sou · GXB387 · 2010-01-01 00:00:00 — Om personer som på grund av sjukdom, psykisk störning, eller liknande har svårt att tillvarata sin rätt kan lämna ett giltigt samtycke får avgöras från fall till fall. Beträffande underåriga har Datainspektionen som tumregel angett att den som har fyllt normalt är kapabel att själv ta ställning till samtyckesfrågan (Datainspektionens informationsskrift, Samtycke enligt personuppgiftslagen). Att ett samtycke ska vara frivilligt förutsätter att den som ska samtycka upplever att han eller hon har ett fritt val. En arbetstagare befinner sig ofta i någon form av beroendeställning och det är viktigt att ett samtycke i anställningsförhållanden kan tas tillbaka utan att den anställde upplever att det medför en nackdel för honom eller henne. Mycket talar för att det är tveksamt om ett samtycke som lämnas i ett anställningsförhållande kan anses vara frivilligt i den mening som avses i personuppgiftslagen. Denna uppfattning delades också av Utredningen om integritetsskydd i arbetslivet som påpekade att både en arbetstagare och en arbetssökande kan anses stå i sådan beroendeställning till arbetsgivaren att det kan sättas i fråga om ett samtycke verkligen är frivilligt på det sätt som krävs i personuppgiftslagen (SOU 2009:44, Integritetsskydd i arbetslivet s. 237–238). Utredningen har föreslagit en uttrycklig bestämmelse om att arbetsgivare inte får behandla en arbetstagares personuppgifter enligt personuppgiftslagen enbart med stöd av samtycke om ändamålet är att övervaka eller kontrollera. Enligt förslaget ska sådan behandling bara vara tillåten om behandlingen har någon annan rättslig grund enligt personuppgiftslagen. Förslaget bereds i Arbets- Vi gör bedömningen att bestämmelsen i allt väsentligt är ett förtydligande av gällande rätt och har inte funnit att det krävs en motsvarande bestämmelse i kameraövervakningslagen. För en person som ska samtycka till kameraövervakning är det naturligtvis av intresse att känna till vem som bedriver övervakningen och för vilket ändamål övervakningen sker. I de fall övervakning ska bedrivas med stöd av samtycke bör det därför åligga den som avser att bedriva övervakningen att innan samtycke inhämtas upplysa dem som kan komma att övervakas om vem som bedriver övervakningen samt ändamålet med övervakningen. Om ljud kan avlyssnas eller tas upp bör det också framgå av upplysningen. Som nämnts framgår – av personuppgiftslagens begreppsförklaring av samtycke – att den som samtycker ska ha information om personuppgiftsbehandlingen innan denna påbörjas, annars kan inte ett giltigt samtycke lämnas. Vi har dock funnit att denna skyldighet för tydlighets skull bör framgå uttryckligt i lag. Återkallas samtycket får inga ytterligare personuppgifter om den registrerade behandlas därefter (jfr 12 § personuppgiftslagen). På kameraövervakningsområdet torde utrymmet för kameraövervakning med stöd av samtycke i praktiken vara relativt begränsat, i vart fall om övervakningen avser ett stort antal personer. Ofta vet inte den som avser att kameraövervaka i förväg vilka som kommer att övervakas och i många situationer är det ogörligt att i förhand hämta in samtycke från alla som kan komma att övervakas. Även om de som kan komma att övervakas godkänner detta, t.ex. i samband med ett medlemskap i en förening eller liknande kan ett givet samtycke återkallas när som helst och då måste den som bedriver övervakning vara beredd på att omgående upphöra med övervakningen. 