sou · GYB345 · 2010-06-30 00:00:00 — Med hänsyn till den korta utredningstiden har utredningen inte utrett behovet av särskilda bestämmelser om dokumentationsskyl- dighet eller gallring. Utredningen vill dock påpeka att det kan be- höva ses över i vad mån ett sådant behov finns i de verksamheter som berörs av lagförslagen. En ny lag om händelseanalyser vid självmord Utredningens förslag: En särskild lag om händelseanalyser vid självmord införs. Lagen ska innehålla bestämmelser om dessa händelseanalyser. Den skyldighet som hälso- och sjukvården har enligt en av utfärdad föreskrift att göra en händelseanalys vid självmord enligt lex ska utmönstras från lex och överföras till en särskild lag och därvid också utvidgas till att avse hela . En händelseanalys ska under vissa förutsättningar genom- föras av den som är verksamhetsansvarig inom hälso- och sjuk- vården eller . En samlad händelseanalys ska i vissa fall genomföras av . Utredningens överväganden, bedömning och förslag Syftet med händelseanalysarbetet i de enskilda verksam- heterna liksom med samlade händelseanalyser ska vara att som en del i patient- och klientsäkerhetsarbetet främja det självmordsförebyggande arbetet genom att ge under- lag för självmordsförebyggande åtgärder. ges i uppdrag att ta fram ett adekvat IT-stöd för händelseanalysernas genomförande. är tillsynsmyndighet över hälso- och sjukvården och även över och SiS. Socialstyrel- sen har bl. a. möjlighet att genom förelägganden försöka avhjälpa missförhållanden. tillsyn ska dock främst syfta till att förebygga skador och eliminera risker inom hälso- och sjukvår- den och . ska vidare genom sin tillsyn stödja och granska verksamheterna. Detta ansvar aktualiseras även i samband med inträffade självmord. Samhällets ansvar i samband med att någon tagit sitt liv sträcker sig dock längre än till att enbart övervaka att myndigheter och tjänstemän vid myndigheter följer lagar och andra författningar och även i övrigt uppfyller sina skyldigheter. Samhället behöver också förbättra sina möjligheter att inhämta nya kunskaper för att ut- veckla det förebyggande arbetet och bidra till en långsiktig kun- skapsuppbyggnad. Syftet med en händelseanalys vid självmord ska vara att identifiera eventuella brister inom hälso- och sjukvården eller som kan ha bidragit till självmordet och att vidta åtgärder för att motverka och förhindra att en liknade händelse sker . Genom en systematisk analys av verksamheten i fall där en person tagit sitt liv, kan slutsatser dras om vilka för- bättringar som är nödvändiga i verksamheternas självmordsföre- byggande arbete tillika kvalitets- och säkerhetsarbete. Händelseanalyser vid självmord inom hälso- och sjukvården och Nuvarande reglering tillhandahåller endast ett uttryckligt system för händelseanalyser vid självmord inom hälso- och sjukvården. Skyldigheten följer inte direkt av den i lag intagna lex Maria- bestämmelsen utan endast av en av utfärdad kom- pletterande föreskrift. Bestämmelser som möjliggör sådana regel- mässiga händelseanalyser även inom bör införas för Utredningens överväganden, bedömning och förslag att stärka kvaliteten och klientsäkerheten och i förlängningen det självmordspreventiva arbetet även i den verksamheten. En utvidgning av skyldigheten att göra händelseanalyser vid självmord kan åstadkommas på olika sätt och ges olika omfattning. Utredningen har valt en modell för händelseanalyser vid självmord som innebär att den primära händelseanalysskyldigheten ligger på verksamheterna själva. Bestämmelserna ska alltså göra det möjligt att genomföra systematiska händelseanalyser inom hälso- och sjuk- vården och och därtill öppna upp för en bredare samlad händelseanalys hos en nationell aktör. Denna möjlighet redogör utredningen för nedan under skyldigheter. Inom hälso- och sjukvården har man en omfattande erfarenhet av analyser vid självmord, men även inom är man van vid att göra händelseanalyser, om än i andra situationer än vid självmord, och torde därför