sou · GYB367 · 2010-10-20 00:00:00 — Bestämmelsen motsvarar 3 kap. 15 § skollag. Såsom redan omnämns i avsnitt 2.2.2 har hemkommunen ett särskilt ansvar för att skolplikten fullgörs när det gäller elever i dess grundskola och skolpliktiga barn som inte går i kommunens egen grundskola (jfr 7 kap. 21 § och 22 § första stycket). Till skillnad från tidigare omfattar således hem- kommunens ansvar numera även de icke skolpliktiga eleverna som deltar i kommunens grundskola. När en skolpliktig elev börjar eller slutar vid en fristående skola eller utan giltig orsak är frånvarande i betydande utsträckning från obligatoriska inslag ska huvudmannen lämna uppgift om detta till hemkommunen (7 kap. 22 § andra stycket). Bestäm- melserna motsvaras av 3 kap. 13 § första stycket och 3 kap. 14 § första meningen samt 9 kap. 15 § första stycket skollag. Hemkommunen har alltid ett ansvar för en skolpliktig elevs skolgång, även om det sker i en skola med en annan huvudman än hemkommunen. Hemkommunen kan från till en annan bli skyldig att erbjuda en plats i sin skola, om en elev väljer att sluta i den skola där eleven tidigare gått (se avsnitt 2.2.2). Hem- kommunen behöver även få information från elevens skola om det finns en elev som utan giltiga skäl är frånvarande från obligatoriska inslag i undervisningen i en betydande omfattning. Om en skolpliktig elev inte fullgör sin skolgång och detta beror på att elevens vårdnadshavare inte har gjort vad denne är skyldig att göra för att så ska ske, får hemkommunen förelägga elevens vårdnadshavare att fullgöra sina skyldigheter. Till skillnad års skollag kan även vårdnadshavare till skolpliktiga elever i skolor med enskild huvudman föreläggas att iaktta sina skyldigheter. Ett föreläggande får förenas med vite och gäller om inte annat beslutas (se 7 kap. 23 §). Bestämmelsen motsvarar i sak 3 kap. 16 § skollag för elever som fullgör sin skolplikt vid en utbildning med en offentlig huvudman. Ett beslut om vitesföreläggande bör föregås av en utredning av skälen till att eleven inte fullgör sin skolplikt. Vitets närmare utformning beskrivs i prop. 2009/10:165, s. 709. Beslut om föreläggande, med eller utan vite, får överklagas till allmän förvaltningsdomstol (28 kap. 5 § 4). 2.4.1Barns och elevers utveckling mot målen I 3 kap. skollagen om barns och elevers utveckling mot målen finns den reglering som ligger till grund för vad som närmare föreskrivs i läroplanerna om undervisningens individualisering. Alla barn och elever ska ges den ledning och stimulans som de behöver i sitt lärande och sin personliga utveckling för att de utifrån sina egna förutsättningar ska kunna utvecklas så långt som möjligt enligt Elever som lätt når de kunskapskrav som minst ska uppnås ska ges ledning och stimulans för att kunna nå längre i sin kunskapsutveckling (3 kap. 3 §). Bestämmelsen har ingen motsvarighet skollag. Med utbildningens mål avses såväl nationella mål som de mål som förskolan och skolan själv ställer upp. Regleringen innebär att huvudmannen inte ska nöja sig med att en elev når den lägsta godtagbara kunskapsnivån. Syftet är att markera att ambitionen måste vara högre än så. Tillgängliga resurser kan inte bara riktas mot de svagaste eleverna, utan även de elever som har lättare att nå utbildningens mål har rätt till ledning och stimulans för att utvecklas så långt som möjligt. 2.4.2Barn i behov av särskilt stöd skollag reglerades behovet av särskilt stöd till elever i bl.a. 2 b kap. 1 § andra stycket och 4 kap. 1 § andra stycket. Dessa regler kompletterades av bestämmelser i främst 5 kap. grund- skoleförordningen (1994:1194). I den nya skollagen har bestäm- melserna om särskilt stöd för elever i förskoleklassen och grund- skolan samlats i kapitel 3. Flertalet av de bestämmelser om särskilt stöd som finns i grundskoleförordningen har flyttats till den nya skollagen. Det finns inte någon definition av begreppet behov av särskilt stöd i skollagen. Det anses inte heller möjligt att i lagtext