sou · GYB38 · 2010-02-04 00:00:00 — En myndighet för havs- och vattenmiljö Betänkande av Utredningen om en myndighet för havs- och vattenmiljöfrågor SOU och Ds kan köpas från kundtjänst. För remissutsändningar av SOU och Ds svarar på uppdrag av . Beställningsadress: kundtjänst 106 47 Orderfax: Ordertel: E-post: Internet: Svara på remiss. Hur och varför. Statsrådsberedningen (SB PM 2003:2, reviderad ) – En liten broschyr som underlättar arbetet för den som ska svara på remiss. Broschyren är gratis och kan laddas ner eller beställas på Textbearbetning och layout har utförts av , FA/kommittéservice Till statsrådet och chefen för Regeringen beslutade att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att lämna förslag till en myndighet för havs- och vattenmiljöfrågor. Som särskild utredare förordnade chefen för generaldirektören . Utredningen har antagit namnet Utredningen om en myndighet för havs- och vattenmiljöfrågor. Som huvudsekreterare förordnades avdelningsdirektören . Som sekreterare förordnades kanslirådet . förordnades administrative chefen som sekreterare. Textmässig layout har utförts av vid kommittéservice. Utredningen överlämnar härmed sitt betänkande En myndighet för havs- och vattenmiljö (SOU 2010:8). I och med detta är utredningens uppdrag avslutat. 1.3Regeringens proposition om en sammanhållen svensk 1.4Riksdagens rapport om uppföljning av statens insatser 1.5Andra utredningar av betydelse för denna utrednings Likformighet och rättssäkerhet ................................... Tillsyn och kontroll...................................................... Forskning och utvärdering........................................... 2.1.4 Ingen verksamhet inom konkurrensutsatta Undvik överlappande myndighetsuppgifter ............... 2.1.6 EU och internationellt arbete ...................................... Utgångspunkter enligt utredningens direktiv ........................ Ytterligare utgångspunkter i utredningens arbete.................. En myndighet för havs- och vattenmiljö ........................ Ledningsform för den nya myndigheten ................................ Berörd verksamhet inom andra myndigheter .................. 4.1.1 nuvarande roll och Överväganden och förslag............................................ Den gemensamma fiskeripolitiken .............................. Överväganden och förslag............................................ Forskning och utveckling........................................... 4.2.7 Uppgifter som har bedömt kan tillkomma (2010-2012) ................. 4.2.8 Finansiering av verksamhet och förslag till anslagsöverföringar............................ 4.3.2 Nuvarande organisation och verksamhet .................. Finansiering av vattenförvaltningen........................... 4.3.5 Länsstyrelsernas arbete i övrigt med vatten- och Kostnader för administration och stöd ..................... Finansiering i stort...................................................... Överföring av verksamheter till den nya Finansiella förslag och konsekvenser ........................ Andra myndigheter som övervägts....................................... Forskning och forskningsliknande verksamhet ............. Samverkan och samordning....................................... Samverkan mellan statliga myndigheter ............................... Den nya myndigheten och ........... Den nya myndigheten och ............. Den nya myndigheten och ........... Den nya myndigheten och ............................. Den nya myndigheten och SGU................................ Den nya myndigheten och Transportstyrelsen ........ Den nya myndigheten och ................. Den nya myndigheten och ....... Den nya myndigheten och länsstyrelserna ............... 6.1.10 Den nya myndigheten och kommunerna.................. Utvecklade former för samverkan ........................................ 