sou · GYB35 · 2010-02-02 00:00:00 — Det är emellertid inte det enda övergripande målet och det är inte heller ensamt utslagsgivande i alla situationer, utan måste vägas mot andra intressen i det enskilda fallet. Rätten till utbildning och utbildningens syfte regleras i artikel 28 och 29. Där föreskrivs bl.a. att rätten till utbildning ska förverkligas på grundval av lika möjligheter, en formulering som hänger samman med förbudet mot diskriminering. De anslutna staterna får inte stänga ute vissa grupper av barn från rätten till utbildning eftersom den gäller alla, oavsett bakgrund. Enligt artikel 29 är syftet med utbildningen bl.a. att utveckla barnets fulla möjligheter i fråga om personlighet, anlag och fysisk och psykisk förmåga samt att förbereda barnet för ett ansvarsfullt liv i ett fritt samhälle i en anda av förståelse, fred, tolerans, jämlikhet mellan könen och vänskap mellan alla folk. Artikel 31 rör barns rätt till exempelvis vila, fritid, lek och deltagande i det kulturella och konstnärliga livet. Medlemsstaterna i Europeiska unionen (EU) är enade om målet att harmonisera den europeiska migrations- och asylpolitiken. Genom Haagprogrammet 2004 beslutades att ett gemensamt asylsystem skulle utvecklas till 2010. De viktigaste rättsakterna, som i en första etapp har lagts som grund för ett framtida gemensamt asylsystem, är asylprocedursdirektivet1, skyddsgrundsdirektivet2, Dublinförordningen3, mottagandedirektivet4, och eurodacförordningen5. Härutöver bör även massflyktsdirektivet6 nämnas. Sedan dessa rättsakter antogs och har genomförts i medlemsstaterna presenterade Kommission en grönbok för att skapa en offentlig debatt i EU om den fortsatta harmoniseringen. antog kommissionen vidare en strategisk plan för asylpolitiken. pågår en översyn av dessa rättsakter. Målen för det fortsatta arbetet är dels att uppnå en högre gemensam skyddsnivå och ett mer likvärdigt skydd i hela EU, dels att säkerställa ökad solidaritet mellan EU:s medlemsländer. För ökad förståelse ges här en begränsad beskrivning av de för utredningsuppdraget väsentliga direktiven. Mottagandedirektivet, massflyktsdirektivet och skyddsgrundsdirektivet För att skydda asylsökande och vissa andra skyddsbehövande personer gäller inom EU alltså mottagandedirektivet och massflyktsdirektivet (som kan sägas till viss del komplettera förstnämnda direktiv). Direktivens huvudsakliga syfte är att garantera ett värdigt mottagande med jämförbara mottagningsvillkor i medlemsstaterna. 1Kriterierna för när en person anses vara bosatt i varierar mellan olika författningar men ledning för tolkningen av bosättningsbegreppet hämtas i regel från bestämmelserna i folkbokföringslagen (1991:481, FBL). 2Europaparlamentets och rådets direktiv /115/EG av om gemensamma normer och förfaranden för återvändande av tredjelandsmedborgare som vistas olagligt i medlemsstaterna. 3Rådets förordning (EG) nr 343/2003 av om kriterier och mekanismer för att avgöra vilken medlemsstat som har ansvaret för att pröva en asylansökan som en medborgare i tredje land har gett in i någon medlemsstat, EUT L 50, 25.2.2003, s. 1. 4Rådets direktiv /9/EG av om miniminormer för mottagande av asylsökande i medlemsstaterna, EUT L 31, , s. 18–25. 5Rådets förordning (EG) nr 2725/2000 av om inrättande av Eurodac för jämförelse av fingeravtryck för en effektiv tillämpning av , EUT L 316, 15.12.2000, s. 1. 