sou · GYB329 · 2010-05-04 00:00:00 — När en gruppering med säte i handlägger förvaltningsuppgifter beträffande förvaltning av program som delvis finansieras av EU, ska enligt 6 § följande bestämmelser i förvaltningslagen tillämpas: 9 § om ombud och biträde, 10 § om inkommande handlingar, 11 och 12 §§ om jäv, 14 § första stycket om en parts rätt att meddela sig muntligen, 15 § om anteckning av uppgifter, 16 och 17 §§ om parters rätt att få del av uppgifter, 20 § om motivering av beslut, 21 § om underrättelse av beslut, 22–25 §§ om överklagande m.m., 26 § om rättelse av skrivfel och liknande, 27 och 28 §§ om omprövning av beslut, samt 30 § om överklagande av avvisningsbeslut. I den till grund för lagen liggande propositionen anförde regeringen (prop. 2008/09:174 s. 32 f.), att den instämde i remiss- instansernas uppfattning att det är lämpligt, att grupperingar i sin handläggning av ärenden om fördelning av stöd ur EG:s struktur- fonder tillämpar vissa av förvaltningslagens regler. Regeringen framhöll också (s. 52), att bestämmelsernas tillämpning begränsats till handläggning inom ramen för strukturfondsförvaltningen, och att 6 § således inte innebar att grupperingen måste följa förvaltnings- lagens bestämmelser i annan verksamhet. Ytterligare en variant på samma tema illustreras av 26 § i lagen (2007:1150) om tillsyn över hundar och katter. Enligt bestämmelsen får beslut om registrering av hund som meddelas av eller av den som ansvarar för driften av registret – vilken enligt 6 § kan vara en privaträttslig organisation – överklagas hos allmän förvaltningsdomstol. Om det överklagade beslutet har meddelats av en organisation, ska bestämmelserna i 22–28 och 30 §§ FL tillämpas. Här har således förvaltningslagen gjorts tillämplig endast vad gäller bestämmelserna om överklagande, rättelse och omprövning och inte i den vida omfattning som i det föregående exemplet. Det centrala hundregistret finns numera hos men sköttes efter ikraftträdandet av den tidigare gällande lagen om märkning och registrering av hundar (2000:537) – vars 12 § innehöll motsvarande bestämmelse om förvaltningslagens tillämplighet – av , som alltså hade att motta överklaganden och pröva om de kommit in i rätt tid. (Se prop. 2006/07:126 s. 27 och 71; jfr prop. 1999/2000:76, bil. Det förekommer också föreskrifter om att ett privaträttsligt subjekt vid sin ärendehandläggning har att tillämpa förvaltningslagen i dess helhet. Utgångspunkten är då att det rör sig om verksamhet som för berörda enskilda är av stor betydelse, och att organet är kompetent att tillämpa ett mera utvecklat förfarande. Ett exempel på en sådan särskild föreskrift är 14 § lagen (1989:41) om finansiering av radio och TV i allmänhetens tjänst, enligt vilken Radiotjänst i () ska tillämpa förvaltningslagen när bolaget handlägger ärenden enligt lagen. Bestämmelsen utformades efter förslag av Lagrådet och mot bakgrund av att den verksamhet med uppbörd av TV-avgifter som bedrivs av RIKAB ansågs innefatta myndighetsutövning mot enskilda. Departementschefen framhöll (prop. 1988/89:18 s. 61 f.), att de flesta människor berörs av RIKAB:s verksamhet och att det därför är lämpligt att bolaget i allt väsentligt iakttar samma regler i fråga om handläggningen som gäller för myndigheternas verksamhet. Avslutningsvis kan också pekas på några författningar där överklagandeförbud intagits – någon fråga om valet mellan 23-24 §§ FL och överklagandelagen uppkommer alltså inte – men där det privaträttsliga organet ålagts att tillämpa vissa bestämmelser i förvaltningslagen. Beslut i ärenden enligt förordningen (2008:1272) om AB:s stöd till små och medelstora svenska företags investeringar i samarbetsländer får enligt 11 § inte överklagas. Av 10 § framgår emellertid att följande bestämmelser i förvaltningslagen ska tillämpas i ärenden enligt förordningen: 4-5 §§ om serviceskyldighet och tillgänglighet, 6 § om samverkan mellan myndigheter, 7 § om snabb och enkel handläggning, 8 § om rätt till tolk, 