sou · GYB392 · 2010-12-07 00:00:00 — Den skulle innebära att om staten säljer egendom som har exproprierats ska frågan om återköp utredas. Den ursprunglige ägaren eller dennes arvtagare bör få möjlighet att återköpa egendom till ett pris som fastställs utifrån en indexuppräkning av den ursprungliga expropriationsersättningen. Det framhölls att en sådan ordning redan gäller när staten tagit mark i anspråk med vägrätt. Där ska marken i princip återgå till tidigare ägare om det allmänna vägändamålet upphör. behandlade motionerna och uttalade förståelse för principen om återgång av exproprierade fastigheter till den tidigare ägaren, men konstaterade att en sådan ordning ger upphov till en rad frågor. Bl.a. påpekades svårigheten att bestämma inom vilken tid ett återköp ska få ske och till vilket pris. Utskottet menade därför sammantaget att någon återköpsrätt inte borde införas.6 Året därpå behandlades ett motsvarande förslag av . Även då uttrycktes en principiell förståelse för tanken om återköp men utskottet ansåg att det fanns en rad komplicerade frågor som krävde sin lösning. Även pekade på svårigheterna att avgränsa inom vilken tid ett återköp skulle få ske och vilken ersättning som i så fall skulle utgå. En särskild svårighet ansågs vara överlåtelser där expropriationslagen endast haft en indirekt betydelse. Avslutningsvis hänvisade utskottet till att den pågående översynen av expropriationslagens ersättningsbestämmelser borde avvaktas innan tog ställning till en återköpsrätt. Även den gången avslogs motionen.7 Senast behandlas återköpsfrågan i förenklad form av Miljö- och jordbruksutskottet /08. Motionen avslogs med hänvisning till att frågan hade behandlats tidigare under mandatperioden.8 62005/06BoU s. 12. 72006/07CU20 s. 13 (Motion C344) 82007/08MJU14 s. 24. Återköp av tidigare exproprierade fastigheter 6.6Förutsättningarna för en återköpsreglering 6.6.1Behovet av en möjlighet till återköp En första fråga att överväga är om det alls finns något behov av en reglerad möjlighet för tidigare ägare att återköpa en fastighet som de tidigare ägt men som frångått dem till följd av expropriation eller någon annat liknande förfarande. Som framgick ovan antog regeringen vid införandet av expropriationslagen 1972 att intresset hos tidigare fastighetsägare inte var så stort. En förklaring till detta kan ha varit att det allmännas fastighetsinnehav hade ökat stadigt och att det inte var aktuellt i någon högre grad att statens behov av fastigheter skulle minska. Det var huvudsakligen det allmänna, dvs. staten och kommunerna, som stod bakom expropriationer m.m. Det resonemang som fördes proposition utgick därför från det dåvarande synsättet att en återköpsrätt antingen skulle kunna motiveras som en sanktion för ett illojalt handlande under expropriationsförfarandet eller som ett medel för att säkerställa att en fastighet verkligen användes för de ändamål som expropriationen hade avsett. Det var därför inte lika aktuellt att överväga frågan för att behovet av en viss fastighet hade minskat eller upphört. och framåt har framför allt statens behov av att inneha fastigheter minskat. Det gäller inte minst försvarsfastigheter till följd av de försvarsbeslut som fattats. Detta har lett till att ett antal fastigheter som tidigare använts för försvarsändamål inte längre behövs för statens verksamhet. I flera fall har detta gällt fastigheter som ursprungligen kommit i statens ägo efter expropriation. Även andra typer av fastigheter inom andra verksamhetsområden har blivit överflödiga när statens behov har minskat eller förändrats. Denna förändring återspeglas i viss mån i de motioner och utskottsuttalanden som har förekommit i frågan . I dessa har dock fokus istället primärt varit riktat mot den mer principiella tanken att rättviseskäl talar för att den som har fråntagits sin fastighet genom expropriation eller något annat sådant förfogande ska ha rätt att återfå fastigheten om och när syftena med tvångsåtgärden har förlorat