sou · GYB369 · 2010-10-18 00:00:00 — Depåer och anläggningar för avisning måste finnas i tillräcklig omfattning och på rätt platser. har ett ansvar för att inventera lämplig mark för underhållsdepåer i samråd med järn- vägsföretag, fordonstillverkare och andra aktörer som vill bedriva underhållsverksamhet. Jag har noterat två problem som uppenbarade sig den gångna vintern med avseende på depåer för avisning och andra underhålls- åtgärder. Det ena problemet rör förhållandet att endast ett fåtal aktörer är engagerade i denna verksamhet. Det handlar om att en dominerande fastighetsinnehavare upplåter mark åt en likaledes dominerande, eller i vart fall stark, underhållsleverantör. Till detta återkommer jag i avsnitt 5. Det andra problemet rör avisningsan- läggningarnas kapacitet och fysiska placering i järnvägsnätet. Med tillväxt i resandet, en förväntat större fordonsflotta och fler järnvägsföretag räcker inte befintliga verkstadslokaler och depåer. För att köbildningen inte ska bli över- mäktig, särskilt vid temporära påfrestningar, krävs mer depåkapa- citet och avisningslokaler med spåranslutning. Med tillräckligt antal anläggningar, rätt placering och rätt avis- ningsteknik bör det också bli lättare för järnvägsföretagen att avisa i förebyggande syfte snarare än som avhjälpande åtgärd. har i sitt åtgärdsprogram åtagit sig att hitta lämplig mark som enligt sitt program ska investera i depåer med ny avisningskapacitet. Min bedömning är att detta utgör en god ansats för en större avisningskapacitet . Flera aktörer framhåller betydelsen av att markupplåtelse dels sker på villkor som möjliggör privata investeringar från flera aktörer dels sker på strategiskt viktiga platser. Det kan till exempel handla om , , , och . För att detta ska åstad- kommas bör inventering av lämplig mark för depålokaler ske i samråd med järnvägsföretag, fordonstillverkare och andra aktörer som vill bedriva underhållsverksamhet. Isbildningen var det stora problemet för fordonen Det enskilda vädermässiga förhållande som i förlängningen skapade de största problemen för fordonen var isbildningen. Det var alltså inte kylan eller snömängderna i sig utan kombinationen av väder- förhållanden, inklusive hög luftfuktighet, som orsakade isbildning med påföljande fordonsproblem. Om de stora mängderna snö hade kunnat hållas undan från spår- anläggningen hade isbildning under fordonen sannolikt inte upp- stått i den omfattning som skedde. Om, å andra sidan, fordonen varit försedda med bättre skydd mot isbildning, hade skadan också kunnat begränsas. Detsamma gäller om underhåll med avisning varit säkrat i tillräcklig omfattning. Järnvägsföretagen svarar ytterst för tågens prestanda och för trafikupplägg samt för att adekvat underhåll sker. Detta förhållande förändras inte på grund av väderomständigheter. Ett åkeri eller ett bussföretag kan inte förklara en bristande transport med att det saknas verkstadslokaler. Ett betydande ansvar bör därför tas av järn- vägsföretagen för att transporter som ska ske, oavsett väderför- hållanden, också sker utan betydande störningar för kunden. Jag noterar att SJ och andra företag, även fordonstillverkare (se bilaga 10 från Alstom) nu har flera åtgärder i sina program som ska förbättra fordonens motståndskraft mot bland annat isbildning. I kapitel 7 föreslår jag att bör efterfråga information om status i dessa identifierade åtgärder inför uppdatering av det samlade åtgärdsprogrammet för vinterberedskap. Jag har tidigare konstaterat att järnvägen är ett transportsystem som är mycket känsligt för störningar. Utredningen har emellertid också visat på bristande flexibilitet och förmåga att ställa om från normal drift till extraordinära förhållanden. De brister som jag särskilt noterat gäller beredskapsplanernas utformning, väderprognostjänsterna som stöd för beredskaps- åtgärder, avsaknaden av trafikreduceringsplaner i händelse av stör- ningar samt förmåga att leda och samordna omställ- ningen av järnvägssystemet i störda driftlägen, såväl innan en kris är ett faktum som när krisen inträffat. 