sou · GYB349 · 2010-08-03 00:00:00 — Förbud mot köp av sexuell tjänst En utvärdering Förbud mot köp av sexuell tjänst En utvärdering –2008 Betänkande av Utredningen om utvärdering av förbudet mot köp av sexuell tjänst SOU och Ds kan köpas från kundtjänst. För remissutsändningar av SOU och Ds svarar på uppdrag av . Beställningsadress: kundtjänst 106 47 Orderfax: Ordertel: E-post: Internet: Svara på remiss. Hur och varför. Statsrådsberedningen (SB PM 2003:2, reviderad ) – En liten broschyr som underlättar arbetet för den som ska svara på remiss. Broschyren är gratis och kan laddas ner eller beställas på Textbearbetning och layout har utförts av , FA/kommittéservice Till statsrådet och chefen för Regeringen beslutade att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att utvärdera tillämpningen av förbudet mot köp av sexuell tjänst och de effekter förbudet har fått (dir. 2008:44). Regeringen beslutade (dir. 2010:34) om tilläggs- direktiv för utredningen. Till särskild utredare förordnades fr.o.m. nuvarande justitiekanslern . Att som experter biträda utredningen förordnades fr.o.m. kammaråklagaren , chefen för enheten för utvärdering vid , kriminalinspektören , överåklagaren , chefen för metoder i socialt arbete (IMS) , kriminalinspektören och ämnessakkunniga samt fr.o.m. legitimerade psykoterapeuten och fr.o.m. universitetslektorn . Som sekreterare anställdes fr.o.m. hovrätts- assessorn . entledigades fr.o.m. och fr.o.m. anställdes som sekreterare tf. kammarrättsassessorn . Utredningen har antagit namnet Utredningen om utvärdering av förbudet mot köp av sexuell tjänst. Utredningen överlämnar härmed betänkandet Förbud mot köp av sexuell tjänst. En utvärdering –2008 (SOU 2010:49). Utredningens uppdrag är härmed slutfört. Utredningens uppdrag och arbete ................................ Några allmänna utgångspunkter................................... 2.1Vårt uppdrag har sin utgångspunkt i propositionen 2.2Vårt uppdrag utgör också en del av regeringens handlingsplan mot prostitution och människohandel för 2.3Det finns ett starkt samband mellan prostitution och människohandel för sexuella ändamål .................................... Prostitution är ett komplext samhällsfenomen...................... Närmare om uppdragets avgränsning..................................... Att beskriva prostitution......................................................... Bakgrund och gällande rätt m.m. ................................. De två prostitutionsutredningarna m.m. ................................ 3.3Sexköpslagen – lagen (1998:408) om förbud mot köp av sexuella tjänster.................................................................... 3.3.3 Skälen för och emot en kriminalisering....................... 3.3.4 Kriminalisering endast av köparen............................... 3.4 Gällande rätt – förbudet mot köp av sexuell tjänst................ 3.4.1 Sexköpslagen ersattes av en Den brottsliga handlingen............................................ 3.4.6 Förbudets tillämplighet för sexköp utomlands........... 3.4.7 Svensk domstols behörighet för brott som 3.5 Andra lagregler av särskilt intresse.......................................... 3.5.2 Köp av sexuell handling av barn................................... 3.5.3 Koppleri och grovt koppleri......................................... 3.5.4 Andra bestämmelser för att motverka och 3.6 Vissa internationella åtaganden ............................................... 3.7Andra regeringsuppdrag som har samband med vår En översyn av påföljdssystemet................................... 3.8Insatser riktade till personer i prostitution och personer som är utsatta för människohandel för sexuella ändamål...... 3.8.2Sociala insatser riktade till personer som utnyttjas i prostitution och som är utsatta för människohandel för sexuella ändamål ......................... 3.8.3 Sociala insatser riktade till köpare av sexuella 3.8.4 Tvångslagstiftning till skydd för den enskilde Prostitution i –2008................................ 