sou · GYB3103 · 2010-12-23 00:00:00 — Det bör följaktligen inte, på den grunden att ett tillstånd avseende under- rättelseverksamhet redan har beslutats, anses föreligga något hinder mot att ett tillstånd ges till följd av en ansökan under förundersök- ning. Med utgångspunkt i dessa bedömningar kan det inte anses finnas behov av några särskilda regler som tar sikte på relationen mellan tillstånd inom ramen för underrättelseverksamhet och tillstånd inom ramen för förundersökning. Förslag: Särskild tillsyn i form av efterhandskontroll över an- vändningen av möjligheten att begå gärningar som annars hade varit brottsliga är nödvändig. Tillsynen bör skötas av . Som har framhållits ger möjligheten att föröva annars brottsliga gärningar anledning att överväga att införa en särskild extern tillsyn. Det kan visserligen sägas att systemet med tillstånd i sig inne- fattar viss tillsyn och kontroll över verksamheten, men en tillsyn i efterhand, dvs. tillsyn sedan gärningar som annars varit brottsliga väl har förövats, framstår vid sidan om nämnda förhandskon- troll som angelägen. Uppgiften att utöva sådan tillsyn bör läggas på det organ som redan inrättats för tillsyn av detta slag, nämligen , se vidare avsnitt 12.5. Varje medborgare är enligt regeringsformen skyddad mot olika slag av intrång från det allmänna. Skyddet får inskränkas men endast under vissa i regeringsformen angivna förutsättningar. Bestämmel- serna om husrannsakan och andra straffprocessuella tvångsmedel utgör exempel på sådana inskränkningar. En infiltrationsoperation i underrättelsesyfte eller inom ramen för en förundersökning utgör i och för sig inte ett sådant intrång som avses i regeringsformen. In- filtrationen kan emellertid ge upphov till effekter som står effekterna av straffprocessuella tvångsmedel nära. Det sammanhänger med att de polismän som deltar i infiltrationen döljer att de är poliser och uppträder under fiktiva identiteter eller i antagna roller. Det kan t.ex. inträffa att en polisman som har infiltrerat en kriminell grup- pering i samband med operationen blir inbjuden till en bostad och det står klart att inbjudan aldrig hade lämnats om polismannens rätta identitet hade varit känd. Situationen kan då – i synnerhet om polis- mannen antar inbjudan i syfte att skaffa sig kunskap om förhållan- dena inne i bostaden – komma att likna situationen vid en husrann- sakan. Ett annat exempel är att en polisman i samband med en infiltration får tillgång till föremål som han eller hon inte hade fått tillgång till om hans eller hennes rätta identitet hade varit känd. Den situationen kan uppvisa vissa likheter med beslag. I andra länder har det införts särskilda bestämmelser för situa- tioner av detta slag. I svensk rätt saknas sådana särskilda regler såväl när infiltration företas inom ramen för förundersökningar om brott som när den sker inom ramen för polisens underrättelseverksamhet. I utredningens uppdrag ingår därför att inhämta information om vad som i detta avseende gäller i övriga nordiska länder samt andra länder som bedöms vara relevanta för utredningsuppdraget, överväga förutsättningarna för att i samband med infiltrations- operationer vidta åtgärder som i polisens vanliga verksamhet skulle ha krävt ett beslut om användande av tvångsmedel, överväga rättsäkerhets- och integritetsskyddsfrågor, bl.a. vem som bör fatta beslut om åtgärderna i olika situationer, och utarbeta nödvändiga författningsförslag. regler om husrannsakan i brottsutredande syfte Bestämmelser om husrannsakan i brottsutredande syfte finns i 28 kap. RB. En genomgång av dessa bestämmelser finns bl.a. i SOU 2003:74 s. 203 ff. Husrannsakan innefattar en undersökning av hus, rum eller annat slutet förvaringsställe. Med hus avses inte bara bostadshus utan även andra byggnader, såsom ekonomi- och uthusbyggnader samt fabriker och magasin. Begreppet rum omfattar förutom bostadsrum även kontors- och lagerlokaler och till slutet förvaringsställe räknas t.ex. en