6Rådets direktiv /55/EG av om miniminormer för att ge tillfälligt skydd vid massiv tillströmning av fördrivna personer och om åtgärder för att främja en balans mellan medlemsstaternas insatser för att ta emot dessa personer och bära följderna av detta, EGT L 212, , s. 12. direktiven innehåller bl.a. bestämmelser som ger rätt till utbildning. Medlemsstaterna ska exempelvis bevilja underåriga asylsökande tillträde till utbildningsväsendet på liknande villkor som de egna medborgarna, så länge som en utvisningsåtgärd inte har verkställts mot dem eller deras föräldrar (artikel 10 i mottagandedirektivet respektive artikel 14 i massflyktdirektivet). Uttrycket så länge som en utvisningsåtgärd inte har verkställts har tolkats som att rätten till utbildning enligt bestämmelsen i direktivet gäller även tiden från det att ett slutligt avvisnings- eller utvisningsbeslut har fattats till dess att beslutet har verkställts men däremot inte omfatta personer som håller sig undan verkställighet av ett beslut om avvisning eller utvisning. Se vidare härom i den förra utredningens betänkande (SOU 2007:34 s. 55–56, s. 113) Även skyddsgrundsdirektivet syftar till att garantera att EU-stater- na tillämpar gemensamma kriterier för att fastställa vilka tredjelandsmedborgare och statslösa som behöver internationellt skydd och att dessa personer har tillgång till en miniminivå av förmåner i samtliga medlemsstater. Exempel på förmåner som tillkommer flyktingar och alternativt skyddsbehövande enligt direktivet är uppehållstillstånd, resedokument, tillträde till arbetsmarknad och utbildning, sociala förmåner och bostad. Enligt artikel 27.1 i direktivet ska alla underåriga som har beviljats flyktingstatus eller status som alternativt skyddsbehövande ges tillträde till utbildningssystemet på samma villkor som medlemsstatens egna medborgare. I propositionen Genomförande av skyddsgrundsdirektivet och asylprocedurdirektivet (prop. 2009/10:31) behandlas genomförandet av skyddsgrundsdirektivet i svensk rätt. I propositionen föreslås att flyktingar, alternativt skyddsbehövande och övriga skyddsbehövande som befinner sig i ska beviljas permanent uppehållstillstånd eller tidsbegränsat uppehållstillstånd som har en giltighetstid om inte tvingande hänsyn till den nationella säkerheten eller den allmänna ordningen kräver en kortare giltighetstid. Uppehållstillståndet får dock aldrig ha en kortare giltighetstid än . I propositionen anförs vidare att det som i de flesta fall är avgörande för vilka sociala förmåner en person är berättigad i , är om personen anses bosatt här.7 I skollagstiftningen finns inga särskilda bestämmelser för barn som är flyktingar eller andra skyddsbehövande. Även rätten och möjligheten till skolgång m.m. hänförs i stället 7 Kriterierna för när en person anses vara bosatt i varierar mellan olika författningar men ledning för tolkningen av bosättningsbegreppet hämtas i regel från bestämmelserna i folkbokföringslagen (1991:481, FBL). till bosättning i landet. Barn som bedöms vara flyktingar eller alternativt skyddsbehövande föreslås i propositionen att, i de undantagsfall uppehållstillståndet tidsbegränsas, beviljas ett uppehållstillstånd om . Detta medför att de ska folkbokföras i landet och de kommer alltså därmed ha rätt till skolgång inom det offentliga skolväsendet på samma villkor som andra barn och ungdomar som är bosatta i (se prop. 2009/10:31, s. 157). Det kan med andra ord konstateras att unionsrätten i viss utsträckning garanterar tillträde till utbildning men enbart för vissa begränsade grupper. De barn och ungdomar som omfattas av utredningsuppdraget ingår inte bland de skyddade målgrupperna. Ytterligare direktiv av intresse EU:s arbete med att harmonisera medlemsstaternas lagstiftning på migrationsområdet avser inte enbart regler om hur asylsökande ska mottas och deras rättigheter tillgodoses. Det pågår också ett arbete med att införa gemensamma normer och förfaranden för återvändande av tredjelandsmedborgare som vistas olagligt i medlemsstaterna. Utöver de tidigare nämnda rättsakterna bör därför också det s.k. återvändandedirektivet8 kortfattat redovisas. Direktivet omfattar bl.a. bestämmelser om avvisning och utvisning, återreseförbud och förvar. Ett underliggande syfte med direktivet torde vara att skapa incitament för en tredjelandsmedborgare som vistas olagligt i en medlemsstat att frivilligt lämna medlemsstatens territorium. I direktivets ingress anges att medlemsstaterna, för att främja