vidta åtgärder beträffande forumregeln. Mot den angivna bakgrunden anser vi att övervägande skäl talar för att bestämmelsen i 3 kap. 10 § SkL bör upphävas. Frågeställ- ningen diskuteras närmare i det följande. Av skäl som redogörs för i avsnitt 6.9 nedan avser utredningen däremot inte att behandla frå- gan om ändring eller upphävande av taleförbudet i 3 kap. 7 § SkL. 6.8.2Närmare om problemställningen och praktiska konsekvenser Som nämnts innebär den lagtekniska lösning utredningen har valt att varken 3 kap. 7 § eller 3 kap. 10 § SkL kommer att vara till- lämpliga i fall där käranden enbart yrkar ersättning av stat eller en kommun med hänvisning till . I sådana fall ska talan alltid väckas vid tingsrätt. Det gäller oavsett om felet påstås ha begåtts av de högsta statsorganen eller någon av de instanser eller innehavare av ämbeten som räknas upp i 2 kap. 2 § och 3 kap. 3 § . Detsamma gäller naturligtvis även i fall där fel kan ha begåtts av en myndighet. Vidare uppstår inte några särskilda problem vid påstådda kon- ventionsöverträdelser som innefattar s.k. kumulerade fel. Med det menas fall där flera funktionärer har medverkat till en skada genom mindre fel, som inte vart för sig innebär en ansvarsgrundande avvi- kelse från handlingsnormerna, men som sammantagna framstår som ett culpöst åsidosättande av dessa normer (prop. 1972:5 s. 324). När det gäller det allmännas ansvar, talar man även om kumulerade fel om flera olika myndigheter tillsammans har orsakat en skada. I fall där sådana fel kan ha begåtts av både tingsrätt, hov- rätt och (eller någon myndighet) och påstås utgöra en skadeståndsgrundande överträdelse av Europakonventio- nen, ska talan i dess helhet således väckas vid tingsrätt. Såsom vårt förslag är utformat, dvs. att det införs en fristående skadeståndsregel i 3 kap. 3 § SkL, uppkommer inte heller några sär- skilda frågor av den typ tog upp i NJA 2009 s. 873 och NJA 2010 s. 363 (avgörandena omnämns bl.a. i avsnitt 2.6.2 ovan). Högsta domstolens slutsats – att 3 kap. 10 § SkL inte kan tillämpas analogt vid prövning av ideella skadeståndsanspråk som förs på konventionsgrund såvida inte talan även omfattar yrkanden om ersättning för ren förmögenhetsskada enligt 3 kap. 2 § SkL – har således inte några konsekvenser för de överväganden som krävs i nu aktuellt hänseende. En talan om ekonomiskt skade- stånd enligt 3 kap. 2 § SkL och ideellt skadestånd enligt konven- tionen på grund av långsam handläggning i tingsrätt har för övrigt avvisats av tingsrätt med stöd av 3 kap. 10 § SkL i den del talan avsåg ekonomiskt skadestånd (jfr tingsrätts beslut i mål nr T 4343-10). Däremot kan andra problem uppstå till följd av utredningens förslag. Det kan nämligen antas förekomma att en skadelidande som väcker skadeståndstalan mot staten eller en kommun kan komma att åberopa både och 3 kap. 2 § SkL som grund för talan. I sådant fall kan talan komma att innefatta påståenden om att de domstolar och ämbetsmän som omfattas av den särskilda forumbestämmelsen har begått fel eller förfarit för- sumligt i den mening som avses i 3 kap. 2 § SkL. Följden av det blir att olika forumregler kommer att gälla beroende på vilken grund för talan som åberopas. Det är fallet även om bara en av de dom- stolsinstanser som omfattas av 3 kap. 10 § SkL påstås ha gjort fel. Om skadeståndstalan exempelvis innefattar påståenden om handläggningsfel av tingsrätt ska talan i den del den avser 3 kap. 2 § SkL väckas vid hovrätt. Om samma fel även anses innefatta en överträdelse av ska talan däremot väckas vid tingsrätt. I fall där olika instanser påstås ha bidragit till skadorna, kompliceras saken ytterligare. Skälet är att käranden måste väcka talan i ytterligare en instans. Om det exempelvis påstås att även handläggningen i hovrätten eller har bidragit till ett ansvarsgrundande fel, ska talan i den delen väckas i . Några