sou · GXB339 · 2010-01-01 00:00:00 — Kollektivtrafikföretagen får inte börja bedriva den anmälda trafiken förrän den lokala kollektivtrafikansvariga myndig- heten har tagit ställning till anmälningarna och bedömt trafiken som tillräcklig. Den lokala kollektivtrafikansvariga myndigheten ska ta ställning till om den trafik som kollektivtrafikföretagen har anmält är tillräcklig i förhållande till de samhälleliga behov och mål som har uttryckts i trafikförklaringen. Detta ställningstagande ska göras på grundval av det sammanlagda trafikutbudet i samtliga kollektivtrafikföretags anmälan avseende en viss linje. Om de sammantagna anmälningarna inte lever upp till de krav som myndigheterna ställer på trafiken kan myndigheterna ta in linjen från den kommersiella trafiken och låta den omfattas av den allmänna trafikplikten och av anbudsför- farandet (se avsnitt 9.5.7). Den lokala kollektivtrafikansvariga myn- dighetens eventuella beslut om att ta in en linje till allmän trafik- plikt ska framgå av trafikplanen (se avsnitt 9.5.6). Den lokala kollektivtrafikansvariga myndigheten ska även ta ställning till om den anmälda trafiken berör en beviljad ensamrätt. Om trafiken skadar ett företag som har en ensamrätt, genom exempelvis förlorade biljettintäkter till följd av att resenärer väljer det andra företaget, ska den inte tillåtas. Även den lokala kollektivtrafikansvariga myndighetens beslut om att viss anmäld trafik är tillräcklig och inte berör någon ensam- Ett öppnare marknadstillträde med resenären i centrum rätt kommer att framgå av trafikplanen genom att de där upptas som kommersiella linjer. Kollektivtrafikföretagen får inte börja bedriva den anmälda trafiken förrän den lokala kollektivtrafik- ansvariga myndigheten har tagit ställning till anmälningarna och bedömt trafiken som tillräcklig samt att den inte berör någon ensamrätt. I och med att myndigheterna tagit ställning till att viss trafik är tillräcklig har parterna ingått ett avtal om att trafiken ska utföras under de förutsättningar som angetts i trafikförklaringen och i anmälan om kommersiell trafik. Detta avtal gäller tills vidare om inget annat angetts i anmälan. En del av den kommersiella trafik som inletts från , då mitt förslag till ett öppnare mark- nadstillträde träder ikraft, till det datum då den första trafikplanen offentliggörs kan komma att omfattas av allmän trafikplikt med ensamrätt. Det innebär att den måste upphöra i samband med att ett avtal om allmän trafik börjar gälla. 9.4.4Särskilda krav på kollektivtrafikföretag, med mera Alla kollektivtrafikföretag måste uppfylla följande särskilda krav för att få vara verksam på den lokala och regionala kollektiv- trafikmarknaden. Respektive trafikslags grundläggande krav. Stanna för på- och avstigning på en fullt tillgänglig bytes- punkt för alla resenärer. Ansluta sig till ett öppet och samordnat informations-, betal- och bokningssystem. Delta i ett samarbete för att hantera störningar i trafiken. Endast stanna vid platser som är särskilt anordnade för att ta upp och lämna av resenärer. Senast en månad innan kvartalsskifte anmäla en indragning av trafik i en tidtabell till den lokala kollektivtrafikansvariga myndigheten. Ett öppnare marknadstillträde med resenären i centrum Kollektivtrafikföretag ska avseende den trafik de avser att be- driva eller bedriver kommersiellt även uppfylla följande särskilda krav: Anmäla trafiken hos den lokala kollektivtrafikansvariga myn- digheten senast en månad innan trafiken startar. Anmäla att trafiken upphör senast trafiken avslutas. Den lokala kollektivtrafikansvariga myndigheten ska utöva tillsyn över att kollektivtrafikföretagen uppfyller de särskilda kraven samt kraven på miljö och tillgänglighetsanpassning. Ansvaret för tillsynen omfattar inte respektive trafikslags grundläggande krav. Uppfyller inte ett kollektivtrafikföretag dessa krav samt krav- en på miljö och tillgänglighetsanpassning riskerar det att få betala vite. Vitets storlek ska sättas i relation till