sou · GYB3103 · 2010-12-23 00:00:00 — Enligt 12 § får sålunda person- uppgifter behandlas om dessa ger anledning anta att viss allvarlig brottslighet, avseende brott för vilket är stadgat fäng- else, eller som innefattar annan brottslig verksamhet som sker sys- tematiskt, har utövats eller kan komma att utövas. Därutöver förutsätts att personen i fråga är skäligen misstänkt för att ha ut- övat, eller kan komma att utöva, den brottsliga verksamheten eller kan antas ha ett samband med denna. Det sistnämnda kan alltså gälla också icke misstänkta personer. I sådant fall krävs att det är fråga om en viss preciserad brottslig verksamhet. Bestämmelsen medger att personuppgifter kan behandlas i underrättelseverksamhet i större utsträckning än vad som är fallet enligt polisdatalagen, efter- som även systematisk brottslig verksamhet omfattas oaktat att brotts- ligheten i det enskilda fallet inte bedöms som allvarlig. Också upp- gifter som indirekt kan hänföras till en person, dvs. Rättslig bakgrund och allmänna utgångspunkter transportmedel, varor eller hjälpmedel, och som kan antas ha sam- band med den brottsliga verksamheten får behandlas. Uppgifter om den som skäligen kan misstänkas för ett brott och om andra per- soner får behandlas för att utreda eller beivra brottet (14 §). Det enda krav som uppställs är att uppgifterna behövs i brottsutred- ningen. För att inte en sammanblandning av misstänkta och icke misstänkta personer ska ske, föreskrivs i 16 § att den sistnämnda kategorin ska förses med en särskild upplysning om detta förhåll- ande. Vidare gäller att uppgifter om en person som kan antas ha samband med brottslig verksamhet ska förses med upplysning om uppgiftslämnarens trovärdighet och uppgifternas riktighet i sak. Det finns även regler om i vilka fall uppgifter om kvarstående miss- tankar får behandlas (17 och 18 §§). Bestämmelserna överensstämmer i huvudsak med vad som gäller enligt polisdatalagen. Gallring av uppgifter ska ske senast efter det att ärendet i fråga avslutats (27 §). För uppgifter som inte ingår i ett ärende ska gallringen ske senast efter det att de behandlades första gången. För tull- brottsdatabasen gäller dock en gallringstid . Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer kan meddela före- skrifter om att uppgifter får bevaras (se SOU 2007:22, del 2, s. 224–230). Behandling av personuppgifter i verksamhet reg- leras i förordningen (2003:188) om behandling av personuppgifter inom . Förordningen gäller utöver personuppgifts- lagens bestämmelser. Personuppgifter får behandlas i Kustbevak- ningens brottsbekämpande verksamhet, om det är nödvändigt för att förhindra eller upptäcka brottslig verksamhet som innefattar brott som ska ingripa mot (4 §). Känsliga personuppgifter, i den meningen som avses i 13 § per- sonuppgiftslagen, får behandlas i brottsbekämp- ande verksamhet samt i kontroll- och tillsynsverksamheten (9 §). Som förutsättning gäller att det är oundgängligen nödvändigt att uppgifterna behandlas som ett komplement till uppgifter som be- handlas på annan grund. Beträffanden ärenden om vattenförorenings- avgift hänvisas i förordningen till personuppgiftslagens bestämmelser om behandling av känsliga uppgifter, vilket innebär att det i princip är förbjudet att behandla känsliga uppgifter i dessa ärenden. Rättslig bakgrund och allmänna utgångspunkter I förordningen finns särskilda regler om behandling av uppgifter för att förhindra eller upptäcka brottslig verksamhet beträffande personer som inte är misstänkta för brott (10 §). Sådana uppgifter får behandlas om det nödvändigt för att förhindra eller upptäcka allvarlig brottslighet, dvs. som innefattar brott för vilket är före- skrivet fängelse . Behandlingen får bara ske om den inte leder till otillbörligt integritetsintrång. Om en uppgift avser en icke misstänkt person ska en särskild upplysning lämnas om detta förhållande. Dessutom ska uppgifterna förses med en bedömning av uppgiftslämnarens trovärdighet och