sou · GYB329 · 2010-05-04 00:00:00 — Vi anser det uppenbart, att något särskilt bemyndigande i förvaltningslagen inte krävs för en sådan utredningsbefrämjande insats. Att det allmänna här ska stå för kostnaderna är lika självklart som då det gäller obligatorisk tolkning enligt den föreslagna regeln (jfr prop. 1971:30 s. 382). Lika klart är att ekonomiska över- väganden här kan tillåtas spela en betydande roll, och att anlitande av extern assistans ofta kan helt eller delvis undvaras. Tolkning och översättning (12 §) Då vi med utgångspunkt i 8 § FL föreslår en annorlunda utformad bestämmelse, vill vi också göra en rent kosmetisk justering. Att beskriva den i svenska språket mindre bevandrade (eller hörsel- eller talskadade) som någon som myndigheten har att göra med, är mindre tilltalande. Uttrycket är hämtat från talspråket och har enligt vår mening en lätt nedlåtande klang. Texten blir lika enkel och lättillgänglig om en något värdigare formulering väljs. Vi föreslår har kontakt med. Bestämningen omfattar naturligtvis, liksom den nuvarande, alla i ärendets handläggning involverade – alltså både parter, intressenter och t.ex. den som medverkar som vittne eller sakkunnig. Den i vars intresse tolkningen ytterst sker – den vars behov av att kunna ta till vara sin rätt motiverar att tolkning ska ske – har vi, som framgått, på vedertaget sätt definierat som den enskilde. Att det inte är fråga om vilken enskild som helst utan om den som berörs av ärendets utgång är givet och synes inte särskilt behöva anges. I detta sammanhang saknas anledning att anknyta till partsbegreppet eller att på annat sätt närmare söka precisera på vilket sätt vederbörande ska påverkas av utgången. I ett första stycke i den nya bestämmelsen – med avvikelserna från den nuvarande markerade med kursiv stil – bör i linje med det sagda föreskrivas följande: När en myndighet har kontakt med någon som inte behärskar svenska eller som är allvarligt hörsel- eller talskadad, ska myndigheten anlita tolk om det behövs för att den enskilde ska kunna ta till vara sin rätt. Vi anser det vara en klar brist att det i den nuvarande lagtexten inte på något sätt markeras, att bestämmelsen inte bara avser muntlig tolkning utan också översättning av handlingar – den åtgärd som i förvaltningsförfarandet rent praktiskt och kvantitativt spelar den största rollen. Även om det inte rått något tvivel om att båda varianterna åsyftas, är det otillfredsställande att i lagtexten på ett från normalt språkbruk avvikande sätt omtala översättning som tolkning. På sätt som redan sker i (5 kap. 6 § och 33 kap. 9 §) bör den nya bestämmelsen i förvaltningslagen ge klart uttryck för att tolkning och översättning inte är samma sak, även om åtgärderna vidtas i samma syfte. Att bestämmelsen även avser översättning av handlingar bör därför explicit framgå av dess första stycke, lämpligen genom att orden och låta översätta handlingar infogas efter anlita tolk. Det andra stycket bör enligt vår mening inkludera en nyhet, avsedd att underlätta och normalisera medverkan i förvaltnings- Tolkning och översättning (12 §) förfarandet för ytterligare en grupp av funktionshindrade vid sidan av de allvarligt hörsel- och talskadade. Hänsynen till dessa senares kommunikationsproblem tillvaratas naturligen genom krav på tolkning. De allvarligt synskadade är i en annan situation, då de disponerar ett särskilt skriftspråk, punktskrift, som aktualiserar behovet av att kunna kräva översättningar eller överföringar från punktskrift till vanlig skrift och vice versa. propåer i ämnet (se SOU 1983:73 s. 71) har inte vunnit gehör, men nytillkomna omständigheter har delvis ställt saken i en ny dager. En sådan omständighet är, att förvaltningsprocesslagen innehåller en bestämmelse (50 § andra stycket FPL), som vad gäller domstolsförfarandet i aktuellt hänseende jämställer överföring från och till punktskrift med översättning till och från ett främmande språk (se prop. 1986/87:89 s. 143), vilket väcker frågan om det verkligen är motiverat att se annorlunda på saken, då en synskadad är involverad i ett förfarande hos förvaltnings- myndighet. Därtill kommer en helt ny aspekt, sammanhängande med våra internationella åtaganden. 