sou · GYB338 · 2010-06-08 00:00:00 — har undertecknat straffrättsliga konven- tion och dess tilläggsprotokoll, men ännu inte ratificerat dessa. Några särskilda bestämmelser om handel med inflytande finns inte i tysk rätt. En federal domstol har bedömt det som trolöshet mot huvudman att använda eller placera tillgångar i en dold fond, om tillgångarna används för att uppnå fördelar för företaget genom mutbrott eller genom att köpa inflytande. Det ansågs sakna betydelse att tillgångarna användes för att uppnå fördelar för huvudmannen (företaget). 7.1.4Finansiering av partier, politiskt förtroendevalda och valkandidater Det finns i inte några bestämmelser i lag eller annan författning som reglerar finansieringen av politiska partier eller valkandidater i samband med val. I princip kan partier och valkandidater för sin verksamhet och sina valkampanjer fritt spendera medel och fritt ta emot bidrag. När det gäller redovisningen behandlas ett politiskt parti som en ideell förening. Det innebär att partiet är bokföringsskyldigt om värdet av dess tillgångar överstiger en och . Bokföringsskyldigheten innebär bl.a. skyldighet att upprätta resultat- och balansräkning samt årsbokslut, men det finns inte något krav på att dessa handlingar ska offentliggöras eller registreras. De flesta politiska partier samverkar med andra juridiska personer som de har ett helt eller delvis bestämmande inflytande Ett politiskt parti kan exempelvis ha knutet till sig andra ideella organisationer, t.ex. ungdoms-, kvinno- och lokalföreningar. Partierna kan också driva företag, t.ex. dagstidningar, skolor och lotterier. Sådan och annan verksamhet kan också bedrivas i stiftelseform. För den särskilda verksamheten gäller redovisnings- skyldighet beroende på vilken associationsform som den organiserats i. Något krav på koncernredovisning finns inte. Riksdagspartierna har frivilligt träffat ömsesidiga överens- kommelser om en viss öppenhet när det gäller partiernas intäkter. Partierna brukar skicka sina årsbokslut till varandra för kännedom. Dessa överenskommelser kompletteras av partiernas egna riktlinjer. har ett flertal utredningar tagit upp frågan om de politiska partiernas finansiering. debatterades frågan sedan det avslöjats att lämnat omfattande bidrag till politiska partier och att olika sammanslutningar bildats för att ge stöd till borgerlig och socialdemokratisk press. Efter framhölls att det krävs öppenhet för att förhindra att utländska makter finansierar politiska partier och ut- övar ett icke önskvärt inflytande över opinionsbildningen i . Partifinansieringssakkunniga framhöll i betänkandet Om offentlig redovisning (SOU 1951:56) att anonyma bidrag inte behövde vara förkastliga och att en redovisning av bidragsgivare skulle stå i strid med andan bakom valhemligheten. Enligt utredningen krävdes ytterst starka skäl för att man skulle tvinga fram ett offentliggörande. Genom offentliggörande skulle partier riskera att förlora bidrag för sin ur samhällets synpunkt önskvärda verksamhet. Det fanns också risk för politiska förföljelser och trakasserier mot bidragsgivare. Vidare framhölls att lagstiftning skulle ge många tillfällen att kringgå bestämmelserna. fick de politiska partierna svårare att finansiera sin verksamhet. infördes ett direkt statligt stöd till de politiska partier som fanns representerade i . Någon offentlig kontroll av hur medlen användes skulle enligt förarbetena inte förekomma. Syftet med partistödet var bl.a. att förebygga ett beroende av enskilda bidragsgivare och förbättra möjligheten till en fortlöpande kontakt mellan partiernas företrädare och väljarna. Stödet betalades ut utan författningsstöd i enlighet med de grunder som beslutat och som framgick av riksdagstrycket. Det statliga stödet kompletterades med kommunalt partistöd. Kommuner och landsting fick rätt att lämna ekonomiskt stöd till partier som fanns representerade i kommun- och . För det kommunala partistödet skulle gälla samma principer som för det statliga, vilket innebar