sou · GYB338 · 2010-06-08 00:00:00 — lagstiftande makt föregås som regel av en offentlig utredning som oftast tillsätts på initiativ av regeringen, men även har en utredningstjänst. I de offentliga utredningarna ingår ofta företrädare för organisationer och myndigheter som berörs av förslagen (korporatism). Domare bistår ofta vid utarbetande av lagförslagen. När en utredning färdigställt sitt arbete skickas det ut på remiss till alla som kan tänkas bli berörda av förslagen. Det står också fritt för alla medborgare att (muntligen och) skriftligen lämna synpunkter på förslagen. Förslagen bereds av sakkunniga offentliganställda inom och riks- dagen. Dessa har ofta genomgått domarutbildning. I kommunerna bereder nämnder eller fullmäktigeberedning normbesluten. De offentligt anställda inom riksdagsförvaltningen, regerings- kansliet och kommuner som bereder normförslagen har frihet att meddela massmedia om oegentligheter (meddelarfrihet) och den offentlige arbetsgivaren har förbud att efterforska källan till sådana mediauppgifter. Den grundlagsfästa tryck- och yttrandefriheten ger också möjlighet att få del av allmänna handlingar samt offentliggöra och bilda opinion mot missförhållanden. Allt det som sagts gör det svårt för en enskild, ett företag eller en organisation att köpa sig inflytande över ett specifikt politiskt normbeslut. En presumtiv köpare av inflytande måste antingen köpa alla i en styrande partigrupp eller koncentrera sig på någon som kan antas ha mer inflytande över ett visst beslut än någon annan. Köparen riskerar att beslutet överklagas, prövas och ändras vid en offentlig juridisk process. Det starka inflytandet från tjänstemän och intressegrupper samt den öppenhet och offentlighet som gäller i beslutsförfarandet bidrar till att motverka handel med inflytande. Till detta kommer att de politiska partierna får statligt och kommunalt stöd som i huvudsak täcker deras verksamhet och valkampanjer. Partiernas behov av extern finansiering blir därmed inte påtagligt. Det sagda innebär inte att det inte går att köpa sig politiskt inflytande. Den påverkan som kan komma i fråga gäller dock i första hand inflytande på den allmänna opinionsbildningen. Det är tillåtet att lämna förmåner till politiska partier i syfte att påverka normbeslut Någon reglering av finansieringen av politiska partier och valkandidater finns inte . Det finns därför inte något hinder mot att lämna pengar eller andra förmåner till partier och politiker. Några politiska riksdagspartier har visserligen beslutat att inte ta emot gåvor från företag. Det är dock oklart i vilken utsträckning beslutet följs och om det gäller för alla organisationer som partiet har ett dominerande inflytande över eller anknytning till. Några författningsbestämmelser som föreskriver skyldighet för politiska partier att offentligt redovisa mottagna bidrag och belöningar finns inte. Det finns inte heller några författnings- bestämmelser om i vad mån det är tillåtet att ta emot anonyma gåvor eller gåvor från främmande makt. överenskommelse ska partierna redovisa ekonomiskt stöd från juridiska personer med namn och belopp samt från enskilda med det totala beloppet och antal bidragsgivare. Överens- kommelsen gäller dock bara partiernas centrala verksamhet och hur partierna tillämpar bestämmelserna skiljer sig åt. De politiska partierna utgör ett synnerligen viktigt inslag i det demokratiska samhället och det svenska politiska systemet. Det har därför ansetts angeläget att de får det ekonomiska stöd som krävs för att de ska kunna bedriva sin verksamhet. Något hinder mot att företag och enskilda utan krav på motprestation lämnar ekonomiskt stöd till partier och valkampanjer har därför inte ansetts böra uppställas. Det sagda innebär att det, i enlighet med allmänna principer om avtalsfrihet, är tillåtet för enskilda, företag och branschorganisationer att ge gåvor till ett parti eller en valkandidat. Enskilda, företag och intresseorganisationer lämnar