sou · GYB329 · 2010-05-04 00:00:00 — Att Regeringsrätten i något fall vid en analys av den egentliga innebörden av en motsägelsefull kammarrättsdom sett sig föranlåten att konstatera, att underinstansens dom gått klaganden emot, är naturligtvis ingen indikation på att man velat lägga större tyngdpunkt på detta kriterium (se RÅ 2004 ref. 13). Om klaganden yrkar att ett beslut ska upphävas eller ändras, har man alltså anledning att utgå från att det också gått vederbörande emot. Att Regeringsrätten inte sett något skäl att närmare analysera sistnämnda fråga, trots att det varit oklart hur det härmed förhöll sig, framgår t.ex. av RÅ 2004 ref. 13, där domstolen vid prövningen av överklagande av förhandsbesked ansåg sig böra utgå från att den här behandlade förutsättningen för överklagande Klagorätt (37–40 §§) är uppfylld redan om det yrkande som den enskilde framställer hos Regeringsrätten innebär att det av nämnden lämnade beskedet skall ändras. Som kommentar till fallet kan påpekas att det vore närmast stötande att frånkänna en person, som uppträtt som part hos beslutsmyndigheten och inte är nöjd med dess bedömning, klagorätt med hänvisning till att han inte vet sitt eget bästa. 33.4.1De olika kategorierna av klagande – lagförslagets uppläggning Den nuvarande bestämmelsen i 22 § FL är formulerad så, att den endast tar sikte på fysiska personers klagorätt. Den som beslutet angår får överklaga detta, om det har gått honom emot. Tanken är naturligtvis inte att privaträttsliga juridiska personer, t.ex. aktiebolag, ska behandlas annorlunda, men rent språkligt omfattas de inte av regeln. Utanför tillämpningsområdet faller därmed också sådana situationer, där en myndighet har ett behov av klagorätt för att kunna tillvarata statens eller en kommuns rent civilrättsliga intressen – där man alltså i princip befinner sig i samma situation som en enskild. Något svar på frågan om en myndighet kan överklaga en annan myndighets beslut lämnas över huvud inte i lagen. De principer som tillämpas härvidlag är, med bortseende från bestämmelser i specialförfattningar, uteslutande en skapelse av rättspraxis. Vi anser att de i praxis utvecklade riktlinjerna i allt väsentligt är rimliga och ändamålsenliga och därför i princip bör kodifieras. Detta förutsätter en något mera omfattande reglering än den nuvarande. Grundläggande är att man klart skiljer mellan de olika grupper av presumtiva klagande som i praxis i varierande omfattning tillerkänts klagorätt. En huvudlinje går mellan vad som gäller för enskilda respektive myndigheter. Vad gäller de senare måste man vidare skilja mellan statliga och kommunala organ. I centrum för intresset står givetvis – som alltid i förvaltnings- lagen – rättssäkerheten för den enskilde. Den citerade termen används traditionellt inom förvaltningsrätten för att beteckna den fysiska eller juridiska person som är involverad i ett mellanhavande med företrädare för stat eller kommun, alltså det allmänna. I den mån ett statligt eller kommunalt organ inte fullgör en offentligrättsligt Klagorätt (37–40 §§) reglerad uppgift utan agerar som fastighetsägare, arbetsgivare eller i övrigt som företrädare för ett rent privaträttsligt intresse, anses också sådant organ uppträda som enskild. Då vi föreslår att den inledande klagorättsbestämmelsen ägnas en enskilds möjligheter att angripa ett beslut, som uppfyller de i närmast föregående paragraf uppställa kriterierna för att ett beslut ska vara överklagbart, avses alltså samtliga de nu nämnda kategorierna. De kommunala organen har att med utnyttjande av sin eventuella klagorätt ta tillvara dels allmänna, till kommunen knutna intressen, dels sådana sektorsbundna intressen som kommunen genom sina specialreglerade nämnder har att bevaka. Oavsett om det är fråga om den ena eller andra varianten anser vi att talerättsrättsfrågan kan lösas genom en gemensam formel i en andra paragraf, som för enkelhets skull kan sägas gälla kommuns klagorätt. Det tredje stadgandet