sou · GXB375 · 2010-01-01 00:00:00 — Det är, i vart fall när det gäller frågan om ett nyfött barn ska folkbokföras, förhållandena i födelseögonblicket som är de avgörande.57 Detsamma torde vara fallet även i fråga om var ett nyfött barn ska folkbokföras. Rätt folkbokföringsort för ett nyfött barn är helt följdriktigt också moderns eller faderns folkbokföringsort. Rätt folkbokföringsort kan emellertid enligt dagens lydelse av 6 § också vara där en förälder enligt 1 kap. 9 § är folkbokförd. Det gäller under förutsättning att modern inte är folkbokförd. Detta innebär att bestämmelsen om rätt folkbokföringsort i detta fall pekar ut en folkbokföringsort för nyfödda barn som enligt 2 § över huvud taget inte ska folkbokföras. Om rekommendation följs finns det i födelse- ögonblicket inte någon annan förälder än den kvinna som har fött barnet. För att ett barn ska kunna folkbokföras krävs vidare att det har en vårdnadshavare, 2 §. Om rekommendationen inte följs krävs därför ändå att barnet har en vårdnadshavare för att kunna bli 2004/05:137 s. 49. 56SOSFS 2007:4 om fastställande av faderskap. 1997/98:9 s. 113. Den kvinna som ska anses vara förälder till barnet blir inte vårdnadshavare till barnet förrän efter bekräftelse eller dom, som kan ske tidigast efter födelsen. Det är därför inte aktuellt att låta barnets folkbokföringsort styras av den kvinna som enligt bekräftelse eller dom är att anse som förälder. Hänvisningen i 6 § tredje stycket till bestämmelsen i är därmed utan betydelse och ska inte vara kvar. Något skäl att i övrigt ändra nuvarande regler om barns födelsehemort finns inte. Bedömning: Nuvarande regler ska vara kvar: –En person ska folkbokföras på den fastighet och i den kommun där han eller hon är att anse som bosatt. –En person som är folkbokförd på en fastighet som innehåller flera bostadslägenheter ska folkbokföras också på lägenhet. –En person anses vara bosatt på den fastighet där han eller hon regelmässigt tillbringar eller, när byte av bostad har skett, kan antas komma att regelmässigt tillbringa sin dygnsvila. Huvudregeln för folkbokföring är att en person ska folkbokföras på den fastighet och i den territoriella församling där han eller hon är att anse som bosatt (6 § första stycket). Vidare ska personer som bor i en fastighet med mer än en bostad folkbokföras också på lägenhet (6 § andra stycket). En person anses enligt 7 § första stycket i första hand vara bosatt på den fastighet där han eller hon regelmässigt tillbringar eller, när byte av bostad har skett, kan antas komma att regelmässigt tillbringa sin dygnsvila. Som ovan nämnts anser vi att bosättningen även ska vara det anknytningskriterium som ska gälla för folkbokföringen. En viktig princip för våra överväganden och förslag är också att enskilda ska vara folkbokförda där de faktiskt är bosatta. Det finns därför enligt vår mening inte något skäl att frångå den ordning som gällt som grund för folkbokföringen. Som nämnts har vi föreslagit att en person inte längre ska vara folkbokförd i församling utan att folkbokföring i stället ska ske i kommun. Utgångspunkten enligt vårt förslag är således att en person alltjämt ska folkbokföras på den fastighet och därutöver i den kommun där han eller hon är att anse som bosatt. Huvudregeln när det gäller att bestämma var en person anses vara bosatt föreslås liksom vara att det är på den fastighet där han eller hon regelmässigt tillbringar eller, när byte av bostad har skett, kan antas komma att regel- mässigt tillbringa sin dygnsvila. Likaså är vår mening att reglerna om folkbokföring på lägenhet ska vara kvar oförändrade. Ordet bosatt har ändrats till folkbokförd, för att tydliggöra att bestäm- melsen gäller alla som folkbokförs, oavsett med stöd av vilken bestämmelse folkbokföringen har skett. Från dessa regler kommer alltjämt att finnas vissa undantag, som diskuteras nedan. Bedömning: Regeln, att man anses regelmässigt tillbringa sin dygnsvila på en fastighet där man tillbringar dygnsvilan minst en gång eller i