sou · GXB339 · 2010-01-01 00:00:00 — () har definierat kollektivtrafik som i förväg organiserade, regelbundet tillgängliga transporter som erbjuds allmänheten eller en särskild personkrets enligt givna regler. Kollektivtrafik kan vara linjelagd eller anropsstyrd. Det senare är trafik som endast körs när någon i förväg beställt en resa. En stor andel av den anropsstyrda trafiken utgörs av färdtjänst och sjukresor och kan bara nyttjas av dem som har tillstånd till denna trafik. Det finns även ett antal anropsstyrda trafiklösningar Samordning mellan allmän och särskild kollektivtrafik med trafik som är öppen för alla resenärer. Anropsstyrda linjer förekommer ofta i områden där resandeunderlaget är svagt, exempelvis i glesbygd. Vidare finns en form av kompletterings- trafik i glesbygd som ofta är anropsstyrd och syftar till att transportera resenären till närmaste hållplats för linjetrafik. I flera kommuner finns så kallade servicelinjer som på vissa håll benämns närtrafik eller flexlinjer. Med detta avses trafik som är särskilt anpassad för äldre och funktionshindrade. Fordonen är vanligtvis väl anpassade för trafiken med exempelvis lågt insteg, plant golv, ramp för rullstol och särskilda utrymmen för rullstolar. Linjedragningen kan vara anpassad efter en målgrupp, exempelvis genom att hållplatserna ligger nära bostadsentréerna och att trafi- ken är riktad till servicecentra eller vårdinrättningar. Körtiderna ska ge möjlighet för förarna att ge den extra service som kan behövas. Trafiken, som är en mellanform av reguljär linjetrafik och indivi- duell färdtjänst, kan vara antingen linjelagd eller anropsstyrd. är den öppen för samtliga resenärer men i vissa fall öppen endast för äldre och personer med tillstånd till färdtjänst. Förutom servicelinjer eller närtrafik förekommer i en del län särskilda sjukreselinjer, anordnade av trafikhuvudmannen eller . Service- och sjukreselinjer kan ibland nyttjas av allmänheten medan det på vissa håll är endast resenärer med exempelvis ett färdtjänsttillstånd eller en kallelse till sjukvården som får åka med. Kollektivtrafik innebär enligt min mening en möjlighet för flera människor att resa tillsammans i samma fordon. Den avgräns- ningen innebär exempelvis att en taxiresa endast är kollektivtrafik om resan har beställts på ett sådant sätt att fler har kunnat erbjudas att åka i taxin. Jag har i mitt förslag till kollektivtrafiklag valt att definiera kollektivtrafik som persontransporttjänster som erbjuds allmän- heten fortlöpande antingen som linjetrafik eller som samordnad anropsstyrd trafik. Den samordnade anropsstyrda trafiken kan inkludera resor för personer med tillfällig eller varaktig funktions- nedsättning. Vidare kan exempelvis anropsstyrd trafik till glesbygd eller kompletteringstrafik omfattas. Trafiken kan utföras med bussar, personbilar eller särskilt anpassade fordon. Min definition av kollektivtrafik ska inte ses som en allmän definition av begreppet kollektivtrafik utan som en definition av vad som i kollektivtrafik- lagen avses med begreppet. Samordning mellan allmän och särskild kollektivtrafik 11.2Tidigare utredningar om samordning Frågan om hur en ökad samordning mellan allmän och särskild kollektivtrafik kan underlättas har utretts vid ett flertal tillfällen tidigare. Jag redogör i detta avsnitt för ett antal tidigare utred- ningar. Allmänna kommunikationer – för alla? (SOU 1995:70) till rege- ringen. Utredningens uppgift vara att lägga fram förslag om en bättre samordning i länen av olika slag av offentligt betalda resor. Utredningen skulle förutsättningslöst pröva två alternativa model- ler för samordning. Den ena modellen handlade om hur en frivillig samverkan kan förstärkas och i den andra modellen skulle utreda- ren pröva om det borde lagstiftas om ett enhetligt huvudmanna- skap i länet för resor. Utredaren föreslog att trafikhuvudmannen skulle få ett samlat ansvar för lokal och regional linjetrafik samt för den särskilda kollektivtrafiken i form av färdtjänst, riksfärdtjänst