sou · GYB373 · 2010-10-28 00:00:00 — Den möjlighet som finns om man inte kan konkurrera med tillräckligt låga kostnader är att vara framgångsrik på de många delmarknader som kännetecknas av ofullständig konkurrens på grund av etableringshinder. Den som redan är etablerad på marknaden har ofta ett visst övertag genom sina etablerade relationer till köpare, sunk costs man redan tagit på sig, med mera. Kostnadsnackdelarna uppvägas av en överlägsen produkt. Blir kostnadsnivån tillräckligt hög eller produkten inte tillräckligt bra i förhållande till utländska konkurrenter hjälper det dock inte utan näringen konkurreras ut ändå. 3Samhällsekonomisk metod för analys av sjöfartsstöd 3.1Vad innebär en analys av samhällsekonomisk lönsamhet? Resurserna i samhället är begränsade och det innebär att alla behov och önskemål inte kan bli tillgodosedda. Detta gäller i alla sektorer av samhället, såväl inom hälso- och sjukvården som inom transportområdet och miljöområdet etc. Det blir därför viktigt att resurserna används effektivt, dvs. på bästa möjliga sätt. Som en del av beslutsunderlaget för hur resurserna ska användas utförs ofta samhällsekonomiska analyser, vilka syftar till att utreda konsekvenserna av en tänkt åtgärd och dess anspråk på resursanvändningen. Det kan gälla allt från byggandet av Ostlänken19 till att ett sjukhus köper in en ny mammo- grafiapparat20. I det här kapitlet beskrivs hur en sådan analys görs. För en mer utförlig beskrivning hänvisas till Mattsson21 eller Boardman m.fl.22 Den teoretiska grunden för den samhällsekonomiska analysen och en effektiv resursanvändning ligger i välfärdsteorin. Ett kriterium som man brukar använda när man pratar om effektivitet är Paretokriteriet. Enligt detta innebär en åtgärd en välfärdsförbättring för samhället om åtminstone en individ har fått det bättre medan övriga individer inte har fått det sämre (enligt individernas egen bedömning). Men oerhört få åtgärder gynnar alla och det kan vara så att vissa grupper i samhället gynnas mycket av en åtgärd medan endast en liten grupp får aningen sänkt välfärd. Enligt Paretokriteriet skulle detta då innebära att dessa åtgärder inte bör genomföras. På grund av detta har Kaldor-Hicks-kriteriet utvecklats, där välfärden i samhället ökar om vinnarna (åtminstone i teorin) kan kompensera förlorarna, dvs. när summan av fördelarna överstiger summan av kostnaderna för att genomföra åtgärden, vilket är precis vad den samhällsekonomiska analysen går ut på. Innan analysen påbörjas är det nödvändigt att definiera vilka som ingår i samhället. Generellt gäller att samhället utgörs av alla de som berörs av den aktuella åtgärden. I det nuvarande fallet med 19Ostlänken är en planerad dubbelspårsjärnväg mellan och . m.fl. (2009). 20Forsblad (2010). 21Mattsson (2006). 22Boardman m.fl. (2003). sjöfartsstöd är samhället med andra ord och inkluderar därför inte bara sjöfartssektorn och det maritima klustret utan även hushåll, företag, skattebetalarna och den offentliga sektorn. Vidare måste alla relevanta alternativ fastställas. I en samhällsekonomisk analys ingår nämligen oftast flera alternativ som alla jämförs med ett referensalternativ, vanligen dagens situation eller ett nollalternativ, för att det ska kunna avgöras vilken åtgärd som skulle bli mest lönsam. Som nämndes i kapitel ett kommer vi i rapporten att jämföra de olika alternativen med referensalternativet inget sjöfartsstöd. Det finns olika sätt att gå tillväga för att genomföra den samhällsekonomiska analysen. Två vanliga metoder är kostnadseffektanalysen (cost-effectiveness analysis) och kostnads- nyttoanalysen (cost-benefit analysis). Medan kostnads- effektanalysen används mycket inom hälso- och sjukvården är kostnadsnyttoanalysen den generellt mest använda metoden och det är denna som vi kommer att använda i rapporten. Dessa två metoder har gemensamt att analysen sker i de tre stegen identifiering, kvantifiering och värdering. Dock skiljer de sig åt i fråga om hur värderingen sker. I