förmåner till de politiska partierna. Detta kan ske i förhoppningen att förmånen i slutändan påverkar de normbeslut som partiets företrädare röstar för eller emot i de politiska församlingarna. Exempelvis kan förmånen lämnas av tacksamhet eller som belöning för att partiets företrädare röstar på ett visst sätt eller i hopp om att partiet genom sina förtroendevalda ska få fortsatt inflytande i vissa frågor. Det kan också lämnas i hopp om att partiet ska ändra sin hållning och att dess företrädare ska rösta på ett annat sätt än man tidigare gjort. En branschorganisation eller företag inom musikindustrin eller inom telekomsektorn kan exempelvis lämna ekonomiska bidrag i hopp om att påverka det politiska partiets hållning i en viss fråga, t.ex. i vad mån lagrade uppgifter om datatrafik ska lämnas ut av telekomföretag till tredje man. För musikindustrin är det viktigt att uppgifterna lagras så att illegal fildelning kan bekämpas medan telekomsektorn värjer sig eftersom lagringen kostar pengar. Partiets hållning har betydelse när partiets företrädare ska rösta om åtgärder mot illegal fildelning. Ett annat exempel är att företag som tillverkar miljöfordon eller bränsle till miljöfordon eller en organisation som företräder sådana företag lämnar förmåner till ett politiskt parti i hopp om att påverka beslut som kan öka försäljningen av sådana fordon och sådant bränsle, t.ex. när en fråga om gratis parkering av miljöfordon i kommunen ska behandlas av kommunfullmäktige. Att en enskild, ett företag eller en intresseorganisation förutsättningslöst och villkorslöst lämnar en förmån till ett politiskt parti i syfte att främja partiets målsättning har inte ansetts otillbörligt. Ett sådant förfarande faller därför utanför det straff- bara området för bestickning och mutbrott (prop. 1998/99:32). Det är således inte straffbart som bestickning eller mutbrott, om ett företag lämnar stora ekonomiska bidrag till ett parti för att främja partiets allmänna målsättning om sänkt bolagsskatt. Partiernas mål är inte statiska och det skulle sannolikt inte bedömas som otillbörligt att lämna gåvor i syfte att påverka partiet att byta inställning i en viss fråga, t.ex. om ska delta i den europeiska valutaunionen, gå med i NATO eller bygga ut kärnkraften I praktiken torde det med nuvarande mutbrottslagstiftning sällan eller aldrig bedömas som otillbörligt att villkors- och förbehållslöst lämna en förmån till ett politiskt parti. Sådana bidrag är som regel avsedda att bekosta partiets allmänna opinionsbildande verksamhet. Syftet kan naturligtvis också vara att påverka partiets allmänna hållning i någon fråga, men så länge det inte går att identifiera någon enskild eller något företag som skulle få en fördel eller nackdel av om partiet ändrar eller vidhåller sin inställning kan bidraget godtas. Och även om det skulle gå att identifiera någon eller några enskilda eller företag som påverkas ekonomiskt eller på annat sätt av partiets inställning, måste bidrag godtas, om frågan inte kan lösas utan lagstiftning efter sedvanlig beredning med utredning, remissbehandling och lagrådsgranskning. Detta gäller oavsett förmånens storlek och karaktär och oberoende av om den lämnas öppet eller i hemlighet. Det är också tveksamt om det går att döma en politisk besluts- fattare för mutbrott på grund av en förmån som lämnas till det politiska parti som han eller hon tillhör. Även om en förmån skulle anses otillbörlig, är det sällan som en politiker känner till vilka enskilda bidrag som lämnas till partiet. Kravet på uppsåt är därmed sällan uppfyllt annat än möjligen för sådana politiska beslutsfattare som har ledande ställning inom sitt parti. För straffansvar krävs också att beslutsfattaren tar emot förmånen för sig själv eller annan. Mutbrottsansvaret omfattar således den situationen att förmånen tillfaller någon annan än beslutsfattaren, t.ex. det parti som beslutsfattaren tillhör. Det måste dock finnas en koppling mellan partiet och beslutsfattaren, så