frivilligt återvändande, bl.a. bör tillhandahålla ökat bistånd och rådgivning i samband med återvändandet. Med olaglig vistelse avses enligt artikel 3 vistelse på en medlemsstats territorium av en tredjelandsmedborgare som inte, eller inte längre, uppfyller villkoren för inresa enligt artikel 5 i kodexen om Schengengränserna eller andra villkor för att resa in i, vistas eller vara bosatt i den medlemsstaten. Enligt direktivet ska som huvudregel alla beslut om avvisning eller utvisning innehålla en tidsfrist för frivillig avresa, dvs. en tidsfrist inom vilken en utlänning frivilligt ska lämna landet. Begreppet risk för avvikande är centralt i direktivet, och har betydelse för såväl reglerna om frivillig avresa som avlägsnande, återreseförbud och förvar. 8 och rådets direktiv /115/EG av om gemensamma normer och förfaranden för återvändande av tredjelandsmedborgare som vistas olagligt i medlemsstaterna. Regeringen har tillsatt en utredning (, Ju 2009:3) som har i uppdrag att ta ställning till hur återvändandedirektivet ska genomföras i svensk rätt (se vidare nedan). I detta sammanhang kan även nämnas och rådets direktiv /52/EG om minimistandarder för sanktioner och åtgärder mot arbetsgivare för tredjelandsmedborgare som vistas olagligt. Syftet med direktivet är att motverka olaglig invandring till EU. Genom direktivet åläggs medlemsstaterna att införa ett förbud för arbetsgivare att anställa tredjelandsmedborgare som saknar rätt att vistas på deras territorier eftersom sådan anställning kan bidra till en ökad olaglig invandring och snedvrida konkurrensen på arbetsmarknaden. Överträdelse av förbudet ska kunna medföra att arbetsgivare åläggs olika administrativa, finansiella och straffrättsliga sanktioner. Det rör sig om ett minimidirektiv och det finns därför möjligheter för medlemsstaterna att behålla eller införa strängare regler än de som följer av direktivet. En särskild utredaren har förordnats och har i uppdrag att föreslå hur direktivet ska genomföras i svensk rätt (Ju 2009:12) I utlänningslagen (2005:716, UtlL) finns bestämmelser om bl.a. villkor för inresa, vistelse och arbete i , uppehållsrätt, flyktingar och skyddsbehövande i övrigt, uppehållstillstånd, avvisning och utvisning samt verkställighet av sådana beslut. Lagen kompletteras av utlänningsförordningen (2006:97, UtlF). Uppehållstillstånd som skyddsbehövande och på grund av synnerligen ömmande omständigheter samt tidsbegränsat uppehållstillstånd och uppehållstillstånd med tillfälligt skydd För utlänningar som ska vistas i uppställs krav på uppehållstillstånd (2 kap. 4 och 5 §§ UtlL)9. Utlänningar som bedöms vara skyddsbehövande, dvs. flyktingar eller skyddsbehövande i övrigt, har rätt till uppehållstillstånd. För andra utlänningar får uppehållstillstånd beviljas om det finns skäl för det på grund av anknytning till en i landet bosatt person eller annan anknyt- 9 Nordiska medborgare och EU-medborgare samt deras familjemedlemmar med uppehållsrätt undantas från kravet på uppehållstillstånd. ning till svenska förhållanden, under vissa förhållanden på grund av arbete eller då försörjningen är ordnad på annat sätt än genom anställning, eller på grund av synnerligen ömmande omständigheter. Flykting är den som har beviljats uppehållstillstånd därför att han eller hon har välgrundade skäl att vara rädd för förföljelse och inte vill återvända till sitt hemland på grund av ras, nationalitet, religiös eller politisk uppfattning, kön, sexuell läggning eller tillhörighet till viss samhällsgrupp. Flyktingdefinitionen (4 kap. 1 § UtlL) överensstämmer i allt väsentligt med den som finns i artikel 1 (A) 2 konvention angående flyktingars rättsliga ställning (). Uppehållstillstånd kan beviljas även personer som inte uppfyller flyktingkriterierna men ändå har behov av skydd, s.k. skyddsbehövande i övrigt. Det är en person som har lämnat sitt hemland och inte vill återvända dit därför att han eller hon