sou · GXB316d3 · 2010-01-01 00:00:00 — 18SOU 2008:118, Styra och ställa - förslag till en effektivare statsförvaltning. 47–48. 47–48. Arkitektur för en samlad kulturpolitik öppnar för en diskussion om både grunderna för urvalet och inriktningen av de kulturyttringar som staten kommit att främja. 22 Det går knappast att hitta något entydigt eller slutligt svar på den frågan, utan man får konstatera att debatten om de kulturpolitiska prioriteringarna är en del av politikens villkor och något som är viktigt att hålla levande. Genom vår teckning av kulturpolitikens framväxt har vi velat visa att kulturpolitikens vägval skett som anpassningar efter olika krav som följt av tidsandan. Statens handlande, t.ex. när man instiftat och byggt nya kulturinstitutioner, har utan tvekan i hög grad styrts av symbolvärden och behovet av symbolhandlingar. Detta tror vi är en viktig del av den roll som kulturpolitiken spelar i samhället, men den är bara delvis åtkomlig för förvaltnings- eller kulturpolitiska diskussioner som strävar efter att utgå från och knyta an till mer renodlade principiella överväganden. Sammanfattningsvis konstaterar vi att det finns en mycket lång och stabil tradition i av att staten tar ett förhållandevis stort ansvar för konst och andra kulturyttringar. Vi bedömer att frågor om kultur kommer att växa i betydelse för det samhälle som vi är på väg in i. Därför är det sannolikt en klok politik att staten framgent lägger större emfas vid kulturområdet än . Vårt förslag om kulturpolitikens sfärer och om en förvaltnings- reform syftar således till att stärka staten i dess ansvarsroll för kulturområdet samt till att anpassa redskapen - främst förvalt- ningsorganisationen - för den strategiska, drivande och samordnande rollen. Sambandet med förvaltningspolitikens utveckling Vid utformningen av våra förslag har vi även lagt stor vikt vid att de ska ha stöd av och ligga i linje med den generella förvaltnings- politiska utvecklingen. Det gäller t.ex. utvecklingen mot färre myndigheter,23 tendensen att söka organisationslösningar som i () i artikeln Rambo eller Rimbaud, varför rockfans som gillar Gunsn Roses ska betala för Wagnerälskarnas fritidssysselsättning , men inte det omvända. 23De har myndigheterna i blivit färre - och större - genom sammanslagningar. De riktigt små myndigheterna (färre än tio årsarbetskrafter) har kontinuerligt minskat(två). Enligt Statskontoret fanns 547 myndigheter och 478 myndigheter . Statskontoret 2005:32, utveckling , s. 27-31. Arkitektur för en samlad kulturpolitik SOU 2009:16 stödjer verkställande funktioner likaväl som uppföljning och utvärdering.24 Om förvaltningen ska kunna agera på detta sätt förutsätter det att de centrala myndigheternas uppgifter viktas om från den tyngd- punkt på enskildheter och detaljer, t.ex. i form av beslut och för- delning av stöd och bidrag som fortfarande dominerar, till en inriktning och ett arbetssätt som i stället bidrar till den strategiska förmågan. Vi redogör närmare för detta nedan. Det behöver i förvaltningen finnas en förmåga att se vad som skulle kunna kalla politikens blinda fläckar. Med det menar vi en förmåga till distansering i förhållande till de egna uppgifterna och deras syften som gör att systemfel, brister och prioriteringar som tas för givna i stället kan identifieras, ifrågasättas och omprövas. Det är en gjord erfarenhet att det bästa sättet i organisatoriska sammanhang för att skapa utrymme för denna typ av insatser är att decentralisera och delegera de uppgifter som hör samman med förvaltning och handläggning av politikens enskild- heter och detaljer. Vårt viktigaste förslag för att åstadkomma detta gäller ett ökat samspel mellan staten, kommunerna och landstingen inom kulturpolitiken. En jämförelse med andra politikområden Det är intressant att jämföra kulturpolitiken med politiken inom andra samhällsområden. Det kan göras med hjälp av olika nyckeltal. 