sou · GYB332 · 2010-04-28 00:00:00 — En mer flexibel utrikesrepresentation SOU och Ds kan köpas från kundtjänst. För remissutsändningar av SOU och Ds svarar på uppdrag av . Beställningsadress: kundtjänst 106 47 Orderfax: Ordertel: E-post: Internet: Svara på remiss. Hur och varför. Statsrådsberedningen (SB PM 2003:2, reviderad ) – En liten broschyr som underlättar arbetet för den som ska svara på remiss. Broschyren är gratis och kan laddas ner eller beställas på Textbearbetning och layout har utförts av , FA/kommittéservice Till statsrådet och chefen för I de flesta länder i världen förs en diskussion om vilka nya krav som globaliseringen ställer på dagens regeringar. Gemensamt för dessa diskussioner är att internationella förhållanden och nationell politik numera är oskiljaktigt förknippade med varandra. Det gäller också . Detta leder naturligt till frågor om hur svensk utrikesförvaltning kan förändras och organiseras på ett så effektivt och rationellt sätt som möjligt för att kunna möta globaliseringens krav och möjligheter. har uppmärksammat frågan och Regeringen har därför och mot ovanstående bakgrund beslutat om direktiv till en offentlig utredning om en bred översyn av den svenska utrikesförvaltningen. Regeringen beslutade att tillkalla då verkställande direktören, numera landshövdingen, som särskild utredare. förordnades departementsrådet som huvudsekreterare. , f.d. ambassadören och f.d. ambassadören förordnades som biträdande utredningssekreterare. förordnades som biträdande utredningssekreterare . F.d. regeringsrådet och departementsrådet har biträtt utredningen med juridiska bedömningar kring utlandsmyndigheternas status. Regeringen beslutade om tilläggsdirektiv till utredningen. Dessa tar fasta på önskemålen om att så snabbt som möjligt öka flexibiliteten i utrikesrepresentationen, och fastslår att utredningen ska redovisa förslag rörande detta i ett delbetänkande . Slutbetänkandet, som ska beröra de mer verksamhetsinriktade delarna av utredningsuppdraget, ska lämnas . Utredningen har haft tillgång till ett stort antal tidigare utredningar och rapporter som har berört delar av utrikesförvaltningens arbete. I i världen dras också ett antal slutsatser för del, vilka också riktar sig till utrikesförvaltningen. Rapporten har föranlett en omfattande och konstruktiv diskussion inom utrikesförvaltningen med synpunkter som har beaktats av utredningen. En sakkunniggrupp har genom beslut knutits till utredningen. De sakkunniga är verkställande direktören , ambassadören , verkställande direktören , landshövdingen , generaldirektören , senior vice president , oppositionsborgarrådet , bitr. enhetschefen och f.d. överingenjören . Sakkunniggruppen har sammanträtt för att behandla föreliggande delbetänkande. Till utredningen har knutits en expertgrupp med företrädare för samtliga departement, Statsrådsberedningen och Förvaltningsavdelningen. Gruppen har tagit del av förslagen i delbetänkandet. En särskild diplomatgrupp med drygt tiotalet ledamöter samt en krets av administrativ personal har också biträtt utredningen. Inom ramen för utredningens hittillsvarande arbete har intervjuer med cirka 150 myndighetschefer, diplomater, näringslivsföreträdare, fackliga organisationer, organisationsföreträdare m.fl. genomförts. Studiebesök på plats har gjorts i , , , , , och . Enkätundersökningar har genomförts med de svenska utlandsmyndigheterna samt med departementen, Förvaltningsavdelningen och Statsrådsberedningen. Utredningen, som antagit namnet , får härmed överlämna delbetänkandet En mer flexibel utrikesförvaltning (SOU 2010:32). Merparten av de konkreta åtgärder som föreslås kan implementeras . Begrepp och förkortningar................................................... 1.1.1 Delbetänkandet – syfte, avgränsningar och Det fortsatta utredningsarbetet ................................... Omvärldsanalys; varför behövs en ökad flexibilitet?............. Flexibilitet i utrikesrepresentationen...................................... organisation och förändring......................................... 