sou · GYB354 · 2010-08-11 00:00:00 — Därtill förmodar vi att enbart det förhållandet att en utlandsbosatt låntagare blir medveten om att det finns en risk 38 kap. 4 § och 13 kap. 14 § utsökningsbalken. 46 kap. 9 § utsökningsförordningen. 518 kap. 7 § andra stycket utsökningsbalken. 63 kap. 23 § tredje stycket utsökningsbalken. 78 kap. 8 § utsökningsbalken och 6 kap. 14 § utsökningsförordningen. Andra åtgärder för att öka återbetalningen av studieskulder för att dennes egendom i kan komma att utmätas, kommer att medföra att betalningsviljan ökar. 6.2Uppgiftsskyldighet avseende adressregister för andra myndigheter Det finns andra svenska myndigheter och organisationer förutom CSN som har kunder som befinner sig utomlands. Det gäller exempelvis , , , arbetslöshetskassor och ambassader. Dessa har egna register med adress- och kontaktuppgifter till utlandsbosatta kunder. Om samma kund är kund hos flera myndigheter leder det till dubbellagring av adress- och kontaktuppgifter. Vi menar att det finns starka skäl att utreda förutsättningarna och möjligheterna för ett ökat samarbete mellan myndigheter och organisationer vad gäller adressuppgifter till utlandsbosatta kunder. Ett annat uppslag är att det inrättas ett för svenska myndigheter gemensamt och samlat adressregister för utlandsbosatta kunder. Det skulle kunna vara ett utvidgat uppdrag för folkbokföringen. Ett sådant gemensamt register skulle bidra till dels bättre adressuppgifter och effektivare adresshantering, dels en bättre hushållning med samhällets resurser. 6.3Gemensam EU-förordning för indrivning av studiestöd eller en privaträttslig studiestödsfordran? Så länge som CSN:s fordringar på studiestöd inte omfattas av några internationella förordningar och konventioner kommer CSN:s fordringshantering i utlandet innebära svårigheter, särskilt när det gäller verkställighet, se bilaga 3. Ett sätt att komma till rätta med dessa svårigheter är att svenska staten tar initiativ till en EU-förordning på området. Ett annat sätt är att lagstiftaren eftersträvar att en studiestödsfordran får en mer privaträttslig prägel så att en tvist faller inom I-förordningens tillämpningsområde, se bilaga 3. Detta kan ske till exempel genom att rättsförhållandet mellan studielåntagaren och den statliga långivaren grundas på avtal som är underkastat civilrättsliga regler, så att den statliga långivaren inte befinner sig i en rättslig ställning som skiljer sig från vad som gäller för andra Andra åtgärder för att öka återbetalningen av studieskulder långivare.8 Detta hindrar inte att låntagarens förpliktelser är reglerade i lag. Det bör emellertid inte vara en speciallag om återbetalning av studiemedel. En annan betydande faktor kan vara om studiestödsfordringar överklagas till allmän domstol. 8 I domen LTU v. Eurocontrol, , mål. 29/6, klargjorde att den omständigheten, att målet handlar om en tvist mellan en offentlig myndighet och ett privaträttsligt subjekt inte behöver betyda att målet faller utanför Brysselreglernas tillämpningsområde. Även i ett sådant fall kan det röra sig om ett rent privaträttsligt mellanhavande, exempelvis ett kontraktsförhållande. 7 Kostnads- och konsekvensanalys Samtliga förslag som presenteras syftar ytterst till att de obetalda fordringar som CSN har på studiestödstagare ska betalas i högre grad än . De obetalda fordringarna uppkommer när personer inte återbetalar studielån enligt gällande regler (obetalda studielånefordringar) eller när återkrav till följd av felaktiga utbetalningar inte betalas (obetalda återkravsfordringar). att det ska införas en återbetalningsförsäkran, som låntagare måste underteckna för att få studielån utbetalt, att det ska införas en skyldighet för låntagare/återbetalningsskyldiga för återkrav att lämna uppgift om aktuell adress till CSN, om låntagaren/den återbetalningsskyldige för återkrav inte har aktuell adress registrerad i folkbokföringsregistret, och att preskriptionstiden för en fordran på studiestöd förlängs från till efter