samma omfattning men med annan förläggning i tiden, ska vara kvar. Förslag: Den som kan anses vara bosatt på fler än en fastighet anses vara bosatt på den fastighet där han eller hon med hänsyn till samtliga omständigheter får anses ha sitt egentliga hemvist. Sjundedelsgränsen ska vara kvar är det fastigheter på vilka en person under sin normala livsföring tillbringar dygnsvilan minst en sjundedel av tiden som räknas när man ska bedöma om en person har dubbel bosättning eller inte. Effekten av bestämmelsen, för personer som har familj, är enligt nuvarande regler att om de tillbringar dygnsvilan i vart fall en sjundedel av tiden med sin familj ska de vara folkbokförda där, oavsett var de tillbringar dygnsvilan resten av tiden. För en person som inte har någon familj i folkbokföringslagens mening innebär bestämmelsen i de flesta fall att om i vart fall en sjundedel av dygnsvilan tillbringas på arbetsorten kommer personen i fråga att blir folkbokförd där. Vid en allmän översyn av bestämmelsen bör övervägas om bestämmelsen ska ändras så att det krävs mer tid på en viss fastighet för att den ska räknas med vid bedömningen av dubbel bosättning. Som anförts ovan borde utifrån principiella utgångspunkter huvudregeln, även för personer med familj, vara att folkbokföring ska ske där personen huvudsakligen tillbringar sin dygnsvila. I enlighet härmed borde den nuvarande sjundedelsregeln ändras eller tas bort, så att den enskilde folkbokförs på den fastighet där den mesta av dygnsvilan tillbringas, oavsett hur stor del av tiden den tillbringas på fastigheten där den näst mesta dygnsvilan tillbringas. Som en mellanvariant kan tänkas att bestämmelsen ändras så att det krävs mer tid än , exempelvis eller motsvarande med annan förläggning i tiden, på en viss fastighet för att den ska räknas med vid bedömningen av dubbel bosättning. Konsekvensen av en ändring i denna riktning är att det blir färre, eller inga, fall i vilka det förekommer dubbel bosättning i folkbokföringslagens mening. Om gränsen sätts vid eller motsvarande räcker det inte att, som , besöka den ursprungliga bostadsorten en helg eller motsvarande, utan ett sådant helgbesök måste göras , för att dubbel bosättning ska kunna uppkomma. Man kan också tänka sig en ändring av den nuvarande bestämmelsen i andra riktningen, så att det krävs mindre tid än på den ursprungliga bostadsorten för att ändå ha dubbel bosättning. Med en sådan ändring skulle man möjliggöra för personer som arbetar långt bort och inte har möjlighet att komma hem så ofta, och som bor med sin familj exempelvis en månad , att vara folkbokförda tillsammans med familjen. Sjundedels- regeln skulle till och med helt kunna tas bort, vilket skulle medföra en mer flexibel tillämpning av vad som är dubbel bosättning. En sådan bestämmelse skulle i vissa fall vara önskvärd, men skulle vara svår att tillämpa. Personer som omfattas av bestämmelsen i 9 § skulle med en sådan ändring i stället anses ha dubbel bosättning och därmed bli folkbokförda tillsammans med sin familj utan tillämpning av 9 §. Om en person har ett så kringresande liv att han eller hon inte har sin dygnsvila på någon fastighet så mycket som en sjundedel av tiden blir enligt dagens regler i stället bestämmelsen i 12 § tillämplig. Enligt den bestämmelsen ska man ta hänsyn till personens familjeförhållanden, arbetsförhållanden och övriga omständigheter, det vill säga i praktiken samma kriterier som enligt 7 § första stycket andra meningen. Om sjundedelsregeln tas bort omfattas även dessa personer av dubbel bosättning och utgången i frågan om var en person ska vara folkbokförd skulle i de allra flesta fall bli densamma. Om sjundedelsregeln tas bort kan därför 12 § utgå. Vi menar att det är önskvärt att sträva efter att den enskilde ska vara folkbokförd där han eller hon faktiskt vistas. Om sjundedels- regeln tas bort helt eller ändras så att mindre tid kan tillbringas på den ursprungliga bostadsorten leder detta bort från denna huvudprincip. En ändring i denna