kollektivtrafik- företagens årliga omsättning. Särskilda krav på alla kollektivtrafikföretag En förutsättning för att få bedriva kollektivtrafik inom länet är att kollektivtrafikföretagen uppfyller de grundläggande krav som ställs på respektive trafikslag. Detta innebär att kollektivtrafikföretagen för buss- och taxitrafik ska inneha ett trafiktillstånd, för järnvägs- trafik en licens, ett säkerhetsintyg eller ett särskilt tillstånd, för trafik med tunnelbana och spårväg ett tillstånd till sådan trafik samt för sjöfart olika typer av certifikat beroende på fartyg, typ av trafik och område där trafiken bedrivs (se avsnitt 10.1.4). Det är av stor betydelse att mitt förslag till ett öppnare mark- nadstillträde inte motverkar de övergripande syftena med trafik- huvudmannareformen – trafiksamordningen och helhetsperspek- tivet. Ett öppnare marknadstillträde innebär att den enskilde resenären får flera relationer till olika kollektivtrafikföretag. De nätverksvinster som finns när bara ett kollektivtrafikföretag hante- rar ett nätverk får inte gå förlorade när marknaden öppnas för fler kollektivtrafikföretag. En öppnare marknad ställer därför krav på samordning av kollektivtrafikföretagen för att kollektivtrafik- systemet ska fungera som ett sammanhållet system. För att möjlig- göra denna samordning anser jag att krav ska ställas på att alla Ett öppnare marknadstillträde med resenären i centrum kollektivtrafikföretag ska stanna för på- och avstigning på en fullt tillgänglig bytespunkt - för alla resenärer. Detta innebär exem- pelvis att om en långväga buss avser stanna i så måste bussen stanna på en fullt tillgänglig bytespunkt. Bussen kan inte, som förekommer , stanna på annat ställe eller i närheten av en sådan bytespunkt. Om bussen inte avser att stanna i medför inte bestämmelsen ett tvång att stanna i staden. Ett ytterligare sätt att öka samordningen och främja helhets- perspektivet är att alla kollektivtrafikföretag enligt mitt förslag till ett öppnare marknadstillträde ska ansluta sig till ett öppet och samordnat informations-, betal- och bokningssystem (se närmare kapitel 13). Slutligen ökas samordningen genom att krav ställs på att kollek- tivtrafikföretaget endast ska stanna vid platser som är särskilt anordnade för att ta upp och lämna av resenärer. De regler som finns handlar främst om att fordon måste stanna på ett trafik- säkert sätt. Jag anser dock att ett krav på att kollektivtrafikföretag måste stanna på en hållplats är en förutsättning för att företagen ska kunna delta i ett samordnat informationssystem. Efter att mitt förslag till ett öppnare marknadstillträde trätt ikraft kommer fler kollektivtrafikföretag att trafikera den lokala och regional kollektivtrafikmarknaden. Speciellt i situationer när olika trafikslag blandas kommer det att finnas ett behov av att kunna leda och styra trafiken vid en trafikstörning. Jag anser därför att det ska ställas krav på att kollektivtrafikföretag för att få vara verksam på marknaden ska delta i ett samarbete för att hantera störningar i trafiken. Kravet innebär att kollektivtrafikföretagen är tvungna att försäkra sig på ett sätt som exempelvis innebär att ersättningstrafik kan erbjudas resenärerna. Ett kollektivtrafik- företag kan exempelvis ansluta sig till en ledningscentral som leder om trafiken eller ordnar ersättningstrafik vid störningar i trafiken. ändras vanligtvis tidtabellen för järnväg och busstrafik . ändras tidtabellen för första halvan av och ändras tidtabellen för resterande del av året. Andra trafikslag byter tidtabell oftare, till exempel luftfarten. Det är viktigt för resenären att kollektivtrafiksystemet är förut- sägbart. För att uppnå kontinuitet och stabilitet i systemet anser jag därför att det ska regleras när neddragning av tidtabellen får ske. Jag har övervägt hur ofta en sådan förändring ska kunna äga rum. Tillägg i trafiken får däremot göras kontinuerligt. Enligt min bedömning är det för komplicerat för resenären att Ett öppnare