sou · GYB373 · 2010-10-28 00:00:00 — På färjor är det totala antalet anställda oförändrat, men det är en större andel utlänningar i storfärjorna. I medelalternativet utgår vi från att antalet fartyg ökar från 236 till 415. Vi har räknat med att hälften av de svenskkontrollerade men inte svenskregistrerade färjorna och lastfartygen flaggas in i det svenska internationella registret. Fördelning på befattning och nationalitet är gjord på samma sätt som i lågalternativet. Antal fartyg och beräknat antal personer i SIS medelalternativ Antalet stödberättigade fartyg ökar från 202 till 381. Vi räknar med att alla fartyg som flaggas in till SIS kommer att erhålla stöd. Antalet fartyg har ökat . Jämfört med har antalet anställda ökat och jämfört med lågalternativet . Den utländska arbetskraften ökar mer och i det här alternativet kommer fler utlänningar än svenskar att vara anställda. I högalternativet utgår vi från att alla de 565 fartyg som är svenskkontrollerade samt de 29 utlandskontrollerade kommer att bli registrerade i något av de svenska registren (det behöver dock inte nödvändigtvis vara precis de fartyg som ingår ). För- delning på befattning och nationalitet är gjort på samma sätt som tidigare med undantag för vissa storfärjor. En del av de storfärjor som flaggas in går i trafik mellan andra länder än och har inte svensk besättning. Vi bedömer att det i huvudsak kommer att förbli så även om fartygen i sig registreras i . Efter en genomgång av registret har vi funnit att sex färjor trafikerar och 19 inte gör det. För de sex som trafikerar räknar vi åter med att hälften av besättningen är svensk. För de 19 som inte trafikerar bedömer vi att av befälen och inget av manskap eller catering är svenskar. Bilaga 3 SOU 2010:73 Antal fartyg och beräknat antal personer i SIS högalternativ Antalet svenskflaggade fartyg blir i högalternativet 2,5 gånger så stort som . Jämfört med dagens situation kommer fler att arbeta i svenskflaggade fartyg. Antalet svenskar är dock fortfarande en procent mindre än . 7 Resultaten av den samhällsekonomiska analysen Efter de beräkningar av antal fartyg, personer och kostnader som redovisats i de föregående kapitlen presenterar vi i det här kapitlet resultaten av de samhällsekonomiska kalkylerna för de tre jäm- förelserna. Sist i kapitlet sammanfattar vi resultaten av vår känslighetsanalys, dvs. där vi varierat olika antaganden för att se i vilken grad de påverkar resultaten. Samtliga jämförelser görs på vad vi kallar lång sikt. Det betyder att vi jämför det alternativ vi studerar med referensalternativet och bortser från de kortsiktiga omställningskostnaderna. Vid en minskning av sjöfartssektorn uppstår det på kort sikt arbetslöshet. I enlighet med vad som normalt görs i samhällsekonomiska kalkyler räknar vi dock med att arbetskraften erhåller annan sysselsättning i sinom tid. Det torde vara orealistiskt att en genomsnittlig som inte behåller sin sysselsättning förblir arbetslös i all framtid. På samma sätt torde det ta att utöka antalet anställda, men även här görs jämförelsen efter den tidsperiod som åtgår för att uppnå den större volymen. För att klargöra hur vi har fått fram nedanstående samhälls- ekonomiska kostnader ges här de svenska befälen som ett exempel. Dessa har alternativ sysselsättning både i och i utlandet men som redan konstaterats i avsnitt 3.3 värderas de likadant oavsett situation. Kostnaden för dem har erhållits på följande sätt: först genom att ta skillnaden mellan antalet svenska befäl (2 828) och i en situation med inget sjöfartsstöd (358) och sedan multiplicera med den samhällsekonomiska kostnaden för svenskt befäl i tabell 5.5, vilket även multipliceras med 12 för att få den årliga kostnaden. I den samhällsekonomiska kostnaden ingår redan justeringen för ytan A samt skattefaktorn. Övriga kostnader i tabellen nedan har erhållits på samma sätt. Bilaga 3 SOU 2010:73 Årlig samhällsekonomisk förlust i dagens situation (i miljoner Som kan utläsas ur tabell 7.1 innebär alltså dagens