sou · GYB3103 · 2010-12-23 00:00:00 — Ett starkt skäl till att inte frångå denna ordning är det straffrättsliga tjänstefelsansvaret som endast gäller vid svensk myndighetsutövning (20 kap. 1 § ). I fall då det – till följd av överenskommelse med andra stater – föreskrivits en möjlighet för utländska polismän att vidta vissa myndighetsåtgärder i har detta ansvar utsträckts till att omfatta också sådana polismän. Av 12 § lagen om internationellt polisiärt samarbete () följer att utländska tjänste- män som utövar myndighet i är underkastade ansvar för tjänste- fel enligt 20 kap. 1 § på motsvarande sätt som om det varit fråga om svensk myndighetsutövning. De utländska tjänstemä- nnen jämställs således i detta hänseende med svenska polismän. Enligt min uppfattning är det inte godtagbart med en ordning som möjliggör att utländska tjänstemän vidtar myndighetsåtgärder här i landet utan att vara underkastade regler om straffrättsligt ansvar för tjänstefel. Det kan därutöver förtjäna att framhållas att även skadestånds- rättsliga problem kan uppkomma om utländska tjänstemän vållar skada här i landet (jfr 13 § lagen om internationellt polisiärt samarbete). Vad gäller då i detta avseende för åtgärder som vidtas i samband med infiltrationsoperationer eller provokativa åtgärder? Generellt får ett stort antal åtgärder inom brottsbekämpningen anses innefatta myn- dighetsutövning. Åtgärder som att hålla förhör med misstänkta, genomföra brottsplatsundersökningar, besluta om och verkställa beslag, husrannsakan m.m. måste anses innefatta myndighetsutöv- ning. Detsamma gäller beslut om hemliga tvångsmedel, hantering av informatörer och sökningar i polisdatalagsregister. Det finns enligt utredningen mycket som talar för att beslut om och verkställande av en infiltrationsoperation eller en provokativ åtgärd åtminstone i många fall har moment som kan anses innefatta myndighetsutöv- ning eller i vart fall kan ses som ett utflöde av myndighetsutövning (jfr prop. 1999/2000:64 s. 94 f.). Utredningen gör bedömningen att frågan om myndighetsutöv- ning utgör ett visst stöd för att i lag reglera i vilken utsträckning brottsbekämpande myndigheter kan biträdas av enskilda. Det finns dessutom enligt utredningen även andra skäl att lagreglera de brotts- bekämpande myndigheternas möjligheter att ta hjälp av enskilda i vissa situationer. Inte minst är detta viktigt för att dra upp en klarare linje gällande vad som är tillåtet och inte tillåtet i detta avseende. Utred- ningens uppfattning är att polisens, Säkerhetspolisens och hantering av enskilda personer som samarbetar med myndigheterna som t.ex. informatörer eller källor är omgärdade av ett bra regelverk. Trots detta kan konstateras att det också inom polisen har före- kommit hantering av enskilda personer som informatörer eller in- filtratörer som varit direkt felaktig. För att minska risken för felaktig användning av enskilda och utgöra ett stöd även för den enskilde är det utredningens slutsats att en lagreglering bör ske. 8.3.2I vilken utsträckning bör enskilda personer få anlitas i samband med infiltrationsoperationer och provokativa åtgärder? Bedömning: Att i samband med infiltrationsoperationer eller pro- vokativa åtgärder anlita enskilda personer bör generellt ske med stor försiktighet. I likhet med vad som redan gäller bör det få ske enbart i undantagsfall och endast om det finns anledning att anta att en polis inte skulle ha kunnat användas för uppdraget. Förslag: Vid infiltrationsverksamhet och andra provokativa åt- gärder än sådana särskilda provokativa åtgärder som avses i 5 kap. inhämtningslagen ska brottsbekämpande myndigheter, om det finns särskilda skäl, få ta biträde av enskilda. Detsamma ska gälla vid åtgärder som avser ljud- eller bildupptagning som sker dolt eller genom vilseledande samt vid användandet av teknisk utrust- ning för att lokalisera en person. När det gäller biträde vid sådana särskilda provokativa åtgär- der som föreslås lagregleras i 5 kap. inhämtningslagen