sin betydelse och inte är aktuella längre. har ansökningar om expropriationstillstånd fortsatt att komma in till regeringen. Sedan expropriationslagen trädde i kraft och fram till har regeringen prövat i vart fall Återköp av tidigare exproprierade fastigheter 132 ansökningar, varav de flesta har bifallits. Det är visserligen vanligast att det är kommuner som är sökande men det har också förekommit ett antal ärenden där staten, genom (numera ) har ansökt om expropriationstillstånd för infrastrukturändamål. Bland de ändamål som expropriationslagen ställer upp är det just bostadsbyggande och infrastruktur som har varit de vanligaste.9 Den delvisa avvecklingen av statens fastighetsägande återspeglas i de ärenden som har förekommit i och som ger uttryck för tidigare fastighetsägares eller deras arvingars önskemål om att återfå fastigheter som tidigare tillhört dem eller deras familjer. Utredningen har också fått sådana signaler vid samtal med bl.a. och genom kontakter som tagits av andra personer som har intresse av detta. De önskemål som har framförts har varit av olika karaktär. I vissa fall har tidigare ägare framställt anspråk och åberopat att de fråntagits fastigheten efter expropriation för ett visst syfte. När detta syfte är aktuellt anser de sig ha rätt att återfå fastigheten. I vissa fall har de menat att detta ska ske utan vederlag eller genom att den expropriationsersättning som de en gång erhöll själva återbetalas. I andra fall har de förklarat sig beredda att återköpa fastigheten utan att närmare ange till vilket pris eller på vilka villkor detta skulle ske. Det förekommer även motsvarande anspråk från andra personer än de som, direkt eller indirekt, berördes av en expropriation. Det gäller t.ex. expropriationer av en del av en fastighet som användes för t.ex. jord- eller skogsbruks eller annan näringsverksamhet. Främst har det gällt markområden som i första hand behövdes för försvarets verksamhet. När de ursprungliga skälen för sådana tvångsförvärv senare tunnades ut eller helt upphörde har det förekommit att ägaren till den återstående delen av fastigheten har hävdat att de tidigare fastighetsförhållanden borde återställas genom att den exproprierade fastigheten återgår till ursprungsfastigheten. De ärendena har då inte enbart gällt frågan om att återställa tidigare förhållanden av rättviseskäl utan också att ett återställande kan bidra till en mer effektiv och rationell drift av den verksamhet som drivs på fastigheterna. I anslutning till det kan frågan uppkomma om förvärv av fastigheter som inte tidigare hört till den stamfastighet som var föremål för expropriation. 9 En sammanställning av regeringens beslut om expropriationstillstånd finns Dahlsjö, och , Expropriationslagen – En kommentar, 3 uppl., s. 435 ff. Återköp av tidigare exproprierade fastigheter I anslutning till det kan också som exempel nämnas en folkhögskola som överlät en del av sin mark till försvaret för att användas som skjutfält. I överlåtelsen togs in en särskild klausul om hembud. Folkhögskolan har uttryckt intresse för att återförvärva marken om den inte längre behövs för försvarsändamål. En ytterligare form av anspråk på återköp utgörs av de fastigheter som tvångsvis har förvärvats för att ingå i ett naturreservat. Sammantaget gör detta att det, enligt utredningens uppfattning, finns önskemål från framförallt privatpersoner om att få återköpa fastigheter som har frånvunnits dem genom expropriation eller på annat, motsvarande sätt. Det är olika slags fastigheter som berörs av sådana önskemål. En kategori är fastigheter i skärgårdsmiljöer där försvarets behov har upphört. är det fråga om fritidsfastigheter. En komplikation i sammanhanget är att krav på återköp inte bara framställs beträffande tidigare exproprierade fastigheter utan att det är minst lika vanligt med sådana önskemål när det gäller fastigheter som inte har varit föremål för en formell expropriation utan som har överlåtits frivilligt efter påtryckningar eller diskussioner från statens sida om dess behov. 