sou · GYB373 · 2010-10-28 00:00:00 — 1 Senaste lydelse 2009:902. -utbildningsplatser ställs till förfogande ombord på fartyget enligt anvis- ningar, samt -det finns tillräckliga försäk- ringar för fartyget och dess drift. - det finns tillräckliga försäk- ringar för fartyget och dess drift. Denna förordning träder i kraft . 1Uppdrag, avgränsningar och arbetssätt Mitt huvuduppdrag är enligt direktiven (bilaga 1) att se över förut- sättningarna för att säkerställa det svenska näringslivets tillgång till effektiva och konkurrenskraftiga sjötransporter. Vidare ska jag belysa konkurrensförutsättningarna för sjöfart under svensk flagg. Jag ska också belysa riskerna för och konsekvenserna av en ökad utflaggning av fartyg under svensk flagg. Därefter anges att jag, om det bedöms lämpligt, ska lämna för- slag på åtgärder utanför skatteområdet för att stärka konkurrens- kraften för fartyg under svensk flagg. I det sammanhanget ska jag särskilt beakta möjligheten att införa ett svenskt internationellt fartygsregister. Frågan om den svenska sjöfartens konkurrenskraft och stödet till sjöfarten rymmer både ett transportpolitiskt perspektiv och ett näringspolitiskt perspektiv. Det övergripande målet för svensk transportpolitik är att säker- ställa en samhällsekonomiskt effektiv och långsiktigt hållbar trans- portförsörjning för medborgare och näringsliv i hela landet. Under det övergripande målet har regeringen också satt upp funktionsmål och hänsynsmål med ett antal prioriterade områden. Att näringslivet får tillgång till effektiva och konkurrenskraftiga sjötransporter är en del av det transportpolitiska målet. Målsättningen med Europeiska unionens sjöfartspolitik är att upprätthålla en europeisk sjöfart med hög säkerhet och en strävan att minska sjöfartens negativa miljöpåverkan. Uppdrag, avgränsningar och arbetssätt Målet för näringspolitiken är att stärka den svenska konkur- renskraften och skapa förutsättningar för fler jobb i fler och väx- ande företag, för att därigenom bryta utanförskapet. De närings- politiska insatserna ska även bidra till att uppnå målen i EU:s gemensamma strategi för tillväxt och sysselsättning. För att kunna bedöma om det är lämpligt eller inte att föreslå åtgärder som stärker konkurrenskraften för svenskflaggade fartyg har jag gjort bedömningen att det är nödvändigt att analysera stöd- åtgärder riktade till svenska rederier ur ett bredare perspektiv. Det gäller såväl befintligt stöd som eventuellt nya stödåtgärder. Motiv för och emot statligt stöd har därför inledningsvis analyserats och värderats. I denna analys ingår även behovet av svenska rederier och svenskflaggade fartyg och de samhällsekonomiska konsekvenserna av olika åtgärder. För att kunna bedöma möjligheten att införa ett svenskt inter- nationellt skeppsregister (SIS) har det varit nödvändigt att analy- sera vilka bestämmelser ett sådant register bör innehålla. Min utgångspunkt har varit att rederierna vid en övergång till ett SIS ska kunna sänka sina bemanningskostnader. När det gäller frågan om att belysa konkurrensförutsättningarna under svensk flagg har jag gjort jämförelser med hur konkurrens- förutsättningarna för svenskflaggade fartyg skiljer sig från de förut- sättningar som gäller för fartyg under annan flagg. Jag har även valt att kartlägga den företagsekonomiska lönsamheten inom sjöfarts- sektorn i förhållande till andra branscher. Däremot ingår inte i uppdraget att analysera konkurrensförutsättningarna och de eko- nomiska förutsättningarna i stort för sjöfarten i förhållande till andra trafikslag. Jag har vid sex tillfällen sammanträtt med utredningens expert- grupp. I expertgruppen har ingått representanter för Arbetsmark- nadsdepartementet, , , , , , Sjö- fartsverket, , Tillväxtanalys, Trafikanalys och Trans- portstyrelsen. Uppdrag, avgränsningar och arbetssätt En viktig del i utredningsarbetet är enligt min mening att fånga det arbete och de synpunkter som finns inom sjöfartssektorn kring frågorna om sjöfartens