sou · GYB329 · 2010-05-04 00:00:00 — Partsinsyn (9 §) Vi föreslår ingen saklig ändring i denna ordning. Vi föredrar emellertid uttrycket material i stället för det mera abstrakta det och vill tillfoga markeringen, att det i princip är fråga om allt material, som har tillförts ärendet. En i viss mån svag punkt, som dock inte gärna kan undvikas, utgör begränsningen att det respektive materialet ska ha tillförts ärendet. Det innebär att det ytterst ligger i myndighetens hand att avgöra i vilken utsträckning sådana handlingar som minnes- anteckningar och föredragningspromemorior har sådan betydelse för avgörandet att de bör tillföras ärendet (jfr 12.4 ovan). Genom de skärpta krav på dokumentation av uppgifter som vi också föreslår (23 § i vårt lagförslag; se 23 kap.) bör emellertid risken minska för att relevant material inte tillförs ärendet. Den principiella rätten att ta del av allt det tillförda materialet måste lida en viss inskränkning, om den kolliderar med mycket vägande sekretesshänsyn. Vi föreslår ingen ändring i den koppling som finns mellan förvaltningslagens bestämmelse om partsinsyn och 10 kap. 3 § OSL. Med hänsyn till att förstärkningsordet allt infogats före material, är det emellertid logiskt att företa den justeringen i andra meningen av det nu aktuella stadgandet att ett dock skjuts in. Den aktuella regelns tillämpning ska inte begränsas till något visst stadium av handläggningen. Enligt den nya lagens systematik bör den således placeras i avdelningen med Allmänna krav på hand- läggningen av ärenden, där den lämpligen följer efter de inledande riktlinjerna för handläggningen (8 §). Mot bakgrund av vad ovan anförts föreslår vi att den utformas på följande sätt: 9 § Den som är part i ett ärende har rätt att ta del av allt material som har tillförts ärendet. Rätten att ta del av uppgifter gäller dock med de begränsningar som följer av 10 kap. 3 § offentlighets- och sekretesslagen (2009:400). 13Åtgärder vid dröjsmål (10 och 11 §§) 13.1Våra direktiv och kapitlets uppläggning Att handlägga ärenden på ett rättssäkert sätt tar tid. Vill man förvissa sig om att ärendena är ordentligt utredda, att parternas intressen tillgodosetts på ett rimligt sätt och att besluten är korrekta och väl motiverade, måste man acceptera en viss tidsåtgång. Över- drivna förhoppningar om mycket snabba avgöranden grusas inte sällan av helt legitima skäl. Den seriösa kritiken mot myndigheternas handläggningstider beaktar naturligtvis det sagda. Vad man vänder sig mot är oskäliga dröjsmål, som inte har något samband med vidtagandet av nödvändiga rättssäkerhetsåtgärder, liksom naturligtvis mot fullständig passivitet. I problemets förlängning efterlyses också tillgång till ett effektivt medel för den av fördröjningen drabbade att påskynda handlägg- ningen. Problemet är naturligtvis inte specifikt svenskt. Både på inter- nationell och nationell nivå är det föremål för fortlöpande diskussion, och olika lösningar har valts eller åtminstone övervägts vad gäller tillskapandet av föreskrifter, som motverkar långsam handläggning. Ett snabbt och effektivt förfarande kan naturligtvis inte åstad- kommas enbart genom rättsliga regler utan förutsätter också bl.a. en lämplig organisation och välutbildade befattningshavare, men en väl anpassad rättslig ram utgör en grundförutsättning. I våra direktiv erinras om skyldigheter enligt Europa- konventionen och att se till att handläggningstiderna inte är oskäliga och att tillhandahålla ett effektivt rättsmedel mot långsam handläggning. Även påpekas att rekommenderat en prövning av tänkbara åtgärder för att komma till rätta med problemen (bet. 2004/05:KU14, rskr. 2004/05:153). Åtgärder vid dröjsmål (10 och 11 §§) Vi har haft två grundläggande utgångspunkter för vårt arbete i aktuellt hänseende, båda väl förankrade i direktiven. Den ena är att en anpassning till den internationella utvecklingen – särskilt vad gäller beaktandet av och – i görligaste mån bör ske med bibehållande av den svenska förvaltningsrättsliga