sou · GYB342 · 2010-06-23 00:00:00 — Det kommer att innebära att hänsynen till beståndssituationen eller fiskevården kommer att väga tyngre än vad som varit fallet tidigare. Jag kommer att utveckla utformningen och innebörden av portalparagrafen under 9.1.2. En annan brist i den nuvarande fiskelagen är att den inte bygger på moderna miljörättsliga begrepp som försiktighetsprincipen, miljö- konsekvensbedömningar och bästa möjliga teknik. Det saknas vidare ett kunskapskrav för yrkesfiskare. Detta är allvarligt, eftersom som framgått av 3.2 anslutit sig till konventioner där sådana grund- läggande miljöprinciper ingår. Det är också genom införandet av miljöprinciper som en portalparagraf kan ges ett innehåll. Vi kommer framöver analysera vilka miljörättsliga principer en fiskevårdslag måste innehålla för att fisket ska bedrivas hållbart och vilka pålagor en fiskenäring klarar. Den nuvarande fiskelagen är ingen fiskevårdslag utan en fiskerätts- lag. Som framgått av 4.2.5 är dock resursfördelningen mellan olika kategorier dold i fiskelagen, under olika bemyndiganden. Kontentan är att yrkesfiskare har fri tillgång till fisket på allmänt vatten genom att det står yrkesfiskaren fritt att använda såväl fasta redskap som rörliga redskap i obegränsad omfattning. Fisken som sådan kan dock vara begränsad genom olika kvoter. För fastighetsägaren gäller samma på enskilt vatten. För fritidsfiskaren däremot gäller att han enligt 2 kap. 13 § fiskeförordningen bara får använda nät, långrev, ryssja, bur, handredskap och håv. Vid fiske med nät, långrev, ryssjor och burar får sammanlagt högst sex redskap användas , dock vid hummerfiske högst 14 burar. Denna bestämmelse kom till på begäran av . Avsikten var det inte längre skulle vara tillåtet att använda fiskeredskap i en omfattning som uppenbart överstiger vad som behövs för vanligt fritids- och husbehovsfiske. Själva red- skapsbegränsningen infördes efter dansk förebild och motiverades inte särskilt. Min avsikt är att resursfördelningen mycket klart ska framgå av den kommande fiskevårdslagen. För en utövare ska det tydligt fram- gå vad som gäller. Jag kommer jag dock inte att genomföra några stora förändringar jämfört med fiskelagen. Jag vill också införa en klar definition om vad som är yrkes- mässigt fiske. Detta saknar den nu gällande fiskelagen, i stället an- ges bara att yrkesmässigt fiske är fiske som bedrivs med yrkes- fiskelicens, alltså en slags cirkeldefinition. Det betyder i sin tur också att jag överväger om inte begreppet yrkesfiskelicens kan upp- hävas. Som analyserats under 4.3 anser jag att den nuvarande ord- ningen med tre olika tillståndskrav från är onödigt byråkratisk. De tre olika tillståndskraven är yrkesfiskelicens, fartygs- tillstånd och de särskilda tillstånden. Min utgångspunkt är att jag vill slå samman yrkesfiskelicensen och fartygstillstånd till ett till- ståndskrav, fiskelicens. Detta kommer bara att innehålla de nödvän- diga kraven. En särskild komplexitet är vidare fiske med enskild rätt. Jag måste här besvara tre olika frågor. En fråga är vem som ska ha ansvar för det enskilda vattnet. Två följdfrågor av stor betydelse är vilka regler som ska gälla för dem som fiskar med enskild rätt. yrkesfiskar ha tillstånd? Bör redskapsbegränsningar gälla för dem som fritidsfiskar med enskild rätt? Som anfördes inledningsvis är det centrala regelverket för hand- redskapsfiske oklart och svårtillgängligt. Jag kommer att i mitt för- slag till lagstiftning uttryckligen ange vad som ska gälla för det viktiga handredskapsfisket. Jag anser i och för sig inte att jag har mandat att ompröva om det fria handredskapsfisket ska bestå eller inte. Jag kommer dock att överväga andra lösningar för att i gör- ligaste mån försöka minska konflikterna inom detta område. I våra direktiv står särskilt att vi ska utreda hur licens kan in- föras för fisketurism. Bakom det kravet står bl.a. Fiske- turistföretagare (). Vid kontakter med dem kunde jag dock konstatera att man egentligen inte i