steg ett identifieras såväl de positiva som negativa effekterna (fördelar och kostnader) som de olika alternativen under utvärdering förväntas medföra. Allt som kan tänkas öka välfärden i samhället skall betraktas som fördelar medan det som minskar välfärden ingår i kostnaderna. Det kan röra sig om såväl miljö- och hälsopåverkan som faktiska penningutlägg. Fördelarna kan även komma i form av minskade kostnader eller uppoffringar. Vidare kan en del effekter vara en fördel för vissa men en kostnad för andra och utgör då endast en omfördelning inom samhället. Steg två innebär att man uppskattar hur stor mängd som förväntas uppstå av de identifierade effekterna och i steg tre tillsätts de ett värde, vilket görs på olika sätt beroende på vilken av de ovan nämnda metoderna som används. Enligt kostnadseffektanalysen mäts fördelarna i till exempel minskat antal döda i trafiken eller räddat antal liv med hjälp av en viss medicinsk behandling. Det är emellertid svårt att direkt väga kostnaderna mot fördelarna med denna metod eftersom kostnaderna mäts i kronor medan fördelarna mäts i icke-monetära effekter. Dessutom blir det svårt att jämföra två åtgärder som kostar lika mycket men som har helt skilda fördelar. I kostnadsnyttoanalysen mäts istället både kostnader och fördelar i kronor, i alla fall så långt det är möjligt. kan det dock vara svårt att sätta ett monetärt värde på fördelarna eller kostnaderna som uppstår. Hur sätter man ett värde på ett liv, hur värderar man buller vid en transportinvestering etc.? I kostnadsnyttoanalysen värderas kostnaderna och fördelarna av en åtgärd med utgångspunkt i berörda individers preferenser, vilka mäts i form av betalningsviljan (willingness to pay) för att få en förbättring eller kompensationskravet för att acceptera (willingness to accept) en försämring. Givet att det finns en fungerande marknad där marknadspriset är ett acceptabelt mått på preferenserna ska detta användas i analysen som värde på fördelarna och (de flesta) kostnaderna. Dock blir marknadspriset, eftersom det endast mäter den marginella konsumentens preferenser, ett oacceptabelt mått vid stora förändring. Det mer korrekta tillvägagångssättet i den situationen är att istället använda sig av det så kallade konsumentöverskottet för att värdera fördelarna. Konsument- överskottet erhålls med hjälp av efterfrågekurvan och visas i det vänstra diagrammet i figur 3.1. Eftersom det kan finnas konsumenter som är beredda att betala mer än marknadspriset visas den totala betalningsviljan av ytan under efterfrågekurvan fram till den erbjudna kvantiteten, Q0. Skillnaden mellan den totala betalningsviljan och vad man faktiskt får betala utgör konsument- överskottet, dvs. den skuggade ytan. saknas dock ordentliga marknader, till exempel för intrånget som införandet av en ny farled genom skulle innebära på naturen, och då finns andra metoder för att mäta betalningsviljan eller kompensationskravet. Dessa inkluderar att utföra intervjuer om hypotetiska situationer eller att studera individernas faktiska beteende. Figur 3.1 Konsument- och producentöverskott På liknande sätt som efterfrågekurvan kan användas för att hitta konsumentöverskottet kan utbudskurvan användas för att hitta producentöverskottet, vilket används för att värdera kostnaderna i en situation med icke-marginella förändringar. Utbudskurvan visar företagens marginalkostnad och ytan under kurvan visar därför vad producenterna kräver för att vara villiga att erbjuda kvantiteten Q0 på marknaden. Skillnaden mellan vad producenterna kräver och vad man faktiskt får i ersättning är producentöverskott och visas av den skuggade ytan i det högra diagrammet i figur 3.1. Summan av konsument- och producentöverskotten är den samhällsekonomiska vinsten (eller förlusten), dvs. skillnaden mellan nuvärdet av alla fördelar och alla kostnader, och detta visar hur lönsam åtgärden är. Vid värdering av kostnader använder man sig dessutom av begreppet alternativkostnad, dvs. värdet av det