sou · GXB336 · 2010-01-01 00:00:00 — Bland övriga länder ser lösningarna, som framgår av kapitel 2.8, olika ut. Bland de länder som ännu inte fattat något beslut om hur ansvaret ska fördelas är det flera som överväger att åtminstone delvis ge ansvaret till landets kommission för mänskliga rättigheter. Som tidigare nämnts har regeringen gjort bedömningen att ännu inte har något organ som har i huvuduppgift att främja, skydda och övervaka de olika konventionerna om mänskliga rättigheter. Delegationen har samma uppfattning. Av de aktuella myndigheterna anser delegationen att Disk– rimineringsombudsmannen är den som närmast lever upp till Parisprinciperna. De tidigare ombudsmännen har, som nämnts ovan, haft A-status som nationell rättigheter. Den nya utgår från att även denna myndighet får sådan status. Med utgångspunkt i resonemangen i kapitel 3.2 föreslår delega– tionen att följande uppgifter ges till : -informera enskilda om att konventionen finns samt om deras rättigheterna i enlighet med denna, -informera och utbilda personal och beslutsfattare om kon– ventionen och om deras ansvar med anledning av dess genomförande. -göra generella utredningar för att kartlägga eventuella kränkningar av konventionen samt strukturella brister i det juridiska systemet på nationell nivå. -granska förslag till nya lagar, förordningar och andra förslag från regeringen samt befintlig lagstiftning, -granska statlig, och annan offentlig verksamhet samt företag och andra privata organisationer, -uppmärksamma regeringen på situationer i landet där rättigheter enligt konventionen kränks. Ansvaret för information och utbildning som hör ihop med den nationella handikappolitiken och dess genomförande anser delega– tionen liksom bör ligga på Handisam och . De myndigheter som utses som sektorsmyndigheter för genom– förandet av handikappolitiken och tillsynsmyndigheterna har sedan ett särskilt ansvar för att sprida information om de delar i konventionen som berör deras respektive verksamhet. Uppdraget till är inte avsett att ersätta det ansvar för information, tillsyn och rättstillämpning som andra organ i samhället har. Nedan följer en redogörelse för argumenten mot att någon av de andra myndigheterna som har varit aktuella i diskussionen eller regeringens handikappdelegation bör få uppdraget att främja, skydda eller övervaka genomförandet av konventionen om rättigheter för personer med funktionsnedsättning. Därefter följer en utveckling av hur delegationen ser på Handisams roll samt motiven varför bör få uppdraget. Delega– tionen börjar dock med argumenten mot alternativet att inrätta en ny myndighet för främjandet, skyddandet och övervakandet av konventionen. 3.3.1Varför inte en ny myndighet? Ett alternativ är att inrätta en ny myndighet med uppgift att främja, skydda och övervaka genomförandet av konventionen. Delega– tionen bedömer att uppgiften att främja, skydda och övervaka genomförandet av konventionen inte är så omfattande att det är motiverat att inrätta en ny myndighet. Om liknande uppgifter ska utvecklas för samtliga människorättskonventioner bör dock frågan tas upp igen. Det finns dessutom två myndigheter som arbetar specifikt med frågor som rör personer med funktionsnedsättning. Dessa är Handisam och Specialpedagogiska skolmyndigheten. Den senare har i uppgift att ge specialpedagogiskt stöd till skol– huvudmän, främja tillgången på läromedel, driva specialskolor för vissa elevgrupper och fördela statsbidrag till studerande med funktionsnedsättningar och till utbildningsanordnare. Delega– tionen anser att frågor som rör personer med funktionsnedsättning så långt det är möjligt inte ska särbehandlas utan handläggas av de myndigheter som ansvarar för motsvarande frågor för andra. 