sou · GXB368 · 2010-01-01 00:00:00 — I det sammanhanget kan nämnas den kraftiga minskning av antalet polisanmälningar från hälso- och sjukvårdens sida som, enligt Brå, kan tyda på en minskning av den allvarliga barnmiss- handeln. Det är en positiv tolkning. Det kan finnas anledning att även föra fram risken att hälso- och sjukvården brister i uppmärk- samhet. Det saknas bl.a. nationella riktlinjer inom hälso- och sjuk- vården för rutiner att uppmärksamma misstanke om brott mot barn. Polisanmälningarna om brott mot barn har ökat kraftigt till följd av attitydförändring och ökad anmälningsbenägenhet. Inget tyder emellertid på att den faktiska barnmisshandeln respektive de sexuella övergreppen har ökat i motsvarande utsträckning. Möjlig- heten till lagföring vid denna typ av brott kompliceras ofta av att den misstänkte förövaren är en förälder eller annan närstående, som barnet står i ett beroendeförhållande till, och att det ofta är mycket svårt att styrka brott. har, enligt nuvarande regler, möjlighet att polisanmäla misstanke om brott mot barn, med stöd av en sekretessbrytande regel. Mycket tyder på att social- tjänsten polisanmäler i allt högre utsträckning. Enligt Socialsty- relsens allmänna råd är huvudregeln att misstanke om brott mot barn ska polisanmälas. Många anmälningar rör misstankar om lindrigare misshandel utan s.k. stödbevisning, vilket innebär att ett stort antal förunder- sökningar läggs ner. Polisanmälan vid misstanke om brott mot barn ansvar när det gäller barnets behov av stöd eller skydd. Att möta barns och ungdomars informationsbehov då parallella utredningar, med olika syften, genomförs är en viktig metodfråga. Komplexite- ten och det stora antalet aktörer nödvändiggör samordning och samsyn. Barnahusen kan efterhand komma att fylla en viktig funk- tion när det gäller kunskaps- och kompetensutveckling inom detta område, genom den samlade erfarenhet och kunskap som byggs upp. Att utveckla förebyggande arbete och behandlingsinsatser är en mycket angelägen fråga, inte minst med hänsyn till att flertalet barn fortsätter att leva med sin familj, efter en social utredning respektive rättsprocess. 9.9.2Polisanmälan och barnets bästa Utredningens bedömning: Det finns inte tillräckliga skäl att i LBU införa en skyldighet för socialnämnden att polisanmäla varje misstanke om brott mot barn. Det är dock angeläget att få till stånd en mer likvärdig och medveten bedömning inom soci- altjänsten av om polisanmälan ska göras. Att avstå från en polis- anmälan måste ha föregåtts av ett noggrant övervägande från nämndens sida och ett sådant beslut bör kontinuerligt följas upp och kunna omprövas. Utredningens förslag: bör utarbeta vägledning för hur barnets bästa ska beaktas, motiveras och dokumenteras vid bedömning av behovet av polisanmälan. Det som talar för obligatorisk polisanmälan Det finns ingen skyldighet att polisanmäla misstanke om brott mot barn, varken för eller någon annan myn- dighet, även om det är angeläget att så sker. Som framhålls i direk- tiven är det viktigt att barn som blir utsatta för brott känner att samhället reagerar och gör något åt deras situation. Förutom värdet av en polisutredning och möjlig lagföring i det enskilda fallet är andra skäl för polisanmälan att förhindra fortsatt brottslighet och barnets möjlighet att, under vissa förutsättningar, få brottsskade- ersättning. Polisanmälan vid misstanke om brott mot barn I takt med ambitionen att stärka barns rättsliga ställning har de rättsvårdande myndigheternas roll stärkts vid misstanke om brott mot barn. Det anses vara av stort allmänpreventivt värde att brott mot barn polisanmäls och utreds, även om det anses problematiskt att åtalsfrekvensen är låg. En rättslig process anses generellt sett kunna vara till barns bästa genom att barnet kan få känslomässig upprättelse. Likaså finns en tanke att det är viktigt, särskilt vid sex- uella övergrepp, att förövaren tar på sig skulden för det som har hänt. Dessa förväntade psykologiska effekter av