att förmånen på ett eller annat sätt kan anses gynna besluts- De flesta politiker i politiska församlingar sitter formellt på egna mandat under eget ansvar. Även om han eller hon tillhör ett politiskt parti, kan partiet inte tvinga fram ett visst beslut, utan den förtroendevalde bestämmer själv hur han eller hon ska rösta. Det sagda innebär att det inte är självklart att en politisk beslutsfattare, t.ex. en ledamot av kommunfullmäktige, kan anses bli gynnad i lagens mening av ett bidrag som lämnas till hans politiska parti. Detta bör i än högre grad gälla en ledamot som fått sitt mandat efter personval. För straffansvar krävs vidare att förmånen har samband med beslutsfattarens syssla (tjänstesamband). Det kan vara mycket svårt att bevisa att en förmån som lämnas till ett politiskt parti har samband med det uppdrag som någon av partiets politiska företrädare har. Som regel förutsätts för straffansvar att det finns en möjlighet för beslutsfattaren att inverka på beslut som gynnar givaren (jfr Hovrättens över och dom i mål B 2141-06). Det är tveksamt om så kan anses vara fallet med normbeslut, eftersom sådana beslut är generella till sin karaktär och aldrig identifierar en enskild part. Om ett ekonomiskt bidrag till ett politiskt parti trots allt skulle kunna bedömas som mutbrott, kan den inom det parti som tagit emot bidraget dömas för medverkan till mutbrott. Har mottagaren möjlighet att utöva inflytande över det politiska beslutet, kan han dömas som gärningsman för brottet. Så är sällan fallet när det gäller politiska normbeslut. Saknar mottagaren möjlighet att utöva inflytande, kan han eller hon ändå dömas för medhjälp till mutbrott. Detta förutsätter som framgått av det föregående att det kan klarläggas att någon har gjort sig skyldig till mutbrott. Det är tillåtet att anlita lobbyister och andra ombud i syfte att påverka normbeslut En enskild, ett företag eller en organisation kan påverka politiska beslutsfattare på andra sätt än genom att ge förmåner till ett politiskt parti. Ett företag kan uppdra åt en konsult med kunskap och inflytande, t.ex. en före detta riksdagsman eller ordförande i kommunfullmäktige, att propagera för en viss ståndpunkt i en fråga som kräver lagstiftning eller anslagsbeslut i eller annan vald politisk församling. Som exempel kan nämnas att ett intresseorgan inom energibranschen anställer eller ger i uppdrag åt en före detta riksdagsman att mot ersättning argumentera i media och vid direktkontakter med riksdagsmän (före detta kollegor) för att bör ge skattelättnader för ett visst energislag. Varje medborgare har möjlighet att själv eller genom ombud uttrycka sina åsikter och ensam eller tillsammans med andra bilda opinion i vissa frågor. Några regler som hindrar en medborgare att direkt kontakta en politiker i en politisk beslutande församling finns inte. Det finns inte några författningsregler som hindrar inflytelse- rika konsulter och företag som bedriver lobbyverksamhet att mot ersättning argumentera för en politisk hållning. Det finns inte heller författningsregler om karenstid för före detta beslutsfattare som hindrar dem från att bedriva lobbyverksamhet närmast efter det att de har lämnat sina politiska uppdrag. Bestämmelserna om jäv i riksdag och kommunfullmäktige (2 kap. 11 och 4 kap. 14 § riksdagsordningen samt 5 kap. 20 § kommunal- lagen) gäller endast ärenden som personligen rör beslutsfattaren eller någon närstående till denne och blir därför inte tillämpliga, om någon kollega försökt påverka beslutsfattaren i någon fråga som behandlas av eller kommunfullmäktige. Straffbestämmelserna om mutbrott är inte heller tillämpliga när en beslutsfattare utsätts för påverkan av en lobbyist, så länge beslutsfattaren inte tar emot någon förmån för sig själv eller för någon annan. Det är också högst tveksamt om det skulle bedömas som otillbörligt, i den gällande mutbrottslagstiftningens mening, att påverka en politiker enbart genom att framföra argument i