marknadstillträde med resenären i centrum behöva kontrollera om tidtabellen förändrats. Att tillåta en föränd- ring av tidtabellen innebär enligt min mening även att marknaden i detta avseende är dynamisk och flexibel men att resenären vet när förändringar kan inträffa. Jag anser att det på en framtida marknad med fler kollektiv- trafikföretag även vore önskvärt om systemet för kollektivtrafiken inom länet i denna fråga är synkroniserad med bestämmelserna i järnvägsförordningen. Jag menar därför att en ändring eller juste- ring av tidtabellen ska kunna genomföras varje kvartal samt att förändringen ska genomföras den andra lördagen i kvartalets sista månad. Kollektivtrafikföretaget måste senast en månad innan kvartalsskiftet anmäla en förändring i tidtabellen. Tidtabellen gäller fram till dess en förändring anmäls. I trafikförklaringen ska myndigheten ange att dessa krav ställs på kollektivtrafikföretagen. Särskilda krav på trafik som inte omfattas av allmän trafikplikt Ett kollektivtrafikföretag kan när som helst till den lokala kollektivtrafikansvariga myndigheten anmäla att det avser att kommersiellt trafikera en linje som inte omfattas av allmän trafik- plikt. Denna anmälan måste göras senast en månad innan kollektiv- trafikföretagen börjar med sin trafik på sträckan. Denna tid behövs för att myndigheterna ska kunna genomföra administrativa åtgär- der och för att anpassa informationssystemet till den nya linjen. Ett kollektivtrafikföretag som vill upphöra med trafik på en kommersiell linje ska senast i förväg anmäla detta till den lokala kollektivtrafikansvariga myndigheten. En sådan gräns är viktig för att ur ett resenärsperspektiv uppnå en grundläggande förutsägbarhet, tillförlitlighet och stadga i trafiksystemet. När det gäller internationell linjetrafik regleras den av två EG- förordningar22. Enligt dessa måste ett kollektivtrafikföretag begära tillstånd av de medlemsstater genom vilka transporten sker för att linjetrafiken ska tillåtas. Dessa kollektivtrafikföretag kan bedriva 22 Rådets förordning (EEG) nr 684/92 av om gemensamma regler för internationell persontransport med buss (EGT L 74, 20.3.1992, s. 1.). Förordningen senast ändrad genom förordning (EG) nr 1791/2006 (EUT L 363, 20.12.2006, s. 1) och rådets förordning (EG) nr 12/98 av om villkoren för att transportföretag ska få utföra nationella persontransporter på väg i en annan medlemsstat än den där de är hemmahörande (EGT L 4, , s. 4). Ett öppnare marknadstillträde med resenären i centrum cabotagetrafik23 i anslutning till den internationella linjetrafiken. Denna cabotagetrafik är tillåten enligt de nämnda EG-förord- ningarna och trafiken får bedrivas utan att uppfylla de krav som ställs på kommersiell trafik av den lokala kollektivtrafikansvariga myndigheten. I och med att företaget anmäler att de kommer att köra viss trafik accepterar de att följa de krav som ställs på alla kollektiv- trafikföretag samt nämnda tidskrav vid inträde på och utträde från marknaden. Den lokala kollektivtrafikansvariga myndigheten ingår, som jag redogjort för, genom anmälan ett avtal med dessa kollektivtrafikföretag. I trafikförklaringen ska myndigheterna ange att dessa krav ställs på kollektivtrafikföretagen. Den lokala kollektivtrafikansvariga myndigheten har ett tillsyns- ansvar (se kapitel 13) över att kollektivtrafikföretagen uppfyller de ovan nämnda särskilda kraven samt kraven på miljö och till- gänglighetsanpassning (se närmare avsnitt 9.4.1). Ansvaret för tillsynen omfattar inte respektive trafikslags grundläggande krav. Det är istället Transportstyrelsen som utövar denna tillsyn. Uppfyller inte ett kollektivtrafikföretag dessa särskilda krav eller kraven på miljö och tillgänglighetsanpassning riskerar det att få betala vite. Den lokala kollektivtrafikansvariga myndigheten får förelägga ett kollektivtrafikföretag att uppfylla nämnda krav. Om föreläg- gandet inte följs, kan den lokala kollektivtrafikansvariga myndig- heten vid vite förelägga kollektivtrafikföretaget