sou · GYB332 · 2010-04-28 00:00:00 — Beträffande policysamverkan med medlemsstaternas beskickningar i tredje land anges i det förslag som den Höge Representanten lade fram att EU-dele- gationerna ska arbeta nära tillsammans med dem och att all relevant information ska tillhandahållas på ömsesidig basis. Formuleringen är inte helt tydlig. Men för medlemsstaterna bör det vara av stort intresse att få del av EU-delegationernas rapportering, både den utrikespolitiska och annan rapportering. För många medlemsstater, t.ex. , skulle det innebära ett betydande mervärde eftersom tillgång skulle ges till rapportering av hög kvalitet om bl.a. länder där egen representation saknas. Allmänt bör verka i riktning mot att öka informationsutbyte och policydialog med EU- delegationerna, och att uppnå ett välkoordinerat EU-agerande i tredje land tillsammans. Det är viktigt att svensk politik drivs även lokalt. kan det öppna upp för synergier och eventuella möjligheter till bördefördelning. Det är dock tydligt att EU-delegationerna i första hand är EEAS och andra EU-institutioners representation i fält. I fråga om departementala uppgifter av servicekaraktär, som planering och genomförande Att begränsa beskickningarnas uppdrag av besök, bilaterala demarcher eller information om tredje land utifrån medlemsstaternas specifika nationella behov, kan stöd från EU-delegationerna inte påräknas. Den rapportering som produceras kommer inte heller att sätta in skeenden i en svensk politisk kontext. Främjande av enskilda medlemsstaters kommersiella intressen kommer fortsatt att vara en nationell angelägenhet, men EU-delegationerna ägnar sig åt viss allmän information om och främjande av EU och medlemsstaterna. 3.2.4Regionala synergier kan löna sig Legala och andra strukturella förutsättningar för regional representation tas upp i avsnitt 5.6. För det departementala uppdraget kan det finnas möjlighet till ökad flexibilitet och bättre verksamhetsanpassning av svensk utlandsnärvaro genom inrättande av regionala funktioner för olika sakpolitiska områden. Även för andra departement än UD, eller för myndigheter, bör detta vara ett intressant verktyg. För den departementala policyverksamheten är mervärdet av närvaro i landet eller möjligen regionen vanligen stort. Ovan listades värden som kunskap om värdlandet, goda kontaktnät, analys av politisk kontext för t.ex. ståndpunkter i EU-förhandlingar, svenska glasögon i rapportering och analys av politiska- och samhällsfrågor, språkkunskaper och bra besöksstöd. Uppgifter av detta slag är vanligen svårare att utföra eller tillhandahålla ju längre från verksamhetslandet man befinner sig. I ett område där regionen som sådan är av svenskt intresse, kanske utifrån ett särskilt perspektiv (konfliktmönster, främjandepotential, påverkansarbete inom miljö- och klimat eller dylikt), men inte motiverar extra resurser placerade i varje land, bör en regional specialist/rådgivare/stödfunktion i stället kunna vara relevant. Lösningen kan vara permanent eller temporär, beroende på verksamhetsbehov. Mobila tekniska lösningar och utrustning för telefon- eller videokonferens skulle underlätta och skapa ytterligare flexibilitet. Lösningen kan göras kostnadsmässigt fördelaktig eftersom schablonkostnaden för en utsänd uppgår till cirka 1,5 mnkr, exklusive kontorskostnader. Att allmänt skapa mer personalrörlighet mellan beskickningar och att arbeta i regionala projekt kan ge samma effekt. Att begränsa beskickningarnas uppdrag .. konsulära enhet bör ges ett tydligare uppdrag, och nödvändiga resurser, för att övervaka och stödja små utlandsmyndigheters konsulära arbete. bör ge vissa utlandsmyndigheter ett regionalt ansvar som stödjepunkter på det konsulära området även när det inte är fråga om större kriser eller katastrofer. Fler utlandsmyndigheter bör undantas från passhantering. bör i vissa fall ökad mobilitet eftersträvas genom användning av mobila fotostationer. Möjligheter att undanta utlandsmyndigheter från vissa konsulära