sou · GXB331d2 · 2010-01-01 00:00:00 — De skulle för- delas så att näringslivets konkurrenskraft stärktes. Därmed skulle en god grund för en ökad tillväxt i ekonomin kunna skapas. Inom järnvägssektorn var utbyggnaden av mellan och till dubbelspårsstandard liksom utbyggnad av järnvägskommunikationerna i och ange- lägna projekt. Vidare krävdes kapacitetsförstärkningar på norra stambanan och stambanan genom övre . En tidigarelägg- ning av snabbtågsanpassning på och ostkustbanan var också angelägen. Med utgångspunkt från en ny helhetssyn på väginvesteringarna borde satsningar på vägarna ske längs hela stråk. I första hand borde E 4, E 3 (nuvarande E 20) och E 6 komma i fråga för stan- dardförbättringar, t.ex. i form av förbifarter och bortbyggda flask- halsar. Enligt regeringens mening borde det vara möjligt att i en för- handlingsuppgörelse från infrastrukturfonden tillföra för standardförbättringar av strategiska vägar inom ramen för ett kompletterande bärighetsprogram. Regeringen hade tidigare gett förhandlingsuppdrag för att klar- lägga förutsättningarna för ökade investeringar i trafikens infra- struktur i storstadsområdena. Som resultat härav hade överens- kommelser träffats mellan olika regionala och lokala intressenter i , och om långsiktiga åtgärder för bättre trafiksystem. Regeringen förklarade sig beredd att avsätta som delfinansiering av sådana åtgärder i stor- stadsregionerna som främjade miljösituationen och framkomlig- heten. En vidareutveckling av planeringssystemet för investeringar i trafikens infrastruktur föreslogs. En viktig utgångspunkt var att det nationella perspektivet stärktes. För att få ett jämförbart underlag från alla trafikgrenar borde de samhällsekonomiska effekterna beskrivas. Ökad tonvikt skulle läggas vid de strategiska projekten. Infrastrukturfonden skulle introducera en SOU 2009:31 Bilaga 3 förändrad inriktning och nya arbetsformer för en effektivare medelsanvändning. Den svenska ekonomins fortskridande internationalisering skärpte kraven på transportsektorn. Stora delar av svensk industri integrerades allt mer i internationella produktionskedjor. Väl utvecklade kommunikationer inom landet ansågs vara en förutsätt- ning för att svenska mindre och medelstora företag skulle kunna hävda sina positioner som leverantörer till de svenska internationa- liserade storföretagen. En väl utvecklad infrastruktur skulle ge för- utsättningar för effektiva transporter, lägre kostnader och därmed ökad konkurrenskraft. En effektivisering av godstrafiken var särskilt angelägen mot bakgrund av att en mycket stor och växande del av det svenska näringslivet arbetade på den internationella marknaden. De delar som ingår i en produkt tillverkas i olika länder och sätts samman på skilda ställen i världen. Härtill kom att allt fler länder industrialise- rades vilket ledde till att marknaderna växte. En annan faktor var att förädlingen av industriprodukterna gick allt längre. Kraven på Ökad kvalitet i transporterna ökade därmed. En fast förbindelse över skulle stärka det nordiska samarbetet och ställning i det framtida . Förhand- lingar om en fast förbindelse i form av en kombinerad väg- och järnvägsbro mellan och pågick. Dessa för- handlingar var nu inne i ett intensivt skede. Vårt transportsystem var resultatet av en mycket lång utveck- ling. Delar av dagens bärande strukturer ansågs gamla och konstru- erade i ett samhälle som i väsentliga avseenden skiljde sig från dagens. Uppgiften var att utveckla kommunikationssystemet inför 2000-talet. En grundläggande uppgift var att förändra systemen så att de klarade de krav som resenärer och transportköpare ställde, som miljö- och hälsoproblemen bemästrades. För att utveckla transportsystemet i miljövänlig riktning var det således angeläget att utveckla samhällsplaneringen och att ge inve- steringarna i infrastrukturen en miljöprofil. Lösningar med mindre miljöpåverkan skulle ges ökad prioritet genom att kraven på miljö- effektredovisningar skärptes och att