stöd på knappt 1,8 miljarder61 en samhällsekonomisk förlust på . Varje satsad krona i stöd innebär således en förlust på . Det befintliga sjöfartsstödet är med andra ord olönsamt för samhället. Förlusten fördelar sig på färjor med 633 miljoner och lastfartyg med 771 miljoner. Befälen står för huvuddelen av den samhällsekonomiska förlusten men betydligt mindre än hälften () av besättningen. Det beror på att deras värde i alternativ sysselsättning är betydligt större än för manskap och catering, vilket visas av att skillnaden mellan bruttolön inklusive sociala avgifter och nettolön är avsevärt större för befälen. Svenskar står för av förlusten trots att de endast står för av den totala besättningen. Alternativ- kostnaden för svenskar är som tidigare förklarats högre än för utlänningar (oavsett om de är filippiner eller andra EES- medborgare). Kostnaden i denna jämförelse har räknats fram på samma sätt som beskrivits i ovanstående avsnitt. Årlig samhällsekonomisk förlust med enbart nettomodell (i 61 var stödet 1,9 miljarder. För vår omräkning, se avsnitt 5.1 Jämfört med dagens situation där den samhällsekonomiska för- lusten är skulle en situation med enbart nettomodell och således utan innebära att den samhälls- ekonomiska förlusten blir 442 miljoner mindre. Förekomsten av ökar sålunda den samhällsekonomiska förlusten, eftersom antalet fartyg då blir fler. Skulle antalet fartyg vara detsamma som men bemanningen ske med enbart svenskar skulle förlusten bli ännu större än förlusten . För effekterna av införandet av ett SIS har vi som förklarades i kapitel sex räknat på tre olika alternativ. Uträkningarna för den samhällsekonomiska kostnaden av dessa skiljer sig mot de två tidigare jämförelserna då EES-medborgarna och på manskapssidan i ett SIS inte skulle ha samma lön, vilket konstaterades tidigare. Den totala kostnaden för utländskt manskap inklusive catering består därför av två delar – EES- medborgare ombord på färjorna och filippinsk arbetskraft på lastfartygen som arbetar till en lägre lön. Resultaten i tabell 7.3 är baserade på de samhällsekonomiska kostnaderna som visades i tabell 6.4. Bilaga 3 SOU 2010:73 Årlig samhällsekonomisk förlust i SIS (i ) I ett scenario med SIS, baserat på lågalternativet, skulle den samhällsekonomiska förlusten vara () mindre än vad den är trots att det rör sig om lika många fartyg. Det beror på att en större andel utlänningar nu finns i besättningen och de har en mindre samhällsekonomisk kostnad. I medelalternativet skulle den samhällsekonomiska förlusten vara 587 miljoner () större än i dagens situation och i högalternativet skulle bli 1 586 miljoner () större än vad den är . Med andra ord ökar den samhällsekonomiska förlusten ju fler fartyg som flaggas in i det svenska registret. De beräkningar som visats för de tre alternativen bygger på de värden som vi redovisat i kapitel fem och sex. Det finns vissa osäkerheter förknippade med dem. För att testa hållbarheten i resultaten har vi genomfört ett antal känslighetsanalyser. Dessa redovisas i appendix. De två värden som har någon större påverkan på resultaten är skattefaktorn och justeringen för ytan A. Om skattefaktorn helt utelämnas minskar den samhällsekonomiska förlusten i dagens situation och med ett ytterlighetsantagande om en justering av ytan A med 0,5 i stället för 0,8 minskar förlusten . Kombineras dessa båda antaganden minskar förlusten . Vår bedömning är dock att man ska ha med den använda skattefaktorn och att justeringen för ytan A bör ligga i intervallet 0,7–0,9. Alla övriga känslighetsanalyser ger liten påverkan på slutresultatet. 