sou · GYB350 · 2010-06-22 00:00:00 — utfärdade Militära flyginspektionen ett militärt flygsäkerhetsdirektiv (MFD) som klassade den aktuella dokumen- tationen som inte luftvärdig.39 Detta innebar i praktiken flygförbud för i . 33Certificate of Transfer, NHI 0062/07/QA, . 34Provisional Military Type Certificate and Data Sheet for Basic TTT, FM HKV 02 810:715503, . Provisional Military Airworthiness Certificate, FM HKV 35 814:72856, . 36Certificate of Transfer, NHI 0063/07/QA, . response to Notifaction for CoT, AK Flyg&Rymd 35 814:50335, . NHI information beträffande försenade leveranser, AK Flyg&Rymd 35 814:16418, . 39MFD – Military Flight Safety Directive, FM HKV 02 810:68017, . Anskaffnings- och modifieringsprocessen av helikoptersystem angav Försvarsmakten att man önskade att lägga till VMS40, partikelseparatorer, IR-suppressorer och ballistiskt skydd i eBasic, med leverans senast . Vidare angav myndigheten att man önskade att modifiera till i samband med inplanerade uppgraderingar. ansökte NHI om Militära flyginspektionen beslut om godkännande den tekniska dokumentationen för (Basic TTT)41 i syfte att undanröja det gällande flygförbudet. beslutade FSI om ett tillfälligt uppehåll i pågående flygutbildning för svensk personal vid () tills oklarheter kring status på den angiva doku- mentationen var undanröjd.42 utfärdade FSI ett militärt flygsäkerhetsdirektiv (MFD) vilket förbjöd flygning med (Basic TTT) på grund av ofullständigheter i dokumentationen.43 återkallade FSI det tidigare utfärdade interimistiska luftvärdighetsbeviset för den tredje helikoptern med anledning av brister i de tekniska publikationerna för Basic TTT.44 Militära flyginspektionen avslog NHI ansökan om en stor ändring.45 Det innebar att det då rådande flygförbudet fortsatte att gälla. godkände FSI den giltiga certifieringsbasen för Basic TTT respektive eBasic.46 angav NHI att första leverans av en certifierad skulle ske den 30 september 2010.47 initierade en fjärde förhandling med NHI.48 Syftet var dels att erhålla en tro- värdig och kontrakterad leveransplan från NHI, dels att i samband med denna omförhandling utöka kontraktsåtagandet till att 40VMS = Varnar- och motmedelssystem. 41Application för Approval of major change of Technical Publication. Helicopter BSWA Basic TTT, NHI 0145/08/TA, . 42Militärt Flygsäkerhetsdirektiv avseende flygutbildning för , FM HKV 02 810:70048, . 43MFD – Military Flight Safety Directive, FM HKV 02 810:70924, . Withdrawal of provisional Certificate of Airworthiness, FM HKV 35 814:70908, . 45FSI answer to application of Major of the Technical Publications for helicopter BSWA Basic TTT, FM HKV 02 810:72252, . 46FSI approval of extended Certification Basis for the Basic TTT and e-Basic configurations of SWE NH90/, FM HKV 02 810:74930, . 47Managemantmöte – NHI presentationsunderlag, . 48Brainstorming CA4 – Minutes of Meeting, . Anskaffnings- och modifieringsprocessen av helikoptersystem inkludera utrustning för internationella operationer (IR-supp- ressorer, sandfilter, ballistiskt skydd samt ytterligare varnar- och motverkanssystem). meddelade vidare att myndigheten önskade att NHI redovisade en trovärdig plan för att leverera åtta stycken i en konfiguration som möjliggör internationella insatser som kan levereras till . redovisade NHI sin planering för inför de fortsatta omförhandlingarna. NHI meddelade att man kunde leve- rera åtta (TTT)med bl.a. sandfilter, IR-suppressorer, begränsat ballistiskt skydd och varnar- och motverkanssystem med början . Den åttonde helikoptern kunde levereras . NHI:s planering byggde på att ett antal av dessa helikoptrar först levererades i eBasic-utförande , och helikoptrarna därefter genomgick modifiering till TTT- utförande. NHI presenterade inte någon sammanhållen riskanalys, men angav att relationen mellan NHI och underleverantören av TMS utgjorde den största utmaningen de kunde se avseende förmågan att innehålla denna tidplan. FSI underrättade NHI om kraven på krav- ställning och formell hantering av ändringar.49 NHI en ansökte om större ändring för BSWA Basic TTT.50 lämnade en rekommendation till MILITÄRA FLYGINSPEKTIONEN om hanteringen av den bristfälliga dokumentationen.51 FSI godkände därefter en större ändring av dokumentationen för (BSWA Basic TTT)52 och återkallade det tidigare utfärdade flygförbudet.53 utfärdade FSI ett interimistiskt luftvärdighetsbevis för 49Answer to NHI Letter 0015/09/TA/-CA, Approval process for Plan, FM HKV 02 810:53149, . 