sou · GYB342 · 2010-06-23 00:00:00 — När bestämmelserna om sanktionsavgift infördes i fiskelagen föreskrevs i punkten 2 i övergångsbestämmelserna till nämnda lag att äldre bestämmelser skulle tillämpas i fråga om över- trädelser som skett före ikraftträdandet, dvs. Bakgrunden till övergångsbestämmelsens formulering var följande. konstaterade i sitt betänkande Admini- strativa sanktioner på yrkesfiskets område (SOU 2007:20), som de aktuella lagändringarna bygger på, att det skulle strida mot retro- aktivitetsförbudet i 2 kap. 10 § regeringsformen att påföra sanktions- avgifter för överträdelser som begåtts före ikraftträdandet. De nya reglerna borde därför inte tillämpas på överträdelser som skett före deras ikraftträdande. pekade vidare på att av betydelse för frågan om behandling av överträdelser som begåtts före ikraftträdandet var även lagen (1964:163) om införande av . I 5 § andra stycket nämnda lag framgår att straff ska bestämmas enligt den lag som gällde när gärningen företogs. Detta är dock inte fallet om annan lag gäller när dom meddelas, om den nya lagen leder till frihet från straff eller till lindrigare straff. Bestämmelsen, som gäller även utanför , ger uttryck för principen att den lindrigaste lagen bör tillämpas. Fiskesanktions- utredningen konstaterade att eftersom de förändringar som man föreslagit innebar straffrihet för de gärningar som kunde föranleda sanktionsavgift skulle, om frågan om hur överträdelser begångna före ikraftträdandet skulle behandlas lämnades oreglerad, dessa över- trädelser inte kunna beivras. Efter att ha anfört att den sanktions- avgift som enligt förslaget skulle ersätta straffet normalt var att anse som lindrigare och att detta normalt borde få genomslag bakåt i tiden, påpekade att sanktionsavgifterna dock i praktiken i många fall skulle komma att vara högre än de bötesstraff som hade kommit i fråga enligt tidigare reglering. Med anledning härav ansågs inte den lindrigaste lagens princip göra sig särskilt starkt gällande och det föreslogs en övergångsbestämmelse som innebar undantag från regeln i 5 § andra stycket lagen om införande av . (Ang. hela stycket se SOU 2007:20 s. 181 f.). Tingsrätten konstaterade att det av förarbetena inte framgick hur lagstiftaren hade tänkt sig att domstolen skulle hantera en situa- tion som den i blekamålet, dvs. när åklagaren åtalat för grovt brott och tillämplig straffskala i fiskelagen vid ett bifall till åtalet även i fråga om rubricering endast stadgar fängelse i tillämplig straffskala. En sanktionsavgift måste ju oavsett beloppets storlek anses vara en i förhållande till fängelse lindrigare påföljd. Tingsrätten framhöll även att påföljden i ett mål som förevarande, även om den skulle bestämmas till böter, i så fall skulle bestämmas till normerade böter och att bötesbeloppet då skulle komma att sluta på ett betydligt högre belopp än sanktionsavgiften. Vidare anfördes att gärningarna i målet knappast kunde sägas vara lätt konstaterbara eller inte krävde någon omfattande utredning eller ingående bedömning. Gärningarna kunde inte heller sägas vara mindre allvarliga överträdelser. Trots det anförda fann tingsrätten att det inte förelåg hinder mot att tillämpa den aktuella övergångsbestämmelsen på de åtalade gärning- arna. Gärningarna skulle därför inte anses straffria. Enligt tings- rätten ledde dock uttalandena i förarbetena inte till att domstolen kunde bortse från innehållet i och grunderna för bestämmelsen i 5 § andra stycket lagen om införande. Detta innebar att det efter den nya lagstiftningens ikraftträdande inte under några förhållanden kunde komma i fråga att för överträdelser begångna före ikraftträdandet bestämma påföljden till något mer ingripande än böter. Gärningarna kunde därmed inte heller bedömas som grova brott. Tingsrätten fann att tillämplig straffskala i målet utgjordes av normerade böter och att domstolen vid bestämmandet av böter i det enskilda fallet måste göra en jämförelse med vad utfallet skulle blivit med