sou · GYB311 · 2010-02-23 00:00:00 — Respektive landsting tar fram fleråriga regionala kulturplaner i samverkan med länets kommuner och efter samråd med kulturlivet i länet och det civila samhället. Kulturplanen fastställs efter dialog med . Nivån på medelstilldelningen till respektive län beslutas av efter samråd med övriga berörda myndigheter och med utgångspunkt i de regionala kulturplanerna. En ny modell för kultursamverkan betalar ut medel till landstingen som i sin tur fördelar bidrag till institutioner och annan verksamhet. Bedömning: I samband med besluten om medelstilldelning till respektive län bör diskussioner kunna föras om fördelning av bidrag från andra anslag än det som avses ovan. En grundläggande princip för den nya fördelningsmodellen ska vara att stat, landsting och kommuner även fortsättningsvis gemensamt ansvarar för kulturpolitikens genomförande och därmed för att uppfylla de nationella kulturpolitiska målen. Modellen omfattar i första hand den regionala nivån, dvs. verksamhet som har betydelse för ett helt län och verksamhet som bedrivs i samarbete mellan flera län i en större region. I direktiven till denna utredning är därför landstingen utpekade som den part som ska fördela det statliga stödet. Som redogörs för i kapitel 3 har många landsting och kommuner valt att överlåta ansvaret för regional kulturverksamhet till kommunala samverkansorgan. Därför är det lämpligt att även kommunala samverkansorgan kan fördela statliga medel. Det ska som en följd av detta vara möjligt för att delegera uppgiften att fördela det statliga stödet till andra beslutsorgan.1 Många kommuner har tagit på sig ett betydande ansvar för att främja kulturverksamheten i det egna länet. Det finns t.ex. ett antal kommuner som är huvudmän och/eller huvudfinansiärer till kulturinstitutioner som får bidrag inom ramen för statens stöd till regional kulturverksamhet. Det är i många fall institutioner som inte har ett uttryckligt regionalt uppdrag, men som av staten bedömts ha väsentlig regional betydelse. Även om de inte bedriver turnéverksamhet i länet eller marknadsför sig utanför den egna kommunen, har verksamheterna en stor konstnärlig betydelse och/eller en central uppgift i bevarandet eller tillgängliggörandet av kulturarvet och därmed också en viktig roll för att länets invånare ska få tillgång till kultur. Dessa institutioner och deras huvudmäns intressen ska därför beaktas särskilt när den nya modellen genomförs. Liksom kommer nivån på de statliga medlen till regional kulturverksamhet att beslutas av . Regeringen beslutar om generella villkor för anslagets användning i förordning 1 I beskrivningen av roll i modellen avses därför fortsättningsvis i betänkandet även det organ som eventuellt delegerat uppgiften till. En ny modell för kultursamverkan Fördelningen av medel mellan länen görs genom beslut av . Den viktiga skillnaden jämfört med dagens bidragssystem är att landstingen får ansvar för att fördela de statliga medlen vidare till institutioner och andra verksamheter. Möjligheterna att göra omprioriteringar i länen ökar genom att regeringen inte längre anger vilka institutioner och verksamheter som är stödberättigade. Den kommunala nivån kommer att få ökade möjligheter att prioritera hur de statliga medlen ska nyttjas och därmed större utrymme att göra satsningar på det som upplevs som angeläget för länets invånare. Men den kommunala nivån kommer också åläggas ett större ansvar för att de nationella kulturpolitiska målsättningarna blir uppfyllda. Samspelet mellan den statliga och kommunala nivån i kulturpolitiska frågor kommer att bygga på dialog. Kulturpolitiken kommer i det avseendet att närma sig den modell som varit rådande inom den regionala tillväxtpolitiken. Vi föreslår att fördelningen av medel mellan länen ska bygga på regionala kulturplaner, som beskrivs närmare i avsnitt 5.1.2. En viktig aspekt i detta sammanhang är behovet av samverkan över läns- och kommungränser. Det finns på många håll redan etablerade