sou · GYB316 · 2010-03-04 00:00:00 — Värden, välfärdsstat, vardagsliv Delbetänkande av Utredningen om samhällsorientering för nyanlända invandrare SOU och Ds kan köpas från kundtjänst. För remissutsändningar av SOU och Ds svarar på uppdrag av . Beställningsadress: kundtjänst 106 47 Orderfax: Ordertel: E-post: Internet: Svara på remiss. Hur och varför. Statsrådsberedningen (SB PM 2003:2, reviderad ) – En liten broschyr som underlättar arbetet för den som ska svara på remiss. Broschyren är gratis och kan laddas ner eller beställas på Textbearbetning och layout har utförts av , FA/kommittéservice Till statsrådet och chefen för och jämställdhetsdepartementet Regeringen beslutade att bemyndiga chefen för och jämställdhetsdepartementet, statsrådet att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att utreda och lämna förslag om samhällsorientering för nyanlända invandrare (Dir. 2009:101). Med stöd av bemyndigandet förordnades , professor i statskunskap vid , som särskild utredare. Som experter att biträda utredningen förordnades processledaren , politiskt sakkunniga , kanslirådet , departementsrådet , departementssekreteraren , ämnessakkunniga , utvecklingsledaren och projektledaren . Som sekreterare i utredningen anställdes undervisningsrådet, fil. , och , fil. I arbetets slutfas deltog också pol. mag. , praktikant vid i . Utredningen – som har antagit namnet Utredningen om samhällsorientering för nyanlända invandrare – överlämnar härmed delbetänkandet för nyanlända (SOU 2010:16). avser att lämna ytterligare ett betänkande angående förutsättningarna att erbjuda samhällsorientering till andra nyanlända än dem som omfattas av den föreslagna lagen om etableringsinsatser för vissa nyanlända invandrare. Samhällsorienteringen och dess sammanhang............... Migration och invandringsmönster ........................................ Målgruppen för etableringsplan och samhällsorientering ..... Reformering av etableringssystemet....................................... Sammanfattning av ländernas strategier...................... 2.8.10 Integration i samverkan inom EU ............................... Samhällsorientering från 1960- ............................ Nuläge och erfarenheter .......................................................... Utredningens överväganden och förslag ................................ Utgångspunkter för förslag om genomförande ..................... 4.1.1 Samhällsorientering en utbildningsinsats – men 4.1.2 Dialog och reflektion – inte bara information ............ Nuläge och erfarenheter ............................................... Överväganden och förslag............................................ 4.2.3 Kommunernas ansvar och andras................................. Tidpunkt och ordningsföljd .................................................... Nuläge och erfarenheter ............................................... Överväganden och förslag............................................ Språk och gruppsammansättning ............................................ Nuläge och erfarenheter ............................................... Överväganden och förslag............................................ Nuläge och erfarenheter ............................................... Överväganden och förslag............................................ Uppföljning och utveckling..................................................... Nuläge och erfarenheter ............................................... Överväganden och förslag............................................ Intyg, betyg, vidareflyttning Samarbete och distans............................................................ Många människor kommer till för att söka skydd undan krig och förföljelser. Den sista fasen i en lång och ofta smärtsam migrationsprocess är också den första fasen av livet i det nya landet. För de allra flesta är informationsbehovet då stort. Hur skaffar jag mig arbete och bostad? Hur fungerar det med skola och sjukvård? Vilka rättigheter och skyldigheter har jag när jag väl har fått mitt uppehållstillstånd? Offentligt arrangerad samhällsinformation till nyanlända invandrare har diskuterats ända . Den erbjudna informationen har varierat till form och innehåll. var samhälls- och arbetslivsorientering en del av skolformen Svenska för invandrare (sfi), och gavs alltså integrerad med undervisningen i svenska. ville regeringen effektivisera sfi genom att göra den till en mer renodlad språkutbildning. Mål som avsåg samhällsorientering togs därför bort i och med en förändring av kursplanen 2007. Ytterligare skäl som angavs till denna förändring var att samhällsinformationen i många fall bör ges i ett tidigt skede av introduktionen och därtill på modersmål, eftersom den nyanlända annars riskerar att missa eller missförstå viktig information. Kommunerna ansvarar för att ge samhällsinformation inom ramen för introduktionsarbetet, när de har fått statlig ersättning för detta. De statliga myndigheterna har också en skyldighet att vid behov vidta särskilda åtgärder för att informera nyanlända om sin verksamhet. Variationen i samhällsinformationens innehåll, omfattning och pedagogik har varit förhållandevis stor. Kartläggningar visar en variation mellan kanske och 300 timmars samhällsinformation. Informationen har ibland getts i informella och indi- viduella former och ibland i mer strukturerade program med grupper av deltagare. Den har i vissa kommuner utförts av flyktinghandläggare (eller motsvarande), i andra av sfi-lärare och i ökande utsträckning av så kallade samhällskommunikatörer eller liknande. Viktiga inslag har också varit studiebesök hos statliga myndigheter och andra inrättningar, eller besök av representanter för dessa. Innehållet har pendlat mellan praktisk vardagskunskap, praktisk samhällskunskap och värdegrund, enligt en kartläggning av länsstyrelserna. Att kvaliteten i samhällsinformationen varierar mellan kommunerna, är en viktig utgångspunkt för regeringens direktiv till den utredning som här redovisas.1 Vårt uppdrag är således att säkerställa att samhällsorientering av en viss nationell standard ges i hela riket. Samhällsorienteringen ska ges till de nyanlända personer som omfattas av den föreslagna nya etableringslagen som planeras träda i kraft . Samhällsorienteringen ska då ges som en av tre delar i den etableringsplan som ska upprättas för alla som omfattas av lagen. Övriga två delar är sfi och aktiviteter för att underlätta och påskynda den nyanländes etablering i arbetslivet. Regeringen vill också garantera ett visst innehåll i samhällsorienteringen, nämligen grundläggande värden som demokrati och alla människors lika värde, vad det innebär att leva i det svenska samhället, jämställdhet och respekt för ungdomars integritet. Den ska vara tydlig med avseende på den enskildes rättigheter och skyldigheter. Vidare framhåller regeringen vissa former för samhällsorienteringen, genom att ange att den ska ge utrymme för dialog och reflektion. För att markera skillnaden gentemot den erbjudna samhällsinformationen, använder regeringen istället ordet samhällsorientering i direktiven till utredningen. Betänkandet och förslag till förordning Utredningen lämnar nu sitt förslag med avseende på samhällsorientering för nyanlända personer som omfattas av den föreslagna etableringslagen. I ett senare betänkande lämnar vi vårt förslag avseende övriga nyanlända personer. Förslaget tar formen av ett författningsförslag med bilaga, som reglerar kommunernas utförande av samhällsorienteringen. Övriga delar av betänkandet, och särskilt kapitel 3 och 4, ska användas som en kommentar till 1 Dir. 2009:101. förordningen och dess bilaga. Det innebär att texten avser att förklara och utveckla innebörden i bestämmelserna, till vägledning för utförarna av samhällsorientering. På så sätt ska exempelvis vår diskussion om lärarkompetens och om fördelar och nackdelar med alternativa sätt att utforma samhällsorienteringen, fungera som ett underlag