sou · GYB343 · 2010-06-29 00:00:00 — Utredningen har återkommande pekat på betydelsen av korta beslutsvägar för att kunna hantera utredningsverksamheten på ett effektivt sätt. Utredningen har därför lämnat förslag på att ge polismyndigheten behörighet att besluta om förundersökningsbegränsning. I det här kapitlet behandlas den begränsade behörigheten för åklagare att fatta vissa beslut om förundersökningsbegränsning. Utredningens bedömning: Begränsningar i behörigheten att besluta om förundersökningsbegränsning och åtalsunderlåtelse i vissa fall medför att bestämmelserna inte används på ett effektivt sätt. Enligt 10 § åklagarförordningen (2004:1265) får endast riksåklagaren, vice riksåklagaren, överåklagare, vice överåklagare, chefsåklagare och vice chefsåklagare besluta om att inte inleda eller lägga ned en inledd förundersökning vid disproportionsfall. Samma krets åklagare har, enligt samma bestämmelse, behörighet att besluta om åtalsunderlåtelse och återkallelse av sådan åtalsunderlåtelse i de extraordinära fallen. Enligt Riksåklagarens riktlinjer om förundersökningsbegränsning och åtalsunderlåtelse (RåR 2008:2) bör för- Åklagarens rätt att besluta om förundersökningsbegränsning SOU 2010:43 undersökningsbegränsning i de extraordinära fallen endast fattas av de åklagare som har rätt att besluta om åtalsunderlåtelse i dessa fall. I samband med att möjligheten till förundersökningsbegränsning infördes ansågs disproportionsfallet vara av så stor betydelse att beslutsrätten skulle tillkomma statsåklagare, samt chefsåklagare i , och (prop. 1981/82:41, s. 25). När möjligheterna till åtalsunderlåtelse utvidgades i samband med tillkomsten av framhöll dåvarande departementschefen att han förutsatte en enhetlig och restriktiv tillämpning av möjligheten till åtalsunderlåtelse enligt 20 kap. 7 § första stycket 3 RB. fick alla åklagare rätt att fatta beslut om åtalsunderlåtelse i de flesta fall. Därigenom förväntas effektiviteten öka. De extraordinära fallen, som tidigare hade varit förbehållna riksåklagaren, delegerades till statsåklagare. Det konstaterades i regeringens proposition att antalet tillfällen då åtalsunderlåtelse enligt det extraordinära fallet endast uppgick till ett fåtal ärenden , men att det fanns ett klart och väl avgränsat tillämpningsområde i praxis (prop. 1984/85:3, s. 43 f.). har utvecklingen i allt högre grad gått mot att undersökningsledaren ska ha ett helhetsansvar för förundersökningen. Dessutom har kompetensutvecklingen inom förstärkts. har den rättsliga styrningen och uppföljningen förbättrats (RiR 2010:3, s. 76 ff.). Enligt statistik används fortfarande disproportionsfallet eller det extraordinära fallet i liten omfattning. Sammanlagt användes disproportionsfallet 14 gånger . Motsvarande siffra för det extraordinära fallet var 35 gånger. När utredningen har talat med olika åklagare säger många att de inte har någon erfarenhet av att vända sig till en chef för att få beslut i en pågående förundersökning. De anger att det i ett stort antal fall finns andra möjligheter att lägga ned förundersökningen än dem som kräver en överordnad åklagares beslut. Det förefaller som att det finns en stor ambition hos åklagarna att ta helhetsansvaret i sina utredningar. Disproportionsfallet ger ofta undersökningsledaren en möjlighet att underlåta förundersökning i ett tidigare skede än vid nedläggning enligt någon annan grund. Disproportionsfallet kan användas efter en prognos av de processekonomiska frågorna, medan annan nedläggning kräver en värdering av befintliga bevis eller den misstänktes personliga förutsättningar. För att kunna göra Åklagarens rätt att besluta om förundersökningsbegränsning en sådan värdering av bevisen förutsätts det som regel att ett antal utredningsåtgärder har vidtagits. I praktiken har många åklagare tillräcklig erfarenhet att tidigt kunna bedöma om en förundersökning kommer att leda till att gärningsmannen kan dömas för brottet. De kan med hög träffsäkerhet besluta att