sou · GYB382 · 2010-12-23 00:00:00 — Med rätt utformade avtal, etablerad beställarkompetens och tydlig ägarstyrning bör upphandling av elektroniska kommunikationstjänster och elförsörjning ändå kunna ske på ett för betryggande och ändamålsenligt sätt. 4.1.4Ekonomiska konsekvenser för av en separering Ekonomiska konsekvenser av en separering av uppstår såväl i som i den enhet som separeras. Konsekvenserna kan delas upp i tre delar: Engångskostnader för omställningen av organisationerna Ökade kostnader och påverkan på de årliga anslagen Effektivisering genom lägre kostnader. Konsekvenserna för är snarlika de som uppstått i samband med tidigare bolagiseringar av viss verksamhet (och m.fl.). Däremot finns i förhållande till de bolagiseringarna en skillnad i hur separeringen finansieras (se nedan). En separering av från innebär att den tidigare interna relationen blir extern. Det medför att den nya relationen måste formaliseras via externa avtal m.m. Umgänget mellan parterna måste utvecklas på rent affärsmässiga grunder. Den interna styrningen ska anpassas till de nya förutsättningarna. För den frånskilda enheten måste ett självständigt ledningssystem etableras. Administrativa kostnader i form av nya IT-lösningar, omställningskostnader för personal, lokaler, profilåtgärder m.m. är ofta betydande. Det gäller inte minst IT-kostnader. Kostnaderna uppstår såväl i den frånskilda enheten som i . Den största delen brukar erfarenhetsmässigt belasta den nybildade enheten, till viss del innan separeringen och till viss del efter. Kostnaderna kommer följaktligen att minska enhetens resultat före och efter separeringen. Till den del minskningen berör tiden före separeringen minskar också resultat. En bedömning av storleken på engångskostnaderna bör ske i särskild ordning. ICT:s överskott kommer efter en separering inte att kunna användas i verksamhet. Effekten uppgår till summan av det interna och externa resultatet. Storleken på de vinstmedel som inte kommer att kunna tillgodoföras verksamheten indikeras i tabellen nedan. ICT:s resultat (i ) framgår av nedanstående tabell: Internt resultat avräknat mot: - Drift och underhåll Det överskott som genereras i den separerade enheten kommer att tillfalla den enheten. Det kan antingen återinvesteras i verksamheten eller delas ut till ägaren. En omvandling av ICT:s verksamhet till rent affärsmässiga villkor tillsammans med ett effektivare användande av infrastrukturen (fler brukare) kan förväntas leda till kostnadseffektivisering. En separerad enhet ger bättre förutsättningar för att verka på rent affärsmässiga och transparenta villkor och för att bredda kundunderlaget. Drivkrafterna för att effektivisera ökar. Kostnadseffektiviseringen bör komma till godo genom lägre priser. ICT:s tillgångar i balansräkningen är dels finansierade via anslag (infrastruktur bestående av optokabel, SIR-anlägg- ningarnas m.m.) och dels via lån (övriga tillgångar). Det hål i balansräkningen som uppstår efter en separering genom att de tillgångar som överförs överstiger skulderna måste finansieras. Det egna kapitalet i uppgick till . Det ger en antydan om hur stort det redovisningsmässiga hålet är. Till den del tillgångarna ursprungligen är anslagsfinansierade svarar de mot en motsvarande post i egna kapital och bör därför finansieras genom motsvarande reducering av egna kapital. Det bokförda värdet på optokabel och transmission är samt för MobiSIR-anläggningen . Till övrig del måste någon annan form av finansiering ske. Det som står till buds för den delen är anslagstilldelning på det sätt som skett vid de tidigare bolagiseringarna. En särskild analys baserad på bl.a. ställningstaganden om principer för värdering av tillgångar måste göras för att en tydlig bild av vilka belopp det rör sig om ska kunna presenteras. En sådan analys bör ingå i ett uppdrag om att genomföra en separering. Finansieringen av nytillkommande infrastruktur för telekom bör följa ägandet. Om ägandet överförts till ett separerat ICT, får avtalsvägen säkerställa att nödvändiga investeringar i telekom sker i samband med nybyggnad av järnväg eller väg. I det fall ägandet kvarstår i , får via långsiktiga avtal överlåta dispositionsrätten till det separerade ICT på samma grunder som för befintlig infrastruktur. 