sou · GYB373 · 2010-10-28 00:00:00 — I artikel 5 i stadgan skyddas den fackliga föreningsfriheten, det vill säga arbetstagares och arbetsgivares frihet att bilda och tillhöra lokala, riksomfattande nationella och internationella sammanslutningar för att tillvarata sina ekonomiska och sociala intressen. Övervakningsorganet för stadgan, för sociala rättigheter, har i konklusion XVIII-1 () (2006) anfört att bestämmelsen om en begränsning av kollektivavtalets tillämpningsområde i strider mot artikel 5. För att ett SIS ska få önskad effekt krävs ändringar i svensk arbetsrätt. Ändringarna är av sådan karaktär att de strider mot internationella konventioner som ratificerat. Mot denna bakgrund kan jag inte förorda att ett SIS införs. Vidare ser jag det som tveksamt att införa särskilda regler i arbetsrätten som endast gäller en bransch och som innebär att svenska fartyg ges en särställning i förhållande till andra svenska arbetsplatser. Det kan enligt min bedömning leda till att fler branscher efterfrågar liknande regelförändringar. Jag befarar också svårigheter att med ett SIS uppnå långsiktigt stabila förutsättningar för sjöfartspolitiken. Möjligheten att nå en bred politisk uppslutning, och en samsyn mellan arbetsmarknadens parter, kring ett SIS framstår som begränsade. Min bedömning grundar sig på en ingående analys av hur ett SIS skulle kunna utformas. Jag har valt att i en bilaga till detta betänkande (bilaga 2) redovisa denna analys och vilka författnings- ändringar som den grundar sig på. Om regeringen gör en annan bedömning än min finns det därmed ett förslag att bereda vidare. Alternativ utformning av ett SIS Jag har även övervägt möjligheten att konstruera ett SIS som inte bryter mot internationella regelverk. I likhet med exempelvis det norska internationella skeppsregistret () skulle de svenska arbetstagarorganisationerna kunna delta i förhandlingar och teckna kollektivavtal tillsammans med den utländska arbetstagar- Förslag för att stärka svenskflaggade fartygs konkurrenskraft organisationen samt rederiet, för arbetskraft från lågkostnads- länder. Någon väsentlig fördel med en sådan ordning för de svenska rederierna i förhållande till hur det svenska regelverket ser ut kan jag dock inte se. Vid införandet av kunde förvisso bemanningskostnaderna sänkas genom möjligheten att säga upp personal i samband med byte från det norska ordinarie registret () till . En sådan möjlighet kräver dock inte ett SIS utan kan genomföras genom en ändring i LAS. Exempelvis skulle en bestämmelse kunna utformas som innebär att ombordanställda på lastfartyg i internationell trafik får sägas upp från sin anställning utan hinder av 7 § LAS. Därmed skulle andelen TAP-anställda kunna öka i snabbare takt. Vidare har jag analyserat andra sätt att konstruera ett SIS men inte funnit något alternativ som på ett effektivt sätt möjliggör en sänkning av bemanningskostnaderna utan att bestämmelserna står i strid med internationella konventioner. har i ett tidigt skede lämnat ett förslag till svenskt internationellt skeppsregister till utredningen. Jag redogör nedan för huvuddragen i förslaget. Registret föreslås omfatta skepp som går i fjärrfart enligt den definition som finns i inkomstskattelagen (1999:1229) och kallas därför Fjärrfartsregister. Arbetsgivaren ska kunna välja vilken nationalitet fartygets besättning ska ha. För besättningen ska olika avtal gälla beroende på nationalitet. För svenska medborgare eller medborgare i ett EES-land ska de sedvanliga svenska kollektivavtalen och arbets- rättsliga reglerna gälla. Däremot föreslås särskilda avtal för medborgare i länder utanför EES-området, vilka anställs på tidsbegränsade kontrakt. Dessa avtal ska fastställa löner i nivå med de nivåer som () förordar. De svenska arbetstagarorganisationernas rätt att företräda dessa besättningsmän blir begränsad. Vad gäller beskattningen av sjömän från länder inom EES föreslås det ske i enlighet med internationaliseringsavtalet (3 kap. 12 § inkomstskattelagen). Löneskatten på pensionskostnader ska även tas bort. Anställda som kommer från länder utanför EES- området ska, enligt förslaget, inte omfattas av det svenska social- försäkringssystemet och inte heller vara skattskyldiga i . Fartyg registrerade i omfattas enligt förslaget inte av sjöfartsstödet i dess nuvarande form. Passagerarfartygen skulle inte ingå i . Förslag för att stärka svenskflaggade fartygs konkurrenskraft Enligt min mening innebär förslag, i likhet med det SIS jag beskrivit i bilaga 2, att regler som strider mot internationella konventioner måste införas. Förslaget innebär också minskat statligt stöd samt förändringar inom skatteområdet. Jag har, i enlighet med direktiven, i min analys av ett SIS utgått från att det befintliga sjöfartsstödet även ska omfatta fartyg som flaggas in i ett SIS samt att skatteregler lämnas oförändrade. Nedan görs en bedömning av konsekvenser av utredningens förslag i enlighet med bestämmelserna i kommittéförordningen (1998:1474) samt i enlighet med 6 och 7 §§ förordningen (2007:1244) om konsekvensutredning vid regelgivning. 8.1Sammanfattning av föreslagna förändringar Flera svenska fartyg har flaggats ut från , bland annat till . I avsnitt 7.2 har jag beskrivit motiven för att hindra utflaggningen och behålla en svensk handelsflotta. Jag har också konstaterat att svenskflaggade fartyg har sämre konkurrenskraft än fartyg under vissa andra flaggor. I syfte att bibehålla en svenskflaggad handelsflotta av dagens storlek har jag bedömt att konkurrensförutsättningarna för svensk sjöfart bör stärkas och lämnat förslag som syftar till att uppnå detta. Jag har i avsnitt 6.5 gjort bedömningen att svenskflaggade fartyg främst har en konkurrensnackdel till följd av högre bemannings- kostnader och avsaknaden av tonnageskatt. Utredningsdirektiven tillåter inte att jag lägger några förslag i skattefrågor. Jag har därför avstått från att närmare analysera alternativ som förutsätter förändringar i skattelagstiftningen. har fullt ut använt sig av de möjligheter, som enligt kommissionens riktlinjer, finns för att ge stöd till bemannings- kostnader. För att ytterligare sänka bemanningskostnaderna på svenska fartyg är min bedömning därför att andelen arbetskraft från lågkostnadsländer måste öka. Detta kan göras genom att ett svenskt internationellt skeppsregister införs eller genom att arbetsmarknadens parter kommer överens om att öka andelen TAP-anställda. I avsnitt 7.3 har jag redovisat mina överväganden som lett fram till min slutsats att det i första hand är genom reviderade som konkurrenskraften bör stärkas. För att ytterligare långsiktigt stärka konkurrenskraften för svenska fartyg och rederier är innovationer viktiga. Jag har därför föreslagit att en mindre del av sjöfartsstödet omvandlas till ett stöd för innovationer och investeringar. Utöver detta föreslås även att fler fartyg ska kunna omfattas av sjöfartsstöd samt att Transportstyrelsen ska överväga möjlig- heterna att utse en kontaktperson som gentemot rederiet hanterar alla frågor gällande registrering av fartyg. var det sammanlagt 159 lastfartyg som fick sjöfartstöd och det är i huvudsak dessa fartyg som berörs av förslagen i betänkandet. Antalet svenskar på berörda lastfartyg uppskattas till mellan 3 000 och 4 000 personer. Transportköparna påverkas inte av förslagen eftersom sjöfarts- marknaden är internationell. Det svenska maritima klustret blir vid en oförändrad storlek på den svenska handelsflottan opåverkat. Den svenska sjöfartsnäringens konkurrenskraft påverkas av möjligheten att rekrytera sjöfolk till de svenskflaggade fartygen. Mina förslag syftar till en oförändrad storlek på den svenska handelsflottan. Möjligheterna att rekrytera och att erbjuda utbildningsplatser ombord på svenskflaggade fartyg bör därför kunna tillgodoses. innebär förslagen vad gäller TAP- avtalen att andelen svenskt sjöfolk ombord på fartygen kan för- väntas minska. Antalet utbildningsplatser på sjöfartshögskolor och gymnasieskolans sjöfartsprogram