sou · GYB357 · 2010-09-02 00:00:00 — Det utvecklade samarbetet innebär att likartade moment såsom samråd, upprättande av MKB, granskning och annat underlag kan samordnas. Kommittén anser i likhet med vad som anges i förarbetena till nya PBL (prop. 2009/10:170 s. 168) att alla möjligheter till samordning behöver tas till vara för att undvika dubbelarbete och för att effektivisera beslutsprocesserna. En ökad samordning underlättar också för allmänheten att förstå och medverka i planeringen. Kommittén anser därför att det, på motsvarande sätt som i den nya PBL, ska införas bestämmelser i väglagen och banlagen med innebörden att planläggning och prövning enligt dessa lagar i fråga om ärenden som också har prövats eller ska prövas enligt en annan lag ska samordnas med det andra arbetet, om det är lämpligt. Bestämmelserna understryker vikten av samordning. Kommittén vill betona att bör ta ansvar för att möjligheterna till samordning utnyttjas i de fall det är lämpligt. Det är också som har huvudansvaret för att åstadkomma ett bra samarbete med berörda kommuner. För att det ska vara möjligt måste samarbetet inledas tidigt och fortgå kontinuerligt under processen. Det är i dessa sammanhang viktigt att och kommunerna är lyhörda för varandras behov och synpunkter. De här föreslagna samordningsbestämmelserna innebär inte att kan avstå från planeringsåtgärder som krävs i väglagen eller banlagen med hänsyn till att det finns en planering. Alla lagkrav ska uppfyllas, men det kan ske samordnat med den kommunala planeringen. I avsnitt 6.8.5 föreslår kommittén däremot bestämmelser om samordning med den kommunala planeringen som ger en möjlighet till undantag från väglagens och banlagens krav på samråd och MKB. 8.4.2Samspelet mellan stat och kommun Problem med dagens reglering Enligt vad inhämtat fungerar dagens regler normalt sett relativt bra. och kommunernas samarbete präglas mestadels av en strävan att hitta lösningar på den aktuella planeringssituationen. visar exempel från den praktiska tillämpningen att problem av olika slag ibland kan uppstå. och en kommun kan ha helt olika uppfattningar om var en väg eller en järnväg ska dras. Det är inte heller ovanligt att en kommun vill att en väg eller en järnväg ska byggas med en högre kvalitet eller med högre krav på utformning än vad som normalt gäller. Lokala folkopinioner kan i vissa fall vara svåra för kommunalpolitiker att hantera, trots väl genomförda samråd och hög ambition när det gäller att ta tillvara olika synpunkter från sakägare, allmänhet och miljöorganisationer. Den lokala diskussionen tycks vara särskilt svår att hantera om vägen eller järnvägen är av mer regional eller nationell karaktär. Sådana situationer leder ofta till tidsförluster i planeringen och segdragna förhandlingar. utser regeringen en förhandlingsman för att lösa frågan. Det är inte ovanligt att förhandlingarna leder fram till kostnadsökningar i projektet. Det finns också exempel där planerna på att bygga ut viktig transportinfrastruktur helt avbrutits med negativa effekter för resenärer och transportköpare som följd. Enligt kommitténs uppfattning är det inte acceptabelt att viktiga transportinfrastrukturprojekt inte kan genomföras därför att och berörda kommuner inte kommer överens. Kännetecknande för de situationer som är aktuella är att en kommun inte kan acceptera den dragning av infrastrukturen som vill genomföra eller att en kommun vill minska belastningen för kommunens invånare genom att förlägga vägen eller järnvägen i tunnel, trots att detta inte krävs enligt gällande lagstiftning eller normer. Exempel på detta är den tvist som finns mellan och om utbyggnaden av järnvägen samt den tvist som funnits mellan och också om utbyggnaden av järnvägen. Det är tydligt att oklarheter om vem som bär ansvaret för att lösa sådana motsättningar kan leda till att planeringen går i stå. Kommunen menar att frågans lösning ligger i kommunens hand, eftersom man ansvarar för utformning av detaljplaner