4.1.5För- och nackdelar ur perspektiv om ägarskapet ligger inom eller utom , men i statlig ägo (bolag eller myndighet) I Järnvägslagen (2004:519) definieras bl.a. infrastrukturförvaltare och järnvägsinfrastruktur. Infrastrukturförvaltare är den som förvaltar järnvägsinfrastruktur och driver anläggningar som hör till infrastrukturen. I begreppet järnvägsinfrastruktur ingår utöver själva spåren också anläggningar för trafikledning, signalanläggningar, anordningar för elförsörjning osv., alltså anläggningar som omfattas av denna utredning om separering av . Teoretiskt torde det vara fullt möjligt att det finns mer än en infrastrukturförvaltare för olika delar av järnvägsinfrastrukturen, men det kan ur driftsäkerhets- och effektivitetssynpunkt inte anses vara en bra lösning. Det skulle det kunna medföra problem med det för nödvändiga säkerhetstillståndet om ett överförande av ägandet till infrastrukturen för telekom till ett separerat ICT skulle medföra två infrastrukturförvaltare. Transportstyrelsen säger att även om infrastrukturen för långväga telekom överförs till ett separerat ICT kommer Transportstyrelsen att betrakta som den infrastrukturförvaltare de ställer krav på i enlighet med järnvägslagen. Det ankommer i sin tur på att i sin relation till ett separerat ICT säkerställa att samtliga de krav Transportstyrelsen ställer är uppfyllda. Därmed bör en överföring av ägandet till ett separerat ICT vara möjlig. nät för elektronisk kommunikation är klassat som ett öppet system med nätklass 4 i enlighet med standarden SS- EN50159-2. Ett nät i den klassen kan användas för personsäkerhetskritisk kommunikation utan krav på kryptering. För att uppfylla nätklass 4 ställs ett antal krav i standarden. Karaktäristiskt för dessa krav är att man ska veta vilka som använder nätet (known multiple users group), att nätet ska vara tillförlitligt (only using trusted networks) samt att nätet ska höra till järnvägen (belonging to the railways). Utredningen har tillsammans med Transportstyrelsen diskuterat om dessa krav påverkar förutsättningarna för att i samband med separeringen av överlåta ägandet av nätet till det separerade ICT. Utredningens uppfattning, som delas av Transportstyrelsen, innebär att ägandet av nätverket inte har betydelse. Det som är avgörande ur säkerhetssynpunkt är i stället den faktiska kontrollen av nätet att det uppfyller kraven på nätklass 4. Det är också vår gemensamma uppfattning att det inte finns några principiella hinder mot att hantera detta genom avtal. Ett sådant avtal bör, genom att uttryckligen ställa krav på nätet i enlighet med standardens nätklass 4, kunna tillgodose de krav på tillförlitlighet m.m. som uppställer. ställningstagande till om ett överlåtande av ägarskapet går att förena med bibehållen säkerhetsnivå och krav i standarden ska föregås av en dokumenterad riskanalys. Fördelen med att äga optokabeln och transmissionsutrustningen ur synpunkt är att det ger ägaren fullständig kontroll över tillgången till fiber och kapacitet samt över ingrepp i banvallar och teknikhus. Nackdelarna för är få. Ur ett samhällsperspektiv kan en nackdel vara att kabeln inte i full utsträckning bidrar till bredbandsstrategins genomförande eftersom primärt inte är en säljare av långväga kommunikation. Det finns också en risk för att en effektivisering och utveckling av såväl nät- och driftstjänster som ITS-tjänster inte kommer till stånd i samma utsträckning. Formen för en separering är inte avgörande för vare sig eller ICT:s förutsättningar att bedriva verksamhet. Ur verksamhetssynpunkt är dispositionsrätten via ägande eller långsiktigt nyttjanderättsavtal likvärdiga. En separering som innebär en långsiktig () dispositionsrätt för ett separerat ICT