sou · GXB375 · 2010-01-01 00:00:00 — En person som har bosatt sig utomlands för än har inte hemkommun i . Han eller hon kan dock ha hemkommun i , om personen med hänsyn till sina levnads- 3 Vejledning om folkeregistrering (nr 85 af 23/11/2006) avsnitt 6.1. förhållanden har fastare anknytning till än till det land han eller hon bor i. Det finns bestämmelser som synes motsvara registreringen av personer utan känt hemvist. Av bestämmelsen framgår att om en person saknar bostad, antecknas i befolkningsdatasystemet att han eller hon saknar stadigvarande bostad i kommunen. Om en persons bostadsadress inte kan anses tillförlitlig, kan i befolkningsdata- systemet antecknas endast hemkommun. Det finns emellertid inget som tyder på att personer avregistreras på grund av obefintlighet utan personerna synes kvarstå som registrerade som utan känt hemvist. Av forskriften om folkeregistrering framgår att folkeregistret får innehålla uppgift om att en personen är försvunnen eller död jämte dödsdatum. Personer som flyttar till ett land utanför för att bosätta sig där räknas som utflyttade. Omständigheter som ska beaktas vid prövningen av om en person ska betraktas som utflyttad är bland annat om personen har en egen självständig bostad i inflyttnings- landet, inte längre disponerar en fast bostad i , inte har make eller barn i och inte har annat än sporadiska uppehåll i . Utländska medborgare som inte längre har tillstånd att uppe- hålla sig i räknas som utflyttade. Detsamma gäller utländska medborgare som inte har haft någon känd uppehållsort i landet. Norska medborgare räknas som utflyttade när det har gått han eller hon hade någon känd uppehållsort i . 7.2.4Särskilda regler för personer som flyttar inom Registrering av personer som flyttar från till ett annat nordiskt land avgörs enligt inflyttningslandets bestämmelser enligt överenskommelsen mellan , , , och . Vi redogör närmare för bestämmelserna i lagen (2005:268) om överenskommelse mellan , , , och om folkbokföring i avsnitt 4.2.4. 7.3.1Allmänt om avregistrering i förhållande till EG-rätten Bedömning: Det finns varken något hinder mot eller krav på avregistrering av personer som omfattas av rörlighetsdirektivet. Det finns inga bestämmelser i rörlighetsdirektivet om avregi- strering på motsvarande sätt som det finns bestämmelser om registrering och utfärdande av uppehållskort. En första fråga är därför om det är tillåtet att låta unionsmedborgarna och deras familjemedlemmar omfattas av ett avregistreringsförfarande. I samband med att rörlighetsdirektivet infördes bedömde rege- ringen att behörigheten att avregistrera dessa personer följde av den allmänna behörigheten att föra register över personer med uppehållsrätt, se avsnitt 3.3.2. Ett skäl till att det inte finns några bestämmelser om avregistre- ring i rörlighetsdirektivet är sannolikt att det, utifrån ett EG-rätts- ligt perspektiv, inte finns något behov av sådana bestämmelser. I rörlighetsdirektivet finns nämligen inte några bestämmelser om att den registrering som medlemsstaterna får kräva och det registre- ringsbevis som i så fall ska utfärdas har några rättsverkningar. Tvärtom gäller att ett bevis om registrering under inga förhållanden får göras till ett villkor att utöva en rättighet eller för att admini- strativa formaliteter ska utföras, då innehav av rättigheter kan styrkas genom andra bevismedel. Handlingen fungerar, enligt kommissionen, egentligen bara som ett bevis på att ett visst administrativt förfarande har genomförts, se avsnitt 3.2.3. Tanken är alltså att registreringsbeviset inte ska ha några rätts- verkningar. Detsamma måste då rimligtvis också vara tänkt att gälla själva registreringen. Inte heller en eventuell avregistrering kan då ur ett EG-rättsligt perspektiv vara tänkt att medföra några rätts- verkningar. En avregistrering skulle snarare ur ett EG-rättsligt perspektiv i likhet med själva registreringen bara vara en formalitet. I princip motsvarande resonemang kan föras om uppehållskort. Det kan mot bakgrund av det anförda inte anses strida mot rör- lighetsdirektivet att från folkbokföringen avregistrera personer som omfattas av rörlighetsdirektivet när de har flyttat från landet och alltså är bosatta här. För att det ska vara menings- fullt att ha ett avregistreringsförfarande måste det emellertid vara möjligt att ålägga dessa personer en administrativ formalitet i form av en anmälningsskyldighet vid utresa från . Frågan om en sådan formalitet är möjlig att ålägga dessa personer behandlar vi i avsnitt 15.2.3. Inte heller kan det anses strida mot rörlighetsdirektivet att en person kvarstår som registrerad i ett register även om han eller hon inte har uppehållsrätt i landet, exempelvis för att han eller hon inte längre vistas där. Enbart existensen av en registrerad uppgift (upp- gift om avregistrering) kan enligt vår mening inte i sig anses inne- bära något åliggande för den enskilde som kan innebära en inskränkning av den fria rörligheten. Rörlighetsdirektivet innehåller vidare inte några