sou · GYB388 · 2010-11-30 00:00:00 — Anledningen är att studier av det tidiga 1980-talets arbetsmarknadsutbildning fann positiva effekter på deltagarnas sysselsättning eller inkomster, medan stu- dier som avsåg det sena och i allmänhet fann insignifikanta eller negativa effekter. Mot denna dystra bild står tre stycken utvärderingar av arbetsmarknadsutbildningen under 2000- talet som alla visar på positiva effekter av arbetsmarknadsutbild- ning. Den dystra bilden i Calmfors m.fl. måste därför revideras. går det inte med säkerhet att förklara orsaken till denna avgörande skillnaden mellan och . Vi har dock spekulerat i ett antal tänkbara förklaringar. Slutsatser och avslutande reflektioner Bilaga 1 till LU2011 målet, som innebär att av dem som genomgick yrkes- inriktad arbetsmarknadsutbildning skulle ha ett arbete efter avslutad utbildning, har troligtvis gjort att arbetsför- medlingen i större utsträckning försökt identifiera dem som verk- ligen gynnas av utbildningen. Det är också sannolikt att man blivit mer selektiv i vilka utbildningar som ges. Avskaffandet av möjlig- heten att återkvalificera sig för en ny period genom deltagande i arbetsmarknadsutbildning har troligtvis också gjort att de som deltar i utbildningen är mer lämpade för utbildningen. Slutligen har arbetsmarknadsläget troligtvis spelat in. I bättre tider är det lättare att veta vad man ska utbilda för, vilket sannolikt bidragit till att arbetsmarknadsutbildningen fungerar bättre. Denna omvärde- ring av effekterna av arbetsmarknadsutbildningen ska dock inte tas som intäkt för en obetingad omallokering av resurser till arbets- marknadsutbildningen – insatsen är den i särklass dyraste av alla arbetsmarknadspolitiska program och en möjlig delförklaring till de mer positiva resultaten under det tidiga kan mycket väl vara att volymerna skalats ner. Dessa lärdomar visar också att reglerna påverkar hur bra arbets- marknadsutbildningen fungerar. En slutsats är att arbetsmarknads- politiska program inte bör kvalificera för en ny period med arbets- löshetsförsäkring. Det är också viktigt att arbetsförmedlingen har tydliga effektivitetsmål för de olika programmen, även om ett fast 70-procentsmål kan diskuteras. 12.2Subventionerade anställningar och förmedlingsverksamhet är viktiga insatser Vid sidan om arbetsmarknadsutbildning är olika typer av subven- tionerad anställning och praktik den dominerande typen av pro- gram. Calmfors m.fl. konstaterade att det på det här området fanns betydligt färre studier per program, att resultaten var mycket varie- rande och att osäkerheten var stor. De fann dock ett avgörande mönster, nämligen att effekterna var bäst för de program som mest liknar ordinarie anställningar (starta eget-bidrag, rekryteringsstöd, anställningsstöd) och en tendens att effekterna var sämre ju längre från ett normalt arbete programmet var. Det tycktes också som att effekten av att delta i ett program snarare än att fortsätta söka jobb som öppet arbetslös var positiv för några av de program som mest liknar ordinarie arbeten, dvs. anställningsstöd och starta eget- Bilaga 1 till LU2011 Slutsatser och avslutande reflektioner Denna bild bekräftas av de fåtal svenska studier som till- kommit . Ett potentiellt problem är dock att de program som mest liknar ordinarie anställningar förefaller ha haft störst undanträngnings- effekter. Personerna med subventionerade har trängt undan andra anställningar. Om man fick välja skulle man naturligtvis välja ett program som givet effekten på deltagarna har mindre undanträng- ningseffekter, eftersom de allmänna effekterna då är mer positiva. Vi skulle dock vilja poängtera att om olika typer av subventionerad anställning riktas in mot långtidsarbetslösa behöver undanträng- ningen kanske inte vara ett så stort problem. Eftersom långtids- arbetslösa står långt ifrån arbetsmarknaden kommer den som läm- nar arbetslösheten för programmet att vara en person som inte i någon större utsträckning konkurrerar om de befintliga