sou · GXB368 · 2010-01-01 00:00:00 — har ett unikt uppdrag för barn i utsatta situationer. När det gäller barns behov så handlar det emellertid ofta om före- byggande insatser och insatser där andra samhällssektorer har det ansvar, de instrument och den kompetens som behövs, exempelvis skola, förskola och hälso- och sjukvård. Ett nära och gemensamt ansvarstagande för barn med behov av stöd på många områden är nödvändigt. Utredningen föreslår därför bl.a. att det gemensamma ansvaret ska framgå tydligt av LBU. I syfte att betona det gemensamma ansvaret föreslår utredningen även att den som anmäler oro för ett barn ska kunna påkalla ett särskilt möte med socialtjäns- ten och att ska kunna ge en återkoppling till den som anmäler. Samhällets ansvar för skydd av barn och unga som far illa behöver uppmärksammas mer. Det sker en snabb och positiv utveckling av kunskap, arbetssätt och metoder inom den sociala barn- och ungdomsvården. Det gäller framför allt förebyggande och öppna insatser. Den del av den sociala barn- och ungdomsvården som i första hand är inriktad på Utredningens inledande överväganden och utgångspunkter att utreda, planera och följa upp barn som har omhändertagits för samhällsvård har i mindre utsträckning blivit föremål för verksam- hetsutveckling, även om förbättringar skett när det gäller kvaliteten på utredningar. Utredningen anser att barn- och ungdomsvårdens kärnuppdrag, skyddet av barn som far illa, behöver ägnas mer uppmärksamhet och kunskapsutveckling. Även vid översynen av lagstiftningen har detta unika uppdrag för prioriterats. Samhället har ett särskilt ansvar för barn och unga som omhändertagits för samhällsvård. Vid frivilliga omhändertaganden anförtror föräldrar sitt barn till samhället, när både förälder och socialtjänst bedömer att det är till barnets bästa. I vissa fall, när så bedöms nödvändigt, kan samhället omhänderta barn mot vårdnadshavarnas eller den unges vilja. I båda fallen ställs självklart stora krav på att samhället också ser till att barnet får det stöd och den trygghet som barnet behöver och som är syftet med omhändertagandet. Både forskning, uppföljningar, tillsyn och vittnesbörder från barn, föräldrar, familjehem och soci- altjänsten visar emellertid att det här finns brister, som utredningen bedömer är oacceptabla. Utredningen föreslår därför bl.a. att i den place- rande kommunen ska verka för att placerade barn får stöd av skola och hälso- och sjukvård, att stödet till familjehemmen förbättras på olika sätt samt att bättre kontroll görs av potentiella familjehem. I samband med beslut om placering ska nämnden även utse en per- son som ska vara barnets egen socialsekreterare. måste bli bättre på att identifiera, förebygga och hantera risker och missförhållanden inom barn- och ungdomsvården. saknar generellt sett systematiskt tänkande kring de risker som kan vara förenade med insatser eller brister på insatser och de skador, som p.g.a. fel eller försummelser kan drabba barnet. Detta trots att det finns kunskap om förekomst av övergrepp på institutioner eller i familjehem och exempel på hur bristande rutiner för hantering av anmälningar eller uppföljning av placerade barn kan få oförsvarliga konsekvenser. Utredningens inledande överväganden och utgångspunkter Utredningen anser att det är nödvändigt att ett tydligt säker- hetstänkande utvecklas inom barn- och ungdomsvården. Utred- ningen föreslår bl.a. att socialnämnden ska ansvara för att det finns rutiner för att identifiera, förebygga och åtgärda risker och miss- förhållanden i vården. Kompetenskraven för att utföra uppgifter inom den sociala barn- och ungdomsvården måste tydliggöras och verksamheten få bättre förutsättningar för kunskaps- och kompetensutveckling. Med tanke på barn- och ungdomsvårdens avancerade och kompli- cerade uppdrag och dess ibland livsavgörande betydelse för barn och familjer är kraven på och förutsättningarna för kunskaps- och kompetensutveckling anmärkningsvärt bristfälliga. Utredningen föreslår därför bl.a. att nämndens ansvar för upp- följningen av verksamhetens resultat och kvalitet förtydligas samt att socionomexamen ska krävas för vissa specifika uppgifter inom den sociala barn- och ungdomsvården. Utredningen föreslår även att staten ska inrätta en specialistutbildning och att kommunerna ska vara skyldiga att ha tillgång till specialistkompetens inom barn- och ungdomsvården. 