sou · GXB339 · 2010-01-01 00:00:00 — Ett öppnare mark- nadstillträde bör medföra ökade möjligheter för kollektivtrafik- företagen att utveckla sina produkter och ta betalat för detta som marknadsförutsättningarna blir mer svårbestämda och mindre stabila än med dagens upphandlingssystem. Kollektiv- trafikföretagen måste i ökad utsträckning själv marknadsföra sina produkter och söka kunder. Det är något som företagen inte är vana vid. Trafikhuvudmannen har haft hand om detta i dagens system. Erfarenheter från visar att ett fåtal stora företag vanligtvis dominerar kollektivtrafikmarknaden efter en marknadsöppning. Så länge marknaden är öppen för nya aktörer är dock möjligheterna att missbruka en sådan dominerande ställning begränsad. Vidare visar erfarenheter från att det i en övergångsfas kan komma in många nya kollektivtrafikföretag på marknaden som sedan slås ut eller köps upp efterhand som mark- naden mognar. Den svenska kollektivtrafikbranschen är relativt konsoliderad vilket kan tala för att marknaden kommer att stabili- seras ganska snabbt vid ett öppnande av de lokala och regionala kollektivtrafikmarknaderna. Mitt förslag innebär att lika krav ska ställas på alla företag på kollektivtrafikmarknaden. I dagens ordning ställs olika krav av olika upphandlande enheter och den kommersiella länsgränsöver- skridande busstrafiken omfattas inte alls av dessa krav. Minskade möjligheter att ställa olika krav i samband med anbudsprocesserna bör enligt min mening särskilt underlätta för mindre företag. De omfattande upphandlingsprocedurerna med tillhörande anbudsgiv- ning inom kollektivtrafiken har krävt resurser som inte alltid ett mindre företag har. Ett enklare och öppnare marknadstillträde underlättar därmed för små företag. Etableringströsklar kan möjligen uppstå genom att krav införs på att delta i samordnade informations-, betal- och boknings- system. Det är dock nödvändigt för att säkra ett sammanhållet kollektivtrafiksystem där resenären på ett enkelt sätt kan resa. Genom att många deltar i samarbetet kan styckpriset per enhet hållas nere och detta innebär att små företag inte missgynnas. En nationell myndighet ska ges vissa specifika uppgifter som metodstöd, rådgivning, uppföljning, utvärdering, föreskriva normer och standarder för informations-, betal- och bokningssystem samt ansvara för ett nationellt informationssystem. För den myndighet som ges dessa utökade uppgifter uppstår kostnader. Dessa myndighetsuppgifter ersätter det som tidigare kallats sektorsansvar för kollektivtrafik och som tidigare utförts inom ramen för och verksamhet. Mot bak- grund av att det pågår ett arbete med att se över myndighetsstruk- turen inom transportsektorn finns det möjlighet att omföra resurser och bättre samla statens insatser på en myndighet vilket bör medföra goda möjligheter att inom ramen för dagens kostnader finansiera den nationella myndighetens verksamhet. Vidare kommer Rikstrafikens uppgifter att minska, såvitt avser trafikavtalen, till följd av mitt förslag. Det innebär att delar av de resurser som finns på Rikstrafiken kan användas till de nya uppgifter som jag föreslår att Rikstrafiken tilldelas som nationellt ansvarig myndighet för kollektivtrafiken. Min uppfattning är därför att de utökade uppgifterna för staten bör kunna finansieras inom befintliga anslag till myndigheter inom transportsektorn. Vad gäller statens, via Rikstrafiken, finansiering av viss inter- regional trafik har jag föreslagit att de lokala kollektivtrafik- ansvariga myndigheterna fortsättningsvis ska svara för denna trafik. Medel ska tillföras den kommunala sektorn antingen via kostnads- utjämningssystemet eller via specialdestinerade bidrag. Förslaget påverkar därmed inte statsbudgeten. Medlen fördelas bara på ett nytt sätt till regionerna. Slutligen innebär mitt förslag till ändring i yrkestrafiklagen att Transportstyrelsen kommer att behöva ompröva alla trafiktillstånd för buss och taxi. Enligt uppgift från Transportstyrelsen var