sou · GYB324 · 2010-04-14 00:00:00 — Paragrafen ger också möjlighet att förordna om att arkiv och bibliotek kan göra verk i samlingarna tillgängliga för enskilda personer när det sker för forskningsändamål eller privata studieändamål. I § 16 a NoURL finns en avtalslicensbestämmelse som ger arkiv, bibliotek (och museer) möjlighet att framställa exem- plar av utgivna verk i samlingarna och göra dem tillgängliga för allmänheten. Det norska och upphovsrättsorgani- sationen Kopinor har med hänvisning till avtalslicens- bestämmelsen träffat ett pilotavtal avseende tillgängliggörande av litteratur på internetsidor. Projektet, som be- nämns Bokhylla, omfattar tryckta böcker utgivna i , 1890-1899 och 1990-1999, även översatt litteratur. Det innebär närmare 50 000 böcker som är upphovsrättsligt skyddade. Inskränkningen avseende offentligt framförande i 21 § URL utvidgas för att möjliggöra för arkiv och bibliotek att i sina lokaler offentligt framföra filmverk och sceniska verk som finns i deras samlingar. Framförandet får endast ske vid till- fällen där framförandet av sådana verk inte är det huvud- sakliga, när tillträdet är avgiftsfritt och anordnandet sker utan förvärvssyfte. Avtalslicensbestämmelsen i 42 d § URL utvidgas till att om- fatta exemplarframställning och tillgängliggörande för allmän- heten av verk som finns i bibliotekens och arkivens egna samlingar i andra fall än de som avses i 16 § andra stycket och 21 § URL. Bedömning: Inskränkningen i 16 § URL om framställning och spridning av exemplar inom vissa arkiv och bibliotek bör inte utvidgas. Skälen för förslaget och bedömningen Enligt tilläggsdirektiven till utredningen ska utvärderas hur möjlig- heten till avtalslicens enligt 42 d § URL har fungerat i praktiken. Vidare ska tas ställning till om avtalslicensen bör utökas till att också avse annat än enskilda artiklar, korta avsnitt och material som av säkerhetsskäl inte bör lämnas ut i original. Slutligen ska utredas och tas ställning till om några andra ändringar bör göras i upphovs- rättslagen för att underlätta för arkiv och bibliotek att digitalisera och tillgängliggöra upphovsrättsligt skyddade verk. Behov av lagändringar? Avtalslicensbestämmelsen om arkivs och biblioteks förfoganden i 42 d § URL trädde i kraft . Möjligheten att teckna avtalslicens enligt bestämmelsen har dock utnyttjats i mycket be- gränsad utsträckning. (Bibliotekstjänst), som är ett serviceföretag som utför tjänster till folkbiblioteken, har tillstånd enligt 16 § URL att framställa exemplar för de ändamål som fram- går av paragrafen. Bibliotekstjänst tillhandahåller bl.a. en databas avseende artiklar utgivna i ArtikelSök. Enligt upp- gift träffade ett antal folkbibliotek ett avtal med bl.a. upphovsrättsorganisationen om användning av tjänsten ArtikelSök. Avtalet grundade sig på avtalslicensbestämmelsen i 42 d § URL och omfattade överföring av artiklar i fulltext till an- vändarna av tjänsten (allmänheten). Enligt Bibliotekstjänst kom avtalslicensen inte att utnyttjas. Några ytterligare avtal har, såvitt är känt, inte träffats med stöd av avtalslicensbestämmelsen i 42 d § URL. Bibliotekstjänst har uppvaktat utredningen. Bolaget har inte framfört krav på att avtalslicensbestämmelsen ska ändras. Däremot har bolaget framfört önskemål om att det i lagen ska klargöras att endast en organisation per område ska vara behörig att ingå avtal med avtalslicensverkan. Bibliotekstjänst har dessutom framfört att det, enligt företagets uppfattning, finns behov av att i lagen klar- göra att digitalisering enligt 16 § URL kan ske i förebyggande syfte, och att materialet alltså ska kunna digitaliseras i förväg för de ändamål som framgår av paragrafen. (KB) har i fråga om behovet av ändrade bestämmelser framfört följande. I KB:s samlingar finns ca 15 miljoner objekt och ca audiovisuellt material. Det rör sig om t.ex. böcker, reklamtryck, handskrifter, vykort, affischer, foto- grafier, radio- och tv-program, videofilmer och musikinspelningar. KB eftersträvar ett