5En särskild lag om stöd och skydd för barn och unga Utredningen ska enligt direktiven ta ställning till om bestämmel- serna till stöd och skydd för barn och unga i SoL och LVU bör sammanföras i en särskild lag samt om de bestämmelser i som reglerar familjerättsliga arbete ska föras över till den särskilda lagen. Om utredningen finner att en särskild lag bör utformas ska utredningen enligt direktiven också utarbeta ett fullständigt författningsförslag som innefattar även eventuella följdändringar i annan lagstiftning. I detta kapitel redovisas vilka utgångspunkter som legat till grund för utredningens förslag i fråga om utformningen av en särskild lag. Här görs också en analys av vilka konsekvenser förslaget får i förhållande till andra, närliggande författningar. Sist i kapitlet presenteras en översiktlig beskrivning av den föreslagna lagen. 5.2Utredningens överväganden och förslag Utredningens förslag: Bestämmelserna till stöd och skydd för barn och unga i SoL och LVU sammanförs i en särskild lag. Den nya lagen föreslås heta lag (0000:000) om stöd och skydd för barn och unga. Lagen föreslås förkortas LBU. Som framgått i kapitel 4 ovan anser utredningen att det finns starka skäl att föreslå att bestämmelserna till stöd och skydd för barn och unga i SoL och LVU sammanförs i en särskild lag. En sådan lag kan En särskild lag om stöd och skydd för barn och unga utifrån de särskilda förhållanden som gäller för den sociala barn- och ungdomsvården synliggöra bestämmelserna till stöd och skydd för barn och unga samt skapa förutsättningar för ett tydligare barnperspektiv i lagstiftningen på detta område. Med en särskild lag är det också möjligt skapa en reglering som underlättar för den enskilde att överblicka och påverka insatser. Även utvecklingen av den sociala barn- och ungdomsvården som kompetensområde talar för att bestämmelserna bör finnas i en egen lag. Utredningen föreslår alltså att reglerna för den sociala barn- och ungdomsvården samlas i en ny särskild lag. Den nya lagen föreslås heta lag (0000:000) om stöd och skydd för barn och unga. Lagen kommer fortsättningsvis i betänkandet att förkortas LBU. Det förhållandet att utredningen väljer att lämna ett förslag på en helt ny lag innebär att det av nödvändighet uppstår en mängd frågor om lagstiftningen som inte framgår av direktiven. Det gäller frågor som uppkommer av att bestämmelser från olika författ- ningar nu sammanförs i en och samma lag. Men det gäller också frågor om att förnya och modernisera befintliga bestämmelser. Det har av naturliga skäl inte varit möjligt att inom ramen för den tid utredningen haft till förfogande kunna utreda alla de frågeställ- ningar som uppkommit under arbetets gång. Utredningen har därför, när det gäller frågan om utformningen av LBU, valt att fokusera på de frågor som är mest angelägna för att den nya lagen ska få en genomtänkt och välfungerande uppbyggnad. Eftersom utredningen föreslår en ny särskild lag, har också de materiella förändringar som utredningen föreslår utformats för att föras in i den nya lagen. Dessa förslag har därför integrerats med de bestämmelser som förs över från SoL och LVU. Det bör emellertid poängteras att utredningens förslag till materiella förändringar till stor del är möjliga att genomföra även inom ramen för nuvarande lagar. Utredningen har enligt direktiven haft i uppdrag att se över bestämmelserna för den sociala barn- och ungdomsvården. Övriga områden inom har inte omfattats av uppdraget. Utredningen har därför inte gjort någon generell översyn av hela socialtjänstlagen med angränsande lagar på det sätt som här gjorts för barn- och