sou · GXB356 · 2010-01-01 00:00:00 — De kompletteringar som kan bli nödvändiga efter ett överklagandet beror emellertid inte bara på brister i den ursprungliga utredningen, utan också på att sökanden åberopar nya omständigheter i överklagandet. Flera processförare har dock sagt att processen skulle underlättas om sökanden fick besked i fråga om trovärdighet och tillförlitlighet redan i beslut. Deltagarna i referensgruppen har bl.a. lyft fram det förhållandet att många av de duktiga och erfarna beslutsfattarna har lämnat sina uppgifter på prövningsenheterna och gått över till förvaltningsprocessenheterna, viket i sin tur har lett till att asylprövningsenheterna har blivit av med kunnig och van personal. Referensgruppen har med anledning av detta påpekat vikten av att alla nyanställda får en gedigen utbildning i asylrätt. Behovet av barnkompetens har framhållits, både vad gäller ensamkommande barn och barn i familj. Deltagarna menar att barns asylskäl inte alltid utreds på ett tillfredsställande sätt och att barnperspektivet inte heller beaktas fullt ut, vilket riskerar att förskjuta tyngdpunkten i processen. Tyngdpunkten i asylprövningen i första instans m.m. Bedömning: Tyngdpunkten i asylprövningen har i den nya instans- och processordningen i huvudsak kommit att ligga hos . I den mån nya omständigheter eller bevis åberopas efter ett överklagande, riskerar det att leda till att processen förskjuts till domstolen. bör därför fortsätta att utveckla arbetet på asylprövningsenheterna på ett sådant sätt att tyngdpunkten i asylprövningen i ännu större utsträckning kommer att ligga hos verket. Frågan om tyngdpunkten i asylprövningen har kommit att ligga i första instans är som regeringen har framhållit av central betydelse för den enskilde. Om beslutsunderlaget hos inte är komplett och alla omständigheter således inte har prövats hos verket, finns det risk för att migrationsdomstolens handläggning inte leder till någon egentlig överprövning av verkets beslut. I stället kan domstolens prövning komma att omfatta sådana nya omständigheter som inte har varit föremål för bedömning. Eftersom migrationsdomstolen i praktiken är sista instans kommer sökanden under sådana förhållanden att gå miste om den tvåinstansprövning som var avsikten med reformen. Det är därför angeläget att arbetssätt är utformat så att det i största möjliga utsträckning garanterar att ärendena avgörs på ett komplett underlag. Av de statistiska uppgifterna framgår att av alla beslut om utvisning eller avvisning överklagas. Näst intill alla avslagsbeslut kommer således under domstolarnas prövning, vilket kan tyckas tala för att den faktiska tyngdpunkten i asylprövningen ligger i domstolarna. I motsatt riktning talar det förhållandet att domstolarna oftast har samma material att pröva som och att det endast är i högst en tiondel av målen som migrationsdomstolarna ändrar utgången och bifaller en asylansökan. Mot bakgrund av den låga ändringsfrekvensen torde man kunna dra slutsatsen att benägenheten att överklaga knappast styrs av möjligheten till framgång. Snarare torde överklagandefrekvensen bero på att målen gäller mycket viktiga och känsliga frågor och att utgången är av stor personlig betydelse för sökanden, som därför är beredd att pröva varje utväg. Man får därför sannolikt räkna med att ett mycket stort antal asylbeslut alltid Tyngdpunkten i asylprövningen i första instans m.m. kommer att överklagas till domstolarna, oavsett hur väl underbyggda besluten är. Det stora antalet överklaganden berättigar enligt min mening inte till slutsatsen att tyngdpunkten i asylprocessen har förskjutits från till domstolarna. Det förhållandet att det endast är ett litet antal beslut som ändras talar i stället i motsatt riktning. När det gäller frågan om vid sin prövning av ett asylärende lyckas klarlägga alla relevanta omständigheter går åsikterna hos domarna och processförarna något isär. Domarna är i huvudsak nöjda med den utredning som presenteras i det överklagade