sou · GYB368 · 2010-10-25 00:00:00 — En skiss till en sådan reglering lämnas i lagtextförslaget och kommenteras i författningskommen- taren. Denna grundlagsmodell ger sålunda sammantaget ett fortsatt starkt skydd för de sex grundbultarna. Men en viss reservation måste göras vad gäller meddelarskyddet med tanke på den osäker- het som i vissa fall kommer att råda i frågan om en verksamhet utgör ett massmedieföretag eller inte. 8.1.5Modellens för- och nackdelar I denna modell fördelas ansvaret för överträdelser av bestämmel- serna på väsentligen samma sätt som . svarar utgivaren i första hand. Om ingen utgivare finns, eller utgivaren inte kan nås för ansvarsutkrävande, går ansvaret vidare enligt en ansvarskedja som anges i lagen. Detsamma gäller om grundlagsskyddet uppkommer på grund av att ansvarsuppgifter har satts ut. I detta hänseende synes alltså modellen fungera väl. En stor fördel jämfört med är att man i betydligt mindre mån tvingas söka efter den ansvarige för t.ex. skrifter och tekniska upptagningar som saknar ursprungsuppgifter men som ändå omfattas av grundlagarna. Denna grundlagsmodell blir tillämplig endast på yttranden i mass- medier utgivna av massmedieföretag eller som har försetts med s.k. ansvarsuppgifter. Grundlagsmodellen är därmed blind för vilken teknik som har använts för att framställa eller sprida yttrandet. Det innebär att de gränsdragningsproblem som finns (och som beskrivs närmare i kap. 3) inte uppstår. Men Verksamhetsmodellen rymmer ett nytt, kanske väl så intrikat, gränsdragningsproblem. Var ska gränsen dras för när en verksamhet anses utgöra ett massmedieföretag? Frågan kan belysas med några konkreta exempel som visar på några av svårigheterna. Det är inte ovanligt att enskilda frilansjournalister och samman- slutningar av journalister eller produktionsbolag både framställer yttranden, bedriver utbildning, håller föredrag, gör reklam och uppträder som medierådgivare åt organisationer och företag. Hur ska då gränsen för när kravet på huvudsaklighet är uppfyllt dras? I princip torde gränsdragningen böra innebära att mer än hälften av omsättningen eller tidsåtgången ska avse massmedieverksamheten. En sådan gräns är naturligtvis svår att dra i praktiken, och vid tveksamhet om hur en verksamhet ska bedömas synes tolkningen böra göras till förmån för att det är fråga om ett massmedieföretag. Ett parti, en intresseorganisation eller en facklig organisation räknas inte som ett massmedieföretag. Om de driver t.ex. en webbplats eller en organisationstidning torde därför denna kunna få grundlagsskydd endast om ansvarsuppgifter sätts ut. Om den som bedriver verksamheten däremot väljer att organisera den i form av en stiftelse eller lägga den i ett separat aktiebolag vars huvudsakliga verksamhet är massmedieverksamhet torde det automatiska skyddet gälla. Kravet på yrkesmässighet, professionalitet, rymmer också en gränsdragningsproblematik. När övergår t.ex. en blogg från att vara en hobbyverksamhet till att bli yrkesmässig och bloggaren från att vara privatperson till att bli en del av ett massmedieföretag? Att dra gränser blir ett problem inte bara för presumtiva meddelare utan också för den som bedriver verksamheten och för de rättsvårdande myndigheterna. Den som driver verksamheten vet t.ex. inte alltid om ensamansvaret gäller eller om de medverkande ska svara för sina respektive yttranden. För myndigheterna uppstår t.ex. frågan vem som är behörig att ingripa mot ett brottsligt yttrande. Det sistnämnda visar att det är angeläget med en process- ordning som på något sätt mjukar upp gränserna mellan de berörda myndigheterna. Förslag om en sådan ordning lämnas också i modellen. Även kravet på ansvarsuppgifter kommer ibland att skapa gränsdragningsproblem. Anses t.ex. en bloggare ha satt ut ansvars- uppgifter om namn och hemvist framgår av bloggen men de inte har satts ut med syftet att grundlagen ska gälla? Gränsdragningsproblem förekommer i all lagstiftning, och det är omöjligt att skapa en