10 § om inkomna handlingar, 11–12 §§ om jäv, 13 § om remiss, 15 § om anteckning av uppgifter, 16–17 §§ om en parts rätt att få del av uppgifter, och 20–21 §§ om motivering av och underrättelse om beslut. Inte heller beslut i ärenden enligt förordningen (2009:41) om statlig finansiering genom och bolag som ingår i dess koncern får överklagas (45 §). Enligt 44 § ska de aktuella bolagen emellertid vid handläggningen av ärenden enligt förordningen tillämpa 11 och 12 §§ FL om jäv, 16 och 17 §§ FL om en parts rätt att få del av uppgifter, och 21 § FL om underrättelse av beslut. Att en betydande del av de uppgifter som normalt skulle ha utförts av förvaltningsmyndigheter i stället anförtrotts privaträttsliga subjekt är ett faktum. Bevekelsegrunderna för detta varierar. Ofta torde det var fråga om rent praktiska skäl. Det har ansetts effektivt och kostnadsbesparande att låta ett enskilt organ, som är förtroget med den materia uppdraget gäller, stå för förvaltningen. I andra fall kan naturligtvis också ideologiska eller politiska hänsyn ha gjort sig gällande. Det är inte vår uppgift att anlägga några synpunkter på detta och därmed inte heller på om omfattningen av den uppgifts- överföring som skett är rimlig. Vad som däremot ligger inom eller i vart fall tangerar vårt uppdrag är de rättssäkerhetsaspekter som sådana befogenhets- överföringar aktualiserar. Redan av det förhållandet, att vi har att föreslå en ny förvaltningslag och därmed har som primär uppgift att bestämma dess tillämpningsområde, följer att vi inte kan bortse från att delar av den förvaltning som traditionellt tillhört myndighets- sfären numera ombesörjs av subjekt inom den privaträttsligt organiserade sektorn. I den delen har vi principiellt redan tagit ställning och stannat för att inte genom en bestämmelse i förvaltnings- lagen utvidga dess tillämpningsområde. Förvaltningslagens regelsystem kan emellertid helt eller delvis göras tillämpligt även på annat sätt, och det är den frågan som åtminstone indirekt aktualiseras i den del av våra direktiv som står i förgrunden och som avser en översyn av överklagandelagen. Som framgått av vår genomgång av ett antal specialförfattningar, som tillkommit , har olika privata organ i varierande grad där ålagts att tillämpa förvaltningslagen vid handläggningen av ärenden inom sina respektive förvaltningsområden. Endast undantagsvis har det ansetts möjligt att i sådan ordning göra hela förvaltningslagen tillämplig. Som framgått har man i regel valt att skilja ut ett antal paragrafer, som det privata organet har att följa vid handläggning av sina ärenden. Vilka bestämmelser det kan bli fråga om beror naturligtvis på ärendenas art och större eller mindre betydelse för dem som berörs av dessa men sammanhänger ytterst med organets förmåga att hantera en mera utvecklad processordning. I varje enskilt fall har lagstiftaren gjort en mer eller mindre ingående analys av det enskilda organets organisation, tillgänglighet och kompetens som grund för sitt ställningstagande i denna fråga. Rent allmänt kan man naturligtvis ställa frågan, om det är rimligt att överlåta en förvaltningsuppgift till ett organ, som av olika skäl inte är kapabel att tillämpa ett sådant förfarande som förvaltningslagen anvisar. Frågan ställs på sin spets, om organet anförtrotts att fatta beslut, som har så ingripande verkningar för enskild att det bör kunna överklagas. Det kan då tyckas egendomligt – kanske till och med orimligt – om organet inte åtminstone skulle kunna fullgöra den förhållandevis enkla uppgiften att hantera inkommande överklaganden och pröva om de kommit in i rätt tid. Av vår begränsade genomgång av ett antal specialförfattningar från senare tid framgår emellertid att så inte alltid ansetts vara fallet. Till och med i författningar, som pekar ut ett relativt stort antal bestämmelser i förvaltningslagen som i rättssäkerhetens intresse ska tillämpas av det enskilda organet, undantas ibland 23 och 24 §§ FL. Visserligen kan andra