jobben. Den undanträngde, som inte är långtidsarbetslös och som står närmare arbetsmarknaden, kommer därför att bidra till en ökad konkurrens om jobben med en resulterande press nedåt på lönerna och därmed en indirekt effekt som motverkar den direkta undan- trängningen En tredje viktig del av den aktiva arbetsmarknadspolitiken är förmedlingsverksamheten. På detta område konstaterade m.fl. att den befintliga svenska evidensen var föråldrad och endast avsåg insatser för enskilda grupper, vilket gjorde det omöjligt att fastställa om en generell förstärkning av förmedlingsinsatserna skulle ha en positiv effekt. Vår genomgång av nyare svenska studier och internationella lärdomar ger delvis tydligare svar. En över- gripande slutsats av de internationella studierna är att förmed- lingsinsatser kan öka sysselsättningen, kanske i synnerhet om de kombineras med kontroll. Ökat stöd och rådgivning tillsammans med ökad kontroll förefaller skapa en god mix av utökat stöd och djupare uppföljning. Man skulle kunna se det som ett villkorat stöd, där den arbetslöse får extra stöd i utbyte mot att den verkli- gen gör sitt yttersta för att få ett nytt jobb. Det är dock viktigt att den internationella evidensen tolkas utifrån det faktum olika typer av förmedlingsinsatser ingår i basutbudet i . Den internatio- nella evidensen visar att olika insatser, som till exempel möten med förmedlare, har positiva effekter. Det betyder att det finns all anledning att tro att den ordinarie förmedlingsverksamheten på arbetsförmedlingen är en viktig och fungerande del av den aktiva arbetsmarknadspolitiken. betyder det att den internatio- Slutsatser och avslutande reflektioner Bilaga 1 till LU2011 nella evidensen inte kan tas som intäkt obetingad förstärkning av förmedlingsverksamheten. 12.3Arbetsmarknadspolitiska program bör ibland användas för att testa arbetsviljan Förutom de ovan diskuterade insatserna som också diskuterades i Calmfors m.fl. har vi studerat en rad ytterligare frågeställningar som aktualiserats av forskningen . En sådan fråge- ställning är att arbetsmarknadspolitiska program kan ha en avskräckande effekt i och med att de som deltar i programmen går miste om fritid. Arbetslösa som sätter ett högt värde på sin fritid upplever därför programmet som något negativt, och ökar sin sökinsats eller tar ett mindre attraktivt jobb bara på grund av hotet att behöva delta i ett program. Den befintliga litteraturen visar att sådana anvisningseffekter, hoteffekter eller som vi valt att kalla det annonseringseffekter kan skapas på flera olika sätt. Lite tillspetsat skulle man kunna tala om träskjobb eller liknande insatser. Vi ställer oss dock avvaktande till att detta skulle vara en allmän moti- vation för den aktiva arbetsmarknadspolitiken. Individer som behöver utbildning eller förvärva nya färdigheter hittar troligtvis inte jobb fortare om man konfiskerar deras fritid. Annonserings- effekter har dock en roll att spela för arbetslösa som har fullgoda kvalifikationer men ändå är arbetslös . För att maximera denna effekt ska man då ha tillgång till program som har ett uttalat mål att konfiskera fritid och en anvisning till ett sådant program måste naturligtvis vara obligatoriskt. 12.4Vi vet fortfarande lite om vilka arbetslösa som gynnas av vilka program och hur omfattande åtgärderna ska vara Ett genomgående tema i denna översikt har varit att vi för program efter program vet relativt lite om vilken typ av arbetslösa som gyn- nas av ett visst program. Sådan kunskap är viktig eftersom det är möjligt att ett visst program fungerar bra en viss typ av arbetslösa men sämre för andra. Exempelvis skulle det kunna vara så att ung- domar gynnas av andra program jämfört med äldre arbetslösa. En närliggande fråga är hur de olika programmen ska utformas. Bilaga 1 till LU2011 Slutsatser och avslutande reflektioner lång ska exempelvis arbetsmarknadsutbildningen vara, vilken är den optimala längden och subventionsgraden för nystartsjobb och andra typer av