sou · GYB350 · 2010-06-22 00:00:00 — FMUP ligger till grund för framtagande av generella operativa ram- villkor, vilka gäller på en övergripande nivå inom hela myndigheten. De utgör ett komplement till FMUP och ligger till grund för operativa ramvillkor för typförbandet, bl.a. helikopterbataljonen. Operativa ramvillkor innehåller en övergripande beskrivning av vilka typinsatser ett specifikt typförband ska utformas mot. De används för att styra arbetet med spelkort och målsättningar i framtagande av taktisk, organisatorisk och ekonomisk målsättning för förbandet (TOEM) och anger ramarna för vad som kan vara rimliga nivåer i spelkort eller TOEM. Syftet är att typförbandet, till exempel helikopterbataljonen, ska utvecklas med rätt ambitions- nivå, förutsättningar, förmåga, och interoperabilitet (se kapitel 5). 8 Överbefälhavarens årliga avvägningsbeslut ligger till grund för verksamhetsplanen, som omfattar de kommande tio åren. Begreppet förmåga, m.m. Taktisk, organisatorisk och ekonomisk målsättning för förbandet (TOEM) Om bristande förmåga eller resurs identifieras kan detta ligga till grund för i korrigering eller nyskrivning. Innan korrigering eller nyframtagande av TOEM påbörjas sker en kontroll gentemot FMUP. Typinsatserna utgör de operativa kraven och grund för dimension- ering, planering och produktion av typförband, bl.a. för typför- bandet helikopterbataljonen. Figur 4.1 Försvarsmaktens modell för framtagande av TOEM I kapitel 5 redogörs närmare för helikopterbataljonens uppgifter och utvecklingen av typinsatserna. Att planera med begreppet förmåga innebär krav på ett gemensamt språkbruk. Utredningen noterar dock att begreppet förmåga kan variera i betydelse. Begreppet kan innebära inte bara den fastställda definitionen (nedan) utan används även i uttryck som operativ förmåga och insatsförmåga. I vissa fall avses även förband eller för- bandstyper, till exempel helikopterförmåga Då de olika för- mågorna innebär olika saker är det viktigt att hålla isär betydelser- na men också att hitta ett sammanhang mellan delarna. Nedan berörs begreppet förmåga och dess betydelse i försvarsmakts- planeringen. Begreppet förmåga, m.m. Med förmåga avses att ha kompetens och tillgängliga resurser i erforderlig mängd, t.ex. personal, materiel, infrastruktur, logistik- stöd, m.m., för att kunna lösa en given uppgift under vissa givna betingelser. En förmåga kan endast bedömas i förhållande till givna betingelser så som insatsområde, insatsens operativa mål och motståndarens kapacitet. Som ovan anges kommer begreppet operativ förmåga till uttryck i regleringsbrevet till Försvarsmakten för . I regleringsbrevet anges att myndigheten ska ha angivna operativa förmågor. Därefter följer specificeringar av den operativa förmågan inom olika om- råden. Med insatsförmåga avses specifik verksamhet för vilken resurser, till exempel förband med personal och materiel, anskaffats och tränats i syfte att uppnå en efterfrågad effekt som varierar beroende på scenario och ambitionsnivå.9 En beskrivning över vad begreppet förmåga innebär kan – mot bakgrund av hur begreppet används – sammanfattas som att de operativa förmågorna ställs som krav på Försvarsmakten utifrån givna uppgifter och inom ramen för ett antal scenarier och som identifierar behov av insatsförmågor. Insatsförmågorna konkretise- ras och leder till att Försvarsmakten innehar en specifik förmåga. Förmågor som styrmedel har diskuterats men det har inom försvarsmaktsplaneringen inte funnits en tydlig relation mellan kraven på operativ förmåga som ställs till Försvarsmakten och den utveckling av förband och materiel som sker. Inte heller har det funnits kostnader och utgifter relaterat till de olika för- 9 Definierades första gången i HKV , 23 383:76960 Spårbarhetsmodell – version 2. Begreppet förmåga, m.m. När förmågor används som begrepp innebär det ofta olika saker för olika individer. Förmågebaserad avvägning inom försvarsplaneringen bidrar att flytta fokus från enskilda system och