8.1Samhällsekonomiska effekter av de olika stödmodellerna I tabell 8.1 har vi sammanfattat effekterna i de fem alternativ vi jämfört. Som vi kunde förutse från den teoretiska analysen leder alla former av stöd till en samhällsekonomisk förlust. Dagens situation leder enligt våra beräkningar till en samhällsekonomisk förlust på . Jämförelse mellan de olika alternativen förlust (milj) Skulle TAP-avtalen försvinna skulle den samhällsekonomiska förlusten minska med en tredjedel. Det beror på att stora delar av den svenskregistrerade handelsflottan då slås ut och sned- vridningen blir mindre. TAP-avtalen upprätthåller sysselsättningen för knappt 2 000 svenska sjömän och behåller minst 94 svenska handelsfartyg. Färjorna berörs inte. Vi har dock konstaterat att dagens inte utnyttjas fullt ut och att fler skulle kunna arbeta inom dessa avtal . Om man i stället tänker sig att TAP-avtalen skulle utökas till att gälla en större andel av besättningen än skulle det minska den samhällsekonomiska förlusten vid ett givet antal fartyg. För varje befattning där en TAP-anställd ersätter svensk besättning minskar den samhällsekonomiska kostnaden med . Om däremot det leder till att antalet svenskregistrerade fartyg ökar motverkas effekten av fler såväl svenska som utländska anställda. Vi har konstruerat lågalternativet i SIS så att antalet fartyg förblir detsamma som . Man kan då konstatera att det vore ett mindre ineffektivt sätt att behålla dagens antal fartyg. Ett annat sätt att uttrycka det är att till samma samhällsekonomiska förlust skulle man kunna få en större svenskflaggad handelsflotta. Vi har konstaterat att ett mål är en svensk handelsflotta av rimlig storlek, även om det inte alls framgår vad som är en sådan. Den samhällsekonomiska förlusten minskar med en fjärdedel i SIS vid oförändrat antal fartyg. Effekten blir dock att bemanningen ändras så att 3 200 svenska sjömän förlorar anställningen. I stället ökar antalet utländska sjömän med knappt 2 000. Vi kan dock inte säga hur effekten blir på antalet fartyg om ett SIS införs. Ju fler fartyg som registreras i den svenska handelsflottan, desto större blir den samhällsekonomiska förlusten. Skulle motsvarande antal fartyg bli svenskregistrerade som totalt kontrolleras av svenska rederier skulle den samhälls- ekonomiska förlusten öka med en och , vilket är mer än en fördubbling. Om TAP-avtalen skulle utvidgas så blir den samhälls- ekonomiska kostnaden högre än i SIS vid ett givet antal fartyg. Det beror på att det utökade antalet utländska personer som får anställning enligt våra förutsättningar kostar något mer i TAP- modellen. En slutsats är också att trots att det företagsekonomiskt är svårare att konkurrera med manskap än med befäl så är den samhällsekonomiska förlusten större om svenskt i stället för utländskt befäl används. Ett svenskt befäl medför en 1,75 gånger så stor samhällsekonomisk kostnad som ett utländskt medan motsvarande skillnad för manskap och catering är 1,5. Vi vill upprepa att våra beräkningar bygger på underlag som inte är helt säkra och på en rad bedömningar och antaganden. Vi har så långt som möjligt försökt underbygga dessa antaganden utifrån annat material och kontakter med branschen. Vi har också noga redovisat dem i kapitel fem och sex så att läsaren kan kontrollera trovärdigheten och eventuellt själv göra alternativa uppskattningar. Våra känslighetsanalyser som återfinns i appendixet visar dock att förändringar av de flesta valda värden har liten effekt på slutresultatet. Storleksordningen på de samhällsekonomiska förlusterna som redovisas i det här kapitlet, och våra huvudslutsatser, bedömer vi därför som trovärdiga. Vi har översiktligt studerat vilka de statsfinansiella effekterna av ett borttaget stöd skulle bli.62 Den omedelbara effekten skulle bli att stödet via nettomodellen försvinner. Det försämrade stats- finanserna med drygt 1,9 miljarder (eller enligt vår beräkning 1,7 miljarder baserat på förhållandena ). Vi vill inte, till skillnad mot den norska studien, spekulera om i vilken takt stödet avvecklas: om det sker över eller . På kort sikt uppkommer en belastning på statsfinanserna. En del av de friställda skulle komma att vara arbetslösa och kan därför erhålla arbetslöshetsersättning och andra bidrag som de betalar mindre i skatt. Vi bedömer att sysselsättningseffekterna för befäl blir mycket små. De fartyg som skulle flaggas ut behöver