1.4.2 Jämförelser med några andra länder ............................ 1.4.3 Förändringsmotiv och trender i 1.4.4 Bedömningsgrunder för förändring av svensk 1.5.2 Konsekvenser för – bedömningar................... Förändrad status för utlandsorganisationen ökar effektivitet och flexibilitet i verksamheten ..................... Utlandsmyndigheter – är de myndigheter? Varför bör myndighetsstatusen ändras ? Konsekvenser av förändringen ................................................ Beslut och överklagande ............................................... 2.3.2 förhållande till Sida och Lokalt anställd personal................................................ Offentlighet och sekretess ........................................... Diarium och arkiv ......................................................... Att begränsa beskickningarnas uppdrag eller avlasta dem vissa uppgifter .................................................... 3.1Rättsliga och praktiska möjligheter att begränsa uppdrag eller överföra uppgifter ............................................................ Det departementala uppdraget ................................................ 3.2.1 Nyckeln till ökad flexibilitet ligger i 3.2.2 Samarbete och bördefördelning med andra länder kan avlasta och skapa mervärde.................................... 3.2.3 Möjliga synergier med EU-delegationer i det 3.2.4 Regionala synergier kan löna sig .................................. 3.3.1 Mycket varierande konsulär arbetsvolym.................... Konsulär krisberedskap och regionala 3.3.3 Möjligheter att begränsa det konsulära uppdraget...... 3.3.5 Stöd och tillsyn på det konsulära området .................. Migration och viseringar.......................................................... 3.4.1 En stor men ojämnt fördelad verksamhet................... 3.4.2 Samarbete med andra Schengenländer......................... Lokalanställda i migrationsarbetet............................... 3.4.5 Begränsning av utlandsmyndigheters uppdrag ........... 3.4.6 Regionala stödjepunkter och tillsyn............................ Administrativa uppgifter vid utlandsmyndigheterna............. 3.5.1 Administration – en varierad och tidskrävande 3.5.2 Nya vägar för att avlasta utlandsorganisationen 3.5.3 Nordiskt administrativt samarbete kan förstärkas ..... Generella åtgärder för att möjliggöra ökad flexibilitet i 4.1En effektiv utrikesrepresentation kräver moderna 4.1.1 IT inom utrikesförvaltningen som det ser ut ..... 4.1.3 Lösningar som möjliggör ökad mobilitet krävs........ 4.1.4 Tekniskt stöd för det departementala uppdraget ..... 4.1.5 Tekniskt stöd för administration och E-diarium och arkivhantering .................................... 4.2 Lokalt anställda ...................................................................... Begreppet lokalt anställda .......................................... 4.2.3 Begränsningar av uppgifter, säkerhets- och sekretessfrågor, vissa viseringsfrågor m.m................ 4.2.4 Lokalt anställda, villkor och antal.............................. Verksamhetens förändrade behov ............................. 4.2.6 Fortsatt utveckling mot mer kvalificerade 4.2.7 Förstärkt kapacitet i – avlastning i fält ...114 4.2.8 Tidsbegränsade projekt och kontrakt 4.2.9 Arbetsgivaransvaret i en samlad 4.3Revidering av regelverk och förenkling av administrativa 4.3.1 Aktualisering av regelverk som UD ansvarar för...... 4.3.2 Regelverk med annan ansvarig än UD....................... 4.3.3 Att förenkla arbetsformer och minska utlandsmyndigheternas administrativa arbete........... Flexibilitet genom att nyttja olika Stockholmsbaserade Sändebud, SBS ..................................... 5.3Utsänd diplomat på annat lands beskickning eller 5.4Ambassad med begränsat och förenklat verksamhetsuppdrag – miniambassad................................ 5.4.1 Försöket med en miniambassad i .................. Konceptet miniambassad bör utvecklas .................... 