3.3.2Varför inte Delegationen för mänskliga rättigheter i ? Uppdraget för Delegationen för mänskliga rättigheter i överensstämmer inte med Parisprinciperna. Delegationen har endast ett tidsbegränsat uppdrag fram till . Uppdraget är reglerat i kommittédirektiv4 som beslutats av regeringen. I uppdraget ingår bl.a. att stödja myndigheter, kommuner och landsting i arbetet med mänskliga rättigheter samt utarbeta och genomföra strategier för ökad information och kunskap om mänskliga rättigheter. I delegationens uppdrag ingår att i slutredovisningen av uppdraget lämna förslag på hur det fortsatta stödet i arbetet med att uppnå full respekt för de mänskliga rättigheterna i ska erbjudas . I budgetpropositionen för 20095 anger regeringen att det i delegationens uppdrag om det fortsatta stödet också ingår att se över hur man ska lösa frågan om tillsyn i enlighet med de så kallade Parisprinciperna om nationella institutioner med uppgift att bevaka frågor om de mänskliga rättigheterna. Delegationens arbete är i huvudsak inriktat på att sammanställa sina erfarenheter och formulera förslag i enlighet med uppdraget. Delegationen anser inte att den i sin nuvarande form är en lämplig instans för att ansvara för uppgiften att främja, skydda och övervaka genomförandet av konventionen om rättigheter för personer med funktionsnedsättning. 4Delegationen för mänskliga rättigheter, dir. 2006:27. 5Budgetproposition, proposition 2008/09:1 Utgiftsområde 1. 3.3.3Varför inte regeringens handikappdelegation? Regeringens handikappdelegation är ett organ för överläggningar och ömsesidig information mellan regeringen och handikapp– organisationerna i frågor som särskilt berör personer med funktions– nedsättning. Uppdraget regleras i form av regeringsbeslut. Handikappdelegationen är viktigt redskap för regeringen i samarbetet med handikapprörelsen i arbete med genomförandet av handikappolitiken. Några länder, t.ex. och , har valt en lösning som liknar denna även för uppgifterna i artikel 33 punkt 2, att främja, skydda och övervaka genomförandet av konventionen. Delegationen för mänskliga rättigheter i konstaterar dock att handikappdelegationen inte alls överensstämmer med de krav som ställs i artikel 33 punkt 2 i konventionen. Det gäller såväl mandat och oberoende som finansiering. 3.3.4Varför inte , Justitiekanslern eller ? Förutom ovan nämnda myndigheter, som regeringen tar upp i propositionen Mänskliga rättigheter för personer med funktions– nedsättning, och regeringens handikappdelegation har Delega– tionen för mänskliga rättigheter i valt att titta på Justitie– ombudsmannen (JO) och som styrs direkt av . Med tanke på Parisprincipernas rekommendationer angående oberoende ansågs de intressanta för utredningens syfte. Parisprinciperna säger dock inte att de nationella institutionerna måste vara direkt underställda . Det viktiga enligt dessa principer är att uppdraget och befogenheterna är fastslagna i lag. Därmed är det endast som kan ändra dessa. Det är också som slutgiltigt genom sin behandling av regeringens budget– proposition beslutar om medlen för myndigheter under regeringen. Delegationen har även valt att titta närmare på Justitiekanslern () som trots att det är en myndighet under regeringen i likhet med har ett uppdrag som är reg– lerat i lag. uppgift är att kontrollera att myndigheter och deras tjänstemän följer gällande lagar och andra författningar i sin verksamhet. Delegationen konstaterar att det i uppdraget inte ingår att granska om lagstiftningen i sig överensstämmer med internationella åtaganden inom ramen för skyddet av de mänskliga rättigheterna. Att ge i uppdrag till att särskilt svara för övervakningen av genomförandet av konventionen om rättigheter för personer med funktionsnedsättning skulle enligt delegationens mening strida mot ombudsmannens nuvarande roll. Det skulle dock vara av principiell betydelse om i större utsträckning än beaktade de internationella överenskommelserna om mänskliga rättigheter i sitt granskande arbete. och Justitiekanslern är utsedda att vara nationellt organ för förebyggande av tortyr på nationell nivå enligt kraven i tilläggsprotokollet till . har dock fått kritik av mot tortyr i samband med synpunkter på femte rapport till kommittén6. Det