antalet tillståndshavare närmare 10 000 per . Ändringen avser införande av säkerhetskrav för att beviljas ett trafiktillstånd för yrkestransporter på väg (se kapitel 10). Effekter för kommuner och landsting De kollektivtrafikansvariga myndigheternas uppgifter att formulera mål för trafikförsörjningen blir svårare och processen för att säkerställa myndighetens mål mer formaliserade än dagens system. Det talar för att kostnaderna kan öka för kommuner och landsting. flyttas en stor andel av det operativa planeringsansvaret över till kollektivtrafikföretagen, vilket kan minska det offentligas kostnader. Sammanfattningsvis innebär det högre kostnader för administration men lägre kostnader för planeringen av trafiken. Nettoeffekten av en ökad andel kommersiell trafik bör generellt bli att det sker en viss överflyttning av betalningsansvaret för kollektivtrafiken från skattebetalarna till kollektivtrafikresenärerna. Den privata kollektivtrafiken kommer att höja priserna och en del trafik som bedrivs med underskott blir därmed lönsam. upphör möjligheten att korssubventionera inom den offentligt upphandlade trafiken. Förutsättningarna för att bedriva kommersiell trafik varierar mellan olika orter och delar av landet. Det kan därför innebära att de offentliga budgeterna avlastas mer på vissa håll än på andra. Hur mycket den offentliga budgeten avlastas beror också på vilka prishöjningar och utbudsförändringar som kan accepteras på den kommersiella marknaden. I trafiksvaga regioner är det inte säkert att det blir några kostnadseffekter överhuvudtaget eftersom en mycket stor del av trafiken inte kommer att kunna drivas kommersiellt, det vill säga det finns inga russin att plocka. I dessa regioner blir trafiken upphandlad även fortsättningsvis. Tillämpas undantaget kan dessutom korssubventioneringen kvarstå. Min slutsats är att en marknadsöppning inte kommer att öka kostnaderna för kommuner och landsting på . Jag bedömer att kostnaderna för den kommunala sektorn kommer att minska i takt med att fler linjer kan bedrivas kommersiellt om resenären får betala högre biljettpriser. Vidare bedömer jag att kostnaderna kommer att minska för särskilt anordnade transporter genom att kollektivtrafikansvarig myndighet ges ett ansvar för såväl allmän som särskilt kollektiv- trafik. Samordningen underlättas vilket leder till en effektivisering av verksamheten och därmed sänkta kostnader för trafiken totalt sett. När det gäller regelverket för färdtjänst, riksfärdtjänst, skol- skjuts och sjukresor har jag inte föreslagit några förändringar i villkoren. Kostnaderna i detta avseende påverkas därmed inte. 15.5Konsekvenser för det kommunala självstyret Den kommunala sektorn beslutar själv om nivån på trafikför- sörjningen i länet. De transportpolitiska målen ska vara utgångs- punkt men därutöver fastställs inga normer i lag. Det kommun- politiska handlingsutrymmet är i den meningen oförändrat. Vidare föreslår jag att kommuner och landsting även fortsatt kan komma överens om att hantera kollektivtrafiken gemensamt men det måste göras inom ramen för ett samverkansorgan i länet. Om man inte blir överens ska vara ansvarig för kollek- tivtrafiken. Jag har också föreslagit att den kollektivtrafikansvariga myndigheten även ska ansvara för färdtjänst, riksfärdtjänst, anord- nande av skolskjuts samt sjukresor. Till skillnad från innebär det att staten i större utsträckning reglerar hur den kommunala sektorn ska organisera sig. Vidare innebär förslaget till kollektivtrafiklag att staten även styr hur kollektivtrafikansvarig myndighet får ingripa på kollektiv- trafikmarknaden, vilket kan ses som att det kommunala självstyret delvis begränsas. Jag anser dock att begränsningen är motiverad. Enligt min uppfattning är den regelstyrning jag föreslår nödvändig för att kunna definiera gränssnittet mellan kommersiell kollektiv- trafik och delvis offentligt finansierad kollektivtrafik. Medborgarnas möjlighet att utöva inflytande i systemet påver- kas inte