sou · GYB329 · 2010-05-04 00:00:00 — Att FRU i några speciella fall öppnade möjlighet för avvikelser i förordningsform sammanhängde med ämnenas speciella karaktär och det sätt varpå bestämmelserna utformats (se 15 § ang. Inledning av ärenden, s. 79, och 29 § ang. Vilka beslut som får överklagas, s. 126; jfr även 24 § ang. Tillfälligt beslut, s. 102 f.). Av särskilt intresse i sammanhanget är det i överklagbarhetsregeln intagna bemyndigandet för regeringen att föreskriva avvikelser i fråga om beslut som gäller lån och bidrag av statliga medel. Vi återkommer nedan till den sålunda aktualiserade problematiken. I en sammanfattning av remissopinionen angavs (Ds Ju 1985:6 s. 120) att nästan alla remissinstanser stödde tanken, att avvikelser från förvaltningslagen i fortsättningen skulle kunna föreskrivas bara genom lag och att det alltså i princip inte längre borde vara möjligt att göra avvikelser i förordningsform. Den kritik som från några håll hade riktats mot förslaget gick enligt sammanfattningen ut på att kravet på lagform dels kunde leda till onödiga komplikationer, dels skulle medföra en omfattande följdlagstiftning. Det borde därför inte genomföras förrän man hade gått igenom bestämmelserna i gällande specialförfattningar. I propositionen frångick regeringen förslag på denna punkt. Departementschefen anförde (prop. 1985/86:80 s. 15) att man enligt hans och flera remissinstansers mening inte borde avskaffa den nuvarande möjligheten att föreskriva avvikelser i förordningsform. Detta blev också beslut, och 3 § i den då nya förvaltningslagen fick alltså den lydelse som alltjämt (nu första stycket) gäller: Om annan lag eller en förordning innehåller någon bestämmelse som avviker från denna lag, gäller den bestämmelsen. Förvaltningslagens kärna är ett konglomerat av grundläggande rättssäkerhetsgarantier i förvaltningsförfarandet, som förtjänar permanens och stabilitet. Som framgått ovan är det också så, att några av bestämmelserna faller inom det s.k. obligatoriska lag- området enligt regeringsformen, och att vissa av reglerna kan vara nödvändiga av hänsyn till eller krav på förfarandet. När antagit bestämmelser om jäv, Avvikande bestämmelser (3 §) partsinsyn, kommunikation, motivering, överklagande och rättelse etc., framstår det mot denna bakgrund som principiellt felaktigt, att regeringen utan de folkvaldas medverkan ska kunna förändra eller rent av undergräva de garantier som medborgarna getts i lagen. Det är också ett genomgående tema i de ovan återgivna förarbetsuttalandena, att avvikelser från förvaltningslagens regler endast bör ske, om det är motiverat av vägande sakliga eller funktionella skäl. Att risken för opåkallade ingrepp ökar, om den noggrannhet och större tröghet som följer med en riksdagsbehandling anses kunna undvaras och regeringen tillåts att intervenera på egen hand, förefaller inte heller ha bestritts. Det skäl som ständigt åberopats för att avvikelser ändå bör kunna ske genom förordning är i stället, att det skulle medföra praktiska problem, i realiteten att i lagstiftningsärendet samordna befintliga förordningsbestämmelser och synkronisera dem med förvaltningslagen. Med hänsyn till att förvaltningslagens primära syfte är att ge föreskrifter om grundläggande rättssäkerhetsgarantier i förvaltnings- förfarandet, är det praktiskt betingade argumentet utomordentligt tunt. Slutsatsen är enligt vår mening tämligen uppenbar: För att en bestämmelse i en specialförfattning ska ha företräde framför förvaltningslagens regler, måste den finnas i en annan lag. En viktig reservation måste emellertid tillfogas. Det nu förda resonemanget förutsätter, att förvaltningslagen reserveras för bestämmelser av fundamental vikt. Ju större inslaget av praktiska anvisningar och servicebetonade rekommendationer är, desto svagare blir argumentationen till stöd för att bör ha exklusiv kompetens att besluta om avvikelser från lagen i dess helhet. Att kräva lagform för att rubba t.ex. en bestämmelse av den