sou · GYB350 · 2010-06-22 00:00:00 — En beställning av fler helikoptrar, oavsett när denna görs, innebär endast att de kommer att kunna levereras . Detta innebär att en beställning nu inte skulle lösa ett behov av närtida ökning av medeltung helikopterkapacitet. påpekar är utvecklingen av helikoptern ännu inte är slutförd av leverantören. Erfarenhetsmässigt innebär utveckling av komplexa materielsystem och förbandsintroduktion av dessa att ett antal problem identifieras som kräver åtgärder bl.a. i form av modifieringar av produkten. Myndigheten påpekar att ingen av de helikoptrar som är beställda har ännu levererats till Försvarsmakten. Det innebär att det inte finns någon operativ erfarenhet av helikoptersystemet i Försvarsmakten samt att de risker och problem som är förknippade med förbandsintroduk- tionen ännu inte är identifierade och åtgärdade. konstaterar sammantaget att det är fördelaktigt att utöka den medeltunga helikopterkapaciteten genom ytterligare anskaffning av . Den främsta fördelen är att den operativa tillgängligheten ökar som en följd av ett större antal helikoptrar av samma typ. En nackdel är dock att en utökad medeltung helikopterkapacitet inte kan skapas genom en sådan lösning. Om en lösning ska till- skapas som främst innebär att den medeltunga helikopterkapa- citeten ska ökas , är en utökad numerär av helikoptersystem 14 inte en lämplig lösning. 22 beslutade Försvarsmakten att avbryta upphandlingsprocessen av ytterligare fyra stycken . Förutsättningar för att förstärka den medeltunga helikopterkapaciteten 6.8Anskaffning av nytt medeltungt helikoptersystem Försvarsmakten har med stöd av , genom- fört en fördjupad analys avseende av förutsättningar för anskaff- ning av ytterligare ett medeltungt helikoptersystem. 6.8.2På marknaden förekommande helikoptersystem har tidigare lämnat skriftlig underlag med redogörelse för nu aktuella tillgängliga alternativa helikoptersystem på marknaden.23,24 De helikoptersystem som översiktligt beskrivits är AW101, AW 139/149, CH-47 (Chinook), EC725, Mi-17, Sikorsky S-92 samt UH-60 . anger att med antagen kravbild bedöms från materiella utgångspunkter främst AW101, 412, EC725, Mi-17, Sikorsky S-92 samt UH-60 , vara möjliga och ändamålsenliga helikoptertyper att basera en utökad medeltung helikopterförmåga på. Dessa helikoptertyper skiljer sig dock åt på ett antal avgörande punkter avseende vilka förmågor de kan stödja. Myndigheten påpekar att en reviderad kravbild skulle kunna innebära att även andra helikoptertyper kan bedömas vara ändamålsenliga såsom till exempel AW 139/149, , CH-47 Chinook, AS532, AS565 (), HH- 60M samt Sikorsky S-76. påpekar också att för den militära helikoptermarknaden finns en påverkan från den civila helikopter- marknaden. Denna påverkan är större än för många andra militära produkter. Skälet är att det för vissa helikoptersystem finns en civil variant. Konjunkturcykler i världsekonomin samt inom branscher med stor användning av helikoptrar, kan därmed påverka möjliga leveranstider för såväl nya helikoptrar som modifieringsprogram för militära ändamål. 23Försvarets materielverks skrivelse , FMV 21781/2009. 24Försvarets materielverks skrivelse , FMV 23799/2009. Förutsättningar för att förstärka den medeltunga helikopterkapaciteten påpekar att avsaknad av en fastställd kravställning och de tidsförhållanden som kan förutses vid en nyanskaffning innebär att det kommer att vara förknippat med stor tidsmässig risk att en upphandling av ett nytt medeltungt heli- koptersystem inte kommer att kunna ge en operativ förmåga . Detta gäller även i det fall ett beprövat helikoptersystem anskaffas och som kan bedömas ha en lägre projektrisk, eftersom certifiering och driftsöverlämning till Försvarsmakten bedöms komma att ta betydande tid i anspråk. Försvarsmakten bedömer att en förutsättning för att ett nyanskaffat system ska kunna driftsättas är att leverantören kan leverera helikoptrar enligt åtagande och att skyndsamt kan avdela resurser. Leverantören