sou · GYB343 · 2010-06-29 00:00:00 — Förundersökningen ska inriktas på den allvarligaste brottsligheten. Avseende andra brott får förundersökningen läggas ned om 1.det kan antas att brottet inte skulle föranleda någon svårare påföljd än fängelse , 2.något väsentligt allmänt eller enskilt intresse inte åsidosätts, och 3.beslutet inte avser någon som inte har fyllt . Om förutsättningar för att lägga ned en förundersökning enligt första stycket föreligger redan innan en sådan har inletts får det beslutas att förundersökningen inte ska inledas. Beslut om att lägga ned eller att inte inleda förundersökning enligt denna paragraf ska grundas på ett skriftligt inriktningsbeslut som beskriver brottslighetens omfattning och utredningens inriktning. förordning om ändring i åklagarförordningen (2004:1265) Härigenom föreskrivs i fråga om åklagarförordningen (2004:1265) att 10 § ska följande lydelse. Endast riksåklagaren, vice riksåklagaren, överåklagare, vice överåklagare, chefsåklagare och vice chefsåklagare får 1.besluta om åtalsunderlåtelse enligt 20 kap. 7 § andra stycket och om återkallelse av sådan åtalsunderlåtelse, 2.besluta att inte inleda eller lägga ned en förundersökning i som avses i 23 kap. 4 a § första ifråga om bevistalan. Endast riksåklagaren, vice riksåklagaren, överåklagare, vice överåklagare, chefsåklagare och vice chefsåklagare får utföra åklagarens uppgifter i fråga om bevistalan. Denna lag träder i kraft . 3 Senaste lydelse SFS 2004:1265. 1 Uppdrag och genomförande Regeringen beslutade att utse en särskild utredare för att utreda förutsättningarna för vissa förändringar i reglerna om förundersökningsbegränsning i brottmål. I uppdraget ingår att: ta ställning till om åklagares behörighet att besluta om förundersökningsbegränsning i omfattande och komplicerade förundersökningar bör utökas, ta ställning till om polismyndigheterna bör ges behörighet att inom ramen för sitt förundersökningsledaransvar fatta beslut om förundersökningsbegränsning i vissa fall, och lämna de förslag till författningsändringar som bedöms nödvändiga. Utredaren är fri att lämna sådana närliggande förslag till författningsändringar som bedöms befogade för att uppdraget ska kunna genomföras på ett fullgott sätt. Av direktiven framgår att straffsystemet , bl.a. som en följd av ökad internationalisering, har ställts inför en alltmer sammansatt och komplicerad kriminalitet. Parallellt med denna utveckling har antalet ärenden vid polismyndigheterna och ökat. För att uppnå goda resultat vid brottsbekämpningen är det väsentligt att förundersökningen håller hög kvalitet och slutförs inom rimlig tid. Det är därför angeläget att de brottsutredande myndigheterna hanterar den samlade brottsligheten strategiskt genom ändamålsenliga prioriteringar och effektiva arbetsformer. Ett sådant strategiskt förhållningssätt förutsätter bl.a. att kompetens och resurser utnyttjas i varje del av den brottsutredande verksamheten. och har i olika sammanhang anmält ett behov av utökade möjligheter till förundersökningsbegränsning. Mot den beskrivna bakgrunden och med hänsyn till att reglerna om förundersökningsbegränsning inte har setts över sedan de infördes finns det enligt utredningens direktiv anledning att utreda förutsättningarna för vissa förändringar i reglerna om förundersökningsbegränsning i brottmål. Direktiven för utredningens uppdrag finns i bilaga 1. Arbetet har bedrivits i nära samarbete med de förordnade experterna. Utredningen har haft sju sammanträden med experterna. Ett av sammanträdena hölls på City åklagarkammare där hela utredningen fick möjlighet att träffa åklagare från City åklagarkammare, och . Ett annat sammanträde hölls på polishuset i där utredningen fick möjlighet att träffa polisiära förundersökningsledare från i och åklagare från Norrorts åklagarkammare. Utredningens sekreterare har därutöver besökt åklagarkamrarna i , och samt . Utredningen har inhämtat synpunkter från och samrått med (Ju 2009:07) och med representanter för