sou · GYB357 · 2010-09-02 00:00:00 — Kraven på detaljplanens utformning nyanseras i förenklande syfte. Det införs en möjlighet för kommunerna att i detaljplaner ställa krav på skyddsåtgärder för att motverka olyckor, översvämning och erosion. Vidare införs en möjlighet att i en detaljplan reglera huvud- mannaskapet för allmänna platser så att huvudmannaskapet kan vara olika för olika allmänna platser inom en och samma detaljplan. Bestämmelserna om de tekniska egenskapskraven på byggnads- verk i lagen (1994:847) om tekniska egenskapskrav på byggnads- verk, m.m. flyttas tillbaka till för att tydliggöra kopplingen mellan bestämmelserna. Vissa bestämmelser om bygglovsplikt bl.a. för andra anläggningar än byggnader flyttas till förordningsnivå. Lagändringarna träder i kraft . 8.2.2Ny instansordning för PBL-ärenden har antagit propositionen Mark- och miljödomstolar (prop. 2009/10:215, bet. 2009/10:JuU27, rskr. 2009/10:364) som innebär en ny i instansordning för PBL-ärenden. De beslut enligt PBL som överklagas som förvaltningsbesvär (länsstyrelse – förvaltningsrätt – kammarrätt – Regeringsrätten) flyttas från de allmänna förvaltningsdomstolarna till mark- och miljödomstol (länsstyrelse – mark- och miljödomstol – Mark- och miljö- överdomstolen). Vissa beslut som fattar efter över- klagande (beslut om antagande, ändring eller upphävande av detaljplan, områdesbestämmelser eller fastighetsplan) överklagas hos regeringen. Även dessa ska i fortsättningen överklagas hos mark- och miljödomstol. Prövningen av ett överklagade av ett beslut att anta, ändra eller upphäva en detaljplan eller områdes- bestämmelser är i nya PBL begränsad till att avse om beslutet strider mot någon rättsregel på det sätt som klaganden har angett eller som framgår av omständigheterna (13 kap. 17 § första stycket nya PBL). beslut enligt 11 kap. 11 § nya PBL att helt eller i en viss del upphäva kommunens beslut om detaljplan eller områdesbestämmelser får även fortsättningsvis överklagas hos regeringen (13 kap. 5 § nya PBL). I vissa fall kan en länsstyrelse ha prövat samma beslut dels på grund av ett överklagande, dels på eget initiativ enligt bestämmelserna i 11 kap. 10 § och 12 § nya PBL. ska i sådana fall få besluta att ett överklagande av samma kommunala beslut inte ska prövas förrän ärendet om överprövning enligt 11 kap. är slutligt avgjort (13 kap. 18 § nya PBL). Förändringarna i instansordningen träder också i kraft . 8.2.3Den kommunala planeringen enligt PBL Enligt 1 kap. 2 § nya PBL är det en angelägenhet att planlägga användningen av mark och vatten. Bestämmelsen bekräftar det s.k. kommunala planmonopolet, vilket innebär en ensamrätt att anta planer som i första hand gäller mot enskilda. Enligt 2 kap. 2 § nya PBL ska bestämmelserna i 3 och 4 kap. tillämpas vid planläggning och prövning i ärenden om bygglov och förhandsbesked. Vidare ska miljökvalitetsnormer enligt 5 kap. 3 § följas vid planläggning och annan prövning enligt PBL (2 kap. 10 § nya PBL). Kommunen och staten genom har löpande kontakter i planärenden. ska i samrådet om planer ta till vara och samordna statens intressen. Enligt 3 kap. 1 § ska mark- och vattenområden användas för det eller de ändamål för vilka områdena är mest lämpade med hänsyn till beskaffenhet och läge samt föreliggande behov. Företräde ska ges sådan användning som medför en från allmän synpunkt god hushållning. Enligt 3 kap. 8 § ska mark- och vattenområden som är särskilt lämpliga för anläggningar för industriell produktion, energiproduktion, energidistribution, kommunikationer, vatten- försörjning eller avfallshantering så långt möjligt skyddas mot åtgärder som kan påtagligt försvåra tillkomsten eller utnyttjandet av sådana anläggningar. Områden som är av riksintresse för anläggningar som avses ovan ska skyddas mot åtgärder som kan påtagligt försvåra tillkomsten eller utnyttjandet av anläggningarna. Om ett område är av riksintresse för flera oförenliga ändamål, ska företräde ges åt det eller de ändamål som på lämpligaste sätt