sou · GYB35 · 2010-02-02 00:00:00 — Det skäl som talar mot ett avskaffande av underrättelseskyldigheten är, liksom för skolområdet, att polismyndighetens verkställighetsarbete riskerar att försvåras. Denna risk måste på motsvarande vis ses mot bakgrund att bestämmelsen om socialnämndens underrättelseskyldighet inte förefaller tillämpas i någon större utsträckning. Skälen för ett avskaffande av underrättelseskyldigheten väger enligt utredningens bedömning tyngre än vad som kan åberopas till stöd för att behålla den. 19 Jfr prop. 1981/82:186, s. 18-19, s. 98-100. Frågor om sekretess för uppgifter om enskildas personliga förhållanden underrättelsesskyldigheten för såväl socialnämnden som skolstyrelsen bör därför upphävas. Den föreslagna ändringen medför emellertid inte att socialnämnden kan undandra sig sin skyldighet att på begäran av bl.a. och polisen lämna uppgifter om en utlännings personliga förhållanden om uppgiften behövs för verkställighet av beslut om avvisning eller utvisning. Denna skyldighet följer, som har nämnts, av 17 kap. 1 § UtlL. Om uppgiftsskyldigheten kvarstår kommer det även fortsättningsvis finnas risk för att uppgifter om personliga förhållande rörande exempelvis barn som håller sig undan verkställighet av avvisnings- eller utvisningsbeslut överlämnas till verkställande myndigheter. Utredningens överväganden i denna fråga följer i nästa avsnitt. Utredningens bedömning: Bestämmelsen om socialnämndens uppgiftsskyldighet enligt 17 kap. 1 § utlänningslagen bör gälla oförändrad även fortsättningsvis. Frågan om en förändring av bestämmelsen i UtlL om socialnämndens uppgiftsskyldighet förutsätter, som tidigare påpekats, en intresseavvägning. Flera av de skäl som har anförts till stöd för förslagen om ett upphävande av underrättelseskyldigheten enligt UtlF skulle kunna åberopas även för ett avskaffande av uppgiftsskyldigheten. Genom att varken skolan eller socialnämnden är ålagda någon uppgiftsskyldighet skulle regelsystemet dessutom bli mer enhetligt. Uppgiftsskyldigheten enligt UtlL innebär att uppgifter om personliga förhållanden som behövs för att avgöra ett ärende om uppehållstillstånd, eller ett ärende om tredjelandsmedborgares ställning som varaktigt bosatt i , eller för att verkställa ett beslut om avvisning eller utvisning ska lämnas ut på begäran av vissa uppräknade myndigheter. Det är alltså fråga om antingen personer som har ansökt om uppehållstillstånd men vars ärende ännu inte har avgjorts eller personer som efter prövning av ärendet fått ett verkställbart avvisnings- eller utvisningsbeslut. Däremot omfattas inte exempelvis de som av olika anledningar aldrig har gett sig till känna för de svenska myndigheterna eller utlänningar vars avslagsbeslut är Frågor om sekretess för uppgifter om enskildas personliga förhållanden Förutsatt att ansvarig handläggare hos har kännedom om i vilka omständigheter utlänningen befinner sig, kan uppgifter om personliga förhållanden alltså komma att hanteras på olika sätt beroende på vilken kategori personen i fråga kan sägas tillhöra. En sådan skillnad kan framstå som inkonsekvent men att föreslå en utvidgning av uppgiftsskyldigheten till att gälla även för uppgifter om personer som enligt gällande rätt inte omfattas av bestämmelsens tillämpning, ryms inte inom utredningsuppdraget. Enligt direktiven ska utredningen lämna förslag om hur socialnämndens uppgiftsskyldighet kan förändras på ett sätt som är förenligt med ambitionen att trygga barnens vistelse i skola, förskoleverksamhet och skolbarnsomsorg. Fråga är om det finns tillräckligt starka skäl som motiverar att socialnämndens uppgiftsskyldigheten avskaffas helt eller inskränks. I det lagstiftningsärende som resulterade i att bestämmelsen infördes påpekades i både tidigare omnämnd promemoria (Ds Ju 1981:17) och proposition (1981/82:186) att den då gällande sekretesslagstiftningens mera restriktiva regler om uppgiftslämnande från en socialnämnd till andra myndigheter speglade de värderingar som ligger bakom