sou · GYB350 · 2010-06-22 00:00:00 — I fråga om större investeringar bör dessa även fortsätt- ningsvis baseras på antaganden om insatsorganisationens utform- ning i ett längre perspektiv. Regeringen framhåller i propositionen att överväganden om materiell förnyelse ska vägas mot möjligheterna att till en lägre kostnad vidmakthålla befintliga system. Eventuella möjligheter att sänka materielkostnaderna genom att livstidsförlänga äldre system bör därmed ställas mot behovet av ny materiel för att realisera de operativa kraven. Omsättningstakten av Försvarsmaktens materiel- system kommer därmed att minska och nyttan av redan genom- förda investeringar att öka. 9 har till EU också anmält avsikten att bidra till den brittiska stridsgrupp som anmälts att stå i beredskap för EU:s krishantering . Utformningen av det svenska bidraget kommer att beslutas av regeringen i ett senare skede. Det nya försvarets inriktning, m.m. Regeringen anger att följande principer bör tillämpas i materiel- försörjningen: vidmakthållande och uppgradering av befintlig materiel bör, om det är ekonomiskt försvarbart och operativa krav kan uppnås, väljas före nyanskaffning, nyanskaffning bör, när sådan är nödvändig, i första hand ske av på marknaden befintlig, färdigutvecklad och beprövad materiel och utveckling bör genomföras först när behoven inte kan tillgodo- ses enligt ovan. I regleringsbrevet ställer regeringen i allt väsentligt samma krav på Försvarsmaktens operativa förmåga som tidigare angetts budgetproposition. Regeringen anger också att Försvarsmakten ska utveckla sin förmåga för att ha förmågan att: över tiden hålla cirka 2000 personer ur insatsorganisationen insatta, nationellt och internationellt samt kontinuerligt delta i upp till fyra förbandsinsatser varav minst en ska kunna vara av bataljonsstridsgruppsstorlek. Regeringen anger vidare att Försvarsmakten ska – inom ramen för utvecklingen av insatsorganisationen – fastställa för- bandsmålsättningar för alla de insatsförband som planeras att ingå i insatsorganisationen 2014. Förbandsmålsättningarna ska utarbetas med utgångspunkt från bl.a. att befintlig materiel alternativt mate- riel som med säkerhet levereras . Det nya försvarets inriktning, m.m. I regleringsbrevet anger regeringen att materielförsörjningen ska prioritera anskaffning av materiel som krävs för att göra förband insatsberedda. Försvarsmaktens materiel ska vara tekniskt mogen, funktionssäker och tillgänglig. 3.4Inriktningsbeslut för Försvarsmakten – 2014 Regeringen fattade ett inriktningsbeslut för Försvarsmakten om bl.a. insatsorganisation 2014, personalförsörj- ning, logistik, materielförsörjning, ekonomiska förutsättningar, m.m. för perioden –2014. I inriktningsbeslutet framhåller regeringen att för att införandet av det användbara och tillgängliga försvaret ska kunna ske så effektivt och snabbt som möjligt behövs ett långsiktigt inriktningsbeslut som tillsammans med instruk- tionen och de årliga regleringsbreven anger regeringens över- gripande inriktning av förändringsarbetet. I inriktningsbeslutet anges att Försvarsmakten ska senast till utgången av 2014 ha utvecklat en insatsorganisation och en för- bandsreserv som framgår beslutet. ska utveck- las så att delar av den kontinuerligt är tillgänglig för insatser, incidentberedskap m.m. I frågan om helikopterbataljonens utveckling anger regeringen att förmågan inom helikopter- bataljonen att i samverkan med svenska och utländska förband verka utanför närområdet ska utvecklas. I inriktningsbeslutet framhåller regeringen att materielförsörj- ningen av förbanden i insatsorganisation 2014 ska ske i enlighet med den strategi för materielförsörjning som har fastställt. Det nya försvarets inriktning, m.m. Upprättandet av användbara och tillgängliga stående förband och kontraktsförband ska prioriteras före materiel förnyelse som inte är nödvändig för att upprätthålla förbandens grundläggande förmåga –2014. Regeringen gav i regleringsbrevet i uppdrag åt Försvars- makten att lämna en första perspektivstudierapport för perioden –2030.10 Försvarsmakten lämnade den begärda perspektiv- studierapporten till regeringen . 