främjar en långsiktig hushållning (3 kap 10 § ). Behövs området eller del av det för en anläggning för totalförsvaret ska försvarsintresset ges företräde. Varje kommun ska ha en aktuell översiktsplan som omfattar hela kommunen enligt 3 kap. 1 § nya PBL. Översiktsplanen är inte bindande. Kommunen ska i översiktsplanen redovisa sin bedöm- ning av hur skyldigheten att enligt 2 kap. ta hänsyn till allmänna intressen vid beslut om användningen av mark- och vattenområden kommer att tillgodoses. I redovisningen ska riksintressen enligt 3 och 4 kap. anges särskilt. Av översiktsplanen ska bl.a. framgå grunddragen i användningen av mark- och vattenområden, hur kommunen avser att tillgodose de redovisade riksintressena samt hur kommunen i den fysiska planeringen avser att ta hänsyn till och samordna översiktsplanen med relevanta nationella och regionala mål, planer och program av betydelse för en hållbar utveckling inom kommunen. När kommunen upprättar ett förslag till översiktsplan eller ändring i planen, ska kommunen samråda med bl.a. och berörda kommuner. Kommunens medlemmar, myndigheter och organisationer ska också ges möjlighet att delta i samrådet (3 kap. 9 § nya PBL). Enligt 3 kap. 27 § nya PBL ska kommunfullmäktige minst en gång pröva om översiktsplanen är aktuell utifrån kraven i 3 kap. 5 §. Det innebär bl.a. att kommunens ska ta ställning till om översiktsplanen fortfarande redovisar kommunens syn på grunddragen i mark- och vattenanvändningen, riksintressen samt nationella planer och program. ska enligt 3 kap. 28 § nya PBL minst en gång redovisa sina synpunkter i fråga om sådana statliga och mellankommunala intressen som kan ha betydelse för översiktsplanens aktualitet. Dessa synpunkter ska redovisas i en sammanfattande redogörelse till kommunen. Enligt 4 kap. 1 § nya PBL får inom kommunen mark- och vattenområdes användning, bebyggelse och byggnadsverk regleras med rättsverkan genom detaljplaner eller områdesbestämmelser. Innan kommunen antar en detaljplan ska kommunen ha tagit fram ett planförslag, samrått om förslaget, kungjort det och låtit det granskas. Under samrådet om en översiktsplan eller en detaljplan ska läns- styrelsen särskilt ta till vara och samordna statens intressen men också verka för att riksintressen enligt 3 och 4 kap. tillgodoses, att miljökvalitetsnormer enligt 5 kap. följs och att bestämmelser i fråga om landsbygdsutveckling i strandnära lägen respektive om upphävande av strandskydd följs. ska också verka för att frågor om användning av mark- och vattenområden som angår två eller flera kommuner samordnas på ett lämpligt sätt samt för att bebyggelse och byggnadsverk inte blir olämpliga med hänsyn till människors hälsa och säkerhet eller risken för olyckor, översvämningar eller erosion (3 kap. 10 § och 5 kap. 14 § nya PBL). ska avge ett gransknings- yttrande över översiktsplanen. Av yttrandet ska bl.a. framgå om förslaget inte tillgodoser ett riksintresse enligt 3 eller 4 kap. miljö- balken eller om frågor som angår två eller flera kommuner inte samordnas på ett lämpligt sätt (3 kap. 16 § nya PBL). Kommunen ska i sin tur redovisa granskningsyttrande tillsammans med översiktsplanen (3 kap 20 § nya PBL). Om inte har godtagit planen i en viss del, ska det anmärkas i planen. en detaljplan är tillgänglig för granskning ska under vissa förutsättningar yttra sig över planförslaget enligt 5 kap. 22 § nya PBL. Så ska ske i följande fall: -ett riksintresse enligt 3 eller 4 kap. inte tillgodoses, -en miljökvalitetsnorm enligt 5 kap. inte följs, -strandskydd enligt 7 kap. upphävs i strid med gällande bestämmelser, -regleringen av sådana frågor om användningen av mark- och vattenområden som angår flera kommuner inte har samordnats på ett lämpligt sätt, eller -en bebyggelse eller ett byggnadsverk annars blir olämplig med hänsyn till de boendes och övrigas hälsa eller säkerhet eller på grund av risken för olyckor, översvämning eller erosion. Kommunens hänsynstagande till ovan nämnda intressen i detalj- planer kan