stärker delegationen i uppfattningen att inte bör utses som ansvarig för det nationella främjandet, skyddandet och övervakningen av genomförandet av konventionen om rättigheter för personer med funktionsnedsättning. svarar för årlig revision av statliga myndigheter och granskar myndigheternas effektivitet. Syftet med den årliga revisionen är att bedöma om redovisningen är tillförlitlig och räkenskaperna rättvisande samt om ledningens förvaltning följer tillämpliga föreskrifter och särskilda beslut. En effektivitets– granskning ska främst ta sikte på förhållanden med anknytning till statens budget, genomförandet och resultatet av statlig verksamhet och åtaganden i övrigt men får också avse de statliga insatserna i allmänhet. Myndighetens granskning är som framgår avgränsad till att gälla endast statliga myndigheter. Uppdraget omfattar varken kommuner, landsting och andra offentliga organisationer eller företag och andra privata organisationer. Delegationen anser därför att inte heller är något lämpligt alternativ som ansvarig för främjandet, skyddandet och övervakningen av genomförandet av konventionen. Justitiekanslerns tillsynsuppdrag är visserligen reglerat i lag. Men myndighetens uppdrag är att vara regeringens ombud i fråga om tillsyn över statliga myndigheter. Syftet med tillsynen är, liksom för , att kontrollera att lagstiftningen efterlevs. Myndighetens uppdrag är inte att granska lagstiftningen i sig på det sätt som bör krävas av en myndighet som ska granska 6 Concluding observations of the Committee against Torture, CAT/SWE/CO/5, . genomförandet av konventionen i enlighet med Parisprinciperna. Delegationen anser därför att inte heller Justitiekanslern vore någon lämplig myndighet att ansvara för främjandet, skyddandet och övervakningen. är en nationell expert- och tillsynsmyndighet under regeringen för en omfattande men ändå avgränsad sektor i samhället. Myndighetens uppdrag avser kunskapsförmedling, normering och tillsyn inom socialtjänst, hälso- och sjukvård, hälsoskydd, smittskydd och epidemiologi. Handikappolitiken handlade länge i första hand om vård och omsorg och människor med funktionsnedsättning sågs som vårdobjekt. Målet var att tillgodose deras vård- och omsorgsbehov. Utvecklingen har gått mot att se handikappolitiken som en fråga om demokrati och mänskliga rättigheter. Genom den nationella handlingsplanen för handikappolitiken Från patient till medborgare7 gavs handikappolitiken en ny inriktning. Namnet på handlings– planen är en tydlig markering av perspektivskiftet. Personer med funktionsnedsättning ska inte diskrimineras i några sammanhang utan ha samma rätt som alla andra att delta i samhällslivet och få del av samma utbud av varor, tjänster, service och kultur. ansvarsområden är framförallt och hälso- och sjukvården. Eftersom konventionen omfattar så gott som samtliga samhällsområden skulle det uppstå problem för i fråga om bl.a. kompetens inom de områden som den nuvarande verksamheten inte inbegriper. Om fick huvudansvaret för att främja, skydda och övervaka genomförandet av konventionen skulle det också kunna uppfattas som en återgång till ett vård- och omsorgsperspektiv; att konventionen i första hand handlar om vård och omsorg trots att dess bärande principer utgår ifrån ett rättighetsperspektiv. 7 Från patient till medborgare – en nationell handlingsplan för handikappolitiken, prop. 1999/2000:79, har en viktig uppgift i fråga om att informera och utbilda om konventionen inom sitt ansvarsområde. Vidare ska utgå från konventionen i sitt normerings- och tillsynsarbete. Även har därmed en viktig roll i uppgiften att främja och skydda genomförandet av konventionen. Mer om detta finns att läsa i kapitel 3.4. 