sou · GYB38 · 2010-02-04 00:00:00 — Forskare vid universiteten är de huvudsakliga utförarna av miljöövervakning i kustområden. För den nya myndigheten kommer att vara en viktig samarbetspartner i frågor som rör miljöövervakning. Den nya myndigheten och bör t.ex. tillsammans ge ut den årliga rapporten om miljötillståndet i havsområden. och den nya myndigheten behöver utveckla former för hur institutet ska bistå den nya myndigheten med kompetens och leverera de kvalificerade analyser, utvärderingar och synteser som myndigheten behöver. Universitet och högskolor kommer även i övrigt att vara betydelsefulla samarbetspartners för den nya myndigheten, se också kapitel 5. 6.1.9Den nya myndigheten och länsstyrelserna Länsstyrelserna utgör en viktig regional samverkanspunkt för miljö- och planeringsarbete i vid mening. De utgör därmed naturliga och nödvändiga samverkande myndigheter i relation till den nya myndigheten för havs- och vattenmiljöfrågor. Vattendistriktens verksamhet inom ramen för EU:s ramdirektiv för vatten avser ansvar för den sexåriga vattenplaneringscykeln av kartläggning, analys och karakteristik, beslut om miljökvalitetskrav, åtgärdsprogram, förvaltningsplan, övervakningsprogram och rapportering till kommissionen om direktivets genomförande. Den nya myndigheten, med sin föreskrivande och tillsynsvägledande roll, behöver här utveckla arbetsformer för samverkan främst med de länsstyrelser som också är vattenmyndigheter. Dessa länsstyrelser å sin sida behöver för sitt arbete utveckla hållbara former för samverkan med berörda centrala myndigheter, övriga länsstyrelser och deras sekretariat för vattenförvaltningsfrågor, kommuner, organisationer, verksamhetsutövare, allmänhet och övriga som berörs av dessa frågor. På motsvarande sätt kommer en samverkan kring EU:s direktiv att behöva utvecklas gentemot länsstyrelserna och vattendistrikten. Det är här av avgörande betydelse att den nya myndigheten, som i detta fall har ett mer operativt ansvar för genomförandet, finner konstruktiva samverkansytor som förenar arbetet inom havs- och vattenmiljöområdet under de två direktiven. Även det direktivet föreskriver att medlemsländerna genomför inventerande och kartläggande insatser som grund för att fastställa kvalitets- och miljömål, indikatorer, övervakningsprogram samt att utarbeta och genomföra åtgärdsprogram. Beröringspunkter finns också till den verksamhet som bedrivs som en följd av EG:s översvämningsdirektiv, där tydliga kopplingar finns till det regionala vattenmiljöarbetet. Den nya myndighetens verksamhet och samverkansbehov gentemot länsstyrelserna är främst av strategisk karaktär, dvs. omfattar inte sådant operativt tillstånds- eller tillsynsarbete enligt som fullgörs av miljödomstolar, länsstyrelser och kommuner. Den nya myndighetens centralt tillsynsvägledande arbete på nationell nivå avser också andra områden. Det innebär mer konkret kontakter med länsstyrelser kring miljö- och populationsutveckling samt systemekologiska frågor som berör fredande, fiske och vattenbruk. 6.1.10Den nya myndigheten och kommunerna Kommunerna kommer att bli betydelsefulla samverkansparter för den nya myndigheten, framför allt när det gäller havsplanering. När det gäller samverkan i det avseendet hänvisar dock utredningen till (M 2009:03) kommande betänkande. Utredningen ska redovisa sitt betänkande . När det gäller arbetet med vattenförvaltningen ingår sakkunniga företrädare från bl.a. kommuner inom respektive vattendistrikt i vattendelegationerna (se avsnitt 4.3.2). Enligt vattenförvaltningsförordningen ska vattenmyndigheterna samråda bl.a. med de kommuner som berörs av beslut som fattas. För detta ändamål har s.k. vattenråd bildats. Dessa utgör en viktig del i det samverkanssystem som byggts upp utifrån horisontella och vertikala krav. Övriga komponenter är en samverkansgrupp för vattenfrågor, ett nationellt vattenforum och ett nationellt vattendelegationsmöte samt andra nätverk på