sou · GYB342 · 2010-06-23 00:00:00 — Därefter ställs dessa frågor: Den gemensamma fiskeripolitiken och internationella konventioner Hur kan målen för ekologisk, ekonomisk och social hållbarhet fastställas på ett entydigt sätt med tydliga prioriteringar som ger vägledning på kort sikt och säkrar fiskets långsiktiga hållbarhet och livskraft? Bör framtidens gemensamma fiskeripolitik syfta till att behålla sysselsättningen i fiskerinäringen eller bör den syfta till att skapa alternativa arbetstillfällen i kustsamhällena genom den integrerade havspolitiken och annan EU-politik? Hur kan indikatorer och mål för genomförandet fastställas som ger riktig vägledning för beslutsfattande och ansvarsfrågor? Hur ska tidsramarna för målen fastställas? Fokusering på en beslutsram med långsiktiga kärnprinciper I rapporten anges att beslutsramen för den gemensamma fiskeri- politiken inte skiljer mellan principer och genomförande utan att alla beslut fattas på högsta politiska nivå. Det skulle ha lett till en fokusering på kortsiktiga överväganden. Vidare skulle de detaljerade rådsförordningarna försvåra ett flexibelt genomförande. Enligt Lissbonfördraget kommer medbeslutandeförfarandet (rådet och fattar gemensamma beslut) gälla för alla fiskebeslut utom för fastställandet av de årliga fiskemöjligheterna. Ett alternativ skulle vara att delegera mer av dagens detaljerade förvaltning till ett kommittéförfarande. Ett annat skulle vara att förlita sig på särskilda regionala förvaltningslösningar. Bl.a. följande frågor ställs: Hur kan vi förtydliga den nuvarande fördelningen av ansvar mellan beslutsfattande och genomförande för att främja ett långsiktigt perspektiv och ett sätt att effektivt uppnå målen? Vad bör dele- geras till kommissionen, till medlemsstaterna och till näringen? Är det bra med decentraliserade beslut om tekniska frågor? Hur kan aktörernas rådgivande roll förbättras? Hur skulle den rådgivande kommittén för fiske och vattenbruk och de regionala rådgivande nämnderna kunna anpassas till ett regionaliserat an- greppssätt? Den gemensamma fiskeripolitiken och internationella konventioner Uppmuntra näringen till att ta mer ansvar för genomförandet av den gemensamma fiskeripolitiken Näringen skulle kunna ges mer ansvar genom självförvaltning. Resultatbaserad förvaltning är en möjlig väg i denna riktning. En resultatbaserad förvaltning skulle minska bördan av detaljerad för- valtning av tekniska frågor för både näringen och beslutsfattarna. Den skulle behöva kopplas till en omvänd bevisbörda, näringen skulle behöva bevisa att den bedriver sin verksamhet på ett ansvarsfullt sätt för att få tillgång till fiske. Det finns enligt rapporten redan många exempel på självförvalt- ning i . En del producentorganisationer förvaltar sina med- lemmars kvotutnyttjande och har infört privata påföljder för sådana som överskrider sina individuella kvoter på bekostnad av andra. Det finns exempel på grupper av fartyg som har tagit på sig bevisbördan genom att tillhandahålla uttömmande dokumentation av sina fångster, ofta som ett svar på trycket från beredningsföretag och återförsäljare för att förbättra spårbarheten. Inom ramen för en gemensam fiskeripolitik som ger mer rättig- heter till fångstsektorn och lättar mikroförvaltningens börda för näringen kommer det att vara relevant att ta upp frågan om delade kostnader för fiskeförvaltningen. har fiskenäringen fått fri tillgång till en offentlig resurs och förvaltningskostnaderna har i princip burits av skattebetalarna. Bl.a. följande frågor ställs. Hur kan mer ansvar ges till näringen? Hur kan fångstsektorn bäst struktureras för att ta ansvaret för självförvaltning? Bör producentorganisationerna göras till organ genom vilka näringen tar på sig förvaltningsansvar? Hur garan- terar man att producentorganisationerna är representativa? Vilka skyddsmekanismer och övervakningsmekanismer krävs för att se till att fångstsektorns självförvaltning inte misslyckas? Bör fångstsektorn ta på sig ett ökat ekonomiskt