närmare definiera vilka förutsättningar som ska finnas för att stöd ska ges i skolarbetet. Bestämmelserna är därför allmänt hållna och knyts i stället till ett ansvar för skolan att utreda elevens stödbehov. En elevs svårigheter ska i första hand lösas inom ramen för den ledning och stimulans för lärande och personlig utveckling som alla elever ska ges enligt 3 kap. 3 §. Om en elev behöver ytterligare stöd eller annat stöd än det som ges enligt 3 kap. 3 § benämns detta särskilt stöd. Särskilt stöd får ges i stället för den undervisning eleven annars skulle ha deltagit i eller som komplement till denna. Det särskilda stödet ska ges inom den elevgrupp som eleven tillhör om inte annat följer av skollagen eller annan författning (se 3 kap. 7 §). Förskoleklassen har inga egna mål, men följer läroplanen för de obligatoriska skolformerna och arbetar därmed mot samma mål. Elever kan behöva stöd i förskoleklassen för att förebygga svårigheter för eleven att uppnå skolans mål. Om det framkommer att det kan befaras att en elev inte kommer att nå de kunskapskrav som minst ska uppnås, ska detta anmälas till rektorn, som ska se till att elevens behov av särskilt stöd skyndsamt utreds. Det föreskrivs en anmälningsplikt för lärare, personal inom elevhälsan och övrig skolpersonal. Behovet av särskilt stöd ska även utredas om eleven uppvisar andra svårigheter i sin skolsituation. Samråd ska ske med elevhälsan om det inte är uppenbart obehövligt. I vissa fall kan det under utredningen även vara nödvändigt att samarbeta med andra verksamheter, t.ex. socialtjänst eller barn- och ungdomspsykiatrin. Kontakterna måste ske med beaktande av gällande sekretessbestämmelser. Utredn- ingen ska göras i samråd med den berörda eleven och med beaktande av bestämmelsen om särskild hänsyn till barnets bästa (se 1 kap. 10 §). Om en utredning visar att en elev är i behov av särskilt stöd, ska han eller hon ges sådant stöd (se 3 kap. 8 §). Ett åtgärdsprogram ska utarbetas för en elev som ska ges särskilt stöd. Av programmet ska det framgå vilka behoven är, hur de ska tillgodoses och hur åtgärderna ska följas upp och utvärderas. Åtgärdsprogrammet beslutas av rektorn (se 3 kap. 9 § första stycket). Processen, som ska leda fram till ett beslut om särskilda stödåtgärder ska sättas in eller inte, kan beskrivas i fem steg: att uppmärksamma, utreda, dokumentera, åtgärda samt följa upp och utvärdera. Om en utredning visar att en elev inte behöver särskilt stöd ska rektorn besluta att ett åtgärdsprogram inte ska utarbetas (3 kap. 9 § tredje stycket). Ett formellt beslut är en förutsättning för att frågan om särskilt stöd ska kunna överprövas efter överklagande till (se 29 kap. 16 § första stycket 1). Möjligheten att överklaga ett beslut om särskilt stöd saknar motsvarighet skollag. Frågan om elevens rätt till särskilt stöd i form av åtgärdsprogram är dock inte helt enkel. Särskilt stöd innebär inte bara en rättighet, utan också en skyldighet för eleven att delta i de stödåtgärder som sätts in. För en elev i ska det särskilda stödet ges på det sätt och i den omfattning som behövs för att eleven ska ha möjlighet att nå de kunskapskrav som minst ska uppnås (se 3 kap. 10 §). Om det finns särskilda skäl får ett beslut om åtgärdsprogram för en elev i innebära att särskilt stöd ska ges enskilt, i en annan undervisningsgrupp inom skolenheten eller genom undervisning i andra lokaler med annan personal (se 3 kap. 11 §). Det är dock inte frågan om särskild undervisningsgrupp när en elev byter skolenhet. I sådana fall ska bestämmelserna om placering av elev vid skolenhet tillämpas (se 10 kap. 28–31 §§). Innan beslut om särskilt stöd genom enskild undervisning eller i särskild undervisningsgrupp fattas ska samråd ske med eleven och elevens vårdnadshavare. I sammanhanget kan erinras om bestämmelsen om särskild hänsyn till barnets bästa. Om det särskilda stödet för en elev i inte i rimlig grad kan anpassas efter elevens behov och förutsättningar, får ett beslut om särskilt stöd innebära avvikelser från den timplan samt de ämnen och mål som annars gäller för utbildningen (anpassad studiegång). Rektorn ansvarar för att en elev med anpassad studiegång får en utbildning som så långt det är möjligt är likvärdig med övrig utbildning (3 kap. 12 §). Bestämmelsen motsvaras delvis av 5 kap. 10 § grundskoleförordningen (1994:1194). I samman- hanget kan erinras om möjligheten att kombinera den förlängda skolplikten med anpassad studiegång. 