sig eftersträvar en licens, det handlar i grunden om redskapsbegränsningen. Dessa skulle utgöra ett hinder för att utveckla fisketurism. Som framgått vill jag komma bort från krångliga och byråkratiska tillståndskrav. I stället ska red- skapsbegränsningen klart framgå av lagstiftningen. Jag ser dock inga skäl till varför inte fisketurism skulle kunna få tillgång till fler red- skap än det traditionella fritidsfisket. Ett svårt problem är hur man ska se på det regionala och lokala inflytandet i en ny fiskevårdslag. Fisket i är av tradition geo- grafiskt starkt varierande. fiskelag var en kodifiering av vad som gällt och innehöll en mängd regionala särregler. När den nya fiskelagen kom var framför allt syftet som redovisats i kapitel 4 att genomföra en förenkling av gällande regler, det ansågs nödvändigt inte minst med hänsyn till det då kommande EU-medlemskapet. Då upphörde även länsstyrelsernas regionala normgivningsrätt. Från länsstyrelsernas sida har förordats en återgång till den regionala normgivnings- rätten, eftersom det finns en mängd specifikt regionala problem, som inte lämpar sig för nationell lagstiftning, jämför 4.1.3. Trots att syftet med den nu gällande fiskelagen var att förenkla finns det fortfarande kvar en mängd regionala särbestämmelser. Ett exempel utgör det s.k. frifisket, dvs. allmänhetens rätt till fiske med bl.a. nät vid kusten och i de på enskilt vatten. Som redo- visats under 4.2.2 har svenska medborgare utöver handredskapsfiske enligt ålderdomliga och detaljerade särbestämmelser i en bilaga till fiskelagen rätt till ett omfattande fiske som varierar kraftigt geografiskt. Samordning saknas mellan dessa bestämmelser och den centrala bestämmelsen om redskapsbegränsning som jag utvecklat Min syn är därför att det förenklingsarbete som utfördes inte var tillräckligt. Min grundsyn är som redovisats tidigare att det är nödvändigt att vi har en nationellt sammanhållen fiskelag som är möjlig att för- stå. Det arbete som påbörjades måste fortsätta och utvecklas. Denna målsättning får vara övergripande. Som en följd av detta anser jag att det är uteslutet med en återgång till regional normgivningsrätt. Det betyder också att jag noga kommer att gå igenom hela den gällande fiskelagen för att se om det är möj- ligt att upphäva vissa regionala särbestämmelser. En svårighet är att detta stora arbete med regionala förändringar måste ske i dialog med regionala företrädare för att kunna få acceptans. En närliggande problematik är dock vidare frågan om regional och lokal samförvaltning. Som jag redovisat under analysen i 5.4 är jag mycket positiv till ett utökat samråd/samförvaltning mellan brukare, intressenter och myndigheter. Skälet är att fiskförvaltningen är konfliktfylld och att det inte sällan finns olika uppfatt- ningar om beståndssituationen mellan forskare och fiskare även om en utveckling mot större samstämmighet kan noteras . Det krävs en gemensam syn på de problem som behöver lösas. Ett utökat samråd/samförvaltning kan bidra till att det växer fram en sådan gemensam syn. Dessa samråd/samförvaltningsorgan skulle behöva vara lokala eller regionala. Sammanfattningsvis menar jag att en framtida fiskevårdslag måste vara nationell, men likväl inne- hålla regionala inslag. Sådana regional inslag ska bl.a. utgöras av dessa samråd/samförvaltningsorgan. Det jag ser framför mig är regionala/lokala råd. Om sådana arbetsorgan ska skapas är det dock enligt min mening en nödvändig förutsättning att dessa organ kan tillförsäkras vettiga arbetsuppgifter för att kunna fungera. Syftet skulle vara att sådana organ kan vara en bidragande faktor till en förenklad och avbyråkratiserad fiskeförvaltning. En möjlig tanke är att dessa organ skulle kunna förbereda en förenkling av de regio- nala särbestämmelserna i fiskelagen. Jag kommer att utveckla frågan i 9.1. Slutligen kommer jag även ta ställning till om lagstiftningen om överlåtbara fiskerättigheter ska utvecklas och om yrkesfiskets produ- centorganisationer i ökad