sou · GYB362 · 2010-09-30 00:00:00 — Om nyttan i stället tillfaller tredje part t.ex. företag, privatpersoner, kommun eller annan myndighet finns få eller inga incitament att genomföra projektet. Detta leder till en prioritering av utvecklingsprojekt som skapar intern nytta och en nedprioritering av utvecklingsprojekt som t.ex. reducerar företagens administrativa börda eller förenklar vardagen för privatpersoner. Den lösning som beskrivs i detta avsnitt bygger på att en myn- dighet tar ansvar för att realisera en gemensam e-tjänst och övriga inblandade parterna tecknar en samverkansöverenskommelse och därmed binder upp sig för att använda tjänsten. Vidare får den myndighet som levererar tjänsten genom förordning rätt att ta ut avgifter10 från de som tecknat samverkansöverenskommelsen. Avgiften ska täcka driften och förvaltningen samt betala övriga kostnader som är förknippade med tjänsten. Myndigheten som ska realisera tjänsten gör i samverkan med E-delegationen en framställan till regeringen om utökning av låneramen samt att en räntekontokredit får disponeras för att överbrygga tiden fram till att tjänsten är driftsatt och avgiftsfinansieringen har kommit igång. Utökningen av låneramen ska täcka kostnaderna för att realisera och införa tjänsten. Förutom de myndigheter som från början tecknat samverkansöverenskommelsen kan ytterligare intresserade myndigheter anslutas. Riskdelningen om framtagandet av e-tjänsten avbryts, regleras i samverkansöverenskommelsen varvid alla inblandade parter tar ett ansvar för eventuella nedlagda kost- nader. 10 Statsrättsligt kan man mellan myndigheter inte ta ut avgifter utan normmässigt är det ersättningar. Praxis har blivit att även ersättningar mellan myndigheter oftast betraktas och hanteras som avgifter. Avgiftsförordningen (1992:191) regleras även enbart inomstatliga avgifter. I detta betänkandeavsnitt används begreppet avgifter. Förutsättningar för utveckling av e-förvaltningen 2.5.3Finansieringsmodell för IT-investeringar över myndighetsgränser Delegationens förslag: Regeringen ska vidimera att den inom staten etablerade lånefinansieringsmodellen även kan tillämpas vid myndighetsgemensam utveckling av e-tjänster. Den myndighet som sedan tar ansvar för utvecklingen och drift av e-tjänst ska beredas möjlighet att ta ut avgift för tjänsten av nyttjande myndig- heter. Skälen till delegationens förslag: Delegationen anser att den modell som finns inom staten för lånefinansiering ska användas även vid finansiering av gemensamt nyttjade e-tjänster där flera myndigheter är involverade. Möjlighet ska även skapas för den myndighet som etablerar den gemensamma e-tjänsten att ta ut avgifter från de myndigheter som använder tjänsten. Möjligheten att ta ut avgifter förknippade med leverans av e-tjänster beskrivs i avsnitt 2.5.6 innebärande ett förslag om författningsändring. I delegationens andra betänkande (SOU 2010:20) påtalades behovet av att finna en finansieringslösning för strategiska e-tjänstprojekt på förvaltningsövergripande nivå. Behovsdriven utveckling av e-tjänster kommer att resultera i krav på att myndig- heter inom offentlig förvaltning samordnar sin tjänsteutveckling för att skapa efterfrågade tjänster. Finansieringslösningarna måste utvecklas i motsvarande grad för att få till stånd utvecklingsprojekt där nyttan tillfaller flera myndigheter i samverkan. Delegationen ser en risk i att viktiga förvaltningsgemensamma e-tjänster inte kommer till stånd om inblandade myndigheter inte kan finna en gemensam finansieringslösning. 