riktning är därför inte lämplig. Valet står därför mellan att låta bestämmelsen vara oförändrad och att justera den i motsatt riktning, så att färre personer får dubbel bosättning. Konsekvenserna av att justera regeln så att färre personer får dubbel bosättning skulle dock kunna bli stora. Vilka konsekvenserna blir är beroende av förhållandena för den enskilde. Personer som mer sällan besöker sin familj skulle i större utsträckning komma att bli folkbokförda på exempelvis arbets- orten. Konsekvenserna skulle kunna bli såväl gynnande som negativa för den enskilde. Även om viss kritik har riktats mot bestämmelsen anser vi inte att det finns skäl att ändra nuvarande ordning. Bestämmelsen ska därför vara kvar oförändrad. Vi återkommer i det följande till vilka kriterier som bör vara styrande vid dubbel bosättning. Familjen och övriga omständigheter som kriterier för personer med dubbel bosättning Även har familjen i många avseenden stor betydelse. Den anses av många utgöra en i samhället. Familjens betydelse har dock minskat till förmån för ett mer individualiserat betraktelsesätt. Sambeskattning av makar har upphört, rätten till och återbetalning av studiemedel58 är individuell, barn- bidrag kan delas mellan föräldrarna och vissa vill införa en individualiserad föräldraförsäkring. har också familjens sammansättning förändrats, med barn som bor växelvis hos sina respektive separerade föräldrar, särboförhållanden och styvbarn. Många lever ensamstående. Det är enligt vår mening av betydelse att folkbokföringsreglerna så långt möjligt inte behandlar personer med och utan familj på olika sätt, om det inte finns tillräckligt goda skäl för det. 58 SOU 1990:50 s. 79. är ofta uppbyggda så att en person med familj kan vara folkbokförd på ett gynnsamt sätt, antingen genom att regeln innehåller en valfrihet för den enskilde, eller genom att regeln är konstruerad på ett sätt som i vart fall de flesta uppfattar som gynnsamt. Vi menar att det utifrån ett likabehandlingsperspektiv vore önskvärt att skillnaden i behandling av personer med och utan familj minskar. Människor kan ha dubbel bosättning av ett stort antal anledningar. En vanligt förekommande anledning är att arbetsorten ligger så långt från bostadsorten att en bostad behövs även på arbetsorten, i vilken dygnsvilan tillbringas en del av tiden. Det förekommer också att vissa yrkesgrupper, exempelvis sjömän, tillbringar sin dygnsvila på mer än ett ställe i sådan omfattning att dubbel bosättning uppkommer. Man kan också tänka sig två personer som är gifta, men som bor i varsina bostäder på olika orter och besöker varandra exempelvis . Även här kan dubbel bosättning uppkomma. Det är alltså stor variation på de fall som utgör dubbel bosättning och förutsättningarna är olika. Likaså varierar orsakerna till att den dubbla bosättningen uppkommer. I ett fall kan det vara fråga om en enhet som av något skäl splittras upp, i ett annat fallet är det fråga om två enheter som initialt är separata, men som genom äktenskap eller samboskap förenas, om än bara . Det är alltså många olika situationer som reglerna om dubbel bosättning ska tillämpas på. Man kan därför ställa sig frågan om samma regler ska tillämpas oavsett hur och varför den dubbla bosättningen har uppkommit. Beslutet om var en person ska vara folkbokförd har i sig inte någon betydelse för den enskilde. Däremot är många rättigheter och skyldigheter i samhället baserade på var en person är folkbokförd, varför beslutet indirekt spelar stor roll. Dessa rättigheter och skyldigheter är många till antalet och betydelsen varierar från individ till individ. En del personer vill gärna ha rätt till sjukvård där de bor tillsammans med sin familj, andra vill gärna ha det på arbetsorten; någon kanske vill ha boendeparkering vid det ena boendet, en annan skulle föredra det vid det andra, för att bara nämna två exempel. Det går därför inte alltid att säga att det generellt sett skulle vara en fördel för de enskilda individerna i vårt samhälle att vid dubbel