sanktionsavgifter. Att gärningarna inte kunde bedömas som grova brott medförde även att preskription fick anses ha in- trätt för vissa av dem. För dessa kunde således inte ansvar utdömas. För sju av de nio tilltalade som i egenskap av befälhavare dömdes för felaktig rapportering bestämdes påföljden till normerade böter mellan och . För de återstående två befälhavarna, vilka även dömdes för andra brott, bestämdes påföljden till normerade böter om respektive fem månaders fäng- else. Fängelsestraffet motiverades av annan brottslighet än fiske- brottet. En av de tilltalade som friades för den felaktiga rapporteringen av bleka för att han inte hade varit befälhavare ombord, dömdes för andra fiskebrott till normerade böter om . Ytter- ligare en tilltalad fiskare, som alls inte omfattades av åtalet om fel- aktig rapportering av bleka, men som åtalats i målet för han ägnat sig åt otillåtet trålfiske i par med en av de andra tilltalade i målet, dömdes för detta brott till normerade böter om . Som tidigare angetts yrkade åklagaren förverkande av värdet av den fisk som fångats och som den oriktiga redovisningen på logg- boksbladen hade avsett. Yrkandet grundade sig på 45 § fiskelagen. Enligt bestämmelsens första stycket ska fisk som varit föremål för brott enligt lagen förklaras förverkad om det inte är uppenbart oskäligt. Detsamma gäller utbyte av sådant brott. I stället för fisken, redskapet eller den egendom som annars använts, medförts eller varit avsedd att användas som hjälpmedel, kan enligt bestämmelsens femte stycke dess värde helt eller delvis förklaras förverkat. Tings- rätten konstaterade att i förhållande till de tilltalade fiskare som hade frikänts kunde givetvis yrkandet om förverkande inte bifallas. Övriga som yrkandet riktade sig mot hade motsatt sig förverkande, under åberopande av bl.a. att det saknades förutsättningar för ett värdeförverkande eftersom fisken inte hade varit föremål för brott enligt fiskelagen samt att de hade haft rätt att fånga, landa och sälja den torsk som omfattades av åtalet. Trots ordalydelsen i 45 § första stycket fiskelagen fann dock tingsrätten att den omständigheten att det inte hade varit fråga om ett otillåtet fiske inte behövde medföra hinder för ett förverkande motsvarande värdet av fisken. Till stöd för slutsatsen anförde tingsrätten bl.a. att sedan bestämmelsen tillkom – den motsvarar i huvudsak förverkandebestämmelsen lag om rätt till fiske (SFS 1950:596) – har regleringen på fiskets område utvecklats, inte minst efter inträde i EU, så att det numera finns många brott som har sitt upphov i fiskelagen och utfyllande författningar utan att det måste vara fråga om ett otillåtet fiske i sig. Därtill påpekades att förarbetena till vissa av de ändringar i fiskelagen som utvecklingen föranlett inte alltid ger någon ledning för tillämpningen av lagens bestämmelser. Enligt tings- rätten kunde det dock i förevarande mål ändå inte komma i fråga att förverka fångstens värde. Sedan den nya lagstiftningen om sanktions- avgifter trätt i kraft finns beträffande felaktig rapportering av det aktuella slaget inte längre några förutsättningar för förverkande efter- som det är fråga om ett brott enligt fiskelagen. Enligt tingsrättens uppfattning fick, när det gällde förverkande i anslut- ning till gärningar begångna före den nya lagstiftningens ikraftträd- ande, grunderna för 5 § andra stycket lagen om in- förande och den lindrigaste lagens princip betydelse även i frågan om förverkande. Åklagarens yrkande om förverkande ogillades därför i sin helhet. Två av de tilltalade har överklagat domen, dock endast beträffande andra brott än felaktig rapportering av bleka. I övrigt har domen vunnit laga kraft. Målet avsåg åtal för fiskebrott som hade begåtts före införandet av systemet med sanktionsavgifter, men som prövades av tingsrätten först efter nämnda lagändringar hade trätt i kraft. Sammanfatt- ningsvis medförde dels det förhållandet att felaktig rapportering numera har avkriminaliserats och i stället