sou · GXB368 · 2010-01-01 00:00:00 — särskilt ska beakta att barn som har bevittnat våld eller andra övergrepp av eller mot närstående vuxna är offer för brott och kan vara i behov av stöd och hjälp. Detta tillägg infördes tillsammans med andra åtgärder med syftet att stärka rättigheterna för och stödet till barn som bevittnar eller på annat sätt drabbas av brott av och mot närstående personer54. Av bestämmelsens formulering framgår att den närstå- ende kan vara antingen offer eller gärningsman. Att utsätta ett barn för att bevittna våld eller andra övergrepp är i normalfallet ingen straffbar handling. Däremot är barnet att betrakta som offer för brott och kan exempelvis ha rätt till brottsskadeersättning. 7.7.9Ett förstahandsansvar för samverkan Myndigheter har en allmän lagstadgad skyldighet att samverka med stöd av 6 § förvaltningslagen. Som ett resultat av propositionen Stärkt skydd för barn i utsatta situationer m.m.55 infördes dessutom en lagbestämmelse i SoL m.fl. lagar56 om skyldighet att samverka kring barn som far illa eller riskerar att fara illa. Samverkansskyldigheten gäller även inom enskilt bedriven sjuk- vård, förskola, skola och skolbarnsomsorg. ålades, enligt den nya bestämmelsen, ett förstahandsansvar för att samver- kan kommer till stånd (5 kap.1 a § SoL). skall i frågor som rör barn som far illa eller riskerar att fara illa samverka med andra samhällsorgan, organisationer och andra som berörs. I fråga om utlämnande av uppgifter gäller de begränsningar som följer av 15 kap. denna lag och av sekretesslagen. Nämnden skall aktivt verka för att samverkan kommer till stånd. 2005/06:166, s. 38 f. 2002/03:53. 561 kap. 2 a § första stycket SkolL; 2 f § första stycket HSL; 2 kap. 1 § LYHS. Övergripande mål för lagen och kommunens ansvar Myndigheter ska, enligt lagbestämmelserna, inte bara samverka med andra myndigheter utan även med samhällsorgan, organisa- tioner och andra som berörs. Samverkan ska ske både på över- gripande nivå och kring individer, men bestämmelsen är inte sekretessbrytande. Införandet av samverkansbestämmelserna följdes upp av och länsstyrelserna , på regeringens uppdrag. Det konstaterades att lagstiftningen hade sanktionerat en redan pågående utveckling. Flertalet kommuners socialtjänster har någon form av samverkan på övergripande nivå med de aktuella verk- samheterna, i första hand med förskola och skola, mödra- och barnhälsovård, barn- och ungdomspsykiatri och polis. Satsningar på samlokaliserade verksamheter med gemensam finansiering ökar. Exempelvis finns drygt 130 familjecentraler, för familjer med för- skolebarn, på ett fåtal ställen ungdomshälsa och ett femtontal s.k. barnahus för samordning vid misstanke om övergrepp mot barn57. Den undersökning, som uppföljningen baserade sig på, kunde emellertid inte ge svar på hur samverkan var strukturerad, vilken kvalitet den hade eller vad den ledde till för berörda barn och ungdomar. Få kommuner verkade samverka på ledningsnivån och ha en genomtänkt strategi för sitt samverkansarbete, som omfattar ledningsnivåerna. har man inte träffat bindande överens- kommelser med krav på uppföljning eller i övrigt dokumenterat sin samverkan. Uppföljningen drog bl.a. slutsatsen att samverkan på nationell myndighetsnivå behövs som stöd för utvecklingen av samverkan på lokal och regional nivå.58 I den samordnade tillsyn av barn- och ungdomsvården, som länsstyrelserna genomförde 2006–2007 på regeringens uppdrag, konstaterades också att det pågår en utveckling mot ökad sam- verkan, som bidrar till att barn får stöd tidigare och på ett sam- ordnat sätt. Många goda exempel presenterades. upp- märksammades även i detta sammanhang att det saknades riktlinjer för samverkan i många av de granskade kommunerna. Barn får vidare inte alltid sina behov tillgodosedda när olika huvudmän eller myndigheter har skilda tolkningar av den egna verksamhetens ansvar i förhållande till andras.59 Ett problem, som redan påtalades av Kommittén mot Barn- misshandel och som har alltmera aktualitet, är de svårigheter som 57Socialstyrelsen 2008c; m.fl. 2008. 