om klagorätt ägnas statliga myndigheter. Rättsläget är här klarare – men i förhållande till vad som gäller beträffande kommunala organ annorlunda – och principen enkel att återge. En speciell aspekt, som också berör kommunala myndigheters klagorätt, tas emellertid upp i en avslutande paragraf. Denna fjärde och sista klagorättsregel ägnas en – statlig eller – myndighets möjligheter att s.a.s. försvara ett fattat beslut genom att angripa ett avgörande av högre instans, vari denna efter överklagande av någon annan upphävt eller ändrat beslutet. Den av oss föreslagna bestämmelsen om sådan fullföljdsrätt innefattar en viss avvikelse från vad som ansetts gälla. 33.4.2Klagorätt för enskild (37 §) Att en enskild, som haft ställning som part hos beslutsmyndigheten, i första hand är den som har klagorätt, om beslutet inte utfaller till vederbörandes belåtenhet, är tämligen uppenbart och illustreras också av praxis. Trots att i andra bestämmelser i förvaltningslagen (7, 14, 16, 17, 20, 21 och 27 §§) anknyts till partsbegreppet, har man emellertid avstått från att göra en sådan koppling i föreskriften om klagorätt (22 § FL). Anledningen torde vara att en part givetvis ingår i den krets av personer som beslutet angår och att parten därför under alla förhållanden har klagorätt. Vi har ingen annan uppfattning på denna punkt. Det väsentliga är att i bestämmelsen framhäva det grundläggande kriteriet, att endast den som berörs av ett besluts verkningar har rätt att överklaga Klagorätt (37–40 §§) Att särskilt framhålla att den som varit part i ärendet och som vanligen är direkt adressat är den primärt berörde kan förefalla onödigt. Dessutom finns en viss risk för att tillämparen med en sådan lösning koncentrerar sig mera på den formella frågan om klaganden intagit partsställning eller ej än på själva huvudkriteriet. Då det gäller att ge innehåll åt grundförutsättningen för att en person, part eller inte, ska medges klagorätt – att beslutet med förvaltningslagens ord angår vederbörande – har, som framgått, i praxis traditionellt använts formuleringar av typen att klagandens intresse i saken ska vara erkänt av rättsordningen eller att det finns ett skyddssyfte vad gäller detta intresse. För att verifiera existensen av ett sådant intresse har man undersökt om klaganden enligt tillämpliga föreskrifter tillerkänts rätt att yttra sig i ärendet, eller om det annars i lagen eller dess förarbeten framkommer några indikationer i samma riktning. Utan att direkt vilja bryta med detta principiella angreppssätt tycks man dock i vissa rättsfall från relativt sen tid (ovan har i avsnitt 33.3.1 pekats på RÅ 1994 ref. 30, RÅ 1994 ref. 82 och RÅ 2006 ref. 9) ha velat markera en viss förskjutning av tyngdpunkten och mera direkt – utan referenser till vad rättsordningen kan tänkas ge uttryck för – koncentrerat sig på beslutets verkningar i förhållande till det intresse som klaganden representerar. Denna nyansskillnad synes inte sakna praktisk betydelse. Visserligen torde grundtanken i båda fallen vara, att klagorätt ska reserveras för den som representerar ett sådant intresse som kunnat beaktas vid det överklagade beslutets meddelande, men i stället för att koncentrera sig på formella indikationer som förekomsten av yttranderätt, har man i dessa rättsfall mera förutsättningslöst sökt lösningen i den materiella regleringen på det aktuella området. Ger denna sistnämnda vid handen, att de avvägningar i sak som förutsätts föregå beslutet omfattar hänsynstaganden också till ett sådant intresse som klaganden representerar, finns skäl att medge klagorätt. Ett sådant synsätt är enligt vår mening klart att föredra. Lösningen på klagorättsfrågan bör inte bestämmas av formella moment, som kan ha tillkommit mer eller mindre av en tillfällighet. Huruvida ett visst subjekt uttryckligen tillerkänts yttranderätt eller inte, behöver t.ex. inte nödvändigtvis vara ett resultat av noggranna överväganden. kan en sådan möjlighet att intervenera vara