högre miljökrav ställdes vid byggande, underhåll och drift av infrastruktur. Det var också vik- tigt att de investeringar som genomfördes skedde med stor hänsyn till kulturvärden och landskapsbild. Dessa riktlinjer skulle enligt regeringens mening ligga till grund för en offensiv satsning för att utveckla kommunikationssektorn i enlighet med övergripande mål. Regeringen redovisade i proposi- tionen En god livsmiljö ytterligare förslag till åtgärder för att minska trafikens miljöbelastning. I riksdagsbeslutet med anledning av propositionen om Vissa näringspolitiska frågor (prop. 1989/90:88, TU27, rskr. 325) fram- hölls att resursbehoven vad avsåg vägar, järnvägar och kollektivtra- fikanläggningar var mycket omfattande och att de inte kunde över statsbudgeten. Som ett led i näringspolitiken och för att främja ekonomisk tillväxt angavs att ytterligare resurser borde kanaliseras till väg- och järnvägsinvesteringar. I långtidsutredningen (LU 90) hade infrastrukturens betydelse för samhällsekonomin studerats. LU framhöll att det var nödvän- digt att anlägga ett brett perspektiv för att förstå drivkrafterna bakom den ekonomiska utvecklingen. Effekterna av en utbyggd infrastruktur kunde vara svåra att kvantifiera i termer av ökad pro- duktivitet och tillväxt. Betydelsen skulle emellertid inte under- skattas, vilket den historiska utvecklingen visar. LU framhöll vidare att investeringar i infrastruktur inom transport- och kommunika- tionssektorerna var motiverade både av miljöskäl och med hänsyn till näringslivets framtida konkurrenskraft. I storstadsutredningens slutbetänkande (SOU 1990:36) Stor- stadsliv, rika möjligheter – hårda villkor, berördes också sambandet mellan infrastrukturinvesteringar och samhällsekonomi. I betän- kandet framhölls bl.a. att det var uppenbart att vidmakthållande och utbyggnad av infrastrukturen, inte minst trafikens, hade en direkt betydelse för produktiviteten i ekonomin. Ökade offentliga investeringar i bl.a. storstadsregionernas trafiksystem behövdes för att förbättra miljösituationen och näringslivets utvecklingsmöjlig- heter. Transportarbetet för såväl gods- som persontransporter hade ökat kraftigt, liksom kraven på transporternas kvalitet. Ökad exakthet, frekvens och kostnadseffektivitet var exempel på krav som måste tillgodoses. Investeringarna i infra- strukturen hade, av främst statsfinansiella skäl, inte motsvarat det ökade trafikarbetet. Kommunikationssystemen blev allt mer integrerade. Elektroni- ken skulle – enligt regeringens bedömning – få allt större betydelse också för utvecklingen av de fysiska transporterna. Integrationen mellan de olika transportslagen blev också allt tydligare. På kunde denna integrering innebära radikalt förändrade kommunikationsmönster, bl.a. med lägre resursförbrukning som följd. Utgångspunkt för regeringens förslag till tillväxtfrämjande åtgärder inom kommunikationssektorn var trafikpoli- tiska beslut . Strävan efter samhällsekonomisk effektivitet innebar att trans- portsystemet skulle utformas så att en samhällsekonomiskt optimal infrastruktur och ett optimalt kollektivtrafiksystem byggdes ut. Det innebar att även prissättningen skulle vara optimal, dvs. priset för att använda systemen skulle i princip vara lika med den sam- hällsekonomiska marginalkostnaden. Priset skulle således även inkludera bl.a. miljö-, hälso- och olyckskostnader. Statens ansvar i övrigt inom infrastrukturområdet borde vara att skapa förutsättningar för att nödvändiga investeringar i infra- strukturen kommer till stånd samt att utforma ändamålsenliga pla- neringssystem. Dagens planeringssystem – konstaterade regeringen – tog allt för lite hänsyn till de systemeffekter som olika åtgärder skulle leda till. Beträffande såväl järnvägar som vägar var en helhetssyn på transportsystemen nödvändig. och borde därför fortsättningsvis i sin planering utgå från ett nationellt per- spektiv där internationella beroende beaktades. Reger- ingen avsåg att på ett tydligare sätt än i sina