11.4.2Kameraövervakning utan samtycke av plats dit allmänheten inte har tillträde Förslag: Utan samtycke får kameraövervakning ske av en plats dit allmänheten inte har tillträde om övervakningen behövs för att förebygga brott, förhindra olyckor eller andra berättigade ändamål och övervakningsintresset väger tyngre än den enskildes intresse av att inte bli övervakad. Vid bedömningen av den enskildes intresse av att inte bli övervakad ska särskilt beaktas hur övervakningen ska utföras och vilket område som ska övervakas. Ändamålet med kameraövervakningen ska vara särskilt och uttryckligt angivet och den som bedriver kameraövervakning ska se till att övervakningen bedrivs lagligt och enligt god sed. Den som bedriver kameraövervakning ska se till att övervakning inte sker i större omfattning än vad som behövs för att tillgodose ändamålet med övervakningen. Även utan samtycke kan det vara tillåtet att bedriva kameraövervakning av plats dit allmänheten inte har tillträde. Som vi tidigare redovisat gör Datainspektionen – när den ska bedöma om kameraövervakning av plats dit allmänheten inte har tillträde ska anses vara tillåten enligt 5 a § personuppgiftslagen – överväganden motsvarande den proportionalitetsprincip som kommer till uttryck i 6 § lagen om allmän kameraövervakning. Liksom domstolarna poängterar Datainspektionen att intresset av att tillgodose ändamålet med övervakningen ska väga tyngre än integritetsintresset. Vi föreslår nu att denna princip ska framgå av lag även beträffande kameraövervakning av plats dit allmänheten inte har tillträde. Liksom för tillståndspliktig kameraövervakning bör det krävas att det finns ett intresse av övervakning. I detta ligger att den som vill bedriva övervakning i förväg ska bestämma ett ändamål med övervakningen. Om det inte finns ett bestämt ändamål är övervakningen inte tillåten. Detta bör framgå direkt i lagen. Det krävs att ändamålet har en viss grad av precision (jfr , , Personuppgiftslagen En kommentar, 3 uppl. 162–163). Vad gäller övervakning av plats dit allmänheten har tillträde är grundtanken att kameraövervakning ska vara tillåten när det finns ett samhälleligt intresse av övervakningen. Godtagbara ändamål för övervakning är att förebygga brott, förhindra olyckor och därmed jämförliga ändamål. Dessutom ska intresset av övervakningen väga tyngre än den enskildes intresse av att inte bli övervakad. Även beträffande övervakning av plats dit allmänheten inte har tillträde bör det krävas att det görs en avvägning mellan övervakningsintresset och den enskildes intresse av att inte övervakas. Övervakning av plats dit allmänheten inte har tillträde kan bedrivas på vitt skilda platser för varierande ändamål. Vi har övervägt att begränsa de tillåtna ändamålen till att förebygga brott, förhindra olyckor och därmed jämförliga ändamål. Det kan dock inte uteslutas att det kan finnas andra berättigade ändamål för vilka övervakning bör vara möjlig. Tanken är emellertid inte att det ska vara fritt fram för all slags övervakning utan de ändamål som kan anses berättigade torde vara begränsade. Det kan t.ex. röra sig om övervakning i en fabrik i syfte att säkerställa visa moment i produktionen och där personövervakning egentligen inte är önskad, men ofrånkomlig. Avvägningen av övervakningsintresset mot den enskildes intresse av att inte bli övervakad – den s.k. överviktsprincipen – ska vara densamma som för tillståndspliktig övervakning. I vissa fall kan det t.ex. vara så att det krävs att den som vill bedriva övervakning har vidtagit andra alternativa åtgärder för att uppnå syftet med övervakningen. När det gäller plats dit allmänheten inte har tillträde är tanken att den som avser att bedriva övervakning får göra bedömningen själv. Stöd för denna bedömning kan sökas i praxis, allmänna råd och branschöverenskommelser. Det är Datainspektionen och ytterst domstolarna som bedömer när övervakningsintresset väger över integritetsintresset. Från integritetssynpunkt är det väsentligt att kameraövervakning inte sker i större omfattning än vad som krävs för att uppnå syftet med övervakningen (jfr artikel 6 c i dataskyddsdirektivet). I lagen bör det därför finnas en uttrycklig bestämmelse om att den som bedriver kameraövervakning ska se till att denna begränsas. Det innebär att en övervakningskamera ska riktas på ett sådant sätt att det område som ska övervakas inte är större än vad som behövs för att tillgodose ändamålet med övervakningen. Vidare innebär det att kameraövervakning ska begränsas i tiden. Övervakning får