59Länsstyrelserna 2008, s. 50 f. Övergripande mål för lagen och kommunens ansvar uppstår i samverkan när verksamheter, främst skolor, övergår till att drivas enskilt. Samverkan kan då inte längre byggas upp med utgångspunkt från barnens bostadsområden, förutom att resurserna för elevvård ofta är mer begränsade. Kommittén mot barnmisshandel betonade vikten av att lagstiftaren bevakar att gällande bestämmelser ger barn samma möjligheter att bli sedda och att få hjälp oavsett om barnen finns i enskilda eller offentligt bedrivna verksamheter.60 Ovannämnda lagändring åtföljdes av ett uppdrag från regeringen till att, i samverkan med Myndigheten för skol- utveckling och , ta fram en nationell strategi för samverkan. En sådan redovisades till regeringen hösten och resulterade i en gemensam publikation från ovannämnda verksam- heter senare61. Strategin är tänkt att vara utgångspunkt och ett stöd i arbetet med att ta fram lokala strategier för samverkan. Samverkan på det lokala planet förutsätts finnas i form av lednings- samverkan i övergripande frågor, inom området tidiga insatser till riskgrupper och vid mer omfattande behov av insatser. Samverkan kring målgruppen behövs också regionalt, inte minst på grund av hälso- och sjukvårdens och polisen organisation, och på nationell nivå. Strategin innehåller ett mål för samverkan, en gemensam teoretisk utgångspunkt och en genomgång av den kunskap som finns om framgångsfaktorer och hinder för en god och stabil sam- verkan. Den forskningsbaserade kunskapen om samverkan är begränsad, särskilt effekterna av samverkan. Det beror bl.a. på svårigheten att mäta effekter av samverkan exempelvis för ett enskilt barn. De undersökningar som har gjorts har ofta utgått från lokala erfarenheter, med begränsad giltighet och utvärderingen har ofta gjorts efter ganska . Flertalet utvärderingar har haft fokus på processen snarare än effekter. Strategin bygger följ- aktligen framför allt på forskningsbaserad kunskap och systematiserad erfarenhetsbaserad kunskap om samverkansprocesser. Slutsatsen är att samverkan, för att den inte bara fungera kortsiktigt och personbundet, i högre grad behöver stödjas på lednings- nivåerna, ha en tydlig struktur och följas upp och utvärderas sam- ordnat, vilket förutsätter överenskommelser och rutiner, sam- ordnarfunktioner osv. Dessutom behöver samsynen öka, genom bl.a. gemensam kunskapsbas och gemensamma begrepp. 61Myndigheten för skolutveckling m.fl. 2007. Övergripande mål för lagen och kommunens ansvar Det finns goda exempel på hur huvudmännen på övergripande nivå kan skapa förutsättningar för att samverkan i vardagen kan fungera bättre med barnet och den unge i fokus och att göra samverkan mer långsiktig. I finns en gemensam policy med riktlinjer, som avser att tydliggöra begrepp, ansvars- och samverkansnivåer. Policyn gäller barn och unga som behöver såväl kommunens som kompetens i utredningar, vård och behandling. Det är både en viljeinriktning och ett mer konkret verksamhetsstöd. I med 49 kommuner finns riktlinjer för samverkan kring barn och ungdomar med sammansatt psykisk/psykiatrisk och social problematik.62 I m.fl. delar av landet finns liknande riktlinjer. Regeringen har överlämnat en proposition63 till riks- dagen med förslag om att kommuner och landsting ska ingå överenskommelser om sitt samarbete när det gäller personer med psykisk funktionsnedsättning. I propositionen nämns inte barn och unga specifikt, men bestämmelsen gäller personer med psykisk funktionsnedsättning, oavsett ålder. Regeringen föreslår också att landsting och kommun tillsammans ska upprätta en individuell plan när den enskilde har behov av insatser från både och hälso- och sjukvården. Skyldigheten ska inte vara avgränsad till vissa åldersgrupper och kan gälla alla där en individuell plan behövs för att behoven av socialtjänst och hälso- och sjukvård ska till- godoses. 