sou · GXB339 · 2010-01-01 00:00:00 — Olika former av netto- eller incitamentsavtal kan därför vara svåra att få till stånd eftersom det kommer att finnas kommersiella aktörerna som etablerar sig på de sträckor där Olika modeller för marknadstillträdet lönsamhet kan nås. Risken för ett företag att ingå någon form av incitamentsavtal kan därför bli för stor. Det är därför troligt att det främst blir bruttokontrakt inom den upphandlade trafiken. Brutto- kontrakt har, bland annat inom , bedömts vara till nackdel för resenärerna. Om skadlighetsprövningen kvarstår, med den skillnaden att länsstyrelserna inte tar hänsyn till trafikhuvudmannens inställning, uppstår inte samma påverkan på tillkommande kommersiell trafik. Denna trafik blir sannolikt istället ytterst marginell till sin omfattning. Det är då sannolikt att trafikhuvudmännen på samma sätt som , inom den upphandlade trafiken kommer att jobba vidare med bruttoavtal som den huvudsakliga kontraktsformen. Det innebär att det även i denna variant fortsatt kommer att finnas avtalsformer i branschen som inte leder till rätt drivkrafter utifrån ett resenärsperspektiv. Sammanfattningsvis innebär modell A är att det offentliga även fortsättningsvis kommer att arbeta utifrån samma ovanifrån perspektiv som eftersom genomslaget för den konkurrerande trafiken blir för svagt. Med utgångspunkt från att de länstrafikansvariga bibehåller dagens nivå på utbud av turer och kraftigt rabatterade biljettpriser innebär modellen att resenärerna endast kommer att få ett marginellt större utbud av kollektivtrafik att välja mellan. För kollektivtrafikföretagen innebär modell A en ökad tillgång till marknaden genom att de inte kan bli nekade tillträde till denna genom trafikhuvudmannens vetorätt. I varianten med skadlig- hetsprövningen kvar är denna marknadsöppning liten och symbo- lisk eftersom en prövning även fortsättningsvis görs för att skydda den offentligt organiserade trafiken. Om skadlighetsprövningen helt tas bort finns inga legala hinder för tillträdet till den lokal och regionala marknaden. I varianten med en skadlighetsprövning för linjer kortare än öppnas i praktiken bara den regionala trafiken. För kollektivtrafiken inom städerna bedömer jag, oavsett om marknaden öppnas helt eller om en skadlighetsprövning fort- farande ska göras, att det är osäkert om så många kollektivtrafik- företag kommer att ta risken att konkurrera mot den av Olika modeller för marknadstillträdet trafikhuvudmännen upphandlade trafiken. I denna typ av nätverks- trafik råder det mycket stora systemeffekter som gör det svårt att erbjuda attraktiva enstaka konkurrerande linjer och därmed är det i praktiken svårt att erbjuda intressanta alternativ till den etablerade subventionerade tätortstrafiken. Den stora förändringen som uppstår för de privata kollektiv- trafikföretagen i modell A, om skadlighetsprövningen tas bort för alla linjer längre än , gäller den långväga länsgränsöverskri- dande busstrafiken och kollektivtrafiken mellan kommunerna. Den långväga busslinjetrafiken kommer att kunna ta upp och lämna passagerare även inom ett län. Denna ökade tillgång till marknaden kommer att innebära en möjlighet till ökat entreprenörskap där kollektivtrafikföretagen kan pröva olika gångbara trafiklösningar. Den kommer även att innebära möjligheter till ökade intäkter för kollektivtrafikföretagen. Dessa ökade intäkter kan i sin tur leda till investeringar och satsningar exempelvis i form av nya linjer och nya bättre fordon. Till följd av att fler kollektivtrafikföretag kan trafikera en linje och marknaden är mer föränderlig kommer kollektivtrafikföre- tagen vid en upphandling i modell A att få svårare att beräkna sina anbud till trafikhuvudmännen. Effekter för kommuner och landsting Om kollektivtrafikföretagen väljer att endast trafikera de kommersiellt gångbara linjerna kommer samhället inte längre att kunna jämna ut kostnaderna för de andra linjerna mot de linjer som kan drivas helt kommersiellt. Förutsatt att de