liknande problem uppstår inte i fall där talan enligt 3 kap. 2 § enbart hänför sig till myndigheter, andra allmänna förvaltnings- domstolar än Regeringsrätten eller en specialdomstol. Skälet är att forumregeln inte är tillämplig i sådana fall. I stället ska talan väckas vid tingsrätt enligt allmänna regler om forum i tvistemål (jfr 10 kap. ). I dessa fall gäller således samma regler som för konventionsfallen. Forumfrågan berördes i korthet i betänkandet Det allmännas skade- ståndsansvar vid överträdelse av EG-regler i anslutning till förslaget om upphävande av taleförbudet (SOU 1997:194 s. 150). Något lik- nande förslag lades inte fram beträffande 3 kap. 10 § SkL. Däremot föreslogs en justering av bestämmelsen för att klargöra att den även omfattar hanteringen av krav grundade på överträdelser av unions- rätten. Förslaget mötte invändningar från vissa remissinstanser – bl.a. med motiveringen att detta skulle medföra en olämplig belast- ning av prejudikatinstanserna – och har inte lett till lagstiftning. I en skrivelse till daterad begärde Justitiekanslern att regeringen skulle överväga ändringar av forumregeln. Syftet var att ge en skadelidande ökade möjligheter att i en och samma rättegång föra ersättningstalan enligt 3 kap. 2 § SkL när skadan hade sin grund i att flera myndig- heter tillsammans förfarit på ett sätt som framstår som culpöst (dvs. kumulerade fel). Ett bakomliggande skäl var i sin tur att Justitiekanslern hade handlagt ett antal anspråk som helt eller delvis avsett sådana kumulerade fel. Justitiekanslern ansåg att det inte var tillfredsställande att skade- ståndslagen – som den ger en principiell rätt till ersätt- ning av staten vid kumulerade fel – i praktiken innebar en begräns- ning av möjligheterna för en skadelidande att få en talan grundad på kumulerade fel prövad i en och samma rättegång på grund av forumregeln. Enligt Justitiekanslerns uppfattning kunde man utgå från att lagstiftaren inte hade avsett eller ens förutsett att regeln skulle kunna få denna verkan. Vidare ifrågasattes om den gällande regleringen överensstämde med rätten till rättvis rättegång och till domstolsprövning i artikel 6 i . Justitiekanslern diskuterade tre olika alternativ, men lade inte fram något eget lagförslag. Det främsta skälet till det uppgavs vara att en lösning av frågan ansågs kunna kräva ytterligare övervägan- den och behöva samordnas med de överväganden som skulle komma att göras med anledning av förslagen i SOU 1997:194. Ett av de diskuterade alternativen gick ut på att bestämmelsen skulle upphävas. Justitiekanslern ifrågasatte om det fanns något praktiskt processekonomiskt eller processtekniskt behov av att en ersättningstalan mot staten ovillkorligen följer samma instansord- ning som en ansvars- eller skadeståndstalan mot domare som har forum privilegiatum (jfr prop. 1972:5 s. 380). Enligt Justitiekanslern var det nämligen ytterst ovanligt – om det ens förekom – att ett enskilt anspråk mot staten på grund av ett tjänstefelsbrott förs i samband med åtal för brottet enligt regler eller att ett sådan talan väcks särskilt och ska handläggas tillsammans med brottmålet (se 22 kap. 2 och 3 §§ ). Inte heller ansågs det finnas anledning att räkna med att en skade- ståndstalan väcks mot en enskild tjänsteman med ett anspråk mot staten enligt 3 kap. 2 § SkL. Skälet var att staten ansvarar för alla skadeståndsgrundande fel som dess myndigheter och tjänstemän orsakar enskilda vid myndighetsutövning enligt 3 kap. 2 § SkL. En ersättningstalan mot den enskilde tjänstemannen var därför i regel obehövlig. Vidare påpekades att en skadestånds- talan mot en enskild tjänsteman normalt sett inte kan vinna fram- gång med hänsyn till bestämmelsen om arbetstagares begränsade skadeståndsskyldighet i 4 kap. 1 § SkL (jfr kravet på synnerliga skäl). Ett tungt vägande skäl mot upphävande av forumregeln ansågs