sou · GXB383d2 · 2010-01-01 00:00:00 — Ett tjugotal indikatorer föreslogs utifrån de tre målen för ett eko- logiskt hållbart samhälle: skydd av miljö; effektiv användning av jordens resurser; hållbar försörjning. Indikatorerna representerade faktorer som beredningen identifierade som strategiska för utveck- lingen. Tanken med indikatorerna var att de i första hand skulle visa centrala beslutsfattare hur utvecklingen mot ekologisk håll- barhet gick. De skulle också användas som information till allmän- heten. arbetade i samband med att miljökvalitetsmålen utvecklades fram en modell för uppföljning av miljömålen som innehöll förslag på indikatorer och rapporteringsvägar. Enligt för- slaget skulle de olika myndigheter som hade ett särskilt sektors- ansvar för miljön följa upp och utvärdera arbetet för de sektorsvisa miljömålen. skulle ha den samordnande rollen att följa upp och utvärdera de nationella miljömålen. Verkets ansvar skulle också vara att ge en bild av det samlade miljöarbetet i landet samt uppfylla svenska åtaganden om rapportering och uppföljning enligt direktiv och internationella överenskommelser. 4 Riksdagsbeslut om miljökvalitetsmål Miljö- och jordbruksutskottet behandlade prop. 1997/98:145, Miljöpolitik för ett hållbart , i MJU6 1998/99. Utskottet tillstyrkte regeringens förslag om en ny struk- tur i arbetet med miljömål men föreslog, med anledning av PM 1 Miljömålssystemets tillkomst och utveckling motioner från M, KD, V, C, FP och MP, att regeringen skulle åter- komma till med redovisning och förslag även beträffande de delmål som skulle behövas för arbetet med att nå miljökvalitets- målen. Utskottet föreslog vidare att skulle godkänna regeringens förslag om de 15 miljökvalitetsmålen med den utform- ning som angavs i propositionen. biföll utskottets hemställan. Regeringen tillsatte 1999 en parlamentarisk beredning, , med uppgift att i samverkan med berörda myndig- heter göra en samlad översyn av vilka strategier och delmål som behövdes för att miljökvalitetsmålen skulle kunna nås inom en generation. Detta skulle göras bl.a. med utgångspunkt i de delmål och åtgärder som regeringen redovisade i prop. 1997/98:145. Regeringen betonade att det var av stor vikt att beredningen i sitt arbete bedömde kostnaderna för olika åtgärder, samhällsekono- miska och statsfinansiella konsekvenser av de olika delmålen samt också delmålens relevans och tillräcklighet i förhållande till det övergripande miljökvalitetsmålet. Beredningen skulle där den ansåg lämpligt bedöma konsekvenserna av olika kvantitativa målsätt- ningar och olika tidpunkter för att uppnå delmålen. 5Svenska miljömål – delmål och åtgärdsstrategier – prop. Med utgångspunkt i betänkande (den parla- mentariska beredningen) Framtidens miljö – allas vårt ansvar (SOU 2000:52) gjorde regeringen en förnyad prövning för att samlat ta ställning till delmål och åtgärder för att nå miljökvalitets- målen samt lämna en samlad och utförlig redovisning till . Regeringen föreslog i prop. 2000/01:130, Svenska miljömål – delmål och åtgärdsstrategier, delmål för det fortsatta arbetet med att nå miljökvalitetsmålen. Miljökvalitetsmålen och de föreslagna delmålen skulle enligt regeringen bygga på fem grundläggande värden: den biologiska mångfalden och naturmiljön kulturmiljön och de kulturhistoriska värdena en god hushållning med naturresurserna. PM 1 Miljömålssystemets tillkomst och utveckling Dessa fem grundläggande värden skulle enligt regeringen utgöra de krav som miljökvalitetsmålen måste svara mot för att kvalificeras som just miljökvalitetsmål. Regeringen betonade i propositionen att dessa värden för miljökvalitetsmålen inte fick uppfattas som enskilda storheter. De var beroende av varandra och samspelade. Även delmålen till miljökvalitetsmålen och åtgärder för att nå dem borde utformas med utgångspunkt i de fem grundläggande värdena. 