sou · GYB37 · 2010-02-02 00:00:00 — Enligt regeringens uppfattning var det principiellt sett otillfreds- ställande att , det ämbete som har till uppgift att övervaka lagens bestämmelser och som därmed också utgjorde en central funktion i samhället när det gäller arbetet i rikt- ning mot jämställdhet i arbetslivet, i stor utsträckning var för- hindrad att utöva tillsyn över det strukturella och kollektiva arbetet mot diskriminering under hänvisning till att det finns kollektiv- avtal. Inte minst mot bakgrund av att möjligheten att träffa kollek- 1993/94:147, s. 41f och 93. 1978/79:175, s. Aktiva åtgärder för att främja lika rättigheter och möjligheter tivavtal inte synes ha lett till det ökade intresse för att utveckla sådana avtal på jämställdhetsområdet som lagstiftaren velat stimulera till ansågs att ombudsmannen skulle få ökade möjligheter till att övervaka att i vart fall lagens grundläggande bestämmelser efterlevs. Att göra ombudsmannens tillsyn beroende av en viss miniminivå på avtalen som hade föreslagits av Jämställdhetsutred- ningen bedömdes emellertid skulle ha lett till svåröverskådliga tillämpningsproblem. När det gäller frågan om reglerna om aktiva åtgärderna bör vara semidispositiva har jag stannat vid att inte ändra diskriminerings- lagen på den punkten. Jag anser alltså att alla bestämmelser i diskrimineringslagen ska vara tvingande. Som jag har redovisat ovan saknas exempel på ett bredare partsammansatt arbete mellan arbetsmarknadens parter i sådan omfattning att jag ser anledning att ändra tillbaka till den situationen som rådde innan ändringen 1994. förekommer sådant partsarbete nästan uteslutande i fråga om lönekartläggningen.9 Arbetet i utredningen har i huvudsak bestått dels i inläsning av material, dels av möten med olika myndigheter och andra organisa- tioner och med den till utredningen knutna expertgruppen. Jag har dessutom beställt tre undersökningar. Jag har vidare deltagit i olika konferenser och seminarier som jag bjudits in till. Jag har även samrått med andra utredningar. Inläsningen har bl.a. handlat om att skapa en bild av gällande rätt enligt de olika diskrimineringslagarna som gällde innan diskri- mineringslagen trädde i kraft (jämställdhetslagen, , likabe- handlingslagen samt barn- och elevskyddslagen). Frågan har i första hand varit att i förarbeten till lagarna utreda lagstiftarens intentioner med de aktiva åtgärderna inom arbetslivet och på ut- bildningsområdet. Inläsningen har också berört olika forskning och andra undersökningar. I den delen har syftet främst varit att under- söka hur bestämmelserna om aktiva åtgärder tillämpats av de som varit skyldiga att följa dem och av tillsynsmyndigheterna. Jag har haft sju möten med experterna i expert- gruppen, varav ett var ett tvådagarsinternat. Jag har bl.a. träffat följande myndigheter och andra organisationer: Skolinspektionen 9 Jfr bl.a. , s. 147–179, se också avsnitt 2.3. Aktiva åtgärder för att främja lika rättigheter och möjligheter och barn- och elevombudet, , Integrations- och jämställdhetsdepartementet, Utbildningsdeparte- mentet, Försvarsdepartementet, Tjänstemännens centralorgani- sation (TCO), (), akademikers centralorganisation (), , , , och . För att möta utredningens uppdrag att undersöka hur effektiva aktiva åtgärder har varit har jag beställt en undersökning av företaget (bilaga 2). Forskaren har på utredningens uppdrag beskrivit hur ålder bemöts (bilaga 3) och forskaren har undersökt hur aktiva åtgärder behandlas inom (bilaga 4). Jag har bl.a. samrått med Utredningen om att utreda skydd mot bristande tillgänglighet för personer med funktionshinder – ledd av generaldirektören inom Integrations- och jäm- ställdhetsdepartementet, Utredningen om ett stärkt skydd mot åldersdiskriminering (IJ 2009:01), Delegationen för mänskliga rättigheter i (Ju 2006:2), Delegationen för jämställdhet i skolan (U 2008:08) och Delegationen för jämställdhet i högskolan. Jag föreslår att samtliga diskrimineringsgrunder som omfattas av