sou · GYB317 · 2010-03-08 00:00:00 — skador för enskilda), dels för att till- godose allmänna ändamål för den bygd som berörs av vattenverk- samheten eller anläggningar för denna. De närmare föreskrifterna om dispositionen av bygdeavgifterna återfinns i förordningen (1998:928) om bygde- och fiskeavgifter. Den som lider skada av verksamheten får ansöka hos berörd länsstyrelse om bidrag ur avgiftsmedlen om någon ersättning för skadan inte tidigare bestämts av miljödomstolen. Sedan medel i mån av behov avsatts för sådana bidrag ska resterande avgiftsmedel enligt 6 kap. 8 § användas för lån eller bidrag till investeringar för ändamål som främjar näringsliv eller service i bygden eller annars är till nytta för denna. I förordningens 9 § finns särskilda bestäm- melser om sådana lån eller bidrag till främjande av rennäringen. Länsstyrelserna har till redovisat inbetalade belopp avseende bygdeavgifter samt den beslutade an- vändningen av medlen. utbetalades enligt 4 § förordningen (skador för enskilda), användes till åtgärder för restaure- ring och skydd av vattenmiljöer, fonderades medan resten, , användes till näringsliv, service och andra allmänna ändamål. Ytterligare utbetalades till allmänna ändamål av medel som fonderats . Motsvarande uppgifter visar att inbetalningar och använd- ning då låg på ungefär samma nivåer som 2005; till åtgärder för restaurering och skydd av vattenmiljöer användes det året 1,9 mil- joner kronor. Bygdeavgifterna används alltså nästan helt till ändamål som inte har någon koppling till skadan i vattenmiljön som vattenverksam- heten orsakar. Denna användning avviker från de principer för kompensation för skada som redovisats i föregående avsnitt. Med hänsyn till de behov som föreligger vad gäller åtgärder för att förbättra vattenmiljön bör enligt bygde- avgifterna med tanke på deras samband med vattenverksamhet i första hand användas för detta ändamål. Användningsområdet som det framgår av 8 § förordningen (1998:928) om bygde- och fiskeavgifter bör därför ändras så att det avser – förutom ersättning och bidrag till de som lidit skada – i första hand investeringar för ändamål som främjar en god vattenmiljö. 8.2.4Flexiblare användning av fiskeavgifter har i betänkandet Vattenverksamhet (SOU 2009:42) gjort bedömningen att ett av Kammarkollegiet framfört förslag med innebörden att fiskeavgifterna ska få användas mer flexibelt bör genomföras. föreslår mot den bakgrunden en ändring i 10 § förordningen (1998:928) om bygde- och fiskeavgifter. Förslaget torde på samma sätt som det här lämnade förslaget rörande bygdeavgifterna ge möjlighet till en effektivare användning av tillgängliga resurser och bör därför också genomföras. 8.2.5Landsbygdsprogrammets ersättningar och diffusa utsläpp Diffusa utsläpp kan inte mätas till rimliga kostnader och eventuella styrmedel måste därmed riktas mot någon indikator för utsläppet. Den nuvarande skatten på bekämpningsmedel och den avskaffade skatten på gödselmedel, som är exempel på den typen av styrmedel, har respektive hade till följd att användningen av de beskattade produkterna såväl som utsläppen minskade. De använda skattesatserna är/var dock för låga för att pressa ned användningen så långt att de negativa effekterna i vattenmiljön helt eliminerades. För att åtgärda diffusa utsläpp av kväve och fosfor från jordbruket och hushållen finns ekonomiska styrmedel i form av ersättningar från landsbygdsprogrammet och skatteavdrag vid uppgradering av enskilt avlopp. I dessa fall rör det sig visserligen om ekonomiska incitament men i form av subventioner. Det innebär att principen om att förorenaren ska betala, inte ens i den svagare varianten som endast innefattar att förorenaren betalar åtgärdskostnader, inte är upp- fylld. Det bör noteras att det faktum att ett utsläpp är diffust inte i sig innebär att ett styrmedel inte kan utformas enligt principen om att förorenaren ska betala. Den borttagna skatten på handelsgödsel var ett sätt att indirekt beskatta utsläpp av kväve. Eftersom