5.5 Beskickning ledd av en chargé daffaires ................................ 5.6Ambassad med sidoackreditering eller regionalt Representation eller delegation ............................................. Framtida nordiskt samarbete ?.............................................. Bilaga 3 Utlandsmyndigheterna – en del av Bilaga 4 Förslag till ändringar i lagar och andra föreskrifter .... Förslag till stöd vid beredning av beslut om Högsta formen av diplomatisk repre- sentation, vanligen ledd av en ambas- Diplomatisk representation, vanligt- EU:s gemensamma utrikes- och säker- hetspolitik (Common Foreign and Chargé daffaires ad interim Diplomat som leder en ambassad vid ackrediterad ambassadörs från- Chargé daffaires en pied Diplomat som leder en ambassad till vilken ambassadör inte har utsetts Kan vara en tillfälligt sammansatt- grupp som företräder sitt land vid- en konferens eller förhandling, eller en ständig närvaro vid en inter- nationell organisation där landet endast får bevaka förhandlingarna Begrepp och förkortningar SOU 2010:32 Den del av utrikesförvaltningens verksamheten i vilken UD och Employment Conditions Abroad, Extern tjänsteleverantör (External Den mottagande statens erkän- nande av en utländsk konsul Group of 20, bestående av EU samt de , , , Indo- nesien, , , , , , , , Turk- Group of 7, bestående av , , , , Storbritan- nien, och . och möts på statschefsnivå. Konsulat där oavlönad honorär- konsul ansvarar för verksamheten EU:s höga representant för utrikes Förordning (1992:247) med instruk- Förordning (1996:1515) med instruk- Konsulat där arbetet leds av utsänd Utlandsrepresentation, oftast utan- för huvudstaden, med huvudsaklig uppgift att ta hand om konsulära ären- den och främja hemlandet Avtal för lokalanställda vid utlands- arbete och utveckling (Organisation for Economic Co-operation and Organisationen för säkerhet och regeringen, bestående av statsråds-- ningen och de olika fackdeparte-- Ett lands ständiga närvaro vid en inter- och mänskliga rättigheter, och civilrättsliga ärenden, Sekretariatet för säkerhet, sekretess och beredskap, organisation för utbildning, vetenskap och kultur (United Nations Educational, Scientific and ) Ambassad, representation, delegation eller karriärkonsulat nätverk av utlandsmyndig-- nätverk av utlandsmyndig-- Den del av utrikesrepresentationens verksamhet som rör förvaltnings- Omfattande internationella förändringar har radikalt förändrat förutsättningarna för internationella samarbete. Snabba förändringar kommer att fortsätta att känneteckna den internationella utvecklingen. En fortsatt globalisering kommer att erbjuda stora möjligheter för den som är att ta dem till vara. är alltmer en del av världen. Inrikespolitiken är alltmer sammankopplad med utrikes- och Europapolitiken. Svenska intressen är beroende av förståelse för omvärlden och av att kunna påverka den. Globaliseringen, EU-medlemskapet och en alltmer multipolär värld ökar möjligheter till inflytande över den egna och omvärldens framtid. En förändrad omvärld och ökande möjligheter innebär större krav på utrikespolitik och utrikesrepresentation. Svensk närvaro måste finnas där svenska intressen behöver främjas eller försvaras, där svenska företag verkar, där svenska medborgare finns, där utvecklingssamarbete bedrivs – och där fred och demokrati hotas. driver sina intressen i Europeiska Unionen. , , och utrikesrepresentationen, dess ledning och personal, står inför nya förväntningar, större utmaningar och ökande möjligheter. Övriga departement, hela , möter nya krav i sina allt viktigare internationella och EU- uppgifter. Detta är bakgrunden till att begärt en genomgripande översyn av utrikesförvaltning och att regeringen tillsatt en utredning. Förslag ska presenteras som syftar till att göra den svenska utrikesförvaltningen än bättre att stärka plats i världen; en utrikesförvaltning i världsklass. Utredningen har ett brett uppdrag. Den kommer att redovisa sina slutsatser och förslag . De kommer