sou · GYB343 · 2010-06-29 00:00:00 — De brottsutredande myndigheterna är således i särskilt stort behov av att kunna prioritera och koncentrera utredningsinsatserna inom ramen för den mobilisering mot den grova organiserade brottsligheten som har påbörjats. Effektiva utredningar ger rätt påföljd En grundläggande rättighet för den som misstänks för brott är att personen enligt artikel 6.1 i har rätt till rättegång inom skälig tid. Om någons rättigheter har kränkts har hon eller han rätt till kompensation. Enligt praxis kan kompensationen i brottmål bestå i att utgången i målet påverkas till den tilltalades förmån. I svensk rätt saknas stöd för att åtal ska kunna avvisas eller ogillas p.g.a. att rättegången inte har hållits inom skälig tid. Däremot ska rätten enligt 29 kap. 5 § , BrB, vid straffmätningen beakta om det utöver straffvärdet finns någon omständighet som påkallar att den tilltalade får ett lägre straff än straffvärdet motiverar. Om det skulle vara uppenbart oskäligt att döma till påföljd ska rätten enligt 6 § meddela påföljdseftergift. Även vid val av påföljd ska rätten enligt 30 kap. 4 § första stycket BrB beakta sådana omständigheter som anges i 29 kap. 5 §. Den relevanta tiden för bedömningen av om rätten till rättegång inom skälig tid har kränkts börjar den dag när en person kan sägas vara anklagad för brott och avslutas den dag då det finns en slutlig dom. Tiden börjar som regel räknas från det att den misstänkte har delgetts misstanke för brottet. Vid bedömningen av om kravet har iakttagits är det av särskild betydelse hur komplicerat målet har varit, samt hur den tilltalade och de berörda domstolarna och myndigheterna har agerat under förfarandet. konstaterade i en dom att målet hade varit komplicerat vilket bl.a. framgick av att huvudförhandlingen i tingsrätten hade pågått . fann dock att det var uppenbart att tiden från delgivning av brottsmisstanke till åtal framstod som orimligt lång även med beaktande av ärendets komplexitet. Den sammanlagda tiden från delgivningen till åtalet var . Den långa tidsutdräkten föreföll i betydande utsträckning bero på passivitet från polis och åklagare. De skäl som hade åberopats för fördröjningen – resursbrist, byte av åklagare m.m. – kunde inte godtas vid en prövning av frågan om kränkning av artikel 6.1 i hade skett. Den tilltalade var därför berättigad till gottgörelse i form av en lindrigare påföljd än han annars skulle ha dömts till. Fängelsestraffet reducerades till hälften i förhållande till vad som motiverades av brottslighetens straffvärde (HD:s dom i mål nr B 2100-02). Om tiden för en brottsutredning kan hållas kort innebär det att påföljdsberäkningen kan ske med hänsyn enbart till relevanta fakta kring brottet, gärningsmannen och brottsoffret, dvs. utan att myndigheternas agerande tillåts ha någon påverkan. Effektiva utredningar innebär kortare tvångsmedelsanvändning Från de misstänktas perspektiv finns det ofta flera incitament för att utredningen ska gå fort. I utredningar om allvarliga brott anses det som regel nödvändigt att frihetsberöva den misstänkte. Den som på sannolika skäl är misstänkt för ett brott får häktas under vissa förutsättningar, enligt 24 kap. 1–2 §§ RB. Även den som endast är skäligen misstänkt för brott får enligt 3 § häktas om förutsättningarna för häktning i övrigt är uppfyllda och det är av synnerlig vikt att personen tas i förvar i avvaktan på ytterligare utredning om brottet (utredningshäktning). Enligt 20 § ska ett häktningsbeslut hävas om det inte längre finns skäl för beslutet. Om åtal inte väcks ska enligt 18 § en ny förhandling hållas. I det fall att den misstänkte är utredningshäktad ska ny förhandling i häktningsfrågan hållas inom . Om det när förhandlingen hålls inte har framkommit sannolika skäl för att den misstänkte har begått brott eller det i övrigt inte längre finns skäl för häktning, ska beslutet om häktning hävas enligt 19 §. Det finns inte någon bortre gräns för hur rätten kan förordna att någon ska hållas