sou · GYB387 · 2010-12-07 00:00:00 — Om ekonomiskt skadestånd döms ut med stöd av den nya regeln eller regeln i 3 kap. 2 § SkL kan behovet av att utge ideell ersättning för annan skada i vissa fall också vara mindre. Även om andra rättsmedel har funnits eller tagits i anspråk, kan över- trädelsen dock kräva ytterligare gottgörelse i form av skadestånd i några situationer. Det kan exempelvis vara fallet om överträdelsen inte har gottgjorts tillräckligt på annat sätt eller vid vissa över- trädelser av artiklarna 2 och 3 i konventionen. Avgörande vid bedömningen i samtliga fall är om artikel 13 eller konventionen i övrigt kan anses kräva att ekonomisk kompensation utges med stöd av regeln. Underlåtenhet av den enskilde att utan godtagbar anledning överklaga domar och beslut påverkar normalt sett rätten till ersättning och innebär att något skade- stånd inte utgår. Däremot bör inte krävas att extraordinära rätts- medel (t.ex. resning) har tagits i anspråk för att skadestånd ska kunna dömas ut. När det gäller regelns tillämpning i övrigt har vi funnit att det inte bör uppställas något krav på att överträdelsen ska vara allvarlig eller liknande. Av allmänna principer följer dock ett krav på visad skada och adekvat orsakssamband mellan skadan och överträdelsen för att skadestånd ska kunna utgå. Även i övrigt är utgångspunkten att allmänna skadeståndsrättsliga principer är tillämpliga, såvida inte konventionen ger uttryckligt stöd för en annan slutsats. Vidare kan det enligt kommitténs förslag finnas fall där den inträffade skadan bedöms vara så begränsad eller obetydlig att något skade- stånd inte utgår med stöd av regeln. Slutligen är reglerna om skadeståndets bestämmande i 5 kap. SkL – inklusive bestämmelsen om avräkning för vissa utgivna för- måner enligt olika försäkringar – tillämpliga i enlighet med vad som framgår av varje enskilt lagrum. Detsamma gäller rörande jämknings- reglerna m.m. i 6 kap. SkL. Dessa frågor behandlas även i avsnittet om bestämmande av skadeståndets storlek (avsnitt 6.5). Beräkning av ersättningen vid vissa typer av ideella skador Genom den nya skadeståndsregeln införs en möjlighet att få ersätt- ning för ideell skada utan samband med personskada eller brott vid överträdelser av (jfr uttrycket annan skada). Vi anser därför att det i kapitlet om skadeståndets bestämmande även bör tillskapas en särskild regel för beräkning av den ersättning som kan utgå vid sådan skada (avsnitt 6.5). I syfte att markera samhörigheten mellan den nya regeln och den ersättning som ges vid kränkning på grund av brott föreslås att regeln införs i form av ett nytt stycke i bestämmelsen om kränkningsersättning (5 kap. 6 § SkL). Därigenom tydliggörs även att utgångspunkten bör vara att den ersättning som döms ut ligger i nivå med kränkningsersätt- ningen. Vilka kriterier bör fastställas för den kompensation som kan utgå för annan skada enligt den nya ersättningsregeln? Eftersom det är fråga om att ersätta en skada som inte kan uppskattas i pengar på samma sätt som en ekonomisk skada, ligger det nära till hands att ersättningen bestäms utifrån en allmän skälighetsbedöm- ning. Vid bedömningen bör hänsyn även tas till överträdelsens art och omständigheterna i övrigt. Med överträdelsens art åsyftas att beloppet bestäms i förhål- lande till vilken rättighet som avses och hur pass ingripande över- trädelsen har varit i den konventionsskyddade rättigheten. Hänvis- ningen till omständigheterna i övrigt innefattar i första hand subjektiva moment. Avgörande bör dock vara hur den konstaterade kränkningen typiskt sett upplevs av en person i den skadelidandes situation, dvs. en mer objektiv prövning. Även andra omständig- heter kan tillmätas betydelse, t.ex. förekomsten av andra rätts- medel. Vidare bör domstolarna beakta praxis om skälig gottgörelse i artikel 41 i konventionen, särskilt mål där har varit part. Behov av andra lagregler – en särskild rättegångskostnadsregel Vi har inte funnit behov att föreslå några särskilda regler med anledning av den nya skadeståndsregeln – t.ex. rörande preskription av skadeståndsanspråk – förutom på en punkt. Det gäller frågan om rättegångskostnadernas fördelning i skadeståndsmål rörande konven- tionsöverträdelser (avsnitt 6.7). Bakgrunden är följande. Det kan tänkas inträffa att en domstol finner att staten är ansvarig enligt , men att den inte dömer ut något skadestånd. Ett skäl till det kan vara att den uppkomna skadan varit obetydlig eller att tillräcklig gottgörelse skett genom en tidigare process. Följden är att talan ogillas. Den enskilda parten anses då vara förlorande och ska enligt huvudregeln i 18 kap. 1 § ersätta den vinnande partens rättegångskostnad. Möjligheterna att förordna om en annan kostnadsfördelning i sådana situationer framstår som begränsade (jfr 18 