beslutet, även om de också pekar på vissa brister i utredningshänseende. Processförarna tycker visserligen också att asylutredningarna i allt väsentligt är tillfredsställande, men har ändå haft fler synpunkter än domarna och sagt att de ibland behöver komplettera utredningarna eller peka på brister i sökandens trovärdighet. Det förhållandet att processförarna har mer synpunkter på asylhandläggningen än domarna kan framstå som något överraskande. Många processförare har emellertid lång erfarenhet från och det torde vara mot bakgrund av den som de ser att mer kunde ha gjorts i utredningshänseende eller att fler omständigheter kunde ha lyfts fram i beslutet. Även om domarna och processförarna alltså inte har riktigt samma uppfattning om kvaliteten på asylbesluten, torde man ändå kunna dra slutsatsen att besluten som regel håller en godtagbar standard, men att det också finns mål där utredningen i olika hänseenden behöver kompletteras. Den har således framkommit att ibland redovisar en annan inställning i domstolen i förhållande till vad som framgår av beslutet eller kompletterar materialet i asylutredningen på något sätt. Ett särskilt problem är när i det överklagade beslutet inte har tagit ställning till trovärdighetsfrågan utan avslagit ansökan på den grunden att sökandens uppgifter inte är tillräckliga för asyl. I sådana fall förekommer det att processförarna ser sig föranlåtna att ta upp trovärdighetsfrågan, antingen för att processen har kommit i ett annat läge eller för att sökanden har tillfört målet något nytt. Om frågan om sökandens trovärdighet prövas först i domstolen går sökanden miste om den tvåinstansprövning som varit tanken med reformen. Sett ur den synvinkeln skulle det vara bra om prövade sökandens trovärdighet även i de fall ansökan avslås på andra grunder. Det skulle emellertid innebära att måste Tyngdpunkten i asylprövningen i första instans m.m. pröva mer än vad som är nödvändigt i det enskilda fallet. Frågan är om problemet i stället kan lösas genom att domstolarna i förekommande fall återförvisar mål till för ny prövning. Vid kontakter med domstolarna har det kommit fram att domarna inte sällan avstår från möjligheten till återförvisning och i stället prövar ett mål, även om nya omständigheter eller ny bevisning har åberopats. Det får ses mot bakgrund bl.a. av Migrationsöverdomstolens uttalanden i rättsfallet MIG 2007:31. I rättsfallet uttalade Migrationsöverdomstolen att migrationsdomstolen inte borde ha återförvisat ett mål med anledning av att nya omständigheter hade åberopats, eftersom det skulle gå stick i stäv med tanken att förfarandet genom domstolsreformen skulle bli snabbare. I stället ansåg Migrationsöverdomstolen att migrationsdomstolen borde ha sett till att antingen själv genomföra den utredning som behövdes eller anvisa parterna att göra det. Med hänsyn till dessa uttalanden synes domstolarna således pröva ett mål även om något nytt har tillkommit, under förutsättning att det går att få till stånd en tillfredsställande utredning. I vissa fall kan återförvisning ändå förekomma, särskilt om sökanden enligt domarens bedömning bör få saken prövad i två instanser. Om sökanden i alla lägen ska få möjlighet att få både sin trovärdighet och tillräckligheten av åberopade asylskäl prövade i två instanser torde det krävas att , trots det merarbete det innebär, prövar detta i samtliga ärenden. Enligt min bedömning är det emellertid inte rimligt att kräva en sådan utredningsskyldighet i samtliga ärenden. Det måste finnas fall då det framstår som så klart att de åberopade skälen för asyl inte är tillräckliga att det ter sig överflödigt att dessutom pröva sökandens trovärdighet. Vad domarna och processförarna har rapporterat visar dock att det kan finnas anledning för att i större utsträckning pröva trovärdighetsfrågan i fall då verket gör bedömningen att de åberopade asylskälen inte är tillräckliga. I annat fall riskerar man att tyngdpunkten i prövningen förskjuts till domstolarna. Det har vidare