sou · GYB329 · 2010-05-04 00:00:00 — Departements- chefen underströk att lagen var tillämplig också i sådana fall. Det betonades att man vid utarbetandet av rutiner för handläggning genom automatisk databehandling inte bara hade att beakta ekonomiska och tekniska faktorer utan även de rättssäkerhetskrav som ställs i förvaltningslagen. Några uttryckliga bestämmelser om annan elektronisk kommunikation än via telegram fördes inte in i förvaltningslagen. I betänkande Elektronisk dokumenthantering (SOU 1996:40) behandlades bl.a. sådan hantering i förvaltningen. Utredningen lämnade förslag till ändringar i bl.a. förvaltningslagen, och förvaltningsprocesslagen (1971:291) i fråga om en elektroniskt överförd handling ska anses ha kommit in (s. 28 f., 35 och 40 f.). Enligt förslaget skulle en handling som överförs elektroniskt anses ha kommit in till myndigheten den dag då handlingen har anlänt till myndighetens elektroniska adress, har tagits emot av en behörig tjänsteman, eller kan antas ha anlänt till myndighetens elektroniska adress, om den kommit en behörig tjänsteman till handa närmast följande arbetsdag. Vidare föreslogs (s. 39) att i förvaltningslagen bl.a. skulle intas definitioner av begreppen elektronisk handling, digitalt dokument, digital signatur och digital stämpel. Varken regeringen eller har emellertid tagit ställning till förslagen. trädde en särskild lag om elektroniska signaturer ikraft. I 17 § lagen (2000:832) om kvalificerade elektroniska signaturer föreskrivs följande. Om det i lag eller annan författning ställs krav på egenhändig underskrift eller motsvarande och om det är tillåtet att uppfylla kravet med elektroniska medel, ska en kvalificerad elektronisk signatur anses uppfylla kravet. Vid kommunikation med eller mellan myndigheter kan dock användningen av elektroniska signaturer vara förenad med ytterligare krav. I förarbetena till lagen (prop. 1999/2000:117 s. 77) sägs att bestämmelsen innebär att kvalificerade signaturer, dvs. elektroniska signaturer som uppfyller en viss säkerhetsnivå, ges en viss särställning i de fall krav på under- skrift, egenhändigt undertecknande och motsvarande får uppfyllas med elektroniska medel. Vidare anges (s. 78) att det kan vara tillåtet att använda en elektronisk signatur genom att det i en viss bestämmelse uttryckligen anges att en elektronisk signatur får eller till och med måste användas. Det kan också vara tillåtet att använda en elektronisk signatur genom att ett krav på egenhändig underskrift eller något liknande uttryck i rättstillämpningen tolkats så att kravet kan uppfyllas genom en elektronisk signatur. Bestämmelsen påverkar således inte formkrav i lag eller annan författning som utesluter användning av elektroniska medel. Enligt propositionen torde en författningsbestämmelse med krav på att en handling ska vara försedd med underskrift normalt utesluta användning av elektroniska medel och därmed elektroniska signaturer. I propositionen hänvisades därvid till det ovannämnda betänkandet SOU 1996:40 s. 95. Regeringen anförde vidare som skäl för sitt lag- förslag (prop. s. 59) att det inom den offentliga sektorn är tänkbart att problem kan uppstå bl.a. om en myndighet inte har utrustning som kan tyda ett elektroniskt meddelande, om avsändaren eller innehållet kan verifieras, om med- delandena inte är tidsstämplade eller om de inte kan aktiveras på det sätt som önskas. Med hänsyn till de möjliga problem som remissinstanserna pekat på och till att det fortfarande var oklart i vilken mån det kan finnas behov av att ställa ytterligare krav på elektroniska signaturer vid kommunikation med och inom myndig- heter ansåg regeringen (s. 60) att användningen av elektroniska signaturer skulle kunna vara förenad med ytterligare villkor. Vid avgörandet av om det på ett visst område eller i vissa sammanhang är nödvändigt att ställa högre krav bör utgångspunkten vara att kvalificerade elektroniska signaturer i normalfallet ska vara tillräckligt säkra för att kunna godtas. I förvaltningslagen