sou · GYB344 · 2010-06-30 00:00:00 — Det var enligt Lagrådet också svårt att bedöma hur för- slaget att vanliga omröstningsregler skulle tillämpas vid frågornas avgörande – i stället för de då gällande reglerna som innebar att den av två ledamöter som ville meddela prövningstillstånd hade utslags- röst – skulle komma att inverka på frekvensen meddelade prövningstillstånd. Det antagande som enligt Lagrådet låg närmast till hands var dock att det från rent statistisk synpunkt skulle komma att bli svårare att få prövningstillstånd med den i remissen föreslagna ordningen angående sammansättning och omröstning (prop. 1992/93:216 s. 136). Departementschefen anförde i propositionen att en ordning som innebär att prövningen skulle göras av tre ledamöter enligt hennes uppfattning var ägnad att skapa starka garantier för att prövningen gjordes under mycket kvalificerade och rättssäkra former. En sådan ordning skulle enligt henne inte heller märkbart försvåra eller fördröja prövningen vid hovrätterna. Hon föreslog bl.a. mot den bakgrunden att hovrätten skulle bestå av tre leda- möter vid behandling av frågor om prövningstillstånd (a. prop. s. 65 f.). infördes bestämmelser om prövningstillstånd i kammarrätt. Bestämmelserna utformades i huvudsak efter mönster från vad som gällde för prövningstillstånd i hovrätt. I fråga om sammansättningen vid prövningen ansåg dock departementschefen att det fanns skäl att ha en avvikande reglering. Hon anförde bl.a. följande (prop. 1993/94:133 s. 35 f.): När det gäller frågan om dispensprövning finns det emellertid en av- görande skillnad i grundförutsättningarna mellan processen i hovrätt och den i kammarrätt. I hovrätt är processen i stor utsträckning muntlig. Huvudförhandlingen bygger på omedelbarhetsprincipen och blir av den orsaken ofta mycket omfattande. Effektivitetsvinsten ligger därför framför allt i att sådan förhandling inte behöver hållas. I kammarrätt är antalet muntliga förhandlingar betydligt mindre än i hovrätt. Vidare gäller att den muntliga förhandlingen i kammarrätt endast är ett komplement till det skriftliga materialet. I de flesta fall kommer därför hela det relevanta processmaterialet att vara tillgängligt vid dispensprövningen. Om dispensprövningen då skulle ske med tre ledamöter, skulle fördelen med tillståndsprövning i kammarrätt i stort sett inskränka sig till att någon dom inte behöver skrivas när dispens vägras. Denna vinst blir emellertid ytterst begränsad, eftersom domen i sådana fall normalt endast går ut på att länsrättens dom inte ändras. För att det egentligen skall vara meningsfullt med ett dispens- prövningssystem i kammarrätt anser regeringen att sådan prövning skall kunna ske av två ledamöter (jfr 4 a § 1 st. lagen om allmänna förvaltningsdomstolar). För att rättssäkerhetskraven inte skall vara mindre skall det krävas att de två ledamöter som gör dispens- prövningen är ense om slutet. Om de inte är ense om slutet, bör huvudregeln om kammarrättens sammansättning, dvs. att kammarrätt är domför med tre lagfarna ledamöter, gälla. I praktiken tillgodoser den förordade ordningen ett lika stort rätts- säkerhetskrav som den som gäller i hovrätt, och den skillnad som skall finnas betingas endast av de olika processformerna i allmän domstol och allmän förvaltningsdomstol. Sedan det redovisade uttalandet gjordes har hovrättsprocessen förändrats i vissa avseenden. Förändringarna medför att de skillnader mellan processen i hovrätt och den i kammarrätt som departementschefen hänvisade till är lika stora. I sam- band med den tidigare berörda reformen En modernare rättegång genomfördes bl.a. flera ändringar i uppmjukande riktning av de regler som knyter an till muntlighets- och omedelbarhets- principerna. Genom nya regler om att tingsrätterna regelmässigt ska dokumentera muntlig bevisning med videoteknik och om presentation av muntlig bevisning i hovrätten, finns dessutom numera i de flesta fall hela det relevanta processmaterialet till- gängligt också för hovrätten