sou · GXB331d2 · 2010-01-01 00:00:00 — En ökad samordning mellan transportsla- gens långsiktiga infrastrukturplanering var därför nödvändig för att skapa ett effektivt transportsystem där möjligheterna i samtliga transportslag utnyttjades fullt ut. En sådan ökad samordning borde dock även ta hänsyn till affärsverkens behov av marknadsanpass- ning och ansågs inte kräva att de grundläggande förutsättningarna för affärsverken förändrades. Även om det hade utförts en avancerad samordnad analys av hela transportmarknaden inkl. sjö- och luftfart som grund för för- slagen i propositionen berörde förslagen i huvudsak vägar och järn- vägar. Den målstyrning som beskrevs för trafikens infrastruktur –2007 avsåg av detta skäl i större utsträck- ning väg- och bansektorernas planering. I tillämpliga delar borde dock riktlinjerna även kunna ligga till grund för den mer långsiktiga planeringen inom sjöfarten och luftfarten. Regeringen bedömde att den regionala investeringsplaneringen borde förnyas för att få en ökad förankring i samhället. behövde de olika aktörernas roller förtydligas. Trafikverken, kom- munerna och andra aktörer med ansvar för transportinfrastruktu- ren borde ges möjlighet till ökad samordning av sina planer. Den nya regionala planeringsprocessen borde följas upp och utvärderas. Regeringen föreslog därför att åtgärder i regional och lokal infrastruktur skulle samordnas och förankras i en länsplan. En län- sövergripande beredning av länsplanerna skulle ske inom vilken fördelningen av medel mellan länen beslutades. Länsplanen skulle fastställas av eller, i förekommande fall, av regionala självstyrelseorgan. Huvudansvaret för den regionala infrastrukturplaneringen som dittills ägt rum delades mellan och länsstyrelserna. Väg- verket ansvarade för upprättandet och godkännandet av s.k. regio- nala väghållningsplaner, som omfattade mål för standard, inriktning av byggande och drift samt ekonomiska ramar och åtgärder för statliga riks- och länsvägar som inte ingick i det nationella stam- vägnätet. Länsstyrelserna ansvarade för upprättandet och faststäl- landet av s.k. länstrafikanläggningsplaner (LTA-planer), som omfattade investeringar i länsvägar, regionala kollektivtrafikanlägg- ningar, länsjärnvägar och åtgärder på stomjärnvägar som var föran- ledda av regional tågtrafik. Med kollektivtrafikanläggningar avsågs hållplatser, terminaler samt kommunala flygplatser och kajanläggningar. beslu- tade om den länsvisa fördelningen av LTA-anslaget. I de båda planeringsprocesserna gavs trafikverk, länsstyrelser, kommuner, näringsliv, trafikhuvudmän m.fl. möjlighet att lämna sina syn- punkter. hade skapat en regional organisation med sju väghållningsregioner för att stärka samordningen och höja kompetensen i en för transportplanering funktionell geografisk indelning. föreslog i sitt delbetänkande, Ny kurs i trafikpolitiken (SOU 1996:26), en försöksverksamhet i fyra län med regional hantering av infrastrukturfrågor. I och föreslogs att ansvaret för att upprätta och fastställa planer för länstrafikanläggningar (LTA) flyttades från länsstyrel- serna till respektive , i syfte att stärka den politiska förankringen av infrastrukturplane- ringen. I och föreslogs försöksverk- samheten inriktas på att stärka länens inflytande över användningen av medel för vissa förbättringsåtgärder på länsvägarna. Regeringen hade i proposition 1996/97:36 om den regionala samhällsorganisationen, föreslagit försök med ändrad regional ansvarsfördelning i syfte att stärka det demokratiska inflytandet i de frågor som rörde den regionala utvecklingen. I propositionen föreslogs bl.a. att ansvaret för att upprätta LTA-planer eller mot- svarande planer överfördes på försök från länsstyrelserna till regio- nala självstyrelseorgan i , och . Den s.k. Länsstyrelse- och trafikutredningen (K 1996:02) till- sattes för att bl.a. göra en översyn av läns- styrelsens roll vad gäller områdena fordon, trafik och infrastruktur. Utredaren hade i ett