sou · GYB388 · 2010-11-30 00:00:00 — Exempel på åtgärder som berör utrikes födda är aktivi- teter medan ansökan om uppehållstillstånd prövas, introduktions- verksamheten för nyanlända, svenska för invandrare, validering, samt arbetsmarknadspolitiska åtgärder. De utvärderingar som gjorts av dessa verksamheter visar dock att utfallet påfallande ofta varit otillfredsställande. I detta avsnitt diskuteras erfarenheterna av de åtgärder som används för att förbättra de utrikes föddas ställning på arbetsmarknaden. Främst diskuteras åtgärder i , men även erfarenheterna från liknande åtgärder i andra länder tas i viss mån upp. Utgångspunkten är att insatsernas mål måste vara att öka de utrikes föddas sysselsättningsgrad till de inrikes föddas nivå. För att uppnå detta krävs dels åtgärder som bidrar till att nyanlända snabbt kan etablera sig på arbetsmarknaden och få jobb som passar deras önskemål och färdigheter, dels åtgärder som hjälper de per- soner som trots att de vistats i inte har lyckats med sin arbetsmarknadsetablering. Genomgående dras slutsatser om hur dagens åtgärder kan behöva förändras för att bättre bidra till dessa mål. Åtgärder för att förbättra utrikes föddas arbetsmarknadssituation Bilaga 4 till LU2011 5.1Tiden från ansökan till beslut om uppehållstillstånd Tiden från att en person ansöker om uppehållstillstånd tills ansö- kan antingen beviljas eller slutgiltigt avslås tenderar i många fall att bli mycket lång. Ett flertal åtgärder har därför satts in dels för att korta ned handläggningsprocessen, dels för att se till att väntetiden blir meningsfull både för dem som slutligen beviljas respektive inte beviljas uppehållstillstånd. I detta avsnitt beskrivs kortfattat regel- verket för dessa åtgärder, diskuteras erfarenheterna av dagens verk- samhet, och dras slutsatser om i vilken riktning åtgärderna kan behöva förändras. I fokus står de personer som ansöker om asyl efter att de kommit till , och speciellt diskuteras väntetidens längd, aktiviteter medan ansökan prövas och bosättningsbeslutet.34 ansvarar för mottagningsverksamheten.35 Medan de asylsökande väntar på ett beslut är de inskrivna vid någon av verkets mottagningsenheter, men får själva välja om de vill bo på en föreläggning (anläggningsboende, ABO) eller om de själva vill ordna sitt boende (eget boende, EBO). ska dock alltid kunna erbjuda en plats på en förläggning, och detta boende utgörs normalt av en lägenhet i ett vanligt bostadsområde. Vidare ansvarar för att, i lämplig omfattning, ge de asyl- sökande tillfälle att delta i svenskundervisning, skötsel av förlägg- ningar eller annan verksamhet som bidrar till att göra vistelsen meningsfull. Detta kan innefatta samhällsinformation, deltagande i svenska för invandrare, komplettering av yrkesutbildning och praktik. Asylsökande har ingen generell rätt att arbeta, men de kan få ett undantag från kravet på arbetstillstånd om de bedöms ha bidragit till att klarlägga sin identitet. krävdes även att bedömde att det skulle ta än att fatta ett beslut i asylärendet, men är detta krav avskaffat. Den som får ett sådant undantag har rätt arbeta tills ansökan slutligen har avgjorts. De asylsökande som sak- 34Vilka som kan få uppehållstillstånd av dessa skäl regleras i utlänningslagen (2005:716). Övriga sökande ansöker i regel om uppehållstillstånd direkt från sina hemländer och diskuteras därför inte i detta avsnitt. 35Regleras i lagen (1994:137) om mottagande av asylsökande m.fl. samt i förordning (2002:1118). Bilaga 4 till LU2011 Åtgärder för att förbättra utrikes föddas arbetsmarknadssituation nar egen försörjning får dagersättning. Ersättning kan även utbeta- las efter att ett uppehållstillstånd beviljats. För dem som bott i ett anläggningsboende kan detta ske tills en kommunplats anvisats, men för dem som bott i ett eget boende kan detta ske under högst en månad. Ersättningen kan dras in helt eller delvis om personen inte deltar i erbjuden verksamhet eller försvårar utredningen av asylärendet. De som har