2.4.3Tillsyn, statlig kvalitetsgranskning samt nationell uppföljning och utvärdering I 26 kap. skollagen finns bestämmelser om tillsyn och statlig kvalitetsgranskning samt om nationell uppföljning och utvärdering, vilka kompletterar bestämmelserna i 4 kap. skollagen om kvalitet och inflytande. Ett flertal av de bestämmelser som återfinns i 26 kap. skollagen fanns tidigare i olika förordningar. Ett av de huvudsakliga skälen till att tillsynen numera är lagreglerad är att de sanktioner som tillsynen är förenad med kan vara mycket ingripande för såväl enskilda som offentliga huvudmän. En annan utgångspunkt är att regleringen av verksamheter i offentlig och enskild regi bör vara så lika som möjligt. fanns inte någon lagreglering av Skolinspektionens tillsyn över verksamheter med offentlig huvudman. Enligt den nya skollagen omfattas emellertid verksamheter med såväl offentlig som enskild huvudman. Det är nödvändigt att med effektiva verktyg kunna kontrollera och säkerställa att lagar och förordningar följs. I ett decentraliserat mål- och resultatstyrt skolväsende måste nationella mål och riktlinjer kunna hävdas aktivt och staten kunna kräva att åtgärder vidtas när dessa inte är uppfyllda. Skolinspektionens tillsynsområde regleras i 26 kap. 3 § (gällande tillsynen över skolväsendet) och i 26 kap. 19 § (gällande kvalitets- granskningen). Här framgår bl.a. att Skolinspektionen har tillsyn över hur kommunen uppfyller sina skyldigheter om att eleverna i kommunens grundskola fullgör sin skolgång och att skolpliktiga barn som inte går i kommunens grundskola på annat sätt fullgör föreskriven utbildning. Kvalitetsgranskningen ska avse den granskade utbildningens eller verksamhetens kvalitet i förhållande till mål och andra riktlinjer (26 kap. 20 §). Bestämmelsen saknar motsvarighet skollag. Granskningen ska belysa hur väl skolorna klarar sitt uppdrag att ge varje elev förutsättningar att nå de nationella målen i varje ämne. Målen och riktlinjerna framgår framför allt av den läroplan och de kursplaner eller motsvarande styrdokument som gäller för utbildningen. Den vars verksamhet står under tillsyn enligt skollagen eller ska kvalitetsgranskas är skyldig att på tillsynsmyndighetens begäran lämna upplysningar samt tillhandahålla handlingar och annat material som behövs för tillsynen (se 26 kap. 7 § första stycket och 26 kap. 22 § första stycket). får förelägga den som är uppgiftsskyldig att fullgöra sin skyldighet (se 26 kap. 8–10 §§ avseende tillsynen samt 26 kap. 23 § avseende granskningen). Ett föreläggande att åtgärda brister vid tillsynskontrollen ska dock endast tillgripas om andra medel för att få huvudmannen att åtgärda bristerna har prövats eller bedömts verkningslösa. Det är viktigt att ett tillsynsärende inte fördröjs genom att föreläggandet överklagas. Ett sådant föreläggande gäller därför även om det överklagas (se 26 kap. 10 § första stycket). ska på nationell nivå följa upp och utvärdera skolväsendet (se 26 kap. 24 §). Bestämmelsen har viss motsvarighet i 2 § förordningen (2009:1214) med instruktion för . Ett skäl för att bestämmelsen numera återfinns i skol- lagen är uppföljningens och utvärderingens centrala betydelse för arbetet med att värna en likvärdig utbildning av hög kvalitet. Det är också rimligt mot bakgrund av att huvudmännens ansvar för att planera, följa upp och utvärdera den egna verksamheten regleras i skollagen. En huvudman för utbildning eller annan verksamhet som är föremål för nationell uppföljning