sou · GYB37 · 2010-02-02 00:00:00 — För att konkretisera kraven och säker- ställa att rätt genomförda insatser i de intervjuade organisationerna kopplas till rätt krav i lagstiftningen kartläggs möjliga typer av insatser kopplade till respektive lagkrav. Detta är viktigt inte minst då paragraferna i många fall ger förhållandevis stora tolknings- möjligheter. Skälen till att lagstiftningen bryts ned är: För att se vad som i praktiken är möjligt att göra inom ramen för lagstiftningen, dvs. för att se vad som är möjligt för organi- sationer att genomföra för insatser för att uppfylla lagstift- ningen med hänvisning till respektive paragraf. Det bedöms vara lättare för de intervjuade att hänföra kostnader och effekter till händelser och aktiviteter än till en hel lagstiftning eller paragrafer. I kartläggningen bryts lagstift- ningen ned till den nivå på händelser eller aktiviteter som bedöms vara den lägsta där det är möjligt att hänföra kostna- derna/aktiviteterna. Genom att bryta ner kraven i enskilda insatser ökar sannolikheten att det kostnader och effekter för de insatser som gjorts som bedöms, inte insatser i största all- mänhet. Annorlunda uttryckt så ökar nedbrytning av lagstift- ningen i konkreta insatser sannolikheten att kunna isolera såväl kostnader som effekter, även om bilden av kostnader och effekter bygger på en bedömning av de som intervjuas. Beroende på typ av insatser involveras olika grupper inom organisationen och på olika vis. Vid kartläggningen tas ett antal hypoteser fram vilka personer eller grupper som kan vara mest relevanta att intervjua. Nedbrytningen ger en indikativ bild av vilken typ av kostnader och effekter som är att vänta vid intervjuerna. Detta är viktigt inte minst ur intervjuarens situation, då förberedelsen ger en större möjlighet att ställa relevanta följdfrågor. I nedbrytning har i huvudsak utgått från material som givits ut av ombudsmännen; JämO, DO, HO, HomO. I några fall har detta också kompletterats med material utgivet av arbetsgivar- organisationerna, själva eller tillsammans med arbetstagarorganisa- tioner. Nedbrytning har skett i fyra steg: I ett första steg listas, kopplat till respektive relevant bestäm- melse, exempel på insatser som det utifrån ombudsmännens material anges att en organisation kan vidta kopplat till respektive bestämmelse. I samband med detta görs också en indelning i vilken karaktär och typ av frekvens insatserna kan ha. I ett andra steg listas effekter och indikatorer på effekter kopplat till respektive insats. Härmed går det att redan i ett kartläggningsskede få en bild av vilka potentiella effekter orga- nisationer kan få för olika sorts insatser. I ett tredje steg görs en bedömning av vilka typer av kostnader som de aktiva åtgärderna kan medföra. Kostnaderna kan vara av administrativ, materiell eller finansiell karaktär. I denna del av nedbrytning görs också en bedömning av var kostnaderna upp- står, det vill säga är det en intern kostnad (var i organisationen uppstår kostnaden) eller en extern kostnad (till exempel externa konsulter). I ett fjärde steg kartläggs möjliga överlappningar med annan lagstiftning, det vill säga vilka situationer finns där det för den intervjuade kan vara svårt att avgöra var kostnader eller effekter skall hänföras. Genom detta steg är intervjuaren också bättre förberedd och kan på så sätt genom följdfrågor säkerställa att kostnaderna och effekterna allokeras till rätt lagstiftning. Utifrån resultatet av kartläggningen sammanställs frågeunderlag, anpassade efter vilken lagstiftning samt vilka organisationer intervjuerna avser. De frågor som är utgångspunkt för intervjuerna framgår av bilaga 2. Utöver frågeunderlagen sammanställs även en intervjumanual, anpassad efter respektive lagstiftning. I manualen beskrivs bak- grund till projektet, hur studien ser på kostnader och effekter, hur intervjuerna går till och hur materialet kommer bearbetas. Fråge- formulär och intervjumanual skickas ut till de personer inom orga- nisationerna