sou · GYB342 · 2010-06-23 00:00:00 — Även denna åtgärd kan över- prövas av kommissionen. Artikel 10 lyder så här: Medlemsstaterna får vidta åtgärder för bevarande och förvaltning av bestånd i vatten under deras överhöghet eller jurisdiktion under förut- sättning att a.de endast tillämpas på fiskefartyg som för den berörda medlems- statens flagg och är registrerade i gemenskapen eller, om det gäller fiskeverksamhet som inte bedrivs av ett fiskefartyg, på personer som är etablerade i den berörda medlemsstaten, och b.de är förenliga med de mål som fastställs i artikel 2 och inte är mindre stränga än den gällande gemenskapslagstiftningen. (Medlemsländernas överhöghet och jurisdiktion avser i detta sam- manhang territorialvatten och ekonomisk zon). Analys – det nationella handlingsutrymmet för bevarandet Det har framgått att den gemensamma fiskeripolitiken i princip om- fattar allt fiske. Det betyder att EU har totalkompetens för allt fiske på samma sätt som för jordbruket. En annan sak är dock att EU inom fisket valt att begränsa de områden och frågor man sköter själv i olika hänseenden och lämnat annat att hanteras av medlems- staterna. Detta betyder att gränsdragningen inte är fördragsmässigt given utan kan ändras i utökande eller krympande riktning genom EU-förordningar, dvs. Sammantaget betyder det att den nationella lagstiftningen i huvudsak bara får fylla ut eller verkställa och komplettera den EU-rättsliga lagstiftningen. Detta utrymme för utfyllnad kan dock vara stort. Ett exempel utgör kvot- systemet. Som framgått sätter EU fångstbegränsningar på vissa fisk- arter. Det betyder i sin tur att för vissa arter får en nationell Den gemensamma fiskeripolitiken och internationella konventioner Hur denna nationella kvot fördelas inom det svenska fisket är dock i huvudsak en nationell angelägenhet. Utrymme för renodlad självständig nationell lagstiftning finns det dock bara i två typfall. Det ena är om det för något område saknas EU-reglering. I de fallen kan och ska alltså det nationella regelverket komplettera . Den andra typsituationen är om det i EU:s förordningar direkt framgår att medlemsstaterna får bestämma i någon angelägenhet. Det anförda innebär att det nationella handlingsutrymmet bara kan beskrivas utifrån nuläget. är under ständig utveckling. Eftersom det nationella handlingsutrymmet är beroende av att det finns ett område som inte är reglerat av EU eller att EU direkt över- lämnar något utrymme till medlemsstaterna kommer även det natio- nella handlingsutrymmet att ständigt vara under utveckling. Det är alltså helt beroende av lagstiftningen inom EU. En förändring inom EU kan ske snabbt genom förändrade förordningar. Därutöver kommer förutsättningarna att ändras genom Lissabonfördraget, jfr. kan det nationella handlingsutrymmet se ut som följer. (Som framhållits ovan kan detta förändras genom nya förordningar) 1.För sjöar och vattendrag behöver som huvudregel inte ta hänsyn till EU:s gemensamma fiskeripolitik, eftersom bara avser haven. 2.Inom hela vårt territorium och jurisdiktion, vilket även innebär hela vår ekonomiska zon i haven, kan vidta valfria åtgär- der för svenska objekt enligt artikel 10, under förutsättning att de är förenliga med EU:s mål och inte är mindre stränga än enligt EU-regleringen. Det innebär t.ex. att skulle kunna be- sluta om trålfiskeförbud för svenska fiskare i inom hela vår ekonomiska zon. Däremot skulle det inte vara möjligt att ålägga fiskare från andra nationer inom EU samma förbud. 3.Inom från baslinjen får vidta åtgärder för såväl svenska som utländska objekt under förutsättning att Den gemensamma fiskeripolitiken och internationella konventioner b.EU inte antagit några särskilda åtgärder för detta område c.åtgärderna är förenliga med EU:s mål d.