sou · GXB331d2 · 2010-01-01 00:00:00 — Regeringen hade tidigare beskrivit sin allmänna bedömning av värdet med samordnad investeringsplanering. Möjligheterna till en gemensam redovisning av planerna genom gemensam rullning av planperioderna och systematiska prognoser var som framgått vär- defullt från trafikpolitiska utgångspunkter. I detta system borde således även sjöfarts- och luftfartssektorernas investeringar ingå. var det regeringens mening att affärsverken skulle sty- ras med hjälp av övergripande mål för verksamheten tillsammans med ekonomiska mål. Det var dock viktigt att statsmakternas krav på affärsverken utvecklades och renodlades. Utöver de ekonomiska målen för verksamheten – som påverkade framför allt de företags- ekonomiska övervägandena vid investeringsplaneringen – måste således även samhällets uppdrag konkretiseras i målsättningar och inriktningar av affärsverkens verksamhet. Med hjälp av en sådan välformulerad målbild kunde ett samhällsekonomiskt synsätt genomsyra även affärsverkens planeringsarbete. Tillväxtpropositionen präglades av de ekonomiska problem stod inför. Åtgärderna var mer fokuserade på tillväxt än fördelning. Till en del påverkade det inriktningen på övervägandena om planeringssystemet. Den andra iakttagelsen är betoningen av systemsyn inte enbart inom järnvägssektorn utan också inom vägsektorn. Systemens och stråkens funktion lyftes fram och prioriteringen av dessa skulle vara föremål för politiska överväganden och beslut. Visionen skulle vara politiskt grundat. Den samhällsekonomiska analysen skulle främst vara ett verktyg för trafikverken att besluta om i vilken ordning som planerade åtgärder på stråken skulle byggas ut. I viss mening skapades en parallellitet mellan väg och järnväg – stomjärnvägar och stamvägar skulle båda ha sin nationella funktion i transport- systemet. Den tredje iakttagelsen är att den lokala och regionala nivån lyftes fram. Ett ökat ansvarstagande skulle ges kommunerna genom att de specialdestinerade statsbidragen till statskommu- nala vägar skulle avvecklas och föras in i det generella skatteut- jämningsbidraget till kommunerna. Vidare fördes fram frågan om att föra över bidragsgivningen till de enskilda vägarna från stat till kommun. I proposition 1992/93:176 om investeringar i trafikens infrastruk- tur m.m. lämnade regeringen förslag rörande både ett nytt finansie- ringssystem och tydliggörande av planeringssystemet för invester- ingar i trafikinfrastrukturen. Regeringens förslag i det förstnämnda hänseendet var att och investeringar i vägar, järnvägar och kollektivtrafikanläggningar borde finansieras genom att lån togs upp i . Med lånefinansiering skulle de faktiska kostnaderna för inve- steringar i vägar, järnvägar och kollektivtrafikanläggningar komma att tydliggöras på statsbudgeten. Vidare innebar en övergång till lånefinansiering att en periodisering görs av anskaffningsutgifterna på statsbudgeten i stället för att dessa till fullo fick täckas med anslagsmedel det aktuella budgetåret. skulle besluta om låneramens storlek . och skulle tillsammans ta upp lån i under budgetåren 1993/94–1995/96 om högst för nya investeringar. Regeringen skulle noga följa verkens investeringar samt deras utnyttjande av låneramen genom regelbundna rapporteringar. budgetproposition lämnade regeringen förslag dels till en planeringsprocess, dels till en inriktning av investeringspoliti- konstaterade för sin del att stor politisk enig- het råder om att samhället har ett ansvar för investeringar i och underhåll av trafikanläggningar för allmänna transportbehov. Tra- fikpolitiken måste enligt utskottet i stor utsträckning ta regional- politiska och miljöpolitiska hänsyn. och regeringens inflytande över investeringsplane- ringen borde enligt utskottet stärkas utan att någon detaljstyrning skulle ske. Utskottet ansåg det vara av grundläggande betydelse att övergripande politiska avvägningar skulle ske på politisk nivå och inte på myndighetsnivå. Regeringen borde enligt utskottet