sou · GYB341 · 2010-06-22 00:00:00 — Utredningen anser vidare att om ett system med ekonomisk kompensation ska införas, så bör För- och nackdelar med ekonomisk kompensation det utformas så att utgångspunkten är att det saknar betydelse vad som är skälet till dröjsmålet. Det förslag som utredningen lägger fram i kapitel 7 är följaktligen uppbyggt så att och i normalfallet inte ska behöva göra några sådana överväganden. Det kan dock inte uteslutas att det kan uppkomma särskilda undantagssituationer där den enskilde uppenbart bidragit till förseningen på ett sådant sätt att det skulle vara stötande att betala ut kompensationen. Även om det kan framstå som ett teoretiskt och inte praktiskt problem kan det inte heller helt bortses från att rätten till kompensation skulle kunna utnyttjas av någon för att få ränta på sina pengar. För att göra det möjligt att undvika stötande resultat och för att upprätthålla tilltron till regelverket krävs därför att det finns en ventil för fall där en kompensation framstår som uppenbart orimlig. och bör således ges en möjlighet att fatta beslut om att ränta inte ska betalas ut på den grunden att den enskilde bidragit till förseningen. Med den konstruktion som presenterats ovan är det utredningens uppfattning att risken för stötande resultat inte är särskilt stark. Det faktum att det inte sällan kan vara så att den enskilde bidragit till dröjsmålet utgör därför inte något tungt argument emot att införa en ordning som innebär att kompensation betalas ut till den som fått vänta på sin ersättning. 6.4Åtgärder för att förebygga långa handläggningstider Som framgått ovan ligger det inte i utredningens uppdrag att generellt föreslå åtgärder för att bidra till att förkorta handläggningstiderna. Det är enligt utredningens mening ändå relevant för den bedömning som här ska göras att beakta om det finns några alternativ till att i efterhand kompensera för att handläggningen dragit ut . I det följande redogör utredningen därför för några åtgärder som vidtas eller skulle kunna vidtas för att förbättra handläggningstiderna. Utredningen vill dock redan här påpeka att dessa åtgärder inte direkt talar emot att det införs en ordning med ekonomisk kompensation. Ingenting hindrar att ekonomisk kompensation betalas ut som förebyggande insatser görs. För- och nackdelar med ekonomisk kompensation På andra rättsområden har det införts eller föreslagits flera åtgärder mot långa handläggningstider. gäller exempelvis lagen (2009:1058) om förtursförklaring i domstol.40 Vidare har föreslagit att det bör införas en möjlighet till dröjsmålstalan där en part, genom överklagande till högre instans, kan få prövat om ärendet i fråga är färdigt för avgörande.41 Bifalls överklagandet ska överinstansen, normalt en domstol, förelägga beslutsmyndigheten att avgöra ärendet inom tid som överinstansen bestämmer.42 Här nedan går utredningen igenom några åtgärder som är tänkbara inom socialförsäkringsområdet när det gäller att förkorta handläggningstiderna. Tydliga krav i regleringsbrev Innehållet i regleringsbreven utgörs huvudsakligen av regeringens mål- och resultatkrav på myndigheten samt myndighetens finansiella förutsättningar, bl.a. hur stora anslag myndigheten får använda. Kraven på verksamheten i fråga om mål och resultat uttrycks i regleringsbreven på olika sätt för olika myndigheter. För vissa myndigheter anges i hög grad konkreta krav på verksamhetens effektivitet. När det exempelvis gäller Domstolar anges i regleringsbrevet för att inriktningen bör vara att huvuddelen () av brottmålen (exklusive förtursmål) inte bör ta än att avgöra i tingsrätt respektive hovrätt. När det gäller tvistemålen (exklusive gemensam ansökan om äktenskapsskillnad) är målet att huvuddelen () av dessa inte bör ta än att avgöra i tingsrätt respektive hovrätt. Ett annat exempel på regleringsbrev med konkreta krav på handläggningstid är regleringsbrevet för avseende . Där anges bl.a. att beslut om uppehållstillstånd eller utvisning ska fattas senast från det