sou · GYB314 · 2010-03-09 00:00:00 — Den särskilda bestäm- melsen i 35 kap. 7 § OSL om att sekretess enligt 35 kap. 1 § OSL upphör om uppgiften lämnas till domstol, gäller bara om uppgiften lämnas till domstol med anledning av åtal vilket inte är fallet här. Inte heller anser vi att bestämmelserna i 35 kap. 1 § andra stycket och 43 kap. 3 § OSL – som föreskriver en svagare sekretess hos domstol än hos förundersökningsmyndighet – är tillämpliga vid överprövning som här avses. Ärendena handlar inte om tvångs- medel. Det kan vidare noteras att 43 kap. 3 § tredje stycket OSL, som handlar om det fall att domstol fått uppgift för att pröva om den kan lämnas ut, enligt sin ordalydelse inte bara avser utläm- nanden enligt TF. Det ligger vidare i sakens natur att den misstänkte inte får någon rätt att ta del av handlingen bara för att den lämnats till domstolen för prövning av om den kan hemlighållas för den misstänkte. Avslutningsvis kan påpekas att vårt förslag inte innebär någon ändring alls i fråga om det förfarande som finns med prövning enligt TF och OSL hos förvaltningsmyndighet och hos kammarrätt osv. Den misstänkte kommer även fortsättningsvis att ha precis samma möjlighet att begära handlingar som finns i förundersök- ningen eller vilka allmänna handlingar som helst utlämnade till sig med stöd av TF. Samma system med prövning av förvarande myn- dighet och överklagande till kammarrätt enligt 6 kap. 7 § OSL kommer alltså att existera parallellt med den av oss föreslagna prövningen enligt RB. Det är i och för sig inget märkligt med denna parallella ordning. I viss mån är förstås de parallella över- prövningarna i åtskilda instansordningar en olägenhet. Vi menar emellertid att skälen för den av oss föreslagna ordningen väger över denna olägenhet. Det ter sig också orimligt att inom ramen för vårt uppdrag föreslå en ändring i 6 kap. 7 § OSL som innebär att samma instansordning ska gälla som den vi föreslår i 23 kap. RB. Ett sådant systemfrämmande förslag skulle kräva omfattande ändringar, t.ex. i TF:s bestämmelse i fråga om vilken myndighet som ska pröva en begäran att utfå en allmän handling. Det ankommer inte på vår utredning att föreslå ändringar i grundlag. Vi menar att det inte heller behövs någon hänvisning i OSL till RB bestämmelser om överprövningar av avslag enligt RB på att få del av sekretessbelagda Misstänktas insyn i förundersökningar Det blir helt enkelt parallella system. Vår avsikt är att i senare sammanhang, i anslutning till frågan om ett förtydligande av kollisionsbestämmelsen i 10 kap. 3 § OSL, ytterligare behandla problemen med de parallella ordningarna, se avsnitt 7.4. Eftersom en prövning enligt den av oss i sak föreslagna reg- leringen ger en mera vidsträckt insyn än motsvarande prövning enligt TF och OSL, antar vi att målen vid förvalt- ningsdomstol när det gäller pågående straffprocessuella förfaranden kommer att minska. Misstänkta kommer helt enkelt att i första hand välja en prövning i brottmålsdomstol, tror vi. Vilka konse- kvenser detta kommer att innebära för de allmänna domstolarna går inte att uppskatta. Frekvensen av denna typ av ärenden kommer att bl.a. bero på i vilken omfattning det uppstår menings- skiljaktigheter mellan åklagare och försvaret angående hur långt insynen sträcker sig. Man måste komma ihåg att – sett till den stora massan förundersökningar och brottmålsrättegångar – regelverket är utformat så att det bör höra till rena undantagsfallen att anmäl- ningar ska behöva göras till domstol för att en misstänkt ska kunna få del av sidomaterial som hör till en förundersökning. I föregående kapitel har vi behandlat generella frågor om den miss- tänktes rätt till insyn i förundersökningsmaterial som finns hos förundersökningsmyndighet under pågående förundersökning eller under pågående prövning av ett åtal. Där behandlade vi också ankny- tande frågor om överprövning av begränsningar i insynsrätten. I detta kapitel behandlas några i våra ursprungsdirektiv (dir. 