delbetänkande, Länsstyrelsernas roll i infra- strukturplaneringen (SOU 1996:142), presenterat förslag angående länsstyrelsernas roll inom infrastrukturplaneringen. I utredningen framhölls att den nuvarande planeringsordningen innebar en oklar fördelning av ansvar och roller mellan framför allt och och att länsstyrelsernas ansvar och beslutsbefogen- heter var otydliga. Utredaren föreslog att en samordnad regional transportplan ersatte dagens plan för länstrafikanläggningar. föreslogs omfatta samtliga transportslag och ha ett bredare åtgärds- spektrum än vad som var fallet i den nuvarande LTA-planen i syfte att i högre grad kunna uppfylla de nationella trafikpolitiska målen. I arbetet med att upprätta den regionala transportplanen ansåg utredningen att roll borde vara att samordna de regi- onala och lokala intressena samt att vid behov agera förhandlare mellan de olika aktörerna. Länsstyrelserna skulle ha en helhetssyn på länets utveckling samt utveckla och förstärka samverkan över länsgränserna för att bättre kunna lösa länsövergripande transport- behov. Trafikverken föreslogs biträda länsstyrelserna med plane- ringsunderlag och ge expertstöd. Vidare föreslogs att planen skall fastställas av samt att regeringen skulle tilldela läns- styrelserna anslag för planens genomförande för en tidsperiod av . föreslogs även ansvara för återrapporteringen till regeringen om planens genomförande. I remissbehandlingen av delbe- tänkande ansåg samtliga remissinstanser som tagit upp ämnet att den regionala politiska förankringen av trafikpolitiken borde utvecklas. En majoritet av remissinstanserna var positivt inställda till den försöksverksamhet som före- slagit i de fyra länen. Kommunikationsforskningsberedningen och framförde att den regionala prioriteringen av investeringar kunde komma att strida mot övergripande nationella intressen om det politiska inflytandet ökade på den regionala nivån. En majoritet av länsstyrelserna konstaterade att planeringen för vägsektorn borde begränsas till två nivåer. Beslut om investeringar i övriga riksvägar borde samordnas med besluten om bl.a. länsvägar och länsjärnvägar. Ett 15-tal remissinstanser höll med om att länsstyrelsernas roll behövde förtydligas. Majoriteten av remissinstanserna ansåg att betänkandets ambition om ökad helhetssyn och samordning mellan olika trafikslag var riktig. Huruvida var bäst skickad att inneha rollen som samordnare och fatta beslut om en samord- nad regional transportplan rådde det delade meningar om. Samtliga länsstyrelser och tillstyrkte betänkandets för- slag. och landstingen i de län som berördes av försöksverksamhet enligt regeringens proposition om den regionala samhällsorganisationen ansåg dock att ansvaret för den regionala transportplanen borde ligga på respektive regionförbund. Vägver- ket och var tveksamma till som beslutsfattare. ansåg att ansvaret för att upprätta och fastställa regionala planer borde ligga på regionala självstyrelseor- gan och att det fanns ett behov av en politisk arena. Ett antal läns- styrelser, Statskontoret, samt i ansåg att drift- och underhållsåtgärder åtminstone till viss del borde ingå i det regionala anslaget. Vägver- ket och var tveksamma till att överföra denna typ av åtgärder till det regionala anslaget. Flera remissinstanser påpekade att avgränsningen mellan underhåll och investering måste precise- ras. Ett antal länsstyrelser påpekade att bidrag borde kunna ges till kollektivtrafikfordon via det regionala anslaget. De flesta länsstyrelser var positiva till förslaget om länsstyrel- sens budgetansvar. Även och var positiva till förslaget. i län ansåg att det var positivt med budgetansvar av neutralitetsskäl. och Statskontoret däremot var negativa till förslaget. Många av remissinstanserna var positiva till förslaget om att regeringen skall fördela anslagsmedel regionalt, t.ex. , , , samt ett antal läns- styrelser. ansåg dock att en beredning måste ske hos tra- fikverken i en förhandlingsprocess, förslagsvis i stil