sou · GYB329 · 2010-05-04 00:00:00 — Forvaltningsorganer som behandler saker med en eller flere private parter, skal av eget tiltak vurdere partenes behov for veiledning. Etter forespørsel fra en part og når sakens art eller partens forhold gir grunn til det, skal forvaltningsorganet gi veiledning om: a)gjeldende lover og forskrifter og vanlig praksis på vedkommende sakområde, og b)regler for saksbehandlingen, særlig om parters rettigheter og plikter etter forvaltningsloven. Om mulig bør forvaltningsorganet også peke på omstendigheter som i det konkrete tilfellet særlig kan få betydning for resultatet. Uavhengig av om sak pågår, plikter forvaltningsorganet innen sitt sakområde å gi veiledning som nevnt i annet ledd til en person som spør om sine rettigheter og plikter i et konkret forhold som har aktuell interesse for ham. Dersom noen henvender seg til urette myndighet, skal det forvaltnings- organ som mottar henvendelsen, om mulig vise vedkommende til rett organ. Inneholder en henvendelse til et forvaltningsorgan feil, mis- forståelser, unøyaktigheter eller andre mangler som avsenderen bør rette, skal organet om nødvendig gi beskjed om dette. Organet bør samtidig gi frist til å rette opp mangelen og eventuelt gi veiledning om hvordan dette kan gjøres. Kongen kan gi nærmere bestemmelse om utstrekningen av vei- ledningsplikten og om den måten veiledningen skal ytes på. Med stöd av bemyndigandet i sista stycket har regeringen meddelat anslutande bestämmelser i kap. 2 i förvaltningsförordningen (FOR nr 1456: [JD] til forvaltningsloven, forvaltnings- lovforskriften). De har följande lydelse: Service, tillgänglighet och samverkan (5–7 §§) Skriftlig eller muntlig veiledning Forvaltningsorganet avgjør selv om veiledningen til parter og andre skal gis skriftlig eller muntlig. Det skal legges vekt på ønsket og behovet til den som skal få veiledning. når det er særskilt bestemt, har forvaltningsorganet plikt til å sette opp søknader, brev eller tilsvarende. Organet bør imidlertid hjelpe til med å fylle ut skjemaer og utarbeide klager og andre dokumenter når det synes å være behov for slik hjelp. Bistand ved henvendelse til feil organ Skriftlig henvendelse som er kommet til urette myndighet, bør i alminnelighet oversendes rett myndighet direkte, samtidig som avsenderen underrettes om oversendingen. Gjelder henvendelsen veiledning eller bistand i sak som hører under overordnet eller underordnet organ eller sideordnet organ i annet distrikt, bør organet selv gi veiledning eller bistand dersom det er mest praktisk for vedkommende som har henvendt seg. Krav til offentlige skjemaer som det offentlige utarbeider til bruk for parter og andre i forvaltningssaker, skal gi nødvendig veiledning om utfyllingen og om dokumentasjon som bør være vedlagt. Dersom det er praktisk mulig, bør søknadsskjemaer o.l. også gi veiledning om de regler som gjelder på vedkommende saksområde. Veiledning til parter med motstridende interesser Er det to eller flere parter med motstridende interesser i en sak, må veiledning eller bistand gis på en måte som ikke kan gi grunn til å trekke forvaltningens objektivitet i tvil. Gebyr eller annet vederlag Det kan ikke kreves gebyr eller annet vederlag for veiledning eller bistand som gis i medhold av forvaltningsloven § 11 eller forskriften her. Av § 11 a i den norska lagen framgår vidare att ett ärende ska beredas och avgöras utan onödigt dröjsmål. I den finska förvaltningslagen finns i 2 kap., Grunderna för god förvaltning, vissa bestämmelser av intresse i nu aktuellt avseende. I förarbetena (RP 72/2002 rd) angavs syftet med dessa bestämmelser vara att ställa kvalitetsmässiga minimikrav på myndigheternas verk- samhet (s. 59). De skulle ses som ett komplement till de procedur- principer som i övrigt skulle följas i förvaltningsärenden (s. 35). Service, tillgänglighet och samverkan (5–7 §§) Det betonades dock att det inte var möjligt att i lagen ta in regler om alla moment som ingick i begreppet god förvaltning. Avsikten