sou · GXB331d2 · 2010-01-01 00:00:00 — Effektiva transporter och samhällsbyggande -En ny struktur för sjö, luft, väg och järnväg, del2 Infrastrukturpolitik på samhällsekonomisk grund .... Bilaga 3 Kartläggning och analys av den långsiktiga Bilaga till Kap. 7 Beskrivning av berörda Kartläggning av jämförbara länders organisationer, styrning och långsiktiga planering Översyn av myndigheter och verksamheter En särskild utredare tillkallas med uppdrag att kartlägga och analy- sera vissa verksamheter och funktioner hos myndigheterna inom transportsektorn, huvudsakligen inom , , , , Luftfartsstyrelsens, Rikstrafikens, (), Statens järnvägars (ASJ) och ansvarsområden. I uppdraget ingår bl.a. att föreslå åtgärder som bidrar till utvecklade beställarfunktioner hos myndigheterna inom transportsektorn i syfte att uppnå en bättre fungerande anläggningsmarknad och högre effektivitet. Utredaren ska utifrån sin analys föreslå lös- ningar, organisatoriska eller andra, som krävs för att bäst uppnå och regeringens mål för transportpolitiken. Utredarens analys och förslag till åtgärder ska redovisas . Regeringen har för avsikt att ge ytterligare direktiv om genomfö- randet av utredarens förslag samt om ytterligare analyser och för- slag. Målet för svensk statsförvaltning är att den ska vara rättssäker, effektiv och medborgarorienterad. Detta ska uppnås genom att styrningen utvecklas, främst den ekonomiska styrningen, samt led- ningen och organiseringen av statlig förvaltning. Här ingår också att säkerställa att alla myndigheter systematiskt och kontinuerligt utvecklar sin verksamhet. Följande uppgifter står i fokus i det över- syns- och förändringsarbete som regeringen bedriver: att klargöra statens roll och uppgifter och att sätta medborgare och företag i centrum. En ökad samverkan mellan myndigheterna samt förbätt- rad styrning genom tydligare rollfördelning och bättre dialog mel- lan regeringen och myndigheterna eftersträvas. Med dessa utgångs- punkter tillsatte regeringen (Fi 2006:08) som fått uppdraget att se över den centrala statsförvaltningens uppgifter och organisation (dir. 2006:123). Utvecklingen av transportsystemet är en viktig del i samhällsut- vecklingen. Ökad pendling över större regioner, en åldrande befolkning, utvecklad användning av IT och ökad global handel med gods samt klimatutmaningen är exempel på viktiga samhälls- trender som ställer nya krav på transportsystemet. En fungerande infrastruktur, en väl fungerande marknad på transportområdet och ett tillfredsställande utbud av kollektivtrafik är en förutsättning för jobb, företagande och tillväxt. Utvecklingen av transportområdet ska ske i dialog med näringsliv, regioner, kommuner och myndig- heter där människors och företags behov ska stå i fokus. Statens ansvar inom transportområdet är stort och omfattar bl.a. regelgivning och tillsyn av transporter och transportmedel, förvaltning och utveckling av det statliga väg- och järnvägsnäten samt de statliga flygplatserna och farlederna, tecknande av avtal om interregional kollektiv persontrafik, statistikproduktion och viss sektorsforskning. Statens anslag för verksamheterna inom transportområdet uppgår till ca . Till detta kommer de avgiftsfi- nansierade verksamheterna. Merparten av anslagen hanteras av och i deras väg- och banhållning. Verksamheten inom transportområdet ska bidra till att det av fastställda transportpolitiska målet och dess delmål upp- nås. Regeringen har påbörjat en process med att ta fram utvecklade och förankrade transportpolitiska utgångspunkter för en ny och framåtriktad transportpolitik. Som en del i detta fick den 19 uppdrag av regeringen att föreslå reviderade transportpo- litiska mål. Uppdraget ska redovisas . Regeringen har för avsikt att föreslå reviderade mål . Regeringen avser också att i samband med budgetpropositionen överlämna en infrastrukturproposition, ramtidens resor och transporter till . I propositionen kommer inrikt- ningen och ekonomiska ramar för den kommande planperioden att