2007:120) särskilt utpekade problem i detta sammanhang, näm- ligen den misstänktes insynsrätt i fråga om uppgifter om a) infor- matörer och andra uppgiftskällor, b) verklig identitet bakom kvali- ficerad skyddsidentitet, c) adressuppgifter och telefonnummer till målsäganden och vittnen samt d) olika slags utredningsåtgärder såsom hemliga tvångsmedel. När det gäller den första frågan anges i våra direktiv att polisen är beroende av tips från informatörer och andra källor för att kunna bedriva en effektiv brottsbekämpning. Uppgifter om källor kan hem- lighållas med stöd av 5 kap. 1 § SekrL (numera 18 kap. 1 eller 2 § OSL). Vidare anges i direktiven att för det fall uppgifter om vem eller vilka som har agerat som källor måste lämnas till den misstänkte med stöd av dennes rätt till insyn i förundersökningen, minskar själv- fallet de förras vilja att lämna information. Särskilt anges detta gälla om det är fråga om informatörer som ingår i kriminella nätverk som ägnar sig åt grov brottslighet. Det bör därför utredas i vilken utsträckning den misstänktes rätt till insyn vid slutdelgivningen bör vara begränsad i fråga om uppgifter om identiteten på sådana infor- matörer och andra källor som åklagaren inte avser att åberopa som vittnen i en kommande rättegång. Denna fråga behandlas i avsnitt 3.2– 3.6 nedan. Enligt våra direktiv finns det beträffande kvalificerade skydds- identiteter behov av att ändra lagstiftningen så att det klart framgår att en misstänkt som huvudregel inte under förundersökningen eller vid den s.k. slutdelgivningen har rätt att med stöd av partsinsynen få kännedom om en polismans verkliga identitet. Denna fråga be- handlas i avsnitt 3.7. Det finns vidare enligt direktiven behov av att utreda om miss- tänktas insyn bör vara begränsad när det gäller sekretessbelagda adresser och telefonnummer till vittnen och målsäganden. Frågan behandlas i avsnitt 3.8. I avsnitt 3.9 behandlas slutligen den del av uppdraget som rör vilka övriga slag av utredningsåtgärder, t.ex. hemliga tvångsmedel, som kan behöva skyddas genom begränsningar i den misstänktes rätt till insyn. I direktiven framhålls att utgångspunkten bör vara att eventuella begränsningar vid slutdelgivningen ska bestå även efter det att åtal väckts. Det ingår därför att överväga hur en sådan begränsning ska åstadkommas. I fråga om alla slags begränsningar måste, enligt direk- tiven, krav på rättssäkerhetsgarantier beaktas. 3.2Allmänt om informatörsverksamheten m.m. Brottsbekämpning är ett vidsträckt begrepp. Däri ingår inte bara polisens, åklagarnas m.fl. brottsbekämpande myndigheters reaktiva verksamhet med att bedriva spaning och utredning av konkreta brotts- misstankar inom ramen för bestämmelserna om förundersökningar i 23 kap. RB. Även olika slags brottsförebyggande arbete ingår lik- som även det som brukar kallas underrättelseverksamhet eller, med en äldre benämning, förspaning. Polisens och vissa andra brottsbekämpande myndigheters under- rättelseverksamhet har inte samband med att något visst konkret brott har begåtts eller misstänks ha begåtts. En inte obetydlig del av den operativa underrättelseverksamheten går i korthet ut på att avslöja om en viss, inte närmare specificerad brottslighet har förekommit, pågår eller kan förväntas inträffa. Det rör sig alltså ofta om miss- tankar om pågående brottslig verksamhet som inte kan konkretiseras eller allmänna misstankar om planerade framtida brott. Det fram- tagna underrättelsematerialet kan senare komma att läggas till grund för t.ex. beslut om att inleda förundersökning eller beslut om att vidta särskilda åtgärder för att förebygga, förhindra eller upptäcka brott. Både i underrättelseverksamheten och i sådan spaning som bedrivs inom ramen för en inledd förundersökning använder polisen (eller andra brottsbekämpande myndigheter) varierande arbetsmetoder. Det finns en grupp arbetsmetoder som brukar kallas okonventionella spaningsmetoder. Dessa är inte särskilt reglerade. inbegriper okonventionella