sou · GYB3103 · 2010-12-23 00:00:00 — Användning av infiltrationsoperationer för att skaffa information som kan bidra till att klara upp äldre, ouppklarade fall har före- kommit i andra länder. Som exempel kan nämnas , där me- toden använts framgångsrikt i ett flertal fall. I ett aktuellt fall har infiltration använts för att lösa ett äldre, ouppklarat brott. Det rörde sig om en anlagd brand som fick till följd att Centralhotellet i fick stora brandskador, 200 per- soner fick evakueras och nio personer fick föras till sjukhus med lättare rökskador. Inom ramen för en infiltrationsoperation gjorde en polisman under täckidentitet sig till vän med en man som misstänktes för delaktighet i branden utan att uppge sitt verkliga yrke. De båda männen umgicks och polismannen berättade att han kunde hjälpa den misstänkte till ett jobb på ett företag. Mannen kallades därefter till en anställningsintervju i . 30-åringen fick där veta att det var viktigt för företaget att deras anställda visade total lojalitet och öppenhet. Det antyddes också att företaget arbetade i en gråzon med saker som inte alltid var helt lagliga. Anställnings- intervjun hölls i en hotellfoajé av minst två poliser under täck- mantel. Mannen fick bland annat frågor om branden och lämnade sådana uppgifter att han småningom kunde frihetsberövas, åtalas och dömas för brottet. Operationen har blivit föremål för JO:s granskning. När detta betänkande gick i tryck var JO:s ärende inte avslutat. Utredningen återkommer i avsnitt 4.5.6 med vissa överväganden kring metoden som sådan. 4.5.3Säkerhetspolisens användning av infiltration Som framhållits i avsnitt 4.2.5 är Säkerhetspolisens användning av poliser eller andra anställda som arbetar under täckmantel i infiltra- tionsoperationer betydligt mer begränsad än den öppna polisens, även om det förekommer i viss utsträckning. Detta beror framför allt på att de aktörer som kan tänkas begå den brottslighet som Säkerhetspolisen arbetar mot antingen är sammanbundna av nät- verk som bygger på personliga relationer, bakgrund från ett visst geografiskt område etc. eller också är statsunderstödda och har en omfattande utbildning i att inhämta uppgifter utan att avslöja verk- samheten för säkerhetstjänsten i det land de verkar. Det är därför ytterst sällan möjligt att använda personal anställd av Säkerhets- polisen för att inhämta uppgifter på detta sätt. Det som är grunden i Säkerhetspolisens arbete med informa- tionsinhämtning från fysiska personer är i stället inhämtning från enskilda personer som redan befinner sig i den miljö där aktuell brottslighet förekommer, s.k. källor. De metoder som används vid planläggningen och utförandet av terroristbrottslighet samt för att undgå upptäckt innan sådan brotts- lighet fullbordas förändras fortlöpande och blir allt mer sofistikerade. Den ökade rörligheten över gränserna och de förbättrade kommu- nikationerna medför att det blir allt svårare att avslöja planlägg- ningen av terroristhandlingar med internationella inslag. Förutom den avancerade utrustning och andra hjälpmedel som kommer till användning står ofta stora ekonomiska och personella resurser till förfogande för dem som står bakom brotten. En faktor som kan innebära särskilda utmaningar för brottsbekämpande myndigheter är att det inte sällan förekommer att personer som är beredda att utföra terroristdåd kan uppleva sig själva föra en kamp för ideella mål, inte sällan med en närmast religiös övertygelse eller fanatism. De handlingar som utförs för att uppnå målen uppfattas inte som omoraliska. Den starka övertygelsen om att deras handlingar är be- fogade, gör gärningsmännen mer målmedvetna och hänsynslösa i sin brottsliga gärning(se SOU 1990:51 s. 161 f. och prop. 2005/06:178 s. 30 f.). Vid misstanke om att ett terroristbrott förbereds kan Säkerhets- polisen i viss utsträckning använda sig av hemliga tvångsmedel. Hemliga tvångsmedel kan under vissa förhållanden också användas preventivt för att förhindra vissa särskilt allvarliga