länsöverskridande samarbeten mellan kulturverksamheter. Avsikten är att modellen ska främja dessa samarbeten och kunna ge upphov till nya. För att underlätta detta föreslår vi därför vissa undantag från den kommunalrättsliga lokaliseringsprincipen, se vidare avsnitt 5.1.1. Som redovisas i kapitel 7 innebär modellen att även fortsättningsvis ytterst är ansvarig för att redogöra för hur de statliga medlen till regional och lokal kulturverksamhet används och bedöma effekterna. Detta kräver att i sin tur ställer tydliga krav på landstingen när det gäller återrapporteringen av medelsanvändningen. Därför föreslår vi att bemyndigas att utfärda föreskrifter när det gäller former för uppföljning och återrapportering. En ny modell för kultursamverkan Förslag: För att underlätta kultursamverkan över läns- och kommungränserna införs vissa undantag från den kommunalrättsliga lokaliseringsprincipen. När ett landsting eller en kommun ger stöd till kulturverksamhet med egna medel är kommunallagen (1991:900) tillämplig. I och med att förvaltningsuppgiften att fördela statsbidrag anförtros landsting blir kommunallagen tillämplig även vid fördelningen av statsbidraget. Att kommunallagen är tillämplig innebär bl.a. att man måste ta i beaktande de kommunalrättsliga principerna, såsom t.ex. lokaliseringsprincipen och likställighetsprincipen. Lokaliseringsprincipen kommer till uttryck i 2 kap. 1 § kommunallagen och innebär i huvudsak att en åtgärd måste vara knuten till kommunens eller egna område eller dess medlemmar2. Principen medger att kommunen eller ger stöd till sådan verksamhet som invånarna behöver eller har nytta av, t.ex. olika kulturverksamheter. Så länge det är fråga om kulturverksamhet som utövas inom den egna kommunen faller en finansiering av verksamheten normalt inom ramen för lokaliseringsprincipen. När det är fråga om kulturverksamhet i en annan kommun eller i ett annat län måste det bedömas från fall till fall huruvida en finansiering står i överensstämmelse med lokaliseringsprincipen. Bedömningen görs som en proportionell intresseavvägning mellan kostnaden för den aktuella åtgärden och den förväntade nyttan för kommunen eller och dess medlemmar. I rättspraxis3 har stöd till kulturella insatser godtagits, t.ex. när medel har utbetalats till en teaterföreställning på ett speciellt tema i grannkommunen, med hänsyn till att ett betydande antal av de egna kommuninvånarna kunde tänkas ha intresse av och möjlighet att ta del av föreställningarna. 2Medlem av en kommun är den som är folkbokförd i kommunen, äger fast egendom i kommunen eller är taxerad till kommunalskatt där. Medlem av landsting är den som är medlem av en kommun inom ( 1 kap. 4 § kommunallagen) 3RÅ 1978 Ab 214. En ny modell för kultursamverkan Lokaliseringsprincipen medger således länsöverskridande samarbeten i vissa fall. Om den aktuella kulturformen redan finns i den egna kommunen eller länet, om det gäller en verksamhet som är mer geografiskt avlägsen eller om det t.ex. rör sig om turnéverksamhet, kan det emellertid uppstå tveksamhet. Eftersom möjlighet till länsöverskridande samarbete är en central del i Kultursamverkansmodellen är det angeläget att lagstiftningen inte ställer onödiga hinder i vägen. Därför föreslår utredningen att lokaliseringsprincipen inte ska tillämpas när ekonomiskt stöd lämnas till kulturverksamhet inom ramen för samverkansmodellen. Med ett sådant undantag från lokaliseringsprincipen ger modellen goda förutsättningar för samverkan och samarbeten över kommun- och länsgränser. Likställighetsprincipen kommer till uttryck i 2 kap. 2 § kommunallagen och innebär att det inte är tillåtet för kommuner och landsting att särbehandla vissa medlemmar eller grupper av medlemmar på annat än objektiv grund. I rättspraxis4 har ansetts att likställighetsprincipen innebär att det är en förutsättning för ett kommunalt bidragsgivande att den kulturella aktivitet som får stöd är tillgänglig för medlemmarna på rimliga villkor. 