sou · GYB330 · 2010-05-04 00:00:00 — Särskilt yttrande av experten Tredje inre marknadspaketet för el och naturgas Jag ansluter mig till det särskilda yttrandet av i följande delar. Dels delar jag uppfattningen om att det är viktigt att det införs ett krav på att elkonsumenten faktureras efter faktisk förbrukning. Dels bör, vid kommunikation gentemot elkonsumenter, avsändarens identitet framgå oavsett det vertikalt integrerade el- företagets storlek och verksamhet. Särskilt yttrande av experten Tredje inre marknadspaketet för el och naturgas Jag instämmer i experten uppfattning och skälen för att det bör införas ett krav på elföretagen att fakturera efter faktisk förbrukning. Särskilt yttrande av experten beträffande slutsatser i systemansvarsfrågan Vi delar inte NELGAS slutsatser att har möjligheter att behålla dagens ordning med delat systemansvar i gasmarknaden. med marknadens aktörer anser att agerande leder till allvarliga hinder för gasmarknadens utveckling och att det skulle vara en stor fördel för att införa den ordning som vi menar är den enda som är förenlig med direktiv och förordning och dess intentioner. Ett hinder för utveckling av dagens gasmarknad inkluderar också hinder för utveckling av biogasmarknaden. Syftet med det tredje energimarknadspaketet är att inrätta en välfungerande och effektiv inre marknad och att uppnå detta på ett bättre sätt än vad som blivit resultatet av det andra energimarknads- paketet. Tydligare regler avseende systemansvar är en del i detta. Vi uppmanar att ompröva sina skrivningar i kapitel 9.2, där ett delat systemansvar sägs kunna accepteras trots att utredningen slår fast att ett sammanhållet systemansvar är mera effektivt, en slutsats som delas med marknadens aktörer. Vi anser även att det tydligare kunde framgå av lagtexten direktivets imple- mentering baseras på dess Artikel 9 (TSO). SGF anser det önskvärt att antalet aktörer i det svenska transmissionsnätet för naturgas skall kunna reduceras till en. Denne aktör, som skall kunna uppfylla de åtskillnadskrav som direktivet ställer, skall uppfylla samtliga krav som direktivet anger för en TSO. SGF konstaterar att en sådan aktör inte kan skapas inom ramen för dagens lagstiftning och vill därför att de legala hindren för detta undanröjs. -SGF vill alltså att lagen skall ge utrymme för att de operativa uppgifter som utförs av SvK, Swedegas, och E.ON Gas skall kunna utföras av en aktör d.v.s. möjliggöra för parterna att etablera en sådan. -SGF har inga synpunkter på om lagen även skulle ge utrymme för att behålla dagens ordning. -SGF pekar inte ut vem denna aktör skulle vara, det är en senare fråga. De operativa uppgifter som den nya aktören skall utföra framgår av direktivets artikel 13. Utgående från dagens naturgaslag innebär detta i korthet att aktören skall: -Utföra det transmissionsnätägarna gör genom att tillhanda- hålla överförings- och lagringstjänster och ansvara för drift, under- håll, anslutning av kunder och utbyggnad vid behov. -Ansvara för att systemets balans upprätthålls. -Ta ett övergripande operativt ansvar för försörjningstrygghets- frågor. SGF anser att en nyordning enligt ovan skulle ge en aktör som effektivt kan ta ansvar för systemets och marknadens utveckling, både nationellt och internationell gentemot TSO:er i angränsande länder och det arbete som bedrivs inom ENTSOG. Enkelt uttryckt innebär det att skapa en aktör för gasmarknaden som liknar det som SvK är för elmarknaden. Särskilt yttrande av experten rörande transmissionsfrågan Utredningens arbete har präglats av en stark tidspress, men också av stor öppenhet. Detta har också kännetecknat mötena med expert- gruppen, där diskussionerna varit mycket givande. Utredaren och sekretariatet har inbjudit till dialog och välkomnat skriftliga kom- mentarer under arbetets gång. Det är min uppfattning att utred- ningen också hörsammat inkomna synpunkter och på ett förtjänst- fullt sätt balanserat skrivningarna. Jag menar dock att utredningen inte i tillräcklig omfattning