2000/01:130 skrev regeringen att förhållandet mellan miljö- kvalitetsmålen och delmålen kunde beskrivas så att miljökvalitets- målen definierade det tillstånd för den svenska miljön som miljö- arbetet skulle sikta mot, medan delmålen skulle ange inriktning och tidsperspektiv i det konkreta miljöarbetet. Innebörden av respek- tive miljökvalitetsmål i ett generationsperspektiv återgavs i ett antal punkter (preciseringar) under regeringens bedömning av miljö- kvalitetsmålet. Dessa punkter angav närmare vilken miljökvalitet som skulle nås inom en generation. Miljökvalitetsmålet sett i ett generationsperspektiv grundade sig på befintlig kunskap och kunde komma att korrigeras när ny kunskap motiverade detta. Regeringen anförde i propositionen att många av förslagen till delmål behandlade frågor om biologisk mångfald och skydd av hotade arter. Regeringen förde där ett resonemang om att ett kom- pletterande 16:e miljökvalitetsmål om biologisk mångfald skulle kunna införas . Detta skulle ge en tydligare målstruktur, eftersom många arter är beroende av flera biotoper. Regeringen aviserade därför att den avsåg att återkomma till med förslag på ett 16:e miljökvalitetsmål för biologisk mångfald . Regeringen föreslog i prop. 2000/01:130 att målstrukturen skulle utgöras av: Miljökvalitetsmålen – som definierar det tillstånd för den svenska miljön som miljöarbetet skall sikta mot. Miljökvalitetsmålen fastställs av som även skall fastställa eventuella ändringar av och tillägg till miljökvalitetsmålen. PM 1 Miljömålssystemets tillkomst och utveckling Delmål för miljökvalitetsmålen som anger att en viss miljökvalitet skall vara uppnådd eller att förändringar skall vara genomförda för att miljökvalitetsmålen skall kunna uppnås inom en generation. Även delmålen skall fastställas av . Denna målstruktur åskådliggjorde, enligt regeringen, att det över- gripande målet för miljöpolitiken var att till nästa generation kunna lämna över ett samhälle där de stora miljöproblemen i skulle vara lösta. Regeringen skrev i propositionen att erfarenheten visat att det är svårt att förutse framtida miljöproblem. Nya och ännu okända eller underskattade miljöproblem skulle kunna bli aktuella med tiden och med ökade kunskaper. Därför, menade regeringen, borde mål och medel så långt möjligt utformas så att de kunde anpassas till nya förutsättningar. Denna målstruktur var tänkt att i görligaste mån vara utformad så att ny kunskap och nya miljöproblem kunde tas om hand utan att hela strukturen behövde rubbas. Miljömåls- strukturen behövde också kompletteras med ett effektivt och enkelt system för uppföljning, utvärdering och rapportering. Alla berörda parter skulle kunna bedöma om de vidtagna åtgärderna och strategierna för att nå miljökvalitetsmålen var effektiva. De i prop. 2000/01:130 föreslagna delmålen gällde läget eller annan tidpunkt som valts i skilda fall. Delmålen hade olika karaktär och kunde avse en viss miljökvalitet som skulle vara uppnådd eller vissa förändringar som skulle genomföras. De kunde också avse en process som skulle krävas för att miljökvalitetsmålet skulle kunna nås. Enligt vad hade uttalat skulle delmål till miljökvalitetsmålen beslutas av (bet. 1998/99:MJU6). Regeringen föreslog i propositionen att nya mål skulle kunna tillföras målstrukturen och beslutade mål revideras efter särskilt riksdagsbeslut. Nya delmål kunde utformas t.ex. för det fortsatta arbetet med att nå miljökvalitetsmålen, eller på grund av internationella åtaganden. Regeringen eftersträvade, enligt propo- sitionen, att delmålen skulle uppfylla följande kriterier: PM 1 Miljömålssystemets tillkomst och utveckling 1.De ska vara tydliga och överskådliga. 2.De ska vara uppföljningsbara . 3.De ska ingå i en heltäckande struktur. 