sou · GYB317 · 2010-03-08 00:00:00 — C-anläggningar har endast plikt att anmäla sin verksamhet. Bakgrund – tidigare utredningar och pågående processer inflöde som uppskattning på utsläpp snarare än att försöka mäta de faktiska utsläppen. IVL konstaterar att alla svårigheter ovan kan övervinnas, men att det i många fall skulle krävas en så omfattande administration och kontroll att det blir för lite eller ens något kvar att återföra i form av motprestationer till avgiftskollektivet, varpå hela idén med en avgift faller. Det gäller att försöka identifiera system som kan hanteras med en rimlig insats av administration och kontroll. Även om avgifter kan fungera väl på lång sikt är det – enligt IVL - troligt att det tar tid innan systemet är intrimmat. IVL bedömde det därför rimligt att ett potentiellt avgiftssystem verkar parallellt med den individuella prövningen och andra verksamma administra- tiva styrmedel inom området. Sett ur ett längre tidsperspektiv kan det även då vara motiverat att behålla parallella system, i den mån som styrningen kan behöva variera mer lokalt än vad som en avgift kan klara av. Avgiften kan då ses som allmänt styrande, medan den individuella prövningen ser till att lokala utsläppstoppar undviks. Avgiftssystem har teoretiska fördelar, och de kan vara nödvän- diga för att kunna uppnå nya och strängare miljökrav, men flera problem måste lösas för att finna praktiskt genomförbara lös- ningar. Dessa är bl.a. problem med mätning och data på diffusa utsläpp och bas för återföring av avgift. I och med den komplexa bilden av källor och miljöeffekter kan ett avgiftssystem på vatten- utsläpp lätt bli administrativt tungrott. På grund av detta kommer – enligt IVL – ett avgiftssystem alltid vara en avvägning mellan enkelhet och rättvisa med avseende på faktiskt miljöeffekt. Kost- naden för systemet måste relateras till den miljömässiga nytta som uppnås. I rapporten presenterar IVL två pragmatiska avgiftssystem, ett för eutrofierande ämnen och ett för toxiska ämnen. Dessa beskrivs nedan. Bakgrund – tidigare utredningar och pågående processer Utan att närmare ha analyserat konsekvenserna skissar IVL på ett avgiftssystem för övergödande ämnen, se nedan: Antal anställda (alt. Ingen avgift, p.g.a. 1) Inte nödvändig eftersom avgiften ej återförs till källan utan används på annat sätt. Systemet kräver troligen en utökad mätning av C-anläggningars utsläpp. Det kräver också bättre underlag för enskilda avlopp: om denna information kan samlas in via fastighetsregistret krävdes enligt IVL åtminstone en sexårsperiod för att den skulle bli komplett. IVL ansåg också att stallgödsel eventuellt skulle in i systemet. Med detta system skulle enligt IVL de flesta stora källor kunna avgiftsbeläggas, vilket skulle vara fördelaktigt med avseende av principen att förorenaren ska betala. I takt med att bättre data- underlag och mätmöjligheter framkommer skulle systemet kunna göras mer enhetligt. Även för toxiska ämnen skissar IVL på en möjlig lösning. Ett sätt för att avgiftsbelägga toxiska ämnen skulle kunna vara att endast ha en avgift, där olika avgifter för enskilda ämnen viktas ihop utifrån sitt relativa bidrag till miljöförstöring per utsläppt enhet. Ett sådant system finns i bl.a. , och . Ett urval av ämnen är ramdirektivets prioriterade ämnen, som har valts utifrån risk för vattenmiljön eller dricksvattenuttag. För vattenmiljön kan man utgå från de principer som används vid Bakgrund – tidigare utredningar och pågående processer riskbedömning av kemikalier inom EU. Genom att utvärdera toxi- kologiska tester av ett ämne härleds ett s.k. PNEC-värde (predicted no effect concentration). Detta värde anses vara ett mått på den högsta halt i miljön som inte skadar ens de känsligaste organismerna. Ju lägre PNEC-värde ett ämne har, desto mer toxiskt är det. Utsläppen kan härigenom viktas samman till ett värde. Konceptet bör även innehålla en analys av om effekter är mest sannolika i sediment eller i vatten, vilka har