sou · GYB3101 · 2010-12-23 00:00:00 — I den mån sådan värdering saknas bör konsekvensanalysen istället fokusera på föreslagna åtgärders kostnadseffektivitet, vilket ger oss underlag för att uppnå målen med ett så effektivt nyttjande av samhällets resurser som möjligt. De svårigheter som ofta är förknippade med värdering av en åtgärds nytta gäller även ibland för kvantifiering av en åtgärds kostnader. De eventuella svårigheterna att beräkna kostnaderna utgör dock inte ett skäl för att utelämna dem.3 En ökad transparens i åtgärdernas kostnader och effekter borde på lång sikt leda till effektivare åtgärder och till en större acceptans av beslutade åtgärder, vilket i sin tur torde leda till större genomslag för miljöpolitiken. näringslivets och det civila samhällets viktiga roll Ekosystemansatsen utgår från en medvetenhet om att många aktörer i samhället är med och påverkar det faktiska utfallet av politiska beslut. Detta blir särskilt tydligt i arbetet för att nå miljömålen, som är beroende av ett gemensamt arbete i hela samhället. Kommunerna, näringslivet och det civila samhället har en mycket viktig roll här. Utifrån ekosystemansatsen är det även angeläget att alla berörda i samhället är med när målen för förvaltningen av ekosystemen formuleras. Samråd med det omgivande samhället är därför en central del av beredningens arbete. 2.4.2Konsumtionens betydelse för miljön Generationsmålet anger att konsumtionsmönstren av varor och tjänster ska orsaka så små miljö- och hälsoproblem som möjligt. Detta gäller både inom och utanför gränser. Varor och tjänster ger upphov till olika typer av miljöpåverkan under sin livscykel från råvaruutvinning och produktion till användning och slutligt omhändertagande, inklusive transporter i alla led. Konsumtion av varor och tjänster påverkar naturresurser och biologisk mångfald, klimat och olika former av utsläpp och giftanvändning och berör därför samtliga miljökvalitetsmål4. Konsumtionens betydelse för miljön, såväl inom som utanför gränser, kommer därför att uppmärksammas i alla delar av beredningens arbete. 3Ds 1998:43, Myndigheternas föreskrifter. 4Se till exempel Den svenska konsumtionens globala miljöpåverkan – skrift från och Kemikalieinspektionen 2010. 2.4.3Resurseffektivisering berör alla miljökvalitetsmål Generationsmålet anger att kretsloppen ska vara resurseffektiva och så långt som möjligt fria från farliga ämnen, att en god hushållning ska ske med naturresurserna, att andelen förnybar energi ska öka och att energianvändningen ska vara effektiv med minimal påverkan på miljön. Ett resurseffektivt samhälle kräver en effektivare energianvändning, inklusive effektivare transporter. Effektivare energianvändning uppmärksammas framför allt när det gäller att bidra till en minskad klimatpåverkan, men har även betydelse för att minska luftburna utsläpp. I de beslutade propositionerna En sammanhållen klimat- och energipolitik (prop. 2008/09:162 och 163) föreslås ett mål på för utsläppsminskningar av växthusgaser inklusive åtgärder i andra länder, och ett samlat åtgärdsprogram för att uppnå målet. I propositionerna presenteras tre handlingsplaner; för en fossiloberoende transportsektor, för att främja förnybar energi och för energieffektivisering. Särskilda mål för transportpolitiken återfinns även i propositionen Mål för framtidens resor och transporter (prop. 2008/09:93), där preciseringarna till hänsynsmålet miljö och hälsa är direkt kopplade till miljökvalitetsmålen. Ett resurseffektivt samhälle berör emellertid inte enbart energianvändningen, utan även annan resursanvändning som kan ha negativ inverkan på miljö och hälsa. Ett viktigt arbete här är med avseende på resurseffektivisering. Beredningen kommer därför att uppmärksamma möjligheter till resurseffektivisering i samtliga delar av beredningens arbete. Inom ramen för ekosystemansatsen riktas blicken mot de förnybara naturresurserna och deras särskilda förutsättningar. Beredningen kommer att ha ekosystemansatsen som