subventionerade anställningar, och vilka typer av förmedlingsaktiviteter är viktigast? Återigen kan vi konstatera att den nuvarande litteraturen är väldigt begränsad. En viktig anledning till detta är att man för att kunna göra en vettig utvärdering skulle behöva två program som i alla avseenden utom programlängd eller annan intressant dimension var identiska. För att kunna utforma en effektiv arbetsmarknadspolitik är därför detta ett område där ny forskning är av central betydelse. Det är också viktigt att redan när programmen utformas fundera över hur man ska kunna utvärdera dem på ett bra sätt. 12.5Det finns en motsättning mellan en individanpassad arbetsmarknadspolitik och omfattande garantier En annan intressant frågeställning är hur pass individanpassad arbetsmarknadspolitiken ska vara och hur denna anpassning ska ske. Ett alternativ som diskuterats i litteraturen är så kallad profi- ling och targeting. Profiling innebär att man systematiskt försöker identifiera vilka som riskerar att bli långtidsarbetslösa och vilka som antas hitta ett jobb fort. Lyckas man med det kan man tidigt sätta in insatser mot dem som riskerar att bli långtidsarbetslösa, som man sparar pengar genom att inte satsa pengar på dem som relativt fort skulle hittat ett jobb ändå. Targeting innebär att man försöker att individanpassa åtgärderna som sätts in så att varje arbetslös får de åtgärder som passar bäst. Systematisk profi- ling har testats på ett par ställen runt om i världen. Ett alternativ till profiling och targeting är olika former av garantier där deltagarna får olika typer av aktiviteter . Exem- pelvis ska deltagarna inom ramen för jobb och utvecklingsgarantin aktiveras . Däremot ska de specifika aktivi- teterna individanpassas så mycket som möjligt. Det är dock ett annorlunda synsätt mot profiling och targeting där tanken att indi- vider som är i riskzonen att blir långtidsarbetslösa tidigt ska få insatser, som inga insatser satsas på dem som bedöms klara sig själva. I grunden är garantier och profiling således två olika synsätt på politikens allmänna utformning. På teoretiska grunder känns den Slutsatser och avslutande reflektioner Bilaga 1 till LU2011 senare ansatsen mer rimlig: var och en får rätt insats vid rätt tid- punkt. Argumentet förstärks ytterligare om man noterar att inlås- ningseffekten av en garanti rimligtvis är större om garantin omfat- tar en stor grupp där de flesta står nära arbetsmarknaden och där programmet i liten utsträckning innebär jobbsökande. Det finns därför anledning att ifrågasätta att olika garantier ska dominera den svenska aktiva arbetsmarknadspolitiken. Vi vill dock poängtera att den empiriska kunskapen är fortfarande begränsad. Inte minst gäller detta kunskaper om effekten av att sätta in behandling under en pågående arbetslöshetsperiod. Hur san- nolikt det än kan verka att tidiga insatser är effektiva, finns det så vitt vi vet inget empiriskt stöd för att det förhåller sig på detta sätt. För att öka kunskapen om effekterna av statistisk profiling och targeting ser vi också gärna att framtida försök med dessa instru- ment i genomförs på ett sådant sätt att de kan utvärderas på ett trovärdigt sätt. Vi vill också framhålla ett problem med garanti- erna, nämligen att de är fundamentalt svåra att utvärdera, eftersom alla individer går in i dem vid ett och samma tillfälle. Det finns därför ingen naturlig kontrollgrupp. Det behövs med andra ord mer forskning och försök som skapar naturliga kontrollgrupper till deltagarna i olika garantiprogram. 