nationell nivå med deltagande från olika sektorer, till exempel jordbruket, kraftindustrin och kommunerna.5 Den nya myndigheten bör överväga och anpassa formerna för samverkan med kommunerna utifrån olika frågeställningar. Detta gäller framför allt för utveckling och förankring av åtgärder där kommunerna bedöms vara viktiga aktörer eller berörs på annat sätt. 6.2Utvecklade former för samverkan Enligt en utvärdering som miljö- och jordbruksutskott låtit göra av statens insatser inom havsmiljöområdet styrs myndigheternas insatser av olika mål, och ett flertal myndigheter och andra aktörer hanterar på olika sätt havsmiljörelaterade frågor.6 I utvärderingen konstateras att det saknas en myndighet med ett tydligt ansvar för helheten och att det för flera myndigheter är oklart vad de ska göra i havsmiljöarbetet, vilket leder till skilda tolkningar. Samverkan har en tendens att hamna långt ned på myndigheters prioriteringslista, trots att det faktiska behovet av samverkan ur verksamhetssynpunkt är stort. Skälet är ofta en resursfråga. I rapporten beskrivs att även länsstyrelser till stor del arbetar utifrån stuprör och att det finns interna kommunikationsproblem. 5Vattenmyndigheternas verksamhetsbeskrivningar samt Verksamhetsplan med utblick mot 2012, för samverkan mellan fem vattenmyndigheter. 6Uppföljning av statens insatser inom havsmiljöområdet. riksdag, 2008/09:RFR3. Från kommunalt perspektiv upplevs att olika avdelningar på kan ha olika syn på en och samma fråga. Utredningen bedömer att samverkan mellan berörda myndigheter inom havs- och vattenmiljöarbetet kan förbättras genom att överenskommelser om samverkan upprättas, tillräckligt med resurser för samverkan avsätts, regelbundna och frekventa, välförberedda samverkansmöten genomförs, en god uppföljning av samverkansmöten görs, särskilda gemensamma strategidokument för prioriterade sakfrågor upprättas, gemensamma projekt och arbetsgrupper inrättas, och att samutnyttjande sker av t.ex. teknikplattformar (IT-system, programvaror, databaser). Den nya myndigheten behöver ta en ledande roll i det här sammanhanget och prioritera olika former av samverkan. Samverkan mellan myndigheter är viktig för att kunna ge den enskilde medborgaren en god service och öka värdet och nyttan av den statliga verksamheten. 6.3Samordning av myndigheters och andra aktörers verksamhet Regeringen beslutade att inrätta en samordningsgrupp för havsmiljöfrågor (SamHav) med syftet att öka samordningen och samverkan mellan myndigheter med ansvar för havsmiljön. Gruppens ledamöter utses av regeringen. Chefer för fjorton centrala myndigheter och tre länsstyrelser (vattenmyndigheter) ingår i SamHav. är sammankallande och ansvarar för kanslifunktionen. lämnar SamHav en verksamhetsrapport till regeringen. Enlig rapporten för har SamHav visat sig vara ett effektivt informations- och beslutsforum. Fokus har legat på genomförande av åtgärderna i den Aktionsplan för havs- miljön7 som , tillsammans med en rad andra myndigheter, tog fram 2006. Förutom kanslistöd finns en beredningsgrupp för att förbereda mötena. miljö- och jordbruksutskott har utvärderat SamHavs arbete,8 bl.a. genom att intervjua ledamöter. Flertalet av de intervjuade svarade att SamHav fungerar bra. Några framhöll att det är en styrka att mötena sker på generaldirektörsnivå, men att det krävs ett omfattande förarbete för att SamHav ska bli operativt. bildades och är rådgivande till och SamHav. är ordförande i rådet och ansvarar för kanslifunktionen. Bestämmelser om rådet fanns tidigare i instruktionen för , men i den gällande förordningen (2009:1476) med instruktion för finns några sådana bestämmelser med. Enligt webbplats är syftet med rådet att utbyta information om vad som pågår på havsmiljöarenan. I rådet ingår ett femtontal intresseorganisationer för frågor som rör havsmiljön. I uppföljning av statens insatser inom havsmiljöområdet9 konstaterades att fungerat bra för informationsutbyte. Flera av de