en rättsprocess baserar sig ofta på vuxnas erfarenheter av utsatthet i barndomen. är det viktigt att konstatera att det finns mycket begrän- sad eller ingen kunskap alls om hur barn upplever och påverkas av en rättsprocess och utfallet av denna. Det som talar emot obligatorisk polisanmälan Det som talar emot en ovillkorlig skyldighet för socialnämnden att anmäla varje misstanke om brott är att det skulle utesluta en pro- fessionell, individuell bedömning av varje enskilt fall, utifrån grad av misstanke, brottets allvarlighetsgrad, barnets ålder, särskilda behov och lämplig tidpunkt för anmälan. är den myndighet som har ansvar för skydd och stöd till barn och unga och ska därvid se till barnets bästa. kan bl.a. behöva överväga om och när polisanmälan ska göras då ett barn eller en ung person befaras ta skada av en anmälan och vid mycket vaga uppgifter. Att inte polisanmäla vaga uppgifter behöver inte betyda att uppgifterna nonchaleras. kan utifrån sin roll stödja uppgiftslämnaren att vara fortsatt uppmärksam för att i ett senare skede kunna få ökad klarhet i barnets situation. kan ett vaksamt och stödjande nätverk vara det bästa skyd- det för barn. påverkas av att rättsvårdande myndigheternas och i grunden har olika roller och mål med sin verksam- het i förhållande till barn och ungdomar. ska skydda barn mot missförhållanden och ge stöd och behandling till barnet och familjen. De rättsvårdande myndigheterna har till uppgift att Polisanmälan vid misstanke om brott mot barn bedriva ett effektivt utredningsarbete, som generellt sett syftar till att fler gärningsmän lagförs. I uppföljningen och utvärderingen av försöksverksamheten med barnahus talas om en normkonflikt, som utgör ett inbyggt dilemma, även om det i de flesta fall kan hanteras genom god sam- verkan mellan berörda myndigheter. Bland annat uppstår en intres- sekonflikt i det inledande skedet av de parallella utredningarna. Polis och åklagare behöver hålla förhör med barnet, innan social- tjänsten kontaktar familjen. Psykosociala insatser och kontakt med föräldrarna kan nämligen inkräkta på möjligheten att säkra bevis i en förundersökning. kan å sin sida inte avvakta med att informera föräldrarna om att en anmälan inkommit och att en utredning har inletts. har ansva- ret för att bedöma barnets eventuella behov av skydd eller motivera för stödinsatser, vilket förutsätter att en förtroendefull relation kan etableras med barn och föräldrar. I den refererade utvärderingen av barnahus konstateras att det finns vissa tecken på juridifiering genom att alltför stort fokus läggs vid förhöret med barnet och att och barn- och ungdomspsykiatrin går mycket långt i att anpassa sina insatser efter polisens möjligheter att hålla förhör. I sammanhanget är det viktigt att framhålla att ska göra en självständig utredning och bedömning av barnets situation och behov oavsett vad polisens utredning utmynnar i. Polisanmälan huvudregel men ingen ovillkorlig skyldighet Utredningen anser att huvudregeln att polisanmäla brott mot barn är en självklar princip. Det är viktigt för barnet att brottsmisstan- karna tas på allvar och det är rättsväsendets uppgift att utreda brott. Däremot anser utredningen inte att det är lämpligt att införa en ovillkorlig skyldighet för socialnämnden att polisanmäla varje miss- tanke om brott mot barn. Den rekommendation som finns genom allmänna råd, att socialnämnden som huvudregel bör polisanmäla om det är till barnets bästa, får anses rimlig. Be- greppet barnets bästa, som är en överordnad princip i barnkonven- tionen och lagstiftningen, innebär att en individuell bedömning av vad som är barnets bästa ska göras i varje enskilt fall vid beslut som rör barn och unga. Kunskap om barn generellt, om det enskilda barnet, vad barnet själv anser m.m. är några faktorer som ska vägas Polisanmälan vid misstanke om brott mot barn samman när den vuxne eller samhällets företrädare avgör vad som är barnets bästa.38 Det organiserade samrådsförfarande, som allmänt förekommer