förband till förmån för en diskussion om förmågor, inte minst eftersom förmågorna sällan uppfylls av ett enskilt förband eller system. Därmed ökar förut- sättningarna för att beslut fattas med ett helhetsperspektiv som grund snarare än med utgångspunkt från förband eller materiel- system. En förmågebaserad avvägning förutsätter dock att planeringen baseras på förmågor, dvs. en förmågebaserad planering. Principiellt kan en förmågebaserad avvägning sägas innebära att prioritering och avvägning tar sin utgångspunkt i fastställda förmågor och att beslut om vilken utveckling som ska respektive inte ska ske rela- teras till dessa förmågor. Prioritering av förmågor utgår från scenarier. Scenarier kan vara av olika typer, allt från mycket övergripande scenarier av generisk karaktär till en beskrivning av detaljerad verksamhet. Att använda generiska scenarier innebär ett lägre behov av arbete för att ta fram scenarierna. Det innebär också att diskussioner och resultat inte blir beroende av exempelvis specifika geografiska områden. Nack- delen är att det i vissa situationer kan behövas ytterligare information för att kunna avgöra en förmågas relevans i en viss situation. Fördelen med detaljerade scenarier är att det finns en tydlig relation mellan specifika krav på verksamhet och enskilda förmågor.10 För att undvika låsningar till specifika situationer, geografiska platser, m.m. genomförs prioritering inom försvarsmaktsplane- ringen mot de planeringsscenarier som finns fastställda i FMUP. Dessa scenarier baseras på de del- och försvarsuppgifter som åter- finns i spårbarhetsmodellen. 10 Ett sätt att lösa valet mellan generella eller specifika scenarier är att genomföra prio- riteringen med generella scenarier där mer specifika kan finnas i bakgrunden för att vid behov exemplifiera verksamhet. Begreppet förmåga, m.m. För att arbeta med förmågor som grund krävs att det finns en överenskommen uppsättning förmågor. Den gemensamma upp- sättning förmågor som används i samband med förmågeavvägning och övrig försvarsmaktsplanering är de insatsförmågor som åter- finns i Försvarsmaktens spårbarhetsmodell. Syftet med spårbar- hetsmodellen är – som framgår ovan – att skapa en tydligare rela- tion mellan krav som ställs på Försvarsmakten och de förband och system som utvecklas för att möta dessa krav. I modellen beskrivs deluppgifter, försvarsuppgifter och insatsförmågor.11 Deluppgifter och försvarsuppgifter baseras på styrningar till Försvarsmakten, exempelvis i regleringsbrev eller planeringsanvisningar. Förutom de enskilda delarna finns också en sammanställning av vilka förband som kan bidra till respektive insatsförmåga. Modellen som sådan säger inte att förbanden ska bidra till en specifik insatsförmåga eller till vilken ambitionsnivå, utan endast att de kan bidra. Genom sammanställningen av vilka förband som kan bidra till olika insatsförmågor skapas, utifrån möjligheten att förband i de flesta fall bidrar till flera insatsförmågor, också en utgångspunkt för att inom de olika förbanden kunna prioritera vilka insatsförmågor som bör ligga till grund för förbandets utveckling. Den relation som finns mellan insatsförmåga och förband bygger på en generell bedömning och inte på en relation baserad på scenarier eller händelseförlopp.12 Eftersom resurser för att utveckla de olika förmågorna är begrän- sade måste det ske dels en prioritering av de olika förmågorna och dels en uppskattning om ambitioner för respektive förmåga. Att genomföra dessa steg och fastställa resultatet av dem kan samman- 11 I Försvarsmaktens spårbarhetsmodell används inte begreppet operativ förmåga utan i stället används återfinns begreppen deluppgifter och försvarsuppgifter. Detta har sin grund i att när modellen togs fram fanns ett behov att tydligare uttrycka uppgifter som de operativa förmågorna var uttryckta på ett sätt som försvårar uppbyggandet av en modell som är tänkt att gälla under varierande förhållanden. 