sou · GXB331 · 2010-01-01 00:00:00 — Utredningen har också föreslagit att ett gemensamt trafikverk bildas med trafikslagsövergripande planerings- och sammanvägningsfunktioner. Det finns enligt utredningen naturliga kopplingar mellan infrastrukturplanering, upphandling av trafik och utveckling av kollektivtrafiken. 10 Rikstrafiken – liten myndighet med stort uppdrag, Statskontoret 2003:25 Rikstrafiken ärvde till en början ett antal åtaganden som var historiskt betingade och som i grunden var tveksamma eller ifrågasatta. Det gäller bland annat viss tågtrafik i Bergslagen och nattågstrafik på övre . Justeringar har gjorts men det är utomordentligt svårt att avveckla eller sänka standarden på trafik när den väl inrättats, oavsett hur mycket den kostar och oavsett hur begränsad nyttan än är. Upphandling av Gotlandstrafiken svarar för en stor del av anslaget för trafikavtalen och är speciell genom sin omfattning, betydelse för regionen, kontraktens komplexitet och bristande konkurrens. Det behövs inte bara kompetens men också förhandlingsstyrka. I allt väsentligt är Rikstrafikens uppgift att se till att trafik kommer till stånd på infrastruktur, där det inte finns kommersiell bärkraft. Det är sällan som långväga icke-kommersiell kollektivtrafik är direkt sammankopplad med infrastrukturinvesteringar. När det gäller flyget har beslut fattats om att driftbidraget till icke-stat- liga flygplatser efter en övergångstid huvudsakligen ska ges till de flygplatser där Rikstrafiken upphandlar transportpolitiskt motiverad flygtrafik (prop. 2008/09:35 Framtidens resor och transporter – infrastruktur för hållbar tillväxt, 2008/09 TU2, rskr. 2008/09:145). Däremot är Rikstrafikens och trafikhuvudmännens planering nära förbundna med varandra. Rikstrafiken ska verka för att de transportpolitiska målen uppnås med fokus på en grundläggande tillgänglighet i den interregionala kollektiva persontrafiken. Det sker i vissa fall genom att Rikstrafiken och trafikhuvudmännen genom samverkansavtal organiserar och finansierar en gemensam kollektivtrafik, som både ger förutsättningar för interregionalt resande som inomregionalt resande. Rikstrafikens verksamhet är i huvudsak regionalpolitiskt och inte samhällsekonomiskt motiverad. Som vi har påpekat i avsnitt 5.3.8 har ett ökat regionalt ansvar redan effektuerats genom att flera länstrafikbolag fått tillstånd att organisera länsöverskridande trafik. Det har lett till att Rikstrafiken tecknar färre avtal efter egna anbudsförfaranden, för att istället teckna fler avtal med flera samarbetande länstrafikbolag efter förhandling. Eftersom det finns ett avtalsförhållande mellan länstrafikbolag och en operatör kan man säga att Rikstrafikens roll i viss mån reduceras, om man jämför med de avtal som Rikstrafiken själv tecknar med operatör. Det bör påpekas att Rikstrafiken inte har i uppgift att stödja interregional persontrafik för daglig pendling till och från arbete eller studieort. pågår i norra försöksverksamhet där Rikstrafiken lämnar över ansvaret för trafiken till regionen och för över de medel som används för upphandling. Det är sannolikt att ansvaret kommer att ligga kvar regionalt efter försöksperioden. Rikstrafikens uppdrag är av regionalpolitisk karaktär. Utredningen menar att det finns starka skäl som talar för att regionerna tar över hela ansvaret för den trafik som Rikstrafiken upphandlar. anser att förutsättningarna att bedöma effekterna för tillgängligheten bäst prövas av regionen själv. Möjligheterna att tillskapa en mer ändamålsenlig trafik med ett större upptagningsområde bör därför analyseras utifrån regionala utgångspunkter. Det är rimligt att den som har primär nytta av en viss trafik även tar ansvar för hur trafiken ska se ut och hur den finansieras. Därmed skapas incitament att i större omfattning sätta behovet i förhållande till kostnaderna. En överföring av ansvaret till regionerna skulle i ett första skede kunna ske genom att länsplanerna ökas med motsvarande belopp som trafikupphandlingsanslaget