olika PNEC- värden. Ämnen som ska utfasas kan skattas högre om man så önskar. Man kan även ta hänsyn till om ämnen anrikas i närings- kedjan. Sådana effekter kan vara svåra att inrymma i ett PNEC- värde men är för vissa ämnen mycket viktiga för ämnets effekter i miljön, t.ex. DDT som framför allt påverkat topppredatorer såsom pilgrimsfalk. Med detta förfarande skulle man även kunna definiera tröskelnivåer, under vilka utsläpp inte åläggs avgifter. Slutsatsen i IVL:s rapport är att avgiftssystem har många teo- retiska fördelar, men att det är flera stora problem som måste lösas för att det även ska bli en praktiskt genomförbar lösning. Dessa är bl.a. problem med mätning och data på diffusa utsläpp och bas för återföring av avgift. I och med denna komplexa bild av källor och miljöeffekter kan ett avgiftssystem på vattenutsläpp lätt bli admi- nistrativt tungrott. På grund av detta kommer ett avgiftssystem alltid att vara en avvägning mellan enkelhet och rättvisa. Kost- naden för systemet måste enligt IVL relateras till den miljömässiga nytta som skulle uppnås. Regeringen tillkallade en särskild utredare med uppdrag att se över skatterna på handelsgödsel och bekämpningsmedel. Utredningen överlämnade sitt betänkande – Skatt på handelsgödsel och bekämpningsmedel (SOU 2003:9) – . Utredningsuppdraget bestod av två huvuduppgifter; dels att utvärdera gällande skatter på gödselmedel och bekämpningsmedel och dels att undersöka om skatterna borde ändras för att deras effektivitet som miljöstyrmedel skulle förbättras utan att kravet på kostnadseffektivitet eftersattes. Avseende huvuduppgift ett kom utredningen fram till att skatten på handelsgödselkväve haft en förhållandevis liten påverkan på användningen inom jordbruket. Bakgrund – tidigare utredningar och pågående processer effekter på miljön ansåg utredningen att även om skatten på handelsgödselkväve haft en liten påverkan på användningen så hade den bidragit till att minska kväveutlakningen från åkermarken. Skattens utlakningsbegränsande effekt uppskattades till kväve . Skatten hade också gjort jordbrukarna medvetna om problemen med kväveutlakning. Däremot hade skatten på kadmium tillsammans med näringens insatser haft en klart gynnsam effekt genom minskad tillförsel av kadmium till den svenska åkermarken. Kadmiumskatten bedömdes ha bidragit till att tillförseln av kadmium till åkermarken har minskat. Därigenom har främst riskerna för negativa hälsoeffekter minskat. Avseende bekämpningsmedel gjorde utredningen bedömningen att skatten på bekämpningsmedel hade bidragit till att dämpa användningen av dessa medel. Uttaget hade emellertid legat på en sådan nivå att denna effekt endast kunde anses ha varit begränsad. Den indirekta effekten av bekämpningsskatten, det vill säga att andra effektivare åtgärder för att minska användningen av bekämp- ningsmedel hade kunnat bekostas av allmänna medel, bedömdes ha haft större betydelse. Avseende bekämpningsmedelsskatten kon- staterade utredningen att den endast i mindre omfattning hade påverkat användningen av bekämpningsmedel. Därför bedömdes också skattens betydelse för att kunna minska riskerna för skadliga effekter på miljö och hälsa genom en lägre förbrukning som begränsad. Inte heller ansågs skatten i nämnvärd grad ha bidragit till att styra över användningen mot medel med mindre risker för skadliga effekter eller mot ickekemiska behandlingsalternativ. Den administrativa hanteringen av både gödselmedels- och bekämpningsmedelsskatten konstaterades vara enkel och att därmed resurser i form av personal m.m. var begränsad. Kost- naderna för hanteringen bedömdes vara förhållandevis låga. Utred- ningen saknade vidare underlag för annan bedömning än att gödselmedelsskattens påverkan på det svenska jordbrukets inter- nationella konkurrenskraft varit förhållandevis måttlig. Skatten på bekämpningsmedel bedömdes ha haft än mindre betydelse för konkurrenskraften. Utredningen gick också igenom och granskade en rad alterna- tiva system