som intervjuas en i förväg för att säker- ställa att de har tid att titta på materialet och förbereda sig. I bilaga 1 återfinns intervjumanualen för jämställdhetslagen och lagen om åtgärder mot diskriminering i arbetslivet som exempel för att illustrera hur dessa utformats. Med intervjuunderlagen som bas genomförs ett antal semi- strukturerade intervjuer med relevanta personer inom urvalet av organisationer för att få deras bild av vilka kostnader och effekter som arbetet med de aktiva åtgärderna fått inom organisationen. För jämställdhetslagen görs även intervjuer med representanter för arbetstagarna, i de fall dessa deltar i arbetet, för att se i vilken mån de delar arbetsgivarens syn på lagen och dess krav. Anledningen till att välja semistrukturerade intervjuer som angreppsätt är flera. Denna typ av intervjuer används i den tidigare beskrivna Standardkostnadsmodellen med framgång. Fördelarna med intervjutypen är dels att materialet kan skickas ut till respondenten i förväg och att de därmed har möjlighet att för- bereda sig, dels att underlaget vid själva intervjutillfället ger en struktur som är nödvändig för att genomföra intervjuerna inom den relativt knappa tid som normalt är tillgänglig för en intervju. I sammanhanget bör det dock poängteras att underlaget endast är en utgångspunkt och att fördjupande följdfrågor så gott som alltid ställs i samband med de genomförda intervjuerna. En viktig fråga i samband med urvalet är att identifiera rätt person att tala med, då ansvar och genomförande inte alltid ligger hos samma person. Inom ramen för studien intervjuas den person som har det operativa ansvaret. Detta har erfarenhetsmässigt visat sig vara det mest effektiva sättet att fånga såväl kostnader som effekter. Vem denna person är kan skilja sig väsentligt åt mellan olika typer av organisationer. I ett större företag kan detta till exempel vara en personalchef eller i vissa fall en personalhand- läggare med specialkompetens i frågan, medan det på ett mindre företag kan vara VD som både har det formella och det operativa ansvaret. Gemensamt för dessa är att de har rätt att uttala sig å organisationens vägnar. Samtliga intervjuade personer har givits möjlighet att vara anonyma i så måtto att det inte skall framgå i redovisningen av studien vilken individ eller vilken organisation som intervjuarna genomförts med. Detta är i många fall en förutsättning för att få personer och organisationer som kanske inte fullt ut lever upp till lagens krav att ställa upp på intervjuer. Det är också ett sätt att öka sannolikheten för att de intervjuade ger uppriktiga svar. Den tredje fasen i modellen är själva standardiseringen av det material som samlas in vid intervjuerna. Standardiseringen innebär att ett antal normalförfaranden eller typfall tas fram, både vad gäller kostnader, effekter, processer och arbetssätt som är baserade på de intervjusvar som fåtts. Standardiseringen sker för varje bestämmelse som innebär krav på aktiva åtgärder i lagstiftningen. Då metoden inte är en statistisk metod med ett stort antal värden, innebär standardiseringen inte ett enkelt räknande av medelvärden. Istället innebär detta en längre process där hänsyn tas till relevansen i de svar som erhållits av respondenten, hur de intervjuade organisationerna hanterar frågeställningarna sinsemellan, om det kan finnas effekter av olika storlek m.m. Standardiseringen görs oftast per segment. I denna undersök- ning föreligger kopplat till jämställdhetslagen och lagen om åtgärder mot diskriminering i arbetslivet fyra segment: företag med 25–99 anställda och företag med 100–999 anställda samt kommuner och myndigheter. För barn- och elevskyddslagen och likabehand- lingslagen har endast ett segment standardiserats för respektive lag. Om resultaten för segmenten inte skiljer sig åt särredovisas inte resultaten per segment. Nedan redogörs för kartläggningen av lagstiftningen som gjorts, genomgånge görs för respektive lag. Jämställdhetslagen (1991:433) omfattar