samt när det gäller biträde vid utförande av annars brottsliga gärningar ska brottsbekämpande myndigheter endast om det finns synnerliga skäl få ta biträde av enskilda. Sådant biträde ska endast få avse åtgärder som syftar till att en polisman ska kunna genomföra de åtgärder som avses i tillståndet. I vilken utsträckning bör anlitande av enskilda personer kunna ske? I vissa miljöer är det svårt, eller i realiteten omöjligt, för en polis under täckmantel att få tillträde. I vissa gäng eller etniska grupper krävs en specifik bakgrund för att accepteras. Vid infiltration är det därför i vissa fall enda möjligheten att använda sig av en enskild som redan finns i eller i närheten av gängen eller grupperingarna. Det kan vara en bedömt stabil informatör som genom styrda upp- drag i miljön övergår till att betraktas mera som en infiltratör än som en informatör. Som tidigare framhållits har JO och JK uttalat sig när det gäller användningen av privatpersoner som infiltratörer eller pro- vokatörer och har i dessa sammanhang framhållit att ett samarbete med enskilda enbart i rena undantagsfall kan vara befogat samt att det under inga omständigheter kan accepteras att polisen har ett orga- niserat samarbete med enskilda i syfte att provocera fram brottsliga handlingar (se JO 1977/78 s. 126, JO 1997/98 s. 118 och JO 2008/09 s. 140). Även JK har uttryckt liknande uppfattning i det s.k. (JK 1982 s. 156). Med enskild i detta sammanhang bör enligt utredningen förstås personer som inte är anställda vid någon brottsbekämpande myn- dighet. Det är utredningens uppfattning att deltagande i infiltra- tionsoperationer och provokativa åtgärder är en så pass kvalificerad och riskfylld uppgift att den i första hand bör utföras av särskilt ut- bildade poliser. ser brottsligheten, framförallt den grova organiserade brottsligheten, ut så att det är svårt, för att inte säga omöjligt för en polisman att kunna utföra en in- filtrationsoperation eller en provokativ åtgärd utan att ta biträde av enskilda, t.ex. av en informatör. Det har vidare kunnat konstateras att de personer som anlitas själva tillhör de kretsar som är kriminellt belastade. Utredningen finner att det finns ett starkt behov av att de brotts- bekämpande myndigheterna ska ha vissa möjligheter att ta bistånd av enskilda i samband med infiltrationsoperationer eller provokativa åtgärder. Med hänsyn till de risker det kan innebära för en enskild som inte har fått samma omfattande utbildning som t.ex. en polis- man som är särskilt tränad att agera under täckmantel i kriminella miljöer, bör det emellertid ske endast undantagsvis och som en sista utväg. Utredningen anser således att det sammantaget finns goda skäl för en fortsatt restriktiv hållning när det gäller anlitandet av privatpersoner för uppdrag som rör infiltration eller provokativa åt- gärder. Det innebär att anlitandet av enskilda personer ska ske med stor försiktighet, att det får ske endast i undantagsfall och att det får ske endast om det finns anledning att anta att en polis inte skulle ha kunnat användas för uppdraget. Närmare om lagregleringens utformning En lagreglering bör ta sikte på att brottsbekämpande myndigheter ges befogenhet att ta biträde av enskilda för att utföra sådana åtgär- der i den brottsbekämpande verksamheten som myndigheten har att utföra. Det innebär att det normalt inte är den enskilde som själv- ständigt kan anses utföra en viss åtgärd utan att den enskilde handlar på instruktion av och under överinseende av den brottsbekämpande myndigheten. De regler som har ställts upp för hanteringen av in- formatörer och källor kan i detta avseende tjäna som utgångspunkt även när den enskilde på myndighetens initiativ tar en mer aktiv del i ett händelseförlopp. Utredningen gör bedömningen att lagregleringen bör utformas med två nivåer. Vid infiltrationsverksamhet och ordinära provo- kativa åtgärder, alltså inte sådana särskilda provokativa åtgärder som avses i 5 kap. inhämtningslagen, bör polisen få ta biträde