åtgärderna inte är mindre stränga än gällande gemenskaps- lagstiftning e.det saknas särskilda avtal För del finns det dock som framgått särskilda avtal i samtliga våra hav. I har rätt till fiske 4-12 sjö- mil från baslinjen, i har enligt EU:s förordning rätt till fiske från baslinjen. Detta stämmer dock inte utan i realiteten har, enligt avtalet mellan och , rätt till fiske i intill ett avstånd av från kusten. I har såväl som rätt till fiske inom från baslinjen. Enligt avtalet mellan och har danska fiskare vidare rätt till fiske i samt vidare rätt till sillfiske. Det betyder därmed att som huvud- regel bara inom 4 sjömil (3 sjömil i ) från baslinjen/kust- linjen kan vidta åtgärder under förutsättningarna a–e ovan. Slutligen finns det även utrymme för nödåtgärder enligt artikel 8. En kraftig begränsning tycks dock följa av ordalydelsen om att den endast avser oförutsedda hot. Därmed framstår den inte ändamåls- mässig för åtgärder mot överfiske, eftersom dessa knappast bör kunna beskrivas som oförutsedda hot. Sammantaget skulle därmed det renodlade nationella handlings- utrymmet för vara begränsat till sjöarna och vattendragen. Vidare finns det som huvudregel ett tydligt nationellt handlingsutrymme upp till 3–4 sjömil från baslinjen i haven under vissa angivna för- utsättningar. Undantag gäller dock för och samt för sillfisket längs sydkusten. För enbart svenska objekt sträcks handlings- utrymmet ut till åtgärder inom hela vår ekonomiska zon. I övrigt handlar det om att fylla ut och verkställa den gemensamma fiskeri- politiken. Även bara utfyllnaden av den gemensamma fiskeripolitiken ger dock ett stort handlingsutrymme, exempelvis handlar det om att fördela den nationella kvoten för svenskt fiske. Genomgående gäller dock att de åtgärder inför inte får vara diskriminerande mot andra inom EU. Det är vidare av stor vikt att sambandet mellan nationellt hand- lingsutrymme och diskriminering förstås på rätt sätt. Det finns en spridd missuppfattning om att inte skulle kunna använda sig av det nationella handlingsutrymmet, eftersom det skulle diskriminera Den gemensamma fiskeripolitiken och internationella konventioner de svenska yrkesfiskarna i förhållande till sina europeiska kollegor. Detta är dock fel. I de fall det föreligger nationellt handlingsutrymme gäller det fullt ut. Den enda begränsningen ligger i att de svenska be- stämmelserna inte ensidigt får utestänga någon eller några nationaliteter inom EU. De svenska bestämmelserna måste alltså vara nations- neutrala. Det betyder att inte får ha lagregler som exempelvis utestänger medborgare som vistas i ett EU-land från att fiska. Där- emot utgör det inte diskriminering om använder sig av sitt nationella handlingsutrymme för att exempelvis ha skärpta redskaps- krav. Att det inom vissa områden endast är möjligt med sådana skärpta krav för svenska objekt utgör inte diskriminering i juridisk mening. Självfallet skulle skärpta regler för svenska fiskare kunna vara en försvårande faktor i en internationell konkurrens. Detta utgör dock skäl för en politisk bedömning, men är inte ett juridiskt hinder. Rent schematiskt skulle det se ut så här: (Trålgränsen motsvarar det tydliga nationella handlingsutrymmet vilket som huvudregel mot- svarar 4 sjömil). Den gemensamma fiskeripolitiken och internationella konventioner Den gemensamma fiskeripolitiken och internationella konventioner Vad betyder detta i praktiken? För att ytterligare försöka klargöra det nationella handlingsutrymmet ska vi försöka åskådliggöra det som har anförts genom en rad exempel. Först ett exempel som förekommit i , nämligen det svenska försöket till torskfiskestopp. Enligt vår uppfattning är det nödvän- digt att noga analysera detta exempel. Skälet är förstås att detta skulle kunna ge ledning om hur det nationella handlingsutrymmet ser ut. I alla diskussioner om utrymmet nämns också exemplet. De slut- satser som kan dras om innebörden tolkas dock olika av olika aktörer. Försök till svenskt torskfiskestopp 2002/2003 beslutade den dåvarande under på- verkan av att försöka förbjuda det svenska torskfisket –. Förbudet skulle om- fatta samtliga svenska fiskare som fiskar i områden i , , och . Det lagstöd som den åberopade var artikel 10. Kommissionen, Generaldirektoratet för Fiske, framförde i en skri- velse av invändningar. 