4.2.5 Prostitution i – NIKK.................................. 4.2.7 Studier om prostitutionen på Internet ...................... 4.2.8 Svar från kvinnor med erfarenhet av prostitution .... Prostitutionens omfattning och former ............................... 4.3.2 En halvering av antalet kvinnor i 4.3.3 Internet – en ny arena................................................. 4.3.4 Prostitution i anslutning till sexklubbar och 4.3.5 Prostitution i hotell- och restaurangmiljöer ............. 4.3.6 Andra kontaktvägar i inomhusprostitutionen.......... 4.3.7 Genomsnittsåldern är lägre i inomhusprostitutionen än i gatumiljön..................... 4.3.8 Prostitutionen är främst men inte enbart ett 4.3.9 Män som utnyttjas i prostitutionen........................... Ungdomar som utnyttjas i prostitutionen ................ 4.3.11 Sammanfattning och slutsatser .................................. Människohandel för sexuella ändamål .................................. Allmänhetens attityder till förbudet ..................................... Hur förbudet har påverkat personerna i prostitutionen...... Personerna som utnyttjas i prostitution.................... De utnyttjade personernas syn på En jämförelse med situationen i några andra länder ..... Prostitution i – NIKK .................................. Pro Sentret i ..................................................... Justis- og politidepartementet.................................... 5.3Den rättsliga regleringen och sociala hanteringen av prostitution och människohandel för sexuella ändamål ...... 5.3.2 Mer om lagstiftningen i de nordiska länderna........... 5.3.3 Mer om det sociala arbetet i de nordiska länderna.... 5.4 Prostitutionens omfattning och former i de nordiska 5.4.2 Ett ökat antal utländska kvinnor................................ 5.4.3 Gatuprostitutionen har ökat i och men inte i ....................................... 5.4.4 Huvuddelen av prostitutionen förekommer 5.4.5 Mer prostitution via Internet i och 5.4.6 Ökad prostitution totalt sett men inte i ....... 5.5Människohandel för sexuella ändamål i de nordiska Hög prioritet men begränsad kunskap i samtliga 5.6Allmänhetens erfarenheter av och attityder till prostitution och sexköp......................................................... 5.6.1 Personer som uppger sig ha erfarenhet av att köpa sex – inga stora skillnader mellan de 5.6.2 Attityderna till prostitution och sexköp skiljer sig åt mellan de nordiska länderna............................. Något om situationen i ................................ 5.7.2 Den rättsliga regleringen av prostitution .................. 5.7.3 Prostitutionens omfattning och former.................... 5.7.4 Omfattningen av människohandel för sexuella 5.7.5 Situationen för kvinnorna i prostitution................... Tillämpningen av förbudet mot köp av sexuell tjänst 1999–2008 ............................................................ 6.2.4 Genomgång av brottsanmälningar och 6.3Anmälda brott avseende förbudet mot köp av sexuell 6.3.2 Anmälda brott mot förbudet ..................................... 6.3.3 Närmare hälften av brottsanmälningarna 6.3.4 Skäl till att brottsanmälningar läggs ner.................... 6.4Hur polisen arbetar med att utreda brottet köp av 6.4.2 Hur polisen arbetar regionalt och lokalt ................... 6.5Hur arbetar med att utreda brottet köp av sexuell tjänst ............................................................... Förundersökningsledare i sexköpsbrott med anknytning till koppleri och människohandel........... Lagföringar avseende förbudet mot köp av sexuell tjänst ... Lagföringar avseende förbudet................................... Mer om gärningarna.................................................... Påföljdsbestämning vid brott mot förbudet......................... Den vanligaste påföljden för ett brott mot förbudet är 50 dagsböter............................................. Samma straffvärde för försök..................................... Försvårande