3.3.6Handisam – stabsmyndighet för genomförande av handikappolitiken I regeringens proposition Mänskliga rättigheter för personer med funktionsnedsättning nämns Handisam som ett av de alternativ som delegationen har att överväga. Som framgår av beskrivningen av Handisam i kapitel 2.7.2 kan denna myndighet ses som ett stabs– organ till regeringen. Handisams uppgift är att ansvara för genomförandet av den nationella handikappolitiken. Myndigheten benämns också stabsorgan i regeringens skrivelse om Statlig organisation för handikappolitisk samordning8. Bl.a. ska Handisam bistå regeringen med det underlag som behövs för en effektiv styrning av det handikappolitiska arbetet. I Handisams uppdrag ingår att genom myndighetens sam– ordningsarbete bidra till att uppfyller sina åtaganden inom ramen för skyddet av mänskliga rättigheter. Handisams personal har kunskap om konventionen och om funktionsnedsättningar och i viss utsträckning även om mänskliga rättigheter i övrigt. Handisam får sitt uppdrag från regeringen genom instruktion9 och regleringsbrev. Handisams uppdrag styrs av inriktningen på den handikappolitik som regeringen beslutar om och styrs därmed i sitt arbete i hög grad av regeringens prioriteringar. Även om dessa prioriteringar utgår från konventionen och dess grundläggande principer anser delegationen att Handisam inte är oberoende på det sätt som konventionen kräver av en främjande, skyddande och granskande institution. Delegationen anser vidare att Handisams uppdrag att svara för genomförandet av regeringens handikappolitik är helt oförenlig med ett uppdrag att övervaka genomförandet av konventionen. Detta menar delegationen är viktigare än huruvida det finns kompetens om funktionsnedsättningar och mänskliga rättigheter hos myndigheten i fråga. Handisams uppdrag överens– 8Statlig organisation för handikappolitisk samordning, skr. 2004/05:86. 9Förordning (2007:1134) med instruktion för Myndigheten för handikappolitisk samordning. stämmer istället i huvudsak med de uppgifter som beskrivs i artikel 33 punkt 1 som handlar om genomförandet av konventionen. Däremot anser delegationen att Handisam inom ramen för sitt upp– drag att svara för samordning av genomförandet av handikappolitiken mycket väl tillsammans med andra aktörer kan ansvara för uppgiften att främja genomförandet av konventionen. Som framgår av kapitel 3.2.1 anser delegationen att uppdraget att främja genomförandet inte kan läggas enbart på en myndighet. En huvuduppgift för Handisam är att genom stöd och samordning bidra till att de statliga myndigheter som har ett särskilt ansvar för handikappfrågor utvecklar sitt arbete med att genomföra handikappolitiken. Denna uppgift anser delegationen sammanfaller med de delar av främjandearbetet som hör samman med genomförandet av konventionen. Målgruppen för Handisams främjande arbete är i första hand myndigheter och andra aktörer på olika nivåer i samhället. Delegationen föreslår att Handisams uppgift att svara för främjande och skyddande av genomförandet av konventionen i de delar som hör ihop med den av regeringen beslutade nationella handikappolitiken, t.ex. i form av nationell handlingsplan, bör framgå av Handisams instruktion. Myndighetens överensstämmelse med Parisprinciperna I Parisprinciperna understryks vikten av en självständig ställning för nationella institutioner med uppgift att bevaka frågor som rör mänskliga rättigheter. Det rekommenderas också att: -de ska ges ett så brett mandat som möjligt, -mandatet ska vara reglerat i grundlag eller annan lag, -lagen ska ange institutionens sammansättning och behörig– het. Delegationen bedömer att ställ– ning och uppgifter i huvudsak överensstämmer med de krav som kan utläsas ur Parisprinciperna. har myndigheten också till stor del den kompetens som erfordras. Regeringen skriver i propositionen Ett starkare skydd mot diskriminering att ombuds– mannen bör bidra till att skapa ett samhälle där individens mänskliga rättigheter inte begränsas eller hindras på grund av deras kön, etniska tillhörighet, funktionshinder, sexuella läggning m.m.. Delegationen anser därför att ombudsmannen är den myndighet som med minst påverkan på befintlig verksamhet kan ges uppdraget att svara för främjande och skyddande samt över– vakningen av