lägga ned förundersökningen med motiveringen att brott ej kan styrkas. I ett antal fall skulle dock inte dessa beslut stå sig vid en överprövning, eftersom det inte har vidtagits några utredningsåtgärder som stödjer slutsatsen. kan förutsättningarna ha varit uppfyllda för ett beslut om förundersökningsbegränsning. Det förefaller som att det finns en inställning bland en del åklagare att de beslut om förundersökningsbegränsning som man inte har delegation att fatta skulle vara mer komplicerade än vad de verkligen är. Sedan de nuvarande begränsningsreglerna avseende behörigheten att fatta beslut om förundersökningsbegränsning tillkom har förutsättningarna för åklagarnas kompetensutveckling och åklagarverksamhetens rättsliga tillsyn förbättrats. Begränsningsreglerna medför ett hinder mot att en åklagare kan ta ett helhetsansvar i de förundersökningar som hon eller han leder. De bestämmelser om förundersökningsbegränsning och åtalsunderlåtelse som inte har delegerats till alla åklagare framstår för många som komplicerade och reserverade för mycket speciella situationer. I stället för att använda de befintliga bestämmelserna på ett ändamålsenligt sätt, utnyttjas i vissa fall lösningar, som kanske inte skulle hålla vid en överprövning. I andra fall utförs onödiga utredningsåtgärder för att kunna lägga ned förundersökningen på någon annan grund än enligt disproportionsfallet. 8.3Förändrade behörighetsregler för åklagare Utredningens förslag: Samtliga åklagare ska ges full behörighet att besluta om förundersökningsbegränsning och åtalsunderlåtelse. Åklagarens rätt att besluta om förundersökningsbegränsning Förändrade behörighetsregler vad gäller förundersökningsbegränsning och åtalsunderlåtelse kan förbättra förutsättningarna för åklagare att ta ett helhetsansvar för sina utredningar. torde det inte medföra något administrativt merarbete att enbart vissa åklagare har rätt att besluta om förundersökningsbegränsning och åtalsunderlåtelse i vissa fall. Den åklagare som i en förundersökning ser behovet av att få ett beslut som enbart är delegerat till en högre åklagare, kan formlöst föredra ärendet för en behörig beslutsfattare på åklagarkammaren. Däremot förefaller det som att disproportionsfallet och det extraordinära fallet inte används på ett effektivt sätt. Många åklagare förefaller välja andra vägar att lägga ned förundersökningen på, trots att det i ett tidigt skede finns förutsättningar att tillämpa t.ex. disproportionsfallet. Om behörigheten att besluta om förundersökningsbegränsning och åtalsunderlåtelse utökas till att omfatta alla åklagare, är det sannolikt att disproportionsfallet och det extraordinära fallet kommer att användas i större utsträckning än . Det är dock inte troligt att färre brottsanmälningar skulle leda till åtal, eftersom huvuddelen av de anmälningar som faller inom tillämpningsområdet för disproportionsfallet och det extraordinära fallet läggs ner ändå. Trots att antalet fall då disproportionsfallet och det extraordinära fallet används är litet, finns förutsättningar för alla åklagare att besluta om förundersökningsbegränsning och åtalsunderlåtelse även i dessa fall. Den allmänna kompetensen hos åklagare är hög. Dessutom har utfärdat utförliga riktlinjer för förundersökningsbegränsning och åtalsunderlåtelse (se RåR 2008:2). Myndigheten rättsliga tillsyn bör kunna säkerställa att praxis blir likriktad. Utredningen föreslår därför att begränsningsreglerna i 10 § åklagarförordningen avseende vissa fall av förundersökningsbegränsning och åtalsunderlåtelse, ska tas bort. Inom ramen för sin arbetsledningsrätt kan Riksåklagaren besluta om eventuella begränsningar i delegationen i de fall ett sådant behov uppkommer, t.ex. avseende mindre erfarna åklagare. Åklagarens rätt att besluta om förundersökningsbegränsning är rätten att besluta om vissa fall av förundersökningsbegränsning och åtalsunderlåtelse enligt 10 § åklagarförordningen begränsad till högre åklagare. Utredningen föreslår att dessa