sou · GYB368 · 2010-10-25 00:00:00 — Ett sådant ansvarstagande kan offentliggöras, dekla- reras, på två sätt. Antingen sker det genom att det finns ett utgivningsbevis, vilket förutsätter att en utgivare har anmälts, eller också sker det genom att det finns ansvarsuppgifter utsatta i eller på mediet. Med ansvarsuppgifter avses den ansvariges namn och hemvist i . Finns inga ansvarsuppgifter och saknas det utgivningsbevis, omfattas inte yttrandet av grundlagen och ansvar kan därmed utkrävas enligt vanlig lag. Om ett utgivningsbevis har beviljats men det därefter visar sig att kriteriet massmedium inte är uppfyllt, ska grundlagen ändå anses tillämplig. Utanför grundlagens skydd faller liksom bl.a. barn- pornografi och de flesta kommersiella annonser. När det gäller undantagen skiljer sig inte modellen från gällande rätt annat än i detaljer. Denna grundlagsmodell bedöms ge ett fortsatt starkt skydd för de sex grundbultarna (censurförbudet, etableringsfriheten, ensam- ansvaret, meddelarskyddet, brottskatalogen och den särskilda rätte- gångsordningen). En viss reservation bör dock göras när det gäller meddelarskyddet med hänsyn till den osäkerhet som ibland kan finnas exempelvis i frågan om ett giltigt utgivningsbevis föreligger. Kanske fordras det en särskild bestämmelse om skydd för en meddelare som på visst sätt är i god tro om t.ex. detta. Modellen får anses i stor utsträckning kännetecknas av tydlig- het. Det är i regel helt klart när grundlagsskydd föreligger. I model- len kommer man vidare bort från ett antal komplikationer som finns , såsom de särskilda regler som gäller för t.ex. databas- verksamhet och åtskillnaden mellan periodiska och icke periodiska skrifter. De lagstiftnings- och tillämpningsproblem som finns (se kap. 3) undanröjs också i stor utsträckning. Dock blir det nödvändigt att skapa en ny reglering för åtals- och rättegångs- ordningen om man ska kunna komma till rätta med de kortslut- ningseffekter som beskrivs i kap. 3 (jfr vad som sägs i de följande två modellerna, samma lösningar kan användas i Ansvarsmodellen). Grundlagsskyddet ges alltså åt alla yttranden i massmedier med ett tydligt ansvarstagande. Det betyder att ingen särskild slags verksamhet ges en gräddfil till grundlagsskydd. Inte heller sär- behandlas yttranden med vissa ändamål. Det finns en del risker i modellen vad gäller främst skyddet för sekretessbelagda uppgifter – en grundlig översyn av offentlighets- och sekretesslagen torde fordras – och den personliga integriteten. Riskerna uppkommer genom att fler får möjlighet att grundlags- skydda sina yttranden och genom att det i princip inte ställs några krav på den som ges grundlagsskydd. En svaghet med modellen kan också sägas vara att den knyter det särskilt starka grundlagsskyddet helt till ansvarstagandet och därmed inte tar hänsyn till yttrandenas eller mediernas betydelse för informationsspridning och åsiktsbild- ning i ett vidare perspektiv. Det är en ordning som, till skillnad från de båda andra modellerna, inte på något sätt anvisas i kommitténs direktiv. Även i Verksamhetsmodellen skyddas enbart yttranden i mass- medier, alltså medier som är avsedda att sprida yttranden till allmänheten. Modellen är alltså medieberoende men teknikneutral precis som den föregående. Verksamhetsmodellen betonar betydelsen av yrkesmässig fram- ställning och spridning av massmedier. Den tar i första hand sikte på att ge skydd åt den egentliga mediebranschen. Det motiveras av att den mer professionellt bedrivna medieverksamheten kan sägas ha särskild betydelse för den fria informationsspridningen och åsiktsbildningen, något som stämmer väl med direktiven. I grundlagen benämns de aktörer som har bedömts särskilt skyddsvärda enligt det sagda massmedieföretag. Definitio- nen av detta begrepp är relativt snäv och innefattar sammanslut- ningar och enskilda vilkas huvudsakliga verksamhet består i att på yrkesmässiga grunder framställa eller sprida massmedier. Kravet huvudsaklig innebär att