genomförandet av konventionen. Delegationen konstaterar även att Diskrimineringsombuds– mannen är den myndighet som ansvarar för främjande, analys och kontroll av samt stöd för likabehandling i enlighet med EG-direktiven om likabehandling (se kapitel 2.5). Direktiven ställer på samma sätt som krav på att medlems– staterna ska utse ett eller flera oberoende organ för dessa uppgifter. Samtliga tidigare diskrimineringsombudsmän föreslog också i sina remissvar angående departementspromemorian FN:s konvention om rättigheter för personer med funktionsnedsättning10 att skulle få den övervakande rollen. Med en extensiv tolkning av uppdrag kan ombudsmannen anses obehindrad att beakta inter– nationella överenskommelser och uttrycka sin uppfattning om efterlevnaden av dessa. Delegationen anser dock att uppdraget att specifikt arbeta med och beakta konventionen bör förtydligas. Av lagen (2008:568) om följer att ombudsmannen ska verka för att diskriminering som har sam– band med bl.a. funktionshinder inte förekommer på några områden av samhällslivet. Det innebär alltså att uppdraget täcker alla de samhällsområden som den nya omfattar ur ett likabehandlingsperspektiv. Behandlingen av individuella anmäl– ningar till myndigheten utifrån diskrimineringslagen (2008:567) ger också värdefulla erfarenheter i bedömningen av hur lagar och verksamheter fungerar i förhållande till intentionerna i konven– tionen. Ombudsmannen ska även i övrigt verka för lika rättigheter och möjligheter oavsett kön, könsöverskridande identitet eller uttryck, etnisk tillhörighet, religion eller annan trosuppfattning, funktions– hinder, sexuell läggning eller ålder. I uppdraget ingår enligt lagen att uppmärksamma brister i lagstiftning och andra strukturella brister samt hos regeringen föreslå författningsändringar eller 10 FN:s konvention om rättigheter för personer med funktionsnedsättning, Ds 2008:23. andra åtgärder som kan motverka diskriminering och ta initiativ till andra lämpliga åtgärder Det är visserligen riktigt att den nya ombudsmannen inte fullt ut kommer att leva upp till de krav som kan utläsas ur Parisprinciperna, såtillvida att myndighetens uppdrag är begränsat till frågor som rör lika rättigheter och möjligheter med hänvisning till vissa avgränsade diskrimineringsgrunder, och alltså inte omfattar skyddet av de mänskliga rättigheterna rent generellt. Uppdraget innefattar inte kränkningar av de mänskliga rättig– heterna när kränkningarna inte innebär diskriminering, t.ex. om samhället skulle brista i tillgången till hälso- och sjukvård för alla medborgare. Då kränks allas rätt till hälso- och sjukvård men ingen blir sämre behandlad än någon annan. I de delar som är direkt relevanta för det nu aktuella konventions– åtagandet anser delegationen emellertid att Diskrimineringsombuds– mannen generellt kan sägas uppfylla Parisprinciperna. Det gäller t.ex. övervakningsorganets i lag reglerade oberoende ställning, det breda uppdraget att verka för att diskriminering på grund av funktionsnedsättning inte ska förekomma på några områden av samhällslivet och att också i övrigt verka för lika rättigheter och möjligheter oavsett funktionsnedsättning. Dessutom har regeringen i propositionen Ett starkare skydd mot diskriminering aviserat att den överväger att låta utreda om det är lämpligt och att utforma ett generellt och heltäckande diskrimineringsförbud med utgångspunkt i principen om alla människors lika värde och rättigheter, så kallad öppen lista. Delegationen föreslår ett tillägg till lagen om Diskriminerings– ombudsmannen för att förtydliga att uppdraget att främja, skydda och övervaka genomförandet av konventionen kommer att avse samtliga delar av konventionen och inte bara i de fall rättigheterna kränks genom diskriminering, så som t.ex. i exemplet ovan om tillgången till hälso- och sjukvård. Delegationen föreslår följande tillägg i paragraf 1 i lagen (jfr 2 § lagen (1993:335) om Barnombuds– man): ska också främja, skydda och övervaka genomförandet