brett tillhandahållande i den mån det är möjligt för att tillgodose främst forskares men även andra intressenters behov, t.ex. människor med handikapp, journalister och studenter. Det ingår i KB:s uppdrag att bevara den svenska tryckproduktionen samt audiovisuellt material. I KB:s uppdrag ingår även att till- handahålla sina samlingar. En digitalisering av samlingarna ökar tillgängligheten och leder till en forskningssituation som inte tidigare varit möjlig. Dessutom bidrar detta till ökad produktivitet, t.ex. genom att sökning i materialet underlättas, jämfört med vid analog hantering. I förlängningen medför detta en stor samhälls- nytta. har KB en mycket begränsad möjlighet att till- gängliggöra sitt material på ovan sagda sätt enligt gällande svensk rätt. När det gäller frågan vilka förändringar som krävs i lagstift- ningen har KB framfört att den praktiska tillämpningen av 16 § första stycket 2 URL vållar betydande problem på grund av dess nuvarande formulering. I paragrafens första stycke sägs att den omfattar alla verkstyper förutom datorprogram. Begränsningen i 16 § första stycket 2 URL av rätten att framställa exemplar till låne- sökande av enskilda artiklar eller korta avsnitt medför, enligt KB, att den praktiska tillämpningen av bestämmelsen för annat material än litterära verk blir komplicerad. Det är t.ex. inte möjligt att tillämpa paragrafen på bilder. Att framställa ett kort avsnitt av en bild torde varken vara möjligt eller önskvärt. Problematiken blir även aktuell vid kopiering av enskilda artiklar om dessa illustreras av bilder. Även bilder som t.ex. ingår i en tidningsartikel är att se som enskilda verk. Dessa oklarheter leder till svåra bedömningsfrågor, som är både tids- och kostnadskrävande, i den praktiska verksam- heten på KB. Den nuvarande bestämmelsen får således orimliga effekter. Vidare har KB framfört att begreppet läsapparat i 16 § första stycket 3 URL är problematisk. KB önskar en harmonisering med direktivet och föreslår en ändring av begreppet till termi- naler. Denna ändring är enligt KB nödvändig för att KB ska kunna fullfölja sitt uppdrag att tillgängliggöra audiovisuellt material. KB har vidare framfört att vissa förändringar bör göras i 21 §. Enligt KB är målsättningen att KB ska digitalisera och tillgänglig- göra sina samlingar. Denna målsättning kan enligt KB inte upp- fyllas med 21 § i dess nuvarande utformning. Dels utesluts film- verk, vilka utgör en väsentlig del av KB:s samlingar, dels får en digi- talisering och ett tillhandahållande av samlingarna inte utgöra det huvudsakliga. Beträffande avtalslicensbestämmelsen i 42 d § URL har KB fram- fört att avtalslicensen bör vara tillämplig på alla typer av material. Eftersom 42 d § hänvisar till 16 § föreligger samma tillämpnings- problematik för dessa paragrafer. het kring om 42 d § är direkt tillämplig på t.ex. stillbild och audio- visuellt material. Ett annat problem är, enligt KB, att avtalslicensen endast möjlig- gör distribution av digitala kopior på begäran av lånesökande och inte tillgång till material online från valfri plats och vid valfri tid- punkt. Ytterligare ett problem är, enligt KB, att bestämmelsen inte möjlig- gör tillgängliggörande av föräldralösa verk (Orphan Works). För- äldralösa verk förorsakar tids- och kostnadskrävande arbete för KB i dess verksamhet. Ett särskiljande av föräldralösa verk innebär även betydande svårigheter i sig. Avtalslicensen i 42 d § URL är sammanfattningsvis, enligt KB, inte tillräckligt vid för att vara tillämpbar och ändamålsenlig för KB:s verksamhet. Det erfordras en flexibel, enkel och kostnads- effektiv lösning som är både teknik- och materialneutral. har ifråga om sitt behov anfört följande. har till uppgift att ta emot, bevara och vårda arkivmaterial. En annan uppgift är att på olika sätt tillhandahålla och tillgängliggöra det arkiv- material som har tagits emot. En omfattande digitalisering av olika handlingar bedrivs, , inom genom avdel- ningarna Svensk Arkivinformation (SVAR) och