man förlorar när man inte kan använda resursen i sin bästa alternativa användning. Det måste alltså finnas ett alternativt sätt att använda resurserna, annars finns ingen samhällsekonomisk kostnad. För många kostnader gäller att man använder sig av marknadspriset, givet att det finns ett sådant. Vad gäller arbetskraft, som oftast är den största kostnadsposten i en analys, ska denna värderas så att värdet av det som den anställde producerar motsvarar vad arbetsgivaren är beredd att betala. Den värderas därför till bruttolön inklusive sociala avgifter och lönekostnaden är därmed likställd det värde man förlorar i bästa alternativa sysselsättning. Om det däremot finns arbetslös arbetskraft går samhället inte miste om betald produktion för att använda dem i en åtgärd. (De arbetslösa går däremot miste om sin fritid samt arbetslöshetsersättning.) Alternativkostnaden är därför mycket låg och oftast sätts den till noll i en sådan situation. Dock bör man inte anta att alternativkostnaden är noll . Givet en arbetslöshet i samhället på exempelvis kommer de allra flesta arbetslösa eller två ändå hitta arbete någon annanstans, varför alternativkostnaden återigen är bruttolön inklusive sociala avgifter. På liknande sätt kommer flertalet av de individer som skulle kunna bli arbetslösa som resultat av en åtgärd i sinom tid att hitta ny anställning. Alternativkostnaden för att ha dem kvar i en viss sysselsättning är därmed på lång sikt inte lika med noll, även om de på kort sikt genomgår en period av arbetslöshet. Alternativkostnaden efter en omställningsperiod blir då lika med bruttolön inklusive sociala avgifter i den alternativa (nya) anställningen. måste marknadspriset justeras för att det ska spegla samhällets alternativkostnad på rätt sätt. Detta gäller till exempel vid förekomsten av externa effekter. Dessa kan vara både positiva och negativa och uppstår när produktionen och konsumtionen har påverkan på en tredje part, utan att denna betalar för eller kompenseras för effekten. Ett exempel på en negativ extern effekt är påverkan på miljön medan positiva externa effekter kan fås genom till exempel utbildning. För att den totala lönsamheten ska värderas korrekt i analysen krävs att man tar hänsyn till de externa effekterna men oftast finns inga marknader för dem och de måste skattas på annat sätt, exempelvis genom intervjuer eller med hjälp av schablonmässiga värden. Ytterligare justeringar krävs om det till exempel förekommer subventioner på eller beskattningar av de resurser som åtgärden tar i anspråk. Vid subventionering kommer alternativkostnaden att underskattas medan den vid beskattning kommer att överskattas (givet att skatten inte motsvarar storleken på en negativ effekt). Bidrag och skatter är (oftast) endast överföringar av resurser mellan staten och de som får bidrag eller betalar skatter. Eftersom de då inte motsvarar någon resursuppoffring eller -tillskott för ekonomin som helhet ska de inte tas upp som kostnader i analysen. Dock finansieras många åtgärder med offentliga medel vilket kräver skatteuttag som i sin tur orsakar ineffektiviteter genom att en skattekil drivs mellan arbete och fritid och arbetsutbudet minskar. Detta innebär alltså att kostnaden för samhället blir större än själva finansieringskostnaden och för att motverka denna välfärdsförlust bör de skattefinansierade kostnaderna räknas upp med en skattefaktor. har denna faktor satts till 1,3 men stor osäkerhet är förknippad med ineffektivitetens storlek. I de senaste rekommendationerna från Trafikanalys (tidigare ) diskuteras även möjligheten att skattefinansiering inom infra- struktur kan öka produktiviteten i den beskattade sektorn då infrastruktur är ett komplement till arbete. Detta skulle då motverka den snedvridning som uppstår varför Trafikanalys rekommenderar att skattefaktorn sätts till 1,0, dvs. ingen marginalkostnad för skattefinansiering.23 Medan detta mycket väl är möjligt för infrastrukturinvesteringar anser vi att skatte- finansiering