t.ex. företag och föreningar som främst sysslar med annan typ av verksamhet inte omfattas. Begreppet yrkesmässig avser att verksamheten ska skötas med ett visst mått av professionalism. Ett massmedieföretag behöver inte ansöka om utgivningsbevis, sätta ut ansvarsuppgifter eller anmäla utgivare för att den särskilda yttrandefriheten ska gälla. Den som inte uppfyller kriterierna för massmedieföretag kan – på samma sätt som i Ansvarsmodellen – få grundlagsskydd genom att i eller på massmediet ange vem som är ansvarig, s.k. ansvars- uppgifter. Detta inslag i modellen har uppenbarligen inte med verksamheten att göra, och sålunda inte med Verksamhetsmodel- lens främsta särdrag. Det handlar i stället, liksom i Ansvarsmodel- len, om att betona ansvarstagandet. Skyddet för massmedier med angivna ansvarsuppgifter är i allt väsentligt lika starkt som skyddet för massmedieföretagens verksamhet. Yttranden som framförs i ett sammanhang där det nu nämnda s.k. formella tillämpningsområdet inte är uppfyllt omfattas inte av grundlagen. Vissa yttranden utesluts uttryckligen från grundlagens skydd. Det gäller liksom bl.a. barnpornografi och de flesta kommer- siella annonser. Denna materiella avgränsning är i allt väsentligt densamma som i Ansvarsmodellen och gällande rätt. Även denna grundlagsmodell ger sammantaget ett fortsatt starkt skydd för de sex grundbultarna. En viss reservation bör dock göras vad gäller meddelarskyddet med tanke på den osäkerhet som i vissa fall kommer att råda i frågan om en verksamhet utgör ett mass- medieföretag eller inte. Kanske fordras det en särskild bestämmelse om skydd för en meddelare som på visst sätt är i god tro om t.ex. detta. Även i övrigt innebär uttrycket massmedieföretag vissa tolk- nings- och tillämpningssvårigheter. I denna modell torde de lagstiftnings- och tillämpningsproblem som beskrivs i kap. 3 kunna undanröjas så gott som helt. De regler som skisseras angående behörighet att väcka åtal innebär att JK inte kommer att få sin talan avvisad även om det visar sig att grundlagen inte är tillämplig. Under förutsättning att även rättegången i domstol anpassas till önskemålet att talan inte blir avvisad i ett sent skede förhindras de kortslutningseffekter som förekommer med följd att vissa brott inte kan beivras. Att privilegiera massmedieföretag när det gäller medborgerliga rättigheter kan anses i någon mån diskutabelt. Säkert har andra verksamheter en väl så stor yttrandefrihetsrättslig betydelse som den som drivs av vissa sådana företag. Det uppkom- mer vidare i denna modell vissa utökade risker vad gäller skyddet för sekretessbelagda uppgifter och den personliga integriteten. Det sker genom att fler får möjlighet att grundlagsskydda sina yttranden. Riskerna får dock sammantaget bedömas vara av begrän- sad betydelse. Även Ändamålsmodellen skyddar yttranden i massmedier enbart. Modellen är alltså medieberoende men teknikneutral precis som de båda andra. Ändamålsmodellen utgår i övrigt från ändamålet med yttran- dena och ger ett särskilt starkt grundlagsskydd åt yttranden med ett opinionsbildande, journalistiskt, litterärt eller konstnärligt syfte. Denna formulering är i sina huvuddrag hämtad från EU:s dataskyddsdirektiv. Meddelarskyddet gäller inte på hela grundlagsområdet utan bara i relation till de massmedier för vilka det har utsetts och registrerats en utgivare. Det sammanhänger med att meddelarfriheten annars skulle få ett så vitt tillämpningsområde att sekretesshänsyn skulle få vika i en oacceptabel omfattning. Censurförbudet görs mer vidsträckt än grundlagsområdet i övrigt och gäller för alla yttranden i massmedier. Det har inte bedömts lämpligt att myndigheterna har att avgöra ett yttrandes ändamål innan de vet om de får ingripa med censur eller inte. Vissa yttranden utesluts även här uttryckligen från grundlagens skydd. Det gäller liksom bl.a. barnpornografi och de flesta kommersiella annonser. Denna avgränsning är i allt väsentligt densamma som i de andra båda modellerna