sou · GYB317 · 2010-03-08 00:00:00 — Innan en bedömning görs av hur kostnadsuppskattningarna eventuellt kan användas bör dock pålitligheten i uppskattningarna kommenteras. Det är alltid svårt att göra kostnadsuppskattningar och siffrorna som redovisas ovan gör inte anspråk på att vara exakta uppskattningar utan ska tolkas som fingervisningar om storleksordningen på åtgärdskostnader. Utöver den generella osäkerhet som finns vill utredningen särskilt peka på ett par viktiga faktorer som bör beaktas. En enskild åtgärd kan ha effekter på andra målsättningar än att förbättra vattenstatusen enligt kraven i ramdirektivet för vatten. Exempelvis kan uppfyllandet av andra miljömål påverkas, såväl i positiv som i negativ riktning. Detta innebär att delar av kostnader- na i vissa fall bör hänföras till uppfyllandet av andra målsättningar. Detta gäller exempelvis sådana åtgärder som också har en positiv effekt för uppfyllandet av målsättningar för havsmiljön. Många av åtgärderna medför såväl investeringskostnader som löpande driftskostnader. Exempelvis medför anläggandet av en våtmark, för reduktion av näringsämnen, investeringskostnader i form av anläggningskostnader samt årliga kostnader i form av produktionsbortfall och skötselkostnader. För en korrekt upp- skattning av de årliga kostnaderna måste livslängden på inves- teringen vara känd så att avskrivningen kan fördelas på ett relevant sätt över tiden. Vidare bör tidsaspekten beaktas genom användande av en korrekt samhällsekonomisk diskonteringsränta. Utan att gå djupare in på den frågan nöjer vi oss här med att konstatera att fastställandet av nivån på en sådan ränta rymmer stora problem som inte behandlas i denna utredning. En mycket viktig aspekt att notera är att kostnader förändras över tiden. Dels så kan alternativkostnaden för resursanvändning förändras över tiden. Här kan återigen kostnaden för våtmarker användas som exempel. Alternativkostnaden för marken, alltså den förlorade intäkten av den produktion som hade kunnat ske om marken inte användes som våtmark, är beroende av världsmark- nadspriset på spannmål. Om efterfrågan på jordbruksprodukter stiger, eller om produktionen på andra håll i världen sjunker, – problem, möjliga åtgärder och kostnader kommer kostnaden för våtmarker att stiga . Det är viktigt att utforma styrmedel på ett sätt så att denna typ av för- ändringar kan beaktas. En annan viktig aspekt är att ny kunskap och ny teknologi kan förändra resursåtgången och därmed kost- naderna. Slutligen bör det också påpekas att samhällsekonomiska kost- nader inte är liktydigt med statsfinansiella (eller andra) utgifter. Statfinansiella utgifter kan ibland användas som ett mått på kostnader, men det finns samhällsekonomiska kostnader som inte motsvaras av statsfinansiella utgifter och det finns statsfinansiella utgifter som inte motsvarar någon samhällsekonomisk kostnad. 4.8.2Kostnadsuppskattningar som grund för modifiering av målsättning För det första skulle kostnadsuppskattningar i princip kunna användas för att bedöma rimligheten i målsättningar. En målsätt- ning bygger i princip alltid på en avvägning mellan olika önskemål och kostnader; i och med att det i stort sett alltid finns olika alternativa sätt att använda alla resurser så måste man när man väljer en användning avstå från andra användningar och de fördelar som dessa användningar hade gett upphov till. För att använda kostnadsuppskattningar för att göra denna typ av avvägningar krävs det att det finns någon form av uppskattning eller bedömning av nyttan av åtgärderna, alltså av vilka miljö- kostnader som skulle kunna undvikas med åtgärderna. Några sådana uppskattningar av miljökostnader föreligger inte. Vidare är målsättningarna i ramdirektivet för vatten när det gäller vatten- status inte formulerade så att någon egentlig avvägning ska göras. Vissa möjligheter finns dock för avvägningar genom att tidpunkten för uppfyllande av målet kan skjutas upp samt genom att vatten- förekomster kan