uppgifter, bl.a. vid förnyelse av körkort och pass, bör bevakas. bör i den nordiska kretsen ta upp frågan om utökat konsulärt samarbete på fältet. bör verka för att EU:s nya utrikestjänst successivt får en starkare roll på det konsulära området. med vidarebefordran av joursamtal från sju utlandsmyndigheter till , bör utsträckas, om inget oväntat framkommer, till att omfatta hela utrikesrepresentationen. Konsulära frågor tillhör kärnverksamheterna inom såväl utrikesrepresentationen som UD. Det konsulära området inkluderar en lång rad olika aktiviteter, såsom stöd åt nödställda svenskar utomlands, konsulära insatser vid krissituationer, vissa sjöfartsärenden samt olika civilrättsliga ärenden, såsom publicus-funktioner, utfärdande av levnadsintyg, delgivningar, faderskapsärenden mm. Det konsulära arbetet regleras i en rad lagar och förordningar. Däribland kan nämnas Lag (2003:491) om konsulärt ekonomiskt bistånd, Förordning (1989:29) om avgifter för konsulärt bistånd, Medborgarskapsförordningen (2001:218), Passlag (1978:302), Passförordning (1979:664), Vallag (2005:837), Förordning (1991:1379) om handläggning av sjöfartsärenden vid utlandsmyndigheterna m.fl. Därtill kommer ett antal föreskrifter för det konsulära området, utfärdade av UD eller . Vissa delar av det konsulära arbetet har ökat kraftigt . Det gäller inte minst svårare konsulära biståndsärenden. Att begränsa beskickningarnas uppdrag har enklare rutinärenden ifråga om konsulärt bistånd minskat, tack vare mobiltelefoner och moderna metoder för penningöverföring. Sjöfartsärenden, som för några decennier sen utgjorde en stor del av utrikesrepresentationens verksamhet, har i stort sett upphört. har utrikesförvaltningens konsulära arbete genomgått en omfattande och väl genomtänkt reformering, som bl.a. syftat till att renodla och förenkla verksamheten. I huvudbetänkandet ska utredningen återkomma till förändringar i den konsulära arbetsbelastningen samt till behovet av bl.a. bättre statistik för detta område. , särskilt internationellt, räknas även migrationsfrågor till det konsulära området. Utredningen har emellertid valt att behandla migrationsfrågorna separat, i avsnitt 3.4. 3.3.1Mycket varierande konsulär arbetsvolym I huvudsak ger lagar och förordningar samma uppdrag på det konsulära området till alla svenska utlandsmyndigheter. Genom ändringar i Passlagen och Passförordningen kan emellertid undanta vissa utlandsmyndigheter från rollen som passmyndighet. Arbetsvolymen varierar kraftigt från plats till plats. i hanterade mer än 400 faderskapsutredningar och nästan lika många konsulära biståndsärenden rörande bl.a. medellösa, psykiskt störda, sjuka, frihetsberövade eller avlidna. Men många utlandsmyndigheter har bara en handfull konsulära biståndsärenden . Ambassaden i utfärdade under över 6 000 pass, medan mer än hälften av alla utlandsmyndigheter hade mindre än ett passärende per arbetsdag i genomsnitt. Ambassaderna i , , , och hade (utöver pass- och migrationsärenden) mer än 1 000 expeditionsärenden, såsom levnadsintyg, körkort, mm. En tredjedel av utlandsmyndigheterna hade färre än 100 sådana ärenden. Ansvarig personal vid utlandsmyndigheter med många konsulära ärenden av visst slag bygger upp rutiner och kompetens inom Att begränsa beskickningarnas uppdrag .. Det är svårare att garantera en rättssäker och effektiv hantering om ärendena är få och inträffar sällan. De fåtaliga ärendena kan då ta oproportionerligt att hantera och det finns risk att kvaliteten i handläggningen blir lidande. Kostnaderna per ärende i form av utbildning och utrustning kan bli mycket höga om ärendemängden är låg. Det finns flera förklaringar till detta: Att utbilda en tjänsteman för att han/hon ska bli kompetent att hantera ärenden som förekommer mycket sällan, blir dyrbart, räknat per ärende. En undersökning som genomförts av UD:s planeringsstab har visat att tidsåtgången per viseringsärende är mycket större vid utlandsmyndigheter med små ärendemängder än vid de utlandsmyndigheter som hanterar många ärenden. Motsvarande torde gälla i fråga om en rad andra ärendeslag. 