sou · GXB368d2 · 2010-01-01 00:00:00 — I de fall en ny reglering som innebär en inskränkning av kom- munernas handlingsutrymme föreslås, bör det prövas om skälen för den tänkta regleringen motiverar det intrång i den kommunala självstyrelsen som regleringen innebär. En sådan prövning bör också innefatta en prövning av om det syfte som den föreslagna regleringen tar sikte på kan uppnås på ett för det kommunala själv- bestämmandet mindre ingripande sätt än det som föreslås.16 Utredningens förslag innebär i de flesta fall att de föreslagna bestämmelserna inte utformas på ett mer detaljerat sätt än vad som gäller för motsvarande bestämmelser i och LVU. På dessa områden påverkas därmed inte relationen mellan stat och kommun. I vissa fall föreslår utredningen att frågor som regleras i SoF i stället ska regleras i lag. Inte heller i dessa situatio- ner innebär förslagen några konsekvenser för självstyrelsen. Det förhållandet att utredningen föreslår en ny särskild lag om stöd och skydd för barn och unga innebär inte att balansen mellan stat och kommun förskjuts. Frågan om i vilken lag bestämmelserna 16 Jfr (SOU 2008:125) förslag, s. 538 f. placeras har i sig inte någon betydelse för statens styrning av kom- munernas verksamhet. På några områden föreslår utredningen emellertid bestämmelser som innebär en mer precis reglering av verksamhet. Det rör sig om frågor där utredningen bedömer att en högre detal- jeringsgrad i regleringen är nödvändig utifrån det övergripande intresset att stödja och skydda barnet eller den unge och där erfa- renheterna visat att detta också är påkallat. Ett exempel på detta är samhällets ansvar för placerade barn och unga. Det rör sig bl.a. om att socialnämnden ska ha en skyldighet att utse en särskild social- sekreterare som ansvarar för kontakterna med barnet samt att denna ska besöka barnet minst . Ett annat exem- pel är frågan om utbildning och erfarenhet beträffande socialsek- reterare vars arbetsuppgifter innefattar myndighetsutövning i fråga om barn och unga. I ytterligare några fall motsvarar utredningens förslag vad som gäller enligt praxis. I dessa fall blir förslagens effekter på den kommunala självstyrelsen i praktiken begränsade, även om de innebär en tydligare reglering i lag. Så är exempelvis fallet med den skyddsbedömning som socialnämnden förväntas göra när en anmälan om att ett barn misstänks fara illa kommit in till nämnden. förutsätts nämnden göra en omedelbar bedömning av barnets behov av skydd. En reglering av detta i lag innebär därför i praktiken inte någon större skillnad på de krav som i detta sam- manhang ställs på nämnden. Sammanfattningsvis föreslår utredningen inom vissa områden bestämmelser som höjer detaljeringsgraden i lagen. Det sker endast där det anses motiverat utifrån intresset att stödja och skydda bar- net eller den unge och handlar i synnerhet om de situationer där socialnämnden i samband med en placering eller på annat sätt kan sägas ha tagit på sig ett särskilt ansvar för barnet eller den unge. Det är utredningens bedömning att de förbättringar för barnet eller den unge som utredningen härigenom önskar uppnå inte kan åstadkommas på ett sätt som är mindre ingripande för det kommu- nala självbestämmandet. Utredningens förslag till lag om stöd och skydd för barn och unga innebär att merparten av de bestämmelser i som rör den sociala barn- och ungdomsvården flyttas över till LBU. När det gäller de nuvarande bestämmelserna i innebär förslaget att samtliga bestämmelser i den lagen förs över till LBU. Som framgår av över- gångsbestämmelserna innebär förslaget därmed att LVU upphör att gälla som den nya lagen träder i kraft. Det finns följakt- ligen inte något författningsförslag som visar på förslag till ändringar i LVU. Utöver SoL och LVU innebär utredningens förslag materiella ändringar i ytterligare några författningar. Det gäller offentlighets- och sekretesslagen (2009:400), SoF, förordningen (1999:1134) om belastningsregister och förordningen (1999:1135) om