sou · GYB350 · 2010-06-22 00:00:00 — I en sådan analys bör belysas hur de berörda myndig- heterna har hanterat olika skeden i upphandlingen, de förseningar som uppstått, vad förseningarna berott på och vad myndigheterna vidtagit för åtgärder med anledning av förseningarna m.m. Motsvarande analys bör göras när det gäller modifiering av heli- kopter 10 för förmåga till medicinsk evakuering. –2007 har sex helikopterhaverier och två all- varliga tillbud med sammanlagt 14 omkomna inträffat inom Försvars- makten. () har utrett olyckorna och redovisat utredningsresultaten i rapporterna RM 2002:01 (), RM 2005:01 (), RM 2007:02 (), RM 2008:03 () och RM 2008:04 (). I rapporten 2008:04 konstaterar SHK att olyckstalet inom helikopterverksamheten är oacceptabelt högt. SHK pekar också på att tidigare SHK-utredningar innehåller ett stort antal rekommen- dationer som är relevanta också i utredningen 2008:04. SHK anför att flera av de tidigare lämnade rekommendationerna ännu inte har genomförts. I rapporten 2008:04 lämnar SHK bl.a. följande citerade rekommendationer Försvarsmakten bör avsätta nödvändig tid och resurser för att i linje med åtgärdsförslag kraftsamla på en grundlig översyn av helikopterverksamheten. Försvarsmakten bör genomföra åtgärder i linje med Säkerhets- kulturutredningens förslag. Försvarsmakten bör göra säkerheten till ett prioriterat område i Försvarsmakten. SHK har således i flera haverirapporter pekat på brister i Försvars- maktens helikopterverksamhet. Läget är nu sådant att det bör göras en samlad och övergripande analys av flygsäkerhetsrelaterade frågor inom Försvarsmaktens helikopterverksamhet. Kostnader och andra konsekvenser När Försvarsmaktens helikopterresurser ses över och förslag till åtgärder som ska förbättra förbandens förmåga utarbetas är det vik- tigt att också belysa de organisatoriska konsekvenser detta kan leda till. Försvarsmakten har en planering för införandet av de nya heli- koptersystemen 14 och 15, med bl.a. omfattande infrastruktur- åtgärder. Kostnaderna för åtgärder som förstärker förmågan ska beräknas, liksom också kostnaderna för sådana förslag som förändrar nu gäl- lande organisation eller infrastruktur. Utredaren ska föreslå hur even- tuella ökade kostnader ska finansieras inom befintlig budgetram. En särskild utredare ska göra en allsidig översyn av frågor om hur förmågan att understödja Försvarsmaktens insatsförband med heli- koptrar ska kunna bibehållas respektive förbättras. 1.med utgångspunkt i regeringens styrdokument samt aktuella behov, kartlägga förmågan att understödja Försvarsmaktens insats- förband med helikoptrar för olika uppgifter, 2.utifrån kartläggningen i punkt 1 analysera vilka av Försvars- maktens operativa helikoptersystem som kan och vid behov bör vidmakthållas. Till en sådan analys bör det fogas en konsekvens- beskrivning som avser verksamheten i övrigt, 3.utifrån kartläggningen i punkt 1 analysera eventuella brister i helikopterförbandet och ange på vilket sätt förmågan behöver förstärkas samt föreslå åtgärder som förstärker förmågan, 4.klarlägga vilka krav en ökad förmåga att understödja Försvars- maktens insatsförband med helikoptrar ställer på dimensionering och organisation av helikopterförbandet samt stödjande myndig- heter, 5.mot bakgrund av Statens rapporter om mili- tära helikopterhaverier, samt andra relevanta utredningar, analy- sera flygsäkerhetsrelaterade frågor och föreslå förbättringsåtgär- der, 6.utvärdera erfarenheterna av genomförda upphandlingar av nya helikoptersystem och modifieringar av befintliga system, och 7.redovisa kostnaderna för de lämnade åtgärdsförslagen. Utredaren får också ta upp andra frågor om helikopterverksamhet- ens förmåga, organisation eller säkerhet som kan vara relevanta i sammanhanget. Uppdragets genomförande och tidplan Utredaren ska samverka med (Fö 2007:05), vilken ser över den offentliga sektorns användning av helikopter- resurser. ska redovisa sitt betänkande . Utredaren ska också samverka