2.5.4Modell för etablering av gemensamma e-tjänster Den finansieringslösning som beskrivs i detta avsnitt bygger på att de inblandade parterna tecknar ett samverkansöverenskommelse och binder upp sig för att använda tjänsten. Vidare får den myndig- het som levererar tjänsten genom förordning rätt att ta ut avgifter för att betala avskrivningar, samt driva och förvalta tjänsten. När en gemensam e-tjänst ska etableras inom förvaltningen kommer ett antal aktivitetssteg att genomlöpas. Förutsättningar för utveckling av e-förvaltningen Myndigheter har ett ansvar att identifiera behovsdrivna e-tjänster genom olika kanaler för behovsfångst.11 Idén över- lämnas till en myndighet eller om idén berör infrastrukturella tjänster, lämnas idén till delegationen för vidare hantering. I denna fas utreds och preciseras de tänkbara alternativen. Den mest ekonomiska lösningen ur ett livscykelperspektiv ska efter- strävas och möjligheten att köpa en tjänst på marknaden eller införa ett standardsystem ska alltid undersökas. Finansiering av förstudier sker huvudsakligen enligt förslaget i avsnitt 2.5.1. Visar lönsamhetsberäkningen på en nytta kan de inblandade parterna besluta att gå vidare för att realisera e-tjänsten. Den föreslagna finansieringsmodellen används genom att ett finansi- eringsprogram kopplas till beslutet. E-tjänsten realiseras och införs och grunden nyttohemtagningen säkerställs. E-tjänsten förvaltas och vidare utvecklas under sin livscykel. Finansieringsfrågan aktualiseras först i Förstudien enligt ovan. Förstudien har delegationen möjlighet att finansiera enligt förslaget i avsnitt 2.5.1. Finansieringen aktualiseras en andra gång i samband med Beslut om genomförande. Härvid ska en finansiering enligt delegationens förslag (avsnitt 2.5.3) kopplas till beslutet och den baseras på följande modell. En av de inblandade myndigheterna tar på sig ansvaret att reali- sera och förvalta e-tjänsten. Myndigheten blir tjänsteansvarig. Inblandade aktörer skriver en samverkansöverenskommelse som reglerar de inbördes förhållanden som ska råda för realiseringen, för avgiftsmodell, för riskdelning, för fortsatt tjänsteförvaltning och också reglera det förhållande att någon aktör vill avsluta sin samverkan under överenskommelsens giltighetstid. Vidare regleras också i samverkansöverenskommelsen hur tillkom- mande intressenter hanteras. Flera parter ökar effektiviteten och 11 För vidare beskrivning av behovsfångst hänvisas till avsnitt 2.2. Förutsättningar för utveckling av e-förvaltningen reducerar troligen de ursprungliga parternas kostnader för tjänsten. Tjänsteansvarig myndighet tillsammans med E-delegationen tillskriver regeringen för att erhålla ett beslut om utökning av myndighetens låneram med avseende på tänkt e-tjänst. Beslutet gäller för hela realiseringsperioden som kan vara skild från budgetår. Vidare bemyndigas tjänsteansvarig myndighet att ta ut en avgift för tjänsten. Till det lån som myndigheten tar upp kopplas också en räntekontokredit i Riksgälden för att över- brygga tiden fram till att myndigheten kan ta ut avgift för tjänsten. Detta innebär att inga räntekostnader belastar myndig- heten tjänsten realiseras och driftsätts. Det är först när avgifter kan tas ut som myndigheten belastas med kostnader för tjänsteleveransen. Den framställan som går till regeringen innehåller som bilagor lönsamhetskalkyl och samverkans- överenskommelse mellan berörda myndigheter. Regeringen beslutar om utökning av myndighetens låneram och myndighet realiserar och driftsätter tjänsten. Avgifter tas ut från de myndigheter som tecknat samverkansöverenskommelsen och brukar tjänsten. De aktörer som tecknat på samverkansöverens- kommelsen har full insyn i realiseringsarbetet och de beräk- ningar som ligger bakom den avgift som tas ut när tjänsten brukas. ESV har också insyn i avgiftsberäkningarna utifrån 7 § i avgiftsförordningen.12 Den årliga revideringen av avgiften enligt samverkansöverenskommelsen tar hänsyn till förvaltningskost- nader och eventuell vidareutveckling av tjänsten. Förutom de myndigheter som från början tecknat samverkans- överenskommelsen kan ytterligare intresserade myndigheter anslutas. Riskdelningen om framtagandet av e-tjänsten avbryts, regleras i samverkansöverenskommelsen varvid alla inblandade parter tar ett ansvar för eventuella nedlagda kostnader. I bilaga 13 beskrivs exempeltjänsten Mina meddelanden. 