sou · GYB329 · 2010-05-04 00:00:00 — Enligt 54 § ska ett beslut utan dröjsmål delges parterna liksom andra kända, som har rätt att överklaga det. Även beslut som inte får överklagas ska delges. Delgivning kan ske på något av de olika sätt som anvisas i lagen. Sker det genom s.k. vanlig delgivning per post, presumeras mottagaren enligt 59 § ha fått del av handlingen den sjunde dagen efter det att brevet avsändes. Underrättelse om beslut (28 §) Om det inte befanns uppenbart obehövligt, skulle ett beslut enligt 11 kap. 6 § i Besvärssakkunnigas (BSK) förslag till lag om förvalt- ningsförfarandet innehålla besked huruvida beslutet var överklag- bart (s.k. klagobesked). Ett besked om att ett beslut var överklagbart (besvärshänvisning) skulle bl.a. innehålla uppgift om klagoinstans, om den myndighet till vilken överklagandet skulle lämnas in och dennas adress samt om den tid inom vilken överklagandet måste komma in. Ett beslut skulle tillkännagivas part, om det inte var uppenbart obehövligt (11 kap. 8 §). Även annan än part som var berörd av beslutet skulle få del av detta, i den mån det finnes erforderligt. Slutliga beslut skulle in extenso delges de berörda. Beslut under förfarandet kunde dock tillkännages muntligt vid sammanträde med myndigheten eller annan förrättning. Hade ärendet handlagts helt muntligt, skulle slutligt beslut på begäran avfattas skriftligen (11 kap. 11 §). Den arbetsgrupp som mot bakgrund av remisskritiken mot BSK:s förslag presenterade ett nytt förslag till förvaltningslag koncentrerade bestämmelserna om underrättelseskyldighet till en paragraf (17 §) med följande lydelse: Är det ej obehövligt, skall beslut bringas till parts kännedom genom delgivning av en expedition, som fullständigt återger beslutet jämte skiljaktig mening, om sådan antecknats. Expeditionen skall innehålla besvärshänvisning, om beslutet går parten emot och han får klaga över det genom besvär. Vad som föreskrives i första stycket äger motsvarande tillämpning, om annan som får överklaga beslutet begär en expedition. Tillämpningsområdet begränsades enligt reglerna i 3 § till att avse vad som benämndes förvaltningsrättsliga partsärenden, men underrättelseskyldigheten omfattade inom denna ram alla typer av beslut, således även förfarandebeslut (SOU 1968:27 s. 211). Endast part skulle, som framgår, obligatoriskt underrättas genom en expedition, som fullständigt återger beslutet jämte skiljaktig mening, Underrättelse om beslut (28 §) om sådan antecknats, men annan med klagorätt skulle behandlas på samma sätt, om han begärde en sådan expedition. Något särskilt krav på att underrättelsen skulle lämnas ansågs inte behöva uppställas eftersom det ansågs självklart och dessutom följde av expeditionskungörelsen (1964:618). Överklagandeanvisning – besvärshänvisning enligt dåtida terminologi – skulle lämnas om beslutet går parten emot och han får klaga över det genom besvär. Det innebar att myndigheterna inte generellt behövde informera om att ett beslut inte var överklagbart (s. 213). Bestämmelser om vad en överklagandeanvisning skulle innehålla ansågs inte böra intas i lag utan kunde lämpligen meddelas i administrativ ordning (s. 213). Vid departementsbehandlingen av arbetsgruppens förslag begränsades tillämpningsområdet för bestämmelsen till att avse beslut i vad som benämndes ärenden om myndighetsutövning mot enskild. Dessutom undantogs andra beslut än slutliga sådana. skärptes emellertid behovskriteriet något. För att myndigheten skulle kunna avstå från underrättelse krävdes att sådan var uppenbart onödig. Inte heller borde det alltid krävas underrättelse genom del- givning av en formlig expedition rörande beslutet. Enligt departe- mentschefen fick det i princip ankomma på myndigheten att avgöra vad som i olika fall kunde vara lämpligast (prop. 1971:30 s. 501). Skyldigheten att lämna överklagandeanvisning borde begränsas till de fall där det var uppenbart att beslutet gick part emot, och upp- lysning om skiljaktiga meningar borde