sou · GYB318 · 2010-03-15 00:00:00 — 5 I budgetpropositionen anför regeringen att den avser att dra in huvuddelen av det anslagssparande på som uppkommit på anslaget Europeiska regionala utvecklingsfonden perioden –2013. anslagssparandet medverkar till att förbättra den precision med vilken anslagsbehovet beräknas och verksamheten planeras. Ett annat skäl till att stora behållningar bör minskas är att de kan försvåra regeringens möjligheter att hålla statens utgifter under utgiftstaket. Vidare påverkar det möjligheterna att bedöma reform- utrymmet. En begränsning av anslagssparandet gör det också enklare för att vid besluten om statens budget bedöma anslagsbehovet i och med att stora anslagssparanden, som reger- ingen eventuellt kan besluta att dra in, inte påverkar situationen så mycket. De regler som utvecklats innebär, som nämnts, att på anslag för förvaltningsutgifter får ett anslagssparande på föras över medan behållningar på anslag för författnings- styrda bidrag helt dras in. Övriga anslag prövas mera individuellt. Utredningen anser att detta är en lämplig inriktning. Det är emel- lertid knappast möjligt att översätta denna praxis i lagbestämmelser eftersom de tre kategorierna inte på ett entydigt sätt motsvarar de olika anslagen. Dessutom används åtskilliga anslag till såväl förvalt- ningsutgifter som transfereringar och andra sakutgifter. Vissa anslag av investeringskaraktär rymmer också transfereringsutgif- ter.6 Förekomsten av olika kostnadsslag på ett och samma anslag hänger bl.a. samman med strävan att anvisa medel samlat för en verksamhet oavsett vilken typ av utgifter som verksamheten har. Från vissa budgettekniska utgångspunkter kan den blandning av utgiftsslag och verksamheter som därmed uppkommer innebära komplikationer. Anslagen går dock knappast att renodla utan att påtagligt öka antalet anslag på statsbudgeten. En sådan åtgärd skulle också medföra en minskad delegering av genomförandet av budgeten. En förändring i denna riktning kan därför inte ses enbart som en teknisk fråga om att renodla anslag. Om anslagssparandet skulle differentieras efter de olika slags utgifter som finansieras från anslaget skulle detta i praktiken inne- bära att det infördes tre olika varianter av ramanslaget, som endast skiljde sig åt i fråga om villkoret för anslagssparandets omfattning. Ett sådant system skulle riskera att bli för stelbent eftersom det skulle omöjliggöra för regeringen att med väl avvägda beslut i enskilda fall göra undantag och medge högre anslagssparande när det var motiverat. Varje sådant ärende skulle i princip behöva underställas på tilläggsbudget. 6 var 47 av 487 anslag blandade förvaltnings- och sakanslag. Utredningens bedömning är att det inte med detaljerade lag- bestämmelser om anslagssparandets högsta tillåtna storlek går att ersätta den mängd av situationsanpassade beslut som regeringen behöver fatta som led i verkställandet av den beslutade statsbudge- ten. Däremot anser utredningen att det av principiella skäl är önsk- värt att precisera regeringens möjligheter att besluta om hur stort anslagssparande som får föras över till följande år. Eftersom för- slagsanslaget, som slopats, och det obetecknade anslaget, som utredningen föreslår ska slopas, inte medgav respektive inte medger någon överföring alls av oanvända medel bedömer utredningen att det ur perspektiv inte är önskvärt att regeringen har en obegränsad befogenhet att föra över oanvända medel till följande år. Utredningen anser därför att det i budgetlagen bör föreskrivas en generell högsta tillåtna nivå för anslagssparande på ett ram- anslag. Hur stort anslagssparande bör vara tillåtet? Nästa fråga blir då på vilken nivå som en begränsning av det tillåtna anslagssparandet kan och bör läggas. En lägre nivå än är knappast tänkbar eftersom detta är en nivå som brukar användas för anslagen för myndigheternas förvaltningsutgifter. En så låg nivå skulle dock vålla onödiga problem för sakanslag där förskjutningar