deltagande organisationerna menade att de genom att ingå i rådet fått möjligheter att lämna synpunkter direkt till . Den nya myndigheten bör ta över roll som sammankallande för SamHav och ordförande för . SamHav förefaller ha en viktig roll för havsmiljön genom att vara ett forum för utbyte av erfarenheter och information för de myndigheter som har ett ansvar inom detta område och genom att samordna aktiviteter, främst sådana som rör mätningar, men också andra åtgärder för miljön. har av de deltagande organisationerna bedömts som positivt, främst som ett forum för informationsutbyte. Det är sannolikt även viktigt för en central myndighet, , den nya myndigheten, att ha regelbundna kontakter med företrädare för olika samhällsintressen. 7Naturvårdsverkets rapport 5563 (2006). 8Uppföljning av statens insatser inom havsmiljöområdet. riksdag, 2008/09:RFR3. Utredningens förslag: Den nya myndigheten föreslås disponera ett förvaltningsanslag om , ett nytt sakanslag om samt få dispositionsrätt till ytterligare inom befintliga anslag för miljöövervakning och åtgärder för biologisk mångfald. Det nya sakanslaget avser kalkning samt havs- och vattenmiljöförvaltning inom myndighetens ansvarsområden. Utredningen föreslår att en intern revisionsfunktion inrättas som stöd för myndighetens interna styrning och kontroll. Utredningens förslag om den nya myndighetens verksamhetsuppgifter och dimensionering innebär sammantaget en överförd dispositionsrätt till den nya myndigheten från olika förvaltnings- och sakanslag om , varav föreslås disponeras i form av ett förvaltningsanslag och resterande medel huvudsakligen i form av ett nytt sakanslag för området havs- och vattenmiljö, vilket inkluderar det tidigare kalkningsbidraget. Dispositionsrätt föreslås för inom de befintliga anslagen 1:2 Miljöövervakning m.m. och 1:3 Åtgärder för biologisk mångfald. Utöver ovanstående medel kommer avgiftsintäkter och bidrag på som den nya myndigheten föreslås disponera. En rad befintliga anslag berörs av förslaget, vilket framgår av den sammanfattande översikten i tabell 7.1. Syftet med att inrätta ett nytt sakanslag, som den nya myndigheten disponerar, är att förenkla och skapa tydlighet då det gäller ändamål och medelsuppföljning. Anslaget 1:12 Havsmiljö och 1:17 Fiskevård föreslås därmed upphöra liksom anslaget 1:14 . Det senare utgör, tillsammans med vissa medel från förvaltningsanslag, tyngdpunkten i den nya myndighetens förvaltningsanslag. Därtill föreslås en överföring av 4,6 mil- joner kronor från anslaget 1:2 Miljöövervakning och 31,2 från anslaget 1:3 Åtgärder för biologisk mångfald till myndighetens förvaltningsanslag. Del av dessa medel, , avsätts som en förstärkning för den nya myndighetens centrala arbete med vattenförvaltning. Medlen har nyttjats inom ramen för länsstyrelsernas sekretariatsresurser för vattenförvaltning, merparten () av dessa medel föreslås fortsatt disponeras av länsstyrelserna. Utöver ovanstående anslagsmedel kommer avgifter och bidrag i storleksordningen i 2008/intäktsnivå som föreslås disponeras av den nya myndigheten. Uppskattning görs utifrån uppgifter om de medel (avgifter och bidrag) som disponerar. Överföringar av medel föreslås mellan utgiftsområden. Den del av anslaget 1:14 , som avser den nya myndighetens förvaltningsanslag, samt medlen inom anslaget 1:17 Fiskevård, totalt anslagsnivå, föreslås omföras från utgiftsområde 23 till utgiftsområde 20. Det innebär att den nya myndighetens totala finansiering, inklusive dispositionsmöjligheter, föreslås samlas inom utgiftsområde 20. Utredningen har samrått med (M 2009:03) beträffande omfattning, inriktning och finansiering av en tillkommande planeringsfunktion vid den nya myndigheten. , 2011, föreslås att kostnader för en verksamhet omfattande 10 årsarbetskrafter för havsplanering belastar del av det föreslagna nya sakanslaget för havs- och vattenmiljöfrågor (nuvarande anslaget 1:12 Havsmiljö). föreslås en fortsatt utbyggnad