sou · GXB3100 · 2010-01-01 00:00:00 — Samgåendet mellan /S SOU och Ds kan köpas från kundtjänst. För remissutsändningar av SOU och Ds svarar på uppdrag av . Beställningsadress: kundtjänst 106 47 Orderfax: Ordertel: E-post: Internet: Svara på remiss. Hur och varför. Statsrådsberedningen (SB PM 2003:2, reviderad ) – En liten broschyr som underlättar arbetet för den som ska svara på remiss. Broschyren är gratis och kan laddas ner eller beställas på Textbearbetning och layout har utförts av , FA/kommittéservice Regeringen beslutade att tillkalla en särskild utredare med uppgift att göra en allmän översyn av postlagen (dir. 2008:128). I uppdraget ingick också bland annat att analysera och rådets direktiv /6/EG av om ändring av direktiv /67/EG beträffande fullständigt genomförande av gemenskapens inre marknad för posttjänster samt att analysera de olika möjligheter till finansiering av den samhällsomfattande tjänsten som ges i direktivet och lämna förslag till hur dessa bestämmelser borde genomföras i postlagen. Genom tilläggsdirektiv beslutade (dir. 2009:73) har utredningen fått i uppdrag att även studera effekterna av samgåendet mellan /S (prop. 2007/08:143, bet. 2007/08:NU13, rskr. 2007/08:253) på den samhällsomfattande posttjänsten. Vi ska också analysera eventuella följder av samgåendet för regleringen på postmarknaden. Vidare ska vi analysera konsekvenserna av de ändrade ägarförhållandena när det gäller tillgång till och beslutanderätt över den postala infrastrukturen, dvs. postboxar och postnummersystemet samt adressändring och eftersändning. Även frågorna om ekonomisk tillsyn och om ska ha en konkurrensfrämjande roll på postområdet ska analyseras. Till utredare förordnades fr.o.m. hovrättsrådet . Som experter förordnades fr.o.m. ämnesrådet , numera kanslirådet , kanslirådet , avdelningschefen , ekonomen och universitetslektorn . entledigades fr.o.m. och fr.o.m. förordnandes departementssekreteraren och konkurrensanalytikern som experter. Sekreterare åt utredningen har fr.o.m. varit kammarrättsassessorn . har varit utredningens assistent. Textredigering har utförts av . Utredningen, som antog namnet postlagsutredning, redovisade det ursprungliga uppdraget genom delbetänkandet En ny postlag, SOU 2009:82. Utredningens experter har i hög grad deltagit i utredningsarbetet och de bedömningar som gjorts. Betänkandet skrivs därför i vi-form. Jag får härmed överlämna slutbetänkandet Samgåendet mellan /S -en analys. Uppdraget är härmed slutfört. Uppdraget och dess genomförande .............................. 2.2.3 Omfattningen av den samhällsomfattande Samgåendet mellan /S ......... 2.3.1 Regeringens proposition 2007/08:143 Samgående mellan (Publ) och Post A/S ..... 2.3.2 Kommissionens godkännande av samgåendet den Den samhällsomfattande posttjänsten........................... 3.1.2 Delbetänkandet En ny postlag (SOU 2009:82).......... 5.2.2 Post- och ekonomiska tillsyn av En konkurrensfrämjande roll .................................................. 5.3.3 Post- och konkurrensfrämjande arbete på området för elektronisk kommunikation ..... Missiv, samrådsutskick .............................. Enligt våra tilläggsdirektiv (dir. 2009:73) ska vi studera effekterna av samgåendet mellan /S (prop. 2007/08:143, bet. 2007/08:NU13, rskr. 2007/08:253) på den samhällsomfattande posttjänsten. Vi ska också analysera eventuella följder av samgåendet för regleringen på postmarknaden. Vidare ska vi analysera konsekvenserna av de ändrade ägarförhållandena när det gäller tillgång till och beslutanderätt över den postala infrastrukturen, dvs. postboxar och postnummersystemet samt adressändring och eftersändning. Även frågorna om Post- och ekonomiska tillsyn och om ska ha en konkurrensfrämjande roll på postområdet ska analyseras. Posttjänsterna har stor betydelse i EU:s ekonomi. omsatte posttjänsterna i EU eller av EU:s BNP. Det finns vissa tecken på att de tidigare nationella brevföretagen i allt större utsträckning etablerar sig i flera