sou · GYB356 · 2010-08-31 00:00:00 — SOU och Ds kan köpas från kundtjänst. För remissutsändningar av SOU och Ds svarar på uppdrag av . Beställningsadress: kundtjänst 106 47 Orderfax: Ordertel: E-post: Internet: Svara på remiss. Hur och varför. Statsrådsberedningen (SB PM 2003:2, reviderad ) – En liten broschyr som underlättar arbetet för den som ska svara på remiss. Broschyren är gratis och kan laddas ner eller beställas på Textbearbetning och layout har utförts av , FA/kommittéservice Regeringen beslutade att tillsätta en utred- ning med uppdrag att utreda förutsättningarna för ökad tillämpning av innovationsupphandling i , direktiv 2009:104. utsågs till särskild utredare. Utredningen antog namnet (N 2009:12). Som experter i utredningen förordnades upphandlingssakkunnige , kanslirådet , chefsjuristen , experten , enhetschefen , utredaren , departements- sekreteraren , verksamhetsansvarige , t.f. chef och rådgivaren . entledigades från sitt uppdrag. förordnades fr.o.m. som sekreterare i utredningen. Textredigering och layout har utförts av assistenten . Utredningen överlämnar härmed sitt betänkande, Innovations- upphandling (SOU 2010:56). Syftet med upphandlingen ........................................... Innovationsupphandling eller teknikupphandling ..... 1.2.2 Tjänsteinnovationer i historiskt perspektiv ................ 1.2.3 Historiska paralleller till katalytisk 1.2.4 Samhällsförändringar leder till minskad Synen på innovationsprocesser ............................................... SOU 1976:69 Teknikupphandling............................... 1.5.2 SOU 1997:88 Upphandling för utveckling ................. 1.5.3 Regeringens uppdrag till och ............. Innovationsupphandling i andra medlemsstater .................. Risker vid innovationsupphandling....................................... 1.8.1 Risker för upphandlande myndigheter ...................... 1.8.2 Risker för innovativa företag...................................... 1.9.1 Kommer stödet från offentliga medel?...................... 1.9.2 Selektivitet eller ekonomiskt gynnande..................... 1.9.5 Snedvrider eller hotar att snedvrida konkurrensen... 1.9.6 Påverka handeln mellan medlemsstaterna ................. 1.9.8 Särskilda regler för forskning, utveckling och innovation (FoU)........................................................ Innovationsvänlig upphandling inom gällande Lag (2007:1091) om offentlig upphandling.......................... Forskning och utveckling ...................................................... Jäv och likabehandling ........................................................... Anbud med alternativa utföranden....................................... Avsiktsförklaring avseende kommande upphandlingar....... Upphandling av innovationer i enlighet med ............. Marknadsöversikt och rimlighetsbedömning ........... Krav och åtaganden .................................................... 4.5.9 Beträffande rätten för myndigheter att genomföra katalytisk upphandling ............................ Lag om förkommersiell upphandling m.m.................... Lag om förkommersiell upphandling.................................... Överväganden och förslag.......................................... De grundläggande principerna ................................... En förkommersiell upphandling ................................ Annonsens och förfrågningsunderlagets innehåll..... Uteslutning av leverantörer........................................ Tilldelning av kontrakt och hävande av avtal ............ Lag om allmänna förvaltningsdomstolar ................... Innovationskrav i , LUF och LOV .............................. Skälen till utredningen förslag.................................... Stöd och hjälp till upphandlande myndigheter och Upphandlingsstöd för mera innovationsvänlig Upphandlingsstöd vid innovationsupphandling .................. 6.3Ekonomiskt stöd till upphandlande myndigheter och enheter i samband med innovationsupphandling................. 