sou · GXB331d2 · 2010-01-01 00:00:00 — Den så kallade fyrstegsprincipen, som är ett förhållningssätt till planering som har utvecklats inom , innebär att ställ- ningstagandet till olika infrastrukturåtgärder ska föregås av en stegvis analys. I det första steget prövas åtgärder som kan påverka transportbe- hovet och valet av transportsätt. Exempel kan vara planering, styr- ning, reglering, prissättning och information med bäring på såväl transportsystemet som samhället i övrigt. I ett andra steg studeras åtgärder som ger effektivare utnyttjande av befintliga trafikanlägg- ningar och fordon. Det kan gälla insatser inom styrning, reglering, prissättning och information riktade till transportsystemets olika delar för att det befintliga trafiknätet ska kunna användas effekti- vare. I steg 3 undersöks möjligheterna att genomföra begränsade ombyggnader medan behovet av nyinvesteringar och större ombyggnadsåtgärder övervägs i steg 4. I dessa steg innefattas för- bättringsåtgärder och ombyggnader i befintligt sträckning till exempel säkerhetsåtgärder eller bärighetsåtgärder respektive mera omfattande om- och nybyggnadsåtgärder i t.ex. ny sträckning. egna beskrivningar gav enligt en motsägelse- full bild av om och hur fyrstegsprincipen har tillämpats i arbetet med den nationella Väghållningsplanen. Den rätt så oreserverade deklaration av att fyrstegsprincipen tillämpats som gavs i remiss- versionen av Väghållningsplanen kontrasterade ganska kraftigt mot de beskrivningar som gavs i olika underlagsrapporter, vilka innehöll åtskilliga reservationer beträffande principens tillämpning. Beskriv- ningen av fyrstegsprincipens tillämpning hade också nyanserats påtagligt till det slutliga förslaget till Väghållningsplan. Det föreföll också som om fyrstegsprincipen gavs olika innebörd i skilda delar av planeringsunderlag. bedömning – gjord med utgångspunkt i egna beskrivningar – var att det framför allt var överväganden enligt fyrstegsprincipen steg tre och fyra som hade haft nämnvärd påverkan på Väghållningsplanens utformning. planeringsunderlag var enligt uppfattning inte lika lätt tillgängligt och öppet som . Det var därför svårare att dra säkra slutsatser om användning av fyr- stegsprincipen enbart med utgångspunkt i egen redo- visning i Banhållningsplanen. sätt att beskriva hur fyr- stegsmodellens synsätt tillämpats gav dock anledning att betvivla att verkligen hade följt intentionerna om fyrstegsprinci- pens användning i regeringens planeringsdirektiv helt och fullt. Enligt det uppdrag som hade fått av regeringen skulle utvärderingen särskilt beakta om verken hade följt de fastslagna principerna om fyrstegsprincipens användning samt effekten därav på strategiska projekt och trafikslagens miljöpåverkan. Redan med utgångspunkt i vad som öppet redovisades i trafikverkets egna plandokument kunde man enligt mening besvara denna del av uppdraget. För del blev slutsatsen att principerna till största delen inte hade följts och att effekterna på strategiska projekt på sin höjd avsåg om projekten skulle få formen av ett ombyggnads- eller nybyggnadsobjekt. I den mån fyrstegsprincipens tillämpning alls hade haft någon inverkan på framtida miljöpåverkan från väg- transportsystemet handlade det också främst om dessa avvägningar mellan om- och nybyggnad och de skillnader i bl.a. intrångseffekter som sådana val kunde leda till. I fall var slutsatsen att man inte hade följt principen i någon nämnvärd utsträckning och att effekten av att fyrstegsprin- cipen omnämndes i planeringsdirektiven kunde antas vara mycket begränsad. Det gällde såväl för strategiska projekt som för planens konsekvenser för den samlade miljöpåverkan från järnvägstrans- portsystemet. Även planernas innehåll talade enligt mening ett tydligt språk i frågan om vilken betydelse fyrstegsprincipen hade haft. Fastän såväl Banhållningsplanen som Väghållningsplanen till stor del behandlade sådana åtgärder som borde vara väl lämpade att analysera med hjälp av fyrstegsprincipen hade funnit ytterst