7.8Utredningens överväganden och förslag har det yttersta ansvaret och även ett unikt ansvar att ge stöd och skydd till barn och unga som far illa eller riskerar att fara illa. Såväl det yttersta som det unika ansvaret förutsätter att det finns nödvändiga resurser och hög kompetens inom . Det kräver också att andra huvudmän och verksamheter tar sitt 62Policyn i benämns BUS (Barn och ungdomar som behöver särskilt stöd). I benämns riktlinjerna Västbus (Gemensamma riktliner för kommunerna och regionen i om samverkan avseende barn och ungdom med sammansatt psykisk/psykiatrisk och social problematik. Västbus utvärderas för när- varande av vid . Slutrapport ska lämnas . 2008/09:193. Övergripande mål för lagen och kommunens ansvar ansvar utifrån sina respektive kompetensområden. har ett förstahandsansvar för samverkan kring barn som far illa eller riskerar att fara illa. Utredningen vill betona vikten av långsiktiga överenskommelser om hur de grupper av barn och unga som berör flera kompetensområden ska få sina behov tillgodosedda. Bestämmelserna i 5 kap. 1 § SoL är, i sin nuvarande utformning, en blandning av mål och medel. Det särskilda ansvaret för olika grupper har lyfts in i lagen efterhand och är delvis överlappande. Vissa bestämmelser tar sikte på grupper av barn och unga, medan andra tar sikte på en viss typ av insatser från nämndens sida, t.ex. förebyggande respektive uppföljande insatser. I LBU har målet separerats från bestämmelserna som anger kommunens respektive socialnämndens ansvar. Och i övrigt har bestämmelserna anpassats till dagens språkbruk och fått en mer överskådlig struktur. Gällande bestämmelse om att socialnämnden ska sörja för att barn får det skydd och det stöd som de behöver och, om hänsynen till barnets eller den unges bästa motiverar det, vård och fostran utanför det egna hemmet intar en särställning bland dagens målinriktade bestämmelser. Utredningen anser att bestämmelsen, med viss anpassning till dagens språkbruk, på ett övergripande plan kan beskriva socialnämndens ansvar oavsett vad som föranlett behovet. Förslag till nya bestämmelser om förebyggande insatser som rör enbart barn och unga behandlas i kapitel 12 om Öppna insatser. I övrigt föreslås endast ett fåtal förändringar när det gäller socialnämndens ansvar i olika avseenden för barn och unga, jämfört med vad som gäller . Förändringarna framgår i det följande. 7.8.2Socialnämnden har ett ansvar för att barn som har upplevt våld får stöd och hjälp Utredningens bedömning: Det bör framgå tydligare att socialnämnden har ett ansvar för att barn och unga som har utsatts för brott får det stöd och den hjälp de kan behöva. Det är också rimligt att socialnämnden har motsvarande ansvar för gruppen barn som bevittnat våld och övergrepp i familjen. Utredningens förslag: generella ansvar för att ge stöd och hjälp till barn och unga som utsatts för brott ska tydliggöras genom att verka för i nuvarande bestämmelse ersätts med ansvara för i LBU. Barn som bevittnat våld eller Övergripande mål för lagen och kommunens ansvar andra övergrepp av eller mot närstående ska omfattas av samma ansvar och det ska inte begränsas till att våldet utövats av eller mot någon närstående vuxen utan gälla närstående. ska enligt dagens bestämmelse i 5 kap. 11 § första stycket SoL, verka för att brottsoffer, såväl barn som vuxna, och deras närstående får stöd och hjälp. Genom denna generella formulering omfattas även de barn och unga som utsätts för brott av någon närstående, vilka är en av primära mål- grupper. Inte minst av den anledningen föreslås formuleringen verka för ändras till ansvara för i samband med att nuvarande bestämmelse anpassas till barn och unga och förs in i LBU. Denna grupp av barn är självfallet i en särskilt utsatt situation. Den generella bestämmelsen omfattar även brott mot barn och unga där gärningsmannen är en utomstående person eller en jämnårig. har medvetenheten ökat om vikten av att unga som är utsatta för brott får stöd och på många håll har utvecklat ett särskilt stödcentrum för unga brottsoffer i samarbete