sou · GYB395 · 2010-12-16 00:00:00 — För att skydda personalen är det vanligt att chefen formellt gör anmälan. En tung och vanlig kritik är att skolan återkommande anmäler till men att de uppfattar att inget händer. Det är frustrerande eftersom förskolan och skolan har barnet hos sig och ser att det mår dåligt men trots anmälan inte vet om något görs för att avhjälpa problemen. Bristen på återföring är den vanligaste kritiken utredningen mött och det kan också leda till att benägenheten att anmäla kan avta om man tror att den inte leder till något. Det finns i vart fall när det gäller anmälningar enligt 14 kap. 1 § socialtjänstlagen (2001:453) stöd för att det kan vara värdefullt för en verksamhet som anmält att ett barn far illa eller riskerar att fara illa att få någon återkoppling från vad som hänt med anmälan. har lagt ett sådant förslag som bereds i efter remissbehandling. I kapitel 5 har redovisats frågor knutna till samverkan mellan förskola och skola och socialtjänst. Bristerna i kunskapsläget behöver avhjälpas och om det finns problem så behöver även de avhjälpas. Till denna fråga återkommer jag i kapitel 7. 6.2.4Rätten till utbildning för elever i samhällsvård Skolinspektionen redovisade en granskning av den särskilda under- visningen vid hem för vård och boende (HVB) och fann allvarliga brister. Sedan granskningen genomfördes har den nya skollagen trätt i kraft och rätten till utbildning stärks i denna nya lagstiftning. Utredningen har uppmärksammat att de barn och elever som utredningen rör lever i en risksituation och Social- styrelsen tar upp frågan i Socialrapport . De barn som är pla- cerade genom ett beslut av har en utbildningshistoria som ger dem betydligt sämre livschanser än andra barn med liknande förutsättningar i ålder eller kognitiv förmåga. De barn och elever som placeras av behöver få sin rätt till utbildning tillgodosedd på ett bättre sätt än vad Skol- inspektionens granskning redovisar. För att detta ska möjliggöras behöver kommunens utbildningsansvariga ta fullt ansvar för elevens rätt till utbildning och behöver säkerställa att så sker när beslut fattas. Det finns god dokumentation av de barn och elever som fått sin skolgång på detta sätt och deras erfarenheter behöver tas tillvara. Jag lägger förslag i kapitel 7 för att stärka dessa elevers rätt. 6.2.5Skolans organisering innebär risker I kommunstudien har utredningen i intervjuer ställt frågan om det finns särskilt kritiska punkter under ett barns väg genom skol- väsendet från förskoleverksamhet till gymnasieutbildningens slut. Svaret på frågan är entydigt: Alla övergångar mellan olika skolor och skolformer och byten av lärare kan innebära en ökad risk för barn och elever i målgruppen. Som systemet ser ut går barnet eller eleven från verksamheter med förhållandevis många vuxna och små barngrupper till större grupper och färre vuxna. Strukturen i utbildningen ändrar sig. Med stigande ålder ökar antalet ämnen och lärare att relatera till. Det egna ansvarstagandet för eleven ökar när strukturen blir mer komplex i högre del och i gymnasieskolan. Höstterminen år åtta i uppges vara en kritisk punkt eftersom det är då betyg introduceras. Det skapar oro hos vissa elever. I realiteten innebär den utformning skolan har att en rektor har ett ansvar för en elevs lärande . Om det blir en lyckosam period i skolan kan ha att göra med hur eleven tas emot men också bero på vad som hänt tidigare under elevens skolgång. Även faktorer som vem eleven är och vilken kompetens skolan har att möta elevens behov kan ha betydelse. Men finns det någon som har ett helhetsansvar? Barn eller elever som har någon form av stödbehov kan fungera väl i en känd struktur med kända vuxna som barnet eller eleven uppfattar som trygga . Vid en övergång kan nya eller dittills okända problem dyka upp. Skolans sätt att möta och parera eventuella problem för barn och elever i samband med de ovan beskrivna övergångarna är att se till att dessa föregås av ett överlämnande. Vidarebefordrandet