få spår av att sådana analyser påverkat planeringen. Uttryckliga analyser eller överväganden om val mellan åtgärder eller åtgärdsty- per som skulle kunna hänföras till de olika analysstegen var säll- synta. I flera fall framgick det till och med klart att analysen hade avgränsats på ett sätt som inte var förenligt med fyrstegsprincipen. satsning på att av trafiksäkerhetsskäl bygga ut mötesfri väg istället för andra ombyggnads- och nybyggnadsåtgär- der kunde möjligen ses som resultatet av en partiell fyrstegsanalys (med en avvägning mellan åtgärder i steg 3 och 4). kom vidare fram till att fyrstegsprincipen i allmänhet inte hade tillämpats i de stråk- och objektsanalyser som genomförts av och som en del av underlaget till de nationella planerna och att principen alltså inte kunde ha haft någon större betydelse för utformningen av förslagen till ny- och ombyggnader av väg- och järnvägsinfrastrukturen. Av denna slutsats följde också att inte kunde se att fyrstegsprincipen hade haft någon nämnvärd effekt på utformningen av strategiska projekt eller för den samlade miljöpåverkan från respektive trafikslag som den för åren 2004–2015 planerade ny- och ombyggnadsverksamheten inom väg- och järnvägsområdet kunde få. Sammantaget tvingades mot denna bakgrund dra slutsat- sen att fyrstegsprincipen i den långsiktiga infrastrukturplaneringen främst har haft funktionen att ge allmänheten ett intryck av att planeringen hade bedrivits förutsättningslöst och allsidigt fastän detta aldrig hade varit vare sig möjligt eller avsett. Fyrstegsprinci- pen kunde därmed enligt mening med fog sägas ha fyllt rollen som en infrastrukturplaneringens Potemkinkuliss. ställde frågan hur glappet mellan teori och praktik i fyr- stegsprincipens tillämpning skulle kunna förklaras. Svaret på denna fråga var knappast enkelt och självklart. I praktiken hade och antagligen inte haft så stor handlingsfrihet. Den långsiktiga infrastrukturplaneringen är en trög process som inte kan läggas om så lätt bara för att det dyker upp ett önskemål om fyrstegsanalyser i planeringsdirektiven. Det framgick också av ver- kens underhandskommentarer till denna rapport att man inte hade funnit anledning att ompröva långt gångna projektplaner enbart med anledning av regeringens direktiv om fyrstegsprincipens användning. Det var vidare svårt och inte alltid meningsfullt att planera åtgärder som man inte råder över. hade tidigare påpekat att det i realiteten endast var riksdag och regering som hade de vida mandat som erfordras för att tillämpa fyrstegs- principen fullt ut och att detta förhållande borde redovisas öppet av planeringsmyndigheterna. När det gällde de åtgärdstyper som skulle analyseras enligt fyr- stegsprincipen så hamnade Ban- och Väghållningsplanerna också i ett obestämt läge mitt emellan den mer förutsättningslösa och mindre detaljrika inriktningsplaneringen och den mer definitiva och konkreta fysiska planeringen. Att bestämma om åtgärder för att begränsa trafiktillväxten eller påverka transportmedelsvalet låg således i stort sett utanför trafik- verkens mandat och därmed också i praktiken bortom åtgärdspla- nernas räckvidd. var det inte självklart att man bör avsätta stora planeringsresurser för att ta reda på exakt hur en om- eller nybyggnad skulle utformas när det kanske inte ens var säkert att objektet skulle komma att tas med i de slutliga åtgärdsplanerna. Därmed kunde analyserna inte heller alltid bli uttömmande när det gäller fyrstegsprincipens steg 3 och 4 (valet mellan och utform- ningen av ombyggnads- och nybyggnadsåtgärder). Den främsta förklaringen till att fyrstegsprincipen avsatt så begränsade avtryck i åtgärdsplanerna var nog ändå de motsättningar som fanns inbyggda i planeringsdirektiven och där en smått idea- listisk planeringsprincip kunde antas väga mycket lätt när den konfronteras med politiskt framförhandlade medelsramar och pro- jektprioriteringar. I grunden var det nog också en naiv föreställning att den typ av ekonomisk-teknisk rationalitet som