i landet mellan socialtjänst, rättsväsende och hälso- och sjukvård, bidrar rimligen till en samsyn mellan olika verksamheter på lokal nivå även i frågan om behovet av polisanmälan. Utredningen anser att bör utarbeta vägledning för att socialnämnderna ska kunna göra mer medvetna bedöm- ningar, särskilt i de situationer då man väljer att avstå från polis- anmälan. Att avstå från polisanmälan bör inte heller ses som något definitivt ställningstagande utan bör i många fall omprövas. Det är också viktigt att uppnå större likvärdighet i de bedömningar som görs. 38 , T. 2006, s. 88 f. 10Utredning av barns och ungas behov Enligt direktiven ska gällande regler för barnavårdsutredningar analyseras. Utredaren ska ta ställning till om de bestämmelser som rör bedömningen av innehållet i en anmälan, s.k. förhandsbedöm- ning, behöver preciseras. Direktiven hänvisar i denna del till den oklarhet som råder om hur omfattande förhandsbedömningen får vara. Vidare hänvisas till den kritik, som framförts i samband med tillsyn och vid granskning av JO, om att det tar mellan anmälan och beslut om att inleda utredning eller inte och att detta inte är rättssäkert. Tydligare regler om när utredningar ska inledas kan enligt direktiven bidra till att göra förhållandena mer likvärdiga i landet. Vidare anges att utredaren ska ta ställning till om det ska vara möjligt att i vissa situationer påbörja utredning utan att informera barnets vårdnadshavare. Det kan handla om situationer där barn och ungdomar uppger sig vara utsatta för kontroll, hot, övergrepp eller hedersrelaterat våld i hemmet och av rädsla för föräldrarna inte vill att en utredning ska göras. Det finns, enligt direktiven, anled- ning att överväga om det är möjligt att med bibehållen rättssäker- het för både barn och vårdnadshavare förändra reglerna, så att en utredning i vissa specifika undantagsfall kan inledas utan att vård- nadshavarna informeras. Av direktiven framgår också att det ska utredas om nuvarande fyramånadersgräns för utredningar är väl avvägd eller om den kan förkortas. Barn och föräldrar bör inte hållas i ovisshet längre än nödvändigt om utfallet av en utredning. uttalas behovet av att det finns tillräcklig tid för att bygga upp en förtroendefull utredningssituation så att barnets rätt att komma till tals kan till- varatas på ett fullgott sätt. Utredning av barns och ungas behov En annan fråga som, enligt direktiven, ska övervägas är möjlig- het till uppföljning efter avslutad utredning där det finns oro för barnet, men där föräldrarna avvisar frivilliga insatser och där det saknas grunder för LVU. Utredaren ska undersöka och analysera om, och i vilka situationer, det är lämpligt att införa bestämmelser som ger möjlighet att efter utredningen följa hur förhållandena för barnet utvecklas, vilka kon- sekvenser en reglering kan få samt hur dokumentationen av detta ska ske. Som en bakgrund redogörs för samtliga de bestämmelser som reglerar utredningar av barns behov av stöd och skydd för att sätta in frågorna i direktiven i ett sammanhang. kommer dock inte att i övrigt beröra innehållet i utredningar eller hur dessa bör genomföras. Därefter behandlas de fyra frågeställningarna i direktiven utifrån olika aspekter, dvs. för- handsbedömning, möjlighet att påbörja utredning utan att infor- mera vårdnadshavaren, tidsgränsen för en utredning och uppfölj- ning efter avslutad utredning. Avslutningsvis redogörs för utred- ningens överväganden och förslag. Av 11 kap. 1 § SoL framgår att socialnämnden utan dröjsmål ska inleda utredning av vad som genom ansökan eller på annat sätt har kommit till nämndens kännedom och som kan föranleda någon åtgärd från nämnden. Bestämmelsen gäller både barn och vuxna, oberoende av behovets karaktär. Anmälan nämns inte i bestämmel- sen, men ryms i det vidare begreppet annat sätt. Förutom anmälan avses exempelvis begäran om yttrande från åklagare eller social- tjänstens egna iakttagelser. En allmän förfrågan eller enstaka kontakt med av kortvarig