sou · GXB396 · 2010-01-01 00:00:00 — I det fåtal fall där ersättningsfrågan drivits vidare till domstol har nämndernas praxis också i allmänhet godtagits. Regeringen delar kommitténs bedömning att detta samspel mellan domstolar och nämnder fungerar på ett bra sätt och att den nuvarande ordningen är tillfredsställande. Det finns sålunda inte anledning att genom lagstiftning försöka styra prövningen till dom- stolarna. 14.7Kritik mot gällande tvistlösning vid trafikskador Den gällande ordningen för prövning av ersättningsfrågor vid trafikskador möter ibland kritik. Olika intresseföreningar för trafikskadade framför ofta kritiska synpunkter på förfarandet hos försäkringsbolagen och i och på möjlig- heterna till ersättning för juridisk hjälp för trafikskadade. Bland de tongivande föreningarna finns , för trafik-, olycksfalls- och polioskadade (RTP) och (). Kritiken från patient- intresseföreningar sammanfaller väsentligen med vad som stundom framförs från ombud som företräder trafikskadade.12 Utredningen har träffat representanter för Skadeståndskollegiet, som är ett nätverk av en grupp erfarna skade- ståndsjurister i . Vid mötet har kollegiets representanter anfört bl.a. följande. fyller en viktig samhällelig funktion som normbildare inom det skadeståndsrättsliga området samt en viktig funktion för den enskilde som den i praktiken enda tillgängliga prövningsinstansen. Det är viktigt att nämndens oberoende och objektivitet inte kan ifrågasättas. Enligt kollegiets uppfattning finns tydliga brister i dagens system som är ägnade att undergräva allmänhetens förtroende för nämnden. Det kan inledningsvis noteras att nämnden är finansierad av trafikförsäkringsanstalterna gemensamt. Detta behöver dock inte i sig ha betydelse för allmänhetens förtroende för nämndens verksamhet. I dagens system saknas effektiva rutiner för att erbjuda den enskilde en effektiv insyn i 12 Se t.ex. den debatt som pågått i tidskriften (nr 3, 5 och 6/2009) mellan representanter för Skadeståndskollegiet och . När det gäller nämndens sammansättning konstateras att försäkringsbolagen har representation i nämnden. Dessa s.k. bolagsledamöter är väl förtrogna med den praktiska skaderegleringen samt de principer som förespråkas av försäkrings- branschen. Bolagsledamöterna har till sitt förfogande respektive försäkringsbolags kompetens och utredningsresurser. De lek- mannaledamöter som finns i nämnden saknar i allmänhet särskild kompetens inom skadestånds- och försäkringsrättsliga frågor. En av de organisationer som är utsedd att ha lekmannarepresentation i nämnden (LRF) utnyttjar inte denna möjlighet. I regel har inte heller nämndens ordförande någon specialistkompetens inom de rättsområden avhandlar. Den omständigheten att försäkringsbolagen har repre- sentation i nämnden bidrar inte till att nämnden är dynamisk i sin verksamhet; effekten är snarare att nämnden är mycket konservativ i sin rättstillämpning. Resultatet av detta är enligt kollegiets uppfattning en kraftig slagsida när det gäller nämndens sammansättning till förmån för försäkringsbolagen. Särskilt allvarligt är detta i de fall där det är bolagsledamöter som också föredrar ärenden för nämnden, något som sker i betydande omfattning (enligt uppgift sker detta i c:a en tredjedel av nämndens ärenden). Lekmannaledamöterna saknar förutsättningar att utgöra en effektiv motvikt mot bolags- ledamöterna. Något som ytterligare späder på slagsidan till bolagens fördel är att försäkringsbolaget har tillgång till omfattande utrednings- resurser samt erfaren juristkompetens, medan den enskilde i allt större omfattning inte ens har ett eget ombud. Enligt uppgift från nämnden biträds den skadelidande av ombud i av de ärenden som behandlas av nämnden. Enligt kollegiets upp- fattning var det, när den allmänna rättshjälpen upphörde att gälla för trafikskadeärenden, lagstiftarens intention att avskaffandet av rättshjälp inte skulle påverka den enskildes möjlighet att företrädas av ombud under skaderegleringen. Under