beaktat utvecklingen mot en gemensam europeisk elmarknad, vilket ligger till grund för de rättsakter som utredningen haft att implementera. EU:s tredje inre marknadspaket för el och naturgas speglar en mycket stark avsikt att stärka de kompetenta myndigheternas roll, framförallt när det gäller områden som gränsöverskridande handel och utvecklingen av den nödvändiga infrastrukturen. Det framgår också tydligt av texterna att EU Kommissionen önskar att imple- menteringen av direktivet leder till ökad transparens på marknaden när det gäller såväl driften av näten som utvecklingen av dessa. Ett bärande inslag i det tredje inre marknadspaketet är ett transparent upprättande av tioåriga nationella nätutvecklingsplaner i samråd med olika berörda parter. Tyvärr ger det tredje paketet ingen uttrycklig skyldighet för en ägaråtskild systemoperatör (TSO) som att upprätta bindande tioåriga nätutvecklings- planer under reglerarens översyn och i samråd med berörda parter. Utan det formella kravet faller stora delar av den transparenta och samrådande process som utgör direktivets innebörd. En implemen- tering av det tredje inre marknadspaketet i enlighet med vad som krävs för icke ägaråtskilda systemoperatörer skulle på ett avgörande sätt bidra till att stärka trovärdigheten i stamnätsoperatörernas långsiktiga förmåga att transparent och kostnadseffektivt planera infrastrukturutvecklingen. Det finns många fördelar med en stärkt nationell reglerare. För det första kan en sådan skapa trovärdiga forum för diskussioner om marknadens design och infrastrukturutveckling. För det andra skulle en nationell reglerare med tillsyn även över Svenska kraftnäts lång- siktiga planeringsprocess på ett trovärdigt sätt matcha den av Kom- missionen instiftade byrån för samarbete mellan energitillsynsmyn- digheter, vars uppgifter blir liknande på europeisk nivå. För det tredje kan en stärkt reglerare vara instrumentell i utvecklingen av investeringsplaner som delvis omfattar nyttor för tillkommande kunder i andra länder än där investeringen bör ske. Det är i denna fråga närmast orimligt att anvisa åt stamnätsoperatörerna att både driva sin verksamhet kostnadseffektivt samt utan stark anvisning från regleringsmyndigheten (och i förlängningen andra politiska instanser) investera till gagn för kunder utanför det egna kontrollområdet. Det finns också ett antal brister med den självreglering av som råder, vilket också står i motsats till intentionerna i det tredje inre marknadspaketet. En fortsatt själv- reglering innebär att planeringen av infrastrukturen saknar politisk och institutionell legitimitet om inte kompetenta myndigheter tro- värdigt kan stödja planerna. Detsamma gäller om planerna visar sig skilja avsevärt från intressenternas syn eller de politiska intentio- nerna rörande t.ex. förverkligandet av förnybarhetsmålet. Utredningens tolkning av det tredje inre marknadspaketet med- för också att reglermyndigheten även fortsättningsvis saknar tydliga incitament att förstå och underlätta planeringsprocessen för utveck- lingen av infrastrukturen. Sannolikt vore det också mer effektivt att utnyttja Svenska kraftnäts expertis som utförare, och överlåta den naturliga rollen som facilitator av intressentdialogen kring infrastrukturutvecklingen åt . Naturligt är också att bedömningar av framtagna planers rimlighet och förmåga att möta marknadens och de politiska institutionernas önskemål införlivas i Energimark- nadsinspektionens uppdrag genom intressentdialogen. För att öka transparensen och stärka förtroendet för elsystemets långsiktiga utveckling finner jag det både rimligt och ändamåls- enligt att en motsvarande process formaliseras i regelverk och läggs under godkännande. Jag menar därför att utredningen med fördel, och med endast små justeringar, kunnat implementera även artikel 22 i Europa- parlamentets och rådets direktiv /72/EG om gemensamma regler för den inre marknaden för el. Enligt arbetar man i enlighet med intentionerna i artikel 22, varför det i