ge riks- dagen underlag med förslag till övergripande riktlinjer för hur infrastrukturen skulle utvecklas. Dessa riktlinjer kunde avse t.ex. den geografiska inriktningen av investeringarna och underhållet, frågor om infrastrukturens kvalitet och frågor om hur olika natio- nella och internationella intressen skulle kunna tillgodoses. Utskottet förutsatte därför att regeringen fortsättningsvis för skulle presentera ett underlag som gjorde det möjligt att tydligare överblicka hur infrastrukturen och transportsystemet som helhet påverkades av en föreslagen investeringsinriktning. Utskot- tet uttalade vidare att det av underlaget också borde framgå på vil- ket sätt de olika delmålen i trafikpolitiken uppfylldes, såsom effek- tivt resursutnyttjande, miljöhänsyn och regional balans. Utskottet ansåg det också vara ett nödvändigt krav att man i efterhand skulle kunna se hur investeringarna bidragit till att upp- fylla målen. Det underlag regeringen presenterar för måste därför göra det möjligt att följa upp och utvärdera invester- ingsbesluten. Mot bakgrund av utskottets synpunkter hade regeringen juste- rat sitt förslag på sådant sätt att i ett tidigt skede skulle få inflytande i planeringsprocessen genom att ett underlag med för- slag till övergripande riktlinjer för hur infrastrukturen skulle utvecklas underställdes prövning. I korthet innebar den reviderade planeringsprocessen följande ordning: Trafikverken utarbetar ett underlag som beskriver konsekvenserna av alternativa investeringsinriktningar. Mot bakgrund av trafikverkens underlag utformar regeringen en proposition med förslag till övergripande riktlinjer för utbygg- naden av infrastrukturen. beslutar mot bakgrund av regeringens förslag om en investeringsinriktning och om ekonomiska planeringsramar. Regeringen uppdrar till , och länsstyrelserna att upprätta 10-åriga investeringsplaner i enlighet med gällande förordningar om plan för stomjärnvägar, rikstäckande väghåll- ningsplan, regionala väghållningsplaner och planer för länstra- fikanläggningar. och får i uppdrag att redovisa långsiktiga investeringsplaner. Upprättade förslag sänds ut på remiss. Verken redovisar upprättade planer för regeringen som godkänner planerna. godkänner de regionala väghållningspla- nerna. Länsstyrelserna fastställer planen för länstrafikanlägg- ningar. Regeringen redovisar investeringsplanerna för . Planerna ligger till grund för att upprätta treårig budget och för den fysiska planeringen. Denna planeringsordning skulle enligt regeringens uppfattning på ett tillfredsställande sätt ge ett stärkt inflytande i plane- ringsprocessen. Planeringsinriktningen för utbyggnaden av vägsystemet i huvudsak borde enligt regeringens uppfattning bygga på Vägver- kets inriktning Trafiksäkerhet, modifierad och kompletterad med hänsyn till nödvändigheten av att uppnå bättre regional balans och en långsiktigt god miljö. Stamvägnätet borde enligt regeringen omfatta vägarna E 4, E 6, E 20, E I8, E 22, Rv 70, Rv 64/48 och del av Rv 45. Av trafiksäker- hetsskäl borde Rv 40, Rv 26 och Rv 56/67 tillföras stamvägnätet och av regionalpolitiska skäl borde nätet kompletteras med Rv 45 norr, Rv 50, Rv 60 och E 65. Av samma skäl borde också vägarna E 10, E 12 och E 14 tillföras stamvägnätet. På samma sätt borde av trafiksäkerhetsskäl Rv 25 och Rv 31/33 tillföras detta nät. I propositionen föreslogs att medel avsattes för en bro över på 4. SOU 2009:31 Bilaga 3 Den långsiktiga inriktningen av järnvägens utbyggnad skulle grundas på det av utarbetade investeringsalternativet Hög med inriktning mot miljö och tillgänglighet, modifierat med hänsyn dels till en avsikt att snabbt bygga ut järnvägen mellan befolkningstäta områden, dels till behovet av att säkerställa en regi- onal balans och att vinna fördelar för miljön samt att tillgodose näringslivets grundläggande transportbehov. Den långsiktiga inriktningen av järnvägsinvesteringarna skulle syfta till en generell upprustning av järnvägsnätet för såväl person- som