Mediakonverterings- centrum (MKC). Ett syfte är att tillgängliggöra det svenska kultur- arvet för forskningens behov och för allmänheten. Dessutom sker digitaliseringen av säkerhets- och bevarandeskäl. Tillgång till digitali- serat arkivmaterial via enkla söksystem är redan en självklarhet inom forskning och utbildning. Digitalisering av material som är frekvent efterfrågat innebär stora fördelar när det gäller att göra handlingarna mer tillgängliga. Skadade handlingar och handlingar som riskerar att förstöras kan därmed bevaras och slitaget på dem minskar. Men det främsta skälet till digitaliseringen är sannolikt ökad tillgänglig- het och effektivisering. MKC bedriver en väl etablerad och storskalig produktion av digitala bilder med kulturarvsinriktning. Digitalisering i stor skala förutsätter en närmast industriell produktionsmiljö om inte kost- naderna ska bli alltför höga. Behovet av en fortsatt digitalisering ter sig närmast oändlig. MKC producerar ca 20 miljoner digitala bilder . MKC har även uppmärksammats internationellt för sin verk- samhet, sin stora kompetens inom området och är ett kompe- tenscentrum och en resurs för hela den statliga sektorn. Flera länder inom EU har börjat bygga upp verksamheter för massdigitali- sering efter mönster från MKC och digitalisering är också en av EU:s stora frågor på det kulturpolitiska området. Som exempel på handlingar där digitalisering pågår kan nämnas bouppteckningar, inskrivningshandlingar och folkbokföringshandlingar. Digitalisering, on-line tillgång och digitalt bevarande är frågor av stor betydelse även för det framtida arbetet. Enligt mening är det viktigt att en inskränknings- bestämmelse finns kvar för att möjliggöra exemplarframställning för särskilt angivna, ej kommersiella, ändamål. välkomnar alla förslag och initiativ som tas för att förenkla och förbättra tillgängligheten till arkivmaterialen och anser att det bör finnas en större möjlighet att digitalisera och tillgänglig- göra även upphovsrättsligt skyddade verk. För del handlar det framförallt om fotografier, kartor och bilder. Begräns- ningen som finns i 16 § första stycket 2 URL i fråga om en- skilda artiklar eller kortare avsnitt är komplicerad att tillämpa och undantaget behöver utvidgas så att även bilder omfattas. Vidare anser att begreppet läsapparat (p. 3) känns ålderdomlig och bör bytas ut. i har också framfört synpunkter till ut- redningen och har då i huvudsak anfört följande. och arkiv runt om i landet vill tillgängliggöra bland annat fotosamlingar på nätet, och har också i de flesta fall instruktioner från sina huvudmän att arbeta med sådana projekt. går det inte att identifiera upphovsmän till disparata samlingar som kan vara femtio eller gamla, och därför kan arkiven inte heller inhämta tillstånd för att publicera dem. Institutioner ignorerar nu i princip i många fall lagen när man tillgängliggör material. Det behövs därför regler för att sluta avtalslicens med en representativ organisation, så att bildsamlingar kan publiceras lagligt. Andra materialgrupper, som kartor, ritningar och ljudupptagningar, är också intressanta för publicering. Det skulle därför behöva vara möjligt att sluta avtals- licens med organisationer som kan representera upphovsmän till sådant material. Nuvarande möjligheter för arkiv och bibliotek att sluta avtalslicens enligt 42 d § URL och omfattar inte möjligheten att publicera material på exempelvis arkivens hemsidor. har aldrig tillämpat möjligheten att sluta avtalslicens enligt 42 d § URL eftersom Tryckfrihetsförordningen (TF) och 16 § URL, enligt uppfattning, ger arkivet de möjligheter som behövs för att ge forskare kopior av upphovsrättsligt skyddade handlingar. Lagrådet har uttalat att upphovsrättslagen inte kan begränsa TF (se 1999/00:35 bl.a. s. 13 ff. och 21 ff.). Av detta tycks, enligt , följa att det är tillåtet att lämna ut upphovsrättsligt skyddade allmänna handlingar även i digital form. Med anledning härav borde, enligt , förhållandet mellan 16 och 