diskrimineringslagen ska ha en eller flera aktiva åtgärder kopplad till sig, dvs. kön, könsidentitet eller könsuttryck, etnisk tillhörig- het, religion eller annan trosuppfattning, funktionsnedsättning, sexuell läggning eller ålder.10 Detta gäller både inom arbetslivet och på utbildningsområdet, vilket kommer till uttryck i de olika skyl- digheterna. Jag föreslår också att det ska införas en skyldighet för myndigheter och andra organisationer som ansvarar för värn- och civilplikten, inklusive den frivilliga militära grundutbildningen, att arbeta med aktiva åtgärder. Inom detta samhällsområde ingår dock inte diskrimineringsgrunden ålder. Vidare föreslår jag att mindre arbetsgivare ska undantas från skyldigheten att bedriva aktiva åtgärder. Skälet till det redovisas i motiven. I anslutning till respek- tive förslag har jag redovisat mina skäl för ställningstagandena. Enligt min mening minskas den sammanlagda administrativa pålagan på landets arbetsgivare genom mitt förslag. 10 Här används de nya beteckningarna på diskrimineringsgrunderna könsidentitet eller könsuttryck och funktionsnedsättning (se avsnitt 3.1). Aktiva åtgärder för att främja lika rättigheter och möjligheter samman med att mindre arbetsgivare enligt mitt förslag undantas från skyldigheten att bedriva aktiva åtgärder. Förslaget bidrar därför till regeringens mål att regelförenkla. Och även om det kan se ut som att ansvaret ökar för arbetsgivare som ändå är skyldiga att bedriva aktiva åtgärder för att främja lika rättigheter och möjlig- heter, t.ex. genom att informationsplikten utökas att gälla flera diskrimineringsgrunder än kön, är det inte självklart fallet. Jag menar att det inte är några nya uppgifter som efterfrågas i detta fall. Vad arbetsgivaren ska göra är lämna ut uppgifter om vilken löne- policy som företaget har. Det handlar alltså inte om några andra uppgifter än vad som informationsplikten gäller för . När det gäller de andra skyldigheterna – som i fråga om arbets- förhållanden, rekrytering och löner (den senare på de andra diskri- mineringsgrunderna än kön) – menar jag att det inte kan betraktas som betungande i en betydande mening att göra en analys som också omfattar de ytterligare diskrimineringsgrunderna jag anser ska ingå i främjandearbetet. Mitt förslag handlar i huvudsak om att öka systematiken i det arbetsgivare är skyldiga att göra. Min bedömning är därför att en systematisering av arbetet, bl.a. genom att det kommer att vara av mindre ad hoc-karaktär, leder till en effektivisering av främjandearbetet som blir en framgångsfaktor, både för arbetsgivarna och arbetstagarna. Enligt min mening bör det heller inte föreligga något merarbete av betungande administrativ karaktär av betydelse för arbetsgivarna att även inkludera de ytterligare diskrimineringsgrunderna i sitt policyarbete, t.ex. gällande rekrytering. Den art av trakasserier som kan drabba de arbetstagare som också kommer att omfattas av främjandearbetet bör inte skilja sig i någon avgörande mening från den som ofta drabbar någon på grund av kön, etnisk tillhörighet, religion eller annan trosuppfatt- ning. För arbetsgivaren handlar det bl.a. om att undanröja attityder och stoppa aktiviteter som kan uppfattas som kränkande och stötande. Arbetet med att motverka trakasserier och sexuella trakasserier för de nya diskrimineringsgrunderna bör därför inte medföra något annat arbetssätt för arbetsgivarna än de nu är skyl- diga att ha. Sammantaget ska arbetsgivaren inom sitt systematiskt mål- inriktade arbete främja lika rättigheter och möjligheter. Jag menar att det kommer att medföra stora effektivitetsvinster. Tanken är inte att allt ska ske . Som jag visar genom bl.a. de exempel på modeller för systematiskt arbete, som beskrivs i avsnitt Aktiva åtgärder för att främja lika rättigheter och möjligheter 2.3, är främjandearbete en långsam process, för att skapa medveten- het. I takt med att denna ökar finns vinster av många olika slag att få, både av administrativ och mänsklig karaktär. På