för avgifter och kom fram till att det inte var möjligt att på kort sikt införa något av de angivna systemen. Däremot kunde det vara tänkbart på . Utredningen ansåg att ett system som styrde direkt mot minskad kväveutlakning då borde väljas. Bakgrund – tidigare utredningar och pågående processer Utredaren påpekade att för att kunna införa ett sådant system krävdes att det skapades förutsättningar för metodutveckling, förbättrat dataunderlag samt forsknings- och försöksresultat. Utredningen övervägde även om skattebasen borde utvidgas. En sådan utvidgning skulle kunna ske genom att skatt togs ut även på kväveinnehållet i foder. Utredningen kom fram till att en sådan utvidgning inte var lämplig. Problemställningarna var omfattande och det kunde inte klart fastställas att skattens utlaknings- begränsande effekt skulle förbättras. Utredningen föreslog därför att nuvarande skattebas skulle behållas. När det gällde skatten på kadmiuminnehållet i fosforgödsel- medel ansåg utredningen att pågående arbete inom EU skulle avvaktas innan några förändringar vidtogs. Utredningen ansåg inte att kvotering eller överlåtbara köplicenser var tänkbara alternativ till en särskild miljöpålaga på bekämpningsmedlen. En sådan pålaga borde därför behållas som en del av ett styrmedelspaket. Olika modeller för uttag av denna pålaga övervägdes. Utredningen gjorde bedömningen att den modell som till- sammans med andra styrmedel och övriga åtgärder är bäst lämpad för att åstadkomma en påtaglig minskning av riskerna med använd- ningen av bekämpningsmedel är den där uttaget av miljöpålagan differentieras efter medlets farlighet för miljö och hälsa. Utred- ningen föreslog därför att i det åtgärdsprogram som tas fram för att minska riskerna med bruket av bekämpningsmedel ska som väsent- lig del ingå att förbereda övergång till ett riskdifferentierat uttag. Utredningen övervägde vidare om det fanns skäl att höja nivån på uttaget av den nuvarande skatten på bekämpningsmedel och om det då skulle krävas annan bas för uttaget än mängden verksam beståndsdel i bekämpningsmedlen. Om skatten höjs kraftigt kan detta med nuvarande bas för uttaget leda till icke önskvärda styreffekter, eftersom s.k. lågdosmedel skulle komma att gynnas. För att bekämpningsmedelsskattens effektivitet som miljöstyr- medel avsevärt ska förbättras ansåg utredningen att en förhållande- vis kraftig höjning av skattesatsen skulle krävas. Detta skulle å andra sidan komma i konflikt med målet om minskad kväve- utlakning. Vidare skulle det svenska jordbrukets konkurrenskraft försämras. Ett resultat av blev ett beslut om höjning av skatten på bekämpningsmedel fr.o.m. med för varje helt kilogram verksam beståndsdel. Bakgrund – tidigare utredningar och pågående processer 2.2.4Statens va-nämnds rapport angående ramdirektivet för vatten gav regeringen va-nämnd i uppdrag att granska om bestämmelserna om avgifter och taxor i lagen (1970:244) om allmänna vatten- och avloppsanläggningar (va-lagen) uppfyller de krav som ställs i artikel 9 i ramdirektivet för vatten. redovisade uppdraget i en rapport . I rapporten framgick bl.a. följande. Va-lagens avgifts- och kostnadstäckningsregler En kommuns va-verksamhet kan finansieras genom avgifter eller skattemedel. Frågan om finansiering har överlämnats till de enskilda kommunernas avgörande. Om huvudmannen väljer att ta ut avgifter av brukarna (abonnenterna) är han skyldig att iaktta va-lagens regler. Avgiften kan tas ut som engångsavgift (anläggningsavgift) och som periodisk avgift (brukningsavgift). Två grundläggande regler för avgiftsuttaget i va-lagen är själv- kostnadsprincipen, dvs. det totala avgiftsuttaget får inte överskrida vad som behövs för att täcka nödvändiga kostnader för anlägg- ningen, samt att avgiftsuttaget ska ske efter skälighet och rättvisa. Som nödvändiga kostnader för en allmän va-anläggning betraktas alla kostnader som har ett normalt samband med en affärsmässig drift av anläggningen och som varit skäligen påkallade för