av dokumentation om barnet eller eleven är en viktig del av över- lämnandet. Överlämnandet genomförs ofta av personal från elev- hälsan och rektor. Der görs ofta före övergången så att en planering ska kunna göras inför barnets eller elevens skolstart. Den absolut viktigaste dokumentationen är de eventuella utredningar och åtgärdsprogram som finns avseende barnet eller eleven och som ska ge en bild av barnets eller elevens stödbehov. Utredningen har i kommunstudien ställt frågan vad den mot- tagande skolan vet om eleven när han eller hon tas emot och om det händer att skolan upptäcker stödbehov som borde ha setts tidigare. Svaret var ett tydligt ja. Alla skolor ser brister i de stödinsatser elever fått eller borde ha fått. Det förekommer att elever först i gymnasieskolan får besked om dyslexi eller andra läs- och skrivinlärningsproblem. I kommunstudien fanns det mycket kritiska synpunkter på hur överlämningar genomfördes men också exempel på bra överläm- ningar. Förutsättningarna för ett gott överlämnande är väldigt varierande. I en storstadskommun där elever väljer gymnasieskola över hela länet och en gymnasieskola kan ta emot elever från ett närmast oändligt antal kommuner och skolor görs ingen överläm- ning över huvud taget. Skälet är att det inte går att genomföra. I gymnasieskolan försöker man i stället lära känna sina elever och deras eventuella stödbehov genom samtal, screening och föräldra- möten. Elevhälsan genomför också hälsobesök, vilket är betydelse- fullt för att kunna fånga upp eventuella stödbehov. Det finns en hård kritik mot hur överlämnandet går till. Doku- mentationen kring en elev uppfattas inte alltid som relevant eller professionell i den meningen att den bidrar till att beskriva en elevs studiekapacitet eller hinder för denna. Några lärare vägrade därför att använda den dokumentation om elever som ges i samband med överlämnandet och vill själva bilda sig en uppfattning om eleven i stället. Skolinspektionen har lyft fram att det finns åtgärdsprogram som inte håller en god professionell standard. I de fall där utredningar genomförts är det viktigt att de förs vidare vid överlämningarna för att underlätta elevens fortsatta studier. Det händer, men är inte vanligt, att föräldrar inte godkänner att dokumentation lämnas vidare. En orsak till en förälders vägran kan vara att han eller hon vill att eleven ska få chansen att börja i en ny skola utan ballast. Det kan innebära att elever med stödbehov inte får sina behov tillgodosedda och att värdefull tid tappas. Kvalitetsproblem med dokumentation kring elever kan leda till ett minskat förtroende både hos föräldrar till elever och mot- tagande lärare. Det kan leda till att dokumentationen inte efter- frågas även i de fall den innehåller viktig information. Elever som behöver särskilda stödinsatser ska utredas och ett åtgärdsprogram ska upprättas. Det framgår av skollag. Kraven skärps ytterligare i nya skollagen. Kraven på en korrekt myndighetsutövning och rättssäkerhetskrav måste ställas högt. har utarbetat allmänna råd om åtgärdsprogram. Dessa togs fram mot bakgrund av en utarbetad kunskapsöversikt om elever i behov av särskilt stöd. De allmänna råden utkom år Skolinspektionen konstaterar i sin rapport att åtgärdsprogrammen inte håller måttet och samma bild ges i kommunstudien. Det innebär att elevers rätt till stödinsatser och en likvärdig utbildning inte kan garanteras. Det är ett oacceptabelt och måste åtgärdas. Jag bedömer att nya vägar behöver prövas för att stärka rättssäkerheten för barnen och eleverna. I kommunstudien framkom att många rektorer uppfattade sig ha att självständigt lösa alla problem som uppkommer. När budgetbeslutet var fattat låg ansvaret på verksamhetsnivå. Jag vill här peka på att det för den elevgrupp utredningen rör behövs ett helhetsansvar i kommunen. Om ett barn eller en elev har konstaterats ha ett stödbehov av varaktig karaktär så innebär det att skolgången behöver särskild uppmärksamhet genom hela skolan. I kommunstudien