sou · GXB331 · 2010-01-01 00:00:00 — Snarare än att återregionalisera länsjärnvägarna föreslår kommittén därför att respektive regionkommun, inom ramen för regionala utvecklingsplaner, ska upprätta en heltäckande regiontrafikplan, som omfattar såväl vägar och järnvägar som flygplatser, hamnar och kollektivtrafik. Sådana ansatser finns redan i flera RUP:ar. Vad gäller regionala vägar föreslår kommittén att planen får formell status som investeringsplan i den statliga infrastrukturplanläggningen på samma sätt som . I övriga delar tjänar den främst som en dokumentation av regionens samlade prioriteringar inom transportområdet. bör också ett regionkommunalt medfinansieringsansvar för investeringar i statliga vägar och järnvägar övervägas. En medfinansiering på i storleksordningen 5–kan, enligt kommittén tyckas rimlig, beroende på beräknad regional nytta och efter förhandlingar med respektive trafikverk. I den mån regionkommunen inte är villig att medfinansiera ett nationellt objekt menar kommittén att det står berört trafikverk fritt att ensam genomföra investeringen. Medfinansieringsansvaret menar kommittén är motiverat utifrån att det skulle tvinga fram tydligare regionala prioriteringar och större återhållsamhet i kravet på statliga insatser. Kostnadsövervältringen bör med fördel kompenseras genom att det generella utjämningssystemet tillförs en ny komponent. förslag innebär att nuvarande ordning som gäller för och i princip stadfästs och att denna ordning ska gälla för hela landet. Någon överföring av ansvar utöver detta föreslås inte. menar att man bör gå vidare med den förändringsprocess som har påbörjats med kommitténs arbete och genomförda regionbildningar. Av stor betydelse är också att antalet regionkommuner inte blir för stort. Av regeringens uttalande talar allt för att den framtida färdvägen är klar även om det är oklart när hela kommer att vara omorganiserat. Under ännu kommer därför den regionala nivån, i ett infrastruktursammanhang, att vara organiserat på olika sätt – något som måste hanteras. Utredningen delar också ansvarskommitténs motivering till regional medfinansieringen även om den regionala andelen ter sig låg mot bakgrund av den generella regionala nyttoandelen. Landsting eller landstingskommuner är s.k. sekundärkommuner. Landstingsnivån tas upp i detta avsnitt av två skäl. Dels är landstingen en regional aktör med ansvar för bland annat kollektivtrafik, dels beroende på storregionerna. I finns nämligen 18 landsting och två storregionala landsting (och ). har inget landsting utan sköter även uppgifter efter kommunsammanslagningen 1971. har ett fullmäktige som väljs i direkta val. Fullmäktige beslutar om såväl beskattning som medelsanvändning. För samtliga landsting går utgifterna främst till hälso- och sjukvård (inklusive tandvård). Landstingen och kommunerna ansvarar tillsammans för länets kollektivtrafik9. I de flesta län har valt att – tillsammans med kommunerna i länet – bilda ett gemensamt länstrafikbolag som driver trafiken. I och har respektive regionen hela ansvaret för kollektivtrafiken. Ur ett infrastrukturperspektiv finns det som framgår inte en regional organisation. I stället utgörs den regionala nivån av länsstyrelser, storregioner och kommunalförbund. Ur ett kollektivtrafikperspektiv tillkommer också landstingen som en viktig aktör. Gemensamt för den regionala nivån är att den är placerad mellan den nationella och den lokala nivån. 