länder eller att man söker strategiska samarbeten med varandra över nationsgränserna. Den första verkliga sammanslagningen av två nationella postföretag är den mellan svenska och Post A/S. Den svenska brevmarknaden, dvs. marknaden för adresserade inrikes försändelser upp till , är en mycket diversifierad marknad. Kunderna omfattar alla typer av aktörer, från hushåll som köper ett fåtal frimärken till storkunder som banker, försäkringsbolag och myndigheter som skickar miljontals försändelser. Brev är dock i första hand en kanal för information från företag till hushåll. Brevmarknaden har till uppvisat tämligen stabila volymer på över 3 miljarder försändelser dock med en nedåtgående trend på i genomsnitt . har uppskattat att volymerna på den inrikes brevmarknaden till utgörs av s.k. sändningar och att utgörs av s.k. kontorspost. andel understiger därmed . Posten har en särställning på den svenska postmarknaden, dels beroende på sin dominans, dels beroende på att bolaget har ålagts att tillhandahålla de s.k. samhällsomfattande tjänsterna på postområdet. Posten förmedlade 2008 av försändelserna på brevmarknaden. Av de övriga postoperatörerna är det i särklass största företaget. På den svenska paketmarknaden möter Posten på marknaden för företagspaket, dvs. paket som skickas av företag antingen till andra företag eller till privatpersoner, konkurrens från andra företag. var det dock endast Posten som erbjöd paketdistribution mellan konsumenter. har dock Schenker Privpak och DHL öppnat sina ombudsnät för distribution mellan konsumenter. Postmarknaden i är ännu inte helt avreglerad. Post har ensamrätt att befordra inrikes brev och inkommande brev från utlandet till mottagare i . gäller ensamrätten bara brev upp till . befordrades på den danska marknaden drygt 1,5 miljarder adresserade försändelser. Post har en marknadsandel om på den danska brevmarknaden. När det gäller andra adresserade försändelser är Post marknadsandel . På paketmarknaden avseende paket till konsument är marknadsandelen . Regler om postverksamhet och den samhällsomfattande posttjänsten finns i postlagen. Postlagen har till syfte att i lag fastställa grunden för den omfattning av postservice som ska tillhandhållas allmänheten samt ge staten förutsättningar att på en öppen marknad för postverksamhet följa upp verksamheten så att de politiska målen för postservicen kan uppfyllas. I lagen ges vidare vissa centrala bestämmelser för postverksamhet som motiveras av skyddet för den personliga integriteten. Lagen syftar vidare till att skapa förutsättningar för konkurrensneutralitet och ett bättre samutnyttjande av den postala infrastrukturen och därigenom även en ökad enkelhet för postkunden. Det övergripande postpolitiska målet uttrycks i 1 § postlagen och innebär att det ska finnas en posttjänst av god kvalitet i hela landet som innebär att alla kan ta emot brev och andra försändelser som väger högst . Det ska finnas möjlighet för alla att få sådana försändelser befordrade till rimliga priser. Dessutom ska enstaka försändelser befordras till enhetliga priser. Det ska finnas möjlighet att försäkra försändelser och få kvitto från mottagaren på att försändelsen tagits emot. Även annan lagstiftning är tillämplig på postverksamhet. Det gäller t.ex. konkurrenslagen (2008:579) som är en generell lagstiftning som omfattar alla sektorer av samhället, inklusive postsektorn. Lagens ändamål är att undanröja och motverka hinder för en effektiv konkurrens när det gäller produktion av och handel med varor, tjänster och andra nyttigheter. Lagen avser att generellt skydda samhällsekonomin, konsumenterna och konkurrerande företag. Den samhällsomfattande tjänsten är ett uttryck för det statliga åtagandet på postområdet. Syftet är att tillförsäkra alla i hela landet tillgång till vissa grundläggande tjänster av samhällsintresse. Omfattningen och kvaliteten på den samhällsomfattande posttjänsten bestäms ytterst av postdirektivet. I delbetänkandet En ny postlag (SOU 2009:82) föreslår