och områdesbestämmelser. Regeringen å sin sida, som ju faktiskt är den som enligt gällande lagstiftning bestämmer, har haft svårt för att tydligt vilja sätta ner foten. Det finns exempel på att tillåtlighetsprövningen hos regeringen av ett projekt blivit liggande beroende på tvist mellan och en kommun. Det kan bero på att lagstiftningen ändå upplevs som otydlig. Effekten av detta är att viktiga infrastrukturprojekt drar ut och att kostnaderna stiger på ett oplanerat sätt. Det innebär också att andra genomförda infrastrukturprojekt inte kan användas fullt ut, eftersom den svagaste länken påverkar kapacitets- utnyttjandet. Den tvist som förelegat mellan och är ett exempel på detta, där t.ex. kapacitet inte kommer att kunna utnyttjas fullt ut när den öppnas. Det är enligt transportinfrastrukturkommitténs mening allvarligt att resenärer och godsköpare blir lidande i sådana situationer. har tidigare slagit fast att samspelet mellan staten genom regeringen och å ena sidan och kommunen å den andra är mycket viktigt när det gäller den fysiska planeringen av väg- och järnvägsprojekt. Kommitténs syn på detta samspel kan sammanfattas på följande sätt. För att uppnå de av fastställda transportpolitiska målen måste genomföra olika ny- och ombyggnader av vägar och järnvägar. lägger fast ramarna för hur stora satsningar som ska göras och regeringen bestämmer vilka faktiska projekt som ska genomföras. För den fysiska planeringsprocessen tillämpas reglerna i väglagen och banlagen samt i . Dessutom har lagt fast normer när det gäller buller m.m. Särskilda normer och standarder finns också när det gäller utformningen och kvaliteten av vägar och järnvägar som ska planeras och byggas. Det är en angelägenhet att planlägga mark och vatten. Kommunen är därför en mycket viktig aktör. Ett väl fungerande samarbete mellan och kommunen är en självklar framgångsfaktor i planeringsarbetet. bör tidigt signalera till kommunen vilka stråk som är av nationellt intresse för vägar och järnvägar, områden av riksintresse. Kommunen å sin sida kan underlätta för kommande planering av vägar och järnvägar genom att vara aktiv i sitt planeringsarbete och i samarbete med ta in kommande stråk i sin översikts- planering. Genom en öppen och en bra dialog i planeringsskedet kan kommunens och planering gå hand i hand och man kan gemensamt använda sig av material och samordna samråds- processer m.m. Gemensamma projektgrupper eller projekt- samordnare har visat sig vara goda redskap för en effektiv planering. Genom transparens och tydlighet i dialogen kan man förhindra att konflikter av olika slag uppstår. Kommunens s.k. planmonopol riktar sig i första hand mot enskilda aktörer och inte mot staten. har ansvaret att samordna statens intressen och hävda statens samlade uppfattning Det är regeringen som ytterst måste bestämma var en väg eller järnväg ska dras och den närmare utformningen av den. Kommittén menar att konflikter mellan stat och kommun i så stor utsträckning som möjligt ska förebyggas genom tidiga samråd och ökad samverkan mellan kommunen och men även genom en ökad tydlighet från statens sida som redovisas i nästa avsnitt. I linje med kommitténs principiella uppfattning ligger också att tydliga regler om vem som ansvarar för vad i en planeringsprocess förhindrar både att konflikter uppstår och att de leder till onödiga tidsförluster. Om konflikter ändå uppkommer finns det oftast möjligheter att genom olika former av förhandlingar komma fram till en lösning som båda parter är nöjda med. Förhandlingarna får dock inte uppfattas som slutna nätverk med begränsad öppenhet och otydliga ansvarsrelationer. Den interaktiva dialogen, vid samråd och förhandling, lämpar sig väl i infrastrukturprojekt bl.a. för att i själva dialogen utvecklas ståndpunkter och intressen hos alla inblandade. Demokratins faktiska legitimitet bedöms i infrastrukturprojekt bl.a. utifrån likabehandling och rättsäkerhet men också utifrån resultat i form bra trafiklösningar. Förhandlingarna