sou · GYB373 · 2010-10-28 00:00:00 — Det senare perspektivet rymmer de sjöfartspolitiska beslut som fattats inom EU samt den svenska transportpolitiken, näringspolitiken och arbetsmarknadspolitiken. För att belysa dessa frågor har jag bland annat låtit genomföra en samhällsekonomisk studie. I studien beskrivs och värderas samhällsekonomiska kostnader och de positiva effekter som sjöfartssektorn ger upphov till för samhället i stort. Vid sidan av den samhällsekonomiska studiens teoretiska ansats har jag även låtit genomföra en intervjuundersökning där svenska transport- köpare tillfrågats om sin syn på och sitt behov av svenska rederier Förslag för att stärka svenskflaggade fartygs konkurrenskraft och av svenskflaggade fartyg. Jag har därefter tagit del av syn- punkter på dessa studier från såväl utredningens expertgrupp som dess referensgrupp. 7.1Svenskflaggade fartyg – kostnad och motiv För att kunna bedöma nyttan för samhället av svenskflaggade fartyg och sätta den i relation till den samhällsekonomiska kost- naden för sjöfartsstödet har jag, som tidigare nämnts, låtit genom- föra en samhällsekonomisk analys (bilaga 3). Analysen har genom- förts med de vedertagna metoder och enligt de principer som bland annat används vid värdering av samhällsekonomiska effekter av styrmedel och åtgärdsbeslut, till exempel vid upphandling av viss olönsam trafik samt vid infrastrukturinvesteringar. Vid genomförandet av en sådan analys måste dagens situation jämföras med ett tänkt framtida scenario. I de gjorda beräkningarna har nuläget med sjöfartsstöd och TAP-avtalen jämförts med en situation med enbart sjöfartsstöd samt scenarier som inkluderar ett svenskt internationellt skeppsregister. Detta innebär att förutom beräkningar med dagens antal svenskflaggade fartyg har beräkningar gjorts för såväl fler som färre antal fartyg. I samtliga fall uppstår en betydande samhällsekonomisk kost- nad. Denna består i huvudsak av den merkostnad som uppkommer av att svensk arbetskraft producerar sjötransporttjänster istället för att arbeta i en bransch där de skulle åstadkomma ett större värde. Stödsystemen är en förutsättning för att det ska vara möjligt att ha en viss andel svensk besättning ombord. Om inte stödet fanns skulle de svenskar som arbetar ombord, efter en omställningsperiod, få anställning inom andra sektorer där arbetsgivare är beredd att betala de fulla kostnaderna. Skillnaden mellan dessa båda alternativ är den samhällsekonomiska kostnad som stödet ger upphov till. I studien görs antagandet att omställningskostnaderna är noll. Med omställningskostnader avses de kostnader som uppstår från att den svenska besättningen sägs upp fram till att dessa finner en ny anställning. Samma antagande låg till grund för beräkningarna i reda sig själv (avsnitt 2.3.5). Förslag för att stärka svenskflaggade fartygs konkurrenskraft Den minskade intäkten i statsbudgeten till följd av sjöfarts- stödet utgör i sig ingen samhällsekonomisk kostnad eftersom den motsvaras av en minskad lönekostnad hos de rederier som är mottagare av stödet. Beräkningarna i den samhällsekonomiska analysen visar att dagens sjöfartsstöd, på per , leder till en samhällsekonomisk kostnad på . För varje krona som satsas i sjöfartsstöd uppstår en kostnad för samhället på . Detta kan också uttryckas som en samhällsekonomisk kostnad på per svenskflaggat fartyg som får stöd eller per anställd och år på de svenskflaggade fartygen. I den samhällsekonomiska analysen har ett antal scenarios belysts vid sidan av dagens situation. Av tabell 7.1 framgår antag- ande och utfall av de olika beräkningarna. Endast sjöfartsstöd innebär en situation utan . I en sådan situation beräknas stora delar av den svenskregistrerade flottan flaggas ut vilket innebär att den samhällsekonomiska kostnaden minskar. Två olika scenarier redovisas för en situation med ett svenskt internationellt skeppsregister (SIS). Alternativ 1 innebär att handelsflottan ligger kvar på samma nivå som och det andra alternativet att antalet fartyg i det svenska internationella skeppsregistret ökar och uppgår till 415 stycken. I det första fallet minskar den samhällsekonomiska kostnaden jämfört med och i det senare fallet, med fler fartyg, blir kostnaden högre än . 