bl.a. att det inte skulle förekomma någon offentlig kontroll av hur medlen användes. Enligt lagen (1972:625) om statligt stöd till politiska partier gäller numera att politiska partier som deltagit i val till får statligt stöd dels genom ett partistöd (mandatbidrag) och dels ett kanslistöd (grund- och tilläggsstöd). Enligt 2 kap. 9 § kommunallagen (1991:900) får kommuner och landsting ge ekonomiskt bidrag och annat stöd till de partier som är eller har varit representerade i fullmäktige. Partistödets omfattning och formerna för det bestäms av fullmäktige. Det får dock inte utformas så att det otillbörligt gynnar eller missgynnar ett parti. Riksdagsledamöter har enligt riksdagsordningen (1974:153) rätt till statligt arvode. I lagen (1989:185) om arvoden m.m. för uppdrag inom , dess myndigheter och organ finns också bestämmelser om ersättning till riksdagsledamöter. Förtroendevalda (ledamöter och ersättare i fullmäktige, nämnder och fullmäktigeberedningar samt revisorer) i kommun och landsting har enligt kommunallagen rätt till skälig ersättning för bl.a. mistad inkomst och resekostnader. Fullmäktige kan besluta att de i skälig omfattning ska få ersättning för andra utlägg, arvode, pension och andra ekonomiska förmåner. Kommuner och landsting får också anställa politiska sekreterare att biträda de förtroendevalda i det politiska arbetet. När det statliga partistödet infördes var tanken att det skulle komma partiernas opinionsbildande verksamhet till del och att partierna skulle vidarebefordra medel till sina tidningar och annan press. före lagregleringen infördes dock ett statligt stöd till dagstidningar. Syftet med detta var att förhindra att nyhets- förmedling och åsiktsbildning monopoliserades genom att s.k. andratidningar (en tidning som på en ort hade en mindre upplaga än en annan tidning) lades ned. beslutar om drifts- och distributionsstöd. Stöd ges också i form av särskilda skattelättnader för dagspressen. inledde en granskning av presstödet och har uttalat att det är en kommersiell verksamhet att driva en tidning och att det svenska presstödet kan innebära en otillbörlig sned- vridning av konkurrensen. Det svenska valsystemet bygger på att väljarna vid val till , kommun- och samt Europa- parlamentet röstar på parti. I samband med val infördes dock möjlighet att avge en särskild personröst. valdes sex personer in till på grund av personröstning. I förarbetena till lagändring betonades att personvalsystemet inte får leda till att ovidkommande ekonomiska faktorer påverkar val- utgången. Ansvaret för att reglera hur valkandidater och partier redovisade kampanjmedel ansågs böra ligga på partierna. Även om inte partierna kunde ta ansvar för hur enskilda kandidater lägger upp sina personvalskampanjer borde partierna kunna utforma generella rekommendationer om förfarandet. Konstitutions- utskottet framhöll också att det svenska valsystemet bygger på röstning i första hand på parti och att det därför blir mindre intressant för utomstående att med ekonomiska bidrag försöka påverka enskilda kandidater. ansåg (SOU 2001:1) att frågan om öppenhet och insyn i partiernas och valkandidaternas ekonomiska finansiering var av största vikt för att skapa förtroende för politiker och politiken i stort. Det finns ett befogat medborgarintresse att få veta vilka partierna är ekonomiskt beroende av. Utredningen menade att det inte var tillräckligt med en frivillig reglering. Därefter har Utredningen om offentlighet för partiers och valkandidaters intäkter föreslagit (SOU 2004:22) en författnings- reglering med krav på redovisning av partiernas och valkandidater- nas intäkter, fördelat på olika poster. Bidrag från en privatperson eller sammanslutning som överstiger under redovisnings- perioden ska redovisas med namn på givaren och belopp. Något hinder att lämna anonyma bidrag föreslogs inte. Utredningens förslag har inte lett till lagstiftning. Riksdagspartierna träffade en överenskommelse om redovisning av sina intäkter. Överenskommelsen