9 Lag (1978:438) om huvudmannaskap för viss kollektiv persontrafik 5.2Regionalt inflytande ur ett historiskt perspektiv för de olika trafikslagen Diskussionen om ansvarsfördelning mellan statlig och den nivå inom vägtransportområdet har i betydande utsträckning följt övergripande trender om synen på hur samhället bör organiseras. I ett historiskt perspektiv blir detta tydligt. Efter att vägarna förstatligades följde en period där staten dominerade verksamheten inom vägsektorn. var en expansiv period för den kommunala nivå. Kommunerna engagerade sig i betydande utsträckning i nya frågor, till exempel lokal näringslivsutveckling. Transport- och infrastrukturfrågor kom därmed upp på den kommunala dagordningen på ett annat sätt . Missnöje med bristen på lokalt och regionalt inflytande blev allt tydligare varvid flera förändringar av lagstiftning kom till stånd . Dessa förändringar institutionaliserades genom krav på samråd etc. som arbetades in i bland annat miljölagstiftningen. Genom den transportpolitiska propositionen 1988 (prop.1997/98:56) togs ytterligare steg mot stärkt kommunalt inflytande. Bland annat fick kommuner rätt att förskottera medel för att tidigarelägga väginvesteringar. SJ bildades då de första statsbanorna öppnades (– och – ). Efter riksdagsbeslut bestämdes att SJ skulle bygga och ha hand om alla viktiga större järnvägar. Mindre järnvägar överläts åt privata intressen. Många privatbanors ekonomiska svårigheter gjorde att de förstatligades. hade därför nästan alla privatbanor gått upp i SJ som blev i princip det enda svenska järnvägsbolaget. 1988 delades SJ:s verksamhet upp i en infrastrukturförvaltare, och i ett trafikföretag, SJ. Det svenska järnvägsnätet delades 1988 upp i stambanor och länsjärnvägar i samband med bildandet av . Länsjärnvägar blev beteckning på mindre järnvägar där länstrafikbolaget hade ansvaret för persontrafiken om sådan fanns. slutade använda beteckningen länsjärnväg 2003 och alla järnvägar som för- valtas av är nu formellt stomjärnvägar. (Systemet med regionala länsjärnvägar visade sig i praktiken svårt att hantera, främst beroende på att åtgärderna ofta var kostsamma vilket i kombination med fragmenterade länsvisa budgetar ledde till finansieringssvårigheter). Efter att ha varit ett trafikslag på tillbakagång och med nedläggning av järnvägar har järnvägen och framför allt under innevarande decennium sett en kraftig expansion av såväl trafikarbete som investeringsvolym. Sjöfartens infrastruktur kan delas upp i två delar, hamnar och farleder. Hamnväsendet är i allt väsentligt ett kommunalt åtagande även om privata allmänna hamnar förekommer. Kraven på investeringar i infrastruktur för sjöfarten i har traditionellt varit relativt blygsamma (om man bortser från äldre kanalbyggen). Det har funnits och finns goda naturliga förutsättningar att förlägga hamnar och anlöpsfarleder så att de uppfyller sjöfartens funktionskrav utan stora investeringar i farleder, vågbrytare etc. De fartyg som används för sjöfarten på har emellertid successivt blivit större. Denna utveckling har accelererat och har varit särskilt märkbar för bulklastfartyg, färjor, rorofartyg och containerfartyg. Den dramatiska utvecklingen av storleken på de containerfartyg som används i trafik var exempelvis en viktig faktor bakom beslutet att bygga ut farlederna till hamn. Ofta sker hamnrelaterade investeringar i ett större sammanhang i form av investeringspaket där förutom hamnföretaget/hamnförvaltningen även andra aktörer bidrar. Statlig medverkan i form av satsningar på anslutande infrastruktur såväl i form av farleder, vägar och järnvägar kan i detta sammanhang vara aktuella. Flertalet av de svenska flygplatserna tillkom av militära skäl. färdigställdes och var då landets huvudflygplats då invigdes. hade flera större befolkningscentra i landet tillgång till flygplats. byggnaden av ett nationellt flygplatssystem lade grunden för inrikesflygets tillkomst. bildades på flera ställen kommunala flygplatsbolag som genom avtal om tillstånd från försvarsmakten fick rätten att ansvara för stationsområden för den civila flygtrafiken på de militära flygfälten. har den reguljära flygtrafiken upphört vid sex flygplatser. I bedrivs linje- och chartertrafik på 41 flygplatser. 