lagstiftningsarbetet läm- nade försäkringsbranschen garantier för att trafikförsäkrings- anstalterna skulle svara för de skadelidandes ombudskostnader. Så kom också att ske under . har vissa bolag starkt inskränkt de skadelidandes rätt att få sina ombudskostnader bekostade. Bland annat på grund härav ser kollegiet även ett behov att i lag befästa bolagens skyldighet att svara för de skadelidandes ombudskostnader under skaderegleringen. Lämpligen införs bestämmelse härom i trafikskadelagen. När det gäller nämndens rättskipande verksamhet konstaterar kollegiet att nämnden fullt ut tillämpar de beviskrav som fastlagts i lagstiftning eller i domstolspraxis. Det kan till och med ifrågasättas om inte nämnden i vissa fall tillämpar strängare beviskrav. Trots detta tillåter nämnden inte muntlig bevisning. Nämndens statistik visar att följsamheten i förhållande till för- säkringsbolagens förslag till nämnden är stor. Kollegiets erfarenhet är att i de mest avgörande frågorna är följsamheten sannolikt högre än den som kan utläsas av nämndens statistik. Följsamheten ska även ses i ljuset av att bolagens ersättningspolicy i många fall, enligt kollegiets erfarenhet, blivit mer restriktiv. Kollegiet ser behov av flera åtgärder för att förbättra nämndens oberoende och objektivitet i syfte att stärka förtroendet för näm- nden och förbättra den enskildes rättssäkerhet. En bättre balans i nämndens sammansättning behövs enligt kollegiets uppfattning. Ur ett samhälleligt perspektiv är detta väsentligt med tanke på nämndens normbildande funktion. Kollegiet föreslår att lekmanna- ledamöterna avskaffas och ersätts med ledamöter som – ur ett skadelidandeperspektiv – har erfarenhet av de frågor som nämnden har att bedöma. Det är centralt att dessa ledamöter kompetens- mässigt svarar mot bolagsledamöternas kompetens. Dessa ledamöter bör kunna hämtas ur kretsen advokater och ombud som regelbundet förekommer i och som i övrigt i övrigt är lämpade att sitta i nämnden. Även jurister på exempelvis LO-TCO Rättsskydd skulle kunna komma i fråga. Antalet skade- lidandeledamöter och bolagsledamöter bör överensstämma. När det gäller det s.k. obligatoriet kan dess berättigande starkt ifrågasättas. Det finns inget starkt vägande skäl enligt kollegiets bedömning för att en nämnd ska överpröva ersättningar som parterna är överens om. Den nuvarande ordningen måste också anses utgöra en misshushållning med resurser. En utgångspunkt för de överväganden utredningen ska göra i fråga om behovet av ett förändrat tvistlösningsförfarande i det nya systemet bör vara att det endast är i den mån och i de avseenden man kan befara att den enskildes rättssäkerhet minskar i det nya systemet i förhållande till vad som gäller som förslag om förändringar bör lämnas. Något allmän översyn av tvistlösnings- mekanismerna på området handlar det således inte om. Naturligtvis måste beaktas att eventuella brister i dagens system kan komma att få större betydelse då det kommer att handla om betydligt större ersättningsbelopp än eftersom trafik- försäkringen kommer att ansvara för hela den skadades inkoms- tförlust. Att jämföra förvaltningsförfarandets korrigeringsfunktioner med trafikförsäkringens tvistlösningsmekanismer är en vansklig uppgift att ge sig in på. Framför allt är det svårt och kanske inte heller i alla avseenden möjligt att värdera systemen i förhållande till varandra vad gäller graden av rättssäkerhet. Man tvingas sannolikt konstatera att det är fråga om att jämföra två olika rättsskipnings- system med väsentligen olika teoretiska syften. I det ena fallet är det fråga om regler och anordningar till skydd för den enskilde gentemot det allmännas bestämmandemonopol och i det andra fallet handlar det om tvistlösning mellan två civila avtalsparter. Sett ur den enskildes perspektiv kanske skillnaden inte är så stor. Det handlar i bägge fallen i grunden om att denne ska få en rimlig försörjning när han på grund av sjukdom eller invaliditet kan arbeta. Det