sou · GYB367 · 2010-10-20 00:00:00 — I fem av tio kommuner har frågan diskuterats bland pedagoger och skolledare och i fyra av tio kommuner på politisk nivå (kommun- styrelse, kommunfullmäktige, barn- och utbildningsnämnden eller motsvarande). I 31 kommuner bedöms det finnas ett intresse bland politiker för att delta i en försöksverksamhet med flexibel skolstart. Här måste dock betonas att kommunerna besvarat frågan utan tillgång till information om hur en försöksverksamhet skulle kunna utformas. Av de övriga kommunerna svarar 48 att det inte finns något intresse och 116 svarar att de inte vet.5 Drygt två tredjedelar av de kommuner som uppger att det finns ett politiskt intresse för att delta i en försöksverksamhet menar, att de av kommunens skolor som själva uttrycker intresse ska kunna delta. Övriga kommuner vill delta med alla kommunens skolor. Intresset för att delta i en försöksverksamhet med flexibel skolstart redovisas i tabell 8.2 per kommungrupp enligt Kommuner och Landstings kommungruppsindelning (2004b). 4Svarsfrekvenser från webbenkäten redovisas i kapitel 5. 5Totalt har 195 av 290 kommuner besvarat frågan. Förslag till försöksverksamhet SOU 2010:67 Antal kommuner som uppgivit intresse för att delta i en försöksverksamhet samt andel (%) svar på enkäten, per Antal kommuner som uppger att det finns ett intresse bland kommunens politiker för att delta i en försöksverksamhet Övriga > 25 000 inv. Övriga 12 500–25 000 inv. Övriga < 12 500 inv. Intresse för ett deltagande finns i åtta av de nio kommungrupperna, inte någon glesbygdskommun har meddelat intresse. Flest intres- serade kommuner finns i gruppen förortskommuner. I en tredjedel av de intresserade kommunerna uppges att frågan om flexibel skolstart diskuteras, i en tredjedel att frågan har diskuterats, men inte är aktuell, och i den sista tredjedelen att frågan aldrig har diskuterats. Det innebär att både kommuner som lagt frågan på is, kommuner som har frågan aktuell och nya kommuner kan tänkas vara intresserade av att delta i en försöks- verksamhet. 8.6.2Antal elever i en försöksverksamhet Mitt förslag: Försöket ska omfatta sammanlagt ca 7 500 elever. En försöksverksamhet bör ha en begränsad omfattning för att minimera konsekvenserna om försöksverksamheten inte resulterar i ett generellt införande av flexibel skolstart. Det är svårt att uppskatta hur många kommuner och skolor som i praktiken kommer att vara intresserade av att delta i en försöksverksamhet. Antalet kommuner och skolor är emellertid inte avgörande. det totala antalet elever i försöksverksamheten som måste garanteras eftersom direktiven efterfrågar effekter på individnivå. Urvalsstorleken på individnivå måste bli tillräckligt stor för att fördelningen av elever mellan de olika starttidpunkterna ska kunna följas upp och utvärderas. I utredningens diskussioner med kom- muner och organisationer har det framkommit att intresset för en senare skolstart troligtvis är lägre än för en tidigare skolstart. Möjligheten att rikta en enkät till föräldrar för att få svar på frågan om föräldraintresset har övervägts inom utredningen. En sådan skulle dock knappast ge tillförlitliga svar. Skillnaderna mellan en hypotetisk och reell valsituation när det gäller det egna barnets skolstart kan bedömas vara alltför stora. erfarenheter kan emellertid ge vägledning när det gäller hur föräldrar har valt. Före tillkomsten av förskoleklassen var det av barnen som började i det kalenderår han/hon fyllde . /2010 var det endast en procent av eleverna i som var eller yngre, fler flickor än pojkar. Även en procent av eleverna i förskoleklass var eller yngre och en procent var eller äldre, fler femåriga flickor än pojkar och fler sjuåriga pojkar än flickor (se kapitel 5). Erfarenheter från visar att av barnen väljer att börja flexibelt (se kapitel 4). I är det en lika stor andel barn, , som börjar förskoleklass flexibelt (se kapitel 6). Det är svårt att uppskatta storleken på det urval elever som behövs för