med SAMPLAN-samarbetet. Regeringen ansåg att den nuvarande uppdelningen i flera parallella regionala planeringsprocesser inte var ändamålsenlig. Därtill kom att ansvarsfördelningen delvis var oklar mellan länssty- relserna och trafikverken. Samordningen i planeringsarbetet borde också förstärkas mellan berörda aktörer, däribland trafikverken, trafikutövarna, landstingen och kommunerna. Regeringen ansåg att åtgärder i infrastrukturen skulle planeras och genomföras utifrån en helhetssyn på de samlade transportbehoven inom en region samt utifrån effekterna på markanvändning och miljö. De nuvarande regionala väghållningsplanerna och LTA-planerna borde därför ersättas med en trafikslagsövergripande länsplan som omfattade nyinvesteringar och förbättringsåtgärder i infrastruktur med regio- nal karaktär. En reformering av den nuvarande regionala investeringsplane- ringen borde, ansåg regeringen, även ske i de fall ansvar för infrastrukturplaneringen övertogs av regionala självsty- relseorgan som föreslagits i , och . I för- sökslänen borde således de regionala självstyrelseorganen ta över ansvaret att samordna och förankra åtgärdsförslagen till länspla- nerna samt ges rätten att fastställa planen. regionala självstyrelseorganen i försökslänen ersätta i de länsövergripande regionberedningsgrupper som föreslogs. Regeringen ansåg således att syftet med försöksverksamheten gick att förena med målet att åstadkomma en bättre samordning av de olika trafikslagens investeringsplanering på regional nivå. I alla län utom stod ensamt eller till- sammans med kommunerna bakom trafikhuvudmannen för lokal och regional kollektivtrafik. I hade där- utöver en särskild roll som regionplaneorgan enligt . regionplane- och trafiknämnd upprättade en regionplan som skulle tjäna till ledning för beslut om översikts- planer, detaljplaner och områdesbestämmelser. Planen förutsattes även ge en regional överblick för de statliga sektorsmyndigheterna och länsstyrelserna. Landstingens kompetens borde kunna utnytt- jas vid upprättandet av länsplanerna. Till statlig infrastruktur med regional karaktär, som omfattas av länsplanen, borde i detta sammanhang räknas statliga vägar som inte ingick i det nationella stamvägnätet, länsjärnvägar och anlägg- ningar på stomjärnvägar för den regionala tågtrafiken, kommunala flygplatser, transportinfrastruktur i anslutning till hamnanlägg- ningar samt terminaler och andra anläggningar för regional kollek- tivtrafik. Förutom statliga investeringar borde det även vara möjligt att i länsplanen föra in motsvarande investeringar som kommuner och andra aktörer, t.ex. privata hamnägare, ansvarade för och finan- sierade. Vid upprättandet av länsplanen gavs därmed möjligheter till ömsesidigt utbyte och samarbete mellan dem som ansvarade för samhällets transportsystem i dess helhet. De nuvarande länen ansågs ha lämplig storlek för att en god regional förankring av planerna skulle kunna uppnås med kommu- ner, näringsliv, trafikhuvudman och landsting. Den huvudsakliga beredningen av planerna borde därför ske i beredningsgrupper på länsnivå. Regeringen ansåg i likhet med Länsstyrelse- och trafikut- redningen att länsstyrelserna borde ha en roll att samordna och förankra föreslagna infrastrukturåtgärder. Länsstyrelserna hade haft i uppdrag att göra strategiska analyser av transportsystemets utveckling, vilket ansågs ha utvecklat deras kompetens. Till skillnad från trafikverken hade länsstyrelserna ett tvärsektoriellt ansvar och kunde därför lättare finna kopplingar till andra sektorer i samhället samt till översiktsplaner och annan planering. I den regionala transportplaneringen borde denna kompetens tillvaratas. I syfte att beakta länsövergripande transportbehov ansåg reger- ingen att länsplanerna även borde beredas på en länsövergripande nivå, i s.k. regionberedningsgrupper, där samtliga trafikverk och berörda länsstyrelser var representerade. ställnings- tagande i regionberedningsgruppen skulle vara förankrat med