länstrafikansvariga bibehåller det offentliga åtagandet på samma nivå som kommer denna modell därför att innebära ökade kostnader för kommuner och landsting. Det är emellertid inte säkert att modellen kommer att få denna effekt. Trafikhuvudmännen kan välja att differentiera priset på olika turer vilket kan innebära att det istället blir vissa resenärer som får ökade kostnader för sitt resande. Trafikhuvudmännen kan även välja att minska utbudet av kollektiv- trafik och på så sätt undvika att kostnaderna höjs för kommuner och landsting. Det kan inte heller uteslutas att ett kommersiellt kollektiv- trafikföretag lyckas få lönsamhet på en tidigare olönsam linje. Olika modeller för marknadstillträdet Detta skulle kunna innebär att trafikhuvudmannen kan sluta att trafikera denna linje och kostnaderna kan minska för det allmänna. Trafikhuvudmannen skulle också kunna ändra sitt arbetssätt och mer återgå till det ursprungliga syftet att samordna trafiken i länet och att erbjuda kompletterande trafik på de trafiksvaga linjerna. I sådant fall liknar trafikhuvudmannens ansvar det som jag föreslår i modell B. 8.2Modell B – trafikförklaringsmodellen De lokala kollektivtrafikansvariga myndigheterna ska en gång upprätta en trafikförklaring för att söka marknaden och ta reda på vilken trafik som kollektivtrafikföretagen kan upprätthålla på kommersiella villkor. Förfarandet börjar med att ett förslag till trafikförklaring utformas. Myndigheterna ska med förslaget som grund föra en dialog med bland annat kommuninnevånare, rese- närsorganisationer, arbetsgivare och så vidare för att ta reda på vilken kollektivtrafik som samhället har ett behov av. Därefter ska förslaget till trafikförklaring eventuellt revideras, fastställas och offentliggöras. I trafikförklaringen ska de lokala kollektivtrafik- ansvariga myndigheterna förklara samhällets behov av trafik i länet. Kollektivtrafikföretagen ska till de lokala kollektivtrafikansvariga myndigheterna anmäla om de kommersiellt avser att bedriva trafik. Anmälningarna är under vissa förutsätt- ningar bindande. De lokala kollektivtrafikansvariga myndigheterna ska ta ställning till om den trafik som kollektivtrafikföretagen har anmält att de avser att bedriva är tillräcklig. Om den anmälda trafiken inte lever upp till myndigheternas krav kan myndigheterna ta in linjen från den kommersiella trafiken och låta den omfattas av den allmänna trafikplikten. De kollektivtrafikansvariga myndigheterna ska genom ett kon- kurrensutsatt anbudsförfarande se till att samhället förses med den kompletterande trafik som marknaden inte klarar av att upprätt- hålla. Denna kompletterande trafik omfattas av den allmänna trafikplikten och fastställs utifrån de behov och mål som angetts i trafikförklaringen. Trafiken fastställs i en trafikplan, som används som anbudsunderlag vid anbudsförfarandet. Trafikplanen ska även innehålla en förteckning över kommersiella linjer och löpande avtal Olika modeller för marknadstillträdet om allmän trafik samt motiverade beslut till varför en linje tagits in från den kommersiella trafiken. Trafikplanen ska offentliggöras och på de linjer som omfattas av allmän trafikplikt ska myndigheterna efter ett anbudsförfarande tilldela kollektivtrafikföretagen avtal om allmän trafik huvudsakligen i form av koncessioner. Dessa konces- sionsavtal kan undantagsvis innebära att ett kollektivtrafikföretag beviljas en ensamrätt på en viss linje. Kollektivtrafikföretagen är tvungna att uppfylla vissa särskilda krav för att få bedriva linjetrafik. Alla kollektivtrafikföretag måste uppfylla följande särskilda krav; respektive trafikslags grundläg- gande krav (trafiktillstånd, licens, säkerhetstillstånd, och så vidare), stanna för på- och avstigning på en fullt tillgänglig bytespunkt för resenärer, ansluta sig till ett öppet och samordnat informations-, betal- och bokningssystem, delta i ett samarbete för att hantera störningar i trafiken, endast stanna vid platser som är särskilt anordnade för att ta upp och