1 Avser stödet på omräknat till de förhållanden (antal fartyg och antal anställda) som rådde . Förslag för att stärka svenskflaggade fartygs konkurrenskraft SOU 2010:73 Samhällsekonomisk kostnad, antal fartyg samt antalet anställda i fyra olika scenarier Analysen av den samhällsekonomiska kostnaden bygger på ett stort antal antaganden vilket ska beaktas när resultatet tolkas. Vid beräk- ningarna har bland annat en så kallad skattefaktor på 1,3 använts. Detta är en metod som används i samhällsekonomiska kalkyler för att kompensera för de snedvridningar som uppstår när staten finansierar verksamhet genom skatteuttag. Vad gäller infrastruktur- investeringar har nya rekommendationer införts eftersom man där anser att snedvridningen motverkas av ett ökat arbets- kraftsutbud. I den här studien har bedömningen gjorts att några sådana effekter inte förekommer vad gäller sjöfartsstödet och därför har en skattefaktor på använts. Om skattefaktorn skulle antas vara noll minskar den samhällsekonomiska kostnaden i dagens situation vilket motsvarar . Jag kan konstatera att ett SIS utformat i enlighet med förslag (avsnitt 7.3.6) innebär att arbetskraft från lågkostnadsländer inte omfattas av det svenska social- försäkringssystemet och inte heller är skattskyldiga i . Detta innebär att det inte uppstår någon samhällsekonomisk kostnad för arbetskraften från lågkostnadsländer. 7.1.2Näringslivets bedömning av nyttan Av den samhällsekonomiska studien framgår att flertalet marknadssegment inom sjötransportsektorn kännetecknas av i princip fullständig konkurrens. Det svenska näringslivet bör därför, enligt ekonomisk teori, ha tillgång till effektiva sjötransporter. Förslag för att stärka svenskflaggade fartygs konkurrenskraft Som ett komplement till den samhällsekonomiska studien har jag har låtit genomföra en särskild studie om hur det svenska näringslivet uppfattar tillgången till sjötransporter. Som en del av studien har intervjuer genomförts med företrädare för logistikfunktioner på företag inom bland annat petroleum-, skogs-, konfektions- och fordonsbranschen (bilaga 4). Jag kan konstatera att svenskt näringsliv i stor utsträckning använder fartyg som inte är svenskflaggade för sina sjötransporter. Vad gäller anlöp till med råoljetankers, gastankers, containerfartyg samt övriga torrlastfartyg är de svenskflaggade fartygens andel mycket liten. Däremot är produkt- och kemikalie- tankers, övriga tankers, bulkfartyg och roro-fartyg som anlöper svenska hamnar i olika utsträckning svenskflaggade. Av bilfartygen är en mindre andel svenskflaggade. Enligt de som intervjuats i studien, och som representerar en relativt stor andel av marknaden i de utvalda branscherna, har tillgången till svenskflaggade fartyg inte någon avgörande betydelse för det svenska näringslivets konkurrenskraft. Däremot anser flertalet av de intervjuade att det finns ett värde av att kunna samarbeta kring sjötransporttjänster med svenska rederier. För transporter som kräver en viss flexibilitet anses nord- europeiska rederier leverera bättre kvalitet. För de transportköpare som i huvudsak använder sig av standardiserade transportlösningar påverkas dock inte det egna transportsystemets effektivitet och utveckling av rederiets natio- nalitet. Transportlösningarna är jämförbara oavsett om rederiet är svenskt eller utländskt. Värdet av svenska rederier har emellertid betonats i tidigare motiv för stöd till rederinäringen. Rederiets närhet till den svenska industrin kan exempelvis förbättra möjligheten att skräddarsy transporter och därigenom bidra till att effektivisera den svenska industrin. Svenska rederier har bland annat utvecklat olika former av systemsjöfart nära knuten till industrin, till exempel roro-fartyg. Ett annat argument har varit att