bör självfallet alltid ske utifrån utgångspunkten att det är miljölagstiftningen som ställer de generella kraven på vilka miljöhänsyn som ska tas vid en väg- eller järnvägsutbyggnad. De normer som i övrigt gäller ska givetvis också beaktas. Förhandlingarna ska vidare ske utifrån förutsättningen att det i sista hand är regeringen som måste bestämma dragningen och den närmare utformningen av en regional eller nationell väg eller järnväg. Kommittén vill understryka att det ur statens och medborgarnas synvinkel är viktigt att rättssäkerhet och likabehandling gäller under planeringsprocessen. Väg- och järnvägsprojekt är ofta regionala projekt, ibland också nationella. Stråken måste vara effektiva. Det är inte heller möjligt att frångå krav och normer på vägen eller järnvägen beroende på kommungränser och olika kommunala krav. Går man utöver kraven i en kommun riskerar man att kostnaderna för projektet ökar, såvida man inte sänker kvaliteten och därmed kostnaderna i en annan kommun. Kommittén är även medveten om att kvalitet och likabehandling i praktiken inte är ett statiskt eller objektivt tillstånd. Skälet till att det t.ex. inte ska byggas en tunnel kan vara kopplat till att regering och riksdag inte avsatt de medel som krävs för att få en lösning som tillgodoser vissa krav på en god närmiljö. Det kan då handla mer om vad som är en rimlig kostnad och inte så mycket om vad som kvalitativt är den bästa lösningen. Ur ett medborgarperspektiv är det också viktigt att de störningar och olägenheter som trafiken för med sig upplevs drabba alla lika oberoende av kommungränser. Mot den här bakgrunden är det viktigt att dialogen mellan och en kommun bygger på realistiska förutsättningar och en gemensam syn på principen om likabehandling. Det hindrar givetvis inte att en kommun själv kan välja att finansiera lösningar med en högre standard eller kvalitet än normalt. För att samspelet mellan och kommunen ska fungera väl i enlighet med dessa riktlinjer är det nödvändigt att planeringsprocessen är tydlig och klar, liksom ansvaret för processen och för det slutgiltiga beslutsfattandet. Det är ytterst bara regeringen som kan ta ansvaret för var och hur ett väg- eller järnvägsbygge ska genomföras när lokala opinioner motsätter sig projektet och en kommun inte anser sig kunna medverka till rimliga lösningar. innebär detta också en politisk uppmaning till regeringen att våga ta ställning och fatta beslut i frågor som inte alltid är så enkla att hantera. Mot bakgrund av den samhällsutveckling som kommittén tidigare redovisat kommer troligen också svårighetsgraden i beslutsfattandet ytterligare att öka . Det gör det än mer angeläget att med ett tydligt ansvarstagande möjliggöra kommande viktiga infrastrukturprojekt i syfte att nå de transportpolitiska målen. Det krävs ökad tydlighet från statliga aktörer Kommitténs bedömning: Staten ska agera tydligt och samordnat i alla skeden av beslutsprocesserna. Om staten agerat tydligt och konsekvent i sin egen planering och i den kommunala planläggningens olika skeden, minskar risken för att konflikter mellan stat och kommun uppstår. Skälen för kommitténs bedömning: Ansvaret för planering av transportinfrastruktur är delat mellan staten och kommunerna. I kommunerna är planeringen för infrastruktur en viktig del i samhällsplanering och fysisk planering. infrastruktur och trafik är ett av de tydligaste exemplen när delat ansvar är nödvändigt om nationella, regionala och lokala hänsyn ska kunna vägas mot varandra. Demokratiskt inflytande och rättsäkerhet är självklara och viktiga inslag i miljöpolitik och i samhällsplanering. Samhällsplanering innefattar såväl fysisk planering enligt PBL som statlig fysisk planering enligt väglagen och banlagen. Det är nödvändigt att planeringsprocessen för vägar och järnvägar fångar upp de olika uppfattningar som kan finnas, att de olika intressen som finns beskrivs och analyseras och att de avvägningar som görs sker i dialog med omvärlden