sou · GYB395 · 2010-12-16 00:00:00 — Uppdraget överfördes till och redovisades för regeringen i december 2009.9 Föreliggande utredning fick samma höst i sitt direktiv uppdraget att kartlägga hur verksamheterna på utbild- ningsområdet samverkar med andra aktörer.10 Övergripande om kapitel fem Detta avsnitt baseras på och tar sin utgångspunkt i det regerings- uppdrag om samverkan som avrapporterat samt allt övrigt material som upparbetades i den treåriga nationella satsningen till vilken professor med sin forskar- grupp vid bidrog med en utvärdering av kom- munernas lokala projekt.11 Andra källor är det fördjupande forskningsuppdrag genomfört på föreliggande utrednings uppdrag,12 övrigt material som framkommit i utred- ningen samt betänkande Lag om stöd och 6Strategin skulle vara ett policydokument och innehålla förslag till struktur för gemensamt arbete mellan huvudmän på olika samhällsnivåer och också behandla frågan om hur uppföljning av samverkan skall ske på . Regeringsbeslut S2003/7118/ST. 7Socialstyrelsen, Myndigheten för skolutveckling, (2007). Strategi för samverkan – barn och unga som far illa eller riskerar att fara illa. (reviderad upp- laga). 8Regeringsuppdrag till Myndigheten för skolutveckling att fördela medel till samverkans- projekt inom grund- och gymnasieskolan, U2006/5879/S. 9Redovisning av uppdrag givet till Myndigheten för skolutveckling om att fördela medel till samverkansprojekt inom grund- och gymnasieskolan. Dnr: 2008:03634. 10I kommittédirektiven 2009:80 preciseras uppdraget på sid 11: Kartlägga hur kommunala och fristående huvudmän inom förskoleverksamheten, skolan och skolbarnsomsorgen samverkar med , polisen och hälso- och sjukvården. 11Danermark B, Germundsson P & (2009). Samverkan kring barn som far illa eller riskerar att fara illa. En formativ utvärdering av samverkan mellan skola, socialtjänst, polis samt barn- och ungdomspsykiatri. 12Danermark B et al (2010). Skolans arbete med utsatta barn – ett samverkansperspektiv. Rapport till utredningen av skolans arbete med utsatta barn. (Se bilaga). Hur samverkar förskola och skola med andra aktörer? skydd för barn och unga (LBU).13 Vidare grundar sig kapitlet på aktuella rapporter och studier från utredningar, universitet och myndigheter m.fl. aktörer vilka redovisas i noter i den löpande texten. Utredningen har i sina direktiv fått uppdraget att utifrån ett utbild- ningspolitiskt perspektiv belysa hur samverkan sker, vilket metod- mässigt innebär att samverkan beskrivs med utgångspunkt i förskolans och skolans behov. Det betyder i sin tur att vissa samverkansparter blir mer viktiga både vad gäller volym och svårigheter. Sammanfattningsvis innehåller utredningens uppdrag när det gäller samverkan tre beståndsdelar; Att kartlägga hur verksamheterna på utbildningsområdet samverkar med andra aktörer. Att analysera hinder och framgångsfaktorer. Att lämna förslag på åtgärder som underlättar framtida samverkan. Det här kapitlet svarar på den första punkten och berör inled- ningsvis den andra punkten. I kapitel 6 besvaras den andra punkten dels under rubriken om samverkan och dels som en del av analysen inom andra problemområden. Motsvarande gäller i kapitel 7, genom att resultaten av utredningsarbetet inom samverkans- området ligger till grund för flera förslag. Vad innebär samverkansbegreppet? En nationell strategi skulle göra samverkan mindre sårbar och personberoende, menade regeringen i sitt uppdrag, och underströk att samverkan behöver utvecklas både på individnivå och över- gripande nivå.14 På individnivå (eller individuell nivå) ska arbetet utgå från huvudprincipen att den som berörs samtycker och är delaktig så långt det är möjligt, betonade strategin. På övergripande nivå, både nationellt och lokalt, beskrivs att samverkan är nöd- vändig för att de missförhållanden som vissa barn och unga lever under ska sättas in i ett samhälleligt sammanhang.15 Den ska ge de grundläggande förutsättningarna som behövs på övriga nivåer och Lag om stöd och skydd för barn och unga (LBU). 