sou · GXB316d3 · 2010-01-01 00:00:00 — Den frågan bör bli föremål för särskilda överväganden. Enligt direktiven ska vi beräkna de ekonomiska konsekvenserna av de förslag som läggs fram. Om förslagen förväntas leda till kost- nadsökningar ska vi föreslå hur dessa ska finansieras. Enligt våra direktiv är utgångspunkten oförändrade kostnadsramar för den statliga kulturpolitiken. Vi ska också redovisa vad förslagen får för konsekvenser för kulturområdets verksamheter och myndighe- ternas anställda. Vi ska även bedöma konsekvenserna enligt 14– 15 §§ kommittéförordningen (1998:1474). 20.2Övergripande bedömning och förslag Vår bedömning: De omställningskostnader som föreslagna för- ändringar av myndighetsstrukturen medför ryms inom befintliga ekonomiska ramar. De förändringar vi föreslår i myndighetsstrukturen kommer att medföra minskningar av administrativa kostnader och även ge andra samordningsvinster. Den ökade kostnaden för Kungl. nya uppdrag kan finansieras genom överförande av de kostnadsminskningar som ligger i våra samlade förslag. De medel som därutöver blir tillgäng- liga genom förändring av Stiftelsen verk- samhet och som inte i övrigt intecknas, bör användas inom Kultur- departementets ram för att förstärka de stöd som fördelas av den föreslagna myndigheten för konstarterna. Övriga förslag beräknas inte leda till några kostnadsökningar. Vårt förslag: Ett uppdrag bör ges till Statskontoret om att göra en noggrannare beräkning av de ekonomiska effekterna av förslagen. Ett sådant uppdrag bör genomföras parallellt med remissbehand- lingen av detta betänkande. I rutan ovan har vi sammanfattat vår bedömning när det gäller de ekonomiska konsekvenserna av våra förslag. I det följande beskri- ver vi närmare bedömningarna när det gäller genomförande och kostnadsfrågor. Vi avslutar med en analys av övriga konsekvenser av förslagen. 20.3Dialog och överenskommelser om regionala bidrag (portföljmodellen) Vårt förslag om en förhandlingsmodell för fördelning av regionala bidrag till kulturverksamheter presenteras i kap. 12. Här nedan redogör vi för våra bedömningar om genomförande av modellen och om modellen medför kostnader för det offentliga. Modellen bygger på att den genomförs i hela landet. Det är dock knappast praktiskt möjligt att, innan förhandlingarna fullt ut funnit sin form och den nödvändiga myndighetsstrukturen har kommit på plats, genomföra den första förhandlingsomgången med samtliga regioner eller landsting under ett och . Förhand- lingsprocessen bör därför utvecklas under hand. Våra bedömningar av de insatser som krävs för att genomföra förslaget finns i kapitel 12. Vår bedömning är att genomförande av modellen kan leda till vissa kostnadsökningar såväl inom statlig som regional eller landstings- verksamhet. När det gäller den statliga organisationen för att genomföra modellen hänvisas till våra bedömningar gällande det nya här nedan. Eventuella kostnadsökningar för det offentliga i övrigt till följd av förslaget bedöms kunna rymmas inom befintliga ekonomiska ramar. 20.4Kulturpolitik som en aspektpolitik – samspel med andra samhällsområden Våra förslag i dessa frågor redovisas i kapitel 10. Vi bedömer att de förslag som presenteras inte i sig kommer att leda till några kost- nadsökningar för det offentliga. I den mån en statlig myndighet får särskilda uppdrag med anledning av våra förslag kan dessa leda till viss kostnadsökningar. Vi anser dock att eventuella kostnadsök- ningar bör rymmas inom befintliga budgetramar. Våra förslag om de statliga stödformerna som fortsatt ska fördelas på central nivå presenteras i kap. 13. Förslagen syftar till förändringar inom ramen för det befintliga stödsystemet. Förslagen i denna del bör därför inte leda till några kostnadsökningar. Förslagen bör kunna genomföras med effekt . Förslaget om samverkan inom området arkiv, bibliotek och språk Vårt förslag innebär att ett uppdrag bör ges till berörda myndig- heter att öka sin samverkan kring gemensamma frågor. Vi bedömer att förslagets