24 I statsförvaltningen betonas behovet av renodlig mellan myndigheter - olika typer av uppgifter ska hållas isär - tillsyn, men även viss strategisk utvärdering, bör skiljas från myn- dighetsutövning liksom kommersiell verksamhet. Se t.ex. Statskontoret 2005:32, utveckling , s. 22 f. 2007/08:78. , och slås samman till två myndigheter - en genomförandemyndighet och en utvärderingsmyndighet. föreslog att skolfrågorna samlas i tre nya myndigheter med tydliga och avgränsade uppgifter; Skolinspektionen, och Myndigheten för specialpedagogik. För socialförsäkrings- sektorn har föreslagits ett utvärderingsorgan - Inspektionen över socialförsäkringen. Före- komsten av utvärderingsorgan varierar dock utan någon synlig planmässighet mellan olika områden. SOU 2009:16 Arkitektur för en samlad kulturpolitik Tabell 14.2 Regeringsdepartementen budgetomslutning och underlydande myndigheter Tabellen visar de olika departementen, deras myndigheter (inkl. bolag, affärsverk, stiftelser, fonder) samt del av statsbudgeten. Uppgifterna har hämtats från regeringens hemsida 2008.01.16. Tabellen visar bl.a. att hör till de departement som har flest antal myndigheter (och motsvarande) såväl i absoluta tal som i relation till budget.29 Ett departement - Finansdeparte- mentet - har lika många myndigheter (och motsvarande) men är det största departementet med cirka 470 anställda. Kulturdepartement ansvarar för frågor om kultur, medier och idrott samt trossamfund, huvudsakligen inom utgiftsområdet 17, men även område 1. Budgeten för enbart kulturfrågor inom utgiftsområde 17 uppgick till . Även om vi från de 65 räknar bort ett tio till femtontal verksamheter som 25Utgiftsområde 2, 3, 25, 26 och 27 sammanlagt, budgetens utfall . 2633 centrala myndigheter och 21 regionala myndigheter - länsstyrelserna, 3 bolag, 6 AP- fonder, 3 stiftelser. 27Tillkommer gör 36 statliga universitet, men de är inte jämförbara med övriga myndigheter. 28Tillkommer gör 104 utlandsmyndigheter, men de är inte jämförbara med övriga myndigheter. 29I har , Media and Sports (DCMS), som är ett av de mindre departementen, ca 500 anställda, inklusive personal på regeringens regionala kontor. Under DCMS (kulturdelen) finns ett drygt 40-tal Non Departmental Public Bodies (NDPB). Tre av dessa kan ses som centrala förvaltningsmyndigheter - , English Heritage och Museums, Libraries and . DCMS verkar lägga flest uppdrag och ha mest samverkan med dem. Var och en av dessa tre har nio regionala kontor. Därtill kommer tre myndigheter med mer avgränsade områden. DCMS finansierar också ett 20-tal kulturinstitutioner. Slutligen finns ett tiotal rådgivande organ. Andra relevanta organisa- tioner är stiftelsen . Den engelska modellen bygger dock på stora departement och få förvaltningsmyndigheter, varför det inte är direkt jämförbart med svenska förhållanden. Arkitektur för en samlad kulturpolitik har ett mer begränsat inflytande ansvar för, kvarstår bilden. De speciella förhållanden inom förvaltningen på kulturområdet kan också beskrivas på annat sätt. Statskontoret30 redovisade totalt i 200 allmänna förvaltningsmyndigheter med 69 625 års- arbetskrafter. Av dessa kan 20 myndigheter räknas in under den kulturpolitiska31 delen av . Av dessa 20 myndig- heter har 14 under 100 årsarbetskrafter. De 20 myndigheterna utgör av myndigheterna, men av antalet årsarbetskrafter (1 893 årsarbetskrafter inom kulturmyndig- heterna). Skulle proportionerna vara jämförbara skulle kultur- områdets myndigheter vara bara cirka sju, dvs. Att myndigheterna och de andra verksamheterna är många är kanske i sig inte det primära problemet. Men om myndigheterna är många så tar de mer tid att styra än om de är färre. De har dess- utom avgränsade och i många fall små verksamhetsområden vilket leder styrningen till att bli mer detaljerad än inom många andra områden. Kulturområdets myndigheter har ansvar och uppgifter som i delar överlappar varandra. Det innebär risker för konkurrens och konflikter mellan dem när regeringen vill lägga ut nya uppgifter eller att frågor