av funktionen havsplanering med 5 årsarbetskrafter. ska i enlighet med sina direktiv1 redovisa en beräkning av de ekonomiska konsekvenserna av sina förslag och föreslå en finansiering. Tabell 7.1 Summerade förslag till anslagsöverföringar från och till den nya myndigheten respektive den myndighet inom ansvarsområde som ska ansvara för verksamheter som inte ska ingå i den nya myndigheten. anslagsnivå (). Förslag om anslagens samlade fördelning på nya och tidigare anslag framgår av tabell 7.2 -154,6 -28,0 -70,0 -26,8 -32,4a -83,1a -406,0 -284,8 aEnligt uppgifter lämnade till utredningen från avseende 2008. cMedel för kalkning samt vattenförvaltningsmedel för vidare fördelning till länsstyrelser, vattenmyndigheter, SGU och . Medel för områdesskydd () anslagsnivå. dMedel för central vattenförvaltning. eEnligt angivelser i BP 2009/10:01 (beräknade belopp alt. tillämpade uppräkningsnivåer då det gäller del av anslag). fDessa medel föreslås kvarstå inom ramen för anslag (1:2) Miljöövervakning och disponeras av den nya myndigheten. gAv dessa medel ska kvarstå inom anslag (1:3) Åtgärder för biologisk mångfald m.m. och disponeras av den nya myndigheten för ändamålet marint områdesskydd. hBeräknat enlig BP 2009/10:1, totalt 172,1 mnkr, varav 13,0 mnkr tillförs myndighet inom område. iEnligt angivelser i BP 2009/10:1. Tabell 7.2 Summerade förslag till anslag att disponeras av nya myndigheten för havs- och vattenmiljöfrågor. Uppräkningar till anslagsnivå (mnkr) med ledning av angivelser i BP 2009/10:1. Anslag att disponeras av nya myndigheten Anslag 1:2 Miljöövervakning m.m. Anslag 1:3 Åtgärder för biologisk mångfald Tabell 7.3 Summerat antal årsarbetskrafter som berörs genom förslag om överföring av verksamheter till den nya myndigheten, baserat på uppgifter från och bAvser uppgifter i årsredovisningen samt då det gäller årsarbetskrafter huvudsakligen en schablonisering utifrån uppskattning av medel avsatta för vissa uppgifter 2008 (1 årsarbetskraft beräknas motsvara en årskostnad på 0,6 mnkr). cUtöver befintliga verksamheter beräknas enligt (M 2009:03) 10 årsarbetskrafter tillkomma 2011 (ytterligare 5 årsarbetskrafter ) genom etablering av en ny planeringsfunktion. Föreslagen finansiering 2011 inom ramen för det nuvarande Havsmiljöanslaget 1:12. 7.1Effektivisering av verksamheter finansierade med förvaltningsanslaget Utredningens förslag om ett nytt förvaltningsanslag på innebär ett behov av att pröva möjligheterna till effektiviserings- och besparingsåtgärder. Det är främst inom följande områden som utredningen ser en potential för att effektivisera arbetet och uppnå kostnadsbesparingar: effektivisering avseende stöd och administrativa processer, översyn av forsknings- och utvecklingsverksamheten, nya arbetssätt och rutiner i kontrollverksamheten. Sammanslagningar av myndigheter, omlokaliseringar och nyetableringar kan visserligen innebära effektivitetsförluster och kostnadsökningar i ett initialt skede.2 föreligger betydande möjligheter att effektivisera verksamheter då gamla strukturer och arbetsprocesser kan omprövas. Det gäller inte minst effektiviseringen av administrativa rutiner och stödresurser, där nya arbetssätt, tekniska lösningar och nya samverkansformer kan prövas. Den nya myndigheten får också anledning att pröva den totala kostnadsfördelningen mellan kärnverksamhet och olika typer av stödverksamhet. () har i olika sammanhang utrett vad som kan betraktas som rimliga kostnader för myndigheternas styrning och administrativa stöd. Nyckeltal för sådana kostnader har tagits fram, liksom förslag till hur gemensamma och effektiva lösningar kan hålla nere behovet av administrativa resurser. ESV har bland annat visat att närmare hälften av myndigheternas förvaltningskostnader 2002 utgjordes av s.k. overhead. Denna andel var högre i än i övriga delar av landet.3 Verksamhetskostnader per anställd har i senare studier visat sig vara högst hos förvaltningsmyndigheter i men även hos