sou · GXB339d2 · 2010-01-01 00:00:00 — Vid en fri etableringsrätt i t.ex. storstäderna kan man nämligen räkna med att många företag anmäler intresse för att trafikera de relationer som har störst resandeunderlag och även ställer ett stort och varierat utbud till förfogande i dessa relationer, åtminstone i rusningstid. Temporärt kan man t.o.m. tänka sig att det blir en sådan överetablering att det är mera till nackdel än fördel för resenärerna. Sannolikheten att utbudet förbättras i förhållande till kan dock vara stor i sådana fall. På relationer där resandeunderlaget är mindre och under lågtrafiktid är det däremot inte osannolikt att de kommersiella operatörerna visserligen finner att trafiken är lönsam, men att det ur deras synpunkt optimala utbudet ligger långt under nuvarande trafikförsörjning. I ett sådant scenario kan man alltså föreställa sig att det blir en påtaglig trafikförstärkning och standardhöjning längs de huvudsakliga pendlingsstråken och stomlinjerna medan trafik- försörjningen på många anslutningslinjer och tvärförbindelser däremot försämras märkbart. Känslan av att staden betjänas av ett sammanhängande och samverkande trafiknät kan försvagas både av detta och andra skäl. Det kan, som nämnts ovan, också komma att uppfattas som paradoxalt av resenärerna om många tätortslinjer med hyggligt resandeunderlag får en kraftigt försämrad trafik som det offentliga genom subventioner säkerställer en oförändrad trafik- försörjning i områden med mycket svagt resandeunderlag (och där det inte finns något intresse att bedriva trafik på kommersiell grund). En sådan effekt kan dock motverkas om den nya mark- nadsmodellen medger att den trafikansvariga myndigheten kan upphandla trafik fastän linjerna i övrigt drivs kommersiellt (sådana blandmodeller förekommer uppenbar- ligen bl.a. i ). Som vi tolkar utredningens förslag kommer den trafikansvariga myndigheten, genom de trafikförsörjningsambitioner som uttrycks i trafikförklaringen, delvis att kunna bestämma hur omfattande utrymmet blir för kommersiell trafik. Även om huvudinriktningen är att marknaden ska avdelas för kommersiella operatörer där det finns möjligheter att driva lönsam trafik, blir storleken av denna marknad naturligtvis beroende av bestämmelser om turutbud, högsta taxa, etc. som kan finnas i trafikförklaringen. Utgångs- punkten för den trafikansvariga myndighetens bedömning i denna del blir de politiska riktlinjer som läggs fast i varje län. Det är troligt att bedömningarna av marknadsmekanismernas respektive samhällsplaneringens förtjänster och brister varierar bl.a. mellan företrädare för olika politiska riktningar. Det betyder att den nya lagstiftningen kan få olika uttolkning i skilda län beroende på t.ex. de politiska majoritetsförhållandena. Att politiska över- väganden av detta slag ska få genomslag är väl delvis avsikten och ett av huvudskälen för att lägga ansvaret för kollektivtrafiken lokalt och regionalt. kan det leda till att kollektivtrafikför- sörjningen, särskilt inledningsvis innan man hunnit samla på sig mycket erfarenheter av det nya systemet, kan komma att skifta mera mellan olika delar av landet än den gör . Det kan också leda till att stabiliteten i trafikförsörjningen minskar om en för- ändrad politisk majoritet också innebär en förändrad syn på vad som ska vara kommersiell respektive upphandlad trafik. Skadlig- hetsbestämmelser och långa kontraktstider kan delvis motverka denna effekt. Men det betyder att de politiska riktlinjerna för trafiken riskerar att hamna ur fas med den politiska opinionen i länet. Våra analyser visar också att man kan räkna med att förutsättningarna att driva lönsam trafik skiftar mellan olika orter och landsdelar. Som vi redan varit inne på kan detta leda till skillnader i trafikförsörjningens omfattning och kvalitet. Det kan också medföra att de offentliga budgetarna avlastas mer på vissa håll än andra. Det är inte okomplicerat att avgöra exakt hur detta slår eftersom det förekommer omfattande