utgångspunkt i sitt arbete, se ovan. 2.4.4Sveriges rådighet över måluppfyllelsen Framtagandet av strategier och etappmål aktualiserar även frågan om rådighet över måluppfyllelsen vad gäller miljökvalitetsmålen och generationsmålet. Rådigheten behöver bedömas för varje mål och utgöra underlag vid formuleringen av strategier och etappmål. Om har stor rådighet över det svenska miljötillståndet kommer åtgärder i naturligtvis att ha stor effekt på det svenska miljötillståndet. Om har liten rådighet över det svenska miljötillståndet behöver perspektivet vidgas till ett bredare internationellt perspektiv. 2.4.5Harmoniseringen av europeisk miljöpolitik Harmoniseringen av europeisk miljöpolitik leder till ett effektivare miljöarbete än om varje land sätter upp sina egna mål. Det möjliggör för internationella företag att bedriva ett systematiskt miljöarbete och förebygger alltför stor konkurrenssnedvridning till följd av att en del länder har mycket låga eller inga miljökrav. För del innebär harmoniseringen av europeisk miljöpolitik en möjlighet att driva miljöarbetet inte enbart i utan även inom EU. behöver som ett medelstort land i EU välja vilka miljöfrågor vi vill driva inom EU. Möjligheterna att få genomslag ökar självklart om arbetet inriktas på några prioriterade frågor. behöver även förhålla sig till inom vilka områden anser det motiverat att gå före genom mer ambitiös nationell reglering än den som finns inom EU och vilka konsekvenser detta kan förväntas få. Inom vissa områden som regleras inom EU finns begränsade möjligheter att ha en nationell lagstiftning som avviker från de europeiska reglerna utan att detta betraktas som en överträdelse av de europeiska reglerna. Detta blir särskilt viktiga frågor när miljömålssystemets roll som målstyrningssystem tydliggjorts genom propositionen Svenska miljömål – för ett effektivt miljöarbete (prop. 2009/10:155). De tidigare delmålen kunde uppfattas som frivilliga ambitioner. De nya etappmålen bör utifrån det nya systemet vara ambitiösa men möjliga att nå. Om etappmålen innebär ambitionshöjningar i förhållande till den gemensamma europeiska miljöpolitiken (eller till andra internationella överenskommelser) behöver detta ske medvetet och med tydliggjorda konsekvenser. 2.4.6Miljöpolitikens styrning i lager på lager Svensk miljöpolitik kan sägas styras genom lager på lager. Internationella överenskommelser, europeiska direktiv och flera olika svenska lagstiftningar styr miljöpolitiken utöver miljömålssystemet. Detta är inte ovanligt inom dagens politik men kräver särskild uppmärksamhet. Den styrning som utformas behöver vara tydlig och transparent även för medborgaren eller brukaren som möter styrningen i sin vardag. Samstämmighet mellan de olika lagren i styrningen är här en nyckel. Styrningen bör även utformas så enkelt som möjligt utifrån medborgarens och brukarens perspektiv för att inte skapa onödig otydlighet eller komplexitet. Medborgarens och brukarens positiva bidrag i miljöarbetet synliggörs också i högre grad om styrningen är så enkel som möjligt så att medborgaren och brukaren kan se sin insats i ett sammanhang. Vid framtagandet av strategier och etappmål är det mycket angeläget att utgå från dessa aspekter för att nå en så effektiv miljöpolitik som möjligt. Även administrationen av den svenska miljöpolitiken är komplex genom att en rad sektorsmyndigheter med avgränsade ansvarsområden, länsstyrelserna och kommunerna medverkar i olika delar av implementering och kontroll. Det är angeläget att intentionerna i miljöpolitiken förverkligas även vid den sammantagna implementeringen och kontrollen riktad mot medborgarna och brukarna. Också detta är viktigt att uppmärksamma vid framtagandet av strategier och etappmål för att uppnå en så effektiv miljöpolitik som möjligt. 