att fullgöra sin skyldighet. Vitets storlek ska fastställas till ett bestämt belopp och i syfte att förmå företagen att följa föreläggandet ska vitet sättas i relation till kollektivtrafikföretagens årliga omsättning. Frågor om utdömande av vite prövas av länsrätt. Frågor om föreläggande och utdömande av vite prövas enligt lagen (1985:206) om viten. Den lokala kollektivtrafikansvariga myndigheten måste, för att kunna utöva tillsyn, ha en systematisk uppföljning av kollektiv- 23 Cabotage definieras som trafik där passagerare tas upp eller släpps av i samma medlemsstat i samband med reguljär internationell linjetrafik. Trafikens huvudsakliga syfte ska vara att befordra passagerare mellan skilda medlemsstater. Ett öppnare marknadstillträde med resenären i centrum trafikföretagen och andra företag som är verksamma på kollektiv- trafikmarknaden och berörs av särskilda krav (se närmare kapi- tel 13). 9.4.5Privat infrastruktur för kollektivtrafik Om alternativ till privat infrastruktur saknas och avsaknaden av alternativ förhindrar ett kollektivtrafikföretags tillträde till marknaden ska denna infrastruktur upplåtas på konkurrens- neutrala och icke-diskriminerande villkor. Upplåtare som innehar en dominerande ställning på mark- naden ska ta ut ett kostnadsorienterat pris av kollektiv- trafikföretagen. Upplåtare får vid kapacitetsbrist begränsa tillträdet till privat infrastruktur. Vid en begränsning ska företräde ges till den mest samhällsekonomiskt lönsamma trafiken. Regeringen eller efter regeringens bemyndigande den lokala kollektivtrafikansvariga myndigheten får meddela före- skrifter om vilken metod som ska tillämpas vid beräkning av kostnadsorienterat pris och vilka faktorer som ska ligga till grund för beräkningen, kriterier för vad som avses med den mest samhällsekonomiskt lönsamma trafiken samt om för- farandet vid kapacitetsbrist på privat infrastruktur. Med privat infrastruktur för kollektivtrafik avses bland annat platser där resenärer kan stiga av och på eller byta mellan färdmedel samt uppställningsplatser för bussar. Med infrastruktur avses även system för bokning av biljetter men inte väg, järnväg eller farled. Det huvudsakliga syftet med att införa bestämmelser om tillträde till privat infrastruktur är att ge förutsättningar för att skapa en effektiv konkurrens och i slutändan gynna resenärerna. På en marknad där alternativ till privat infrastruktur saknas och avsaknaden av alternativ förhindrar ett kollektivtrafikföretags inträde på marknaden ska företag därför vara skyldiga att upplåta denna infrastruktur. Detta ska ske på konkurrensneutrala och icke- diskriminerande villkor. Ett öppnare marknadstillträde med resenären i centrum Samma syfte ligger bakom förslaget om att en upplåtare som har en dominerande ställning endast får ta ut ett kostnadsbaserat pris. Det innebär ett pris som täcker kostnaderna samt kan ge en rimlig vinst. Ett bemyndigande ges till regeringen eller efter regeringens bemyndigande den lokala kollektivtrafikansvariga myndigheten att meddela föreskrifter om vilken metod som ska tillämpas vid beräk- ning av kostnadsorienterat pris och vilka faktorer som ska ligga till grund för beräkningen. Även konkurrenslagstiftningen har till mål att främja en god konkurrens. Av 2 kap. 7 § konkurrenslagen (2008:579) framgår att missbruk av en dominerande ställning på marknaden är förbjudet. Exempel på sådant missbruk är enligt bestämmelsen att direkt eller indirekt påtvinga någon oskäliga inköps- eller försäljningspriser eller andra oskäliga affärsvillkor, att begränsa produktion, mark- nader eller teknisk utveckling till nackdel för konsumenterna, att tillämpa olika villkor för likvärdiga transaktioner, varigenom vissa handelspartner får en konkurrensnackdel, eller att ställa som villkor för att ingå ett avtal att den andra parten åtar sig ytterligare för- pliktelser som varken till sin natur eller enligt handelsbruk har något samband med föremålet för avtalet. Konkurrensproblem