inte ske på tider då det inte behövs. Det ankommer på den som bedriver övervakningen att se till att övervakningen bedrivs lagligt och enligt god sed. Det gäller såväl själva övervakningen som behandlingen av bild- och ljudmaterial. När det är lagligt framgår av bestämmelser i lagen om allmän kameraövervakning, men kan också framgå av . Vad som är god sed framgår av de allmänna råd och den branschpraxis som finns på området samt annan praxis. Förslag: Bild- och ljudmaterial från kameraövervakning får inte användas för något ändamål som är oförenligt med det för vilket materialet samlades in. Av personuppgiftslagens 9 § punkten d följer att personuppgifter inte får behandlas för något ändamål som är oförenligt med det för vilket uppgifterna samlades in. Bestämmelsen ger uttryck för den s.k. finalitetsprincipen som anses vara en av de viktigaste i dataskyddsdirektivet. Den innebär bland annat att den som behandlar personuppgifter måste ha klart för sig för vilket ändamål uppgifterna har samlats in, samt fortlöpande kontrollera att uppgifterna inte behandlas för något annat ändamål. Vid anmälnings- och tillståndspliktig kameraövervakning framgår ändamålet med övervakningen av lag och villkor. Den som använder övervakningsmaterial i strid med lagen eller villkor som meddelats med stöd av lagen kan dömas till ansvar. Här får den s.k. finalitetsprincipen anses uppfylld. Det är emellertid viktigt att dataskyddsdirektivet uppfylls på hela kameraövervakningsområdet. Därför bör det framgå av kameraövervakningslagen att bild- och ljudmaterial från kameraövervakning inte får användas för något ändamål som är oförenligt med det för vilket materialet samlades in. Det är relativt vanligt att bilder från kameraövervakning används för något annat ändamål än det övervakningen ursprungligen syftade till. Bankernas och butikernas övervakning som syftar till att förebygga t.ex. rån och stölder riktade mot banken respektive butiken kan lämnas ut till polis för att utreda brott som t.ex. misshandel och mord som har begåtts någon helt annanstans. Ett annat exempel är att övervakar områden i tunnelbanan i syfte att förebygga olyckor samt skadegörelse och annan brottslighet i tunnelbanan. Polisen kan tillåtas att ta del av samma övervakningsmaterial t.ex. i syfte att förbereda brottsförebyggande insatser i samband med vissa idrottsevenemang eller demonstrationer. En strikt tolkning av den s.k. finalitetsprincipen skulle kunna leda till att övervakningsbilderna i exemplen inte fick lämnas till polisen eftersom det är fråga om ett annat ändamål än det för vilket de samlades in. En liknande fråga berördes i förarbetena till ändringarna i lagen (2001:558) om vägtrafikregister (prop. 2005/06:108). Där utvidgades ändamålet med behandlingen av vissa personuppgifter, bland annat körkortsfotografier, så att polismyndigheterna effektivt skulle kunna få direktåtkomst till fotografierna för att effektivisera förundersökningar i trafikbrott. Regeringen konstaterade att behandlingen av körkortsfotografier i ett brottsutredande syfte inte kunde anses oförenligt med det ändamål för vilket de ursprungligen har samlats in. Ur ett samhälleligt perspektiv är det av största vikt att kameraövervakning effektivt bidrar till att förebygga brott, bland annat genom att medverka till att brott faktiskt upp. Det ligger i linje med själva syftet med lagen att medborgarna får utstå ett visst intrång i den personliga integriteten för att brottsligheten i samhället ska kunna förebyggas och beivras. Att bild- och ljudmaterial från kameraövervakning används i brottsbekämpande syfte kan enligt vår uppfattning inte anses oförenligt med de ändamål för vilket de ursprungligen samlades in. Detta gäller även om insamlandet har skett i ett annat syfte än brottsförebyggande. I sammanhanget bör noteras att övervakningsmaterial som kan antas ha betydelse för utredning om brott enligt bestämmelser i 27 kap. får tas i beslag. 