och i gällande rätt. Alla de sex grundbultarna bedöms få en fortsatt stark ställning i en reglering som bygger på Ändamålsmodellen och några verkligt svåra problem när det gäller dessa uppkommer inte. En reservation bör dock göras för meddelarskyddet eftersom uppgiftslämnare ibland inte kommer att kunna vara säkra på om det finns en registrerad utgivare hos mottagaren. Kanske fordras det – här som i de andra modellerna – en särskild bestämmelse om skydd för en meddelare som på visst sätt är i god tro om mottagarens behörig- het. De problem med den nuvarande ordningen som nämns i kap. 3 kan lösas med Ändamålsmodellen, varvid dock de svårigheter som beror på den särskilda rättegångsordningen måste hanteras genom särskilda lagstiftningsåtgärder. Sådana lösningar skisseras i alla tre modellerna. Denna modell är särskilt gynnsam när det gäller förhållandet till . Avgränsningen av tillämpningsområdet bygger på data- skyddsdirektivet, vilket innebär att detta direktiv inte torde komma att skapa några avgörande problem. I övrigt ska det understrykas att kommittén än så länge inte har gjort någon ordentlig analys av de olika modellernas förhållande till (se nedan). Ändamålsmodellen bygger på ett konsekvent och tydligt ända- mål, vilket är värdefullt från tillämpningssynpunkt. Att frågan om grundlagens tillämplighet i enskilda fall kan avgöras utifrån lagens syfte innebär också att svenska ståndpunkter blir någorlunda lätta att förklara för andra länder – inte minst i EU – i samband med förhandlingar om nya rättsakter. Denna fördel finns i nästan lika hög grad med de andra båda modellerna. Det finns också flera nackdelar och problem med Ändamåls- modellen. Det hänger främst samman med avgränsningen av till- lämpningsområdet i praktiken. Frågan kommer att uppkomma åtskilliga gånger om grundlagen är tillämplig eller inte. Uttrycket yttranden för ett opinionsbildande, journalistiskt, litterärt eller konstnärligt ändamål är oskarpt, och det kommer att ta innan det har satt sig. Att yttrandenas ändamål blir avgörande ligger vidare inte särskilt långt från att särskild vikt fästs vid yttrandenas innehåll, något som ju enligt direktiven inte ska före- komma. I den här modellen förs yttrandefrihetsregleringen samman i en enda grundlag, varvid regeringsformen i fråga om yttrandefrihet innehåller enbart en hänvisning till yttrandefrihetsgrundlagen. Det är dock mest en tillfällighet att denna lösning presenteras just för Ändamålsmodellen. Den fungerar sannolikt ungefär lika bra i de andra båda modellerna. Om all yttrandefrihet regleras i samma grundlag men vissa yttranden ges ett särskilt skydd är det praktiskt att använda olika begrepp för den yttrandefrihet som gäller för alla yttranden och den som avser enbart de särskilt skyddade yttrandena. Här talar vi om den allmänna respektive den särskilda yttrandefriheten. Alternativen att reglera all yttrandefrihet i en enda grundlag eller att som ha den allmänna yttrandefriheten i RF framstår som någorlunda likvärdiga och kommittén har inte tagit ställning för något av dem. Begränsningar i presentationen av modellerna Det här är ett debattbetänkande och förhoppningen är att kommittén ska få värdefulla synpunkter inför det fortsatta arbetet på en eventuell ny yttrandefrihetsgrundlag. Synpunkterna i det här skedet bör i första hand avse de tre tänkbara modellerna för en ny grundlag och därvid främst deras fördelar och nackdelar i och för sig och i förhållande till varandra, snarare än vid en jämförelse med dagens system. Efter denna behandling avser kommittén att välja en av modellerna och fortsätta arbetet med den samt ställa den mot dagens reglering för att bedöma om det bör föreslås en ny yttrandefrihetsgrundlag eller inte. Det här betyder att de modeller som presenteras inte är kompletta lagförslag med de motiveringar som brukar åtfölja sådana förslag. Framför allt saknas här i stor utsträckning de s.k. övervägandena, alltså de resonemang som brukar leda fram till förslagen. Här