ger i allt väsentligt samma resultat som vid ett ägande. Det omvända förhållandetm, att ägandet överförs till ett separerat ICT och köper kapacitet eller svartfiber är också fullt möjligt. Det senare alternativet, där köper eller behåller en dispositionsrätt till delar av kabeln, t.ex. ett fiberpar, för sina egna behov, medför enligt utredningens bedömning en risk för kostnadsfördyring. kan nödgas bygga upp egna resurser och kompetenser för att förvalta fiberparet och transmissionen kopplat till detta. Ett ägande av optokabel och transmission kräver kompetens och resurser som inte utgör kärnverksamhet för . Det är heller inte självklart att ett tillräckligt starkt effektiviseringstryck kan åstadkommas om ägandet kvarstår i . Eftersom det är viktigt att optokabelns nyttjande utvecklas i linje med bredbandsstrategin, men med bibehållande av prioriteringar för järnvägen, är ett statligt ägande viktigt. Därigenom ges större möjligheter att säkra att styrningen sker i enlighet med dessa intentioner. Skulle en privatisering bli aktuell kan det innebära svårigheter att upprätthålla samhällsperspektivet och prioriteringen av järnväg. De problem som vi har identifierat för utländska järnvägsförvaltningar bottnar till stor del i att det har skett en marknadsfokusering på bekostnad av prioritering av järnvägens behov. Fördelen med att lägga ägandet av kabeln i ett separerat ICT är att det, med en breddning av användandet och ett konkurrenstryck, kan bli kostnadseffektivare. Det blir tydligt och naturligt att det separerade ICT ska utveckla verksamheten och på affärsmässiga grunder investera i ny infrastruktur. En separering ger förutsättningar för transparens och minskar risken för misstanke om korssubventionering. Det är ändå viktigt att har full kontroll över anläggningen inklusive optokabel och teknikhus, oavsett hur ägandet och dispositionsrätten organiseras. Tillträde till teknikhus och ingrepp i banvallen måste ske med beaktande av förutsättningar. Uppstår det prioriteringsproblem genom att någon annan intressent har krav som går emot, måste former för att lösa upp konflikten finnas etablerade. Det är utredningens bedömning att fördelarna ur såväl samhällets som perspektiv överstiger nackdelarna om ägandet övergår till en annan organisation men under fortsatt statligt ägande. Utredningen gör också bedömningen att väsentligen kan samma effekter kan uppnås om infrastrukturen överlåts med långsiktig dispositionsrätt. Enligt direktiven ska utredningen utifrån behov göra en marknadsanalys som visar vilka alternativa aktörer som kan eller skulle kunna tillhandhålla motsvarande tjänster som . ICT:s huvudsakliga uppgifter är att tillhandahålla drift av datorapplikationer, lagra information samt kommunicera information med egen transmissionsutrustning i eget nätverk (affärsområde nät- och driftstjänster). Detta görs inom två verksamheter – det ena är kontorstjänster och det andra är ITS-tjänster. kan därmed förenklat beskrivas som en driftcentral, vilken genom tillgången till en fiberoptisk kabel även har specialiserat sig på kommunikation. Det bör klargöras att Trafik- verket ICT inte utvecklar de verksamhetsorienterade system som man driftar och kommunicerar. Det görs antingen inom eller upphandlas externt. De enda typer av applikationer som utvecklar själva är inom kommunikationsområdet. Det verkligt unika med , i jämförelse med traditionella datorcentraler, är tillgången till den fiberoptiska kabeln. Allmänt om alternativa marknadsaktörer Om kravet är att en och samma leverantör ska tillhandahålla en liknande typ av ax till limpa-service som erbjuder, alltså ha egen serverkapacitet, egen lagringskapacitet samt kommunikationskapacitet på eget nätverk, är det enbart några av de stora operatörerna med egna nät som klarar detta. T.ex. /och Tele2. Om nät skulle tillhandahållas kan naturligtvis på lite ytterligare alternativa leverantörer komma ifråga. Om man däremot fokuserar på ICT:s övriga affärsområden, kontorsnära tjänster och