arbetsgivare och deras an- svar gentemot arbetstagare. Lagen gäller såväl offentliga arbets- givare som privata. Vissa av kraven riktar sig enbart mot organisa- tioner med över ett visst antal anställda. Enligt 1 § har lagen till ändamål att främja kvinnors och mäns lika rätt i fråga om arbete, anställnings- och andra arbetsvillkor samt utvecklingsmöjligheter i arbetet (jämställdhet i arbetslivet). Lagen siktar till att förbättra främst kvinnornas villkor i arbetslivet. Nio av lagens bestämmelser ingår i undersökningen. Vad de avser, exempel på insatser/åtgärder kopplade till respektive bestämmelse samt karaktären på insatserna, sammanfattas i tabellen nedan: Exempel på åtgärder/insatser Inköp av utrustning som passar för nistrativa kostnader, men både män och kvinnor Organisatoriska insatser, såsom att besluta att införa arbetsrotation Uppföljning, såsom årlig kartläggning av personalens syn på jämställdhet Utarbeta policys att föräldralediga nistrativa kostnader, men inte ska missgynnas vid lönerevision Hålla föräldralediga informerade om vad som händer på arbetsplatsen un- Organisatoriska insatser, såsom införande av delat chefskap Finansiella insatser, t.ex. utfyllnad av Bilaga 2 SOU 2010:7 Utarbeta policys för att klargöra att nistrativa kostnader, men trakasserier på grund av kön eller re- pressalier pga. anmälan inte accep- Utarbeta beredskapsplaner för hur denna lag ska han- Informera de anställda om arbetsgi- nistrativa kostnader, men Mentorskap för kvinnliga chefer Kartläggning och analys av kvinnors Utarbeta kompetensplaner i syfte att underrepresenterat kön ska kunna befordras till högre tjänster 8–9 §§ nistrativa kostnader, men Utarbeta policy och se över rutiner för rekrytering, såsom att besluta vilka meriter som krävs och hur meriterna Kartläggning och analys av rekryte- ringsprocessen, och se till att rekry- teringsgruppen består av personer av 10–11 §§ Kartläggning av löneskillnader mellan män och kvinnor som utför lika arbete Analys av löneskillnader mellan Upprätta en handlingsplan för jäm- Kartläggning av de aktiva åtgärderna Utarbeta plan för vilka åtgärder som Utvärdering av förra årets plan 3.2Lagen om åtgärder mot diskriminering i arbetslivet Lagen (1999:130) om åtgärder mot diskriminering i arbetslivet på grund av etnisk tillhörighet, religion eller annan trosuppfattning (fortsättningsvis kallad lagen om åtgärder mot diskriminering i arbetslivet) omfattar arbetsgivare och deras ansvar gentemot arbetstagare. Lagen gäller såväl offentliga arbetsgivare som privata. Vissa av kraven riktar sig bara mot organisationer med över ett visst antal anställda. Enligt 1 § har lagen till ändamål att i fråga om arbete, anställ- ningsvillkor och andra arbetsvillkor samt utvecklingsmöjligheter i arbetet främja lika rättigheter och möjligheter oavsett etnisk till- hörighet, religion eller annan trosuppfattning. Enligt 2 § ska arbetsgivare och arbetstagare samverka för att främja lika rättigheter och möjligheter i arbetslivet oavsett etnisk tillhörighet, religion eller annan trosuppfattning. De ska särskilt motverka alla former av diskriminering som avses i denna lag. Tre av lagens bestämmelser ingår i undersökningen. Vad para- graferna avser, exempel på insatser kopplade till respektive bestämmelse samt karaktären på insatserna, sammanfattas i tabellen nedan: Bilaga 2 SOU 2010:7 Exempel på åtgärder/insatser Inköp av utrustning som passar oavsett nistrativa kostnader, men etnisk tillhörighet, religion eller tros- Utbildningar eller seminarium för att diskutera vanliga fördomar och negativa Enkätundersökningar för att kartlägga personalens syn på alla personers lika Organisatoriska insatser, såsom att se över arbetstidens förläggning så att den tar hänsyn till etnisk tillhörighet, Utarbeta policys som klargör att trakas- serier enligt denna lag, eller repressalier pga. anmälan, inte tolereras Utarbeta beredskapsplaner för hur pro- blem, enligt denna lag, ska hanteras på Utse kontaktpersoner som de anställda