belagts med administra- tiva sanktioner, dels det förhållandet att de sanktionsavgifter som påförs för denna typ av överträdelse (per tillfälle) är mycket lindrigare än de böter som skulle ha ådömts med tillämp- ning av de straffrättsliga regler som gällde före lagändringen, att tingsrätten ansåg sig böra beakta lindrigaste lagens princip vid tillämpningen av övergångsbestämmelserna. Detta resulterade i att tingsrätten fann att strängare påföljd än böter inte kunde komma i fråga, att gärningarna därmed inte heller kunde bedömas som grovt brott samt att värdet av fångsten inte kunde förverkas. En slutsats som kan dras av rättsfallet är att trots att det införda systemet med administrativa sanktionsavgifter är avsett för vissa mindre allvarliga överträdelser, synes det omfatta även vissa allvarliga överträdelser av den gemensamma fiskeripolitikens bestäm- melser. I avsnitten nedan om IUU-förordningen berörs den när- mare innebörden av att ett beteende utgör en sådan allvarlig över- trädelse. I EU:s nya kontrollförordning (artikel 89 och 90) och grundför- ordning (artikel 25) föreskrivs att medlemsstaterna är skyldiga att se till att lämpliga åtgärder vidtas när det står klart att de gemen- skapsrättsliga fiskebestämmelserna inte följs. Medlemsstaterna ska fastställa bestämmelser om sanktioner vid överträdelser av regel- verket och se till att dessa tillämpas. De sanktioner som föreskrivs ska vara effektiva, proportionella och avskräckande. Som tidigare nämnts hade rådet i en särskild förordning, (EG) nr 1447/1999, upprättat en förteckning över sådana beteenden som utgör allvarliga överträdelser av den gemensamma fiskeripolitikens bestämmelser. I förordningen pekades följande sex kategorier av överträdelser ut som allvarliga; underlåtenhet att samarbeta med myndigheter med ansvar för övervakningen, underlåtenhet att samarbeta med observatörer, underlåtenhet att iaktta villkor för att få fiska, underlåtenhet att iaktta bestämmelser under själva fisket, underlåtenhet att iaktta övervakningsresurserna, underlåtenhet att iaktta bestämmelser i samband med landning och saluföring av fiskeriprodukter. Som redogjorts för i avsnitt 3.1.6 har rådet an- tagit en ny förordning (EG) nr 1005/2008 om upprättande av ett gemenskapssystem för att förebygga, motverka och undanröja olagligt, orapporterat och oreglerat fiske (IUU-förordningen). Sam- tidigt upphörde ovannämnda förordning (EG) nr 1447/1999 att gälla. Ett av syftena med IUU-förordningen, som trätt i kraft , är att förbättra efterlevnaden av reglerna i den gemensamma fiskeripolitiken. I inledningen anförs att det fortsatt stora antalet allvarliga överträdelser mot bestämmelserna i den gemen- samma fiskeripolitiken till stor del beror på att medlemsstaternas sanktioner är för milda för att verka avskräckande samt att denna svaghet förvärras ytterligare av den stora variation som präglar sank- tionerna i de olika medlemsstaterna. För att åtgärda denna svaghet i grundförordningen och kontrollförordningen (som är upp- hävd sedan den nya kontrollförordningen trätt i kraft ) bör det inom gemenskapen ske en tillnärmning av sanktions- nivån för allvarliga överträdelser samt fastställas omedelbara tillsyns- åtgärder och kompletterande åtgärder. IUU-förordningen kompletterar kontrollförordningen på så sätt att den innehåller föreskrifter om sanktioner som särskilt gäller IUU-fiskeverksamhet. I den nya kontrollförordningen anges inget om ändring i IUU-förordningen. Däremot införs det som beskrivs i kapitel 3.1.2 ett pricksystem för allvarliga överträdelser i kontroll- förordningen. Kontrollförordningen hänvisar här till IUU-förord- ningen. Med den nya kontrollförordningen har också ytterligare några överträdelser tillkommit som ska ses som allvarliga överträdelser av gemenskapsrätten. Kapitel IX i IUU-förordningen innehåller bestämmelser om omedelbara tillsynsåtgärder, sanktioner och åtföljande sanktioner. Bestämmelserna ska enligt artikel 41 tillämpas på allvarliga över- trädelser som har