sou · GXB317 · 2010-01-01 00:00:00 — Då spelade städerna och kommunerna en avgörande roll genom att snabbt och utan att vänta på centrala besked vidta omfattande åtgärder för att lindra nöden och lugna sinnena. Genom snabbt inkallade möten med stadsfullmäktige respektive kommunalfullmäktige och ansvariga nämnder uppköptes bröd och potatis för utdelning eller försäljning till rabatterade priser, inrättades kommunala affärsdrivande enheter för att främja den allmänna tillgången på mjölk, soppkök, charkuterier, vedgårdar, skoreparationsverkstäder och andra angelägna resurser. Dessa insatser möjliggjordes av den lokala initiativkraften genom den kommunala allmänna kompetensen och de egna ekonomiska resurserna tack vare den kommunala beskattningsrätten. Man behövde inte invänta centrala beslut eller tillstånd. Borgmästare och ledande kommunalmän ilade under trycket av en opinion till för att även tvinga fram angelägna centrala rikspolitiska beslut om livsmedelsförsörjning, författningsreformer och annan angelägen lagstiftning. Genom det kommunala samregeringssystemet blev det lättare att i de kommunala organen åstadkomma enighet över partigränserna om att utsätta regering och riksdag för en hård press att åstadkomma lösningar av den tidens stora politiska stridsfrågor, bl.a. rösträttsfrågan och livsmedelspolitiken, när dessa frågor ställdes på sin spets. (Konstitutionella aspekter på händelserna 1917 återfinns hos , , Revolt eller reform. inför revolutionerna i –1918, 1998, , , Den svenska socialdemokratins sprängning 1917 (manus, författaren), samt , , Orostid II 1917–1919. Politiska dagboksanteckningar 1953). Forskaren framhåller att det vanligtvis var företrädare för högern, tillsammans med av tradition konservativa kommunala ämbetsmän, som gick i bräschen. Det verkar inte vara allt för djärvt att hävda att de kommunala institutionerna kunde bidra till att lösa en allvarlig konflikt under aktivt deltagande från breda befolkningsgrupper, framhåller . Kombinationen av de kommunala institutionernas flexibilitet, de lokala aktörernas och socialdemokraternas beredvillighet till ökad lokal politisk integrering medförde att innebar ett genombrott för den parlamentariska demokratin på lokal nivå i . Detta i sin tur torde enligt vara en central förklaring till utgången av det som aldrig blev någon svensk revolution (, , Kommunerna och den svenska modellen. Socialdemokratin och kommunalpolitiken fram till , 1996). 13.9Kommunernas och landstingens beredskapsuppgifter under Efter utbrott anslog och andra städer och kommuner medel till luftvärnsartilleri och övrigt luftskydd mot befarade tyska luftangrepp med de fruktade Stukaplanen. Regeringsrätten förklarade i utslag 23/11 1939 att anslag till luftvärn var olagligt, då det var statens ansvar. I ett inte oväsentligt antal fall beslutade kommuner likväl att bevilja medel till luftvärn utan att besluten överklagades och på så sätt blev den kommunala upprustningen laglig. Efter kommunala motioner 1940 från vänster till höger i med begäran om lagstiftning om rätt för kommuner att anslå medel till luftvärn och luftskydd föreslog ett sammansatt konstitutions- och första lagutskott (1940:1) att kommuner skulle kunna frivilligt ge statsverket som gåva anordningar för luftvärn. Utskottet förklarade att gränsen mellan luftvärn och luftskydd var oklar och tog sikte endast på det sätt varpå det åsyftade resultatet skall nås. Huvudsyftet att förhindra skador genom luftanfall var gemensamt. kamrar stannade i olika beslut varför förslaget föll. Riksdagsbehandlingen belyser den grannlaga skillnaden men också samordningen de facto mellan den speciallagsreglerade och allmänna kommunala kompetensen. När försvarsmakten i all hast inrättade hemvärnet för hembygdens skydd fick de lokala hemvärnsförbanden snabbt kommunalt stöd både till vapen, utrustning, lokaler, transportkostnader etc. Regeringsrätten fastslog i utslag på kommunalbesvär 12/5 1941, att sådana anslag vore olagliga då det