sou · GXB383d2 · 2010-01-01 00:00:00 — Miljökvalitetsmål: God bebyggd miljö, Ett rikt växt- och djurliv Ingår bland miljömålsindikatorerna: Nej Ingår i indikatorset: SKL Indikatorer, och framför allt indikatorset, tas vanligtvis fram i en bred process så att de blir väl förankrade. En sådan process har inte varit möjlig inom ramen för denna utredning. Detta indikatorset skulle kunna användas som en utgångspunkt för indikatorer som visar hur samhällsomställningen fortgår i förhållande till genera- tionsmålets strecksatser (se PM 3). Indikatorerna finns i befintliga indikatorsystem – vilket innebär att indikatorerna i sig bör vara förankrade och att de redan har en etablerad dataförsörjning. Dock kan sammansättningen av indikatorerna i set alltid diskuteras och frågan om det är rätt indikatorer ställas. Dessa indikatorer kan ses som exempel som kan utvecklas och förankras vidare inom ramen för miljömålsuppföljningen. 6.4Uppföljning som tydliggör internationellt beroende Miljömålssystemet är inriktat på att följa upp tillståndet i den svenska miljön. miljö påverkas av gränsöverskridande utsläpp och aktiviteter i andra länder som produktion och konsumtion i påverkar andra länders miljö. Inom EU pågår arbete med att synliggöra samt ta fram data och beräkningar av konsumtionens globala miljöpåverkan. Utredningen föreslår att , och ska följa och i relevanta fall delta i det arbete som pågår inom EU med att ta fram data och beräkningar om konsumtionens miljöpåverkan globalt (se vidare PM 4 och PM 5). Utredningen har också övervägt hur de svenska miljökvalitets- målens internationella samband kan bli mer synliga. När målen följs upp och utvärderas bör de internationella faktorer som påverkar möjligheterna att nå målen beskrivas. I PM 4 redovisas exempel på indikatorer som speglar dessa samband och som bör PM 6 Miljömålsuppföljning och miljödataförsörjning kunna användas i uppföljningen för att illustrera det internationella beroendet och hur det förändras. Indikatorerna inom miljömålssystemet utvecklas ständigt i takt med att dataförsörjningen blir bättre. Den förändrade bedömnings- grunden för miljömålsuppföljningen (som utredningen föreslår i PM 3) bedöms inte innebära ökade krav på dataförsörjningen. gäller att valet av indikatorer som följer upp målen kan fokuseras mer på indikatorer som visar samhällsomställning. Utredningen presenterar ett exempel på ett indikatorset med 17 indikatorer som kan användas för att jämföra miljöutvecklingen och visa hur förutsättningarna för att nå målen utvecklas och hur generationsmålet utvecklas. De kan vara ett komplement till de befintliga miljömålsindikatorerna, och bidra till uppföljningen som visar den samhällsomställning som behövs för att nå önskvärd miljökvalitet. Indikatorerna kan förslagsvis utvecklas vidare av , som samordningsansvarigt för miljömålsuppfölj- ningen. Budgetpropositionerna bör enligt utredningen även fort- sättningsvis innehålla nyckeltal för miljö. Detta indikatorset skulle kunna ersätta de gröna nyckeltal som har använts. , Miljömålen – allas ansvar? – en studie av hur olika grupper uppfattar produkter, 2004. , Vidareutnyttjande av information från den offentliga sektorn, PSI-gruppen, . Förordning (2007:1052) med instruktion för , 2009. , EEA, 3rd JMC/nba Ref.: 2008/D/1459. , användning av medel 2007, Dnr 721-5125-08 Mm. 2004, Miljömålen – allas vårt ansvar!, Naturvårds- verket. PM 6 Miljömålsuppföljning och miljödataförsörjning 2008, Miljömålen – nu är det bråttom!, Naturvårds- verket. SCB 2009, Miljöindikatorer för omställning och rådighet över miljö- kvalitetsmålen, dnr U-2008/3404. , Regeringsuppdrag om sektorsansvar för miljö- övervakning, Dnr 721-738-05 Mm. 1997/98:145, Miljömålen – politik för en hållbar utveckling. 2008/09:170, En sammanhållen svensk havspolitik. , Regleringsbrev för avseende . Regeringens skrivelse 2005/06:126, Strategiska utmaningar – En vidareutveckling av svensk strategi för hållbar utveckling. 