att ansökan kommit in till myndigheten. Vidare anges att beslut som 2008/09:213. För- och nackdelar med ekonomisk kompensation rör ensamkommande barn och s.k. Dublinärenden ska fattas senast från det att ansökan kommit in. Ytterligare ett exempel är regleringsbrevet för avseende (). Där beskrivs som ett mål att alla kompletta ansökningar ska handläggas . Andra regleringsbrev innehåller formuleringar som inte tar sikte på en exakt tidsram i fråga om handläggningstider m.m. för för är ett sådant exempel. Här anges beträffande handläggningstider följande: Socialförsäkringen handlar om att rätt person ska få rätt utbetalning i rätt tid – så att människor kan känna tilltro för socialförsäkringen och dess administration. för anger bl.a. att myndigheten särskilt ska prioritera att övergången till den nya organisationen sker med minsta möjliga störning och att utbetalningar sker snabbt och rätt och att fondhandeln fungerar effektivt. Som mål för verksamheten anges att ska minska tiderna för genomströmning för återkravsärenden, omprövningar samt ålderspensionsärenden som har koppling till att pensionsspararen eller pensionären bor eller har bott eller arbetat utomlands. Det anges vidare att ska kunna uppvisa en väsentlig förbättring av balanserna beträffande de nämnda områdena. Ett sätt att påverka en myndighets handläggningstider är således att genom regleringsbrev uppställa konkreta mål för myndigheten att uppfylla. Utredningen är medveten om att det lagts fram förslag om att avskaffa verksamhetsdelen av myndigheternas regleringsbrev (SOU 2007:75). Om verksamhetsstyrningen framöver alltjämt ska ske genom regleringsbreven är det utredningens uppfattning att målformuleringar i dem är en tänkbar åtgärd för att komma till rätta med långa handläggningstider. Effekten av tydliga mål i regleringsbreven är dock begränsad för den enskilde. De mål som regleringsbreven innehåller är just mål och är som sådana inte inriktade på individnivå. Konkreta mål i regleringsbrevet kan alltså inte utesluta att den enskilde av olika anledningar ändå drabbas av utdragna handläggningstider. För- och nackdelar med ekonomisk kompensation Mot bakgrund av de problem som beskrivits ovan beträffande handläggningstider och tillgänglighet gav regeringen i uppdrag att presentera ett s.k. serviceåtagande. Begreppet serviceåtagande ska, enligt , betraktas som en utfästelse som starkt påverkas av att den försäkrade ensam eller i samspel med partners eller medaktörer har ett eget ansvar att förse myndigheten med nödvändiga upplysningar för att den ska kunna fatta ett riktigt beslut så fort som möjligt. Åtagandet är därmed inte så starkt att det kan jämställas med en servicegaranti som utan motprestationer garanterar ett visst utfall. är det inte så svagt att det kan jämställas med enbart ett dokument som visar upp ett visst tjänstutbud. Serviceåtagandet ligger i stället någonstans mitt emellan dessa båda ytterligheter.43 Nedan lämnas en översiktlig beskrivning av serviceåtagande i de delar som har särskild betydelse för utredningens uppdrag. beslutade i ett första steg om serviceåtaganden avseende sjukpenning, föräldrapenning, tillfällig föräldrapenning, bostadsbidrag och bostadstillägg till pensionärer. Följande åtaganden beslutades : Det ska ta att handlägga ärenden i de berörda ärendeslagen. Telefonsamtal ska besvaras . Den enskilde ska alltid veta den beräknade väntetiden. Om den enskilde inte kan få svar på sina frågor direkt ska myndigheten återkomma . E-post ska besvaras . Vanligt brev ska besvaras . Om saknar uppgifter eller handlingar eller om det behövs ytterligare utredning kan det ta än de angivna handläggnings- och svarstiderna. I sådana fall ska den enskilde dock alltid få en återkoppling. 