brott enligt lagen om åtgärder för att förhindra vissa särskilt allvarliga brott. De per- soner som Säkerhetspolisen har intresse för inom kontraterrorism- verksamheten är dock ofta mycket uppmärksamma och säkerhets- medvetna. Enligt har det i flera fall hänt att miss- tänkta slutat prata om sin verksamhet i telefon när de av någon an- ledning har trott sig vara föremål för hemlig teleavlyssning. Tvångs- medel som hemlig teleavlyssning kan därför i en del fall ge en endast begränsad information om den brottsliga verksamheten. Säker- hetspolisens uppdrag gör emellertid att verksamheten i huvudsak syftar till att förebygga brott. När det gäller användningen av hemliga tvångsmedel i preventivt syfte konstaterade om utvärdering av vissa hemliga tvångsmedel (se SOU 2009:70 s. 168 ff.) att ovannämnda lag inte tillgodoser de brottsbekämpande myndigheternas behov och därmed inte fått avsedd effekt. Säkerhetspolisens erfarenhet är att inhämtning av information genom källor är helt avgörande när det gäller att av- slöja och förhindra terroristbrott. Med hänsyn till verksamhetens känsliga natur är det dock inte möjligt för utredningen att, utan att utsätta inblandade personer för stor fara, ge mera detaljerade exem- pel på svenska fall där information från aktiv källdrivning haft sådan avgörande betydelse. Sådana exempel finns dock. Internationellt kan nämnas det s.k. Vollsmosefallet där danska högsta domstolen dömde två personer till fängelse och en person till fängelse för försök till terroristbrott och för- beredelse till framställning av bomber att användas i terrorsyfte. Saken klarades upp och terrordåden avvärjdes av den danska säkerhets- polisen (PET) med hjälp av en civil agent. Det finns också andra internationella exempel där förberedelser att utföra allvarliga terror- handlingar har kunnat avslöjas och utförandet förhindrats med hjälp av information från källor. Spioneribrottslighet består bl.a. i att andra stater verkar för att på olika olagliga sätt skaffa sig information om militära dispositioner i , det svenska totalförsvarets civila delar, det civila krishan- teringssystemet, svensk industri och flyktingar som uppehåller sig här. Metoderna för att hämta in underrättelsematerial varierar. En del av en utländsk underrättelseofficers arbete består i att identi- fiera och värva personer som har insyn i områden av intresse för den utländska underrättelsetjänsten. Arbetet är mycket långsiktigt och kan pågå lågaktivt innan en person är värvad. Det finns också exempel på fall där underrättelseofficerare försökt förmå personer att välja en viss utbildning eller att söka ett visst arbete eftersom det skulle vara till fördel för underrättelseofficerens arbete. Utredningar avseende denna brottskategori blir ofta resurs- krävande genom att brottsligheten är präglad av mycket långvariga och lågfrekventa kontakter mellan uppdragsgivare och uppdrags- tagare. Eftersom de inblandade personerna är professionella och vana att uppträda försiktigt, ställs särskilda krav på Säkerhetspolisen. Särskilt underrättelseofficerare, men även agenter, är oftast mycket säkerhetsmedvetna och väljer kommunikationssätt som är svåra att avlyssna. För att minimera riskerna för upptäckt används olika metoder för att avslöja svenska myndigheters övervakning. Liksom när det gäller terroristbrottslighet krävs det, för att Säkerhetspolisen ska nå framgång i sin verksamhet, att myndigheterna kan följa den brottsliga verksamheten och hämta in information och ha möjlighet att sätta in motåtgärder snabbt. Säkerhetspolisen arbetar även med att skydda rikets inre säkerhet. Detta görs genom att förebygga och avslöja verksamhet som med våld, hot eller tvång syftar till att förändra statsskick, på- verka myndigheters eller politiska organs beslutsfattande eller hindra medborgare från att utöva sina grundlagsfästa fri- och rättigheter. Konkret utgörs det som skyddas av förtroendevaldas, myndighets- företrädares och journalisters yrkesutövning samt enskilda