utsträckning skulle kunna fördela och/eller samarbeta kring de nationella kvoter tilldelas . I denna genomgång har jag tagit ställning till de viktigaste mate- riella förändringarna som den nya fiskevårdslagen kommer att inne- hålla. Mina överväganden i denna del kommer att konkretiseras som förslag under 9.1. Det kommer att ske under rubrikerna 9.1.3Miljörättsliga principer i en fiskevårdslag 9.1.6Redskapsbegränsningen för fritidsfiske på allmänt vatten 9.1.8Vad ska gälla för fiske med enskild rätt? 9.1.10Det övriga s.k. frifisket Utöver dessa större materiella förändringar återstår det dock vidare för utredningen att lösa en mängd mer lagtekniska frågor. Det handlar förstås att se över hela gällande fiskelagen och förbättra metodiken. Det måste klarläggas vad som ska anges i en fiskevårdslag res- pektive i en förordning om fiskevård samt vilka bemyndiganden behöver ha. Som redovisats i 4.2.5 är den nuvarande terminologin inte genomarbetad. Den ålderdomliga och krångliga lagen (1950:595) om gräns mot allmänt vattenområde borde arbetas om. Detta kan dock inte ske inom ramen för vår utredning, efter- som det arbete är alltför omfattande för att rymmas inom vår tids- ram. Därtill kommer att ett sådant arbete lämpligen bör ske med hjälp av expertis med särskild fastighetsrättslig kompetens. Vi före- slår därför att den lagstiftningen arbetas om i särskild ordning. De olika bemyndiganden för måste ses över, syftet är att förtydliga och förenkla. En särskild fråga i det sammanhanget är regeringsformens bestämmelser om näringsfrihet. Vi redovisar dessa frågor under 9.1.14. Från sida har vidare framförts att gränsdragningen mellan och fiskelagen är oklar och att den måste för- tydligas. Vi har i denna fråga anlitat miljörådet . Hennes rapport och utredningens överväganden finns redovisade under 9.1.16. En annan fråga är enligt verket anknyt- ningen till svenskt fiske. Detta redovisar vi under 9.1.15. Under 9.1.17 och 9.1.18 redovisar vi andra oklara juridiska frågor. Som framgått av den tidigare framställningen har kommissionen vid upprepade tillfällen riktat kritik mot hur genomför fiskeri- kontrollen, vilket resulterade i en överens- kommelse med kommissionen om genomförandet av en rad förbätt- ringar inom den svenska fiskerikontrollen. Kritiken föranledde även regeringen att ge i uppdrag att, i samråd med Kust- bevakningen, utarbeta en nationell handlingsplan för fiskerikon- trollen. Handlingsplanen har redovisats under avsnitt 4.2.9. I såväl överenskommelsen med kommissionen som i nämnda nationella handlingsplan ingick införandet av ett system med administrativa sanktioner. Genom lagstiftning som trädde i kraft har detta genomförts. Ytterligare åtgärder av betydelse för kontroll- verksamheten har föreslagits av Utredningen om befogenheter (SOU 2008:55). I betänkandet, vilket bereds i , föreslås att i större ut- sträckning än ska ges möjlighet att självständigt kunna inleda förundersökning om och utreda bl.a. fiskebrott. När det gäller kontrollfrågor omfattar mitt uppdrag att överväga vilka åtgärder som ytterligare kan vidtas för att effektivisera lag- föringen av brott mot fiskelagstiftningen utöver införandet av ovan nämnda administrativa sanktioner och en eventuell förundersök- ningsrätt för i fråga om vissa fiskebrott. Jag vill i detta sammanhang framhålla att enligt min uppfattning bör dessa åtgärder, förutsatt att förslaget angående förundersökningsrätt leder till lagstiftning, medföra en påtaglig förbättring av effektiviteten i hanteringen av överträdelser mot fiskebestämmelserna. Vidare ska påpekas att den ovan nämnda nationella handlingsplanen framstår som gedigen och att den kan förväntas bidra till ytterligare effektivi- seringar av fiskerikontrollen. Vid övervägandet av vilka åtgärder som härutöver skulle kunna vidtas för att förbättra effektiviteten menar jag att det framstår som naturligt att på nytt diskutera frågan om vilken myndighet som bör ansvara för landningskontrollen. Detta särskilt mot bakgrund av de