6.6.2Aspekter på en återköpsreglering En expropriation av en fastighet innebär – till skillnad från en konfiskation – att äganderätten överförs mot ett vederlag. Detta sker i enlighet med gällande lagreglering och leder till ett sakrättsligt giltigt förvärv, om än på tvångsmässig grund. Med den utgångspunkten skulle det kunna hävdas att en möjlighet till återköp i viss mening skulle innebära att den tidigare överlåtelsen underkänns. kan anläggas samma synsätt som låg till grund för regleringen , att en tvångsmässig försäljning ska gå åter när de skäl som låg till grund för denna är aktuella. Ett sådant resonemang utgår från att det fanns grund för tvångsförsäljningen (expropriationen) när den skedde men att dessa skäl har bortfallit och att de tidigare förhållandena därför bör återställas. Till detta kan föras vad som angavs i föregående avsnitt, nämligen att en möjlighet till återköp av fastigheter som har använts för jord- eller skogsbruk eller annan näringsverksamhet kan bidra till en förbättring och effektivisering av driften av den verksamhet som fortfarande pågår på ursprungsfastigheten. Återköp av tidigare exproprierade fastigheter De fördelar av olika slag som skulle kunna vinnas med en möjlighet för tidigare ägare att återköpa fastigheter som har frånhänts dem ger dock upphov till ett antal svårigheter som måste beaktas om en återköpsmöjlighet ska införas. Det väcker också ett antal följdfrågor av både praktisk och principiell natur. Nedan tas några frågeställningar av detta slag upp. Behandlingen gör inte anspråk på att vara uttömmande utan avspeglar enbart de överväganden som utredningen har haft möjlighet att göra inom ramen för den tid som har ställts till förfogande för uppdraget. Vad skulle en återköpsrätt innebära? I våra direktiv nämns enbart återköp av fastigheter som har exproprierats m.m., utan att begreppet ges någon närmare innebörd än att utredningsuppdraget tar sikte på möjligheten att införa en rätt för den som har fråntagits sin fastighet genom expropriation eller något annat sådant förfogande att mot ersättning återfå fastigheten om ändamålet med åtgärden är aktuellt. Detta kan jämföras med den återlösningsrätt som gällde enligt expropriationslag. Begreppsbildningen riskerar att skapa missförstånd om vad en återköpsreglering skulle kunna innebära. En återlösningsrätt, likt den som fanns enligt expropriationslag, kännetecknas av att den i sig utgör en tvångsåtgärd, dock riktad från den ursprunglige fastighetsägaren mot den tidigare tvångsförvärvaren. Annorlunda uttryckt skulle det vara fråga om en slags återexpropriation. En sådan återlösningsrätt skulle kunna aktualiseras under olika förhållanden (jfr förutsättningarna enligt äldre lag), men skulle inte nödvändigtvis vara kopplad till att den ursprungliga tvångsförvärvaren hade beslutat sig för att avhända sig fastigheten. En förköpsrätt för den ursprungliga fastighetsägaren kännetecknas av att den skulle vara knuten till att tvångsförvärvaren, eller någon senare ägare, väljer att göra sig av med fastigheten, varvid den ursprungliga fastighetsägaren har förtur till förvärv av fastigheten. En sådan förtursrätt kan kombineras med t.ex. en hembudsskyldighet till den ursprungliga fastighetsägaren. Ytterligare andra varianter är tänkbara. Man kan sålunda tänka sig varianter av återköp som inte är knutna till att tvångsförvärvaren gör sig av med fastigheten. För framtida tvångsförvärv skulle man också kunna överväga någon slags svävande äganderätt, där fastigheten med automatik skulle återgå till den förre ägaren, om vissa Återköp av tidigare exproprierade fastigheter förutsättningar är uppfyllda. Det skulle dock föra alltför långt att här redogöra för hur ett sådant system – som skulle kräva ingående överväganden av principiell natur – skulle fungera mer i detalj. När det nedan talas om en tänkbar återköpsreglering, används termen i bred mening utan något ställningstagande till vilken av de ovan