sou · GXB331d2 · 2010-01-01 00:00:00 — Frånvaron av rapporterade brister med den nya ekonomiska geografin är allvarlig då den ger sken av den ekonomiska geografins allmänna överlägsenhet mot mikroansatsen vilket inte motsvaras av forskningsfronten kring infrastruktur- investeringar. Några sidor senare hävdas att släpar efter vad gäller infrastrukturinvesteringar och man resonerar också om varför det är på detta sätt. En förklaring till den påstådda eftersläpningen sägs vara dagens långsamma och invecklade planeringsprocess samt resurskrävande miljökonsekvensbeskrivningar. Ytterligare en förklaring presenteras under rubriken samhällseko- nomisk kalkyl. Det hänvisas här till ett möte som skedde med (s. 116) några av landets främsta trafik- forskare och experter kring hur den samhällsekonomiska kalkylen kan utvecklas. Det rådde vid detta möte (s. 117) bred enighet bland forskarna om att den nuvarande kalkylmetodiken har tydliga brister. Dock räckte inte detta (s. 117): Vissa forskare ansåg att den nuvarande kostnadsintäktskalkylen helt borde skrotas till förmån för en helt ny och mer dynamisk modell. Andra hävdade att en sådan förändring inte är möjlig mot bakgrund av bristande empiriskt underlag. Texten kan tolkas som att det existerar rimliga skäl till att helt överge CBA men att detta inte är möjligt till följd av att det saknas ett acceptabelt empiriskt underlag för att basera beslut på teorin bakom den nya ekonomiska geografin. emellertid stöd i berörd forskningslitteratur vilket också diskute- rats i avsnitt 5.3 ovan. Det kan också vara värt att notera att alla enkla jämförelser av infrastrukturinvesteringarnas andel av exempelvis BNP är förenade med stora problem. Detta sammanhänger bl.a. med att stora institutionella skillnader mellan länder med avseende på hur sådana kostnader bokförs. En jämförelse bör också ta sin utgångspunkt i mera mikrobaserad information om kapacitetsutnyttjande och behov av ny kapacitet i den befintliga infrastrukturen. Vår slutsats är att vi inte anser det klarlagt att det föreligger en underinvestering i infrastruktur i . Man behandlar emellertid fem frågor där man menar att omedel- bara förändringar måste genomföras av den traditionella kalkylen. Dessa berör bl.a. regionalt differentierade restidsvärden och att förbättra jämförelsen mellan väg- och järnvägskalkyler. Slutligen förs i avsnittet Sammanfattning och slutsatser följande argumen- tation (s. 120): 1800-talets massiva satsning på järnvägens stambanenät och byggandet av under de första efterkrigsdecennierna är två exempel på en framsynthet som saknas på infrastrukturområdet. Satsningen på utmärks alltså enligt för- fattarna av en framsynthet. Man tycks också mena att en anledning till att denna framsynthet inte existerar är den bristfälliga samhällsekonomiska kalkylen. Vi skönjer här ett påstående som innebär att om dagens samhällsekonomiska kalkyler tillämpats för att avgöra om skulle byggas, så skulle en sådan investering aldrig kommit till stånd. inser alla att tunnelbanan är central för funktion. Resonemangen förtjänar åtminstone två kommentarer. Till att börja med har det inte utförts någon samhällsekonomisk kalkyl av det lämpliga med att bygga , vare sig innan byggandet påbörjades eller i efterhand. Det finns alltså ingen studie där det hävdas att investeringen i fråga är samhällsekonomiskt olönsam. Påståendet verkar ha uppkommit och är alltså seglivat. har sådana kalkyler genomförts för de relativt sentida utbyggnaderna av nätet. Trots att det då är frågan om relativt perifera och lägre utnyttjade delar av nätet har kalkyl- resultaten slutat på plus – minus noll. För det andra är detta ett exempel på en kontrafaktisk analys: frånvaron av (som alla vet existerar) kopplas ihop med användandet av dagens samhällsekonomiska kalkyl. Men kontrafaktisk argumentation är inte alltid enkel att tillämpa vad gäller nationalekonomiska resonemang. I synnerhet måste den kontrafaktiska värld som målas upp i dessa sammanhang vara trovärdig.19 