utbildningsområdet kan jag inte se att utökningen av diskrimineringsgrunder kommer att medföra någon ökad admi- nistrativ börda av betydelse. Våra undersökningar visar att utbild- ningsanordnare tar sig an uppgiften att arbeta med främjandefrågor med stor entusiasm. Man anser att det ingår i den pedagogiska verksamheten att utbilda barnen, eleverna och de studerande i denna typ av medborgarfrågor. Dessutom tillförs nu enbart diskrimineringsgrunderna ålder och könsidentitet eller köns- uttryck. Jag anser inte att det kan betyda att arbetet kommer att försvåras i någon större omfattning. De skyldigheter som ska efterföljas enligt förslaget genom ett systematiskt målinriktat arbete föreligger redan. Mitt förslag innebär snarare en effektiv- isering av detta nu pågående arbete Däremot är det nytt för Försvarsmakten, som kommer att ansvara för den frivilliga militära utbildningen, att vara skyldig att bedriva aktiva åtgärder enligt diskrimineringslagen. Det föreligger dock en skyldighet för Försvarsmakten att arbeta mot diskriminering gällande totalförsvaret, dvs. för värn- och civil- plikten.11 Men dessa regler kommer från inte att tillämpas eftersom totalförsvaret fr.o.m. den dagen är vilande och ska inte tillämpas igen förrän utsätts för hot. I stället träder alltså reglerna om den frivilliga försvarsutbildning i kraft.12 Det innebär att det totala arbetet inom samhällsområdet inte kan anses öka i någon betydande eller betungande mening. I fråga om tillsynen minskar tillsynsmyndighetens objekt för tillsyn genom mitt förslag, genom att det blir färre arbetsgivare som omfattas av tillsynen. Dessutom bedömer jag att den tillsyn som kommer att bedrivas kan utföras effektivt eftersom den i större utsträckning kommer att riktas mot större företag. Jag föreslår också att det i lag ska förtydligas att en del av tillsynsarbetet, vid sidan av den granskande, består i att ge råd och vägleda. Jag menar att tillsynsmyndigheten i ett inledningsskede bör göra en riktad och prioriterad insats på att ge råd och vägledning, t.ex. att ge ut skriftligt material om att bedriva aktiva åtgärder för att främja lika rättigheter och möjligheter. Det skulle skapa möjligheter för att det systematiskt målinriktade arbetet 117 kap. 6 § förordningen (1995:238) om totalförsvarsplikt. 12Förordningen (2010:xx) om grundläggande om kompletterande inom Försvarsmakten. Aktiva åtgärder för att främja lika rättigheter och möjligheter kommer igång på ett bra sätt. Detta skulle kunna lyftas fram särskilt av regeringen genom att ge tillsynsmyndigheten ett uppdrag att arbeta fram tydliga och effektiva riktlinjer för aktiva åtgärder genom råd och vägledning. 1.4Frågor att utreda vidare Under utredningens gång har det uppkommit olika frågeställningar som hänger samman med det strukturella och kollektiva arbetet med att främja lika rättigheter och möjligheter inom diskrimine- ringsområdet som vi inte kunnat lösa inom ramen för detta arbete. Jag har ovan beskrivit att det finns anledning att titta närmare på hur man kan lösa den omständigheten att bl.a. främjandearbete mot kränkningar inom arbetslivet regleras både i diskrimineringslagen och inom arbetsmiljöregleringen. De senare föreskrifterna gäller för andra diskrimineringsgrunder än de som omfattas av diskrimi- neringslagen. Det är samma omständigheter när det gäller regleringen i diskrimineringslagen och skollagen om att förebygga och förhindra bl.a. kränkningar. Det saknas sanktioner till före- skrifterna i arbetsmiljöregleringen om kränkande särbehandling. I fråga om de båda regelverken finns en skillnad i sanktionerna. Medan reglerna i diskrimineringslagen om strukturellt och kollek- tivt främjandearbete har en sanktion på samma nivå så föreligger närmast det motsatta förhållandet enligt skollagen. Skolin- spektionen är, genom elev- och barnombudet, hänvisade till att stämma i ett enskilt ärende som enda sanktion för att förmå en utbildningsanordnare att efterfölja sina skyldigheter arbeta med aktiva åtgärder enligt