har anledning att vara rädd för t.ex. dödsstraff eller tortyr, behöver skydd på grund av krig eller andra svåra motsättningar i landet eller inte kan återvända till sitt hemland på grund av miljökatastrof (4 kap. 2 § UtlL)10. Bestämmelserna om skyddsbehövande i övrigt gäller även för en statslös utlänning som befinner sig utanför det land där han eller hon tidigare haft sin vanliga vistelseort. I 1 kap. 3 § UtlL definieras asyl som ett uppehållstillstånd som beviljas en utlänning därför att han eller hon är flykting. En ansökan om uppehållstillstånd som grundar sig på sådana omständigheter som anges i 4 kap. 2 § UtlL (skyddsbehövande i övrigt) ska enligt 1 kap. 12 § UtlL handläggas som en ansökan om asyl. Personer kan också beviljas uppehållstillstånd trots att deras personliga förhållanden inte är förenade med flyktingskap/skyddsbehov. Det handlar då om synnerligen ömmande omständigheter som är direkt knutna till individens hälsa, anpassning till och situationen i hemlandet. En samlad bedömning av sådana omständigheter kan leda till uppehållstillstånd (5 kap. 6 § UtlL). Ett uppehållstillstånd kan var permanent eller tidsbegränsat. Bestämmelser om när tidsbegränsade uppehållstillstånd får beviljas finns 5 kap. 7–15 §§ UtlL. Skäl för tidsbegränsat uppehållstillstånd är t.ex. att utlänningens närvaro behövs för att förundersökning eller 10 4 kap. 2 § UtlL om skyddsbehövande i övrigt föreslås delas upp i två paragrafer. Den ena ska innehålla bestämmelser som motsvarar skyddsgrundsdirektivets bestämmelser om alternativt skyddsbehövande (artiklarna 2 e och 15). Den andra ska innehålla bestämmelser om sådana skyddsbehövande som inte omfattas av direktivet. Direktivets alternativt skyddsbehövande ska i svensk rätt benämnas alternativt skyddsbehövande och övriga skyddsbehövande ska benämnas övriga skyddsbehövande (prop. 2009/10:31, s. 115–122). huvudförhandling i brottmål ska kunna genomföras, att en utlänning behöver vård enligt lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga, och att det föreligger icke-bestående verkställighetshinder. Tidsbegränsat uppehållstillstånd beviljas också i vissa fall som rör familjeanknytning i samband med sjukdom eller behov av vård i som är av övergående natur. Vad slutligen beträffar uppehållstillstånd med tillfälligt skydd kan ett sådant beviljas med stöd av bestämmelserna i 21 kap. UtlL (som har sin grund i det tidigare nämnda massflyktsdirektivet). I vissa situationer kan Europeiska unionens råd besluta att det råder en massflyktssituation. En utlänning som omfattas av ett beslut om tillfälligt skydd och överförs till eller tas emot i ska beviljas då uppehållstillstånd med tillfälligt skydd. Om en person har beviljats uppehållstillstånd med tillfälligt skydd får även hans eller hennes make/ sambo beviljas sådant tillstånd. Barn till bägge eller någon av dessa personer får också beviljas tillstånd om de är och ogifta. Att en person har beviljats uppehållstillstånd med tillfälligt skydd hindrar normalt inte att ansökningar om asyl, flyktingförklaring och resedokument prövas. Ett uppehållstillstånd med tillfälligt skydd får inte gälla än den tid som har beslutats av Europeiska unionens råd. En ansökan om ett uppehållstillstånd utmynnar antingen i ett avslag eller ett beslut om uppehållstillstånd. Något om avvisning, utvisning och verkställighet Den som befinner sig i och får ett avslag på sin ansökan om uppehållstillstånd får avvisas eller utvisas. Med avvisning avses de fall där beslutet om avlägsnande fattas av en administrativ myndighet efter det att den första ansökan om uppehållstillstånd gjorts efter en utlännings ankomst till . Ett beslut om avlägsnande som fattas när en utlänning har vistats mer än i , efter det att den första ansökan om uppehållstillstånd gjordes, eller av en allmän domstol på grund av att en utlänning har begått ett brott benämns det utvisning När beslutar om avvisning eller utvisning