misstanke- register. Även dessa förslag kommenteras i författningskommen- taren. När det gäller andra författningar som kan påverkas av utredningens ändringsförslag, t.ex. genom att de innehåller hänvis- ningar till bestämmelser som förs över från SoL eller LVU till den nya lagen, har någon fullständig genomgång inte gjorts. En redo- visning av samtliga sådana redaktionella följdändringar skulle på ett i det närmaste oproportionerligt sätt tynga betänkandet. Utöver ändringar i sak och mer redaktionella ändringar har vissa språkliga justeringar skett i de paragrafer som varit aktuella för översyn till följd av förslaget om LBU. Det rör sig då om språkliga anpassningar eller moderniseringar av den typ som alltid görs i lag- stiftningsärenden. Exempel på sådana är att skall har ersatts av ska. Den typen av återkommande ändringar, som inte har någon betydelse för bestämmelsens tillämpning, kommenteras inte sär- skilt i anslutning till varje paragraf. Med anledning av att förslaget till LBU utgör ett förslag till en helt ny lag återges den fullständiga författningstexten i LBU i ome- delbar anslutning till författningskommentaren. Beträffande övriga författningskommentarer anges endast paragrafnummer för de aktuella ändringsförslagen. Lag (0000:000) om stöd och skydd för barn och unga I kap. 5 i betänkandet har utredningens överväganden när det gäller lagens uppbyggnad och konstruktion redovisats. Där framgår att utredningens principiella utgångspunkter för lagens utformning varit att den ska vara användarvänlig, dvs. lättillgänglig och förståe- lig för den enskilde, samt att den ska ha ett tydligt barnperspektiv och skapa goda förutsättningar för en rättssäker hantering av de ärenden som omfattas av lagen. För att underlätta tillgängligheten och förståelsen av lagen har förslaget utformats på så sätt att bestämmelserna återfinns huvud- sakligen i kronologisk ordning utifrån hur ett ärende handläggs. Det innebär att bestämmelser om anmälningsskyldighet placerats före bestämmelser om utredningen, vilka i sin tur följs av bestäm- melser angående beslut om insatser, osv. Bestämmelser som inte främst berör den enskilde har som utgångspunkt lämnats utanför lagen. Dessa finns kvar på sin ursprungliga plats i SoL, som därmed i viss utsträckning kommer att innehålla bestämmelser som omfat- tar även barn och unga. Utredningens förslag innebär att bestämmelser från olika för- fattningar, främst från SoL och LVU, förs samman i LBU. Ett stort antal av bestämmelserna har redan av denna anledning behövt juste- ras och anpassas till sitt nya sammanhang i LBU. Detta har gjorts för att undvika regler som överlappar varandra eller som inte passar ihop. Förslaget har också inneburit en språklig anpassning eftersom bestämmelserna från olika författningar inte sällan är formulerade på olika sätt och utifrån olika utgångspunkter. För att underlätta läsförståelsen av de enskilda bestämmelserna har omfångsrika para- grafer i vissa fall också delats upp på flera mindre paragrafer. Exempelvis föreslås att den nuvarande bestämmelsen om anmäl- ningsskyldighet i 14 kap. 1 § SoL delas upp och ersätts av fyra olika paragrafer i . Eftersom bestämmelserna från LVU överförs till den nya lagen, kommer denna att reglera både frivilliga insatser och insatser som kan ges utan samtycke. Många av de bestämmelser som finns i SoL gäller både frivilliga och tvingande insatser. Detta beror på att handläggningen av ett ärende i princip är densamma fram till dess det framgår att erforderligt samtycke inte kan lämnas till någon nödvändig insats. På motsvarande sätt kommer det även i LBU att finnas många bestämmelser som är gemensamma för samtliga insat- ser, oberoende av om dessa slutligen kommer att ges med eller utan samtycke. Den helt genomgående principen i lagen är dock att utgångspunkten för verksamhet alltid är frivillighet och att insatserna i varje enskilt fall ska värna respekten för männi- skors självbestämmande och integritet. Lagen är indelad i 14 kapitel. Dessa har