och i anmälningsärenden till Skolinspektionen beskrivs hur elever måste byta skola t.ex. på grund av föräldrars missnöje med skolan eller en social problematik. Eventuellt är inblandad. Hot kan ha riktats mot enskilda personer. Det kan handla om barn med skyddad identitet. Vidare kan det finnas annan problematik som i och för sig kanske inte är ovanlig men för den enskilde rektorn inte hör till vanligheterna Rektor har ett ansvar för skolgången, men kommunen har fortfarande ett helhetsansvar som inte kan delegeras till rektor. Uppdraget som skolan har att hantera uppfattas som mycket svårare jämfört med tidigare. Planeringsförutsättningarna är svåra. Elever flyttar och skolan får sent besked om vilka elever som ska börja . I gymnasieskolan sker många byten både mellan program och mellan skolor sent in på höstterminen. Kraven på skolans förhållningssätt till elever och deras föräldrar är höga som ledarskapet i sig är utmanande. Skolinspektionen och anmälningsärenden är en realitet som innebär nya och tuffa krav. I några kommuner hade förvaltningen särskilt satsat på rektorerna och den skoljuridik de har att hantera för att härigenom också tydliggöra deras uppdrag för dem. Andra kommuner beto- nade en helhetssyn med ett enhetligt styrsystem och sammanhållna IT-lösningar i kommunen. En tydlig prioritet var tidiga insatser och satsning på elevhälsan. Flera kommuner gjorde en tydlig priori- tering av elevhälsan och tidiga insatser. I nya skollagen och styrdokument inom skolområdet finns tydliga skrivningar om verksamhetsnivåns uppdrag och rektors Även huvudmannens ansvar beskrivs och det framgår att denne bl.a. har ett uppföljningsansvar för skolplikten och ett informationsansvar för elever som inte går i gymnasie- skolan. I nya skollagen betonas också vikten av ett systematiskt kvalitetsarbete under elevens hela skoltid. Även i förskolans läroplan betonas vikten av uppföljning och utvärdering. I kom- munstudien ställdes också frågan om kommunen hade rutiner för överlämnande. Vidare frågade utredningen om kommunen följde upp anmälningar enligt 14 kap. 1 § socialtjänstlagen (2001:453) centralt och om det fanns strukturer för samverkan. Ingen kommun följde upp anmälningar till , vilket innebär att ingen bedömning kan göras av om anmälningsskyldig- heten tillämpas väl. Skolinspektionen (och tidigare även ) har pekat på att uppföljningen av skolplikten är bristfällig. Det finns också exempel på kommuner som sett behov av att stärka sin uppföljning och i detta syfte samverkar med för att kunna effektivisera insatserna på ömse håll. En särskild fråga är vilka möjligheter en liten kommun som saknar egen gymnasieskola har att fullgöra sitt informationsansvar, följa frånvaron eller göra tidiga insatser för elever som får problem i gymnasieskolan. Ansvaret enligt nya skol- lagen är detsamma för kommuner, små som stora. Men hur kan ansvaret tas? 6.3Elevhälsan – en strategisk resurs 6.3.1Tillgång till elevhälsan – en problematisering Det är svårt att få en samlad bild av hur utbyggd elevhälsan är. har en bild av hur den ser ut på nationell nivå, men eventuella regionala skillnader går inte att utläsa av publicerade material. Inte heller går det att genom statistiken se om det finns skillnader mellan de olika skolformernas tillgång till elev- hälsan. Utredningen har under hand fått tillgång till en kommande rapport från som kartlagt kvalitetsarbetet inom skolhälsovården/elevhälsan med psykisk ohälsa. Den rapporten ger vissa indikationer om omfattning av elevhälsa, men resultaten måste tolkas med viss försiktighet. hälsans omfattning på nationell nivå är således för utredningen något osäker. Flera av de kommuner som ingått i kommunstudien har lyft fram elevhälsans strategiska roll och poängterat att tillgången till denna är en stark framgångsfaktor. Kommunerna har främst pekat på vad elevhälsan kan bidra med inom den pedagogiska verk- samheten. Det stöd elevhälsan utgör för elever och hälsobesökens viktiga förebyggande roll har särskilt