sou · GYB332 · 2010-04-28 00:00:00 — -Regionambassader eller ambassader med vissa regionala uppgifter samt ambassader med begränsat verksamhetsuppdrag. -Honorärkonsulatens framtida roll och arbetsvillkor. -Vilka möjligheter till samordningsvinster och renodling av uppgifter i utrikesförvaltningen som bedöms uppstå som en följd av ett ökande internationellt samarbete inom EU och/eller inom bland annat omvärldsbevakning, juridisk expertis, biståndsförvaltning, konsulär administration och olika former av gemensam utrikesrepresentation. Utredaren ska i arbetet sär- skilt beakta den planerade etableringen av en europeisk utrikestjänst (EAS). -Vilka möjligheter till samordning av administration och logistik etc. det finns mellan närliggande ambassader, konsulat och delegationer. -Vilka möjligheter det finns att med ökad kostnads- och verksamhetseffektivitet överföra vissa arbetsuppgifter till andra myndigheter. samarbete med berörda myndigheter inom verksamhetsområde och andra aktörer -Formerna för styrning och/eller samordning av utlandsmyndigheterna i förhållande till andra aktörer inom utvecklingssamarbete, handels- och exportfrämjande, investeringsfrämjande, främjande av svenska intressen, migrationsverksamhet och försvarsrelaterade uppgifter m.m. -Gränsdragningen och samarbetet mellan utrikesförvaltningen och Sida mot bakgrund av den nära kopplingen mellan biståndspolitik och utrikespolitik. Utredaren ska redovisa hur motsvarande gränsdragning och samarbete har förändrats i jämförbara europeiska länder, däribland , och . -Samarbete och rollfördelning mellan utrikesförvaltningen och i och utomlands. Handelssekreterarnas roll och mandat i ljuset av . Jämförelse med hur andra europeiska länder, såsom , och , hanterar dessa frågor. -Samarbetet mellan utrikesförvaltningen och . Jämförelse med hur andra europeiska länder med liknande migrationsströmmar organiserat sin verksamhet. Möjligheter till samordning med andra EU- länder ska undersökas. -Långsiktigt behov av kompetensväxling inom olika områden mot bakgrund av uppgifternas karaktär och volym. -Åtgärder för att utifrån behovet av kompetens kunna rekrytera kvalificerade kvinnliga och manliga medarbetare och bemanna besvärliga utlandsposter i ljuset av karriärmöjligheter, familjesituation, utlandsvillkor, säkerhet m.m. -Åtgärder för att möjliggöra mer flexibla anställningsformer. -Åtgärder för att genom ökad rörlighet mellan utrikesförvaltningen och övriga delar av förbättra utnyttjandet av hela personal. -Beskriva förutsättningarna att för i vissa funktioner ersätta utsänd personal med lokalt anställda. Inom de områden där utredaren identifierar möjligheter till verksamhets- och kostnadseffektiviseringar ska förslag lämnas om hur dessa kan realiseras. organisation ska inte utredas utöver vad som kan bli nödvändigt för att fullgöra de olika delarna av utredningsuppdraget. Om emellertid utredaren skulle finna att någon annan aspekt av departementets sätt att arbeta kan anses försvåra rationella lösningar av utrikesförvaltningens uppgifter, bör detta lyftas fram. Samråd och redovisning av uppdraget Utredaren bör studera erfarenheter från jämförbara länder. De synpunkter på utrikesförvaltningen som 2008 och 2009 kom in från utlandsmyndigheter samt enheter inom ska studeras av utredaren, som också ska beakta redan genomförda utredningar samt hålla kontakt med pågående utredningar och förändringsarbeten. Utlandsmyndigheterna bör inte belastas med alltför omfattande uppdrag, särskilt inte under ordförandeskap i EU. Utredaren ska samråda med intressenter inom och utom som berörs av de förslag som utredaren kan komma att lägga fram. Samverkan ska ske med . Utredaren ska hålla berörda centrala arbetstagarorganisationer informerade om arbetet samt ge dem tillfälle att framföra sina synpunkter. Utredaren ska föreslå de författningsändringar som bedöms främja uppnåendet av nuvarande eller föreslagna mål för utrikesförvaltningen. Utredaren ska redovisa de ekonomiska, verksamhetsmässiga och