sou · GYB344 · 2010-06-30 00:00:00 — om arbetsfördelningen är optimal, och om aktiviteterna kan utföras tidigare i processen eller annars på ett mer effektivt sätt. Processfokuseringen skapar också bättre möjligheter att uppnå en gemensam vision, eftersom det blir tydligare hur olika medarbetare bidrar till slutresultatet. Arbetet med en processkartläggning bör kunna leda fram till gemensamma arbetsrutiner. Att i större utsträckning än ha samma rutiner bör i sig vara positivt ur såväl snabbhets- som kompetenshänseende. En processklartläggning kan också användas för att beskriva verksamheten för nya medarbetare i domstolen. Dessutom kan en processkartläggning påvisa fördelarna med att an- vända modern teknik. En kartläggning över vilka åtgärder som vidtas under hand- läggningen och hur dessa åtgärder normalt tar, kan ge svar på var tiden tar vägen och vilka tidstjuvarna är. Det är svårt att få en klar bild av hur stor del av omloppstiden för ett mål som består av aktiv hantering, dvs. beredning som driver målet närmare ett avgörande, respektive inaktivitet, t.ex. s.k. liggtid och anstånd. Det står dock klart att den passiva tiden i många fall utgör en betydande del av omloppstiden. Om det ska vara möjligt att på- tagligt förbättra omloppstiderna i domstol, måste utgångspunkten vara att det inte är acceptabelt att ett mål ligger utan åtgärd . är det inte realistiskt att räkna med att alla nödvändiga åtgärder kan vidtas direkt när behov uppstår. Kortare passiva liggtider måste därför ibland accepteras. Att minska den passiva liggtiden, medför inte lägre kvalitet i beslutsfattandet. Det finns tvärtom anledning att tro på det om- vända, dvs. att en kortare handläggningstid generellt sett leder till högre kvalitet, t.ex. därför att muntliga utsagor lämnas i närmare anslutning till den aktuella händelsen. Däremot finns det en uppen- bar risk från rättssäkerhetssynpunkt med att försöka minska den faktiska handläggningstiden i målen. Säkerligen behövs den allra övervägande delen av för att säkerställa bl.a. korrekta och välmotiverade avgöranden. En snabbare process bör därför uppnås främst genom att minimera liggtider och anstånd, inte genom att minska den aktiva tid domstolen och parterna lägger ner på målen. En processkartläggning kan också ge underlag för att bl.a. undersöka om det är möjligt att underlätta utförandet av olika arbetsmoment, t.ex. genom gemensamma arbetsrutiner samt till- gång till mallar och exempelsamlingar. Dessutom bör om möjligt antalet led i processflödet minskas, eftersom det bidrar till att korta omloppstiden. När fler domstolar har genomfört processkartläggningar, skapas bättre förutsättningar för att jämföra arbetssätt mellan domstolarna. På så sätt blir det lättare att importera goda idéer om arbetsmetoder m.m. från andra domstolar. Det bör sammanfattningsvis finnas goda möjligheter att genom processkartläggningar hitta stora förbättringsmöjligheter från effektivitetssynpunkt. Enligt vad har erfarit har de domstolar som redan har genomfört processkartläggningar ansett att det varit en framgångsrik väg för att åstadkomma utveckling av och förbättringar i verksamheten. Alla domstolar har olika organisationsform, arbetssätt, mål- sammansättning och storlek. Därmed ser också handläggnings- processen olika ut på olika domstolar. Därför behöver varje domstol göra egna processkartläggningar. För att kunna genomföra det arbetet krävs att domstolarna får tillgång till modeller, metod- beskrivningar och verktyg. Detta material bör till- handahålla domstolarna. Verket har redan tagit fram en del sådant material och har bl.a. upprättat en processbeskrivningsmodell (dnr 666-2008). Därutöver bör också, på sätt redan sker , bidra med konsult- och utbildningsinsatser till de domstolar som önskar få ett sådant stöd i arbetet med att genomföra processkartläggningar. 