korssubventionering inom ramen för dagens organisation. I län och kommuner där en stor del av trafiken bär sig redan med dagens taxor och utbud kommer en avskiljning av kommersiell trafik att medföra ett relativt stort bortfall av trafikintäkter som används för att täcka underskott i annan trafik, medan denna effekt naturligtvis blir mindre i län och kommuner där inslaget av bärkraftiga linjer är litet. Att ersätta nuvarande organisation av lokal och regional kollek- tivtrafik med en helt ny marknadstillträdesmodell är inte gjort över . Enligt vad vi har förstått finns det avtalsförhållanden m.m. i nuvarande trafik som kan nödvändiggöra en stegvis övergång till nya tillträdesregler. Men även om reformen skulle ske i ett enda slag finns det anledning att räkna med att det inträffar en kortare eller längre övergångsfas som inrymmer olika former av anpass- ningar innan marknaden har uppnått ett nytt jämviktsläge. Det är naturligtvis inte möjligt att nu förutsäga exakt hur detta anpassningsförlopp skulle kunna komma att gestalta sig. Utvärde- ringar av den brittiska avregleringen av bussmarknaden liksom erfarenhet från visar att anpassningsförloppet kan vara relativt utdraget och också inrymma betydande inslag av turbulens på marknaden.44 Den brittiska avregleringen av busstrafiken rapporteras således ha varit förenad med åtskilliga problem när det gäller trafikens tillförlitlighet och stabilitet, informationstillgången, fordonsstan- darden samt tidtabell- och taxesamordningen. Däremot tycks farhågorna för säkerheten, trängsel och ogynnsamma miljö- 44 , Maartje , : Towards a successful deregulation (v3a), 25 February 2009. konsekvenser i stort sett ha varit ogrundade. Bristerna i buss- trafikförsörjningens kvalitet anges dock som en av huvudorsakerna till att resandet med lokal och regional kollektivtrafik utvecklades mycket sämre än vad som kunde förväntas med hänsyn till de utbuds- och prisförändringar som avregleringen resulterade i.45 De problem som refererats ovan kan åtminstone delvis hänföras till att en mängd nya små bussoperatörer etablerades på marknaden eftersom marknadsbarriärerna var låga. dröjde det inte särskilt länge förrän marknaden började konsolideras. registrerades 185 större sammanslagningar av företag i den brittiska bussbranschen. De tre största företagen svarade för av omsättningen 1997 jämfört tidigare.46 Som vi beskrivit i kapitel 4 är inte förekomsten av mer eller mindre turbulenta övergångsfaser något som är begränsat till kollektivtrafikbranschen. Liknande exempel kan exempelvis hämtas från avregleringen av taximarknaden, flygmarknaden och tele- kommunikationsmarknaden. bör det påpekas att situa- tionen i inte är helt jämförbar med den i där man i ett slag gick från en mycket hårt reglerad marknad med omfattande produktion direkt i offentlig regi till en helt privatiserad marknad. På den svenska kollektivtrafikmarknaden är det trots allt i stor utsträckning privata företag som driver trafik efter ett anbudsförfarande. Det betyder att de svenska kollektiv- trafikoperatörerna sannolikt redan har genomgått en betydande del av den konsolideringsprocess som är en del av övergångsfasen till en ny marknadsorganisation. Att omställningen av andra skäl behöver ske stegvis kan också medföra ökade möjligheter att efterhand korrigera sådana effekter som upplevs som oönskade. En möjlig slutsats är att anpassningsproblemen inte behöver bli så stora som i . De utdragna problemen inom taxi- näringen visar dock att man kanske inte ska överskatta stats- makternas och myndigheternas förmåga att snabbt rätta till miss- bruk och olägenheter som uppkommer på marknaden. Såväl i som på har också den ursprungliga avregleringen följts av ett antal återställare som syftar till att 45John : An Overview of Public Transport in the and Forecasts for the New Millennium, Transport Studies Unit, , 1999. 