läggas fast. Regeringen har tidigare tillsatt flera utredningar som berör myn- digheterna på transportområdet. Syftet har varit att pröva det offentliga åtagandet och att skapa en ändamålsenlig och effektiv organisation för statens uppgifter inom transportområdet. Det pågår nu arbete med att bereda eller genomföra de förslag som lagts fram. En särskild utredare har analyserat förutsättningarna för en ombildning av () och vissa funktioner hos till aktiebolagsform (SOU 2007:49). Utredaren såg inte att uppgifter lämpar sig för bolagisering och föreslog därför att verksamheten även i fortsätt- ningen bedrivs i myndighetsform. Utredaren föreslog att VTI ombildas till ett helägt statligt bolag under förutsättning att bolaget kan tillförsäkras en basresurs som motsvarar dagens anslag. Om detta inte är möjligt förordar utredaren att VTI kvarstår som myn- dighet med oförändrat uppdrag och förutsättningar. Regeringen beslutade att en särskild utredare skulle tillkallas med uppgift att undersöka hur man kan inrätta en trafikslagsövergripande organisation för inspektionsverksamhet som rör kontroll av att krav i fråga om säkerhet och skydd inom transportområdet är uppfyllda (dir. 2005:108). Regeringen beslu- tade att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att förbereda och genomföra bildandet av en trafikinspektionsor- ganisation (dir. 2007:105). Regeringen har därefter beslutat om tilläggsdirektiv till (dir. 2008:45). Den särskilda utredaren ska, utöver det ursprungliga uppdraget, genomföra de åtgärder som krävs för att den nya myndigheten ska kunna inleda sin verksamhet Därvid avvecklas Järnvägsstyrelsen och Luftfartsstyrelsen och myndigheternas verksamheter förs till Transportstyrelsen. uppgifter och ansvar förs över till Transport- styrelsen. Från förs också ansvaret för sjöfartsre- gistret samt hanteringen av kustfartstillstånd. Vägtrafikinspektio- nen, trafikregistret som utför författningsreglerad register-, admi- nistrations- och informationsverksamhet och förarenheten som ansvarar för förarprov och tillsyn över trafikskolor m.m. förs från till Transportstyrelsen. En utredning om den svenska lotsningsverksamheten och dess framtid med uppgift att genomföra en översyn av roll och verksamheter har genomförts (dir. 2006:116). Utredaren skulle också föreslå lämplig organisationsform för lotsningsverk- samheten (dir. 2007:69). Utredaren har lämnat förslag om framtida organisationsform, uppdelning och finansiering av de verksamheter som bedrivs inom (SOU 2008:53). Ett av utre- darens förslag, som är föremål för remissbehandling, innebär att verksamhet fortsättningsvis bör bedrivas i myndig- hetsform och inte som som affärsverk. I en departementspromemoria (Ds 2007:49) föreslås ändringar i lagen (1945:119) om stängselskyldighet för järnväg. Förslaget innebär att uppgifter överförs till den myndig- het som regeringen bestämmer. Regeringens avsikt är att föra över uppgifterna till Transportstyrelsen fr.o.m. . beslutade regeringen att tillkalla en särskild utredare med uppgift att se över det svenska flygplatssystemet (dir. 2006:60). Regeringen har därefter beslutat om tilläggsdirektiv till utredningen (dir. 2006:104 och dir. 2007:1). Utredaren föreslog att verksamhet ska ombildas till två aktiebolag, ett bolag för drift och förvaltning av flygplatser och ett bolag för flygtrafiktjänsten (SOU 2007:70). beslutade regeringen att tillkalla en särskild utredare för att utreda förutsättningarna för att ombilda vissa verk- samheter vid och till aktiebolagsform (dir. 2007:64). Utredaren föreslog att verksamheterna vid , , och Ban- verket Projektering bör bolagiseras (SOU 2007:78). Regeringen har för avsikt att i samband med budgetpropositionen lämna propositioner till som behandlar organisations- formen för delar av , och . och har genomfört stora organisa- toriska förändringar i syfte att dels bättre möta marknadens och kundernas krav, dels få till stånd bättre intern styrning av sina verk- samheter. och fick i regleringsbreven