yttrandefrihetsgrundlag utan att sådana problem förekommer. Därvid är det dock av stor betydelse om problemen kan lösas genom ett normalt lagtolkningsförfarande som bl.a. kan ta hänsyn till ändamålet med den ifrågavarande bestämmelsen. För att man ska få utgivningsbevis för en periodisk skrift krävs enligt TF bl.a. att verksamheten har ett namn som inte lätt kan förväxlas med en skrift som har beviljats utgivningsbevis. Detta krav ställs också på den som önskar driva en databas med Genom dessa krav underlättas utkrävandet av ansvar genom att man vet vem som är vem. I Verksamhetsmodellen är denna prövning tänkt att falla bort. Det blir ju inte fråga om tilldelande av några tillstånd, och det går då inte att ställa några krav på namn e.d. Därmed kommer det att kunna bli identifierings- och förväxlingsproblem. Ensamrätt till varumärke, form och firma hindrar dock direkta efterapningar, och det finns knappast anledning att befara några problem av betydelse. I det fallet att ett yttrandefrihetsbrott har förekommit har man normalt sådana efterforskningsmöjligheter att det går att hitta den skyldige. Myndigheters möjligheter att hindra spridning i ett skymningsläge Som har konstaterats när det gäller Ansvarsmodellen och gällande rätt finns en fara i att den som vill utnyttja sin grundlagsskyddade yttrandefrihet måste vända sig till en myndighet för att få utgiv- ningsbevis. Ett sådant system kan leda till att myndigheten i ett läge av inre eller yttre oro förhalar en begäran om utgivningsbevis beroende på vem som ansöker eller på grund av det förväntade ändamålet med eller innehållet i massmediet. Verksamhetsmodellen eliminerar denna fara. Någon myndig- hetsprövning för att etablera ett massmedieföretag eller prövning av utgivare ska inte ske. Inte heller den som ikläder sig ansvaret och namnges i ansvarsuppgifterna behöver något tillstånd eller med- givande från myndigheterna. Här kan vi alltså notera en viss fördel för Verksamhetsmodellen, såväl i förhållande till gällande rätt som till Ansvarsmodellen. Fördelen ska dock inte överdrivas eftersom det inte vare sig eller enligt Ansvarsmodellen är möjligt att förhindra utgivning. Risk för ökad spridning av sekretesskyddade uppgifter? Precis som enligt gällande rätt får offentligt anställda enligt den här modellen långtgående rättigheter att straffritt röja sekretessbelagda uppgifter till företrädare för grundlagsskyddade massmedier. När det gäller uppgifter för vilka sekretessen ges företräde av hänsyn till enskilda eller allmänna intressen och meddelarskyddet därför bryts, innebär modellen ingen förändring i förhållande till dagens reglering. Eftersom den krets till vilken meddelare straffritt får överlämna sekretesskyddade uppgifter vidgas, kunde man befara att fler sekretesskyddade uppgifter skulle komma i omlopp i en oönskad omfattning och spridas till fler. Meddelarfriheten kommer dock även fortsättningsvis att förutsätta en publiceringsavsikt, varför det inte blir fråga om en allmän liberalisering av rätten att sprida hem- liga uppgifter. Att de mottagare som förväntas sprida uppgifterna blir fler torde vidare inte nämnvärt påverka benägenheten att sprida sådana uppgifter. finns ingen möjlighet för den som ger ut tryckta skrifter eller tekniska upptagningar eller som bedriver etersändningar att avstå från grundlagsskyddet. Denna modell innebär ingen förändring därvidlag vad gäller massmedieföretag. Däremot kan alla andra välja om de önskar grundlagsskydd eller inte genom att sätta ut eller avstå från att ange ansvarsuppgifter. För att få grundlagsskydd enligt denna modell måste den som inte uppfyller kravet på massmedieföretag sätta ut ansvarsuppgifter. Det finns en risk att mänskliga misstag eller tekniska problem omintetgör ett tänkt grundlagsskydd. Denna risk finns också med dagens s.k. stencilregel men blir mer omfattande med denna modell om fler än skulle välja detta sätt att få grundlagsskydd. När det gäller nya medieformer och framför allt nya medie- aktörer blir det