fyrstegsprinci- pen representerar skulle kunna spela annat än en marginell roll i en planeringsprocess där olika impulser av s.k. strategisk eller politisk rationalitet hade fritt utlopp. Slutligen borde enligt nämnas möjligheten att det faktiskt kunde vara fel på själva principen. Fyrstegsprincipens lexikogra- fiska uppbyggnad, dvs. att analysstegen förutsätts tas ett i sänder, utgör en överförenkling av något som idealt måste ha formen av en iterativ process med upprepade återkopplingar mellan olika åtgär- der och åtgärdssammansättningar. Å andra sidan kan förhållnings- sätt till planering som ska tillämpas någorlunda likformigt inom en stor planeringsorganisation inte vara alltför komplicerade och fyr- stegsprincipen har onekligen fördelen att vara enkel och rättfram i sin uppbyggnad. hade för sin del funnit att de uttydningar som gjorts av principen i regeringens Infrastrukturproposition och beslutade riktlinjer låg i linje med en strävan att åstadkomma en allsidig och förutsättningslös planering. kunde konstatera att åtgärdsplaneringen i praktiken tycktes ha styrts av betydligt mindre ambitiösa tolkningar av fyrstegsprincipen. Exem- pelvis hade man i långsiktsplanering sett det som rim- ligt att de olika analysstegen hade genomförts med många års mel- lanrum och därigenom också med helt olika planeringsförutsätt- ningar. Inte heller hade eller ansett det nödvändigt att i planerna upplysa om att fyrstegsprincipen endast har tilläm- pats inom de övriga ramar och begränsningar som man ansåg att planeringsdirektiven givit. Det innebar t.ex. att investeringar i praktiken inte alls hade prövats mot andra typer av åtgärder och att själva vitsen med fyrstegsprincipen därmed till stor del hade upp- hävts. Det verkade inte heller bara vara trafikverken som var beredda att bruka fyrstegsprincipen som en Potemkinkuliss för planeringen. Att fyrstegsprincipen behandlades som ett utanverk utan djupare innebörd för hur planeringen borde gå till var således uppenbart i hela planeringsprocessen, alltifrån inrikt- ningsbeslut till regeringens fastställelsebeslut. Detta framgick bl.a. av att inriktningsbeslut och regeringens planeringsdi- rektiv innehöll sådana anvisningar om planeringsramar m.m. som omöjligt kan kombineras med en förutsättningslöst genomförd fyrstegsanalys. Att fyrstegsprincipen inte var menad att tas på allvar måste alltså betraktas som något som ligger underförstått i hela planeringsuppdraget. Att planeringens fasad och innehåll i hög grad visade sig vara olika saker kunde nog åtminstone delvis återföras till det spän- ningsfält som fanns mellan vad som uppfattas som tekniskt/ ekonomiskt respektive politiskt rationellt och som ofta tenderar att utmynna i dubbla budskap om planeringens mål och medel. Både Ban- och Väghållningsplanen föreföll också i betydligt högre grad vara anpassade till vad som var strategiskt eller politiskt rationellt än till vad som skulle ha följt av en konsekvent tillämpning av fyr- stegsprincipen eller en strikt tekniskt-ekonomiskt rationell plane- ring i övrigt. Om fyrstegsprincipen inte bara skulle bli en täckmantel utan reellt innehåll var det viktigt att den kunde utvecklas i olika avseen- den. Det fordrades både bättre planeringsriktlinjer och utvecklade analysverktyg som kunde stödja de bedömningar som ska göras i fyrstegsprincipens olika steg. När det gällde planeringsriktlinjer behövdes det enligt mening en mer genomtänkt filosofi för i vilka planeringsskeden eller beslutssituationer som det är mest ändamålsenligt att genomföra de olika analyserna. Vidare fanns det uppenbarligen ett stort behov av att förtydliga hur fyrstegsanalyser borde genomföras. Mer utvecklade riktlinjer om fyrstegsprincipens användning kunde t.ex. behövas för att säkerställa att analyserna utfördes i ett sammanhang och med jäm- förbara planeringsförutsättningar och att olika begränsningar som gjorts med avseende på vad analyserna omfattade tydligt deklareras. Det fanns också anledning att ange hur analyser enligt