andra angelägna behov kan även få ett sär- skilt bidrag. Staten ersätter kommunerna för de kostnader som är förenade med asylmottagandet. Den som beviljas uppehållstillstånd har rätt att flytta till valfri ort om man på egen hand kan ordna en bostad. Boende i anlägg- ningsboende som efter att de fått uppehållstillstånd inte kan ordna sitt fortsatta boende anvisas ett boende i någon av de kommuner som har avtal med. Boende i eget boende kan också anvisas ett boende i en kommun om de anmäler att de önskar detta till inom efter att de beviljats uppehållstillstånd. kommer Arbetsförmed- lingen att ta över ansvaret för kommunanvisningarna för de flesta nyanlända (se avsnitt 5.2). Valet av bostadsort ska då diskuteras under ett etableringssamtal där information ges om hur arbetsmarknadsutsikterna ser ut på olika orter. Det finns även ett förslag om ytterligare förändringar av dagens regler (se SOU 2009:19). Förslaget innebär att Migra- tionsverkets anläggningar delas upp i ankomstboende och ordnat boende. Ankomstboende ska erbjudas de asylsökande efter att ansökan om uppehållstillstånd lämnats in. Där ska asylutredningen påbörjas och där ges även information om handläggningen och det svenska samhället. Dessutom kartläggs individens utbildning, erfarenhet och personliga förhållanden, och det fortsatta boendet planeras. Därefter erbjuds personen att bo i ordnat boende. Ordnat boende ska erbjudas på orter där det finns goda möjligheter till meningsfull sysselsättning och kontakter med samhället. ska de kommuner där personen vistas erbjuda svenskundervisning samt, om det är möjligt, praktik eller annan sysselsättning. De asylsökande ska dock enligt detta förslag även fortsättningsvis ges möjlighet att bo i eget boende som ett alternativ till både ankomstboende och ordnat boende. Den som avböjer att bo i ett ankomstboende föreslås dock inte få någon ersättning och den som avböjer att bo i ett ordnat boende får endast halv ersättning. Andra förslag innebär att möjligheterna att arbeta ska utökas och att Åtgärder för att förbättra utrikes föddas arbetsmarknadssituation Bilaga 4 till LU2011 den som deltar i erbjudna verksamheter ska få en aktivitetsbonus utöver en generell grundersättning. Slutligen föreslås att ersätt- ningen till kommunerna ska förenklas. Inga beslut har dock ännu fattats om dessa förändringar. 5.1.2Aktiviteter under väntan på ett beslut En faktor som kan förväntas påverka de asylsökande på både kort och lång sikt är hur det tar innan asylansökan slutgiltigt avgörs. I mål fastlås att handläggningen ska ske enhetligt, skyndsamt och effektivt, och att ett beslut ska fattas från det att ansökan inkommit. Dessa mål har dock visat sig vara svåra att uppnå i praktiken. Tabell 5.1 visar stati- stik över handläggningstiden. Tabell 5.1 Handläggningstider för asylärenden –2009 Genomsnittlig handläggningstid (dagar) Källa: (2010). Av tabell 5.1 framgår att den genomsnittliga handläggningstiden var drygt . Endast för av ansökning- arna uppnåddes sexmånadersmålet. har dock hand- läggningstiderna reducerats. Ett alternativt sätt att belysa hand- läggningstiderna är att studera antalet inskrivna i mottagningssystemet, vilket framgår av Tabell 5.2. Av tabellen framgår dels att har relativt långa handlägg- ningstider, dels att överklagandeprocesserna ofta drar ut . Noterbart är att det som är mest relevant för en analys av integra- tionsprocessen är handläggningstiden för positiva asylbeslut. Tyvärr redovisas dock inte tid till avslag respektive bifall separat. Bilaga 4 till LU2011 Åtgärder för att förbättra utrikes föddas arbetsmarknadssituation Inskrivna i mottagningssystemet, Öppet överklagandeärende hos migrationsdomstol Avslagsbeslut i överklagandeärende hos migrationsdomstol Källa: (2010). Vilka slutsatser kan man då dra om väntetidens effekter? På kort sikt är det uppenbart att man kan förvänta sig negativa effekter. Asylsökande som väntar på ett beslut står inför en stor osäkerhet, vilket innebär att man knappast