11.5.2En begränsad krets personer får ha tillgång till övervakningsmaterial Förslag: Vid kameraövervakning får inte fler personer än som behövs för att övervakningen ska kunna bedrivas ha tillgång till behandlade eller bevarade bilder eller upptaget ljud. Av lagen bör framgå att det är tillåtet att lämna ut bild- och ljudmaterial från kameraövervakning 1.till brottsbekämpande myndigheter för att användas i brottsbekämpande verksamhet, 2.till kommun eller myndighet som svarar för en räddningsinsats för att förebygga en olyckshändelse eller för att begränsa verkningarna av en redan inträffad olyckshändelse, samt 3.om en skyldighet att lämna uppgifter följer av lag eller förordning. Bild- och ljudmaterial får även lämnas ut till annan om de som omfattas av övervakningen lämnat sitt samtycke. Enligt 13 § lagen om allmän kameraövervakning begränsas den krets av personer som får ha tillgång till det material som samlas in vid allmän kameraövervakning av plats dit allmänheten har tillträde till dem som behövs för att övervakningen ska kunna bedrivas. Bestämmelsen infördes som viss övervakning i bank- och butikslokaler undantogs från kravet på tillstånd. Regeringen menade att det då borde införas bestämmelser om vem eller vilka som får ha tillgång till materialet samt hur länge det skulle få bevaras hos kameraanvändaren (prop. 1997/98:64 s. 41–42). Paragrafen reglerar hanteringen av inspelat material. Med tillgång avses all hantering av det inspelade materialet. Förutom att titta på bilder eller lyssna på ljud omfattas även förfaranden som att fysiskt ta befattning med materialet utan att ta del av informationsinnehållet. I förarbetena till lagen uttalades att denna begränsning i de flesta fall innebär att inte fler personer än som behövs för att byta band i videobandspelaren får ha tillgång till bevarat material (prop. 1997/98:64 s. 42). I den utsträckning inspelat material bevaras elektroniskt på ett datamedium, som kontinuerligt överlagras med vissa bestämda tidsintervaller, är denna personkrets sannolikt begränsad till dem som behövs för att kontrollera att lagring sker på avsett vis. Bestämmelsen syftar till att kvantitativt minska antalet personer som får ta del av materialet. I propositionen poängterades att stadgandet bör gälla endast vid den allmänna kameraövervakningen och inte ta sikte på hanteringen av inspelat material som t.ex. vid misstanke om brott överlämnas till polisen. Bestämmelsen är inte straffsanktionerad och innebär inte någon inskränkning i rätten att ta del av allmänna handlingar enligt tryckfrihetsförordningen. När det gäller kameraövervakning av plats dit allmänheten inte har tillträde gäller inte 13 § lagen om allmän kameraövervakning. I stället är det 5 a § personuppgiftslagen som är tillämplig eftersom de personuppgifter som registreras vid kameraövervakning mycket sällan kan anses vara så strukturerade som avses i bestämmelsen. Det betyder att det inte är tillåtet att lämna ut övervakningsmaterial till någon annan om det innebär en kränkning av den övervakades personliga integritet. Den tidigare kameraövervakningsutredningen gjorde bedömningen att utformningen av 13 § innebar att det lagligen inte gick att få till stånd en spridning av övervakningsbilder på misstänkta personer mellan bankkontor (SOU 2002:110 s. 144). Bestämmelsen har också vid länsstyrelsernas tillämpning tolkats så att material från kameraövervakning inte får spridas utanför den personkrets som avses i 13 § (dvs. den krets som behövs för att hantera övervakningsutrustningen). I beslut om tillstånd meddelar villkor om hur den som bedriver kameraövervakning ska förfara med materialet. Sådana villkor innehåller ofta bestämmelser om vilken befattningshavare som får ha tillgång till materialet. Bestämmelsen har således reglerat dels vem som får ta del av inspelat material hos den som bedriver övervakningen, dels möjligheten till utlämnande till någon annan. Det är relativt vanligt att bilder från kameraövervakning lämnas till polisen. Det sker i första hand när brott begåtts gentemot den som bedriver