personella konsekvenserna av sina förslag. Om förslagen innebär kostnadsökningar och/eller intäktsminskningar för staten ska utredaren föreslå finansiering. Uppdraget ska redovisas . (UD 2009:01) Förlängd tid för uppdraget Med stöd av regeringens bemyndigande (dir. 2009:67) tillkallade chefen för en särskild utredare med uppdrag att göra en översyn av utrikesförvaltningen. Enligt utredningens direktiv ska uppdraget redovisas . Utredningstiden förlängs till och med . Utredningen ska dessutom i ett delbetänkande lämna förslag i den del av utredningsuppdraget som tar sikte på hur man kan uppnå en ökad flexibilitet i utrikesrepresentationen. Förslagen ska innehålla åtgärder som gör det enklare att begränsa uppdragen för svenska utlandsmyndigheter och därigenom tydligare anpassa deras verksamhet, format och omfattning efter behov. Den pågående utvecklingen av internationella förhållanden ska beaktas. Utlandsmyndigheterna – en del av Att inlemma utlandsmyndigheterna i Promemorians syfte och innehåll.......................................... Myndighetskoncerner ombildas till en-myndigheter .......... 1.3Är en en-myndighetsmodell förenlig med 1.4Att sammanföra utlandsmyndigheterna med i – förutsättningar, motiv och modeller..................................... 1.5En integrerad utrikesförvaltning i – 1.6Specialattachéer och anställda med annan huvudman än Beslut – överklagande............................................................. Offentlighet och sekretess..................................................... Diarieföring och arkivering ................................................... Lagar och andra föreskrifter .................................................. 1 – Diarier och arkiv inom utrikesförvaltningen .......... 2 – Författningar som bör ses över vid en en- 1Att inlemma utlandsmyndigheterna i 1.1Promemorians syfte och innehåll Avsikten med denna promemoria är i huvudsak att redovisa rättsliga förutsättningar för och konsekvenser av att inlemma utrikesrepresentationen i . Syftena med en sådan organisationsutveckling är i grunden desamma som i det omfattande reformarbetet i den svenska statsförvaltningen med ombildning av myndighetskoncerner till en-myn- digheter, se avsnitt 1.2. För utrikesrepresentationens del, med mycket stora variationer mellan olika utlandsmyndigheter, både vad gäller lokala förutsättningar och i fråga om personella resurser, är det naturligt att lägga särskilt stor vikt vid möjligheterna att öka flexibiliteten i organisationen, så att de olika enheternas resurser och befogenheter snabbt kan anpassas till aktuella krav. I promemorians första del redovisas ett antal frågor som aktualiseras vid en omorganisation. En andra del behandlar författningsfrågor. Syftet där är att ge exempel på vilka ändringar som behövs i lagar och andra föreskrifter. Där redovisas erforderliga ändringar i instruktionen och arbetsordningen för och arbetsordningen för . Ett förslag till arbetsordning för utrikesrepresentationen, avsedd att ersätta instruktionen för utrikesrepresentationen, redovisas också. Vidare redovisas förslag till erforderliga ändringar i ett antal författningar som är av central betydelse i utrikesrepresentationens verksamhet. Ändringar som föreslås är sådana som föranleds av den skisserade organisationsändringen. I övrigt utgår förslagen från den gällande fördelningen av ansvar, befogenheter osv. De förändringar som utredningen i övrigt kan komma att föreslå har inte kunnat beaktas i detta sammanhang. 