kvar i häkte. Ett beslut om häktning kräver i förhållande till en fällande dom en lägre misstankegrad. I en omfattande brottshärva finns det ofta starkare skäl att frihetsberöva personer som misstänks för större delaktighet i brottsligheten, dels beroende på brottslighetens straffvärde, dels p.g.a. den större risken för att bevis undanröjs. I en stor utredning blir då konsekvensen att misstänkta hålls häktade även då andra personers brottslighet utreds. Enligt artikel 5.3 i har den som är frihetsberövad rätt till rättegång inom skälig tid eller till frigivning i avvaktan på rättegång. I det fall denna rätt inte iakttas kan den som har frihetsberövas få skadestånd från staten. På samma sätt som den misstänkte har ett intresse att slippa vara frihetsberövad , finns det även anledning för den misstänkte att åtal väcks snabbt för att annan tvångsmedelsanvänd- ning, t.ex. beslag, kvarstad och reseförbud, ska upphöra eller att hon eller han frias från misstanke om brott. I stora förundersökningar riskerar utredningsresurserna inte att räcka till för att hålla utredningstiden kort, vilket medför att straffmätningsvärdet sjunker. Det beror bl.a. på att i ett mål med många misstänkta är det många personer som ska beredas insyn och delaktighet i förundersökningen. I utredningar av brottshärvor är det dessutom ett mycket stort antal bevisuppgifter som ska hämtas in. En effektiv förundersökning medför att den som döms för brottet ges den påföljd som samhället har bedömt vara lämplig för den typen av brottslighet. Det ligger i åklagarens uppdrag att säkerställa att påföljden avspeglar det konkreta brottets svårhet i relation till andra konkreta brott inom samma brottstyp. En nedsättning av påföljden enbart p.g.a. långsam handläggning bör självfallet i möjligaste mån undvikas. Om utredningstiden blir lång innebär det att vissa misstänkta personer kanske behöver hållas frihetsberövade . Detsamma gäller annan tvångsmedelsanvändning. Dessutom riskerar förundersökningarna växa så stora att det överhuvudtaget inte går att slutföra, vilket innebär att det inte går att lagföra någon. Att bedriva ett effektivt utredningsarbete innebär även att ett viktigt mål är att brottsligheten ska fås att upphöra. De brottsutredande myndigheternas förmåga att klara upp brott är också en viktig faktor för att upprätthålla allmänhetens förtroende. I stora förundersökningar kan det vara svårt att använda de befintliga reglerna om förundersökningsbegränsning. De reglerna ger stora möjligheter att beträffande en enskild misstänkt koncentrera utredningen till de brott som ger en tillräcklig och adekvat påföljd för henne eller honom. I stora utredningar flätas dock många personers brottslighet samman och inte sällan kräver en persons brott också utredning av andra som medverkar i samma gärning. Man kan därför vara hänvisad till att utreda brott som helt saknar betydelse för det straff som misstänkt A kommer att få, men som är avgörande för påföljden för misstänkt B. Det är alltså mer besvärligt att använda sig av de befintliga instrumenten för att göra processekonomiska överväganden i stora utredningar. tidigt är det i de stora utredningarna som dessa instrument behövs som mest. 5.4.2Nuvarande bestämmelser som stöd för att inrikta och prioritera utredningsresursen Utredningens bedömning: Inom ramen för gällande bestämmelser finns det vissa förutsättningar att en viss del av en förundersökning prioriteras framför en annan. Ett prioriteringsbeslut kan medföra att hela den samlade brottsligheten inte kan handläggas inom rimlig tid. Ett sådant beslut kan även få konsekvenser för möjligheten att över huvud taget utreda eller åtala den brottslighet som inte har prioriterats. Gällande rätt lämnar inte något utrymme för åklagaren att redan vid tiden för prioriteringsbeslutet förutsätta att en nedprioriterad del av en brottshärva inte kommer att kunna utredas inom rimlig tid. I vissa fall kan den nedprioriterade delen utredas separat, men om prioriteringsbeslutet med