6.3Samordning av myndigheters och andra aktörers 7.1Effektivisering av verksamheter finansierade med Finansiella konsekvenser i övrigt .......................................... Konsekvenser och genomförande av utredningens Konsekvenser för närmast berörda verksamheter................ 8.1.4 Konsekvenser för berörda myndigheter.................... 8.1.5 Ekonomiska aspekter på tidsplanen för det Konsekvenser för samhälle och miljö ................................... 8.2.1 Medborgare, kommuner och företag......................... 8.2.2 Brottslighet och brottsförebyggande arbete ............. 8.2.3 Sysselsättning och offentlig service ........................... Jämställdhet och integration ...................................... 8.2.6 Konsekvenser för det samlade miljöarbetet .............. Konsekvenser för miljön ............................................ Bilaga 1 Kommittédirektiv.............................................................. Bilaga 2 Tilläggsdirektiv........................................................................ Utredningen har haft regeringens uppdrag att lämna förslag till vilka verksamheter inom i första hand och och de fem vattenmyndigheterna som ska ingå i en myndighet för havs- och vattenmiljöfrågor. Regeringens utgångspunkt är att ska upphöra och att den nya myndigheten ska kunna inleda sin verksamhet . Den nya myndighetens uppgift föreslås vara att verka för bevarande och hållbart nyttjande av havs- och vattenmiljöer. Myndigheten ska vara samlande pådrivande och stödjande, men också ha befogenheter för reglering och tillsyn. Myndigheten ska ha ett övergripande ansvar för arbetet med att nå de miljökvalitetsmål som rör havs- och vattenmiljön. Myndigheten ska ha ett samlat ansvar för fysisk planering till havs och bereda frågor som rör sådan planering. Myndigheten ska även samordna nödvändiga nationella insatser som föranleds av EU:s direktiv och EU:s ramdirektiv för vatten. Myndigheten ska ha en tillståndsgivande, reglerande och kontrollerande roll på fiskets område. Flertalet av de verksamheter vid som rör havs- och vattenmiljö föreslås ingå i den nya myndigheten. Det gäller ansvaret för samordning, utveckling, uppföljning, utvärdering, rapportering och information i fråga om de tre miljökvalitetsmålen Ingen övergödning, Levande sjöar och vattendrag och Hav i balans samt levande kust och skärgård. Det gäller också det ansvar som har för att samordna och vägleda vattenmyndigheterna och andra aktörer inom svensk vattenförvaltning. I huvudsak all verksamhet inom som rör havsmiljöförvaltning föreslås ingå i den nya myndigheten. I detta ingår bl.a. att vara s.k. behörig svensk myndighet för EU:s direktiv, liksom att ha det övergripande ansvaret för de svenska åtaganden som följer av Helcoms aktionsplan för . verksamhet som rör skydd av områden i havsmiljö föreslås ingå i den nya myndigheten, liksom ansvaret för åtgärdsprogram för hotade arter i såväl hav som sötvatten. Ansvar och medel för restaurering av vattendrag och andra åtgärder som rör sötvatten, inklusive kalkning, föreslås också ingå i den nya myndigheten. ansvar för miljöövervakning och internationell rapportering vad avser havs- och vattenmiljön föreslås likaså ingå i den nya myndigheten. Den nya myndigheten föreslås ansvara för den centrala tillsynsvägledningen enligt för vissa frågor som ansvarar för. Det gäller i första hand vattenverksamhet, vattenskyddsområden, kommunala reningsverk och enskilda avlopp. Den nya myndigheten föreslås stödja med expertkunskap vad avser havs- och vattenmiljö när verket företräder det allmänna miljöintresset i domstol. föreslås behålla sin roll som miljöforskningsfinansiär men ska samråda med den nya myndigheten vad avser havs- och vattenmiljöforskning. En del av anslaget för miljöforskning föreslås öronmärkas för forskning som rör havs- och vattenmiljön. behåller även sitt övergripande ansvar för miljömålsfrågor. verksamhet såvitt avser genomförandet av EU:s gemensamma fiskeripolitik samt utformningen och genomförandet av den nationella fiskeripolitiken ska i huvudsak ingå i den nya myndigheten. Det innebär att ansvar för