fyrstegs- principen skulle kopplas till andra riktlinjer för transportpolitiken och infrastrukturpolitiken, t.ex. vilka utvärderingskriterier som skulle användas. ansåg också att de analysverktyg som trafikverken använ- der behövde utvecklas i olika avseenden för att kunna bli ett effek- tivt stöd för analyser enligt fyrstegsprincipen. Exempelvis borde de åtgärds-effektsamband som behövs för att utvärdera åtgärder i de första analysstegen utvecklas och förbättras eftersom de för närva- rande till stor del var osäkra eller helt saknades. Det gällde i särskilt hög grad åtgärder som syftade till att påverka transportefterfrågan eller valet av transportmedel. För att underlätta analyser och jämfö- relser av många olika åtgärder och åtgärdskombinationer, vilket enligt uppfattning var en förutsättning för en meningsfull tillämpning av fyrstegsprincipen, skulle det också behövas en ny form av analysmodeller som var mera översiktliga och flexibla än de stora och i vissa avseenden tungrodda modellpa- ket som användes för nationella prognoser och analyser. Möjligheterna att utveckla fyrstegsprincipen förutsatte enligt att det finns ett planeringssystem och en planeringsprocess där tekniskt-ekonomiskt rationella planeringsunderlag är efterfrå- gade och har en meningsfull användning. Enligt mening var det mycket som talade för att denna grundförutsättning saknades med den utformning som infrastrukturplaneringen har. Innan man satsade kraft på att utveckla fyrstegsprincipen kunde det där- för finnas skäl att undersöka hur den långsiktiga infrastrukturpla- neringen borde bedrivas fortsättningsvis och om den kunde ges de förutsättningar som krävdes för en allvarligt menad användning av fyrstegsprincipen. Denna prövning borde även innefatta en bedömning av om det institutionella ramverket kunde och borde förändras på ett sätt som gav ökade möjligheter att förena en demokratisk beslutsprocess med tekniskt-ekonomiskt rationella planeringsmetoder. Fyrstegsprincipen hade framställts som ett medel att främja ett förutsättningslöst och allsidigt förhållningssätt i den nationella infrastrukturplaneringen. menade dock att dess utvärdering hade visat att fyrstegsprincipen i praktiken inte hade använts så. Dessutom hade principen den svagheten att den, om den tolkades bokstavligt, kunde leda till ett ineffektivt urval av åtgärder. Detta medförde enligt uppfattning att det kunde ifrågasättas vil- ken roll fyrstegsprincipen egentligen borde spela i den fortsatta infrastrukturplaneringen. ansåg mot denna bakgrund att man borde överväga att överge tanken på att upphöja fyrstegsprincipen till ett allmänt planeringsideal och låta den vara en opretentiös tum- regel som trafikverken kunde använda som ett internt planerings- hjälpmedel. , , , och Luftfartsstyrel- sen har haft uppdraget att utarbeta underlag inför regeringens pro- position om inriktning av åtgärderna i järnvägs- och väginfra- strukturen –2019. I en rapport (2007:4) redovisar den del av arbetet med inriktnings- underlaget som rör osäkerheter och risker, beräkningsförutsätt- ningar och omvärldsfaktorer för tidsperioden –2019. Vidare redovisas transportpolitiska styrmedel med betydelse för inrikt- ningsplaneringen samt diskuteras hur fyrstegsprincipen bättre skulle kunna tillämpas för ökad samhällsekonomisk effektivitet. konstaterar att och ansvarar själva för sina underlag och planer i inriktningsplaneringen och att deras underlagsrapporter ej har funnits tillgängliga för granskning i sin slutliga form vid tiden för arbete med sin rapport. Utöver detta har ansvarat för samordningen av uppdraget. I samord- ningen har det bl.a. ingått att säkerställa, så långt det varit möjligt, att prognoser samt kalkyl- och beräkningsförutsättningar varit gemensamma. och trafikverken har också ansvarat för att osäkerheter och risker som kan finnas i underlagsmaterialet har uppmärksammats. Samtliga parter har på ett positivt och kon- struktivt sätt bidragit i samordningsarbetet samt till att visst underlagsmaterial, i