dessutom i uppdrag att tillsammans förbereda en sammanslagning av verkens administrativa enheter och IT-enheter. Myndigheterna förbereder att etablera ett gemensamt servicecentrum för IT, telefonväxel, personal, fakturering och redovisning. Behovet av en utredning och är myndigheter med sektorsansvar. Båda myndigheterna bedriver en omfattande verksamhet där de främsta uppgifterna är planering, beställning och förvaltning av infrastruk- turen. Därutöver ansvarar verken för en mängd andra uppgifter. Någon genomlysning av dessa myndigheters hela verksamheter har inte gjorts i de utredningar som nämns ovan. Det finns bl.a. ett behov av att utreda vilka nya krav som kan komma att ställas på och verksamheter i förhållande till utvecklingen på transportområdet, de förändringar som sker när Transportstyrelsen bildas, när verksamheter bolagise- ras och med anledning av den pågående infrastrukturplaneringen. I arbetet med bl.a. den infrastrukturproposition som regeringen har för avsikt att överlämna till har det framkom- mit att det finns ett behov att utveckla ett trafikslagsövergripande synsätt i infrastrukturplaneringen. har arbetet ofta bedrivits inom respektive trafiksektor, vilket kan leda till suboptimering av infrastrukturinvesteringar eller till att transportkedjor inte hänger ihop. En sammanhållen infrastrukturplanering skulle bl.a. kunna främja lösningar som bidrar till en minskad negativ miljö- och kli- matpåverkan samt ökad energieffektivitet. De problem som reger- ingen har identifierat handlar om att dagens planeringssystem brister i flexibilitet både på lång och medellång sikt vilket gör att det är svårt att möta förändrade förutsättningar. Även andra aktö- rer, såsom kommuner, länsstyrelser och näringslivsföreträdare, påtalar att sektorsvis planering är ett problem. Anläggningsmarknaden präglas av bristfällig produktivitet och konkurrens. Beställarnas agerande är av stor betydelse för markna- dens funktion. och är i egenskap av infra- strukturförvaltare dominerande beställare och upphandlare av bl.a. underhålls- och investeringsentreprenader på anläggningsmarkna- den. Det finns därmed ett behov av att analysera hur dessa stora beställare i upphandlingsförfaranden kan bidra till en förbättring av anläggningsmarknadens funktion och skapa förutsättningar för innovation. Även i den övriga verksamheten bör det finnas möjligheter till ökad samordning, som de stora skillnaderna som finns mellan de specifika kärnverksamheterna inom respektive transport- sektor tas i beaktande. Sektoransvaret är ett exempel där det torde finnas utrymme för precisering och där ett mer trafikslagsövergri- pande perspektiv vore önskvärt. För att säkerställa en mer flexibel och trafikslagsövergripande planeringsmodell bör även en genomlysning göras av vilka delar av de nuvarande verksamheterna inom luft- och sjöfartssektorerna som bör inkluderas i ett sådant perspektiv liksom statens tecknande av trafikavtal och kommunikationsanalysens roll i helheten. Som tidigare nämnts är ett fungerande transportsystem en förut- sättning för jobb, företagande och tillväxt och har därmed starka kopplingar till andra sektorer som också är föremål för förvalt- ningspolitiska översyner, t.ex. näringspolitiken och den regionala tillväxtpolitiken. En avgörande del i den regionala tillväxtpolitiken bygger på ett ytterligare stärkt lokalt och regionalt ansvar för och inflytande över statliga tillväxtresurser. Regeringen avser att i ett sammanhållet, långsiktigt perspektiv, fortsätta effektivisera och samordna resurser som är strategiska för konkurrenskraft på regional och nationell nivå. Därför bör det även inom transport- sektorn analyseras vilka verksamheter som i huvudsak bör samlas på regional nivå, respektive vilka verksamheter som i huvudsak bör samlas på central nivå. Sammanfattningsvis bör analysen av det trafikslagsövergripande synsättet i planeringen fördjupas liksom hur regionernas ansvarsta- gande för och inflytande i infrastrukturplaneringen kan stärkas