sou · GYB357 · 2010-09-02 00:00:00 — Prövningen enligt kommitténs förslag blir även i sig effektivare eftersom den samlat ska avse flera alternativ som har rangordnats av . Sedan den obligatoriska tillåtlighetsprövningen infördes har regeringen fattat beslut i sak i 40 fall och beslutat att avstå från prövning i 13 fall. Vart fjärde beslut är alltså ett beslut om att avstå från prövning. Antalet tillåtlighetsärenden bör enligt kommitténs bedömning komma att minska med åtminstone den storleks- ordningen till följd av kommitténs förslag. Förslaget innebär kostnadsminskningar genom att inte behöver hantera ärenden om avstående från tillåtlighetsprövning. Vidare bortfaller de kostnader som Trafik- verket, andra myndigheter och organisationer har i samband med beredning och remisshantering av dessa tillåtlighetsärenden. Ytterligare kostnadsminskningar uppkommer genom att ärenden om ändring av tidigare beslut inte längre ska prövas av regeringen. har regeringen prövat fyra sådana ärenden. är, inte minst i sin egenskap av tillsynsmyndighet för frågor som har beslutats med stöd av 17 kap. , redan involverad och insatt i ärendet. kan därför enligt kommitténs uppfattning genomföra bedömning och prövning av frågan om mindre avvikelse snabbare än regeringen, och med en mindre resursinsats. Genom att , som nämnts, ändå blir engagerad i denna typ av ärenden bedömer kommittén att det inte uppstår några nämnvärda kostnadsökningar för länsstyrelserna. Förenklingar av ärendehanteringen vid tillåtlighetsprövning innebär kostnadsminskningar både för de myndigheter och organisationer som ska delta i arbetet och för dem som inte längre blir involverade. Sammantaget bedömer kommittén att de föreslagna ändringarna leder till en smidigare och resurssnålare tillåtlighetsprövning, eftersom både utrednings- och prövningsresurser kan utnyttjas för de fall som verkligen ska, och behöver, prövas av regeringen. Beslutet om tillåtlighet bör i de flesta situationer fattas tidigt i processen. Kommitténs bedömning är att om ett projekt kräver ett Natura 2000-tillstånd måste utredningen i tillåtlighetsärendet visa att ett tillstånd kommer att kunna meddelas. Detta klarlägger förutsättningarna för hanteringen av tillstånd när verksamheten på ett betydande sätt påverkar miljön i ett Natura 2000-område i samband med tillåtlighetsprövning. Det underlättar för en korrekt miljöprövning. I avsnitt 8.4.1 föreslår kommittén en generell samordningsregel i väglagen och banlagen enligt vilken vid planering av vägar och järnvägar ska sträva efter att samordna sitt arbete med sådan prövning som ska göras enligt andra lagar. Kommittén lämnar i avsnitt 8.4.2 förslag som innebär en tydligare rättsverkan av regeringens beslut att fastställa en väg- eller järnvägsplan. Enligt förslaget ska inte göra fastställelseprövningen av en väg- eller järnvägsplan om verket och en kommun inte kunnat enas om lokalisering och utformning av vägen eller järnvägen. Verket ska i sådana fall överlämna frågan om att fastställa planen till regeringen. Om regeringen beslutar att fastställa planen, ska berörd kommun anpassa sina detaljplaner eller områdesbestämmelser så att planen kan genomföras. Kommittén föreslår i avsnitt 8.5.2 att planeringen av spårväg och tunnelbana ska kunna ske enbart genom detaljplaneläggning enligt PBL. Den obligatoriska dubbelprövning som gäller tas alltså bort. I avsnitt 8.6.2 och 8.6.3 föreslår kommittén att kravet på bygglov för väg- och järnvägstunnlar ska slopas. Vidare ska beslutet att fastställa en väg- eller järnvägsplan kunna ersätta vissa separata beslut om bygglov samt om dispenser och anmälningar enligt . Förslaget om en generell samordningsregel tydliggör att Trafik- verket bör ta ansvar för att möjligheterna till samordning utnyttjas i de fall det är lämpligt. Kommittén bedömer att det exempelvis kommer att innebära ökade möjligheter att åstadkomma ett bra samarbete mellan och berörda kommuner. Förslaget om att planering av spårväg och tunnelbana ska få ske enbart