spaningsmetoder användning av tekniska hjälpme- del, t.ex. dold kroppsmikrofon, utrustning för positionsbestämning s.k. pejling, handmanövrerade kameror m.m. Det förekommer också vad som kan kallas manipulativa metoder såsom provokation eller infiltration; ibland med medverkan av privatpersoner som bulvan för polisen. En arbetsmetod som anknyter till de okonventionella spaningsmetoderna är informatörsverksamheten; en verksamhet som kommer att beskrivas i det följande och som bl.a. kan innebära be- löningar i form av ersättningar vid positiva polisiära resultat. En mycket viktig del av polisarbetet utgörs av att de brottsbekäm- pande myndigheterna (polismyndighet, , , och ) hämtar in upplys- ningar om brottslighet från informatörer eller andra uppgiftsläm- nare. Ofta gäller det information om planerade eller genomförda brott, tänkbara gärningsmän och var bevisning kan hittas. De kon- takter som uppgiftslämnare har med myndigheterna varierar kraftigt i karaktär. Det kan röra sig om allt ifrån helt tillfälliga kontakter med tipsare som rör konkreta ärenden till det fallet att polisen bygger upp en relation med uppgiftslämnaren som lämnar upplysningar kon- tinuerligt . Det är dessa senare uppgiftslämnare som kallas för informatörer i den bemärkelse som är i fråga. I det följande beskrivs översiktligt något om vad som gäller för informatörsverksamheten som polisiär metod. Vi vill här poängtera att vi inom ramen för vårt uppdrag inte haft möjlighet att på något heltäckande sätt kartlägga de brottsbekämpande myndigheternas arbetsmetoder vad gäller informatörer eller andra uppgiftslämnare. Beskrivningen nedan av informatörsverksamheten avser i allt väsent- ligt verksamheten hos de lokala polismyndigheterna och Rikskriminal- polisen. Informatörsverksamheten vid , , m.m. omfattas således inte av beskrivningen nedan. Inte heller beskrivs verksamheten med mer tillfälliga tipsare m.fl. uppgiftslämnare för vilka det inte synes finnas på motsvarande sätt nationellt utarbetade riktlinjer eller rutiner. Informatörer är särskilda uppgiftslämnare som rekryteras av polisen. Polisen kan anta en person som informatör för att från denne inhämta förtrolig information om bl.a. brott eller brotts- Att polisen hämtar in upplysningar från informatörer har kommit att utgöra en allt viktigare del av polisarbetet. Detta gäller inte minst, enligt polisen, vid insatserna mot den kvalificerade, orga- niserade och grova brottsligheten. Sådana grupperingar av kriminella personer drar sig inte för att genom mer eller mindre uttalade hot förmå näringsidkare, myndighetsföreträdare och enskilda personer att avstå från kontakter med polisen eller andra rättsvårdande myn- digheter. Den alltmer utbredda rädslan för att lämna upplysningar och vittna har därmed medfört att polisen måste förlita sig mycket på andra metoder. Utöver de teknikbundna arbetsmetoderna och s.k. fysisk spaning, som båda är tidsödande och personalkrävande, har informatörshantering visat sig vara en effektiv metod som enligt polisen bör användas i ökad utsträckning. Skillnaden i förhållande till infiltration är bl.a. att en informatör inte på något sätt är under- ställd polisen. En informatör är vidare medveten om att inhämtning- en av information sker som ett led i polisens arbete. Informatörer är ofta personer som frivilligt befinner sig i en grupp av kriminella personer och agerar inom gruppen. De uppgifter som informatörerna lämnar används huvudsakligen till att sätta polisen på spåret, dvs. de utgör vägledning för vidare underrättelseverksamhet, spaning eller utredning. I många fall är upp- gifter från informatörer, enligt vad polisen anger, av helt avgörande betydelse i det brottsbekämpande arbetet. Informatörsverksamheten har kommit att bli en allt mer systematisk del av underrättelseverksamheten. Vissa polismyndig- heter har sedan ett tiotal år tillbaka inrättat särskilda funktioner eller enheter för arbetet med att hämta in upplysningar från informatörer. Syftet är främst