sou · GYB329 · 2010-05-04 00:00:00 — Då prövningen också normalt, låt vara mer eller mindre strikt, begränsas till att avse laglighetsfrågor och dessutom vanligen är av rent kassatorisk art – dvs. inte möjliggör mer än ett undanröjande av beslutet – är rättsskyddet mera begränsat än det vid ett ytligt betraktande kan förefalla. Det sagda hindrar naturligtvis inte att den svenska lagstiftningen på området kan behöva förbättras och kompletteras. Traditionellt har man i mycket stor utsträckning förlitat sig på en utveckling genom rättspraxis. Även om några vägande invändningar inte riktats mot de resultat som uppnåtts i rättstillämpningen, framstår det som en brist att dessa inte i större utsträckning omsatts i lagtext. Både för den enskilde och för de myndigheter som ska tillämpa principerna är det naturligtvis av stor betydelse, att svaret på olika förfarandefrågor i görligaste mån kan sökas i skrivna normer och inte är dolda i en mera svårtillgänglig rättspraxis. Det är emellertid en illusion att föreställa sig, att det skulle vara möjligt – eller ens önskvärt – att i en författning av förvaltnings- lagens natur ge detaljerade bestämmelser för alla de processuella problem som är förknippade med överklagandeinstitutet. Att från lagen avvikande bestämmelser måste kunna ges i speciallagar för skilda materiella förvaltningsområden är givet. Inte heller en reglering som i princip bör kunna tillämpas inom hela förvaltningen – t.ex. bestämmelser om vad som i grunden krävs för att ett beslut ska kunna överklagas eller för att någon ska ha klagorätt – kan emellertid rimligen förväntas ge direkta svar på alla uppkommande konkreta frågor. I stor utsträckning blir det i stället fråga om att i lagen ge riktlinjer för hur prövningen bör ske, vilka kriterier som ska vara vägledande. Det sagda har särskilt bäring på de båda problem som här står i centrum, den i de tidigare förvaltningslagarna förbigångna frågan om besluts överklagbarhet och den fragmentariskt reglerade frågan om vem som har klagorätt. – för regleringen gemensamma frågor Av det sagda framgår att rättspraxis bildar det främsta underlaget för våra överväganden. Liksom i övrigt beaktar vi självfallet också vad som framkommit i tidigare lagstiftningsärenden på området. Till skillnad från vad som förekommer vid behandlingen av flera andra frågor, har vi däremot här avstått från att redovisa hur man i andra rättssystem – nationella eller europeiska – sett på problem i samband med överklagande. Skälen är flera. Vad gäller kan hänvisas till framställningen i 4 kap. ovan om Förvaltningsförfarandet i ett europeiskt perspektiv, av vilken framgår att det på denna punkt inte finns särskilt mycket av intresse att hämta för vår interna rätts vidkommande. det gäller överklagandeinstitutet företer den svenska modellen för övrigt sådana särdrag, att inte heller jämförelser med andra nationella rättssystem ter sig naturliga (jfr Ragnemalm 1970 s. 13 f.). Beträffande våra västnordiska grannländer är den rättsliga kontrollen i princip förlagd till allmän domstol, och i den mån klagomål kan framföras till högre förvaltningsmyndighet – ofta med veder- börande minister som slutinstans – ger ländernas förvaltningslagar föga vägledning t.ex. i fråga om vilka beslut som kan utgöra angreppsobjekt. I den danska lagen förbigås problemet helt, medan i den norska (§ 28) bara helt kort anges att enkeltvedtak kan påklages hos närmast överordnat organ. I , som tillämpar ett med vårt närbesläktat system, återfinns överklagbarhetsregeln inte i förvaltningslagen utan i förvaltningsprocesslagen, enligt vars 5 § med ett beslut över vilket besvär kan anföras avses en åtgärd varigenom ett ärende har avgjorts eller lämnats utan prövning. I den nu gällande förvaltningslagen har bestämmelserna om över- klagande inrangerats under två rubriker. Det första partiet, Över- klagande, innefattar två paragrafer angående klagorätt (22 §) resp. forum för överklagande (22 a §), medan det andra, Hur beslut överklagas, upptar