godstrafik. I den långsiktiga inriktningen ingick också en viss utvidgning av järnvägssystemet. Av planeringsramen avsattes för järnvägens Av skuldsättningsramen skulle avsättas för järnvägen. skulle byggas färdig genom att avsattes för investeringar i det s.k. Fyrspåret till och för utbyggnaden av den s.k. Norra böjen. Spårsy- stemen och terminalerna vid Häggvik, och Centralstatio- nen skulle finansieras på annat sätt. Nordlänken och skulle ingå i en långsiktig inriktning. Satsningar på Götalandsbanan och på Riksbangård Syd skulle närmare analyseras inom ramen för speciella projekt. Inriktningen av investeringar i länstrafikanläggningar skulle följa den inriktning som föreslagits för vägar och järnvägar. Av plane- ringsramen skulle för dessa investeringar avsät- tas. Inom ramen för länstrafikanläggningsplanen skulle länsstyrel- serna fr.o.m. /94 ges möjlighet att prioritera även investeringar i kommunala flygplatser. Luftfartens infrastruktur var av stor betydelse för den nationella trafikförsörjningen. De av planerade strategiska investeringarna ansågs ligga väl i linje med regeringens strävanden beträffande en förbättrad infrastruktur. Vidmakthållande och kapa- citetshöjande investeringar som den tredje rullbanan på och ett moderniserat flygtrafiktjänstsystem var angelägna. Sjöfart ansågs vara ett flexibelt och lättetablerat trafikslag med relativt små krav på utbyggnad av infrastrukturen. Sjöfartens infra- struktur i form av farleder och hamnar skulle efter vissa anpass- ningar ha den kapacitet som krävdes för att klara ökade godstrans- portmängder. Rödkobbsleden, Sandgrönnleden och Flintrännan var farledsprojekt som kan bli aktuella under den kommande 10- årsperioden. I propositionen lades omfattningen av det nationella vägnätet fast. Kriterierna för dess utbredning blev flera än enbart tillväx- tens. Regionalpolitiska och trafiksäkerhetsmässiga kriterier lades till. Förslag till lånefinansiering av infrastrukturinvesteringar lades fram. avvisade förslagen i sitt betänkande och beslutade om en fortsatt anslagsfinansiering. I propositionen behandlades också enskilda investeringspro- jekt trots inriktningen mot systemsyn och övergripande inrikt- ningsbeslut av och regeringen. Beslutsordningen i investeringsplaneringen klargjordes. Regeringen föreslog i propositionen 1996/97:53 Infrastrukturin- riktning för framtida transporter en utveckling av transportinfra- strukturen som skulle främja ett miljöanpassat och trafiksäkert transportsystem och bidra till tillväxt och sysselsättning i alla delar av landet. Denna inriktning föreslogs ligga till grund för trafikverkens infrastrukturplaner för perioden –2007. Regeringen föreslog vidare att skulle användas för att förverkliga inriktningen . Av dessa medel skulle användas för nyinvesteringar och förbättringar av befintlig infrastruktur, främst vägar och järnvägar. före- slogs att användas för drift- och underhållsåtgärder. Resterande användes för infrastrukturanknutna åtgärder som borde minska vägtrafikens miljöpåverkan och öka dess trafik- säkerhet. Särskilda bidrag föreslogs för att stimulera miljö- och trafiksäkerhetsåtgärder inom väghållning samt trafikhu- vudmännens åtgärder för att anpassa kollektivtrafiken till de funk- tionshindrades behov. Infrastrukturen på den nationella nivån planerades i nationella planer för vägar och järnvägar. På regional nivå föreslogs en ny form för länsbaserad regional investeringsplanering av samtliga trafikslag och med såväl statliga, kommunala som privata aktörer. Länsstyrelserna, eller i förekommande fall regionala självstyrelseor- gan, gavs ansvaret att förankra och samordna regionala infra- strukturåtgärder i en s.k. länsplan så att den nationella inriktningen skulle uppnås på regional nivå. Regeringens bedömning var att kraven på trafikinfrastrukturen blir alltmer komplexa, som behovet av samordning accentueras. Därför ökade behovet av en väl fungerande planering av trafikens infrastruktur. Den långsiktiga planeringen av åtgärder