strukturen. Den andra är att tyngdpunkten i förfarandet ska ligga i första instans. Mera konkret innebär detta, att frågor om långsam handläggning helst bör kunna bli föremål för domstolsprövning genom anlitande av våra vanliga regler om överklagande, och att detta bör kunna ske först sedan den aktuella förvaltningsmyndigheten uttryckligen manifesterat sin avsikt att dröja med avgörandet. Som bakgrund till våra överväganden redovisar vi först Europa- konventionens krav på skälig handläggningstid och effektivt rätts- medel (13.2) och EUF-fördragets föreskrifter om passivitetstalan (13.3). Vi berör också summariskt de nationella lösningar på dröjsmålsproblemet som valts i ett antal europeiska länder, alla anslutna till och de flesta också medlemmar i (13.4). Vad gäller svensk rätt inleder vi med en beskrivning av både tidigare och mera aktuella försök att åstadkomma en generellt tillämplig lagstiftning i ämnet (13.5). Vi uppmärksammar också de problem som behandlingen av dröjsmålsregler i EU:s sekundärrätt vållat i (13.6). För att få en uppfattning om den faktiska frekvensen av onödiga dröjsmål vid de svenska förvaltningsmyndig- heternas ärendehandläggning – och därmed av det av inhemska förhållanden motiverade behovet av lagstiftningsåtgärder – har vi framför allt sökt vägledning i JO:s och JK:s praxis (13.7). Avslutningsvis presenterar vi ett förslag till ett nytt system, som enligt vår bedömning tillgodoser både de krav som följer av internationella åtaganden och det inhemska behovet, samt en kompletterande regel om underrättelse om dröjsmål (13.8). Åtgärder vid dröjsmål (10 och 11 §§) 13.2Skälig handläggningstid och effektiva rättsmedel enligt 13.2.1Förhållandet mellan artiklarna 6 och 13 Enligt artikel 13 i ska var och en, vars i konventionen angivna rättigheter kränkts, ha tillgång till ett effektivt rättsmedel inför en nationell myndighet. Som framgår av artikeln behöver de rättsmedel som åsyftas inte avse domstolsprövning. Vidare bör noteras att artikeln inte ger någon allmän rätt till effektivt rättsmedel utan exklusivt tar sikte på sådana fall, där den påstådda kränkningen rör någon av de rättigheter och friheter som garanteras av konventionen. Artikeln har haft stor betydelse i Europa- domstolens praxis när det gäller överträdelser av föreskriften i artikel 6 om att domstolsprövning ska äga rum inom skälig tid i fall då den enskilde har rätt till en sådan prövning, dvs. då det gäller prövning av civila rättigheter och skyldigheter eller anklagelse för brott. När det gäller rätten att få ett avgörande inom skälig tid ansåg tidigare, att artikel 6 i konventionen såsom lex specialis hade företräde framför artikel 13. Om domstolen fann att det förelåg en kränkning enligt artikel 6, prövade den således inte klagomål om kränkning av artikel 13. Rättsläget ändrades emellertid genom rättsfallet Kudla mot . I sin dom konstaterade domstolen här, att artikel 35 i konventionen – enligt vilken inhemska rättsmedel ska vara uttömda innan ett mål får anhängiggöras hos – innebär, att staterna ges en möjlighet att förebygga eller ge gottgörelse i efterhand för kränkningar som läggs dem till last, innan de av domstolen åläggs att göra detta. uttalade bl.a. (p. 148) att [t]he growing frequency with which violations in this regard are being found has recently led the Court to draw attention to the important danger that exists for the rule of law within national legal orders when excessive delays in the administration of occur in respect of which litigants have no domestic remedy. Rättfallet, där domstolen kan sägas uppmana staterna att i sina nationella rättssystem införa effektiva rättsmedel mot alltför långsam hand- läggning, har fått som konsekvens att en kränkning av artikel 13 i dessa fall kan förekomma vid sidan av en kränkning enligt artikel 6, och att frågan om artikel 13 blivit kränkt alltid ska prövas separat Åtgärder vid dröjsmål (10 och 11 §§) (se t.ex. Horvat mot , p. 63, och Krasuski mot , p. 13.2.2Skälig tid