sou · GYB342 · 2010-06-23 00:00:00 — Upprättande av ett certifieringssystem avsett att omfatta all import av fiskeriprodukter, med undantag för fiskeriprodukter som här- rör från inlandsfiske och vattenbruk. En tillnärmning inom gemenskapen av sanktionsnivån för allvar- liga överträdelser, där det högsta sanktionsbeloppet ska vara minst fem gånger värdet på de fiskeriprodukter som erhållits genom de allvarliga överträdelser som begåtts. IUU-förordningen redovisas närmare i avsnitt 4.2.9 och 4.2.10. I detta avsnitt ska några av de konventioner som är bundet av och som gäller fiske beskrivas och analyseras. Syftet är att klar- lägga om och hur konventionerna binder när det gäller fisket. Inledningsvis beskrivs den mycket centrala havsrättskonventionen som reglerar de olika ländernas jurisdiktion över haven. Vidare redo- gör vi för det internationella havsforskningsrådets (ICES) arbete. Dess arbete utgör grunden för uppskattningar av bestånden. Det finns vidare centrala konventioner som skyddar havsmiljön. Dessa är Helsingforskonventionen, , och Esbokonventionen. Därutöver finns det konventioner som skyddar djur och växter. Konvention om internationell handel med utrotningshotade arter av vilda djur och växter (CITES), Kon- ventionen om biologisk mångfald, och Bonn- konventionen. Havsrättskonventionen, SÖ 2000:1, är en global . Den reglerar framförallt fördelningen av haven mellan de olika länderna, den anger alltså de olika ländernas jurisdiktion över haven. Havsrättskonventionen bygger på en uppdelning av olika slags vatten- Den gemensamma fiskeripolitiken och internationella konventioner områden, nämligen inre vatten, territorialhav, den ekonomiska zonen, den angränsade zonen och det fria havet. Med inre vatten avses de vattenområden som ligger innanför de s.k. baslinjerna. Grundregeln är att baslinjen består av lågvattenlinjen utmed kusten. Till inre vatten räknas därmed insjöar, vattendrag, kanaler, vid kusterna belägna hamnar, bukter och vikar samt vatten- områden innanför och mellan öar, och skär. är beläget utanför det inre vattnet. Detta an- gränsande havsområde anses utgöra en del av kuststatens territorium. Till territorialhavet räknas med vissa undantag det vattenområde som sträcker sig med en bredd av från baslinjerna. Angränsande zon: Enligt havsrättskonventionen kan stater också inrätta en angränsande zon till territorialhavet. En sådan får sträcka sig från baslinjen. Inom den angränsande zonen kan kuststaterna utöva kontroll inom vissa områden. har inte inrättat någon angränsande zon. har regeringen uttalat att frågan om att inrätta en angränsande zon bör utredas. Frågan om att tillsätta en sådan utredning bereds i . Ekonomisk zon: Staterna har enligt havsrättskonventionen även möjlighet att inrätta en ekonomisk zon som får sträcka sig 200 sjö- mil från baslinjen. Den ekonomiska zonen anses inte utgöra en del av kuststatens territorium, men ger vissa suveräna rättigheter. Kust- staten har inom den ekonomiska zonen suveräna rättigheter när det gäller att utforska, utnyttja och förvalta naturtillgångar och att t.ex. framställa energi från vatten, strömmar och vindar. Vidare har staterna jurisdiktion över sådana konstgjorda öar, anläggningar och andra inrättningar som i enlighet med konventionen har uppförts i den ekonomiska zonen. har inrättat en ekonomisk zon genom lagen (1992: 1140) om ekonomiska zon. Det fria havet: Vattenområdet som inte tillhör en stats inre vatten, territorialhav eller ekonomisk zon definieras som det fria havet. På det fria havet har alla stater samma rätt till fri genomfart, fiske, fri överflygning, vetenskaplig forskning och rätt att lägga ut under- vattenskablar och rörledningar samt att uppföra konstgjorda öar (jfr för hela avsnittet om havsrättskonventionen Betänkandet av Utred- ningen om befogenheter, rätts- liga befogenheter, SOU 2008:55, s. 353–357). Den gemensamma fiskeripolitiken och internationella konventioner (ICES, ) bildades . är 20 länder anslutna, bl.a. , , och . Till grund