i infrastrukturen syftade till att öka den trafikpolitiska måluppfyllel- sen. Vilka åtgärder som skulle komma till genomförande och när detta skulle ske bestäms inom ramen för trafikverkens långsiktiga planering med utgångspunkt från beslut till följd av denna proposition. Investeringar i transportinfrastruktur ansågs vara långsiktiga åtgärder med en förväntad livslängd på . Väg- och järnvägsnäten var mycket omfattande. Det krävdes därför omfattande investeringar för att skapa påtag- liga förändringar av transportsystemens funktion. Luftfart och sjöfart ansågs mer anpassningsbara, men ägde liknande låsningar i flygplatser och hamnanläggningar. Valet av vilka infrastrukturåtgärder som skulle komma till genomförande måste grundas på en bedömning av åtgärdernas långsiktiga positiva och negativa effekter. Det ansågs oftast omöj- ligt att ta bort eller flytta viktigare infrastrukturåtgärder som inve- steringar i motorvägar, järnvägar, hamnar och flygplatser, om utfallet av de långsiktiga effekterna skulle vara mindre positivt än väntat. Anläggningar som väl fyller samhällets behov kunde å andra sidan föranleda en stor mängd följdinvesteringar och lokalt få stor betydelse för samhällsutvecklingen eller miljön . Större investeringar i infrastrukturen borde planeras utifrån ett brett samhällsperspektiv och samordnas med utvecklingen inom andra samhällssektorer. ansågs de framtida förutsättning- arna vara svårförutsägbara. Näringslivet och arbetstagarna blev alltmer lättrörliga och det var därför nödvändigt att ny infrastruk- tur tillsammans med den befintliga kunde utgöra ett robust system, dvs. att den var användbar vid flera olika tänkbara utvecklingsvägar. Regeringen såg infrastrukturen som en del av de givna för- utsättningarna för samhällets utveckling, runt vilka det övriga sam- hällsbyggandet sker. En väl utvecklad planering och samordning var därför fundamental. Behovet av en utvecklad planering gällde inte bara infrastrukturåtgärder utan var även önskvärd för föränd- ringar i andra samhällssektorer som inverkade på transportbeho- ven. En väl utförd planering och utformning av investeringsåtgär- der var en lång process som inte kunde forceras. Därefter vidtar en ofta flerårig byggnadsperiod. Eftersom tillskapandet av ny infra- struktur tar borde riksdagsbesluten för användningen av medlen under budgetåret kompletteras med långsiktig planering. Utgångspunkten för det långsiktiga planeringsarbetet borde vara väl preciserade mål för vad samhället vill uppnå med transportsy- stemet och en strategi för hur dessa egenskaper i transportsystemet skulle kunna utvecklas. Bedömningar av den totala effektbilden och av den samhällsekonomiska lönsamheten ansågs vara viktiga instrument för att i en komplex planeringssituation finna de effek- tivaste åtgärderna för att uppnå målen. Regeringen föreslog i propositionen hur planeringen av infra- strukturåtgärder –2007 borde inriktas. Inrikt- ningen skulle läggas fast genom principer för den långsiktiga plane- ringsprocessen, genom inriktningsmål och finansiella ramar samt genom planeringsförutsättningar för vissa projekt. Under arbetet med denna proposition hade såväl regeringen som den av reger- ingen tillsatta och trafikverken mot- tagit utredningar, skrivelser och opinionsyttringar rörande speci- fika frågor om transportinfrastrukturen i vissa regioner. Vidare hade företrädare för olika regioner eller intressen uttalat sig för eller emot specifika projekt. Det var naturligt att lokala och regio- nala företrädare önskade få projekt genomförda som de ansåg ha stor lokal eller regional betydelse. Utgångspunkten för de anförda förslagen i propositionen var dock ett nationellt trafikpolitiskt per- spektiv. Det var regeringens avsikt att så långt möjligt styra genom mål och medel i detta sammanhang. I de fall enskilda projekt ansågs relevanta utifrån de här uppställda förutsättningarna, och avsåg statliga vägar eller järnvägar, skulle de tas upp i den fortsatta lång- siktiga planeringen