2.5Beredningens behov av underlag Beredningen ska enligt sitt uppdrag hantera frågor som berör flera samhällsintressen inom olika politikområden och ge råd till regeringen om hur miljökvalitetsmålen och generationsmålet kan nås med ett så effektivt nyttjande av samhällets resurser som möjligt. Beredningen kommer därför i sitt arbete att behöva underlag som beaktar såväl ekologiska som sociala och ekonomiska aspekter i miljöarbetet. Detta breda samhällsperspektiv vid utformningen av strategier är även en viktig i ekosystemansatsen, som beredningen avser att ta sin utgångspunkt i. Kapaciteten att möta beredningens behov av underlag är väl mött vad gäller ekologiska aspekter, inte minst genom myndigheternas arbete med miljöövervakning och uppföljning och utvärdering av miljömålen. Betydande offentliga resurser satsas här på framtagandet av underlag. Beredningen ser emellertid ett behov att avsevärt förstärka kapaciteten i det offentliga systemet att ta fram underlag vad gäller sociala och ekonomiska aspekter i miljö- Det är en viktig förutsättning för att tillämpningen av ekosystemansatsen med dess breda samhällsperspektiv ska kunna bygga på en god kunskapsgrund. Både framåtriktade analyser och utvärderingar är en viktig del av kunskapsunderlaget. Såväl miljötillståndet som styrmedel och åtgärder behöver analyseras och utvärderas. Beredningen betonar vikten av att myndigheterna här fortsätter att utveckla och stärka sin kapacitet, särskilt vad avser sociala och ekonomiska aspekter. Beredningen ser även att det finns ett behov av fristående utvärderingar av styrmedel och åtgärder inom miljöpolitiken. Detta motiveras inte minst av de stora samhälleliga konsekvenser som miljöpolitiken ofta har – och ska ha. Dessutom tillkommer samhällsekonomiska konsekvenser i form av no action costs i olika former om samhället inte klarar av att hantera viktiga miljöutmaningar. I sitt arbete med att ta fram strategier kommer beredningen att behöva expertstöd från berörda miljömålsansvariga myndigheter samt övriga berörda myndigheter med ansvar i miljömålssystemet. Beredningen gör nedan en bedömning av behovet av underlag för respektive strategi. 3Prioritering av områden för strategier Beredningen har identifierat och prioriterat behov av att utveckla strategier för att nå miljökvalitetsmålen och generationsmålet inom områden som kräver politiska avvägningar. Strategierna är avsedda att utvecklas så att de innehåller etappmål, styrmedel och åtgärder samt en tidsplan för genomförandet. Beredningen föreslår tre områden för strategier – 2014. Beredningen bedömer att det krävs långsiktiga politiska avvägningar inom dessa områden för att nå de berörda miljökvalitetsmålen och generationsmålet. Beredningen föreslår även att en ny handlingsplan för beredningens fortsatta arbete tas fram genom löpande diskussioner i beredningen . Beredningen föreslår följande områden för strategier: arbete för giftfri miljö, inkl. Förslag till ny handlingsplan Löpande diskussioner i beredningen om ytterligare behov av Särskild bevakning av områdena Begränsad klimatpåverkan och God bebyggd miljö. Prioritering av områden för strategier Vidare ser beredningen preliminärt några områden där vi med ett utvidgat mandat att formulera etappmål och en kortare ytterligare utredningsinsats skulle kunna föreslå etappmål utifrån det material som ges genom delmålsförslag . Beslutsunderlaget bedöms som relativt gott inom några områden och behöver enbart utvecklas på vissa punkter. Dessa områden är: Giftfri miljö: Området är huvudsakligen harmoniserat genom olika europeiska lagstiftningar. är ledande inom det europeiska samarbetet. Etappmål som bibehåller ledande roll kan troligen formuleras efter en kortare utredningsinsats. Luftburna föroreningar: luft, Bara naturlig försurning, Ammoniak (under Ingen övergödning): är inom flera områden ett föregångsland vad gäller luftburna föroreningar och är ledande inom flera europeiska och internationella samarbeten. Etappmål som bibehåller roll som föregångsland kan troligen formuleras efter en kortare utredningsinsats. Avfall (under God bebyggd miljö): Den gemensamma europeiska avfallspolitiken bör vara vägledande vid formuleringen av