konkurrensförutsättningar. Jag har därför valt att, vid sidan av den av utsedda expert- gruppen, bjuda in branschens aktörer till en referensgrupp. Inbju- dan gick ut brett och organisationer som valt att delta i detta arbete har varit , , , , , , Sjöfarts- forum, Skogsindustrierna, Skärgårdsredarna, fartygsbefäls- förening, och skeppsmäklare- förening. Jag har sammanträtt med referens- gruppen . Vid sidan av möten med expert- och referensgrupperna har jag under mitt utredningsarbete träffat ett antal intresseorganisationer, rederier, andra statliga utredningar och enskilda personer. Jag har bland annat samrått med . Jag har även gjort en studieresa till där jag träffade representanter för den danska Søfartsstyrelsen och för den danska fackliga organi- sationen 3F. Jag har inom ramen för utredningen låtit genomföra en samhälls- ekonomisk analys (bilaga 3). Syftet har varit att göra en analys av det nuvarande sjöfartsstödet samt att ur ett samhällsekonomiskt perspektiv diskutera effekterna av eventuella förändringar av stö- det. I analysen beskrivs de nyttor och de kostnader som en viss åtgärd leder till. Analysen omfattar effekter i hela samhället det vill säga både för staten, medborgarna, företagen samt för övriga intressenter som påverkas av sjöfartsstödet. Uppdrag, avgränsningar och arbetssätt Behovet av svenskflaggade fartyg För att belysa frågan om transportförsörjning och behovet av svenskflaggade fartyg i samband med detta har jag låtit genomföra en särskild intervjustudie med transportköpare för att kartlägga deras behov (bilaga 4). Företagens inställning till svensktflaggade fartyg och svenska rederier har särskilt belysts. Studien inkluderade även en beskrivning av sjöfarten till och från svenska hamnar bland annat med avseende på andelen svenskflaggade fartyg vid olika typer av transporter. En kartläggning av de ekonomiska förutsättningarna för den svenska sjöfartsnäringen har genomförts av PricewaterhouseCoopers. Kartläggningen har inneburit en uppdatering av ekonomiska nyckel- tal som tidigare tagits fram av tionsanalys () i en rapport om lönsamheten i svenska trans- portföretag (Statistik, 2009:06). I samband med kartlägg- ningen har även lönsamheten i några andra branscher vid sidan om transportsektorn beskrivits. Även sjöfartsstödets betydelse för de svenska rederiernas lönsamhet har belysts. Statskontoret har efter överenskommelse med utredningen genom- fört en jämförande studie av ett antal övriga europeiska länders åtgärder för att stärka sjöfartens konkurrenskraft. I studien, Stadig eller flexibel kurs? Om sjöfartspolitik i sex länder (2010:17), har en systematisk kartläggning av vidtagna eller planerade åtgärder för att stärka konkurrenskraften för fartyg under det aktuella landets flagg genomförts. Vidare har Statskontoret beskrivit villkoren i de aktu- ella ländernas fartygsregister. Avslutningsvis har en fördjupad analys genomförts av sjöfartspolitiken i och . Uppdrag, avgränsningar och arbetssätt Betänkandet inleds i kapitel 2 med en bakgrundsbeskrivning av den svenska sjöfartspolitiken och det nuvarande stödet till sjöfartssek- torn. I detta kapitel redogörs också för tidigare och pågående utredningar som varit relevanta under utredningsarbetet. Därefter, i kapitel 3, beskrivs utvecklingen av den svenska sjö- farten bland annat vad gäller omfattning på trafiken till och från , förändringar i den svenskflaggade handelsflottan och sjö- fartsstödets utveckling. I kapitel 4 beskrivs några internationella organisationer samt situationen och regelverk för sjöfarten i ett antal europeiska länder. I kapitel 5 redogör jag för gällande rätt inom sjöfartsområdet och vad gäller arbetsrätten. Den svenska sjöfartens konkurrensförutsättningar behandlas i kapitel 6 och i kapitel 7 redogör jag för mina överväganden och lämnar förslag till åtgärder för att stärka den svenska sjöfartens konkurrenskraft. Förslagens konsekvenser beskrivs i kapitel 8 och betänkandet avslutas med författningskommentarer i