sou · GXB368d2 · 2010-01-01 00:00:00 — En del kommuner har en gräns i form av tid eller antal tillfällen man kan få stöd i en verksamhet, innan en bistånds- prövning måste göras. Gränsen motiveras med behovet av att skilja mellan råd och stöd (service) respektive behandling, som anses kräva ett beslut, men kan också förstås som en policy för hur kom- munens resurser ska användas. En fördjupningsstudie om tillämpningen av service inom barn- och ungdomsområdet har genomförts i samarbete mellan FoU i Väst och Socialstyrelsen.62 Studien omfattade de 20 kommuner som i den nationella kartläggningen uppgav att de hade mer än två tredjedelar av sina insatsformer att erbjuda som service. Bl.a. under- söktes vilka former av service som förekom och relationen mellan myndighetsutövning och stödinsatser. Särskilt fokus låg på att undersöka och diskutera hur barns skydd och rättssäkerhet hade tillvaratagits. Det visade sig generellt sett finnas en stor bredd i de insatser som gavs som service. De återfanns inom samtliga de sex kategorier som kartläggningen hade definierat. I en kommun kunde alla insatser utom behandlingshem, familjehem, boende för ung- domar och kontaktperson och kontaktfamilj ges som service. Fyra vägar till serviceinsatser identifierades. Det kunde vara en följd av uppsökande arbete, information från basverksamheter som för- skola och skola, hänvisning via andra delar av och rekommendation i samband med förhandsbedömning som inte ledde till att någon utredning inleddes. Av studien framgick att det främsta motivet till serviceinrikt- ningen var att utveckla det förebyggande arbetet. 62 , T. & , L. uppfattades vara att öka tillgänglighet och närhet genom mer inbjudande lokaler och genom att minska expertmakten och stärka berörda människors ställning. En bakomliggande tanke var att vissa föräldrar, respektive barn och ungdomar, förväntades avstå från kontakt med om det måste leda till utredning, registrering och dokumentation. Samarbete med en annan huvud- man och vägen till insatsen var också en anledning till att ge insat- sen som service. Avsaknaden av vägledning om i vilken mån service kan dokumenteras lyftes fram som ett problem i de intervjuer som ingick i studien. En av slutsatserna i rapporten var att man i huvudsak borde se utvecklingen av service som en positiv möjlighet att ge ökad till- gänglighet till vissa insatser. Genom att nya målgrupper nås finns det dock, enligt författarna, anledning att varna för de förvänt- ningar som kan finnas om att service ska möjliggöra nerdragningar i den myndighetsutövande delen. Många som intervjuades i studien har mycket goda erfarenheter av serviceinriktningen, men påtalade svårigheten att dra en gräns för hur djupgående insatsen kan vara, innan behovet och situationen bör utredas mer grundligt. Författarna till rapporten menade att den största risken, ur barn- skyddssynpunkt, är om drivkraften bakom en serviceinriktning är en ambition att minska arbetsbelastningen inom myndighetsutöv- ningen, genom rutinmässig hänvisning till service. De såg också att det fanns risker med att de olika delarna inom socialt arbete med barn, unga och familjer, stöd respektive skydd, separerades från varandra. De ansåg därför att det var angeläget att utveckla strate- gier för hänvisning från den del av som tar emot anmälningar och utreder behov av stöd och skydd till servicedelen. Det borde, enligt författarna, kunna ske i form av frivilliga över- enskommelser med föräldrar och barn om överlämning, uppfölj- ning, statistik och utvärdering. 