större utsträckning än tidigare, gemensamt har gått att förena. gjorde , tillsammans med trafikverken, en prognos över gods- och personresorna i . Enligt huvudalter- nativet ökar transportarbetet för persontransporter och för godstransporter . Drygt hälften av det totala antalet resor i sker med bil och under progno- sens förutsättningar kommer bilen att behålla sin särställning. Vägtrafikens andel av godstransportarbetet beräknas öka med . årliga uppföljningar visar att dagens transportsystem inte är optimalt i förhållande till det övergripande transportpolitiska målet om en samhällsekonomiskt effektiv och långsiktigt hållbar transportförsörjning för medborgarna och när- ingslivet i hela landet. Transportsystemet ger fortfarande upphov till betydande nega- tiva konsekvenser, framförallt genom de klimatpåverkande koldi- oxidutsläppen som fortsätter att öka från vägtrafiken, men även genom direkta effekter på människors hälsa. Uppföljningen påvisar också brister i transportsystemets bidrag till samhällsnyttan då t.ex. tillgängligheten minskar till följd av trängsel i både väg- och spår- trafiksystemen i vissa regioner – inte minst i storstadsregioner. Bristande måluppfyllelse tolkas av som tecken på brister i den befintliga infrastrukturen eller transportpolitiken. Den för- väntade volymökningen inom transportsektorn kommer att ytter- ligare försämra situationen om utvecklingen tillåts följa gamla mönster. Dessa svagheter måste vara en utgångspunkt för valet av åtgärder och verktyg i den långsiktiga inriktningsplaneringen, i synnerhet som infrastrukturen är den minst flexibla komponenten av transportsystemet och därmed påverkar systemet . Bristerna indikerar också att utformningen av den tilläm- pade planeringsprocessen för transportsektorn kan behöva revide- ras. Inriktnings- och åtgärdsplaneringen har traditionellt fokuserats på åtgärder inom infrastrukturen för väg- respektive bantrafiken. I rapporten betonas att denna infrastruktur endast utgör en kompo- nent i ett större system och att åtgärder i andra delar av systemet – identifierade med ett trafikslagsövergripande perspektiv – kan ha potential att med högre samhällsekonomisk effektivitet tillgodose samhällets behov. I den långsiktiga infrastrukturplaneringen behövs därför ett systemperspektiv som beaktar såväl åtgärder inom alla trafikslag, som åtgärder i samhället utöver vad som traditionellt fallit inom transportsektorns ramar. Prognoser över trafikens utveckling kräver en mängd olika indata. En del av dessa härrör från omvärldsfaktorer som inte påverkas av transportpolitiken och som det kan råda stor osäkerhet om. Ett sätt att hantera osäkerheter är att göra flera prognoser med olika förutsättningar beträffande omvärldsfaktorer och implemen- tering av styrmedel som påverkar trafikutvecklingen. Viktiga faktorer i detta sammanhang är utvecklingen av ekonomi, teknik och kostnader, bl.a. prisutvecklingen på drivmedel. En annan viktig omvärldsförutsättning för prognosarbetet är vilken klimatpolitik som kommer att bedrivas framöver. Regeringen har aviserat långt- gående åtgärder och har inom EU varit drivande när det gäller Bilaga 3 SOU 2009:31 målet för minskning av utsläppen av växthusgaser, men målnivåer och styrmedel är ännu inte fastställda. Drivmedelspriset har i trafikverkens prognoser för anta- gits öka till per liter bensin. har låtit genomföra en särskild analys där en kombination av höjt råoljepris och höjd koldioxidskatt antas leda till ett bensinpris på per liter. Jämfört med trafikverkens prognos beräknas ett sådant bensinpris leda till en minskning av det och en ökning av det För regionala resor beräknas bilresandet minska med och kollektivresandet öka med . Totalt beräknas vägtrafikarbetet bli lägre än i trafikverkens prognos. I en annan studie analyserar hur olika styrmedel kan bidra till att uppnå olika målnivåer för reduktion av trafikens koldioxid- utsläpp. Ett mål om att minska personbilarnas utsläpp kan komma att kräva styrmedel som innebär