praktiken inte innebär några ytterligare arbetsuppgifter för . Särskilt yttrande av experten Enligt min bedömning innebär inte utredarens förslag till utformning av naturgaslagen att artiklarna 13 och 33 i gasmarknadsdirektivet genomförs på ett korrekt sätt. Artikel 13.2 innehåller nya bestämmelser jämfört med motsvarande bestämmelser i det äldre direktivet och kan därför inte, som görs gällande, vara införlivad i svensk lagstiftning. Den i punkten 3 föreskrivna skyldigheten att fastställa transmissionsnäts- ägarnas avgifter för användande av deras nät för obalanser i energi- tillförseln på ett sätt som är förenligt med artikel 41.6 saknas också i naturgaslagen. Utredaren bedömer att artikel 33 föranleder ett behov av ändringar i naturgaslagen. Den föreslagna författningsändringen i 6 kap. 2 § naturgaslagen är dock enligt min mening inte tillräcklig för att upp- fylla direktivets krav. Det bör i naturgaslagen införas bestämmelser som ålägger trans- missionsnätsägarna att på skäliga villkor erbjuda tillträde till linepack för hantering av obalanser i energitillförseln. Vidare bör bestämmelser införas som föreskriver en reglering ex ante av villkoren, inklusive avgifterna, för denna tjänst på samma sätt som för överförings- tariffer och balansavtal. Dessutom bör det säkerställas att samråd sker vid utarbetandet av metoderna för fastställandet av tariffen. Övervakningsplaner för icke vertikalt integrerade företag Utredaren har inte funnit anledning att föreslå någon ändring av att även icke vertikalt integrerade nätföretag skall upprätta en övervak- ningsplan och vidta de åtgärder som följer av en sådan skyldighet. För mig framstår ett sådant krav på företag som inte är vertikalt integrerade vara en onödig byråkratisk överbyggnad som inte fyller någon vettig funktion. I motsats till utredaren anser jag därför att kravet kan tas bort. Commission Staff Working Paper, Interpretative Note on Directive 2009/72/EC Concerning Common Rules for the Internal Market in Electricity and Directive 2009/73/EC Concerning Common Rules for the Common Rules for the Internal Market I Natural Gas, The unbundling Regime. , Funktionell åtskillnad mellan företag som ingår i koncerner som bedriver nätverksamhet och produktion av eller handel med el, 2007. , Investeringar i elproduktion Nya och mindre aktörers betydelse för minskad koncentration (2007:05). , Kundaktivitet på naturgasmarknaden, (EI R2008:11). , enligt EG:s direktiv för de inre marknaderna för el och naturgas 2009, (EI R2009:08). , Energiläget i siffror 2009. Country fact sheets MEMO/09/296. och rådets direktiv /89/EG om åtgärder för att trygga elförsörjning och infrastrukturinvesteringar Förordning (EG) nr 139/2004 av om kontroll av företagskoncentrationer (EG:s koncentrationsförordning). Kommissionen agerar för en effektiv och konkurrensutsatt europeisk energimarknad (IP/09/1035). Kommissionens rekommendation 98/257/EG av om principer som ska tillämpas på de instanser som är ansvariga för förfaranden för reglering av konsumenttvister utanför domstol. Koncessioner för el- och gasnät (SOU 2009:48) Mål C-239/07 m.fl. Mål C-274/08 Kommissionen ./. Mål C-439/06 . NordREG approach to the 3rd Legislative Package on retail and consumer issues, Report 1/2010. NordREG Nordic Energy Regulators. Proposition 2004/05:62 Genomförande av EG:s direktiv om gemensamma regler för de inre marknaderna för och naturgas m.m. Proposition 2008/09:162 En sammanhållen klimat- och energipoli- tik – Klimat. Proposition 2008/09:163 En sammanhållen klimat- och energipoli- tik – Energi. Proposition 2009/10:113 Effektreserven . Public Consultation on Draft Advice on Customer Complaint Handling, Reporting and Classification, Ref: E09-CEM-26-03 , ERGEG. Rådets beslut av om de förfaranden som skall till- lämpas vid utövandet av kommissionens genomförandebefogen- heter (ändrat genom rådets beslut /512/EG, av ). SOU 2003:113, El- och naturgasmarknaderna – Europeisk harmoni- sering. Status review of the definitions of vulnerable