utgör . anser att regeringen inför nästa planeringsomgång bör överväga möjligheterna att överföra Rikstrafikens anslag för upphandling av trafik till den nationella trafikslagsövergripande planen för utveckling av transportsystemet. Utredningen ser en uppenbar fördel med att i en sammanhållen plan hantera såväl infrastrukturella åtgärder som insatser för trafikering. Satsningar på infrastrukturen har tydliga kopplingar till förväntade trafiklösningar som kan erbjuda alternativa resmöjligheter och klara angelägna transportbehov. Fördelningen av anslaget skulle kunna ske utifrån nuvarande kostnader för staten. Regeringen behöver då sätta ett tak för hur stor del av den regionala ramen som får användas för upphandlad interregional persontrafik. Det finns även andra alternativ till hur kostnadskompensationen kan ske. Ett alternativ är att det i en första fas sker enligt vad som beskrivits ovan men att det sker en i förväg bestämd omfördelning som ligger efter att nuvarande avtal löpt ut. Det bör undersökas om det finns möjlighet att kanalisera kompensationen genom det generella statsbidraget till landstingskommuner. Behovet av upphandlad trafik kan förändras över tiden. Det är önskvärt att systemet klarar av att hantera dessa förändringar. Det finns också risker med att flytta över ansvaret till regionerna. Genom att regionerna tar över ansvaret har ingen längre hela ansvaret för den upphandlade interregionala trafiken. Avregleringen av järnvägsmarknaden kan leda till att behovet av tilldelning av tjänstekoncessioner för långväga icke-kommersiell järnvägstrafik ökar. Det är möjligt att konkurrensutsättningen innebär att , eller annan kommersiell aktör, inte kommer att kunna bedriva trafik på alla de sträckor som de kör på . kommer troligen regionerna att köra mer tågtrafik i egen regi. Kvar blir långväga, icke-kommersiellt, gångbara linjer att ta ställning till. Utredningen anser principiellt att det finns skäl som talar för att regionerna bör kunna ta ett större ansvar för den upphandlade trafiken. Den förestående avregleringen av järnvägsmarknaden talar dock för att man eventuellt bör avvakta med att genomföra några förändringar . Utredningen föreslår att situationen omprövas när man har fått en klarare bild av avregleringens konsekvenser för järnvägstrafiken. För det fall regeringen ändå anser att det finns förutsättningar för en annan myndighet att ta över ansvaret för den upphandlade trafiken skulle uppgifterna lämpligen kunna överföras till som har erfarenhet av komplicerade upphandlingar. Även Transportstyrelsen kan vara en möjlig lösning även om den får anses som mindre lämplig på grund av sin roll som tillsynsmyndighet. Om ansvaret för upphandling av marknadskompletterande interregional persontrafik överförs till regionerna är det logiskt att det även innefattar driftbidraget till icke statliga flygplatser. har beslutat i enlighet med regeringens proposition 2008/09:35 att bidraget, efter en övergångstid, huvudsakligen ska ges till de flygplatser där Rikstrafiken upphandlar transportpolitiskt motiverad flygtrafik. Om upphandlingsansvaret överförs är det också logiskt att driftbidraget överförs och kanaliseras på samma sätt. Ansvaret för kollektivtrafiken är splittrad mellan Rikstrafiken, som har till uppgift att verka för utveckling och samordning av den interregionala kollektiva persontrafiken, samt och Väg- verket, som enligt sina respektive instruktioner, särskilt ska verka för att kollektivtrafikens konkurrenskraft stärks. Enligt vad utredningen erfar har någon precisering av ansvarsfördelningen mellan myndigheterna aldrig genomförts. Det är otydligt vad ansvaret omfattar vilket leder till suboptimering. En särskilt utredare har tillsatts för att se över och ge förslag till ny reglering av den lokala och regionala kollektivtrafiken, inklusive förstärkta passagerarrättigheter för resenärerna (dir 2008:55). Ansvaret för att sörja för lokal och regional kollektivtrafik ligger på lokal och regional