sou · GXB317 · 2010-01-01 00:00:00 — SKL avstyrker bestämt ett aktuellt förslag av till en EU-strategi för stadsmiljö i form av hållbar stadsförvaltning, hållbara stadstransportsystem, hållbart byggande och hållbar stadsplanering. Städerna kan utvecklas med hjälp av . Härför krävs en tydlig politisk vision. Politiker på lokal nivå har dock de bästa förutsättningarna för att bedöma vad som är bäst för den egna staden eller kommunen, menar SKL. Bättre samordning behövs av den offentliga planeringsprocessen, men SKL understryker, att inte ska besluta om nytt planeringssystem. Det behövs inte några ytterligare regleringar vare sig på nationell nivå eller på EU-nivå inom det här området (EU- ABC för kommuner, landsting och regioner, 2007, s. 36). 9.2.8Nya drivkrafter i EU-samarbetet Statskontoret uppmärksammar två nya drivkrafter i EU-samarbetet som kan få ökad betydelse för kommuner och landsting, dels nya genomförandemetoder för att garantera att EU- lagstiftningen tillämpas på ett likvärdigt sätt inom hela unionen, dels den inre marknadens utsträckning till i huvudsak nationella välfärdsområden som t.ex. hälso- och sjukvård. En metod är att EU i allt högre grad reglerar hur medlemsstaternas genomförandearbete regleras. EU försöker knyta medlemsstaternas behöriga myndigheter närmare varandra genom förvaltningsnätverk i form av trepartsavtal mellan kommissionen, en medlemsstat och regionala/lokala myndigheter. Därigenom vill EU skapa asymmetriska genomförandelösningar för att kunna ta större hänsyn till lokala förutsättningar oberoende av fördrag. Sammantaget innebär de nya metoderna att kommunala tillsyns- och kontrollverksamheter i ökad grad regleras direkt av EU. Den andra drivkraften beträffande den inre marknadens expansion kan leda till att medlemsstaterna intensifierar sitt samarbete i hälso- och sjukvårdsfrågor inom ramen för den informella öppna samordningsmetoden. EU kan också enligt rapporten anta en mer välfärdsanpassad inre marknadslagstiftning som oberoende av fördragstexter minimerar icke-önskvärda effekter på nationell nivå. På lång sikt, framhåller Statskontoret, kan EU komma att tilldelas lagstiftningskompetens i hälso- och sjukvårdsfrågor. Avsnittet om EU:s påverkan på kommuner och landsting i regeringens skrivelse 2006/07 Utvecklingen inom den kommunala sektorn (s. 120 ff.) bygger på samma grundsyn som här refererats i SKL:s och Statskontorets rapporter. Kommunala kompetensutredningen exemplifierar också EU:s ökande påverkan och EG- rättens betydelse för den kommunala kompetensutvecklingen i (SOU 2007:72 s. 60, 69). Den starka ökning av EU:s påverkan på kommunernas och landstingens/regionernas verksamhet som framgår av ovanstående utvärderingar understryker hur både kommunernas/landstingens och statens främsta utredningsinstitutioner för organisationsfrågor uppmärksammar organisationsformerna för både de formella och informella relationerna mellan den Europeiska unionen och medlemsstaterna samt EU:s ökande inflytande på kommunernas och landstingens verksamhet. Självklart har denna utveckling betydelse, om man skall i en eventuell grundlagsrelaterad kompetenskatalog fastställa statens, landstingens och kommunernas framtida uppgifter. Ett utökat externt inflytande över verksamheterna innebär större svårigheter att fastställa vem som har ansvar för besluten. Det finns anledning att fråga sig om konvention 1985 om självstyrelse, som trädde i kraft och ratificerats av närmare femtiotalet medlemsstater, kan ge någon vägledning angående problematiken kring en kompetenskatalog, beträffande stimulans, jämförelse, kontroll, eventuella konflikter etc. (konventionstexten se bil. 2, SOU 2007:93). Den kommunala självstyrelsen betecknas i konventionen som en av de viktigaste grundstenarna i ett demokratiskt styrelseskick. Konventionen förväntades bli ett särskilt stöd för de östeuropeiska staterna när de förhoppningsvis skulle återuppbygga demokratin och en fungerande demokratisk och effektiv förvaltning efter decenniers