6.5Särskilda insatser av vissa statliga myndigheter för Immaterialrätt och standarder.................................... Om upphandling och miljöaspekter ..................................... Miljöhänsyn i upphandlingsprocessen.................................. Innovationsvänlig miljöanpassad upphandling .................... Katalytisk grön innovationsupphandling ............................. 8.6Innovationsupphandling av miljölösningar för myndighetens eget behov...................................................... Innovationer inom vården.......................................... Många innovationsinitiativ inom hälso- och sjukvården..... 9.1.1 – Innovationsslussar inom hälso- och 9.1.4 innovation (DS Innovation) ..... Behovet av samverkan inom hälso- sjukvården.................... CE-märkning av medicinteknik................................. 9.2.3 Mätning av utfall inom den svenska sjukvården ....... 9.2.4 Den kliniska forskningens betydelse för innovationer inom hälso- och sjukvården ................. 9.2.5 Hinder för innovation i vården .................................. 9.2.6 LFTP – Stiftelsen för Teknikupphandling och Produktutveckling ............. Överväganden och förslag ..................................................... Innovationer inom trafikinfrastruktur........................... Forskning och innovationer inom infrastrukturområdet.... Möjligheter och konsekvenser .................................... Budgetmässiga effekter av innovationsvänligare Budgetmässiga konsekvenser av förslagen om Konsekvenser för företag, särskilt små- och medelstora Konsekvenser för kommunalt självstyre............................... Konsekvenser för jämställdhet mellan könen....................... Konsekvenser för integration ................................................ Konsekvenser för lands- och glesbygd.................................. 11.10Konsekvenser för åtagande inom ramen för Förslaget till lag om förkommersiell upphandling............... Förslaget till lag om ändring i lagen (1971:298) om Förslaget till lag om ändring i sekretesslagen (2009:400) ... Förslaget till lag om ändring i lagen (2007:1091) om 12.5Förslag till lag om ändring i lagen (2007:1092) om upphandling inom områdena vatten, energi, transporter 12.6 Förslaget till lag om ändring i lagen (2008:962) om Bilaga 1 Kommittédirektiv ........................................................... Bilaga 2 Utdrag ur rekommendationer beträffande hänsyn till småföretag vid upphandling ... 345 Avsiktsförklaring avseende kommande upphandling Kommissionens nomenklatur för varor, tjänster och byggentreprenader i medicin och hälsa fördraget om Europeiska unionens funktionssätt firmalagen (1974:156) General on Tariffs and Trade Hälso- och sjukvårdslagen(1982:763) Kommunallagen (1991:900) lagen (1949:345) om rätten till arbetstagares uppfinningar Stiftelsen för Teknikupphandling och lag om förkommersiell upphandling lagen (2007:1091) om offentlig upphandling lagen (2008:962) om valfrihetssystem lagen (2007:1092) om upphandling inom områdena vatten, energi, mönsterskyddslagen (1970:485) Nätverket för Innovationer inom Vård och Omsorg patentlagen (1967:837) små och medelstora företag Sjukvårdens och socialvårdens planerings- och rationaliseringsinstitut Styrelsen för teknisk utveckling lagen (1960:729) om upphovsrätt till litterära och konstnärliga verk varumärkeslagen (1960:644) äldre lagen (1992:1528) om offentlig upphandling Utredningen har fått uppdraget att utreda förutsättningarna för offentlig innovationsupphandling i samt lämna förslag till åtgärder för att öka tillämpningen av innovationsupphandling. De åtgärder som föreslås ska syfta till att stärka den offentliga verksamhetens förnyelse, kvalitet i bred bemärkelse och effektivitet med stöd av innovationsupphandling. Detta kan även främja innova- tionsförmågan och förutsättningarna för strukturomvandling i närings- livet. har begreppet efterfrågestyrda innovationsprocesser allt mera kommit i fokus för diskussionen om