sou · GYB356 · 2010-08-31 00:00:00 — Efter den organisatoriska förändringen genom Enhetsakten 1985 som möjliggjorde en snabbare utveckling av EG kom de direktiv om offentlig upphandling69 som i väsentliga delar innehöll det som dagens lagstiftning bygger på. En mycket viktig utveckling var antagandet av rättsmedelsdirektiven70 som skapade mera likvärdiga förutsättningar för leverantörer att få sina invändningar rättsligt prövade. har EU-lagstiftningen på upphandlingsområdet ytterligare utvecklats. Inför deltagande i EES-samarbetet och som ett led i anknytning till tillsattes inom beträffande en del typer av upphandlingar där länder förbehåller sig rätten att bibehålla diskriminerande regler. 63Proposition 1979/80:24 om de multilaterala handelsförhandlingarna inom ramen för det allmänna tull- och handelsavtalet (), m. m. 64Cirka i dagens penningvärde. 651994 gällde regelverket för ; ; försvarets sjukvårds- styrelse; fortifikationsförvaltningen; ; ; kustbevak- ningen; ; läkemedelsverket; postverket; ; ; luftfartsverket; generaltullstyrelsen; ; ; ; AMU-gruppen; lant- mäteriverket; statens industriverk; domänverket; och statkontoret. 68Direktiv /683och 70/32 för försörjningssektorn. 69Direktiv /295 respektive direktiv /44032 för försörjningssektorn. 70Direktiv /995 respektive direktiv /13 för försörjningssektorn. en arbetsgrupp som arbetade fram förslag till hur den svenska offentliga upphandlingslagstiftningen borde utformas för att mot- svara de regler som fanns inom EU och som därmed med automatik skulle kommer att gälla inom EES. Arbetsgruppens förslag innebar att även för upphandlingar som låg under tröskelvärdena för direktivens tillämpning skulle den svenska lagstiftningen bygga på samma principer vilket innebar att upphandlingar avseende lägre belopp skulle behandlas på i stort sett samma sätt som de större Europa-upphandlingarna. Lagen (1992:1528) om offentlig upp- handling antogs 1992 och trädde i kraft /94 sam- tidigt som . har direktiven åter reviderats och är det direktiv /18/EG av om samordning av förfarandena vid offentlig upphandling av byggentreprenader, varor och tjänster, samt direktiv /17/EG av om samordning av förfarandena vid upphandling på områdena vatten, energi, transporter och posttjänster (försörjningsdirektivet) som tillsammans med det s.k. rättsmedelspaketet styr hur den svenska lagstiftningen kan utformas. Dessa har implementerats i lagen (2007:1091) om offentlig upphandling och lagen (2007:1092) om upphandling inom områdena vatten, energi, transporter och post- tjänster. avgav Teknikupphandlingskommittén72 sitt betän- kande, som benämndes Teknikupphandling. Det fanns enligt två huvudmotiv för ett samband mellan offentlig upphandling och teknisk utveckling; dels att allmänna rationaliseringsmotiv talade för att offentliga organ utnyttjar och 71Det finns även några andra äldre utredningar bl.a. PM från Teknikupphandling från Småföretag (Ds I 1982:4) och Datadelegationens rapport inom data- området med offentliga sektorn som beställare. (Ds I 83:8). Utredningen har dock ansett att dessa numera saknar vidare allmänt intresse för framtida innovationsupphandling. 72Kommittén bestod av fyra sakkunniga, varav verkställande direktören (AB Atom- energi) var ordförande och de tre andra sakkunniga var avdelningschefen , kanslirådet och planeringsdirektören . Sekreterare var överingenjören , biträdande sekreterare var avdelningsdirektören , som dock avled och efterträddes av avdelningsdirektören . initierar teknisk utveckling i samband med upphandling, dels att den offentliga upphandlingen utgör en viktig avsättningsmarknad företag, vilket påverkar både inriktning av näringslivets produkt- utveckling och dess konkurrensförmåga på exportmarknader. Ett industripolitiskt motiv att påverka produktförnyelsen i näringslivet ansågs därför föreligga. menade att teknisk utveckling kan komma till stånd inom alla steg i den process som leder fram till slutlig leverans. Processen anknyter till