2008, En strategisk och långsiktig kulturmiljö- övervakning. RUS 2007, RUS roll, uppgifter och arbetsformer. SCB, Bakgrundsfakta för regional och nationell miljöstatistik, 2008:3. 2006, Förslag till uppföljningssystem för inomhus- miljö. , Miljödirektoratet, EU, . SOU 2008:62, Utredningen om , Myndighet för miljön – en granskning av . /environment/seis, . , INSPIRE, . , Kommuner och Landsting, . PM 7 Rapportering i miljömålssystemet Smilisar och trendpilar................................................ 4.1.1 Otydligt uppdrag och stora förväntningar....... 4.1.2 De fördjupade utvärderingarna har Framåtblick och överväganden .................................. PM 7 Rapportering i miljömålssystemet Utredningen anser att en årlig uppföljning av miljökvalitetsmålen även fortsättningsvis ska redovisas till regeringen. Regeringen kan ge en årlig information till om hur tillståndet i miljön utvecklas i förhållande till miljökvalitetsmålen. Rapporteringen bör vara webbaserad och presenteras på Miljömålsportalen. Detta betyder att de kan upphöra både som tryckt och som webbaserad version. På så sätt görs en besparing på ca . En fördjupad utvärdering bör göras en gång per mandatperiod och vara en samlad bedömning av utvecklingen i miljön i för- hållande till miljökvalitetsmålen. Den ska lämnas till regeringen som underlag för redovisning till och för en bred offent- lig debatt bl.a. inför riksdagsvalen. Nästa fördjupade utvärdering bör därför presenteras , dvs. i slutet av en mandatperiod. Underlag för uppföljning och utvärdering av miljö- kvalitetsmålen behöver som tas fram av mål- och sektors- ansvariga myndigheter och länsstyrelser samt vid behov av andra organisationer. Bedömningarna av måluppfyllelse i den årliga rapporteringen och i den fördjupade utvärderingen bör göras i samråd mellan berörda myndigheter och samordnas av . I utredningens uppdrag ingår att beskriva och lämna förslag till hur miljöarbetet bättre kan kopplas till en samlad beskrivning av miljö- tillståndet i med utgångspunkt i den svenska miljöövervak- ningen. Vid behov ska förslag lämnas på hur rapporteringen av utvecklingen i miljön kan effektiviseras. I denna promemoria ges bakgrund och resonemang kring utred- ningens förslag om rapporteringen av uppföljningen inom miljö- målssystemet. Det är huvudsakligen underlag till kapitel 5 i utred- ningens betänkande. PM 7 Rapportering i miljömålssystemet I samband med att miljömålssystemet etablerades infördes också ett nationellt och regionalt uppföljnings-, utvärderings- och rapporteringssystem med regelbundna uppföljningar och utvär- deringar baserade på ett antal indikatorer. bildades med uppdrag att samordna mål- och miljöansvariga myndigheters arbete och sammanställa rapporteringarna till regeringen. I syste- mets rapportering ingår årliga uppföljningsrapporter inklusive uppdatering av indikatorer på Miljömålsportalen, Miljö- målsrådets webbplats för den samlade miljömålsuppföljningen, samt fördjupad utvärdering av miljökvalitetsmålen . Därutöver finns en mängd rapporteringar av miljödata som genom- förs enligt EG-direktiv och internationella konventioner som inte direkt ingår i miljömålssystemets rapportering. uppgifter regleras genom instruktion. beslutar om miljöövervakningspro- grammen och fördelningen av medel mellan programområdena inom miljöövervakningen samt om fördelningen av projektmedel inom ramen för miljömålsuppföljningen. har tillsatt två beredningsgrupper: Beredningsgruppen för miljömålsuppföljning m.m. (BMU) Beredningsgruppen för miljöövervakning m.m. (BMÖ) Beredningsgruppernas uppgift är att samordna och bereda under- lagen inför beslut. BMU bereder frågor om den årliga uppföljningen och den fördjupade utvärderingen samt andra angelägna samordningsfrågor. BMÖ bereder beslut om miljööver- vakningen och fördelningen av anslaget Miljöövervakning m.m. Deltagare i beredningsgrupperna utses av och ut- görs framför allt av personer från de myndigheter/organisationer som är representerade i rådet. , som