emellertid vara att en processordning som innebär att en talan mot de högre domstolarna ska kunna väckas i tingsrätt leder till ett åsi- dosättande av grunderna för instansordningens princip. Enbart önskemålet om och behovet av att öppna en väg för domstolspröv- ning av de anspråk som innefattar kumulerade fel motiverade enligt Justitiekanslerns uppfattning inte någon mer omfattande generell reform av forumreglerna. Ett slopande av 3 kap. 10 § SkL framstod därför inte som det alternativ som borde väljas i första hand. Det andra alternativet innebar att den högre domstol som enligt 3 kap. 10 § SkL är behörig att pröva ett skadeståndsanspråk tar ställning till om skadeståndsskyldighet har uppkommit för staten, medan den lägre domstolen prövar övriga frågor av betydelse för Även detta alternativ ansågs dock vara behäftat med vissa nackdelar på grund av risken för dubbla processkedjor. Den lösning som i stället förordades var att 3 kap. 10 § SkL skulle ändras så att en talan som avser kumulerade fel – eller där talan alternativt riktas mot flera myndigheter – skulle kunna väckas och prövas i sin helhet vid den högsta instans som är behörig att pröva ett anspråk mot någon av de utpekade myndigheterna. En sådan ordning ansågs vara lättbegriplig och enkel att tillämpa. Den ansågs även ha fördelen att talan om samverkande skadeorsaker i dess helhet skulle kunna handläggas i en och samma instans. Justitiekanslerns skrivelse har inte lett till några lagändringar (Ju 1999/6057). 6.8.3Skäl för upphävande av 3 kap. 10 § SkL Det huvudsakliga skälet för att vidta åtgärder beträffande bestäm- melsen i 3 kap. 10 § SkL består enligt vår mening i de problem som kan uppstå när skadeståndstalan mot det allmänna förs på parallella grunder. Med det menas fall där käranden till stöd för talan anför dels att en domstol har förfarit felaktigt eller försumligt enligt 3 kap. 2 § SkL, dels att den påstådda felaktigheten utgör en över- trädelse av enligt den skadeståndsbestäm- melse vi föreslår. I sådant fall kan ju käranden tvingas väcka talan i olika instanser beroende på var felet har begåtts. Sådana situationer är tänkbara. Det kan således förekomma att enskilda åberopar båda grunderna i en skadeståndstalan mot staten med påstående om att de domstolar som anges i 3 kap. 10 § SkL har begått ett fel. Liknande situationer kan även uppstå när talan mot det allmänna förs enligt 3 kap. 2 § SkL som andra grunder i skade- ståndslagen åberopas till stöd för talan – t.ex. den allmänna culpa- regeln i 2 kap. 1 § SkL eller bestämmelsen om principalansvar i 3 kap. 1 § SkL – även om sådana fall är mindre vanliga. Forum- regeln gäller ju inte när talan förs med stöd av någon av de sist- nämnda grunderna. Detsamma gäller den mer vanligt förekom- mande situationen att en skadeståndstalan förs både enligt 3 kap. 2 § SkL och på unionsrättslig grund. Som Justitiekanslern påpekade i skrivelsen , kan ifråga- sättas om den beskrivna ordningen är helt tillfredsställande utifrån de konventionsrättsliga aspekter som utredningen är skyldig att beakta, av följande skäl. Talan som förs med stöd av bestämmelserna i skadeståndslagen och andra nationella skadeståndsregler omfattas av rätten till rättvis rättegång och till domstolsprövning i artikel 6, om de övriga förut- sättningar som gäller för artikelns tillämpning är uppfyllda (se avsnitt 3.2.5 och 6.4.3 ovan). Även om rätten till domstolsprövning inte är absolut och således får inskränkas, måste de inskränkningar som görs tjäna ett visst legitimt syfte. De måste även stå i rimlig proportion till det angivna ändamålet. Begränsningarna får inte heller gå så långt eller ha en sådan form att de urholkar det centrala innehållet i de rättigheter som garanteras av artikeln. Vidare måste beaktas att rätten till rättsmedel i artikel 13 i innefattar ett krav på att rättsmedlet ska vara effektivt. Det