och sjukresor. För skolskjutsen föreslogs inte något formellt ansvar för trafik- huvudmannen men däremot en bestämmelse som innebar att trafikhuvudmannen kan upphandla och samordna skolskjutsen. Förslaget om att olika slag av samhällsbetalda resor borde sam- ordnas fick stöd från de flesta remissinstanser. Däremot var det delade meningar om samordningen skulle vara frivilligt eller obliga- toriskt. Med anledning av synpunkter som kom fram under remiss- behandlingen fick Statskontoret i uppdrag av regeringen att analy- sera det offentliga åtagandet i samhällsbetalda resor. Statkontoret redovisade sitt uppdrag . Sammanfattningsvis fram- höll Statskontoret i sin rapport att ett gemensamt huvudmannaskap för kollektivtrafik och särskilda resor (färdtjänst), gemensamma beställningscentraler och effektivare upphandling kan leda till lägre totala kostnader. Mot bakgrund av synpunkter från remissinstanserna utarbetades departementspromemorian Ökad tillgänglighet i kollektivtrafiken (Ds 1996:69), varvid förslag förändrades på vissa punkter. Samordning mellan allmän och särskild kollektivtrafik Ökad tillgänglighet i kollektivtrafiken (DS 1996:69) Till skillnad från förslag lämnades i departe- mentspromemorian ett förslag om att lagstiftningen skulle vara fakultativ, det vill säga att det skulle finnas en möjlighet för en kommun, om man kommer överens med och trafik- huvudmannen, att överföra ansvaret för färdtjänst och riksfärd- tjänst till trafikhuvudmannen. En annan skillnad mot var att sjukresorna undantogs. hade föreslagit att även dessa skulle kunna överlämnas till trafikhuvudmannen. Genom propositionen Mer tillgänglig kollektivtrafik (1996/97:115) gavs landsting och kommuner en möjlighet att hantera såväl färdtjänst och riksfärdtjänst som ordinarie kollektivtrafik genom samma organ, trafikhuvudmannen. En ny lag om färdtjänst ersatte socialtjänstlagens bestämmelser om färdtjänst. Färdtjänst skulle i första hand betraktas som en transportform i stället för en form av bistånd. överlämnade sitt slut- betänkande Kollektivtrafik med människan i centrum (SOU 2003:67). Kommittén föreslog att kommunerna skulle ges möjlighet att överlåta ansvaret för skolskjuts till trafikhuvudmannen. Kom- mittén ansåg att ett sådant förslag skulle öka förutsättningarna för en effektiv gemensam planering av skolskjuts och linjetrafik som skulle innebära att transportresurser utnyttjades mer effektivt. Kommittén konstaterade att trafikhuvudmannen efter överens- kommelse med eller en kommun i länet kan upphandla persontransporter och samordningstjänster för sådana transporter som kommunerna eller ska tillgodose. Några hinder mot detta i lagstiftningen kunde inte kommittén se. Slutsatsen i betänkandet var dock att den möjligheten inte räcker för en effek- tiv samordnad planering. Någon möjlighet för kommunerna att överlåta hela ansvaret för skolskjuts till trafikhuvudmannen i enlighet med förslaget genom- fördes inte. Vidare föreslog kommittén att lagen om offentlig upphandling skulle ändras så att kommuner och landsting skulle kunna överföra Samordning mellan allmän och särskild kollektivtrafik sina beställningscentraler till trafikhuvudmännen utan föregående upphandling. Kommittén ansåg att i de fall linjetrafik, skolskjutsar, färdtjänst och sjukresor ska ingå i ett och samma system måste de kunna upphandlas enligt samma kapitel i dåvarande lagen (1992:1528) om offentlig upphandling. Kommittén gjorde bedömningen att regelverket innebar att beställningscentralerna för färdtjänst och sjukresor m.m. måste upphandlas separat. Frågan om att överlåta beställningscentraler till trafikhuvud- mannen övervägdes även av . överlämnade sitt slut- betänkande Färdtjänsten och riksfärdtjänsten (SOU 2003:87). Utredningen hade till uppgift att överväga om det är lämpligt att undanta samordningen av beställning av sjuk- och färdtjänstresor i en beställningscentral från upphandlingskravet i lagen om offentlig upphandling. Slutsatsen blev att det inte fanns