sou · GXB368 · 2010-01-01 00:00:00 — har den sociala barn- och ungdomsvården genomgått stora förändringar. Placeringarna utanför hemmet av barn och unga har ökat påtagligt . Det har varit drivkraften i utvecklingen av öppenvården, med inriktning på att minska beroendet av institutionsvård och i stället bygga upp resur- ser på hemmaplan. De öppna insatserna har blivit mer differentie- rade, mer professionaliserade och samma barn kan få hjälp genom flera olika insatser. Institutionsvården har delvis ersatts av familje- hemsvård, särskilt tillfälliga placeringar i jourhem. Det finns mycket som tyder på att barn- och ungdomsvården möter en bredare målgrupp till följd av förändringar i samhället och i männi- skors attityder. organisation har blivit mer specialiserad, men helhetssynen på familjens och nätverkets betydelse för barnet präglar arbetssättet. Socialsekreterarens professionella handlings- utrymme är stort och bör så vara med tanke på att varje barns och familjs situation är unik. Det stora handlingsutrymmet kräver dock hög kompetens och inbyggda system för stöd och uppföljning av arbetet. Den sociala barn- och ungdomsvården uppvisar ett mer genomfört barnperspektiv, bättre möjlighet för barn och föräldrar att vara delaktiga, mer struktur i utredning och insatser samt ett mer kunskapsbaserat arbete. framförs ofta kritik mot verksamheten från tillsynsmyndigheter och barnorganisationer samt i forskningsrapporter, statliga utredningar och uppföljnings- studier av olika slag. Även enskilda personer och organisationer och nätverk av människor med erfarenhet från vården framför kri- tik som kan gälla både förhållanden långt bak i tiden och . Kri- tiken rör bl.a. brister i handläggning, ansvarstagande och skydd av barn, skillnader mellan kommuner, att den enskilde inte är tillräck- ligt delaktig, brister i kompetens, erfarenhet och kunskapsbas för arbetet samt att uppföljningen av verksamheten inte är tillfyllest. Kritiken är generellt sett befogad. är det viktigt att framhålla att samhällets krav på den sociala barn- och ungdomsvår- den måste motsvaras av att det finns förutsättningar för ett gott arbete. Stabiliteten och därmed kompetensen måste förbättras i de delar av barn- och ungdomsvården som har till uppgift att bedöma om en utredning ska inledas, utreda och bedöma behovet av insat- ser samt följa upp dessa insatser. Dessa uppgifter behöver i högre grad än tidigare uppmärksammas och bli föremål för metodutveck- ling. För att kunna utveckla arbetet krävs att verksamheten på ett systematisk sätt inhämtar barns, ungas och föräldrars erfarenheter. Det finns också ett stort behov av att utveckla kvalificerade insatser för de ungdomar och familjer som har de allra största behoven. Det behöver finnas stödjande strukturer för kunskapsutveckling och för integrering av forskning och praktik. Ett tydligt professionellt ledarskap behövs också, som dels kan hävda verksamhetens speci- fika förutsättningar och behov, dels ansvara för att det finns rutiner och kontrollsystem, som garanterar god och säker barn- och ung- domsvård. Likaså måste möjligheterna för kommuner att samverka underlättas. Många kommuner har i praktiken små eller inga möj- ligheter att på egen hand tillgodose behovet av specialistresurser, t.ex. för bedömning och utredning i komplicerade fall och rekryte- ring och stöd till familjehem. Barn och unga som far illa eller riske- rar att fara illa har ofta särskilda behov av hälso- och sjukvård och extra stöd i skolgången, varför samverkan mellan huvudmännen behöver ske. Slutligen vill utredningen framhålla att trots de stora och berättigade krav som ställs på barn- och ungdomsvården saknar lagstiftningen fortfarande bestämmelser som på ett konkret sätt garanterar nödvändig kompetens och erfarenhet. Utredningen har haft följande utgångspunkter som vägledning för sina bedömningar och förslag till förändringar: -Föräldrar och familj utgör grunden för ett barns välfärd. Sam- tidigt behöver barns och