definieras som kraftigt modifierade vatten. Inte i något av dessa fall kan dock kostnadsuppskattningar på sektorsnivå utgöra grund för en avvägning. Slutsatsen är att det snarare är kostnader för enskilda åtgärder, och då helst uttryckta som marginalkostnader, som skulle kunna vara användbara för en eventuell modifiering av målsättningen för enskilda vattenförekomster. – problem, möjliga åtgärder och kostnader 4.8.3Kostnadsuppskattningar som grund för kostnadseffektiv politik Så som målsättningarna för vattenstatus är formulerade är kost- nadsuppskattningar, och även då i form av marginalkostnader för enskilda åtgärder, främst användbara för att bestämma en kostnads- minimerande fördelning av nödvändiga utsläppsminskningar och andra åtgärder för att nå de redan fastslagna målsättningarna. Inte heller när det gäller målet att politiken ska leda till kost- nadseffektivitet är alltså uppskattningarna av sektorsövergripande totalkostnader egentligen till någon vägledning. I princip skulle uppskattningar av totalkostnader för olika fördelning av åtgärder mellan sektorer (och verksamheter) kunna jämföras med varandra och därmed utgöra grund för att peka ut vilken av de jämförda fördelningarna som leder till lägst totalkostnad för måluppfyllelse. Huruvida en sådan jämförelse har gjorts och ligger till grund för de av vattenmyndigheterna utpekade åtgärdsbehovet i respektive sektor är dock oklart. Även om kostnadsuppskattningar görs för respektive sektor, och för respektive verksamhet, så kan kostnader förändras över tiden. Detta innebär exempelvis att ny kunskap eller nya metoder kan leda till att kostnader inom vissa verksamheter kan sjunka och att dessa då bör stå för en större andel av åtgärderna för att kostnadseffektivitet ska uppnås. I detta dyna- miska perspektiv bör man därför vara försiktig med att peka ut en fast fördelning av åtgärder mellan olika sektorer. En slutsats av detta är att det är viktigt att utforma styrmedel på ett sätt så att de ger incitament till en kostnadseffektiv kombi- nation av åtgärder också i ett dynamiskt perspektiv. Detta disku- teras i kapitel 5 samt i kapitel 7. En viktig slutsats som de facto kan dras från kostnadsuppskattningarna ovan är att kostnaderna är av en sådan omfattning att de knappast kan betraktas som försumbara. Därmed torde målet om kostnadseffektivitet vara relevant att beakta vid utformningen av styrmedel. 4.8.4Kostnadsuppskattningar som grund för bedömning av kostnadstäckning Ramdirektivet för vatten ställer krav på att varje sektor står för sina kostnader. Det är, vilket diskuteras mer utförligt i kapitel 7, tvek- samt på vilket sätt detta som en princip är ett ändamålsenligt krav; – problem, möjliga åtgärder och kostnader mer rimligt vore det att kräva att varje enskild verksamhetsutövare täcker sina kostnader. För att kunna använda ovanstående kostnadsuppskattningar för att bedöma graden av kostnadstäckning skulle det krävas skatt- ningar av de kostnader som ska täckas. Denna fråga analyseras vidare i kapitel 7 men det kan här konstateras att särskilt miljö- kostnaderna är svåra att kvantifiera i ekonomiska termer. Att miljökostnaderna inte är kvantifierade betyder dock inte att det inte finns några miljökostnader eller att de är låga. Det faktum att vattenstatusen har definierats som ett problem måste rimligen tolkas som att en bättre vattenstatus skulle vara att föredra och att en utebliven bättre vattenstatus därmed innebär en samhällsekono- misk kostnad. De åtgärdskostnader som redovisats ovan utgår dock från att åtgärder vidtas i en omfattning så att målet god vattenstatus uppnås. Huruvida det, i en situation när detta mål är uppfyllt, kvarstår någon miljökostnad diskuteras utförligare i kapitel 7, men det faktum att det finns en klassificering för vattenstatus som är bättre än god vattenstatus innebär rimligen att det kvarstår en miljökostnad även vid god vattenstatus. Där diskuteras också vidare huruvida dessa kvarstående miljökostnader bör betalas