ej hörde till kommunens ansvar att vårda. Trots detta utslag beviljade många kommuner medel till stöd på flera sätt till hemvärnet då besluten inte överklagats. till hade 1 174 kommuner anslagit medel till hemvärnet i olika former. gav 422 kommuner bidrag till hemvärnet trots att besluten enligt rättspraxis var felaktiga, men inte överklagats. I samband med kompetensreformen 1948 uttalades i förarbetena att understöd till hemvärnet och anslag till andra militära ändamål i princip föll utanför kommunernas kompetens (prop. 1948:140 s. 79, SOU 1947:53 s. 91 f.). Kommunerna var dock oförhindrade att tillgodose hemvärnets behov av lokaler och stöd för idrottstävlingar och skjutövningar samt vissa uppgifter av civil natur. Bidrag till ersättning för förlorad arbetsförtjänst, resor, utspisning har däremot ansetts kompetensöverskridande. medverkan vid till exempel olika militära markfrågor och andra investeringar för att även tillgodose kommunala intressen har aktualiserat de ofta penibla kommunalrättsliga gränsdragningsproblemen . Hemvärnet ingår numera i försvarsmaktens allmänna beredskapsorganisation och utgör en viktig del av de nationella skydds- styrkorna för territorialförsvaret. Hemvärnet samverkar med räddningstjänst, polis och kommuner vid naturkatastrofer och andra kriser och krissituationer. (Beträffande kompetensfrågorna för militära ändamål, hemvärn och civilförsvar hänvisas till , , Kommunala befogenheter. En redogörelse för kommunernas och landstingens allmänna befogenheter enligt rättspraxis, sjätte upplagan, s. 81 f., 2005; betänkande I med förslag angående ändringar i kommunallagarnas bestämmelser om borgerlig primärkommuns kompetens och om kvalificerad majoritet, SOU 1947:53). Det kommunala engagemanget för järnvägsbyggandet, högskoleutbyggnad, insatserna 1917 för att stilla oron och nöden, städers och kommuners uppslutning kring luftskyddet och hemvärnet under exemplifierade den allmänna kommunala kompetensens långsiktiga betydelse för den lokala initiativkraften med hänsyn till samhällsutvecklingen samt förfarandet vid allvarliga kriser. Här skall också belysas det kommunala ansvaret för räddningstjänsten som utvecklats ur den gamla kommunala uppgiften att svara för brandskyddet. Detta kommunala ansvar för räddningstjänsten med dess breda register är formellt sett en speciallagsreglerad uppgift, men berör även den allmänna kompetensen. Det handlar om en mycket speciell kombination av allmän och speciallagsreglerad kompetens med förgreningar inom hela den kommunala organisationen. Ett särskilt problem vid konstruktionen av en eventuell grundlagsreglerad kompetenskatalog blir hur det kommunala helhetsansvaret för räddningstjänsten skulle kunna garanteras, bl.a. med hänsyn till beredskapsaspekten. 14.1Lagen om skydd mot olyckor Lagen (2003:778) om skydd mot olyckor som ersatte räddningstjänstlag, syftar till att i hela landet bereda människors liv och hälsa samt egendom och miljö ett likvärdigt skydd mot olyckor. Kommunerna har det operativa ansvaret för både förebyggande verksamhet mot bränder och andra olyckor, inklusive sotning, samt själva räddningstjänsten. Staten har direkt organisatoriskt ansvar för endast vissa angivna uppgifter: fjällräddningstjänst, sjöräddningstjänst, miljöräddnings- tjänst till sjöss, efterforskning av personer i vissa andra fall, räddningstjänst vid utsläpp av radioaktiva ämnen. Lagen föreskriver att kommunerna skall ta till vara möjligheterna att utnyttja varandras resurser för förebyggande verksamhet och för räddningstjänst (3 kap. 1 och 7 §§). Kommunerna och berörda statliga myndigheter skall samordna verksamheten och samarbeta med varandra och andra som berörs (1 kap. 6§). 