att redovisa effekter på individnivå. För att få statistiskt tillförlitliga resultat vid utvärderingen krävs sannolikt att mellan 600 och 900 elever har valt annan tidpunkt för skolstarten än höst- terminen det kalenderår de fyller . Med antagandet att av föräldrarna kommer att välja att utnyttja möjligheten till flexibel skolstart behöver försöket omfatta sammanlagt minst 6 000 elever. Antagandet är emellertid osäkert och för att skapa en säkerhetsmarginal förordas att antalet elever som ges möjlighet till flexibel skolstart ska uppgå till sammanlagt minst 7 500 elever, fördelade över tre läsår. Därutöver tillkommer de elever som utgör kontrollgruppen. För att bedöma om denna omfattning av antal elever kommer att kunna nås, har information från utredningens webbenkät om kommuners intresse av en försöksverksamhet använts. Givetvis sker fortlöpande demografiska förändringar i kommuner, men förändringarna bör vara marginella i detta sammanhang. I tabell 8.3 används befolkningsstatistik för att skriva fram antalet sexåringar –2015.6 Uppgifterna avser de 31 kommuner som uppgivit att det finns ett politiskt intresse för att delta i en försöksverksamhet och redovisas per kommungrupp. Tabell 8.3 Framskrivet antal sexåringar i de 31 kommuner som uppgivit intresse för att delta i en försöksverksamhet, per kommungrupp Övriga > 25 000 inv. Övriga 12 500–25 000 inv. Övriga < 12 500 inv. Källa: , officiella statistik. Enligt framskrivningen kommer det att finnas 16 000–17 000 sexåringar i de 31 intresserade kommunerna . Det är därför rimligt att anta, att det går att genomföra en försöksverksamhet som omfattar de önskvärda 2 500 eleverna per försöksår inom det trettiotal kommuner som i enkäten visat intresse. Även om några kommuner skulle falla bort vid en konkret förfrågan, kan man räkna med att andra tillkommer. Några prin- cipiella hinder mot att vid behov utöka antalet deltagande kom- muner finns inte heller. Av praktiska och ekonomiska skäl är det däremot angeläget att hålla nere antalet deltagande kommuner. Skulle andelen föräldrar som utnyttjar möjligheten till flexibel skolstart avvika avsevärt från antagandet om bör en revidering av försökets design övervägas. 6 , officiella statistik. 8.7Planering för och genomförande av en försöksverksamhet I detta avsnitt redogörs för vissa förutsättningar och ramar för försöksverksamheten: ansvaret för nationell samordning och ledning av försöket, fortbildning för lärare, försökets starttidpunkt och längd. Mitt förslag: ska ges i uppdrag att samordna och leda försöksverksamheten. Samordningen och ledningen av försöksverksamheten omfattar ett antal arbetsmoment såsom att ta fram nationellt informa- tionsmaterial om försöksverksamheten, att utforma handlingar för ansökan om deltagande från kommuner, att göra ett urval av kommuner och skolor som ska ges möjlighet att delta i försöks- verksamheten samt att erbjuda relevant lärarfortbildning och eventuellt övrigt stöd. Dessa moment har berörts i olika grad i övriga avsnitt i detta kapitel. Uppdraget att samordna och leda försöksverksamheten bör åläggas . Mitt förslag: Fortbildning med inriktning på individanpassad undervisning ska anordnas för berörda lärare. Rektor på en deltagande skola ska se till att lärarna deltar i fortbildningen. I kunskapsöversikt (se bilaga 4) redovisas att det finns skäl mot åldersblandade grupper. Organisationsformen ställer särskilda krav på både lärare och skolledare att anpassa den pedagogiska verksamheten så att en reell individanpassning kommer till stånd. Individualisering av undervisningen får i svenska skolor – som nämnts – ofta formen av eget arbete som inte tycks, enligt redovisad forskning, ge förväntade positiva effekter på elevers resultat. Med detta kunskapsläge och artikel 3 i (1989) om barnets bästa som utgångspunkt, är en försöks- verksamhet inte försvarbar om den inte kombineras med en fortbildning av berörda lärare. Detta eftersom försöket inte enbart ska pröva en organisatorisk