12 Införandet av Försvarsmaktens ekonomimodell (FEM) och arbete med att skapa producerbara verksamhetsgrenar med ingående produkter förutsätter styrande ingångs- värden. Förmågeavvägningen med prioriterade förmågor och ambitionsnivåer utgör en sådan styrning som ger vägledning för prioritering av respektive verksamhetsgrens produkter och utformning av produktspecifikationer. Begreppet förmåga, m.m. fattas inom begreppet förmågeavvägning.13 En sätt att identifiera tänkbara förändringar av förmågorna är att inbördes prioritera förmågorna. Ett annat sätt är att beskriva ambitionsnivåer. Genom att komplettera prioriteringen av förmågor med ambitionsnivåerna fås en bättre utgångspunkt för att identifiera de möjliga för- ändringarna Därmed skulle det också kunna konstateras att en högt prioriterad förmåga har en överkapacitet vilket möjliggör redu- cering medan en lågt prioriterad förmåga har en brist vilket trots prioriteringen medför en satsning. I stort innebär den använda metoden att prioriteringen sker genom att bedöma förmågornas relevans mot ett antal scenarier med tillhörande uppgifter och därefter prioritera scenarierna. På det sättet sker en prioritering av förmågorna som varierar beroende på hur viktiga eller relevanta scenarierna bedöms vara. Genom att göra en prioritering av förmågor i olika tidsperspektiv är det möjligt att även se om prioriteringen förändras över tiden. En på lång sikt förändrad prioritering kan exempelvis påverka de val som görs i närtid. En unik förmåga är vid ett nationellt scenario en förmåga som endast Försvarsmakten kan bidra med. Vid ett internationellt scenario är förmågan unik när den måste återfinnas hos de svenska enheter som deltar i insatsen, till exempel egen förmåga till medicinsk evakuering med helikopter. Prioriteringen av förmågor utgår från de uppgifter som återfinns i respektive scenario. En förmåga som återfinns i en lägre prioriterad kategori kan av andra skäl, exempelvis risken av att inte ha förmågan hos de egna förbanden, innebära att förmågan är av stor vikt Detta kommer då att påverka vad som är en rimlig ambitionsnivå för respektive förmåga. En tanke med prioriteringen av förmågor är att den ska ske i flera tidsperspektiv för att kunna jämföra och få en bild av hur utveckling kan ske . 13 Förmågeavvägningen sker med hänsyn till hela planeringsperioden för försvarsmakts- planeringen. Fokus kan vid behov läggas . Begreppet förmåga, m.m. Som ett komplement till prioritering av förmågor bör även fogas en beskrivning av ambitionsnivåerna för de olika förmågorna. Ambitionsnivåerna uttrycker vad som ska kunna genomföras, inte hur det ska genomföras, dvs. ambitionsnivåerna innehåller inte någon beskrivning av vilka förband som används för respektive förmåga. Genom att beskriva ambitionsnivåer för olika förmågor är det möjligt att, precis som när det gäller prioritering av förmågor, identifiera möjliga områden för förändringar inom ett förband, t.ex. helikopterbataljonen. En grundförutsättning för att kunna arbeta med ambitions- nivåer är dock att det är känt vad olika ambitionsnivåer innebär. De ambitionsnivåer som minst bör uttryckas är nuvarande nivå och rimlig nivå. Nuvarande ambitionsnivå motsvaras av den nivå som nås med känd planering. Detta kan innebära att nuvarande ambi- tionsnivå inte nås vid just den tidpunkt nivån beskrivs men den kommer att nås som återspeglar känd planering. En rimlig ambitionsnivå bör däremot utgå från de krav och uppgifter Försvarsmakten ska kunna möta nu och och kan innebära att i ett givet scenario är ambitionen högre än nödvändigt medan den i ett annat scenario kan medföra en risktagning. Genom att jämföra den ambitionsnivå som nås med känd planering och en rimlig ambitionsnivå uppstår antagligen en skillnad i ambition. Skillnaden kan vara i form av en brist som kan påverka planeringen. tar i kapitel 6 upp frågan om för- utsättningar att förstärka Försvarsmaktens medeltunga helikopter- kapacitet och olika ambitionsnivåer för en sådan förstärkning. Frågan om behovet och utvecklingen av Försvarsmaktens