kap. 4 § rätte- gångsbalken). Det är dock inte uteslutet att konventionen i vissa fall kan anses kräva en för käranden mer förmånlig fördelning i förhållande till vad som gäller enligt . Mot den angivna bakgrunden bedömer vi att det bör införas en särskild rättegångskostnadsregel som ger möjlighet att jämka det allmännas ersättning eller att förordna om att vardera parten ska svara för sin kostnad i mål där skadeståndstalan som förs på konventionsrättslig grund har ogillats. Enligt vårt förslag införs bestämmelsen genom en fristående paragraf i skadeståndslagen (6 kap. 7 § SkL). Till skillnad från bestämmelsen om fördelning av rättegångs- kostnader vid utdömd kränkningsersättning (6 kap. 6 § SkL) är den nya regeln tillämplig i fråga om alla de skador som kan ersättas till följd av en konventionsöverträdelse. För att jämkning eller kvitt- ning ska ske enligt regeln, förutsätts att domstolen konstaterat att det har förekommit en överträdelse av . Vidare krävs att det finns särskilda skäl att frångå regler. Vid bedömningen bör hänsyn tas till de krav som följer av rätten till tillgång till domstol och till ett effektivt rättsmedel i artiklarna 6 och 13 i konventionen. Ett exempel på fall där bestämmelsen kan vara tillämplig är när talan ogillas på grund av att tillräcklig gottgörelse bedöms ha utgått i en tidigare process som käranden objektivt sett anses ha haft befogad anledning att få en talan på konventionsgrund prövad i ett efterföljande skadeståndsmål mot staten. Ett annat fall kan tänkas bestå i att den enskilde har begärt skadestånd hos Justitie- kanslern innan talan väcks i domstol, men att Justitiekanslern har avböjt att utge ersättning med hänvisning till att frågan om det har förekommit en överträdelse har varit särskilt svårbedömd. en sådan situation kan det komma i fråga att tillämpa den nya regeln. Partens möjligheter att få rättshjälp bör beaktas. Upphävande av 3 kap. 10 § SkL och övriga författningsändringar En konsekvens av vårt förslag om ny skadeståndsregel är att forum- regeln i 3 kap. 10 § SkL inte är tillämplig i sådana fall (avsnitt 6.8). Den regeln gäller enbart talan som förs enligt 3 kap. 2 § SkL och innebär att anspråk som innefattar påståenden om att en domstol har begått ett skadeståndsgrundande fel ska prövas av närmast högre instans. Talan som förs med stöd av den nya regeln ska däremot prövas av tingsrätt som första instans. Det medför att skadeståndstalan mot det allmänna kan komma att behöva föras i olika instanser beroende på vilken grund som åberopas. Detsamma gäller vid ersättningsanspråk som innefattar påståenden om kumu- lerade fel. Flera skäl talar för att talan mot det allmänna som grundas på någon av bestämmelserna i skadeståndslagen – inklusive den nya skadeståndsregeln – eller som förs på unionsrättslig grund, bör handläggas i en och samma rättegång. Det bör även vara möjligt att, i likhet med vad gäller enligt allmänna regler, få en prövning i tre instanser. De skäl som anfördes till stöd för forumregelns infö- rande – främst processekonomiska och processtekniska skäl samt principen om att lägre domstol inte ska pröva riktigheten av ett avgörande av en högre instans – bör inte heller tillmätas samma betydelse nu som vid bestämmelsens tillkomst. Mot den bakgrunden föreslår vi att bestämmelsen upphävs. Med hänsyn till tidsmässiga och utredningstekniska skäl avstår vi där- emot från att lämna några förslag beträffande den konstitutionellt komplicerade frågan om ändring eller upphävande av taleförbudet i 3 kap. 7 § SkL, som inte omfattas av den nya skadeståndsregeln (avsnitt 6.9). I övrigt bör samma handläggningsordning gälla för anspråk som framställs mot staten med stöd av bestämmelsen om fel och för- summelse vid myndighetsutövning i 3 kap. 2 § SkL och den nya skade- ståndsregeln. Följaktligen föreslår vi att förordningen (1995:1301) om handläggning av skadeståndsanspråk mot staten ändras på det sättet att dess 3–4 samt 9 §§ även innefattar en hänvisning till 3 kap. 3 § SkL (avsnitt 6.10). De nya bestämmelserna bör kunna träda i kraft (avsnitt 7.2). Rättegångskostnadsregeln ska bara tillämpas i fall där yrkande om skadestånd har framställts efter ikraftträdandet. Där- utöver bedöms några särskilda övergångsbestämmelser inte vara nöd- vändiga. Det betyder att de nya skadeståndsreglerna ska tillämpas på ersättningsanspråk rörande skadefall som inträffar efter ikraft- trädandet. The Inquirys main task has been to propose a statutory regulation for cases that, under Convention for the Protection of Human Rights and Fundamental Freedoms (European Conven- tion), require the possibility of awarding damages to a person affected by a violation of the Convention. Our remit is to be viewed in light of recent developments in case law. In a number of decisions, the