23 flygplatser drivs och ägs av kommuner. Staten genom driver 16 flygplatser. Två flygplatser drivs i privat regi, Airport och – . Av de kommunala flygplatserna drivs sju flygplatser som en del i den kommunala förvaltningen och 14 flygplatser i form av kommunala aktiebolag. har utveckling och drift av de statliga flygplatserna finansierats genom avgifter erlagda av nyttjarna – ytterst flygresenärerna. Statsmakternas krav på LFV har varit och är att utveckla och driva de statliga flygplatserna till full kostnadstäckning och leverera avkastning till staten på investerat kapital. I detta avseende betraktas de statliga flygplatserna som ett system där överskott på större flygplatser täcker underskott på mindre. Även de kommunala och privata flygplatserna finansieras genom avgifter. I de flesta fall uppstår driftsunderskott på dessa flygplatser, som uppgick till sammanlagt . Detta underskott täcks dels av ägarbidrag dels av ett statligt resultatutjämningsbidrag. Stat, landsting och kommuner har av naturliga skäl ett gemensamt intresse för transportförsörjningen med flyg och därmed för flygets infrastruktur. Historiskt har därför en praxis utvecklats vad gäller samverkan vid planering och finansiering även avseende utvecklingen av de statliga flygplatserna. Denna praxis har sin utgångspunkt bl.a. trafikpolitiska beslut då normer för samverkan vid investeringar mellan stat och kommun fastställdes. Enligt dessa normer skulle kommunerna – förutom för markkostnaderna – även svara för av investeringsutgifterna för byggnader och anläggningar på statliga flygplatser. Genom detta etablerade samarbete mellan stat och kommuner på luftfartsområdet ansågs det att förutsättningar skapats för ett kommunalt inflytande och medansvar vid utbyggnad också av landets primärflygplatser och för en gemensam bedömning av projektens angelägen- hetsgrad i förhållande till andra samhälleliga investeringsbehov. Något explicit krav på medfinansiering av investeringar finns . I detta avsnitt beskrivs översiktligt regionens och kommunens roll i långsiktig planering, fysisk planering, regional utvecklingsplanering och i finansieringssammanhang. Även statens roll beskrivs kortfattat där så behövs för sammanhanget. Infrastrukturplaneringen sker i två steg. beslutar om transportpolitiska mål och i inriktningsbeslutet fattas beslut om planeringsramar. anvisar också medel för olika ändamål. Regeringen tar initiativ till en ny planeringsomgång och håller ihop hela planeringsprocessen. I detta ligger att lägga ut olika uppdrag till myndigheter, regioner och kommittéer. Regeringens inriktningsarbete resulterar i en infrastrukturproposition. Efter riksdagsbeslut påbörjas åtgärdsplaneringen. Regeringen fastställer den nationella åtgärdsplanen. Trafikverken (i synnerhet och ) har en central roll i hela processen. Verken svarar för en stor del av det beslutsunderlag som regeringen beställer. svarar för att trafikverkens långsiktiga planering samordnas och genomförs på ett gemensamt underlag. i , , , och är remissinstans till utredningar/ underlag som ligger till grund för inriktningsproposition samt nationell trafikslagsövergripande åtgärdsplan. ansvarar för framtagande av regionala systemanalyser som underlag för åtgärdsplanering i såväl nationell som regional plan. -ansvarar för framtagande och fastställelse av länsplaner (regionalt vägnät samt statsbidrag). Länsplanerna ska ge en helhetsbild eftersom även nationella objekt redovisas. Planeringsramen ska omfatta följande ändamål: -investeringar i statliga vägar inklusive investeringar i transportinformatik, -trafiksäkerhetsåtgärder på statliga vägar, -ge driftbidrag till vissa icke statliga flygplatser som pekas ut som viktiga, -åtgärder som främjar användning av cykel, -åtgärder till vilka bidrag kan lämnas enligt förordningen (1988:1017) om statsbidrag till vissa regionala kollektivtrafikanläggningar m.m. (för vidare information se under . De regionala självstyrelse- och samverkansorganen har samma uppgift som och tar över arbete. och erbjöds också att delta i det inledande arbetet (inriktningsplaneringen). De båda regionerna tog fram var sin rapport som utgjorde ett samlat regionalt underlag till inför arbetet med infrastrukturpropositionen. I utarbetar förslag till regionplan. Regionplaneringen har inkluderat framtagande av regionala