grundläggande är att den enskildes berättigade krav på korrekt behandling beaktas i tillräcklig mån så att inte tilltron till det rättsliga systemet urholkas, som för rättsordningen principiella aspekter inte får negligeras. Det är t.ex. inte möjligt att låta allmän förvaltningsdomstol pröva trafikförsäkringstvister även om det skulle innebära att den enskilde liksom på ett enkelt och billigt sätt kunde få sin sak prövad i domstol. Enligt en uppdelning som har lång tradition prövar allmänna domstolar brottmål och tvistemål, medan förvaltningsdomstolar ägnar sig åt förvaltningsrättskipning dvs. överprövning eller laglighetsprövning av förvaltningsbeslut och liknande eller prövning av ansökningar och underställningar från förvaltningsmyndighet. Inte heller synes ett skiljeförfarande vara ett ändamålsenligt alternativ till en fakultativ nämndprövning. Det torde vara svårt att sätta samman ett sådant organ med en permanent besättning efter- som varje enskild klagande är en självständig avtalspart. Det skulle sannolikt även anses oacceptabelt ur den enskildes perspektiv att inte kunna annat än undantagsvis få sin sak prövad i domstol efter det att skiljenämnden lämnat sitt utslag. Utredningens bedömning: nuvarande uppgifter och organisation bör i allt väsentligt behållas. Beloppsgränsen för försäkringsbolagens skyldighet att inhämta nämndens yttrande bör höjas till två gånger prisbasbeloppet. Som nämnts innebär inte utredningens uppdrag att genomföra någon generell översyn av trafikförsäkringens tvistlösnings- mekanismer. Utgångspunkten är att den enskildes rättssäkerhet inte får försämras i det nya systemet. Utredningen kan inte finna annat än att den nuvarande ordningen med en kostnadsfri prövning i och möjlighet till domstolsprövning i allt väsentligt tillgodoser rimliga krav på rättssäkerhet. Med den tvivelaktiga uppgiften att jämföra förvaltningsförfarandet med tvistemålsförfarandet drar utredningen ändå den slutsatsen att någon försämring för den enskilde i egentlig mening inte blir följden av att bibehålla nuvarande ordning för tvistlösning i det nya ersättningssystemet. Med utgångspunkt i att den nuvarande ordningen med ett fakultativt organ vid sidan av den ordinarie tvistemålsprocessen i domstol bäst svarar mot de krav som kan ställas på såväl rätts- säkerhet som effektivitet och rimliga kostnader kan frågan ställas om det i något eller några avseenden går att förbättra systemet. Eftersom nämnden synes i sig fungera på ett fullt tillfredställande sätt får med förbättring i första hand avses åtgärder som syftar till att öka enskildas förtroende för nämnden utan att man för den skull riskerar att försäkringsbolagens följsamhet mot nämndens beslut på något påtagligt sätt minskar. Skulle så ske torde förslagen endast motverka sitt syfte. Sådana förbättringspotentialer hos kan finnas såväl inom nämndens organisation som beträffande dess finansiering och verksamhet i övrigt. har vissa offentligrättsliga inslag. Det finns ett författningsreglerat åliggande för försäkringsbolagen att hålla nämnden. Vidare utses ordföranden av regeringen och övriga ledamöter av tillsynsmyndigheten och regeringen fastställer nämndens reglemente. I administrativt hänseende finns emellertid en koppling till försäkringsbranschen som ibland ifrågasätts. ansvarar nämligen för administra- tionen av och beslutar budget för nämnden. I har man som ovan nämnts av bl.a. principiella skäl frikopplat den reformerade trafikskadenämnden från Trafik- försäkringscentralen och i författning reglerat försäkringsbolagens skyldighet att betala avgifter till nämndens verksamhet. Det torde även i vara fullt möjligt att i administrativt och ekonomiskt avseende frikoppla från . En av två olika vägar skulle därvid kunna väljas. Den ena är att som i låta nämnden bli ett självständigt organ med en egen administration. Detta skulle innebära omfattande organisatoriska överväganden för vilka det inte finns utrymme i detta sammanhang. Den andra är att huvud- mannaskapet