kan förvänta sig att dessa personer fullt ut ska kunna dra nytta av de aktiviteter som erbjuds och/eller kunna fatta beslut om framtiden. Man kan därför inte bortse från risken att långa väntetider har långsiktiga effekter på sysselsättning, inkomst och övriga levnadsförhållanden för dem som slutligen beviljas uppehållstillstånd. Det finns dock ganska få studier av betydelsen av väntetiden. Bevelander och Pendakur (2009) visar att längden i landet innan asyl beviljats har en positiv effekt på sysselsättningen. Studien är dock av begränsat värde eftersom den relevanta frågan är om tiden kunnat användas bättre om asyltiden varit kortare, den spenderade tiden har en alternativkostnad. Om tiden i väntan på ett beslut inte används på ett lika meningsfullt sätt som om beslutet hade kommit tidigare medför detta en välfärdsförlust för både individen och samhället. En mer relevant studie är (1999) som studerar ett stort antal personer som invandrade 1987–91, och finner att en förlängd tid på förläggning minskar sannolikheten att ha ett arbete (dock inte för alla invandrargrupper). erbjuds de asylsökande att delta i ett antal aktiviteter. Syftet är att aktiviteterna ska vara värdefulla såväl vid ett eventuellt beviljande av uppehållstillstånd som vid ett eventuellt återvändande till hemlandet. Enligt erbjuds de asylsökande ett inskrivningssamtal efter att asylansökan lämnas in och därefter erbjuds en kortare introduktionsutbildning. Åtgärder för att förbättra utrikes föddas arbetsmarknadssituation Bilaga 4 till LU2011 Enligt riktlinjerna är introduktion, kartläggning av utbildnings- och yrkesbakgrund och upprättandet av en handlingsplan obligatoriskt för alla vuxna asylsökande, men i praktiken varierar omfattningen av dessa insatser. Övriga aktiviteter som undervisning i svenska, praktik eller arbete betraktas som frivilliga av . De uppföljningar som gjorts visar att mycket få personer deltar i dessa aktiviteter, vilket är speciellt tydligt vad gäller reguljärt arbete. Tabell 5.3 visar antalet asylsökande som arbetade – 09. Tabell 5.3 Antal asylsökande (18–) som arbetar, – 2009 Källa: (2010). Av tabell 5.3 framgår att mycket få asylsökande förvärvsarbetar. Av 16 803 inskrivna personer arbetade endast 314 personer , vilket motsvarar av de asylsökande i åldern 18–. Fler kan dock ha arbetat utan att ha rapporterat detta till . Även deltagandet i andra aktiviteter är lågt, vilket framgår av Tabell 5.4. Tabell 5.4 Antal asylsökande (18–)i olika typer av organiserade aktiviteter, Antal inskrivna 18–64 år Antal deltagare i aktiviteter 18–64 år Andel av alla inskrivna 18–: Källa: (2010). Bilaga 4 till LU2011 Åtgärder för att förbättra utrikes föddas arbetsmarknadssituation Av tabell 5.4 framgår att mindre än en fjärdedel av de asylsökande deltog i någon form av organiserade aktiviteter . Deltagandet var något högre bland boende i anläggningsboende (ABO) än bland boende i eget boende (EBO), och andelen var även något högre bland män än bland kvinnor. Den i särklass van- ligaste aktiviteten var studier i svenska. Det finns ingen statistik om hur tidsmässigt omfattande aktiviteterna varit. uppger att i princip alla vuxna asylsökande erbjuds att delta i organiserade aktiviteter, men att många avböjer. Som förklaringar till det låga deltagandet anförs skäl som oklara mål och ambitioner, bristande resurser, dålig samverkan med andra myndigheter, bristfällig individanpassning, svaga incitament för de asylsökande att delta samt en rad praktiska svårigheter (se Riksrevi- sionsverket (2002), SOU 2003:75 och SOU 2009:19). Migrations- verket arbetar med att utveckla de organiserade aktiviteterna. Den nya lagstiftningen om arbetskraftsinvandring ger också de asylsökande starkare incitament att arbeta då de nya reg- lerna ger den som hittar ett jobb en viss möjlighet att få stanna som arbetskraftsinvandrare om asylansökan avslås.36 En potentiellt viktig aktivitet för att förbereda de asylsökande inför den fortsatta integrationen är att en