var i stället att säkerställa den utgångsnivå som skall följas i myndigheternas verksamhet (s. 36). Följande paragrafer i 2 kap. förtjänar att här uppmärksammas: Serviceprincipen och adekvat service. Möjligheterna att uträtta ärenden och behandlingen av ärenden hos en myndighet skall om möjligt ordnas så att den som vänder sig till förvaltningen får behörig service och att myndigheten kan sköta sin uppgift med gott resultat. Myndigheterna skall inom ramen för sin behörighet och enligt behov ge sina kunder råd i anslutning till skötseln av ett förvaltningsärende samt svara på frågor och förfrågningar som gäller uträttandet av ärenden. Rådgivningen är avgiftsfri. Om ett ärende inte hör till myndighetens behörighet, skall den i mån av möjlighet hänvisa kunden till den behöriga myndigheten. Krav på gott språkbruk. Myndigheterna skall använda ett sakligt, klart och begripligt språk. I fråga om en kunds rätt att använda sitt eget språk vid kommun- ikation med myndigheterna gäller vad som särskilt föreskrivs om detta eller vad som följer av internationella avtal som är bindande för . Samarbete mellan myndigheterna. Inom ramen för sin behörighet och i den omfattning ärendet kräver skall varje myndighet på andra myndigheters begäran bistå dessa i skötsel av en förvaltningsuppgift, och även i övrigt sträva efter att främja samarbetet mellan myndig- heterna. Om handräckning mellan myndigheterna föreskrivs särskilt. Det bör nämnas att 6 § i samma kapitel fastslår de s.k. Rätts- principerna inom förvaltningen, i första hand gällande krav på legalitet, objektivitet och proportionalitet. Av 23 § första momentet i den finska förvaltningslagen framgår vidare att ett ärende ska behandlas utan ogrundat dröjsmål. En allmänt hållen regel om service föreslogs redan i Besvärs- sakkunnigas (BSK) slutbetänkande (SOU 1964:27). I förslaget till lag om förvaltningsförfarandet intogs en bestämmelse (2 kap. 15 §) enligt vilken Myndigheten bör inom sitt verksamhetsområde till- handagå enskild med upplysningar och anvisningar, i den mån Service, tillgänglighet och samverkan (5–7 §§) hinder icke möter. Enligt BSK (s. 179) borde myndigheterna inom ramen för sina resurser och med beaktande av sekretessynpunkter och till saken anknutna partsintressen kunna informera enskilda om innebörden av gällande lagstiftning och tillämpad praxis, i den mån det kunde antas föreligga ett behov av detta. När det gällde information och service i redan anhängiggjorda ärenden poängterades att man kunde och borde föreskriva mera specificerade åligganden för myndigheterna. Åtskilliga av de av BSK föreslagna bestämmelserna var att betrakta som påbyggnader på den allmänna regeln i 2 kap. 15 §. De sakkunniga nämnde därvid bl.a. 4 kap. 3 §, 10 kap. 1 § och 8 kap. 4 §. Enligt 4 kap. 3 §, som avsåg en myndighets ansvar för s.k. fel- inkomna inlagor i ett ärende, skulle myndigheten, om inte särskilda skäl talade emot det, dels översända handlingen till rätt myndighet, dels underrätta avsändaren om att så skett. Bestämmelsen i 10 kap. 1 § rörde ytterst frågan om vilka brister i en framställning som motiverade att talan avvisades, men innehöll implicit ett åliggande för myndigheten att först uppmana parten att avhjälpa den konstaterade bristen. Enligt 8 kap. 4 § hade myndigheten att vid behov vägleda part med avseende å hans medverkan vid utredningen, i den mån det icke av särskild anledning finnes olämpligt. BSK:s förslag innehöll bl.a. också vissa allmänt hållna regler om handläggningstider. Enligt 8 kap. 11 § första stycket ankom det på myndigheten att vaka över att utredningen icke onödigt fördröjes, och i 11 kap. 1 § föreskrevs att Ärende skall avgöras så snart kan ske. BSK:s tankar fick endast i begränsad omfattning genomslag i det starkt reducerade förslag till förvaltningslag som utarbetades av en särskild arbetsgrupp inom (SOU 1968:27). Med hänvisning till remissutfallet ansåg arbetsgruppen (s. 50 f.) att flera av de av BSK föreslagna bestämmelserna antingen avsåg själv- klarheter