sou · GXB331 · 2010-01-01 00:00:00 — Regeringen beslutade att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att kartlägga och analysera vissa verksamheter och funktioner hos myndigheterna inom transportsektorn, huvudsakligen inom , , , , Luftfartsstyrelsens, Rikstrafikens, (), Statens järnvägars (ASJ) och ansvarsområde. Till särskild utredare förordnades dåvarande generaldirektören och chefen för . Som sekreterare anställdes avdelningschefen och konsulten . , anställdes som sekreterare . Som experter förordnades , ställföreträdande generaldirektör , , investeringschef , , kommunikationsdirektör , , vice , , generaldirektör Formas, , utredare , departementsrådet numera överdirektör vid , departementsrådet numera expeditionschef samt ämnesråden och från . Utredningen har antagit namnet trafikverksutredningen. har tidigare överlämnat delbetänkande Tydligare uppdrag – istället för sektorsansvar (SOU 2008:128) och De statliga beställarfunktionerna och anläggningsmarknaden (SOU 2009:24). Utredningen avlämnar härmed sitt huvudbetänkande Effektiva transporter och samhällsbyggande – en ny struktur för sjö, luft, väg och järnväg (SOU 2009:31). Uppläggning av arbetet............................................................ Begrepp och definitioner......................................................... Myndigheter lyder under regeringen...................................... Transportområdet – marknad och politik ....................... Dagens person- och godstransporter ..................................... Beslut om transporter är decentraliserade.............................. Beslut om styrmedel och infrastruktur är centraliserade ...... Transportpolitiska utgångspunkter och mål .......................... Transporter i ett EU-perspektiv ............................................. Det statliga åtagandet – principer och omfattning .......... Motiv för offentliga åtaganden................................................ Olika former av åtaganden....................................................... 4.2.1 Vilken nivå bör svara för det offentliga 4.2.2 Vad är kostnaden för ett åtagande?.............................. Utredningens överväganden kring det statliga åtagandet...... 4.3.2 Behov av en översyn av vägindelning........................... 4.3.3 Skolverksamheten inom och 4.3.7 Marknadskompletterande utbud för interregional Det regionala inflytandet ............................................. Vilken roll har regionen? 5.1.1 Den statliga närvaron i regionerna............................... Den pågående regionaliseringen................................... 5.2Regionalt inflytande ur ett historiskt perspektiv för de 5.3 Regionen i infrastrukturprocessen.......................................... 5.3.2 Fysisk planering enligt väglagen och lagen om byggande av järnväg ...................................................... 5.3.3 Fysisk planering enligt ............... Regional utvecklingsplanering (RUP)......................... 5.3.9 Transportmönster och regionernas utbredning.......... Hur kan det regionala inflytandet stärkas? 5.4.1 Vägar för ökat regionalt inflytande ............................. Statliga och regionala målkonflikter ..................................... Ett nytt planerings- och beslutssystem ....................... Motiv för planering och planer ............................................. Den nuvarande planeringens form och innehåll .................. Perspektivförskjutningen i planeringen................................ Kritiken – ett överlastat och byråkratiskt system................ 6.5Den framtida planeringsansatsen – utredningens 6.5.1 Planering och beslut för att möta svåra Den nya planeringsansatsen....................................... Metoden för beslutsfattande...................................... 6.6Ett nytt planeringssystem – utredningens överväganden 6.6.2 Det nya planeringssystemet – utvärderingar för lärande och ansvarsutkrävande................................... 