kapitel 9. I bilaga 2 finns ett utkast till hur ett svenskt internationellt skeppsregister skulle kunna utformas. Jag förordar dock inte att ett sådant register införs. I detta kapitel beskrivs den nuvarande sjöfartspolitiken inom EU och den svenska sjöfartspolitiken inklusive en redogörelse för de villkor som gäller för anställda ombord på svenskflaggade fartyg. Vidare görs en genomgång av tidigare och aktuella utredningar som bedömts som relevanta för sjöfartens konkurrenskraft. Kapitlet avslutas med en översikt av frågor kring innovationer och forsk- ning samt utbildning och rekrytering inom det maritima området. Europeiska kommissionen presenterade strategiska mål och rekommendationer för EU:s sjöfartspolitik , KOM (2009) 8 slutlig. Här slås fast att det är av centralt intresse för EU att åstadkomma och upprätthålla stabila och förutsägbara globala konkurrensvillkor för sjöfarten och andra sjöfartsrelaterade branscher. Vidare sägs att det nuvarande regelverket inom EU vad gäller tonnagebeskattning, inkomstbeskattning och statligt stöd bör upprätthållas och i vissa fall förbättras för att den europeiska sjöfarten ska vara konkurrenskraftig. I dokumentet redovisas ett antal åtgärder som ska tillförsäkra den europeiska sjöfartens konkurrenskraft gentemot omvärlden. Målsättningen är en europeisk sjöfart med hög säkerhet och en strävan att minska sjöfartens negativa miljöpåverkan i form av utsläpp och avfall. I strategin betonas också vikten av att de euro- peiska länderna verkar för likvärdiga spelregler i ett globalt per- spektiv genom att utöva sitt inflytande inom till exempel Interna- tional (). Även vikten av att den euro- peiska sjöfarten utvecklar och stödjer användningen av modern teknik tas upp. Som en förutsättning för att kunna göra det senare nämns tillgången till välutbildad och kvalificerad personal samt forsknings- och innovationsfrågor. Inom det senare området anges att målet är att EU ska vara världsledande inom forskning och innovation när det gäller sjöfart. När frågan behandlades i EU-nämnd1 gav majorite- ten sitt stöd för regeringens ståndpunkt det vill säga att skulle ställa sig bakom och arbeta enligt den inriktning som anges för EU:s gemensamma sjöfartspolitik . Kommissio- nens slutsatser fastställdes därefter av ministerrådet2. Diskussioner har även förts inom EU om möjligheten att inrätta ett europeiskt fartygsregister. Kommissionen lämnade ett första förslag till ett europeiskt fartygsregister, EUROS, 1989. Förslaget möttes av motstånd från såväl arbetsmarknadens parter som från medlemsländerna. presenterade kommissionen ett revide- rat förslag som också förkastades beroende på motstånd från vissa medlemsstater. I stället utarbetades de nuvarande riktlinjerna för statsstöd till sjötransporter (avsnitt 5.1.2). De svenska fartygens konkurrensproblem började uppmärksammas . Staten har vidtagit olika åtgärder i syfte att motverka en utflaggning av svenska fartyg. infördes en lag, den så kallade flagglagen, med syftet att förhindra att svenskägda fartyg registrerades under utländsk flagg. Med stöd av lagen krävdes tillstånd av för överlåtelse av fartyg till utlandet. Från beredskapssynpunkt ansågs det ange- läget att det fanns ett tillräckligt antal fartyg under svensk flagg och aktiva svenska sjömän att bemanna dem med. beslutade att avskaffa flagglagen. Skälen för avskaffandet framgår av regeringens proposition (prop. 1991/92:64). Enligt regeringen hade lagstiftningen inte helt kunnat hindra utflaggning och lagen ansågs dessutom motverka nyregistrering i det av svenska redares nyförvärv. Vidare hade införandet av rederistöd till rederierna minskat svenska redares bemanningskostnader och de beredskapsskäl som utgjorde huvudmotivet för flagglagen bedöm- des inte längre vara lika relevanta. Efter ytterligare en omfattande svensk utflaggning beslutade 1Faktapromemoria 2008/09:FPM88, sammanträde 2008/09:27. 2Ministerrådet för transport, telekommunikation och energi den 30–. 