en viss fråga, även om argumenten framförs av en kollega eller före detta kollega som i hemlighet tagit emot ersättning för att framföra dem exempelvis vid en middagsbjudning (jfr RH 1995:99). Otillbörliga belöningar till förtroendevalda för att påverka normbeslut kan medföra straffansvar En förmån som lämnas direkt till en politisk beslutsfattare kan givetvis vara att bedöma som muta. Om ett företag lämnar pengar till en riksdagsman, kan företagets företrädare dömas för bestickning och riksdagsmannen för mutbrott samt företaget till företagsbot. Det är också möjligt att döma för otillbörligt verkande eller belöning vid röstning enligt 17 kap. 8 § , om någon SOU 2010:38 Handel med inflytande köper en röst vid omröstning i eller en församling. En förutsättning för mutbrottsansvar är att förmånen anses otillbörlig. Har en förmån lämnats till en riksdagsman av andra skäl än för att påverka dennes arbete i , blir något straffansvar inte aktuellt. Betalningen kan t.ex. avse skäligt arvode för riksdags- mannens uppdrag som ombud i en rättstvist eller för någon annan bisyssla. Det förekommer att förtroendevalda bjuds på middagar och andra förmåner i samband med idédebatter, studier och liknande politiskt motiverad verksamhet. Sådana förmåner torde sällan anses otillbörliga, i synnerhet inte om de lämnas öppet och är riktade till en vid personkrets. Det finns således inte något straffrättsligt hinder för en intresseorganisation att bjuda politiska förtroende- valda på t.ex. mat och dryck i samband med en bransch- presentation. Otillbörliga belöningar till förtroendevalda och andra som handlägger förvaltningsärenden kan medföra straffansvar Förfaranden som är ägnade att påverka myndighetsutövning, dvs. beslut där det finns identifierbara enskilda parter som kan få fördel eller nackdel av beslutet, är underkastade strängare regler. Sådana beslut utgör förvaltningsåtgärder som i självständigt bereds och beslutas av offentligt anställda. I den mån politiskt förtroende- valda deltar i sådana beslut är de underkastade samma regler som offentligt anställda. Myndighetsutövning under medverkan av politiskt förtroende- valda sker främst i kommunala nämnder, men förekommer även på andra håll, t.ex. vid regeringens beslut i tillsättningsärenden. En förtroendevald politiker kan, på samma sätt som en offentlig anställd, fällas till ansvar för mutbrott, om han eller hon tar emot en otillbörlig belöning för sin tjänsteutövning. Så kan vara fallet om en förtroendevald i samband med beredningen av en offentlig upphandling låter sig bjudas på mat och dryck av ett företag som lämnat anbud i upphandlingen. Detsamma gäller de tjänstemän som handlägger upphandlingsärendet (jfr RH 1997:33). Otillbörliga belöningar till anställda som inte handlägger ett förvaltningsärende kan leda till straff för tjänstefel Enligt bestämmelserna om mutbrott krävs för straffansvar att mottagaren tar emot en otillbörlig belöning för sin tjänsteutövning. Det är inte nödvändigt att den som får förmånen också är den som fattar beslutet, men förmånen måste ha samband med mottagarens arbete eller uppdrag. Så är fallet om mottagaren har möjlighet att inverka på det beslut som givaren vill påverka. Den som bereder ett ärende inför beslut eller föredrar det för beslut har som regel ett sådant inflytande att straffansvar kan inträda. Mera tveksamt är det om en anställd eller förtroendevald inte är involverad i ärendet eller målet. Det kan t.ex. röra sig om en chef eller en anställd på en annan avdelning. Dessa har som regel inte någon nämnvärd möjlighet att inverka på beslutet annat än möjligen genom att framföra sin åsikt till dem som handlägger ärendet. Myndigheternas och domstolarnas beslutsfattande styrs nämligen av procedurregler i bl.a. förvaltningslagen, förvaltnings- processlagen och som förhållandevis ingående drar upp ramarna för beslutsprocessen. Det gäller bl.a. hur processmaterial tillförs ett mål eller ärende, krav på kommunicering av