förändring, utan även fokusera innehållet i verksamheten. De lärare som deltar i försöks- verksamheten ska därför delta i fortbildning. Utbildningen ska syfta till att bygga upp kunskapen kring bl.a. individanpassat arbetssätt och åldersblandade grupper. Inte minst sociala aspekter bör vara föremål för fortbildningen. Andra områden är att kunna hantera olikheter inom en grupp och att samverka mellan verksamheterna. Till denna allmänpedagogiska del i fortbildningen bör en mer försöksspecifik del tillkomma. I första hand riktar sig fortbildningen till de lärare som har huvudansvar för elevernas undervisning i att läsa, skriva och räkna . Det ska åligga rektor på en deltagande skola att se till att berörda lärare genomgår den fortbildning som ges med anledning av försöksverksamheten. Staten bör svara för de direkta kostnaderna i samband med fortbildningen. Enligt sedvanlig ansvarsfördelning bör eventuella löne-, vikariats- och resekostnader bestridas av lärarens arbets- givare. Det är angeläget att kostnaderna begränsas, så långt det är pedagogiskt försvarbart, genom att distansutbildning utnyttjas. Den föreslagna fortbildningssatsningen har till syfte att uppmärksamma lärarna på aktuell kunskap kring individanpassning. Denna kunskap kan antas påverka den undervisning eleverna i försöket kommer att möta. Detta bör beaktas vid tolkningen av försöksverksamhetens resultat. Ur ett barnperspektiv är det emellertid oetiskt att inte kräva fortbildning. Genom att även låta de lärare som undervisar elever i kontrollgruppen genomgå fortbildningen ökar möjligheten till relevanta jämförelser mellan elever i kontrollgruppen och elever som ges möjlighet till flexibel skolstart. Mitt förslag: Försöksverksamheten inleds /13 med de elever som utgör en kontrollgrupp. Från /14 erbjuds elever möjlighet till vårterminsstart. En försöksverksamhet kräver ett omfattande förberedelsearbete. Ett riksdagsbeslut med utgångspunkt i förslagen i detta betänkande kan – efter remissbehandling och beredning i – föreligga tidigast sent . Även om vissa förberedelser kan vidtas på grundval av en proposition, bör man räkna med att åtminstone hela /12 krävs för planering och förbere- delse nationellt, inom berörda kommuner, hos huvudmän och i skolor. Såväl före som efter beslutet om urvalet av kommuner och skolor krävs tid för information och samråd på både nationell och lokal nivå. Den lokala beslutsprocessen i skolor, nämnder och kommunfullmäktige är ofta tidskrävande. Fortbildning av lärarna kommer att kräva tid och denna behöver även omfatta lärarna som kommer att undervisa eleverna i kontrollgruppen. Inte minst visar erfarenheter från och på vikten av information och samverkan mellan förskolan och skolan för att den flexibla skolstarten ska kunna realiseras på ett tillfredsställande sätt. Den för utvärderingen nödvändiga kontrollgruppen av elever kan i bästa fall utgöras av elever som börjar årskurs 1 , med antagandet om att lagen om försöksverksamheten kommer att tillämpas fr.o.m. . Mitt förslag: Försöksverksamheten ska omfatta en årskull som utgör kontrollgrupp och därefter tre läsår med möjlighet till flexibel skolstart. Uppföljning och utvärdering behöver ske under . Försöksverksamhetens längd är en balansgång mellan att nå säkerställda resultat och önskan om att erhålla resultat. Längden på en försöksverksamhet är avhängig av antalet läsår som ska ingå i försöksverksamheten. I princip skulle det räcka med två läsår, ett läsår med elever som utgör en kontrollgrupp och ett läsår med elever som ges möjlighet till flexibel skolstart. Det finns emellertid skäl för att det under fler än ett läsår ska ges möjlighet till flexibel start. Den första gång en ny verksamhet prövas kan den ofta vara förknippad med barnsjukdomar, dvs. innan en verksamhet tagit form kan olika faktorer bidra till att snedvrida utvärderingens resultat. Med fler läsår i försöket ökar resultatens tillförlitlighet. Försöket får emellertid inte spänna över . Mitt förslag är