sou · GYB357 · 2010-09-02 00:00:00 — Till domstolarna ska föras de mål som enligt nuvarande ordning handläggs i miljödomstol, huvuddelen av de mål enligt PBL som enligt nuvarande ordning handläggs i förvaltnings- rätt och regering samt huvuddelen av de mål som enligt nuvarande ordning handläggs i fastighetsdomstol. Ändringarna träder i kraft . En ny lag (2010:1065) om kollektivtrafik har beslutats av (prop. 2009/10:200). Lagen träder i kraft . slutbetänkande Områden av riksintresse och Miljökonsekvensbeskrivningar (SOU 2009:45) bereds fortfarande i . I betänkandet finns förslag till ändring av bestämmelser om riksintressen i 3 kap. . Betänkandet innehåller också förslag till ändring av bestämmelserna om MKB i 6 kap. . har arbetat vidare med den sistnämnda frågan och presenterat ett förslag till nytt 6 kap. (Ds 2009:65). Förslaget har remissbehandlats och bereds nu i departementet. , , och har lämnat ett förslag till nytt system för den ekonomiska planeringen (Förslag till nytt planeringssystem för transportsystemet, Slutrapport ). Förslaget bereds i . Kommittédirektiven anger att relevanta internationella erfarenheter och jämförelser bör tas till vara vid uppdragets genomförande. I det följande finns en översiktlig redovisning av principerna bakom planeringslagstiftningen i några andra länder. Redovisningen är hämtad från rapporterna Effektivisering i fysisk planering (WSP ), Markåtkomst och ersättning för vägar, järnvägar och kraftledningar i (2007:13) och Bana väg för infrastruktur (miljö, KTH, 2009). genomfördes i en radikal ändring av planlagen med utgångspunkt från omstruktureringen av det danska kommun- systemet. Kommunreformen innebar en sammanläggning av amter (län) och kommuner till 5 regioner och 98 kommuner. Genom lagen har den statliga funktionen motsvarande länsstyrelse ersatts av Miljöcentraler som har det statliga ansvaret för ärenden som berör betydande nationella och internationella miljö- och planeringsintressen, eller som är särskilt komplicerade. I detta ansvar ingår bl.a. Natura 2000-områden, MKB-bedömning och godkännande samt MKB-bedömning och placering av nationella infrastrukturprojekt. Principerna i dansk planlag 2007 Staten fastlägger de överordnade ramarna för planeringen genom att efter varje val ta fram en landsplanredegørelse som fastställer de statliga intressen som ska beaktas vid den regionala och kommunala planeringen. Detta görs av som också kan fastställa mer detaljerade och bindande regler för innehållet i planeringen genom landsplandirektiv. har dessutom en form av överprövningsrätt (indsigelsespligt) om förslagen i de kommunala planerna inte stämmer överens med innehållet i landsplanredegørelse och eventuellt landsplandirektiv. Ministeriet kan således lägga fast planeringen av vindparker, elledningar m.m. i direktiven och därmed ersätta den kommunala planeringsprocessen. Transport- och har ett övergripande ansvar för vägnätet i . Det bestäms genom lagstiftning vilka vägar som ska vara allmänna och vilka av dessa som ska utgöra huvudlandsvägar. Kommunstyrelsen bestämmer vilka privata vägar som ska vara kommunvägar. Respektive förvaltningsmyndighet – Vejdirektoratet eller kommunstyrelsen – ansvarar för initiering, planering, byggande och drift av huvudlandsvägar respektive kommunvägar. Innan en ny väg byggs utarbetas en vägplan som tar hänsyn till andra planer och motstående intressen. Planer för huvudlandsvägar och kommunvägar ska upprättas i samråd med berörda kommuner. ska presentera planen och dess konse- kvenser för berörda markägare och myndigheter, vilka ges möjlighet att yttra sig över planförslaget. För huvudlandsvägar ska vägplanen fastställas av transport- och energiministern. Detta sker genom att det läggs fram ett lagförslag i om att vägen ska byggas (eller i förekommande fall läggas ner). Genom lagen ges transport- och energiministern dels rätt att genomföra de föreslagna ändringarna av vägnätet, dels rätt att förvärva den mark som behövs för vägen samt