ITS-tjänster, vidgas leverantörsmarknaden. Kontorsnära tjänster består exempelvis av följande: drift av applikationer, lagring, mötestjänster, konsulttjänster samt support av persondatorer och terminaler etc. Denna marknad är global vilket innebär att fler av ICT:s konkurrenter agerar både i och utrikes. Några alternativa aktörer är , , Tieto, EDB m.fl. Detta är en fullt utvecklad marknad med ett stort antal aktörer vilka kan uppfylla både de interna behov som har och vara alternativa leverantörer till ICT:s kunder. Tjänster inom affärsområdet är bl.a.: övervakningstjänster, drift av applikationer för operativ järnvägs- och vägdrift, nättjänster för trafikledning och trafikstyrning samt telefoni för järnvägsapplikationer. Stora aktörer är EDB inom applikationsförvaltning och drift, som levererar tågstyrning inklusive kommunikation och övervakning samt som integrerar olika system. Av det underlagsmaterial som utredningen erhållit från framgår det att ett antal aktörer agerar inom flera av . Som ovan nämndes återfinns och Tele2 i samtliga tre områden. , ATEA och EDB finns inom områdena kontorsnära tjänster och ITS-tjänster. TDC och verkar inom områdena kontorsnära tjänster samt nät- och driftstjänster. Speciella faktorer rörande marknaden för ITS-tjänster. Det finns ett flertal speciella faktorer att ta hänsyn till vid en bedömning av vilka, och hur många, aktörer som kan eller skulle kunna tillhandahålla motsvarande ITS-tjänster som . Här spelar tidsperspektivet – både bakåt och framåt – en viktig roll. I många fall är den teknik som finns längs med järnvägsspåret för kontroll och övervakning av järnvägssystemet av äldre datum. Denna typ av tekniktillämpningar består dessutom oftast av nationella lösningar, varje land byggde unika järnvägssystem. Det innebär att ett antal ITS-tjänster inte är standardiserade och generiska utan är specialtillämpningar skräddarsydda för en viss teknisk miljö. I dagens läge betyder det att det inom ITS-området finns system och tjänster som kan upphandlas i konkurrens och sådana som är unika för . Det saknas alltså en fullt utvecklad marknad inom detta område. Oberoende av om separeras från eller inte kommer ICT därför även fortsättningsvis att under ha en monopolliknande relation till myndigheten. Samtliga de personer vi har intervjuat menar dock att en marknadssituation successivt kommer att skapas. Den pågående produktstandardiseringen inom IT-området samt EU:s strävan att skapa en integrerad europeisk järnväg är faktorer vilka bägge kraftfullt verkar i denna riktning. 5 Värdering av olika alternativ 5.1Utgångspunkter för val av och värdering av alternativ Av direktiven framgår att utredningen ska behandla situationen att helt eller delvis separeras från . Det förutsätter att det går att dela upp ICT:s verksamhet på ett för utredningen ändamålsenligt sätt. De olika delarna representerar var för sig och i kombination med varandra olika förutsättningar för en separering. Skulle en sådan uppdelning inte vara möjlig ur ett driftsäkerhetsperspektiv eller annat perspektiv, återstår i princip endast två alternativ: allt eller inget. Eftersom utredningsdirektiven utgår från en separering av helt eller delvis, blir åtgärden att inte separera någon del av ICT:s verksamhet inte ett alternativ i formell mening för utredningen. Utredningen har ändå för fullständighetens skull valt att kort kommentera ett 0-alternativ. ICT:s uppdelning av verksamheten i tre affärsområden, kontorsnära tjänster, ITS samt nät och drift, har god relevans även för utredningens arbete. Utredningen har därför utgått från den uppdelning i affärsområden, som gjort i sin interna organisering. En omständighet att beakta i analysen är att uppdelningen i affärsområden är tjänsteorienterad. Produktionen av tjänsterna i sin tur är baserad på en infrastruktur, en teknikplattform och vissa bastjänster som är gemensamma. Där är integrationen stor mellan de olika tjänsteområdena. De olika alternativ som har värderats nedan har följande