kontrolleras och överprövas av enligt bestämmelserna i 11 kap. 10 och 11 §§ nya PBL. ska upphäva kommunens beslut att anta, ändra eller upphäva en detalj- plan bl.a. om beslutet innebär att ett 4 kap. inte tillgodoses användningen av mark- och vattenområden som angår flera kommuner inte samordnats på ett lämpligt sätt. Kommunens planmonopol kan brytas genom att regeringen beslutar om ett planföreläggande. Det innebär att regeringen får förelägga kommunen att anta, ändra eller upphäva detaljplan eller områdesbestämmelser om ett riksintresse enligt 3 eller 4 kap. inte tillgodoses eller regleringen av sådana frågor om användningen av mark- och vattenområden som angår flera kommuner inte samordnas på ett lämpligt sätt (11 kap. 15 § nya PBL). Om kommunen inte följer ett planföreläggande, får regeringen besluta att på kommunens bekostnad ska upprätta de förslag som behövs för att detaljplan eller områdes- bestämmelser ska kunna antas, ändras eller upphävas. I sådana fall får regeringen anta, ändra eller upphäva detaljplanen eller områdes- bestämmelserna (11 kap. 16 § nya PBL). Enligt 6 kap. 21 § första stycket 2 får regeringen i ett visst fall besluta att en eller flera kommuner ska redovisa till regeringen eller någon annan myndighet hur kommunen eller kommunerna i sin planering enligt PBL avser att tillgodose ett intresse som rör hushållning med mark och vatten enligt hushållningsbestämmelserna i 3 och 4 kap. . 8.3Förhållandet mellan väglagen/banlagen och PBL Regeringen tillkallade 2002 en parlamentarisk kommitté för att se över plan- och bygglagstiftningen. Kommittén antog namnet . I slutbetänkandet Får jag lov? SOU 2010:57 Samordning och samverkan byggande (SOU 2005:77) redovisar sina överväganden och slutsatser. Enligt PBL-kommitténs bedömning sker den fysiska planeringen av bl.a. vägar och järnvägar enligt olika regelverk och samordningen brister i vissa fall. Ofta förekommer vad som kan anses vara dubbel planering och dubblerad prövning. De regler som ska tillämpas är delvis gemensamma, men det finns också skilda materiella krav. En mer långtgående samordning ansåg vara för omfattande för att rymmas inom ramen för PBL-översynen. inriktade därför arbetet mot att genom generella förändringar kopplade till planformerna också skapa förutsättningar att stärka de kommunala planernas roller i sektorsplaneringen. tog i sin analys upp frågan om samordning av PBL och den lagstiftning som reglerar utbyggnaden av trafik- anläggningar. såg tre olika strategier för förenklingar på området. Nedan redovisas de tre strategierna och kommitténs överväganden när det gäller fysisk planering av transportinfrastruktur. Samordning – valbart planinstitut eller delvis gemensamma institut Modellen bygger på att lagarna liknar varandra och förändringar syftar till att utveckla den gemensamma basen av regler. Kommuner och skulle få enas om vilken slags planering som ska användas i ett visst fall, s.k. valbart planinstitut. Förenklingen skulle bestå i minskat antal samråds- och planerings- processer. Dessutom skulle en helhetssyn och en samlad bedömning främjas genom det bredare perspektiv som finns i PBL, kompletterat med de speciella frågor som väcks av respektive trafikslag. En idé som diskuteras av är att låta trafik- verken och kommunerna komma överens om vilken planerings- form som är mest lämpad i det enskilda fallet. Tanken är att det ska kunna ske ett växelspel mellan de olika planeringsformerna i en strävan att undvika dubblerad planering. påpekade att det enbart genom ändringar i PBL knappast är möjligt eller önskvärt att åstadkomma en fullständig utbytbarhet mellan de olika planinstrumenten. Det finns behov av att både förenkla och förtydliga processen samt ge större förutsägbarhet genom bättre samspel mellan planformerna. diskuterade även om en översiktlig väg- eller järnvägsutredning, alternativt en fördjupning av översiktsplanen, skulle kunna läggas till grund för en efterföljande bindande reglering antingen genom sektorplaner eller