2008/09:28, Mänskliga rättigheter för personer med funktionsnedsättning, föreslog regeringen att skulle tillträda internationella konvention om rättigheter för personer med funktionsnedsättning, där bl.a. punktskrift ingår i definitionen av vad som avses med kommunikation. Konventionen har till syfte att undanröja hinder för personer med funktions- nedsättning att åtnjuta sina mänskliga rättigheter, och enligt punkt 1 i artikel 13 ska konventionsstaterna säkerställa effektiv tillgång till rättssystemet för personer med funktionsnedsättning på samma villkor som för andra. Detta ska ske bl.a. genom att de erbjuds processuella anpassningar för att underlätta en verksam roll för dem som direkta och indirekta deltagare i alla rättsliga förfaranden, inklusive undersökande och andra förberedande skeden. Konventionen godkändes av (se prop. 2008/09:28, bet. 2008/09:SoU3 och rskr. 2008/09:38). tillträdde konven- tionen och den gäller för del fr.o.m. (se även SOU 2009:36 Främja, Skydda, Övervaka – FN:s konvention om rättigheter för personer med funktionsned- sättning). Mot denna bakgrund anser vi att tiden är mogen att tillförsäkra svårt synskadade samma behandling i förvaltningsförfarandet som de har i domstolsprocessen. Myndigheterna bör alltså åläggas att ombesörja överföring från punktskrift till vanlig skrift eller omvänt, Tolkning och översättning (12 §) om man har kontakt med någon som är allvarligt synskadad och sådan åtgärd behövs för att den av ärendets utgång berörde, den enskilde – vilken, som framgått, beroende på hur ärendet gestaltar sig kan vara den synskadade själv eller någon annan – ska kunna ta till vara sin rätt. Tekniskt kan en sådan lösning arrangeras genom en i andra stycket intagen bestämmelse om att med översättning jämställs överföring från punktskrift till vanlig skrift eller omvänt. Eftersom den berörda personkategorin inte nämns i första stycket, bör emellertid uttryckligen framgå att bestämmelsen avser den som är allvarligt synskadad. Att i paragrafens rubrik särskilt markera att det inte bara är fråga om tolkning och översättning utan också om sådan överföring synes däremot inte nödvändigt. Vi föreslår alltså att i lagens avdelning med bestämmelser om Allmänna krav på handläggningen av ärenden förs in följande paragraf: 12 § När en myndighet har kontakt med någon som inte behärskar svenska eller som är allvarligt hörsel- eller talskadad, ska myndigheten anlita tolk och låta översätta handlingar om det behövs för att den enskilde ska kunna ta till vara sin rätt. Med översättning jämställs beträffande den som är allvarligt synskadad överföring från punktskrift till vanlig skrift eller omvänt. 15 Ombud och biträde (13 §) 9 § första stycket FL ger uttryck för den i svensk förvaltningsrätt sedan gammalt – redan före tillkomsten av en allmän förfarande- reglering – gällande principen, att den som för talan i ett ärende får anlita ombud eller biträde. Rätten att anlita biträde, alltså någon som inte själv för talan för partens räkning utan endast bistår denne vid talans utförande, är ovillkorlig. Däremot kan myndigheten begära, att den som har ombud – till vilken talans utförande således helt eller delvis överlåtits – ändå ska medverka personligen. Ofta framgår av specialförfattningar, särskilt på det sociala området, i vad mån personlig medverkan krävs och hur vederbörande ska förmås att delta, men sådan medverkan kan även i övrigt vara nöd- vändig av utredningsskäl, då den enskilde kanske ensam sitter inne med den väsentliga informationen. I övrigt har 9 § FL inte mycket att säga i ämnet. Andra stycket innehåller endast ett bemyndigande för myndighet att i ärendet – alltså inte i något annat pågående ärende eller