43 Jfr dnr 24524-2009. Serviceåtagandet ska således inte förväxlas med den allmänna serviceskyldighet eller de allmänna krav på snabb handläggning som enligt förvaltningslagen gäller för alla förvaltningsmyndigheter. För- och nackdelar med ekonomisk kompensation Nästa steg i serviceåtagandet infördes . Då beslutade om serviceåtaganden för samtliga handikappförmåner, dvs. handikappersättning, vårdbidrag, bilstöd och assistansersättning samt för närståendepenning, graviditetspenning, sjukersättning och aktivitetsersättning. Vidare beslutades om ett åtagande kopplat till det s.k. . Åtagandena skiljer sig åt beroende på vilken förmån det gäller och har i vissa fall en något annorlunda karaktär än de åtaganden som beslutades . Serviceåtagandets andra steg innebär följande: För graviditetspenning och närståendepenning ska det ta att handlägga ärendena. Om behöver fler uppgifter eller handlingar eller om ärendet behöver utredas kan det dock ta . I sådana fall ska kontakta den enskilde inom . Åtagandet om återkoppling inom gäller även beträffande de förmåner som omfattades av serviceåtagandet . För bilstöd, handikappersättning, vårdbidrag, assistansersättning samt för sjukersättning och aktivitetsersättning är åtagandet att en personlig handläggare ska ta kontakt med den sökande inom från det att ansökan har kommit in. Den enskilde ska få närmare information om när beslut kan beräknas vara klart. beställs från myndighetens självbetjäningstjänster ska det ta innan den som beställt kortet får det till sin hemadress. En stor del av de förmåner som administrerar omfattas numera alltså av ett serviceåtagande som anger en målsättning för när beslut ska fattas. inre arbete för att leva upp till serviceåtagandet bidrar naturligtvis till att handläggningstiderna kan kortas. Enligt uppgifter som lämnat till utredningen har som mål att utveckla serviceåtaganden gentemot allmänheten. Arbetet med serviceåtagandena kommer, enligt , att vara klart . För- och nackdelar med ekonomisk kompensation Inspektionen för socialförsäkringen (ISF) är en statlig förvaltningsmyndighet som bildades . Genom bildandet av ISF skapades en självständig tillsynsfunktion inom socialförsäkringsområdet. Enligt förordningen (2009:602) med instruktion för Inspektionen för socialförsäkringen har ISF till uppgift att genom systemtillsyn och effektivitetsgranskning värna rättssäkerheten och effektiviteten inom socialförsäkringsområdet. Med systemtillsyn avses granskning av om den aktuella myndighetens egna system för styrning och kontroll säkerställer en korrekt och enhetlig tillämpning av det regelverk som myndigheten ska tillämpa. Med effektivitetsgranskning avses granskning av om myndighetens verksamhet fungerar effektivt med utgångspunkt i det statliga åtagandet. I regleringsbrevet för anges vidare att ISF, genom att bidra till att rätt ersättning betalas ut till rätt person , har en central roll inom socialförsäkringsområdet. Där anges också att det för tilltron till socialförsäkringen är nödvändigt att säkerställa en effektiv handläggningsprocess samt att förhindra felaktiga utbetalningar och obehörigt nyttjande av försäkringen.44 Inom ISF:s granskningsområde ingår i första hand tre myndigheter; , och . ISF får dock genomföra granskning även av verksamheter som gränsar till socialförsäkringsområdet och av samverkansinsatser som har anknytning till socialförsäkringsområdet. Exempel på sådana s.k. gränsytor till socialförsäkringsområdet, som ISF ska kunna granska, är områden som gränsar mot arbetsmarknadsområdet, mot hälso- och sjukvården samt mot socialtjänsten.45 ISF har inte till uppgift att ta ställning i enskilda ärenden. ISF har vidare ingen normerande funktion och inte heller några sanktionsmöjligheter. Inrättandet av ISF bör kunna bidra till en effektivare och därmed också snabbare handläggning hos och . 44Se vidare förordning (2009:602) med instruktion för Inspektionen för socialförsäkringen och Regleringsbrev för avseende Inspektionen för socialförsäkringen. 