rätt till nödvändiga rådighets- inskränkningar på berörda fastigheter. Detaljprojektering sker först när lagen har antagits. Det är Trafikstyrelsen som initierar utbyggnad och planering av nya järnvägar i enlighet med järnvägslagen (jernbaneloven). Vid planeringen ska hänsyn tas till andra intressen i det öppna landskapet. I nödvändig omfattning ska andra myndigheter ges möjlighet att ge synpunkter på projektet innan lagförslaget om att bygga (eller lägga ner) järnvägen läggs fram i . Genom lagen får Trafikstyrelsen, via transport- och , rätt att dels företa de föreslagna förändringarna av järnvägsnätet, dels förvärva den mark och utfärda de rådighetsinskränkningar som behövs för vägen. Detaljplanering och detaljprojektering sker först när lagen har antagits. Processen är i princip samma som för huvudlandsvägar. I kan det danska () också välja att reglera enskilda infrastrukturprojekt av nationellt intresse genom särskild lagstiftning. Detta görs genom att anta en lag för varje projekt, så kallad anläggningslag (anlægslov). En sådan anläggningslag är det sista skedet i en längre parlamentarisk och offentlig planerings- och beslutsprocess. Vid större vägprojekt är det Vejdirektoratet som driver och genomför processen och vid Anläggningslagsprocessen ser principiellt ut på följande sätt. Syftar till att utreda och fastställa behov samt identifiera alternativa lösningar. Baserat på ansvariga myndigheters slutsatser från förstudien tar Transport- och fram ett förslag till vidare utredning och antar en projekteringslag som ger mandat att utveckla förstudien vidare. 3.Skiss till projekt och MKB. Syftar till att ta fram alternativ (kan vara även alternativ lokalisering) och undersöka miljö- konsekvenser enligt EU:s MKB-direktiv. Det första av två offentliga samråd kring projektet. Avser att informera och få in synpunkter som påverkar alternativ och innehåll i MKB. Det finns exempel på att allmänhetens alternativ blir det som förs vidare. Utkast till MKB som skall ge en samlad värdering av projektets miljökonsekvenser. Det andra av två offentliga samråd som syftar till att granska utkastet till plan och MKB. Med bakgrund i utfallet av samråd och slut- satserna i MKB rekommenderar den planerande myndigheten till Transport- och vilket alternativ som bör genomföras. 8.Politisk behandling i . Transport- och Energi- ministeriet lägger fram förslag till anläggningslag i . ger formellt godkännande av projektet genom att anta anläggningslagen, som ger ramar för genomförandet. Om lagen inte antas, får planprocessen börja om, med sökande efter nya alternativ. Det finns exempel på processer där omtag tagit . Projektstart beror sedan på om det finns finansiering. 9.Om politiskt beslut fattas om att genomföra ett anläggnings- projekt överlämnas det som regel till en infrastrukturförvaltare som ansvarar för detaljprojektering och konstruktion. Processen ser således olika ut för olika projekt. Det finns exempel där anläggningslagen kommer före MKB-processen och lagen innehåller då ett villkor om att det ska göras en MKB-process. planeringssystem styrs av markanvändnings- och bygg- lagen som fick sin nuvarande utformning . infördes riksomfattande mål för områdesanvändning och nationella riktlinjer för planeringen av områdesanvändningen. De riks- omfattande målen preciserar bl.a. kraven på planernas innehåll ur ett nationellt perspektiv. Landskapsplanen utarbetas av och fastställs av miljöministeriet. I egenskap av en plan som fastställts av staten har landskapsplanen en särskild betydelse för att samordna riksomfattande mål samt landskapets och lokala mål. På den kommunala nivån finns generalplanen, vars syfte är att i allmänna drag styra samhällsstrukturen och markanvändningen i kommunen eller en del av den samt att samordna olika funktioner. Generalplanen styr detaljplanläggningen och annan mer detaljerad planering. Generalplanen kan också direkt styra byggandet. Generalplanen godkänns i kommunen. En gemensam generalplan för