huvudsakliga inriktning: Alternativ 1: Ingen separering. Alternativ 2: Hela ICT:s nuvarande verksamhet separeras utan uppdelning. Värdering av olika alternativ Alternativ 3: En uppdelning sker av ICT:s verksamhet. Tidplanen för en eventuell separering är mycket viktig utifrån ett driftsäkerhetsperspektiv. Som framhållits på flera ställen i detta dokument måste en separering föregås av att och har säkerställt sin interna styrning. Utredningen lämnar inget förslag på tidplan utan anser att ska få i uppdrag att närmare presentera ett förslag till plan för implementeringen av utredningens förslag. Planen bör presenteras . 5.2Trafikverket ICT:s verksamhet är kvar i (alternativ 1) Ur ett Trafikverksperspektiv medför detta alternativ ur driftsäkerhetssynpunkt ingen förändring. Det finns dock risk för att alternativet inte ger de positiva effekter på kostnader och utveckling som en separering möjliggör. Det finns också risk för att alternativet blir konserverande på verksamheten och att effektiviseringstrycket uteblir som incitamenten för utveckling blir för svagt. Slutligen finns det risk för att infrastruktur och användningen av densamma inte i samma utsträckning utvecklas i linje med den av regeringen beslutade bredbandsstrategin. En bredare utveckling av ITS-tjänster för järnvägen och dess operatörer riskerar att inte ske i samma utsträckning som skulle kunna vara fallet i verksamhet där detta är kärnverksamhet. Det är angeläget att verkar för att öka användandet av kommunikationsnätet även i detta alternativ. Det innebär att då kommer att agera på en till stora delar konkurrensutsatt marknad. Det finns en uppenbar risk för att misstänksamheten mot en sådan lösning blir stor, med avseende på korssubventionering och en icke transparent prioritering av den egna verksamheten. Det är utredningens bedömning att även detta alternativ kräver en utveckling av arbetsformer och beställarkompetens. Formerna för den interna styrningen måste utvecklas för att driva kostnadseffektivisering och utveckling av såväl teknik som tjänster inom kommunikation. De interna rollerna behöver bli tydligare även i 0-alternativet. Värdering av olika alternativ 5.3Trafikverket ICT:s hela verksamhet separeras (alternativ 2) En separering av hela ICT:s nuvarande verksamhet kan kortsiktigt tyckas vara den tydligaste och enklaste formen för en separering. Med hänsyn till den integrering som finns mellan och krävs dock en särskild analys för var gränssnitten ska gå. Den internationella utblicken har bl.a. bekräftat att det finns såväl tekniska som administrativa gränsdragningar som är svåra och som också kan bli föremål för tolkningar och diskussioner långt efter en separering är gjord. Det utvecklingsbehov kring beställning, avtalsskrivande och uppföljning av leveranserna som har lyfts fram ovan blir här mycket tydligt. Avtalen med deras innehåll och tolkningsutrymme blir kärnan i relationen mellan och det separerade ICT. Eftersom integrationen är så stor och kännetecknas av ett utvecklat partnerskap krävs det stora insatser i avtalsutformningen för att säkra drift och funktionalitet efter en separering. Genom att överföra infrastrukturen till en extern part, vars kärnverksamhet är att äga, förvalta och utveckla denna, uppstår det fördelar. Det ger förutsättningar för kostnadsreducering genom att fler använder infrastrukturen för sin kommunikation. Genom fler användare uppkommer ytterligare krav, vilka i sin tur genererar en utveckling som även kommer till godo. Ökad tillgänglighet till kapacitet på marknaden gynnar också en tjänsteutveckling inom ITS-området genom att såväl stora som små företag får möjlighet att erbjuda sina tjänster till fler potentiella kunder. Ur ICT:s synpunkt kan de olika affärsområdena och tjänsterna samverka i helhetslösningar. Genom att leverera bred funktionalitet snarare än enskilda tjänster eller tekniker har ICT goda förutsättningar att skapa ett helkundsförhållande till och andra kunder. Kundunderlaget för ICT blir då