ett etappmål. Utredningsunderlaget inom området är relativt väl utvecklat och ger troligen förutsättningar att föreslå ett etappmål efter en kortare utredningsinsats. Dialog med kommuner och näringsliv är en förutsättning vid formuleringen av ett etappmål. Förlust av biologisk mångfald och Andel hotade arter (under Ett rikt växt- och djurliv): är ett av de ledande länderna bakom överenskommelsen inom den internationella konventionen för biologisk mångfald vid mötet i . Parterna enades om internationella mål för förlust av biologisk mångfald och andel hotade arter . Beredningen kan överväga att formulera etappmål inom dessa områden med målår 2020. Etappmål med målår 2020 finns även inom miljökvalitetsmålet Begränsad klimatpåverkan. Beredningen avser här att återkomma , enligt tilläggsdirektiv till Miljömålsberedningen (dir. 2010:135). Utöver dessa områden finns andra mycket viktiga områden där strategier med bäring på miljökvalitetsmålen och generationsmålet har beslutats och det därför inte finns akuta behov av Prioritering av områden för strategier Ett exempel på detta är miljökvalitetsmålet Begränsad klimatpåverkan. Uppmärksamheten här bör just nu istället fokuseras på genomförandet av de beslutade åtgärderna. Beredningen kommer löpande att uppmärksamma dessa områden och vid behov återkomma om behov av strategier i det föreslagna kommande förslaget till handlingsplan. Beredningen identifierar även områden där strategier kan utvecklas av berörda myndigheter. Regeringen bör ge i uppdrag att utveckla en strategi för Säker strålmiljö och i uppdrag att utveckla en strategi för Storslagen fjällmiljö. Regeringen bör även ge och i uppdrag att, i dialog med och kommuner och landsting, ta fram en strategi för God bebyggd miljö. Vad gäller God bebyggd miljö avser beredningen att löpande uppmärksamma området. Beredningen konstaterar vidare att miljökvalitetsmålet Skyddande ozonskikt bedöms kunna uppnås genom redan vidtagna och planerade åtgärder (prop. 2009/10:155). För de föreslagna områdena för strategier redovisas nedan först det övergripande läget inom området och skälen till att området behöver en strategi. De miljökvalitetsmål samt delmålsförslag i Miljömålen – nu är det bråttom! som föreslås ingå i utredningarna av respektive område listas. Behov av underlagsmaterial identifieras och rapporteringsdatum föreslås. 3.1.1Långsiktigt hållbar markanvändning, landskapsfokus En långsiktigt hållbar markanvändning är avgörande för att vi ska kunna nå många av miljökvalitetsmålen. En långsiktigt hållbar markanvändning behöver ta sin utgångspunkt i ekosystemansatsen, med hänsyn till sociala, ekonomiska och ekologiska aspekter och med respekt för ekosystemens naturliga gränser. Landskapet behöver stå i fokus för att ge ett nödvändigt helhetsperspektiv. I är näringar kopplade till markanvändning, såsom skogsbruk, jordbruk och turism, av mycket stor betydelse för såväl ekonomi som direkta och indirekta arbetstillfällen. Markanvändningen är även viktig för såväl friluftsliv och rekreation som för energiproduktionen, till exempel för bioenergi och vindkraft. Prioritering av områden för strategier Markanvändningen berör även infrastruktur, den biologiska mångfalden och många kulturmiljövärden. En långsiktigt hållbar markanvändning innebär att ekosystemen även förmår att leverera ekosystemtjänster, som exempelvis skogsråvaror, livsmedel, energi och turist- och rekreationsupplevelser. Ekosystemen måste också klara påverkan av klimatförändringar och framtida förändrade globala konkurrensförhållanden. Om ekosystemens produktion av ekosystemtjänster inte kan upprätthållas långsiktigt hotas viktiga värden i form av biologisk mångfald, stora ekonomiska värden, svensk konkurrenskraft och regional utveckling. Strategin för långsiktigt hållbar markanvändning bör tas fram i etapper med fokus på nyckelområden: fokus skogsbruk och fokus jordbruk. Områdena hänger nära samman då många grundläggande frågor om en långsiktigt hållbar markanvändning