och på ett öppet sätt. är det viktigt att motstridiga intressen kan hanteras i demokratiskt förankrade processer där beslutsfattandet är tydligt och ansvaret klarlagt. Den tidigare problemanalysen visar enligt kommitténs uppfatt- ning att det finns en otydlighet i regelsystemets ansvarsregler, i samband med att konflikter uppstår mellan stat och kommun i frågor om fysisk planering vid utbyggnad av nationell infrastruktur. Detta leder till risk för bl.a. tidsförluster i planeringsskedet. Som kommittén konstaterat tidigare är det viktigt att de transport- infrastrukturprojekt som staten bestämt sig för att genomföra kan planeras på ett effektivt sätt. Särskilt tydligt blir detta i nationellt inriktade projekt. En utredare har lämnat ett förslag om att bygga höghastighetsbanor för järnväg (SOU 2009:74). Ett eventuellt genomförande av förslaget ställer mycket höga krav på effektivitet i planeringsprocessen. Om projekten ska vara möjliga att genomföra på ett effektivt sätt måste ansvaret för planerings- processen vara klart och tydligt, så att eventuella konflikter mellan den statliga och kommunala nivån kan lösas utan onödig tidsspillan. När det gäller den fysiska planeringen och områden av riks- intresse bevakar länsstyrelserna dessa i planeringens olika skeden. Systemet med områden av riksintresse ger vissa möjligheter att hävda nationella anspråk. Så sker i regel genom att tidigt redovisar underlag om områden av riksintresse, verkar för att tillgodose anspråken i planeringsprocessen och i sista hand ingriper med stöd av bestämmelserna om tillsyn av kommunala beslut enligt 11 kap. 10 § nya PBL. Ett ingripande med stöd av denna bestämmelse i en aktuell plansituation är dock inte alltid tillräcklig, utan ett genomförande av ett transportinfrastrukturprojekt kan förutsätta att gällande planer ändras (14 § första stycket väglagen och 1 kap. 5 § första stycket banlagen). I dessa fall finns en möjlighet för regeringen att som en sista utväg förelägga kommunen att upprätta och anta en detaljplan enligt bestäm- melserna i 11 kap. 15 § nya PBL. Erfarenheterna visar emellertid att regeringen valt att inte tillämpa reglerna i PBL fullt ut genom att besluta om ett s.k. planföreläggande. Kommittén anser att systemet med riksintressen bara fungerar tillfredsställande om samtliga moment vid tillämpningen av bestämmelserna fungerar. Det innebär bl.a. att själva urvalet av intressen som bedöms kräva särskild lagstadgad hänsyn måste vara aktuellt. Kommunernas översiktsplaner måste vara aktuella och i planerna ska de statliga myndigheternas bedömningar behandlas. ska aktivt företräda och bevaka statens samlade intressen vid plansamrådet och av granskningsyttrandet ska framgå om förslaget inte tillgodoser ett riksintresse enligt 3 och 4 kap. . Det är emellertid först vid efterföljande tillstånds- prövning eller rättsverkande planläggning enligt olika lagar som riksintressenas avgränsning och frågan om riksintresset skadas slutligt avgörs. Eftersom vissa åtgärder ibland prövas enligt flera lagar finns en risk att olika myndigheter fattar motstridiga beslut. Det är viktigt att motverkar detta och tar tillvara och samordnar statens intressen. Det måste också vara tydligt vem som företräder staten i olika skeden när hushållnings- bestämmelser ska tillämpas i olika sammanhang. Om något eller några av dessa moment brister, så fungerar inte systemet. Ytterst kan det leda till att beslut riskerar att vila på felaktig grund t.ex. om ett riksintresse hanteras olika vid prövning enligt olika lagar. Det regionala perspektivet behöver enligt kommittén stärkas när det gäller övergripande transportinfrastruktur såsom vägar, järnvägar, flygplatser, hamnar och kollektivtrafikanläggningar. En tydlig regional profil kan underlätta dialogen mellan kommuner som har svårt att enas. För att undvika tvister mellan en kommun och anser kommittén att det ska finnas tydliga och ändamålsenliga bestämmelser för hur beslutsprocesserna ska fungera och en