kunna dra viss nytta av de rutiner man har från dessa. Av Rapport om intervjustu- die inom framkommer därutöver att det på vissa håll i landet informellt inom görs en utvärde- ring av den egna handläggningen vid självmord. Vidare visar Karo- linska Institutets Kartläggning av självmordsförebyggande arbete utanför hälso- och sjukvården att det i flera kommuner företas olika självmordsförebyggande insatser i vilka bl.a. deltar. En tydlig och samlad lagstiftning som styr händelseanalys- verksamheten både lokalt och nationellt behövs dock för att underlätta och stödja en metodutveckling på området. För det händelseanalyssystem som föreslås är det nödvändigt med bestämmelser som närmare anger vilka fall som ska analyseras och vilka förutsättningar som ska vara uppfyllda för att en analys ska genomföras. Utredningen föreslår att händelseanalysskyldigheten vid själv- mord enligt den föreslagna lagen begränsas till att avse enbart hälso- och sjukvården och . Utredningen har funnit att det inte finns förutsättningar att ut- öka skyldigheten att göra händelseanalyser vid självmord till fler samhällsaktörer än . Ju fler samhällsaktörer som åläggs en händelseanalysskyldighet vid självmord, desto större blir integritetsintrånget för den enskilde. Hälso- och sjukvården och är vana vid att sam- verka på olika sätt och det finns även bestämmelser om samverkan mellan dessa aktörer. Detta har givetvis sin grund i att den enskilde behöver insatser från både hälso- och sjukvården och Utredningens överväganden, bedömning och förslag tar ofta initiativ till kontakter även med andra samhällsaktörer alternativt har dessa en uppgifts- eller anmälningsskyldighet i förhållande till . Detta gör att akter innehåller uppgifter om en klients kontakter med skola, kriminalvård, hälso- och sjukvård och också om social- tjänstens kontakter med dessa aktörer. Härigenom kommer social- tjänsten att ha goda möjligheter att analysera inte enbart den egna verksamhetens insatser utan också hur den egna samverkan med andra aktörer fungerat. I vissa fall kommer kanske så vara fallet även inom hälso- och sjukvården. Det är enligt utredningens mening sannolikt att ett system för händelseanalyser vid självmord som omfattar båda dessa verksamhetsområden kan öka antalet självmord som blir föremål för en händelseanalys och därigenom förbättra det självmordspreventiva arbetet i verksamheterna och i samhället genom att det skapas en möjlighet att även studera hur samverkan fungerat. Händelseanalysskyldigheten vid självmord bör inte inordnas under lex och inte heller som ligga under lex . Det är utredningens bedömning att en särskild lag ger ett bättre sam- manhållet system som tydligt betonar vikten av att genomföra händelseanalyser vid självmord, och som kan visa hur samhällets olika verksamheter fungerat var för sig eller tillsammans i samband med att en person tagit sitt liv. De rutiner, blanketter och hand- böcker som finns och som även framledes behövs för andra händelseanalyser enligt lex och lex är mindre väl anpas- sade för händelseanalyser vid självmord. Det är även av den anled- ningen mer lämpligt att händelseanalyser vid självmord görs utan- för dessa båda system även om intentioner och resultat är desamma. Händelseanalyssystemet förutsätter i vissa avseenden tillgång till uppgifter från myndigheter och andra som är verksamma utanför hälso- och sjukvårdens och område. De uppgifter, som det kan vara av intresse att få tillgång till i händelseanalysen är sannolikt ofta av sådant slag att de omfattas av sekretess och de får, i den mån de utgör personuppgifter, inte heller behandlas hursom- helst. Många myndigheter och enskilda yrkesutövare kommer att involveras vid genomförandet av händelseanalyser och det är därför angeläget att regleringen blir lättillgänglig. De centrala bestämmel- ser som krävs för att genomföra händelseanalyssystemet bör därför så långt det är möjligt införas i en särskild lag. Utredningens överväganden, bedömning och