heli- kopterkapacitet har varit föremål för olika studier . genomfördes flera olika studier inom Försvars- makten som syftade till att bygga upp kunskapen om helikopterns användbarhet i det svenska försvaret. har ytter- ligare analyser och studier genomförts av den framtida helikopter- förmågan. En översikt över dessa studier lämnas i utredningens delbetänkande Försvarsmaktens – frågan om vidmakt- hållande eller avveckling?1 I delbetänkandet beskrivs också utveck- lingen av helikopterbataljonen –2009.2 Det finns dock skäl att i detta betänkande återge vad som i tidigare utredningar anges om utvecklingen av och kraven på Försvars- maktens framtida helikoptersystem. genomförde Försvarsmakten en utredning om krav på och inriktning av myndighetens framtida helikopter- förmåga.3 Av utredningen framkom att helikopterförmåga är en efterfrågad förmåga och spelar en viktig roll . Heli- kopterförband ska kunna ingå i olika typer av sammansatta styrkor inom ett brett spektra av förmågor och ha en hög anpassnings- förmåga. Den ökade effekten som eftersträvas skulle uppnås genom en modern helikopterpark och ett reducerat antal heli- 1SOU 2009:67, s. 27 ff. 2A.a., s. 61 ff. 3Försvarsmaktens utredning Försvarsmaktens helikoptersystem – Långsiktig idéplan den 28maj 1998 (HKV H 35 800:90701). Helikoptersystem som inte uppfyllde framtidens krav skulle avvecklas. I utredningen konstaterades att det krävs flexibilitet för att uppnå kraven på framtida förmågor. Helikoptersystemen måste ges en inneboende flexibilitet och kunna utnyttjas för flera olika typer av uppdrag. Det ställer krav på kvalitativt innehåll i enskilda helikoptersystemen så att förmåga till tillväxt och ominriktning skapas. Utredningen konstaterade att eftersträvade förmågor kan erhållas på olika sätt. Ett sätt är att anskaffa olika typer av helikopter- system, där systemet är optimerat för en viss typ av uppgift, men har begränsningar vad avser andra uppgifter. Detta kräver ett antal helikoptersystem, och inom varje helikoptersystem krävs viss kvantitet för att uthållighet ska uppnås. En sådan lösning med flera olika helikoptersystem är – enligt utredningen – förbehållet större nationer. Utredningen noterade att ett annat sätt att säkerställa tillgång till önskade förmågor var att utgå från en grundhelikopter och till den foga olika typer av tillsatsmoduler och därigenom erhålla olika typer av helikopterkonfigurationer. Detta talade för – enligt utredningen – att framtida helikoptrar bör utgöras av enhets- helikoptrar med olika typer av tillsatsmoduler. Utredningen konstaterade vidare att helikoptersystemets moduluppbyggnad gör systemet även lämpligt för anpassning efter hand. Utredningen framhöll att det kvantitativa inne- hållet i helikoptersystemen kommer att påverka förmågan att kunna bedriva såväl nationell beredskap som stödja grundorga- nisationens verksamhet och genomföra internationella insatser. Utredningen konstaterade vidare att lättare helikoptersystem har låg nyttjandegrad medan de tyngre systemen utnyttjas i större utsträckning. Detta talade – enligt utredningen – för en förskjut- ning mot tyngre system. Sammanfattningsvis gjorde utredningen bedömningen att fram- tidens helikoptersystem bör ha förmåga till tillväxt och ominrikt- ning samt att det enskilda helikoptersystemet bör ges en stor grad av flexibilitet så att de kan utnyttjas för många olika typer av uppgifter. Utredningen drog slutsatsen att framtida helikopter- systemen bör utgöras av en medeltung enhetshelikopter och en lätt enhetshelikopter med tilläggsmoduler för olika uppgifter. helikopterutredning kom därefter att ligga till grund för anskaffningen av helikoptersystem 14 och 15. nya helikoptersystem påbörjades med inriktning att de nya heli- koptersystemen skulle vara fullt operativa 2008. Sedan arbetet med att utveckla helikopterbataljonen inleddes har de huvuduppgifter som statsmakterna tilldelat Försvars- makten delvis förändrats. 