så självklar, att den inte behöver författningsregleras, och i andra fall kan man helt enkelt ha förbisett frågan. Särskilt nyckfull blir bedömningen, om man inte nöjer sig med att undersöka föreskrifterna Klagorätt (37–40 §§) på området utan söker sig till dessas förarbeten. Att låta avgörandet av klagorättsfrågan bli helt beroende av vad som händelsevis råkar nämnas i betänkanden eller propositioner är inte acceptabelt. Vi anser att en bestämmelse om enskilds klagorätt i den nya förvaltningslagen bör innehålla två kriterier. Det första ska ge uttryck för den grundläggande förutsättningen, att endast den som berörs av beslutets verkningar kan ställa krav på att få överklaga detta. Här kan lämpligen anknytas till formuleringen i den av oss föreslagna överklagbarhetsregeln (36 §), enligt vars första stycke objektet för ett överklagande måste vara sådant att det kan antas i väsentlig mån påverka någons situation i personligt, ekonomiskt eller annat hänseende. Det andra kriteriet ska markera, att detta inte är nog utan att klagandens intresse i saken också måste vara av sådan art att beslutsmyndigheten kunnat ta hänsyn till det. Som vi utvecklat ovan (33.3.5), bör inte därtill fogas något uttryckligt krav på att beslutet ska ha gått klaganden emot. Resonemanget leder fram till en regel om klagorätt för enskild (37 §) med följande lydelse: En enskild vars situation i väsentlig mån kan antas påverkas av ett beslut får överklaga detta, om hans eller hennes intresse kunnat beaktas vid beslutets meddelande. 33.4.3Klagorätt för kommunala organ (38 §) En grundförutsättning för att ett kommunalt organ ska tillerkännas klagorätt är naturligtvis, att kommunen berörs av beslutet på samma sätt som angivits beträffande en enskild. Detta villkor måste således byggas in även i en klagorättsregel för kommunerna. Ovan har påpekats att en kommun i privaträttsliga sammanhang kan uppträda som enskild och därmed komma att omfattas av den nyssnämnda regeln om sådana subjekts rätt att föra talan. Även då det gäller anspråk på talerätt, grundade på påståenden om att de allmänna intressen som ett kommunalt organ företräder trätts förnär, har bedömningen i praxis följt ett liknande schema. För att det kommunala organet ska tillåtas överklaga en annan myndighets beslut, har man krävt att det rört sig om ett intresse som erkänts av rättsordningen, dvs. att den tillämpliga regleringen medger eller kräver att hänsyn vid beslutets meddelande tas till detta intresse. Har det kommunala organet intagit partsställning hos den andra myndigheten, kan det kommunala intresset i saken sägas redan ha erkänts, varför problem i princip endast uppkommer, då kommunen Klagorätt (37–40 §§) vill intervenera genom att överklaga beslut i ärenden med andra parter. Liksom då det gäller klagorätt för enskild har kravet på sådant skyddssyfte ibland ställts tämligen lågt (t.ex. de i avsnitt 33.3.2 nämnda RÅ 1996 ref. 39 och RÅ 1996 ref. 67). Även här kan skönjas en benägenhet att överge tanken att rättsordningen tydligt och genom krav på konkreta åtgärder – vanligen att infordra yttrande – ska ha markerat den klagoberättigades intresse i saken. Tendensen förefaller alltså också här vara att mera se till vilka intressen som enligt den materiella regleringen på området ska beaktas än till formföreskrifter rörande behandlingen av olika subjekt. I en ny förvaltningslag bör en sådan utveckling främjas genom att man där som förutsättning för kommunala organs klagorätt uppställer kravet, att det överklagade beslutet ska röra ett intresse, som kunnat beaktas vid ärendets avgörande. De allmänna intressen som kommunen vill ta tillvara genom sitt överklagande kan, som ovan påpekats, vara av olika slag. Det kan gälla att skydda ett till kommunen som sådan knutet allmänt intresse, varvid kommunen normalt företräds av sin styrelse, men det kan också vara fråga om att bevaka det kommunala intresset vid tillämpningen av specialförfattningar, då de för ändamålet