Polisen och i det s.k. Mängdbrottsuppdraget. Med bistånd av har utredningen genomfört en enkätundersökning bland de polisiära förundersökningsledare som har genomgått Polisens nationella förundersökningsledarutbildning, den s.k. 20-veckors-utbildningen. Resultatet av enkäten presenteras i bilaga 2. Utredningen har också granskat denna utbildning, bl.a. genom att besöka den, samtala med den kursansvarige och en lärare samt jämfört förundersökningsledarutbildningen med den grundutbildning som åklagare genomgår. Utredningen har även haft möjlighet att träffa och diskutera förundersökningsbegränsning med samtliga länspolismästare och avdelningschefer vid . har bistått utredningen med underlag, bl.a. statistik. Utredningen har antagit namnet Utredningen om förundersökningsbegränsning. Den svenska brottmålsprocessen bygger främst på den s.k. ackusatoriska principen. Den kommer till uttryck i 20 kap. 1 § första meningen , RB. Enligt bestämmelsen får fråga om ansvar för brott inte upptas av rätten om inte åtal har väckts för brottet. är ett av de länder där det finns en s.k. absolut åtalsplikt. Den är förenad med en korresponderande förundersökningsplikt. Det finns dock vissa lagreglerade undantag från dessa skyldigheter. Den absoluta åtalsplikten innebär att åklagaren är skyldig att väcka åtal om gärningen är straffbar och bevisningen är tillräckligt stark för att åklagaren på objektiva grunder kan förvänta sig en fällande dom. Åtalsplikten återfinns i 20 kap. 6 § RB. En motivering för den absoluta åtalsplikten är att den ger förutsättningar för att främja allas likhet inför lagen och motverka misstankar om att polis och åklagare tar obehöriga hänsyn vid brottsutredning och åtalsprövning (prop. 1994/95:23, s. 43 f.). En förundersökning ska enligt 23 kap. 1 § RB inledas så snart det finns anledning att anta att brott som hör under allmänt åtal har förövats. Förundersökningsplikten innebär även en skyldighet att åtalsprövningen föregås av en brottsutredning (SOU 1992:61, s. 360 ff.). En förundersökning har enligt 23 kap. 2 § RB två huvudsakliga syften. Det ena syftet är att utröna om brott föreligger, vem som skäligen kan misstänkas för brottet och att samla tillräckligt material för bedömning av frågan om åtal ska väckas. Det andra syftet är att bereda målet så att bevisningen kan förebringas i ett samman- hang inför rätten. Ett tredje syfte, som inte nämns i 23 kap. 2 § RB, kan sägas vara att ge den misstänkte vetskap om åklagarens utredningsmaterial och möjliggöra för henne eller honom att få detta justerat och berikat som ett led i förberedelserna av sitt försvar (prop. 1994/95:23, s. 73). Ytterligare ett syfte med förundersökningen kan sägas vara att utreda om det finns något enskilt anspråk och vilka omständigheter detta i så fall grundas på (SOU 1992:61, s. 269 och prop. 2003/04:89, s. 26). Regeringen angav i prop. 1994/95:23 att en påtaglig nackdel med det grundliga förfarandet som följer av åtalsplikt och förundersökningsplikt är att det kan komma i konflikt med det skyndsamhetskrav som finns. Tiden mellan brott och straff blir ofta relativt lång. Förundersökningsförfarandet, som huvudsakligen har ett förberedande syfte, måste för att vara effektivt präglas av flexibilitet. Ett strikt system med en grundläggande princip om absolut åtalsplikt är ägnat att främja allas likhet inför lagen och motverkar misstankar om att polis och åklagare tar obehöriga hänsyn vid brotts utredningar och åtalsprövning. Å andra sidan är det i praktiken orealistiskt att alla brott skall kunna utredas och beivras på samma sätt. Regeringen uttalade därför i propositionen att regelverket bör utformas på så sätt att det medger tillräcklig flexibilitet i förfarandet, så att det inte enbart av formella skäl ska vara nödvändigt att lägga ner mer arbete på en utredning än vad som är sakligt motiverat för att medge en fullgod prövning av målet (prop. 1994/95:23, s. 43 och 73 ff.). 