innebär bl.a. att rättsmedlet ska vara tillgängligt och möjligt att använda (se avsnitt 3.3.7 ovan). Annorlunda uttryckt får det inte vara förenat med alltför stora juridiska eller praktiska hin- der för enskilda att väcka talan mot staten för att få till stånd en prövning av grundade påståenden om konventionskränkning. Sådana hinder kan även utgöras av processuella bestämmelser. Som tidigare nämnts berörs den föreslagna skadeståndsregeln inte av forumregeln. Å ena sidan skulle kunna hävdas att denna omständighet inte ger samma tyngd åt de konventionsrättsliga argument som nämnts. Å andra sidan måste beaktas att en person som anser att en myndighet eller en domstol har begått ett skadeståndsgrundande fel kan önska att få talan prövad enligt både 3 kap. 2 § SkL och den nya bestämmelsen i 3 kap. 3 § SkL i en och samma rättegång. Såsom reglerna nu är utformade är detta emeller- tid inte möjligt. Saken kompliceras ytterligare vid anspråk som innefattar påstå- enden om kumulerade fel. I dessa fall måste en skadelidande som vill undvika flera olika processer ta ställning till vilken grund som kan ge störst möjlighet till framgång. En sådan bedömning kan vara svår att göra – även om käranden har ett juridiskt skolat ombud – och minskar den enskildes möjligheter att få bifall för sina skade- ståndsanspråk. Därmed ökar risken för eventuella rättsförluster för den skadelidande. Alternativt måste talan väckas i olika instanser, vilket är både tids- och kostnadskrävande och mer komplicerat i största allmänhet. Problemet med forumregeln från konventionsrättslig synpunkt är just att den enskilde kan tvingas väcka talan i flera instanser och att talan inte prövas i en och samma rättegång. Ett sådant för- farande kan knappast sägas vara särskilt ändamålsenligt eller effek- tivt utifrån den skadelidandes perspektiv. Den aktuella ordningen kan framstå som svårbegriplig, eftersom de omständigheter som ligger till grund för prövningen enligt 3 kap. 2 § SkL respektive den föreslagna regeln i 3 kap. 3 § SkL till stor del kan antas vara desamma. Vidare är svaranden i de allra flesta fall en och samma myndighet, nämligen staten genom Justitiekanslern (i några fall företräds dock staten av en annan myndighet och ibland är kom- munen svarandepart). Det framstår även som förenat med åtskilliga praktiska svårigheter att inte kunna få samma skador prövade inom ramen för ett enda förfarande. En närliggande aspekt är att en sådan ordning kan medföra oönskade konsekvenser i fråga om rättegångskostnader. Det är ju väsentligt dyrare att föra flera olika skadeståndsprocesser. I fall där den enskilde dessutom förlorar målet eller målen kan kostnads- ansvaret bli ekonomiskt betungande (jfr 18 kap. 1 § rättegångsbal- ken). Här gör sig således samma synpunkter gällande som vid över- vägande av om en särskild rättegångskostnadsregel bör införas i skadeståndsmål som grundas på (se avsnitt 6.7 ovan). Forumregeln kan således sägas minska den enskildes möjligheter att få skadeståndsanspråk mot staten prövade av domstol på ett effektivt och ändamålsenligt sätt som inte är alltför ekonomiskt kännbart för honom eller henne. De konventionsrättsliga aspekter som förts fram ovan talar för att det bör vidtas åtgärder beträffande stadgandet i 3 kap. 10 § SkL. Den lösning som tidigare förespråkades av Justitiekanslern gick ut på att en talan beträffande kumulerade fel skulle kunna väckas och prövas i sin helhet vid den högre instans som är behörig att pröva skadeståndsanspråk avseende en eller flera berörda myndig- heter. Den innebar således ett bibehållande av principen om att påstådda fel ska prövas av närmast högre instans. Skrivelsen tillkom dock då ännu inte hade utveck- lat någon praxis om hur konventionsrättsligt grundade skade- ståndsanspråk ska behandlas i rättstillämpningen. Den tar inte sikte på de situationer utredningen har