enligt artikel 6 har inte lagt fast några allmänna principer för vad som utgör skälig tid. Domstolen har emellertid i flera avgöranden som en grov tumregel angett, att handläggningstiden inte bör över- stiga per instans (se t.ex. Hutchison mot Förenade , p. 79, och Rokhlina mot , p. Utgångspunkten för tidsberäkningen är i administrativa mål det datum då sökanden först väcker frågan hos en förvaltningsmyndighet (se mot Förenade , p. 35 och 36, mot II , p. 102 och 103, och m.fl. mot , p. Tiden för en skatteprocess med yrkande om skattetillägg ska räknas från det att en formell anklagelse riktas mot den enskilde eller från det att myndigheternas agerande har betydande verkningar för den enskilde. Sluttidpunkten är när det föreligger ett lagakraft- vunnet avgörande (se Wassdahl mot , p. 23, och Nitschkes dödsbo mot , p. Commission for the Efficiency of (CEPEJ) har i en rapport från , Length of court proceedings in the member states of based on the case-law of Court of Human Rights, samman- ställt vissa skönjbara tendenser i praxis när det gäller att bestämma begreppet skälig tid. En total handläggningstid för hela rättskedjan är i normala, inte komplicerade, mål generellt sett att anse som skälig. När tiden har överskridit , prövar noga om de nationella myndigheterna och domstolarna har visat tillräcklig omsorg (due diligence) i processen. I förtursmål kan kränkning föreligga även om det inte har gått . I komplicerade mål kan domstolen tillåta längre handläggningstid. Den är dock uppmärksam på om det har förekommit av inaktivitet från myndigheternas eller domstolarnas sida. Den längsta tillåtna handläggningstiden är sällan och nästan aldrig totalt. De enda fall, där domstolen inte Åtgärder vid dröjsmål (10 och 11 §§) har funnit att kränkning skett trots påtagligt långa handläggnings- tider, gäller mål där sökandens uppträdande har bidragit till för- seningen. Generellt kan sägas att domstolen försöker reda ut om tiden har använts klokt i alla steg av handläggningen och identifiera perioder av inaktivitet. har dock understrukit, att vikten av att ett mål handläggs effektivt inte får innebära att rätts- säkerheten eftersätts (jfr uttalande i de förenade målen C-238/99 P m.fl., LVM m.fl. mot kommissionen, 2002 s. I-8375, p. har lagt fast ett antal kriterier för bedömningen av om en tidsutdräkt innebär en kränkning av konventionen. Sedan rättsfallet Neumeister mot har domstolen genomgående beaktat målets komplexitet, parternas agerande under förfarandet och myndigheternas och domstolarnas handläggning av målet. Genom rättsfallet mot lade domstolen till en bedömningsgrund, nämligen vad som stått på spel för sökanden, dvs. vilken typ av ärende eller mål det är fråga om (se även Hadjidjanis mot , p. Domstolen ser också på hur lång instanskedjan är. I rättsfallet mot , som rörde en tvist om samägande till fastighet, hade målet prövats av fyra instanser av och . Domstolen fann att tiden, även om den var relativt lång, mot bakgrund av omständig- heterna i målet inte kunde anses som orimlig (jfr uttalanden i det angivna målet LVM m.fl., p. 230 ff.). Invändningar om stor arbetsbörda, sjukdomsfall eller andra administrativa problem godtas inte av som skäl för tidsutdräkt. När sådana omständigheter framförs, brukar domstolen hänvisa till att artikel 6.1 ålägger staterna att organisera sina rättssystem på sådant sätt att de kan möta vad som åligger dem enligt artikeln, och då särskilt när det gäller kravet (se t.ex. Launikari mot , p. 36, Vergos mot , p. 49, Dumont mot , p. 20, Hadjidjanis, ovan, p. 29, och Desrues mot , p. 24 och 25). Åtgärder vid dröjsmål (10 och 11 §§) 13.2.3Effektivt rättsmedel enligt artikel 13 För att uppfylla kraven i artikel 13 i ska ett rättsmedel vara effektivt såväl enligt lag som i praktiken. Detta innebär att det ska vara ändamålsenligt och lätt tillgängligt. Det ska antingen förebygga långsam handläggning eller ge den skadelidande adekvat kompensation för den kränkning som förevarit. Artikeln uppställer