processmaterial med berörda parter, rätt att få del av uppgifter och jäv. Som regel finns också möjlighet att överklaga domar och beslut, begära resning och klaga över domvilla. Om en anställd eller en uppdragstagare, exempelvis ett statsråd, tar emot ersättning av en enskild eller ett företag för att framföra sin åsikt till den som handlägger eller på annat sätt kan påverka utgången av ett enskilt ärende eller mål som handläggs vid en förvaltningsmyndighet som hör under det departementet som statsrådet är chef för, kan det strida mot regeln i 11 kap. 7 § regeringsformen att ingen myndighet får bestämma hur en förvaltningsmyndighet i enskilt fall ska besluta i ärende som rör myndighetsutövning mot enskild eller kommun eller rör rättstillämpning. Det kan också föranleda straffansvar för tjänstefel enligt 20 kap. 1 § . I offentlig sektor gäller enligt lagen om offentlig anställning särskilda regler om bisysslor. En arbetstagare får inte ha uppdrag eller utöva verksamhet som kan rubba förtroendet för hans eller hennes eller annans arbetstagares opartiskhet i arbetet eller skada myndighetens förtroende. Denna regel begränsar möjligheten att agera som ombud. Personer som inte är anställda, förtroendevalda eller har upp- drag åt en myndighet eller domstol kan naturligtvis anlita ombud som mot ersättning försöker påverka utgången i ett enskilt ärende eller mål. Det ankommer dock på handläggaren att avgöra om ombudet får uppträda som ombud i ärendet eller målet och se till att bestämmelserna om hur processmaterial får föras in i processen följs. Handläggaren ska också se till att processmaterialet kommuniceras till berörda parter och att muntliga uppgifter av betydelse antecknas. Slutligen ska handläggaren avgöra vad som ska läggas till akten samt pröva om det finns omständigheter som gör att han eller hon är jävig att handlägga ärendet. Om en handläggare vid ett telefonsamtal får uppgifter från en part eller dennes ombud, måste detta således antecknas och delges motparten. Bestämmelser- na om jäv innebär bl.a. att en offentliganställd inte kan handlägga en upphandling om hans hustru är ombud för ett av de företag som ingår i upphandlingen. De nämnda bestämmelserna ska bidra till att myndigheternas och domstolarnas beslut och domar präglas av saklighet och opartiskhet. Om någon offentliganställd åsidosätter bestämmelser- na kan ansvar för tjänstefel uppkomma. Förfarande- och rättegångsfel kan leda till att ärenden och mål återförvisas av högre instans för att handläggas på nytt i underinstansen. Sammanfattningsvis kan det leda till ansvar för tjänstefel för en handläggare att ta emot ersättning för att på ett oriktigt eller regelvidrigt sätt påverka utgången av ett förvaltningsärende. Det gäller även förtroendevalda som deltar i handläggningen. Det är tillåtet att i hemlighet anlita en tidigare chef, en make eller annan bekant till beslutsfattare i syfte att påverka myndighetsutövning Det kan tänkas att en part i hemlighet anlitar någon som är närstående, tidigare arbetskamrat, studiekamrat eller på annat sätt bekant med en beslutsfattare för att påverka denne. Parten kan exempelvis ersätta maken eller makan till en beslutsfattare för att han eller hon ska framföra argument vid frukostbordet. En part kan också anlita en auktoritet på området för att i olika sammanhang ge stöd åt en ståndpunkt. I ett mål om ansvar för brott mot upphovsrättslagen eller lotterilagen kan exempelvis en part ersätta en professor eller en pensionerad domare, som besluts- fattaren är personligen bekant med, för att denne i tv, i en blogg eller vid en privat eller offentlig tillställning ska uttrycka en viss ståndpunkt. Någon bestämmelse som hindrar en part eller ett ombud från att träffa överenskommelser av nu nämnt slag finns inte. och om handel med inflytande syftar till att främja öppenhet samt opartiskhet och saklighet vid beslutsförfaranden i politiska församlingar och i förvaltningen. Det svenska beslutsförfarandet måste