45SOU 2008:10 s. 76 f. För- och nackdelar med ekonomisk kompensation Ett annat sätt för en myndighet att påverka handläggningstiderna är att sätta upp interna mål. Sådana mål finns hos och uttrycks bl.a. som att en viss kvotdel av alla ärenden inom ett ärendeslag ska handläggas inom ett visst antal dagar. Exempelvis anger det interna målet beträffande sjukpenning att av ärendena ska vara avslutade . Ett annat exempel är handikappersättning där det målet är att av ärendena ska vara avslutade . har i sin verksamhetsplan ett antal kortsiktiga mål , varav sex är prioriterade mål. Ett av dessa handlar om att eliminera ärendebalanserna. Myndigheten har även som långsiktigt mål att utbetalningarna alltid ska ske i rätt tid. Enligt uppgifter som lämnat till utredningen har myndigheten en tydlig inriktning att korta handläggningstiderna. I detta sammanhang bör även möjligheten till interimistiska beslut nämnas. och får enligt 112 kap. 2 § SFB meddela interimistiska beslut, när det är av väsentlig betydelse för den som begär ersättning. Som ytterligare förutsättning gäller att rätten till ersättning inte kan avgöras utan betydande dröjsmål men att sannolika skäl talar för att den försäkrade har rätt till ersättningen. Ett interimistiskt beslut får meddelas även när det står klart att rätt till ersättning föreligger men ersättningens belopp inte kan bestämmas utan betydande dröjsmål. har i ärenden rörande lång handläggningstid hos påtalat att , för att förhindra att det uppstår glapp i utbetalningen till den enskilde, bör ta ställning till om det finns förutsättningar att fatta ett interimistiskt beslut om ersättning.46 Möjligheten att använda sig av interimistiska beslut finns emellertid inte i alla ärenden. Enligt 112 kap. 4 § SFB får sådant beslut nämligen inte fattas i fråga om adoptionsbidrag, bilstöd, JO:s beslut i dnr 2270-2009. För- och nackdelar med ekonomisk kompensation SOU 2010:41 allmän ålderspension, särskilt pensionstillägg eller efterlevandepension och efterlevandestöd.47 En möjlighet att påverka och mot kortare handläggningstider skulle kunna vara att låta vissa förmånsslag, exempelvis dem som typiskt sett är av störst vikt för den enskildes ekonomi, handläggas med förtur. Ärenden rörande förmåner som på detta sätt skulle betecknas som förtursärenden skulle därmed behandlas särskilt skyndsamt eller i vart fall med förtur framför övriga ärenden. Mål av förturskaraktär är vanliga inom domstolsprocessen. Särskilt i de allmänna förvaltningsdomstolarna förekommer flera olika frågor med förtur. Enligt 17 § förordningen (1996:382) med förvaltningsrättsinstruktion ska ett mål avgöras så snart det kan ske. I samma paragraf anges vidare att ett mål, eller en fråga som har kommit upp i ett mål, ska handläggas med förtur, om målet eller frågan av någon särskild anledning bör avgöras skyndsamt. Vilka mål som är förtursmål bestäms, enligt paragrafen, i domstolens arbetsordning. Mål och ärenden kan emellertid erhålla förturskaraktär även genom att det finns uttryckliga bestämmelser i lagstiftningen om att de ska handläggas inom viss längsta tid. Exempel på mål som typiskt sett behandlas med förtur är mål om tvångsvård av barn, missbrukare och psykiskt sjuka. Ett annat exempel är offentliga upphandlingar. När det gäller de allmänna domstolarna finns uttryckliga tidsgränser för hantering av brottmål där den tilltalade är häktad eller där han eller hon inte har fyllt Ett system med förtur för vissa förmånsslag liknande det som finns inom domstolsprocessen skulle kunna införas även på socialförsäkringsområdet. Det kräver visserligen en bedömning av vilka förmåner som i sådant fall skulle bedömas vara viktigare än andra och därmed erhålla förturskaraktär. Vilka förmåner som är avgörande för den försäkrades ekonomi kan nämligen skifta väsentligt utifrån de förhållanden som råder i det enskilda fallet. Ett problem med en sådan lösning är därför att förmåner som i det enskilda fallet kan vara av väsentlig betydelse för den försäkrades 47 En rätt till provisoriska beslut finns under vissa förutsättningar även enligt rådets förordning (EG) nr 883/2004. För- och nackdelar med ekonomisk kompensation ekonomi inte tillhör förturskategorin. Sådana förmåner kan då komma att ta att handlägga än vad som gäller , eftersom