förvaltning av fiskeresursen ska ingå i den nya myndigheten, t.ex. rätt att utfärda föreskrifter som reglerar fisket, handläggning av medel för fiskevård och prövning av licenser och särskilda tillstånd för fiske. Likaså föreslås regleringen av fritidsfisket ingå. nuvarande ansvar för att tillhandahålla underlag och expertis till regeringen i förhandlingsarbetet inom EU föreslås också ingå i den nya myndighetens uppgifter. uppdrag att främja näringen föreslås däremot inte ingå i den nya myndighetens uppdrag. Den undersökande och utredande verksamhet som bedrivs vid utredningkontor föreslås ingå i den nya myndigheten, men bör begränsas vad avser externa uppdrag. När det gäller vattenbruk föreslås nuvarande ansvar för föreskrifter och tillsynsvägledning enligt ingå, men däremot inte uppdrag att främja vattenbruket som näring. Administrationen av EU:s strukturstöd inom fiskeripolitiken föreslås inte ingå i den nya myndighetens verksamhet. Det övergripande ansvaret för fiskerikontroll som har föreslås ingå i den nya myndigheten. överväga att ge ett större ansvar för genomförandet av fiskerikontrollen, förutom det ansvar redan har för kontrollen till sjöss. verksamhet som rör forskning och utveckling föreslås ingå i den nya myndigheten. Merparten av forsknings- och utvecklingsverksamheten består av tillämpade undersökningar inom ramen för det kontinuerliga och internationella arbetet med datainsamling om fiskbestånd. En mindre del av verksamheten är forskning jämförbar med sådan som bedrivs vid universitet och högskolor. Utredningen föreslår att regeringen ger Statskontoret och för areella näringar, miljö och samhällsbyggande (Formas) i uppdrag att i samverkan utvärdera forskning och forskningsliknande verksamhet. Uppdraget bör redovisas i sådan tid att det kan utgöra ett underlag för beslut inför den nya myndighetens inrättande. Utredningen bedömer att det finns ett utrymme för effektiviseringar och åtgärder som leder till besparingar, bl.a. genom att koncentrera verksamheten till färre orter. Utredningen har ingående prövat frågan om vattenmyndigheternas organisatoriska hemvist. Utredningens huvudförslag är att vattenmyndigheterna bibehålls knutna till sitt regionala sammanhang inom . Det är i det regionala arbetet som utvecklingsbehovet är mest påtagligt, nära andra medverkande och delaktiga myndigheter, kommuner, företag och andra aktörer. Arbetet i vattendistrikten genomgår nu en snabb utveckling med de fastställda åtgärdsprogrammen som grund och ökande samverkansaktiviteter inom ramen för de lokala vattenråden. Den nya myndighetens uppgift föreslås vara att på central nivå agera kraftfullt som inriktande och samordnande för ett effektivt genomförande av vattenförvaltningen. Flera olika EG-direktiv möts i det praktiska arbetet på regional och lokal nivå, som sammantaget reglerar arbetet inom havs- och vattenmiljöns område. Viktiga instrument i detta arbete är föreskrivande och tillsynsvägledande uppgifter, medelsfördelning och uppföljning, forskning och kunskapsutveckling. förutses den nya myndigheten bistå med kunskapsstöd också inom det miljöjuridiska området, vilket berör olika typer av prövnings- och omprövningsfrågor inom havs- och vattenmiljöområdet. Ett alternativt förslag till samordning av vattenmiljöförvaltningen redovisas, där vattenmyndigheterna organisatoriskt hålls samman i en mer centraliserad myndighetslösning. bedöms inte fullt ut tillvarata den regionala drivkraft som verksamheten förutsätter. Utredningen påtalar vidare vissa förvaltnings- och begreppsmässiga otydligheter då det gäller de nuvarande vattenmyndigheterna. Utredningen har övervägt om det finns verksamheter inom andra myndigheter som borde överföras till den nya myndigheten, och särskilt verksamheter inom (), geologiska undersökning (SGU), , Transportstyrelsen och Kammarkollegiet. Utredningens slutsats är att det inte finns anledning att föra några av dessa myndigheters verksamheter till den nya myndigheten. För att den nya myndigheten ska bli