50Application for Approval of major change of Technical Publication. Helicopter BSWA Basic TTT, Letter 0053/09/TA-CA, . confirmation of IETP 1.4 for BSWA Basic TTT configuration, AK Flyg&Rymd 35 814:27843/2009, . 52FSI approval of Major of the Technical Publications for helicopter BSWA Basic TTT, FM HKV 02 810:58805, . 53Cancellation of MFD 02 810:70924, dated , due to FSI approval of updated IETP, FM HKV 02 810:59593, . Anskaffnings- och modifieringsprocessen av helikoptersystem den fjärde helikoptern (BSWA004).54 levererades BSWA004 till Försvarets materielverk.55 meddelade NHI att myndighetens ståndpunkt var att NHI begått kontraktsbrott. Vidare angav att myndigheten övervägde alternativ inom, eller utom, ramen för kontraktet i syfte att tillförsäkra Försvarsmakten nödvändiga förutsättningar för medel- tung helikopterkapacitet för internationella insatser angav vidare att en förutsättning för ett ställnings- tagande var att NHI deltog med underlag och medverkade i en förhandling om en principöverenskommelse. Därefter inleddes förhandlingar mellan parterna. avvisade en leverans- anmälan av ytterligare en helikopter (BSWA007) med anledning av myndigheten fått kännedom om att ett nödvändigt certifikat inte fanns för denna helikopter.56 kan konstatera att den kraftiga leveransförseningen av helikoptersystem 14 har sin grund i ett antal olika omständigheter och problemområden under den nu aktuella tioårsperioden. Utredningen redogör nedan för mer framträdande omständigheter och problemområden som kunnat iakttas under utredningens arbete med att kartlägga anskaffningsprocessen. kan notera att det gemensamma nordiska helikopterprojektet kom att utvecklas på ett sätt som väcker frågan om de svenska nationella intressena av en få tillgång till ett nytt medeltungt helikoptersystem anpassat för svenska behov fick stå tillbaka för strävan att genomföra en samnordisk upphandling av en för de nordiska länderna gemensam enhets- helikopter. Utredningen kan notera att de övriga nordiska länder- Provisional Military Airworthiness Certificate, FM 35 814:59835, . 55Certificate of Transfer NHI 0023/09/QA, . Acceptance of BSWA007, AK Flyg&Rymd 35814:49820/2009, . Anskaffnings- och modifieringsprocessen av helikoptersystem nas kravställning på den framtida helikoptern medförde att man kan ifrågasätta om det i praktiken fanns mer än en helikoptertyp som uppfyllde de krav som länderna hade gemensamt. Utredningen kan konstatera att övriga länders krav i praktiken omöjliggjorde att någon annan helikopter än NH90 kunde väljas för svensk räkning, om den gemensamma nordiska anskaffningen skulle kunna genomföras. Utredningen kan i detta sammanhang konstatera att genom sin rekommendation till Försvars- makten väckte frågan om vilken helikopter som bäst motsvarade de svenska nationella behoven. Utredningen erfar, vilket även framgår av Justitiekanslern rapport (se avsnitt 2.2.5), att det fanns en betydande politisk vilja att anskaffningen av det nya medeltunga helikopter- systemet skulle ske i form av en gemensam nordisk upphandling. Utredningen erfar att detta förhållande kom att i stor utsträckning påverka det svenska ställningstagandet att fortsätta den sam- nordiska upphandlingen i stället för att välja en svensk nationell lösning. Den gemensamma nordiska upphandlingen syftade även till att över tiden kunna nå kostnadseffektiva gemensamma nordiska lösningar avseende utbildning, underhåll, m.m. Utred- ningen kan konstatera att utfallet i denna del är betydligt