4.1Samhällets krisberedskap /2010 Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (MSB) har analys- erat och utvärderat hur krisberedskapen fungerat med stora mängder snö /2010.1 MSB har utfört sitt uppdrag i två delar. Den första avser konse- kvenserna av störningarna för samhällsviktig verksamhet. Det handlar om vilka åtgärder som olika aktörer vidtagit med stora mängder snö, vilken samverkan som förekommit för att lösa uppkomna situationer samt om begärt och lämnat stöd av För- svarsmakten. Den andra delen handlar om konsekvenserna för all- mänheten av störningarna, dels allmänhetens reaktioner såsom de uppfattas av berörda aktörer och media, dels konsekvenser i form av personolyckor och personskador. 1 Perioder med stora snömängder /2010. MSB, 2010-4284. för järnvägen men inte för samhället i övrigt MSB:s utredning har visat att viktiga samhällsfunktioner fungerade väl den gångna vintern, utom järnvägen. Länsstyrelser, landsting och centrala myndigheter uppger att störningarna var begränsade med undantag för järnvägstrafiken och i viss mån takras. Den gångna vintern upplevdes inte som krisartad om man bortser från den spårbundna trafiken. Jag har konstaterat ovan att järnvägssystemet har alldeles speci- ella förutsättningar med avseende på kapacitet, resurser och nytt- jande vilket gör systemet störningskänsligt. Detta grundläggande förhållande gör det desto viktigare att aktörerna utvecklar en god förmåga att ställa om från normalitet till stört läge och kris. grundbemanning är dimensionerad för att klara normala förhållanden och vissa störningsnivåer. Verkets fem driftområden (Nord, Mitt, Syd, Öst och Väst) och åtta driftledningscentraler (DLC) säkerställer den dagliga driften, med stöd från nationella enheter. Driftområde Nord har sin DLC i . Driftområde Mitt har två DLC: respektive . I driftområde Öst finns tre DLC: , respektive . Driftområde Syd har sin DLC i och Väst har sin i . De förberedelser som gör inför är doku- menterade i särskilda beredskapsplaner. Dessa ska ge stöd, vägledning och kontaktvägar för personalen på . Beredskapsplanerna definierar viktiga begrepp och visar hur störningsorganisationen är utformad. De beskriver eller hänvisar också till de banområdesgränser som definierar ansvarsområdena för underhållsentreprenörerna. Därutöver finns personalförstärknings- rutiner och handhavanderutiner för växelvärmesystem m.m. samt en angivelse av vilka växlar inom driftområdet som ska prioriteras i händelse av störningar. Beredskapsplanerna tas fram , vilket normalt sker i sam- råd med entreprenörerna, och giltighetstiden är begränsad till vinter- säsongen. tog på sedvanligt sätt fram beredskapsplaner för driftledningscentralerna 2009/2010. Beredskapsplanerna har olika utformning2 har i huvudsak fyra beredskaps- eller driftnivåer för järnvägssystemet. DLC använde i sin beredskapsplan för den gångna vintern begreppet driftnivå under det att DLC respektive använde begreppet beredskaps- nivå. Innebörden är dock i huvudsak densamma. Det handlar om hur tågen kan framföras i förhållande till tågplanen. När det blir störningar på järnvägsnätet beslutar den operative chefen för om drift- eller beredskapsnivån ska ändras. Ett beslut om ändrad nivå leder inte automatiskt till förändringar i järnvägstrafiken utan innebär i första hand att personalförstärkning och prioritering av växlar kan aktualiseras. Om en förändring rent praktiskt innebär att viss järnvägstrafik inte kan utföras tar DLC kon- takt med berörda järnvägsföretag och diskuterar en tillfällig lösning. Beredskapsplanerna har alltså inte en standardiserad utformning inom eftersom de har utvecklats regionalt utifrån respek- tive driftledningsområdes förutsättningar och aldrig harmoniserats med andra områden. I vissa DLC används beredskapsnivå 1–5. I andra används en färgskala med grön, gul, och röd driftnivå. I driftledningsområde Öst använder DLC