vi bland annat att det i första hand ska överlåtas till marknaden att tillgodose hela eller delar av den samhällsomfattande posttjänsten. Först om marknaden inte klarar av detta ska tillståndsmyndigheten utse en eller flera postoperatörer att tillhandahålla tjänsten. Vi föreslår också att tjänsten ska upphandlas om det är särskilt påkallat med hänsyn till kostnaderna för tillhandahållandet av tjänsten. föreslår vi att det ska ankomma på regeringen eller tillståndsmyndigheten att genom föreskrifter meddela krav på befordringstider samt precisera vilka tjänster som ska ingå i den samhällsomfattande posttjänsten. Nuvarande och föreslagna bestämmelser i postlagen speglar i första hand hur stort det samhälleliga åtagandet är och påverkas därför inte av samgåendet. Samgåendet reser därför inte något behov av andra förändringar av postlagens bestämmelser om den samhällsomfattande tjänsten än de vi föreslagit i delbetänkandet. Lönsamheten inom Posten Meddelande har historiskt varit hög. Det finns inget som talar för att den samhällsomfattande posttjänsten som Posten bedriver skulle vara hotad. I delbetänkandet bedömer vi att det inte utgör någon finansiell belastning för Posten att tillhandhålla den samhällsomfattande posttjänsten. Storleken på de positiva effekterna av samgåendet för Posten är därför på intet sätt avgörande för Postens förmåga att tillhandahålla den samhällsomfattande posttjänsten. Det finns inget som talar för att möjligheten att bedriva den samhällsomfattande posttjänst som utförs i Postens regi skulle försämras till följd av samgåendet mellan /S. Realiseras de synergieffekter som utlovats genom samgåendet, stärks Postens möjlighet att även framgent tillhandahålla en samhällsomfattande posttjänst utan att det ställs krav på ersättning från staten. Eftersändning är inte reglerat i postlagen. I delbetänkandet föreslår vi med beaktande av övriga förslag som vi lämnat att det ska vara möjligt för tillståndsmyndigheten att som tillståndsvillkor förskriva en skyldighet att på begäran av andra tillståndshavare ombesörja eftersändning av postförsändelser som väger högst på villkor som är skäliga, konkurrensneutrala och ickediskriminerande i förhållande till vad tillståndshavaren tillämpar för sin egen verksamhet. Under det samråd som vi genomfört har det uttryckts att om detta förslag genomförs saknas skäl att oroa sig för att samgåendet påverkar möjligheten att få tillgång till eftersändning. Vi bedömer att vårt förslag i denna del även efter sam- gåendet är tillräckligt för att tillförsäkra postoperatörer långsiktig tillgång till eftersändning även efter samgåendet. Genomförs vårt förslag i delbetänkandet att öka tillståndsmyndighetens och övriga postoperatörers inflytande över förvaltningen av postnummersystemet saknas skäl att tro att samgåendet eller framtida förändringar på postmarknaden utgör skäl för förändringar i regleringen av postnummersystemet. Tillgången till postboxar är tillfredsställande reglerat i postlagen. Samgåendet aktualiserar inte några behov av ändringar i regelverket i denna del. Svensk Adressändring agerar konkurrensneutralt och ger samtliga postoperatörer tillgång till adressändringar. Verksamheten i Svensk Adressändring bör enligt konkurrensrätten vara en s.k. nödvändig nyttighet och därigenom har samtliga postoperatörer rätt att ta del av adressändringar på konkurrensneutrala villkor. har verksamheten fungerat utan problem och det finns därför inte anledning att nu närmare reglera tillgången till adressändringar i postlagen. Den förestående liberaliseringen av postmarknaden inom Europeiska unionen kommer i varje fall inte att medföra ett minskat behov av ekonomisk tillsyn och övervakning av marknaden. Härtill kommer för svenskt vidkommande att det största företaget på marknaden bedriver sin verksamhet inom ramen för en koncern som samägs med ett annat land, , vilket kan medföra att intäkter och kostnader kan fördelas mellan bolagen i koncernen. Det är i och för sig något som