hur ska kunna bli mera innovativt. Forskning har visat att många sammanhang där det finns en manifesterad efterfrågan på nya lösningar tenderar innovation att ske. Givetvis är den långsiktiga kunskapsuppbyggnaden genom forskning avgörande för innovationsförutsättningarna, men det är inte alltid att kunskapen omvandlas till innovationer som sedan ligger till grund för entreprenörskap. Manifesterad efterfråga på lösningar av specifika problem är däremot ofta grunden för kommersiellt framgångsrika innovationer. Innovationsupphandling benämndes tidigare teknikupphandling och förekom i förhållandevis stor utsträckning . Kända exempel som ofta nämns i diskussionen om innovationsupphandling även är samarbetet mellan å ena sidan statliga verk som , , och och å andra sidan innovativa företag som ASEA, LM och . Utredningen har konstaterat att detta nära samarbete var mycket betydelsefullt för en del företags möjligheter att utvecklas men att huvuddelen av den snabba expansionen av högteknologisk svensk exportindustri inte kan tillskrivas teknikutveck- ling genom offentliga beställningar. är i många avseenden ett annorlunda land 2010 än 1980. Det finns inte förutsättningar att återskapa relationerna mellan stat och privata företag som fanns . Det vore inte heller till fördel för utveckling. gäller det i stället att utnyttja de förutsättningar som finns för att utveckla den offentliga sektorns effektivitet och stärka de innovativa företagens konkurrens- kraft. Det finns annars en risk att det uppstår en slags innovations eftersläpning inom delar av offentlig sektor om inte den offentliga upphandlingen efterfrågar nya lösningar på samma sätt som sker på den privata marknaden. Utredningen har konstaterat att det är viktigt att beakta två parallella ansatser beträffande förutsättningarna att skapa bättre möjligheter för innovationer inom offentlig upphandling. Den viktigaste aspekten är att i princip all offentlig upphandling bör bli innovationsvänlig. Med innovationsvänlig menas att vid normal upphandling är det viktigt att upphandlingen genomförs så att nya innovativa lösningar inte utestängs eller missgynnas. Ut- redningen har erfarit att det finns en oro främst bland innovativa företag men även inom offentlig sektor att många upphandlingar i det närmaste slentrianmässigt utformas så att den upphandlande myndighet eller enheten efterfrågar samma lösning som vid den senaste upphandlingen. Det finns inom ramen för de vanliga upp- handlingsförfaranden inom /LUF goda förutsättningar att göra upphandlingarna mera innovationsvänliga. Det handlar mycket om hur myndigheten beskriver sina behov och vilka alternativa lösningar som myndigheten är beredd att pröva. Användning av funktionsupphandling kan också vara innovationsvänliga. De genomförda förändringar i upphandlingslagstiftningen som innebär möjligheter att skapa inköpscentraler och nyttja upphandlingsför- farandet konkurrenspräglad dialog kan också uppmuntra till mera innovationsvänliga upphandlingar. Utredningen anser även att regeringen bör återkomma med förslag avseende införande av dynamiska upphandlingssystem i den svenska upphandlingslagstift- ningen. För att understryka betydelsen av att upphandlande myndigheter beaktar innovationsfrågorna i sitt upphandlingsarbete föreslår utredningen att en lagändring i , LUF respektive LOV. genomfördes lagändringar i och varvid det infördes bestämmelser om att upphandlande myndigheter och en- heter bör ta miljöhänsyn och sociala hänsyn om upphandlingens art motiverar detta. Utredningen föreslår att på samma sätt bör upp- handlande myndigheter och enheter också ta innovationshänsyn om upphandlingens art motiverar detta. Användningen av ordet bör innebär att frågan inte kan bli föremål för domstolsprövning. Det ska ses som en uppmaning från lagstiftaren till upphandlande myndigheter och enheter. För att åstadkomma den önskade attitydförändringen hos upp- handlande myndigheter och enheter är inte lagändringen i sig till- räcklig, det krävs också