4 RÅ 1981 Ab 268 En ny modell för kultursamverkan 5.1.2Regionala kulturplaner och beslut om medelstilldelning Förslag: Det ska i respektive län utarbetas en regional kulturplan som bl.a. anger hur de statliga medlen är avsedda att användas. Planen ska tas fram av i samverkan med kommunerna och efter samråd med länets kulturliv och det civila samhället. Kulturplanen ska vara möjlig att följa upp och utvärdera både för staten och den kommunala nivån. Regeringen anger i förordning de generella riktlinjerna för vad planen ska innehålla. De regionala kulturplanerna ska som huvudregel vara treåriga. fattar beslut om fördelning av de statliga medlen till respektive län. ska också, med utgångspunkt i de regionala kulturplanerna, ange en beräknad ram för medelstilldelningen planen gäller. Bedömning: bör inför respektive landstings arbete med kulturplanen ta fram en ekonomisk planeringsram där ett statligt stödbelopp för länet anges. Med denna ram som utgångspunkt ska landstingen i kulturplanen ange vilka insatser som planeras vid 1) en oförändrad nivå, 2) en ökning , och 3) en minskning . När modellen ska börja gälla för samtliga län kan regeringen överväga om den ekonomiska planeringsramen för respektive län i stället bör anges i regeringsbeslut. Utgångspunkterna för statens insatser för regionala kulturverksamheter beskrivs närmare i kapitel 4. För att få ett ökat genomslag för dessa menar vi att landstingen, i samspel med kommuner, kulturliv och civilsamhälle ska ta fram regionala kulturplaner. Dessa ska ge en bild av vilka insatser som respektive landsting avser att genomföra med stöd från staten och hur förutsättningarna för dessa insatser ser ut. Även länsöverskridande samarbeten ska framgå. En utgångspunkt för kulturplanerna är överväganden kring befintliga verksamheter med gemensam statlig och regional eller lokal finansiering. Planerna ska vara möjliga att följa upp och utvärdera både för staten och den kommunala nivån. Det finns flera syften med att ta fram regionala kulturplaner: En ny modell för kultursamverkan Genom processen med att ta fram kulturplaner kommer fler ges möjlighet att delta i kulturpolitikens utformning. Framtagandet av de regionala kulturplanerna bidrar till att öka det regionala engagemanget för kulturpolitiken och stimulera samverkan och kommunikation mellan berörda aktörer i länen. De ska fungera som ett kunskapsunderlag för hur kulturverksamhet bedrivs på olika platser i landet. De ska utgöra underlag för den statliga medelsfördelningen till länen och därmed motsvara de krav som ställs på att användningen av statliga medel ska vara uppföljningsbar. Det är viktigt att respektive län i arbetet med kulturplanen kan göra en bedömning av vilken nivå på det framtida statliga stödet som är rimlig. bygger hela modellen på att det statliga stödbeloppet ska ställas i relation till den verksamhetsmässiga och ekonomiska ambitionsnivån i länen och de särskilda behov som finns. Vårt förslag är att för respektive län anger en ekonomisk planeringsram, vilken ska vara ett underlag för framtagandet av kulturplanen. ska, med hjälp av berörda myndigheter, fastställa planeringsramens storlek och då bl.a. utgå från det tidigare utfallet av den statliga medelsfördelningen samt andra tillkommande faktorer. Varje län ska i kulturplanen ange vilka prioriteringar som man avser göra om den samlade statliga medelsnivån är oförändrad, samt om den ökar eller minskar inom ett visst intervall. Utredningen bedömer att det är lämpligt att länen anger tre olika alternativ: 1) en oförändrad nivå, 2) en ökning och 3) en minskning . Kulturplanerna får sin slutliga utformning efter dialog med och ligger sedan till grund för beslutet om medelstilldelning. Vi bedömer att beräkningar och överväganden utifrån alternativa medelsnivåer kommer att underlätta diskussioner om prioriteringar, såväl inom länet som i dialogen med , och motverka att den nya samverkansmodellen blir statisk och konserverande. Under våra möten med representanter från olika landsting, kommunala