sou · GYB344 · 2010-06-30 00:00:00 — För en riktig bedömning av trovärdigheten krävs ofta också faktakunskaper om landet och dess geografi, kommunikationer med andra länder m.m. För bedömning inte bara av asylärenden utan också av t.ex. an- sökningar om familjeåterförening är det vidare av stort värde med kunskap om sådana förhållanden i hemlandet som t.ex. hur man ingår äktenskap, vem som får ansvar för barnen om föräldrarna avlider, hur man ser på tid och avstånd. Till den beskrivna bilden hör att den kunskap som behövs i många fall är färskvara, dvs. informationen behöver vara dagsaktuell. Det beror t.ex. på att det fortlöpande sker förändringar i politiska och även andra förhållanden i de berörda länderna. I förarbetena angavs, när det gäller landinformation och annat faktaunderlag, att det i de enskilda målen på samma sätt som i andra mål främst var parterna som skulle svara för utredningen och bevisningen. Det ankom i första hand på att lägga fram vad som är känt om förhållandena i det aktuella landet och att bemöta utlänningens påståenden i den mån verket bedömer dem vara oriktiga. Domstolarna skulle således inte bygga sitt avgörande på något annat än vad som kom fram i målet och som parterna fått kännedom om. Det kunde enligt regeringen inte komma i fråga att domstolarna skulle hämta in eller tillföra utredning på annat sätt än det som förvaltningsprocesslagen föreskriver (a. prop. s. 138). Behovet av landinformation ska således tillgodoses främst genom parternas försorg inom ramen för tvåpartsprocessen. Domstolen förutsätts dock ha bakgrundsinformation om för- hållandena i olika länder. Sådan information behövs för att domstolen ska kunna bedöma det material som parterna lägger fram. Den behövs också för att domstolen ska kunna fullgöra den utredningsskyldighet som följer av 8 § förvaltningsprocesslagen. De experter som biträtt och som har erfarenhet av handläggning av migrationsmål anser att behovet av bakgrunds- information om förhållandena i olika länder är stort. Experterna har anfört att det inte är möjligt att fullt ut förlita sig på parternas åberopanden, bl.a. för att det skulle kunna leda till att likvärdiga förhållanden bedömdes helt olika till följd av vilken utredning och bevisning som parterna väljer att lägga fram (angående landfrågor och prejudikatbildningen, se också kapitel 17). I stor utsträckning gäller lagen om allmänna förvaltnings- domstolar och förvaltningsprocesslagen för migrationsdomstolarna och Migrationsöverdomstolen (jfr 16 kap. 1 § andra stycket ut- länningslagen). Utlänningslagen innehåller visserligen ifrån dessa lagar avvikande bestämmelser. Att den materiella lagstiftningen innehåller från de centrala processlagarna avvikande bestämmelser är dock inte unikt för utlänningslagen eller ens ovanligt för den lag- stiftning som reglerar de måltyper som handläggs i de allmänna förvaltningsdomstolarna. Handläggningen av migrationsmålen skiljer sig enligt bedömning inte ifrån hand- läggningen av övriga förvaltningsrättsliga mål på ett så avgörande sätt att det ensamt skulle utgöra skäl för att koncentrera migrationsmålen. Det kan däremot hävdas att behovet av tidigare berörd bak- grundsinformation utgör ett skäl för koncentration. Ett behov av förkunskaper inom det aktuella sakområdet föreligger i och för sig för ett stort antal typer av mål som handläggs i de allmänna domstolsslagen. Avgörande för behovet av koncentration är om det är möjligt att inom alla aktuella domstolar bygga upp den kompetens som behövs. Av stor betydelse för detta är hur stort målunderlaget är i förhållande till antalet domstolar. Även om antalet migrationsmål varierar kraftigt , tillhör migrations- målen alltsedan möjligheten till domstolsprövning infördes en av de absolut största målgrupperna som finns i allmän förvaltnings- domstol. Om målen fördelades på tolv förvaltningsrätter på ett sätt som överensstämmer med fördelningen av övriga stora målgrupper, skulle även de minsta domstolarna få ett