för framtiden – avvisa ett ombud eller biträde, som visat oskicklighet eller oförstånd eller som är olämplig på något annat sätt, och i tredje stycket slås fast att sådant avvisningsbeslut får överklagas särskilt och då i samma ordning som det beslut varigenom myndigheten avgör ärendet. Mest slående är frånvaron av bestämmelser om den fullmakt från huvudmannen som utgör förutsättning för att någon ska kunna göra anspråk på att uppträda som ombud. Av förarbetena att döma tycks frågan över huvud inte ha övervägts (se SOU 1983:73 s. 72 och prop. 1985/86:80 s. 62 f.). Vad som i avsaknad av reglering i förvaltningslagen kan tänkas gälla berörs i närmast följande avsnitt. Ombud och biträde (13 §) 15.2Vad gäller i fråga om fullmakt? Då den arbetsgrupp som hade att ta ställning till Besvärssakkunnigas omfångsrika förslag till lag om förvaltningsförfarandet (SOU 1964:27) –vilket bl.a. innehöll detaljerade bestämmelser om anlitande av ombud, inklusive en regel (3 kap. 9 §) om utformningen av fullmakter –avvisade tanken på att ta in en regel av sistnämnd art i den förvaltningslag som man i stället föreslog, hänvisades till möjligheten att i de undantagsfall då problem uppkom söka vägledning i avtalslagen och (SOU 1968:27 s. 106). Då förvaltningsrättsreform inte bara kom att omfatta en kort förvaltningslag utan också en mera utvecklad lag för rättskipningen i förvaltningsdomstol, föll det sig naturligt för departementschefen att som en ytterligare och närmare till hands liggande kunskapskälla peka på reglerna i 49 § i den av mig föreslagna förvaltningsprocesslagen (prop. 1971:30 s. 362). Som skäl för att denna senare lag i sin tur gjordes mindre detaljerad än vad gäller bestämmelserna om fullmakt hävdades att något behov av en lika ingående reglering inte visats och att uppkommande svårigheter i förekommande fall kunde hanteras i praxis med ledning av allmänna grundsatser om ombud och fullmakt (a. prop. s. 603). I huvudsak två vägar står alltså till buds, då det gäller att fylla det vakuum som uppstått i förvaltningslagens ombudsregel. Den ena är en analogisk tillämpning av 49 § FPL, den andra en tillämpning av de eventuellt förekommande allmänna grundsatser som i så fall får vaskas fram ur rättspraxis. Enligt 49 § FPL ska ombud styrka sin befogenhet genom fullmakt. Något sådant obligatorium gäller enligt rättspraxis inte i förvaltningsförfarandet, men är det fråga om mera betydelsefulla ärenden måste myndigheten kunna förvissa sig om att det uppgivna ombudet har ett uttryckligt bemyndigande att företräda huvud- mannen (jfr RÅ 1950 ref. 30). Uppmanas ombudet att styrka sin behörighet med fullmakt, ska han eller hon – eller huvudmannen, om man väljer att i stället rikta sig till denne – upplysas om konsekvenserna av en underlåtenhet att avhjälpa bristen. Är i sådant fall ansöknings- eller besvärshandling undertecknad av ombud, ska enligt 49 § FPL i föreläggandet anges att talan upptages till prövning endast om detta iakttages, medan det vad gäller annan åtgärd, som vidtagits av ombudet, ska anges att åtgärden beaktas endast om föreläggandet iakttages. Ombud och biträde (13 §) myndigheterna är förhindrade att med hänvisning till ombuds avsaknad av fullmakt utan vidare avvisa en talan gäller enligt JO som en allmän princip inom förvaltningsrätten (JO 1974 s. 619). I 49 § FPL sägs ingenting om fullmaktens form, men bestäm- melsen motsäger inte heller att också en muntlig sådan kan godtas. I förfarandet hos förvaltningsmyndigheterna aktualiseras frågan naturligen mera sällan, eftersom handläggningen i allt väsentligt är skriftlig. Om huvudmannen är närvarande vid en förhandling eller vid ett mera informellt sammanträffande med representant för myndigheten kan han emellertid rimligen inte vara förhindrad att muntligen uppdra åt ett ombud att föra hans talan (jfr SOU 1964:27 s. 210 f.). Vad gäller fullmaktens innehåll föreskrivs i 49 § FPL att den ska ange ombudets namn och i förekommande fall