Att bortse från är en absurd tanke, särskilt givet den betydelse den har . Om nu överhuvudtaget inte hade byggts ter det sig dessutom som rimligt att tro att någon annan form av infra- strukturlösning hade utvecklats för centrala . Det kontrafaktiska alternativet är alltså ett utan tunnelbana men med ett annat fullt utvecklat infrastrukturalternativ för centrum. Alternativet är inte ett med en frånvaro av dess tunnelbana och allt annat lika. Denna kritiska granskning av kapitel 5 i 2008 föranleds av att publikationen har getts en vid spridning. Som framgår av vår genomgång vilar emellertid slutsatserna på svag vetenskaplig grund. 5.7Är kalkylen robust mot manipulationer? Den som behärskar kalkyltekniken kan redovisa resultat som till- godoser förutfattade uppfattningar ett projekt bör eller inte bör tillämpas. Det enklaste sättet att göra detta är att använda siffror avseende den trafik som bedrivs eller om den kommande trafikutvecklingen, med och utan en åtgärd, som bidrar till att man kan leverera de önskade resultaten. Det finns också ett antal andra mer eller mindre sofistikerade sätt beträffande antaganden om parametervärden etc. som verkar i samma riktning. Men lika väl som detta går att åstadkomma, lika möjligt är det för en kunnig granskare att genomskåda styrkor och svagheter i de kalkyler som genomförs. Och ju fler externa granskningar som görs, desto svårare blir det att fabricera resultat. För att ytterligare försvåra möjligheterna att leverera kalkyl- resultat som är grundade på oseriösa beräkningar är det angeläget att säkerställa transparens i presentationen av resultaten. Ju lättare det är att genomskåda de överväganden som bygger upp ett kalkylresultat, desto svårare är det uppenbarligen att fabricera resultat. Mycket talar för att det syndas på denna punkt. 19 Detta argument är i linje med Sugden (2000). Dagens kalkyler sammanfattas ofta i en enkel tabell, exempelvis på det sätt som framgår av tabell 5.1 för en järnvägsinvestering. Detta är inte på något sätt en felaktig summering och det tycks representera en norm som tillämpas för resultatredovisning. Vi menar emellertid att det krävs kompletterande redovisningar som gör det möjligt att genomskåda vilka beräkningssteg som bygger upp det aggregerade resultatet. Man skulle exempelvis vilja se en uppdelning av fordonskostnader för kollektivtrafik i en post som avser kostnaderna för att köpa rullande materiel och för dess drift, respektive av de besparingar som görs av kostnaderna för flygplanstrafik. Det är också önskvärt att den tabell som omfattar diskonterade nuvärden kompletteras med de värden som beräknats som man räknar med att trafiken kan börja bedrivas i full skala. Bakom beräkningarna av både producent- och konsument- överskott döljer sig dessutom bedömningar av hur många resenärer som kommer att använda banan. Det är därför lämpligt att i en kompletterande tabell ange hur många resenärer som reser på sträckan , hur många som skulle resa om investe- ringen inte genomförs respektive hur många resenärer som kommer att åka som ett resultat av den investering som genomförs. Man kan också behöva separera redovisningen av antalet resenärer på den aktuella sträckan respektive av de spridningseffekter som detta kan ge på angränsande sträckor. Tabell 5.1 Exempel på presentationen av resultatet av en samhälls- ekonomisk kalkyl. Miljoner kronor, nuvärden för hela kalkyl- perioden Fordonskostnader * skattefaktor 2 DoU o reinvesteringar väg Diskonterat inkl skattefaktor 2 Samtliga dessa uppgifter är möjliga att ta fram om man från början har beslutat att detta ska ske. Anledningen är uppenbar; det är fråga om information som ändå tas fram för att kunna genomföra kalkylen. Avsikten med en fylligare redovisning är inte att allmän- intresserade läsare ska kunna bedöma av kvalitén på de resultat som presenteras. Däremot blir det på detta sätt lättare att avgöra om de kalkylresultat som redovisas baseras på rimliga förutsättningar eller inte. Det är