individers utövande av sina grundlagsfästa rättigheter att delta i den fria de- batten. Otillåten påverkan är ett samlingsnamn för sådant som trakass- erier, hot och våld som syftar till att påverka beslutsfattare. Det kan röra sig om allt från förföljelse, förtäckta hot eller skadegörelse till verkligt grova brott som misshandel, sprängattentat eller mordför- sök. I finns flera organisationer och grupper som använder otillåten påverkan för att nå ekonomisk . är det den grova organiserade brottsligheten som står bakom. De ut- satta är ofta företrädare för rättsväsendet och andra myndigheter men även medierepresentanter och förtroendevalda politiker. I för- längningen kan denna typ av brott urholka de grundläggande prin- ciperna för vårt samhälle och vår demokrati. Säkerhetspolisen förebygger och avslöjar brott mot rikets inre säkerhet. Arbetet handlar främst om att kartlägga de svenska extre- mistmiljöer som kan utgöra ett hot. Kartläggningen syftar till att få kunskap om miljöernas ideologier, aktörer och tillvägagångssätt. dessa miljöer finns grupper, individer och nätverk som är beredda att använda våld, hot eller tvång för att nå politisk eller hindra enskilda individer från att utöva sina grundlagsfästa fri- och rättigheter. Inhämtning genom källor är i dessa fall ofta en förut- sättning för att kunna skydda de grundlagsfästa fri- och rättig- heterna. Säkerhetspolisen ansvarar för säkerheten kring den centrala statsled- ningen samt vid statsbesök och liknande händelser. Man ansvarar även för personskydd som det har fattats särskilt beslut om. De personer vars säkerhet Säkerhetspolisen ansvarar för benämns skyddspersoner. Hoten mot en skyddsperson bedöms och presen- teras i form av en hotbild. Hotbilden är den sammantagna bedöm- ningen av de hot som finns mot en person. Med hotbilden som utgångspunkt bedöms risken, det vill säga hur stor sannolikheten är att ett hot ska realiseras. Vilka konsekvenser det får om hotet reali- seras bedöms också. Hotbilderna bedöms kontinuerligt. Det kan röra sig om kon- kreta eller latenta hot. Det som bedöms är hotutövarens avsikt och förmåga att genomföra ett hot. Hoten kan handla om t.ex. terrorism, inhemsk extremism eller person som har visat ett otillbörligt in- tresse för en skyddsperson. Den information som ligger till grund för hotbildsbedömningen inhämtas på flera olika sätt, t.ex. från samarbetspartners som ut- ländska säkerhetstjänster eller polismyndigheter, uppgiftslämnare eller hotbrev. Information från källor bedöms vara en särskilt viktig infor- mationskälla när det gäller terrorism och inhemsk extremism. 4.5.4Vissa problem med användningen av infiltration En frågeställning som aktualiseras är om det är försvarbart att staten – under en infiltrationsoperation – vilseleder sina medborgare. Utredningen kommer inte närmare att gå in på de mer filosofiska aspekterna på denna frågeställning utan bara kort konstatera att det visserligen kan argumenteras för att förtroendet för rättsväsendet skulle kunna minska om polisen tilläts att vilseleda medborgarna. Det skulle i det sammanhanget kunna hävdas att rättsväsendet under inga förhållandet ska få lämna t.ex. vilseledande uppgifter. Utred- ningen menar dock att infiltration är en vedertagen metod både i och internationellt och ser därför inte att nämnda fråge- ställningar skulle utgöra något hinder för metodens användning. När det gäller metodens påverkan på den personliga integriteten uttalade i delbetänkandet Skyddet för den personliga integriteten Kartläggning och analys att sådana metoder där polisen inhämtar information genom vilseledande eller manipulation väcker frågor som inte i första hand rör den person- liga integriteten utan som framför allt är av intresse från rättssäker- hetssynpunkt (se SOU 2007:22 Del 1 s. 194). uttalade vidare att dessa arbetsmetoder inte hade någon omedelbar relevans för kommitténs arbete och behandlade inte dem vidare. Utredningen instämmer i bedömning och konstaterar således att