14.2Räddningsnämnd, räddningschef, räddningsledare Kommunerna skall utarbeta handlingsprogram både för den förebyggande verksamheten mot olyckor och för själva räddningstjänsten som skall följas upp för varje mandatperiod. Kommunens uppgifter skall fullgöras av en eller flera nämnder. I varje kommun skall finnas en räddningschef, som ansvarar för att räddningstjänsten är ändamålsenligt ordnad. Räddningschefen är räddningsledare men kan också utse någon annan behörig person till räddningsledare. Räddningsledaren har vid räddningsinsats vittgående lagenliga befogenheter, större än för någon annan befattningshavare i svensk förvaltning (6 kap. 1 och 2 §§). Räddningsledaren får vid räddningsinsats bereda sig och medverkande personal tillträde till annans fastighet, avspärra eller utrymma områden, använda, föra bort eller förstöra egendom samt göra andra ingrepp i annans rätt, i den mån ingreppet är försvarligt med hänsyn till farans beskaffenhet, den skada som vållas genom ingreppet och omständigheterna i övrigt (6 kap. 2 §). Den lagstadgade tjänsteplikten fullgörs på anmodan av räddningsledaren, som kan inkalla var och en som bor i kommunen och är mellan lägst och högst att medverka i räddningstjänst, i den mån hans eller hennes kunskaper, hälsa och kroppskrafter tillåter det (6 kap. 1 §). Dessa extraordinära befogenheter för räddningsledare avviker starkt från normalt kommunalt lekmannastyre genom parlamentariskt tillsatta nämnder. Detta skall ses mot bakgrund av långvarig erfarenhet av de stränga effektivitetskraven vid allvarliga olyckor som i osedvanlig grad berör samverkan mellan samhällsnivåerna. Att i rättsliga termer katalogisera den mångskiftande kommunala räddningstjänsten synes vara en hart när omöjlig uppgift. Erfarenheterna är dock mycket goda av den svenska kommunala räddningstjänstens effektivitet, vilket framgår av nedanstående beskrivning av insatserna vid stora översvämningar. Exemplen visar, att det trots allt är den övergripande kommunala närhets- och samverkansprincipen som inom hela kommunorganisationen konstituerar den goda effektiviteten. Enligt lagen om skydd mot olyckor får vid omfattande räddningsinsatser eller eventuellt annan statlig myndighet överta ansvaret för räddningstjänsten i en eller flera kommuner. Räddningsledare kan då utses av den statliga myndigheten. Det visar sig dock att denna möjlighet sällan utnyttjats, och när det skett har ambitionen varit att begränsa befogenheter så mycket som möjligt både i sak och . År mängder nederbörd och översvämningar, i nedre (, , och ) och i tillrinningsområden i , och . I båda fallen skedde stort pådrag av de kommunala räddningstjänsterna och under stor massmedial uppmärksamhet. Skillnaden var att räddningsinsatserna i nedre gjordes utan att övertog räddningstjänstansvaret. i övertog däremot ansvaret för räddningstjänsten i och och i övertog samma höst räddningstjänstansvaret i Norra . har liksom vid tidigare övervämningar följt upp och utvärderat länsstyrelsernas arbete under översvämningarna 2000 enligt dåvarande regelsystem räddningstjänstlag. (Observatörsrapporterna Översvämningarna , , Observatörsrapport, , 2001); Uppföljning och erfarenhet med särskild inriktning på övertagande av under översvämningarna , , 2001). observatörer framhöll beträffande sommarens översvämningar att kommunernas ledningsgrupp och den politiska ledningen engagerades fullt ut i räddningsarbetet, och ofta berördes de flesta kommunala funktioner. Kommunerna ansågs vara den enda och naturliga organisationen för att hantera en sådan situation. Ledningsarbetet hade fungerat bra både internt och i samverkan med andra. Ingen som tillfrågats ansåg att det var nödvändigt med övertagande av ansvaret: Man undrade vad som skulle ha blivit bättre för de flesta frågor måste ändå skötas och beslutas lokalt. Ett övertagande kan omfatta räddningstjänsten, som bara var en del av kommunernas verksamhet. Kommunerna var överlag mycket nöjda med stödet man fick från . Ingen kommun och ingen länsstyrelse i översvämningsområdet ansåg dock att det fanns behov av att skulle ta över ansvaret för räddningstjänsten. I rapporten lovordas engagerade statliga experter och institutioner – med viss reservation för centralisering som ansågs ha försvårat samverkan. Förvånansvärt