av enskilda om det finns särskilda skäl. Detsamma ska gälla vid sådana åtgärder som regleras i 2 kap. inhämtningslagen (ljud- eller bildupptagning som sker dolt eller genom vilseledande samt användandet av teknisk utrustning för att lokalisera en person). I kravet på att det ska föreligga särskilda skäl innefattas det nu gällande kravet att anlitandet av enskilda ska ske enbart i undan- tagsfall. Rekvisitet särskilda skäl får även anses innefatta ett krav på att en polis inte ska ha kunna användas för uppdraget. Detta är i princip vad som gäller . När det sedan gäller biträde vid sådana särskilda provokativa åt- gärder som föreslås lagregleras i 5 kap. inhämtningslagen samt biträde vid utförande av annars brottsliga handlingar enligt 6 kap. samma lag, finns det skäl för en än mer restriktiv hållning. Detta är åtgärder som inte har fått vidtas av brottsbekämpande myndigheter. Här gör utredningen bedömningen att polisen endast om det finns synnerliga skäl bör få ta biträde av enskilda. Det bör vidare upp- ställas ett krav på att sådant biträde endast ska få avse åtgärder som syftar till att en polisman ska kunna genomföra de åtgärder som avses i tillståndet. 8.3.3Särskilt om Säkerhetspolisens användning av källor Förslag: Det bör införas en särskild bestämmelse som ger Säker- hetspolisen möjlighet att anlita enskilda personer i större utsträck- ning än vad som gäller för övriga brottsbekämpande myndigheter. Säkerhetspolisen ska under samma förutsättningar som övriga brottsbekämpande myndigheter ha möjlighet att ta biträde av en- skilda vid särskilda provokativa åtgärder samt för biträde vid ut- förande av annars brottsliga gärningar. Sådant biträde ska dock kunna ges utan den begränsning som i övrigt gäller, att biträdet endast ska få avse sådana åtgärder som syftar till att en polisman ska kunna genomföra de åtgärder som avses i tillståndet. De brott som Säkerhetspolisen ska förebygga har oftast sitt ursprung i en väl organiserad brottslig verksamhet. Verksamheten bygger ofta på starka personliga band vilket i princip omöjliggör för Säkerhets- polisens tjänstemän att själva ta sig in i verksamheten för att inhämta information. Säkerhetspolisen är därför, liksom övriga brottsbekäm- pande myndigheter, beroende av information från privatpersoner – s.k. källor – som vistas i de miljöer där den brottsliga verksamheten bedrivs. Säkerhetspolisens användning av källor sker i allt väsentligt inom ramen för underrättelseverksamheten. Avsikten är inte heller att få fram uppgifter som kan användas som bevisning mot den enskilde. Syftet med verksamheten är istället att hämta in information så att myndigheten kan vidta adekvata brottsförebyggande åtgärder. Det kan vara allt från åtgärder där någon uppmärksammas på att den som kontaktat honom eller henne gjort det under falska förespeglingar och att personen egentligen arbetar för främmande makts underrät- telsetjänst till att förändra skyddet av en person i den centrala stats- ledningen. Informationsinhämtningen från källor inriktas utifrån en bedöm- ning av i vilka miljöer som den brottsliga verksamheten kan före- komma. Vidare ska inhämtningen ta fasta på ett konkret behov av underrättelser och ske efter en i förhand fastställd plan som i stort anger ramarna för verksamheten. Planen gäller och alla åtgärder som vidtas dokumenteras. Under inhämtningen sker en kontinuerlig utvärdering av den information som inhämtas, källans säkerhet, fortsatt behov av information och andra omstän- digheter av betydelse för verksamheten. Utvärderingen kan leda till att inhämtningsplanen ändras eller att inhämtningen avbryts. När en inhämtningsplan löpt ut sker en förnyad prövning av nyttan med inhämtningen och om inhämtningen ska fortsatta. Om det finns behov av ytterligare uppgifter och det behovet alltjämt överväger det intrång och men som åtgärden medför upprättas en ny inhämt- ningsplan. Till skillnad från brottsutredande verksamhet är effekterna av olika åtgärder i det brottsförebyggande