korrelationen mellan använd mängd gödsel och läckage skiljer sig beroende på när, var och hur gödselmedlet används så varierar nivån på skatten, räknat per utsläpp. Detta innebär bristande kost- nadseffektivitet och kan dessutom uppfattas som orättvist. Det är i princip möjligt att använda ekonomiska styrmedel så att principen om att förorenaren ska betala beaktas även om de riktas som indikatorer på diffusa utsläpp. Ett par exempel: i)istället för att ställa specifika (för enskilda) eller generella (för alla) krav på kantzoner/skyddszoner så kan man beskatta avsak- naden av kantzon/skyddszon. Ett krav på sådana zoner skulle kräva precisering av var kravet gäller och samma precisering skulle kunna ligga till grund för uttaget av skatt. Behovet av kontroll är i princip detsamma. Jämfört med ett krav på zon är en skatt på avsaknad fördelaktig för verksamhetsutövarna. ii)kollektivt ansvar för påverkan från ett större område med en kombination av beskattning och subvention. Genom att minska antalet mätpunkter kan man hålla nere transaktionskostnaderna. I detta sammanhang vill utredningen särskilt understryka betydel- sen av lokala samverkansprojekt där åtgärder riktas mot diffusa utsläpp och där såväl nyttan av som intresset för dessa åtgärder kan omfatta flera intressenter, bland dessa kommunerna. I övervägs möjligheterna att förbättra det nuvarande systemet med gödselräkenskaper och införa moment av ekonomiska styrmedel. En reformerad version av detta kan vara av intresse även för . har i uppdrag att föreslå en typ av handelssystem för fosfor och kväve som också omfattar diffusa utsläpp. vill i samman- hanget framhålla att för att nya ekonomiska styrmedel ska vara effektiva kommer det att krävas anpassningar i dagens regelverk som innebär att ingen fortsatt skärpning av villkor för utsläpp av t.ex. kväve och fosfor till vatten görs. Det kan t.o.m. vara så att det kan bli nödvändigt att släppa på vissa krav. Landsbygdprogrammen inom den gemensamma jordbruks- politiken har tillförts nya resurser , bl.a. just för åtgärder inom vattenområdet. har på uppdrag av vatten- myndigheterna tagit fram en katalog med förslag på åtgärder inom jordbruket1. Inom ramen för programmet Greppa Näringen pågår också ett omfattande arbete för att minska jordbrukets negativa miljöeffekter. Ersättningarna i landsbygdsprogrammet är åtgärds- specifika och frivilliga att söka, vilket gör att kostnadseffektiviteten troligen är åsidosatt. Vidare blir den långsiktiga effekten osäker eftersom förutsättningarna för att genomföra åtgärderna förändras beroende på bl.a. utvecklingen av spannmålspriset. Landbygdsprogrammets potential som effektivt styrmedel är troligen större än vad som utnyttjas . föreslår därför att det i samband med framtida förändringar av (t.ex. av landsbygdsförordningen) och vid fram- tagandet av landsbygdsprogram för perioden –2020 särskilt utreds vilka styrmedel som skulle vara effektiva för att få ut så mycket miljöeffekt som möjligt av dessa ersättningar, som är omfattande och som dessutom kan förväntas öka. Detta kan innebära ett större mått av geografisk anpassning av åtgärderna och därmed ersättningsnivåerna för att vidta dessa. I sammanhanget skulle t.ex. förutsättningarna för att inom lands- bygdsprogrammets ram introducera ett system med s.k. omvänd auktionering kunna utredas närmare. I arbetet måste också resul- tatet av uppdrag angående avgiftssystem för minskade utsläpp av kväve och fosfor beaktas så att inte tillämp- ningen av landsbygdsförordningen konkurrerar med ett eventuellt avgiftssystems behov av kompensatoriska åtgärder inom jord- och skogsbruket. 1 64 åtgärder inom jordbruket för god vattenstatus. Rapport 2008:31, 2008. 