diktatur. Detta framtidsperspektiv förklarar delvis konventionstextens relativt försiktiga formuleringar utöver hänsyn till medlemsstaternas inre skiftande organisatoriska och administrativa förhållanden i olika delar av . Den svenska godkände ratificeringen av konventionen 1989 för tillämpning i både kommuner och landsting (prop. 1988/89:119, KU 1989:KU 32; rskr 1988/89:251; om konvention se Om lokal och regional demokrati i , SKL 2005). Konventionen ålade medlemsstaterna att tillämpa vissa grundläggande principer för statens förhållande till kommunerna som skulle garantera deras politiska, ekonomiska och administrativa oberoende. Den innehåller inga sanktionsbestämmelser. ger inte någon vägledning angående innehållet i en eventuell kompetenskatalog, då konventionen inte tar upp frågor om avgränsning av statliga och kommunala uppgifter. Konventionstexten talar bara om kommunernas rätt och möjlighet att inom lagens gränser reglera och sköta en väsentlig del av de offentliga angelägenheterna på eget ansvar och i den lokala befolkningens intresse (Del 1, Art. 3). Det heter att kommunernas grundläggande befogenheter och åligganden skall fastställas i grundlag eller annan lag (Del 1, Art. 4). Trots kompromisserna bakom konventionstexten tvekade att ratificera konventionen, vilket uppmärksammades och vållade oro och irritation inom . tveksamhet befarades bli ett hinder för ratificeringsprocessen eftersom hade ett gott rykte för sin starka och fungerande kommunala självstyrelse. Oron inom medlemsstater över tveksamhet kom till starkt uttryck vid i , som författaren bevistade som inbjuden forskare. Flera talare, bl.a. konferensens irländske ordförande, beklagade i en lång debatt tvekan och uppmanade direkt att ta initiativ för en omgående ratificering av konventionen. Orsaken till den tvekan att ratificera om självstyrelse var kritiska principiella synpunkter på etablerandet av internationella konventioner om staternas inre administrativa organisationsfrågor. Konventioner borde enligt UD förbehållas enskildas rättigheter och relationerna staterna emellan. Inom dåvarande Kommundepartementet grundades tveksamheten också på en stark oro för att konventionen skulle bli ett allvarligt hinder för nödvändiga förändringar av kommunernas och landstingens organisation och verksamhetsformer med hänsyn till samhällsutvecklingen. (Upplysningar av dåvarande departementsråd , chef för kommunenheten i Kommundepartementet, departementsråd , handläggare av regeringspropositionen /119 om konvention om självstyrelse samt dåvarande departementsråd , huvudman för internationella frågor i Kommundepartementet.) När den svenska slutligen enhälligt utan debatt godkände konventionens ratificering begärdes inte några undantag från konventionen, eftersom enligt regeringen uppfyllde samtliga krav som ställdes i konventionen. tveksamhet till ratificeringen av konvention sammanfaller principiellt med den allmänna kritiken bland motståndarna till planerna på en gemensam europeisk kompetenskatalog med precisering av lokala, regionala, nationella och unionella uppgifter för alla medlemsstater. 10.3Europarådets – Sverige-granskning 2004/05 Vid granskning av kommunala självstyrelse hösten och /2005 konstaterades på grundval av en granskningsrapport från två rapportörer från resp. , att den lokala och regionala demokratin och självstyrelsen i var väl utvecklade och tillgodosedda. På några punkter uttalades dock viss kritik och framförde också vissa rekommendationer till den att se till att följde konventionens regler. kritik beträffande gällde en alltför detaljerad central reglering av den kommunala verksamheten, bristande rättsskydd för den kommunala självstyrelsen och oro för att den kommunala beskattningsrätten naggats i kanten genom skattestopp, skatteutjämning och andra inskränkningar. kritik dokumenterar att det kan föreligga vitt skilda uppfattningar om vad som är intressant och viktigt när det gäller självstyrelse i ett land. har en tyngd på rättsfrågor och