få kommenterade polisens medverkan. Samverkan med försvarsmakten och hemvärnet anses ha fungerat bra, särskilt hemvärnet vars lokala anknytning har uppskattats. Vissa militära ordervägar har dock vållat problem och kulturkrockar uppstått vid kommunernas kontakter med försvarsmakten. I rapporten lovordas allmänhetens aktiva medverkan för att begränsa skadeverkningarna av vattnets framfart: hade man upplevt ett så stort stöd från allmänheten. Allt räddningsarbete hade också ett brett folkligt stöd. Vanligt folk ställde upp för varandra, grannar och släktingar. De stora nederbördsmängderna med översvämningar som följd i flera områden kring medförde räddningsinsatser i flera kommuner. Orsakerna till länsstyrelsernas aktiva aktioner var inte så mycket resursfrågor utan snarare behovet av juridiska insatser för att möjliggöra beslut av vattenägare att öppna slussar och verkställa avtappningar för att minska vattentrycket. var tidigt drabbat av översvämningar och den lokala räddningsorganisationen trädde i funktion. Räddningschefen i begärde att dammägaren, , skulle öppna i för att öka avrinningen från . När svaret blev negativt, inriktades ansträngningarna på att för skulle ta över räddningsansvaret i både och , vilket skedde . Därefter utsåg räddningschefen i till räddningsledare för räddningsinsatsen i båda kommunerna. Den räddningsorganisation som byggts upp i före ingripande behölls i stort i med operativt ansvar för räddningsledaren även efter övertagande av ansvaret. Räddningsledaren kunde nu genomföra en öppning av i , och därefter sjönk vattnet undan. återfördes räddningstjänstansvaret till kommunerna. kommunala resurser räckte inte till för allt arbete med översvämningarna. Personal och materiella resurser ställdes till kommunens förfogande av grannkommuner, , och brandförsvar, omkring 200 värnpliktiga, och pliktpersonal från skolor. Motsvarande översvämningrisker som fanns för Värmlandskommunerna fanns i med anledning av hotet från det stigande vattenståndet i . i inriktade tidigt ansträngningarna på att genom förebyggande, samordnande åtgärder stödja de drabbade kommunerna i , framförallt genom samråd med berörda kraftföretag. Trots begäran vägrade att öka avtappningen från . kunde befara hot om skadeståndskrav om de på eget initiativ trots gällande vattendom ökade utsläppet och detta medförde skador nedströms. Sammantaget visar skildringarna från översvämningarna sommaren och , att räddningstjänsten i regi fungerat väl i krissituationer. Hela den kommunala organisationen mobiliseras och genom samverkan med grannkommuner och statliga myndigheter och andra organisationer kan effektiva och smidiga lösningar snabbt åstadkommas med allmänhetens aktiva stöd. En grundlagsreglerad uppgiftsfördelning enligt en kompetenskatalog skulle sannolikt ha försvårat de relativt snabba och flexibla lösningarna av översvämningskriserna. 15.1Den allmänna och lika rösträtten Tack vare den ekonomiska utvecklingen och högre inkomster kom alltfler människor över den tidens rigida rösträttsstreck och erhöll rösträtt. Efter successiva rösträttsreformer infördes slutligen allmän och lika rösträtt efter , för både män och kvinnor, dock fortfarande med vissa rösträttshinder. Rösträttsstrecken var eftergifter till de konservativa som kompromisser vid rösträttsreformerna 1907/09 och 1918–21. De sista rösträttsstrecken (konkurs-, fattigvårds- och utskyldsstrecken) avskaffades dock inte . Den som var intagen på ålderdomshem för varaktig försörjning av kommunen och den som var försatt i konkurs förlorade således rösträtten till både riksdagsval och kommunala val så sent som under . Den som inte betalat kommunalskatten för minst ett av före valet fick inte heller rösta i kommunalvalen. Med hänvisning till den överenskomna borgfreden i inrikespolitiska frågor under samlingsregeringen motsatte sig de borgerliga partierna socialdemokraternas motionsförslag att avskaffa rösträttsstrecken . De gamla motsättningarna i rösträttsfrågan