lättare att få grundlagsskydd än det är . Det räcker sålunda att ange ansvarsuppgifter, medan det för t.ex. verksamhet på nätet fordras utgivningsbevis. I modellen finns till skillnad mot TF och YGL inget krav på att det i varje exemplar av en skrift eller teknisk upptagning ska framgå vem som är utgivare. Det har bedömts att ett sådant krav inte är befogat och därtill ofta är praktiskt svårhanterligt. Utmönstringen av kravet att ange utgivare i varje exemplar påverkar inte grundlags- skyddet eller tillämpningen av reglerna när ansvar ska utkrävas i de fall det rör sig om ett massmedieföretag. Det får i och för sig anses vara en viktig information för dem som tar del av ett massmedium om det verkar under grundlagens skydd med det ansvarstagande det medför eller inte. förtroende för verksamheten inte minst hos dem som önskar lämna uppgifter om det framgår att massmediet är grundlagsskyddat. Det ligger sålunda ofta i massmedieföretagens intresse att grundlagss- kyddet framgår. Massmedier framställda och spridda av massmedie- företag torde därför med Verksamhetsmodellen som regel komma att framhålla att massmediet är grundlagsskyddat och ange vem som är utgivare. Eftersom modellen inte kräver någon prövning av om en verk- samhet utgör ett massmedieföretag rymmer modellen ett problem. En uppgift att verksamheten är ett massmedieföretag med grund- lagsskydd kan vid en rättslig prövning visa sig vara falsk eller felaktig. Om ingen utgivare finns utsatt i massmediet gäller därmed inte grundlagsskyddet trots påståendet. Många massmedier som har framställts i utlandet faller under grundlagens skydd i viktiga hänseenden. Oavsett om utgivare finns angiven eller inte gäller exklusivitetsgrundsatsen med bl.a. brotts- katalogen och den särskilda rättegångsordningen om mediet ges ut här i landet. Det är en ganska komplicerad fråga vad som gäller och bör gälla om ansvar för yttranden som sprids från utlandet i . Vi har inte ännu analyserat dessa frågor ordentligt och lagförslaget inne- håller ingenting om utländskt framställda massmedier. Med Verk- samhetsmodellen måste dock en utgångspunkt vara att ett ansvar för yttranden här i landet – exempelvis för en artikel med förtal mot en känd svensk person i en tidning som ges ut i men sprids även i – följer yttrandefrihetsrättsliga principer. Den som har försett mediet med ansvarsuppgifter bör därför åtnjuta den svenska yttrandefrihetsgrundlagens skydd. Något svårare är det att bedöma vad som bör gälla beträffande ett utländskt massmedium – t.ex. den tyska tidningen – som inte har någon ansvarig här i landet förutom den som svarar för spridningen. Rimligen måste dock svenska yttrandefrihetsprinciper gälla i ett sådant fall. Detta är frågor som vi får återkomma till om vi väljer att arbeta vidare med Verksamhetsmodellen. De flesta fördelar och nackdelar med Verksamhetsmodellen som har nämnts ovan är av förhållandevis begränsad betydelse. Här nämns de som synes vara viktigast. Verksamhetsmodellen är, liksom de andra båda modellerna, teknikneutral i den meningen att den inte favoriserar eller fordrar en viss teknik för att grundlagsskydd ska uppkomma. Därmed blir grundlagen oberoende av nya tekniska landvinningar och mer bestående än de nuvarande grundlagarna. Även om också dagens reglering kräver överväganden och åtgärder kan modellen uppfattas som en inskränkning jämfört med eftersom användningen av vissa medier inte i sig ger något grundlagsskydd. I stället krävs att yttrandena framförs i ett mass- medium som antingen framställs av ett massmedieföretag eller är försett med ansvarsuppgifter. Det uppstår ibland oklarhet om vilka massmedier som omfattas av grundlagen med denna modell. Särskilt för meddelare kan oklarheten om vad som utgör ett massmedieföretag innebära ett problem. För att vara säker på meddelarskyddet måste meddelaren använda en mottagare som utan tvivel är ett sådant företag. Även i övrigt innebär uttrycket massmedieföretag tolknings- och tillämpningssvårigheter. Men sådana