omständigheter har i fem fall lett till en annan påföljd än böter ........................................... Försvårande omständigheter i annat fall.................... De lagförda sexköparna – vilka är de?................................... Samtliga lagförda sexköpare är män – Osäkra uppgifter om lagförda sexköpares Fler än hälften av sexköparna har gjort sig skyldiga till andra brott............................................... Sammanfattning och slutsatser.............................................. Polisens och åklagarnas erfarenheter av arbetet med förbudet mot köp av sexuell tjänst........................................ 6.10.1 Mer resurser och högre prioriteringar skulle leda till fler lagföringar ....................................................... 6.10.2 Värdet av regelbundna insatser .................................. 6.10.3 Problem under polisutredningen ............................... 6.10.5 Enligt polisen har kriminaliseringen av sexköp Överväganden och förslag.......................................... 7.1.2 Förbudet har haft avsedd effekt................................. 7.1.3 De farhågor som framfördes vid kriminaliseringen har inte besannats ......................... 7.1.4 Tillämpningen av förbudet fungerar numera i huvudsak väl men fler skulle kunna lagföras............. Förslag till åtgärder................................................................ 7.2.1 Det är nödvändigt med ett fortsatt och uthålligt 7.2.2 Ett nationellt centrum mot prostitution och människohandel för sexuella ändamål bör inrättas... 7.2.3 Straffmaximum för köp av sexuell tjänst bör 7.2.4 Den som utnyttjas i prostitution kan vara att anse 7.2.5 Frågan om gränsdragningen vid försöksbrott får lösas i rättstillämpningen............................................ 7.2.6 Det finns ett behov av att utvidga förbudets tillämpningsområde när det gäller gärningar begångna utomlands men avsteg bör inte göras från kravet på dubbel straffbarhet ............................. Ikraftträdande och övergångsbestämmelse .................. Förslaget till lag om ändring i .................................. Referat av domar .......................................................... Utredningens uppdrag och arbete (kap. 1) införde , som första land i världen, en lagstiftning som kriminaliserade köp, men inte försäljning, av sexuella tjänster. Straffbestämmelsen – förbud mot köp av sexuell tjänst – finns numera i 6 kap. 11 § . Förbudet mot köp av sexuella tjänster infördes eftersom det ansågs vara ett angeläget samhälleligt intresse att bekämpa prosti- tution. Kriminaliseringen var till skillnad från tidigare åtgärder och insatser riktad mot efterfrågan av sexuella tjänster, dvs. mot sex- köpare och presumtiva sexköpare. Med stöd av förbudet skulle prostitutionen och dess skadeverkningar kunna bekämpas på ett effektivare sätt än vad de tidigare åtgärderna mot prostitutionen hade möjliggjort. Det anfördes i lagstiftningsärendet att det i ett jämställt samhälle är ovärdigt och oacceptabelt att män skaffar sig tillfälliga sexuella förbindelser med kvinnor mot ersättning och att genom att införa ett förbud mot sexköp också gjorde en viktig markering gentemot andra länder för att visa vår inställning till sexköp och prostitution. Det framhölls att prostitution medför allvarliga skador såväl för individen som för samhället. Kriminali- seringen antogs kunna få en avskräckande effekt på presumtiva sexköpare samt kunna minska intresset från olika grupper eller enskilda i utlandet att etablera en mer omfattande organiserad prostitutionsverksamhet i vilket skulle ha en hämmande effekt på prostitutionens utbredning här. Förbudet mot köp av sexuell tjänst har varit i kraft . Det har framförts olika uppfattningar om vilka konsekvenser kriminaliseringen har fått. I har frågan om en utvärdering av förbudet aktualiserats . Också internationellt har lagstiftningen om förbud mot köp av sexuell tjänst uppmärk- sammats och det finns ett stort intresse av att få