bör ha ett helhets- åtagande, vilken bl.a. innebär förmåga att ge stöd i verksamheten. Myndigheten pekar på följande förutsättningar för att ett nytt medeltungt helikoptersystem ska vara operativt . Anskaffningen bör innehålla utbildning av såväl besätt- ningar som helikoptertekniker och att denna utbildning om möjligt tillgodoser behovet även för taktisk flygutbildning samt praktik- skede för teknisk personal. Denna del, tillsammans med de mate- riella förutsättningarna, bedöms vara avgörande för tidpunkten då systemet kan ge effekt. Vidare förutsätts att leverantören kan ge ett omfattande stöd under såväl driftsättningsfasen som under den fortsatta driften vad avser flygtidsproduktionen och den kontinuer- liga luftvärdigheten för att härigenom öka tillväxttakten i flyg- tidsproduktionen. Försvarsmakten och bör tillsammans analysera regelverken och se över processerna i sam- band med driftsättning, bl.a. vad avser leveranskontroller, certi- fiering, validering, systemsäkerhetsarbetet, ackreditering, överläm- ning, beslut om användning (BOA), m.m., så att processerna blir enklare och mindre tidskrävande utan att det ger avkall på säkerheten. Vidare bör ansvarsfördelningen mellan aktörerna klar- läggas och nationella särkrav undvikas. påpekar att en nyanskaffning av ett medeltungt helikoptersystem innebär anskaffning av ett nytt Förutsättningar för att förstärka den medeltunga helikopterkapaciteten Det innebär att myndigheten troligen inte har tidigare erfarenheter av leverantören eller helikoptersystemet. Detta medför att en ny projektstruktur måste byggas, vilket kan medföra resursproblem på kort sikt. Om nyanskaffningen avser ett befintligt operativt medeltungt helikoptersystem, innebär det att systemet kan antas vara väl prövat och att systemet kan verifieras innan ett avtal undertecknas. Myndigheten bedömer att en leveran- tör i detta fall kan ha en stor precision i leveransåtagandet och en hög förmåga att hantera uppkomna problem. Efter fördjupad analys ser myndigheten även möjligheterna att kunna bära det militära typcertifikatet (MTC) och materielsystemintyget (MSI) om detta skulle krävas. Myndigheten ser inte heller hinder för en certifiering av ett ny beprövad operativ helikopter och avser vid en eventuell anskaffning att föreslå att myndigheten bär de nödvän- diga certifikaten. Försvarsmakten påpekar att av erfarenhet har ansvarsfördelning mellan myndigheten och tidigare inte varit fullt klarlagd. En fungerande driftssättning av ett nytt helikopter- system är dock helt beroende av att myndigheternas verksamhet är fullt ut synkroniserad. Myndigheten påpekar vidare att risker innan leverans till myndigheten ofta är förknippade med bristande eller ofullständig dokumentation. Manualer, checklistor, och flygopera- procedurer är exempel på sådan dokumentation. Valide- ring, verifiering och operational evaluation25 utgör andra exempel på kritiska aktiviteter som normalt är tidskrävande och som kräver ett utvecklat samarbete. Detta gäller även eventuell uppdragsutrust- ning som levereras med helikoptersystemet. Efter leverans är tillgången på godkända utbildningsplaner, utbildningsreglemente och flygoperationella procedurer avgörande för fortsatt för- mågetillväxt. Behovet är stort av en samordnad utbildning och förbandsuppbyggnad som vilar på en gemensam uppfattning av hur systemet ska opereras. En sammanhållen målsättning för vad som ska uppnås innan den inledande insatsen är avgörande för en effektiv och säker verksamhet. 