och därför var överflödiga eller rörde ordningsfrågor som snarare borde behandlas i instruktioner och liknande administrativa författningar. Till de förra hörde bl.a. reglerna om vägledning i 8 kap. och om snabba avgöranden i 9 kap. Till de senare hörde bl.a. bestämmelserna om service i 2 kap. och om felinkomna inlagor i 4 kap. Service, tillgänglighet och samverkan (5–7 §§) Från sin principiella uppfattning, att allmänna regler om service och vägledning inte borde intas i förvaltningslagen, gjorde arbets- gruppen (s. 110) ett undantag. Då det handlade om enklare komplet- teringsåtgärder, kunde det vara lämpligt att i lagen anvisa en enhetlig ordning. I arbetsgruppens lagförslag intogs därför följande bestäm- melse (9 §): Har part ej ingivit föreskrivna handlingar eller behöver hans handlingar fullständigas och kan bristen avhjälpas på ett enkelt sätt, skall myndig- heten vägleda parten. Sådan vägledning får dock underlåtas, om det kräves av hänsyn till arbetets behöriga gång och intet väsentligt parts- intresse eftersättes därigenom. Departementschefen anslöt sig sedermera i allt väsentligt till arbets- gruppens bedömning (prop. 1971:30 s. 288). Regleringen förvaltningslag kom i linje härmed att endast innefatta en bestäm- melse, 8 §, om en begränsad vägledningsskyldighet: Är ansöknings- eller besvärshandling eller annan handling från någon som saken angår ofullständig och kan bristen avhjälpas på ett enkelt sätt, skall myndigheten vägleda honom, om det behövs för att han skall kunna ta till vara sin rätt. (FRU) diskuterade i sitt delbetänkande (SOU 1981:46) relativt utförligt om lagstiftning var ett praktiskt användbart medel för att nå det allmänt accepterade målet, att allmänheten ska erbjudas en god service i kontakterna med myndigheterna. I det uppdrag som getts FRU kunde tre led särskiljas. FRU skulle för det första ta ställning till tanken på en särskild servicelag, för det andra överväga om man borde införa allmänna serviceregler i förvaltningslagen och för det tredje särskilt beakta servicesynpunkterna vid utformningen av förfarandereglerna i förvaltningslagen (s. 93). Tanken på en särskild servicelag avvisades. Detta berodde främst på att det inte syntes möjligt att utforma en sådan lag så, att den kunde fylla en praktisk funktion vid sidan av den allmänna förfarandelagstiftningen (s. 94). Service, tillgänglighet och samverkan (5–7 §§) När det gällde allmänna serviceregler i förvaltningslagen konstaterade FRU att införandet av sådana skulle innebära en utvidgning av lagens tillämpningsområde. De skulle gälla för all verk- samhet hos en myndighet och inte bara vid ärendehandläggning. Det var enligt FRU givet att de måste ges en allmän utformning. Vid den partiella reform som då var aktuell kunde förvaltningslag i aktuellt hänseende inte utvidgas med mera än några bestämmelser om upplysnings- och vägledningsplikt och om skyndsamhet i handläggningen (s. 95 f.). Dessa borde intas i den dåvarande lagens 8 §, som därefter föreslogs få följande lydelse: Myndighet skall ge allmänheten upplysningar och vägledning i frågor som rör dess verksamhetsområde, i den mån hinder inte möter av hänsyn till arbetets behöriga gång. Ärende skall handläggas så skyndsamt som möjligt och så att ingen betungas i onödan. Är handling från någon som berörs av ett ärende ofullständig, skall myndigheten bistå honom med att avhjälpa bristen om det kan ske på ett enkelt sätt. När myndighet har att göra med någon som ej behärskar svenska språket eller är allvarligt hörsel- eller talskadad, bör myndigheten vid behov anlita tolk. Även om sådana allmänna servicebestämmelser hade ett inte obetydligt värde, kunde de enligt FRU bara få en begränsad effekt. Det bästa sättet att med förvaltningslagen som redskap främja förbättrade kontakter mellan myndigheter och enskilda var i stället att beakta servicesynpunkter vid utformningen av lagens olika förfaranderegler. Detta tredje led i FRU:s uppdrag hade fullföljts genom utredningens förslag till bestämmelser