innehålla uppgift om att ombudet får sätta annan i sitt ställe. Det första kravet innebär bl.a. att det inte är möjligt för den som för talan i ett mål eller ärende att uppdra åt innehavaren av en skriftlig fullmakt, vem det vara må, att företräda honom eller henne. Något krav på att det utpekade ombudet ska vara en fysisk person uppställs däremot inte, utan även en juridisk person kan godtas (RÅ 1981 ref. 1:72). Inte heller föreligger några principiella begränsningar hänförliga till ombudets kvalifikationer – annat än vad som följer av den också i 9 § FL föreskrivna möjligheten att avvisa olämpliga ombud – eller beträffande relationerna mellan huvudman och ombud. Det föreligger således inga hinder mot det vid handläggningen av ärenden hos förvaltningsmyndighet inte ovanliga förhållandet, att den enskilde låter sig företrädas av en nära anhörig (JO 1992/93 s. 417). I fråga om vidden av ett ombuds behörighet att företräda huvudmannen sägs i 49 § FPL inte mera än vad som angetts om möjligheten att sätta annan i sitt ställe. Framgår inte annat av fullmakten, får den emellertid både vad gäller domstolsförfarande och myndighetshandläggning anses innefatta rätt att vidta alla erforderliga åtgärder i målet eller ärendet. Därav följer också att kommunikation med parten ska ske via ombudet. Väljer myndigheten att tillställa huvudmannen en handling, innebär detta en ren serviceåtgärd, som inte befriar myndigheten från skyldigheten att också sända handlingen till ombudet (se t.ex. JO:s beslut , dnr 5618-2007, i ett försäkringskasseärende). Ombud och biträde (13 §) Rätten att använda sig av ombud och biträde är djupt rotad i den svenska rättstraditionen, och någon förändring härvidlag är inte aktuell. Inte heller kan man i förvaltningslagen gärna undvara en bestämmelse om möjlighet att avvisa olämpliga ombud och biträden. Innehållet i de båda första styckena i 9 § FL kan enligt vår mening i stort sätt oförändrat föras över till motsvarande bestämmelse i den nya förvaltningslagen. (Utan att någon ändring i sak åsyftas har vi beskrivit huvudmannen som den som är part i stället för den som för talan; om begreppet part, se avsnitt 12.5.1.) Vad gäller bemyndigandet för myndighet att diskvalificera olämpliga personer föreslår vi emellertid några justeringar, som inte avses leda till någon ändring i sak. Vi anser att det något omständliga och ålderdomliga sättet att beskriva ombudets eller biträdets tillkortakommanden, inkluderande kriterierna oskicklighet och oförstånd, bör ersättas med en modernare och rakare skrivning, som sätter bristande lämplighet vid uppdragets fullgörande i centrum. Det förefaller oss också mera adekvat att beskriva följden av sådan visad olämplighet i termer av att vederbörande av myndigheten kan fråntas rätten att vidare ta befattning med ärendet än att ange att han eller hon avvisas. Ett tredje, mera kosmetiskt motiverat skäl för att välja en annan formulering än den nuvarande är, att orden han och honom – vilket enligt nutida lagspråk skulle bli han eller hon respektive honom eller henne – bör undvikas med hänsyn till att också en juridisk person förutsätts kunna uppträda som ombud. Vi föreslår därför att bestämmelsen ges följande lydelse: Ett ombud eller biträde som visat sig olämplig för sitt uppdrag får av myndigheten fråntas rätten att vidare befatta sig med ärendet. Att diskvali- fikationen begränsas till att gälla det ärende där huvudmannen enligt vad som inledningsvis anges i första stycket är part anser vi även fortsättningsvis motiverat. Den för oss centrala frågan är emellertid, om regleringen bör utvidgas till att också omfatta den fullmakt som utgör grunden för ett ombudsmannaskap. Mycket talar för att så bör ske. Allmänt sett är det inte tillfredsställande, att man i rättstillämpningen tvingas laborera med analogier från lagstiftning på andra områden eller söka svaren i vad som kan anses utgöra allmänna rättsgrundsatser. Rör det sig om frågor, som mera frekvent