sou · GXB339d2 · 2010-01-01 00:00:00 — Slutligen bör det påpekas att alla våra beräkningar i detta kapitel bygger på att kollektivtrafiksystem håller ihop, det vill säga att avregleringen inte innebär att matchningen mellan linjer och/eller inom biljettsystemet försämras markant. 8 Från lokal och regional nivå till nationell Föregående avsnitt gav en detaljerad bild över möjligheterna att bedriva kommersiell kollektivtrafik i län. Här används de resultaten tillsammans med uppgifter från Stadstrafikdatabasen, se avsnitt 6.2, och underlagen från den länsuppdelade beskrivningen av kollektivtrafiken i avsnitt 2.7 och 2.8 för att ge en bild av potentialen för kommersiell kollektivtrafik i hela landet. Huvud- uppgiften är att beräkna potentialen i form av andelen kollektiv- trafikresor som kan utföras i kommersiell trafik 8.1Lönsamhet och täckningsgrad för orter i stadstrafikdatabasen Figur 8.1 Tätorter i stadstrafikdatabasen i relation till avseende totalkostnad och biljettintäkt per vagnkilometer (2006) totalkostnad per vagnkilometer (kr) Diagrammet ovan visar den grund som använts för att gruppera tätorterna i stadstrafikdatabasen avseende deras potential för kommersiell kollektivtrafik. Möjligheten att uppnå lönsamhet är självfallet det viktigaste kriteriet för att kunna bedriva kommersiell trafik, därför ställs totalkostnaden för att bedriva kollektivtrafik mot biljettintäkterna i diagrammet. För att standardisera orterna har både kostnader och intäkter delats med utbudet i form av antalet vagnkilometer. Uppgifterna avser nuläget 2006. Varje punkt i diagrammet motsvarar en tätort i databasen. För att visa hur befolkningens storlek påverkar intäkter och kostnader har punk- ternas yta gjorts proportionell mot orternas folkmängd. Från diagrammet är det tydligt att större orter har högre kostnader per vagnkilometer. Det är samma samband som uttrycks i figur 6.2 ovan och har sin grund i att större orter i regel har mer trängsel i sin trafik och därmed lägre medelhastighet för kollektivtrafiken vilket i sin tur ger ökad kostnad per vagnkilometer. kostnader och intäkter har markerats i forma av ett kors i diagrammet där alltså ligger i dess mittpunkt. Korset delar in diagrammet i fyra kvadranter som hjälper till att tolka förutsättningarna för kommersiell kollektivtrafik i tätorterna relativt förhållandena i . Den första kvadranten innehåller orter med högre kostnader och högre intäkter per vagnkilometer, det är alltså inte entydigt hur lönsamheten ser ut jämfört med lönsamheten i . Även i den tredje kvadranten där både kostnader och intäkter är lägre än i går det att entydigt säga att lönsamheten är bättre eller sämre än i . Däremot går det direkt att konstatera att lönsamheten, för hela tätortstrafiken, är bättre än lönsamheten i för de åtta orter som ligger i den fjärde kvadranten, eftersom kostnaderna är lägre och intäkterna högre per vagnkilometer än för . Slutligen går det att konstatera att det inte finns några orter i stadstrafikdatabasen som har entydigt sämre lönsamhet än tätortstrafiken i , eftersom inga orter ligger i diagrammets andra kvadrant Vi har genom att utnyttja korset i diagrammet kunnat skilja ut åtta orter där kollektivtrafikens lönsamhet är bättre än i . Genom att studera täckningsgraden i orternas kollektivtrafik, det vill säga andelen av kostnaderna som täcks av intäkterna, går det ytterliga förfina indelningen av orterna i stadstrafikdatabasen. Den diagonala heldragna linjen i diagram 8.1 som går genom punkt har en lutning som är densamma som täckningsgraden för tätortstrafik. Orter som ligger ovanför denna linje har högre täckningsgrad än och orter som ligger under linjen har lägre täckningsgrad än kollektivtrafiken i . Det finns en tendens i diagrammet att orter med stor folkmängd också har en hög täckningsgrad. Det motsvarar det deskriptiva sambandet mel- lan stadsstorlek och skattefinansieringsgrad som redovisas i figur 6.4 ovan. Täckningsgraden är ett mått på hur långt från lönsamhet