för rådets nuvarande arbete ligger en konvention , vari de olika parterna uppmuntras till forskning och under- sökning av havet och då särskilt havets levande resurser. Den forsk- ning som bedrivs inom ramen för ICES är främst inriktad på norra och angränsande havsområden. ICES är det viktigaste veten- skapliga organet för dessa områden om fiskresurser och havsmiljö- frågor. ICES uppgifter framgår av konventionens fem första artiklar. Enligt den femte artikeln åtar sig de ingående parterna att lämna uppgifter till organisationen, vilka kan bidra till att konventionens syfte uppnås. Parterna ska vidare hjälpa till med att utföra under- sökningar. Åtskilliga data om fiske skickas från respektive part till ICES. Dessa data ligger sedan till grund för råd om uttag av fisk i olika havsområden. I ICES arbete deltar biologer från alla kuststater runt , och Nordostatlanten. har kvoter och fiskar i samt- liga nämnda områden. ICES gör beståndsuppskattningar för ett antal internationellt förvaltade bestånd. De biologiska råden baseras på biologiska gräns- och referensvärden för försiktighets- principens tillämpande. Forskarna arbetar bland annat med matematiska modeller som fylls med data från olika sorters provtagningar. Det handlar om provtagningar i hamn och ombord på båtar, loggböcker och data från forskningsfartygen. Tillsammans utgör dessa data grunden för arbetet med att försöka uppskatta hur mycket fisk det finns. En viktig förutsättning för bra rådgivning är att exempelvis underlaget från loggböcker är korrekt. Helsingsforskonventionen, SÖ 1996:22, egentligen Konventionen om skydd av miljö, är tillämplig för alla svenska havsområden utom . Den kom till och omarbetades 1992. Omarbetningen trädde 2000. Samtliga nio länder i samt EU är parter till konventionen. Den gemensamma fiskeripolitiken och internationella konventioner En Kommission har tillsatts för genomförandet av konventionen (HELCOM). Målet är dels att återställa miljön i och dels att bevara dess ekologiska balans. Tonvikten i konventionen ligger på att minska föroreningar i havet. Grundläggande miljöprin- ciper såsom försiktighetsprincipen, principen om att förorenaren ska betala samt att man ska använda bästa tillgängliga teknik ingår. Dessa är dock kopplade till att förhindra eller eliminera föroreningar. Även miljöeffekterna av fisket i omfattas av konventionen, liksom att skydda och bevara den biologiska mångfalden i havet och längs kusterna. Naturvård och biologisk mångfald regleras särskilt i artikel 15. Det anges att parterna ska vidta alla lämpliga åtgärder för att bevara orörda miljöer och den biologiska mångfalden samt för att skydda ekologiska processer. Sådana åtgärder ska även vidtas för att säkerställa en uthållig användning av naturresurserna inom Östersjö- området. I detta syfte ska staterna sträva efter att anta bestämmelser som innehåller ändamålsenliga riktlinjer och kriterier. Av artikel 27 följer att ingenting i denna konvention får tolkas som ett intrång i friheten för sjöfart, fiske, marin vetenskaplig forskning eller annat behörigt utnyttjande av det fria havet och ej heller i rätten till genom- fart genom territorialhavet. En aktionsplan för antogs vid i , , . Där beslutades att utsläppsminskningar ska göras. Aktions- planens mål är att ska ha god ekologisk status . Detta ska nås genom nationella åtgärdsprogram inom de fyra prio- riterade områdena övergödning, farliga ämnen, biologisk mångfald och sjöfartens miljöproblem. Ett åtgärdsprogram ska fastställas och åtgärderna i aktionsplanen ska vara införda . När det gäller biologisk mångfald träffades följande överenskommelse: Skyddet av biologisk mångfald beror till stor del på de åtgärder som vidtas inom övriga områden. En rekommendation togs om att utarbeta principer för fysisk planering av havsområden. Ministrarna var överens om att införa fler skyddade områden och långsiktiga förvaltningsplaner för hotade arter och habitat (Med habitat avses miljön för växter eller djur). För kommersiellt