av sättet att organisera kollektivtrafikansvarig myndighet. Det politiska inflytandet ökar istället genom att bolagsformen ersätts av förvaltningsformen. En tydlig politisk arena skapas och den rådande oklara och diffusa styrningen av trafikhuvudmannen i bolagsform tas bort. Konsumentmakten ökar därmed. Flertalet trafikhuvudmän är organiserade i aktiebolag. kommer viss verksamhet att finnas kvar inom aktiebolaget. De dotterbolag som finns kan fortsatt bedrivas i bolagsform. Mitt förslag till övergångslösning innebär en gradvis minskning av trafikhuvudmannens verksamhet. kommer dessa att helt upphöra med sin verksamhet om de bedrivs i bolagsform. Det innebär att personal hos trafikhuvudmannen blir övertaliga. En del bör kunna övergå till den lokala kollektivtrafikansvariga myndig- heten medan andra kan bli övertaliga till följd av att uppgifterna övertas av kollektivtrafikföretagen. har dessa, mer opera- tiva tjänster, en kompetens som behövs hos kollektivtrafikföre- tagen. Den gradvisa övergången innebär att bolagen ges tid för att avveckla verksamhet. Kostnaderna för övergång från aktiebolag till myndighet är av engångsnatur. Enligt mitt förslag är det fortfarande en fråga för den kommunala nivån att avgöra nivån på trafikförsörjningen. Det innebär att lokal kollektivtrafikansvarig myndighet kan komplettera med trafik i de områden där den kommersiella trafiken inte uppfyller de sam- hälleliga målen. Myndigheten kan därmed tillförsäkra den geogra- fiska tillgänglighet som myndigheten vill garantera för kommun- invånarna i länet. Min samlade bedömning är att mina förslag inte kommer att påverka tillgängligheten i någon nämnvärd omfattning för medborgare eller näringsliv under förutsättning att myndig- heten väljer att upprätthålla trafiken även i de stråk där underlaget är svagt. Detta är i princip ingen skillnad jämfört med dagens system. När det offentliga i princip bestämmer hela trafikutbudet, som fallet är i dagens system, kan positiva och negativa externa effekter av kollektivtrafiken bli internaliserade. Med det menas exempelvis att kollektivtrafiken ses som ett sätt att motverka de trängsel-, trafiksäkerhets- och miljöproblem som biltrafiken orsakar och som inte har internaliserats i biltrafikens kostnader. Politiskt kan det ofta vara svårare att öka biltrafikens kostnader och därför väljer man i stället att ge stöd till kollektivtrafiken. När trafikutbudet bestäms av marknaden kan däremot inte dessa externa effekter internaliseras. Det offentligt styrda trafikutbudet i dagens system tycks dock inte vara särskilt väl optimerat för att maximera de samhällsekono- miska vinsterna. De kvantitativa analyserna som jag låtit genomföra tyder inte heller på att det offentligas nuvarande ekonomiska stöd till trafiken i första hand kanaliseras till de linjer som kan bedömas vara mest samhällsekonomiskt motiverade. Det förefaller tvärtom vara så att dessa linjer ofta ger ett överskott som används för att täcka underskott på lågtrafiklinjer. Reformer med ett öppnare marknadstillträde minskar således inte den samhällsekonomiska effektiviteten. Nya produkter och tjänster inom kollektivtrafiken och en ökad valfrihet för resenärerna kommer att attrahera fler resenärer till kollektivtrafiken. Om färre väljer bilen ger det samhällsekonomiska positiva konsekvenser. Däremot om gående eller cyklister väljer kollektivtrafiken är det inte säkert att det medför någon samhälls- ekonomisk vinst. Enligt min bedömning har förslagen inte någon inverkan på de övriga förhållanden som jag ska beakta enligt kommittéförord- ningen (1998:1474). Inledande bestämmelser och definitioner I paragrafen finns en uppräkning av lagens olika kapitel. I paragrafen erinras om de lagar som, i förhållande till den före- slagna kollektivtrafiklagen, innehåller närliggande bestämmelser. I paragrafen definieras vissa begrepp som används i lagen. Infrastruktur för kollektivtrafik: Definitionen av infrastruktur för kollektivtrafik omfattar platser där