fortfarande befäl ombord och finns det brist på befäl internationellt. torde befälen kunna bli kvar i de fartyg som flaggas ut till andra register. De har även goda möjligheter iland inom myndigheter eller andra delar av det maritima klustret. Även personalen inom catering har en stor alternativ arbetsmarknad på land inom exempelvis restaurangbranschen och arbetslöshetsperioden kan bli kortvarig. För manskap finns inte samma goda alternativa arbetsmarknad och arbetslöshetsperioden kan komma att bli längre. I sinom tid kommer de friställda att erhålla annat arbete och belastningen på statsfinanserna upphör, medan effekten av det borttagna stödet är bestående. Skulle därtill exempelvis produk- tivitetsutvecklingen vara snabbare inom de alternativa branscherna än i sjöfartssektorn kommer skatteintäkterna på lång sikt att öka mera. Skulle å andra sidan stödet ha lett till en tillväxt inom andra delar av det maritima klustret skulle i sin tur skatteintäkterna från den branschen öka, och utan stöd går staten miste om de ökade intäkterna. Det är dock mycket sällsynt inom ekonomin att subventioner betalar sig själva, alltså att de ökade skatteintäkterna helt kompenserar för ökade utgifter i form av statsstöd. En vidare aspekt är att svenska sjömän betalar en lägre skatt än övriga svenskar och skulle de ta jobb iland skulle skatteintäkterna öka. Motivet till den lägre sjömansskatten torde vara att sjömän 62 Egentligen diskuterar vi här påverkan på HELA offentliga sektorns finanser. Stödet belastar statskassan, men om sjömän flyttar iland till andra sysselsättningar skulle även kommunernas skatteintäkter liksom utgifter påverkas. utnyttjar den offentliga sektorns tjänster mindre. Om de flyttar iland kommer de anspråken att öka och nettoeffekten på statsfinanserna blir neutral. 8.3Vinnare och förlorare av borttaget stöd På kort sikt kommer en stor del av () de svenska sjömännen att vara förlorare om stödet tas bort eftersom de förlorar sina anställningar. Som vi förklarade ovan kommer dock befälen och stora delar av cateringpersonalen att snabbt kunna finna nya arbeten. För manskapet bedömer vi att arbetslöshetsperioden blir längre. Men personalen är bara förlorare till dess att de fått ny anställning.63 På lång sikt skulle de inte längre vara förlorare utan finna sysselsättning som är (minst) likvärdig. De svenska rederierna skulle påverkas eftersom de skulle förlora en stor del av sina svenskregistrerade fartyg. Det skulle kunna leda till att de läggs ner. I så fall blir de förlorare på kort sikt men samma resonemang gäller för dem som för de ombordanställda på lång sikt. En annan möjlighet är att de finns kvar men flaggar ut fartygen till andra länders register. finns 1,7 gånger så många svenskkontrollerade fartyg i utländska register som i det svenska. I så fall påverkas rederierna genom vissa ökade administra- tiva kostnader, som de sänker bemanningskostnaderna. Effekterna på det maritima klustret har vi svårt att närmare bedöma, men som vi förklarat i kapitel fyra anser vi inte att de är så stora. De varuexporterande företagen skulle inte påverkas, eftersom de kan fortsätta att utnyttja fartyg från olika länder till gällande världsmarknadspris och kvaliteten på transporterna är likvärdig. De stora vinnarna är skattebetalarna, eller om man så vill alla andra svenskar än de som direkt erhåller sin sysselsättning genom stödet. De vinner genom den förbättring i statskassan som uppkommer när närmare två miljarder av skattemedlen frigörs. De kan antingen användas för skattesänkningar eller till andra ändamål. På lång sikt finns det således inga förlorare, förutom de friställda sjömän som eventuellt inte kommer att få någon ny sysselsättning. 