faktorer än just organets förmåga att hantera sistnämnda bestämmelser ibland ha motiverat, att man ansett det lämpligare att ett överklagande lämnas direkt till överinstansen och rättidsprövas där enligt överklagandelagens modell, men att man intagit denna ståndpunkt kan ändå förefalla något överraskande. Överklagandelagen, som vid tillkomsten angavs utgöra ett provisorium, har förblivit ett normalt och frekvent använt instrument i samband med lagstiftning om offentlig förvaltning genom enskilda. Med hänsyn till att överklagande av privaträttsliga subjekts beslut (eller handläggningen hos sådana organ över huvud) inte omfattas av förvaltningslagens tillämpningsområde – en princip som vi inte heller vill frångå i den nya lagen – och då det tydligen ansetts opraktiskt eller mindre lämpligt att reglera överklagandeförfarandet tillsammans med instansordningsanvisningen i varje enskild speciallag, har överklagandelagen uppenbarligen fyllt en funktion. Vårt allmänt hållna uppdrag att göra en översyn av överklagandelagen ger inte utrymme för den analys som krävs för att man ska gå till botten med de rättssäkerhetsproblem som sammanhänger med att delar av den offentliga förvaltningen – som den vanligen uppfattas – anförtrotts privaträttsliga subjekt. radikal nyordning förutsätter enligt vår mening en omfattande inventering av de många specialförfattningarna på området och en ingående bedömning av de berörda organens förmåga att hantera ett mera utvecklat förfarande. I ett sådant arbete kan rimligen inte förbigås de andra aspekter än de rent rättsliga som legat bakom den aktuella utvecklingen. Mot denna bakgrund ser vi inte anledning att i förevarande sammanhang föreslå några sakliga ingrepp i överklagandelagen. Som en följd av vårt förslag till ny förvaltningslag bör dock överklagandelagens regler anpassas så att de i görligaste mån stämmer överens med vad vi föreslår i den nya lagen. Skälen till våra förslag beträffande förfarandet vid överklagande har ovan ingående redovisats. För att överklagandelagen ska få samma struktur som motsvarande bestämmelser i förvaltningslagen bör 2 och 3 §§ ges ny lydelse och kompletteras med en ny 4 §. Lagtexten föreslås i linje med det sagda få följande utformning: 2 § Ett beslut överklagas skriftligt. I överklagandet ska klaganden ange det beslut som överklagas och den ändring som begärs. Ska överklagandet prövas av allmän förvaltningsdomstol, gäller ytterligare föreskrifter i 3 och 4 §§ förvaltningsprocesslagen (1971:291). 3 § Överklagandet ges in till den myndighet som ska pröva det. Det ska ha kommit in dit från den dag då klaganden genom det enskilda organet fick del av beslutet. 4 § Den myndighet till vilken överklagandet ska ges in prövar om överklagandet har kommit in i rätt tid. Har det kommit in , ska myndigheten avvisa det, om inte annat följer av andra eller tredje stycket. Överklagandet ska inte avvisas, om förseningen beror på att det enskilda organet inte har lämnat en korrekt underrättelse om hur man överklagar. Överklagandet ska inte heller avvisas, om det inom klagotiden har kommit in till det enskilda organet. I sådant fall ska det enskilda organet vidarebefordra överklagandet till myndigheten och lämna uppgift om vilken dag överklagandet kom in till organet. I det längre perspektivet bedömer vi att våra förslag medför besparingar för det allmänna. På kort sikt kan det förmodas vara tämligen kostnadsneutralt. Det präglas visserligen av ett rättssäkerhets- perspektiv, vilket i vissa avseenden innebär att kraven på myndigheterna skärps, men innefattar det effektivitets- främjande förenklingar och rationaliseringar av ärendehanteringen. Genom att regelsystemet görs mera pedagogiskt och lättillgängligt och utvidgas till att omfatta åtskilliga frågor, som lämnats utanför lagen, skapas förutsättningar för säkrare och snabbare avgöranden. Tillskottet av ett särskilt instrument för att motverka oskäliga dröjsmål fyller den dubbla funktionen att tillförsäkra medborgarna