endast behöva lämnas när det förelåg en skyldighet att lämna överklagandeanvisning. förvaltningslag kom i linje härmed att inflyta följande bestämmelse (18 §): Sökande, klagande eller annan part skall underrättas om innehållet i beslut varigenom myndighet avgör ärende, om det ej är uppenbart obehövligt. Är det uppenbart att beslutet går honom emot, skall han även underrättas om vad han har att iakttaga vid talan mot beslutet och om skiljaktig mening som antecknats i protokoll eller annan handling. Underrättelse får ske genom delgivning. Första stycket äger motsvarande tillämpning, om annan som får överklaga beslutet begär att skriftligen få del av detta. Underrättelse om beslut (28 §) (FRU), som ville avskaffa begränsningen hänförlig till ärenden om myndighetsutövning, föreslog även i övrigt vissa ändringar, som skärpte kraven på myndigheterna. Parten skulle sålunda ges en uttrycklig rätt att påfordra en skriftlig underrättelse, och överklagandeanvisning skulle lämnas i alla de fall där ett överklagande kunde komma i fråga och inte bara då det var uppenbart att beslutet gått parten emot. Frågan om underrättelse om skiljaktiga meningar borde enligt FRU inte regleras här utan i en särskild bestämmelse (23 §) i anslutning till föreskrifterna om omröstningsförfarande. Där skulle anges att beslut varigenom ärenden avgörs ska innehålla uppgift om skiljaktig mening (se SOU 1983:73 s. 108 och 99 f.). Vid behandlingen av FRU:s förslag förordade departementschefen emellertid att underrättelseskyldigheten alltjämt skulle begränsas till att avse beslut i ärenden om myndighetsutövning. Däremot accepterades i rättssäkerhetens intresse förslaget att överklagande- anvisning alltid skulle lämnas då ett överklagande kunde komma i fråga, och att uppenbarhetsrekvisitet sålunda skulle tas bort (prop. 1985/86:80 s. 71 f.) Departementschefen förordade också en justering av lagtexten med innebörden att underrättelse inte bara skulle lämnas om ledamots avvikande mening utan även om skilj- aktigheter som föredraganden m.fl. tjänstemän låtit anteckna (s. 72). Den nuvarande förvaltningslagens regel (21 §) om myndigheternas underrättelseskyldighet har återgetts ovan i avsnitt 27.2. På samma sätt som vi föreslagit beträffande motiveringsskyldigheten, bör en spärr uppställas mot helt meningslösa beslutsunderrättelser. Det kan på detta område sägas vara än mera angeläget, då det här är fråga om utåtriktade åtgärder, som vanligen kräver medverkan inte bara av beslutsfattaren själv utan också av andra befattningshavare med expeditionella uppgifter. Som en grundförutsättning för att Underrättelse om beslut (28 §) bestämmelsen över huvud ska aktualiseras bör alltså gälla, att det inte är uppenbart obehövligt att underrättelse om beslutet lämnas. Reservationen är avsedd att uppfattas lika snävt som vi angett i 26 kap. om motivering, till vilket vi hänvisar. Det ska alltså stå klart för envar, att en underrättelse i det konkreta fallet inte har någon som helst funktion att fylla. Bortser vi från sådana mera extrema situationer och kommer in på bestämmelsens egentliga tillämpningsområde, gäller det i första hand att avgränsa de beslut om vilka underrättelse ska ges. Att det inte – som enligt den nuvarande bestämmelsen – måste vara fråga om beslut, som fattats i ärenden som avser myndighets- utövning, följer av att detta begrepp över huvud inte används i den nya lagen enligt vårt förslag. Anledningen till detta har vi tidigare utförligt förklarat, och det bör understrykas att en sådan begränsning i detta sammanhang framstår som särskilt opåkallad. Inte heller det nuvarande kravet på att det ska röra sig om beslut varigenom myndigheten avgör ärendet bör enligt vår upp- fattning transformeras till en ny lagbestämmelse i ämnet. Åtskilliga under handläggningen fattade beslut är av sådan art att de för att få någon effekt förutsätter att adressaten underrättats om innehållet. De är inte sällan förbundna med olika typer av sanktioner, som tveklöst