12 Avgiftsförordning (1992:191). Förutsättningar för utveckling av e-förvaltningen fastställer en total ram för de lån som regeringen har möjlighet att använda för att finansiera anläggningstillgångar, vilket innefattar bland annat IT-investeringar.13 Regeringens beslut om en myndighets låneram fattas i respektive myndighets regleringsbrev. Låneramen för en myndighet kan förändras efter beslut av regeringen. När en myndighet ska genomföra en IT-investering finansieras normalt sett IT-investeringen med lån14 i Riksgälden.15 Riksgälden fastställer ränta och andra lånevillkor på marknadsmässiga grunder. Lånet ska sedan betalas tillbaka med den rationaliseringsvinst som investeringen ska medföra.16 Återbetalningen av lånen täcks normalt med kommande års anslag, avgifter eller bidrag. Detta innebär att myndigheten genom interna prioriteringar svarar för att medel finns tillgängliga för återbetalning av lån. Regeringen kan styra myndigheternas IT-investeringar genom att precisera särskilda krav i regleringsbrev eller i särskilda beslut. Det kan exempelvis handla om hur en IT-investering ska finansie- ras, kostnaden för IT-investeringen samt tidpunkt när IT-invest- eringen ska vara genomförd. ESV:s handledning om redovisning av immateriella anlägg- ningstillgångar vid statliga myndigheter (ESV 2002:3) ger stöd för bedömningar om vad som ska kostnadsföras och vad som ska redovisas som en tillgång i balansräkningen vid utveckling och införande av en IT-tjänst. 1320 § lagen (1996:1059) om statsbudget. 146 § kapitalförsörjningsförordningen (1996:1188). 15Formellt sett får myndigheten börja redovisa anläggningstillgångar och ta lån först när myndigheten kan påvisa att ett antal kriterier för projektet är uppfyllda (se ESV:s handledning om immateriella anläggningstillgångar, ESV 2002:3). Detta kan medföra att inledande faser av projekt inte lånefinansieras utan finansieras från annan källa, till exempel förvaltningsanslag. 16Teoretiskt ska lån betalas tillbaka med de rationaliseringsvinster som görs av en IT- investering. Det kan dock finnas situationer då IT-investeringen inte ger någon effektivitetsvinst, till exempel när investeringen görs för att uppfylla krav på förändrade regler. Förutsättningar för utveckling av e-förvaltningen Delegationens förslag: I förordningen (2003:770) om statliga myndigheters elektroniska informationsutbyte ska ges möjlighet för en myndighet att ta ut avgifter för leverans av en e-tjänst där tjänsten används av andra myndigheter eller annan juridisk person i vilken en myndighet utövar ett rättsligt bestämmande inflytande. Skälen till delegationens förslag: I förordningen (2003:770) om statliga myndigheters elektroniska informationsutbyte anges att en myndighet ska främja utvecklingen av ett säkert och effektivt elek- troniskt informationsutbyte inom den offentliga förvaltningen. Enligt E-delegationens mening motverkas detta syfte om inte myndigheterna ges möjlighet att ta ut avgifter för det elektroniska informationsutbytet. Samverkan mellan myndigheter kan vara komplex och förutsätta att avgifter kan tas in från andra samverkande myndigheter för att en e-tjänst ska kunna komma till stånd. Formen för samverkan kan ta sig olika utryck. Därför bör avgift också kunna tas ut av annan juridisk person i vilken en myndighet utöver ett rättsligt bestämmande inflytande. Vid utarbetning av detta förslag har delegationen övervägt att i stället föreslå författningsändringarna i avgiftsförordningen (1992:191). Det främsta skälet att inte införa förslaget är att endast vissa bestämmelser i avgiftsförordningen är tillämpliga på affärs- verket (se 1 a §). Det är svårt att hitta en naturlig plats för förslaget i den förordningen så att myndigheter, inklusive affärsverket, omfattas. När myndigheter samverkar runt en e-tjänst enligt den i detta avsnitt beskrivna finansieringsmodellen krävs en gemensam syn på avgiftsfinansiering m.m. ESV ger härvid vägledning, framför allt i följande handledningar: Sätt rätt pris! (ESV 2001:11) Alla myndigheter får ta betalt, men (ESV 2002:7) Myndigheter