föreskrifterna. Detta behöver utredas vidare. Jag har också konstaterat att det skulle vara angeläget att utreda om i högre utsträckning behöver läggas ett verksamhetsperspektiv inom olika samhällsområden. Med det menar jag att fler huvudmän kan göras skyldiga att arbeta med aktiva åtgärder både ur ett internt och externt perspektiv. Behovet att också se utåt mot brukare eller kunder blir ju också allt tydligare i takt med att medborgare själva vill förfoga över sina skyldigheter och rättigheter. Det kan t.ex. handla om hälso- och sjukvården eller socialförsäkringen. Det kan också röra sig om bostadsmarknaden. Jag ser det också som viktigt att regeringen går vidare med det förslag som generaldirektör tagit fram för att komma åt problemet med underlåtenhet att vidta åtgärder mot Aktiva åtgärder för att främja lika rättigheter och möjligheter bristande tillgänglighet för personer med funktionsnedsättning. Uppdraget har gjorts inom Integrations- och jämställdhetsdeparte- mentet. Enligt uppdragsbeskrivningen, från , ska förslaget avse de samhällsområden som omfattas av diskri- mineringslagen. Förslaget bereds nu inom . I detta kapitel beskrivs hur bestämmelserna om aktiva åtgärder tillämpats inom arbetslivet och på utbildningsområdet i de olika diskrimineringslagar som gällde innan diskrimineringslagen trädde i kraft. Det görs genom att lyfta fram olika forsknings- och under- sökningsresultat. I detta sammanhang presenteras också en modell för hur man kan arbeta på ett mer systematiskt sätt med att främja lika rättigheter och möjligheter. Modellen är framtagen i en finsk undersökning sedan man konstaterat att mycket främjandearbete är av tillfällig art och därför helt osystematiskt. Detta är en iakttagelse som också har gjorts inom svensk forskning. Utredningen Den könsuppdelade arbetsmarknaden inleder med ett historiskt sammandrag av utvecklingen på den könsuppdelade arbetsmarknaden. Förklaringen till den strikta uppdelningen mellan könen i arbetslivet i kan inte reduceras till en fråga om biologiska skillnader mellan könen eller kvinnors och mäns olika val, lika lite som man kan utgå från kvinnors och mäns olika lämp- lighet för olika sorts arbeten. En viktig förklaring är hur arbets- marknaden växte fram och organiserades där ett centralt inslag var kvinnors utestängning. Kvinnorna nekades tillträde till arbetsmarknaden och utbildningssystemet på samma villkor som männen. På så sätt har segregering och diskriminering byggts in i arbetsmarknadens strukturer.1 ingår kvinnorna i arbetskraften formellt på samma villkor som männen men de gamla mansdominerade strukturerna gör sig ständigt påminda även om de numera också utmanas i hög ut- 1 SOU 2004:43. Frågan är i vilken grad kan vi känna oss tillfreds med dagens utveckling? Den första jämställdhetslagen trädde i kraft . Det var en följd av att lagstiftaren uppmärksammat kvinnors ojämlika situa- tion på arbetsmarknaden. Arbetsmarknaden var könsuppdelad: en mansdominerad industrisektor samt en kvinnodominerad vård- och omsorgssektor. Kvinnor och män befann sig också inom dessa sektorer i olika yrken och med olika arbetsuppgifter (s.k. horisontell segregering), de hade inte heller samma positioner och befattningar (s.k. vertikal segregering). Den könsuppdelade arbetsmarknaden var också ett föremål för omfattande forskning och debatt bland kvinnoforskare i hela Norden.2 Könsuppdelningen på arbetsmarknaden visade sig ha minskat även om det inte handlade om en dramatisk minskning. Genom att kvinnor hade fortsatt att bredda sina yrkesval hade en fortsatt könsintegrering kunnat ske. Männens inbrytningar på kvinnodominerade områden har dock inte skett i samma omfattning. har kvinnor uppvisat både högre studiebenägenhet och högre genomsnittsbetyg än män vilket bidragit till att deras ställning på högskolan stärkts men också till att allt fler valde andra utbildnings- och yrkesvägar än de tradi- tionella.3 som könssegregeringen har förändrats har den också blivit mer dold.4 2.1.1Lagstiftarens