vid behandlingen av frågor om prövningstillstånd. Det återstår i och för sig vissa skillnader mellan process- formerna i allmän domstol och allmän förvaltningsdomstol. Dessa skillnader har emellertid enligt uppfattning inte någon avgörande betydelse för vilket antal ledamöter som bör delta vid behandling av frågor om prövningstillstånd. Det finns därför inte något starkt sakligt skäl att behålla den skillnad i samman- sättningsreglerna som finns mellan hovrätt och kammarrätt. Den ordning som gäller vid kammarrättens behandling av frågor om prövningstillstånd är mer effektiv och bidrar därmed till att åstadkomma ett snabbare förfarande. Detta, tillsammans med att det anses tillräckligt att kammarrätten består av två lagfarna leda- möter vid behandling av frågor om prövningstillstånd och att denna sammansättning tidigare gällt i hovrätt, talar för att en sådan ordning skulle kunna vara acceptabel också för hovrättsförfarandet. Å andra sidan går det inte att bortse ifrån att en sammansättning med tre ledamöter är mer kvalificerad än en sammansättning med två ledamöter. Den tredje ledamoten tillför ytterligare kunskap och erfarenhet, vilket bidrar till ett bättre meningsutbyte under över- läggningen och en ännu högre grad av rättssäkerhet. Som framgått har det till utredningen framförts kritiska synpunkter på ett system med generellt prövningstillstånd i andra domstolsinstans, bl.a. från näringslivshåll. I vart fall en del av kritiken bottnar i att det inte finns fullt förtroende för att hov- rätterna och kammarrätterna gör en tillräckligt noggrann över- prövning av underrätternas avgöranden i samband med att domstolarna avgör frågan om prövningstillstånd. Förtroende för domstolarnas målhantering måste värnas. Det är därför viktigt att ta dessa farhågor på allvar. bedömer att samman- sättningsfrågan är viktig i detta avseende. Att sammansättningen vad gäller antalet lagfarna ledamöter överensstämmer med den som normalt gäller vid en fullständig prövning av målen, bör starkt bidra till att skapa förtroende för hovrätternas och kammarrätternas be- handling av frågor om prövningstillstånd. I vissa fall är mål färdigberedda redan vid föredragningen om prövningstillstånd. En förutsättning för att sådana mål, efter att prövningstillstånd har meddelats, ska kunna avgöras i sak vid samma föredragning är att rätten består av tre lagfarna ledamöter. Motsvarande gäller för att kunna pröva vissa frågor i målen, t.ex. om en häktad tilltalad i ett brottmål ska försättas på fri fot. I dessa fall talar således effektivitetsskäl för att en sammansättning med tre lagfarna ledamöter vid behandling av frågor om prövningstillstånd. Mot denna bakgrund bedömer att hovrätten och kammarrätten vid behandling av frågor om prövningstillstånd bör vara domföra med tre lagfarna ledamöter. För att prövnings- tillstånd ska meddelas bör krävas att två ledamöter röstar för detta (jfr 16 kap. 3 § och 29 kap. 3 § ). Innan samman- sättningsreglerna ändras bör det dock närmare analyseras vilka konsekvenser förändringen skulle få i effektivitetshänseende för kammarrätternas del.2 får i hovrätt ett prövningstillstånd som inte är begränsat enligt 49 kap. 14 a § första stycket meddelas av en lagfaren domare, om frågan är enkel (2 kap. 4 § tredje stycket rätte- gångsbalken). Eftersom möjligheten innebär en snabb och effektiv hantering i sådana fall, bör den enligt bedömning kvarstå. En motsvarande möjlighet bör införas för kammarrätt. 18.2Tidsplanering av mål i domstol Bedömning: Domstolarna bör för alla mål göra en uppskattning av när målet kan förväntas bli avgjort. Som huvudregel bör domstolarna upprätta en tidsplan för handläggningen av målen. Endast när detta är obehövligt med hänsyn till målets beskaffenhet eller något annat särskilt skäl, bör domstolen avstå från att upprätta en sådan plan. Tidsplanen bör upprättas så snart det lämpligen kan ske och i samråd med parterna. De särskilda bestämmelserna om tidsplan för tvistemål respektive mål om enskilt åtal i 42 kap. 6 § respektive i 47 kap. 6 § bör kvarstå oförändrade. 