ändrade förutsättningar som in- förandet av de administrativa sanktionerna och en eventuell utökad förundersökningsrätt för har medfört respektive kan komma att medföra. Jag avser därför att närmare analysera frågan i avsnitt 9.2.1. En väsentlig del av en väl fungerande kontrollverksamhet utgörs av sanktionssystemet, i vilket straffbestämmelserna är centrala. min översyn av de nuvarande straffbestämmelserna har dock, som beskrivs nedan, dessa visat sig vara problematiska i flera avseenden. Till att börja med vill jag peka på problemet med otillåtna blankett- straffstadganden. Med blankettstraffstadgande menas en straff- bestämmelse som inte innehåller all information som behövs för att avgöra vad som är straffbart, utan fylls ut genom hänvisning till andra regler. Enligt en dom från , NJA 2005 s. 33, tillåter regeringsformen inte att blankettstraffstadganden med fängelse i straffskalan fylls ut med myndighetsföreskrifter på så sätt att den gärning som straffbeläggs anges helt eller i väsentliga delar i sådana myndighetsföreskrifter. I detta sammanhang kan också nämnas NJA 2007 s. 918. I detta rättsfall behandlade frågan om förverkande kan ske på grund av brott mot ett blankettstraff- stadgande när den straffbelagda gärningen helt eller i det väsentliga anges genom myndighetsföreskrifter. kom här fram till att det inte fanns något hinder mot att lägga sådana otillåtna blankettstraffstadganden till grund för ett förverkande. Av direk- tiven framgår att en av mina huvuduppgifter när det gäller kontroll- frågor är att identifiera eventuella otillåtna blankettstraffstadganden i fiskelagen och överväga behovet av författningsändringar. Som kon- staterats i avsnitt 4.2.10 finns i 40 § första stycket fiskelagen ett otillåtet blankettstraffstadgande vilket omfattar ett stort antal gär- ningar. Det kommer att krävas författningsändringar för att komma till rätta med problemet. Mina överväganden och förslag i denna del redovisas i avsnitt 9.2.4. Straffbestämmelsen i 40 § andra stycket fiskelagen, vilken avser överträdelser av EG-rättsliga bestämmelser, utgör ett annat väsentligt problem. Av legalitetsprincipen följer att straffbestämmelser måste vara tydliga, så att den enskilde kan förutse vad som är straffbart. Vid översynen av straffbestämmelserna i fiskelagen har jag dock funnit att nämnda bestämmelse är alltför obestämd för att kravet på förutsebarhet ska vara uppfyllt. Jag kommer därför att föreslå för- ändringar i utformningen av denna. Av anförda skäl kommer så också att ske beträffande straffbestämmelsen i 11 § lagen (1994:1709) om EG:s förordningar om den gemensamma fiskeri- politiken. Jag kommer även att överväga att föra samman nämnda straffbestämmelser till en. Vid utformningen av denna straffbestäm- melse är det viktigt att i möjligaste mån tillse att den omfattar alla beteenden som kan utgöra överträdelser av den gemensamma fiskeri- politiken. Min målsättning är givetvis att samtliga dessa beteenden ska straffbeläggas i bestämmelsen. Detta är dock inte någon lätt uppgift med hänsyn till att på området är mycket om- fattande och dessutom under snabb utveckling. Bara att identifiera alla gällande EU-förordningar och vilka artiklar i dessa som riktar sig mot enskilda har visat sig vara oerhört tids- och arbetskrävande. Att är så omfattande medför även svårig- heter att utforma en straffbestämmelse som inte kommer i konflikt med kravet på tydliga strafföreskrifter. En ytterligare aspekt som måste beaktas är ständiga föränderlighet. Som exempel kan nämnas att vissa förordningar bara gäller och därefter ersätts av en ny förordning. Det sagda medför att straffbestämmelsen i viss mån måste vara flexibel. Samtliga ovan beskrivna problem kommer att utvecklas närmare i avsnitt 9.2.5, där jag också lämnar förslag på hur regleringen bör se ut . En annan fråga som aktualiseras i samband med straffbestäm- melserna angående överträdelser av är om det subjektiva rekvisitet bör ändras från grov oaktsamhet till enbart oaktsamhet. Detta