fanns kvar i sak. Motståndarna till att avskaffa rösträttsstrecken betonade framförallt att den som inte betalade sin skatt skulle inte få delta i samhällets styrelse. De borgerliga partierna motsatte sig också kommunallagsreformerna 1948, då begränsningen i kompetensparagrafen genom satsen gemensamma ordnings- och hushållningsangelägenheter avskaffades för kommunerna och kraven på 2/3 majoritet för vissa viktiga ekonomiska beslut i städernas, kommunernas och landstingens fullmäktige togs bort.1 Det är anmärkningsvärt att rösträttsreformerna som varit så viktiga för den kommunala självstyrelsens definitiva genombrott i till fullo genomfördes så sent och därtill under politisk strid i (KU 1945:17; KU1948:24). 15.2Den allmänna kommunala kompetensen Genom kommunallagsreformen 1948 vidgades kommunallagarnas kompetensparagraf (3 §) om den allmänna kompetensen och kommunerna fick rätt att vårda sina angelägenheter, såvitt icke handhavandet därav enligt gällande författningar tillkommer annan. I och med att kravet togs bort, att en angelägenhet måste vara gemensam blev kompetensbestämmelsen mer kvalitativ. Kommunerna fick nu rätt att besluta i ett ärende om det var ett allmänt intresse för kommunen och dess medlemmar även om det inte direkt berörde samtliga kommunmedlemmar. Begränsningen att ett kommunalt ärende skulle omfatta kommunens ordnings- och hushållningsangelägenheter ströks på grund av dess ålderdomliga och oklara innebörd. som i sitt betänkande (SOU 1947:53) föreslog de nya kompetensbestämmelserna framhöll, att kommunallagarnas bestämmelse om rätt för kommunerna att själva vårda sina angelägenheter samt stadgandet i § 57 regeringsform angående särskilda menigheters beskattningsrätt, var de viktigaste bestämmelserna som konstituerar den kommunala självstyrelsen. Karakteristiskt för denna är bl.a., att det i stor utsträckning överlämnas åt kommunerna själva att bestämma om de uppgifter de skola vårda och om sättet för deras handhavande. Kompetensreformen 1948 byggdes in i de dåvarande kommunallagarnas ramar men kan i fråga om dignitet jämställas med en stor, självständig kommunallagsreform. Kommittén var sammansatt av den tidens mest representativa företrädare för den kommunala självstyrelsen i . Ordförande var riksdagsledamoten () och bland övriga ledamöter kan nämnas professor (h), borgarrådet (), 1 Reglerna om kvalificerad majoritet var en kompromiss i form av vissa konservativa garantier i samband med rösträttsreformerna 1907/09 och 1918-21. riksdagsledamoten (k), , direktör . kritiska kommentarer till den gamla kommunalrättsliga uppräkningsmetoden respektive exemplifieringsmetoden förtjänar ett längre citat, som passar förbluffande väl in i den aktuella diskussionen om en eventuell kompetenskatalog. Om den allmänna kompetensen framhöll kommittén: Karakteristiskt för denna är bl.a., att det i stor utsträckning överlämnas åt kommunerna själva att bestämma om de uppgifter de skola vårda och om sättet för deras handhavande. En detaljerad uppräkning i lagen av dessa uppgifter skulle betyda ett principiellt upphävande av den rätt som kommunerna sålunda ha att allt efter sina olika behov utsträcka den kommunala verksamheten till nya områden. Ehuru det skulle möta stora svårigheter, vore det väl ej alldeles omöjligt att åstadkomma en uppräkning, som innefattade alla de angelägenheter som enligt den vid lagens avfattande rådande uppfattningen ansåges böra hänföras till kommunala uppgifter. Men även om man därvid inriktade sig på att medtaga alla de angelägenheter som avse vad kommittén kallat allmänna intressen, skulle det säkerligen efter en längre eller befinnas, att den genom uppräkningen satta gränsen för kommunernas verksamhet vore för trång och i behov av utvidgningar i det ena eller andra hänseendet. – – – Givetvis vore det tänkbart att vid beskrivningen av olika kommunala uppgifter använda så allmänna formuleringar, att ett visst utrymme funnes för nya kommunala initiativ. Men själva principen