samverkansorgan och större kommuner har det från flera håll uttalats stöd för en sådan ordning. En ny modell för kultursamverkan arbetsmetod tillämpas redan på andra områden när det gäller fördelning av statliga medel regionalt och är därför etablerad på nivå. Utredningen menar att det kan vara lämpligt att överväga om beslutet om de ekonomiska planeringsramar som ska utgöra grunden för kulturplanernas utformning i stället bör beslutas av regeringen. Detta bör i så fall ske i samband med att modellen byggts ut till att omfatta samtliga län. De kulturplaner som utgör underlag för den statliga medelsfördelningen ska i första hand innehålla beskrivningar av de prioriteringar i fråga om regional kulturverksamhet som länet vill göra med stöd av statliga anslagsmedel. I planerna ska mål och inriktningar för de aktuella verksamheterna anges. Landstingen ska även översiktligt beskriva hur verksamheterna avses finansieras. När de regionala kulturplanerna arbetas fram ska landstingen beakta att invånarna i respektive län ska kunna ha tillgång till de typer av verksamhet som anges i 7 § i den förordning som vi föreslår. Detta innebär att invånarna i länet ska ha tillgång till: professionell teater-, dans- och musikverksamhet, museiverksamhet (inkl. kulturmiljöarbete), konst- och kulturfrämjande verksamhet, filmkulturell verksamhet med särskild inriktning mot barn och unga samt Vi gör bedömningen att det inom ramen för dessa listade verksamheter är möjligt att både hitta former för att stödja nya kulturuttryck och stödja verksamhet som är konstområdes- och genreöverskridande. Invånarnas tillgång till ovan nämnda verksamheter kan antingen tillgodoses genom att verksamheten rent geografiskt bedrivs i det aktuella länet eller – där det är möjligt och ändamålsenligt – genom länsöverskridande samverkan. En ny modell för kultursamverkan Det är en fördel om planerna är kopplade till bredare länsvisa utvecklingsstrategier, t.ex. de regionala utvecklingsplanerna. De regionala kulturplanerna bör även innehålla: En nulägesbeskrivning av den regionala kulturverksamheten i länet och hur den finansieras. En analys av utvecklingsmöjligheter för kulturen i länet. En redogörelse för hur man avser att arbeta för att uppnå de nationella kulturpolitiska målen. En redogörelse för hur olika parter förväntas medverka i genomförandet. Utredningens överväganden om vilka anslag och bidrag som bör ingå i modellen återfinns i avsnitten 5.2.2–5.2.10. Vi menar att det bör ges utrymme i kulturplaner och dialog för att diskutera även stödformer som kvarstår för nationell fördelning. I de möten vi har haft med företrädare för landsting och kommuner har detta varit ett återkommande önskemål. Kulturplanernas längd och beslut om medelstilldelning Det är viktigt att den nya modellen ger respektive landsting och kommuner möjlighet att bedriva en långsiktig politik och att det finns rimliga planeringsförutsättningar för de regionala institutionerna och verksamheterna. Alltför korta perioder skulle också bli administrativt betungande både för staten och för den regionala nivån. kan inte kulturplanerna sträcka sig över alltför med tanke på de förändringar som sker i omvärlden och att det finns ett behov av att få genomslag för politiska prioriteringar. Vår bedömning är därför att kulturplanerna bör omfatta tre kalenderår, om det inte finns särskilda skäl för en annan tidsperiod. då modellen införs anser utredningen att det finns skäl att anpassa tidsperioderna, se avsnitt 6.4. Fleråriga planer ger även en framförhållning i åtagandet från statens sida. Den statliga budgetprocessen tillåter inte att beslut fattas i taget, men under förutsättning att det inte sker väsentliga förändringar i anslagsnivåerna bör den statliga finansieringen ligga på den nivå som med En ny modell för kultursamverkan utgångspunkt i planen angivit som beräknad nivå för treårsperioden. Reservation får också göras för att det sker andra genomgripande förändringar i förutsättningarna för den regionala kulturverksamheten, som inte varit möjliga att förutse då planerna utarbetades. 