lämna av resenärer samt senast en månad innan kvartalsskifte anmäla en indragning av trafik i en tidtabell till den kollektivtrafikansvariga myndigheten. På de kommersiella linjerna ska kollektivtrafikföretagen även senast en månad innan de avser att börja bedriva ny trafik och senast de avser att sluta med trafiken anmäla detta till de lokala kollektivtrafikansvariga myndigheterna. Kollektivtrafikföretag kan ansöka om överprövning av till- delningen av koncessionsavtal om allmän trafik. Bedömning av effekter av trafikförklaringsmodellen Modell B innebär att entreprenörskapet hos kollektivtrafikföre- tagen tas till vara då de ges utrymme att utveckla linjer med olika utbud till differentierade priser. Kollektivtrafikföretaget har det direkta ansvaret mot resenären. Resenären får en större valfrihet och kan välja de turer med det kollektivtrafikföretag som de anser ger bäst service eller lägst priser. Modellen är ett exempel på ett underifrån perspektivet där resenärens val i större utsträckning påverkar utbudet av trafik. finns en viss risk för högre biljettpriser om konkurrensen inte fungerar fullt ut. Ökade kostnader kan uppkomma för den inte kommersiellt bärkraftiga trafiken i och med att kostnader för denna trafik inte Olika modeller för marknadstillträdet längre kan utjämnas mot den trafik som kan finansieras enbart genom biljettintäkter. Enligt min bedömning kommer de lokala kollektivtrafikansvariga myndigheterna att säkerställa att de linjer som det finns ett behov av i länet trafikeras även om de inte är kommersiellt lönsamma. Detta innebär att utbudet av kollektiv- trafik inte minskar. Även om det offentliga inte har prioriterat en linje har ett kollektivtrafikföretag en möjlighet att anmäla intresse för att driva linjen kommersiellt utifrån sina egna förutsättningar. Genom kollektivtrafikföretagens initiativ kan modellen därför innebära ett till viss del ökat utbud av trafik. I modell B har kollektivtrafikföretagen ett öppet tillträde till marknaden om de tillhandahåller trafik i erforderlig omfattning och kvalité. I modell B förenklas anbudsprocessen jämfört med när upphandling görs på traditionellt sätt. Lika krav ställs på alla företag på marknaden och vid utvärdering av anbud är endast pris och kvalité avgörande. Vidare ska, enligt modell B, de linjer som behöver offentligt stöd upphandlas var för sig. Små företag kan vid ett upphandlings- förfarande av endast en linje, bli mer konkurrenskraftiga. Detta kommer att innebära att fler kollektivtrafikföretag får förutsätt- ningar att etablera sig på marknaden. Med fler kollektivtrafik- företag på marknaden blir konkurrensen bättre i de anbuds- processer det offentliga anordnar för att komplettera med trafik. Kollektivtrafikföretagen får en ekonomisk drivkraft att åstad- komma attraktiva produkter för resenärerna eftersom de står risken i verksamheten Detta innebär att företagens entreprenörskap och initiativförmåga gynnas av denna modell. Effekter för kommuner och landsting Det åligger enligt denna modell, på samma sätt som , det offentliga att upprätthålla samhällets behov av trafik. Första gången de lokala kollektivtrafikansvariga myndigheterna ska utforma en trafikförklaring och en trafikplan kommer det att innebära en relativt stor arbetsinsats. Arbetet som lagts ned kan emellertid användas vid utformningen följande år. Att fler företag etableras på Olika modeller för marknadstillträdet marknaden innebär en ökad konkurrens vid upphandlingen och detta kan leda till sänkta kostnader för det offentliga. Det kan dock inte uteslutas att kostnaderna inledningsvis blir högre för att upprätthålla de linjer som inte är lönsamma, eftersom möjligheten att korssubventionera inte finns kvar. 8.3Modell C – Valfrihetsmodellen Denna modell, Modell C, utgår från att det liksom finns en kollektivtrafikansvarig myndighet som upphandlar den lokala och regionala kollektivtrafiken. Modellen innebär dock att flera kon- kurrerande företag tillåts trafikera samma linje. Efter