inträffar. För anslag avsedda för transfereringar skulle denna nivå ge utrymme för ett anslagssparande som det inte finns behov av. Även om nivån för det högsta tillåtna anslagssparandet sattes så högt som till skulle de praktiska problemen för förvaltningsanslagen och sakanslagen kvarstå. Om däremot nivån för anslagssparandet läggs så högt som blir den återhållande verkan mindre och bestämmelsen kommer endast i en del fall att kunna ersätta regeringsbeslut om indragning av anslagssparande. En genomgång av anslagssparandet vid utgången av 2008 visar att det fanns omkring 140 anslagdär anslags- sparandet (det utgående överföringsbeloppet) var större än av anvisat anslag detta år. Av dessa anslag var omkring 25 s.k. äldreanslag som inte förts upp på budgeten . Detta betyder att på omkring en femtedel av anslagen på budgeten finns ett anslagssparande som motsvarar eller mer av det anslagsbelopp som anvisats för året. En närmare granskning visar att det på anslag för förvaltningsverksamhet endast i några få fall, bl.a. på Lotteriinspektionens förvaltningsanslag, förekommer anslagssparande som översteg . Däremot fanns ett så stort anslagssparande på åtskilliga anslag för grundutbildning vid universitet och högskolor, bl.a. på anslaget : Grundutbildning. Vidare fanns ett så stort sparande på några anslag för sociala transfereringar till enskilda, bl.a. Sjukpenning och reha- bilitering m.m. och Bidrag till arbetslöshetsersättning och aktivi- tetsstöd samt Tandvårdsförmåner. Det stora flertalet av anslag på vilka det finns oanvända medel som överstiger av anslagsbeloppet är sakanslag, dvs. anslag som av myndigheterna används för åtgärder av olika slag. Det kan vara Bidrag till lokalt brottsförebyggande arbete, Stöd till frivilliga försvarsorganisationer inom totalförsvaret, Kostnader vid domstolsprövning i utlänningsärenden, Folkhälsopolitiska åtgär- der, Stimulansbidrag och åtgärder inom äldrepolitiken, Utveck- lingsmedel till åtgärder för hemlösa, Bidrag till allmänna samlings- lokaler, Omstrukturering av kommunala bostadsföretag och Insat- ser för skogsbruket. Särskilt vanligt förefaller det vara med riktigt stora anslagsbehållningar på anslag som är avsedda för EU-relate- rade verksamheter, t.ex. Åtgärder för landsbygdens miljö och struktur, Från EG-budgeten finansierade åtgärder för landsbygdens miljö och struktur, Europeiska regionala utvecklingsfonden perio- den –2006, Europeiska utvecklingsfonden perioden – 2013. Det är också vanligt med stora behållningar på anslag avsedda för insatser för klimat- och energiåtgärder, t.ex. Stöd till klimat- investeringar, Stöd för installation av solvärme och Stöd för konvertering från direktverkande elvärme. Som utredningen har redovisat i det föregående påverkar en begränsning av anslagssparandet till högst av anvisat anslag omkring 100 anslag . I åtskilliga av dessa fall skulle kanske ändå anslagssparandet helt eller delvis dras in. Icke desto mindre måste det förutsättas att en sådan begränsning får effekter på budgeteringen av anslag som anvisas olika år på några områden. Enligt utredningens uppfattning bör utgångspunkten vara att anslagets storlek ska beräknas så att det täcker de kostnader eller utbetalningar som bedöms bli redovisade mot anslaget under budgetåret. Därav följer att t.ex. fleråriga åtgärdsprogram bör budgeteras med en realistisk tidsprofil för medelsförbrukningen. När en anpassning skett till regeln kan antalet anslag som berörs av begränsningen förutsättas minska. Utredningen är väl medveten om den flexibilitet som av verk- samhetsrelaterade skäl behöver finnas för en del anslag, t.ex. ansla- gen för väg- och banhållning. Utredningen konstaterar emellertid att det inte har funnits ett anslagssparande som kommit i närheten av på något av dessa två anslag. Däremot har det vid utgången av de flesta år funnits en utnyttjad anslagskredit. Enligt utredningens bedömning bör därmed inte budgeteringen av anslagen för väg- och