tillkomsten, om inte preskriptionen avbryts . Förslagen bidrar antingen direkt eller indirekt till att statens kostnader för studiestöd minskar. leder det till att CSN:s totala osäkra fordran på framför allt låntagarna minskar. medför förslagen vissa ökade administrativa kostnader för CSN. Förslaget om återbetalningsförsäkran kan också leda till att handläggningstiden för låneutbetalning förlängs för de studerande som väljer att lämna in sin återbetalningsförsäkran i form istället för i elektronisk form. Kostnadsanalysen presenteras för samtliga förslag, men förslagen utgör delar av ett åtgärdspaket och är förutsättningar för varandra. Det innebär att den redovisade kostnadsanalysen inte gäller om inte samtliga förslag genomförs. Kostnadsanalysen utgår ifrån uppgifter avseende 2009 och är statisk, det vill säga den baseras på att mönster vad gäller antal studerande, antal återbetalningsskyldiga m.m. även gäller framgent. Samtliga belopp som presenteras avser prisläge. Analyserna av förslagens övriga konsekvenser för de studerande, för CSN och för de återbetalningsskyldiga redovisas separat per förslag. Inledningsvis görs ett försök att fastställa hur mycket mer återbetalningsskyldiga borde betala in, som ett teoretiskt maxvärde på hur stora inbetalningar som skulle kunna förväntas inkomma efter införandet av förslagen. Som redovisats i avsnitt 2.2 är det som inte återbetalades på lån . Det är dock helt orealistiskt att förvänta sig att dessa skulle betalas in i sin helhet. Det gäller oavsett vilka åtgärder som vidtas, eftersom CSN funnit att främsta skälet till att återbetalning inte görs är att låntagaren har så låg inkomst att årsbeloppet, trots nedsättning enligt regelverken, ändå inte betalas1. Detta gäller främst återbetalare bosatta i . De stod för eller av det obetalda årsbeloppet. De föreslagna åtgärderna bedömer vi därför skulle ha liten, eller närmast obefintlig, inverkan på återbetalningen bland återbetalare bosatta i . Däremot bedöms förslagen ha inverkan på återbetalningen från de med utländsk adress och från de med okänd adress. Dessa grupper stod för de resterande (153 respektive ) av det obetalda årsbeloppet. Det finns dock omständigheter som medför att det även här är orealistiskt att förvänta sig att hela detta belopp kommer att betalas in i sin helhet om våra förslag införs. En sådan omständighet är att det bland både de med utländsk och okänd adress sannolikt finns personer med så låga inkomster att om de hörde av sig till CSN skulle de ha rätt till nedsättning enligt regelverken. En annan omständighet är att även om CSN:s adressuppgifter förbättras genom införande av en adresskyldighet är det inte troligt att alla som flyttar utomlands kommer att efterleva skyldigheten. Det betyder att problemet med okända adresser 1 CSN (2008a), Kunder med betalningssvårigheter. Det första kravet från Kronofogden –2007. kommer att finnas kvar, om än i mindre omfattning. Ytterligare en omständighet som bidrar till att återbetalningsökningen inte blir så stor som är att även om CSN:s bevisläge bedöms förbättras i och med införandet av en återbetalningsförsäkran, går det inte att bedöma utgången i tvisterna, dels eftersom det inte finns någon praxis på området, dels eftersom varje land har sin rättstradition. Problemet med förlorade rättsprocesser eller att rättsprocesser inte inleds alls på grund av bristande bevisning kan komma att kvarstå, men sannolikt i mindre omfattning än . Ett annat bekymmer är den omständigheten att CSN:s talan kan komma att avvisas av en utländsk domstol eftersom det rör ett offentligrättsligt krav, se bilaga 3. Hur mycket dessa omständigheter påverkar återbetalningen är inte lätt att uppskatta. Emellertid har CSN på utredningens uppdrag gjort en kostnads-/intäktskalkyl för förslaget om återbetalningsförsäkran, som väger ökad återbetalning mot ökade systemkostnader. 