sou · GYB344 · 2010-06-30 00:00:00 — Bedömning: Bestämmelser om att en måltyp ska handläggas skyndsamt, dvs. med förtur, bör användas när det finns behov av att avgöra målen inom av några få månader från det att förfarandet inleds i domstolen eller överklagandefristen går ut. Tidsfrister bör användas när det finns behov av att ta upp målen till prövning inom , normalt högst en månad, från det att förfarandet inleds i domstolen eller överklagandefristen går ut och när det krävs enligt internationella åtaganden. Verktyg och metoder för att åstadkomma Vissa typer av mål ska enligt särskilda bestämmelser behandlas, handläggas eller avgöras skyndsamt eller med förtur. Alla dessa bestämmelser innebär i praktiken att målen ska prioriteras framför övriga måltyper som handläggs i det aktuella domstolsslaget. För andra typer av mål uppställs i lag tidsfrister som domstolen har att iaktta, t.ex. för avgörande av målet eller hållande av förhandling. Också dessa lagregler medför att målen prioriteras framför övriga mål. Av redovisningen i kapitel 8 följer att det är ett stort antal typer av mål som ska prioriteras. Av den statistik som hämtat in för omlopps- tider framgår att i princip alla de typer av mål som omfattas av nämnda särskilda skyndsamhetskrav, generellt sett handläggs klart snabbare än övriga måltyper. Detta skulle i och för sig, i vart fall till viss del och för vissa typer av mål, kunna bero på andra faktorer än att det uppställts ett särskilt skyndsamhetskrav. Även faktorer såsom hur komplicerade rätts- frågorna är och hur omfattande processmaterialet är, påverkar den genomsnittliga omloppstiden. Mot bakgrund av att nästan alla typer av mål som omfattas av särskilda skyndsamhetskrav hand- läggs klart snabbare än genomsnittet, talar ändå allt för att en före- skrift om skyndsam handläggning eller liknande är en i och för sig verksam åtgärd för att uppnå särskild skyndsamhet i domstols- förfarandet. kan man inte blunda för att just de om- fattande skyndsamhetskraven kan vara en bidragande orsak till att vissa andra mål som inte omfattas av dessa krav har för långa handläggningstider. Eftersom domstolarnas resurser är begränsade, finns det begränsningar också för möjligheten att åstadkomma särskild skyndsamhet genom olika förtursbestämmelser. För varje typ av mål som ges förtur, blir den praktiska effekten av en sådan åtgärd allt mindre. Det beror på att det blir allt färre typer av mål i förhållande till vilka det är möjligt att ge förtur. Dessutom kan det vara så att inte samtliga mål som omfattas av en förturs- bestämmelse är lika brådskande, och att det kan finnas mål i andra icke förtursreglerade målgrupper som är lika eller t.o.m. mera angelägna. De sistnämnda målen kan då inte prioriteras av domstolen på grund av att lagstiftningen inte medger den Verktyg och metoder för att åstadkomma Om krav på skyndsam handläggning uppställs för alltför många typer av mål, riskerar systemet också att bli svåröver- skådligt. Det kan t.ex. uppstå behov av att prioritera vissa typer av förtursmål framför andra mål som också har förturskaraktär, något som resulterar i flera olika förtursnivåer. Om en stor del av alla mål blir förtursmål, får de mål som inte är av förturskaraktär låg prioritet. Det kan leda till att åtgärder måste vidtas för att påskynda handläggningen av dessa typer av mål för att handläggningstiden inte ska bli orimligt lång. En annan nackdel med förtursregler är att de medför att om- prioriteringar i arbetet måste göras när mål av förturskaraktär kommer in till domstolen. När stora eller många målgrupper ges förtur, leder det till att ständiga omprioriteringar måste göras. Det skapar ett ryckigt arbetstempo. Dessutom försämras möjligheten att ägna sammanhållen tid åt andra mål, något som leder till mer- arbete, tidsutdräkt och andra effektivitetsförluster. Det är i många fall möjligt att genom olika organisatoriska lösningar begränsa de nu nämnda riskerna. Om någon eller några domare på domstolen/avdelningen/enheten