typ som förekommer i 5 § tredje stycket FL – som anger minimigränsen för myndigheternas öppethållande under s.k. kläm- dagar – synes vara att skjuta över målet. Vi har beaktat detta i våra förslag till regler om service, tillgänglighet och samverkan (5–7 §§), vilka behandlas i 10 kap. nedan. Vi föreslår således att i första stycket av 3 § om företräde för avvikande bestämmelser uppställs följande grundregel: Om en annan lag innehåller någon föreskrift som avviker från denna lag, har den föreskriften företräde. Även om det från saklig synpunkt framstår som angeläget, att också denna bestämmelse träder i kraft som lagen i övrigt, kan vi inte bortse från de praktiska svårigheter som detta skulle medföra för dem som har att anpassa befintliga förordningar Avvikande bestämmelser (3 §) till den nya ordningen. Vi föreslår därför vissa övergångsbestäm- melser, som behandlas i 38 kap. nedan. Speciella skäl gör det dessutom påkallat att överväga ett undan- tag från den sålunda fastlagda huvudregeln, som alltså innebär att förvaltningslagens bestämmelser har företräde framför vad som kan ha stadgats i regeringsförordningar. Som ovan påpekats ville FRU på en punkt, vad gäller överklagbarheten, möjliggöra att regeringen med avvikelse från förvaltningslagen beslutade om andra föreskrifter än de i lagen intagna, om det var fråga om beslut som gäller lån och bidrag av statliga medel. Utan att närmare utveckla saken hävdade FRU, att det gällde sådana beslut starka praktiska skäl talade för att frågan om överklagbarhet får lösas i de olika specialförfattningarna var för sig, fastän dessa regelmässigt har lägre valör än lag (SOU 1983:73 s. 126). Vi finner den bakom- liggande tanken relevant men att frågan kräver en något mera ingående analys. De aktuella förordningarna, regelmässigt beslutade med stöd av regeringens s.k. restkompetens enligt 8 kap. 13 § första stycket 2 RF (8 kap. 7 § första stycket 2 enligt prop. 2009/10:80), är av tämligen disparat natur men har det gemensamt att de inte utmärks av den stabilitet och permanens som normalt förutsätts för att en fråga ska bli föremål för normgivning. De är ibland av mycket tillfällig natur och avsedda att tillgodose ett akut hjälpbehov. I andra fall är det fråga om att snabbt kunna främja ett angeläget samhällsintresse. Ofta är stödet villkorat av tillgången till för ända- målet anslagna medel. Kriterierna för att bidrag ska utgå är tämligen vaga och tillämpningen i motsvarande mån svår- kontrollerad från strikt juridiska utgångspunkter. Förordningarna är mot denna bakgrund ofta försedda med överklagandeförbud. Som exempel på bestämmelser, som innehåller den uttryckliga reservationen att stödet lämnas i mån av tillgång på medel, kan nämnas 1 § förordningen (1997:1158) om teckenspråksutbildning för vissa föräldrar, 3 § förordningen (2005:1255) om stöd för konvertering från direktverkande elvärme i bostadshus, 3 § förordningen (2006:390) om statsbidrag till jämställdhetsprojekt (som också i 1, 3, och 4 §§ på ett tämligen lösligt sätt anger förutsättningar för att stöd ska utgå) och 1 § förordningen (2006:171) om bidrag till anläggning av skog på områden med stormfälld skog. Systemet innebär alltså att den beslutande myndigheten har att hålla sig inom de anslag den tilldelats av regeringen och leder Avvikande bestämmelser (3 §) uppenbarligen till att också mycket välgrundade ansökningar om bidrag kan komma att avslås, om medlen tryter. Regeringens inflytande över stöden kan även ta sig andra former. Ett exempel framkommer i förordningen (2006:93) om statsbidrag till verksamhet inriktad mot hiv/aids och vissa andra smittsamma sjukdomar. Enligt 13 § ska prövningen av en ansökan inte bara ha sin utgångspunkt i de i förordningen angivna förutsätt- ningarna utan också i de mål för bidraget som angetts i särskilda regeringsbeslut. Det är inte alltid som regeringen ansett det nödvändigt att helt utesluta överklagande av beslut, som fattats enligt en sådan för- ordning. har man