mindre än vad som förutsågs vid anskaffningstidpunkten. kan notera att helikoptersystem 14 är kraftigt försenat på grund av främst problem med utvecklingen av helikoptern. Utredningen kan konstatera att vid anskaffningstid- punkten befann sig helikopterprojektet i en tidig utvecklingsfas. Leverantören (NHI) har vid kontakter med utredningen framhållit att man från leverantörens sida har informerat köparna om detta förhållande och att dessa inte kan ha varit okunniga om att projektet fortfarande var under utveckling. Utredningen kan notera att avtalade leveransplanen för leverans av helikoptrar till För- svarets materielverk och därefter Försvarsmakten anger att dessa ska ta sin början 2005 för att vara avslutade . Utredningen kan notera att eller framkom tecken på att den avtalade leveransplanen inte skulle komma att följas av leverantören. Anskaffnings- och modifieringsprocessen av helikoptersystem har utredningen möts av påståenden om att beställaren uppfattade att helikoptersystemet som anskaffades var långt mer moget och utvecklat än vad det i själva verket var vid anskaffningstillfället. Detta har även uttryckts från leverantörens sida. Det finns dock inga belägg för att så är fallet men helt klart är att detta inte var ett system som var färdigutvecklat vid kontraktstillfället. Angivna omständigheter tyder på att det fanns klara brister i riskhanteringen från svensk sida vid anskaffningstillfället och att berörda myndigheter inte fullt ut insåg att valet av helikopter innebar man anskaffade ett helikoptersystem som alltjämt befann sig på ett tidigt utvecklingsstadium och att det förelåg risker för förseningar i leveranserna om tekniska problem uppstod under utvecklingsfasen. Regelsystemet för certifiering, m.m. kan notera att det alltjämt föreligger stora problem med att få typgodkänd och certifierad. Utredningen erfar att detta bl.a. beror på problemen med stora brister i den tekniska dokumentationen, vilket medför att heli- koptern inte kan flyga. Utredningen har vid sina kontakter med såväl leverantören som Försvarets materiel- verk erhållit delvis oförenliga förklaringar till vad som är orsaken till nuvarande tekniska problem. Utredningen tar inte ställning för den ena eller andra förklaringen men kan konstatera att det alltjämt får anses råda betydande oklarheter om hur regelsystemet ska tolkas mellan å ena sidan flygsäkerhetsinspektören/militära militära flyginspektionennspektionen och och å andra sidan leverantören . Utredningen erfar att det fanns en medvetenhet om detta problemområde redan vid anskaffningstid- punkten men att några egentliga åtgärder för att klara ut hur regelsystemet ska tolkas och tillämpas har inte vidtagits förrän . Utredningen har svårt att avgöra i vilken utsträckning som angivna problem har påverkat själva utvecklingen av den svenska helikoptern men kan konstatera att föreligger betydande risker för att kvarstående oklarheter och problem på området allvarligt kan komma att påverka förutsätt- ningarna för att få helikoptersystemet operativt enligt nuvarande planering. Anskaffnings- och modifieringsprocessen av helikoptersystem kan notera att frågan om de svenska nationella särkraven vad gäller utvecklat nationellt ledningssystem och förhöjd kabinhöjd i helikoptern kan ha negativt påverkat utvecklingstakten är befogad. Utredningen erfar att leverantören och underleverantören av ledningssystemet , i vart fall tidigare, har haft olika uppfattningar i tekniska och kommersiella frågor rörande utvecklingen av ledningssystemet. Utredningen noterar att flertalet länder som beställt NH90 har drabbats av förseningar i leverans- erna på grund av förseningar med utvecklingen av grund- helikoptern. Dessa länder har inte haft krav på motsvarande särlösning vad gäller ledningssystemet som har. Utred- ningen gör bedömningen, efter att ha besökt leverantörens produk- tionsanläggning i och efter samtal med representanter för underleverantören samt , att utveck- lingen av det unika svenska