också viktigt att komma ihåg att resultaten av samhälls- ekonomiska kalkyler generellt avgörs av två centrala parametrar; kostnaden för att bygga respektive antalet kunder, dvs. antalet resenärer eller mängden gods som kommer att transporteras på den nya vägen eller banan. Det är därför särskilt betydelsefullt att information om dessa förhållanden ges en framskjuten plats i resultatredovisningen. Det faktum att den som genomför en kalkyl är medveten om att resultaten är rimligt möjliga att granska innebär i sig att intresset för manipulationer drastiskt minskar. Det är mot denna bakgrund inte bara möjligt utan också förenat med låga kostnader att kräva någon form av heltäckande resultatredovisning av denna art som en del av avrapporteringen av infrastrukturprojekt. Inom ramen för den åtgärdsplanering som genomförs och vintern och har man också tagit fram ett underlag tagits fram för att möjliggöra en samlad effekt- redovisning. För varje projekt finns således en grundlig redo- visning av effekter, där också de synpunkter på behovet av att ange hur resandet sett ut historiskt och kommer att se ut under olika framtidsscenarier kan ingå. Den samlade effektredovisningen innebär att man också sam- manfattar effekterna för vart och ett av projekten på maximalt två sidor. Detta görs under följande huvudrubriker:20 1.Prissatta effekter (dvs. resultatet av den samhällsekonomiska kalkylen). 2.Bedömning av icke prissatta effekter (motsvarar den samhälls- ekonomiska analysen). 3.Identifiering av de viktigaste fördelningseffekterna (om sådana finns). 4.Effekter i förhållande till transportpolitisk måluppfyllelse. Även om det finns risk för viss dubbelräkning, inte minst eftersom den fjärde punkten väsentligen överlappar de tidigare tre aspekt- erna, framstår detta som ett bra sätt att ställa samman det kun- skapsunderlag som tas fram. Med många projekt som diskuteras under en planeringsomgång kan det fortfarande vara svårt att få en överblick över beslutssituationen. Detta är emellertid en direkt följd av den utmaning man står inför i planeringssituationen. 20 Se referens 19 för ett fylligare underlag. 6.Infrastrukturpolitik – mer än investeringar Rapporten har så långt i huvudsak ägnats åt valet av vilka projekt som ska ingå i en kommande långsiktig investeringsplan. Investe- ringar är emellertid endast ett av flera instrument för infrastruktur- politiken. Avsikten är att i detta avsnitt utvidga diskussionen av effektivitetsfrågor. Därför behandlas möjligheten att utvärdera också andra styrmedel – priser, administrativa regler och drift- och underhållsåtgärder – med samhällsekonomisk analysmetod. Av- snitt 6.1 ger den ram som en sådan analys bör vila på. Avsnitt 6.2 behandlar därefter de övergripande principerna för prissättning av infrastruktur. Avsnitt 6.3 visar hur man kan analy- sera också det regelverk som styr utnyttjandet av infrastruktur med hjälp av en modell för samhällsekonomisk analys medan avsnitt 6.4 diskuterar hur man kan analysera drift- och underhållsåtgärder. I avsnitt 6.5 behandlas möjliga utvecklingsbehov och framförallt behovet av systematisk datafångst. Appendix B innehåller en kort diskussion kring likheter och skillnader mellan en företags- ekonomisk och en samhällsekonomisk kalkyl. Utgångspunkten för beslutsfattande i allmänhet och inom infra- struktur i synnerhet är att de frågor man ställs inför ska hanteras på ett förutsättningslöst och rationellt sätt. Detta innebär bland annat att innan beslut fattas om att avsätta stora resurser för att bygga nytt, så finns det anledning att undersöka om det är möjligt att rätta till problemen på enklare eller billigare sätt, exempelvis genom att effektivisera användningen av den infrastruktur som redan finns. I transportsektorn har denna enkla princip kodifierats i den så kallade fyrstegsprincipen. Innebörden är att åtgärder prövas och analyseras i följande steg: 1.Åtgärder som kan påverka transportbehovet och val av trans- portsätt, exempelvis genom att använda ekonomiska styrmedel för att påverka efterfrågan. 