arbetet inte alltid tydliga, eftersom det inte är möjligt att med säkerhet avgöra om en viss åtgärd faktiskt förhindrat brott eller om andra okända faktorer med- fört att ett brott inte begåtts. Säkerhetspolisen har dock uppgett att informationen från källorna ger ett mycket viktigt underlag för myn- dighetens brottsförebyggande arbete och att den har central betydelse för såväl terroristbekämpningen i som för kontraspionaget och författningsskyddsverksamheten. Genom att inhämtad under- rättelseinformation även kan ligga till grund för hotbildsbedöm- ningar när det gäller skyddspersoner är informationen från källorna också av betydande vikt för Säkerhetspolisens personskyddsarbete. Säkerhetspolisens hantering av källor är omgärdad av sekretess för att skydda dem som lämnar uppgifter till myndigheten. Säker- hetspolisen har därför inte i detalj redovisat enskilda ärenden. De exempel som utredningen ändå har tagit del av ger klart stöd för Säkerhetspolisens uppfattning om källdrivningens betydelse för det brottsförebyggande arbetet. Bland de exempel utredningen sett har det också framkommit att Säkerhetspolisens källdrivningsverksam- het gjort att mycket långt gångna attentatsplaner i ett annat land avslöjats och att attentatet kunnat förhindras. Uppgifter från käll- drivningsverksamheten har också varit helt avgörande för att skydda personer som levt under ständiga hot. Det finns flera exempel på när det skulle vara av stort värde för Säkerhetspolisen om en källa kunde utföra handlingar på ett mer självständigt sätt än vad utredningen har ansett bör vara tillåtet för övriga brottsbekämpande myndigheter. Ett sådant exempel, som är tillämpligt inom kontraspionage, kontraterror och författningsskydd, är att en värvad källa ibland kan bli tvungen att ta sig in i låsta skåp, datorer eller ta sig in i för källan obehöriga områden. Källan måste ibland själv fatta snabba beslut om att ta sig in där informationen finns. Vid dessa tillfallen finns det risk att denne gör sig skyldig till flera olika typer av brott, som olaga intrång, dataintrång eller olov- ligt brukande. Det kan även handla om en operation inom kontra- spionaget där källan arbetar inom ett svenskt konsultföretag med anknytning till försvarsindustrin. Ett främmande lands underrät- telseofficer har kontaktat källan under falska förespeglingar och bearbetat källan . Underrättelseofficeren utgav sig för att vara representant för ett företag i hemlandet och ville ha källans hjälp att inhandla exportkontrollerat krigsmateriel. I detta autentiska exempel var det viktigt för Säkerhetspolisen att få veta vilka andra produkter som man var ute efter och på så sätt kunna vidta operativa motåtgärder. Eftersom det inte var möjligt att lämna ut hemliga handlingar, ej ens sådana som bedömdes som i samman- hanget ofarliga för svenskt vidkommande, blev det nödvändigt att avsluta operationen och därmed överlämna initiativet till underrättelseofficeren och det aktuella landet. Om det hade funnits möjlighet att låta källan, under starkt kontrollerade former, lämna ut vissa hemliga handlingar till underrättelseofficeren så hade opera- tionen kunnat fortsätta och lett till effektiva åtgärder för att förhindra fortsatt underrättelseinhämtning. Med hänsyn till att Säkerhetspolisens genom sitt uppdrag och den miljö som man verkar i skiljer sig från övriga brottsbekämpande myndigheter finns det skäl för utredningen att föreslå en vidare rätt för Säkerhetspolisen att ta biträde av källor än vad andra brotts- bekämpande myndigheter bör kunna göra. Denna möjlighet bör ut- formas så att källorna kan ta större del i utförandet av en annars brottslig gärning eller en särskild provokativ åtgärd, än vad som gäller för övriga myndigheter genom att åtgärden inte ska behöva avse biträde för att polisman ska kunna genomföra åtgärden. Med hänsyn till att Säkerhetspolisen även ges möjlighet att ut- föra särskilda provokativa åtgärder i underrättelseverksamheten bör möjligheterna till biträde av enskilda även omfatta sådana åtgärder. 