skulle medföra en enhetligare reglering och en i viss mån ökad kriminalisering på fiskeområdet. I ovan nämnda avsnitt 9.2.5 kommer även mina överväganden och förslag i denna fråga att presenteras. Vid genomgången av sanktionssystemet ska jag givetvis även se över sanktionsnivåerna och reglerna om särskild rättsverkan. Min utgångspunkt är att fiskebrott ska sanktioneras på ett tillräckligt kännbart sätt och att detta är särskilt viktigt när det gäller de all- varliga fiskebrotten. Beträffande straffbestämmelserna får jag dock påpeka att utrymmet för att höja straffmaximum får betraktas som i princip obefintligt. Denna bedömning grundar jag på det motstånd som höjning av straffmaximum för fiskebrott mötte hos Lagrådet (se prop. 2002/03:41 s. 49 f.). Regeringen hade i lagråds- remissen föreslagit att maximistraffet för brott mot fiskelagen skulle höjas från sex månaders fängelse till fängelse. Lagrådet framhöll då att den föreslagna höjningen måste betraktas som mycket kraftig, inte minst mot bakgrund av att fängelsestraffet i praktiken aldrig syntes ha tillämpats på fiskebrott. Jag vill här påpeka att såvitt framkommit har detta förhållande inte ändrats fram till . I lagrådsremissen hade som ett skäl för höjningen anförts att nivån på de svenska sanktionerna i jämförelse med andra EU-länders lagstiftning skulle framstå som låg, något som dock Lagrådet inte höll med om att utredningen visade. Lagrådet pekade på att en or- sak till den ringa användningen av fängelsestraff skulle kunna vara de begränsningar som anger för använd- ningen av frihetsstraff för brott begångna i den ekonomiska zonen. Den föreslagna höjningen skulle på grund av nämnda konvention i princip bara gälla brott begångna inom svenskt sjöterritorium, vilket enligt Lagrådet innebar att det skulle komma att uppstå anmärk- ningsvärda skillnader i påföljden för ett brott beroende på var detta begåtts. Lagrådet konstaterade slutligen att det i remissen inte hade lagts fram tillräckliga skäl för den föreslagna drastiska höjningen av straffmaximum och förordade, om förslaget ändå lades till grund för lagstiftning, att höjningen begränsades till fängelse i högst . Trots de invändningar som Lagrådet framfört, höjdes straffskalan från till samt infördes en särskild straffbestäm- melse om grovt brott med fängelse i högst som påföljd. Min bedömning att utrymmet för att skärpa straffskalan i stort sett är obefintligt grundar sig alltså på de invändningar som Lag- rådet framförde mot det förslag som ledde års höj- ning jämte den omständigheten att en mycket kraftig höjning genomfördes trots dessa invändningar. Höjningen skedde dessutom relativt . Jag vill dock inte i detta läge av utredningen helt utesluta att en höjning skulle vara möjlig. Frågan är dock hur ett sådant förslag skulle motiveras. Är det t.ex. ett relevant argument att , för att leva upp till de krav på harmoniserade sanktions- nivåer som EU infört genom IUU-förordningen (se nedan och avsnitt 4.2.10) måste skärpa straffskalorna? Har andra EU-länder, efter 2003, skärpt sina straff så att den svenska sanktionsnivån nu framstår som låg? Eller föreskrivs och används fängelsestraff fort- farande i ringa utsträckning i dessa länder? Ett särskilt problem när det gäller sanktionsnivåerna är att gemen- skapsrätten genom IUU-förordningen, och även den reviderade kontrollförordningen, i syfte att harmonisera sanktionsnivån för allvarliga överträdelser ställer krav på medlemsstaternas enskilda sanktioner. Regleringen bygger på ett system med administrativa sanktioner av sådan omfattning och med så höga belopp att det inte framstår som möjligt att införa det i det svenska sanktionssystemet. Alternativt föreskrivs att medlemsstaterna får tillämpa effektiva, proportionella och avskräckande straffrättsliga sanktioner. Denna modell stämmer bättre överens med det svenska systemet. Ett problem är dock, som beskrivits ovan, att det enligt min upp- fattning inte synes finnas utrymme för en höjning av straffmaximum. Frågan