63 Man skulle kunna hävda att det finns ett extra värde av att arbeta till sjöss som de friställda går miste om. Om så vore fallet skulle dock fler vilja arbeta till sjöss och lönerna där vara lägre än iland på jämförbara yrken. De som tvingas gå iland vid uteblivet stöd skulle i så fall kompenseras med en högre lön som motsvarar det uteblivna värdet av sjön. 8.4Kan svensk sjöfart bedrivas utan samhällsekonomiska förluster? För det första finns vad man skulle kunna kalla en skyddad sektor som består av skärgårdsfärjor samt de misc-fartyg och fartyg under 300 brutto som vi utelämnat i vår analys. Det är exempelvis svårt att tänka sig att filippiner skulle bemanna Waxholmsbåtarna. Även viss kustfart med mindre handelsfartyg skulle kunna förbli utan internationell konkurrens. För all annan trafik gäller emellertid den internationella konkurrensen. I alla alternativ gäller därför att den samhälls- ekonomiska förlusten minskar om svensk arbetskraft får lägre lön. Om svenska sjömän skulle vara beredda att arbeta till en bruttolön som inklusive sociala avgifter vore lika med vad man tjänar netto skulle förlusten för svenskarna försvinna. Det skulle innebära lönesänkningar enligt våra beräkningar med ungefär en tredjedel. Vi har dock svårt att tro att det är realistiskt, eftersom arbetskraften då skulle söka andra alternativa jobb till högre lön. Om alla ombordanställda i de svenskregistrerade fartygen skulle vara utlänningar skulle den samhällsekonomiska förlusten minska kraftigt. Det vore dock inte tillräckligt för att helt eliminera förlusten. Om avtalssituationen i ett SIS med bibehållen nettomodell skulle ändras så att utländsk arbetskraft inte blir berättigade till svenska sociala förmåner skulle den samhälls- ekonomiska förlusten av att anställa dem i svenska fartyg delvis försvinna. skulle då inte behöva tillhandahålla de sociala förmånerna som vi inte får någon samhällsekonomisk intäkt för. Eftersom flera av dagens rederier frivilligt betalar för vissa sociala förmåner för utländska anställda förefaller dock en sådan utveckling mindre sannolik. Om nettomodellen inte skulle tillämpas skulle förlusten på den utländska arbetskraften däremot helt försvinna. Ett krav på svensk kapten i SIS skulle naturligtvis medföra en viss samhällsekonomisk kostnad, som dock fick accepteras om internationella regler så föreskriver. Om svenskflaggade lastfartyg hade en svensk kapten men i övrigt helt utländsk besättning skulle förlusten minska från 771 till 308 miljoner. Skulle även maskin- chefen vara svensk blir förlusten 366 miljoner. Om dessutom utlänningarna inte erhöll några sociala förmåner skulle förlusten minska ytterligare till 81 respektive 162 miljoner. Detta gäller enbart för lastfartygen: vi har inte ansett oss kunna göra motsvarande beräkning för hur mycket förlusten minskar för färjor eftersom vi bedömer att de kommer att behöva en viss andel svenskar i den övriga besättningen. Om man inte sänker lönerna eller låter utlänningar arbeta i de inhemska fartygen minimeras den samhällsekonomiska förlusten genom utflaggning. I branschen anser man att den finländska sjöfartspolitiken är ännu sämre än den svenska och att det visar sig genom att ett antal finska färjor flaggats in till sedan vår nettomodell utsträckts till att omfatta även färjor. Ur vårt samhällsekonomiska perspektiv anser vi dock motsatsen. gör inte längre någon samhällsekonomisk förlust medan de svenska skattebetalarna står för de sociala förmåner som den finska besättningen blir berättigad till när färjorna registrerats i . 8.5Andra samhällsekonomiska motiv för sjöfartsstöd? För att upprätthålla nautisk kompetens i svensk maritim sektor behövs ett tillräckligt antal svenska befäl. finns cirka 2 800 befäl i svenskregistrerade fartyg och 3 400 i utländska. Arbetsmarknaden internationellt är god. Därför bedömer vi att den minskning med 600 svenska befäl som skulle uppkomma i lågalternativet i SIS inte på ett avgörande sätt skulle urholka den nautiska kompetensen i det svenska samhället. I medelalternativet i SIS skulle antalet befäl i svenskregistrerade fartyg enligt våra beräkningar öka med 800. Dessa skulle, åtminstone på kort sikt, huvudsakligen tas från dem som arbetar utomlands, varför det totala antalet inte skulle öka. På länge sikt kan eventuellt