1.2Myndighetskoncerner ombildas till enmyndigheter Ett väsentligt inslag i det förvaltningspolitiska reformarbetet i har varit ombildningen av hierarkiska myndighetsorganisationer med centrala, regionala och lokala myndigheter, s.k. myndighetskoncerner, till s.k. en-myndigheter, där samtliga myndigheter inom en förvaltningsgren, myndighetskoncernen, sammanförts till en enda myndighet. Generellt sett har syftena med detta reformprogram varit att uppnå tydligare ledning och styrning ökad flexibilitet i verksamheten ökad rättssäkerhet och enhetlig rättstillämpning En-myndighetsreformen har genomförts inom nästan alla förvaltningsgrenar som varit organiserade som myndighetskoncerner, t.ex. Försvarsmakten, , och Arbetsförmedlingen. En av de få verksamheter som är organiserad som en myndighetskoncern är polisen. Erfarenheterna av dessa reformer är i huvudsak positiva men någon samlad utvärdering har inte gjorts (prop. 2009/10:175 s. 75). Statskontoret har, huvudsakligen utifrån vissa sektorsvisa uppföljningar, undersökt vilken betydelse en-myndighetsreformen haft för berörda myndigheters verksamhet och resultat. Denna utvärdering redovisas i rapporten flera blir en – om nyttan med en-myndig- heter. Också har följt upp reformen med en utvärdering avseende , och (Från många till en – sammanslagning av myndigheter, RiR 2010:3). i den granskningen har varit om reformen haft den förväntade effekten att man uppnått ökad enhetlighet i myndighetsutövningen. De utvärderingar av en-myndighetsreformen som skett ger knappast någon klar och entydig bild av utfallet. Av naturliga skäl, kan det sägas, eftersom förutsättningarna och formerna för genomförandet av reformen i många avseenden skiftar starkt mellan olika förvaltningsgrenar. Det är också svårt att, med utgångspunkt i de utvärderingar av en-myndighetsreformen som skett, dra några helt säkra slutsatser om vilka effekter en sådan reform inom utrikesförvaltningen skulle få, t.ex. vad gäller ledning och styrning av verksamheten samt i fråga om resursutnyttjande. 1.3Är en en-myndighetsmodell förenlig med Wienkonventionerna? om diplomatiska förbindelser (SÖ 1967:1), hädanefter WK, är det grundläggande dokumentet vad avser regleringen av under vilka former staternas diplomatiska förbindelser utövas. Konventionen trädde i kraft . ratificerade konventionen (prop. 1966:148) och konventionen trädde i kraft i förhållande till . är 186 stater anslutna till konventionen. WK tillkom efter en utdragen förhandlingsprocess och konventionens materiella innehåll bygger i mycket på vad som betraktades som internationell sedvanerätt på området. Alltsedan konventionens ikraftträdande har WK:s materiella innehåll successivt kompletterats genom statspraxis, som kan betraktas som internationell sedvänja på området (jfr även preambeln). Området för WK är hur det diplomatiska umgänget stater emellan ska utövas, dvs. i positiv bemärkelse vilka rättigheter en stat kan åberopa gentemot andra stater i utövandet av sin diplomatiska verksamhet, och i negativ bemärkelse vilka skyldigheter staten har att tolerera andra staters utövande av sin motsvarande verksamhet. Konventionen har alltså ett i huvudsak funktionellt syfte. I WK artikel 2 anges den grundläggande förutsättningen för diplomatiska relationer: diplomatiska förbindelser mellan stater och ständiga diplomatiska beskickningar baseras på ömsesidigt samtycke. I princip kan sägas att staterna har frihet att själva reglera formerna för sina diplomatiska mellanhavanden. Enligt vissa bestämmelser förutsätts att staterna är överens i frågan (se t.ex. artikel 12 om kanslilokaler på annan ort än där beskickningen är belägen). Vidare kan stater komma överens om rättigheter och skyldigheter som går utöver vad som följer av . Ett centralt begrepp i WK är diplomatisk beskickning (eng. diplomatic mission). Beskickningen är det organ som för en stats räkning – den sändande staten – representerar denna i förhållande till en annan stat – den mottagande staten. I några av de mest centrala bestämmelserna finns regler för vilka uppgifter som en beskickning kan utföra (artikel 3), för beskickningens chef och annan personal (artiklarna 4, 7 m.fl.) och för beskickningslokalens okränkbarhet (artikel 22). Området för WK:s reglering avser förhållandet stater emellan. Konventionen innehåller sålunda inte några bestämmelser som reglerar staternas interna förhållanden. Av detta följer att det är staternas ensak att, med de begränsningar som kan följa av WK (se t.ex. artiklarna 9, 11, och 