banhållning påverkas av förslaget. Även i fråga om försvarets anskaffning av materiel och anlägg- ningar är behovet av flexibilitet uppenbart i och med den osäkerhet som råder om leveranstidpunkter. Utredningen kan konstatera att har anslagssparandet på detta anslag överstigit då det upp- gick till . Med en begränsning av anslags- sparandet till högst skulle således en mindre indragning ha gjorts i dessa fall. Utredningen kan inte utesluta att det, om anslag budgeteras med utgångspunkten att det inte ska uppstå ett för stort anslags- sparande, kan inträffa fall där medelstillgången inklu- sive anslagssparandet under verksamhetsåret visar sig bli otillräck- lig. Den normala åtgärden i en sådan situation är att regeringen på tilläggsbudget eller hösten begär ett ökat anslag. Om ett stort anslagssparande dras in kan det kanske också inträffa att behöver anvisa samma medel två gånger. Detta kan gälla i fråga om t.ex. flerårsprogram med en bestämd finansiell ram där för stor medelsförbrukning har budgeterats . Om detta behöver göras påverkar det självfallet inte utgifterna olika år under taket för statens utgifter och utredningen anser att ett sådant förfarande är att föredra framför att ett överdri- vet sparande byggs upp på olika anslag. En indragning av anslags- sparande kan också förutsättas bli beaktad i regeringens budget- arbete och vid behov uppvägas av att ökade anslagsmedel begärs för . Utredningen bedömer därför att de anslags- mässiga konsekvenserna av ett genomförande av förslaget kan hanteras med i budgetprocessen sedvanligt ingående förfaranden. Syftet med en begränsning av sparandet på anslagen är främst att klargöra att regeringens befogenhet att föra över oanvända medel till följande år inte är obegränsad. Därmed preciseras en av reger- ingens befogenheter på finansmaktens område. En begränsning kan också antas medverka till att budgeteringen av anslagen och plane- ringen av verksamheten förbättras. Dessutom kan en författnings- reglerad begränsning och indragning ersätta en del av de individu- ella beslut om indragningar av anslagssparande som regeringen behöver fatta särskilda beslut om. Sammantaget bör detta leda till stärkt budgetdisciplin och ökade förutsättningar att hålla utgifterna under ett beslutat utgiftstak. Om anslagsbehållningarna minskar kommer de medel som är tillgängliga på anslagen att i större utsträckning motsvara de medel som anvisat för året. Därmed minskar också den osäker- het som ligger däri att inte vet hur stora indragningar av anslagssparande från olika anslag som regeringen kan komma att göra. Minskade anslagsbehållningar begränsar därmed de svårig- heter som har att i samband med beredningen av budget- propositionen och tilläggsbudgetar bedöma behovet av nya anslagsmedel. Mot denna bakgrund anser utredningen att det i budgetlagen bör införas en begränsning av hur stort anslagssparande som får finnas på ett ramanslag. Utredningen anser att outnyttjade medel motsvarande högst av anvisat anslag får användas under följande budgetår. Outnyttjade medel därutöver bör dras in. 6.2.3Begränsning i tiden av anslagssparande I budgetlagen finns ingen begränsning av hur länge ett anslagssparande får användas. Detta utgör inte något problem så länge ett anslag för ändamålet förs upp på statens budget och nya medel således anvisas. Då sker ändå en prövning av ändamålet och behovet av anslagsmedel. Problem kan dock uppkomma när ett anslag för ändamålet inte längre förs upp på budgeten. När ett anslag för ett visst ändamål inte längre förs upp på budgeten kan detta ses som ett uttryck för att ändamålet har fått lägre prioritet eller kanske är aktuellt. Det kan då vara motiverat att återföra outnyttjade medel genom att anslagssparandet dras in. Ett sparande på ett anslag som inte längre förs upp kan också lätt falla i glömska även om det finns upptaget i årsredovisningen för staten.7 Avsaknaden av en begränsning gör att regeringen behöver fatta beslut för att sparandet