uppgifternas riktighet i sak. Personuppgifter ska gallras när de inte längre behövs med hänsyn till ändamålen med behandlingen (24 §). Uppgifter om personer i underrättelseverksamheten som det inte finns någon misstanke om brott mot ska dock gallras senast efter det att behandlingen inleddes (se SOU 2007:22, del 2, s. 231–234). Skattebrottsenheternas behandling av personuppgifter regleras av lagen (1999:90) om behandling av personuppgifter vid medverkan i brottsutredningar och av förordningen (1999:105) med samma namn. Lagen gäller utöver personuppgiftslagen och är tillämp- lig vid behandling av personuppgifter i verksamhet för att bedriva spaning och utredning i fråga om vissa angivna skatte- relaterade brott och folkbokföringsbrott samt för att förebygga sådana brott. Även för skattebrottsenheterna finns det begränsande regler när det gäller att behandla känsliga personuppgifter (4 §). För att personuppgifter ska få behandlas i underrättelseverksamhet före- skrivs att en särskild undersökning avseende skatte- eller folkbok- föringsbrott ska ha inletts och att det finns anledning att anta att allvarlig brottslig verksamhet har utövats eller kan komma att ut- övas. Med det avses brott på vilket fängelse kan följa (2 och 11 §§). 3.1.7Principen om att etern är fri Som nämndes ovan omfattar skyddet för förtroliga meddelanden i 2 kap. 6 § RF inte exempelvis radiosändningar (prop. 1975/76:209 s. 147). Det kan konstateras att det har utbildats en praxis som Rättslig bakgrund och allmänna utgångspunkter innebär att avlyssning av etern har ansetts fri, oavsett om den be- drivs av enskilda eller av myndigheter (SOU 2007:22, del 1 s. 256). I 6 kap. 17 § första stycket lag (2003:389) om elektronisk kom- munikation (LEK) finns den grundläggande bestämmelsen till skydd för hemligheten för elektroniska meddelanden. Den innebär att det inte är tillåtet för någon annan än berörda användare att ta del av eller på annat sätt behandla uppgifter i ett sådant meddelande. Från den regeln finns undantag i bl.a. andra stycket. I punkten tre klargörs principen om att etern är fri och att var och en, således även en myndighet, i princip fritt kan lyssna till radiobefordrade meddel- anden i en radiomottagare (prop. 2002/03:110 s. 395 f., se även t.ex. prop. 1988/89:124 s. 39 och 1992/93:200 vol. 1 s. 166). Enligt regeln om tystnadsplikt i 6 kap. 23 § LEK gäller dock att den som i radio- mottagare har avlyssnat ett radiobefordrat telemeddelande som inte är avsett för den personen eller för allmänheten inte obehörigen får föra det vidare. Lagrådet har i yttrande över förslaget till lagen (2008:717) om signalspaning i försvarsunderrättelseverksamhet uttryckt att principen om eterns frihet har ifrågasatts och torde allt mer kunna ifråga- sättas när en allt större del av vår privata kommunikation blir eter- buren. Lagrådet framhöll att bestämmelserna om hemlig teleavlyss- ning och hemlig teleövervakning i 27 kap. RB inte gör någon skillnad mellan fast telefoni och mobil trådlös telefoni samt att Europa- domstolen i sin praxis har ställt samma krav på villkoren för avlyss- ning av trådlös kommunikation som i fråga om annan telekommu- nikation (och mot , mål nr 54934/00, se även praxisgenomgången bilaga 3–4 avsnitt 5.2.4). Lagrådet pekade även på att det globala nätet är uppbyggt på ett sådant sätt att det kan bero på slumpartade förhållanden om en viss kommunikation förmedlas delvis i tråd, delvis trådlöst (se Lagrådets yttrande i prop. 2006/07:63 s. 170 ff.). I betänkandet Skyddet för den personliga integriteten (SOU 2007:22, del 1, s. 200–204) behandlade frågorna om eventuell reglering av användning av handmanövrerad kamera, dold kroppsmikrofon, inspelning av telefonsamtal och positions- bestämning. Kommittén konstaterade att sådana spaningsmetoder Rättslig bakgrund och allmänna utgångspunkter innefattar intrång i den enskildes integritet i varierande grad beroende på hur den enskilda åtgärden genomförs. anförde att metoderna anses i