bosättning vara folkbokförda där familjen bor, eller där arbetet är förlagt, eftersom önskemålen varierar. Olika personer kan också, under någorlunda liknande yttre omständigheter, ha olika känslomässig uppfattning om var de bor och därmed vill vara folkbokförda. Någon kan tycka att den självklart bor där familjen är bosatt, eftersom familjen utgör en känslomässigt viktig del i livet, en annan kan tycka att det är på arbetsorten, där större delen av tiden tillbringas. Det är därför omöjligt att finna regler som sammanfaller med det allmänna rättsmedvetandet hos alla människor. Vid införandet av den nuvarande folkbokföringslagen fäste man stort avseende vid att familjen skulle hållas i hop. Det finns mycket som talar för att betydelsen av att hålla ihop familjen i folkbok- föringen numera har minskat. I stället borde huvudregeln, att var och en ska vara folkbokförd där han eller hon faktiskt vistas, få större utrymme. Med ledning av de principer för folkbokföringen som vi har slagit fast i kapitel 2 borde huvudregeln vara att alla ska vara folkbokförda där de huvudsakligen tillbringar sin dygnsvila, oavsett om detta är där familjen är bosatt, på arbetsorten eller någon annan stans. Bestämmelserna om dubbel bosättning och sjundedelsregeln skulle då inte behövas längre. Vad skulle då en sådan ganska ingripande förändring jämfört med dagens system medföra för konsekvenser? Många som har dubbel bosättning skulle inte ha det längre. Personer som veckopendlar och som under arbetsveckorna vistas på arbetsorten skulle bli folkbokförda där. Detta skulle innebära att behandlingen av personer med familj och de utan familj skulle bli mer likartad, vilket är en fördel ur ett likabehandlingsperspektiv liksom utifrån att en person ska vara folkbokförd där han eller hon faktiskt är bosatt. Många som veckopendlar och som har dubbel bosättning upplever att de bor och därmed ska vara folkbokförda på den ursprungliga bostadsorten, där den övriga familjen är bosatt eller där de har sitt sociala liv. Det är på denna ort som de flesta vill betala skatt, påverka den lokala politiken genom att rösta, vill nyttja skolor och annan samhällsservice. För det fall man skulle bli långvarigt sjuk och kan arbeta är det här det är mest naturligt att sjukvården nyttjas. Vidare har många som veckopendlar ett enklare boende och i många fall ett mindre omfattande socialt liv på arbetsorten. Många uppfattar att möjligheterna enligt reglerna i inkomst- skattelagen om avdrag för kostnad för dubbel bosättning försvåras om man är folkbokförd på arbetsorten. Det finns dock inget formellt krav på att den enskilde ska vara folkbokförd på orten där familjen bor, för att avdrag för dubbel bosättning ska kunna göras. Folkbokföringen tjänar dock som bevis för att man har dubbelt boende. Enligt nuvarande regler är det lättare för en person med familj än för en ensamstående att vid dubbel bosättning förbli folkbokförd på den ursprungliga bostadsorten. Man kan fråga sig varför det är så och om det är så det ska vara. Anledningen till reglernas utformning är troligen att det är vanligare att personer med familj har dubbel bosättning än ensamstående personer och reglerna har därför utformats för denna större grupp. Konsekvens- en blir att ensamstående i större utsträckning än personer med familj får ändrad folkbokföring exempelvis när de får arbete på annan ort, vilket kan uppfattas som att ensamstående inte har någon starkare anknytning till en viss ort. Denna syn förringar betydelsen av sociala kontakter och fritidsaktiviteter. Många rättig- heter och skyldigheter i samhället är som ovan nämnts baserade på folkbokföringsort. Om reglerna avseende folkbokföring skulle ändras för en stor grupp människor skulle detta få stora effekter i respektive regelverk. Som exempel kan nämnas en person med familj som veckopendlar som, om han eller hon var folkbokförd på arbetsorten skulle ha rösträtt, rätt till sjukvård och rätt till bostadsbidrag på arbetsorten i stället för som på den ort där