sjöfartsrelaterade innovationer, till nytta för näringslivet, kan underlättas av ett nära samarbete mellan rederier, andra delar av sjöfartsnäringen samt kunder och underleverantörer. Om svenska rederier genom särskild kompetens erbjuder en bättre produkt än utländska konkurrenter bör dock transport- köparna vara beredda att betala mer för denna produkt. Förslag för att stärka svenskflaggade fartygs konkurrenskraft transportberoende företagen gynnas därför inte av att subventioner specifikt går till svenska rederier. Sammanfattningsvis bedömer jag att svenskt näringsliv inte är beroende av svenskflaggade fartyg eller svenska rederier för till- gången till effektiva och konkurrenskraftiga sjötransporter men att svenska rederier tillför ett mervärde till den svenska transport- marknaden. Mervärdet består av rederiernas kunskap om och närhet till den svenska marknaden samt av möjligheten att tillsam- mans med övriga delar av det svenska sjöfartsklustret driva frågor om utveckling och innovation. Den svenska sjöfartssektorn och de svenskflaggade fartygen ger upphov till nyttor och mervärden för samhället i stort. Före- komsten av sådana effekter kan i vissa fall motivera ett offentligt ingripande till exempel i form av ekonomiskt stöd till en viss bransch. I olika utredningar och politiska beslut har stöd till rederinäringen i syfte att behålla en svenskflaggad handelsflotta motiverats bland annat utifrån ett antal positiva effek- ter för samhället i stort. Jag har i det följande valt att redovisa och bedöma några av de vanligaste argumenten för svenskflaggade fartyg. Det bör noteras att flera av frågorna är nära samman- kopplade. Sjöfartens miljöpåverkan och sjösäkerhet är områden som kräver internationellt samarbete. Inom EU, () och () beslutas om regler för sjöfarten gällande framförallt sjö- säkerhet och föroreningar från fartyg samt arbetsvillkor. Besluten inom dessa organisationer påverkar sjösäkerheten och den miljön. Den svenska kuststräckan är lång och antalet sjötransporter till och från svenska hamnar är omfattande. Det förekommer även en omfattande trafik längs med den svenska kusten utan att fartygen anlöper svenska hamnar. Sjötransporter innebär risker för miljön och för att minska dessa risker bör lämpliga krav ställas på Förslag för att stärka svenskflaggade fartygs konkurrenskraft exempelvis fartygens tekniska standard och besättningens kompe- tens. har därför ett starkt intresse av att kunna påverka det internationella arbetet. har historiskt sett varit drivande internationellt i frågor som berör sjösäkerhet och miljö. Från flera håll, bland annat från utredningens expertgrupp respektive referensgrupp, har erfaren- heter från det internationella arbetet tagits upp. Det har fram- kommit att sjöfartsnationer med stora egna handelsflottor får större genomslag för sina synpunkter, detta oberoende av ländernas formella påverkansmöjligheter. Detta talar för att förekomsten av en egen handelsflotta ökar möjligheten för att på ett konstruktivt och trovärdigt sätt delta i det internationella arbetet. En aspekt kopplad till detta är att de personer som företräder har den kompetens som är nödvändig för att kunna vara en pådrivande kraft i det internatio- nella arbetet. Exempel på frågor där fått gehör för sina synpunkter är bland annat IMO:s beslut att utpeka som ett särskilt känsligt havsområde (PSSA), i frågan om krav på dubbel- skrov, system för granskning av regelefterlevnad inom IMO, gräns- värden för utsläpp av luftföroreningar samt vad gäller regler för isklassning. Enligt min uppfattning kan också takten i det internationella arbetet arbetet öka om utvecklar egna förslag på innova- tioner inom miljö- och sjösäkerhetsområdet som kan bidra till förbättringar. En sådan utveckling kan underlättas av förekomsten av svenska rederier. Möjligheten till inflytande är inte enbart beroende av omfatt- ningen av den svenska handelsflottan. Min sammantagna bedöm- ning är dock att möjligheten att på ett effektivt sätt vinna gehör i det