effektiv och kunna fullgöra sitt uppdrag kommer det att krävas omfattande samverkan med andra myndigheter och andra aktörer i samhället. Den nya myndigheten kommer att få en viktig roll för att samordna samhällets insatser så att en effektiv och samlad svensk havs- och vattenmiljöförvaltning åstadkoms. Det är inte minst viktigt att ett nära samarbete byggs upp mellan och den nya myndigheten, eftersom dessa två myndigheter kommer att komplettera varandra som statens centrala miljömyndigheter. Den nya myndigheten kommer att behöva såväl ekonomiska och personella resurser som lämpliga befogenheter för att kunna utgöra den ledande, samlande och pådrivande kraft som behövs för havs- och vattenmiljöförvaltningen. Sådana befogenheter kan vara av skilda slag, men grundläggande är föreskriftsrätt för tillämpliga havs- och vattenmiljöfrågor. Den nya myndigheten föreslås disponera ett förvaltningsanslag om , ett nytt sakanslag om samt få dispositionsrätt till ytterligare inom befintliga anslag för miljöövervakning och åtgärder för biologisk mångfald. Det nya sakanslaget avser kalkning samt havs- och vattenmiljöförvaltning inom myndighetens ansvarsområden. Utredningen föreslår att en intern revisionsfunktion inrättas som stöd för myndighetens interna styrning och kontroll. Summerade förslag till anslag inom utgiftsområde 20 att disponeras av nya myndigheten för havs- och vattenmiljöfrågor. Uppräkningar till anslagsnivå () med ledning av angivelser i budgetpropositionen Anslag att disponeras av nya myndigheten Anslag 1:2 Miljöövervakning m.m. Anslag 1:3 Åtgärder för biologisk mångfald Utredningens förslag om verksamheter som ska ingå i den nya myndigheten innebär att inemot 400 årsarbetskrafter som finns vid och berörs. Erfarenheterna visar att omlokalisering, som innebär att arbetstillfällen flyttas till en ny ort, ofta leder till betydande avvecklings- och omställningsbehov för personalen samt betydande nyrekryteringsbehov för myndigheten. Avvecklingen av och verksamhet vid kommer att leda till avvecklingskostnader. Det kommer även att uppstå startkostnader för den nya myndigheten, men genom att lokaliseringen av den nya myndigheten inte är fastställd går det inte att uppskatta hur stora de blir. Bildandet av den nya myndigheten aktualiserar även möjligheter till effektiviserings- och besparingsåtgärder. Det är i första hand inom några områden som utredningen ser en potential för sådana insatser. Det gäller främst möjligheten att effektivisera myndighetens administrativa processer, en översyn av forsknings- och utvecklingsverksamheten samt ett fortsatt arbete med former och rutiner för fiskerikontrollen. Utredningen bedömer att det finns utrymme för att göra verksamheter mer effektiva då gamla strukturer och arbetsprocesser omprövas. Det kommer också att gagna havs- och vattenmiljöarbetet. Inrättandet av en ny myndighet för havs- och vattenmiljöfrågor kan ha konsekvenser för det samlade miljöarbetet genom att det samordnande myndighetsansvaret delas upp på två myndigheter. Flera verksamheter som ansvarar för kommer med utredningens förslag att delas upp, bl.a. miljöövervakning, internationell rapportering, frågor om biologisk mångfald och vissa frågor som rör prövning och tillsyn enligt . För att överbrygga riskerna med ett delat ansvar såvitt gäller gränslandet land – vatten, men också för att minska risken för att kompetens dubbleras krävs ett nära samarbete mellan och den nya myndigheten. Därigenom bedöms dessa konsekvenser kunna minimeras. De mer långsiktiga effekterna för samhälle och miljö i vid mening är svåra att bedöma men bör i en rad avseenden vara positiva. För havs- och vattenmiljöarbetet kan en ny myndighet mer specifikt leda till en effektivare och mer samlad svensk havs- och vattenmiljöförvaltning, som i sin tur kan skapa förutsättningar för ett hållbart och optimalt nyttjande av naturresurser och ett förbättrat miljötillstånd. förordning (2010:000) med instruktion för Myndigheten Härigenom föreskrivs följande. 