medför att de är att betrakta som överklagbara och att adressaten måste tillerkännas klagorätt. För att klagotiden ska börja löpa, krävs normalt att vederbörande fått del av beslutsinnehållet. Alldeles oavsett vad förfarandebeslutet avser och till vem det riktas följer för övrigt redan av kommunikationsprincipen, att en part inte får hållas ovetande om material som tillförts ärendet av någon annan än honom själv. Ett beredningsbeslut, som alltså av myndigheten tillförts ärendet, är ett sådant centralt element om vilket part ska beredas tillfälle att yttra sig. Med detta tangerar vi redan den fråga som berörs i närmast följande avsnitt, nämligen avgränsningen av den personkrets som kan göra anspråk på att nås av en underrättelse. Det är nämligen till denna subjektiva sida – inte vad gäller beslutets effekter eller dess karaktär av slutligt eller ej – som den eventuella begränsningen i tillämpningsområdet bör knytas. Underrättelse om beslut (28 §) Det är naturligtvis i och för sig önskvärt att var och en som berörs av ett besluts konsekvenser får del av beslutsinnehållet genom myndighetens aktiva åtgärder. En metod att åstadkomma detta resultat skulle kunna vara att länka underrättelseskyldigheten till klagorätten. Den som har ett sådant intresse i saken att han kan överklaga ett (överklagbart) beslut i ärendet skulle alltså också ha rätt till beslutsunderrättelse. Denna metod lider emellertid av den uppenbara svagheten, att myndigheten inte alltid har möjlighet att överblicka vilka subjekt som kan vara klagoberättigade. Kontrollen kan rimligen inte gå längre än att man identifierar dem som uppträtt som parter i ärendet och som utgör den huvudsakliga kretsen av presumtiva klagande. Som tidigare påpekats (i 12 kap. om partsinsyn), betraktas emellertid vanligen som part inte endast den som står i ärendets omedelbara centrum – t.ex. i egenskap av sökande eller den mot vilken ett ingripande ifrågasätts – utan också annan som berörs av utgången och som gett sig till känna (jfr RÅ 1977 ref. 43 ovan). Om underrättelseskyldigheten begränsas till att gälla endast gentemot part, utestängs alltså i realiteten endast för myndigheten okända intressenter. Denna lucka i systemet bör, liksom i 21 § FL, anses tillräckligt sluten, om en klagoberättigad utanför partskretsen kan kompensera sig för informationsbristen genom att ge sig till känna och begära samma behandlig som part i aktuellt hänseende. Vi föreslår alltså att den som ska underrättas bestämmes som part i ett ärende, och att reglerna ska tillämpas på motsvarande sätt om någon annan med klagorätt begär att bli underrättad om beslutet. Enligt 21 § FL ska part underrättas om innehållet i beslutet. Den precisering som ligger i detta uttryckssätt täcker tämligen väl vad det är fråga om. Det normala är naturligtvis att parten tillställs hela beslutet i original eller kopia. För att undvika missuppfattningen, att det för att en underrättelse om innehållet ska ha lämnats är tillräckligt att parten informeras genom ett sammandrag av vad som beslutats, anser vi det lämpligt att i tydlighetens intresse markera, att meddelandet ska innefatta det fullständiga innehållet i beslutet. Underrättelse om beslut (28 §) Huruvida ett beslut är överklagbart och vem som i så fall har klagorätt är frågor som ytterst avgörs av den högre instans som har att pröva överklagandet (se 45 § i vårt lagförslag). För att den i första hand beslutande ska kunna avgöra om sådan ytterligare information – utöver själva beslutsinnehållet – som avses i 21 § andra stycket FL ska lämnas, förutsätts emellertid att myndigheten också för egen del skaffar sig en preliminär uppfattning om hur det i ett konkret fall förhåller sig härmed. Myndigheten måste ta ställning till om beslutet går part emot och kan överklagas innan man underrättar parten om hur han kan överklaga det. En motsvarande skyldighet att lämna överklagandeanvisning bör också finnas i den nya bestämmelsen. Den tidigare formuleringen, som anknyter