7.1.1CSN:s kostnads-/intäktskalkyl för återbetalningsförsäkran Utgångspunkten för kalkylen är de 59 600 återbetalningsskyldiga låntagare som hade en utländsk adress 2009. De med okänd adress ingår således inte i kalkylen. Av de återbetalningsskyldiga låntagare med utländsk adress bodde i länder där rättsliga processer inte kan bedrivas , till exempel på grund av att CSN:s talan kan komma att avvisas av en utländsk domstol eftersom den rör ett offentligrättsligt krav eller att landet saknar ett fungerande rättssystem. Förslagen ändrar inte dessa förhållanden. Då återstår 55 100 återbetalningsskyldiga låntagare med utländsk adress. Av de nettodebiterade årsbeloppen betalar de med utländsk adress och följaktligen betalar de inte , vilket motsvarar 2009. Eftersom det är vanligare att personer med höga skulder inte betalar så uppskattar CSN att av låntagarna står för dessa . En uppskattning görs att hälften av dessa har medel och skulle kunna betala om CSN inledde rättsliga åtgärder mot dem. Hälften av av 55 100 personer med en snittskuld på , fördelat över 20 återbetalningsår, ger då en årligt ökad återbetalning om . Det bör noteras att full återbetalningsökning bedöms uppstå om ca. Det är först då som merparten av låntagarna omfattas av förslaget om återbetalningsförsäkran. Mot detta ska kostnader för systemutveckling och implementering samt andra administrativa kostnader ställas. I kalkylen ingår dock inte de ökade rättegångskostnaderna. Dessa redovisas separat nedan. CSN uppskattar att kostnaden för systemutveckling och implementering för uppgår till och att systemdriften åren därefter uppgår till . I driftskostnaderna ingår den potentiellt ökade kostnaden för separata utbetalningar av bidrag respektive lån. Under antagande om 10 utbetalningar till 250 000 kunder gånger en kostnad på , beräknas denna kostnad kunna uppgå till . med en kalkylränta på uppskattas nuvärdet av den sammanlagt ökade återbetalningen av studielån uppgå till . beräknas nuvärdeskostnaden för ökade system- och driftskostnader uppgå till , vilket ger en nuvärdesberäknad nyttofaktor på över 5,0. Förenklat betyder det att vinsten av att införa en återbetalningsförsäkran är mer än fem gånger högre än kostnaden för den. Således kan förslaget ses som en god samhällsekonomisk investering, även om det tar innan den fulla effekten av den syns i ökad återbetalning. 7.1.2Kostnadskalkyl för de med okänd adress I CSN:s kostnadskalkyl avseende återbetalningsförsäkran ingår inte de med okänd adress. Man kan dock utgå ifrån att CSN:s allt mer aktiva eftersökning av adresser i kombination med förslagen om adresskyldighet, återbetalningsförsäkran och förlängd preskriptionstid sammantaget leder till att fler av dem med okänd adress kommer att återfinnas och kommer att återbetala i större utsträckning än . Hur mycket mer som kommer att återbetalas kan inte säkert uppskattas. Mot bakgrund av att antalet okända adresser minskade och att CSN arbetar än mer med att eftersöka adresser, antas att eftersökningen tillsammans med förslagen leder till att antalet återbetalningsskyldiga låntagare med okänd adress minskar med en fjärdedel från dagens 18 000 till 13 500. Med en genomsnittlig skuld på och en återbetal- ningstid kan den årligt ökade återbetalningen beräknas öka med . Mot detta ska CSN:s ökade administrativa kostnader ställas. har CSN tillsatt 10 personer att arbeta med att eftersöka adresser till låntagare med okänd adress eller till låntagare där det finns skäl att tro att de felaktigt är klassificerade som bosatta i . Denna verksamhet är viktig och bör permanentas. Emellertid bedömer vi att denna verksamhet även fortsättningsvis ryms inom CSN:s befintliga ramar. 