av förorenaren eller om förorenarna inte bör ha något ansvar för att betala för dessa kostnader. Utifrån kravet på kostnadstäckning finns det dock ett par möjliga problem som blir tydliga genom sammanställningen i tabell 4.2. Kostnaderna för att skydda dricksvattentäkter har, i tabellen, hänförts till hushållssektorn. Utifrån principen att för- orenaren ska betala för negativ miljöpåverkan, en princip som är förenlig med såväl ramdirektivet för vatten och , före- faller det rimligt att det är de förorenande verksamheterna som bör stå för denna kostnad. Genom att belasta hushållssektorn med denna kostnad kommer sannolikt andra, förorenande, sektorer inte att behöva betala för denna kostnad. Vidare finns det ett antal kostnadsposter i kolumnen annan eller oklart. Här finns kostnader som inte uppenbart kan hänföras till och bör belasta en viss sektor. Det handlar bland annat om kostnader för att åtgärda gamla synder, fortgående påverkan från nedlagda verksamheter. I vissa fall finns det inte längre någon som kan göras juridiskt ansvarig för att åtgärda dessa problem och det kan upplevas som tveksamt att andra verksamhetsutövare ska göras ansvariga för att betala dessa åtgärdskostnader enbart på grunden att de tillhör samma sektor som en numera nedlagd verksamhet. – problem, möjliga åtgärder och kostnader Vidare sorterar åtminstone vissa övervakningskostnader under denna rubrik; nämligen den övervakning som inte uppenbart är att hänföra till en viss verksamhet och därmed inte heller till en viss sektor. Sammantaget innebär detta att det finns ett par typer av kostnader för vilka det kan vara rimligt att staten betalar åtgärds- kostnaderna även med en långt gående tolkning av kravet på kost- nadstäckning. Denna fråga behandlas vidare i kapitel 7. 4.8.5Kostnadseffektiv kombination av åtgärder håller nere kostnaderna Sammanfattningsvis kan det konstateras att de uppskattningar för åtgärder som har redovisats i detta kapitel inte leder till några direkta slutsatser vad det gäller utformningen av politiska styr- medel. Två viktiga slutsatser kan dock dras. För det första så är kostnaderna för åtgärder uppenbarligen, trots de osäkerheter som råder, av en sådan omfattning att de inte är försumbara. Detta understryker vikten av att utforma en politik som ger incitament till en kostnadseffektiv kombination av åtgärder och som ger incitament till utveckling och användning av nya och kostnads- besparande metoder. Vidare finns det åtgärder som inte uppenbart kan hänföras till en viss sektor. Detta innebär att kraven på kostnadstäckning och uppfyllande av principen om att förorenaren ska betala, som ligger till grund för analysen av en möjlig prispolitik i kapitel 7, inte kan uppfyllas för vissa åtgärder. Kravet på samhällsekonomisk kost- nadseffektivitet innebär dock att vissa sådana åtgärder ändå bör vidtas. Därmed finns det kostnader som i slutänden sannolikt bör betalas av statskassan. Detta kapitel har visat att det finns behov av politiska styrmedel och åtgärder som går utöver vad ramdirektivet för vatten kräver. I kapitel 5 utvidgas analysen av styrmedel så att en mer omfattande prispolitik kan utredas och presenteras i kapitel 7. I den fortsatta analysen av styrmedel och prispolitik kommer de ovan beskrivna problemen att analyseras utifrån typ av problem enligt nedanstående indelning; 1)Regional/lokal vattenbrist. Brist på vatten är, som framgår ovan, inte något stort problem. För analysen av styrmedel är skill- naden mellan att använda vattnet för förbrukning, där eventuell – problem, möjliga åtgärder och kostnader brist får betydelse, och att använda det som utsläppsrecipient betydelsefull. 