övervakningen, men även för att utreda andra brott eller för att användas i brottsbekämpande verksamhet mer allmänt. Bestämmelsen har således inte ansetts hindra att övervakningsmaterial lämnas ut till polis eller andra brottsbekämpande myndigheter. Detta får anses följa av att det är ett samhälligt intresse att bekämpa brott och förebygga olyckor som också har kommit till utryck i lagen om allmän kameraövervakning. Av 14 § följer t.ex. att material från kameraövervakning får bevaras än en månad om materialet lämnats över till polismyndighet eller åklagare och har betydelse vid utredning av brottslig verksamhet. Enligt vår mening bör denna ordning gälla även fortsättningsvis. En motsvarighet till bestämmelsen i 13 § lagen om allmän kameraövervakning bör därför tas in i kameraövervakningslagen och gälla både för plats dit allmänheten har tillträde och för plats dit allmänheten inte har tillträde. Den nuvarande formuleringen kan emellertid enligt vår mening, vid en strikt tolkning, uppfattas som att något utlämnande i princip aldrig får ske. Vi föreslår därför att bestämmelsen kompletteras med ett andra stycke av vilket bör framgå att det alltid är tillåtet att lämna ut material till brottsbekämpande myndigheter och till myndigheter för att förebygga olyckor. Med andra brottsbekämpande myndigheter än polisen avses och . Även , , och (skattebrottsenheterna) har vissa självständiga uppgifter av brottsutredande slag. Det bör vidare framgå att material alltid får lämnas ut om det finns en skyldighet att lämna ut uppgifterna enligt lag eller förordning. Om den som omfattas av övervakningen lämnar sitt samtycke bör bild och ljud som härrör från kameraövervakning också kunna lämnas ut till andra än brottsbekämpande myndigheter och myndigheter som förebygger olyckor. När det gäller kameraövervakning av plats dit allmänheten har tillträde ska det föreslagna andra stycket ses som ett förtydligande av hur bestämmelsen tillämpas . Att den också kommer att gälla för plats dit allmänheten inte har tillträde innebär att det införs en tydligare begränsning för utlämnande av övervakningsmaterial som härrör från sådan platser. Bestämmelsen får ses som ett komplement till finalitetsprincipen. Av den bestämmelsen följer att bild- och ljudmaterial från kameraövervakning inte får behandlas för något ändamål som är oförenligt med det för vilket materialet samlades in. Det innebär att det inte kan uteslutas att det kan finnas situationer där det kan vara tillåtet att lämna ut material utöver vad som framgår av den nu föreslagna bestämmelsen. Tillsynen över allmän kameraövervakning är uppdelad mellan länsstyrelserna och Datainspektionen. Länsstyrelserna ska se till att allmän kameraövervakning av platser dit allmänheten har tillträde bedrivs enligt bestämmelserna i lagen om allmän kameraövervakning. Datainspektionens tillsynsansvar är i princip begränsat till situationer när digital övervakningsutrustning används på platser dit allmänheten inte har tillträde. Datainspektionen ska se till att sådan övervakning sker i enlighet med personuppgiftslagens bestämmelser. I vårt uppdrag ingår att se över om exempelvis Datainspektionen eller något annat organ bör ges ett mer övergripande tillsynsansvar när det gäller allmän kameraövervakning. Syftet är att ytterligare förbättra förutsättningarna för en enhetlig rättstillämpning på området. Enligt direktiven bör utgångspunkten vara att tillståndsprövningen inte ska centraliseras från länsstyrelserna till något annat organ. Länsstyrelserna bör också ha kvar sina nuvarande tillsynsuppgifter avseende den tillståndspliktiga och viss tillståndsfri övervakning. Vi ska alltså överväga om det finns ett behov av ett övergripande tillsynsansvar och, om ett sådant behov anses föreligga, lämna förslag till hur tillsynen kan utformas och regleras. Bestämmelser om tillsyn över allmän kameraövervakning finns i 21–24 §§ lagen om allmän kameraövervakning. Tillsynsansvaret avser övervakning av platser dit allmänheten har