relativt stort antal migrationsmål. För att uppnå en fördelning av mål mellan förvaltningsrätterna som liknar fördelningen av övriga stora målgrupper krävs dock antingen särskilda forumregler för migrationsmålen eller en för- ändrad organisation hos . Om migrationsmålen skulle fördelas till alla förvaltningsrätter enligt huvudregeln – dvs. överklagas till den förvaltningsrätt inom vars domkrets ärendet först prövats – skulle, med den organisation har , fördelningen av målen bli mycket ojämn. Det beror på att har asyl- respektive tillståndsprövning endast på ett begränsat antal orter. Enligt uppgift från verket skulle förvaltningsrätterna i , , , och inte få några asylmål alls. Förvaltningsrätterna i och skulle få mycket få och förvaltningsrätterna i och förhållandevis få övriga migrationsmål. Att skulle förändra sin organisation på ett sätt som skulle leda till en lämplig fördelning av migrationsmålen mellan alla förvaltningsrätter, är enligt upp- fattning knappast rimligt. Det betyder att särskilda forumregler skulle få införas, om migrationsmålen skulle spridas till alla förvaltningsrätter. Att genom särskilda forumregler åstadkomma en lämplig fördelning av migrationsmålen är långt ifrån okomplicerat. Det borde dock inte vara omöjligt att fördela målen relativt jämnt med hjälp av sådana regler. Närmare hur de särskilda forumreglerna för migrationsmålen bör utformas, skulle emellertid få övervägas i särskild ordning. Om det med hjälp av särskilda forumregler är möjligt att åstad- komma en fördelning av migrationsmålen som i huvudsak överens- stämmer med fördelningen av övriga stora målgrupper, borde förvaltningsrätterna i och för sig ha relativt goda möjligheter att uppnå den specialiseringsgrad samt bygga upp och vidmakthålla den kunskap som behövs för att på ett rättssäkert och effektivt sätt handlägga migrationsmålen. Den aktuella kunskapen rör emellertid som nämnts förhållanden som ofta ändras snabbt. Domarna måste kontinuerligt hålla sig uppdaterade om förhållandena i många länder. Därtill kommer att förhållandena i vissa länder, t.ex. och , skiftar från region till region. Om koncentrationen av migrationsmålen togs bort, skulle fler domare behöva hålla sig upp- daterade om dessa förhållanden. Mer resurser skulle alltså totalt sett behöva läggas på att upprätthålla den kunskap som behövs för att handlägga målen. Detta talar för en fortsatt koncentration av migrationsmålen. En annan aspekt på koncentrationen är att den nuvarande för- delningen av migrationsmålen mellan de tre migrationsdomstolarna är mycket ojämn. fick migrationsdomstolen i in cirka 13 700 migrationsmål, vilket motsvarar av samtliga migrationsmål.1 Till den ojämna för- delningen kommer att tillströmningen av migrationsmål som nämnts förändras mycket kraftigt, bl.a. till följd av förändringar av antalet invandrare och flyktingar. Mot bakgrund av att merparten av alla migrationsmål kommer in till migrationsdomstolen i , får förändringen i måltillströmning en mycket stor betydelse för Förvaltningsrätten i . Om migrations- målen skulle föras till alla förvaltningsrätter, skulle variationen i måltillströmning fördelas på fler och därmed få relativt sett mindre betydelse för varje domstol än vad som är fallet . Detta skulle kunna anses tala för att avskaffa koncentrationen. Å andra sidan skulle ett större antal domstolar drabbas av den ojämna måltill- strömningen. Det är rimligen generellt sett svårare för mindre förvaltningsrätter att hantera en mycket ojämn måltillströmning än för en stor; något som talar för att behålla den nuvarande koncentrationen. Ett argument som anfördes i samband med migrationsdomstols- reformen för att migrationsmålen borde gå endast till de tre största länsrätterna var att domstolarna skulle vara av sådan storlek att migrationsmålen inte tog överhanden och därmed mer eller mindre fick karaktären av specialdomstol (a. prop. s. 110). Efter att förvaltningsrättsreformen genomförts har förvaltningsrätterna fått sådan storlek