planeringsverksamhet inom myndigheten, innehåller utredningar, tekniskt utvecklings- arbete, prototypframställning m. m. samt omfattar de direkta upp- handlingsmomenten specifikation, kontraktstecknande, leverans- kontroll och provning. För att med ett samlat begrepp innefatta hela den beskrivna processen som ska innehålla moment av teknisk utveckling använde termen teknik- upphandling. talade om de affärsverk som hade ansvar för nationella system som t.ex. SJ, Posten, och liksom myndigheter samt FMV, . Dessa nämns återkommande men står inte i fokus för kommitténs övervägande. Det framgår indirekt att dessa verk/myndigheter har en särställning och kommittén föreföll mena att dessa inte hade behov av vare sig ökad kompetens eller ekonomiskt stöd för att kunna genomföra teknikupphandlingar. Vidare kan noteras att talar om de speciella behov som skulle kunna uppstå vid stora reformer och därför borde kommittéväsendet beakta teknikbehovet. önskade vidare sektoriella råd/ organ/institut som underlag för planering/dimensionering av offentlig upphandling vilket skulle vara till hjälp för näringslivets arbete med produktutveckling. De förslag som lade fram gällde dock främst upphandlarsidan. betraktade teknikupphandling som en successiv anskaffningsprocess. Denna process innehåller flera arbetsmoment. Det första momentet borde vara anskaffningsplaneringen som skulle resultera i preliminära funktionskrav och kostnadsramar. Därefter borde följa moment med förstudier och utredningar som syftar till att ange ett antal alternativa tekniska lösningar samt preliminära uppskattningar av dessas tekniska prestanda, totala kostnader och effekter. Det tredje momentet var tänkt att innehålla specifikation, upp- handling och ledning av utvecklingsprojekt. Utvecklingsarbetets syfte skulle vara att klarlägga osäkra faktorer i olika alternativa utföranden och möjliggöra att kvarstående alternativ kunde värderas och jämföras. Arbetet vara tänkt att vanligen omfatta framtagning av prototyper samt försöksverksamhet. Efter beslut om val av alternativ process, skulle det fjärde momentet genomföras som avsågs innefatta specifikation, upp- handling och kontroll. Detta moment i anskaffningsprocessen var inte tänkt att på något avgörande sätt skilja sig från upp- handling i allmänhet. ansåg att åtgärder för att främja teknikupphandling kunde vidtas inom ramen för då gällande upp- handlingsregler. Teknikupphandling skulle vara en verksamhet som det enskilda upphandlande organet ansvarade för. Upphandling skulle ske under utnyttjande av befintliga konkurrensmöjligheter och med iakttagande av affärsmässighet. Begreppet affärsmässig menande kunde inrymma alla de hänsynstaganden som måste göras för att upphandlingen ska bli så ekonomisk och ändamålsenlig som möjligt. Vid teknikupphandling borde dock avvägningar mellan investerings-, drifts- och andra kostnader få ökad tyngd. I allmänhet låg, enligt Teknikupphand- lingskommitténs mening, ett affärsmässigt agerande från de enskilda myndigheternas sida i linje med det industripolitiska målet. I enskilda fall kunde emellertid detta mål ha sådan uppenbar betydelse att det borde väga över vid bedömningar. underströk att reglerna gav möjligheter att genomföra en motiverad teknikupphandling, men de lämnade å andra sidan inte några garantier för att en prövning av nya tekniska möjligheter kommer till stånd under anskaffnings- processen. Åtgärder för att främja en sådan prövning behövde dock enligt mening inte avse ändringar i regelsystemet. Projektstöd från STU till upphandlande organ i samband med anskaffningsförberedelser förekom redan och hade i enskilda projekt inneburit relativt stora insatser från STU:s sida. Antalet sådana projekt var dock litet och ville stärka sambandet mellan STU och upphandlande organ, liksom samverkan mellan myndigheter beträffande gemensamt utnyttjande av expertkunskap, gemensamma utrednings- och utvecklingsprojekt, gemensam upphandling samt fördelning av kostnader för anskaff- ning