2.Åtgärder som ger effektivare utnyttjande av befintligt transport- system och fordon genom att införa nya, eller ändra på Ändrade hastighetsgränser eller lagar om bältesanvändning och obligatoriskt halvljus är exempel. 3.Förbättrad drift och underhåll och mera begränsade ombygg- nadsåtgärder. 4.Nyinvesteringar och större ombyggnadsåtgärder. genomförde på regeringens uppdrag en utvärdering av och tillämpning av fyrstegsprincipen (2005). Man konstaterade då att det redan i trafikverkets egna plandokument framgick att principen i stor utsträckning inte använts. Vad gäller dras slutsatsen att principerna till största delen inte har följts och att effekterna på strategiska projekt på sin höjd avser om projekten ska få formen av ett ombyggnads- eller nybyggnadsobjekt. I fall sägs att principen inte följts i någon nämnvärd utsträckning och att effekten av att fyr- stegsprincipen omnämns i planeringsdirektiven kan antas vara mycket begränsad. Man konstaterar att bristerna framför allt kan förklaras med att trafikverken i realiteten inte har det vida mandat att pröva styrmedel som förutsätts i fyrstegsprincipen. drog därför slutsatsen att en seriös tillämpning av fyrstegs- principen kräver en reformerad planering. Fyrstegsprincipen innebär att man pekar på behovet av en samlad analys av olika tillvägagångssätt för att uppnå de trafik- politiska målen. Med den utformning som modellen fått kan den dock framstå som relativt rigid, dvs. det tycks som om man måste gå igenom analysstegen i lexikografisk ordning. I själva verket kan det finnas goda skäl att iterativt studera olika åtgärdsstrategier eller paket av styrmedel för att uppnå uppställda mål. Det finns också en viktig principiell skillnad mellan de olika styrmedlen i så måtto att priser och i vissa fall också administrativa regler är generellt verkande medan i synnerhet investeringar men också drift- och underhållsåtgärder får konsekvenser på geografiskt avgränsade platser. Priser och ibland också regler påverkar dess- utom beteende medan övriga styrmedel utgörs av subventioner av specifika åtgärder som inte behöver betalas av någon eller några utpekade individer som vissa individer drar direkt nytta av åtgärderna. Dessa skillnader mellan styrmedel har politisk betydelse i så måtto att det är lättare att få acceptans för att göra nya saker än att förändra priser eller regler. Logiken är emellertid den omvända om man vill åstadkomma förändringar. Priser påverkar alla trafikanter och är därmed ett potentiellt mycket styrmedel för att åstadkomma förändringar. Dessa skillnader mellan olika styrmedel har också koppling till de trafikpolitiska målen. Den traditionella planeringen, som leder fram till beslut om hur många och vilka projekt som ska byggas, är framför allt verkningsfulla för att sträva efter målet om tillgänglig- het. Också trafiksäkerheten kan påverkas genom ombyggnader av särskilt trafikfarliga platser men det bästa sättet att uppnå en ökad trafiksäkerhet är att få trafikanterna att ändra beteende, exempelvis genom ändrade hastighetsregler, ökad övervakning etc. Miljömål påverkas enbart i begränsad utsträckning av att bygga nytt, och i stället är regler om tillåtna utsläppsnivåer eller förändringar av priserna bättre verkande. Också detta talar för att infrastruktur- politiken bör baseras på en bred analys av olika styrmedel. Vi har argumenterat för att den samhällsekonomiska kalkylen kan användas för att ge underlag för om och hur samhället bör (eller inte bör) utöka det existerande nätverket av vägar och järnvägar. Samhällsekonomiska analyser och kalkyler kan dock tillämpas för en vidare uppsättning frågor kring infrastruktur. Prissättningsfrågan, dvs. frågan om vilket pris som ska tas ut för att få använda infrastrukturen, handlar om hur man kan säkerställa att de tillgångar som finns verkligen används på ett effektivt sätt. Det är känt inom ekonomisk teori att sådana priser bör sättas på en nivå som motsvarar