12.6.5Erfarenheter från den statliga tillsynen hämtade in uppgifter från länssty- relserna om deras erfarenheter av utvecklingen inom , när det gäller individuellt inriktade insatser utan biståndsbeslut. Omfattningen av insatser utan biståndsbeslut inom området barn och unga varierade kraftigt mellan landets kommuner. De insatser som kommunerna oftast gav utan biståndsbeslut var olika former av rådgivningsverksamhet och insatser av programkaraktär såsom gruppverksamheter för barn till missbrukare, ART, , Komet m.fl. Det förekom emellertid även att andra, mer individuellt inriktade insatser, exempelvis familjepedagogiskt arbete i hemmet, samtalsstöd och familjebehandling inte behovsprövades utan gavs som service.63 Länsstyrelserna har i sin nationella tillsyn av barn- och ung- domsvården berört utvecklingen mot mer insatser utan bistånds- beslut och ansett att utvecklingen är både på gott och ont. Det är bra att stöd och hjälp blir lättillgängligt, men det finns en risk att barn inte får sina behov tillgodosedda, när valet av insats inte grundar sig på en allsidig utredning. Riskerna består, enligt länsstyrelserna, i att serviceinsatserna inte medför några krav på individuell planering, dokumentation och uppföljning. Enligt läns- styrelsernas erfarenhet förekommer i vissa kommuner att även ingripande insatser till barn och unga ges utan behovsprövning.64 har uttalat att en viktig förutsättning för hänvis- ning till service, efter en anmälan, är att den görs först efter att den handläggande socialsekreteraren tagit ställning till att inte inleda utredning. Det får inte förekomma att utredning inte inleds på grund av att familjen säger sig vara beredd att delta i en insats som ges utan biståndsbeslut. Det förutsätts vidare, enligt Socialstyrel- sen, att personalen i de öppna verksamheterna uppmärksammar om barnet, den unge eller familjen är i behov av annat eller ytterligare stöd, som kräver en utredning och ett beslut. I så fall ska denna information vidarebefordras till den enhet som är ansvarig för ut- redningar.65 12.7Utredningens överväganden och förslag Utredningen anser att det är en positiv utveckling att kommunerna alltmer har öppna verksamheter som barn och familjer själva kan söka sig till utan särskild utredning och beslut. Det finns inte någon juridisk eller principiell skillnad mellan det som brukar benämnas förebyggande insatser, tidiga insatser, råd och stöd etc. 64Länsstyrelserna 2008, s. 42. 65Socialstyrelsen 2006a, s. 33. och det som här benämns service. Skillnaden är den tydligare ingången, dvs. att barn, unga och föräldrar vid service själva söker sig till insatsen i fråga och att den är öppen för alla som tillhör den grupp som verksamheten vänder sig till. Som framgår av den refererade undersökningen är det viktigt att inte ha förväntningar på att en satsning på service ska resultera i ett minskat antal anmälningar och behov av andra kvalificerade insatser till barn, unga och deras föräldrar, åtminstone inte på kort sikt. Det är viktigt att inte blunda för att de barn och ungdomar som lever i särskilt utsatta situationer ofta inte nås av allmänna öppna insatser. De behöver också ofta mer än vad generellt utformade insatser kan erbjuda. Dessa grupper har ett ansvar att erbjuda och motivera för insatser. Utvecklandet av förebyggande insatser och service får inte stå i motsättning till, eller ske på bekostnad av, utvecklandet av mer individanpassade och kvalificerade insatser för barn, unga och familjer med de allra största behoven. Även om service inte medför något krav på dokumentation och uppföljning på individnivå är det viktigt att det sker verksamhets- uppföljning och -utvärdering och att system för inhämtande av mängdstatistik utvecklas på lokal och nationell nivå. Det är också viktigt att den personal som arbetar i verksamheter som erbjuder service är medveten om sitt ansvar för att uppmärksamma om barn far illa eller den egna verksamhetens insatser inte är tillräckliga. Det har funnits en viss otydlighet i dagens lagstiftning när det gäller i vilka situationer och i vilka former kommunen kan erbjuda insatser utan utredning och biståndsbeslut. Utredningen föreslår därför en särskild lagbestämmelse, som framgår av det följande. 