med polisen. Den nuvarande bestämmelsens andra stycke riktar sig till kvinnor som är eller har varit utsatta för våld eller andra övergrepp. I den mån kvinnan är omfattas hon av den generella bestämmelsen i LBU. I tredje stycket i 5 kap. 11 § SoL anges att socialnämnden särskilt ska beakta att barn som har bevittnat våld eller andra övergrepp av eller mot närstående vuxna är offer för brott och kan vara i behov av stöd och hjälp. Utredningen anser att socialnämndens ansvar för stöd och hjälp till barn som är brottsoffer även ska omfatta dessa barn. Det är känt att barn som bevittnar våld kan fara lika illa och ta lika stor skada som de barn som är direkt utsatta för våld. Dessutom ökar risken för att själv bli utsatt om barnet lever i en miljö där våld och andra övergrepp förekommer. Ansvaret bör inte begränsas till närstående vuxen utan föreslås ersättas av enbart närstående, som även inbegriper syskon. Övergripande mål för lagen och kommunens ansvar Utredningens bedömning: Samverkan när det gäller barn och unga som far illa eller riskerar att fara illa måste, förutom på ett övergripande plan och inom förebyggande arbete, omfatta barn och ungdomar med omfattande och sammansatta behov. Samverkan bör, för att bli långsiktigt hållbar, struktureras och inbegripa samverkan mellan berörda ledningsnivåer. Utredningens förslag: Det gemensamma ansvarsområdet när det gäller barn och unga som far illa eller riskerar att fara illa bör kartläggas gemensamt av kommun och landsting och leda till överenskommelser om samordnade insatser, ansvars- och kostnadsfördelning, uppföljning och utvärdering m.m. Det ligger i linje med regeringens aktuella förslag om att kommuner och landsting ska ingå överenskommelser om sitt samarbete när det gäller personer med psykisk funktionsnedsättning. Utredningen anser att det gemensamma samhällsuppdraget för barn och unga som far illa eller riskerar att fara illa är en utmaning som kommer att kräva alltmer tvärprofessionella insatser. kompetens efterfrågas i arbetet med barn och unga som far illa eller riskerar i olika basverksamheter och behöver i sin tur psykologisk, psykiatrisk, medicinsk och pedagogisk kompetens i utredningar och bedömningar. Utred- ningen menar att vägen till mer tvärprofessionellt arbete går via strukturerad samverkan som styrs och följs upp samordnat av berörda ledningar. Så långt möjligt behöver ansvarsgränser tydliggöras. Men även om ansvaret i grunden är tydligt kommer det i praktiken alltid att finnas vissa gråzoner, exempelvis när behoven är sammansatta. Vissa barn och unga behöver insatser från flera huvudmän eller myndigheter, exempelvis barn och ungdomar med neuropsyki- atriska funktionsnedsättningar. Det delade ansvaret för förebyg- gande insatser förutsätter också samverkan mellan berörda verk- samheter. Utredningen anser att den samverkansskyldighet som har införts i berörda lagstiftningar, när det gäller barn som far illa eller riskerar att fara illa, och som gäller både på övergripande nivå och kring enskilda barn och ungdomar, behöver konkretiseras. Det sker lämpligen genom kontinuerlig kartläggning av grupper av barn och Övergripande mål för lagen och kommunens ansvar ungdomar, som behöver insatser från flera myndigheter. Dessa kartläggningar bör ligga till grund för överenskommelser om gemensamma insatser, ansvars- och kostnadsfördelning m.m. Det bör även framgå hur uppföljning och utvärdering av samverkan ska genomföras. Regeringen har överlämnat förslag till om att kommunens och skyldighet i fråga om gemensamma överenskommelse kring personer med psykisk funktions- nedsättning ska regleras i Sol och HSL. De föreslagna bestäm- melserna gäller personer oavsett ålder och kan resultera i större tydlighet när det gäller ansvaret för barn och unga med psykisk ohälsa och neuropsykiatriska funktionshinder och även få en spridningseffekt till andra grupper av barn och unga som berör både kommun och landsting. Regeringen har också överlämnat förslag till om kommunens och