begränsningsregler tas bort. De nuvarande begränsningsreglerna har medfört en mycket restriktiv användning av disproportionsfallet respektive det extraordinära fallet. En restriktiv tillämpning av fallen förefaller inte ha lett till en högre uppklaring. I stället har förundersökningar, där det har funnits förutsättningar att använda dessa fall, lagts ned på andra grunder. Utredningen har konstaterat att det inte sällan har krävts mer arbete innan åklagarna har kommit fram till detta nedläggningsbeslut, dvs. den begränsade delegationen har bidragit till en ineffektiv hantering. Utredningen menar att med befintlig kompetens inom åklagarkåren, med de nuvarande utförliga riktlinjerna om förundersökningsbegränsning och åtalsunderlåtelse samt en effektiv rättslig tillsyn finns det inte något hinder mot att utöka behörigheten till att omfatta alla åklagare. Eventuella inskränkningar kan hanteras inom . 9 Kostnads- och konsekvensanalys Kommittéer och särskilda utredare ska enligt kommittéförordningen (1998:1474) göra en konsekvensanalys i där angivna hänseenden beträffande de förslag som lämnas. I det följande redovisas därför konsekvenserna av utredningens förslag. 9.2Ekonomiska konsekvenser för staten Utredningens bedömning: Utredningens förslag har till syfte att öka effektiviteten i den brottsutredande verksamheten. En följd av utredningens förslag bör bli minskade genomströmningstider, vilket möjliggör för Polisen att handlägga fler ärenden. Utredningens förslag om en utökning av den nationella förundersökningsledarutbildningen förväntas medföra endast marginellt ökade kostnader för . En ökad effektivitet i den brottsutredande verksamheten leder till att fler ärenden kan hanteras . är den genomsnittliga genomströmningstiden för ett ärende som läggs ned genom ett beslut om förundersökningsbegränsning . Motsvarande genomströmningstid för ett ärende som åtalsunderlåts är , medan tiden från brottsanmälan till åtalsbeslut i alla ärenden är i genomsnitt. Ett ärende som i slutändan läggs ned p.g.a. förundersökningsbegränsning kan beskrivas som en onödig belastning på systemet, dvs. alla utredningsåtgärder som har vidtagits har utgjort en misshushåll- ning av de resurser som annars hade kunnat läggas på andra utredningar. Dessutom har de besvärat målsägare och de misstänkta personerna i onödan. är det viktigt att poängtera att många av dessa ärenden under en stor del av tiden till dess att de lagts ned har legat i balans, dvs. det har inte vidtagits några utredningsåtgärder. Dessutom kan det sedan brottsanmälan gjordes ha uppstått förutsättningar för förundersökningsbegränsning, vilka inte fanns tidigare. Den misstänkte kan t.ex. ha begått fler brott eller ha kommit under vård. Som utredningen har redovisat är det flera åklagare som har påpekat att det är ofta förekommande att förundersökningar slutredovisas, trots att förutsättningar för förundersökningsbegränsning finns. Likaså har utredningen redovisat att det enligt enkäten med polisiära förundersökningsledare har framkommit att det tar relativt innan en åklagare fattar beslut om förundersökningsbegränsning i de ärenden som in från polisen. Sammantaget innebär det att det finns förutsättningar att minska genomströmningstiden genom att polismyndigheten själv får möjlighet att besluta om förundersökningsbegränsning. Hur mycket den minskningen kommer att bli är svår att förutsäga, eftersom den bl.a. beror på förundersökningsledarnas förmåga att fatta korrekta beslut och hur de kommunicerar dessa beslut till berörda målsägare. Ju fler ärenden som ska omprövas desto mindre blir effektiviseringsvinsten. Utredningen bedömer att det bör finnas förutsättningar att minska genomströmningstiderna avseende dessa ärenden med en tredjedel. Någon kostnadsbesparing i egentlig mening medför detta dock inte, utan den besparing som uppkommer kan Polisen använda för att utreda fler brott. Utredningen har föreslagit att den nationella förundersökningsledarutbildningen, som är , ska utökas med ytterligare en dags teoriutbildning för att ge tillräckligt underlag för att besluta om förundersökningsbegränsning. Med ett beräknat underlag om 100 deltagare innebär det en kostnadsökning för Polisen med endast ca , exklusive deltagarnas löner. uppkommer dessutom en engångskostnad för att utbilda de förundersökningsledare som redan har genomgått den nationella förundersökningsledarutbildning och som ska ha behörighet att besluta om förundersökningsbegränsning. Kostnaden för att utbilda 100 deltagare, inklusive resor uppskattas till . Till det tillkommer deltagarnas löner. Dessa kostnader är marginella inom ramen för det befintliga anslaget. över har utredningen påpekat att Polisen bör överväga att utöka de praktiska momenten inom förundersökningsledarutbildningen. Vid dessa överväganden bör det ingå att göra en ekonomisk konsekvensanalys. Utredningens bedömning: Genom utredningens förslag med en bestämmelse om förundersökningsbegränsning avseende personer kommer och att kunna effektivisera arbetet mot brottshärvor, bl.a. organiserad brottslighet. Förslaget innebär en resursbesparing i de enskilda ärendena. Den minskade mängden beslut om förundersökningsbegränsning som följer av att polismyndigheterna blir behöriga att fatta dessa beslut innebär en resursbesparing för . Denna besparing ger åklagare mer tid till ärenden av mer kvalificerad art. Detta bör antingen leda till att kvaliteten i varje ärende kan öka eller att antalet handlagda sådana ärenden blir flera, till samma kostnad för som . Utredningens förslag bör leda till att antalet brott som upp och lagförs bli större. Förslagen bör dock inte leda till någon kostnadsökning. En bestämmelse som medger förutsättningar för åklagaren att besluta om att inrikta utredningsresursen mot en viss del av utredningen och kunna underlåta utredning i andra delar kommer att kunna effektivisera arbetet mot s.k. brottshärvor. Bestämmelsen kommer vara tillämplig vid t.ex. grov ekonomisk brottslighet, människohandel, människosmuggling och korruptionsbrott. Dessutom kommer bestämmelsen även kunna användas vid annan brottslighet som omfattar många brott och många misstänkta personer. Till viss del sker sådana beslut , vilket gör det svårt att beräkna de faktiska konsekvenserna av att det nu införs en lagregel. I utredningar där sådan förundersökningsbegränsning kommer att ske kommer en resursbesparing att vara möjlig. Genom bestämmelsen blir det större förutsättningar för de brotts- utredande myndigheterna att angripa fler brottshärvor med samma resursinsats. När polismyndigheten ges behörighet att besluta om förundersökningsbegränsning minskar omfattningen av ärenden vid där åklagare enbart förväntas besluta om att lägga ned förundersökningen. En andel av de minst arbetskrävande ärendena försvinner således. Den minskade arbetsbördan bör medföra en kostnadsbesparing för . Dessutom minskar administrationskostnaderna för de ärenden som polismyndigheterna nu kommer att handlägga själva. I stället bör antalet ärenden där mer omfattande åklagarbedömningar öka. har därigenom förutsättningar att handlägga fler sådana ärenden eller att lägga mer tid på varje ärende. Därmed kan uppklaringen och lagföringen öka. Även en utvidgning av disproportionsfallet bör leda till en viss ökad effektivitet inom . En mer effektiv hantering hos åklagarna vad gäller behörigheten att fatta beslut i disproportionsfallet och det extraordinära fallet kommer innebär en marginell effekt för cheferna inom . Förslagen bedöms inte leda till någon kostnadsökning för eller . Utredningens bedömning: En ökad effektivitet hos de brottsutredande myndigheterna kan på lång sikt förväntas leda till ett ökat antal mål i domstol. En långsiktig konsekvens av en ökad effektivitet i utredningsarbetet är att genomströmningstiderna minskar och antalet behandlade ärenden kan öka. Ett förväntat resultat av en sådan effektivisering hos polis och åklagare är att antalet mål i domstol ökar. Möjligen kan det