förslag Både lex Maria- och lex Sarah-bestämmelserna är föremål för ny lagstiftning. Syftet med reformerna är i många avseenden att för- söka likrikta de två systemen. Även om utredningen valt att utmönstra händelseanalysskyldigheten vid självmord från dessa system så framstår det som rimligt att tillse att skyldigheten att göra händelseanalyser vid självmord i möjligaste mån anpassas till vad som gäller för händelseanalyser inom ramen för lex och lex . Utredningen anser att skyldigheten att göra händelseanalyser vid självmord bör framgå direkt och uttryckligen av lag och inte som endast framgå av en föreskrift. Något annat vore otänk- bart när man som utredningen föreslår ett helt nytt system som kommer att omfatta flera skilda aktörer i samhället med de krav ett sådant system ställer på lättillgänglighet för användarna och tydlig- het för närstående. Framförallt kräver en sådan ordning en möjlig- het att hämta in uppgifter från en rad olika aktörer och detta kräver stöd i lag. Det finns också enligt utredningens mening anledning att tro att en lagstadgad skyldighet i viss mån ger skyldigheten större tyngd för de verksamma. Utredningen föreslår att upphäver den föreskrift om anmälningsskyldighet vid självmord som gäller inom ramen för lex när den nu föreslagna lagen träder i kraft. Utredningen anser att ett system med händelseanalyser som avser både hälso- och sjukvården och och med möjlighet för en nationell aktör att göra en samlad händelseanalys ger ett bra underlag till kvalitetsutveckling och förebyggande arbete. Detta gäller särskilt eftersom ett sådant system inkluderar en befogenhet för den nationella aktören att hämta in information även utanför huvudaktörerna. Händelseanalysarbetet, både det som utförs av verksamheter inom hälso- och sjukvården eller och det som bedrivs av , bör fokusera på att identifiera brister inom verk- samheterna och samverkan dem emellan genom att analysera hän- Utredningens överväganden, bedömning och förslag delseförloppet före ett självmord. De nya kunskaper som händelse- analyserna ger ska dels generera i förslag till åtgärder i de enskilda verksamheterna som förebygger att en liknande händelse inträffar, dels mer allmänt bidra till det självmordsförebyggande arbetet genom att ge underlag för beslut om lagändringar, myndigheters normgivning, kommunala riktlinjer m.m. för verksamheterna. Händelseanalysarbetet är tänkt att vara ett led i det allmänna kvali- tets- och säkerhetsarbete som bedrivs inom hälso- och sjukvården respektive . För att uppnå enhetlighet och för att underlätta för hälso- och sjukvården och att, dels genomföra händelseanalyser vid självmord, dels lära av andras analyser om vilka åtgärder som har varit effektiva, föreslår utredning att får i upp- drag att – och medel för – att utveckla en IT-funktionalitet som endast behandlar anmälningar i enlighet med utredningens förslag till ny lag om på händelseanalyser vid självmord. Utredningens förslag: I lagen om händelseanalyser vid själv- mord ska följande centrala begrepp definieras: -hälso- och sjukvård, -hälso- och sjukvårdspersonal, Den föreslagna lagen om händelseanalyser vid självmord innehåller ett antal centrala begrepp. De flesta förekommer redan i annan lag- stiftning, t.ex. i LYHS och SoL. Utredningens avsikt är att inne- Utredningens överväganden, bedömning och förslag börden av dessa begrepp ska vara densamma som i de lagar där de redan återfinns. I syfte att öka tydligheten har dock utredningen valt att, även i den föreslagna lagen, föra in definitioner av vissa av dessa begrepp. I den mån ett begrepp inte är definierat är begreppet tänkt att ha samma innebörd som i annan lagstiftning där samma begrepp förekommer. Nya begrepp som definieras i lagen är vad som i lagen avses med självmord, verksamhetsansvarig och rapporteringsskyldig. I den föreslagna lagen anges att med självmord avses fall där en per- son avsiktligen tagit sitt liv. Denna definition överensstämmer med den definition som