att trafikarbetet med personbil blir 15–lägre. De förändringar av efterfrågan på trafikarbete som blir resultatet av dessa omvärldsscenarier skulle få mycket stor effekt på behovet av infrastrukturåtgärder och därmed på deras samhällsekonomiska effektivitet. anser att denna osäkerhet måste beaktas i den fortsatta planeringen. Alternativgenereringen i inriktningsplaneringen har skett på oklara grunder och inte inkluderat alla möjliga alternativ för måluppfyllnad. Det finns därmed en risk att samhällsekonomiskt mer effektiva åtgärder förbises. Trafikverken kan tillämpa fyrstegs- principen som ett verktyg för att optimera samhällets totala resurs- användning. Detta är dock inte tillräckligt ur ett trafikslagsövergri- pande perspektiv, eftersom kostnadsminimering inom respektive sektor inte nödvändigtvis sammanfaller med kostnadsminimering på en övergripande nivå. Fyrstegsprincipen behöver därför tilläm- pas på en trafikslagsövergripande nivå, vilket bedömer ställer ett ökat ansvar på berörda myndigheter. Systemanalyser kräver goda analysverktyg och indata för att ge användbara resultat. I den nuvarande inriktningsplaneringen har samordnat de kalkylunderlag som trafikverken använt i sina åtgärdskalkyler. och har också samordnat de grundscenarier för transportinfrastrukturen som utgjort baslinjen för analys av åtgärdsförslagen. Dessa samordningsåtgärder har bidragit till förbättrad jämförbarhet mellan beräkningsresultaten. Använda kalkylvärden och modeller har ändå brister. Bl.a. saknas samhällsekonomiska värderingar av viktiga effekter som t.ex. intrång i natur- och kulturmiljöer samt redovisning av samhälls- ekonomisk nytta ur jämställdhetsperspektiv. I den tidiga inriktningsplaneringen kan också konventionella investeringskostnader vara mycket osäkra. Dessa brister kan i vän- tan på metodutveckling för deras hantering, i kombination med avsaknad av känslighetsanalys, bidra till ökad osäkerhet kring tolk- ningen av analysresultaten i inriktningsplaneringen och den kom- mande åtgärdsplaneringen. En genomgång av de olika till buds stående styrmedlen visar att olika styrmedel används för att styra mot olika mål. Regleringar är främst inriktade till att styra mot målen om god miljö och säker trafik. Planering i dess olika former syftar å sin sida främst till att uppnå målen om regional utveckling, hög transportkvalitet och ett tillgängligt transportsystem. De ekonomiska styrmedlen styr framförallt mot målet om god miljö även om vissa av dem har en styrande effekt på mer än ett mål. Styrmedlens utformning har även olika tidsaspekt då införande av en reglering har en tämligen omedelbar effekt på beteendet, medan planering har en mer lång- siktig tidshorisont. Fördelarna med de ekonomiska styrmedlen är att de har en gradvis effekt i takt med att användarna av transport- systemet på olika sätt anpassar sig till de nya förutsättningarna, på det för dem mest kostnadseffektiva sättet. Det är viktigt för den samhällsekonomiska effektiviteten att kostnaderna för externa effekter, i form av olyckor, miljöeffekter etc. internaliseras fullt ut via ekonomiska styrmedel som t.ex. kol- dioxidskatt på bränslen eller differentierad kilometerskatt. Det är också viktigt att se sambandet mellan den fysiska planeringen och transportsektorn, dvs. att vi får de res- och transportmönster vi planerar för. anser att ekonomiska styrmedel, regleringar och samhällsplanering är verktyg som alla behöver komplettera infra- strukturplaneringen. Då finns en god potential att dessa verktyg, ofta i samverkan med varandra, kan bidra till effektivare målstyr- ning mot ett samhällsekonomiskt effektivt och långsiktigt hållbart transportsystem. I den nuvarande inriktningsplaneringen finns svagheter som medför risk för att behandlade åtgärder inte är optimala ur sam- hällsekonomisk synvinkel. har därför valt att ge några förslag som på kort sikt kan förbättra förutsättningarna för att den fort- satta planeringsprocessen möter de transportpolitiska målen så bra som möjligt.