på ett anslag som inte längre anvisas ska dras in. beslutade regeringen att av anslagssparande på s.k. äldreanslag skulle dras in.8 För att motverka problem av dessa slag finns för det tidigare använda reservationsanslaget en begränsning som innebär att outnyttjade medel får användas längst efter det att anslaget senast var uppfört på statsbudgeten. I 13 § anslagsförordningen föreskrivs vidare att en myndighet får disponera ett anslags- sparande på ramanslag under två budgetår efter det att anslaget senast var uppfört på statsbudgeten. En bestämmelse av samma innebörd finns i lagen (2006:999) med ekonomiadministrativa bestämmelser för riksdagsförvaltningen, ombudsmän och . Om det är ett anslag var uppfört på statens budget kan man utgå från att den verksamhet som anslaget en gång anvisa- des för i många fall upplevs som mindre angelägen. Det kan också vara så att tidens gång har skapat oklarhet om hur ändamålet med anslaget ska tolkas, något som kan medföra risk att medel används för ändamål som kanske inte överensstämmer med de intentioner som hade när anslaget anvisades. Uppföljningen av anslagsförbrukningen och anslagsbehållningen är kanske heller inte lika noggrann i fråga om s.k. äldreanslag som för levande anslag. finns ingen begränsning av hur ett anslags- sparande får disponeras. I syfte att minska antalet inaktuella anslag och ändamål anser utredningen att en begränsning bör införas för hur länge ett anslagssparande får användas när ett ramanslag för ändamålet inte längre förs upp på statens budget. Den tidsgräns som regeringen föreskriver i anslagsförordningen, och som även gäller enligt lagen med ekonomiadministrativa bestämmelser för myndig- heter, dvs. efter det att anslaget senast var uppfört på budge- ten, anser utredningen vara ändamålsenlig. 7Årsredovisningen för staten 2008 tar upp 41 äldreanslag vid ingången av 2008 och 26 vid utgången av året. Det äldsta anslaget anvisades . 8Vid utgången av 2008 fanns på äldreanslag kvar ett sparande som uppgick till . Om det efter tvåårsperiodens utgång visar sig att det fortfarande finns behov av medel för det tidigare ändamålet kan anslaget på nytt föras upp på budgeten med ett lämpligt belopp. En annan möjlighet kan vara att ändamålet för ett befintligt anslag med ett näraliggande ändamål vidgas till att även innefatta det äldre ända- målet. En tredje möjlighet är att ett anslag med ett formellt belopp, t.ex. , anvisas för det äldre ändamålet innan två- årsperioden gått till ända. Anslagssparandet förs därmed till det nya anslaget och kan användas . Den faktiska anslagsförbrukningen under utgiftstaket påverkas inte av vilken metod som används. För ett äldreanslag finns inget anslag anvisat på statsbudgeten. Det är därmed inte meningsfullt att för sådana anslag tillämpa den begränsning till av det högsta tillåtna anslagssparandet i förhållande till anvisat anslag som utredningen föreslår. Mot denna bakgrund föreslår utredningen att outnyttjade medel på ett ramanslag får användas som längst efter det att anslaget senast var uppfört på statens budget. Utredningens förslag: Det särskilda bemyndigande som lämnar regeringen att under vissa villkor överskrida ett ramanslag förs i oförändrad form in i budgetlagen. Även det bemyndigande som lämnar regeringen att överskrida anslag för räntor på statsskulden förs in budgetlagen. Genom att utnyttja en anslagskredit på högst av anvisat ramanslag kan enligt budgetlagen (6 § första stycket) vid behov ett anslag tillfälligt överskridas. I sådana fall reduceras tillgängliga medel med ett belopp motsvarande ianspråktagen kredit. Denna bestämmelse i budgetlagen är generell och ger en flexibilitet som är tillräcklig i de allra flesta fall. Budgetlagen (6 § andra stycket) ger emellertid även regeringen möjlighet att besluta att ett ramanslag får överskridas om det är nödvändigt för att i en verksamhet täcka särskilda utgifter som inte var kända då anslaget anvisades eller för att ett av beslutat