kan behöva anpassas till de faktiska rekryteringsbehoven. Statsbudgeten påverkas i princip inte av mitt förslag om att inrätta en innovationsfond eftersom det bygger på en omfördelning inom dagens stödnivå. Statens intäkter kan dock minska något till följd av förslaget om att fler kategorier av fartyg kan komma att omfattas av sjöfartsstöd, exempelvis sjömätningsfartyg. De statliga intäkterna minskar eftersom de anställda betalar inkomstskatt och arbetsgivarna betalar arbetsgivaravgifter. Det har inte varit möjligt att fastställa hur många fartyg och anställda det kan gälla men min bedömning är att det gäller ett begränsat antal fartyg. Förslaget om att fler fartyg ska kunna omfattas av sjöfartsstöd innebär en viss ökad administration för . Enligt min bedömning är kostnaden för ökad administration marginell och bör kunna rymmas inom befintlig anslagsram. finns upparbetade rutiner för att hantera denna typ av ärenden. Vad gäller administration för innovationsfonden föreslås att de administrativa kostnaderna ska täckas av medel ur fonden. Reviderade i kombination med omställningsinsatser kommer att innebära att sysselsättningen för svenska sjömän minskar. Minskningstakten påverkas av de omställningsinsatser som beskrivits (avsnitt 7.3.1) samt av antalet naturliga avgångar. Genom omställningsinsatserna bör, enligt min bedömning, inte den totala sysselsättningen i påverkas. De svenska sjöbefälen är konkurrenskraftiga på den inter- nationella marknaden och svenska sjöbefäl finns på såväl svenska som utländska fartyg. Min bedömning är därför att svenska sjöbefäl även fortsättningsvis i oförändrad omfattning kommer att kunna arbeta inom sjöfartssektorn. Däremot bedömer jag att möjligheterna för manskapet att arbeta på svenska och utländska handelsfartyg försämras. Vad gäller de delar av det maritima klustret som är verksamma inom innovationer med inriktning på miljö- och sjösäkerhet är min bedömning att sysselsättningen kommer att öka. Min bedömning om möjligheterna att sänka bemanningskostna- derna baseras på att parterna kan komma överens om att tillåta fler TAP-anställda ombord på svenskflaggade fartyg. Det är många faktorer som påverkar hur andelen TAP-anställda i praktiken kommer att utvecklas. Bland dessa kan nämnas de ombordanställdas åldersstruktur, anställningsvillkor samt arbets- kraftens rörlighet. Vid ett antagande att av de anställda ombord skulle utgöras av TAP-anställda skulle den samhällsekonomiska kostna- den minska med jämfört med dagens situation. Motsvarande siffra TAP-anställda uppgår till . 8.3Bedömning i förhållande till Reviderade i syfte att öka andelen arbetskraft från låg- kostnadsländer är en åtgärd som inte påverkas av regler inom EU. Förslaget om en innovationsfond är förenligt med gällande regler inom EU. Förslaget innebär att en mindre del av sjö- fartstödet används för innovationer. Av Europeiska kommis- sionens riktlinjer för statligt stöd till sjötransport (avsnitt 5.1.2) framgår att investeringsstöd kan vara tillåtet under vissa begränsade omständigheter. Riktlinjerna medger stöd till att förbättra fartygen vad gäller säkerhet och miljö. Förslaget om att fler kategorier av fartyg ska kunna omfattas av sjöfartsstöd innebär att förordningen (2001:770) om sjöfartsstöd utformas med utgångspunkt från de riktlinjer som kommissionen angivit. fick 49 rederier, verksamma inom endast godstransporter eller gods kombinerat med passagerartrafik, sjöfartsstöd. Storleken på berörda rederier varierar liksom det antal fartyg rederierna har under svensk respektive utländsk flagg. Det är i huvudsak dessa rederier som berörs av reviderade . En högre andel TAP-anställda innebär att rederierna kan sänka sina bemanningskostnader och därigenom förbättras konkurrens- förutsättningarna. I vilken omfattning och takt bemannings- kostnaderna kan sänkas är beroende av resultatet av förhandling- arna mellan arbetsmarknadens parter. Vid ett antagande om att av personalen på last- fartygen, efter nya överenskommelser, är