och utvärdering ska till lämna sådana uppgifter om verksamheten och sådan verksamhetsredovisning som behövs för uppföljningen och utvärderingen (se 26 kap. 25 § första stycket). Bestämmelsen har viss motsvarighet i 1 § förordningen (1992:1083) om viss uppgifts- skyldighet för skolhuvudmännen inom det offentliga skolväsendet m.m. Skyldigheten gäller dock bara uppgifter som behöver för uppföljningen och utvärderingen. förelägga den som är uppgiftsskyldig att fullgöra sin skyldighet (se 26 §). Förelägganden som Skolinspektionen meddelar i sin tillsyns- verksamhet och vid kvalitetsgranskning samt förelägganden som meddelar när den fullgör sin uppgift som ansvarig myndighet för nationell uppföljning och utvärdering får förenas med vite (se 26 kap. 27 § första stycket). Vitesförelägganden kan riktas mot såväl fysiska som juridiska personer. Vitesförelägganden får enligt 28 kap. 2 § 5 och 3 § överklagas hos allmän förvaltnings- domstol. skollag fanns i 15 kap. 1–4 och 8 §§ samt i 11 § andra och tredje styckena vissa bemyndiganden för regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att meddela föreskrifter utöver de bemyndiganden som fanns i anslutning till materiella bestämmelser i andra delar av lagen. De flesta av dessa bemyndi- ganden har förts över till den nya skollagen, i förekommande fall med erforderliga justeringar. Dessa justeringar innebär i huvudsak att bemyndigandena i den nya skollagen omfattar också enskilda huvudmän för utbildning inom skolväsendet. Bland de bemyndiganden som kan beaktas vid ett införande av en försöksverksamhet med flexibel skolstart bör följande särskilt nämnas. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om möjligheter att inom skolväsendet bedriva utbildning, som bygger på samverkan mellan olika skolformer inom skolväsendet eller mellan en sådan skolform och någon annan utbildningsform. I sådana föreskrifter får undantag göras från organisatoriska bestämmelser i denna lag (se 29 kap. 22 §). Bestäm- melsen motsvarar 15 kap. 3 § skollag såvitt gäller offentliga huvudmän. Såsom ovan angetts omfattas numera även enskilda huvudmän. Det är vanligt med samarbete mellan olika skolformer, t.ex. och grundsärskolan. Samarbete kan ta sig olika uttryck. Det kan vara begränsat till användning av samma lokaler, men kan också sträcka sig längre och t.ex. omfatta vissa moment av gemensam undervisning. Ett mera långtgående samarbete mellan olika former av utbildning innebär att olika regelsystem måste anpassas till varandra och förutsätter därför Undantag från skollagens bestämmelser kan i vissa fall behövas. Bestämmelsen ger utrymme för detta. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om försöksverksamhet inom skolväsendet. I sådana föreskrifter får undantag göras från organisatoriska bestäm- melser i skollagen (se 29 kap. 23 § första stycket). Bestämmelsen motsvarar 15 kap. 4 § skollag såvitt gäller offentliga huvudmän. Här omfattas, som ovan angetts, även enskilda huvud- män. För viss försöksverksamhet föreligger behov av att kunna göra avsteg från föreskrifter som annars gäller i pedagogiskt och organisatoriskt avseende. I de flesta fall handlar det om avsteg från föreskrifter i t.ex. grundskoleförordningen eller någon läroplan, men det kan uppkomma behov även av undantag från organisa- toriska bestämmelser i skollagen. Det är av intresse att regeringen har avslagit ansökningar om försöksverksamhet med flexibel skolstart i med motiveringen att en sådan försöksverksamhet inte är av sådan art att regeringen, med stöd av bemyndigandet i 15 kap. 4 § skollagen (1985:1100) om undantag från organisatoriska bestämmelser, kan besluta om detta (se avsnitt 3.2.2). Såsom tidigare beskrivits (se avsnitt 2.2.1) får regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer under vissa förutsättningar meddela föreskrifter som medger avvikelser från bl.a. undervisningstid, ämnesindelning och timplan (se 10 kap. 6 §). Frågorna om ålder för skolstart och den obligatoriska