betonats. För gymnasieskolan anges hälsobesöken vara särskilt viktiga då det inte är vanligt att överlämningar från äger rum. För att elevhälsan ska kunna bidra till framgång i arbetet med elever måste den enligt vad som framkommit i kommunstudien vara tillgänglig för eleverna att besöka. Vidare måste det redan finnas eller i vart fall finnas möjlig- het till utveckling av en relation mellan eleven och elevhälsan. För den pedagogiska personalen har kommunerna som deltog i kom- munstudien pekat på betydelsen av elevhälsans roll som expertis, rådgivare och handledare. Det är således både elevens och perso- nalens behov av stöd från elevhälsa och elevhälsans tillgänglighet som betonats. I nya skollagen finns bestämmelser av innebörd att det ska finnas en elevhälsa i skolan från och med förskoleklass. Elevhälsans innehåll preciseras direkt i lag. Genom nya skollagen introduceras begreppet en samlad elevhälsa. Den samlade elevhälsan ska enligt nya skollagens bestämmelser tillhandahålla medicinska, psyko- logiska, psykosociala och specialpedagogiska insatser. Lagen preci- serar också vilka yrkeskategorier som det ska finnas tillgång till inom ramen för elevhälsan. När det gäller den specialpedagogiska kompetensen inom elev- hälsan anges i nya skollagen att det ska finnas tillgång till personal inom denna kompetens. Vilken kompetens denna personal ska besitta framgår däremot inte lika klart. Av den statistik utredningen fått ta del av under hand7 framgår att det finns stora skillnader i bemanning inom elevhälsan mellan olika kommuner och mellan kommunala och fristående huvudmän. Det är dock viktigt att påpeka att tjänsterna inom elevhälsan ofta är integrerade mellan olika verksamheter, vilket kan göra att det finns betydande mätproblem som gör statistiken svårtolkad. Bilden av att det finns stora skillnader i bemanningen bekräftas emellertid även i kommunstudien. Av de uppgifter som lämnades i denna framkom 7 Utredningen har under hand fått ta del av en rapport om kvalitetsarbete inom elevhälsa från som ännu inte är publicerad. att skillnaderna var betydande både vad avsåg bemanning och hur elevhälsan var organiserad. Av tidigare nämnda preliminära rapport framgår att det ofta saknas kuratorskompetens under de tidiga åren i grund- skolan, vilket innebär att skolsköterskan får ta sig an uppgifter som annars hade legat på en kurator. På gymnasiet är psykologkompe- sparsam, vilket också bekräftades av kommunstudien. I nya skollagen preciseras inte vad det innebär att det ska finnas tillgång till en elevhälsa. Elevhälsan ges dock i lagen viktiga uppgifter när det gäller att tillgodose elevers behov av särskilt stöd. Detta sammantaget med att rektors ansvar för att behov av stöd hos en elev utreds skärps och att beslut om särskilt stöd blir överklagningsbara kan tolkas som att elevhälsan ska utgöra ett viktigt stöd i rektors utredningsarbete. ska elevhälsan finnas för eleverna i de olika verk- samheterna. Det finns enligt min uppfattning en inbyggd konflikt i att elevhälsan både ska finnas på plats och vara tillgänglig för elevernas spontana besök och parallellt med denna funktion hantera uppgiften att planera för hälsosamtal och utredningar i önskvärd omfattning. Det är vanligt att en problematik hos en elev uppmärksammas genom att eleven själv eller en kamrat till honom eller henne tar kontakt med elevhälsan. Det förutsätter att elevhälsan finns på plats när den efterfrågas. Rektorer och pedagoger har behov av expertis för bedömningar och handledning och elevhälsan måste vara tillgänglig även för dem. Antalet hälsobesök som ska erbjudas en elev preciseras i antal i nya skollagen. Hälsobesöken är möjliga att planera till skillnad från mer akuta ärenden. Den bild utredningen fått är att förebyggande insatser får stå tillbaka för akuta insatser. I gymnasie- skolan har detta exempelvis fått till följd att hälsobesök kunde erbjudas nya elever först även om de börjat på skolan . Elevhälsan och tillgången till dess strategiska kompetenser