större. Åtminstone övergångsvis är man ensamleverantör av nät- och driftstjänster samt järnvägsnära ITS-tjänster. ICT:s möjligheter till utveckling och lönsamhet är störst i detta alternativ. Att skapa goda förutsättningar för ICT är dock inte utredningens uppdrag. Däremot kan det ha betydelse för att kunna säkra leveranser till med tillräcklig säkerhet. Ur synpunkt uppstår emellertid ett starkt beroende till det separerade ICT, eftersom det saknas en fungerande marknad för de järnvägsspecifika ITS-tjänsterna. Värdering av olika alternativ beroende till en leverantör med monopolställning i vissa delar kan utgöra en risk för relativt att ha tjänsterna inom egen organisation. Dock talar ändå beroendeförhållandet till nät- och driftstjänster för att ITS-tjänsternas separering sker och synkroniserat med separeringen av nät och drift. Det är dessutom utredningens bedömning att förutsättningarna för en effektivisering och utveckling av såväl nätsom ITS-tjänster är större i en verksamhet som har detta som sin kärnverksamhet. Man kan dessutom ifrågasätta fördelen för med att överlåta verksamhet avseende kontorsnära tjänster. Dessa är väsentligen generiska till sin natur och kan tillhandahållas av flera leverantörer på marknaden. Det kan heller inte vara ett separerat ICT:s primära uppgift att vara en leverantör av generiska tjänster av administrativ karaktär. Rimligen borde ett kostnadseffektivare tillhandahållande kunna ske från någon som har dessa tjänster som sin kärnverksamhet. Utredningen lämnar inget förslag på hur de kontorsnära tjänsterna ska hanteras vid en separering utan anser att det är ett beslut för att fatta. Ur ett samhällsperspektiv anser utredningen att en separering av kommunikationsnätet, vare sig det sker för sig eller tillsammans med övriga delar av , har stora fördelar utifrån uppfyllande av bredbandsstrategin, kostnadsminskning och tjänsteutveckling inom såväl kommunikation som tjänster som vilar på tillgängligheten till kommunikationsinfrastruktur. 5.4Delar av ICT:s verksamhet separeras (alternativ 3) Som framgått ovan anser utredningen att de kontorsnära tjänsterna ska hanteras utifrån behov och bedömningar så att kostnadseffektivitet uppstår. Det innebär att avgör om de kontorsnära tjänsterna ska ingå i en separering, ska outsourcas till annan part eller behållas inom . Verket bestämmer också när en förändring ska ske. har framhållit att man ser stora fördelar för såväl ICT som samhället i övrigt med att hålla samman samtliga delar av nuvarande verksamhet. Värdering av olika alternativ Uppfattningen bygger på följande: Att ett sammanhållet ICT kan realisera ett betydligt större värde än ett uppdelat. Att ett sammanhållet ICT kan utgöra en motor för den digitala utvecklingen i linje med E-delegationen, bredbandsstrategin och ITS-strategin. Att ICT:s tjänster bygger på kombinationer och integrering av tjänster och teknik från respektive affärsområde. Utredningen har inte prövat ett separerat ICT:s verksamhet utifrån andra utgångspunkter än förmågan att efter en separering leverera det som efterfrågar. Frågan om hur ett separerat ICT ska struktureras bör hanteras i samband med att förutsättningar för ett infrastrukturverk på telekomsidan analyseras i ett eventuellt tilläggsuppdrag. Om behåller ägandet och därmed den fulla kontrollen över infrastrukturen kan genom egen teknisk kompetens säkerställa att järnvägens behov alltid är uppfyllt. Ur ett samhällsperspektiv riskeras dock att den bredare användning och högre tillgänglighet som eftersträvas inte kommer till stånd i samma utsträckning som efter en separering. Ett alternativ är att behåller det fysiska ägandet till ett eller två fiberpar och upplåter dispositionsrätten eller ägandet av resterande fibrer till ett separerat ICT att affärsmässigt exploatera. Detta alternativ är fullt möjligt utifrån ett driftsäkerhetsperspektiv, men risken finns, som framhållits ovan, att dubbla kompetenser och resurser byggs upp vilket inte gagnar den samlade effektiviteten.