sou · GYB362 · 2010-09-30 00:00:00 — I enlighet med delegationens uppdrag att koordinera och följa upp det samlade arbetet med e-förvaltning kommer delegationen att följa det arbete som genomförs i Utredningen om bildande av en e-legitimationsnämnd.30 Utredaren ska också enligt sina direktiv samråda med delegationen under utredningens gång. 2010:69 (se bilaga 17 i detta betänkande). 4Vidareutnyttjande av offentlig information Vid regeringssammanträde beslutade regeringen att utvidga E-delegationens tidigare uppdrag. Utöver det ursprung- liga uppdraget gavs delegationen i uppdrag31 att främja och sam- ordna myndigheternas arbete med att förbättra förutsättningarna för vidareutnyttjande av handlingar. Arbetet ska ta sin utgångs- punkt i lagen (2010:566) om vidareutnyttjande av handlingar från den offentliga förvaltningen, som trädde i kraft . I detta avsnitt vill delegationen särskilt lyfta fram att delegationen uppmanar förvaltningen, att såsom föreslår, lägga ut en förteckning över tillgänglig information på myndigheters hemsida och därmed underlätta vidareutnyttjande (avsnitt 4.4). Delegationen vill vidare beskriva det främjande- och samordningsarbete som delegationen be- driver (avsnitt 4.1), de frågeställningar som berör myndigheternas vidareutnyttjande och egna affärsverksamhet (avsnitt 4.2). Bakgrundsinformation till lagen om vidareutnyttjande av hand- lingar från den offentliga förvaltningen finns i ett antal förarbe- ten32. Begreppet handling är väl inarbetat inom myndighetsvärlden och innefattar information, både på papper och i elektronisk form, som finns hos myndigheter och vissa andra organ som fullgör offentliga uppgifter eller finansieras av allmänna medel. 2009/10:175, bet 2009/10:FiU38, rskr. 2009/10:315, EUTL345/2003 s90. Vidareutnyttjande av offentlig information Det är viktigt att förbättra förutsättningarna för vidareutnytt- jande av handlingar från myndigheter för både kommersiella och ideella ändamål. I lagen avses med vidareutnyttjande användning av handlingar för andra ändamål än det ursprungliga ändamålet för vilket handlingarna behandlas av en myndighet. Delegationen kan konstatera att myndighetsinformation finns tillgänglig för vidareutnyttjande. Viss integritetskänslig information finns för vidareutnyttjande men då under väl reglerade former. Information inom offentlig förvaltning används i vissa fall också av myndigheterna själva för vidareutnyttjande och ren affärs- drivande verksamhet. Information som en myndighet tillhanda- håller i sin affärsverksamhet är undantagna från PSI-direktivet. Detta förhållande gör nyttjandefrågan komplicerad när gränsen mellan myndighetsuppgifter och myndighetens affärsverksamhet ska fastställas. Det finns myndigheter som har förhållandevis stora intäkter från eget vidareutnyttjande av offentlig information. Det är också viktigt att skilja på den offentlighetslagstiftning som finns i med syfte att ge privatpersoner insyn i myndig- heternas verksamhet, främja en fri debatt m.m. och PSI-direktivet som har syftet att främja vidareutnyttjande av den offentliga information som får tillgängliggöras. I bilaga 14 beskrivs bak- grunden till PSI-direktivet och den nya lagen. Vidare ges exempel på offentlig information för vidareutnyttjande och ett resonemang förs avseende självkostnad och avgifter för tillhandahållande av handlingar. 4.1Delegationens arbete med att främja och samordna I sitt arbete att främja och samordna myndigheters arbete med att förbättra förutsättningarna för vidareutnyttjande av information från den offentliga förvaltningen har delegationen gjort följande ansats. Offentlig information grupperas principiellt enligt följande: 1.Information som omfattas av sekretess eller som innehåller integritetskänsliga uppgifter, Vidareutnyttjande av offentlig information 2.information som bedöms som öppen och ska tillhandahållas enligt offentlighetslagstiftning och där vidareutnyttjande om- fattas av PSI-direktivet och den nya lagen,33 3.information som bedöms