customer, default supplier and supplier of last resort, ERGEG, 2009. on Regulatory Aspects of Smart Metering [Electricity and Gas] as of 2009, ERGEG. , Svenska anmälningsområden – En lägesrapport Dnr 2009/35; . , Årsredovisning 2009. Genomförandet av det tredje inre marknadspaketet för el och naturgas m.m. En särskild utredare ska -följa det pågående arbetet inom EU med att utforma gemen- samma regler för den inre marknaden för el och naturgas och lämna förslag till lagstiftning och regelverk i övrigt som krävs för att genomföra Europeiska gemenskapens reviderade el- och gasmarknadsdirektiv samt, i förekommande fall, -föreslå anpassningar i lagstiftning och regelverk i övrigt till och rådets förordning om villkor för till- träde till nätet för gränsöverskridande handel med el, förord- ningen om villkor för tillträde till naturgasöverföringsnäten samt till den föreslagna förordningen om inrättande av en byrå för samarbete mellan energitillsynsmyndigheter, -utreda behovet av förändrade bestämmelser om funktionell åtskillnad på naturgasmarknaden och, om utredaren finner det lämpligt, lämna förslag till sådana förändringar. Uppdraget ska redovisas . Ett gemensamt europeiskt regelverk för energimarknaderna Energimarknaderna inom EU började liberaliseras . Det första inre marknadspaketet för energi inkluderade två direk- tiv, dels och rådets direktiv /92/EG om gemensamma regler för den inre marknaden för el (elmarknads- direktivet), dels och rådets direktiv /30/EG om gemensamma regler för den inre marknaden för naturgas (gas- marknadsdirektivet). För naturgasmarknaden i innebar direktivet ett första steg i arbetet med att skapa en konkurrens- utsatt naturgasmarknad. antogs det andra inre marknadspaketet för energi av Europarlamentet och rådet. Paketet bestod av Europa- parlamentets och rådets direktiv /54/EG av om gemensamma regler för den inre marknaden för el och om upphävande av direktiv /92/EG1, och rådets direktiv /55/EG av om gemensamma regler för den inre marknaden för naturgas och om upphävande av direk- tiv 98/30/EG2 samt och rådets förordning (EG) nr 1228/2003 av om villkor för tillträde till nät för gränsöverskridande elhandel3 (elförordningen). Direktiven skulle vara genomförda i nationell lagstiftning . Direktiven innehöll bestämmelser om en ökad marknads- öppning och ett antal kvalitativa ändringar om rättslig och funktio- nell åtskillnad för systemoperatörer för överföring och distribution av el och gas, krav på särredovisning, regler för nättillträde samt inrättandet av en självständig tillsynsmyndighet som i förväg god- känner åtminstone metoderna för tariffsättningen. Därutöver inne- håller direktiven vissa regler som gäller allmännyttiga tjänster, för- sörjningstrygghet och rapportering. Förutom dessa huvudpunkter innehöll paketet ett omfattande och detaljerat regelverk som speci- fikt för elmarknaden även behandlade angivande av elens ursprung, upphandling av ny kapacitet, regler för anskaffande av el för att täcka nätförluster och handel med tredjeland. Elförordningen innehöll bl.a. regler om en ekonomisk kompen- sationsmekanism mellan systemansvariga för gränsöverskridande elflöden, information om kapacitet på utlandsförbindelser och principer för utformning av nationella nättariffer samt principer och riktlinjer för tilldelning av kapacitet på utlandsförbindelser. Något senare antogs och rådets förordning (EG) nr 1775/2005 av om villkor för till- 1EUT L 176, , s. 37 (Celex 32003L0054). 2EUT L 176, , s. 57 (Celex 32003L0055). 