att den risken blir klart mindre, även om den inte helt har försvunnit. Det finns som framgått flera skäl som talar för att koncentrera migrationsmålen i första domstolsinstans. Frågan är om det finns tillräckligt starka principiella skäl för att motivera en koncentration av migrationsmålen. Utredningen återkommer till denna fråga i avsnitt 23.5. gjorde i avsnitt 21.10 bedömningen att särskilda domstolar bör användas om det finns behov av att koncentrera en målgrupp och det finns skäl att för målgruppen skapa en särskild organisatorisk enhet som är skiljd från domstolens övriga verksam- 1 Övriga migrationsmål är relativt jämt fördelade mellan migrationsdomstolarna i och . fick de domstolarna fick in 4 352 respektive 4 437 sådana mål. Mot bakgrund av bedömningen att det skulle kunna ifråga- sättas om det finns tillräckligt starka principiella skäl för att motivera en koncentration av migrationsmålen, kan det också ifrågasättas om det finns skäl för att ha en särskild domstol för dem. Det finns därför anledning att kort beröra frågan om behovet av särskilda organisatoriska enheter för migrationsmålen. När det gäller den inre organisationen av migrationsdomstolarna kan följande sägas. uppdrog regeringen åt att förbereda och vidta åtgärder för att inrätta en ny instans- och processordning för utlännings- och medborgar- skapsmål (Ju2004/9859/DOM).2 I uppdraget ingick att lämna överväganden angående bl.a. organisationens närmare utformning och domstolarnas arbetsformer. För att utföra uppdraget bildade det s.k. . Det över- gripande målet för projektet var att skapa en organisation för över- prövning av utlännings- och medborgarskapsärenden där ärendena avgjordes på ett rättssäkert och effektivt sätt. – slutredovisning (dnr 1447-2004) anförde att domstolarnas organisation måste klara av att hantera tillströmningen av migrationsmål, vilken kunde förutses bli betydande. Vidare skulle många av målen ha förturskaraktär. Även om de nya måltyperna inte blev helt dominerande inom domstolarna fanns det enligt en viss risk för att andra förtursbetonade mål inom den ursprungliga verksamheten skulle komma att prioriteras lägre än de nya målen vid en generell fördelning, i vart fall inledningsvis. Av bl.a. det skälet rekommenderade att migrationsmålen inte skulle fördelas över alla avdelningar utan att de skulle till en eller ett par särskilda avdelningar inom varje domstol. Till detta kom att en sådan lottning enligt Domstols- verket skulle medföra en specialisering av personalen i domstolarna, vilket var önskvärt för att snabbt kunna arbeta upp en kompetens för migrationsmålen. Inledningsvis handlade alla de fyra domstolarna utlännings- och medborgarskapsmålen på särskilda avdelningar. På Kammarrätten i dock numera dessa måltyper på alla kammar- rättens sju avdelningar. Efter lottningen hanteras dock migrations- 2 beslutade regeringen att tillsätta en särskild utredare som också skulle förbereda och vidta vissa åtgärder inför den förestående reformen samt avveckla (dir. 2004:149). målen på ett speciellt sätt som det finns anledning att här beskriva lite närmare. Avdelning 1 på Kammarrätten i är prejudikatav- delning i migrationsmål. Om en referent eller en ämnesansvarig på en annan avdelning vid en preliminär bedömning finner att det av prejudikatskäl bör meddelas prövningstillstånd i ett migrationsmål, ska målet hänskjutas till avdelningen 1 för prövning av frågan. När ett mål har hänskjutits till avdelning 1, ska vid avgörandet av frågan om prövningstillstånd delta en ordinarie ledamot från avdelning 1 och en ordinarie ledamot från den avdelning där målet ursprung- ligen lottats, om de är ense om slutet. Vid oenighet, eller när lag- mannen för avdelningen finner det lämpligt, utökas rättens sammansättning med ytterligare en ordinarie ledamot från av- delning 1. Framkommer det vid föredragning på annan avdelning att det föreligger prejudikatskäl, beslutar den avdelning om prövningstillstånd eller hänskjuter frågan till