bestämmelser om överklagandets form och innehåll, om ingivande och klagotid (23 §), om rättidsprövning (24 §) och om överlämnande av handlingarna i ärendet till den instans som ska pröva överklagandet (25 §). – för regleringen gemensamma frågor För att ge en tydligare och mera logisk struktur åt regleringen har vi i den nya lagen i stället valt ett system med avdelnings- rubriken sju underrubriker. Vi inleder med den grundläggande bestämmelsen om att beslut överklagas hos allmän förvaltningsdomstol, alltså Forum för överklagande (35 §), följd av regler om de basala sakprövningsförutsättningar som måste föreligga för att överklagandet ska bli föremål för materiell prövning – och som ska bedömas av den utpekade överinstansen – således bestämmelser om Överklagbarhet (36 §) och Klagorätt (37–40 §§). Kraven på Överklagandets form och innehåll (41 §) har separerats från vad som gäller om Ingivande och klagotid (42 §), och de åtgärder som ankommer på den myndighet som meddelat det överklagade beslutet respektive den myndighet som ska pröva överklagandet har i klarhetens intresse reglerats under två rubriker, åtgärder (43– 44 §§) resp. Överinstansens åtgärder (45–47 §§). Av det sagda framgår att vi tillåtit oss att använda vissa – i lagtextsammanhang – delvis nya språkliga uttryckssätt. Att tala om klagorätt (tidigare besvärsrätt) och inte om överklaganderätt eller någon annan till termen överklagande anknuten variant förefaller oss ytterst naturligt med tanke på att den som överklagar enligt vedertaget, både juridiskt och allmänt språkbruk benämns klaganden (inte överklaganden!). Att den något omständliga beskrivningen den myndighet som har meddelat det överklagade beslutet ersatts med beslutsmyndigheten är en ren anpassning till hur denna myndighet normalt betecknas; till yttermera visso har en definition tagits in i lagtexten. Samma förfarande har tillämpats då beteckningen överinstansen används i stället för den myndighet som ska pröva överklagandet. För att undvika att de båda organen blandas samman är det också en fördel, att i lagtexten figurerar endast en myndighet och en instans i stället för två myndigheter. Vi har också distanserat oss från den missvisande koncentration på skrivelsen med överklagandet som figurerar i den nuvarande lagtexten. Att ett överklagande ska ske skriftligt – varmed, som tidigare poängterats, avses inte bara användningen av papper med text utan också t.ex. elektroniskt överförda meddelanden – innebär inte, som det nu sägs, att skrivelsen ska avvisas om den kommer in . Ett sådant uttryckssätt ger närmast intrycket, att myndigheten ska vägra att ta emot eller lämna tillbaka den fysiska bäraren av meddelandet. Så är naturligtvis inte fallet, utan vad som – för regleringen gemensamma frågor avvisas är det intellektuella innehållet i skrivelsen, dvs. Även i några andra hänseenden har vi gjort vissa redaktionella förändringar i förhållande till nuvarande lag. Dessa redovisas nedan vid behandlingen av de olika paragraferna. 31 Forum för överklagande (35 §) Den gamla principen om rätt att överklaga förvaltningsbeslut hos närmast högre myndighet och i sista hand hos regeringen, tidigare Konungen, övergavs definitivt genom införandet av en ny paragraf i förvaltningslagen, 22 a §, som anvisade allmän förvaltnings- domstol som forum för överklagande, om något annat inte särskilt föreskrivits. Att kontrollen av administrativa besluts riktighet numera i princip är anförtrodd domstol, i första hand förvaltningsrätt (fram till benämnd länsrätt), är resultatet av en successiv utveckling inom den inhemska rätten men också en nödvändig följd av internationella engagemang. I den proposition som låg till grund för reformen (prop. 1997/98:101) pekades bl.a. på att regeln anvisar en behörig domstol för det fall en rätt till domstolsprövning skulle finnas enligt eller och en sådan rätt inte är förutsedd i lagstiftningen. Som ett ytterligare motiv angavs behovet av att begränsa risken för negativa kompetenskonflikter mellan