sou · GYB35 · 2010-02-02 00:00:00 — , doktorand vid inom området migration och hälsa med inriktning mot bl.a. asylsökande barns psykiska hälsa, uppskattar att antalet gömda barn i , och till omkring 10 000 i varje land.31 Liknande uppskattning gör , läkare och biträdande professor vid för folkhälsovetenskap, och journalisten . De konstaterar dock att forskning på området är mycket begränsad och siffrorna osäkra. Eftersom de barn som omfattas av utredningens uppdrag inte finns registrerade någonstans är det, som nämnts, omöjligt att få en exakt uppgift om hur många personer det är fråga om. Den förra utredningens bedömning gäller en snävare målgrupp och avser dess storlek /2007, dvs. 27SOU 2007:34, s. 119–120. 28Uppgiften är hämtad från organisationen i världen, Fakta om papperslösa i , se (hämtad ). 29http:///b_Varifrankommerde.html (hämtad: ). 30Barnombudsmannens årsrapport , s. 40. 31http:///sv/Artiklar/Gomda-barn-synliggors-vid-NHV/ (hämtad 2009- 11-19). verkställighetsärenden och efterlysningar ger inte något entydigt besked om gruppen barn som håller sig undan verkställighet av avvisnings- eller utvisningsbesked är ökar eller minskar i storlek. Statistiken ger inte heller någon ledning vad beträffar de barn och ungdomar som aldrig har givit sig till känna. Även om myndigheternas statistiska uppgifter skulle användas som utgångspunkt vid en bedömningen av den nu aktuella målgruppens storlek blir det ändå fråga om mer eller mindre tillförlitliga uppskattningar. Det kan vidare konstateras att det råder en tämligen stor skillnad mellan Rädda barnens bedömning av det totala antalet barn som vistas i landet utan tillstånd och de siffror om denna grupp som framkommit vid genomgång av den begränsade forskning som finns inom området. Underlagen för de olika uppgifterna finns inte heller redovisade, vilket gör det svårt att bedöma vilka siffror som ligger närmast sanningen. Den utvidgade målgrupp som är föremål för utredningens uppdrag torde rimligtvis omfatta fler än de 1 000–1 500 uppskattade barn och ungdomar som omfattades av den förra utredningens förslag. En fördubbling, dvs. omkring 2 000–3 000 barn förefaller enligt utredningens bedömning i vart fall inte som ett orimligt antal. I avsnitt 4.5.1 görs en uppskattning av reformens beräknade kostnader, varvid den högre siffran används som utgångspunkt. 2Rätt till utbildning, förskoleverksamhet och skolbarnsomsorg för en utvidgad målgrupp 2.1Utbildning för alla - en rättighet och ett mål att gradvis uppnå Rätten till skolgång m.m. samt skolplikten är, som har redovisats, kopplad till att barnet anses bosatt i kommunen genom att vara folkbokfört där. För vissa barn och ungdomar som inte är att anse som bosatta här i landet regleras i stället rätten till skolgång m.m. bl.a. i förordningen om utbildning, förskoleverksamhet och skolbarnsomsorg för asylsökande barn m.fl. Till skillnad från de skolbarn som omfattas av skollagens bestämmelser finns ingen skolplikt för de asylsökande barnen m.fl. Som framgått tidigare får de barn och ungdomar som har sökt uppehållstillstånd men fått avslag på ansökan fortsätta att gå i skolan till dess att beslut om avvisning eller utvisning har verkställts och de lämnat landet, därefter upphör rätten. Barn och ungdomar som håller sig undan verkställighet av ett avvisnings- eller utvisningsbeslut saknar däremot rätt till skolgång m.m. Detsamma gäller för de barn som omfattas av denna utrednings uppdrag. Enligt grundskoleförordningen (1994:1194) och gymnasieförordningen (1992:394) får dock en kommun ta emot ett barn som elev även om barnet inte anses vara bosatt i om att erbjuda skolgång m.m. till barn som inte omfattas av rätten till utbildning fattas i praktiken av skolans rektor eller områdets skolchef. Barn som håller sig undan verkställighet av avvisnings- eller utvisningsbeslut, liksom barn som vistas här i landet utan tillstånd, tillåts alltså att gå eller gå kvar i skolan, men praxis varierar