automatik ska innebära att utredning i den delen kan underlåtas krävs stöd i lag. Utredningen har pekat på behovet att besluta om hur utredningsresursen ska prioriteras. Den fråga som då uppkommer är om denna möjlighet inryms inom ramen för gällande bestämmelser eller om en ny lagregel krävs. Brottsligheten har förändrats . har den typ av kriminalitet som kännetecknas av att den bedrivs inom ramen för mer eller mindre strukturerade grupperingar av personer med olika grad av delaktighet i huvudbrottet etablerat sig. Detta är en utveckling som knappast hade kunnat förutses för när den absoluta åtalsplikten och förundersökningsplikten kom till uttryck i RB. Bestämmelserna är en garanti för ett rättssäkert rättsväsende som inte tar obehöriga hänsyn. har antalet brottsanmälningar , då brottsstatistiken började föras, till vuxit från ca 200 000 till ca 1 400 000 anmälningar. Bestämmelserna om absolut åtalsplikt och förunder- sökningsplikt har behövt mjukas upp för att erbjuda ett mer flexibelt brottsutredningsförfarande. I propositionen Ett effektivare brottmålsförfarande uttalade regeringen bl.a. att även om inget fall i teorin är omöjligt att utreda är det närmast självklart att verkligheten sätter en gräns för vilka insatser som kan göras för att utreda ett brott. --- Principen om en absolut förundersökningsplikt bör tolkas på det sättet att den innebär en skyldighet att inleda utredning endast då det ligger inom det rimligas gräns att anta att en utredning kan leda till att saken blir uppklarad och någon kan lagföras för brottet (prop. 1994/95:23, s. 96). Regeringens uttalande, som tillkom i samband med införandet av 23 kap. 4 § andra stycket RB för ett effektivare brottsmålsförfarande, kan möjligen ge signaler om hur den brottsutredande verksamheten ska inriktas. Att regeringen inte hade för avsikt att all svårutredd brottslighet skulle undvikas befästs både av en sådan inställnings orimlighet och den mobilisering mot den grova organiserade brottsligheten som regeringen har beslutat. I stället kan regeringens uttalande tolkas som ett stöd för den processekonomiska inställning som även i övrigt har genomsyrat flera kriminalpolitiska reformer under de senaste ca 20 åren. Fokus ska i hög grad vila på korta genomströmningstider och hög lagföring. Samhällets resurser för att utreda brott ska användas på ett effektivt sätt. I det sammanhanget framstår det därför som att, om man måste välja, det är viktigare att brottsligheten upphör än att varje enskild gärningsman kan lagföras. Om en viss brottslig verksamhet upphör innebär det att antalet brott minskar och tryggheten i samhället har förutsättningar att öka. Utredningen är dock medveten om att detta ger enbart en förenklad bild av verkligheten. Andra parametrar, bl.a. målsägarens rätt till upprättelse och gärningsmannens behov av vård och behandling talar för att så många brott som möjligt ska utredas och den skyldige lagföras. Som huvudregel ska organiserad brottslighet utredas och åtalas i sitt sammanhang. Som tidigare nämnts finns det vissa förutsättningar att koncentrera förundersökningen genom de befintliga reglerna om förundersökningsbegränsning och i vissa fall genom att dela upp utredningen i olika delar. Undersökningsledaren har ett helhetsansvar för förundersökningen och ska se till att utredningen bedrivs effektivt och att den enskildes rättssäkerhetsintressen tas till vara. Undersökningsledaren ska ge dem som biträder henne eller honom behövliga direktiv för arbetet. Dessa direktiv innehåller som regel anvisningar t.ex. om vem som ska förhöras under förundersökningen och vad förhören ska syfta till. Ett grundläggande krav är att en förundersökning ska bedrivas skyndsamt. Skyndsamhetskravet har uppkommit för att säkerställa undersökningens effektivitet och angelägenheten av att straffet följer efter brottet. Det generella skyndsamhetskravet behöver dock inte innebära att alla brott ska utredas lika snabbt. uttalade JO att vissa delar av en utredning, t.ex. avseende