att försöksverksamheten omfattar ett läsår som utgör en kontrollgrupp samt tre läsår med möjlighet till flexibel skolstart. Vid utvärderingen av effekterna på elevernas resultat bör bl.a. nationella prov användas som resultatmått, vilka eleverna gör första gången i årskurs 3. En möjlighet till utvärdering tidigare (mellan- liggande år) och av ämnen som inte omfattas av nationella prov är att använda andra test och bedömningskriterier. Med antagandet om att lagen om försöksverksamheten kommer att tillämpas fr.o.m. innebär det att kontrollgruppen utgörs av de elever som går i årskurs 1 /13. Möjligheten till flexibel skolstart föreslås därför tillåtas under läsåren 2013/14 t.o.m. /16. För att förkorta den tid som krävs för försöksverksamheten är ett alternativ att låta kalenderåren 2013, 2014 och 2015 utgöra år med möjlighet till flexibel skolstart. Detta skulle dock innebära att de elever som börjar skolan i befintliga klasser på går in i de klasser som utgör kontrollgruppen. Detta är inte önskvärt ur utvärderingssynpunkt med tanke på att hela klassen kan antas påverkas av att elever tillkommer vid vårterminsstart. Om elever som börjar på vårterminen i stället bildar separata klasser är detta dock inte något problem. De elever som deltar i en försöksverksamhet bör givetvis följas upp även med avseende på långsiktiga effekter av tidpunkten för skolstart. Effekter på kunskapsutvecklingen och den sociala utvecklingen i tonåren, genomströmning i utbildningssystemet samt inträdet på arbetsmarknaden är exempel på relevanta fråge- ställningar. Detta är dock huvudsakligen en fråga om vilka möjligheter det finns att spara och behandla personuppgifter om de individer som försöket omfattar, för att kunna följa dem upp till vuxen ålder. 9Behov av reglering rörande skolplikt m.m. I kapitlet redogörs inledningsvis för hur skolplikten ska hanteras i en försöksverksamhet med flexibel skolstart. För de elever som deltar i försöksverksamheten behöver avsteg göras från 7 kap. 10 § skollagen angående skolpliktens inträde. Rätten att börja skolan tidigare, vilket regleras i 7 kap. 11 § skollagen, behöver utökas i försöksverksamheten till att även omfatta barn som börjar på vårterminen det kalenderår som barnet fyller . Efter genomgång av konsekvenserna avseende skolplikten redo- visas i kapitlet viss annan reglering som behövs med anledning av en försöksverksamhet. Om förslag till ny eller förändrad reglering, och skäl till sådan, framförs i betänkandets övriga kapitel upprepas detta dock inte här. De lagförändringar som föreslås i detta kapitel är hemkommunernas utökade ansvar för att alla elever får föreskriven utbildning (jfr 7 kap. 21 § skollagen) och den utökade rapporteringsskyldighet som huvudmän vid fristående skolor får gentemot hemkommunen (jfr 7 kap. 22 § andra stycket skollagen). Härutöver kräver en försöksverksamhet att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer bemyndigas att meddela föreskrifter som medger undantag från vissa organisatoriska bestämmelser i skollagen (10 kap. 3 § första stycket och 5 § skollagen samt timplanen i bilaga 1 till skollagen) samt att meddela föreskrifter avseende försöksverksamhetens genomförande, upp- följning och utvärdering. Behov av reglering rörande skolplikt m.m. 9.1Skolpliktens inträde och upphörande vid en flexibel skolstart 9.1.1Resonemang kring gällande rätt I den nya skollagen har skolpliktens upphörande kopplats till antalet skolår i stället för till elevens ålder (se 7 kap. 12 §). Skälet till lagändringen är att skolpliktens upphörande, och rätten till fortsatt utbildning efter skolpliktens upphörande, huvudsakligen har knutits till elevernas uppnående av de kunskapskrav som finns för utbildningen. För de allra flesta elever innebär lagändringen inte någon praktisk skillnad. I normalfallet inträder skolplikten i höstterminen det kalenderår barnet fyller samt upphör vid utgången av vårterminen det nionde året, dvs. liksom tidigare det kalenderår eleven fyller (se 