8.3.1Regional/lokal vattenbrist Brist på vatten är inte något stort problem i . De styrmedel som finns är reglerande, i form av tillstånd för vattenuttag. I vissa begränsade områden i , t.ex. i och Roslagen, är det dock brist på vatten. Om vattenuttag påverkar allmänna eller enskilda intressen, vilket de gör om de orsakar brister för andra, kräver tillstånd till uttaget. Det är tänkbart att balansen skulle kunna upprätthållas med avgifter på uttag i stället för att vissa uttagsmängder bestäms. Detta kräver dock en lagändring så att ett tillståndsbeslut kan innefatta en lös- ning med avgiftsmetoden. Den internationella utblick som gjort visar att det inte är ovanligt i andra länder att licenser är förenade med en avgift. Ett potentiellt problem med nuvarande reglering i är att vattnet vid bristsituationer inte används på det samhällsekonomiskt bästa sättet. En avgift på vattenuttag skulle ge incitament till prioritering av användningsområde men det skulle vara svårt att fastställa en avgiftsnivå som inte leder till överuttag. För att kombinera måluppfyllelse och effektivitet skulle ett system med överlåtelser av tillåtna uttagsmängder kunna användas. I ett sådant system skulle nuvarande tillstånd för vattenuttag kompletteras med en rättighet att överlåta hela eller delar av den mängd den enskilde har rätt att ta ut till någon annan. Vanligen hindrar dagens tillstånd att tillståndshavaren överlåter vatten till andra (men om en samfällighet är tillståndshavare kan vatten överlåtas inom denna). nuvarande lydelse omöjliggör dock inga sådana överlåtelser. Det behövs alltså ingen lagändring för att införa överlåtelsebara uttagsrätter om behovet uppstår. 8.3.2Påverkan från tidigare verksamhet Vattnets kvalitet kan fortsätta att påverkas av verksamheter som inte längre pågår och där det också saknas juridiskt ansvarig. vill framhålla att åtgärderna mot sådana gamla försyndelser bör grundas på vad som är kostnadseffektivt. Anslagen för sanering av förorenade områden är troligen av- görande för att nå vattenförvaltningens mål. bedömer att det bör utvärderas om detta anslag används kostnads- effektivt, och om nivån på anslaget är tillräckligt för att nå vatten- förvaltningens mål. När det gäller fysisk påverkan från tidigare verksamhet finns det knappast några möjligheter att använda generella styrmedel som skatter och avgifter på ett effektivt sätt. 8.3.3Ansvar för utökade provtagningar och analyser Provtagningar och analyser behövs såväl för att kartlägga behovet av styrmedel och åtgärder som för att analysera effekterna av införda styrmedel och genomförda åtgärder. Mätning av utsläpp med rimlig koppling till en verksamhetsutövare kan liksom kost- naderna för tillsyn, med en rimlig tolkning av principen om att förorenaren ska betala, ingå i förorenarens betalningsansvar. lägger inget eget förslag utan förordar ett genomförande av det förslag till lagändring i 5 kap. 12–16 §§ som lagts fram i betänkandet En utvecklad havsmiljöförvalt- ning (SOU 2008:48). Utredningen ska enligt sina direktiv redovisa hur dess förslag kan antas bidra till att målen för vattenmiljön nås. Utredningen ska enligt direktiven också redovisa samhällsekonomiska konsekvenser och konsekvenserna för berörda intressenter av sina förslag. Utredningen föreslår att kapitel 16 och 26 i kom- pletteras med bestämmelser som innebär att skyldighet för en verksamhetsutövare att utföra eller bekosta åtgärder för att bl.a. kompensera intrång i allmänna intressen får ersättas med en skyldighet att betala en avgift motsvarande intrånget. Avgifter ska användas för miljövårdande åtgärder enligt vad regeringen eller en av regeringen utsedd myndighet bestämmer närmare. Från verksamhetsutövarens utgångspunkt kan en möjlighet att ersätta kostsamma åtgärder med att betala en avgift som kompen- sation vara förmånlig. När det gäller allmänna intressen på vatten- vårdens område kan influtna avgifter ge möjlighet att finansiera åtgärder som annars åtminstone temporärt saknat finansiering. Utredningens uppfattning är alltså att förslaget kan ge vissa fördelar såväl för samhället som för enskilda utan att det leder till några negativa konsekvenser. Sammantaget bör konsekvenserna därför vara positiva. Det finns inget underlag för att bedöma vilka belopp det kan bli fråga