ungas bästa och egna uppfattningar bli en starkare ledstjärna i lagstiftningen och vid tillämpningen av lagen. -Samhällets gemensamma ansvar för att barn och unga växer upp under trygga och goda förhållanden måste framgå tydligt av lag- stiftningen. -Samhällets ansvar för skydd av barn och unga som far illa behö- ver uppmärksammas mer. -Samhället har ett särskilt ansvar för barn och unga som omhän- dertagits för samhällsvård. -måste bli bättre på att identifiera, förebygga, och hantera risker och missförhållanden inom barn- och ungdoms- vården. -Kompetenskraven för att utföra uppgifter inom den sociala barn- och ungdomsvården måste tydliggöras och verksamheten ges bättre förutsättningar för kunskaps- och kompetensutveck- ling. En särskild lag om stöd och skydd för barn och unga (LBU) föreslås Det är nära socialtjänstlagen infördes och såväl det omgivande samhället som barn- och ungdomsvården har genom- gått stora förändringar. Utredningen anser att det finns starka skäl att föreslå att bestämmelserna till stöd och skydd för barn och unga i SoL och LVU sammanförs i en särskild lag. En sådan lag kan utifrån de särskilda förhållanden som gäller för den sociala barn- och ungdomsvården synliggöra barn och unga i behov av stöd samt skapa förutsättningar för ett tydligare barnperspektiv i lagstift- ningen. En samlad lagstiftning kan också stärka den enskildes ställ- ning och möjlighet att påverka genom bättre överskådlighet och tillgänglighet. Även utvecklingen av den sociala barn- och ung- domsvården som kompetensområde talar för att bestämmelserna bör finnas i en egen lag. -att reglerna för den sociala barn- och ungdomsvården samlas i en ny särskild lag, -att den nya lagen ska heta lag (0000:000) om stöd och skydd för barn och unga (LBU), -att de bestämmelser i socialtjänstlagen som rör barn och unga förs över till LBU, -att samtliga bestämmelser i lagen om vård av unga (LVU) förs över till LBU, och -att LBU ska omfatta barn och unga . Utredningens ambition har varit att bygga upp den nya lagen utifrån ett användarperspektiv så att den blir lätttillgänglig och lätt att förstå för enskilda föräldrar och barn och för andra som ska till- lämpa lagen. Den är därför bl.a. uppbyggd så att den följer proces- sen i ett ärendes gång. Socialtjänstlagen är konstruerad som en ramlag som ger kom- munerna ett stort utrymme vad gäller den närmare konkretise- ringen av lagen, även om SoL genom senare tillkomna ändringar kompletterats med regler av mer styrande karaktär. Utredningen har på några områden föreslagit bestämmelser, som innebär en mer precis reglering av verksamheten. Det rör sig då om frågor där utredningen bedömer att en högre detaljeringsgrad är nödvändig utifrån det övergripande intresset att skydda barnet eller den unge, framför allt i samband med placeringar där samhället har tagit på sig ett särskilt ansvar, och där erfarenheterna visat att detta är påkallat. LBU har utformats som en speciallag i förhållande till social- tjänstlagen, som alltjämt kommer att ha betydelse som samlande lag för hela . Utredningen anser att det behövs av förberedande insatser från det att tagit beslut om en ny lagstiftning och till dess att lagen träder i kraft. Utred- ningen föreslår därför att lagen träder i kraft tidigast . De materiella förändringar i lagstiftningen, som utredningen föreslår, är till stor del möjliga att genomföra även inom ramen för nuvarande lagar. Mål och ansvar för den sociala barn- och ungdomsvården Det övergripande målet för samhällets omsorg om barn och unga måste vara att alla barn och unga ska växa upp under trygga och goda förhållanden. Förutom det grundläggande ansvar som föräld- rarna alltid har förutsätts att alla berörda myndigheter och andra samhällsorgan tar ett gemensamt ansvar för att uppmärksamma barn och unga som far illa eller riskerar att fara illa och för att se till att deras behov tillgodoses. har ett huvudansvar för stöd och skydd till barn och unga som far illa, men saknar kompe- tens