indelas att handlägga alla förtursmål, kan de övriga domarna ges tid att handlägga de övriga, ofta mer vidlyftiga, målen. Det är emellertid närmast omöjligt att genom organisatoriska åtgärder helt undanröja de olägenheter som en omfattande förtursreglering medför. Andra olägenheter kan ibland uppstå till följd av att korta tids- frister ställs upp. Några tidsfrister för mål som handläggs i allmän domstol har varit föremål för överväganden. När den till- talade i ett brottmål är anhållen eller häktad ska enligt nu gällande regler huvudförhandling i tingsrätten normalt hållas inom från den dag när åtalet väcktes. I den beslutade propositionen Advokaters vittnesplikt och andra processrättsliga frågor (prop. 2009/10:182) anger regeringen att den korta fristen leder till ett antal negativa konsekvenser. Den medför problem med att bl.a. planera in och kalla berörda personer till huvudför- handlingen och att i vissa fall hinna hämta in en fullgod utredning av den tilltalades personliga förhållanden, t.ex. avseende förut- sättningarna för s.k. kontraktsvård. Svårigheten att inom den korta fristen hitta tider som passar både rätten, åklagaren, försvarare och målsägandebiträde leder inte sällan till att offentliga försvarare, målsägandebiträden eller åklagare måste bytas ut eller att andra ut- satta förhandlingar måste ställas in för att frigöra tid för målet med den häktade. Enligt regeringen finns det med hänsyn bl.a. till det Verktyg och metoder för att åstadkomma nyss anförda skäl att skapa en mer flexibel ordning. I propositionen föreslås att huvudförhandling i dessa fall ska påbörjas och senast . Det ska fortfarande vara möjligt att ut- sträcka fristen i de fall när detta är motiverat av omständigheterna i det enskilda fallet.1 Att korta frister ställs upp kan också leda till att domstolarna får svårigheter att hålla sig inom dessa frister. har kritik riktats mot tingsrätternas handläggning av mål med unga lag- överträdare. Sådan kritik har framförts av i rapporten av unga lagöverträdare – en utdragen process (RiR 2009:12). Enligt rapporten var den genomsnittliga tiden från det att åtal väcktes till det att huvudförhandling hölls i mål med unga lagöverträdare . Detta ska jämföras med den lagstadgade fristen , som får över- skridas endast om vissa särskilda förutsättningar föreligger (jfr 29 § lagen med särskilda bestämmelser om unga lagöverträdare jämte 45 kap. 11, 12 och 14 §§ ). Fristen över- skreds enligt i av fallen år 2007.2 I vissa av dessa fall kan det ha varit befogat att överskrida fristen. Att det skulle ha funnits godtagbara skäl att överskrida fristen i alla dessa fall är dock inte troligt. slutsats är att domstolarna inte lever upp till de uppsatta målen för unga lagöverträdare.3 Också ombudsmän () har påtalat att det i vissa fall har tagit innan ungdomsmål har satts ut till huvud- förhandling i tingsrätt. bedömer att prioritering genom olika typer av för- tursregler är en särskild åtgärd som är lämplig att använda för vissa typer av mål där det föreligger ett behov av särskild skyndsamhet. 1I propositionen gör regeringen bedömningen att det inte finns skäl att ändra de tidsfrister som gäller i fråga om mål där den tilltalade är ålagd reseförbud, huvudförhandling i hovrätten enligt 51 kap. 15 § andra stycket eller enligt 29 § lagen med särskilda bestämmelser om unga lagöverträdare. Samma bedömning görs med avseende på den frist om som enligt 46 kap. 11 § tredje stycket gäller i fråga om uppehåll i huvudförhandling. 2Olika tingsrätter överskred dock tidsfristen i olika stor utsträckning. Överskridande- frekvensen varierade mellan . 