stängd bil och ett kassafack i en bank. En husrannsakan kan vara reell eller personell. En reell husrann- sakan får enligt 28 kap. 1 § RB företas för eftersökande av föremål som är underkastade beslag eller annars för att utröna omständig- heter som kan få betydelse för utredningen av ett brott eller om för- verkande av utbyte av brottslig verksamhet. För sådan husrannsakan fordras att det finns anledning att anta att ett brott har förövats på vilket fängelse kan följa. Hos annan än den som skäligen kan miss- tänkas för brottet får husrannsakan företas i särskilda fall, nämligen om brottet har begåtts hos honom eller henne, om den misstänkte har gripits där, eller om det annars finns synnerlig anledning att det vid åtgärden ska anträffas föremål som kan tas i beslag eller i förvar eller att annan utredning om brottet eller om förverkande av utbyte av brottslig verksamhet kan vinnas. För husrannsakan hos den misstänkte får inte i något fall åbe- ropas hans eller hennes samtycke, om inte den misstänkte själv har begärt att åtgärden ska vidtas. En personell husrannsakan får enligt 28 kap. 2 och 2 a §§ RB före- tas då polis söker efter en person oavsett brottets svårhetsgrad. Syf- tet ska vara att eftersöka den som ska gripas, anhållas eller häktas, hämtas till förhör, inställas vid rätten eller underkastas kroppsvisi- tation eller kroppsbesiktning. Husrannsakan får också genomföras för att söka en tilltalad för delgivning av stämning eller kallelse till förhandling i vissa fall. Husrannsakan får genomföras hos den som eftersöks. Den får även genomföras hos annan under förutsättning att det finns synnerlig anledning att anta att den sökte uppehåller sig där. I vissa fall av särskilt allvarlig brottslighet gäller särskilda regler för personell husrannsakan. I 28 kap. 3 § första stycket RB finns en särskild regel om hus- rannsakan i bl.a. lägenhet som är tillgänglig för allmänheten, t.ex. de öppna utrymmena i butiker, restauranger, kaféer samt teater- och biograflokaler. I sådana utrymmen får husrannsakan företas utan speciella villkor men endast för de ändamål som sägs i 28 kap. 1 och 2 §§ RB. Bestämmelserna i 28 kap. 3 § andra stycket RB innebär att hus- rannsakan i vissa fall får genomföras i lokaler som brukar användas gemensamt av personer som kan antas ägna sig åt brottslig verksam- het och i utrymmen och fordon som finns i omedelbar anslutning till en sådan lokal. Det krävs att det förekommer anledning att brott har förövats för vilket det är föreskrivet fängelse eller däröver och att det finns särskild anledning att anta att ändamålet med hus- rannsakan kommer att uppfyllas. Det är just bara för de ändamål som avses i 28 kap. 1 och 2 §§ RB som husrannsakan får genomföras. Ett annat krav är att lokalen inte huvudsakligen utgör bostad. Reglerna i 28 kap. 3 § RB kom och hade som över- gripande motiv att öka möjligheterna att ingripa mot vissa mc- klubbar och andra grupperingar, t.ex. vissa rasistiska sammanslut- ningar. Husrannsakan är alltså möjlig att i detta sammanhang genomföra även hos annan än den som är skäligen misstänkt för ett brott. Att de personer som använder lokalen ska antas ägna sig åt brottslig verksamhet innebär att misstankarna måste avse såväl verk- samheten som sådan som vilka personer som ägnar sig åt den. Det framhålls i motiven att detta dock inte innebär någon särskilt hög tröskel (se prop. 1997/98:181 s. 48). Enligt 28 kap. 10 § RB får det för samma ändamål som följer av 28 kap. 1 och 2 §§ RB företas annan undersökning på andra ställen än som avses i 28 kap. 1 § RB, även om ett sådant ställe inte är till- gängligt för allmänheten. Åtgärden är inte att betrakta som en husrannsakan och undersökningen får avse t.ex. gårdsplaner, fab- riksområden, brädgårdar och byggnadsplatser (se Fitger, Rätte- gångsbalken. En kommentar på Internet, under 28 kap. 10 §). Förordnande om husrannsakan meddelas av undersökningsleda- ren, åklagaren eller rätten (28 kap. 4 § första