som öppen men där myndighetens egna vidareutnyttjande påverkar tillhandahållandet. Delegationen ser ingen anledning till att vidare beröra den första informationsgruppen. Gränsen för tillåten hantering av information som omfattas av sekretess eller som innehåller integ- ritetskänsliga uppgifter fastställs i framför allt offentlighets- och sekretesslagen, personuppgiftslagen och s.k. registerförfattningar. Tillsyn över bl.a. personuppgiftslagens efterlevnad utövas av Data- inspektionen. Delegationen har genomfört ett första möte med Datainspektionen för att samråda i frågan. För den information som bedöms som öppen och ska tillhanda- hållas enligt offentlighetslagstiftning och där vidareutnyttjande omfattas av PSI-direktivet, grupp två enligt ovan, avser delega- tionen i närtid vidtaga ett antal främjande- och samordnings- åtgärder. Delegationen avser att genomföra möten med ett antal myndig- heter, kommuner, branschföreträdare, intresseorganisationer samt andra aktörer inom näringslivet som kan berörs av PSI- direktivet med syfte att samla in fakta för att få beskrivet de olika utmaningar som kan finnas och bedöma om speciella åtgärder behöver vidtagas. Dessa möten genomförs och erfarenheter från dessa presenteras i det betänkande delegationen lämnar . Delegationen har på sin webbplats publicerat länkar till öppen information som olika myndigheter tillgängliggör eller kommer att tillgängliggöra. Genom att använda länken nås respektive myndighets webb och den sida där informationen finns publicerad och eventuella villkor för vidareutnyttjande av informationen står att finna. Detta för att verka för kunskaps- spridning om goda exempel på hur information kan tillhanda- hållas. I avsnitt 2.7.1 beskrivs delegationens arbete med vägledning för automatiserad samverkan. Denna vägledning bildar grunden för 33 Notera att lagen (2010:566) inte gäller vissa handlingar, se närmare 3-5 §§, bl.a. handlingar hos utbildnings-, forsknings- eller kulturinstitutioner. Vidareutnyttjande av offentlig information att på ett standardiserat sätt etablera tjänster för informations- utbyte. Dessa tjänster kan användas för att skapa möjlighet till automatiserade uttag av information för vidareutnyttjande. För att underlätta detta arbetar delegationen också med att ta fram en tjänstekatalog, (avsnitt 3.1.5) för den offentliga förvalt- ningen. I samband med arbetet att ta fram vägledningen för automatise- rad samverkan kommer också delegationens expertgrupp för rättsliga frågor att analysera regelverken som fastställer förut- sättningarna för främjandearbetet, och vid behov, komma med förslag till regeltolkningar eller författningsändringar. Gruppen ska i sitt arbete vara särskilt uppmärksamma på behovet av skyddet för den personliga integriteten. För den information som finns förvarad hos myndigheten och som bedöms som öppen och där myndigheten själv vidareutnyttjar densamma i sin affärsverksamhet, grupp tre enligt ovan, så beskrivs detta i följande avsnitt. Offentlig information från svenska myndigheter vidareanvänds i betydande omfattning för både kommersiella och ideella ändamål. Informationen som finns i den offentliga förvalt- ningen har ett stort marknadsvärde och är ett viktigt utgångs- material för utvecklingen av nya produkter och tjänster, särskilt när den är elektroniskt tillgänglig. Genom lagen (2010:566) om vidare- utnyttjande av handlingar från den offentliga förvaltningen,34 för- bättras förutsättningarna för att använda offentlig information för att skapa positiva samhällsekonomiska effekter, t.ex. nyföre- tagande. Vidareutnyttjande definieras som enskildas användning av handlingar som finns hos offentliga myndigheter för andra kommersiella eller icke-kommersiella ändamål än det ursprungliga ändamål för vilket handlingarna framställdes inom den offentliga verksamheten. Utbyte av handlingar mellan offentliga myndigheter som enbart sker i samband med deras offentliga verksamhet ska inte anses utgöra vidareutnyttjande. Om offentliga