sou · GXB339 · 2010-01-01 00:00:00 — De småskaliga transportföretagens möjlighet att ta hjälp av en transportansvarig för att få rätt att utöva yrket kommer att över- vakas, framför allt för att stärka deras oberoende i förhållande till de större transportföretag som de utför godstransporter åt och på detta sätt skydda dem mot att utnyttjas som skenbart egenföre- tagande. Utökade villkor rörande etableringskravet Ett företag måste enligt artikel 5 vara reellt och fast etablerat i en medlemsstat. Det innebär att företaget ska ha ett kontor, äga registrerade fordon och ha ett driftscenrum i den medlemsstat som beviljar tillstånd att utöva transportyrket. Dessa bestämmelser har införts för att företagets uppträdande ska kunna övervakas ordent- ligt av den nationella myndighet som beviljat företaget tillstånd att utöva yrket. Preciserade villkor för gott anseende Förordningen innebär utförligare föreskrifter i fråga om de villkor som ska uppfyllas med avseende på gott anseende. Kravet på gott anseende innebär enligt artikel 6 att själva företaget och den transportansvarige inte har fått en fällande dom eller påföljder för allvarliga överträdelser av gällande nationella regler i bland annat handels- och insolvensrättsligt sammanhang eller i vägtrafiklag- stiftningen. Kommissionen ges också behörighet att upprätta en gemensam förteckning över dessa överträdelser. Denna förteckning är en förutsättning för allt organiserat informationsutbyte mellan medlemsstater och för fastställande av de gemensamma trösklar som vid överskridande ska medföra att tillståndet återkallas. Nya indikatorer för att bedöma ett företags ekonomiska kapacitet Nya och mer exakta indikatorer för att bedöma ett företags ekonomiska kapacitet införs genom artikel 7. Företagen eller medlemsstaterna kan välja mellan två alternativ: Antingen måste företagets kapital och reserver uppnå en viss nivå, vilket fastställs på grundval av företagets årsredovisning, eller så kan företaget styrka sin ekonomiska kapacitet genom en bankgaranti eller ett annat finansiellt instrument, till exempel försäkring. Detta för- farande kan vara enklare och mindre kostsamt för företagen. De ekonomiska indikatorer som föreslås är de som vanligen används vid ekonomisk analys för att bedöma ett företags kapacitet att betala sina fordringar på kort sikt. Regler om förbättrad yrkesmässig kompetens införs i artikel 8. Detta sker genom en kombination av utbildning med ett obliga- toriskt examensprov för att kontrollera den yrkesmässiga kompe- . Dessa krav gäller alla sökande, inklusive de som redan har yrkeserfarenhet eller ett utbildningsbevis på området. Medlems- staterna får emellertid under särskilda förutsättningar besluta om befrielse från examensprovet. Det föreskrivs också minimivillkor för ackreditering av examinerings- och utbildningscentrum och tanken är att främja utbytet av erfarenheter mellan medlemsstater på detta område. Förbättrad uppföljning och övervakning Artiklarna 9, 10-13 förtydligar och stärker de av medlemsstaterna utsedda myndigheternas roll när det gäller att kontrollera om företagen uppfyller villkoren enligt förordningen. Enligt artikel 10 får medlemsstaterna i nationell lagstiftning ange varaktigheten för tillståndet. I artiklarna 10 och 12 anges de tidsfrister som myndig- heterna måste iaktta när de granskar ärendena, men också de frister som kan beviljas ett företag som behöver åtgärda en situation för att undvika påföljd. Enligt artikel 12 måste de behöriga myndig- heterna varna de företag som löper risk att inte längre uppfylla förordningens villkor. Genom artikel 12 och 13 införs en graderad skala för administrativa påföljder, från delvis indragning av tillståndet till olämplighetsförklaring av den transportansvarige. Inom området kontroller införs genom artikel 11 så kallade riktade kontroller19 som medlemsstaterna kan använda i stället för syste- matiska kontroller som görs oftare än de redan existerande femårs- kontrollerna. De riktade kontrollerna