6.6.3 Det nya planeringssystemet – tydliga roller.............. 6.6.4 Det nya planeringssystemet – uppföljning i 6.6.5 Ett nytt planeringssystem – stabilitet och flexibilitet med indelning i fyraårsperioder............... 6.6.6 Det nya planeringssystemet – rapporteringen till Myndigheterna och deras uppdrag inom Bakgrunden till dagens organisationsstruktur...................... 7.3Genomförda och pågående förändringar – omfattning Organisering av uppgifter........................................... Utgångspunkter och nya förutsättningar ............................. 8.1.1 Varför översyn av myndigheter och verksamheter 8.1.2 Vilka problem har föranlett översynens inriktning och omfattning? 8.1.4 Brister i dagens organisering ...................................... En ny myndighet – ett Trafikverk......................................... Den trafikslagsövergripande planeringen.................. Statens systemförvaltande roll ................................... Effektivare statliga beställarfunktioner ..................... Den inre effektiviteten................................................ Den regionala närvaron............................................... 8.3Ny struktur för organisering av verksamheterna inom Ett förstärkt Regeringskansli ..................................... 8.3.4 Utvärderingsfunktion för effektivare styrning ......... 8.3.5 Ny funktion för samhälleliga ingångsdata i samhällsekonomiska analyser m.m. ........................... 8.4 Övriga myndigheter ............................................................... 8.4.8 ()......................... uppdrag är att kartlägga och analysera vissa verksamheter och funktioner hos myndigheterna inom transportsektorn, huvudsakligen inom , , , , Luftfartsstyrelsens, Rikstrafikens, (), Statens järnvägars (ASJ) och ansvarsområde. Utifrån analysen är utredningens uppgift att föreslå lösningar, organisatoriska eller andra, som krävs för att bäst uppnå och regeringens mål för transportpolitiken. Översynen syftar till att finna de lösningar som bäst stödjer ett effektivt utförande av statens uppgifter inom transportområdet och som leder till att medborgare och näringslivet sätts i centrum, att det trafikslagsövergripande synsättet stärks i planeringsprocessen, att det finns en god regional förankring och ett ökat ansvarstagande i planeringsprocessen samt att övriga verksamheter inom transportsektorn bedrivs på ett effektivt sätt. Utredningen har lämnat delbetänkandet Tydligare uppdrag – istället för sektorsansvar (SOU 2008:128) samt delbetänkandet De statliga beställarfunktionerna och anläggningsmarknaden (SOU 2009:24). I slutbetänkandet behandlas det statliga åtagandet, det regionala inflytandet, planeringssystemet och den framtida organiseringen av de statliga verksamheterna inom transportområdet. Utredningens överväganden och förslag Utredaren ska enligt direktiven: -analysera och klargöra vilka uppgifter som bör vara ett statligt åtagande och i vilken form dessa bör bedrivas, -föreslå hur uppgifter som inte längre bör vara ett statligt åtagande ska organiseras och finansieras, -se över och föreslå nya former och arbetssätt samt överväga olika organisationsformer för den strategiska planeringen av transportinfrastrukturen på lång och medellång sikt, -analysera vilka möjligheter till effektiviseringar och synergier som kan finnas genom en omorientering av myndigheternas uppdrag, verksamhet och organisering, -vid behov föreslå ändrad organisering av hela eller delar av verksamheterna, -föreslå åtgärder som bidrar till utvecklade beställarfunktioner inom transportsektorn, -kartlägga och analysera vilka verksamheter som bör organiseras centralt och vilka som ur ett tillväxt- och kundperspektiv kräver regional närvaro. Utgångspunkter och nya förutsättningar Det statliga åtagandet inom transportområdet har varit omfattande. har statens åtagande reducerats genom att de infrastrukturproducerande och trafikerande uppgifterna successivt har avskiljts från staten. har bolagiserats, producerande verksamheter