finns i stället en presentation av varför modellerna ser ut som de gör och en översiktlig bedömning av fördelar och nackdelar samt – framför allt – en ganska ingående författnings- kommentar till de bestämmelser som har bedömts mest centrala. Att kommittén har koncentrerat motivtexterna till författnings- kommentaren beror på att vi vill ge ett så gott underlag som möjligt för en granskning av modellerna, särskilt lagtexterna. Utförliga författningskommentarer fungerar som hårdhänta grans- kare av den text som de kommenterar och är så till vida särskilt lämpliga för att utgöra ett underlag för granskning. Genom den öppenhet som detta innebär i fråga om uppkommande tolknings- och tillämpningssvårigheter blottas svagheter i modellerna, liksom styrkor. Förhoppningen är att detta ska bidra till fruktbara syn- punkter om vad som bedöms möjligt och omöjligt eller bara lämp- ligt och olämpligt. Modellerna är som sagt inte fullständiga när det gäller lagtext. Endast de bestämmelser som har bedömts viktiga för att modellen ska kunna bedömas finns med. En del av bestämmelserna är inte genomtänkta i grunden utan finns med som en relief till de övriga. I så fall anges det. Som framgått finns det skillnader i utformningen av modellerna som inte är motiverade av modellernas innehåll som sådant. Sålunda finns i Ändamålsmodellen men inte i de övriga en lagtext- skiss som bygger på att all yttrandefrihet samlas i en enda grundlag. Ytterligare vissa mindre skillnader finns. Inte heller beskrivningen av modellerna är fullt konsekvent. har vi t.ex. fördjupat oss i ett problem angående en av modellerna fastän det är i princip lika relevant beträffande de övriga. 6.4Ett par särskilda frågor De tre modellerna beskrivs i kap. 7–9. Där diskuteras fördelar och nackdelar med dem, och det görs en särskild genomgång av hur de kommer att fungera såvitt gäller de viktiga sex grundbultarna (censurförbudet, etableringsfriheten, ensamansvaret, meddelar- skyddet, brottskatalogen och den särskilda rättegångsordningen). Vissa frågor gäller dock för alla tre modellerna, och i varje fall två av dem finns det anledning att beröra redan här. Det gäller dels massmediebegreppet, dels meddelarskyddet. I TF och YGL uppställs vissa formella krav för att grundlagarna ska bli tillämpliga. Det viktigaste kravet är att skyddet omfattar enbart yttranden där någon av tre olika grundtekniker används: maskinellt framställda skrifter, tekniska upptagningar eller överföringar av elektromagnetiska vågor. I grundlagarna beskrivs dessa tekniker genom mer eller mindre detaljerade bestämmelser. Både TF och YGL innehåller exempel på vilka medieformer som kan omfattas av skyddet (bl.a. skrifter, ljudradio, television, data- basöverföringar, filmer, videogram och ljudupptagningar). Det innebär dock ingen uttömmande exemplifiering. Det formella kravet är att någon av de angivna teknikerna används på det sätt som anges i grundlagarna. Om så är fallet gäller grundlagarna och det särskilda grundlagsskyddet uppkommer. De tre modellerna innebär att det formella tillämpningsområdet för grundlagsskyddet ändras på olika sätt. Gemensamt för model- lerna är att kravet på användande av någon av de tre teknikerna ersätts med ett generellt massmediekrav. Det har i utkasten till författningstext formulerats enligt följande. Med massmedier avses i denna grundlag tidningar, böcker, film, radio, television, webbplatser samt andra medier som är avsedda att sprida yttranden till allmänheten. Med en sådan ordning fordras alltså inte någon viss teknik, det räcker att ett medium används som är avsett för spridning av yttranden till allmänheten. Inom ramen för detta tillämpnings- område kommer det dock att finnas anledning att göra vissa distinktioner mellan olika massmedietyper. Det gäller framför allt i fråga om television och annan verksamhet där överföringsutrym- met är begränsat. Den stora vinsten med massmediebegreppet jämfört med de nuvarande tekniska beskrivningarna är, som