planeringsdi- rektiv till verken att ange inriktningen för infrastruktur- investeringarna. För att kunna genomföra investeringar i infrastrukturen krävdes stora resurser. Utrymmet för att över statsbudgeten finansiera infrastrukturen var begränsat. Därför undersöktes i vad mån när- ingslivet var berett att bidra till finansieringen av vissa viktiga pro- jekt. Näringslivet hade dittills inte visat något större intresse av att investera några betydande belopp i infrastrukturen. Intresset för att delta i investeringar i järnvägar var, med något undantag, svalt, vil- ket förklarades av svårigheterna att tillräckligt snabbt få företags- ekonomisk lönsamhet i sådana investeringar. Regeringen bedömde att detta är ett förhållande som skulle komma att bestå. Däremot kunde enskilda företag eller grupper av företag vara beredda att, förutsatt att satsningen gav rimlig avkastning, med- verka finansiellt med riskkapital i ett avgränsat investeringsobjekt. Genom att staten satsar ett grundkapital skulle möjligheter skapas att förhandla med näringslivet. Regeringen ansåg att de möjligheter som fanns till finansiering utanför statsbudgeten borde tas till vara. Insatser från näringslivet kunde då ingå i affärsmässiga uppgörelser där risktagande och avkastning stod i rimlig proportion till varandra. Investeringsobjekt som kunde inordnas i ett kommersiellt sammanhang skulle dock inte få förutsätta ändringar i gällande skattelagstiftning. Via statsbudgeten finansierades då investeringar motsvarande inom trafikens infrastruktur. Den strama finanspolitiken förutsatte att utrymme för ökade infra- strukturinvesteringar kunde skapas genom omprövning av andra offentliga utgifter och effektiviseringar av såväl den statliga admi- nistrationen som förmögenhetsförvaltningen. Övergången till en helhetssyn på väginvesteringarna gav också anledning till förändringar i organisation och arbetssätt. Sådana förändringar beräknades ge en årlig besparing på Regeringen föreslog att organisera- des i en myndighetsdel och en produktionsdel. En ökad användning av systemanalys och en bättre samordning av de olika trafikslagens investeringar borde ge förutsättningar för att öka effektiviteten i det samlade transportsystemet. De för nationella transportbehov strategiska järnvägs- och vägnäten skulle identifieras och en större del av investeringsmedlen skulle avsättas för dessa. Det var enligt regeringens mening angeläget att inom ramen för ett utvecklat planeringssystem med ett utvecklat stråktänkande bibehålla ett lokalt och regionalt inflytande. Länsstyrelserna skulle som dittills fastställa de långsiktiga planerna för länstrafikanslaget samt delta i planeringsprocessen för riksvägnätet och stomjärn- vägsnätet. För att effektivisera planering och resursutnyttjande borde pla- neringssystemet förenklas och koncentreras på större projekt. Sär- skilt borde det nationella och internationella perspektivet i plane- ringen inom de olika trafikslagen – vägar, järnvägar, sjö- och luft- fart – stärkas. Nästa planrevidering skulle äga rum . Regeringen avsåg dock att utfärda nya planeringsdirektiv med den beskrivna inriktningen. I avvaktan på detta borde infra- strukturfonden användas i en kraftsamling för planering, finansie- ring och genomförande av strategiska investeringar som skulle genomföras . Infrastrukturfonden, tillsammans med övrig finansiering, möj- liggjorde att ett investeringsprogram för järnvägar, vägar och kollektivtrafikanläggningar omfattande skulle kunna genomföras . Detta innebar väsentliga förbättringar av förutsättningarna för tillväxten i landet. Satsning- arna innebar vidare viktiga förbättringar av miljösituationen, främst i storstadsområdena. Regeringens bedömningar och förslag: Det är angeläget att investeringarna i trafikens infrastruktur kraftigt ökas. Detta kräver finansiering via näringsliv, regio- ner och trafikanter förutom statliga medel. Reformering av planeringssystemet inom trafiksektorn ökar utbytet av inve- steringsmedlen. En