har visat sig effektiva när det gäller att konstatera överträdelser och för att minska de admi- nistrativa kostnaderna, eftersom det bara är riskföretag som kontrolleras. Förenkling och administrativt samarbete Genom artikel 15 införs en skyldighet för varje medlemsstat att föra ett elektroniskt register över de kollektivtrafikföretag som beviljats tillstånd till att yrkesmässigt bedriva transporter på väg. Registren ska innehålla uppgift om företagets namn och rättsliga status, etableringsställets adress, namn på de transportansvariga, typ av tillstånd och antal fordon som tillståndet omfattar, antal, kategori och typ av allvarliga överträdelser, samt namnet på per- soner som har förklarats olämpliga att leda ett företags transport- verksamhet. Medlemsstaternas register ska kopplas samman på EU-nivå. 19 Se rapporten för sund konkurrenskraft och ökad trafiksäkerhet inom nytto- trafiken på väg, , utförda av , i samråd med och , på uppdrag av regeringen. 10.2.3Bedömning av hur nationella bestämmelser kan komma att påverkas av förordningen Lagstiftningsprocessen avseende den nya förordningen har ännu inte avslutats. Gemenskapens lagstiftningsprocess präglas av mycket mer förhandlingar och kompromisser än vad den svenska lagstiftningsprocessen vanligtvis gör. Till skillnad mot den svenska lagstiftningsprocessen, där regeringens proposition speglar den lag som sedan träder i kraft, kan det slutliga resultatet i form av ett direktiv eller en förordning inom EG-rätten ofta skilja sig markant från kommissionens ursprungliga förslag. Detta förhållande gör det svårt att slutligt ta ställning till förordningen. Eftersom processen ändå gått så lång att rådet antagit ett förslag av texten utgår jag emellertid från att viss vikt kan läggas vid hur förslaget ser ut . har genomfört de minimikrav som ställs i direktivet 96/26/EG rörande rätten att yrkesmässigt bedriva person- och godstransporter på väg20. Enligt min bedömning innebär förslaget till förordning att kraven utökas i förhållande till de krav som ställs i yrkestrafiklagen. Krav på att endast kollektivtrafikföretag som är reellt och fast etablerade i en medlemsstat kan erhålla tillstånd att utöva transportyrket införs. Villkoren som uppställs är att kollektivtrafikföretagen i den medlemsstat som beviljar till- ståndet ska ha ett kontor, äga registrerade fordon och ha ett driftscentrum. Syftet med dessa krav har bland annat varit att få bort så kallade postlådeföretag från marknaden. Förslaget medför även ett ökat ansvar för den transportansvarige genom att denne ska ha hemvist i en medlemsstat och vara den som faktiskt och fortlöpande leder företagets transportverksamhet. Dessa bestäm- melser har införts för att komma tillrätta med att den person som innehar ett intyg om yrkesmässig kompetens faktiskt bedriver transportverksamhet och inte bara agerar som en så kallad målvakt. Utförligare föreskrifter införs i fråga om de villkor som ska uppfyllas med avseende på gott anseende. Även nya och mer exakta indikatorer för att bedöma ett företags ekonomiska kapacitet införs genom förslaget till förordning. När det gäller kraven på yrkes- mässig kompetens krävs precis som att kravet ska anses uppfyllt av den som genomgått ett obligatoriskt skriftligt examens- prov. För detta ändamål får medlemsstaten enligt förslaget till förordningen besluta att föreskriva en utbildning inför examens- 20 EGT L 124, 23.5.1996, s. 1–10 (Celex 31996L0026). Förslaget innebär även förbättrad uppföljning och övervak- ning över om kollektivtrafikföretagen uppfyller villkoren enligt förordningen. Enligt förslaget införs en skyldighet att föra ett elektroniskt register över de kollektivtrafikföretag som beviljats tillstånd och antal, kategori och typ av allvarliga överträdelser, samt namnet på personer som har förklarats olämpliga att leda ett företags transportverksamhet. Medlemsstaternas register ska kopp- las samman på EU-nivå. Som jag tidigare konstaterat anser jag att det på en mer öppen marknad finns ett ökat behov av att höja de krav som ställs på kollektivtrafikföretagen. Förslaget till förordning innebär en utök- ning av dessa krav. Vidare anser jag att kraven för att erhålla ett tillstånd till att yrkesmässigt bedriva transporter på väg i bör skärpas på så sätt att det även ska omfatta krav på att kollektivtrafikföretagen ska ha ett säkerhetsstyrningssystem. Detta krav finns inte med i förslaget till förordning och jag kommer därför i avsnitt 10.4 att analysera om kan komplettera med egna villkor i denna fråga. 