25 Operationell Evaluation. Förutsättningar för att förstärka den medeltunga helikopterkapaciteten Försvarsmakten anger att det föreligger behov av ett målsätt- ningsdokument motsvarande ett förenklat målsättningsdokumentn (TTEM) för att kunna påbörja upphandlingsförfarandet. , för fortsatt förmågetillväxt, är ett TTEM nödvändigt för att helikoptersystemet eventuellt ska kunna kompletteras med upp- dragsutrustningar för framtida krav. Försvarsmakten har identifierat behov av följande åtgärder för att minska angivna risker: en fastställd ansvarsfördelningen mellan Försvarsmakten och , en analys av möjligheten att nyttja redan befintliga manualer och operativa procedurer, en undersökning av möjligheten att genomföra OPEVAL till del eller helt på redan befintliga helikoptrar hos leverantören, en analys av behovet av anpassning av basmateriel, processen avseende beslut om användning bör påbörjas avseende all nödvändig materiel för att möjliggöra parallella aktiviteter under driftsättningen, utbildning och träning av besättningar och teknisk personal bör genomföras tidigt med stöd av leverantören innan driftsätt- ningen för att förbandsuppbyggnad ska kunna starta vid tid- punkten för driftsättning. Försvarsmakten bedömer att det generellt inte föreligger behov av mer personal för att operera ett nytt medeltung helikoptersystem än vad som dimensioneras av gällande förbandsmålsättning. Tillgången på besättningar räknat från nu och framåt med hänsyn tagen till planerad rekrytering och nuvarande tillgång i helikopter- organisationen bedöms svara upp mot kraven på antal besättningar som krävs för att operera tre system. En utmaning är dock den nuvarande geografiska spridningen av besättningar med hänsyn tagen till helikopterflottiljens spridning på tre verksamhetsställen. Försvarsmakten anger att avseende tillgången på tekniker förut- spås behov av rekrytering av nya tekniker för insats, det vill säga i huvudsak specialistofficerare. Dessa behöver rekryteras i tids- Förutsättningar för att förstärka den medeltunga helikopterkapaciteten perioden –2015 för att öka flygtidsproduktionen på ett nytt medeltungt system. Antalet tekniker på helikoptersystem 15 kan minskas då de operativa behovet minskar, vilket frigör tekniker till ett nytt medeltungt helikoptersystem. För den flygtidsproduktion på helikoptersystem 15 som används till utbildning och vidmakt- hållande kan civila tekniker eller civil leverantör användas. finns en generell brist på tekniker inom helikoptersyste- men, varför en rekrytering måste påbörjas, oavsett om ytterligare ett helikoptersystem anskaffas. En temporär lösning kan vara att anlita civil leverantör av flygtidsproduktion. Det bedöms finnas goda möjligheter att av en leverantör av ett nytt medeltungt helikoptersystem även upphandla den tekniska tjänsten och drift av systemet, såväl när det gäller utbildning som när det gäller operativ verksamhet. Försvarsmakten påpekar att försörja systemet med personal bedöms vara en kritisk faktor. Härvid måste hänsyn tas till redan ställda uppgifter i krigsförbandets planering. Befintliga personal- ramar täcker i allt väsentligt behoven för tre helikoptersystem. Eventuella mindre personalökningar kan krävas för att bemanna materielsystemkontor och materielsystemansvariga. Orsaken till att personalbehovet generellt inte ökar är i huvudsak att det totala behovet av flygtid inte ökar då helikopterorganisationen fokuserar mot insatser, främst långvariga internationella insatser, som ett resultat av förändrade operativa krav. Försvarsmakten påpekar att det planerade flygtidsuttaget ansågs möjligt eftersom de drivande insatserna inte påverkade möjligheten att producera erforderlig flygtid. Med anledning av fokuseringen mot att genomföra internationella insatser inbegripet långvariga rotationsinsatser bör snarare möjligt flygtidsuttag ta hänsyn till de erfarenheter som andra länder erfarit. Erfarenheten säger att för helikoptersystem som genomför insatser i missionsområden med hotbild är flygtidsuttaget avsevärt mindre. Detta medför att det finns reserver för momentana effektökningar. Orsaken till detta är att det under insats i aktuella insatsområden generellt endast är skarpa uppdrag som genomförs. Övning och vidmakthållande av personalens operativa status sker i genom rotation av besättningar. För myndighetens förhållanden är ett flygtidsuttag per helikopter realistiskt då omkring en femtedel av helikoptrarna under en långvarig insats är bundna till missionsområdet. Förutsättningar