18.2.1En uppskattning av när målet kan förväntas bli avgjort gör domstolarna i flertalet fall inte någon formaliserad bedömning av när handläggningen av ett visst mål kan förväntas bli avslutad. bedömer att det finns många fördelar med att domstolen gör en uppskattning av när målet kan avgöras. Här åsyftas inte en fullständig tidsplan med angivande av när olika processhandlingar ska vidtas utan endast ett besked till parterna när de kan förvänta sig ett avgörande. För många parter vore det värde- fullt att kunna få ett sådant besked efter det att målet anhängig- 2 I den nämnda promemorian En mer ändamålsenlig förvaltningsprocess (Ds 2010:17) gjordes bedömningen att frågan om kammarrättens sammansättning vid behandling av frågor om prövningstillstånd bör övervägas närmare efter att de sammansättningsregler som gäller för hovrätt har utvärderats (s. 170 f.). gjorts i domstolen. Det sagda gäller också med beaktande av att det i några fall, t.ex. till följd av oförutsedda händelser, inte är möjligt att avgöra målet vid den angivna tidpunkten. Att det finns en beräknad sluttid har också den positiva effekten att fokus, för alla inblandade aktörer, sätts på att få målet klart för avgörande . En rimligt satt tid för avgörandet bör där- för allmänt sett vara positivt för handläggningstiden i domstol. Det hade varit önskvärt att kunna lämna parterna en tidsgaranti för när målet kommer att avgöras. Flera faktorer gör dock att det är förenat med stora svårigheter att lämna en garanti i egentlig mening. En sådan faktor är att domstolen, i vart fall i viss utsträckning, är beroende av parternas och ibland också andra aktörers medverkan. En annan faktor är att det ibland i inledningen av målets handläggning är omöjligt att förutse exakt vilken ut- redning som kan komma att fordras eller vilken tidsåtgång olika processhandlingar är förenad med. Det finns därför en risk för att dessa svårigheter skulle leda till att den garanterade avgörande- tidpunkten sattes med viss marginal. Detta skulle kunna leda till att målet inte avgjordes vid första möjliga tidpunkt, dvs. ge en effekt som är precis den motsatta till den önskade. Det är vidare svårt att tänka sig att en tidsgaranti skulle kunna lämnas utan något förbehåll om att den angivna handläggningstiden skulle kunna överskridas, något som i viss mån förringar värdet av den garanti parterna skulle få. bedömer därför att alternativet med att domstolarna ska ta fram en beräknad avgörandetid är så långt det är möjligt att komma i detta avseende. En uppskattning av när målet kan förväntas bli avgjort bör emellertid kunna göras av alla domstolar i alla typer av mål. I många fall kan en sådan uppskattning göras direkt när målet kommer in. I somliga fall kan dock en uppskattning av tidsåtgången behöva anstå, t.ex. till dess att den skrift som inleder förfarandet har kommunicerats med motparten. En anteckning bör göras i domstolarnas mål- och ärende- hanteringssystem, , om den beräknade avgörandetidpunkten. Parterna har därefter möjlighet att ta del av den uppgiften genom att kontakta domstolen eller via de datorer på domstolarna som allmänheten har tillgång till. Det är rimligt att tro att parterna inom överskådlig tid också kommer att kunna få tillgång till uppgifter om sitt mål på nätet, något som skulle göra det ännu enklare för dem att få uppgift om den beräknade avgörandetidpunkten. Att parterna får besked om när målet kan beräknas bli avgjort är inte någon fullständig nyordning. I många fall får parterna besked om den beräknade avgörandetidpunkten. Den tilltalade tillställs i en hel del brottmål av tingsrätten i inledningen av målets handläggning stämning och kallelse till huvudförhandling. Efter- som målet avgörs i anslutning till huvudförhandlingen, har den till- talade härigenom fått uppgift om beräknad avgörandetidpunkt. I andra fall ger domstolarna på förfrågan från parterna besked om när målet kan beräknas