utnyttjade arter som torsk, lax och ål, samt kustnära fisk, fanns stöd för förvaltningsplaner som utarbetats inom EU:s gemensamma fiskepolitik. Den gemensamma fiskeripolitiken och internationella konventioner , SÖ 1994:25, egentligen Konventionen för skydd av den miljön i Nordostatlanten antogs och ratificerades . Konventionen omfattar nordöstra in- klusive , och . Konventionens parter ska arbeta för att hindra förorening av havet samt att vidta nödvän- diga åtgärder för att skydda havsmiljön. Även människors hälsa ska skyddas. Vidare ska havets ekosystem bevaras och om det är möjligt ska skadade havsområden återupprättas. Även denna konvention bygger på moderna miljöprinciper såsom försiktighetsprincipen, prin- cipen om att förorenaren betalar samt principerna om att främja användningen av bästa tillgängliga teknik. Tonvikten i även denna konvention ligger på att minska föroreningar i havet. Esbokonventionen, SÖ 1992:1, egentligen Konventionen om miljö- konsekvensbeskrivningar i ett gränsöverskridande sammanhang, är en regional miljöskyddskonvention för samt för och . Syftet med konventionen är att förebygga gränsöverskridande miljöeffekter genom samarbete mellan länderna. Det finns krav på att grannländer och allmänheten ska informeras om planerade verk- samheter som kan orsaka miljöeffekter. Konventionen, som har ut- arbetats inom FN:s ekonomiska kommission för (UNECE), undertecknades 1991 och trädde i kraft . 3.2.6Konventionen om biologisk mångfald Konventionen om biologisk mångfald, SÖ 1993:77, (CBD) har under- tecknats och ratificerats av . Den trädde i kraft . Målet för konventionen är bevarande och uthålligt nyttjande av den bio- logiska mångfalden samt rättvis fördelning av den nytta som uppstår vid nyttjande av genetiska resurser. Med biologisk mångfald avses enligt artikel 2 i konventionen levande organismer av alla ursprung, bl.a. från och andra akvatiska ekosystem. Det betyder där- med att fisk skyddas av konventionen. Skydd av marin mångfald är en internationell fråga eftersom arter sprids mellan olika länders vattenområden och många fiskbestånd vandrar över stora havsområden. Fisket kan ha både direkta och indirekta effekter på Den gemensamma fiskeripolitiken och internationella konventioner den biologiska mångfalden. Förutom direkta effekter på arten på- verkas även andra fisk- och skaldjursarter, liksom sjöfågel och däggdjur eftersom de bl.a. tas som bifångst eller påverkas som följd av förändringar i ekosystemet. Fisket kan också påverka den biolo- giska mångfalden genom att fiskeredskap kan föra med sig sjukdomar eller främmande arter. Enligt artikel 5 ska varje stat såvitt möjligt samarbeta med andra stater om hållbart nyttjande av biologisk mång- fald. Varje stat ska också enligt artikel 6 utveckla nationella strategier för hållbart nyttjande av biologisk mångfald och dessutom enligt artikel 8 bl.a. inrätta ett system med skyddade områden och främja skyddet av ekosystem. Konventionen om skydd av europeiska vilda djur och växter samt deras naturliga miljö, SÖ 1983.30, () ratificerades av regeringen . Konventionens mål är enligt artikel 1 att skydda vilda djur och växter och deras naturliga miljö. Särskild uppmärk- samhet ägnas utrotningshotade och sårbara arter. De avtalsslutande parterna ska vidta nödvändiga åtgärder för att bevara bestånden av vilda djur och växter och deras miljöer. De växt- och djurarter som är skyddade är särskilt listade i bilagor till konventionen, med en uppdelning av strängt skyddade arter och skyddade arter. Fiskarter finns upptagna både som särskilt skyddade arter i bilaga II och som skyddade arter i bilaga III till konventionen. Ett flertal arter före- kommer i svenska vatten. 