va-anläggningens utförande, drift, underhåll och förnyelse. Va-verksamheten får inte drivas så att den totalt sett lämnar väsentlig vinst. När det gäller regeln om avgiftsuttag efter skälig och rättvis grund så avses att avgifterna ska bestämmas med hänsyn till den huvudsakliga nytta som varje särskild fastighet har av va-anlägg- ningen och med bortseende från huvudmannens individuella kostnad för de enskilda fastigheterna, den s.k. nyttoprincipen eller sociala kostnadsfördelningsregeln. Va-taxan fastställs av kom- munen och konstrueras med såväl nytto- som kostnadsrelaterade parametrar. Bakgrund – tidigare utredningar och pågående processer Förhållandet mellan ramdirektivets artikel 9 och va-lagens bestämmelser om avgifter och taxor Va-lagens tillämplighet, skatte- eller avgiftsfinansiering Av fastighetsägare inom verksamhetsområdet kan va-huvudman- nen tvångsvis ta ut avgifter för deras rätt att nyttja den allmänna va-anläggningen. Den allmänna va-anläggningen behöver inte enbart finansieras med dessa avgifter utan kan också helt eller delvis finansieras med skattemedel. Det synes emellertid uppenbart att en effektiv vattenanvändning enligt ramdirektivets intentioner svårligen låter sig förenas med en prispolitik som medger att va-kostnader av någon betydelse tillåts täckas med skattemedel. Det synsätt som direktivet ger uttryck för är att vattenanvändarna direkt ska kunna se sambandet mellan en viss vattenanvändning och de kostnader denna för med sig. En skattefinansiering tydliggör knappast detta samband och strider direkt mot den bärande principen att förorenaren ska betala. Nyttoprincipen som grund för avgiftsuttaget Någon direkt följsamhet mellan kostnad och avgift gäller inte. Önskemålet att varje användare ska stå för sin del av kostnaderna i direkt proportion till förbrukad vattenmängd eller orsakad för- orening, torde dock närmast avse de rörliga kostnaderna. Förstått på det viset är va-lagens avgiftssystem väl förenligt med ram- direktivets syfte. Enligt ramdirektivet ska kostnadsfördelningen ytterst syfta till en effektiv resursanvändning. Va-lagens avgiftssystem, som alltså i den praktiska tillämpningen i det stora hela kan sägas gå ut på att brukarna får ta del av de gemensamma fasta kostnaderna efter nytta och de rörliga efter faktiskt utnyttjande, synes väl ägnat att tillgodose detta ändamål. Olika sektorers bidrag till kostnadstäckningen Beträffande de olika sektorerna, industri-hushåll-jordbruk, och frågan om dessa adekvat bidrar till kostnadstäckningen för vatten- tjänsterna får åter konstateras att va-lagen primärt är avsedd att reglera hushållens vatten- och avloppsbehov. Bakgrund – tidigare utredningar och pågående processer industrier som använder kommunalt renvatten och levererar avlopp motsvarande hushållsspillvatten deltar i kostnadstäckningen efter principer som ska framgå av va-taxan med beaktande av nytto- principen. Det är dock tydligt att många kanske flertalet av industrier och jordbruk inte alls betjänar sig av allmän va-anlägg- ning och således löser frågan genom privata vattentäkter och avloppsanordningar. För sådana åtgärder krävs vanligen tillstånd av länsstyrelse eller miljödomstol. I den utsträckning de är anslutna till allmän va-anläggning torde dessa kategorier på samma sätt som hushållen kunna anses adekvat bidra till att kostnadstäckning kan ske för respektive sektors vattenanvändning. Sammanfattning och förslag () Genomgången av va-lagens regler om avgifter och taxor visar att dessa i väsentliga delar motsvarar de krav som reses i ramdirektivets artikel 9. Att vattenavgiften till en del ska vara rörlig för att utgöra incitament till vattenbesparing som Kommissionen förordar överensstämmer väl med principen om avgift efter nytta. Problematiken, som Kommissionen också är inne på, att en rörlig avgift måste vägas mot behov att upprätthålla infrastrukturen och vattentjänsterna med därmed förbundna fasta kostnader är också bekant inom va-verksamheten där 80–av kostnaderna