överflyttas från till en statlig myndighet. Det borde vara fullt möjligt att Trafikskade- nämndens verksamhet därvid skulle kunna finansieras genom uttagande av avgifter från trafikförsäkringsbranschens aktörer. Utredningen anser emellertid inte att trafikförsäkringens över- tagande av socialförsäkringens kostnader för trafikskadades inkomstförlust i sig motiverar ett förändrat huvudmannaskap för . Skulle det ändå anses som en angelägen sak bör ett förslag därom föregås av en särskild utredning. har en sammansättning som, i likhet med andra nämnder för tvistlösning utom domstol, består av en ordförande med domarbakgrund, ledamöter med särskild bransch- kunskap samt lekmannaledamöter. Det finns från företrädare för skadelidandes intressen en ständigt återkommande kritik mot att nämndens sammansättning ger en övervikt till försäkringsi- ntresset. Det är emellertid utredningens uppfattning att nämndens nuvarande sammansättning är väl ägnad att uppfylla de krav på sakkunskap och effektivitet som utgör nämndinstitutets stora fördel. Att ta bort försäkringsrepresentanterna från nämnden skulle sannolikt resultera i en minskad stadga i avgörandena. Detta skulle i sin tur kunna medföra en minskad vilja från försäkrings- bolagen att följa nämndens rekommendationer. Att, som ibland förordats, ändra sammansättningen så att företrädare för skade- lidande skulle ingå i nämnden kan enligt utredningens uppfattning leda till en icke önskvärd polarisering av nämndens besluts- funktion. För övrigt har införandet av lekmannaledamöter i nämnden medfört att sammansättningen blivit mer allsidig. Som tidigare nämnts ansåg Kommittén om ideell skada att denna ordning var tillfredställande. Utredningen vill mot bakgrund av det anförda inte förorda någon förändrad sammansättning av . Det kan dock enligt utredningens uppfattning finnas skäl att se över andra delar av organisation. När det gäller den kritik som ibland förekommer mot att bolagsledamöter föredrar ärenden i nämnden konstaterar utredningen att åtgärder redan har vidtagits för att det inte längre ska förekomma. införs en nyordning som innebär att endast nämnd- sekreterare kommer föredra ärenden i nämnden. Frågan hur ett ärende kommer under nämndens prövning har betydelse för vilken funktion hos denna man vill betona. Nämnden har till uppgift att verka för en enhetlig och skälig personskadereglering inom trafikförsäkringen. Nämnden avger rådgivande yttranden till trafikförsäkringsbolag i ärenden om ersättning för personskada från trafikförsäkringen. även yttranden till domstol eller annan myndighet i frågor som rör sådan ersättning. En annan uppgift nämnden har är att fastställa ersättningstabeller och riktlinjer för olika delar av den ideella ersättningen, tabeller som allmänt accepterats på andra håll, också av domstolarna. Den största delen av ärenden kommer dit på grund av den i 3 § nämndens reglemente stadgade skyldigheten för trafikförsäkringsbolagen att inhämta nämndens yttrande i vissa angivna frågor. Denna obligatoriska prövning är ett uttryck för nämndens uppgift att verka för en enhetlig och skälig personskade- reglering inom trafikförsäkringen. Prövningen av obligatoriska ärenden kan inte betecknas som tvistlösning i de fall där parterna är överens i de prövade delarna. Utredningen anser att nuvarande roll i allt väsentligt bör bibehållas. En förändring som synes nödvändig för att antalet ärenden inte ska öka med anledning av reformen är att höja beloppsgränsen för skyldigheten att inhämta nämndens yttrande. I nuvarande regle- mente för anges att bolag ska inhämta nämn- dens yttrande i fråga utom rättegång som avser ersättning för inkomstförlust under invaliditetstid om den medicinska invalidi- teten uppgår till eller förlusten för år beräknas uppgå till ett belopp motsvarande en halv gång prisbasbeloppet (3 § a). Genom reformen kommer trafikförsäkringens ersättningar för inkomstförlust generellt att öka. Enligt konsekvensberäkningarna i kapitel 19 ökar dessa