kollektivtrafiken i en ort ligger. Det är dock inte givet att en hög täckningsgrad för en ort innebär att det är lättare att där uppnå lönsamhet än i en ort med låg täckningsgrad. Som stöd för bedöm- ningen av täckningsgradens relevans för möjligheten att uppnå lönsamhet kan resultaten från lönsamhetskalkylerna i kapitel 6 användas. Figur 8.2 visar samma diagram som figur 8.1 men två resultat från lönsamhetskalkylerna också lagts in i diagrammet. De två resultaten är: De 22 orter där tätortstrafiken som helhet inte kan nå lön- samhet, under kalkylernas förutsättningar, oavsett antagen pris- nivå har korsmarkerats i diagrammet De nio orter som behövde lägst prisökningar för att nå lön- samhet har getts grå fyllning i diagrammet. Av de 22 orter där kollektivtrafiken enligt kalkylförutsättningarna saknade möjlighet att som helhet uppnå lönsamhet så har alla utom en () också en täckningsgrad som är lägre än . Och av de orter som har lägre täckningsgrad än så tillhör alla orter utom fyra gruppen som inte kan förväntas nå lönsamhet. Två av dessa orter, och , har dock en täcknings- grad som endast är marginellt lägre än . För de två övriga orterna, Sala och , med täckningsgrad under täckningsgrad men som ändå inte tillhör 22-gruppen av orter som inte kan förväntas nå lönsamhet, gäller att det krävs ytterligt stora prisökningar på respektive för att kollektivtrafiken ska nå lönsamhet. Så i praktiken kan dessa två orter föras till gruppen som inte under kalkylförutsättningarna kan förväntas nå lönsamhet. När det gäller som hamnade i denna grupp trots en relativt hög täckningsgrad så gav lönsamhets- kalkylerna i kapitel 6 ändå att orten låg nära att nå lönsamhet (se tabell 6.2). i texten då orterna grupperas efter bland annat denna grund kommer ett undantag att göras för De nio orter, som har grå markerats i figur 8.2, och som under förutsättningarna i kapitel 6 ovan förväntades behöva lägst pris- ökningar för att nå lönsamhet för sin kollektivtrafik, har alla också en hög täckningsgrad. Faktum är att av de nio orterna så tillhör åtta av dem de som har allra högst täckningsgrad i Stadstrafikdatabasen. För den nionde orten, , gäller att den har den elfte högsta täckningsgraden Den streckade linjen som är inlagd i figur 8.1 och 8.2 markerar var en ort behöver ligga för att nå 100 procents täckningsgrad. Det är tydligt att alla orter ligger långt bort från denna linje. Detta avspeglas också i resultaten för lönsamhetskalkylerna som presen- terades i kapitel 6, som för samtliga orter krävde stora prisökningar för att uppnå lönsamhet på totalnivå för en ort. antaganden som användes i analysen av i kapitel 7 så minskar dock avståndet för att uppnå lönsamhet betydligt. Täckningsgradens betydelse för möjligheten att uppnå totalkostnad per vagnkilometer (kr) 8.2Gruppering av tätorter efter potential för kommersiell kollektivtrafik Med utgångspunkt i Figur 8.2 föreslås en gruppering av orterna i stadstrafikdatabasen i tre grupper efter deras potential för kommersiell kollektivtrafik Nedan kommenteras var och en av de tre grupperna separat. Hög potential för kommersiell kollektivtrafik De orter som har täckningsgrad som är minst lika stor som som har en tillräckligt stor folkmängd har lagts in i denna grupp. I uppräkningen till nationell nivå så antas att orterna i denna grupp ha åtminstone lika goda förutsättningar för kommersiell kollektivtrafik som . Storleksgränsen som valts för att inkludera en ort i denna grupp är att den ska ha mer än halva befolkning, räknat för befolkningen som bor inom stads- trafikens område, det vill säga mer än 53 000 invånare inom detta område. Orter som har inkluderats i denna grupp är: Osäker potential för kommersiell kollektivtrafik De orter som antingen har en täckningsgrad som är högre än men som har mindre än halva folkmängd, samt och som har en täckningsgrad som ligger mycket nära täckningsgrad, har lagts in i denna grupp. Bak- grunden till storlekskriteriet är att även om orterna sett