för lokala pedagogiska överväganden. Förslaget innebär i korthet att varje nyanländ person ska erbjudas minst 60 timmars samhällsorientering. Det är svårt att beräkna hur stor målgruppen kan komma att bli, men en uppskattning ger vid handen att det rör sig om 8 000–10 000 personer . De ska ses som en gemensam bas, som kompletteras genom insatser från kommunen själv, eller statliga myndigheter i enlighet med annan reglering. Samhällsorienteringen ska inledas efter beviljat uppehållstillstånd och i normalfallet vara avslutad när det första etableringsåret är till ända. Kommunen ges frihet att – efter lokala pedagogiska överväganden och mot bakgrund av individuella behov – besluta om tidpunkten, ordningsföljden för de olika ämnesområdena och vilka läromedel som ska användas. En viktig erfarenhet från den verksamhet som har bedrivits är att lärarna/samtalsledarna/kommunikatörerna – eller vad man väljer att kalla dem som håller i samhällsinformationen – är nyckelaktörer och att effektiviteten i informationen står och faller med deras förmåga att anpassa undervisningen till de individuella deltagarnas behov och förutsättningar. Framgångsrik samhällsinformation måste bygga på dialog och diskussion – inte vara en enkelriktad kommunikation från en okänd föreläsare till en tyst grupp. Från utredningens sida har vi dragit slutsatsen att det är viktigt att rikta uppmärksamheten inte bara mot vad som går ut – alltså det föreskrivna innehållet i samhällsinformationen – utan framför allt på vad som går in, dvs. vad deltagarna faktiskt förstår och tar med sig. Detta är avhängigt pedagogiken i vid mening. En central fråga gäller därför kompetensen hos de personer som leder samhällsorienteringen, dvs. lärarna eller samtalsledarna. Erfarenheter från utvecklingsprojekt på området visar att samhällsorientering av hög kvalitet är en stor pedagogisk utmaning. Den som håller i samhällsorienteringen måste inte bara behärska ämnet, utan också uppvisa pedagogisk kompetens som är lämplig med tanke på både undervisningens och målgruppens karaktär. Undervisningen ska präglas av dialog, diskussion och reflektion i syfte att främja förståelsen och ge utrymme för deltagarnas egna frågor, tankar och kunskapsbehov. Målgruppen präglas av att det handlar om vuxna människor i en migrationsprocess men som i andra avseenden ofta har mycket olikartade erfarenheter – det är unga och gamla, män och kvinnor, högutbildade och lågutbildade, med ursprung i stad eller landsbygd, olika länder och religioner. Ytterligare en viktig aspekt av kompetensen hos dem som utför samhällsorienteringen är språkkunskaperna. Vårt förslag är nämligen att samhällsorienteringen till största del ska ges på den nyanlända personens modersmål eller annat språk som han eller hon behärskar väl. Skälet till detta är tidpunkten i kombination med pedagogiken. Det är av största vikt att samhällsorienteringen ges tidigt i etableringsprocessen och det innebär i sin tur att de flesta inte kan svenska tillräckligt bra för att uppnå den förståelse som behövs. En undervisning på svenska med hjälp av tolk ger inte samma möjligheter till ett aktivt deltagande med frågor och diskussion som en undervisning på modersmål. Samhällsorienteringen bör alltså i normalfallet ges på modersmål, men kan i vissa delar ges på svenska eller svenska med tolk. Valet av språk ska i första hand ske mot bakgrund av pedagogiska överväganden. Den som utför samhällsorienteringen behöver därför ämneskunskap, pedagogisk kompetens och goda kunskaper i både svenska och det språk som samhällsorienteringen ges på. Vi bedömer att det inte finns tillräckligt många personer i som har en bred kompetens av just detta slag. För att säkerställa nationell likvärdighet och en hög kvalitet på samhällsorienteringen behövs därför särskilda insatser på högskolenivå. Kompletteringskurser om 30 högskolepoäng med särskild inriktning på denna målgrupp och utbildningsinsats bör kunna erbjudas inom ramen för exempelvis