för att förstärka den medeltunga helikopterkapaciteten Försvarsmakten konstaterar att nuvarande uppgifter och orga- nisation ställer särskilda krav på personalplaneringen inom heli- kopterflottiljen och övriga berörda organisationsenheter. Myndig- heten har identifierat följande åtgärder för att minska riskerna i verksamheten vid en anskaffning av ett nytt medeltungt helikopter- system: en omfördelning bör inledningsvis ske av personal till det nya medeltunga helikoptersystemet från helikoptersystem 14, helikoptersytem 10 bör avvecklas efter genomförd insats 2013, en minskad ambitionen avseende insatser med efter genomförda planerade insatser till förmån för det nya medeltunga helikoptersystemet och helikoptersystem 14, vilket även medför att värdefull och kostnadseffektiv flygtid för besättningars grundläggande flygslagsutbildning och vidmakt- hållande frigörs, en omfördelning av flygtid mellan systemen bör ske utgående från antalet operativa besättningar på respektive helikopter- system, vilket medför att den relativt sett kostnadsdrivande flygtiden på helikoptersystem 14 nedgår till förmån för det nya medeltunga helikoptersystemet och helikoptersystem 15,26 en analys bör ske av möjligheten att omfördela personal inom flygstridskrafterna för att täcka behovet av främst tekniker. Försvarsmakten framhåller att utbildningsbehovet ät stort när ett nytt helikoptersystem införs. Om en tidig operativ effekt ska uppnås bör utbildning av flygförare och tekniker ske med stöd av extern aktör. Utbildningen bör påbörjas innan leverans av de nya helikoptrarna äger rum. Förmågan att kunna genomföra utbildning i egen regi behöver dock byggas upp. På kort sikt är dock förmågan att utbilda instruktörer för utbildning av olika flygoperationella procedurer gränssättande. Att nå tillräcklig erfarenhet av ett nytt helikoptersystem är avgörande för att flygtid ska kunna produceras för förmågetillväxt på både kort och lång sikt. 26 Flygtidsbehovet kommer dessutom att bättre motsvara kraven på operativ förmåga kopplat till antalet helikopterindivider per system. Förutsättningar för att förstärka den medeltunga helikopterkapaciteten Det nya medeltunga helikoptersystemet är, liksom helikopter- system 14, en medeltung helikopter vilket medför ett brett använd- ningsområde inom samtliga typinsatser, men även vid behov av stöd till samhället (t.ex. livräddning, brandbekämpning och efter- sök av försvunnen person). Försvarsmakten framhåller att under förutsättning att det nya medeltunga helikoptersystemet erhåller den utrustningsnivå som efterfrågas i form av bl.a. VMS, IR-supressor, patrikelseparator, m.m. bidrar helikoptersystemet till att lösa samtliga uppgifter som ställs, undantaget de delar av typinsats 2 som rör sjöoperativa uppgifter (undervattensstrid). Det totalt utökade antalet helikopter medger att även typinsats 7 kan genomföras parallellt med 2, 4 och 5, vilket med nuvarande resurser inte är möjligt. Vidare bedöms det finnas ett ökat behov, även nationellt, att nyttja denna resurs för taktisk trupptransport för såväl övningar som insatser. Bakgrunden till detta ligger i förhållandet mellan ett minskat antal förband och en geografisk yta att försvara, vilket medför ökade krav på medeltung helikopterkapacitet för taktiska transporter. Ett införande av ett nytt medeltungt helikoptersystem med minst 15 helikoptrar medför ett resurstillskott som bidrar till att möta de ökade operativa krav som kan förutses. Förutom typinsatserna 2, 4 och 5 enligt nuvarande PTOEM kan en långvarig insats enligt typinsats 7 med efterföljande rotationer genomföras utan att personalramarna ökar. Försvarsmakten har genomfört en analys av genomförandesäker- heten i anskaffningen av ett nytt medeltungt helikoptersystem. I begreppet genomförandesäkerhet innefattas möjligheterna att kunna realisera införande och förmågeuppbyggnad av specificerat helikoptersystem inom stipulerade tids- och uppgiftsramar. Analysen av genomförandesäkerheten omfattar tiden