om kommunernas rätt till självverksamhet skulle tillspillogivas vid varje användande av uppräkningsmetoden. Enligt kommittén mötte inte ett kompetensstadgande, som grundades på exemplifiering av tillåtna kommunala angelägenheter samma starka betänkligheter: Emellertid skulle en exemplifiering för att bliva tillräckligt belysande behöva göras så detaljerad, att den närmade sig den fullständiga uppräkningen. Men ju mer uttömmande exemplifieringen göres, desto mindre benägen torde rättspraxis bliva att tillåta kommunala åtgärder, som icke kunna direkt jämföras med de särskilt anförda exemplen (SOU 1947:53 s. 94 f.). Efter och kompetensreformen 1948 har kommunernas och landstingens självständighet och ekonomiska resurser successivt ökat. Primärkommunerna har blivit större genom omfattande kommunsammanläggningar. Plikten att underställa eller annan statlig myndighet vissa kommunala beslut för godkännande har till stor del avskaffats. Kommuner och landsting har fått laglig rätt att ta upp in- och utländska lån. Genom statsbidrag i olika former har moderna bostäder, gator och parker, vatten- och avloppsförsörjning kommit till stånd, Kommuner och landsting har integrerats med statens allmänna reformpolitik och sysselsättningspolitik. Förutsättningarna för och effekterna av ett eventuellt införande av en kompetenskatalog med preciserade bestämmelser för uppgiftsfördelningen är beroende av det kommunalrättsliga regelsystemet. Detta har reformerats men är fortfarande komplicerat. De kommunala organisationsformerna och förvaltningsstrukturen har genomgått stora förändringsprocesser efter . 16Kompetenskatalogens syfte och form Utformningen av en eventuell kompetenskatalog har alltid en utgångspunkt i politiska förutsättningar. Avgörande är grundinställningen till decentralisering, självstyrelse och till politikens innehåll. Katalogen kan därför få helt olika ideologiska dimensioner, beroende på maktfördelningen mellan de politiska partierna i , när katalogen fastställs. De flesta som engagerat sig i frågan har nog a priori uppfattat en kompetenskatalog som ett medel att stärka den kommunala självstyrelsen i förhållande till staten. Genom katalogformen skulle klarhet skapas i ansvarsfrågan för besluten i vissa angelägenheter, så att dessa skall avgöras efter folkviljan i kommunen respektive länet/regionen. Men skall man avgränsa vissa angelägenheter som lokala respektive regionala med särskilda skyddsbestämmelser mot staten, har man automatiskt också tagit ställning för att andra frågor skall avgöras av regering och riksdag eller övriga statliga organ, såvida man inte lämnar kompetensfrågan helt öppen för återstående uppgifter. Detta var väl dock inte meningen med tanke på en kompetenskatalog enligt tydlighetskravet. 16.2Olika politiska majoriteter i skilda delar av landet Historiska traditioner, geografiska och näringspolitiska faktorer, de politiska partiernas ideologiska arv och andra omständigheter medför att den politiska majoritetsbildningen är olika i skilda delar av landet, ofta med stora marginaler. Socialdemokraterna och har alltsedan rösträttsreformerna efter första Kompetenskatalogens syfte och form världskriget regelmässigt i de allmänna valen haft en starkare röststyrka i framförallt de mellersta och norra delarna av landet. De borgerliga partiernas motsvarande starkaste fästen har legat i de södra och västra delarna av . Fastställes i grundlags form att en viss angelägenhet skall skötas på lokal respektive regional nivå av respektive kommunala instanser kan det innebära svårigheter för en politisk majoritet i att få genomslag i hela landet för sin politik. Uppkommer en sådan konfliktsituation måste grundlagen ändras beträffande uppgiftsfördelningen, vilket kan vara komplicerat och ta sin tid. Detta aktualiserar frågan om en eventuell kompetenskatalog skall gälla för hela landet eller i vissa avseenden ha geografiska undantagsregler. Framförallt uppkommer då principfrågan om regeringsformens innehåll.