ansvar genom att betala för rättigheter eller dela förvaltningskostnaderna, t.ex. kontroll? Bör detta endast gälla för storskaligt fiske? Den gemensamma fiskeripolitiken och internationella konventioner I rapporten hänvisas till en rapport av revisionsrätten . I den beskrevs bristerna i kontrollen av fisket i den Europeiska unionen. Kontrollen av fisket har i allmänhet varit svag, påföljderna är inte avskräckande och inspektionerna inte tillräckligt täta för att uppmuntra efterlevnad. Inga kontroller har heller byggts in i systemet för att säkerställa att medlemsstaterna endast får till- gång till gemenskapsfinansiering om de uppfyller sina grundläggande kontroll- och bevarandeskyldigheter. Detta skulle utöver överfiske lett till ett starkt motstånd mot politiken, eftersom den inte upp- fattats som enhetlig. Med anledning av den rapporten har därför kommissionen lagt fram ett nytt förslag till kontrollförordning. Avsnittet avslutas med följande frågeställningar: Hur kan systemet för datainsamling förbättras? Vilka tillsynsmekanismer är bäst, centraliserade eller decentrali- serade? Ska det finnas en koppling mellan medlemsländernas kontroll- skyldighet och tillgång till gemenskapsfinansiering? Kan en ökad självförvaltning från näringens sida bidra till för- bättrad efterlevnad? Kan förvaltning på de geografiska regionernas nivå bidra till samma sak? Enligt rapporten har fisket med sin stora andel små och medelstora företag en stor betydelse för samhällskulturen och den kulturella identiteten för många av Europas kustområden. Om fiskeflottornas kapacitet ska anpassas till fiskemöjligheterna kommer det att leda till att den totala sysselsättningen inom fångstsektorn går ner. Det är enligt rapporten ett legitimt mål att försöka skydda de mest utsatta kustområden från denna trend. I rapporten anförs vidare följande: Ett sätt skulle kunna vara att ha differentierade förvaltningssystem: ett för storskaliga flottor, där det centrala är kapacitetsanpassning och eko- nomisk effektivitet, och ett annat för mindre fiskeflottor i kustsam- hällen, där fokus bör ligga på sociala mål. Arrangemangen för det storskaliga segmentet skulle då kunna inne- fatta ekonomiska incitament för anpassning av fiskeflottor (t.ex. mark- nadsbaserade tilldelningsmekanismer) medan det småskaliga kustfisket skulle kunna förvaltas genom direkt tilldelning av kvoter eller ansträng- Den gemensamma fiskeripolitiken och internationella konventioner ningar eller genom kollektiva system. Strategin för offentligt finansiellt stöd skulle vara olika för de två segmenten: den storskaliga flottan skulle förväntas klara sig utan ekonomiskt stöd, medan offentlig finansiering kan hjälpa det mer småskaliga segmentet att anpassa sig till de ändrade villkoren efter GFP-reformen och därigenom stärka dess ekonomiska livskraft och bevara dess bidrag till kustsamhällenas liv. Många fartyg är små och deras påverkan på miljön är begränsad, men även det småskaliga fisket kan skada känsliga livsmiljöer längs kusterna och den samlade effekten kan vara betydande med reella konsekvenser för bestånden. Det finns fall där små- och storskaliga flottor fiskar efter samma fiskbestånd. Ett differentierat system måste vara noga genom- tänkt för att kunna säkra ekologisk hållbarhet för de bestånd som dessa fiskesamhällen är beroende av. som övergripande principer och standarder måste gälla över hela EU, bör det fattas särskilda beslut för småskaliga flottor i så nära samarbete med kustsamhället som möjligt. (rapporten, avsnitt 5.1). I rapporten anförs också att systemet med att fiskemöjligheterna från kusten som huvudregel är förbehållet medlems- staternas egna nationella flottor fungerat väl. skulle det möjligen kunna vara förbehållet fartyg för småskaligt fiske. I rapporten anförs vidare bl.a. att principen om relativ stabilitet (medlemsstaternas andel av varje gemenskapskvot bör vara över tiden) inte är en tillräckligt flexibel modell och därför möjligen bör avskaffas. Vidare fungerar