sou · GYB342 · 2010-06-23 00:00:00 — En av förutsättningarna för att dessa mål ska kunna uppnås är en god regelefterlevnad inom fritidsfisket och hos dem som fiskar med stöd av enskild rätt. Läns- styrelserna har i detta avseende en viktig funktion. I regeringens skrivelse 2005/06:171 Vissa fiskeripolitiska frågor anges att får det övergripande ansvaret för uppföljning av sådan fisketillsyn som bedrivs av länsstyrelser och fisketillsyns- män. Detta uppföljningsansvar har dock inte tydliggjorts i t.ex. reg- leringsbrev. Som en del i uppföljningen av fisketillsynen bör vidare få i uppdrag att tillsammans med länsstyrelserna och Kust- bevakningen kartlägga vilka insatser som gjorts avseende fisketillsyn i kustområdena, de samt i de större laxälvarna samt vilka överträdelser som överlämnats till åtal. Utöver uppföljning bör även ges ansvar för sam- ordning av fisketillsynen för att möjliggöra en bättre tillsyn och en utredningar och pågående arbeten m.m. effektivare användning av tillgängliga kontrollresurser. Det finns ett bra samarbete på kontrollområdet i vissa områden, men i andra delar av landet finns möjligheter att förbättra samarbetet mellan de myndigheter som har tillsynsansvar på fiskets område,. För att kunna följa upp de nationella förvaltningsmål som ska fast- ställas för vissa bestånd eller fisken, t.ex. för lax i laxproducerande älvar, och för att säkerställa att de åtgärder som vidtas för att uppnå dessa mål behövs en förbättrad samordning även av den tillsyn som utförs av länsstyrelserna och av de tillsynsmän som förordnas av dessa. Länsstyrelsernas ansvar för fisketillsynen bör förtydligas. Det framgår inte tydligt av länsstyrelsernas instruktion eller av gällande lagstiftning vilket ansvar länsstyrelserna har vad gäller fiske- tillsyn. Av rapporten framgår att länsstyrelserna kan förordna fiske- tillsynsmän, men i övrigt anges inte vilken inriktning eller målsättning denna tillsyn ska ha. I betänkandet Den svenska fiskerikontrollen – en utvärdering (SOU 2005:27) föreslogs bl.a. att regeringen förtyd- ligar länsstyrelsernas roll och uppgifter vid fisketillsynen. För att säkerställa en tillfredsställande tillsyn i hela landet och då främst i de områden där inte har något övervakningsansvar, finns det ett fortsatt behov av att ett sådant förtydligande görs. Genom sin regionala närvaro har länsstyrelserna en viktig funktion i detta avseende. bör bemyndigas att kunna medge särskilt tillstånd med undantag från redskapsbegränsningar för fiske till företrä- dare för fisketuristiska företag. Huvuddelen av de hinder som begränsar de fisketuristiska företagens utvecklingsmöjligheter är generella företeelser, gemensamma för de flesta småföretag, som t.ex. kostnaden för arbetskraft, svårigheter att nå ut med information och att få lån för investeringar. Det finns dock även problem för dessa företagare som är direkt knutna till den gällande nationella fiskerilagstiftningen. Som tidigare redovisats kan en yrkesfiskare erhålla licens för fiske och som licensierad fiskare ha möjlighet att bedriva fiske med fler redskap och under andra förutsättningar än en fritidsfiskare. Fisketuristisk företagande passar inte in i nuvarande regelverk rörande tillträde till fiskresursen, dvs. För bedömningen om licens ska beviljas beaktas inkomsten av egenfångad fisk. utredningar och pågående arbeten m.m. inkomsten av fiske oftast endast utgör en liten del av företagens intäkter kan företagaren själv vanligen inte beviljas yrkesfiskelicens. För licens krävs vidare att utövarens huvudsakliga verksamhet är yrkesfiske men den fisketuristiska verksamheten är inte inriktad på detta. Företag som bedriver fisketuristisk verksamhet måste företa sitt fiske på samma sätt som en fritidsfiskare, vilket bl.a. innebär att redskapen måste läggas i och tas upp av samma person och hans namn ska anges på redskapen. Detta är försvårande för verksamheten i fall där redskapen inte kan läggas ut och vittjas under samma fiske- resa. Troligt är