att handla om UD:s och utrikesrepresentationens roll i , om säkerhetspolitiken, om utvecklingssamarbetet, om frihandels- politiken, om migrationsverksamhet och konsulära frågor, om Sverigebilden och näringslivsfrämjandet, och andra internationella förhållanden och händelser som påverkar trygghet. Slutbetänkandet tar också fasta på frågor om styrningen av denna varierade verksamhet och dess effektivitet, om kompetens och kunnande, om den offentliga diplomatin och om behovet av samarbete över gränserna i . Detta delbetänkande handlar om själva utlandsorganisationen. Det handlar därför inte om utrikesförvaltningen som helhet utan om möjligheter att på ett mer flexibelt och långsiktigt sätt sörja för att den svenska utrikesrepresentationen finns på plats när och där den behövs och i de former som gör mest nytta. Med flexibilitet menas att svensk diplomatisk närvaro smidigare måste kunna anpassas efter utvecklingen i omvärlden, svenska intressen och verksamhetens behov och lokala förutsättningar. Ansvaret för att effektivisera utrikesrepresentationen och dess verksamhet delar UD med andra delar av . För förslagen i delbetänkandet är en viktig deltagare i ett förändringsarbete. I slutbetänkandet kommer frågor om styrning och ansvar i verksamhetsplaneringen för utrikesrepresentationen att röra hela . Utredningen konstaterar att många utredningar och översyner har gjorts av utrikesförvaltningens omfattning och olika verksamheter, att effektiviseringar har genomförts och att flera arbeten pågår. För att verkligen nå resultat krävs en ökad genomförandekapacitet. Utredningen bedömer att för sin verksamhet har behov av ett välplacerat, aktivt och väl fungerande internationellt nätverk som verkar för svenska intressen. Utrikesrepresentationens uppdrag har i princip alltid varit att tillvarata svenska intressen och att tillhandahålla olika former av service åt svenska medborgare. Huvuduppgifter och geografiskt fokus har dock varierat över åren. Utlandsmyndigheter hanterar en bredd av departementala uppgifter, verksuppgifter och stödjande verksamhet. De är i vissa avseenden att betrakta som en del av politiska verksamhet medan de i andra avseenden är självständiga med myndighetsutövande uppgifter mot enskild. Omfattning av utrikesrepresentationen har skiftat. Som störst var den med 116 utlandsmyndigheter. har cirka 30 ambassader öppnats och ungefär lika många stängts, medan 8 karriär- konsulat har öppnats och 25 stängts.1 Antalet utlandsmyndigheter har ändå varit relativt stabilt. Det har uppgått till cirka 100. Kostnadsmässigt svarar utlandsorganisationen för 70–av UD:s ramanslag. Placering och förändringar av svensk närvaro har främst styrts av olika omvärldsförutsättningar som påverkat svenska intressen och av resursmässiga förutsättningar . Svensk utrikerepresentations omfattning kan i jämförelse med andra länders inte anses överdimensionerad. Utredningen konstaterar att andelen personal som tjänstgör i utlandet är lägre än i många andra länders utrikesförvaltningar. I en nordisk jämförelse mellan utrikesförvaltningars kostnader avviker inte i absoluta kostnadstal, men relativt sett satsar mindre resurser på sin utrikesförvaltning. En utrikesrepresentation anpassad till dagens och morgondagens internationella förhållanden och förändringstakt måste vara flexibel. En ökad variation av representationsformer – honorärkonsulat, karriärkonsulat (generalkonsulat), ambassader, miniambassader, sektionskanslier, sändebud, regionala lösningar, lokala samarbeten osv. – måste därför kunna nyttjas. Det förutsätter att verksamheter och stödfunktioner i utlandsorganisationen kan förenklas och begränsas. Vissa uppgifter bör centraliseras, regionaliseras eller outsourcas i högre utsträckning. Förenkling av representationen uppnås också genom att utlandsmyndigheternas myndighetsstatus avskaffas, att tillgång till moderna kommunikationslösningar garanteras och att lokalanställdas möjligheter att delta i olika verksamheter breddas. Delbetänkandet går igenom