12.7.2Lagstöd för insatser utan biståndsbeslut Utredningens bedömning: Den utveckling som innebär att mer insatser erbjuds utan biståndsbeslut (service) är positiv. Verk- samhet i form av service är allmän, dvs. öppen för alla som till- hör den grupp verksamheten vänder sig till, och är inte behovs- prövad eller individuellt anpassad. Utredningens förslag: I LBU införs en bestämmelse om att kommunen får erbjuda allmänna öppna insatser till barn, unga och deras föräldrar utan föregående behovsprövning. Anledningen till att det är angeläget att klargöra lagstödet för de insatser som kan ge är att det får vissa konsekvenser, exempelvis när det gäller tillgänglighet till en viss insats, doku- mentation och uppföljning samt regler om avgift. Insatser i form av service måste, enligt kommunala likställighetsprincipen, vara öppen för alla, som tillhör den grupp verksamheten vänder sig till. För insatser som inte är beslutade finns vidare inte några bestämmelser om dokumentation och uppföljning. Verksamheter för barn och unga, som inte är stöd- och hjälpinsatser av behandlingskaraktär, kan avgiftsbeläggas, men avgiften får inte överstiga kommunens självkostnader. En del av de oklarheter som finns kan bero på att hänvis- ning till service förekommer inom ramen för förhandsbedömning av anmälningar. Utredningen vill framhålla att det är viktigt att en anmälan bedöms utifrån sin allvarlighetsgrad och att familjens inställning till att ta emot service i någon form inte vägs in i bedömningen av om utredning ska inledas eller inte. Vidare har oklarhet uppstått eftersom samma insats både ges som service och efter utredning och biståndsbeslut. I princip finns det dock, enligt utredningens mening, inget som hindrar att en viss insatsform kan ges med eller utan biståndsbeslut och att en serviceinsats vid behov kan kombineras med biståndsinsatser. Service – en form av förebyggande insats Service är en del av ett förebyggande arbete, som också kan bedri- vas i andra former. Med service avses här rådgivning och stöd till individer i form av allmänna erbjudanden, t.ex. föräldrarådgivning, föräldrastödsprogram eller gruppverksamhet för barn till missbru- kare. Service är inte individanpassat utan lika för alla, dvs. följer ett givet program, och bygger på att individer själva söker upp verk- samheten, även om det kan ske efter rekommendation. Begreppet förebyggande insatser syftar i likhet med service på insatser i ett tidigt skede av en ogynnsam utveckling, men har en vidare bety- delse. I förebyggande insatser ingår även uppsökande arbete, informationsinsatser, åtgärder mot destruktiva gängbildningar och olämpliga barn- och ungdomsmiljöer, annat s.k. områdesarbete Förebyggande insatser bygger ofta på att verksamheten själv söker upp, initierar och motiverar för insatser. får inte försumma sitt unika uppdrag Placering utanför det egna hemmet kan självfallet inte ges som ser- vice, eftersom socialnämnden har ett ansvar för att följa upp att placerade barn och ungdomar får god vård och utvecklas väl m.fl. orsaker. Individuellt anpassade öppna insatser, såsom familjepeda- gogisk insats eller familjebehandling, som föranleds av barns och ungas situation i hemmet kan inte heller ges utan ett bistånds- beslut. Sådana insatser indikerar att barnet har behov av stöd eller skydd från sida, vilket nödvändiggör att insatser följs upp och dokumenteras. Ytterst kan dokumentationen behöva ligga till grund för en ansökan om vård. Exakt var gränsen går för vilka insatsformer som kan ges som service kan emellertid inte anges, eftersom det centrala inte är insatsformen i sig utan om den ges efter behovsprövning och om den är individuellt anpassad. I det föregående redovisas att samma insatsformer ges inom förebyggande verksamheter som inom specialistverksamheter som BUP och . Det kan, enligt utredningen, tyda på att och barn- och ungdomspsykiatrin inte har tillräckliga redskap i arbetet med de mest utsatta barnen. Det finns ett doku- menterat behov av metodutveckling när det gäller insatser till yngre barn som lever i otrygga hemsituationer, bl.a. i familjer där det förekommit våld. Utredningen anser att primära uppgift är att utveckla kvalificerade insatser