i stället valt att anvisa en annan instans- ordning än den i såväl den nuvarande som den av oss föreslagna förvaltningslagen föreskrivna. Ett exempel är 27 § i den ovan nämnda förordningen om stöd för konvertering från direktverkande elvärme i bostadshus, enligt vilken beslut får över- klagas hos som slutinstans. Grundtanken kan antas vara densamma: Besluten är av sådan karaktär att de inte lämpar sig för sådan överprövning som sker i domstol. Det ligger otvivelaktigt en hel del i ett sådant konstaterande. Beslut som baseras på förordningar om lån och bidrag av statliga medel fattas enligt kriterier vilkas tillämpning endast kan kontrolleras i form av en mycket begränsad prövning av beslutets legalitet. Vagheten i de angivna förutsättningarna kan ofta inte leda till mer än en prövning av att den beslutande myndigheten iakttagit allmänna krav på saklighet och objektivitet. Under sådant förhållande kan en möjlighet att överklaga beslutet i realiteten snarare framstå som ett medel för att förvaltningens kvalitet på ett mera allmänt plan ska kunna kontrolleras än som ett verksamt instrument för den enskilde att hävda sin rätt. Då det gäller stöd som beviljas i mån av tillgång på medel kan ett avslag, som grundats på att pengarna tagit slut, inte heller gärna ersättas med ett nytt, för den enskilde positivt beslut. I vissa fall skulle man rent av kunna hävda, att prövningen i domstol skulle bli tämligen verkningslös och därmed kompromettera själva överklagandeinstitutet. Vad nu anförts motiverar enligt vår mening att två bestämmelser i den nya förvaltningslagen får vika, om regeringen med stöd av sin restkompetens meddelat avvikande bestämmelser om lån och bidrag av statliga medel. Undantaget från den av oss föreskrivna huvudregel med krav på lagform för avvikelse bör inte bara avse överklagbarhetsregeln (som enligt FRU:s förslag) utan också Avvikande bestämmelser (3 §) Har regeringen inte funnit det nödvändigt att helt skära bort överklagandemöjligheten utan ansett att överprövning hos högre förvaltningsmyndighet är ett möjligt alternativ till den domstolsprövning som av angivna skäl framstår som olämplig, bör en sådan lösning rimligen inte motverkas. De aktuella statsbidragsreglerna torde som regel inte kunna grunda någon sådan rättighet som skyddas av och och som förutsätter, att beslut i ämnet kan under- kastas domstolskontroll. Skulle det under någon speciell omständighet ändå anses vara fallet, står vägen till domstol under alla förhållanden öppen redan till följd av våra internationella förpliktelser. I sammanhanget kan noteras att i visst fall ansett att ett återkallelsebeslut måste kunna överprövas i domstol, trots att det återkallade beslutet inte rört en civil rättighet i Europa- konventionens mening (mot ). Vi föreslår mot bakgrund av det sagda, att i andra stycket av 3 § i den nya förvaltningslagen intas följande bestämmelse: Har regeringen med stöd av 8 kap. 13 § första stycket 2 regeringsformen meddelat föreskrifter om lån och bidrag av statliga medel som avviker från 35 och 36 §§ i denna lag, har dessa föreskrifter företräde. 8.3Hänsynen till internationella åtaganden Andra stycket i 3 § FL infördes i samband med antagandet av den nya rättsprövningslagen (lagen [2006:304] om rättsprövning av vissa regeringsbeslut), som endast tillämpas vad gäller regerings- beslut. Syftet med reformen var att ge den enskilde möjlighet till en fullständig domstolsprövning av beslut som rör civila rättigheter och skyldigheter enligt , i stället för den mer begränsade kontroll som rättsprövning innebär. Som en konsekvens av att överklagandeförbud som strider mot ska underkännas, borde det klart framgå att förvaltningslagens bestämmelser om överklagande gäller oavsett vad som föreskrivs i en annan lag eller en förordning, om det behövs för att tillgodose rätten till domstolsprövning enligt konventionen (se Ds 2005:9 s. 37–38 och 64, prop. 2005/06:56 s. 10–11 och 24 f.). Med en exemplifierande hänvisning till