4.De ska kunna tjäna som underlag för regionalt och lokalt miljö- och målarbete. Miljökvalitetsmålen med delmål skulle, enligt regeringen, ge väg- ledning för allt miljöarbete inom olika samhällssektorer. De skulle kunna få stor betydelse i skilda sammanhang, t.ex. som ledning vid tillämpningen av lagstiftningen på miljöområdet. Delmålen kunde också utgöra grund för regionalt och lokalt målarbete och användas som bas för sektorsmål och mål som sattes upp inom ramen för miljöledningssystem. Regeringen menade i propositionen även att delmålen kunde komma att ha betydelse för ställningstaganden i inter- nationella förhandlingar. Genom medlemskapet i EU är bundet av den rättsordning som gäller inom Europeiska gemen- skaperna (EG). I många fall innehåller EG-rätten skyldighet för medlemsstaterna att vidta åtgärder i syfte att uppnå en viss miljö- effekt. Flera sådana åtgärder kunde, enligt propositionen, på ett naturligt sätt inordnas i miljömålsstrukturen. Regeringen kon- staterade att valfriheten i utformningen av sådana delmål var begränsad eftersom de måste grunda sig på kraven enligt EG:s bindande rättsakter. Regeringen menade därför att inte kunde sätta upp mindre ambitiösa mål för egen del. Däremot vore det möjligt att under vissa förutsättningar sätta upp mål som sträckte sig längre när det rörde sig om s.k. minimidirektiv. 5.4Samordad uppföljning och utvärdering 2000/01:130 föreslog regeringen en tydlig ansvarsfördelning för miljömålsarbetet. Regeringen menade att de ansvariga myn- digheternas arbete behövde samordnas för att miljömålsarbetet skulle bedrivas enhetligt och för att eventuella målkonflikter skulle kunna hanteras. Dessutom skulle samlad uppföljning och rapport- ering uppnås. Med tanke på de omfattande samordningsuppgifter som miljömålsarbetet skulle innebära föreslog regeringen i prop. 2000/01:130 att ett särskilt miljömålsråd med ansvar för PM 1 Miljömålssystemets tillkomst och utveckling samlad uppföljning och rapportering till regeringen skulle inrättas. Det skulle knytas till . Syftet var inte att skapa en ny myndighet utan att inrätta en organisation för att samordna arbetet mellan myndigheterna och se till att myndigheternas resurser utnyttjades effektivt så att dubbelarbete undveks. Ett kansli skulle placeras vid . Rådet föreslogs rapportera direkt till regeringen. föreslogs ha till uppgift att 1.göra en samlad enhetlig uppföljning och rapportering till regeringen av utvecklingen mot miljökvalitetsmålen och tillhörande delmål samt belysa eventuella målkonflikter mellan miljökvalitetsmålen och andra samhällsmål som har beslutat, 2.föreslå indikatorer för miljökvalitetsmålen och gröna nyckeltal i samråd med de myndigheter som är ansvariga för miljökvalitetsmålen och för övergripande miljömålsfrågor som underlag för regeringens redovisning till , 3.sammanställa underlag för uppföljning och utvärdering av miljö- kvalitetsmålen från de ansvariga myndigheterna, 4.svara för övergripande samordning av den regionala anpassningen av sådana nationella delmål som behöver fördelas regionalt, 5.samordna det nationella och regionala informationsarbetet kring miljökvalitetsmålen, 6.fördela medel till utveckling och utredningar som är nödvändiga för att förbättra uppföljningen av miljökvalitetsmålen, 7.fullgöra uppgifter i fråga om miljöövervakning och viss internationell rapportering. *Noterat från remissynpunkterna: Alla remissinstanser är positiva till inrättandet av ett miljömålsråd med undantag av Statskontoret, och () som anser att den samlade uppföljningen och rapporteringen ingår i upp- gifter. Flera remissinstanser anser att näringslivet bör vara representerat i ett miljömålsråd. Förutom av SAF och har denna syn- punkt framförts av (), och Kemikalieinspektionen. anser att miljöpåverkande organisationer också bör ingå i rådet. Riksantikvarie- ämbetet, Kemikalieinspektionen och anser att miljömålsrådet bör knytas till ett departement eller till . i och anser att klimat- frågorna bör ingå i miljömålsrådets ansvarsområde. Statistiska central- byrån (SCB) anser att innan någon förändring görs bör en analys av de olika föreslagna rådens ansvars- och rollfördelning gentemot Naturvårds- verket och gentemot varandra genomföras. PM 1 Miljömålssystemets tillkomst och utveckling En ansvarig myndighet utsågs för vart och ett av de 15 miljö- kvalitetsmålen (för 9 mål och