sou · GXB316d3 · 2010-01-01 00:00:00 — har fyra av kulturområdets centrala myndigheter till upp- gift att antingen följa upp, utvärdera eller ha tillsyn, Statens kultur- råd37, Riksantikvarieämbetet38, Riksarkivet39 och Statens konstråd40. är statistikansvarig myndighet på kulturområdet, vilket bl.a. innebär att man också har i uppdrag att förbättra och utveckla statistiken inom olika områden. Den statistik om verksamheter som samman- ställt har dock i hög grad utgått från en statsbidragsdefinition, dvs. uppgifter har samlats in bara om de kan relateras till statliga bidrag. För museiområdet innebär detta t.ex. att en stor del av museerna ligger utanför statistiken. Detta svarar dåligt mot kultur- områdets utveckling och den roll för detta som staten bör ha. Statistiken bör omfatta alla typer av relevanta institutioner, arran- görer, grupper, kulturutövare utan statsbidrag samt kulturföre- tagande och kommersiell verksamhet.41 Motsvarande gäller statistiken avseende scenkonsterna, där Statens kulturråds statistikinsamling relaterar till institutioner och grupper som fått statsbidrag, men inte speglar t.ex. det svenska musiklivet i övrigt. Föreningen , musikarrangörer i sam- verkan, har i en skrivelse till vår utredning framfört en skarpt formulerad kritik av formerna för insamling av statistik avseende musikområdet. kritiserar även hur statistiken tolkats och de bedömningar som rådet grundat på statistiken om utvecklingen av t.ex. orkestrarnas konsertverksamhet. 37I förordning (2007:1186) med instruktion för står att rådet har till uppgift att följa utvecklingen inom kulturområdet och ge ett samlat underlag för den statliga kulturpolitiken, svara för uppföljning och utvärdering av de statliga insatserna och svara för officiell statistik. producerar ett flertal rapporter i serien Kulturen i siffror: om folkbibliotek, teater, dans och musik, museer och konsthallar, musik och regional fördelning. 38I förordning (2007:1184) med instruktion för sägs att myndigheten ska även följa upp och utvärdera kulturmiljöområdets styrmedel och arbetssätt. Riks- antikvarieämbetet producerar rapporter om dels tillståndet för kulturmiljön, dels hur arbetet i olika frågor bedrivs vid bl.a. länsstyrelserna. 39Riksarkivet med landsarkiven har i sin instruktion (2007:1179) inte någon uttalad uppgift för uppföljning och utvärdering. Statens arkiv redovisar inte någon utvärderingsverksamhet även om utvärderingar givetvis görs inom ramen för enskilda verksamheter. och landsarkiven har däremot en tydlig tillsynsuppgift enligt arkivlagen (1990:782) stod 2232 myndigheter och organ under och landsarkivens tillsyn med avseende på arkivbildning och arkivvård. 40Statens konstråd är tillsynsmyndighet för statligt ägd konst, som inte ingår i ansvarsmuseernas samlingar. Detta regleras i förordning (1990:195) om vård av statens konst. driver också Konstdatabasen till stöd för de statliga myndigheternas registrering och inventeringar av konst. 41Jfr S. , 2008, KulturSverige 2009, Kulturstatistikens roll och utvecklingsbehov. Arkitektur för en samlad kulturpolitik behäftad med så många brister och osäkerheter att den i princip är oanvändbar.42 har granskat och när det gäller uppföljningen av rådets bidragsgivning.43 rekommenderar regeringen att se till att de båda myndigheterna förbättrar uppföljningen och utvärderingen av bidragsgivningen för att öka förutsättningarna för omprövning och därmed för förnyelse. framhåller att Statens kultur- råd genomför utvärderingar på särskilda uppdrag av regeringen, men inte tar egna initiativ till utvärdering av bidragsgivningen. De granskade myndigheterna prioriterar enligt inte uppföljning och utvärdering.44 Personal från båda myndigheterna uppger i rapporten att sådan verksamhet prioriterats ned till förmån för själva bidragsgivningen.45 som på regeringens uppdrag granskat hemslöjden som näringsgren påpekar att bristen på statistik är ett problem inom hemslöjden, men att det dessutom finns ett generellt behov av bättre