effektiv tillämpning av bestämmelserna. Samspelet mellan stat och kommun måste vara öppet och tydligt. Genom hela planprocessen måste statens intressen tas till vara och samordnas. När det gäller infrastrukturplanering ska därför och länsstyrelserna löpande hålla kontakt och informera varandra om aktuella ärenden och projekt. skeden av den fysiska planeringen enligt väglagen och banlagen och i arbetet med översiktsplanen måste bevakningen av nationella intressen och områden av riksintresse enligt 3 kap. vara effektiv för att staten ska kunna agera tydligt och samordnat. Här har en viktig roll. ska svara för att göra de avvägningar mellan olika allmänna intressen som är nödvändiga. Särskilt viktigt är att gör de avvägningar som krävs om det berörda området är av riksintresse för flera oförenliga ändamål, så att såväl kommuner som andra statliga företrädare får tydliga besked. föreslår i sitt slutbetänkande Områden av riksintresse och Miljökonsekvensbeskrivningar (SOU 2009:45) ett förtydligande och en skärpning av regeln om oförenliga ändamål i 3 kap. 10 § så att det tydliggörs att de avvägningar som görs ska säkerställa syftet med hushållningsreglerna i kapitlet. Vidare föreslår utredningen att det genom en förändring i förord- ningen (1998:896) om hushållning med mark- och vattenområden görs tydligt att det ingår i länsstyrelsernas uppgifter att i förekommande fall göra en avvägning enligt 3 kap. 10 § när ett område är av riksintresse för flera oförenliga ändamål. Kommittén anser att förslagen från , som bereds i , bör genomföras. Förslagen är exempel på åtgärder som är viktiga för att vidmakthålla och utveckla planeringssystemet så att områden av riksintresse kan beaktas och få genomslag vid planering och i beslutsprocesser. Om systemet med områden av riksintressen ska fungera så behöver alla berörda parter agera tydligt utifrån sin roll i systemet. Bestämmelserna om vad som i ett nationellt perspektiv är ett skyddsvärt intresse är avgörande för statens möjligheter att enligt 11 kap. nya PBL ingripa i kommunernas rätt att bestämma om mark- och vattenområdes användning och om bebyggelse. granskningsyttrande över översiktsplanen ska vara så tydligt att berörd kommun inte kan missuppfatta statens bedömning om riksintresset tillgodoses eller inte inför kommande detaljplanering. Det handlar också om hur genomför sitt samordningsansvar inom staten och att statliga myndigheter respekterar ställningstagande och tillämpar över- siktsplanen inklusive granskningsyttrande. Planeringen enligt väglagen och banlagen drivs av i nära samarbete med kommunen. Som redovisats i andra avsnitt kan detta samarbete förbättras. I de fall regeringen ska pröva tillåtligheten av ett projekt, vilket bör ske i stora eller komplicerade projekt, tar regeringen ställning till inom vilket stråk som en järnväg eller en väg ska byggas. Därmed får kommunen ett tydligt besked om vilken inriktning som den kommunala planeringen bör ha för att gå hand i hand med den fortsatta planeringen enligt väglagen eller banlagen. Planeringen slutförs när vägplan eller järnvägsplan fastställs och får laga kraft. Senast vid det tillfället vet kommunen vad som slutgiltigt gäller. Rättsverkan av regeringens beslut att fastställa väg- och järnvägsplan Kommitténs förslag: Om och en kommun inte kan komma överens om den närmare lokaliseringen och utformningen av en väg eller järnväg, ska verket överlämna frågan om att fastställa en väg- eller järnvägsplan till regeringen. Om regeringen fastställer planen ska det innebära en skyldighet för kommunen att anpassa detaljplaner eller områdes- bestämmelser så att väg- eller järnvägsplanen kan genomföras. Skälen för kommitténs förslag: Som framgår av föregående avsnitt är det kommitténs uppfattning att konflikter mellan och kommun i så stor utsträckning som möjligt ska förebyggas genom ett förbättrat samarbete och en ökad tydlighet från statens sida. Regeringens beslut om tillåtlighet för en väg eller en järnväg är