7 kap. 10 § första stycket samt 7 kap. 12 §). För de barn som av särskilda skäl börjar fullgöra sin skolplikt höstterminen det kalenderår barnet fyller (se 7 kap. 10 § andra stycket) innebär emellertid den nya regleringen att skol- plikten upphör först vid utgången av vårterminen det kalenderår eleven fyller . De barn som börjar skolan än den reguljära skolstarten, dvs. redan på höstterminen det kalenderår barnet fyller , jämställs med skolpliktiga barn i fråga om rätten att börja skolan (se 7 kap. 11 §). Skolplikten inträder emellertid även för dessa barn först vid höstterminen det kalenderår barnet fyller . Frågan är om det skolår som sexåringar fullgör innan skol- plikten formellt inträder ska beaktas vid bedömningen av när skolplikten ska upphöra. Ett sådant resonemang skulle innebära att skolplikten för dessa elever upphör, i normalfallet, vid utgången av vårterminen det kalenderår eleven fyller . Lagstiftarens avsikt i denna fråga har inte angivits i propositionen till den nya skollagen (se prop. 2009/10:165, s. 335 f. samt s. 703). Å andra sidan har lagstiftaren inte heller beskrivit den förändring av skolpliktens upphörande som den nya regleringen innebär för barn som börjar skolan . Det vore vidare rimligt att den förändring i skollagen som träffar de barn som börjar skolan , får motsvarande förändring för de barn som börjar och att man därför vid bedömningen av skolpliktens upphörande skulle jämställa rätten att börja skolan med att barnen har börjat fullgöra skolplikten. Behov av reglering rörande skolplikt m.m. 1990/91:115, s. 67, då barns möjlighet till tidigare skolstart gjordes till en rättighet, poängterades emellertid att barn med tidigare skolstart jämställs med skolpliktiga barn endast i fråga om rätten att börja skolan. I den tidigare gällande skollagen kunde skolplikten för dessa barn upphöra , dvs. före vårterminen det kalenderår eleven fyllde , om eleven till- fredsställande hade slutfört högsta årskursen i (se 3 kap. 10 § andra stycket skollag). Även i den nya skollagen kan skolplikten upphöra om eleven tidigare uppnår de kunskapskrav som minst ska uppnås för den skolform där eleven fullgör sin skolplikt (se 7 kap. 14 §). En förändring av förpliktiganden för medborgare, såsom skolplikten är, bör tydligt framgå av lag. Mot den angivna bakgrunden och då lagstiftaren inte har markerat att den nya skollagen skulle innebära någon förändring avseende skolpliktens upphörande för barn med tidigare skolstart, får man sluta sig till att någon förändring av skolpliktens upphörande i förhållande till dessa barn inte har avsetts. Regleringen innebär därför att det år som barn fullgör innan skolplikten inträder inte ska medräknas i tiden för fullgörande av skolplikten. För barn med tidigarelagd skolstart kommer skolplikten i stället att kunna upphöra i enlighet med 7 kap. 14 §, under förutsättningar att eleven har uppnått de kunskapskrav som minst ska uppnås. 9.1.2Tidigare skolstart i en försöksverksamhet Mitt förslag: Barn som med anledning av en försöksverksamhet börjar på vårterminen det kalenderår barnet fyller ska jämställas med skolpliktiga barn i fråga om rätten att börja skolan. De barn som börjar höstterminen det kalenderår de fyller jämställs redan enligt skollagen med skolpliktiga barn i fråga om rätten att börja skolan (se 7 kap. 11 §). Detta gäller för såväl barn som med anledning av en försöksverksamhet tidigarelägger sin skolstart, som barn som utanför en försöks- verksamhet börjar skolan tidigare. Rätten till tidigare skolstart måste dock i en försöksverksamhet utsträckas till att även omfatta Behov av reglering rörande skolplikt m.m. de barn börjar på vårterminen det kalenderår barnet fyller . Rättigheten får således en annan omfattning än den har i skollagen. Mot bakgrund av det i avsnitt 9.1.1 förda resonemanget kommer skolplikten för barn som tidigarelägger skolstarten med anledning av en försöksverksamhet att inträda först höstterminen det kalenderår barnet fyller , oavsett