tänkbara – eller andra möjliga – innebörder som begreppet återköp bör ha. En fråga som utredningen återkommer till nedan är om en rätt till återköp bör ta sikte enbart på historiska expropriationer eller dylikt eller om de enbart bör avse sådana tvångsförfoganden som genomförs efter det att regler om återköp träder i kraft. Skilda överväganden gör sig gällande beträffande dessa olika fall. Vilka slags expropriationer eller liknande förfoganden skulle kunna ligga till grund för en återköpsrätt? Den tidigare regleringen och övervägandena i samband med införandet av den nuvarande expropriationslagen gällde enbart om en återlösningsrätt skulle finnas ifråga om fastigheter som hade varit eller skulle bli föremål för expropriation. har emellertid fler varianter av ianspråktagande av mark med tvång än expropriation tillkommit, och formenlig expropriation förekommer numera enbart i undantagsfall. Regelmässigt sker ianspråktagande av fastigheter enligt speciallagar, vars regler om markåtkomst är avpassade för den verksamhet som lagarna är avsedda att tillgodose. Enligt expropriationslagen och ett flertal andra lagar finns det möjlighet att under olika förutsättningar expropriera eller lösa in hela eller delar av fastigheter. Ytterligare ett antal författningar ger möjlighet att tvångsvis upplåta (eller begränsa) rättigheter i fastigheter. Därutöver finns det möjligheter att belägga fastigheter med rådighetsinskränkande föreskrifter av olika slag. Utredningen har ovan översiktligt redogjort för några av reglerna om markåtkomst. Rådighetsinskränkningar torde i sammanhanget inte utgöra något särskilt problem. Fastighetsägaren kvarstår i dessa fall som ägare till fastigheten, och om en rådighetsinskränkning upphävs – t.ex. för att den inte längre fyller sin funktion – kvarstår ägaren till fastigheten i sin fulla rådighet av densamma. Utifrån förutsättningen att en rättighetsupplåtelse kan bringas till upphörande när den är behövlig (jfr redogörelsen ovan för vad som gäller enligt väglagen när en vägrätt upphör), synes inte Återköp av tidigare exproprierade fastigheter heller rättighetsupplåtelser utgöra något särskilt stort problem i sammanhanget. Äganderätten till marken kvarstår ju även i dessa fall i fastighetsägarens hand. ska det framhållas att rätten till återlösen enligt expropriationslag avsåg även de fall där expropriation hade skett för upplåtelse av en särskild rätt. I de fall där det har varit fråga om att tvångsvis upphäva en befintlig rättighet, torde det sällan därefter uppkomma frågor om återköp eller återskapande av rättigheten. Vanligtvis torde sådana önskemål kunna tillgodoses på annat sätt (t.ex. genom en ny rättighetsupplåtelse genom befintlig lagstiftning eller på frivillig väg). Även dessa fall torde därför i återköpssammanhang kunna lämnas därhän. Därmed kvarstår de fall där det har varit fråga om att expropriera äganderätten till eller lösa in en hel eller en del av en fastighet. I dessa fall torde det – i enlighet med vad som har framkommit i tidigare avsnitt – kunna uppkomma önskemål och ett praktiskt behov av en återköpsrätt. finns det inte några andra regler för att tillgodose detta än möjligheten för den tidigare ägaren att söka rikta ett expropriationsanspråk mot den nya ägaren av marken, vilket sällan torde vara en framgångsrik väg för att återfå marken. I undantagsfall kan det tänkas att förutsättningarna enligt fastighetsbildningslagen är uppfyllda för att ägaren av en restfastighet ska kunna åstadkomma en fastighetsreglering för att på så sätt återställa de ursprungliga fastighets- och äganderättsförhållandena.10 Därmed är det inte klart att en eventuell återköpsrätt borde gälla för samtliga tänkbara expropriations- eller inlösenfall som tar sikte på äganderätten till en fastighet. En genomgång måste göras av de grunder på vilka ianspråktagande av fastigheter med tvång kan ske. Sålunda kan man t.ex. tänka sig att inte låta en återköpsrätt gälla beträffande expropriation eller inlösen med anledning av vanvård (se t.ex. 2 kap. 7 § expropriationslagen samt inlösen enligt bostadsförvaltningslagen [1977:792] och lagen [2005:875] om särskild förvaltning av elektriska anläggningar). Även andra fall kan tänkas, där en återköpsrätt framstår som mindre ömmande, även om det kan bli en grannlaga uppgift att göra avgränsningar av sådant slag. Vidare kan det ifrågasättas om vissa ianspråktaganden av mark av mängdkaraktär, som förekommer enligt fastighetsbildningslagen eller , bör omfattas av en återköpsrätt. 