därutöver geologiska undersökning, Kemikalieinspektionen, Statens jord- bruksverk, , dåvarande och ). Dessutom utsågs vissa myndigheter med ansvar för några övergripande miljömålsfrågor. De miljömålsansvariga myn- digheterna och myndigheterna med övergripande ansvar skulle tillsammans med berörda sektorer svara för att lämpliga indikatorer utvecklades, ge en samlad redovisning av måluppfyllelsen, föreslå kompletterande insatser och i övrigt verka för att miljökvalitets- målen nås. I uppgiften ingick att föreslå nya eller förändrade styrmedel och delmål baserat på såväl miljömässiga som samhälls- ekonomiska konsekvensanalyser. I arbetet ingick också att utvär- dera insatta åtgärders effektivitet och olika sektorers insatser. Ansvaret skulle gälla både gentemot andra myndigheter och utanför myndighetssfären. Att några myndigheter hade miljömåls- ansvar eller ansvar för övergripande miljömålsfrågor skulle enligt regeringen inte frånta andra myndigheter deras ansvar för miljö- arbetet, t.ex. inom ramen för det särskilda sektorsansvaret. Regeringen gav således i prop. 2000/01:130 några myndigheter ansvar för vissa övergripande miljömålsfrågor. Fysisk planering och hushållning med mark och vatten samt byggnader Regionalt mål- och uppföljningsarbete Dessa myndigheters uppgift skulle vara att tillsammans med de miljömålsansvariga myndigheterna utveckla lämpliga indikatorer för dessa frågor och i övrigt verka för att målen skulle nås på mot- svarande sätt som de målansvariga myndigheterna. * Noterat från remissynpunkterna: Några länsstyrelser, , och framför farhågor om att uppföljningssystemet riskerar att bli alltför omfattande så PM 1 Miljömålssystemets tillkomst och utveckling att det tränger undan annat miljöarbete. Statskontoret anser att sam- banden mellan mål- och resultatstyrning som den nu utvecklas i den statliga budgetprocessen bör beaktas. Statskontoret saknar en tillräckligt tydlig beskrivning av mål- och resultatstyrningmetodikens användning på åtgärdssidan. anser att uppföljningssystemet bör an- passas till internationella system. Många länsstyrelser anser att statistik- ansvariga myndigheter måste ställa kostnadsfria data till förfogande, anpassade till regionala och lokala förhållanden, som underlag för upp- följningen, och att den föreslagna uppföljningen på regional nivå förut- sätter att länsstyrelserna får ökade resurser. För att kunna bedöma om de föreslagna åtgärderna för att nå miljö- kvalitetsmålen var effektiva måste arbetet följas upp och utvärderas. Regeringen föreslog därför i prop. 2000/01:130 ett nationellt och ett regionalt uppföljnings-, utvärderings- och rapporteringssystem. Ett sådant system förutsatte, enligt regeringen, ett tydligt ansvar för hur uppföljning och utvärdering skulle genomföras och rapporteras. Det behövdes också enhetliga och robusta indikatorer och nyckeltal. Regeringen menade att arbetet med att följa upp och utvärdera miljökvalitetsmålen borde bedrivas inom ramen för den befintliga myndighetsstrukturen och poängterade att det var viktigt att arbetet med uppföljning och utvärdering inte blev så omfattan- de att det trängde undan annat miljöarbete. 2000/01:130 föreslog regeringen att den nationella upp- följningen av miljökvalitetsmålen skulle baseras på ett begränsat antal indikatorer per miljökvalitetsmål. Dessa skulle bl.a. belysa de grundläggande värden som skulle tillgodoses i miljömålsarbetet. Indikatorerna borde även kunna visa utvecklingen av de olika sam- hällssektorernas bidrag till att miljökvalitetsmålen skulle kunna nås. Redovisningen med hjälp av indikatorer var inte tänkt att vara heltäckande men skulle visa ett urval av karakteristiska frågor på en detaljeringsnivå som i de flesta fall skulle räcka för att åskådliggöra om miljöarbetet gick i rätt riktning och i rätt takt. Regeringen menade att förslag till 159 indikatorer var alltför omfattande i förhållande till regeringens och behov. Denna stora informationsmängd skulle göra det svårt för beslutsfattare och andra intresserade att på ett enkelt sätt följa utvecklingen mot miljökvalitetsmålen. Regeringen ansåg att det borde vara en uppgift för det föreslagna att PM 1 Miljömålssystemets tillkomst och utveckling tillsammans med mål- och miljöansvariga myndigheter föreslå, kvalitetssäkra och vidmakthålla driften av lämpliga indikatorer för att följa upp miljökvalitetsmålen. 