9 Undantag från åtalsplikt m.m. Regeringen konstaterar i utredningens direktiv att ett problem som kan uppkomma i samband med infiltrationsoperationer hänger samman med att svensk polis som huvudregel är skyldig att rapportera, an- mäla och ingripa mot brott som kommer till dess kännedom och att svenska åklagare som huvudregel är skyldiga att väcka åtal när konstaterade brott hör under allmänt åtal. Har en polisman infil- trerat en kriminell gruppering, kan de tjänstemän som deltar i opera- tionen vara skyldiga att rapportera och även ingripa mot ett mindre brott som kan konstateras i samband med operationen, trots att rapporteringen med åtföljande ingripande och åtal kan medföra att polismannens identitet röjs och att hela infiltrationsoperationen därmed går om intet. Visserligen anses gripande, förhör och andra åtgärder kunna skjutas upp genom s.k. interimistisk passivitet, men det måste då säkerställas att ett ingripande kan ske . Utredningen ska överväga om det finns anledning att begränsa polisens och tullens rapporterings- anmälnings- och ingripande- skyldighet samt åklagarens åtalsplikt avseende brott som uppmärk- sammas i samband med infiltrationsoperationer i den utsträckning det behövs för att angelägen brottsbekämpande verksamhet inte ska skadas. Undantag från åtalsplikt m.m. 9.2.1Allmänt om polisens uppgifter och skyldighet att ingripa Av 1 § polislagen framgår att polisens arbete, som ett led i sam- hällets verksamhet för att främja rättvisa och trygghet, ska syfta till att upprätthålla allmän ordning och säkerhet samt att i övrigt till- försäkra allmänheten skydd och annan hjälp. Till polisens uppgifter hör, enligt 2 § polislagen, att förebygga brott och andra störningar av den allmänna ordningen eller säker- heten, övervaka den allmänna ordningen och säkerheten, hindra stör- ningar därav samt ingripa när sådana har inträffat, bedriva spaning och utredning i fråga om brott som hör under allmänt åtal, lämna allmänheten skydd, upplysningar och annan hjälp, när sådant bistånd lämpligen kan ges av polisen och fullgöra den verksamhet som an- kommer på polisen enligt särskilda bestämmelser. Olika försök har gjorts att närmare definiera innehållet i be- greppet allmän ordning och säkerhet, som har använts i olika polisrättsliga författningar. Begreppet uppfattas vanligen så att polisen har skyldighet och befogenhet att söka före- bygga, förhindra och vidta åtgärder mot överträdelser av straffsank- tionerade normer under förutsättning att överträdelserna faller under allmänt åtal (se /, Polislagen En kommentar, 7 uppl., s. 28 f). I rättsfallet NJA 1989 s. 308 gör följ- ande uttalande. Begreppet allmän ordning har brukat användas i ganska vid mening i politirättslig lagstiftning. Så t.ex. innebar reg- leringen i både polislag (1925:170) och allmänna polisinstruktion (1948:331) att hela polisens verksamhet till förebygg- ande och förhindrande av brott var att se som ett led i dess uppgift att upprätthålla allmän ordning och säkerhet (jfr t ex SOU 1947:45 s 80 f). Liksom 1 och 2 §§ i nu gällande polislag (1984:387) har dessa för- fattningar otvivelaktigt vilat på det synsättet att varje brott, åtminstone om det faller under allmänt åtal, i princip innefattar ett störande av den allmänna ordningen, mot vilket polisen har skyldighet att ingripa. Polisen har alltså en skyldighet att ingripa när ett brott begås. Dock ska detta göras med hänsyn till den egna och tredje mans säkerhet samt även bedömas ur ett taktiskt perspektiv för att nå största möjliga framgång med ingripandet. Ingripandet måste också stå i propor- tion till brottet/händelsen. Undantag från åtalsplikt m.m. I 8 § polislagen anges vissa allmänna principer för polisingripanden. En polisman som har att verkställa en tjänsteuppgift ska under iakt- tagande av vad som föreskrivs i lag eller annan författning ingripa på ett sätt som är försvarligt med hänsyn till åtgärdens syfte och övriga omständigheter. Måste