18.4Tingsrättens sammansättning vid huvudförhandling i tvistemål Bedömning: Det bör överlåtas på tingsrätten att, mot bakgrund av målets beskaffenhet och det som parterna har anfört, avgöra när rätten vid huvudförhandling i tvistemål ska bestå av en respektive tre lagfarna ledamöter. Ett alternativ eller ett komplement till en sådan ordning är att höja beloppsgränsen för vad som utgör mål om mindre värden, s.k. FT-mål. Vid huvudförhandling i tvistemål ska tingsrätten som huvudregel bestå av tre lagfarna domare. Tingsrätten är dock domför med en lagfaren domare dels om rätten anser att det är tillräckligt att en domare sitter i rätten och parterna samtycker till det, dels om målet är av enkel beskaffenhet. Vidare ska tingsrätten i princip alltid bestå av en lagfaren domare, om värdet av vad som yrkas uppenbart inte överstiger hälften av basbeloppet enligt lagen (1962:381) om allmän försäkring (jfr 1 kap. 3 a och d §§ ).6 En ordning med ensamdomare medför stora fördelar genom att den främjar snabbheten i förfarandet och motverkar onödigt höga rättegångskostnader. Att tingsrätten består av tre lagfarna leda- möter i stället för av en, innebär i praktiken i många fall att av- görandet försenas med . Det är därför angeläget att tresitssammansättningen inte används i andra fall än när detta är motiverat utifrån målets beskaffenhet. 18.4.1En mer flexibel ordning Undantag från tresitssammansättningen kan alltså bl.a. göras om målet är av enkel beskaffenhet. Enligt förarbetena avser rekvisitet enkel beskaffenhet både rättsfrågor och bevisfrågor. Vidare ut- talas att ett mål som är så omfattande att det är svårt att behärska för en person, inte kan anses vara av enkel beskaffenhet (prop. 1988/89:95 s. 60). Exempel på mål som ofta torde vara av enkel beskaffenhet är mål där det av handlingarna verkar framgå att svarandens inställning mer har att göra med betalningssvårigheter än med sakliga invändningar mot kravet. Också sådana förmögen- hetsrättsliga mål där det är fråga om någorlunda lättillämpade rätts- regler, exempelvis vardagliga mål inom köp- och avtalsrätten, bör enligt förarbetena ofta kunna bedömas som enkla, om bevisningen inte är omfattande. Det ligger enligt förarbetena i sakens natur att mål som rör stora värden ofta är mer komplicerade och av den anledningen inte kan avgöras av en domare (a. prop. s. 75 f.). Även om förarbetsuttalandena ger viss ledning, är det inte sällan svårt att med säkerhet avgöra om ett enskilt mål är av enkel beskaffenhet. Om tingsrätten bedömer att målet är av enkel beskaffenhet och hovrätten har en annan uppfattning, kan det leda till att tingsrättens dom undanröjs och målet återförvisas till tings- rätten (se t.ex. RH 1999:54). Eftersom en sådan följd är mycket 6 Slutligen ska tingsrätten bestå av en lagfaren domare när huvudförhandlingen hålls i för- enklad form (1 kap. 3 a § andra stycket ). Eftersom dessa fall inte har betydelse för diskussionen, behandlas de inte närmare här. olycklig både ur parternas och ur tingsrättens synvinkel, kan det leda till en restriktiv tillämpning av undantagsbestämmelsen. I övriga fall, som inte är tvistemål om mindre värden, är en förutsättning för att tingsrätten ska vara domför med en domare, att båda parterna samtycker till det. Att parterna får inflytande på tingsrättens sammansättning vid avgörandet av dispositiva mål, är i och för sig naturligt. Frågan är emellertid om det är rimligt och ändamålsenligt att parternas uppfattning har helt avgörande betydelse i de fall tingsrätten bedömer att det är tillräckligt att rätten består av en lagfaren ledamot. Ett skäl till att denna ordning kan ifrågasättas är att parterna inte sällan har olika intressen och därmed olika uppfattningar i fråga om rättens sammansättning. Det förekommer t.ex. att en av parterna har ett intresse av att fördröja tingsrättens avgörande och av den anledningen motsätter sig att målet avgörs av ensamdomare medan den andra parten har ett intresse av ett snabbt avgörande och därför begär att målet ska avgöras av en domare. Med en mer flexibel ordning än den nuvarande, skulle parternas olika intressen kunna beaktas i större