de allmänna domstolarna och de allmänna förvaltningsdomstolarna. Att beslut överklagas hos allmän förvaltningsdomstol innebär inget ställningstagande i fråga om förutsättningarna för att beslutet ska vara angripbart. Avsikten är inte att öppna väg för överklagande av alla beslut utan endast att anvisa rätt instansordning, för det fall ett beslut enligt de i praxis utbildade principerna är överklagbart. Skulle beslutet sakna överklagbarhet enligt dessa principer, eller därför att en specialbestämmelse uttryckligen förbjuder att det överklagas, följer av 22 a § FL att bedömningen av överklagbarhets- frågan ankommer på förvaltningsrätten. Från forumregelns tillämpningsområde undantas dock över- klagande av beslut i anställningsärenden – före lagändring beslut i administrativa ärenden – och beslut i ärenden som avses Forum för överklagande (35 §) i 20 § första stycket 5, dvs. Dylika beslut angavs i förarbetena inte lämpa sig för domstolsprövning och det ansågs också typiskt sett saknas behov av sådan (prop. 1997/98:101 s. 63). På dessa båda områden kan alltså högre förvaltningsmyndighet och regeringen anvisas som prövningsinstans, dock under förut- sättning att det inte rör sig om någon sådan rättighet som enligt våra europeiska åtaganden ska skyddas genom tillgång till domstols- kontroll. Andra stycket innehåller ett krav på prövningstillstånd vid över- klagande till kammarrätten i sådana fall då överklagandet skett med stöd av första stycket och alltså inte baserats på särskilda bestäm- melser om överklagande hos förvaltningsrätt. I den nuvarande förvaltningslagen är forumregeln placerad efter den i överklagandepartiet inledande bestämmelsen om klagorätt. Det är enligt vår mening mera logiskt att bestämma vem som ska pröva ett överklagande innan man kommer in på övriga sakprövnings- förutsättningar – om överklagbarhet, klagorätt etc. – vilka ju (bortsett från frågan om överklagandet kommit in i rätt tid) ska bedömas av den utpekade överinstansen. En sådan placering markerar också vad som utgör överklagandeinstitutets kärna, dvs. att det är fråga om ett instrument för rättslig kontroll genom domstols- prövning. I sak finns däremot inte anledning att göra några större förändringar. Justeringar krävs dock vad gäller andra meningen i första stycket angående de beslutstyper som inte omfattas av forumbestämmelsen. Att undantaget beträffande normbeslut ska utgå följer direkt av att vi nedan (32.6.3) föreslår, att sådana beslut ska frånkännas överklagbarhet. Vad gäller beslut i anställnings- ärenden uppkommer flera problem, delvis sammanhängande med svårigheterna att på detta område åstadkomma ett överskådligt och adekvat system för att möta europarättens krav (se härom Warnling- Nerep s. 253 ff.). Att en korrigering under alla förhållanden synes påkallad framgår redan av att den i lagtexten använda bestämningen beslut i anställningsärenden knappast speglar lagstiftarens intentioner. Enligt förarbetena har tanken inte varit att undanta alla beslut, som har med anställningsförhållanden att göra, utan endast beslut att utse Forum för överklagande (35 §) någon till innehavare av en befattning. Överklagande av beslut om omplacering eller uppsägning av en person, som redan har en anställning, avses således följa huvudregeln och prövas av allmän förvaltningsdomstol (prop. 2005/06:56 s. 24), i den mån inte annan prövningsinstans anvisas i specialförfattning. Vad man velat undanta tycks alltså endast vara anställningsbeslut eller – ännu tydligare – beslut att anställa någon. Sedan överprövningen av beslut i anställningsärenden (SFS 2006:1333) förts över från regeringen till – sedermera till (se 21 § anställningsförordningen, 1994:373, och förordningen, 2007:835, med instruktion för Statens överklagande- nämnd) – och möjligheten att angripa förvaltningsmyndighets beslut med ansökan om rättsprövning upphört i och med tillkomsten av den nya rättsprövningslagen, som endast avser regeringsbeslut, kan frågorna inte bli föremål för prövning i allmän