finns uttryckliga bestäm- melser också om annan elektronisk kommunikation än telegram. Enligt 5 § andra stycket FL ska myndigheterna se till att det är möjligt för enskilda att kontakta dem med hjälp av telefax och elektronisk post och att svar kan lämnas på samma sätt. I för- arbetena framhölls (prop. 2002/03:62 s. 11) att myndigheterna ska uppfylla högt ställda krav på tillgänglighet och tillmötesgående och att informationstekniken är ett centralt redskap när det gäller att utveckla servicen i förvaltningen. Regeringen såg det därför som angeläget att det infördes en otvetydig skyldighet för myndigheterna att erbjuda medborgarna möjlighet att komma i kontakt med dem med hjälp av moderna kommunikationsmedel. Detta borde ske genom ett uttryckligt åliggande för förvaltningsmyndigheterna och domstolarna att vara tillgängliga per fax och, framför allt, e-post. I fråga om andra elektroniska kommunikationssätt ansåg regeringen att en skyldighet av aktuellt slag endast borde avse ändamålsenliga, väl definierade och etablerade medel för kommunikation; SMS- meddelanden angavs som exempel på en metod som inte var så etablerad att den borde omfattas. Regeringen konstaterade vidare (s. 10) att det inte är helt klarlagt om e-post motsvarar det krav på skriftlighet som ställs i olika författningar och underströk att det framlagda förslaget inte tar ställning till den frågan; hänvisning gavs (s. 14) till pågående arbete inom en arbetsgrupp (Formelgruppen) I propositionen poängterades (s. 19) att den nya bestämmelsen avsåg myndigheterna som sådana och inte inne- fattade något krav på att det ska vara möjligt för allmänheten att skicka e-post till enskilda tjänstemän. Vidare betonades (s. 20) att det är myndigheten som i det enskilda fallet avgör på vilket sätt ett svar ska lämnas. Det framhölls även att skyldigheten endast avser hantering av textmeddelanden sända med e-postprogram och att det inte var fråga om någon allmän skyldighet att ta del av inne- hållet i bilagor till sådana meddelanden. Den nyssnämnda Formelgruppen presenterade resultatet av sitt arbete i rapporten och elektronisk kommunikation, Ds 2003:29. I rapporten (s. 65) uttalades följande beträffande förvalt- ningslagen. Beträffande Förvaltningslagen (1986:223), vars begreppsapparat är styrande för många andra författningar och som därför är av särskilt intresse i detta sammanhang, görs bedömningen att de vanligt före- kommande begreppen handling och skriftlig(het) numera allmänt tolkas som att de inte i sig utesluter elektroniska rutiner. För att vinna ökad klarhet och begriplighet i regelsystemet kan det likväl övervägas att i Förvaltningslagen föra in bestämmelser som tar sikte på handlingar i elektronisk form. Dock kan man inte på så sätt lösa de eventuella problem som kan finnas i olika specialförfattningar och som berör skilda aspekter av förvaltningsförfarandet. Den ovan berörda ändringen i 5 § FL behandlas i styr den elektroniska förvaltningen, RiR 2004:19. Rapporten bygger bl.a. på tio fallstudier, åtta myndigheter och två departement, och en konsekvensanalys av ändringen genomförd av professor . Enligt rapporten (s. 25) kan det vara svårt för medborgaren att få kännedom om de olika e-post- adresserna inom myndigheterna och att veta vilken adress som ska användas. Det påtalas vidare i rapporten (s. 26) att en avsändare av ett e-postmeddelande inte med säkerhet kan veta om ett med- delande kommit fram. Anledningar till att e-post inte når fram kan vara felstavade adresser eller att posten fångas upp i spamfilter. Enligt rapporten använder de undersökta myndigheterna endast undantagsvis kvitteringsrutiner för inkommen e-post. I rapporten (s. 27) nämns att en av myndigheterna påtalat att förvaltningslagens bestämmelser om när handlingar ska anses ha kommit in till myndigheten behöver förtydligas då det gäller e-post. Konsekvens- analysen pekar vidare på att ytterligare reglering behövs för att lösa de problem som myndigheterna brottas med vid hantering av