mellan 1 Se även Regeringens proposition Asylsökande barns skolgång m.m., prop. 2000/01:115 s. 19 Rätt till utbildning, förskoleverksamhet och skolbarnsomsorg för en utvidgad målgrupp olika skolor och kommuner.2 Enligt tidigare redovisad uppgift från Rädda barnen förekommer det att barn stängs ute från skolverksamhet beroende på hur beslutsfattarna tillämpar gällande regelverk. Härutöver finns ytterligare ett antal omständigheter, till vilka utredningen återkommer, som kan utgöra hinder mot att barnen i fråga ges möjlighet att delta i verksamheten. Utbildning anses utgöra en mänsklig rättighet som, utöver FN:s allmänna förklaring om de mänskliga rättigheterna, skyddas av flera andra centrala dokument, såsom exempelvis , samt vissa av EU:s rättsakter. I 1 kap. 2 § regeringsformen (RF) sägs att det särskilt ska åligga det allmänna att trygga rätten till bl.a. utbildning och rätten härtill kommer också till uttryck i 2 kap. 21 § RF. Frågan är hur de faktiska omständigheterna och vår nationella lagstiftning när det gäller de barn och ungdomar som omfattas av utredningsuppdraget förhåller sig till de av ingångna internationella överenskommelserna, framför allt . I den förra utredningens betänkande finns en redogörelse för (SOU 2007:34 s. 47–53). har ratificerat och den är därmed folkrättsligt bindande. Däremot utgör den inte direkt tillämplig lag i . Konventionen har i enlighet med svensk lagstiftningstradition införlivats genom transformeringsmetoden, vilket innebär att konventionsbestämmelserna vid genomgång har ansetts och konstaterats stå i överensstämmelse med nationell rätt, och där så inte varit fallet har sedvanliga lagstiftningsåtgärder vidtagits3. Som fördragsslutande part måste konventionen alltså respekteras av svenska staten. Det finns för visso inte några sanktionsbestämmelser och handlingar som inte är förenliga med förs inte upp i någon internationell domstol. Efterlevnaden övervakas i stället genom att de fördragsslutande staterna till regelbundet avger rapporter om vad som har gjorts för att genomföra konventionsbestämmelserna. I samband med att rapporterna granskas för kommittén en dialog med respektive stat i syfte att på 2Social rapport , 2006, s. 343 3Som ett i sammanhanget relevant exempel kan nämnas vidtagna ändringar beträffande regleringen av utbildning för asylsökande barn m.fl. SOU 2010:5 Rätt till utbildning, förskoleverksamhet och skolbarnsomsorg för en utvidgad målgrupp ett konstruktivt vis stödja staten i dess tillämpning av konventionen. Kommittén avger därefter så kallade sammanfattande slutsatser (Concluding observations) över varje rapport, och lämnar i dessa rekommendationer till staten om hur kommittén anser att staten bör gå vidare i arbetet med att tillämpa konventionen. Vidare kan man här tillägga att när det gäller genomförandet av konventionen har det påtalats att bestämmelserna däri i första hand inte utgör en förutbestämd måttstock, med minimikrav på konventionsstaterna, utan snarare bör ses som ett instrument för förändringar (SOU 1997:115, s. 76). Såväl konventionens tillkomst som dess genomförande i varje enskilt land utgör en politisk process. Att enas om en konventionstext kräver i regel långa, diplomatiska förhandlingar och mängder av omröstningar på de konferenser där texterna slutligen fastställs. texter har kommit till genom konsensus och innehåller därmed ett flertal relativt vaga formuleringar. Därutöver finns några väsentliga principer och ett inte obetydligt inslag av artiklar som siktar till en process för diskussion om vad som kan göras för att ge barnets rättigheter så kraftigt genomslag som möjligt. Genomförandet av ska kunna ske gradvis. Det räcker emellertid inte med att konventionen återspeglas i den nationella lagstiftningen. För att säkerställa barnets rättigheter krävs även andra åtgärder, såsom att åstadkomma effektiva styrmedel och upplysning. En viktig del i genomförandet av konventionen är vidare att