10.3Förslag till nationella villkor till komplettering av förordningen Av artikel 3 i förslaget till förordning framgår att inget hindrar att medlemsstaterna kompletterar förordningen med egna villkor för tillträde till yrket. Det enda hindret för denna möjlighet följer av principen om etableringsfrihet och behovet att säkerställa ömse- sidigt erkännande av vissa intyg. Artikeln om etableringsrätten, art. 43 EG-fördraget, rör egna företagares frihet att starta och utöva förvärvsverksamhet liksom att bilda och driva företag på de villkor som etableringslandet upp- ställer för sina egna medborgare. Enligt art. 48 EG-fördraget lik- ställs med företagare bolag som bildats i överensstämmelse med en medlemsstats lagstiftning och som har sitt säte, sitt huvudkontor eller sin huvudsakliga verksamhet inom gemenskapen. Inom gemenskapsrätten skiljer man mellan full etablering och sekundär etablering. Full etablering innebär nyetablering eller fullständig överflyttning av en hel, fullt fristående rörelse från ett land till ett annat. Sekundär etablering innebär att en juridisk person upprättar dotterbolag, filial, agentur eller liknande i ett annat land. För rätt till full etablering krävs medlemskap i ett EU-land. För rätt till sekundär etablering eller utövande av tjänster krävs medborgarskap och ett faktiskt och varaktigt samband med ekonomin ett med- lemsland. Kravet på hemvist uppfylls för juridiska personers del när de har ett faktiskt och varaktigt samband med ekonomin i en medlemsstat. Syftet med hemvistkravet är att hindra företag med endast mer eller mindre fiktiv anknytning till ett EU-land från att nyttja gemenskapens liberala etableringsregler. Genom avgörandet i Centros-målet21 verkar det dock vara klarlagt att en formell, laglig företagsetablering i något medlemsland utgör tillräcklig anknytning till detta, oavsett exempelvis grundarens faktiska hemvist eller den faktiska basen för verksamhetens senare utövande. Artikeln om etableringsrätten liksom bland annat bestämmelserna om friheten att tillhandahålla tjänster inom gemenskapen är baserade på prin- cipen om förbud mot direkt eller indirekt diskriminering på grund av nationalitet i artikel 12 EG-fördraget - likabehandlings- principen. har ofta i sina avgöranden framhållit att de olika artiklarna ska betraktas som ett uttryck för gemensamma principer. Etableringsfriheten är alltså inte en rätt till fri cirkulation utan en rätt att bli behandlad på samma sätt som värdlandets egna individer och bolag. Nationella regler har vanligen större genom- slagskraft vid etableringar än vid tillhandahållandet av tjänster. Etablering bygger ofta en mer varaktig närvaro, där företaget inlemmas i värdlandets ekonomi och samhälle och därmed bör rätta sig efter samma inhemska regler som gäller för motsvarande in- hemska företag22. Rådet kan besluta om att göra undantag från tillämpningen av etableringsfriheten. Av artikel 46 EG-fördraget framgår att natio- nella regler om särskild behandling av utländska medborgare kan accepteras om de grundas på särskild hänsyn till allmän ordning, allmän säkerhet eller hälsa. Artikel 46 tolkas snävt. Även indirekt diskriminering omfattas av förbudet, men medlemsstaterna kan försöka rättfärdiga sådan. Medlemsstaten måste i så fall visa att de aktuella kriterierna som orsakar den negativa effekten är objektiva i förhållande till sitt ändamål och baserade på annat än den drabbade ekonomiska verksamhetens nationella ursprung. 