nivå. Regeringen har identifierat behovet av en ny trafikslagsövergripande samordning av kollektivtrafiken. Utredningen menar att man i det fortsatta arbetet bör pröva om inte trafikverket bör kunna ta över Rikstrafikens uppgifter på kollektivtrafikområdet. De nuvarande myndigheter som kommer att ingå i trafikverket har kompetens och erfarenhet inom detta område samt, vilket inte minst är viktigt, har den lokala och regionala närvaron som krävs i detta arbete. För det fall regeringen inte finner det lämpligt att samla ansvaret på är det enligt utredningen nödvändigt att regeringen preciserar respektive myndigheters ansvar och uppgifter på detta område. ska på ett företagsekonomiskt sätt och inom ramen för en samhällsekonomiskt effektiv och långsiktigt hållbar transportförsörjning verka för att de transportpolitiska målen uppnås (prop.2008/09:1). Avdelningen Sjöfart och Samhälle11 har rollen som beställarfunktion (inkl. infrastrukturplanering) medan Farledsavdelningen och Sjötrafikavdelningen har ansvar för den producerande verksamheten. Farledsavdelningen ansvarar för genomförandet av beställda infrastrukturåtgärder i farleder samt isbrytning och sjögeografisk information (sjökort och andra nautiska publikationer). Sjötrafikavdelningen samordnar och leder den regionala verksamheten i form av lotsning, sjötrafikinformation (information till fartyg och övervakning av sjötrafiken) samt svarar för sjöräddning. Inom finns en rederifunktion för verkets isbryt- nings-, sjömätnings- och arbetsfartyg. Rederiet ansvarar för in- och uthyrning samt underhåll och drift av fartygen. får i affärsverksamheten ta ut avgifter, besluta om avgifternas storlek och disponera inkomsterna. Verket får även disponera inkomster från offentligrättsliga avgifter. Verket har anslag för fritidsbåtsändamål (informationsinsatser, utredningar), för sjöräddning, farledsverksamhet, fyrar samt vissa övriga kostnader för fritidsbåtstrafiken och yrkesfisket m.m. Anslag utgår även för viss kanaltrafik och sjöfartsregistret.12 Ekonomiska mål sätts för räntabilitet och soliditet. Farledsavgifterna får öka med högst nettoprisindex räknat . Anslagen uppgår totalt till . I och med Transportstyrelsens bildande har verksamhet renodlats till en beställarfunktion och en producerande verksamhet. har i slutbetänkandet Styra rätt – Förslag om organisation (SOU 2008:53) lämnat ett antal förslag avseende roll och verksamheter. Beredning av betänkandet pågår i . har tagit fram en handlingsplan med åtgärder för att utveckla affärsverksformen och som innebär att större krav ska ställas på medfinansiering av farledsinvesteringar, alternativa finansierings- och ägarformer ska prövas, försäljningen av lediga resurser och produkter ska öka och upphandling av lotstransporter, sjömätning och farledsverksamhet ska utvecklas. Utredningen föreslår att: Funktioner för den långsiktiga planeringen och för utpekande av sjöfartens riksintressen förs över till . Regeringen har identifierat ett behov att utveckla ett trafikslagsövergripande synsätt i infrastrukturplaneringen. Utredningen konstaterar i avsnitt 6.6.5 att infrastrukturåtgärder inom sjöfarten har svårt att mötas upp av åtgärder inom väg och järnväg eftersom dessa investeringsplaner är fastlagda . Utredningen föreslår i avsnitt 8.3.1 att föra över delar av funktionen som sysslar med den långsiktiga planeringen till ett trafikverket. Därutöver föreslås även utpekandet av sjöfartens riksintressen föras över till . Ett samrådsförfarande ska ske mellan 12 Övergick till Transportstyrelsen fr.o.m. . och Sjöfartsveket, som är ansvarigt för den kortfristiga funktionaliteten inom sjöfarten, dels vid prioriteringar av åtgärder i den långfristiga planeringen dels vid utarbetande av kriterier för precisering av riksintresseområden. Det behövs en kritisk massa av resurser inom som kan sjöfartsmarknaden och förstår särdragen. Verksamheten som berörs återfinns inom Avdelningen Sjöfart och Samhälle och omfattar uppskattningsvis fem till nio årsarbetskrafter. När