26 b §§ URL förtydligas. Eftersom allt fler myndigheter har gått över till elektroniska ärendehanteringssystem och allmänheten blir allt mer van vid att kunna få material över Internet är det orimligt att inte kunna lämna ut allmänna handlingar i digital form. Avtalslicensbestämmelsen i 42 d § URL Avtalslicensbestämmelsen i 42 d § URL har varit i kraft . Det kan i sammanhanget inte anses vara särskilt då man får räkna med att etablering av en ny avtalslicens kan ta avsevärd tid i anspråk. Möjligen är det därför något tidigt att uttala sig om hur avtalslicensbestämmelsen har fungerat i praktiken. Några nyttjanden som grundar sig på avtalslicensbestämmelsen synes inte ha skett. Visserligen har, enligt uppgift, ett antal folkbibliotek med bl.a. upphovsrättsorganisationen träffat avtal med avtalslicens- bestämmelsen i 42 d § URL som grund. Enligt uppgift ledde avtalet inte till några nyttjanden. Avtalen rörde användningen av en sär- skild tjänst som bl.a. innebar nedladdning av artiklar i fulltext. Några andra avtal har emellertid, såvitt framkommit under utred- ningen, inte slutits. I motiven till bestämmelsen i 42 d § anfördes bl.a. att den avsåg att underlätta för bibliotek att sända kopierade artiklar med e-post till lånesökande. Några avtal som reglerar sådan användning synes alltså inte ha ingåtts. Det som framkommit under utredningen ger inte underlag för några säkra slutsatser ifråga om orsaken till detta. Det går alltså inte att med säkerhet att uttala sig om huruvida det är bestämmelsens begräsningar eller något annat som utgör or- saken till att bestämmelsen tillämpats i så begränsad omfattning. Mot bakgrund av det kan ifrågasättas om det är motiverat att nu ändra avtalslicensbestämmelsen. har under utredningen framförts starka önskemål från såväl upphovsmannahåll som använ- darhåll att bestämmelsen utvidgas. Bibliotek och arkiv vill i all- mänhet digitalisera och tillgängliggöra sina samlingar för allmän- heten. I många fall ingår det också i deras uppdrag att göra detta. Ett antal digitaliseringsprojekt har redan initierats, såväl nationellt som internationellt. Att digitalisera och tillgängliggöra hela sam- lingar kräver i flertalet fall att tillstånd inhämtas från upphovs- männen till de verk som omfattas av förfogandena. Viss exemplar- framställning kan ske med stöd av inskränkningen i 16 § URL i lagen men den paragrafen ger inte möjlighet att digitalisera hela samlingar i syfte att tillgängliggöra dem för allmänheten. Biblio- teken och arkiven har vidare inte möjlighet att överföra det digitali- serade materialet till allmänheten utan tillstånd från upphovs- männen. På grund av mängden material och det stora antalet be- rörda rättighetshavare är det i praktiken mycket svårt att hantera rättighetsklareringen genom individuella avtal. I många fall handlar det också om verk och prestationer där rättighetshavaren är okänd, s.k. orphan works. På grund av svårigheterna att klarera rättigheterna har vissa projekt begränsats till mindre områden där rättighets- havarna är kända. Det har emellertid också framkommit uppgifter om att arkiv och bibliotek digitaliserar och tillgängliggör material utan tillstånd från berörda upphovsmän, särskilt i sådana fall då man inte lyckats identifiera rättighetshavarna till materialet. Det är naturligtvis inte en lämplig ordning. Som tidigare konstaterats har avtalslicensmodellen ansetts vara ett effektivt och lämpligt sätt att lösa rättighetsklareringen i sådana situationer där utnyttjanden av en stor mängd skyddade verk eller prestationer förekommer. Lösningen är i allmänhet till fördel både för rättighetshavarna och användarna. I avsnitt 4.3 har jag beskrivit hur fördelningen av avtalslicensersättningen går till och konstaterat att det, enligt min uppfattning, inte finns något att anmärka på de fördelningsmodeller och fördelningssystem som förekommer . Pengarna fördelas i mycket hög grad till berörda rättighetshavare, oavsett om de är medlemmar i den avtalsslutande organisationen