inom sjöfartsområdet inte skulle leda till samma positiva effekter och i vår analys räknar vi därför upp kostnaden enligt tidigare rekommendationer. Både kostnader och fördelar av en åtgärd kan sträcka sig långt in eller uppkomma . En effekt som inträffar är inte lika mycket värd som om den inträffar och för att kunna summera alla effekter behöver värdet på dem diskonteras till nuvärde med hjälp av diskonteringsräntan. För detta behöver även en tidshorisont på projektet fastställas. Valet av diskonteringsränta är dock inte helt självklart. (tidigare ) är den myndighet som har utfört kostnadsnyttoanalyser längst och använder en real diskonteringsränta på vilket även är vad Trafikanalys rekommenderar.24 Vi kommer dock inte att räkna med diskonteringsränta i vår analys. Medan fastställandet av tidshorisont och diskonteringsränta inom infrastruktur- investeringar är relativt enkelt, är det svårt att göra detsamma för effekterna av sjöfartsstöd och vi väjer därför att enbart presentera resultaten som samhällsekonomisk förlust . Vid genomförandet av samhällsekonomiska analyser är det mycket vanligt att man gör så kallade känslighetsanalyser. Genom att göra alternativa beräkningar i förhållande till grundanalysen kontrollerar man för osäkerheten i de antaganden som gjorts och man får en uppfattning om hur känslig kalkylens slutresultat är för förändringar i enskilda variabler. 23SIKA (2008). 24SIKA (2008). Samhällsekonomisk analys av det norska sjöfartsstödet Econ har på uppdrag av norska gjort en samhällsekonomisk analys av det norska sjöfartsstödet.25 har en nettomodell snarlik den svenska med skillnaden att bara norska sjömän omfattas av stödet. Vidare har man sitt internationella register () i vilket utländsk arbetskraft kan anställas på lokala villkor. Rapporten börjar med att gå igenom olika segment av marknaden för att göra en bedömning av det maximala antalet personer som skulle förlora sysselsättning inom varje sektor om stödet skulle tas bort. Bedömningen har gjorts utifrån uppgifter om sektorernas driftsöverskott och efter intervjuer med rederier. Tabell 3.1 Uppskattat antal friställda/totalt antal anställda vid avskaffade av norsk nettomodell Färja (=Color ) Källa: Econ (2010) kap 4 En viktig förklaring till det lilla antalet anställda i utrikessjöfart är att flertalet fartyg är registrerade i och därmed redan har utländsk besättning. Att man avstår från en bedömning av Hurtigruten beror på att linjen redan har lönsamhetsproblem och får statligt stöd. Utan nettomodell skulle linjen kunna läggas ner, men å andra sidan är sannolikheten då stor att det statliga stödet skulle öka av regionalpolitiska skäl. Det enda norska färjerederiet är med sex linjer till och . Rapporten gör bedömningen att utan stöd skulle denna trafik helt tas över av danska fartyg då det registret är förmånligare än den norska. 25 Econ (2010). I övrigt bedömer man att inte ens den lönsamma offshore- sektorn skulle behålla norskt manskap utan stöd. Befälen skulle däremot behållas på grund av den särskilda kompetensen. För utrikessjöfart görs bedömningen att hälften av jobben skulle försvinna och att merparten är bland manskap. För inrikestrafik skulle av manskapet och av befälen bli av med anställningen. Som kostnad för stödet räknar man enbart med den kostnad som de uteblivna skatteintäkterna ger, dvs. den snedvridning som orsakas av skattefinansieringen. I enlighet med norska finans- departementets rekommendationer används en skattefaktor på . Stödet 2008 var på 1 750 miljoner NOK och finansierings- kostnaden sålunda 350 miljoner. Till detta kommer administrationskostnaden: 5 personer i motsvarande och 12 årsarbeten i rederierna för att hantera ansökningar osv. Det gör 8,5 miljoner NOK , vilket är försumbart i relation till övriga summor. Kostnaden för stödet får sedan, enligt rapporten, sättas i relation till det värde som sysselsättningen ger upphov till. Man räknar på det ovan framräknade maximala antalet 4 800 arbetstillfällen