marginalkostnaden för att använda vägen eller banan. Med marginalkostnad avses den kostnad som uppstår när trafikmängden ökar. Genom att ta betalt för marginalkostnaden är tanken att trafikanterna i sina beslut om att köra eller åka tar hänsyn till de kostnader man förorsakar infra- strukturhållaren och i förlängningen samhället som helhet. En viss del av marginalkostnaden avser det slitage som uppstår då en väg eller bana används. Personbilar sliter mycket lite på vägen medan lastbilar sliter betydligt mer, och man sliter mer ju högre lasten per fordonsaxel är. Axellasten bestäms av fordonets och lastens vikt liksom antalet axlar det är utrustat med. Slitagets omfattning beror också på vägens kvalité. Också inom järnvägen uppstår ett slitage när lok och vagnar kör på banorna. I nätverk med mycket trafik uppstår trängsel. Också detta är en marginalkostnad eftersom tillkommande fordon innebär att det tar lite att komma fram för alla fordon som redan finns i systemet. Trängselskatten i är ett uttryck för hur man försöker internalisera trängseln, dvs. få trafikanterna att anpassa sig till det faktum att man som enskild bilist förorsakar trängsel. I järnvägsnätet uppstår inte trängsel på samma sätt som på vägar. Istället leder en hög efterfrågan på tåglägen till att tågen packas tätare i tidtabellen. Därmed pratar man om att antalet tåglägen är begränsade eller knappa. Därför ser man inga köer på banorna, utan i stället löses konflikter om knappt spårutrymma upp genom den tidtabell som fastställs långt innan trafiken påbörjas. Knappheten manifesteras därför i att alla operatörer inte ges utrymme i tidtabellen eller genom att man tvingas acceptera sämre avgångstider än vad man idealt vill. Inga avgifter används för att ta betalt för och hushålla med den knappa tillgången på ut- rymme i järnvägsnätet. Utöver de marginalkostnader som är direkt kopplade till infra- strukturen kan också så kallade externa effekter uppstå. Detta är effekter som påverkar andra i samhället och som inte med auto- matik beaktas av den som ger upphov till effekten. På såväl järnvägar som vägar kommer det enskilda fordonets framförande att påverka olycksrisken också för andra trafikanter. Detta kan också utgöra en extern effekt som bör påverka storleken på den avgift som tas ut. Den andra huvudgruppen av effekter är kopplad till trafikens miljöpåverkan. Utsläpp från förbränningsmotorer ger upphov till utsläpp i form av partiklar, NOx och CO2. Om man inte tar betalt för dessa utsläpp har inte heller den enskilde trafikanten anledning att fullt ut beakta att man påverkar hälsa och livsförutsättningar också för alla andra. Motsvarande gäller det buller som trafiken ger upphov till. Frågan är mot denna bakgrund hur de priser – de skatter och avgifter – som tas ut för att använda infrastruktur förhåller sig till den samhällsekonomiska marginalkostnaden för att köra på vägar och järnvägar. Det har genomförts ett antal studier av denna fråga och man kan mycket rapsodiskt sammanfatta det som tycks vara huvudslutsatserna av sådana beräkningar på följande sätt: Persontrafik på landsbygd betalar approximativt för de externa effekter man ger upphov till. Så är inte fallet i tätorter och i synnerhet större städer där först och främst trängseln inte är prissatt på ett tillfredsställande sätt. Lastbilstrafiken betalar inte för sina marginalkostnader heller på landsbygd. Detta gäller i synnerhet tunga fordon som framförs på mindre vägar där slitaget kan vara högt. Inte heller järnvägen betalar för sina samhällsekonomiska margi- nalkostnader. Det finns flera studier som pekar på att de avgifter för slitage som tas upp är lägre än de marginalkostnader som trafiken medför. Man tar inte heller betalt för trängsel trots de kapacitetsproblem som finns i järnvägsnätet. Till denna enkla sammanfattning kommer den osäkerhet som finns kring det korrekta priset för trafikens växthusgaser. Diskus- sionen kring hur man ska få ner utsläppen av CO2 pågår och det finns ännu inga