en upp- handlingsprocess ingår myndigheten avtal med flera företag som tillsammans får rätt att trafikera en linje. Var och en av kollek- tivtrafikföretagen får ensamrätten till vissa specifika turer på en linje. Detta innebär att turerna på en linje trafikeras av olika kollektivtrafikföretag, allt i syfte att resenären ska få valfrihet att välja den tur som bäst passar de behov man har. I ett kontrakt mellan myndigheten och kollektivtrafikföretaget fastställs de närmare villkoren för avtalet, bland annat eventuell ersättningsnivå. Avtalen får, i likhet med , utformas som brutto- eller nettoavtal eller ett mellanting mellan dessa. Resenären kan fritt välja vilka turer man vill åka med på en linje, allt efter tidpunkt, service- och prisnivå. Beroende på vad avtalet ger för möjlighet kan kollektivtrafikföretagen på samma linje sins- emellan erbjuda olika service. Är det bruttoavtal med kvalitets- incitament kanske det handlar om olika former av produktanpass- ning och servicenivå. Är det fråga om nettoavtal kan även en högre grad av pris- och kvalitetsdifferentiering erbjudas resenären. Möjligheten för ett kollektivtrafikföretag att ansökan om linje- tillstånd för konkurrerande kollektivtrafik inom länet kvarstår på samma sätt som enligt modell C. Den långväga busstrafiken är fortfarande avreglerad enligt modellen och efter tillstånd kan kollektivtrafikföretagen plocka upp och släppa av resenärer även inom ett län. Olika modeller för marknadstillträdet Enligt denna modell åligger det, som , de kollektivtrafik- ansvariga myndigheterna att upphandla kollektivtrafiken i länet. Resenären får, förutsatt att avtalen utformas som nettoavtal, en större valfrihet och kan välja de turer med det kollektivtrafik- företag som de anser ger bäst service eller har lägst priser. Kvalitén i form av exempelvis ökad service och bättre standard på bussarna kommer antagligen att öka till följd av den ökade konkurrensen om resenärerna. Modellen har emellertid ett ovanifrån perspektiv där de kollektivtrafikansvariga myndigheterna står som uttolkare av resenärens syn på vad som är attraktiv kollektivtrafik. Kollektivtrafikföretagen ingår precis som avtal med de kollektivtrafikansvariga myndigheterna. Avtalen kan utformas som rena brutto- eller nettoavtal eller som någon form av incitaments- avtal. Till skillnad från upphandlar myndigheterna flera företag att köra samma linje. Detta innebär att det kan komma att etableras fler kollektivtrafikföretag på marknaden. Små företag kommer att bli mer konkurrenskraftiga då man upphandlar ens- kilda turer på en linje. Att turerna på en linje delas upp innebär även att fler företag är med och konkurrerar vid upphandlingen. I denna modell kommer fler företag att överleva mellan upphand- lingsomgångarna vilket i sin tur leder till ökad konkurrens vid nästa upphandling. Effekter för kommuner och landsting De kollektivtrafikansvariga myndigheterna kommer enligt denna modell precis som att upphandla all kollektivtrafik i länet. Administrationen för att upphandla på detta sätt kommer enligt min bedömning att bli kostsam och tungrodd, vilket kommer att innebära ökade administrativa kostnader för det offentliga. Där- emot kan de kollektivtrafikansvariga myndigheterna även fortsätt- ningsvis korssubventionera mellan olika linjer i nätet om man så önskar. Olika modeller för marknadstillträdet 8.4Analys och bedömning av modellerna Det är enligt min bedömning svårt att dra några säkra slutsatser av vilka följder det får att enbart slopa trafikhuvudmännens vetorätt som skadlighetsprövningen behålls. Detta beror delvis på att länsstyrelserna har svårt att göra en skadlighetsbedömning utifrån de nya premisser som modellen inför. Jag tror emellertid inte att enbart ett slopande av vetorätten enligt modell A kommer att innebära några större effekter för vare sig resenärer, kollek- tivtrafikföretag eller kommuner och landsting. De förändringar som följer på denna modell kommer emellertid främst kollek- tivtrafikföretagen