analyser av trafiksystemet. Kommuner och trafikhuvudmän är remissinstans och samrådspart till såväl nationell som regional nivå. Såväl kommuner som regioner kan på eget initiativ utarbeta planeringsunderlag för enskilda objekt för såväl nationellsom regionalplan. Inom sjöfartsområdet har kommunerna även en annan roll i och med att de är huvudsakliga ägare av landets allmänna hamnar. De har därmed betydelse för såväl sjöfarten som inte minst då det gäller samplanering och medfinansiering av hamnrelaterade farledssatsningar där den grundläggande ansvarsfördelningen är att staten genom svarar för den säkerhetshöjande delen och kommunen/hamnföretaget står för den kapacitetshöjande delen av investeringen. LFV, som statlig flygplatsinfrastrukturhållare, deltar inte i den långsiktiga planeringen. Även om LFV:s investeringar är helt avgiftsfinansierade finns behov av ett närmare samarbete eftersom dessa investeringar påverkar transportbehovet i övriga trafikslag, framför allt väg. 5.3.2Fysisk planering enligt väglagen och lagen om byggande av järnväg Den fysiska planeringen av väg och järnväg har tre lagreglerade skeden: 1.Förstudie, som svarar på hur man ska lösa ett transportproblem enligt fyrstegsprincipen. När studien är upprättad ska samråd med myndigheter och allmänhet genomföras. Förstudien motsvarar översiktsplan enligt (1987:383) (PBL), den är vägledande men saknar rättsverkan mot enskilda. 2.Väg-/järnvägsutredning är nästa skede i de fall streckning eller standard behöver studeras. Till utredningen ska en av godkänd miljökonsekvensbeskrivning fogas. Större projekt ska tillåtlighetsprövas enligt . 3.Arbets-/järnvägsplan innebär en projektering av hur objektet närmare ska utformas. Även här gäller samråd. Den upprättade planen fastställs av respektive verk enligt respektive lag. Om inte tillstyrker planen eller om ärendet överklagas av annan behörig sakägare hamnar ärendet hos regeringen. Regeringen beslutar om tillåtlighet efter vägutredning och järnvägsutredning men före väg-/järnvägsplan. Vid tillåtlighetsprövningen avgörs bland annat om åtgärden alls får komma till stånd och inom vilken korridor. och ansvarar för att planeringen genomförs i enlighet med lag (1995:1649) om byggande av järnväg respektive väglagen (1971:948). Processen omfattar obligatoriska samråd med berörda parter, till exempel markägare, andra berörda myndigheter, kommuner. Verken fastställer arbetsplan/järnvägsplan. beslutar om miljökonsekvensbeskrivning (MKB) i samband med vägutredning, järnvägsutredning och arbetsplan. beslutar om betydande miljöpåverkan i samband med förstudie och yttrar sig över vägutredning/järnvägsutredning samt arbetsplan/järnvägsplan. Kommunen är samrådspart och ansvarig för att upprätta detaljplan i samband med projekt som berör tätort. En färdig arbetsplan eller järnvägsplan får inte strida mot gällande detaljplan eller områdesbestämmelser enligt PBL. Däremot finns inget direkt krav på samordning med översiktsplan. Kommunen är i många fall också själv väghållare, drygt 200 kommuner är väghållare enligt väglagen. Kommuner har planmonopol som regleras i . Syftet är att planeringsarbetet ska ske med öppenhet och insyn och med ett starkt medborgarinflytande. Kommunerna ska ta fram översiktsplan och samråda med samt regionplaneorgan och berörda kommuner. Övriga intressenter ska beredas tillfälle till samråd. En översiktsplan är inte juridiskt bindande men den ska vara aktuell vilket oftast tolkas som att översiktsplanen ska överensstämma med den gällande politiska majoritetens planer. Kommunen upprättar områdesbestämmelser och detaljplaner. Detaljplaner ska grundas på ett program som anger utgångspunkter och mål för planen, om det inte är onödigt. Kommunens samrådsskyldighet omfattar även program för detaljplan. ansvarar för att samordna och bevaka statens intressen. Statens ingripandemöjligheter begränsas till riksintressen, miljökvalitetsnormer, hälsa, säkerhet samt mellankommunala frågor. kan i efterhand upphäva detaljplaner