2.3Formella undantag från förundersökningsplikten Det finns inte något land med helt absolut åtalsplikt utan något undantag. Olika länder har valt olika uttryck för principen om en relativ åtalsplikt och i vilken grad åtalsplikten är relativ. I många länder finns det en grundbestämmelse om en absolut åtalsplikt från vilken det kan ske undantag. I andra länder saknas det en sådan grundbestämmelse och det är i större eller mindre grad överlämnat till åklagaren att bestämma om åtal bör ske (SOU 2005:117, s. 56). Det bör påpekas att antog rekommendationen No R(87)18 om förenklat brottmålsförfarande. konstaterade att framförallt mål avseende mindre allvarliga brott hade ökat belastningen på domstolarna. För att motverka dessa problem krävs klara prioriteringsregler. rådet medlemsstaterna att i processlagstiftningen ta utgångspunkt i en relativ åtalsplikt (prop. 1994/95:23, s. 86 f.). Regeringen konstaterade i prop. 1994/95:23 att inskränkningarna i åtalsplikten i har en sådan omfattning att det med fog kan påstås att denna har kommit att närma sig ett system med relativ åtalsplikt. Det torde också höra till undantagen i modern straffprocesslagstiftning att åtalsplikten är absolut, alltså i det närmaste fri från undantag. Å andra sidan förekommer det heller knappast att åtalsplikten är fullständigt relativ och att åtal kan underlåtas på helt diskretionära grunder. En jämförelse i praktiken av olika näraliggande länders åtalssystem ger en påfallande enhetlighet i fråga om vilka mål som förs till åtal, närmast oberoende av vilken grundläggande reglering beträffande åtalsplikten som ligger i botten. I vart fall gäller detta vid en jämförelse med länder som har en med likartad rättstradition. Vid en jämförelse med och , vilka anses ha en i princip relativ åtalsplikt, visar det sig att åtalsreglerna tillämpas på i stort sett samma sätt och med samma resultat i de enskilda fallen som i (prop. 1994/95:23, s. 87 f.). I finns således flera undantag från den absoluta åtalsplikten. Det finns regler om särskild åtalsprövning och åtalsunderlåtelse. De särskilda åtalsprövningsreglerna innebär att det för vissa angivna brott finns en varierande grad av presumtion mot åtal. Enligt bestämmelserna om åtalsunderlåtelse har åklagaren rätt att under vissa fastställda förutsättningar underlåta att åtala. Förundersökningsplikten är även den försedd med undantag. Enligt 23 kap. 1 § andra stycket RB behöver en förundersökning inte inledas om det är uppenbart att brottet inte går att utreda. I 23 kap. 4 a § RB finns regler om s.k. förundersökningsbegränsning. Dessa regler kommer utredningen att behandla utförligt i kapitel 3 i detta betänkande. I korthet innebär de att utredning kan underlåtas i vissa fall om utredningen skulle kräva oproportionerligt stora kostnader eller om åtalsunderlåtelse kan komma att meddelas. Ett annat undantag från förundersökningsplikten är möjligheten för en polis att vid vissa brott meddela rapporteftergift enligt 9 § polislagen (1984:387). Rapporteftergift kan lämnas om brottet med hänsyn till omständigheterna i det särskilda fallet är obetydligt och det är uppenbart att brottet inte skulle föranleda annan påföljd än böter. Även den förenklade utredningsformen enligt 23 kap. 22 § RB anses utgöra ett undantag från förundersökningsplikten, i och med att brottsutredningen sker på mindre formaliserat sätt än inom ramen för en förundersökning. I realiteten finns det flera praktiska begränsningar som kommer i konflikt med den absoluta förundersökningsplikten. De brottsutredande myndigheterna har inte förmåga att utreda alla inkomna ärenden. I stället måste en hård prioritering ständigt ske. De ärenden som bedöms som viktiga utreds medan andra förblir liggande till de slutligen skrivs av eller brotten t.o.m. preskriberas (se t.ex. SOU 2004:47, s. 384). är orsaken till att ett ärende blir liggande inte följden av ett aktivt val eller beslut om prioritering, utan enbart resultatet av att anmälan drunknar i den ständiga strömmen av inkomna ärenden. Polisen har arbetat mycket