några rättsliga möjligheter att undanta uppdrag till trafikhuvudmannen att bedriva beställnings- central för sjukresor, färdtjänst och riksfärdtjänst från upphand- lingsskyldighet. Utredningen ansåg att krav på upphandling kan försvåra en samordning av olika samhällsbetalda resor. betonades att kommuner och landsting har möjlighet att enas om att ge trafik- huvudmannen i uppdrag att upphandla en beställningscentral för exempelvis sjukresor och färdtjänst. Trafikhuvudmannen kan i sin tur sörja för att kraven som ställs i upphandlingen av en beställ- ningscentral tillgodoser önskemål som främjar samordning mellan olika samhällsbetalda resor. Utredningen tog också upp möjligheten att flera kommuner gör en gemensam upphandling av en beställningscentral och att kom- munerna därefter tecknar gemensamt kontrakt för en sådan beställ- ningscentral. Avslutningsvis ansåg utredningen att samordning också kan uppnås genom att kommuner och landsting i egen regi driver en gemensam beställningscentral. Samordning mellan allmän och särskild kollektivtrafik och fick i uppdrag av rege- ringen att gemensamt och i samverkan med berörda myndigheter och övriga aktörer ta fram ett nationellt handlingsprogram för kollektivtrafikens långsiktiga utveckling. Huvudrapporten lämna- des till regeringen . Som underlag för huvudrap- porten har ett antal underlagsrapporter tagits fram i samverkan med sektorns aktörer. I underlagsrapporten på landsbygd konstateras att genom att utveckla och samordna de lösningar och resurser som redan finns inom den allmänna och särskilda kollektivtrafiken kan mer kollektivtrafik skapas för befintliga resurser. Särskilt viktigt bedöms det vara för att tillförsäkra en bra landsbygdstrafik. Vidare sägs att det faktum att ansvaret regleras i flera olika lagar och regler medför begränsningar för fullständig samordning. Sammanfattningsvis ansåg man i rapporten att nuvarande lagar som reglerar kollektivtrafiken bör ersättas med en ny lag om kollektivtrafik som omfattar både allmän och särskild kollektiv- trafik, det vill säga färdtjänst, riksfärdtjänst, skolskjuts och sjuk- resor. Detta ger enligt underlagsrapporten möjligheter till en effek- tivare användning av samhällets resurser och större möjligheter att skapa ett hela-resan-perspektiv för resenärerna även ute i periferin. 11.3Nuläge organisation och samordning Som jag kommer att redogöra för i avsnitt 12.2 ingår inte färd- tjänst, riksfärdtjänst, skolskjuts och sjukresor i de läns- trafikansvarigas ansvar. Färdtjänst, riksfärdtjänst och skolskjuts är ett kommunalt ansvar. Kommunerna kan dock frivilligt överlåta sina uppgifter inom färdtjänst och riksfärdtjänst till trafik- huvudmannen. Ersättning för sjukresor svarar landsting för. Hur allmän och särskild kollektivtrafik är organiserad varierar mellan länen. Organisatoriskt finns flera olika modeller för beställ- ningsmottagning, trafikledning och upphandling av transporterna. Jag har i bilaga 5 sammanställt hur ansvar och uppgifter för den särskilda kollektivtrafiken är fördelat i olika län. Av sammanställning framgår att cirka 70 kommuner har överlåtit hela ansvaret för färdtjänsten till trafikhuvudmannen. Vidare har cirka 120 kommuner valt att behålla tillstånds- Samordning mellan allmän och särskild kollektivtrafik prövningen men överlåtit upphandling och samordning till trafikhuvudmannen. Även andra former av samordningslösningar förekommer. Även uppgiftsfördelningen för särskilt anordnade skolskjutsarna varierar mellan olika kommuner. En del kommuner väljer att i egen regi planera och upphandla trafiken men det förekommer också att trafikhuvudmannen upphandlar och ibland även planerar skol- skjutsar på uppdrag av kommuner. När det gäller särskilt anord- nade skolskjutsar med personbil eller andra specialfordon deltar kommunen ibland i en gemensam beställningscentral där även resor med färdtjänst och sjukresor kan ingå. När det gäller sjukresor upphandlar en del landsting dessa resor på egen hand. Flera av landets