är positivt men medför också ett ökat krav på tillsyn och övervakning. Postmarknaden har varit öppen för konkurrens men konkurrensen på den svenska postmarknaden kan ännu inte sägas vara fullt utvecklad. Till följd av samgåendet kan tillsynen komma att kompliceras och det är svårt att helt förutse vad samgåendet kommer att betyda för marknaden, vars förutsättningar dessutom kommer att förändras till följd av den kommande liberaliseringen av postmarknaden inom Europeiska unionen. Det kan därför finnas skäl att skapa en vidgad tillsynsroll för sektorsmyndigheten som kan möta eventuella problem som uppstår på marknaden. är den regleringsmyndighet som har tillsyn över postlagen. Myndigheten har till följd av detta en hög sakkunskap beträffande postmarknaden i och övriga samt om förhållandena inom Posten. Inom myndigheten finns därutöver lång erfarenhet av att arbeta med regleringsfrågor och med ett uppdrag att främja effektiv konkurrens inom området för elektronisk kommunikation. Vi finner därför att det är mest ändamålsenligt att ge en konkurrensfrämjande roll även på postområdet. Denna uppgift är dessutom väl förenlig med och närmast en konsekvens av de uppgifter och befogenheter som får om förslagen i vårt delbetänkande genomförs, bland annat om tillsynen över prissättningen av och redovisningen av kostnader för den samhällsomfattande posttjänsten. förordning om ändring i förordning (2007:951) med instruktion för Härigenom föreskrivs att 2 § förordning (2007:951) med instruktion för ska ha följande lydelse. har till uppgift att 1.främja att en väl fungerande samhällsomfattande posttjänst finns tillgänglig för alla enligt de mål som anges i postlagen (1993:1684), 2.fortlöpande följa utvecklingen och bevaka att posttjänsten motsvarar samhällets behov, 3.främja en effektiv kon- 4.pröva frågor om tillstånd och utöva tillsyn enligt postlagen, och 5.meddela föreskrifter enligt postförordningen (1993:1709). 5.pröva frågor om tillstånd och utöva tillsyn enligt postlagen, och 6.meddela föreskrifter enligt postförordningen (1993:1709). Denna förordning träder i kraft . 1Uppdraget och dess genomförande Enligt våra ursprungliga direktiv (dir. 2008:128, se bilaga 1) skulle vi analysera och rådets direktiv /6/EG av om ändring av direktiv /67/EG beträffande fullständigt genomförande av gemenskapens inre marknad för posttjänster. Vi skulle även analysera de olika möjligheter till finansiering av den samhällsomfattande tjänsten som ges postdirektiv och lämna förslag till hur dessa bestämmelser bör genomföras i postlagen (1993:1684). Vidare skulle vi analysera om bestämmelserna postdirektiv om redovisning och avgifter genomförts i den svenska regleringen på ett ändamålsenligt sätt samt överväga om systemet för konsumentklagomål i uppfyller postdirektivets bestämmelser. Slutligen skulle vi också göra en allmän översyn av postlagen. Uppdraget redovisades i delbetänkandet En ny postlag (SOU 2009:82) . Enligt tilläggsdirektiv (dir. 2009:73, se bilaga 1) ska vi nu även studera effekterna av samgåendet mellan /S (prop. 2007/08:143, bet. 2007/08:NU13, rskr. 2007/08:253) på den samhällsomfattande posttjänsten. Vi ska också analysera eventuella följder av samgåendet för regleringen på postmarknaden. Vidare ska vi analysera konsekvenserna av de ändrade ägarförhållandena när det gäller tillgång till och beslutanderätt över den postala infrastrukturen, dvs. postboxar och postnummersystemet samt adressändring och eftersändning. Även frågorna om Post- och ekonomiska tillsyn och om ska ha en konkurrensfrämjande roll på postområdet ska analyseras. Uppdraget och dess genomförande Vi höll vårt första sammanträde rörande tilläggsdirektivet och har därefter haft ytterligare tre sammanträden. Vi har genomfört skriftligt samråd med ett urval av myndigheter, företag inom postsektorn och berörda organisationer som har tillfrågats om sina uppfattningar med ledning av ett antal angivna frågor. Samrådsskrivelsen fogas till detta betänkande som bilaga 2. De