socialtjänstlagstiftningen, där det anges att verksamheten ska bygga på respekt för människors självbestämmanderätt och integritet samt att insatser som vidtas av socialnämnden ska utformas och genomföras tillsammans med den enskilde. En utgångspunkt är att samråd med andra myndigheter i regel inte bör ske utan att den enskilde samtycker till det. I förarbetena till sekretesslag uttalades bl.a. att det är av stor vikt hur socialsekretessen utformas, såväl i förhållande till allmänheten som mellan och andra myndigheter. Det föredragande statsrådet anförde i detta sammanhang att [D]et är säkerligen svårt att skapa något verkligt förtroende för , om denna fungerar – eller befaras fungera – som något av en informationscentral för andra myndigheter i deras verksamhet och en stramare reglering av informationsflödet angavs därför vara angeläget (prop. 1979/80:2, del A, s. 182). På grund av de kritiska synpunkter som hade framförts mot den strikta socialtjänstsekretessen sekretesslag, anfördes i promemorian (och sedermera också i den efterföljande propositionen) att det alltså fanns anledning att överväga vissa begränsningar. Den dåvarande regeringens överväganden resulterade i bl.a. bestämmelsen om socialnämndens uppgiftsskyldighet. Även om flera remissinstanser tillstyrkte förslaget framfördes också vissa negativa synpunkter. Det var främst invänd- Frågor om sekretess för uppgifter om enskildas personliga förhållanden ningar mot att uppgiftsskyldigheten var svår att förena med principerna för . Det påpekades vidare att de olägenheter som sekretesslagstiftningen innebar för polisens verkställighetsarbete inte skulle överdrivas eller i vart fall inte kunde anses som ett för högt pris för det förtroende hos berörda grupper av utlänningar som lagstiftningen möjliggjorde. Frågan om socialnämndens uppgiftsskyldighet har även efter lagändringens ikraftträdande ifrågasatts av både myndigheter och frivilligorganisationer som har i uppgift eller till syfte att tillvarata barnets rättigheter men det finns också utredningsförslag med innebörd att uppgiftsskyldighet ska gälla på fler områden och beröra ytterligare myndigheter.20 Förutom att bestämmelsen utgör en inskränkning i socialsekretessen kan det göras gällande att det är inkonsekvent att just socialnämnden – till skillnad från hälso- och sjukvården och andra myndigheter såsom t.ex. , och – ska omfattas av skyldighet att lämna ut uppgifter rörande sina avnämares personliga förhållanden som en del av polismyndighetens arbete med den inre utlänningskontrollen. Att upphäva den nuvarande bestämmelsen om uppgiftsskyldighet för socialnämnden riskerar dock att få konsekvenser, inte bara för polismyndigheten utan också för de övriga uppgiftsmottagare som omfattas av regleringen. Uppgiftsskyldigheten gäller ju dessutom i ärenden som rör t.ex. uppehållstillstånd, där det inte kan uteslutas att informationen kan vara till den enskildes fördel.21 Härutöver måste också beaktas att utredningens huvuduppgift är att se till att barn som vistas i landet utan tillstånd ska få rätt till skolgång m.m. När det gäller frågan om socialnämndens uppgiftsskyldighet uttrycks i direktiven att utredningen ska analysera förutsättningarna för att förändra bestämmelsen på ett sätt som är förenligt med ambitionen att trygga barnens vistelse i skola, förskoleverksamhet och skolbarnsomsorg. Således måste bedömas om bestämmelsen kan anses motverka barnens föreslagna rätt till skolgång m.m. eller innebära att den försvåras på motsvarande sätt som har beskrivits när det gäller bestämmelsen om underrättelseskyldighet. Vad som framför allt har påståtts utgöra ett problem med bestämmelsen i 17 kap. 1 § UtlL i förhållande till de barn som ingår i målgruppen för utredningsuppdraget, är att skolpersonal som om- 20Se exempelvis betänkandet Tidsbegränsat uppehållstillstånd vid oklar identitet och resväg (SOU 2004:132). 