häktade, bör kunna hanteras med förtur (JO 1956 s. 3). Särskild skyndsamhet kan vara påkallad också i fråga om mycket allvarliga brott (jfr JO 1980/81 s. 9, angående kriminalvårdspersonal som misstänktes ha fört in narkotika på Kumlaanstalten). Motsvarande diskussion om åklagarens möjlighet att prioritera om hur utredningsresursen ska användas har även uppkommit i anslutning till att det i en departementspromemoria hade föreslagits särskilda bestämmelser för att reglera användningen av s.k. överskottsinformation i det straffprocessuella förfarandet (Ds 2003:13). I promemorian argumenterades för att det i RB och i vissa andra lagar skulle tas in regler om sådan s.k. överskottsinformation som de brottsbekämpande myndigheterna får kännedom om vid användningen av hemliga tvångsmedel. Enligt promemorian fanns det anledning att i 23 kap. 4 a § första stycket RB införa en ny grund för förundersökningsbegränsning. Förundersökning avseende ett brott skulle få läggas ned om undersökningen hade inletts på grund av att det vid användningen av ett hemligt tvångsmedel hade kommit fram uppgifter om ett annat begånget eller pågående brott än det som legat till grund för beslutet om tvångsmedelsanvändningen och fortsatt utredning skulle vara till men för den utredning där uppgiften hade kommit fram (Ds 2003:13, s. 58 ff.). Regeringen fann med avseende på förslaget att det inte borde genomföras. I de fall då det innebär men för den pågående utredningen om en ny utredning påbörjas parallellt, och det i den nya utredningen inte finns utrymme att tillämpa de befintliga reglerna om förundersökningsbegränsning, är den rimliga åtgärden i stället att dröja med den nya utredningen till dess risken för men har upphört. Regeringen tog för givet att det inte skulle bli fråga om något längre dröjsmål, eftersom hemliga tvångsmedel endast används (prop. 2004/05:143, s. 38 f.). Det finns således inte något generellt hinder för att en viss del av en utredning om sammansatt brottslighet tillåts hanteras med förtur i förhållande till övriga delar under förutsättning att skyndsamhetskravet avseende förundersökningen som helhet iakttas. Utredningar om organiserad brottslighet är som regel komplicerade. Att besluta om att en viss del i en förundersökning ska utredas med förtur kan medföra att det tar innan det finns utrymme att hantera övriga delar. Det innebär att en åklagare alltid riskerar kritik för att inte ha utrett ett ärende som egentligen medvetet har prioriterats ned till förmån för andra högre prioriterade ärenden. Om en del av en förundersökning om organiserad brottslighet prioriteras framför en annan del av samma brottshärva får det med stor sannolikhet konsekvenser för förutsättningarna att över huvud taget utreda den nedprioriterade delen. I många utredningar avseende organiserad brottslighet är det en förutsättning för att nå framgång att bevisupptagning sker . Gärningsmännen är inte sällan beredda på att de kan avslöjas och känner till hur eventuella bevis ska undanröjas. För många av dessa personer, i synnerhet dem som förekommer i den grova organiserade brottsligheten, är det en hederssak att inte avslöja något om sin brottslighet vid förhör. De utredande myndigheterna är därför beroende av att ha hämtat in uppgifter vid t.ex. hemlig telefonavlyssning eller genom tips. När utredningsarbetet har inletts får det som regel till konsekvens att brottsligheten upphör, oavsett om utredningen enbart avser en del av brottsligheten. När den prioriterade delen har utretts färdigt kan det därför vara svårt att gå vidare och utreda de övriga brotten. I en del fall finns det förutsättningar att utreda och åtala de brott som inledningsvis inte prioriterades. Det gäller i synnerhet utredningar som har föregåtts av underrättelse- och spaningsinsatser. Bland de brott som inte prioriterades vid en första bedömning kan det finnas sådana som visserligen var lindriga i förhållande till brottshärvans mest allvarliga brott, men kan vara allvarliga i