myndigheter samlar in, framställer, reproducerar och sprider handlingar för att 34 Lagen trädde i kraft . Vidareutnyttjande av offentlig information fullgöra sin verksamhet och sedan utnyttja sådana handlingar av andra skäl utgör vidareutnyttjande. Myndigheters egna vidare- utnyttjande av informationen i sin affärsverksamhet omfattas inte av PSI-direktivet, däremot omfattas den grundinformation som använts vid vidareutnyttjandet35. Gränsen mellan att en myndighet fullgör sina offentliga uppgifter och vidareutnyttjar handlingar kan vara svår att fastställa varvid tydliga kriterier måste finnas. En myndighet kan inneha grunduppgifter som bearbetas i någon grad för fullgörande av myndighetsuppgiften. Efter bearbetningen kan slutprodukten också vidareutnyttjas inom myndighets affärsverk- samhet. Frågan om att myndigheter bedriver affärsverksamhet baserat på ett informationsinnehav i konkurrens med näringslivet debatteras med jämna mellanrum. PSI-direktivet och den nya lagen aktua- liserar återigen frågan. Att skapa en totalbild över myndigheters affärsverksamhet är stort och omfattande arbete. Grunderna för att myndigheter bedriver affärsverksamhet varierar. E-delegationen anser inte att detta ingår i delegationens uppdrag. Med hänsyn till den korta tid delegationen haft till sitt förfogande sedan tilläggsdirektivet36 beslutades har de frågor som omfattas av tilläggsdirektivet inte kunnat beröras i någon större omfattning. Delegationen har för avsikt att skapa en dialog för att sedan återkomma med eventuella övergripande frågeställningar och förslag i nästa betänkande. 4.3Delegationens uppdrag avseende vidareutnyttjande av information Delegationen har genom tilläggsdirektiv fått i uppdrag att, med utgångspunkt i den föreslagna lagen om vidareutnyttjande av handlingar från den offentliga förvaltningen, främja och samordna myndigheternas arbete med att förbättra förutsättningarna för vidareutnyttjande av information från den offentliga förvaltningen. 35Som framgår av skäl 9 i PSI-direktivets ingress är ett rekvisit för att en verksamhet ska vara att betrakta som affärsverksamhet att den bedrivs i konkurrens med andra marknadsaktörer och att priset sätts på affärsmässiga grunder. Verksamhet som följer av myndighets instruktion, regleringsbrev eller annan författning är däremot inte att jämställa med affärsverksamhet. Verksamheten behöver inte vara konkurrensutsatt och priset (avgiften) baseras på principen om full kostnadstäckning. Vidareutnyttjande av offentlig information I sitt arbete för att förbättra förutsättningarna för vidareutnytt- jande av information ska delegationen verka för erfarenhetsutbyte och kunskapsspridning om goda exempel på hur information kan tillhandahållas. Delegationen ska undersöka hur information prak- tiskt och tekniskt kan tillhandahållas för automatiserade uttag i de fall uttag i sådan form är tillåtet och den berörda myndigheten har bedömt att utlämnande av informationen i elektronisk form är lämpligt. Delegationen ska i detta arbete särskilt uppmärksamma behovet av skydd för den personliga integriteten. När det gäller frågor om utlämnande av handlingar i elektronisk form ska delega- tionen dessutom beakta de överväganden och förslag som redovisas i slutbetänkande Allmänna handlingar i elektronisk form – offentlighet och integritet (SOU 2010:4). I PSI-direktivets artikel 8.2 anges att myndigheterna ska upp- muntras att använda standardiserade licenser. Delegationen ska bedöma på vilka områden och för vilken typ av handlingar sådana standardiserade licenser kan behövas och vilka frågor de bör reglera. Delegationen ska, om den bedömer att det behövs, i samråd med berörda myndigheter utarbeta sådana standardiserade licenser och föreslå hur de ska hanteras . Vidare ska delegationen verka för att myndigheterna på ett ändamålsenligt sätt informerar om vilka handlingar som finns hos myndigheten och som tillhandahålls för vidareutnyttjande. Delegationen ska utveckla former för att tillgängliggöra informa- tionen