eller inte. Avtalslicensbestämmelserna har kommit till för att lösa just den typ av rättighetsklareringsproblem som biblioteken och arkiven nu står inför i samband med den omfattande digitaliserings- process som inletts. Representanterna för rättighetshavarna har under utredningen i stort varit positiva till en sådan lösning. En avtalslicens- bestämmelse framstår därför som en lämplig lösning för arkivens och bibliotekens förfoganden. finns visserligen redan en avtalslicensbestämmelse avseende förfoganden vid arkiv och bibliotek. Den har dock ett begräsat användningsområde eftersom den är begränsad till överföring av verk till lånesökande samt endast gäller överföring av enskilda ar- tiklar, korta avsnitt och material som av säkerhetsskäl inte bör lämnas ut i original. Såväl KB som flera arkiv har framfört att dessa begräns- ningar bör tas bort. I och finns också bredare avtalslicensbestämmelser som rör bibliotekens och arkivens förfoganden. I har med hänvisning till avtalslicensbestäm- melsen träffats ett pilotavtal avseende digitalt tillhandhållande av norsk litteratur vid det norska . Liknande projekt är på gång i men kräver en bredare avtalslicenslösning. Jag anser att anförda omständigheter utgör skäl för att utvidga avtals- licensbestämmelsen. Om avtalslicensbestämmelsen ska kunna utgöra grund för ett brett tillhandahållande av samlingarna bör den inte längre vara begränsad till att omfatta endast överföring till lånesökande, något som passar mindre bra exempelvis i förhållande till den allmänhet som vänder sig till arkiven. Bestämmelsen bör i stället, i likhet med de finska och norska avtalslicensbestämmelserna, omfatta överföring till allmänheten i stort. När det gäller frågan om vilket material som bör omfattas av avtalslicensbestämmelsen har från arkiven och biblio- teken framförts att bestämmelsen bör gälla överföring av allt material. Särskilt KB har betonat att bestämmelsens begränsningar är problematisk, eftersom KB förvarar mycket material som inte kan sorteras under enskilda artiklar eller korta avsnitt. De repre- sentanter för upphovsmanna- och rättighetshavargrupperna som har hörts i utredningen har inte invänt mot en sådan utvidgning utan tvärtom varit positiva till att bestämmelsen utvidgas. För att bestämmelsen ska få avsedd verkan bör den alltså inte begränsas till enskilda artiklar, korta avsnitt och material som av säkerhetsskäl inte bör lämnas ut i original. Även fullständiga verk bör inom ramen för en avtalslicens kunna tillhandahållas genom överföring till all- mänheten, om parterna är överens om detta. Bestämmelsen bör inte heller göra undantag för några verkstyper. Det finns således inte skäl att behålla undantaget avseende datorprogram eftersom det handlar om en avtalslicens som förutsätter ett avtal. Ett digitalt tillhandahållande av samlingarna förutsätter naturligtvis att materialet först digitaliseras, dvs. att det kan framställas exemplar av verken. Argumenten för en avtalslicenslösning beträffande sådan exemplarframställning som krävs är desamma som när det gäller själva tillgängliggörandet. Det får anses i praktiken omöjligt att skaffa samtliga tillstånd med stöd av individuella avtal. Avtalslicens- bestämmelsen bör därför även omfatta sådan exemplarframställning som inte kan utföras inom ramen för inskränkningen i 16 § URL. Bestämmelsen bör även omfatta sådant offentligt framförande som inte kan ske med stöd av inskränkningen i 21 § URL. ger avtalslicensbestämmelsen i 42 d § URL endast möjlig- het för de arkiv och bibliotek som avses i 16 § URL att ingå avtal med avtalslicensverkan. I direktiven till utredningen har inte särskilt påtalats att det ska övervägas om andra bibliotek och arkiv ska ges möjlighet att ingå avtal med avtalslicensverkan. Däremot framgår av direktiven att det ska utredas om några andra lag- ändringar bör göras för att underlätta för bibliotek och arkiv att digi- talisera och tillgängliggöra sina samlingar. I detta kan naturligtvis ligga ett mandat att utreda