integritetsintrånget inte kan anses så stort att de brottsbekämpande myndigheterna av den an- ledningen inte skulle få använda infiltration som spaningsmetod. Andra problem är de speciella säkerhetsfrågor som kan upp- komma för en infiltratör. Här åligger det dock polisen att vidta så- dana åtgärder att riskerna minimeras. I sammanhanget bör t.ex. nämnas möjligheten att använda skyddsidentiteter. Vidare har utred- ningen erfarit att polisen på olika sätt sörjer för att polismän som arbetat under täckmantel följs upp både under och efter operationen. Vidare kan en infiltrationsoperation medföra risker inte bara för en infiltrerande polis utan även för personer som på olika sätt bidrar till vilseledandet. När det gäller frågan om inte enbart poliser utan även privatpersoner ska kunna anlitas för infiltrationsoperationer, och de risker som hänger samman med det, återkommer utredningen till det i avsnitt 8. 4.5.5Användningen av infiltration som spaningsmetod och behovet av reglering Bedömning: Befogenheten att använda infiltration som arbets- metod följer av de allmänna bestämmelserna i polislagen. Det behöver inte införas någon särskild bestämmelse som ger polisen en allmän befogenhet att använda infiltrationsoperationer. Det bör däremot införas en lagreglering av de brottsbekämp- ande myndigheternas användning av vissa särskilda åtgärder under Lagregleringen bör införas i en ny lag om särskilda inhämtningsåtgärder i de brottsbekämpande myndig- heternas verksamhet. I finns det förutom de allmänna bestämmelserna i polis- lagen inte några regler som mer i detalj styr polisens rätt att in- hämta information. Däremot har en viss reglering av informations- inhämtningen ansetts nödvändig på grund av att åtgärden annars skulle kunna strida mot 2 kap. 6 § RF eller mot bestämmelser i brotts- balken. Detta gäller t.ex. de straffprocessuella tvångsmedel som regleras i 27 och 28 kap. RB. Utanför förundersökningarnas ram är regler om tvångsmedel inte tillämpliga. Här är det i stället framför allt 8 § polislagen som anger ramarna för polisens handlande. Avgörande för om en spaningsmetod ska anses tillåten kan generellt anges vara att förfarandet inte omfattas av någon straffbestämmelse och att förfarandet inte heller står i strid med reglerna om användandet av tvångsmedel i eller andra föreskrifter som uttryckligen tar sikte på förfarandet. I princip kan sägas att vem som helst får lov att infiltrera en kriminell grupp. Det är inte heller förbjudet att låta bli att tala om att man är polis eller att låta bli att tala om att man har för avsikt att lämna information till polisen. Som framgått ovan är infiltration en metod som används som ett komplement till andra spaningsmetoder. I vissa sammanhang är den ett oersättligt medel att få information om kriminella gruppe- ringar och organisationer som annars inte är möjlig för polisen att inhämta. Detta är självfallet av mycket stort värde inom brotts- bekämpningen. Enligt svensk rätt gäller att polisen inte behöver något uttryck- ligt lagstöd för alla åtgärder som vidtas för att kunna utföra poli- siära uppgifter. Enligt 8 § första stycket polislagen kan polisen med stöd enbart av den bestämmelsen vidta olika typer av åtgärder under förutsättning att ingripandet är försvarligt med hänsyn till syftet och att ingripandet inte begränsar fri- och rättigheterna en- ligt regeringsformen. Polisens s.k. okonventionella spaningsmetoder, av vilka infiltration har ansetts vara en, har inte lagreglerats särskilt utan anses omfattas av de allmänna spaningsbefogenheterna i 2 § polislagen. Vidare har de principer som lades fast i samband med införandet av den gällande polislagen ansetts styrande (se SOU 1982:63 s. 139 ff. och prop. 1983/84:111 s. 46 ff.). Dessa principer innebär för det första att polisen aldrig får begå en kriminaliserad handling för att kunna efterforska eller avslöja ett brott. För det andra får polisen aldrig provocera eller annars förmå någon att inleda en brottslig aktivitet. För det tredje