med att förbättra anmälningsmottagningen och fördelningen av ärenden, men fortfarande används inte de brottsutredande resurserna på ett sådant sätt att alla anmälningar om brott hinner utredas. påpekade i sitt betänkande Näringslivet och förtroendet (SOU 2004:47) att förundersökningen i stora och komplicerade mål, t.ex. utredningar om ekobrott, ofta är mycket lång. De begångna brotten har som regel skett ett eller innan förundersökningen inleds och kan därför vid prövningen i hovrätten vara närmare (SOU 2004:47, s. 385). Sedan avslutade sitt arbete har situationen avseende utredningen av ekobrott förbättrats men handläggningstiden är fortfarande i vissa fall lång. påstod vidare att förundersökningsplikten och åtalsplikten i praktiken, och i synnerhet ifråga om ekonomisk brottslighet, är relativ (SOU 2004:47, s. 387). Påståendet, som inte motiverades, förefaller ha grundats på det som den här utredningen redan har pekat på, dvs. att inflödet av ärenden är stort i förhållande till den brottsutredande resursen att det inte är möjligt att utreda alla ärenden. Resursen måste fördelas på de ärenden som bedöms vara viktigast eller där utredningsläget redan från början är relativt gott. Tiden från brottet begicks är en annan faktor som påverkar huruvida ett ärende ska utredas. Både Riksåklagaren och vände sig i sina remissvar till betänkande mot påståen- det att förundersökningsplikten och åtalsplikten är relativ. (Brå) delade dock uppfattning i den delen. Brå konstaterade att det finns, och redan tillämpas, omfattande möjligheter till partiell selektion (avskrivning) av ett eller flera brott i ekobrottsärendena (Brå, D 1.1- 0322/2004). Brå hänvisade i detta avseende till doktorsavhandling – en studie i selektion. konstaterade i detta arbete att det ständigt sker ett urval av vilka brott som anmäls, vilka brott som utreds och vilka brott som åtalas, samt att de inblandade aktörerna har olika motiv för att göra dessa val. 3Förundersökningsbegränsning – presentation av gällande rätt och en bakgrund Förundersökningen har bl.a. till syfte att utreda vem som skäligen kan misstänkas för ett brott och att skapa den materiella grunden för åklagarens beslut i åtalsfrågan. Enligt 23 kap. 1 § RB ska en förundersökning inledas när det finns anledning att anta att brott har förövats. Det finns dock vissa undantag från den s.k. förundersökningsplikten, bl.a. möjligheten till förundersökningsbegränsning enligt 23 kap. 4 a § RB. Förundersökningen ska avslutas när det finns tillräckliga skäl för åtal mot någon eller om det inte finns skäl att driva den vidare. Åklagaren är skyldig att väcka åtal om hon eller han på objektiva grunder kan förvänta sig en fällande dom, den s.k. absoluta åtalsplikten (20 kap. 6 § RB). Om det under förundersökningen visar sig att det inte finns grund för åtal ska förundersökningen upphöra. RB innehåller därför regler om nedläggning av förundersökningar. Finns det inte längre skäl att fullfölja förundersökningen ska den läggas ned (23 kap. 4 § andra stycket RB). En förundersökning, som det i och för sig finns skäl att fullfölja, kan läggas ned med stöd av reglerna om förundersökningsbegränsning (23 kap. 4 a § första stycket RB). När en förundersökning har slutförts ska åklagaren besluta huruvida åtal ska väckas (23 kap. 20 § RB). Riksåklagaren har uttalat att en förundersökning anses avslutad när utredningen har slutdelgetts den misstänkte enligt 23 kap. 18 § RB (Riksåklagarens cirkulär RÅC I:107, s. 3. Cirkuläret är upphävt, men uttalandet anses fortfarande giltigt.). En utredning som har slutdelgetts, men där det saknas förutsättningar att väcka åtal, ska enligt denna regel Förundersökningsbegränsning – presentation av gällande rätt och en bakgrund skrivas av med ett s.k. negativt åtalsbeslut, inte med ett beslut att lägga ned förundersökningen. 