det gäller övriga funktioner inom beställarfunktionen och den producerande verksamheten har utredningen, på den korta tiden som stått till vårt förfogande, inte kunnat göra en grundlig prövning av olika alternativ och dess konsekvenser. Vår bedömning är att det inte finns några uppenbara synergier eller andra vinster med att integrera dessa verksamheter i ett Trafikverk. Det pågår ett förändringsarbete inom som en följd av lotsutredningens förslag. föreslås enligt lotsutredningen gå mot entreprenadverksamhet när det gäller drift och underhåll av farleder. När det gäller lotsningsverksamheten föreslår lotsutredningen att marknaden för lotstransporter ska öppnas stegvis genom att upphandlar tjänsten. Hamninnehavare ska också kunna bedriva lotsning genom att de i lag ges möjlighet att efter överenskommelse med överta lotsningsverksamhet. isbrytare ska också kunna användas mer effektivt vid ledig kapacitet. Samarbetet med den finska isbrytarverksamheten bör utvecklas. stödjer utvecklingen som möjliggör ökade marknadslösningar och som kan bidra till att minska kostnaderna för sjöfartsnäringen. Enligt utredningen bör man överväga att skapa förutsättningar för ett större regionalt engagemang i isbrytningsverksamheten eftersom den är av utpräglad regional karaktär. Utredningen vill också understryka att det finns all anledning för och att vidareutveckla samarbetet och utbyta erfarenheter kring till exempel upphandlingsfrågor. inrättades och har till uppgift enligt förordningen (2007:1160) med instruktion för att pröva frågor om statligt bidrag till svensk sjöfart. Nämnden ska också följa den svenska sjöfartens internationella konkurrens- situation och genomföra en årlig utvärdering av effekterna av stödet till svensk sjöfart. Nämnden ska rapportera hur kraven på försäkringar för ett fartyg och dess drift och utbildningsplatser enligt förordningen om sjöfartsstöd är uppfyllda. Nämnden ska se till att de regelverk och rutiner nämnden disponerar över är kostnadseffektiva och enkla för företag. Nämnden består av högst sju ledamöter. Från består nämnden av fyra ledamöter. Ordförande är chefsjurist. Två årsarbetskrafter vid administrerar rederinämndens löpande förvaltning. Vid behov tillhandahålls ytterligare personella resurser. Kassans VD är föredragande i nämnden. Ekonomiadministrativt stöd åt nämnden lämnas av i . Nämnden sammanträder regelbundet och har underhandskontakter med kassans kansli vid utformningen av inlagor till domstol i samband med besvär från stödsökanden. Sjöfartsstödet har närmare behandlats i avsnitt 4. I förordningen (2001:770) om sjöfartsstöd anges närmare bestämmelser för villkor för sjöfartsstöd, dess storlek och ansökningsförfarande. Nämnden tar ut en avgift på för varje fartyg som omfattas av ansökan. Utredningen föreslår att: 1.Rederinämnden fortsatt prövar frågor om statligt bidrag till svensk sjöfart. 2.Avgiften för ansökan om sjöfartsstöd, , bör höjas. verksamhet innehåller tydliga inslag av myndighetsutövning. Stödsystemet ställer krav på kontrollmekanismer för att säkerställa att stödtaket respekteras. Det gäller att systemet ger insyn så att eventuella missbruk kan stävjas. Kunskap om branschen, dess aktörer, rederier och fartygstyper framhålls som en nödvändig förutsättning för att kunna administrera stödet effektivt. Sedan sjöfartsstödet i ny skepnad infördes har tolkningen av förordningen lett till ett antal överklaganden av nämndens beslut. har cirka tre till fyra rättsliga tvister hanterats . Tvisterna har varit av komplicerad natur och inneburit hög arbetsbelastning för nämnden och ökade kostnader för staten i form av höjda administrativa anslag. bedömer dock att antalet tvister kommer att minska i takt med att praxis fastställs. För det fall nya frågeställningar leder till rättslig prövning är nämndens resurser begränsade. Små myndigheter har generellt sett små möjligheter att snabbt anpassa kostymen när belastningen ökar. Utredningen bedömer att generellt bedriver en effektiv