5.1.3Anskaffning av ny medeltung helikopter () –2001 genomfördes inom ramen för det nordiska samarbetet en gemensam anskaffning av medeltung helikopter av typen NH 90 (se kapitel 8). I den operativa kravbilden som låg till grund för anskaffningen angavs att helikoptern ska kunna användas för följande uppgifter:4 transport- och understödsenhet för specialförband transport- och understödsenhet för specialförband. För del utmynnade upphandlingen i att sammanlagt 18 helikoptrar beställdes, varav 13 helikoptrar i markoperativ kon- figuration5 och fem helikoptrar i sjöoperativ konfiguration6. Vidare beställdes underhållsutrustning för uppdragsutrustningar samt ledningssystem. 4PTTEM för HKP , HKV 01 641:75230. Enligt den ursprungliga leveransplanen skulle helikoptrarna levereras –2009. Leveranserna är dock kraftigt försenade och ett omförhandlat avtal har fastställts mellan parterna (se kapitel 8). Anskaffning av ny lätt helikopter Försvarsmakten genomförde –2001 en upphandling av ett nytt lätt helikoptersystem, främst för att utgöra en skol- helikopter. Upphandlingen utmynnade i att 20 helikoptrar av typen anskaffades, där enligt gällande planer tolv heli- koptrar ska konfigureras för markoperativa uppgifter och åtta helikoptrar för sjöoperativa uppgifter. genomförde Försvarsmakten ett en utredning som syftande till att utveckla det då föreliggande utkastet till taktisk, organisatorisk och ekonomisk målsättning för insatsförbandet helikopterbataljonen.7 Målsättningen var att utredningen skulle lämna förslag till inriktning av utvecklingsarbetet i syfte uppnå en långsiktigt hållbar utveckling av helikopterbataljonen, varvid särskilt skulle beaktas att balans ska råda mellan uppgifter och resurser samt att optimal operativ effekt ska erhållas med före- slagna resurser. Underlaget skulle även ligga till grund för direktiv om det fortsatta arbetet med att ta fram en preliminär taktisk, organisatorisk och ekonomisk målsättning för helikopterbataljonen (PTOEM). Inom ramen för utredningen genomfördes en analys av det framtida behovet av helikoptrar, bl.a. fick företrädare för de olika stridskrafterna ange vilket behov av helikopterstöd som bedömdes föreligga vid genomförande av olika typer av uppgifter. Genom utredningen framkom att det föreligger ett tydligt framtida behov av stöd med helikopter för bland annat: 7 Försvarsmaktens utredning Förslag till långsiktig inriktning för utveckling av Försvars- maktens helikopterförmåga (HKV H/S 35 800:82110). stöd till specialförbanden, bekämpning av punktmål, Ett omfattande modellerings- och simuleringsarbete genomfördes i syfte att omsätta de definierade kraven på helikopterstöd till en kostnadseffektiv volym på helikopterresursen i materiella och personella termer. En slutsats av detta arbete blev att i den framtida helikopterfunktionen minimera antalet helikoptersystem och heli- kopterversioner samt eftersträva flerfunktionskapacitet hos platt- formar och besättningar. Mot bakgrund av resultaten från analysarbetet valdes inrikt- ningen att fortsatt långsiktigt dimensionera helikopterbataljonen mot ett medeltungt helikoptersystem () och ett lätt helikoptersystem (). helikopterutredning konstaterade avslutningsvis att de slutsatser som drogs helikopterutredning och som låg till grund till anskaffningen av respektive 15 var i allt väsentligt fortsatt giltiga. Utredningen konstaterade att vid anskaffningstidpunkten av de nya helikoptersystemen frångicks de principer som fastslogs utredning avseende antal helikopter, funktionalitet, versioner och förmågan till flexibilitet. 