3.2.1Nedläggning av förundersökning – disproportionsfall Enligt 23 kap. 4 a § första stycket 1 RB får en förundersökning läggas ned om fortsatt utredning skulle kräva kostnader som inte står i rimligt förhållande till sakens betydelse och det dessutom kan antas att brottet i händelse av lagföring inte skulle leda till någon svårare påföljd än böter. Bestämmelsen utgör det s.k. disproportionsfallet, som tar sikte på obalans mellan utredningskostnader och sakens betydelse, dvs. för processekonomiska överväganden. Syftet är att regeln ska tilllämpas på brottmål som normalt är av relativt okomplicerad natur, men som i det enskilda fallet kräver en omfattande eller komplicerad utredning. Brottmålet kan t.ex. avse komplicerade tekniska eller civilrättsliga frågor. Att en viss brottstyp generellt är utredningskrävande, t.ex. brott inom upphovsrätt, näringsrätt, miljörätt eller patenträtt, bör dock inte föranleda att sådana brott sällan eller aldrig blir utredda. 1981/82:41 är förundersökningsbegränsning av detta slag främst avsett att tillämpas i brottsutredningar som har samband med invecklade jorddelnings- eller grannelagsrättsliga förhållanden. Typexempel är brottsanmälningar angående markintrång, vissa fall av egenmäktigt förfarande, olovligt fiske och olovlig jakt. Förundersökningsbegränsning ska ske först efter en individuell prövning. Disproportionsregeln ska inte tillämpas som ett instrument för prioriteringsbeslut kring hur utredningsresursen ska användas (, T. m.fl., Förundersökning, s. 471). En omständighet som ska ligga till grund för bedömningen inför ett eventuellt beslut om förundersökningsbegränsning är brottets allvarlighet (SOU 1992:61, s. 188). En bedömning ska göras av vilken påföljd som kan följa på brottet. Om det kan antas att domstolen kommer att meddela påföljdseftergift enligt 29 kap. 6 § , dvs. att skulden fastställs men rätten finner det uppenbart oskäligt att döma till påföljd, bör förundersökningsbegränsning kunna ske (, T. m.fl., Förundersökning, s. 471). Förundersökningsbegränsning – presentation av gällande rätt och en bakgrund Skäl som kan tala emot ett beslut om förundersökning kan vara behovet att genom ett domstolsavgörande undanröja ett osäkert rättsläge. Även hänsynen till målsägarens ställning kan i vissa fall tala för att driva förundersökningen vidare. Det har betydelse i vad mån det eventuellt brottsliga förfarandet kan tänkas fortsätta och hur besvärande den fortsatta brottsligheten kan bli för målsägaren. Viss hänsyn bör kunna tas till målsägarens möjligheter att själv bekosta ytterligare utredningsåtgärder. Ju längre förundersökningen har fortgått desto större skäl finns det att fullfölja den (prop. 1981/82:41, s. 34 f.). 3.2.2Nedläggning av förundersökning – åtalsunderlåtelsefallen Enligt 23 kap. 4 a § första stycket 2 RB får en förundersökning läggas ned om det kan antas att åtal för brottet inte skulle komma att ske till följd av bestämmelserna i 20 kap. RB om åtalsunderlåtelse eller om särskild åtalsprövning samt något väsentligt allmänt eller enskilt intresse inte åsidosätts genom att förundersökningen läggs ned. Förundersökningsbegränsning i de här fallet kan i första hand användas i de fall som kan omfattas av åtalsunderlåtelse enligt 20 kap. 7 § RB. Om åklagaren kan förutse ett framtida beslut om åtalsunderlåtelse får förundersökningen läggas ned. Reglerna omfattar fem olika situationer. 1.brottet kan antas föranleda böter, 2.brottet kan antas föranleda villkorlig dom och det finns särskilda skäl för åtalsunderlåtelse, 3.om den misstänkte har begått annat brott och det, utöver påföljden för det brottet, inte krävs ytterligare påföljd, 4.om psykiatrisk vård eller insatser enligt lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade, LSS, kommer till stånd, eller Förundersökningsbegränsning – presentation av gällande rätt och en bakgrund 5.om det i något annat fall av särskilda skäl är uppenbart att det inte krävs någon påföljd för att avhålla den misstänkte från vidare brottslighet och att det med hänsyn till omständigheterna inte heller krävs av andra skäl att åtal väcks (s.k. extraordinära fall). Enligt riksåklagaren