rättstrygghet. Frågor om offentlighetsprincipen och meddelandefriheten samt om den allmänna kompetensen, som i allmänt bedöms som mycket centrala demokratifrågor, har emellertid inte tagits med i konventionen. Här finns en brist på balans. Dåvarande framförde i sitt svar till att regeringen kraftfullt slår vakt om den kommunala självstyrelsen. Regeringen underströk vilket starkt stöd den lokala självstyrelsen har i den svenska lagstiftningen och att svensk lagstiftning överensstämmer med konventionen. Beträffande kritik på vissa punkter påpekade regeringen att vissa frågor behandlades i pågående utredningar, t.ex. och . Som framgått av detta avsnitt ger internationella bakgrundsfaktorer och erfarenheter ingen klar vägledning för hanteringen av en eventuell kompetenskatalog i rörande kompetensfördelningen mellan staten och den kommunala sektorn. Inte heller det nordiska samarbetet synes tillföra denna diskussion något egentligt substantiellt värde. Överenskommelsen mellan , , och om kommunalt samarbete över nordiska riksgränser berör visserligen den kommunalrättsligt viktiga lokaliseringsprincipen, men innebär ingen utvidgning av densamma (prop. 1977/78:44; jfr kompetens i utveckling, SOU 2007:72 s. 71). Den internationella exemplifieringen visar hur mångfacetterad bilden är av relationerna mellan den kommunala/regionala sektorn och staten i de europeiska staterna. Statsvetarna understryker i sin fylliga och informativa översikt över ansvarsfördelningen mellan stat och kommuner 1974–2002 (, A.–Kolam, K., 2003) att utöver svårigheterna i sig att bedöma konsekvenserna i av förändringar i andra länder tillkommer komplexiteten att studera många länder. Modeller från andra länder bör inte utan vidare överföras till vårt land, men det krävs likväl en större allmän öppenhet för lärdomar från andra länder, när principerna för ansvarsfördelningen är under debatt i . Ett par huvudtendenser kan skönjas beträffande ansvarsfördelningens förändringar, bl.a. decentraliseringsvågens kraftiga genomslag i , men också tendenserna till att staten på vissa områden återtar kontrollen liksom att ansvarsområdena blir mer sammanvävda. –Kolam menar att en striktare reglering av ansvarsfördelningen skapar lätt statiska villkor. Den viktigaste internationella kunskapen är avsaknaden av detaljerade kompetenskataloger i andra länder beträffande uppgiftsfördelningen mellan central, regional och lokal nivå. Snarare bör Länsberedningens kända villkor för uppgiftsfördelningen uppmärksammas, vilka informellt utan lagreglering verkat styrande som något av en svensk subsidiaritetsprincip genom att summera en successivt framväxande praxis (SOU 1974:84).1 Utslagsgivande för att bedöma betydelsen av en eventuell kompetenskatalog och formerna för en sådan i blir mot den tecknade internationella bakgrunden egna kommunalrättsliga förutsättningar och historiska erfarenheter av det hittillsvarande samarbetet mellan staten och den kommunala sektorn. 1 Länsberedningens principer för uppgiftsfördelningen: Det är ett riksintresse att garantera landets alla medborgare en viss minimistandard i fråga om trygghet, säkerhet och välfärd; En uppgift bör ej ligga på högre beslutsnivå än nödvändigt i förhållande till de av beslutet direkt berörda; Uppgifter som kräver stort mått av likformighet eller överblick över hela riket bör ligga på central nivå; Uppgifter som kräver ett betydande inslag av lokalkännedom och specifik detaljkunskap bör decentraliseras; Närliggande uppgifter bör verkställas på samma beslutsnivå och handhas av samma huvudman, om därigenom effektivitetsvinster kan uppnås. Den informella politiska ramen som formas av de politiska partierna och organisationsväsendet utgör också en viktig faktor. Expertgruppen är i utredningssammanhang inte ensam om sin skepsis till nyttan av och de praktiska möjligheterna till att utforma en meningsfull grundlagsreglerad kompetenskatalog för uppgiftsfördelningen mellan staten och den kommunala sektorn. avstår i likhet med från att lämna