utvärderade miljömålssystemet efter den första fördjupade utvärderingen, fann brister såväl i regeringens styrning av som i rådets arbete. Den menade att rapporteringen inte motsvarade de riktlinjer som låg till grund för beslut om vad rapporteringen skulle innehålla. Den rekommenderade då regeringen att förtydliga upp- gifter, exempelvis vad gäller rapporteringens innehåll, och att pre- cisera kraven på myndigheternas rapportering i regleringsbrev och instruktioner. ansåg även att ställ- PM 7 Rapportering i miljömålssystemet ning, dvs. dess organisatoriska placering och förhållande till Natur- vårdsverket, behövde anpassas för att ge rådet reella möjligheter att samordna rapporteringen1. Regeringen gav därefter i uppdrag att se över formerna för och omfattningen av den samlade rapporteringen till och till regeringen, med anknytning till systemet med nationella miljökvalitetsmål och närliggande rapportering om miljöfrågor. I uppdraget ingick att föreslå hur denna rapportering skulle kunna effektiviseras. roll som samordnare av rapporteringen till regeringen skulle förtydligas, och myndigheter- nas arbetsbelastning på grund av rapporteringen minska. Natur- vårdsverket lämnade i sin rapportering av uppdraget ett antal förslag till effektivisering. Det viktigaste förslaget var att förtydliga instruktion och regleringsbrev för och för myndig- heter med koppling till miljömålssystemet (miljömålsansvariga myndigheter, myndigheter med särskilt sektorsansvar för miljö- målsarbetet, länsstyrelserna samt myndigheter med delat ansvar för respektive åtgärdsstrategi)2. Regeringen gav därefter en tydligare roll att koordinera och sammanställa de underlag, inklusive åtgärdsförslag, som utvecklas av de berörda myndigheterna. årliga samlade uppföljning av miljökvalitetsmålen med tillhörande delmål redovisas dels i rapportserien de Facto, dels på Miljömålsportalen. ordförande överlämnar rapporten till regeringen . Därefter har vanligtvis ett seminarium i i samarbete med miljö- och jordbruksutskottet. Den årliga rapporten har använts av regeringen bl.a. som underlag till budgetpropositionerna. Underlaget till rapporten kommer från de målansvariga myndig- heterna enligt riktlinjer som beslutar om. I sam- band med att rapporten presenteras för regeringen uppdateras Miljömålsportalen med bedömningarna av måluppfyllelsen. Kost- naderna för att producera de är cirka 1,5 miljoner PM 7 Rapportering i miljömålssystemet kronor/år. Därutöver tillkommer personalkostnader inom och för de myndigheter som producerar texter. Frågan om en årlig uppföljning är motiverad behandlades av Utredningen om som ansåg att det skulle räcka med en uppföljningsrapport . Den menade att eftersom miljötillståndet inte förändras så mycket behövs ingen årlig rapport3. Enligt vad utredningen om miljömålssystemet erfarit är det inte särskilt resurskrävande för de berörda organisationerna att bidra med underlag till den årliga uppföljningen. Det kan dock diskuteras om den årliga uppföljningen behöver presenteras i en skriftlig rapport. Det tar resurser från anslaget för miljömålsuppföljning och tid från genom arbetet med att fram- ställa rapporten. En möjlighet är att i stället genomföra en årlig uppdatering på webben via Miljömålsportalen. I nuvarande uppföljning används s.k. smilisar för att illustrera och kommunicera om målen, dvs. både miljökvalitetsmålen och del- målen, bedöms nås till de uppsatta målåren. Utvecklingen av det faktiska tillståndet i miljön visas med pilar som anger trenden i miljötillståndet. Användningen av smilisar har ifrågasatts bl.a. inom ett forskningsprojekt om kommunikation av miljömålen som genomförts vid universitet4. De smilisar som sätts för miljökvalitetsmålen bedömdes vara ett alltför trubbigt verktyg för att kommunicera huruvida miljökvalitetsmålen kommer att nås. Smilisar på delmålen fungerar enligt studien bättre. Utredningen anser att det är motiverat att fortlöpande följa upp och visa utvecklingen mot