avdelning 1. När migrationsmål hänskjuts eller när prövningstillstånd har meddelats, ska målet över till avdelning 1. Vid avgörande i sak av ett överlottat mål, ska en ordinarie ledamot från den avdelningen till vilken målet ursprungligen lottats delta. I mål där grund för att meddela prövningstillstånd föreligger till följd av synnerliga skäl, avgörs dock frågan om prövningstillstånd och målet i sak på den avdelning där målet är lottat och ska alltså inte över till av- delning 1 (Arbetsordning för Kammarrätten i , fastställd ). Förvaltningsrätten i har numera integrerat migrationsmålen på båda sina dömande avdelningar. Migrations- målen fördelas på flertalet av de enheter som finns på dessa avdelningar. Det kan således konstateras att två av fyra migrationsdomstolar, efter att verksamheten pågått , har ansett att det inte finns skäl att handlägga migrationsmålen på särskilda avdelningar, låt vara att Migrationsöverdomstolen har en särskild ordning för handläggningen av prejudikatfall. Detta talar för att det inte är nödvändigt att hantera migrationsmålen på särskilda organisatoriska enheter eller inom ramen för en särskild domstol. Ett argument som användes vid inrättandet av migrations- domstolarna var att en särskild domstol, med en särskild beteckning, tydliggör för parter och övriga intressenter att de mål- typer som förekommer där handläggs i särskild ordning. Det är dock tveksamt om detta är ett bärande argument. stort antal måltyper som handläggs i särskild ordning utan att de för den skull handläggs inom ramen för någon särskild domstol. Att målen handläggs i särskild ordning är således inte något unikt för de särskilda domstolarna. På vilket sätt ordningen avviker från vad som gäller för mål som handläggs i de allmänna förvaltnings- domstolarna i övrigt klargörs inte heller, varför värdet av tydlig- görandet får anses vara begränsat. I samma riktning talar att ordningen för handläggningen av mål inte är enhetlig, vare sig mellan de särskilda domstolarna eller inom ett och samma domstolsslag. Ett annat argument som användes vid inrättandet av migrations- domstolarna var att det förelåg ett behov av att på olika sätt, t.ex. budgettekniskt, kunna särskilja verksamheten med migrations- målen från domstolarnas övriga verksamhet. Det kan i och för sig vara något lättare att utvärdera eller styra en viss verksamhet, om den får en egen beteckning. Även utan att skapa en särskild domstol bör det dock vara möjligt att utvärdera eller styra verk- samheten i önskvärd utsträckning. Inte heller detta argument är således bärande. Det finns alltså omständigheter som talar för att det ur principiell synvinkel saknas tillräckliga skäl för att hantera migrationsmålen i särskilda domstolar. Frågan är dock i stor ut- sträckning avhängig frågan om det finns skäl att behålla den nu- varande koncentrationen av migrationsmål. Som nämnts åter- kommer till den frågan i avsnitt 23.5. Av 16 kap. 4 § utlänningslagen följer att mål om avvisning eller utvisning och mål om förvar ska handläggas skyndsamt. Bestämmelserna innebär att dessa migrationsmål, som är flertalet mål i denna målgrupp, ska handläggas med förtur i domstol. De personer som är parter i dessa migrationsmål är, som nämndes i avsnitt 20.1, ofta särskilt skyddsvärda och utsatta. De påverkas där- med extra mycket av en domstolsprocess och är under förfarandet under särskilt stor psykisk press. För t.ex. en asyl- sökande har utgången i målen, dvs. om han eller hon får uppehålls- tillstånd och därmed får stanna i , avgörande betydelse för hur dennes framtid kommer att gestalta sig. Det finns därför enligt uppfattning för aktuella mål ett behov av särskilda åtgärder för att uppnå särskild skyndsamhet. Utredningen bedömer att förtur är en ändamålsenlig åtgärd för migrationsmålen. För en viss typ av migrationsmål kan det vidare övervägas om det finns skäl att uppställa en tidsfrist för handläggningen i domstol. Det skulle kunna tänkas vara berättigat för mål där ut- länningen