om handlingar för vidareutnyttjande i en samlad form, t.ex. på en gemensam webbplats. Delegationen ska i detta arbete säker- ställa att skyddet för den personliga integriteten kan upprätthållas. Delegationen ska särskilt uppmärksamma förutsättningarna för mindre och nyetablerade företag att få tillträde till marknaden för offentlig information. Delegationen ska följa utvecklingen på området och bedöma behovet av ytterligare förvaltningsgemensamma insatser. Delega- tionen ska utreda om någon myndighet behöver ges stödjande, vägledande, samordnande eller andra uppgifter på området. Uppdraget ska genomföras i samråd med berörda myndigheter. Delegationen ska särskilt samråda med Datainspektionen och Riks- arkivet. När det gäller arbetet att främja och samordna myndig- heternas arbete med att förbättra förutsättningarna för vidareut- nyttjande av information ska delegationen även samråda med och Statskontoret samt på lämpligt sätt med andra aktörer t.ex. näringslivet. Delegationen ska inte föreslå Vidareutnyttjande av offentlig information ändringar i grundlag. Arbetet ska redovisas i de rapporter som delegationen enligt sina direktiv ska lämna och . Vid sidan av direktivet till E-delegationen har Finansdeparte- mentet givit ett uppdrag till Statskontoret att kartlägga före- komsten s.k. exklusiva rätter bland svenska statliga och kommunala myndigheter.37 Statskontoret ska kartlägga i vilken utsträckning myndigheter under regeringen och kommuner beviljat sådana exklusiva rätter som avses i artikel 11 i PSI-direktivet. Enligt en övergångsbestämmelse i direktivet skulle alla befintliga avtal om exklusiva rätter upphöra . Kartlägg- ningen ska omfatta ett urval av statliga och kommunala myndighe- ter. Om Statskontoret i övrigt upptäcker förhållanden som har betydelse för genomförandet av PSI-direktivet i , och för myndigheterna lever upp till direktivets krav, ska dessa förhållanden redovisas. Statkontoret ska också samråda med E-delegationen. Uppdraget ska redovisas . Delegationen förutsätter att Statskontoret definierar begreppet exklusiva rätter och på så sätt säkerställer att en grund finns för förvaltningen att bedöma förekomsten av exklusiva rätter i sin verksamhet. 4.4Beskrivning av myndighetens allmänna handlingar I delegationens andra betänkande (SOU 2010:20) gjordes bedöm- ningen att varje myndighet på sin webbplats bör beskriva den information och de register som myndigheten för. Beskrivningen ska innehålla uppgifter om innehåll, villkor för åtkomst och vidareutnyttjande samt vilka restriktioner som gäller för tillgången till registren. Skälen delegationen angav var: I direktivet till delegationen framgår att näringslivet ska stödjas genom förenklingar för företagen, bl.a. när det gäller möjlig- heterna att kunna ta del av data och göra myndighetens information tillgänglig för vidareutnyttjande. 37 Uppdrag att kartlägga s.k. exklusiva rätter att vidareutnyttja handlingar, Fi2010/1345 (delvis). Vidareutnyttjande av offentlig information Varje myndighet är , enligt 4 kap. 2 § offentlighets- och sekretesslagen (2009:400), skyldig att upprätta en beskriv- ning som ger information om bl.a. register och förteckningar över myndighetens allmänna handlingar. I föreskrifter och allmänna råd (RA-FS 2008:4) om arkiv hos statliga myndigheter finns därutöver bestämmelser som innebär att redovisningen av myndighetens allmänna hand- lingar ska baseras på myndighetens verksamhetsprocesser. För att säkerställa att så många som möjligt kan ta del av en sådan redovisning, bör den publiceras. I anslutning till detta bör information om innehåll, villkor för åtkomst och vidareutnytt- jande samt vilka restriktioner som gäller för tillgången till regist- ren presenteras. Delegationen uppmanar förvaltningen, att såsom före- slår, publicera en förteckning över tillgänglig information på myndigheters hemsida och därmed underlätta vidareutnyttjande. Myndigheterna måste emellertid beakta de krav som finns i integritetsskyddande lagstiftning såsom i t.ex. PUL. Artikel 8.2 i PSI-direktivet reglerar användningen av standardise- rade licenser. Om licenser används, åligger det medlemsstaten att se till att det finns standardiserade licenser som kan anpassas till en enskild licensansökan. Detta åliggande åvilar medlemsstaten och användning av befintliga standardlicenser är inte obligatorisk för myndigheterna. Däremot ska medlemsstaten uppmuntra använd- ning av licenserna. När standardiserade licenserna används ska de finnas tillgängliga i elektroniskt format, och ansökan ska kunna 38 Text från PSI-direktivet L345/95. 