verksamhet med ytterst begränsade resurser och under hög arbetsbelastning. De uppgifter som åligger förutsätter både juridisk kompetens och branschkompetens. Andra myndigheter skulle kunna ta över rederinämndens uppgifter, till exempel i eller Kammarkollegiet som har uppgifter av utpräglad juridisk och ekonomisk natur. Man kan inte heller utesluta särskilt om myndigheten övergår från att vara ett affärsverk till att vara en förvaltningsmyndighet. Transportstyrelsen får anses som mindre lämplig med hänsyn till den rollkonflikt som kan uppstå då myndigheten har som uppgift att utöva tillsyn över de rederier som är ansökningsberättigade. har i så fall bättre förutsättningar att ta över nämndens uppgifter. Hanteringen av sjöfartsstödet kräver närhet till branschen som oberoendet från branschen måste säkerställas. Sammantaget anser utredningen att fortsatt är mest lämpad att pröva frågor om statligt bidrag till svensk sjöfart enligt förordningen om sjöfartsstöd. För det fall regeringen ändå anser att uppgifterna bör kunna övertas av en annan myndighet föreslår utredningen som lämplig hemvist. Avgiften har varit oförändrad sedan förordningen (2001:770) om sjöfartsstöd trädde i kraft. Utredningen föreslår att avgifterna för att täcka nämndens administrationskostnader höjs. 8.4.6Luftfartsverket (LFV) LFV är ett affärsverk och har som huvuduppgift att ansvara för drift och utveckling av statens flygplatser för civil luftfart och av flygtrafiktjänst för civil och militär luftfart. LFV ska på ett företagsekonomiskt sätt och inom ramen för en samhällsekonomiskt effektiv och långsiktigt hållbar transportförsörjning bidra till att de transportpolitiska målen uppnås. Som vi har konstaterat finansieras flygplatsinfrastrukturen vid de statliga flygplatserna uteslutande genom brukaravgifter. LFV:s behov av investeringar för perioden –2011 uppgår till . Fokus ligger på ett effektivare nyttjandet av den befintliga infrastrukturen. Ett antal strategiska satsningar genomförs för att höja produktkvaliteten i LFV:s infrastruktur och för att förbättra resultatet från kommersiella produkter. Investeringar för att klara ökad trafikefterfrågan genomförs liksom satsningar på ökad kapacitet i säkerhetskontroller.13 2008/09:35 Framtidens resor och transporter – infrastruktur för hållbar tillväxt pekar regeringen ut ett nationellt basutbud av flygplatser som staten bör ansvara för. Funktionen och finansieringen av det nationella basutbudet av flygplatser bör även huvudsakligen vara ett statligt ansvar och finansieras inom ramen för LFV:s verksamhet. föreslår i sitt betänkande Framtidens flygplatser – utveckling av det svenska flygplatssystemet, SOU 2007:70, att LFV ombildas till två fristående aktiebolag, ett för flygplatsdriften och ett för flygtrafiktjänst. Frågan bereds inom . Utredningen föreslår att: Funktioner inom LFV för den långsiktiga planeringen förs över till . I likhet med ansvarsfördelningen inom sjöfartsområdet har infrastrukturåtgärder inom luftfarten svårt att få en naturlig koppling till planeringen av åtgärder inom väg och järnväg. föreslår att delar av funktionen för den långsiktiga planeringen av infrastruktur förs över till ett gemensamt . Ett samrådsförfarande ska ske mellan och , som är ansvarigt för den kortsiktiga funktionaliteten inom luftfarten, vid prioriteringen av åtgärder i den långsiktiga planeringen. Funktionen ska bestå av resurser som har god kunskap om luftfartsmarknaden och dess förutsättningar. Uppskattningsvis rör det sig om fem till åtta årsarbetskrafter. Genom en förestående ändring av luftfartslagen (1957:297) kommer flygtrafiktjänst vid flygplats att öppnas för konkurrens. Det gäller då att säkerställa att den konkurrensutsatta produktionen och den icke konkurrensutsatta produktionen hålls isär så att neutrala konkurrensförhållanden skapas. Det gäller också att säkerställa att producenter av flygtrafiktjänst vid flygplats har tillgång till den infrastruktur och utrustning som LFV kontrollerar. Luftfartsstyrelsen