har konkurrensutsatts och slutligen bolagiserats och överväganden pågår om fortsatta marknadslösningar när det gäller produktion och trafikering. Statens roll har således förändrats. Statens roll och ansvar är huvudsakligen att skapa och besluta om policy, att förvalta transportsystemen och att beställa och upphandla ny infrastruktur. har lämnat två delbetänkanden. Det första Tydligare uppdrag – istället för sektorsansvar tar sikte på statens policyskapande roll. Vi föreslår i betänkandet att det otydliga uppdraget sektorsansvar ersätts med tydliga uppdrag som reger- Styrningen bör vara ett resultat av de mål och riktlinjer som lagt fast för transportpolitiken och de utmaningar som måste hanteras. Den policyskapande rollen blir särskilt väsentlig som en följd av de förslag som vi lämnar avseende de två övriga rollerna som staten har; rollen som systemförvaltare och rollen som beställare. Dessa två uppgifter har statmakterna delegerat till myndigheterna inom transportsektorn. Det andra delbetänkandet De statliga beställarfunktionerna och anläggningsmarknaden tar sikte på statens roll som beställare av entreprenader och konsulttjänster inom infrastrukturområdet. och genomför tillsammans upphandlingar till ett värde av cirka 30 mdr . Det utgör av den totala anläggningsmarknaden och verken har därmed stora möjligheter att påverka branschen. Den totala årliga marknaden för tekniska konsulter verksamma i är cirka 20 mdr kronor. Uppdrag inom området vägar och infrastruktur är cirka 5 mdr kronor. Trafikverken upphandlar alla de olika tjänster som krävs för att bygga och förvalta infrastruktur som exempelvis förstudier, utredningar, arbetsplaner, järnvägsplaner samt entreprenader för drift, underhåll och byggande. Framtagande av upphandlings- och förfrågningsunderlag, beställningar, upphandlingar och till projekten direkt kopplade projektledningsuppgifter såsom planering, genomförande och uppföljning är också exempel på funktioner som är gemensamma för trafikverken. Inom anläggningsbranschen finns det enligt utredningens uppfattning stora möjligheter till förbättringar. har denna bransch inte uppvisat någon ökning av produktiviteten. Snarare har utvecklingen varit negativ. Även en måttlig produktivitetsökning på några procent skulle ge ett betydande tillskott för nyinvesteringar av transportinfrastruktur. För att uppnå detta krävs enligt uppfattning ett samordnat genomförande av det program för att utveckla beställarfunktionerna och upphandlingarna som utredningen har föreslagit. Ett sådant samordnat genomförande blir effektivare i en gemensam organisation. Staten kan som stor beställare av anläggningstjänster göra stora vinster på en effektivare organisation av upphandling och beställning av infrastruktur. De åtgärder som vi föreslår ska ses som en helhet. Åtgärderna tar sikte på att skapa förutsättningar för en ökad produktivitet och innovation genom möjligheter till upprepning, skalekonomier, specialisering, och stordrift. Åtgärderna syftar också till att föra in nya drivkrafter så att korta störningstider vid produktion och tidigare idrifttagning av anläggningar premieras. Genom ändrad riskfördelning kan omvandlingstrycket stärkas. Förslagen till åtgärder är beroende av varandra och bör införas . Då skapas goda förutsättningar för att produktiviteten och innovationerna ska kunna öka. I detta slutbetänkande behandlas det statliga åtagandet, regionala inflytandet, den långsiktiga planeringen och organiseringen av de statliga uppgifterna. Det statliga åtagandet har minskat inom transportområdet. Den producerande och trafikerande rollen har reducerats kraftigt. Det är utredningens bedömning att det statliga åtagandet kommer att minskas ytterligare bland annat genom bolagisering av . och driver en rad verksamheter i form av resultatenheter. Vissa av dessa enheter producerar och levererar tjänster inte bara för myndigheternas behov utan också till en marknad i konkurrens med privata företag. Inom andra områden finns det en marknad som