sou · GXB375 · 2010-01-01 00:00:00 — Bedömning: Hur verksamheter som på olika sätt tar sin utgångspunkt i församlingar ska hanteras bör utredas i särskild ordning. Vi bedömer att våra förslag innebär att nya rutiner behöver tas fram inom valverksamheten för att koppla personer som är folkbokförda i kommun eller som saknar känt hemvist till ett visst valdistrikt. Några författningsändringar bör inte vara nödvändiga. När det gäller domsagoindelningen, klassificering av markom- råden och avgränsning av indikeringszoner är en möjlighet att utgå från distrikten i stället för från församlingar. Församling ersätts av distrikt skulle dessutom innebära en större stabilitet i indelningen i och med att distrikten inte ska ändras annat än i mycket begränsad utsträckning. Såvitt vi kan bedöma används församlingsindelningen i mycket begränsad omfattning i den officiella statistiken, se bilaga 4. Det bör inte innebära några större olägenheter att övergå till distrikt eller någon annan indelning för presentation av statistik. Även i andra sammanhang används församlingsindelningen, exempelvis i indelning i lokala försäkrings- center. Även i dessa sammanhang torde det vara möjligt att i stället utgå från distrikten. Dessa frågor bör utredas i särskild ordning. I detta kapitel avser de paragrafhänvisningar som finns folkbok- föringslagen, om inget annat anges. 10.1.1Huvudregeln – dygnsvilan, 7 § Utgångspunkten när det gäller rätt folkbokföringsort är att en person ska folkbokföras på den fastighet och i den territoriella församling där han eller hon är att anse som bosatt (6 § första stycket). Vidare ska personer som bor i en fastighet med mer än en bostad folkbokföras också på lägenhet (6 § andra stycket). Huvudregeln är att en person anses vara bosatt på den fastighet där han eller hon regelmässigt tillbringar sin dygnsvila (7 § första stycket första meningen). När byte av bostad har skett är det där han eller hon kan antas komma att regelmässigt tillbringa sin dygnsvila som personen i fråga ska anses bosatt. Det är var en person regelmässigt tillbringar sin dygnsvila som ska ligga till grund för bedömningen av var han eller hon är bosatt. En person anses regelmässigt tillbringa sin dygnsvila på en sådan fastighet där han eller hon under sin normala livsföring tillbringar dygnsvilan minst en gång , eller i samma omfattning men med annan förläggning i tiden. Alltså: om personen under den normala livsföringen tillbringar minst en sjundedel av dygnsvilan på ett ställe, så är det att anse som regelmässigt tillbringande av dygnsvilan. Med normal livsföring avses att det är dygnsvilan under de för personen normala förhållandena som ska ligga till grund för bedömningen. Till den normala livsföringen räknas inte exempelvis semestervistelser, tjänsteresor eller vistelser som föranleds av tillfällig sjukdom eller konvalescens.1 I förarbetena till folkbok- föringslagen poängteras att det är den för den enskildes förhållanden normala livsföringen som avses.2 En del personer har mer än en fastighet som de regelmässigt tillbringar sin dygnsvila på. I dessa fall måste det finnas regler som pekar ut på vilken av dessa fastigheter personen i fråga ska vara folkbokförd. Enligt nuvarande regler räknas det som dubbel bosättning om det finns mer än en fastighet på vilken minst en sjundedel av dygnsvilan tillbringas. Om en person har dubbel bosättning ska denne anses bosatt på den fastighet där han eller hon sammanlever med sin familj eller med hänsyn till övriga omständigheter får anses ha sitt egentliga hemvist (7 § första stycket andra meningen). Enligt praxis ska denna bestämmelse förstås så att man i första hand utreder om personen i fråga har familj. Finns det familj anses personen bosatt tillsammans med familjen. Först i de fall personen i fråga inte har någon familj blir övriga omständigheter tillämpliga. Med familj avses i folkbokföringslagen make, maka, sambo samt hemmavarande barn. Detta innebär att familjebegreppet utgår från den vuxnes perspektiv; det är endast en vuxen som kan ha familj. Ett barn, eller i vart fall ett barn som inte är gift eller sambo eller har ett eget barn, har alltså enligt denna definition inte någon familj, eftersom förälder inte finns med i uppräkningen. Utgångspunkten i den nuvarande folkbokföringslagen har varit att man har velat hålla ihop familjen i folkbokföringen, även om en 1SOU 1990:50 s. 115. 