1981/82:186, s. 32. Frågor om sekretess för uppgifter om enskildas personliga förhållanden fattas av anmälningsplikten enligt 14 kap. 1 § SoL kan känna oro eller tveksamhet inför en anmälningssituation. Om det gäller ett barn som vistas i landet utan tillstånd på grund av att han eller hon håller sig undan ett verkställbart avvisnings- eller utvisningsbeslut, riskerar en anmälan att barnets personliga uppgifter sprids genom socialnämndens uppgiftsskyldighet och kan komma till andra myndigheters, t.ex. polisens, kännedom. Denna oro och tveksamhet hos personalen är givetvis inte önskvärd, men kan inte anses utgöra ett tillräckligt skäl för att upphäva bestämmelsen. Den lagstadgade skyldigheten har till syfte att utgöra ett skydd för barn som misstänks fara illa. Som framgått tidigare fyller bestämmelsen om anmälningsplikt därmed en viktig funktion och bör alltjämt gälla. Att de som omfattas av bestämmelsen tar anmälningsskyldigheten på allvar är av största betydelse. Barnets intresse av att få hjälp eller stöd väger över intresset att hålla barnets eller andra personers vistelse dold. Om det finns anledning att misstänka att ett barn far illa i hemmet, oavsett dess livssituation i övrigt, får andra hänsynstaganden stå tillbaka. Det kan för övrigt antas att personalen även i anmälningssituationer som rör folkbokförda barn känner oro för vilka konsekvenser en anmälan kan innebära för den enskilde individen och därför drar sig för att kontakta socialnämnden. Inte desto mindre är det barnets intresse av att omständigheterna som föranleder misstanke om exempelvis omsorgsbrist blir utredda och stödinsatser kan vidtas, som är avgörande för hur personalen måste agera. Utredningen har inte funnit något säkert underlag för att det skulle finnas ett samband mellan å ena sidan bestämmelserna om anmälningsplikt och socialnämndens uppgiftsskyldighet och, å andra sidan, att barn som vistas i landet utan tillstånd avhåller sig från att delta i utbildning m.m., vilket däremot kan antas föreligga beträffande skolstyrelsens underrättelseskyldighet. Att de berörda barnen och ungdomarna avstår från skolgång torde främst bero på en ovilja och rädsla för att överhuvudtaget ge sig till känna, att faktiska möjligheter att delta i verksamheten saknas av olika anledningar och, inte minst, att en rätt därtill inte kan åberopas. Om barnet eller den unge utsätts för exempelvis övergrepp i sin vistelsemiljö kan det i sig naturligtvis vara en anledning till att han eller hon inte går till skolan, men att avstå från utbildning m.m. torde inte främst bero på risken för att sådana allvarliga missförhållanden ska avslöjas och leda till en anmälan som i sin tur kan medföra att socialnämnden utlämnar uppgifter till verkställande myndigheter. Frågor om sekretess för uppgifter om enskildas personliga förhållanden uppgiftsskyldighet kan alltså inte i sig anses motverka eller försvåra för de barn som föreslås omfattas av förslaget om rätt till skolgång m.m. och den är inte heller oförenlig med ambitionen att trygga deras vistelse i förskoleverksamhet, skola eller skolbarnsomsorg, vilket därmed talar mot att upphäva bestämmelsen. Utredningen har även övervägt men valt att inte föreslå en inskränkning av uppgiftsskyldigheten på så vis att bestämmelsen i 17 kap. 1 § UtlL skulle medge undantag för sådana uppgifter som härrör från en anmälan enligt 14 kap. 1 § SoL. Härigenom uppnås effekten att sekretessen mellan skolan och myndigheten består i ett anmälningsärende. Den angivna risken för att personal i skola etc. skulle tveka inför eller underlåta att göra en anmälan om misstänkta missförhållanden på grund av rädsla för att uppgifterna om barnets personliga förhållanden sprids vidare till verkställande myndigheter torde, genom föreslagen begränsning av uppgiftsskyldigheten och avskaffandet av socialnämndens underrättelseskyldighet, därmed inte längre föreligga. Å andra sidan måste beaktas att en undantagsbestämmelse av detta slag bara får effekt om barnet eller familjen inte redan tidigare förekommer i ett ärende hos socialnämnden. Preliminära uppgifter från en av , Fakulteten