3EUT L 176, , s. 1 (Celex 32003R1228). träde till naturgasöverföringsnäten4 (gasförordningen). Förord- ningen innebär i korthet en närmare detaljreglering av hur den systemansvarige för transmissionsnätet ska utöva sin verksamhet. Förutsättningarna på el- och naturgasmarknaderna skiljer sig åt i flera väsentliga avseenden. Detta gäller framför allt tillgången till infrastrukturen, antalet aktörer på marknaden och i vilken takt marknaderna har liberaliserats. Elmarknaden omreglerades 1996 och alla elkunder har kunnat välja elleverantör. Liberaliseringen av naturgasmarkna- den påbörjades då alla naturgaskunder med en förbrukning fick möjlighet att välja naturgasleverantör. har samtliga svenska gas- kunder rätt att välja gasleverantör. trädde ett nytt regelverk i kraft på den svenska elmarknaden (prop. 1994/95:222, bet. 1995/96:NU1, rskr. 1995/96:2). Den nya ellagen (1997:857) trädde därefter i kraft . Det första elmarknadsdirektivet genomfördes i svensk rätt genom propositionen Genomförande av och rådets direktiv om gemensamma regler för den inre marknaden för el, m.m. (prop. 1997/98:159, bet. 1998/99:NU4, rskr. 1998/99:53) som trädde i kraft . Ändringarna innebar bl.a. att det infördes bestämmelser om skyldighet för nätkoncessionshavare att offentliggöra sin nättariff. Det reviderade elmarknadsdirektivet i det andra marknadspake- tet för energi genomfördes i svensk rätt genom propositionen Genomförande av EG:s direktiv om gemensamma regler för de inre marknaderna för el och naturgas, m.m. (prop. 2004/05:62, bet. 2004/05:NU14, rskr. 2004/05:246) som trädde i kraft . Ändringarna innebar bl.a. att det infördes mer preciserade bestämmelser om utformningen av nättariffer, krav på funktionell åtskillnad mellan nätföretag och elhandelsföretag, regler om angi- vande av elens ursprung, regler om anskaffandet av el för att täcka 4 EUT L 289, 3.11.2005, s. 1 (Celex 32005R1775). förluster vid överföring samt regler om överförings- och anslut- ningsavgifter. För att det inte skulle råda någon tvekan om att den svenska lag- stiftningen uppfyllde kraven i direktivet, angavs det också i propo- sitionen att lagstiftningen behövde kompletteras med bestämmel- ser av innebörden att tillsynsmyndigheten ska göra en förhands- prövning av tarifferna för överföring av el och anslutning (prop. 2004/05:62, s. 82). Regeringen beslutade att en särskild utredare skulle få i uppdrag att bl.a. lämna förslag till den lagstiftning och det regelverk i övrigt som krävs för att införa en ny ordning där tillsynsmyndigheten godkänner eller fastställer nätföretagens över- förings- och anslutningsavgifter innan de får börja gälla (dir. 2006:39). Utredaren redovisade sitt uppdrag i denna del i delbetänkandet Förhandsprövning av nättariffer m.m. (SOU 2007:99). fattade regeringen beslut om propositionen Förhandsprövning av nättariffer (prop. 2008/09:141). väckte talan mot vid EG- domstolen och gjorde gällande att underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt det nuvarande elmarknadsdirektivet, bl.a. genom att inte anta lämpliga åtgärder för att säkerställa kraven på funktionell åtskillnad (mål C-274/08). I målet ifrågasätts om har genomfört bestämmelserna om funktionell åtskillnad för distributionsnätföretag. har medgett kommissionens talan i denna del. Regeringen beslutade att i reg- leringsbrev ge i uppdrag att se över om el-marknads- direktivets bestämmelser avseende funktionell åtskillnad var kor- rekt genomförda i svensk rätt och att föreslå ändringar om så bedömdes vara nödvändigt. har redo- visat uppdraget i rapporten åtskillnad mellan företag som ingår i koncerner som bedriver nätverksamhet och produktion av eller handel med el (N2008/6395/E). Rapporten har remiss- behandlats. Ärendet bereds inom . Det första gasmarknadsdirektivet genomfördes genom införandet av naturgaslagen (2000:599) som trädde i kraft . Bestämmelser i lagen (1978:160) om vissa rörledningar överfördes till den nya naturgaslagen. Vidare infördes bl.a. bestämmelser som i huvudsak innebar att innehavare av naturgasledningar blev skyldiga att, på skäliga villkor, ansluta naturgasföretag och berättigade kun- der till sina ledningar samt att transportera naturgas. Det reviderade gasmarknadsdirektivet i det andra marknads- paketet för energi genomfördes i svensk lagstiftning genom en helt ny lag, naturgaslagen (2005:403), som ersatte den tidigare natur- gaslagen. Till grund för den nya lagstiftningen låg förslagen i regeringens proposition Genomförande av EG:s direktiv om