kan vända sig till Informera anställda hur de ska hantera Inför utvecklingssamtal med all perso- Utarbeta kompetensplaner i syfte att personer med annan etnisk tillhörighet, religion eller trosuppfattning ska kunna befordras till högre tjänster Utarbeta rutiner där likabehandlings- gruppen följer alla tillsättningar samt ha yttranderätt i dem Kartläggning och analys av rekryterings- Lagen (2006:67) om förbud mot diskriminering och annan kränkande behandling av barn och elever (fortsättningsvis kallad barn- och elevskyddslagen) har enligt 1 § till ändamål att främja barns och elevers lika rättigheter samt att motverka diskriminering på grund av kön, etnisk tillhörighet, religion eller annan trosupp- fattning, sexuell läggning eller funktionshinder. Lagen har också till ändamål att motverka annan kränkande behandling. Lagen tillämpas på utbildning och annan verksamhet som avses i skollagen. Tre av lagens bestämmelser ingår i undersökningen. Vad paragraferna avser, exempel på insatser kopplade till respektive bestämmelse samt karaktären på insatserna, sammanfattas i tabellen nedan: Exempel på åtgärder/insatser Utarbeta plan för vilka insatser som ska Utvärdering av tidigare plan Skyldighet att förebygga och förhindra Utse ansvariga såsom kamratstödjare, skolvärdar, m.fl., så att eleverna har någon att vända sig till Enkätundersökningar för att mäta trivsel Utvecklingssamtal för att få input på Utarbeta policys där man beskriver att Upprätta beredskapsplaner för hur man ska hantera en situation som uppstår Uppföljande åtgärder om elever blir utsatt, eller utsätter annan elev, för Lag (2001:1286) om likabehandling av studenter i högskolan (fort- sättningsvis kallad likabehandlingslagen) har enligt 1 § till ändamål att på högskoleområdet främja lika rättigheter för studenter och sökande och att motverka diskriminering på grund av könstill- hörighet, etnisk tillhörighet, religion eller annan trosuppfattning, sexuell läggning och funktionshinder. Två av lagens bestämmelser ingår i undersökningen. Vad paragraferna avser, exempel på insatser kopplade till respektive bestämmelse samt karaktären på insatserna, sammanfattas i tabellen nedan: Exempel på åtgärder/insatser Utarbeta policys som klargör att sexuella tra- nistrativa kostnader, men trakasserier pga. kön inte beredskapsplaner för hur anmäl- ningar om trakasserier ska hanteras av hög- Utbildningar av lärare/studenter om vad sexuella trakasserier är, deras orsaker samt hur de ska hanteras Öka tillgängligheten till information för stu- via webbplats, utbildningskatalog Upprätta rutiner för att händelser med anknytning till sexuella trakasserier följs upp Utarbeta plan för vilka insatser som ska vid- nistrativa kostnader, men tas för att främja studenters lika rättigheter Utvärdering av förra årets plan 3.5Sammanfattande bild av kartläggningen Kartläggningen av de olika lagarna har visat att de aktiva åtgärder- nas karaktär kan variera samt att åtgärderna kan göras med olika periodicitet. Såväl periodiciteten som karaktären på åtgärderna kan påverka både vilka kostnader samt vilka effekter lagstiftningen ger upphov till. Kartläggningen visar att det finns såväl likheter som skillnader mellan kraven. Tre av de fyra lagstiftningarna innehåller t.ex. plankrav, medan lagen om återgärder mot diskriminering i arbetslivet inte gör det. Kraven är mer uppdelade i jämställdhets- lagen jämfört med de övriga lagstiftningen. Likabehandlingslagen och barn- och elevskyddslagen är väldigt lika i sina skrivningar, men omfattar förhållandevis olika typer av organisationer. Det finns t.ex. inga så små högskolor som vissa daghem. Häri ligger självklart också en skillnad gällande vem Barn och elevskyddslagen omfattar såväl barn och ungdomar som vuxna i vuxenutbildningen. Likabehandlingslagen omfattar studenter, vilket i praktiken i de allra flesta fall är myndiga personer. Sammantaget kan konstateras att det finns en rad faktorer som talar för att både arbetssätt, effekter samt kostnader