för Hälsa och samhälle, genomförd kartläggning av kontakter med personer som vistas i landet utan tillstånd, visar att sådana kontakter förekommer i viss, men i olika, omfattning. av fallen rör det sig om personer som har fått sin ansökan om uppehållstillstånd avslagen och avser framför allt ärenden om försörjningsstöd.22 Det kan alltså inte uteslutas att ett barn som blir föremål för en anmälan enligt 14 kap. 1 § SoL redan är känt av socialnämnden genom tidigare kontakter och då torde, vid en begäran från t.ex. polismyndigheten om utlämnande av uppgifter, en inskränkning av bestämmelsen i 17 kap. 1 § UtlL enligt ovan, bli verkningslös och möjligen leda till tillämpningsproblem för socialnämnden. Det är inte heller ett orimligt antagande att bestämmelsen i 17 kap. 1 § UtlL åberopas när det finns en indikation eller vetskap om att en familj vistas i socialnämndens verksamhetsområde utan tillstånd. Saknas möjligheten att göra en förfrågan hos socialnämnden kan det få till följd att polisens intresse i stället riktas direkt mot skolor, förskolor och fritidshem, och att man gör efter- 22 Undersökningen är under bearbetning och publiceras . Frågor om sekretess för uppgifter om enskildas personliga förhållanden spaningar i dessa områden. Detta är inte förenligt med ambitionen att trygga barnens vistelse i dessa verksamheter. En förändring skulle utifrån detta resonemang få motsatt verkan. Det är därför och med hänsyn till barnens bästa inte motiverat att vare sig upphäva eller inskränka bestämmelsen i 17 kap. 1 § UtlL . 4Statlig ersättning samt finansiering I kommittédirektiven anges att med hänsyn till att en utökad rätt till skolgång m.m. ska föreslås har utredaren att i övrigt se över vilka konsekvenser detta får för de förslag som lämnades i den förra utredningens betänkande (SOU 2007:34). Uppdraget i denna del omfattar uppgifterna att bedöma den aktuella målgruppens storlek och beräkna vilka kostnader som uppstår för staten samt kommuner och fristående huvudmän med anledning av förslaget. Utredaren ska i detta sammanhang överväga och lämna förslag om hur formerna för statens ersättning till huvudmännen kan utformas så att samtliga huvudmän blir ersättningsberättigade för att i utbildning och övrig verksamhet motta de barn som vistas i landet utan tillstånd. I detta sammanhang anges att utredaren ska se över och föreslå hur statens ersättning för asylsökande barns skola, förskoleverksamhet och skolbarnsomsorg kan utformas så att även fristående och enskilda huvudmän blir berättigade ersättning. Dessutom ska utredaren lämna förslag till finansiering. Inledningsvis redovisas dels den förra utredningens förslag avseende statlig ersättning till kommunerna och dess närmare reglering, dels vissa delar av gällande regelverk som rör ersättnings- och bidragsfrågor på skolområdet. Därefter redovisas denna utrednings överväganden och förslag. Utifrån olika omständigheter och förutsättningar samt med beaktande av gjorda uppskattningar om målgruppens storlek och åldersstruktur beräknas kostnaderna för förslaget om rätt till skolgång m.m. för en utvidgad målgrupp. Statlig ersättning samt finansiering Den förra utredningens förslag är mindre omfattande så till vida att avgränsningen av målgruppen för rätten till utbildning, förskoleverksamhet och skolbarnsomsorg är snävare och att rätten till utbildning ska gälla enbart i det offentliga skolväsendet för barn och ungdom. Rätten omfattade alltså inte utbildning i fristående skolor eller deltagande i enskilt bedriven förskoleklass, förskoleverksamhet eller skolbarnsomsorg. Det påpekades dock att det inte föreligger något hinder mot att barn och elever på frivillig väg tas emot i den enskilt bedrivna verksamheten. Någon rätt till bidrag från kommunen ska däremot inte utgå ifall barnet eller eleven ändå tillåts delta i verksamheten. Detsamma föreslogs gälla också för landstingsbedrivna skolor. Att rätten till exempelvis utbildning m.m. inte skulle gälla i fristående skolor eller enskild