sou · GYB356 · 2010-08-31 00:00:00 — den enskildes bekvämlighet, inventiös inrättning l. apparat o. d. Ordet är belagt och förekommer fram till vår tid. Ordet Innovation som också förekommer , beskrivs i som innovation (latin innova´tio, av i´nnovo 'förnya', 'åstadkomma något nytt', av in- och no´vus 'ny'), förlopp genom vilket nya idéer, beteenden och tillvägagångssätt vinner insteg i ett samhälle och sedan sprids där. 46, (2005), : and . 3Innefattande även nya material. Inkrementella4 innovationer, handlar om en marginell förbättring. Inom alla områden sker det en stegvis förbättring av varor, tjänster, processer och material. När utredningen talar om innovationer i samband med innovations- upphandling så handlar det i praktiken om inkrementella innova- tioner.5 I vissa sammanhang används uttrycket kombinatoriska innova- tioner. Det är då avsedd att beskriva hur innovationen skapats, nämligen genom att utnyttja två eller flera etablerade produkter eller processer och, genom att kombinera eller samnyttja dessa, skapa en ny vara eller tjänst som har övriga karakteristika för en innovation. Det är viktigt att hålla i minnet att innovationer är en nödvändig förutsättning för produktivitets- eller kvalitetsförbättring på makro nivå men därav följer inte att all produktivitets- eller kvalitetsför- bättring är resultatet av innovationer. Allt lyckat och efterfrågat nyskapande kan inte heller betraktas som innovationer. kan en ny design i sig vara en innovation genom att förbättra produktens funktion, förbilliga dess produktion eller underlättar dess återvinning. I andra fall kan en ny design vara ett utryck för en ändrad estetisk utformning som i övrigt inte inne- bär någon förändring. En sådan designförändring kan vara mycket viktig för producentens konkurrenskraft men behöver således inte falla in under begreppet innovation. På samma sätt kan en byggnad innehålla element som kan be- traktas som innovationer, men alla nydanande byggnader kan inte betraktas som innovationer. En arkitektonisk skapelse kan ses just som en skapelse som har ett värde genom sin utformning inte genom att introducera nya lösningar. Innovationer är inte engångsskapelser. Utmärkande för de idéer eller uppfinningar som ligger till grund för en innovation är att de kan beskrivas, genom en konstruktionsritning, en processbeskriv- ning eller liknande. Sådana beskrivningar utgör ju också underlaget för det immaterialrättsliga skyddet, bl.a. patent. 4Inkrementell beskrivs i som en företeelse som baserar sig på en stegvis ökning av något slag. 5Det finns ingen vedertagen lista över radikala innovationer, men även stora banbrytande tekniska landvinningar är ofta resultat av ett successivt utvecklingsarbete, t.ex. var bärraketerna för de första rymdfärderna utvecklade från vapenbärande missiler som härstammade från V2 bomberna. GPS systemet var, trots dess verkligt radikala effekt för navigering, en vidare- utveckling av tidigare satellitbaserade navigeringssystem. att innovationen kan reproduceras. Därmed är innovationen inte kopplad till en speciell person, plats eller tid; det handlar om nya varor, tjänster, processer eller material, som kan beskrivas och därmed också återskapas av andra personer på andra platser. Tjänsteinnovation har blivit mera uppmärksammade. Utveckling av olika tjänster i vid mening har stor betydelse för samhällets utveckling och för enskilda företags konkurrensförmåga. Tjänsteinnovationer är ett mycket brett begrepp och i viktiga delar skiljer sig inte tjänsteinnovationer från andra innovationer. definierar en tjänst som en icke-materiell prestation, en aktivitet eller funktion som tillför värde till en mottagare. har använt en definition av begreppet tjänster utifrån myndigheten uppdrag och ansvarsområden. Tjänster handlar om värdeskapande för kunden. Tjänster bygger på samverkan mellan kund och leverantör. Tjänster utgörs av processer där kommunikationen är central och där tjänsteleveransen och själva erbjudandet ofta möjlig- görs