sou · GYB392 · 2010-12-07 00:00:00 — Det krävs då till att börja med att myndigheten omgående överväger om det kan finns något sådant samhällsbyggnadsändamål för fastigheten som gör att kommunen eventuellt bör ges förtur. Om den förvaltande myndigheten bedömer att fastigheten i fråga kan ha ett sådant intresse ska myndigheten ge kommunen möjlighet att anmäla sitt intresse för fastigheten. Med hänsyn till att försäljningsplanerna då redan bör vara kända för kommunen anser utredningen att kommunen har haft tillfälle att göra vissa överväganden och förberedelser och att det därför är rimligt att bestämma tiden för en intresseanmälan från att kommunen fick en förfrågan. Motsvarande resonemang kan tillämpas ifråga om de förturssituationer som kan förekomma vid försäljning av bostadsfastigheter. I de fallen ska den säljande myndigheten ge bostadsrättsföreningen eller de berörda hyresgästerna möjlighet att köpa fastigheten. Till skillnad från kommunerna är det i dessa fall inte fråga om någon prövning av skälen för en intresseanmälan. Det saknas därför anledning att bestämma en särskild tidsgräns utan den säljande myndigheten ska ge bostadsrättsföreningen respektive hyresgästerna skälig tid för att ta ställning till om de önskar utnyttja sin rätt att förvärva fastigheten. för intresseanmälan ska den säljande myndigheten ta fram underlag för försäljningen. Framförallt gäller det att en värdering av fastigheten ska göras men även olika sakupplysningar om fastigheten som behövs för en kommande försäljning ska tas fram. Det gäller t.ex. utdrag ur fastighetsregister, planer och fastighetskarta m.m. Om en intresseanmälan sedan kommer in från kommunen blir myndighetens nästa uppgifter att ta ställning till den och avgöra om det föreligger rätt till förtur eller inte. Om det inte är fråga om en bostadsfastighet och kommunen inte har kunnat påvisa att fastigheten kan bidra till ett kommunalt samhällsbyggnadsändamål ska fastigheten bjudas ut till försäljning på marknaden. Beviljar myndigheten istället förtur ska förhandlingar om villkoren för försäljningen inledas direkt. Den nuvarande ordningen innehåller ingen reglering av dessa diskussioner Överlåtelse av statens fastigheter Det finns därför exempel på försäljningar som har tagit att genomföra. Det finns också en risk för långvariga diskussioner som till slut ändå inte leder till försäljning. Utredningen menar att det med hänsyn till detta finns anledning att begränsa möjligheterna att fördröja processen genom att låta förhandlingarna pågå utan begränsning. Det är därför rimligt att sätta upp en tidsgräns för hur parterna har till sitt förfogande innan processen går vidare. Med beaktande av att försäljningsärendenas komplexitet kan skifta bedömer utredningen att det är skäligt att föreskriva att förhandlingarna inte ska få pågå . Vad som sedan händer om parterna inte kommer överens om försäljningsvillkoren behandlas i nästa avsnitt. Även om försäljningar av bostadsfastigheter vanligen kan genomföras anser utredningen att det av praktiska skäl är lämpligt att sätta samma tidsgräns för slutförandet av dessa försäljningar. 5.3.7Förhandlingarnas slutförande – tvistlösning Utredningens förslag: Om parterna inte träffar avtal om överlåtelse av fastigheten ska fastigheten bjudas ut till försäljning. Inom kan parterna tillsammans utse en förlikningsman som värderar fastigheten samt lämnar förslag om pris och övriga villkor för försäljningen. I de fall då en försäljning sker på grund av att en hyresgäst, en kommun eller någon annan har förtur så bjuds inte fastigheten ut på marknaden. Därmed påverkas förutsättningarna för att träffa en affärsmässig överenskommelse och erfarenheterna av genomförda försäljningar, särskilt inom försvarsområdet, visar att tidsutdräkten kan bli stor. Med den försäljningsprocess som utredningen föreslår ska en försäljning ha kommit till stånd från det att en kommun eller någon annan som kan åberopa förtur har erbjudits att förvärva fastigheten. Det väcker frågan