internationella arbetet inom miljö- och sjösäkerhet påverkas av att har en egen handelsflotta samt att det finns svensk sjöfartskompetens. Dessutom innebär bibehållna nationella handelsflottor att EU- länderna tillsammans får en starkare röst i internationella organisa- tioner gentemot de sjöfartsnationer som prioriterar sjösäkerhet och miljöfrågor lägre än de flesta av de europeiska sjöfartsländerna. Förslag för att stärka svenskflaggade fartygs konkurrenskraft Sjöfartskompetens behövs inte bara inom sjöfarten utan även i andra delar av det maritima klustret. Ett svenskt bibehållet sjöfarts- kunnande är av betydelse inom områden som sjösäkerhet och miljöfrågor. Sjöfartskompetens behövs exempelvis inom sjöfarts- myndigheterna bland annat vid rekrytering av lotsar och inspek- törer samt för att ska kunna fullgöra sina åtaganden som hamnstat och flaggstat. Ombordanställda som väljer att gå i land kan bidra med sjöfarts- kompetens till olika delar i samhället. Exempelvis kan den nautiska och tekniska kompetensen som finns hos sjöbefäl vara av värde för bland annat rederier, hamnar, logistikbranschen, teknikföretag, forsknings- och utbildningssektorn samt för sjöfartsmyndig- heterna. Förutom den sjöfartskompetens som ombordanställda kan bidra med till samhället i stort, byggs det även upp sjöfartskompetens inom det kluster som omger svenska rederier och svenskflaggade fartyg. Kompetensen inom klustret fyller en funktion för arbetet med att utveckla ny teknik och innovationer i syfte att hitta lösningar som förbättrar miljön och säkerheten till sjöss. Förekomsten av en svensk handelsflotta innebär att det svenska behovet av sjöfartskompetens i land kan tillgodoses. Inom EU finns en bred definition av vad som ingår i det maritima klustret. I klustret inkluderas bland annat rederier, hamnar, varv, skeppsmäklare men också myndigheter, utbildning, forskning, turism, tillverkningsföretag samt ett antal ytterligare områden. Förekomsten av svenska rederier och svenskflaggade fartyg påverkar omfattningen på det maritima klustret. En bibehållen svensk handelsflotta bidrar till att upprätthålla och utveckla detta kluster. Delar av klustret som exempelvis hamnar, stuverier och skeppsmäklare är inte beroende av fartygens flagg eller rederiets nationalitet. Företag som arbetar med reparation, underhåll och ombyggnad av fartyg påverkas i begränsad omfattning av fartygens flagg eller rederiets nationalitet. Sannolikheten att ett svenskt rederi med huvudkontor i nyttjar svenska företag kan dock Förslag för att stärka svenskflaggade fartygs konkurrenskraft vara större till följd av närheten och möjligheten att kommunicera på samma språk. Alla större industrier i har ett kluster av under- leverantörer kring sig. Den industri som utgör kärnan i klustret får spridningseffekter på övriga delar. För att ur ett teoretiskt pers- pektiv motivera statligt stöd för att bevara svenskflaggade fartyg bör dock effekterna för det maritima klustret vara större än liknande effekter inom andra kluster i , som exempelvis klustret kring fordonsindustrin eller IT-klustret. Min sammantagna bedömning är att en svensk handelsflotta bidrar till att vidmakthålla och utveckla det svenska maritima klustret. Detta är dock inte ett avgörande argument för statligt stöd till den svenska handelsflottan. Begreppet sysselsättning syftar på antal människor som har ett arbete. Antalet svenskar sysselsatta ombord på svenska fartyg var cirka 12 000 personer. Vad gäller antalet sysselsatta inom sjöfart och relaterade näringar har Tillväxtanalys uppskattat antalet till cirka 105 000 personer2. Förutom ombordanställda ingår anställda inom exempelvis hamnar, stuverier, skeppsmäklare, myndigheter och hos tekniska underleverantörer. En minskad svensk handelsflotta påverkar antalet sysselsatta på fartygen och i vissa delar av klustret. Sysselsatta i de svenska hamnarna och den verksamhet som är knuten till dessa påverkas dock inte av storleken på den svenska handelsflottan. Det kan vara relevant att subventionera sysselsättning om näringen i sig innebär ett mervärde för samhället i stort, till exempel för att upprätthålla kompetens inom en viss sektor. Att däremot isolerat subventionera en näring för att bibehålla eller öka antalet arbetstillfällen är, enligt min uppfattning, inte motiv för ett statligt stöd. Flera andra näringar skulle kunna få ökad syssel- sättning om subventioner infördes. Utifrån ett samhällsekonomiskt perspektiv bör sysselsättningen öka i de sektorer som är konkur- renskraftiga. 