en detaljplan enligt PBL. Även i de fall bägge planinstituten bedöms nödvändiga, finns dock en förenklingspotential i en bättre samordning av processerna med samråd, utställning m.m. anser vidare att om man vill öppna för en valfrihet när det gäller planeringsinstrument, behöver valfriheten kombineras med bestämmelser som anger att prövning enligt det ena regelverket är jämförbart med prövning enligt det andra. Syftet skulle vara att komma ifrån den s.k. dubbelprövningen. Renodling – specialprövning utvecklas och dubbleringar tas bort Denna modell bygger på de olikheter som finns och ändringar ska förtydliga hur lagarna kompletterar varandra. Liksom skulle såväl sektorplaner, PBL-planer som miljöprövning genomföras. PBL-planeringen kunde fokusera på förändringar i mark- användningen och systemfrågor, trafikbesluten på tekniska krav och trafikeringssystem samt miljöprövningen på villkor för byggande och drift. En variant är att trafikbesluten endast blir genomförandeinriktade och att miljöprövningen ersätter sektor- besluten. Förenklingen skulle bestå i att dubbleringar tas bort. Fördjupad kunskap om specialfrågor kan främjas i respektive prövning. Den minimala strategin – som bygger på flera olika angreppssätt men endast innebär en mindre städning En modell av detta slag bygger på en kombination av de tidigare, men är inte lika långtgående, utan låter systemen vara kvar som . Förenklingar kan åstadkommas genom att ta bort vissa krav eller genom hänvisningar som medger utbytbara funktioner eller anvisar viss funktion. Krav att ta bort kan vara t.ex. lov enligt PBL eller miljöbalksprövningar för anordningar som förutsatts i plan av något slag och där och kommuner är ense. möjlig förenkling är att inom trafiksektorn införa den begränsning av klagorätten som finns i PBL. Exempel på hänvisningar som skapar gemensamma funktioner kan vara att samråd och utställning enligt en lag uppfyller kraven enligt en annan. Ett annat exempel är att MKB från en beslutsprocedur kan nyttjas i en annan procedur utan förnyade samråd. Vid sidan om strategierna lyfter fram behovet av regional planering. I fråga om planering av trafikanläggningar och lokalisering av bebyggelse ansåg att en mellankommunal och regional samverkan är särskilt angelägen. Med undantag av planeringen i saknas en fungerande regionplanering i övriga delar av landet. föreslog, trots detta konstaterande, att de frivilliga bestämmelserna om regionplanering ska behållas. ansåg sammanfattningsvis när det gäller förutsättningarna för förändringar, oavsett val av strategi, att de grundläggande olikheterna i planeringssystemen måste beaktas. De krav som enligt skulle behöva analyseras inför såväl en eventuell samordning som en renodling är huvudsakligen: -materiella hänsyns- och stoppregler, -allmänna och enskilda intressen som ska beaktas, -typ av beslutsorgan, -samrådskretsar, aktörers ansvar och mandat, -beslutsunderlag (bl.a. MKB), och -beslutens formkrav, status och funktion. Enligt kräver alla tre strategierna såväl politiska som juridiska analyser. Ett relativt stort antal regler behöver ändras för att möjliggöra förenklingar genom samordning eller renodling, oavsett om det handlar om omfattande eller mindre justeringar. Ändringar behöver utvärderas utifrån den samlade kravbilden. Vissa ändringar, främst en mer långtgående samordning, kan antas flytta makt och ansvar mellan aktörer, huvudsakligen mellan kommun och stat respektive mellan politiker och sakexperter. Även en renodling innefattar en politisk dimension på så sätt att den avviker från den inslagna vägen av samordning som inledde. 