e-post, framför allt de akuta problemen med spam. I rapporten (s. 28 f.) görs bedömningen att myndigheternas skyldighet enligt förvaltningslagen att ta emot e-post har ett begränsat värde, då det inte finns något krav på att myndigheterna ska svara via e-post eller ta emot elektroniska bilagor. En av slutsatser (s. 52) är att medborgare och företag inte kan vara säkra på att e-post- meddelanden kommer fram och sedan hanteras på ett betryggande sätt inom myndigheterna. I rapporten rekommenderar (s. 54) bl.a. dels att myndigheterna åläggs att bekräfta att e-post har mottagits, dels att myndigheternas serviceskyldighet enligt förvalt- ningslagen utvidgas till att också omfatta skyldighet att lämna svar per e-post och ta emot bilagor i förekommande format och storlekar. I detta sammanhang bör också nämnas det nu pågående arbetet i (Ju 2008:06). Den parlamentariskt samman- satta kommittén ska enligt uppdraget (dir. 2008:26) bl.a. överväga dels om vissa speciella upptagningar ska undantas från begreppet allmän handling, dels om det i sekretesslagen eller i annan lag ska införas en skyldighet för myndigheter att, generellt eller i mer begränsad utsträckning, lämna ut elektroniskt lagrade allmänna handlingar i elektronisk form, dels vilka konsekvenser en sådan skyldighet skulle få för bl.a. enskildas personliga integritet och dels om bestämmelsen i 7 kap. 16 § sekretesslagen (1980:100) bör ändras eller upphävas. Kommittén ska slutredovisa sitt uppdrag . I direktiven (s. 17 f.) anges bl.a. att det med hänsyn till att myndigheternas framställning av information och deras kommunikation numera huvudsakligen sker elektroniskt kan hävdas att det framstår som otidsenligt att det i gällande lagstiftning saknas en generell rätt att få ut elektroniskt lagrade allmänna handlingar i annan form än utskrift. En sådan utvidgning i fråga om rätten att ta del av allmänna handlingar förutsätter emellertid enligt direktiven att ett antal aspekter och konsekvenser utreds närmare. Det är bl.a. angeläget att fastställa nivån för ett godtagbart skydd mot integritetsintrång, då ett utlämnande i elektronisk form sannolikt kommer att medför en ökad automatiserad behandling av person- uppgifter. Vidare anges i direktiven (s. 18–19) att det bör övervägas att upphäva eller ändra bestämmelsen i 7 kap. 16 § sekretesslagen, enligt vilken sekretess gäller för personuppgift, om det kan antas att ett utlämnande skulle medföra att uppgiften behandlas i strid med personuppgiftslagen (1998:204). I förvaltningslagen finns ett flertal bestämmelser som kan ha betydelse för användningen av elektroniska förfaranden i myndig- heternas verksamhet. Vad gäller bestämmelserna om myndigheternas serviceskyldighet framgår av 4 § första stycket FL bl.a. att upplysningar, vägledning och råd ska lämnas i den utsträckning som är lämplig med hänsyn till frågans art, den enskildes behov av hjälp och myndighetens verksamhet. Enligt andra stycket i samma paragraf ska frågor från enskilda besvaras . Enligt 5 § första stycket FL ska myndigheterna ta emot besök och telefonsamtal från enskilda; om särskilda tider för detta är bestämda, ska allmänheten under- rättas om dem på lämpligt sätt. I andra stycket i samma paragraf åläggs myndigheterna också att se till att det är möjligt för enskilda att kontakta dem med hjälp av telefax och elektronisk post och att ombesörja att svar kan lämnas på samma sätt. Myndigheternas serviceskyldighet kompletteras av bestämmelserna om allmänna krav på handläggningen av ärenden i 7 § FL. Enligt paragrafens första mening ska varje ärende där någon enskild är part handläggas så enkelt, snabbt och billigt som möjligt utan att säkerheten eftersätts. I 10 § FL finns regler om när en handling ska anses ha kommit in till en myndighet. Enligt huvudregeln i paragrafens första stycke anses en handling inkommen till myndigheten, då handlingen anländer till myndigheten eller kommer en behörig tjänsteman till handa. I paragrafen finns kompletterande regler för traditionella handlingar