är tagen i förvar. Här åsyftas både mål som endast avser frågan om förvar och mål som avser utvisning eller avvisning, när utlänningen är tagen i förvar för anhängiggörandet i domstol eller tas i förvar under domstolsförfarandet. Skälet till att en tidsfrist kan övervägas i dessa fall är dels att förvarstagandet är en allvarlig inskränkning i utlänningens personliga frihet och inte- gritet samt att det därmed är angeläget att förvarstiden blir så kort som möjligt, dels att domstolens prövning har direkt betydelse för om utlänningen ska hållas i förvar. I jämförbara fall, dvs. i andra mål där en person är frihetsberövad eller omhändertagen, finns det normalt tidsfrister för domstolens prövning av såväl tvångsmedlet som huvudsaken, en ordning som får anses vara befogad. Det ligger därför enligt uppfattning nära till hands att också för de migrationsmål som avser förvar eller där en utlänning hålls i förvar i avvaktan på migrationsdomstolens prövning av avvisnings- eller utvisningsfrågan, uppställa en tidsfrist som domstolen har att iaktta. (Ju 2009:03) har i uppdrag att se över bestämmelserna om förvar (dir. 2009:1, 2009:83 och 2010:3). Frågan om tidsfrister för domstolsprövning i aktuella fall ryms inom uppdrag. Med hänsyn härtill och till att har haft samråd med , saknas skäl för att närmare överväga frågan om tidsfrister för mål där utlänningen är tagen i förvar. 23.4Förkortad instanskedja och begränsade möjligheter att få prövningstillstånd För migrationsmålen är instanskedjan förkortad till två domstols- instanser, migrationsdomstol (förvaltningsrätt) och migrations- överdomstol (Kammarrätten i ). Den sistnämnda dom- stolen ska meddela prövningstillstånd endast för prejudikatfall och extraordinära fall, inte för ändringsfall. gjorde i avsnitt 21.2 bedömningen att en för- kortad instanskedja bör användas endast när ett behov av särskild skyndsamhet inte kan mötas på något annat sätt. Så skulle kunna vara fallet t.ex. när det finns ett mycket stort behov av skyndsam- het och det inte är möjligt eller ändamålsenligt att införa korta tids- frister eller vidta någon annan särskild åtgärd för att uppnå mot- svarande snabbhet som kan åstadkommas med hjälp av en för- kortad instanskedja. Behovet av särskild skyndsamhet är enligt bedömning stort för migrationsmålen, även i jämförelse med andra måltyper som har behov av sådan skyndsamhet. Angående behovet av skyndsamhet i handläggningen anförde regeringen bl.a. följande (a. prop. s. 106): Regeringen har i likhet med ett flertal tidigare utredningar framhållit att det finns starka skäl att ha korta väntetider i asylärenden. Långa väntetider innebär framförallt psykiskt lidande för den enskilde men även stora kostnader för samhället. I fråga om det psykiska lidandet medför långa väntetider att många kommer att leva under mycket pressade förhållanden. Detta är inte minst för de barn som är berörda en mycket olycklig situation som medför stora risker att barnen drabbas av allvarliga psykiska besvär. De förväntningar som byggs upp om positiva beslut leder också till att de psykiska påfrestningarna vid ett eventuellt beslut om avslag blir större. Vad särskilt gäller barnens situation uttalade i sin delrapport och utlänningslagen (SOU 1996:115, s. 52) att kommitténs principiella utgångspunkt är att långa vistelse- tider i för barn i väntan på beslut inte är till barnets bästa. Kommittén anförde vidare att barn i sådana situationer berövas möjligheten att rota sig och de förlorar med tiden sin förmåga att forma sin framtid. Vidare hamnar barnen, enligt kommittén, i ett vakuum där återvändandet upplevs som en omöjlighet när en eventuell avvisning sker. Långa väntetider medför vidare, för som en asylsökande vistas i landet utan att få ett slutligt besked om sin ansökan, en kostnad (jfr prop. 2004/05:1 utgiftsområde 8 s. 53). Kostnaderna för en månads vistelse uppgår till ca per person. Av det ovan redovisade framgår att väntan på ett beslut för den enskilde på ett mycket