lärarutbildningen. Det behövs, bedömer vi, en professionalisering av samhällsorienteringen. Kommunerna ansvarar – och samarbetar med andra Den höjda ambitionsnivån för samhällsorienteringen kan komma att ställa vissa kommuner inför praktiska utmaningar. Kommunernas ansvar för att erbjuda samhällsorientering betyder dock inte att de alltid måste utföra den i egen regi. I många fall kommer kommunerna att behöva antingen köpa tjänsten eller på annat sätt samarbeta med andra kommuner eller aktörer. Distansundervisning med hjälp av modern teknik kommer att bli ett nödvändigt inslag för en del. Vi bedömer att behovet av regional samverkan kommer att bli stort på vissa håll. Länsstyrelserna, som med förslaget ges ett ansvar för uppföljningen av verksamheten, bör inom ramen för sitt samordningsansvar också stödja dessa strävanden. Innehållet i samhällsorienteringen anges i de riktlinjer för samhällsorienteringen som återfinns i förordningens bilaga. Det spänner över många ämnen, såsom geografi, demografi, ekonomi, sociala struktur, politik, välfärdsinstitutioner och kultur. För att markera att utgångspunkten för samhällsorienteringen ska vara deltagarnas behov och frågor, utgår dock riktlinjernas indelning i nio ämnesområden inte från universitetsämnen, politikområden eller offentliga institutioner. I stället utgår indelningen från grundläggande aktiviteter i människors vardagsliv: Att utöva religion i Att försörja sig och utvecklas i Att bli sjuk och åldras i Att bilda familj i Att leva med barn i Värden, välfärdsstat, vardagsliv Innehållet i samhällsorienteringen kan sammanfattas med orden värden, välfärdsstat och vardagsliv. Dessa tre återkommande aspekter ska prägla vart och ett av de nio ämnesområdena. Det kan vara svårt att precisera vad som avses med ett samhälles grundläggande värden. Vårt principiella ställningstagande är här att utgå från grundlagen. Den mest auktoritativa och bindande formuleringen av de övergripande etiska och konstitutionella principerna återfinns i regeringsformen. Där återges den gemensamma referensram som ytterst ska hjälpa oss att fredligt lösa de konflikter som uppstår och de principer som ska ligga till grund för statens handlande. Värden och principer som uttrycks i regeringsformen och i internationella konventioner som anslutit sig till, blir i vårt förslag utgångspunkten vid behandlingen av aspekten värden. Vid sidan av värden ska samhällsorienteringen som nämnts även innehålla vardagskunskap av praktisk natur liksom institutionella och organisatoriska aspekter av demokrati och välfärdsstat. Också andra viktiga principiella utgångspunkter för vårt förslag, hämtar näring ur regeringsformen. Samhällsorienteringen ska präglas av likabehandling och respekt för de enskilda deltagarna. Vi vill säkra den viktiga medborgarresurs som kunskap om samhällets grundläggande etiska principer och organisatoriska uppbyggnad utgör. Syftet med samhällsorienteringen är att stärka deltagarnas förmåga att forma inte bara sina egna liv utan också delta i formandet av det svenska samhället. Det ska ske genom att ge en solid grund för personliga ställningstaganden präglade av reflektion och insikt. förordning om samhällsorientering för vissa nyanlända invandrare Härigenom föreskrivs följande. 1 § Denna förordning innehåller bestämmelser om samhällsorientering som avses i 5 § lagen (2010:000) om etableringsinsatser för vissa nyanlända invandrare. Samhällsorienteringens innehåll och inriktning 2 § Den samhällsorientering som varje kommun ska erbjuda nyanlända syftar till att underlätta deras etablering. Målet ska vara att deltagarna utvecklar kunskap om 2.offentliga institutioner, och 3 § Samhällsorienteringen ska ge utrymme för dialog och reflektion. Deltagarna ska ges möjligheter att utöva inflytande över innehåll och metoder. Den närmare inriktningen av samhällsorienteringen ska följa de riktlinjer som framgår av bilagan. Samhällsorienteringens utformning och organisering 4 § Samhällsorienteringen ska påbörjas efter det att en etableringsplan har upprättats enligt 6 § lagen (2010:000) om etableringsinsatser för vissa nyanlända invandrare. Den bör normalt vara avslutad efter det att etableringsplanen har upprättats. 