förbättrad information och vägledning. I detta sammanhang är utformningen av och verksamheten inom det statliga upphandlingsstödet av stor betydelse. Regeringen har givit Statskontoret i uppdrag att lägga förslag om upphandlings- stödets organisation. Utredningen avstår därför från specifika förslag, men vill understryka vikten av ett väl fungerande upphandlingsstöd. Beträffande innovationsupphandling, som i utredningens direktiv beskrivits som upphandling av i förväg okända lösningar på ett de- finierat problem eller behov för vilka det ibland ännu inte har etablerats någon marknad, kan utredningen konstatera att detta sker i mycket begränsad omfattning. Dagens upphandlingslag- stiftning förhindrar inte innovationsupphandling men begränsar dock till en del möjligheterna för offentliga organ att aktivt arbeta med att få fram nya lösningar genom ett nära samarbete med innovativa företag. Utredningen föreslår därför att bör införa förkommersiell upphandling av forsknings- och utvecklingstjänster. I EU:s upp- handlingsdirektiv, som är helt styrande för de viktiga delarna av den svenska upphandlingslagstiftningen, finns ett undantag för forsknings- och utvecklingstjänster. Möjligheterna att samarbeta med privata innovativa företag är begränsade på grund av . I meddelande Att driva på innovation för att få offentliga tjänster av hög kvalitet i (KOM(2007)799) visar kommissionen att om FoU upphandlas i konkurrens är det möjligt att skapa former där offentlig sektor aktivt kan söka innovationer, inom ramen för statsstödsreglerna. En avgörande skillnad från de bidrag som myndigheter som kan ge till innovativa företag är att vid förkommersiell upphandling kan en myndighet inom ramen för uppdraget finansiera utveck- lingen av en produkt fram till kommersialisering. En upphandlande myndighet söker oftast efter innovationer för att lösa ett problem i anslutning till den egna verksamheten. Om en myndighet, som inte hittar på marknaden tillgängliga lösningar, upphandlar ett innovationsarbete för eget behov skapas nya möjligheter för de innovativa företagen. Offentlig innovations- upphandling kan skapa förutsättningar för kommersiell expansion och export. Lag om förkommersiell upphandling Utredningen föreslår att det införs en ny upphandlingslag, lag om förkommersiell upphandling. Lagen är avsedd att fungera som ett frivilligt verktyg för de upphandlande myndigheter eller enheter som vill upphandla forsknings- och utvecklingstjänster. Lagen tillförsäkrar att de myndigheter/enheter som vill upphandla FoU-tjänster följer de grundläggande principerna enligt . Dessa är likabehand- ling, insyn, proportionalitet och ömsesidigt erkännande. Den upphandlande myndigheten eller enhet som vill genomföra en förkommersiell upphandling har enligt lagen och en skyldighet att annonsera. Med anledning av detta föreslår utred- ningen att det införs en nationell databas för förkommersiell upp- handling. I databasen, som enligt förslaget ska handhas av , ska annonsen och förfrågningsunderlaget offentliggöras. Av annonsen ska framgå den forsknings- och utvecklingstjänst som efterfrågas samt tidsfrister för inkommande av produktidé. Intres- serade leverantörer ska ges skälig tid att inkomma med ansökan om deltagande i den förkommersiell upphandlingen. I förfrågningsunder- laget ska framgå hur den upphandlande myndigheten eller enheten avser att förfara med de olika faserna, hur urvalet kommer att gå till, principerna för den ekonomiska ersättningen samt övriga villkor. Den upphandlande myndigheten eller enheten får förhandla med sökanden och leverantörer i alla faser av den förkommersiella upp- handlingen. En leverantör har rätt att lämna in en ansökan om att få delta i en förkommersiell upphandling och får inte uteslutas endast på grund av krav på att leverantören ska vara en fysisk eller juridisk person. Även grupper av leverantörer har rätt att lämna en sådan ansökan. Bestämmelserna i 10 § förvaltningslagen (1986:223) om inkom- mande handlingar ska tillämpas när