små myndigheter i olika delar av landet. Detta sammanhänger bland annat med de senares förhållandevis omfattande köp av externa tjänster.4 Siffrorna bygger dock på genomsnittliga beräkningar och stora variationer kan föreligga mellan myndigheter. ESV har i sammanhanget konstaterat att en betydande effektiviseringspotential kan uppnås genom myndighetsövergripande hantering av vissa tjänster inom det ekonomi- och personaladministrativa området.5 E-delegationen har lagt förslag i liknande riktning om utveckling av gemensamma administrativa verksamhetsstöd, som komplement till den typ som Kammarkollegiet kan tillhandahålla.6 Erfarenheter och utvecklingsperspektiv ger således grund för att tänka långsiktigt kring hur de administrativa stödresurserna kan och bör arrangeras. Det finns inte skäl att bygga upp egna basresurser där sådana mer kostnadseffektivt kan upphandlas eller samutnyttjas med andra myndigheter och organisationer. Utredningen lägger inte några förslag i detta hänseende, men utgår 2Trafikinspektionen – en myndighet för säkerhet och skydd, SOU 2007:4, s. 254. 3Nyckeltal för OH-kostnader, ESV 2005:3. 4Statens verksamhetskostnader i nyckeltal, ESV 2007:28. 5Gemensamma lösningar för effektivare administration, ESV 2007:33. 6Strategi för myndigheternas arbete med e-förvaltning, SOU 2009:86. från att sådana perspektiv övervägs i det fortsatta arbetet med att organisera den nya myndigheten. En viktig parameter i sammanhanget är den fragmentiserade lokalisering som kännetecknar nuvarande verksamheter inom , med lokal närvaro på ett stort antal platser i landet. Detta får bland annat konsekvenser då det gäller kostnader för lokaler och administrativt stöd. Utredningens förslag om en översyn av forsknings- och utvecklingsverksamhet innebär möjligheter att göra såväl omprioriteringar utifrån den nya myndighetens mer långsiktiga behov, som reella besparingar. Översynen kan således ge grund för en mer strategisk bedömning av hur pass omfattande en intern forsknings- och utvecklingsverksamhet bör vara, men även underlag för att åstadkomma en förändrad balans av forskningsprofilen. Avgörande är att resurserna kan effektiviseras i förhållande till myndighetens samlade uppdrag och, om så visar sig lämpligt, till någon del också kan frigöras för andra ändamål. Samverkan med universitet, högskolor och forskningsinstitut kan öka flexibiliteten och komplettera den egna verksamheten. På liknande sätt finns möjligheter till kompetenssamverkan med länsstyrelser och andra myndigheter, till exempel inom vattenförvaltningens område. Ett tredje område där förändringar kan förutses är fiskerikontrollverksamheten. Ändrade regelverk, bl.a. den nya kontrollförordningen,7 och nya överenskommelser mellan medlemsstaterna inom EU skapar tillsammans med utvecklingen av ny teknik förutsättningar för nya arbetssätt och rutiner. Som i andra sammanhang kan förändringarna komma att ställa krav på mer av systemtänkande och teknikstöd samt minskat beroende av personell hantering, transporter och fysisk närvaro i kontrollarbetet för att minska kostnadsfördyringar. har t.ex. beräknat att kontrollen till följd av den nya kontrollförordningen kan medföra kraftigt utökade åtaganden. 7.2Finansiella konsekvenser i övrigt Beslut om inrättandet en ny myndighet och de verksamheter som ska ingå, får konsekvenser med avseende på en rad fasta och rörliga 7Rådets förordning (EG) nr 1224/2009 av om införande av ett kontrollsystem i gemenskapen för att säkerställa att bestämmelserna i den gemensamma fiskeripolitiken efterlevs m.m. 8Fiskeriverkets kompletterande budgetunderlag, . Viktiga poster i sammanhanget gäller lokal- och personalkostnader samt omställningskostnader i anslutning till detta. Såväl avveckling av verksamheter som start av verksamhet under ny huvudman påverkar kostnadsbilden. I följande kapitel behandlas dessa frågor mer utförligt. Den nya myndighetens ledningen ska ansvara för att verksamheten bedrivs