vi bedömer det , dess enkelhet och flexibilitet. Regleringen blir inte lika komplex. Genom ett mer allmänt hållet krav än blir det också enklare att ta hänsyn till framtida teknikutveckling och andra förändringar på medieområdet. Kommande tekniker för masskom- munikation ska alltså kunna omfattas av massmediebegreppet. En mer allmänt hållen regleringsmodell kan också ha nackdelar. Den närmare definitionen av vad som utgör ett massmedium läggs inte fast i författningstexten. Motivuttalanden blir här vägledande för tolkningen av bestämmelsen. Den metoden har sina begräns- ningar. Resultatet kan bli att det blir svårare att förutsäga rättsläget än vid en mer detaljerad reglering, t.ex. i fråga om ett visst tekniskt hjälpmedel utgör ett massmedium eller inte. Det gäller i varje fall till dess att en praxis från myndigheter och domstolar har växt fram. Den sistnämnda aspekten har relevans även ur ett annat perspektiv. En effekt av vår förhållandevis detaljerade grundlags- reglering är att lagstiftaren ges ett stort inflytande över rättsläget. Ett mindre detaljerat system lämnar i högre grad den närmare uttolkningen av grundlagarna till rättstillämpningen, dvs. till myn- digheter och domstolar. När det gäller meddelarskyddet innebär den nuvarande ordningen i huvudsak följande. I förhållande till det allmänna har var och en rätt att anonymt och utan risk för straff eller andra repressalier lämna meddelanden i vilket ämne som helst för offentliggörande på ett sätt som omfattas av TF eller YGL. Skyddet omfattar som huvudregel även den som lämnar sekretessbelagda uppgifter. Uppgiftslämnandet kan ske till en krets av personer som på olika sätt har koppling till det massmedium där uppgiften är tänkt att publiceras. Meddelarens rätt att vara anonym stöds av ett förbud för det allmänna att efterforska dennes identitet och av en tystnadsplikt för journalister m.fl. TF och YGL innehåller vissa noga angivna undantag från meddelarskyddet. Det kan uppstå situationer då de grundläggande förutsätt- ningarna för meddelarskydd inte är uppfyllda (objektiva kriterier). Ett par sådana situationer är att en uppgift lämnas för publicering i en ordning som inte omfattas av grundlagarna (t.ex. på en webbsida utan grundlagsskydd) eller att den lämnas till en person som inte tillhör den mottagarkrets som pekas ut i TF och YGL. I dessa fall tas det normalt betydande hänsyn till meddelarens avsikter och hur denne har bedömt situationen (subjektiva kriterier). Resultatet kan bli att meddelaren anses vara skyddad trots att inte alla objektiva förutsättningar är uppfyllda. Den grundläggande utformningen av meddelarskyddet är inte tänkt att förändras med de olika modellerna. Det innebär bl.a. att det fortfarande ska finnas möjlighet att ta hänsyn till subjektiva kriterier hos meddelaren på det sätt som har beskrivits. Vid bedömningen av modellerna är det dock viktigt att beakta följande. Hur tillämpningsområdet för grundlagarna avgränsas får betydelse även för meddelarskyddet. Om grundlagsområdet bestäms utifrån mer komplicerade eller osäkra faktorer, gäller samma komplikation eller osäkerhet i fråga om de objektiva kriterierna för meddelarskydd. Det kan innebära att det oftare uppstår brister i dessa kriterier. Det kan t.ex. röra sig om att ett meddelande publiceras i ett massmedium för vilket det inte söks utgivningsbevis (Ansvarsmodellen). Några andra exempel på objektiva brister är att ett företag visar sig inte vara ett massmedieföretag (Verksamhets- modellen) eller att det inte finns någon registrerad utgivare (). En konsekvens av detta kan bli att frågan om meddelarskydd i fler fall måste bedömas med utgångspunkt i subjektiva förhållanden hos meddelaren. Trodde denne t.ex. att uppgiften skulle publiceras på en hemsida som drevs av ett massmedieföretag? Fanns det i så fall fog för den uppfattningen med tanke på omständigheterna? Frågan är om meddelarens rättsläge förändras om skyddet oftare vilar på de subjektiva förhållandena. Meddelaren