dock inga specifika krav på formerna för rättelse eller gottgörelse, och det ankommer därmed i första hand på respektive konventionsstat att fastställa de närmare villkoren i detta hänseende. I målet Mifsud mot bedömde domstolen mera ingående de två varianter av effektivt rättsmedel, dvs. preventiva åtgärder och gottgörelse, som kan bli aktuella när det gäller långsam handläggning. Enligt domstolen var nationella rättsmedel effektiva enligt artikel 13 när de dels gav parterna en möjlighet att påskynda en handläggning och därigenom motverka en kränkning av rätten till en rättegång inom skälig tid eller fortgåendet av en sådan kränkning, dels gav adekvat gottgörelse för varje kränkning som redan skett. meddelade några intressanta domar mot , som belyser frågan om vad som är att betrakta som ett effektivt rättsmedel. I rättsfallet Scordino uttalade domstolen (p. 183) att, när ett nationellt rättssystem inte kan garantera rätten till domstolsprövning inom skälig tid, ett rättsmedel som syftar till att påskynda handläggningen är den mest effektiva lösningen. Ett sådant rättsmedel är att föredra framför en möjlighet till ren gottgörelse, eftersom det kan förhindra uppkomsten av upprepade kränkningar inom samma process och inte är begränsat till att endast avse kompensation i efterhand. Domstolen anförde vidare (p. 185 ff.): It is also clear that for countries where length-of-proceedings violations already exist, a remedy designed to expedite the proceedings – although desirable for the future – may not be adequate to redress a situation in which the proceedings have clearly already been excessively long. [---] Different types of remedy may redress the violation appropriately. The Court has already affirmed this in respect of criminal proceedings, where it was satisfied that the length of pro- ceedings had been taken into account when reducing the sentence in an express and measurable (see v. , no. 26390/95, § 27, 26 2001). Moreover, some States, such as , , , and the Slovak Republic, have understood the situation perfectly by choosing to combine two types of remedy, one designed to expedite the proceedings and the other to afford compensation. Åtgärder vid dröjsmål (10 och 11 §§) However, States can also choose to introduce only a compensatory remedy, as has done, without that remedy being regarded as ineffective. pekar således på fördelarna med att staterna tillhandahåller dels ett preventivt rättsmedel för att skynda på handläggningen, dels ett skadeståndsförfarande för det fall hand- läggningen trots allt har inneburit en kränkning av konventionen. Även om prevention är den bästa lösningen är det inte ensamt tillräckligt, om ett dröjsmål trots allt har uppkommit. Rättsfallet Kangasluoma mot är med hänsyn till våra besläktade rättssystem av intresse även ur svenskt perspektiv. Den finska regeringen hävdade här bl.a., att klaganden hade tillång till ett effektivt rättsmedel mot långsam handläggning enligt artikel 13 genom att han kunde ha klagat på handläggningen dels till överordnad polismyndighet och överåklagare, dels till hovrätt. Han kunde också framföra klagomål hos JK eller JO och i förekommande fall väcka skadeståndstalan. Med hänvisning till tidigare praxis från ansåg regeringen, att den samlade arsenalen av rättelse- och kompensationsmöjligheter var tillräcklig för att kraven i artikel 13 skulle anses uppfyllda, även om något av de angivna rättsmedlen inte i sig var till fyllest. Europa- domstolen underkände emellertid den finska regeringens argument- ation och fann att regeringen misslyckats med att visa hur klaganden kunde påskynda handläggningen eller få gottgörelse med hjälp av de åberopade remedierna. De finska rättsmedlen var därför inte att anse som effektiva i praktiken, även om de fanns tillgängliga enligt lag. Som framgått av 4 kap. ovan föreskrivs i artikel 41 i Stadgan att var och en har rätt att få sina angelägenheter behandlade inom skälig tid av unionens institutioner, organ och myndigheter. Enligt