TAP-anställda minskar besättningen sammantaget för de svenska lastfartygen med . Detta till följd av andra avlösningssystem för de TAP- anställda. Personalminskningen innebär att bemannings- kostnaderna reduceras i minst motsvarande omfattning. Vidare kan skillnader i lönenivåer innebära att rederiernas bemannings- kostnader sjunker ytterligare. Konkurrensförmågan kommer dock inte att vara likvärdig med ett antal andra europeiska sjöfartsnationer eftersom flera av dessa länder även har ett tonnageskattesystem. På väntas konkurrensförmågan för rederiernas svenskflaggade lastfartyg även stärkas av förslaget om satsningar på innovationer och investeringar inom miljö- och sjösäkerhets- området. I ett kortare perspektiv kommer dock förslaget innebära att rederierna får något lägre ersättning för bemanningskostnader. För att få del av stöd till innovationer införs dock ett prövningsförfarande vilket innebär att rederierna måste göra en ansökan. Den administrationen anser jag vara motiverad för att medlen ska få avsedd effekt och kunna utbetalas i överens- stämmelse med kommissionens riktlinjer för sjöfartsstöd. Mot bakgrund av att fortsätter att hantera sjöfarts- stödet samt inbetalningar till innovationsfonden blir påverkan på statens administrativa kostnader marginella. Det saknas underlag om hur många företag som skulle kunna komma i fråga för förslaget om att fler fartyg ska kunna få del av sjöfartsstödet. För de företag som beviljas stöd kommer dock bemanningskostnaderna att kunna sänkas betydligt. Förslaget om att Transportstyrelsen bör utse en kontaktperson gentemot rederier som vill registrera fartyg kommer att underlätta rederiernas administration. Förslagens påverkan på rederinäringen som beskrivits ovan kommer även att innebära positiva effekter för flera delar inom det maritima klustret. Enligt kommittéförordningen (1998:1474) ska även förslagens konsekvenser för bland annat självstyrelse, brottslighet och jämställdhet mellan män och kvinnor belysas. Min bedömning är att förslagen inte påverkar den kommunala självstyrelsen. Förslagen påverkar inte heller brottsligheten eller övriga faktorer som nämns i kommittéförordningen. 9.1Förslaget till förordning om ändring i förordningen (2001:770) om sjöfartsstöd Den nu gällande paragrafens första strecksats utgår. Det innebär att fartyg inte längre i sin näringsverksamhet måste utföra transporter av gods eller passagerare för att få sjöfartsstöd. I övrigt är para- grafen oförändrad. Utredningen har bedrivits i ett högt tempo och utredaren har på ett förtjänstfullt sätt redogjort för utvecklingen inom sjöfartsområdet fram till . På motsvarande sätt har en utförlig analys av kon- kurrensförutsättningarna för svenska rederier genomförts. Utredningen har därutöver genomfört en samhällsekonomisk utvärdering av sjöfartsstödet. Denna analys har utförts utifrån vedertagna samhällsekonomiska principer, men begränsats till arbete ombord på fartygen och omfattar därtill inte alla perspektiv fullt ut som t.ex. omställningskostnader. Vi menar att en bredare analys hade varit att föredra för att fånga upp bl.a. företeelser som dynamiska effekter och kopplingen till det maritima klustret. Detta inte minst mot bakgrund av att en svensk sjöfart enligt vår uppfattning är av betydelse för innovation och uppkomsten av företag inom den maritima sektorn. Dessa delar har inte beaktats i den samhällsekonomiska studien. Utöver den samhällsekonomiska analysen är det väsentligt att genomföra en kostnads- och intäkts- analys för staten som helhet. Inte heller detta har genomförts. Ett annat exempel i detta sammanhang är det s.k. sjöfartsnettot, som så länge det mättes var positivt och drog in stora intäkter till stats- kassan. Nettot torde fortfarande vara positivt. Ytterligare eko- nomiska analyser hade enligt vår mening kunnat bidra till att ge en tydligare bild av sektorns ekonomiska del i svensk ekonomi. Mot bakgrund av att det pågår en utflaggning från , i betydande grad till andra