förslag på konkretisering av uppgiftsfördelningen mellan staten och kommuner respektive landsting, med undantag för de sakområden som angetts i tilläggsdirektiven beträffande hälso- och sjukvården samt uppgifter med anknytning till regional utveckling (SOU 2007:10). Kommittén har inga förslag till sammanläggning av primärkommuner, och de föreslagna nya regionkommunerna avses även i fortsättningen att rent konstitutionellt vara likställda med primärkommunerna. Det finns inget som visar att de befolkningsmässigt mindre kommunerna inte klarar sina uppgifter, framhöll . Det bedöms dock som möjligt att de mindre kommunerna kan få problem , varför deras utveckling bör uppmärksammas av länsstyrelserna anser , som föreslår stöd åt kommuner som önskar gå samman. Det skulle dock inte vara möjligt att genomföra både en omfattande regional reform som kommittén föreslår och en primärkommunal indelningsreform. Interkommunal samverkan kommer att vara nödvändigt även anser . Samverkan är dock inte något som enbart de mindre kommunerna behöver. uttrycker också viss oro för att alla nya former av samverkan i bland annat många asymmetriska former av olika nätverk kommer att skapa både effektivitetsproblem och demokratiska komplikationer genom otydlighet, bristande insyn och därmed svårigheter för kommunmedlemmarna att veta av vem de skall utkräva ansvar (SOU 2007:10 s. 259 ff.). Samma oro för konsekvenserna av samverkansprojekten, som berör alla kommuntyper, framgår av Kommuners och Landstings , möjligheter och begränsningar, , SKL 2005. De diskussioner och utredningar om förändringar beträffande ansvar och befogenheter mellan olika nivåer i samhällsapparaten som pågår i och många andra europeiska stater är viktiga att följa upp. Värdefulla insatser för att analysera och belysa faktisk variation av olika kommun- och regionmodeller har i det sammanhanget gjorts (Självstyrelse på lokal och regional nivå, och , 2005; Federalism på svenska, red, N. och J. Nergelius, Ratio, 2007; Beträffande litteratur om federalismbegreppet hänvisas allmänt till , Federalism, SNS Pocket, 2004, med referenser och , Regionernas , SNS Pocket, 2006, samt till de årliga rapporterna från SNS Demokratiråd, bl.a. Demokratins grundlag, som avslutar SNS omfattande författningsprojekt 1995–2004). En utgångspunkt för alla dessa analyser har varit graden av likformighet, antal nivåer, nivåernas uppgifter, nivåernas autonomi och nivåernas styrelsesystem. En viktig markering är konstaterandet att det är staten som beslutar vilken kommun- och regionmodell som skall tillämpas (se t.ex. , A., Kommun- och regionmodeller – analytiska dimensioner och faktisk variation, i Självstyrelse på lokal och regional nivå, , 2005). I av olika modeller för samhällssystem finns en tydlig sammankoppling mellan kompetenskatalog och federala statsbildningar. Det är i federala system som kompetenskataloger verkligen behövs för att klargöra vilka uppgifter och befogenheter som ligger på olika nivåer. Eftersom sambandet kompetenskatalog och federalism är så tydligt, bör federalismbegreppet uppmärksammas i samband med en diskussion om en svensk kompetenskatalog. Vad menas med federala politiska system och finns en möjlig grogrund för federalism i enhetsstaten – och därmed behov av en kompetenskatalog? Grundläggande för federalismen är att makten kommer underifrån i motsats till enhetsstaten, där makten fördelas uppifrån och nedåt. Självstyrande stater/länder i en federation avstår frivilligt en del av sin makt till en gemensam union eller förbundsstat, som alltså består av en centralmakt och ett antal delstater med egen delstatsförfattning och styrelse. Utformningen av förbundsstaten varierar beroende på författningskompromissen i varje särskilt fall. I anges i författningen presidentens och kongressens uppgifter, resten tillkommer delstaterna. I bestäms i författningen både befogenheterna för riksstyrelsen (förbundsdagen, , presidenten, förbundsrådet) och delstaternas uppgifter. i respektive författningsdomstolen