1990/91:153 s. 133. familjemedlem av något skäl delvis tillbringar sin dygnsvila på annan plats. De regler beträffande dubbel bosättning som gällde innan nuvarande folkbokföringslagen trädde i kraft var annorlunda konstruerade, men hade i praktiken i stort sett samma innebörd. Den som tillbringade dygnsvilan på flera fastigheter ansågs bosatt på den fastighet där han eller hon med hänsyn till sin tjänst eller verksamhet och övriga omständigheter fick anses ha sitt egentliga hemvist. Hur ofta en person skulle övernatta på en viss plats för att detta skulle anses ske regelmässigt var inte klarlagt i praxis. Utifrån denna huvudregel fanns ett undantag avseende personer som hade familj. Enligt denna bestämmelse skulle den som på grund av sina arbetsförhållanden tillbringade dygnsvilan på annan fastighet än den här hans eller hennes familj var bosatt anses bosatt hos familjen, om han eller hon regelbundet besökte den när tillfälligt hinder inte mötte. Enligt fast praxis krävdes att besöken skedde minst , men det fanns inget krav på övernattning vid dessa besök. Det fanns också praxis som sa att detta undantag inte skulle tillämpas i de fall då båda makarna hade arbete och det kunde antas att det var båda makarnas arbets- förhållanden som bidragit till den skilda bosättningen. Vad som avses med detta är troligen exempelvis att den ene maken hade arbete på annan ort och veckopendlade dit, och den andre maken hade arbete på hemorten och därför inte var beredd att flytta med till den andre makens arbetsort. Det var i Regeringsrättens praxis inte fastslaget vad som avsågs med begreppet familj, men bestämmelsen tillämpades huvudsakligen endast på äkta make eller på en bortavarande förälder i förhållande till ett barn. kom praxis att svänga så att man tog mer och mer hänsyn till var familjen var bosatt. I samband med den nuvarande folkbokföringslagens tillkomst övervägdes om familjen i större utsträckning än tidigare borde folkbokföras på samma ställe eller om en persons faktiska vistelse och arbetsförhållanden borde tillmätas störst betydelse. Man fann att familjen så långt möjligt skulle hållas samman i folkbokföringen även om en familjemedlem en stor del av tiden vistades på annan plats. En förutsättning var dock inte bara att familjen hade en gemensam bostad utan också att familjen verkligen levde tillsammans och att vistelsen i familjebostaden var av viss omfattning.4 Därför skulle krävas att dygnsvilan tillbringades hos 3SOU 1990:50 s. 55 f. 1990/91:153 s. 96. Begreppet familj utökades också, även om man fann att det inte var lämpligt att ta in en definition i lagen. Med familj skulle avses inte bara makar utan också både heterosexuella och homosexuella sambor, samt barn. I samband med lagens införande undersöktes hur några olika centrala regelverk skulle påverkas av om personer med dubbel bosättning folkbokfördes tillsammans med sin familj eller på arbetsorten. Som exempel på centrala regelverk kan den kommunala beskattningen samt rösträtten och valbarheten nämnas. Det konstaterades då att om familjen, enligt ett traditionellt synsätt, skulle ses som en enhet var det naturligaste att en familje- medlem betalar kommunalskatt där familjen vistades, eftersom det var denna kommun som hade de största utgifterna för familjen. Med ett mer individuellt perspektiv blev det naturligt att var och en betalade skatt i den kommun där han eller hon vistades mest och därmed för egen del utnyttjade den kommunala servicen. Beträffande valbarhet konstaterades att politiskt arbete som ledde till att man blev