sou · GYB392 · 2010-12-07 00:00:00 — Dessa mål har då avgörande betydelse för om en försäljning ska få ske.8 Som nämndes ingår fastigheter i jordfonden inte i tillämpningsområdet för försäljningsförordningen. Avslutningsvis ska det nämnas att när det är fråga om försäljning av en bostadsfastighet finns det ytterligare krav innan en försäljning kan komma till stånd. Den förvaltande myndigheten måste nämligen kontakta och om fastigheten kan antas ha ett kulturhistoriskt värde som behöver skyddas. I första hand ska samråd ske mellan myndigheterna men om de inte kan enas ska ärendet överlämnas till regeringen (9 § andra stycket försäljningsförordningen). Särskilt om försäljning till kommuner Även om förutsättningarna för en försäljning enligt huvudregeln inte är uppfyllda får regeringen sälja en fastighet till en kommun med stöd av 24 § andra stycket budgetlagen, om det sker för samhällsbyggnadsändamål. Någon närmare beskrivning av detta finns inte i förarbetena till lagen men det görs en koppling till den ändamålsbestämmelse i 2 kap. 1 § expropriationslagen som ger en kommun rätt att förfoga över mark som med hänsyn till den framtida ut- 7 A. prop. 100–101 och SOU 1996:14 s. 249 f. 8A. s. 100 och SOU 1996:14 s. 249. Styrningen av den statliga fastighetsförvaltningen vecklingen krävs för tätbebyggelse eller därmed sammanhängande anordning. Enligt uppfattning har dock samhällsbyggnadsändamålet ett något bredare tillämpningsområde än ändamålsbestämmelsen i expropriationslagen.9 Förutsättningarna för en kommun att med förtur få förvärva en statlig fastighet är en fråga som utredningen har samrått kring med Utredningen av budgetlagen. Resultatet av detta presenterades av den senare utredningen i betänkandet En reformerad budgetlag (SOU 2010:18). Det föreslogs då att begreppet samhällsbyggnadsändamål skulle bytas ut mot ett kommunalt utvecklingsändamål och att kopplingen till expropriationsreglerna ska tas bort. I den delen skrev utredningen följande: Det tycks råda en viss osäkerhet kring hur bestämmelsen om överlåtelse till en kommun för samhällsbyggnadsändamål ska tillämpas. Denna osäkerhet kan både hänföras till frågor rörande vad som avses med samhällsbyggnadsändamål och till avvägningen mellan sådana ändamål och ett fortsatt statligt behov av en fastighet. Som tidigare nämndes hänvisas i förarbetena till budgetlagen beträffande begreppet samhällsbyggnadsändamål till bestämmelsen i 2 kap. 1 § expropriationslagen om för vilka ändamål som expropriation för en kommuns räkning får ske. I den bestämmelsen anges att expropriation kan ske i fråga om bygg- eller anläggningsåtgärder som är av väsentlig betydelse ur allmän synpunkt eller om det av planmässiga skäl är angeläget att kommunen får överta en fastighet. Uttalanden i budgetlagens förarbeten lämnar dock utrymme för att en viss skillnad kan finnas mellan begreppen i budgetlagen respektive expropriationslagen. Skillnaden innebär att tillämpningsområdet för budgetlagens samhällsbyggnadsändamål skulle vara något vidare än de angivna expropriationsändamålen men någon närmare beskrivning av detta finns inte. Expropriationslagen är inte tillämplig när det gäller fastigheter som tillhör staten. Däremot får staten sälja en fastighet till en kommun om syftet med kommunens förvärv är detsamma som de grunder på vilka expropriation får ske. Expropriationslagens bestämmelser infördes då bostadsbyggandet och samhällsutvecklingen i övrigt i var av en annan karaktär än . Detta leder till slutsatsen att expropriationslagen inte är så väl ägnad att tjäna som jämförelse då kommunala intressen ska vägas mot statliga när det ska bestämmas i vilka fall en kommun bör ha företräde till 9 SOU 1996:14 s. 244. Styrningen av den statliga fastighetsförvaltningen Det bör därför övervägas om inte förutsättningen för att försäljning till en kommun ska få ske bör knytas till något annat än begreppet samhällsbyggnadsändamål. Utredningen menar att utgångspunkten även fortsättningsvis bör vara att kommunala intressen