enligt PBL innebär en minskning av kostnaderna för i och med att verket inte längre behöver svara för hanteringen av kungörande, granskning och fastställelseprövning av denna typ av järnvägsplaner. I och med att bygglovkravet för väg- och järnvägstunnlar slopas försvinner de kostnader som det innebär för att ta fram handlingar och göra bygglovansökningar. Effekten av att låta fastställd väg- eller järnvägsplan ersätta separata beslut om bygglov, dispens m.m. blir en minskad dubbel- prövning och minskad tidsåtgång från den fysiska planeringens avslutning fram till byggstart. Som tidigare redovisats har 50–80 arbetsplaner och 12–20 järnvägsplaner fastställts . Det är svårt att bedöma den totala omfattningen av separata beslut om bygglov och dispenser i dessa projekt. Som beskrivs i avsnitt 8.6.3 rörde det sig i projekt , med dess 15 järnvägsplaner, om exempelvis ca 100 ärenden om samråd enligt 12:6 . Beslut om bygglov och biotopskyddsdispenser kan överklagas till mark- och miljödomstol1. Förslagen innebär således också en 1 Fem nya domstolar, mark- och miljödomstolar, ska bildas (prop. 2009/10:215). Domstolarna ska pröva de mål som handläggs i miljödomstol, huvuddelen av de mål enligt PBL som handläggs i förvaltningsrätt och regering samt huvuddelen av de mål som handläggs i fastighetsdomstol. Ändringarna träder i kraft . minskning av antalet ärenden som efter överklagande ska prövas av mark- och miljödomstolarna. Rättsligt sett får kommitténs förslag om rättsverkan av regerings- beslut att fastställa väg- eller järnvägsplan inga konsekvenser för den kommunala självstyrelsen. Regeringen har möjlighet att besluta om planföreläggande och får inte någon ny befogenhet till följd av förslaget. Regeringen måste dock kunna slita tvister mellan en kommun och . I praktiken kan den kommunala självstyrelsen därför i någon mån komma att påverkas. Kommittén bedömer dock att förutsättningarna inte försämras för kommunerna att bedriva fysisk planering med hög kvalitet och miljöhänsyn. Inte heller påverkas kommunens förutsättningar för att förhandla med staten i olika transportinfrastrukturfrågor. Att bygglovplikten förslås tas bort för väg- och järnvägstunnlar minskar det kommunala beslutsutrymmet och påverkar den kommunala självstyrelsen. Kommunen kommer via planeringen ändå att ha en god möjlighet att påverka lokalisering av väg- och järnvägstunnlar. I praktiken har förslaget mycket begränsad betydelse då kommunen normalt inte har den specialistkompetens som krävs för att göra självständiga bedömningar. Förändringen blir ekonomiskt neutral eftersom kommunernas minskade kostnader för att hantera dessa ärenden uppvägs av en motsvarande lägre intäkt via bygglovtaxan. Förslaget att ge möjlighet att i en vägplan eller järnvägsplan begränsa lovplikten förutsätter att kommunen i det enskilda fallet går med på att frågan ska få avgöras genom den aktuella planen och förslaget får därmed ingen effekt för den kommunala självstyrelsen. Kommunens inflytande över den fysiska planeringen av spårväg och tunnelbana förstärks väsentligt genom kommitténs förslag att planeringen av spårväg och tunnelbana ska kunna ske enbart genom detaljplaneläggning enligt PBL. Kommittén bedömer att detta ökar effektiviteten och minskar kostnaderna vid planeringen av spårvägs- eller tunnelbaneprojekt, eftersom de i stor utsträckning rör frågor som bäst hanteras i detaljplan. Konsekvenser för enskilda fysiska personer Förslagen om ökad samordning och samverkan med den kommunala fysiska planeringen enligt PBL kommer att underlätta för enskilda och göra processen lättare att överblicka. Genom att hålla samman processer, tidsmässigt och praktiskt, hos kommun och blir det lättare för enskilda att förstå och påverka de aktuella processerna och besluten. När spårväg eller tunnelbana planeras, behöver enskilda i de flesta fall endast följa den kommunala planeringen. Förslaget att en fastställd plan ska ersätta separata beslut om bygglov och dispens från generellt biotopskydd samt