faller mellan stolarna. Den befintliga strukturen fungerar inte för att ta hand om nya kulturpolitiska profileringar, vilket leder till att nya organisationer får tillskapas. Inom andra politikområden verkar det ofta finnas en myndighet som är mer eller mindre självskriven för en viss uppgift. Så är det inte inom kulturområdet. Dnr 2005/122-5. , redovisas sammantaget 552 myndigheter - 112 domstolar, 3 affärsverk, 37 högskolor/universitet, 135 myndigheter i myndighetskoncerner, 65 myndigheter utan egen personal och 200 allmänna förvaltningsmyndigheter. Räknas domstolarna bort är det 440 förvaltningsmyndigheter totalt. 31Exklusive frågor om medier och idrott. Arkitektur för en samlad kulturpolitik 14.3Ansvar för nationell överblick De förvaltningsmyndigheter som ska ansvara för föreslagna sfärer ska var och en ha ansvar för nationell överblick avseende sin sfär. utbildning, forskning och utveckling, statistikförsörjning, uppföljning och utvärdering, genomslaget för kulturpolitiska prioriteringar. Innan vi i kapitlen 15, 16 och 17 redovisar de närmare över- vägandena kring respektive sfär, tar vi först upp vissa uppgifter som var och en av de föreslagna förvaltningsmyndigheterna bör ha kapacitet för inom sin respektive sfär. Vi vill att dessa förvaltningsmyndigheter ska lägga en stark tonvikt vid strategiska arbetssätt som ska leda till en utvecklad nationell överblick. Vi vill särskilt framhålla vikten av insatser för internationell orientering, utbildning, forskning och utveckling, statistikförsörjning, uppföljning och utvärdering. Detta är upp- gifter som, om de prioriteras och utförs rätt, alla är ägnade att ge underlag för att formulera alternativ och skapa förutsättningar för prioriteringar av den verksamhet som redan bedrivs. Generellt sett torde gälla att detta är frågor som - även om många enskilda initiativ pekar i motsatt riktning - sammantaget inte ägnats tillräcklig uppmärksamhet kulturpolitiska för- valtning. Myndigheterna med sfäransvar ska var och en ansvara för kun- skapsuppbyggnad, kvalitetsfrågor och omvärldsanalys samt utbild- ning och kommunikation med målgrupper m.m. inom sin respek- tive sfär.32 En förvaltning som fungerar på det sätt vi föreslår förväntas också frigöra kapacitet för kulturpolitikens samlade, övergripande och strategiska inriktning. 32 SOU 2007:107, Opinionsbildande verksamhet och små myndigheter, s. 80-82. skriver att informationsverksamhet, vari opinionsbildande verksamhet inkluderas, vid myndigheterna är värdefull. Arkitektur för en samlad kulturpolitik Sedan blev medlem i Europeiska unionen 1995 har samarbetet inom unionen allt mer flätats in i det nationella arbetet. Satsningar på regional utveckling, där har spelat en stor roll, har gjort att frågor om politiken utformning på den regionala nivån fått ökad uppmärksamhet. Strukturfondsmedel har även kommit kulturområdet till del. Det har inneburit att de som är verksamma inom kulturområdet har ökat sin samverkan med andra aktörer regionalt, lokalt och nationellt. Nya kontakter har skapats vilket bidrag till att utveckla kulturområdet i dess helhet. Internationellt utbyte och samarbete har alltid spelat en stor roll för utvecklingen av det svenska kulturlivets kvalitet och mångfald. har globaliseringen medfört att de internationella och interkulturella samarbetsmöjligheterna ökat såväl inom som utom landet. Basen för det internationella samarbetet kan sägas ha blivit bredare och förutsättningarna därvid bättre. Det är alltså långt ifrån bara den statliga nivån som bedriver internationell verk- samhet. Sådan verksamhet sker även i hög grad regionalt och lokalt och inom ramen för den civila sektorn och av enskilda konstut- övare. Det är en viktig uppgift för den statliga kulturpolitiken att verka för att dessa möjligheter tillvaratas och att främja ett brett interna- tionellt samarbete. Regeringens ansvar är att genom uppdrag och andra styrinstrument ge myndigheter och institutioner förutsätt- ningar för