infrastrukturfond om skall inrättas. Med hjälp av fondmedlen blir det möjligt att kraft- samla till några större för landet strategiska investerings- projekt. Det totala beloppet om skall användas till investeringar i enlighet med de riktlinjer som fastställs av . Större sammanhållna samhällsekonomiskt lönsamma och för landet strategiska projekt skall prioriteras. Medlen skall användas till samfinansiering av investeringsob- jekt dvs. ingå som en del i förhandlingsuppgörelser mellan olika parter. Innevarande budgetår anvisas och för /92 avsätts utöver ordina- rie anslag till infrastrukturinvesteringar i vägar, järnvägar och kollektivtrafikanläggningar. Ytterligare utöver ordinarie anslag kommer att anvisas för samma ändamål. En särskild delegation bör tillkallas av regeringen för att bereda förhandlingsuppgörelser. Fondmedlen placeras räntebärande i . I propositionen 1989/90:88 om Vissa näringspolitiska frågor hade regeringen anfört bl.a. att det fanns ett stort behov av nya finansie- ringsformer inom infrastrukturområdet. Formerna för en ökad näringslivsmedverkan och avgiftsfinansiering borde därför utredas. En infrastrukturfond borde inrättas genom ett engångsanslag på . Syftet med fonden angavs vara att åstadkomma en snabbare utbyggnad av angelägen infrastruktur. delade regeringens uppfattning att borde anvisas för infrastrukturinvesteringar på trafikområdet i form av ett engångsanslag. Ytterligare skulle tillföras fonden under resten av 1990-talet. Dessa medel skulle tas i anspråk genom en effektivare statlig förmögenhetsför- valtning, främst avseende . Med hjälp av infrastrukturfonden blev det möjligt att introdu- cera en investeringsinriktning som innebar att en kraftsamling kan ske till större sammanhållna projekt. Regeringen avsåg att i plane- ringsdirektiv till trafikverken närmare beskriva hur verkens inve- steringsuppdrag påverkades av inrättandet av fonden samt av den reformerade investeringsplanering för vägar och järnvägar som föreslogs införas. Detta innebar att ett antal större strategiska och samhällseko- nomiskt angelägna investeringar i järnvägar, vägar och kollektivtra- fikanläggningar skulle kunna genomföras med delfinansiering via dessa särskilda investeringsmedel. Samlade insatser skulle ske för att förbättra ett antal viktiga transportleder genom landet samt i regioner där det fanns allvarliga miljö- och trängselproblem. Medlen skulle aktivt användas i arbetet med att påskynda en samlad utbyggnad av angelägna projekt samt pröva olika modeller för finansiering. Infrastrukturfonden skulle också kunna bidra till andra utvecklingsinsatser inom infrastrukturområdet. Målsätt- ningen var att sammantaget uppnå så stor investeringsvolym som möjligt. Därför skulle hänsyn tas till hur stor del av investeringarna som finansieras av andra när delegationen bereder projekt. Samfi- nansieringslösningar skulle vara ett krav. Olika intressenters – inte minst näringslivets – möjligheter att delta i finansieringen av olika objekt skulle tillvaratas av delegationen i all den utsträckning det var möjligt. Regeringen gavs en planeringsram om för delfinansiering av förhandlingsuppgörelser. En särskild kommitté – benämnd delegationen för infrastrukturinvesteringar – tillkallades SOU 2009:31 Bilaga 3 med uppgift att för regeringens räkning bereda förhandlings- uppgörelser. Delegationen skulle bereda projektförslag, initiera och genom- föra förhandlingar med olika parter samt utarbeta beslutsunderlag. Regeringen fattade beslut om användningen av medlen. Projekten redovisades samlat för i efterhand för att skulle få full insyn i medelsanvändningen. Denna redovisning av beslut skulle ske en gång . Det var angeläget att delegationens kansli hade kvalificerad eko- nomisk, finansiell och teknisk kompetens bl.a. för förhandlingsar- bete. Delegationen skulle bestå av bl.a. företrädare för , och . Regeringens bedömning var att detta skulle leda till bättre miljö och bättre förutsättningar för en ökad ekonomisk tillväxt. Den