skyldighet i fråga om gemensam individuell planering. En sådan ska kunna upprättas, oavsett ålder och grupp av personer, när det behövs för att behoven av socialtjänst och hälso- och sjukvård ska tillgodoses. I lagbestämmelsen om skyldighet att samverka har formule- ringen barn som far illa eller riskerar att fara illa i LBU ersatts med formuleringen barn och unga som far illa eller riskerar att fara illa. Av förarbetena64 framgår indirekt att samverkan ska omfatta hela den åldersgrupp som socialnämnden har ett särskilt ansvar för, dvs. Det är vidare en anpassning till vad som uppfattas vara praxis i kommunerna. Förändringen är också ett uttryck för strävan att uppnå en enhetlig benämning av målgruppen i lagen. Gymnasieskolan är en viktig samarbetspartner för ungdomsvården och en ändring av bestämmelsen torde vara en anpassning till dagens praxis. 2002/03:53, s. 59 ff. 8Uppmärksamma barns och ungas behov av stöd och skydd – om anmälningsskyldigheten m.m. Enligt direktiven ska utredaren ta ställning till om gällande regler i 14 kap. 1 § SoL om anmälan till socialnämnden behöver förtydligas. Den bristande överensstämmelsen mellan formuleringarna i 14 kap. 1 § SoL, som reglerar anmälningsskyldigheten, och 11 kap. 2 § SoL, som reglerar hur nämnden ska utreda ett barns behov, riskerar enligt direktiven att skapa förvirring. I den förstnämnda bestäm- melsen talas om skydd medan i den andra talas om skydd eller stöd. I direktiven ställs frågan om det är möjligt och rimligt att anmälningsskyldigheten begränsas till att gälla enbart i de situa- tioner när det finns en påtaglig risk för att barnets hälsa och utveckling skadas och barnet är i behov av samhällets skydd? Ett annat problem är, enligt direktiven, att det har visat sig i uppföljningar att de som är anmälningsskyldiga drar sig för att anmäla på grund av bristen på återkoppling. Möjligheterna till åter- koppling behöver därför klargöras. Omfattningen av gällande sanktionsmöjligheter mot den som inte anmäler ska även beskrivas, enligt direktiven, liksom för- och nackdelar med sanktioner. Utredaren ska ta ställning till om det finns behov av sanktioner för den som inte anmäler allvarliga fall av fysiskt eller psykiskt våld, sexuella övergrepp eller försummelse. Vidare ska frågan om andra lämpligare åtgärder än sanktioner för att anmälningsskyldigheten ska fungera väl belysas. Av direktiven framgår vidare att utredningen ska omfatta behovet av tydliggörande av socialnämndens anmälningsskyldighet Uppmärksamma barns och ungas behov av stöd och skydd om när en familj med pågående insats flyttar till en annan kommun. Det konstateras att insatser enligt SoL kan avslutas på den enskildes initiativ och att samtycke krävs för kontakt med den nya kommunen, såvida inte anmälningsskyldigheten enligt 14 kap. 1 § SoL är tillämplig. Enligt direktiven ska analysen av behovet av insatser för barn mot föräldrarnas vilja även omfatta dessa situa- tioner och hur en överföring ska ske mellan kommunerna. Huvudsakligen berör kapitlet anmälningsskyldigheten som rubriken vill peka på att anmälningsförfarandet endast är ett bland flera sätt att uppmärksamma barn och unga i behov av stöd och skydd. I bakgrunden redogörs för gällande bestämmelser, tillgänglig kunskap, hinder som ofta åberopas för att efterleva anmälningsskyldigheten, anmälningsförfarandet och regler för åter- koppling till anmälaren. Därefter behandlas de specifika frågor som tas upp i direktiven. Avslutningsvis redogörs för utredningens överväganden och förslag. behöver på olika sätt få kännedom om barn som far illa eller riskerar att fara för att kunna fullgöra sin uppgift att, beroende på allvarlighetsgraden, förebygga, erbjuda stödinsatser eller ingripa till barns skydd. har ett ansvar för att bedriva allmänt och individu- ellt förebyggande arbete, tillsammans med andra samhällsorgan och organisationer, vilket har beskrivits och ytterligare kommer att utvecklas i kapitel 12 om Öppna insatser. ska bl.a. bedriva uppsökande arbete, svara för