av infrastrukturåtgärder som , Väg- verket och länsstyrelserna skulle bedriva . Den fysiska planeringen och utformningen av de enskilda åtgärderna var en separat process som bedrevs i särskild ordning och enligt särskilda regelverk. Infrastrukturinriktningen för perioden –2007 borde enligt regeringens bedömning basera sig trafikpolitik och beakta de tankar om en utvecklad trafikpolitik som Den satsning på utbyggd transportinfrastruktur som beslutades av avsågs till största delen att fullföljas. I direktiven till angavs att kom- mittén först skulle lämna ett delbetänkande om infrastrukturen och därefter ett om övriga trafikpolitiska överväganden. Kommittén analyserade i delbetänkandet infrastrukturens betydelse i olika tra- fikpolitiska sammanhang och hade utifrån en trafikpolitisk bak- grund kommit fram till ett förslag om inriktning av transportinfra- strukturen. Flertalet av remissinstanserna anmärkte på den omvända eller ologiska ordningen för de uppgifter som ålagts enligt direktiven. Det fanns enligt regeringens bedömning ett samband mellan investeringar i infrastruktur och trafikpolitiken i stort. Generella trafikpolitiska åtgärder kunde påverka hur gynnsamma åtgärder i infrastrukturen blev. Infrastrukturåtgärder kunde i viss mån vara utbytbara mot andra trafikpolitiska åtgärder. Ofta var dock infra- strukturåtgärder ett otillräckligt instrument för att uppnå de trafik- och miljöpolitiska målen. Satsningar på infrastrukturåtgärder måste kompletteras med satsningar på fordons- och trafikrelaterade åtgärder. De effektivaste åtgärderna för minskade utsläpp och ökad trafiksäkerhet ansågs exempelvis inte ligga inom infrastrukturom- rådet. Investeringar i vägar påverkade vägtrafikens omfattning och avgasutsläppens storlek i begränsad utsträckning, även om effek- terna kunde vara större lokalt. Kapaciteten och framkomligheten i det statliga vägnätet var på nästan alla håll redan så god att ytterli- gare väginvesteringar inte märkbart skulle komma att påverka valet av färdsätt. Inte heller skulle investeringar i nya järnvägar generellt kunna påverka valet av bilen som färdsätt i någon nämnvärd omfattning. Vägtrafikens volym reglerades i hög grad av andra faktorer. Förändringar av transportinfrastrukturen kunde emellertid sammantaget med andra strukturförändringar i samhället leda till ökad vägtrafik om avstånden mellan olika målpunkter ökade och om det inte skapades alternativ till personbilsanvändning. På lång sikt fanns det enligt regeringen möjligheter att minska behovet av transporter genom att förbättra tillgänglighet och närhet till service och arbetsplatser samt genom att öka integreringen av trafik-, bebyggelse- och markanvändningsplanering. Regeringen var därut- över väl medveten om att satsningar på infrastrukturen borde samordnas med statliga åtgärder för att utveckla trafikeringen och förberedde därför ytterligare förslag till i detta avseende. Regeringen avsåg att lägga fram en proposi- tion om en ny trafikpolitik. hade i uppdrag att lämna underlag till en sådan proposition i sitt slutbe- tänkande . Redan i sitt delbetänkande Ny kurs i trafikpolitiken presenterade tankar om hur trafikpolitiken skulle kunna utvecklas mot ytterligare miljöanpassning och ökad trafiksäkerhet. Regeringen avsåg dock inte att föregripa en ny trafikpolitik i denna proposition. De långsiktiga planerna för väg- och järnvägsåtgärder var 10- åriga på såväl nationell som regional nivå. De då gällande planerna omfattade investeringar för perioden –2003. Planerna revide- rades . De långsiktiga planer som denna proposition var ett underlag för avsåg åren 1998–2007. Nästkommande period skulle bli 2002–2011. För att klara den demokratiska förankringen och tillgodose kraven på kvalificerat underlagsmaterial krävdes det att en revidering av de långsiktiga infrastrukturplanerna föregicks av en planprocess på 3–. Arbetet med att utforma de reviderade infrastrukturplaner som skulle gälla borde därför påbörjas efter det att den nya trafikpolitiken