intentioner med aktiva åtgärder för kön Enbart förbud mot diskriminering ansågs inte föra utvecklingen av jämställda arbetsplatser framåt. Ojämlikheten på arbetsmarknaden uppfattades som ett strukturellt problem och för att bryta köns- segregering krävdes annorlunda åtgärder. Det stod alltså redan då klart att ojämställdhet i arbetslivet skulle förebyggas genom kollektivt inriktade aktiva åtgärder som en del av ett utvecklings- arbete på strukturell nivå. Redan första jämställdhetslagen kom därför att innehålla regler om förbud och aktiva åtgärder. Enligt direktiven är aktiva åtgärder avsedda att verka pådrivande och mana 2Kvinnoforskare kallades de kvinnliga forskare som studerade (främst) arbetsmarknadens funktionssätt ur kvinnors perspektiv. Benämningen ändrades i takt med att forskningsfältet omfattade även män och maktrelationer. 4Baude 1987, Gonäs m.fl. 1999. till ökade ansträngningar för att motverka diskriminering.5 Bestämmelserna om aktiva åtgärder är i första hand inte avsedda att tillämpas i enskilda fall. De är i stället framåtsyftande och av generell eller kollektiv natur. Diskrimineringsförbuden är avsedda att motverka konkreta diskriminerande handlingar i individuella fall, medan aktiva åtgärder, förutom ett sådant syfte, också har till ändamål att motverka diskriminering i en mer allmän mening så- som det framgår av följande utdrag:6 Det torde stå helt klart för alla att vid en jämförelse med reglerna om diskrimineringsförbudet är bestämmelserna om aktiva åtgärder bättre ägnade att på ett brett plan föra jämställdheten framåt på arbetsmark- naden. Medan diskrimineringsförbudet tar sikte på att förhindra en orättvis behandling och skapa rättvisa i det enskilda fallet syftar reglerna om aktiva åtgärder till att ge kvinnor och män som grupper samma möjligheter och lika villkor i arbetslivet samt till att bryta den könsuppdelade arbetsmarknaden. Reglerna om främjande åtgärder inom arbetslivet och på utbild- ningsområdet flyttar således fokus från individen till system och strukturer, något som forskningen också visat vara nödvändigt. När jämställdhetslagen trädde i kraft var det oklart hur ett konkret främjandearbete för lika rättigheter och möjligheter i arbetslivet skulle utföras. Detta har också varit en stående kritik från arbetsgivarna, man har helt enkelt inte vetat hur man ska göra. Genom att inte gick på djupet med frågan om hur aktiva åtgärder i realiteten fungerat som verktyg för främjandearbete har inte jämställdhetslagen utvärderats i sin helhet sedan 1990.7 Det skedde med jämställdhetslagen. Utdraget nedan uttrycker kärnan i arbetet med aktiva åtgärder i modern tappning, med utvecklingsfokus: Den grundläggande tanken i JämL:s förarbeten är att det konkreta jämställdhetsarbetet skall vara ett led i den övriga verksamheten på arbetsplatserna. [] Om jämställdhetsfrågorna inte på ett naturligt sätt integreras i det övriga arbetet med att skapa goda förhållanden på arbetsplatserna och mellan arbetstagare och arbetsgivare, finns det risk för att åtgärder som vidtas endast kommer att bli punktvisa insatser utan någon mer långtgående verkan när det gäller att förändra inställ- ningen till jämställdhet i arbetslivet. 6SOU 1990:41 s. 305. Även följande illustrerar tydligt tanken om utveckling: Det måste också finnas en tydlig koppling till arbetsplatsens utveck- lingsbehov. Det viktiga är att planen utformas efter den enskilda arbetsplatsens eller enhetens behov och förutsättningar.8 En mycket betydelsefull del av arbetet med en jämställdhetsplan är uppföljningen av hur de åtgärder som anges i planen har genomförts eller, i förekommande fall, varför de inte har kunnat genomföras. Härigenom får arbetsgivare och arbetstagare en möjlighet till själv- kontroll. Uppföljningen kan också ge besked om de planerade åtgärderna varit rätt utformade och dimensionerade. Målen kan ha varit för högt eller för lågt ställda. Det finns kanske hinder som måste undanröjas innan en viss åtgärd kan genomföras. Genom