kan uppkomma i praxis, bör den tillämpliga regleringen åtminstone uppmärksamma problemen Ombud och biträde (13 §) och ge indikationer om hur de ska hanteras. Att ombud anlitas i förvaltningsförfarandet är inte ovanligt, och från både den enskildes och myndigheternas synpunkt måste det framstå som en brist, att förvaltningslagen helt förbigår frågan om hur någon ges ställning av ombud och vilka befogenheter som den i ärendet beslutande har då fullmakten företer brister. är det angeläget, att förfarandet inte kompliceras genom att de i ärendets handläggning involverade tvingas iaktta alltför rigida och kanske för ändamålet onödiga regler. Vi har försökt att finna en lämplig kompromiss mellan önskemål om å ena sidan uttömmande och helt klargörande besked och å andra sidan enkelhet och flexibilitet. Som utgångspunkt för våra överväganden har vi naturligen valt den i närmast föregående avsnitt berörda regleringen i 49 § FPL och de i samband därmed tangerade rikt- linjerna för hur fullmaktsfrågor enligt etablerade – eller i vart fall förmodade – grundsatser inom förvaltningsrätten ska bedömas. Till skillnad från vad som gäller för förvaltningsdomstolarnas del skulle det föra onödigt långt att i förvaltningslagen uppställa ett generellt krav på att ett ombud styrker sin behörighet genom fullmakt. Särskilt då det är fråga om mindre väsentliga ärenden kan ett sådant behörighetsbevis ofta med fördel undvaras. I andra fall, då behörigheten med fog kan ifrågasättas eller ärendet är av mycket stor betydelse för den enskilde, måste myndigheten emellertid kunna begära en bekräftelse på att den som säger sig företräda huvudmannen verkligen gör det. För att bestämmelsen ska kunna tillämpas i alla typer av förvaltningsärenden och för att hänsyn ska kunna tas till olika typer av indikationer på oklarhet, bör man därför nöja sig med att i en får-regel ge myndigheten ett uttryckligt bemyndigande att infordra fullmakt från den som ger sig ut för att vara ombud för någon annan. I förvaltningsförfarandet är det inte helt ovanligt, att en part vill låta sig företrädas av någon närstående, som kanske åtföljer honom eller henne vid en förhandling eller ett mera informellt samman- träffande med handläggare. För att det i sådana eller liknande situationer ska stå klart för både den enskilde och myndigheten, att ett ombudsförhållande föreligger redan om ett sådant önskemål framförs, bör bestämmelsen innehålla en upplysning om fullmaktens möjliga form. Till skillnad från 49 § FPL, där man avstått från att uttryckligen markera detta, bör den nya bestämmelsen i förvaltnings- lagen klart ange, att fullmakten kan vara skriftlig eller muntlig. Ombud och biträde (13 §) Vårt förslag, att fullmakten förutom den närmast självklara upp- giften om ombudets namn också ska ange uppdragets omfattning, innebär en – dock närmast skenbar – skärpning i jämförelse med vad som föreskrivs i förvaltningsprocesslagen. I det mindre strikta förvaltningsförfarandet, där medverkande på den enskilda sidan normalt saknar juridisk skolning, kan det ofta finnas en oklarhet om hur långt huvudmannen egentligen vill avhända sig beslutande- rätten till förmån för sitt ombud. För att konflikter inte senare under handläggningen ska uppkomma härvidlag, bör ett klarläggande ske i sådana fall då myndigheten funnit skäl att över huvud infordra en fullmakt. Kraven på precision bör dock uppfattas som relativt låga. Anger huvudmannen utan särskild reservation att han eller hon vill företrädas av ombudet får därav anses följa, att ombudet har rätt att företräda honom eller henne i allt som angår det aktuella ärendet. Att ett bemyndigande för ombudet att överlåta sitt uppdrag till någon annan måste framgå av fullmakten är tämligen givet men bör ändå anges i lagtexten. Skulle ombudet inte styrka sin behörighet, måste myndigheten kunna ge antingen ombudet eller huvudmannen ett föreläggande om att bristen ska botas. För att ge myndigheten ett spelrum