2 Sveriges sjöfartssektor – en viktig del i en maritim strategi (2010:03). Förslag för att stärka svenskflaggade fartygs konkurrenskraft I flera utredningar bland annat i Tillväxtanalys rapport3 och i en rapport4 från i har sjöfartens ekonomiska betydelse framhållits. svarade sjötransporter för av näringslivets totala förädlingsvärde5. Summan av alla branschers förädlingsvärde utgör näringslivets samlade bidrag till bruttonationalprodukten (BNP). Mot bakgrund av att den svenska rederinäringen är subven- tionerad med sjöfartsstöd och sannolikt inte skulle bedriva verk- samhet under svensk flagg i samma omfattning utan detta stöd, är dess bidrag till BNP inte relevant i ett samhällsekonomiskt perspektiv. Oavsett vilken del av ekonomin det gäller är det inte motiverat att ge subventioner enbart för att öka BNP om inte BNP ökar mer än kostnaden för subventionen. I budgetpropositionen för (prop. 1996/97:1) slogs fast att en del i det näringspolitiskt inriktade sjöfartspolitiska målet ska vara att stärka betalningsbalansen6 genom att tillvarata sjöfartens möjligheter som en konkurrenskraftig exportnäring. En komponent i betalningsbalansen är bytesbalansen som utgör skill- naden mellan vad som produceras och vad som förbrukas inom . Är bytesbalansen positiv har fordringar på utlandet ökat. har ett stort exportöverskott. Enligt () uppgick nettoexport 2009 av varor och tjänster till . Det finns således inget underskott i utrikeshandeln. Utredningen har i samråd med SCB konstaterat att det ur den befintliga statistiken inte går att utläsa hur stor andel av nettto- exporten som är hänförlig till de svenska rederierna och produk- tionen av sjötransporter. Den svenskflaggade handelsflottans betydelse för bytesbalansen går därmed inte att bedöma. Även om det hade gått att belägga att svenska rederier bidrar till nettoexporten är det enligt min uppfattning inte effektivt att stödja sektorer som i vissa avseenden har komparativa nackdelar. 3Sveriges sjöfartssektor – en viktig del i en maritim strategi (2010:03). 4Den svenska sjöfartsnäringens ekonomiska och geografiska nätverk och kluster. 5Enligt rapport från Tillväxtanalys (2010:03). Sjötransporter (SNI92=61). 6Med betalningsbalans avses ett lands samtliga ekonomiska transaktioner med utlandet . Betalningsbalansen delas in i bytesbalansen, kapitalbalansen och den finansiella balansen. Förslag för att stärka svenskflaggade fartygs konkurrenskraft nackdelar kan till exempel vara högre bemanningskostnader jäm- fört med lågkostnadsländer. Sammanfattningsvis finner jag det svårt att motivera ytterligare åtgärder för att stärka den svenska sjöfartens konkurrenskraft utifrån sektorns betydelse för den svenska ekonomin. Beredskapsskäl och möjligheten att säkra sjötransporter i politiska och ekonomiska orostider har förts fram som ett av motiven för att bibehålla svenskflaggade fartyg (prop. 1996/97:1). Däremot togs inte beredskapsmotivet upp i samband med förändringarna av sjöfartsstödet (prop. 2000/01:127). Målen för arbetet med samhällets krisberedskap är att minska risken för och konsekvenserna av allvarliga störningar, kriser samt olyckor, trygga hälsan och den personliga säkerheten för barn, kvinnor och män samt att hindra eller begränsa skador på egendom och miljö. Krisberedskapen bör även bidra till att minska lidande och skadeverkningar av allvarliga olyckor och katastrofer i andra länder. För att värdera betydelsen av tillgången till svenskflaggade fartyg för beredskapen har jag