skulle kunna erbjuda motsvarande tjänster till och . Utredningen har uppmärksammat dessa förhållanden och föreslår att särskilda utredningar görs som tar sikte på att få ökad effektivitet genom en renodling av verkens verksamhet. Konkurrensutsatt affärsverksamhet ska i princip inte bedrivas av myndigheter. Utredningen behandlar också frågan om den statliga bidragsgivningen till kollektivtrafikanläggningar och frågan om väghållningsansvaret. Den sistnämnda frågan har också ett vidare perspektiv då den inte enbart avser statliga och kommunala väghållare utan även enskilda. Utifrån olika vägars förändrade funktion för trafiken finns enligt utredningen starka motiv för att se över nuvarande fördelning av väghållningsansvaret. Det är utredningens bedömning att bidrag till kollektivtrafikanläggningar m.m. i grunden inte är ett statligt åtagande. har dock staten lämnat bidrag vilket kan ses som ett uttryck för att staten ändå känner ett ansvar. Givet att regeringen avser fortsätta med ett stöd är det utredningens uppfattning att generella bidrag är att föredra framför nuvarande specialdestinerade Regeringen har emellertid tillsatt en parlamentarisk kommitté som har i uppgift att utvärdera och utreda systemet för kommunalekonomisk utjämning. I uppdraget ligger det att bland annat överväga om det finns specialdestinerade statsbidrag som istället bör ingå i det generella statsbidraget. Mot denna bakgrund bedömer att eventuella förändringar bör anstå till dess att den parlamentariska kommittén lämnat sina förslag. tar inte ställning till om det regionala inflytandet bör öka, utan pekar på hur inflytandet kan ökas. De svenska länens geografiska avgränsning utformades på 1600- talet. Transportsystemen har utvecklats på sådant sätt att de geografiska gränserna är relevanta sett ur ett transportperspektiv. Ur perspektivet är det enligt uppfattning en fördel om det regionala inflytandet och ansvaret tar sin utgångspunkt i större geografiska regioner En given fördel är att transportmönstren bättre kan överblickas och att prioriteringen därför kan grundas på bättre kunskaper. I en större region kommer antalet likstora kommuner att öka vilket gör det nödvändigt med skarpare prioriteringar mellan orter och kommuner som spelar likartade roller inom den större regionen. anser att det är en fördel för transportpolitiken om man går vidare med den förändringsprocess som har påbörjats med arbete och genomförda regionbildningar. Av stor betydelse är också att antalet regionkommuner inte blir för stort. Av regeringens uttalande talar allt för att den framtida färdvägen är klar även om det är oklart när hela kommer att vara omorganiserat. Under ännu kommer därför den regionala nivån, i ett infrastruktursammanhang, att vara organiserat på olika sätt – något som måste hanteras. Utifrån ett transportpolitiskt perspektiv är större regionkommuner med direktvald ledning, enligt den modell som föreslår, att föredra. Det ökar den regionala nivåns möjligheten till reellt inflytande och underlättar samarbetet med staten. Utredningens bedömning är att regionalt inflytande kan bidra genom ett mer territoriellt orienterat förhållningssätt och kan i ökad utsträckning vara en av utgångspunkterna för infrastruktur- Ett ökat regionalt inflytande kan också innebära ett ökat regionalt ansvarstagande. Ett utökat regionalt inflytande innebär sannolikt att fokus vrids från traditionella transportpolitiska intressen mot bredare och mer allmänna samhällsbyggnadsintressen. Ökat regionalt inflytande förutsätter tydligare statlig styrning så att spelplanen för regionala och lokala aktörer är klar, samt att staten är närvarande lokalt och regionalt för att kunna värdera det regionala arbetet och säkerställa att det bidrar till övergripande nationella mål. Staten behöver utveckla ett förutsägbart och konsekvent förhållningssätt i medfinansieringsfrågan och bl.a. tydliggöra på vilket sätt medfinansiering eventuellt ska tillåtas påverka åtgärdernas inbördes prioriteringar. Det regionala