en ökad internationell orientering inom sina respektive ansvarsområden. Vidare handlar ansvaret om att se till att myndig- heterna har verktyg för nationell överblick och samverkan med aktörer på olika nivåer och mellan olika politikområden. Arkitektur för en samlad kulturpolitik I avsnitt 10.2 har vi relativt utförligt beskrivit och analyserat kulturområdets forskningsfrågor. Vi utgår i det följande från vad vi där redan anfört. Kulturområdets forskningsresurser är, som vi visade i det avsnittet, små. Förslaget i propositionen Ett lyft för forskning och innovation (2008/09:50) med en förstärkning av resurser för vad som där benämns forskning inom konst- och kulturområdet kan innebära att situationen förbättras. Det finns emellertid ingen tydlig anvisning i propositionen om i vilken utsträckning medlen är avsedda att användas för kulturområdets behov. Som vi ser det är det nödvändigt att sfärmyndigheterna har resurser för forskningsfinansiering, dvs. att de kan beställa och bekosta forskning hos kompetenta utförare och själva givetvis besitter den vetenskapliga kompetens som krävs för att kunna uppträda som kvalificerade beställare. I övrigt hänvisar vi i forsk- ningsfrågor till de förslag vi förde fram i vårt särskilda yttrande till regeringen inför beredningen av forskningspropositionen, se bilaga 6. Förslagen är, som vi ser det, fortfarande relevanta. Tillsammans med forskningsfrågorna är det också viktigt att alla kulturområdets myndigheter och institutioner har ett samspel med universiteten, högskolorna och andra utbildningsanordnare om kompetensförsörjningen för de yrkesgrupper som är verksamma inom sfären. De myndigheter som vi anser ska ansvara för före- slagna sfärer bör löpande följa hur utbildningarna av nyckelgrupper inom sfärerna utvecklas och söka samråd med utbildningsan- ordnarna i dessa frågor. I avsnittet 10.2.2 har vi gett tydliga exempel utifrån konstnärliga högskoleutbildningarna på de problem som avsaknaden av sådana samråd kan leda till. Vi anser att det också inom konstområdet bör finnas viss balans mellan utbudet av utbild- ningar och det arbetsliv som erbjuds studenterna. Myndigheterna bör också kunna ge utbildningsanordnarna information om var behov av ökade utbildningsinsatser finns. 14.3.3Statistikförsörjning, uppföljning och utvärdering Frågor om omvärldsbevakning, statistikförsörjning, uppföljning och utvärdering är nära besläktade med frågan om forskningsför- sörjning. I samtliga fall handlar det om uppgifter som bör utföras Arkitektur för en samlad kulturpolitik med vetenskaplig skolning som grund och där kontakt med aktuella forskningsfrågor och forskningsfronter är en god garant för att de kunskapsorienterade uppgifterna sköts med hög kvalitet av myndigheterna. Internationellt sett finns förhållandevis goda förebilder som bör kunna vara till nytta för svensk kulturpolitik.33 Särskilt engelsk kulturpolitik tycks här vara långt framme.34 Utvärdering bör göras systematiskt och efter vissa bestämda regler och metoder, som gör det möjligt både att pröva och att senare upprepa utvärderingen. Ur kulturpolitisk synvinkel är 33EU-kommissionen driver frågan om att statistik över kultur ska bli bättre harmonierad på EU-nivå (ITPS (2008) Kreativ tillväxt? - en rapport om kreativa näringar i politik och statistik A2008:007). ERICarts () är ett forsknings- institut i , med finansiering från bl. Institutet publicerar på sin webbplats 26 europeiska länders kulturpolitik genom statistik och fakta. Den europeiska kulturbarometern - om kultur- och medievanor i EU-länderna - har genomförts 2001 och 2007 på uppdrag av , . som ansvarar för Landskapskonventionen och fyra konventioner om kultur- arvet inrättar expertkommittéer som är ansvariga för att regelbundet rapportera tillstånd och efterlevnad. Konventionsarbete förekommer dock inte inom andra delar av kulturområdet. arbetar för att implementera en Culture Watch Europe - cultural governance observatory () i vilken uppföljning och utvärdering (monitoring) är en del. producerar också statistik om kultur via sitt kontor i , - (, ). I UNESCO:S Statistical Yearbook redovisas denna statistik och institutet presenterar också kulturstatistisk klassifikation och rapporter om metoder. 