prin- cip tillåtna och att bestämmelser inte anses innefatta något generellt förbud för metoderna. Gällande rättsläge innebär, angav kommittén, att det i det enskilda fallet är polis eller åklagare som ska avgöra om en sådan åtgärd, eller någon annan inte- gritetskänslig spaningsmetod, är förenlig med artikel 8 i Europa- konventionen. Det kan, enligt kommittén, inte anses tillfredsställ- ande att det har uppstått en tveksamhet kring huruvida svensk rätt i detta avseende uppfyller kraven i artikel 8 i . Genom en reglering kan det, menade kommittén, klargöras vilka metoder, eller vilka komponenter i en metod, som är särskilt käns- liga från integritetsskyddssynpunkt. Särskilda skyddsregler kan där- med uppställas för sådana åtgärder och det kan avgöras huruvida en viss metod kan få användas också beträffande icke misstänkta personer. Kommittén skrev även att en uttrycklig reglering innebär att det klargörs vem som är behörig att fatta beslut om åtgärden och i vilken utsträckning dokumentation ska ske. Utifrån ett hänsyns- tagande till skyddet för den enskildes personliga integritet finns det, framhöll kommittén, starka skäl att förorda att integritetskäns- liga spaningsmetoder blir föremål för en reglering. behandlade också frågan hur en lag- reglering bör utformas och pekade då på några aspekter från inte- gritetsskyddssynpunkt som det är viktigt att beakta vid en översyn som tar sikte på att en reglering ska införas. Enligt kommittén kan en reglering inte syfta till att reglera alla spaningsmetoder som polisen använder sig av utan i stället till att skilja ut de metoder som är särskilt känsliga från bl.a. integritetsskyddssynpunkt och där särskilt stränga krav bör gälla. I första hand bör enligt kommittén en reg- lering ta sikte på de metoder som innebär att information hämtas in genom någon form av hemlig avlyssning eller övervakning. När det gäller övervakning är det, menade kommittén, inte givet att enbart åtgärder som utförs i hemlighet bör omfattas av en reglering, efter- som även en öppen övervakning, som har ett inslag av tvång eller som bedrivs , kan vara särskilt integritetskänslig. En reglering bör vidare, enligt kommittén, vara så teknikneutral som möjligt och undvika att söka uttömmande ange vilka metoder som avses. Genom en reglering kan det också, ansåg kommittén, klar- göras att vissa former av spaningsmetoder är så ingripande att de inte ska vara tillåtna utanför en förundersökning. Ett exempel på en Rättslig bakgrund och allmänna utgångspunkter spaningsåtgärd som kan anses särskilt ingripande från integritets- skyddssynpunkt menade kommittén är positionsbestämning genom att sändare fästs på en person eller på ett föremål som en person bär med sig liksom positionsbestämning som förutsätter att ett in- trång i egendom görs. Kommittén framhöll också att en reglering innebär att man behöver ta ställning till vilka brottsbekämpande myndigheter som ska ha rätt att använda sig av metoderna och att kommittén inte ansåg sig behöva ta ställning till på vilken normnivå en reglering ska ske. I den sammanfattande analysen rörande polisens spaningsmetoder (SOU 2007:22, del 1, s. 472) konstaterade att för att kunna fullgöra sina uppgifter är polisen beroende av spaningsmetoder som innebär någon form av avlyssning eller övervakning och som sker i hemlighet. Vissa metoder förutsätter att tekniska hjälpmedel används, såsom handmanövrerad kamera, dold kroppsmikrofon, inspelningsapparatur och pejlings- utrustning. Metoderna ger enligt kommittén i stor utsträckning upphov till inskränkningar av enskildas personliga integritet. Även om lagenligheten av en del av dessa metoder har ifråga- satts från olika håll, menade kommittén att bedömningen inte kan göras att polisen bör avstå från att i nuvarande omfattning använda de aktuella metoderna på grund av att de alltför mycket inkräktar på den personliga integriteten. Däremot är det enligt kommittén från integritetsskyddssynpunkt och från verksamhetssynpunkt