och förstärks av teknik, t.ex. informations- och kommunikations- teknik, och fysiska produkter. Samverkan mellan kund och leverantör är viktig i de flesta men inte i alla tjänster.6 Det finns vissa beskrivningar av tjänsteinnovationer som utformas som om det skulle finns likhetstecken mellan en tjänsteinnovation och vad som kan betecknas som framgångsrik affärsverksamhet. Då riskerar begreppet innovation att förlora sin mening. har på uppmaning från utredningen föreslagit följande definition: En tjänsteinnovation är resultatet av en innovationsprocess där själva resultatet är en tjänst som används. Det behöver dock inte innebära att det är själva tjänsten som är ny, även om upplevelsen är att den är det. Innovationen kan även utgöras av ett nytt distributions- sätt, en ny affärsmodell, en ny design, ny möjliggörande teknik, etc. Detta innebär att processinnovationer (organisatoriska och teknolo- giska), affärsinnovationer och varuinnovationer är av stor betydelse för tjänsteinnovationer. menar dessutom att kommunikation och samspel med olika intressenter är centralt genom hela tjänste- innovationsprocessen. 6 Det finns tjänster, t.ex. postbefordran, där måttet av samverkan är mycket litet. Utredningen konstaterar att tar fram en väsentlig aspekt genom att framhålla den subjektiva upplevelsen. knyter också an till den normala definitionen av innovationer. Som ovan konstaterats ska en teknisk innovation kunna be- skrivas och därmed i princip återskapas av andra personer, på andra platser. Ett liknande kriterium bör enligt vår mening tillämpas även vid en diskussion av begreppet tjänsteinnovation. Tekes, den finska utvecklingscentralen för teknologi och inno- vationer, har i vissa sammanhang nyttjat denna definition: Service innovation is a new or significantly improved service concept that is taken into practice. It can be for example a new customer interaction channel, a distribution system or a technological concept or a combination of them. A service innovation always includes replicable elements that can be identified and systematically reproduced in other cases or environments. The replicable element can be the service outcome or the service process as such or a part of them. A service innovation benefits both the service producer and and it improves its developers competitive edge.7 Kravet att en tjänsteinnovation ska vara värdeskapande bör enligt utredningens mening inte innebära att innovationen nödvändigtvis medför ökat värde (nytta i någon mening) till både producent och kund8, även om det kanske är vanligast. Ett modest försök till beskrivning av en tjänsteinnovation skulle då innehålla följande element: 1.Ett förbättrad metod att tillhandahålla en tjänst, eller en för- bättrade upplevelse av en tjänst som kan vara riktad till slut- användare eller vara en intermediär produktionsfaktor för en annan tjänst eller för en vara. 2.Att den förbättrade metoden har en värdeökande effekt för åt- minstone någon aktör (producent eller kund). 3.Att denna nya metod, ska kunna beskrivas och därmed i princip också kunna vara replikerbar i andra företag/organisationer. 7Även denna definition är dock inte oproblematisk. eftersom den uppställer ett krav på att både producenter och konsumenter ska gynnas. Därtill förefaller det som om Tekes inte anser att en förbättrad tjänst som görs allmänt tillgänglig, t.ex. genom beskriv- ning i ett vetenskaplig publikation eller en open source programvara skulle kunna vara en tjänsteinnovation eftersom den inte förstärker utvecklarens konkurrenskraft. 