Supreme Court has noted that, under the regulations of the Tort Liability Act concerning state liability, does not completely meet its commitments under Convention (see, for example, NJA 2005 p. This is particularly true concerning the possibilities of obtaining compensation for non-pecuniary damage. The decisions mean that the right to compensation for non-pecuniary damage is broadened in cases where it has been established that error or negligence incurring liability on the part of public authorities (i.e. a state or municipality) also entails a violation of Convention. The statutory regulation currently referred to should be ana- lysed from the perspectives of both civil law (in terms of tort liability) and international law (in terms of the Convention). First and foremost, it is necessary to conduct a review of current Swedish legislation concerning non-contractual liability, primarily regulation of liability of public authorities. Second, commitments in terms of the Convention must be clarified in more detail. This is particularly relevant regarding the right to an effec- tive remedy stated in Article 13 of the Convention, including the obligation to pay financial compensation if a violation of the Con- vention occurs. These issues are addressed in the first two chapters of the report (following the introductory chapter on our remit). Chapter 2 contains an account of the regulations in the Tort Liability Act and the general legal principles upon which the Act is based. Focus has been placed on the provisions concerning liability of public authorities in the event of error or negligence while exer- cising pubic authority and the applicable special jurisdictional rules, etc. for bringing an action against the state for damages in such cases (Chapter 3, Tort Liability Act). Some of the special legis- lation that regulates liability of the state and the municipalities is also of certain interest, as is other legislation that imposes liability on both public authorities and individuals under certain conditions. Particular attention is given to rules on non-pecuniary damage. The chapter concludes with a description of the legal developments mentioned above, through which the opportunities of obtaining compensation for non-pecuniary damage have been broadened as a result of obligations under the Convention. The legal cases highlight shortcomings in the current regulatory system and the need of a statutory regulation concerning liability of public authorities for violations of Convention. Chapter 3 contains an account of Convention and case law from Court of Human Rights (European Court), primarily regarding the right to an effective remedy stated in Article 13. The reason is that this Article of the Convention has the greatest significance on the design of a national damages regu- lation aimed at fulfilling commitments under the Con- vention. In brief, Article 13 means that a person who can reasonably claim to have been subjected to a violation of the Convention is to have the opportunity to have his or her claim examined by a national authority and to obtain redress or just satisfaction for established violations. The legal remedy must be accessible and fea- sible for the person concerned to use, and offer genuine opportu- nities for examination of the issue in question. In addition, the legal remedy must be intended to lead to redress and provide rea- sonable of success, even if this does not necessarily lead to success for the complainant. Finally, the examination must lead to a decision within a reasonable period of time and it must be pos- sible to enforce the judgment or decision. However, Article 13 does not provide for a general right to damages. Also of importance are the articles in Convention relating to the conditions under which an application may be examined by Court (Articles 34 and 35) and the Courts powers to award damages when a violation of the Conven- tion is established under the provision on just satisfaction in Arti- cle 41. The same also applies to the obligation of the Contracting States to abide by the Courts judgments in cases to which they are parties (Article 46), and in general to ensure that everyone in their jurisdiction enjoys the rights and freedoms defined in the Conven- tion (Article 1, which expresses the principles of loyalty and subsidi- arity). A brief description of these Articles is therefore provided. An introductory section also discusses general issues concerning the Convention and its structure, familiarity with which is impor- tant in order to understand the description as a whole. Since Article 13 does not primarily regulate issues concerning the obligation of states to provide damage penalties if a violation of the Convention occurs – but instead deals