gemensamma regler för de inre marknaderna för el och naturgas, m.m. (se ovan). Lagen trädde i kraft . Genom den nya lagstiftningen blev innehavare av naturgasledningar skyldiga att på skäliga villkor ansluta andra naturgasledningar och naturgas- anläggningar samt att på skäliga villkor överföra naturgas. Vidare ställdes bl.a. krav på juridisk, funktionell och redovisningsmässig åtskillnad för den som bedriver verksamhet med transmission och lager. Den som innehar en lagringsanläggning är även skyldig att på skäliga villkor låta kunder mata in naturgas i lagret och ta ut natur- gas (se 4 kap. 5 § första stycket naturgaslagen). har här- igenom genomfört reglerat tillträde till lager. Det tredje inre marknadspaketet för energi presenterade Europeiska kommissionen sina förslag till nytt regelverk för de europeiska energimarkna- derna. Förslagen följde upp den energihandlingsplan som antogs av ministerrådet . Energihandlingsplanen fram- höll behovet av att fullborda liberaliseringen av den inre marknaden för el och naturgas. Paketet är det tredje i ordningen och utgör en revidering av det lagstiftningspaket som antogs 2003 och den gas- förordning som antogs 2005. Paketet innehåller fem rättsakter, dels ändringar av gällande el- respektive gasmarknadsdirektiv samt el- och gasförordningar, dels en ny förordning om inrättande av en byrå för samarbete mellan energitillsynsmyndigheter (byråförord- ningen). I de fem rättsakterna föreslås en rad åtgärder för att stärka kon- kurrensen på el- och naturgasmarknaderna. Bland de mer centrala åtgärderna återfinns förslag för att åstadkomma en effektiv åtskill- nad mellan transmissionsverksamhet respektive handel och pro- duktion, dvs. den konkurrensutsatta marknaden. synsmyndigheterna föreslås få stärkt oberoende och mer harmoni- serade befogenheter, liksom utökade uppgifter. Byrån för sam- arbete mellan energitillsynsmyndigheter ska få till uppgift att stärka tillsynen över marknaderna och agera som tvistelösare i vissa frågor som rör gränsöverskridande förbindelser, dvs. ledningar som sam- mankopplar minst två medlemsländer. Ytterligare åtgärder som föreslås för att förbättra marknadens funktion är exempelvis inrät- tande av organ för europeiskt samarbete mellan transmissionsföre- tagen för dels el (preliminärt benämnt ENTSO-E), dels för natur- gas (preliminärt benämnt ENTSO-G). Vidare finns det förslag i syfte att stärka informationsutbyte och öppenhet på marknaden, liksom förslag i syfte att stärka kundens rättigheter på markna- derna. Vid rådsmötet (transport, telekommunikation och energi) träffades en politisk överenskommelse om hela inre- marknadspaketet. Därefter har en gemensam ståndpunkt om paketet i sin helhet antagits . Målsättningen är att paketet ska kunna antas under den andra behandlingen i Europa- parlamentet. planeras rösta om de fem rätts- akterna . Ikraftträdandet av det nya regelverket kan i så fall sannolikt ske . Om Europaparla- mentet och rådet misslyckas med att nå en överenskommelse blir det en uppgift för i egenskap av EU:s ordförande att för- söka nå en förlikning . Om paketet kan antas under den andra behandlingen i Europa- parlamentet bör detta kunna ske . Ikraftträdandet sker efter det att rättsakterna har offent- liggjorts i Europeiska unionens officiella tidning. I huvudsak ska direktivens bestämmelser genomföras av medlemsstaterna efter det att bestämmelserna har trätt i kraft. När det gäller bestämmelserna om åtskillnad mellan transmissionsverksam- het och handel och produktion är genomförandetiden i vissa fall 42 månader. Medlemsstaterna ska efter direktivens genom- förande informera kommissionen om vilka åtgärder som vidtagits och till kommissionen överlämna texterna till de viktigaste bestämmelserna i den nationella lagstiftningen. Kommissionen ska överlämna en framstegsrapport till och rådet. Senast efter införandet ska en särskild rapport överlämnas som beskriver hur åtskillnad och effektivt oberoende har genomförts. Det tredje inremarknadspaketet för energi