om vad som ska gälla om parterna inte har kunnat slutföra affären och teckna ett bindande köpeavtal inom den uppsatta tiden. En första fråga är om parterna ska ges möjlighet att fortsätta sina förhandlingar trots att niomånadersfristen har löpt ut. Utredningen anser att det är av stor vikt att en försäljning som grundar sig på en Överlåtelse av statens fastigheter förtursordning inte överskrider den tidsgräns som har satts upp. Om parterna inte har kommit överens inom den uppsatta tiden ska därför fastigheten omgående bjudas ut till försäljning. Det hindrar inte att den kommun etc som haft förtur kan delta som spekulant i den fortsatta försäljningsprocessen. Införandet av en tidsgräns för myndigheten och kommunen att avsluta en försäljning av en fastighet som kommunen har förtur att få förvärva väcker frågan om behovet av att införa ett organ för tvistlösning. Det finns då skäl att pröva om en motsvarighet till den nämnd som övertar ansvaret i motsvarande situationer i borde införas även i . Den lösning som har valts i grundar sig på erfarenheterna från en utvidgad förköpsrätt och de diskussioner som ofta uppkom i samband med denna. Detta ledde till att den ansvariga myndigheten för försäljning av försvarsfastigheter, Skifte Eiendom, i samråd med Kommunernes samverkansorgan (KS), inrättade en särskild nämnd (takstnemnd). Eftersom nämnden grundar sig på en överenskommelse saknas det en offentlig reglering av dess verksamhet. Takstnemnden består av tre personer som yrkesmässigt ägnar sig åt fastighetsvärdering eller annan motsvarande verksamhet. Två av dessa utses av Skifte Eiendom och den tredje nomineras av KS. Skifte Eiendom är uppdragsgivare och svarar för kostnaderna för nämnden. Det gäller även kostnader för att anlita särskild sakkunskap i vissa fall. Exempel på det kan vara personer med särskild kännedom om den lokala marknaden eller en viss typ av fastigheter. Nämndens uppgift är nämligen att göra en självständig undersökning och värdering av fastigheten och sedan till parterna lämna ett förslag om pris och övriga villkor. Förslaget kan bara antas eller förkastas och det får inte överklagas. Skifte Eiendom har på förhand förbundit sig att acceptera nämndens förslag och kommunen har på sig att ta ställning till förslaget. Inom måste kommunen lämna slutligt besked om kommunen vill fullfölja köpet eller ej. Utredningen ser det som intressant att införa en opartisk nämnd som består av personer som har särskild sakkunskap om fastighetsvärdering. Det kan vara ett sätt att nå en rimlig lösning på en förhandlingssituation som parterna inte har kunnat avsluta på egen hand. En sådan nämnd skulle också kunna inrättas utan att vara förenad med en allt för stor administration. Den kan också ges en flexibel utformning som ger möjlighet att beakta vissa försäljningars särprägel. Överlåtelse av statens fastigheter Utredningen kan se två olika tänkbara modeller för hur en sådan nämnd skulle kunna skapas. Det första alternativet innebär, liksom den norska modellen, att nämnden inrättas på grundval av en överenskommelse mellan staten och landets kommuner. Dess närmare utformning och uppdrag får då bestämmas inom ramen för överenskommelsen. Det kommer därför inte att finnas någon reglering i lag eller förordning av nämndens befogenheter och verksamhet. Den andra modellen innebär att nämnden inrättas av regeringen eller av en myndighet som regeringen utser. Nämnden kommer då att regleras på ett mer formellt sätt och få status av statlig myndighet. Utredningen bedömer att förtroendet för en nämnd som har sitt ursprung i en överenskommelse mellan staten och kommunerna skulle bli större än om nämnden grundade sin behörighet på ett mandat från den ena parten, dvs. En sådan lösning skulle också antas öka parternas vilja och ansträngningar för att finna en förhandlingslösning eftersom nämndens inträde i försäljningsärendet sker först när det står klart att parterna har misslyckats med att hitta en överenskommelse. Å andra sidan skulle det