som är helt eller till övervägande del avgiftsfinansie- rade, exempelvis , Lantmäteriet och Transport- styrelsen kan, för arbetsuppgifter som faller inom ramen för myn- dighetens instruktion, i vissa fall behöva höja sin avgift mot bakgrund av viss utvecklingsinsats eller utökad tjänsteleverans. Avsikten vid myndigheters samverkan runt e-tjänstutveckling är att Förutsättningar för utveckling av e-förvaltningen höja effektiviteten eller kvaliteten i relation till användaren av en e-tjänst. Användaren kan härvid se en nytta i utbyte mot en höjd avgift. Det är således av avgörande betydelse att den med utveck- lingsinsatsen avsedda effekten verifieras så att eventuell kostnads- justering träffar rätt användargrupp. I det fall en myndighet inte egenutvecklar tjänsten utan den köps direkt av markanden och vidareförmedlas till andra aktörer ska också en avgift få tas ut för att täcka myndighetens självkostnad. Självkostnadsbegreppet beskrivs i ESV handledning Sätt rätt pris! (ESV 2001:11). 2.5.7Privat sektor som medfinansiär Tredje generationens e-förvaltning innebär en starkare samverkan mellan offentlig och privat sektor när det gäller utveckling av behovsdrivna e-tjänster. Följden av detta är att privat sektor kan komma ifråga som medfinansiär när e-tjänsten realiseras eller nyttjas. Det finns inte någon särskild lag eller förordning som tydligt reglerar formerna hur medfinansiering ska hanteras, vare sig inom den privata eller den offentliga sektorn. Det finns inom vissa sektorer exempel på OPS (Offentlig-Privat-Samverkan) som handlar om samfinansiering, gemensam uppbyggnad av resurser m.m. där relationerna mellan parterna är reglerad genom avtal. För offentliga myndigheters avgiftsbelagd verksamhet finns det särskilda regler i form av avgiftsförordningen (1992:191) som reglerar en myndighet har rätt att ta ut avgifter, hur avgiftsnivån bestäms, huruvida myndigheten har rätt att disponera avgifts- inkomsterna och hur avgiftsinkomsterna bör redovisas. Delegationen avser närmare undersöka förutsättningarna för medfinansiering från privat sektor och avser återkomma i frågan. 2.5.8Landstingens och kommunernas medverkan Kommuner och Landsting (SKL) är en sammanslutning för kommuner, landsting och regioner i , vars verksamhet bygger på den lokala och regionala demokratin. SKL är en intresse- organisation varvid möjligheten att teckna samverkansöverens- kommelse för samtliga landsting och kommuner, vara delfinansiär SOU 2010:62 Förutsättningar för utveckling av e-förvaltningen eller projektansvarig för en strategisk e-tjänst med intressenter utanför SKL är starkt begränsad. I den mån ett landsting eller en kommun är intresserad att ansluta sig till en e-tjänst levererad av en myndighet eller av en myndighet i samverkan med extern part så finns inget hinder om eller kommunen godkänner samverkansöverens- kommelsen för aktuell tjänst och betalar för anslutning samt övriga avgifter som är förknippade med tjänsten. Den viktigaste faktorn för att skapa och införa strategiska e-tjänster är ett stort mått av samverkan inom förvaltningen. Varje myndighet ska leva upp till kravet i 6 § myndighetsförordningen att genom samverkan med myndigheter och andra att ta till vara de fördelar som kan vinnas för enskilda samt för staten som helhet. Samverkan inom förvaltningen kan hindras av att en myndighet fokuserar på egna mål och konkurrens om resurser för egen verk- samhetsutveckling och effektivisering. En frivillig samverkan mellan flera myndigheter inom förvalt- ningen och andra aktörer vid införande av en e-tjänst som skapar nyttor både inom och utom förvaltningen är den optimala lösningen som alltid ska eftersträvas. I vissa fall kan inte den optimala lösningen uppnås utan någon form av styrning inom offentlig sektor måste komma till stånd. Regeringen har ett ansvar att genom styrning möjliggöra att angelägna IT-investeringar som bidrar till en effektiv statsförvalt- ning kommer till stånd.17 Detta kan innebära att regeringen, t.ex. genom