veta vilken effekt Bland annat har ökande problem med människo- handel för sexuella ändamål och prostitution inneburit att många länder funnit skäl att överväga nya metoder för att bekämpa köp av sexuella tjänster och människohandel. Vårt uppdrag har varit att utvärdera tillämpningen av förbudet mot köp av sexuell tjänst och de effekter förbudet har fått. Vi har undersökt hur bestämmelsen fungerat i praktiken och vilka effekter förbudet har haft för förekomsten av prostitution och människo- handel för sexuella ändamål i . En utgångspunkt för vårt arbete har varit att köp av sexuell tjänst fortfarande ska vara kriminaliserat. Några allmänna utgångspunkter (kap. 2) Förslaget om att kriminalisera sexköp ingick som en del i regeringens proposition Kvinnofrid (prop. 1997/98:55). I Kvinnofridspropo- sitionen föreslogs ett stort antal olika åtgärder inom olika samhällssektorer för att motverka våld mot kvinnor, prostitution och sexuella trakasserier i arbetslivet. En fråga som enligt Kvinnofridspropositionen var nära besläktad med den om våld mot kvinnor och bristande jämställdhet var frågan om män som köper sexuella tjänster, oftast av kvinnor, dvs. Den viktigaste insikten när det gäller prostitutionsfrågan som presenterades med Kvinnofridspropositionen var att uppmärksam- heten måste riktas mot köparna. Det handlade om en perspektiv- förskjutning som kan sammanfattas i en självklarhet. Om det inte fanns någon efterfrågan skulle det inte heller finnas någon prostitution. Regeringen presenterade en Handlingsplan mot prostitution och människohandel för sexuella ändamål 2007/08:167). Med handlingsplanen markerar regeringen ånyo att prostitution och människohandel är något oacceptabelt i vårt samhälle och att det behövs vittomfattande insatser för att mot- verka dem. I handlingsplanen konstateras också att de bakom- liggande orsakerna till att personer befinner sig i prostitution varierar men att det som primärt upprätthåller såväl människo- handeln som prostitutionen är efterfrågan, dvs. att människor, främst män, köper sex. Människohandel för sexuella ändamål drabbar i första hand unga kvinnor och flickor. Den exakta omfattningen av människohandeln i världen är inte känd eftersom mörkertalen är höga, men det är allmänt erkänt att människohandel utgör en av de mest vinstbringande formerna av internationell organiserad brottslighet. Det finns således ett tydligt samband mellan förekomsten av prostitution och människohandel för sexuella ändamål. Förbudet mot köp av sexuell tjänst har allt sedan det tillkom orsakat debatt både i och internationellt. Den officiella inställningen till trots finns det i alltjämt en pågående diskussion när det gäller synen på prostitution. Försvarare av prostitution menar att man kan göra skillnad mellan frivillig och icke frivillig prostitution, att vuxna människor bör ha rätt att fritt sälja och köpa sex och att förbudet mot köp av sexuell tjänst utgör ett otidsenligt sexualmoraliskt ställningstagande. Med utgångs- punkt i ett jämställdhets- och människorättsperspektiv och med fokus flyttat från utbudet, dvs. de som utnyttjas i prostitution, till efterfrågan, dvs. människohandlarna, kopplarna och sexköparna, blir uppdelningen i frivillig och ofrivillig prostitution emellertid inte relevant. Bakgrund och gällande rätt m.m. (kap. 3) Frågan om prostitution skulle kriminaliseras aktualiserades i . Detta hade samband med sociala förändringar och en förändrad syn på sexualitet. prostitutionsutredning kom att göra den mest omfat- tande kartläggningen av prostitution som finns tillgänglig än . För att markera att prostitutionen inte är någon kvinnofråga, utan snarare ett mänskligt problem, valde utredningen att försöka vidga begreppet och kom att definiera prostitution på följande sätt. Prostitution föreligger när minst två parter köper respektive säljer sexuella tjänster mot (vanligen) ekonomisk ersättning, som utgör en förutsättning för den sexuella tjänsten. Utredaren ansåg att prostitutionen var oförenlig