3.2.8Konventionen om internationell handel med utrotningshotade arter av växter och djur, SÖ 1974:41, 1980:72, 1993:78, (CITES) Konventionen är en global naturvårdskonvention om handel med vilda djur och växter som tillhör utrotningshotade arter. Konven- tionen arbetades fram på initiativ av Internationella naturvårds- unionen (IUCN, World Conservation Union) och sedan mellan de länder som först ställde sig bakom avtalet. Konventionen undertecknades 1973 och trädde i kraft . Två större ändringar har gjorts. Den gemensamma fiskeripolitiken och internationella konventioner och trädde i kraft . Ändringen Amend- ment skrevs men har ännu inte trätt i kraft. Konventionen har tre listor över arter. Appendix I gäller utrot- ningshotade arter som är eller kan bli påverkade av handel och där handel bara kan tillåtas under mycket speciella förhållanden. Appen- dix II gäller arter som inte är utrotningshotade men där handeln ändå måste kontrolleras så att arternas överlevnad inte äventyras. Appendix III gäller arter som är skyddade i minst ett land och där detta land ber andra om hjälp att kontrollera handeln med arten. har ratificerat konventionen och ändringarna. Repre- sentanter för medlemmarna av konventionen möts vartannat eller i konferenser där beslut fattas. fördes den europeiska ålen upp i appendix 2. Listningen innebär att handeln av ål kommer att kontrolleras och att det krävs exporttillstånd för att sälja ål (jfr och pressmeddelande från , . Bonnkonventionen, SÖ 1983:37, ger skydd för flyttande arter, där- ibland tumlare. Bonnkonventionen syftar till att skydda flyttande djurarter över hela deras utbredningsområden. Detta åstadkoms både genom listning av arter samt via avtal och andra former av samarbeten mellan berörda nationer. Inom konventionen kan en art listas på bilaga I eller II. På bilaga I listas flyttande arter som är utrotnings- hotade. Utbredningsstater ska sträva efter att bevara och där möjligt restaurera miljöer för arten samt att hindra, ta bort eller minimera den negativa inverkan av vissa aktiviteter som påverkar flyttningen negativt. Fångst är endast tillåten för främst vetenskapliga eller be- varandeändamål, jfr Regeringsuppdrag nr 15: Krav som internationella och nationella åtaganden ställer på skydd av arter och miljöer i svensk ekonomisk zon, , Dnr 401-388-06, ASCOBANS (Agreement on the Conservation of Small Cetaceans of the Baltic and North Seas); ASCOBANS är ett avtal under Bonnkonventionen och syftar till att verka för att förhindra bifångster och försämringar av småvalarnas livsmiljöer samt öka kunskapen om och förståelsen för dessa djur. Inom ASCOBANS har en räddningsplan tagits fram för den akut hotade tumlaren i och arbetet pågår för att ta fram en förvaltningsplan för Den gemensamma fiskeripolitiken och internationella konventioner Dessa planer omfattar bland annat rekommendationer om begränsning av bifångster, forskning och red- skapsutveckling, analys av miljögifter, skydd av områden, information samt kartläggning av tumlarnas utbredning och antal, a.a. 2.1.2. Ramsarkonventionen, SÖ 1975:76, 1986:74, 1991:78 syftar till att medverka till bevarandet av våtmarker, i första hand på grund av deras stora betydelse för våtmarksfåglar. har syftet dock breddats till att omfatta i princip alla våtmarksberoende arter inklusive fiskar. Syftet med beskrivningen i 3.2 är att analysera om på något sätt är bundet av internationella överenskommelser när det gäller fiske. Det finns två typer av konventioner. Den första typen är de konventioner som skyddar haven. Formellt omfattar självfallet dessa konventioner även fisket. Beskrivningarna av konventionerna visar att konventionstexterna som sådana inte ställer några mer konkreta krav på när det gäller fiske, utan mer fungerar som ett ram- regelverk. De grundläggande miljöprinciperna är kopplade till utsläpp, inte till fiske. När det gäller konventionen om den biologiska mång- falden är kraven mycket allmänt hållna. Det framgår av konven- tionen att staterna ska vidta lämpliga åtgärder, vilka är inte defini- erade. Till detta kommer dessutom att det i Helsingforskonventionen uttryckligen är angivet att konventionen inte får tolkas som ett in- trång i det fria fisket. Den andra typen av konvention är de som reglerar djur och växter. Även dessa omfattar fisket. Det betyder att även denna typ av konvention ställer mer allmänt hållna krav för fisket, som att enligt konventionen om biologisk mångfald ska utveckla nationella strategier för hållbart nyttjande. Även om kraven är allmänt hållna är dock innebörden att internationellt gjort ett åtagande om att utveckla strategier för hållbart nyttjande även för fisk. Ett mer konkret exempel utgör också CITES. Inne- börden av CITES för ålen är att handeln kontrolleras. 