de ofrånkomligen skulle nedprioriteras i förhållande till förmåner av förturskaraktär. Dessa svårigheter hindrar dock inte att en sådan ordning används för att säkerställa att vissa förmåner som kan bedömas som särskilt viktiga för enskilda ges en högre prioritet än andra. Utredningens bedömning: Ett system som ger ekonomisk kompensation skulle kunna bidra till att stärka den enskildes rätt till en förmån. Fördelarna för den enskilde med ett sådant system är emellertid inte så stora att de uppväger de kostnader som är förknippade med detta. Utredningen avråder därför från att införa ett system med ekonomisk kompensation . Handläggningstiderna hos har under en följd av år varit långa. Myndigheten har för det kritiserats av bl.a. Utredningens uppdrag är emellertid inte att lösa problemen med långa handläggningstider. Uppgiften är i stället att överväga vilka skäl som kan tala för respektive emot att det införs en ekonomisk kompensation för den som fått vänta oacceptabelt länge på en utbetalning. I avsnitt 6.2 och 6.3 har utredningen gjort en genomgång av de argumenten. I detta avsnitt gör utredningen en sammanfattande bedömning av de argument som beskrivits i föregående avsnitt. En första fråga blir då vilket behov av kompensation som kan sägas föreligga. Här kan det till en början konstateras att den rätt till en förmån som framgår av olika författningar kan framstå som svag jämfört med anspråk på civilrättens eller skatterättens områden. En utdragen handläggningstid kan medföra att den enskilde uppfattar rätten till förmånen som illusorisk. Som konstateras i avsnitt 6.2.2 finns det vissa möjligheter att få ekonomisk kompensation inom ramen för de regler som gäller i fråga om skadestånd. Inom den frivilliga skaderegelringen betalas det exempelvis ut ersättning för förlorad möjlighet att göra pengar räntebärande. Också andra skador kan ersättas. Det förutsätter dock att det varit För- och nackdelar med ekonomisk kompensation fråga om fel eller försummelse. Vanligtvis torde det dock inte vara fråga om att den långa handläggningstiden beror på fel eller försummelse. Om handläggningstiden blir lång kan det i och för sig stå i strid med 7 § FL som anger att handläggningen ska ske skyndsamt. Det betyder dock inte per automatik att fel eller försummelse föreligger. Eftersom det alltså kan vara svårt för den enskilde att påvisa att fel eller försummelse förekommit erbjuder möjligheterna till skadestånd i praktiken ett ganska svagt skydd för den enskilde i dessa situationer. Rätten till en förmån kan mot den nu angivna bakgrunden framstå som svag. Att vissa pensionsförmåner må ha en stark ställning när det gäller rätten till själva förmånen på det sättet att de omfattas av egendomsskyddet i regeringsformen ändrar inte det. Till den svaga bilden bidrar att det inte går att få till stånd en domstolsprövning förrän ett beslut av myndigheten fattats. En möjlighet till ekonomisk kompensation skulle därför kunna bidra till att stärka rätten till förmånen. Här ska dock nämnas att föreslagit att det bör införas en möjlighet till dröjsmålstalan där en högre instans, på en parts begäran, kan förelägga beslutsmyndigheten att avgöra ärendet inom tid som överinstansen bestämmer (se avsnitt 6.4). Redogörelsen i kapitel 6.2 ger i övrigt vid handen att det inte finns några särskilt starka skäl för en möjlighet till kompensation. Det kan i viss mån tänkas att en kompensation skulle fungera som ett incitament att handlägga ärenden snabbare men det får anses tveksamt om en sådan effekt är trolig. Däremot skulle redovisningen av kompensationsbeloppen fylla en funktion på det sättet att det blir tydligt hur verksamheten sköts. När det sedan gäller de invändningar som skulle kunna riktas mot ett system med ekonomisk kompensation vid långa handläggningstider skulle det till att börja med kunna ifrågasättas om det är lämpligt att införa en sådan möjlighet enbart i fråga om och ärenden. Detta är i och för sig ingen direkt nackdel men en sådan särlösning kan