5.1.3Samverkan mellan statliga myndigheter Förslag: Regeringen ger i uppdrag att inrätta ett samverkansråd bestående av representanter för de statliga myndigheter vilkas verksamhetsområden berörs av Kultursamverkansmodellen.5 ska vara ett forum för information och avstämning i samband med de länsvisa dialogerna kring kulturplanerna och även i samband med Statens kulturråds beslut om medelsfördelning. ska också bistå i uppföljningsarbetet och behandla andra frågor med koppling till modellen. Vårt förslag innebär att ska företräda staten i dialogen med landstingen kring de regionala kulturplanerna och även fatta beslut om medelstilldelning till respektive län. Detta ställer särskilda krav på att samverkar nära med de övriga myndigheter som disponerar anslag eller anslagsposter som föreslås ingå i samverkansmodellen. behöver inför dialog och medelstilldelning ha tillgång till aktuell sakkunskap om frågor som rör t.ex. film, hemslöjd, kulturmiljövård, arkivverksamhet och andra områden som de regionala kulturplanerna omfattar. Det är viktigt att berörda myndigheter har ett forum för informationsutbyte kring hur stöd till och samverkan med kommuner och landsting fungerar. Vi föreslår därför att regeringen ger i uppdrag att inrätta ett samverkansråd bestående av i första hand de myndigheter som direkt berörs av Kultursamverkansmodellen. ska ha som uppgift att bistå och även direkt eller indirekt de olika länen i samband med att de regionala kulturplanerna tas fram. ska finna lämpliga former för hur respektive myndighets intressen kan beaktas under dialogen med landstingen. 5 Även och andra berörda statliga institutioner kan ingå i samverkansrådet. En ny modell för kultursamverkan bör lämna en kortfattad bedömning till regeringen av hur samverkansmodellen fungerar i praktiken. Även i detta sammanhang menar vi att samverkansrådet bör få en uppgift. När det gäller länsstyrelsernas roll menar vi att de bör kunna fungera som ett stöd i det länsvisa arbetet med att ta fram regionala kulturplaner, bl.a. vad avser länsmuseernas insatser samt övriga frågor som berör kulturmiljöarbetet. Som framgår av avsnitt 5.2.5 föreslår vi att det statliga bidraget till kulturmiljövård inte ska fördelas av landstingen. Däremot är det naturligt att frågor med koppling till kulturmiljöområdet tas upp i samband med dialogerna och i de regionala kulturplanerna. Även om den modell vi föreslår innebär att den direkta bidragsgivningen från staten till länsmuseerna upphör är det viktigt att länsmuseernas kulturmiljöuppdrag fortsatt bedrivs i enlighet med de nationella målen för området. Länsstyrelserna har här en viktig roll för uppföljning på länsnivå och har motsvarande roll nationellt. Av direktiven till utredningen framgår att utredningen ska analysera och motivera om ytterligare statliga bidrag inom kulturområdet, utöver de som direkt fördelas till regionala och lokala kulturinstitutioner, eventuellt bör ingå i modellen. betänkande samt ska vara underlag för dessa överväganden. Utredningen ska beakta vad regeringen anfört i Tid för kultur om att statens stöd till den fria scenkonsten, inklusive stödet till arrangörer, tills vidare bör hanteras på central statlig nivå. Utredningen har med dessa utgångspunkter gjort en genomgång av de anslag som kan vara aktuella och vi presenterar i detta kapitel våra förslag och slutsatser. I betänkande anges som en principiell hållning att statliga insatser som uttryckligen har lokala eller regionala mottagare inte ska fördelas av en statlig myndighet utan av lämplig instans på regional nivå. Vi ansluter oss till denna princip, men anser att den bör förtydligas. I första hand menar vi att statliga bidrag till verksamhet som har ett i huvudsak regionalt eller i vissa fall lokalt uppdrag samt en lokal eller regional huvudman och/eller huvudfinansiär, ska fördelas av ett regionalt beslutsorgan. En mer utförlig beskrivning av de olika anslagens