3I rapporten anger också att tingsrätternas handläggningstider för mål med unga lagöverträdare strider mot det lagstadgade skyndsamhetskravet. var enligt rapporten den genomsnittliga handläggningstiden för dessa mål , vilket var så långt som för målen med unga lagöverträdare . Verktyg och metoder för att åstadkomma För att säkerställa dels att domstolarna verkligen ska ha möjlighet att handlägga förtursmålen med behövlig skyndsamhet, dels att omloppstiderna för övriga måltyper inte ska bli alltför lång, bör dock förturshantering komma i fråga endast om det finns starka skäl för att prioritera den aktuella målgruppen framför övriga mål. En allmän utgångspunkt bör därför vara att det finns behov av att handlägga måltypen snabbare än vad som följer av regeringens lång- siktiga verksamhetsmål för de största målgrupperna, dvs. brott- målen, tvistemålen och förvaltningsmålen.4 Verksamhetsmålen varierar något mellan dessa målgrupper (avsnitt 16.1). Något för- enklat kan dock verksamhetsmålen sammanfattas med att huvud- delen av målen i tingsrätt, förvaltningsrätt, hovrätt och kammarrätt ska avgöras , eftersom de uppställda verksam- hetsmålen varierar beroende på mål- grupp. Utgångspunkten bör därför enligt be- dömning vara att förturshantering bör komma i fråga först när det finns ett behov av att avgöra målen av viss typ klart snabbare än . En tid upp kan enligt ut- redningens uppfattning här utgöra en riktlinje. För att det ska vara aktuellt att behandla t.ex. en förvaltningsrättslig måltyp med förtur, bör det alltså finnas behov av att avgöra målen från det att förfarandet inleds i domstolen. I några fall, t.ex. när behovet av förtur i överrätt övervägs, kan perioden i stället lämpligen räknas från överklagandefristens ut- gång. Förtur kan som tidigare nämnts uppnås genom föreskrifter om dels tidsfrister som domstolen har att iaktta, dels skyndsam hand- läggning utan angivna frister. En tidsfrist är en mer kraftfull åtgärd. Användandet av tidsfrister bör därför reserveras för de fall där det finns ett behov av ett mycket snabbt avgörande. Det bör snarare vara fråga om dagar eller veckor än månader. Ett skäl för detta, ut- över det allmänna behovet av att hushålla med de mest kraftfulla åtgärderna, är att det är främmande för svensk rättstradition att i lag uppställa krav på att domstolarna ska avgöra mål inom ett visst antal månader. Utgångspunkten bör därför vara att tidsfrister ska användas främst när det finns anledning att ta upp målet till prövning inom – normalt högst en månad – från det att förfarandet inleds i domstolen. I några fall, t.ex. när behovet av 4 För vissa måltyper, t.ex. migrationsmålen, finns särskilda verksamhetsmål. Eftersom dessa har ställts upp just för att det ansetts föreligga behov av extra skyndsam handläggning, kan dessa verksamhetsmål inte utgöra utgångspunkt i detta sammanhang. Verktyg och metoder för att åstadkomma tidsfrister i överrätt övervägs, kan perioden om en månad, på mot- svarande sätt som när det gäller frågan om förturshantering, i stället lämpligen räknas från överklagandefristens utgång. I vissa internationella regelverk som har att följa, upp- ställs tidsfrister för domstolsprövningen av en viss fråga (se t.ex. avsnitt 8.3.7). För att ska uppfylla sina internationella förpliktelser, kan det också av detta skäl vara nödvändigt att för en viss måltyp i lag uppställa krav på prövning . Tidsfrister bör alltså enligt bedömning an- vändas endast om det finns anledning att ta upp målet till prövning inom cirka en månad eller om det krävs enligt internationella förpliktelser. När det annars finns starka skäl för att prioritera en måltyp, bör en skyndsamhetsbestämmelse som inne- bär att målen ska handläggas med förtur användas. Bedömning: En förkortad instanskedja bör användas endast när ett behov av särskild skyndsamhet inte kan mötas på något annat sätt. Om det för någon måltyp är nödvändigt att förkorta instans- kedjan, är överklagandeförbud med ventil och i vissa fall språngrevision att föredra framför att inleda prövningen i hovrätt eller kammarrätt eller att göra hovrätt eller kammarrätt till slutinstans. 