ordentlig kartläggning av deras utbildning och arbetslivserfarenhet görs (se ovan). Migra- tionsverket ska se till att en sådan kartläggning sker, men uppfölj- ningar visar att de kartläggningsinsatser som görs varierar i omfatt- ning och kvalitet. Arbetsförmedlingen medverkar dessutom nästan inte alls i dessa kartläggningar, och överföringen av information mellan olika myndigheter fungerar dåligt (se SOU 2009:19 och (2006)). Det är oklart vilka effekter det låga deltagandet i de organiserade aktiviteterna, och bristen på en tidig kartläggning av deltagarnas erfarenheter från hemlandet, har på arbetsmarknads- utfallet då det saknas statistik och uppföljningsstudier. De, ofta kvalitativa, studier som har gjorts indikerar dock att många asyl- sökande verkar ha fastnat i en vardag präglad av passivt väntande på ett beslut (se till exempel (2007)). Sammantaget finns det mycket som talar för att man bör sträva efter att reducera väntetiden på beslut. Handläggningen av ett asyl- 36 En asylsökande vars ansökan avslås kan ansöka om uppehållstillstånd för arbete om han eller hon haft en anställning , anställningen är en tillsvidare- anställning eller har en varaktighet om från ansökningstillfället och de allmänna förutsättningarna för ett arbetstillstånd uppfylls. Ansökan ska ske efter att beslutet vunnit laga kraft. Åtgärder för att förbättra utrikes föddas arbetsmarknadssituation Bilaga 4 till LU2011 ärende måste givetvis få ta den tid som krävs för att prövningen ska kunna ske på ett rättssäkert och humant sätt, men skapar en lång väntetid en risk för negativa långsiktiga arbetsmarknads- effekter eftersom väntetiden troligen inte används på ett lika effek- tivt sätt som tiden efter ett positivt beslut. Det är påfal- lande få asylsökande som deltar i organiserade aktiviteter medan de väntar på beslut, och den verksamhet som bedrivs varierar kraftigt i kvalitet och omfattning. Kunskap saknas ännu om vilken effekt detta har på lång sikt, men den fortsatta integrationen gynnas knappast av att väntetiden ägnas åt ett passivt väntande. Det finns två bosättningsbeslut som behöver diskuteras; dels valet av bostadsort medan asylprövningen sker, dels valet av bostadsort efter att ansökan beviljas för dem som får stanna. Dessa beslut ten- derar dock att vara sammanlänkade och diskuteras därför parallellt i detta avsnitt. Asylsökande får välja om de vill bo i anläggningsboende eller i eget boende. Tabell 5.5 visar fördelningen mellan dessa typer av boende . Källa: (2010). Av tabell 5.5 framgår att av de asylsökande valde att bo i eget boende. Denna andel har varit ganska , och varierat mellan . Asylsökande i eget boende bor i regel som inneboende hos släkt eller vänner, och återfinns i de flesta svenska städer. Många är dock koncentrerade till invandrartäta områden i stora och medelstora städer. Flest asylsökande i eget boende återfinns i , , , och , medan andelen i för- hållande till befolkningen är högst i och . Asyl- sökande i anläggningsboende är spridda i runt 160 kommuner, ofta belägna utanför storstadsområdena. Boendet utgörs ofta av Bilaga 4 till LU2011 Åtgärder för att förbättra utrikes föddas arbetsmarknadssituation utspridda lägenheter i vanliga bostadsområden. Beroende på famil- jestorlek består boendet av en hel eller en del av en lägenhet. Regeln är två personer per rum, vilket innebär att sex personer ska bo i en trerumslägenhet. Ensamstående förväntas således dela rum och familjer dela lägenhet. I realiteten erbjuds dock familjer ofta en egen lägenhet. Det har förts en hel del diskussion om för- och nackdelar med valfriheten av boende under asylprövningen.37 En del hävdar att det är en fördel att de asylsökande får välja bostadsort, medan andra betonar de problem som detta kan medföra. Bland de skäl som brukar anföras för att välja ett eget boende kan nämnas att det kan bidra till en känsla av normalitet, självbestämmande och kontroll, och att det ger möjlighet att bo med, eller nära, släkt och vänner. Många asylsökande