artikel 47 i Stadgan föreligger också en rätt till ett effektivt rättsmedel och en rätt att inom skälig tid få sin sak prövad i domstol. Artiklarna bygger på praxis och . Enligt praxis innebär en utdragen handläggnings- tid inte med automatik att ett beslut blir ogiltigt, utan avgörande är om tidsutdräkten har påverkat de berördas möjligheter att försvara Åtgärder vid dröjsmål (10 och 11 §§) Om en sådan påverkan inte går att fastställa, kan en ogiltigförklaring normalt inte förekomma. Underlåtelsen kan däremot beaktas som en skadevållande omständighet, och har även som ett alternativ till skadestånd ansett sig kunna sänka bötesbelopp till följd av långsam handläggning i tribunalen (C-185/95 P, Baustahlgewebe mot kommissionen, 1998 s. I-8417). Unionsåtgärder – alltså resultat av aktivt agerande – kan prövas i en ogiltighetstalan enligt artikel 263 i EUF-fördraget (tidigare 230 i EG-fördraget). Även en vägran att agera, som manifesteras i ett formligt beslut, kan angripas denna väg. Då det gäller rena under- låtenheter att handla i sådana fall då institutionerna ålagts att göra detta, står ett annat rättsmedel till buds. Artikel 265 i EUF-fördraget (tidigare 232 i EG-fördraget) erbjuder nämligen en möjlighet att under vissa förutsättningar föra särskild passivitetstalan. Om , , rådet, kommissionen eller i strid med fördragen underlåter att vidta åtgärder, får medlemsstaterna och unionens övriga institutioner väcka talan vid (tribunalen) för att få överträdelsen fastslagen. En sådan talan ska emellertid endast tas upp om den berörda institutionen anmodats att vidta åtgärder. Att det ska vara fråga om en uttrycklig anmodan att vidta åtgärder, och att det således inte är tillräckligt att klaganden framfört en åsikt till institutionen, framgår av domen i målet 84/82, mot kommissionen, 1984 s. 1451, p. Om institutionen efter denna anmodan inte tagit ställning, får talan väckas inom en ytterligare frist av . Talerätt tillkommer under samma förutsättningar också varje fysisk eller juridisk person, om någon av unionens institutioner underlåtit att till personen i fråga rikta någon annan rättsakt än en rekommendation eller ett yttrande. Om t.ex. en näringsidkare begär att kommissionen ska agera mot en konkurrent och kommissionen underlåter att fatta något beslut, har näringsidkaren alltså möjlighet att genom sådan talan angripa avsaknaden av agerande. Institutet förorsakar ofta tillämpningsproblem. Då olika typer av mer eller mindre formella kontakter mellan klaganden och institutionen kontinuerligt förekommit, kan det vara svårt att fastslå om institutionen ändå varit passiv i den mening som avses i artikel 265. Ett belysande rättsfall är följande. I målet C-282/95 P, Guérin automobiles mot kommissionen, 1997 s. I-1503, var omständigheterna dessa. Guérin hade i en Åtgärder vid dröjsmål (10 och 11 §§) skrivelse till kommissionen anmält att på ett oriktigt sätt hade upphävt ett koncessionsavtal mellan de bägge bolagen. Kommissionen hade som svar meddelat Guérin, att ärendet inte var av tillräckligt unionsrättsligt intresse för att kommissionen skulle behandla det, och berett Guérin tillfälle att inkomma med synpunkter vid äventyr att ärendet annars skulle avskrivas. När Guérins synpunkter kommit in meddelade kommissionen, att den höll på att undersöka samma problem i ett annat ärende och att den skulle återkomma med resultatet av sin undersökning. begärde Guérin att kommissionen skulle meddela resultatet av undersökningen. Då denna begäran inte besvarades, anmodade Guérin kommissionen att vidta åtgärder. Kommissionen bekräftade att det andra ärendet fortfarande undersöktes och upprepade sin försäkran om att Guérin skulle hållas underrättad. Guérin väckte talan vid tribunalen och yrkade i första hand, att kommissionens passivitet skulle fastställas. senare meddelade kommissionen Guérin, att bolagets klagomål inte kunde behandlas individuellt, och gav bolaget en frist inom vilken det kunde framställa synpunkter. instämde i tribunalens