vald till ett uppdrag hade sin bas i lokalt politiskt arbete. Å ena sidan har man mest tid att ägna åt politiskt arbete på den ort där man vistas den största delen av tiden. Å andra sidan torde de flesta ha störst intresse av att engagera sig politiskt på den ort där ens familj vistas. Man fann slutligen att huvudregeln skulle vara att en person skulle vara folkbokförd där han eller hon under sin normala livsföring till övervägande del tillbringade sin dygnsvila. Men att tillämpa endast denna regel i alla fall torde ha svårt att vinna gehör hos allmänheten. Den skulle leda till att många familjer skulle delas i folkbokföringen och eftersom folkbokföringen ligger till grund för beslut inom många samhällsområden skulle resultatet inte framstå som rimligt för den enskilde. Man konstaterade också att eftersom det är vissa kommuner i landet som har fler arbetspendlare än andra skulle en sådan tillämpning leda till en snedfördelning av resurser kommunerna emellan. Således var det vid dubbel bosättning motiverat att hålla samman familjen i största möjliga utsträckning. En person som saknar familj i den betydelse som folkbok- föringslagen givit begreppet ska anses vara bosatt på den fastighet där han eller hon med hänsyn till övriga omständigheter får anses ha sitt egentliga hemvist (7 § första stycket andra meningen). I förarbetena till folkbokföringslagen nämns att de övriga omständigheterna i första hand är arbetsplatsens belägenhet och bostädernas beskaffenhet.5 Med beskaffenhet avses främst bostadens storlek, utrustning och upplåtelseform.6 Det har inte varit avsikten att ändra den tidigare praxisen avseende begreppet övriga omständigheter.7 Vad som ytterligare avses med begreppet övriga omständig- heter har utvecklats i praxis. Begreppet aktualiseras inte bara vid fråga om vilken som är den rätta folkbokföringsorten inom landet, utan också vid fråga om en person över huvud taget ska vara folkbokförd, eller om personen ska anses vara bosatt utomlands. Ur den praxis som har vuxit fram kan nämnas följande rättsfall. En ensamstående man bodde i där han hade en lägenhet. Han hade under omkring en anställning som tingsnotarie i , där han hade en lägenhet. I hade han kommunala förtroendeuppdrag och där vistades han fredag – måndag och ytterligare någon veckodag samt andra och ledigheter. I hade han även sina släktingar och vänner samt alla fritidsaktiviteter och han hade för avsikt att återvända dit efter avslutad tingstjänstgöring. Domstolen fann att utredningen visade att mannen under notarietjänstgöringen bibehållit en så stark anknytning till sitt hemvist i att detta alltjämt måste anses som hans egentliga hemvist.8 En ensamstående kvinna som var blind sedan födelsen bodde av tiden i en lägenhet, tillsammans med sin mor, och av tiden i en mindre lägenhet på en annan ort, där hon hade sitt arbete. Avstående mellan de två orterna var i och för sig normalt pendelavstånd, men hon hade på grund av sitt handikapp ett behov av en bostad på arbetsorten för de dagar när hon på grund av sitt arbetes oregelbundna tider hade svårt att förbeställa färdtjänst för att komma hem. Regeringsrätten konstaterade att även med beaktande av att kvinnan på grund av sitt 5SOU 1990:50 s. 115. 6Skatteverkets folkbokföringshandbok, avsnitt 17.3, s. 10. 1990/91:153 s. 96. 8RÅ 1986 ref. 68. funktionshinder var beroende av hjälp från sin mor måste avgörande vikt fästas vid att hon hade en fast anställning. Hon fick därför anses ha sitt egentliga hemvist på arbetsorten.9 Ett annat rättsfall rörde en ensamstående kvinna som . vistades hon i , där hon hade föräldrar, släktingar och vänner. Hon hade för avsikt att söka arbete i efter avslutad notarieutbildning. Regerings- rätten fann att de omständigheter kvinnan hade anfört för att vara folkbokförd i inte var av sådan art att hon skulle anses ha sitt egentliga hemvist i . Hon skulle därför vara folkbokförd på arbetsorten, i Linköping.10 Ytterligare ett rättsfall rör en ensamstående