5 § Varje nyanländ ska erbjudas en samhällsorientering som omfattar minst . 6 § Kommunen bestämmer i vilken ordning samhällsorienteringens ämnesområden ska behandlas. Pedagogiska överväganden och individuella behov bör utgöra grunden för sådana beslut. 7 § Samhällsorienteringen ska i första hand bedrivas på modersmålet eller annat språk som deltagaren behärskar väl. Till viss del får dock samhällsorienteringen ske på svenska. Vid behov ska tolk anlitas. 8 § Varje kommun ska upprätta en plan för samhällsorienteringen. I planen ska anges samhällsorienteringens mål, innehåll, omfattning och organisering. Kommunen ska när det finns behov av det revidera planen med hänsyn till nya förutsättningar och bedömning av hur genomförandet fungerat. 9 § Kommunen ska vid behov samarbeta med andra kommuner i syfte att samhällsorienteringen ska bedrivas så ändamålsenligt och effektivt som möjligt. 10 § En kommun får uppdra åt andra att anordna samhällsorientering. 11 § Kommunen ska se till att de personer som ger samhällsorienteringen har lämplig pedagogisk förmåga och ämneskunskap samt väl behärskar såväl svenska som det språk som samhällsorienteringen bedrivs på. 12 § Kommunen ska ge varje deltagare ett intyg efter avslutad samhällsorientering. Av intyget ska omfattningen och innehållet av genomgången samhällsorientering framgå. Kommunen ska också på begäran av deltagaren utfärda intyg på delvis genomgången samhällsorientering. 13 § Varje kommun svarar för utvärdering och utveckling av samhällsorienteringen. 14 § ska stödja kommunerna inom länet i arbetet med samhällsorienteringen samt följa upp verksamheten. Varje kommun ska lämna de uppgifter som behövs för detta. 15 § ska vid behov ta initiativ till och stödja samarbete mellan kommuner om samhällsorienteringen. 16 § ska med årsredovisningen lämna en redovisning om samhällsorienteringen inom länet till regeringen. Denna förordning träder i kraft . Riktlinjer för samhällsorientering för nyanlända Samhällsorientering syftar till att underlätta nyanländas etablering i genom att deltagarna utvecklar kunskap om konstitutionella principer, om välfärdsstatens uppbyggnad och idéer liksom om vardagslivet i . Den insikt och förståelse som kursen ger, ska vara sådan att den stärker deltagarens förmåga att forma sitt liv och delta i formandet av det svenska samhället. Innehållet spänner över ett vitt fält, från abstrakta rättighetsprinciper över statliga institutioner och bostadssegregation till föräldramöten på förskolan. Med historiska och jämförande perspektiv skapas en förståelse för hur och varför demokratin och välfärdsstaten växt fram och formats, liksom för de principer och synsätt som dessa vilar på. Samhällsorienteringen ska främja personliga ställningstaganden baserade på reflektion och insikt. Vägledande principer för genomförandet Deltagarnas livssituation, erfarenheter och tidigare utbildning ska vara en utgångspunkt för och tas tillvara som en resurs i samhällsorienteringen. Jämförelser mellan olika samhällen, kulturer och värderingsmönster är en viktig del, liksom gemensam argumentation och reflektion. Deltagarna ska ges möjlighet att aktivt utöva inflytande över kursens innehåll och metoder. På denna grund ska samhälls- orienteringen anpassas till deltagarnas förutsättningar, behov och önskemål. Samhällsorienteringen ska också ge en grund för deltagarnas fortsatta lärande och informationssökande på egen hand. Innehållet i samhällsorienteringen spänner över många ämnen, såsom geografi, demografi, ekonomi, sociala struktur, politik, välfärdsinstitutioner och kultur. För att markera att utgångspunkten för samhällsorienteringen ska vara deltagarnas behov och frågor, utgår nedanstående indelning i nio ämnesområden inte från universitetsämnen, politikområden eller offentliga institutioner. I stället utgår indelningen från grundläggande aktiviteter i människors vardagsliv. Varje ämnesområde ska, där så är möjligt och lämpligt med hänsyn till förståelsen, behandla följande aspekter: 2.Grundläggande rättigheter och skyldigheter som de uttrycks i svensk grundlag och internationella konventioner som har anslutit sig till. 3.Annan viktig lagstiftning. 