bli avgjort. anser emellertid att parterna alltid bör ha möjlighet att få ett sådant besked och att domstolarna därför för alla mål bör göra en uppskattning av när målet kan förväntas bli avgjort. Det finns bestämmelser om att en tidsplan för målets handläggning ska upprättas i vissa fall. Bestämmelserna gäller dock endast för tvistemål och mål om enskilt åtal samt endast för handläggningen i tingsrätten (jfr 42 kap. 6 § tredje stycket och 47 kap. 6 § tredje stycket ).3 Tidsplanerna ska bidra till att förfarandet i tvistemålen blir snabbt och effektivt (prop. 1999/2000:26 s. 66; se också prop. 2004/05:131 s. 133). Mycket talar för att tidsplaner kan bidra till att åstadkomma ett snabbare domstolsförfarande också för andra mål än för de tviste- mål och mål om enskilt åtal som handläggs i tingsrätt.4 För mål där beredningen inte är mera rutinartad, bör en tidsplan i många fall kunna bidra till att strama upp och effektivisera handläggningen. Detta är också erfarenheten från de domstolar, t.ex. Marknads- domstolen och , som regelmässigt använder sig av tidsplaner. En tidigt upprättad och omsorgsfullt utformad tids- plan bör kunna vara en viktig komponent för att säkerställa att 3Av 42 kap. 6 § tredje stycket följer att tingsrätten i flertalet tvistemål ska upprätta en tidsplan för målets handläggning. En tidsplan behöver inte upprättas, om det på grund av målets beskaffenhet eller av något annat särskilt skäl är obehövligt. Parterna ska fortlöpande kontrollera att tidsplanen kan hållas såvitt gäller dem och deras bevisning. Om en part bedömer att tidsplanen inte kan hållas, ska detta genast anmälas till rätten. Om rätten bedömer att tidsplanen inte kan hållas, ska parterna underrättas om detta. En motsvarande bestämmelse för mål om enskilt åtal finns i 47 kap. 6 § tredje stycket . 4I rapporten vid länsrätterna och kammarrätterna (2004:4) lämnade förslag på införandet av en ny bestämmelse om tidsplan i förvaltningsprocesslagen. Bestämmelsen var enligt rapporten främst tänkt att användas för mer omfattande mål, särskilt omfattande skattemål (s. 8 och 29). Förslagen i rapporten bereds alltjämt i . målen avgörs inom rimlig tid. Tidsplanen klarlägger vad som för- väntas av rätten, parter och ombud samt fokuserar på process- flödet. Den förbättrade framförhållning som en tidsplan leder till bör minska behovet för parter och ombud att begära anstånd med att efterkomma domstolarnas förelägganden, t.ex. att avge ett yttrande. Domstolarna bör också kunna bli betydligt mer restriktiva med att meddela anstånd, eftersom anstånd innebär en avvikelse från den plan som upprättats i samråd med parterna. I vart fall bör eventuella beviljade anstånd kunna hållas korta. En annan aspekt är att tidsplaner, som innehåller uppgift om vad en part ska prestera och när det ska ske, möjliggör för domstolen att använda de verktyg som står till buds för att motverka illojal processföring, t.ex. s.k. stupstocksförelägganden (avsnitt 10.1.1). Det har till från flera håll framförts att det finns alltför många exempel på att domstolarna inte, eller i vart fall inte tillräckligt snabbt, använder sådana verktyg. En tidsplan som innehåller uppgift om vilka åtgärder som återstår att vidta innan målet är färdigt för avgörande, bör vidare motverka passiva liggtider i domstolen. Det kan diskuteras för vilka typer av mål som tidsplaner kan bidra till att påskynda förfarandet i domstol. För att bestämmelser om tidsplaner ska få en sådan effekt, måste tidsvinsten generellt sett vara större än den tidsåtgång som är förenad med att upprätta en tidsplan. Även om detta oftast torde vara fallet finns det sanno- likt vissa typer av mål där tidsvinsten är mer osäker. I flertalet brottmål är beredningsinslaget både rutinartat och högst begränsat. Ofta utfärdas stämning och kallelse till huvudförhandling vid ett och samma tillfälle. Det finns i dessa fall ibland inte något behov av att upprätta en mer utförlig tidsplan. bör inte tidsåtgången för att upprätta en sådan