eventuella kostnadsökningar bör kunna rymmas inom befintliga budgetramar. Här nedan redogör vi närmare för genomförande och eventuella kostnader för förslagen rörande en samlad myndighet på arkiv- området och för Kungl. En myndighet med ansvar för arkivområdet – Kostnader kan uppstå initialt i samband med organisationsför- ändringen. kan vinster göras inom det administrativa området, t.ex. när det gäller ekonomi och HR-funktioner samt IT- stöd. Tillsynsverksamheten bör också kunna effektiviseras. Tjäns- ter vid såväl som och landsarkiven kan samordnas till enheter med uppgifter för den samlade myndigheten och arkivsfären. Sammantaget är det vår bedömning att genomförandet av en samlad myndighet på arkivområdet på kort sikt kan ske inom befintliga ramar och på medför besparingar. Förslaget om en samlad myndighet på arkivområdet framfördes första gången av . Vi bedömer att det finns en beredskap för ett relativt snabbt genomförande. Vi anser därför att den samlade myndigheten bör kunna inrättas . Den nya myndigheten bör därefter ges tillfälle att utveckla verk- samhetsinnehåll och bemanna. Utvecklingen bör ske i samråd med Kungl. för att myndigheterna gemensamt ska kunna planera verksamheten och inleda samarbete om de gemensamma uppdragen. Som beskrivits i kap. 15 föreslår vi ett nytt uppdrag för en nationell bibliotekspolitik ska läggas på Kungl. Vi gör bedömningen att myndigheten för att kunna genomföra detta uppdrag behöver ökade resurser om fördelat på personalkostnader samt forsknings- och utvecklings- anslag. Vi bedömer att den ökade kostnaden för myndighetens nya uppdrag kan finansieras genom överförande av de kostnadsminsk- ningar som ligger i våra samlade förslag. Vårt förslag är att Kungl. får detta ansvar fr.o.m. för att på så sätt ge förutsättningar för att Kungl. och den samlade myndigheten på arkivområdet i samråd med varandra och med övriga berörda myndigheter ska kunna planera sin nya verksamhet och inleda samarbete om de gemen- samma uppdragen. En myndighet med ansvar för samtid, historia och livsmiljö Som beskrivits i kapitel 16 föreslår vi att en myndighet med ansvar för samtid, historia och livsmiljö inrättas genom sammanslagning av , , , och . Kostnader kan uppstå initialt i samband med organisationsför- ändringen. kan administrativa och andra samordnings- vinster förutses, t.ex. när det gäller gemensamma administrativa funktioner som ekonomi, HR-funktioner och IT-stöd. Gemen- samma lokaler kan innebära lägre kostnader för lokalhyra. Myndig- heten bör i allt väsentligt byggas upp av befintliga personalresurser inom de fem berörda myndigheterna. Vi tar i den bedömningen inte ställning till resursbehovet för den nya museikoordinators- funktion som föreslås av utredningen . Sammantaget är det vår bedömning att genomförandet av en samlad myndighet för området bör kunna ske inom befintliga kostnadsramar. Vårt förslag är att organisationsförändringen genomförs . En organisationskommitté bör, som nämns i kapitel 16, tillsättas. En myndighet med ansvar för konstarterna Som beskrivits i kapitel 17 föreslår vi att en myndighet med ansvar för konstarterna inrättas genom sammanslagning av delar av , med Bildkonstnärsfonden, Författarfonden och delar av stiftelsen . Kostnader kan uppstå initialt samband med organisationsför- ändringen. kan i vinster göras inom det administrativa området t.ex. när det gäller ekonomi, HR-funktioner och IT-stöd. Gemensamma lokaler kan innebära lägre kostnader för lokalhyra. Myndigheten bör i allt väsentligt byggas upp av befintliga personal- resurser inom de berörda verksamheterna. Sammantaget är det vår bedömning att genomförandet av en samlad myndighet för området bör kunna ske inom befintliga kostnadsramar. När det gäller förslagen som berör Rikskonserter kan det förut- ses att statliga medel frigörs. Vårt förslag är att den nya myndigheten inrättas . En organisationskommitté bör, som nämns i kapitel 17, tillsättas. En ny roll för Som beskrivits i kapitel 18 föreslår vi att