4 Den nationella lagstiftningen I detta avsnitt beskrivs och analyseras den nationella lagstiftningen. Inledningsvis kommer vi under 4.1 att förklara myndighetsstrukturen. Vi kommer att redovisa vilken myndighet som ansvarar för vad och vad som är respektive myndighets uppdrag. Under 4.2–4.3 fort- sätter vi med att återge och analysera innehållet i lag, förordning och föreskrifter. är central förvaltningsmyndighet för bevarande och nyttjande av fiskresurserna. Verket har 300 anställda och anslaget var . Därtill kom till struktur- stöd till fiske m.m. och för fiskevård (jfr Reglerings- brev för , . Myndigheten har ett samlat ansvar, sektorsansvar, för miljöfrågor med anknytning till myndighetens verksamhetsområde. Myndigheten ska inom ramen för detta ansvar vara samlande, stödjande och pådrivande i för- hållande till övriga berörda parter (1 § förordningen [2007:1045] med instruktion för ). Av instruktionen framgår vidare att myndigheten ska: 1.verka för ett rikt och varierat fiskbestånd, en ekologiskt hållbar förvaltning av fiskresurserna samt ett ekologiskt hållbart och miljöanpassat fiske och vattenbruk, 2.ha ett särskilt sektorsansvar för miljömålsarbetet, 3.medverka i strävan att inom den gemensamma fiskeri- politiken uppnå ett ekologiskt och ekonomiskt hållbart fiske, 4.bidra till en livskraftig och miljöanpassad livsmedelsproduktion till nytta för konsumenterna, 5.följa, utvärdera och hålla regeringen informerad om fiskresurs- ernas tillstånd och utvecklingen inom fiskerinäringen, 6.bistå regeringen och medverka i arbetet med internationella fiskefrågor och förhandlingar, 7.medverka till att stärka fisketurismen samt öka allmänhetens fiskemöjligheter, 8.främja och bedriva forskning och utvecklingsverksamhet inom fiskets område, 9.medverka i genomförandet av politiken för regional tillväxt, samt 10.ha det övergripande ansvaret för fiskerikontrollen. Instruktionen för har när det gäller uppgifter i princip varit oförändrad . Den enda förändringen som skedde var att det tillkom att myndigheten skulle medverka till att stärka fisketurismen. För tiden var dock instruktionen annorlunda utformad. Då var lydelsen bl.a. följ- ande (förordningen [1991:827]): ska verka för en ansvarsfull hushållning med fisktill- gångarna på ett sätt som långsiktigt medverkar till livsmedelsförsörj- ningen och vårt välstånd i övrigt //// ska i sin verksamhet särskilt medverka till att förutsätt- ningar skapas för en livskraftig fiskenäring //// En analys av instruktion –2007 ger klart vid handen att fram hade ett uppdrag att värna om fiskerinäringen. Därefter har dock uppdraget förändrats. har uppdraget i stället varit att bevara och nyttja fisk- resurserna. Myndigheten ska verka för ett rikt och varierat fisk- bestånd, en ekologiskt hållbar förvaltning av fiskresurserna samt ett ekologiskt hållbart och miljöanpassat fiske och vattenbruk (punkten 1). Det direkta uppdraget beträffande fiskerinäringen har för tiden i stället reducerats till att följa, utvärdera och hålla regeringen informerad om fiskresursernas tillstånd och utveck- lingen inom fiskerinäringen (punkten 5). för tiden fått i uppdrag att medverka till att öka allmänhetens fiskemöjligheter (punkten 7) och att bidra till en livs- kraftig och miljöanpassad livsmedelsproduktion till nytta för kon- sumenterna. Därtill gäller från också att myn- digheten ska stärka fisketurismen (punkten 7). Indirekt, genom EU:s gemensamma fiskeripolitik, åligger det dock fortfarande att värna om fiskenäringen. Enligt punkten 3 i instruktionen ska myndigheten medverka