landsting samverkar dock med trafikhuvudmannen om upphandling av sjukresetransporter som inte kan utföras inom den ordinarie kollektivtrafiken. Det förekommer också att landsting samverkar med trafikhuvud- mannen i en gemensam beställningscentral. I några län har trafikhuvudmannen tagit över hela ansvaret för sjukresorna inklu- sive administrationen av ersättning. Anropsstyrd trafik hanteras i samordnings- och beställ- ningscentraler. En sådan central kan administreras av exempelvis en kommun, en trafikhuvudman, ett privat taxibolag eller annat privat bolag. Hur det är organiserat och vilka olika resor som samordnas varierar på olika platser i landet. Även driftsformerna varierar mellan privata och offentliga samordningscentraler. 11.4Kostnader för den särskilda kollektivtrafiken Det offentligas ersättning till lokal och regional kollektivtrafik samt särskild kollektivtrafik var . Beloppet inkluderar all ersättning som utgått för sjukresor inklusive ersättning för resor med egen bil eller allmän kollektiv- trafik. utgjordes av kostnader för färdtjänst, riksfärdtjänst, sjukresor och skolskjuts. Den särskilda kollektiv- trafiken är i många kommuner och län en stor kostnadspost i förhållande till de subventioner som ges till den allmänna kollektiv- trafiken. Enligt statistik från var det offentligas nettokostnader för färdtjänst och riksfärdtjänst i riket . uppgick kostnaderna för skolskjutsar till Samordning mellan allmän och särskild kollektivtrafik Med skolskjuts avses här inte bara särskilt anordnade skolskjutsar utan även kostnader för de barn som åker med den allmänna kollektivtrafiken. Slutligen var kostnaderna för de upphandlade anropsstyrda sjukresorna cirka 1,4 miljarder kro- nor . 11.5Hinder mot ökad samordning Jag har som en del i utredningsarbetet besökt samtliga trafik- huvudmän, träffat flera personer och organisationer som på olika sätt arbetar med särskild kollektivtrafik samt ansvarat för ett semi- narium om samordning av färdtjänst och sjukresor. Utifrån mina möten samt vad som framkommit i tidigare utredningar har jag nedan sammanställt de svårigheter som lyfts fram som ett hinder mot ökad samordning. Olika huvudmän och regelverk Att de olika lokala regelverken är flera, komplexa och styrs av olika huvudmän anses försvåra samordning mellan allmän och särskild kollektivtrafik. Det faktum att kommunen bestämmer de närmare villkoren för färdtjänsten och att dessa villkor kan variera mellan olika kommuner, begränsar möjligheterna till en mer effektiv sam- ordning. Kommunerna kan exempelvis fastställa regler för egen- avgiftens storlek, möjligheten att ta med medresenär, antal resor, möjligheter att resa , krav på förbeställning samt regler gällande samåkning. Vidare har olika regelverk och egenavgifter mellan färdtjänst och sjukresa lyfts fram som ett problem. Vanligtvis är avgiften vid sjukresa högre än vid färdtjänstresa vilket gör att resenären, trots att det enligt befintlig lagstiftning inte är tillåtet, väljer att åka färdtjänst till vårdinrättningen. Det innebär att kommunen får en kostnad som egentligen ska belasta . Det har också framhållits att ett spritt huvudmannaskap för den särskilda kollektivtrafiken försvårar en utveckling av kollektiv- trafiken i riktning mot en ökad tillgänglighet. Det grundar sig på ett antagande om att trafikhuvudmannens drivkraft för att tillgäng- lighetsanpassa kollektivtrafiken blir svagare om denne sedan inte Samordning mellan allmän och särskild kollektivtrafik får del av den besparing som kan göras genom att behovet av resor med exempelvis taxi eller specialfordon minskar. Möjlighet för kommunerna att överlåta ansvaret för skolskjuts till trafikhuvudmannen har också lyfts fram som en åtgärd för att underlätta samordning. Den möjligheten finns redan när det gäller färdtjänst och riksfärdtjänst. Svårt med gemensamma beställningscentraler Det finns en önskan hos flera av trafikhuvudmännen att få bedriva beställningscentral i egen regi för samtliga former av anropsstyrd