gäller endast partiernas centrala verksamhet. Lokala och regionala organisationer samt sidoorganisationer uppmanas att följa den. Ekonomiskt stöd från juridiska personer ska redovisas med belopp och namn. Beträffande stöd från enskilda personer redovisas det totala beloppet och antalet bidragsgivare. Överenskommelsen omfattar all av partiet kontrollerad verksamhet, även sådan som bedrivs i stiftelse, bolag eller annan form. Partiernas bokslut ska utformas så att det enkelt går att utläsa hur verksamheten finansieras. Enskilda kandidater i allmänna val ska lämna motsvarande redovisning. Stödannonsering, subventionering av annonskostnader, personella resurser och annat indirekt stöd ska så långt möjligt redovisas. Partiernas fastställda bokslut ska så långt möjligt finnas tillgängliga för dem som vill ta del av dem. Gemensamma redovisningsformer ska utvecklas. Samtliga riksdagspartier har antagit egna riktlinjer för hur lokala och regionala partiorganisationer samt enskilda kandidater ska hantera kampanjfinansieringen inför valet . Av partiernas inkomster torde det statliga partistödet utgöra det väsentligaste tillskottet. Partierna får också statligt partigruppsstöd, särskilt riktat statligt stöd (t.ex. för information om EU-relaterade frågor), transfereringar av kommunalt partistöd från lokala och regionala föreningar samt anslag från EU. Insamlingar, bidrag och fonder utgör en liten del av inkomsterna. Det är främst social- demokraterna, och som har sådana inkomster. Det förekommer även inkomster från försäljning, kurs- och konferensverksamhet, annonsintäkter och lotterier. När det gäller personval förefaller den vanligaste finansierings- källan vara bidrag från den egna partiorganisationen och därefter valkandidatens egna utlägg. Det förekommer också bidrag från enskilda och organisationer. Bidragsgivare är inte underkastade någon redovisnings- skyldighet och det finns inte krav på särredovisning från utländska bidragsgivare. GRECO har vid sin granskning uttalat att systemet för politisk finansiering i inte tillgodoser kraven i rekommendation Rec (2003)4 om allmänna riktlinjer mot korruption vid finansiering av politiska partier och valkampanjer. GRECO föreslår en översyn av systemet som tar hänsyn till intresset för partiers och valkandidaters oberoende och deras sympatisörers integritet som intresset för allmänheten att få veta vilka de röstar på tillgodoses. GRECO föreslår bl.a. ett generellt förbud för bidrag som ges till partiet eller valkandidaten av anonyma givare. uppmanas att lämna en rapport om förslagen . Det svenska statsskicket bygger på bl.a. fri åsiktsbildning (1:1 regeringsformen). Detta innebär att var och en fritt ska kunna uttrycka sina åsikter och bilda opinion, t.ex. rörande olika offentliga beslut. Något hinder mot att försöka påverka en beslutsfattare genom att direkt kontakta denne för att framföra sina synpunkter finns inte. Det finns inte heller något hinder för en enskild eller organisation att anlita ett ombud för att (bättre) framföra sina argument och lägga fram sin sak. I den offentliga förvaltningen och i domstol kan det finnas formella bestämmelser om besluts- processen som lägger hinder i vägen. När enskilda intressen ställs mot varandra i en domstolsprocess kan t.ex. en beslutsfattares kontakter med en part, intervenient eller tredje man innebära att beslutsfattaren blir jävig att handlägga ärendet eller målet. Det finns också andra sätt för enskilda och organisationer att direkt försöka påverka offentliga beslut. Sålunda kan enskilda och organisationer som remissinstans inbjudas eller på eget initiativ lämna synpunkter på exempelvis ett förslag till detaljplan eller ett författningsförslag. Många intresse- organisationer kan direkt påverka offentliga beslut genom att själva delta i beslutsprocessen. För att fånga upp olika intressen kan intresseorganisationer, som i denna utredning, få föreslå egna ledamöter eller experter som ska delta i arbetet med att utarbeta lagförslag eller andra