5.5.1Gröna nyckeltal – komplement till nationell uppföljning Miljövårdsberedningen föreslog ett tjugotal indikatorer eller index inom tolv s.k. gröna nyckeltal. Regeringen har i de ekonomiska vårpropositionerna och i budgetproposition- erna presenterat de gröna nyckeltalen för att beskriva miljöutveck- lingen (ingår de inte i budgetpropositionerna). Gröna nyckeltal var, enligt regeringens bedömning i propo- sitionen, ett viktigt komplement till de indikatorer som skulle utvecklas för att följa upp och utvärdera miljökvalitetsmålen. Regeringen ansåg att skulle ansvara för att vidare- utveckla gröna nyckeltal. Regeringen förde också fram att Miljö- målsrådet borde komplettera sin årliga rapportering till regeringen med information som på ett överskådligt sätt beskrev resultatet av arbetet med att nå miljökvalitetsmålen. 5.5.2Regional och lokal uppföljning 2000/01:130 angav att de flesta indikatorer som fanns i läns- styrelsernas förslag till regionala uppföljningssystem (RUS) av miljökvalitetsmålen också fanns med i för- slag till nationellt uppföljningssystem. Det visade, enligt rege- ringen, att det fanns goda förutsättningar för att samordna det nationella uppföljningssystemet med regional och upp- följning av miljökvalitetsmålen. I länsstyrelsernas förslag till uppföljningssystem redovisades indikatorer under varje miljökvalitetsmål. Underlaget behövde dock vidareutvecklas så att även vissa delmål regionaliserades. Regeringen ansåg att länsstyrelserna tillsammans med nationella myndigheter, andra regionala organ och kommunerna, i de fall det blev aktuellt, borde utveckla ett förslag till regionalt uppföljnings- system. PM 1 Miljömålssystemets tillkomst och utveckling 5.5.3Rapportering och redovisning till 2000/01:130 skulle regeringen rapportera till översiktligt hur arbetet med att nå miljökvalitetsmålen fortskred. En sådan redovisning skulle kunna ge underlag för beslut om att sätta in åtgärder om det visade sig att förutsättningarna att nå de uppsatta miljökvalitetsmålen inte var tillfredsställande. Redovisningen borde omfatta ett urval av indikatorer som skulle återkomma . De årliga redovisningarna till borde, menade rege- ringen, med vissa intervall kompletteras med en fördjupad utvär- dering. Skillnaden mellan uppföljning och utvärdering var att upp- följningen visade om ett mål hade nåtts eller ej, medan utvär- deringen även sökte ge en förklaring till det uppnådda resultatet. En utvärdering skulle därmed ge ett betydligt bättre underlag för att föreslå åtgärder och beräkna kostnaderna för dessa. Redo- visningen borde innehålla kostnadsberäknade förslag om miljö- kvalitetsmål, delmål eller styrmedel inklusive lagstiftning behövde revideras, bl.a. mot bakgrund av samhällsekonomiska och stats- finansiella effekter eller av effektivitetsskäl. Även uppföljnings- systemet inklusive roll borde utvärderas och vid behov revideras. skulle samordna mål- och miljöansvariga myn- digheters arbete och sammanställa underlag till regeringens för- djupade redovisning och årliga rapportering till . Avsikten med rapportering och uppföljning var enligt prop. 2000/01:130 att 1.identifiera de viktigaste drivkrafterna bakom miljöproblem och vad som orsakar dessa problem, 2.redovisa om och hur vi närmar oss målen och om takten är till- räcklig för att målen ska nås inom den tid som beslutats, 3.ge underlag för scenarier och prognoser, 4.ge underlag för bedömning om ytterligare åtgärder behövs för att nå målen i rätt tid, om miljökvalitetsmål, delmål och styrmedel behöver ses över, bl.a. mot bakgrund av samhällsekonomiska och statsfinansiella effekter, 5.ge underlag