beslutats i . Förslag till ny inriktning utarbetades . Ett nytt inrikt- ningsbeslut för infrastrukturen skulle läggas fram för . De långa ledtiderna i planeringsprocessen medförde att infrastrukturplanen åren 1998–2007 både måste bygga trafikpolitik och beakta de tankar om en utvecklad trafikpolitik som hade presenterat i sitt delbetänkande. På grund av investeringarnas lång- siktiga karaktär påverkade redan beslutade åtgärder nästkommande planperiod skulle en stor del av investeringarna som beslutade om efter förslag i propositionen 1993/94:176 komma att vara färdigställda eller påbörjade . Regeringen bedömde att en mellan trafikslagen samordnad inve- steringsplanering skulle ge ökade förutsättningar att nå de trafik- politiska målen. Samordning borde även ske med kommunala och privata infrastrukturägare. betän- kande Ny kurs i trafikpolitiken baserades på analyser av transport- marknaden för såväl sjö- och luftfart som väg- och järnvägstrafik. De åtgärder som föreslogs gällde emellertid endast statliga vägar och järnvägar. Kommittén redovisade dock de investeringar som planerades ske för sjö- respektive luftfartens infrastruktur. Åtgär- der på kommunala vägar behandlades inte. Flera av remissinstanserna ansåg att sjöfart och luftfart glömts bort i kommitténs utredning. Det var främst myndigheter och intresseorganisationer inom sjö- och luftfart samt några länsstyrel- ser som påpekade denna brist i kommitténs utredning. Sjöfartsver- ket ansåg att det var en betydande nackdel att sjöfartens roll som en del i en kombinerad transportkedja inte hade behandlats i betänkandet. tyckte att det borde vara naturligt att redan i ett inriktningsplaneringsskede beakta sjö- och luftfartens infrastruktur. I annat fall skulle helhetssynen gå förlorad och risken för snedfördelning av tillgängliga resurser förstärkas. i ansåg att den nya kursen i trafikpolitiken omfattade en sedvanlig koncentration på vägar och järnvägar. Flyg och sjöfart berördes knappt, vilket skulle kunna få negativa effekter på den regionala balansen. I regeringens bedömning ingick att sjöfarten och flyget svarade enligt nationalräkenskaper för drygt en tredjedel av det samlade produktionsvärdet i transportsektorn. – enligt trafikpolitiska beslut – nästan helt med krav på full kostnadstäckning. Därmed hade sjöfarten och flyget andra prin- ciper för den ekonomiska styrningen och finansieringen av infra- strukturen än järnvägen och vägtransporterna, där de dominerande delarna av infrastrukturens utbyggnad och underhåll finansierades genom anslag. Till en del – konstaterade regeringen – skiljer sig också de fakto- rer som är styrande för beslut om infrastrukturinvesteringar mellan transportslagen. Även om politiska överväganden, t.ex. regionalpo- litik, näringspolitik, miljöpolitik, fanns med vid planeringen inom samtliga transportslag var inslaget av företagsekonomiska över- väganden jämförelsevis större inom luftfart och sjöfart, som en följd av deras finansieringsform. Prioriteringar av investeringar i statliga vägar och järnvägar ägde å andra sidan rum jämförelsevis mest renodlat efter samhällsekonomiska principer. Investeringar i kommunala infrastrukturanläggningar som flygplatser, hamnar och gator beslutades vanligtvis utifrån politiska överväganden, exem- pelvis kunde hamnar och flygplatser anses vara regionalpolitiskt betydelsefulla. I grunden var dock dessa anläggningar beroende av finansiering genom intäkter. Det fanns andra faktorer som skiljde sjöfart och flyg å ena sidan och landburna transporter å den andra. Både sjöfarten och flyget hade en stark internationell prägel och påverkades i hög grad av internationella regelsystem. De största investeringskostnaderna låg i fartyg och flygplan medan infrastrukturkostnaderna var förhål- landevis små. Sjö- och luftfart bedömdes emellertid vara beroende av de vägar och järnvägar som går till hamnar och flygplatser. Vidare var beroendet av terminaler och omlastningspunkter större än för väg- och tågtrafik.