resenärer kan stiga av och på eller byta mellan färdmedel samt uppställningsplatser för bussar. Uppräkningen är inte uttömmande utan samhällsutvecklingen kan medföra en utökning av begreppet. Med denna definition avses inte väg, järnväg och farled. Inte heller informations-, betalnings- och bokningssystem innefattas i denna definition. Kollektivtrafik: Denna definition ska inte ses som en allmän definition av begreppet kollektivtrafik utan som en definition av vad som i kollektivtrafiklagen avses med begreppet. Kollektivtrafikansvarig myndighet: Ett samverkansorgan, enligt lagen (2002:34) om samverkansorgan i länet eller ett landsting kan vara kollektivtrafikansvarig myndighet, utom på där kommunen har givits ansvar. har även status som samverkansorgan. organen som bland annat har övertagit uppgifter är kollektivtrafikansvarig myndighet inom sitt område. Kollektivtrafikföretag och allmän trafikplikt: Förslaget överens- stämmer i huvudsak med definitionerna i och rådets förordning (EG) nr 1370/2007 av om kollektivtrafik på järnväg och väg och om upphävandet av rådets förordning (EEG) nr 1191/69 och (EEG) nr 1107/70. Linje: Mina överväganden finns i avsnitt 9.4.2. Definitionen omfattar ett upptagningsområde, det område som linjen är tänkt att försörja, samt ett stoppmönster, det vill säga på vilket sätt fordonet stannar. Linjetrafik: Definitionen motsvarar definitionen i 1 kap. 3 § yrkestrafiklagen (1998:490) med den skillnaden att definitionen förutom buss även omfattar båt, spårväg, taxi tunnelbana och tåg. Ensamrätt och avtal om allmän trafik: Definitionerna korrespon- derar i huvudsak med definitionerna i och rådets förordning (EG) nr 1370/2007 av om kollektivtrafik på järnväg och väg och om upphävandet av rådets förordning (EEG) nr 1191/69 och (EEG) nr 1107/70. Avtal om trafik: Definitionen omfattar avtal om samordnad anropsstyrd trafik för särskilda grupper. Denna definition mot- svarar avtal gällande det som ibland kallas särskild kollektivtrafik, till exempel färdtjänst. Tjänstekontrakt och tjänstekoncession: Definitionerna motsvarar i huvudsak definitionerna i lagen (2007:1092) om upphandling inom områdena vatten, energi, transporter och posttjänster. Direkttilldelning och internt företag: Förslagen överensstämmer med definitionerna i och rådets förordning (EG) nr 1370/2007 av om kollektivtrafik på järnväg och väg och om upphävandet av rådets förordning (EEG) nr 1191/69 och (EEG) nr 1107/70. Samordnad anropsstyrd trafik: Definitionen omfattar trafik som är samordnad och anropsstyrd och som erbjuds allmänheten när den linjelagda kollektivtrafiken inte kan erbjuda tillräcklig tillgäng- lighet. Med tillgänglighet avses både tidsmässig och fysisk tillgäng- lighet på fordonen. Definitionen omfattar den så kallade särskilda kollektivtrafiken, det vill säga färdtjänst, riksfärdtjänst, skolskjuts och sjukresor. Definitionen omfattar även andra former av anrops- styrd trafik exempelvis kompletteringstrafik eller trafik till gles- bygd som kan vara anropsstyrd. Ansvaret för kollektivtrafik som har anknytning till länet och kommuninvånarna Mina överväganden finns i avsnitt 12.4.1. Genom paragrafen ges en kollektivtrafikansvarig myndighet ansvar för kollektivtrafiken på lokal och regional nivå. Kollektivtrafiken ska bedrivas till förmån för länet och medlemmarna i kommunerna i länet. Enligt paragra- fen kan därför även den kollektivtrafikansvariga myndigheten ansvara för kollektivtrafik som sträcker sig utanför länet om syftet är att transportera kommunernas medlemmar. Ansvaret kan även omfatta transporter till och från till exempel turistattraktioner i länet där merparten av resenärerna vanligtvis utgörs av personer som inte bor i länet. Av andra stycket i paragrafen framgår att och kom- munerna i länet är gemensamt ansvariga för kollektivtrafiken om de är överens om att låta ett samverkansorgan, enligt lagen (2002:34) om samverkansorgan i länet, vara kollektivtrafikansvarig myndig- het. I paragrafen erinras