skolans längd har varit återkommande i den svenska skoldebatten. Synen på var det institutionaliserande lärandet ska ske och de olika traditioner som förskolan och står för är centrala i frågan om ålder för skolstart. Traditionellt sett har förskolan haft en starkare social orientering (informellt och frivilligt lärande) och grund- skolan en starkare kunskapsorientering (formellt och obligatoriskt lärande). En internationell tendens är att kunskapsrelaterade värden blir alltmer betydelsefulla och tongivande. Internationell forskning visar dock att denna uppdelningen mellan kunskapseffektivitet och social orientering inte är förenlig med vetenskaplig kunskap (2010a). I denna bakgrund ges en kortfattad introduktion till frågan om flexibel skolstart, både vad gäller hur frågan har behandlats i tidigare utredningar och hur den behandlas i aktuella utredningar. Därefter redovisas de argument som har förts fram i kommunernas framställningar till regeringen om att få starta en försöks- verksamhet, regeringens skäl till avslag av framställningarna samt Kommuner och Landstings arbete med frågan. 3.1Flexibel skolstart i tidigare utredningar Frågan om ålder för skolstart har diskuterats och utretts i sedan folkskolan skapades . I modern tid har argu- menten för att skolstarten ska ske framför allt varit pedagogiska, sociala och ekonomiska samt att skolstartsåldern i är hög i ett internationellt perspektiv. tillkom även föräldrars valfrihet som ett argument. En mer utförlig redovisning av hur statsmakten har behandlat dessa frågor historiskt ges i Förskola-skola kommitténs betänkande (SOU 1985:22) och (1997). I det följande redovisas i korthet några tidigare och aktuella utredningar som rör frågan om flexibel skolstart i . I Förskola-skola kommitténs (SOU 1985:22) uppdrag låg att utreda konsekvenserna av sänkt skolpliktsålder. Utredningen lade fram tre alternativ: oförändrad skolpliktsålder, sänkt skolpliktsålder till eller successiv skolstart. Med successiv skolstart var tanken att fördela skolstarten av hänsyn till att barn som är födda inte nådde lika goda resultat som barn födda tidigt . Successiv skolstart kunde innebära allt från höst- och vårterminsstart till att barn började skolan veckan efter det att de fyllt . Kommittén skrev att det är: möjligt att fördela tidpunkterna för skolstart över hela kalenderåret. Avgörande för en sådan konstruktion är den verksamhet som bedrivs inom sexårsverksamheten före sjuårsdagen och efter skolstarten i första årskursen. Om strävan är att se förskola och skola som på varandra följande led, där innehåll och metod anpassas efter barns förutsättningar, reduceras begreppet skolplikt till att vara den juridiska term som garanterar barns rättighet att gå i skolan. (SOU 1985:22, s. 280) Enligt betänkandet kunde en individuell skolstart tänkas ske utifrån ett antal alternativa kriterier. De kriterier som nämndes var barnets födelsetidpunkt, föräldrars önskemål och den lokala skol- organisationens kapacitet (). Vidare beto- nades att det minst aktuella kriteriet var skolmognad, eftersom utgångspunkten för såväl förskolan som är att de ska erbjuda en verksamhet som utgår från det enskilda barnets mognad och utvecklingsmöjligheter (SOU 1985:22, s. 280). Barnen skulle vid skolstarten få en individuell inskolning och eftersom de började skulle de också tillbringa olika i skolan under det första skolåret. Kommittén menade att detta skulle förutsätta att alla barn slutar det år de fyller och att det därmed måste accepteras att skoltidens längd kommer att variera. De organisatoriska och ekonomiska konsekvenserna antogs vara starkt beroende av lokala förutsättningar, men borde successiv skolstart inte medföra några merkostnader. Kommittén såg inte heller att det skulle föreligga några särskilda personal- konsekvenser, utöver att viss fortbildning av lågstadielärare skulle komma att behövas. Den successiva skolstarten skulle innebära ett årskurslöst lågstadium, vilket skulle kräva annorlunda arbetssätt och andra metoder än vad som traditionellt hade använts. 