framförts, fram för allt från de offentliga biträdena, att processförarna redovisar en annan inställning i olika sakfrågor än som framgår av det överklagade beslutet. Det kan t.ex. vara fråga om en handling vars äkthet tidigare inte har bestritts, men som processföraren i domstolen reagerar mot. Ett annat exempel är att processföraren gör invändning i delar som inte har ifrågasatts av verket i det Tyngdpunkten i asylprövningen i första instans m.m. från sökandens synpunkt är det naturligtvis inte bra att och dess förvaltningsprocessenhet inte har en enhetlig uppfattning i olika frågor. Det är också problematiskt för sökanden om verket inte från början klargör samtliga skäl till att man motsätter sig ansökan. Å andra sidan kan verkets ställningstagande till de faktiska omständigheter som asylansökan grundas på knappast anses vara rättsligt bindande, varför det torde stå verket fritt att senare under processen ändra sin ståndpunkt. Om anser att det finns skäl att föra in nya grunder i målet eller ändra sin inställning till tidigare åberopade fakta, får det emellertid till följd att sökanden i den delen riskerar att gå miste om tvåinstansprövningen. Även här får rättsfallet MIG 2007:31 betydelse, eftersom Migrationsöverdomstolens uttalanden i rättsfallet får antas minska domarnas benägenhet att återförvisa mål med stöd av instansordningens princip. Mot bakgrund av detta och av hänsyn till sökandens intresse av att tyngdpunkten i asylprocessen ska ligga i första instans, bör i största möjliga utsträckning bemöda sig om att redan vid asylprövningen utreda alla relevanta omständigheter på ett sådant sätt att verkets förvaltningsprocessenhet inte vid ett överklagande får anledning att inta en annan hållning eller åberopa ytterligare grunder för bestridandet. Problem av motsvarande slag kan uppkomma om inte lämnar över protokollet från den muntliga genomgången eller kompletteringen med sökanden eller dennes biträde. Detsamma gäller om verket inte överlämnar landinformationen i ärendet på ett sätt som gör det tydligt vad som kommer att läggas till grund för beslutet. I båda fallen kan brister i rutinerna leda till att nya uppgifter framförs i domstolen, med påföljd att domstolens prövning inte blir någon egentlig överprövning, utan i stället en ny prövning av uppgifter som inte har förekommit. På samma sätt blir det om sökanden inte före beslutet får klart för sig vad verket anser är tveksamt i berättelsen eller vad som annars måste bevisas. Som biträdena har uttryckt det är det viktigt att man är överens om vad det är man inte är överens om. Om inte gör detta klart för sökanden finns det risk för att biträdet inte argumenterar i en fråga eller avstår från att åberopa viss bevisning, men efter ett avslagsbeslut måste återkomma i dessa delar i domstolen. Det är angeläget att rutiner i alla dessa hänseenden är utformade så att utredningen blir så Tyngdpunkten i asylprövningen i första instans m.m. fullständig som möjligt och så att prövningen i migrationsdomstolen verkligen får karaktären av en överprövning. Viss kritik har riktats mot att vid asylprövningen inte alltid genomför den utredning som vid en senare domstolsprocess framstår som nödvändig. Som exempel har nämnts att språkanalyser och äkthetskontroller av dokument kunde göras i större omfattning. Behovet av bättre utredningar när det gäller barn har också framhållits. har ett utredningsansvar och ska se till att ärendet blir så utrett som dess beskaffenhet kräver. Verket kan inte nöja sig med att ge parten besked om att ansökan behöver kompletteras och med vad, utan måste aktivt se till att oklarheter som kan ha betydelse för ärendets gång utreds (prop. 2004/05:170 s. 155, se även JO 2006/07 s. 172). Om prövningsenhetens utredning skulle vara bristfällig kan den visserligen kompletteras efter ett överklagande och behöver därför inte leda till rättsförluster, men konsekvensen blir onekligen att tyngdpunkten i asylprocessen därmed förskjuts till domstolen. Av de synpunkter