för kostnadsberäkningar av åtgärder. PM 1 Miljömålssystemets tillkomst och utveckling Regeringen menade redan i prop. 2000/01:130 att det rådde osäker- het om möjligheterna att nå vissa miljökvalitetsmål med de före- slagna delmålen. För att miljökvalitetsmålen skulle kunna nås inom en generation var det viktigt att de aktiviteter som i huvudsak orsakade miljöproblemen förändrades så att de bidrog till en hållbar utveckling. Regeringen hade grupperat aktiviteter som var viktiga att förändra, och föreslog i propositionen att följande strategier skulle vara vägledande i arbetet med att uppnå miljökvalitetsmålen: 1.En strategi för effektivare energianvändning och transporter – för att minska utsläppen från energi- och transportsektorerna. 2.En strategi för giftfria och resurssnåla kretslopp som innefattar en miljöorienterad produktpolitik – för att skapa energi- och material- snåla kretslopp och för att minska de diffusa utsläppen av miljögifter. 3.En strategi för hushållning med mark, vatten och bebyggd miljö – för ökad hänsyn till biologisk mångfald, kulturmiljö och människors hälsa, för god hushållning med mark och vatten, miljöanpassad fysisk planering och hållbar bebyggelsestruktur. Varje strategi utgjorde en kombination av åtgärder och styrmedel. Regeringen menade att strategierna var väsentliga för att miljö- kvalitetsmålen skulle nås. Strategierna skulle ge bättre förutsätt- ningar för god kostnadseffektivitet än om åtgärderna bedömdes mål för mål. Strävan skulle vara att sådana åtgärder skulle vidtas som ledde till måluppfyllelse till lägsta kostnad. Åtgärder som kunde bidra till att uppnå flera miljökvalitetsmål på samma gång och som bidrog till att uppfylla även andra politiska mål var exempel på detta. Åtgärdsstrategierna motiverades sålunda av att en åtgärd kunde bidra till flera miljökvalitetsmål och av att ett styrmedel kunde ge samhällets sektorer incitament att vidta många olika miljöbefrämjande åtgärder. 2002/03:117, Ett samhälle med giftfria och resurssnåla kretslopp, gav regeringen huvudansvaret för sam- ordning och utveckling av strategin för giftfria och resurssnåla kretslopp. uppgift här borde bl.a. vara att sam- ordna övriga miljömålsmyndigheter. De som berördes var främst Kemikalieinspektionen, ansvarig myndighet för miljökvalitetsmålet Giftfri miljö, och , ansvarigt för miljökvalitetsmålet God bebyggd miljö. Även andra berörda myndigheter, t.ex. Konsument- PM 1 Miljömålssystemets tillkomst och utveckling verket, och , borde enligt propositionen inkluderas i arbetet. Rollen som samordningsansvarig för strategin skulle dock, enligt propositionen, inte innebära att övertog miljömålsmyndigheternas ansvar att följa upp och utveckla respek- tive miljökvalitetsmål. Den innebar inte heller att skulle överta de berörda aktörernas ansvar för att åtgärder vidtogs. 1987/88:85, Miljöpolitiken inför 1990-talet, gavs sektors- ansvaret för miljöfrågor en stor tyngd. Där betonades att alla sam- hällssektorer hade ett miljöansvar inom sitt verksamhetsområde. 1990/91:90, En god livsmiljö, angavs ökat sektorsansvar och ökad decentralisering som en av huvudlinjerna för den fortsatta miljöpolitiken. Det angavs också att de då gällande generella miljö- målen skulle omformas till sektorsmål för olika verksamheter. I flera utredningar har därefter innebörden av sektorsansvaret över- vägts och utvecklats. Frågor som har behandlats har för myndig- heternas del gällt bl.a. förhållandet mellan ansvar och befogenheter samt preciseringen av det myndighetsspecifika sektorsansvaret i instruktioner och regleringsbrev. Sektorsansvaret utgjorde en del av grunden för det miljöpoli- tiska arbete som bedrevs . Det gällde exempelvis både för lagstiftningen och för utvecklingen av styrmedel. Sektors- ansvaret har även lyfts fram internationellt. Sektorsintegrering framhölls som betydelsefull vid om miljö och hållbar utveckling i . Inom EU innebar Amsterdamfördraget krav på att integrera miljöaspekter i EU:s olika politikområden.