om. Det kommer att bero på hur avgiftsalternativet utvecklas i den praktiska tillämpningen. Utredningen föreslår vidare ändringar i 8 § förordningen (1998:928) om bygde- och fiskeavgifter. De årliga bygdeavgifterna uppgick vid senaste sammanställning till . Bara en obetydlig del används för vattenmiljön på ett sätt som kan sägas kompensera för skador vattenverksamheten i fråga orsakat. Syftet med förslaget är att tillgängliga bygdeavgifter i första hand ska användas för investeringar som främjar vattenmiljön i bygden. Bygdeavgifterna bör inte användas när det finns någon förorenare som ska betala. Utrymmet för investeringar i nya projekt som avser bl.a. näringsliv och service i bygden kommer att minska. Bygden gynnas dock genom att vattenmiljön i bygden förbättras av investeringar med motsvarande belopp. Eftersom det gäller investeringar kommer ingen löpande verksamhet att påverkas. Av 9 § förordningen framgår att storleken av de medel som ska stå till förfogande för investeringar för främjande av rennäringen ska fastställas av och läns- styrelsen i samråd. Det nuvarande beloppet är totalt för landet. När behovet av investeringar för vattenmiljön i bygden tillgodosetts torde minst ett så stort belopp som återstå av bygdeavgifterna. Det behöver därför inte bli några följder av förslaget för investeringarna i rennäringen. Konsekvensen för statens del blir att behovet av statsmedel till satsningar på vattenmiljön i områden med god tillgång till bygde- avgifter minskar. Det saknas underlag för att bedöma vilka belopp det blir fråga om. Utredningens förslag om kompletteringar i om avgifter och om ändrad inriktning av bestämmelserna om bygde- avgifternas användning bör i vissa fall kunna bidra till finansie- ringen av vattenmyndigheternas åtgärdsprogram. Detsamma gäller de redan tidigare lämnade förslagen rörande dispositionen av fiskeavgifter liksom täckandet av kostnader för den operativa över- vakningen. Utredningens bedömning är dock, även om inga belopp kan anges, att vattenmyndigheternas åtgärdsprogram till över- vägande del måste finansieras i annan ordning. Styrmedel för bättre vattenkvalitet En särskild utredare ska utreda användningen av ekonomiska och andra styrmedel som kan förbättra vattenkvaliteten. Utredaren ska överväga om det finns anledning att komplettera eller på annat sätt förändra befintliga ekonomiska, administrativa eller andra styrmedel för vattentjänster och annan vattenanvänd- ning så att de sammantaget, på ett kostnadseffektivt och i övrigt ändamålsenligt sätt, ger möjlighet att förbättra vattenmiljön i . Utredaren ska vidare kartlägga och analysera den nu- varande prispolitiken för vattentjänster och annan vattenanvänd- ning och bedöma om den är förenlig med artikel 9 i Europa- parlamentets och rådets direktiv /60/EG av om upprättande av en ram för gemenskapens åtgärder på vattenpolitikens område (ramdirektivet för vatten) och efter behov föreslå förändringar. Utredaren ska redovisa uppdraget . För att bevara och förbättra tillståndet i såväl inlandsvatten som kustvatten och havsvatten finns en rad styrinstrument. Miljö- balkens allmänna hänsynsregler innebär att den som driver en verksamhet eller vidtar en åtgärd ska utföra de skyddsåtgärder, följa de begränsningar och vidta de försiktighetsmått i övrigt som behövs för att förebygga, hindra eller motverka skada eller olägen- het för människors hälsa eller miljön. bestämmelser bygger bl.a. på den s.k. försiktighetsprincipen och principen att förorenaren betalar. För miljöfarlig verksamhet finns tillstånds- och anmälningsplikt. Olika villkor kan ställas i fråga om bl.a. skyddsåtgärder och andra försiktighetsmått. Vattenverksamheter regleras särskilt i 11 kap. . Ett tillstånd till vattenverksamhet kan ha villkor bl.a. om vattenreglering och om åtgärder till skydd för fisket. Lagen (2006:412) om allmänna vattentjänster reglerar bl.a. skyldigheten att betala avgifter för vattenförsörjning och avlopp. Påverkan på vattenmiljön kan förutom med lagstiftning