till barn och unga i ut- satta situationer. Vikten av kompetent personal och uppmärksamhet på barns behov Tillsynsmyndigheterna har framfört att det finns en risk att barnets behov försummas genom att ingen utredning föregår serviceinsat- ser samt att verksamheterna tenderar att ha ett vuxenperspektiv. Utredningen menar att det i normalfallet inte bör uppstå någon motsättning mellan ett vuxen- och ett barnperspektiv. Förekoms- ten av allmänna verksamheter, som riktar sig till familjer, borde rimligen öka uppmärksamheten på barn och unga som behöver sär- skilda insatser. I de fall barnet bedöms behöva mer än vad den aktuella verk- samheten kan ge bör det vara en självklarhet att informationen når den utredande delen av . Att den personal som ger serviceinsatser till barn, ungdomar och familjer har god kompetens är en garant för att verksamheten inser behovet av att agera, när barn anses behöva andra insatser. Det bör också tydligt informeras om att familjer har rätt att få sin sak prövad, om de önskar ett annat stöd och att personalen har anmälnings- och uppgiftsskyldighet. I de fall insatsen kräver en individuell behovsprövning eller anpass- ning, ska i stället besluta om en insats i form av bistånd, om förutsättningarna för bistånd är uppfyllda i övrigt. Sammanfattningsvis bedömer utredningen att lagen ger stöd för allmänt förebyggande insatser, men i praktiken finns en osäkerhet och stora skillnader mellan olika kommuners synsätt. Utredningen anser därför att ett förtydligande behövs och föreslår en bestämmelse om möjligheten att erbjuda öppna insatser till barn, unga och deras föräldrar utan föregående behovsprövning. Begreppet allmänna insatser i bestämmelsen innebär att insatserna förutsätts vara öppna för alla i den grupp verksamheten i fråga vän- der sig till. Insatserna bör vidare vara varudeklarerade när det gäller målsättning och metoder. Med stöd av de kvalitetskrav som gäller för verksamhet bör serviceinsatserna doku- menteras och följas på verksamhetsnivå. 12.8Öppna insatser utan samtycke 12.8.1Tidigare och gällande bestämmelser I den tidigare barnavårdslagen fanns ett antal angivna insatser, som inte förutsatte vårdnadshavarens samtycke och som skulle kunna tillämpas när förutsättningarna för tvångsingripande sannolikt var uppfyllda. Det var råd och stöd, förmaning och varning, föreskrif- ter om den unges levnadsförhållanden samt övervakning. Någon motsvarighet till barnavårdslagens bestämmelser infördes inte i SoL och således upphörde alla tvångsmöjligheter i öppna former. förarbetena uttrycktes uppfattningen att dessa åtgärder kunde erbjudas i frivillig form och att de tjänade sitt syfte bäst när de gavs i samförstånd med föräldrarna och den unge.66 LVU komplettera- des emellertid , , med en bestämmelse som i lagen benämndes förebyggande insatser och i förarbetena även benämndes mellantvång. Syftet med den nya bestämmelsen var att förtydliga ansvar för ungdomar med miss- bruksproblem och unga lagöverträdare. Bestämmelsen tillkom efter en debatt om att socialtjänstreformen hade orsakat att fler unga lagöverträdare dömts till påföljd inom kriminalvården, i stället för att överlämnas till vård inom . Socialberedningen argumenterade i ett delbetänkande67 mot en sådan bestämmelse, eftersom man menade att det skulle vara ett avsteg från lagstift- ningens principiella inriktning och att det krävdes mer tid för att utvärdera effekterna av den nya lagstiftningen. I regeringens propo- sition angavs som skäl för att införa den nya bestämmelsen den konflikt som uppstår när tvingas acceptera den unges vägran att ta emot hjälp, trots att det finns ett konstaterat behov, exempelvis när ungdomar har begått allvarliga brott. skulle, enligt propositionen, eftersträva att ha fortsatt kontakt med anhöriga även om den unge hade avvisat stöd och återkomma med insatserbjudande. I de fall ett målmedvetet motivationsarbete inte lyckades borde det emellertid finnas en kompletterande regel i LVU.68 Öppna insatser utan