2002/03:53, s. 58 och 60. 15Socialstyrelsen, Myndigheten för skolutveckling, (2007). Strategi för samverkan – barn och unga som far illa eller riskerar att fara illa. , sid 22ff. Hur samverkar förskola och skola med andra aktörer? Det betonas hur strategiskt viktig övergripande samverkan är för utvecklingen av arbetet med enskilda barn och ungdomar med målet att de inte ska bollas runt mellan olika myndigheter och falla mellan stolarna eller bli understryker strategin att övergripande ledningssamverkan på det lokala planet behövs inom två områden, nämligen tidiga insatser i förhållande till riskgrupper och samverkan vid mer omfat- tande insatser. Gemensamt för all samverkan, såväl på individ- som övergripande nivå, är att den ska präglas av ett konsekvent barnperspektiv i motsats till ett verksamhetsperspektiv.17 Definitionen av samverkan, här i utredningen, följer den definition som anges i strategin, det vill säga när någon eller några tillför sina specifika resurser, kompetenser och/eller kunskaper till en uppgift som man gemensamt har att genomföra.18 Danermark pekar på att samverkan bör handla om (i) målinriktade handlingar, (ii) en avgränsad målgrupp samt (iii) ett definierat problem och ett klart uttalat syfte.19 Som en följd av dessa tre aspekter ställs tre grundläggande frågor i forskningsrapporten: Vilka samverkar vi om? Varför samverkar vi? Vad gör vi när vi samverkar? Samverkan är med andra ord inte alla handlingar som två eller flera parter gör tillsammans utan de målinriktade handlingar man genomför gemensamt utifrån sitt eget uppdrag. Det tidigare nämnda Modell- områdesprojekten som drivs av SKL använder ordet synkronisering i stället för samverkan därför att projektet vill fånga en dimension som löper risk att försvinna i ordet samverkan, nämligen att parternas arbete kuggar i varandra, blir synkroniserade. Parterna söker en effektivisering så att dubbelarbete undviks. Målgruppen barn och unga som far illa eller riskerar att fara illa beskrivs i utredningens direktiv som en heterogen grupp: 16Socialstyrelsen och Länsstyrelserna (2004) – Uttrycket finns bl.a. i tillsynsrapportens rubrik och syftar på samverkan mellan socialtjänst och barn- och ungdomspsykiatri. Ur Strategi för samverkan sid 24 och , G. & , P. (1995) – Namn på en lokal samverkansmodell. Ur Strategi för samverkan, s. 24. 17Bohman och (1995), s. 16. 19Danermark B et al (2010). Skolans arbete med utsatta barn – ett samverkansperspektiv. Rap- port till utredningen av skolans arbete med utsatta barn. Hur samverkar förskola och skola med andra aktörer? Det kan vara barn och unga med allvarliga skolsvårigheter eller som utsätts för mobbning, hot, våld eller andra övergrepp av jämnåriga. Det kan också vara barn och unga som utsätts för fysiskt eller psykiskt våld, hedersrelaterat våld och förtryck, sexuella övergrepp, kränk- ningar eller fysisk eller psykisk försummelse. Det kan handla om barn och unga med ett socialt nedbrytande beteende som missbruk, krimi- nalitet eller annat självdestruktivt beteende. Vidare kan det handla om barn och unga som bevittnat våld av eller mot närstående vuxna och barn och unga som lever med skyddade personuppgifter. Att göra en exakt analys av samverkan är svårt med denna breda beskrivning av målgruppen eftersom samverkan tar sig olika uttryck beroende på målgruppens sammansättning och de behov som de olika barnen uppvisar. I till regeringen med anledning av regeringsuppdraget delades samverkan in i fyra områ- den i syfte att ge respektive part en tydlig roll i arbetet. Det skedde enligt premissen att var och en av de fyra samverkansparterna (skola, socialtjänst, polis, BUP) var mer synlig inom respektive område och att problematiken var kopplad till partens uppdrag samt ansvar att uppmärksamma tidiga signaler på utsatthet hos barn och unga. Dessa fyra problemområden definierades inled- ningsvis som stor skolfrånvaro, missbruk, kriminalitet och psykisk ohälsa medan de under arbetets gång döptes