tagit hjälp av Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (MSB). I det underlag som MSB har lämnat till utredningen har även och Försvarsmakten bidragit med synpunkter. MSB bedömer att en svenskflaggad handelsflotta inte är avgör- ande för krisberedskap eftersom många av dagens hot och risker är oberoende av nationsgränser. MSB anser att en svensk handelsflotta inte är av särskild vikt för att klara nödvändig import och export i ett krisläge. Myndigheten konstaterar att frågorna om beredskap kan lösas genom att svenska myndigheter sluter befraktningsavtal med såväl svenska som utländska redare. MSB:s bedömning är att de avtal som finns är av tillräcklig omfattning för att uppfylla målen för den svenska beredskapen vad gäller sjötransporter. Förslag för att stärka svenskflaggade fartygs konkurrenskraft 7.2.1Motiv för att bibehålla en svensk handelsflotta Det finns flera skäl som talar för att fortsatt ska stödja sjöfarten på ett sätt som bidrar till att en svenskflaggad handels- flotta kan bibehållas. Mot bakgrund av genomgången i avsnitt 7.1.3 samt det faktum att har ställt sig bakom EU:s sjö- fartspolitik (avsnitt 2.1) är det enligt min uppfattning främst följande tre faktorer som motiverar insatser för att bibehålla en svensk handelsflotta. Möjligheten för att: påverka arbetet inom internationella organisationer vad gäller miljö- och sjösäkerhet, upprätthålla sjöfartskompetens i , samt bidra till uppfyllelsen av de strategiska målen för EU:s sjöfarts- politik. En bibehållen svensk handelsflotta bidrar också till att vidmakthålla och utveckla det svenska maritima klustret. Däremot bedömer jag att näringslivet inte är beroende av svenskflaggade fartyg för sina sjötransporter och jag har i samtal med olika intressenter uppfattat att det finns en samsyn kring denna bedömning. Jag har inte heller funnit några avgörande skäl att stödja de svenskflaggade fartygen utifrån dess påverkan på den svenska ekonomin, sysselsättningen eller beredskapen. Utgångspunkten för mitt arbete är enligt direktiven att om det bedöms som lämpligt lämna förslag på åtgärder för att stärka den svenska sjöfartsnäringens konkurrenskraft. Utifrån den lämplig- hetsbedömning som jag har redogjort för anser jag att åtgärder främst bör syfta till att ska bidra till att uppfylla målen för EU:s sjöfartspolitik samt upprätthålla sjöfartskompetens och kunna vara pådrivande i internationella sammanhang. Enligt min bedömning har dagens storlek på den svenska handelsflottan varit tillräcklig för att uppnå detta. Genom att behålla dagens nivå kan den samhällsekonomiska kostnaden begränsas. Förslag för att stärka svenskflaggade fartygs konkurrenskraft talet har antalet fartyg i den svenska handelsflottan varierat inom intervallet 190 till 208 fartyg7. I kapitel 6 har jag konstaterat att svenskflaggade fartyg har en sämre konkurrenskraft än fartyg under vissa andra flaggor. För att den svenska handelsflottan ska bibehållas är det därför nödvändigt med ytterligare åtgärder för att stärka konkurrenskraften för svenskflaggade fartyg. Om inte åtgärder vidtas för att stärka den svenska sjöfartens konkurrenskraft bedömer jag att utflaggningen av lastfartyg kommer att fortsätta. Av direktiven framgår att mitt uppdrag inte omfattar frågor inom skatteområdet. Vidare innebär dagens svenska sjöfartsstöd, med en sänkning av inkomstskatt och sociala avgifter till noll, att den högsta stödnivån som kommissionen tillåter redan är införd. Det är dock möjligt att göra omfördelningar inom ramen för dagens sjöfartsstöd. Inom de områden som jag har möjlighet att lämna förslag är det främst möjligheten för rederierna att sänka bemannings- kostnaderna som kan leda till förbättrade konkurrensvillkor. Exempel på ytterligare åtgärder för att förbättra konkur- rensvillkoren är förslag inom forsknings- och innovationsområdet. Forskning och innovationer kan leda till utveckling av fartyg och utrustning, förbättrad logistik, användning av ny teknik och därigenom en förbättrad konkurrenskraft.