utsträckning än vad som är fallet . Det bör också kunna leda till ett generellt sett bättre resursutnyttjande och snabbare avgöranden. Ett sätt att åstad- komma ökad flexibilitet är att överlåta till tingsrätten att, med beaktande av det enskilda målets beskaffenhet och efter att parterna har getts möjlighet att argumentera i sammansättnings- frågan, avgöra när det är motiverat att tre domare deltar vid huvud- förhandlingen. Tingsrätten bör ha goda förutsättningar att göra en sakligt sett korrekt bedömning av vad målets beskaffenhet kräver. Från advokathåll har det framförts att det är viktigt att den domare som dömer i tvistemålet har den erfarenhet som målet kräver och att detta kan innebära att ett visst mål bör handläggas av en ordinarie domare eller en chefsdomare medan ett annat mål mycket väl kan handläggas av en fiskal. Den risk som möjligen kan finnas med att låta tingsrätten avgöra sammansättningsfrågan, är att rätten skulle låta sig påverkas av ovidkommande hänsyn, t.ex. arbetssituationen på domstolen. Denna risk måste emellertid bedömas som begränsad. Det kan dock finnas skäl att, efter en eventuell lagändring, utvärdera hur tingsrätterna har tillämpat de nya sammansättningsreglerna. Det bör alltså enligt bedömning överlåtas på tingsrätten att, mot bakgrund av målets beskaffenhet och det som parterna har anfört, avgöra när rätten vid huvudförhandling i tviste- mål ska bestå av en respektive tre lagfarna ledamöter. 18.4.2En höjd gräns för vad som utgör tvister om mindre värden Som nämnts ska tingsrätten i princip alltid vid huvudförhandling bestå av en lagfaren domare, om värdet av vad som yrkas uppenbart inte överstiger hälften av ett basbelopp, s.k. FT-mål. Ett alternativ till den i föregående avsnitt behandlade förändringen skulle kunna tänkas vara att höja beloppsgränsen för vad som utgör ett FT-mål. En höjning av beloppsgränsen skulle leda till att fler tvistemål avgjordes av en domare. ligger gränsen på . Exakt var gränsen bör sättas kan naturligtvis diskuteras. Enligt upp- fattning skulle gränsen, såvitt gäller sammansättningsfrågan, i och för sig kunna sätta betydligt högre än , eventuellt så högt som vid tre basbelopp eller cirka 130 000 kr.7 Det är enligt utredningens bedömning knappast orimligt att tvister om lägre belopp än så alltid avgörs av en lagfaren domare. I sammanhanget måste emellertid beaktas att klassificeringen av mål som FT-mål har betydelse inte bara för frågan om rättens sammansättning. Klassificeringen har också betydelse för frågor om forum, rättegångskostnader och rättshjälp (se 10 kap. 8 a § och 18 kap. 8 a § och 11 § 4 rättshjälpslagen). Det skulle kunna hävdas att det är mindre lämpligt att genomföra en större höjning av beloppsgränsen för FT-mål utan att, i vart fall i någon utsträckning, förändra reglerna om rättegångskostnader och rättshjälp. I annat fall skulle eventuellt möjligheten att få ersättning för rättegångskostnader och att få rättshjälp bli för begränsad i förhållande till tvisteföremålets värde. En sådan förändring av ersättningsreglerna skulle emellertid leda till att skillnaderna mellan FT-mål och övriga dispositiva tvistemål blev mindre, vilket enligt uppfattning inte vore önskvärt. Det sagda talar i viss mån emot alternativet att höja beloppsgränsen för vad som utgör ett FT-mål. 7 Beloppet överensstämmer väl med gränsen för vad som enligt den nya norska tvisteloven utgör en s.k. småkravsprocess (angående tvisteloven, se avsnitt 9.5.1). Enligt tvistelovens § 10–1 ska bl.a. alla tvister där tvisteföremålets värde understiger 125 behandlas enligt reglerna om småkravsprocessen. För en diskussion om beloppsgränsen, se Ot.prp.nr.51 (2004-2005) s. 198 f. I samma riktning talar att en beloppsgräns är ett något trubbigt instrument. Även om tvisteföremålets värde ofta har en koppling till målets komplexitet, och därmed till behovet av en särskilt kvalificerad sammansättning, är så inte alltid fallet. Sammantaget anser att det alternativ som behandlades i föregående