begåtts på ett territorium eller i farvatten som lyder under medlemsstaternas suveränitet och jurisdiktion, som har begåtts av gemenskapens fiskefartyg eller gemenskapens medborgare, som har upptäckts inom ett territorium eller i farvatten som lyder under medlemsstaternas suveränitet och jurisdiktion men som har begåtts på det fria havet eller inom ett tredjelands jurisdiktion och som är föremål för sanktioner i enlighet med artikel 11.4 (avser situationer där flaggstaten respektive kust- staten i enlighet med internationell rätt uttryckligen har sam- tyckt till att överföra sin jurisdiktion). Med allvarliga överträdelser avses enligt artikel 42.1 de verksam- heter som anses utgöra IUU-fiske enligt artikel 3, affärsverksamhet i direkt samband med IUU-fiske, inklusive handel med eller import av fiskeriprodukter, samt förfalskning av handlingar som avses i förordningen eller användning av sådana falska eller ogiltiga hand- lingar. I artikel 42.2 föreskrivs vidare att huruvida en överträdelse är allvarlig ska fastställas av en medlemsstats behöriga myndighet med beaktande av kriterierna i artikel 3.2. Av denna bestämmelse framgår att kriterierna är den skada som åsamkats, överträdelsens värde, dess omfattning eller om den upprepats. I artikel 3 ingår en beskrivning av de verksamheter genom vilka fiskefartyg gör sig skyldiga till IUU-fiske. Enligt bestämmelsen ska ett fiskefartyg antas bedriva IUU-fiske om det kan visas att far- tyget, i strid med bevarande- och förvaltningsåtgärderna i det om- råde där det bedrivit sin verksamhet, har fiskat utan giltig licens, godkännande eller tillstånd utfärdat av flaggstaten eller kuststaten i fråga, eller har underlåtit att fullgöra skyldigheten att registrera och rappor- tera fångst- eller fångstrelaterade uppgifter, inbegripet att sända in uppgifter till satellitbaserat fartygsövervakningssystem, eller förhandsmeddelanden enligt artikel 6, eller har fiskat i ett avstängt område, under fredningstid, utan kvoter eller efter det att kvoterna nyttjats eller under en fastställd djup- begränsning, eller har ägnat sig åt riktat fiske efter ett bestånd som omfattas av ett moratorium eller ett fiskeförbud, eller har använt förbjudna fiskeredskap eller fiskeredskap som inte uppfyller kraven, eller har ägnat sig åt förfalskning eller döljande av registrerings- eller identitetsuppgifter eller andra typer av märkningar, eller har ägnat sig åt döljande, förändring eller bortskaffande av bevis som behövs vid en undersökning, eller har hindrat befattningshavares arbete i samband med att de kon- trollerar att tillämpliga bevarande- och förvaltningsåtgärder efter- levs, eller hindrat observatörernas arbete i samband med att de kontrollerar att tillämplig gemenskapslagstiftning efterlevs, eller har ägnat sig åt ombordtagande, omlastning eller landning av fisk som inte uppfyller storlekskraven i strid med gällande lag- stiftning, eller har ägnat sig åt omlastning eller deltagande i gemensamma fiske- insatser med andra fiskefartyg som bevisligen har deltagit i IUU-fiske, främst fartyg som ingår i de förteckningar över som har upprättats av gemenskapen eller en regional fiskeriorganisation, eller stöd eller leveranser till sådana fartyg, eller har ägnat sig åt fiskeverksamhet i ett område som omfattas av en regional fiskeriorganisation på ett sätt som är oförenligt med eller står i strid med den organisationens bevarande- och förvalt- ningsåtgärder och för flagg från en stat som inte är part i eller samarbetar med den organisationen i enlighet med vad som fast- ställts av den organisationen, eller inte har någon nationalitet och därför är statslöst enligt inter- nationell rätt. Vid en jämförelse med förteckningen över allvarliga överträdelser i förordningen (EG) nr 1447/1999 kan konstateras att i stort sett samtliga beteenden som listades i den numera upphävda förord- ningen förefaller ingå i de verksamheter som kan utgöra allvarliga överträdelser enligt IUU-förordningen och därför omfattas av den