och förenklas. Det kundorienterade synsättet i verksamheterna bör utvecklas ytterligare. Statens insatser ska riktas mot att hela resan eller transporten blir effektiv ur såväl kund- som klimat- och håll- barhetsperspektiv. Den nuvarande uppbyggnaden av statens verksamheter på trans- portområdet har utformats på grundval av successiva ställningsta- ganden och beslut. Ändamålsenligheten i detta system bör omprö- vas. Översynen av verksamheter och myndigheter inom transport- området bör därför fortsätta. En särskild utredare tillkallas med uppdrag att kartlägga och analy- sera vissa verksamheter och funktioner hos myndigheterna inom transportområdet, huvudsakligen inom , , , , Luftfartsstyrelsens, Rikstrafikens, . ASJ:s och ansvarsområden. Utifrån sin analys ska utredaren föreslå lösningar, organisatoriska eller andra, som krävs för att bäst uppnå och regeringens mål för transportpolitiken. Översynen syftar till att finna de lösningar som bäst stödjer ett effektivt utförande av statens uppgifter inom transportområdet och som leder till att medborgare och näringsliv sätts i centrum, att det trafikslagsövergripande synsättet stärks i planeringsprocessen, att det finns en god regional förankring och ett ökat ansvarstagande i planeringsprocessen samt att övriga verksamheter inom transport- sektorn bedrivs på ett effektivt sätt. Ett särskilt fokus ska sättas på beställarfunktionerna hos myndigheterna inom transportsektorn i syfte att skapa bättre fungerande marknader inom bygg- och anläggningssektorn och en ökad effektivitet i infrastrukturhåll- ningen. Förslagen till lösningar ska inriktas på strukturer, arbetsproces- ser och organisering av de statliga myndigheterna och deras verk- samheter inom transportområdet. analysera och klargöra vilka uppgifter som bör vara ett statligt åtagande och i vilken form dessa bör bedrivas, föreslå hur uppgifter som inte längre bör vara ett statligt åta- gande ska organiseras och finansieras, se över och föreslå nya former och arbetssätt samt överväga olika organisationsformer för den strategiska planeringen av transportinfrastrukturen på lång och medellång sikt, analysera vilka möjligheter till effektiviseringar och synergier som kan finnas genom en omorientering av myndigheternas uppdrag, verksamhet och organisering, vid behov föreslå ändrad organisering av hela eller delar av verk- samheterna, föreslå åtgärder som bidrar till utvecklade beställarfunktioner inom transportsektorn, kartlägga och analysera vilka verksamheter som bör organiseras centralt och vilka som ur ett tillväxt- och kundperspektiv kräver regional närvaro. Uppdraget gäller i första hand ovan nämnda myndigheter. Om andra verksamheter inom andra myndigheter i någon omfattning visar sig vara av intresse i sammanhanget får även dessa beröras av översynen. Detta kan exempelvis bli aktuellt när beredningen och genomförandet av de tidigare nämnda pågående myndighetsöver- synerna är klara. Regeringens inriktning är att kunna göra vissa ställningstaganden i samband med budgetpropositionen . Uppdragets genomförande och tidsplan Utredarens analys och förslag till åtgärder ska redovisas . Om utredaren finner det lämpligt kan delar av uppdra- get redovisas i delrapporter. Regeringen har för avsikt att ge ytterligare direktiv om genomförandet av utredarens förslag samt om ytterligare analyser och förslag. Utredaren ska bedriva arbetet i fortlöpande dialog med berörda myndigheter och utredningar. Utredaren ska löpande stämma av med och informera (). Vidare ska utredaren samråda med andra myndigheter och orga- nisationer i den utsträckning som är nödvändig. Myndigheterna ska lämna utredaren det underlag som utredaren begär. Utredaren ska hålla berörda centrala arbetstagarorganisationer informerade om arbetet och ge dem tillfälle att framföra sina syn- punkter. Utredaren ska lämna en konsekvensbedömning av föreslagna åtgärder som ska omfatta ekonomiska, miljö- och klimatmässiga, organisatoriska och personalmässiga konsekvenser av de förslag