beslut. Företrädare för intresseorganisationer ingår också som styrelseledamöter i statliga och kommunala organisationer samt domstolsliknande organ som Hyres- och Arrendenämnderna samt Arbetsdomstolen. Enskilda och organisationer kan indirekt försöka påverka beslutsfattare genom marknadsföring och opinionsbildning i t.ex. dagspressen eller genom nya sociala mediefenomen som bloggar, facebook och twitter. Det finns också tankesmedjor, vars verksamhet syftar till att påverka den allmänna opinionen. Flera av dessa har anknytning till politiska partier eller intressesfärer genom sin ledning och finansiering.4 Vidare finns forskningsinstitut med 4 Timbro – näringslivet och Samhälle (SNS) – Svenskt näringsliv Den nya välfärden – näringslivet – näringslivet och – liberalerna en mer vetenskaplig framtoning och mindre bundenhet till något politiskt parti, t.ex. näringslivets forskningsinstitut . Det förekommer att de argument som förs fram av tankesmedjor och forskningsinstitut påverkar offentliga beslutsfattare och används av politiker i den idépolitiska debatten. Som nämnts är det möjligt att anlita ombud för få hjälp att direkt eller indirekt nå beslutsfattare med sitt budskap eller se till att det får mesta möjliga genomslagskraft. Enskilda, företag, näringslivsorganisationer, fackliga organisationer och andra intressegrupper, men även politiska partier, valkandidater, myndig- heter, kommuner, landsting och andra offentliga organ kan i den politiska beslutsprocessen anlita professionella reklambyråer och konsulter inom PR och kommunikation samt andra företag som bedriver lobbyverksamhet. , som organiserar yrkesutövande informatörer, informationschefer och PR-konsulter, har nästan 5 000 medlemmar. i (PRECIS) är ett branschorgan för konsultföretag med rådgivning inom kommunikationsstrategi och analys, medie- relationer, samhällskontakt (lobbying), finansiell kommunikation, kriskommunikation och intern kommunikation. PRECIS har 40 medlemsföretag. PRECIS har gett ut normer för sina medlemsföretag. Om normerna inte följs kan besluta om varning eller uteslutning av medlemmen. Normerna innehåller bl.a. följande uttalanden. Ett medlemsföretag ska uppträda hederligt och ärligt samt följa god affärssed. Företag får inte avsiktligt lämna vilseledande uppgifter om fakta eller de intressen företaget företräder. Att kontakta intressenter under falska förespeglingar, t.ex. att uppge sig vara journalist, är inte tillåtet. Däremot kan ett företag eller dess medarbetare agera i en uppdragsgivares namn. Ett företag har inte någon allmän skyldighet att för utomstående berätta om sina uppdragsgivare eller uppdragens art. I en aktiv kontakt med tredje part i ett enskilt ärende – till exempel en journalist eller en beslutsfattare – bör dock företaget på anmodan redovisa vem uppdragsgivaren är. I allmänt hållna underhands- kontakter eller samtal, exempelvis för orientering i en viss fråga, har kommunikationskonsulten ingen skyldighet att berätta om sina uppdragsgivare. Agora (ingår i Agoragruppen) – medlemsförbund i LO och TCO Arbetarrörelsens tankesmedja – LO, ABF och Socialdemokraterna Cogito – de gröna En enskild kommunikationskonsult ska inte ge aktiva råd till en kund som önskar påverka beslut i en folkvald församling där kommunikationskonsulten själv ingår. Konsulten får heller inte i sin yrkesutövning missbruka eventuella tillträdesprivilegier som han eller hon har som folk- eller förtroendevald. Företag ska prissätta sina tjänster på ett sätt som inte riskerar andra yrkesgruppers integritet, vilket innebär att ett företag ska undvika att prissätta en tjänst så att priset är direkt kopplat till enskilda befattningshavares beslut, till exempel införande av artikel. Företag ska iaktta god sed och vara återhållsamma i fråga om gåvor och representation gentemot tredje part. Reklam och kommunikationsföretagen kan bistå med professionell marknadsföring och opinionsbildning, rådgivning, egna utred- ningar i olika frågor (på liknande sätt som tankesmedjor