1988 att införa ett nytt mer omfattande rederistöd i syfte att stärka konkurrenskraften för svensk sjöfart. beslutade att rederistödet skulle avvecklas. I propositionen som låg till grund för beslutet anmälde regeringen att de avsåg att återkomma till med ett förslag till nya förutsättningar för den svenska sjöfarten. I proposi- tionen om den ekonomiska politiken (prop. 1991/92:38) angav regeringen som målsättning att det i skulle skapas förut- sättningar för rederinäringen som var likvärdiga med dem som det danska internationella skeppsregistret () gav. beslutade att rederistödet skulle återinföras i avvaktan på ett slutligt ställningstagande till frågan om åtgärder för svensk sjöfart. Beslutet var bland annat en följd av politisk oenighet samt att arbetsmarknadens parter inte kunnat ena sig i sin syn på ett eventuellt införande av ett svenskt internatio- nellt register. Av betydelse för beslutet var också att parterna hade beräknat att deras egna åtgärder i förening med statliga åtgärder i form av rederistöd skulle innebära en avsevärd kostnadsminskning. uttalade att en parlamentarisk utredning borde tillsättas i syfte att söka nå en bred enighet över partigränserna i frågan hur behov av sjöburen utrikeshandel bäst skulle tillgodoses i ett långsiktigt perspektiv. Betänkandet Svensk sjöfart – Näring för framtiden (SOU 1995:112) från den parlamentariska kommittén utgjorde underlag för beslut om mål för sjö- fartspolitiken. har beslutat (prop. 1996/97:1, bet. 1996/97:TU01, rskr. 1996/97:115) att det näringspolitiskt inriktade sjöfartspolitiska målet ska vara: att på olika sätt tillvarata sjöfartens möjligheter som en konkur- renskraftig exportnäring och därigenom stärka betalningsbalan- sen, samt att svenska handelsflottan tillförsäkras rimliga konkurrensvill- kor. Regeringen motiverade vid det tillfället sina ställningstaganden med sjöfartens stora betydelse för utrikeshandeln och för det svenska Som skäl för att behålla en svenskflaggad handelsflotta angavs också beredskapsmålet, det vill säga möjligheten att trygga landets transportförsörjning i politiska och ekonomiska krissitua- tioner. Andra motiv som angavs var att sjöfartsnäringen bidrar till att stärka den svenska ekonomin samt att en svensk handelsflotta av en viss storlek krävs för att kunna upprätthålla maritima kompetens. Regering och riksdag har även efter 1996 utta- lat att det är angeläget att slå vakt om en svensk sjöfartsnäring och att denna näring måste ges likvärdiga konkurrensvillkor som de närmaste konkurrentländerna. I propositionen En sammanhållen svensk havspolitik (prop. 2008/09:170) angav regeringen att det är angeläget att det finns en betydande svensk sjöfartsnäring som kan bidra till att skapa nya arbetstillfällen och som underlättar svenska företags exportmöjlig- heter. träffades en principöverenskommelse mellan de svenska fackliga organisationerna och i syfte att stärka den svenska handelsflottans konkurrensförmåga. I budgetpropositionen (prop. 1998/99:1) angav reger- ingen att de avsåg att höja bidraget till sjöfarten om arbetsmarkna- dens parter kom överens om åtgärder som påtagligt förbättrade den svenska handelssjöfartens konkurrenskraft. Regeringens beslut inne- bar en uppmaning till parterna att gå vidare med att förhandla fram konkreta avtal. Arbetsmarknadens parter enades om att sänka kostnaderna genom särskilda avtal för tillfälligt anställd personal, de så kallade TAP-avtalen. Avtalen fick till följd att rederistödet höjdes . TAP-avtalen är ramavtal (kollektivavtal) som innebär att en viss andel av bemanningen ombord på lastfartyg i internationell trafik kan bestå av utländska medborgare för vilka särskilda villkor gäller. Avtalen innebär att rederiet kan reducera bemanningskostnaderna ombord på svenskflaggade fartyg. Separata avtal finns för olika befattningskategorier ombord. TAP-avtalen gäller under förutsättning att arbetsgivaren och berörd facklig organisation tecknar ett särskilt tillämpningsavtal för det aktuella fartyget. I