bedömning, att sistnämnda skrivelse innebar att kommissionen tagit ställning till klagomålet på ett sätt som ledde till att kommissionens passivitet hade upphört. Så var fallet även om skrivelsen inte var ett sådant slutligt beslut mot vilket det kunde föras ogiltighetstalan. Någon pågående passivitet i den mening som avsågs i dåvarande artikel 175 i EG-fördraget (nuvarande artikel 265 ) förelåg därför inte. underströk emellertid kommissionens skyldighet att inom skälig tid från det att klagandens synpunkter mottagits fatta ett slutligt beslut; om så inte skedde stod det klaganden fritt att ånyo föra passivitetstalan. En sådan anmodan till den berörda institutionen som inleder ett förfarande enligt artikel 265 måste enligt vad slagit fast ske inom en skälig tid. Hur lång denna frist är beror naturligt- vis på omständigheterna i det enskilda fallet. Som exempel på hur domstolen kan resonera kan nämnas domen i målet C-170/02 P, Schlüsselverlag m.fl. mot kommissionen, 2003 s. I-9889, som rörde en ifrågasatt företagskoncentration. Klagandena hade anmält koncentrationen till den nationella myndigheten, som godkänt förfarandet. konstaterade att klagandena haft möjlighet att begära att kommissionen skulle undersöka huruvida företagskoncentrationen hade en unionsdimension. De fyra månaderna motsvarade den tids- Åtgärder vid dröjsmål (10 och 11 §§) frist som kommissionen förfogade över för att enligt artikel 10.3 i förordningen om företagskoncentrationer undersöka en anmäld företagskoncentration, sedan det formella förfarandet i detta hän- seende inletts. Under sådana förhållanden kunde den tidsfrist, efter utgången av vilken klagandena riktade klagomål till kommissionen och anmodade denna att vidta åtgärder, inte anses skälig. Klagandena kunde därför inte längre på denna grund väcka talan om passivitet, och överklagandena avslogs. Rättsföljden av att domstolen fastställer en rättsstridig passivitet är att den berörda institutionen enligt artikel 266 i EUF-fördraget (tidigare artikel 233 i EG-fördraget) är skyldig att vidta de åtgärder som är nödvändiga för att följa domen. Domstolen kan däremot inte förelägga institutionen att avgöra ärendet inom (jfr tribunalens dom i målet T-127/98, UPS mot kommissionen, 1999 s. II-2633). Skadeståndsskyldighet kan dock uppstå. En passivitetstalan enligt artikel 265 kan således endast väckas i fråga om rena underlåtelser att fatta beslut och tar inte sikte på tidsåtgången för en pågående handläggning. Sekundärrätten, särskilt EU-direktiv, innehåller däremot ofta bestämmelser om tidsfrister för handläggningen av olika typer av ärenden i första instans och om konsekvenserna av att sådana frister inte iakttas. Dessa regler behandlas lämpligen i samband med implementering av EU- direktiv i svensk rätt (se avsnitt 13.6 nedan). 13.4Nationella lösningar på dröjsmålsproblemet Den danska förvaltningslagen innehåller inte några regler om skyndsam handläggning. Det finns heller inte några andra generella lagregler om handläggningstider hos förvaltningsmyndigheter. Sådana bestämmelser kan dock finnas i speciallagstiftning till följd av bl.a. EU-direktiv. Långsam handläggning kan generera skadestånd, om den enskilde lidit skada till följd av myndighetens passivitet. Folke- tingets ombudsman prövar frågor om utdragen handläggning men först sedan domstol avgjort målet i sak och beslutet vunnit laga kraft. har i Cirkulæreskrivelse om mål for sagsbehandling m.v. lämnat anvisningar om hand- läggningstider för förvaltningsärenden. I skrivelsen påtalas att det Åtgärder vid dröjsmål (10 och 11 §§) är ett grundläggande krav, att ärenden ska behandlas . Även om det inte går att ställa upp absoluta regler om hur snabbt ärendena ska behandlas, rekommenderas myndigheterna att fastställa och publicera målsättningar för handläggningstider. Rikt- linjerna bör spegla behandlingstider, som medborgarna anser vara acceptabla som de är realistiska för myndigheterna. Hur målsättningarna uppfylls bör kontrolleras löpande.