34I produceras statistik, uppföljningar och utvärderingar av departement, myndig- heter (non-departmental public bodies, NDPB), institut av olika slag och företag. Verk- samheten är omfattande och bedrivs alltså av olika organ. Taking part survey behandlar kultur, sport och fritid. Den är en nationell och kontinuerlig undersökning som , Media and Sports (DCMS) initierat tillsammans med (ACE), English Heritage, Museums, Libraries and Archives (MLA) och Sport . Den utförs av . Syftet är att få robusta mätdata för mål tre i styrdokumentet Agreement - increasing participation and attendance amongst priority groups. Studien utgår från en baseline och varje halvår kommer en ny rapport. I den senaste rapporten konstateras t.ex. att antalet personer från lägre socioekonomiska grupper och personer med begränsande handikapp som besökt historiska miljöer ökat signifikant. Statens kulturråds ULF-baserade studier påminner om i delar om denna, men dessa har gjorts på en väsentligt lägre ambitionsnivå. Med de omprioriteringar av ULF-undersökningarna som SCB aviserat kommer ambitionsnivån för studierna att sänkas ytterligare. North East Regional Information Partnership (NERIP) som är ett Regional Observa- tory publicerar State of the Region. I den finns statistik för regionen och nationellt som handlar om engagemang i kultur, besök på museer, arkiv och bibliotek, besök och deltagande i konst, film, kulturarv, kulturföretagande, privata investeringar i kultur samt privata kulturutgifter. Data hämtas från DCMS, MLA, UK Film , English Heritage, ONS (Office for National Statistics), Arts and Business. Slutsatserna redovisas under rubriken med en rad andra indikatorer som handlar om miljön, natur, energi, resande boende, brott m.m. Slutsatsen rapport är en att det är en region med en hög livskvalitet, men med fickor av akut deprivation(NERIP, 2008, State of the region 2008, North East , s. 100). Arkitektur för en samlad kulturpolitik utvärderingar av mål givetvis av intresse, men även brukar- och intressentutvärderingar är väsentliga. Uppföljning innefattar t.ex. en sammanställning av vilka beslut som fattats, vilka pengar som fördelats och till vilka ändamål samt kontroll av att de villkor och indikatorer som ställts upp också efterlevts. Fakta från uppföljningar kan sammanställas och använ- das vid utvärderingar. Men uppföljning kan och ska också uppfattas som ett sätt att löpande, gärna med stöd av informella kontakter, skapa allmänt god insyn och förståelse för en verksamhet. Att arbeta enbart med större utvärderingar, kanske med långa intervall, har givna begränsningar när det gäller att skapa underlag för förnyelse. Därför är det angeläget att den som gör och svarar för utvärderingar också har en nära löpande kontakt med det område som ska utvärderas. Statistikinsamling, löpande uppföljning och mer systematiska utvärderingar bör gå hand i hand. Vi vill att förvaltningsmyndigheterna ska kunna arbeta på detta sätt inom sina verksamhetsområden. Generellt sett har konstaterats att utvärderingsfunktionen inom statlig förvaltning är underförsörjd.35 I slutbetänkande framhålls att regeringen bör överväga att bilda fristående utvärderingsfunktioner för försvars- respektive energi- området. Kommittén hänvisar vidare till vårt utredningsarbete för kulturområdet och att vi överväger frågan om hur utvärdering kan organiseras på området.36 Vi har behandlat statistiken om svenskarnas s.k. kulturvanor i kapitel 6.3. Statistiken är central för kulturpolitiken, men behäftas med brister och osäkerheter. Den släpar t.ex. i många hänseenden efter förändringarna i vanorna så till vida att nya vanor, värderingar och livsstilar inte alltid fångas in. Vi anser att det finns gott underlag för slutsatsen att kultur- området inte har en löpande uppföljning av den art som behövs. Detta framgår egentligen redan av de ytterst marginella resurser som satsas. I det följande ger vi dock några exempel på utveck- lingsbehoven. 