särskilt tillskapade nämnderna (socialnämnd, miljö- och hälsoskyddsnämnd etc.) representerar kommunen. Vårt ställningstagande i den fråga som vi nu övergår till att behandla medför emellertid att anledning saknas att utforma olika klagorättsregler för de båda fallen. I det föregående har utgåtts från att det beslut som överklagas har fattats av en statlig myndighet. Den praxis på vilken ovan replieras avser också nästan uteslutande överklagande av sådana myndigheters beslut. De specialreglerade nämndernas klagorätt kan inte heller gärna tänkas avse beslut av annat kommunalt organ. Som framgår av avsnitt 33.3.2 (in fine) har emellertid kommunstyrelsen i ett fall, RÅ 1956 ref. 18, medgetts rätt att överklaga ett beslut av , alltså en specialreglerad nämnd. Skälet härför var, som framgått, att det av nämnden meddelade bygglovet berörde mark, som enligt stadsplanen skulle ingå i gata, och att beslutet därför fick anses inverka på kommunens rätt. Det kan naturligtvis anföras skäl för ett sådant principiellt synsätt. kan från sina utgångspunkter, som de framkommer i byggnadslagstiftningen, ha att beakta andra intressen än dem som kommunen i denna sin egenskap (alltså inte som t.ex. fastighetsägare) har att företräda. framstår det som något Klagorätt (37–40 §§) av en anomali om kommunerna – som uttryckte det i sitt yttrande i målet – finge överklaga sina egna beslut. Vi har stannat för att i vårt lagförslag tillerkänna både kommunens styrelse och specialreglerade kommunala nämnder – som företrädare för kommunen – rätt att, under de närmare förutsättningar beträffande respektive organs intresse i saken som här berörts, överklaga beslut av en statlig myndighet. Nämnas bör att FRU:s förslag till klagorättsregel (31 §) innehöll motsvarande begränsning, och att man inte ens tycks ha övervägt något annat; tvärtom ansåg FRU att det var av särskild vikt att klart ange, att det i varje situation i princip bara finns en myndighet som äger utöva besvärs- rätten och att den ena kommunala myndigheten inte har någon befogenhet att gå in på den andras område eller överklaga andra kommunala beslut (SOU 1983:73 s. 135). Vårt förslag innebär alltså, att kommunen som sådan endast som företrädare för sina privat- rättsliga, men inte sina eventuella offentligrättsliga intressen ska kunna överklaga sina nämnders beslut. Klagorättsregeln kan således nära ansluta till den för enskilda föreslagna. I båda fallen gäller, att det angripna beslutet ska ha sådana verkningar som beskrivs i 36 § och att klagandens intresse i saken ska ha kunnat beaktas vid beslutets meddelande. Den enda principiella skillnaden ligger i att den enskildes klagorätt avser både statliga och kommunala myndigheters beslut, medan kommunen endast kan överklaga beslut av statligt organ. Det enklaste sättet att ge uttryck för detta är att i klagorättsregeln för kommun (38 §) referera till motsvarande bestämmelse om enskilds klagorätt (37 §) med markering av den nyssnämnda differensen. Lydelsen blir då följande: En kommun får överklaga ett beslut av en statlig myndighet under samma förutsättningar som enligt 37 § gäller för en enskild. 33.4.4Klagorätt för statliga myndigheter (39 §) Som påpekats kan statliga myndigheter, liksom kommunala sådana, föra talan mot andra myndigheters beslut enligt de för enskild tillämpliga reglerna, om det bara gäller att hävda ett civilrättsligt intresse. I övrigt framgår av fast praxis att sådana myndigheter inte utan särskilt stöd i specialförfattning kan överklaga andra – statliga eller kommunala – myndigheters beslut. Denna princip bör förankras i den nya förvaltningslagen. Klagorätt (37–40 §§) Något undantag bör enligt vår mening inte göras för sådana fall, där en statlig myndighet med stöd av särskilda bestämmelser kan ta initiativ till ett ärende hos annan myndighet eller i övrigt uppträder som part hos denna. Det grundläggande argumentet för nuvarande praxis på området – att de båda organen i princip representerar ett