bedriven verksamhet motiverades med att de barn som omfattades av förslaget inte skulle ha en mer vidsträckt rätt än vad som gäller för de asylsökande barnen, vilka har rätt till skolgång m.m. enbart i det offentliga skolväsendet. Med beaktande av de nämnda förslagen och deras innebörd anfördes att den lämpligaste finansieringsformen är att kommunerna kompenseras de ökade kostnaderna för reformen genom ett specialdestinerat stadsbidrag, vars totala storlek fastställs av regeringen. Ersättningen lämnas till kommunerna i förhållande till antalet asylsökande barn som vistas i respektive kommun. Förslagen om ersättningsmodell och att bidrag inte skulle utbetalas till huvudmän för fristående skolor och enskilt bedriven verksamhet möttes av kritik från flera remissinstanser, och det anfördes bl.a. att de barn som omfattades av förslagen riskerade att i praktiken utestängas från sådana skolor och verksamhetsformer. Såvitt avser förslaget om finansiering fogades till betänkandet ett särskilt yttrande av en av utredningens experter. Där anfördes bl.a. att finansieringsförslaget kommer att medföra att kommunerna inte får full kostnadstäckning, att beloppets storlek kommer att låsas in i en ram och kan därmed inte anpassas till faktiskt antal elever, flyktingströmmar eller de verkliga kostnaderna. Vidare påpekades att den föreslagna beräkningsgrunden kommer att leda till att i de fall gömda barn söker sig till en verksamhet i en kommun som inte har asylsökande barn så kommer kommunen att helt stå utan ersättning. I yttrandet föreslogs i stället att en särskild ersättning bör betalas ut efter ansökan med faktiskt belopp för varje individ som Statlig ersättning samt finansiering ges utbildning m.m. på motsvarande sätt som gäller för s.k. diplomatbarn. På så vis uppnås kompensation för de kommuner som faktiskt tar emot barn och dessutom tas större hänsyn till förändringar i flyktingströmmarna. Det anfördes också att om anonymitetsproblemen vid ett sådant ansökningsförfarande inte går att lösa praktiskt får staten helt enkelt godta kommunens uppgift om antal elever som har mottagits. 4.3Ersättningsbestämmelser enligt gällande rätt 4.3.1Förordning om statlig ersättning för asylsökande m.fl. I rubricerad förordning (härefter asylersättningsförordningen) regleras kommunernas och landstingens rätt till ersättning för vissa kostnader för asylsökande och vissa andra utlänningar, exempelvis utbildning till asylsökande barn m.fl. Ersättning beslutas och betalas av Migrationsverket.1 I de flesta fall krävs en ansökan. Ersättningen utgår i form av schablonbelopp för varje elev beroende på skolform. Bestämmelserna om ersättning gäller även om eleven har tagits emot i en fristående skola och i så fall ska det belopp som utbetalas till kommunen utgöra det bidrag som ska vidarebefordras till huvudmannen för utbildningen eller verksamheten. (En utförligare redogörelse finns i SOU 2007:34, s. 222-224). Förändringar föreslagna av Asylmottagningsutredningen2 konstaterar att en kommun har rätt till ersättning för kostnader för utbildning för asylsökande barn m.fl. enligt schabloner och elev. Beloppen är för allmänn förskola , förskoleklass , för grundskola (inklusive obligatorisk särskola, specialskola och sameskola) , och för gymnasieskola och gymnasiesärskola 64 300 kr.3 Därefter anges att nivån på schablonen för allmän förskola före- 1Enligt årsredovisning för uppgick den utbetalade ersättningen för skolkostnader enligt asylersättningsförordningen detta år till . 2Uppgifterna är hämtade från SOU 2009:19, s. 210–213. 