får ansvar för uppföljning, utvärdering och samspel på kulturområdet samt att myndigheten ska ansvara för förhandlingarna i portföljmodellen. Myndigheten ska ha både utförande och beställande verksamhet. Hur stor kompetens som behövs är beroende av ett flertal faktorer, bl.a. vilken tyngdpunkt som ska ligga på respektive verksamhets- område granskande verksamhet, samordning av portföljförhand- lingar samt forskning. Det kan också bli aktuellt att för mer tillfälliga perioder hyra in personal. För att bedöma dessa frågor behöver verksamheten planeras mer i detalj, och vi har därför valt att inte föreslå något exakt personalantal för myndigheten. Vårt förslag är att föreslagna förändringar genomförs , i samverkan med övriga förändringar av förvaltningsstrukturen. 20.7Användning av frigjorda medel De medel som blir tillgängliga genom förändringar av Rikskon- serters verksamhet och som inte i övrigt intecknas bör användas inom ram för att förstärka de stöd som fördelas av den föreslagna myndigheten för konstarterna För att säkra och precisera bedömningarna när det gäller föreslagna förändringar av förvaltningsstrukturen krävs ytterligare beräk- ningar. Vi föreslår därför att ett uppdrag ges till Statskontoret att göra en noggrannare beräkning av våra förslag. Ett sådant uppdrag kan lämpligen utföras av Statskontoret parallellt med remissbehandlingen av detta betänkande. 20.9Ekonomiska konsekvenser av övriga förslag När det gäller övriga förslag bedömer vi att de kostnader som kan uppstå kan betraktas som marginella och därför bör rymmas inom befintliga ramar. Vårt förslag när det gäller förändringar av regeringens styrning av myndigheter och institutioner har bäring på . De förslag vi presenterar är i linje med de förslag som lades fram av . Enligt bedömning kommer en minskad tidsåtgång för rutinmässig årlig styrning i t.ex. budget- process och genomgång av myndigheternas regleringsbrev frigöra mer tid för strategiskt fokus på styrningen av myndigheterna. Förändringar i arbetsuppgifter påverkar i sin tur kraven på kompetens inom , vilket kan få konsekvenser för bedömer vidare att nya arbetsformer måste utvecklas, t.ex. att kunskaperna om på vilket sätt informella kontakter kan begagnas i styrprocesser måste öka. Eventuellt ökade kostnader för , och då närmast , bör kunna finansieras inom befint- liga ramar. Våra förslag till ändrad förvaltningsstruktur berör samtliga anställda vid de nämnda verksamheterna. Omstruktureringen ska ske med tillämpning av reglerna om övergång av verksamhet i lagen (1982:80) om anställningsskydd (LAS). Kulturverksamheter är viktiga drivkrafter för den regionala tillväxten. På många områden har verksamhet kunnat etableras genom regionala medel och ny samverkan uppstått. Våra förslag beträffande ökad samverkan mellan stat, landsting och kommuner och en modell för fördelning av regionala medel via en särskild förhandlingsordning (portföljmodellen) bedömer vi kommer att leda till positiva konsekvenser för den regionala nivån genom ökat ansvar och inflytande i frågor om fördelning av statliga medel till den regionala nivån. 20.13 Konsekvenser enligt kommittéförordningen Enligt 14 § kommittéförordningen (1998:1474) ska eventuell påverkan på kostnader eller intäkter för staten, kommuner, lands- ting, företag eller andra enskilda redovisas i betänkandet. Påverkan för staten redovisas ovan. Vi bedömer att de som i övrigt nämns i bestämmelsen inte påverkas kostnadsmässigt av våra förslag. Enligt 15 § kommittéförordningen ska utredningen ange kon- sekvenser om förslagen i betänkandet har betydelse för den kommunala självstyrelsen, för brottsligheten och det brottsföre- byggande arbetet, för sysselsättning och offentlig service i olika delar av landet, för små företags arbetsförutsättningar, konkurrens- förmåga eller villkor i övrigt i förhållande till större företags, för jämställdheten mellan kvinnor och män eller för möjligheterna att nå de integrationspolitiska målen. För många människor med rötter i andra