och anskaffningsförberedelser. framhöll att anskaffning av ny teknik innebär ett risktagande både för upphandlare och leverantör. Teknikupphandling genomförd som en successiv process på det sätt som beskrivits syftade bl.a. till att reducera detta risk- tagande, men kommittén ansåg att externt finansiellt stöd i vissa fall kunde vara motiverat för utvecklingsarbetet och utredningar som föregår en anskaffning. Riskavlyftet som skissade på skulle begränsas till själva framtagandet av ny utrustning och borde inte omfatta indirekta följdkostnader vid eventuella misslyckanden, även om kommittén påpekade att risken för sådana kostnader ofta kan vara den mest återhållande faktorn för den upphandlande myndigheten. Sådana garantier skulle nämligen motverka att anskaffningsförberedelser genomförs i erforderlig ut- sträckning. De skulle också reducera myndigheternas direkta ansvar för upphandlingen. föreslog därför att STU skulle kunna medfinansiera utvecklings- och utredningsprojekt som initieras av den uppdragsgivande myndigheten. Förutsättning skulle vara att projektets genomförande förväntades resulterar i ett mervärde utöver att tillfredsställa uppdragsgivarens behov, t.ex. vara av betydelse för upphandlingen inom andra offentliga organ eller att det kan för- väntas ha betydelsefulla industriella effekter t.ex. leda till exploater- bara produkter på en större marknad. underströk att myndigheterna måste disponera expertkunnande inom olika områden, speciellt teknisk kompetens. Kommittén menade att även då krav på expertkunskap i stor utsträckning skulle kunna tillgodoses med extern kompetens är betingelserna för att teknikupphandling ska komma till stånd beroende av den enskilda myndighetens ställ- ningstaganden och därmed också av dess egen personella resurser och kompetens. lade förslag om att utvidga myndigheternas möjligheter att utföra tjänster i form av betalda uppdrag för andra myndigheter i syfte att underlätta ett gemensamt utnyttjande av expertis. TUK föreslog att STU skulle ges möjlighet att utföra avgiftsfinansierade uppdrag från offentliga organ att biträda vid teknikupphandlingar. Den föreslagna uppdragsfunk- tionen borde även kunna innebära att STU själv skulle delta i finan- sieringen av sådana uppdrag. menade att när uppdraget till STU enbart medförde rådgivningsinsatser från STU borde den uppdragsgivande myndigheten ha beställaransvar för de konsult- uppdrag som rådgivningen avser. När STU skulle bidra till finan- sieringen av sådana uppdrag bör beställaransvaret regleras genom en uppgörelse mellan STU och den uppdragsgivande myndigheten. Den kommunala teknikupphandlingen exemplifierades med sjuk- vård, energiförsörjning, vatten- och avlopp, kollektivtrafik, avfalls- hantering och skolväsende. Enskilda upphandlingsobjekt ansågs vanligen vara för små för att var för sig motivera utvecklings- insatser från upphandlarnas sida, menade , som ansåg att lokala skillnader i behov dock inte borde utesluta att förutsättningar kunde finnas för gemensamma utred- ningar, förstudier och utvecklingsprojekt som avser likartad teknik i anskaffningsobjekt. ville att en liknande ramprogram- konstruktion, som användes vid statligt stöd till s.k. kollektiv forskning, även skulle tillämpas för teknisk utveckling i anslutning till förväntad kommunalteknisk anskaffning inom såväl det primär- som det landstingskommunala området. Respektive samarbetsprogram borde bygga på ett antal delprogram som vardera svarar mot ett avgränsat teknikområde såsom medicinsk teknik, energiförsörjning, vatten- och avloppsteknik, avfallshantering etc. Varje sådant delprogram borde bestå av utvecklingsplaner i form av projekt där gemensamma intressen föreligger hos ett antal kom- muner. Projektverksamheten förutsattes till stor del innebära att uppdrag skulle komma att läggas ut på befintliga företag och institutioner. Inom den landstingskommunala sektorn, vars upphandling domineras av sjukvården, borde Sjukvårdens och socialvårdens