och telegram. Uttryckliga bestämmelser om andra elektroniska kommunikationssätt än telegram saknas däremot. I tredje stycket föreskrivs dock att ett telegram eller annat meddelande som inte är underskrivet ska bekräftas av avsändaren genom en egenhändigt undertecknad handling, om myndigheten begär det. I 16 och 17 §§ FL finns bestämmelser om parters rätt att få del av uppgifter i ärenden som avser myndighetsutövning mot någon enskild. Rätten till partsinsyn regleras i 16 § FL. I paragrafen anges att en part har rätt att, med de begränsningar som följer av 14 kap. 5 § sekretesslagen (1980:100), ta del av det som har tillförts ett ärende. Det saknas dock bestämmelser om på vilket sätt parten har rätt att ta del av det som tillförts ärendet. I 17 § FL finns bestäm- melser om myndighetens kommunikationsskyldighet. Av paragrafen följer att en part som huvudregel ska underrättas om en uppgift som har tillförts ärendet av någon annan än honom själv och ges tillfälle att yttra sig över uppgiften. Enligt paragrafens andra stycke bestämmer myndigheten om underrättelsen ska ske muntligt, genom vanligt brev, genom delgivning eller på något annat sätt. I fråga om underrättelse om beslut gäller samma regel som för underrättelse enligt 17 § FL. Enligt 21 § tredje stycket FL bestämmer myndigheten om underrättelsen ska ske muntligt, genom vanligt brev, genom delgivning eller på något annat sätt. Till skillnad från bestämmelsen om underrättelse i 17 § FL anvisas emellertid här skriftlig form som obligatorisk, om parten begär det. Av intresse i detta sammanhang är även bestämmelsen om motivering av beslut. I de fall skälen för ett beslut har utelämnats, bör myndigheten enligt 20 § andra stycket FL på begäran av den som är part om möjligt upplysa honom om dem i efterhand. Liksom beträffande partsinsyn saknas uttryckliga bestämmelser om på vilket sätt myndig- heten ska lämna upplysningarna. Bestämmelser om underrättelse finns också i 26 § FL om rättelse av skrivfel och liknande. Innan rättelse sker ska myndig- heten ge den som är part tillfälle att yttra sig, om ärendet avser myndighetsutövning mot någon enskild och åtgärden inte är obehövlig. Uttryckliga bestämmelser om på vilket sätt myndig- heten ska underrätta parten saknas också här. Av bestämmelserna om hur beslut överklagas, 23–25 §§ FL, följer att beslut ska överklagas skriftligt och att skrivelsen med överklagandet ska ha kommit in till myndigheten från den dag då klaganden fick del av beslutet. Om klaganden är en part som företräder det allmänna, ska överklagandet ha kommit in från den dag då beslutet meddelades. I fråga om felsända överklagandeskrivelser framgår av 24 § tredje stycket FL att sådana i vissa fall ska vidarebefordras från mottagaren till rätt myndighet med uppgift om vilken dag skrivelsen kom in. I sammanhanget kan också pekas på den för domstolar och statliga förvaltningsmyndigheter gällande förordningen (2003:234) om tiden för tillhandahållande av domar och beslut, m.m. Av 9 § i förordningen framgår att en handling som ska tillhandahållas bör skickas med post, om inte något annat har begärts. Enligt 10 § får en handling, om det är lämpligt, skickas med telefax eller elektronisk post eller på annat sätt tillhandahållas i elektronisk form. JO har vid åtskilliga tillfällen uttalat sig om hur myndigheters åtgärder vid elektroniska förfaranden förhåller sig till förvaltnings- lagens bestämmelser. Det har då framför allt rört sig om bestäm- melserna om serviceskyldighet, men även andra regler har aktualiserats. I rättspraxis har aktuella frågor behandlats i mycket liten utsträckning. Det rör sig om ett fåtal fall. Beträffande en fråga som hade ställts per e-post till en polis- myndighet uttalade JO i ett ärende (JO 2002/03 s. 147) att service- skyldigheten bl.a. innebär att frågor från enskilda ska besvaras och att detta gäller oberoende av på vilket sätt frågan framställs. I en angränsande fråga, skyldigheten att vidta handläggningsåtgärder med anledning av inkomna