regleringsbrev eller genom ett samverkansuppdrag anmodar myndigheter att gå in i en samverkan för att införa gemensamma e- tjänster. Nyttan eller effektivitetshemtagningen kan härvid upp- komma inom samverkanssfären men i vissa fall kan nyttan endast skapas hos tredje man. Detta förfarande kan t.ex. komma ifråga då det finns en myndighet som har den allra bästa möjligheten och förmågan att införa en typisk e-tjänst utifrån IT-kunskap, IT-infrastruktur och kostnadseffektivitet men där ingen real nytta skapas inom själva myndigheten utan nyttan uppkommer hos de myndigheter som 17 1 kap. 6 § regeringsformen och 1§ budgetlagen. Förutsättningar för utveckling av e-förvaltningen brukar tjänsten och betalar avgift därför. Myndigheten som svarar för tjänsten kan härvid ses som en leverantör av en specifik e-tjänst. Ett annat sätt att åstadkomma samverkan är att skapa någon form av incitament för de som i ett första skede medverkar i införandet av en e-tjänst och som då tar en risk under etablerings- och införandeskedet. Incitamentet kan t.ex. vara i form av att de effektiviseringsvinster som uppkommer inom myndig- heten återförs och disponeras av myndigheten, goodwill, dvs. omnämnande i olika officiella forum. Den beskrivna finansieringsmodellen för IT-investeringar har den fördelen att endast en myndighet tar upp lån, dvs. det är inga departementsgränser inblandade i finansieringen. Inget samord- nande uppdrag behöver ges av regeringen till flera myndigheter. En utpekad myndighet tar ansvar och samverkansöverenskommelsen binder upp de övriga parterna. Modellen skapar en finansiering som blir anslagsneutral tack vare räntekontokrediter på upptagna lån. Detta i väntan på att avgiftsfinansieringen kommer igång och täcker uppkomna och löpande kostnader för tjänsten. Modellen kräver en hög kvalitet på lönsamhetsbedömningen (kostnad/nytta). Finansieringsmodellen bygger på att myndigheter samverkar frivilligt. Delegationen har för avsikt att följa utvecklingen för att se om ytterligare åtgärder behövs i form av starka incitament eller annan styrning. Delegationens ansvar blir att stödja aktörer inom offentlig förvaltning att bilda samverkans- grupper för strategiska e-tjänster, tillsammans med tjänsteansvarig myndighet tillskriva regeringen avseende utökning av låneram samt räntekontokredit, följa projektet på samma sätt som delegationen följer övriga strategiska e-förvaltningsprojekt. Förutsättningar för utveckling av e-förvaltningen Delegationen föreslog i sitt första betänkande (SOU 2009:86) att regeringen ska ge , , och i uppdrag att i samråd med SKL ta fram samverkans- överenskommelser i e-förvaltningsprojekt. Remissvaren visar att den offentliga förvaltningen bejakar delegationens vilja att fram- tagandet av samverkansöverenskommelser kommer till stånd. 2.5.13ESV:s handledningar och vägledningar Delegationens bedömning: ESV bör ser över de vägledningar och handledningar som i något avseende berör e-tjänster och e-tjänst- utveckling. Översynen är angelägen och bör ske skyndsamt. Skälen till delegationens bedömning: ESV:s handledningar och vägledningar som kan beröra e-förvaltning är till största delen framtagna för mellan fem och . En översyn bör göras med avseende på begreppen e-förvaltning och e-tjänster. Särskilt i det fall där e-tjänster utvecklas i samverkan mellan den offentliga och privata sektorn eller där olika former av delfinansiering från tredje part kan förekomma. Delegationens bedömning är att denna översyn bedrivs skyndsamt för att understödja en effektiv e-tjänst- utveckling. Delegationen har inlett ett samarbete med för att ta fram en terminologi för fackområdet e-förvaltning. Termino- login ska ta upp termer som används på övergripande nivå i e-förvaltningsarbetet. Resultatet från arbetet kommer att redovisas i kommande betänkanden samt via delegationens kanaler på Internet. är ett förhållandevis nytt fackområde där ett fackspråk håller på att utvecklas. Vi pratar om e-tjänster, bas- tjänster, samverkan