tillämpningsavtalet fastställs fördelningen av rederianställda och tillfälligt anställda för det aktuella fartyget. Med rederianställda avses här de anställda som inte omfattas av TAP- avtalet. Vid en situation med arbetsbrist i rederiet har rederi- anställda företrädesrätt framför den som är tillfälligt anställd. Historiskt sett har förhandlingarna resulterat i en andel tillfälligt anställd personal på . har dock ett antal till- lämpningsavtal reviderats med resultatet att det är möjligt att utöka andelen TAP-anställda till . I TAP-avtalen anges den lön som arbetsgivaren ska betala de TAP-anställda. Anställningsperioden är i allmänhet men kan som längst vara upp . Anställningen upp- hör utan särskild uppsägning vid den överenskomna anställnings- tidens utgång. I samband med att anställningen upphör kan rederiet anställa en ny person på den aktuella befattningen. Detta innebär att det vanligtvis räcker med en anställd per befattning. Omfattningen av det sociala skyddet för de TAP-anställda styrs av bestämmelser i socialförsäkringslagen (1999:799). En del av för- månerna i det svenska socialförsäkringssystemet baseras på bosätt- ning och andra på arbete. Om man bor i än är man i regel försäkrad för bosättningsbaserade förmåner. De bosättningsbaserade förmånerna omfattar exempelvis barnbidrag, bostadsbidrag, garantipension samt stöd vid funktionsnedsättning. De TAP-anställda, som uppgick till närmare 700 personer, omfattas generellt inte av de bosättningsbaserade förmånerna. Arbete som på ett svenskflaggat fartyg anses som arbete i och den anställde är därmed i regel berättigad till arbets- baserade förmåner. De arbetsbaserade förmånerna omfattar bland annat föräldrapenning på sjukpenningnivå, inkomstgrundad ålders- pension, sjukpenning och arbetsskadeersättning. Den arbetsbase- rade försäkringen upphör i regel efter det att arbetet i anses ha upphört. En del av de arbetsbaserade förmånerna, exempelvis pension, kan man alltid få utbetalda till sig oavsett i vil- ket land man bor. Dagens sjöfartsstöd trädde i kraft . De rederier med svenskflaggade fartyg som omfattas av reglerna om sjöfartsstöd betalar inte in inkomstskatt och arbetsgivaravgifter. förändringen 2001 i förhållande till tidigare rederistöd var att även passagerarfartyg kom att omfattas av stödet. Konkurrensförutsätt- ningarna för svenska passagerarfartyg hade påverkats av det danska beslutet att utvidga sitt internationella register till att även omfatta passagerarfartyg mellan danska och utländska ham- nar. Vidare hade färjenäringen påverkats av avvecklingen av taxfree- försäljningen och öppnande . Förändringen 2001 innebar att beloppen höjdes till att motsvara full kompensation för skatter och arbetsgivaravgifter på sjö- inkomst. lämnades dock inte stöd för den del av skatte- avdraget som avsåg den allmänna pensionsavgiften. Vidare var stö- det för arbetsgivaravgifter tidigare begränsat till högst 58 000 kro- nor per årsanställd. I propositionen Sjöfartsstöd (prop. 2000/01:127) med förslag till det nuvarande sjöfartsstödet betonade regeringen vikten av ett svenskt sjöfartskunnande inom områden som sjösäkerhet och mil- jöfrågor samt möjligheter att även fortsättningsvis vara en pådrivande kraft i det internationella arbetet inom dessa områden. Regler om sjöfartsstöd finns i förordningen (2001:770) om sjö- fartsstöd. Sjöfartsstöd lämnas till arbetsgivaren för skatt på sjö- inkomst och för arbetsgivarens kostnader för arbetsgivaravgifter och allmän löneavgift. har till uppgift att pröva och besluta i frågor om statligt stöd till svensk sjöfart. Nivån på sjöfartsstödet påverkas bland annat av nivån på in- komstskatten. Sjömän bosatta i betalar skatt i princip enligt skattesatsen i den kommun man bor samt eventuell statlig skatt. Till skillnad från andra arbetstagare får den som har sjöinkomst ett särskilt sjöinkomstavdrag samt en särskild skattereduktion. Sjömän som arbetar ombord på svenskflaggade fartyg men är bosatta i utlandet beskattas enligt