familjen bor. Om man anser att denna effekt strider mot grund- tankarna i den lagstiftningen skulle ett stort antal följdändringar behöva göras i respektive författning om man vill undanröja dessa effekter. Vidare menar vi att många människor har den uppfatt- ningen att det är riktigt att de är folkbokförda tillsammans med sin familj, även om de vistas större delen av tiden på annan ort. Vi bedömer därför att det skulle vara svårt att få gehör för ett förslag att släppa anknytningen till familjen helt vid dubbel bosättning. Vi menar emellertid att det är önskvärt att tillämpningen vid dubbel bosättning mjukas upp något. är praxis tämligen kategorisk. Har den enskilde familj anses han eller hon så gott som alltid bosatt tillsammans med familjen. Finns däremot ingen familj anses den enskilde nästan utan undantag bosatt på arbetsorten. Vi föreslår i stället att reglerna ändras så att hänvisningen till familj tas bort och i stället ska en samlad bedömning göras av samtliga omständigheter i alla fall. Det innebär att både familjeförhållandena och de övriga omständigheterna beaktas utan att familje- förhållandena automatiskt ska bli utslagsgivande. Därmed erhålls möjligheter att göra en mer nyanserad bedömning. Det innebär också att samma bedömning ska göras vid dubbel bosättning helt inom landet som vid dubbel bosättning både inom och utom landet. En annan fråga i detta sammanhang är begreppet familj. saknas som vi också tagit upp i kapitel 8 en definition i folkbok- föringslagen av vad som i folkbokföringshänseende avses med begreppet familj. Enligt nuvarande praxis är det bara make, sambo och barn som kan utgöra en persons familj. Ett barn kan därmed inte ha någon familj, så länge barnet inte är gift, sambo eller har egna barn. folkbokföringskommitté föreslog att en definition av begreppet familj skulle föras in i lagen. Regeringen menade dock, i motsats till kommittén, att det inte var lämpligt att ta in en uttrycklig definition i lagstiftningen.59 Någon närmare motivering till detta lämnades dock inte. I folkbokföringslagen används ordet familj i olika sammanhang och med varierande avsikter. I 1 § nämns familj som en sådan uppgift vars registrering utgör en del av folkbokföringen. Enligt 5 § ska familjemedlemmar till diplomater med flera som huvudregel inte folkbokföras. Den medföljande familjen till den som är utsänd för anställning på utländsk ort i svenska statens tjänst ska enligt 14 § inte avregistreras från folkbokföringen utan ska vara fortsatt folkbokförd där den var före resan. Det är, som vi tidigare konsta- terat, därför svårt att hitta en enda definition av begreppet familj som passar i de skiftande sammanhang där ordet förekommer. En nackdel med att definiera begreppet i lagtexten är att det blir svårare att ändra definitionen om ett sådant behov skulle uppstå . Vi menar därför att begreppet familj inte ska definieras i folkbokföringslagen. Det finns dock skäl att något kommentera den tolkning av begreppet som görs inom folkbokföringen. Ett parförhållandes civilrättsliga status bör enligt vår mening inte vara avgörande för om personerna ska vara att betrakta som familj eller inte i folkbokföringen. Av 1 § sambolagen framgår följande. Med sambor avses två personer som stadigvarande bor tillsammans i ett parförhållande och har gemensamt hushåll. När det i en lag eller annan författning talas om sambor eller personer som bor tillsammans under äktenskapsliknande förhållanden eller används liknande uttryck, avses därmed sambor enligt ovan. Sambolagen gäller endast sådana samboförhållanden där ingen av samborna är gift. En annan sak är om sambor som inte omfattas av sambolagen, det vill säga sambor där minst en av dem är gift eller 1990/91:153 s. 96. partner med någon annan, bör anses vara familj i detta hänseende. Om även en sambo som inte omfattas av sambolagen ska betraktas som familj innebär det i princip att den person som både är gift eller partner och sambo kan ha två familjer i folkbokföringslagens mening. Vi