säkra slutsatser att dra i denna fråga. I synnerhet den sistnämnda dimensionen av prissättningsproblemet behandlas ytterligare i och (2009). Det finns också anledning att peka på en mycket påtaglig koppling mellan avgiftsuttag och behovet av investeringar. I den utsträckning man inte tar fullt ut betalt för trafikens marginal- kostnader är det för billigt att åka eller resa. Det betyder att fler åker än vad som vore önskvärt, att det blir trångt i systemet och att man därför får en efterfrågan på investeringar som kan lösa upp de svåraste flaskhalsarna. En mera rättvisande prissättningspolitik minskar därför behovet av investeringar. Vi ska avslutningsvis komplettera diskussionen kring en generellt optimal prissättning med ett par exempel på hur man kan använda samhällsekonomisk analysmetod för att avgöra det lämp- liga med att införa nya ekonomiska styrmedel. Det första exemplet är den analys som gjorts av lämpligheten av att införa kilometer- skatter på lastbil (2007:5). Syftet med en sådan skatt skulle vara att få ytterligare ett styrmedel för att påverka när och var tunga fordon körs. Analysen använde sig av ett samhälls- ekonomiskt synsätt och visade att nackdelen med kilometerskatten är att kostnaderna för att installera teknisk utrustning i fordonen och för att administrera systemet kan bli så stora att det är oklart om det är samhällsekonomiskt motiverat att göra detta. En annan prisreform inom transportområdet som ut- värderats är trängselavgifterna i (Transek 200631). I tabell 6.1 sammanfattas resultaten av denna analys. Tabell 6.1 Samhällsekonomiska effecter av trängselskatten i . Nytta (+)/kostnad (-) Nettoeffekt; förluster för de som inte längre kör bil – nytta för nya bilister Ökad trängsel I kollektivtrafiken Minskade utsläpp av växthusgaser Effekter på hälsa och andra miljöeffekter Kostnader och intäkter för offentlig sektor Ökade intäkter i kollektivtrafiken Minskade intäkter från drivmedelsskatter Kostnader för att bibehålla standarden i Finansiellt saldo för offentlig sektor Minskad snedvridning av skattesystemet Källa: (2009). Av tabellen framgår att man använder samma parametrar och nyttoberäkningar som i en investeringskalkyl. Trängselskatten bidrar till att förkorta restiden för dem som fortsätter att använda bilen, vilket värderas till . Osäkerheten om när man kommer fram minskar, vilket är en samhällsekonomiskt värdefull aspekt på den nya situationen (). Till följd av att somliga resenärer byter från bil till kollektivt färdmedel eller slutar att resa helt faller en del konsumentnytta bort (-). Tra- fikanterna betalar en skatt vilket kostar dem ca , men detta är också en intäkt för samhället. Konsekvensen blir att skatte- betalningen aldrig slår igenom på utfallet av den samhälls- ekonomiska kalkylen annat än via den minskade snedvridningen i beskattningssystemet (). som trafikanterna, främst bilförarna som passerar tullarna, som grupp förlorar nästan , tjänar invånarna i i form av bättre miljö och trafiksäkerhet på att skatten införs. Förutom intäkterna från trängselskatten som redan behandlats ökar intäkterna från kollektivtrafikresenärer med som kostnaderna för den utökade trafiken uppgår till . Med ett bortfall av intäkter från drivmedelsskatten inräk- nat är den sammanlagda nyttan när man också tagit hänsyn till kostnaderna för intäktsuppbörd etc. Som tidigare noterats kan trängselskatten uppenbarligen fungera som ett alternativ till att investera i nya vägar som passerar förbi tätorter eller till stadsmotorvägar. På motsvarande sätt är det möj- ligt att styra efterfrågan på järnväg med avgifter. Det finns flera tänkbara tillvägagångssätt för att göra detta. En möjlighet är att innan en tidtabelläggningsprocess inleds deklarera att somliga ban- avsnitt är överbelastade och att det kommer att kosta en viss summa om man vill köra tåg vid dessa tider. Det finns också möjlighet att justera dessa priser under tidtabelläggnings- processen för att säkerställa att man ligger på rätt nivå, dvs.