färgskalan medan den i använder sifferskalan 1–3 och 5. DLC i har bara tre nivåer och till synes ingen särskild benäm- ning för det normalläge som innebär att trafiken väsentligen utförs störningsfritt och enligt fastställd tågplan. De olika nivåerna innebär att beredskapsnivå 3 i närmast motsvarar beredskapsnivå 5 i och driftnivå röd i . I normalläget (nivå 1 eller grön) gäller i princip att tågen fram- förs enligt gällande tågplan och att bemanningen klarar av mindre störningar och normal felhantering. Vid nivå 2 (i driftnivå gul) framförs tågen i huvudsak enligt tågplan men med vissa störningar som förväntas pågå och som kräver utökad bemanning. Beredskapsnivå 3 (i driftnivå ) innebär att tåg- planen kan behållas, att tåg kan ställas in och tillgänglig- heten på vissa banavsnitt kan vara begränsad. Här krävs ytterligare bemanning och extra resurser för maximal störningsbekämpning. Denna nivå används då väderleken är så allvarlig att stora ingrepp är nödvändiga. 2 Vinterberedskapsplaner, 2009/2010. När beredskapsnivå 5 införs (i driftnivå röd) är stör- ningen så allvarlig att stora insatser är nödvändiga. alla tillgängliga resurser samt även resurser från andra samhälls- tjänster kan då behöva tas i anspråk för att bekämpa störningen. Trafiksituationen är så allvarlig att det är stopp i trafiken eller att enbart ett minimum av spår och växlar fungerar. Transporter för snöröjning ska ges högsta prioritet. Någon nivå 4 finns inte i driftområde Öst. Beredskapsplanerna utarbetas i samråd och följs upp delger beredskapsplanerna till berörda järnvägsföretag och entreprenörer samt diskuterar bland annat resurser för snö- röjning av spåren. Tanken är att alla berörda aktörer ska ha känne- dom om beredskapsplanernas existens. Av det skälet förekommer också regelbundna uppföljningsmöten med berörda parter under peri- oden november – april, dvs. som beredskapsplanerna är tillämpliga. Arbetet med beredskapsplanerna har utvecklats. I arbetets början konstaterades att alla parter inte kände till innehållet i dem och det påpekades då från sida att man måste göra dem mer tydliga (Rallaren 2002). En utvärdering som har låtit genomföra avseende arbetssituationen på en DLC den gångna vintern indikerar dock att informationsspridningen om vinterför- beredelserna kunde ha varit bättre.3 Liksom genomförde SL för sin del samma för- beredelser /2010 som inför närmast föregående säsonger. En naturlig del av en god vinterberedskap är väderprognoser. 3 Utvärdering av arbetssituationen på DLC Cst under vintervädret 2009-2010. Meteorologiska tjänster köps av väderföretag upphandlade meteorologiska tjänster för att underlätta drift och underhåll av järnvägsnätet.4 Uppdraget innehas av företaget (leverantören) som levererar tjänsterna till hela järnvägsorganisation.5 Uppdraget handlar om att ska kunna kon- sultera meteorolog hos leverantören dygnet runt, . Lever- antören ska bland annat tillhandahålla vädervarningar i förväg och även fördjupade beskrivningar av väderutveck- lingen med möjlighet till frågor och svar. De förhållanden som ligger till grund för varningar är defini- erade av . Det handlar i stort om att varningar ska utfärdas vid mycket hårda vindbyar, när det kommer mycket snö , vid höga vattenflöden, isbeläggning, vid höga respektive låga temperaturer och snabba temperaturväxlingar. Noterbart är att leverantörens vädergenomgångar och presenta- tioner också ska vara tillgängliga för underhållsentreprenörerna. På marknaden för vädertjänster går det att köpa detaljerade prognoser som avser till exempel is- och frostprognoser för strömskenor, nedisning av kontaktledningar, risk för spårhalka(dagg, regn och frost på räls), risk för expanderande räls , plats- eller områdesspecifika förhållanden och varningar för höga vindstyrkor, rutter baserade på kartering av järnvägsnätet, nederbörd (regn och snö) för särskilda delar av infrastrukturen, lövfall och perronghalka. Det går också att få väderstationer med specialsensorer