skrivelser, yttrade JO i ett beslut (, 3807-2006) att den tekniska utvecklingen, framför allt e-post, medfört att det numera är mycket lätt att skicka likalydande skrivelser till ett stort antal mottagare och att det får bedömas från fall till fall inom ramen för service- skyldigheten, om och hur en sådan skrivelse ska besvaras. I det aktuella ärendet borde skrivelserna, som inte var helt identiska, ha föranlett båda mottagarna att vidta åtgärder, om inte på annat sätt så i vart fall genom att ta initiativ till samråd i frågan om hur och var skrivelserna skulle behandlas. Myndigheternas skyldighet att ta emot e-post Innan begreppet elektronisk post introducerades i 5 § FL genom ändringar ansågs det inte föreligga någon skyldighet för en förvaltningsmyndighet att vara tillgänglig via e-post (JO 2000/01 s. 510). Vad gäller nuvarande lagstiftning har JO bl.a. uttalat sig om rutiner vid hantering av e-post vid arbetslöshetskassorna (JO 2007/08 s. 231 och beslut , 4485-2005). När en kassa använder sig av e-post i kontakterna med allmänhet och enskilda, måste den enskilde enligt JO kunna utgå ifrån att den e-post som skickas med anledning av ett ersättningsärende tas om hand. Om en stängning av en e-postadress befinns nödvändig måste åtgärder vidtas för att minska olägenheterna av stängningen. sin hemsida informerade om stängningen, som föranleddes av arbetsbelastningsskäl, och att enskilda som skickade e-post till den aktuella adressen hänvisades i svarsform till andra kontaktvägar, fick enligt JO anses vara förenligt med FL (jfr även, om polismyndighetens skyldighet att ta emot anmälningar via e-post, JO:s beslut , 5054-2006). Skyldigheten att ta emot e-post berör också frågan om möjlig- heterna för en myndighet att skydda sig mot spam. JO har i ett ärende uttalat att det är osäkert om åtgärder som helt hindrar e-postmeddelanden från vissa IP-adresser är en metod för skydd mot spam som är förenlig med 5 § FL (beslut , 4804-2003). JO:s syn på vad som gäller när befattningshavare har egna e-postadresser följer av JO 2002/03 s. 497. Efter att ha redogjort för bestämmelser i tryckfrihetsförordningen och bl.a. påpekat att den omständigheten att den som skickat ett meddelande får ett frånvaromeddelande inte hindrar att det inkomna meddelandet kan utgöra en allmän handling, yttrade JO bl.a. följande (s. 500). Det nu anförda innebär sammanfattningsvis att om befattningshavare har egna e-postadresser hos en myndighet, måste myndigheten ha rutiner som tillförsäkrar att såväl innehållet i befattningshavarens e-postbrevlåda som e-postloggen är tillgängligt för myndigheten även under befattningshavarens frånvaro. Myndigheternas rätt att ta del av vanliga postförsändelser som adresserats direkt till befattningshavare grundas normalt på fullmakt från befattningshavaren. Ett sådant system är lämpligt även beträffande e-post. Uttalandena har upprepats i senare beslut och utgör närmast en stående kommentar i JO:s inspektionsrapporter (jfr bl.a. beslut , 3719-2007, beslut , 4771-2006, och beslut , 4772-2006). Att kraven följer av vad som gäller enligt tryckfrihetsförordningen och sekretesslagen är klart uttalat i JO:s beslut. Vad förvaltningslagen fordrar i detta hänseende kommer inte till lika tydligt uttryck i JO:s olika beslut. I JO:s beslut 2003- 10-28, 1624-2003, uttalades emellertid följande: Det är således inte tillräckligt att använda funktionen autosvar i e-postsystemet vid frånvaro. För att leva upp till bl.a. offentlighetsprincipens krav bör åtgärden kompletteras med att en kollega får behörighet och möjlighet att öppna den elektroniska posten hos en frånvarande tjänsteman eller nämndledamot. I fråga om hantering av e-post vid en länsrätt och utfärdande av fullmakt har JO vidare uttalat (beslut , 1106-2008) att det inte är tillfyllest att en e-postbrevlåda tillhörande en befattningshavare bevakas först efter ett dygns frånvaro, eftersom meddelanden som har skickats till e-postbrevlådan kan innehålla uppgifter som kräver någon form av omedelbar