om till stor olovlig frånvaro, drogförebyggande arbete, brottsförebyggande arbete samt psykisk ohälsa. Motsvarande indelning saknas i föreliggande utred- nings direktiv, men kommer i viss mån att användas i texterna nedan vid beskrivningen av respektive part som skolan samverkar med. 5.1Redovisning av hur och när samverkan sker Utredningens utbildningspolitiska utgångspunkt innebar att forskar- gruppen vid fick uppdraget att kartlägga och analysera samverkan ur skolans perspektiv. Arbetet skulle resultera i en fördjupad kunskap inom följande områden: Hindrande och främjande faktorer i en samverkansprocess kring utsatta barn. Betydelsefulla faktorer för en långsiktig samverkan kring utsatta barn. Hur förmår skolan att hävda och upprätthålla sitt pedagogiska uppdrag i en samverkansprocess kring utsatta barn? Hur samverkar förskola och skola med andra aktörer? Hur kan ett pedagogiskt perspektiv stärkas i en samverkans- process kring utsatta barn? Här ges en sammanfattning av resultaten som framkommit genom uppdraget till forskarna vid . För en mer utförlig behandling av de olika frågeställningarna hänvisas till forskar- rapporten. Hindrande och främjande faktorer i en samverkansprocess kring utsatta barn Hindrande faktorer är både strukturella och individuella. Viktiga exempel på hinder är brist på kunskap och tid. Pedagoger upplever förhållandevis ofta också (det bristande) stödet från skolledningen som ett hinder. Centralt är också andras synsätt, dvs. huvud- aktörernas syn på varandra, vilket aktualiserar frågan om domän- konflikter. Med domänkonflikter menas i detta sammanhang att olika yrkeskategorier har olika synsätt och olika legitimitet.20 Det kan riskera elevers och föräldrars möjlighet till delaktighet och inflytande i samverkansprocesser. Elevens, men framför allt för- äldrarnas, förhållningssätt är också vanliga hinder. Ett strukturellt hinder är att organisationen kring utsatta barn är starkt fragmentariserad. Stödet från samhället är specialiserat i olika kompetenser och uppsplittrat på olika aktörer. Antalet berörda aktörer är många, problematiken ofta svår och resurserna knappa. Ett annat hinder är regelverket. Det handlar ofta om inskränk- ningar i handlingsmöjligheter, exempelvis genom sekretess- lagstiftning. Det finns också en rad interna regelverk såsom beslutsmandat hos den enskilde aktören, vilket påverkar möjlig- heterna till samverkan. Omfånget och graden av dessa hinder varierar mellan problem- område och komplexiteten av frågan. Svårigheterna och dess lösningar är avhängigt målgrupp och typ av problem, en fråga som belyses i text och graf nedan. Främjande faktorer är delvis en spegelbild av de hindrande. Främst lyfter rapporten fram skolledningens centrala roll för en fungerande samverkansprocess. Rapporten pekar på att många skolledare inte tycks vara rustade för denna krävande uppgift 20 Den här frågan fördjupas i forskningsrapporten. Den berörs även senare i det här kapitlet (avsnitt 5.4.2). Hur samverkar förskola och skola med andra aktörer? eftersom de saknar tillräcklig kunskap och erfarenhet. En slutsats som dras i forskarrapporten är att den statliga rektorsutbildningen bör ta upp samverkanskunskap i sitt utbildningsprogram. Vilka är de betydelsefulla faktorerna för en långsiktig samverkan kring utsatta barn? Långsiktig och strukturellt uppbyggd samverkan som är person- oberoende behöver byggas såväl uppifrån och ned i organisationen som nerifrån och upp. Den politiska ledningens och förvalt- ningsledningens roll är central. Samverkan på ledningsnivå mellan respektive aktörer är en förutsättning för samverkan på lägre nivå i organisationen. krävs att de som samverkar operativt, i sitt dagliga arbete, dokumenterar och sprider sina erfarenheter uppåt i organisationen. För att detta skall komma till stånd måste dock hindren i form av exempelvis kunskap och tid undanröjas. Hur förmår skolan hävda och upprätthålla sitt pedagogiska uppdrag i en samverkansprocess kring utsatta barn? Forskning inom