ansåg att de investeringar som genomfördes med hjälp av de extra medlen skulle vara av nationell betydelse. Den föreslog därför att medlen skulle användas som delfinansiering av sådana större sam- manhållna projekt som var av stor betydelse för den ekonomiska tillväxten och miljön. Det påpekades att regeringens bedömningar endast avsåg användningen av de extra medel som tillfördes via infrastruktur- fonden. De extra insatserna koncentrerades till investeringar som enligt regeringens bedömning bäst gagnade miljön och tillväxten. Regeringen gjorde följande bedömningar och förslag når det gällde investeringsplaneringen: Det nationella och internationella perspektivet i investerings- planeringen inom de olika trafikslagen dvs. för vägar, järnvä- gar, sjö- och luftfart skall förstärkas. Ökad tonvikt skall läg- gas på de strategiska projekten. Planeringen av infrastruk- turinvesteringar inom trafikområdet behöver därför förändras. De politiska prioriteringarna bör preciseras och därmed bli mer styrande. Regeringen bör därför förtydliga inriktningen av planeringen. Inrättandet av infrastrukturfonden ger för- utsättningar att inrikta arbetet mot att planera, finansiera och genomföra större sammanhållna investeringar av nationellt intresse. Gemensamma planeringsförutsättningar och planeringsperio- der bör eftersträvas för samtliga infrastrukturansvariga verks långtidsplaner. De samhällsekonomiska effekterna bör beskrivas för större projekt. Därmed kan regeringen få ett jämförbart underlag från alla trafikgrenarna. Förenklingar skall genomföras, särskilt vad gäller objekt- planeringen. Utvärderingar av investeringar bör ske mer systematiskt än . roll förändras genom att arbetsuppgifter överflyttas från , bl.a. ansvaret för att det tas fram gemensamt prognos- och planeringsunderlag, liksom uppgiften att göra sektorsövergripande analyser utifrån tra- fikverkens investeringsplaner. Efter förslag i propositionen Trafikpolitiken inför 1990-talet beslöt om en fortsatt samordnad och långsiktig investeringspla- nering för infrastrukturutbyggnaden inom de olika trafikgrenarna för perioden –1995. Mot denna bakgrund uppdrog regeringen åt , , och att för sina resp. verksamhetsområden utarbeta och redovisa en långsiktig investeringsplan. Regeringen uppdrog åt att till grund för verkens arbete utarbeta ett gemensamt planerings- och prognosunderlag. Trafikverken redovisade sina planer till reger- ingen /91. och skulle var för sig utvärdera inve- steringsplanerna och redovisa resul- tatet till regeringen. Såväl som länsstyrelserna gavs i uppdrag att på olika sätt medverka i planeringsomgången. I riksdagsbeslutet som baserade sig på propositionen om Vissa näringspolitiska frågor (prop. 1989/90:88, TU27, rskr. 325) framhålls att en vidareutveckling av den samordnade investerings- planeringen var nödvändig. Det ansågs angeläget att investerings- medlen användes så effektivt som möjligt. Vidare framhölls i propositionen att en förutsättning för att införa nya finansierings- former inom väg- och järnvägsområdena var att grunderna i det nuvarande planeringssystemet för investeringar behölls. Ett visst inflytande från bl.a. näringslivet måste dock accepteras för att dessa intressenter skulle vara beredda att bidra till finansieringen. att balansera ett ökat inflytande från dessa intressen var att riksdag och regering klarare än angav investeringsinriktning. Detta borde ske i de direktiv som styrde investeringsplaneringen. Med anledning av dessa ställningstaganden gav regeringen () i uppdrag att utarbeta förslag till en vidareutveckling av den samordnade investeringsplaneringen. framhöll i sin utredning att planeringssystemet utgjorde i huvudsak en god grund för ett fortsatt arbete. Samhälls- ekonomiskt synsätt, regional förankring och långsiktighet präglade bl.a. arbetet. En utveckling krävdes dock på vissa punkter, exem- pelvis åtgärder för att tillmötesgå målen om en god miljö och regi- onal balans. fanns önskemål om mer förenklade