har i en rapport, Tillträde till infrastrukturen – en nödvändig förutsättning för konkurrens inom flygtrafiktjänsten 2007:8, föreslagit att en funktionell separation genomförs av infrastrukturen för flygtrafiktjänst och produktionen av flygtrafiktjänst i två separata resultatenheter. Vidare har styrelsen föreslagit att tillträdet till infrastrukturen regleras särskilt. I så fall bör någon form av prisreglering av infrastrukturen ingå som garanterar att aktörerna på marknaden har tillgång till likvärdiga och tydliga villkor. Utredningen menar att behovet av tillträdesreglering bör beaktas vid en framtida bolagisering av flygtrafiktjänst. En bolagisering av LFV kommer att påverka förutsättningarna att integrera infrastrukturåtgärder inom luftfarten i den trafikslagsövergripande infrastrukturplaneringen. Ansvaret för utformningen av det nationella basutbudet av flygplatser samt finansieringen av dessa flygplatser kommer fortsatt att ligga kvar hos LFV. Utredningen föreslår att: -Transportstyrelsens uppgifter i infrastrukturplaneringen förs över till . -Transportstyrelsens ansvar att peka ut luftfartens riksintressen förs över till . Samråd ska ske med Trans- portstyrelsen vid utarbetande av kriterier för precisering av riksintresseområden. -Transportstyrelsens hantering av det statliga investeringsbidraget förs över till . -Transportstyrelsens hantering av driftbidraget till icke statliga flygplatser förs över till . Sammantaget berörs cirka två årsarbetskrafter inom Transportstyrelsen. All verksamhet som tidigare bedrevs inom Luftfartsstyrelsen har förts över till Transportstyrelsen. identifierade redan i ett tidigt skede ett antal frågor på luftfartsområdet som bedömdes inte vara förenliga med Transportstyrelsens ansvarsområde i övrigt. Det gällde driftbidrag till icke-statliga flygplatser, frågor kring allmän trafikplikt och frågor kring infrastrukturplanering. Utredningen konstaterade att det saknades annan lämplig organisatorisk hemvist för dessa frågor. Inom ramen för vår utredning har dessa frågor åter aktualiserats. Transportstyrelsens roll i infrastrukturplaneringen I avsnitt 5 har vi översiktligt beskrivit regionens och kommunens roll i långsiktig planering, fysisk planering, regional utvecklingsplanering och i finansieringssammanhang. Infrastrukturplanering har flera dimensioner. En dimension rör markanvändningen medan en annan dimension rör tillträdet till marknaden som genom olika styrmedel kan vara begränsat av till exempel miljöskäl. Regeringen har uppdragit åt , , och Luftfartsstyrelsen (trafikverken) att upprätta ett gemensamt förslag till en nationell trafikslagsövergripande plan för utveckling av transportsystemet för perioden –2021. Luftfartsstyrelsens del i uppdrag övertogs från av Transportstyrelsen. Transportstyrelsens roll är att medverka i utarbetandet av underlag för strategisk miljöbedömning, systemanalyser, samhällsekonomiska analyser m.m. I övrigt är Transportstyrelsens roll i infrastrukturplaneringen begränsad. Transportstyrelsen lämnar tillstånd till allmänna flyg- SOU 2009:31 Organisering av uppgifter platser, varvid hänsyn tas till bland annat säkerhetsaspekter, men har inget bemyndigande att yttra sig över planerade flygplatsinfrastrukturinvesteringar som sådana. Transportstyrelsen yttrar sig över upprättande och ändringar av länsplaner eftersom investeringsbidrag till icke statliga flygplatser ingår i länsplanerna. Utredningen menar att Transportstyrelsens uppgifter i den övergripande långsiktiga planeringen bör föras över till . Huruvida luftrumsplanering ska ses som en sammanhängande del av infrastrukturplaneringen vid flygplats behandlas i detta avsnitt. Luftrumsplanering har en koppling till flygplatser i så måtto att det är respektive flygplats som, baserat på sina behov av kapacitet och regularitet, initierar framtagning av dessa procedurer och därvid anger vilka önskemål och hänsyn som ska ligga till grund för konstruktionen, inom ramen för de föreskrifter Transportstyrelsen utgivit.