en ansökan om deltagande i en förkommersiell upphandling inkommer. I den föreslagna lagen införs bestämmelser som reglerar under vilka omständigheter den upphandlande myndigheten eller enheten får utesluta leverantörer från deltagande i en förkommersiell upphand- ling. Den upphandlande myndigheten eller enheten ska möjligt skriftligen underrätta sökanden om de beslut som fattats om att tilldela kontrakt och skälen för beslutet. En sådan underrättelse ska även lämnas om myndigheten beslutar att avbryta den förkom- mersiella upphandlingen. En upphandlande myndighet eller enhet ska teckna kontrakt med de leverantörer som lämnat ansökningar som på det mest tro- värdiga sättet kunnat ge vid handen att de har förutsättningar att genomföra uppdraget. Minst två leverantörer ska antas. Avtalet innebär oftast i praktiken att leverantören i en första fas ska göra en förstudie. Den upphandlande myndigheten eller enheten kan efter avslutat första fas erbjuda de leverantörer som lämnat de mest ändamålsenliga lösningarna att övergå i en andra fas, prototypfas. En upphandlande myndighet eller enhet kan efter avslutad andra fas erbjuda de leverantörer som lämnat de mest ändamålsenliga lösningar att övergå i en tredje fas, ursprunglig utveckling av en begränsad första serie produkter i form av testserie. Om myndigheten efter ett urval efter fas ett eller två beslutat att upphöra med arbete beträffande en viss produktidé ska myndigheten avbryta samarbetet med leverantören. En leverantör som anser sig ha lidit eller kan komma att lida skada får ansöka hos allmän förvaltningsdomstol om att den förkom- mersiella upphandlingen ska göras om eller att rättelse ska vidtas. En ansökan ska inges skriftligen. En ansökan får inte prövas efter det att gått från det att den upphandlande myndigheten eller enheten lämnat underrättelse till sökande. Beslut om att avbryta samarbetet efter ett urvalsförfarande kan inte överklagas enligt lag om förkommersiell upphandling. Om den upphandlande myndigheten eller enheten har brutit mot de grundläggande principerna eller någon annan bestämmelse i lagen och detta medfört att leverantören lidit eller kan komma att lida skada, ska rätten besluta att den förkommersiella upphandlingen ska göras om eller att den får avslutas först sedan rättelse gjorts. Om den totala kontraktsbeloppet per leverantör understiger fyra pris basbelopp enligt lagen (1962:381) om allmän försäkring kan en förkommersiell upphandling inte överklagas. I vissa sammanhang har en myndighet en uppgift att påverka för- hållanden i samhället i en bestämd riktning. Då kan det finnas skäl att stimulera att nya lösningar sprids till olika användare som företag, kommuner och privatpersoner. Utredningen har valt att använda begreppet katalytisk upphandling för företeelsen när en myndighet stimulera tillkomsten av innovationer eller spridning av nya varor eller tjänster, produkter genom ett systematiskt arbete med utveckling och utvärdering i syfte att påverka marknaden. har haft ett system med s.k. tekniktävlingar i syfte att få fram energibesparande produkter. Detta har medverkat till att få fram förbättrad teknik på ett antal olika område som medför minskad energiförbrukning. Därefter har olika aktörer; privata företag, privatpersoner och upphandlande myndigheter själva tagit beslut om inköp/upphandling utifrån resultatet i tekniktävlingen. Att genomföra en katalytisk upphandling medför ett avsteg från principen att offentliga organ inte ska förorda varor eller tjänster från vissa producenter. Därför bör katalytisk upphandling bara nyttjas när det finns starka skäl, och en sådan process måste genom- föras med stor eftertanke. Vissa statliga myndigheter kan inom ramen för ett övergripande ansvar ha anledning att överväga katalytisk upphandling. Det kan inte heller uteslutas att det i vissa sammanhang kan finnas skäl även för kommuner och landsting genomföra katalytisk upphandling. Utredningen ser en potential för innovationsupphandling inom främst tre stora