kvinna med ett nybyggt mindre hus i och en enrumslägenhet utan ugn och frys i där hon också hade sitt arbete. Regeringsrätten konstaterade att det förhållande att hon hade sitt arbete i talade för att hon skulle vara folkbokförd där. Lägenheten där var dock inte utrustad för stadigvarande boende utan endast för tillfälliga övernattningar. Kvinnan hade uppgett att hon till övervägande del tillbringade sin dygnsvila i och att hon köpte och lät bebygga fastigheten där med tanke på att hon skulle bo där när hon blev pensionerad och att hon då skulle göra sig av med övernattningslägenheten. Rätten fann vid en samlad bedömning av omständigheterna i målet att kvinnan fick anses ha sitt egentliga hemvist på fastigheten i Kungsbacka.11 10.1.3Växlande vistelseort, 12 § Den som inte regelmässigt tillbringar sin dygnsvila på någon viss fastighet eller regelmässigt tillbringar dygnsvilan endast på en fastighet där han eller hon med tillämpning av bestämmelsen i 10 § (se nedan) inte ska anses bosatt, anses bosatt på den fastighet till vilken han eller hon med hänsyn till sina familje- och arbets- förhållanden och övriga omständigheter kan anses ha sin starkaste anknytning. 9RÅ 2000 not 108. 10RÅ 2000 not 109. 11RÅ 2000 not 110. Bestämmelsen är avsedd som en komplettering till huvudregeln att en person ska anses bosatt där han eller hon tillbringar sin huvudsakliga dygnsvila. Det finns vissa personer, även om gruppen är liten, som har oregelbundna levnadsförhållanden och som inte har regelmässig dygnsvila på någon fastighet och det är för denna grupp som aktuell bestämmelse är avsedd. För dessa personer är det familje- och arbetsförhållanden och övriga omständigheter som får styra. Enligt de regler som gällde före folkbokföringslagens ikraft- trädande var bestämmelsen reserverad för personer som på grund av sina arbetsförhållanden inte kunde tillbringa sin dygnsvila på en bestämd fastighet. Som exempel på sådana yrkesgrupper nämndes sjömän, handelsresande och resemontörer. Det konstaterades dock att även dessa yrkesgrupper med tiden kommit att normalt ha möjlighet att tillbringa sin dygnsvila i så stor utsträckning på en viss fastighet att de kan anses bosatta där enligt huvudregeln.12 finns knappt några yrkesgrupper som har så kringresande arbeten att de därför inte kan tillbringa sin dygnsvila på en och samma fastighet åtminstone en sjundedel av tiden. Användnings- området, , för denna bestämmelse är nästan bara för sådana personer som inte vill uppge var de vistas. Om vid sin utredning då kan finna någon sorts koppling till en viss fastighet, exempelvis att personen har sin post ställd dit, kan personen med stöd av aktuell bestämmelse folkbokföras där. Om inte denna bestämmelse fanns skulle personen bli folkbokförd i församling. 10.1.4Saknar fast bostad, 13 §, och utan känt hemvist Kan en persons bosättning med tillämpning av bestämmelserna i 7– 12 §§ hänföras till en församling men inte till viss fastighet inom denna ska han eller hon anses bosatt i församlingen (13 §). Bestämmelsen avser den situationen att en person tillbringar sin dygnsvila i en viss församling, men ändå inte har en bostad på en viss fastighet. Det kan exempelvis vara fråga om en person som bor i en husvagn som stadigvarande står uppställd på ett visst område men inte på en viss fastighet.13 Även den som bor i ett äldreboende och inte har behållit den tidigare bostaden får folkbokföras i den församling han eller hon var eller borde ha varit folkbokförd före flytten till äldreboendet. Se vidare 15 § angående detta, 12SOU 1990:50 s. 57. 