svar som vi erhållit redovisas under respektive avsnitt nedan. Vi har vidare haft sammanträffanden med företrädare för , , , och 21 . Vi har haft kontakt med Færdselsstyrelsen i för att ta del av deras bedömningar av konsekvenserna av samgåendet. Regler om postverksamhet och den samhällsomfattande posttjänsten finns i postlagen (1993:1684). Postlagen har till syfte att i lag fastställa grunden för den postservice som ska tillhandhållas allmänheten samt ge staten förutsättningar att på en öppen marknad för postverksamhet följa upp verksamheten så att de politiska målen för postservicen kan uppfyllas. I lagen ges vidare vissa centrala bestämmelser för postverksamheten som motiveras av skyddet för den personliga integriteten. Lagen syftar vidare till att skapa förutsättningar för konkurrensneutralitet och ett bättre samutnyttjande av den postala infrastrukturen och därigenom även en ökad enkelhet för postkunden. Det övergripande postpolitiska målet uttrycks i 1 § postlagen och anger omfattningen av den samhällsomfattande posttjänsten. Enligt postlagen krävs tillstånd enligt lagen för rätten att bedriva postverksamhet. Frågor om tillstånd prövas av . Postverksamhet ska bedrivas under förhållanden som tillgodoser rimliga krav på tillförlitlighet och så att skyddet för avsändarnas och mottagarnas personliga integritet upprätthålls. Tillstånd får bara beviljas dem som har förutsättningar att bedriva postverksamhet på ett sådant sätt. Ett tillstånd får förenas med villkor om bland annat skyldighet att tillhandhålla samhällsomfattande posttjänst. är Posten den enda operatören på postmarknaden som har en sådan skyldighet. Någon ersättning från staten utgår inte för tillhandahållandet av den samhällsomfattande posttjänsten. Den som ålagts att tillhandahålla en samhällsomfattande posttjänst ska tillhandahålla tjänsten till priser som grundar sig på En sådan operatör ska redovisa verksamheten för tillståndsmyndigheten. Enligt postlagen ska regeringen utse en tillståndshavare som tillhandahåller samhällsomfattande posttjänst att också tillhandahålla och förvalta postnummersystemet. Regeringen beslutade att ska förvalta postnummersystemet. Den som har tillstånd att bedriva postverksamhet är vidare skyldig att möjliggöra att försändelser som befordrats av andra tillståndshavare kan nå de anläggningar för postöverlämning (t.ex. postboxar) till mottagare som tillståndshavaren innehar. Villkoren för detta ska vara skäliga och konkurrensneutrala samt icke-diskriminerande i förhållande till vad tillståndshavaren tillämpar för sin egen verksamhet. Det finns inga särskilda bestämmelser avseende hanteringen av adressändringar i postlagen. I stället finns ett system uppbyggt med ett särskilt bolag, , som samlar in och kvalitetskontrollerar adressändringar som därefter levereras till anslutna postoperatörer. Bolaget ägs till av Posten och till av . Även annan lagstiftning är tillämplig på postverksamhet. Det gäller t.ex. konkurrenslagen (2008:579) som är en generell lagstiftning som omfattar alla sektorer av samhället, inklusive postsektorn. Lagens ändamål är att undanröja och motverka hinder för en effektiv konkurrens när det gäller produktion av och handel med varor, tjänster och andra nyttigheter. Konkurrenslagen innehåller två grundläggande förbud. Det första förbudet gäller konkurrensbegränsande avtal mellan företag om syftet eller resultatet är att konkurrensen på marknaden hindras, begränsas eller snedvrids på ett märkbart sätt. Förbudet mot konkurrensbegränsande samarbete finns i 2 kap. 1 § konkurrenslagen. Det andra förbudet innebär enligt 2 kap. 7 § konkurrenslagen att företag som har en dominerande ställning på marknaden är förbjudna att missbruka denna ställning. Att vara dominerande innebär att ha en stark ekonomisk ställning som gör det möjligt att hindra en effektiv konkurrens genom att företaget i avsevärd utsträckning kan agera oberoende av sina konkurrenter, kunder och i sista hand konsumenterna. Vidare innehåller