3.5.2Frågor av betydelse för helikopterverksamheten I perspektivstudien konstateras att det försvarspolitiska inrikt- ningsbeslutet innebär på två punkter väsentligt förändrade upp- gifter för Försvarsmakten, dels en ökad betoning på att kunna agera tillsammans med andra, dels ökade krav på användbarhet och tillgängligheten inom insatsorganisationen. I perspektivstudien konstateras att Försvarsmaktens insatsorga- nisation ska i sin helhet ha en väsentligt större tillgänglighet och högre beredskap . I den framtida insatsorganisationen bör därför huvuddelen av förbanden normalt vara tillgängliga och inget förband normalt ha en beredskap över- stigande . Vidare kommer Försvarsmaktens användbar- het att öka i och med att huvuddelen av insatsorganisationen kommer att kunna utnyttjas såväl nationellt, regionalt som globalt, såväl i fred, som i kris och krig. bedöms i huvudsak att bestå av samma förbandstyper och unge- fär samma volym som . 10 Perspektivstudien utgör ett av regeringens och Försvarsmaktens redskap för att tidigt identifiera viktiga vägvalsfrågor för Försvarsmaktens utformning och utveckling i ett tjugo- årigt perspektiv. Detta innebär att alternativ utanför nu gällande inriktningar och regelverk kan belysas. Perspektivstudien ska tillgodose såväl behov av underlag för politiska beslut som underlag för Försvarsmaktens interna planering. Det nya försvarets inriktning, m.m. Att kunna agera tillsammans med andra I perspektivstudien görs bedömningen att kriser eller konflikter som berör också kan komma att beröra andra stater eller organisationer och dessutom fler myndigheter än Försvarsmakten. I de allra flesta fall kommer därför krishantering att behöva genom- föras gemensamt med andra. Det innebär också att kriser som berör andra stater i närområde kommer att beröra även . Som en följd av detta ska myndigheten kunna genomföra samtliga försvarsuppgifter tillsammans med andra nationer, myn- digheter och organisationer. Att kunna agera enskilt I perspektivstudien konstateras att regeringen inte utesluter att enskilt behöver kunna hantera hot mot vår säkerhet där det militära försvaret berörs. Perspektivstudiens slutsats är att detta i första hand gäller avseende uppgifterna att hävda territoriella integritet genom att övervaka vårt territorium samt upptäcka och avvisa kränkningar, men att det också kan gälla initialskedet av en väpnad konflikt i närområdet som direkt eller indirekt berör . Försvarsmakten måste därför kunna agera med enbart svenska militära resurser som också ska kunna samordnas med civila resurser. I perspektivstudien konstateras att för att kunna agera enskilt och möta oväntade framtida utvecklingar i en oviss och föränderlig värld krävs en kvalificerad förmåga att genomföra strid över hela skalan från lågintensiva till högintensiva konflikter. Förmågan till väpnad strid tillsammans med andra mot en kvalificerad mot- ståndare behöver därför upprätthållas. Detta kräver att Försvars- makten disponerar en bredd av operativa förmågor i mark-, sjö-, luft- och ledningsarenan samt inom logistikfunktionen. I perspektivstudien görs bedömningen att det råder en obalans i många förband. som resurser satsats på materielsystem på teknikens framkant finns det ofta brister i den operativa tillgängligheten. Dessa brister kan röra personal och utbildning, att delsystem saknas eller att materielen ännu inte är Det nya försvarets inriktning, m.m. Såväl begränsade resurser som angivna brister bidrar till ett behov av förändringar inom materielförsörjningen. De nya principerna för materielförsörjningen förväntas ge en bättre balans och tillgänglighet i insatsorganisationen. I perspektivstudien dras sammanfattningsvis slutsatsen att det är viktigt att kommande investeringsbeslut fattas med utgångspunkt från en helhetssyn på Försvarsmaktens förmågor och dess lång- siktiga