följande rubriker: Kommunens ansvar och insatser Särskilt om barns och ungas rättigheter Vård utanför det egna hemmet Vård i särskilt ungdomshem 1 kap. Mål och tillämpningsområde I lagens inledande kapitel slås fast att lagen innehåller bestämmelser om insatser och andra åtgärder inom som rör barn och unga, med undantag för ekonomiskt bistånd som alltjämt regleras i SoL. Här slås också fast att lagen är en speciallag i förhål- lande till SoL. I kapitlet formuleras vidare målet med verksamheten enligt lagen. Här anges även att de insatser som ges enligt lagen ska bygga på respekt för människors självbestämmanderätt och integritet samt att insatserna så långt möjligt ska utformas och genomföras i samförstånd med barnet eller den unge och hans eller hennes vård- nadshavare. Denna lag innehåller bestämmelser om insatser och andra åtgärder inom som rör barn och unga. Lagen gäller inte frågor om ekonomiskt bistånd. Om inte annat följer av denna lag, gäller bestämmelserna i social- tjänstlagen (2001:453). Av 4 § lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktions- hindrade följer att den lagen inte innebär någon inskränkning i de rättigheter som barn och unga med funktionshinder kan ha enligt denna lag. Paragrafen reglerar lagens tillämpningsområde. I första stycket anges att den omfattar insatser och andra åtgärder inom som rör barn och unga. De åtgärder som här avses är sådana som primärt tar sikte på barnet eller den unge. Det förhållandet att en eventuell insats, t.ex. föräldrastöd, omfattar även föräldern innebär inte att lagen inte är tillämplig. Tvärtom är avsikten att insatser enligt lagen mycket väl kan inkludera föräldrarna. Så länge insat- serna i fråga har direkt anknytning till barnet blir lagens bestäm- melser tillämpliga. Däremot faller stöd och behandling som föräld- rar kan vara i behov av oberoende av barnet, t.ex. på grund av miss- bruksproblem, utanför denna lag, även om en förälders missbruk i allra högsta grad påverkar barnets situation. Sådana insatser till vuxna behandlas i stället, i enlighet med vad som gäller , enligt bestämmelserna i . Begreppen barn och unga regleras i 3 §. Med barn avses och med unga avses alla . Av första stycket framgår också att lagen inte gäller frågor om ekonomiskt bistånd. Sådana frågor behandlas i stället enligt bestämmelserna i (jfr 7 kap. 2 § som uttryckligen hänvisar till SoL). För det fall socialnämnden i samband med en ansökan om ekonomiskt bistånd uppmärksammas på att barnet eller den unge kan vara i behov av någon stöd- eller hjälpinsats enligt denna lag, bör emellertid en utredning enligt denna lag inledas. Det förhållan- det att kontakten med inletts som en fråga om eko- nomiskt bistånd enligt SoL påverkar alltså inte tillämpligheten av LBU när frågor som omfattas av denna lag aktualiseras. I andra stycket anges att bestämmelserna i tillämpas i den mån annat inte följer av denna lag. Bestämmelsen innebär att det i första hand är denna lag som ska tillämpas när det gäller frågor om insatser och andra åtgärder inom som rör barn och I den mån tillämpliga regler inte finns här, träder SoL in. Be- stämmelserna i SoL gäller alltså endast såvida denna lag inte inne- håller särskilda bestämmelser för den aktuella frågan. Exempel på sådana tillämpliga bestämmelser i är de som avser delegation, gallring och tillsyn. Tredje stycket anknyter till bestämmelserna i . I 4 § LSS anges att den lagen inte innebär någon inskränkning i de rättigheter som den enskilde kan ha enligt någon annan lag. Av den bestäm- melsen följer att de personer som enligt LSS har rätt till särskilda insatser alltjämt har kvar de rättigheter som kan gälla enligt mer generellt verkande lagar, t.ex. SoL. Syftet med bestämmelsen i tredje stycket är att uppmärksamma att barn och unga med funk- tionshinder kan omfattas av både LSS och LBU samt att LSS inte innebär någon inskränkning i de rättigheter som barnet eller den unge kan ha enligt LBU. Det följer av utformningen av LSS att LBU i sin tur inte heller