avsnitt – dvs. att överlåta på tingsrätten att, mot bakgrund av målets beskaffenhet och det som parterna har anfört, avgöra när rätten vid huvudförhandling i tvistemål ska bestå av en respektive tre lagfarna ledamöter – är att föredra framför en höjd beloppsgräns för vad som utgör ett FT-mål. Det förordade alternativet bör i högre grad leda till att den mest ändamålsenliga sammansättningen används vid huvudförhandling i tvistemål. Trots detta kan det finnas anledning att, oavsett om den förändring förordar genomförs, överväga om det finns anledning att göra en höjning av gränsen för vad som utgör mål om mindre värden. Bedömning: Behovet av särskild kompetens i domstols- förfarandet kan och bör i stor utsträckning mötas genom domstolsintern specialisering. Behovet av särskild skyndsamhet kan i viss utsträckning mötas genom sådan specialisering. Alla domstolar bör kartlägga vilka särskilda kunskaper och erfarenheter inom olika rättsområden som finns representerade bland domarna på domstolen. Med domstolsintern specialisering avses den möjlighet domstolen har att organisera sin verksamhet så att endast vissa domare hand- lägger vissa typer av mål eller handlägger vissa typer av mål i större utsträckning än övriga domare på domstolen. fanns en stark normstyrning på domstolsområdet vad gäller hur arbetet på domstolen skulle vara organiserat. Regeringen beslutade t.ex. om en domstol skulle vara avdelningsindelad eller inte. Det fanns vidare krav på att mål och ärenden skulle fördelas på rotlar. ligger det dock inom domstolschefens befogenhet att bestämma domstolens organisation. Regeringen har i olika sammanhang, bl.a. i skrivelser till , anfört att domstolarna bör ges ett stort inflytande över hur arbetsuppgifterna organiseras och fördelas, eftersom det är domstolarna själva som bäst känner de egna förhållandena (se t.ex. skrivelsen Reformeringen av domstolsväsendet – en handlingsplan [skr. 1999/2000:106]). I ett fall har lagstiftaren dock valt att i författning föreskriva om en viss typ av specialisering som påverkar de allmänna domstolarnas organisation. Brottmål mot den som inte har fyllt tjugoett år ska som huvudregel fördelas på en eller flera särskilda ungdomsrotlar och handläggas av särskilt utsedda domare och nämndemän. Detta motiverades i förarbetena med att denna ordning höjde kvaliteten på handläggningen av ungdomsmålen. I instruktionerna för tingsrätt och förvaltningsrätt finns en begränsning för hur långt den domstolsinterna specialiseringen får drivas. Av instruktionerna följer att indelningen av domarna till tjänstgöring ska göras så att de får erfarenhet av olika slags mål. Det finns således i författning några få begränsningar och krav när det gäller domstolsintern specialisering. I huvudsak är det dock upp till varje domstol att besluta om i vilken utsträckning specialisering ska förekomma på domstolen. Domstolsintern specialisering förekommer i mycket skiftande utsträckning på domstolarna. Det finns flera tänkbara förklaringar till detta. För att kunna uppnå någon högre grad av specialisering måste domstolen vara av en viss storlek, dvs. ha ett visst antal domare anställda och ett visst målunderlag. Alla domstolar är inte tillräckligt stora i dessa avseenden. Av betydelse är också att vissa typer av mål, där behovet av specialisering är stort, förekommer endast vid några domstolar. 18.5.1Fördelar med domstolsintern specialisering Genom domstolsintern specialisering kan domarna tillägna sig särskild erfarenhet och särskilda kunskaper på olika områden. Det bör kunna leda till att handläggningen blir mer effektiv och att omloppstiderna blir kortare. Specialiseringen kan vidare leda till ökad kvalitet i dömandet och till en mer enhetlig praxis. Det finns också anledning att tro att en högre specialiseringsgrad ökar för- troendet för domstolarna och deras avgöranden, bl.a. därför att domarna ges möjlighet att möta den ökade specialisering som externa aktörer, t.ex. åklagare och advokater, ofta har. Dessa