som strider mot dessa intressen. På begäran av är en tjänsteman hos region skyldig att som föredragande eller på något annat sätt delta i handläggning av ärenden som har samband med regionens uppgifter.10 Trafikverken tillhandahåller underlag som berör transportsystemet för planering enligt PBL och . Arbetet är inriktat på så kallad aktiv samhällsplanering där förebyggande information syftar till att minska senare överklaganden. Ett ökat intresse/önskan om deltagande från trafikverken i det kommunala planeringsarbetet har tillkommit . Expertstöd i planeringsarbetet ute i kommuner och regionförbund efterfrågas alltmer. betonar att samspelet med aktörer som svarar för den fysiska samhällsplaneringen vid sidan av transportsystemet blir allt viktigare. Planeringen måste enligt verket ske integrerat där transportlösningar diskuteras parallellt med tänkta etableringar. Det är enligt utredningen önskvärt att trafikverken samordnar sin planering med den kommunala och regionala planeringen. Utredningen menar att det är en grannlaga uppgift för berörda 10 6 § förordningen (2008:1380) med instruktion för parter att tillse att denna samordning inte går utöver respektive myndighets ansvarsområde. Det är viktigt att hålla isär samordning och medverkan i planeringsarbetet som gränsar till ren konsultverksamhet. Det finns en utbredd uppfattning bland många aktörer att den fysiska planeringsprocessen är för långsam och måste effektiviseras. De danska anläggningslagarna framhålls ofta som föredöme. Konsultbolaget har i en rapport11 granskat den fysiska planeringsprocessen. Man menar att det danska systemet knappast är tillämpbart i som har en annorlunda beslutstradition. En övergripande slutsats är att nuvarande lagar klarar av uppgiften de är tänkta att utföra, men att de fungerar mindre bra vid stora, komplicerade och utdragna projekt i storstadsmiljö. Särskilt kraven på återkommande MKB enligt och rätten att överklaga kritiseras för att orsaka stora fördröjningar. Regeringen har beslutat att tillsätta en särskild utredare som närmare ska utreda förutsättningar för förenklingar i den fysiska planeringsprocessen. Denna fråga kommer därför inte närmare att beröras i denna utredning. En översyn gjord av 2008 visar att överensstämmelsen är förhållandevis liten mellan översiktsplanering och regional tillväxtplanering. Det finns en bestämmelse i förordningen om regionalt tillväxtarbete om hur de regionala utvecklingsprogrammen ska förhålla sig till den kommunala översiktsplaneringen. Däremot finns det inte någon tydlig föreskrift i PBL om att översiktsplanerna ska ta hänsyn till de regionala programmen (2008). 5.3.4Regional utvecklingsplanering (RUP) Regeringen tar fram en nationell strategi för regional konkurrenskraft, entreprenörskap och sysselsättning som är vägledande för det regionala tillväxtarbetet. Vid regional utvecklingsplanering förenas de fysiska aspekterna av ekonomisk utveckling, infrastrukturutbyggnad, social sammanhållning och hushållning med mark och vatten, inklusive bevarande av värdefull natur och kulturarvet. I förordningen (2007:714) om regionalt tillväxtarbete stadgas att samordning med bland annat kommunens översiktsplanering särskilt ska eftersträvas i arbetet. 11 WSP PM . Verket för näringslivsutveckling () har ett särskilt ansvar för att utveckla och följa upp det regionala utvecklingsarbetet. Statliga myndigheter ska inom sina verksamhetsområden verka för att målet för den regionala tillväxtpolitiken uppnås. I myndigheternas, inklusive trafikverkens, verksamhetsplanering ska därför insatser som bidrar till att uppnå målen i de regionala utvecklingsprogrammen och till det regionala tillväxtarbetet i övrigt beaktas. Myndigheterna bistår med fakta och bedömningar om trafikslagens utvecklingsmöjligheter m.m. i samtliga län ska -ansvara för att samordna och bevaka statens intressen, -löpande informera samverkansorganet eller självstyrelseorganet om andra statliga myndigheters insatser för regional tillväxt i länet, -följa