12) avgöra hur deras respektive verksamhet i den mottagande staten ska vara organiserad. WK står alltså neutral i förhållande till hur en stat väljer att, enligt sin interna rättsordning, organisera sin utrikesförvaltning och de i denna ingående beskickningar som finns i andra stater. Huruvida en svensk beskickning enligt svensk rätt är en självständig myndighet eller ej är alltså utan betydelse sett ur konventionens synvinkel. Slutsatsen är alltså att inte lägger något hinder i vägen för att den svenska utrikesrepresentationen organiseras som enheter av en myndighet. Detsamma gäller ifråga om den motsvarande konventionen rörande konsulära förbindelser, om konsulära förbindelser (SÖ 1974:10). 1.4Att sammanföra utlandsmyndigheterna med i – förutsättningar, motiv och modeller Enligt 4 § instruktionen för lyder utrikesrepresentationen under . fungerar alltså som överordnad myndighet i förhållande till utlandsmyndigheterna, vilka kan ses som lokala myndigheter i en myndighetskoncern. har, jämfört med andra överordnade förvaltningsmyndigheter, i viss mån en särställning genom den reglering som finns i 7 kap. 1 § regeringsformen1. Enligt denna bestämmelse ska det finnas ett regeringskansli för beredning av regeringsärenden. Med utgångspunkt i den nämnda bestämmelsen har det diskuterats (SOU 2008:43 s. 75) om det är i god överensstämmelse med regeringsformen att hänföra hanteringen av olika kategorier av förvaltningsärenden till . Att inlemma utlandsmyndigheterna i medför en inte oväsentlig ökning av antalet förvaltningsärenden som, formellt sett, hänförs till . Den faktiska hanteringen av dessa ärenden, inklusive beslutsfattandet, kommer dock, liksom , att ske på utlandsenheterna. Vidare är det så att /hanterar ett inte obetydligt antal förvaltningsärenden. En enmyndighetsorganisation för utrikesförvaltningen bedöms endast mycket marginellt påverka arbete med förvaltningsärenden. Mot denna bakgrund bedöms den nämnda bestämmelsen i regeringsformen inte lägga hinder i vägen för en en-myndighets- organisation. En annan fråga som kan ställas är hur väl en en-myndighets- organisation för utrikesförvaltningen passar in i den traditionella svenska förvaltningsmodellen. Eftersom fungerar som överordnad förvaltningsmyndighet i förhållande till utlandsmyndigheterna kan det inte anses vara någon principiell skillnad mellan en en-myndighetslösning för utrikesförvaltningen och de omvandlingar av myndighetskoncerner till en-myndigheter som skett inom andra förvaltningsområden. Vad som särskiljer en omorganisation inom utrikesförvaltningen är att funktionen som 1 I prop. 2009/10:80 föreslås en ändring i 7 kap. 1 § RF. Ändringen bedöms inte påverka den bedömning som görs här. överordnad myndighet är en mycket begränsad del av verksamhet, huvudsakligen utövad via , medan huvuduppgiften är att vara beredningsorgan åt regeringen. Detta förhållande och även den nära anknytningen till statsministern som chef för och till regeringens ledamöter som chefer för departementen gör att i någon mening kan sägas stå närmare regeringen än vad överordnade förvaltningsmyndigheter i gemen gör. I princip kan dock dessa omständigheter inte anses utgöra något hinder mot att inlemma utlandsmyndigheterna i . Viktiga utgångspunkter när det gäller att utforma myndighetsorganisationen inom en förvaltningsgren är bl.a. kompetensområdet och arbetsuppgifternas karaktär, arbetsformerna samt formerna för styrning och ledning av verksamheten. I fråga om dessa utgångspunkter är det för utrikesförvaltningens del väsentligt att notera följande. Uppgiften för en förvaltningsmyndighet i gemen är väsentligen att verkställa beslut som fattats av politiska organ, ofta genom beslut i enskilda förvaltningsärenden. Till en del består också utlandsmyndigheternas verksamhet av handläggning av förvaltningsärenden, men den viktigaste delen av verksamheten består i att, tillsammans med och under departementets ledning, utarbeta underlag för regeringens ställningstagande och agerande i främst