3.3.2Konsulär krisberedskap och regionala stödjepunkter Efter flodvågskatastrofen 2004 har utrikesförvaltningen avsevärt förbättrat sin beredskap att ge konsulärt bistånd i krigs- och katastrofsituationer utomlands. Betydande erfarenheter vanns vid massevakueringen från . Frågan om statens ansvar vid sådana situationer har utretts av en parlamentarisk kommitté (SOU 2008:23) och Regeringen har föreslagit en lag om konsulära katastrofinsatser (prop 2009/10:98). Utredningen får anledning att återkomma till dessa frågor i slutbetänkandet. En del av de reformer som genomförts vad gäller krisberedskap skulle, enligt utredningens mening, kunna tillämpas även vid mindre extraordinära situationer. Det gäller i första hand resursernas rörlighet. Utredningen konstaterar att den konsulära belastningen varierar mycket mellan utlandsmyndigheterna. Belastningen varierar också kraftigt . Det kommer aldrig att vara möjligt att på permanent basis ge små utlandsmyndigheter tillräckliga resurser för att hantera en anhopning av flera svåra konsulära fall. Det regionala tänkande som har etablerats i samband med krisberedskapen kan därför med fördel utsträckas till att gälla även om det inte föreligger något omfattande katastrof. Vid svårare konsulära fall bör någon tjänsteman från en större ambassad med regionalt ansvar kunna sändas ut för att bistå vid handläggningen. Att begränsa beskickningarnas uppdrag Så sker på ad hoc-basis. Detta slag av rörlighet bör ingå i uppdraget för vissa tjänster. Utredningen anser att utvecklingen i riktning mot tydligt utpekade regionala stödjepunkter bör drivas vidare. Vissa länder, däribland och , har redan ett utbyggt system med sådana stödjepunkter. 3.3.3Möjligheter att begränsa det konsulära uppdraget En möjlighet att bidra till ökad flexibilitet i utlandsorganistionen är att vissa utlandsmyndigheter, särskilt mindre sådana, ges begränsade uppdrag, som inte omfattar alla de verksamheter som nämns i Instruktion för utrikesförvaltningen (IFUR). Detta bör, i viss utsträckning, kunna ske på det konsulära området. kan, sedan Passlagen och Passförordningen ändrats, besluta att vissa utlandsmyndigheter inte ska utfärda pass. Det är inte en unik svensk företeelse. utrikestjänst har passervice endast på ambassaden i och på generalkonsulaten i och . Bl.a. och går också i riktning mot regional passervice. utfärdas reguljära svenska pass inte i , , och en handfull andra utlandsmyndigheter, men provisoriska pass ska fortfarande utfärdas vid alla ambassader och karriärkonsulat. Utredningen anser att fler utlandsmyndigheter successivt bör kunna undantas från uppgiften att utfärda vanliga pass. Det bör gälla inte minst inom EU-området och på orter där det bor mycket få svenskar, där det finns en annan utlandsmyndighet i närheten som kan överta uppgiften eller där det är mycket nära till . är ett uppenbart exempel på det sistnämnda. Bibehållen god service och ökad mobilitet i passervicen kan uppnås genom att vissa utlandsmyndigheter får regionalt ansvar för att sända tjänstemän med bärbara fotostationer till andra beskickningar i regionen eller till avlägset belägna orter med större svenskkolonier. Genom modern kommunikationsteknik kan det ibland vara möjligt att begränsa utlandsmyndigheternas befattning med enklare rutinärenden, exempelvis genom att den sökande själv går in på berörda myndigheters hemsida. , liksom övriga berörda myndigheter, bör bevaka de rationaliseringsmöjligheter som modern teknik kan komma att öppna exempelvis när det gäller rutinmässiga förnyelser on line av körkort och pass. Att begränsa beskickningarnas uppdrag .. Till skillnad från vad som gäller i fråga om pass medger nuvarande svensk lagstiftning inte att vissa ambassader eller karriärkonsulat undantas från uppgiften att ge konsulärt ekonomiskt bistånd till nödställda svenskar. Vi anser inte heller att en sådan möjlighet bör införas. Det skulle