om bl.a. myndig- heternas utredningsansvar och om muntligt förfarande (s. 96 f.). I sitt slutbetänkande (SOU 1983:73) sammanfattade FRU (s. 34) i tre punkter huvudtankarna bakom sitt förslag till en ny förvaltningslag: Enkelhet och snabbhet i förfarandet bör eftersträvas Kontakterna mellan myndigheterna och allmänheten bör under- lättas Rättssäkerheten får inte eftersättas Service, tillgänglighet och samverkan (5–7 §§) Dessa målsättningar realiserades bäst genom konkreta handläggnings- regler, varför tyngdpunkten borde läggas på dessa. FRU (s. 34 f.) hade därför strävat efter att så mycket som möjligt hålla nere antalet mera utpräglade standardregler. Det var emellertid väsentligt, att lagen gav klart uttryck för den offentliga förvaltningens grundläggande värderingar. Inte minst de mångåriga strävandena att motverka onödig byråkrati och att effektivisera förvaltningen motiverade att det i en ny förvaltningslag slogs fast vissa väg- ledande principer. Sådana regler kunde bli en konkret utgångspunkt för en fortsatt utveckling i syfte att förbättra förvaltningens standard. De av FRU föreslagna servicebestämmelserna var tänkta att tillämpas även i annan verksamhet än ärendehandläggning. De skulle också kunna tillämpas inom hela förvaltningen, även den kommunala. En uttömmande principförklaring hörde inte hemma i förvaltnings- lagen, utan man fick koncentrera sig på några centrala frågor (se s. 40 f.). Av de elva av FRU föreslagna paragrafer som ansågs upp- fylla nämnda krav är i sammanhanget framför allt följande mera utpräglade standard- och principstadganden (s. 54) av intresse: 4 § Myndigheternas verksamhet skall bedrivas så enkelt, snabbt och ekonomiskt som möjligt utan att säkerheten eftersätts. Förenklingar som kan underlätta enskildas kontakter med myndigheterna skall eftersträvas. Myndigheternas skrivelser skall utformas klart och begripligt. 5 § Myndigheterna skall ha bestämda tider för att ta emot besök och telefonsamtal. Dessa tider skall ges allmänheten till känna på lämpligt sätt. 6 § Myndigheterna skall på begäran av enskilda lämna upplysningar, vägledning, råd och annat bistånd i frågor som rör deras verk- samhetsområden, i den mån hinder inte möter på grund av bestäm- melser om sekretess eller av hänsyn till arbetets behöriga gång. För- frågningar skall besvaras utan onödigt dröjsmål. I 2 kap. 12 § tryckfrihetsförordningen och 15 kap. 4 och 10–12 §§ sekretesslagen (1980:100) finns föreskrifter om myndigheternas skyldig- heter gentemot allmänheten i fråga om allmänna handlingar. Om avgiftsbeläggning av vissa tjänster och skriftliga expeditioner finns särskilda föreskrifter. 7 § Om en enskild vänder sig till fel myndighet, bör myndigheten upplysa honom om vart han skall vända sig. Service, tillgänglighet och samverkan (5–7 §§) Får en myndighet en handling som uppenbart är avsedd för en annan myndighet, bör handlingen översändas dit. Bistånd åt andra myndigheter 8 § Myndigheterna skall på begäran lämna varandra det bistånd som de kan lämna inom ramen för sin verksamhet. I 15 kap. 5 § sekretesslagen (1980:100) finns en föreskrift om myndig- heternas skyldighet att bistå varandra med uppgifter som de förfogar över. I den proposition (prop. 1985/86:80) som låg till grund för den nuvarande förvaltningslagen gav departementschefen (s. 16) bl.a. följande skäl för att även en med nödvändighet ganska allmänt hållen lagstiftning verksamt kunde bidra till att ytterligare förbättra kontakterna mellan myndigheterna och medborgarna: Bl.a. gäller erfarenhetsmässigt att lagstiftning ger underlag för praxis- bildning hos myndigheterna, att den kan åberopas vid sådana gransk- ningar av myndigheternas handlande som företas i skilda sammanhang och att den ofta kan tjäna som förlaga till interna tjänsteföreskrifter av skilda slag. När det som här gäller en reglering som i praktiken i första hand riktar sig till de offentliga tjänstemännen måste man också beakta att tjänstemannakåren av tradition anstränger sig att lojalt tolka och