används när dödsorsaken fastställs av läkare. Genom denna definition säkerställs att endast verkliga självmord blir föremål för en händelseanalys. Utredningen åter- kommer till vikten av detta nedan. Begreppet hälso- och sjukvård definieras i 1 kap. 2 § LYHS. Enligt förarbetena till ny patientsäkerhetslag (prop. 2009/10:210 s. kommer definitionen inte att förändras i den nya lagen om denna antas. Förarbetena till 1 kap. 2 § LYHS återfinns i prop. 1997/98:109 s. 147 f., prop. 2000/01:81 s. 20 f. och prop. 2008/09:190 s. 147, till vilka utredningen hänvisar beträffande den närmare innebörden av begreppet. Den nu föreslagna bestämmelsen motsvarar dagens 1 kap. 2 § LYHS. En definition av termen hälso- och sjukvårdspersonal finns i 1 kap. 4 § LYHS. Vissa mindre ändringar av begreppet har föresla- gits i förarbetena till en ny patientsäkerhetslag (prop. 2009/10:210 s. 189 f.). Utredningen föreslår en definition av begreppet i lagen om händelseanalyser vid självmord som överensstämmer med det som föreslagits inom ramen för förslaget till ny patientsäkerhetslag. Förarbetena finns i prop. 1993/94:149 s. 55 f. och s. 116 f., Utredningens överväganden, bedömning och förslag 1997/98:109 s. 148 ff. och prop. 2008/09:190 s. 147. Av dessa framgår närmare vad som avses med begreppet och utredningen hänvisar till dessa. Begreppet socialtjänst är inte definierat i SoL eller i annan lag- stiftning på område som avser de direkta insatserna för enskilda, däremot definieras begreppet i OSL och i SoL-PuL. Definitionen i SoL-PuL är något vidare än den i OSL. Båda definitionerna är tänkta att vara uttömmande i förhållande till sitt respektive tillämpningsområde. Eftersom nu föreslagen lag om händelseanalyser vid självmord riktar sig till hela och flera aktörer inom socialtjäns- ten menar utredningen att en definition av begreppet är nödvändig även i denna lag. Orsaken är att verksamhetsområdet för social- tjänsten är vidsträckt och det är viktigt att det inte finns någon oklarhet beträffande vilka verksamheter inom som omfattas av den föreslagna lagen. Utredningen har valt att definiera begreppet socialtjänst med ledning av de definitioner av begreppet som återfinns i 26 kap. 1 § OSL och 2 § första stycket SoL-PuL. Det är därvid praktiskt om dessa begrepp inte skiljer sig åt allt för mycket. Enligt utredningens uppfattning ska med socialtjänst förstås; -verksamhet enligt lagstiftning om socialtjänst och anslutande särskild lagstiftning om vård av unga och av missbrukare utan samtycke, -verksamhet som bedrivs av SiS, -verksamhet hos invandrarbyrå, -verksamhet enligt lagstiftningen om stöd och service till vissa funktionshindrade, -handläggning av ärenden om bistånd som lämnas av social- nämnd enligt lagstiftning om mottagande av asylsökande m.fl. och -handläggning av ärende om introduktionsersättning för flyk- tingar och vissa andra utlänningar. Utredningens överväganden, bedömning och förslag När det gäller SiS innebär förslaget att definitionen överensstäm- mer med SoL-PuL 2 § första stycket, vilket är en viss avvikelse från OSL 26 kap. 1 §. Utredningen har inte funnit skäl att låta be- greppet socialtjänst enligt nu aktuell lag så som är fallet enligt 2 § första stycket SoL-PuL omfatta handläggning av ärenden om till- stånd till parkering för rörelsehindrade eller verksamhet enligt LuB. Anledningen är att det enligt utredningens bedömning sällan eller aldrig torde aktualiseras ett samband mellan ett inträffat självmord och denna typ av insatser inom . Uppräkningen är tänkt att vara uttömmande och innefattar även enskilt bedrivna verksamheter. Beträffande vad som närmare avses med begreppet socialtjänst hänvisas i övrigt till prop. 2000/01:80 s. 136 f. aktuell lag riktar sig i huvudsak till två olika verksamhetsområ- den, hälso- och sjukvården och , som båda rymmer ett flertal såväl offentligt som privat bedrivna verksamheter. I verk- samheterna används olika begrepp och terminologin skiljer sig åt. Det finns således ett behov