flera kommuner fastställs vid miljöministeriet. För den detaljerade regleringen av områdesanvändningen och för byggandet och utvecklingen av områdena utarbetas en detaljplan. Detaljplanen godkänns i kommunen. Planeringen för byggande av vägar börjar med en utredningsplan. Den innehåller bl.a. en utredning av behovet av en landsväg samt av de alternativ som granskats och en bedömning av konsekvenserna av vägen. Vidare görs en miljökonsekvensbedömning och en översiktlig fastighetskonsekvensbeskrivning. Därefter ska en vägplan utarbetas och godkännas. I vägplanen bestäms vägens sträckning och gränserna för vägområdet. Den innehåller därutöver de viktigaste detaljerna, såsom skydds- och frisiktsområden, diken, broar och andra anordningar som hör till vägen. Vidare görs i vägplanen en mer detaljerad fastighets- konsekvensbeskrivning för att utreda behov av att anlägga enskilda vägar samt markbyten. Markägarna och övriga sakägare har möjlighet att delta i beredningen av utrednings- och vägplanen och komma med syn- punkter och anmärkningar innan planerna godkänns. Över beslutet om godkännande av utrednings- och vägplanen kan markägarna anföra besvär hos förvaltningsdomstolen. trädde en ny järnvägslag i kraft, som motsvarar landsvägslagen. Processen vid planering av järnvägar har därigenom blivit i princip identisk med den som beskrivits för vägar. trädde plandelen i nya plan- och bygglag i kraft, och ersatte då reglerna som gällt . Alla kommuner ska ha en kommunplan som är det överordnade styrdokumentet. Kommunplanen har en samhällsdel, med handlingsprogram, och en arealdel. Arealdelen kan ange sex olika typer av markanvändning. Det är områden för bebyggelse, viktiga kommunikationsleder och teknisk infrastruktur, grönstruktur, försvarsanläggningar, lantbruks-, natur- och friluftsområden samt användning av vattenområden för fiske, akvakultur m.m. En reguleringsplan ska upprättas om det är nödvändigt eller om det har bestämts i kommunplanens arealdel. För större bygg- projekt är det regel att en plan måste upprättas. För att klarlägga de nationella intressena ska statens förvänt- ningar på regional och dokumenteras . Staten kan använda sig av Statliga planläggningsriktlinjer för att konkretisera mål och värden som ska ligga till grund för planläggningen. En annan möjlighet är att besluta om Statliga planbestämmelser, rättsligt bindande bestämmelser som gäller före kommunala planer. Planeringen för omläggning och byggande av allmänna vägar görs enligt reglerna i . Det finns krav på att det upprättas en detaljplan, reguleringsplan, för att mark ska få tas i anspråk för vägar. Innan detaljplanen tas fram studeras olika sträckningar i en kommundelsplan eller i kommunplanen. Reguleringsplanen föregås ibland av ett planprogram, vilket tycks likna förstudien i det svenska systemet. Det krävs en MKB om det är en fyrfältsväg, en annan väg med en längd eller en investering . Initiativet till planering av riksvägar och länsvägar ligger formellt hos Statens vegvesen, men eftersom kommunen är planmyndighet kan det i praktiken bli fråga om tre alternativa förfaranden när det gäller detaljplanen: 1.Planarbetet baseras helt på plan- och bygglagens ordinarie regler, dvs. kommunen har ansvaret för såväl planarbete, planbehandling som planfastställelse. 2.Statens vegvesen utför det praktiska planarbetet, kommunen svarar för planbehandling och planfastställelse. 