förvaltnings- domstol. (Ang. ett tänkbart utrymme för rättsprövning beträffande vissa anställningar som beslutas av regeringen, se s. 349 ff.) Gäller ett beslut en sådan rättighet som avses i eller , måste emellertid tillgång till domstolsprövning under alla förhållanden garanteras. Nämndens ställning i detta hänseende är inte otvetydig. Som framgått föreligger således oklarhet beträffande både innebörden av uttrycket beslut i anställningsärenden och den aktuella nämndens status. Att i detta läge – bedömningen kan bli en annan om lagstiftaren bringar reda i de oklara förhållandena på området – behålla ett uttryckligt undantag från den allmänna rätten att vända sig till allmän förvaltningsdomstol synes inte hållbart. Vi förordar därför att också detta undantag tas bort. Det finns även skäl att ifrågasätta, om andra stycket i nuvarande 22 a § FL om prövningstillstånd i kammarrätt bör få någon mot- svarighet i den nya lagen. Bestämmelsen framstår som felplacerad. Den hör enligt vår mening knappast hemma i en allmän förfarandelag, som tar sikte på handläggningen hos förvaltnings- myndigheter. När vi nu befäster principen, att kontrollen av administrativa besluts riktighet ska ske i allmän förvaltningsdomstol, anser vi att bestämmelsen om prövningstillstånd i kammarrätt ska utgå i den nya lagen. Frågan om hur handläggningen ska te sig i andra instans i kedjan av förvaltningsdomstolar bör lämpligen hanteras i förvaltningsprocesslagen. Forum för överklagande (35 §) Den nya förvaltningslagens bestämmelser om Överklagande bör således inledas med följande paragraf: 35 § Beslut överklagas hos allmän förvaltningsdomstol. 32 Överklagbarhet (36 §) 32.1Direktiven och kapitlets uppläggning I våra direktiv efterfrågas bl.a. en bestämning av vad som utgör ett beslut. Vi har försökt att ge någon vägledning i samband med behandlingen av begreppet ärende, som är grundläggande vid bestämningen av förvaltningslagens tillämpningsområde (se 5.2). Några ytterligare element bör tillfogas, då det gäller beslut som objekt för ett överklagande (32.2). Avsaknaden av regler i förvaltningslagen om vilka beslut som får överklagas utpekas i våra direktiv som en särskilt anmärkningsvärd brist. Sakligt ter det sig naturligtvis otillfredsställande, att en fundamental förutsättning för att överklagandeinstitutet över huvud ska kunna komma till användning lämnats utanför regleringen. Rent logiskt gör det ett egendomligt intryck att meddela föreskrifter om t.ex. vem som har rätt att överklaga beslut utan att tala om vilka beslut det gäller. Att denna viktiga pusselbit saknas innebär alltså, att förvaltningslagens samtliga regler om överklagande bygger på förutsättningen, att det är fråga om överklagbara beslut, utan att lagen ger någon vägledning då det gäller att fastställa om så är fallet i en konkret situation. Det innebär naturligtvis inte, att den svenska rättsordningen är helt renons på föreskrifter om förvaltningsbesluts överklagbarhet. Vissa fragment finns trots allt i förvaltningslagen, och för förvaltnings- domstolarnas del har i förvaltningsprocesslagen intagits en åtminstone formellt heltäckande reglering. I olika specialförfattningar förekommer också mer eller mindre utförliga föreskrifter. Vi inleder den egentliga behandlingen av överklagbarhetsfrågan med en översiktlig redovisning av befintliga bestämmelser i ämnet (32.3). Skälet för att medge att vissa beslut kan angripas genom överklagande i högre instans är naturligtvis, att dessa beslut medför sådana ingrepp i någons eller någras personliga eller ekonomiska Överklagbarhet (36 §) situation, att de berörda har ett behov av att kunna skydda sig mot det allmännas agerande. Mot helt harmlösa beslut krävs i regel inte något sådant skydd. Då det gäller att bestämma och närmare beskriva de verkningar som är av karaktär att konstituera överklagbarhet råder emellertid en avsevärd oklarhet. Att tidigare försök att lagstifta i ämnet strandat har enligt vår mening i betydande utsträckning ett samband med