för en fastighet som ägs av staten i första hand ska kunna göras gällande i samband med att staten initierar en försäljning. En huvudprincip vid försäljning av statens egendom är att den alltid ska ske affärsmässigt, om inte särskilda skäl talar emot det. Detta bör gälla även då en kommun förvärvar fastigheten. De situationer som utredningen i första hand bedömer kan vara aktuella är när staten innehar en fastighet som ligger i anslutning till eller på annat sätt har väsentlig betydelse för den kommunala utvecklingen på lång sikt. Det bör främst gälla fastigheter och markområden som har strategisk betydelse för att skapa större områden av bostäder eller för att tillgodose behov för verksamheter som på ett påtagligt sätt kan bidra till näringslivets utveckling i kommunen. Det kan också gälla tillhörande infrastruktur samt fastigheter som behövs för anläggningar för energiproduktion, avfallshantering eller liknande. Det är dock viktigt att betona att kommunens behov inte ska vara av tillfällig karaktär, utan att det tänkta förvärvet av en viss fastighet ska fylla en viktig funktion i kommunens långsiktiga planering och för dess utveckling. Utredningens slutsats av de resonemang som har redovisats är att budgetlagen bör justeras på det sättet att regeringen ges utrymme att kunna tillgodose kommunala intressen av en viss fastighet om de grundar sig på förhållanden som är av väsentlig betydelse för kommunens långsiktiga utveckling. De förslag som Utredningen av budgetlagen lämnade har remissbehandlats och bereds i . Tomträtter och byggnader på ofri grund I regeringens dispositionsrätt kan även ingå fastigheter som är upplåtna med tomträtt och byggnader som finns på annans mark och därför inte är fast utan lös egendom. Dessa typer av egendom ska emellertid också omfattas av budgetlagens regler om försäljning av fast egendom. Det framgår av det särskilda stadgandet i 27 §. Styrningen av den statliga fastighetsförvaltningen I 25 § budgetlagen finns slutligen en beloppsgräns. Den anger att regeringen endast har rätt att sälja fastigheter som har ett värde som inte överstiger . Enligt bemyndigande fick regeringen inte besluta om försäljning av fastigheter som hade ett värde som översteg . Om överskottet från en försäljning skulle användas för investeringar i byggproduktion eller för inköp och det minskade statens samlade förmögenhet gällde en avsevärt högre beloppsgräns, nämligen . Vid budgetlagens tillkomst ansågs en beloppsgräns ha ett visst värde för att ge möjlighet att ta ställning till de politiskt mest intressanta försäljningarna. Framförallt sågs det som ett sätt att inte belasta med ärenden av rutinkaraktär som försäljningen inte fördröjs i onödan. Till det gjordes bedömningen att slopade beloppsgränser skulle ställa krav på en mer omfattande reglering av om och när försäljning får ske.10 I anslutning till detta resonemang konstaterade regeringen att förhållandena hade förändrats sedan 1988 hade beslutat om den högre beloppsgränsen under förutsättning att återinvestering skedde. Det bemyndigandet hade sin grund i försäljningar av kommersiella fastigheter men hade sådana fastigheter i hög grad förts över till statligt ägda bolag. De fastigheter som 1996 fortfarande ägdes av staten var sådana fastigheter som av kulturhistoriska eller försvarspolitiska lämpligen borde förvaltas av myndigheter även i fortsättningen. Regeringen uttalade att en stor del av det fastighetsbeståndet aldrig kommer att säljas. Försäljningsvolymen kunde därför antas bli relativt liten, förutsatt att det inte fattades beslut om stora strukturförändringar eller omfattande nedläggning av statlig verksamhet. Regeringen bedömde också att det knappast var aktuellt med några större försäljningar. Sammantaget ledde detta till slutsatsen att de årliga investeringarna i statens fastigheter var mycket större än försäljningarna och att i stort sett alla försäljningar under de föregående åren hade uppfyllt kravet på återinvestering. Något behov av olika beloppsgränser