ledningssystemet inte kan anses ha i någon mer avgörande mening medfört ytterligare förseningar av i leveranserna. Frågan om det svenska ledningssystemets påverkan på den fortsatta utvecklingen av helikoptern är svårt att avgöra, men det kan inte uteslutas att föreliggande problem på området för typgodkännande och certifiering kan komma att även påverkas av ledningssystemets utveckling och funktionalitet. Handläggning, kommunikation, m.m. har löpande i projektet utvärderat leveran- törens prestationer. Inom har projekt- ledningen löpande analyserat hur man på bästa sätt ska agera för att tillvarata sina intressen inom ramen för avtalet. har även värderat möjligheten och lämpligheten att frånträda det ingångna avtalet. Denna typ av värderingar har skett löpande, och vid ett antal särskilda tillfällen, bl.a. 2005, 2008 och 2009. Vidare har så kallade Programme Progress Reviews (PPR) genomförts löpande. Vid dessa uppföljningstillfällen har en samlad bild av projektläget presenterats av NHI. Då projektet har spänt över har Försvarsmaktens och organisationer förändrats över tiden och därmed även formerna/forum för informationsutbyte mellan myndigheterna. Detta förhållande har enligt utredningens mening Anskaffnings- och modifieringsprocessen av helikoptersystem inte underlättat arbetet med att hantera leveransförseningarna, även om har strävat efter att kontinuerligt hålla Försvarsmakten informerad. Utredningen har även kunnat konstatera att det i vissa fall kan uppstå oklara situationer eftersom både Försvarsmakten och vid skilda till- fällen kommunicerar med leverantören i likartade frågeställningar. Detta underlättar inte den tydlighet som måste finnas i ett projekt av denna storlek och komplexitet. har kunnat konstatera efter samtal med berörda aktörer att kommunikationen mellan leverantören och beställaren i många fall synes ha varit behäftad med starkt miss- troende, vilket i vissa fall lett till problem att komma vidare på grund av låsta positioner. Detta förhållande har givetvis negativt påverkat möjligheterna att lösa de problem som föreligger i projektet, vilket det finns flera exempel på. Utredningen anser att det utöver ovanstående finns ett antal övriga erfarenheter och slutsatser att dra från anskaffningen av fram . Utredningen vill bl.a. framhålla att den ursprungliga kravställ- ningen för den svenska helikopteranskaffningen gjordes då utvecklingen av det nätverksbaserade försvaret var ton- givande. Detta innebar t.ex. att nationella uppgifter var priorite- rade, såsom luftburen bataljon, men även att helikoptersystemet skulle ingå som en viktig plattform för informationsinhämtning och ledning av övrig verksamhet. som gått har kraven förändrats och i och med försvarsbeslut blev kravet på förmåga att delta i internationella insatser långt mer accentuerat. Trots att helikoptern ska ha en flerfunktionalitet så var den ursprungligen inte fullt ut kravställd för att kunna verka i en sådan förhöjd hotmiljö. Detta förhållande har således successivt påverkat kravställningen på och utformningen av de helikoptrar som avses levereras till Försvars- makten. Det är dock utredningens uppfattning att detta inte varit orsak till de stora förseningar som föreligger. Det har dock resulterat i ett antal tilläggsbeställningar som hanteras inom kontraktsändringarna och som därför påverkat utformningen av leveransplaner för helikopterns olika versioner. Utredningen har noterat att den ursprungliga kravspecifika- tionen innehöll krav på att helikoptersystemet skulle vara operativt nu och . Denna kravställning förändrades eftersom de potentiella leverantörerna inte kunde offerera något sådant opera- Anskaffnings- och modifieringsprocessen av helikoptersystem tivt system vid anskaffningstillfället. Av de fyra helikoptertyperna som utvärderades var samtliga utvecklingsprojekt alternativt oprövade system. Det får därför anses vara en hypotetisk fråga om ett annat val hade inneburit en säkrare leveransplan för svenskt