får beslutet förenas med ett förbud för utlänningen att återvända till utan att ha tillstånd av (eller, i ett säkerhetsärende, regeringen). bygger i första hand på att en utlänning som fått ett avvisnings- eller utvisningsbeslut ska lämna landet på Som huvudregel ska en person som har fått ett avvisningsbeslut lämna landet och en person som fått ett utvisningsbeslut . (Ju 2009:3) har i sitt delbetänkande lämnat förslag om att ett beslut om avvisning eller utvisning som huvudregel ska innehålla en – med hänsyn till omständigheterna i det enskilda fallet – fastställd tidsfrist (7–) för frivillig avresa. Om utlänningen inte lämnat landet inom den föreskrivna tiden, eller om beslutet om tidsfrist för frivillig avresa upphävts ska beslutet om avvisning eller utvisning verkställas möjligt därefter. föreslår vidare att det införs en ny bestämmelse i UtlL där det anges vilka överväganden som ska göras vid bedömningen av om det finns en risk för avvikande, varvid särskilt ska beaktas bl.a. om utlänningen har hållit sig undan, har uppträtt under olika identiteter/ använt sig av falska dokument till stöd för det eller på annat sätt försvårat prövningen av asylansökan. För en mer detaljerad redogörelse om avvisnings- eller utvisningsbeslut samt förslag hänvisas till betänkandet Återvändandedirektivet och svensk rätt, SOU 2009:60. Värt att nämnas är avslutningsvis att av 12 kap. 21 § UtlL framgår att ett beslut om avvisning eller utvisning ska anses verkställt om utlänningen har lämnat landet. Om så inte sker upphör beslutet att gälla från det att beslutet vann laga kraft. I de fall beslutet har förenats med ett återreseförbud upphör beslutet om avvisning eller utvisning att gälla först när tiden för förbudet går ut. Det är handläggare som bedömer om en utlänning kan antas lämna landet självmant efter ett utvisnings- eller avvisningsbeslut alternativt om ärendet ska överlämnas till polismyndighet. Det är också handläggaren som avgör om det finns anledning att anta att en utlänning håller sig undan verkställighet av beslutet eller om personen i fråga kan bedömas ha lämnat landet på egen hand. När en person antas hålla sig undan verkställighet överlämnas ärendet till polisen och en registrering om avvikelse görs i datasystem, i annat fall registreras utlänningen som troligen utrest eller konstaterat utrest. Uppgifts- och underrättelseskyldighet enligt utlänningslagstiftningen Enligt 17 kap. 1 § UtlL ska socialnämnden på begäran av en polismyndighet, Säkerhetspolisen, , en migrationsdomstol, Migrationsöverdomstolen eller regeringen lämna ut uppgifter angående en utlännings personliga förhållanden som behövs för att avgöra bl.a. ett ärende om uppehållstillstånd eller för att verkställa ett beslut om avvisning eller utvisning. Bestämmelsen infördes i utlänningslagstiftningen . Bestämmelser om underrättelseskyldighet rörande en utlännings fullständiga namn, födelsedatum, medborgarskap och bostadsadress här i landet finns i 7 kap. 1 § UtlF. Uppgifter ska lämnas av bl.a. socialnämnd och styrelsen för utbildningen till polismyndigheten i det polisdistrikt där utlänningen är bosatt eller huvudsakligen vistas. Undantag gäller för den som har sökt uppehållstillstånd i eller inte är skyldig att ha sådant tillstånd. I avsnitt 3.5 redogörs närmare för bestämmelserna om uppgifts- och underrättelseskyldigheterna. Om mottagande av asylsökande m.fl. har enligt lagen (1994:137) om mottagande av asylsökande m.fl. (LMA) ett huvudansvar för mottagandet av vissa i lagen uppräknade grupper av utlänningar. Det gäller asylsökande enligt definitionen i UtlL från det att ansökan om asyl lämnas in till dess att personen tas emot i en kommun om uppehållstillstånd har beviljats alternativt lämnar landet vid avslagsbeslut. Verkets ansvar omfattar dessutom personer som har beviljats uppehållstillstånd med tillfälligt skydd eller uppehållstillstånd efter tillfälligt skydd enligt bestämmelserna