det skapas en offentlig debatt om barns rättigheter och barns situation. Sådana debatter kan synliggöra situationer där den nationella lagen och principer inte stämmer överens och kan i förlängningen leda till en bättre harmonisering. och dess genomförande är till syvende och sist en fråga om politik och politisk vilja. Enligt den av regeringen tillsatta parlamentariska bör tolkningen av göras politiskt av , som därvid kan stifta den lag som krävs för att rättigheterna i bäst skall slå igenom (SOU 1997:116, s. 115). Vidare anfördes att det viktigaste är att konventionen och framförallt de grundläggande principerna i artiklarna 2, 3, 6 och 12 klart och tydligt återspeglas i nationella lagar och praxis, att rättigheterna kan åberopas i domstol och att bestämmelserna tillämpas av myndigheterna. Dessutom ansåg kommittén att internationella åtaganden bör prioriteras framför den nationella rätten när de två rättssystemen står i konflikt med varandra (SOU 1997:116 s. 77). Rätt till utbildning, förskoleverksamhet och skolbarnsomsorg för en utvidgad målgrupp har enhälligt beslutat om en strategi för att förverkliga i med målsättningen att ska genomsyra allt beslutsfattande som rör barn. Strategin anger bland annat att barnkonsekvensanalyser ska göras vid alla statliga beslut som rör barn och att kommuner och landsting bör inrätta system för att kunna följa hur barnets bästa förverkligas i det kommunala arbetet (se prop. 1997/98:182, bet. 1998/99:SoU6, rskr. 1998/99:171, samt Ds 2007:9 och Skr. 2007/08:111). En avgörande faktor för hur bestämmelser genomförs i alla delar av landet och på alla nivåer är vilka styr- och kontrollsystem som utvecklas. Staten kan aldrig frånhända sig ansvaret för genomförandet av genom att t.ex. hänvisa till att ett visst område är ett kommunalt ansvar. Staten måste ha styrinstrument och uppföljningssystem som säkerställer att alla barn i landet verkligen tillförsäkras sina rättigheter i enlighet med . huvudprinciper och bestämmelser om rätt till utbildning, barnomsorg, samt vila, fritid, lek och rekreation Även om genomförandet av rättigheterna i är ett politiskt ansvar för landet, dvs. alla myndigheter och offentliga organ, är det alltså svenska staten som har det yttersta ansvaret att se till att rättigheterna, däribland rätten till utbildning (artiklarna 28 och 29), tillkommer varje barn , utan undantag. Detta följer av den grundläggande principen i artikel 2, om att alla barn har lika värde och att inget barn får diskrimineras. Diskrimineringsförbudet anses vara en grundtanke i konventionen och idén om jämställdhet gäller också mellan barn. Termen diskriminering definieras inte i konventionen. har inte heller gett ut någon allmän kommentar om artikel 2, men har däremot i andra kommentarer diskuterat temat diskriminering i förhållande till de olika ämnesområdena.4 Enligt sådana kommentarer kan diskriminering ske exempelvis i form av otillräcklig omvårdnad och tillsyn, samt begränsade möjligheter till 4 inbjuder ibland till sessioner där syftet är att fördjupa kunskapen och förståelsen för konventionen. Representanter från olika konventionsstater diskuterar konventionsrelaterade frågor. NGO:s (icke-statliga frivilligorganisationer såsom intresseföreningar, kyrkor, fackföreningar och privata forskningsinstitut), andra institutioner men även barn och privatpersoner har tillträde. Det som framkommer av diskussionerna utgör underlag för kommittén vid formuleringen av Allmänna kommentarer (general comments, förkortas /gc). SOU 2010:5 Rätt till utbildning, förskoleverksamhet och skolbarnsomsorg för en utvidgad målgrupp lek, inlärning och utbildning, eller förbud mot att fritt uttrycka sina känslor och åsikter5. En konventionsstat måste alltså respektera och tillförsäkra varje barn inom dess jurisdiktion de rättigheter som anges i konventionen, vilket innebär att kravet på likabehandling inte bara omfattar de egna medborgarna utan även barn som vistas