för lagstift- ningen skiljer sig åt beroende på vilken typ av organisation lagstift- ningen appliceras på. I det här kapitlet redogörs för vad som framkommit genom intervjuerna med organisationer som omfattas av lagstiftningen. Iakttagelserna för respektive lag att redogöras för under följande rubriker: Syn på regelverket. Upplevd överlappning mot annat regelverk. Typ av insatser som införts. Om det finns anledning att särskilja mellan hur kommuner, myn- digheter, små eller stora företag arbetar med frågorna särskiljs detta nedan. inget annat kan antas att det som står gäller samtliga organisationer. Hos de intervjuade företagen och myndigheterna ligger det opera- tiva ansvaret för frågorna oftast hos personalchef eller personal- direktör. Hos något av de mindre företagen ligger frågorna hos vd eller vice vd. Kommunerna och de större myndigheterna, vilka samtliga är större än de största företag som intervjuats, skiljer sig från de övriga intervjuade genom att det operativa ansvaret för frågorna istället ligger hos en person på personalavdelningen som lägger ner hela eller större del av sin arbetstid på frågorna. I kommunerna ligger normalt även en del av det operativa ansvaret ute på respek- tive förvaltning. I de större organisationerna kan det även pågå ett löpande arbete hos enhetschefer att ta upp detta på arbetsplats- träffar. I de flesta fall finns en samverkan med arbetstagarsidan, även om den kan vara förhållandevis begränsad. Antingen är de med i en grupp tillsammans med representanter för arbetsgivaren där frågorna tas upp eller som remissinstans för planarbetet. Sam- verkan med arbetstagarsidan behöver inte betyda att det finns en lokal fackklubb på företaget. I de fall detta finns är det normalt representant från denna som ingår, men i de fall lokal klubb saknas kan även andra representanter för arbetstagarna ingå. Intresset från fackets sida bedöms av de intervjuade vara störst kopplat till lönekartläggning. De intervjuade organisationerna menar att i övrigt så deltar de fackliga organisationerna i arbetet, men driver sällan frågorna aktivt. Generellt görs arbetet internt, men i vissa fall tar man in extern part för vissa insatser (t.ex. medarbetarenkät där dessa frågor kan ingå). Det är också vanligt att de som arbetar med frågorna varit på utbildning vid något eller några tillfällen för att få information. Utbildningsinsatserna har dock karaktären av engångshändelser. Av de intervjuade organisationerna finns några som inte har någon partssammansatt grupp överhuvudtaget. Hos några av dessa har antingen en jämställdhetsplan gjorts utan egentlig inblandning av arbetstagarna, alternativt har man inte gjort någon jämställd- hetsplan. 4.1.2 Syn på regelverket Det har inte framkommit någon entydig åsikt om regelverkets utformning. En del av de intervjuade menar att det finns mycket externt material att tillgå som underlättar tolkning och praktiskt arbete, medan andra menar att det borde finnas föreskrifter eller att lagstiftningen åtminstone kunde vara mer konkret. Detta gäller framförallt de mindre företagen. Flera av organisationerna har använt sig av annat material än det som finns utgivet av ombuds- männen. Vissa av de intervjuade organisationerna menar att det borde finnas föreskrifter eller att lagstiftningen åtminstone kunde vara mer konkret. Detta gäller framförallt de mindre företagen. Andra intervjuade tycker att lagen har fungerat bra som den var. De allra flesta tycker att det är bättre med en lag kopplat till fler diskrimineringsgrunder, dvs. som det förhåller sig med diskrimine- ringslag som ersatte jämställdhetslagen. Någon av de intervjuade menar dock att just jämställdhetsfrågan nu riskerar att hamna i skymundan. Andra menar att även den nuvarande diskriminerings- lagen borde utvecklas eftersom det alltjämt bara är koppalt till kön när t.ex. lönekartläggningen ska genomföras. Detta innebär att man inte upplever att det finns en total jämbördighet mellan de olika kraven. En återkommande synpunkt är att de intervjuade ofta hanterar arbetet med jämställdhetslagen som vilken generell arbetsmiljöfråga eller arbetsgivarfråga som helst, dvs. att frågan ytterst handlar om att sammantaget erbjuda en god arbetsmiljö för de anställda. 