med arbets- grupp om översyn av den rättsliga regleringen av militär luftfart m.m. (regeringsbeslut , N2008/4356/RS). Utöver detta ska utredaren samverka med Försvarsmakten, , och andra berörda myndigheter. Utredaren ska hålla berörda arbetstagarorganisationer informe- rade om arbetet – särskilt när det gäller organisations- och säker- hetsrelaterade frågor – och ge dem tillfälle att framföra synpunkter. Utredaren ska redovisa frågorna om helikopter 4-systemet. Utredaren ska lämna sin slutrapport . Tilläggsdirektiv till Utredningen om Försvars- maktens helikopterresurser (Fö 2008:07) Regeringen bemyndigade chefen för departementet att tillkalla en särskild utredare i uppdrag att utreda hur förmågan att understödja Försvarsmaktens insatsförband med heli- koptrar ska bibehållas respektive förbättras (dir. 2008:118). Utredaren skulle enligt direktiven redovisa frågorna om det s.k. systemet . Uppdraget skulle slutredo- visas . Frågorna om helikopter 4-systemet ska i stället redovisas och uppdraget i övrigt slut- redovisas . Tilläggsdirektiv till Utredningen om Försvars- maktens helikopterresurser (Fö 2008:07) Regeringen bemyndigade chefen för departementet att tillkalla en särskild utredare i uppdrag att utreda hur förmågan att understödja Försvarsmaktens insatsförband med helikoptrar ska bibehållas respektive förbättras (dir. 2008:118). Utred- aren skulle enligt direktiven redovisa frågorna om det s.k. helikopter 4-systemet . Uppdraget skulle slutredo- visas . Regeringen fattade beslut om tilläggs- direktiv (dir. 2008:148), som innebar att utredningstiden avseende frågorna om helikopter 4-systemet förlängdes till och tidpunkten för slutredovisning av uppdraget flyttades fram till . Frågorna om helikopter 4-systemet ska redovisas . Tilläggsdirektiv till Utredningen om (Fö 2008:07) Alternativ handlingsväg för utökad helikopterförmåga Med stöd av regeringens bemyndigande har chefen för gett en särskild utredare i upp- drag att utreda hur förmågan att understödja Försvarsmaktens insatsförband med helikoptrar ska bibehållas respektive förbättras (dir. 2008:118). Utredaren skulle enligt direktiven redovisa frå- gorna om det s.k. helikopter 4-systemet . Uppdraget skulle slutredovisas . Regeringen fattade beslut om tilläggs- direktiv (dir. 2008:148), som innebar att utredningstiden avseende frågorna om helikopter 4-systemet förlängdes till och tidpunkten för slutredovisning av uppdraget flyttades fram till . Efter utredarens framställning förlängdes utredningstiden för frågorna om helikopter 4-systemet till (dir. 2009:27). redovisade utredaren delrapporten – frågan om vidmakthållande eller avveckling? (SOU 2009:67). Av delrapporten framgår att det finns brister i helikopterbataljonens mark- och sjöoperativa förmåga under perio- den . Vidare framgår att relativt preliminära förbandsmålsättning för helikopterbataljonen återfinns brister framförallt rörande medeltung helikopterkapacitet. anser att behovet av medeltung helikopter- kapacitet för olika uppgifter ytterligare bör kartläggas. Vidare bör förutsättningarna för en förstärkning av den medeltunga helikopterkapaciteten analyseras, liksom tillvägagångssätten för en eventuell förstärkning. Uppdraget ändras så till vida att punkterna 1–4 i det ursprungliga uppdraget utgår. Utredaren ska i stället 1.med utgångspunkt i regeringens styrdokument samt aktuella och långsiktiga behov, kartlägga förmågan att understödja Försvarsmaktens insatsförband med medeltunga helikoptrar för olika uppgifter, samt kartlägga eventuella begränsningar hän- förliga till helikopterförbandet, 2.utifrån kartläggningen analysera och lämna förslag på hur den medeltunga helikopterförmågan kan ökas och inom vilka tidsramar; utredaren ska därvid beskriva olika ambitionsnivåer för en eventuell förmågeökning och lämna en konsekvens- beskrivning, samt 3.klarlägga vilka krav en ökad förmåga att understödja Försvars- maktens insatsförband med medeltunga helikoptrar ställer på dimensionering