och befogenheter inom viktiga områden av barns och ungas liv. Om målet ska kunna uppnås i rimlig grad måste exempelvis skolan ta sitt ansvar för att anpassa skolgången utifrån det indivi- duella barnets behov och hälso- och sjukvården erbjuda nödvändig behandling, bl.a. till placerade barn. måste också vid behov vara beredd att ta på sig en samordnande och pådrivande roll för att behoven hos barn och ungdomar som riskerar att falla mellan stolarna ska kunna tillgodoses. -att det nuvarande övergripande målet om att barn och unga ska växa upp under trygga och goda förhållanden förs in i LBU och kompletteras så att det tydligt framgår att målet inte bara ska omfatta socialnämnden utan även andra myndigheter och sam- hällsorgan. Utredningen anser att det gemensamma samhällsuppdraget för barn och unga som far illa eller riskerar att fara illa är en utmaning som kommer att kräva alltmer tvärprofessionella insatser. Olika basverksamheter efterfrågar kompetens i arbetet med barn och unga som far illa eller riskerar att fara illa. Social- tjänsten behöver i sin tur psykologisk, psykiatrisk, medicinsk och pedagogisk kompetens i utredningar och bedömningar. Utred- ningen menar att vägen till mer tvärprofessionellt arbete går via strukturerad samverkan som styrs och följs upp samordnat av berörda ledningar. Den lagstadgade skyldigheten att samverka behöver konkretiseras. -att det gemensamma ansvarsområdet för barn och unga som far illa eller riskerar att fara illa bör kartläggas av landsting och kommun och leda till överenskommelser om samordnade insat- ser, ansvars- och kostnadsfördelning, uppföljning och utvärde- ring m.m. Detta ligger i linje med den av regeringen föreslagna skyldigheten (prop. 2008/09:193) för kommuner och landsting att ingå överenskommelser om samarbetet kring personer med psykisk funktionsnedsättning. Det är angeläget att benämna och beskriva målgruppen för den sociala barn- och ungdomsvården på ett enhetligt sätt. Barn och unga som far illa eller riskerar att fara illa är ett begrepp, som dels anknyter till gängse synsätt om samspelet mellan risk- och skydds- faktorer, dels täcker in hela uppdraget som följer av lagen, dvs. även det förebyggande arbetet. I gruppen barn och unga som far illa ingår barn som i hemmet utsätts för fysiskt eller psykiskt våld, sexuella övergrepp, kränkningar, fysisk eller psykisk försummelse eller som har allvarliga relationsproblem i förhållande till sin familj. Vidare ingår barn och unga som far illa på grund av sitt eget beteende, exempelvis missbruk, kriminalitet och annat själv- destruktivt beteende eller som utsätts för hot, våld eller andra övergrepp från jämnåriga. Barn med stora problem i skolsituatio- nen, som är föranledda av en social problematik, kan också anses ingå i målgruppen. Det går inte att göra uppräkningen heltäckande. Det avgörande för om barnet eller den unge i en given situation anses fara illa är samspelet mellan risk- och skyddsfaktorer. Själv- fallet har arten och graden av missförhållandena också betydelse. -att målgruppen för socialnämndens särskilda ansvar i LBU benämns barn och unga som far illa eller riskerar att fara illa. Benämningen barn och unga som far illa eller riskerar att fara illa syftar på att målgruppen kan omfattas av antingen förebyggande eller behovsprövade insatser. Avsikten är att göra en distinktion mellan de barn och unga som far illa, där barn- och ungdomsvården har huvudansvaret, och de barn och unga som riskerar att fara illa, där ansvaret för riktade insatser är delat med samhällets basverk- samheter för barn och unga. Barns bästa och barnets röst Att bedöma barnets bästa i en beslutssituation är en process med flera steg. måste beakta kunskap som grundas på vetenskap och beprövad erfarenhet samt hämta in underlag både från närstående och yrkespersoner med kunskap om barnet. Det handlar också om att beakta det som barnet själv ger uttryck för. Att ha ett barnperspektiv vid beslutsfattandet innebär att man