fanns därför inte och erfarenheterna talade för att den högre beloppsgränsen – . – var väl avvägd. I likhet med vad som redan gällde enligt tidigare bemyndigande föreslogs att någon belopps- 1995/96:220 s. 54. Styrningen av den statliga fastighetsförvaltningen gräns inte skulle tillämpas vid försäljningar för samhällsbyggnadsändamål till en kommun.11 Tillämpningen av en beloppsgräns väcker frågan om hur värdet på en fastighet ska bestämmas. I många fall används en fastighets taxeringsvärde men det är inte ovanligt att statligt ägda fastigheter inte har åsatts ett sådant. Regeringen framhöll också att eftersom det är statens fastighet finns det en risk för att taxeringsvärdet är för lågt satt. Det talade för att en särskild värdering ska göras så att staten får en uppfattning om marknadsvärdet. Detta förmodades inte leda till något merarbete eller ökade kostnader. Resultatet av en sådan värdering kunde också ligga till grund för att avgöra om en försäljning krävde medverkan.12 Utredningen av budgetlagen övervägde även frågan om beloppsgränsen vid fastighetsförsäljningar och föreslog en höjning till . Däremot ansåg utredningen inte att det fanns anledning att göra någon förändring eller något förtydligande angående fastighetens värde i förhållande till beloppsgränsen. Liksom tidigare krävs därför tillstånd om den faktiska köpeskillingen överstiger beloppsgränsen även om resultatet av den föregående värderingen visade på ett belopp som låg under gränsen.13 gav 1942 regeringen ett bemyndigande som har varit vägledande för bl.a. bestämmande av pris och villkor vid försäljning av statens fastigheter. Som utgångspunkt påpekades det att försäljningsprocessen borde präglas av större smidighet och mindre tidsutdräkt och att detta skulle kunna uppnås med hjälp av vissa allmänna riktlinjer.14 Inom ramen för sådana riktlinjer angavs att en försäljning i prishänseende ska ske på så för staten fördelaktiga villkor som möjligt. Principen om full affärsmässighet framhölls och undantag från den fick endast göras för vissa särskilda ändamål. I första hand åsyftades försäljningar som skedde för expropriationsändamål – t.ex. byggande av väg eller järnväg – där ersättningen 1995/96:14 s. 54–55. 13SOU 2010:18 s. 293 ff. hade inga invändningar mot regerings förslag, se JoU 1942:55. Styrningen av den statliga fastighetsförvaltningen kunde sättas ned efter vad som ansågs skäligt. I vissa fall kunde den helt slopas. Andra skäl som var aktuella då var försäljningar för byggande av egna hem samt komplettering av jordbruk.15 Även ifråga om betalning av köpeskillingen betonades att villkor som motsvarar de som brukar användas inom affärslivet skulle tillämpas. förnyades bemyndigande i princip . De justeringar som gjordes gällde beloppsgränsen för regeringens rätt att besluta om försäljning respektive att delegera den rätten till myndigheterna. beslutade att bemyndigandet skulle gälla tills vidare och att det endast var ifråga om förändringar av de allmänna riktlinjerna för försäljning eller av beloppsgränserna som det krävdes ett nytt beslut av riksdagen.16 och fram till budgetlagen trädde i kraft tillkom ytterligare avsteg från kravet på affärsmässighet. Det gällde t.ex. vid försäljning av kronojord. I de fall sådana försäljningar var kopplade till statens bostadsförsörjningspolitik, vilket var vanligt inledningsvis, tilläts avsteg från en affärsmässig prissättning. Förbehåll gjordes dock för dels att försäljningen endast fick ske för just bostadsbyggnadsändamål, dels att det fanns garantier för att det lägre priset inte gav upphov till spekulationsvinster. Sådana försäljningsärenden förbehölls regeringen och någon delegation till förvaltningsmyndigheterna tilläts inte.17 generella bemyndigande fattades också beslut om att underlätta kommunens markanvändning genom att, utan värdegräns, ge regeringen rätt att sälja fast egendom till kommuner för samhällsbyggnadsändamål. beslutade att även ge möjlighet till vederlagsfria överlåtelser till kommuner i de fall då kommunen tidigare hade överlåtit samma fastighet till staten utan anspråk på ersättning.18 I samma beslut gav regeringen rätt att frångå affärsmässigheten även vid försäljning av s.k. kronobyggen. Beslutet hade sin bakgrund i att institutet kronobyggen var under avveckling och att det i samband med det i flera fall hade visat sig att en försäljning på helt affärsmässiga villkor fick orimliga konsekvenser för den tidi- 1942:241 s. 50 f. 1967:99, JoU 1967:23. 