att ytterligare fisketuristiska företag kommer att etablera sig inte bara längs kusterna utan även i de och i större insjöar och älvar. De flesta sådana företag i insjöar och älvar kan bedriva sitt fiske på enskilt vatten och kommer därför inte att behöva särskilda regler. Rätten till fiske får då grunda sig på äganderätt eller arrenderätt till fastighet eller på bildande av fiskevårdsområden och då gäller inte redskapsbegränsningarna för fritidsfiske. Även trolling- fiske och turbåtfiske på allmänt vatten kan bedrivas fritt. Det kan antas att det fiske där företagare i första hand kommer att efterfråga särskilda regler som ger möjlighet till ett utökat fiske, är fiske efter hummer och sötvattenskräfta. får, om det finns vetenskapliga skäl eller av andra särskilda skäl, medge dispens från redskapsbegränsningen. Denna dispensmöjlighet bör kompletteras med en möjlighet att genom tillståndsgivning medge undantag från redskapsbegränsning. olika förslag berör en mängd frågor som utredningen ska behandla. Vi kommer att återkomma till dem i kapitel 9 och i lagkommentaren i kapitel 11. 5.8Riksrevisionens rapport insatser för ett hållbart fiske har granskat om statens insatser har varit effektiva när det gäller att främja intentionerna med lagstiftningen inom fiskeripolitiken och om regeringen och myndigheterna har uppfyllt sina skyldigheter inom fiskeripolitiken i enlighet med lagstiftningen. Myndigheten lämnade sin rapport, Statens insatser för ett hållbart fiske, RIR 2008:23, . Nedan kommer en redo- utredningar och pågående arbeten m.m. görelse för den rapporten, som är tagen ur sammanfattningen, s. 7–14 i rapporten. övergripande slutsats är att de samlade insatserna har varit ineffektiva. I flera väsentliga avseenden rör sig bort från målet, trots väl kända problem, många styrmedel och stora offentliga utgifter. Regeringen och myndigheterna har inte heller sett till att lagstiftningen följs fullt ut. konstaterar att målen för fiskeripolitiken förändrats . Från att ha varit näringspolitiskt inriktade är målen nu att säkerställa en långsiktigt utveckling, ekonomiskt, socialt och miljömässigt. Måluppfyllelsen minskar dock för det eko- nomiska målet om ett lönsamt fiske. För en stor del av yrkesfiskar- na minskar lönsamheten, totalt för yrkesfisket har nettovinsten minskat kraftigt . Måluppfyllelsen minskar också för det sociala målet som innebär att sysselsättningen inom det små- skaliga kustfisket ska främjas. Antalet dagar till sjöss i kustfisket minskade från knappt 78 2002 till knappt 62 2007. Inte heller målen om en miljömässigt hållbar utveckling nås. Enligt miljömålsrapporteringen är situationen för flera fiskbestånd kritisk och har i vissa fall blivit värre. Dessutom har arternas inbördes för- hållanden förändrats betydligt, vilka kan påverka hela ekosystemet. Utöver detta övergripande ställningstagandet uttalar sig Riks- revisionen särskilt om följande: 2.Oklar prioritering av mål och styrmedel 3.Övergripande analys av nationella handlingsutrymme saknas 4.Det nationella handlingsutrymmet kan användas mer effektivt 5.Väsentliga brister i analys och återrapportering 7.Brister i genomförandet av fiskerikontrollen 8.Återkommande brister i uppfyllandet av lagstiftningen Vi kommer nedan under särskilda rubriker beskriva dessa. utredningar och pågående arbeten m.m. redovisar att förädlingsvärdet för det svenska saltsjö- fisket var . fanns det 1267 aktiva fiskefartyg med totalt 1601 yrkesfiskare. För att kunna styra och påverka yrkesfisket i riktning mot målen förfogar den svenska staten över ett antal styrmedel, främst bevarande-, struktur- och kontroll- åtgärder. Användningen av flertalet styrmedel är delegerade av rege- ringen till . menar att deras granskning visar att insatserna inte har används effektivt. Samhällets direkta och indirekta utgifter för olika styrmedel inom fiskepolitiken är dessutom större än yrkesfiskets förädlingsvärde. De är i huvudsak Utgifter för bevarandeåtgärder är enligt i det