sou · GYB392 · 2010-12-07 00:00:00 — Utgångspunkten för verksamheten är att fastigheter som har förvärvats för naturvårdsändamål och som omfattas av områdesskydd enligt 7 kap. ska ägas av staten . köpte in sammanlagt 1 790 fastigheter för totalt . Förvärven har skett som åtgärder för biologisk mångfald. I 14 av fallen har köpeskillingen varit så hög att regeringens godkännande har krävts. Den avyttring som sker avser främst bytesmark och bostadsfastigheter som kan avstyckas utan att inkräkta på områdesskyddet. skedde 230 försäljningar och den totala intäkten var . Av dessa skedde 81 försäljningar inom ramen för bytesavtal. I de flesta fallen var köparna privatpersoner. Inom ramen för handläggningen av försäljningsärenden prövar om det kan vara aktuellt att överlåta en fastighet till en kommun för samhällsbyggnadsändamål. Investeringsplanen för består av två delar. Den ena delen är den s.k. fördelningsplanen som omfattar planerade förvärd av värdefull natur under de kommande budgetåren. Den andra delen avser investeringar i byggnader och anläggningar och sträcker sig över perioden –2011. Styrningen av den statliga fastighetsförvaltningen bildades och avvecklades , och . ansvarar för den samlade långsiktiga infrastrukturplaneringen samt för byggande, drift och underhåll av statliga vägar och järnvägar. Sammantaget förvaltar ca 24 100 fastigheter med en sammanlagd areal som uppgår till 35 888 ha. Byggnadsarean om 320 503 kvm. Till detta kommer 166 fastigheter som tidigare förvaltades av men där arean är okänd. har för den omfrågade perioden redovisat f.d. respektive verksamheter var för sig. Utredningen har därför följt den ordningen. har inledningsvis lämnat vissa allmänna synpunkter om verkets försäljningsverksamhet. har tagit över ansvaret för de 21 110 fastigheter med totalt 1 053 byggnader som tidigare förvaltade. Vid om- eller nybyggnation krävs att förvärvar de fastigheter som berörs av järnvägsdragningen. blir då lagfaren ägare till dessa. De fastigheter som förvaltas är indelade i två kategorier; förvaltningsfastigheter och avvecklingsfastigheter. När det gäller förvaltningen av fastigheter avser det spåranläggningar och depåer, kontors-, verkstadsstations- och industrifastigheter samt de andra fastigheter som behövs för den verksamhet som ska bedriva enligt sin instruktion. Av tidigare regleringsbrev framgår att fastigheter som inte behövs för järnvägsverksamhet och som inte heller av något annat skäl behöver förvaltas av ska avvecklas genom försäljning eller överföring till annan myndighet. En avvecklingsplan presenterades och omfattar ca 600 bebyggda fastigheter. Avvecklingen sker genom försäljning eller överföring till annan myndighet. Enligt planen ska avvecklingen vara genomförd vid utgången av 2013. Enligt den bedömning som gjorde kommer av byggnaderna att rivas medan kan säljas. I något enstaka fall kan det bli aktuellt med överföring av förvaltningsansvaret till en annan myndighet. Orsaken till den låga försäljningsandelen är, enligt , att försäljning inte kan ske för att fastigheterna inte uppfyller gällande miljökrav (t.ex. buller och vibrationer) eller säkerhetskrav. Styrningen av den statliga fastighetsförvaltningen kan också bero på markföroreningar. Varje objekt granskas därför utifrån dessa krav. Inför en försäljning utreds också om den berörda kommunen har något samhällsbyggnadsintresse av att förvärva fastigheten. I de fall där försäljningar har skett till en kommun har kommunen inte gjort gällande någon förtursrätt. Istället har samråd skett med kommunen om dess behov av en viss fastighet. Priset har sedan bestämts efter värdering utförd av ett fastighetsvärderingsföretag. I vissa fall uppställs särskilda villkor vid försäljningar. De kan till att börja med gälla hur fastigheten ska användas. Fastigheterna ligger ofta nära en järnvägsanläggning och det krävs då att det finns en detaljplan som beaktar järnvägsverksamheten. Den andra situationen är när fastigheten är drabbad av markföroreningar. Det