7.1.3Kostnadskalkyl för förlängd preskriptionstid Hur mycket mer som återbetalas på grund av förslaget att preskriptionstiden för studiestödsfordringar förlängs från 10 till kan endast uppskattas, och förslaget får full effekt först . CSN fann vid senaste undersökningen att 10 024 lån hade det senaste preskriptionsavbrottet , vilket medför att de lånen riskerar att preskriberas . Det kan dock ha skett preskriptionsavbrott i en del av dessa ärenden (3 029), eftersom CSN har skickat ett flertal försändelser till folkbokföringsadressen utan att de har kommit i retur. Det sammanlagda skuldbeloppet är . Av de 10 024 lånen hörde till låntagare med antingen utländsk eller okänd adress. Förlängningen av preskriptionstiden medför att CSN får mer tid att söka adresser till dem med okänd adress. Förlängningen medför också att CSN kommer att ha en fordran på fler av dem som återvänder till efter en period utomlands. Hur många det rör sig om är svårt att säga. Om man antar att hälften av de med antingen utländsk eller okänd adress och som har lån som sannolikt skulle preskriberas , inte längre skulle kunna få lånen avskrivna på grund av preskription och därför istället återbetalar sina lån, skulle knappt 1 000 fler låntagare återbetala. Med en genomsnittlig skuld på och en återbetalningstid skulle det årliga återbetalningsbeloppet öka med . Vi har inte funnit att en förlängning av preskriptionstiden skulle innebära några administrativa merkostnader. CSN har datalagringskostnader och den mertid för datalagring som förlängningen skulle medföra bedömer vi kommer att vägas upp av att färre låntagare kommer att behöva hanteras. Förslagen rör främst studielånefordringar, som beskrivits ovan, men även återkravsfordringar omfattas. Emellertid kommer förslagen sannolikt att ha liten inverkan på betalningen av återkrav, eftersom många av de personer som har en återkravsskuld saknar betalningsförmåga eller betalningsvilja, och har saknat något av detta under flera år2. Detta trots att återkravsskulder oftast är väsentligt lägre än studielåneskulder. Kännetecknande för de som inte betalar på sin återkravsskuld är att en stor andel av dem har studerat på högst gymnasienivå, ofta med studiehjälp. Studiehjälp består enbart av bidrag och omfattas därför inte av förslaget om införande av återbetalningsförsäkran av studielån. De som inte betalar sin återkravsskuld kännetecknas också av att inkomst helt saknas eller är låg samt att ingen överenskommelse om betalningsplan har gjorts. Det sistnämnda tyder på att CSN har bedömt att möjligheterna att få in mer pengar än vad skulle ha kunnat driva in är små. Sammantaget tyder detta på att förslagen sannolikt kommer att ha närmast försumbar inverkan på betalningen av återkrav och inte kommer att leda till att betalningen av återkrav ökar i någon nämnbar omfattning. 7.1.5Kostnadskalkyl för ökat antal rättsprocesser utomlands En konsekvens av förslagen är att CSN kommer att få bättre förutsättningar att driva in fordringar utomlands. Dels kommer CSN att nå fler som befinner sig utomlands med olika försändelser, dels kommer CSN att genom att en återbetalningsförsäkran införs ha lättare att vidta rättsliga åtgärder om låntagaren inte betalar och myndighetens bevisläge kommer sannolikt att vara bättre. Sammantaget bedömer vi att detta kommer att leda till att CSN inleder fler rättliga processer utomlands. Den ökade återbetalning som processerna väntas leda till ingår i de kalkyler av återbetalningsökningar som redovisats ovan, framför allt i CSN:s kostnads-/intäktskalkyl avseende återbetalningsförsäkran, men också i kalkylen för färre låntagare med okänd adress. Däremot är inte CSN:s ökade kostnader för rättsliga processer utomlands 2 CSN, Studiestödet 2009, . De ökade kostnaderna för de rättsliga processerna utomlands beräknas här. inledde CSN 260 rättsliga processer utomlands, varav 48 i . CSN uppskattar att hanteringen av dessa processer tidsmässigt motsvarade en årsarbetskraft . Kostnaderna för processerna varierar mellan länder. CSN uppskattar att snittkostnaden för en rättslig process utomlands, exklusive , är . I är kostnaden avsevärt högre. Enligt nuvarande avtal för ska CSN betala provision på inkasserat belopp. Advokaterna börjar alltid med ett inkassoförfarande där de försöker få låntagaren att betala sin skuld utan någon egentlig rättslig process. Om fordran betalas är provisionen därefter . Om det blir