miljökvalitetsmålen. För de flesta ändamål borde det vara tillräckligt om den löpande och årliga rapporteringen enbart är webbaserad och presenteras på Miljömåls- portalen. I förlängningen och i takt med IT-utvecklingen, t.ex. genom SEIS m.fl. initiativ, bör inriktningen vara att 4Johansson, M., 2008. PM 7 Rapportering i miljömålssystemet indikatorerna och informationen på Miljömålsportalen fortlöpande ska uppdateras och vara aktuella. Med bas i den uppdaterade informationen kan vid behov olika sammanställningar tas fram. En samlad bedömning behöver dock vara genomförd vid ett gemen- samt årligt slutdatum. I denna bedömning bör även länsstyrelsernas värderingar av måluppfyllelsen ingå. ansvarar för att riktlinjer för uppföljningen tas fram och samordnar i övrigt miljömålsuppföljningen (se PM 6). Bedömningarna om måluppfyllelse bör även fortsättningsvis göras i samråd mellan berörda myndigheter. Även riktlinjerna bör tas fram i samråd med berörda myndigheter. bör tillsammans med berörda mål- och sektorsansvariga myndigheter avgöra om och när det finns behov av skriftliga rapporter om miljökvalitetsmålen. Huruvida smilisar bör användas som kommunikationsverktyg för att presentera bedömningen av måluppfyllelse kan fortsatt diskuteras inom sam- ordningen av miljömålsuppföljningen. Utgångspunkten bör vara att det ska vara möjligt att få en samlad överblick över hur miljötill- ståndet utvecklas samt hur arbetet som genomförs för att nå målen framskrider. De två fördjupade utvärderingar som genomförts har varit stora samarbetsprojekt där samspelet mellan myndigheter och organisationer varit avgörande för resultatet. I det befintliga miljö- målssystemet ska den fördjupade utvärderingen följa upp tillståndet i miljön, utvärdera möjligheterna att nå målen och ge framåtriktade konsekvensbedömda förslag till åtgärder och styr- medel. Den har utvecklats till en omfattande uppgift, som ska lösas med många involverade myndigheter och orga- nisationer och under en för varje aktör relativt begränsad tidsrymd. I vilken mån en fördjupad utvärdering ska lämna förslag till nya och reviderade mål och åtgärder har diskuterats inom utredningen. Andra frågor som utredningen har ställt sig är av vem, på vilket sätt och när en fördjupad utvärdering bör produceras. PM 7 Rapportering i miljömålssystemet 4.1.1Otydligt uppdrag och stora förväntningar tillsattes, som framgått, med uppdraget att sam- ordna myndigheter med olika miljöansvar i fråga om miljömålen och lämna underlag till regeringen. I sammanhanget behöver poäng- teras att rådets uppgift är att sammanställa underlag från dessa myndigheter, inte att ingående analysera och granska materialet. Det senare skulle kräva en helt annan kompetens och resurser hos rådets kansli. I rådets instruktion sägs följande: sammanställa och lämna underlag till regeringens återkommande fördjupade utvärdering av miljömålsarbetet, inklusive ekonomisk upp- följning av arbetet, belysning av målkonflikter samt konsekvensanalys- erade förslag till kostnadseffektiva åtgärder och styrmedel, Synen på vad de fördjupade utvärderingarna ska innehålla har varie- rat över tiden. Beställningen från regeringen har i ett regerings- uppdrag till varit att verket, genom de uppgifter som fullgörs av , ska lämna ett underlag till en fördjupad utvärdering av miljökvalitetsmålen. I den första för- djupade utvärderingen var uppfattningen hos de målansvariga myn- digheterna inledningsvis att den fördjupade utvärderingen inte skulle innehålla förslag till åtgärder. Detta framhölls trots den beställning som fanns i prop. 2000/01:130, där regeringen anger att ska lämna ett underlag till den fördjupade utvär- deringen som ska innehålla följande uppgifter 1.identifiera de viktigaste drivkrafterna bakom miljöproblem och vad som orsakar dessa problem, 2.redovisa om och hur vi närmar oss målen och om takten är till- räcklig för att målen ska nås inom den tid som beslutats, 3.ge underlag för scenarier och prognoser, 4.ge underlag för