inte marknadsmekanismerna för handel effektivt. Den gemensamma fiskeripolitiken måste också integreras i ett bredare havspolitiskt sammanhang, exempelvis kommer klimat- förändringen att få allvarliga konsekvenser för havsmiljön. Kun- skapsbasen för politiken bör också förbättras. Slutligen bör vatten- brukets roll inom den gemensamma fiskeripolitiken diskuteras. i samråd med Analyser av den gemensamma fiskeripolitiken och dess framtida utformning har i samråd med på regeringens uppdrag analyserat den gemensamma fiskeripolitiken och dess fram- tida utformning. Myndigheterna finner att den förda politiken inte lyckats förhindra överfiske, överdimensionerade fiskeflottor, bristande lönsamhet och minskade fångster för yrkesfiskare. Orsa- kerna ligger huvudsakligen i grundläggande strukturella brister. Nedan presenteras huvuddragen i myndigheternas analys kring fiskeripolitikens brister och förslag till åtgärder. Den gemensamma fiskeripolitiken och internationella konventioner Fiskeripolitikens mål måste, till skillnad från de nuvarande, vara tyd- ligt formulerade och inbördes prioriterade. Målen ska vara vägle- dande i förvaltningsbesluten. Ramen ska vara att ekosystemansatsen tillämpas. Fiskeripolitikens mål ska struktureras och prioriteras efter ekosystemtjänsternas huvudkategorier. Fiskeripolitiken ska tillförsäkra konsumenter sunda livsmedel genom att nyttja det akvatiska ekosystemet så nära maximalt ut- byte som möjligt utan att riskera den biologiska mångfalden och systemets motståndskraft emot störningar. Fiskeripolitiken ska bidra till den maritima politiken. Detta ska manifesteras genom att hänsyn tas till sektorns inverkan på det akvatiska ekosystemets reglerande och stödjande funktioner, såsom syreproduktion, närsaltsbalans och nedbrytning av miljögifter. Fiskeripolitiken ska bidra till att fiskesektorn skapar sysselsätt- ning, inkomst, rekreationsmöjligheter och tjänar som bärare av ett kulturarv. Fiske ska ge rimlig levnadsstandard för sektorns utövare, vilket förutsätter att politiken säkerställer en kontinuerlig anpass- ning av fångstkapaciteten till tillgängligt resursutrymme. Den biologiska rådgivningen kan i huvudsak fortsätta med samma organisation som , men baseras på analys av fiskerier och hela fiskekosystemet, samt ge råd över längre tidshorisont. Som ett nytt steg efter den biologiska rådgivningens redovisning av olika scenarier bör en vetenskapligt baserad ekonomisk- och sam- hällsvetenskaplig konsekvensanalys av alternativen göras. fattas allt för många beslut på högsta politiska nivå – man skiljer inte mellan principer och genomförande och har en fokusering på kortsiktiga överväganden. En delegering av besluts- befogenheter från ministerrådet bör ske. Grundprincipen ska vara att en rådsförordning utgör en ram där mål och riktlinjer ställs upp för att sedan genomföras på en lägre nivå. -Att en delegering av genomförande- och tillämpningsbestäm- melser sker till Europeiska kommissionen genom ett förstärkt kommittologiförfarande, i vilket medlemsstaterna ges ett starkare Den gemensamma fiskeripolitiken och internationella konventioner inflytande över beslutsprocessen. En regionalisering kan i första hand ske genom att ett regionalt kommittologiförfarande inrättas. -Att såväl medlemsstaterna som andra intressenter får ett ökat inflytande i beredningsförfarandet genom ett förstärkt samråds- förfarande. Kommissionen bör åläggas en strikt samrådsskyldig- het innan förslag presenteras. Vanliga rättigheter som definieras i en rättighetsbaserad förvaltning är tillträde till ett begränsat område, rätt att fiska och rätt att göra ett visst uttag från ett bestånd . Definierade fiskerättigheter kan vara ett instrument för att reducera flottkapaciteten. Myndigheterna gör följande överväganden: -Man bör överväga att systematiskt införa tidsbegränsade dispo- sitionsrätter för delar av flottan och lägga en del av förvaltnings- kostnaderna på näringen, på liknande sätt som görs inom miljö- området. -Om fiskeripolitiken