utplacerade längs järnvägsnätet. Vägsektorn har specifik information om vägtemperatur på cirka 700 stationer i landet. Inom järnvägen köps dock inte motsvarande specifika information om hur väderförhållanden påverkar vitala anlägg- 4Trafikverkets uppdragsbeskrivning , upphandlingsnummer F09-4485/IN60. ningar, till exempel prioriterade spårväxlar eller indikationer på rimfrost, trots att sådana tjänster finns att tillgå. En annan aspekt på vädertjänsterna, förutom själva innehållet, är kunskap om hur vädret påverkar spåranläggningen. Utbildning med sådan inriktning sker inte fortlöpande inom . Väg- och luft- fartssektorerna är vid jämförelse mer måna om fortlöpande utbildning kring motsvarande förhållanden. Erfarenheter i stort från dessa sekt- orer redovisas i bilaga 12. ansvarar för den samlade planeringen av trafik på järn- vägsinfrastrukturen, den så kallade tågplanen. Tågplanearbetet är rullande och fastställer kapacitetens användning i taget. Den process som föregår beslut om fördelning av infrastruktur- kapacitet är reglerad i järnvägslagen (2004:519), järnvägsförord- ningen (2004:526) samt i föreskrifter meddelade av Transport- styrelsen. Regleringen gäller exempelvis rättigheter för sökande att medverka i planeringsprocessen och tidsramar för olika steg i pro- cessen. En stor del av tågplanearbetet är att infrastrukturförvaltaren, genom samordning av ansökningarna, söker lösa de eventuella intressekon- flikter som uppstår vid kapacitetstilldelningen. Om förändringar sker i tågplanen i ett avseende som berör en enskild aktör kan det få konsekvenser för andra. Det kan innebära att järnvägsföretag, trafikhuvudmän och andra berörda måste göra om sin planering under tidspress och med höga kostnader som följd. Ambitionen var att upprätthålla ordinarie tågplan trots påfrestningarna Ett fundamentalt problem som omnämndes redan i de första skrift- liga inlagorna till utredningen är att järnvägs- infrastrukturen har nått sin kapacitetsgräns och är ytterst känslig för externa påfrestningar. Det är välkänt för järnvägens aktörer vilka vädermässiga för- hållanden som kan vålla problem för trafiken och att infrastrukt- uren inte är dimensionerad så att trafiken kan fungera störningsfritt i svåra vädersituationer. har framhållit att järnvägsinfrastrukturen, påfrest- ningarna till trots, hölls öppen i större utsträckning den gångna vintern jämfört med säsongen 2001/2002, om än med kraftiga reduceringar och förseningar. säger också i brevsvar att Målbilden för järnvägstrafiken är att inte stänga banor för trafik. Ban- verket stänger inte linjer om det inte är absolut nödvändigt. Detta uppstår när det är helt omöjligt att trafikera på grund av fysiska hinder eller att man med stor säkerhet vet att fysiska hinder kommer att upp- stå. Kriteriet är säkerhet för personal och resande. Det finns generellt sett inga på förhand gjorda överenskommelser mellan och järnvägsföretagen om hur trafik bör priori- teras i händelse av störningar som leder till reducering. När detta den gångna vintern var tvunget att ske blev det i flera fall en besvär- lig omställning som fick lösas momentant. MSB:s utredning har, som jag återgivit ovan, visat att såväl branschens aktörer som slutkunder ansåg att järnvägen var i kris /2010. Trots detta mobiliserades krislednings- organisation i ett relativt sent skede, enligt uppgift först mot . skyldigheter gällande krisberedskap regleras i för- ordningen (2006:942) om krisberedskap och höjd beredskap. Den anger att myndigheter genom sin verksamhet ska arbeta för att minska sårbarheten i samhället och utveckla en god förmåga att hantera sina uppgifter under såväl krissituationer som under höjd beredskap. inrättade i samband med stormen en per- manent funktion benämnd Riksledningen med riksoperativa chefer. Riksledningen har till uppgift att övervaka och samordna driften vid landets åtta DLC ur ett riks- perspektiv, svara för operativ ledning vid större störningar med över- gripande påverkan