21.2.1Den allmänna utgångspunkten för domstolssystemet För flertalet mål finns en möjlighet till prövning i tre domstols- instanser. Det gäller både för mål där handläggningen inleds i domstol och mål där handläggningen inleds hos en förvaltnings- myndighet. De tre domstolsinstanserna har olika roller och upp- gifter. Verktyg och metoder för att åstadkomma Tingsrätten och förvaltningsrätten ska som första domstols- instans göra en fullständig utredning och prövning av saken.5 Efter avslutad beredning ska domstolen meddela en högkvalitativ dom. Förfarandet ska vara så rättssäkert att parterna endast i undantags- fall har anledning att överklaga den första domstolsinstansens av- görande. Detta gäller oavsett storlek och svårighetsgrad på målen. Det är dock inte möjligt att skapa ett förfarande som säker- ställer att alla tingsrätternas och förvaltningsrätternas avgöranden alltid blir helt korrekta. Det behövs därför en kontrollstation, hov- rätten eller kammarrätten, vars roll primärt är att överpröva under- rätternas avgöranden. I hovrätten och kammarrätten får parterna möjlighet att påtala eventuella fel i tingsrätternas och förvaltnings- rätternas avgöranden samt få eventuella felaktigheter rättade. Häri- genom tryggas materiellt riktiga avgöranden. Hovrättens och kammarrättens kontrollerande roll förverkligas genom systemet med prövningstillstånd. För att underrätterna ska kunna utföra sina uppgifter på bästa sätt krävs prejudikat.6 En välfungerande prejudikatbildning har flera positiva effekter. Den gör att underrätternas rättstillämpning blir mer enhetlig och likformig. Handläggningen i underrätterna blir också snabbare när det finns vägledande avgöranden, eftersom förekomsten av prejudikat underlättar underrätternas bedömningar av de rättsliga frågorna. Prejudikat, som innebär att rättsläget blir klart, leder vidare till att behovet av att få tvistefrågor prövade vid domstol minskar. Det gör att vissa domstolsprocesser helt kan undvikas, vilket medför att enskilda parter undviker tidsförlust och processkostnader. En minskad måltillströmning som beror på ett minskat behov av tvistlösning är också positivt ur ett samhälls- ekonomiskt perspektiv. Om tillströmningen av mål till domstolarna minskar till följd av att det finns tydlig praxis, frigörs dessutom resurser som kan läggas på övriga mål som därmed kan avgöras snabbare. Enligt 11 kap. 1 § regeringsformen är högsta allmänna domstol och Regeringsrätten högsta förvaltnings- 5 Det gäller även med beaktande av att förvaltningsrättsprövningen i många fall och tingsrättsprövningen i vissa fall har föregåtts av en prövning i förvaltningsmyndighet. Det är först i domstol som tvisten blir föremål för ett tvåpartsförfarande. Ett sådant förfarande bidrar till att processmaterialet blir fylligare genom parternas försorg och att saken blir bättre utredd. 6 Med prejudikat avses avgöranden som är av betydelse för en enhetlig lagtolkning och rättstillämpning (se bl.a. propositionen om högsta domstolen och rättsbildningen [prop. 1988/89:78] s. 19 f.). Verktyg och metoder för att åstadkomma domstol.7 De högsta domstolarna har särskild kompetens för och särskild erfarenhet av prejudikatbildning på de allmänna domstolarnas respektive förvaltningsdomstolarnas verksamhets- område. Sammansättnings- och processreglerna är utformade för att de högsta domstolarna effektivt ska kunna utföra sin uppgift som prejudikatinstans. De högsta domstolarna har genom sin roll överblick över rättstillämpningen i hela landet. respektive har vidare överblick över så gott som alla rättsområden som förekommer inom civil- och straffrätten respektive förvaltningsrätten. Genom underrätternas prövning säkerställs att målen är väl genomgångna och rätts- frågorna renodlade när målen prövas av de högsta domstolarna. Denna ordning ger de bästa förutsättningarna för att skapa bra prejudikat. Att tyngdpunkten i dömandet ska ligga i första instans, att hov- rätternas och kammarrätternas uppgift i första hand ska vara att överpröva domar och beslut från underinstanserna samt att de högsta domstolarna främst ska ha en prejudikatbildande funktion, har varit den allmänna utgångspunkten för domstolssystemet (se t.ex. departementspromemorian