svårigheter förekommer i all lagstiftning. Jämfört med är det en fördel att tolkningen av de grundläggande begreppen kan ske utifrån de ändamålsöver- väganden som ligger till grund för begreppsanvändningen. är det ovanligt att ändamålstolkning i egentlig mening kan användas vid gränsdragningsproblem i TF och YGL som avser det formella tillämpningsområdet. De tillämpningsproblem som beskrivs i kap. 3 undanröjs i stor utsträckning. Förekommer inte yttrandet i ett massmedium som ges ut av ett massmedieföretag och saknas en namngiven ansvarig, kan ansvar utkrävas enligt vanlig lag. De regler som föreslås angående behörighet att väcka åtal innebär att JK inte kommer att få sin talan avvisad även om det visar sig att grundlagen inte är tillämplig. Det förhindrar de kortslutningseffekter som före- kommer med följd att vissa brott inte har kunnat beivras. En fördel jämfört med är att man i betydligt mindre mån tvingas söka efter den ansvarige för t.ex. skrifter, filmer och lag- ringsmedier som saknar ursprungsuppgifter men som ändå omfat- tas av grundlagarna. Det uppkommer vissa utökade risker vad gäller skyddet för sekretessbelagda uppgifter och den personliga integriteten genom att fler får möjlighet att grundlagsskydda sina yttranden. Riskerna är dock av begränsad betydelse. Nedan finns en författningskommentar till en del av lagbestäm- melserna i denna modell, men långt ifrån till alla. Syftet med för- fattningskommentaren är främst att läsaren ska kunna bilda sig en uppfattning om hur modellens mest centrala bestämmelser kom- mer att fungera i verkligheten. I fråga om många av bestämmel- serna finns endast mycket korta författningskommentarer. De har tagits med mest för att underlätta för läsaren att se i vilken omgivning de mer centrala paragraferna befinner sig. Författnings- kommentaren i dessa delar kan naturligtvis inte sägas vara till någon hjälp för själva tolkningen av bestämmelserna. Om kom- mittén väljer att arbeta vidare med modellen kommer författnings- kommentaren självfallet att utvecklas och fördjupas avsevärt. 1 kap. 1 § Rätten att yttra sig och att lämna uppgifter (1 kap. 1 § första stycket TF, 1 kap. 1 § första stycket YGL) 1 § Var och en är gentemot det allmänna tillförsäkrad rätt enligt denna grundlag att i massmedier uttrycka tankar, åsikter och känslor och i övrigt lämna uppgifter i vilket ämne som helst. Se kommentaren till Ansvarsmodellen, kapitel 7.2, 1 kap. 1 §. Texten där är på någon punkt anpassad just till Ansvarsmodellen men har i övrigt det innehåll som den avses ha här. 1 kap. 2 § Yttrandefrihetens ändamål (1 kap. 1 § andra stycket TF och 1 kap. 1 § andra stycket YGL) 2 § Yttrandefriheten enligt denna grundlag har till ändamål att säkra ett fritt meningsutbyte, en fri och allsidig upplysning och ett fritt konstnärligt skapande. Grundlagen ger ett särskilt skydd åt sådana yttranden som är riktade till allmänheten och som har spritts yrkesmässigt. I yttrandefriheten får inga andra begränsningar göras än de som följer av denna grundlag. I första stycket anges ändamålet med yttrandefriheten enligt den nya yttrandefrihetsgrundlagen. Enligt bestämmelsens första mening ska ändamålet vara att säkra ett fritt meningsutbyte, en fri och allsidig upplysning och ett fritt konstnärligt skapande. Formuleringen motsvarar den som finns i YGL. Enligt förarbetena till YGL skulle ändamålsbestämmelsen där förstås så att grundlagen skulle säkerställa den kommunikation mellan människor som sker offent- ligen i de uttrycksformer som omfattas av grundlagen. I uttrycket ett fritt konstnärligt skapande inbegrips i YGL, enligt nämnda förarbeten, offentliggörandet av produkter av konstnärlig verksam- het (prop. 1990/91:64 s. 107 f.). Det uttrycket förekommer inte i TF. Där nämns endast ett fritt meningsutbyte och en allsidig upplysning i ändamålsbestämmelsen. På samma sätt som i YGL får första meningen i denna paragraf förstås. Till skillnad från i TF och YGL finns i den nya yttrande- frihetsgrundlagen också en