om sanktionsnivåerna kommer att beröras i flera avsnitt, främst 9.2.4 och 9.2.5. Bestämmelserna om särskild rättsverkan tas upp i avsnitt 9.2.12. I avsnitt 4.2.10 har tingsrätts dom i det s.k. Blekamålet refererats och analyserats. Genom målet har uppmärksammats att det införda systemet med administrativa sanktioner, vilket var avsett att gälla för vissa mindre allvarliga och lätt konstaterbara överträdelser, har kommit att omfatta även vissa allvarliga över- trädelser. För den typ av överträdelse som var aktuell i Blekamålet, felaktig rapportering, påförs normalt en sanktionsavgift om per tillfälle. Detta är inte en tillräckligt kännbar sanktion för de fall överträdelsen är att betrakta som allvarlig. Härtill kommer att det inte är möjligt att förverka, använda tvångsmedel eller ålägga före- tagsbot vid överträdelser som omfattas av systemet med admini- strativa sanktioner. Den rådande situationen är uppenbarligen otill- fredsställande. Min utgångspunkt är därför att systemet med sank- tionsavgifter bör justeras så att sådana beteenden som utgör all- varliga överträdelser återförs till det straffrättsliga området. Hur detta ska gå till återkommer jag till i avsnitt 9.2.13. Jag kommer också att granska bestämmelserna om återkallelse av licens och tillstånd. I samband med detta kommer jag överväga möjligheten att ge den myndighet som fattar beslut om återkallelse rätt att dra in eller begränsa antalet dagar för fiske i samband med återkallelsen. Mina överväganden och förslag i denna del presenteras i avsnitt 9.2.14. Till det ovan nämnda kommer ytterligare ett antal frågor. Bland annat handlar det om att se över samtliga straffbestämmelser, liksom bestämmelserna om tillsyn, landningsavgift m.m. 9Utredningens överväganden och förslag I detta kapitel ska utredningens överväganden och förslag presen- teras. Som angetts redan i kapitel 8 kan utredningens kvarstående uppdrag delas upp i två delar. Huvuduppgiften är att föreslå en ny fiskelag som fokuserar på fiskevård, inte fiskerätt. Därutöver ska jag se över kontrollverksamheten. Mina överväganden och förslag om vår huvuduppgift presenteras under 9.1 och om kontrollverksam- heten under 9.2. Utredningens förslag: Jag föreslår att den nu gällande fiskelagen ersätts av en helt ny lag med benämningen fiskevårdslag. Den ska utgöra en ramlagstiftning. Mer detaljerade bestämmelser ska finnas i en förenklad fiskeförordning och i föreskrifter från myndig- heten. Som redovisats i kapitel 4 och 8 menar vi att den nuvarande lagen har stora brister. Vi föreslår därför att den upphävs i sin helhet och ersätts med en helt ny lag. Denna lag ska benämnas fiskevårdslag och inte fiskelag, eftersom betoningen i den nya lagen ska ligga på fiske- vård, inte som tidigare på fiskerätt. Den kommer till skillnad från den nuvarande innehålla centrala miljörättsliga element. Som framgår av avsnitt 6.1.11 skulle det visserligen vara fullt möjligt att tillämpa regler på såväl yrkesfisket som fritidsfisket, men att detta knappast skulle förekomma i praktiken. Jag anser på sätt som även framgår av direktiven att som princip fiskelagen bör användas vid förvaltning av fisket. Därför kommer nödvändiga miljöprinciper att föras över från till fiskevårdslagen. Utredningens överväganden och förslag har anförts att det vore lämpligt att vissa principer i direkt skulle gälla för fisket. Det skulle finnas en risk för att lag- stiftningen i skulle urholkas om motsvarande bestäm- melser skulle återfinnas i annan lag och det skulle kunna leda till skiftande praxis av samma bestämmelser. Jag instämmer i att det är olämpligt att ha samma bestämmelser i olika lagar. I den mån redan gällande paragrafer i ska gälla för fisket bör det lagtek- niskt lösas genom en hänvisning. Som kommer att framgå nedan är dock förhållandet för fisket så speciellt att det inte är möjligt att föreslå att nu gällande paragrafer i ska gälla rakt av. I stället måste de anpassas efter såväl som de sär- skilda förhållanden som gäller för fisket.