området är mycket eftersatt, menar , vilket får till följd att den generella kunskapen om denna centrala aspekt är mycket begränsad. Det här blir ett hinder för och skolan i stort och de får svårigheter att hävda sitt pedagogiska uppdrag. Detta sammanhänger bl.a. med komplexiteten i proble- men, och med ojämna maktförhållanden i förhållande till andra aktörer med andra uppdrag och mål för sin verksamhet. I rapporten redovisas hur allvarligt pedagoger som arbetar i förskolan och skolan bedömer de fyra problemområdena stor skolfrånvaro, missbruk, kriminalitet och psykisk ohälsa. Utifrån deras framförda uppfattningar följer att psykisk ohälsa är nästan fem gånger vanligare att hantera i det pedagogiska arbetet än missbruk. De verksamma angav att psykisk ohälsa är det område som sammantaget innebär mest utmaningar ur ett pedagogiskt perspektiv. När det gäller problemtyngd får det samma problem- tyngdsindex som kriminalitet därför att problemet bedöms som så frekvent och därigenom framstår som ett stort problem. Krimi- nalitet å sin sida är ett område som inte gäller särskilt många elever men däremot upplevs problematiken vara svår att hantera för den Hur samverkar förskola och skola med andra aktörer? Behovet av samverkan var störst i den fråga som skolan så att säga äger minst, kriminalitet, och det omvända förhållandet när det gäller otillåten frånvaro där skolan i större utsträckning äger såväl kompetens som redskap att arbeta med frågan. Figur 1 Problemtyngd – index Problemtyngd – index (Skolans arbete med utsatta barn – ett samverkansperspektiv. Rapport till utredningen av skolans arbete med utsatta barn. Möjligen kan man förstå dessa resultat, menar forskargruppen, mot bakgrund av att det inom elevhälsan finns en första instans i skolan med kompetens inom området psykisk ohälsa medan det inom området kriminalitet inte finns motsvarande kompetens. Även en annan hypotes framförs som orsak till att samverkan runt missbruk och kriminalitet är relativt ovanlig i materialet, närmare bestämt att respondenterna i deras undersökning främst varit förskole- och grundskolelärare. Den slutsatsen stämmer överens med resultaten från utredningens kommunstudie där frågor om missbruk tar förhållandevis stor plats på gymnasiet. Den interna samverkan med elevhälsa, skolledning och andra kollegor upplevs av den enskilde som ett större behov än extern samverkan. Generellt sett upplevs kurator och skol- ledning vara de viktigaste interna aktörerna för arbete med mål- gruppen. När det gäller de externa aktörerna upplevs familjen och vara det. Hur ser skolan på sitt behov av samverkan med externa aktörer kring olika typer av problem i den heterogena målgrupp som finns beskrivna i utredningens direktiv? Detta visas i figuren nedan. Sexuella övergrepp, våld och självdestruktivt beteende är områden Hur samverkar förskola och skola med andra aktörer? där det föreligger störst samverkansbehov. Minst behov av extern samverkan gäller områden som skolan traditionellt hanterar själv, t.ex. mobbing och kränkningar. Figur 2 Behov av samverkan med extern part, % (n=94) Behov av samverkan med extern part, % (n=94) (Skolans arbete med utsatta barn – ett samverkansperspektiv. Rapport till utredningen av skolans arbete med utsatta barn. De här resultaten aktualiserar frågorna som propositionen Stärkt skydd för barn i utsatta situationer avsåg att lösa genom den för- stärkta lagstiftningen om samverkan och uppdraget att ta fram en nationell strategi. Hur kan ett pedagogiskt perspektiv stärkas i en samverkansprocess kring utsatta barn? Forskargruppen menar att ett utjämnande av maktförhållandena mellan de inblandade aktörerna och professionerna, t.ex. i form av lagstiftning och tydligt klargörande av ansvarsfrågan skulle kunna vara till hjälp. En grundläggande fråga är också att pedagogerna ges goda för- utsättningar för att fullgöra sitt pedagogiska uppdrag i samverkan Hur samverkar förskola och skola med andra aktörer? med andra aktörer. För att detta skall komma