statistik för kultur- och upplevelsesektorn46. Nuteks studie kan också ses som ett exempel på kulturområdets problem med dolda branscher. Vid branschkartläggningar används vanligen Standard för svensk näringsgrensindelning (SNI). Här finns en svårighet i statistiken för företagande inom kultur- området, eftersom standarden är anpassad till mer traditionella näringar. Fiske, jordbruk och basindustri beskrivs detaljerat, men det finns ingen kod för en näring som t.ex. hemslöjd. har beräknat att det finns cirka 1 000 heltidsslöjdare med en omsätt- ning på mellan . Gruppen hem- slöjdare domineras enligt av kvinnor. En exemplifierande jämförelse kan här göras med den statistik som finns tillgänglig om yrkesfiskare. fanns 1 902 yrkes- fiskare (varav 19 kvinnor). Det finns uppgifter om yrkesfiskarnas fördelning på åldersklasser, kön, var fisket sker samt om omsätt- ning, import och export och om vilka fiskarter som fångas m.m.47. Förädlingsvärdet för saltsjöfisket 2006 var . De samlade direkta och indirekta stöden uppgick till 283 miljoner 42Skrivelse till (dnr 72/2008). 43Riksrevisionen, 2008, Kulturbidrag - effektiv kontroll och goda förutsättningar för förnyelse? 44Ibid., sid. 63-65. 45Ibid., sid. 78. 46Nutek, 2008, Hemslöjden som näringsgren. Redovisning av Nuteks regeringsuppdrag, Dnr: 31-2008-3003, Sammanfattning och s. 9, s. 21. 47Fiskeriverket, 2006, Fakta om svenskt fiske. Arkitektur för en samlad kulturpolitik Kostnaderna för fiskerikontrollen var 146,2 miljoner kro- nor.48 Exemplet visar att det finns skäl för omprövningar av delar av den statliga statistikförsörjningen så att den anpassas efter närings- livets utveckling. Att hemslöjden är en förbisedd näring kan även ses som uttryck för att en kvinnodominerad näring inte prio- riterats. Bristen på utvärdering medför att politiska prioriteringar inte följs upp. Det gäller t.ex. prioriteringen av barn och unga. Ett exempel kan tas i statistiken för statliga museer med fri entré. Genomsnittligt utgör barnen av besökarna. Variationen mellan museerna är dock stor (mellan ) och museerna har haft svårigheter att rapportera närmare uppgifter49. Exemplet visar på behovet av bättre underlag och mer nyanserade analyser för att rättvisande slutsatser ska kunna dras om de politiska prioriteringarna får rätt genomslag. Ansvarsfördelningen mellan myndigheterna på kulturområdet leder också till att det ibland förekommer att viss statistik inte tas fram. Som exempel kan nämnas att övertagit ansvaret och anslaget för kulturmiljöstatistiken. Någon aktuell kulturmiljöstatistik har dock inte producerats sedan den första togs fram 1996. tog 1999 initiativ till utveckling av arkivstatistik, men projektet avstannade.50 Den statliga utvärderingsverksamheten kompletteras av andra initiativ. Svensk Biblioteksförening51 har varit mycket aktiv med att ta fram självständiga undersökningar, tolka befintliga underlag och förmedla dessa till såväl politiker som allmänhet. Regionbiblioteket i bedriver metodutvecklingsprojektet och mått tillsammans med fyra folkbibliotek, nya verktyg behövs för att beskriva betydelse för lokala besluts- fattare och personal. De nya verktygen ska mäta aktiviteten på 48Riksrevisionen 2008:23, Statens insatser för ett hållbart fiske. 49Statens kulturråd 2008/1 RAPPORT , Besöksutveckling för museer 2007, Redovisning av besöksutfall vid 19 statliga museer med fri entré för barn och ungdomar upp till , 2008, KulturSverige 2009, Kulturstatistikens roll och utveck- lingsbehov. 