8.3.2Ingen generell utbytbarhet mellan väglagen/banlagen och PBL Kommitténs bedömning: Samordningen mellan den fysiska planeringen enligt väglagen respektive banlagen och PBL ska bli bättre och effektivare. En generell utbytbarhet genom att kommun och får komma överens om att tillämpa antingen väglagen respektive banlagen eller PBL, för att ta fram ett beslut om var en väg eller järnväg ska byggas, är inte en möjlig lösning. Skälen för kommitténs bedömning: tankar om samordning bygger på möjligheten att en kommun och skulle kunna komma överens om att tillämpa antingen väglagen respektive banlagen eller PBL för att ta fram ett beslut om var en väg eller en järnväg ska byggas och dess tekniska förutsättningar i övrigt. En sida av frågeställningen är om sektor- plan i form av vägplan eller järnvägsplan kan ersätta detaljplan. Ett beslut av ett statligt verk skulle med andra ord ersätta ett planbeslut i en kommun. Det innebär att kommunen inte får samma inflytande över beslutsprocessen. I de fall kommun- medborgarna har intresse av att projektet planeras inom ramen för den kommunala planeringen, där det är möjligt att påverka sina politiker och utkräva ansvar, kan det uppstå en diskussion om att vissa sakfrågor och aspekter tappar i tyngd när kommunen överlåter beslutsfattandet till staten. Med hänsyn bl.a. till de politiska, juridiska och kompetensmässiga problemen med PBL- kommitténs synsätt anser kommittén inte att det är en möjlig lösning att kommunen och kommer överens om att bara tillämpa väglagen eller banlagen. Den motsatta frågeställningen är om detaljplan kan ersätta vägplan eller järnvägsplan. Det är ett statligt ansvar att planera, bygga samt svara för drift av vissa vägar och järnvägar. Ett skäl till det är att många vägar och de flesta järnvägar ingår i nationella transportsystem, och därför inte kan hanteras på ett effektivt sätt av enskilda kommuner. Inom finns resurser och kompetenser för att driva den ofta komplicerade fysiska planeringsprocessen. Det krävs systematisk återföring av erfarenheter och ständig förbättring för att effektivt driva denna process. Ansvar, resurser, kompetenser och effektiva processer går hand i hand. Det är alltid regeringen som har det yttersta ansvaret för att fastställa en väg- eller järnvägsplan. Kommunen spelar en mycket viktig roll i planeringen av vägar och järnvägar, inte minst genom den översiktliga planeringen. Översiktsplanen ska ange inriktningen för den långsiktiga utveck- lingen av den fysiska miljön. Kommunens översiktliga planering utgör ett samlat beslutsunderlag där kommunen beaktat relevanta allmänna intressen, såväl nationella, regionala som lokala, samt gjort avvägningar mellan dessa. Genom den kommunala översikts- planeringen sker en sammanvägning av olika allmänna intressen för att åstadkomma en lämplig samhällsutveckling där bl.a. frågor om lokalisering av bostäder, arbetsplatser, service och kommunika- tionsanläggningar prövas. Den kommunala översiktsplanen är inte bindande men är ändå ett utmärkt instrument för den tidiga och översiktliga planeringen även för insatser inom det allmänna väg- och järnvägsnätet. Förutsättningen för det är givetvis att översiktsplanen är aktuell. Kommunernas planering på en mer detaljerad nivå sker genom detaljplaneläggning enligt PBL. Kommunens planläggning av området runt om vägen eller järnvägen krävs ofta för att säkerställa att en trafikanläggning ska kunna genomföras och för en god utformning och organisation när det gäller stationsområden, parkeringsplatser och gång- och cykelvägar. Kommunen har ansvaret för sina nödvändiga planbeslut. Men kommunen kan inte ta ansvar för hur vägen eller järnvägen i detalj ska gå fram och dess ofta mycket komplicerade tekniska kvaliteter. Kommunen saknar oftast både resurser och kompetenser för detta. Fokus för kommunens arbete är området runt om vägen eller järnvägen. Ett annat skäl är att kommunens beslut kan överklagas i en annan ordning än beslut om väg- eller järnvägsplan. När förändringarna av instansordningen för PBL-ärenden genomförs, kommer ett beslut att anta en detaljplan att kunna överklagas till domstol medan en väg- eller järnvägsplan alltjämt överprövas av regeringen. Det kan också framstå som en nackdel om en viss slags frågor i bland är reglerade i en detaljplan och i andra fall i en väg- eller järnvägsplan. Kommittén anser att den av diskuterade generella