utveckling, särskilt då beslut beträffande ett materielsystem kan få avgörande påverkan på möjligheterna att genomföra åtgärder inom andra materielsystem. Det är även väsentligt att undvika tvära kast avseende myndighetens långsiktiga behov, eftersom detta riskerar att försvåra produktionen och försämra produktiviteten. I studien framhålls att det därför är angeläget med avvägningar i ett 20-årigt perspektiv som präglas av långsiktighet och bygger på myndighetens framtida förmågebehov. Framtida beslut bör därför fattas med utgångspunkt från en samlad översyn av Försvars- makten och dess långsiktiga utveckling. Regeringen framhåller i budgetpropositionen för att helikopterbataljonens förmåga att understödja arméförband och förband med helikopterenheter i flera fall är av stor betydelse för Försvarsmaktens användbarhet. Helikopterbataljonen bör därför utveckla förmågan att i samverkan med svenska och utländska förband verka i en internationell miljö till stöd för pågående och planerade insatser.11 Regeringen framhåller vidare att helikopterverksamheten inom Försvarsmakten ska långsiktigt baseras på och . I propositionen gör regeringen vidare bedömningen att vissa exemplar av kommer – enligt nuvarande planering – att levereras i en grundversion för påbörjande av utbildning. kommer att vidmakthållas fram till dess att är fullt operativ 2009/2010:1 Utgiftsområde 6, s. 38. Det nya försvarets inriktning, m.m. Förbandssättning av , med förmåga till medicinsk evakuering, bedöms komma att genomföras . Ytterligare modifiering av två stycken kommer enligt nuvarande planering att genomföras . Anmälan av helikopterenhet till styrkeregister, m.m. I propositionen framhåller regeringen att ambitionerna avseende förmåga att genomföra insatser internationellt bör fortsatt vara höga. Sammansättningen av anmälda förband till internationella styrkeregister bör vara sådan att den bidrar till Försvarsmaktens förmåge- och interoperabilitetsutveckling samt vad som kan komma att efterfrågas och som kan komma att bidra med. Detta måste dock vägas mot kostnaderna för att åstadkomma och upprätthålla beredskap för detta ändamål. Försvarsmakten ska kunna delta i insatser internationellt med en bredd av olika förbandstyper. De förband som är anmälda till olika styrkeregister ska kunna användas i olika insatser internationellt, t.ex. inom ramen för FN, EU och Nato. De delar av insatsorganisation som ska kunna nyttjas såväl nationellt som internationellt kommer därför kunna anmälas till styrkeregistren. I propositionen anger regeringen att inriktningen är att nyanmäla bl.a. ett helikopterförband till EU:s militära styrkeregister, till FN (UNSAS) och Nato (PARP) med 90 dagars beredskap. 3.6.2Bemyndigande att anskaffa ett medeltungt helikoptersystem ekonomiska vårpropositionen12 anför regeringen att i enlighet med vad som tidigare anfördes i budgetpropositionen är helikopterförbandens förmåga att understödja arméstrids- krafter och stridskrafter med helikopterenheter av stor betydelse för Försvarsmaktens användbarhet. Vidare är förmågan att uthålligt stödja pågående insatser med en helikopterenhet av stor betydelse. Åtgärder har vidtagits för att öka tillgången till medeltung helikopterkapacitet i fram till och med . Därefter uppstår en brist i Försvars- 2009/10:99 Vårtilläggsbudget , s. 26.. Det nya försvarets inriktning, m.m. maktens tillgång till medeltunga helikoptrar till följd av förseningar i leveransen av helikoptersystem 14. Behovet av medeltunga heli- koptrar bedöms också vara större än den planerade nivån, på kort såväl som på lång sikt. Regeringen anför vidare att för att finansiera ett framtida beslut om anskaffning av ett nytt helikoptersystem och drift, utbildning m.m., med en rimlig säkerhetsmarginal bedöms ett utrymme uppgående till behöva frigöras inom nuvarande investeringsplan. Regeringen bedömer att dessa medel kan frigöras bl.a. genom avveckling av äldre helikoptersystem och avbrytande av vissa modifieringar av samt ett antal