är gemensamma. Ett landskapsperspektiv kommer att vara utgångspunkten i analysen. Landskapsperspektivet ger möjligheter att se alla de olika delar som påverkar och påverkas av vår markanvändning i skogslandskapet och jordbrukslandskapet och deras närområden. har ratificerat den internationella Landskapskonventionen och just nu pågår arbetet med dess genomförande. Miljömålsberedningen avser att följa detta arbete. Markanvändning med fokus på skogsbruk är av stor betydelse för samhälle, ekonomi och miljö och väcker en rad frågor som kräver långsiktiga politiska prioriteringar. Balansen mellan bevarande och brukande är här en särskilt tydlig fråga. Det finns behov av ökad politisk samsyn för att uppnå långsiktighet. Markanvändning med fokus på skogsbruk är också en av de miljöfrågor som har stor egen rådighet över, både utifrån naturens och politikens spelregler. Markanvändning med fokus jordbruk är en fråga där den svenska politiska rådigheten är mindre, då jordbrukspolitiken i huvudsak är harmonierad inom EU. Det betyder att möjligheterna att bedriva en egen svensk politik inom området är mindre och att agerande i många frågor huvudsakligen behöver inriktas på att påverka den gemensamma europeiska jordbrukspolitikens utformning. Frågorna är likväl av mycket stor betydelse för vår möjlighet att uppnå flera miljökvalitetsmål och kräver långsiktiga politiska prioriteringar. Beredningen noterar att landsbygdsministern har referensgrupper i för översyn av jordbrukspolitik Prioritering av områden för strategier respektive fiskepolitik, vilket innebär att det omedelbara behovet av stöd från den parlamentariska beredningen blir något mindre. Det finns dock ett stort långsiktigt behov att beredningen tar fram en strategi för långsiktig markanvändning med fokus jordbruk. saknas en bred samsyn kring hur ett långsiktigt hållbart skogsbruk kan uppnås. Långsiktig hållbarhet är en förutsättning för långsiktig konkurrenskraft. Frågan om avsättning av skog och generell hänsyn vid brukande av skog är exempel på en återkommande fråga. Frågan om hur skogen ska användas, exempelvis för att producera biobränsle eller pappersmassa, har länge varit aktuell och kommer sannolikt att intensifieras . Former för att värdera och avväga olika värden behöver utvecklas. Ekosystemansatsen behöver integreras i analysen för att tydliggöra beroendet mellan ekosystemen och ekonomin på både kort och lång sikt. Området har en mängd mål och styrs och regleras från flera olika nivåer. Styrningen har inbyggda värdekonflikter som avgörs först i det enskilda ärendet, till exempel avvägningar mellan miljömål och produktionsmål. Det kan leda till bristande transparens och oförutsägbarhet i styrningen. Det finns därför anledning att utreda möjligheterna att tydliggöra och förenkla styrningen inom området för att öka kraften i arbetet att nå miljökvalitetsmålen. Det finns också anledning att tydligare synliggöra näringslivets bidrag och ytterligare potential i arbetet. Framtagande av en strategi inom området bör ske så att synergieffekter med andra pågående initiativ tas tillvara, exempelvis den dialog om hållbart brukande av skog som initierats gemensamt av landsbygdsministern och miljöministern. Framtagandet av en strategi för långsiktigt hållbar markanvändning – fokus skogsbruk har bäring på flera av miljökvalitetsmålen, i första hand Levande skogar men även Försurning, Ingen övergödning, Levande sjöar och vattendrag, Myllrande våtmarker, Storslagen fjällmiljö, Ett rikt växt- och naturliv, med flera. Flera av generationsmålets strecksatser berörs också. Följande delmålsförslag i Miljömålen – nu är det bråttom! föreslås ingå i utredningen av området: Prioritering av områden för strategier ¾Bara naturlig försurning: Försurade sötvatten ¾Bara naturlig försurning: Försurad skogsmark ¾Bara naturlig försurning: Skogsbrukets försurningspåverkan ¾Myllrande våtmarker: Bevarande av våtmarker ¾Myllrande våtmarker: Hänsyn till våtmarker ¾Levande skogar: Bevarande