omständigheter bör rimligtvis leda till färre överklaganden och där- med till snabbare slutliga avgöranden. En specialiserad domare kan också ha en stödjande roll inom det aktuella rättsområdet gentemot andra domare som inte har motsvarande specialistkunskaper. När domare på olika domstolar får fördjupade kunskaper inom ett visst rättsområdet skapas förutsättningar för att bygga interna och externa nätverk. Genom att delta i nätverksarbetet kan domarna få del av andra domares erfarenhet och kunskap och på så sätt fördjupa den egna specialistkunskapen. Det finns flera andra fördelar med domstolsintern specialisering. Många domare besitter specialistkunskaper redan när de tillträder sin domartjänst till följd av tidigare tjänstgöring inom olika om- råden. Detta gäller såväl dem som har genomgått den traditionella domarutbildning som genomförs vid hovrätter och kammarrätter som övriga domare.8 Sistnämnda personer tillför domstolarna särskilda kunskaper och erfarenheter inom olika rättsområden. Regeringen har vidtagit ett flertal åtgärder för att skapa ett bredare rekryteringsunderlag för domaranställningar. Det handlar bl.a. om informationsinsatser för att skapa intresse för domaryrket bland jurister som inte genomgått domarutbildningen och för att få fler att söka anställning som ordinarie domare. Vidare har möjlig- heterna för etablerade jurister att adjungera som ledamot i domstol ökat (prop. 2007/08:113 s. 14 f.). Även om merparten nyutnämnda domare fortfarande har gått den särskilda domarutbildningen, har antalet andra jurister som an- ställts som ordinarie domare ökat . Under verksam- lämnade förslag som resulterade i sammanlagt 26 utnämningar och fem anställningar.9 Av de 31 personer som utnämndes eller anställdes till följd av lämnade för- slag hade sex personer eller inte särskild domar- utbildning, dvs. en bakgrund som assessor i överrätt. Fyra av dessa utnämndes som rådmän i tingsrätt, en utnämndes som hovrättsråd och en anställdes på en tidsbegränsad anställning som rådman i tingsrätt. Av de sex innehade en person domar- anställning och tre var eller hade varit anställda som adjungerade ledamöter i hovrätt. Tre av dessa sex var för ut- 8En beskrivning av den traditionella domarutbildningen finns bl.a. i betänkandet En öppen domarrekrytering (SOU 2003:102) från . 9Utnämningarna avser utnämningar till ordinarie domare medan anställningarna avser tids- begränsade anställningar som främst tf. rådman. Generella åtgärder SOU 2010:44 nämningen kammaråklagare (verksamhets- berättelse för ).10 Under lämnade förslag som resulterade i sammanlagt 83 utnämningar och sex an- ställningar. Sju av dessa 89 personer utnämndes eller anställdes som fastighetsråd eller miljöråd. Av övriga 82 personer hade 16 personer eller inte särskild domarutbildning. En av dessa utnämndes som hovrättsråd, en utnämndes som kammarrättsråd, tolv utnämndes som rådmän i tingsrätt eller länsrätt och en som hyresråd. En anställdes på en tidsbegränsad anställning som rådman i tingsrätt. Av dessa 16 personer innehade tre personer domaranställning och åtta personer hade adjungerat i hov- rätt eller kammarrätt.11 Också den inrättade bör kunna bidra till att i högre grad locka dem som i endast liten omfattning eller kanske inte alls har verkat som domare att söka en domartjänst. tillhandahåller utbildning för ny- utnämnda domare, som kan anpassas efter vars och ens speciella behov. Den som saknar yrkeserfarenhet inom något av de rätts- områden som en domare förväntas behärska särskilt väl, har således möjlighet att få utbildning särskilt inriktad på detta område. Med hänsyn till det anförda är det rimligt att förvänta sig att an- delen domare med annan bakgrund än den traditionella domar- banan, och därmed med specialistkunskaper, kommer att öka . En domstolsintern specialisering kan tänkas bidra till en sådan utveckling. Det beror på att det kan vara lättare att rekrytera jurister från andra yrkesområden, om det på den aktuella domstolen finns