kunna finnas ett behov av en starkare styrning av försäljningsprocessen och att ett förordningsreglerat mandat ger nämnden en starkare roll. Det kan finnas en risk för att en frivillig lösning inte är tillräcklig för att komma till rätta med de svårigheter som präglar försäljningsärendena och som i vissa fall leder till allt för utdragna processer. Sammantaget menar dock utredningen att fördelar med en nämnd som grundar sig på en frivillig överenskommelse överväger de skäl som talar för en nämnd med en starkare regelstyrning. Vid de kontakter som utredningen har haft med valda företrädare för kommuner och landsting har det emellertid visat sig att det finns en stark skepsis till att delta i en frivillig nämnd av det slag som här har diskuterats. Det gör att utredningen ser sig föranledd att undersöka andra alternativ. Utredningen har berört möjligheten att istället inrätta en statlig här ändamålet. Med tanke på att det endast kan förväntas förekomma ett fåtal ärenden bedömer utredningen att detta skulle innebära ett allt för stort administrativt åtagande och krav på viss rättslig reglering. En sådan lösning framstår därför inte som rimlig. En annan och enklare möjlighet kan då vara att införa en ordning med en förlikningsman som utses för att utföra en värdering och lämna förslag om ett pris och övriga försäljningsvillkor. Det är särskilt vanligt att parterna har skilda uppfattningar om fastighetens värde och vilket pris den ska åsättas. En förlikningsman kan ofta Överlåtelse av statens fastigheter fylla en viktigt funktion genom att bidra med underlag och förslag som leder till att sådana meningsskiljaktigheter kan lösas. En förlikningsman bör därför vara en person med sakkunskap i frågor som rör fastighetsvärdering. Han eller hon bör självfallet inte heller ha någon koppling till parterna. En fördel med en sådan lösning jämfört med en fastare organisation är att olika personer kan anlitas beroende den aktuella försäljningens särskilda karaktär. Exempelvis kan det vara värdefullt med en förlikningsman som har särskild kunskap om en lokal fastighetsmarknad eller en viss typ av fastigheter. En förutsättning för att en förlikningsman ska kunna fullgöra sitt uppdrag och bidra till att försäljningen kan slutföras är att båda parterna är positiva till att en förlikningsman anlitas. Det kan därför bara bli aktuellt med en förlikningsman när parterna är överens om detta. Det innebär att det saknas behov av särskild reglering. Utredningen vill dock påminna om att kommunen, eller i förekommande fall bostadsrättsföreningar med förtur, och den fastighetsförvaltande myndigheten måste ha träffat avtal för att kommunens förtur ska gälla. Det innebär att om en förlikningsman ska anlitas av parterna måste det ske i så god tid innan tidsfristen löper ut att förlikningsmannen har möjlighet att hinna fullgöra sitt uppdrag. Under utredningens arbete har ett antal frågor med anknytning till begreppet affärsmässighet aktualiserats. En aspekt utgörs av och de riktlinjer för försäljning av fast egendom som Kommissionen har tagit fram (EGT C 209, 10/07/1997). En annan anknyter till de erfarenheter och iakttagelser som finns rörande den nuvarande försäljningsverksamheten. Utredningen besökte för att ta del av erfarenheter av hur engelska försvarsmyndigheter arbetar för att återvinna så mycket som möjligt av värdet på mark och fastigheter som den engelska försvarsmakten inte längre har användning för och som därför bjuds ut till försäljning. En grundläggande skillnad mellan och är att kommunerna i har en starkare ställning både när det gäller planläggning och i fråga om rätten till förtur att förvärva fast egendom som staten inte längre har användning för. I är det relativt vanligt att statliga myndigheter tar direkt kontakt med privata Överlåtelse av statens fastigheter företag som är intresserade av att förvärva och utveckla mark- och fastighetsbestånd. Det blir emellertid allt vanligare att både de berörda kommunerna och medborgarna kommer