i 21 kap. 2–4 och 6 §§ UtlL samt personer som har ansökt om uppehållstillstånd och av särskilda skäl har medgetts att vistas här medan deras ansökan prövas. ansvarar bl.a. för att ordna boende för de asylsökande som inte ordnar boende på egen hand. övergick det praktiska ansvaret för mottagandet av asylsökande barn utan legal vårdnadshavare, s.k. ensamkommande barn, från till kommuner som träffat överenskommelser med om detta.11 Bestämmelser om bl.a. registrering och rätt till ersättning finns i föreskrifter om mottagande av asylsökande m.m. (MIGRFS 2003:10) och om tillfälligt s.k. för utlänning i 11 Regeringen har aviserat om en avsedd översyn av hela systemet för mottagande av ensamkommande asylsökande barn och ungdomar. En utredning ska belysa alla eventuella problem på området och återkomma med förslag som kan inbegripa lagstiftning. Frågor om ersättningarnas utformning, huvudmannaskap, och tillsynsfrågor kommer att ingå i utredningens uppdrag, enligt ett pressmeddelande från . och dokument som intygar att innehavaren är asylsökande (MIGRFS 2005:07). utgör en personhandling och ska bl.a. innehålla ett dossiernummer. Vissa insatser inom mottagandet av asylsökande åligger kommuner och landsting. Exempelvis ansvarar kommunerna, enligt bestämmelser i förordningen (2001:976) om utbildning, förskoleverksamhet och skolbarnomsorg för asylsökande barn m.fl., för förskola, skola och skolbarnsomsorg till asylsökande barn samt för vissa insatser enligt socialtjänstlagen (2001:453). Landstingen ansvarar för hälso- och sjukvård åt asylsökande enligt lagen (2008:344) om hälso- och sjukvård åt asylsökande m.fl. Statlig ersättning lämnas till kommunerna och landstingen för bl.a. kostnader avseende utbildning och hälso- och sjukvård. Bestämmelser om ersättning finns i förordningen (2002:1118) om statlig ersättning för asylsökande m.fl. I detta sammanhang bör slutligen också nämnas förslaget om en ny lag om etableringsinsatser för vissa nyanlända invandrare och följdändringar i ett antal lagar (Nyanlända invandrares arbetsmarknadsetablering – egenansvar med professionellt stöd, prop. 2009/10:60). Syftet är att ge de nyanlända förutsättningar för egenförsörjning och stärka deras aktiva deltagande i arbets- och samhällslivet. Enligt regeringens bedömning bör staten ta ett väsentligt större ansvar än för nyanländas etablering. I den föreslagna lagen om etableringsinsatser för vissa nyanlända invandrare tydliggörs och förstärks därför det statliga ansvaret för vuxnas arbetsmarknadsetablering och Arbetsförmedlingen ges ett samordnande ansvar. Kommunerna kommer emellertid fortfarande att ha en central och viktig roll vad gäller nyanländas etablering, såsom bostadsförsörjning, undervisning i svenska för invandrare (sfi), annan vuxenutbildning, skola, förskoleverksamhet och skolbarnsomsorg, andra insatser för barn och ungdomar samt insatser inom det sociala området och praktisk hjälp till nyanlända i samband med bosättning. Skollagen (1985:1100), som innehåller de grundläggande bestämmelserna på skolans område, kompletteras med förordningar för flera av de skolformer för barn och ungdomar som regleras i lagen. Därutöver finns tre läroplaner – för förskolan, för det obligatoriska skolväsendet, förskoleklassen och fritidshemmet samt för de frivilliga skolformerna – vilka också utgör bindande förordningar. bestämmelser i de författningar som kungörs i Statens skolverks författningssamling. Av skollagen följer att skolplikten och den därmed kopplade rätten till utbildning gäller för barn som är bosatta i . I förarbetena till skollagen anförs att den som rätteligen ska vara kyrkobokförd (numera folkbokförd) i landet bör räknas som bosatt i riket (prop. 1985/86:10, s. 81 f.) Eftersom asylsökande barn och ungdomar, liksom de som vistas i landet utan tillstånd inte ska eller kan folkbokföras omfattas dessa inte av skollagens bestämmelser om skolplikt och rätt till skolgång m.m.