uppfattas som inkonsekvent. Dessa myndigheter skulle å andra sidan kunna uppfattas som moderna och ansvarstagade förvaltningsmyndigheter där den enskildes rätt står i fokus. En möjlighet till kompensation skulle därigenom också kunna bidra till att stärka förtroendet för de berörda myndigheterna. Det är alltså ingen avgörande nackdel att bara införa en sådan ordning för och . För- och nackdelar med ekonomisk kompensation skulle en sådan ordning kunna sägas ligga väl i linje med de tankar som förs fram i den avlämnade förvaltningspolitiska propositionen (prop. 2009/10:175). I den föreslås ett nytt mål för den svenska förvaltningspolitiken. Det nya målet anger att statsförvaltningen ska vara innovativ, samverkande, rättssäker och effektiv. Regeringen anger i propositionen att ett omfattande förändringstryck och ständiga krav på rättssäkerhet och effektivitet gör att verksamheten ständigt måste vidareutvecklas. I samband med detta påtalar regeringen även behovet av nya idéer och tillvägagångssätt för att undanröja onödig byråkrati, förenkla människors vardag och för att få en ännu effektivare användning av skattebetalarnas pengar. Regeringen betonar också arbetet med att stärka människors tillit till myndigheterna. Det skulle också kunna hävdas att åtgärder bör vidtas för att lösa problemen med långa handläggningstider och att det är fel väg att gå att i efterhand kompensera dem som drabbats. Även om det inte är utredningens uppdrag att föreslå sådana åtgärder har utredningen därför gått igenom flera tänkbara åtgärder för att korta handläggningstiderna. Men även om det kan anföras en rad exempel på insatser som kan göras i det syftet är det utredningens uppfattning att det ena inte behöver utesluta det andra. Det finns därför inget hinder mot att det vid sidan av arbetet med att korta handläggningstiderna också införs möjligheter till kompensation för den som fått vänta alltför länge på en utbetalning. Om det införs en möjlighet till kompensation uppkommer naturligtvis frågan om vad som händer med de serviceåtaganden som fått regeringens uppdrag att ta fram. Det finns som utredningen ser det visserligen inget direkt hinder mot att serviceåtagandena finns kvar vid sidan av kompensationsreglerna. går det inte att bortse ifrån att det för den enskilde kan förefalla oklart vad som gäller i de situationer där tidsfristerna i serviceåtagandet inte överensstämmer med tidsfristerna för beräkning av kompensation. Detta problem kan dock inte sägas vara så stort att det i någon större utsträckning bör påverka frågan om det bör införas ett system med kompensation . Utredningen kommer mot den nu angivna bakgrunden fram till att den enskildes rätt att få en förmån utbetald inom rimlig tid kan behöva stärkas. Vidare kan utredningen konstatera att det bortsett från kostnadsaspekter inte finns några bärande invändningar mot en ordning som ger ekonomisk kompensation vid lång handlägg- För- och nackdelar med ekonomisk kompensation Frågan blir därför om de kostnader som är förknippade med en möjlighet till ekonomisk kompensation uppvägs av det förbättrade skydd som den enskilde kan få med kompensationen. Vid den avvägning som ska göras utgår utredningen i det följande från det förslag som utredningen – i enlighet med direktiven – lägger fram i detta betänkande. Det förslaget bygger på att tillägg som utgångspunkt ska betalas efter en handläggningstid på 30 alternativt räknat från utgången av den månad som förmånen hänför sig till. Utredningen har efter en jämförelse med andra räntemodeller funnit att den s.k. avkastningsräntan i räntelagen är den ränta som bör användas vid utformningen av ett system med ekonomisk kompensation för långa handläggningstider. Det främsta argumentet för att införa en ordning med ekonomisk kompensation är som framgått ovan att det skulle kunna stärka den enskildes rätt till utbetalning av en förmån inom rimlig tid. Tyngden av argumentet är i huvudsak beroende av vilket värde kompensationen kan komma att få för den enskilde.