är fasta. Tendensen har också varit tydlig att huvud- männen ökat inslaget av fasta avgifter i brukningstaxorna. En kombination av fasta och rörliga avgifter som är det vanliga synes emellertid kunna uppfylla direktivets krav. Sedan detta konstaterats framhåller att hur avgiftsuttaget mera exakt kommer att se ut avgörs av respektive huvudman som självständigt beslutar va-taxan. Nytto- och självkostnadsprinciperna måste beaktas vid avgiftsuttaget men inom dessa ramar kan avgiftsuttag se olika ut mellan skilda huvudmän. Någon skyldighet att ha en rörlig avgift efter uppmätt förbrukning finns t.ex. inte. Nyttoprincipen kan ändå vara beaktad. Om utvecklingen skulle fortsätta med en allt mindre del av brukningstaxan i form av rörlig avgift finns en risk att avgiftssystemet mindre väl skulle överensstämma med ramdirektivets intentioner. Huvudmännen har lämnats en stor frihet att utforma taxorna och som framgått behöver inte va-verk- samheten avgiftsfinansieras i sin helhet. Med hänsyn till den utveckling som pågår där avgiftsfinansiering av va-verksamheten Bakgrund – tidigare utredningar och pågående processer blir den helt avgörande formen för kostnadstäckning och de grundlagsändringar som skulle krävas för att hindra att någon del skattefinansieras föreslår inte någon ändring i denna del. Att huvudmännen i alla delar verkligen beaktar va-lagens regler för avgiftsuttaget i sina taxor kan givetvis inte garanteras. Men även när va-lagens grunder för avgiftsuttaget av brukarna till fullo iakttas kan ifrågasättas om nytto- och självkostnadsprinciperna helt motsvarar vattendirektivets krav på kostnadstäckning för vatten- tjänsterna. Den direkta proportionalitet mellan å ena sidan varje brukares avgift för vattenförbrukning och föroreningar och å den andra kostnaden för att förse brukaren med vatten och avlopp som direktivet förespråkar inryms som framgått inte direkt i nytto- principen. Möjlighet finns att beträffande engångsavgifterna kost- nadsanpassa dessa när kostnaderna för att förse en fastighet med vatten och avlopp beaktansvärt avviker från vad som eljest är normalt inom verksamhetsområdet (särtaxa). finns också möjlighet att under viss mindre del av året kostnadsanpassa brukningsavgifterna om det behövs t.ex. på grund av knapphet på vatten (säsongsbetonad särtaxa). För att ännu bättre uppfylla vattendirektivets målsättning kan enligt nämnden övervägas om inte också brukningsavgifter ska kunna kostnadsanpassas redan när kostnaderna för vatten och avlopp för en brukare beaktansvärt avviker från det eljest normala. Med hänsyn till möjligheterna för huvudmannen att avtala om särskilda avgifter för sådana verksam- heter som kan förväntas medföra speciella kostnader eller att tillämpa särskild industritaxa, synes dock det praktiska behovet i detta sammanhang av lagändring, som då närmast skulle avse hushållen, inte vara stor. Behovet av ändring i vissa delar i va-lagen kunde dock enligt uppfylla ramdirektivets krav överlåtas till va-lagsutredningen (M 2002:02) som hade fått i uppdrag att göra en fullständig översyn av va-lagen m.m. och redovisa sitt uppdrag till regeringen . I betänkandet Allmänna vattentjänster (SOU 2004:64) berörde frågan om förenligheten av principerna för fördelningen av brukarnas avgiftsskyldighet med artikel 9 i ram- direktivet för vatten. Utredningen ansåg att de reglerna om avgifts- Bakgrund – tidigare utredningar och pågående processer uttagets fördelning i allt väsentligt tillgodosåg direktivets krav. Om en alltför stor del av avgifterna skulle tas ut som fasta avgifter fanns det enligt utredningen dock en risk för konflikt med ramdirektivets intentioner, något som även hade pekat på. Detta borde kommunen enligt utredningen beakta vid fastställandet av taxan. Genom ett förslag av utredningen om utvidgade möjligheter att införa särtaxa för brukningsavgifter blev det dock lättare att tillgodose ramdirektivets krav. Detta förslag genomfördes i den nya lagen om allmänna vattentjänster. 