verkar dessutom ha en negativ uppfattning om att bo i anläggningsboenden, då dessa upplevs vara lokaliserade till oattraktiva orter och hålla en låg standard. Bland de skäl som bru- kar anföras mot att låta asylsökande välja boende är olika problem sammanhängande med trångboddhet, som risken för att konflikter med dem man bor hos uppstår, frekventa byten av boende, bristande studiero för barnen, slitage på lägenheterna och störda grannar. Kommuner med många asylsökande brukar också påpeka att skolor, barnomsorg och annan social service i invandrartäta områden utsätts för en hård belastning om många asylsökande väl- jer att bosätta sig där. Slutligen kan asylprövningen fördröjas, och deltagande i organiserad verksamhet försvåras, om de asylsökande är utspridda på många platser och/eller är svåra att nå. I stor utsträckning saknas dock systematiska studier av effekterna av eget boende, vilket gör det svårt att ta ställning till hur betydelsefulla olika faktorer är för de asylsökande och/eller kommunerna. En viktig fråga är om valet av boende under asylprövningen har långsiktiga effekter för sysselsättningsutfallet för dem som får stanna. Bevelander m.fl. (2008) analyserar effekterna av valet av boende under asylprövningen på ett antal indikatorer (bostads- situation, sysselsättning och inkomst) . Resultaten visar att om man tar hänsyn till ett antal demografiska, socioeko- nomiska och geografiska bakgrundsfaktorer så har de som valt eget boende en högre sannolikhet att äga en bostadsrätt eller ett eget hem och att vara sysselsatta än de som valt anläggningsboende. 37 Se även SOU 2003:75 och SOU 2009:19. Bevelander m.fl. (2008) diskuterar dessa frågor utförligt. (2004) och (2007) är exempel på nyare studier av effekterna på de asylsökande av valet av boende. Åtgärder för att förbättra utrikes föddas arbetsmarknadssituation Bilaga 4 till LU2011 Man bör dock vara försiktig när man tolkar dessa resultat då det är sannolikt att det finns icke-observerbara faktorer som påverkar både valet av boende och hur väl man lyckas (selektionseffekter). Det finns dock få belägg för att hävda att möjligheten att välja eget boende under asylprövningen medför betydande negativa effekter på arbetsmarknadsutfallet. Nästa fråga gäller det bosättningsbeslut som måste fattas av dem som beviljas uppehållstillstånd. Detta är ett beslut som måste fattas av alla som får stanna, men är givetvis mest aktuellt för dem som bott i anläggningsboende. Dessa personer kan, som tidigare nämnts, antingen ordna ett eget boende eller låta anvisa en boendekommun enligt de kommunöverenskommelser verket träffat. De som har bott i ett eget boende under asylpröv- ningen kan också be om en kommunanvisning, men de flesta väljer av naturliga skäl att stanna på den ort där de bott under asylprövningen. Var bosätter sig då de nyanlända? SCB (2009b) analyserar utri- kes föddas flyttmönster, och visar att de som ordnar sitt eget boende i hög utsträckning bosätter sig i storstäderna (runt 70 pro- cent). De som anvisas en kommunplats sprids till en början ut mer över landet, men har många flyttat till storstäderna. Även är dock de som anvisats ett boende mer spridda. Liknande tendenser återfinns i många andra europeiska länder. Många nyanlända bosätter sig således i storstädernas invandrar- täta områden.38 En viktig fråga är dock om man ska betrakta detta som ett problem. Att bo i ett invandrartätt område kan medföra både för- och nackdelar.39 Exempelvis kan det ge tillgång till etniska nätverk som bidrar med värdefulla kontakter, men finns det en risk att kontaktytorna med resten av samhället begränsas. Forskningen ger inget entydigt svar om vilka effekter bostadssegregationen har på det långsiktigt arbetsmarknadsutfal- let.40 En viktig fråga är om bostadssegregationen i huvudsak ska betraktas som frivillig eller ofrivillig. Det finns en del evidens som tyder på att en betydande del av bostadssegregationen är frivillig. 38I och (2009) beskrivs, bland annat, bostadssegregationen. 