anmälan om samråd enligt medför att antalet beslut som den enskilde måste hålla reda på blir färre. Det är också positivt att synpunkter i dessa frågor och på väg- eller järnvägsplanen kan framföras i en och samma process. Den enskilde kan dock inte genom att överklaga planen få en lika detaljerad överprövning som i ett bygglovärende. Synpunkter får i stället föras fram tidigare i processen under samrådet om planen. Konsekvenser för jämställdhet och miljö Med en ökad samordning och samverkan blir den fysiska planeringsprocessen som nämnts enklare och lättare att överblicka. Detta bör bidra till att generellt öka intresset för och engagemanget i den fysiska planeringen. Förhoppningsvis kan det leda till att grupper, exempelvis kvinnor, som sällan deltar i planerings- processen kommer till tals i större utsträckning. Kommittén bedömer att det inte är negativt för miljön att fastställd väg- eller järnvägsplan ersätter dispens från generellt biotopskydd och anmälan om samråd enligt . Förslagen innebär att berörda frågor kommer att hanteras tidigare, och inte som bli mer av formaliteter som tas om hand när planeringen är klar. En viktig effekt av en kortare planeringstid är att byggstart kan ske tidigare och därmed att investeringsprojekten blir färdiga att tas i bruk tidigare. De nyttor som investeringen för med sig kan då tillgodogöras . Kommittén har låtit göra en studie2 för att belysa vilka de samhällsekonomiska effekterna kan bli av sådana tidigareläggningar. De direkta effekterna består av vinster för resenärer och godskunder (förbättrade res- och transportmöjligheter, tidsvinster etc.), effekter för trafikföretag (intäkter och kostnader), budget- effekter (skatter och avgifter) samt externa effekter (olyckor, infrastrukturslitage, luftföroreningar och koldioxid). I den fastställda nationella planen för transportsystemet 2010–2021 har det samlade värdet av samtliga investeringsåtgärder (väg, järnväg och sjö) beräknats. I rapporten plan för transportsystemet 2010-2021; Samlad beskrivning effekter av nationell plan och länsplaner3 redovisas översiktligt den totala samhälls- ekonomiska lönsamheten av de åtgärder som ingår i planen. Ett mått på det samlade värdet av en kortare planeringsprocess kan beräknas genom att helt enkelt tidigarelägga alla åtgärder och beräkna den samhällsekonomiska nyttan i form av ett nytt nuvärde. Skillnaden mellan dessa nuvärden är ett förenklat mått på den totala nyttan av en tidigareläggning av samtliga åtgärder med . De på detta sätt gjorda beräkningarna visar att för planeringsprocessen för samtliga nya transportinfrastruktur- investeringar enligt planförslaget från trafikverken värderas till ca . Annorlunda uttryckt ökar nyttan för de tillkommande objekten i åtgärdsplanen med per investeringskrona vid tidigare bygg- och trafikstart. Om också pågående, och andra bundna, projekt kan färdigställas ökar den samhällsekonomiska nyttan med ca (eller per investeringskrona). För flera av de bundna projekten är dock den fysiska planeringsprocessen till stora delar redan genomförd. Det bör noteras att eftersom värdet av de ökade nyttorna baseras på en genomsnittlig lönsamhet för alla infrastruktur- 2 WSP Analys & strategi, L. Wieweg, Enkel ansats för värdering av för infrastrukturinvesteringarnas planeringsprocess, PM . 3 , , och . åtgärder i åtgärdsplanen är måttet inte situationsspecifikt utan ska enbart ses som ett ungefärligt riktvärde. Dessutom är den samhällsekonomiska lönsamheten för ett visst projekt sällan känd med säkerhet i tidiga skeden i planeringsprocessen. Kommittén har tidigare bedömt att planeringsprocessen enligt kommitténs förslag generellt sett kommer att bli ett till kortare än . Om man försiktigtvis räknar med endast kortare planeringstid, innebär en beräkning enligt ovan att de samhällsekonomiska nyttorna av att genomföra samtliga nytillkommande objekt enligt den nationella planen för transport- systemet 2010–2021 ökar med åtminstone . Investeringar i transportinfrastruktur har också