dessa förutsättningar och lämnar förslag. I kapitel 5, med tillhörande bilaga 5, knyts arbetet ihop i en genomgång av möjliga diplomatiska representationsformer och förslag till bedömningsgrunder att använda som beslutstöd. Delbetänkandets förslag, som syftar till att öppna upp möjligheter för mer flexibla representationsformer, sammanfattas som följer: Utredningen föreslår att utlandsmyndigheternas myndighetsstatus avskaffas och att utrikesrepresentationen som en del av utrikesförvaltningen inlemmas i . Huvudskälen är att skapa rättslig tydlighet genom att frångå den dubbla status som utlandsmyndigheterna de facto har och att öppna för ökad flexibilitet i organisation och verksamhet. Utredningen ser betydande fördelar med ett avskaffande, och finner inga avgörande funktionella skäl att 1 Antalet öppnade ambassader inkluderar den annonserade uppgraderingen av tio sektionskontor 2010. upprätthålla en myndighetsgräns mellan och dess utlandsorganisation eller utlandsmyndigheter emellan. En konstruktion med uppdelning i 100 separata myndigheter är inte anpassad till den verksamhet som bedrivs. Avsikten är också att skapa ytterligare synergier i verksamheter, att möjliggöra administrativ effektivisering och förenkla interna arbetsprocesser. Till huvudsaklig grund för bedömningarna ligger den rättsliga analys som återfinns som bilaga 3. Lokalt anställda ska kunna utföra fler kärnuppgifter i utlandsorganisationen. En rationellare arbetsfördelning mellan utlandsmyndighetens personalgrupper åstadkoms om rekrytering i större utsträckning än sker av lokalt anställd personal med rötter i värdlandet. Verksamhetsmässigt är värdet stort av att språkligt och kulturellt välförankrade tjänstemän integreras i fler uppgifter. Flexibilitets- och effektivitetsmässigt finns också fördelar, och sårbarheten för små myndigheter kan avsevärt begränsas. Utlandsmyndigheters arbeten i projektform kring vissa aktiviteter bör öppna för fler projektanställningar. Ett antal åtgärder inom IT-området behövs. Ett modernt och verksamhetsanpassat IT-stöd är avgörande för att /UD ska fungera effektivt och för att utrikesrepresentationen ska kunna nyttjas på ett optimalt sätt. och UD måste ta ett gemensamt ansvar för att utveckla lösningar som tar hänsyn till utrikesrepresentationens verksamhetsmässiga särart. Mobilitet, säkerhet och enkelhet i IT-stöden måste förbättras för att mindre och flexiblare former av svensk diplomatisk närvaro ska kunna nyttjas, för att verksamhetsuppdrag ska kunna begränsas, och för att stödfunktioner ska kunna föras bort från utlandsmyndigheterna. Mervärdet av utlandsnärvaro är störst i den externt riktade verksamheten. Genom att föra bort uppgifter som inte är beroende av geografisk närhet kan resurser frigöras för kärnuppgifter. Utredningen anser att vissa av utrikesrepresentationens verksamheter kan centraliseras, regionaliseras eller outsourcas till privat aktör. Främst bör stödfunktioner kunna föras från utlandsmyndigheter, men även andra uppgifter kan effektiviseras på detta sätt. Man kan då undvika fragmentisering och splittrad kompetens för uppgifter som koncentreras, och kvalitetssäkringen kan förbättras. Ökad centralisering av administrativa uppgifter bör prövas av UD och Förvaltningsavdelningen, bl.a. inom ekonomiadministration, personalbostadsfördelning, hantering av lokalt anställd per- sonal samt för serverkapacitet. Utredningen konstaterar dock att en del administrativa stödfunktioner för utrikesrepresentationen redan är centraliserade. Den centrala konsulära telefonberedskapen bör kunna utsträckas till att omfatta hela utrikesrepresentationen. Den konsulära enheten bör också kunna ge ökat stöd till främst mindre utlandsmyndigheter. Inom viseringsverksamheten bör beslut för alla utlandsmyndigheter med få ärenden centraliseras till . För vissa verksamheter bör en regionalisering ske. I en region av svenskt intresse utifrån ett särskilt sakpolitiskt perspektiv (konfliktmönster, främjandepotential, påverkansarbete inom