länets aktörer. Det skulle vara regeringens uppgift att göra en fördelning av de långsiktiga planeringsramarna på regioner efter förslag från trafik- verken. Därefter skulle det vara regionberedningsgruppernas upp- gift att överenskomma om den slutliga fördelningen av medel mellan länen. Överenskommelsen skulle bekräftas genom beslut i respektive länsstyrelses styrelse. Kunde inte regionberednings- gruppen enas skulle fördelningsbeslutet hänskjutas till regeringen. Grupperingen av län som skulle samarbeta länsövergripande anpas- sades till de regionala transportmönstren. regioner, som hade utformats efter dessa krav, ansågs kunna vara en utgångs- punkt vid grupperingen av länen. I detta sammanhang skulle även den nya länsindelning som beslutas respektive utreds i och beaktas. Regeringen avsåg att pröva indelningen slutligt efter hörande av bl.a. länsstyrelserna. och hade utöver ansvaret för statlig infra- struktur fått ett sektorsansvar, som innebar att verken hade ett samlat ansvar för att de trafik- och miljöpolitiska målen uppfylldes inom trafikslaget som helhet. Affärsverken och hade inte i detta sammanhang ett uttalat sektorsan- svar men hade medverkat som statens företrädare för respektive transportslag inom den regionala investeringsplaneringen. För att trafikverken skulle ges en möjlighet att ta ett samlat ansvar för de olika transportslagens effekter på samhället och omgivningen, borde de tilldelas en aktiv roll i den regionala planeringen. Trafikverken borde därför enligt regeringen lämna underlags- material till med förslag till vilka åtgärder som borde genomföras regionalt inom respektive trafikslag för att de trafik- och miljöpolitiska målen skulle kunna uppnås i största möjliga utsträckning. Andra infrastrukturhållare som kommuner, trafikhu- vudmän eller förvaltare av hamnar eller flygplatser borde också lämna sina förslag till åtgärder. Även länsstyrelserna borde kunna komma med förslag till åtgärder. De aktörer som ansvarade för genomförandet av åtgärderna borde godkänna dem för att därmed kunna ta ansvar för åtgärdernas utformning, budgeterade kostnader samt för uppföljning och återrapportering på åtgärdsnivån. Länsstyrelserna skulle ha ansvaret att samordna och förankra åtgärdsförslagen så att de, med hänsyn till de regionala förutsätt- ningarna, bidrog till att länsplanen var i överensstämmelse med den nationella inriktningen för transportinfrastrukturen. Härvid skulle samråd ske med bl.a. kommunerna, , trafikhuvudman- nen och trafikverken. Länsplanerna skulle enligt regeringens förslag fastställas av läns- styrelserna. Att länsplanen fastställdes innebar inte, lika litet som fastställandet av den nationella planen, något ställningstagande till de olika projektens utformning eller exakta lokalisering. Projekten skulle före genomförandet prövas på sedvanligt sätt med tillämp- ning av gällande lagstiftning. Om ett trafikverk fann att inriktningen av en länsplan väsentligt avvek från de trafikpolitiska målen eller på annat sätt är olämplig skulle verket ha möjlighet att överklaga fastställelsebeslutet till regeringen. skulle och till regeringen redovisa genomförandet av de fastställda länsplanerna. Underlaget till redo- visningen skulle tas fram i samarbete med länsstyrelserna, vilka fortlöpande borde få information från de aktörer som ansvarade för genomförandet av åtgärderna i länsplanen. Redovisningen till regeringen skulle ske regionvis och bl.a. omfatta genomförda åtgärder, uppnådda effekter, uppfyllnad vad gäller trafik- och mil- jöpolitiska mål, nedlagda kostnader och anslagsförbrukning. Redo- visningen gav regeringen ett underlag för att i budgetpropositionen informera om de regionala infrastrukturåtgärdernas genomförande och effekter samt att föreslå anslag och regional fördelning av resurser . En sådan ordning möjliggjorde en fort- löpande utvärdering av de regionala åtgärdernas genomförande och effekter samt gav en ökad möjlighet för regering och riksdag att påverka