nuvarande utformning återfinns i kapitel 3 i betänkandet. En ny modell för kultursamverkan därutöver att det finns goda skäl att i de kommande dialogerna mellan staten och den kommunala nivån även föra in andra delar av kulturpolitiken. Till exempel finns det från många håll ett uttryckligt önskemål om att utveckla samarbetet mellan kulturlivet och skolan. Vi tror därför att det vore bra om fördelningen av medlen till föregicks av en dialog mellan staten och den kommunala nivån för att fördelas på länsnivå inom ramen för den nya samverkansmodellen. Det finns även andra bidrag som vi menar tillsvidare bör ligga kvar för statlig fördelning, men tas upp i dialogen mellan staten och landstingen. De avsiktsförklaringar (se avsnitt 3.10) som tagits fram i dialog mellan och ett antal län kan ses som en förebild. 5.2.1Ett nytt gemensamt anslag för statsbidrag till regional kulturverksamhet Förslag: Ett nytt anslag, Bidrag till regional kulturverksamhet, inrättas inom utgiftsområde 17 Kultur, medier trossamfund och fritid. Anslaget disponeras huvudsakligen av . Anslaget fördelas till de landsting som ingår i modellen för att i huvudsak stödja den typ av verksamhetsområden som anges i förordning (1996:1598) om statsbidrag till regional kulturverksamhet samt förordning (2007:609) om fortsatt försöksverksamhet med ändrad fördelning av statsbidrag till regional kulturverksamhet. Även statliga bidragsmedel till länshemslöjdskonsulenter förs till det nya anslaget. Fram till dess att den nya fördelningsmodellen är införd i alla län ska anslaget även användas för bidragsgivning till institutioner och verksamheter i de län som ännu inte omfattas av den nya fördelningsmodellen. Följande anslag inom Uo 17 upphör därmed: 1:4 Försöksverksamhet med ändrad regional fördelning av kulturpolitiska medel, 2:2 Bidrag till regional musikverksamhet samt regionala och lokala teaterdans- och musikinstitutioner, 3:1 Bidrag till biblioteksverksamhet, 6:2 Bidrag till regional arkivverksamhet samt 8.3 Bidrag till regionala museer. Det nyinrättade anslaget tillförs även vissa delar av de medel som finns avsatta under följande anslag: 10:1 Filmstöd ap. 2 Stöd till filmkulturella åtgärder (stöd till regionala resurscentrum), 2:1 Bidrag till Operan, , , , Svenska rikskonserter, och En ny modell för kultursamverkan 3 (teaterkonsulentverksamheten), 1:2 Bidrag till allmän kulturverksamhet, utveckling samt internationellt kulturutbyte och samarbete, ap. 1 Insatser för allmän kulturverksamhet och utvecklingsverksamhet (bidrag till länskonsulentverksamhet) och ap. 4, Bidrag till internationell och interkulturell kulturverksamhet (bidrag till länskonsulentverksamhet) samt 4:4 Främjande av hemslöjden. De medel som avser samarbete med tonsättare och som utgjort en del av anslaget 2:2, överförs till anslaget 2:3 ap. 1 Bidrag till vissa teater-, dans- och musikändamål, och ska fortsatt fördelas nationellt. Anslaget pris- och löneomräknas enligt de principer som gäller för de nuvarande anslagen till regionala och lokala kulturinstitutioner. Den nya fördelningsmodell som utredningen har i uppdrag att forma ska svara mot flera viktiga men i vissa fall konkurrerande behov. Modellen ska ge möjlighet till långsiktighet och goda planeringsförutsättningar för den kommunala nivån samt för de enskilda kulturverksamheterna. ska modellen ge utrymme för flexibilitet och anpassningar till regionala förutsättningar, snabba omvärldsförändringar, nya kulturuttryck och utvecklingen inom andra samhällsområden. Många remissinstanser har också, som svar på förslagen i betänkande, påpekat att staten måste bibehålla och stärka sin roll som tongivande strategisk part på kulturområdet även i förhållande till den regionala kulturpolitiken. Alla dessa faktorer måste vägas in då en ny anslagsstruktur formas. har som utgångspunkt att de medel som överförs till modellen ska ge ett faktiskt utrymme för regionala prioriteringar så att statens medel används på ett ändamålsenligt och effektivt sätt.