andra åtgärder. Regeringen anger att konsekvenserna för omställningen till ett tillgängligt och användbart insatsförsvar av de planerade senare- läggningarna bedöms uppvägas väl av den ökade förmåga och användbarhet som ett nytt medeltungt helikoptersystem skulle medföra. Senareläggningarna bedöms inte heller leda till några för- sämringar i materielförsörjningen av de svenska förband som deltar i insatser internationellt. I propositionen begär regeringen om bemyndigande att besluta om anskaffning av ett nytt medeltungt helikoptersystem . majoritet anför i yttrande13 över regeringens hemställan om bemyndigande att anskaffa ett nytt medeltung helikoptersystem att utskottet delar regeringens bedömning av den stora betydelse som helikopterförbanden har för att understödja armé- och marinstridskrafter. Utskottet framhåller att förmågan att stödja internationella fredsfrämjande insatser med en helikopterenhet är av stor betydelse. Utskottet noterar att regeringen har vidtagit åtgärder för att öka tillgången till medeltung helikopterkapacitet i till och med . Därefter uppstår en brist i Försvarsmaktens tillgång till medeltunga helikoptrar till följd av de betydande förseningarna i leveransen av helikoptersystem 14. Utskottet konstaterar att behoven är stora och tillgången, i synnerhet i , är ytterst begränsad. Ut- skottet konstaterar – i likhet med regeringen – att antalet heli- 13 yttrande 2009/10:FöU2y. Det nya försvarets inriktning, m.m. koptrar i Försvarsmakten är för litet. Utskottet delar vidare regeringens bedömning att antalet medeltunga helikoptrar bör vara större än den planerade nivån, såväl på kort som på lång sikt. Utskottet bedömer att den nuvarande situationen är synnerligen besvärande mot bakgrund av oförmågan att leverera enligt plan. Bristen på helikoptrar för mark- och sjöoperativa ändamål är så stor, och kommer att bestå , att det är motiverat att skyndsamt inleda en anskaffning för att kunna avhjälpa bristen. Mot den angivna bakgrunden tillstyrker utskottet regeringens förslag om bemyndigande att skyndsamt anskaffa ett nytt medeltungt helikoptersystem. Den nya försvarspolitiska inriktningen konstaterar att förändrade mål och uppgifter samt strukturella förändringar innebär att en modern försvarsmakt skapas som ska kunna hantera de framtida säkerhets- politiska utmaningarna. Målet för det militära försvaret är att självständigt eller tillsammans med andra, inom eller utom landet, aktivt värna våra grundläggande värden och intressen genom att förebygga och hantera konflikter och krig, säkerställa landets suveränitet samt skydda samhället och dess funktionalitet. Försvarsmaktens uppgifter ställer krav på tillgång till förband med förmåga att genomföra snabba insatser med begränsad varaktighet, men också med förmåga att uthålligt och kontinuerligt kunna bidra till långvariga såväl större som mindre insatser. Dessa förband ska kunna verka, och genomföra väpnad strid, i för uppgiften behovssammansatta förband. Förmåga ska även finnas att efter beslut öka myndighetens medverkan i krishantering och att förstärka och avlösa insatta förband. Myndighetens resurser ska också kunna ställas till förfogande för samhällets skydd mot våld, terroristhandlingar och sabotageverksamhet, samt i övrigt kunna bidra till samhällets samlade förmåga att hantera svåra påfrest- ningar. Stödet till samhället ska dock inte vara dimensionerande utan hanteras med de resurser som finns tillgängliga mot bakgrund av kraven på operativ förmåga i övrigt. De nya kraven på operativ förmåga medför att det militära försvarets genomförande av insatser i , i närområdet och Det nya försvarets inriktning, m.m. utanför närområdet sätts i centrum för Försvarsmaktens verksam- het. ska kunna genomföra såväl nationella som internationella insatser. Insatsförbanden ska att vara beman- nade, materiellt uppfyllda och samövade för att vara fullt använd- bara. konstaterar att omställningen till ett tillgängligt och användbart insatsförsvar ställer ökade