rekryteringen öka och totalantalet bli större. För att fort- sättningsvis ha svenska befäl krävs utbildning. Det anser vi vara en statlig angelägenhet. Utbildningsplatser ombord på fartyg är ett krav för att erhålla nödvändig praktik. är det kopplat till nettomodellen men en alternativ lösning kan vara att staten betalar rederier för att tillhandahålla dem. Det torde bli en avsevärt billigare lösning och det behöver inte nödvändigtvis vara enbart i svenska fartyg. Det är därför inget avgörande motiv för sjöfarts- stöd. Vi har funnit en samhällsekonomisk förlust på med det nuvarande sjöfartsstödet i . I kapitel fyra diskuterade vi olika tänkbara andra motiv i form av positiva externa effekter som kunde motivera stöd till branschen. För att motivera ett fortsatt sjöfartsstöd måste de effekterna som inte är internaliserade vara av en storleksordning större än 1,4 miljarder. Vidare måste vinsten av att stödja just det maritima klustret vara större än att stödja någon annan sektor i ekonomin om stödet ska kunna motiveras av den anledningen. Vi har inte beräknat storleken på några sådana eventuella effekter och har inte heller sett några andra kalkyler av dem, även om effekterna ofta framhålls i andra rapporter. Vi bedömer dem därför inte tillräckliga för att uppväga förlusterna. (2006): PM om remissyttrande konvention 185, , SID. Erhållet via mail från författaren , , och Luftfartsstyrelsen (2009): Samlad effektbedömning – Ostlänken, nytt dubbelspår inklusive bangårdsombyggnader Boardman AE., ., Vining AR., . (2003): Cost-Benefit Analysis, Concepts and Practice. Den svenska sjöfartspolitiken (2000). PM från interdepartemental arbetsgrupp inom Destination (2010-05- 25) Ds 1992:21 En ny svensk sjöfartspolitik Econ (2010): Rapport 2010-023 Evaluering av sysselsettningsordningene for sjöfolk. (2010): The cost-effectiveness of low dose mammography – A decision-analytic approach. (1999): Att reda sig själv. Bör subventioner ges till rederiföretag? IHS Fairplay (2010): Svenskt näringsliv och svensk sjöfart. Lighthouse/(2010a): Svensk sjöfart Nyckeltal Lighthouse/(2010b): Den svenska handelsflottan (2006): Kostnadsnyttoanalys för nybörjare. 2000/01:127 Sjöfartsstöd 2008/09:170 En sammanhållen svensk havspolitik (2010): redovisning och utvärdering av effekten av bidrag till svensk sjöfart . SCB Nationalräkenskaperna () (2008): PM 2008:3: Samhällsekonomiska principer och kalky- lvärden för transportsektorn: ASEK 4 SOU 1997:171 Den svenskflaggade handelsflottans konkurrenskraft. Betänkande 1 av Utredningen om sjöfartens struktur- och kapital- situation Statistisk 1971, SCB Tillväxtanalys (2010): Sveriges sjöfartssektor En viktig del i en svensk maritim strategi. N2009/6627/TR , Per A. Sjöberger I tabell A.1 visas resultaten av de genomförda känslighets- analyserna. Varje beräkning förklaras under tabellen. Inom parentes anges det ursprungliga värdet och alla jämförs med utgångsläget som är dagens situation. Det visar sig att det i stort sett enbart är värdet på justeringen för ytan A och den valda skattefaktorn som påverkar storleken på den samhällsekonomiska förlusten. Övriga antaganden om bemanning, stödberättigade fartyg och kostnader förändrar inte slutresultatet nämnvärt. förlust (milj) Hela besättningen (10 000) Andel svenskar på färjor (0,8) Justering för ytan A (0,8) Andel svenskar på färjor utan stöd (1,0) Antal svenskflaggade färjor utan stöd (33) utan stöd (7) Skattefaktor (0.3) Skattefaktor: catering (0,3) Sysselsättningsgrad: manskap (1,0) besättningen (1,0) Sysselsättningsgrad: manskap (1,0) 0,8/0,95 /resterande besättning (1,0) Justering för ytan A (0,8)/Skattefaktor (0.3) 0,5/0 1.Utgångspunkten får våra beräkningar är att antalet anställda som i de officiella källorna anges till 12 030 är överskattat och vi utgår i stället från 10 000. Varje förändring i procent av den totala besättningen ger en halv procents påverkan på den samhällsekonomiska förlusten. 2.Andelen svenskar på färjorna är ett av våra mindre underbyggda antaganden.