av skyddsvärd skogsmark ¾Levande skogar: Skötsel av formellt skyddad och frivilligt bevarad skogsmark ¾Levande skogar: Biologiskt värdefulla strukturer på produktiv skogsmark ¾Levande skogar: Skydd för kulturmiljövärden ¾Levande skogar: Miljön i och kring vatten i skogslandskapet ¾Ett rikt växt- och djurliv: Förlust av biologisk mångfald ¾Ett rikt växt- och djurliv: Andel hotade arter Behov av underlag från myndigheter: Expertstöd från målansvariga myndigheter. Förslag till rapporteringsdatum: . Jordbruket står inför utmaningar att förena ekonomisk och social hållbarhet med ekologisk hållbarhet. Jordbruket har en viktig roll i bevarandet av den biologiska mångfalden liksom i bevarandet av kulturlandskapet. Övergödning och giftfri miljö är också viktiga frågor i jordbruket. har gjort ett flertal åtaganden vad gäller övergödningen i inom HELCOM genom Baltic Sea Action plan, vilket kommer att kräva stor anpassningsförmåga för det svenska jordbruket. Frågor om genetiskt modifierade organismer och introduktion av nya arter i det svenska odlingslandskapet är också aktuella frågor. ska jordbruket kunna svara upp till konsumenternas efterfrågan i en internationell konkurrens. En utvecklad produktion av biobränslen gör också anspråk på odlingsmarken. Former för att värdera och avväga olika värden behöver utvecklas. Ekosystemansatsen behöver integreras i analysen då den tydliggör beroendet mellan ekosystemen och ekonomin på både kort och lång sikt. Förutsättningarna för företagandet inom jordbruket ser olika ut för olika jordbruk och i olika delar i landet. Etappmål, styrmedel och åtgärder behöver utformas med dessa skilda förutsättningar i åtanke för att inte få oönskade regionala, ekonomiska eller sociala effekter. Området är även reglerat av den gemensamma europeiska Prioritering av områden för strategier Svenska regleringar behöver utformas i samklang med den europeiska regleringen för att inte skapa oklarheter eller onödig dubbel administration. Även positioner inom den gemensamma europeiska jordbrukspolitiken är viktiga för att kunna påverka det svenska jordbrukets långsiktiga hållbarhet. Det finns också anledning att tydligare synliggöra näringslivets bidrag och ytterligare potential i arbetet. Framtagandet av en strategi för långsiktigt hållbar markanvändning – fokus jordbruk berör flera av miljökvalitetsmålen, i första hand Ett rikt odlingslandskap men även Ingen övergödning, Levande sjöar och vattendrag, Myllrande våtmarker, Ett rikt växt- och naturliv, med flera. Flera av generationsmålets strecksatser berörs också. Följande delmålsförslag i Miljömålen – nu är det bråttom! föreslås ingå i utredningen av området: ¾Ingen övergödning: Utsläpp av fosfor ¾Ingen övergödning: Utsläpp av kväve ¾Ingen övergödning: Utsläpp av ammoniak ¾Myllrande våtmarker: Våtmarker i odlingslandskapet ¾Ett rikt odlingslandskap: Ängs- och betesmarker ¾Ett rikt odlingslandskap: Åkerlandskapet ¾Ett rikt odlingslandskap: Odlad mångfald ¾Ett rikt odlingslandskap: Husdjursgenetiska resurser ¾Ett rikt odlingslandskap: Byggnader och bebyggelsemiljöer ¾Ett rikt odlingslandskap: Ekologisk produktion ¾Ett rikt växt- och djurliv: Förlust av biologisk mångfald ¾Ett rikt växt- och djurliv: Andel hotade arter Behov av underlag från myndigheter: Expertstöd från målansvariga myndigheter. Förslag till rapporteringsdatum: . Beredningen ser behov av en sammanhållen vattenpolitik för att kunna nå alla de miljökvalitetsmål som rör vattenfrågor. Området behöver ett ökat helhetsperspektiv för att möjliggöra tillräckliga åtgärder inom de mest angelägna områdena. Det finns flera stora utmaningar för att vi ska nå miljökvalitetsmålen inom området. präglas området i hög grad av styrning i lager på lager och en komplex administrativ struktur. Beredningen kan här bidra i Prioritering av områden för strategier frågor som kräver politiska bedömningar och överväganden om övergripande strukturella förändringar. ingår i flera olika internationella samarbeten om vatten.