in i ett tidigt skede när en exploatering av ett tidigare statligt ägt område förbereds. Det är en tydlig tendens i att de statliga myndigheter som ansvarar för försäljningen av fast egendom i ökande utsträckning försöker öka både samhällsnyttan och affärsmässigheten i samband med försäljningar. Statliga myndigheter som säljer mark och fastigheter säkerställer att sociala bostadspolitiska ambitioner såväl som krav på hållbar utveckling blir tillgodosedda i planeringen av en exploatering. Till en början hade myndigheterna i begränsade ambitioner att få del i värdestegringen av den mark som såldes. Efterhand har det blivit mer regel än undantag att statliga myndigheter i försäljningsavtalen skriver in klausuler om del av vinsten i en värdestegring. Det har i praktiken kommit att innebära att de privata exploatörernas vinstmarginaler successivt har begränsats. Utredningen fick vid sitt besök i också klart för sig att det finns en viss kritik mot att de statliga myndigheterna ser alltför affärsmässigt och kortsiktigt på avyttringen särskilt av försvarets mark och fastighetsbestånd (In the Public Interest? Community Benefits from . Kritiken gäller särskilt att försvarsmyndigheterna enbart försöker få ut så mycket pengar som möjligt vid försäljningar av fast egendom och inte tar tillräckligt stor hänsyn till de lokala behoven av bostäder, infrastruktur och verksamhetslokaler. Utredningen kunde å andra sidan på plats se exempel på projekt där samarbetet mellan de säljande statliga myndigheterna, kommunerna och de privata exploatörerna lett till att de lokala behoven hos medborgare och företag blivit mycket väl tillgodosedda. Enligt den nuvarande försäljningsförordningen ska försäljning av statens fasta egendom i genomföras affärsmässigt (16 §). För att fastställa egendomens marknadsvärde ska den säljande myndigheten låta beskriva och värdera den (17 §). Vid försäljning av fast egendom till en kommun för samhällsbyggnadsändamål ska pris och övriga villkor för överlåtelsen bestämmas genom förhandlingar mellan kommunen och den fastighetsförvaltande myndigheten eller en av regeringens utsedd särskild förhandlare. Om parterna inte kan enas om priset och övriga villkor, får myndigheten eller kommunen överlämna frågan till regeringen (18 §). Detta har förekommit mycket sällan. Överlåtelse av statens fastigheter Det finns vissa grundläggande förutsättningar för att statens fastighetsförvaltande myndigheter ska kunna uppträda affärsmässigt vid försäljning av fast egendom. Det kan exempelvis handla om kunskap om fastighetsmarknaden och alternativa användningsområden för fastigheter, kunskap om plan- och byggprocesser och kunskap om affärstekniska lösningar såsom kontraktsformuleringar. I begreppet affärsmässighet ligger också en uppförandekod (gott affärsmannaskap) som innebär att säljaren tillämpar allmänt omfattade affärsetiska regler vid marknadsföring, förhandlingar och urval av köpare. Det ligger inte inom ramen för detta utredningsuppdrag att närmare utveckla hur en professionell försäljningsorganisation inom den statliga fastighetsförvaltningen bör utformas. Men det står helt klart att försäljningsorganisationen och dess kompetens har stor betydelse för statens möjligheter att genomföra försäljningar av fast egendom på ett affärsmässigt sätt. Även planeringen av försäljningsverksamheten har betydelse för affärsmässigheten. De myndigheter som avyttrar fast egendom bör ständigt pröva när det är lämpligt med hänsyn till situationen på fastighetsmarknaden att inleda en försäljningsprocess. Det är emellertid också väsentligt att myndigheterna inte bygger upp stora stockar av osålda fastigheter. Ett viktigt bidrag till att öka affärsmässigheten i statens försäljningsverksamhet är att få till stånd en snabbare och effektivare process för försäljningen. Utredningen har i avsnitt 5.3.6. presenterat förslag som syftar till att åstadkomma sådana resultat. Det är, som har påpekats i detta kapitel, särskilt angeläget att kraftigt minska tiden