EU länder, innebär detta att kommer att tappa kompetens inom ett antal sjöfartssegment. Utredningen föreslår i detta avseende att ambi- tionen bör vara att bibehålla en svensk flotta i den nuvarande storleksordningen. Vi delar bedömningen att en svensk handels- flotta bör bibehållas, men anser att det finns utrymme för att mer effektivt ta tillvara de förutsättningar som finns inom svensk sjö- fartsnäring och rentav öka antalet svenskflaggade fartyg. Detta för att näringen på motsvarande sätt som i flera andra EU länder ska kunna utvecklas och i ökad utsträckning bidra till svensk ekonomi, utan omfattande samhällsekonomiska kostnader. Vår bedömning är att de åtgärder som utredningen föreslår inte kommer att vara tillräckliga för att vända trenden med utflaggning från . I och med att utflaggningen främst är koncentrerad till vissa segment (främst tank- och bulkområdet) är risken också överhängande att kompetensen inom dessa områden försvinner från . Denna kompetens är svår att återuppbygga. En sådan utveckling innebär att möjligheter att driva utveck- lingen, framför allt inom miljö- och säkerhetsområdet då erfaren- het inom området riskerar att försvinna. Mot bakgrund av de konsekvenser en olycka med ett tankfartyg skulle få, i exempelvis i , utgör det förebyggande arbetet inom den inter- nationella sjöfartsorganisationen ett prioriterat arbete för svenska myndigheter. I detta arbete behövs i högsta grad experter med stor kunskap om bl.a. fartygsdrift och konstruktion för att konstruktivt kunna delta i de internationella förhandlingarna som ofta sker på en avancerad teknisk nivå. Likaså är risken stor att utflaggningen leder till en negativ spiral där allt färre söker sig till sjöbefälsskolorna på grund av en ökande brist på både praktik- platser och arbetstillfällen ombord på fartyg för nyutexaminerade. Vi menar därutöver att en minskad svensk handelsflotta kommer att påverka det maritima klustret på ett negativt sätt. För att vända utvecklingen behövs tydliga och långsiktiga villkor, som ger svenska redare motsvarande förutsättningar som finns för rederier i andra länder inom EU. Vår bedömning är att ett inter- nationellt register är en åtgärd som skulle bidra till att skapa sådana förutsättningar. Ett sådant register bör utformas på ett sådant sätt att kan fullgöra internationella åtaganden. Vidare bör ett förslag till ett internationellt register rimligen utformas så att de samhällsekonomiska förluster som utredaren konstaterar i sin analys minskar. Utredaren lämnar i denna del inga förslag till åtgärder som minskar den samhällsekonomiska kost- naden vilket hade varit en fördel särskilt mot bakgrund av att sådana åtgärder återfinns i den analys utredningen låtit göra. Även om utredarens möjligheter att lämna förslag inom skatteområdet är begränsade, anser vi att det finns förutsättningar att påtagligt minska den samhällsekonomiska kostnaden och stärka konkurrensförutsättningarna för svenska rederier. Det kan exempelvis ifrågasättas om sjöfartsstöd ska utgå för personal utanför EES-länderna. Istället bör andra möjligheter övervägas, som exempelvis nettolönesystem. I ett sådant sammanhang vore det dessutom rimligt att därutöver överväga om inte svenska rederier på privat väg borde svara för det sociala skyddet för anställda utanför EES-länderna. Ett sådant skydd bör naturligtvis motsvara det svenska och uppfylla de krav som följer av inter- nationella avtal som ingått. Denna typ av åtgärder skulle enligt vår bedömning kunna bidra till att skapa bättre konkur- rensförutsättningar och därmed vända den negativa trenden med utflaggning. På så sätt kan kompetensförsörjningen säkras och möjligheter att påverka inom EU och internationellt säkras. Åtgärder av denna typ kräver emellertid att ändringar inom skatteområdet övervägs. Vi ser sammanfattningsvis ett utrymme att fördjupa analysen bakom åtgärdsförslagen och tydligare lyfta fram sjöfartsklustrets storlek och potential i det svenska näringslivet. Det förutsätter