med de idéer om individens frihet och jämställdhet mellan män och kvinnor som varit rådande i . I betänkandet Prostitution i , bakgrund och åtgärder (SOU 1981:71) föreslog utredaren att prostitutionen alltjämt skulle vara straffri, men lyfte fram andra sociala och juridiska lösningar för att minska prostitutionen. prostitutionsutredning använde begreppet köns- handel för att beskriva den verksamhet där minst två parter köper respektive säljer sexuella tjänster och som går ut på att tillfredsställa köparens sexualdrift. I betänkandet Könshandeln (SOU 1995:15) föreslog utredningen att prostitution skulle kriminaliseras genom införandet av ett förbud mot både köp och försäljning av sexuella tjänster. Utredningen ansåg att en kriminalisering av prostitutionen var ett nödvändigt steg för att göra helt klart att prostitution som företeelse inte accepteras av samhället. Utredningens förslag, särskilt tanken att också kriminalisera den som utnyttjas i prostitution, möttes av en omfattande kritik och genomfördes inte. Det förslag som kom att leda fram till införandet av den s.k. sexköpslagen – lagen (1998:408) om förbud mot köp av sexuella tjänster – utgjorde som ovan beskrivits en del i Kvinnofridspro- positionen. Förslaget byggde prostitutionsutrednings betänkande och på slutbetänkande Kvinnofrid (SOU 1995:60). Brottet köp av sexuell tjänst – som finns i 6 kap. 11 § – begår den som skaffar sig en tillfällig sexuell förbin- delse mot ersättning. Det är tillräckligt för straffansvar att någon köper en sexuell tjänst vid ett enstaka tillfälle. Ersättningen kan utges i pengar men betalning kan också ske med t.ex. alkohol eller narkotika. För ansvar är det tillräckligt att ersättning utlovats så att betalningen är en förutsättning för tjänsten. Ett brott är begånget även om en annan person än den som utnyttjar den sexuella tjänsten har lämnat eller utlovat ersättningen. Även försök är straffbelagt. Straffskalan för köp av sexuell tjänst är böter eller fängelse . Förbudet mot köp av sexuell tjänst är liksom människohandels- brottet viktiga instrument för att förebygga och bekämpa handel med människor och för att skydda de människor som är eller riskerar att bli indragna i prostitution och andra former av sexuellt utnyttjande. Eftersom människohandel är ett gränsöverskridande brott krävs det internationellt samarbete för att bekämpa den. Det finns en rad internationella konventioner på området. Inom , och EU har ett flertal instrument som behandlar prostitution och människohandel antagits. Arbetet mot prostitutionen har varit inriktat på sociala insatser och båda de tidigare prostitutionsutredningarna har betonat värdet av sådana insatser. Insatserna riktade mot prosti- tutionen i syftar, till skillnad från i många andra länder där man arbetar med skadereducering, främst till att bekämpa prosti- tutionen genom att hjälpa personer att komma ur prostitution eller att sluta köpa sex. I , och bedrivs ett omfattande arbete som riktar sig direkt till personer som utnyttjas i prosti- tution. Personer med erfarenhet av prostitution har komplexa hjälpbehov och insatser riktade till dessa personer ställer krav på särskild kunskap och kompetens. Arbetet i prostitutionsgrupperna innehåller flera olika komponenter. Det inrymmer både upp- sökande insatser, motivationssamtal, olika former av terapier och psykosocialt stöd. I vilken utsträckning personer i prostitution och offer för människohandel blir uppmärksammade och hjälpta på andra orter är mindre känt. Kunskapen om vilka metoder för att hjälpa de utsatta som är mest effektiva är också begränsad. I handlingsplanen mot prostitution och människohandel för sexuella ändamål betonar regeringen att insatser för att motverka efterfrågan på sexuella tjänster är avgörande för att komma till rätta med problemen. Sedan ett tiotal år bedriver i , och s.k. KAST-grupper (Köpare Av ) för att motivera potentiella och aktiva sexköpare att ändra sitt beteende. För att kunna motverka att människor hamnar i prostitution