inflytandet innebär , och än mer om regionalt inflytande ökar, att trafikverkens resultatansvar är begränsat. Ett ökat regionalt inflytande förutsätter att riksdag och regering accepterar större regionala skillnader. Utredningen har i uppdrag att föreslå nya former för den strategiska planeringen av infrastruktur. Utredningen ska också vid behov föreslå ändrad organisering av hela eller delar av verksamheten. Det krävs enligt en ny ansats i den långsiktiga planeringen. Man måste kontinuerligt arbeta med frågor som rör den rådande funktionaliteten i transportsystemet ställt mot dels målen dels mot den verklighet man möter. Det planeringssystem vi har lever inte upp till detta. En planeringsprocess som tar att genomföra och som upprepas svarar inte alls mot de förväntningar och krav som rimligen bör ställas på ett modernt och effektivt planeringssystem. Processen såsom den bedrivits är diskontinuerligt utdragen . Den är svåröverskådlig och mycket kostsam. Till bilden hör också att betydande delar av de planer som fastställs är låsta av pågående projekt och långt framskridna planer på start av objekt som beslutats i annan ordning. Den nuvarande planeringsprocessen är således en omfattande process vars uppoffringar inte synes stå i rimlig proportion till den nytta den ger. En mindre omfattande process, som är mer överskådlig och knuten till en effektiv kontroll av den rådande och framtida funktionaliteten i transportsystemet, torde enligt utredningens mening leda fram till ett bättre resultat. Det är utredningens uppfattning att det politiska inflytandet av demokratiska skäl måste få betydligt snabbare genomslag. Nuvarande planeringsprocess är så utdragen att det tar två mandatperioder för att en regerings prioriterade infrastrukturobjekt överhuvudtaget ska ha påbörjats. Trots att en ny planeringsperiod började diskuteras under den förra regeringen och att nuvarande regering tämligen omgående beslutade om direktiv för inriktningsplaneringen kan de konkreta åtgärderna beslutas först . Därefter dröjer det ytterligare innan regeringens beslut kan bli verklighet. Man kan därför på goda grunder hävda att varje regering är fånge i ett planeringssystem. I utredningen konstaterar vi att det skett en perspektivförskjutningen i planeringen. Genom breddningen av trafikverkens uppdrag och införandet av den så kallade fyrstegsprincipen har perspektivet i planeringen och i val av åtgärder förändrats. Perspektivet har förskjutits från infrastrukturbyggande till samhällsbyggande. Det finns en ambition från alla inblandande att låta det trafikslagsövergripande synsättet i grunden prägla planeringen. Detta motiverar inte bara förändringar i planerings- och beslutssystemet utan också hur ansvar fördelas mellan olika aktörer och hur organisationen utformas. En verksamhet, som är organiserad utifrån enskilda trafikslag, riskerar att motverka den önskvärda utvecklingen. Det nya planeringssystemet baseras på en process som kan indelas i olika faser: Förberedelsefasen handlar om ta fram underlag som redovisar den rådande funktionaliteten i transportsystemen och var brister anses föreligga med avseende på viktiga mål och behov. Det betyder i praktiken att det ska finnas en kontinuerligt uppdaterad beskriv- ning av tillstånd och utveckling i transportsystemet. Den ska vara framtagen finnas tillgänglig och dokumenterad . Inför en ny mandatperiod är det särskilt väsentligt att tillståndsbeskrivningen är aktuell och ger väsentliga ingångsvärden till nästa fas i processen. Den andra fasen i den nya planeringsprocessen, dialogfasen, inleds med att regeringen vid en ny mandatperiod / november månad formulerar och meddelar direktiv för den dialog som ska äga rum mellan företrädare för regeringen och företrädare för respektive region. Syftet med dialogen är att på strategisk nivå skapa ömsesidig förståelse och nå samsyn om inriktningen på insatser och åtgärder för den kommande jämte de därpå två följande mandatperioderna för att möta utmaningar och nå väsentliga