sou · GXB387 · 2010-01-01 00:00:00 — Av undersökningarna kan man dra slutsatsen att ungdomar generellt har en positiv inställning till kameraövervakning och att denna tolerans har ökat. En majoritet anser att det är värt priset att bli kameraövervakad om det kan skapa en tryggare miljö. En klar majoritet () anser att kameraövervakning är acceptabel för att förhindra grov brottslighet som misshandel, rån och våldtäkt. En majoritet () anser också att kameraövervakning är acceptabel för att förhindra hastighetsöverträdelser i trafiken. De flesta tycker att det är okej med kameraövervakning i offentliga miljöer där övervakningen kan förväntas ge en extra trygghet, som tunnelbana och buss () och allmänna torg (). av de tillfrågade anser att det är okej med kameraövervakning på skolgårdar och i skolkorridorer. finns det platser där ungdomarna inte anser att det är acceptabelt med kameraövervakning. Toleransen för kameraövervakning i syfte att se om enskilda sopsorterar rätt, om kompisar finns på ungdomsgården eller en viss klubb eller om folk städar i tvättstugan är betydligt lägre (10–). av de tillfrågade anser att det är acceptabelt med kameraövervakning av offentliga toaletter. I sammanhanget kan nämnas en undersökning som låtit utföra bland elever, föräldrar och rektorer i gymnasieskolor (Attityder till Kameraövervakning, SSF – ). Enligt undersökningen skulle av eleverna ge sin tillåtelse till kameraövervakning såväl utomhus som på vissa platser inomhus på skolan, om det var föreskrivet i lag att endast en säkerhetsansvarig fick titta på övervakningsmaterialet. Av de svenska fallstudier som redovisats i detta kapitel följer att kameraövervakning kan minska brottsligheten. Den bästa effekten har uppnåtts på en parkering. I ett garage minskade fordonsrelaterade brott kraftigt med sedan kameraövervakning införts. Å andra sidan visade kameraövervakning i ett annat garage inte någon effekt alls på brottsligheten. Studierna beträffande kameraövervakning på gator och torg visade varierande effekt på brottsligheten. På i minskade de polisanmälda brotten generellt med kameraövervakning. Andra förändringar som skedde i området kan ha bidragit till minskningen, men troligen endast i begränsad omfattning. Några överflyttningseffekter, det vill säga att brotten i stället begicks på närliggande platser, tycks inte ha skett. I i tycks kameraövervakning där- emot inte ha lett till att de anmälda brotten minskade. Förutsättningarna i skiljde sig emellertid från . I täckte kamerorna bara gångstråk i parken, medan övervakningen på Möllevångstoreget täckte i stort sett hela platsen. På var också antalet anmälda brott betydligt fler än i , vilket innebar att utrymmet för en minskning var större på torget. På i pågår kameraövervakningen fortfarande. Polisen menar att antalet anmälda brott på inte längre påverkas av kamerorna. Det är mycket sällan som övervakningsmaterial från kamerorna används i brottsutredningar. Enligt polisen har kamerorna förlorat sin avskräckande effekt eftersom de inte används för att klara upp brott. I visade kameraövervakningen inga effekter på våldsbrotten, tvärtom ökade de anmälda våldsbrotten utomhus . Den totala ökningen kan till en ganska stor del förklaras med en ökning av krogrelaterat våld utomhus samt att en grupp ungdomar har begått våldsbrott utomhus. Några överflyttningseffekter tycks inte ha skett i heller. Omkringliggande områden hade inte samma ökning av anmälda våldsbrott som de kameraövervakade gatorna, vilket stärker bilden av att övervakningen inte har gett några positiva effekter på nivåerna av anmälda våldsbrott. Även den internationella forskningsgenomgång som har låtit genomföra visar att kameraövervakning har en liten, men signifikant önskvärd effekt på brottsligheten. Också i denna studie blev resultatet att kameraövervakning är mest effektiv för att minska brott på parkeringsplatser. Slutligen visar även den brittiska studie som utfördes på uppdrag av Home Office att kameraövervakning