eller missbruk av konkurrensfördelar kan leda till utslagning av nytillkomna kollektivtrafikföretag till nackdel för konkurrensen och därmed även för resenärerna. Det är därför enligt min mening viktigt att skapa ett lätthanterligt system för att undvika och kunna hantera konkurrensproblem som kan komma att uppstå. Konkurrenslagstiftningen uppställer generella förbud för att värna konkurrensen som företagen har att rätta sig efter. Vid konstaterad överträdelse av konkurrenslagens förbud vidtas sank- tioner i efterhand. Mitt förslag är annorlunda uppbyggt genom att bestämmelsen som reglerar tillträdet till privat infrastruktur ska verka konkurrensfrämjande genom att på förhand ålägga upp- låtaren skyldigheter som är direkt avpassade för situationen på kollektivtrafikmarknaden. Med denna utgångspunkt framstår det som rimligt att i förhållande till konkurrenslagen särreglera denna fråga. Bestämmelsen om tillträdet till privat infrastruktur ska enligt min mening ses som ett komplement till konkurrenslagstiftningen. Vid begränsad kapacitet till den privata infrastrukturen kan det finnas skäl att genom ett tydligt och transparent förfarande begränsa tillträdet till infrastrukturen. Jag anser att upplåtaren ska ha en sådan möjlighet. Den mest samhällsekonomiskt lönsamma Ett öppnare marknadstillträde med resenären i centrum trafiken ska vid en begränsning ges företräde till kapaciteten. Ett bemyndigande ges till regeringen eller efter regeringens bemyn- digande den lokala kollektivtrafikansvariga myndigheten att med- dela föreskrifter om kriterier för vad som avses med den mest samhällsekonomiskt lönsamma trafiken samt om hur förfarandet vid kapacitetsbrist på privat infrastruktur ska gå till. Jag anser att det krävs en fördjupad analys av behovet av kontroll och eventuella sanktionsmöjligheter för att se till att bestämmelsen följs av företagen. Det har dock inte funnits tid inom mitt uppdrag för att analysera denna fråga närmare. 9.5Förslag till process för att se till att samhället förses med kompletterande trafik Det offentliga måste efter anmälningsförfarandet se till att sam- hället förses med den trafik som behövs för att kompletterar den anmälda kommersiella trafiken. Den lokala kollektivtrafikansvariga myndigheten ska se till att denna trafik kommer tillstånd genom avtal med kollektivtrafikföretag. Mitt förslag: Avtal om allmän trafik som den lokala kollektiv- trafikansvariga myndigheten ingår med kollektivtrafikföretag ska som huvudregel utformas som tjänstekoncessioner. Den lokala kollektivtrafikansvariga myndigheten kan ingå avtal om allmän trafik antingen i form av tjänstekontrakt eller tjänstekoncession när, 1.det är uppenbart att resandeunderlaget inte påverkar intäkts- flödet, eller står för en liten del av finansieringen, 2.transporten är anropsstyrd, eller 3.det sker ett stort utbyte av passagerare mellan olika närlig- gande linjer. Ett öppnare marknadstillträde med resenären i centrum Avtal om allmän trafik Mot bakgrund av mitt uppdrag anser jag att de avtal om allmän trafik – avtal avseende den så kallade allmänna kollektivtrafiken - som den kollektivtrafikansvariga myndigheten ska ingå med kollektivtrafikföretag ska utformas som tjänstekoncessioner. Det är i den avtalsformen som kollektivtrafikföretagens drivkrafter att sätta resenären i centrum bäst tas tillvara. En tjänstekoncession innebär att företaget tar en risk för trafikverksamheten. I denna risk ligger både en risk för förlust men framför allt en möjlighet till vinst om verksamheten går bra. Ett kollektivtrafikföretag som har ingått en tjänstekoncession har därmed en ekonomisk drivkraft att åstadkomma attraktiva produkter för resenärerna. Detta innebär att företagens entreprenörskap och initiativförmåga gynnas av ett sådant avtal. I en tjänstekoncession produceras tjänster till rese- nären eftersom det är denne som är kund. Det är även kollektiv- trafikföretaget som ansvarar för relationen med resenären och som direkt mot denne är ansvarig