länder är kultur- verksamhet öppningar in samhället i . Mångfalden berikar kulturverksamheterna och främjar en värdefull internationalisering av vår kultur. Våra förslag kan förväntas ge positiva bidrag till fastlagda politiska ambitioner inom dessa områden. De mål för kulturpolitiken som vi föreslår har i flera delar samma målsättning som de integrationspolitiska målen, främst när det gäller att skapa öppna gemenskaper som är tillgängliga för alla. Vi bedömer vidare att de förslag vi lägger rörande ökad upp- följning och utvärdering ger bättre förutsättningar för att följa upp kulturpolitiken ur ett jämställdhets- och mångfaldsperspektiv. Den kommunala självstyrelsen påverkas inte av våra förslag. Förslagen om en ökad samverkan mellan stat, landsting och kom- mun inom ramen för portföljmodellen utgår från att kommunerna deltar i en ökad samverkan, men det är de enskilda kommunerna som själva avgör nivån på sitt engagemang. kan våra förslag bidra till att främja såväl sysselsättning som offentlig kulturell service i olika delar av landet. Såväl civil- samhälle som små företag kan utvecklas bl.a. via den föreslagna port- följmodellen och genom offentlig stimulans. Fler ska få bättre förutsättningar både att ta egna initiativ och ta del i gemensamma projekt. Några effekter avseende brottsligheten förutses inte. Inte heller ser vi något behov av särskilda miljökonsekvensanalyser. Sammanfattningsvis ser vi inga negativa konsekvenser inom de områden som specificeras i 15 § kommittéförordningen. Tvärtom förväntar vi oss att kulturverksamheterna genom förslagen ska ge ytterligare positiva bidrag till samhällets utveckling. Reservation och särskilda yttranden I detta betänkande argumenterar vi starkt för kulturens betydelse i samhället, för att kulturpolitiken ska bli mer lik andra politik- områden och för att kulturpolitiken ska anpassas till den tid vi lever i. Det räcker egentligen att konstatera att digitalisering, inter- nationalisering och migration medfört så stora förändringar i vårt samhälle att politiken måste vara annorlunda nu jämfört med . Det finns dock några bedömningar i detta betänkande som jag reserverar mig mot. Det gäller förslagen inom det område som jag behärskar bäst, nämligen skatteområdet. Enligt sina direktiv ska inte behandla frågor avseende svensk beskattning eller lämna förslag till ändringar i den svenska beskattningen. Jag kan notera att utredningen valt att bortse från denna del av sina direktiv. Vad först gäller tankegångarna i avsnitt 10.5 om skatteincita- ment för kultur som friskvårdsinsats går dessa emot grund- principerna för bra skattelagstiftning. Skatteregler ska vara så enkla som möjligt och innehålla så få undantag som möjligt. Undantag från skatte- och avgiftspliktplikt för förmån som arbetsgivaren tillhandahåller innebär att beskattningen inte blir neutral och bör enligt min mening undvikas i största möjliga utsträckning, en linje som slogs fast i samband med den stora skattereformen i början . Då stramades skattereglerna om förmåner upp och en mängd avdrag avskaffades, t.ex. avdrag för sjukdomskostnader. Utredningens förslag innebär en återgång till ett tankesätt som gällde före skattereformen och strider dessutom – enligt min mening – mot utredningens huvudinriktning att kulturpolitiken ska Reservation och särskilda yttranden göras till ett politikområde mer likt andra. Jag vill också göra den marginella anmärkningen att man i utredningens skrivning bortser från de effekter på den pensionsgrundande inkomsten som ett undantag som det föreslagna medför för den enskilde. Slutligen bör tilläggas det inom ramen för reglerna om intern representation och personalvård kan medges avdrag för kulturella aktiviteter i begrän- sad omfattning. I kapitel 13 görs bedömningar av skattereglerna med anknytning till sponsring. Jag har invändningar mot vissa delar av bakgrund- beskrivningen, mot problembeskrivningen, analysen och bedöm- ningen. När det gäller bakgrundbeskrivningen anser jag den