till täck- ningsgraden har goda möjligheter för kommersiell kollektivtrafik så är det ändå osäkert om befolkningsunderlaget är tillräckligt stort för att medge en effektiv kollektivtrafik som kan ge lika goda möjligheter för kommersiell verksamhet som är fallet i . För dessa grupper antar vi att andelen kommersiellt driven kollektiv- trafik är halverad jämfört med . Orter som har inkluderats i denna grupp är: Låg potential för kommersiell kollektivtrafik Orterna i denna grupp är de som i kapitel 6 identifierades som ej möjliga att uppnå lönsam kollektivtrafik för, och som är utmärkta med korssymboler i figur 8.2. Till denna grupp har även Sala och grupperats, dessutom har uteslutits och inkluderats i gruppen av orter med osäker potential. Det är självklart så att det finns linjer i dessa orter där det är möjligt att bedriva kommersiell kollektivtrafik, men dess omfattning sett till transportarbete och antal resor kommer att var betydligt mindre än i de andra två grupperna av tätorter. De har också det gemensamt att de är små orter, deras bidrag till det nationella kollektiv- trafikarbetet är i det närmaste försumbart. Därför kommer deras andel kommersiell kollektivtrafik att sättas till noll vid uppräkning till nationell nivå. Orter som har inkluderats i denna grupp är: 8.3Uppräkning till nationell nivå Uppräkningen till nationell nivå av andelen kommersiell kollektiv- trafik sker i två steg. Först beräknas andelen för respektive län, sedan vägs resandet för länen ihop till en andel för hela landet. I exemplet från framkom att potentialen för kommersiell kollektivtrafik skiljer sig åt mellan tätortstrafik och övrig länstrafik. Vid den länsindelade beräkning särskiljs därför tätorterna i stads- trafikdatabasen från övrig länstrafik så att hänsyn kan tas till denna skillnad i potential. Som underlag till beräkningen på länsnivå har använts de data som tillhandahållits av trafikhuvudmännen och som användes för redovisningen i kapitel två ovan. Ett antal antaganden behöver göras för att gå från exemplet i föregående kapitel till en skattning på nationell nivå. Nedan listas dessa antaganden: 1.Den kommersiella andelen kollektivtrafikresor för orter med hög potential i grupperingen ovan skattas med motsvarande andel för i scenariet prisökningar. Den andelen var för stadstrafiken i . 2.För motsvarande trafik i gruppen av orter med osäker potential för kommersiell kollektivtrafik ansätts hälften av andelen kommersiell trafik i stadstrafiken för , alltså av kollektivtrafikresorna antas ske i kommersiell trafik. Många av orterna i denna grupp har en relativt hög täckningsgrad i kollektivtrafiken och bör ha en potential som ligger i närheten av . Motivet bakom att halvera andelen kommersiell trafik i denna grupp jämfört med den ovanstående är att undvika att överskatta potentialen. 3.Orter i gruppen ovan med låg potential för kommersiell trafik har ansatts som andel av kollektivtrafikresorna om utförs med kommersiell trafik. Detta är säkerligen en underskattning, vissa linjer bör ha en kommersiell potential även i dessa orter. 4.För länen i Svea- och med undantag av , och skattas den övriga länstrafikens kommer- siella potential till samma andel som för i scenariet prisökningar. Den andelen var . 5.För Norrlandslänen, som generellt har längre avstånd mellan befolkningscentra än länen i ansätts halva potentialen i län för övrig länstrafik, det vill säga . På samma sätt som i punkt två ovan så är motivet till denna andel att främst undvika att överskatta den kommersiella potentialen för övrig länstrafik. 6.För länen , , och ingår inga tätorter i stadstrafikdatabasen. För att inte överskatta poten- tialen har all deras kollektivtrafik antagits ha samma kommer- siella potential som övrig länstrafik i punkt 4 ovan, alltså att den kommersiella kollektivtrafiken antas utgöra av resorna med kollektivtrafik. 