begrän- sas med ekonomiska styrmedel. Som exempel kan nämnas skatter på handelsgödsel och bekämpningsmedel, vilka syftar till att minska övergödningen och försurningen av mark och vatten samt till att minska hälsoriskerna. Vidare finns bl.a. miljöavgifter på utsläpp av kväveoxider vid energiproduktion, farledsavgifter som fastställs med hänsyn till fartygs utsläpp av svavel och kväveoxider samt skatter på koldioxidutsläpp. I betänkandet Klart som vatten (SOU 2002:105) presenterades en principmodell för vattenavgifter. och vattenmyndigheterna genom i har i skrivelser inkomna till regeringen och förordat en vidare utredning av prispolitiken för vattentjänster och annan vattenanvändning i enlighet med ram- direktivet för vatten (dnr M2005/3798/Na). Vidare har tillsammans med Statens energi- myndighet redovisat rapporten i miljöpolitiken (dnr M2006/4057/Mk). har i regleringsbrevet fått i uppdrag att bland annat föreslå modeller för avgiftssystem som kan bidra till att på ett kostnadseffektivt sätt minska övergödningen i och . Uppdraget ska redovisas vid utgången av 2008. I betänkandet En utvecklad havsmiljöförvaltning (SOU 2008:48) behandlas bl.a. frågor om vattenanvändarnas ansvar för kostnader för övervakning av vattenmiljön. För att tillståndet i vattenmiljön ska kunna förbättras enligt miljö- mål som Ingen övergödning, Levande sjöar och vattendrag, Grund- vatten av god kvalitet samt Hav i balans krävs omfattande insatser. Detta understryks av utvärdering av miljömål. Stora insatser behövs också för att uppfylla flera EG- direktiv, bl.a. ramdirektivet för vatten. För att uppnå god miljöstatus i havsområden i enlighet med det antagna ramdirek- tivet 2008/56/EG om en marin strategi måste föroreningarna från land minska. Ramdirektivet för vatten kräver åtgärder mot sådana föroreningar och är därför av särskild vikt för att genomföra också ramdirektivet om en marin strategi. Genom EU-arbetet ställs också andra krav med anknytning till vatten än sådana som avser skydd av vattenmiljön. Det gäller bl.a. direktivet 2001/77/EG om förnybar el som har betydelse för användningen av vatten för vattenkraftproduktion. Vidare har antagit bindande mål för användningen av förnybar energi (7224/07 COUNCL 1). Som en del av det s.k. Klimat- och energipaketet presenterade Europeiska kommissionen ett förslag till direktiv om främjande av energi från förnybara energikällor (KOM[2008] 19 slutlig). Förslaget inne- håller bl.a. nationella bindande mål för andelen förnybar energi och för föreslås ett mål på . Den befintliga vatten- kraften har mycket stor betydelse för att nå det föreslagna målet. Den kartläggning och klassificering som vattenförvaltningen genomfört visar att det återstår ett betydande arbete för att klara kraven i ramdirektivet för vatten. Det är en grundläggande förut- sättning för framgång i arbetet att styrmedlen är effektiva och samstämda. Utredaren ska undersöka om det finns anledning att kom- plettera eller på annat sätt förändra befintliga styrmedel så att de sammantaget på ett kostnadseffektivt och i övrigt ändamålsenligt sätt ger möjlighet att förbättra vattenmiljön i och uppnå god vattenstatus. Även påverkan på havsmiljön ska beaktas. Utredaren ska även ta hänsyn till annan påverkan på vattenmiljön än sådan som beror på vattentjänster i direktivets bemärkelse. Utredaren ska vid behov lägga fram förslag om förändringar av styrinstrumenten. Utredaren ska behandla frågan om ekonomiska styrmedel används på ett effektivt sätt och i lämplig omfattning för att ge verksamhetsutövarna ekonomiska drivkrafter att minska negativ påverkan på vatten. Utredaren kan föreslå ändringar av använd- ningen av de statliga utgifterna till skydd för vattenmiljön men ska inte föreslå ökningar av dessa totalt sett. Utredaren kan även föreslå ändringar inom styrsystem. Utredarens förslag måste vara avvägda i förhållande till de regler som gäller på grund av EU-samarbetet. Utredarens förslag ska vara förenliga med principen om att förorenaren