minskar brottsligheten något. Det går inte att dra några entydiga slutsatser av de undersökningar som finns att kameraövervakning minskar brottsligheten generellt. Mycket talar dock för att kameraövervakning kan vara effektiv i det brottsförebyggande arbetet. Kameraövervakning har sannolikt störst betydelse för planerade brott, framförallt olika typer av egendomsbrott som inbrott, stöld och skadegörelse. När det gäller mer oplanerade brott exempelvis våldsbrott som sker under alkoholpåverkan tycks övervakningen ha mindre betydelse. Det visade sig att polisen i princip inte använde sig av övervakningsbilder i . I övrigt saknas det undersökningar om i vilken utsträckning kameraövervakning bidrar till att brott Det är vidare okänt i vilken mån kameraövervakning leder till att pågående brott avbryts. Studierna visar att kameraövervakningens brottsförebyggande effektivitet kan vara beroende av många faktorer. Detta framhålls också i den brittiska studien som pekar på att de som planerar, genomför, handhar och bedriver kameraövervakning har möjlighet att påverka övervakningens effektivitet. har, utifrån de svenska fallstudierna, tidigare erfarenheter och den systematiska forskningsgenomgången, uttalat ett antal rekommendationer. Nedan följer en sammanfattning av dessa rekommendationer. Kameraövervakning bör föregås av en analys av problembilden och av förutsättningarna för att just kameraövervakning skulle kunna bidra till att problemen minskar. Kameraövervakning verkar ha störst möjlighet att bidra till att brottsligheten minskar på platser där brottsligheten från början är hög. Detsamma gäller i fråga om tryggheten. Att använda kameraövervakning för att ytterligare minska brottsligheten eller öka tryggheten där situationen redan är förhållandevis god, ger sannolikt endast begränsade effekter, om ens några. Kameraövervakning verkar lämpa sig bäst för platser där brottsligheten är förhållandevis koncentrerad och där det är möjligt att täcka hela det aktuella området med kameror. Kamerornas täckning bör vara, eller i vart fall uppfattas som god. I oöverskådliga miljöer krävs flera kameror och utomhus krävs ofta att växtlighet röjs undan. För god bildkvalitet krävs exempelvis förstärkt belysning. Kännedomen om kameraövervakningen bör vara god bland dem som kan komma att beröras av den. Många och tydliga skyltar och även andra informationskanaler bör användas i samband med att åtgärden införs. Kameraövervakningens avskräckande effekt blir troligen större om det finns möjlighet att avbryta eller klara upp brott med hjälp av övervakningen. Inspelning av bilder bör därför ske. Mycket talar också för att publicitet om brott som klarats upp med hjälp av kameraövervakning, kan bidra till minskad brottslighet. 7.5.2Effekter för enskildas trygghet och integritet Det finns få undersökningar om hur enskilda upplever att kameraövervakning ökar deras känsla av trygghet. Brottsförebyggande rådets undersökningar med anledning av kameraövervakning i ett boendegarage samt på i , i och i centrala delar av talar för att den upplevda tryggheten hos enskilda ökar med kameraövervakning. är det inte ovanligt att människor tror att deras trygghet ska öka mer med kameraövervakning än vad den faktiskt gör, vilket var fallet i och på . Den brittiska studien gav också litet stöd för att kameraövervakning minskade människors rädsla för brott. Vi har redovisat några undersökningar som belyser allmänhetens generella inställning till kameraövervakning på allmänna platser. Det finns också undersökningar som rör specifika platser som i , i och i centrala delar av . I samtliga undersökningar är majoriteten av de tillfrågade positiva till kameraövervakning. Enligt FSI:s undersökning tycker numera av den vuxna befolkningen att det är bra, medan färre än femton procent tycker att det är dåligt med ökad kameraövervakning på offentliga platser. Brottsförebyggande rådets undersökningar rörande kameraövervakning av visade emellertid att omkring tjugo procent av