ungdomsvården. Det kan emellertid inte uteslutas att även övriga områden kan gå mot en utveckling som talar för en särskild lag för just dessa områden. En särskild lag om stöd och skydd för barn och unga exempelvis en utredning som har till uppgift att se över missbruks- och beroendevården (S 2008:04). Eftersom det således inte kan uteslutas att ytterligare bestämmelser bryts ut ur SoL för att föras in i särskilda lagar, finns det en teoretisk möjlighet att SoL framöver också kan komma att förändras i grunden. Utredningen har vid utformningen av LBU tagit denna möjlighet i beaktande. Den föreslagna lagen har därför konstruerats så att den är flexibel och enkel att komplettera utifrån eventuella framtida förändringar i SoL. 5.2.2Principiella utgångspunkter för lagens konstruktion Utredningens bedömning: Lagen om stöd och skydd för barn och unga ska vara användarvänlig, dvs. lättillgänglig och förståelig för den enskilde. Den ska ha ett tydligt barnperspektiv och den ska skapa goda förutsättningar för en rättssäker hantering av ärenden som rör barn och unga. Frågan om hur en särskild lag om stöd och skydd för barn och unga bör utformas är i hög grad beroende av vad man vill åstad- komma med en sådan lag. Utöver de rent materiella bestämmel- serna i lagen är lagens yttre konstruktion och karaktär av betydelse för hur lagen uppfattas och hur väl den fungerar i praktiken. Av denna anledning är det viktigt att analysera inte enbart vad de enskilda bestämmelserna i lagen ska innehålla, utan även hur dessa bestämmelser bäst utformas och var i lagen de bör placeras. Utredningen har i detta avseende ställt upp tre principiella utgångspunkter för den nya lagens konstruktion. Det handlar om att den nya lagen bör vara användarvänlig, att den bör ha ett tydligt barnperspektiv och att den bör skapa goda förutsättningar för en rättssäker hantering av ärenden rörande barn och unga. Dessa tre utgångspunkter presenteras närmare här nedan. En särskild lag om stöd och skydd för barn och unga Det är för utredningen en prioriterad fråga att stärka möjligheten för barn, unga och deras föräldrar att överblicka och påverka insatser. För att den enskilde ska kunna ta vara på sin rätt och kunna påverka sin situation krävs emellertid att lagens konstruktion är sådan att relevanta bestämmelser är lätta att hitta och sätta in i sitt sammanhang. Det krävs också att bestämmel- sernas utformning i sig är sådan att de ger förutsättningar för den enskilde att förstå vilka rättigheter och skyldigheter han eller hon har. Detta ställer höga krav på det språk som används i de olika bestämmelserna. Språket måste så långt möjligt överensstämma med det allmänna språkbruket. måste en författningstext uppfylla sedvanligt högt ställda krav på klarhet och stringens. Det krävs att bestämmelserna är så entydiga och fullständiga att de möjliggör en enhetlig tillämpning. Lagstiftningen för den social barn- och ungdomsvården tillämpas vidare av människor inom många olika yrkeskategorier. Inte minst skyldigheten att till socialnämnden anmäla barn som far illa, innebär att personal inom kriminalvård, skola, barnomsorg, hälso- och sjukvård, m.m. kommer i direkt kontakt med de bestämmelser inom som rör barn och unga. På samma sätt som gäller beträffande enskildas möjligheter att ta tillvara sin rätt enligt lag bör en lättillgänglig och pedagogiskt uppbyggd lagstiftning underlätta även för de socialsekreterare och andra som i tjänsten tillämpar de aktuella bestämmelserna. Utredningens målsättning att lagen ska vara uppbyggd utifrån ett användarperspektiv innebär sammanfattningsvis att lagstift- ningen först och främst ska vara lättillgänglig och förståelig för den enskilde. kan sägas ställa upp ramarna för samhällets barnperspektiv, såväl nationellt som internationellt. Konventionens grundsyn, som innebär att varje barns rätt att utan diskriminering få sina rättigheter respekterade, principen om barnets bästa, vikten av att lyssna till barnet och alla barns rätt till liv och