sou · GYB342 · 2010-06-23 00:00:00 — Om en överträdelse är så allvarlig att den utgör en allvarlig överträdelse enligt IUU-förordningen ska enligt artikel 3.2 i denna förordning fastställas av den behöriga myndigheten i medlemsstaten med beaktande av sådana kriterier som den skada som åsamkats, överträdelsens värde, dess omfatt- ning eller om den har upprepats. För allvarliga överträdelser ställer Utredningens överväganden och förslag IUU-förordningen upp stränga krav på sanktionerna (se bl.a. av- snitt 9.2.5). Utöver de allvarliga överträdelserna i IUU-förordningen finns i kontrollförordningen uppräknat vissa andra beteenden som också, efter beslut av ansvarig myndighet i varje medlemsstat, be- traktas som allvarliga överträdelser av (se bl.a. av- snitt 3.1.2). På dessa överträdelser ställs samma stränga krav på sanktioner som enligt IUU-förordningen då kontrollförordningen hänvisar till denna. Det är således även av dessa skäl som reglerna om sanktionsavgifter bör justeras i viss mån innan de förs över till fiskevårdslagen. Sammanfattningsvis menar jag att systemet med sanktionsavgifter i princip ska överföras till fiskevårdslagen, men att överträdelser som är allvarliga så långt det är möjligt ska återföras till det straffrättsliga systemet. Frågan är då hur detta ska ske. Utredningen har disku- terat olika lösningar. En lösning som har diskuterats innebär att det i den ovan beskrivna bestämmelsen i motsvarigheten till 6 kap. 2 b § fiskeförordningen läggs till ett andra stycke, vari anges undantag från första stycket. I andra stycket skulle då stadgas att överträdelse som, med beaktande av sådana kriterier som den skada som åsamkats, överträdelsens värde, dess omfattning eller om den upprepats, är att anse som allvarlig, ska dock inte leda till sanktionsavgift. Detta förslag anknyter också till IUU-förordningens reglering av vad som utgör en allvarlig överträdelse. Mot detta förslag har framförts att det skulle vara olämpligt att lägga bedömningen av vad som ska vara en allvarlig överträdelse eller inte på en enskild tjänsteman hos . En annan in- vändning mot det av utredningen diskuterade förslaget är att det inte blir rättssäkert och att det måste vara förutsägbart för den en- skilde om en viss överträdelse leder till sanktionsavgift eller böter. Vid införandet av systemet med sanktionsavgifter sades att de överträdelser som skulle kunna leda till sanktionsavgift måste vara lätta att konstatera samt att det av bestämmelserna klart och tydligt ska framgå vad som krävs av den enskilde. Det av utredningen diskuterade förslaget skulle i praktiken leda till att efter en bedömning i det enskilda fallet skulle avgöra om en överträdelse var så allvarligt att den, trots att den egentligen avkriminaliserats genom införandet av systemet med sanktionsavgifter, skulle falla under det straffrättsliga systemet. har uppgett att det inte ser det ökade bedömningsinslaget gällande allvarliga över- trädelser som ett problem. Verket har vidare uppgett att det anser det vara en för dem naturlig arbetsuppgift som kan lösas genom Utredningens överväganden och förslag utarbetandet av riktlinjer för vad som är att anse som en allvarlig överträdelse. anser att den nu beskrivna lösningen är det sätt på vilken frågan om de allvarliga överträdelserna bör lösas. har till ytterligare belysning av det nu diskuterade alternativet anfört följande. Detta alternativ styrks av nya kontrollförordningens (1224/2009) artikel 90 som säger att det är medlemsstatens behöriga myndighet som ska avgöra om en överträdelse är allvarlig, med beaktande av så- dana kriterier som skadans art, dess värde, överträdarens ekonomiska situation samt överträdelsens omfattning eller upprepning. Motsvarande skrivning finns i artikel 42 i IUU förordningen (1005/2008). Enligt 6 kap. 1 § förordningen (1994:1716) om fisket, vattenbruket och fiskeri- näringen är behörig myndighet enligt EG:s förordningar om den gemensamma fiskeripolitiken. Detta talar för att man kan – och t.o.m. bör – överlämna till att göra denna bedömning. Om man väljer detta alternativ, hindrar det förstås inte att man i motiv- uttalanden ger riktlinjer för hur bedömningen ska göras. Man måste hålla i minnet att i de allra flesta fall blir det fråga om en vanlig sank- tionsavgift. Fråga är om en gardering för framtida Blekamål eller mål av liknande karaktär. Enligt min uppfattning har den nödvändiga kompe- för att göra en sådan bedömning som skulle bli följden av det diskuterade förslaget. Jag tror dessutom att , så som verket självt har angett, internt skulle ha tagit fram riktlinjer för vilka överträdelser som normalt skulle vara att bedöma som all- varliga. Sådana riktlinjer hade givetvis minskat bedömningsinslaget i varje enskilt fall. Det ändrar dock inte det faktum att det inte går att på förhand förutse om en viss överträdelse faller under det straffrättsliga systemet eller under systemet med sanktionsavgifter. Vissa av de aktuella överträdelserna upptäcks dessutom av Kustbevak- ningen som också måste kunna förutse om överträdelsen ska falla under det straffrättsliga systemet eller beläggas med sanktions- avgift. Den rapportering som sker av överträdelser som leder tills sanktionsavgift sker till och de straffrättsliga ska rapporteras till polis eller åklagarmyndighet. Här skiljer sig dessutom rapporteringsförfarandet åt mellan de olika typerna av överträdelse. Ett annat problem som har kommit fram i diskussionerna är frågan om vad som ska ske med en överträdelse som av be- dömts som så allvarlig att den inte ska föranleda sanktionsavgift om sedan åklagare eller domstol gör en annan bedömning. Det har också framförts att användningen av tvångsmedel skiljer sig åt mellan de överträdelser som faller under det straffrättsliga systemet och de Utredningens överväganden och förslag som faller under systemet med sanktionsavgifter. För de straff- rättsliga överträdelserna får tvångsmedel användas, men inte för de som är belagda med sanktionsavgift. Med denna lösning skulle man inte i ett inledningsskede veta om en överträdelse var så allvarlig att tvångsmedel fick tillgripas vilket skulle kunna leda till sämre bevis- ning i slutskedet. Som framkommit av redovisningen ovan finns det flera olika tillämpningsproblem med det nu diskuterade förslaget. Till detta kommer att det förmodligen inte ens är möjligt att införa en sådan lösning som den nu diskuterade. För att rättssäker- heten ska upprätthållas ska det för den enskilde kunna gå att förut- se vilka konsekvenser ett visst handlande får. Det skulle dessutom strida mot legalitetsprincipen att införa ett system innebärande att det efter beslut i det enskilda fallet skulle avgöras om en över- trädelse föll inom det straffrättsliga systemet eller systemet med sanktionsavgifter. Legalitetsprincipen finns i svensk rätt uttryckt i såväl regeringsformen som och den ställer krav på att medborgarna av lagstiftningen ska kunna förutse när och hur de kan bli föremål för ingripanden. Frågan blir då om det finns någon annan lösning på det beskrivna problemet. Systemet med sanktionsavgifter bygger på att det är förbehållet de överträdelser som är att se som mindre allvarliga. Detta har tydligt uttryckts i förarbetena till införandet av sanktionsavgifter i fiskelagen. Det är också min uppfattning att sanktionssystemet i fiskevårdslagen, liksom i fiskelagen, ska vara förbehållet de mindre allvarliga överträdelserna. Även vid införandet av system med miljösanktionsavgifter angavs det i förarbetena att dessa var för- behållna mindre allvarliga överträdelser. I uttas däremot betydligt högre sanktionsavgifter för vissa av överträdelserna än vad som är fallet enligt fiskelagen. Däremot finns inte olika skalor för samma slags överträdelse när det gäller miljösanktionsavgifter. Det är inget som hindrar att man höjer sanktionsavgifterna även i fiske- vårdslagen. Vad som anges i fiskelagen och även i mitt förslag till fiskevårdslag är ju att sanktionsavgiften ska bestämmas