förändras så att det blir möjligt att köpa och sälja rättigheter över nationsgränserna mister förhandlingarna om årliga kvotuttag sin nationella anknytning och den relativa stabi- liteten urholkas. Handel bör då vara möjligt endast med vissa rättigheter t.ex. fisket utanför ett definierat kustområde eller en- bart för vissa arter. -Fiskerier har olika karaktär och olika stark koppling till lokala kustsamhällen. Myndigheterna föreslår att det utreds hur och om en viss kustnära zon kan avsättas för enbart fartyg med en viss specifikation och definierade anknytningsförhållanden. Det främsta problemet att beakta i en översyn av den gemensamma fiskeripolitiken är överkapaciteten, som har både biologiska och ekonomiska orsaker. För att få en långsiktigt lönsam fiskeflotta krävs en reduktion av kapaciteten. Skälen till att detta inte sker med nuva- rande instrument är flera. Minskade, icke-fullständigt fördelade och avgränsade, fiskemöjligheter ökar konkurrensen och driver fram ökad fångstkapacitet. De tak för motorstyrka och tonnage som finns medger flera undantag. Subventioner minskar fiskets kostnader och offentliga medel till skrotning uppmuntrar till större risktagande. Den gemensamma fiskeripolitiken och internationella konventioner För att komma ur denna situation föreslår myndigheterna bl.a.: -Att indikatorerna för fiskeflottan, BT och kW, bör kompletteras med andra indikatorer som bättre belyser fiskeflottans relation till befintliga resurser. -Att tydligare dispositionsrättigheter för enskilda eller grupper av företag införs. -Att varje medlemsstat åläggs en kapacitetsminskning av 2–, motsvarande den kontinuerliga tekniska effektiviseringen med ett oförändrat tonnage. -Att mot bakgrund av subventionernas negativa effekter dessa av- skaffas i så stor utsträckning som möjligt. Fiskerikontrollen omfattas inte av översynen av den gemensamma fiskeripolitiken. I stället är fiskerikontrollen föremål för en pågå- ende översyn. Ett antal faktorer som är viktiga från kontrollper- spektiv behöver dock ses över när nya regler för förvaltningen av fisket utformas. finns bestämmelser som är beslutade trots att de i princip är omöjliga eller mycket dyra att följa upp. Vid besluten om dessa regler har systematiken för kontroll inte analyserats i tillräcklig grad. Detta kan i en ny fiskeripolitik förbättras genom: -Att konsekvensanalys för uppföljning och tillsyn sker vid all utformning av nya förvaltningsregelverk, så att regler blir kon- trollerbara och enkla att efterleva. -Att mer regionala hänsyn tas i förvaltningsbestämmelser. -Att proportionaliteten mellan kontrollregler och administrativ börda för fisket ses över. -Att medlemsstaterna ges större frihet att, med utgångspunkt i riskanalysbaserade kontroller, reglera kontrollförfarandet nationellt utifrån uppställda målformuleringar. -Att kommissionens inspektionsförfarande stärks och får ett revi- sionsperspektiv. Den gemensamma fiskeripolitiken och internationella konventioner En övergång till mer insatsreglerad förvaltning innebär att fördel- ningen av fiskemöjligheter sannolikt kräver ett annat system än dagens relativa stabilitet. En framtida relativ stabilitet bör utformas som en konsekvens av en förvaltningsreform och inte vara en be- gränsande faktor. Om den nya gemensamma fiskeripolitiken lämnar möjlighet till handel med kvoter eller fiskemöjligheter mellan medlemsländer finns ändå en möjlighet att behålla en relativ stabilitet för fisket i en kust- zon där endast fartyg med en starkare anknytning till området får tillträde. De externa delarna av fiskeripolitiken I den externa fiskeripolitiken samlas frågor med en internationell dimension. Det finns behov av att väga in såväl internationella havs- miljö- som utvecklingspolitiska konsekvenser även i beslut som betraktas som EU-interna. Detta kan ske genom: -Att fastställa samstämmighetsmål för fiskesektorn och att besluta om riktlinjer för tillämpning av dessa. Gemenskapens fiskepartnerskapsavtal med utvecklingsländer