följa sådana beslut av statsmakterna som har lagform. Detta gäller också när det – som ju här måste bli fallet – är fråga om tämligen allmänt hållna föreskrifter. I fråga om serviceskyldigheten ansåg departementschefen (s. 20 f.), att de begränsningar som intagits i FRU:s förslag inte i alla delar var tillräckliga. De föreslagna reglerna medgav inte, att samtliga relevanta faktorer fick genomslag vid en bedömning av i vilken utsträckning en myndighet kunde tillhandahålla efterfrågad service. Mot bl.a. denna bakgrund ansåg han att det i förvaltningslagen skulle föreskrivas att varje myndighet skall hjälpa enskilda till rätta på sitt område i den utsträckning som är lämplig med hänsyn till frågans art, den enskildes behov av hjälp och myndighetens verk- samhet. Som svar på remisskritiken mot FRU:s förslag om myndig- heternas tillgänglighet betonade departementschefen (s. 21) att ett krav på besöks- och telefontider inte fick uttryckas så, att det kunde ge underlag för uppfattningen att begränsad tillgänglighet borde vara det normala. Strävan måste självfallet vara att myndig- Service, tillgänglighet och samverkan (5–7 §§) heterna – med beaktande av tillgängliga resurser och de serviceanspråk som följer av verksamhetens art – i så stor utsträckning som möjligt är tillgängliga för allmänheten. Till stöd för sin ståndpunkt att en särskild regel om bistånd myndigheterna emellan borde intas i lagen pekade departements- chefen (s. 23) på att en sådan kunde främja både det allmännas och den enskildes intressen: En ny regel om myndigheternas samverkan bör till en början ses som ett uttryck för intresset av att förvaltningen blir mer effektiv och mindre beroende av indelningen i organisatoriska enheter med sins- emellan skilda verksamhetsområden. Att myndigheterna därvid, även när de har olika inriktning, strävar efter att uppnå samstämmighet och konsekvens är naturligtvis mycket väsentligt. En regel i ämnet är emellertid motiverad även som ett led i regleringen av myndigheternas serviceskyldighet gentemot allmänheten. En ganska vanlig orsak till att förvaltningsförfarandet ibland blir krångligt och drar ut är nämligen att den enskilde måste vända sig till flera olika myndigheter för att få sitt ärende avgjort. Den som söker ett tillstånd hos en myndighet hänvisas t.ex. att ta kontakt också med flera andra myndigheter för att få de intyg, yttranden, register- utdrag och liknande som skall bifogas ansökan. Jag anser att det i viss utsträckning är möjligt och lämpligt att den handläggande myndigheten själv tar den kontakt med andra myndig- heter som behövs för att utredningen i ärendet skall bli tillräcklig. Detta ligger i linje med strävandena att göra förvaltningen mer service- inriktad. En förutsättning är då att myndigheterna lämnar varandra det bistånd som de kan lämna inom ramen för sin verksamhet. Liksom FRU ansåg departementschefen (s. 24) att den nya lagen skulle innehålla regler om enkelt, snabbt och billigt förfarande och om lättbegripligt språk. Reglerna borde dock begränsas till att avse handläggningen av ärenden där någon enskild är part. Därmed ansåg han sig ha tillgodosett invändningar från kommunalt håll om att kraven på enkelhet och snabbhet etc. var alltför kategoriska för att passa inom hela det kommunala området. (Någon enhällig remissopinion av denna innebörd kan dock inte skönjas; se sammanställningen i Ds Ju 1985:6.) Bestämmelserna borde lämpligen placeras först bland de regler som enbart gäller hand- läggningen av ärenden. Departementschefen (s. 24 f.) betonade att de inte fick ses separat utan också skulle vara vägledande vid tillämpningen av flera andra regler i lagen och utgöra riktlinjer för hur man i praxis borde se på en del av de frågor som inte var närmare reglerade i lagen. Service, tillgänglighet och samverkan (5–7 §§) komplettering av 5 § FL Sedan förvaltningslagens ikraftträdande har 5 § tillförts två nya stycken. Bakgrunden till andra stycket om möjlighet att anlita telefax och elektronisk post vid