i genomsnitt med en faktor 3,33. En lik- ställning med dagens situation skulle kräva en ny gräns på ungefär 1,67 prisbasbelopp. Utredningen anser dock att gränsen bör ändras till två prisbasbelopp i syfte att också åstadkomma en viss dämpande effekt på antalet ärenden i nämnden. Prövning av fler frågor I utredningen har väckts farhågor för att den nya ordningen kan komma att medföra en ökad belastning på därigenom att de skadelidande i större utsträckning än för när- varande kommer att begära nämndens prövning av frågor under pågående skadereglering. Förklaringen till en sådan utveckling skulle vara att frågor om samband och om arbetsförmåga kommer att avgöras i sin helhet av försäkringsbolagen, vilkas beslut därmed får en avgörande betydelse för den skadelidandes försörjning; det ekonomiska grundskyddet tillgodoses inte längre av Försäkrings- kassan. Till detta kommer att det under skaderegleringen fort- löpande fattas beslut om ersättning och dessa beslut kan vara avgörande för den skadelidandes försörjning då skaderegleringen pågår. Det går inte att bilda sig en uppfattning om hur välgrundade dessa farhågor är. I det nuvarande systemet fattas motsvarande beslut av och någon besvärande överklagande- frekvens när det gäller dess beslut synes inte föreligga. Det är inte utan vidare givet att förhållandena kommer att vara andra när besluten i stället fattas av trafikförsäkringsbolagen. Med hänsyn till det anförda anser utredningen det inte motiverat att nu lämna några förslag i syfte att motverka den befarade utvecklingen. Om farhågorna besannas och belastningen på utvecklas alltför negativt, finns det anledning att återkomma till frågan och överväga om åtgärder behöver vidtas. Vad som då aktualiseras är i första hand ändringar i reglemente, t.ex. så att den skadelidandes rätt att föra mindre betydelsefulla frågor under nämndens prövning begränsas. Reglerna om nämndens sammansättning vid prövning av olika frågor kan också behöva ses över. Utredningens bedömning: Det bör inte införas lagbestämmelser om skyldighet för trafikförsäkringsbolagen att bekosta ombud för den skadelidande under skaderegleringen. Före den ursprungliga rättshjälpslagens tillkomst betalade en skadevållares försäkringsbolag vid personskada normalt även den skadelidandes juridiska bistånd under skaderegleringen. Från försäkringsbranschens sida ansågs det nämligen värdefullt att den skadelidandes intressen togs tillvara av en kompetent person.13 Eftersom rättshjälpslagen ursprungligen gjordes primär i för- hållande till eventuella försäkringar blev det i stället så att försäkringsbolagen i nämnda situation endast kom att betala den sökandes rättshjälpsavgift och eventuella tilläggsavgift. 13 Se prop. 1987/88:73 s. 27. rättshjälp inte beviljades stod emellertid försäkringsbolagen som regel alltjämt för den skadades ombudskostnader under skade- regleringen. Rättshjälpslagen ändrades i flera avseenden. a. upphörde rätten till rättshjälp i angelägenheter som rör en skade- lidandes rätt till ersättning för trafikskada som kan betalas från en föreliggande ansvarsförsäkring. Ett uttalat skäl för denna för- ändring var att lagstiftaren inte ansåg att det var rimligt att rättshjälpen i nämnda fall i själva verket gick till försäkringsbolagen och inte till den enskilde.14 I förarbetena till den ifrågavarande lagändringen angavs bl.a. att företrädare för försäkringsbranschen hade under beredningen av lagstiftningsärendet förklarat att försäkringsgivarna inte motsatte sig att på nytt svara för kostnaderna för parternas juridiska bistånd vid skaderegleringen i de fall där skadeersättningen ska utgå av en ansvarsförsäkring. Därtill angav det föredragande statsrådet att de rättssökandes behov måste anses tillgodosett genom försäkrings- bolagens åtagande när det gällde juridiskt biträde.15 Vidare angavs att i praktiken skulle det bli försäkringsbolagen som kom att närmare bestämma om utformningen och omfattningen av det rättsliga biståndet. Det ansågs därför