är då fråga om att en kommun förvärvar fastigheten. Kommunen åläggs i de avtalen att svara för utredning och åtgärdande av föroreningen. har bedömt att verket inte kan avtala bort det ansvar som följer av men att överenskommelse kan träffas om ansvaret för åtgärdskostnaderna. Av regleringsbrev framgår att verket ska svara för avvecklingen av bl.a. och . Med det följer ett ansvar för avveckling av lokaler och utrustning. har fortsatt arbetet enligt avvecklingsplanen men avvaktar besked om hur vissa fastigheter med byggnader av kulturhistoriskt värde ska hanteras. Som framgick inledningsvis förvärvar fastigheter för ny- och ombyggnad av järnvägsanläggningar. Det sker inom ramen för de olika investeringsprojekten och när de avslutas är avsikten att endast mark som behövs för järnvägen ska behållas. –2009 hade förvärven inom ramen för följande omfattning: Totalkostnad (tkr) Styrningen av den statliga fastighetsförvaltningen Försäljningar kommer ofta till stånd i samband med en avstyckning. Det sker också försäljning av byggnader utan att fastigheten säljs. De totala intäkterna av sådana försäljningar var : Försäljningsintäkter (tkr) har ett förvaltningsuppdrag som omfattar vägfastigheter och andra fastigheter för sådana ändamål, totalförsvarsfastigheter för vägändamål, industri- och kontorsfastigheter som behövs i den egna verksamheten, fastigheter för grus- och bergtäktsändamål samt färjelägen och färjevaktarbostäder. I samband med vägbyggen är det vanligast att tar över delar av fastigheter med stöd av väglagens regler om vägrätt. Detta är en nyttjanderätt som inte är tidsbegränsad. Någon äganderätt uppkommer därför inte och förvärv av fastigheter sker endast undantagsvis. Senaste fastighetsköpet avsåg en fastighet i som köptes för färjerederiets verksamhet. F.d. upprättade 2005 en avyttringsplan. Någon investeringsplan finns inte. bedrevs ett avyttringsprojekt och ca 2 300 fastigheter såldes då. De flesta av fastigheterna var små och saknade byggnader. Några register över försäljningarna finns inte. angav i sitt svar till utredningen att det förekommer att kommuner kontakter och uttrycker intresse för att köpa fastigheter som ligger inom ett område som ska användas för samhällsutveckling. Enligt hade det dock inte förekommit att någon kommun utövat en formell förköpsrätt. uppdrag omfattar förvaltning av fastigheter för lotsnings- och farledsverksamhet, fyrar och andra navigeringshjälpmedel, kanaler samt verkstads- och kontorsfastigheter för den egna verk- Styrningen av den statliga fastighetsförvaltningen Med anledning av det har ansvar för ca 1 100 fyrar och ett stort antal andra sjömärken. Verket förvaltar också ett antal kanaler, broar och kajanläggningar. Därutöver står även tre fritidsanläggningar för sjömän, en kursgård, administrationsbyggnader och några bostadsbyggnader under verkets förvaltning. Sammanlagt står som lagfaren ägare till 253 fastigheter, varav 125 är bebyggda. Lokalytan är ca 31 200 kvm och den totala markarealen uppgår till ca 955 ha. I den gällande avvecklingsplanen finns 58 anläggningar. Av dessa är många mindre anläggningar som t.ex. fyrar men även större anläggningar, som t.ex. , ska avvecklas. till förvärvade fastigheter till ett värde av i samband med att införlivades med . 2008 tog verket också över tre fyrplatser från . såldes 24 fastigheter för sammanlagt . Av dessa skedde tio överlåtelser till andra myndigheter, sex försäljningar till kommuner och åtta försäljningar till föreningar, bolag och privatpersoner. Investeringarna uppgick till . I tre fall översteg de . har rätt att förvalta fastigheter för flygplatser och andra anläggningar för luftfartsändamål. I ett regeringsbeslut bestämdes vilka flygplatser som ska ingå i ett nationellt basutbud. Övriga flygplatser som förvaltar bör, enligt regeringsbeslutet, kunna övertas av lokala eller regionala intressenter. har med anledning av det träffat en överenskommelse med angående flygplatsen där. Förhandlingar har inletts rörande