som skulle falla bort och laborerar sedan med några olika scenarier om alla sägs upp genast eller en fjärdedel . Det diskuteras också hur många av de friställda som skulle få ny sysselsättning och baserar det på en annan studie som antar att får arbete i stort sett och . Sedan jämför man denna sysselsättning med ekonomin i stort där arbetslöshet antas råda. Då fås en skillnad mellan sysselsättning i gruppen av uppsagda utan sjöfartsstöd och en normal grupp i samhället. Denna differens multipliceras sedan med bruttolönen för manskap respektive befäl. (det framgår inte helt klart, men det förefaller vara bruttolönen, dvs. inklusive skatt men exklusive sociala avgifter). Värdet av produktionen av de som skulle friställas utan stöd blir med den metoden 560 miljoner, medan kostnaden var 350 miljoner (exkl. administration). Det blir således en kortsiktig samhälls- ekonomisk vinst av stödet. Men på får allt fler av de friställda ny sysselsättning och 4 efter borttagandet blir nettoeffekten negativ och 6 stabiliseras den årliga förlusten på minus 172 miljoner NOK. Om samtliga friställs direkt blir det diskonterade värdet av stödet under minus 236 miljoner NOK och om de friställs minus 928 miljoner NOK. Detta är räknat med en diskonteringsränta på , med en ränta på blir förlusterna 360 miljoner NOK respektive 1,2 miljarder NOK. Därefter diskuteras olika aspekter på kalkylen. Man konstaterar att en sjömanslön ligger över lönerna för under- och överordnade i industrin, och att det alternativa värdet av syssel- sättningen därmed skulle vara lägre än sjömanslönen. Detta kompenseras dock av att stödet driver upp lönerna i sjömans- sektorn, av att stödet inte fullt täcker merkostnaderna för norskt manskap, av att en del är ersättning för obekväm arbetstid och av att lönenivån i industrin kanske inte är representativ för en alternativ sysselsättning. Man diskuterar också eventuella goda effekter på ekonomin utanför den som direkt berörs av stödet. Här kan det inte göras några värderingar, men även om det kan finnas sådana effekter hävdar rapporten att de skulle vara blygsamma i förhållande till de negativa belopp som framräknats. Vidare diskuteras några av de argument som även använts i för sjöfartsstödet. Man säger att effekten på sysselsättning i sjöfartssektorn är osäker, men att nettostödet primärt bidrar till att säkra fortsatt norsk sysselsättning av mindre specialiserad kompetens. Ett annat mål gäller kompetensutveckling och att därigenom stödja rekryteringen i branschen. Man konstaterar att företag ofta investerar för lite i utbildning eftersom de får ta hela kostnaden själv medan risken finns att arbetskraften flyttar vidare till andra jobb som får delar av den positiva effekten. Detta är generellt ett argument för offentligt ansvar för utbildning. I sjöfartsfallet blir effekten sådan om sjöfolk flyttar till andra delar av det klustret, tex. när det gäller leveranser från andra delar av klustret till sjöfarten finns det enligt rapporten konstaterat ett sådant samband. Men det hänförs huvudsakligen till de högutbildade inom sjöfarten, och de skulle bara i begränsad omfattning försvinna om stödet togs bort. Dessutom förutsätter leveranserna att norska leverantörer är internationellt konkurrenskraftiga och om så är fallet kan de konkurrera även med leveranser till utflaggade fartyg. Vidare finns exempel på att sjöfartskompetens resulterat i innovationer inom andra delar av det maritima klustret. Återigen är dock dessa knutna till de högutbildade, varför effekten på innovationer också skulle bli begränsad utan stöd. Man nämner också det faktum att antalet utbildningsplatser ökat kraftigt sedan stödet infördes. Om detta skulle tas bort tror dock rapporten att det går att ordna utbildningsplatserna på ett effektivare och långt billigare sätt. Mycket kortfattat gör man också bedömningen att en eventuell utflyttning även av norska rederier skulle få mycket små effekter. Samhällsekonomisk analys av det svenska