som har framförts går det visserligen inte att dra några närmare slutsatser om i vilken omfattning eller i vilka avseenden som utredningar skulle behöva förbättras. Det kan enligt min mening ändå finnas skäl för att i sitt arbete för en förbättrad asylprövning även uppmärksamma verkets utredningsskyldighet. Sammanfattningsvis drar jag slutsatsen att tyngdpunkten i asylprövningen i huvudsak har kommit att ligga hos . Det finns dock vissa tecken på att verkets utredningar inte i alla delar är tillräckliga, att det finns brister i överlämnandet av protokoll och landinformation och att verket inte alltid klargör för sökanden vad det är som är tvistigt i ärendet. Alla dessa omständigheter riskerar att leda till att processen förskjuts till domstolen, där nya omständigheter och bevis kan komma att åberopas. bör i dessa delar se till att arbetet på asylprövningsenheterna utvecklas på ett sådant sätt att tyngdpunkten i asylprövningen i ännu större utsträckning kommer att ligga hos verket, så att domstolsprövningen får den karaktär av överprövning som har varit avsikten. Tyngdpunkten i asylprövningen i första instans m.m. 7.2Migrationsverket som central utlänningsmyndighet Bedömning: har genom den nya instans- och processordningen blivit ett led i en rättskedja på samma sätt som andra förvaltningsmyndigheter vars beslut överklagas till förvaltningsdomstolarna. Det betyder bl.a. att måste beakta både migrationsdomstolarnas och Migrationsöverdomstolens domar. Verket bör undersöka på vilket sätt domstolarnas praxis kan uppmärksammas. Med hänsyn till instansordningens princip bör även överväga att ge vägledning i annan form än i enskilda ärenden. är central förvaltningsmyndighet för verksamhet inom migrationsområdet. Det innebär att verket utöver sina egna direkta uppgifter har ett samordningsansvar för ärendeprocesserna och ska samråda med berörda myndigheter och organisationer i den utsträckning som behövs (Förordning [2007:996] med instruktion för ). Sedan den nya instans- och processordningen infördes och beslut nu överklagas till en domstol, och inte till en annan förvaltningsmyndighet, har roll som samordnare naturligtvis påverkats. Det märks bl.a. i samrådsprojektet , som leder. Inom ramen för projektet har och övriga berörda myndigheter på området träffats för information och samråd. De som ursprungligen ingick i projektet var förutom även , , Kriminalvårdens transporttjänst, och . har numera upphört och en del av dess uppgifter har övertagits av . I gruppen ingår därför tjänstemännen från verket som arbetar med integration. roll har minskat sedan inleddes och myndigheten deltar därför mer sällan i projektet. Sedan den nya instans- och processordningen kom har ersatts av företrädare för . Arbete i gruppen har också förändrats till följd av reformen och det samråd som tidigare förekom mellan de olika förvaltningsmyndigheterna har i huvudsak upphört. Syftet med träffarna är i stället att och de övriga myndigheterna ska få tillfälle att informera om sina prognoser på migrationsområdet. Tyngdpunkten i asylprövningen i första instans m.m. det sättet får samtliga berörda myndigheter en uppfattning om hur deras arbete kommer att påverkas och de får lättare att planera sin verksamhet. roll som central utlänningsmyndighet har också på andra sätt påverkats av den nya instans- och processordningen. överprövades beslut av en annan förvaltningsmyndighet, , medan de nu överprövas av domstolar. har alltså blivit ett led i en rättskedja på samma sätt som andra förvaltningsmyndigheter vars beslut överklagas till förvaltningsdomstolarna. Det betyder bl.a. att verket måste anpassa sin praxis efter domstolarnas domar och beslut och att det är dessa domar och beslut som ska vara vägledande för . I det sammanhanget kan man göra några reflektioner. Migrationsöverdomstolens avgöranden är prejudicerande på området. Eftersom domstolen inte har ändringsdispens och endast beviljar ett förhållandevis litet antal prövningstillstånd kommer