angeläget att försäkrings- bolagen inte ändrade villkor och praxis på ett sådant sätt att befogade rättsskyddsintressen inte kunde tillgodoses. Därtill anförde föredragande statsrådet: De juridiska biträden som får anlitas enligt RHL skall vara advokater, biträdande jurister vid advokatbyrå eller andra lämpliga personer. När nu nästan alla skadeståndsärenden förs bort från rättshjälpen såvitt gäller den utomprocessuella fasen är det angeläget att kompetensnivån inte försämras, särskilt som det i händelse av rättegång är lämpligt att den som har biträtt under det utom- processuella skedet också kan anlitas som rättshjälpsbiträde. Mot denna bakgrund torde det enligt min mening inte möta något hinder om försäkringsbolagen uppställer vissa kompetenskrav på de personer som skall lämna biståndet i fråga. I själva verket skulle en sådan åtgärd stå i principiell överensstämmelse med mitt förslag att begränsa utrymmet för andra än advokater och biträdande jurister på advokatbyråer att komma i fråga för uppdrag som biträde enligt RHL (jfr avsnitt 2.6.2 och 2.11.4). Det är också naturligt att försäkrings- bolagen - liksom staten - försöker på olika sätt kontrollera kostnads- utvecklingen för det juridiska biståndet. Genom den nuvarande rättshjälpslagen (1996:1619) förändrades den statliga rättshjälpen väsentligt. Från att ha varit ett förhållande- vis omfattande åtagande begränsades den allmänna rättshjälpen till att bli ett behovsprövat skydd för personer som har relativt låga inkomster. Den allmänna rättshjälpen är dessutom helt subsidiär i förhållande till rättsskyddsförsäkring. Den som har, eller borde ha, rättsförsäkringsskydd kan inte få allmän rättshjälp. Som framgått i detta avsnitt har det framförts en uppfattning att vissa försäkringsbolag har blivit mer återhållsamma med att ge ersättning för den skadelidandes ombudskostnader under skade- regleringen. Försäkringsbranschen har i olika sammanhang för- nekat att så skulle vara fallet.16 Från Skadeståndskollegiets sida har krav rest på att rätten till ersättning för ombudskostnader under skaderegleringen ska lagregleras. Enligt utredningens uppfattning är det svårt att få någon klar bild av huruvida försäkringsbolagen i gemen eller vissa av dem faktiskt har ändrat sin praxis till att bli mer restriktiv när gäller att ersätta ombudskostnader under skaderegleringen. Enligt har i vart fall inte försäkringsbolagens kostnader härför minskat. En särskild omständighet som ytterligare försvårar en analys är att försäkringsbolagen som en konsekvens av det svenska EU-medlemskapet inte längre har branschgemensamma försäkringsvillkor och uppträder inte längre representerade av ett gemensamt organ, så som var fallet vid tiden för det åtagande varom hänvisades till i förarbetena till ändringar i rättshjälpslagen. Det är angeläget att skadelidandes ersättning bestäms genom en så korrekt skadereglering som möjligt. Därvid har inte sällan ett kvalificerat ombud för den skadelidande en viktig uppgift. Som regel betalar försäkringsbolaget de kostnader detta leder till för den skadelidande. Det kan dock inte ses som en obetingad rätt att alltid ha ett av försäkringsbolaget bekostat ombud. Som framgått av nämnda förarbetsuttalanden har lagstiftaren inte ansett annat än att bolagen – på samma sätt som tidigare rättshjälpsnämnden – ska kunna bedöma om ersättning ska betalas utifrån behovet av ombud i det enskilda fallet. Likaså kan ombudets lämplighet för uppdraget prövas. När det gäller frågan om lagreglering av rätten till ersättning för ombudskostnader vid skadereglering vore det som låg närmast till 16 Se Försäkringsförbundets debattartikel i tidskriften nr 5/2009. hands vara att återskapa läget till att motsvara vad som gällde års ändringar i rättshjälpslagen. Utredningen bedömer det dock inte som möjligt att inom ramen för nuvarande rättshjälpslag upphäva förbudet mot ersättning i trafikskadesammanhang och åter göra rätthjälpen primär i förhållande till rättsskyddsförsäkring.