46John : An Overview of Public Transport in the and Forecasts for the New Millennium, Transport Studies Unit, , 1999. komma till rätta med inslag i marknadens funktionssätt som upp- levts som mindre lyckade.47 Våra kvantitativa analyser innehåller inga prognoser för person- transportmarknadens utveckling eller bedömningar av hur olika omvärldsfaktorer av betydelse för kollektivtrafikresandet kan kom- ma att förändras . Att inte ta med sådana faktorer är nödvändigt för att kunna renodla effekterna av de förändringar i marknadsorganisationen som vi i första hand ska belysa. är det viktigt att påpeka att persontransportmark- naden naturligtvis inte är utan tvärtom påverkas av många olika förändringar i omvärlden. Befolkningsutvecklingen, den eko- nomiska tillväxten, förändringar i bebyggelsestrukturen och den tekniska utvecklingen av transportmedlen är exempel på sådana omvärldsfaktorer som normalt har stor betydelse. Som mer speci- fika faktorer som kan antas få stor betydelse för efterfrågan och utbudet av kollektivtrafik under den nu överblickbara framtiden kan nämnas förändringar i regionindelningen och ändrade relativ- priser och konkurrensförutsättningar i övrigt för olika transport- medel som följd av klimatpolitiken. Det ligger naturligtvis utom ramarna för detta uppdrag att göra några egna prognoser i dessa avseenden. Som underlag för Ban- verkets och arbete med åtgärdsplaner för 2010-2021 har dock prognoser gjorts över persontrafikutvecklingen till 2020 och 2040. Två prognoser har redovisats, dels en basprognos som bygger på höjda klimatpolitiska ambitioner, dels en prognos för ett referensscenario som bygger på en mer oförändrad politik.48 Kollektivtrafiken utvecklas snabbast i det prognosalternativ som bygger på höjda klimatpolitiska ambitioner. Detta alternativ inne- bär att det regionala persontransportarbetet (dvs. lokala och regio- nala resor) ökar . Snabbast växer resandet med regionaltåg () följt av övrig regional spårtrafik (). Den regionala busstrafiken väntas emellertid enligt denna prognos vara oförändrad . I övrigt sker en viss tillväxt av regionala 47Didier van de Velde, Maartje , : Towards a successful deregulation (v3a), 25 February 2009. 48Banverket och : PM 1(44) . persontransporter med bil (+13) och gång- och cykeltrafiken (). För perioden –2040 väntas det regionala persontransportarbetet öka och på denna tidssikt redovisas även en ökning för den lokala och regionala busstrafiken (). Om man ska tro dessa prognoser kommer alltså marknaden för lokal och regional kollektivtrafik att växa successivt. Att kollek- tivtrafikmarknaden växer, och delvis gör det genom att ta mark- nadsandelar från bilen, har naturligtvis betydelse för möjligheterna att driva trafiken kommersiellt. Ett växande persontransportarbete med framför allt spårbunden trafik enligt trafikverkens prognoser bör allmänt sett underlätta möjligheterna att nå nödvändiga lönsamhetsmarginaler i trafiken och kan kanske också medföra att andelen trafik som kan drivas företagsekonomiskt ökar. Detta skulle i så fall medföra att det finns anledning att se ännu mera optimistiskt på möjligheterna att driva den lokala och regionala trafiken genom privata företag som verkar i konkurrens än vad våra kvantitativa analyser visar. Å andra sidan bygger de prognoser som refererats ovan på dagens förutsättningar för den lokala och regio- nala kollektivtrafiken och de kan alltså inte utan vidare översättas till de förhållanden som kan komma att gälla vid en helt annan marknadsorganisation. 10 Slutsatser av konsekvensanalysen I detta kapitel försöker vi sammanfatta de övergripande slutsatser som vi drar av de analyser som genomförts inom projektet. Slutsatserna handlar bl.a. om vilken potential som finns för att bedriva lokal och regional kollektivtrafik med företagsekonomisk lönsamhet på en marknad med privat konkurrens. Vidare behandlas vilka konsekvenser en sådan marknadsöppning skulle kunna tänkas få för kollektivtrafikresorna och transportarbetet med kollektiva färdmedel och hur utbudet av lokal och regional kollektivtrafik kan tänkas påverkas. Möjliga konsekvenser för