stycket RB). För- ordnande för delgivning ska alltid meddelas av rätten. Rätten bör också enligt bestämmelsen förordna om husrannsakan när den kan antas bli av stor omfattning eller medföra synnerlig olägenhet för den hos vilken åtgärden vidtas. Vid fara i dröjsmål får polisman en- ligt 28 kap. 5 § RB företa husrannsakan även utan beslut från behörig befattningshavare. Enligt 28 kap. 9 § RB ska det föras protokoll över husrannsakan där bl.a. ändamålet med åtgärden ska anges. Beslut om annan undersökning enligt 28 kap. 10 § RB meddelas av undersökningsledaren, åklagaren eller av polisman (utan att det behöver vara fråga om fara i dröjsmål). Polislagens regler om särskilda befogenheter till husrannsakan och liknande åtgärder För att söka efter en person som med laga stöd ska omhändertas får en polisman enligt 20 § polislagen bereda sig tillträde till den eftersöktes bostad eller till annat hus, rum eller ställe. Polismannen får också göra motsvarande för att undsätta en hjälplös person en- ligt 21 § polislagen. I den skyddande och förebyggande verksamheten har en polis- man befogenheter enligt 23 § polislagen. Befogenheterna får utövas när av särskilda skäl risk kan anses föreligga att något brott, som innebär allvarlig fara för liv eller hälsa eller för omfattande förstö- relse av egendom, kommer att förövas på en viss plats. En polisman får då i syfte att avvärja brottet eller bereda skydd mot detta 1.bereda sig tillträde till ett hus, rum eller annat ställe för att söka efter sprängmedel, vapen eller något annat farligt föremål, 2.avstänga, utrymma eller förbjuda tillträde till ett hus, rum eller annat ställe, meddela förbud mot flyttande av visst föremål eller mot trafik med visst kommunikationsmedel eller vidta någon annan sådan åtgärd. Föreligger allvarlig risk för den aktuella typen av brott får en polis- man för att söka efter ett farligt föremål även kroppsvisitera personer som uppehåller sig på platsen. En åtgärd som avses i denna paragraf får endast om fara är i dröjsmål vidtas utan föregående beslut av polismyndigheten. Genom bestämmelser i 29 § polislagen utvidgas rätten att använda lagligt våld utöver vad som föreskrivs i 10 § samma lag för polismän. Det gäller t.ex. tjänstemän vid eller och enskilda vid s.k. envarsgripanden. Bestämmelser om beslag finns främst i 27 kap. RB. För en utförlig genomgång av dessa bestämmelser, se , , Straffproces- suella tvångsmedel, 2 uppl., s. 371 ff. (jfr SOU 2003:74 s. 215 ff.). Enligt huvudregeln i 27 kap. 1 § RB får föremål tas i beslag, om de skäligen kan antas äga betydelse för utredning om brott eller vara någon avhänt genom brott eller på grund av brott förverkat. Det- samma gäller föremål som skäligen kan antas ha betydelse för utred- ning om förverkande av utbyte av brottslig verksamhet. Vad som sägs om föremål gäller i princip även skriftliga handlingar, men i 27 kap. 2 och 3 §§ RB finns specialregler om beslag av sådana hand- lingar, brev, telegram och annan försändelse. Frågan om vem som får besluta om beslag regleras i 27 kap. 4 § RB. Ett beslag avser normalt föremål som påträffas i samband med att en annan tvångsåtgärd vidtas, som gripande, anhållande, husrann- sakan, kroppsvisitation eller kroppsbesiktning. Den som med laga rätt genomför den åtgärden har också rätt att då ta föremål i beslag. I annat fall fattas beslutet av undersökningsledaren eller åklagaren och, vid fara i dröjsmål, av polisman, tulltjänsteman eller tjänsteman vid (beträffande det sistnämnda, se 22 § lagen [2000:1225] om straff för smuggling). I 27 kap. 5 § RB finns bestämmelser om att domstol under vissa förhållanden kan förordna om beslag. Om ett beslag har verkställts utan rättens förordnande kan den som har drabbats av beslaget be- gära rättens prövning av åtgärden (27 kap. 6 § RB). När domstolen förordnar om beslag eller fastställer ett verkställt beslag, ska rätten också bestämma inom vilken åtal ska väckas (27 kap. 7 § RB). skulle åtal mer allmänt väckas