på trafiken, vara operativ kundingång när ledning i ett riksperspektiv är aktuellt och att stödja och styra den operativa chefen på . Vidare ska Riksledningen bland annat arbeta med prognoser, bedriva uppföljningsarbete samt utveckla samarbete med beredskap, presstjänst och olycksberedskap. Riksledningen svarade för den operativa ledningen vid de svåra översvämningarna i västra och under stormen . I enlighet med reglerna i 11 § förordningen (2006:942) om krisberedskap och höjd beredskap har inrättat funk- tionen Tjänsteman i beredskap. Tjänstgörande riksoperativ chef vid ska fungera som tjänsteman i beredskap samt initiera och sam- ordna det inledande arbetet med att upptäcka, verifiera, larma och informera vid allvarliga kriser. Personen ska vara anträffbar dygnet runt och kunna ta emot ärenden samt kunna inställa sig för tjänstgöring på tjänstestället . har en nationell krisledningsorganisation som utgör den centrala delen för samtliga beslut som måste fattas och åtgärder som måste vidtas med anled- ning av en extraordinär händelse. I krisledningsorganisationen finns för- utom krisledare, funktioner för information, press, teknik, analys, per- sonal, juridik, administration och det operativa driftläget. har beslutat om en krisplan. Planen ansluter till den gängse definitionen av kris, dvs. en händelse som drab- bar många människor och stora delar av samhället och hotar grundlägg- ande värden och funktioner. är ett tillstånd som inte kan hanteras med normala resurser och organisation. En kris är oväntad, utanför det vanliga och vardagliga och att lösa krisen kräver samordning. Krisledning handlar om förmåga att vid allvarliga störningar leda den egna verksamheten, fatta beslut inom eget verksamhets- eller ansvarsområde, sprida snabb korrekt och tillförlitlig information och vid behov kunna samordna och samverka med andra aktörer. Kvar står emellertid frågeställningen hur organisationens bered- skap på ett fullgott sätt kan gå från normalitet till kris när de yttre omständigheterna motiverar det. SJ hade ingen beredskapsorganisation SJ har uppgivit att bolaget inte hade någon bered- skapsorganisation, bara en katastroforganisation. Katastrofor- ganisationen hanterar mycket allvarliga olyckor eller situationer med risk för människoliv eller stora ekonomiska värden. Eftersom det inte var fråga om det hanterades störningarna väsent- ligen av den normala operativa ledningen. Det betyder att störning- arna i stort hanterades som normala avvikelser, dvs. genom samråd med om läget och om lämpliga åtgärder. 4.6Branschens synpunkter och planerade åtgärder anser att det behövs en nationell och mer enhetlig utformning av beredskapsplanerna med avseende på definitioner av drift- och beredskapslägen. Verket anser också att planerna måste vara färdiga och inte först innan de träder i kraft. Underhållsentreprenörerna anser också att innehållet i dagens beredskapsplaner, inklusive förväntningarna på entreprenörerna, är okoordinerade mellan olika delar av landet på ett sätt som leder till tolkningssvårigheter och missförstånd. Vissa aktörer framhåller att väderprognosförmågan var dålig. Jäm- förelser har gjorts med flygsektorn där Swedavia6 regelmässigt begär flygspecifika prognoser av . anser att det krävs reduceringsplaner för trafiken som kommer från järnvägsföretagen själva. saknas sådana planer men i egen utredning framkommer att dessa bör tas fram i samband med tågplanearbetet. menar att och järnvägsföretagen i förväg gemensamt bör komma överens om prioriteringar vid kriser genom en i förväg fastställd reduceringsplan för trafiken. Flera aktörer framhåller behovet av nationell koordinering av beredskap och insatser. Vissa menar att bör ha befog- enhet att med tvingande medel fördela resurser på nationell nivå till de områden där de bäst behövs. En viktig del i omställningsför- mågan är att jourberedskapen behöver förbättras. 