även medföra konsekvenser för Kriminalvården, med avseende på platsbehov i landets häkten och anstalter. Ett sådant resultat förutsätter dock bl.a. att polismyndigheterna utnyttjar den befogenhet att besluta om förundersökningsbegränsning som utredningen föreslår, i så hög grad att åklagare har möjlighet att på ett effektivt sätt angripa annan brottslighet. nuläget inte möjligt att förutse i hur stor grad denna effektivisering kan påverka antalet förundersökningar i vilka åtal väcks. Det är därmed inte heller möjligt att förutse hur stor den ökade arbetsbördan på domstol respektive Kriminalvården blir. Det kan dock krävas åtgärder för att möta denna ökning. Utredningens bedömning: Andra statliga myndigheter kommer inte att påverkas ekonomiskt av utredningens förslag. Utredningens förslag innebär att förutsättningarna för hela rättsväsendet att minska brottsligheten på lång sikt kan förbättras. Förslagen förväntas dock inte medföra några ökade kostnader för staten i övrigt. Utredningens bedömning: Utredningens förslag kan förväntas effektivisera de brottsutredande myndigheternas verksamhet. Genom förslagen kommer det finnas förutsättningar att effektivt utreda brottslighet som har varit svår att komma till rätta med. Därigenom kan polis och åklagare utreda fler brott. Ett effektivt utnyttjande av möjligheten till förundersökningsbegränsning medför att ett ökat fokus kan läggas på uppklaring och lagföring. På kan detta förväntas leda till en minskad brottslighet. Utredningen har tagit fasta på att förbättra förutsättningarna för de brottsutredande myndigheterna att fatta snabbare beslut, med ett minimum av organisatoriska hinder. En högre effektivitet i rättsväsendet genom ett mer effektivt beslutsfattande och en utvidgning av disproportionsfallet leder till att fler brott kan utredas. Genom utredningens förslag om förundersökningsbegränsning av personer som har deltagit i s.k. brottshärvor får myndigheterna förutsättningar att effektivt komma till rätta med brottslighet som utgör ett stort hot mot samhället. I många fall har det inte varit möjligt att effektivt angripa denna brottslighet tidigare. och effektivitet i utredningsarbetet kommer fler brott att upp, vilket kommer att få brottsförebyggande effekter. När de brottsutredande myndigheterna kan effektivisera arbetet mot organiserad brottslighet kommer det sannolikt få en positiv påverkan på den upplevda tryggheten i samhället. går det dock inte att förutse när dessa effekter kan inträffa eller hur stora de kan bli. Utredningens bedömning: Utredningens förslag förväntas inte i övrigt få några konsekvenser av det slag som anges i kommitté- förordningen. Det finns inte någon anledning att anta att utredningens förslag kommer att påverka kostnaderna eller intäkterna för kommuner, företag eller enskilda. Förslagen kan inte heller förväntas få direkt betydelse för jämställdheten mellan kvinnor och män, barn, den personliga integriteten, det kommunala självstyret, för sysselsättning och offentlig service i olika delar av landet, för små företags arbetsförutsättningar, konkurrensförmåga eller villkor i övrigt i förhållande till större företags eller för möjligheten att nå de integrationspolitiska målen. Utredningens förslag: De nya bestämmelserna ska träda i kraft . Utredningens förslag innebär framförallt förbättrade förutsättningar för polis och åklagare att bedriva effektiv brottsutredningsverksamhet. Detta talar för att lagändringarna bör träda i kraft . Med hänsyn till den sedvanliga tidsåtgången för beredning av lagstiftningsärendet bedömer vi att den tidigaste tidpunkten som de nya bestämmelserna kan träda i kraft är . De utbildningsinsatser som krävs inom Polisen är inte av större omfattning än att de kan hinnas med innan bestämmelserna träder i kraft. Vi föreslår därför att de i betänkandet föreslagna bestämmelserna detta datum ska träda i kraft . Utredningens bedömning: Utredningens förslag motiverar inte något behov av några övergångsbestämmelser. De