från kon- traktsskrivning till fullt operativ förmåga. Särskilda områden som belyses är möjligheten att genomföra utbildningar, produktion av erforderlig flygtid och möjligheten att ta fram erforderlig dokumentation för driftsättning. Förutsättningar för att förstärka den medeltunga helikopterkapaciteten Försvarsmakten framhåller att myndigheten är väl medveten av de risker och utmaningar som ett införande av ett nytt helikopter- system medför. Risker identifierade i den angivna analysen är uteslutande beroende av de snäva tidsförhållanden som råder mellan leverans till myndigheten och eventuell insats. På är dessa risker dock avsevärt mindre och de huvudsakliga anled- ningarna till detta är flera. En anskaffning av ett beprövat operativt medeltungt helikoptersystem innebär en anskaffning av ett utvecklat helikoptersystem som används av flera användare med erfarenheter av insatsverksamhet. Flera av de problem som erfarits under införande och modifieringar av nuvarande helikoptersystem, vilket medfört förseningar och bristande insatsförmåga, kan med stor sannolikhet undvikas om ett beprövat operativt medeltungs helikoptersystem anskaffas och införs i en konfiguration så som den levereras till och opereras av andra andvändare. Försvarsmakten påpekar att driftsättningen av ett helikopter- system är erfarenhetsmässigt och jämförelsevis förknippat med de största riskerna, frånsett risker med leveransförseningar från industrin. En av två framgångsfaktorer för att nå målet med ett införande är helikoptersystemets och leverantörens erfarenhet och mognadsgrad, vilket endast kan påverkas vid valet av helikopter- system. Den andra framgångsfaktorn är att driftsättningen leds centraliserat och koordinerat med enkla beslutsvägar där mandat, ansvar och krav på resultat är tydligt formulerat såväl inom Försvarsmakten som mellan Försvarsmakten och andra aktörer. Den senare framgångsfaktorn är direkt beroende på egna vägval och möjligheterna att ta tillvara erfarenheter från tidigare drift- sättningar. Försvarsmakten anger att under ett införande ska flera akti- viteter genomföras parallellt. Åtgärder för att minimera risker ska vidtas tidigt och företrädesvis i förebyggande syfte. Detta är inte på något sätt unikt för denna situation men är kanske tydligare accentuerat med anledning av de snäva tidsförhållanden som gäller. Myndigheten har identifierat ett antal aktiviteter som i oberoende ordning tillsammans ger förutsättning för att kunna nå operativ effekt med ett nytt helikoptersystem: driftsättning och översyn av erforderlig dokumentation planering och verifiering av utbildningar med efterföljande förbandsuppbyggnad Förutsättningar för att förstärka den medeltunga helikopterkapaciteten Försvarsmaktens bedömning är att de föreslagna åtgärderna minskar riskernas konsekvenser och/eller dess uppkomst. 6.8.10Påverkan på övrig verksamhet Påverkan på införande HKP14 Försvarsmakten framhåller att en tydlig målsättning vid anskaffning av ett nytt medeltungt helikoptersystem är att tidigt uppnå operativ effekt. Driftsättningen av helikoptersystem 14 har begränsningar avseende möjlig flygtidsproduktion eller 2015. Anledningen till detta är i huvudsak systemets låga mognadsgrad. En kraftsamling på ett nytt medeltungt helikopter- system tidigt i perioden är därmed inte avgörande för införande- takten av helikoptersystem 14. När systemet mognar och flygtids- produktionen ökar och framåt har tekniker frigjorts från helikoptersystem 10 och helikoptersystem 15 bedöms ha en väl utvecklad civil leverantörslösning för den flygtid som avsätts för utbildning och träning. Det går dock inte att utesluta att resurs- konflikter kan uppstå mellan de medeltunga helikoptersystemen men det är ett aktivt val mellan pågående och kommande insatsverksamhet, vilket får värderas i varje enskilt fall. Försvarsmakten bedömer att anskaffning av ytterligare ett medel- tungt helikoptersystem inte har någon negativ påverkan på den planerade verksamheten med för NBG 