länsplanernas genomförande. Den nya planeringsprocessen skulle följas upp och utvärderas. Regeringen avsåg att ge i uppdrag att kontinuerligt följa det regionala planeringsarbetet och presentera en utvär- dering av hur den nya processen hade motsvarat regeringens och krav. Beslutsunderlaget för den långsiktiga planeringen av infra- strukturåtgärder borde förbättras, bl.a. genom fortlöpande gransk- ning och utveckling enligt regeringens bedömning. Samhällsekonomiska analyser, vilka till viss del reducerar ett ekonomiskt och tekniskt risktagande, var ett viktigt underlag för utformningen av förslag. Kommittén konstaterade dock att det inte gick att få fram ett sådant underlag för alla förslag. Vissa av kommitténs förslag baserade sig också på kvalitativa bedömningar och på avvägningar mellan olika mål. Arbetet med underlaget till utfördes av de fyra trafikverken och i nära samverkan. Andra myndig- heter inbjöds till arbetet och exempelvis följde arbetet . Ett stort antal forskare hade också haft insyn i arbetet och fått ge sina synpunkter. initierade på ett tidigt stadium särskilda arbeten med att ta fram mål och mätetal för vissa svårkalkylerbara områden som regional utveckling och kulturmiljöeffekter. Underlaget till de fördjupade analyser som trafikverken och redovisade på regeringens uppdrag granskades särskilt av en panel av forskare. Forskarna gav i sin rap- port ett antal rekommendationer för hur och Vägver- kets kalkylmetodik skulle kunna förbättras. Drygt hälften av remissinstanserna hade synpunkter på den samhällsekonomiska kalkylmodellen. Flera av dessa ansåg att modellen hade allvarliga begränsningar som grund för beslut om infrastrukturinvesteringar och att beslutsunderlaget måste kom- pletteras med ytterligare analyser och politiska ställningstaganden. Statskontoret ansåg att kalkylerna inte gav tillräcklig vägledning när det gällde att fastslå lämpliga budgetramar. Bristen i de sam- hällsekonomiska kalkylerna angavs vara att de inte mätte effekterna av föreslagna åtgärder utanför trafiksystemet. Flera av remissin- stanserna tog upp områden som borde få en ändrad värdering i kal- kylerna. Ett antal myndigheter, ett tiotal länsstyrelser, m.fl. ansåg att frågor om intrång främst i natur- och kulturmiljön borde få en framskjuten position i det fortsatta arbetet. Värderingen av restidsvinster ifrågasattes av bl.a. , och . Restidsvinsterna ansågs vara övervärderade. Flera länsstyrelser i västra kritiserade att de höga byggkostnaderna i blir utslagsgivande för projektens lönsamhet. Trots invändningarna uttalade sig flera remissinstanser positivt om samhällsekonomiska kalkyler. Kommunikationsforskningsberedningen ansåg att sam- hällsekonomiska kalkyler är ett bra verktyg att mäta den totala väl- färdsförändringen med. menade att det inte finns alternativa beslutsunderlag som på ett lika kontrollerbart sätt beskriver effekterna av en åtgärd. Q2000 uttalade sig också positivt om användandet av samhällseko- nomiska kalkyler. Regeringen ansåg att det låg en i internationell jämförelse hög ambition och kompetens bakom de samhällsekonomiska kalkyler till grund för underlagsmaterial. Väsentliga faktorer hade dock inte kunnat integreras i dessa analy- ser. Det gällde infrastrukturens intrångseffekter och barriäreffekter i natur- och kulturmiljön samt dess inverkan på bebyggelsestruktur och boendemiljö. Det gällde också rättviseaspekter och i viss mån effekter på regionalekonomi och sysselsättning. Även beredskaps- aspekterna borde kunna beaktas. Kvalitativa bedömningar och känslighetsanalyser måste därför komplettera kalkylerna. Avsikten med inriktningsbeslutet var att det skulle styra de olika aktörernas planeringsarbete i syfte att öka måluppfyllelsen med avseende på de trafik- och miljöpolitiska målen. I detta sammanhang ansågs samhällsekonomiska bedömningar vara ett viktigt hjälpmedel för att minska risktagandet och för att målen skulle kunna nås effektivare. Regeringen ansåg att plane- ringsmetoderna