inom när polis och åklagare beslutade om beslag. Anledningen till att be- stämmelserna om detta upphävdes var att det från rättssäkerhets- synpunkt ansågs tillräckligt att den som har drabbats av ett beslag har möjlighet att begära rättens prövning och genom en sådan be- gäran framtvinga en längsta frist för väckande av åtal (se prop. 1994/95:23 s. 115 och Fitger, s. 27:18). Om en försändelse som kan tas i beslag väntas komma in till ett befordringsföretag, kan rätten med stöd av 27 kap. 9 § RB på yrkan- de av undersökningsledaren eller åklagaren förordna att försändel- sen ska hållas kvar på befordringsföretaget till dess frågan om be- slag har avgjorts. Om en sådan försändelse har tagits i beslag ska mottagaren och eventuellt avsändaren underrättas om beslaget så snart det kan ske utan men för utredningen. Underrättelse om beslag av andra föremål än sådana försändelser ska alltid utan dröjsmål lämnas till den från vilken beslaget sker. Regeln om att den som berörs av ett beslag ska underrättas om åtgärden syftar framför allt till att ge den berörde möjlighet att i bevaka sin rätt, t.ex. genom att begära rättens prövning av beslaget. Därför är det å ena sidan viktigt att underrättelsen lämnas . Å andra sidan kan en underrättelse vara till men för utredningen. Avvägningen mellan effektivitets- och integritetsintres- sen har lett till att underrättelse om beslag som huvudregel ska lämnas utan dröjsmål. Då det gäller beslag av framför allt försändelser har det emellertid ansetts att man i vissa fall bör kunna avvakta med underrättelsen för att inte syftet med åtgärden ska omintetgöras, t.ex. vid kontrollerad leverans. I princip kan frågan om beslagets bestånd komma under rättens prövning endast på begäran av den som har drabbats av beslaget. För att denne ska kunna utnyttja möjligheten att begäran rättens prövning, måste det ske en underrättelse om beslaget. Även om underrättelsen kan utformas på ett sådant sätt att man inte lämnar ut mer information än vad som behövs för att den som har drabbats av beslaget ska kunna ta till vara sin rätt, kan en omedelbar under- rättelse ändå ibland vara till skada för utredningen (se SOU 1995:47 s. 424 ff.). Blotta vetskapen hos en misstänkt eller annan om att det har skett en tvångsåtgärd från de brottsutredande myndigheternas sida kan alltså vara till skada för den fortsatta utredningen. finns även en möjlighet att ta i beslag före- mål som skäligen kan antas ha betydelse för utredning om förver- kande av utbyte av brottslig verksamhet. Denna möjlighet framgår av 27 kap. 1 § första stycket andra meningen RB. I finns inga särskilda regler om tillträde till privata rum eller beslag i samband med infiltrationsoperationer. Om ett föremål ska tas i beslag i samband med en infiltrationsoperation tillämpas vanliga beslagsregler. I samband med införandet av reglerna om täckoperationer (motsv. infiltrationsoperationer) infördes i polislagens 3 kap. 31a § en be- stämmelse som anger att täckoperation är tillåten i en bostad om tillträdet eller vistelsen sker under aktiv medverkan av den som an- vänder bostaden och att det beträffande husrannsakan gäller vad som bestäms om sådan i tvångsmedelslagen. I den proposition som föregick lagändringen (RP 34/1999 rd) redogjordes för att täckoperationer inte berättigade till t.ex. hemlig husrannsakan. Däremot hade den person som företog en täck- operation rätt att gå in i en persons bostad genom att utnyttja sin täckidentitet i syfte att förhindra att bli avslöjad. Likaså framhölls att den som företog en täckoperation hade rätt att utföra sitt upp- drag i en persons bostad, om vistelsen skedde under medverkan av den som använde bostaden, något som ansågs tillåtet redan enligt gällande rätt om verksamheten baserade sig på ett tillstånd. Med uttrycket under medverkan av avsågs alla uttalade eller tysta vilje- yttringar, utifrån vilka det kunde tolkas som att personen hade god- känt tillträdet eller vistelsen i bostaden. I