51Svensk är en ideell, partipolitiskt obunden bibliotekspolitisk organi- sation som verkar för ett bibliotekssystem av hög standard, för att den svenska biblioteks- lagen tillämpas och utvecklas samt för biblioteken som ett värn för demokrati och yttrandefrihet. (uppgifter från föreningens hemsida 2008.09.24). Arkitektur för en samlad kulturpolitik biblioteken, dvs. komplettera det tidigare fokus på utlånings- siffror.52 Behov av ökad uppföljning och utvärdering Vi anser att det faktamässiga stöd som regeringen har för att styra och utveckla kulturpolitiken och kulturorganisationen mot de nationella målen behöver utvecklas. De kulturpolitiska mål vi före- slår ger ett tydligt ansvar till statliga myndigheter och institutioner att omsätta målen i verksamheter. Vi utvecklar nedan våra över- väganden om regeringens styrning. Det ansvar som kommer att ligga på de föreslagna förvaltnings- myndigheter gör att dessa kommer att behöva utveckla sin kapa- citet för uppföljning och utvärdering. De ska kunna förse reg- eringen med löpande relevant underlag och även ge underlag till de mer frekventa översyner av kulturpolitiken som vi föreslår. Även kulturinstitutionerna behöver utveckla sin uppföljning och utvär- dering för att bättre redovisa och återrapportera till regeringen. Vi ser mot denna bakgrund ett ökat behov av relevant statistik för att få en bättre uppföljning och utvärdering. vill vi markera att detta främst ska ses som ett instrument för ett mer strategiskt arbetssätt från myndigheternas sida. Som sådana fun- gerar de bäst om de används inom ramen för ett myndighetsarbete som i övrigt kännetecknas av sakkunskap och djup förtrogenhet med verksamheterna inom de områden - de sfärer - som myndig- heterna ska ta ansvar för. I ansvaret för nationell överblick ingår även att driva och följa upp att kulturpolitiska prioriteringar får genomslag så att de inte stannar vid enbart goda ambitioner. Exempel på sådana priori- teringar kan vara barns och ungas rätt till kultur, jämställd- hetsfrågor och mångfaldsfrågor, inklusive ansvaret för nationella minoriteter. Arkitektur för en samlad kulturpolitik 14.4Regeringens styrning av förvaltningsmyndigheterna på kulturområdet Vår bedömning: Förvaltningsmyndigheternas strategiska arbete och samband med regeringens egna strategiska prioriteringar behöver utvecklas. Förvaltningsmyndigheterna bör styras genom återkommande dialoger om strategiska prioriteringar, vilka bör formuleras i ett inriktningsdokument från regeringen. Regeringen bör ange sina tydliga prioriteringar för förvalt- ningsmyndigheternas respektive verksamheter inom sina sfärer. Styrning av myndigheterna inom respektive sfär bör i det nära perspektivet syfta till ett ökat samspel mellan myndig- heterna. gällande, av beslutade, mål för enskilda kultur- områden bör upphävas. För statliga förvaltningsmyndigheter finns generellt utformade regleringar. främst i regeringsformen , förvaltningslagen (1986:223) och myndighetsförordningen (2007:515). Exempelvis ska verksam- heten bedrivas effektivt, rättssäkert och demokratiskt. Myndig- heterna styrs därutöver av särskilda myndighetsinstruktioner. Instruktionerna reglerar vilka uppgifter respektive myndighet har och i vilken form myndigheten bedrivs. Vidare anges myndighets- specifika bestämmelser om exempelvis förekomsten av särskilda funktioner inom myndigheten och myndighetens rätt att ta ut avgifter. Regeringen styr en specifik myndighet också genom årliga regleringsbrev och regeringsuppdrag. Det kan också förekomma skriftliga instruktioner för deltagande i internationella förhand- lingar, EU:s expertgrupper m.m. Mål- och resultatdialogen mellan departementsledning och myndighetschef är en muntlig styrning. Sedan förekommer vanligen och på olika nivåer informella kontakter. De senare varierar i frekvens mellan olika departement och myndigheter. Arkitektur för en samlad kulturpolitik Dagens styrning av förvaltningsmyndigheterna på kulturområdet har haft i uppdrag att bl.a. se över målstyrningen. konstaterar att frågan om hur målen formuleras i den politiska miljön bör skiljas från frågan om målens utformning och roll i styrningen av förvaltningen. konstaterar vidare att den politiska viljeinrikt- ningen ofta formuleras genom visionära eller övergripande mål, men att dessa inte lämpar sig för den konkreta styrningen av myndigheterna. En central del av arbetet inom måste, menar utredningen vidare, vara att göra analyser av hur dessa övergripande mål kan översättas till uppdrag till