är enligt min uppfattning avgörande dels för hur både förskola och skola ska kunna identifiera barn och elevers stödbehov, dels för att sätta in adekvata åtgärder. Vidare har elevhälsan en viktig roll genom att den vid behov ska ge den pedagogiska personalen handledning. Inte minst för förskoleverksamheten som har unika möjligheter till tidiga insatser är elevhälsans möjliga roll och bety- delse av intresse. Elevhälsans kompetens behöver också komplet- tera den pedagogiska på de områden där det finns en stor osäkerhet om den egna kompetensen. Det gäller särskilt områdena psykisk ohälsa och social problematik. Den nya skollagen innebär att fristående skolor kommer att omfattas av samma reglering som kommunala och det är svårt att bedöma om detta kom- mer att leda till en utbyggnad av elevhälsan eller inte. En annan viktig aspekt när det gäller tillgång till elevhälsa är små kommuners möjligheter att tillgodose de nya krav som ställs i nya skollagen. Frågor som måste ställas och besvaras är vem som kommer att avgöra om elevhälsan är tillgänglig eller inte och för vem är den tillgänglig och för vad. Ytterst kan detta bli en fråga för tillsyns- ansvariga myndigheter, Skolinspektionen och . Tidiga insatser och elevhälsa i förskolan Det är viktigt att möjliggöra tidiga insatser genom att stimulera till tidig upptäckt. En konsekvens av detta synsätt blir att förskolans roll och möjligheter blir särskilt intressanta. I kapitel 4 har utred- ningen redovisat att flera kommuner fokuserat särskilt på tidig upptäckt och tidiga insatser. Ett uttryck för detta är att förskolan i dessa kommuner har getts tillgång till elevhälsan i kommunen trots att lagen inte kräver detta. Den roll elevhälsan fått i förhållande till förskolan är att vara en expertis att rådfråga. Elevhälsan tillkallas för att säkerställa de observationer som förskolans personal gjort och bistår med handledning av personalen. Elevhälsan har också en viktig roll att spela när det gäller att motivera och stödja föräldrar att gå vidare med en utredning av ett barn för att säkerställa om det finns problem. En samfälld uppfattning i de kommuner som gjort elevhälsan tillgänglig för förskolan är att den är en stark framgångs- faktor och det gäller särskilt tillgången till specialpedagogisk kompetens. Elevhälsan skapar också en kontinuitet i övergångarna mellan förskola, förskoleklass och grundskola. I sammanhanget ska nämnas att det finns många förskollärare som har specialpeda- gogisk kompetens. I några fall hade de tjänster där just den kompetensen efterfrågades. I andra fall uppfattade utredningen att kompetensen inte togs tillvara i verksamheten på något tydligt sätt i form av ändrade arbetsuppgifter. I förarbetena till nya skollagen (prop. 2009/10:165) redovisar regeringen sin syn på tidigare framförda förslag om ett införande av elevhälsa även i förskolan. Med hänvisning till bl.a. barnavårds- centralernas (BVC) ansvar för barn i förskoleåldern ansåg reger- ingen det varken som lämpligt eller nödvändigt att ålägga huvud- mannen ett ansvar för att anordna elevhälsa i förskolan. Den bild utredningen fått är att BVC:s möjligheter att samarbeta med förskolan är starkt begränsade. I någon kommun i kommunstudien fanns det inskrivet att det skulle finnas ett samarbete mellan förskolan och BVC, men när frågan aktuali- serades visade det sig att BVC inte ansåg sig ha några möjligheter att ställa upp och att det inte ingick i dess uppdrag. För att kunna utnyttja BVC:s kompetens gick förskolan utan undantag via föräldrarna som av förskolan uppmanades att ta kontakt med BVC. Primärvården är alltså i realiteten som huvudregel inte tillgänglig som resurs för förskolan. I de kommuner där BVC, förskolan och andra aktörer bedrev samverkan inom ramen för en särskild organi- sation, t.ex. en familjecentral utgjorde dock viktiga undantag. I dessa kommuner var BVC en tillgänglig resurs. En samlad elevhälsa såsom regeringen beskriver den har ett annat uppdrag än BVC och barnhälsovården. Den