21Mål C-212/97, mot Erhvervs- og Selskabsstyrelsen (1999, s. I-1459). 22Bernitz och , Europarättens grunder, tredje upplagan, 2007, s. 256. göra detta antas diskrimineringseffekten vara en ren tillfällighet och det inträffade bedöms inte utgöra någon diskriminering23. I nyare praxis har även varit beredd att i vissa situationer underkänna inskränkningar som förefaller icke-diskri- minerande men ändå försvårar marknadstillträdet eller i vart fall ter sig omotiverat betungande. I avgörandet Gebhard24 slog domstolen fast att nationella åtgärder som kan hindra eller göra det mindre attraktivt att utöva de grundläggande friheterna som garanteras av fördraget för att vara tillåtna ska uppfylla fyra förutsättningar. 1.sådana åtgärder ska vara tillämpliga på ett icke-diskriminerande sätt, 2.framstå som motiverade med hänsyn till ett trängande allmän- intresse, 3.vara ägnade att säkerställa förverkligandet av den målsättning som eftersträvas genom dem samt 4.inte gå utöver vad som är nödvändigt för att uppnå denna målsättning, det vill säga vara proportionerliga. Målet handlade om frihet att tillhandahålla tjänster men det så kallade Gebhardtestet är även tillämpligt på regler som påverkar etablering. Domstolen har bland annat ansett att skydd för konsu- menter med beaktande av den berörda medlemsstatens sociala och kulturella särdrag när det gäller lotteriverksamhet25, folkhälso- hänsyn när det gäller reklam för alkohol26 och hänsyn till arbets- tagare27 utgör trängande allmänna intressen som har legitimerat avsteg från de fria tjänste- och etableringsrörligheterna. Bibehållen kongruens i skattesystemet samt effektiv skattekontroll har i prin- 23Se t.ex. mål C-49/98, Finalarte (2001, s. I-7831). 24Mål C-55/94, (195, s. 1-4165). 25Mål C-275/92, Her Majesty´s Customs and Excise mot and (194, s. 1-103; svensk specialutgåva, volym 15). Målet handlade om tillåtlig- heten av brittisk lagstiftning som i praktiken förbjöd all import av reklam, anmälnings- kuponger och liknande för lotteri. Domstolen accepterade att nationella myndigheter själva, utifrån socio-kulturella överväganden, fick bestämma i vilken grad lotterier skulle vara tillåtna. 26Mål C-405/98, () mot Pro- ducts AB (REG2001, s. 1-1795). 27Mål 279/80, Webb (1981, s. 3305; svensk specialutgåva, volym 6). Målet rörde en engelsman, , som förmedlade tillfällig arbetskraft till firmor i . För detta krävdes holländsk licens, vilket Webb saknade. Domstolen fann att det i och för sig kunde anses berättigat med ett licenssystem beträffande så pass känsliga aktiviteter som arbets- förmedling, vilket inte bara har ekonomiska, utan också sociala, konsekvenser för arbets- tagarna. cip av domstolen ansetts kunna utgöra godtagbara trängande allmänintressen28, liksom även bland annat omsorg om trafiksäker- heten29, miljöskydd30 samt konsumentskydd och goda handels- seder. För att uppfylla kravet på icke-diskriminering måste de kom- pletterande bestämmelserna överensstämma med de allmänna rätts- principer av förvaltningsrättslig natur som utgör en del av EG- rätten. Ett avslagsbeslut måste enligt dessa principer vara motiverat och kunna överklagas hos ett oberoende organ. Bedömning och överväganden om kompletterande nationella bestämmelser om krav på säkerhetsstyrningssystem ska anses utgöra en inskränkning av etableringsfriheten Min bedömning: Krav på ett säkerhetsstyrningssystem utgör en inskränkning av etableringsfriheten som är att anse som moti- verad av trafiksäkerhetsskäl. Av rättspraxis framgår att begreppet etablering avser ett faktiskt utövande av en ekonomisk verksamhet genom en fast inrättning i en annan medlemsstat . Det framgår även att registrering av ett fartyg inte kan särskiljas från utövandet av etableringsfriheten när fartyget är ett instrument för att utöva en ekonomisk verksamhet som inbegriper en fast inrättning i den stat där registrering skett. Domstolen har även gjort bedömningen att de villkor som ställs för registrering av fartyg inte får utgöra något hinder för etableringsfriheten31. Om ett svenskt trafiktillstånd var villkorat av ett säkerhetsstyrningssystem skulle det möjligen vara mindre attraktivt att etablera sig på svenska marknaden för ett utländskt kollektivtrafikföretag. Mot bakgrund av praxis gör jag därför bedömningen att sådana kompletterande svenska bestämmelser antagligen är att bedöma som en inskränk- ning av etableringsfriheten. Mitt syfte med att införa krav på säkerhetsstyrningssystem är att skydda människors hälsa och liv i 28Mål C-55/98, och (1999, s. 1-7641). 