8Ett exempel är förändringar i postutbärning. Det skulle kunna tänkas att en tjänsteinnova- tion beträffande brevutbärning skulle kunna innebära att servicen förblev helt oförändrad för kunderna (både fraktköparen och mottagaren) men däremot sänka kostnaderna för post- distributören. I direktivet anges vad som menas med innovationsupphandling. Där står att Med innovationsupphandling avses i dessa direktiv upp- handling av i förväg okända lösningar på ett definierat problem eller behov för vilka det ibland ännu inte har etablerats någon marknad. Av direktivet framgår att det ska röra sig om i förväg okända lösningar. Vi vill här vidga synsättet till att förutom okända lös- ningar även inbegripa lösningar som är oprövade och därmed inte helt kända! Begreppet innovationsupphandling är inte ett juridiskt begrepp, utan är en beteckning på en process som just syftar till att möjliggöra att nya lösningar utvecklas. Det innebär att när vi i vid mening talar om innovationsupphandling handlar det om en process där olika element mycket väl kan falla utanför regelverket för offentlig upphandling. Således är begreppet innovationsupphandling bredare än det juridiska begreppet offentlig upphandling. Upphandling kan i princip göras både inom offentlig och privat sektor, men för tydlighetens skull talar utredningen om upphandling inom offentlig sektor och inköp9 inom privat sektor. I utredningens direktiv står vidare Innovationsupphandling kan sägas vara ett uttryck för en efterfrågestyrd innovationsprocess, eftersom utgångspunkten för innovationsupphandling är en analys av behov, problem eller utmaningar hos en eller flera offentliga aktörer eller för samhällsområden. Om denna behovsanalys i kombination med en marknadsanalys för att identifiera tillgängliga, existerande lösningar visar att lösningar som motsvarar behoven saknas, kan det strategiska beslutet att genomföra en innovationsupphandling bli konsekvensen. Det handlar således primärt om att en myndighet söker tillfred- ställa ett behov eller lösa ett problem genom att söka efter ny teknik eller en ny tjänst. Rent principiellt kan detta ses som en motpol mot en forsknings- driven innovationsprocess, som enkelt uttryckt utgår från att ny vetenskaplig kunskap ger upphov till innovationer genom att innovatörer försöker hitta användningsområden för idéer till varor, 9 Vissa privata företag använder i praktiken inköpsmetoder som i delar påminner om offentlig upphandling, medan andra företag föredrar mycket mindre formella sätt att infodra anbud och förhandla fram affärsöverenskommelser. processer, material eller tjänster som emanerar från den nya kunskapen. Givetvis är det så att uppfattningen om behov till stor del är ett subjektivt begrepp som också styrs av förändringar av den generella teknik- eller kunskapsnivån. Således kan en kunskapsförändring göra en myndighet medveten om dess behov. Att innovationsupp- handling är en efterfrågestyrd innovationsprocess är i sig inget hinder för att en innovatör i vissa fall kan väcka frågan om en myndighet har ett behov till vilket innovatören tror sig ha en lösning. Det finns därför inte skäl för att alltid föreskriva en slags strikt kausalitet där behovet alltid måste vara tydligt dokumenterat och värderat innan en myndighet kan ha diskussioner med en innovatör. Däremot måste rimligen en innovationsupphandling innehålla ett tydligt element där behovet och värdet av en eventuell lösning på något sätt uppskattas så att det kan ske en avvägning mot andra behov. Detta uppfattar vi som liggande inom ramen för en efter- frågestyrd process. Offentlig upphandling inom ramen för och syftar normalt till att tillgodose ett icke oväsentligt behov för den upp- handling myndigheten eller enheter.10 I en del fall syftar dock innovationsupphandlingprocessen (i vid mening) till att stimulera introduktionen av nya lösningar på en specifik marknad. har ända sedan sin tillkomst arbetat med teknikupphandling11. Myndigheten skriver själva: Teknikupphand- lingen är ett styrinstrument för att påbörja en marknadsomställning mot en ny energieffektiv teknik – nya produkter, system eller processer. Det räcker dock inte med att bara ta fram tekniken. Utvecklingen måste följas av en rad olika åtgärder för spridning och användning av de nya produkterna, systemen eller processerna. Den som driver teknikupphandlingen måste ha god marknadskännedom och goda marknadskontakter. När Energimyndigheten talar om spridning av de nya produk- terna, systemen eller processerna, är det delvis fråga om spridning 10En offentlig upphandling kan givetvis även avropa ett ramavtal, där den upphandlande myndigheten vid upphandling har satt som villkor att även andra myndigheter ska kunna avropa varor och tjänster i enlighet med ramavtalet, t.ex. sluter Kammarkollegiet ramavtal beträffande datorprogram. Utredningen återkommer till frågan om ramavtals betydelse i samband med innovationsupphandling i annat kapitel. 