områden; infrastruktur, hälso- och sjukvård och miljö. bildades som dels har ett övergripande ansvar för frågor kring infrastruktur för transporter, dels äger och förvaltar en stor del av vägnätet och hela järnvägsnätet. och har tidigare bedrivit ett forsknings- och innova- tionsarbete inom ramen för sina ansvarsområden. Det nya Trafik- verket har för avsikt att ytterligare utveckla detta arbete. Innova- tionsupphandling i olika former, inte minst förkommersiell upphandling skulle vara ett tillskott i arbete med efterfrågestyrd forsknings- och innovationsarbete. Den utveckling av nya lösningar som sker kan också vara till fördel för kommunala väghållare. saknar en nationell sammanhållen innovations- och innova- tionsupphandlings politik inom hälso- och sjukvårdsområdet som kan bidra till erfarenhetsutbyte och utvärderingar av innovationer och innovationsupphandlingar i vården. Utredningen föreslår därför och att en tidsbegränsad delegation inrättas för att föreslå och bygga upp bättre institutionella och kunskapsmässiga förutsättningar för innovationer och innovationsupphandling inom hälso- och sjukvårds- området. Delegationen bör bestå av representanter för landstingen, SKL, medicinsktekniska företag, universitet/högskola och staten. har intresset hos olika myndigheter, inte minst kommunala, för s.k. grön upphandling ökat betydligt. Grön eller miljöanpassade upphandling är oftast innovationsvänlig upphandling genom att vara öppen för nya lösningar. Under förutsättning att grön upphandling är långsiktigt trovärdig, genom att baseras på relevanta miljökriterier och ta hänsyn till produktens övriga egen- skaper, kommer det att vara intressant för företag att utveckla nya varor och tjänster med förbättrade miljöegenskaper. Miljöstyrnings- rådet bistår upphandlande myndigheter och enheter genom att med- verka till att utarbeta relevanta kriterier. Det finns behov av innovationsupphandling inom miljöområdet, när en upphandlande myndighet eller enhet söker en lösning på ett specifikt problem, antingen för egen användning eller i form av en katalytisk upphandling, som har till mål att sprida mera miljö- anpassade lösningar på marknaden. Även här har utredningen dragit slutsatsen att förkommersiell upphandling kan vara ett värdefullt instrument där den offentliga sektorn kan medverka till att finansiera utvecklingsarbetet genom kontrakt inom ramen för en förkommersiell upphandling. Avsiktsförklaring avseende kommande upphandling - Ett förfarande som kan vara betydelsefullt inte minst när det gäller ansträngningar att få fram miljöanpassade innovationer, är avsikts- förklaring avseende kommande upphandling – AAKU, det som på engelska kallas forward commitment procurement. Det är juri- diskt icke bindande men moraliskt förpliktigande utfästelse som en upphandlande myndighet/enheter gör. Om det kommer en ny lösning förbättrade egenskaper kommer myndigheten/enheten att upphandla produkten, under förutsättning att den uppfyller ett antal andra krav, t.ex. beträffande pris och funktion. AAKU har givetvis störst effekt på marknadens innovationsarbete om det är flera upphandlande myndigheter eller enheter som överenskommer om likalydande utfästelser. Ännu större effekt nås givetvis om sådana utfästelser kan göras på europeisk nivå. Inte minst när det gäller och landstingskommunal upphandling borde AAKU kunna få stor betydelse för att medverka till att skapa miljöinnovationer. Beträffande innovationsupphandling, kanske främst förkom- mersiell upphandling, är det utredningens uppfattning att det finns betydande potentiella besparingar genom att finna nya lösningar på Detta gör att det finns incitament för upp- handlande myndigheter/enheter att själva arbeta med och finansiera förkommersiell upphandling. Emellertid har nästan alla myndig- heter upphört med innovationsupphandling och metoden att nyttja förkommersiell upphandling är ny. Därför menar utredningen att det är nödvändigt dels med en kompetensuppbyggnad, dels med ekonomiska incitament.