finan- sieras till två tredjedelar av gemenskapen. Avtalens överensstäm- melse med utvecklingspolitiken bör stärkas genom: -Att avtalen grundas på ett fiske på ett verkligt resursöverskott inom ett långsiktigt hållbart fiske. -Att övervakningen av gemenskapens fiske inom avtalen är av samma kvalitet som i EU:s egna vatten. -Att inför förhandling, liksom kontinuerligt under genomförandet, utvärdering sker av de ekonomiska och sociala konsekvenserna av avtalet för kuststaten ifråga. Vattenbruket bör fortsatt vara en del av den gemensamma fiskeri- politiken. Inom ramen för ekosystemansatsen bör även vattenbrukets bedrivande inkluderas genom att alternativen vildfångad och odlad fisk beaktas vid upprättande av förvaltnings- och återhämtnings- planer. Den gemensamma fiskeripolitiken och internationella konventioner , Lissabonfördraget, undertecknades i decem- ber 2007 av företrädare för EU:s regeringar (Lissabonfördraget av om ändringar i fördraget om Europeiska Unionen och fördraget om upprättandet av Europeiska gemen- skapen [EU:s officiella tidning 2007 C 306/1]). Efter det började processen med att godkänna fördraget i de 27 medlemsländerna. Godkännande kan ske antingen genom folkomröstning eller beslut i nationellt parlament. Den svenska godkände fördraget . har som enda medlemsland genom- fört folkomröstning i frågan om godkännande av fördraget. Vid folkomröstningen, som ägde rum , fick nej-sidan en majoritet av de avgivna rösterna. En ny folkomröstning ägde rum , då segrade ja-sidan. trädde Lissabonfördraget i kraft. Lissabonfördraget innehåller till skillnad från det nuvarande EG-fördraget en fördragsmässig precisering av EU:s behörighet på fiskeriområdet. I det nya fördraget om EU:s funktionssätt förs nya bestämmelser in om EU:s kompetens som bl. a. anger artikel 3 att EU ska ha exklusiv befogenhet när det gäller bevarandet av havets bio- logiska resurser inom ramen för den gemensamma fiskeripolitiken. När det gäller fiskeripolitiken i övrigt ska däremot enligt artikel 4 EU och medlemsstaterna ha delad befogenhet. Vidare ändras i det nya fördraget avdelningsrubriken till Jordbruk och fiskeri och det slås fast att unionen ska fastställa en gemensam fiskeripolitik, som ingår i den inre marknaden (artikel 38). Det anges vidare att för- dragets bestämmelser om jordbruk och den gemensamma jordbruks- politiken även ska anses omfatta fiskerisektorn med beaktande av dess särskilda kännetecken. Enligt de nya reglerna kommer vidare att medverka såsom medbeslutande jämte rådet vid EU-lagstiftning på fiskeriområdet. (Se Prop. 2007/08:168 s 98 f, 186 f). Lissabonfördraget innehåller därmed som framgått ingen begräns- ning av den kompetens som kan tillkomma EU vare sig till havet eller till yrkesmässighet. På områden där EU inte är ensamt behörig ska EU emellertid alltid iaktta den s.k. subsidiaritetsprincipen (artikel 5.2 EG-fördraget). Det innebär att EU ska agera endast om och i den mån den planerade åtgärden inte i tillräcklig utsträckning kan uppnås av medlemsstaterna. Det ska därvid motiveras varför en Den gemensamma fiskeripolitiken och internationella konventioner planerad åtgärd bättre kan uppnås på gemenskapsnivå. EU:s åtgär- der får inte gå längre än nödvändigt. Lissabonfördraget innebär också att den tredje pelaren – straff- rättsligt och polisiärt samarbete – integreras i det allmänna EU- samarbetet. Nedan ska kortfattat redogöras för Lissabonfördragets reglering av det straffrättsliga samarbetet i syfte att utröna om fiskeriområdet kan komma att beröras. I Lissabonfördragets artikel 69 A anges att det straffrättsliga sam- arbetet inom unionen ska bygga på principen om ömsesidigt erkän- nande av domar och rättsliga avgöranden samt inbegripa tillnärmning av medlemsstaternas lagar. Den huvudsakliga beslutsregeln är kvali- ficerad majoritet inom ramen för det ordinarie lagstiftningsförfa- randet. I artikel 69 A föreskrivs vidare att om det är nödvändigt för att underlätta det ömsesidiga erkännandet av domar och