tillfälligt i landet. Inte ens de som vistas här utan tillstånd får exkluderas från sina rättigheter.6 Artikel 2 utgör tillsammans med artiklarna 3, 6 och 12 konventionens huvudprinciper. Artikeln om rätten till liv (art. 6) har en ambitiös formulering, den går längre än till att kräva skydd för barn mot att bli dödade, och betonar såväl överlevande som barns rätt till utveckling. Den praktiska innebörden av termen utveckling i denna artikel är en annan av konventionens speciella utmaningar. Tolkningen har en direkt bäring på såväl utbildningssom hälsopolitiken. har i sitt arbete lagt stor vikt vid barns tidiga utveckling, inklusive rätten till lek och framhåller betydelsen av att staterna inte bara ska förbereda barnet för vuxenlivet utan också ska skapa optimala förutsättningar för barnet i den tid som är . De fyra huvudprinciperna – att varje barn inom ett lands jurisdiktion, utan undantag, har rätt att få del av sina rättigheter; att barnets bästa ska beaktas vid alla beslut som berör barn; att inte bara deras överlevnad utan också utveckling ska säkerställas till det yttersta av samhällets förmåga, samt att deras åsikter ska få komma fram och visas respekt – relaterar till varandra och formar tillsammans konventionens barnsyn. Avsikten är att principerna ska spela en roll i alla diskussioner om konventionens genomförande. När t. ex. barns rätt till utbildning diskuteras bör också frågor ställas om icke-diskriminering – har alla barn tillgång till skola?, om barnets bästa – är pedagogiken och skolmiljön barnvänlig?, om rätten till utveckling – finns en hållning till barns utvecklingsbehov?, och slutligen, om barns möjlighet att delta och ge sina åsikter – bedrivs är undervisningen och övriga aktiviteter i skolan i demokratisk anda, kan barnen påverka?7 Utöver bestämmelserna i artiklarna 28 och 29, som tar sikte på rätten till utbildning och dess syfte, samt artikel 6 vars innebörd bl.a. är att skydda barnens behov av och rätt till personlig utveckling, finns också i sammanhanget relevanta be- 5Barnrättskommitténs allmänna kommentarer, crc/c/gc7. Rev.1, punkt 11 b. 6Implementation Handbook for the Convention on the Rights of the Child: Fully Revised Third Edition, 2007 samt om utgiven av 2008, s. 38 7Mänskliga rättigheter - Konventionen om barnets rättigheter, UD UD-PIK-INFO 2006, s. Rätt till utbildning, förskoleverksamhet och skolbarnsomsorg för en utvidgad målgrupp stämmelser i artiklarna 18.3 och 31. Av dessa följer att konventionsstaterna ska vidta alla lämpliga åtgärder för att säkerställa att barn till förvärvsarbetande föräldrar har rätt att åtnjuta den barnomsorg som de är berättigade till samt tillerkänna barnen deras rätt till vila och fritid, till lek och rekreation anpassad till barnets ålder. De sistnämnda bestämmelserna har anförts till stöd för att tillerkänna alla i bosatta barn rätt till förskoleverksamhet och skolbarnsomsorg. Motsvarande rätt har också asylsökande barn. Denna rätt har utsträckts till att även avse barn till arbetssökande eller föräldralediga vårdnadshavare. 2.2Rätt till skolgång m.m. för en utvidgad målgrupp Utredningens förslag: Rätten till skolgång, förskoleverksamhet och skolbarnsomsorg ska omfatta alla barn och ungdomar som vistas i landet, även om de saknar tillstånd för sin vistelse förutsatt att den inte är endast helt tillfällig. Rätten till utbildning inom och motsvarande skolformer ska inte medföra någon skolplikt för dessa barn. Den förra utredningens förslag, att barn i familjer som håller sig undan verkställighet av ett beslut om avvisning eller utvisning ska ha rätt till utbildning, förskoleverksamhet och skolbarnsomsorg, motiverades med att barn som lever gömda befinner sig i en mycket svår situation, som de i regel inte själva kan råda över. Genom en rätt till utbildning ges barnen bättre förutsättningar att utvecklas både fysiskt, psykiskt och socialt samt ges möjlighet att uppnå samma kunskapsnivå som jämnåriga barn. På