myndigheterna. Uppdraget måste dock formuleras så att det kan realiseras inom ramen för myndighetens arbete. beskriver två slags mål - produktions- och prestationsmål respektive mål om yttre effekter, men ställer sig tveksam till att de senare målen är ett bra sätt att transformera politiska ambitioner till styrning av förvaltningen. Utredningens slutsats är att olika myndigheter bör styras olika. Flera av de myndighetschefer på kulturområdet vi haft kontakt med har framfört att mål- och resultatdialogerna ofta är begränsade till enskilda och konkreta frågor och inte behandlar strategiska och övergripande frågor. Dialogerna har därmed inte fyllt gapet mellan oprecisa instruktioner och alltför detaljerade bidragsförordningar54 och regleringsbrev. Mål- och resultatdialoger hålls inte heller med alla myndigheter och vissa myndighetschefer uppger att det kan gå upp till mellan tillfällena. Vi har också noterat att det finns en uppfattning hos företrädarna för myndigheterna att redovisningar och regerings- uppdrag, inte minst de som genereras av politiska utryckningar, inte kommer till användning på ett förväntat sätt t.ex. vid strategiska politiska prioriteringar. Vi har inte haft möjlighet att undersöka hur många av uppdragen som använts av mottagaren. Att åsikten framförts av flera företrädare gör ändå att detta är en fråga som bör uppmärksammas.55 Styrningen av myndigheterna är under utveckling med utgångspunkt i bl.a. förslag. 53SOU 2007:75, Att styra staten -regeringens styrning av sin förvaltning, s 189. 54Det finns 29 bidragsförordningar inom kulturpolitiska delar. 55Jfr , 2006. Mål utan mening. Om ordstyrning i landet där allt är prioriterat. s. 20, Statskontorets småskrifter Nr 1, Förvaltningens byggstenar -rapport från ett seminarium. Arkitektur för en samlad kulturpolitik mentets ansvarsområde har som ett steg regleringsbreven setts över. engelska motsvarighet, Departement of Culture, Media and Sports (DCMS), publicerar vad som på engelska benämns a corporate plan, dvs. Denna består av tre delar - uppnå resultat, partnerskap och departementets interna förutsättningar. Resultatdelen innehåller mål, prioriteringar och strategier . Där anges bl.a. vilka dokument (DCMS:s egna och myndigheternas) som ska tas fram och när de ska vara genomförda. Återkommande dialoger och prioriteringar för myndigheterna Vi gör bedömningen att förvaltningsmyndigheternas övergripande strategiska arbete och samband med regeringens egna strategiska val behöver utvecklas. De nya nationella mål för kulturpolitiken som vi föreslår i kapitel 8 bör kompletteras med regeringens prioriteringar för de förvaltningsmyndigheter som har ansvar för sfärerna. Det innebär att de nu gällande målen för enskilda kulturområden bör upphävas i den utsträckning de är riksdagsbundna. Målen bör ersättas av prioriteringar som regeringen beslutar om, vanligen för en mandat- period. Prioriteringarna ska även styra förvaltningsmyndigheternas samspel med landsting och kommuner inom ramen för portfölj- modellen. Dessa prioriteringar bör i första hand handla om effekter. Motivet för detta är att när myndigheterna blir större och får fler verktyg, enligt våra förslag i kapitel , får de bättre för- utsättningar att välja hur prioriteringarna bäst kan genomföras. Att bara t.ex. räkna antal föreställningar är inte tillräckligt. Även kvaliteten och upplevelsen måste vägas in. En liknande plan - ett inriktningsdokument - som den vi nämnt förekommer i och som sätter in regeringsuppdrag, myndigheternas strategiska arbete och kunskapsunderlag i reg- eringens politiska sammanhang, borde vara möjlig att åstadkomma även i . Den är förenlig med den formella muntliga styrning som föreslår, och som vi menar behöver utvecklas och intensifieras.57 Genom en sådan dialog kan regeringen för- 56Tillgänglig via DCMS hemsida. 