några avgöranden av Regeringsrätten (RÅ 1997 ref. 65 och RÅ 2001 ref. 56) erinrades i Avvikande bestämmelser (3 §) propositionen (s. 10) om att överklagandeförbud, sedan Europa- konventionen införlivats i den svenska rättsordningen, kan åsido- sättas med stöd av konventionen i den mån ett beslut rör civila rättigheter och skyldigheter. Beslutet kan i sådant fall överklagas hos allmän förvaltningsdomstol i enlighet med den allmänna bestämmelsen om instansordningen vid överklagande av en förvalt- ningsmyndighets beslut i 22 a § FL. Någon principiell anmärkning kan knappast riktas mot att lag- stiftaren på någon punkt anser sig i klarhetens intresse böra ge en inte alldeles nödvändig anvisning. Förutsättningen är emellertid att ett sådant förtydligande ska framstå som konsekvent i samman- hanget och framför allt att det inte ska kunna missförstås och förorsaka inte åsyftade motsatsslut. I aktuellt avseende vill vi peka på tre omständigheter, som väcker tvivel om lämpligheten av den konstruktion som valts i 3 § FL. För det första kan den ensidiga koncentrationen på artikel 6 i ifrågasättas. kräver inom sitt tillämpningsområde exakt samma beaktande. I de kortfattade för- arbetena berörs inte denna prioritering. Detta framstår som något egendomligt, särskilt i ljuset av att Regeringsrätten i ett av de två rättsfall som åberopas i sammanhanget (RÅ 1997 ref. 65) vägrade att tillämpa ett överklagandeförbud på den EU-rättsligt influerade jordbruksregleringens område med åberopande av att förbudet inte var förenligt med EG-rättens allmänna principer. Att respekten för utgör ett inslag i dessa principer förändrar inte det förhållandet, att det här var , inte Europa- konventionen, som satte överklagandeförbudet ur spel. Det är också att märka, att det inte föreligger någon absolut identitet mellan och krav på domstols- kontroll. För det andra är det inte bara rätten till domstolsprövning som inte får naggas i kanten genom från förvaltningslagen avvikande bestämmelser. Detsamma gäller andra rättssäkerhetsgarantier, som ges i och inte minst i . Som vi tidigare visat (i 4 kap.) måste svenska regler om förfarandet – både i förvaltningslagen och i speciallagstiftning – möta de krav som följer av vår anslutning till konventionen och vårt medlemskap i . Avvikande bestämmelser (3 §) är alltså inte bara förvaltningslagens regler om överklagande som inte får frångås genom annan normgivning utan detsamma kan gälla t.ex. bestämmelser om kommunikation och beslutsmotivering m.m. Andra stycket i 3 § FL får således inte tillämpas e contrario. För det tredje framstår det som mindre konsekvent att just i förvaltningslagen erinra om de begränsningar i den svenska norm- givningskompetensen som följer av våra internationella åtaganden. Fullföljs tanken, att såväl den som beslutar föreskrifter som den som har att tillämpa dem bör uppmärksammas på detta, borde man inte stanna vid förvaltningslagen. Alla regelverk, som innehåller bestämmelser av karaktär att kunna påverkas av t.ex. unionsrätten, borde då förses med ett sådant observandum. Även om det på vissa områden säkert finns ett behov av att inskärpa hur det härmed förhåller sig, framstår en sådan lagstiftningsteknik naturligtvis som något absurd. Vårt resonemang leder oss till slutsatsen, att någon exakt mot- svarighet till andra stycket i 3 § i vart fall inte bör intas i en ny förvaltningslag. Skulle man ändå anse det motiverat att just i denna centrala förfarandelag inskärpa respekten för och rättssäkerhetsgarantier och hindra att dessa urholkas genom avvikande speciallagstiftning, bör man åtminstone formulera bestämmelsen så, att den tar sikte på mera än bara rätten till domstolsprövning. En möjlig lösning kunde i så fall vara att i ett tredje stycke av 3 § inta ett observandum av t.ex. följande lydelse: En avvikelse från denna lag får inte innebära någon begränsning av de rättigheter som följer av den europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna eller av