planerings- och rationaliseringsinstitut (Spri) kunna svara både för programunderlag och för genomförandet av vissa projekttyper. föreslog vidare att statens personalutbildningsnämnd borde få i uppdrag att anordna utbild- ning i teknikupphandling för befattningshavare i myndigheter i samarbete med STU och (). Remissinstanserna var övervägande positiva till kommitténs slut- satser. , Spri och STU ansåg dock att och inte Spri borde ha ansvaret för ett ramprogram inom hälso- och sjukvårdsområdet. ville att staten genom STU gemensamt med de båda kommunförbunden skulle skapa ett särskilt organ. betänkande behandlades av regering och riksdag i samband med proposition 1977/78:111 om statens stöd till teknisk forskning och industriellt utvecklingsarbete m.m. Regeringen ställde sig då bakom utredningens förslag till stora delar men till skillnad från andra delar av propositionen där STU:s verksamhet behandlades i detalj var avsnitten om teknik- upphandling kortfattade och allmänna. Genom riksdagsbeslutet fick STU möjlighet att utföra uppdrag åt andra myndigheter. Beträffande Teknikupphandlingskommitténs förslaget om med- finansiering av STU i teknikupphandlingsprojekt ansåg regeringen att förslaget inte innebar någon förändring av de möjligheter som STU redan hade att lämna stöd till projekt av teknikupphandlings- karaktär. Statsrådet anförde: Antalet sådana projekt har dock varit mycket litet. Det är enligt min uppfatt- ning väsentligt att ökade ansträngningar görs för att projekt av denna typ skall komma till stånd. Beträffande särskilt organ för ett ramprogram inom hälso- och sjukvårdsområdet meddelade regeringen i propositionen att STU skulle få regeringens uppdrag att förhandla med . Dessa förhandlingar ledde senare till tillkomsten av Landstingens fond för Teknikupphandling.73 Regeringen och riksdag beslutade att inrätta ett särskilt program för myndighetsservice i STU:s verksamhet, som avsåg STU:s upp- gift att biträda departement och myndigheter med sakkunskap och erfarenheter. Dessa uppgifter innefattade biträde åt andra myndig- heter vid teknikupphandling, förhandlingsverksamhet, dokumenta- tion och spridning av information om behov och kompetensutbud inom olika samhällsområden samt kompetenshöjande åtgärder, t.ex. utbildningsplanering. 73 Se avsnitt 9.2.5. Vidare meddelade regeringen att Statens personalutbildnings- nämnd skulle få i uppdrag att i samråd med STU och RRV ta fram förslag till utbildning i teknikupphandling. Proposition 1977/78:111 om statens stöd till teknisk forskning och industriellt utvecklingsarbete m.m. innebar stora förändringar i STU:s arbete och organisation på andra områden. Det förefaller att trots arbete så blev det inte någon omfattande teknikupphandlingsverksamhet, även om några projekt blev välkända.74 1.5.2SOU 1997:88 Upphandling för utveckling tillsatte regeringen en utredningen om former och områden för offentlig teknikupphandling. Denna utredning antog namnet Teknikupphandlingsutredningen.75 Dess betänkandet Upphandling för utveckling (SOU 1997:88) presenterades . framhöll att det finns två huvud- moment för teknikupphandling: samverkan och konkurrens, samt konstaterade att genom medlemskap i och därmed den då relativt nya Lagen om Offentlig upphandling, så har sam- verkansmöjligheterna begränsats. Istället måste den upphandlande myndigheten förlita sig på sin egen kompetens eller anlitade experter för att klara kravspecifikationer vid en upphandling. 74Ett av de kända projekten och var skoldatorn Compis, en förkortning av COMPuter In School. Förberedelserna inom myndighetsvärlden tog och inte gick uppdraget till ett företag med namnet . Detta gick dock i konkurs och arbetet övertogs av . 