innebär någon inskränkning i de rättig- heter som barnet eller den unge kan ha enligt LSS. Målet med verksamheten enligt denna lag är att barn och unga ska kunna växa upp under trygga och goda förhållanden. För att uppfylla målet ska socialnämnden tillsammans med myndigheter och andra samhällsorgan särskilt uppmärksamma barn och unga som far illa eller riskerar att fara illa. Bestämmelsen är ny. Den motsvarar dock till viss del 5 kap. 1 § för- sta strecksatsen SoL. I bestämmelsen anges det övergripande målet med verksamheten enligt denna lag. Formuleringen avser att slå fast en allmän rätt för barn och unga att växa upp under trygga och goda förhållanden. Andra meningen anger att målet med verksamheten även om- fattar andra myndigheter och samhällsorgan som arbetar med barn och unga. Att uppmärksamma barn och unga som far illa eller ris- kerar att fara illa är ett gemensamt samhällsansvar. Verksamheter som förskola, skola och hälso- och sjukvård har ett stort ansvar för att, inom ramen för sina respektive kompetensområden, tillgodose behoven hos barn och unga som far illa eller riskerar att fara illa. Även i polisens brottsförebyggande arbete, den allmänna fritids- och kulturverksamheten m.m., ska barn som riskerar att fara illa uppmärksammas. Av 2 kap. 4 § SoL framgår att vad som sägs om socialnämnd, i förekommande fall gäller den eller de nämnder som kommunen utsett att fullgöra kommunens uppgifter inom . Vad som sägs i 2 kap. 4 § SoL gäller även för denna lag. Med barn avses i denna lag varje människa under . Med unga avses varje människa under . Bestämmelsen definierar begreppen barn och unga som de används i denna lag. Barn definieras som varje människa under . Defi- nitionen motsvarar den som finns i 1 kap. 2 § SoL och överens- stämmer med vad som gäller enligt . Med unga avses, som framgår av bestämmelsen, varje människa under . Begreppet unga omfattar därmed alltså även dem under . Begreppet ung person används i lagen som obestämd form singularis av unga. På motsvarande sätt används den unge som bestämd form singularis av unga. I de fall inget annat anges gäller bestämmelserna i denna lag alla , dvs. barn och unga. Flera bestämmelser är emellertid begränsade till en viss åldersgrupp eller anger vissa regler för vissa grupper. Ett exempel är 4 kap. 3 § som anger att barn som har fyllt har rätt att själva föra sin talan. Ett annat exempel är 8 kap. 12 § som anger att socialnämnden under vissa förutsättningar får besluta att den som är ska omhändertas. insatser enligt denna lag ska bygga på respekt för män- niskors självbestämmanderätt och integritet. Insatser för barn och unga ska så långt möjligt utformas och genomföras i samförstånd med barnet eller den unge och hans eller hennes vårdnadshavare. Vård och vissa andra åtgärder kan dock beslutas även utan sam- tycke under de förutsättningar som anges i denna lag. Paragrafen motsvarar delvis 1 kap. 1 § tredje stycket och 3 kap. 5 § första stycket SoL samt 1 § LVU. Den slår fast att verksamheten enligt denna lag ska ha sin utgångspunkt i rätten för den enskilde att själv bestämma över sin situation. långt möjligt ske på frivillig väg. Åtgärder utan samtycke kan bli aktuella endast i vissa särskilt angivna undantagsfall i syfte att skydda barnet eller den unge. Sådana åtgärder regleras huvudsak- ligen i 8 kap. Paragrafen anger också att insatser så långt möj- ligt ska utformas och genomföras i samförstånd med barnet eller den unge och hans eller hennes vårdnadshavare. Syftet med detta är att betona barnets eller den unges, och i förekommande fall även vårdnadshavarens, delaktighet i handläggning och utformning av olika insatser. 