trafik. Eftersom olika huvudmän är ansvariga för olika former av anropsstyrd trafik samt att flertalet av trafikhuvudmännen är organiserade i aktiebolagsform har det inte utan upphandling varit möjligt att samla samtliga anropsstyrda resor i en gemensam beställningscentral hos trafikhuvudmannen. Det är dock möjligt att gemensamt upphandla en beställningscentral för samtliga anropsstyrda resor och därmed få rätt förutsättningar för en effektiv samordning. Olika regler för upphandling Ett annat hinder mot samordning som jag uppmärksammats på handlar om olika regelverk som ska tillämpas vid upphandling av allmän kollektivtrafik respektive kollektivtrafik som endast är till för en viss grupp. Detta bedöms ha försvårat en samordnad upp- handling av exempelvis skolskjutsar och allmän kollektivtrafik. Av 1 kap. 8 § lagen (2007:1092) om upphandling inom områ- dena vatten, energi, transporter och posttjänster framgår att verk- samhet omfattas av denna lag om den består av tillhandahållande eller drift av publika nät i form av transporter med järnväg, auto- matiserade system, spårväg, tunnelbana, buss, trådbuss eller lin- bana. Med ett publikt nät avses ett nät vars syfte är att tillhanda- hålla allmänheten transporter. Ett nät för transporttjänster ska anses finnas om tjänsten tillhandahålls enligt villkor som fastställts av en behörig myndighet och som avser linjesträckning, tillgänglig transportkapacitet, turtäthet och liknande förhållanden. I de fall en myndighet upphandlar trafik som inte kan anses ingå i ett publikt nät ska lagen (2007:1091) om offentlig upphandling tillämpas. Samordning mellan allmän och särskild kollektivtrafik Det är svårt att avgöra vilken av lagarna som omfattar ingångna tjänstekontrakt avseende kollektivtrafik som är öppen för viss del av allmänheten utifrån vissa kriterier, men ordnad med hänsyn till särskilda behov för någon grupp, exempelvis funktionshinder eller långt avstånd till hållplats för den ordinarie linjetrafiken. 11.6Förslag om en huvudman – lokal kollektivtrafikansvarig myndighet Ansvaret för färdtjänst och riksfärdtjänst överförs från kom- munen till den lokala kollektivtrafikansvariga myndigheten. Lokal kollektivtrafikansvarig myndighet ska ansvara för tillhandahållandet av skolskjuts. Kommunerna ska fortsatt sörja för att elever i anordnas skolskjuts. Vidare ska kommunerna underrätta den lokala kollektivtrafik- ansvariga myndigheten om behovet av kostnadsfri skolskjuts. Lokal kollektivtrafikansvarig myndighet ska ansvara för att anordna sjukresor som måste utföras med anpassade fordon. Den lokala kollektivtrafikansvariga myndigheten får överlåta ansvaret för beställning och samordning av anropsstyrd trafik till en enskild individ eller en juridisk person. 11.6.1Min bedömning av hinder mot samordning Min uppfattning är att nuvarande lagstiftning inte hindrar att den allmänna och särskilda kollektivtrafiken samordnas. Flera av de upplevda samordningsproblemen kan enligt min bedömning lösas inom ramen för befintligt regelverk. Ett sätt att samordna är att bilda ett gemensamt kommunalförbund som övertar såväl allmän som särskild kollektivtrafik. Den möjligheten finns enligt nuvarande lagstiftning. Genom att samverka i ett kommunalförbund kan exempelvis även beställningscentral bedrivas i egen regi. Det finns också möjlighet att gemensamt upphandla beställningscentral för all anropsstyrd trafik i länet. Samordning mellan allmän och särskild kollektivtrafik kan även kommunens uppgifter enligt färdtjänst- lagen överlåtas till trafikhuvudmannen i länet om kommunen, och trafikhuvudmannen i länet är överens. Även samordning av regelverken som närmare styr färdtjänst går att hantera inom dagens lagstiftning. Det har också gjorts på flera ställen i landet. Exempelvis finns i och i Krono- bergs län gemensamma regler för länets samtliga kommuner vad gäller färdtjänst. Även vid olika regler går det att samordna men det kräver mer av den samordnande enheten och ger inte samma kostnadsbesparing som