uppföljning får man också ett bättre underlag för den kommande planeringen.9 Av ovan framförda framgår att de ursprungliga intentionerna med främjandearbetet behöver anpassas och utvecklas så att de bättre stämmer överens med kraven från de som ska tillämpa dem och i övrigt med den syn som föreligger i fråga om olika människors rätt att bli behandlade på sakliga grunder. Det råder alltså samstämmighet bland politiker och forskare att arbetslivet är ojämställt och att något måste göras. Olika ansatser har prövats beroende på hur man ser på problemen, t.ex. genom regleringsbrev till myndigheter samt olika föreskrifter på skilda nivåer. Det jämställdhetsarbete som har följt med anled- ning av de olika ansatserna har visserligen delvis utformats efter vad man i organisationen har definierat som problem men arbetet verkar ha saknat all form av systematik. Även om man undersökt sin egen verksamhet för att hitta hinder så har detta arbete ofta lett till punktinsatser på vissa områden, t.ex. löner och rekrytering. Främjandearbetet har inte alltid anpassats till den egna verksam- hetens villkor och det har inte heller integrerats i organisationers löpande personalpolitiska arbete. Det har funnits brist på helhets- perspektiv och jämställdhetspolitiska visioner för organisationsut- veckling och förändringsarbete. Kvinnors förvärvsfrekvens har successivt ökat och ligger i stort sett på samma nivå med männens. Denna utveckling har till stor del understötts av politiska beslut som 1990/91:113 s. 75. 1990/91:113 s. 76. införandet av individuell beskattning, införandet av en föräldraför- säkring och utbyggnaden av barnomsorg.10 har arbets- kraftens invandring från och samt migrationen från praktiskt taget hela världen bidragit till att den svenska arbets- marknaden präglas av människor från många länder och kulturer. 2.1.3Trög utveckling i arbetslivet för att inkludera människor med annan etnisk bakgrund än svensk Förändringen går alltså långsamt. Främst väljer kvinnor fort- farande att arbeta inom t.ex. vård och omsorg medan männen hellre arbetar inom tekniska yrken som t.ex. montör och mekaniker.11 Segregeringen uppstår inte enbart genom att arbetsmarknaden är ojämställd utan också genom utbildningsmässiga segregeringen. Det finns olika förklaringar till att denna ordning består. Den dominerande uppfattningen dock är att könsmönstret är en spegling av kvinnors och mäns (egna) fria val. Ett annat synsätt går ut på att könsmönster inte alls är fråga om kvinnors och mäns fria val utan allmänna föreställningar och förväntningar som finns på kvinnor och män i egenskap av yrkesarbetande, samhällsmed- borgare, make eller förälder m.m. Liknande förhållanden gäller för personer med utländsk bak- grund. Diskrimineringen är inte alltid kopplad till invandrarstatus utan riktas mot personer som anses avvika från en idealiserad bild av svenskhet. Således räcker det att utländska efternamn, mörk hudfärg, klädval eller brytning medför att många människor, oav- sett om de har invandrat eller inte, utsätts för kränkande särbehandling och utestängs från arbetsmarknaden. Undersök- ningar visar att den etniska ojämlikheten består, även när man jämför grupper med likvärdig utbildning, arbetslivserfarenhet, ålder och kön. När det gäller arbetslivet visar två rapporter från utred- ningen Makt, integration och strukturell diskriminering att diskri- mineringen förekommer inom alla sektorer i arbetslivet och går emot de uppfattningar som reducerar diskrimineringen till enstaka och isolerade handlingar.12 Studier genomförda i slutet av 1990- talet och visar att ojämlikheten mellan inrikes 10Gonäs, , Bildt, 2001. 11SOU 2004:43, s. 21. 12SOU 2006:59, SOU 2006:60. födda respektive utrikes födda består även när man jämför grupper och personer med likvärdig utbildning, likvärdiga erfarenheter och likvärdigt humankapital i övrigt.13 Föreställningar om att diskrimineringen främst sker vid rekryte- ring men saknar betydelse när man väl har fått ett arbete stämmer inte.