till stånd fordras bl.a. att de nämnda hindren för samverkan undanröjs och att peda- gogens roll i samverkan tydliggörs av skolledningen. Det är också skolledningens uppgift att kommunicera det här till andra aktörer. En generell slutsats är att kunskap om samverkan kring utsatta barn och unga bör spridas på ett mycket tydligare sätt än vad som är fallet , såväl inom skolans värld som bland andra involverade aktörer. Forskargruppen menar att samverkan som ett eget kun- skapsområde behandlas styvmoderligt inom aktuella professions- utbildningar som lärar- och socionomutbildningarna. De iakttagelser som redovisas av Danermarks forskargrupp styrks också av resultaten i hela det material i övrigt som utredningen har haft tillgång till. Före beskrivningen nedan av hur samverkan ser ut samverkanspart för samverkanspart följer här några allmänna iakttagelser. från skolans perspektiv finns allmänna samverkanshinder med parterna vilka försvårar kontinuitet i samverkan. Som exempel kan nämnas att det ofta genomförs omorganisationer inom polisen och att har hög omsättning på personal. Många rektorer, förskolechefer och pedagoger beskriver att de får tala med en ny person varje gång de ringer i samma ärende (om samma barn). Det råder olika tidsperspektiv mellan parterna. Skolan är här och , personalen träffar eleven och stundligen Skolans upp- drag är ständigt och avser alla elever från den dag de börjar till den dag de slutar. Andra parter gör tidsbegränsade insatser i angivna frågor för vissa barn och unga. Det här kan skapa frustration hos de pedagoger som står nära barnet eller ungdomen och följer hur hon eller han mår allt sämre och hur behovet av externt stöd ökar från externa parter som BUP eller som resurser tryter och väntetiderna är långa. Hur samverkar förskola och skola med andra aktörer? Om en skola polisanmäler att ett brott har blivit begånget kan detta inte betraktas som samverkan enligt definitionen ovan eftersom skolan då kallar på polisen för att den ska genomföra sitt uppdrag på skolans arena. Däremot kan det initiera samverkan i syfte att förhindra att fler eller allvarligare brott sker. Behov av samverkan mellan skola och polis uppstår i polisens brottsförebyggande arbete och vid utredning av brott. Skolan har ett värdegrundsuppdrag men inte ett brotts- preventivt uppdrag. I forskning visas på samband mellan en god skolgång och minskad risk för att ett barn eller en ung person utvecklar ett normbrytande beteende,21 vilket innebär att en god skolgång i viss mening kan ge en brottspreventiv effekt. I övrigt kan skolan ha behov av den polisiära kompetensen i sitt arbete med värdegrundsuppdraget, samhällskunskap m.fl. områden vid tema- dagar, föräldramöten etc. lika väl som polisen har behov av skolan som arena vid brottsprevention inom ett bostadsområde. Brottsprevention eller brottsförebyggande arbete syftar till att minska benägenheten att begå brott eller minska antalet tillfällen att begå brott. Forskning visar att ju tidigare en person börjar använda droger eller begå brott desto större är risken för missbruk och brottslighet senare i livet.22 Att barn och unga med dessa problem uppmärksammas anses därför viktigt. Allmänt sett kan skola och polis samverka i ett brotts- förebyggande arbete då polisen har prioriterat ett bostadsområde och där vänder sig till skolans elever i klassrummen och till föräldrar på föräldramöten, till fritidssektorn och till näringsidkare. I sådana fall utgör skolan en arena bland andra som polisen verkar på enligt sin brottsförebyggande strategi. Det förekommer även riktade brottspreventiva samverkans- insatser med det gemensamma målet att fånga upp unga i riskzon. Ett exempel är så kallade bekymringssamtal som är ett metodiskt och strukturerat samtal där polisen arbetar nära skolan och metoder i socialt arbete (IMS) & (SiS) (2005) Normbrytande beteende i barndomen, . Hur samverkar förskola och skola med andra aktörer? enligt en norsk förebild.23 Det innebär att unga som misstänks för