den begreppsförvirring som präglat både praxis och de tidigare utarbetade lagförslagen. För våra överväganden är det av avgörande vikt att försöka bringa klarhet i vad som är och bör vara det grundläggande kriteriet för att ett beslut ska kunna överklagas (32.4). Ett annat problem, som aktualiseras genom uttalanden i både praxis och lagstiftningssammanhang, gäller huruvida beslut under handläggningen av ett ärende bör särbehandlas i överklagbarhets- hänseende. Även här är begreppsbildningen – vad gäller innebörden av termen förfarandebeslut – oskarp i konturerna, och nyttan och lämpligheten av att särbehandla sådana beslut är inte heller given. Även hithörande frågor kräver en analys som underlag för våra överväganden (32.5). Då vi avslutningsvis redovisar våra lagförslag och ger våra motiv för dessa (32.6) tar vi emellertid inte bara ställning till de nu skisserade problemen utan kommer också in på frågan om lämpligheten av att undanta vissa speciella beslutstyper från den huvudregel om överklagbarhet som vi föreslår. Är behovet av undantag inte knutet till något materiellt förvaltningsområdes specifika karaktär – då särreglering kan intas i annan lag – utan avser beslutstyper, som förekommer i flera olika sammanhang, bör avvikelsen framgå direkt av förvaltningslagen. 32.2Överklagandets objekt: Ett dokumenterat beslut Institutet överklagande kan inte brukas som medel för att komma tillrätta med diverse administrativa ofullkomligheter. Det kan inte användas för att påtala felgrepp av en offentlig befattningshavare i syfte att få honom eller henne ställd till ansvar. Inte heller kan man med anlitande av detta reagera endast mot myndighets dröjsmål eller totala passivitet. En grundläggande förutsättning är att över- klagandet avser ett beslut. Vad som utgör ett förvaltningsbeslut och inte något annat – t.ex. en faktisk handling eller allmänt tal – har vi tidigare (5.2) i Överklagbarhet (36 §) tämligen allmänna ordalag bestämt så, att beslutet innefattar ett uttalande, varigenom myndigheten vill påverka andra förvaltnings- organs eller enskildas handlande. Genom detta uttalande klargör myndigheten hur den anser, att en viss fråga bör lösas. Huruvida uttalandet – beslutet – verkligen får den avsedda effekten beror till en del på adressatens lojalitet men sammanhänger ytterst med myndigheternas tillgång till någon form av påtryckningsmedel för att göra sig åtlydda. Vi har också påpekat, att definitionen av beslutsbegreppet inte innefattar krav på någon specifik form. Även ett muntligt uttalande kan utgöra ett beslut. Inte heller utesluts att uttalanden, som i huvudsak framställs med användning av tekniska hjälpmedel, kan utgöra beslut. Då det gäller beslut som objekt för ett överklagande måste emellertid ett begränsande kriterium tillfogas. I överklagande- institutets konstruktion ligger, att högre instans ska kunna ta ställning till om beslutet ska bestå, ändras eller upphävas. Det är omöjligt för en överinstans att företa ändringar i t.ex. ett muntligt eller konkludent uttalande, även om det i överklagandet angivna innehållet i uttalandet skulle vitsordats av den myndighet som står bakom det. En sådan operation förutsätter, att det objekt som ska bedömas finns skriftligt eller på likvärdigt sätt dokumenterat. Avsaknad av dokumentation kan i sammanhanget sägas ge den effekten, att uttalandet får betraktas som en momentan händelse, som omgående s.a.s. konsumerats av tiden. Enligt 9 § FL får en myndighets beslut att avvisa ett ombud eller biträde överklagas särskilt och då i samma ordning som det beslut varigenom myndigheten avgör ärendet. Att däremot ett beslut i en jävsfråga inte får överklagas separat utan endast i samband med överklagande av det beslut varigenom myndigheten avgör ärendet framgår av 12 § FL. Ett avvisningsbeslut, som grundats på att ett överklagande kommit in , får enligt 30 § FL överklagas i samma ordning som beslutet i huvudsaken, men fullföljd medges inte om frågan redan prövats i en högre instans. Överklagbarhet (36 §) Utöver dessa detaljproblem berörs frågan om besluts överklag- barhet inte i lagen. Överklagandereglernas grundläggande föreskrift om att beslut överklagas hos allmän förvaltningsdomstol (22 a § FL) ska, som framhållits, inte förstås så, att alla beslut kan överklagas. Bestämmelsen ger endast besked om rätt forum, alltså vem som har att pröva ett överklagande, och ger inget besked om vilka beslut som är överklagbara. Med beslut avses således i sammanhanget överklagbara beslut. Då i 22 § FL anges att ett beslut får överklagas av den som beslutet angår, om det har gått honom emot, har motsvarande begränsning kommit till direkt uttryck i texten genom att som ytterligare förutsättning för klagorätt anges att beslutet kan överklagas. I brist på generell lagstiftning i ämnet har riktlinjerna för överklagbarhetsfrågans lösning fått utvecklas i praxis. De nämnda bestämmelserna i förvaltningslagen hänger i luften utan kännedom om denna praxis. Som jämförelse kan pekas på förvaltningsprocesslagens reglering i motsvarande ämnen. Bestämmelserna om forum och klagorätt (33 § FPL, som emellertid också innehåller vissa element hänförliga till överklagbarhetsfrågan) kompletteras här med en formellt heltäckande överklagbarhetsregel (34 §). Denna har konstruerats på det något egenartade sättet, att huvudregeln framkommer motsatsvis. Bestämmelsen uppehåller sig nämligen enligt sin lydelse uteslutande vid beslut, som ej innebär att målet avgöres. Mot dessa får som regel talan föras endast i samband med talan mot beslut i själva målet, men i vissa särskilt uppräknade fall får talan dock föras särskilt. Innebörden är uppenbarligen, att beslut varigenom mål avgörs generellt är överklagbara. Då det gäller avgöranden i domstol, kan man normalt utgå från att besluten har sådan betydelse för de därav berörda att dessa har ett behov av att kunna värja sig genom att begära överprövning i högre rätt. Att man avstått från att i förvaltningslagen ge motsvarande anvisning sammanhänger naturligtvis med att förvaltningsmyndigheternas verksamhet spänner över vida fält och att avgörandena inte är lika homogena utan kan avse både stort och smått. Överklagbarhet (36 §) De domstolsbeslut som inte innefattar avgörande av ett mål men som ändå ansetts böra tillerkännas överklagbarhet rör i första hand direkta ingrepp i enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden under processens gång. Enumerationen i 34 § omfattar beslut varigenom rätten 1.ogillat invändning om jäv mot ledamot av rätten eller invändning om att hinder föreligger för talans prövning, 2.avvisat ombud eller biträde, 3.förordnat rörande saken i avvaktan på målets avgörande, 4.förelagt någon att medverka på annat sätt än genom inställelse inför rätten och underlåtenhet att iakttaga föreläggandet kan medföra särskild påföljd för honom, 5.utdömt vite eller annan påföljd för underlåtenhet att iakttaga föreläggande eller ådömt straff för förseelse i förfarandet eller ålagt vittne eller sakkunnig att ersätta kostnad som vållats genom försummelse eller tredska, 6.förordnat angående undersökning eller omhändertagande av person eller egendom eller om annan liknande åtgärd, 7.förordnat angående ersättning för någons medverkan i målet, 8.utlåtit sig i annat fall än som avses i 7 i fråga som gäller rättshjälp enligt rättshjälpslagen (1996:1619) eller i fråga om offentligt biträde enligt lagen (1996:1620) om offentligt biträde eller 9.beslutat i fråga om förlängning av tidsfrist enligt 7 § första stycket lagen (1978:880) om betalningssäkring för skatter, tullar och avgifter. I paragrafens andra stycke föreskrivs ytterligare att talan mot beslut, varigenom mål återförvisas till lägre instans, endast får föras om beslutet innefattar avgörande av fråga, som inverkar på målets utgång. Bestämmelser om överklagande förekommer flitigt i de special- författningar som reglerar skilda materiella förvaltningsområden. De kan vara konstruerade på en mängd olika sätt och är inte sällan ganska svårtolkade.