samtycke kan komma i fråga för unga som på grund av missbruk, kriminalitet m.m. kan antas bli aktuella för vård enligt 3 § LVU, om beteendet fortsätter. Bestämmelsen innebär att nämnden kan besluta om att den unge ska hålla kontakt med en särskilt kvalificerad kontaktperson eller delta i behandling i öppna former inom , enligt en sär- skilt upprättad behandlingsplan. Beslutet förutsätter inte formellt samtycke från den unge själv eller vårdnadshavaren, men enligt förarbetena kan insatsens genomförande vara beroende av att för- äldrarna kan motiveras att medverka. Om den unge inte följer innehållet i behandlingsplanen är detta dock inte i sig ett tillräckligt skäl för nämnden att ansöka om vård med stöd av LVU. Enligt propositionen markerar socialnämndens beslut att man ser allvar- ligt på den unges situation. Den unge bör med beslutet 1979/80:1, del A, s. 501. 67Ds S 1984:15. 1984/85:171, s. 1 och s. 17 f. informeras om att andra åtgärder kommer att vidtas, om inte den negativa utvecklingen bryts. Beslutet om mellantvång kan överkla- gas och ska omprövas av nämnden minst var sjätte månad (22 § tredje stycket LVU). Insatsen ska också omprövas när den unge, som har fyllt , eller vårdnadshavaren begär det.69 I sammanhanget kan nämnas de möjligheter till tvångsåtgärder i öppna former som finns, inom ramen för placering i det egna hemmet enligt 11 § LVU. Vården ska dock alltid ha inletts utanför den unges hem. När den unge vistas i det egna hemmet har social- nämnden kvar det ansvar och de befogenheter som följer av LVU. Om det anses nödvändigt kan den unge åter placeras utanför det egna hemmet. Hur länge vården i det egna hemmet kan pågå har inte behandlats i förarbetena. Enligt allmänna råd bör vården i det egna hemmet inte fortgå mer än någon kortare tid.70 12.8.2Erfarenheter av öppna insatser utan samtycke vid beteendeproblem Möjligheten till öppna insatser utan samtycke enligt 22 § LVU används sällan. samlas därför inte längre uppgifter in till den officiella statistiken. –1997 hade samman- lagt 99 ungdomar (112 insatser) i landet haft denna insats någon period. har samlat in uppgifter om insatsen särskilt kvalificerad kontaktperson. Det är en de insat- ser som kan bli aktuell, enligt bestämmelsen om öppna insatser i LVU, vid risk för missbruk, kriminalitet eller något annat nedbry- tande beteende. 63 kommuner har rapporterat in en eller flera barn eller unga med insatser . Uppgifterna bedöms osäkra och redovisas inte i den årliga statistikrapporten. Kunskapen om öppna insatser som ges utan samtycke är mycket begränsad. I en uppsats vid vid Lunds univer- sitet har frågan om varför bestämmelserna i 22 § LVU till- lämpas i så begränsad utsträckning undersökts. Intervjuer har genomförts med representanter för fyra kommuner som tillsam- mans haft sex ärenden. På frågan varför bestämmelsen tillämpas så sällan åberopades bl.a. informationsbrist. Länsstyrelserna och Soci- alstyrelsen har inte uppmärksammat socialnämnderna på bestäm- 1984/85:171, s. 23 ff; 2006a, s. 105. 70SOSFS 1997:15, s. 59 f. melsen och dess tillämpningsmöjligheter och det finns mycket lite dokumenterat om insatsen även i övrigt. En annan förklaring är, enligt författaren till uppsatsen, det allmänna förhållningssättet inom till tvång, nämligen att det är en sista utväg och inte en naturlig del i det sociala arbetet. menade flertalet intervjuade att man i vissa fall använder sig av hot om placering, utan att det formaliseras, för att få den unge att acceptera en öppen insats. Det framkom också i intervjuerna att det kan vara svårt att förklara innebörden i mellantvånget i och med att det i regel är samma insats som blir aktuell, vilken redan har prövats på frivillig väg. Många ungdomar är inte motiverade för insatser och ett tvångsbeslut innebär ingen skillnad, så länge det inte finns några sanktioner om det inte följs. I en kommun hade man i stället använt mellantvång efter en kortare tids tvångsomhändertagande med syftet att hjälpa en ung person som