utveckling, formar en gemensam syn på barn. En särskild lag om stöd och skydd för barn och unga ställer på världens stater är att detta förhållningssätt, detta barn- perspektiv, ska genomsyra alla beslut som rör barn. Utgångspunkten i barnperspektivet är respekten för barnets fulla människovärde och integritet. Alla människor – stora som små – har lika värde. Ytterligare en utgångspunkt i barnperspektivet är barndomens egenvärde. Barn är inte bihang till föräldrarna eller passiva mottagare av föräldrapåverkan. De är unika individer med egna behov. Barndomen ses alltså inte enbart som en förberedelse- tid för vuxenlivet utan som en del av livet med ett värde i sig. Begreppet perspektiv betyder synvinkel. I detta sammanhang kan det betyda att se olika beslutsalternativ ur barnets synvinkel, att se med barns ögon. Det handlar om att försöka ta reda på hur barn uppfattar och upplever sin situation och eventuella föränd- ringar. Det räcker alltså inte med att man gör någonting som man som vuxen anser vara till barnets bästa. Barnperspektivet innefattar ett visst mått av empati, inlevelse och förmåga att identifiera sig med barnets situation. Att ha ett barnperspektiv innebär att se barnet som expert på sin egen situation. Ingen vet bättre hur det är att vara än en femåring. Detta betyder att det inte bara finns ett barnperspektiv. En femårings värld är inte densamma som en 16-årings. Att ha ett barnperspektiv i beslutsfattandet innebär också att man noga analy- serar vilka följder ett beslut kan få för ett enskilt barn eller för barn som grupp. Att ha ett barnperspektiv innebär vidare att man sätter sig in i och försöker förstå barns eller ungas situation. Förståelsen är central och en förutsättning för att kunna vidta åtgärder för barnets bästa. Därmed inte sagt att förståelsen alltid behöver betyda ett accepterande. Det är i sista hand den vuxne som utifrån sina kunskaper och erfarenheter måste fatta beslut och ta ansvar för beslutet. Sammanfattningsvis används begreppet barnperspektiv här i betydelsen att vuxna ser barnet, strävar efter att förstå det och vidtar åtgärder som de bedömer vara till barnets bästa. I detta ingår att lyssna till barnet och respektera det som en individ med egna rättigheter och uppfattningar. Det är en given utgångspunkt för utredningen att LBU ska innehålla ett tydligt och väl utvecklat barnperspektiv. Det handlar om att lagen som sådan ska lyfta fram och synliggöra den sociala barn- och ungdomsvården. Men det handlar också om att lagens materiella bestämmelser måste skapa förutsättningar för ett utveck- En särskild lag om stöd och skydd för barn och unga lat barnperspektiv i hanteringen av de ärenden som i något avseende rör barn och unga. Särskilt tydligt blir detta i frågor om hänsynen till barnets bästa och om barnets rätt till delaktighet i handläggningen. Det ställer emellertid också krav på bestämmelser som tydligt inriktar sig på att stödja och skydda barn i utsatta situationer, inte minst i de fall där barn placerats i ett annat hem än det egna. En förutsättning för att en lag ska kunna sägas ha ett tydligt barnperspektiv är slutligen också att den skapar förutsätt- ningar för att beslutsfattaren i varje enskild fråga ska kunna sätta sig in i barnets situation och utifrån det besluta på ett sätt som är förenligt med barnets bästa. Rättssäkerheten för den enskilde är alltid av central betydelse när det gäller lagstiftningsfrågor. Det finns emellertid ingen exakt definition av begreppet. Skilda definitioner och tolkningar kan ges beroende på bl.a. i vilket sammanhang begreppet förekommer. Begreppet rättssäkerhet anses allmänt vara tätt förbundet med den samhällsordning som kallas rättsstaten. Denna utmärks bl.a. av att den offentliga makten utövas under lagarna, dvs. den offentliga maktutövningen är underkastad lagliga restriktioner som skapar legitimitet, förutsebarhet och likhet inför lagen. Rättsäkerhet för den enskilde innebär i dessa sammanhang att den offentliga maktutövningen inte får