1.Artikel 10 omfattar bara de områden som har jurisdiktion över. Det saknas därför lagstöd för att besluta om torsk- stopp för svenska fiskare i hela , , och , eftersom vissa områden ligger under andra länders jurisdiktion. Här anmärker kommissionen också på att den i en skrivelse begärt kompletterande uppgifter om den exakta geo- grafiska omfattningen. Av svaret följde att den inte avsåg att göra någon åtskillnad mellan vatten under svensk jurisdiktion och vatten utanför svensk jurisdiktion. Kommissionen betonar att alternativa åtgärder inte övervägdes. 2.När det gäller de områden som har jurisdiktion över och som därmed alltså omfattas av artikel 10 gjorde kommissionen invändningen att åtgärden inte var förenlig med artikel 2. Som framgår av artikel 10 andra stycket måste åtgärder enligt artikel 10 också vara förenlig med de mål som fastställs i artikel 2 och inte mindre stränga än den gällande gemenskapslagstiftningen. Kom- missionen förde följande resonemang. Om förbjuder torskfiske för svenska fiskare i sin egen jurisdiktion kan svenska fiskare fortsätta att bedriva torskfiske inom andra länders juris- diktion inom de kvoter som tilldelats. Den gemensamma fiskeripolitiken och internationella konventioner från andra länder fortsätta att bedriva fiske i vatten under svensk jurisdiktion enligt sin kvot. Därmed skulle åtgärden inte vara för- enlig med de mål som anges i artikel 2. Den kan inte heller anses stå i proportion till sitt syfte, eftersom den inte torde ha någon betydelse för beståndens bevarande. Däremot kan den leda till diskriminering mellan producenter i den mening som avses i artikel 34.2 andra stycket i EG-fördraget. 3.Kommissionen anmärker att i stället för att använda artikel 10 skulle kunna tänkas ha åberopat artikel 8 om nödåt- gärder. Kommissionen menar dock att denna artikel inte hade kunnat tillämpas. Skälet är att artikel 8 bara får användas för oför- utsedda hot. Enligt kommissionen är de minskade torskbestånden inte en oförutsedd händelse. Kommissionen skriver att samtliga bestånd minskat generellt och att ICES ( Inter- nationella havsforskningsrådet) sedan slutet av det decenniet rekommenderat kraftiga sänkningar av fiskeridödligheten beträf- fande bestånden i och . Sedan början av 1990- talet har man dessutom rekommenderat samma sak för övriga bestånd. Därmed är hotet inte oförutsett. 4.Slutligen ansåg kommissionen att totala tillåtna fångstmängder och kvoter för var väl avvägda och tillräckliga. Inledningsvis är det viktigt att notera att en skrivelse från kommis- sionen inte tillhör källor utan en bedömning av kom- missionen där i sista hand talan kan väckas vid domstolen (jfr EU och EG-rätten, och , andra upplagan s. 141). När det gäller kommissionens argumentation under punkterna 1 och 3 är de invändningarna ganska självklara. Det framstår som uppenbart att aldrig skulle kunna genomdriva ett torsk- förbud för svenska fiskare utanför sin jurisdiktion med stöd av arti- kel 10, det faller redan på ordalydelsen. Vidare verkar det också naturligt att minskade bestånd inte gärna kan anses vara oförut- sedda hot enligt artikel 8. Det som däremot skulle kunna diskuteras är argumentationen under punkt 2. Det kommissionen till stor del tycks hänga upp sitt resonemang på är att åtgärden skulle vara meningslös då andra länders fiskare skulle kunna gå in och med Den gemensamma fiskeripolitiken och internationella konventioner stöd av sin kvot fiska torsk på vatten som är under svensk jurisdik- tion, som svenska fiskare kan utnyttja svensk kvot i andra vatten. Mot den bakgrunden bedömer kommissionen att åtgärden inte skulle få avsedd effekt. Därmed är det inte bara en juridisk be- dömning utan också en biologisk. För att förtydliga det nationella handlingsutrymmet har vi vidare konstruerat ett antal hårdragna exempel eller frågeställningar, som vi försöker besvara. En förutsättning är förstås att det skulle finnas skäl för åtgärden. Syftet är att få fram om utgör ett hinder. Det är viktigt att notera att svaren utgör bedömningar som grundar sig på en tolkning av . Självfallet kan det också föreligga andra svårigheter för åtgärden, exempelvis nationell lagstiftning eller klara politiska hinder. Från det bortser vi dock . Kan förbjuda fiske i de och vattendragen? Ja, berör bara haven. Däremot skulle ett förbud behöva omfatta alla nationaliteter, det är inte möjligt med diskriminering. 