att skydda informatörerna från att röjas inom en vidare krets. I samband med det har särskilda rutiner för dokumen- tation av beslut, avrapporteringar, ersättningar och användning av kodnamn skapats. Även internationellt är informatörsverksamheten av stor betydelse. Det har bl.a. lett till att Europol – för bl.a. samordnad kriminalunderrättelseverksamhet inom EU – gav ut en hand- ledning för bästa metoder vid användande av informatörer i sam- arbetet mellan europeiska brottsbeivrande myndigheter. Baserade på bl.a. dessa handregler har vid Rikspolis- styrelsen (RPS) publicerat en rapport om utveckling och kvalitetssäkring inom informatörsverksamheten som bl.a. innehåller viss vägledning för all informatörsverksamhet inom landet. I en senare rapport, , Användandet av informatörer i Polisens kriminalunderrättelseverksamhet redovisade RPS en inspek- tion av polisens informatörsverksamhet i landet (Informatörsrap- porten). Rapporten kom att utmynna i en nyordning och författningsreglering av formerna för informatörsverksamheten genom myndighetsföreskrifter från RPS nämligen Rikspolisstyrel- sens föreskrifter och allmänna råd om användande av informatörer; RPSFS 2007:5 (FAP 490–1). Dessa föreskrifter gäller för all infor- matörsverksamhet hos polisen med undantag från Säkerhetspolisen. Vidare gäller föreskrifterna inte annan informationsinhämtning än sådan som sker genom användning av informatörer. Föreskrifterna redovisas översiktligt i det följande. Enligt föreskrifterna ska användande av informatörer ingå som ett led i polismyndigheternas brottsförebyggande och brottbekäm- pande verksamhet. Informatörsverksamheten ska vidare vara inriktad på att tillgodose myndighetens planlagda underrättelsebehov och utgöra en del av kriminalunderrättelseverksamheten. Enligt allmänna råd hindrar detta dock inte att informatör kan anlitas för att inom ramen för en pågående förundersökning få fram information om ett begånget brott. De lokala polismyndigheterna samverkar i sex geografiska samverkansområden när det gäller informatörsverk- samheten. En särskild enhet vid ansvarar för den nationella samordningen av informatörsverksamheten. En informatör är, enligt föreskrifterna, en person som antagits som informatör enligt de föreskrifter som gäller för antagandet av sådana. Härvid gäller bl.a. att det ska göras en riskanalys av personen i fråga. Vidare ska bedömas om personen har tillgång till informa- tion om brott eller brottslingar. För varje informatör finns det av polismyndighet särskilt utsedda hanterare som ansvarar för de löpande kontakterna med informatören. Hanteraren ska bl.a. redo- visa mottagen information i underrättelseuppslag och föra logg över sina kontakter med informatören. Hanterare ska vidarebefordra alla underrättelseuppslag till en kontrollant. Kontrollanten är en polisiär arbetsledare som bl.a. ska leda och följa upp hanterarnas verksam- het vid en enhet inom myndigheten. I kontrollantens uppgifter ingår också att bedöma vilka åtgärder informatörens uppgifter ska föranleda samt att vidarebefordra informationen till berörd enhet vid polismyndigheten. På varje myndighet ska vidare finnas en myn- dighetsansvarig kontrollant som har det övergripande ansvaret och även är kontaktperson i det nationella nätverk för informatörsverk- samheten som håller i. All personal som sysslar med informatörsverksamhet lämplighetsprövas och genomgår sär- skild utbildning för ändamålet. För varje informatör upprättas en informatörsakt. Det är kontrol- lanten som ansvarar för akten och förvarar den i ett säkerhetsskåp. Den myndighetsansvariga kontrollanten ansvarar i sin tur för myn- dighetens hanterarregister, som också ska förvaras i ett säkerhetsskåp. Enligt föreskrifterna ska det finnas ett nationellt informatörs- register vid särskilda enhet. Det registret har som ändamål att ligga till grund för kontroll och uppföljning av informatörsverksamheten och fullgörande av internationella åtagan- den när det gäller