medlemskap i unionen. Av skäl som ovan redovisats förordar vi emellertid inte heller en sådan lösning. Vi anser inte att någon hänvisning till vare sig konventionen eller unionsrätten bör förekomma. Möjligheterna att genom annan normgivning sätta förvaltnings- lagen helt eller delvis ur spel bör således regleras på följande sätt: Avvikande bestämmelser (3 §) 3 § Om en annan lag innehåller någon föreskrift som avviker från denna lag, har den föreskriften företräde. Har regeringen med stöd av 8 kap. 13 § första stycket 2 regeringsformen meddelat föreskrifter om lån och bidrag av statliga medel som avviker från 35 och 36 §§ i denna lag, har dessa föreskrifter företräde. GRUNDERNA FÖR GOD FÖRVALTNING 9Legalitet, objektivitet och proportionalitet (4 §) 9.1Vårt uppdrag och kapitlets uppläggning I våra direktiv har regeringen framhållit att det ur ett medborgar- perspektiv inte är tillfredsställande att viktiga regler och principer för förvaltningsmyndigheternas handläggning av ärenden inte kommer till uttryck i förvaltningslagen. En sådan grundsats, official- principen, behandlar vi inom ramen för det ämne som vi benämner utredningsansvaret (se 19 kap.). I detta kapitel tar vi upp de övriga av de i direktiven särskilt nämnda – och delvis varandra över- lappande – offentligrättsliga principerna, nämligen legalitets-, objektivitets- och proportionalitetsprincipen. De två förstnämnda har en förankring i grundlagen, låt vara inte i mera detaljerade bestämmelser utan som inslag i regeringsformens beskrivning av vad som anges vara statsskickets grunder (1 kap.). De företer inbördes den differensen, att legalitetsprincipen getts en mera programmatisk utformning, medan objektivitetsprincipen fått något större konkretion. Den tredje grundsatsen, proportionalitets- principen, skiljer sig från de övriga genom att den framför allt utvecklats inom och inom ramen för tillämpningen av . Principen har vunnit insteg i svensk rätt, inte genom lagstiftarens försorg utan genom doktrin och Regerings- rättens praxis. Som antyds i direktiven framstår det som en brist, att förvaltningslagen helt saknat regler om dessa grundläggande riktlinjer för all offentlig förvaltningsverksamhet. Då vi söker råda bot på detta förhållande, blir vårt angreppssätt något varierande beroende på vilken av de nämnda principerna det gäller. Beträffande de båda förstnämnda har vi att utgå från regleringen i regerings- formen, och uppgiften blir i första hand att avgöra, om denna är tillräcklig eller om det är motiverat att införa kompletterande Legalitet, objektivitet och proportionalitet (4 §) bestämmelser i förvaltningslagen. Det gäller också att undersöka hur principerna hanteras i den praktiska tillämpningen och att ta ställning till hur de eventuella nya bestämmelserna ska utformas för att öka medvetenheten om principernas vikt och ge dem ett effektivare genomslag utan att de kolliderar med grundlagsreglerna. Avsnitten om legalitet (9.2) och objektivitet (9.3) har dock med hänsyn till att det rör sig om i svensk rätt väletablerade företeelser kunnat göras relativt kortfattade. Annorlunda ter det sig beträffande kravet på proportionalitet. Visserligen är proportionalitetsprincipen sedan gammalt känd inom svensk rätt men inte så mycket på ett generellt plan utan främst på vissa specifika förvaltningsområden, särskilt inom den s.k. politirätten. Ett förslag till reglering i förvaltningslagen tarvar därför en bredare analys, inkluderande också bl.a. en redovisning av den s.k. europarättens krav i detta avseende. Med hänsyn till att den egentliga basen för institutets tillämpning i utgörs av rättspraxis, måste också Regeringsrättens syn på saken undersökas något mera ingående. Av det sagda följer att avsnittet om proportionalitet (9.4) utgör lejonparten av detta kapitel. Legalitetsprincipen brukar framhållas som ett värn mot en nyckfull och godtycklig maktutövning från det allmännas sida. Kravet på legalitet är en av de principer som anses känneteckna en