rådgivningsverksamhet och följa utvecklingen hos barn och ungdomar som har visat tecken till en ogynnsam utveckling (5 kap. 1 § SoL). Inom ramen för det förebyggande arbetet kan barn och ungdomar ha kontakt med i ett tidigare skede och utan att föräldrarna alltid kopplas in. Om i sin förebyggande verksamhet påträffar barn och unga som är i behov av mer omfattande insatser Uppmärksamma barns och ungas behov av stöd och skydd än den egna verksamheten kan erbjuda ska denna information vidarebefordras till den enhet som hanterar anmälningar.1 Föräldrar, barn och ungdomar kan själva ta kontakt med social- tjänsten och be om hjälp, vilket som regel handläggs som en ansökan om bistånd, vilken måste utredas och leda fram till ett beslut. Historiskt sett har föräldrar i mycket liten utsträckning själva vänt sig till och bett om hjälp i sin föräldraroll. har ansökningar om kontaktfamilj utgjort ett undantag. Ännu ovanligare har det varit att barn och ungdomar själva har tagit kontakt. Mycket tyder emellertid på att ansök- ningarnas andel av det totala antalet aktualiseringar har ökat i viss mån under de senaste decennierna2, vilket kan vara ett resultat av ett successivt större utbud av öppna insatser och attityd- förändringar. Det finns ingen nationell statistik om inflödet till social- tjänsten och det innebär också att kunskapen om andelen ansök- ningar i förhållande till totala antalet aktualiseringar är begränsad. I ett antal regionala studier3 varierade andelen ansök- ningar i berörda kommuner mellan av det totala antalet aktualiserade barn. I en riksrepresentativ studie4 var den genomsnittliga andelen ansökningar som avsåg barn och ansökningar som avsåg ungdomar . 8.2.3Uppmaning respektive skyldighet att anmäla Allmän uppmaning att anmäla Enligt 14 kap. 1 § första stycket SoL uppmanas allmänheten att anmäla missförhållanden för barn till socialnämnden. Uppma- ningen avser också sådana myndigheter och yrkesverksamma som inte omfattas av anmälningsskyldigheten. 1Socialstyrelsen 2006a, s. 30. 2Socialstyrelsen 1998 s. 30; , K. m.fl. 2007, s. 103. 3Sundell, K. m.fl. 2007, s. 103. 4Wiklund, S. 2006. Uppmärksamma barns och ungas behov av stöd och skydd om Var och en som får kännedom om något som kan innebära att socialnämnden behöver ingripa till ett barns skydd bör anmäla detta till nämnden. Skyldigheten för vissa myndigheter, enskilda verksamheter och yrkesverksamma att anmäla missförhållanden gäller barn och regleras i 14 kap. 1 § andra stycket SoL. Myndigheter vars verksamhet berör barn och ungdom samt andra myndigheter inom hälso- och sjukvården, annan rättspsykiatrisk undersökningsverksamhet, och kriminalvården är skyldiga att genast anmäla om de i sin verksamhet får kännedom om något som kan inneböra att socialnämnden behöver ingripa till ett barns skydd. Detta gäller även dem som är anställda hos sådana myndigheter. Sådan anmälningsskyldighet gäller också dem som är verksamma inom yrkesmässigt bedriven enskild verksamhet som berör barn och ungdom eller annan yrkesmässigt bedriven enskild verk- samhet inom hälso- och sjukvården eller på område. För familjerådgivning gäller istället vad som sägs i tredje stycket. I förarbeten uttalas att anmälnings- och uppgiftsskyldighet före- ligger för myndigheter och befattningshavare som typiskt sett i sin verksamhet kommer i kontakt med barn och ungdomar och deras förhållanden på ett sådant sätt att de kan få indikationer om att barn och unga far illa. Anmälnings- och uppgiftsskyldigheten bryter sekretessen mellan myndigheter (14 kap. 1 § andra meningen SekrL5). Det integritetsskydd som sekretessen syftar till får ge vika till förmån för barns behov av skydd. Utgångspunkten för lagstiftaren har varit att så långt möjligt säkerställa att får kännedom om när en ung människa far illa utan att för den skull försvåra för yrkesgrupper som har en särskild förtroendeställning till allmänheten. Därför omfattas inte exempel- vis advokater och ideellt arbetande organisationer och deras tjänstemän, t.ex.