och flexibla planeringsformer. Resultatet av granskningen av de preliminära investeringspla- nerna visade att planerna inte var helt jämförbara. En anledning var att systematisk användning av samhällsekonomiska metoder inte förekom i affärsverken. TPR föreslog sammanfattningsvis att och regering- ens inflytande över planeringssystemet borde stärkas genom tydli- gare riktlinjer och uppföljning. En nationell transportvision som utgångspunkt för planeringen borde enligt TPR utarbetas. Därmed skulle förutsättningar ges för att bl.a. klarlägga felande länkar och strategiska investeringar. En ytterligare regionalisering borde ske genom förstärkt trafik- planering i länen. borde vissa frågor tydligare hanteras på nationell nivå exempelvis strategiska investeringar och nationella nät. Systemtänkande måste härvid få större utrymme. Trafikverken borde vidare ha en gemensam planeringsperiod. Planeringsintervallen borde ändras. Fullständiga revideringar i stället för som föreslogs av TPR. De mindre översynerna kunde därmed inskränkas till att omfatta justeringar i planerna orsakade av ett nytt kostnadsläge eller tidigareläggning av investeringsobjekt till följd av nya finansie- ringskällor. som har ett planeringsansvar för infrastrukturen borde kunna förena sin verksamhet med ett samhällsekonomiskt synsätt. Förutsättningen för detta var att statens målstyrning utvecklades. Remissinstansernas synpunkter gick isär på några punkter. Ban- verket delade i allt väsentligt synpunkterna och kunde biträda de relativt allmänt hållna förslagen i rapporten. sade till att man deltagit i utredningsarbetet. I övrigt framförde verket inga ytterligare synpunkter. delade i huvudsak rapportens bedömningar men ansåg att en utvecklad samordnad investeringsplanering i första hand borde tillämpas inom väg- och järnvägsområdena. En reell samordning av farled- sinvesteringar och de kommunala hamninvesteringarna med andra trafikverks investeringar var svår att genomföra. var skeptiskt till förslagen om s.k. nationella transportvisioner. hänvisade till att man i en särskild rapport till reger- ingen redovisat förslag till effektiviseringar av pla- neringssystemet och verkets egen regionala organisation. Stats- kontoret ställde sig positivt till förslagen om en fortsatt utveckling av den samordnade investeringsplaneringen. () var tveksam till möjligheten att sys- tematiskt jämföra trafikverkens investeringar. RRV tillstyrkte en ökad målstyrning och förenklingar i planeringssystemet. Beträf- fande fördelningsmodeller anser RRV att det var tveksamt om den samhällsekonomiska lönsamheten borde användas som grund för fördelning av medel mellan riksvägs- och länstrafikanslagen. ansåg att planeringssystemet borde utvecklas mot en fullständigare behandling av frågor som gäller hushållning med naturresurser, bebyggelseutveckling, markanvändning och miljö- konsekvenser. ansåg dessutom att användningen av objektanalyser borde begränsas och att betydelsen av dem borde tonas ned. Problemen med extern finansiering borde belysas bättre. Förslaget om en nationell transportvision tillstyrktes. Regeringen konstaterade för sin del att investeringsbesluten är långsiktiga och innebär stora åtaganden. De har därför stor trafik- politisk betydelse. Investeringar i trafikens infrastruktur är också grundläggande för en positiv samhällsutveckling. Mot den bak- grunden var det naturligt att samhället hade ett ansvar för att sådana anläggningar som behövs för allmänna transportbehov kommer till utförande. Den grundläggande arbetsfördelningen mellan regering och riksdag å ena sidan och infrastrukturmyndigheterna å andra sidan hade karaktäriserats av att de förra endast i undantagsfall tagit ställning till enskilda investeringsbeslut i transportsystemet. Denna långtgående delegering, som i grunden är rationell och nödvändig, ställde krav på en välutvecklad målstyrning. Också i propositionen som låg till grund för trafik- politiska beslut framhöll regeringen att det behövdes både