önsk- värt att integritetskänsliga spaningsmetoder blir föremål för reglering. Kommittén ansåg att det oreglerade tillstånd som råder synes medföra betydande risker för att det lokalt eller på individnivå beslutas spaningsmetoder som inte tillräckligt beaktar integritets- skyddsintresset och att det först genom en reglering blir möjligt att generellt dra rågången mellan tillåtna och icke tillåtna metoder samt att ta ställning till andra frågor av betydelse för integritets- skyddet, såsom vem som ska ha behörighet att besluta om teknisk spaning och vilka kompensatoriska skyddsåtgärder som behövs. uttalade sig också om den praxis som utvecklats kring principen om eterns frihet och anförde att den in- ger betänkligheter från integritetsskyddssynpunkt (SOU 2007:22 del 1, s. 256, se även SOU 2008:3 s. 262). Rättslig bakgrund och allmänna utgångspunkter Frågan om de brottsbekämpande myndigheternas användning av sådana spaningsmetoder som utredningens uppdrag rör har på olika sätt behandlats i ett flertal sammanhang, t.ex. i den s.k. SPANARK-gruppens rapport och underrättelse- förfarande (), promemoria Polisens insatser mot narkotikan (PM nr 5 s. 76 f. och 112), pro- positionen 1988/89:124 om vissa tvångsmedelsfrågor (s. 57), SÄPO- kommitténs betänkande – Säkerhetspolisens arbetsmetoder, personalkontroll och meddelarfrihet (SOU 1990:51 s. 107), Rikspolis- styrelsens rapport 1994:3 Promemoria angående kontrollerade leve- ranser av narkotika m.m., 1994:9 Åter- köp och betalning för information (s. 82 f.), slutbetänkande Tvångsmedel enligt 27 och 28 kap. RB samt polis- lagen (SOU 1995:47), 1996:4 Teknik- bundna spaningsmetoder, betänkande Bugg- ning och andra hemliga tvångsmedel (SOU 1998:46 s. 349 ff.), 11 september-utredningens betänkande Vår beredskap efter (SOU 2003:32) och i betänkandena Ökad effektivitet och rättssäkerhet i brottsbekämpningen (SOU 2003:74) och Till- gång till elektronisk kommunikation i brottsutredningar m.m. (SOU 2005:38 s. 208–216) från Beredningen för rättsväsendets ut- veckling (BRU). 3.3Några allmänna utgångspunkter för utredningen Utredningens uppdrag innebär bl.a. att det ska övervägas om olika särskilda spaningsmetoder ska regleras i lag och i så fall på vilket sätt, främst utifrån de krav som artikel 8 i ställer upp och vad det föreslagna förstärkta integritetsskyddet i 2 kap. 6 § andra stycket RF föreskriver när det gäller lagstöd. För att få ett mera fullständigt underlag för bedömningarna i denna del har utredningen låtit professorn , , självständigt från utredningens övriga arbete göra en genomgång av och analysera vilka slutsatser som kan dras från praxis på detta område (se praxisgenomgången, bilaga 3-4). Uppdraget har tagit särskilt sikte på tekniska spanings- Rättslig bakgrund och allmänna utgångspunkter metoder och närliggande frågor i anslutning till infiltrationsopera- tioner, medan frågan om provokativa åtgärder främst har behandlats mera indirekt. Med nämnda praxisgenomgång som startpunkt och i ljuset av det förstärkta integritetsskyddet i 2 kap. 6 § andra stycket RF har utredningen sedermera bedömt i vilket hänseende uttryckligt lag- stöd bör krävas när det gäller de särskilda spaningsmetoder som ut- redningen haft att bedöma och även utifrån dessa utgångspunkter bestämt på vilken nivå som beslut om olika åtgärder bör fattas. Som framgått har utredningen haft skyddet för hemmet, privatlivet och korrespondensen i artikel 8 samt det för- stärkta integritetsskyddet i grundlagen närmast som ett raster vid analysen och bedömningen av hur regelverket närmare bör vara ut- format gällande olika särskilda spaningsmetoder. En följd av detta är att integritetsskyddsaspekten får ett betydande genomslag som en gränsbestämmande faktor mellan å ena sidan åt- gärder som bör ha ett uttryckligt lagstöd och å andra sidan åtgärder där den nuvarande regleringen bedöms som tillräcklig. Det måste emellertid betonas att många av åtgärderna vidtas med stöd av den allmänna befogenhetsbestämmelsen