3.Statens vegvesen utför både planarbete och planbehandling, kommunen svarar för enbart planfastställelsen. Berörda fastighetsägare och andra som har ett rättsligt intresse får under planprocessen möjlighet att ge synpunkter på förslaget till detaljplan. kan de till (fylkesmannen) överklaga kommunens beslut om detaljplan. Det är normalt som tar initiativ till och tar fram underlag för planeringen. Processen för planering och mark- åtkomst är i princip samma som för allmänna vägar, och följer plan- och bygglagens bestämmelser om kommunplan och regulerings- plan etc. Miljökonsekvensutredning för järnvägar krävs om investeringen överstiger . Den huvudsakliga lagen för den fysiska planeringsprocessen i har länge varit the Town and Country Planning Act . Denna består av 3 huvudelement på olika nivåer: en nationell nivå genom Planning Policy Statements, en regional nivå genom Regional Spatial Strategies, och en lokal nivå genom Local Development Frameworks och Planning Applications. Lagen har ändrats, , med syfte att förenkla planprocessen på samtliga nivåer, framför allt för att minska fördröjningar av viktiga infrastrukturprojekt. En del infrastrukturprojekt, till exempel flygplatser, regleras av den ändrade Town and Country Planning Act medan andra infrastrukturprojekt såsom, järnväg och väg regleras genom särskilda sektorslagstiftningar. Förändringar av beslutsprocessen för infrastruktur Infrastrukturprojekt har tidigare hanterats med ovan nämnda lagar. Detta har ofta inneburit flera parallella processer. Större och mer komplexa infrastrukturprojekt som berörts av flera lagar har således hanterats i flera departement innan regeringen fattat ett samlat, avgörande beslut om genomförande av projektet. Beslut- processen har innefattat en mängd aktiviteter. publicerade den brittiska regeringen A New Planning . Där analyserades de gällande reglerna för hantering av nationella infrastrukturprojekt och föreslogs ändringar för effektivisering av regelverket. Kritiken innebar att processen tog , medförde stora kostnader för alla som var involverade och skapade ovisshet. Till exempel krävdes 37 ansökningar enligt sju olika lagar för genomförande av Terminal 5. Arbetet har lett till att en ny lag har beslutats: Planning Act 2008. Det nya regelverket består kortfattat av tre huvudelement: 1.Utpekande av nationella infrastrukturprioriteringar på minister- nivå (National Policies Statements). 2.En förenklad och kortare sammanhållen juridisk process (jämfört med de parallella processerna enligt tidigare regler). 3.Inrättande av en Infrastructure Planning Commission som samlat, utifrån de statliga prioriteringarna, utvärderar och fattar avgörande beslut om genomförande av större infrastruktur- projekt. I har den nationella nivån haft en stor och uttalad roll i samhällsplaneringen av den rumsliga utvecklingen. Med jämna mellanrum utarbetas en nationell rumslig strategi som tydliggör principerna för hur insatser som har effekt för landets rumsliga struktur ska prioriteras. Det är dock på den kommunala nivån som bindande planer för markanvändningen antas (bestemmingsplan; structuurplan). Som underlag för den lokala markanvändningsplaneringen tar provinserna fram regionala strukturplaner (streekplan). Lokala och regionala planer måste följa de riktlinjer som anges i den nationella planeringen. Planeringen av vägar och järnvägsprojekt utförs av Rijkswaterstaat, verkställande myndighet hos det nederländska ministeriet för transport- och vattenfrågor. Planeringen av ett projekt innefattar tre faser. Processen inleds med en rekognoseringsfas (verkenning) som närmast kan jämföras med förstudien i det svenska systemet. Syftet med den fasen är att precisera det transportrelaterade problem som beskrivits i utbyggnadsplanen, och diskutera hur det kan hanteras. Därefter kommer en planeringsfas (planstudie) då olika fysiska lösningar utreds. I planeringsfasen utarbetas också MKB och genomförs ett antal samråd. Mot slutet av planeringsfasen utformas ett förslag till väg- eller järnvägssträckning som transportministern presenterar för parlamentet. Parlamentet beslutar sedan om det aktuella projektet ska föras vidare till genomförandefasen (realisatie). Transport- ministern är ansvarig för genomförandet. Rijkswaterstaat svarar för att anlägga vägarna medan den statliga organisationen svarar för att anlägga järnvägarna. Väl fungerande transporter i samhället förutsätter en infrastruktur som kan svara upp mot de behov som finns. I takt med att transportbehoven förändras och i linje med de transportpolitiska målen