ständigt bör förbättras och att det var viktigt att den granskning av kalkyler och metoder som inletts fortsatte under planeringen och kontinuerligt följdes upp. Regeringen avsåg därför att ge i uppdrag till att granska hur de sam- hällsekonomiska kalkylmetoderna tillämpades under det kom- mande planeringsarbetet. Om de mer ingående analyserna som kommer att genomföras gav anledning till väsentliga revideringar av det föreliggande underlagsmaterialet avsåg regeringen att åter- komma till i berörda delar. Strategiska miljöbedömningar är en metodik som var under utveckling för att beskriva miljökonsekvenserna av långsiktiga beslut. En utgångspunkt vid dessa bedömningar var att studera konsekvenserna för ett antal grundläggande miljövärden såsom människors hälsa, biologisk mångfald, naturresurser samt natur- och kulturlandskap. Andra kvalitativa bedömningar som hade stor betydelse för planeringen av infrastrukturen var de regionalekono- miska effekterna. , och länsstyrelserna skulle därför i arbetet med de långsiktiga planerna göra en samlad strate- gisk miljöbedömning. De skulle också utvärdera planernas närings- politiska effekter och dessa effekters regionala fördelning. Regeringen avsåg därutöver att ge och Riks- antikvarieämbetet i uppdrag att närmare utreda hur bl.a. påverkan på natur- och kulturmiljön skulle beaktas i den långsiktiga plane- ringen samt lämna underlag till de strategiska miljöbedömningarna och granska de redovisningar som lämnades. Regeringen avsåg att ge i uppdrag att lämna underlag till och granska redovis- ningen av planernas regionalpolitiska innehåll. Det regionala planeringsansvaret vidgades och tydliggjordes. Trafikverkens (och ) planeringsansvar koncentrerades till investeringar på de nationella stamvägarna och stomjärnvägarna. Den regionala nivån fick även ansvar för vissa typer av förbätt- ringsåtgärder på det regionala vägnätet. Det regionala inflytan- det stärktes. Länen ansågs inte tillräckligt stora som planeringsenheter utan kompletterades med regioner som till sin geografiska utbredning kom att bli desamma som regioner. Den av regeringen tillsatta kommunikationskommittén påverkade planeringen i stor utsträckning. Den samhällsekonomiska kalkylen/analysen kompletterades med strategiska miljöbedömningar. Luftfartens och sjöfartens infrastrukturinvesteringar behand- lades knappast alls. I propositionen 1997/98:56 om transportpolitiken behandlade regeringen bl.a. inriktningsplaneringen. Enligt regeringens bedöm- ning borde planeringssystemet utformas så att det medgav en sam- ordning av och avvägning mellan olika typer av åtgärder inom transportsektorn. Planeringsarbetet borde därför inledas med en inriktningsplanering där mål, ekonomiska ramar och strategier utreds för att därefter läggas fast av . Inriktningsplane- ringen borde omfatta en lägesanalys och, i en andra fas, en strate- gisk analys. Den strategiska analysen borde utföras på såväl natio- nell som regional nivå. Regeringens förslag överensstämde i stora delar med kommuni- kationskommitténs bedömning. Kommittén hade även föreslagit inrättande av ett särskilt politiskt råd knutet till . ansåg att arbetssättet med inriktningsplane- ringen var tilltalande för att det var systematiskt och analytiskt men påpekade också att beslutsunderlaget för alternativa inriktningar av planeringen måste förbättras. ansåg att den gällande pla- neringsprocessen präglades av ett antal djupgående problem såsom bristande samordning mellan trafikslagen men menade att den av kommittén föreslagna inriktningsplaneringen gick i rätt riktning. En stor majoritet av remissinstanserna var negativa till kommitténs förslag att tillföra ett politiskt råd. Ett stort antal landsting samt ansåg att det regionala inflytandet i tra- fikplaneringen behövde öka ytterligare. hade i sitt beslut om inriktningen av infrastruktur- planeringen för perioden –2007, även behandlat vissa frågor om förändringar av planeringssystemet vad gällde den regionala nivån.