av att införa ett gemensamt begrepp för att beteckna de aktörer som bedriver de verksamheter som kom- mer att omfattas av den föreslagna lagen och som bl.a. har ansvaret för att göra en händelseanalys och att anmäla det inträffade själv- mordet till . Utredningen har valt termen verksam- hetsansvarig. Med verksamhetsansvarig avses i lagen om händelseanalyser vid självmord den som bedriver verksamheten eller den som annars fattat beslut om en insats. Inom hälso- och sjukvården avses med verksamhetsansvarig vårdgivaren. Avsikten är att samma krets som inom hälso- och sjukvården har en anmälningsskyldighet enligt lex ska ha motsvarande anmälningsskyldighet enligt den nu föreslagna lagen och därmed betraktas som verksamhetsansvarig enligt lagen om händelseanalyser vid självmord. Såväl verksamhet som bedrivs i offentlig som i privat regi innefattas. Med vårdgivare avses det- samma som i LYHS 1 kap. 3 §. För det fall förslaget till patient- säkerhetslag antas, bör enligt utredningens mening innebörden av begreppet anpassas till den definition som föreslagits tas in i den lagen. Den närmare innebörden av begreppet vårdgivare framgår av Utredningens överväganden, bedömning och förslag 2009/10:210 s. 80 f. Utredningen har valt att inte definiera begreppet vårdgivare i lag. Inom område finns, till skillnad från inom hälso- och sjukvårdens område, inte något enhetligt begrepp för att be- teckna den som bedriver verksamhet. Orsaken är att verksamhetsområde är mycket vidsträckt. Vem som är att betrakta som den som bedriver verksamheten varierar beroende på vilken verksamhet det gäller. Utredningens avsikt är att den krets som enligt den nya lex Sarah-bestämmelsen kommer att få en anmäl- ningsskyldighet till ska ha motsvarande anmälnings- skyldighet enligt den nu föreslagna lagen och vara att se som verk- samhetsansvariga. I verksamhet inom avses berörd nämnd, i första hand den nämnd som bedriver verk- samheten, men även i förekommande fall den nämnd som fattat beslut om en insats, som regel socialnämnden. Utredningen menar att regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer bör ges rätt att i föreskrifter ge vägledning beträffande hur anmälnings- skyldigheten närmare ska fullgöras i dessa fall. Vid verksamhet i SiS regi är det SiS ledning som är att se som verksamhetsansvarig. I yrkesmässigt bedriven enskild verksamhet är det den som ytterst är ansvarig för verksamheten som avses. Vilka som närmare avses framgår av prop. 2009/10:131 s. 33 f, vilken utredningen hänvisar till. Av samma skäl som anförts ovan när det gäller behovet av att in- föra begreppet verksamhetsansvarig och definiera detta i lag bedö- mer utredningen att det finns ett behov av att föra in ett nytt be- grepp – rapporteringsskyldig – i den föreslagna lagen om händelse- analyser vid självmord. Med rapporteringsskyldig inom hälso- och sjukvården avses hälso- och sjukvårdspersonal enligt den definition som anges i den föreslagna lagen. Avsikten är att samma kategori av personer som har en rapporteringsskyldighet enligt lex ska ha motsva- rande skyldighet vid självmord. Inom är den som fullgör uppgifter inom social- tjänsten att betrakta som rapporteringsskyldig i den kommande lagens mening. Detta innebär att skyldigheten endast omfattar de som är yrkesverksamma, dvs. anställda, uppdragstagare, praktikan- Utredningens överväganden, bedömning och förslag ter, deltagare i arbetsmarknadspolitiskt program och andra som får ersättning utöver kostnadstäckning för sina insatser. Frivilligarbe- tare omfattas inte. Avsikten är att samma personkrets som i den nya lex Sarah-bestämmelsen åläggs en rapporteringsskyldighet ska ha motsvarande skyldighet inom ramen för nu föreslagen lag. 2009/10:131 s. 26 f. finns ytterligare beskrivning av vilka som innefattas. Rapporterings- och underrättelseskyldighet vid självmord Utredningens förslag: I syfte att bidra till det självmordsföre- byggande arbetet i den egna verksamheten ska de rapporterings- skyldiga till