1.Offentliga myndigheter får tillåta vidareutnyttjande av handlingar utan att ställa villkor eller får ställa villkor som omfattar relevanta frågor, när så är lämpligt genom en licens. Sådana villkor får inte i onödan begränsa möjligheterna till vidareutnyttjande och får inte användas för att begränsa konkurrensen. 2.De medlemsstater som använder licenser skall se till att standardiserade licenser för vidareutnyttjande av handlingar från den offentliga sektorn, vilka kan anpassas till varje enskild licensansökan, finns tillgängliga i digitalt format och kan behandlas på elektronisk väg. Medlemsstaterna skall uppmuntra alla offentliga myndigheter att använda de standardiserade licenserna. Vidareutnyttjande av offentlig information Enligt svensk rätt gäller inget generellt krav på att myndigheter ska använda standardiserade licenser. Delegationen har gjort den preliminära bedömningen att behovet av standardiserade licenser är begränsat och eventuella licenser kan vara enkla i sin utformning, t.ex. i form av att en enkel accept görs direkt på myndighetens hemsida. Bedömningen baserar sig på att lagar och författningar redan väl reglerar hur myndig- heternas handlingar ska hanteras, t.ex. ur ett integritetsperspektiv. Licenser kan möjligen bli aktuella när det gäller frågor om upp- hovsrätt. Delegationen avser att återkomma till frågan i nästa betänkande. Regeringen gav i tilläggsdirektiv (dir. 2010:32) E-delegationen i uppdrag att ta fram riktlinjer för statliga myndig- heters användning av sociala medier, t.ex. Facebook och Twitter. Enligt direktiven är bakgrunden den ökande internetkompetensen hos privatpersoner och företag och att myndigheterna har börjat använda sociala medier för att fånga upp användarnas behov. Delegationen ska, enligt direktiven, särskilt beakta rättsliga aspek- ter på sådan användning. Uppdraget ska genomföras i samråd med berörda myndigheter. Delegationen ska särskilt samråda med Datainspektionen och . Delegationen vill i detta betänkande särskilt lyfta fram behovet av interna regler hos myndigheterna (5.3), kravet på uppsikt över mediet (5.4), bestämmelserna om allmänna handlingar (5.5.1) och behandling av personuppgifter (5.5.3) och informationskraven (5.6). Som framgår av direktiven ska riktlinjerna avse myndigheternas användning av sociala medier. Anställdas privata användning och frågor som är förknippade med den, t.ex. anställdas yttrandefrihet och meddelarfrihet, omfattas inte av uppdraget. Vidare ska särskilt de rättsliga aspekterna beaktas. Delegationen har tagit fasta på det och behandlar därför inte de kanalstrategi- frågor som sociala medier kan ge upphov till, såvida det inte finns rättsliga aspekter i valet av sociala medier såsom kommunikations- kanal. Direktiven anger inte någon tidpunkt för när arbetet ska vara klart. Med anledning av frågornas aktualitet avser delegationen att presentera riktlinjer . De kommer att publiceras på delegationens webbplats. Användningen av sociala medier gör det enkelt och smidigt för enskilda att kontakta myndigheterna som i sin tur kan sprida information om sin verksamhet och ge service på ett sätt som når målgrupper som annars kan vara svåra att nå. Myndigheternas användning av sociala medier är emellertid förenad med en hel del rättsliga krav. Eftersom sociala medier ofta är en ganska ny före- teelse för myndigheterna kan kraven vara obekanta för dem eller svåra att