bedömer att det i detta sammanhang inte finns skäl att göra skillnad mellan olika typer av sambor. Även en gift sambo som alltså inte omfattas av sambolagen bör alltså betraktas som familj. Något problem i praktiken torde det inte bli eftersom man som huvudregel kan utgå från att personerna inte alls lever tillsammans med den de är gift om de är sambo med någon annan. Vi har vidare övervägt om begreppet familj ska vidgas så att även barn kan anses ha familj. Ändringen skulle i så fall bestå i att familjebegreppet vidgas så att föräldrar som är underhållsskyldiga för barn kan anses vara barnets familj. En sådan ändring skulle medföra exempelvis att elever som studerar på annan ort skulle anses ha familj som kan vägas in i bedömningen om eleven har dubbel bosättning. För barn som har separerade föräldrar och dubbel bosättning får ändringen knappast någon betydelse, eftersom det bor en förälder på varje ställe. Vi menar att familjebegreppet borde vidgas på nämnda vis, så att även barn kan anses ha en familj i folkbokföringslagens bemärkelse. Då vi som ovan nämnts inte anser att det är möjligt att ta in en definition av begreppet familj i lagen får utvecklingen av begreppet ske i den praktiska tillämpningen. Förslag: Bestämmelsen om växlande vistelseort ska ändras på så sätt att samtliga omständigheter ska tas i beaktande när den starkaste anknytningen ska bedömas, och inte som familje- och arbetsförhållanden och övriga omständigheter. Bestämmelsen om växlande vistelseort i 12 § har ett användnings- område bland annat för personer som av något skäl inte vill uppge för var de vistas. I dessa fall kan använda en uppgift om att personen i fråga exempelvis har sin post ställd till viss fastighet som en sådan övrig omständighet som behövs för att konstatera att personen har sin starkaste anknytning till fastigheten i fråga och kunna folkbokföra personen där. fortfarande ett behov av bestämmelsen och den ska således vara kvar. Den ska dock ändras på samma sätt som vi ovan har föreslagit beträffande 7 § om dubbel bosättning, det vill säga att samtliga omständigheter ska tas i beaktande när den starkaste anknytningen ska bedömas. Avsikten med denna ändring är att bedömningen ska kunna bli friare och mer nyanserad och mer ska likna den som vi föreslår ska göras vid dubbel bosättning. Det kan också öka möjligheterna att i dessa fall kunna hänföra en person till en viss fastighet för att man därigenom ska kunna undvika att folkbokföra personen endast på kommun. Bedömning: Bestämmelsen om folkbokföring av dem som saknar fast bostad ska vara kvar. Församling ska dock ersättas av kommun. Kan en persons bosättning hänföras till en församling men inte till viss fastighet inom denna ska han eller hon anses bosatt i församlingen, se avsnitt 10.1.4. Bestämmelsen avser den situationen att en person tillbringar sin dygnsvila i en viss församling, men ändå inte har en bostad på en viss fastighet. Det kommer alltid att finnas personer som inte har någon fast bostad, exempelvis hemlösa. Dessa personer kan ofta inte knytas till en viss fastighet. Dessa personer måste då folkbokföras utan koppling till en viss fastighet. Vi har, som nämnts, föreslagit att folkbokföring inte längre ska ske i församling, utan i stället i kommun. För att tillgodose behovet att i vissa fall knyta en person till ett mindre område än kommun har vi föreslagit att distrikt ska införas i folkbokföringen och registreras för personer som är folkbokförda på fastighet. Fråga är vad som ska gälla för personer som inte kan kopplas till en viss fastighet. Det är svårt och kräver utredning att hänföra en person, som ska vara folkbokförd enbart i församling, till en specifik församling eftersom dessa fortfarande utgör förhållandevis små områden. Folkbokföring i församling ger också sken av en exakthet i preciseringen av bosättningen som ofta inte finns, med dagens möjligheter till goda kommunikationer och den oklarhet som ofta råder om bosättningen. Distrikten kommer att vara cirka 2 500 till