ändamål med ansla- get ska kunna uppfyllas. För att ett sådant överskridande av ett anvisat anslag ska få ske krävs dock ett särskilt bemyndigande av . inhämtar regeringen detta bemyndigande från . I vilken utsträckning som detta bemyndigande utnyttjas av regeringen anges i årsredovisningen för staten. Av årsredovisningen framgår att bemyndigandet i allmänhet har använts i endast ett till fyra fall varje budgetår. Beloppen är i allmänhet små. De ändamål som varit aktuella är bl.a. kostnader för vissa skaderegleringar, bekämpande av smittsamma husdjurssjukdomar, ersättningar för viltskador, bidrag till vissa studiesociala ändamål, mottagande av asylsökande och offentligt biträde i utlänningsärenden. Möjlig- heten att överskrida ett anslag har dock övergångsvis utnyttjats för ytterligare några anslag, men i dessa fall har på regering- ens förslag på tilläggsbudget tillfört de berörda anslagen medel som täcker överskridandena. Det bemyndigande som regeringen inhämtar från innebär att ett ramanslag, med undantag för anslag anvisade för förvaltningsändamål, får överskridas om ett riksdagsbeslut om anslag på tilläggsbudget inte hinner inväntas och överskridandet ryms inom utgiftstaket. Skälet till att undantag görs för anslag för förvaltningsändamål är att det nästan aldrig är aktuellt att överskrida ett sådant anslag med mer än vad som ryms inom den högsta tillåtna anslagskredi- ten. Vid behov begär regeringen i stället ytterligare medel på tilläggsbudget. Bemyndigandet är främst avsett att användas för anslag som anvisas för regelstyrd verksamhet, icke påverkbara EU-relaterade utgifter, infriandet av garantier, rättegångskostnader och skade- stånd samt oförutsedda utgifter som är så stora att förändringarna inte ryms inom den högsta tillåtna anslagskrediten. I första hand försöker regeringen återkomma till med förslag om ytterligare anslagsmedel på tilläggsbudget. Förändringar kan dock inträffa snabbt och betalningar kan behöva göras utan dröjsmål. Ett behov av ytterligare medel kan också uppträda så sent att det inte är praktiskt möjligt att lämna förslag på tilläggsbudget. Möjligheten för regeringen att vid behov överskrida ett anvisat ramanslag används endast vid några få tillfällen under budgetåret. Likväl får behovet av en möjlighet av detta slag anses vara väl styrkt av de erfarenheter som vunnits. Observationer saknas som skulle tyda på att bemyndigandet används för inte avsedda syften. har detta bemyndigande begärts och lämnats med en oförändrad formulering. Mycket talar därför för att det nu är dags att i budgetlagen foga in en motsvarighet till detta bemyn- digande som ett villkor för ramanslaget. Om en befogenhet motsvarande det särskilda bemyndigandet tas in i budgetlagen som ett villkor knutet till ramanslaget, skulle det kunna göras gällande att en sådan åtgärd i princip skulle inne- bära att det tidigare slopade förslagsanslaget återinfördes. Ett sådant anslag fick nämligen överskridas om det var nödvändigt för att ändamålet med anslaget skulle uppfyllas. Som nämnts ledde användningen av denna anslagstyp till att anslagen beräknades med bristfällig precision, i praktiken underskattades medelsbehovet. Ett anslag med sådana egenskaper ansågs inte vara förenligt med god budgetdisciplin och användning av ett utgiftstak, varför anslags- typen slopades . Utredningen konstaterar att den möjlighet att i särskilda situa- tioner med stöd av bemyndigandet besluta om överskridande av ett ramanslag endast har använts några få gånger . informeras samlat om dessa beslut i årsredovisningen för staten. Utredningen bedömer också att anslagen numera i allmänhet beräknas med bättre precision än tidigare så till vida att de som regel inte underbudgeteras. Särskilt användningen av ett tak för statens utgifter gör att beräkningen av anslagen och uppföljningen under genomförandet numera är mycket noggrann. Regeringen tar också upp behov av ytterligare medel på tilläggsbudget. Härtill kommer att