7.Tätortstrafiken i ingår inte i stadstrafikdatabasen. Det finns endast uppgifter om för hela länets kollektivtrafik i länsdatabasen. Nästintill hela kollektivtrafiken i bör dock anses vara tätorts- eller stadstrafik. Så antagandena som har gjorts för orterna i stadstrafikdatabasen skulle likväl kunna användas för . Vi har dock valt att inte placera på en potential enligt någon av de två grupperna hög potential eller osäker potential istället har ansatts som potential för kommersiell kollektivtrafik i . Se nedan för en motivering till detta. Om placeras in i diagram 8.2 (biljettintäkt 14 kro- nor och totalkostnad per vagnkilometer) så hamnar länet något under i täckningsgrad. skulle i så fall inte med automatik uppfylla kriterierna för att hamna i gruppen av orter med hög potential. uppfyller inte heller kriterierna för de andra två ortsgrupperingarna. Utan modellkörningar speci- fikt för är det vanskligt att direkt applicera Örebro- potentialen i detta fall. När det finns indikationer för att ligger något längre från lönsamhet än orterna i gruppen med hög potential är det lämpligt att justera ned potentialen för . Vi har valt att sätta den till . Detta är också, som visas nedan, den genomsnittliga potentialen för resten av landet under antaganden 1-7 ovan. När det gäller sammanvägningen nedan så har stor tyngd bland länen, av kollektivtrafikresorna sker i län. Om resorna i och läggs till så visar det sig att av kollektivtrafikresorna utförs i de tre folkrikaste länen. Om enbart resandet i stadstrafikdatabasen beaktas så står gruppen av orter med hög potential för av kollektivtrafikresorna, gruppen med osäker potential står för av resorna och gruppen med låg potential står för av kollektivtrafikresorna. Figur 8.3 Länsuppdelad potential för kommersiell andel av kollektivtrafikresor Kommersiell andel av kollektivtrafikresorna Med ovanstående antaganden så fås länsvisa potentialer för kom- mersiell kollektivtrafik enligt figur 8.3 ovan. Sammanvägd kom- mersiell andel för hela landet blir . 9 Några kompletterande perspektiv De resultat och slutsatser som redovisats i föregående kapitel baseras i huvudsak på de kvantitativa analyser som genomförts inom ramen för uppdraget. Huvudinriktningen för projektet har också varit att försöka åstadkomma en sådan kvantitativ kon- sekvensbelysning. Vi har redan i inledningen till rapporten diskuterat de styrkor och svagheter som ligger inbyggda i modellbaserade kvantitativa analyser. Till begränsningarna hör att det endast är sådana faktorer som kan operationaliseras på ett meningsfullt sätt som kan belysas kvantitativt. En genomgripande förändring av hela ramverket för kollektivtrafikmarknaden är emellertid en komplicerad process som får återverkningar i många dimensioner. Åtskilliga av dessa åter- verkningar är av en sådan art att de över huvud taget inte kan belysas kvantitativt, medan det för andra ännu saknas tillräckligt underlag för att göra sådana analyser. I detta kapitel försöker vi därför i en mera kvalitativt inriktad analys redovisa några kompletterande perspektiv på möjliga kon- sekvenser av en ny organisation av marknaden för lokal och regio- nal kollektivtrafik. Vi är medvetna om att det knappast är någon fullständig beskrivning av tänkbara konsekvenser. Redovisningen i detta kapitel ska därför mera ses som exempel på vilka ytterligare faktorer och förhållanden som måste vägas in om man vill bilda sig en någorlunda allsidig uppfattning om konsekvenserna av en ny marknadsorganisation. Ett skäl till att det är svårt att i detalj redovisa alla konsekvenser av nya marknadstillträdesmodell är också att den vuxit fram och preciserats parallellt med att vi genomfört vårt uppdrag. Det betyder att vår bild av en tänkbar reform är ganska skissartad och inte i alla delar nödvändigtvis överensstämmer med vad utredningen slutligen kommer fram till. Det har därför inte tett sig meningsfullt att göra en mycket in- gående analys av alla tänkbara effekter, särskilt som Kollektiv- trafikutredningen i hög grad tillgodoser dessa behov genom det egna utredningsarbetet och olika uppdrag åt