1990/91:153 s. 136. Likaså kan personer som är utsända utomlands i statens tjänst vara folkbokförda i församling (14 §). Även personer som beviljats kvarskrivning är folkbokförda i församling (16 §). De som folkbokförs i församling följer huvudregeln, de folk- bokförs där de är bosatta, men deras folkbokföringsort består endast av församling och inte dessutom av fastighet och lägenhet, som ingår i definitionen som huvudregel. För personer som är folkbokförda i församling finns ingen bostadsadress registrerad. Normalt bör dock en särskild postadress registreras.14 Den person vars vistelse är helt okänd folkbokförs utan känt hemvist. Detta är dock inte reglerat i folkbokföringslagen. I den tidigare folkbokföringslagen fanns en bestämmelse om detta, 27 §. Där slogs fast att den som saknar känt hemvist bokförs under rubrik utan känt hemvist. Av förarbetena till den nuvarande folkbokföringslagen kan man konstatera att lagstiftarens mening inte var att göra några större materiella ändringar i de tidigare reglerna. Av detta kan man dra slutsatsen att de tidigare gällande reglerna om folkbokföring utan känt hemvist i allt väsentligt ska tillämpas på samma sätt , även om någon bestämmelse inte längre finns i lagen.15 Bestämmelsen finns i stället i 4 § folkbok- föringsförordningen. Att en person folkbokförs under rubriken utan känt hemvist innebär att det i folkbokföringsdatabasen för varje kommun finns en fiktiv fastighet, en så kallad rubrikfastighet, på vilken personer som inte ska folkbokföras på en verklig fastighet folkbokförs. Att en sådan fiktiv fastighet används har betydelse bland annat vid behandling av uppgifter för statistiska ändamål. SCB läser in fastighetsbeteckningarna och uppgifter om personer utan känt hemvist kan på detta sätt kan särskiljas från uppgifter om dem som är folkbokförda på en verklig fastighet. Någon bestämmelse om under vilka förutsättningar en person ska folkbokföras utan känt hemvist finns inte. Om en person kan nås med post under den registrerade adressen bör, enligt praxis, den särskilda postadressen tas bort och personen folkbokföras utan känt hemvist.16 Personer som myndigheterna inte har någon kännedom om och som därför folkbokförs utan känt hemvist kan vara sådana som har 14Skatteverkets folkbokföringshandbok, avsnitt 17, s. 16. 15Skatteverkets PM Okänd bosättning, version 1, , s. 6. 16Skatteverkets folkbokföringshandbok, avsnitt 17, s. 16. flyttat utomlands utan att ha anmält det, personer som har avlidit i utlandet eller i utan att återfinnas och personer som finns kvar i , men som medvetet håller sig undan myndigheternas verksamheter. Personer utan känt hemvist kan också bestå av personer vars bosättning inte går att knyta till en viss församling men som exempelvis sociala myndigheter eller polis har kännedom om. Det gäller hemlösa personer. 10.1.5Tillfällig vistelse av allmänna skäl, 8 och 9 §§ En person som under en på förhand bestämd tid av högst regelmässigt tillbringar sin dygnsvila på en annan fastighet än den där han eller hon har sitt egentliga hemvist ska, enligt 8 §, fortsätta vara folkbokförd där det egentliga hemvistet är; den tillfälliga vistelsen påverkar alltså inte folkbokföringen. Enligt ett undantag till denna bestämmelse kan den som lever tillsammans med sin familj tillfälligt vistas på annat ställe under en på förhand bestämd tid som kan överstiga utan att folkbokföringen ska ändras, 9 §. Innan den nu gällande folkbokföringslagen trädde i kraft skulle ett tillfälligt arbete på annan plats inte ändra hemvistet och praxis var att ett tidsbestämt arbete ansågs vara tillfälligt även om det var långvarigt, exempelvis tre till fyra år.17 Regeln ansågs även vara tillämplig på familjemedlemmar som följde med till den tillfälliga arbetsorten. det tillfälliga arbetet pågick var alltså folkbokföringen för arbetstagaren och för eventuellt medföljande familj inaktuell för många ändamål, det vill säga den utvisade inte de faktiska förhållandena. När folkbokföringslagen infördes begränsade man det därför så att det endast var vistelser upp som ansågs tillfälliga. Man menade att den tidigare gällande ordningen inte kunde anses uppfylla de grundläggande krav som bör ställas på en modern folkbokföring och att folkbokföringen är bättre från användningssynpunkt ju närmare den återspeglar befolkningens faktiska vistelse vid varje tidpunkt.18 När folkbokföringslagen infördes diskuterades också om rätten till fortsatt folkbokföring vid tillfällig vistelse skulle gälla endast vid arbete på annan ort, eller om den skulle gälla oavsett anledning till 17SOU 1990:50 Ny folkbokföringslag s. 80. 