ytterligare fem flygplatser. har en del av verksamhet bolagiserats. Flygplatsverksamheten har med anledning av det förts över till medan flygtrafikverksamheten även i fortsättningen kommer att bedrivas i regi. Detta innebär att numera endast förvaltar tre fastigheter med s.k. kontrollcentraler samt vissa kontorslokaler. Styrningen av den statliga fastighetsförvaltningen har tidigare – 2009 sålt fastigheter i Eslövs, och kommuner. Köpeskillingen var , respektive . Några förvärv har inte skett men har övertagit förvaltningsansvaret från för en del av Åre-Östersunds flygplats. geologiska undersökning (SGU) SGU svarar för frågor som rör berg, jord och grundvatten. Genom regeringsbeslut fick myndigheten i uppgift att förvalta fastigheter som utgörs av anläggningar som har använts för civila beredskapslager för olja samt det statliga gruvfältet i i kommun i . I bägge fallen rör det sig om avvecklade verksamheter där SGUs uppgift är att svara för miljö- och funktionskontroll. De flesta av dessa kvarvarande fastigheter har inte kunnat avyttras. Sammantaget är det fråga om 31 fastigheter med en samlad areal på 2 071 497 kvm. Mer än hälften av den ytan utgörs av fastigheter vid Adakfältet i kommun. har nio anläggningar överlåtits till annan huvudman för fortsatt drift. Av dessa skedde fyra överlåtelser 2006–2008 till ett sammanlagt värde av . I ett av fallen utövad kommunen sin förköpsrätt. En anläggning har överlåtits till för fortsatt drift enligt ett regeringsbeslut. syftar till att säkerställa restriktioner i markanvändningen och till att ge SGU tillgång till provtagningspunkter för kontroll av miljön sker inga investeringar. Det är inte heller aktuellt med några förvärv. Styrningen av den statliga fastighetsförvaltningen Enligt regeringsbeslut omfattar uppdrag förvaltning av fastigheter som används i skogsvårdsorganisationens verksamhet men också vissa fastigheter för naturvårdsändamål ingår. I myndighetens instruktion (SFS 2007:1046) görs ingen ytterligare precisering utan där anges endast att ska förvalta myndighetens fasta egendom.1 I samband med en omorganisation 2005/06 slogs de tio regionala skogsvårdsstyrelserna samman med dåvarande till en ny myndighet, . I samband med det fördes de fastigheter som ägdes av de olika skogsvårdsstyrelserna över till den nya myndigheten. äger ett sjutiotal fastigheter i hela landet. Tillsammans utgör de ca 40 brukningsenheter. Huvudsakligen är det fråga om skogsfastigheter. Myndigheten håller f.n. på med en genomgång av fastighetsinnehavet för att sedan kunna ta ställning till vilka fastigheter som myndigheten har användning för. har inte gjort några investeringar som överstiger . Myndigheten har inte heller köpt några fastigheter. såldes dock tre fastigheter i kommun för sammanlagt . skedde en försäljning. Efter en genomgång av fastighetsbeståndet har beslutat att avyttra vissa fastigheter som myndigheten inte längre har behov av. Med anknytning till denna försäljning har lämnat vissa synpunkter angående reglerna i 16–22 §§ kapitalförsörjningsförordningen (1996:1188) om hur försäljningsintäkter ska redovisas och vilka kostnader som får avräknas från intäkterna. Synpunkterna rör i vilken utsträckning kostnader som endast har ett indirekt samband med en försäljning – t.ex. kostnader för förvaltning av en fastighet – får beaktas som en omkostnad. I anslutning till det har också påpekat att en fastighetsförvaltande myndighet får behålla intäkter från t.ex. skogsavverkning som sker före en försäljning även om detta har lett till en lägre köpeskilling. Hade myndigheten istället låtit bli att avverka skog och därigenom fått ut en högre köpeskilling hade det inte till någon del tillfallit myndigheten. har velat ge dessa 1 För förvaltningen har också tagits fram ett cirkulär (2004:A3). Detta avsåg dock i första hand ansvarsfördelningen mellan och de tidigare skogsvårdsstyrelserna. Styrningen av den statliga fastighetsförvaltningen exempel för att visa att det nuvarande regelverket inte är