propositionen konstaterades vidare att bestämmelserna om täck- operationer inte berättigade till teknisk observation (som reglera- des i polislagen och tvångsmedelslagen). Däremot ansågs det inte utgöra sådan teknisk observation att en polisman under en täckopera- tion medför en anordning för teknisk avlyssning, optisk övervakning eller teknisk spårning för att säkerställa den personliga säkerheten. Med hänvisning till att det t.ex. ansågs tillåtet att banda sina egna samtal var detta överensstämmande med gällande rätts- läge. I utskottsbehandlingen i det finska parlamentet framförde Grund- lagsutskottet (GrUU 5/1999 rd s. 6) synpunkter på att det av pro- positionen framgick att alla uttalade eller tysta viljeyttringar, utifrån vilka det kunde tolkas som att personen hade godkänt tillträdet eller vistelsen i bostaden var nog för att uppfylla kriteriet "medver- kan". Av konstitutionella skäl ansåg dock att det var nödvändigt att skilja mellan om det varit den som använder bostaden eller en polisman förklädd till exempelvis hantverkare som varit den avgjort aktivaste när det gällde tillträde till bostaden. Utskottet menade att fall av det sistnämnda slaget inte kan anses godtagbara med hänsyn till det i grundlagsfästa skyddet för hemfriden. beaktade i sitt betänkande (FvUB 17/2000 rd s. 6) ovannämnda synpunkter från och före- slog att förslaget skulle ändras så att täckoperation i en bostad är tillåten bara om tillträdet eller vistelsen sker under aktiv medverkan av den som använder bostaden. Som framgår ovan är det så bestäm- melsen slutligen utformades. har föreslagit (se 2009:2 s. 872) att bestämmelsen ska tas in i 10 kap. 25 § tvångsmedelslagen utan andra ändringar i sak än ett förtyd- ligande av att täckoperation är tillåten i en bostad bara om tillträdet eller vistelsen sker under aktiv medverkan av den som använder bostaden. När det gäller möjligheterna för polismän som arbetar under täck- mantel att vistas i privata hem eller andra skyddade miljöer finns inga särskilda begränsningar annat än vad som allmänt gäller för genomförande av infiltrationsoperationer. Det norska Politimetodeutvalget konstaterade visserligen i betän- kandet NOU 2004:6 att integritetsintrånget när polisen använder sig av infiltration för att få tillgång till privata rum kunde anses vara så stort att infiltrationsoperationer bl.a. därför borde lagregleras för att inte riskera att stå i strid med artikel 8. Förslaget har dock inte lett till lagstiftning. Av 110c § Strafprozessordnung framgår att poliser under täckmantel får gå in och vistas på privat område med samtycke från t.ex. ägaren eller annan berättigad person. Användningen av infiltrationsopera- tioner där en polis under täckmantel går in eller vistas på privat om- råde som inte är allmänt tillgängligt kräver rättens tillstånd enligt 110b § (2) Strafprozessordnung. 7.3.1Behovet av en reglering Bedömning: Den nuvarande ordningen kan inte anses stå i strid med eller med den nya lydelsen av 2 kap. 6 § RF. Det föreligger dock, med hänsyn till framför allt utveck- lingen av praxis, skäl att införa ett uttryckligt lagstöd, förenat med ett krav på tillstånd, när brottsbekämpande myndigheter genom vilseledande åtgärder bereder sig tillträde till vissa särskilt skyddade utrymmen. Någon särskild reglering avseende beslagssituationer under en infiltrationsoperation bör inte införas. Det finns däremot ett behov av att införa en generell möjlig- het för brottsbekämpande myndigheter att avvakta med under- rättelser om beslag. kommer en polisman som arbetar under täckmantel att hamna i situationer där det kan diskuteras om operationen inne- bär en inskränkning av rättigheter enligt eller regeringsformen. En typisk sådan situation är när en polisman under täckmantel blir inbjuden till någons bostad. Att acceptera en sådan inbjudan kan vara ett viktigt delmål i en infiltrationsoperation men kan också vara mer eller mindre viktigt bara för att kunna upprätt- hålla