12.6Det finns inga enkla vinster med att ha omfattande inslag av kompletterande aktörer En intressant fråga som vi har undersökt i denna studie är frågan om förmedlingstjänster i större utsträckning ska tillhandahållas av privata aktörer. Privata aktörer kan potentiellt spela en avgörande roll både som leverantörer av ett specifikt program eller med ett övergripande ansvar, dvs. en sorts privat förmedlingsverksamhet. I är detta en relativt ny företeelse, med regeringens mål att en tredjedel av alla deltagare i jobbgarantin för ungdomar och jobb och utvecklingsgarantin ska vara hos en kompletterande aktör. Vi konstaterar att varken teoretiska resonemang eller empiriska stu- dier talar ett entydigt språk om effekter av att upphandla arbets- marknadspolitiska insatser av privata aktörer. Ett svenskt experi- ment visar att kompletterande aktörer är lika bra som offentlig förmedling, och ett franskt experiment visar att kompletterande aktörer är sämre än offentlig förmedling. Övriga studier är väsent- Bilaga 1 till LU2011 Slutsatser och avslutande reflektioner ligen gjorda på observationsdata och det är inte självklart att dessa studier har lyckats med att identifiera kausala effekter. Ett problem med dessa studier är att det inte är självklart att man skulle förvänta sig en väldefinierad effekt av att privata i stället för offentliga aktörer tillhandahåller tjänster. En viktig dimension av varje upphandling är vilka drivkrafter de använda kontrakten skapar och hur dessa drivkrafter förhåller sig till drivkrafterna hos de offentliga utförarna. De drivkrafter som skapas av olika kon- trakt kommer att avspegla hur svårt det är att i kontrakten specifi- cera vad den privata aktören ska tillhandhålla, och detta kan natur- ligtvis skilja sig åt från en kontext till en annan. Men vi ska heller inte underskatta betydelsen av upphandlarens kompetens. Det är en rimlig hypotes att sådan kompetens tar tid att bygga upp och att resultaten därför kan avspegla de offentliga myndigheterna har byggt upp kompetensen att sköta upphand- lingar. De skattade effekterna kommer sannolikt att fånga upp sådana skillnader mellan olika länder och verksamheter. Utifrån den begränsade litteraturen och vikten av kontrakten med de kompletterande aktörerna vill vi inte dra alltför långtgående slutsatser. Vi konstaterar dock att ett system med omfattande kompletterande aktörer inte erbjuder några enkla effektivitets- vinster. Väljer man trots allt ett system med kompletterande aktö- rer är utformningen av kontrakten helt central. Kontrakten måste utformas så att aktörerna inte får snedvridna incitament och så att aktörerna inte får incitament att försöka välja ut de arbetslösa med bäst egenskaper. 12.7Det behövs mer kunskap om hur arbetsmarknadspolitiken ska anpassas till konjunkturläget. En intressant fråga är om arbetsmarknadspolitiken ska göras kon- junkturberoende. En grund till detta är det faktum att arbetslösa som deltar i ett program har mindre tid att söka jobb man deltar i ett program. Inlåsningseffekten är större om avkast- ningen på individens jobbsökande är högt, exempelvis i goda tider då många jobb är lediga. Ett teoretiskt argument för att göra arbetsmarknadspolitiken konjunkturberoende är därför att man i en lågkonjunktur lika gärna kan passa på att utbilda vissa arbetslösa eftersom de skulle varit arbetslösa oavsett om Slutsatser och avslutande reflektioner Bilaga 1 till LU2011 de utbildas eller söker jobb på heltid. Mot detta står bland annat att det kan vara svårare att veta vad man ska utbilda de arbetslösa till i en djup lågkonjunktur. Det är därför nedslående att oss veterligen endast en enda empirisk studie angriper denna fråga på något mer systematiskt sätt. Studien som är gjord på data från finner att arbetsmarknadspolitiken är mer effektiv i en lågkon- junktur. Vi vill inte dra alltför långtgående slutsatser från denna enda studie. Vi konstaterar dock att det teoretiskt finns goda skäl för att utöka exempelvis arbetsmarknadsutbildning under en låg- konjunktur. Detta gäller dock endast om ansvariga myndigheter klarar av att upprätthålla kvaliteten på programmen, utforma bra program med rätt inriktning och klarar av att välja ut de arbetslösa som har störst nytta av programmen även om arbetslösheten är hög. 12.8Det finns fortfarande ett stort behov av nya studier I den här studien har vi sammanfattat och diskuterar en lång rad studier av intresse för den svenska