tvång tillgripas ska det ske endast i den form och i den utsträckning som behövs för att det avsedda resultatet ska uppnås. Bestämmelsen ger uttryck för de s.k. behovs- och proportionalitetsprinciperna som ska beaktas vid varje polis- ingripande. Bestämmelsen är dessutom avsedd att utgöra ett all- mänt bemyndigande för polisen att vidta de åtgärder som är för- svarliga för att fullgöra dess uppgifter, så länge det inte är frågan om att begränsa en grundlagsskyddad rättighet eller vidta åtgärder som står i strid mot någon specialreglering (se prop. 1983/84:111 s. 78). Av 4 kap. 10 § 2 p polisförordningen (1998:1558) framgår att polismän, även när de är lediga, är skyldiga att självmant ingripa för att trygga den allmänna ordningen och säkerheten inom det polis- distrikt där de är anställda. Vad är ett polisingripande? I delbetänkande Polisens rättsliga befogen- heter (SOU 1993:60, s. föreslogs att en ny bestämmelse skulle införas i polislagen där begreppet polisingripande skulle definieras. Utredningen ansåg att en åtgärd, för att kunna betecknas som ett polisingripande, borde syfta till att åstadkomma ett konkret resul- tat som riktar sig mot en eller flera bestämda personer eller en be- stämd grupp av personer och som medför synbara eller kännbara verkningar. Dessutom skulle det enligt utredningen vara fråga om en åtgärd som på något sätt kan förenas med tvång. Utredningens förslag togs upp i propositionen Ändringar i polis- lagen m.m. (prop. 1996/97:175 s. 68 f.). Regeringen gjorde bedöm- ningen att någon definition av begreppet polisingripande inte borde införas. Regeringen ansåg att det i och för sig kunde vara av värde att i polislagen uttryckligen och uttömmande reglera vad som av- sågs med ett polisingripande, men att en sådan bestämmelse med nödvändighet skulle bli relativt vag och obestämd. Undantag från åtalsplikt m.m. en risk att bestämmelsen inte skulle bli heltäckande. Dessutom sak- nades det, enligt regeringens bedömning, ett mer påtagligt behov av en sådan bestämmelse. I rättsfallet NJA 1987 s. 665 prövade frågan om i vilken utsträckning polismän genom sin underlåtenhet att ingripa straffrättsligt ansvarade för att en grupp polismän i en polisbuss, utan att laga grund förelegat, med våld hade tvingat en person att åka med i polisbussen. I fråga om S-ÅW gäller åtalet att han underlåtit att förhindra de olag- liga åtgärder som vidtogs mot LF. Det får alltså närmare undersökas i vad mån en person i S-ÅW:s situation är skyldig att handla, med risk att han annars straffas för sin underlåtenhet. Bestämmelsen i 2 § polisinstruktion om att polisen bl a skall förebygga brott kan knappast åberopas till stöd för att döma en polisman, som underlåtit att hindra ett brott, för medverkan till brottet (jfr Strahl, Allmän straffrätt i vad angår brotten, 1976, s 323 och Jareborg, Brotten, 1 häftet, 2 uppl 1984, s 221). Något annat får däremot anses gälla, om det som följd av polismannens ställning har uppstått ett kon- kret tillsyns- eller omsorgsförhållande (jfr Andenaes, Allminnelig straffe- rett, 2 utg , s 153). Att en polisman i förmansställning på grund av underlåtenhet kan bli medansvarig för en underordnads handlingar torde vara klart. Enligt 6 § polisinstruktion, som gällde vid tillfället, var S-ÅW inte förman för de övriga polismännen i bussen. Han kan inte heller på någon annan grund anses ha intagit en sådan ställning. Detta innebär att S-ÅW inte i egenskap av förman kan göras ansvarig för de åtgärder som vidtogs av de andra polismännen. När en grupp poliser som i det aktuella fallet tjänstgör gemensamt, måste emellertid var och en av dem anses ha ett visst ansvar för vad som händer i gruppen. Även den som inte har befälsställning måste anses skyldig att ingripa, om han ser att någon annan i gruppen vidtar en uppenbart lagstridig åtgärd, med den påföljden att han annars kan bli medansvarig för det skedda. Lika litet som LJ kan S-ÅW ha undgått att lägga märke till de åt- gärder som vidtogs mot LF.