utformat på ett sätt som till fullo premierar en affärsmässig förvaltning. är ett affärsverk som förvaltar stamnätet för elkraft. Verket svarar också för el och naturgassystemen. Såvitt avser fastighetsförvaltning rör Svenska kraftnäts uppdrag special- och industrifastigheter som t.ex. transformator- och kopplingsstationer men också fastigheter med kontor och bostäder i anslutning till större stationer och ställverk. Verkets uppgift att svara för elförsörjningen innebär att stamnätet byggs ut och byggs om med nya ledningar och ställverk. För att klara de föreskrifter som gäller ifråga om starkström och magnetfält måste fastigheter ibland förvärvas och byggnader rivas. förvärvar också de fastigheter där ställverk ska lokaliseras. Fastighetsägandet är därför begränsat till den verksamhet som ska bedrivas. Verket förvaltar 117 fastigheter med en sammanlagd yta på ca 6 900 ha. Investeringsplanen –2012 är omfattande och ca ska användas för att rusta upp och bygga ut det befintliga nätet. Någon särskild plan för investering i fastigheter finns inte eftersom detta inte är Svenska kraftnäts huvuduppgift. Däremot ingår fastighetsförvärv i budgeteringen av kommande investeringar. förvärvades 37 fastigheter för sammanlagt . I de flesta fall skedde det för att tillgodose behovet av nya ställverk. Tre av fastigheterna behövdes för ledningsprojekt, två fastigheter köptes som ersättningsmark och två fastigheter köptes p.g.a. gällande magnetfältspolicy. såldes 17 fastigheter som antingen var inlösta eller som hade avvecklade ledningsförråd. Den samlade intäkten understeg . Avyttringar av fastigheter sker fortlöpande när fastigheter inte längre behövs för verksamheten. Inlösta fastigheter säljs som regel obebyggda och med restriktionen att de inte får bebyggas. Styrningen av den statliga fastighetsförvaltningen 2.2Regelverket rörande statens fastighetsförvaltning Reglerna för statens fastighetsförvaltning grundar sig på regeringsformens (RF) stadganden om att statens medel och övriga tillgångar huvudsakligen står till regeringens disposition (9 kap. 8 § RF). Undantag gäller för de tillgångar som är avsedda för , myndigheter som t.ex. ombudsmän och eller som i lag har avsatts till särskild förvaltning. Det senare avser bl.a. medel avsatta i de allmänna pensionsfonderna eller för . Det är bara de tillgångar som tillhör staten som omfattas av regleringen i RF. Egendom som tillhör ett bolag som helt eller delvis ägs av staten faller utanför detta. Fastigheter som ägs av statliga bolag omfattas alltså inte av den reglering som ska behandlas. Reglerna i RF om regeringens dispositionsrätt innebär att regeringen, enligt uttalanden i förarbetena, ska svara både för förvaltningsåtgärder – både rättsliga och praktiska – och förfogandeåtgärder. Med de senare avses t.ex. försäljningar, förvärv och byte av egendom men också pantsättning. Att det är regeringen som har tilldelats dessa uppgifter får till följd att inte kan gå förbi regeringen och själv fördela medel eller disponera över statens övriga tillgångar. Däremot kan , med stöd av 9 kap. 9 § RF, styra regeringens dispositionsmöjligheter genom att fastställa hur förvaltningen av statens tillgångar får ske och hur regeringen får förfoga över dem. Det innebär t.ex. att kan ställa upp villkor av olika slag eller föreskriva att vissa åtgärder bara får vidtas med godkännande. I förarbetena till RF sägs att även om det inte är något krav så är det lämpligt att detta sker genom lagstiftning.2 I praktiken är det inte regeringen som själv svarar för förvaltningen och förfogandet över statens tillgångar. Som framgått av redovisningen i det föregående avsnittet utövas den faktiska dispositionsrätten i de flesta fall av myndigheter eller statliga bolag. Myndigheterna har då fått uppgiften delegerad till sig från regeringen. Det kan ske i myndighetens instruktion eller regleringsbrev och regeringen kan då meddela närmare föreskrifter om hur statens tillgångar får disponeras. Däremot kan , precis som ifråga