till ett belopp om och högst . Det sägs också att när regeringen bestämmer avgiftens storlek ska hänsyn tas till hur all- varlig överträdelsen är och betydelsen av den bestämmelse som över- trädelsen avser – dvs. precis detsamma som i . Man skulle kunna tänka sig ett system med differentierade skalor för samma slags överträdelse som innebar att om en viss typ av överträdelse var att se som en allvarlig sådan skulle en högre sanktionsavgift utgå. En sådan lösning skulle däremot inte lösa problemet med det ökade Utredningens överväganden och förslag bedömningsinslaget eftersom det förutsätter samma överväganden av vad som ska anses vara en allvarlig överträdelse som det tidigare nämnda förslaget. Sådana bedömningsinslag skulle leda till tillämp- ningsproblem och minska effektiviteten i systemet. Det har dock den fördelen att överträdelserna ligger kvar i samma system och att den bedömning som gör kan överklagas till domstol. Enligt min mening löser dock inte differentierade skalor det problem som har uppstått och som framkom i det s.k. Blekamålet. Problemet är enligt min uppfattning att vissa överträdelser som är så allvarliga att de borde ligga i det straffrättsliga systemet ligger i systemet med sanktionsavgifter. Det problemet kan inte lösas genom att de åläggs en högre sanktionsavgift. Att hantera denna typ av allvarliga över- trädelser genom höjda sanktionsavgifter är därför enligt min mening ingen möjlig lösning. Ett tredje förslag till lösning skulle vara att ändra i den bilaga där överträdelserna anges. Genom att i överträdelsebeskrivningarna föra in en beloppsgräns skulle de allvarligaste överträdelserna sett till värde ligga utanför systemet med sanktionsavgifter. Genom en uttryckt beloppsgräns blir systemet med sanktionsavgifter även fortsättnings- vis lätt att tillämpa och lätt att förutsäga för den enskilde. Det innebär också att systemet, precis som var avsikten när det in- fördes, blir fritt från större bedömningsinslag. Detta är därför den lösning som jag föreslår. Den har visserligen vissa brister jämfört med den först diskuterade lösningen, men eftersom det klart och tydligt bör framgå vilka överträdelser som leder till sanktionsavgift tror jag inte att den första lösningen är möjlig ur ett rättssäker- hetsperspektiv. Till det kommer att det första förslaget inte är för- enligt med legalitetsprincipen. har framfört att det ser problem med den nu föreslagna lösningen och att verket förordar den först diskuterade. Enligt behövs det ett bedöm- ningsinslag och med en beloppsgräns riskerar man att missa vissa av de överträdelser som borde bedömas som allvarliga. Det får dock i detta sammanhang inte glömmas bort att de överträdelser som kan förväntas vara så allvarliga att de inte bör åläggas sanktionsavgift oavsett vilken lösning man väljer torde vara ytterst få. De som då med den av mig föreslagna lösningen eventuellt ligger kvar i systemet med sanktionsavgifter torde vara ännu färre. Vilka överträdelser som är belagda med sanktionsavgift framgår av bilagan till fiskeförordningen. Här anges dels vilken rättsakt och vilken artikel som man ska överträda och sedan vari överträdelsen Utredningens överväganden och förslag Detta sker genom en uppräkning i slutet på varje punkt i bilagan, t.ex.: Överträdelse ska bestå i att inte upprätta landnings- eller omlast- ningsdeklaration, inte i rätt tid sända eller lämna in sådana dokument, eller lämna felaktiga uppgifter eller utelämna uppgifter i sådana doku- ment. Skulle en överträdelse av de uppräknade bestämmelserna ske på något annat sätt än vad som anges faller överträdelsen i stället under det straffrättsliga systemet. Det är i dessa överträdelsebeskrivningar som jag föreslår att vissa ändringar ska ske. Detta genom att det efter varje uppräkning där man kan misstänka att en överträdelse skulle kunna anses som allvarlig läggs till Uppräknade överträdelser bestraffas med sanktionsavgift så länge överträdelsen inte har lett till skada som överstiger