rådgivande karaktär behöver inte leda till utredning. Soci- altjänsten kan också ge råd och stöd genom allmänna erbjudanden (service). Däremot ska en uttrycklig ansökan om bistånd i form av en specifik insats eller mer allmänt stöd i föräldrarollen alltid prövas i sak och därför i princip alltid utredas. När en anmälan om att ett barn misstänks fara illa inkommer till socialnämnden ska en bedömning göras om påstådda förhållanden kan leda till någon åtgärd av nämnden innan ställning tas till om utredning ska inledas Utredning av barns och ungas behov I SoL regleras inte närmare hur denna bedömning ska göras.1 Med utredning avses all den verksamhet som syftar till att göra det möjligt för nämnden att fatta ett beslut. En inledd utredning bör avslutas när och om det blir klarlagt att någon åtgärd inte är påkallad och får inte bedrivas för dess egen skull2. När det gäller barn , som kan vara i behov av skydd eller stöd, har nämnden ett långtgående utredningsansvar och utredningen kan genomföras oberoende av vårdnadshavarens inställning. JO har framhållit att det intresse som ligger bakom nämn- dens möjlighet att inleda en utredning – att värna om barns skydd och stöd – gör att man måste godta det intrång i de enskildas integ- ritet som utredningen ofta innebär.3 I 11 kap. 2 § SoL finns regler om hur en utredning av barns behov av skydd eller stöd ska bedrivas. Nämnden får konsultera sakkunniga och ta de kontakter som behövs för att bedöma barnets behov. Samma regler gäller oavsett om utredningen föranleds av en anmälan eller en ansökan. Av förarbetena framgår dock att när utredningen påbörjas på grund av en ansökan från föräldrarna eller i situationer där vårdnadshavarens lämplighet inte är ifrågasatt är det naturligt att vårdnadshavaren ges större inflytande över hur utred- ningen ska bedrivas4. Den som berörs av utredningen ska underrät- tas om att en utredning inleds. Utredningen ska bedrivas så att någon inte utsätts för skada eller olägenhet och den ska inte vara mer omfattande än vad som är motiverat av omständigheterna i ärendet. Därtill ska utredningen bedrivas skyndsamt och vara slut- förd senast . Finns det särskilda skäl får nämn- den besluta om att förlänga utredningstiden . Uppgiften för är att i utredningsarbetet ha barnets bästa som utgångspunkt och skaffa sig en bild av barnet genom att låta det komma till tals samt beakta och väga in barnets synpunkter (1 kap. 2 § SoL). Barnet eller den unge ska också ges information om utredningen och vad den kan leda till (3 kap. 5 § SoL). Med dagens bestämmelser krävs vårdnadshavarens medgivande att få tala i enrum med barnet såvida barnet inte kan anses ha tillräcklig ålder och mognad för att själv bestämma. Det följer av förarbetena till 6 kap. 11 § FB5. 1Socialstyrelsen 2006a, s. 28 ff. 1979/80:1, del A, s. 562. 3JO 1996/97, s. 268. 1996/97:124, s. 110. 1981/82:168, s. 23. Utredning av barns och ungas behov Alla uppgifter av relevans för utredningen ska dokumenteras enligt 11 kap. 5 § SoL. Vårdnadshavaren och barnet, om han eller hon fyllt , har rätt att ta del av dokumentationen. Uppgifter som den unge lämnat till ska i vissa fall sekretess- beläggas för vårdnadshavaren om det skulle vara till betydande men för barnet om uppgifterna röjs (14 kap. 4 § andra stycket SekrL6). 10.3.1Utredning ska inledas utan dröjsmål Av socialtjänstlagens förarbeten framgår att innan en utredning inleds bör en bedömning göras om innehållet i en anmälan kan leda till någon åtgärd från socialnämnden. En utredning ska inte inledas om det redan från början står klart att nämnden inte kommer att vidta några åtgärder.7 Förhandsbedömning finns ej som begrepp i lagen. Först i och med uttalanden från JO fick förhandsbedömningen betydelse som en självständig aktivitet8. En förhandsbedömning är en bedömning av om ska inleda utredning eller inte. Det finns ingen närmare tidsangivelse i lagen när en förhandsbedömning ska vara avslutad. Det ligger emellertid i sakens natur att en förhandsbedömning inte