måste vägar och järnvägar kunna byggas om och byggas ut på ett effektivt sätt. För att dessa investeringar ska kunna genomföras måste projekten först planeras och tillståndsprövas i enlighet med den lagstiftning som gäller. Som framgått i tidigare avsnitt regleras planeringsprocessen för byggande av vägar och järnvägar i väglagen (1971:948) och lagen (1995:1649) om byggande av järnväg (banlagen). En målsättning med planeringen av väg- och järnvägsbyggen är att ge sådana infrastrukturprojekt en god anknytning till övrig samhällsplanering och till miljölagstiftningen. Därför sker planeringen i ett samspel med (2010:900, nya PBL) och . De nämnda lagarna har tillkommit vid olika tider, ändrats vid många tillfällen och haft olika ändamål. En följd av detta är att det har funnits kritiska synpunkter på hur samspelet mellan lagarna fungerar. Dessa frågor har tagits upp av en rad olika utredningar, påpekats av trafikverken och andra myndigheter, varit föremål för diskussion i olika forskar- och konsultrapporter samt ofta aktualiserats i den allmänna debatten. Huvudfrågan har varit om planeringsprocessen för byggande av transportinfrastruktur har blivit för komplicerad med för långa planeringstider och ökade samhällsekonomiska kostnader som följd. Som framgår nedan framfördes motsvarande synpunkter transportpolitiska proposition (prop. 2008/09:93). Mot den här bakgrunden bjöd regeringen in ett stort antal intressenter till ett seminarium i , där de olika frågeställningarna gicks igenom och diskuterades. Därefter lät genomföra intervjuer med ett antal aktörer. Detta arbete ledde fram till att regeringen tillsatte den parlamentariska kommitté, , som här lämnar sitt betänkande. En sammanställning av material som kan ge en bakgrundsinformation till frågeställningar som behandlats inom kommittén finns i bilaga 2. I direktiven till (dir. 2009:16) pekar regeringen på tre huvudsakliga frågeställningar: Hur kan ledtiderna fram till färdig anläggning förkortas? Hur kan samverkan mellan involverade aktörer och samordning med övrig fysisk planering förbättras? Hur kan kopplingar till den ekonomiska planeringen för transportinfrastruktur förtydligas? Inom ramen för dessa frågeställningar finns en rad olika problem- områden, som kommittén nu tar upp. En viktig utgångspunkt i kommitténs arbete är också att synen på transportinfrastrukturprojekt tydligt har förändrats . Det säger sig självt att ut- eller ombyggnad av järnvägar och vägar på många sätt påverkar människor, miljö, företag och samhället i stort. Synen på sådana infrastrukturprojekt påverkas naturligen också av hur samhällsutvecklingen i övrigt ser ut. och byggdes det svenska vägnätet ut kraftigt som en följd av ökad biltrafik och behoven av vägtransporter. Däremot skedde mycket begränsade investeringar i järnvägsinfrastruktur. skedde också stora omflyttningar i landet, städerna förtätades kraftigt, befolkningen ökade. Men behoven av att värna miljön och utveckla dialogen mellan medborgare och myndigheter var inte alls lika tydliga som i dagens samhälle. sker nu också stora investeringar i utbyggnad av järnvägen. har näringslivets behov av effektiva transporter och den allt intensivare personbilstrafiken ställt nya krav på utveckling av vägnätet, vilket har lett till fortsatta investeringar i detta. Sammantaget innebär detta stora investerings- behov i ett samhälle som blir allt mer förtätat. Den stora skillnaden mot tidigare är medvetenheten om att det är nödvändigt att värna miljöintressena och behovet av en konstruktiv dialog mellan och omvärlden om infrastrukturinvesteringarna. I denna omvärld finns berörda medborgare som viktiga intressenter. Transportpolitikens inriktning har styrts av mål som fastställts av . Det nuvarande övergripande målet lades fast av 2009 med anledning av regeringens förslag i propositionen Mål för framtidens resor och transporter 2008/09:93). Transportpolitikens mål ska vara att säkerställa en samhällsekonomisk effektiv och långsiktigt