ett halvt prisbas- belopp. Vid beräkning av sådan skada ska hänsyn tas till försälj- ningsvärde av fångsten eller allvarlig skada som uppstått på grund av överträdelsen. För sådana överträdelser som faller under angivet be- lopp ska sanktionsavgift betalas med X kr. Innebörden av en sådan ändring blir att de överträdelser som över- stiger det angivna beloppet inte faller under systemet med sank- tionsavgifter utan under det straffrättsliga systemet. Med en tydlig beloppsgräns blir det klart och förutsägbart vilka överträdelser som är belagda med sanktionsavgift. Enligt min uppfattning bör mitt förslag leda till att merparten av de överträdelser som är så allvarliga att de inte enbart bör bestraffas med en sanktionsavgift återförs till det straffrättsliga systemet. Här har jag valt att använda mig av det allmänt vedertagna prisbasbeloppet som uppräknas . Ett be- lopp som motsvarar ett halvt prisbasbelopp har efter uppgift från bedömts vara ett lämpligt belopp för att återföra de allvarligaste överträdelserna till det straffrättsliga systemet. Här anges också vad som ska beaktas när uppkommen skada ska beräknas. Hänsyn ska då tas till försäljningsvärdet av den fångst som hade kommit det enskilda företaget till godo om överträdelsen inte hade upptäckts eller till annan allvarlig skada som uppstått. Med annan allvarlig skada avses t.ex. fiske efter hotade arter. Går uppkommen skada eller eventuell vinst inte att uppskatta får överträdelsen anses falla under beloppsgränsen och inom det sanktionsrättsliga systemet. I mitt förslag till bilaga till fiskeförordning föreslår jag inte ändring Utredningens överväganden och förslag i alla de överträdelsebeskrivningar som finns i denna. Anledningen till detta är att jag har valt att föreslå ändring endast beträffande de överträdelser där det är möjligt att komma åt allvarliga överträdelser med införandet av en beloppsgräns. Jag anser inte att så är fallet med överträdelser som består i att inte anlöpa utsedd hamn eller att inte rapportera position på föreskrivet sätt när VMS är ur funktion. Det skulle kunna tänkas att det vid tillämpningen av fiskevårds- lagen framkommer att det finns vissa typer av överträdelser som ligger under fel system. Dels kan en viss typ av överträdelser visa sig falla under systemet med sanktionsavgifter trots att de borde ses som allvarliga sådana. Man kan också tänka sig att det framkommer att en viss typ av överträdelser som ligger i sanktionssystemet är sådana att de är att se som en allvarlig överträdelse enligt IUU- förordningen eller kontrollförordningen. I en sådan situation har regeringen möjlighet att, efter indikation från den myndighet som beslutar om sanktionsavgifter, ta bort den aktuella överträdelsen från bilagan. En av avsikterna med att överträdelserna anges i en bilaga till fiskeförordningen är ju också att det ska vara lättare att ändra och uppdatera denna bilaga än vad det hade varit om överträdelserna hade angetts i lag. IUU-förordningen och den reviderade kontroll- förordningen har tillämpats för att det nu ska vara möjligt att överblicka om någon av de överträdelser som är belagda med sanktionsavgift kanske ska återföras till det straffrättsliga sys- temet. Men om så skulle visa sig vara fallet förutsätter jag att den beslutande myndigheten rapporterar om detta så att så kan ske. Den av mig föreslagna lösningen innebär visserligen att det fort- farande inte går att återföra de överträdelser som sker systematiskt och upprepat till det straffrättsliga systemet. En fråga blir därför om upprepade överträdelser bör leda till högre sanktionsavgifter. Frågan övervägdes i förarbetena till lagen men slutsatsen blev att så inte skulle ske (prop. 2007/08:107 s. 28). Mot bakgrund av att sys- temet med sanktionsavgifter har tillämpats så och att bak- grunden till att man då valde att inte ha ett system med högre sank- tionsavgifter vid upprepade överträdelser är väl motiverad föreslår jag inte någon ändring i detta avseende. Sammanfattningsvis