sistnämnda. I förhållande till förordningen (EG) nr 1447/1999 upp- tar dessutom IUU-förordningen ett antal ytterligare beteenden/verk- samheter som kan utgöra allvarliga överträdelser. Exempel härpå är omlastning eller deltagande i gemensamma fiskeinsatser med andra fiskefartyg som bevisligen har deltagit i IUU-fiske, samt stöd eller leveranser till sådana fartyg. Andra exempel är fiske som bedrivs av ett fartyg som inte har någon nationalitet och därför är statslöst eller verksamhet där ett fartyg har bedrivit fiskeverksamhet i ett område som omfattas av en regional fiskeriorganisation på ett sätt som är oförenligt med den organisationens bevarande- och förvalt- ningsåtgärder och för flagg från en stat som inte är part i eller sam- arbetar med den organisationen. Ytterligare exempel är affärsverk- samhet i direkt samband med IUU-fiske, inklusive handel med eller import av fiskeriprodukter, samt förfalskning av handlingar som avses i förordningen eller användning av sådana falska eller ogiltiga handlingar. IUU-förordningen innebär således att fler beteenden än tidigare kan utgöra allvarliga överträdelser av den gemensamma fiskeripolitikens bestämmelser. Å andra sidan är det inte meningen att varje överträdelse i de angivna hänseendena som ska anses som en allvarlig överträdelse, vilket synes ha varit fallet med de över- trädelser som förtecknades i förordningen (EG) nr 1447/1999. Huruvida en överträdelse är så allvarlig att den utgör en allvarlig överträdelse enligt IUU-förordningen ska i stället fastställas av den behöriga myndigheten i medlemsstaten med beaktande av vissa angivna kriterier. Frågan är vad som menas med detta. Möjligen åsyftas att vid domstolsprövade överträdelser är det domstolen som ska göra bedömningen av om den aktuella överträdelsen är allvarlig, medan det vid överträdelser som sanktioneras i annan ordning, t.ex. genom administrativa sanktioner som påförs av en förvaltnings- myndighet, ankommer på denna myndighet att göra prövningen. Det blir således först efter en prövning i varje enskilt fall som det fastställs om en allvarlig överträdelse föreligger. Artikel 43 innehåller föreskrifter om omedelbara tillsynsåtgärder. Om en fysisk person misstänks ha begått eller tas på bar gärning med att begå en allvarlig överträdelse eller om en juridisk person misstänks vara ansvarig för en sådan överträdelse ska medlemsstaten inleda en fullständig utredning av överträdelsen och, i enlighet med sin egen lagstiftning och med beaktande av hur allvarlig överträdelsen är, vidta tillsynsåtgärder. Som exempel på tillsynsåtgärder nämns följande: förbud mot fiskeriverksamhet, omdirigering av fiskefartyget till hamn, omdirigering av transportfordonet till annan plats för inspektion, krav på ekonomisk säkerhet, beslagtagande av fiskeredskap, fångster eller fiskeriprodukter, tillfälligt förbud mot förflyttning av fiskefartyg eller transport- fordon, tillfälligt indragande av fisketillstånd. Tillsynsåtgärderna ska vara utformade så att de förebygger fortsatt allvarliga överträdelser och gör det möjligt för de behöriga myndig- heterna att fullfölja utredningen. Om sanktioner vid allvarliga överträdelser föreskrivs i artikel 44. Genom bestämmelsen åläggs medlemsstaterna att se till att en fysisk person som har begått, eller en juridisk person som befunnits ansvarig för, en allvarlig överträdelse kan bli föremål för effektiva, proportionella och avskräckande administrativa sanktioner. Vidare föreskrivs att medlemsstaterna ska tillämpa en högsta sanktion på minst fem gånger värdet av de fiskeriprodukter som erhållits genom att begå den allvarliga överträdelsen. Vid upprepade allvarliga över- trädelser ska medlemsstaterna tillämpa en högsta sanktion på minst åtta gånger värdet av de fiskeriprodukter som erhållits genom att begå den allvarliga överträdelsen. När dessa sanktioner tillämpas ska medlemsstaterna också beakta värdet av skadan på fiskeresurserna och den berörda miljön. Slutligen föreskrivs att medlemsstaterna får