11I förordning (2007:1153) med instruktion för anges i 2 § ska . 3. inom sitt verksamhetsområde främja forskning, utveckling, demonstration, innovation, affärsutveckling och kommersialisering, marknadsintroduktion av ny teknik och nya tjänster samt nyttiggörande av resultat från sådan verksamhet. till ett antal upphandlande myndigheter inom stat, landsting och kommuner, men framförallt handlar det om spridning till privata aktörer, i vissa fall även enskilda hushåll. Syftet med processen är att den nya tekniken ska bli känd och därefter efterfrågas på en marknad. Det är givet att förutsättningarna och metoderna skiljer sig åt mellan de olika upphandlingsfallen: å ena sidan när en myndighet, t.ex. , upphandlar en viss utrustning för eget bruk12, å andra sidan när t.ex. önskar sprida en mer energieffektiv teknik till 100 000-tals hushåll.13 För att i utredningens arbete kunna skilja mellan de olika fallen har vi valt att använda oss av den terminologi som presenteras nedan. Procurement as an innovation instrument14 I horisontell led handlar det om marknadsfaser. I den initiala fasen finns det ännu ingen färdig vara eller tjänst på marknaden. Det som författarna kalla Escalation kan beskrivas som adaption dvs. 12Givetvis är det så att om en myndighet anskaffar en ny vara eller tjänst och den fram- gångsrikt används av den svenska myndigheten, kan det leda till att samma nya vara eller tjänst efterfrågas även av myndigheter, eller för den delen av privata aktörer i , men också i andra länder. När t.ex. efterfrågar en teknik som kan reducera personalbehovet i vissa flygledningsfunktioner är det primärt det egna behovet som styr upphandlingen. Det företag sedan vinner upphandlingen får möjlighet att presentera sin produkt på marknaden och därmed kan även andra flygledningsorganisationer i andra länder stimuleras att upphandla den typen av produkt. 13I fallet med teknikupphandling av t.ex. värmepumpar har myndigheten inget som helst eget behov av värmepumpar, inte heller finns det någon nämnvärd efterfråga hos andra statliga eller kommunala myndigheter, i stort sett all förväntad efterfråga av den energibesparande produkten finns hos enskilda hushåll och fastighetsägare. har ett uppdrag beträffande utveckling, demonstration, innovation, affärsutveckling och kommersialisering, marknadsintroduktion av ny teknik som bidrar till omställningen till ett ekologiskt uthålligt energisystem i . Den bedömer att den Teknikupphandling som man bedrivit varit ett verksamt instrument för omställning genom att underlätta produktens spridning på marknaden. 14Gavras, , , , ; Procurement as an innovation instrument. []: Inno-Utilities, [2005] Begreppen public, catalytic and co-operative procurement introdicerades av , C., Hommen, L., 1998; Government technology procurement and innovation theory. Paper for the project Integration (). LinkopingEdquist and Hommen (1998). anammandet av lösningar som är mycket nya på marknaden. Consolidation slutligen, är fasen när en innovation får bred spridning. I det vertikala ledet handlar det om syftet med innovationsupp- handlingen. Det som benämns Direct Procurement15 kan beskrivas just som upphandling för myndighetens eget behov. Det som kallas Cooperative Procurment handlar om upphandling som sker i samverkan mellan olika myndigheter, men också mellan myndigheter och privata aktörer. Slutligen använder författarna begreppet Cathalytic Procurement. Detta kan beskrivas just som en katalytisk process avsedd att på- verka utbud och efterfrågan på en marknad. En katalytisk upphand- ling kan beskrivas som ett sätt varigenom en myndighet genom en strukturerad process stimulerar fram nya lösningar med avsikt att dessa ska spridas på marknaden.16 I fälten som finns i diagrammet kan olika beskrivningar ersätta de olika engelska nyckelorden nyttjas för att beskriva processerna i respektive fall. Åtgärder för att påverka 15Som inte ska förväxlas med Direct Procurement, i betydelsen direktupphandling, som är ett legalt begrepp. 