av internationella konvention om rättigheter för personer med funktionsnedsättning. Ett sådant tillägg i lagen innebär att det är som beslutar om eventuella ändringar i uppdraget. Med en alltför öppen formulering i lagen ges annars möjlighet för regeringen att tolka och ändra uppdraget i regleringsbrev och förordningar utan att detta förankras i . Detta kan enligt delegationens mening inte anses förenligt med de krav som kan utläsas i Parisprinciperna. ska ta emot och utreda anmälningar från personer med funktionsnedsättning som upplevt sig diskriminerade inom arbetslivet, hälso- och sjukvården, skolan, socialförsäkringen, m.fl. samhällsområden som diskrimineringslagen omfattar. Till detta kommer anmälningar som ombudsmannen får ta emot även på andra områden. Detta kräver att utredare och jurister vid har kunskap både om funktionsnedsättningar och mänskliga rättigheter sedda ur ett handikapperspektiv. Arbetet ger också samtliga anställda en god inblick i situationen för personer med funktionsnedsättning samt hur olika verksamheter fungerar som de kommer i kontakt med inom alla samhällsområden. Delegationen bedömer därför att Diskrimineringsombuds– mannen i tillfredställande utsträckning har den kunskap både om mänskliga rättigheter och om funktionsnedsättningar som bör ställas på den institution som ska ansvara för främjande, skyddande och övervakning av genomförandet av konventionen. Delegationen noterar att ombudsmannens uppdrag i huvudsak har utgått ifrån ett likabehandlingsperspektiv och att detta är den första konventionen om mänskliga rättigheter som myndigheten får ett uttalat ansvar för i sin helhet. Delegationen vill därför betona vikten av att ombudsmannen ytterligare förstärker sin kompetens när det gäller rättighetsperspektivet eftersom det nya uppdraget kräver denna utgångspunkt. När det gäller oberoendet preciserar Parisprinciperna inte hur detta ska utformas organisatoriskt, t.ex. om institutionen ska vara en myndighet under regeringen eller . Det principerna trycker på är istället det breda mandatet, att myndigheten ska kunna lämna synpunkter och rapporter inom områden som den själv anser behöver belysas. Detta mandat ska enligt principerna fastslås i grundlag eller annan lag. kommission för mänskliga rättigheter anordnade tillsammans med FN:s högkommissarie för mänskliga rättigheter en konferens med nationella och internationella experter om nationella övervakningsorgan för konventionen om rättigheter för personer med funktionsnedsättning11. Professor , som är ICC:s kontaktperson för konventionen, menade vid mötet att artikel 33 punkt 2 inte ska tolkas så att Parisprinciperna måste gälla varje komponent i den eller de institutioner som blir ansvariga för uppgifterna i denna artikel. Den faktor han särskilt lyfter fram som viktig är dock oberoendet. Delegationen anser att oberoende redan framgår av lagen om Diskrimineringsombuds– mannen och förstärks ytterligare genom det lagförslag som presenteras ovan. Regeringen skriver också i propositionen Ett starkare skydd mot diskriminering att det är viktigt för Diskrimineringsombuds– mannens självständighet och oberoende att myndighetens grund– läggande ansvarsområden och uppgifter regleras i lag och att det därmed är som bestämmer mandatet. Därigenom garan– teras enligt regeringen en hög grad av självständighet och oberoende i förhållande till regeringen eftersom eventuella ändringar av ombudsmannens grundläggande ansvarsområden och uppgifter måste beslutas av . Genom lagregleringen betonas också vikten av ombudsmannens verksamhet dels för den som utsatts för diskriminering och dels för statsmakterna. föreslog att frågan om grundlags– reglering av ombudsmannens ställning liksom vidare konstitutionella överväganden om huvudmannaskapet skulle utredas i särskild ordning. I utredningsdirektiven stod att huvudmannaskapet skulle ses i ljuset av de uppgifter som ombudsmannen tilldelades. Delegationen för mänskliga rättigheter i anser att frågan är aktuell.