1984 kom datorerna ut på markanden och köptes av olika skolor i och (där dock under namnet Scandis). fanns det minst ett dussintal tillverkare av persondatorer i världen; alla dessa persondatorer led dock brist på kompatibilitet och de få program som fanns vara rudimentära och kopplade till varje datormodell. Till skillnad från den bild av Compis som spreds av och Industridepartementet, var inte Compis en helsvensk produkt. Den viktigaste delen, processorn, var en vilken redan från början kan sägas varit föråldrad eftersom redan då hade introducerat den välkända 80286 processorn. Compis saknade hårddisk och data sparades på floppy disks. Syftet med Compis var att ta fram en skoldator men dess användningsområde var mycket begränsat. 1983 introducerade sin XT modell med hårddisk och (en variant av ) som operativsystem. Detta koncept blev på bara en de facto standard och Compis framstod som teknikiskt undermålig. ska framhållas att Compisdatorerna var betydligt mer avancerade än de ABC 80 och ABC 800 från som hade fått ganska stor spridning bland svenska småföretag och inom delar av offentlig sektor. 75Utredare i var dåvarande universitetskanslern och som utredningssekreterare tjänstgjorde (senare ) och (senare FMV). kan det finnas två huvudmetoder; normal upphandling eller funktionsupphandling. Vidare säger att om upphandlingen sker i flera steg i form av selektiv upphand- ling eller förhandlad upphandling ökar möjligheterna till ett för- djupat samarbete mellan köpare och leverantörer.76 Utredningen innehåller inte någon genomgång av rättsläget eller analys vilka möjligheter som den då gällande lagstiftningen gav för teknik- upphandling. Vidare konstaterade att det hade skett förändringar som påverkat möjlig- heterna att tillämpa teknikupphandling: Produkternas livslängd har förkortats och många företag erbjuder långtgående kundanpassningar. Varu- och tjänsteproduktionen har allt mer integrerats. Hastigheten i teknikutvecklingen har ökat. menade att utvecklingen hade gjort att det på många områden inte gick att bedriva teknikupphandling i traditionella former, istället gjorde producenternas intresse för kundanpassning att offentliga köpare kunde tillgodose sina intressen utan teknikupphandling. Däremot underströk Teknikupphandlings- utredningen att det var vikigt med tidiga användare som är beredda att pröva nya produkter. I den mån teknikupphandling skulle nyttjas borde det vara inom ramen för en övergripande prioriteringsprocess för teknisk forsk- ning, ett planeringsinstrument som utredningen menade borde skapas även i . Vidare menade att landstingen borde ge LFTP77 i uppdrag att undersöka om det finns former för teknikupphandling som passade kvinnor bättre. Beträffande de regionalpolitiska aspekterna menade att offentlig teknikupphandling i huvudsak befäste den existerande företagsstrukturen. menade att varje upphandling borde drivas av de verkliga kunderna dvs. de myndigheter som ska 76Teknikupphandlingsutredningen förklarar inte förutsättningarna under vilken en upp- handlande myndighet i enlighet med den då gällande lagen (1992:1528) om offentlig upp- handling (ÄLOU) skulle kunna nyttja selektiv eller förhandlad upphandling. Förutsätt- ningarna torde varit begränsade. 77Landstingens fond för Teknikupphandling(se 9.2.5). använda den upphandlade produkten, men att ska kunna vara den myndighet som påtar sig rollen som upphandlingsteknisk rådgivare för den offentliga sektorn. Beträffande det landstingskommunala området skrev utredningen: Det förefaller som om leverantörerna utvecklat sina kontakter med de professionella grupperna inom vården, särskilt läkarna, på ett sätt som gör att teknikupphandling inte fått någon naturlig roll. Om teknikupphandling skall få någon betydelsefull roll inom den teknikiskt avancerade vården krävs ett tydligt och kraftfullt intresse från vårdpolitikerna. På det området konstaterade att teknikupphandling är koncentrerad till de största kommunerna, men att en faktor som medverkar till den låga aktiviteten är osäkerheten om vad som är tillåtet. Därför efterlyste utredningen riktlinjer från NOU.78 Beträffande teknikupphandling för gemensamma behov79 före- slog att Byggnadskostnadsdelega- tionen skulle få i uppdrag att göra en studie för teknikupphandling