besökarna hade något emot övervakningen och att lika många av de boende upplevde övervakningen som integritetskränkande. När det anges att syftet med kameraövervakningen är brottsförebyggande är acceptansen mycket hög. I SCB:s undersökning (2006) tyckte av de tillfrågade att kameraövervakning ska vara tillåten på allmän plats om det behövs för att förhindra grov brottslighet som misshandel, rån, våldtäkt och narkotikalangning. Motsvarande andel för ungdomar är, enligt en av de studier Datainspektionen låtit göra, . När det rör mindre allvarlig brottslighet minskar acceptansen för kameraövervakning något. Kameraövervakning för att förhindra hastighetsöverträdelser accepteras av av det tillfrågade i SCB:s undersökning och av av ungdomarna. Slutsatsen av de redovisade undersökningarna är att en klar majoritet av befolkningen förefaller att vara positiv till kameraövervakning på många platser dit allmänheten har tillträde. Tendensen tycks också vara att allt fler människor accepterar kameraövervakning på allmänna platser. Av FSI:s undersökningar följer att andelen positiva har ökat . är det tydligt att toleransen för kameraövervakning är mindre på platser där människor är mer privata. Det rör sig exempelvis om privatbostäder och ungdomsgårdar. Platser där människor normalt inte iakttas av andra som toaletter och omklädningsrum hör också hit. Som tidigare nämnts finns det få undersökningar om allmänhetens inställning till kameraövervakning på sådana platser. Det saknas också vetenskapliga undersökningar som är inriktade på inomhusmiljöer som banker, butiker, museer och liknande platser. 8.1Huvudprinciperna i lagen om allmän kameraövervakning ska stå fast Bedömning: Syftet med lagen bör vara att kameraövervakning ska kunna bedrivas effektivt som enskilda skyddas mot otillbörligt intrång i den personliga integriteten. För kameraövervakning av plats dit allmänheten har tillträde bör som huvudregel krävas tillstånd. Utöver ett klart preciserat övervakningsbehov för ett godtagbart ändamål bör krävas att övervakningsintresset har sådan tyngd att det integritetsintrång som övervakningen kan medföra får accepteras. Kameraövervakning bör utgöra ett komplement till andra brottsförebyggande åtgärder. I 1 § lagen om allmän kameraövervakning slås fast att allmän kameraövervakning ska ske med tillbörlig hänsyn till enskildas personliga integritet. I tidigare förarbeten har det varit en uttalad eller outtalad utgångspunkt att övervakning innebär en kränkning av den enskildes personliga integritet. En grundläggande princip är att medborgarna i möjligaste mån ska vara skyddade från integritetskränkande kontroll och insyn. Det är alltså de enskildas personliga integritet som ska skyddas. Ett syfte med lagen är därför att skapa ett tillfredställande integritetsskydd. En utgångspunkt i våra direktiv är att det även i fortsättningen ska finnas en reglering av kameraövervakning som balanserar nyttan med övervakning mot skyddet av den personliga integriteten. För att uppnå dessa syften krävs att kameraövervakning står under någon form av offentlig kontroll. Med en oreglerad kameraövervakning finns det en överhängande risk att integritetshänsynen hamnar i bakgrunden. Det är också särskilt uttryckt i direktiven att det inte finns tillräckliga skäl att frångå systematiken med krav på tillstånd som huvudregel vid övervakning av platser dit allmänheten har tillträde. Även framöver bör det därför, som huvudregel, gälla en ordning med tillstånd och anmälningsplikt samt regler för tillsyn. Våra direktiv anger vidare att en utgångspunkt ska vara att kameraövervakning även i fortsättningen endast bör utgöra ett komplement till andra brottsförebyggande åtgärder. En förutsättning bör vidare vara att det inte är förenligt med lagens syfte att godta en övervakning vars ändamål lämpligen kan tillgodoses på något annat mindre integritetskränkande sätt. Lagen får inte hindra att kameraövervakning används på ett effektivt sätt till förmån för medborgarna. Fördelarna