för större försäljningar till kommuner med förtur att köpa statlig egendom. När staten är säljare av fast egendom handlar affärsmässighet om att tillvarata statens intresset av att få så god ekonomisk utdelning som möjligt vid en försäljning. I försäljningsförordningen har affärsmässighet därför gjorts liktydigt med egendomens marknadsvärde. En komplikation i sammanhanget är emellertid att kommunen i vissa fall kan hävda samhällsbyggnadsändamål som skäl för att få förtur att köpa egendom som staten inte längre behöver för sin verksamhet. Därigenom blir affärsmässighetens innebörd i praktiken en fråga om förhandling mellan staten och den berörda kommunen. Diskussionen kommer ofta att handla om egendomens marknadsvärde. När en kommun har förtur vid en försäljning kommer egendomens värde inte att prövas på den öppna marknaden. Överlåtelse av statens fastigheter En kommun kan genom sin planläggning i hög grad påverka marknadsvärdet på fast egendom, särskilt markvärdena. Om en kommun i sin översiktsplanering markerar ett markområde som ett område för rekreation får det ett betydligt lägre värde än ett område som markeras som lämpligt för framtida exploatering med bostäder eller verksamhetslokaler. Det beror helt enkelt på att förväntningsvärdet ökar om det blir möjligt för enskilda exploatörer att engagera sig i en utbyggnad som genererar intäkter för de enskilda företagen. En kommun har genom ett stort inflytande över den framtida markanvändningen i den egna kommunen. Om det inte är fråga om ett mycket starkt riksintresse torde staten inte ha möjlighet att framtvinga en markanvändning, som visserligen leder till höga förväntningsvärden, men som kommunen motsätter sig. Eftersom marknadsvärdet i de fall kommunen har förtur till att förvärva fast egendom av staten alltid kommer att avgöras i en förhandling mellan kommunen och den fastighetsförvaltande myndigheten är det mycket väsentligt att det görs noggranna marknadsvärderingar och att ett förtroendefullt samarbete etableras mellan kommunen och den fastighetsförvaltande myndigheten i förhandlingen om förvärvet av den statliga egendomen. När en fastighetsförvaltande myndighet ska sälja fast egendom till en kommun uppstår frågan hur myndigheten ska agera för att få ut ett marknadsvärde på den egendom som ska säljas. I princip har myndigheten följande alternativ: 1.Egendomen kan säljas i befintligt skick i enlighet med det värde som gällande planbestämmelser ger upphov till. 2.Den fastighetsförvaltande myndigheten kan aktivt medverka i en planprocess med syfte att öka de värden som kan uppkomma till följd av en förändrad användning av statens egendom. 3.Ett tredje alternativ skulle kunna vara att den fastighetsförvaltande myndigheten gör investeringar i infrastruktur eller på annat sätt medverkar till att göra egendomen mer attraktiv. I alternativ 1 tar staten en begränsad risk, men å andra sidan kommer en värdeökning till följd av olika typer av exploateringsförberedelser att tillfalla köparen, i det här fallet kommunen. I alternativ 3 tar staten en ekonomisk risk genom att satsa resurser i exploateringsförberedelser, vilka sedan kan ge återbäring i form Överlåtelse av statens fastigheter av intäkter i samband med en exploatering. Enligt en vedertagen uppfattning ska statliga myndigheter inte ta ekonomiska risker, såvida inte detta uttryckligen ingår i myndighetsuppdraget. Det ingår inte i de nuvarande statliga fastighetsförvaltande myndigheternas uppdrag att ta ekonomiska risker med syfte att få del i framtida exploateringsvinster på egendom som staten avyttrar till kommuner. Det är annorlunda med de statliga fastighetsbolagen. har exempelvis i uttryckligt uppdrag av regeringen att vidareförädla försvarsfastigheter för att hyra ut dem och senare sälja dem till privata intressenter. Om staten har ett intresse av att i egen regi vidta åtgärder för att förädla fastigheter eller förbereda markområden för exploatering i syfte att höja egendomens värde, bör sådana åtgärder, enligt