with remedies in a broader sense – we have not considered it necessary to supplement the report with an account of Swedish law in one respect. This is with regard to the question of which domestic remedy of a proce- dural and material nature could comply with the requirements in Convention. Chapter 4 gives examples of remedies available in Swedish law for examining alleged violations of the Convention and providing just satisfaction when violations are established. In addition, some examples are given of Swedish legal remedies that have been rejected by Court. Under the terms of reference, our work is also to include rea- sonable international comparisons. A more extensive comparative study is of particular importance to the purpose of the inquiry. This is because the states bound by Convention and which have submitted to the jurisdiction of Court have, in principle, the same commitments as when it comes to the issues we will analyse. We have chosen to information about the legal situation in twelve member states. The results are presented in Chapter 5. The need for and potential of using legislation to regulate the right to damages in the event of violations of Convention Our considerations are presented in Chapter 6 of the report. The introductory sections (Sections 6.1–6.3) contain an assessment of the need for legislation on damages for violations of Convention, and what could comprise the fundamental conditions for a statutory regulation of this kind. To begin with, it is noted that as a , is obliged to guarantee the human rights covered by Convention and its Additional Protocols, and to provide remedies for examining any violations of these rights (Articles 1 and 13 of the Convention). It is also noted that effective remedies at national level are an important tool for guaranteeing that individuals can enjoy their human rights as defined in the Convention. The crea- tion of such remedies emphasises that the primary responsibility of the Contracting States is to protect the human rights of individuals in accordance with the principle of subsidiarity (see also above). Another important aspect is that the of effective domestic remedies – including the possibility of obtaining financial compensation when violations are established – should reduce the incentive for individuals to lodge complaints with Court. This would lead to better for the Court to work efficiently. As mentioned above, the biggest problem in Swedish law from the perspective of the Convention used to be the limited opportu- nities to obtain compensation for non-pecuniary damage in the event of error or negligence while exercising public authority that also includes a violation of Convention. Even if the right to compensation for non-pecuniary damage regarding viola- tions of the Convention has been expanded through recent case law, our conclusion is that it is necessary to clarify the legal situa- tion concerning restorative remedies in case of such violations. At the same time, we have found that the Swedish view regarding compensation for non-pecuniary damage can be compatible with the Convention and that it does not prevent a statutory regulation in this area. As we understand our remit, the starting point for a damages regulation should be to view damages as one of several remedies. Financial compensation should thus not be the remedy to be con- sidered first. This means that as far as possible, violations should primarily be redressed or remedied within the framework of the process in which they arise. For this to be possible, courts and administrative authorities must be aware of issues that concern Convention in both procedural and material terms. At the same time, individuals cannot remain passive in their contacts with courts and authorities. A view that includes requirements of this kind is also compatible with the Convention. As previously indicated, in terms of the Convention, Article 13 on the right to an effective remedy forms the basis of introducing a damages penalty. At the same time, it should be emphasised that the Contracting States have great freedom to choose the way in which they fulfil their commitments in this regard. The report examines various alternatives for a damages regulation for viola- tions of the Convention, based primarily on legislative proposals previously presented in the area (see Ds 2007:10, Tort liability regarding violations of an individuals freedom or personal integ- rity). In our view, there are decisive arguments in favour of creating an independent statutory regulation that allows examination by a Swedish court, based on the requirements that follow from Article 13 of Convention. One important reason for this, in turn, is that such a solution allows an examination that may result