bestämmelse som framhäver ändamålet med den förstärkta grundlagsregleringen. I första styckets andra mening anges sålunda till att börja med att grundlagen ger ett särskilt skydd åt sådana yttranden som är riktade till allmänheten. Detta ger uttryck för att det utifrån allmänna synpunkter framstår som speciellt angeläget att trygga möjligheterna att framföra yttranden som är avsedda att spridas utanför en begränsad krets. Från principiell utgångspunkt har sådana offentliga yttranden särskilt stor betydelse för att möjliggöra ett fritt meningsutbyte, en fri och allsidig upplysning och ett fritt konstnärligt skapande. Detta motiverar ett extra starkt och väl anpassat skydd för yttran- den som riktar sig till allmänheten. I den andra meningen anges vidare att det särskilda skyddet omfattar yttranden som har spritts yrkesmässigt. nyhet i förhållande till TF och YGL. Enligt den nya yttrandefri- hetsgrundlagen är det endast den yrkesmässiga framställningen och spridningen av yttranden som har ett automatiskt grundlagsskydd. Den som ägnar sig åt sådan verksamhet benämns i den här grund- lagen massmedieföretag, se 4 §. Även andra aktörer kan dock få grundlagsskydd om det tydligt anges vem som ansvarar för ett massmedium. Anledningen till denna ordning är att det särskilt starka skyddet har ansetts böra utgå från en tydlig principiell utgångspunkt, dvs. något som kan klart motivera att skyddet blir starkare än annars. Det starka skyddet för den mer professionellt bedrivna medieverksamheten motiveras av att den är av särskild betydelse för opinionsbildningen i samhället. Därtill kommer att grundlagens tillämpningsområde på så sätt görs någorlunda tydligt, varigenom förutsebarheten ökar. Genom att skyddet knyts till yttranden från massmedieföretag eller som någon tydligt har tagit ansvar för, blir det normalt enklare att klarlägga ansvarsförhållandena vid publiceringar. På det sättet främjas möjligheterna att upprätthålla vissa yttrandefrihetsrättsliga grundsatser. Här avses främst principerna om ensamansvar och meddelarfrihet. En etablerad aktör i mediebranschen kan förväntas iaktta ordning och reda i fråga om vem som ansvarar för innehållet i ett massmedium. I fråga om andra aktörer klarlägger systemet med ansvarsuppgifter vem som bär ansvaret för en publicering. Tydliga ansvarsförhållanden gör vidare rättsläget tydligare för den som står i begrepp att t.ex. lämna känsliga uppgifter till en journalist för publicering. Han eller hon blir normalt inte straffrättsligt ansvarig för ett sådant meddelande. Det blir i stället den som har åtagit sig ansvaret för massmediet. I andra stycket uttrycks den centrala principen att några andra begränsningar av yttrandefriheten än de som följer av grundlagen inte får göras. Här skiljer sig skyddet för yttrandefriheten enligt denna grundlag från vad som gäller enligt 2 kap. RF. Enligt RF kan yttrandefriheten inskränkas under förutsättning att vissa krav är uppfyllda (se 2 kap. 12 § andra stycket och 13 §). Någon motsva- rande möjlighet finns inte enligt denna grundlag och det är särskilt detta som ger det starka skyddet åt yttranden som omfattas av grundlagen. 1 kap. 3 § Massmedier (saknar motsvarighet i TF och YGL) 3 § Med massmedier avses i denna grundlag tidningar, böcker, film, radio, television, webbplatser samt andra medier som är avsedda att sprida yttranden till allmänheten. Se kommentaren till Ansvarsmodellen, kapitel 7.2, 1 kap. 3 §. Texten där är visserligen på ett par punkter anpassad till Ansvars- modellen men har i övrigt precis det innehåll som den avses ha här. 1 kap. 4 § Massmedieföretag (1 kap. 9 § första stycket YGL) 4 § avses i denna grundlag sammanslutningar och enskilda vilkas huvudsakliga verksamhet består i att på yrkesmässiga grunder framställa eller sprida massmedier. I paragrafen definieras begreppet massmedieföretag. Med mass- medieföretag avses sammanslutningar eller enskilda vilkas huvud- sakliga verksamhet består i att på yrkesmässiga grunder framställa eller sprida