sådan rättsstat som åtminstone de flesta av de europeiska länderna gör anspråk på att vara. Legalitetsprincipen tillmäts också en avgörande vikt i EU:s rättssystem liksom i . Även om de tankar och ideal som bär upp principen i grunden är desamma och de flesta nog kan bilda sig en allmän uppfattning om vad den kan tänkas innebära, uppstår emellertid oklarheter så snart man skrapar på ytan. Vanligast är förmodligen att principen uppfattas på det sätt som inledningsvis antyddes, alltså att den kräver ett klart författnings- stöd för ingripanden mot enskilda. Maktutövningen ska alltså vara normmässig och inte slumpmässig eller godtycklig. utvidgas emellertid frågeställningen till att också avse den nivå på vilken den tillämpliga ska ha beslutats. Legalitet, objektivitet och proportionalitet (4 §) fordra att ingreppet – särskilt om det berör något fundamentalt intresse – har stöd i lag och alltså inte kan grundas på förordningar eller föreskrifter av ännu lägre valör, blir principen en del av problemen om normgivningsmaktens fördelning mellan statsorganen och om medborgarnas grundläggande fri- och rättigheter. spelar principen en huvudroll i diskussionen kring retroaktivitets- förbud, och i andra sammanhang utgör den ett centralt inslag i överväganden om tillämpliga lagtolkningsmetoder och om betydelsen av prejudikat. Det förekommer också att man använder en terminologi – t.ex. den straffrättsliga och den skatterättsliga legalitetsprincipen – som indikerar att det skulle finnas inte bara en utan flera olika legalitetsprinciper. (För en fördjupad analys av hithörande frågor hänvisas till Sterzel 2009 s. 113 ff.) Inom förvaltningsrätten hänvisas ofta till legalitetsprincipen då man kräver författningsstöd för myndigheternas beslutanderätt, alltså befogenhet att avgöra ärenden. Kravet på stöd i normer omfattar alltså inte bara möjligheten att meddela för den enskilde betungande beslut utan allt beslutsfattande. Å andra sidan förutsätts av naturliga skäl inte att bemyndigandet finns i lag utan det kan ges i författningar av lägre dignitet, även i myndighets- instruktioner. Logiskt bör man för övrigt inte stanna vid detta utan kräva någon form av normmässig förankring för all verksamhet som bedrivs av myndighet, även sådan som inte uttryckligen tar sikte på beslutsfattande i klassisk mening, t.ex. om myndigheten för att kunna fullgöra sin uppgift anskaffar nödvändig materiel genom att ingå ett privaträttsligt avtal. Bemyndigandet får emellertid i sådant fall anses implicit framgå av uppgiftsbeskrivningen. Vad som hindras av en på sådant sätt uppfattad legalitetsprincip är aktiviteter, som ligger helt vid sidan av det i författning angivna uppdraget. Förvaltningslagen är uppenbarligen inte rätt plats för en allmän, mera heltäckande reglering av legalitetsprincipen i svensk rätt. Principen har en klart konstitutionell dimension. Frågan är om vår grundlag ger förvaltningsmyndigheterna någon vägledning i berört avseende. Legalitet, objektivitet och proportionalitet (4 §) Det brukar hävdas att legalitetsprincipen är grundlagsfäst genom den i 1 kap. 1 § RF intagna formuleringen att den offentliga makten utövas under lagarna. Påståendet förutsätter att principen har ett tämligen begränsat innehåll och att kraven på precision är . (I 1 kap. 2 § i grundlag ges under rubriken rättsstatsprincipen motsvarande regel: All utövning av offentlig makt skall bygga på lag. I all offentlig verksamhet skall lag noggrant iakttas.) Bestämningen av den verksamhet som ska vara lagbunden kan ge intrycket, att endast ett mera offensivt agerande avses. I sammanhanget får emellertid den offentliga makten närmast förstås som summan av de befogenheter som tillkommer det allmänna. Även då en myndighet t.ex. hanterar ett socialt välfärds- system utövar den i denna mening offentlig makt. Med lagarna avses inte – som i övrigt i regeringsformen – endast av beslutade normer. Att terminologin här olyckligtvis haltar framgår klart av förarbetena.