16I avsnitt 4.5 behandlas katalytisk upphandling djupare. 17Upphandlingssamarbete: På det statliga området är ramavtalsupphandlingarna ett exempel på upphandlingssamarbete. Det utvecklades från tanken att den myndighet som för sitt eget behov behövde göra de största upphandlingarna av en viss produkt också skulle upphandla åt andra myndigheter. På det kommunala området finns det exempel på hur kommuner sam- arbetar kring olika upphandlingar och den lagändring som trädde i kraft medför att detta samarbete kan ske genom s.k. inköpscentraler. Men upphandlingssamarbete kan även handla om samarbete mellan statliga myndigheter och kommunala myndigheter. Man kan även tänka sig en myndighet som i åtminstone delar av upphandlingsprocessen arbetar tillsammans med privata inköpare. Slutligen borde det vara möjligt med gräns- överskridande upphandlingssamarbete mellan myndigheter i olika länder, vilket skulle kunna ha betydelse inte minst för s.k. grön upphandling. För utredningens del är vi primärt intresserade av de sex vänstra processerna, d.v.s. dels de tre i den fas när det ännu inte finns en vara, process eller tjänst på marknaden, dels den tidiga introduk- tionen av nya varor, processer eller tjänster. Det som beskrivs som Spridning är inte av primärt intresse i denna utredningen. Vi finner att begreppen Direct Procurement, Cooperative Procurement och Catalytic Procurement är användbara och medverkar till klarhet i diskussionen. Begreppen som såldes kommer från ett vetenskapligt arbete är givetvis på engelska. Språklagen (2009:600) medför emellertid att en svensk vokabulär ska nyttjas. Detta är emellertid inte trivialt. Begreppen lämpar sig inte väl för översättning och en svensk vokabulär som återöversätts till engelska skapar lätt förvirring.18 Utredningen kommer främst att nyttja de tre begreppen Upphandling för myndighetens eget behov, motsvarande Direct Procurement Upphandlingsamarbete, motsvarande Cooperative procurement, Katalytisk upphandling, motsvarande Cathalytic Procurement, vilka är viktiga för att förstå utredningens argumentation, råd och förslag. Båda dessa begrepp används. Fram till för ett tiotal år sedan nyttjades främst begreppet teknikupphandling, numera har innovationsupp- handling19 fått vidare spridning. Utredningen kan konstatera att det inte finns någon vedertagen begreppsskillnad mellan teknikupphandling och innovationsupphandling. Möjligen kan sägas att begreppet teknikupphandling ibland använts på ett något vidare sätt och skulle kunna innefatta även teknik som är väletablerad på andra marknader men saknas på den svenska marknaden. Det förefaller vara ganska sällan som begreppet användes på det breda sättet. 18Det finns i generella krav på myndigheter i Språklagen (2009:600). I 12 § stadgas Myndig- heter har ett särskilt ansvar för att svensk terminologi inom deras olika fackområden finns till- gänglig, används och utvecklas. Utredningen anser att ansvar vad avser terminologi inom innovationsområdet i första hand åvilar . 