1946:198 s. 7 och JoU 1946:22. 1970:108 s. 6 f. och SU 1970:112. Styrningen av den statliga fastighetsförvaltningen Exempelvis kunde värdet av gjorda investeringar i byggnader och odlingar tillfalla staten utan någon rätt till ersättning för den som hade gjort investeringarna.19 I sitt betänkande Budgetlag – regeringens befogenheter på finansmaktens område (SOU 1996:14) refererade utredningen till de principer angående begreppet affärsmässighet som tidigare hade slagits fast men menade också att ett krav på att försäljningsärenden ska handläggas utan ovidkommande hänsyn borde inrymmas i begreppet. Utredningen redovisade också en genomgång av de avsteg från kravet på affärsmässighet som i olika sammanhang hade antagit. Den slutsats som utredningen drog var att det fanns ett behov av ge möjlighet till avsteg från kravet på affärsmässighet när det finns särskilda skäl som talar för det. Det kunde gälla både när en försäljning avser en viss typ av fastighet som när den sker för särskilda ändamål. Det framhölls t.ex. att undantag ofta hade gjorts för att stimulera viss verksamhet. Utrymmet för att göra undantag borde dock vara begränsat och vid bedömningen av om särskilda skäl föreligger borde även egendomens värde tillmätas betydelse. Avsteg från kravet på affärsmässighet när det gäller försäljningar av egendom som har ett betydande värde borde inte kunna ske utan godkännande. I samband med förslaget tog utredningen upp tidigare bemyndiganden som gett regeringen befogenhet att överlåta fastigheter utan ersättning. Exempelvis hade det skett för byggande av väg eller järnväg. Utredningen ansåg att dessa båda bemyndiganden hade förlorat sin aktualitet och att det därför inte fanns skäl att överföra det till budgetlagen. Dessutom ansåg utredningen att det fanns andra typer av byggnadsprojekt som i så fall borde kunna hävda skäl som liknade de som hade anförts för att skänka bort mark för vägar och järnvägar. Med hänvisning till dessa omständigheter menade utredningen att det saknades skäl att frångå kravet på affärsmässighet vid överlåtelser av det här slaget. Beträffande de fall då staten utan vederlag överlåter en fastighet till en kommun som kommunen har skänkt till staten bedömde utredningen att det var fråga om överlåtelser som reglerades av avtal och att det därför saknades anledning att reglera dem i lag. Eftersom några andra exempel på att staten skänkt en fastighet till Styrningen av den statliga fastighetsförvaltningen en kommun inte hade framkommit ansåg utredningen att det inte heller i det fallet fanns anledning att ta in det tidigare bemyndigandet i budgetlagen. Vidare framhöll vikten av att försäljningar sker på ett snabbt och smidigt sätt för att den ska kunna betraktas som affärsmässig. Ett sätt att undvika tidsutdräkt var, enligt utredningen, att regeringen delegerade beslutanderätten till en eller flera myndigheter. Till det kom att de flesta försäljningar inte var av den karaktären att det fanns anledning att regeringen skulle pröva varje enskilt ärende. Avslutningsvis pekade utredningen på att det fanns ett behov av att även överlåtelser i form av byte omfattades av regeringens befogenheter. Likaså borde överlåtelser av lös egendom som byggnader på ofri grund och tomträtter omfattas av samma regler som för fast egendom. Budgetlagens princip om affärsmässighet Vid budgetlagens tillkomst fördes kravet på att full affärsmässighet ska gälla vid försäljning av statens egendom in i lag . Bestämmelsen finns i 29 § budgetlagen och gäller för all försäljning av