domstolsintern specialisering inom det rätts- område personen har verkat. Domstolsintern specialisering kan alltså tänkas leda till en ökad rörlighet mellan olika yrkes- kategorier. Vid domstolsintern specialisering kan de specialistkunskaper domarna besitter utnyttjas i större utsträckning. Fler mål kommer således att handläggas av domare med specialistkompetens på det aktuella området. Genom domstolsintern specialisering kan också en snabbfil skapas för mål som kräver särskild skyndsamhet som de 10Det bör anmärkas att inrättades , när nämnden ersatte (). Den redovisade statistiken avser således bara anställningsärenden . 11Redovisningen bygger på uppgifter som tillhandahållit . domare som handlägger mer tidskrävande mål kan få större arbetsro. Det bör sammantaget kunna leda till förkortade omlopps- tider. Det är också tänkbart att domstolsintern specialisering kan leda till en förbättrad dialog mellan domstolen och externa aktörer som är specialiserade inom ett visst rättsområde, t.ex. vissa myndigheter och vissa ombud. Ett skäl till det är att med ökad kunskap ökar intresset av och förmågan att föra en dialog med externa aktörer. Domstolsintern specialisering är också ett medel för att uppnå annan särskild kompetens än juridisk sådan. En domare som i större utsträckning får arbeta med en måltyp där ekonomiska, tekniska eller medicinska frågor är vanligt förekommande, får med tiden en fördjupad sakkunskap inom dessa ämnen. På samma sätt blir en domare som handlägger brottmål med särskilt utsatta brottsoffer, t.ex. närstående och barn, mer van vid och därmed bättre på att bemöta människor i kris. Hur stort kunskapsdjup som kan uppnås genom domstolsintern specialisering beror bl.a. på hur brett eller smalt rättsområde det är fråga om och i vilken utsträckning domarna ägnar sig åt den aktuella måltypen. Om en domare kan ägna sig åt ett smalt rätts- område på en relativt stor del av sin arbetstid, bör ett stort kunskapsdjup kunna uppnås. 18.5.2Nackdelar och risker med domstolsintern specialisering Det har i olika sammanhang hävdats att en alltför långtgående domstolsintern specialisering medför risker, t.ex. att domaren tappar sin generalistkompetens och därmed helhetsbilden över rättssystemet eller att rättsbildningen inom ett område styrs av allt- för få personer (avsnitt 5.3 och 5.7). En hög specialiseringsgrad, där domaren endast arbetar med ett fåtal måltyper, skulle vidare kunna tänkas leda till att arbetet blir enformigt och ensidigt. Den kan också leda till ökad sårbarhet, särskilt om domstolen är liten och antalet specialiserade domare på ett område är få. nämnda olägenheter kan dock undvikas om domarna specialiserar sig på endast en del av sin arbetstid, om de cirkulerar mellan olika ämnesområden och om domstolen organiseras så att det blir mer än en specialist på varje område. Det har också hävdats att domstolsintern specialisering medför olika praktiska problem. Specialiseringen kan t.ex. tänkas försvåra omfördelning av mål eller leda till en snedvriden arbetsfördelning mellan domarna. Också sådana problem bör dock kunna lösas genom olika organisatoriska åtgärder och ett gott ledarskap. Domstolsintern specialisering är således i och för sig förenad med vissa olägenheter. Det är dock möjligt att undvika flera av dessa. De kvarstående olägenheterna får anses vara av klart begränsad omfattning. 18.5.3Kartläggning av särskilda kunskaper och erfarenheter Domstolarna är utpräglade kunskapsorganisationer. För att på bästa sätt kunna utnyttja den kompetens som finns inom domstolen bör domstolschefen, som är ansvarig för domstolens organisation, ha kännedom om domarnas specialkunskaper. Det kan därför finnas skäl att på lämpligt sätt, t.ex. inom ramen för introduktions- eller utvecklingssamtal, kartlägga vilka särskilda kunskaper och erfarenheter inom olika rättsområden som finns representerade bland domarna på domstolen. Domstolschefens kunskaper om domarnas specialkunskaper bör sedan spridas inom organisationen.