29Mål C-451/99, och (2002, s. 1-3193). 30Mål 302/86, kommissionen mot (1988 s. 4607). 31Mål C-71/02, och (2004, s. 1-3025). Samma krav skulle ställas på inhemska kollektivtrafik- företag och dessa föreskrifter skulle överensstämma med relevanta gemenskapsbestämmelser på området. Jag anser inte att dessa krav går utöver vad som är nödvändigt för att skydda människors hälsa och liv i trafiken. Det fördragslegitima ändamål som jag vill uppnå med dessa kompletterande bestämmelser är att säkerhetsställa trafiksäkerheten på vägarna och höja säkerhetsnivån till samma nivå som inom övriga trafikföretag. Detta ändamål har av domstolen i princip ansetts utgöra ett tvingande hänsyn till allmänintresset, som kan motivera en inskränkning32. Mot denna bakgrund bedö- mer jag att krav på ett säkerhetsstyrningssystem utgör en inskränk- ning av etableringsfriheten som är motiverad av trafiksäkerhetsskäl. Ett avslagsbeslut rörande trafiktillstånd motiveras av Transport- styrelsen och kan överklagas till länsrätten. Min bedömning är därför att de kompletterande bestämmelserna överensstämmer med allmänna rättsprinciper av förvaltningsrättslig natur. 10.3.2Behov av att säkerställa ömsesidigt erkännande av vissa intyg Min bedömning: Kompletterande bestämmelser om krav på säkerhetsstyrningssystem strider inte mot behovet av att säker- ställa ömsesidigt erkännande av vissa intyg. Artikel 47 EG-fördraget tar sikte på att genomföra ett ömsesidigt erkännande av examens-, utbildnings- och andra behörighetsbevis för att underlätta självständig förvärvsverksamhet i ett annat medlemsland. Syftet med bestämmelsen var att underlätta etablerings- och verksamhetsutövning i andra medlemsstater. Enligt förslaget till förordning ska den nya etablerings- medlemsstaten enligt artikel 18-20 vid prövning av frågan om rätt att yrkesmässigt bedriva transporter på väg som tillräcklig bevis- ning om gott anseende, ekonomisk kapacitet och yrkesmässig kompetens godta likvärdiga intyg och andra handlingar som är utställd av behörig rättslig eller administrativ myndighet i den eller de medlemsstater där transportföretaget har sitt ursprung. 32 Mål C-221/89, Factortame med flera, 1991, s. 1-3905, punkterna 20-23; svensk specialutgåva, volym 11, s. 313. Den myndighet som ska pröva frågan om trafiktillstånd ska även avseende det kompletterande kravet på att kollektivtrafik- företagen uppfyller krav på att ha ett säkerhetsstyrningssystem som tillräcklig bevisning godta likvärdiga intyg och andra hand- lingar som är utställda av behörig rättslig eller administrativ myndighet i den eller de medlemsstater där transportföretaget har sitt ursprung. På grund härav strider, enligt min bedömning, sådana kompletterande bestämmelser inte mot behovet av att säkerställa ömsesidigt erkännande av vissa intyg. Mitt förslag: När EG-förordningen om gemensamma regler beträffande de villkor som ska uppfyllas av personer som yrkesmässigt bedriver transporter på väg träder i kraft bör den kompletteras med bestämmelser om att buss- och taxiföretag som villkor för att få ett trafiktillstånd måste ha ett säkerhets- styrningssystem. Min bedömning: EG-förordningen kommer att träda i kraft innan kollektivtrafiklagens (20xx:xx) ikraftträdande. De komp- letterande bestämmelserna om krav på säkerhetsstyrningssystem kommer därför att hinna träda ikraft innan eller senast som kollektivtrafiklagen (20xx:xx). EG-förordningen om gemensamma regler beträffande de villkor som ska