undgår straff för t.ex. brott mot tystnadsplikt om det går att acceptera en invändning om att denne trodde att uppgiften skulle publiceras på ett grundlagsskyddat sätt, men inte annars. Läget blir dock mer problematiskt om meddelaren är en källa som har valt att vara anonym. Den ingripande myndigheten – främst polis och åklagare (eventuellt Justitiekanslern) – kan näm- ligen behöva komma i kontakt med meddelaren för att skaffa sig en uppfattning om hur han eller hon har uppfattat situationen. som vi avser här är utgångspunkten att meddelarskyddet inte gäller på grund av objektiva brister. Efterforskning av meddelarens identitet kan därför inledas och dennes anonymitet brytas. Efter ett eventuellt förhör med meddelaren, och annan utredning, får polis och åklagare ta ställning till om meddelarskydd ska anses föreligga med hänsyn till de subjektiva omständigheterna. Samma princi- problem finns , och frågan är i vad mån problemet ökar i praktiken. Den praktiska betydelsen av det beskrivna problemet bör inte överdrivas. Det lär sannolikt inte uppstå många situationer där en källas identitet efterforskas som en konsekvens av att grund- lagarnas tillämpningsområde förändras enligt någon av modellerna. För diskussionen om modellerna kan det dock finnas anledning att väga in att den här problematiken finns. Det gäller särskilt mot bakgrund av att meddelarskyddet framstår som en av de viktigaste tryck- och yttrandefrihetsrättsliga principerna. Som har sagts i kap. 3 finns vissa problem med preskriptions- reglerna i TF och YGL. I vissa fall blir klart straffvärda förfaranden straffria på grund av bestämmelsernas utformning. Kommittén överväger om och hur problemen kan lösas. Vi har inte ännu for- mulerat några förslag till nya bestämmelser, men vi har konstaterat att problemen i allt väsentligt tycks bli desamma med en teknik- neutral uppläggning av yttrandefrihetslagstiftningen. Det finns anledning att beröra frågorna något här. Preskriptionstiderna för t.ex. tidningsartiklar och radioprogram är korta, . I övrigt är preskriptionstiderna eller i vissa fall desamma som i (se 7 kap. 1 § andra stycket YGL). Det problem som finns är att bl.a. tryckta skrifter – som affischer och klistermärken – kan återkomma efter preskrip- tion och då gå fria fastän de utan tvivel har ett brottsligt innehåll, ibland grovt brottsligt. Problemet skulle kunna lösas genom att det får löpa en ny preskriptionstid från varje spridningstillfälle. Om man anser att man behöver skydda en ansvarig utgivare mot senare spridningar som denne inte vill sanktionera, kan man i så fall begränsa utgiva- rens ansvar till de spridningar som han eller hon godkänner. I övrigt får den som ansvarar för spridningen ta ansvaret. sådan bestämmelse torde man kunna ha samma preskriptionstid för alla yttranden, varvid tiden får räknas från det att yttrandet sprids eller från det att det görs otillgängligt för fortsatt spridning (vilket bl.a. blir aktuellt för yttranden på Internet). En av flera frågor är om man – som – bör ha olika beräkningstidpunkter för yttranden på papper och yttranden på Internet. Ett alternativ kan kanske vara att ha en ettårig preskriptionstid för alla yttranden räknat från spridning. Ett problem som måste hanteras när det gäller preskription är att det kan vara olika personer som ansvarar för olika spridnings- tillfällen. Antag t.ex. att ett klistermärke med texten Stoppa blattarna! passerar JK:s nålsöga när ett invandrarfientligt parti sprider det under en valrörelse. Ett drygt år senare sätter enskilda personer upp ett antal exemplar av samma märke i hamn, dit romer från just anländer. skanderar de Zigenarpack!. Den ansvarige för klistermärket förklarar att han inte vill ta något ansvar för denna betydligt mer hetsande spridning av märkena. Preskriptionsbestämmelsernas utformning innebär också att ansvaret ibland kan anses orimligt utsträckt. I vissa fall är det i praktiken obegränsat i tiden. Även detta förhållande behöver övervägas.