migrationsdomstolarna i praktiken att utgöra sista instans. I brist på prejudikat från Migrationsöverdomstolen är det alltså migrationsdomstolarnas praxis som får betydelse för framtida beslut i liknande frågor. Visserligen kan migrationsdomstolarnas avgöranden gå i olika riktning och prejudikatsvärdet av domarna får bedömas med hänsyn till det. Oavsett detta torde ha ett behov av att ta tillvara åtminstone mer intressanta avgöranden från migrationsdomstolarna. finns inga enhetliga riktlinjer inom verket för detta. Frågan om hur migrationsdomstolarnas domar ska kunna spridas inom och i vilken utsträckning de bör beaktas, bör enligt min mening uppmärksammas. Detta för tanken vidare till vägledande beslut. Dessa beslut fattas av generaldirektören och chefsjuristen och ska vara vägledande för verkets bedömning i likartade ärenden. Före reformen kunde hänskjuta ärenden till regeringen för att få vägledning. När den möjligheten upphörde införde verket 2007 en ordning som innebar att verket skulle fatta egna vägledande beslut. Även tidigare fattades vägledande beslut av verkets generaldirektör. De nu nämnda besluten överklagas till domstolarna på samma sätt som alla andra beslut från och det kan därför ifrågasättas vilken betydelse de faktiskt kan få. Om ett vägledande beslut ändras av en migrationsdomstol får det anses ha mist sin vägledande betydelse. Tyngdpunkten i asylprövningen i första instans m.m. beslut i stället stå fast efter migrationsdomstolens prövning kan dess vägledande funktion dock anses bestå, men då i huvudsak på den grunden att domstolen har fastställt det överklagade beslutet. Skulle ett beslut inte överklagas och därför vinna laga kraft utan domstolsprövning, kan det ändå inte ges samma tyngd som en lagakraftvunnen dom. Det är alltså först om beslut fastställs i domstol som de kan anses få vägledande betydelse. Det är givetvis viktigt att tar ställning i olika frågor av betydelse för handläggare och beslutsfattare och ger dem lämpligt stöd i deras arbete på ett sätt som främjar en likartad rättstillämpning. På det sättet arbetar även andra förvaltningsmyndigheter. Som regel synes de emellertid inte ge vägledning genom avgöranden i enskilda fall, utan på andra sätt. Exempelvis använder sig av så kallade rättsliga ställningstaganden som tas fram i syfte att åstadkomma en enhetlig och likformig rättstillämpning inom . Internt benämns dessa ställningstaganden för styrsignaler och är endast bindande inom . De gäller inte ett enskilt ärende utan har mer generell karaktär och publiceras på webbplats för att ge allmän kännedom om ställningstaganden. publicerar även bindande föreskrifter samt Allmänna råd, som enbart är vägledande. I publikationen meddelanden tas det bl.a. in redogörelser för gällande rätt, information om internationella överenskommelser och annan information, som inte lämpligen bör publiceras i annan form. handledningar är ytterligare en publikation som finns inom olika ämnesområden och främst är avsedd att användas inom vid handläggning av ärenden och vid utbildning. Handledningarna redovisar bedömningar i olika frågeställningar, men är inte avsedda att innehålla någon fullständig redovisning av lagtext, allmänna råd och rättspraxis etc. och arbetar på ungefär samma sätt som . Mot bakgrund av redogörelsen för andra förvaltningsmyndigheters rutiner och till att det är tveksamt vilken betydelse de vägledande besluten egentligen kan anses ha, menar jag att bör uppmärksamma frågan om inte verket lämpligen bör ge vägledning i annan form än genom beslut i enskilda ärenden. I detta kapitel belyses Migrationsöverdomstolens roll som prejudikatinstans. Ett avsnitt redovisar avgöranden från Migrationsöverdomstolen avseende extraordinära rättsmedel och återförvisning. Vidare behandlas frågan om hur praxis från Migrationsöverdomstolen, migrationsdomstolarna och förmedlas externt och inom de egna myndigheterna. Med begreppet praxis förstås här domar från Migrationsöverdomstolen och migrationsdomstolarna samt olika typer av vägledande uttalanden och beslut från . I ett flertal andra kapitel har Migrationsöverdomstolens, migrationsdomstolarnas och praxis berörts avseende processuella och materiella frågor. praxisbildande roll genom institutet vägledande beslut har behandlats i ett avsnitt som handlar om verkets roll som central förvaltningsmyndighet, se avsnitt 7.2. I övervägandena redovisas vissa problem som uppkommit i anledning av att vägledning i landfrågor saknas i migrationsprocessen. Vidare diskuteras frågan om ändringsdispens i Migrationsöverdomstolen. 