arbetsmarknadspolitiken. Trots denna omfattande litteratur finns det ett stort behov av nya studier. Det tillkommer alltid nya typer program som måste utvärderas. Program som funnits med måste också utvärde- ras på nytt, eftersom det kan vara så att hur effektivt ett program är kan förändras över tiden. Ett exempel är arbetsmarknadsutbild- ningen som påvisade dåliga resultat och bra resul- tat . I översikten har vi också identifierat ett par områden där bristen på studier är speciellt stor. Vi har redan nämnt de så kallade garan- tierna, profiling och targeting respektive hur arbetsmarknadspoliti- ken ska anpassas till konjunkturläget. Ett annat område där det behövs mer studier är effekterna av förmedlingsinsatser. finns endast ett fåtal studier, varav flera är för speciella grupper, som undersöker effekterna av förstärkt förmedling. Det är också väl- kommet med fler studier om hur de så kallade kompletterande aktörerna fungerar. Ett genomgående tema är att de områden där vi saknar studier också är svåra att utvärdera. Ett sådant exempel är förmedlings- aktiviteter. De flesta förmedlingsåtgärderna ingår i arbetsförmed- lingarnas basutbud, och ges därför till många arbetslösa vid många Bilaga 1 till LU2011 Slutsatser och avslutande reflektioner Det kan jämföras med arbetsmarknadsutbildning som ofta ges vid ett enstaka tillfälle till en väl avgränsad grupp. Att utvärdera effekterna av förmedlingsinsatser är därför i många fall väldigt svårt. För att underlätta utvärdering och utveckling är det därför centralt att man redan när man utformar en åtgärd eller insats funderar om den kan utvärderas och följas upp på ett bra sätt. Uppföljning är central för möjligheterna att utforma en effek- tiv arbetsmarknadspolitik. Ett bra sätt att göra det är att genomföra fler experiment med slumpmässigts tilldelade behandlings- och kontrollgrupper. Slutligen vill vi också påpeka att de positiva lärdomarna av all- män förmedlingsverksamhet som vi har redovisat i denna studie påverkar hur resultaten för de olika programmen ska tolkas. I dessa fall har jämförelsegruppen bestående av öppet arbetslösa haft till- gång till arbetsförmedlingens tjänster. Vissa nedslående resultat av programdeltagande skulle därför kunna återspegla att den offent- liga arbetsförmedlingen faktiskt fungerat bra och att det är lika väl (om inte bättre) använd tid att söka arbete som att delta i ett arbetsmarknadspolitiskt program. I många sammanhang görs en skillnad mellan aktiv (= program) och passiv (= ersättning från a- kassan) arbetsmarknadspolitik. Sådana resonemang tycks bygga på en föreställning om ersättning från a-kassan som en ersättning för att inte arbeta. Detta är en missledande beskrivning. Arbetslöshets- försäkringen har ett regelverk som på olika sätt ska se till att den arbetslöse står till arbetsmarknadens förfogande och aktivt söker jobb. I spelar Arbetsförmedlingen en nyckelroll i detta sammanhang. Arbetsförmedlingen ska både hjälpa den arbetslöse att söka jobb och övervaka att den som uppbär a-kassersättning står till arbetsmarknadens förfogande på det sätt som arbetslös- hetsförsäkringens regelverk föreskriver. Förmedlingsverksamheten bör i detta perspektiv i själva verket ses som ett arbetsmarknads- politiskt program. 12.9Vi kan inte förvänta oss att reformer av den aktiva arbetsmarknadspolitiken får avgörande effekter på sysselsättningen Sysselsättningen i en ekonomi bestäms, för en given befolkning i arbetsför ålder, dels av hur många som vill och kan arbeta (för- värvsfrekvensen), dels av hur stor andel av dessa som faktiskt får Slutsatser och avslutande reflektioner Bilaga 1 till LU2011 ett jobb (arbetslösheten). Även om arbetsmarknadspolitiken kan ha en viss effekt på förvärvsfrekvensen, så är denna effekt sannolikt mycket mindre än effekterna av annan offentlig politik som pen- sionssystem, skolsystem och skatter. När det gäller arbetslösheten på handlar det i grund och botten om hur effektivt de arbetslösa konkurrerar om jobben. Konkurrensen