när- maste omöjligt att enkelt redovisa Utgifter för olika direkta och indirekta stöd till yrkesfiske i saltvatten är: a.Strukturstöd 5,1 miljoner (2007) b.A-kassa till yrkesfiskare vid fiskestopp (2007) c.Fartygsbidrag till fiskeföretag vid fiskestopp (2007) d.Befrielse från bränsleskatter (2006) Kostnader för fiskerikontroll (för både yrkes- och fritidsfiske i söt- och saltvatten) är totalt: a.44,för (2007) b.101,för (2007) 5.8.2Oklar prioritering av mål och styrmedel slår fast att regeringen inte på ett tydligt sätt priori- terat mellan olika motstridiga mål, vilket bidragit till att statens insatser inte varit effektiva. Trots otydlig prioritering mellan målen har regeringen gett omfattande befogenheter med en långtgående föreskriftsrätt och en mängd olika styrmedel. Nya styr- medel har dessutom tillkommit när målen har ändrats. har i sin tur inte beslutat om någon tydlig prioritering av vad som ska uppnås med varje styrmedel som myndigheten förfogar över. utredningar och pågående arbeten m.m. 5.8.3Övergripande analys av nationella handlingsutrymme saknas påtalar att det nationella handlingsutrymmet inom den gemensamma fiskeripolitiken inte har klarlagts. Regeringen och har inte utifrån målen och intentionerna med lagstift- ningen genomfört någon övergripande rättslig analys av vilka skyl- digheter och möjligheter har att använda olika styrmedel. Avsaknaden av rättslig analys skulle enligt medföra att det saknas överblick över vad som är möjligt för regeringen eller att styra på nationell nivå och vad som endast kan på- verkas via förhandlingar i EU. Den medför också en brist på trans- parens för yrkesfiskarna i fråga om vilka regler som följer av respektive vilka regler som , regeringen och har beslutat. Rikrevisionen påpekar vidare att det i den allmänna debatten oftast påstås att olika insatser inom fiskeri- politiken bestäms av EU. menar att deras juridiska analys visar att det finns ett betydande nationellt handlingsutrymme inom den gemensamma fiskeripolitiken. 5.8.4Det nationella handlingsutrymmet kan användas mer effektivt Om detta anförs följande i rapporten: Det finns ett betydande nationellt handlingsutrymme inom den gemen- samma fiskeripolitiken som regeringen och inte har an- vänt på ett effektivt sätt för att nå målen. har möjlighet att införa egna, mer långtgående regler för svenska yrkesfiskare, vilket sällan har använts. Ett exempel på styr- medel som hade kunnat användas mer effektivt för att nå målet om en miljömässigt hållbar utveckling är minimimått på fisk och maskstorlekar i nät. De flesta av de svenska reglerna på detta område överensstämmer exakt med EU:s. har vidare möjlighet att mer aktivt och i större utsträck- ning utnyttja sin föreskriftsrätt och sin tillståndsgivning. Exempelvis skulle fartygstillstånden kunna användas mer aktivt för att förändra fiske- flottans struktur och minska överkapaciteten i fiskeflottan. Fiskeri- verket kan också i högre grad fördela de svenska kvoterna på fartygsnivå för att främja sysselsättningen i det kustnära fisket och därmed bidra till att uppnå det sociala målet att främja sysselsättningen i det kust- nära fisket. Det finns också möjlighet att använda en större del av strukturstöden för skrotning av fiskefartyg i syfte att minska över- kapaciteten i fiskeflottan, vilket skulle bidra till att nå det ekonomiska utredningar och pågående arbeten m.m. målet om lönsamhet. En minskad kapacitet i fiskeflottan skulle också bidra till att minska överfisket och nå målet om ett miljömässigt håll- bart fiske, eftersom hotade fiskbestånd då skulle få ökad möjlighet att återhämta sig. Vissa regler är helt nationella. regler om yrkesfiskelicens är helt nationella, vilket innebär att skulle kunna beakta kvoternas storlek när fiskelicenser omprövas. Denna prövning görs bara vid utfärdandet av nya licenser. Regeringen avstod uttryckligen från att föreslå möjligheten att beakta fiskbeståndens status vid omprövning av yrkesfiskelicenser när reglerna infördes . Det finns också nationella styrmedel, vid sidan av fiskeripolitiken, som har stor betydelse för yrkesfisket. Svenska fiskeföretag är befriade från energi-, koldioxid- och svavelskatter. Skattebefrielsen motverkar målen om en ekonomiskt, socialt och miljömässigt hållbar utveckling. finns ett nationellt handlingsutrymme att bestämma om yrkesfisket ska ha en sådan skattebefrielse eller inte. Regeringen har inte informerat om denna möjlighet. (rapporten s. 10) 5.8.5Väsentliga brister i analys och återrapportering anför här att viktig analys och återrapportering för uppföljning av målen saknas. Det skulle försvåra prioriteringen av kostnadseffektiva styrmedel som ger önskad effekt på målen. Flera av de omfattande bristerna i årsredovisning avser om- råden där regeringen inte på ett tydligt sätt har begärt återrappor- tering i regleringsbrev för . Regeringen skulle därmed inte heller ha rapporterat relevant information till . Trots att är förvaltningsmyndighet för fiskeripolitiken skulle myndighetens rapportering inte ge en samlad överblick över statens insatser inom området. Det saknas bl.a. en fullständig redovisning av de direkta eller indirekta stödet till yrkesfisket, det är svårt enligt att urskilja kostnader för bevarandeåtgärder och man mäter inte heller de direkta effekterna av alla styrmedel. Följande anförs om detta: Flera styrmedel motverkar varandra. har inte gjort någon övergripande analys av hur de olika styrmedlen påverkar varandra i för- hållande till måluppfyllelsen. utredningar och pågående arbeten m.m. Möjligheten att använda skrotningsbidraget som ett kostnadseffek- tivt styrmedel för att uppnå balans mellan fiskeflottans kapacitet och kvoten försvåras av olika direkta och indirekta stöd till yrkesfisket. Ju större de direkta och indirekta stöden till fisket är, desto större måste skrotningsbidraget vara för att vara ett ekonomiskt fördelaktigt alter- nativ. Befrielsen från energi-, koldioxid- och svavelskatter bidrar också till att det kostar betydligt mindre för yrkesfisket än det annars skulle ha gjort att öka fiskeansträngningen. är det inom flera segment önskvärt att i stället minska fiskeansträngningen för att nå fiskeri- politikens mål om ett miljömässigt hållbart fiske. Även målet om att stödja småskaligt kustfiske motverkas av skattebefrielsen. Det är det storskaliga trålfisket som får störst värde av skattebefrielsen eftersom detta fiske använder mest bränsle. Den genomsnittliga skatte- befrielsen för de största fiskefartygen är och fiskefartyg. Även andra styrmedel kan motverka varandra. Att överkapaciteten i fiskeflottan inte har åtgärdats i tillräcklig grad innebär ett ökat tryck även på andra styrmedel. Dålig lönsamhet på grund av överkapacitet kan öka incitamenten för yrkesfiskare att försöka kringgå olika be- stämmelser. Det kan i sin tur leda till ett ökat behov av kontroller. När förnyar yrkesfiskelicenser utan att beakta fiskbeståndens status och kvoternas utveckling, ökar det i sin tur trycket på ersättning vid fiskestopp. 11–12 i sammanfattningen) 5.8.7Brister i genomförandet av fiskerikontrollen Om detta anförs följande: Det finns ett antal luckor och brister i det svenska kontrollsystemet som medför att det är möjligt att undvika kontroller. Till exempel kan yrkesfiskare upprätta dokumentation i efterhand om de märker att en bordnings- eller landningskontroll är på väg att genomföras. Att det är tillåtet att landa de flesta arter av fisk i hela , att det finns ett relativt litet antal landningskontrollanter och att få kontroller utförs medför också att det går att undvika att bli kontrollerad. Vissa typer av kontroller som handels- och transportkontroller genom- förs sällan av . Det finns även brister i den kedja som ska säkerställa att överträ- delser av reglerna för yrkesfisket leder till sanktioner. Till exempel saknar befogenhet att beslagta fisk, redskap och fiskefartyg. har inga egna förundersökningsledare för misstänkta brott mot fiskerilagstiftningen, vilket