en mer offensiv ansats om den svenska sjöfartsnäringen. Vi anser i denna del att det finns skäl att gå vidare och presentera förslag i syfte att få den svenskflaggade handelsflottan att växa och att skapa förutsättningar för fler och växande företag inom hela den . En ökad tillväxt innebär ett större bidrag till svensk ekonomi och fler arbetstillfällen inom den maritima sektorn som helhet. Slutligen anser vi att det hade haft ett stort värde om utredningen i ökad utsträckning lyft fram frågeställningar vilka det inte funnits tid för en djupare analys av, men som är vitala för att lösa frågan om att stoppa utflaggningen av svenskflaggat tonnage. Konkurrensförutsättningarna för sjöfart under En särskild utredare ska se över förutsättningarna för att säkerställa det svenska näringslivets tillgång till effektiva och konkurrenskraf- tiga sjötransporter. Konkurrensförutsättningarna för sjöfart under svensk flagg ska särskilt belysas. Utredaren ska inom ramen för det arbetet belysa riskerna för och konsekvenserna av en ökad utflagg- ning av fartyg under svensk flagg. I detta sammanhang ska utreda- ren särskilt fästa vikt vid behovet av att företag som är verksamma i tillförsäkras säkra och effektiva transporter till och från svenska hamnar samt det långsiktiga behovet av att bibehålla en fortsatt hög kunskap om sjöfart i . Utredaren ska, om det bedöms lämpligt, lämna förslag på åtgär- der utanför skatteområdet för att stärka konkurrenskraften för fartyg under svensk flagg. Vidare ska utredaren under utredningsarbetet särskilt beakta regeringens arbete med regelförenkling och föreslå möjliga förenk- lingar som har identifierats inom ramen för utredningen. Utredaren ska samråda med berörda branschorganisationer, arbetsmarknadens parter och berörda myndigheter. Uppdraget ska redovisas . Sjöfarten – en näring av strategisk betydelse är ett starkt handelsberoende land och en väl fungerande handel är av avgörande betydelse för välstånd. Den svenska exporten motsvarar av bruttonationalprodukten (BNP). I och med att av den svenska utrikeshandeln i transportkedjan transporteras till sjöss är en väl fun- gerande sjöfart till och från svenska hamnar en avgörande förut- sättning för industri med produktion i och dess möjligheter att konkurrera på världsmarknaden. Sjöfartens betydelse för ekonomiska tillväxt framhålls även i . , belägen i periferin av ekonomiska centrum, är starkt beroende av varuhandel. Med tanke på de långa avstånden, både internt, till resten av , och till övriga världen är väl fungerande sjötransporter av särskild betydelse för regionen. Mot bakgrund av geografiska läge i utkanten av centrala marknader för export och import, är möjligheten att skräddarsy transporter i förhållande till industrins behov av betydelse för indu- strins möjligheter att konkurrera. En stor andel av rationaliserings- potentialen inom industrin bedöms ligga i en fortsatt effekti- visering av logistiken. En svensk sjöfartsnäring spelar då en viktig roll för att skapa möjligheter att skräddarsy transporter i förhål- lande till industrins behov. En svensk sjöfartsnäring säkrar vidare tillgången på sjöfartskun- nande i . Detta är viktigt för att ge utvecklingsförutsätt- ningar för de företag som tillverkar och säljer utrustning till fartyg som utgör en icke obetydlig del av svenskt näringsliv. Utvecklingen inom denna bransch förutsätter i hög grad tillgång till personer med kunskap och erfarenhet från sjöfarten. Detsamma gäller i fråga om verksamheten vid olika myndigheter, såsom och Transportstyrelsen. Tillgång till svensk expertis inom sjöfartsområdet är därutöver en förutsättning för att ska kunna utföra ett framgångsrikt arbete i de internationella organisationer som utarbetar och antar internationella regler för sjöfarten. Den svenska sjöfartsnäringen skapar både direkt och indirekt arbetstillfällen. Inte enbart för sjömän anställda ombord på svenska fartyg utan även i land, bl.a. på rederier, hos skeppsmäklare och i annan stödverksamhet.