förhållande till brottslighet i största allmänhet. Några skäl för att underlåta utredning i dessa fall finns inte. I många andra fall är det inte möjligt att utreda brotten p.g.a. bevisproblem. är det svårt att få relevanta bevispersoner att vittna om de redan har åtalats och dömts i den föregående rättegången. Som sagts är det i många brottsutredningar med organiserad brottslighet inte möjligt att bevisa brott om inte åklagaren i ett tidigt skede har tagit initiativ till användning av tvångsmedel, t.ex. telefonavlyssning. För ett stort antal av de nedprioriterade brotten är det inte meningsfullt med att överväga sådana utredningsåtgärder. Eftersom brottsligheten har upphört finns det alltför ofta inte någon möjlighet att finna någon bevisning. Vissa lindriga brott kan t.o.m. ha hunnit preskriberas innan hanteringen av de prioriterade brotten har hunnit avslutas. Utredningen kring de nedprioriterade brotten kommer då att läggas ned. I många brottsutredningar har det skett en omfattande underrättelseinhämtning och spaning innan det sker en bedömning om vad som ska prioriteras och förundersökningen kommer i gång. I dessa fall finns det ofta formellt sett goda förutsättningar att utreda och väcka åtal även avseende de minst allvarliga brotten. Det är således i utredningar i ekomål och i andra utredningar som har föregåtts av underrättelse- och spaningsinsatser som behovet av att kunna besluta om förundersökningsbegränsning avseende vissa personer särskilt har uppmärksammats. Undersökningsledaren har rätt att besluta om att prioritera utredningsresursen mot en viss del av en brottshärva. Dagens bestämmelser lämnar emellertid inte något utrymme för den situation att undersökningsledaren redan vid prioriteringsbeslutet förutsätter att den nedprioriterade delen inte kommer att utredas inom rimlig tid. I ett sådant fall får prioriteringsbeslutet karaktären av ett nedläggningsbeslut, vilket kräver särskilt lagstöd. Utredningen har ovan visat att det inte finns något hinder för att prioritera en viss del av en förundersökning. En sådan prioritering innebär dock inte något stöd för att underlåta utredning, även om det i praktiken förekommer att den del som inte har prioriterats blir omöjlig att utreda. Som utredningen har varit inne på kräver den del av brottshärvan som inte har prioriterats ett stort mått arbete, både vad gäller administration och enskilda bedömningar. Detta arbete tar resurser som annars hade kunnat riktas mot ny och allvarligare brottslighet. 5.4.3Behovet av en ny bestämmelse om förundersökningsbegränsning avseende personer Utredningens bedömning: Polis och åklagare bör ha möjligheten att möta en samhällsutveckling med alltmer komplicerad brottslighet. Till viss del kan detta ske inom ramen för de gällande bestämmelserna och efter pågående metodutveckling. Vissa brottshärvor är dock så omfattande att de befintliga bestämmelserna om förundersökning inte ger ett tillräckligt effektivt stöd för att hantera den organiserade brottsligheten som helhet. Det finns därför ett behov av att ge ytterligare befogenheter till de brottsutredande myndigheterna. Det befintliga behovet vid utredningar av organiserad brottslighet är att koncentrera förundersökningen till den allvarligaste brottsligheten och de personer som har gjort sig skyldig till dessa brott. Som utredningen har redovisat i avsnitt 5.3.3 uppkommer ett sådant behov i många olika brottsutredningar avseende brottshärvor. Behovet är olika stort i olika utredningar, beroende på brottshärvans omfattning och komplexitet. finns möjligheten, vilket utredningen har visat i det föregående avsnittet, att prioritera vissa delar och inrikta utredningsresursen kring en viss del av utredningen. Vid sidan av den del som åklagaren har beslutat ska prioriteras finns då ytterligare ett antal brott som ska handläggas. I viss utsträckning kan den resterande delen hanteras på olika sätt, beroende på orsaken till att den inte har bedömts vara värd att prioritera. Dagens möjligheter