mer eller mindre stora systemeffekter. Det innebär att en åtgärd med en viss geografisk lokalisering medför förändrade trafikförutsättningar inom ett större område; i vissa fall påverkas trafiken i stort sett i hela landet och i andra fall begränsas effekterna till det omedelbara närområdet. Systemeffekterna kan innebära att den aktuella åtgärden avlastar andra hårt ansträngda delar av transportinfra- strukturen. I sådana fall kan en tidigareläggning medföra sänkta eller inbesparade kostnader för kapacitetsförstärkningar på dessa (avlastade) platser. måste mer eller mindre kortsiktiga åtgärder vidtas för att förhindra alltför stora trafik- störningar i nutid, oavsett planerade investeringar . Genom en kortare planeringsprocess minskar också osäkerheten om huruvida planerade åtgärder verkligen kommer till stånd eller inte, vilket leder till bättre utnyttjande av investeringsmedel av samma skäl som ovan. En ytterligare typ av systemeffekter är de tröskeleffekter som uppkommer i vissa situationer. En väg- eller järnvägsinvestering kan vara en nödvändig förutsättning för att exempelvis etablera eller utvidga en industriell verksamhet eller genomföra viktiga stadsutvecklingsprojekt. Investeringen ger i sådana fall en hävstångseffekt och skapar nya nyttor som får stor betydelse för det omgivande samhället. I större skala innebär detta att investeringar i transportsystemet ger upphov till en förbättrad tillgänglighet som har stor betydelse för den ekonomiska tillväxten. En värdering av systemeffekterna är väsentligt mycket mer komplicerad och tidskrävande än vad som har varit möjligt inom ramen för kommitténs uppdrag. Någon sådan värdering har därför inte genomförts. 11.6Sammanfattning av ekonomiska konsekvenser Kommittén bedömer att de sammantagna effekterna av de redo- visade förslagen blir att planeringsprocessen generellt sett kommer att bli ett till kortare än . Tidsminskningarna kommer att bli särskilt tydliga i små och medelstora väg- och järnvägsprojekt, där den tid som åtgår för bl.a. formaliahantering i större utsträckning påverkar den totala planeringstiden. Redan en smärre förkortning av planeringstiden ger i sådana projekt relativt sett mycket stora tidsvinster. Men viktiga tidsvinster kommer självfallet att kunna göras även i större projekt. Förslagen innebär enligt kommitténs bedömning att planeringstiden för större projekt kommer att kunna kortas med . Det är viktigt att notera att tidsminskningarna i stor ut- sträckning görs genom regelförenklingar och genom att upprepade formaliamoment och ställtider i processen tas bort. Det innebär enligt kommitténs bedömning att kvaliteten i utrednings- och planeringsarbetet kan bibehållas trots att planeringstiden kortas. I tabell 11.1 sammanfattas de ekonomiska konsekvenserna av de av kommitténs förslag där det har gått att få fram underlag för beräkningar. Som framgår av tabellen bedöms tidsförkortningen till följd av kommitténs förslag sammantaget komma att minska statens direkta kostnader för den fysiska planeringen av vägar och järnvägar med . Som tidigare nämnts beräknas en kortare planeringstid också ge ökade samhällsekonomiska nyttor. Räknat på samtliga nytillkomna objekt enligt den nationella planen för transportsystemet 2010– 2021, medför kommitténs förslag att nyttorna ökar med . Tabell 11.1 Sammanfattning av beräkningsbara ekonomiska konsekvenser Tre planeringsskeden blir en process Inget plankrav för små projekt I tabell 11.2 sammanfattas övriga förslag i samma ordning som de presenteras i detta kapitel. Konsekvenserna av dessa förslag har inte varit möjliga att kvantifiera. I stället redovisas den kostnads- påverkan förslagen får, där ett eller flera minustecken symboliserar Avsikten är i första hand att tabellen ska visa de olika förslagens påverkan relativt varandra. Tabell 11.2 Påverkan av förslag där konsekvenserna inte gått att kvantifiera undantag från krav på att upprätta MKB vägplaner ska alltid fastställas Ändrade regler om överklagande aktivitet krävs för