1 § Myndigheten är en förvaltningsmyndighet som ska verka för bevarande och hållbart nyttjande av havs- och vattenmiljöer. Myndigheten ska vara samlande, pådrivande och stödjande i sitt arbete samt vidta åtgärder så att miljötillståndet inte försämras eller om så krävs förbättras. Myndigheten ska verka för ett rikt och varierat fiskbestånd och ett ekologisk hållbart fiske. 2 § Myndigheten ska ha ett övergripande ansvar för arbetet med att nå miljökvalitetsmålen Ingen övergödning, Levande sjöar och vattendrag och Hav i balans samt levande kust och skärgård. Myndigheten ansvarar därvid för samordning, utveckling, uppföljning, utvärdering, rapportering och information. Myndigheten ska rapportera till det miljömålsråd som finns inom och samråda med rådet om vilken rapportering som behövs. 3 § Myndigheten har ett samlat ansvar för statlig planering av svenska havsområden (havsplanering). 4 § Myndigheten ska inom sitt verksamhetsområde särskilt 1.ansvara för central tillsynsvägledning i fråga om vattenverksamhet, vattenskyddsområden, kommunala reningsverk, enskilda avlopp, fiske, vattenbruk och genetiskt modifierade vattenlevande organismer, 2.samordna de länsstyrelser som är vattenmyndigheter för ett effektivt genomförande av förordningen (2004:660) om förvaltning av kvaliteten på vattenmiljön, 3.samordna och ansvara för ett samlat svenskt genomförande av EU:s ramdirektiv om en marin strategi i egenskap av behörig svensk myndighet, Helcoms aktionsplan för samt miljödelen i för , 4.ha det övergripande ansvaret för fiskerikontroll, 6.delta i miljöprövningar som gäller principiellt viktiga frågor eller som har stor betydelse för havs- eller vattenmiljön, 6.främja och bedriva forsknings- och utvecklingsverksamhet, 7.sprida kunskaper om havs- och vattenmiljön och det arbete som bedrivs inom området. 5 § Myndigheten får avgöra ett ärende som berör flera länsstyrelser, om detta omfattas av myndighetens ansvarsområde och överlämnats från till myndigheten för avgörande. 6 § Myndigheten får, inom ramen för full kostnadstäckning, bedriva sådan tjänsteexport som är förenlig med myndighetens uppgifter och verksamhetsområden. EU-arbete och internationellt samarbete 7 § Myndigheten ska -samordna havsplaneringen med angränsande länders planering och delta i gränsöverskridande planeringssamarbete, -bistå regeringen i arbetet inom EU:s fiskeripolitik för att främja ett ekologiskt och ekonomiskt hållbart fiske, -bistå regeringen i övrigt i EU-arbete och internationellt samarbete om havs- och vattenmiljöförvaltning samt fiskeriförvaltning, - ansvara för internationell rapportering inom sitt ansvarsområde. 8 § Myndigheten ska i frågor av betydelse för havs- och vattenmiljön särskilt samverka med , , och länsstyrelserna. 9 § Myndigheten leds av en myndighetschef. 10 § Vid myndigheten ska det finnas ett insynsråd som består av högst xx personer. 11 § Vid myndigheten ska det finnas ett vetenskapligt råd med uppgift att bistå myndigheten i metod- och kvalitetsfrågor. Vetenskapliga rådets sammansättning bestäms av myndigheten. 12 § Generaldirektören är myndighetschef. 13 § Vid myndigheten ska det finnas en personalansvarsnämnd. Tillämpligheten av vissa förordningar 14 § Myndigheten ska tillämpa personalföreträdarförordningen (1987:1101). 15 § Myndigheten ska tillämpa internrevisionsförordningen (2006:1228). 16 § Myndigheten får ta ut avgifter för tjänster och recipientkontroll inom myndighetens verksamhetsområde. Myndigheten får fastställa avgifternas storlek. Denna förordning träder i kraft . Utredningens uppdrag har varit att lämna förslag till vilka verksamheter inom i första hand och och de fem vattenmyndigheterna som ska ingå i en ny myndighet för havs- och vattenmiljöfrågor. Utredningen ska, enligt direktiven, lämna förslag till myndighetens verksamhet, ansvarsområden och regionala förankring, beskriva formerna för samordning och samverkan med andra myndigheter samt redovisa behovet av och föreslå nödvändiga författningsändringar. Regeringen anger som utgångspunkt att myndigheten ska kunna inleda sin verksamhet . Utredningens uppdrag framgår i sin helhet av bilaga 1. Av utredningens tilläggsdirektiv (bilaga 2) framgår att utredningen inte behöver lämna fullständiga förslag till författningsändringar. arbete med havs- och vattenmiljöfrågor har ökat i omfattning och kommer fortsatt att öka, bl.a. till följd av EU:s ramdirektiv för vatten,1 EU:s direktiv2 och Helcoms aktionsplan för Östersjön3 (Baltic Sea Action Plan, BSAP). Hur arbetet kan utvecklas och effektiviseras har berörts i flera utredningar och utvärderingar. 