som läggs fram. I underlag som tas fram på individnivå ska all stati- stik presenteras och analyseras utifrån kön. Utredaren ska vidare redovisa de förslag till författningsändringar som utredarens förslag föranleder. I de fall de föreslagna åtgärderna innebär ekonomiska åtaganden för staten ska finansieringsförslag lämnas. Infrastrukturpolitik på samhällsekonomisk grund1 , , , , , , 1 Detta arbete har genomförts och på uppdrag av Trafik- verksutredningen. Vi är mycket tacksamma för alla synpunkter som vi fått på tidigare utkast. Särskilt bör nämnas , och som fungerade som kommentatorer vid ett internt seminarium samt PeO Nordlöf. Som vanligt står vi som författare för de eventuella kvarvarande problemen och bristerna i materialet. Beslutsprocess och roller......................................................... Rollfördelningen i svensk offentlig sektor.................. Vad innebär ett samhällsekonomiskt synsätt? Vilka personers nytta och kostnad ska räknas? Identifiera åtgärdens konsekvenser ............................. 3.3Beräkna åtgärdens effekter under hela dess Beräkna ett penningvärde för alla effekter.................. 3.5Diskontera effekterna och beräkna ett nuvärde för varje projekt ............................................................ 3.6Genomför en känslighetsanalys och ge 4.Samhällsekonomiska analyser av väg- och Beräkning av samhällsekonomiska kostnader............. Beräkning av samhällsekonomisk nytta ...................... Fungerar kalkylen på avsett sätt?............................................ 5.1Behovet av underhåll och utveckling av Behovet av att vidareutveckla prognosmodellerna ..... 5.4Behov av att vidareutveckla effektsamband i Kan man jämföra väg- och järnvägsinvesteringar? Är kalkylen robust mot manipulationer?.................... Infrastrukturpolitik – mer än investeringar ........................... Utgångspunkter för infrastrukturpolitiken ................ Bilaga 2 SOU 2009:31 Prissättning av infrastruktur......................................... Drift- och underhållsåtgärder....................................... Vilka är problemen? Vad är lönsamt?............................................................. Hur ser man på den samhällsekonomiska Specifika problem i infrastrukturplaneringen ............. Hur ska verksamheten organiseras?...................................... Politik och teknokrati................................................. Ett eller flera verk?...................................................... Hur bör planeringen organiseras ? Den svaga produktivitetsutvecklingen ...................... Företagsekonomi och samhällsekonomi ............. En central uppgift för transportsektorn är att göra det möjligt att resa och transportera gods på ett smidigt sätt. Detta ska ske utan allt för stora risker att råka ut för olyckor. Trafikens miljöpåverkan måste också begränsas, i synnerhet vad avser trafikens effekter för klimatet. Det är vidare angeläget att tillhandahålla infrastrukturen till så låga kostnader som möjligt. En transportsektor som upp- fyller dessa mål kan lämna viktiga bidrag till att bygga ett gott samhälle för dagens och framtidens medborgare. I upprepade policybeslut har regering och riksdag deklarerat att beslut om vilka åtgärder som ska vidtas för att sektorn ska kunna uppnå målen bör baseras på ett samhällsekonomiskt besluts- underlag. Det uppdrag som VTI fått från är att mot denna bakgrund göra en genomlysning av de modeller för samhällsekonomisk analys som används : Har modellerna en sådan kvalité att beslutsfattare får ett fullgott underlag för de prioriteringar som görs mellan olika åtgärder inom transport- sektorn? Osäkerheten om framtiden är stor och det finns många praktiska och principiella svårigheter förenade med att på förhand bedöma konsekvenserna av olika åtgärder och åtgärdsstrategier långt in . Promemorian argumenterar emellertid för att de modellhjälpmedel som utvecklats – i första hand i form av den samhällsekonomiska analysen – har de egen- skaper som krävs för att förse beslutsfattare med ett relevant beslutsunderlag för många olika typer av åtgärder, både inom och utanför transportsektorn. Man kan med detta beslutshjälpmedel också visa hur osäkerhet påverkar lönsamheten. Det finns emellertid ett antal strukturella problem förenade med beslutsfattande i infrastruktursektorn som inte har med analys- modellen att göra. Som del av arbetet med att genomföra samhällsekonomiska analyser krävs kunskaper om effektsamband i allmänhet och om prognosverktyg i synnerhet. Kunskapen är god kring vissa sam- band men saknas kring andra. Därmed blir det svårt att genom- föra analyser baserade på ett heltäckande underlag. Ansvaret för att ta fram förutsättningar för prognoser och kalkyler, att utveckla effektsamband, att ta fram värden för tids- vinster, minskade olycksrisker och förbättrad miljö etc. och det löpande underhållet och ajourhållningen av kunskaperna kring detta är oklart fördelat i sektorn. Den planering som genomförs har sitt historiska ursprung i vägsektorns behov av långsiktiga investeringsplaner, och dagens modeller har byggts upp med denna utgångspunkt. I ett samhälle med en uppsättning mål som delvis står i konflikt med varandra måste emellertid olika styrmedel samverka. Trots ett starkt principiellt stöd för tanken på att jämföra investeringar med förändringar av skatter och avgifter, nya lagar och regler (beträffande fordonsvikt på väg, axellast på järnväg, lagstiftning om dubbdäck eller halvljus etc.), drift och underhållsåtgärder mm. så sker detta i praktiken inte. Inte heller genomförs regel- mässigt integrerade analyser av kombinationer av styrmedel och investeringar, exempelvis av hur investeringar i storstäder påverkas av trängselskatter. har en otydlig roll i den process som leder fram till beslut om åtgärder i infrastruktursektorn. Ett av de få beslut som fattas av – vilken planeringsram som under den kommande planperioden ska styra tilldelningen av resurser – har av flera skäl en svag styreffekt. Det finns generellt en svag kultur av uppföljning i infrastruktur- sektorn. Inte heller sparas information om den verksamhet som bedrivs med syfte att i efterhand genomföra sådana upp- följningar. Detta innebär att kunskaperna om effektiviteten i dagens processer är otillräcklig. Denna kultur bidrar också till de påtalade svårigheterna att ta fram effektsamband för plane- ringen. Mot bakgrund av dessa observationer diskuterar promemorian olika institutionella modeller för att vidareutveckla infrastruktur- planeringen och för att stärka roll. En tänkbar lösning är att slår fast sina politiska ambitioner för plan- perioden. Man kan där formulera sin vision om hur det framtida samhälle man vill skapa ska se ut vad gäller trafik och infrastruktur. Visionen kan omsättas i kvantifierade och eventuellt också tidsatta etappmål. Med detta som utgångspunkt ges trafikverken i uppdrag att genomföra en infrastrukturplanering som omfattar samtliga styrmedel. Myndigheterna ska på så sätt förse regeringen med ett mera allsidigt underlag för den politik man vill föra än vad som är fallet . Regeringen lämnar planen för den politik man vill föra till . Där ingår såväl de investeringar man vill genomföra som de andra styrmedel som ska användas för att uppnå de mål som ställs upp. tar därefter ställning till planen som helhet. Man kan också tänka sig att mer eller mindre regelbundna upp- följningar görs av hur regeringen lyckas genomföra sina inten- tioner, exempelvis på initiativ av . Det nu skisserade förfarandet ligger i beslutshänseende nära den process som bedrivs. En skillnad är att regeringen får möjlig- het att ta ett samlat grepp om alla styrmedel som kan användas för att uppnå målen. En annan skillnad är att får ta ställning till åtgärdsförslag, inte till de allmänt formulerade målsättningar som ingår i dagens infrastrukturproposition. Det blir på så sätt också möjligt att i efterhand följa upp om detta leder fram till det samhälle man vill bygga.