att få klaga det som avgjorts vid tillåtlighetsprövning ska inte prövas vid överklagande får överklaga beslut enligt banlagen regionala kollektivtrafikmyndigheter och regionplaneorgan får överklaga beslut enligt väglagen regeringens prövning måste utgå från av den klagande har anfört överklagad plan ska kunna genomföras i delar som inte berörs av överklagandena Likartade och tydliga lagregler för vägar och gemensam planering av vägar och järnvägar tydlighet om när 6 kap. ska tillämpas möjlighet att förlänga giltighetstiden för både vägplan och järnvägsplan inlösenregler lika för väg- och järnvägsplan regeringen ska avgöra när prövning ska ske länsstyrelse får tillåta mindre avvikelser från tillåtlighetsbeslut möjligheter till förenklingar av förfarandet tydligare rättsverkan när regeringen fastställer väg- eller järnvägsplan för spårväg och tunnelbana ska det räcka med planering enligt PBL slopat krav på bygglov för väg- och järnvägstunnlar väg- eller järnvägsplan ska ersätta efterföljande beslut, exempelvis om bygglov 11.7Förhållandet till EU-rättsliga krav I det s.k. MKB-direktivet4 finns bestämmelser om bedömning av projekts miljöpåverkan. Direktivet innebär bl.a. att en miljö- konsekvensbeskrivning ska upprättas för vissa projekt. Det gäller bl.a. vägar och järnvägar som kan antas medföra en betydande miljöpåverkan. Direktivet är ett minimidirektiv och anger en lägsta nivå som medlemsstaterna inte får gå under. Andra direktiv som har betydelse vid planering av vägar och järnvägar är fågeldirektivet5 samt art- och habitatdirektivet6. Dessa direktiv ligger till grund för bildandet av Natura 2000-områdena. Kommitténs förslag har utformats med hänsyn till och bedöms överensstämma med denna. Som ovan nämnts är MKB-direktivet ett minimidirektiv. En del av kommitténs förslag innebär att kraven i svensk rätt begränsas och närmar sig EU- rättens krav. Ett sådant förslag gäller små och okomplicerade projekt (avsnitt 6.4). Åtgärder på befintlig väg eller järnväg som medför endast marginell påverkan på omgivningen ska enligt kommitténs förslag kunna genomföras utan att föregås av planering enligt de 4Rådets direktiv /337/EEG av om bedömning av inverkan på miljön av vissa offentliga och privata projekt, ändrat genom rådets direktiv /11/EG, Europa- parlamentets och rådets direktiv /35/EG samt och rådets direktiv /31/EG. 5Europaparlamentets och rådets direktiv /147/EG av om bevarande av vilda fåglar. Direktivet ersätter rådets direktiv /409/EEG av om bevarande av vilda fåglar. 6Rådets direktiv /43/EEG av om bevarande av livsmiljöer samt vilda djur och växter, senast ändrat genom rådets direktiv /105/EG. formella processerna i väglagen eller banlagen. Förslaget är ett förtydligande av tillämpningsområdet för gällande regelverk men innebär också att en del mindre åtgärder som har krävt planering med bl.a. samråd och miljökonsekvensbeskrivning i fortsättningen kan hanteras utan formell planering. De aktuella åtgärderna omfattas enligt kommitténs bedömning inte av MKB- direktivets krav. Förslaget innebär således en anpassning av det svenska regelverket till direktivets minimikrav. I avsnitt 6.5 föreslår kommittén att dagens planeringsprocess i tre skeden ska ersättas med en sammanhållen fysisk planerings- process. Det innebär bl.a. att en MKB ska upprättas i stället för två. MKB-direktivet kräver inte att mer än en miljökonsekvens- beskrivning upprättas för ett projekt. Även detta förslag innebär alltså att svensk rätt närmar sig MKB-direktivets krav. I avsnitt 6.6 föreslår kommittén ett undantag från kravet på MKB för projekt som inte kan antas medföra en betydande miljö- påverkan. Förslaget innebär att kraven kommer att överensstämma med MKB-direktivet. Avsnitt 6.8.5 innehåller förslag till förenklade förfaranden till följd av planering enligt nya PBL. Förslaget innebär att samråd och miljökonsekvensbeskrivning som genomförts enligt nya PBL kan utnyttjas även i planeringen enligt väglagen och banlagen om förfarandet och underlaget uppfyller