1Europaparlamentets och rådets direktiv /60/EG av om upprättande av en ram för gemenskapens åtgärder på vattenpolitikens område (ramdirektivet för vatten). 2Europaparlamentets och rådets direktiv /56/EG av om upprättande av en ram för gemenskapens åtgärder på havsmiljöpolitikens område (Ramdirektiv om en marin strategi). 3Antagen i , av Helcoms extra ministermöte. Regeringen tillsatte 2002 en kommission med uppdrag att sammanfatta kunskapsläget, såväl nationellt som regionalt, avseende miljötillståndet i Sveriges kust- och havsområden både i och i , att utforma övergripande strategier samt att föreslå åtgärder som kan bryta den pågående negativa utvecklingen i havsmiljön, så att de tre miljökvalitetsmålen Hav i balans samt levande kust och skärgård, Giftfri miljö och Ingen övergödning kan nås till 2020. Av direktiven framgick bl.a. att utgångspunkten för kommissionens arbete skulle vara ekosystemansatsen. Kommissionen, som antog namnet , konstaterade i sitt betänkande Havet – tid för en ny strategi4 att ett övergripande ansvar för havet saknas såväl internationellt som nationellt, att sektorsansvaret för miljö och ekologisk hållbarhet inte fått genomslag när det gäller havet samt att en förvaltning av havet måste vara tvärsektoriell och kunna hantera komplexa samband. Kommissionen föreslog också att en myndighet, , skulle ges ett övergripande ansvar för havsmiljön. Kommissionen ansåg att det övergripande synsättet bör vara att fisken ska förvaltas som en del av ekosystemet. Mot den bakgrunden föreslog kommissionen ett antal åtgärder för bl.a. fisket.5 Regeringen beslutade att en särskild utredare skulle föreslå åtgärder som långsiktigt säkerställer behovet av en effektiv och samordnad insamling och analys av kunskap om vattenfrågor. Utredningen, som antog namnet , fick tillläggsdirektiv för att analysera innebörden av och bedöma förutsättningarna för att göra till ett pilotområde samt ta fram förslag om bl.a. en organisation för förvaltning av havsmiljön och en modell för havsplanering. Utredningen lämnade delbetänkandet Ett svenskt havsmiljöinstitut6 och slutbetänkandet En utvecklad havsmiljöförvaltning.7 En övergripande slutsats från var att trots en stor mängd insatser och internationella överenskommelser är miljötillståndet i de hav som omger långt ifrån acceptabelt och nästa generations miljöpolitik måste innebära en helhetssyn och en fullständig integrering av miljöfrågorna i alla politikområden. EU:s direktiv och Helcoms aktionsplan för 5Ibid., s. 13-14, 17 och 19. ger, enligt utredningen, förutsättningar för mellanstatligt samarbete för att förbättra havsmiljön. bör, menade utredningen, verka för att havsmiljöfrågorna i större utsträckning integreras i EU:s jordbruks-, fiskeri- och regionalpolitik.8 måste, menade utredningen, fiske och jordbrukspolitiken integreras i miljöpolitiken. En god miljöstatus för haven måste vara ett grundläggande mål för både den gemensamma fiskeripolitiken och den gemensamma jordbrukspolitiken och bör, enligt utredningen, slå fast hållbara nationella ståndpunkter inom dessa områden.9 Utredningen föreslog 15 punkter till en strategi för havsmiljön, bl.a. för fisket, av innebörd att kvoter för fisket måste fastställas på vetenskapliga grunder och frikopplas från politiska överväganden och att bör bättre utnyttja det utrymme för nationella beslut som trots allt finns för att reglera fisket i svenska fiskevatten.10