4.1.3 Upplevd överlappning mot annat regelverk Den största överlappningen mellan jämställdhetslagen och annan lagstiftningen som de intervjuade ser gäller gentemot arbetsmiljö- lagstiftningen, där samtliga intervjuade organisationer ser att det finns en överlappning. Vissa menar t.o.m. att jämställdhetslagstift- ningen är att betrakta som en del av arbetsmiljöområdet. De intervjuade upplever dock inte att det finns något direkt praktiskt problem med denna överlappning. Någon av de intervjuade påpekade att lagen i vissa bestämmelser har en vidare fokus än arbetsmiljölagstiftningen genom att den även omfattar arbetssökanden. De intervjuade organisationerna menar också att det i praktiken ofta finns en överlappning mellan 6 § i jämställdhetslagen och 6 § i lagen om åtgärder mot diskriminering i arbetslivet, genom att de policys och beredskapsplaner som tas fram för diskriminerings- grunden kön även ofta täcker diskrimineringsgrunderna etnisk till- hörighet och religion eller trosuppfattning. I vissa fall upplevs det finnas det en överlappning mellan frågor kopplade till lagen och sådant som regleras i avtal med facken. Detta gäller endast i de fall de intervjuade organisationerna omfattas av kollektivavtal. Vilka fall detta avser framgår av avsnittet Någon av de intervjuade menar att även om det finns en överlappning mellan kollektivavtal och lagen kan det vara så att det är lagen som påverkat avtalets utformning. 4.1.4 Typ av insatser som genomförts Nedan beskrivs för respektive bestämmelse vad de intervjuade organisationerna genomfört för insatser. Det beskrivs också hur mycket tid och i förekommande fall externa kostnader som kopplas till insatserna, samt vilka effekter som de intervjuade sett. För att få en tydlig samlad bild av kostnader och effekter för olika typer av organisationer hänvisas till bilagorna 4–6, som inne- håller typfall för ett mindre tillverkande företag, ett större tillverkande företag och en kommun i deras arbete med insatser. Typfallen baseras på det som framkommit vid intervjuerna, men behöver inte nödvändigtvis spegla hur det förhåller sig i varje enskild intervjuad organisation. I bestämmelsen angavs att arbetsgivaren ska genomföra sådana åtgärder som med hänsyn till arbetsgivarens resurser och omstän- digheterna i övrigt kan krävas för att arbetsförhållandena ska lämpa sig för både kvinnor och män. Huvuddelen av de intervjuade organisationerna genomför en medarbetarundersökning , i några fall oftare. Undantaget är några av de minsta företagen där man inte gör sådana undersökningar alls. Det normala är att dessa undersök- ningar görs av en extern part, dvs. ett företag specialiserat på att göra sådana undersökningar. Undersökningarna, som har ett vidare syfte än att bara till- godose krav enligt jämställdhetslagen, betraktas som ett sätt att jobba med 4 § såtillvida att det ger arbetsgivaren insikt om vad arbetsgivaren eventuellt kan behöva vidta för åtgärder för att arbetsförhållandena ska lämpa sig för både kvinnor och män. De externa kostnaderna för att genomföra en medarbetarunder- sökning varierar mellan 50 tkr till 200 tkr hos de intervjuade orga- nisationerna. Kostnaden har ingen direkt korrelation till antalet anställda. Normalt kan det vara 2–5 frågor av totalt 45 frågor som är helt eller delvis kopplade till jämställdhet, dvs. mellan ca 5– av frågorna. Detta motsvarar 3–20 tkr som är hänföra till lagen i externa kostnader för varje gång en undersökning genomförs, dvs. Till detta tillkommer tid för ifyllnad samt bearbetning av resultat inom organisationen. Hos några av de intervjuade organisationerna har medarbetaren- käterna givit upphov till insatser, och därmed i vissa fall fungerat som input till andra åtgärder. Detta gäller dock inte generellt.