i strävan att inom den gemensamma fiskeripolitiken uppnå ett eko- logiskt och ekonomiskt hållbart fiske. Här föreligger en skillnad mot exempelvis instruktionen för . Av den instruktionens 1 § framgår att har som förvaltningsmyndighet inom jordbrukets område till uppgift att arbeta aktivt för en konkurrenskraftig och miljö- och djurskyddsanpassad livsmedelsproduktion till nytta för konsumenterna (2007:1047). Till skillnad från har således ett svagare stöd för att främja näringens utveckling. Sammantaget följer av instruktionen för att upp- draget varit koncentrerat till en hållbar förvaltning av fiskresurserna, öka allmänhetens fiskemöjligheter och stärka fiske- turismen, men att det även ingår att inom den gemensamma fiskeri- politiken medverka till att uppnå ett såväl ekologiskt som ekono- miskt hållbart fiske. är det dock så att även efter 1998 i hög grad gjort näringspolitiska avvägningar. En del av dessa beslut har varit omdiskuterade. Ett exempel är ålfisket. Av hem- sida framgår följande om ål. Men bara delvis. Flertalet av de yrkesfiskare som är starkt beroende av ålen kommer att kunna fortsätta fiska. Bakom beslutet ligger en svår avvägning. I den här frågan har de småskaliga kust- och insjöfiskarnas intressen fått väga tyngst. Innebörden av beslutet var att ålfisket förbjöds i svenska vatten. Förbudet gällde dock inte yrkesfiskare som –2005 fiskat . Enligt föreskrifter gäller ett särskilt tillstånd för allt yrkesfiske. Syftet med detta är att fördela den fisk som kvoteras av EU. Det krävs dock även särskilda tillstånd för sådant yrkesfiske som inte är kvoterat. Skälen för det tycks vara en blandning av fiskevårdsskäl och näringspolitiska avvägningar, jfr vidare 9.1.8. Den yrkesfiskare som vill fiska exempelvis räka i ett visst område måste ha ett särskilt tillstånd för det. På så sätt kan styra att inte alltför många fiskar räka inom det området. Om alla som ville yrkesfiska inom området skulle göra det skulle fisket bli olönsamt för alla, vilket skulle leda till konkurser. I stället måste yrkesfiskaren som vill fiska ansöka om ett särskilt tillstånd. Om exempelvis 50 yrkesfiskare skulle vilja fiska och ansöka om att få fiska räka, beviljas bara tillstånd för så många att fisket för dem bedöms vara lönsamt. De som i första hand beviljas tillstånd är de som kan visa att de bedrivit samma fiske året innan. På det sättet värnar man om yrkeskåren. Enligt vår uppfattning visar den tidigare analysen av regeringens instruktion till att det inte längre ingår i uppdrag att värna om fiskerinäringen, utom då verket agerar inom ramen för EU:s gemensamma fiskepolitik. I stället handlar det nationella uppdraget entydigt om en hållbar förvalt- ning. Detta framstår inte som en idealisk situation, då delar av fisket regleras av både EU-regler och nationella regler. Ett skäl till detta kan vara att framfört att det av regeringens reglerings- brev klart framgår att verket ska göra socioekonomiska avvägningar. Det har alltså utbildats en praxis där hållbarheten av fiskebestånd ställts i förhållande till näringspolitiken även i de fall där det saknas EU-krav. Vad som har getts företräde har bedömts från fall till fall. Förklaringen till detta tycks vara att det inom verket inte gjorts någon åtskillnad mellan uppdraget att inom den gemensamma fiskeri- politiken uppnå ett ekologiskt och ekonomiskt hållbart fiske och nationell förvaltning. Skyldigheten att verka för ett ekonomiskt håll- bart fiske inom den gemensamma fiskeripolitiken har förts över på den nationella förvaltningen. Det faktum att regeringen i reglerings- brev gett uppdraget att göra socioekonomiska över- väganden som delvis inte omfattas av myndighetens instruktion, bidrar till en påtaglig otydlighet i verkets samlade uppdrag. Att denna situation uppstått faller i första hand tillbaka på regeringen. Utredningen har i detta sammanhang ingen anledning att värdera om det i sak är rätt eller fel att göra näringspolitiska avvägningar. Vi kommer att återkomma till det i kapitel 9.