föreslagna ändringarna medför en utökning av möjligheten att lägga ned och att inte inleda förundersökning i vissa fall. Dessutom föreslås förändrade behörighetsregler. Ändringarna i och åklagarförordningen (2004:1265) innebär inte att det finns något behov att besluta om särskilda övergångsbestämmelser. Be- stämmelserna blir vid ikraftträdandet tillämpliga även i pågående ärenden. Utredningen föreslår flera ändringar i befintliga författningar. I tidigare avsnitt har utredningen redovisat skälen för författningsföreslagen. I författningskommentaren finns hänvisningar till dessa avsnitt och ytterligare kommentarer. 11.2Förslaget till lag om ändring i (1947:948) 23 kap. 1 § Förundersökning ska inledas så snart det på grund av angivelse eller av annat skäl finns anledning att anta att ett brott som hör under allmänt åtal har förövats. Förundersökning behöver dock inte inledas om det är uppenbart att brottet inte går att utreda. Att förundersökning inte behöver inledas i vissa andra fall följer av 4 a §, 4 b § och 22 §. Om det krävs angivelse för att brottet ska höra under allmänt åtal, får förundersökningen trots det inledas utan angivelse, om det innebär fara att avvakta en angivelse. I så fall ska förundersökningen läggas ned. Första och tredje stycket har ändrats endast i språkligt hänseende. Andra stycket har kompletterats med en hänvisning till den nya bestämmelsen i 4 b § om förundersökningsbegränsning i brottslig verksamhet som omfattar många brott och flera misstänkta. 23 kap. 4 a § Förundersökning får vidare läggas ned 1.om brottet hör samman med ett underliggande rättsförhållande och fortsatt utredning av det rättsförhållandet skulle kräva kostnader som inte står i rimligt förhållande till sakens betydelse och det dessutom med hänsyn till omständigheterna kan antas att brottets straffvärde inte överstiger fängelse , eller 2.om det kan antas att åtal för brottet inte skulle komma att ske till följd av bestämmelser om åtalsunderlåtelse i 20 kap. eller om särskild åtalsprövning samt något väsentligt allmänt eller enskilt intresse ej åsidosätts genom att förundersökningen läggs ned. Om förutsättningar för att lägga ned en förundersökning enligt första stycket föreligger redan innan en sådan har inletts, får det beslutas att förundersökning inte ska inledas. Beslut enligt denna paragraf meddelas av undersökningsledaren. Beslut enligt första stycket 1 samt första stycket 2 avseende åtalsunderlåtelse enligt 20 kap. 7 § första stycket 2 och andra stycket ska meddelas av åklagare. I paragrafens första stycket första punkten regleras förutsättningarna för det s.k. disproportionsfallet. Disproportionsfallet reglerar den situationen att det under förundersökningen uppkommer fråga om hur stora resurser de brottsutredande myndigheterna ska lägga på en enskild förundersökning i förhållande till bl.a. sakens betydelse. I varje särskilt fall ska det noggrant prövas om det finns skäl att lägga ned förundersökningen. Liksom tidigare är syftet att regeln ska tillämpas på brottmål som normalt är av relativt okomplicerad natur men som i det enskilda fallet kräver en omfattande eller komplicerad utredning. I bestämmelsen har förtydligats att dessa utredningsåtgärder ska ta sikte på de underliggande rättsförhållanden som hör samman med det påstådda brottet. Dessa rättsförhållanden är som huvudregel av civilrättslig karaktär, t.ex. av grannelagsrättslig, familjerättslig eller avtalsrättslig art. Det straffrättsliga förfarandet bör inte användas för fall som i första hand är av civilrättslig art. Bestämmelsen kan tillämpas även när brottet har utförts av någon annan än parterna i den bakomliggande konflikten, under förutsättning att det finns anledning att tro att brottet har utförts på uppdrag av en part. En omständighet som ska ligga till grund för bedömningen inför ett beslut om eventuell förundersökningsbegränsning är brottets allvarlighet (SOU 1992:61, s. 188). En bedömning ska göras av brottets straffvärde.