och organisation av helikopterförbandet samt stödjande myndigheter och funktioner. Förlängd tid för uppdraget Uppdraget ska i stället redovisas . Sammanfattning av delbetänkande Försvarsmaktens - frågan om vidmakthållande eller avveckling (SOU 2009:67) delbetänkande Försvarsmaktens – frågan om vidmakthållande eller avveckling? (SOU 2009:07) lämnades till regeringen . Utredningen tar i denna delrapport ställning till om helikopter 4-systemet, som enligt tidigare beslut ska avvecklas, kan och bör behållas ytterligare med anledning av uppkomna brister i helikopterbataljonens förmåga att stödja insatsförbanden eller avvecklas enligt plan. I detta avsnitt redovisas översiktligt utredningens överväganden och slutsatser i delfrågan om HKP 4-systemet ska vidmakthållas eller fortsatt avvecklas. Leveransförseningar av helikoptersystem och konstaterar att enligt den ursprung- liga planeringen skulle de äldre helikoptersystemen avvecklas som de nya helikoptersystemen HKP14 och HKP15 skulle levereras –2009. Införandet av helikoptersyste- men har emellertid drabbats av stora förseningar på grund av leveransproblem inom industrin, främst vad avser systemet. I delbetänkandet gör utredningen bedömningen att HKP 14-systemet efter nödvändig uppbyggnadsperiod kan uppnå efter- frågad markoperativ förmåga tidigast omkring 2017 och sjöoperativ förmåga tidigast omkring 2020. Uppkomna brister i Försvarsmaktens operativa förmåga konstaterar att uppkomna leverans- förseningar av de nya helikoptersystemen får till följd att det uppstår brister i Försvarsmaktens operativa förmåga och i heli- kopterbataljonens förmåga att stödja övriga insatsförband i mark- och sjöoperativa uppgifter. konstaterar i delbetänkandet att inom det markoperativa området föreligger en brist i helikopterbataljonens förmåga att stödja övriga insatsförband med helikopter för medicinsk evakuering och trupptransport i interna- insatser, bland annat vad avser den Nordiska stridgruppen 2011 (NBG11) och, med stor sannolikhet, även den planerade stridsgruppen 2014 (NBG14). konstaterar vidare att förseningar i modifieringen av HKP 10-systemet medför att förmågan till medi- cinsk evakuering med helikopter till stöd för insatsen i (ISAF) fördröjs och bedöms kunna påbörjas först . gör i delbetänkandet bedöm- ningen att bristerna inom det markoperativa området bedöms i huvudsak kvarstå till dess HKP 14-systemet i markoperativ kon- figuration blir operativt omkring 2017. konstaterar vidare att inom det sjöoperativa området föreligger brist i helikopterbataljonens förmåga att stödja sjöstridskrafterna i sjöoperativa uppgifter, främst avseende förmågan till undervattenstrid (ubåtsjakt). Bris- terna inom det sjöoperativa området bedöms kvarstå till dess HKP 14-systemet i sjöoperativ konfiguration blir operativt omkring 2020. Kan HKP 4-systemet behållas ytterligare ? gör i delbetänkandet bedömningen att det finns förutsättningar att HKP 4-systemet kan behållas ytter- ligare under förutsättning att erforderliga organisatoriska, personella och materiella åtgärder vidtas för att helikoptersystemet ska uppfylla kraven på flygsäkerhet och genomgå nödvändiga modifieringar, bland annat vad avser utrustning för att helikoptern ska kunna verka i en förhöjd hotbild i internationella insatser. Utredningen gör vidare bedömningen att de organisatoriska, personella och materiella åtgärder som krävs förutsätter en åter- uppbyggnadsperiod, inom vilken HKP 4-systemet kan utvecklas för att uppnå kraven på flygsäkerhet, modifiering och operativ effekt. Utredningen gör bedömningen att HKP 4-systemet med markoperativ inriktning förutsätter en återuppbyggnadsperiod på fyra till sex innan systemet bedöms kunna ge operativ effekt, dvs. Försvarsmakten och har i underlag till utredningen gjort bedömningen att de beräknade kostnaderna för vidmakthållande av helikoptersystemet med markoperativ inrikt- ning uppgår sammantaget till . Myndigheterna har i samma underlag till utredningen gjort