Domstols- väsendet – Organisation och administration [Ds 1992:38] s. 55 och regeringens skrivelse Reformeringen av domstolsväsendet – en handlingsplan [skr. 1999/2000:106]). Med en sådan ordning, där varje domstolsinstans har en uppgift som skiljer sig från den upp- gift som den tidigare instansen har, kan en hög grad av rättssäker- het uppnås som prejudikatbildningen säkerställs. Det finns inte heller någon principiell motsättning mellan ett system som möjliggör prövning i tre domstolsinstanser och kravet på att ett slutligt avgörande ska meddelas inom rimlig tid. bedömer mot bakgrund av det anförda att systemet med tre domstolsinstanser, som är en självklarhet för den övervägande delen av rättsskipningen, är väl motiverat. En given och allmän utgångspunkt bör därför vara att det finns en möjlighet till prövning i tre domstolsinstanser. En förkortad instanskedja leder till snabbare slutliga av- göranden. Det är således en i och för sig verksam åtgärd för att uppnå särskild skyndsamhet. Det är dock viktigt att ha en realistisk bild av vilken tidsvinst som generellt sett kan göras genom att ta bort en domstolsinstans från kedjan. De högsta domstolarna med- 7 Regeringen har som nämnts i kapitel 2 fotnot 1 föreslagit att Regeringsrätten ska byta beteckning till . Verktyg och metoder för att åstadkomma delar prövningstillstånd endast för ett högst begränsat antal mål . meddelade prövningstillstånd i 142 fall medan 4 757 mål inte fick prövningstillstånd. Regerings- rätten meddelade under prövningstillstånd i 206 fall medan 9 154 mål inte fick sådant tillstånd (Domstolars Årsredovisning ). Den tidsvinst som kan göras genom att ta bort någon av de högsta domstolarna från instanskedjan består därför i det absoluta flertalet mål av överklagandefristen och den tid det tar domstolen att avgöra frågan om prövningstillstånd. var medianomloppstiden från det att ett mål inkom till till dess att frågan om prövningstillstånd av- gjordes . För Regeringsrätten var motsvarande median- omloppstid . Det finns dock anledning att tro att sist- nämnda omloppstid kommer att förkortas framöver till följd av en klart förbättrad balanssituation i Regeringsrätten.8 När den möjliga tidsvinsten bedöms, bör det också beaktas att långt ifrån alla mål överklagas till de högsta instanserna. Motsvarande resonemang kan föras vid övervägande av att ta bort hovrätten eller kammarrätten från instanskedjan. Dessa domstolar meddelar prövningstillstånd i högre utsträckning än de högsta domstolarna, vilket är helt naturligt mot bakgrund av deras roll i instanskedjan. meddelade hovrätterna respektive kammarrätterna i genomsnitt prövningstillstånd i av målen som omfattas av systemet med prövnings- tillstånd. Om fler eller alla måltyper skulle omfattas av systemet med prövningstillstånd i andra domstolsinstans, kan andelen be- viljade prövningstillstånd i och för sig komma att öka. För den klart övervägande delen mål skulle den tidsvinst som kan göras genom att ta bort hovrätten eller kammarrätten från instanskedjan ändå bestå av överklagandefristen och den tid det tar domstolarna att avgöra frågan om prövningstillstånd. var median- omloppstiden från det att ett mål kom in till hovrätten respektive kammarrätten till dess att frågan om prövningstillstånd avgjordes 0,8 respektive 1,6 månader.9 Det kan i och för sig förekomma variationer i möjlig tidsvinst med att förkorta instanskedjan mellan olika typer av mål. Det förda resonemanget visar dock att den möjliga tidsvinsten generellt 8År 2006 hade Regeringsrätten cirka 7 900 mål i balans (Domstolars Årsredovisning ). hade antalet balanserade mål minskat till drygt 3 000 mål, dvs. med (Domstolars Årsredovisning ). 