11. Försvarsmakten bedömer att ett eventuellt nyttjande av heli- kopter 15 i NBG 14 kan medföra negativa konsekvenser för utbildningen för de medeltunga systemen, vilka dock kan minskas om i första hand i sjöoperativ konfiguration används för ändamålet. Ett nytt medeltungt helikoptersystem skulle, vid ett optimalt införande, även kunna nyttjas för NBG 14. Förutsättningar för att förstärka den medeltunga helikopterkapaciteten påpekar även att en anskaffning av ett nytt medeltungt helikoptersystem kommer att medföra påtagliga konse- kvenser för myndighetens pågående och planerade produktion och därmed Försvarsmaktens förmågeuppbyggnad. Statsmakterna och Försvarsmaktens långsiktig strategi har baserats på att helikopter- bataljonen ska operera ett lätt och ett medeltungt helikopter- system. Detta innebär att helikoptersystem 14 är det helikopter- system som skapar förutsättningar för myndighetens operativa förmåga med medeltunga helikoptrar såväl nationellt som inter- nationellt. Myndigheten anger att detta innebär att utgångspunkten är – då möjligheter till förstärkning av den medeltunga helikopter- kapaciteten analyseras – att inte nedprioritera pågående anskaffning av helikoptersystem 14. Vidare är utgångspunkten att inte heller nedprioritera pågående modifiering av helikoptersystem 10 eller vidmakthållandet av helikoptersystem 15. Myndigheten påpekar att det långsiktiga perspektivet har analyserats och berörts i begränsad omfattning eftersom den saknar kunskap om hur det långsiktiga behovet av medeltung helikopterkapacitet kan komma att utvecklas. Myndigheten konstaterar att Försvarsmakten långsiktigt istället för två helikoptersystem kan komma att operera tre helikoptersystem med ett ökat antal heli- koptrar. Detta kommer att innebära påverkan på den samlade operativa förmågan, kostnader, dimensionering av resurser med mera. Myndigheten påpekar att inte heller detta har analyserats närmare i myndighetens underlag till utredningen. Försvarsmakten beräknar att den totala anslagsbelastningen för detta alternativ uppgår till fördelat på perioden –2020. Vid en realisering av alternativet frigörs medel ur anslaget 1.3 med cirka 1, relaterat till framtida investeringar för helikoptersystemen 4, 10 och 15. Förutsättningar för att förstärka den medeltunga helikopterkapaciteten Försvarsmaktens medeltunga helikopterkapacitet kan som ovan framgår förstärkas antingen genom att ett befintligt medeltungt helikoptersystem utvecklas och moderniseras eller genom att ett nytt medeltung helikoptersystem anskaffas. I båda fallen aktua- liseras frågan om bestämmelserna för upphandling och vilka tidsramar som kan bli aktuella vid olika former av upphandling. I detta avsnitt redovisas översiktligt regelsystemet för upphandling av försvarsmateriel. Av Försvarsmaktens regleringsbrev framgår normalt att myndig- heten ska inhämta regeringens medgivande för beställning av verksamheter som får större betydelse för insatsorganisationens utveckling, viktig inhemsk försvarsindustriell förmåga och kompe- tens eller relationer till andra nationer. Försvarsmakten ska även inhämta regeringens medgivande då beställning av verksam- heter som medför stora ekonomiska bindningar eller som påverkar regeringens handlingsfrihet. I regleringsbrevet anges vanligen även ett antal planerade beställningar definierade som investeringar och där myndigheten ska inhämta regeringens medgivande innan beställning sker. Försvarsmakten kan initiera en upphandling då ett behov av materiel eller tjänster uppkommer för att myndigheten ska kunna fullgöra sina uppgifter. Utgående från det behov myndigheten har identifierat fastställs normalt en kravställning för det som ska anskaffas. En kravställning kan i ett tidigt skede snävas av i det fall specifika krav gör att endast ett urval av möjliga försörjnings- lösningar kan vara tillämpliga för att fylla behovet. En kravställning kan utformas så att olika försörjningslösningar är möjliga vid upphandling av materielsystem tjänster, m.m.