8.1Reglering avseende överklagande och prövningstillstånd 14 kap. utlänningslagen reglerar överklaganden av polismyndighets och av beslut. beslut kan normalt överklagas till migrationsdomstolar. Av 16 kap. 9 § utlänningslagen framgår att migrationsdomstolarnas beslut kan överklagas till Migrationsöverdomstolen. Undantag gäller migrationsdomstols beslut i mål om avvisning som i första instans prövats av en polismyndighet, vilket inte får överklagas. En prövning i två överklagandeinstanser har i dessa fall, som inte kan avse asylärenden, ansetts tillräckligt. För förvarsbeslut gäller vissa särskilda överklaganderegler (prop. 2004/05:170 s. 312). Enligt 16 kap. 11 § första stycket utlänningslagen krävs prövningstillstånd vid överklagande av en migrationsdomstols beslut till Migrationsöverdomstolen. Av andra stycket följer att prövningstillstånd inte krävs vid överklagande av en migrationsdomstols beslut enligt 9 § andra stycket, dvs. avseende ett beslut om förvar som fattas först i migrationsdomstolen. Grunder för prövningstillstånd är enligt 12 § antingen att det är av vikt för rättstillämpningen att överklagandet prövas (prejudikatdispens) eller att det annars finns synnerliga skäl att pröva överklagandet (extraordinär dispens). Dessa prövningstillståndsgrunder är likalydande med hur motsvarande grunder formulerats i 34 a § förvaltningsprocesslagen och ska enligt förarbetena tillämpas på samma sätt som enligt den lagen. Av 16 kap. 1 § utlänningslagen följer att de övriga bestämmelserna i 34 a § förvaltningsprocesslagen ska tillämpas i Migrationsöverdomstolen (prop. 2004/05:170 s. 313). I slutbetänkandet av Kommittén om ny instans- och processordning i utlänningsärenden, Ökad rättssäkerhet i asylärenden (SOU 1999:16), föreslogs att det skulle krävas prövningstillstånd vid överklagande till Migrationsöverdomstolen och att grunderna för prövningstillstånd skulle vara desamma som i 34 a § förvaltningsprocesslagen. Enligt 34 a § förvaltningsprocesslagen meddelas prövningstillstånd om det är av vikt för ledning av rättstillämpningen att överklagandet prövas av högre rätt (prejudikatdispens), anledning förekommer till ändring i det slut vartill länsrätten kommit (ändringsdispens) eller det annars finns synnerliga skäl att pröva överklagandet (extraordinär dispens). De flesta remissinstanserna hade inte några invändningar mot detta förslag (se prop. s. 132). Frågan om prövningstillstånd i Migrationsöverdomstolen kommenterades av regeringen i prop. 2004/05:170 i olika avseenden. Regeringen ansåg att Migrationsöverdomstolens roll som praxisbildare ställde krav på domstolen att den skulle kunna på ett effektivt sätt bidra till rättsbildningen och tillförsäkra en förutsebar och enhetlig bildning av rättspraxis. För att uppfylla detta krav ansåg regeringen att Migrationsöverdomstolen endast skulle kunna meddela prövningstillstånd på grunderna prejudikatdispens och extraordinär dispens. Detta skulle också, enligt regeringen, starkt bidra till att målens totala handläggningstid i instanskedjan kunde begränsas. Att handläggningen totalt sett kunde ske skyndsamt var ett grundläggande krav som ställdes på den nya ordningen. Mot denna bakgrund bedömde regeringen att prövningstillstånd, i likhet med vad som gäller för högsta instansen i förvaltningsprocessen i allmänhet (Regeringsrätten) vid överklagande till Migrationsöverdomstolen inte borde kunna meddelas som ändringsdispens (prop. s. 132).