när alla har samma regler. Trots avsaknaden av hinder samordnas inte de olika trafiklösningarna i önskad omfattning. Enligt min bedömning beror de upplevda legala hindren mot samordning främst på att en del kommuner och landsting av olika andra skäl väljer att inte delta i en för länet gemensam samordning av vissa uppgifter eftersom det finns andra hänsyn som tas bland annat till arbetstillfällen. finns ett stort antal kommuner som har valt att behålla ansvaret för färdtjänsten. Inte heller där samma huvudman har ansvar för både allmän och särskild kollektivtrafik fungerar samordningen fullt ut. Orsakerna till utebliven samordning är ofta både dunkla och svåra att förstå. Motiven till utebliven samordning finns, enligt min mening, utanför den lagstiftning som reglerar området . 11.6.2Slutsatser från särskild studie av lämpliga ansvarsnivåer , , har på mitt uppdrag analyserat vilken samhällsnivå som är mest lämplig att ansvara för bland annat färdtjänst, sjukresor och skolresor. Promemorian finns som bilaga 8. VTI anser att möjligheten för kommuner att lägga ansvaret för färdtjänsten hos den lokala kollektivtrafikansvariga myndigheten bör finnas kvar och eventuellt göras till huvudregel men med fortsatt möjlighet till kommunalt inflytande i någon form. Ett sådant kommunalt inflytande skulle, enligt VTI, kunna vara att kommunen beställer trafik av myndigheten och även finansierar beställd trafik. När det gäller skolskjutsar anser VTI att det är en verksamhet med starka kopplingar till skolverksamheten vilket talar för att även Samordning mellan allmän och särskild kollektivtrafik fortsättningsvis låta kommunerna ansvara för denna verksamhet. På samma sätt är kostnadsersättningen för sjukresor starkt beroende av hur sjukvården lokaliseras och organiseras vilket talar för att även fortsättningsvis låta stå för dessa kostnader. 11.6.3Motiv för samlat ansvar hos en huvudman Dagens lagstiftning hindrar, enligt min mening, inte en utvecklad samordning men underlättar inte heller en sådan. Den frivilliga samordningen har inte fungerat överallt. Min uppfattning är att samordningen mellan olika former av kollektivtrafik underlättas om en och samma myndighet ansvarar för såväl allmän som särskild kollektivtrafik. Dessutom undanröjs möjligheten att helt ställa sig utanför samordning på grund av andra motiv. De samordnings- fördelar som uppstår med en enda huvudman kan vägas mot ett minskat inflytande för kommunernas del. Enligt min bedömning överväger fördelarna av att samla huvudmannaskapet. Syftet med en ökad samordning är att verksamheten ska bli effektivare. En annan följd av ökad samordning kan bli att rese- närerna erbjuds ett bättre utbud av kollektivtrafik genom att flera av resorna inom den särskilda kollektivtrafiken öppnas upp för allmänheten. Hur stor effektiviseringspotential som finns är dock svårt att bedöma. Det kommer troligen alltid att finnas en grupp resenärer vars resa av olika skäl varken kan eller bör samordnas. Det saknas också systematiserade erfarenheter och kunskap om vilka samord- ningsmodeller som ger bäst effekt. I samband med att det blev möjligt för kommuner att frivilligt överlåta färdtjänst och riksfärd- tjänst till trafikhuvudmännen föreslog regeringen i propositionen Mer tillgänglig kollektivtrafik (prop. 1996/97:115) att en särskild utvärdering skulle göras av effekterna av den föreslagna möjlig- heten till en frivillig överlåtelse av uppgifterna. Såvitt jag känner till har inte någon sådan utvärdering gjorts. Det har inte ingått i mitt uppdrag att göra en översyn av villkoren. Någon förändring av de villkor som ska gälla för att resa i särskilt anpassad form är inte avsedd i förhållandet till vad som gäller för färdtjänst, riksfärdtjänst, skolskjuts och sjukresor. Jag har i det följande beskrivit på vilket sätt jag anser att ett samlat huvudmannaskap underlättar en ökad samordning av allmän och särskild kollektivtrafik. Samordning mellan allmän och särskild kollektivtrafik Fler resor att samordna