en god samhällsservice och att totalt sett minska det allmännas kostnader för administrationen. Det sagda kan konkretiseras med några exempel, utgående från relationen mellan den gamla och den nya lagen. Fyra olika situationer kan bilda bakgrund för resonemanget. I sådana fall då några grundläggande sakliga ändringar inte föreslås, har tillämpningen genom omformuleringar av både själva frågeställningen och lagtexten gjorts mera verklighetsanknuten och därmed lättförståelig för både den enskilde och myndigheten. Särskilt med tanke på att förvaltningslagen ska kunna tillämpas av en mycket vid krets av anställda inom den offentliga sektorn, med varierande utbildning och erfarenhet av regeltillämpning, har vi vinnlagt oss om att i görligaste mån avstå från att använda en alltför specifikt juridisk terminologi. Utmönstringen av begreppet myndighetsutövning är ett bland flera exempel på detta. Vi har också genom rakare skrivningar eliminerat oklarheter, t.ex. i bestämmelserna om jäv, tolkning och översättning, och befriat myndigheterna från att behöva ta ställning till besvärliga bevis- frågor, t.ex. beträffande fastställandet av den dag då en handling ska anses ha kommit in. Då samma ämnesområden behandlas i såväl den gamla som den nya lagen men det sakliga innehållet förändrats har justeringarna regelmässigt skett i syfte att stärka den enskildes rättssäkerhet men konsekvent med beaktande av effektivitets- och kostnadsaspekten. Tillämpningsområdet för reglerna om kommunikation med part och beslutsmotivering har således vidgats som vi uppställt spärrar mot ett obefogat överutnyttjande av instituten. Då vi omformat de tidigare bestämmelserna om omprövning till ett delvis nytt institut, benämnt rättelse, har ett väsentligt skäl varit att öka myndigheternas benägenhet att själva korrigera sina beslut, om de i något avseende framstår som oriktiga. Därmed besparas den enskilde omaket att behöva anlita det omständligare överklagande- förfarandet, som det allmänna befrias från de kostnader som en ytterligare prövning i överinstans för med sig. Vad gäller regleringen av frågor, som över huvud inte berörs i den gamla lagen, rör det sig regelmässigt inte om några nya uppgifter för myndigheterna. Skillnaden består i att myndigheterna direkt i den nya lagen får besked om eller i vart fall riktlinjer för hur frågor, som man redan tidigare ställts inför, ska lösas. Myndigheterna tvingas således inte längre att uteslutande anlita andra, normalt sekundära källor, i första hand rättspraxis och doktrin, utan lagstiftaren tillhandahåller ett auktoritativt förstahandsalternativ i form av en uttrycklig lagregel. Exempel på nya sådana bestämmelser, som helt eller delvis utgör en kodifiering eller vidareutveckling av etablerad praxis, är regleringen av utredningsansvaret, besluts verkställbarhet och besluts överklagbarhet. Inte heller kravet på iakttagande av de grundläggande principerna för god förvaltning utgör någon nyhet i den meningen, att en sådan skyldighet tidigare saknats. Den enligt förslaget lagfästa proportionalitetsprincipen gäller t.ex. enligt fast rättspraxis . Endast undantagsvis förutsätter den föreslagna lagen att en helt ny uppgift tillförs det allmänna. Enligt den nya metoden för att motverka oskäliga dröjsmål i handläggningen åligger det den i ärendet beslutande myndigheten att ta uttrycklig ställning till en begäran om att ärendet ska avgöras, och vid ett för den enskilde negativt besked ges denne möjlighet att genom överklagande aktivera överinstansens (vanligen en förvaltningsdomstol) prövning av dröjsmålsfrågan. Visserligen tillförs förvaltningsrätterna härigenom en ny ärendegrupp, men hanteringen av denna motiverar enligt vår mening inte några särskilda resurstillskott. Det rör sig om en enkel uppgift – att avgöra om ärendet är klart för avgörande och när det i så fall senast ska vara avgjort – som lämpligen kan hanteras av ensamdomare. Då domstolens beslut inte heller är överklagbart och förfarandet inte