i har stort inflytande genom sin makt att avgöra tvister mellan den centrala nivån och delstatsnivån. federala förbundsstater uppvisar många olika varianter, t.ex. , , . Därav följer oklarhet och många missförstånd i fråga om vad som egentligen menas med federalism och federationer. En variant av federalism är statsförbund, en lösare sammanslutning av suveräna stater vars gemensamma relationer regleras genom ett fördrag med rätt för de enskilda staterna att utträda. Det gamla brittiska samväldet är ett typiskt exempel på statsförbund. EG betecknades från början som ett typiskt statsförbund. Efter övergången till EU 1993 uppvisar den europeiska unionen tydliga drag av förbundsstat, vars karaktär är under diskussion i samband med den aktuella ratificeringsprocessen av ett nytt fördrag. Lissabonfördraget inbegriper ramar för en gemensam utrikes- och säkerhetspolitik, gemensam president samt utrikespolitisk företrädare, uppgifter och institutioner som alltid varit typiska för centralmakten i en förbundsstat, (Lissabonfördraget, SIEPS, , SNS 2008). Dessutom har EU ett direktvalt EU-parlament med regelbundna val samt sedan starten en gemensam förbundsdomstol, , med stora befogenheter även rörande medlemsstaternas inre angelägenheter. EU:s konstitutionella karaktär och befogenheter har direkt samband med diskussionen om en kompetenskatalog. En noggrann reglering i ett statsförbund av maktdelningen, inkluderande även kompetensfördelningen, befogenheterna för den centrala nivån respektive medlemsstatens nivå, ses som en garanti mot maktmissbruk. Den federala formen har historiskt blivit en kompromiss när en sammanläggning till enhetsstat inte varit politiskt möjlig. Trenden i federala stater är som bl.a. statsvetaren och förre vice talmannen framhåller, att kravet på likhet och enhetlighet prioriteras (Fiskesjö, B. Välfärdsfederalism, i Att styra eller styras. En bok om demokrati och federalism, Vuxenskolan, 2004; Fiskesjö, B. Federalismen svår nöt, SkD 29/6 2003). Till detta kommer för del utvecklingen inom EU, som enligt Fiskesjö kan ses som en federation i vardande, även om det finns en del avvikande ingredienser (SkD 29/6 2003). Det avgörande för en federations funktioner är naturligtvis vilka samlade befogenheter som de centrala organen i federationerna har. Stommen i dessa uppgifter brukar just vara utrikespolitik, försvarspolitik och valuta- och penningpolitik. EU håller på att utvecklas både konstitutionellt och funktionellt på just dessa kärnområden, även om tyngdpunkten legat på andra frågekomplex. Spänningen mellan kraven på likformighet och självständigt beslutsfattande hos och inom medlemsländerna kommer ständigt att göra sig gällande. De knutar som härvidlag uppstår kan endast lösas genom politiska beslut, även inom medlemsländerna, framhåller Fiskesjö. Kraven på likabehandling har haft övertaget, och det blir ingen lätt uppgift att bryta den trenden, även om man hårt understrukit den ambitionen inom under de något svajande resonemangen om federalism. Om kraven på en tydlig kompetensfördelning skriver Fiskesjö vad säkert många spontant tänker om upprättandet av en kompetenskatalog: Strävar man efter att mera specifikt och i detalj ange vilka uppgifter som skall ligga på respektive kommuner, regioner, stat och EU, står man inför ett omfattande och svårgenomfört projekt (SkD 29/6 2003). och har i en ambitiös studie ställt rubrikfrågan: Decentralisering eller maktdelning på allvar: vad är sannolikt i ? (N. och J. Nergelius, Federalism på svenska (Ratio, 2007). Författarna undersöker om det i finns strukturella förutsättningar som motsvarar de som drivit fram federala lösningar i andra länder samt om det finns några spår av federal debatt i de största partierna i . Författarna utgår från att utveckling till en välrenommerad modern välfärdsstat med demokrati och utjämning av sociala och ekonomiska klyftor både mellan individer och olika landsdelar har varit lättare att åstadkomma inom ramen för enhetsstatens starka statsmakt än inom en svensk federation. kommer nog inte att lämna enhetsstatens styrka och möjligheter om det inte finns strukturella förutsättningar för det och slagkraftiga debattörer, främst inom de största partierna, som är beredda att driva på en sådan förändring. Enligt författarnas analys bygger nuvarande federationer i världen på minst sex olika förutsättningar. 