6 Swedavia är ett statligt bolag som äger, driver och utvecklar 14 flygplatser. tagen menar också att behöver styra järnvägens anpassning till störda lägen genom att ta befälet. Dokumentationen av snörelaterade fel i järnvägsinfrastrukturen sker ibland inte på ett sätt som möjliggör uppföljning, utan fel kan noteras på gula lappar. Det försvårar anpassningen av spåran- läggningen till yttre påfrestningar. De åtgärder som , , och Jern- husen AB ämnar vidta redovisas utförligt i bilagorna 6-9. Där framgår att bland annat ska utveckla beredskapsplaner och stärka sin entreprenadstyrning. Vidare framgår att SJ inför en bered- skapsorganisation. Vissa aktörer har börjat ta fram reduceringsplaner för trafiken som ska användas när kapaciteten inte räcker till. kom- mer att lägga upp en tydligare strategi (reduceringsplan) för hur tågen ska trafikera vid framtida klass 2-varningar. Det handlar inte om en alternativ tågplan utan om principer för hur trafiken bör reduceras vid behov, till exempel att viss ordinarie kvartstrafik blir halvtimmestrafik och viss halvtimmestrafik blir timtrafik på vissa linjer under . Även bland underhållsentreprenörerna vidtas åtgärder som kan leda till bättre flexibilitet och omställningsförmåga. och har såväl underhållskontrakt som nybyggnadskontrakt runt om i . De har identifierat ett behov av att snabbt och kostnadseffektivt kunna komplettera sina egna resurser med externa förstärkningar. Företagen har därför med- delat att de ska samordna maskinella och personella resurser för att vinna kostnadseffektivitet i företagens respektive åtaganden. 4.7Mina överväganden och åtgärdsförslag Beredskapsplanerna behöver utformas på ett enhetligt sätt Beredskapsplaner måste utformas på ett entydigt sätt. De ska vara transparenta för alla järnvägssystemets aktörer. Trafik- verket bör tillse att drift- och beredskapsnivåer i beredskaps- planerna beskrivs enhetligt där det saknas uttryckliga skäl för regionala avvikelser. Jag konstaterar inledningsvis att det inom finns etablerade beredskapsplaner som uppdateras och fastställs inför Därmed har rutiner som innebär att beredskapen ses över vilket är viktigt med tanke på att förutsättningarna kan förändras. Förändrade tågplaner eller mark- nadsförutsättningar kan tänkas föranleda omarbetning eller juster- ing av tidigare beredskapsplaner. Jag noterar emellertid också att de beredskapsplaner som finns visserligen reglerar samma saker i stort men att utformningen av dem varierar. Detta förhållande torde försvåra kommunikationen, dels internt mellan olika DLC eller mellan DLC och riksledning, dels mellan DLC och underhållsentreprenörer respektive järnvägs- företag. Det finns enligt mitt sätt att se knappast några skäl till att beskriva ett driftförhållande som följer fastställd tågplan på olika sätt beroende på vilken DLC det handlar om. Inte heller avvikelse från normala driftförhållanden behöver variera på sätt som skett. Där- emot kommer naturligtvis konsekvenserna av olika driftför- hållanden att bero på vilken DLC det är frågan om och i detta avse- ende är en för varje DLC unik beskrivning nödvändigt. Jag noterar att ambitionen att beskriva konsekvenserna av olika driftför- hållanden också varierar. En bättre ordning är, enligt min bedömning, att det inom finns en enhetligt utformad beredskapsplan i form av ett huvuddokument. Till detta huvuddokument kan varje DLC utforma sin bilaga med de förhållanden som måste regleras speci- fikt för varje DLC. Det är också viktigt att beredskapsplanerna tas fram . I åtminstone något fall reviderades en plan först . Beredskapsplanerna har karaktär av stöddokument i första hand för den operativa driftledningen på DLC. De tar inte utgångspunkt i kundernas behov, det vill säga vad resenärer och transportköpare behöver eller vad järnvägsföretagen bör göra i fråga om trafik- reducering. Frågan om hur akuta krislägen ska hanteras och kopplingen mellan olika beredskaps- och driftlägen å ena sidan och ett kristill- stånd å den andra förefaller inte heller vara dokumenterad i bered- skapsplanerna.