till den nuvarande klagorättsregeln i 22 § FL, bör emellertid justeras. Det är mot bakgrund av hur vi utformat motsvarande bestämmelser i överklagandeavsnittet tillräckligt att som förutsättning ange att parten får överklaga beslutet. Är myndigheten osäker om hur det förhåller sig härmed, bör som gälla att det är bättre att meddela en överklagandeanvisning för mycket än en för litet. Den nuvarande bestämmelsen ger ingen annan information beträffande överklagandeanvisningens innehåll än att parten ska underrättas om hur han kan överklaga beslutet. Vi anser det lämpligt att i tydlighetens intresse direkt hänvisa till de bestämmelser i den nya lagen som bestämmer anvisningens innehåll. Information ska lämnas enligt vad som framgår av 41 och 42 §§, dvs. reglerna om Överklagandets form och innehåll resp. Ingivande och klagotid. Vad gäller de tilläggsuppgifter om avvikande meningar som antecknats i samband med ärendets avgörande och som också ska meddelas parten bör på motsvarande sätt hänvisas till 25 § om Avvikande mening. Tilläggas bör att det enligt vår mening inte bör uppställas något krav på att också en negativ överklagandeanvisning ska lämnas, dvs. uppgifter om att beslutet inte är överklagbart. Framgår det emellertid av en klar lagregel, att beslutet inte kan överklagas, är det naturligtvis inte fel att som en serviceåtgärd upplysa om detta, men det saknas anledning att i övrigt tvinga myndigheterna att obligatoriskt göra sådana bedömningar. Underrättelse om beslut (28 §) I 21 § FL sägs ingenting om den tidpunkt då underrättelse ska lämnas. Av det skyndsamhetskrav som innefattas i bestämmelserna i 7 § FL med Allmänna krav på handläggningen av ärenden får dock, som tidigare påpekats, anses följa att parten ska nås av denna information. Det är naturligtvis särskilt angeläget, om beslutet är direkt verkställbart eller om klagotiden börjar löpa från beslutets dag, men gäller generellt. När vi nu lämnar förslag till en ny förvaltningslag, som i flera bestämmelser (se t.ex. 5, 8 och 15 §§) ställer upp direkta krav på skyndsam handläggning, bör en sådan anvisning inte saknas i detta väsentliga sammanhang. Vi föreslår därför att myndigheterna i den nya bestämmelsen åläggs att lämna part underrättelse enligt vad som sägs i paragrafen. 27.6.6Sättet att förmedla underrättelsen Det ankommer enligt 21 § tredje stycket FL på myndigheten att avgöra hur underrättelsen ska tillställas parten. Det kan ske muntligt, genom vanligt brev, genom delgivning eller på något annat sätt. Underrättelsen ska dock alltid ske skriftligt, om parten begär det. Vi anser att myndigheten även fortsättningsvis själv bör få välja medlet för informationsöverföringen men finner den nuvarande formuleringen i flera hänseenden missvisande. Att särskilt framhäva alternativet muntlig underrättelse synes olyckligt. Denna variant kan bara tänkas för rena undantags- situationer, främst då handläggningen i sin helhet skett muntligt. Sådan underrättelse kan i normalfallet svårligen uppfylla kravet på att beslutet in extenso ska bringas till parts kännedom. Skriftlig form måste självfallet vara huvudregel, vilket också uttrycks i 8 § i vårt förslag om riktlinjer för handläggningen. Därtill kommer att exemplifieringen i sig är ägnad att skymma blicken för möjligheten att anlita andra, kanske effektivare och lämpligare överföringsmetoder. Att komplettera uppräkningen med ytterligare varianter, t.ex. användning av e-post, löser inte problemet utan låser bara tillämpningen vid ytterligare, överblickbara varianter. Som vi i olika sammanhang påpekat, måste lagtexten utformas så att den möjliggör användning också av mindre utvecklade eller rent av okända kommunikations- Underrättelse om beslut (28 §) metoder, främst av elektroniskt slag. Vi förordar därför att det i lagtexten inte sägs mera än att myndigheten själv avgör på vilket sätt underrättelsen ska ske, men att parten alltid har rätt att informeras skriftligt. För att inte utesluta anlitande av delgivning