vidkommande. I NH90:s fall byggde även systemet på ett utvecklingsprojekt mellan de fyra NAHEMA-länderna. Detta förhållande försvårar bilden redan från början när sedermera beställer en helikopter med särskilda krav. Det borde därför ha varit uppenbart för berörda parter att det helikoptersystem som anskaffades var ett mer komplicerat utvecklingsprojekt än vad som kan anses vara normalt. har utredningen kunnat konstatera vid besök hos NHI att väldigt få av de andra ländernas beställda helikoptrar har gemensamma nämnare utöver grundkonfigurationen. Den svenska konfigurationen har visserligen ett antal speciella funktionaliteter men detta gäller även för de helikoptrar som andra länders beställt, vilket bör beaktas när förseningarna analyseras. Utredningen vill också framhålla betydelsen av att en grundlig bedömning görs av leverantörens förmåga att uppfylla sina kontraktsmässiga villkor innan avtal tecknas. Utredningen har erfarit att sådana värderingar normalt görs, så även i detta fall. Det understryker likväl behovet av en uppföljning för att identifiera vad som eventuellt har saknats eller felbedömts i analysen givet de förseningar som föreligger. Utredningen kan härutöver notera att i denna upphandling är en kvantitativt begränsad beställare (18 av totalt över 500 beställda helikoptrar från NHI). Huruvida detta förhållande har påverkat leverantörens agerande är svårt att bedöma men likväl är detta enligt utredningens förmenande en viktig erfarenhet för eventuella framtida upphandlingar på den globala marknaden. I övrigt anser utredningen att de iakttagelser som intern- revisorerna gjort vid Försvarsmakten och i många avseende även är tillämpliga på denna upphandling och skeendet därefter rent principiellt. Anskaffnings- och modifieringsprocessen av helikoptersystem Helikoptersystem 15 är en lätt helikopter. Försvarsmakten har anskaffat 20 helikoptrar, varav 12 för markbaserade operationer och 8 för fartygsbaserade operationer. Helikoptern anskaffades ursprungligen som en utbildnings- helikopter med vissa mark- och sjöoperativa förmågor utgående från ett nationellt perspektiv. Samtliga har levererats till Försvarsmakten 8.3.2Inträffade leveransförseningar och myndigheternas åtgätrder I detta avsnitt redovisas i kronologisk ordning inträffade leverans- förseningar i helikoptersystem 15 och myndigheternas åtgärder. Helikoptersystem 15 anskaffades med det primära syftet att utgöra ett komplement till det nya medeltunga helikoptersystem som var under anskaffning för att möjliggöra kostnadseffektiv utbildning och träning av besättningar. Inom ramen för de prestanda som därvid erfordrades kan helikoptern även utnyttjas för transporter och, med viss kompletterande utrustning, för andra uppgifter. fastställde Försvarsmakten kompletteringar till PTTEM för helikopter 15.57 I denna komplettering konstaterade bl.a. att flertalet helikoptrar i den storleksordning som var lämplig som den nya lätta helikoptern var försedda med avionik som var av en annan generation än det som egentligen efterfrågades av myndigheten. Försvarsmakten konstaterade att detta krav kunde innebära vissa fördyringar, förseningar och komplikationer avseende certifiering, vilka dock kunde vara acceptabla om större effektivitet uppnås. fastställde en anskaff- ningsstrategi för anskaffning av lätt helikopter samt sände ut en 57 Kompletteringar till PTTEM för HELIKOPTER 15, FM HKV 01 641:65633, . SOU 2010:50 Anskaffnings- och modifieringsprocessen av helikoptersystem anbudsinfordran avseende anskaffning av en lätt helikopter ().58 beställde helikoptersyste- met av leverantören levererades de två första interimshelikoptrarna till Försvarets materielverk.60 redovisade att leverans- planen hade omförhandlats så att första leverans förskjutits till . Myndigheten gjorde bedömningen att projektet löpte enligt den plan som kommunice- rats vid utgången av 2002. meddelade leverantören en första leveransförsening av de första sex helikoptrarna till Försvarets