är det avgjort största användningsområdet för förundersökningsbegränsning och åtalsunderlåtelse det fallet att gärningsmannen har begått andra brott, enligt punkten 3 ovan (RåR 2008:2, s. 8). Detta fall kan aktualiseras i flera olika situationer. Flera brottsmisstankar mot samma person kan vara föremål för prövning hos åklagaren (det s.k. samtidighetsfallet). Nya brottsmisstankar kan uppkomma mot en person som har dömts före ett brott, men där de nya brotten har begåtts före domen (s.k. nyupptäckta brott). Nya brottsmisstankar kan också uppkomma mot en person som har dömts för ett brott, men där de nya brotten har begåtts efter domen (s.k. nya brott). 1984/85:3, s. 31, framhölls att det är ett starkt intresse både från allmän synpunkt och av hänsyn till den misstänkte att en samhällsreaktion på den brottslighet som är utredd kommer till stånd inom rimlig tid och inte fördröjs av en utredning vars resultat endast i mindre mån kan påverka påföljdsfrågan. I samtidighetsfallen och avseende nyupptäckta brott bör åklagaren eftersträva att låta åtalet avse ett representativt urval av brotten som kan beräknas medföra en ändamålsenlig och tillräckligt ingripande påföljd och underlåta åtal i övrigt. Åtal bör t.ex. kunna underlåtas i fråga om brott som kan antas föranleda bara någon eller några månaders längre straff på ett årslångt fängelsestraff som brottsligheten i övrigt kan förväntas leda till (prop. 1984/85:3, s. 50). Riksåklagaren har preciserat innehållet i propositionen och angett att en utgångspunkt bör vara att det inte sällan finns utrymme att begränsa en utredning så att den svarar mot två tredjedelar av den samlade brottslighetens straffvärde (RåR 2008:2, s. 14 ff.). Vid nyupptäckta brott kan skälen till förundersökningsbegränsning t.o.m. vara starkare än i samtidighetsfallen, eftersom alternativet är en ny process (, SvJT 1999, s. 286). När det uppkommer misstankar om att en person som har dömts för ett brott har begått nya brott efter domen, är utrymmet för förundersökningsbegränsning och åtalsunderlåtelse väsentligt mindre. I dessa fall talar allmänpreventiva skäl för att åtal ska väckas (prop. 1984/85:3, s. 32). Förundersökningsbegränsning – presentation av gällande rätt och en bakgrund Utrymmet att avstå från åtal är störst vid låga straffvärden, vilket har kommit till uttryck i de ovan nämnda punkterna 1 och 2. Möjligheterna till förundersökningsbegränsning är störst när det kan antas att påföljden för ett brott kommer att stanna vid böter. Bestämmelsen är enligt förarbetena tillämplig vid mindre allvarliga förmögenhetsbrott, t.ex. snatteri, egenmäktigt förfarande och olovligt förfogande. Vidare kan bestämmelsen tillämpas vid sådana oaktsamhetsbrott som framstår snarare som ett resultat av okunnighet eller obetänksamhet än som uttryck för nonchalans mot gällande bestämmelser. Departementschefen uttalade att i sådana fall talar starka allmänna skäl för att brotten inte lämnas obeivrade. Vad gäller trafikområdet är utrymmet att lägga ned förundersökningen begränsat (prop. 1984/85:3, s. 29). Om det finns särskilda skäl kan förundersökningsbegränsning och åtalsunderlåtelse beslutas även om påföljden kan förväntas bli villkorlig dom. Avsikten med kravet på att särskilda skäl ska föreligga är att markera att det ska vara fråga om en undantagssituation där lagföring framstår som opåkallad med hänsyn till omständigheterna vid brottet och/eller den misstänktes åtgärder därefter. I första hand ska det beaktas om det finns ursäktande omständigheter eller om den misstänkte i efterhand vidtagit rättelse innan någon skada hann uppkomma. Rättsvillfarelse kan i undantagsfall tala för att brottet ska vara straffritt. I kombination med andra omständigheter kan hänsyn tas till den misstänktes person, t.ex. hög ålder eller psykiska särdrag (prop. 1984/85:3, s. 53). Om någon som misstänks för brott får psykiatrisk vård eller insatser enligt LSS får åklagaren avstå från utredning eller lagföring enligt punkten 4 ovan.