om jobben har flera dimensioner: de arbetslösa måste söka jobb och göra det på rätt sätt, de arbetslösa måste ha kvalifikationer så att de kan konkurrera effektivt om de befintliga jobben. Här kan uppenbarligen arbetsmarknadspolitiken (inklusive arbetslöshetsförsäkringen) ge bidrag. Arbetsförmedlingen kan genom stöd och övervakning påverka de arbetslösas sökbeteende så att de både söker mer och effekti- vare. Vidare kan arbetsförmedlingen förmå arbetslösa att söka jobb genom att beskatta deras fritid med anvisningar till program, där programmens viktigaste egenskap är att de lägger beslag på en betydande del av den arbetslöses tid. För en stor grupp arbetslösa är jobbsökande den snabbaste vägen till ett nytt jobb. För en mindre grupp arbetslösa krävs sanno- likt andra insatser. Förmedlingen kan bidra till att göra dessa arbets- lösa mer anställningsbara, antingen genom att uppgradera deras kompetens eller genom att subventionera företag som anställer dem. En väl avvägd arbetsmarknadspolitik kan på så sätt bidra till en lägre långsiktig arbetslöshet och därmed en hållbart högre syssel- sättning. Skattningar av jämviktsarbetslösheten (som är notoriskt svåra att göra) talar för att den kan ligga i storleksordningen 5–av arbetskraften, och att den fram till 90-talskrisen låg . Om det senare tas som en gräns för vad som skulle vara möj- ligt i den bästa av världar, så blir det uppenbart att en aldrig så väl utformad arbetsmarknadspolitik i bästa fall kan ge ett inte försum- bart, men heller inte stort bidrag till den långsiktiga sysselsätt- ningen. Vår genomgång av den svenska arbetsmarknadspolitiken har inte identifierat några uppenbar och stora systemfel. Sannolikt är det därför relativt ont om lågt hängande frukter som väntar på att bli plockade inom detta område. Vår slutsats är därför att vi bara ska förvänta oss marginella bidrag till den långsiktiga sysselsätt- ningen från arbetsmarknadspolitiken. Abbring, J., G. van den and J. van Ours (2005), The effect of unemployment insurance sanctions on the transition rate from unemployment to employment, 115, 602– 630. , O. & L. Nekby (2009), TIPing the scales towards greater employment chances? Evaluation of a trial introduction program (TIP) for newly-arrived immigrants based on a random program assignment, No. & T. (2004), Assessing the Employment Effects of Vocational Training using a One-factor Model, Working Papers in Economics No 133, , , . & B. (2004), Income Effects from Labour Market Training Programs in during the 1980s and 1990s, 25, 688–713. Aranki, T. & M. Löf (2008), Matchningsprocessen på den svenska arbetsmarknaden: En regional analys, Penning- och Valuta- politik 1:2008, 48–58. Arbetsförmedlingen (2009), Arbetsmarknadsrapport 2009:2, Arbetsförmedlingen, . Ashenfelter, O., D. Ashmore & O. Deschênes (2005), Do unemployment insurance recipents actively search work? Evidence from randomized trials in four U.S. States, 125, 53–65. & O. (2005), effekter på årsarbetsinkomster, Economic Studies No 647, Depart- ment of Economics, . Bassanini, A. och R. (2006), Employment Patterns in Countries: Reassessing the Role of Policies and Institu- Bilaga 1 till LU2011 Social, Employment and Migration Working Papers 35, . Behagel, L., B. Crepon & M Gurgand, (2009), Evaluation dimpact de laccompagnement des demandeurs demploi par les operéteurs de placement et le programme Cap ver lentreprise, Rapport final, . Behagel, L., B. Crepon & M. Gurgand, (2010), Private or Public counseling of jobseekers: a lesson from a large randomized experiment, presentation . Behnke, S., M. . Lechner (2006), Statistical assistance for programme selection – For a better targeting of labour market policies in , CESifo DICE Report 2/2006, 61–68. Behrenz, L., L. Delander, J. (2002), Utvär- dering av för arbetslösa invandrare: Ett försök med samverkan mellan bemanningsföretag och arbetsförmed- ling, Ura 2002:6. Bennmarker, H., K. . (2007) Vem blir lång- tidsarbetslös? IFAU Rapport 2007:20.