2)Påverkan från pågående verksamhet. Vattnets kvaliteter kan påverkas genom att det används som recipient eller genom att dess flöde förändras. För utformningen av styrmedel är det betydelsefullt om det finns någon juridiskt ansvarig vars beteende kan påverkas av styrmedel. För punktutsläpp finns det i regel möjligheter att mäta utsläppen och därmed möjlighet att rikta styrmedlet mot själva utsläppet. Diffusa utsläpp kan inte mätas till rimliga kostnader och eventuella styrmedel måste därmed riktas mot någon indikator / proxy för utsläppet. Förändringar av flöden påverkar möjlig- heterna för annan användning av vatten utan att vattnet förbrukas eller förorenas. Detta innebär bland annat att principen om att förorenaren ska betala saknar relevans vid utformningen av styrmedel. 3)Påverkan från tidigare verksamhet. Vattnets kvaliteter kan fortsätta att påverkas av verksamheter som inte längre pågår och där det också saknas juridiskt ansvarig. Deponerade ämnen kan fortsätta att påverka vattenstatusen. En åtgärd är att ta bort dessa, men juridiskt ansvarig mot vilken styrmedel kan riktas och som kan betala enligt principen om att förorenaren ska betala saknas. Fysiska störningar kan kvarstå efter att verksamhet upphört och juridiskt ansvariga kan saknas. 4)Utökade provtagningar och analyser. Provtagningar och analyser behövs såväl för att kartlägga behovet av styrmedel och åtgärder som för att analysera effekterna av införda styrmedel och genomförda åtgärder. a.Förorening med koppling till verksamhet. Mätning av utsläpp med rimlig koppling till en verksamhetsutövare kan liksom kostnaderna för tillsyn, med en rimlig tolkning av principen om att förorenaren ska betala, ingå i förorenarens betalnings- ansvar. – problem, möjliga åtgärder och kostnader b.Förorening utan koppling till verksamhet. Kostnaderna för mer allmän miljöövervakning kan inte lika självklart hänföras till enskilda verksamhetsutövare och något betalningsansvar följer inte uppenbart av principen om att förorenaren ska betala. kapitel har visat att vattenstatusen i sannolikt inte kommer att uppfylla de krav som ställs i ramdirektivet för vatten. Analysen i kapitel 3 ledde till slutsatsen att uppfyller kraven på en prispolitik enligt ramdirektivet för vatten men att åtgärder och politik likväl inte är tillräckliga för att nå målet en god vatten- status. I detta kapitel beskrivs, i generella termer, principerna för olika styrmedel. Utöver en beskrivning av funktionen presenteras också ett antal kriterier för bedömning av styrmedel. Denna beskrivning görs främst utifrån ett miljöekonomiskt perspektiv och kapitlet inleds därför med en översiktlig introduktion till ett miljöekono- miskt synsätt på vattenhushållning.1 Kapitlet fortsätter med en beskrivning av de vattenrelaterade styrmedel som finns i . Utifrån de kriterier som presenterats i anslutning till den teoretiska bakgrunden analyseras sedan befintliga styrmedel. Efter bl.a. en internationell utblick i kapitel 6 vidareutvecklas därefter analysen av hur en pris- politik för vattenanvändning skulle kunna utformas i kapitel 7. Utan några krav på fullständighet introduceras i detta avsnitt ett nationalekonomiskt, närmare bestämt miljöekonomiskt, perspektiv på vattenhushållning. Notera att många begrepp som har en speciell innebörd ur ett ekonomiskt perspektiv kan ha en delvis annan innebörd ur andra perspektiv. Detta innebär bland annat att en analys av artikel 9, utifrån en ekonomisk tolkning av begrepp, inte 1 Denna genomgång ligger bland annat också till grund för den fördjupade analys av möjlig- heterna att utforma en mer omfattande prispolitik för all användning av vatten som återfinns i kapitel 7. helt sammanfaller med den juridiska analys av innebörden av arti- kel 9 som presenterats i kapitel 3. Människor använder vatten på många olika sätt. I stort sett all användning sker för att det finns behov och önskemål som kan tillgodoses med hjälp av vatten. I ett samhälle där mänsklig välfärd och välbefinnande är viktigt är det därför i grunden någonting positivt med all vattenanvändning. Vatten är en naturresurs som är helt central för vår välfärd och för vår överlevnad. Samhällets mål kan därför aldrig vara att upphöra med användningen av vatten. Det finns många sätt som vattnet kan användas på och många olika behov