den verksamhetsansvarige genast rapportera själv- mord som de får kännedom om. Rapporteringsskyldigheten ska avse självmord som inträffat från det att personen som tagit sitt liv haft kontakt med den aktuella verksamheten. Inom ska skyldigheten också gälla i de fall där personen som tagit sitt liv kunnat komma i fråga för insatser inom verksamheten. En polismyndighet ska, när dödsorsaken fastställts, under- rätta socialnämnden om ett inträffat självmord. På motsvarande sätt ska RMV när dödsorsaken fastställts, i de fall myndigheten har kännedom om att den person som tagit sitt liv haft kontakt med hälso- och sjukvårdspersonal före det att självmordet inträffade, underrätta berörd verksamhetsansvarig inom hälso- och sjukvården om självmordet. Rapporteringsskyldigheten ska gälla även om en polismyn- dighet lämnat en underrättelse om självmordet till berörd soci- alnämnd eller om RMV lämnat motsvarande underrättelse till berörd verksamhetsansvarig inom hälso- och sjukvården. På motsvarande sätt ska underrättelseskyldigheten för polismyn- digheterna och RMV gälla även om berörda rapporteringsskyl- diga informerat den verksamhetsansvarige om självmordet. Regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer får meddela föreskrifter dels om hur de rapporteringsskyldiga när- mare ska fullgöra sin rapporteringsskyldighet, dels om hur underrättelseskyldigheten för polismyndigheterna och RMV närmare ska fullgöras. Utredningens överväganden, bedömning och förslag Alla självmord som de rapporteringsskyldiga uppmärksammar, eller på något sätt får kännedom om, ska rapporteras om de inträffat från senaste kontakten med den egna verksamheten. Det uppstår inga tveksamheter för de rapporteringsskyldiga om vilka fall som ska rapporteras eftersom alla självmord inom tids- ramen omfattas av skyldigheten att rapportera. De behöver endast konstatera att ett självmord såsom de uppfattat det har inträffat och att självmordet ägt rum inom en viss tidsram från senaste kontakten med den egna verksamheten. I övrigt behöver de rap- porteringsskyldiga inte göra någon bedömning. Rapporteringsskyl- digheten ska fullgöras till den som enligt lagen är att betrakta som verksamhetsansvarig. Vilken den egentliga dödsorsaken var ligger det på den verksamhetsansvarige att förvissa sig om innan händel- seanalysarbetet påbörjas. Vad denna skyldighet innebär och hur den verksamhetsansvarige ska förvissa sig om dödsorsaken framgår direkt av lagtexten och utredningen redogör närmare för denna be- stämmelse nedan. Det finns inom ramen för lex och lex ingen sank- tion mot underlåtenhet att rapportera missförhållanden och någon sådan sanktion föreslogs inte heller när systemen sågs över. Något skäl att göra andra överväganden inom ramen för en rapporterings- skyldighet vid självmord finns enligt utredningens mening inte. Hur rapporteringsskyldigheten närmare ska fullgöras bör över- låtas till regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer att närmare reglera eftersom det är angeläget att så långt möjligt uppnå likvärdiga rapporteringssystem inom hälso- och sjukvården och . ska en lex Maria-anmälan göras vid alla självmord som inträf- fat under pågående vård eller efter en vårdkon- takt. Data visar att en mycket stor procentandel av de personer som tar sitt liv har haft kontakt med vården före självmordet. För att fler självmord ska bli föremål för händelse- analys bör därför tidsramen utvidgas före det in- träffade självmordet. Data på hur stor andel av de personer som tar livet av sig som har haft kontakt med före självmor- Utredningens överväganden, bedömning och förslag det och inom vilket tidsspann, finns inte tillgängligt men det saknas skäl att fastställa olika tidsramar för rapporteringsskyldigheten i de olika verksamheterna. Ett självmord ska rapporteras dels om det för det inträffade självmordet fanns en pågående kontakt med hälso- och sjukvården eller , dels om självmordet inträffat från det att en sådan kontakt förekom.