materielverk.61 Leve- rantören angav att leverans av de första tre helikoptrarna skulle kunna påbörjas istället för som tidigare avtalats , respektive . meddelade att myndigheten gjorde bedömningen att leverantören inte skulle kunna följa den reviderade leveransplan som redovisats samt att det förelåg risk för fortsatta leveransförseningar. Försvarsmakten meddelade 3003 att myndigheten man skulle ha svårt att tillgodogöra sig en hög leveranstakt av nya helikoptrar och att man önskade att leveranserna skulle spridas ut jämnt över de planerade åren fram till slutleverans 58HELIKOPTER 15 Light Utility Helicopter, anbudsinfordran 70569-1, . 59HELIKOPTER 15 Light Utility Helicopter Agreement between S.p.A., 70569 – LB133830, . 60Certificate of Acceptance, 70569-LB133830, . 70569-LB133830, /03/0408, . Anskaffnings- och modifieringsprocessen av helikoptersystem meddelade leverantören att man hade svårig- heter att genomföra kvalificeringen av helikoptern enligt tidplan och att detta bedömdes få stor negativ inverkan på kvalificerings- programmet.62 På grund av utvecklingsarbetets krav på civil och militär certifiering, samt det faktum att systemen var nyutvecklade med en hög teknisk komplexitetsnivå, var leverantören beroende av den Italienska luftfartsmyndigheten arbete och senare det europeiska organet . konstaterade att dessa förseningar till en betydande del var orsakade av den avancerade utvecklingen inom avioniksystemet främst avseende kommunikationssystem, styrautomat samt presentationssystem. anmälde leverantören ytterligare leveransförsening till Försvarets materielverk.63 Leverantören föreslog en leveransplan där den första helikoptern skulle levereras och där den sista helikoptern skulle levereras till . Samma månad fastställde För- svarets materielverk en riskhanteringsplan för helikoptersystemet.64 underrättade leverantören att man bedömde att orsaken till förseningen i huvudsak kunde hänföras till problemen med att certifiera helikoptern. Myndig- heten gjorde bedömningen att leverantören hanterade detta problem med det ansvarstagande som kunde förväntas och att denne skulle kunna hålla en hög produktionstakt när certifierings- frågan var löst. redovisade att projektet var försenat till följd av tekniska problem hos leverantören och att relativt det ursprungliga kontraktet uppgick förseningen till omkring 18 månader. 62Subject: Agreement n. 70569-LB133830, /dc/03/0906, . 70569-LB133830 – Notifcation of delay in delivery, /04/0323, . 64HELIKOPTER15 Riskhanteringsplan för genomförande av projektledning, UOFlyg 35 815:1824/04, . Anskaffnings- och modifieringsprocessen av helikoptersystem mottog den första helikoptern med vissa identifierade kvarstående anmärk- ningar.65 Det skedde dock ingen överföring av luftvärdighetsansvar och heller ingen fysisk överföring av produkten till . Bakgrunden till acceptansen var för- handlingstekniska skäl där bedömde att fördelar kring förhandlingspositionen för vitet kunde uppnås. förbehöll sig rätten till ett fullständigt återtagande av helikopterindividen om en överenskommelse inte var uppnådd före . träffade parterna även överenskommelse om att vite skulle regleras i en omförhandling och att avvikelser från kontrakterad teknisk specifi- kation skulle regleras. träffade och leverantören en uppgörelse om reglering av viten för inträffade leverans- förseningar.66 Uppgörelsen innebar bl.a. att erhöll en systemsimulator (Cockpit Procedural Trainer (CPT)), ett träningsverktyg för utbildning (Computer Based Training CBT) samt ett uppdragsplaneringssystem (()). De nya avtalade leveransdatumen omfattades av de ursprungligt kontrakterade vitesklausulerna. Vid leveranstillfället fanns det brister i produkten, som inte bedömdes vara av karaktären att de påverkade förbandsintroduktionen. Bristerna var bl.a. sådana som senare skulle avhjälpas via planerade ändringar. Vissa av dessa ändringar krävde förbandserfarenhet från heli- koptrarna för att kunna avgöra önskvärd utformning av lösning.