en sådan tydlig signal till kommunen. Kommittén har övervägt om detta beslut också ska få rättsverkan mot kommunen när det gäller kommunens skyldighet att anpassa sina planer för att möjliggöra genomförandet av projektet. Kommittén har dock kommit fram till att det är viktigt att kommunen och tar till sig konsekvenserna av tillåtlighetsbeslutet och fortsätter att diskutera med varandra och enas om hur de slutgiltiga lösningarna ska se ut. Om konflikter ändå uppkommer bör dessa i första hand lösas genom olika former av förhandlingar mellan och berörd kommun. Av tidigare avsnitt framgår vilka utgångspunkterna bör vara för dessa förhandlingar. Dessa utgångspunkter stärker även det kommunala inflytandet i den fysiska planeringsprocessen genom att tydliggöra vikten av kommunernas medverkan i samverkansarbetet mellan och berörd kommun. En annan viktig utgångspunkt är att det är regeringen som har det yttersta ansvaret för att samhällsviktiga projekt kan genomföras inom rimlig tid. Som kommittén redan varit inne på är inte dagens regelverk tillräckligt tydligt i detta avseende. Det verktyg som finns i nuvarande regelverk är plan- föreläggandet (11 kap. 15 § nya PBL). Regeringen har genom planföreläggandet möjlighet att tvinga fram en detaljplan som behövs bl.a. för att kommunikationsanläggningar som är av riksintresse ska kunna byggas. Det finns enligt kommitténs mening flera svagheter i regleringen. En är att ett planföreläggande till sin karaktär uppfattas som ett ingripande och kanske till och med drastiskt beslut. Planföreläggandet är inte alls heller kopplat till den fysiska planeringsprocessen för vägar och järnvägar. Det har en mer allmän utformning. För att regeringen ska få planförelägga en kommun krävs att det behövs för att tillgodose ett riksintresse eller samordning av användningen av mark- och vattenområden som angår flera kommuner. Under dessa förutsättningar får regeringen planförelägga. Regleringen säger inte heller något om som regeringen kan utfärda föreläggandet. Enligt kommitténs bedömning bör regeringens ansvar att avgöra dessa frågor tydliggöras och direkt kopplas till den sak frågan gäller, nämligen den närmare lokaliseringen eller utformningen av en väg eller en järnväg. För att säkerställa att nationellt eller regionalt viktiga transportbehov kan tillgodoses, måste kunna ges möjlighet att driva planeringen vidare trots att verket och berörda kommuner inte kunnat enas. Som framhållits bör och berörd kommun ha gjort stora ansträngningar för att komma överens om en rimlig lösning. Om enighet inte har uppnåtts när det finns en färdig väg- eller järnvägsplan för en väg eller järnväg av riksintresse, bör regeringen enligt kommitténs bedömning avgöra frågan. Det kan ske redan enligt gällande lagstiftning. Enligt dagens regler är det regeringen som prövar om planen ska fastställas, när inte har tillstyrkt den (nuvarande lydelse av 18 § andra stycket väglagen och 2 kap. 8 § första stycket banlagen). Enligt dagens regler kan också hänskjuta frågan om en järnvägsplan ska fastställas till regeringen om det finns särskilda skäl. Ett sådant särskilt skäl kan vara att väg- eller järnvägsbygget under samrådsprocessens gång visat sig starkt strida mot ett annat samhällsintresse (prop. 1995/96:2 s. 39). Regeringens ställningstagande ska enligt kommitténs förslag ske genom att lämnar över planförslaget till regeringen för prövning. Regeringen har då att ta ställning till om planen ska fastställas eller inte. Om regeringen fastställer planen ligger det i sakens natur att kommunen anpassar sina rättsverkande planer efter regeringens beslut. Regeringen har genom att fastställa planen beslutat att projektet ska genomföras i enlighet med planens innehåll. Något ytterligare beslut ska inte krävas av regeringen, eftersom det bara skulle innebära ett nytt beslut i samma fråga. Ett särskilt planföreläggande behövs därmed inte. Det ligger helt i linje med kommitténs strävan att undvika onödiga dubbelprövningar.