ska stödja elevernas måluppfyllelse och vara en resurs för de pedagogiska verksamheterna. påpekade också i sitt remissvar på att BVC har en aktiv roll för barn men att kontakterna sker mer sällan därefter. Det innebär också att när förskolan kan behöva handledning eller stöd för att säkerställa observationer och bedömningar så finns varken elevhälsan eller BVC naturligt tillgänglig om inte kommunen beslutat om en sådan ordning. Förskolan har en central roll vad gäller att upptäcka barn som kan behöva stöd. De pedagogiska målen för förskolan har förtydligats och en allmän förskola har införts . Det finns viktiga skillnader mellan det som i nya skollagen från och med förskoleklass benämns som en elevs individuella utveckling i skolan, där elevers individuella resultat stäms av mot kursplanemål och betygskriterier. I förskolan ska varje barns utveckling och lärande kontinuerligt och systematiskt dokumenteras, följas upp och analyseras. Detta görs för att kunna följa och analysera hur förskolan tillgodoser barnens möjligheter att utvecklas och lära i enlighet med läroplanens mål och intentioner.8 8 Läroplan för förskolan 98. Förskolan har en unik möjlighet att lära känna barnet men också att observera eventuella problem som kan hindra barnet från att utvecklas i enlighet med sin förmåga. Denna unika möjlighet har sin grund i att förskolan ofta har täta kontakter både med barnet och med dess familj. Förskolepersonalens möjligheter att upptäcka eventuella stödbehov är goda. I personalens grund- utbildning ingår element om barns utveckling och avvikelser från denna. Bland de kommuner utredningen studerat fanns det mycket goda erfarenheter av att låta elevhälsan vara en resurs också för förskoleverksamheten. Det kan således konstateras att det finns goda skäl för att förskoleverksamheten ska ha tillgång till elev- hälsan i sin verksamhet för att effektivt kunna göra tidiga upp- täckter och sätta in tidiga insatser. Den rollen kan varken fyllas av BVC eller primärvården. 6.3.2 Elevhälsans uppdrag och ansvar behöver förtydligas I nya skollagen införs en samlad elevhälsa. Elevhälsans arbete ska i stor utsträckning vara förebyggande och hälsofrämjande. Detta framgår bl.a. genom att elevhälsan åläggs ett stort ansvar för att skolan bidrar till att skapa goda och trygga uppväxtvillkor Vidare ska elevernas utveckling mot målen stödjas. I förarbetena till nya skollagen sägs också att elevhälsans fokus inte ska vara hälso- och sjukvårdande insatser i snäv bemärkelse utan förebyggande och hälsofrämjande insatser i ett bredare perspektiv (prop. 2009/ 10:165). Det framhålls dock att elever ska kunna få hjälp med enklare sjukvårdsinsatser. Det är också angeläget att samverkan sker med övrig hälso- och sjukvård samt med . Förebyggande arbete inom elevhälsan I kommunstudien mötte utredningen företrädare för elevhälsan och frågade bl.a. om de ansåg att deras nuvarande arbetsinsats var förebyggande. Det svar utredningen fick var att det fanns många inslag inom elevhälsan som exempelvis akuta insatser och utred- ningar samt kontakter med som inte kan betecknas som förebyggande. Det fanns ett mycket stort behov även av förebyggande insatser. Det var dock ofta svårt att hinna med dem. Utredningen förde även en diskussion med företrädarna för elevhälsan om vad förebyggande arbete är. Kan exempelvis tidiga insatser av utredningskaraktär och stöd ses som förebyggande eftersom de problem som finns kan bemästras eller minska i stället för att eskalera? Att hälsobesök är förebyggande rådde det enighet om. Förebyggande arbete sattes i kommunstudien också i relation till behandlande uppgifter. Det dominerande intrycket var att det inte görs några behandlande insatser inom elevhälsan om insatserna definieras som planerade eller långvariga. Däremot hålls samtal av akut karaktär med eleverna och sker detta ses de inte som en behandlande insats. Av kommunstudien framkom att elevhälsans företrädare fann det problematiskt att samverka med hälso- och sjukvården.