domstolsförhandlingar tillkommer advokatkostnader som enligt uppgift kan vara höga. När CSN inleder fler rättliga processer utomlands ökar kostnaderna, dels på grund av att CSN lägger mer interna personalresurser på denna verksamhet, dels på grund av att CSN:s kostnader för processer utomlands ökar. Under antagandet att CSN istället för 260 inleder 1 000 rättsliga processer utomlands, skulle CSN behöva öka antalet årsarbetskrafter som hanterar dessa processer i motsvarande utsträckning, från en till uppskattningsvis fyra årsarbetskrafter. Det motsvarar en kostnadsökning på . Den baseras på den genomsnittliga årsarbetskraftskostnaden, inklusive sociala avgifter och pensionsavgifter, som CSN hade 2009, multiplicerat med utökningen om tre årsarbeten. När det gäller ökade processkostnader uppskattas av de 1 000 processerna utomlands komma att ske i , medan resterande sker i övriga länder. Denna fördelning baseras på var de återbetalningsskyldiga låntagarna med känd adress var bosatta 2009. Processkostnaden för övriga länder beräknas då öka till totalt , en ökning med jämfört med (840 processer * jämfört med 212 processer * ). Kostnadsökningen för fler processer i är svårare att uppskatta då den är provisionsbaserad, men i kostnadskalkylen antas den vara dubbelt så hög som snittkostnaden i övriga länder, det vill säga . Antalet processer förväntas öka från 48 till 160, vilket leder till en kostnadsökning på . Totalt sett beräknas förslagen leda till att återbetalningen ökar med . beräknas CSN:s kostnader för systemutveckling, drift, handläggning och rättsliga processer utomlands öka med . , när förslagen införts och omfattar merparten av låntagarna, beräknas den årliga nettovinsten uppgå till . Kalkylerna är dock uppskattningar. De baseras på antaganden och ska ses som indikationer på vilka åtgärder som har störst inverkan på återbetalningen och de kostnader som är förknippade med dem. Summering av kostnadskalkyler, Netto (+/-) -9,0 -14,5 -14,5 -23,5 1) Kostnaden för fler rättsliga processer utomlands redovisas i sin helhet. Det har inte varit möjligt att fördela den på respektive förslag, eftersom förslagen samverkar och tillsammans möjliggör fler processer utomlands. Förslagen bidrar till att statens kostnader för studiestöd och att den totala osäkra fordran på låntagarna minskar, vilket i förlängningen leder till minskad avskrivning av studieskulder. beräknas CSN:s totala osäkra fordran på låntagarna uppgå till eller av låntagarnas totala studieskuld . Merparten av den osäkra fordran härstammar från gällande trygghetsregler och dödsfall, men av den, motsvarande , härstammar från att låntagarna missköter återbetalningen av sina studieskulder. Förslagen påverkar främst denna del av den osäkra fordran. Förslagen leder till att den årliga återbetalningen ökar med . Den ökade återbetalningen motsvarar att de obetalda årsbeloppen från de återbetalningsskyldiga låntagarna med utländsk och okänd adress minskar med en tredjedel. Det kan antas att även den osäkra fordran som härstammar från misskötsamma återbetalare minskar i motsvarande grad. Det innebär att den osäkra fordran grovt uppskattas minska med . Förutom ekonomiska konsekvenser får förslagen även andra konsekvenser. De berör främst de studerande, de återbetalningsskyldiga låntagarna, de återbetalningsskyldiga för återkrav och CSN, men även andra aktörer kan beröras. I detta avsnitt avhandlas dessa konsekvenser. Om skuldens storlek såsom den anges i en återbetalningsförsäkran är tvistig och den studerande efter invändning har erhållit beslut avseende avskrivning och därefter överklagat beslutet, kommer måltillströmningen till de allmänna förvaltningsdomstolarna att öka något. Vår bedömning är att det endast kommer att röra sig om ett begränsat antal fall . Likaså kan måltillströmningen till ÖKS komma att öka något eftersom ett beslut av CSN att upphäva beviljningsbeslutet för studielånet, på grund av att en återbetalningsförsäkran inte har lämnats in inom de föreslagna