gemensamt statligt intresse – gäller även då. Vill man utvidga klago- rätten i sådant fall, får man ta in en sådan regel i vederbörande specialförfattning. Om den beslutande myndigheten i en situation som den nyssnämnda inte är statlig utan – det måste i så fall röra sig om en specialreglerad nämnd – bortfaller argumentet, att de båda organen representerar samma statliga intresse. Visserligen företräder båda det allmänna intresse som enligt författningen ska tillvaratas, men inom denna ram sammanfaller de lokala eller regionala intressena inte nödvändigtvis med riksintresset. Då vi ovan förordat, att de specialreglerade kommunala nämnderna ska – i enlighet med etablerad praxis – kunna överklaga beslut av statlig myndighet i syfte att värna just de intressen som de enligt special- författningen har att bevaka, kan möjligen hävdas att en statlig myndighet borde ges motsvarande möjlighet att hävda riksintresset, om det är en myndighet som beslutat i ärendet. Vi anser emellertid inte, att detta argument för fullständig paritet är tillräckligt starkt för att bryta principen om att en statlig myndighet inte utan stöd i särskild föreskrift får överklaga annan myndighets beslut. Med hänsyn till det förslag angående myndighets fullföljdsrätt som vi nedan för fram (40 §) får en bestämmelse om statliga myndigheters avsaknad av klagorätt (39 §) emellertid förses med en reservation enligt följande modell: En statlig myndighet får inte överklaga beslut av en annan myndighet utom i fall som avses i 40 §. 33.4.5Myndighets fullföljdsrätt (40 §) Som ovan (33.3.4) redovisats har en myndighet, som efter överklagande av enskild fått sitt beslut ändrat eller upphävt av en förvaltningsdomstol, numera generellt rätt att fullfölja talan mot ett sådant avgörande. Detta ska framgå av den något kryptiskt formulerade 7 a § FPL, enligt vilken, då en enskild överklagar en förvaltningsmyndighets beslut, den myndighet som först beslutat i saken ska vara den enskildes motpart sedan handlingarna i ärendet överlämnats till domstolen. Indirekt syftar stadgandet till att Klagorätt (37–40 §§) reglera frågan om myndighetens klagorätt, eftersom myndigheten som den enskildes motpart i målet hos förvaltningsrätten anses ha rätt att överklaga förvaltningsrättens dom, om denna avviker från vad myndigheten beslutat (oavsett i vilken riktning ändringen går; se –s. 300). I litteraturen (s. 140) har påpekats att det inte är alldeles självklart att den som är enskilds motpart i ett ärende på tjänstens vägnar därmed också blir att betrakta som någon som beslutet i ärendet angår, men att reglerna uppenbart är tänkta att uppfattas på detta sätt. Om det däremot är en högre förvaltningsmyndighet som på talan av den enskilde korrigerat beslutsmyndighetens avgörande, tillämpas alltjämt de i praxis framvuxna principerna, som innebär att statlig myndighet saknar fullföljdsrätt, medan myndighet har sådan, om dess av den högre instansen upphävda beslut varit betungande för den enskilde. Har den enskilde gynnats av det upphävda beslutet, anses han eller hon däremot själv få överklaga överinstansens beslut, med följd att det kommunala organets klagorätt i princip – undantag förekommer, som visats – bortfaller. Gällande ordning är enligt vår uppfattning inte tillfredsställande. Vad gäller statliga myndigheters klagorätt i denna situation är det knappast logiskt att den ska variera med hänsyn till arten av överinstans. Anser man det angeläget att myndigheten bereds möjlighet att genom ett överklagande försvara den ståndpunkt man intagit vid beslutsfattandet – det sätt på vilket man tillämpat regleringen och beaktat de i ärendet involverade intressena – borde det vara egalt, om beslutet ändrats av en förvaltningsdomstol eller en högre förvaltningsmyndighet. En sådan nyorientering bör enligt vår mening komma till uttryck i en klar och enkel klagorättsregel och inte via någon bestämmelse om att myndigheten i angiven situation blir den enskildes motpart i den högre