uppfyllas av personer som yrkesmässigt bedriver trans- porter på väg är som ovan nämnts under förhandling inom gemen- skapen. När EG-förordningen antas anser jag att det ur trafik- säkerhetssynpunkt både är nödvändigt och möjligt att införa sådana krav i svensk författning. När förordningen träder i kraft bör den därför enligt min mening kompletteras med bestämmelser om att bussföretag och taxiföretag som villkor för att erhålla ett trafiktillstånd måste uppfylla vissa säkerhetskrav och ha ett säkerhetsstyrningssystem. Förordningen kommer efter ikraftträdandet att reglera de villkor som ska uppfyllas för att få ett trafiktillstånd. Detta innebär att de bestämmelser i yrkestrafiklagen (1998:490) som reglerar dessa frågor kommer att upphöra att gälla. föreslår jag att kravet om säkerhetsstyrningssystem intas i yrkestrafiklagen. Jag har i kap. 14 gjort bedömningen att kollektivtrafiklagen (20xx:xx) kan träda ikraft . Min bedömning är att EG-förordningen kommer att träda ikraft innan detta datum. Det kommer därför enligt min bedömning inte bli någon tidsmässig lucka mellan kollektivtrafiklagens ikraftträdande och dessa nya krav. Att en sådan lucka undviks är av vikt för tillämpningen av kollektivtrafiklagen (20xx:xx). Transportstyrelsen bör vara den myndighet som hanterar frågor om säkerhet och tillsyn av efterlevnaden av kraven. De krav som ett säkerhetsstyrningssystem ska uppfylla anser jag närmare bör utformas av Transportstyrelsen och vara i överensstämmelse med relevanta gemenskapsbestämmelser på området. Förslaget innebär att Transportstyrelsen kommer att vara tvungen att ompröva de gällande trafiktillstånden. Transport- styrelsen ska även, i enlighet med EG-förordningen, som tillräcklig bevisning, om att kollektivtrafikföretagen har ett säkerhets- styrningssystem, godta likvärdiga intyg och andra handlingar som är utställd av behörig rättslig eller administrativ myndighet i den eller de medlemsstater där transportföretaget har sitt ursprung. Säkerhetsstyrningssystemet ska möjliggöra egenkontroll för kollektivtrafikföretagen. Lämpligt är att ett sådant system bland annat innehåller dokument som visar att kollektivtrafikföretagen uppfyller tillämpliga föreskrifter och författningar, ansvarsfördel- ning vad avser säkerheten, kompetensstyrningssystem som visar att de som utför säkerhetsrelaterade arbetsuppgifter är lämpliga och har rätt kompetens, processer som visar hur företaget hanterar olyckor och nödsituationer. Kollektivtrafikföretagens utformning av säkerhetsstyrnings- systemet kan anpassas efter verksamhetens art och omfattning. I ansökningsskedet är det främst grunderna i systemet som anges och hur säkerhetsarbetet kommer att organiseras. kan avtala om att vissa uppgifter utförs av en annan aktör men tillståndshavaren har alltid det fulla ansvaret. 11Samordning mellan allmän och särskild kollektivtrafik Mitt uppdrag är enligt direktivet att överväga hur lagstiftningen kan utformas för att underlätta en flexibel samordning mellan allmän och särskild kollektivtrafik. Av direktivet framgår att färd- tjänst, riksfärdtjänst, skolskjutsning och sjukresor inkluderas i begreppet särskild kollektivtrafik. Vidare ska jag analysera om det är möjligt att de olika transportformerna, såväl allmän som övrig offentligt finansierad kollektivtrafik samlas i en och samma lag. Det nämns också i mitt direktiv att det finns önskemål om att föra in sjukresorna i ett integrerat kollektivtrafiksystem. Jag har därför valt att överväga även den frågan. I mitt arbete ska jag beakta förutsättningarna för samordning mellan kollektivtrafik och godstransporter. Vidare understryks att det är angeläget att taxi ges möjlighet att i högre utsträckning medverka i kollektivtrafiken. Även de frågorna har jag valt att behandla i detta kapitel. 11.1Olika former av kollektivtrafik Begreppet kollektivtrafik har definierats på flera olika sätt i olika sammanhang. Vad jag förstår finns det inte någon vedertagen definition av begreppet kollektivtrafik.