myndigheten har för miljöbrott. De misstänkta fiskeribrott som överlämnas till polisen för utredning blir dessutom ofta så lågt prioriterade av polisen att de hinner preskri- utredningar och pågående arbeten m.m. beras innan de når domstol. I de fall ett åtal leder till fällande dom är straffen ofta mycket låga i förhållande till värdet av de olagliga fångsterna. De riskanalyser som kontrollerna ska baseras på har varit outvecklade. Det finns också brister i samordningen mellan Kust- bevakningens och kontrollinsatser. Den ofullständiga uppföljningen av effekter och kostnader för olika typer av kontroller har medfört att det saknas beslutsunderlag för att prioritera fördel- ningen mellan olika kontroller. (s. 12 i sammanfattningen) 5.8.8Återkommande brister i uppfyllandet av lagstiftningen Om detta anförs följande: har på flera områden fått kritik av kommissionen för att inte uppfylla kraven inom den gemensamma fiskeripolitiken. Huvudsak- ligen avser kritiken att kontrollsystemet i flera viktiga avseenden inte når upp till . Det ärende som ligger hos kommissionen är inte avslutat. Kommissionen har också kritiserat för att inte ha följt den gemensamma fiskeripolitikens regler om fisketillstånd. Det finns också allvarliga brister när det gäller av strukturstöden. Andelen felaktiga utbetalningar är betydligt högre än de som kommissionen accepterar. Internrevisionen för har riktat stark kritik mot Fiskeri- verkets hantering av strukturstöden. (s. 13 i sammanfattningen) 5.8.9Rekommendationer till regeringen och avslutar sin rapport med sju rekommendationer till regeringen och sex rekommendationer till , se samman- fattningen s. 13–14. Rekommendationer till regeringen: Styr fiskeriförvaltningen genom tydliga prioriteringar av vad som ska uppnås inom de ekonomiska, sociala och miljömässiga målen för fiskeripolitiken. Säkerställ att den övergripande måluppfyllelsen inte minskar som följd av att olika styrmedel motverkar varandra. Överväg om yrkesfiskets befrielse från energi-, koldioxid- och svavelskatter kan reduceras eller avskaffas. Föreslå de lagändringar som krävs. utredningar och pågående arbeten m.m. Använd styrmedlen samordnat och kostnadseffektivt så att far- tygssegment med överkapacitet minskar. Överväg om särskilda ersättningar och bidrag vid fiskestopp kan reduceras eller avskaffas samt om skrotningsbidraget bör ökas. Använd yrkesfiskelicen- serna för att anpassa antalet yrkesfiskare till tillgängliga kvoter. Föreslå de lagändringar som krävs. Se till att över- kapaciteten minskas till minsta möjliga kostnader. Säkerställ att nationella handlingsutrymme används effek- tivt för att nå målen. Utred rättsläget och klargör möj- ligheter och skyldigheter inom fiskeripolitiken. Regeringen och myndigheterna behöver ett sådant underlag som grund för stra- tegisk styrning, förhandlingar och normgivning. Kräv att regelbundet analyserar och återrapporterar den grundläggande information som behövs för att kunna be- döma om olika styrmedel leder till ökad måluppfyllelse på ett kostnadseffektivt sätt. Se till att och samordnar sina rutiner och IT-system så att kontrollen blir effektiv. Utred om det finns rättsliga hinder för samarbetet mellan myndigheterna. Åtgärda brister i kedjan av kontroller, utredningar och sanktioner så att överträdelser i hög grad upptäcks, utreds och beivras. Följ upp och säkerställ att administrativa och straffrättsliga sanktioner skapar önskvärda ekonomiska incitament och har tillräckligt av- skräckande effekter. Föreslå de lagändringar som krävs. När rättsläget har klarlagts och grundläggande samlad information om effekterna av statens insatser och utvecklingen i förhållande till målen har tagits fram, finns det även möjlighet att tillgodose med det underlag som vid ett flertal tillfällen har efter- frågats. Använd nationella handlingsutrymme mer effektivt för att nå ökad måluppfyllelse. Använd styrmedlen aktivt för att på ett kostnadseffektivt sätt nå de nuvarande övergripande målen