2.Skulle kunna genomföra ett torskfiskestopp innanför från baslinjen enligt artikel 9? Nej, eftersom vi har avtal med och/eller i våra hav skulle andra länder beröras. Därmed skulle en sådan åtgärd på- verka annan medlemsstats fartyg enligt 9 artikel andra stycket. Det betyder att om dessa länder inte ville medverka till åtgärden skulle den i slutändan kunna hindras av kommissionen. 3.Skulle kunna förbjuda torskfiske för enbart svenska objekt enligt artikel 10? Jämför analysen av det tidigare svenska försöket till torskfiskestopp. 4.Kan genomföra ett trålfiskeförbud från baslinjen (3 mil i )? Ja, enligt artikel 9 får vidta icke-diskriminerande åtgärder upp till 4 eller 3 sjömil från baslinjen/kustlinjen. Svaret skulle där- med vara ja. Återigen utgör dock avtalet mellan och en komplikation. I och har danska fiskare rätt Den gemensamma fiskeripolitiken och internationella konventioner att fiska närmare den svenska kusten. I det här fallet utgör dock inget bekymmer, eftersom avtalet även förbjuder allt slags fiske med trål och vad i (söder om en linje Ellekilde – Lerberget). Sammantaget skulle därmed kunna genomföra ett trålfiskeförbud från baslinjen i alla våra hav utom i . Detta sker också i praktiken, jfr kartan. 5.Skulle kunna meddela ett torskfiskestopp upp till 3 eller 4 sjömil från baslinjen/kustlinjen? Inte i eller , eftersom danska fiskare har rätt till fiske där. Däremot framstår det som juridiskt möjligt i och återstoden av . kan som framgått meddela icke- diskriminerande åtgärder för alla andra inom detta område enligt artikel 9. Möjligen skulle kommissionen även för detta fall kunna hävda att åtgärden skulle kunna vara meningslös för bevarandet av torsken och därmed strida mot gemenskapens målsättning. Den svenska fiskerikontrollen har utvärderats av Utred- ningen om fiskerikontrollen. Slutsatserna finns i deras betänkande Den svenska fiskerikontrollen, SOU 2005:27. I betänkandet finns också regelsystemet om kontroll noga beskrivet. Sedan slutsatserna från Utredningen om fiskerikontrollen presenterades och under vår utrednings arbete har EU antagit en ny reviderad kontrollförord- ning som trätt i kraft . Den nya kontrollförord- ningen har fått namnet rådets förordning (EG) nr 1224/2009 av om införandet av ett kontrollsystem i gemen- skapen för att säkerställa att bestämmelserna i den gemensamma fiskeripolitiken efterlevs, om ändring av förordningarna (EG) nr 847/96, (EG) nr 2371/2002, (EG) nr 811/2004, (EG) nr 768/2005, (EG) nr 2115/2005, (EG) nr 2166/2005, (EG) nr 388/2006, (EG) nr 509/2007, (EG) nr 676/2007, (EG) nr 1098/2007, (EG) nr 1300/2008, (EG) nr 1342/2008 och upphävande av förordningar- na (EEG) nr 2847/93, (EG) nr 1627/94 och (EG) nr 1966/2006 (EUT L 343, 22.12.2009, s. 1–50, Celex 32009R1224). Kontrollför- ordningen och dess betydelse för nationell lagstiftning kommer redo- visats noga i detta avsnitt. Genom den nya kontrollförordningen upphävs den tidigare kontrollförordningen, rådets förordning (EEG) nr 2847/93 av om införandet av ett kontroll- Den gemensamma fiskeripolitiken och internationella konventioner system för den gemensamma fiskeripolitiken. De viktigaste bestäm- melserna om kontroll, inspektion och tillsyn av den gemensamma fiskeripolitiken fanns tidigare också i själva grundförordningen, rådets förordning (EG) nr 2371/2002 av om beva- rande och hållbart utnyttjande av fiskresurserna (alltså den förord- ning som vi tidigare redovisat noga i detta kapitel). Skälet till det var att EU ville förstärka