utredningens uppfattning, inte ske i myndighetsform. Det förekommer ibland diskussioner mellan de fastighetsförvaltande myndigheterna och kommunerna om att staten ska fortsätta att äga mark som inte längre behövs för statlig verksamhet, medan kommunen planlägger marken och vidtar andra exploateringsförberedande åtgärder (alternativ 2). Tanken är att staten ska sälja marken när det finns bättre förutsättningar att göra en rättvisande marknadsvärdering av den fasta egendom som ska avyttras. Utredningen anser att denna typ av arrangemang är mindre lämpligt. Skälet är att ett sådant förfarande kan komma att befästa problem som finns med mycket utdragna försäljningsprocesser. Utredningen vill i stället peka på att den fastighetsförvaltande myndigheten bör inkludera klausuler om tilläggsköpeskilling i de fall en planprocess kan förväntas leda till väsentligt ökade värden på den statliga egendomen (se vidare avsnitt 5.3.9). För att de fastighetsförvaltande myndigheterna ska sägas agera affärsmässigt i de fall fast egendom säljs i befintligt skick till kommuner är det emellertid nödvändigt att myndigheterna så långt möjligt säkerställer att det förväntningsvärde som finns till följd av kommunens avsikter med den fasta egendomen vägs in i försäljningspriset. Om en kommun exempelvis har för avsikt att bebygga ett centralt beläget markområde med bostäder bör detta avspeglas i markpriset. Grundprincipen bör vara att staten avyttrar fast egendom som inte behövs för den statliga verksamheten och att staten försöker åstadkomma ett försäljningspris som också tar hänsyn till det förväntade markvärdet till följd av en framtida exploatering. Överlåtelse av statens fastigheter Det kan emellertid finnas situationer när förutsättningarna för en försäljning ändras i grunden till följd av kommunala beslut. Hur dessa situationer ska behandlas tas upp i avsnitt 5.3.9. 5.3.9Tilläggsbetalning vid värdestegring eller kortsiktig vinst? Utredningens förslag: För att säkerställa att en fastighetsförsäljning sker affärsmässigt bör den myndighet som handhar försäljningen säkerställa att köparen i avtal åtar sig att betala ett tillägg till köpeskillingen om fastigheten säljs vidare med en betydande vinst. Detsamma bör gälla om kommunen i grunden ändrar förutsättningarna för den marknadsvärdering som gjordes innan försäljningen till kommunen. Parterna bör i avtal komma överens om tidsperiodens längd samt principerna för hur storleken på tillägget till köpeskillingen ska bestämmas. Det normala förfarandet vid försäljningar av fast egendom till en kommun är och bör vara att försäljningspriset tar hänsyn till att det i vissa fall kan föreligga en förväntningsvärde till följd av kommunens intentioner att utnyttja ett fastighetsbestånd eller ett markområde på ett visst sätt. Det kan också förekomma situationer när förutsättningarna för kommunens planering ändras i grunden exempelvis till följd av företagsetableringar, utan att det varit kommunens avsikt att få till stånd ett lägre marknadsvärde på statlig egendom genom att uppge en annan avsikt än den verkliga. Det har hänt att en kommun efter det att ett avtal om köp av statlig egendom har ingåtts har sålt egendomen vidare med god förtjänst. Det har också förekommit att en kommun i samband med förhandlingen om ett förvärv av statlig egendom har uppgivit en viss intention om egendomens framtida användning, men senare beslutat om ett helt annat användningssätt. Även om det sannolikt kommer att vara ovanligt att kommuner medvetet söker uppnå ekonomiska fördelar genom att i efterhand ändra förutsättningarna för ett förvärv finns det skäl att överväga en ordning där den säljande fastighetsförvaltande myndigheten säkerställer att statens intresse av affärsmässighet blir tillgodosedda även i sådana sällsynt förekommande situationer. Överlåtelse av statens fastigheter I har den förutsett att det kan förekomma att en kommun med förtur får köpa en fastighet av staten men sedan säljer den vidare med god förtjänst.