urskilja. Avsikten med riktlinjerna är att stödja myndigheterna i sina bedömningar av om sociala media kan och bör användas. Det kommer att göras genom att riktlinjerna kommer att gå igenom vilka rättsliga krav som ställs, vilka rutiner som bör införas och vilka resurser som måste avsättas. Arbetet inleddes genom att policies avseende användning av sociala medier inhämtades från ett antal myndigheter. De flesta av dessa behandlar frågor som mer har att göra med sociala medier som kommunikationsmedel betraktad och inte de rättsliga aspekterna som måste beaktas när sådana medier används. Ett undantag är Kommuner och Landstings (SKL) skrivelse Sociala medier och handlingsoffentligheten från den 28 april 2010.39 Den behandlar på ett förtjänstfullt sätt, förutom frågor om anställdas yttrandefrihet, vikten av att skilja på myndig- hetens respektive anställdas privata användning, frågor om anställ- das yttrandefrihet, handlingsoffentligheten, gallring, förhållandet till förvaltningslagen (1986:223), lagen om elektroniska anslags- tavlor (1998:112) och personuppgiftslagen (1998:204). Det kan också noteras att Datainspektionen har publicerat ett informa- tionsblad om sociala medier.40 I sammanhanget kan också nämnas att ändamålen för myndig- heternas användning av sociala medier är vidare än de som anges i direktivet – att fånga upp användarnas behov. Ett exempel är Myndigheten för samhällsskydd och beredskap, som använder sociala medier för att effektivare kunna sprida krisinformation.41 39Se SKL:s webbplats. 40Datainspektionens informationsblad om sociala medier från , se Datainspektionens webbplats. 41Ett exempel på s.k. masskommunikation. Delegationen har i en enkät ställt frågor om myndigheterna använder sig av sociala medier, vilka medier de i så fall använder sig av och om det finns en policy för hanteringen av sociala medier. 196 myndigheter har besvarat enkäten. Ungefär varannan myndig- het uppger att de inte medverkar i sociala medier. använder sig av sociala medier, medan planerar att börja använda sig av medierna. De sociala medier myndigheterna främst använder sig av är Facebook (), Twitter (), YouTube () och bloggar (). Det är vanligt att man använder sig av mer än ett socialt medium. Ett fåtal myndigheter är mycket aktiva och använder sig av ett stort antal sociala medier. Av dessa är flertalet universitet och högskolor. av myndigheterna uppger att de har en policy för hanteringen av sociala medier. har en policy som inte ännu är beslutad, medan planerar att ta fram en sådan. I de fall som en policy finns, beslutad eller inte, uppger av myndigheterna att policyn innehåller vilka rättsregler som måste hanteras. Med rättsregler menas till exempel tolkningar av tryckfri- hetsförordningen, bestämmelser om allmänna handlingar, sekre- tess, behandling av personuppgifter m.m. Enkätsvaren kommer analyseras vidare . Riktlinjearbetet har även behandlats inom delegationens expert- grupp för rättsliga frågor. Dispositionen har diskuterats och flera av medlemmarna med specialkunskaper bidra aktivt i arbetet. Som tidigare nämnts ska samråd ska ske med Datainspektionen och . Formerna för detta samråd har inte bestämts, men deltagare från båda myndigheterna ingår i expertgruppen för rättsliga frågor. En särskild fråga som diskuterats av expertgruppen är det för- hållande att myndigheternas användningen av sociala medier kan komma att förändras. Riktlinjer som publiceras utifrån dagens erfarenheter kan behöva ändras beroende på hur myndigheterna kommer att använda sociala medier i sin verksamhet. Begreppet sociala medier återspeglar en rik flora av olika tillämp- ningar och tjänster, även om särskilt bloggar med kommentars- funktioner, Facebook och Twitter används av ett mycket stort Riktlinjer bör därför ta sitt avstamp med en beskrivning av vad som avses med sociala medier. Delegationens nuvarande bedömning är att de har en viktig gemensam nämnare – kommunikationsfunktionen – men därutöver skiljer de sig från varandra i väsentliga delar.