att förundersökningsbegränsa vissa brott ger en möjlighet att underlåta förundersökning avseende en del av de brott som en gärningsman kan misstänkas för. Man kan dessutom bl.a. tänka sig att flera åklagare får ta sig an särskiljbara delar i brotthärva, med en given prioritering om hur t.ex. tvångsmedelsbeslut ska användas i de olika utredningarna. Man kan vidare tänka sig att en del misstankar kräver mer bearbetning i form av underrättelseinhämtning, innan det är värt att inleda förundersökningen i de delarna. En annan möjlighet är att utreda de enskilda brotten självständigt. Det är också rimligt att anta att de brotts- utredande myndigheterna i sitt metodutvecklingsarbete kan finna vissa ytterligare sätt att hantera denna problematik. Med befintlig lagstiftning ska förundersökning inledas så snart det finns anledning att anta att ett brott som hör under allmänt åtal har förövats. I det här sammanhanget innebär detta att vid utredning av en brottshärva blir fokus på att utreda alla brott, oavsett dess svårhet. Det medför att även lindriga brott i härvan ska utredas, trots att brottsligheten kanske har upphört och de som har begått de allvarligaste brotten har lagförts. är de brottsutredande resurserna inte tillräckliga för att utreda alla allvarliga brott. Utredningen anser att det är rimligt att polis och åklagare har möjlighet att möta en samhällsutveckling med en alltmer komplicerad brottslighet. För att effektivt kunna angripa den organiserade brottsligheten som helhet är det lämpligt att systemet tillåter att brottsbekämpningen sker både på djupet och på bredden. Vid sidan av det nuvarande regelverket med fokus på att utreda alla brott inom en brottshärva, bör det då finnas en möjlighet att besluta om förundersökningsbegränsning avseende personer. Ett sådant beslut bör medföra att utredningsresursen inriktas på den allvarligaste brottsligheten i en brottshärva. En konsekvens av ett sådant beslut bör bli att de brott som inte har prioriterats faller bort, dvs. på samma sätt som en del brott faller bort när åklagaren beslutar om förundersökningsbegränsning enligt de nuvarande bestämmelserna i 23 kap. 4 a § RB. Förundersökning avseende dessa brott bör därmed kunna underlåtas. 5.5En ny bestämmelse om förundersökningsbegränsning avseende personer Utredningens förslag: En möjlighet att besluta om förundersökningsbegränsning avseende personer ska införas. Förundersökningsbegränsning avseende personer ska kunna ske vid utredning av en större mängd brott vilka har ett nära samband med varandra och som har begåtts av flera personer . Utgångspunkten för att kunna fatta beslut om att inte inleda eller lägga ned en inledd förundersökning avseende samtliga brott som en viss person är misstänkt för ska vara att det i det enskilda fallet finns behov att inrikta utredningsresursen på en annan del av brottsligheten. Detta ställningstagande ska åklagaren skriftligt uttrycka i ett strategiskt inriktningsbeslut avseende utredningen. Det strategiska inriktningsbeslutet ska medföra att utredningsresursen prioriteras mot den allvarligaste brottsligheten. Förundersökningsbegränsning avseende personer får inte omfatta brott som har ett högre straffvärde än sex månaders fängelse. Förundersökningsbegränsning avseende personer ska inte ske avseende unga lagöverträdare. Vid beslut om förundersökningsbegränsning avseende vissa personer ska hänsyn tas till väsentliga allmänna och enskilda intressen. Endast åklagare ska vara behöriga att fatta beslut om förundersökningsbegränsning avseende personer. Utredningen har konstaterat att en prioritering av vilka brott som ska utredas i många fall är en förutsättning för att de brottsutredande myndigheterna på ett effektivt sätt ska kunna komma till rätta med och lagföra brott som har begåtts inom ramen för de allra mest komplicerade brottshärvorna. En nödvändighet för att polis och åklagare ska ha möjlighet att angripa den allvarliga organiserade brottsligheten är att det finns effektiva metoder.