brott kallas till polisen tillsammans med sina för- äldrar. Tanken är att det ska handla om lindrigare brott som snatteri, skadegörelse eller ringa misshandel. Ungdomarna ska vara och får inte ha en för allvarlig problematik. Bekymringssamtalen är frivilliga och där diskuteras vad som hänt och vilka konsekvenser det kan få. De tar också upp situationen , i hemmet och i skolan i de fall där eleven skolkar. Syftet är att skapa reflektion hos ungdomarna och deras föräldrar och försöka bidra till att det kommer igång en förändringsprocess. Hur rättsväsendet som helhet och samhället ska bemöta ung- domsbrottslighet och kriminella ungdomsgäng har blivit genomlysta i en utredning och en departementsskrivelse.24 När det gäller allvarliga våldsbrott begångna i skolan har Brottsföre- byggande rådet (Brå) gett ut rapporten våld i skolan där de på regeringens uppdrag, kartlagt förekomsten av grövre våld i skolorna och hur det kan förebyggas.25 Med rapporten som grund har gett ut ett stödmaterial riktat till skolor.26 En central fråga som behandlas är lagstiftningen om skolans ansvar och befogenheter att ingripa vid hot om våld eller när våld inträffar. Där finns exempel på dels förebyggande insatser, dels krav på åtgärder när frågan är akut. Bland de förebyggande insatserna nämns goda och personliga relationer mellan elever och vuxna, hög vuxen- närvaro, trygghet och arbetsro men också att åtgärder mot mobbning i skolan är avgörande för att kunna förebygga det grova våldet. Om inte lindrigt våld åtgärdas kan våldet komma att upp- fattas som en normalitet. 5.2.2Olika ledtider vid brottsanmälan och brottsutredning Skolan och polisen arbetar efter olika ledtider när ett brott blivit begånget i skolan. Det är logiskt utifrån polisens perspektiv att inte alltid agera direkt efter att en anmälan har inkommit utan att följa sina fasta rutiner och avvakta en brottsutredning. Ett agerande i inledningsskedet kan i denna kontext försvåra utredningsarbetet. 23Skolverket (2009). Kraften av samverkan. 24Justitiedepartementet (2010). Kriminella grupperingar - motverka rekrytering och underlätta avhopp, SOU 2010:15. (2010). Effektivare insatser mot ungdomsbrottslighet, Ds 2010:9. 25Brottsförebyggande rådet (2009). Grövre våld i skolan. 26Skolverket (2009). Grövre våld i skolan – vad man vet och vad man kan göra. Hur samverkar förskola och skola med andra aktörer? från skolans håll däremot måste skolan agera enligt skollagstiftningen och utreda eventuella stödbehov samt sätta in eventuella insatser för att åtgärda det som skolan har möjlighet att åtgärda inom ramen för sitt uppdrag. Om skolan inte agerar riskerar den, och även huvudmannen, att få kritik av Skol- inspektionen. Ur ett barnperspektiv (eller elevperspektiv) handlar det framför allt om att eleven inte får det stöd som hon/han är tillförsäkrad genom skolförfattningarna, i de fall då skolan brister i det här avseendet. Dessa motstridiga intressen och mål kan leda till missförstånd och konflikter som förmodligen i första hand handlar om en kunskapsbrist om varandras uppdrag från båda parter. Polisen vet inte tillräckligt väl hur skolan arbetar och vice versa. Skolan känner inte till polisens rutiner. Polisen utreder brott. Skolan har skyl- dighet att ge stöd och ska inte ställa frågor om händelseförloppet kring den situation som har hänt, vilket är centralt i sammanhanget. Från skolans håll finns en osäkerhet om olika myndigheters roll när det gäller brott mot barn såsom misshandel och sexuella övergrepp i hemmet. Man undrar om skolan har andra förpliktelser utöver att anmäla. I första hand är det som har ansvaret för att utreda och tillgodose barnets behov av stöd och skydd. Vid en polisanmälan ska polisen fullfölja sin uppgift att utreda brottet. På de platser i landet där det finns barnahus kom- mer även andra aktörer in, som åklagare och olika delar av hälso- och sjukvården. Barnahus är en plats där barnet både ska kunna läkarundersökas, förhöras av polis och få stöd på ett och samma ställe.