med kameraövervakning bör tas tillvara och medborgarna får därmed godta ett visst intrång i integriteten. Då blir det nödvändigt att göra en avvägning av nyttan med kameraövervakning gentemot enskildas integritet. En avvägning kan innehålla många skilda och svåra bedömningar. Principer för hur en avvägning ska göras bör uttryckas i lag. En sådan avvägning har formulerats i 6 § lagen om allmän kameraövervakning. Tillstånd till allmän kameraövervakning ska meddelas om intresset av sådan övervakning väger tyngre än den enskildes intresse av att inte bli övervakad. Vid bedömningen av intresset av allmän kameraövervakning ska särskilt beaktas om övervakningen behövs för att förebygga brott, förhindra olyckor eller därmed jämförliga ändamål. Vid bedömningen av den enskildes intresse av att inte bli övervakad ska särskilt beaktas hur övervakningen ska utföras och vilket område som ska övervakas. Ändamålen att förebygga brott och förhindra olyckor är enligt vår mening sådana ändamål som är tillräckligt avgränsade och av skyddskaraktär. Uttrycket därmed jämförliga ändamål ger utrymme för att godta kameraövervakning för andra berättigade ändamål än de exemplifierade. Grundtanken är att kameraövervakning ska vara tillåten när det finns ett samhälleligt intresse av övervakningen. Utöver ett klart preciserat övervakningsbehov för ett godtagbart ändamål krävs det också att detta övervakningsintresse har sådan tyngd att det integritetsintrång som övervakningen kan medföra får accepteras. Enligt vårt förslag framgår av lagen att det, som huvudregel, ska krävas ett godtagbart ändamål och göras en motsvarande propor- tionalitetsbedömning när kameraövervakning ska bedrivas på plats dit allmänheten inte har tillträde. Den tekniska utvecklingen på övervakningsområdet har gått fort och inget talar för att den kommer att bromsas upp under den närmaste framtiden. Förutom att själva övervakningen kan bedrivas allt mer avancerat, har tekniken blivit billigare och enklare att hantera. Det gör att den har blivit tillgänglig för allt fler. Mot denna bakgrund är det naturligt att behovet av övervakning liksom synen på övervakning förändras över tiden. För att den faktiska övervakningen ska kunna uppfylla relevanta behov och krav vid varje givet tillfälle är det lämpligt att det görs en proportionalitetsbedömning, utifrån de i lagen givna principerna, i varje enskilt fall. I sista hand bör en sådan bedömning göras av domstol. På så sätt kan bedömningen följa såväl den tekniska utvecklingen som praxis. 8.2En tydligare reglering som uppfyller dataskyddsdirektivet Av vår genomgång av gällande rätt, kapitel 2, framgår att det inte finns en heltäckande reglering av kameraövervakning. Kameraövervakning regleras i två lagar, nämligen lagen om allmän kameraövervakning och personuppgiftslagen. För den som ska bedriva kameraövervakning är det inte alltid självklart vilken lag som ska tillämpas. Det har också visat sig att integritetsskyddet skiljer sig åt beroende på vilket område som övervakas. Vi har riktat in arbetet på att försöka skapa en reglering som så långt som möjligt är tydlig och enkel att tillämpa. Målet har varit att samla alla bestämmelser om kameraövervakning i en lag. Som vi ser det finns det flera fördelar med detta. Den stora fördelen är naturligtvis att regleringen blir mer användarvänlig. Dessutom är rättssäkerhetsaspekten viktig. Det måste vara förutsebart för den enskilde vilka bestämmelser som ska tillämpas. Vi har också strävat efter att försöka att finna en långsiktig lösning. Slutligen har vi lagt stor vikt vid att den föreslagna regleringen ska stämma överens med dataskyddsdirektivet. Även om våra direktiv är vida har uppdraget ändå haft vissa ramar. Enligt direktiven finns det t.ex. inte tillräckliga skäl att nu införa en reglering som frångår systematiken med krav på tillstånd som huvudregel vid övervakning av platser dit allmänheten har tillträde. Såsom uppdraget har formulerats har vi alltså inte kunnat överväga en