hållbar transportförsörjning för medborgarna och näringslivet i hela landet. Förutom detta övergripande mål finns två funktionsmål, som i sin tur innehåller olika preciseringar. Funktionsmålen handlar om tillgänglighet samt om säkerhet, miljö och hälsa: Transportsystemets utformning, funktion och användning ska medverka till att ge alla en grundläggande tillgänglighet med god kvalitet och användbarhet samt bidra till utvecklingskraft i hela landet. Transportsystemet ska vara jämställt, dvs. likvärdigt svara mot kvinnors respektive mäns transportbehov. Transportsystemets utformning, funktion och användning ska anpassas till att ingen ska dödas eller skadas allvarligt samt bidra till att miljökvalitetsmålen uppnås och till ökad hälsa. Preciseringarna av funktionsmålen är relativt omfattande. är de formulerade som tydligt mätbara etappmål. Inom vägtransport- området anges t.ex. att antalet omkomna ska halveras till maximalt 220 personer1. För hänsynsmålet miljö och hälsa anges dels att miljökvalitetsmålet Begränsad klimatpåverkan ska nås genom en stegvis ökad energieffektivitet i transport- systemet och ett brutet fossilberoende, dels att 2030 bör ha en fordonsflotta som är oberoende av fossila bränslen. godkände också regeringens förslag i propositionen om hur regeringen ska styra tillämpningen av de transportpolitiska målen. Där anges att de viktigaste medlen inom transportområdet är infrastrukturplanering, organisering och styrning av myndigheter, lagstiftning och regelgivning samt ekonomiska styrmedel (s. 59). 1 För att jämna ut för årliga variationer ska, såväl vid beräkningen av basvärdet som vid uppföljning, ett medelvärde beräknas (prop. 2008/09:93 s. 37). När det gäller infrastrukturplaneringen slås följande fast: De åtgärder som genomförs i transportinfrastrukturen bidrar till att de transportpolitiska målen uppfylls. Det handlar då främst om de åtgärdsval som görs inom ramen för den ekonomiska planeringen. Men i propositionen tas också upp frågan om synkronisering med och tillämpning i den fysiska planeringen. Där anges följande: Transportpolitisk måluppfyllelse bör vara vägledande i planering och bedömning av fysiska åtgärder i transportsystemet och beaktas i den övriga markanvändningen, men det måste alltid finnas utrymme för avvägning mot andra intressen och effekter, liksom mot mål inom andra politikområden. Den översyn av lagstiftningen som regeringen har aviserat bör kunna bidra till en effektivare och mer samordnad planeringsprocess samt stödja tillämpningen av de transportpolitiska målen (s. 62). Den översyn som åsyftas i citatet ovan är den översyn som nu genomfört. I propositionen konstateras vidare att den nuvarande fysiska planeringsprocessen innebär att investeringar försenas, inte sällan på ett betydande sätt och till stora kostnader, utan att dessa förseningar motsvaras av några genuina mervärden vare sig för medborgarna eller för samhället. Det framhålls att stora angelägna samhällsprojekt måste kunna planeras och genomföras snabbare än , dock utan att det demokratiska inflytandet, rättssäkerheten eller miljöhänsynen åsidosätts (s. 63 och 64). I detta sammanhang slås också fast att styrningen av statliga myndigheter är en viktig fråga när det gäller att nå de transport- politiska målen. Det konstateras också att de transportpolitiska målen bör kunna vara vägledande för regionala och lokala mål- formuleringar hos olika aktörer – kommuner, regioner, näringsliv och ideella föreningar. Mot bakgrund av det omfattande material som finns om hur planeringsprocessen för järnvägar och vägar fungerar i praktiken och med eget arbete som grund har kommittén analyserat och kartlagt de problemområden som finns. Här kommer kommittén att sammanfatta dessa problem, för att i andra avsnitt analysera dem mer i detalj. I problemanalysen bör först nämnas några mer allmänna reflektioner som kan göras. Många menar att det samlade regelkomplexet för den fysiska planeringsprocessen är mycket svåröverskådligt.