värderingarna kring behovet av sunda statsfinanser och god budgetdisciplin starkt har förändrats i och med de genom- gripande reformer som gjordes i fråga om beredning, beslut och genomförande av statsbudgeten. Utred- ningen saknar anledning att befara att den uppslutning som finns kring dessa värderingar skulle försvagas . Utredningen har vidare svårt att tro att en formell åtgärd som att göra om ett av under lämnat årligt bemyndigande till en i lag reglerad befogenhet skulle försvaga budgetdisciplinen. Mot denna bakgrund anser utredningen att det nu är dags att i budgetlagen, som ett villkor knutet till ramanslaget, med oföränd- rat innehåll foga in bemyndigandet som ger regeringen möjlighet att under vissa förutsättningar överskrida ett anslag. inhämtar regeringen även ett särskilt bemyndigande att överskrida anslag för statsskuldsräntor om det är nödvändigt för att fullgöra statens betalningsåtaganden. Bakgrun- den är följande. hade anslaget för statsskuldsräntor anvisats på ett förslagsanslag som således regeringen fick överskrida i den utsträckning som var nödvändigt. används i stället ett ramanslag för vilket gäller begränsningar i rätten att överskrida anslaget. Anslaget för räntor på statsskulden omfattas inte av utgiftstaket och ej heller av det generella bemyndigandet att överskrida ramanslag som regeringen begär. I stället knyts ett särskilt bemyndigande till anslaget för statsskuldsräntor. Rätten att överskrida anslaget är beloppsmässigt obegränsad för att säkerställa att regeringen alltid ska kunna fullgöra sina åtaganden gentemot långivarna (prop. 1996/97:1 utg. omr. 26, bet. 1996/97:FiU4 s. 4). Regeringen använder regelmässigt bemyndigandet genom att i regleringsbrev ge rätt att överskrida anslaget för att fullgöra statens betalningsåtaganden. Ett bemyndigande av detta slag är nödvändigt och kan knappast användas på ett icke avsett sätt. I samband med att det allmänna bemyndigandet att under vissa förutsättningar överskrida ramanslag fogas in i budgetlagen anser utredningen att det är lämpligt att även bemyndigandet att överskrida anslaget för statsskuldräntor förs in i budgetlagen och är beroende av ett årligt beslut av . Genom att bemyndigandet finns i budgetlagen blir det enkelt för statens lån- givare att, utan att fördjupa sig i budgettekniska detaljer, förvissa sig om att räntorna alltid kan betalas oavsett vilken den statsfinan- siella situationen är. Trots att det således finns ett bemyndigande att vid behov överskrida anslaget har finansutskottet (bet. 2002/03:FiU11) förut- satt att regeringen överväger om det finns anledning att på tilläggsbudget föreslå ändringar av anslaget när utgifterna förväntas avvika väsentligt från anvisade medel. Detta har regeringen också gjort en gång när utgifterna kraftigt () överskattats och en gång när medelsbehovet kraftigt () under- skattats. Den praxis som har utvecklats för när regeringen på tilläggsbudget tar upp större avvikelser från anvisat anslag för stats- skuldsräntor bör också tillämpas i fortsättningen. 6.4Behövs en ny anslagstyp? Utredningens bedömning: Någon ny anslagstyp behövs inte . Utredningen har i det föregående övervägt vilka villkor som bör gälla för ramanslaget. Utredningen konstaterade därvid att de problem som finns hänger samman med de regler, eller snarare frånvaron av regler, som gäller för anslagssparandet. Utredningen prövar också om det är praktiskt möjligt att utforma villkor för anslagssparandet för olika slag av verksamheter mellan vilka behovet av anslagssparande varierar på ett karaktäristiskt sätt. Sådana villkor skulle så långt möjligt ansluta till den praxis som har etablerats när det gäller dispositionen av anslagssparande. Detta skulle innebära att för anslag för förvaltningsändamål skulle anslagssparandet få vara högst av anvisat anslag, för anslag för transfereringsändamål skulle inte något anslagssparande alls tillåtas och för övriga anslag skulle en begränsning ske på en högre nivå än .