plan överdrivas. Om tydliga rutiner för upprättande av tidsplaner skapas på domstolarna, bör tidsåtgången kunna begränsas. För att under- lätta arbetet bör det emellertid finnas mallar och exempel att tillgå, genom eller på annat sätt. Det bör här poängteras att tids- planerna långt ifrån alltid behöver vara detaljerade. Av planen bör dock normalt framgår de moment som ingår i beredningen, dvs. skriftliga yttranden och eventuella muntliga förhandlingar, när beredningen beräknas vara avslutad samt den förväntade avgörandetidpunkten. Att planen innehåller en uppgift om när målet kan tas till avgörande genom föredragning eller förhandling är sannolikt viktigt för att tidsplanen ska få avsedd effekt. besked om avgörandetidpunkt är som nämnts värdefullt för många parter. Att få ett sådant besked bör öka deras incitament att lojalt följa den upprättade planen. Förutsättningarna för att upprätta en detaljerad och fullständig tidsplan varierar, både mellan olika typer av mål och mellan olika mål av samma typ. Det måste därför finnas utrymme för att ut- forma planen efter förutsättningarna i det enskilda fallet. I vissa fall kan det vara värdefullt att ha en särskilt detaljerad planering i tids- planen av något moment i handläggningen, t.ex. huvudför- handlingen. En sådan planering kan bidra till att förhandlingen blir mer koncentrerad, vilket sparar resurser för såväl parterna som för domstolen. Mot bakgrund av det nu anförda bedömer att tidsplaner för handläggningen bör upprättas betydligt oftare än vad som är fallet . Behovet av tidsplaner är inte begränsat till vissa typer av mål eller vissa instanser. Det bör därför införas allmänna bestämmelser om upprättande av tidsplaner för alla typer av mål som handläggs i domstol och för alla instanser. Det finns emellertid en del mål i vilka upprättande av en tidsplan skulle sakna mening. Om beredningen är mera rutinartad eller högst begränsad, finns det ibland inte skäl att upprätta någon tids- plan. Detsamma gäller om en dom eller ett slutligt beslut kan för- väntas komma inom en näraliggande framtid eller om förfarandet kan förutses också utan en plan. Det bör vidare endast i undantags- fall vara motiverat för en högre domstol att upprätta en tidsplan före det att frågan om prövningstillstånd har avgjorts. I de fall prövningstillstånd meddelas, bör det övervägas om det finns skäl att upprätta en tidsplan för den fortsätta handläggningen. De allmänna bestämmelserna om tidsplaner bör därför göra undantag för de fall i vilka någon tidsplan inte behövs. Behovs- prövningen bör göras utifrån förhållandena i det enskilda fallet. Av betydelse är främst målets beskaffenhet men också om det före- ligger några andra särskilda skäl mot att upprätta en tidsplan. Det är domstolarna som i det enskilda fallet är bäst lämpade att avgöra om en tidsplan behövs eller inte. Bestämmelserna bör därför göras fakultativa. Om en eller flera parter framställer önskemål om att domstolen ska upprätta en tidsplan, bör detta dock tillmätas stor betydelse. Det är också en självklarhet att parterna bör få till- fälle att lämna sina synpunkter innan en tidsplan upprättas. Ett sätt att uppnå detta är att tidigt under handläggningen ha ett telefon- sammanträde med parterna eller ombuden. tion mellan å ena sidan parterna och deras ombud och å andra sidan domstolen bör allmänt sett vara positivt från skyndsamhetssyn- punkt. Att parterna på detta sätt får påverka tidsplanens innehåll bör öka deras intresse av att rätta sig efter den. Ansvaret för att upprätta tidsplanen bör läggas på domstolen. Det är dock som nämnts värdefullt om parterna uppmärk- sammar domstolen på när de anser att det finns ett behov av tids- plan. I de mål där myndigheter är parter eller enskilda parter före- träds av ombud, bör parterna i stor utsträckning kunna bidra med underlag till tidsplanen och i vissa fall också lämna förslag på en sådan plan. En tidsplan bör för att göra störst nytta upprättas tidigt under handläggningen. det