57I ett sådant system behöver dokumentationen hanteras eftersom det finns uppenbara nackdelar med muntlig styrning. SOU 2008:62, Myndighet för miljön - en granskning av , s. 161. Arkitektur för en samlad kulturpolitik tydliga sina intentioner och myndigheterna framföra vad som är realistiskt att uppnå eller åstadkomma.58 Vi anser att regeringens styrning av myndigheterna med förvalt- ningsuppdrag respektive kulturinstitutionerna bör se olika ut. Vår uppfattning är alltså att styrningen bör anpassas till olikheterna i uppdrag och funktion. Det är i linje med de bedömningar som framförts av . I övrigt förordar vi en renodling och en differentiering av den roll och de uppgifter som kulturinstitutionerna ska ha i kultur- politiken. Om statliga myndigheter med förvaltningsuppgifter bör ha ett närmare samspel och kommunikation med regeringen så bör, enligt vår uppfattning, de kulturinstitutioner som själva skapar eller producerar kulturyttringar få en friare och mer självständig ställning. Det gäller alltså även de institutioner som drivs i myndig- hetsform. Myndigheterna med förvaltningsuppgifter ska vara de redskap för regeringens politik som de också är avsedda att vara. Kulturinstitutionernas ansvar för olika kulturyttringar förut- sätter dock, enligt vårt synsätt, ett längre avstånd till den politiska makten och en större grad av självständighet. Vi menar att de fleråriga sändningstillstånd som public serviceföretagen arbetar utifrån kan utgöra förebilder även för institutionernas styrning. Vi behandlar kulturinstitutionerna närmare i kapitel 19. De förslag vi lämnar om sammanläggning av myndigheter bör genomföras med hänsyn till de särskilda förutsättningar som gäller för de berörda myndigheterna. I avvaktan på att de föreslagna för- ändringarna i förvaltningsstrukturen genomförts anser vi att regeringen bör inleda en samlad styrning av myndigheterna inom respektive sfär för att på sätt närma dessa till varandra. Regeringens styrning av myndigheterna inom respektive sfär bör alltså även på kort sikt syfta till ett nära samspel mellan dessa. 58 Jfr SOU 2007:75, Att styra staten - regeringens styrning av sin förvaltning. s. 14-15, 189. 15En sfär för frågor om arkiv, bibliotek och språk Vår bedömning: Det är angeläget att göra en anpassning till de nya villkor och möjligheter som digitaliseringen innebär för arkiv och bibliotek och att ge medborgarna ökad tillgång till nya tjänster och samlad information. och landsarkiven läggs samman till en myndighet – – som får i uppdrag att svara för den nationella överblicken över arkivområdet. får i uppdrag att svara för den nationella överblicken över biblioteksområdet. Talboks- och får ett utvidgat ansvar för att följa och stödja de statliga myndigheternas insatser för anpassad information. bör en samlad myndighet för arkiv och bibliotek inrättas. Övriga föreslagna förändringar bör kunna genom- föras snabbare. och folkminnen bör vara en myndighet inom sfären, men bör tills vidare inte organiseras ihop med de övriga myndigheterna. 15.1Inledning – motiv för sfären Vi kommer i det följande att lämna en redogörelse för arkiv- och biblioteksverksamheter samt om språkorienterad verksamhet. Redan inledningsvis sammanfattar vi emellertid de viktigaste inne- En sfär för frågor om arkiv, bibliotek och språk hållsliga motiven till att urskilja dessa tre verksamheter som en av kulturpolitikens huvudsfärer. De närmare beskrivningarna och ana- lyserna finns i de efterföljande avsnitten. Den överordnade kulturpolitiska analysen bygger, som vi har framhållit, på behovet av att orientera kulturpolitikens mot ett mer strategiskt arbetssätt. Ett sådant arbetssätt är i högre grad inriktat mot att stärka de viktiga kulturyttringarnas position i samhällsarbetet än på att hantera de enskilda kulturverksam- heternas specialiserade agendor. Vi anser också att kulturpolitikens förutsättningar för att han- tera de frågor som är väsentliga för de enskilda verksamheterna och ändamålen ökar om ett sådant arbetssätt utvecklas. Arkiv och bibliotek – från analog till digital vardag Arkiv- och biblioteksområdena har var och en som grundläggande uppdrag att samla in, förvara och tillgängliggöra