mål för transportpolitiken. I dessa dialoger medverkar trafikverken med expertkunskaper om transportsystemens funktionalitet, tillstånd, utveckling och effektsamband. Dialogfasen, avslutas med att regeringen utfärdar direktiv för planeringsfasen, senast året därpå. Den tredje fasen, planeringsfasen, inleds med att regeringen utfärdar direktiv där den långsiktiga inriktningen anges för planeringen jämte preliminära ramar för de fyra närmaste åren. Direktiven riktas till de planeringsansvariga på nationell och regional nivå vars uppgift är att genomföra planeringen och lämna förslag till åtgärder i en plan som omfattar de fyra närmaste åren jämte förslag till strategi för de kommande två fyraårsperioderna. För den första av dessa två fyraårsperioder ska redovisas vilka infrastrukturella åtgärder som bör vara föremål för närmare utredningar. Denna fas, under vilken trafikverken och regionerna ska genomföra åtgärdsplaneringen, pågår fram till utgången av juni månad. Även detta arbete ställer krav på en kontinuerligt verkande planerings- och uppföljningsprocess hos verken. Den fjärde fasen, beredningen inleds senast . Då lämnas förslagen till regeringen. Förslagen bereds i . Under beredningsfasen inhämtar en så kallad second opinion av en från de planeringsansvariga fristående utvärderingsfunktion. Regeringen lämnar i budgetpropositionen förslag till anslag jämte beräknade ramar för de därpå följande tre åren. Vidare lämnas en redovisning av hur medlen ska användas och med vilken strategi den tänker möta utvecklingen bortom den närmaste fyraårsperioden. Denna fas avslutas med att regeringen i beslut fastställer den De regionala planerna fastställs av behörigt regionalt organ. I regleringsbrev för kommande verksamhetsår ställer regeringen medel till förfogande och meddelar de övriga föreskrifter som gäller för ett effektivt genomförande av planerna. Genomförandet av beslutade infrastrukturella åtgärder sker genom upphandlingar i konkurrens på marknaden. För andra åtgärder sker genomförandet dels med egen personal dels tillsammans med andra myndigheter eller organisationer eller med stöd av konsulter och andra. har i särskilt betänkande lämnat förslag till åtgärder för att öka produktivitet och innovationsgraden inom anläggningsmarknaden och lämnar i detta betänkande förslag som syftar till renodling av myndigheternas verksamhet. Uppföljning av funktionaliteten i transportsystemet är central för att öka kunskap och lärande och därigenom skapa underlag för nya åtgärder och nya beteenden för att öka effektiviteten. Uppföljningen och analysen är således både starten och slutet på planeringsprocessen. De planerade och genomförda åtgärderna måste därför följas upp för att säkerställa sambanden mellan åtgärder och effekter. Därigenom skapas en strikt koppling till faktiska förhållanden i transportsystemen och hur pass väl genomförandet av planer löser de problem, brister och behov som finns systemen. En kontinuerlig analys av åtgärd och effekt blir ett naturligt inslag i arbetet. Utvärderingarna och analyserna tar sikte på valet av åtgärder och insatser för att möta utmaningar och behov inom och med transportsystemet. Frågan om åtgärdernas påverkan och effekter är central i planeringssystemet. I grunden handlar det om effektiviteten i systemet och hur skattemedlen används på mest effektiva sätt. Den samhällsekonomiska analysen står här i förgrunden. Utvärderingar och analyser av trafikverkens agerande och grunderna för agerandet jämte förslag till åtgärder är andra väsentliga områden i utvärderingen. Särskild utvärdering ska vidare göras av kalkylerna för investeringsutgiften. återkommer regeringen till i budgetpropositionen och redovisar vad som genomförts, en uppföljning av större pågående projekt samt med förslag till anslag och ramar . På det sättet får en årlig redovisning samt möjlighet att ta ställning till om inriktningen och omfattningen av insatserna och åtgärderna är sådana att transportsystemet funktionalitet förbättras.