och forskningsinstitut) och bevaka remissförfaranden. Verksamheten kan också bestå i att direkt kontakta beslutsfattare, t.ex. genom personliga inbjudningar, telefonsamtal, e-post eller spontana kontakter på plats (i lobbyn). Av särskild betydelse är att informatören eller konsulten har god kunskap om beslutsmiljön och beslutsfattaren. Flera före detta politiker har efter sin politiska karriär anställts som informatörer eller PR-konsulter. Någon författningsreglering som begränsar informatörers och PR-konsulters påverkansarbete (lobbyverksamhet) finns inte. I , och EU finns regler om skyldighet för lobbyföretag att lämna uppgift om uppdragsgivare, vilka frågor som dessa arbetar med och mot vilka institutioner. Det finns dock inte heller i utlandet några egentliga regler som förhindrar påverkansarbetet, utan regelverket syftar snarare till öppenhet. Tillräckliga skäl för ett svenskt regelverk har inte ansetts finnas (se t.ex. bet. 1997/98:KU27, SOU 2000:1 och bet. 2008/09 KU15). Registrering av konsultföretag eller personer som ägnar sig åt att påverka beslutsfattare har ansetts kunna ge en obalans till fördel för dem som är registrerade. Effekterna av det påverkansarbete som informatörer och konsultföretag genomför har också ansetts mycket begränsade. Det har också nämnts att den eventuella påverkan som kan äga rum sker tidigt i beslutsprocessen och mest är ägnad att förstärka eller försvaga en beslutsfattares uppfattning. De åsikter som förs fram vägs ofta upp av motintressen. Det bör inte vara möjligt att köpa sig inflytande De internationella reglerna om handel med inflytande tar bl.a. sikte på att bekämpa vad som kan kallas politisk korruption. Man vill förhindra att företag och företrädare för särintressen kan köpa sig inflytande genom att ge bidrag till politiska partier och personvals- kandidater eller genom att köpa sig inflytelserika personers tjänster. Köp av inflytande kan leda till ett demokratiskt under- skott där principer om allas likhet inför lagen och att offentlig förvaltning ska präglas av saklighet och opartiskhet åsidosätts. Det kan också leda till ett ineffektivt näringsliv där icke konkurrens- kraftiga företag får möjlighet att överleva genom verksamhets- främmande gåvor och där kapital binds upp i hemliga fonder i stället för att bidra till ökad produktivitet. Ett system där offentliga beslut tillåts styras av pengar i stället för argument bidrar också till bristande förtroende för rättssamhället och det politiska systemet. Det står därför klart att det inte bör gå att köpa sig beslut i politiska församlingar som riksdag och kommunfullmäktige (normbeslut) eller i den offentliga förvaltningen. I det följande behandlas först vilka möjligheter som finns att påverka normbeslut. Härefter följer ett avsnitt om i vad mån det är straffbart att i syfte att påverka normbeslut lämna en förmån till ett politiskt parti, en lobbyist eller ett annat ombud respektive en förtroendevald. I nästa avsnitt tas frågan upp i vad mån det är tillåtet att i syfte att påverka myndighetsutövning lämna en förmån till någon som handlägger respektive inte handlägger ett förvaltningsärende. Avslutningsvis görs en bedömning av behovet av bestämmelser om straff för handel med inflytande. Möjligheten att påverka normbeslut genom att köpa sig inflytande är begränsad Till skillnad från många andra länder har haft få uppmärksammade politiska korruptionsskandaler och något för utredningen känt fall där företrädare för ett politiskt parti dömts för mutbrott finns inte (jfr RH 1995:99). En bidragande orsak till detta är att det svenska politiska och juridiska systemet är upp- byggt så att myndigheter och domstolar ska arbeta självständigt och opartiskt. I fattar sålunda offentliganställda (under straffrättsligt och arbetsrättsligt tjänstefelsansvar) från politikerna självständiga beslut. Förbud mot ministerstyre råder. Den minister som försöker påverka ett ärende hos en förvaltningsmyndighet eller ett mål eller ärende i en domstol riskerar