om regeringen, inte styra myndigheternas förvaltning av tillgångarna genom 2 Prop 1973:90 s. 347. Styrningen av den statliga fastighetsförvaltningen att t.ex. tilldela en myndighet medel eller lämna anvisningar för hur myndigheten ska förvalta eller förfoga över statens egendom. Vad gäller de fastigheter som ägs av statliga bolag styr staten förvaltningen indirekt genom sitt inflytande i bolaget. RF:s fördelning mellan och regeringen av ansvaret för förvaltningen av statens egendom kommer i juridisk mening till uttryck i övergripande styrning av grunderna för förvaltningen och hur regeringen får förfoga över statens egendom. sker det i första hand genom lagen (1996:1059) om statsbudgeten (fortsättningsvis kallad budgetlagen).3 Detta kompletteras av regeringens tillämpningsföreskrifter i form av förordningar, myndighetsinstruktioner, regeringsbeslut och regleringsbrev. Budgetlagens innebörd och den ytterligare reglering som rör statens innehav av fastigheter behandlas i följande avsnitt. 2.2.2Budgetlagens regler om hur statens tillgångar får disponeras Inledningsvis anger budgetlagen målsättningen att statens verksamhet ska präglas av hög effektivitet och god hushållning. Den verksamhet som avses är den verksamhet som handhas av regeringen och dess myndigheter. Budgetlagen innehåller bestämmelser kring de anslag som beviljar; hur de indelas och får användas. Den anger också hur redovisningen ska ske och vilka ekonomiska förpliktelser regeringen får ta på sig för statens räkning. Vidare drar budgetlagen upp gränserna för hur regeringens förslag till statsbudget och för hur investeringar får finansieras. Utöver reglerna om statens inkomster och utgifter anges i budgetlagen under vilka förutsättningar regeringen får förfoga över den del av statens egendom som står till regeringens disposition. har här delvis utnyttjat möjligheten i 9 kap. 9 § RF att fastställa grunderna för förvaltningen och förfogandet över den egendom som omfattas av regeringens dispositionsrätt enligt 9 kap. 8 § RF. Budgetlagen är därför i första hand ett sätt att klargöra kompetensfördelningen mellan och regeringen ifråga om försäljning av 3 Budgetlagen vilar i hög grad på förslag i betänkandet Budgetlag – regeringens befogenheter på finansmaktens område (SOU 1996:14). Förarbetena till lagen finns i prop. 1995/96:220, bet. 1996/97KU3 s. 27f och rskr. 1996/97:27. Styrningen av den statliga fastighetsförvaltningen Den gäller också vid byte (24 § tredje stycket budgetlagen). Någon motsvarande lagreglering fanns inte tidigare. Inom vissa områden – framförallt fast egendom – hade istället fattat särskilda beslut om grunderna för regeringens dispositionsrätt. För andra områden hade, enligt vad som framkom under arbete, en ofullständig och i vissa delar oklar praxis vuxit fram.4 I strikt mening skulle budgetlagen kunna gälla all typ av försäljning av egendom. Många myndigheter tillhandahåller emellertid frivilligt efterfrågade varor och tjänster. Det kan t.ex. vara försäljning av publikationer eller kursverksamhet där avgifter tas ut. Även om det då kan vara fråga om förfogande över statens egendom har denna typ av försäljning av frivilligt efterfrågade varor undantagits från budgetlagens regler om överlåtelse av statens egendom, se 24 § andra stycket budgetlagen. Reglerna i budgetlagen om försäljning av statlig egendom har delats upp mellan fast egendom, aktier och andelar samt annan lös egendom. Lagen innehåller inga regler om hur egendomen ska förvaltas. Överlåtelse av fast egendom regeringsform fanns ett krav på att skulle samtycka till all försäljning eller annan avhändelse av statens fastigheter. har lämnat ett generellt samtycke till sådana försäljningar under vissa förutsättningar. Den nuvarande regeringsformen innehåller inget krav på att ska lämna samtycke till försäljningar. fortsatte dock att genom bemyndiganden ange under vilka förutsättningar regeringen fick genomföra fastighetsförsäljningar. Fram till att budgetlagen tillkom 1996 saknades det lagreglering inom det här området. gav regeringen årliga bemyndiganden att sälja fast egendom. Därefter gällde bemyndigandet tills vidare men det förekom flera ändringar och kompletteringar. Budgetlagens regler skiljer alltså mellan olika typer av egendom. I 25 § budgetlagen regleras förutsättningarna för överlåtelse av fast egendom. Bestämmelsen innebär i huvudsak att de bemyndiganden som har gällt har förts in i den nya lagen. 