miljö- och klimat eller dylikt), är placering av en regional specialist/rådgivare/stödfunktion relevant. En sådan utplacering bidrar till regional flexibilitet i utlandsverksamheten. Detsamma gäller för att allmänt skapa mer personalrörlighet mellan beskickningar och att arbeta i regionala projekt. Vidare bör vissa utlandsmyndigheter ges ett regionalt ansvar som stödjepunkter på det konsulära området även för ärenden av mer löpande karaktär. Passhanteringen bör också kunna regionaliseras i lämpliga regioner, som användning av mobila fotostationer kan utökas. Migrationsattachéernas roll som regionala stödjepunkter för migrationsverksamheten är fortsatt viktig. Utredningen anser att UD och Förvaltningsavdelningen gemensamt bör eftersträva att outsourca en del stödfunktioner, bl.a. vad gäller ekonomiadministration och olika typer av underhållsservice. Många länders utrikesförvaltningar går i denna riktning. Outsourcing kräver ofta tydliga processer och anpassade IT- stöd, varför en utveckling kan behöva inledas med centralisering av tjänster. Verkliga rationaliseringsvinster kan vara svåra att uppnå med så begränsad volym som den svenska, vilket skulle tala för att samarbete med t.ex. annat nordiskt land kan var lämpligt. Även inom viseringsverksamheten är outsourcing vanligt förekommande. och bör aktivt verka för att detta arbete kan utvecklas i enlighet med EU:s viseringskodex och med respekt för krav på rättsäkerhet. Ytterligare sätt att skapa flexibilitet och effektivitet i utlandsorganisationen är att utöka samarbeten med andra länder. Inrättandet av EU-delegationer erbjuder nya möjligheter till både lokalgemenskap och ökad sakpolitisk samverkan för att skapa genomslag för EU:s utrikespolitik. bör aktivt tillvarata dessa möjligheter. bör också verka för att EU:s nya utrikes- tjänst får en starkare roll inom det konsulära samarbetet. Inom migrationsområdet bör ökad bördefördelning eftersträvas inom ramen för , i riktning mot att endast en beskickning per ort hanterar ansökningar. Även det nordiska samarbetets möjlighet till bördefördelning på migrationsområdet ska nyttjas, och i nordisk krets bör UD ta upp frågan om att lokalt utöka det konsulära samarbetet. Det fördjupade samarbete som inletts mellan de nordiska utrikesförvaltningarna erbjuder på många områden goda möjligheter till synergier och samarbeten. bör aktivt tillvarata dessa, bl.a. lokalt inom olika sakpolitiska områden. För att stärka det administrativa samarbetet mellan ländernas utrikesförvaltningar föreslås att en nordisk task-force inrättas. Utöver en renodling av utlandsorganisationens uppdrag krävs också förenklingar av olika slag. Regelverk och rutiner för olika verksamheter måste rensas och moderniseras. Det arbete som UD inlett på det området är välkommet och måste fortsatt prioriteras. På motsvarande sätt bör övriga departement genomföra översyner av regelverk inom deras ansvarsområden som ålägger utlandsmyndigheter uppgifter som är obsoleta, kan förenklas, avgiftsbeläggas eller utföras av annan aktör. En regelövervakningsfunktion bör inrättas vid UD. Om myndighetsstatusen för utlandsmyndigheterna kan avskaffas, deras uppdrag renodlas och uppgifter förenklas, IT-stöden moderniseras och lokalanställda ges ansvar för fler kärnuppgifter, möjliggörs en mer varierad användning av olika former för diplomatisk representation. Utgångspunkten för uppdrag och format ska vara verksamhetsnyttan. Vissa ambassader måste kunna ha ett uppdrag omfattande i princip bara näringslivsfrämjande, medan andra har tydlig inriktning på migrationsverksamhet. Det måste bli enklare att flytta resurser inom verksamheter och regioner. Verksamhet utförd av bara en utsänd tjänsteman eller ett sektionskansli måste kunna nyttjas i större omfattning, och synergier måste kunna uppnås genom samlokalisering och lokala samarbeten med andra länder eller EU-dele- gationer. Enklare former av representation måste kunna nyttjas mer, och att ett generellt koncept för miniambassad föreslås utvecklas.