instansen. Beträffande de kommunala myndigheternas klagorätt skulle man med en sådan bestämmelse komma ifrån de onödigt komplicerade riktlinjer som gäller. Oavsett hur det kommunala beslutet tett sig ur den enskildes synvinkel, skulle myndigheten kunna överklaga ett avgörande, som avviker från beslutet. Den som har att avgöra om det kommunala organet har fullföljdsrätt – vare sig det är en förvaltningsdomstol eller en högre förvaltningsmyndighet – får alltså ett direkt svar i lagen och befrias helt från de överväganden som den enligt praxis tvingats göra. Som ett ytterligare argument för denna utvidgade klagorätt för myndighet kan tillfogas att prejudikatbildningen därigenom skulle Klagorätt (37–40 §§) Det finns anledning att räkna med att myndigheterna framför allt kommer att utnyttja sin fullföljdsrätt i sådana fall, där ärendet avser principiellt intressanta frågor, som bör föras till högsta instans. Den nu skisserade regeln kan göras tämligen kort och koncis enligt följande: Har en högre instans efter överklagande upphävt eller ändrat en myndighets beslut, får myndigheten överklaga detta avgörande. Sammanfattningsvis innebär våra förslag i detta kapitel att klagorätts- frågan regleras i fyra paragrafer med följande lydelse: 37 § En enskild vars situation i väsentlig mån kan antas påverkas av ett beslut får överklaga detta, om hans eller hennes intresse kunnat beaktas vid beslutets meddelande. 38 § En kommun får överklaga ett beslut av en statlig myndighet under samma förutsättningar som enligt 37 § gäller för en enskild. 39 § En statlig myndighet får inte överklaga beslut av en annan myndighet utom i fall som avses i 40 §. 40 § Har en högre instans efter överklagande upphävt eller ändrat en myndighets beslut, får myndigheten överklaga detta avgörande. 34Överklagandets form och innehåll (41 §) Enligt 23 § första stycket FL överklagas beslut skriftligt. Vad gäller innehållet uppställs inga andra krav än att klaganden ska ange vilket beslut som överklagas och den ändring i beslutet som han begär. Vid överklagande hos högre förvaltningsmyndighet är dessa villkor de enda som uttryckligen stipulerats i förvaltnings- lagen. Av förvaltningslagen framgår däremot inte att kraven i normalfallet, dvs. då allmän förvaltningsdomstol utgör överinstans, sträcker sig ett stycke längre. Här griper förvaltningsprocesslagens mera utvecklade system in. Ett överklagande – eller, som det fortfarande heter i förvaltnings- processlagen, en besvärshandling – ska enligt 3 § FPL vara egenhändigt undertecknad av klaganden eller hans ombud. Klago- skriften ska även innehålla uppgift om klagandens yrke, person- nummer eller organisationsnummer, adress och telefonnummer samt förhållanden i övrigt av betydelse för delgivning med honom. Motsvarande uppgifter ska också lämnas om ställföreträdare eller ombud liksom om enskild motpart. Vad gäller handlingens innehåll föreskrivs i 4 § FPL att klaganden – förutom det beslut som överklagas – ska ange sitt yrkande och de omständigheter som åberopas till stöd för detta. I paragrafen rekommenderas ytterligare att klaganden uppger de bevis som han vill åberopa och vad han vill styrka med varje särskilt bevis. Överklagandets form och innehåll (41 §) Vi föreslår ingen ändring beträffande det gällande kravet på skriftlighet. Att detta är uppfyllt även vid anlitande av elektroniska eller andra tekniska medel för informationsöverföring har tidigare utvecklats. Genom att sådana alternativ godtas är det föga lämpligt att – då det gäller överklagande hos högre förvaltningsmyndighet – införa något sådant krav på egenhändigt undertecknande som beträffande talan i förvaltningsdomstol uppställs i förvaltningsprocess- lagen. Den tekniska utvecklingen och därmed möjligheten att på ett bättre och säkrare sätt kunna verifiera att ett meddelande verkligen härrör från den uppgivne avsändaren har kommit därhän, att kravet på egenhändigt undertecknande mera allmänt kan ifrågasättas i lagstiftningen.