2 kap. Kommunens ansvar och insatser Kapitlet innehåller bestämmelser om kommunens övergripande ansvar för barn och unga som far illa eller riskerar att fara illa, men även om socialnämndens ansvar för vissa särskilt angivna grupper. I syfte att skapa en överskådlig reglering av olika kommuners ansvar, innehåller kapitlets andra paragraf en uppräkning av de bestämmelser som är mest centrala när det gäller att identifiera vil- ken kommun som har huvudansvaret för i ett visst fall. I denna paragraf finns därför hänvisningar till bestämmelsen i SoL om kommunens yttersta ansvar men även till bestämmelser om ansvaret när barn och unga placeras i en annan kommun eller när familjen flyttar från en kommun till en annan. Kapitlet innehåller också översiktliga bestämmelser om kom- munens olika insatser. Det finns här bestämmelser bl.a. om före- byggande insatser och om behovsprövade insatser. Dessa bestäm- melser anger insatserna som sådana, oavsett om insatserna sedan erbjuds som frivilliga insatser eller om de ges som insatser utan samtycke. I kapitlet finns slutligen vissa övriga uppgifter för kommen. Det rör sig om bestämmelser angående samarbetssamtal, brottsoffer, medling, m.m. ska i samarbete med hemmen se till att barn och unga som far illa eller riskerar att fara illa får det stöd och skydd som de behöver. Om hänsynen till barnets eller den unges bästa motiverar det ska nämnden se till att barnet eller den unge får vård, fostran och behandling utanför det egna hemmet. Bestämmelsen motsvarar i huvudsak 5 kap. 1 § femte strecksatsen SoL. Dock har barn och ungdom som riskerar att utvecklas ogynnsamt ersatts av barn och unga som far illa eller riskerar att fara illa. Det senare är ett samlande begrepp för barn och unga i utsatta situationer, oavsett om riskfaktorerna har sin grund i hem- situationen eller är föranledda av den unges beteende och livssitua- tion i övrigt. I syfte att underlätta läsförståelsen har den tidigare meningen delats upp i två meningar. I andra meningen har dess- utom ordet behandling införts. Ändringen är gjord för att orda- lydelsen bättre ska motsvara vad som gäller i praktiken . Någon ändring i sak är dock inte avsedd. Syftet med bestämmelsen är att beskriva socialnämndens ansvar för barn och unga utifrån målet med verksamheten enligt 1 kap. 2 §. Som rubriken anger behandlas här ansvaret på ett övergripande plan. Mer konkreta och precisa bestämmelser finns i andra para- grafer i lagen. I 2 kap. 2 § socialtjänstlagen (2001:453) anges att kommunen har det yttersta ansvaret för att de som vistas i kommunen får det stöd och den hjälp som de behöver. I 16 kap. 1 § samma lag finns bestämmelser om överflyttning av ett ärende om vård eller annan åtgärd till en annan kommun. I 16 kap. 2 § socialtjänstlagen samt i 6 kap. 4 § och 9 kap. 18 § denna lag finns bestämmelser om ansvar i vissa fall för annan kom- mun än den som barnet eller den unge vistas i. Första stycket hänvisar till regleringen i 2 kap. 2 § SoL, som stadgar att kommunen har det yttersta ansvaret för att de som vistas där får det stöd och den hjälp som de behöver. I samma stycke hänvisas till reglerna om överflyttning av ärende som finns i 16 kap. 1 § SoL. Genom den aktuella bestämmelsen i 16 kap. 1 § SoL regleras ansva- ret vid överflyttning av ett ärende från en kommun till en annan. Även de bestämmelser som berörs i andra stycket reglerar för- delningen av ansvaret mellan olika kommuner. I 16 kap. 2 § SoL föreslås ändringar som syftar till att anpassa den bestäm- melsen till såväl de ärenden som finns kvar i SoL som de som regle- ras här i LBU. I 1 kap. 1 § denna lag finns en generell hänvisning till bestäm- melserna i SoL. De uttryckliga hänvisningar som görs i denna para- graf ska därför ses som en särskild påminnelse om att kommunens ansvar i dessa fall även gäller verksamhet rörande barn och unga. Genom att i denna paragraf hänvisa till de här aktu- ella bestämmelserna lyfts dessa också fram på ett tydligare sätt. Det är av största vikt att det klart framgår vilken kommun som har ansvar för att tillgodose behovet av stöd och skydd till ett enskilt barn och att ansvaret vid behov och under tydliga former överläm- nas till en annan socialnämnd. ska i frågor som rör barn och unga som far illa eller riskerar att fara illa samverka med samhällsorgan, organisationer och andra som berörs. I