att bli avsatt. Detsamma gäller andra ledamöter av politiska församlingar, om de lägger sig i handläggningen av enskilda mål och ärenden. Av 11 kap. 7 §§ regeringsformen följer nämligen att inte någon myndighet (inklusive regeringen och ) och inte heller eller en kommuns beslutande organ får bestämma hur en förvaltningsmyndighet i ett särskilt fall ska besluta i ett ärende som rör myndighetsutövning mot en enskild eller mot en kommun eller som rör tillämpning av lag. En motsvarande bestämmelse finns för domstolarnas del i 11 kap. 2 § regeringsformen. Till detta kommer bestämmelserna om jäv och tjänstefel. Om det har förekommit otillbörliga direktkontakter mellan en handläggare på en myndighet eller en domstol och någon som berörs av utgången i målet eller ärendet eller som annars har ett intresse i saken, kan handläggaren bli jävig att handlägga ärendet. Handläggaren får exempelvis ett eget intresse i saken om han eller hon får ett löfte om en belöning vid en viss utgång i målet eller ärendet och får då inte ta befattning med målet eller ärendet. Har en offentliganställd trots jäv avgjort ett ärende eller ett mål, kan beslutet eller domen efter överklagande, ansökan om resning eller klagan över domvilla upphävas och målet återförvisas till besluts- instansen för ny handläggning. Till skillnad mot många andra länder har varje domstol och myndighet i vårt land s.k. normprövningsmakt. Enligt 11 kap 14 § regeringsformen är nämligen en domstol eller ett annat offentligt organ förhindrad att tillämpa en föreskrift som står i strid med bestämmelse i grundlag eller annan överordnad författning eller att föreskriven ordning i i något väsentligt hänseende har åsidosatts vid dess tillkomst. När det gäller föreskrifter som meddelats av eller regeringen gäller detta dock endast om felet är uppenbart.5 Innan regeringen överlämnar ett lagförslag till har lagförslaget som regel granskats av Lagrådet som därvid övervägt bl.a. hur förslaget förhåller sig till grundlagarna och rättsordningen i övrigt samt till rättssäkerhetens krav.6 5Regeringen har i prop. 2009/10:80 föreslagit att uppenbarhetsrekvisitet tas bort. 6Regeringen har i prop. 2009/10:80 även föreslagit att denna förhandskontroll förstärks. Lagrådets förhandsgranskning samt myndigheternas och domstolarnas efterhandsprövning omfattar bl.a. att regeringsform- ens grundläggande krav på att allas likhet inför lagen respekteras och att den offentliga förvaltningen är saklig och opartisk. I kommunerna har enligt 10 kap. 1 och2 §§ kommunallagen (1991:900) varje medlem i en kommun eller landstingskommun möjlighet att genom laglighetsprövning få granskat av domstol om kommunens beslut är lagliga. Detta gäller alla beslut av fullmäktige och beslutande församling i ett kommunalförbund samt av bl.a. nämnder i fråga om beslut som inte är av rent förberedande eller verkställande karaktär. I kommunallagen finns dessutom bestämmelser om att kommunerna ska behandla sina medlemmar lika, om det inte finns sakliga skäl som motiverar annat (likställighetsprincipen). Det strider mot likställighetsprincipen att t.ex. genom bidrag gynna ett visst företag. De generella beslut som hör till politikens maktsfär är som regel svåra att påverka för en enskild politiker. Även om det numera finns inslag av personval, styrs förtroendevalda församlingar av den politik som drivs av de politiska partierna. Huvudlinjen i parti- politiken läggs fast vid årliga sammanträden med företrädare för olika regioner. I och andra förtroendevalda församlingar finns som regel partigrupper som träffas och kommer överens om en gemensam politisk linje. Möjligheten att avvika från den partilinje som bestäms är förhållandevis begränsad. Den politiker som går sin egen väg riskerar att inte bli nominerad som partiets kandidat vid nästa val. De generella normbesluten föregås i princip av ett till stora delar offentligt beredningsförfarande där var och en kan göra sin röst hörd. Organiserade intressen har ofta inflytande vid denna process.