upp hur andra statliga myndigheter tillämpar det regionala utvecklingsprogrammet. Dessutom ska , i de län som saknar samverkans-/själv- styrelseorgan, ansvara för att ta fram och fastställa regionalt utvecklingsprogram. Där samverkans-/självstyrelseorgan finns är det dessa organ som ansvarar för det regionala utvecklingsprogrammet. Detta ska ligga till grund för Regionala strukturfondsprogram, territoriella program, regionala tillväxtprogram samt andra relevanta regionala program och insatser. RUP ska utarbetas i samråd med kommuner och landsting. Samråd bör också ske med näringsliv och organisationer. Den regionala utvecklingsplaneringsprocessen (RUFS), som föregår förslag till regionplan för enligt PBL, är ett viktigt forum för att harmonisera de olika huvudmännens planering i storstadsregionen. Regionplanen finns enbart i och regleras i särskild lagstiftning. pågående process inkluderar hela . Den RUFS gäller som RUP i . Kommunernas roll i denna process är att vara samrådspart vid framtagandet av RUP. Trafikverken ska verka för att målet för den regionala tillväxtpolitiken uppnås. I myndigheternas verksamhetsplanering ska därför insatser som bidrar till att uppnå målen i de regionala utvecklingsprogrammen och till det regionala tillväxtarbetet i övrigt beaktas. menar att statusen för nationell medverkan i processen måste stärkas. RUP riskerar annars att bli skrivbordsprodukter (). I en uppföljning av framgår att det är 14 län som bedömer att de uppfyller förordningen om regionalt utvecklingsarbete och därmed har antagit ett regionalt utvecklingsprogram. Ett stort antal regionala och lokala aktörer har medverkat i framtagandet och genomförandet av programmen via de länsvisa partnerskapen. Samverkan med nationella aktörer har varierat mellan länen, i merparten tycks den dock ha varit liten. Flera län säger att nationella aktörer inte alls medverkat i arbetet. Några län lyfter fram problemet med att allt färre myndigheter har regional representation. Samtliga län är överens om att RUP kommer att behålla sin roll som en plattform för det samlade regionala och lokala utvecklingsarbetet i länen genom att tydliggöra de regionala prioriteringarna. Länen menar dock att RUP:en i än större omfattning bör kunna medverka till att binda samman olika sektorer och skapa en grund för viktiga sektorsövergripande frågor (). Samtliga intervjuade statliga myndigheter anser att kopplingen mellan deras verksamhet och de regionala tillväxtprogrammen är svag. Det finns en förståelse för att myndighetens program och insatser tangerar tillväxtprogrammen men hur och på vilket sätt är inte klart. Regional organ är ofta drivande i gränsöverskridande nätverk av mer eller mindre permanent karaktär. Samarbetet i utgör ett exempel. De är initiativtagare till och ansvariga för transnationella EU-projekt. Många projekt arbetar med transportfrågor, logistik, infrastruktur. Regioner tar ensamma eller tillsammans med andra fram gemensamma underlag för att påverka beslutsfattare på nationellt och Europeisk nivå. Man tar initiativ till egna utredningar, t.ex. för att visa på dynamiska effekter som inte behandlas i traditionella kalkyler. Regioner föreslår innehåll i strukturfondsprogram samt medverkar i beslut om projekt. Självstyrelse- och samverkansorgan samt kommuner medverkar ibland till finansiering av såväl projektering som byggande. Det kan ske i form av såväl reella bidrag som förskottering.12 Regionerna kan söka EU-medel till främst utredningar och i viss mån projektering från till exempel strukturfonderna. Landsting och trafikhuvudmän ansvarar även för viss del av den kollektivtrafikspecifika infrastrukturen även om statsbidrag som regel utgår. kommuner och landsting (SKL) liksom flera enskilda kommuner och regioner har uttalat principiellt ogillande med förskotteringar och medfinansiering. SKL anser att och regional medfinansiering av statlig infrastruktur utifrån dagens ansvarsfördelning är principiellt tveksam och endast ska ske i undantagsfall.