vara stötande om svenska utlandsrepresentationer avvisade hjälpsökande svenska resenärer med allvarliga problem. Däremot ger samarbetet inom EU på bl.a. sjukvårdsområdet möjligheter att i flera avseenden begränsa och underlätta utlandsmyndigheternas roll. Om saknar representation på en ort kan, tack vare samarbetet inom och EU, nödställda svenskar, uppsöka en representation för ett annat nordiskt land eller EU-land. Det förefaller inte sannolikt att () kommer att få mandat att hantera enskilda konsulära fall, i varje fall inte . Däremot kan EEAS få andra uppgifter på det konsulära området, såsom krisberedskap, information, samordning m.m. bör följa utvecklingen i den nya utrikestjänsten och verka för att EEAS får en ökad roll även på det konsulära området, t.ex. i form av praktiskt stöd till medlemsstaternas ambassader och konsulat. Den fördjupning av det nordiska samarbetet som införts i fråga om beredskapsplanering borde kunna tillämpas även vid mindre omfattande konsulära insatser. Om en liten nordisk ambassad måste hantera flera svåra konsulära ärenden vore det, enligt utredningens mening, värdefullt om ambassaden kunde vända sig till eventuella nordiska kolleger på platsen med begäran om praktisk assistans. En sådan möjlighet vore av särskilt värde för små eller tillfälliga utlandsmyndigheter och skulle därmed öka flexibiliteten i utrikesrepresentationen. Huvudansvaret bör dock alltid ligga kvar på den ambassad vars medborgare ärendet gäller. Utredningen anser att UD bör ta upp denna fråga med övriga nordiska länder. Många utlandsmyndigheter har, i konsulära ärenden, etablerat samarbete med andra organ, såsom resebyråer, honorärkonsulat, i utlandet m.fl. Samarbete av detta slag blir särskilt angeläget för små utlandsmyndigheter och för utlandsmyndigheter med specialiserad inriktning. Det nederländska utrikesministeriet förhandlar om outsourcing av konsulärt bistånd till , som har ett finmaskigt internationellt nät av kontor. För svensk del skulle en sådan outsourcing förutsätta ändring av bl.a. lagen (2003:491) om konsulärt ekonomiskt bistånd. Utredningens bedömning är att konsulärt Att begränsa beskickningarnas uppdrag bistånd bör förbli en kärnverksamhet för svensk utlandsförvaltning, och att outsourcing till privata aktörer bör undvikas inte bara av formella skäl, utan även av språkskäl. De nederländska erfarenheterna bör dock bevakas eftersom samarbete av detta slag kunde vara ett alternativ på platser där det inte finns någon svensk utlandsmyndighet. En del utlandsmyndigheter uttrycker frustration över vissa tidskrävande konsulära uppgifter. Det kan exempelvis vara fråga om delgivningar, som i vissa länder är svåra eller ibland omöjliga att genomföra, men som tar mycket tid i anspråk. Åtskilliga rationaliseringar av det konsulära arbetet har genomförts . bör, även framöver, systematiskt undersöka möjligheter att eliminera uppgifter som inte ger rimligt utbyte i förhållande till arbetsinsatsen, eller som skulle kunna utföras på annat sätt, t.ex. genom direktkontakter mellan myndigheter i verksamhetslandet och , genom outsourcing till lokala advokatkontor, genom online-kontakt mellan sökande och svensk myndighet etc. För vissa utlandsmyndigheter innebär kravet på konsulär beredskap (ibland felaktigt kallat jourtjänstgöring) och en ganska stor belastning, även om antalet ärenden inte är så stort. Det gäller särskilt om bara ett fåtal tjänstemän delar denna uppgift mellan sig. Därmed kan beredskapskravet försvåra flexibla representationsformer. Vissa länder, däribland och , har centraliserat denna funktion. Telefonsamtal till ambassadernas jourtelefon kopplas automatiskt vidare till en jourtjänst i respektive . Erfarenheten visar att denna hemmabaserade jourtjänst kan klara av samtalen genom olika former av rådgivning, eller genom uppmaning till den nödställde att uppsöka ambassaden på kontorstid. Endast i ett begränsat antal svårare fall behöver ambassaden eller konsulatet kopplas in utanför normal arbetstid. Inom den svenska utrikesförvaltningen pågår ett pilotprojekt där samtal till några utlandsmyndigheter i och kopplas till UD:s konsulära vakthavande. Om projektet ger goda erfarenheter, vilket tycks ha varit Att begränsa beskickningarnas uppdrag .. fallet, bör det utvidgas till att omfatta fler utlandsmyndigheter, särskilt de mindre och resurssvaga. bör alla utlandsmyndigheter kunna omfattas. 