vara godtycklig och att den enskilde ska kunna förutse hur makten kommer att utövas. Detta åstadkoms framför allt genom att de lagregler som tillämpas ges ett tydligt och detaljerat innehåll. Förutsebarhet brukar därför framhållas som ett av de mest karaktäristiska dragen hos rättssäkerheten.1 Rättsstaten innefattar emellertid även ett krav på att myndig- heternas beslut ska ha ett innehåll som är rättvist och etiskt godtagbart. Inom den juridiska doktrinen har det därför blivit vanligt att skilja mellan formell och materiell rättssäkerhet. Den formella rättssäkerheten tar därvid sikte på att beslut ska fattas efter ett förutbestämt processuellt mönster medan den materiella rättssäkerheten betonar vikten av innehållet i beslutet. I rättsstaten gäller det att hitta en lösning mellan förutsebarhet och rättvisa, dvs. 1 2002, s. 15 ff.; 2007. En särskild lag om stöd och skydd för barn och unga en lösning som försöker tillfredsställa både den formella likheten inför lagen och den materiella rättvisan.2 Inom den sociala barn- och ungdomsvården griper samhället genom olika insatser in i barns och ungas och deras familjers liv. Insatserna varierar till art och omfång, men kan i vissa fall innebära omvälvande förändringar för den enskilde. Barn och unga har dessutom oftast begränsad förmåga att ta tillvara sina behov och intressen i handläggningen. Det är därför tydligt att det beträffande verksamhet i dessa sammanhang måste ställas höga krav på såväl formell rättssäkerhet som materiell sådan. Vid en internationell jämförelse kan det också konstateras att flera länder eftersträvat mer precisa och konkreta bestämmelser för att betona vikten av förutsebarhet och lika- behandling. Utredningens förslag: Lagen om stöd och skydd för barn och unga ska innehålla de bestämmelser som gäller barn och unga och som regleras i SoL och LVU. Bestämmelser om prövning och beviljande av ekonomiskt bistånd ska emellertid alltjämt finnas kvar i SoL. Merparten av de bestämmelser i som reglerar familjerättsliga arbete ska föras över till LBU. Även regler om internationella adoptioner ska överföras till den nya lagen. Lagen ska, i den mån annat inte särskilt anges, gälla barn och unga . Med barn avses varje människa under . Med unga avses varje människa under . Lagen om stöd och skydd för barn och unga föreslås innehålla de bestämmelser om verksamhet rörande barn och unga som finns i SoL. Den bör även innefatta bestämmelserna i . De bestämmelser som gäller barn och unga i SoL har i flera avseenden nära koppling med de bestämmelser i som reglerar familjerättsliga arbete. Det är därför naturligt att även merparten av dessa bestämmelser förs över till den nya lagen. Familjerådgivning bör dock alltjämt regleras i SoL, eftersom 2 SOU 1999:97; 2002. En särskild lag om stöd och skydd för barn och unga SOU 2009:68 kommunens skyldighet att erbjuda sådan rådgivning gäller oberoende av om det finns barn inblandade. Bestämmelser om adoption av barn med hemvist utomlands, s.k. internationella adoptioner, finns i SoL. Dessa bestämmelser gäller i allra högsta grad barn och har dessutom viss anknytning till de bestämmelser som i övrigt gäller till stöd och skydd för barn och unga. Det är därför naturligt att även dessa bestämmelser förs över till LBU. Lagens tillämpningsområde anges enligt förslaget som insatser och andra åtgärder inom som rör barn och unga. Med barn avses i enlighet med definitionen i både LBU och barnkonven- tionen varje människa under . Med unga avses enligt LBU varje människa under . Dessa definitioner ligger även till grund för utredningens användning av begreppen barn och unga i detta betänkande. En närmare redogörelse för den persongrupp som omfattas av lagen ges i kapitlet om mål och ansvar. Regler om utredning och beviljande av ekonomiskt bistånd kommer alltjämt att finnas kvar i SoL. I kapitlet om barns och ungas rätt till bistånd redogörs närmare för den i LBU föreslagna biståndsbestämmelsen och dess tillämpningsområde. 