för överväganden om nödvändigheten av en sådan åtgärd bör bestäm- melsen – till skillnad från vad som gäller enligt förvaltningsprocess- lagen men i linje med vad vi föreslår i fråga om behovet av att över huvud kräva fullmakt – ges formen av en får-regel. Inte heller bör i fråga om upplysning i föreläggandet om konsekvenserna av en kvarstående brist ges en lika uttömmande och kategorisk reglering som i 49 § FPL. Vi anser det tillräckligt med en mjukare föreskrift om att det av föreläggandet ska framgå, att en av ombudet under- tecknad ansöknings- eller överklagandehandling annars kan under- kännas med följd att framställningen kan komma att avvisas. Avslutningsvis bör påpekas att av vårt förslag till en allmän överklagbarhetsregel (se avsnitten 32.6.1 och 32.6.2) framgår att en motsvarighet till den nuvarande bestämmelsen i 9 § FL om rätt att överklaga en myndighets beslut att avvisa ett ombud eller biträde kan undvaras i den nya lagen utan att rättsläget i detta avseende förändras. Sammanfattningsvis innebär våra förslag i detta kapitel att bland bestämmelserna om Allmänna krav på handläggningen av ärenden ska intas följande paragraf: Ombud och biträde (13 §) 13 § Den som är part i ett ärende får anlita ombud eller biträde. Den som företräds av ombud ska dock medverka personligen, om myndigheten begär det. Myndigheten får begära att ett ombud styrker sin behörighet genom en skriftlig eller muntlig fullmakt, som ska innehålla uppgift om ombudets namn och uppdragets omfattning. Får ombudet sätta någon annan i sitt ställe, ska detta framgå av fullmakten. Styrker ett ombud inte sin behörighet, får myndigheten före- lägga ombudet eller parten att avhjälpa bristen. Om en ansöknings- eller överklagandehandling är undertecknad av ett ombud, ska det i föreläggandet anges att framställningen annars kan komma att avvisas. Ett ombud eller biträde som visat sig olämplig för sitt uppdrag får av myndigheten fråntas rätten att vidare befatta sig med ärendet. 16 Jäv (14 och 15 §§) 16.1Allmänt om den nuvarande regleringen En väsentlig konkretisering av den allmänna objektivitetsprincip som vi vill slå fast i den nya förvaltningslagen som en av grunderna för en god förvaltning åstadkoms genom regler om jäv. En förut- sättning för objektiva bedömningar är att ett ärende handläggs av personer vilkas opartiskhet inte kan ifrågasättas. Att viljan och förmågan att förhålla sig objektiv i och för sig normalt inte kan ifrågasättas är emellertid inte nog. Jävsproblematiken tar inte sikte på en befattningshavares moral och kompetens utan på förekomsten av sådana yttre faktorer som placerar honom eller henne i situationer, där det allmänt sett – oberoende av vem det gäller – föreligger en risk för att ovidkommande hänsyn skulle kunna spela en roll. Befinner vederbörande sig i en sådan situation är det egalt om man efteråt kan konstatera, att han eller hon ändå handlat helt klanderfritt (se t.ex. JO 2006/07 s. 194). Reglerna om jäv fyller alltså en preventiv funktion. Att de är tydliga och klara är väsentligt inte bara för den enskilde, som är involverad i ett mellanhavande med en myndighet, utan också för den mot vilken jäv kan komma att åberopas. Hur reglerna tillämpas är ytterst ett mått på rättssystemets allmänna standard. Alla förvaltningsmyndigheter har inte att iaktta samma regler om jäv. Bestämmelserna om jäv i 11 och 12 §§ FL avser de statliga organen, medan den kommunala sektorn har sina egna, delvis härifrån avvikande regler i kommunallagen (se 5 kap. 20–21 b §§ och 6 kap. 24–27 §§; jfr även 7 kap. 15 § och 9 kap. 4–6 §§). Praxis vid tillämp- ningen av reglerna om jäv hos de kommunala nämnderna har emellertid betydelse även vid tolkningen av förvaltningslagens mot- svarande regler, eftersom reglerna här nära överensstämmer med varandra. Jäv (14 och 15 §§) Genom en hänvisning i 41 § FPL har de stränga reglerna om domarjäv i 4 kap. RB gjorts tillämpliga även vid rättskipning i förvaltningsdomstol.