krav på Försvarsmaktens operativa förmåga. Helikopterbataljonens för- måga att understödja arméstridskrafter och stridskrafter vid nationella och internationella insatser med helikopterenheter är av stor betydelse för Försvarsmaktens framtida användbarhet. Utred- ningen bedömer att denna betydelse kommer att öka såväl vid nationella som internationella insatser. noterar i detta sammanhang att såväl regeringen som försvarsutskottets majoritet också framhåller den stora betydelse som helikopterbataljonen har för att under- stödja armé- och marinstridskrafter, bl.a. vad gäller förmågan att stödja internationella fredsfrämjande insatser med en helikopterenhet. Utredningen delar regeringens och försvarsutskottets bedömning att insatsförbanden behov av stöd med helikopterkapacitet, särskilt vad avser medeltunga helikoptrar, är större än den planerade nivån, på såväl kort som på lång sikt, som det redan nu föreligger allvarlig brist i helikopterbataljonens mark- och sjöoperativa förmåga till stöd för insatsförbanden. Utredningen noterar att såväl regeringen som utskottet anser att den nuvarande situationen är synnerligen besvärande mot bakgrund av oförmågan att leverera enligt plan. Enligt utskottet är bristen på helikoptrar för mark- och sjöoperativa ändamål nu så stor, och kommer att bestå , att det är motiverat att skyndsamt inleda en anskaffning av ett nytt medeltungt helikoptersystem för att kunna avhjälpa bristen. Utredningen noterar att utskottet tillstyrkt regeringens begäran om bemyndigande att anskaffa ett nytt medeltungt heli- koptersystem. Utredningen beskriver och analyserar i kapitel 6 förutsättningar, tillvägagångssätt och tidsramar för en sådan anskaffning. 4 Begreppet förmåga, m.m. Regeringen styr Försvarsmakten genom att ställa krav på myndig- hetens operativa förmåga och insatsförmåga. Helikopterbataljonen bidrar till olika insatsförmågor. I detta kapitel lämnas en översiktlig beskrivning av statsmakternas styrning av Försvarsmakten med krav på olika förmågor. Vidare beskrivs översiktligt Försvars- makten interna styrning och metod för att identifiera behov av insatsförmågor hos insatsförbanden. I förordningen med instruktion för Försvarsmakten1 anges att myndigheten ska upprätthålla och utveckla ett militärt försvar. Grunden för myndighetens verksamhet ska vara förmåga till väpnad strid. Vidare anges att myndigheten ska kunna försvara och främja svensk säkerhet genom insatser nationellt och internationellt, upptäcka och avvisa kränkningar av det svenska territoriet samt värna suveräna rättigheter och nationella intressen utanför det svenska territoriet, utföra angivna uppgifter självständigt, men även i samverkan med andra myndigheter, länder och organisationer. Försvarsmakten ska även med myndighetens befintliga förmåga och resurser kunna lämna stöd till civil verksamhet. 1 Förordning (2007:1266) med instruktion för Försvarsmakten. Begreppet förmåga, m.m. Krav på förmågor i insatsorganisationen Regeringen styr från och med Försvarsmakten genom att i regleringsbrevet ange vilken operativ förmåga och där- emot svarande insatsorganisation som myndigheten ska ha. Regeringens styrning av Försvarsmakten sker i följande termer: krav på förmågor i insatsorganisationen inom ramen för myndig- hetens huvuduppgifter. krav på en häremot svarande insatsorganisation över tiden. Regeringen styr Försvarsmakten med mål- och resultatstyrning. Det innebär styrning mot mål med krav på resultat och en resurs- tilldelning i form av en ekonomisk ram. Det är verksamhetens resultat i form av förmågor som är det centrala.2 Regeringens styrning av myndigheten kan sägas ske i två dimen- sioner. Den första dimensionen är vad som ska uppnås. Den anger vilka förmågor Försvarsmakten ska besitta med bl.a. ett häremot svarande antal insatsförband.3 Den andra dimensionen är hur detta ska uppnås. För att styra detta har regeringen ett antal styr- instrument, bl.a. genom årliga regleringsbrev4 ger regeringen uppdrag med krav på resultat