om barnet har gått ett halvt eller ett helt läsår . De vanliga reglerna om skol- pliktens upphörande kommer att gälla, vilket innebär att skolplikten upphör vid utgången av vårterminen det nionde skolåret efter att eleven börjat fullgöra skolplikten (se 7 kap. 12 §). Såsom anförts räknas tiden då eleven börjar fullgöra skolplikten från tidpunkten då skolplikten inträder (vilket är på höstterminen det kalenderår barnet fyller , se 7 kap. 10 § första stycket). Härigenom kan vissa elevers skolgång komma att förlängas med en eller två terminer, beroende på när barnet började skolan. Om eleven har uppnått de kunskapskrav som minst ska uppnås för den skolform där eleven fullgör sin skolplikt, upphör skolplikten i enlighet med den reglering som finns i skollagen (se 7 kap. 14 §). Något undantag från skollagens regler- ing av skolpliktens upphörande behöver därför inte göras för de barn som tidigarelägger skolstarten. I avsnitt 8.3.3 redovisas hur genomströmningstiden för elever med flexibel skolstart kan antas bli. Barn som med anledning av en försöksverksamhet tidigarelägger skolstarten har rätt till utbildning i fritidshem i samma utsträckning som barn utanför en försöksverksamhet (se 14 kap. skollagen). 9.1.3Senare skolstart i en försöksverksamhet Mitt förslag: Fullgörande av skolplikten inträder som skolstarten för det barn som med anledning av en försöks- verksamhet börjar på vårterminen det kalenderår barnet fyller . Vårdnadshavares beslut att barnet ska börja fullgöra skolplikten på vårterminen det kalenderår barnet fyller ska registreras vid den ordinarie inskrivningen i . För att elever som i en försöksverksamhet startar på vårterminen det kalenderår eleven fyller ska börja fullgörandet av sin Behov av reglering rörande skolplikt m.m. skolplikt i samband med skolstarten, krävs ett undantag från skollagens reglering om skolpliktens inträde. Ett av syftena med en flexibel skolstart är att föräldrarnas valfrihet, såvitt avser tidpunkten när deras barn ska börja skolan, ska öka. Det bör därför inte krävas några särskilda skäl för att frångå huvudregeln om skolpliktens inträde när det gäller dessa barn. Eftersom det är vårdnadshavaren som fattar beslutet att låta barnet börja i skolan en termin senare behövs inte något beslut från kommunen om uppskjuten skolplikt i dessa fall. Beslutet att låta barnet börja skolan och fullgöra skolplikten på vårterminen det kalenderår barnet fyller ska i stället registreras vid den inskrivning som sker det kalenderår barnet enligt skollagen skulle ha blivit skolpliktigt, dvs. året innan detta barns faktiska skolstart sker (jfr 6 kap. 1 § grundskoleförordningen [1994:1194]). Detta innebär att det inte kommer att finnas något beslut att överklaga såvitt avser uppskjuten skolplikt för dessa barn. I enlighet med huvudregeln i den nya skollagen kommer skolplikten att upphöra på vårterminen det nionde skolåret efter att barnet började fullgöra skolplikten, dvs. efter att barnet har gått i skolan. Detta gäller emellertid endast om eleven har gått ut högsta årskursen. I de fall en elev, som börjat på vårterminen det kalenderår eleven fyllde , inte har gått ut högsta årskursen då skolplikten normalt ska upphöra, t.ex. om eleven har hänvisats till en lägre årskurs, upphör skolplikten , dock senast när eleven fyller (se 7 kap. 13 §). Skulle eleven inte behöva ytterligare för att uppnå de kunskaps- krav som minst ska uppnås, upphör skolplikten då nyssnämnda kunskapskrav har uppnåtts, även om det sker under det tillkom- mande skolpliktsåret (se 7 kap. 14 §). Något undantag från skollagens reglering behöver således inte göras när det gäller skolpliktens upphörande för barn som påbörjar fullgörandet av skolplikten på vårterminen det kalenderår de fyller . Det kan i sammanhanget erinras om möjligheten att ett barn, utanför en försöksverksamhets ramar, kan få börja fullgöra sin skolplikt på höstterminen det kalenderår barnet fyller om det finns särskilda skäl (se 7 kap. 10 § andra stycket).