enligt reglerna i delgivningslagen måste därtill ett särskilt bemyndigande tillfogas. Sammanfattningsvis leder våra överväganden fram till följande lagtextförslag: 28 § Om det inte är uppenbart obehövligt, ska den som är part i ett ärende underrättas om det fullständiga innehållet i ett beslut som meddelas i ärendet. Om parten får överklaga beslutet, ska underrättelse även ges om hur det kan ske. En sådan överklagandeanvisning ska innehålla information enligt vad som framgår av 41 och 42 §§. ska uppgift lämnas om sådana avvikande meningar som antecknats enligt 25 § eller särskilda bestämmelser. Myndigheten bestämmer på vilket sätt underrättelse ska ske. Om part begär det, ska underrättelse dock alltid ske skriftligt. Underrättelse får ske genom delgivning. Denna paragraf gäller också när någon annan som får överklaga beslutet begär att få ta del av det. 28 Besluts verkställbarhet (29 §) 28.1Uppdraget och kapitlets uppläggning I våra direktiv konstaterar regeringen att många centrala frågor inte reglerats i förvaltningslagen utan har lämnats åt rättstillämpningen. I vårt uppdrag ingår att bedöma behovet av en i förhållande till nuläget utvidgad reglering, syftande till att göra förvaltningen mer rättssäker och effektiv. Frågan om besluts verkställbarhet tillhör de mera oklara inom den allmänna förvaltningsrätten. Grovt sett kan problemet sägas gälla huruvida ett beslut får verkställas redan då det fått sin slutliga form och de berörda fått del av det, eller om man måste avvakta till dess att överklagandetiden utgått och beslutet sålunda – enligt gängse juridisk terminologi – vunnit laga kraft. Här står, som så ofta inom förvaltningsrätten, två viktiga intressen mot varandra. Det ena är intresset av effektivitet i förvaltningen, vilket talar för att besluten bör få genomslag . Det andra är intresset av rättssäkerhet, vilket kräver att möjligheten att överklaga ett beslut inte blir illusorisk genom att beslutet effektuerats innan denna möjlighet hunnit anlitas. Trots att osäkerheten om hur denna fråga allmänt sett ska hanteras intygats från många håll inom förvaltningen, har ämnet alltjämt lämnats utanför förvaltningslagen. Inget av de förslag som lagts fram i samband med antagandet av lag och den nuvarande förvaltningslagen har vunnit gehör. Då frågan uppmärk- sammats av lagstiftaren har det skett inom ramen för speciallag- stiftning på skilda förvaltningsområden och gällt specifikt angivna beslut, som fattats enligt den aktuella regleringen. Att i en ny förvaltningslag gå förbi detta för både medborgare och myndigheter väsentliga problem kan inte gärna komma i fråga. De tidigare försöken pekar visserligen på de betydande svårigheterna att konstruera en generell regel, som täcker alla de situationer där Besluts verkställbarhet (29 §) tvekan kan uppstå om tidpunkten för ett besluts verkställbarhet, men ytterst gäller det att begränsa ambitionerna till vad som är praktiskt möjligt. Ett skäl för att avstå från reglering kan ibland vara, att det finns andra källor, främst doktrin och praxis, som innehåller en så ingående och klargörande belysning av ett problem att ett ingripande av lagstiftaren framstår som onödigt. Så kan inte sägas vara fallet på det nu aktuella området. Rättspraxis avser nästan uteslutande frågor om tolkning av specialbestämmelser, och inom doktrinen – som till stor del är av äldre datum – förs ofta bara mera allmänna rimlighetsresonemang. En nordisk utblick ger inte heller särskilt mycket, och har knappast något att tillföra i detta avseende. Bristen på relevant material har medfört, att detta kapitel hålls relativt kort. Vi inleder med en allmän översikt, där vi genom några nedslag i lagstiftning, praxis och doktrin tecknar rättsläget i stort (28.2). Mot bakgrund av en redovisning av de båda förslag i ämnet som tidigare presenterats under arbetet på en allmän förfarandelag och de invändningar som riktats mot dessa (28.3) föreslår vi en alternativ lösning (28.4). Som antytts söker vi en