så vis kan barnen förbereda sig för vuxenlivet, oavsett var de kommer att leva . En annan aspekt som lyftes fram var att barn som går i skolan eller deltar i förskoleverksamhet och skolbarnsomsorg synliggörs bättre. Det finns därmed större möjligheter för samhället att upptäcka och gripa in om ett barn far illa i sitt hem. Vidare anfördes att förutom de positiva effekter som en rätt till skolgång m.m. innebär för det enskilda barnet tillkommer skyldighet att upprätthålla bestämmelser i landet. I betänkandet påtalades att kommittédirektivets utformning innebar att uppdraget om att utreda förutsättningar för en rätt till utbildning avsåg enbart den ovan angivna kategorin barn, vilket fick SOU 2010:5 Rätt till utbildning, förskoleverksamhet och skolbarnsomsorg för en utvidgad målgrupp till följd att vissa grupper av barn och ungdomar, bl.a. de barn som aldrig har sökt uppehållstillstånd, exkluderas. En majoritet av remissinstanserna anförde att förslaget innebär en för snävt avgränsad målgrupp som borde utvidgas eller utredas vidare. De skäl som kan anföras till stöd för rätt till skolgång m.m. för barn och ungdomar som håller sig undan verkställighet av beslut om avvisning eller utvisning, gäller givetvis för alla barn som vistas i landet utan tillstånd, oavsett orsak till varför de saknar ett sådant. Vad härefter gäller frågan om hur rätten till utbildning förhåller sig till principen om en reglerad invandring; om ett eventuellt samband mellan ökad rätt att ta del av sociala förmåner etc. och att fler personer vistas i landet utan tillstånd, konstaterade den förra utredningen att det inte finns något säkerställt underlag som visar att ett sådant samband verkligen existerar. Att inte efterkomma ett avvisnings- eller utvisningsbeslut eller att av annan anledning avhålla sig från myndighetskontakter har i regel andra orsaker än att tillskansa sig sociala förmåner. I betänkandet anförs också att en åtskillnad måste göras mellan å ena sidan en persons eller familjs rätt att vistas i landet och å andra sidan barnets eller den unges rätt till skolgång m.m. Barnen bör därmed inte exkluderas utan ges tillgång till utbildning. Den förra utredningens bedömningar och slutsatser i dessa frågor framstår som befogade och ett barn ska alltså inte behöva ta konsekvenserna av sina föräldrars eller andra vuxnas val. Det sagda gäller för rätten till såväl utbildning som deltagande i förskoleverksamhet och skolbarnsomsorg. Den svenska lagstiftningen är i fråga om förskoleverksamhet mer generös än . Enligt artikel 18 har konventionsstaterna i viss utsträckning ett ansvar för att barnomsorg anordnas. har rätten till deltagande i förskoleverksamhet utvidgats till att gälla inte bara barn till förvärvsarbetande och studerande föräldrar utan också barn till arbetssökande och föräldralediga8. 1999/2000:129, bet 2000/01:UbU5, rskr. 2000/01:46. Enligt förordningen om utbildning, förskoleverksamhet och skolbarnsomsorg för asylsökande m.fl. ska barn som omfattas av regleringen erbjudas förskoleverksamhet och skolbarnsomsorg på samma villkor som barn som är bosatta i . Bestämmelserna i förordningen innebär att hela det regelverk som är tillämpligt på i bosatta barn även blir tillämpligt på asylsökande barn, med undantag av vad som särskilt anges i förordningen. Rätt till utbildning, förskoleverksamhet och skolbarnsomsorg för en utvidgad målgrupp Barnomsorgen har under sin framväxt haft en dubbel funktion och har kommit till för att tillgodose olika behov hos både barn och föräldrar. En tydlig markering av förskolan som utvecklingsmiljö för barnet kom genom den kraftiga utbyggnaden av heltidsförskolan . har ett omfattande reformarbete genomförts i syfte att vidareutveckla förskoleverksamhetens och skolbarnsomsorgens pedagogiska roll. Uppgiften att erbjuda omsorg och främja barns utveckling samt bidra till att föräldrar kan förvärvsarbeta eller studera har inte förändrats, men det pedagogiska perspektivet