resenärerna, trafikföretagen och de trafikansvariga myndigheterna berörs också. Vissa slutsatser dras också beträffande de ekonomiska konsekvenserna för kommuner och stat av en ny marknadsmodell och vilket samhällsekonomiskt utfall en sådan omorganisation skulle kunna få. Slutsatserna bygger på många osäkra förutsättningar. Delvis kan dessa osäkerheter hänföras till bristande data och insikter om hur dagens kollektivtrafikmarknad fungerar. Men de största osäker- heterna gäller ändå hur olika kommersiella företag kan komma att agera på en nyöppnad marknad som ännu endast är vagt definierad och hur de tilltänkta nya trafikansvariga myndigheterna kommer att utföra sina uppgifter och styras politiskt. Givet dessa och andra osäkerheter måste våra analyser och slut- satser byggas på ett antal indikatorer och relativt schablonmässigt utformade scenarier. De måste tas för vad de är och betraktas med en stor nypa salt. Själva bedömer vi att slutsatserna om potentialen för lönsam lokal och regional kollektivtrafik är förhållandevis säkra. Däremot råder det en genuin osäkerhet om hur denna potential faktiskt kommer att utnyttjas av främst de trafikansvariga myndig- heterna och de politiska församlingar som ska styra dem. Det betyder att slutsatserna om konsekvenserna för trafiken, resandet och ekonomin med nödvändighet måste bli mycket hypotetiska. 10.2Potentialen för kommersiell kollektivtrafik Våra analyser tyder på att en mycket stor del av den lokala och regionala kollektivtrafikförsörjningen skulle kunna överföras till rent kommersiell trafik. Om inga restriktioner finns för för- ändringar i priser och utbud bedömer vi att uppemot åtta av tio resor skulle kunna ske med privata operatörer som verkar i konkurrens. Det finns dock anledning att räkna med att förutsättningarna skiftar starkt mellan olika orter och delar av landet. Vår slutsats är att potentialen för kommersiell trafik i första hand finns i större och medelstora tätorter och på de linjer som förbinder tätorterna med varandra. I många mindre tätorter och på landsbygden går det troligen inte att upprätthålla nuvarande kollektivtrafik på rent företagsekonomiska grunder. Vi bedömer att det finns ett visst utrymme för att bedriva kommersiell kollektivtrafik i konkurrens även vid dagens utbud och taxor. Mätt som andel av det totala persontransportarbetet med lokal och regional kollektivtrafik skulle potentialen för kommersiell trafik med nuvarande trafikutbud (linjer, turer och taxor) kunna uppskattas till i storleksordningen . Med dessa förutsättningar kan dock marknaden i första hand antas vara koncentrerade till trafiken i större tätorter och i pendlings- stråk med förhållandevis stort trafikunderlag. Om taxorna tillåts öka – vilket kanske kan vara en politiskt acceptabel nivå – växer den potentiella marknaden för kommersiell trafik ytterligare. Troligen skulle minst hälften av persontransportarbetet i lokal och regional kollektivtrafik då kunna utföras på företagsekonomisk grund. Den kommersiella trafiken kommer dock fortfarande att vara relativt koncentrerad geografiskt och främst omfatta områden och regioner med stort trafikunderlag. 10.3Konsekvenser för resor och transportarbete Vilka effekter en ökad andel rent kommersiell trafik får på resorna och transportarbetet inom kollektivtrafiken är svårbedömt. Det beror på att en privatisering av trafiken både kan leda till ökat resande när förutsättningarna för kommersiell drift är gynnsamma och minskat resande när trafikunderlaget ger små lönsamhets- marginaler. Om all trafik som över huvud taget kan drivas företagsekono- miskt – dvs. både lönsamma och olönsamma linjer inom områden som sammantaget kan ge ett överskott – skulle överföras till kommersiell drift bedömer vi att de negativa konsekvenserna för resorna och transportarbetet med kollektivtrafiken skulle bli mycket påtagliga. En minskning av det totala antalet resor framstår inte som otänkbart i ett sådant scenario. Det betyder naturligtvis också att kollektivtrafikens