konkurrenslagen bestämmelser för prövningen av uppköp och andra sammanslagningar av företag, s.k. företagskoncentrationer, som inte har s.k. gemenskapsdimension. Gränsen för gemenskapsdimensionen avgörs av de berörda företagens omsättning. Företagskoncentrationer som har gemenskapsdimension prövas i stället av Europeiska kommissionen. De två svenska förbudsbestämmelserna i 2 kap. 1 och 7 §§ konkurrenslagen motsvaras av förbudet mot konkurrensbegränsande avtal och samarbeten i artikel 101 och förbudet mot missbruk av dominerande ställning i artikel 102 i fördraget om Europeiska unionen (EUF-fördraget).1 tillämpas parallellt med den svenska konkurrenslagstiftningen när handeln mellan medlemsstater påverkas av ett visst avtal eller förfarande. Detta benämns samhandelskriteriet. I vissa fall kan avtal och förfaranden som enbart gäller den svenska marknaden ändå påverka samhandeln. Även då tillämpas . Endast den svenska konkurrenslagen tillämpas när ett avtal eller ett förfarande inte uppfyller samhandelskriteriet utan där effekten av förfarandet enbart uppstår i . I en sådan situation ska dock vägledning hämtas från tillämpningen av artikel 101 respektive 102 i EUF-fördraget. Posttjänsterna har stor betydelse i EU:s ekonomi. Enligt senast tillgängliga uppgifter omsatte posttjänsterna i EU eller av EU:s BNP. Sektorn för posttjänster är också en viktig arbetsgivare. var omkring 1,6 miljoner personer anställda direkt av operatörerna. En väl fungerande postmarknad får vidare antas ha stor betydelse för förverkligandet av den gemensamma marknaden inom EU. Brevvolymerna på den europeiska brevmarknaden ökade fram till och med och har varit tämligen konstanta. De största ökningarna har observerats i de medlemsländer som 1 artikel 81 respektive 82 i EG-fördraget. Genom Lissabonfördraget, som trädde i kraft , byter fördraget om upprättandet av Europeiska gemenskapen (EG-fördraget) namn till fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (EUF-fördraget). anslöts till EU 2004 och 2007. har dock väsentliga volymminskningar noterats i många länder. När postmarknaderna i EU:s medlemsländer genom postdirektiv öppnas fullständigt för konkurrens kan det bli intressant för de stora operatörerna att även börja agera internationellt på brevmarknaden. Det finns vissa tecken på att de tidigare nationella brevföretagen i allt större utsträckning etablerar sig i flera länder eller att man söker strategiska samarbeten med varandra över nationsgränserna. Företagen börjar se brevmarknaden som en internationell marknad, åtminstone i . Nederländska TNT har exempelvis varit aktivt internationellt med etableringar i både och . Norska Postens dotterbolag har förutom i även verksamhet i , dock nu med en avvecklingsplan. I och har de båda statliga bolagen gått samman i en gemensam koncern. Postmarknaden i har varit öppen för konkurrens seden ensamrätt att befordra brev avskaffades . Detta skedde genom att kungörelsen (1947:175) angående ensamrätt till brevbefordran m.m. upphävdes (jfr prop. 1992/93:132, bet. 1992/93:TU11, rskr. 1992/93:152). Paketmarknaden har alltid varit öppen för konkurrens. Den svenska brevmarknaden är en mycket diversifierad marknad. Kunderna omfattar alla typer av aktörer, från hushåll som köper ett fåtal frimärken till storkunder som banker, försäkringsbolag och myndigheter som skickar miljontals försändelser. Brev är dock primärt en kanal för information från företag till hushåll och några hundra avsändare står för en mycket stor del av det totala antalet försändelser som skickas. Nedanstående beskrivning av brevmarknaden är delvis hämtad från Post- och och konkurrens 2009. Brevmarknaden, dvs. marknaden för adresserade inrikes försändelser upp till , brukar delas in i tre delmarknader. Sändningar (serier av försändelser med samma format och vikt som vanligtvis produceras industriellt och med hjälp av datorstöd). Kontorspost (post som normalt frankeras i frankeringsmaskin och vanligtvis distribueras som enstaka försändelser).