handlägg- ningsåtgärd från länsrättens sida. Regeringsrätten har i ett notisfall (RÅ 2006 not. 100) funnit att felaktiga uppgifter om myndighets e-postadress kan utgöra skäl för återställande av försutten tid. I det aktuella målet hade två personer överklagat ett länsstyrelsebeslut. Överklagandet hade sänts per e-post till en av i överklagandehänvisningen felaktigt angiven e-postadress, vilket lett till att det inte kom in till inom föreskriven tid. Regeringsrätten fann att klagandena under sådant förhållande fick anses ha haft giltig ursäkt för att deras överklagande kom in för sent (jfr även RÅ 2007 not. 186 och RÅ 2005 not. Myndigheternas underlåtenhet att agera i anledning av inkomna e- postmeddelanden JO har i ett flertal fall kritiserat myndigheter, som inte vidtagit erforderliga åtgärder när meddelanden har inkommit med e-post (se bl.a. beslut , 224-2008, , 2999-2007, 2007- 12-18, 3521-2007, , 4113-2006, , 974-2005 och , 295-2005). I ett fall hade Kriminalvården meddelat ett beslut om möjligheter till vårdvistelse och sänt beslutet elektron- iskt till anstaltens myndighetsbrevlåda. Enligt anstaltens rutiner skulle kanslipersonal gå igenom den inkomna e-posten. Så skedde dock inte varför den enskilde underrättades om beslutet först efter det att Kriminalvården hade fattat beslutet. Dröjsmålet var inte acceptabelt och JO var därför kritisk till det inträffade (beslut , 3072-2008). I ett annat fall hade besvarat en förfrågan med efterkommande påminnelser, samtliga sända per e-post till myndigheten, först (beslut , 2687-2007). I ett tredje fall hade en pressekreterare vid av förbiseende inte vidtagit någon åtgärd med anledning av en framställning i ett från departementets registrator vidarebefordrat e-postmeddelande. Meddelandet hade skickats till departementet per e-post enligt kontaktinformation på departe- mentets hemsida. En kopia på meddelandet skickades automatiskt till den av avsändaren angivna svarsadressen. I avsändarfältet i detta meddelande angavs . Avsändaren använde senare adressen för att skicka en påminnelse till departementet. var dock en s.k. noreply-adress, vilket är vanligt förekommande när det gäller kontaktformulär på webben. JO fastslog att departementet inte kunde undgå kritik för dröjsmålet med att besvara framställningen men noterade som positivt att sedermera vidtagit åtgärder för att det tydligt ska framgå att den s.k. noreply-adressen inte går att använda som adress i e-post till (beslut , 4705-2007). Ett krav på egenhändigt undertecknande i 4 kap. 8 § fastighetsbild- ningslagen (1970:988) ledde i ett fall till att ett lantmäterimyndighets- kontor inte registrerade ansökningar inkomna per e-post som ärenden i ärendehanteringssystemet. I stället skedde registrering i det s.k. förvaltningsdiariet. JO fastslog att en ansökan anses inkommen till en myndighet den dag då den kom in oavsett om den getts in personligen, med vanlig post, per fax eller via e-post (beslut , 4772-2006). Myndigheternas svar och underrättelser till enskilda Frågan om på vilka sätt myndigheterna kan kommunicera med medborgarna behandlades i JO 2001/02 s. 201. JO anförde bl.a. följande (s. 202): Gemensamt för alla myndigheter är att verksamheten skall tillgodose medborgarnas krav på rättssäkerhet och service, men även krav på effektivitet i förvaltningen. Genom att utnyttja den moderna inform- ationstekniken har myndigheterna getts möjlighet att effektivisera delar av ärendehanteringen. Användningen av t.ex. e-post kan medföra förenklingar för både myndigheten och den enskilde. Effektiviseringen får dock enligt min mening inte ske på bekostnad av rättssäkerheten vid ärendehandläggningen. JO framhöll att elektronisk överföring av dokument och med- delanden bör användas endast om det kan ske med godtagbar säkerhet. Kravet på säkerhet kan självfallet ställas olika beroende på innehållet i den information som ska överföras, men när det gäller överföring av uppgifter som omfattas av sekretess måste krav på mycket hög säkerhet ställas.