kan sägas följande. Jag vill behålla det system med sanktionsavgifter som infördes så sent som i huvudsak oförändrat, dels då det uppges fungera väl och dels för att det har varit i bruk allt för att kunna utvärderas. Det problem som har visat sig finnas med att vissa överträdelser som avkriminaliserats och placerats i systemet med sanktionsavgifter, Utredningens överväganden och förslag tvärtemot vad som var avsikten, har visat sig vara allvarliga över- trädelser måste dock lösas. Jag har därför föreslagit en lösning inne- bärande att det införs en beloppsgräns i överträdelsebeskrivningarna i bilagan till förordningen. Jag vill slutligen poängtera att det är min uppfattning att sys- temet med sanktionsavgifter ska föras över till fiskevårdslagen. Skulle man komma till den slutsatsen att ingen av de av mig disku- terade lösningarna på problemet med de allvarliga överträdelserna bör införas är det min uppfattning att systemet med sanktionsavgifter bör överföras oförändrat till fiskevårdslagen. Skulle det sedan fram- komma att inte uppfyller krav på effektiva och avskräckande sanktioner kan detta enligt min mening åtgärdas genom ändringar i bilagan till förordningen. Dels genom ändring av vilka överträdelser som ska leda till sanktionsavgift. Dels genom en höjning av sanktionsavgiften för vissa typer av överträdelser som framstår som mer allvarliga enligt . Denna typ av ändringar har stöd i mitt förslag till fiskevårdslag. Här ska heller inte glömmas bort att på fiskets område i första hand bygger på att över- trädelser ska åläggas administrativa sanktioner till skillnad från svensk rättstradition där allvarliga överträdelser i första hand ska falla under det straffrättsliga systemet och avgöras i domstol. har när det gäller sanktionsavgifter vidare uppgett att det vid en utvärdering av sanktionssystemet har funnit en brist som verket menar bör åtgärdas i bilagan till fiskeförordningen. Verket har uppgett att det ser ett behov av en differentiering av fler typer av sanktionsavgifter. har beträffande denna fråga uppgett följande. För de flesta överträdelser är sanktionsavgiften lika stor oavsett fångst- mängd och storlek på fartyg. Det ekonomiska fångstvärdet per fiskeresa varierar kraftigt mellan små och stora fartyg. Systemet slår därför betyd- ligt hårdare mot de mindre fiskefartygen. föreslår att de sanktionsavgifter som avser utebliven rapportering eller lämnande av felaktiga uppgifter (p. 1–2 och 4–5 i bi- lagan till förordningen) differentieras, så att avgiften kopplas till far- tygets storlek. Förslag på avgifter vid en differentiering är för fartyg , för fartyg om eller mer men och för fartyg om eller mer. En sådan differentiering bör leda till en högre acceptans av regel- verket då detta kommer att upplevas som mera rättvisande. Förändringen innebär inte ett mer svårtillämpat regelsystem för verket. De avgifter som redan är differentierade ska kvarstå oförändrade. Utredningens överväganden och förslag Detta föranleder ett tillägg till första stycket i bilagan, där avgifts- differentieringen framgår. Differentieringen bör då avse två nivåer som får hänföras till respektive punkt i bilagan. Ett system som slår hårdare mot de som fiskar i större skala fram- står enligt min uppfattning som mera rättvist. Avsikten med sank- tionsavgifterna är ju dessutom att minska överträdelser mot fiske- bestämmelser och de som fiskar i större skala har oftast ett större utrymme för att betala avgifter. Om avgifterna för dem höjs ökar chansen att sanktionsavgifterna upplevs som avskräckande även för de större fiskeföretagen. Jag föreslår därför att en sådan differen- tiering införs i bilagan till förordningen som har före- slagit. Med hänvisning till vad som anförts ovan under avsnitt 9.2.2, bör det inte anges i fiskevårdslagen vilken myndighet som beslutar om sanktionsavgift utan det ska framgå av fiskeförordningen. I fiske- vårdslagen bör anges att regeringen eller den myndighet som reger- ingen bestämmer