tillgodo. Marknadstillträdet underlättas i viss utsträckning genom att inte trafikhuvudmannen regelmässigt hörs utan att själv får göra sin skadlighetsprövning. Model- len kommer att innebära en viss möjlighet till ökat entreprenörskap och ökade intäkter för kollektivtrafikföretagen om vi antar att länsstyrelserna gör andra bedömningar än vad trafikhuvudmännen gjort när konkurrerande trafik har bedömts. Resenären har, förutom en viss ökning av antalet linjer, enligt min bedömning inte så mycket att vinna på denna begränsade förändring för tillträdet till den lokala och regionala marknaden. Om även skadlighetsprövningen tas bort blir det fråga om en rejäl förändring som skulle kunna resultera i en situation där resenärens inflytande skulle kunna öka. Valfriheten skulle öka, åtminstone på de kommersiellt starka linjerna. Kollektivtrafikföretagen kommer endast att trafikera de kom- mersiellt bärande sträckorna och på dessa sträckor ta resenärer från den trafik som trafikhuvudmannen har organiserat. Eftersom trafikhuvudmannen inte på samma sätt som kan utjämna kostnader mellan olika sträckor finns det en risk att modellen kan leda till ett minskat utbud av kollektivtrafik på de trafiksvagaste linjerna. På kommersiellt intressanta sträckor kan modell A emel- lertid leda till ett ökat utbud. Den främsta nackdelen med modell A är dock att det inte blir ett tydligt gränssnitt mellan kommersiell trafik och offentligt finansierad trafik. Villkoren blir inte neutrala mellan den offentligt organiserade trafiken och den privata konkurrensutsatta trafiken. Det kommer att snedvrida konkurrensen på marknaden och model- len ger därför inte de förutsättningar som krävs för att ge lång- siktigt stabila villkor så att marknaderna utvecklas. Modell A ger därmed inte heller de långsiktiga förutsättningar som krävs för att Olika modeller för marknadstillträdet resenärerna varaktigt ska kunna påverka transportsystemets utformning. Dessutom kan det ifrågasättas om det är förenligt med EG-rätten att samhällsstödd trafik tillåts konkurrera med rent kommersiell trafik på samma marknad. På anförda skäl anser jag att modellen inte uppfyller direktivets krav på att sätta resenären i fokus. Marknadskrafterna tas inte tillvara i tillräcklig omfattning för att modellen ska vara intressant att använda sig av som en långsiktig lösning. Dessutom är inte gränssnittet mellan den kommersiella trafiken och den samhälls- stödda trafiken löst i denna modell. Valfrihetsmodellen sätter resenären mer i centrum än modell A. I valfrihetsmodellen kommer sannolikt samma turer som upphandlas av myndigheten. Om de kollektivtrafikansvariga myn- digheterna och kollektivtrafikföretagen väljer att använda sig av nettoavtal får kollektivtrafikföretagen ett utrymme att utveckla sina egna produkter till differentierade priser. Detta kommer resenären tillgodo genom en lite större valfrihet av turer med olika servicenivå och biljettpris. Om parterna väljer att använda sig av bruttoavtal kommer kollektivtrafikföretagen emellertid endast att kunna arbeta med sin servicenivå för att attrahera resenärer. Även enligt denna modell kommer det offentliga att med ett ovanifrån- perspektiv försöka att ta reda på vilken kollektivtrafik resenären vill ha. Någonting som starkt talar mot denna modell är slutligen att administrationen för att upphandla på detta sätt kommer att bli tungrodd och kostsam. Sammanfattningsvis uppfyller inte modell C kriterierna i direk- tivet på att öka flexibiliteten i organisationen av trafiken. Mark- nadskrafterna tas inte heller tillvara i tillräcklig omfattning och resenärerna ges inte ett tillräckligt stort inflytande för att modellen ska vara intressant att använda sig av. Trafikförklaringsmodellen (modell B) är den modell som enligt min mening bäst uppfyller direktivets krav på att ta tillvara förut- sättningarna för kommersiell trafik som den sätter resenären i fokus och garanterar långsiktighet och stabilitet i till- räcklig omfattning. Främsta skälet