regel som är tillräckligt elastisk för att kunna praktiskt fungera – en regel som inte ger absoluta besked i alla konkreta frågor men som ger riktlinjer för den tillämpare som med en viss grad av frihet har att avgöra ett beslut kan verkställas. Förvaltningslagen saknar således regler om besluts verkställbarhet. I sammanhanget bör emellertid påpekas att i 29 § FL intagits en bestämmelse om s.k. inhibition. Enligt denna får en myndighet, som ska pröva ett överklagande, bestämma att det överklagade beslutet till vidare inte ska gälla. I de fall då överklagandet prövas av förvaltningsdomstol, vilket numera är det normala, gäller i stället 28 § FPL med delvis samma innehåll. En förutsättning för att dessa bestämmelser ska tillämpas är uppenbarligen, att det överklagade beslutet kan verkställas utan hinder av att det inte vunnit laga kraft. I specialförfattningarna finns ibland föreskrifter om när detta villkor är uppfyllt. Det är då mera sällan fråga om att utpeka visst eller vissa beslut, som inte Besluts verkställbarhet (29 §) gäller förrän de vunnit laga kraft. Däremot anges numera tämligen ofta vilka beslut som ska eller får verkställas . Exempel på denna sistnämnda variant är 16 kap. 3 § socialtjänst- lagen (2001:453) ang. beslut om bistånd, 43 § lagen (1988:870) om vård av missbrukare i vissa fall ang. omhändertagande, 40 § första stycket lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga (LVU) ang. omhändertagande, förebyggande insatser och tillfälligt flyttningsförbud, 8 kap. 6 § och 12 kap. 6-8 §§ utlänningslagen (2005:716) ang. avvisning och utvisning och 8 § fastighetsmäklarlagen (1995:400) ang. återkallelse av tillstånd. anges att andra än vissa särskilt angivna beslut, som meddelas enligt författningen – alternativt alla beslut enligt författningen – gäller , om beslutsmyndigheten inte förordnar något annat; se t.ex. 40 § andra stycket LVU respektive 9 kap. 1 § alkohollagen (1994:1738). I sådant fall kan myndigheten således göra en avvägning mellan effektivitetsintresset och den enskildes rättsskyddsintresse och, om det anses befogat, skjuta upp verkställigheten. Det förekommer också att verkställbarhetsfrågan inte regleras direkt i lagen, utan att denna innehåller ett bemyndigande för regeringen att meddela föreskrifter i ämnet. Ett exempel är 39 § djurskyddslagen (1988:534) med den anslutande 74 § djurskydds- förordningen (1988:539), som anger de beslut enligt lagen som gäller . Då en författning innehåller verkställbarhetsregler gällande vissa preciserade beslutstyper men inte säger något om vad som gäller beträffande andra beslut enligt författningen, är det givet att tillämpningsproblem kan uppkomma. Att motsatsslut inte är givna framgår av synen på regleringen i (1987:10), PBL. Det förhållandet att särskilt utpekade förbud och förelägganden enligt 10 kap. 3, 16 och 18 §§ anges gälla (eller kan bli föremål för förordnande om omedelbar verkställighet), har t.ex. inte uppfattats så att andra beslut, såsom beviljande av bygglov, inte skulle kunna tas i anspråk direkt (jfr 12 §, som förutsätter att lagakraftvinnandet inte behöver avvaktas). Besluts verkställbarhet (29 §) Det sagda ger en indikation på vilka frågor rörande verkställ- barhet som naturligen kan aktualiseras i rättspraxis. Det är sällan fråga om några mera principiella ställningstaganden i ämnet utan företrädesvis om hantering av rena tolkningsfrågor i samband med tillämpning av sådan specialreglering som berörts. Även i sådana sammanhang (se t.ex. RÅ 1983 2:3), liksom vid avgörandet av inhibitionsfrågor (se t.ex. RÅ 1998 not. 93 och RÅ 2006 ref. 22), fälls stundom vissa allmänna yttranden om vad som i verkställbarhets- hänseende torde gälla enligt allmänna förvaltningsrättsliga principer eller vad som härvidlag utgör huvudregeln inom förvaltningsrätten, men de nedslag vi gjort i praxis ger oss inte anledning att gå djupare i denna materia. Som redan påpekats är litteraturen i ämnet begränsad och i stora stycken även föråldrad.