bestämmelser om vilka uppgifter som får registreras om de personer som omfat- tas av direktivet. En eventuell avregistrering som görs av unions- medborgare med stöd av rörlighetsdirektivet är en behandling av personuppgifter. Det innebär att hänsyn även måste tas till bestäm- melserna i personuppgiftslagen (1998:204) vid en eventuell avregi- strering. Under förutsättning att dess bestämmelser om bland annat ändamål med behandlingen, rättelse och utplåning följs finns det inget som hindrar en sådan behandling av personuppgifter som en avregistrering innebär. Registreringen enligt rörlighetsdirektivet visar förhållandena vid registreringstidpunkten. Om en registrerad person förlorar sin uppehållsrätt innebär inte det att uppgiften blir felaktig. Den visar fortfarande att personen hade uppehållsrätt vid registreringstid- punkten, vilket är en korrekt uppgift. Inte heller personuppgiftslagen ställer således några krav på rättelse av uppgiften i form av exempelvis en avregistrering. En annan sak är om det finns någon skyldighet att gallra (radera) uppgiften om registrering. Dataskyddsdirektivets utgångs- punkt är att uppgifter som inte längre behövs för sitt ändamål ska raderas. Av personuppgiftslagen (1998:204), som genomför data- skyddsdirektivet, framgår emellertid att bestämmelserna i lagen inte hindrar att en myndighet arkiverar och bevarar allmänna hand- lingar eller att arkivmaterial tas om hand av en arkivmyndighet. Frågan om när uppgifterna som registrerats i samband med registreringsförfarandet enligt rörlighetsdirektivet ska gallras (raderas) bedöms alltså på vanligt sätt enligt bestämmelserna i arkivlagstiftningen. Förslag: Den praxis som innebär att en person ska anses regelmässigt tillbringa sin dygnsvila i ett land där han eller hon under sin normala livsföring tillbringar dygnsvilan minst en gång eller i samma omfattning men med en annan förläggning i tiden, ska författningsregleras. Dygnsvila och dubbel bosättning Eftersom folkbokföringens uppgift är att fastställa vilka personer som är bosatta i är det naturligt att den som flyttar från landet ska avregistreras från folkbokföringen. Vi föreslår i avsnitt 4.4.2 att även ska den anses bosatt i landet som efter inflyttning under sin normala livsföring kan antas komma att till- bringa sin dygnsvila här. Samma kriterium måste tillämpas vid bedömningen av om en person har lämnat landet. Den som under sin normala livsföring kan antas komma att tillbringa sin dygnsvila utom landet bör således även inte längre anses bosatt i landet och därmed avregistreras. Även vid bedömningen av dubbel bosättning bör samma krite- rier gälla som vid bedömningen av om en person efter inflyttning ska anses bosatt här. I förtydligande syfte bör även i detta sam- manhang, liksom vid inflyttning, införas en bestämmelse som defi- nierar vad som avses med att regelmässigt tillbringa sin dygnsvila i ett land, se också avsnitt 4.4.2. Avsikt att vistas utom landet Hur länge en person har för avsikt att vistas utom landet bör, på motsvarande sätt som vid inflyttning, vara avgörande för frågan om personen ska avregistreras från folkbokföringen. Vid inflyttning har vi bedömt att den nuvarande ettårsfristen inte bör ändras. Prin- cipen om att bestämmelserna bör vara symmetriska talar för att den nuvarande ettårsfristen vid utflyttning inte heller bör ändras. Nedan diskuterar vi om det finns skäl att bryta denna symmetri. Många anser att dagens gräns för avregistrering vid utvandring är en . Personer som av en privat arbets- givare är stationerade för arbete utomlands och deras medföljande har också i olika sammanhang framfört att utstationeringen medför problem, bland annat när det gäller förmåner från främst social- försäkringen. En arbetsgrupp som utrett frågan föreslog ändringar bland annat i bestämmelserna om socialförsäkring. Några ändringar i folkbokföringslagen föreslogs emellertid inte.4 Det har också framförts till oss att personer som avregistreras från folkbokförin- gen, men som ändå har en viss anknytning till , upplever praktiska problem av samma slag som personer med samordnings- nummer har redovisat. Problem som framförts till oss är bland annat att en bostad i klassas som fritidsbostad, vilket leder till en högre försäkringskostnad och att det innebär svårigheter att hyra bil eftersom någon adress i inte funnits tillgänglig i registren. Dessa problem beskriver vi mer utförligt i vårt del- betänkande.5 Frågan är om det är lämpligt och möjligt att lösa dessa problem inom ramen för folkbokföringen på så sätt att avregistrering från folkbokföringen ska ske endast om avsikten är att vistas i ett annat land än . Inom socialförsäkringen gäller ett annat bosättningsbegrepp som visserligen knyter an till folkbokföringens bosättnings- begrepp, men som inte är helt identiskt. Folkbokföringen är emel- lertid en viktig del i den utredning av bosättningen för en person som gör. kan dock komma fram till en annan bedömning. Den som anses bosatt i enligt socialförsäkringslagens bosättningsbegrepp är