tillträde och gäller såväl tillståndspliktig som anmälningspliktig kameraövervakning. Tillsynen omfattar vidare alla delar av en kameraövervakningsanläggning oavsett om utrustningen finns hos kameraanvändaren eller hos exempelvis en larmcentral som sköter den operativa hanteringen av övervakningen. ska också se till att tillståndskravet och anmälningsplikten för uppsatta övervakningskameror som inte tagits i bruk efterlevs. För att utöva tillsyn har rätt att få tillträde till kontrollrum och andra delar av en övervakningsanläggning. får också begära upplysningar från den som bedriver kameraövervakning samt granska bevarat bild- eller ljudmaterial. Inom ramen för tillsynsverksamheten får meddela de förelägganden och förbud som behövs för att föreskrifter och villkor som meddelats ska följas. Ett föreläggande eller förbud kan förenas med vite. Samtliga landets länsstyrelser har tillställts en enkät med ett antal frågor rörande allmän kameraövervakning. Vi har bland annat ställt frågor om länsstyrelsernas tillsynsverksamhet. Här lämnas en kortfattad redogörelse för de svar som rör tillsynsverksamheten. Länsstyrelserna följer en nationell tillsynsplan. Tillsyn sker dels genom besök på den plats där övervakningen sker, dels genom att tillstånds- och anmälningsinnehavare tillskrivs. Ofta gör ett besök på plats i samband med en ny ansökan eller anmälan om kameraövervakning. Tillsyn kan ske kommunvis eller bland objekt som inte varit föremål för tillsyn på . Den kan också ske slumpvis eller efter anmälan. Vissa besök sker oannonserade. Länsstyrelserna bedriver också informationsverksamhet via Internet, broschyrer, närvaro vid branschmöten och liknande. omfattades av objekten av tillsyn. Motsvarande siffra var . Flera länsstyrelser har anmärkt att brist på resurser gör att de inte kan utöva den tillsyn de önskar samt att de som ska utöva tillsynen inte alltid har tillräcklig teknisk kompetens. Den tidigare tillfrågade länsstyrelserna om resursåtgången vid hanteringen av kameraövervakningsärenden . Vi har ställt motsvarande frågor till länsstyrelserna avseende . Svaren visar att arbetsinsatsen i timmar respektive årsarbetskrafter har ökat något –2007. Däremot har kostnaderna för tillsyn minskat kraftigt. angavs kostnader för tillsyn till . uppges de till omkring 1,3 miljon . Det bör sägas att enkätsvaren bygger på mer eller mindre säkra bedömningar hos länsstyrelserna och att tre länsstyrelser inte har uppgett kostnader för tillsyn. Datainspektionen är en central förvaltningsmyndighet med uppdrag att verka för att människor skyddas mot att deras personliga integritet kränks genom behandling av personuppgifter. Av 2 § personuppgiftsförordningen framgår att Datainspektionen är tillsynsmyndighet enligt personuppgiftslagen. Datainspektionen är också tillsynsmyndighet över kreditupplysningslagen och inkassolagen samt tillsynsmyndighet för integritetsskyddet i ett antal s.k. registerförfattningar. Av 43–47 §§ personuppgiftslagen framgår Datainspektionens befogenheter som tillsynsmyndighet. Datainspektionen har rätt att för sin tillsyn på begäran få tillgång till de personuppgifter som behandlas samt upplysningar om och dokumentation av behandling av personuppgifter och säkerheten vid denna. Datainspektionen har också rätt till tillträde till lokaler som har anknytning till behandling av personuppgifter. Om Datainspektionen konstaterar att personuppgifter behandlas eller kan komma att behandlas på ett olagligt sätt kan myndigheten genom påpekanden eller liknande förfarande försöka att åstadkomma rättelse. Datainspektionen kan vid vite förbjuda en personuppgiftsansvarig att fortsätta att behandla personuppgifter. Datainspektionen kan vidare ansöka hos länsrätten om att personuppgifter som har behandlats på ett olagligt sätt ska utplånas. Tillsyn sker på plats eller per brev, telefon eller e-post. Vid tillsyn på plats informerar Datainspektionen normalt tillsynsobjektet om tid för inspektionen, men det förekommer också oanmälda inspektioner.