för- söker förstå barnet och lyssna till hur han eller hon uppfattar sin situation och eventuella förändringar. Det innebär att man även måste analysera vilka följder olika alternativ kan få för barnet. Barn ska inte behöva ta ställning till eller fatta beslut i frågor som de inte är tillräckligt mogna för. Det är i sista hand den vuxne som utifrån sina kunskaper och erfarenheter måste ta ansvar för de beslut som fattas. - att barnets bästa ska vara avgörande vid alla beslut enligt LBU, -att barnet vid en åtgärd enligt LBU ska få relevant information och, om det inte är olämpligt, ges möjlighet att yttra sig, samt -att bör utarbeta vägledning när det gäller krav på dokumentation av barns utsagor som underlag för bedömningen av barnets bästa. Att uppmärksamma barns och ungas behov av stöd och skydd, om anmälningsskyldighet, m.m. Anmälningsskyldigheten utformades i , då lagstiftningen framför allt präglades av en kontroll, som senare utvecklades till skydd, men mindre utifrån ett stödjande perspektiv. Det generella skyddsnätet var outvecklat jämfört med och förfogade över mycket begränsade insatser för stöd och behand- ling. Ett långsiktigt mål bör vara att anmälningarna minskar till följd av att det förebyggande arbetet fungerar väl och att föräldrar och barn med förtroende vänder sig till . I högre grad än bör anmälan från andra myndigheter också kunna resultera i samverkan för att tillgodose barnets behov av stöd i olika avseenden. -att familjerådgivningens anmälningsskyldighet, mot bakgrund av den nya kunskap som finns, även ska omfatta barn som be- vittnar våld mot närstående. Utredningen föreslår i övrigt ingen utvidgning eller begränsning av dagens anmälningsskyldighet. Dagens bestämmelse om anmälningsskyldighet förutsätter att anmälaren har kännedom om nämndens ansvar och förväntade be- dömning av barnets situation. Underlåtenhet att anmäla kan bero på okunskap, bristande civilkurage, överidentifikation med föräld- rarna eller andra oacceptabla orsaker. Men det kan också bero på oro för att tappa en positiv relation till barnet eller föräldrarna. Andra skäl kan vara osäkerheten om vad anmälan leder till och bristen på återkoppling. -att anmälan ska göras när den anmälningsskyldige misstänker att ett barn far illa, -att samma formulering ska användas när det gäller uppmaningen till allmänheten att anmäla, -att den som är anmälningsskyldig ska kunna påkalla ett möte med i samband med anmälan, där även föräldrar och barn ska kunna medverka, i syfte att ta tillvara anmälarens engagemang och relation till barnet, och -att den som har gjort anmälan ska kunna få återkoppling om en utredning inleds eller inte. Utredningen har övervägt men avstått från att föreslå skärpning av sanktionsmöjligheterna vid underlåtenhet att anmäla. Det finns en risk att ett specialstraffstadgande skulle medföra ett ökat antal anmälningar utan att kunna garantera att allvarliga fall verkligen kommer till kännedom. Berörda tillsynsmyndig- heters roll när det gäller att följa upp hur anmälningsskyldigheten efterlevs behöver dock uppmärksammas mera. Samordnad tillsyn kan behövas för att undersöka i vilken mån samverkan på över- gripande lokal nivå förekommer med syftet att öka kunskapen, för- bättra rutinerna och tillskapa forum för dialog i frågor som rör anmälningsskyldigheten. Slutligen framhåller utredningen att är skyldig att anmäla till i en annan kommun, i de fall en familj flyttar och avböjer fortsatta insatser från den nya kommunen, trots att barnet bedöms ha behov av stöd eller skydd. Polisanmälan vid misstanke om brott mot barn Utredningen anser att huvudregeln att polisanmäla brott mot barn är en självklar princip. Det är viktigt för barnet att brottsmisstan- karna tas på allvar och det är rättsväsendets uppgift att utreda brott. Däremot anser utredningen inte att det är lämpligt att införa en ovillkorlig skyldighet för socialnämnden att polisanmäla varje miss- tanke om brott mot barn. Det är rimligt att väga in olika aspekter