informatörsverksamheten. I registret anges infor- matörerna endast med kodbeteckning. har inte tillgång till kodnycklar. I föreskrifterna finns bl.a. även bestämmelser som anger förut- sättningar för utbetalning av tipspengar till informatörer. Utbetal- ningar får bara ske under kontrollerad handläggning enligt särskilda bestämmelser. De former av ersättningar som kan utgå är interna respektive externa belöningar (gratifikationer) vid polisiärt resultat eller omkostnadsersättningar. Avslutningsvis när det gäller föreskrifterna kan nämnas att Riks- polisstyrelsen genom RPSFS 2009:2 gett sig själv befogenheten att, om särskilda skäl föreligger, medge undantag från föreskrifterna. I Informatörsrapporten behandlas bl.a. avgränsningen rörande i vilket skede av brottsbekämpningen informatörer kan eller bör använ- das; bara i underrättelseverksamheten eller även efter det att det finns förutsättningar att inleda förundersökning? Enligt rapporten bör utgångspunkten vara att användningen av informatörer ska vara en del av kriminalunderrättelseverksamheten men att verksamheten också ska kunna användas i andra samman- hang, t.ex. i sådan operativ verksamhet som förundersökning utgör. I Informatörsrapporten framhålls vidare att uppgifter från en informatör som inkommer till polisen självfallet inte blir mindre intressanta sedan ett ärende kommit in i en operativ fas. Informa- törens uppgifter bör även i dessa fall tas om hand av en hanterare och slussas vidare till den operativa enhet som handlägger ärendet. Hanteraren bör i denna egenskap vara knuten till underrättelse- verksamheten och inte vara verksam i det operativa ärendet. När ett underrättelsearbete med hithörande eventuell informatörsverksam- het nått så långt att det föranlett ett konkret ärende av operativ natur torde ärendet alltså upphöra att vara en fråga för under- rättelseverksamheten och bör överlämnas till en spanings- eller utredande enhet. Enligt Informatörsrapporten bör polisen så långt det går und- vika att anlita informatören i det operativa arbetet. Om så sker, kan det nämligen visa sig omöjligt att senare hindra att informatörens identitet röjs under förundersökningen eller under en domstolsför- handling. Det finns en uppenbar risk att förutsättningarna för hela informatörsverksamheten allvarligt skadas om informatörerna inte kan lita på att deras skydd upprätthålls, sägs det i rapporten. Om informatören anlitas för olika uppdrag i det operativa arbetet, kan denne dessutom övergå till att bli t.ex. infiltratör eller provokatör. För att kunna bibehålla skyddet för informatören kan det därför ofta bli nödvändigt att genom spaning eller under en förundersök- ning söka utröna om informatörens eller andra underrättelseupp- gifter stämmer. Provokativa åtgärder, kontrollerad leverans eller teknikbundna arbetsmetoder kan då behöva tillgripas, framhålls det i rapporten. Om informatörens uppgifter inte kan bekräftas genom operativ verksamhet kan det, enligt rapporten, bli nödvändigt att skriva av ärendet eller lägga ner förundersökningen om informatörens identitet ska kunna skyddas. Ett avskrivnings- eller nedläggnings- beslut kan dock komma i strid med den s.k. absoluta förundersök- nings- eller åtalsplikten. 3.3BRU:s överväganden och förslag 3.3.1Allmänt om BRU:s förslag i SOU 2003:74 Beredningen för rättsväsendets utveckling (BRU), som inrättades och avslutade sitt arbete , hade som övergripande uppdrag att med bibehållen rättssäkerhet öka kvaliteten och effek- tiviteten i rättsväsendets arbete. I delbetänkandet Ökad effektivitet och rättssäkerhet i brottsbekämpningen (SOU 2003:74) lämnade BRU en rad förslag beträffande de brottsutredande myndigheternas arbets- metoder, bl.a. när det gäller vissa okonventionella spaningsmetoder. Här kan nämnas t.ex. förslaget om reglering avseende särskilda skyddsidentiteter för infiltratörer m.fl., vilket senare ledde till lag- stiftning genom lagen (2006:939) om kvalificerade skyddsidentiteter, se nedan avsnitt 3.4.5 och 