10 Jfr prop. 1972:109 s. 129. Återköp av tidigare exproprierade fastigheter Frivilliga försäljningar i stället för expropriation När det gäller fastigheter som har exproprierats ter sig en återköpsrätt vid en första anblick relativt oproblematisk. Det formliga expropriationsförfarandet gör att det i efterhand inte vållar några större svårigheter att klargöra att en fastighet har blivit föremål för expropriation och därmed ska omfattas av en återköpsrätt. Motsvarande torde gälla vid andra, likartade förfarande där en fastighet har lösts in med stöd av lag. I de diskussioner som har förekommit framgår att det har varit vanligt, i varje fall när det gäller de fastigheter som staten har förvärvat, att försäljningar har skett frivilligt när ägaren har stått inför hotet att en expropriation annars skulle bli aktuell. Även om detta i strikt mening har varit frivilliga försäljningar så har de ändå haft inslag av tvång, eftersom säljaren, på goda grunder, har kunnat anta att en överlåtelse skulle komma till stånd i vilket fall som helst. I de flesta fall kan man också utgå från att någon försäljning annars inte hade varit aktuell. Utredningen har fått kännedom om att antal försäljningar som i strikt mening är att anse som frivilliga, men där de kommit till stånd enbart för att säljaren har fått klart för sig att alternativet annars varit expropriation. Detta visar att gränsen mellan frivillighet och tvång kan vara diffus. Frågan är om en återköpsrätt bör begränsas till fastigheter som har varit föremål för expropriation eller liknande eller om det är möjligt att finna en annan avgränsning, som innefattar de frivilliga tvångsförsäljningarna? Vad beträffar de försäljningar av sådan karaktär som redan har ägt rum, skedde flertalet för relativt länge sedan. Det kan därmed vara svårt att i efterhand klarlägga på vilka grunder och hur försäljningarna genomfördes. Det kan dock tänkas fall där det är relativt klart att försäljningarna skedde mot bakgrund av att alternativet hade varit expropriation. Till exempel torde det kunna fastställas att så varit fallet då en fastighet har förvärvats för samma ändamål som andra fastigheter i närområdet, som har måst exproprieras. Åtskilliga svårigheter av beviskaraktär kan dock uppstå om man låter en återköpsrätt gälla andra fastigheter än de som har varit utsatta för formlig expropriation eller inlösen. Samma svårighet gör sig inte gällande beträffande en återköpsreglering som enbart skulle ta sikte på framtida expropriationer och liknande. Även för framtida fall synes det i och för sig mest ändamålsenligt att begränsa återköpsrätten till formliga expropriationer och andra sådana ianspråktaganden. En sådan reglering skulle dock Återköp av tidigare exproprierade fastigheter kunna tänkas få betydelse även för framtida frivilliga förvärv under hot om expropriation eller dylikt. Den som säljer en fastighet under sådana förhållanden kan – mot bakgrund av de lagfästa reglerna om återköp som då skulle finnas – tänkas bli benägen att ställa krav på en återköpsrätt eller liknande i överlåtelseavtalet. Möjligheten att tillåta att sådana förvärv blir svävande (jfr 4 kap. 4 § JB) skulle kunna övervägas. Man får också förutsätta att staten eller en kommun som förvärvar mark i stället för att expropriera marken skulle verka för att dylika återköpsbestämmelser togs in i köpeavtalen. Objektet för en återköpsrätt Om en fastighet (eller en del därav) har exproprierats eller liknande och