får polisen aldrig av spaningsskäl underlåta att vidta föreskrivna åtgärder mot brott eller en för brott misstänkt person (jfr dock JK angående polisens underlåtenhet att gripa en i utevaro häktad person p.g.a. att det uppstått nya brottsmisstankar mot personen i fråga, se JK beslut , dnr 6030-08-21). Som jämförelse kan nämnas att föreslog att polisens s.k. befallningsrätt uttryckligen skulle lagreg- leras (se SOU 1993:60 s. 177 ff.). Förslaget ansågs dock innebära en alltför långtgående detaljreglering och ledde inte till lagstiftning (se prop. 1996/97:175 s. 71). Betydelsen av infiltration som spaningsmetod framkommer också internationellt. Det handlar t.ex. om att infiltration används som arbetsmetod i samtliga de länder som utredningen närmare studerat. Såvitt känt har samtliga EU-länder, med ett möjligt undantag, god- tagit att polisen arbetar under täckmantel och med infiltrations- operationer. En annan internationell aspekt på användningen av infiltration är de rekommendationer som antagits av organ som samt inom FN och EU. Även av dessa framgår att infiltration är en metod som generellt accepteras som polisiär arbetsmetod. Som ett exempel kan nämnas att ministerkom- mitté antog en rekommendation (Rec [2005] 10) om användandet av särskilda undersökningsmetoder i fråga om allvarlig brottslighet inbegripet terroristhandlingar. Med särskilda undersökningsmetoder avses inhämtning av information som företas utan att de personer som är föremål för inhämtningen under- rättas om denna. Bland metoderna ingår undercover operations. I rekommendationen framhålls att användningen av särskilda under- sökningsmetoder är ett väsentligt redskap i kampen mot de mest allvarliga brottsformerna, inbegripet terroristhandlingar. Medlems- länderna rekommenderas att med lagstiftning och tillhandahållande av resurser möjliggöra användningen av särskilda undersöknings- metoder, men även att säkerställa judiciell eller annan oberoende kontroll av användningen av dessa metoder (se vidare Terrorism: special investigation techniques, , 2005). Användandet av infiltrationsoperationer omfattas numera även av internationella överenskommelser som har tillträtt. Fram- för allt finns bestämmelser om s.k. hemliga utredningar i artikel 14 om ömsesidig rättshjälp i brottmål mellan EU:s medlemsstater. Med hemliga utredningar avses brottsutred- ningar och annat samarbete som genomförs av poliser eller andra tjänstemän med skyddsidentitet. Mot bakgrund av att det redan förekommer ett betydelsefullt internationellt samarbete inom detta område som deltar i har inte gjort någon reservation mot artikel 14, vilket annars hade varit möjligt. Konventionen trädde för del i kraft . Inför tillträdet till konventionen togs det i lagen (2003:1174) om vissa former av internationellt samarbete i brottsutredningar in vissa grundlägg- ande förfaranderegler som avser brottsutredningar där skyddsiden- titeter används. De nya reglerna ger möjlighet för svenska brotts- bekämpande myndigheter att träffa överenskommelser om bistånd i brottsutredningar som genomförs av tjänstemän med skyddsiden- titet. Infiltrationsoperationer används knappast vid alla typer av brotts- lighet, något som följer redan av behovs- och proportionalitets- kraven i polislagen. Det kan inte anses motiverat att använda infil- tration i syfte att utreda mera bagatellartad brottslighet. Precis som vid andra polisingripanden måste åtgärden vara försvarlig med hän- syn till dess syfte och övriga omständigheter. I det sammanhanget får en avvägning göras mellan å ena sidan åtgärdens intrång och risk för skada och å andra sidan den aktuella brottslighetens svårhets- grad och vad som står att vinna med åtgärden. Var den nedre gränsen för tillåten användning av infiltration bör dras kräver bl.a. sådana taktiska och resursmässiga överväganden som inte utan vidare lämpar sig att göras eller redovisas i detta sammanhang. Begränsningar av fri- eller rättigheter? Polisens dolda uppträdande genom täckidentitet