9Uppgifterna bygger på statistik som har tillhandahållit . Verktyg och metoder för att åstadkomma sett är begränsad. Tidsvinsten får vidare ställas mot de negativa effekter som uppstår när instanskedjan kortas. En åtgärd som med- för att instanskedjan förkortas innebär nämligen en tydlig risk för försämrad rättssäkerhet eller prejudikatbildning eller i värsta fall både och. Det kan mot den bakgrunden sättas i fråga om en för- kortad instanskedja över huvud taget är en godtagbar åtgärd för att förkorta handläggningstiden. Enligt uppfattning bör i vart fall en förkortad instanskedja användas som ett sista alternativ, dvs. endast när ett behov av särskild skyndsamhet inte kan mötas på något annat sätt. 21.2.2Olika sätt att förkorta instanskedjan Det finns tre möjligheter att förkorta instanskedjan till två dom- stolsinstanser. Ett första alternativ är att ta bort möjligheten att överklaga till eller Högsta förvaltnings- domstolen. En variant av detta alternativ är att förena ett generellt överklagandeförbud till någon av de högsta domstolarna med en ventil. Ett andra alternativ är att införa språngrevision, dvs. hoppa över mellaninstansen, hovrätten eller kammarrätten. Språngrevision innebär alltså en prövning i första samt i tredje och sista domstols- instans. Ett tredje alternativ är att inleda domstolsförfarandet i hovrätt eller kammarrätt. I de följande avsnitten behandlas dessa alternativ i angiven ordning. Vidare beskrivs vilka konsekvenser som uppstår när de olika alternativen används. En konsekvens är dock gemensam för alla tre alternativen. Det finns därför skäl att behandla den redan här. En följd av att för- korta instanskedjan är i samtliga fall att endast en instans i stället för två kommer att ha prövat målet när prejudikatinstansen ska pröva det. Det innebär att målen allmänt sett inte är lika väl genom- gångna och utredda och att rättsfrågorna inte är lika renodlade, som när två domstolsinstanser har prövat målet. Detta bör generellt sett vara negativt för prejudikatbildningen. Det skulle naturligtvis också vara möjligt att förkorta instans- kedjan till en domstolsinstans. anser som nämnts att en given och allmän utgångspunkt bör vara att det finns en möjlighet till prövning i tre domstolsinstanser samt att en för- kortad instanskedja bör användas som ett sista alternativ, dvs. endast när ett behov av särskild skyndsamhet inte kan mötas på Verktyg och metoder för att åstadkomma något annat sätt. Att begränsa möjligheten till domstolsprövningen till en instans är självfallet ett större avsteg från utgångspunkten än att förkorta instanskedjan till två instanser. Mot bakgrund av att känner tveksamhet redan inför det sistnämnda alternativet, finns det inte skäl att närmare undersöka konsek- venserna av att förkorta instanskedjan till en domstolsinstans. Detta gäller också med beaktande av att vissa måltyper som handläggs i specialdomstol endast kan bli föremål för domstols- prövning i en instans. En måltyp som handläggs inom ramen för de allmänna domstolsslagen och som endast kan bli föremål för prövning i en domstolsinstans är mål som avser överprövning av beslut av advokatsamfunds styrelse eller disciplinnämnd, som inne- bär att en person vägrats inträde i eller uteslutits ur samfundet. Detsamma gäller mål som avser överprövning av beslut som inne- bär att någon har vägrats registrering eller beslut som innebär att en registrering har upphävts.10 Dessa mål prövas av som första och enda domstolsinstans. Denna ordning har gällt sedan infördes och har bl.a. historiska orsaker. I förarbetena anfördes att överklagande borde prövas av med hänsyn till prövningens övervägande rättsliga natur och till betydelsen av de rättigheter som är i fråga (avsnitt 9.2.5).11 Att prövningen är av övervägande rättslig natur kan numera knappast anses tala mot att prövningen inleds i underrätt. I advokatärendena finns i och för sig ofta EU-styrda rättsfrågor. Detta är dock långt ifrån unikt bland de måltyper som handläggs i de allmänna domstolsslagen. Även med beaktande av detta är där- för såvitt kan bedöma inte prövningen så komplicerad att det skulle tala för att inleda prövningen i en högre domstolsinstans, eller allra helst den högsta domstolsinstansen. Inte heller att det är fråga om ett mycket begränsat antal mål