totala betydelse för den lokala och regionala trafikförsörjningen skulle minska och att antalet resor som sker med bil, cykel och till fots öka. Effekterna på övriga färdsätt blir dock inte så dramatiska eftersom kollektivtrafikens nuvarande marknadsandel är förhål- landevis låg. På nationell nivå kan det komma att röra sig om några procents ökning av bilresorna respektive gång- och cykelresorna. Det ovan beskrivna alternativet bedömer vi dock knappast ligga inom ramen för marknadsmodell eller ens vara möjligt att genomföra i praktiken. Det skulle nämligen innebära att privata aktörer skulle förmås att trafikera även olön- samma linjer i stor utsträckning eller att dessa linjer helt avvecklas. Om de trafikförklaringar som den trafikansvariga myndigheten ska utfärda medför en snävare kommersiell marknad – definierad t.ex. som att dagens utbud och priser ska upprätthållas eller åtminstone att vissa restriktioner ska gälla för vilka pris- och utbudsförändringar som accepteras – är det inte lika givet vilka effekterna blir för resandet. Där trafikförhållande är gynnsamma kan övergången mycket väl leda till sänkta priser och/eller ökat utbud som medför att kollektivtrafiken kan attrahera flera rese- närer, medan man i andra fall kan räkna med att en vinst- maximerande kommersiell trafik leder till försämrat utbud och minskat resande. Våra analyser tyder på att en del av marknaden för lokal och regional kollektivtrafik har sådana förutsättningar att en kommer- siell trafik skulle kunna medföra både högre standard och lägre priser. Det är dock vanskligt att avgöra hur omfattande denna del av marknaden är i absoluta tal och i relation till hela den marknad som ger förutsättningar för kommersiell trafik. Med hänsyn till att de gynnsammaste förutsättningarna för kommersiell trafik troligen finns där resandet och transportarbetet är som störst kan det dock inte uteslutas att nettoeffekten på resandet kan bli positiv om avgränsningen av den kommersiella marknaden sker på ett sätt som lägger stor vikt vid att främja kollektivtrafikens utveckling. Konsekvenserna för trafikutbudet av en ny marknadstillträdes- modell kan i stora drag antas överensstämma med konsekvenserna för resandet och transportarbetet så som de har beskrivits i före- gående avsnitt. Vårt experiment med att göra hela den nuvarande trafiken i 36 tätorter företagsekonomiskt bärkraftig resulterade t.ex. i en minskning av resandet och en minskning av trafikutbudet mätt som vagnskilometer . Trafikutbudet är dock mera utspritt geografiskt och tidsmässigt än resandet, eftersom vissa linjer och turer har en mycket högre beläggningsgrad än andra. I större delen av landet är trafikunder- laget litet och beläggningsgraderna låga och i ett dygns- och veckoperspektiv finns det stora variationer i efterfrågan även i mera trafiktäta områden. anpassas trafikutbudet i viss mån till dessa variationer men långt ifrån fullt ut. På en marknad som styrs enbart av företagsekonomiska över- väganden kan man anta att utbudet kommer att följa efterfrågan i högre grad . Det betyder att utbudet skulle koncentreras till – och möjligen också utökas på – platser och tider där efterfrågan på kollektivtrafikresor är stor men uttunnas eller försvinna på platser och tider där efterfrågan är liten. Sannolikt skulle därmed de geografiska och tidsmässiga variationerna i trafikutbudet bli betyd- ligt större , såvida detta inte motverkas av de riktlinjer för trafikförsörjningen som ska ges av den trafikansvariga myndig- heten. Vi har tidigare i kapitel 9 pekat på att en för den allmänna opinionen svårförklarad effekt av den nya marknadstillträdes- modellen kan bli att trafikutbudet i vissa fall försämras även i de mest trafikstarka delarna av kollektivtrafiksystemet som standarden genom upphandling kanske upprätthålls på ungefär nuvarande nivå i mer trafiksvaga områden. Vid en fri etableringsrätt i t.ex. storstäderna kan man nämligen räkna med att många företag anmäler intresse för att trafikera