1.Tillräcklig storlek för staten ifråga om folkmängd eller areal, att det varit praktiskt att ge en omfattande lokal självstyrelse för olika delar. 2.Staten rymmer territoriellt baserade etniska eller religiösa skillnader. 3.Starka regionala identiteter har i vissa länder resulterat i en betydande självstyrelse inom enhetsstatens ramar, t.ex. i och , samt förstärkt regional identitet i den federala staten, t.ex. i och . 4.Federalismen kan hämta näring genom stora sociala och ekonomiska skillnader mellan regioner i vissa delar av världen. kan dock sociala och ekonomiska skillnader sammanfalla med och kanske döljas av språkliga och etniska skillnader. De ekonomiska förutsättningarna är till exempel bättre i än i det övriga utanför . 5.En federal statsbildning kan betingas av önskan om en starkare och mer rationell mellannivå för den offentliga verksamheten. I federala stater har i regel delstaterna ett tydligt eget ansvarsområde med lagstiftningsrätt, beskattningsrätt, egen representation i det nationella parlamentets tvåkammarsystem etc. Enhetsstater däremot präglas ofta av att mellannivån mellan staten och primärkommunerna kommer i kläm samt av bristande enhetlighet av den regionala territoriella indelningen. 6.Ett argument för federalism har varit och är att den centrala politiska nivåns legitimitet och auktoritet är för svag under vissa förutsättningar. med delstater och delstatsparlament var en medveten strategi av segrarmakter för att förhindra ett nytt starkt som ett hot mot fred och demokrati. Även andra federala stater, t.ex. och , bygger på förutsättningen att den federala nivån inte skall ges mer makt än nödvändigt. Den nationella centrala nivåns legitimitet kan undergrävas på annat sätt, t.ex. genom att alltfler av de nationella besluten i praktiken avgörs av EU eller EU-gemensamma organ samt EG- domstolen. Ett sjunkande valdeltagande, en försvagad ställning för de politiska partierna och tilltagande politikerförakt kan bidra till att skapa opinioner för att genom en federation rädda enhetsstatens välfärdsvinster. och sammanfattar att stora yta, den regionala fragmenteringen och möjligen nationalstatens försämrade auktoritet kan tala för federala lösningar. Det ringa befolkningstalet och homogenitet i övrigt beträffande etnicitet, språk, religion etc. talar däremot för att rimliga reformer inom enhetsstatens ramar är en mer praktisk och realistisk lösning. Sammantaget är därför de strukturella betingelserna för federalism svaga i , menar författarna. Ökade sociala och ekonomiska skillnader mellan olika delar av landet kan dock medverka till en utveckling i federalistisk riktning, bl.a. genom att stimulera politiska rörelser som verkar för större rörelsefrihet för de expansiva tillväxtregionerna i södra och med mindre grad av omfördelning mellan regioner med olika styrka. Frågan bör därför ställas, om pågående planering för storregioner med bredare ansvar för regionala utvecklingsfrågor bäddar för en federalisering av enhetsstaten . Federalismen skulle därmed få politiska dimensioner. Vilken betydelse EU:s inflytande får, och i vilken mån regeringsmakt och riksdag kan hävda sin legitimitet är en bedömningsfråga. Om kommer att utvecklas i federal riktning är under alla förhållanden beroende av den politiska utvecklingen och denna i sin tur av den internationella ekonomin och konjunkturerna. frågar om det finns aktörer med tillräcklig slagkraft som verkar för federalism eller som i varje fall kan driva på en utveckling mot federalism i . Även härvidlag kommer författarna fram till att förutsättningarna i för en stark federal aktivitet är ganska blygsamma.