3.3.5Stöd och tillsyn på det konsulära området För små svenska representationer som huvudsakligen är inriktade på något eller några specialområden kan den ofrånkomliga konsulära uppgiften bli svår att hantera, även om biståndsfallen inträffar med långa mellanrum. Därför är det viktigt att departementets konsulära enhet har resurser att ge tillräckligt stöd åt sådana utlandsmyndigheter. Ett alternativ, eller ett komplement, kan, som framgått, vara att någon resursstarkare ambassad i samma region får i uppgift att bistå vid handläggning av besvärligare ärenden. Med tanke på flexibilitets- och stordriftsfördelarna bör aktivt verka för ökad arbetsfördelning på migrationsområdet dels inom den nordiska kretsen, dels mellan alla Schengenländer. Slutmålet bör vara att alla viseringsärenden handläggs av gemensamma kontor alternativt att delar upp ansvaret för viseringar mellan sig, så att på varje plats endast en beskickning tar hand om ansökningar för alla Schengenländer. och bör bevaka att det utökade samarbetet inte försvårar för affärsresenärer som uppfyller villkoren. och bör under vissa förutsättningar ge lokalt anställd personal, särskilt medborgare i nordiska länder eller Schengenländer, ökad behörighet på migrationsområdet. Tillståndsverksamheten på utlandsmyndigheterna bör ges mer stöd och tillsyn från och migrationsattachéer. Detta gäller särskilt beskickningar med liten personal. Att begränsa beskickningarnas uppdrag bör centralisera viseringsbesluten för alla utlandsmyndigheter med få ärenden. Alternativt sker utbyte med andra länder. och bör aktivt verka för att arbetsbesparande outsourcing i viseringsverksamheten kan utvecklas i enlighet med EU:s viseringskodex och med respekt för kraven på rättssäkerhet. Att behandla ansökningar om visering, uppehållstillstånd och arbetstillstånd är en av huvuduppgifterna för många svenska utlandsmyndigheter. Enligt utredningen regeringskansli- och förvaltningsmyndighetsuppgifter (Taxell/2007) ägnade beskickningar och konsulat i genomsnitt av sin arbetstid åt migrationsärenden. Lokalt anställda svarade för tre fjärdedelar av den nedlagda arbetstiden. Förutsättningarna för migrationsarbetet vid ambassader och konsulat har i grund förändrats genom deltagande i . Gränskontrollerna har tagits bort mellan de samarbetande staterna och en gemensam visering ger besökare från tredje land rätt att röra sig fritt inom området. Det finns dock möjlighet att i undantagsfall utfärda nationell visering som inte ger tillträde till andra länder än det utfärdande. Innehavare av uppehållstillstånd i ett Schengenland kan resa till andra länder inom området på upp (per sexmånadersperiod). deltar i samarbetet 22 av de 27 EU-medlemmarna samt därutöver , och . För utrikesrepresentationen ger goda möjligheter till rationalisering och arbetsfördelning, som det i vissa avseenden begränsar vår handlingsfrihet. Från tillämpar samtliga Schengenstater en ny gemensam viseringskodex. införs för svensk del en möjlighet för de sökande att överklaga (något som de flesta Schengenländer redan har infört). , med början , introduceras successivt en teknik för biometriska data vid de svenska utlandsmyndigheter. I viseringsärenden tas besluten i det överväldigande flertalet av fallen av utlandsmyndigheterna. Dessa har dock möjlighet att överlämna tveksamma fall till bedömning. Beslut om uppehålls- och arbetstillstånd är i huvudsak centraliserat till , på grundval av intervjuer som genomförs av utlands- Att begränsa beskickningarnas uppdrag .. Vissa beslut om tillstånd för besök och studier kan dock tas av utlandsmyndigheter. 