beskrivning som görs av balansen mellan offentlig och enskild finansiering (och som grundar sig på en konsultrapport) som tendensiös. I fråga om problembeskrivningen instämmer jag i att det är problem med tillämpning av gällande lagstiftning. Det är tveklöst så att den rättspraxis som gäller kan ge upphov till tolknings- problem. Detta är givetvis olyckligt – skattelagstiftning bör vara enkel och tydlig. Det är också så att kan förbättra sin information och – i särskilt hög grad – rådgivning i enskilda fall. Som nämns i betänkandet har sådana initiativ också tagits under utredningens arbete. är fullt berett att i takt med efterfrågan utöka sin rådgivningsverksamhet. har i sin verksamhet kontakt med ett stort antal branscher, organisationer och enskilda företag. När det gäller sponsring är detta en stor fråga inom t.ex. idrottsrörelsen. Samma tillämpningsproblem finns där, men den samlade idrottsrörelsen synes ha en bättre organisation för att hantera dessa. Det är alls inte så – som under utredningsarbetet har gjorts gällande från vissa håll – att rättspraxis skulle vara bättre anpassad för idrottssponsring än för kultursponsring. Utredningen har i sin problembeskrivning och analys inte på något övertygande sätt kunnat visa att de nuvarande skattereglerna i avgörande omfattning är orsak till att sponsringen inom kultur- området är så begränsad. Till detta kan det finnas även andra orsaker, t.ex. bristande organisation på kultursidan eller en rädsla för att sponsring kan innebära begränsningar i den konstnärliga friheten. En effektiv beskattning bygger på breda skattebaser som har få bestämmelser om undantag. Detta möjliggör att hålla nere skatte- satserna. Den svenska bolagsbeskattningens utformning efter den Reservation och särskilda yttranden stora skattereformen är ett gott exempel på en sådan ansats. Den då internationellt sett låga skattesatsen () får anses ha varit av stor betydelse. är skatte- satsen . En icke avdragsgill sponsring på 100, medför alltså en skattekostnad för det sponsrande bolaget med 26,3 pro- cent. Skulle sponsorn begränsa sitt ekonomiska bidrag till nettot efter denna skattebelastning innebär det att av beloppet når den sponsrade. Detta gäller alltså i fall då någon tillräcklig motprestation inte utförs. Utredningen resonerar om avdragsförbudet för gåvor som sådant. Jag kan bara konstatera att ett avskaffande av detta är omöjligt som enskild åtgärd. Ett avskaffade av detta förbud skulle kräva ett antal andra ingrepp i lagstiftningen för att förhindra missbruk Det jag nu sagt ska inte tolkas som att jag anser att sponsring av kultur i sig är fel eller att kulturen inte behöver större resurser. Tvärtom, kulturens kärnverksamhet måste kunna växa, medan dess administration ska kunna rationaliseras. I betänkandet beskrivs att en särskild utredning arbetar med frågorna om skatteincitament för gåvor till bl.a. ideell verksamhet. Den utredningen har en för ändamålet lämplig sammansättning. Det är min övertygelse att skattefrågorna utreds bäst där. Slutligen vill jag erinra om att vi i inte längre har varken arvsskatt, gåvoskatt eller förmögenhetsskatt. Detta bör påverka enskilda personers agerande i vissa situationer. Reservation och särskilda yttranden Särskilt yttrande av experten , Kommittén har i sina direktiv fått en uttrycklig restriktion av regeringen beträffande skatteområdet. För de utredningsuppgifter som behandlas i direktiven gäller generellt att kommittén inte ska behandla frågor avseende svensk beskattning eller lämna förslag till ändringar i den svenska beskattningen (dir. 2007:99, s. 10). Trots direktivens restriktion behandlar kommittén - utöver utländska regelverk på skatteområdet - även svensk beskattning och ger detta område ett förhållandevis omfångsrikt utrymme. Kommittén gör framförallt bedömningar beträffande utformningen av den svenska beskattningen i flera avseenden, bl.a. beträffande möjligheten till avdrag för gåvor och s.k. sponsring samt beträffan- de skatteincitament för kultur