om avtalslicensbestämmelsen i 42 d § URL bör utvidgas så att även andra arkiv och bibliotek ges möj- lighet att ingå avtal med avtalslicensverkan. Den tid som har stått till mitt förfogande för att utreda frågan om en utökad avtalslicens på detta område har emellertid inte gett utrymme för att särskilt utreda behovet av en sådan utökning av bestämmelsen. I samman- hanget bör dock anmärkas att jag i avsnitt 4.7 föreslår att det ska införas en möjlighet att på avgränsade och väl definierade områden ingå avtal med avtalslicensverkan trots att någon specifik avtals- licensbestämmelse om detta inte finns i lagen. Denna bestämmelse, som jag benämner särskild avtalslicens, skulle om den genomförs kunna öppna för exempelvis privata bibliotek och arkiv att ingå avtal med avtalslicensverkan. Den skulle också kunna ge möjlighet för andra aktörer att delta i de digitaliseringsprojekt som pågår eller inleds vid arkiven och biblioteken. Bör några andra lagändringar göras för att underlätta för bibliotek och arkiv att digitalisera sina samlingar? (KB) har framfört att 16 § URL bör ändras för att förbättra möjligheterna för KB att tillhandahålla digitaliserat material. KB har som framgått bl.a. framfört att 16 § första stycket 2 som ger möjlighet att framställa exemplar för att tillgodo- se lånesökandes önskemål om enskilda artiklar, korta avsnitt och om material som av säkerhetsskäl inte bör lämnas ut i original bör ändras för att bättre passa KB:s verksamhet. Vidare har KB fram- fört att begreppet läsapparater i punkten 3 ersättas med ordet ter- minaler som används i EG-direktivet 2001/29/EG om upphovs- rätten i informationssamhället. har haft liknande syn- punkter såväl när det gäller punkten 2 som punkten 3. I samband med genomförandet av direktivet bedömdes dåvarande 16 § URL vara förenlig med direktivet och de ändringar som infördes i lagen var inte direkt föranledda av direktivet. Jag har inte nu anledning att göra någon annan bedömning i frågan om 16 § URL är förenlig med EG-direktivet. Det hindrar förstås inte att ändringar görs i paragrafen så länge de är förenliga med direktivet. Direktivet ställer alltså upp de yttre ramarna för inskränkningens omfattning i 16 § URL. Av artikel 5.2.c i direktivet framgår att medlemsstaterna får föreskriva undantag eller inskränkningar från rätten till exemplarframställning för särskilda fall av mångfaldig- ande, utan direkt eller indirekt ekonomisk eller kommersiell , av bl.a. bibliotek som är tillgängliga för allmänheten och av arkiv. Även den s.k. trestegsregeln i artikel 5.5 måste emellertid be- aktas (se prop. 2004/05:110 s. 81). Enligt trestegsregeln får de undantag och inskränkningar som en medlemsstat kan föreskriva med stöd av direktivet endast tillämpas i vissa särskilda fall som inte strider mot det normala utnyttjandet av verket och inte oskäligt inkräktar på rättighetshavarens legitima intressen. Grunden för tre- stegsregeln är artikel 9.2 i , vilken infördes i konventionstexten genom beslut vid revisionskonferensen i . Motsvarande bestämmelser finns numera också i WCT (artikel 10), WPPT (artikel 16) och i (art- ikel 13). En utvidgning av en inskränkning eller införandet av en ny inskränkning i lagen måste, även om den är förenlig med inter- nationella förpliktelser, motiveras av starkt vägande skäl och mycket tydliga behov. Möjligheten att framställa exemplar enligt 16 § punkten 2 URL för att tillgodose lånesökandes önskemål om enskilda artiklar, korta avsnitt och om material som av säkerhets- skäl inte bör lämnas ut i original syftar bl.a. till att underlätta den s.k. fjärrlåneverksamheten vid bibliotek (se bl.a. prop. 1992/93:214 s. 70). Det är därför rimligt att bestämmelsen i huvudsak avser litterära verk och att det i detta sammanhang talas om utlämning till lånesökande. Det bör dock anmärkas att bestämmelsen inte talar om särskilda verkstyper utan ger rätt att framställa exemplar av verk för att tillgodose lånesökandes önskemål om enskilda artiklar eller kortare avsnitt.