3.1.2Utredningen om förlängd skolgång I betänkandet Grunden för ett livslångt lärande – En barnmogen skola (SOU 1994:45) var uppdraget att analysera konsekvenserna av en förlängd grundskola med sänkt skolstartsålder samt alter- modeller för en sådan. Fem olika reformalternativ redo- visades. Med utgångspunkt i en diskussion om hur barn utvecklas och lär konstaterades det i utredningen att det snarare är utform- ningen av skolan än barnets ålder som bör avgöra när skolstarten ska ske. I en av betänkandets expertbilagor, Skolpliktsbegreppet – en översikt av gällande rätt samt några överväganden i ett reform- perspektiv, redovisade konsekvenserna för skol- pliktsbegreppet vid de fem olika alternativen. I betänkandet konstaterades att det troligen inte var möjligt att knyta skolplikten i administrativ mening till något annat kriterium än barnets biologiska ålder, främst för att det handlar om en pliktlagstiftning. Efter att några kommuner, , hade ansökt om att få starta en försöksverksamhet där barn ges möjlighet till flexibel skolstart under läsåret fick i uppdrag av regeringen att utreda frågan. I uppdraget (Regeringsbeslut U2003/4414/S) ingick att 1.utreda vilka konsekvenser som flexibel skolstart under läsåret kan få för elevers skolgång i ett långsiktigt nationellt perspektiv, 2.identifiera och analysera vad flexibel skolstart under läsåret kan ge för pedagogiska, ekonomiska och organisatoriska konse- kvenser beträffande förskoleverksamhet, skolbarnsomsorg och det offentliga skolväsendet, samt konsekvenser för barn och ungdomar i behov av särskilt stöd, 3.analysera konsekvenserna av flexibel skolstart under läsåret för genomförandet av nationella prov och betygssättning, skol- pliktens upphörande, gymnasieskolans organisation och verk- samhet samt statens uppföljning och framtagning av statistik samt att 4.beskriva och analysera dagens regelverk beträffande flexibel skolgång. Utifrån denna analys skulle ge exempel på verksamheter som finns i förskola, skolbarnsomsorg och olika skolformer i det offentliga skolväsendet som tar hänsyn till elevernas individuella lärande och egen studietakt, både vad gäller elever som behöver längre och kortare studietid. Av (2004a) svar till regeringen framgår att nuvarande system i formell mening redan medger en betydande flexibilitet i elevers skolgång. Denna flexibilitet utnyttjas dock endast i liten utsträckning och enligt redovisningen motsvarar förskoleklassen föräldrars önskemål om en tidigare och mjukare skolstart. Av utredningen framgår också att det finns länder som tillämpar en mer eller mindre flexibel skolstart, men det innebär inte att skolgången är flexibel. Elever placeras ofta in i den verksamhet som pågår i klassen och lämnar skolan , vilket bety- der att de är olika i skolsystemet. avrådde regeringen från att initiera en försöks- verksamhet med flexibel skolstart i av flera skäl, varav det viktigaste var att konsekvenserna för elevernas övergång till gymnasieskolan inte var tillräckligt utredda. Det påtalades även att utredningen inte tillräckligt hade kunnat belysa de pedagogiska konsekvenserna av successiv skolstart. menade dock i sitt svar att en flexibel start i förskoleklassen kan vara positiv både för enskilda elever och för huvudmän. För enskilda barn kan den användas som ett tidsmässigt dragspel och för huvudmannen kan den vara ett sätt att jämna ut belastningen i förskoleverksamheten . Men om möjlig- heten med flexibel start i förskoleklassen skulle utnyttjas mer än kommer fler och yngre barn att vistas i fritidshem. hade återkommande konstaterat att situationen i fritidshemmen varit problematisk, främst på grund av grupp- storlekarna. Några av de kommuner som har ansökt om att få starta försöks- verksamhet, se avsnitt 3.2, kommenterade avrådan i en skrivelse till (2004a). menade att det är skolans uppgift att möta olika elever på den nivå de befinner sig.