och önskemål som kan tillgodoses med hjälp av vatten. Bakom varje sätt att använda vattnet finns något mänskligt önskemål och varje inskränkning i någons vattenanvändning inne- bär därför att någon måste ge avkall på något önskemål. Eftersom mängden vatten inte är oändlig kommer olika sätt att använda vatten att påverka möjligheten till annan vattenanvändning. För de törstande i öknen är det uppenbart att om en i sällskapet dricker upp det vatten man har kvar så innebär det att de andra inte får något mer vatten. För en kommun som tar sitt dricksvatten ur ett vattenflöde så innebär uppströms användning av vattendraget som recipient att tillgången på vatten av god kvalitet försämras. Hur bör vattnet användas? Bör den som har burit vattnet på ökenvand- ringen få dricka vattnet, bör den som är törstigast få vattnet eller bör det delas lika mellan alla? Bör önskemålet om rent dricksvatten i en kommun innebära att all verksamhet uppströms åläggs att, kanske till höga kostnader, reducera alla sina utsläpp eller bör kom- munen acceptera sämre vattenkvalitet, eller höga reningskostnader, för att den kanske viktiga verksamheten uppströms ska kunna fortsätta? Trots att är ett land med god tillgång till vatten så finns det motstående intressen. Hur bör vi använda vårt vatten? Svaret på den frågan beror naturligtvis på vad målet med vattenanvändningen är. Ett sätt att formulera målet kan vara att vattnet bör användas på ett samhällsekonomiskt effektivt sätt. Det innebär, enkelt uttryckt, att vattnet bör användas på ett sätt så att så mycket av mänskliga behov och önskemål som möjligt tillgodoses. En sådan målsättning kan kompletteras med mål om hur nyttan från vattenanvändningen bör fördelas mellan individer. Om effektivitetsmålet (att åstad- komma så mycket nytta som möjligt) kommer i konflikt med fördelningsmålet (att fördela nyttan på ett önskvärt sätt mellan individer) kan avvägningen dem emellan göras på olika sätt, utifrån olika politiska värderingar. Det finns också andra möjliga mål för hur vatten bör användas som inte relaterar till mänskliga önskemål och behov; som att ekosystem bör bevaras oberoende av hur mänskligt välbefinnande påverkas. Oavsett hur man väljer att formulera målet för användningen av vatten så kommer det att uppstå situationer där olika sätt att använda vattnet kommer i konflikt med varandra; det ena sättet att använda vattnet minskar möjligheterna att använda och dra nytta av vattnet på ett annat sätt, och vice versa. Avvägningar mellan olika intressen behöver göras och människors beteende kan behöva påverkas för att vattnet verkligen ska användas på det önskvärda sättet. Beteende kan påverkas på många sätt. 5.1.1Beteende styrs av mycket annat än politiska styrmedel Sällskapet i öknen kanske fördelar vattnet emellan sig med hjälp av de enskilda individernas egen känsla för vad som är rimligt eller rättvist. Den enskilde är eventuellt, kanske utifrån en egen moral- uppfattning, beredd att avstå från sin konsumtion till förmån för någon annan. Kanske sker denna fördelning frivilligt, spontant och helt utan diskussion, kanske sker den efter en diskussion där indi- vidernas uppfattning om vad som är en önskvärd eller rimlig för- delning av vattnet har påverkats och förändrats av de andras argu- ment. Kanske finns det en allmänt accepterad ägare som kan välja att själv konsumera vattnet eller som är beredd att avstå från en del av vattnet mot någon form av kompensation. Möjligen finns det någon form av regler och sanktioner, exempelvis förankrade i nationell lagstiftning, som påverkar de enskilda aktörernas val när det gäller hur vattnet ska användas. Fokus i denna utredning ligger på hur politiska styrmedel, och särskilt prispolitik, kan användas för att påverka beteendet hos samhällets aktörer så att hushållningen med vatten leder till i) sam- hällsekonomisk effektivitet (största möjliga nytta) och/eller ii) målet om god vattenstatus2. För att det ska finnas ett behov av politiska styrmedel måste man alltså först utröna om situationen kräver någon form av politisk styrning eller om annan påverkan på, och styrning av, beteende och vattenanvändning är tillräcklig. 