också, eller som ett alternativ, tillämpa effektiva proportionella och avskräckande straffrättsliga sank- tioner. Syftet med bestämmelserna är uppenbarligen att uppnå en tillnärmning inom gemenskapen av sanktionsnivån för allvarliga överträdelser. Det är rimligt att anta att regleringen för svenskt vidkommande innebär krav på skärpning av sanktionerna vid allvar- liga överträdelser. Enligt artikel 45 får de sanktioner som föreskrivs i kapitlet åt- följas av andra sanktioner eller åtgärder, däribland följande: Kvarstadsbeläggande av det fiskefartyg som har använts i sam- band med överträdelsen. Åläggande om tillfälligt stillaliggande för fiskefartyget. Beslagtagande av förbjudna fiskeredskap, fångster och fiskeri- produkter. Tillfällig eller definitiv återkallelse av fisketillstånd. Inskränkning eller återkallelse av fiskerättigheter. Tillfällig eller permanent indragning av rätten att få nya fiske- rättigheter. Tillfälligt eller permanent förbud mot att erhålla offentligt stöd eller bidrag. Tillfällig eller definitiv återkallelse av den status som godkänd ekonomisk aktör som beviljats enligt artikel 16.3. Genomsnittsnivån för sanktioner och kompletterande sanktioner ska enligt artikel 46 beräknas på ett sådant sätt att det säkerställs att de ansvariga faktiskt förlorar den vinst som härrör från de allvarliga överträdelserna de begått, utan att det påverkar den lagliga rätten till yrkesutövande. För detta ändamål ska hänsyn även tas till de omedelbara tillsynsåtgärder som vidtas i enlighet med artikel 43. Kapitlet avslutas med en bestämmelse om juridiska personers ansvar, artikel 47. I denna föreskrivs att juridiska personer ska ställas till ansvar för allvarliga överträdelser, vilka har begåtts till deras förmån av en fysisk person som agerar antingen enskilt eller som en del av den juridiska personens organisation och har en ledande ställning inom den juridiska personens organisation, grundad på befogenhet att företräda den juridiska personen, eller befogenhet att fatta beslut på den juridiska personens vägnar, eller befogenhet att utöva kontroll inom den juridiska personen. Vidare föreskrivs att en juridisk person kan hållas ansvarig, om en fysisk person som avses i förstnämnda punkt har brustit i tillsyn eller kontroll och det därigenom har blivit möjligt för en fysisk person som är underställd den juridiska personen att till dennas för- mån begå en allvarlig överträdelse. Slutligen anges att den juridiska personens ansvar inte ska utesluta åtgärder mot fysiska personer som har begått, anstiftat eller deltagit i överträdelserna. Efter ovanstående redogörelse för IUU-förordningens bestäm- melser om sanktioner m.m. kan sammanfattningsvis konstateras att förordningen medför skärpta krav på medlemsstaternas sanktions- system, både vad gäller själva sanktionerna och vilka gärningar som ska omfattas av sanktionssystemet. Det svenska sanktionssystemet har kritiserats från flera håll, däribland kommissionen, för att överträdelser av fiskelagstiftningen inte har beivrats i tillräckligt hög grad av svenska myndigheter. Nämnda kritik har föranlett lagstiftning genom vilken det på yrkesfiskets område införts administrativa sanktioner såsom sanktionsavgifter och interimistisk återkallelse av yrkesfiskelicens och fartygstillstånd . Genom att dessa sanktioner kan påföras respektive be- slutas av utan föregående domstolsförfarande förväntas de leda till en snabbare och effektivare hantering av överträdelser mot fiskebestämmelserna. Utredningen om be- fogenheter har vidare i sitt betänkande, rättsliga befogenheter (SOU 2008:55), föreslagit att ska ges rätt att bedriva förundersökning i fråga om vissa fiskebrott. Även detta förslag syftar till att påskynda och effektivisera han- teringen av överträdelser mot fiskebestämmelserna. Av våra direktiv framgår att vårt uppdrag omfattar att överväga vilka ytterligare åtgärder, utöver de ovan angivna, som kan vidtas för att effektivisera lagföringen vid överträdelser mot fiskelagstift- ningen.