att ta ställning till, dvs. när talan förs på parallella grunder. Skrivelsen syftar inte heller i övrigt till att komma till rätta med just den sortens problem. En typ av lösning liknande den nämnda skulle medföra att den enskilde skulle hänvisas till att väcka talan i olika instanser när talan förs på parallella grunder. Tingsrätt skulle således bli första instans för prövning av anspråk enligt den föreslagna skadestånds- regeln, medan talan enligt 3 kap. 2 § SkL skulle prövas av närmast högre instans (oavsett om kumulerade fel förekommit eller inte). Detta får anses vara en nackdel. Till det kommer att det bör und- vikas att tillskapa en ordning som kan leda till en ökad arbetsbörda för överinstanserna, vilket kan vara fallet om en talan om samver- kande skadeorsaker inte i dess helhet prövas av underrätt som för- sta instans. Med hänsyn till hur vårt förslag till skadeståndsregel är utformat är den åtgärd som i stället framstår som mest ändamålsenlig att bestämmelsen upphävs. En sådan lösning skulle också göra det lät- tare att föra skadeståndstalan mot staten på unionsrättslig grund parallellt med bestämmelsen i 3 kap. 2 § SkL. Ytterligare argument för att upphäva forumbestämmelsen Utgångspunkten bör vara att forumreglerna utformas så att talan om ersättning som grundas på någon av bestämmelserna i skade- ståndslagen – inklusive den föreslagna regeln för konventionsöver- trädelser – det unionsrättsliga skadeståndsinstitutet eller på annan grund handläggs i samma rättegång. Detsamma bör gälla vid ersätt- ningsanspråk som innefattar påståenden om kumulerade fel. De nuvarande reglerna tillåter inte detta. Vad som bör eftersträvas är en lösning som är praktisk, enkel och lättfattlig, som passar in i det processuella systemet samt beaktar konstitutionella aspekter. Av de skäl som anförts bedömer vi att den lösning som tidigare förespråkades av Justitie- kanslern beträffande kumulerade fel däremot inte är en framkomlig väg, bl.a. på grund av en ökad arbetsbelastning för Högsta dom- stolen som inte är acceptabel. Möjligheterna att på andra sätt ändra i forumbestämmelsen – utan att helt och hållet upphäva den – framstår också som mycket begränsade. Ett alternativ bestående i att låta forumregeln även omfatta kon- ventionsfallen är inte heller aktuellt. En sådan lösning – som tidi- gare föreslagits, men inte genomförts, beträffande unionsrättsligt grundade skadeståndsanspråk – skulle riskera att öka prejudikats- instansernas arbetsbörda och framstår inte som särskilt angelägen (jfr SOU 1997:194). En annan konsekvens är att anspråk som framställs med stöd av den nya regeln skulle behandlas på annat sätt än anspråk som förs på unionsrättslig grund i forum- hänseende. Med beaktande av hur vårt förslag till skadeståndsregel är utformat och hur det förhåller sig till 3 kap. 2 § SkL är den lösning som framstår som mest konsekvent, logisk och lättillämpad i stället att bestämmelsen upphävs i dess helhet. Enligt vår mening talar övervägande skäl för ett sådant alternativ. Konsekvensen av att 3 kap. 10 § SkL upphävs är att samma forumregler kommer att gälla oavsett om skadeståndsanspråk grundas på , unionsrätten eller andra regler i skadeståndslagen, inklusive fall där flera myndigheter tillsammans förfarit på ett felaktigt sätt. I samtliga fall ska talan således väckas i tingsrätt. Det gäller även vid beslut av riksdag eller regeringen eller någon av de högsta instanserna som har upphävts eller ändrats (jfr 3 kap. 7 § SkL). Genom en sådan ordning löses de problem som annars skulle kunna uppstå när talan väcks på parallella grunder, men även vid kumulerade fel (oavsett hur vanligt förekommande sådana situationer bedöms vara). Om anspråk mot det allmänna handläggs i en och samma rätte- gång, finns möjlighet att pröva alternativa skadeorsaker vid ett och samma tillfälle. Vidare uppnås flera processekonomiska