in establishing that a violation of the Convention has occurred. Possibilities of obtaining damages for violations of Convention Our proposal involves the introduction of a new regulation that allows natural or legal persons to obtain damages from the state or a municipality for violations of Convention (Section 6.4). There are organisational and other reasons for placing the provision in the Tort Liability Act after the provisions on error or negligence while exercising pubic authority, such as Chapter 3, Section 3 of the Act (the present Section 3 will instead become a new Section 4). This will also make the regulation more accessible for individuals. However, it is inevitable that the formulation of the regulation will be somewhat different than the other regulations in the Tort Liability Act. One result of placing the regulation in the Tort Liability Act is that an action against public authorities pursuant to the new regu- lation will be examined by a general court under the rules for optional proceedings. We have also considered the possibilities of establishing a special body for examining compensation claims based on the Convention, but have decided not to present such a proposal. This is because various special regulations of this kind could contribute to the fragmentation of tort law with unexpected and undesired consequences for related legal areas, including issues dealing with calculating the actual size of the compensation. Under the new regulation, imposing liability for damages on public authorities will require a court determining that a violation of the petitioners rights under the Convention has occurred. When examining a damages claim pursuant to the regulation, the person applying the law must be convinced that a certain action or omission entails a violation of the Convention that gives rise to damages for public authorities. This includes the requirement of well-founded court findings with related arguments as to how, and in what way, a certain Convention article has been violated, with references to relevant European Court cases. This primarily means judgments and decisions delivered by Court of Human Rights Grand Chamber, and then in particular cases that allow more general conclusions on the contents of a certain Con- vention article. Since the actual basis of liability itself refers to Convention, it follows that the regulations scope of application is defined on the basis of a states obligation to protect the human rights of individuals under the various Convention articles. In most cases, the regulation means that the state has liability; for example, regarding legislation and application of the law that is in violation of the Convention, or when public authorities have entrusted a pri- vate entity with a task that affects the rights of individuals under the Convention. However, there are decisive arguments in support of municipalities also having liability in certain cases, such as for violations committed by municipal bodies. In this respect, our pro- posal should primarily be seen as a codification of case law con- cerning municipal liability for violations of Conven- tion (cf. NJA 2009 p. Another issue is which types of damages should be covered by the new provision. It is clear that in certain cases, Article 13 may require a damages penalty for both pecuniary and non-pecuniary damage. However, there is no reason to introduce new types of damages in Swedish law if such is not necessary in view of the requirements of the Convention. In light of this we propose that, under the regulation, liability for damages should cover the types of damage found in the Tort Liability Act – i.e. personal injury, material damage, purely financial damage and infringement viola- tions – and the special type of non-pecuniary damage that can arise through disregard of Convention. This kind of da- mage is termed other damage and is contained in a special item in the Act. The proposal calls for a statutory regulation of damage that until now has been compensated without having direct sup- port in law, which is an advantage. According to our terms of reference, the starting point for a statutory regulation is that liability for damages is not to cover cases where the state fulfils the requirement of effective legal re- medy in another way. Therefore, the aim of the new damages regulation is, together with other legal remedies, to fulfil obligations under Article 13. How can this prerequisite be appropriately expressed in a legal text? We have answered this question by setting the requirement that it must be necessary for redress to be provided for the infringe- ment through financial compensation in the form of damages. The requirement is stated in the second paragraph of the regulation.