får tas i anspråk mer än under ärendets handläggning, behöver man inte heller befara att domstolen ska överhopas av sådana mål. Att den totala effekten av det nya institutet blir kortare handläggningstider och lägre kostnader ser vi som givet. Avslutningsvis vill vi påpeka att de kostnader i form av utbildnings- insatser som initialt uppkommer inte är något för denna reform unikt. Sådana föranleds av all ny lagstiftning av någon omfattning och betydelse och får anses kalkylerade i varje realistisk myndighets- budget. Som vi understrukit rör det sig dessutom inte om någon för myndigheterna okänd materia. Det nya är själva regleringen, inte de frågor som där behandlas. Reformen bör således enligt vår uppfattning kunna finansieras inom befintliga ramar. Särskilt yttrande av , sakkunnig Den särskilde utredaren har, tillsammans med sekretariatet, gjort ett förtjänstfullt arbete med att ta fram föreliggande förslag till en ny förvaltningslag. Jag kan helhjärtat ställa mig bakom betänkandet. På en punkt finner jag dock anledning att anmäla avvikande mening. En väsentlig komponent i förslaget till ny förvaltningslag är att principerna om legalitet, objektivitet och proportionalitet slås fast som grunder för en god förvaltning (4 §). Detta ser jag som ett viktigt resultat av vårt arbete. De två förstnämnda principerna föreslås tillämpas fullt ut. Däremot innebär förslaget att proportionalitets- principen ska gälla endast när myndigheter ingriper i enskilda intressen. Jag anser att detta är en olycklig begränsning. Den kommunala självstyrelsen har en central plats i den svenska samhällsmodellen. Jag anser att även relationen stat– kommun är sådan att det finns anledning att i lag betona betydelsen av proportionalitet vid alla former av statliga ingrepp mot kommun- erna. Det är förvisso så att en stor del av dessa ingrepp sker genom lagstiftning, men de kommer till uttryck även genom förvaltnings- beslut som fattas av statliga myndigheter när dessa agerar t.ex. som ansvariga för tillsyn inom ett visst område. När det gäller begränsningar av lagstiftarens handlingsutrymme kan här pekas på de ändringar i regeringsformen, som avses träda i kraft och som syftar bl.a. till att ge tydligare uttryck för den särskilda ställning som kommunerna och den kommunala självstyrelsen har i vårt land (prop. 2009/10:80). Motsvarande handlingsdirektiv bör enligt min mening gälla även när staten agerar i enskilda fall. Jag har därför svårt att acceptera den föreslagna lagtexten i denna del. Principen om legalitet i 4 § första stycket och om objektivitet i 4 § andra stycket ska gälla till förmån också för kommunerna. Men i samma paragrafs sista stycke lämnas kommun- erna utanför skyddet mot oproportionerliga ingrepp, i varje fall när de inte företräder sådana civilrättsligt grundade intressen att de ska jämställas med enskilda. Jag kan inte se att det finns något hållbart argument för denna särbehandling, utan anser att kommun- erna alltid ska omfattas även av föreskriften i 4 § tredje stycket i förslaget till ny förvaltningslag. Att proportionalitetsprincipen i en europarättslig kontext gäller endast till förmån för enskilda föranleder enligt min mening inte någon annan bedömning. Vår uppgift har varit att ta fram förslag till en modern och ändamåls- enligt svensk förvaltningslag. I ett sådant uppdrag ingår naturligtvis att beakta vad som följer av och av den europeiska människorättskonventionen, men ambitionerna bör inte stanna där. Hänsyn måste tas också till nationella förhållanden. Den grundnivå som anvisas av europarätten måste därför modifieras med beaktande av de ytterligare krav som följer av det svenska konstitutionella systemet och vår rättsordning i övrigt. Det är ofrånkomligt att särskild uppmärksamhet då ägnas åt den kommunala självstyrelsen och dess särdrag. Jag anser för övrigt att detta motiveras inte bara av den nationella rätten, utan det måste även anses ligga i linje med åtaganden enligt konvention om självstyrelse (se prop. 1988/89:119) att i en ny och modern förfarande- lag av förvaltningslagens typ ta in ett generellt krav på proportionalitet av det slag som jag efterlyser. Genom den av mig förordade lösningen skapas rimliga förut- sättningar för att ärendehandläggningen blir mera omsorgsfull och att besluten redan från början blir korrekta inte bara när staten ingriper mot enskilda utan även när kommunerna är föremål för statliga åtgärder som innebär ett utflöde av den offentliga makten och som begränsar kommunernas handlingsfrihet. Särskilt yttrande av , expert Jag delar inte utredningens uppfattning att proportionalitets- principen endast ska skydda enskilda intressen. Jag menar att principen, när den nu skrivs in i en ny modern svensk förvaltningslag, även bör skydda kommunerna och landstingen mot oproportionerliga ingrepp från statliga myndigheter. Grunderna för en god förvaltning – legalitet, objektivitet och proportionalitet – måste enligt min mening gälla som riktlinjer för all offentlig förvaltningsverksamhet, och utgöra ett skydd mot över- driven maktutövning från det allmännas sida. Proportionalitets- principen är en allmängiltig rättssäkerhetsgaranti som bör genomsyra all maktutövning, oavsett mot vem den riktar sig. Maktutövning inom förvaltningen utövas i icke ringa omfattning av statliga myndigheter mot kommuner och landsting, t.ex. vid tillsyn. Den kommunala självstyrelsen kommer att få ett utökat grundlagsskydd. Det är därför enligt min mening självklart att även åtgärder som vidtas mot kommuner och landsting måste stå i proportion till de allmänna intressen som företräds av dessa myndigheter. Hänsyn måste tas till den kommunala självstyrelsen, inte bara vid lagstiftning utan även vid tillämpning av lag. Lagstiftaren ska bedöma om nya lagar inkräktar på den kommunala självstyrelsen och undersöka om syftet med bestämmelserna kan uppnås på ett för självstyrelsen mindre ingripande sätt än föreslagits. Lagrådet har gett uttryck för att om olika möjligheter finns att nå samma mål, ska välja den som lägger minst band på kommunernas självbestämmanderätt (prop. 2000/01:36 bilaga 4). Lagreglering av detta föreslås i prop. 2009/10:80. Även tillämpningen av lagar bör enligt min mening präglas av ett sådant hänsynstagande till självstyrelsen. Principen om proportionalitet bör därför innebära att förvaltningsmyndigheterna generellt uppmärk- sammas på att inga åtgärder i det allmännas intresse får vidtas utan att motstående enskilda eller allmänna intressen, som företräds av kommuner och landsting, tas i beaktande. Jag ansluter mig till de åsikter som anförts i denna fråga i det särskilda yttrandet av sakkunnige . Återkallelse av gynnande beslut Utredningen anser sig inte beredd att i förvaltningslagen skapa ett system som särskilt tar sikte på rättelse av beslut om fortlöpande förmåner. Jag anser däremot att tiden nu är mogen att lagreglera den öppning som getts i praxis att återkalla gynnande beslut (RÅ 1999 ref. 76 och RÅ 2000 ref. 16). Det bör i den nya förvaltningslagen införas en generell möjlighet för förvaltningsmyndigheter att återkalla ett gynnande beslut vid väsentligt ändrade förhållanden, och detta utan att det finns uttryckligt lagstöd för ett sådant återkallande i speciallagstiftning. Även om ett sådant lagstöd är att föredra och bör eftersträvas, kan det finnas situationer som inte har förutsetts i lag och där det kan anses oskäligt att ett gynnande beslut ska vara omöjligt att ändra. Beslut som avser beviljande av en fortlöpande förmån utan angiven tidsbegränsning bör således, enligt min mening, inte åtnjuta total immunitet från senare rättelser. En särskild utredare ska se över bestämmelserna i förvaltnings- lagen (1986:223) och lämna förslag till en ny lag. Förvaltningslagen trädde i kraft och har sin grund förvaltningsrättsreform. Lagen innehåller regler för förvaltningsförfarandet och syftar bl.a. till att upprätthålla en hög rättssäkerhet och tillförsäkra medborgarna en god service.