m.m. som sådant har i sig inte ansetts utgöra något sådant ingrepp som avses i nu gällande lydelse av 2 kap. 6 § RF. Det kan visserligen i samband med det dolda uppträdandet vidtas åtgärder som utgör ett sådant ingrepp, t.ex. husrannsakan, och dessa åtgärder måste då ha stöd i lag. I normala fall är emellertid det dolda uppträdandet inte förenat med något ingrepp av detta slag och omfattas därför inte av något krav på lagstöd enligt 2 kap. RF. Enligt 8 § andra stycket polislagen krävs – i överensstämmelse med regeringsformens krav på lagstöd – att det finns direkt lagstöd i de fall ett ingripande skulle begränsa någon av de grundläggande fri- och rättigheter som anges i 2 kap. RF. Kan då infiltrationsoperationer anses begränsa grundläggande fri- och rättigheter? Infiltrationsoperationer innehåller alltid ett mer eller mindre uttalat mått av vilseledande. Det handlar företrädesvis om att en eller flera målpersoner och eventuellt andra personer i deras om- givning ska få uppfattningen att infiltratören är en annan person än vad som i verkligheten är fallet. Det kan handla om att infiltratören medvetet lämnar osanna uppgifter om sin person, sin bakgrund eller sina syften. Att bli vilseledd om en persons verkliga identitet eller syften skulle kunna uppfattas som en kränkning av den per- sonliga integriteten. Den integritetskränkning som uppkommer genom vilseledandet i sig kan dock inte anses särskilt stor i för- hållande till t.ex. straffprocessuella tvångsmedel i olika former. Användandet av kvalificerade skyddsidentiteter, som utgör ett centralt moment i en infiltrationsoperation, är reglerat i en särskild lag. Det kan av bl.a. tydlighetsskäl argumenteras för en heltäckande reglering av infiltrationsoperationer. Å andra sidan kan motsatt argu- ment anläggas att det på grund av nuvarande systematik i regleringen av brottsbekämpande verksamhet finns skäl att lämna det som inte är nödvändigt att lagreglera oreglerat. Bör användningen av infiltrationsoperationer lagregleras? Utredningen gör sammanfattningsvis bedömningen att någon lag- reglering av befogenheten att använda infiltrationsoperationer inte bör föreslås. Detta främst på grund av att varken det svenska sys- temet eller den internationella aspekten kan anses kräva en sådan lagreglering. Tvärtom skulle det i viss mån strida mot gällande sys- tematik i lagstiftningen när det gäller regleringen av brottsbekämp- ande myndigheters arbetsmetoder. En sådan lösning skulle även föra med sig den fördelen ur ett brottsbekämpningsperspektiv att det även i fortsättningen blir upp till de brottsbekämpande myndigheterna att avgöra vilken misstänkt brottslighet som är så allvarlig att en infiltrationsoperation bör in- ledas. Denna bedömning är också i linje med den som gjort angående infiltrationsoperationernas ringa påverkan på den personliga integriteten. Vissa åtgärder som vidtas under infiltrationsoperationer En annan sak är att vissa åtgärder som kan komma att vidtas under en infiltrationsoperation bör regleras särskilt. Det kan under en infiltrationsoperation behöva vidtas åtgärder som utredningen be- dömer vara särskilt känsliga från integritetssynpunkt och därför bör lagregleras, eller som av annan anledning bör ha stöd i lag. Det handlar enligt utredningens uppfattning för det första om situa- tioner där infiltratören kan komma att begå gärningar som annars hade varit brottsliga (se avsnitt 6). Det handlar vidare om situa- tioner där infiltratören som ett led i infiltrationen vidtar åtgärder som närmar sig eller kan jämställas med användandet av tvångsmedel (se avsnitt 7). En ytterligare kategori är situationer där privatper- soner används som infiltratörer (se avsnitt 8). Slutligen handlar det om situationer där brottsbekämpande myndigheter ges möjlighet att lägga ned förundersökningar och underlåta att väcka åtal för att inte avslöja en infiltrationsoperation (se avsnitt 9). När det gäller hur lagregleringen närmare bör utformas gör ut- redningen följande bedömning.