på barnets bästa, bl.a. brottets allvarlighet, barnets vilja och de vuxnas bedömning av vad som är barnets behov. Att avstå från polisanmälan bör dock inte ses som något definitivt ställnings- tagande utan kan behöva omprövas. Det är också viktigt att uppnå större likvärdighet i de bedömningar som görs. Utredningen anser att i det syftet bör utarbeta vägledning till social- nämnderna, särskilt i de situationer då man överväger att avstå från polisanmälan. Utredning av barns och ungas behov Utredningen kan konstatera att det i tillsynen och olika undersök- ningar visats att utredningarna inom den sociala barn- och ung- domsvården generellt sett blivit bättre. Så har t.ex. barns möjlig- heter att komma till tals förbättrats och barns behov beskrivs tyd- ligare och mer allsidigt. finns problem, som inte är acceptabla ur rättssäkerhetssynpunkt och som kan utsätta enskilda barn för risker. Skillnaderna mellan kommuner och beslutsfattare när det gäller bedömningar och beslut om att inleda eller avstå från utredning är stora. Förhandsbedömningarna tenderar att dra ut och det finns skillnader när det gäller hur omfattande och processinriktad kontakten med familjen är, innan beslut om att inleda eller inte inleda utredning tas. Utredningstiderna har blivit kortare generellt sett, men i vissa kommuner överskrids tidsgränsen i en stor andel av utredningarna. -att en omedelbar bedömning av skyddsbehovet ska göras så snart en anmälan inkommer, -att ställningstagande till om en utredning ska inledas eller inte ska göras inom från mottagandet av anmälan, om inte synnerliga skäl föreligger, -oförändrade bestämmelser om utredningstiden, samt -att bör utarbeta vägledning för att uppnå en mer likvärdig bedömning av anmälningar. Det finns inga bestämmelser om inom vilken tid föräldrar ska underrättas om att inlett en utredning. Det är ett grundläggande rättssäkerhetskrav att de som berörs, alltså även för- äldrarna, underrättas . Praxis har utvecklats som innebär att det finns vissa undantagssituationer, där hänsynen till ett enskilt barns säkerhet och önskemål kan anses ha företräde framför förälderns rätt till information och insyn. -att ska kunna avvakta med att underrätta vårdnadshavaren om att utredning inletts. I vissa fall avslutas en utredning med att konstaterar att det finns behov av insatser men att vårdnadshavaren eller bar- net, om han eller hon fyllt , avvisar de erbjudanden som före- slagits. Det är självfallet något som i de allra flesta fall måste respektera. Likväl kan det finnas en stor oro för barnets situ- ation. Utredningen menar att det i undantagsfall bör vara möjligt att under ytterligare kunna ta kontakter, exempelvis med förskola och skola och kunna ha uppföljande samtal med föräldrar och barn. -att socialnämnden ska kunna besluta om uppföljning efter avslu- tad utredning i de fall det har visats att barnet är i särskilt behov av stöd eller skydd, men samtycke till insatser saknas. Uppfölj- ningen ska kunna pågå . -att motsvarande möjlighet ska finnas efter avslutad placering. Med dagens bestämmelser krävs vårdnadshavarens medgivande för att få tala i enrum med barn, såvida barnet inte kan anses ha till- räcklig ålder och mognad för att själv bestämma. Ett förslag om att socialnämnden, utan vårdnadshavarens samtycke, ska få genomföra samtal med barn i utredningar om barn är under beredning i . Utgångspunkten ska vara att ett sådant samtal bedöms vara förenligt med barnets bästa. Den föreslagna bestämmelsen syftar till att underlätta för barn att berätta om sin utsatthet i en svår familjesituation. Utredningen anser att förslaget är angeläget och har därför fört in förslaget i LBU. -att samtal med barn får genomföras utan vårdnadshavarens sam- tycke och utan att vårdnadshavaren är närvarande vid uppfölj- ning efter avslutad utredning eller placering. Barns och ungas rätt till bistånd En särskild bestämmelse om bistånd till barn och unga är en natur- lig konsekvens av ett ökat barnperspektiv och