18SOU 1990:50 Ny folkbokföringslag s. 80. den tillfälliga vistelsen. Man fann att om man ser till folkbok- föringens grundläggande funktioner fanns det inte någon anledning att göra någon skillnad beroende på orsaken till den tillfälliga vistelsen.19 En undantagsbestämmelse infördes dock för personer som hade make eller sambo som bodde kvar i den ordinarie bostaden. Det skäl som anfördes för denna bestämmelse var att en familj så långt möjligt bör hållas samman i folkbokföringen.20 10.1.6Tillfällig vistelse på grund av vissa uppdrag, 10 § Vistelser som enbart föranleds av vissa förhållanden leder inte till ändrad bosättning En vistelse anses, enligt 10 § första stycket, inte leda till ändrad bosättning om den föranleds enbart av 1.uppdrag som riksdagsledamot, 2.uppdrag som statsråd, 3.förordnande till ledamot i kommitté eller kommission, befattning som politiskt tillsatt tjänsteman eller uppdrag att biträda som politiskt sakkunnig i statsdepartement eller särskilt uppdrag av , 4.tjänstgöring enligt lagen (1994:1809) om totalförsvarsplikt, 5.vård vid en , vård av unga, kriminalvård eller vård av missbrukare. De särskilda undantagsreglerna för statsråd och kommittéleda- möter med flera kom, enligt folkbokföringskommitté och , till för att dessa personer inte skulle förlora valbarheten till i sin gamla valkrets.21 Undantagsbestämmelser av detta slag infördes första gången i 3 § 6 mom. förordningen (1894:61) angående mantalsskrivning där det angavs att den som på grund av uppdrag lämnat av uppehöll sig på annan ort inte skulle mantalsskrivas där. Den bestämmelsen kompletterade en allmän bestämmelse som innebar att den som för arbete eller uppdrag av tillfällig beskaffenhet uppehöll sig på annan ort inte skulle mantalsskrivas där. Skälet till den särskilda bestämmelsen om mantalsskrivning av personer som hade uppdrag från var att då beslutat 19SOU 1990:50 Ny folkbokföringslag s. 81. 1990/91:153 s. 97. 21Se SOU 1990:50 s. 84 och bet. 1990/91:SkU28 s. 105. att vissa av de uppdrag som lämnade skulle kunna avse en så lång tidsrymd som . För att det inte skulle uppstå någon tvekan om uppdraget skulle omfattas av bestämmelsen om arbete eller uppdrag av tillfällig beskaffenhet borde, enligt sammansatta bevillnings- och lagutskottet, en särskild bestämmelse om personer som fått uppdrag av införas. I kammaren yrkades att motsvarande skulle gälla vid uppdrag av regeringen men den änd- ringen ansågs obehövlig eftersom sådana uppdrag, om de vore av tillfällig beskaffenhet, innefattades av den allmänna bestäm- melsen.22 Motsvarande bestämmelser infördes för kyrkobokföringens del genom förordning (1910:144) angående kyrkoböckers förande. Bestämmelsen har härefter överförts och utökats med ytterligare grupper i senare folkbokföringsförfattningar. Ledamöter av statsrådet infördes förordning (1915:476) angående kyrkoböckers förande och ledamot i kommitté eller kommission eller uppdrag såsom sakkunnig inom statsdepartement folkbokföringsförordning. Några ändringar gjordes inte folkbokföringsförordning. Såväl folkbokföringskommitté som regeringen föreslog att de särskilda bestämmelserna om folkbokföring av dessa perso- ner skulle tas bort. Däremot föreslog de att det skulle införas särskilda bestämmelser med motsvarande innehåll för riksdagsleda- möter.23 Eftersom det så kallade bostadsbandet, det vill säga regeln att man bara kan bli vald till i den valkrets där man är folkbokförd, sedermera tagits bort menade folkbok- föringskommitté att undantaget för statsråd inte längre fyllde någon funktion och kunde tas bort.24 Regeringen gjorde samma bedömning i sin behandling av förslagen i betänkandet. I riksdags- behandlingen yrkades i en motion att undantaget för statsråd skulle behållas.