gemenskapens kontroll- och tillsyns- system. En följd blev dock att det fanns en dubbelreglering, vissa bestämmelser fanns både i grundförordningen och kontrollförord- ningen. Detta har rättats till med den nya kontrollförordningen. I artikel 121 i den nya kontrollförordningen stadgas att artikel 21 i grundförordningen byts ut mot: Tillträdet till vatten och resurser och den verksamhet som avses i arti- kel 1 ska kontrolleras och efterlevnaden av bestämmelserna i den gemen- samma fiskeripolitiken säkerställas. I det syftet ska ett gemenskapssystem för kontroll, inspektion och verkställighet av att bestämmelserna i den gemensamma fiskeripolitiken följs upprättas. Vidare utgår artikel 22 till 28 i grundförordningen genom den nya kontrollförordningen. I detta avsnitt ska den reviderade kontrollförordningen beskrivas och analyseras. Först lämnas en beskrivning av hela kontrollförord- ningen och sedan analyseras vad förordningen betyder för utred- ningens förslag. Det vi ska ta ställning till är i vilken utsträckning kontrollförordningen ska leda till lagstiftningsförslag från vår sida. I grunden förhåller det sig så att en förordning som kontrollför- ordningen blir direkt gällande i . Så som beskrivits i detta kapitel behöver den inte och får inte heller införlivas genom särskild nationell lagstiftning. Däremot ankommer det på medlems- staterna att verkställa de krav som en förordningen ställer. Mer över- gripande krav skulle kunna kräva en lagreglering. När det gäller de mer detaljerade kraven är det den förvaltande myndighetens uppgift att verkställa dessa krav. Som kommer att framgå av avsnitt 9.1.6 är det min slutsats att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer ska ha ett generellt bemyndigande att göra det som EU kräver. Därutöver är det förstås viktigt att den nya fiskevårdslagen inte står i strid med kontrollförordningen, utan tvärtom är så långt det är möjligt synkroniserad med denna. Det gäller såväl innehåll som terminologi. Av analysen ska framgå i vilken utsträckning kon- trollförordningen kräver lagstiftning eller andra åtgärder och i vilken utsträckning detta ska hanteras av utredningen. Den gemensamma fiskeripolitiken och internationella konventioner Beskrivning av den reviderade kontrollförordningen trädde den nya kontrollförordningen, (EG) nr 1224/2009, i kraft och den ersatte då rådets förordning (EEG) nr 2847/93 av om införande av ett kontroll- system för den gemensamma fiskeripolitiken. Bakgrunden till arbetet med att skapa en ny kontrollförordning var enligt motiven att det dåvarande kontrollsystemet var ineffektivt, dyrt och komplicerat och inte gav de önskade resultaten. Den euro- peiska fiskerikontrollpolitiken är en viktig del av den gemensamma fiskeripolitiken eftersom en effektiv tillämpning av kontrollpolitiken är en förutsättning för att den gemensamma fiskeripolitiken ska vara trovärdig. Det sägs i motiven att vissa framsteg hade gjorts, men att det tidigare kontrollsystemet hade stora brister, vilket både Euro- peiska kommissionen och Europeiska gemenskapernas revisionsrätt hade påtalat. Avsikten med att skapa den nya kontrollförordningen var att i grunden reformera det kontrollsystem som den gemen- samma fiskeripolitiken bygger på. I det här avsnittet ska förord- ningens innehåll beskrivas närmare. För att den gemensamma fiskeripolitiken ska fungera fordras ett effektivt kontrollsystem. Åtgärderna i den nya kontrollförordningen syftar till att införa ett gemenskapssystem för kontroll, inspektion och verkställighet med ett övergripande och integrerat synsätt. Syftet är att alla bestämmelser i den gemensamma fiskeripolitiken ska efter- levas. Det skulle möjliggöra ett hållbart nyttjande av levande akva- tiska resurser. Vi kommer nedan att gå igenom de olika delarna i kontrollför- ordningen och vad de innehåller. Vi har följt förordningens dispo- sition. Avdelning I innehåller allmänna bestämmelser (artiklarna 1–4 ). Här regleras syfte, tillämpningsområde, förhållande till