täckmanteln. De regler som främst kan anses vara berörda av detta är rätten till privatliv enligt artikel 8 i samt i viss mån skyddet mot husrannsakan och liknande intrång i 2 kap. 6 § RF. Som framgår av praxisgenomgången (se bilaga 3–4 avsnitt 5.2.3) kan det inte anses föreligga ett absolut krav på lagstöd för att en polisman under täckmantel ska få gå in i någons bostad. kan det anses föreligga ett sådant krav enligt 2 kap. 6 § RF, varken i nu gällande eller den lydelse som kommer att gälla från . Däremot finns det enligt utredningen goda skäl till att ändå föreslå en sådan reglering. Det främsta skälet är att en sådan reglering får anses stå i linje med den utveckling som Europa- domstolens praxis ger vid handen, när det gäller krav på ökat lag- stöd för sådana polisiära åtgärder som kan innebära inskränkningar av de skyddade rättigheterna. Mot detta kan ställas att åtgärden att under täckmantel gå in i någons bostad efter att ha blivit inbjuden ansetts innefattas i polisens allmänna spaningsbefogenheter enligt polislagen. Även detta synsätt har fog för sig. Vid en inter- nationell utblick kan man se att liknande reglering finns i och har tidigare föreslagits, men inte införts, i . Utredningen gör sammantaget bedömningen att övervägande skäl ändå talar för en särskild lagreglering. När det gäller beslag förhåller det sig dock annorlunda. Såvitt utredningen har kunnat erfara finns det inga särskilda frå- gor med anknytning till beslagsbegreppet i sig eller förutsättning- arna för beslag som medför problem när det gäller beslag i samband med infiltrationsoperationer. Inte heller framstår förutsättningarna för att besluta och verkställa beslag som något särskilt problem. Det finns därför inte heller någon grund för utredningen att föreslå en specialreglering för beslag som verkställs under infiltrations- operationer. Det finns däremot när det gäller beslag som verkställs i samband med en infiltrationsoperation problem med den underrättelseskyl- dighet som föreligger vid beslag. Detta problem är emellertid inte begränsat till situationer vid infiltrationsoperationer. Att beslag genomförs är av grundläggande bety- delse för ett framgångsrikt utredningsresultat. Ett stort problem när beslag genomförs utan att den från vilket beslaget sker är närvarande kan vara att personen ska underrättas om åtgärden. Det kan innebära att personen kommer att ges möjlighet att genomföra åtgärder som direkt skulle kunna motverka det brottsbekämpande arbetet. Det finns därför ett behov av att införa en generell möjlig- het för brottsbekämpande myndigheter att avvakta med underrät- telser om beslag. 7.3.2Tillträde till vissa utrymmen Vad ska befogenheten avse? Förslag: Polisen ska, efter särskilt tillstånd, genom vilseledande åtgärder få bereda sig tillträde till bostad, annat hus, rum eller ställe som inte är tillgängligt för allmänheten. Som framgår i avsnitt 7.3.1 ovan gör utredningen bedömningen att det bör införas uttryckligt lagstöd för att en polis inom ramen för en infiltrationsoperation ska få ta sig in och vistas i vissa skyddade områden. Det område som bör omfattas av bestämmelsen är för det första bostäder. Med bostad avses sådana utrymmen som omfattas av bestämmelsen om hemfridsbrott i 4 kap. 6 § första stycket BrB. Vid sidan om bostad omfattar skyddet annat hus, rum eller ställe som inte är tillgängligt för allmänheten. Med det avses utrymmen som omfattas av bestämmelsen om olaga intrång i 4 kap. 6 § andra stycket BrB. Det bör, för att åtgärden ska få vidtas, krävas att det fattas ett särskilt beslut om tillstånd till åtgärden. Närmare om beslutsbefo- genheterna framgår nedan. När ska befogenheten få användas? Förslag: Tillstånd ska få ges endast om skälen för tillträdet upp- väger det men som det kan innebära för allmänna eller enskilda intressen. Att en polisman under täckmantel går in i en bostad som han eller hon blir inbjuden till kan som ovan framhållits anses utgöra ett visst integritetsintrång.