bedömning om ytterligare åtgärder behövs för att nå målen i rätt tid, om miljökvalitetsmål, delmål och styrmedel behöver ses över, bl.a. mot bakgrund av samhällsekonomiska och statsfinan- siella effekter, 5.ge underlag för kostnadsberäkningar av åtgärder. I samband med att miljöministern deltog i möte inför den första fördjupade utvärderingen signalerade ministern till rådet och de miljömålsansvariga myndigheterna att regeringen önskade förslag som bygger på långsiktigt och kostnadseffektivt PM 7 Rapportering i miljömålssystemet Inför den andra utvärderingen var det klart uttalat i regeringsuppdraget att regeringen önskade förslag till nya och reviderade delmål och åtgärder. Några krav på prioriteringar fanns inte i uppdraget. Uppdraget till den fördjupade utvärderingen gavs till genom regleringsbrev . ska, inom ramen för de arbetsuppgifter som fullgörs av miljömålsrådet enligt förordningen (2001:1096) med instruktion för , lämna underlag till en fördjupad utvärdering av miljökvalitetsmålen. Underlaget ska innehålla förslag till nya och reviderade delmål samt behov av åtgärder för att målen ska nås. För- slagen ska vara analyserade med avseende på ekonomiska, miljömässiga och sociala konsekvenser. Underlaget till den fördjupade utvär- deringen ska samordnas med underlaget till kontrollstation 2008 för klimatmålet. Underlaget ska lämnas . Uppdraget till kompletterades genom rådets egna riktlinjer till berörda myndigheter och organisationer. Rådets rikt- linjer reglerade både arbetsprocessen och innehållet i de enskilda underlag som samlade rapport skulle bygga på samt vad rådets samlade rapport skulle innehålla. Enligt riktlinjerna skulle rådets rapport behandla följande områden6: En omvärldsanalys med tillhörande prognos . Omvärldsanalysen skulle behandla den samhällsutveckling som påverkar miljökvalitetsmålen och möjliga scenarier som skulle visa olika vägar för att nå målen. En problemanalys med ett utvärderande avsnitt som skulle behandla och förklara de stora problemen inom miljöområdet, dvs. vad som har gjorts för att nå målen och vilka konflikter och synergier som identifierats, liksom vilka styrmedel som har varit effektiva. Den skulle också identifiera och ge förslag till utvecklad dataförsörjning och indikatorer samt visa på hur informations- och kommunikationsarbetet fungerar. En tolkning av miljökvalitetsmålen i ett generationsperspektiv med tillhörande preciseringar samt ge förslag till nya och revi- derade delmål. Alla förslag till förändrade delmål skulle så långt som möjligt vara samhällsekonomiskt konsekvensbeskrivna. 5Miljömålsrådets protokoll nr 01/03, Dnr 741-330-03 Mk. 6Miljömålsrådets riktlinjer för den fördjupade utvärderingen, 2006. PM 7 Rapportering i miljömålssystemet samlade bedömning av behov och förslag till nya åtgärder för att miljökvalitetsmålen ska nås. Förslagen skulle så långt som möjligt vara samhällsekonomiskt konse- kvensbeskrivna och kostnadseffektiva och struktureras i åtgärdsstrategierna. De synergier och konflikter som förslagen kunde leda till mellan miljökvalitetsmål och mellan miljö- kvalitetsmål och andra samhällsmål skulle beskrivas. Rapporten skulle avslutas med en samlad konsekvensanalys av de lagda förslagen. I arbetet med att ta fram underlag till samlade bedömning deltog mål- och sektorsansvariga myndigheter inklusive alla länsstyrelser och rådets experter genom att bidra med egna rapporter och genom att delta i olika workshops. Den fördjupade utvärderingen resulterade i närmare tusen förslag, som skulle sorte- ras och prioriteras i strategierna. 