får dra ut , eftersom en utredning enligt 11 kap. 1 § SoL ska inledas utan dröjsmål. Allvaret i anmälan avgör ytterst hur skyndsamt en förhandsbedömning behöver göras. En bedömning av en anmälan om att ett litet barn far illa och behöver skydd kan behöva göras medan andra anmälningar inte är lika brådskande.9 10.3.2Underlaget för en förhandsbedömning har förtydligat vad underlaget till förhandsbedöm- ningen får innefatta. får för sin bedömning hämta in det som tidigare är känt om barnet eller familjen, t.ex. uppgifter som finns i personakt eller tidigare inkomna anmälningar. Det betyder att anmälningar som inte lett till utredning också kan vägas in. Om innehållet i anmälan behöver förtydligas kan förnyad kon- 6Enligt dess lydelse före . 1979/80:1, del A, s. 562. 8JO 1995/96, s. 312; JO 1999/2000, s. 238. 9Socialstyrelsen 2006a, s. 31. Utredning av barns och ungas behov takt tas med anmälaren. kan också kontakta den eller de personer som anmälan rör, informera dem om innehållet i anmälan och ge dem möjlighet att bemöta uppgifterna. Sådana kontakter kan tas som ett led i förhandsbedömningen och innebär inte att en utredning inletts. Om uppgifter däremot hämtas in från utomstående personer anses en utredning redan ha inletts. Det är vidare möjligt att ha ett samtal med vårdnadshavaren tillsammans med den som har gjort anmälan, som regel förutsatt att anmälaren är en person som har anmälningsplikt. Både vårdnadshavaren och den som anmält får då möjlighet att ge sin syn på situationen. En sådan kontakt kan bidra till att kan bilda sig en bättre uppfattning om uppgifterna i anmälan och om en utredning behöver inledas eller inte. Om barnet ska vara med på ett sådant möte får bedömas från fall till fall, beroende på barnets ålder och mognad och innehållet i anmälan. En anmälare kan aldrig tvingas att delta.10 har, med utgångspunkt från uttalanden från soci- alutskottet och JO,11 förtydligat hur SoL kan tillämpas när ett barn eller en ung person, i kontakt med , uppger sig vara utsatt för kontroll, hot eller våld i hemmet och av rädsla för föräld- rarna inte vill att en utredning ska göras. kan träffa en ung person i s.k. klargörande samtal, utan att informera vårdnadshavaren. Samtalen syftar till att klarlägga den unges situation, behov och önskemål. Ungdomar kan behöva få tid att skapa förtroende för socialsekreterare och, om en utredning inleds, vara delaktig i frågan om hur familjen ska informeras. Den unge behöver få information om hur en utredning går till och vilka insatser och vilket skydd som vid behov kan ge. Om kommer fram till att en utredning ska inledas är det också viktigt att den unge får information om hur och när vård- nadshavarna kommer att informeras.12 10.3.3Skäl att inte inleda utredning Det kan finnas olika anledningar till att inte inleda utredning, dvs. att informationen i anmälan inte anses kunna leda till någon åtgärd från sida. Det kan grunda sig på kän- 10Socialstyrelsen 2006a, s. 31 f. 112002/03:SoU 15, s. 62; J0 1999/2000, s. 243. 12Socialstyrelsen 2006a, s. 32. Utredning av barns och ungas behov nedom om familjen eller barnet. Andra skäl kan vara att barnets behov tillgodoses på annat sätt, exempelvis att familjen redan får insatser, från eller någon annan huvudman, som bedöms tillräckliga. Barnet kan också ha utretts och den nya anmälan anses inte påverka den tidigare bedömningen. En stor andel av anmälningarna kommer från polisen och handläggs i särskild ordning. Flera anmälningar kan också inkomma rörande samma barn. Inte sällan kan den situation som föranlett anmälan ha förändrats innan förhandsbedömningen har avslutats.13 Om förhandsbedömningen leder till ett ställningstagande om att inte inleda utredning ska det dokumenteras. Av dokumentationen ska framgå att en utredning inte inleds, datum, en motivering samt namn och befattning på den person som gjort ställningstagandet. Om en utredning inte inleds läggs handlingen i barnets personakt om det finns en sådan. I annat fall diarieförs den