är möjligt och lämpligt att upprätta en tidsplan varierar till följd av bl.a. målets typ, det enskilda målets beskaffenhet, val av handläggningsform m.m. Det är därför knappast möjligt att ange någon mer exakt tidpunkt för när tidsplanen ska upprättas. Tidsplanen bör emellertid upprättas så snart det lämpligen kan ske. Ett tänkbart alternativ vore att lagstiftaren ställde upp en tids- frist för föredragning eller förhandling som domstolarna hade att hålla sig till vid upprättande av tidsplanen. Eftersom förut- sättningarna för beredningen varierar mycket kraftigt mellan olika typer av mål, är det inte möjligt att ställa upp en gemensam tidsfrist för alla typer av mål. Däremot skulle det, i vart fall teoretiskt, vara möjligt att ställa upp olika frister av angivet slag för olika typer av mål. Detta skulle dock vara en mycket grannlaga uppgift. Om fristen för en viss måltyp sätts för snävt, riskerar man att den över- skrids alltför ofta eller i värsta fall att domstolen avstår från att vidta befogade åtgärder för att kunna avgöra målet . Om fristen å andra sidan är för generöst tilltagen, skulle följden kunna bli att tiden utnyttjas fullt ut också i mål som kunnat avgöras tidigare. Tidsfristen skulle inte heller kunna göras absolut. Det skulle vara nödvändigt att, mot bakgrund av förhållandena i det enskilda fallet, kunna göra undantag ifrån den. Det bör vidare beaktas att bestämmelser om tidsfrister av aktuellt slag skulle sakna rätts- verkan. Enligt bedömning bör det därför inte in- föras några sådana tidsfrister. En given utgångspunkt vid upp- rättandet av tidsplaner bör dock vara regeringens och domstolarnas egna verksamhetsmål avseende omloppstid för den aktuella kategorin av mål. finns som nämnts särskilda bestämmelser om tidsplan för tvistemål respektive mål om enskilt åtal (42 kap. 6 § respektive i 47 kap. 6 § ). Dessa bestämmelser är mer långt- gående än de allmänna bestämmelser som nu behandlat och bör därför kvarstå oförändrade. De nämnda bestämmelserna gäller endast handläggningen i tingsrätt. I något annat sammanhang kan det finnas skäl att över- väga om bestämmelserna också ska göras tillämpliga för hand- läggningen i hovrätten, något som kan åstadkommas t.ex. genom en hänvisning till dem i 50 och 51 kap. . En sådan lagändring bör dock främst ses som ett alternativ till det som förordar i detta avsnitt. Bedömning: Alla domstolar bör göra processkartläggningar. bör ha en stödjande roll i detta arbete. Domstolarna har, som framgår av kapitel 16, generellt sett för- kortat omloppstiderna och 2009. har också balanssituationen förbättrats, även om den blev något sämre till följd av ett tydligt ökat inflöde av mål. Trots påtagliga förbättringar uppfyller domstolarna ännu inte alla verksamhetsmål (jfr Domstolars årsredovisning ; se också kapitel 16). I syfte att ytterligare förkorta omloppstiderna och minska balanserna bör det därför undersökas om domstolarnas arbetsmetoder och arbetsformer kan förbättras. Ett första steg mot förbättrade arbetsformerna är att göra en kartläggning över hur den handläggningsprocess som leder fram till domar och beslut ser ut . En beskrivning på detaljnivå av flödet i handläggningsprocessen för ett mål – med angivande av vilka aktörer och aktiviteter som förekommer – från det att målet kommer in till domstolen till dess att det avgörs, fyller många syften.5 Med stöd av en processkartläggning är det lättare att se problemområden och förbättringsmöjligheter. Det blir lättare att avgöra bl.a. om någon aktivitet utförs utan att den skapar något 5 Med aktörer avses här domstolssekreterare, beredningsjurister, föredragande, domare m.fl. Med process avses här snarare förlopp än rättsligt förfarande. Processen består av en kedja av aktiviteter som i ett återkommande flöde skapar ett resultat, i domstolarnas fall domar och beslut. egentligt värde för brukarna, t.ex. på grund av onödigt dubbel- arbete. Vidare kan en processkartläggning visa om aktiviteterna ut- förs av rätt person, dvs.