massmedier. Bestämningen är central för hela grund- lagens uppbyggnad eftersom massmedieföretagen åtnjuter ett auto- matiskt grundlagsskydd. Därmed gynnas massmedieföretagen framför andra aktörer som sprider yttranden genom massmedier (se vidare i 5 §). Definitionen på massmedieföretag är förhållandevis snäv. Begreppet ska avse den egentliga mediebranschen, dvs. den professionella spridningen av massmedier. Den närmaste motsvarigheten i dagens reglering återfinns i den s.k. databasregeln i 1 kap. 9 § YGL. Enligt den bestämmelsens första stycke ges skydd åt databasöverföringar från en redaktion för en tryckt periodisk skrift eller för radioprogram, ett företag för yrkesmässig framställning av tryckta eller därmed enligt tryckfrihetsförordningen jämställda skrifter eller av tekniska upptagningar eller en nyhetsbyrå. Av paragrafen framgår att massmedieföretag kan avse både sammanslutningar och enskilda. Uttrycket sammanslutningar före- kommer i bestämmelserna om grundläggande fri- och rättigheter i 2 kap. RF (se t.ex. 2 §). Det inrymmer i princip alla situationer då någon sluter sig samman med andra för allmänna eller enskilda syften (se 2 kap. 1 § 5 RF). Ett visst mått av organisation och beständighet måste dock föreligga för att man ska kunna tala om en sammanslutning. Annars blir det snarare fråga om en samman- komst (SOU 1975:75 s. 316). Med den här definitionen avses med sammanslutningar olika typer av bolag, ekonomiska eller ideella föreningar m.m. Även mer löst sammansatta grupper kan omfattas, t.ex. en aktionsgrupp som har bildats för en viss fråga. Det bör noteras att en sammanslutning inte behöver utgöra ett självständigt rättssubjekt (dvs. en juridisk person). Stiftelser brukar inte anses utgöra sammanslutningar i egentlig mening. Det utmärkande draget hos en stiftelse är att en viss egen- dom har avsatts för att självständigt förvaltas i syfte att tillgodose ett visst ändamål. är dock ett självständigt rättssubjekt och i mediesammanhang används den frekvent för att driva t.ex. dagstidningar. Stiftelserna bör därför – liksom för övrigt alla juri- diska personer – anses utgöra sammanslutningar i den mening som begreppet används här. Paragrafen innebär således att bl.a. stiftelser vars huvudsakliga verksamhet är att driva en dagstidning eller något annat yrkesmässigt skött massmedium utgör massmedieföretag. Det kan noteras att definitionen av massmedieföretag i den här delen innebär att ordet företag ges en något vidare betydelse än vad det har i dagligt tal, särskilt om det beaktas att även enskilda kan utgöra massmedieföretag. Det är endast sammanslutningar eller enskilda vilkas huvud- sakliga verksamhet består i att framställa eller sprida massmedier som kan vara massmedieföretag. Det här kravet utesluter skrifter m.m. från företag och föreningar som egentligen främst sysslar med annan verksamhet än att framställa eller sprida massmedier från det automatiska skyddet. Det kan bl.a. röra sig om opinions- och informationsmaterial som ges ut av partier, organisationer på arbetsmarknaden eller bilföretag och banker. I andra fall kan det vara mer oklart om kravet på huvud- saklighet är uppfyllt. Det kan t.ex. vara fråga om bolag som bedriver flera olika typer av verksamhet, varav spridning av mass- medier är en. I sådana situationer får det prövas om medieverk- samheten är så framträdande att det rör sig om ett massmedie- företag. Här torde bl.a. verksamhetens omsättning och antalet sysselsatta i förhållande till andra grenar av företaget få betydelse för bedömningen. Det är vidare tänkbart att en organisation (bolag, fackförening m.m.) väljer att förlägga sin massmedieverksamhet i ett separat bolag e.d. som uteslutande ägnar sig åt sådan verk- samhet. En sådan enhet bör kunna utgöra ett massmedieföretag om den innebär att massmedieverksamheten på ett tydligt och formellt självständigt sätt avskiljs från den övriga verksamheten. I paragrafen förutsätts vidare att medieverksamheten bedrivs på yrkesmässiga grunder.