behövs olika förebyggande insatser. Särskilt viktiga är sådana insatser som riktar sig till de som är särskilt utsatta nämligen barn och unga. Det gäller för de yrkesgrupper som möter ungdomar som riskerar att hamna i prostitution att utveckla förmågan att se signaler och att förbättra sin kompetens för att på bästa sätt kunna arbeta med dessa frågor. Prostitution i –2008 och en jämförelse med situationen i några andra länder (kap. 4 och 5) Det har visat sig vara en svår uppgift att utvärdera effekterna av förbudet mot köp av sexuell tjänst. Prostitution och människo- handel för sexuella ändamål är komplexa och mångfacetterade samhällsfenomen som delvis försiggår i det fördolda. Den ökade internationaliseringen och Internet som en ny arena för prostitu- tion gör det också svårt att överblicka utbredningen. Trots att det finns ett stort antal rapporter, artiklar och uppsatser som behandlar dessa företeelser är kunskapen om omfattningen av prostitution och människohandel för sexuella ändamål således begränsad. gäller särskilt kunskapen om personer som är verksamma som prostituerade på andra arenor än i gatumiljön och på Internet liksom kunskapen om förekomsten av prostitution utanför storstadsområdena. Traditionellt har med prostitution i huvudsak avsetts hetero- sexuell prostitution med kvinnor som tillhandahåller den sexuella tjänsten och män som köpare av den. De insatser som genomförs och den kunskap som finns utgår också i stor utsträckning från denna gängse syn. Vi vet således inte så mycket om män som tillhandahåller sexuella tjänster och om ungdomar som utnyttjas i prostitution. När det gäller köparna av sexuella tjänster är de, trots den uttalade politiska viljan att byta fokus, fortfarande ganska osynliga. De empiriska undersökningar som genomförts har i vissa fall haft begränsad omfattning och det förekommer olika arbetssätt, metoder och syften. Bland annat mot den bakgrunden kan det ibland finnas skäl att tolka resultaten med försiktighet. Med dessa reservationer gjorda anser vi emellertid att det ändå är möjligt att dra slutsatser utifrån det material vi haft tillgång till och de resultat vi presenterar utifrån detta underlag är enligt vår uppfattning en så tydlig bild som det är möjligt att åstad- komma. En halvering av gatuprostitutionen När det gäller gatuprostitutionen bedöms de uppgifter som finns om omfattning och utbredning beskriva de verkliga förhållandena. Sedan förbudet mot köp av sexuell tjänst infördes har gatu- prostitutionen i halverats. Denna minskning får anses vara en direkt följd av kriminaliseringen av sexköp. Vid en jämförelse har vi kunnat konstatera att det förekom ungefär lika mycket gatuprostitution i de tre huvudstäderna i innan förbudet mot köp av sexuell tjänst infördes här, men att det därefter skett en kraftig ökning av antalet kvinnor i gatuprostitutionen i både och . Personerna i gatuprostitutionen uppskattades vara så många i både och som i . Mot bakgrund av de stora likheter som i många avseenden finns mellan dessa tre länder, ekonomiskt och socialt, är det rimligt att anta att den minskade gatuprostitutionen i är en direkt följd av Detta antagande stöds av det faktum att det, enligt en studie från Bergens kommun, skedde en kraftig minskning av gatuprostitutionen där när , som andra land efter , införde ett generellt förbud mot köp av sexuell tjänst. Antalet utländska kvinnor i gatuprostitutionen har ökat i samtliga nordiska länder, även i . Vid en jämförelse kan dock konstateras att den kraftiga ökning av antalet utländska kvinnor i gatuprostitutionen som rapporteras från både och saknar motsvarighet i . Internet – en ny arena Prostitution där den inledande kontakten tas via Internet är en viktig och växande prostitutionsarena som alltmer kommit att uppmärksammas. Jämfört med gatuprostitutionen är omfattningen av Internetprostitutionen svårare att verifiera och bedöma, men kunskapen om denna prostitutionsform ökar successivt. Internetprostitutionen har ökat i liksom i och .