för sina produkter. Enligt slutsatserna i är en mer direkt relation mellan kollektivtrafikföre- taget och resenären en viktig förutsättning för att göra kollek- tivtrafiken mer attraktiv. Avtal om allmän trafik avseende väg, järnväg, och sjöfart som tilldelas i form av koncessioner omfattas inte av lagen (2007:1092) om upphandling inom områdena vatten, energi, transporter och posttjänster. Koncessionsavtal om allmän trafik avseende väg och järnväg ska istället enligt art. 5.1 kollektivtrafikförordningen till- delas i enlighet med denna förordning. Avtal avseende sjöfarten ska tilldelas i enlighet med cabotageförordningen. Det förslag på marknadstillträde som jag nedan lämnar har där- för utformats i enlighet med dessa förordningar och den övriga gemenskapsrätten. I de delar EG-förordningarna reglerar en fråga kan jag inte lämna ett lagförslag eftersom förordningar har samma funktion som nationell lag och ska tillämpas av medlemsstaternas domstolar och myndigheter i sin EG-rättsliga form. Jag kommer istället avseende dessa frågor endast att redogöra för vad förord- ningarna stadgar. Ett öppnare marknadstillträde med resenären i centrum Möjlighet att tilldela avtal om allmän trafik och avtal om trafik i form av ett tjänstekontrakt I vissa situationer anser jag att det är tveksamt om tjänstekon- cessionen som avtalsform är den mest lämpliga. Detta gäller både när avtal om allmän trafik ingås som när avtal om trafik ingås – avtal gällande anropsstyrd kollektivtrafik för särskilda grupper. I en situation när det är uppenbart att resandeunderlaget inte påverkar intäktsflödet, eller står för en liten del av finansieringen anser jag att en tjänstekoncession inte är lämplig. Om resande- underlaget är lågt till följd av få boende i ett område är det svårt för företaget att öka resandet och därmed biljettintäkterna. Det kan gälla exempelvis trafik på glesbygden eller i skärgården. Även när det gäller anropsstyrd trafik med särskilt anpassade fordon kan det vara svårt att tillämpa tjänstekoncessioner. Ambi- tionen är inte att öka resandet med särskilt anpassade fordon utan snarare att möjliggöra för fler att kunna resa i den ordinarie kollektivtrafiken. Dessutom utgör egenavgiften en liten del av den totala reskostnaden vid anropsstyrd trafik med särskilda fordon. Det offentligas ersättning utgör i allmänhet den stora intäkten för de företag som tillhandahåller denna typ av trafik. Slutligen kan en sådan situation uppkomma när det sker ett stort utbyte av passagerare mellan olika närliggande linjer, exempel- vis i stads- och tätortstrafik. Vid ett anbudsförfarande som leder till tjänstekoncessioner på enstaka linjer finns risk att nätverkseffekter förloras. I viss tätortstrafik kan det därför vara mer lämpligt att tilldela tjänstekontrakt för ett nät av linjer. Den kollektivtrafikansvariga myndigheten får, enligt mitt förslag, i dessa situationer välja om de vill ingå avtalet i form av en tjänstekoncession eller ett tjänstekontrakt. Om avtalet ingås i form av ett tjänstekontrakt kan antigen lagen (2007:1092) om upphandling inom områdena vatten, energi, trans- porter och posttjänster (försörjningslagen) eller lagen (2007:1091) om offentlig upphandling (den klassiska lagen) vara tillämplig. Av 1 kap. 8 § försörjningslagen framgår att verksamhet omfattas av denna lag om den består av tillhandahållande eller drift av publika nät i form av transporter med järnväg, automatiserade system, spår- väg, tunnelbana, buss, trådbuss eller linbana. Med ett publikt nät avses ett nät vars syfte är att tillhandahålla allmänheten transporter. Ett nät för transporttjänster ska anses finnas om tjänsten tillhanda- hålls enligt villkor som fastställts av en behörig myndighet och som Ett öppnare marknadstillträde med resenären i centrum avser linjesträckning, tillgänglig transportkapacitet, turtäthet och liknande förhållanden. I de fall en myndighet upphandlar trafik som inte kan anses ingå i ett publikt nät ska den klassiska lagen tillämpas.