39Se (2009) och m.fl. (2003) för översikter och referenser till fler studier. 40Effekterna av att bo i så kallade etniska enklaver diskuteras i (1998, 2001), (2004a) samt m.fl. (2003). Se även Musterd (2003) samt och Borghans (2002) för liknande resultat för . Bilaga 4 till LU2011 Åtgärder för att förbättra utrikes föddas arbetsmarknadssituation Exempelvis visar studier av nyanländas flyttmönster att många flyttar till invandrartäta orter (se och (2009) samt (2005)). Även en frivilligt vald segregation kan dock vara problematisk om bosättningsbeslu- tet baseras på felaktig information eller om inte alla samhällseko- nomiskt relevanta effekter beaktas. Man kan inte heller bortse från att diskriminering och brist på resurser kan begränsa individernas valmöjligheter.41 Exempelvis kan bostadsbrist och höga bostadspri- ser göra det svårt, eller rentav omöjligt, för resurssvaga grupper att välja ett boende som underlättar arbetsmarknadsetableringen. har det gjorts en hel del försök att sprida de utrikes födda över landet. Det mest omfattande försöket var Hela strategin där nyanlända anvisades bostadsorter spridda över lan- det. Det har gjorts ett ganska stort antal utvärderingar av denna strategi och genomgående visar dessa klara negativa effekter på arbetsmarknadsutfallen. En möjlig förklaring till detta är att många av orterna valdes mer på grundval av tillgången på bostäder än till- gången på jobb (se exempelvis m.fl. (2003) samt m.fl. (2004)). Betydelsen av arbetsmarknadssituationen på den ort där den nyanlände placeras är väl dokumenterad (se m.fl. (2010) samt och (2007)). har även ett antal informationsinsatser prövats där nyanlända har uppmuntrats att flytta (se SOU 2003:75 och SOU 2009:19). Effekterna av dessa insatser är dock oklara. Även om Hela strategin inte längre tillämpas, så placeras även ett stort antal personer enligt systemet med kommunöverenskommelser (runt 4 500 personer ). Ett kvarvarande problem med denna typ av åtgärder är att tillgången på bostäder riskerar att bli mer styrande än arbetsmark- nadssituationen, vilket tydligt är fallet när anvisar boende. Trots att den enskildes arbetsmarknadsutsikter ska beaktas är detta ofta svårt att genomföra i praktiken då tillgången på kom- munplatser ofta är knapp. Även i många andra europeiska länder har försök gjorts att sprida ut de nyanlända, men erfarenheterna av dessa åtgärder är sällan positiva.42 Sammantaget vet vi att många utrikes födda väljer att bosätta sig i invandrartäta områden i storstadsområdena både under asylpröv- ningen och därefter. Utifrån befintlig forskning är det svårt att dra 41Evidens för att etnisk diskriminering förekommer på bostadsmarknaden återfinns i och (2008) samt m.fl. (2010). 42Se (2007, 2008, 2009a) för översikter, och (2003, 2010) för erfarenheter från samt Djuve och Kavli (2000) för erfarenheter från . Åtgärder för att förbättra utrikes föddas arbetsmarknadssituation Bilaga 4 till LU2011 entydiga slutsatser om bostadssegregationens effekter på det lång- siktiga arbetsmarknadsutfallet. De åtgärder som har vidtagits för att sprida de nyanlända över landet har dock inte visats sig vara spe- ciellt framgångsrika. Det är dock viktigt att bosättningsbeslutet baseras på korrekt information om hur situationen ser ut på olika orter så att individerna kan fatta genomtänkta beslut. 5.1.4I vilken riktning bör dagens verksamhet förändras? Hur bör då verksamheten under asylprövningen och bosättnings- beslutet utformas för att arbetsmarknadsutfallet ska bli bra ? Det saknas ännu kunskap för att ge ett fullständigt svar på denna fråga, men några slutsatser kan ändå dras om i vilken riktning dagens verksamhet kan behöva förändras. Väntetiden på beslut om uppehållstillstånd bör vara så kort som möjligt. Det är viktigt att dessa beslut fattas på ett rättssäkert och humant sätt, men givet detta bör man eftersträva kortast möjliga beslutsprocess eftersom en lång väntetid medför en risk för negativa arbetsmarknadseffekter.