betalar. Det gäller även för sådana kostnader som behövs för att övervaka konsekvenserna för miljön av en verk- samhet. Utredaren ska redovisa hur förslagen kan antas bidra till att målen för vattenmiljön nås. Utredaren ska också ta hänsyn till och redovisa samhällsekono- miska konsekvenser och konsekvenserna för berörda intressenter av sina förslag Eventuella förändringar av styrmedlen bör ske varsamt, vid behov stegvis samt på ett kostnadseffektivt sätt. Utredaren ska ta i beaktande risken att en verksamhet läggs ner om förändringen ökar kostnaderna väsentligt inom den berörda näringslivssektorn. Vidare ska utredaren ta hänsyn till andra mål för de verksamheter som berörs och som staten har fastställt, t.ex. det mål om förnybar energi som berör vattenkraften. Utredaren ska ta del av inter- nationella erfarenheter på området. lämnar förslag med anknytning till detta uppdrag. lämnar också sådana för- slag . Utredaren ska ta del av dessa förslag och när det är befogat samordna sina egna förslag med dem. Utredaren ska vid behov lämna förslag till författnings- ändringar. Utredaren ska samråda med berörda myndigheter och orga- nisationer. Överensstämmelsen med artikel 9 i ramdirektivet för vatten Enligt artikel 2.38 i ramdirektivet för vatten är vattentjänster alla tjänster som tillhandahåller hushåll, myndigheter eller någon slags ekonomisk verksamhet a) uttag, uppdämning, lagring, rening och distribution av ytvatten eller grundvatten b) insamling och rening av avloppsvatten som senare släpps ut till ytvatten. Vidare betyder enligt artikel 2.39 vattenanvändning "vattentjänster samt all annan verksamhet som enligt artikel 5 och bilaga II anses ha en väsentlig effekt på vattenstatusen." Detta begrepp används i artikel 1, som anger ramdirektivets syfte, och när det gäller en ekonomisk analys som ska utföras enligt artikel 5 och bilaga III.b. Enligt direktivets artikel 9 ska medlemsstaterna beakta prin- cipen om kostnadstäckning för vattentjänster inberäknat miljö- och resurskostnader, med beaktande av den ekonomiska analys som utförs enligt bilaga III och, framförallt, i enlighet med principen att förorenaren betalar. Medlemsstaterna ska enligt artikel 9 se till att prispolitiken för vatten ger vattenförbrukarna tillräckliga drivkrafter till effektiv användning av vattenresurserna och bidrar till miljömålen i direktivet. Enligt samma artikel ska medlemsstaterna se till att de olika vattenanvändningsverksam- heterna, uppdelade på åtminstone industri, hushåll och jordbruk adekvat bidrar till kostnadstäckningen för vattentjänster, med ut- gångspunkt i den nämnda ekonomiska analysen och med beaktande av bl.a. principen om att förorenaren betalar. Direktivet har genomförts i svensk rätt genom bl.a. 5 kap. miljö- balken och förordningen (2004:660) om förvaltning av kvaliteten på vattenmiljön. bedömde i en rapport att den dåvarande lagen (1970:244) om allmänna vatten- och avlopps- anläggningar (va-lagen) inte stred mot kraven i artikel 9 i ram- direktivet för vatten. Va-lagen har ersatts av lagen (2006:412) om allmänna vattentjänster vilken överensstämmer med den tidigare lagen på sådant sätt att den kan anses förenlig med kraven i artikel 9. har i en formell underrättelse ifrågasatt det svenska genomförandet av bl.a. artikel 9 i ramdirektivet för vatten. I ett svar till kommissionen har hävdat att uppfyller kraven i artikel 9 (dnr M2007/4848/R). har vidare lagt fram dels meddelandet om en prispolitik som främjar hållbar användning av vattenresurserna (KOM[2000] 477 slutlig), dels en grönbok om marknadsbaserade styrmedel för miljöpolitiken och närliggande politikområden (KOM[2007] 140 slutlig). Utredaren ska kartlägga och analysera den offentliga prispolitiken för vattentjänster i , särskilt i vilken grad och hur den beaktar principen om kostnadstäckning inbegripet miljö- och resurskostnader och om den i enlighet med artikel 9 i ramdirektivet för vatten ger tillräckliga drivkrafter till effektiv användning av de svenska vattenresurserna.