i 8 § polislagen och ses som vedertagna metoder inom ramen för brottsbekämpande myndigheters insatser mot brott. En viktig ut- gångspunkt för utredningens bedömning måste därför vara att ta tillräcklig hänsyn till att det rör sig om pågående verksamhet där arbetsmetoderna kontinuerligt används . Utredningen har därför också haft vad som skulle kunna beskrivas som en konti- nuitetsprincip som en av de bärande principerna för bedömningen. En annan faktor som måste tillåtas få genomslag är anpassningen till det svenska rättssystemet. och Europa- domstolens praxis bygger på att det går att finna gemensamma allmänna principer som alla medlemsländer genom sitt tillträde till konventionen har ställt upp på, men vid bedömningen av vilka följder ett visst avgörande eller en viss tolkning av konventionen bör medföra för det egna landets regelsystem måste det i hög grad kunna ske en anpassning till hur det egna regelsystemet ser ut och hur det är uppbyggt. En anpassningsprincip får därför också betydelse för regelverkets utformning. I det sammanhanget måste också fram- Rättslig bakgrund och allmänna utgångspunkter hållas att inte i rättslig mening är bundet av andra avgöranden än sådana där man intar partsställning, även om utgångspunkten också måste vara att så långt det är möjligt utifrån mera specifika svenska förhållanden lojalt följa även andra avgöranden. Utredningen har inte funnit att dagens regelverk vare sig när det gäller infiltrationsoperationer eller tekniska spaningsmetoder står i direkt strid med kraven enligt artikel 8 och därför inte skulle vara tillåtna. Emellertid bör, enligt utredningen, lagstiftaren eftersträva att vid utformning av regelverket uppfylla krav med viss marginal så att det för framtiden inte kommer att råda någon som helst tvekan om att regelverket uppfyller dessa krav, även om praxis skulle fortsätta utvecklas i den riktning mot allt större krav på uttryckligt lagstöd och integritets- skydd som har varit fallet. I det sammanhanget går det inte heller att bortse från att det förstärkta integritetsskyddet i vår grund- lag medför att det framöver också kommer att finnas ett ökat krav på uttryckligt lagstöd för integritetskänsliga spaningsmetoder. I likhet med vad utredningen fann i sitt delbetänkande (SOU 2009:1) görs dessutom en åtskillnad mellan underrättelseverksamhet och förundersökning utifrån att den förra måste ses ur ett mera renodlat medborgarperspektiv, medan den senare främst måste ses utifrån ett parts- och lagföringsperspektiv med de mera specifika rättssäkerhetskrav och rätt till insyn i materialet, åtminstone så långt som detta kan användas till nackdel för parten, som därmed måste gälla. En annan iakttagelse som även varit inne på i sina överväganden är att dagens oreglerade område skapar osäkerhet på fältet kring vilka gränser som gäller för användningen av olika särskilda spaningsmetoder och därmed kan vara en hämsko för att fullt ut använda den potential för det brotts- bekämpande arbetet som spaningsmetoderna utgör. En ökad preci- sion och tydlighet i regelsystemet kan därför också medföra en ökad användning av såväl infiltrationsoperationer som tekniska span- ingsmetoder som detta enligt utredningens bedömning i så fall kommer att ske inom ramen för ett betydligt mera rätts- säkert och transparent regelverk. Rättslig bakgrund och allmänna utgångspunkter 3.3.3Utgångspunkter för utformningen av ett nytt regelverk Praxisgenomgången visar att i sina avgöranden i allt högre grad lägger vikt vid vilken typ av information som i reali- teten kan erhållas genom olika inhämtningsmetoder och hur denna sedermera tas om hand av de brottsbekämpande myndigheterna, framför själva inhämtningsmetoderna som sådana (se praxisgenom- gången, bilaga 3-4 avsnitt 6.5). I det sammanhanget görs alltså ingen egentlig skillnad i integritetshänseende mellan den information som erhålls genom en hemlig teleavlyssning och den information som kan erhållas genom användande av en