2.2.6Va-lagen ersatt av lagen om allmänna vattentjänster Va-lagen (1970:244) ersattes av lagen (2006:412) om allmänna vattentjänster (vattentjänstlagen). De tidigare gällan- de grundläggande principerna gällande avgiftsuttaget bibehölls. Bland annat ska självkostnadsprincipen iakttas och avgiftsuttaget ske efter skälighet och rättvisa. När det gäller avgifternas storlek och grunderna för hur de beräknas gäller sammanfattningsvis följande enligt den nya lagen: Avgifterna får bestämmas som anläggningsavgifter och bruknings- avgifter. Avgifterna får inte överskrida det som behövs för att ordna och driva den allmänna va-anläggningen. Medel får avsättas för planerade framtida nyinvesteringar. Avgifterna ska bestämmas så att kostnaderna fördelas på de avgifts- skyldiga på ett rättvist och skäligt sätt. Om särskilda förhållanden gör att kostnaderna för en viss fastighet i beaktansvärd omfattning avviker från andra fastigheter, ska avgifterna bestämmas med hänsyn till skillnaderna. Avgifter för bortledande av vatten från allmän platsmark ska fördelas mellan fastighetsägarna och dem som ordnar och under- håller den allmänna platsmarken enligt vad som är skäligt med hänsyn till den allmänna platsmarkens omfattning och fastighetsägarnas nytta av vattentjänsten. En anläggningsavgift ska motsvara fastighetens andel av kostnaden för att ordna den allmänna va-anläggningen. En brukningsavgift ska avse drift- och underhållskostnader, kapitalkostnader för investeringar och andra kostnader för en allmän va-anläggning som inte täcks av en anläggningsavgift. Om det under en viss del av året krävs särskilda åtgärder för en vattentjänst, får en brukningsavgift för en sådan säsong bestämmas på andra beräkningsgrunder än i övrigt. Den nya lagen överensstämmer med den tidigare lagen på ett sådant sätt att den också kan anses förenlig med kraven i artikel 9 i Bakgrund – tidigare utredningar och pågående processer enlighet med den bedömning som gjorde och som redovisades ovan.7 Regeringen beslutade att tillkalla en utredare med uppdrag att utreda hur forskning och miljöövervakning bättre skulle kunna användas för att återskapa en god havsmiljö i Öster- sjön och i . Utredningen fick tilläggsdirektiv , rörande bl.a. internationell förvaltning av och planering av de svenska havsområdena. I tilläggsdirektivet utökades upp- draget till att också innefatta frågor om förvaltning och planering, och fick därmed en koppling till vattenmyndigheternas arbete. Utredningen överlämnade sitt betänkande – En utvecklad havs- miljöförvaltning (SOU 2008:48) – . Utredningen låg bl.a. till grund för regeringens proposition En sammanhållen svensk havspolitik (prop. 2008/09:170). Propositionen är en s.k. riktlinje- proposition Utredaren konstaterar att vid genomförandet av det direktivet kommer samverkan mellan den ansvariga myndigheten för havsmiljön och landets vattenmyndigheter att vara av vikt efter- som åtgärder för landbaserade föroreningar kommer att vara centrala för att nå direktivets kvalitetsmål . Enligt utredningen var det dock aldrig aktuellt att föreslå vattenmyndig- heterna som ansvariga för genomförandet av EU:s direktiv. Länsstyrelserna, som ansvarar för miljöövervakning regionalt, bör däremot fortsatt ha detta ansvar vid genomförandet av det direktivet. Ett nära samarbete mellan länsstyrelserna och havsmyn- digheten när det gäller miljöövervakning förutsätts därför. Utredaren föreslog att en översyn av vattenförvaltningens orga- nisation skulle genomföras och senast när förvaltnings- planer och åtgärdsprogram tagits fram i en första omgång 2009. Utredaren föreslog att ansvar för samordning av vattenförvaltningen skulle förtydligas, särskilt i frågor som rörde övervakning och kartläggning. Det är särskilt viktigt att samordna de centrala och regionala myndigheter som berörs av vatten- förvaltningen. I ansvaret ligger även att samordna vattenförvalt- ningen med förvaltningen av havet. Bakgrund – tidigare utredningar och pågående processer