fråga om utlämnande av uppgifter gäller de begränsningar som följer av 12 kap. denna lag och av offentlighets- och sekretesslagen (2009:400). Nämnden ska aktivt verka för att samver- kan kommer till stånd. Bestämmelsen motsvarar 5 kap. 1 a § SoL. Dock har och unga lagts till för att benämningen av målgruppen ska vara enhetlig i lagen. I förarbetena till nuvarande bestämmelse görs ingen uttryck- lig begränsning till dem under . Det är naturligt att samver- kansskyldigheten omfattar den grupp av barn och unga som social- nämnden har ett särskilt ansvar för. Det är också en anpassning till rådande praxis i kommunerna. Tillägget ska således inte ses som en utökning av ansvaret i förhållande till den nu gällande bestämmel- sen utan endast som ett förtydligande. ska tillsammans med samhällsorgan, organisationer och andra som berörs uppmärksamma och motverka miljöer som är skadliga för barn och unga. Bestämmelsen är ny. Den är inriktad på barn och unga och avser att tydliggöra socialnämndens ansvar för att arbeta strukturinriktat, dvs. uppmärksamma och motverka skadliga uppväxtmiljöer för barn och unga på samhällsnivå. Detta allmänt förebyggande arbete bedrivs tillsammans med andra samhällsorgan, organisationer och övriga berörda, inte minst föräldrar. I SoL finns generella bestäm- melser om socialnämndens förebyggande arbete, exempelvis att nämnden ska medverka i samhällsplaneringen och tillsammans med andra främja goda miljöer, bedriva uppsökande verksamhet samt informera om . Enligt 3 kap. 1 § SoL har socialnämn- den också ansvar för att skapa en god samhällsmiljö och goda för- hållanden för barn och unga. ska bedriva uppsökande och annat förebyggande arbete för att förhindra att barn och unga far illa. Nämnden ska aktivt arbeta för att förebygga och motverka miss- bruk bland barn och unga av alkoholhaltiga drycker, andra berus- ningsmedel eller beroendeframkallande medel samt dopningsmedel. Paragrafens första stycke är nytt. Nämndens ansvar för förebyg- gande arbete avser här främst den selektiva nivån, dvs. arbete med barn och unga som kan anses tillhöra en riskgrupp. Dessa insatser genomförs som regel i samverkan med andra verksamheter. Be- stämmelsen omfattar bl.a. nämndens ansvar för att bedriva upp- sökande arbete för att förhindra att barn och unga far illa. Andra stycket lyfter fram nämndens ansvar för alkohol- och drogförebyggande arbete riktat till barn och unga och motsvarar 5 kap. 1 § fjärde strecksatsen SoL. Kommunen får erbjuda allmänna öppna insatser till barn, unga och deras föräldrar utan föregående behovsprövning. Bestämmelsen är ny. Den avser att tydliggöra den möjlighet som kommunen har att genom öppna verksamheter erbjuda lättillgäng- ligt och tidigt stöd inom ramen för sin förebyggande verksamhet. Sådana allmänna öppna verksamheter, som brukar benämnas ser- vice eller råd och stöd, kan ges i form av rådgivningsverksamhet, t.ex. föräldrarådgivning, eller ett program, t.ex. en gruppverksam- het för barn och unga eller föräldrastöd, som följer en viss given modell. Begreppet allmänna insatser innebär att insatserna förut- sätts vara öppna för alla som tillhör den grupp verksamheten i fråga vänder sig till. De föregås inte av någon individuell behovsprövning eller särskild anpassning till den enskildes behov eller förutsätt- ningar. I de fall insatsen föregås av ansökan eller anmälan och krä- ver en individuell behovsprövning ska kommunen i stället besluta om en insats i form av bistånd, om förutsättningar för bistånd är uppfyllda i övrigt. ska ha tillgång till öppna insatser för att kunna möta barns, ungas och deras föräldrars olika behov. Bestämmelsen är ny. Den syftar till att tydliggöra nödvändigheten av att det finns öppna insatser att tillgå, utifrån barns, ungas och deras föräldrars olika behov, utöver de insatser som nämns i 8 §. Bestämmelsen avser inte att ställa förändrade eller högre krav på kommunerna generellt sett. Den innebär inte heller att kommunen måste bedriva alla öppna insatser i egen regi.