ordning helt utan tillstånds- och anmälningsplikt. Mycket talar annars för att all kameraövervakning, liksom annan behandling av personuppgifter, skulle kunna regleras av personuppgiftslagen och falla under Datainspektionens tillsyn. Så är fallet i de flesta andra europeiska länder. Lagen om allmän kameraövervakning är inte bara tillämplig vid kameraövervakning som bedrivs av myndigheter och näringsidkare på platser dit allmänheten har tillträde utan också vid kameraövervakning som bedrivs av enskilda för rent privata syften. En del av lagens bestämmelser gäller för exempelvis kameraövervakning i privatbostäder och på privat tomtmark. Personuppgiftslagen däremot gäller inte vid behandling av personuppgifter som en fysisk person utför som ett led i en verksamhet av rent privat natur. Frågan om att undanta privat kameraövervakning från lagen om allmän kameraövervakning har inte berörts i direktiven. Vi anser dock att det finns anledning att behandla frågan. Det beror på dels att vi strävar efter en harmonisering mellan lagen om allmän kameraövervakning och personuppgiftslagen, dels att har ansett att lagen om allmän kameraövervakning är väl integritetsskyddsvänlig vad avser allmän kameraövervakning för rent privata ändamål. Med uttrycket privat kameraövervakning avser vi kameraövervakning som enskilda bedriver på privat plats för rent privata syften. I sammanhanget är det relevant att göra en jämförelse med regleringen rörande privat verksamhet i personuppgiftslagen. Här lämnas först en redogörelse av förhållandena enligt den lagen. Därefter följer en beskrivning av bestämmelserna i lagen om allmän kameraövervakning. Den behandling som undantas i personuppgiftslagen har i 6 § specificerats som behandling av personuppgifter som en fysisk person utför som ett led i en verksamhet av rent privat natur. Bestämmelsen undantar rent privat användning av personuppgifter från lagens tillämpningsområde. I dataskyddsdirektivets motsvarande artikel nämns behandling som har med fysiska personers hushåll att göra. Undantaget i personuppgiftslagen får anses vara ganska snävt. Det är t.ex. inte fråga om en verksamhet av rent privat natur när behandlingen består i att personuppgifter offentliggörs på Internet för att uppgifterna ska bli tillgängliga för ett obestämt antal personer. När personuppgifter publiceras på en hemsida är det alltså som regel inte längre fråga om en verksamhet av rent privat natur och personuppgiftslagens bestämmelser är i princip tillämpliga. Trots att personuppgifter sprids över Internet kan behandlingen ändå vara undantagen personuppgiftslagens regler. Dels kan behandlingen vara undantagen vissa av lagens hanteringsregler för att den faller under 5 a §, den s.k. missbruksregeln, dels kan behandlingen omfattas av 7 § som reglerar förhållandet till tryck- och yttrandefriheten. Enligt den senare paragrafen ska bestämmelserna i personuppgiftslagen inte tillämpas i den utsträckning det strider mot bestämmelserna om tryck- och yttrandefrihet i tryckfrihetsförordningen eller yttrandefrihetsgrundlagen. Bland annat undantas den grundlagsskyddade rätten att sprida yttranden. Här avses bland annat sådan behandling av personuppgifter som utgör, eller syftar till att åstadkomma, sådan spridning av yttranden som är skyddad enligt yttrandefrihetsgrundlagen. Vad gäller spridning av personuppgifter över Internet har den s.k. databasregeln i 1 kap. 9 § yttrandefrihetsgrundlagen betydelse. Regeln, som infördes , innebär att den som har ett s.k. utgivningsbevis har ett grundlagsskydd för publicering på Internet. Skyddet medför bland annat att personuppgiftslagens bestämmelser inte är tillämpliga. I praktiken innebär det en inskränkning av personuppgiftslagens tillämpningsområde och av skyddet för enskildas personliga integritet vid kränkningar på Internet. Endast de brott som räknas upp i grundlagen kan beivras. För att få ett utgivningsbevis krävs bland annat att det utses och anmäls en ansvarig utgivare. En organisation eller