3.7. BRU föreslog också en reglering av några teknikbundna arbetsmetoder, nämligen handmanövrerade kameror, dolda kroppsmikrofoner, utrustning för positionsbestäm- ning (pejling) och liknande tekniska hjälpmedel. Vidare föreslogs att vissa former av provokativa åtgärder skulle regleras såsom ett straffprocessuellt tvångsmedel inom ramen för förundersökningar angående brott på vilket fängelse kan följa. Även metoden kon- trollerad leverans – dvs. att en transport in i eller ut ur landet av exportkontrollerade varor bevakas i syfte att kunna identifiera mot- tagare eller andra inblandade brottslingar – föreslogs reglerad såsom ett straffprocessuellt tvångsmedel när det gäller gränsöverskridande transporter. Det för vår utredning mest intressanta förslaget i delbetänkandet rör dock BRU:s förslag till skydd av informatörer i underrättelseverksamheten eller i brottsutredningar (a.a. s. 185 ff.) 3.3.2BRU:s överväganden när det gäller informatörer Som en allmän bakgrund till övervägandena när det gäller infor- matörer m.fl. framhöll BRU att en förutsättning för att en person ska vara villig att lämna information till polisen är att informatören inte riskerar att avslöjas som sådan och att informatören och dennes anhöriga inte riskerar att utsättas för våld eller hot i syfte att t.ex. hindra att uppgifter om brottslighet lämnas till polisen, påverka en utsaga av informatören eller hämnas för en upplysning som infor- matören har lämnat till de brottsbekämpande myndigheterna. Infor- matören bidrar alltså inte med upplysningar, om inte hans egen och hans anhörigas säkerhet kan garanteras. Det är förenat med ett stort obehag och risktagande att på detta sätt biträda framför allt polis och tull, särskilt i kampen mot den kvalificerade brottsligheten. Om identiteten hos en informatör avslöjas, innebär det enligt BRU ofta mycket stora påfrestningar såväl för den enskilde individen som för rättsväsendet i stort. Den negativa och avvaktande inställ- ning som polisen ofta möter finns såväl hos de personer som har helt tillfälliga kontakter med de brottsbekämpande myndigheter- na, som hos de personer som ändå lämnar upplys- ningar. Av samma orsak är det också många av de personer som är potentiella informatörer som avstår från att gå in i en sådan relation med myndigheterna. Detta leder bl.a. till att information om allvarlig kriminalitet aldrig når de brottsbekämpande myndig- heterna eller att den redan kända kriminaliteten blir svår eller omöjlig att utreda. Informatörer kan nämligen i många fall vara den enda effektiva informationskällan enligt BRU. Den brottsbekämpande verksamheten skulle därför bli klart mer effektiv, framhåller BRU, om det fanns möjlighet att utnyttja infor- matörer i större utsträckning än vad som är fallet . Enligt BRU innebär den nuvarande regleringen i 23 kap. 18 § RB om den misstänktes insyn från och med slutdelgivningen att den misstänkte får en obegränsad rätt till insyn i allt material som ingår i förundersökningen. Enligt BRU går det alltså inte att undanhålla den misstänkte något material alldeles oavsett om detta omfattas av sekretess eller inte och alldeles oavsett om materialet finns i för- undersökningsprotokollet eller i sidomaterialet (ibland kallad slasken). Eftersom det med ledning av förundersökningsprotokollet måste vara möjligt att avgöra från vilka källor uppgifter härrör och i vilken tidsföljd olika händelser skett, finns därmed en uppenbar risk att informatörer m.fl. uppgiftslämnare röjs i materialet. BRU synes ha anslutit sig till det synsätt som ibland kallats för det nya synsättet och som bl.a. innebär att kollisionsbestämmelsen i 10 kap. 3 § OSL över huvud taget inte är tillämplig vid förundersökningsförfarandet utan att den misstänktes insynsrätt uteslutande regleras av 23 kap. 18 § RB (se avsnitt 2.4.3). När det gäller domstolsprocessen pekade BRU på att det i prin- cip aldrig inträffar att uppgifter om skyddade informatörer lämnas till domstolen. Det får åklagare se till.