2 God vattenstatus, enligt ramdirektivet för vatten, kan, men behöver inte, vara kompatibelt med målsättningen samhällsekonomiskt effektiv vattenanvändning. Den samhällsekono- miskt optimala vattenanvändningen kan innebära såväl mer som mindre långtgående krav på enskilda vattenanvändare. 5.1.2Politiska styrmedel behövs när marknadslösningar inte når målet En marknadslösning för hushållning med vatten, eller andra resur- ser, innebär i princip ett decentraliserat beslutsfattande där enskilda aktörer3 överlåter äganderätter mellan varandra mot betalning. Om äganderätterna garanteras och upprätthålls av ett fungerande rätts- väsende och om konkurrens råder kommer resurser att användas på ett samhällsekonomiskt effektivt sätt. Samhällsekonomisk effekti- vitet innebär att den sammanlagda nyttan i samhället blir så stor som möjligt givet de begränsade resurser som finns. Beroende på hur äganderätterna till resurserna initialt fördelas kommer den slutliga fördelningen av konsumtion, och därmed nytta, att skilja sig åt. Vid marknadsmisslyckanden leder marknadsmekanismer inte till samhällsekonomisk effektivitet För att marknadsmekanismerna verkligen ska leda till en effektiv användning av resurser så krävs det att resurserna kännetecknas av utestängbarhet och av rivalitet i konsumtionen. Om dessa villkor inte är uppfyllda kommer en marknadslösning inte att leda till en effektiv resursanvändning. I ett sådant fall säger man att ett mark- nadsmisslyckande föreligger; marknadsmekanismen misslyckas med att styra resursanvändningen så att största möjliga nytta uppnås. Utestängbarhet innebär att det går att hindra någon från att använda en resurs. I praktiken handlar detta ofta om ett institu- tionellt val genom att utestängbarhet råder när en resursägare, med stöd av rättssystemet, kan hindra någon annan från att använda den resurs som denne äger. I viss mån har möjligheten till utestängbar- het att göra med resursens fysiska karaktär genom att det är olika svårt att kontrollera om någon annan använder resursen. Rivalitet i konsumtionen innebär att den enes konsumtion av en resurs medför att ingen annan kan konsumera resursen. Huruvida en resurs kännetecknas av rivalitet eller av motsatsen, icke rivalitet, har med resursens egenskaper och det sätt på vilket den kon- sumeras att göra. Om flera kan konsumera en resurs utan att påverka varandras möjlighet att få nytta av sin konsumtion kännetecknas resursen av icke-rivalitet i konsumtionen. 3 En enskild aktör kan exempelvis vara privatpersoner eller företag. med resursanvändningen är att maximera nyttan så bör inte någon utestängas från konsumtion som inte inverkar negativt på någon annans möjlighet att dra nytta av resursen. Kärnan i effektiviteten i marknadsmekanismer är att resurser överlåts till den som betalar bäst, och som därmed har störst nytta av resursen. Men om icke-utestängbarhet råder så kan vem som helst använda en resurs och det finns ingen mekanism som gör att resursen hamnar där den gör störst nytta. Äganderätter som upprätthålls och garanteras av ett fungerande rättssystem är därför en nödvändig förutsättning för att marknader ska fungera och leda till effektivitet. När icke-rivalitet råder så bör ingen utestängas från den icke- rivaliserande konsumtionen. Istället bör alla, så länge det inte minskar någon annans möjlighet att konsumera, få konsumera resursen. Det innebär att priset bör vara noll och att marknads- mekanismen inte kommer att fungera för att fördela resursen till den typ av konsumtion som ger störst nytta. Marknadsmekanismen leder då till att resursen fördelas till en annan användning innebär det att den icke-rivaliserande konsumtionen inte kan realiseras. Detta innebär en samhällsekonomisk kostnad som inte beaktas i marknadsmekanismen; en extern kostnad uppstår.