kraven i MKB-direktivet. Av det direktiv som reglerar miljöbedömning av planer och program, SEA-direktivet7, framgår att en sådan samordning är tillåten (artikel 11.2). Förslaget innebär alltså att de möjligheter att undvika dubbelarbete som erbjuder utnyttjas. Enligt kommitténs förslag i avsnitt 8.5.2 ska spårväg och tunnel- bana kunna planeras enbart enligt nya PBL. Det innebär bl.a. att MKB-direktivets krav ska uppfyllas genom tillämpning av nya PBL på motsvarande sätt som redan gäller för vissa andra verksamheter, t.ex. skidliftar och permanenta campingplatser. En effekt av det är att en MKB enligt 6 kap. 7 § bara ska upprättas om genomförandet av detaljplanen kan antas få en betydande miljöpåverkan på grund av att planområdet får tas i anspråk för spårväg eller tunnelbana (4 kap. 34 § nya PBL). Enligt gällande regler planeras spårväg och tunnelbana även enligt banlagen vilket bl.a. innebär att en MKB alltid ska upprättas. 7 och rådets direktiv /42/EG av om bedömning av vissa planers och programs miljöpåverkan. anpassning av det svenska regelverket till MKB-direktivets minimikrav på samma sätt som ovannämnda förslag i avsnitt 6.6. De beskrivna förslagen innebär som sagt att svensk rätt närmar sig minimikraven i MKB-direktivet. Kommittén har i ett avseende funnit en potentiell brist i förhållande till MKB-direktivet. Enligt kommittén har hittillsvarande rättspraxis inte på ett tillfreds- ställande sätt gett enskilda möjlighet att ansöka om rättsprövning av regeringens tillåtlighetsbeslut. För att rätten till rättslig prövning enligt MKB-direktivet (och Århuskonventionen) ska uppfyllas behöver berörda enskilda få rätt att ansöka om rättsprövning av tillåtlighetsbeslut. Frågan behandlas i avsnitt 9.4. 12.1Förslaget till lag om ändring i väglagen (1971:948) Paragrafen justeras p.g.a. att termen arbetsplan inte längre ska användas. Eftersom en vägplan i fortsättningen alltid ska fastställas ersätts också upprättande med fastställande. Det innebär att lydelsen blir densamma som i 1 kap. 3 § lagen (1995:1649) om byggande av järnväg (banlagen) . Paragrafen är ny. Första stycket innehåller en definition av särskild rätt till fastighet som ansluter till den som används i 1 kap. 2 § expropriationslagen (1972:719). Motsvarande gäller vid byggande av järnväg enligt 1 kap. 7 § banlagen. Se kommentarerna till 15 a och 17 a §§. I andra stycket likställs tomträttshavare och tomträtt med fastighetsägare och fastighet på samma sätt som i 1 kap. 6 § banlagen. I paragrafens första stycke anges vad som avses med byggande av väg. Följande åtgärder räknas upp i den nu gällande lydelsen: anläggning av ny väg, omläggning av väg i ny sträckning samt ombyggnad av väg. Det finns i detta sammanhang ingen anledning att skilja på omläggning av väg och annan ombyggnad. Här används därför endast uttrycken att anlägga en ny väg och att bygga om en väg. I begreppet ombyggnad ligger att det ska röra sig om åtgärder som syftar till att permanent förändra väganläggningen och dess standard. Ombyggnad för tillfälliga förändringar räknas inte som byggande av väg. Detsamma gäller för rena drift- och underhålls- åtgärder, som syftar till att vidmakthålla eller återskapa anläggningens standard och funktion. De nuvarande andra och tredje styckena reglerar förutsättningarna för att få anlägga ny väg eller bygga om en väg. Ny väg får anläggas om vägen behövs för allmän samfärdsel eller annars kan antas få synnerlig betydelse för det allmänna. Ombyggnad får ske när det är påkallat från allmän synpunkt. Bestämmelserna fanns med redan när väglagen kom till och är i stort sett oförändrade. De ger inte längre en rättvisande bild av förutsättningarna för att genomföra ett vägprojekt; att en ny väg behövs för den allmänna samfärdseln är t.ex. inte tillräckligt för att den ska få byggas. Banlagen innehåller inga motsvarande bestämmelser. är en tydligt uttalad avsikt att en analys enligt den så kallade fyrstegsprincipen är avgörande för om ett vägprojekt ska genomföras (prop.