3.4.1En stor men ojämnt fördelad verksamhet inkom 196 000 viseringsansökningar till svenska utlandsmyndigheter. Det är en minskning jämfört med , men en ökning . Antalet ansökningar om uppehållstillstånd (UT) och arbetstillstånd (AT) har ökat snabbare än viseringsansökningarna. Totalt inkom 2009 74 000 sådana ansökningar, vilket är fler än 2002. Här fanns inte någon minskande tendens . Arbetsbördan är ojämnt fördelad mellan utlandsmyndigheterna. Både i fråga om viseringar och UAT inlämnades ungefär hälften av alla ansökningar till de sex-sju största mottagarna. I fråga om viseringar är och i särklass störst mottagare med 30 864 respektive 20 275 ansökningar . Störst mottagare av UAT-ansökningar var och . Några ambassader tillhör de tio största både i fråga om viseringar och UAT: , , och . Vid jämförelse med de stora EU-länderna är våra siffror ändå blygsamma. Och finska generalkonsulatet i hanterar omkring en halv miljon viseringsärenden , mer än dubbelt så mycket som alla svenska utlandsmyndigheter tillsammans tar emot. Många svenska utlandsmyndigheter, framför allt i , mottar bara en handfull viserings- och UAT-ansökningar . Det är då fråga om ansökningar från viseringspliktiga tredjelandsmedborgare. Och eftersom de sökande är av olika nationalitet måste utlandsmyndigheterna skaffa sig kunskap om vilka bedömningsgrunder som ska tillämpas för respektive kategori. Det säger sig självt att det är svårare att bygga upp effektiva och rättssäkra rutiner och vidmakthålla en god kompetens om antalet ärenden är litet. Kostnaden per ärende kan dessutom bli mycket hög, dels genom att utbildningskostnaden blir orimligt hög om den slås ut på ett fåtal ärenden, dels genom att tidsåtgången per ärende blir större ju färre antal ärenden som handläggs. En studie som gjorts av UD:s planeringsstab visar att tidsåtgången per ärende är sex gånger större för utlandsmyndigheter som hanterar 200-1 000 ärenden , jämfört med sådana som handlägger fler än 5 000 ärenden. Att begränsa beskickningarnas uppdrag Systemet med biometriska data, i form av fingeravtryck och digitala ansiktsfotografier, i viseringarna samt i uppehålls- och arbetstillstånd, kommer att möjliggöra säkrare identifiering. Det innebär stora praktiska förändringar för både utlandsmyndigheterna och de sökande. De sökande kommer inte att kunna skaffa sig visering per post eller via resebyrå eller honorärkonsulat, utan måste infinna sig fysiskt på en svensk utlandsmyndighet, vilket ibland kan innebära långa resor. På utlandsmyndigheterna antas biometrin göra processen mer tidsödande även om det nya systemet också innebär vissa rationaliseringsvinster. 3.4.2Samarbete med andra Schengenländer I fråga om konsulärt ekonomiskt bistånd kan nödställda från länder i vända sig ett annat EU-lands ambassad eller konsulat om det egna landet saknar representation. Någon motsvarande automatik finns inte inom . Däremot finns ett nätverk av representationsöverenskommelser varigenom Schengenländer åtar sig att representera andra länder på vissa orter. har många representationsåtaganden gentemot de nordiska länderna: (på 17 platser), (17), (15) och (10). I gengäld representeras av andra nordiska länder på sammanlagt 34 platser. Den nordiska balansen när det gäller antal ärenden uppges väga ganska jämnt. I förhållande till icke-nordiska Schengenländer är balansen mycket ojämn. representerar icke-nordiska länder endast i , där vår ambassad tar emot ansökningar från de fåtaliga resenärerna till och . På trettionio platser representeras av icke-nordiska Schengenländer, t.ex. (11), (10), (6), (5) och (4). I dessa fall sker inga gentjänster från svensk sida, förutom att representerande land behåller viseringsavgifterna. Om vill kunna etablera fler utlandsmyndigheter med bara en eller två utsända kan viseringsärenden tränga undan andra uppgifter. På utlandsmyndigheter med begränsat uppdrag samt miniambassader (avsnitt 5.4) kan kravet på hantering av migrationsärenden försvåra den önskade fokuseringen.