om att detta samverkansorgan även ska inneha de uppgifter som framgår av nämnda lag. Dessa uppgifter är att: 1.utarbeta program för länets utveckling som kommuner och landsting avser att genomföra i samarbete med andra parter, 2.samordna utvecklingsinsatser i länet för genomförande av programmet, 3.besluta om användningen av vissa statliga medel för regional utveckling enligt vad som närmare föreskrivs av regeringen, 4.besluta om prioritering bland åtgärder avseende infrastruktur m.m. vid upprättande av länsplaner för regional infrastruktur, 5.ta emot och bereda ansökningar om bidrag från avseende mål 1 och mål 2, 6.följa upp åtgärder och effekter av utvecklingsarbetet i länet, 7.lämna en årlig redovisning avseende åtgärder och effekter till regeringen. Erinran om att samverkansorganet har dessa uppgifter har intagits i lagen för att förtydliga och understryka vikten av att detta organ, förutom ansvaret för kollektivtrafiken, har ansvaret för den regionala utvecklingen. Om och kommunerna i länet inte kan komma öve- rens om att låta ett samverkansorgan vara kollektivtrafikansvarig myndighet ska landstingen i varje län ha detta ansvar. I finns inget landsting och ska därför vara kollektivtrafikansvarig myndighet. Om en kommun eller ett lands- ting inte längre vill organisera kollektivtrafiken genom ett sam- verkansorgan ska respektive vara kollektivtrafikansvarig myndighet. I är ansvarigt för kollektivtrafiken. Vill organisera kollektivtrafiken i ett samverkansorgan är det möjligt. Finansie- ringsfrågan kan dock kräva en särskild lösning. I paragrafens fjärde stycke tydliggörs att den kollektivtrafik- ansvariga myndigheten har ansvar för all kollektivtrafik, det vill säga även samordnad anropsstyrd trafik i form av bland annat färdtjänst, riksfärdtjänst, skolskjuts och sjukresor. Ansvaret omfat- tar att pröva ansökningar om och anordna färdtjänst och sjukresor. har det offentliga inget ansvar för att anordna sjukresor. Vad avser skolskjuts och riksfärdtjänst har den kollektivtrafikansvariga myndigheten ansvar för att anordna skolskjuts och för att pröva om personer med ett stort och varaktigt funktionshinder ska beviljas riksfärdtjänst. Paragrafen har behandlats i avsnitt 12.4.2. Den kollektivtrafik- ansvariga myndigheten ska bestämma nivån på kollektivtrafikför- sörjningen. Detta innebär att det är upp till varje kollektivtrafik- ansvarig myndighet att ta ställning till vilken kollektivtrafik de anser att det finns ett behov av i länet eller för kommuninvånarna. Nivån på kollektivtrafiken ska bestämmas med utgångspunkt i de gällande transportpolitiska målen. Mina överväganden finns i avsnitt 13.1.6. I paragrafen, som delvis motsvarar 2 § lagen (1979:558) om handikappanpassad kollektiv- trafik, ges den kollektivtrafikansvariga myndigheten ett ansvar för att se till att kollektivtrafiken tillgänglighetsanpassas. Paragrafen är emellertid inte enbart riktad mot resenärer med funktionsnedsätt- ning utan den gäller även exempelvis för barn, personer med barn- vagn och äldre. Paragrafen är en allmän bestämmelse och innebär att den kollektivtrafikansvariga myndigheten i alla frågor som rör kollektivtrafiken ska verka för att den anpassas för alla resenärs- grupper. Ett exempel på detta är att den nödvändiga infrastruktur (se nedan 2 kap. 4 §) som den kollektivtrafikansvariga myndigheten ska tillförsäkra måste vara tillgänglighetsanpassad. Denna allmänna bestämmelse kompletteras med mer specifika bestämmelser i fråga om tillgänglighetsanpassning. En sådan bestämmelse är 4 kap. 8 § enligt vilken den kollektivtrafikansvariga myndigheten i trafik- förklaringen kan ställa krav på kollektivtrafikföretagen i fråga om tillgänglighetsanpassning av fordon. Ytterligare en sådan bestäm- melse är det krav som i 4 kap. 13 § ställs på att kollektivtrafikföre- taget ska stanna för på- och avstigning på en fullt tillgänglig bytespunkt för alla resenärer samt 4 kap. 7 § enligt vilken myndig- heten i trafikförklaringen ska