kontakter mellan myndigheter och enskilda har vi behandlat i vår delredovisning om elektroniska förfaranden (avsnitt 4.1 i bilaga 2 till detta betänkande). Det nuvarande tredje stycket i 5 § FL om myndigheternas öppethållande tillkom (prop. 1998/99:52, bet. 1998/99:KU28, rskr. 1998/99:211) som en följd av den kritik som JO vid upprepade tillfällen hade riktat mot flera myndigheters, såväl kommunala som statliga, begränsade öppethållande under s.k. klämdagar; i många fall hade myndigheterna över huvud inte haft öppet. Sedan JO för kännedom till överlämnat kopia av ett beslut, som illustrerade att det rörde sig om ett frekvent förekommande och inte övergående problem (JO 1997/98 s. 487), utarbetades inom departementet en promemoria i ämnet (Ds 1998:60), vilken efter remissbehandling ledde fram till propositionen Myndig- heters öppethållande (prop. 1998/99:52). I propositionen (s. 7) konstaterade regeringen att en total stängning av en myndighet under en hel arbetsdag inte var förenlig med vare sig tryckfrihets- förordningens och sekretesslagens regler om allmänna handlingars offentlighet eller förvaltningslagens bestämmelser om myndigheternas serviceskyldighet. En total stängning medförde allvarliga konse- kvenser för rätten till insyn i allmänna handlingar men hade även effekter på ett mer generellt plan när det gällde medborgarnas rätt till service och tillgänglighet. Då JO:s upprepade kritik uppen- barligen inte fått avsedd verkan, fanns det behov av en uttrycklig regel i förvaltningslagen med krav på att myndigheten åtminstone skulle hålla öppet under en viss minimitid. När det gällde öppettiderna – minst helgfri – betonade regeringen (s. 8) att det var fråga om ett absolut minimikrav. Avsikten var inte att nuvarande tider för öppethållande skulle inskränkas. Regeln skulle i stället förstås på det sättet, att det normalt skulle krävas ett längre öppethållande för att tillgodose allmänhetens intresse av insyn och service, men att det i undantagsfall var acceptabelt att besluta om en sådan begränsning. Service, tillgänglighet och samverkan (5–7 §§) 10.6.1Regleringens samband med våra övriga förslag Det praktiska behovet av generellt tillämpliga regler om service, tillgänglighet och samverkan är enligt vår mening klarlagt. De nuvarande bestämmelserna har, som inte minst framgår av JO:s praxis, utgjort en värdefull måttstock vid bedömningen av myndig- heternas vilja och förmåga att upprätthålla en god förvaltnings- standard. Att de getts lagform har gett kritik grundad på bristande följsamhet en särskild tyngd. Bestämmelserna kan också – även om effekterna här inte är lika mätbara – antas ha haft en direkt påverkan på myndigheternas agerande och spelat en roll i myndigheternas interna utvecklingsarbete. Därmed är naturligtvis inte sagt, att regleringen i alla delar utformats på ett lämpligt sätt. Det är fråga om en pusselbit, som måste anpassas till och samspela med förvaltningslagens övriga bestämmelser. Då vi nu föreslår en ny, utvidgad förvaltningslag med delvis annorlunda uppläggning och utformning, är det givet att det också måste få följder för denna reglering. Vi gav redan inledningsvis några relativt vaga indikationer på anledningen till att de lösningar vi valt på det aktuella området måste ses i ljuset av våra övriga förslag. Då vi nu ska något konkretisera det där sagda, vill vi framhålla den gemensamma nämnaren, att de nyheter som vi föreslår på andra områden kräver att service- och samverkansfrågorna blir föremål för en något striktare och mera restriktiv reglering än den nuvarande. Det första skälet för en sådan justering hänger samman med vårt förslag att från förvaltningslagen avvikande bestämmelser ska ha företräde endast om de intagits i en annan lag. Det blir alltså inte längre möjligt att rubba förvaltningslagens system genom avvikande förordningsbestämmelser. Lagen tillförs alltså den permanens och stabilitet som är önskvärd då det gäller grund- läggande rättssäkerhetsgarantier i förvaltningsförfarandet.