utrikes- och säkerhetspolitiska frågor. Utrikesrepresentationen är alltså i denna del inte ett traditionellt förvaltningsorgan med verkställande uppgifter utan ett beredningsorgan med i princip samma funktion som . Uppgifternas karaktär har lett till ett mycket närmare och mer frekvent samarbete mellan främst som företrädare för och utlandsmyndigheterna än vad som varit vanligt mellan en överordnad förvaltningsmyndighet och dess regionala och lokala myndigheter. Också inom det konsulära området är det en nära samverkan mellan och utlandsmyndigheterna, med den begränsning som följer av 11 kap. 7 § regeringsformen. Enligt denna bestämmelse får ingen myndighet bestämma hur en förvaltningsmyndighet, t.ex. en utlandsmyndighet, i ett särskilt fall ska besluta i ärenden som rör myndighetsutövning mot enskild eller tillämpning av lag. Generellt sett kan det också sägas att den styrning och ledning som genom utövar i förhållande till utlandsmyndigheterna är både mera omfattande och mer detaljerad än vad som utmärker en traditionell organisation med en överordnad förvaltningsmyndighet och dess lokala myndigheter. Frågan om lämplig organisationsform för utrikesförvaltningen ska alltså bedömas i första hand mot bakgrund av vad som ovan angetts i fråga om arbetsuppgifter, arbetsformer och former för styrning och ledning. Även de allmänna utvecklingstendenserna inom svensk förvaltningsorganisation bör beaktas. Det kan också noteras att en budgetmässig samordning redan skett, i den meningen att utrikesrepresentationens verksamhet numera finansieras via anslaget till . De frågor som ska ställas är då följande. Vilka funktioner har myndighetsgränser i en verksamhet som den inom utrikesförvaltningen? Vad tjänar det till att dra upp myndighetsgränser mellan olika enheter i utrikesrepresentationen? Som vi ser saken är det mycket få funktionella skäl som talar för myndighetsgränser. De kan vara ett medel för att på ett tydligare sätt hålla förvaltningsärendena utanför . kunde en organisation med särskilda myndigheter på olika nivåer ge utrymme för överklagande och överprövning, men när nu överprövningen av förvaltningsbeslut överförts till domstolarna har det skälet bortfallit. Syftet med en en-myndighetsreform är att öppna möjligheter att ta tillvara befintliga resurser på ett bättre sätt än genom att undanröja de formella hinder för verksamhetsutveckling som myndighetsgränser kan utgöra. Att uppnå en väsentligt ökad flexibilitet i organisationen bedöms som det viktigaste målet för en organisationsreform. Genom den ökade flexibiliteten blir det enklare att, på sätt som närmare beskrivs i avsnitt 1.5, anpassa varje enhets befogenheter efter den kompetens och de resurser i övrigt som finns just där. Av samma skäl förbättras förutsättningarna för en gemensam verksamhetsplanering. Det bör också bli lättare att utveckla olika former för samverkan mellan utlandsenheterna och den utrikesförvaltning som EU nu bygger upp och även för samverkan mellan de nordiska ländernas utrikesförvaltningar. Också andra former av organisationsutveckling underlättas, t.ex. om man inom någon del av verksamhetsområdet vill inrätta s.k. regionambassader, med eller utan samverkande beskickningar i angränsande stater. Ett annat skäl för en en-myndighetsreform är att hanteringen av handlingar, från administrativ synpunkt, förenklas på sätt som närmare beskrivs i avsnitt 1.9. En fråga av annan karaktär som också har anknytning till myndighetsgränser är följande. Den gäller bestämmelser i 11 kap. 7 § regeringsformen, vars innehåll redovisats ovan. Mot bakgrund av denna bestämmelse har den nära samverkan som ibland sker mellan och utlandsmyndigheterna vid handläggning av konsulära ärenden tett sig problematisk. Denna frågeställning har särskilt belysts i SOU 1988:58 s. 90 ff. Om utlandsmyndigheterna uppgår i torde samverkansformerna mellan och utlandsenheterna kunna utvecklas vidare utan risk för att den nämnda bestämmelsen i regeringsformen åsidosätts. Det finns olika sätt