4.Offentlig förvaltning, välfärdsinstitutioner, socialförsäkringar etc. 5.Konkret och praktisk information. För varje ämnesområde anges ett centralt innehåll som ska behandlas. Det är formulerat så att det ska lämna utrymme för läraren och deltagarna att göra egna fördjupningar och tillägg utifrån deltagarnas behov och önskemål och samhällsorienteringens övergripande syfte. Det exakta innehållet, omfattningen och tyngdpunkten på varje ämnesområde kan därigenom anpassas efter deltagarna. Migrationsprocessens olika faser. Integrationspolitiken i , princip och praktik. Kulturmöten och kulturkrockar. Grundläggande drag i geografi och befolkning. Bosättningsmönster och arbetsmarknadens karaktär i land och stad, inklusive segregationstendenser. Vardagliga och praktiska aspekter på boende, exempelvis vad som gäller i olika upplåtelseformer, bostadsförmedling, hemförsäkring, brandsäkerhet. Att ta ett banklån. Möjlighet att söka bostadsbidrag. Att försörja sig och utvecklas i Arbetsmarknaden, fackföreningar, viktig lagstiftning på arbetsmarknadsområdet såsom arbetsmiljö och medinflytande. Att starta och driva företag. Skatt, moms och deklaration. Hur hushållens, företagens och offentlig ekonomi hänger samman. Vuxenutbildningens olika former och möjligheten att få studiemedel. Att bilda familj i Individualistiska och kollektivistiska synsätt. Välfärdsstatens idéer och uppbyggnad, inklusive tanken bakom särbeskattning, förskola och föräldraförsäkring. Lagstiftning kring äktenskap och samboförhållanden. Lagstiftning kring hbt-rättigheter. Jämställdhet i grundlag, internationella konventioner, lagstiftning och praktik. Att leva med barn i Barns rättigheter som de uttrycks i och svensk lagstiftning, inklusive förbudet mot barnaga. Skollagen, socialtjänstlagen och lagen om vård av unga. Förskola och skola – organisation, arbetssätt, syfte och syn på barnen. Förväntningar från skola och förskola på föräldrarna. Förhållningssätt som barnen möter i skola och kamratkrets. Synen på funktionshinder och möjligheter att få extra stöd. Folkstyrelsen: Demokrati i teori och praktik. Institutioner som riksdag, regering och statsförvaltning. Grundläggande om Europeiska unionen. Kommunernas ansvar och uppbyggnad. Åsiktsbildningen i samhället inklusive politiska partier, föreningar och organisationer, massmedia. Hur val går till. Demokratiska förhållningssätt i vardagen. Rättsstaten: Grundlagens principer om åsiktsfrihet, föreningsfrihet, tryckfrihet etc. Rättstatens principer. Att hävda sin rätt. Rättsväsendet inklusive och Justitiekanslern samt polisens roll. Offentlighet och sekretess. Mutor och bestickning. Att utöva religion i Den historiska utvecklingen i med avseende på religion. Religionens förhållande till politik och familjeliv. Att bli sjuk och åldras i Välfärdsstatens idé och finansiering. Sjukvårdens organisation och finansiering. 112, apotek och sjukvårdsupplysning. Kommunen och närområdet: politik, arbetsmarknad, näringsliv, kommunikationer, föreningsliv och rekreation. Var centrala inrättningar som bibliotek, vårdcentral, polis, affärer, skolor etc. finns. (Detta ämnesområde kan eventuellt integreras i relevanta ämnesområden ovan.) En demokrati utmärks av att var och en erbjuds effektiva och jämlika möjligheter att å ena sidan delta i gemensamma beslut om samhällets utveckling, å andra sidan utforma sitt liv självständigt och leva i frihet. Detta förutsätter att medborgarna har de resurser som krävs. Statens strävan är att alla medborgare ska ges jämlika förutsättningar av kulturellt, ekonomiskt och socialt slag.