andra konsulter. Stordriftsfördelar och konkurrensförutsättningar skiljer sig mellan olika trafikslag förslag till ny marknadstillträdes- modell omfattar i princip alla trafikslag som utnyttjas i den lokala och regionala kollektivtrafiken. Våra kvantitativa analyser avser i första hand buss- och järnvägstrafik samt övrig spårtrafik, t.ex. spårväg och tunnelbana. I analyserna har vi dock inte gjort någon skillnad på hur trafikslagen påverkas av en marknadsreform. Det kan därför finnas skäl att här framhålla att marknaderna för busstrafik och spårbunden trafik skiljer sig från varandra i flera avseenden. Inträdesbarriärerna är betydligt lägre för busstrafik än järnvägstrafik. I busstrafiken är exempelvis andelen fasta kostnader mycket lägre och investeringsbehoven förhållandevis måttliga. Vägtrafiken har inte heller de begränsningar i konkurrensmöjlig- heterna som ges av den begränsade spårkapaciteten (tåglägen). Marknaderna blir därför tillgängliga på olika sätt. Annan spårtrafik än järnväg (spårväg, tunnelbana) skiljer sig ännu mer från buss- trafiken eftersom det här i regel rör sig om avgränsade spårsystem som inte kan integreras med annan trafik. Stordriftsfördelarna blir mycket påtagliga i sådana system. De grundläggande krav som måste vara uppfyllda för att bedriva trafiken skiljer sig också mellan vägtrafik och spårbunden trafik, även om utredningens förslag delvis kan komma att ta sikte på att minska dessa skillnader. Dessa krav – som formuleras bl.a. i yrkes- trafiklagstiftningen och den särskilda järnvägslagstiftningen – kom- mer dock knappast att kunna utjämnas helt eftersom spårbunden trafik är betydligt mera komplicerad i bl.a. tekniskt avseende. I våra analyser har vi alltså inte gjort någon skillnad på olika trafikslag när det gäller formerna för marknadstillträdet och hur olika aktörer kan tänkas komma att agera under olika marknads- förutsättningar. Vi har inte bedömt att detta är något stort problem med den översiktliga karaktär som våra analyser med nödvändighet måste få. Men det kan naturligtvis vara viktigt att hålla i minnet att våra resultat i första hand kan antas vara giltiga för busstrafiken eller i bästa fall för ett slags genomsnitt av trafikslagen. Konkurrens mellan väg- och spårtrafik tar inte hänsyn till spårfaktorn brukar man använda begreppet spårfaktor som ett slags mått på skillnader i preferenser mellan spårtrafik och annan kollek- tivtrafik som inte kan härledas till objektiva mått på kostnader, restider, etc. Frågan är emellertid om dessa preferensskillnader kommer att vara oförändrade när man går över från en poli- tiskt/administrativt reglerad marknad till en marknad som i högre grad utformas genom resenärernas egna val. Järnvägstrafik och annan spårbunden trafik förekommer i första hand i reserelationer med stor reseefterfrågan. I dagens organisa- tion för planering av lokal och regional trafik finns en samordning på systemnivå som innebär att de olika trafikslagen ges delvis olika roller i trafikförsörjningen. Om det i en ny modell inte finns några starka restriktioner för marknadstillträdet kan denna roll- fördelning inte upprätthållas på samma sätt som . Det betyder bl.a. att reserelationer som betjänas med spårtrafik kan bli attraktiva att trafikera även med buss. Åtminstone teoretiskt kan därför en marknadsöppning leda till att trafikslagen konkurrerar om samma trafikunderlag och att billigare busstrafik i vissa fall kan konkurrerar ut dyrare spårtrafik om kostnadsstrukturen är sådan. Om man ser till motiven för den marknadsreform som övervägs behöver detta i och för sig inte vara något problem eftersom ett sådant förlopp kan antas vara ett uttryck för hur resenärernas egna val påverkar utformningen av trafiken. Om det finns stora imperfektioner i prissättningen av olika trafikslag kan det dock vara viktigare att försöka rätta till dem i ett framtida marknadsstyrt system än vid dagens mera politiskt styrda fördelningsmekanismer. Sannolikt kan det också komma att