effektivt, redovisas på ett tillförlitligt och rättvisande sätt och att myndigheten hushållar väl med statens medel. Utredningens förslag om finansiering av den nya myndigheten innebär en sammanlagd anslagsvolym i förvaltnings- och sakanslag för olika transfereringar på . Därtill kommer avgiftsintäkter och bidrag, bland annat inom den omfattande forsknings- och undersökningsverksamheten. Delar av bidragsfinansieringen utgörs av EU-medel. Även om en betydande del av finansieringen sker i reglerade och specifika former, ställer verksamhetens omfattning och karaktär stora krav på en väl fungerande intern styrning och kontroll. Den sammantagna finansiella bilden motiverar därför ett förstärkt stöd till ledningen i dessa frågor, närmast genom att internrevisionsförordningen (2006:1228) görs tillämplig på den nya myndigheten. En intern revisionsfunktion utgör ledningens verktyg för att granska den interna styrningen och kontrollen, i syfte att ge stöd för ledningen att fullgöra sitt ansvar för verksamheten. Detta innebär att det vid myndigheten ska finnas en internrevision, som ska ledas av en chef som är anställd vid myndigheten. Frågan regleras i myndighetens instruktion. 8Konsekvenser och genomförande av utredningens förslag 8.1Konsekvenser för närmast berörda verksamheter Utredningens förslag om verksamheter som ska ingå i den nya myndigheten innebär att inemot 400 årsarbetskrafter berörs. De kostnadsmässiga konsekvenserna av detta beror till stor del på valet av lokalisering för dessa verksamheter. Erfarenheterna visar att omlokalisering, som innebär att arbetstillfällen flyttas till en ny ort, ofta leder till betydande avvecklings- och omställningsbehov för personalen samt betydande nyrekryteringsbehov för myndigheten. Övergångsregler för medflyttande personal, kompetensomställning, avveckling och anskaffning av ny kompetens hör till de frågor som påverkar myndighetens kostnadsbild. Omstruktureringen blir vanligtvis, under några inledande år, mer kostnadskrävande än planerat. som förlust av nyckelkompetenser vid omlokalisering utgör ett reellt problem och svårigheter att planera, kan också utrymme och förutsättningar för en förändring och utveckling av myndighetens samlade kunskapsbas uppstå. En myndighet inom havs- och vattenmiljöområdet behöver för sin kärnverksamhet inte bara kompetens som rör sektorn och mer biologiska och naturvetenskapliga frågeställningar, utan också en bredd som omfattar till exempel ekonomi, teknik och juridik. Bildandet av myndigheten ställer dessa frågor på sin spets och möjliggör att bemanning och kunskapsförsörjning kan omprövas och ske utifrån verksamhetens nya och mer långsiktiga behov. Konsekvenser och genomförande av utredningens förslag Personalkostnader utgör en betydande del av förvaltningsmyndigheters totala omslutning, detta gäller även för de nu berörda myndigheterna. Om avveckling av personal visar sig nödvändig, till exempel i samband med beslut om omlokalisering, kan detta således ge upphov till för myndigheten betydande konsekvenser. Personalfrågor bör alltid hanteras med god framförhållning under processen för att hålla nere kostnader och medverka till en så bra omställning som möjligt för dem som berörs. Även andra avvecklingskostnader kan uppstå då verksamheter byter huvudman eller helt avvecklas. För den organisation som är under avveckling innebär detta bland annat att hantera de lokal-, licens-, service och andra avtal och överenskommelser som behöver avslutas eller omförhandlas för att begränsa eller helt avsluta en verksamhet. Utredningen har till exempel i redovisningen från tagit del av uppgifter som visar att myndigheten avtalade lokalkostnader –2013 utgör . Även om lokalavtal normalt kan omförhandlas, ger detta exempel på konsekvenser som alltid måste hanteras i ett tidigt skede av en omställningsprocess. Vid nylokalisering eller förstärkning av befintlig organisation uppstår också en rad konsekvenser av finansiell natur.