som en slags friskvårdsinsats. Jag tvingas konstatera att kommittén därmed agerar i strid med de direktiv som regeringen beslutat om. Detta finner jag anmärk- ningsvärt. Jag vill i sammanhanget dessutom framhålla följande. Skatteincitament för kultur som en friskvårdsinsats skulle utgöra ett avsteg från de grundläggande principerna om enhetliga och neutrala skatteregler som skattereform vilar på och där ambitionen även fortsättningsvis bör vara att både begränsa och nogsamt pröva s.k. skatteutgifter i skattesystemet men även att förhindra och motverka att beskattningen av löneinkomster och förmåner urholkas eller snedvrids genom olika typer av undantag. Beträffande sponsring gör kommittén gällande att det skulle vara möjligt att förtydliga och förenkla reglerna om s.k. sponsring. Vad som redovisas ger dock inte något stöd för detta påstående. Sponsringsfrågan har varit föremål för diskussion och frågan om möjligheten till en förtydligande skattemässig regle- ring av sponsring har på begäran resulterat i en översyn. Slutsatsen av översynen är att detta inte är möjligt inom ramen för de grundläggande beskattningsprinciperna om att gåvor inte får dras av och att avdrag bara medges för utgifter för inkomsternas förvärvande. Rätten till avdrag får i stället avgöras från fall till fall vid rättstillämpningen. Dåvarande regeringen har redovisat resul- tatet av översynen till (Skr. 2003/04:175). Dagens förbud i skattelagstiftningen avseende avdragsrätt för gåvor har ansetts vara principiellt viktigt. Det har ansetts angeläget att skattesystemet så långt som möjligt hålls fritt från inslag som Reservation och särskilda yttranden inte hänger samman med dess grundläggande funktion att utgöra en säker bas för finansieringen av den gemensamma sektorn. Ett annat skäl mot avdragsrätt för gåvor är att stödet inte på vanligt sätt blir föremål för en årlig och samlad prövning i samband med regeringens och budgetberedning. Reservation och särskilda yttranden Särskilt yttrande av experterna , Vi delar inte uppfattningen att Kungl. bör ges ett kulturpolitiskt uppdrag för de nationella biblioteksfrågorna. Utredningens förslag om att Kungl. bör ha en nationell överblick över bibliotekssektorn är vagt och opreciserat och det är oklart vilka åligganden eller ansvar detta skulle innebära för Kungl. är primärt ett forskningsbibliotek och en infrastruktur för forskning – inte en kulturmyndighet. bör därför inte inordnas i en ny centraliserad organisa- tion för sådana myndigheter. Det skulle också vara olämpligt att ge Kungl. ett ansvar, om än otydligt, för ledning av bibliotekssektorn. erfarenheter ger inte grund för att det skulle vara ändamålsenligt att ge Kungl. ett sådant formellt styrningsansvar. utför ibland vissa gemensamma uppgifter såsom arbete med indikatorer och inköp av licenser etc. för forskningsbibliotek (dock ej för folkbibliotek) men har inte några egentliga samordnande eller styrande uppgifter. saknar sådana samordnande uppgifter har bidragit till att skapa förutsättningar för att det finns ett gott och nära samarbete mellan Kungl. och de övriga stora forskningsbiblioteken vid universitet och högskolor. biblio- tekets roll som ett ledande forskningsbibliotek har härigenom kunnat utvecklas på ett positivt sätt. Att tillföra Kungl. helt andra typer av uppgifter skulle riskera att försvaga dess för- måga att fylla sin roll som forskningsbibliotek och forskningsinfra- struktur. Det finns därför starka skäl att avvisa förslaget att Kungl. skulle få en nationell samordningsroll för biblioteks- sektorn. ABM-centrum, Utvärdering av projektet 2004–2007, 2008. A Creative Economy for the Nordic region, , Nov 2007, 2007. , K. Daal, C. & , K., Det svenska smörgåsbordet dukas om i Aha , , 2001. , , , M. & , K. red., Blandade upp- levelser. En förstudie om svensk upplevelseindustris möjligheter, med förslag till åtgärder. , C., The Long Tail, Svensk övers. Long Tail. , Y., Conflicts and Tensions. The Cultures and Globalization Series 1, 2007.