utbytbarheten, genom att en kommun och får komma överens om att tillämpa antingen väglagen respektive banlagen eller PBL, inte är en möjlig lösning. Detta utesluter inte på något sätt att samordningen mellan lagarna kan bli bättre och effektivare. också framhöll finns det andra strategier att välja. Det handlar då om att välja ut de processer och de situationer där en samordning kan ske, utan att man rubbar det grundläggande beslutsansvaret. Kommittén vill betona att en nära samverkan mellan och kommunen är central för att åstadkomma en effektiv planering med hög kvalitet. I avsnitt 8.4.1 föreslår kommittén en allmän samordningsbestämmelse som syftar till att betona vikten av samverkan och samordning. Planläggning enligt PBL föreslås ersätta planering enligt banlagen för tunnelbana och spårväg, förslaget beskrivs i avsnitt 8.5.2. I arbetet med vägplan och järnvägsplan ska det räcka med att samråd och MKB har gjorts i ett detaljplaneärende, frågan behandlas i avsnitt 6.8.5. Förutsätt- ningarna förbättras för att ett kommunalt beslut om översiktsplan och detaljplan kan tas tillvara i planering av väg och järnväg enligt den nya sammanhållna fysiska planeringsprocessen, se avsnitt 6.5. Vidare presenteras i avsnitt 8.6 förslag om vilka effekter beslut om vägplan och järnvägsplan ska ha för nödvändiga efterföljande beslut, tillstånd och anmälningar. 8.4.1Ökad samordning och samverkan Kommitténs bedömning och förslag: Det är möjligt redan med dagens regler att utveckla formerna för samverkan mellan kommuner och infrastrukturplanerare. I väglagen och banlagen föreslås nya bestämmelser enligt vilka vid planering av vägar och järnvägar ska sträva efter att samordna sitt arbete med sådan prövning som ska göras enligt andra lagar. Det är som har huvudansvaret för att ta tillvara möjligheterna till samordning och åstadkomma ett bra samarbete med berörda kommuner. Skälen för kommitténs bedömning och förslag: Som ovan konstaterats finns många beröringspunkter mellan den fysiska planeringen för vägar och järnvägar och den kommunala fysiska planeringen enligt PBL. Det finns ett betydande utrymme för och kommuner att, inom ramen för gällande regler, samverka och samordna sitt arbete (jfr RÅ 2008 not. Å andra sidan finns det exempel på att och inte i tillräcklig omfattning medverkat och avsatt resurser i de fall kommuner aktivt sökt samverkan kring den översiktliga fysiska planeringen eller detaljplanering. har det i samband med olika väg- eller järnvägsbyggnadsprojekt vuxit fram mer utvecklade former för sådan samverkan. Sådana arbetsformer används i exempelvis projekten järnväg i , BanaVäg i Väst och , delen Barkarby-Kalhäll. Inriktningen för samverkan är att kommunen och formaliserar samarbetet genom samverkans- eller samarbetsavtal, vilka reglerar bildandet av partsgemensamma grupper. Det handlar oftast om en styrgrupp (övergripande styrning och kontroll), en planeringsgrupp (operativ styrning av samarbetet) och enskilda arbetsgrupper för speciella frågeområden (t.ex. planerings- processerna, avtalsfrågor, miljöfrågor och utformningsfrågor). Samverkansformen innebär att varje part genomför erforderliga planeringsåtgärder inom ramen för sitt planeringssystem, men att åtgärderna är koordinerade med varandra, gemensamt tidsplanerade etc. Kommittén förutsätter att både berörd kommun och är tillräckligt informerade om de åtgärder som planeras och ska genomföras av respektive aktör, så att alla möjligheter till samordning och samverkan kan tas tillvara. En tydlig fördel som ofta framhålls med denna typ av samverkan är att berörda parter tidigt skaffar sig en gemensam bild både av målen med projektet och av de restriktioner som finns. Detta kan minska risken för konflikter senare i processen. är det viktigt att vara medveten om att det ibland kan vara svårt för en kommun att prioritera resurser till arbetet med ett infrastruktur- projekt. Det kan leda till att samverkan haltar och att viktiga frågor ändå förblir olösta långt fram i processen.