bedömningen att om helikoptersystemet ges en sjöoperativ inrikt- ning krävs en något kortare återuppbyggnadsperiod och systemet bedöms kunna ge operativ effekt omkring 2013 till en beräknad kostad av . Bör HKP 4-systemet behållas ytterligare ? konstaterar i delbetänkandet att HKP 4-systemet med markoperativ konfiguration inte utgör något alternativ som medeltung helikopter i NBG 11 eller NBG 14 eller i insatsen i . bedömer vidare – med utgångs- punkt i vad som anges i de ursprungliga direktiven till utredningen - att den successiva uppbyggnaden av HKP 14-systemet mot mark- operativ förmåga 2017 innebär att helikopterbataljonens markope- rativa förmåga successivt ökar i sådan omfattning att kvarstående brist i förmågan –2017 inte kan anses utgöra tillräckliga skäl för att vidmakthålla –systemet . gör vidare bedömningen att om HKP 4-systemet ges sjöoperativ konfiguration kan systemet stödja sjöstridskrafterna tidigast omkring 2013. att HKP 14-systemet i sjöoperativ konfiguration planeras införas och bedöms uppnå operativ effekt omkring 2020. Mot bakgrund av vad regeringen i sina styrdokument angett om kraven på Försvarsmaktens operativa förmåga i närtid samt sjöstridskrafternas förmåga att i förening med HKP 15-systemet successivt utveckla den sjöoperativa förmågan till undervattenstrid (ubåtsjakt) gör utredningen bedömningen att bristen i helikopter- bataljonens sjöoperativa förmåga under angivna period kan godtas. konstaterar vidare i delbetänkan- det att varken Försvarsmakten eller är organisatoriskt eller personellt dimensionerade inom helikopter- området för att utveckla och vidmakthålla ytterligare ett medel- tungt helikoptersystem. Utredningen konstaterar också - mot bakgrund av vad myndigheterna uppgett i fråga om brist på resur- ser inom helikopterområdet i respektive myndighet - att åtgärder för att vidmakthålla HKP 4-systemet i det korta perspektivet all- varligt påverkar anskaffningen och utvecklingen av Försvars- maktens övriga helikoptersystem. gör i delbetänkandet även bedöm- ningen att kostnaden för att vidmakthålla HKP 4-systemet får sådana ekonomiska konsekvenser att en omavvägning av Försvars- maktens förmågor bör ske vid beslut om vidmakthållande. Utred- ningen konstaterar att en bedömning och omavvägning av Försvarsmaktens förmågor utanför helikopterverksamheten lig- ger utanför utredningens uppdrag. gör i delbetänkandet – med utgångs- punkt i vad som anges i de ursprungliga direktiven till utredningen - bedömningen att det sammantaget saknas tillräckliga skäl för att vidmakthålla HKP 4-systemet och föreslår därför att HKP 4-syste- met avvecklas enligt plan. Frågan om brister i flygsäkerheten har – som ovan angetts – att i del- betänkandet ta ställning till om HKP 4-systemet kan och bör vid- makthållas ytterligare eller fortsatt avvecklas. Utredningen konstaterar i delbetänkandet att ett sådant ställningstagande inte kan göras utan att analysera och bedöma om ett vid- makthållande av helikoptersystemet är förenligt med nuvarande status på flygsäkerheten i helikopterverksamheten. konstaterar i delbetänkandet att Försvarsmakten har drabbats av flera mycket all- varliga haverier i helikopterverksamheten. Genom flera olika utred- ningar med anledning av haverierna och vid revision av verksam- heten har framkommit att der föreligger allvarliga brister i flygsäkerheten i helikopterverksamheten. Statens haverikommis- sion (SHK) och den s.k. har i sina respektive utredningar konstaterat att det föreligger allvarliga problem och brister i flera av de förutsättningar som måste finnas för att Försvarsmakten ska kunna bedriva en säker helikopter- verksamhet. Resultaten visar att förhållanden förvärrats och att verksamhetens ledning, trots flera haverier, inte vidtagit tillräckliga åtgärder för att förbättra säkerheten. Bland annat visar utredningarna på förekomsten av en tydlig obalans mellan uppgifter och resurser. Det föreligger också brister inom olika områden vad avser styrning och