fördelar. Anledningen är att kärandeparten till stor del lär grunda sin talan på samma omständigheter och åberopa samma bevisning i fall där talan omfattar både påståenden om fel och försummelse vid myn- dighetsutövning och överträdelse av eller unionsrätten. En ytterligare fördel är att den skadelidande får möjlighet att begära överprövning av underinstansens avgörande, vilket är av betydelse från rättssäkerhetssynpunkt. Därigenom ökar också möjligheterna att uppnå materiellt riktiga avgöranden. En ordning som innebär att prövningen först bör ske i tingsrätt ligger även i linje med den senaste tidens reformer i . I för- arbetena till lagstiftningen om införande av ett allmänt krav på prövningstillstånd i hovrätt för tvistemålens del uttalas bl.a. att tyngdpunkten bör ligga på förfarandet i första instans (prop. 2004/05:131 s. 171 f.). Slutligen bör påpekas att en ytterligare konsekvens av att 3 kap. 10 § SkL upphävs är att de domstolar som inte omfattas av gällande regler – dvs. förvaltningsrätterna, kammarrätterna och samtliga specialdomstolar – kommer att likställas med allmän domstol avse- ende forum. Enligt vår mening får detta anses utgöra en fördel, eftersom det framstår som både ologiskt och omotiverat att inte behandla de nämnda domstolarna på samma sätt. Särskilt om motiven till skadeståndslagen I sammanhanget måste man naturligtvis ställa sig frågan om de skäl som anförts i motiven till stadgandet i 3 kap. 10 § SkL fortfarande har bärkraft eller om det finns andra argument mot att upphäva bestämmelsen (jfr prop. 1972:5 s. 380 f. och s. 551 f.). Här bör noteras att den principiella utgångspunkten enligt förarbetena var att den normala instansordningen så långt som möjligt skulle läm- nas orubbad vid prövning av skadeståndsanspråk mot staten. Avsteg skulle bara göras om speciella skäl påkallade det. Den sär- skilda forumregeln skulle således ses som ett undantag från huvud- regeln om tingsrätt som behörig första instans. Därutöver kan föl- jande sägas. När det gäller de processtekniska och processekonomiska för- delar som anfördes till stöd för regelns införande i förarbetena till skadeståndslagen, delar utredningen den uppfattning som framför- des av Justitiekanslern i framställningen . Den samord- ning som uppnåddes genom att låta forumbestämmelsen följa reg- lerna om forum privilegiatum verkar varken ha inneburit några större fördelar eller haft någon avgörande praktisk betydelse i övrigt. De sistnämnda reglerna omfattar för övrigt bara vissa per- sonkategorier. är det därför svårt att se att det finns några särskilt starka processekonomiska skäl till stöd för en ord- ning som innebär att en skadeståndstalan mot staten följer be- stämmelserna i 2 kap. 2 § och 3 kap. 3 § . När det sedan gäller de motivuttalanden som rör instansord- ningens princip, bör följande sägas. Precis som Justitiekanslern påpekat kan naturligtvis ifrågasättas om och i vilken utsträckning en lägre instans bör tillåtas att kunna pröva riktigheten av ett avgö- rande av en högre instans. Frågan är emellertid vilken tyngd de skäl som kan anföras för bibehållande av denna princip verkligen har . Ett viktigt skäl till det är i sin tur dels att principen inte är helt konsekvent genomförd, dels att den till viss del har urhol- kats. Således innebar bestämmelsen redan vid dess tillkomst att den normala instansordningen gäller skadeståndskrav med anledning av förvaltnings- och kammarrätternas samt specialdomstolarnas handläggning eller avgöranden (jfr prop. 1972:5 s. 380). Konse- kvensen av det är att påstådda fel av de förstnämnda domstolarna alltid ska prövas av tingsrätt som första instans. Av större betydelse är emellertid att unionsrättsliga skadestånds- anspråk med anknytning till Högsta domstolens, Regeringsrättens, hovrätternas och tingsrätternas avgöranden ska prövas av tingsrätt som första instans.