information. I arkivens fall omfattar uppdraget handlingar som upprättats eller skapats som ett led i olika samhällsprocesser, först och främst den offentliga förvaltningens beslutsfattande. De handlingar som sam- las i de offentliga arkiven, arkivhandlingarna, syftar i första hand till att fungera som dokumentation av dessa processer. Den traditio- nella arkivhandlingen är unik, även om det kan finnas kopior av originalet. I bibliotekens fall handlar det om böcker och andra tryckta skrifter, där mångfaldigandet tvärt om är den tryckta skriftens bärande idé. Böcker och tidskrifter skrivs direkt för att nå en läsekrets. En arkivhandling däremot är normalt inte upprättad med tanke på arkivet, utan primärt för att fungera inom ramen för ett annat sammanhang. Det går att räkna upp flera skillnader av detta slag som lett till att arkiv och bibliotek, trots de många berörings- punkterna, ändå har förhållandevis olika identiteter. Undersöker vi dessa identiteter närmare så ser vi emellertid att de i hög grad går att föra tillbaka på den teknologiska gränslinje som de analoga informationsbärarna upprätthåller mellan den unika handlingen och den tryckta skriften. Med de digitala informations- bärarnas intåg är dock den teknologiska gränsen i princip upphävd. Så snart informationen finns i digital form så kan den lagras, mångfaldigas och spridas på ett sätt som vänt upp och ned på det En sfär för frågor om arkiv, bibliotek och språk mesta av det som gett arkiven och biblioteken dess olika förutsättningar. Inom både arkiv- och biblioteksväsendena pågår sedan 1970- talet en anpassning till de nya digitala villkoren och möjligheterna. Från att på ett typisk sätt ha varit en marginalföreteelse så tar de digitala villkoren successivt över och börjar dominera arkivens och bibliotekens1 vardag. Den digitala utvecklingen är omvälvande för arkiv- och biblio- teksområdena och vi har sannolikt bara sett dess inledning. Dagens arkiv och bibliotek har trots allt fortfarande sin bas i den analoga världen, men verksamheterna, liksom deras användare, rör sig i hög grad i riktning mot den digitala. kommer med stor sannolikhet arkiven och biblioteken att vara digitalt baserade med uppgift att också hantera analog information. Skillnaderna mellan arkiv- och biblioteksväsendena kommer inte att upphävas av den digitala utvecklingen. Givetvis ska också väsentliga och funktionella egenarter mellan de båda områdena bestå. Men vi tror att det är mer som förenar än som skiljer arkiv och bibliotek åt i ett framtidsperspektiv. Att se frågor som berör arkiv och bibliotek i ett sammanhang, i en sfär, handlar om att fokusera på den kärnuppgift som är gemensam för båda områdena, att samla in, förvara och tillgängliggöra information. En omställning kommer att kräva mycket kraft i form av kreativitet, idéer och nytänkande, men också i form av ekonomiska resurser, förmåga till kraftsamlingar och prioriteringar samt gott ledarskap. Arkiven och biblioteken står alltså mitt uppe i och inför stora och avgörande steg i förhållande till den digitala världen. För att underlätta och på ett effektivt sätt samordna förändringar till följd av den tekniska utvecklingen, som har gett helt nya möj- ligheter, ser vi behov av en modern, central aktör eller företrädare för dessa frågor inom förvaltningen. Biblioteken är av hävd uppdelade på tre separata områden, utan gemensamt sammanhållande centrum. De får vart och ett 1 , Kungl. Mediebestånd, låne- verksamhet, personal, driftskostnader m.m. Där sägs att Med största sannolikhet blir det alltså vanligare att använda en e-bok än att låna en tryckt bok, framför allt bland högskolebibliotekens användare. En sfär för frågor om arkiv, bibliotek och språk efter bästa förmåga hantera omställningens utmaningar. Det gäller folkbiblioteken, de vetenskapliga biblioteken och specialbiblioteken. Ansvaret för biblioteksförsörjningen är delat på flera parter: stat, landsting och kommun, Kulturdepartement och Utbildningsdepar- tement, , Kungl.