och redovisning. Dessa krav på resultat och redovisning utgör sedan grunden för myndighetens resultatvärdering och rapportering. I regleringsbrevet anges att Försvarsmakten ska ha en operativ förmåga som möjliggör att myndigheten kan genomföra utveckling av insatsorganisationen. Vidare anges att denna operativa förmåga ska uppnås enskilt och tillsammans med andra. Regeringen ställer även krav på vilka produkter som myndig- heten ska leverera inom ett antal verksamhetsgrenar och på resurs- användningen samt tilldelar myndigheten dispositionsrätt över de 2Försvarsmakten redovisar sitt resultat till regeringen i kvalitativa och kvantitativa termer samt ekonomiska (anslagsförbrukning). Styrformen ger myndigheten frihet att välja sätt att uppnå sina mål. Ansvaret för genomförandet är därmed delegerat till myndigheten, vilket ställer krav på hur den uttrycker mål för verksamheten samt hur detta resultatredovisas. 3Regeringen reglerar även Försvarsmaktens beredskap. 4Till grund för det årliga regleringsbrevet ligger bl.a. av fattade försvarsbeslut, budgetreglering, Försvarsmaktens insända budgetunderlag, m.m. Begreppet förmåga, m.m. ekonomiska resurserna som krävs för att genomföra verksamheten (produktionen).5 Regeringen fokuserar mera på de resultat som myndigheten ska åstadkomma i form av produkter, främst insatser och insatsför- band, än hur produktionen genomförs för att uppnå dessa resultat. Försvarsmaktens interna styrning av planering, genomförande och uppföljning av verksamheten har sin utgångspunkt i instruktionen för myndigheten och regeringens styrning som den kommer till uttryck i regleringsbrevet för Försvarsmakten.6 Försvarsmakten använder sig av en spårbarhetsmodell med operativa uppgifter och insatsförmågor i syfte att tydliggöra sam- bandet mellan i regleringsbrevet angivna krav på operativ förmåga och den leverans som sker i form av förband och materielsystem. I ett första steg identifieras mot bakgrund av kraven på operativ förmåga i regleringsbrevet ett antal deluppgifter och försvars- uppgifter.7 I nästa steg kopplas insatsförmågor till respektive för- svarsuppgift. I det avslutande steget relateras respektive insatsför- måga till befintliga eller planerade resurser. Helikopterbataljonen utgör en sådan resurs. Helikopterbataljonen bidrar till följande insatsförmågor: Förmåga att påverka mål under ytan. Förmåga att påverka mål på havsytan. Förmåga att påverka mål på marken Förmåga att genomföra specialoperationer 5Begreppet produkt är synonymt med prestation. De viktigaste produkterna (output) är insatser, insatsförband och resultaten från forsknings- och utvecklingsarbetet. Resurserna utgörs av personal, materiel, anläggningar samt mark och lokaler (input). Begreppet verk- samhetsgren är i regleringsbrevet ersatt av begreppet verksamhet, Försvarsmakten har dock beslutat att internt tills vidare behålla begreppet verksamhetsgren med samma betydelse som det av regeringen använda begreppet verksamhet. 6Försvarsmaktens interna styrning regleras i en ekonomistyrningsmodell (FEM), som utgår från regeringens styrning i instruktionen och regleringsbrevet. 7I försvarspolitiska inriktningsproposition saknas denna indelning av de operativa kraven. Försvarsmakten har påbörjat ett arbete tillsammans med Försvarsdepartementet där målbilden är att ställda operativa krav i regleringsbrevet ska anges i termer av deluppgifter och försvarsuppgifter. Begreppet förmåga, m.m. Förmåga till inmätning och överföring av målinformation Förmåga att skydda objekt på och under havsytan mot angrepp Förmåga att evakuera skadad personal (medevac). Förmåga att genomföra transporter inom ett operationsområde. Av 4 § 3 myndighetsförordningen (2007:515) följer att Försvars- maktens ledning ska besluta en verksamhetsplan. Verksamhets- planen benämns internt i myndigheten för Försvarsmaktens utvecklingsplan (FMUP). FMUP utformas med beaktande av de krav regeringen ställer på myndighetens verksamhet i reglerings- brev och anvisningar.8