av byggkomponenter i trä för att utveckla byggandet av fler- bostadshus i trä. Utredningen såg även möjligheter för teknikupp- handling i samband med nollvisionen beträffande trafiksäkerhet. Resultatet av utredningens arbete I regeringens skrivelse 1997/98:19 Utvecklingen i informations- samhället säger regeringen, med anledning av utredningen, att ett viktig område för näringslivets IT-utveckling gäller den offentliga förvaltningens teknikupphandling. I regeringens proposition 1997/98:145 Svenska miljömål – Miljöpolitik för ett hållbart hänvisade regeringen till utred- ningens betänkande som sades peka på att offentlig teknik- upphandling främst bör användas för den offentliga sektorns behov och för att tillgodose andra samhällsintressen. Ett exempel på sådant samhällsintresse är miljön. Regeringen skrev att den bedömer att teknikupphandling även framgent bör användas som ett instrument i miljöpolitiken. var en liten myndighet som hade till uppgift att utöva tillsyn över offentlig upphandling i . Nämnden avvecklades och tillsynen över den offentliga upphandlingen övertogs av medan upphandlings- stödet till upphandlande myndigheter överfördes till Kammarkollegiet. 79Det som i denna utredning benämns katalytisk upphandling. Det har under de inte funnit något samlat arbete kring teknikupphandling eller innovationsupphandling. 1.5.3Regeringens uppdrag till och Regeringen gav i uppdrag till och att i samråd med () utreda hur offentlig upphandling kan bidra till ökad innovation och kreativ förnyelse. Redovisning skulle utformas så att den kunde utgöra underlag för en policy med riktlinjer för offentlig upphandling som drivkraft för innovation och förnyelse. Uppdraget har genomfördes till att börja med som ett samarbete mellan och men myndigheterna överlämnade var sin rapport. Nuteks redovisning av regeringsuppdraget (R 2006:21) Offentlig upphandling som drivkraft för innovation och förnyelse Myndigheten framhöll att offentlig upphandling inte används som drivkraft för innovation och förnyelse av offentlig verksamhet i den omfattning som skulle vara önskvärd. En förklaring tycks enligt vara att upphandling sällan betraktas som en strategisk fråga för offentliga myndigheters och organisationers egen verksamhets- utveckling. En annan förklaring menade är att offentlig upphandling betraktas som svår på grund av ett komplext regelsystem. Fokus inom upphandlingsområdet har därför legat på kostnadseffektiv upphandling inom gällande regelsystem, snarare än på långsiktig innovation och förnyelse. En mer innovationsfrämjande offentlig upphandling ställer krav dels på tydliga och styrande incitament från staten, dels på ökad kunskap inom upphandlande enheter. För att bidra till en ökad användning av innovationsfrämjande upphandling föreslog utred- ningen följande: 1.Ta fram en centralt förankrad nationell policy för offentlig upp- handling som belyser vikten av innovation och förnyelse vid upphandling och innehåller tydliga incitament för offentliga myndigheter och organisationer. 2.Se över identifierade utvecklingsområden för att ta fram konkreta riktlinjer för innovationsfrämjande upphandling, som inte står i strid med gällande regelsystem eller i konflikt med andra politiska ambitioner. 3.Förstärk och utveckla den nationella supportstrukturen inom upphandlingsområdet, för att underlätta tillämpningen av en mer innovationsfrämjande nationell upphandlingspolicy. Teknikupphandling hade flera viktiga syften förutom att driva fram ny miljöanpassad teknik och produkter, främst en viktig roll i att utjämna en styrkeobalans mellan kund och leverantör (i den mån den förekommer), vilket kan bidra till att skapa en bättre fungerande marknad. Beträffande den ovannämnda förankrade nationella policyn redovisade inte i rapporten några konkreta förslag. Be- träffande de konkreta riktlinjerna förslog myndigheten: Utveckling och spridning av kunskap och metoder som ökar möjligheterna att tillämpa mer innovationsfrämjande upphand- ling.