definiera vilka bytespunkter som ska vara fullt tillgängliga för alla resenärer. Det är inte bara den kollektivtrafikansvariga myndigheten som har ett ansvar för att se till att kollektivtrafiken tillgänglighets- anpassas. Även kollektivtrafikföretagen har ett sådant ansvar. Enlig och rådets förordning (EEG) nr 1371/2007 av om rättigheter och skyldigheter för tågrese- närer har järnvägsföretagen ett ansvar för att skydda och ge assistans till personer med funktionsnedsättning eller nedsatt rörlighet vid tågresor. Mina överväganden finns i avsnitt 13.1.5. I paragrafen ges den kollektivtrafikansvariga myndigheten ett ansvar att tillförsäkra nödvändig infrastruktur för kollektivtrafik inom länet. Med infra- struktur för kollektivtrafik avses platser där resenärer kan stiga av och på eller byta mellan färdmedel samt uppställningsplatser för bussar. Av paragrafen framgår att myndigheten också har ett ansvar för utrustning där information kan visas, som exempelvis en digital skärm eller skylt. Nödvändig infrastruktur är infrastruktur som behövs för att en resenär ska kunna göra en hel resa eller som behövs för att göra kollektivtrafiken tillgänglig för alla resenärer. Utgångspunkten är att det i första hand är marknaden som tillhandahåller infrastruktur. Denna infrastruktur finansieras genom avgifter. För det fall marknaden inte kan tillhandahålla nödvändig infrastruktur ska den kollektivtrafikansvariga myndig- heten enligt paragrafen se till att denna kommer till stånd. I de fall behovet inte är tillgodosett genom annan offentlig eller privat aktör ska myndigheten tillhandahålla denna infrastruktur. Det kan innebära att myndigheten investerar i nya eller utbyggda bytes- punkter. Eventuell drift av en större bytespunkt kan utföras i egen regi eller på entreprenad. Den nödvändiga infrastrukturen ska enligt andra stycket upp- låtas på konkurrensneutrala och icke-diskriminerande villkor. I paragrafens tredje stycke ges den kollektivtrafikansvariga myndigheten en möjlighet att vid kapacitetsbrist begränsa tillträdet till infrastrukturen. Det anges vidare att företräde ska ges till den mest samhällsekonomiskt lönsamma trafiken. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer ges ett bemyndigande att meddela föreskrifter om förfarandet vid kapacitetsbrist. Paragrafen behandlas i avsnitt 11.6.8. Det är upp till den kollektiv- trafikansvariga myndigheten att avgöra behovet av beställning samt samordning av anropsstyrd trafik. Om den kollektivtrafikansvariga myndigheten anser att länet har ett behov av en sådan funktion får myndigheten antingen driva den i egen regi eller lägga ut den på entreprenad. Denna uppgift kan innefatta moment av myndig- hetsutövning. I paragrafen ges därför stöd i lag för att överlåta uppgiften att beställa och samordna anropsstyrd trafik till en enskild individ eller en juridisk person. Mina överväganden finns i avsnitt 13.1.9. Enligt paragrafen ska den kollektivtrafikansvariga myndigheten ta fram principer för hur kollektivtrafiken ska beaktas av kommuner, och Ban- verket vid den fysiska planeringen. I principerna ska krav på utformningen av väg- och gatumiljöer i glesbygd, landsbygd och tätort anges. Kraven ska främja en ändamålsenlig tillgänglighet och en god trafikförsörjning. Kriterier som visar krav på exploaterings- grad ska anges. Det är upp till den kollektivtrafikansvariga myndig- heten att bestämma hur dessa principer ska uppdateras, revideras I paragrafens andra stycke har intagits en hän- visning till (1987:10). Paragrafen behandlas i avsnitt 12.5. Paragrafen avser att möjliggöra för en väghållare att vid kapacitetsbrist kunna begränsa kollektiv- trafik. Genom att paragrafen endast rör gata och allmän väg är det endast statliga och kommunala väghållare som berörs av bestäm- melsen. En kapacitetsbrist situation väntas främst kunna uppstå i ett begränsat område i tätorter. I paragrafens andra stycke anges att företräde ska ges till den mest samhällsekonomiskt lönsamma trafiken.