av att insatser direkt riktade till barn och unga har utvecklats . Den nuvarande biståndsbestämmelsen i SoL är uppbyggd kring begrepp som livsföring, skälig levnadsnivå och att leva ett självständigt liv. Dessa begrepp kan vara svåra att känna igen sig i och att appli- cera på barns behov och situation, såväl för dem som berörs av biståndsprövningen som för socialsekreteraren som ska tillämpa bestämmelsen. -att barns och ungas rätt till bistånd regleras i en särskild bestäm- melse i LBU, -att biståndet alltid ska utgå från barnets eller den unges behov men även kunna omfatta föräldrarna, t.ex. i form av familje- behandling, familjepedagogisk insats i hemmet och avlastning för föräldrarna, samt -att ekonomiskt bistånd som tidigare ska prövas enligt social- tjänstlagen. Att stöd så långt möjligt ska riktas till hela familjen och grundas på samförstånd är en grundläggande princip. Även när det förekom- mer missförhållanden av olika slag så har föräldrar och barn ett gemensamt intresse av att förbättra situationen. Men det kan ändå uppstå låsningar och intressekonflikter, när föräldrarna kanske anser att det inte finns några problem eller vill lösa dem på sitt eget sätt. Utredningen anser att en modern syn på barn som kompe- tenta subjekt och ett ökat utbud av öppna insatser direkt riktade till barn motiverar att äldre barn ska ha större bestämmanderätt när det gäller bistånd, oberoende av vårdnadshavarnas samtycke. -att socialnämnden, även utan vårdnadshavarens samtycke, ska kunna besluta om bistånd till öppna insatser till barn som har fyllt , om det är lämpligt och om barnet begär eller sam- tycker till det. Den utveckling som innebär att insatser erbjuds utan bistånds- beslut är positiv. Det handlar om allmänt inriktade erbjudanden, t.ex. rådgivning till föräldrar, föräldrastödsprogram eller grupp- verksamheter för barn. Utredningen menar att detta är en service, som bör betraktas som en del av den förebyggande verksamheten. Det är angeläget att klargöra lagstödet eftersom det bl.a. påverkar tillgängligheten till en viss insats, dokumentation och uppföljning samt regler om avgift. -att kommunen ska få erbjuda allmänna öppna insatser till barn, unga och deras föräldrar utan föregående behovsprövning, -att serviceinsatsen ska vara öppen för alla som tillhör den grupp verksamheten vänder sig till, samt -att serviceinsatsen inte ska vara förenad med krav på dokumen- tation och att verksamheten ska kunna avgiftbeläggas. Barn- och ungdomsvården har under över- lag breddat sitt utbud av öppna insatser. Mycket talar för att nya och intensivare former av öppna insatser kommer att utvecklas, t.ex. olika mellanformer som tar vara på både dygnsvårdens och öppenvårdens fördelar. Utvärderingar och annan kunskap om öppna insatser är än så länge begränsad. Det finns ett fåtal lagbestämmelser som berör öppna insatser och de som finns är all- männa till sin karaktär och speglar inte den utveckling som har skett. Skillnaderna i insatsutbud är stora mellan olika kommuner. Till stor del tenderar utbudet i den enskilda kommunen att styra vilka insatser som ges till barn, unga och familjer snarare än beho- vet. Utredningen menar att det är viktigt att lagen tydliggör att socialnämnden har ett ansvar för att planera så att insatser, som kan anpassas efter individuella behov, finns att tillgå. -att socialnämnden ska bedriva uppsökande och förebyggande arbete för att förhindra att barn och unga far illa, och -att socialnämnden ska ha tillgång till öppna insatser för att kunna möta barns, ungas och deras föräldrars olika behov. Utredningen anser att det finns behov av ytterligare reglering av insatsen kontaktperson, kontaktfamilj och särskilt kvalificerad kontaktperson. Insatserna kan pågå och vara relativt omfattande, särskilt när det gäller kontaktfamilj för yngre barn. Ur barnets perspektiv är kontaktfamilj därtill mycket ingripande jäm- fört med andra öppna insatser. Vissa barn bor regelbundet på egen hand hos kontaktfamiljen.