3Dessa belopp har ändrats enligt förordning (2009:1434) om ändring i förordning (2002:1118) om statlig ersättning till asylsökande m.fl. De nu gällande schablonbeloppen är fastställda enligt följande. Förskoleklass: , grundskola (och motsvarande skolformer): , gymnasieskola (om motsvarande skolform): , samt allmän förskola: . Statlig ersättning samt finansiering faller någorlunda rimlig men att det finns problem med övriga schabloner på utbildningsområdet, bl.a. att det i schablonerna inte ingår ersättning för lokaler.4 Sedan asylersättningsförordningen infördes och har schablonerna för asylsökande elever höjts med . har genomsnittskostnaderna för samtliga elever ökat med . Asylmottagningen fastslår att för att säkerställa kvalitet i undervisningen och övriga insatser inom skolans ram för asylsökande elever m.fl., måste kommunerna få fullgod ersättning. Utgångspunkten kan inte vara annan än att dessa elevers behov måste tillgodoses, på samma sätt som de i bosatta eleverna. Det påpekas att det finns anledning att anta att kostnaderna för asylsökande elever inte understiger genomsnittskostnaderna för sistnämnda grupp. anser därför att en uppräkning av schablonerna bör göras utifrån det kostnadsberäkningsunderlag som har funnits tillgängligt.5 Vad gäller elever i särskola, gymnasiesärskola och specialskola föreslås att kommunerna i stället får ansöka om ersättning för faktisk kostnad. Det anges också att för kommuner som kan påvisa att asylsökande barns skolgång medför påtagligt ökade lokalkostnader, finns möjligheten att utöver schablonersättning få särskild ersättning. De föreslagna, nya schablonerna innebär enligt en ekonomisk nettokostnadsökning om 17 miljoner kr.6 4.3.2Förordning (2007:81) om utbildning och statsbidrag för vissa barn och ungdomar som inte är folkbokförda i Enligt rubricerad förordning (härefter förordningen om utbildning och statsbidrag för s.k. diplomatbarn) ska statsbidrag lämnas till de kommuner som tar emot s.k. diplomatbarn i förskola, fritidshem, familjedaghem, förskoleklass, grundskola, obligatorisk särskola, 4Anledningen till detta är enligt förarbetena att man inte trodde att det skulle uppstå särskilda lokalkostnader, se prop. 2000/01:115, s. 24. 5Föreslagna, nya schablonbelopp enligt betänkandet är för förskoleklass, för grundskola, för gymnasieskola. 6Utredningen påpekar att vid kostnadsberäkningen måste utnyttjandegraden av skolersättningen beaktas (alla elever går inte i skolan hela läsåret, alla kommuner begär inte ersättning). Kostnaden () motsvarar en utnyttjandegrad på , se SOU 2009:19, s. 298. Statlig ersättning samt finansiering specialskola, sameskola, gymnasieskola eller gymnasiesärskola.7 Statsbidrag ska lämnas även för barn som har tagits emot i enskilt bedriven verksamhet eller i en bidragsberättigad fristående skola. Statsbidrag ska lämnas med ett belopp som motsvarar hemkommunens kostnad (dvs. den verkliga kostnaden) för barnets eller elevens verksamhet eller utbildning. (En utförligare redogörelse finns i SOU 2007:34, s. 224-225). 4.3.3Bidrag till fristående skolor m.m. Bestämmelser om bidrag till fristående skolor och enskilt bedriven förskoleverksamhet finns främst i 2 a kap, 2 b kap och 9 kap. skollagen.8 Kommunens bidrag för ett barn i enskild verksamhet eller en elev i en fristående skola ska bestämmas enligt likabehandlingsprincipen. Bidraget ska beräknas efter samma grunder som kommunen tillämpar vid fördelning av resurser till den egna verksamheten av motsvarande slag. Det består av ett grundbelopp och ett tilläggsbelopp. Grundbeloppet innefattar ersättning för undervisning eller pedagogisk verksamhet, utrustning och läromedel, elevvård och hälsovård, måltider, administration, mervärdesskatt samt lokalkostnader. Den bidragsgivande kommunens bidragssystem är dock inte detaljstyrande för hur den fristående skolan disponerar sina resurser. Utifrån lokala behov och omständigheter kan skolhuvudmannen göra sina egna prioriteringar av hur stora resurser man vill avsätta för ett visst ändamål. För ett barn eller en elev som har ett omfattande behov av särskilt stöd ska kommunen, utöver grundbeloppet, betala ett tilläggsbelopp. Bestämmelserna i skollagen innebär att en fristående skola inom ramen för sina normala resurser ska kunna ge stöd åt flertalet elever. Den ska, på samma sätt som en skola, kunna anpassa sin organisation och sin undervisning så att hänsyn tas till elevens behov och förutsättningar.