de relationer som har störst resandeunderlag och även ställer ett stort och varierat utbud till förfogande i dessa relationer, åtminstone i rusningstid. Sannolik- heten att utbudet förbättras i förhållande till kan vara stor i sådana fall. På relationer där resandeunderlaget är mindre och under lågtrafiktid är det däremot inte osannolikt att de kommer- siella operatörerna visserligen finner att trafiken är lönsam, men att det ur deras synpunkt optimala utbudet ligger långt under nuva- rande trafikförsörjning. modell för marknadstillträdet inne- bär att det är de privata entreprenörerna som avgör hur trafik- utbudet ska se ut inom de allmänna ramar som läggs fast av en trafikansvarig myndighet. En sådan förändring kommer naturligtvis att få många konsekvenser för trafikutbudet i vidare mening och andra dimensioner än de som mäts i vagnkilometer. Man kan t.ex. räkna med att fordonsutformningen, fordonsstandarden, informa- tionssystemen, etc. kommer att variera mellan olika utförare. Dessa effekter är emellertid avsedda och syftar till att utbudet ska anpas- sas bättre till resenärernas efterfrågan. Om utbudet skulle bli så uppsplittrat att resenärerna inte har möjlighet att skaffa sig en helhetsbild av exempelvis priser, bytesmöjligheter och trafikstör- ningar skulle detta dock troligen leda till minskat resande och därmed även påverka utbudet mätt i vagnkilometer. Som framgått av föregående avsnitt kan konsekvenserna för resenärerna i hög grad antas vara avhängiga av hur väl det går att inom ramen för den nya marknadstillträdesmodellen förena en ökad differentiering av utbudet med regler och funktioner som säkerställer att den lokala och regionala kollektivtrafiken ändå kan bibehållas som ett samverkande system. Om detta lyckas borde ett mera marknadsstyrt system medföra att resenärernas individuella preferenser får ökat genomslag på hur trafiken utformas. bör man kanske inte ha överdrivna förväntningar i detta avseende eftersom kollektivtrafiken existensberättigande trots allt ligger i att hålla nere reskostnaderna genom att erbjuda en kompromiss eller gemensam nämnare av mångas individuella res- behov. Om gemensamma funktioner som betalsystem, informa- tionssystem, bytespunkter, störningshantering, etc. inte kan ordnas på ett tillfredsställande sätt finns det däremot stor risk att majo- riteten av resenärerna kommer att uppleva försämringar. Det gäller särskilt i de större tätorterna där systemaspekterna är viktigast och huvuddelen av resandet också sker. Generellt sett bör nettoeffekten av en ökad andel kommersiell trafik bli att det sker en viss överflyttning betalningsansvaret för kollektivtrafiken från skattebetalarna till kollektivtrafikresenärerna. Detta förutsatt att en vinstmaximering inom den privata kollektiv- trafiken leder till vissa prishöjningar och att en del trafik som drivs med underskott kommer att bli lönsam. Det kommer också att bli en viss motriktad effekt genom att möjligheterna att kors- subventionera inom den offentligt upphandlade trafiken försvinner, men vi bedömer att den effekten är mindre. Som vid alla omorganisationer och förändringar av villkor för verksamheter kommer vinnare och förlorare att kunna identifieras vid övergången till en ny marknadsmodell. Vårt underlag ger knappast någon säker grund för att avgöra vilka inom resenärs- kollektivet som kommer att tillhöra den ena eller andra gruppen. En hypotes kan dock vara att de resenärer som framför allt utnyttjar kollektivtrafiken i trafikstarka områden har störts chanser att dra nytta av en reform. Kanske kommer också de resenärer som värderar korta restider och hög standard i övrigt att gynnas mer än de som föredrar låga reskostnader. Där trafikunderlaget är stort kan det dock finnas möjligheter att tillgodose olika preferenser hos resenärerna. Om privata företag i princip får fritt tillträde till en del av marknaden för lokal och regional kollektivtrafik bör det medföra att företagen får ökad handlingsfrihet i olika avseenden.