missbrukade narkotika till avgiftning och därefter möjliggöra öppna insatser.71 Författaren till uppsatsen drar bl.a. slutsatsen att bestämmelsen om mellantvång visserligen är bortglömd, men att det ändå inte går att säga att den inte behövs. Bestämmelsen behöver inte bara ha ett förebyggande syfte, utan kan också bidra till kontinuitet, exempel- vis genom att användas efter ett tvångsomhändertagande så som i det refererade exemplet. Det finns vissa bedömningssvårigheter när det gäller gränsen mellan mellantvång enligt 22 § LVU och vård enligt 3 § LVU. Man kan få uppfattningen att beteendet, för att mellantvång ska kunna tillämpas, ska vara av så allvarlig karaktär att ett tvångsomhändertagande nära nog krävs. När väl LVU-grund föreligger så uppfattar , enligt en av slutsatserna i uppsatsen, att det finns ett skyddsbehov och därmed övervägs om- händertagande snarare än öppna insatser. Särskilt kvalificerad kontaktperson, som infördes 2007, ska även kunna ges enligt 22 § LVU. Som har framgått tidi- gare ska den som utses ha sådana särskilda kvalifikationer som endast den som i sin profession arbetar med unga med beteende- problem har. Uppdraget innefattar, enligt förarbetena, viss kontroll och rapportering. Inom ramen för en uppsats vid vid , om insatsen särskilt kva- lificerad kontaktperson, genomfördes en enkätstudie som också behandlade frågor om mellantvånget. Enkäten riktades till 20 enhetschefer inom . Av flertalet svar framgick att den 71 Karolczyk, E. nya bestämmelsen inte inneburit något nytt, eftersom man i de berörda kommunerna redan arbetar med olika former av kontakt- mannaskap för ungdomar och andra insatser som också inbegriper familjen som helhet. Resultatet visade också att den nya insatsen inte hade medfört något ytterligare behov av att använda mellan- tvånget. lägger ner stort arbete på att få till stånd fri- villiga lösningar och de använder sig snarare av andra tvångsåtgär- der än mellantvång. En sådan är LVU i hemmet, efter en tids pla- cering, som kombineras med olika öppna insatser. Närmare hälften av de tillfrågade enhetscheferna ansåg att det saknades information och goda exempel på hur bestämmelsen om mellantvång kan till- lämpas och att den därför blivit bortglömd.72 I möte med representanter för kom- munernas socialtjänst har en positiv inställning framkommit till de möjligheter bestämmelsen ger, att markera allvaret i hur nämnden ser på situationen för vissa ungdomar med beteendeproblem. På frågan varför bestämmelsen ändå så sällan används har dels syn- punkten framförts att den inte uppmärksammats tillräckligt, dels att man som regel lyckas motivera ungdomar till nödvändiga insat- ser utan att ta till något tvång. Om de inte går att motivera för nödvändiga insatser, vilket kan bero på en accelererande destruktiv utveckling, är ett mellantvång som regel inte tillräckligt ingripande för att kunna förändra situationen. I stället blir det sannolikt aktu- ellt med ett omhändertagande för att bryta det riskfyllda beteendet. 12.8.3Öppna insatser utan samtycke på grund av hemförhållanden Frågan om behovet av tvingande insatser på grund av missförhål- landen i hemmet har diskuterats i tidigare utredningar. såg mellantvånget för ungdomar framför allt som en möjlighet till uppföljning, när det inte fanns samtycke till insat- ser, och var kritisk till att en motsvarande uppföljningsmöjlighet inte fanns när det gällde de mindre barnen. Kommittén menade att det finns situationer när föräldrarnas integritet respekteras på ett sätt som inte gagnar barnet och dess behov. Insatsen övervakning som fanns i barnavårdslagen ansågs dock inte vara någon bra 72 , A. & , M. modell, eftersom det snarare finns ett behov av att socialsekretera- ren med sin kompetens följer barnets utveckling.73 Även ansåg att socialnämnden behövde ha en laglig möjlighet att ge yngre barn insatser på hemmaplan mot vård- nadshavarnas vilja. Kommittén föreslog vissa angivna insatser som plats i förskola, förskoleklass och fritidshem.