5.2Helikopterbataljonens uppgifter, m.m. redogör i delbetänkandet för heli- kopterflottiljens och helikopterbataljonens nuvarande uppgifter, organisation, m.m. Mot bakgrund av utredningens delvis ändrade uppdrag finns skäl att ytterligare beskriva helikopterbataljonens uppgifter, organisation, m.m. Försvarsmaktens helikopterbataljon är utvecklad och målsatt för att kunna lösa olika typer av uppgifter. Uppgifterna kan mer all- mänt delas in i funktioner avseende 8 Combat Recovery är samlingsbegreppet för flera olika typer av åtgärder och operationer med syftet att återföra personal som isolerats i samband med en nödsituation och där det råder en förhöjd hotbild. Dessa fyra typer av flyguppdrag stöds av verksamhet avseende: ledning inom helikopterförbanden och bas- och underhållstjänst inom helikopterförbanden. Markoperativ helikopterkapacitet omfattar de kompetenser och förmågor som möjliggör insats med helikoptrar som har kvalifice- rad förmåga att inhämta, värdera och förmedla (strids)under- rättelser och måldata9 för bekämpning av främst markmål och till viss del även luftmål samt har förmåga att bekämpa identifierade mål med egna och/eller andra stridsplattformars vapensystem. Sjöoperativ helikopterkapacitet omfattar insats med helikoptrar som har kvalificerad förmåga att inhämta, värdera och förmedla underrättelser och/eller måldata10 för främst undervattensstrid och sjömålsbekämpning samt har förmåga att bekämpa identifierade mål med egna och andra plattformars vapensystem. Sjöoperativ helikopterkapacitet kan delas in i uppgifter för ytstrid respektive undervattensstrid. Helikopterräddningsunderstöd är en mångfasetterad funktion. I sin enklaste form utövas funktionen genom att, under optimala betingelser över land, genomföra transport av sittande passagerare, eller materiel, mellan två landningsplatser. En sådan uppgift kan lösas av samtliga Försvarsmaktens helikoptertyper. I sin mest kom- plexa utövning rymmer funktionen uppgifter som att, under 9Med hjälp av eget ledningssystem och egna sensorer. 10Med hjälp av eget ledningssystem och egna sensorer. extremt dåliga väderförhållanden, genomföra en massevakuering av nödställda under stark tidspress. Till sin natur kan insatser inom ramen för helikopterräddnings- understöd inte planeras. Funktionen utövas genom att först uppnå och vidmakthålla en tillräcklig nivå av förmåga, och därefter upp- rätthålla beredskap för att lösa uppkomna räddningsuppdrag, med hjälp av denna förmåga. Det som normalt gränssätter den volym räddningsberedskap som en helikopterenhet kan upprätthålla är inte förmågan att utveckla tillräcklig kompetens eller mängden räddningsuppdrag som genomförs. Begränsningen ligger normalt i hur många heli- koptrar och/eller besättningar som kan hållas i bered- skap. Helikoptertransporter innebär att förflytta personal, förband och och/eller förnödenheter i operativa eller taktiska syften. Transport- erna kan vara av många olika karaktärer som exempelvis enskilda transporter (materiel- eller sjuktransporter) liksom omfattande förbandstransporter (luftlandsättning). Uppgiften innefattar även lednings- och transportunderstöd av taktisk chefs ledningsplats med hjälp av helikopter där helikoptern är utrustad med ledningsoperatörsplats. För understöd av insats med specialoperationsförband krävs helikopterförband med särskild förmåga. Uppgiften helikoptertransporter kan delas in i uppgifter rörande specialoperationsunderstöd, personal, trupp och materieltransport och sjuktransport. Uppgift ledning av helikopterförbanden omfattar de kompetenser och förmågor11 som krävs för att leda helikopterinsatser inom ramen för helikopterbataljonens uppgifter. Så långt som möjligt ska helikopterbataljonen metodmässigt ledas på samma sätt såväl vid förbandsproduktion som vid insats. 11 , ledningsmetoder, ledningsteknik och ledningspersonal. Bas- och underhållstjänsten omfattar all bas- och logistikverksam- het som syftar till att skapa uthållighet hos helikopterförbanden. Funktionen är en förutsättning för att en helikopterenhet ska kunna vara fullt operativ. Bastjänst är de delar av verksamheten inom ett helikopter- förband som inte finns inom underhållstjänsten12 men som ändå krävs för att förbandet ska kunna lösa sina uppgifter. Bastjänsten ska utvecklas mot att kännetecknas av flexibilitet och möjlighet till rörelse för att uppnå största möjliga handlingsfrihet med förbandet. Underhållstjänst omfattar förnödenhetsförsörjning och teknisk tjänst.