har tydliggjorts ytterligare. I samband med att rätten att delta i förskoleverksamhet utvidgades till att gälla även för barn till arbetssökande och föräldralediga konstaterade regeringen att det då gällande regelverket redan förutsatte att barn kan ha ett eget behov av plats oavsett föräldrarnas sysselsättning och utan att barnet är i behov av särskilt stöd. Vidare angavs att det främsta skälet till en utvidgad rätt till förskoleverksamhet är just barnets eget behov av det som verksamheten kan erbjuda i form av ett komplement till hemmet – pedagogisk stimulans för utveckling och lärande, tillgång till en barngrupp där positiva relationer mellan barnen och mellan barn och vuxna kan utvecklas, en miljö utformad och utrustad för barns utveckling, lek och lärande (prop. 1999/2000:129, s. 23–24). Det betonades att förskolan var till för alla barn, oavsett familjens sociala och ekonomiska situation. Regeringen har i lagrådsremiss till ny skollag9 föreslagit att förskolan ska bli en skolform och att fritidshemmet ska komplettera utbildningen i förskoleklass, grundskola och motsvarande skolformer. Syftet med att göra förskolan till en egen skolform är framför allt att ännu mera betona att förskolan har ett pedagogiskt uppdrag och därmed är en del av skolväsendet. Avsikten är dock inte att ändra förskolans uppdrag där omsorg och lärande bildar en helhet. I dagens skollag ingår fritidshem, familjedaghem för skolbarn och öppen fritidsverksamhet i begreppet skolbarnsomsorg. Fritidshemmet föreslås ingå i skolväsendet och utgöra en för eleverna frivillig verksamhet som kompletterar utbildningen i förskoleklassen, och motsvarande skolformer. Fritidshemmet ska erbjuda eleverna en meningsfull fritid samt stimulera deras utveckling och lärande. (se lagrådsremissen s. 189). Barnets rätt att få vara barn och barndomens egenvärde understryks, som sagts, inte minst i artikel 31 genom 9 Lagrådsremiss , Den nya skollagen – för kunskap, valfrihet och trygghet SOU 2010:5 Rätt till utbildning, förskoleverksamhet och skolbarnsomsorg för en utvidgad målgrupp att den erkänner barnets rätt till vila och fritid, lek och rekreation anpassad till barnets ålder. När rätten att delta i förskoleverksamhet och skolbarnsomsorg infördes för asylsökande barn m.fl. anfördes att dessa verksamheter kan ge berörda barn möjlighet till social kontakt med andra barn och vuxna och genom pedagogisk verksamhet stimulans till personlig trygghet och utveckling. Vidare kan personalen i förskolan och skolan ge föräldrarna stöd i föräldrarollen, att avlasta dem av kris och sviktande ork och förmåga (prop. 2000/01:115, s. 21). Det som då anfördes gäller i lika hög grad också för barn som vistas i landet utan tillstånd. Några beaktansvärda skäl som talar för att särskilja exempelvis de asylsökande barnen från dem som omfattas av detta uppdrag finns inte enligt utredningens mening. Av- sikten med att låta den nu aktuella målgruppen få del av det svenska välfärdssystemet i form av utbildning, förskoleverksamhet och skolbarnsomsorg är inte att påbörja en integrationsprocess, utan att stärka barnet i den situation det befinner sig i här och utifrån barnets bästa. Skolans och barnomsorgens stöd åt barn och föräldrar kan innebära att familjens förutsättningar väsentligt förbättras vilket inte minst för barnen innebär att de är bättre rustade att möta framtiden såväl i som i hemlandet. Inte ens eventuella risker för förstärkt anknytning till eller försvårande av polisens verkställighetsarbete på grund av förslagen om rätt till skolgång, m.m. kan alltså anses ha sådan tyngd att de utgör tillräckligt starka skäl att underlåta en ändrad lagstiftning i detta avseende. Den förra utredningen påpekade att den då föreslagna avgränsningen av målgruppen torde innebära tillämpningsproblem samt medföra fortsatt kritik om att inte tillgodoser alla barns rätt till utbildning (SOU 2007:34, s. 144). Flera remissinstanser delade denna uppfattning.