19På engelska används begreppen Technology Procurement och Innovation Procurement. Dock bör noteras att i sin rapport 2010:3 Hållbar offentlig och annan professionell upphandling förespråkar att de två begreppen bör ges olika betydelse. Rådet skriver: Eftersom teknikupphandling allmänt betraktas som ett sätt att köpa miljö- anpassade produkter som ännu inte finns på marknaden verkar det finnas skäl att skilja mellan upphandling av tekniska lösningar som redan utvecklats men som ännu inte är kommersiellt tillgängliga – teknikupphandling – och upphandling av tekniska lösningar som ännu inte har utvecklats – innovationsupphandling. Utredningen uppskattar försök till förtyd- ligande men anser dock att det i realiteten inte är enkelt att skilja dessa två fall åt och att i vanligt språkbruk nyttjas det två be- greppen som synonyma. Utredningen har valt att genomgående använda begreppet innovationsupphandling. Begreppet Miljöanpassad upphandling och det mera målande be- greppet Grön upphandling används numera ofta. Utredningen har dragit slutsatsen att det inte finns någon vedertagen definitions- skillnad mellan de två begreppen. Begreppet Hållbar upphandling kan däremot anses ha något annorlunda betydelse. menar att Hållbar upp- handling innebär ett bredare perspektiv då det, förutom de miljö- mässiga eller ekologiska aspekterna, även innehåller sociala, arbets- rättsliga och ekonomiska beaktanden. I internationellt språkbruk används olika benämningar främst, Sustainable Procurement, men även begreppet rement, GPP liksom, Environmentally Responsible Procurement. I ett meddelande från EU kommissionen 2008; Public procurement for a better environment (Impact assessment). COM 400 final, har miljöanpassad offentlig upphandling definierats som a process whereby public authorities seek to procure goods, services and works with a reduced environmental impact throughout their life cycle when compared to goods, services and works with the same primary function that would otherwise be procured. En i ofta använd definition av miljöanpassad offentlig upphandling, med något vidare utformning, är det tillvägagångssätt med vilket offentliga organisationer integrerar miljökrav i hela upp- handlingsprocessen för att stimulera en större tillgång till miljöteknik och utveckling av miljöanpassade produkter genom att identifiera, verifiera och välja de produkter som har minst miljöpåverkan sett i ett livscykelperspektiv.20 Den ovannämnda definitionen indikerar ett aktivt arbete med att stimulera en större tillgång till miljöteknik och utveckling av miljöanpassade produkter. Det knyter därmed an till innovations- upphandling/teknikupphandling för miljöanpassad upphandling. Inom ramen för EU:s arbete med handlingsplanen för miljö- teknik, Action Plan (ETAP21), har teknikupphandling definierats som en strategi inom vilken offentliga myndigheter integrerar miljökriterier i alla steg i upphandlingsprocessen för att därigenom stimulera spridning av miljöteknik och utveckling av ekologiskt hållbara produkter genom att identifiera och välja ut de lösningar som har minsta möjliga miljöpåverkan sett ur ett livscykelperspektiv. () har definierat teknikupphand- ling som en process genom vilken produkter, tjänster eller system upphandlas och för vilka utvecklingen av nya tekniska lösningar krävs för att uppfylla köparnas behov. Arbetet med teknisk utveckling, som är ett led i processen, kan omfatta tillämpning av avancerad teknik, men också mindre avancerad teknik och produktändringar. Utveck- lingsarbetet kan omfatta själva produkten, produktsystemet och själva tillverkningsprocessen. Utredningen konstaterar att dessa internationella definitioner väl överensstämmer med det språkbruk utredningen nyttjar. Innovationsupphandling behöver inte handla om högteknologi, även mindre komplicerade lösningar kan innefatta innovationer genom att lösningen sätts in i ett nytt sammanhang eller kombineras med andra lösningar. Inom området för miljöanpassade upphand- ling kan ibland återgång till tidigare lösningar vara fördelaktigt och detta kan under vissa omständigheter vara en innovation.22 20Denna (i stort sett likalydande) definition används av (Våga vara bäst! Upphandling av energieffektiva produkter i svensk offentlig sektor. (myndighet: Dnr 00-07-3096)). och av i deras nya Policy för Miljöstyrnings- rådets upphandlingsverksamhet, från 2010-03-25. 21Kommunikation från Kommissionen: for Sustainable Development: Action Plan for Union COM(2004) 38.