för lagstiftningen. Överväg särskilt om skrotningsbidragen kan höjas eller differen- tieras för att minska de fartygssegment som har överkapacitet. utredningar och pågående arbeten m.m. Analysera vad olika typer av styrmedel, särskilt olika typer av kontroller, kostar och vad de ger för effekter. Fortsätt att utveckla och genomföra de projekt som är inriktade på att åtgärda brister i kontrollsystemet så att det effektivt av- skräcker från och upptäcker överträdelser. Förbättra årsredovisningen avseende överblick, grundläggande information och en redovisning av kostnader för olika styrmedel och vilka effekter de har på måluppfyllelsen. Åtgärda bristerna i administrationen och kontrollen av utbetal- ningar av strukturstöd. I detta avsnitt ska vi analysera på om och på vilket sätt kan få betydelse för utredningens arbete och slutsatser. Inledningsvis kan slås fast att analys i två viktiga frågor överensstämmer med utredningens slutsatser. Vi har i kapi- tel 4, i avsnitt 4.1.1, dragit den slutsatsen att regeringens uppdrag till är otydligt. Ansvaret för att hantera de olika mål- konflikterna har i stor utsträckning överlåtits åt . På samma sätt drar nu under 5.8.2 den slutsatsen att regeringen inte på ett tydligt sätt prioriterat mellan olika mål, vilket bidragit till att statens insatser inte varit effektiva. Utredningen har också i kapitel 3 dragit den slutsatsen att det är en brist att det saknas en analys av det svenska nationella handlings- utrymmet och genomfört en sådan analys. Vår slutsats är att det natio- nella handlingsutrymmet är större än vad som anförs i den allmänna debatten. har under 5.8.3 dragit den slutsatsen att regeringen och inte genomfört någon övergripande rättslig analys av det nationella handlingsutrymmet och att det finns ett betydande sådant utrymme. Sammantaget innebär det att utredningens slutsatser i dessa två viktiga frågor fått stöd. drar dock därutöver slutsatser inom andra områden. Tonvikten i rapporten ligger på de stöd som yrkesfisket uppbär. Det anförs under 5.8.6 att stödet till fisket försvårar målsättningen att få en fiskeflotta i balans och ett hållbart fiske. Särskilt tydlig är rapporten när det gäller befrielsen från energi-, koldioxid och svavel- skatter. föreslår särskilt att regeringen bör överväga utredningar och pågående arbeten m.m. om yrkesfiskets befrielse från energi-, koldioxid- och svavelskatter kan reduceras eller avskaffas och föreslå de lagändringar som krävs. Skälet är att denna skattebefrielse inte bara skulle motverka målet om att uppnå ett miljömässigt hållbart fiske utan även målet om att stödja kustfisket, eftersom det är det storskaliga trålfisket som får störst värde av skattebefrielsen eftersom detta fiske använder mest bränsle. anför att det är möjligt för varje medlemsland att avgöra om yrkesfisket i såväl insjöarna som haven ska befrias från energi- och koldioxidskatter. I rapporten kritiserar regeringen för att detta inte har redovisats till . Det som avses är att det inte är omnämnt i regeringens proposition Anpassningar av energibeskattningen till energidirektivet, m.m. (/2007:13) eller i regeringens pro- memoria , Anpassning av energibeskattningen till energi- skattedirektivet m.m. (rapporten, avsnitt 5.4.2). Vi har i 4.2.9 redovisat dessa stödåtgärder. En fråga är dock om det ingår i vårt uppdrag att utreda och vid behov föreslå en för- ändring av dessa stödåtgärder. I våra direktiv anges inte uttryckligen att så ska ske. Å andra sidan ingår det att ta ställning till de målkonflikter som finns inom fisket. Subventionerna framstår som en viktig del av dessa målkonflikter. Till detta ska det dock läggas det redan pågår lagstiftningsarbete som på andra sätt reducerar fiskeflottan. Ett exempel på det är förslaget om individuellt överlåtbara kvoter inom det pelagiska fisket, jfr av- snitt 5.3. När det vidare gäller de brister som pekar på i fiskerikontrollen kan konstateras att det redan har vidtagits åtgärder beträffande flera av dem.