ledning av helikopterverksam- heten. anför i delbetänkandet att den delar den av SHK och gjorda bedöm- ningen att de problem som funnits och finns inom helikopter- flottiljen bidrar till att öka sannolikheten för allvarliga tillbud och haverier. Utredningen noterar i delbetänkandet att Försvarsmakten har påbörjat ett åtgärdsprogram som ska leda till ökad flygsäkerhet i helikopterverksamheten. Utredningen konstaterar i delbetänkan- det att denna verksamhet har fått en högre prioritet i myndigheten och att vissa förhållanden nu stabiliserats inom helikopterverksam- heten. konstaterar att SHK gör bedömningen att i fråga om flera av de aktuella rekommendatio- nerna redovisar Försvarsmakten mera planer på kommande beslut och åtgärder än faktiskt vidtagna sådana och att det bl.a. därför är för tidigt att nu göra några bedömningar av huruvida de beslut och åtgärder som vidtagits respektive planeras kommer att ge avsett resultat. SHK påpekar att för att det ska vara möjligt kunna bedöma de föreslagna åtgärderna och de effekter som kan förväntas av dessa är det angeläget att Försvarsmakten i dokumenterade beslut om åtgärder till följd av respektive rekommendation redo- visar uppgift om bl.a. motiv för hur respektive beslut kan tillgodose lämnade rekommendationer, förväntade effekter av de olika beslu- ten, planering för genomförande av besluten, hur genomförandet av respektive beslut och hur de förväntade effekterna av besluten ska följas upp. gör i delbetänkandet bedöm- ningen att även om Försvarsmakten redovisar ett åtgärdsprogram för att komma till rätta med de allvarliga bristerna och problemen inom flygsäkerhetsområdet medför SHK:s bedömning av bristerna i åtgärdsprogrammet att det måste anses som oklart vilken effekt som vidtagna och planerade åtgärder har och får i arbetet med att stärka flygsäkerheten i helikopterverksamheten. Detta får till följd att det också – enligt utredningen – föreligger oklarhet om nuvarande status på flygsäkerheten i helikopterverk- samheten, vilket inger allvarliga betänkligheter för den nu löpande helikopterverksamheten. konstaterar i delbetänkandet att Försvarsmakten - efter att myndigheten gjort en förnyad analys och värdering av helikoptersystemet - gör bedömningen att HKP 4-systemet kan – från flygsäkerhetsmässiga utgångspunkter – vid- makthållas under vissa närmare angivna förutsättningar. Försvars- makten gör bedömningen att avvecklingen av systemet har kommit så långt att om systemet ska drivas vidare är det inte längre fråga om något vidmakthållande utan snarare en återuppbyggnad av systemet, vilket kräver omfattande organisatoriska, personella, materiella och ekonomiska åtgärder för att bl.a. uppfylla kraven på flygsäkerhet i helikoptersystemet. Med anledning av den personella situationen och därtill hörande uppgifter inom helikopterfunk- tionen, den materiella statusen på HKP4-systemet och SHK rekommendationer bedömer myndigheten att det inte finns för- utsättning att kunna driftsätta systemet utan dessa omfattande åtgärder. Detta kräver en uppbyggnadsperiod för att skapa förutsättningar för att vidmakthålla helikoptersystemet. I bör en plan utvecklas för hur ledningsstruk- turen inom helikopterflottiljen och materielsystem ska säkerställas, förberedelser för utbildning vidtagas, helikoptrarna modifieras där omfattningen beror på inriktning och ambition med systemet, underhållsavtal med civil underhållsleverantör tecknas, m.m. Den redovisade planen för vidmakthållande förutsätter att tillgängliga resurser avdelas för helikoptersystemets vidmakthål- lande och att alla flygsäkerhetsrelaterade krav som identifierats i SHK:s och utredningar uppfylls. Försvarsmakten gör bedömningen att efter den inledande uppbyggnadsperioden bör en ny utredning genomföras för att säkerställa att det från flygsäkerhetsmässiga utgångspunkter före- ligger förutsättningar för att driftsätta systemet. Därefter kan helikoptersystemet bli operativt (ge effekt) två till efter att flygverksamheten