4 SOU 1996:14 s. 238. Styrningen av den statliga fastighetsförvaltningen Vilka fastigheter får säljas? Ett grundläggande krav som gällt sedan 1942 års bemyndigande är att endast fastigheter som inte längre behövs för statens verksamhet får säljas. Genom senare bemyndiganden mjukades detta upp genom att framhöll att det inte är försvarligt att staten behåller fastigheter som utnyttjas i så liten utsträckning att kostnaderna för skötsel och underhåll blir orimligt höga i förhållande till nyttjandegraden. Med detta avses både det tidsmässiga och utrymmesmässiga utnyttjandet.5 En försäljning av fastigheten bör därför kunna ske om statens lokalbehov kan lösas genom att en del av den sålda fastigheten eller andra lokaler hyrs. gäller att har fattat särskilda beslut om avsteg från denna huvudprincip för vissa typer av fast egendom. I budgetlagen har det uttryckts att det kan finnas särskilda skäl för att egendomen fortfarande ska ägas av staten även om den inte behövs i statens verksamhet. I förarbetena räknas som exempel på det upp de tidigare riksdagsbeslut som fortfarande ska gälla. Till att börja med anges att trots huvudregeln kan försäljning få ske när marköverlåtelsen är ett sätt för staten att stimulera viss verksamhet. Det har t.ex. varit syftet med jordfonden, som har använts för att genom en aktiv inköps- och försäljningsverksamhet bidra till rationaliseringar av jord- och skogsbruket och för att uppfylla regionalpolitiska mål. Dessa mål har då avgörande betydelse för om en försäljning ska få ske.6 Ett annat exempel på vad som kan utgöra särskilda skäl mot en försäljning rör statens fastighetsinnehav ovanför odlingsgränsen i och och på renbetesfjällen i . Beträffande de fastigheterna har tidigt angett att med hänsyn till rennäringen och till det allmänna intresset av en orörd natur bör försäljningar ske med stor återhållsamhet. På motsvarande sätt har det uttryckts att statens kronoholmar bara får säljas om intresset av naturvård, kulturminnesvård, friluftsliv, fiskenäringen eller något annat allmänt intresse inte berörs. Ett tredje exempel på hinder mot en försäljning är om en fastighet har donerats eller testamenterats till staten med förbehåll om att den inte får säljas. Även andra liknande avtalsrättsliga förpliktelser skulle kunna tänkas. Det gäller t.ex. när staten i samband med 1995/96:220 s. 100. s. 100 och SOU 1996:14 s. 249. Styrningen av den statliga fastighetsförvaltningen ett fastighetsköp för ett visst ändamål har åtagit sig att låta den tidigare ägaren köpa tillbaka fastigheten när statens behov har upphört. Även beträffande de fastigheter som omfattas av försäljningsförordningen finns det exempel på vad som kan utgöra särskilda skäl för att inte genomföra en försäljning. I 8 § andra stycket försäljningsförordningen anges att särskilda skäl mot en försäljning kan föreligga på grund av kulturella och historiska omständigheter eller för att hänsyn till naturvården eller totalförsvaret talar för ett fortsatt statligt ägande av fastigheten.7 Bestämmelsen är en utveckling av de särskilda skäl för ett fortsatt statligt ägande som nämns i 25 § första st. budgetlagen. Den motsatta situationen att skälen för en försäljning överväger behovet av ett fortsatt statligt ägande kan t.ex. föreligga när en marköverlåtelse är ett sätt för staten att stimulera viss verksamhet. Det har t.ex. varit syftet med jordfonden, som har använts för att genom en aktiv inköps- och försäljningsverksamhet bidra till rationaliseringar av jord- och skogsbruket och för att uppfylla regionalpolitiska mål.