beslutar om sanktionsavgift. Jag föreslår att det i bestämmelsen i motsvarigheten till nuvarande 6 kap. 2 b § fiskeförord- ningen införs ett andra stycke där det föreskrivs att beslutar om sanktionsavgift. När man vet vilken myn- dighet som övertar uppgifter i detta avseende bör i stället denna anges i förordningen. Detta är främst en lagteknisk lös- ning som inte ska innebära någon skillnad i sak. Sanktionsavgifterna så som de ser ut i fiskelagen riktar sig mot fysiska personer. Det har framförts att systemet med miljösanktions- avgifter i riktar sig även mot juridiska personer. Sank- tionsavgifterna på fiskeområdet är uppbyggda med miljösanktions- avgifterna som förebild. Frågan har väckts om även fiskevårdslagens sanktionsavgifter ska utvidgas till att omfatta såväl fysiska som juridiska personer. Det finns inget hinder i sig mot att ha ett system med sanktionsavgifter som riktar sig mot såväl fysiska som juridiska personer. har dock uppgett att det faktum att utred- ningen föreslår att fiskelicens ska kunna innehas av såväl fysiska som juridiska personer inte gör någon skillnad för systemet med sanktionsavgifter. Eftersom främst riktar sig mot befälhavaren är det oftast denne som åläggs sanktionsavgifter. Det finns därför enligt inte något behov att utsträcka systemet med sanktionsavgifter till att omfatta även juridiska per- soner. Så som sagts tidigare i detta avsnitt är systemet med sank- tionsavgifter relativt nytt och har tillämpats allt för att Utredningens överväganden och förslag kunna utvärderas i sin helhet. Jag anser därför inte att sanktions- avgifterna ska utsträckas till att omfatta även juridiska personer. Särskilt inte mot bakgrund av att , som är den myndighet som tillämpar systemet, har uppgett att verket inte ser något behov av en sådan utvidgning. Redan före fanns det i fiskeregleringen bestäm- melser om en sanktionsavgift, den s.k. landningsavgiften. Den som landar en otillåten fångst ska betala en landningsavgift som motsvarar den otillåtna fångstens värde. Landningsavgiften har ett vinstelimi- nerande syfte och en särskild beräkningsgrund. Bestämmelserna om landningsavgift finns i 50 § fiskelagen och 6 kap. 2 a § fiskeför- ordningen. När systemet med sanktionsavgifter infördes ansåg regeringen att reglerna om landningsavgift inte borde ändras, eftersom avgifts- förfarandet bedömdes fungera bra och fylla en viktig funktion (se prop. 2007/08:107 s. 21). Under denna utredning har inte fram- kommit något som ger anledning att frångå den bedömning som gjordes då. Jag föreslår därför att nuvarande regler om landnings- avgift ska finnas kvar i den nya fiskeregleringen. Dock bör det inte heller här anges i fiskevårdslagen vem som beslutar om avgiften utan enbart att det beslutas av regeringen eller den myndighet som reger- ingen bestämmer. Jag föreslår sedan att det införs ett nytt tredje stycke i motsvarigheten till 6 kap. 2 a § fiskeförordningen i vilket det föreskrivs att beslutar om avgiften. Liksom vad gäller reglerna om sanktionsavgift får detta ändras när man vet vilken den ansvariga myndigheten blir. Även här är detta i första hand en lagteknisk lösning som inte ska inne- bära någon skillnad i sak. Bestämmelsen får dock en ny placering i fiskevårdslagen. Utredningen har av lagtekniska skäl strävat efter att i möjligaste mån minska antalet bemyndiganden och att samla de bemyndiganden som inte tydligt hör ihop med någon annan bestämmelse i slutet av lagen. Detta för att fiskevårdslagen ska bli tydlig och för att underlätta för tillämparen. Bemyndigandet i 50 i § fiskelagen som rör landningsavgift hör inte direkt ihop med de be- stämmelser om sanktionsavgift som de placerats i anslutning till. I fiskevårdslagen ska bestämmelsen därför placeras i slutet av lagen tillsammans med vissa andra bestämmelser om bemyndiganden. Utredningens överväganden och förslag 9.2.14Återkallelse av fiskelicens m.m. Utredningens förslag: Bestämmelserna överförs med vissa änd- ringar till fiskevårdslagen.