uppfattas som ett betydande transportpolitiskt problem om stora investeringar som gjorts i järnvägstrafik och annan spårtrafik visar sig bli obsoleta eller i vart fall kraftigt underutnyttjade genom konkurrens från busstrafik. En omfattande busstrafik i sådana tunga reserelationer som betjänas med spårtrafik kan också tänkas leda till betydande trafikproblem som följd av kapacitetsbegränsningar i väg- och gatunäten. Detta är dock ett problem som uppmärksammats av utredningen och som enligt vad vi förstått kan komma att för- anleda förslag om särskilda kapacitetsfördelningsmekanismer också för kollektivtrafiken på väg. som man inte ska underskatta de problem som kan uppkomma i gränsytorna mellan olika trafikslag och trafiksystem, är det naturligtvis angeläget att regelverket för bl.a. marknads- tillträdet är transportslagsövergripande. Om så inte blir fallet kommer ju resenärernas möjligheter att genom egna val påverka den lokala och regionala kollektivtrafikens utformning att bli starkt beskurna. Särskilda tillträdesförutsättningar för järnväg och övrig spårtrafik En fråga som vi redan snuddad vid är i vilken utsträckning indel- ningen av trafikutbudet i kommersiell och upphandlad trafik kom- mer att vara fullt genomförbar när det gäller spårbunden trafik. Att etablera spårbunden trafik, särskilt på ett avgränsat tunnelbane- eller spårvägsnät, är förenat med stora fasta kostnader. När en operatör väl har etablerat sig i ett sådant system är det svårt att föreställa sig att det finns utrymme för andra operatörer att konkurrera (på spåret) såvida de inte får tillgång till gemensamma resurser (verkstäder, uppställningsplatser, etc.) på lika villkor. Dessutom kan det uppstå betydande samordningsproblem om man tänker sig att det ska kunna finnas olika operatörer för exempelvis tunnelbanenätet i , även om var och en skulle få ensamrätt på sin linje. Detta innebär att en rad olika entrepre- nörer skulle dela spår genom de centrala delarna av som turtätheten är ett tåg . Denna täta tidtabell och det begränsade spårutrymmet gör att eventuella förseningar och samordningsproblem snabbt skulle fortplanta sig i hela tunnelbanesystemet. I spårbundna system med flera opera- törer kan man också hamna i knepiga ersättningstvister när olika operatörer stör varandras trafik. När det gäller spårbunden trafik kan också avgifterna för infra- strukturen behöva uppmärksammas. är dessa kraftigt subven- tionerade (marginalkostnadsprissättning och knappt det) av transportpolitiska skäl. Detta kan vara ett problem för konkur- rensen inom den spårbundna trafiken om inte marginalkostnaden får olika tågtyper tas ut på ett transparant sätt, men även för konkurrensen mellan buss- och spårtrafik. Om avgiftssättningen för spår- och vägutnyttjandet inte är tydlig eller förutsebar innebär detta således en risk för kommersiella operatörer. På en marknad där olika kommersiella aktörer och trafikslag ska konkurrera med varandra blir det således troligen viktigare med tydliga och genomskådliga principer för prissättningen av infra- strukturen och för andra typer av skatter och avgifter som sam- hället påför trafiken. Om en stor del av kollektivtrafiktaxorna bestäms på företagsekonomiska grunder kan man också anta att infrastrukturavgifterna blir ännu mer betydelsefulla om samhället vill påverka utbudet av kollektivtrafik av transport- politiska skäl. 9.3Konkurrens och samverkan på den nya kollektivtrafikmarknaden Samspel mellan olika delmarknader Utredningens förslag till marknadstilltädesregler innebär att om ingen operatör anmäler sitt intresse av att trafikera en viss sträcka på helt kommersiella villkor, ska den trafikansvariga myndigheten kunna tilldela ett trafikföretag ensamrätt till en viss linje med eller utan ersättning. Hur marknaderna för helt kommersiell trafik, kommersiell trafik med koncession respektive subventions- beroende trafik kommer att se ut och samspela beror naturligtvis mycket på vilka villkor som ska gälla för trafiken.