och om e-förvaltning. När var och en har sin egen bild och uppfattning av vad begreppen innebär uppstår miss- förstånd. Det som en myndighet kallar e-tjänst kallar någon annan för bastjänst, fast det egentligen är samma sak. Förutsättningar för utveckling av e-förvaltningen bedriva en gemensam utveckling inom den svenska förvaltningen behöver vi reda ut begreppen. Ett exempel är interoperabilitet som inom Radio- och definieras som möjlighet för tittare att på ett enkelt sätt välja mellan olika leverantörer av TV-tjänster utan att behöva byta mottagningsutrustning, medan det i en järnvägsordlista definieras som möjlighet att framföra tåg över nations- och systemgränser utan lokbyte eller oberoende av andra tekniska eller organisatoriska hinder18. Inom EU slår man fast att Interoperability means the ability of information and communication technology (ICT) systems and of the business processes they support to exchange data and to enable the sharing of information and knowledge.19 Myndigheterna har ett särskilt ansvar för att svensk terminologi inom deras olika fackområden finns tillgänglig, används och utvecklas, i enlighet med Språklagen.20 2.7.1Vägledning för automatiserad samverkan Delegationen har inlett arbetet med att ta fram en vägledning för automatiserad samverkan. Vägledningen ska i första hand ge stöd till myndigheter i offentlig sektor i deras arbete med att förverkliga automatiserad samverkan genom elektroniskt informationsutbyte. Den kan också användas av företag och privatpersoner vid utveckling av e-tjänster. Utgångspunkten i vägledningen är en stegvis och behovsdriven utveckling av offentlig e-förvaltning. Stegvis utveckling tar till vara på redan genomförda lösningar och återanvänder dessa vid behov. I ett av delegationens priorite- rade projekt bedrivs en förstudie för att etablera en tjänstekatalog (avsnitt 3.1.5) där tjänster från myndigheter och andra anslutna offentliga aktörer i kommer att publiceras. Katalogen ska också innehålla beskrivning av informationen. En behovsdriven e-förvaltning utgår från det omgivande samhällets behov för att reducera företagens administrativa börda och förenkla medborgarnas vardag. 19European Interoperability Framework for Pan-European eGovernment Services, EIF 1.0. 20Språklag (2009:600). Förutsättningar för utveckling av e-förvaltningen som en intern angelägenhet för och mellan myndigheter utan något som har stor potentiell påverkan på hela samhället. Genom att skapa tydliga och standardiserade förutsättningar kan alla samhäl- lets aktörer bjudas in för att i samverkan med myndigheter utveckla e-tjänster som skapar ytterligare nytta för det omgivande samhället. Vägledningen tar bland annat upp frågor om arkitektur, infor- mationssäkerhet och begrepp. Delegationen samarbetar med för att ta fram en terminologi inom området (avsnitt 2.6). Terminologin ska ta upp och definiera centrala begrepp för automatiserad samverkan, t.ex. e-tjänst och inter- operabilitet. Relaterade juridiska frågor behandlas i ett särskilt Frågor&Svar-kapitel som utarbetas i samarbete med delega- tionens expertgrupp för rättsliga frågor. Vägledningen kommer att ge rekommendationer bl.a. för hur information ska beskrivas vid elektroniskt informationsutbyte. En genomförd kartläggning inom projektet visar att många organisationer inom svensk offentlig sektor redan arbetar med begrepps- och informationsmodellering. Arbetet sker oftast projektvis och eventuell samordning sker ofta på initiativ från enskilda medarbetare. Flera myndigheter, särskilt de som har en central arkitekturfunktion, har också infört centrala riktlinjer. Ett par olika modeller dominerar, alla med sina olika för- och nack- delar. Vägledningen avser att ge rekommendationer angående val av modell vid automatiserad samverkan samt process för t.ex. förvalt- ning (se även avsnitt 6.3). Arbetet med vägledningen bedrivs i ett arbetsutskott till delega- tionens arbetsgrupp. Deltagarna kommer från delegationens myndigheter samt SKL.