internationella och nationella bestämmelser samt definitioner. Den gemensamma fiskeripolitiken och internationella konventioner nya kontrollförordningen är enligt artikel 1 att upprätta ett gemen- skapssystem för kontroll, inspektion och verkställighet (gemenska- pens kontrollsystem) för att säkerställa efterlevnad av bestämmelserna i den gemensamma fiskeripolitiken. Förordningen ska enligt arti- kel 2.1 tillämpas på all verksamhet som omfattas av den gemensamma fiskeripolitiken och bedrivs på medlemsstaternas territorier eller i gemenskapens vatten eller av gemenskapens fiskefartyg eller, utan att det påverkar flaggmedlemsstatens primära ansvar, medlemsstater- nas medborgare. I artikel 4 anges att de definitioner som finns i förordning (EG) nr 2371/2002 ska gälla och dessutom räknas ytterligare ett antal definitioner upp. Bestämmelserna i den gemensamma fiskeripolitiken definieras som gemenskapslagstiftningen om bevarande, förvaltning och nyttjande av levande akvatiska resurser, vattenbruk och beredning, transport och saluföring av fiskeri- och vattenbruksprodukter. Med fiskelicens avses ett officiellt dokument som ger innehavaren rätt att i enlighet med nationella bestämmelser använda en viss fiskekapacitet för att yrkesmässigt nyttja levande akvatiska resurser. Licensen innehåller minimikrav för identifiering av, tekniska egenskaper hos och utrust- ning av gemenskapens fiskefartyg. Fisketillstånd definieras som ett tillstånd som har utfärdats för ett av gemenskapens fiskefartyg som komplement till fiskelicensen och som ger det rätt att bedriva en specifik fiskeverksamhet , i ett visst om- råde eller för ett visst fiskeri på särskilda villkor. Fritidsfiske är icke kommersiell fiskeverksamhet med nyttjande av levande akvatiska resurser för rekreation, turism eller sport. Med fiskefartyg avses varje fartyg som är utrustat för yrkesmässigt nyttjande levande akvatiska resurser. Artikel 4 definierar också bl.a. vad som menas med inspektion, tjänsteman, automatiskt identifieringssystem, centrum för fiskerikontroll, omlastning, risk, riskhantering, landning, uppgifter från det satellitbasera- de kontrollsystemet för fartyg, certifierad maskinstyrka, gemenskaps- inspektörer, automatiskt identifieringssystem och kontrollobservatör. I avdelning II finns de allmänna principerna (artikel 5). Här sägs att medlemsstaterna ska kontrollera den verksamhet som bedrivs av fysiska och juridiska personer som omfattas av den Den gemensamma fiskeripolitiken och internationella konventioner gemensamma fiskeripolitiken på deras territorier och i vatten som faller under deras överhöghet eller jurisdiktion, i synnerhet fiske, omlastning, överföring av fisk till burar eller vattenbruksanlägg- ningar inklusive gödningsanläggningar, landning, import, transport, bearbetning, saluföring och lagring av fiskeri- och vattenbrukspro- dukter. Medlemsstaterna ska vidta lämpliga åtgärder, tilldela adekvata ekonomiska, mänskliga och tekniska resurser samt fastställa alla administrativa och tekniska strukturer som krävs för att sörja för kontroll, inspektion och verkställighet av verksamheten inom ramen för den gemensamma fiskeripolitiken. I varje medlemsstat ska en enda myndighet samordna alla natio- nella kontrollmyndigheters verksamhet. Den ska också ansvara för att samordna insamling, behandling och certifiering av uppgifter om fiskeverksamhet samt för att rapportera till, samarbeta med och säkerställa överföring av uppgifter till kommissionen, Gemenskapens kontrollorgan för fiske som inrättats i enlighet med förordning (EG) nr 768/2005, andra medlemsstater och, i förekommande fall, tredje- länder. Allmänna villkor för tillträde till vatten och resurser Avdelning III innehåller de allmänna villkoren för tillträde till vatten och resurser (artiklarna 6–13). I artikel 6 finns bestämmelser om fiskelicens. Här sägs att gemen- skapens fiskefartyg endast får användas för yrkesmässigt nyttjande av levande akvatiska resurser om de har en giltig fiskelicens.