i dessa hänseenden anses uppfylla högt ställda krav på öppenhet samt opartiskhet och saklighet. Dagens regelverk gör det också mycket svårt att köpa eller sälja något direkt inflytande över såväl politiska beslut som beslut i förvaltning och domstolar. Det är tillåtet att lämna bidrag till politiska partier och anlita konsulter eller andra för att bedriva lobbyverksamhet och bilda opinion kring lagförslag och andra normbeslut. Partierna finansierar dock sin verksamhet även genom kommunala och statliga bidrag. Det inflytande som kan åstadkommas genom privat partifinansiering och lobbyverksamhet är i allmänhet begränsat, avser oftast opinionsbildning och styr inte direkt de beslut som fattas i normgivande församlingar. I tidigare lagstiftningsärenden har inte framkommit skäl att begränsa möjligheten att ge bidrag till politiska partier. Att ge ett partibidrag i hemlighet har också, med hänsyn till medborgarnas rätt till åsiktsfrihet, inom vissa ramar ansetts godtagbart. Av det anförda får anses följa att det inte kan anses otillbörligt att en enskild, ett företag eller en intresseorganisation (B) lämnar ekonomiska bidrag eller andra förmåner till ett politiskt parti (C) i syfte att påverka beslut av ledamöter () i politiska församlingar som och kommunfullmäktige. Det finns då inte heller skäl att införa straffbestämmelser om handel med inflytande som tar sikte på bidrag till politiska partier. Några partier har som riktlinje att inte ta emot bidrag från vissa håll, t.ex. företag. I den allmänna debatten har också framförts argument för regler om tydlig redovisning och öppenhet vid partifinansieringen. Även om detta skulle regleras i lag kan det inte påverka bedömningen av om det är lämpligt att strafflägga bidrag eller andra förmåner till politiska partier och valkandidater. Med sådana straffbestämmelser riskerar man att fokus i den allmänna politiska debatten på ett icke önskvärt sätt flyttas från sakfrågor till juridiska straffprocesser som startas i syfte att vinna politiska poäng och komma åt politiska motståndare. Det finns inte heller skäl att genom straffbestämmelser inskränka möjligheten för en enskild, ett företag eller en intresse- organisation (B) att anlita en konsult eller annat ombud () för att påverka ledamöter () i politiska församlingar. Det bör således även i fortsättningen vara tillåtet för ett företag att anlita en riksdagsman för att i olika sammanhang uttrycka sitt stöd för en viss fråga. Vid myndighetsutövning mot enskilda finns ett omfattande regelverk som är ägnat att säkra opartiskhet och saklighet. Sådana ärenden handläggs som regel av offentliganställda. Möjligheten att i sådana fall utöva otillbörlig påverkan är starkt begränsad. Reglerna om bestickning, mutbrott och tjänstefel ger också ett skydd mot oegentligheter. Sammanfattningsvis finns det inte något påtagligt behov av en allmän straffbestämmelse som rör handel med inflytande. Det finns dock särpräglade situationer där det skulle vara direkt stötande, om de inte kan beivras straffrättsligt. Som nämnts ovan har man i som exempel på straffvärt beteende anfört att maken till ett statsråd får pengar för att utöva påverkan på statsrådet i ett omfattande koncessionsärende eller att en ledamot i kommunstyrelsen får pengar för att påverka den som handläggare ett upphandlingsärende. Utredningen menar att dessa och liknande fall, t.ex. att en part i ett förvaltningsärende i hemlighet lämnar ersättning till en beslutsfattares make för att denne ska övertala sin hustru/beslutsfattaren att fatta ett för parten förmånligt beslut, bör vara kriminaliserade. med den begränsningen dock att det ska vara fråga om att påverka myndighetsutövning. Kriminaliseringen bör begränsas till att gälla påverkan av myndighetsutövning och offentlig upphandling. Det skulle föra för långt att låta bestämmelserna omfatta t.ex. anställda i privata företag. Något sådant krav uppställs inte heller i straffrättsliga konvention eller mot korruption.