5.2.4En speciallag i förhållande till socialtjänstlagen Utredningens förslag: Lagen om stöd och skydd för barn och unga ska vara uppbyggd utifrån ett användarperspektiv som utgår ifrån den enskildes tillämpning av lagen. Bestämmelserna i lagen ska så långt möjligt utformas på ett lättillgängligt sätt och placeras i kronologisk ordning utifrån hur ett ärende handläggs. Lagen om stöd och skydd för barn och unga ska utgöra en specialreglering i förhållande till SoL. En särskild lag till stöd och skydd för barn och unga kan utformas utifrån flera olika tänkbara alternativ. Ett alternativ är en lag som är i det närmaste självständig såtillvida att den innehåller i princip alla bestämmelser man behöver för att kunna tillämpa den. Med en sådan lag behöver man inte använda SoL parallellt med den särskil- da lagen. En särskild lag om stöd och skydd för barn och unga Det finns emellertid också uppenbara nackdelar med en sådan lag. Framför allt skulle det krävas en omfattande dubbelreglering av de bestämmelser som finns i SoL. En självständig lag bygger ju på tanken om att man inte ska behöva använda sig av SoL när det gäller frågor om barn och unga inom . Alla de bestämmelser som inte endast rör antingen barn och unga eller andra grupper skulle därför komma att behöva dubbelregleras, dvs. finnas såväl i SoL som i den nya lagen. Exempel på sådana bestämmelser är bestämmelserna om familjehem, hem för vård eller boende, avgifter, gallring, tillsyn, sekretess, m.m. Dubbelreglering är i och för sig möjlig, men vanligtvis inte önskvärd i alltför stor utsträckning. Ett annat alternativ är en lag som i stor utsträckning hänvisar till SoL och därför i detta resonemang betecknas som en osjälvständig lag. Alternativet med en osjälvständig lag innebär att endast de bestämmelser i som enbart gäller barn och unga samt de bestämmelser som finns i LVU skulle sammanföras i en egen lag. Detta alternativ innebär vidare att de flesta allmänna bestäm- melser alltjämt skulle finnas enbart i SoL och att den särskilda lagen i aktuella fall skulle hänvisa dit. En sådan konstruktion skulle inte tyngas av dubbelreglering och formella bestämmelser om tillsyn, gallring, m.m. Å andra sidan skulle man i stor utsträckning tvingas att tillämpa både den särskilda lagen och SoL. Med utgångspunkt i dessa båda ytterligheter har utredningen valt att föreslå en lag som kan betecknas som användarinriktad. Det innebär att lagen i första hand kommer att innehålla bestäm- melser som är intressanta ur den enskilde användarens perspektiv. Barn, unga och föräldrar som kommer i kontakt med har ett självklart intresse av att kunna ta del av de bestämmelser som har betydelse för den enskilde människan. Den nya lagen bör mot denna bakgrund konstrueras med ambitionen att underlätta för den enskilde att överblicka och påverka insatser. De bestämmelser som kan sägas vara relevanta för barn, unga och deras föräldrar måste därmed finnas i den särskilda lagen. Det gäller bestämmelser om barns rätt till information och att yttra sig, om anmälningsskyldighet, om utredningen, om insatser med eller utan samtycke, m.m. Även andra bestämmelser som direkt avser verk- samhet beträffande barn och unga bör finnas med i lagen. Bestäm- melser av mer formell natur, i synnerhet sådana som inte direkt En särskild lag om stöd och skydd för barn och unga reglerar förhållandet mellan det allmänna och den enskilde, kan däremot med fördel lämnas kvar i SoL. En användarinriktad lag innebär därmed att SoL kommer att finnas kvar med vissa bestämmelser som gäller även barn och unga. Sådana bestämmelser är t.ex. formella bestämmelser om familjehem och enskild verksamhet, uppgiftsskyldighet som inte direkt berör enskilda, tillsyn, gallring, socialnämndens skyldighet att lämna uppgifter för statistiksammanställning samt särskild avgift. En fördel med denna lösning är att dubbelreglering så långt möjligt undviks. Bestämmelser som är gemensamma för såväl barn och unga som andra grupper behöver därför inte upprepas i både SoL och den nya lagen.