rättsliga avgöranden samt polissamarbete och rättsligt samarbete i sådana straffrättsliga frågor som har en gränsöverskridande dimension, får minimiregler beslutas. I dessa minimiregler ska skillnaderna mellan medlemsstaternas rättsliga traditioner och rättssystem beaktas. Mini- mireglerna ska omfatta: ömsesidig tillåtlighet av bevis mellan medlemsstaterna, personers rättigheter vid det straffrättsliga förfarandet, andra specifika delar av det straffrättsliga förfarandet, vilka rådet i förväg har reglerat genom ett beslut; vid antagandet av detta beslut ska rådet besluta med enhällighet efter godkännande. Vidare anges att antagande av minimiregler inte hindrar medlems- staterna från att behålla eller införa en högre skyddsnivå för personer. De materiella straffrättsliga bestämmelserna finns i artikel 69 B. Detta stadgande anger att och rådet genom direk- tiv i enlighet med ordinarie lagstiftningsförfarande (dvs. kvalificerad majoritet) får fastställa minimiregler om fastställande av brottsrekvisit och påföljder inom områden med särskilt allvarlig brottslighet med ett gränsöverskridande inslag till följd av brottens karaktär eller effek- ter eller av ett särskilt behov av att bekämpa dem på gemensamma grunder. Detta gäller följande områden av brottslighet: terrorism, människohandel och sexuellt utnyttjande av kvinnor och barn, olaglig narkotikahandel, olaglig handel med vapen, penningtvätt, korruption, förfalskning av betalningsmedel, IT-brottslighet och organiserad Den gemensamma fiskeripolitiken och internationella konventioner Det kan konstateras att fiskeriområdet inte ingår i denna uppräkning. Utöver det ovan angivna föreskrivs emellertid att med hänsyn till brottslighetens utveckling får rådet anta ett beslut där andra områden av brottslighet anges som uppfyller de kriterier som avses i denna punkt. I sådana fall ska dock enhällighet i rådet gälla. Genom ett sådant beslut synes även fiskeriområdet kunna bli föremål för införande av gemenskapsrättsliga minimi- regler avseende brottsrekvisit och påföljder. I artikel 69 B stadgas därutöver att om en tillnärmning av med- lemsstaternas straffrättsliga lagar och andra författningar visar sig nödvändig för att säkerställa att unionens politik på ett område som omfattas av harmoniseringsåtgärder ska kunna genomföras effektivt, får minimiregler för fastställande av brottsrekvisit och påföljder på det berörda området meddelas i direktiv. I sådana fall ska dessa direk- tiv antas enligt samma ordinarie eller särskilda lagstiftningsförfarande som använts för beslutet om harmoniseringsåtgärderna i fråga. Även denna bestämmelser torde kunna ligga till grund för införandet av gemenskapsrättsliga minimiregler avseende brottsrekvisit och på- följder på fiskeriområdet. har tillkommit en ny EU-förordning på kontroll- området -rådets förordning (EG) nr 1005/2008 av om upprättande av ett gemenskapssystem för att förebygga, motverka och undanröja olagligt, orapporterat och oreglerat fiske och om ändring av förordningarna (EEG) nr 2847/93, (EG) nr 1936/2001 och (EG) nr 601/2004 samt om upphävande av förordningarna (EG) nr 1093/94 och (EG) nr 1447/1999 (EUT L 286, 29.10.2008, s. 1–32, Celex 32008R1005), härefter kallad IUU-förordningen. IUU-förord- ningen tillämpas . IUU-förordningen syftar bl.a. till att garantera fiskbeståndens hållbarhet, förbättra situationen för gemenskapsfiskare som drabbas av illojal konkurrens genom olagliga produkter och stoppa importen av IUU-fiskeriprodukter (produkter som härrör från olagligt, orap- porterat och oreglerat fiske) till gemenskapen genom åtgärder som omfattar hela leveranskedjan (från nät till fat). Bland de viktigaste regleringarna i IUU-förordningen kan nämnas följande: Den gemensamma fiskeripolitiken och internationella konventioner Införande av en EU-svartlista över fartyg som inte följer reglerna på fiskets område. Förordningen innehåller bl.a. bestämmelser om upprättandet av en sådan förteckning och konsekvenserna av att befinna sig på denna.