privatperson som har en webbplats och ett utgivningsbevis behöver alltså inte följa personuppgiftslagens bestämmelser vid publicering av personuppgifter på webbplatsen. Utgivarens ansvar är begränsat till de yttrandefrihetsbrott som finns uppräknade i grundlagen (5 kap. 1 § yttrandefrihetsgrundlagen och 7 kap. 4 och 5 §§ tryckfrihetsförordningen), bland andra hets mot folkgrupp, förtal, föro- lämpning, uppvigling, olaga våldsskildring och olaga hot. Ett eventuellt skadeståndsanspråk för ett yttrandefrihetsbrott kan riktas mot den ansvarige utgivaren och den som bedriver verksamheten. I lagen om allmän kameraövervakning finns dels bestämmelser som tar sikte på kameraövervakning av plats dit allmänheten har tillträde, dels generella bestämmelser. De generella bestämmelserna gäller all allmän kameraövervakning. Vilka bestämmelser som är tillämpliga i rent privata förhållanden får således utläsas indirekt ur lagen. Det är de bestämmelser som inte särskilt tar sikte på kameraövervakning av platser dit allmänheten har tillträde, nämligen bestämmelser om -att allmän kameraövervakning ska ske med hänsyn till enskildas personliga integritet (1 §), -upplysningsskyldighet (3 §), -tystnadsplikt (25 §), -förverkande av övervakningsutrustning (26 §) och -straff (27 §). I 1 § finns ett generellt aktsamhetskrav som innebär att den som kameraövervakar exempelvis i sin bostad ska göra det på ett sådant sätt att han eller hon tar hänsyn till enskildas personliga integritet. Bestämmelsen har karaktär av ett portalstadgande och en överträdelse av den är inte straffsanktionerad. Däremot kan den som kameraövervakar i sin bostad och underlåter att upplysa om övervakningen dömas till böter eller fängelse, förutsatt att det sker uppsåtligen eller av oaktsamhet. Han eller hon får inte heller obehörigen röja eller nyttja vad som framkommit om någon enskilds personliga förhållanden genom övervakningen. Om han eller hon ändå gör det kan det leda till straffansvar enligt 20 kap. 3 § . I princip kan övervakningsutrustning som används vid brott mot lagen förklaras förverkad. Beroende på hur bild- och ljudmaterial hanteras kan personuppgiftslagens bestämmelser bli tillämpliga utöver lagen om allmän kameraövervakning, t.ex. om bilder görs tillgängliga för ett stort antal personer på Internet. Om det sker i strid med personuppgiftslagen kan den personuppgiftsansvarige bli ersättningsskyldig gentemot den övervakade. Lagen om allmän kameraövervakning innehåller ingen bestämmelse om skadestånd. Den som drabbas av skada på grund av kameraövervakning är hänvisad till skadeståndslagens och i vissa fall personuppgiftslagens regler. I sammanhanget bör anmärkas att inte har tillsyn över sådan kameraövervakning som sker på annan plats än plats dit allmänheten har tillträde. har alltså inte möjlighet att genom förelägganden och förbud verka för att den som bedriver kameraövervakning på annan plats än plats dit allmänheten har tillträde följer de villkor som gäller enligt lagen (t.ex. upplysningsplikt). För att beivra underlåtenhet att följa lagen beträffande rent privat verksamhet krävs polisanmälan, strafföreläggande eller åtal. Vi har hämtat in uppgifter från rörande brott mot lagen om allmän kameraövervakning –2008. Med lagföring avses åtalsunderlåtelse, strafföreläggande och dom. Uppgifterna visar att det –2008 har skett mellan tre och tolv lagföringar enligt lagen om allmän kameraövervakning. Totalt har lagföring för brott mot lagen om allmän kameraövervakning skett vid fyrtiotvå tillfällen. Av statistiken framgår inte alltid enligt vilket lagrum som lagföring har skett. Det framgår dock att sexton fall har avsett brott mot bestämmelser om tillstånd och anmälan samt att brott mot upplysningsplikten har lagförts vid, i vart fall, tre tillfällen. Det går inte att utläsa om någon lagförts för brott mot upplysningsplikten vid privat kameraövervakning. I sammanhanget bör nämnas att straffbestämmelsen (26 §) stadgar att det inte ska dömas till ansvar i ringa fall.