dold kroppsmikrofon, efter- som båda metoderna medför att det går att spela in innehållet i ett samtal utan den övervakade personens vetskap. Utifrån ett mera strikt europarättsligt synsätt skulle således inhämtning av ljud med en dold kroppsmikrofon likställas med hemlig teleavlyssning och hemlig rumsavlyssning, inhämtning av bild med hjälp av en infiltratör som utger sig för att vara någon annan än den han är likställas med hemlig kameraövervakning och användande av en s.k. IMSI-catcher för att fånga upp teleadresser inom ett visst geografiskt område med hemlig teleövervakning. Mot detta måste emellertid ställas att metoderna för inhämtning helt lagligt får användas av envar. Det står således en enskild medborgare fritt att själv spela in ett samtal som han själv deltar i och att fritt ta bilder av andras hem, om bildupptagningen sker från en plats som inte omfattas av skyddet för hemfriden. Vid den avvägning av motstående intressen som måste ske har därför utredningen stannat för att lagreglera inspelning av ljud, bild- upptagning av hem och korrespondens, lokalisering av person och användande av teknisk utrustning får att fånga upp teleadresser inom ett visst geografiskt område som särskilda spaningsmetoder för in- hämtning av information på en nivå som kan sägas ligger i gräns- landet mellan de hemliga tvångsmedlen och mera ordinära polisiära arbetsmetoder som även framöver kommer att regleras genom de allmänna befogenheterna i polislagen. Dessa överväganden har fått återverkningar också när det gäller vilka beslutsorgan och vilka be- slutsnivåer som bör finnas. Det saknas utifrån utredningens utgångspunkter skäl att reglera infiltrationsoperationer som arbetsmetod i sig. Detta är en veder- tagen arbetsmetod inom brottsbekämpningen i alla västerländska demokratier, som främst används för att kunna få information om och kunna beivra organiserad brottslighet. Först i de fall där åtgärder Rättslig bakgrund och allmänna utgångspunkter inom ramen för en sådan operation riskerar att närma sig eller över- träda den gräns som artikel 8 i eller den nya grundlagsbestämmelsen sätter, ställer sig saken annorlunda. Det kan då röra sig om användande av de inhämtningsåtgärder som berörts ovan, t.ex. inspelning av ljud eller upptagning av bild eller lokalisering av person med hjälp av tekniska hjälpmedel, men även andra tvångs- medelsliknande situationer som tillträde till någons bostad (jfr hus- rannsakan) eller möjligheter att undersöka föremål (jfr beslag) kan bli aktuella. Särskilda frågor om tillskapande av möjligheter till del- tagande i annars brottsliga gärningar eller ökade möjligheter att underlåta åtal för vissa brott som kommer fram under en infiltra- tionsoperation kräver därtill självklart uttryckligt lagstöd, om de ska kunna genomföras. När det gäller provokativa åtgärder har utredningen närmast an- gripit detta problemkomplex utifrån ett klarläggande av rättsläget och i vissa hänseenden en kodifiering av gällande rätt som det vid övervägande kring ett nytt regelsystem alltid måste bedömas om det finns skäl att göra förändringar som bidrar till att systemet blir mer logiskt och konsistent. Vid utformningen av det nya regelsystemet har utredningen tagit sitt avstamp i de principer som har utmejslats i praxis när det gäller kravet på att intrånget i den skyddade rättig- heten ska ske med stöd av lag (in accordance with the law). Som framgår av praxisgenomgången är vad som krävs för att intrånget i den skyddade rättigheten i detta hänseende ska kunna tillåtas inte enbart formell, utan tar sikte på regelsystemets kvalitet, varvid frågan om beslutsnivå, beslutsinstansens oberoende prövning och tillskap- ande av olika särskilda skyddsåtgärder (safeguards) är betydelse- fulla (se bilaga 3-4 avsnitt 6). Utgångspunkten kan här sammanfattas i att medborgarna genom regleringen måste få en rimligt förutsebar uppfattning om de närmare villkoren för prövningen, prövningen måste både vara och framstå som reell.