till detta är att ett tydligt gräns- snitt erhålls mellan kommersiell trafik och offentligt stödd trafik. En tydlig process etableras som gör att den kommersiella mark- naden kan skyddas från snedvridande bidrag som sam- hällsstöd kan erbjudas till linjer där trafik inte är kommersiellt gångbar. Olika modeller för marknadstillträdet Resenären kommer enligt min bedömning att få ett större utbud av linjer, turer och produkter att välja mellan, till olika priser. Modellen leder till att det i första hand är resenärens val som styr utbudet av kollektivtrafik men det offentliga kan se till att utbudet upprätthåller en viss minsta servicenivå. Detta är enligt min uppfattning viktiga förutsättningar för att kollektivtrafiksresandet ska kunna öka och ta marknadsandelar av biltrafiken. Trafik- förklaringsmodellen ger således entreprenören de förutsättningar som krävs för att resenären ska sättas i centrum. Det offentliga kan ingripa, men bara efter ett förfarande som värnar marknaden och ger konkurrensneutrala förutsättningar. Kollektivtrafikföretagen får en stor möjlighet att utveckla sitt entreprenörskap inom de ramar som myndigheterna fastställt. Kollektivtrafikföretagen har även en möjlighet att anmäla om de kommersiellt vill trafikera ytterligare linjer än de som upptagits i trafikförklaringen och i trafikplanen. Därmed ökar dynamiken på marknaden jämfört med i de andra alternativa modellerna och då i synnerhet jämfört med modell C som i allt väsentligt saknar dynamik. Jag anser att denna ökade dynamik väger tyngre än att möjligheten att korssubventionera försvinner. De lokala kollektiv- trafikansvariga myndigheterna har i trafikförklaringsmodellen ett ansvar för att samhällets behov av trafik upprätthålls. Detta innebär att utbudet av linjer och turer antagligen inte kommer att minska på de trafiksvagare linjerna. Tvärtom finns en viss möjlighet att trafikutbudet kommer att öka genom att kollektivtrafikföretagen får möjlighet att trafikera helt nya linjer. Trafikförklaringsmodellen är enligt min bedömning den modell som bäst uppfyller direktivets krav på ett system som sätter rese- nären i centrum. Jag väljer därför att i kapitel 9 närmare redogöra för trafikför- klaringsmodellen. 9Ett öppnare marknadstillträde med resenären i centrum 9.1Analys av vilket utrymme det finns för kompletterande nationell lagstiftning avseende marknadstillträdet Bestämmelserna om tillträde till kollektivtrafikmarknaden ser olika ut när det gäller trafikslagen väg, järnväg, luftfart och sjöfart. Jag har som utgångspunkt för mitt förslag till ett öppnare marknads- tillträde valt att redogöra för hur reglerna avseende marknadstill- trädet ser ut för dessa trafikslag. Jag tar sedan ställning till vilka trafikslag som kan omfattas av förslaget. Bestämmelser om tillträde till bussmarknaden finns i yrkestrafik- lagen (1998:490). En trafikhuvudman får utan särskilt tillstånd inom länet driva sådan linjetrafik som inte berör något annat län. Trafikhuvudmannen får anlita ett kollektivtrafikföretag som har ett trafiktillstånd för att utföra sådan trafik. Tillstånd till linjetrafik får sökas av de kollektivtrafikföretag som har ett trafiktillstånd. Tillstånd till linjetrafik får inte ges om det görs sannolikt att den avsedda trafiken i betydande mån skulle komma att skada förutsättningarna för trafikhuvudmannen att driva trafik eller skada sådan järnvägstrafik i länet där trafikhuvud- mannen har trafikeringsrätten. Ett linjetrafiktillstånd får dock alltid ges om en avsevärt bättre trafikförsörjning därigenom kan uppnås. Ett öppnare marknadstillträde med resenären i centrum Internationella persontransporter med buss inom gemenskapens territorium som utförs i yrkesmässig trafik regleras i två EG- förordningar1. Genom dessa förordningar har internationell till- fällig trafik avreglerats. När det gäller internationell linjetrafik måste kollektivtrafikföretagen begära tillstånd av de medlemsstater genom vilka transporten sker för att linjetrafiken ska tillåtas.