återstartats. Sammantaget rör det sig om en tidsperiod på mellan fyra till från det att beslut fattas tills förutsättningar för drift är skapade samt att förmåga kan produ- ceras och ge effekt. Enligt myndigheten kan åtgärder mot sjö- operativ inriktning ta och vara avsevärt mindre riskfylld sett till kraven på mer begränsade materiella modifieringar. Detta alternativ kan ge ett operativt tillskott kring 2013. Alternativet med inriktning mot insatser med markoperativ tyngdpunkt bedöms ge effekt i operativa termer kring 2015. konstaterar i delbetänkandet att Försvarsmaktens flygsäkerhetsinspektör har – efter att först ha ställt sig avvisande till ett vidmakthållande av helikoptersystemet på grund av bristerna i flygsäkerheten – numera tillstyrker att heli- koptersystemet kan vidmakthållas under förutsättning att samtliga rekommendationer som lämnats av är uppfyllda samt att återuppbyggnad och vidmakthållande av heli- koptersystemet i övrigt är förenligt med kravet på flygsäkerhet i verksamheten. anger i delbetänkandet att utred- ningen delar Försvarsmaktens och flygsäkerhetsinspektörens bedömning att HKP 4-systemet kan – utifrån flygsäkerhetsmässiga aspekter – vidmakthållas ytterligare under de förutsättningar som myndigheten anger i denna fråga, dvs. att bl.a. kraven på flygsäkerhet fullt ut tillgodoses. konstaterar i delbetänkandet att HKP 4-systemet med markoperativ inriktning kan ge operativ effekt tidigast omkring 2015 och med sjöoperativ inriktning något tidigare, dvs. notera utredningen att såväl Försvarsmakten som anger att bedöm- ningarna avseende modifiering och återuppbyggnad av systemet präglas av stor osäkerhet vad gäller bedömda tidsintervall för genomförandet av olika åtgärder, vilket innebär att de bedömda tidpunkterna för när helikoptersystemet kan ge operativ effekt får anses präglas av osäkerhet. understryker i delbetänkandet vikten av att de rekommendationer som SHK och den s.k. har lämnat fullt ut genomförs för att förhindra fler allvarliga helikopterhaverier i verksamheten. Utredningen framhåller särskilt att verksamhetssäkerhet, varav flygsäkerhet är en del, måste utgöra ett högt prioriterat område i Försvarsmaktens verksamhet. Enligt utredningen innebär detta att helikopterflottiljen måste ges en tillräcklig återuppbyggnadsperiod för att återställa balansen mellan uppdrag och resurser i verk- samheten. Vidare måste ledarskapet inom helikopterflottiljen samt arbetssättet för att hantera förändringar och kulturskillnader fort- satt utvecklas. Utredningen framhåller att helikopterflottiljen behöver koncentrera sina resurser på ett fortsatt förbättringsarbete. Ansvariga i högkvarteret måste tillsammans med helikopterflottil- jen fortsätta arbeta med att identifiera och åtgärda brister i säker- hetskulturens olika delar, dvs. riskstyrning, förståelse och be- teende. måste styrning och ledarskap på ansvariga nivåer inom högkvarteret för helikopterverksamheten utvecklas. Utred- ningen framhåller att även övriga av SHK rekommenderade åtgär- der måste genomföras för att i största möjliga utsträckning minska risken för fortsatta helikopterhaverier. anger i delbetänkandet att utred- ningen i det fortsatta utredningsarbetet ska följa utvecklingen av flygsäkerheten i helikopterverksamheten och i slutbetänkandet återkomma till frågan om eventuella åtgärder för att förbättra flygsäkerheten i denna verksamhet. Säkerhet är förhållandet som råder då risken för person- eller materielskador kan reduceras till och upprätthållas på en bestämd och tolerabel nivå genom en kontinuerlig och kontrollerad process för riskhantering2. Försvarsmaktens Inriktning Flygsäkerhet (baserat på ovanstående): Försvarsmaktens Inriktning Flygsäkerhet utgör det stöd och den vägledning som, utgående från myndighetsledningen, är ägnad att skapa och vidmakthålla den flygsäkerhetskultur som i alla delar av organisationen är grunden för en kontrollerad och kompetensfylld riskhantering inom flygsäkerhetsområdet.