sjöfartsstödet i dess tidigare utformning Hultkrantz26 har gjort en samhällsekonomisk bedömning av det svenska stödet i den form det hade 1998. Han menar att som utgångspunkt för den samhällsekonomiska analysen av stödet ska man se till merkostnaden för att hålla ett fartyg under svensk flagg, jämfört med att inte göra det. Det leder till att kostnaden för TAP- anställd personal inte medför någon samhällsekonomisk merkostnad. Om den svenska arbetskraft som blir utträngd av dessa finner ny osubventionerad sysselsättning uppkommer till och med en samhällsekonomisk intäkt. De som berörs av sjöfartsstödet innebär en samhällsekonomisk kostnad som dels består i mellanskillnaden mellan svensk bruttoinkomst med och utan stöd, dels finansieringskostnaden (räknat med skattefaktor på , se föregående avsnitt). utgår från att de ombordanställdas nettolön inte påverkas av sjöfartsstödet samt från det antal personer som omfattades av stödet vid den aktuella tidpunkten. Han räknar sedan på två ytterlighetsalternativ. Det ena är att samtliga friställda får sysselsättning i andra länders handelsflottor och betalar skatt i annat land. Det andra är att samtliga friställda får ett nytt arbete i . Han gör därmed en kalkyl som gäller på lång sikt, först efter att de kortsiktiga omställningskostnaderna med eventuella perioder av arbetslöshet är passerade. I det första alternativet består den samhällsekonomiska merkostnaden av värdet av de socialförsäkringsförmåner som de utflyttande ändå skulle komma att få från det svenska välfärdssystemet. Eftersom stödet täckte av socialförsäkringsavgifterna antar att mellan- skillnaden motsvarar detta belopp. Det betyder en kostnad på 296 miljoner till vilken kommer den ytterligare finansieringskostnaden på , totalt knappt 400 miljoner i dåvarande penningvärde. 26 (1999). I det andra alternativet tillkommer utöver kostnaden i det första alternativet också de intäkter som samhället går miste om i form av inkomstskatt vid en alternativ svensk anställning. Den uppgår till 469 miljoner men ska inte belastas med någon skattefaktor eftersom den är självfinansierad. Den totala årliga kostnaden i det andra alternativet blir drygt 850 miljoner. nämner också kostnaderna för administration av stödet samt det faktum att berörda personer med högre utbildning skulle kunnat få något högre bruttolön i Sverigebeskattade yrken än som . Han avrundar därför intervallet för den samhällsekonomiska kostnaden något uppåt till mellan 0,4 och 0,9 miljarder . Vi menar att ingen av de refererade studierna är gjorda på ett helt fullständigt sätt. Den norska studien gör en nödvändig och gedigen genomgång av hur sysselsättningen skulle påverkas av ett avskaffat stöd. Däremot är värderingen av kostnaden enligt vår mening inte tillfredställande. Den enda kostnad för stödet som tas upp är skattefaktorn, alltså snedvridningen som uppkommer i samhället av att ta in de skatter som behövs för att ge sjöfartsnäringen stöd. Skulle ingen sådan snedvridning uppkomma skulle sålunda subventioner till en bransch i ekonomin vara utan kostnad. Vi menar att man först och främst måste se själva subventionerandet som en snedvridning, givet att den inte görs för att kompensera för positiva externa effekter, något som den norska utredningen i stort sett avfärdar. Vi håller oss i huvudsak till de principer för en analys som gör. Vi menar dock att hans kvantitativa underlag är för översiktligt och att det – i likhet med den norska studien – behövs en mer detaljerad genomgång av sysselsättningseffekterna både inom olika segment av marknaden och för olika yrkeskategorier. beaktar det faktum att den svenska arbetskraft som skulle friställas vid borttagandet av stödet skulle kunna flytta utomlands. Vi menar dock att det i stort sett enbart skulle kunna gälla befäl men inte manskap. Å andra sidan beaktas inte det faktum att mellan en fjärdedel och femtedel av de som sysselsätts i svenskflaggade fartyg inte är svenskar utan andra EU- medborgare och filippiner.