statens egendom. I allt väsentligt bygger bestämmelsen på det förslag som budgetlagsutredningen lämnade. Det betyder att kravet på affärsmässighet innebär att priset ska vara så fördelaktigt som möjligt för staten. Några försäljningar till underpris ska inte ske och försäljningsärenden ska handläggas utan ovidkommande hänsyn. Kravet på affärsmässighet gäller dock inte utan undantag. Avsteg får göras om det finns särskilda skäl. Undantaget syftar på vissa av de situationer där i tidigare bemyndiganden hade uttalat att avsteg fick göras från kravet på affärsmässighet. De situationer som nämns i propositionen har främst motiverats av en vilja att stimulera viss verksamhet eller att ta hänsyn till särpräglade förhållanden för vissa egendomstyper.20 Det har t.ex. gällt vid försäljningar av fastigheter inom ramen för jordfonden, friköp av fjällägenheter samt försäljningar av s.k. kronobyggen. I propositionen framhölls att det finns behov av att även i fortsättningen kunna frångå principen om affärsmässighet i särskilda fall. De tidigare angivna skälen borde tillämpas även i fortsättningen. Regeringen betonade dock att möjligheten ska tillämpas restriktivt och att egendomens värde har betydelse, även om det inte föreslogs 1995/96:220 s. 57 och 103 f. Styrningen av den statliga fastighetsförvaltningen någon värdegräns i det sammanhanget. Regeringen förklarade att den inte avsåg att frångå principen om affärsmässighet utan godkännande ifråga om försäljningar av egendom som har ett betydande värde. Någon närmare anvisning för vad bör anses vara ett betydande värde gavs dock inte och det ansågs inte heller nödvändigt att bestämma någon fast värdegräns.21 Precis som utredningen menade regeringen att de tidigare bemyndigandena som undantog försäljningar av mark för järnväg eller väg hade förlorat sin betydelse och inte borde föranleda avsteg från kravet på affärsmässighet i fortsättningen. Likaså delade regeringen utredningens uppfattning om att möjligheten till vederlagsfria överlåtelser till en kommun skulle finnas kvar men att det inte krävde någon särskild reglering i budgetlagen. Slutligen föreslog regeringen att ifråga om byte av fast egendom skulle samma regler gälla som vid försäljning. Det skulle även omfatta överlåtelser av byggnader på ofri grund och tomträtter. Bestämmelsen om affärsmässighet har förts över till det förslag till ny budgetlag som presenterades i SOU 2010:18. I jämförelse med 29 § budgetlagen har ett förtydligande gjorts i 8 kap. 7 § i förslaget så att det framgår att kravet på affärsmässighet även gäller vid köp och byte av egendom. Disposition och redovisning av försäljningsinkomster Budgetlagen innehåller också bestämmelser om hur försäljningsinkomster ska redovisas och hur de får disponeras. Lagens huvudregel finns i 9 § och innebär att statsinkomster som beräknas av ska redovisas mot en inkomsttitel. Andra inkomster som staten har redovisas inte på statsbudgeten eller så avräknas nettoutgifterna för verksamheten mot ett anvisat anslag.22 I de fall har beslutat om försäljning ska inkomsten redovisas mot en inkomsttitel i statsbudgeten. Det framgår av 30 § budgetlagen. I de fall regeringen har beslutat om försäljningen finns olika regler beroende på hur egendomen har använts och finansierats. Finns det en godkänd investeringsplan för verksamheten får regeringen bestämma att inkomsten ska användas för att finansiera s. 56 f. och 103. 