att inlemma utrikesrepresentationen i . Ett sätt är att låta utrikesrepresentationen utgöra en del av . Enligt vår bedömning är detta den organisationsmodell som är bäst anpassad till de arbetsformer som tillämpas inom utrikesförvaltningen. En annan modell är att föra in utrikesrepresentationen som en särskild avdelning i , ungefär på motsvarande sätt som Förvaltningsavdelningen. En sådan avdelning skulle bemanna utrikesrepresentationen och eventuellt ta över ansvaret för vissa konsulära ärenden som hör till . En koppling till skulle kunna finnas på chefsnivån. Den sistnämnda modellen kan ses som ett sätt att organisatoriskt understryka att utrikesrepresentationen är ett redskap för hela . Möjligen kan det också hävdas att en sådan organisation är något stabilare än den nuvarande när det blir fråga om ändringar i departementsorganisationen, t.ex. i samband med regeringsskifte eller regeringsombildning. Modellen har emellertid också uppenbara nackdelar. Styrnings- och ledningsfunktioner mellan och utlandsenheterna försvåras. nära anknytningen som finns mellan de geografiska enheterna på och utlandsmyndigheterna inom respektive enhets område rubbas. Förmodligen skulle också den personalrotation som sker mellan och utlandsmyndigheterna kompliceras. Av ovan anförda skäl har vi utgått från det förstnämnda organisationsalternativet i det fortsatta arbetet. Vi har i förslaget behållit de väl inarbetade beteckningarna , utrikesrepresentationen och utrikesförvaltningen, med den innebörd de har . 1.5En integrerad utrikesförvaltning i – konsekvenser Den mest genomgripande konsekvensen av den skisserade organisationsändringen är att enheterna inom utrikesrepresentationen, utlandsmyndigheterna (ambassader, delegationer och karriärkonsulat), upphör att vara självständiga förvaltningsmyndigheter inom den svenska statsförvaltningen och i stället blir utlandsenheter i förvaltningsmyndigheten . Honorärkonsulaten och konsularagenternas ställning i utrikesförvaltningen ändras inte. De inlemmas inte i men behåller sin anknytning till respektive beskickning. Detta har i vårt förslag till regeländringar uttryckts så att de hör till utrikesrepresentationen. i behåller sin ställning som myndighet under och behåller sin anknytning till utrikesrepresentationen. Relationen mellan en beskickning och specialattachéer och andra utsända tjänstemän med annan huvudman än påverkas inte av organisationsändringen. Detsamma kan sägas om handelssekreterarna. Se vidare avsnitt 1.6 om dessa kategorier av tjänstemän. Myndigheter som och Sida har enligt vissa författningar rätt att instruera en utlandsmyndighet att göra något eller att fatta beslut i ärenden som ligger inom respektive Sidas ansvarsområde. I sak påverkas inte dessa möjligheter av att utlandsmyndigheterna inlemmas i . Av formella skäl måste dock delegering av beslutsfattande ske till , som blir den beslutande myndigheten. är dock att prövningen av ärendena inom delegeras till utlandsenheterna. Enligt gällande ordning bemyndigas utlandsmyndigheterna i ett antal författningar att fatta beslut i vissa kategorier av förvaltningsärenden, bl.a. angående visum, pass och konsulärt ekonomiskt bistånd. I en en-myndighetsorganisation kommer dessa bemyndiganden att ges till . Den som beslutar på vägnar kommer emellertid som regel, efter delegering, liksom att vara chefen för utlandsenheten eller annan tjänsteman där. I detta ligger en del av den ökade flexibiliteten som eftersträvas med en omorganisation. ges möjlighet att anpassa delegeringen efter den kompetens och de resurser i övrigt som finns på respektive utlandsenhet. Om man ser till de anställdas ställning så bör utsänd personal inte påverkas av att utlandsmyndigheterna uppgår i , eftersom de redan nu är anställda i och placerade på utlandsmyndighet. I avsnitt 1.7 redovisas den påverkan en omorganisation kan medföra i fråga om de lokalanställda. De Stockholmsbaserade ambassadörernas anknytning till den nuvarande organisationen i ändras inte i förslaget.