35Per 2008, Den centrala förvaltningens struktur. 36SOU 2008: 118. Styra och ställa - förslag till en effektivare statsförvaltning, s. 151. Arkitektur för en samlad kulturpolitik har fyra av kulturområdets centrala myndigheter till upp- gift att antingen följa upp, utvärdera eller ha tillsyn, Statens kultur- råd37, Riksantikvarieämbetet38, Riksarkivet39 och Statens konstråd40. är statistikansvarig myndighet på kulturområdet, vilket bl.a. innebär att man också har i uppdrag att förbättra och utveckla statistiken inom olika områden. Den statistik om verksamheter som samman- ställt har dock i hög grad utgått från en statsbidragsdefinition, dvs. uppgifter har samlats in bara om de kan relateras till statliga bidrag. För museiområdet innebär detta t.ex. att en stor del av museerna ligger utanför statistiken. Detta svarar dåligt mot kultur- områdets utveckling och den roll för detta som staten bör ha. Statistiken bör omfatta alla typer av relevanta institutioner, arran- görer, grupper, kulturutövare utan statsbidrag samt kulturföre- tagande och kommersiell verksamhet.41 Motsvarande gäller statistiken avseende scenkonsterna, där Statens kulturråds statistikinsamling relaterar till institutioner och grupper som fått statsbidrag, men inte speglar t.ex. det svenska musiklivet i övrigt. Föreningen , musikarrangörer i sam- verkan, har i en skrivelse till vår utredning framfört en skarpt formulerad kritik av formerna för insamling av statistik avseende musikområdet. kritiserar även hur statistiken tolkats och de bedömningar som rådet grundat på statistiken om utvecklingen av t.ex. orkestrarnas konsertverksamhet. 37I förordning (2007:1186) med instruktion för står att rådet har till uppgift att följa utvecklingen inom kulturområdet och ge ett samlat underlag för den statliga kulturpolitiken, svara för uppföljning och utvärdering av de statliga insatserna och svara för officiell statistik. producerar ett flertal rapporter i serien Kulturen i siffror: om folkbibliotek, teater, dans och musik, museer och konsthallar, musik och regional fördelning. 38I förordning (2007:1184) med instruktion för sägs att myndigheten ska även följa upp och utvärdera kulturmiljöområdets styrmedel och arbetssätt. Riks- antikvarieämbetet producerar rapporter om dels tillståndet för kulturmiljön, dels hur arbetet i olika frågor bedrivs vid bl.a. länsstyrelserna. 39Riksarkivet med landsarkiven har i sin instruktion (2007:1179) inte någon uttalad uppgift för uppföljning och utvärdering. Statens arkiv redovisar inte någon utvärderingsverksamhet även om utvärderingar givetvis görs inom ramen för enskilda verksamheter. och landsarkiven har däremot en tydlig tillsynsuppgift enligt arkivlagen (1990:782) stod 2232 myndigheter och organ under och landsarkivens tillsyn med avseende på arkivbildning och arkivvård. 40Statens konstråd är tillsynsmyndighet för statligt ägd konst, som inte ingår i ansvarsmuseernas samlingar. Detta regleras i förordning (1990:195) om vård av statens konst. driver också Konstdatabasen till stöd för de statliga myndigheternas registrering och inventeringar av konst. 41Jfr S. , 2008, KulturSverige 2009, Kulturstatistikens roll och utvecklingsbehov. Arkitektur för en samlad kulturpolitik behäftad med så många brister och osäkerheter att den i princip är oanvändbar.42 har granskat och när det gäller uppföljningen av rådets bidragsgivning.43 rekommenderar regeringen att se till att de båda myndigheterna förbättrar uppföljningen och utvärderingen av bidragsgivningen för att öka förutsättningarna för omprövning och därmed för förnyelse. framhåller att Statens kultur- råd genomför utvärderingar på särskilda uppdrag av regeringen, men inte tar egna initiativ till utvärdering av bidragsgivningen.