därefter kvarstår med oförändrade gränser när det blir aktuellt att göra gällande en återköpsrätt, utgör det inte några närmare svårigheter att avgöra vad som utgör objektet för återköpsrätten. Har däremot fastigheten varit föremål för någon fastighetsbildningsåtgärd, oavsett om det är fastighetsreglering eller nybildning av fastighet, kan det däremot omöjliggöra eller i varje fall kraftigt försvåra möjligheterna att definiera objektet för ett återköp. Exempelvis kan flera fastigheter ha exproprierats för att sedan genom sammanläggning bilda en ny fastighet. I ett sådant fall skulle flera tidigare ägare kunna göra anspråk på att få återköpa fastigheten. För att genomföra återköpet krävs i så fall att fastigheten genomgår klyvning eller avstyckning. En näraliggande fråga är vad som ska gälla i fråga om fastighetsindelningen om en återköpsberättigad ägare till en restfastighet skulle få återköpa den del av fastigheten som tidigare frångick honom genom expropriationen. Denna del utgör efter expropriationen en egen fastighet, eftersom expropriationen har fastighetsbildande verkan. Ska ett återköp ha samma fastighetsbildande verkan, dvs. ska fastigheterna med någon automatik läggas samman till en fastighet vid återköpet? Och om en sådan sammanläggning i stället måste ske på fastighetsägarens initiativ, bör han då få stå för kostnaderna för detta? Återköp av tidigare exproprierade fastigheter Vem skulle ha rätt till återköp? En annan svårighet är att klargöra vem som skulle omfattas av en rätt till återköp. expropriationslag synes ha haft utgångspunkten att det var mer angeläget att stävja ingreppet i fastighetsförhållandena än det ingrepp som hade skett i den enskilde fastighetsägarens äganderätt.11 Vid expropriation av en hel fastighet synes lagstiftaren dock – på grund av naturlig avsaknad för den tidigare ägaren eller någon annan till fastigheten efter expropriationen – ha varit nödd att begränsa återlösningsrätten till den tidigare ägaren (eller dennes rättshavare). Vid expropriation av en del av en fastighet tillkom däremot återlösningsrätten restfastighetens ägare, oavsett om han eller hon var ägare när expropriationen skedde. Skilda hänsyn gör sig gällande. För det fall en hel fastighet exproprieras, saknar den tidigare ägaren därefter fast anknytning till fastigheten (låt vara att han eller hon kan ha anknytning till marken genom innehav av näraliggande fastigheter). Det är i detta fall naturligt att det är den tidigare ägaren som skulle ha rätt till återköp. För det fall ägaren var en juridisk person, torde det vara tämligen lätt att klarlägga vem som har rätt till återköp. Problem uppstår emellertid om den juridiska personen har förändrat skepnad genom fusion, delning eller något annat liknande förfarande. Vidare kan den juridiska personen ha upplösts genom konkurs eller likvidation eller liknande. I sådana fall uppstår svårigheter att avgöra vem som är återköpsberättigad. Om den tidigare ägaren var en fysisk person, kan det uppstå svårigheter att avgöra vem som faktiskt har ägt fastigheten, i synnerhet om det är fråga om tvångsförvärv som skedde sedan. Vad beträffar gamla tvångsförvärv finns det dessutom en hög sannolikhet för att den tidigare ägaren är i livet. Den fråga som i så fall uppkommer är om den tidigare ägarens arvingar ska få överta rätten till återköp eller om det bör finnas någon form av begränsning för vilken krets av personer som ska kunna ges återköpsrätt. En rätt till återköp för arvingar kan bli svåradministrerad med tanke på den mängd intressenter som det kan bli fråga om. Detta, tillsammans med det faktum att en återköpsrätt ofta torde vara mest angelägen för den som direkt har blivit utsatt för ett egendomsingrepp, talar för någon form av begränsning av personkretsen återköpsberättigade. 11 Jfr NJA II 1918 s. 260. Återköp av tidigare exproprierade fastigheter Om en del av en fastighet exproprieras, äger fastighetsägaren – en fysisk eller juridisk person – alltjämt restfastigheten.