1995/96:220 s. 88. Styrningen av den statliga fastighetsförvaltningen investeringar enligt den planen (31 §). Om den fasta egendomen har finansierats med medel från anslag ska hela beloppet redovisas mot en inkomsttitel (32 § tredje st. budgetlagen). Har fast egendom istället finansierats genom lån ska det som återstår efter att lånet har lösts redovisas mot en inkomsttitel (33 § andra st. budgetlagen). Slutligen gäller enligt 34 §, att om egendomen har finansierats på annat sätt än genom anslag eller lån får regeringen besluta att hela inkomsten ska användas i den verksamhet där egendomen har använts. Regeringen har genom ett beslut utsett vilka myndigheter som ska förvalta fastigheter för statens räkning. Be- slutet grundar sig på 3 § förordningen (1993:527) om förvaltning av statliga fastigheter, m.m. (fortsättningsvis kallad förvaltningsförordningen). Förordningen beskrivs närmare nedan. Regeringens beslut gäller länsstyrelserna och 16 myndigheter och anger förvaltningsuppdragets omfattning för varje myndighet. Sedan beslutet fattades har två myndigheter – och – slagits samman och ersatts av . Utöver förvaltningsförordningen finns förordningen (1996:1190) om överlåtelse av statens fasta egendom, m.m. (fortsättningsvis kallad försäljningsförordningen). Enligt den får vissa av de fastighetsförvaltande myndigheterna rätt att besluta om försäljningar av statens fastigheter. Det innebär att det finns ett antal myndigheter som innehar fastigheter för statens räkning men som saknar befogenhet att sälja dessa fastigheter. Förordningen (1996:1190) om överlåtelse av statens fasta egendom I anslutning till budgetlagen trädde försäljningsförordningen i kraft. Den innehåller bestämmelser i anslutning till reglerna i 25, 27 och 29 §§ budgetlagen och gäller för de myndigheter som lyder under regeringen. Förordningen ska enligt 3 § tillämpas vid försäljning av statens fasta egendom. Den gäller också byte av fastigheter samt i tillämpliga delar upplåtelse, försäljning och byte av tomträtt och byggnad som är lös egendom. Styrningen av den statliga fastighetsförvaltningen Vissa typer av fastigheter undantas i 4 § från förordningens tillämpningsområde. Det gäller fastigheter som ingår i jordfonden, fjällägenheter, fastigheter i renbetesfjällen i , vissa kronotorp samt försäljningar som är förenade med fastighetsleasing eller liknande. I försäljningsförordningen delegerar regeringen rätten att sälja fastigheter till ett antal fastighetsförvaltande myndigheter. Myndigheterna är indelade i tre grupper som bestäms av vilket värde en fastighet högst får ha för att myndigheten ska ha rätt att sälja den utan regeringens (eller ) godkännande. och utgör den första gruppen och har rätt att sälja fastigheter som har ett värde som inte överstiger . Tre myndigheter – , och – ingår i den andra gruppen, där beloppsgränsen är . För den tredje gruppen är beloppsgränsen . och i den ingår , , , och . Dessa beloppsgränser kompletteras med en möjlighet för de andra fastighetsförvaltande myndigheter som inte har getts egen befogenhet att genomföra försäljningar att lämna uppdrag åt att besluta om försäljning . På motsvarande sätt kan myndigheter som har en lägre beloppsgräns uppdra åt att besluta om försäljningar och . I praktiken innebär denna delegationsordning att de allra flesta försäljningsärendena ombesörjs av de fastighetsförvaltande myndigheterna och att det endast är i ett fåtal ärenden som regeringen och är delaktiga. I föregående avsnitt redovisades att marknadsvärdet på en fastighet ska bestämmas genom en särskild värdering. Att så ska vara fallet anges uttryckligen i 7 § försäljningsförordningen. Inför en försäljning har myndigheten ett ansvar enligt 9 § att samråda med andra myndigheter. Det gäller t.ex. om det kan antas att en annan myndighet kan behöva fastigheten för sin verksamhet eller att den behövs för de intressen som den myndigheten ska bevaka. Särskilt anges att det ska ske inför försäljning av bostadsfastigheter som har ett kulturhistoriskt värde. Budgetlagens regel om försäljning av fast egendom till en kommun för samhällsbyggnadsändamål kompletteras i 10 §. Där anges först att fastighetsförvaltande myndigheter ska medverka till att planeringen av statens långsiktiga behov av mark och lokaler samordnas med kommunernas översiktsplanering. Detta ska ske så tidigt Styrningen av den statliga fastighetsförvaltningen att avvägningen av den framtida markdispositionen i huvudsak är klarlagd och en principöverenskommelse är träffad mellan parterna, när en kommuns önskemål om förvärv av en viss fast egendom aktualiseras.