lagen (1991:586) om särskild inkomst- skatt för utomlands bosatta (SINK). För denna sjöinkomst är skatte- avdraget av inkomsten. Nivån på sjöfartsstödet påverkas även av de svenska arbetsgivar- avgifternas storlek. uppgår arbetsgivaravgifterna tillsam- mans med den allmänna löneavgiften till av löne- summan för de flesta anställda. Huvudregeln i socialavgiftslagen (2000:980) är att arbetsgivaravgifter ska betalas på ersättning för arbete i . Arbete som på svenskt handelsfartyg anses som arbete i enligt 2 kap. 8 § socialförsäkringslagen (1999:799). Sjöfartsstödet uppgick till . var nettokostnaden för samtliga statliga stöd till näringslivet . Merparten, drygt 22 miljarder, av denna summa gick till befrielser från miljöskatter inom energisek- torn samt energistöd. Övriga delar av det totala stödet är uppdelat på ett antal områden. Sjöfartsstödet utgör merparten av det före- tags- och branschspecifika stödet3. 2.3Tidigare och pågående utredningar Svensk sjöfartspolitik och frågan om konkurrensförutsättningar under svensk flagg har utretts vid ett antal tillfällen. Nedan följer en sammanfattning av de utredningar som bedömts som relevanta för den svenska sjöfartens konkurrenskraft. 2.3.1En ny svensk sjöfartspolitik utarbetades inom ett för- slag om ett svenskt internationellt skeppsregister. Förslaget pre- senterades i departementspromemorian En ny svensk sjöfartspolitik (Ds 1992:21). I promemorian föreslogs en särskild lagstiftning som innebar att fartyg som främst användes i fjärrfart skulle kunna föras in i en sär- skild förteckning. För fartyg införda i förteckningen skulle skatte- frihet gälla för ombordanställda och de sociala avgifterna skulle reduceras . Vidare föreslogs att krav på till- stånd för anställning av utländskt sjöfolk avskaffades för sådana fartyg. Särskilda avtal skulle gälla för arbetsvillkor på fartygen i förteckningen och dessa avtal skulle kunna avvika från vissa före- skrifter som annars är tvingande. Särskilda uppsägningsgrunder skulle också gälla för de anställda ombord på dessa fartyg. Den del i förslaget som inne- bar vidgade möjligheter att anställa utländskt sjöfolk på svenska fartyg fick ett blandat mottagande av remissinstanserna. De främsta invändningarna mot förslaget var riktade mot de arbetsrättsliga delarna. Det ifrågasattes bland annat om förslaget var förenligt med konventionsåtaganden på arbetsrättens område. Flera instanser ansåg dock att åtgärden var motiverad. 3 Statligt stöd till näringslivet 2008, Tillväxtanalys (2009:04). 2.3.2Svensk sjöfart – Näring för framtiden lämnade den parlamentariska Sjöfartspolitiska utredningen sitt betänkande Svensk sjöfart – Näring för framtiden (SOU 1995:112). Utredningen föreslog bland annat ett förtydligande av de sjö- fartspolitiska målen. Vidare föreslog utredningen att skulle fatta ett femårigt sjöfartspolitiskt inriktningsbeslut gällande både närings- och transportpolitiska frågor. Ett förslag till närings- politiskt respektive transportpolitiskt program för sjöfarten bestå- ende av ett antal delåtgärder presenterades i betänkandet. Utredningen ansåg att det omfattande stödet till rederinäringen måste avskaffas. I avvaktan på sådana lösningar ansåg utred- ningen dock att konkurrensanpassningen av bemanningskostna- derna för svenska rederier borde bestå genom det då befintliga rederistödet. Inom togs departementspromemorian Regi- strering av fartyg (Ds 1996:60) fram 1996. I promemorian behand- lades förhållandet mellan och de nationella svenska reg- lerna om registrering av fartyg. Det konstaterades att de nationella svenska reglerna om fartygsregistrering som var knutna till ägarens medborgarskap eller hemvist i registerlandet inte var förenliga med . Bland annat ska medborgare inom ett medlemsland inom EU fritt kunna etablera ekonomisk verksamhet i valfritt EU- land. Förslagen i promemorian resulterade i en proposition Registre- ring av fartyg (1996/97:130) som innebar att reglerna om nationa- litetsbestämning av fartyg ändrades.