destruktivt sätt påverkar honom eller henne. Mot bakgrund av vad väntan på ett beslut innebär i framförallt psykiskt lidande för den enskilde, men också i kostnader för samhället, anser regeringen att förslaget till ny instans- och processordning också måste kunna uppfylla krav på skyndsam handläggning. Den förkortade instanskedjan är alltså föranledd både av att det med hänsyn till enskilda personers välbefinnande är särskilt ange- läget att målen kan komma till ett slutligt avgörande utan några längre handläggningstider och till att långa väntetider medför stora kostnader för samhället. återkommer till kostnads- frågan i det nästföljande avsnittet. bedömer att det skulle vara förenat med stora svårigheter att med hjälp av andra särskilda åtgärder än en för- kortad instanskedja åstadkomma en lika skyndsam handläggning av migrationsmålen. En orsak till detta är det mycket stora antalet migrationsmål. Det är knappast möjligt att, utan stora kostnads- ökningar för domstolsprövningen, införa så korta tidsfrister som i så fall skulle krävas. Med stor sannolikhet skulle domstolarnas handläggning av övriga måltyper bli lidande på ett sätt som inte skulle vara acceptabelt. Att prövningen ibland avser ett omfattande processmaterial, att det är vanligt med muntlig förhandling och att det ofta finns ett relativt stort behov av beredningsåtgärder innan ett migrationsmål är klart för avgörande gör det också svårt att ställa upp alltför korta tidsfrister. Dessa omständigheter talar enligt uppfattning för att en förkortad instanskedja skulle kunna anses vara en ändamålsenlig åtgärd för att åstad- komma särskild skyndsamhet i domstolsförfarandet för migrationsmålen. Det finns dock omständigheter som talar i motsatt riktning. Den förkortade instanskedjan för migrationsmålen innebär att den kontrollstation som finns i den sedvanliga instanskedjan om tre domstolsinstanser har tagits bort. Det väcker frågan om det finns ett mindre behov av att överpröva och korrigera migrations- domstolarnas domar och beslut än förvaltningsrätternas övriga av- göranden. Det finns knappast något som talar för att så skulle vara fallet. Rättstillämpningen och bevisvärderingen i migrationsmålen är inte mindre komplicerad än i andra förvaltningsrättsliga mål. I detta sammanhang går det inte heller att bortse från vilka konsekvenser för den enskilde en felaktig dom kan få. En oriktig dom avseende utvisning eller avvisning kan i värsta fall leda till att en person utsätts för livsfara eller annan allvarlig risk. Prövningen är således avgörande för den enskilde på ett sätt som knappast kan jämföras med förhållandena i någon annan måltyp i allmän förvaltningsdomstol. Det nu anförda talar enligt uppfattning mot att särbehandla migrationsmålen genom att för- korta instanskedjan så att kontrollfunktionen tas bort. Den förkortade instanskedjan för migrationsmålen har vidare fått till följd att ansvaret för prejudikatbildningen har flyttats från den instans som normalt har den uppgiften inom förvaltnings- rätten, , till en instans som normalt är främst kontrollinstans, Kammarrätten i . Mål- utredningen gjorde i avsnitt 21.2.3 bedömningen att en kammarrätt inte bör vara slut- och prejudikatinstans, eftersom en sådan ordning generellt sett påverkar prejudikatbildningen negativt. Dessutom kan Migrationsöverdomstolen få anledning att pröva förvaltningsprocessuella frågor som inte är unika för migrations- målen, om vägledande avgöranden från Högsta förvaltnings- domstolen saknas. Det innebär en risk för att en kompetens- konflikt uppstår mellan och Migrationsöverdomstolen och för att motstridig praxis utvecklas. Mot bakgrund av att det på utlänningsrättens område finns ett stort behov av vägledande avgöranden, inger åtgärden att göra en annan domstol än till prejudikat- instans betänkligheter. Detta gäller även med beaktande av den möjlighet Migrationsöverdomstolen har att avgöra mål, där av- görandet kan få principiell betydelse, med sju ledamöter (avsnitt 3.3).