4.1.2De fördjupade utvärderingarna har utvärderats Arbetsprocesserna för de båda fördjupade utvärderingarna har utvärderats av en utomstående utvärderingskonsult. Enligt den senaste utvärderingen har de svagheter som noterades i samband med den första fördjupade utvärderingen omhändertagits vid planeringen av den andra fördjupade utvärderingen. Den oberoende utvärderingen av den andra fördjupade utvärderingen konstaterar vidare att underlagen såväl till rådet som till regeringen i huvudsak innehållit vad som beställts. Arbetsprocessen med att ta fram och sammanställa underlag till den fördjupade utvärderingen har fungerat bättre än första gången, 2004. Detta beror enligt den oberoende utvärderingen bl.a. på tidigare gjorda erfarenheter, delvis tydligare riktlinjer och något tydligare beställning från regeringen. Dessutom har ett större engagemang såväl hos myndigheter och organisationer som hos genomsyrat arbetet. Förut- sättningarna tycks alltså ha varit bättre inför den andra fördjupade utvärderingen. Trots detta visar den oberoende utvärderingens resultat på att det finns utrymme för förbättringar i flera avseen- den. Det gäller bl.a. att riktlinjerna kan utvecklas och bli tydligare och att rapporteringsformerna för de olika underlag som tas fram behöver ses över. Den oberoende utvärderingen lyfter även fram ramvillkoren (organisation, resurser, kompetens, organisatorisk PM 7 Rapportering i miljömålssystemet placering etc.) som i utgångsläget kan betraktas som delvis besvär- liga, t.ex. den organisatoriska placeringen av , på enhetsnivå inom Naturvårdsverket7. Tiden för att genomföra den fördjupade utvärderingen var knapp, och många myndigheter och organisationer var involverade. I utredningens diskussion med de involverade i arbetet med den fördjupade utvärderingen har det framkommit att dessa för- hållanden medfört att arbetet upplevts som snårigt och tungarbetat. Dessutom upplevdes remisshanteringen av miljömålsmyndigheter- nas underlagsrapporter som tidspressad och resurskrävande. Bidra- gande till svårigheterna var även, enligt de involverade, begränsade resurser och kompetens och olika slags metodproblem. De naturvetenskapliga analyserna kan t.ex. i större utsträckning behöva balanseras med ett samhällsvetenskapligt perspektiv. Avsaknaden av ett sådant perspektiv avspeglas bl.a. i bristande konsekvens- analyser och i att målkonflikter och synergier behandlats endast ytligt. Konsekvensanalyserna av förslag till nya åtgärder och styrmedel i den fördjupade utvärderingen var dock betydligt mer genomarbetade än i utvärderingen . Vid de möten som utredningen har haft med miljömålsansvariga handläggare och personer som deltagit i arbetet med de tre åtgärds- strategierna framträder också en bild av att det råder en form av rivalitet dem emellan. En fråga som diskuteras är om det är mest effektivt att utveckla delmål och åtgärder per miljökvalitetsmål eller inom åtgärdsstrategierna. Beställningen till var att ge ett underlag till regeringen som talar om vad som krävs för att nå miljökvalitets- målen. Enligt den oberoende utvärderingen gjordes det också, dock framför allt på delmålsnivå. Det saknas fortfarande en analys av hur de stora miljöproblemen ska lösas för att miljökvalitetsmålen ska nås, dvs. hur gapet till måluppfyllelsen för miljökvalitetsmålen ska slutas. Möjligen skulle sådana analyser ha kunnat göras inom åtgärdsstrategierna om de hade haft ett tydligare sådant uppdrag och . PM 7 Rapportering i miljömålssystemet Utredningen föreslår att uppgiften att regelbundet följa upp tillståndet i miljön och utvärdera möjligheterna att nå målen med redan beslutade insatser utförs skilt ifrån uppgiften att utveckla strategier med konsekvensbedömda åtgärdsförslag föreslås överta roll gällande samordning av miljömålsuppföljning och fördjupad utvärdering. Uppgiften att ta fram strategier med etappmål och åtgärdsförslag utförs i särskild ordning (se PM 8). Utredningen anser att en fördjupad utvärdering av möjligheter- na att nå miljökvalitetsmålen även fortsättningsvis behöver genom- föras , dvs. en gång per mandatperiod. Naturvårds- verket får ansvar för att samordna en samlad rapport i samråd med berörda myndigheter (se vidare PM 6). Ett syfte med en fördjupad utvärdering är att ge regeringen ett underlag som den kan använda som utgångspunkt för sin politik. Den bör innehålla en gap- och problemanalys, dvs.