tidsfristerna, kan överklagas till ÖKS. Vår bedömning är även här att det endast kommer att röra sig om ett mindre antal fall . För de studerande medför införandet av en återbetalningsförsäkran att det tydliggörs att lånen ska betalas tillbaka. De studerande får också tydligare information om hur mycket de lånat redan vid den första återbetalningsförsäkran. Införandet av återbetalningsförsäkran leder således till bättre information om lån till de studerande. En omdiskuterad fråga är om införandet av en återbetalningsförsäkran skulle innebära stora nackdelar i form av försämrad service till låntagarna på grund av att utbetalningen av studielånet skulle fördröjas. För de studerande som såväl ansöker elektroniskt, som lämnar studie- och återbetalningsförsäkran elektroniskt via Mina sidor på CSN:s webbplats, kommer införandet av en återbetalningsförsäkran inte att innebära någon fördröjning av utbetalningen. En återbetalningsförsäkran innebär då endast ytterligare en elektronisk signering som kan göras i samband med studieförsäkran. För de studerande som inte använder sig av det elektroniska ansökningsförfarandet utan manuellt skickar in en återbetalningsförsäkran, kan införandet av en återbetalningsförsäkran innebära en viss fördröjning av den första utbetalningen av studielånet. Tiden för postgången avgör hur det rör sig om, uppskattningsvis en beroende på om A- eller B-porto används. De studerande som emellertid är ute med sin ansökan och skickar in sin återbetalningsförsäkran till CSN före första möjliga utbetalningstillfälle bör dock inte få en senare utbetalning. För de studerande som skickar in en återbetalningsförsäkran manuellt innebär således ett införande av återbetalningsförsäkran dels ett extra moment i ansökningsprocessen, dels att tiden mellan beviljningsbeslut och utbetalning i vissa fall förlängs. En annan aspekt som kan påverka tid mellan beslut och utbetalning är om den studerande inte befinner sig på den adress som denne får sin återbetalningsförsäkran skickad till. Det ligger dock i den studerandes egenintresse att se till att få del av CSN:s utskick. Det är dock allt färre studerande som ansöker om studiemedel manuellt via blanketter i pappersform. Andelen studerande som ansöker elektroniskt har ökat sedan möjligheten infördes . Det innebär att antalet studerande som utbetalningen riskerar att ta för sannolikt kommer att minska . Vid ett införande av återbetalningsförsäkran behöver CSN informera om att utbetalningen kan ta . vår bedömning att bidra till att en ännu högre andel av alla ansökningar kommer att ske elektroniskt. Mot denna bakgrund anser vi att skälen för ett införande av en återbetalningsförsäkran uppväger den olägenheten att det för vissa låntagare blir några dagars fördröjning av utbetalningen. De som är återbetalningsskyldiga för studielån påverkas inte av införandet av en återbetalningsförsäkran. Det är endast de som efter införandet av återbetalningsförsäkran studerat, tagit lån och blivit återbetalningsskyldiga som omfattas av återbetalningsförsäkran. Vi har därför inte kunnat finna några negativa konsekvenser av införandet av återbetalningsförsäkran för de återbetalningsskyldiga, snarare tvärtom. Eftersom återbetalningsförsäkran har signerats kommer sannolikt de framtida återbetalarna att vara bättre informerade om och införstådda med hur mycket de lånat och hur mycket de ska återbetala, än vad de är . Införandet av återbetalningsförsäkran leder till att färre låntagare invänder mot dels att de överhuvudtaget tagit studielån, dels hur mycket de lånat. Det medför att CSN inte behöver lägga lika mycket tid på att hantera den typen av invändningar, utan istället kan ägna mer tid åt annan verksamhet. Införandet av en återbetalningsförsäkran förenklar CSN:s kravhantering genom administrativa vinster. Återbetalningsprocessen blir mer effektiv. Beviljningsprocessen kan komma att effektiviseras genom att återbetalningsförsäkran leder till att fler väljer att ansöka om studiemedel elektroniskt.