och sätts in i en pärm eller motsvarande för handlingar som inte lett till något ärende hos nämnden.14 10.3.4Statistik och erfarenheter från tillsyn saknar nationell statistik över hur många barn som aktuali- seras hos och andelen anmälningar som leder vidare till utredning. Uppskattningsvis blir av alla barn i föremål för utredning och får insatser genom . Jämfört med andra länder utreds relativt många barn i . Även fler barn och unga får insatser i jämfört med andra länder.15 i har som enda län sammanställt uppgifter från länets 49 kommuner om antalet inkomna barnavårdsanmälningar och hur många av dessa som lett till utredningar. Den senaste kartlägg- ningen visar att antalet inkomna anmälningar i det när- maste fördubblats . Kartläggningen visar också att av inkomna anmälningar utreddes jämfört . Även i denna undersökning konstateras att det finns stora skillnader mellan kommuner och stadsdelar när det 13Socialstyrelsen 2006a, s. 33. 14SOSFS 2006:5; JO 2004/05, s. 391. 15Sundell, K. m.fl. 2007, s. 183 f. Utredning av barns och ungas behov gäller antal inkomna anmälningar, antal berörda barn samt i vilken utsträckning utredningar genomförs.16 har i sin nationella granskning av barn- och ung- domsvården17 konstaterat att andelen anmälningar som leder till utredning varierar kraftigt mellan kommunerna och att allt färre anmälningar överlag blir utredda. Likaså varierade sättet på vilket bedömde om en utredning eller inte skulle inledas. I vissa kommuner ledde av alla anmälningarna till utred- ning, medan i andra. Länsstyrelserna konstate- rade att, parallellt med att benägenheten att inleda utredning har minskat i många kommuner, finns en utveckling mot att förhands- bedömningarna ökat i omfång och i realiteten blivit till mindre utredningar. Mottagandet av anmälningar fungerar i de flesta fall väl, enligt länsstyrelserna. En positiv trend som lyftes fram var att särskilda mottagningsgrupper inrättas, framförallt i de större kommunerna, att alltfler kommuner använder sig av ett enhetligt formulär, enligt verksamhetssystemet Barns behov i centrum (BBIC), för motta- gande av anmälan och att bedömningsinstrument har börjat använ- das i vissa kommuner. Flertalet länsstyrelser har lyft fram de långa förhandsbedöm- ningarna som en återkommande iakttagelse. Det är vanligt att soci- altjänsten dröjer mer än en månad och i många kommuner mer än innan man tar ställning. Om akuta insatser inte bedömdes nödvändiga kunde anmälningar bli liggande länge utan åtgärd. Granskningen byggde på ett urval av kommuner i respek- tive län och utifrån olika kriterier. I något län valde man kommuner där man fått indikationer på att det fanns brister medan i andra län gjordes urval i syfte att spegla situationen på ett relevant sätt. Några länsstyrelser har enbart granskat sådana anmälningar som inte lett till utredning. Undersökningen ger därför inte underlag för statistiska generaliseringar. Men länsstyrelserna menade att variationerna mellan kommunerna var så stora att man kan påstå att var barnet bor är avgörande för om barn, som är i behov av stöd eller skydd, får sina behov utredda eller inte. Länsstyrelserna var också kritiska till att förhandsbedömning- arna var bristfälligt motiverade och dokumenterade och inte till- räckligt inriktade på risk- och skyddsbedömningar. Länsstyrelserna ansåg att i vissa fall förekom att anmälningar inte blev utredda, 17Länsstyrelserna 2008, s. Utredning av barns och ungas behov trots uppgifter om missförhållanden som represen- tanter ansåg borde ha utretts. Det förekom också kommuner där länsstyrelserna i samtliga fall delade bedömning då man gjort ställningstagandet att inte inleda utredning. Det var kommuner där de flesta barn blev utredda efter en anmälan. Enligt flera länsstyrelser gavs inte barnperspektivet tillräckligt utrymme i bedömningarna. Beslut om att inte inleda utredning gjordes ofta efter kontakt med vårdnadshavaren, men utan kontakt med barnet, trots att förhållandena föreföll allvarliga.