försäkrad för de bosättningsbaserade förmånerna. En i bosatt person som lämnar landet ska fortfarande anses vara bosatt här om utlandsvis- telsen kan antas vara längst . Beroende på vilket land personen vistas i och vilken förmån det är fråga om kan han eller hon vistas utom landet respektive och ändå få de bosättningsbaserade förmånerna. Det gäller alltså oberoende av om personen skulle vara folkbokförd. Särskilda bestämmelser gäller för personer som är medborgare i ett land som ingår i EES eller i . De har rätt till bosättningsbaserade förmåner från om de arbetar här, oberoende av var de är bosatta. Vidare gäller att den som arbetar i är försäkrad för de arbetsbaserade förmå- nerna. Den som arbetar utanför eller inte arbetar alls har således inte rätt till dessa förmåner. Det finns vissa begränsningar i 4Se Faktorer som försvårar vid utlandsstationering av personal; en redovisning av arbetet i Utlandsstationeringsgruppen (N2002/11536/NL) daterad . 5Se SOU 2008:60 Personnummer och samordningsnummer s. 111 ff. rätten till ett antal arbetsbaserade förmåner för den som vistas utom landet. Detta gäller emellertid inte för den som är medbor- gare i ett land som ingår i EES eller i . I socialförsäk- ringslagen finns det också undantagsbestämmelser från huvudreg- lerna om bosättning och arbete som dels innebär att vissa personer som vistas utomlands ändå ska anses vara bosatta i , dels innebär att vissa personer som arbetar utom landet ska anses utföra arbete i landet. Flera av de övriga problem som personer som avregistrerats från folkbokföringen, i likhet med personer med samordningsnummer, upplever beror på att uppgifter om dessa personer inte registreras i SPAR. Det innebär i sin tur att det inte är möjligt att kontrollera att en viss identitet existerar eller få tillgång till en offentligt regi- strerad adress till personen. får SPAR inne- hålla uppgifter om, utöver folkbokförda personer, även personer som har tilldelats ett samordningsnummer. får SPAR även innehålla uppgifter om personer som tilldelats personnummer med stöd av 18 a § folkbokföringslagen. Däremot får registret inte innehålla uppgifter om personer som har varit folkbokförda. De problem som tidigare folkbokförda personer har och som beror på att uppgifter om dem inte finns registrerade i SPAR bör enligt vår mening lösas inom ramen för SPAR och inte föranleda att ytterligare personer ska kvarstå som folkbokförda under sin vistelse utomlands. Vi återkommer till frågan om uppgif- ter om dessa personer bör registreras i SPAR i avsnitt 14.3.2. Inte heller den omständigheten att andra problem kan uppstå, exempel- vis att en hemförsäkring blir dyrare, kan föranleda att dessa personer bör kvarstå i folkbokföringen. Några skäl för att avregistrering ska ske först om en person avser att vistas i ett annat land än finns således inte. I avsnitt 4.4.2 redovisar vi ett antal skäl för att korta den avsedda vistelsen i vid inflyttning . Motsvarande skäl, exempelvis den nordiska överenskommelsen om folkbokfö- ring, kan också anföras för en kortare frist vid utflyttning. Som framgår av avsnitt 4.4.2 bedömer vi att dessa skäl inte väger särskilt tungt. En kortare frist skulle bland annat försvåra Försäkringskas- sans administration av socialförsäkringen, eftersom folkbokfö- ringen är en viktig del i kassans underlag vid bosättningsbedöm- ningen. Till detta kommer att en förkortning av fristen sannolikt inte skulle vinna stöd i det allmänna rättsmedvetandet, eftersom det i stället finns önskemål om en längre frist. Vi gör därför, trots att utflödet av allmänna medel sannolikt skulle minska betydligt, samma bedömning när det gäller fristen vid utflyttning som vi gjort vid inflyttning. Det finns således inte skäl att korta fristen. En annan fråga är om det finns skäl att ändra fristen på grund av EG-rättsliga regler. Ur ett strikt EG-rättsligt perspektiv är frågan om avregistrering utan intresse eftersom såväl uppehållsrätten som den likabehand- ling som följer av uppehållsrätten styrs av materiella bestämmelser och inte påverkas av vare sig den registrering som rörlighetsdirek- tivet medger eller en eventuell avregistrering. Folkbokföringen har däremot enligt intern svensk rätt en stor betydelse för rättigheter och skyldigheter. Principen att endast här bosatta personer som i stor utsträckning omfattas av det svenska regelverket ska vara folk- bokförda talar för att avregistreringen bör knytas till den tidpunkt när rätten till likabehandling upphör. En unionsmedborgare och hans eller hennes familjemedlemmar har uppehållsrätt endast så länge de uppfyller kraven i rörlighetsdirektivet. Det finns dock begränsade möjligheter att kontrollera om en unionsmedborgare och hans eller hennes familjmedlemmar har uppehållsrätt. Det finns inte heller i direktivet några regler om en skyldighet för den vars uppehållsrätt upphör att anmäla det förhål- landet till en myndighet. Det innebär att det kommer att kunna finnas folkbokförda personer i landet som senare kommer att sakna uppehållsrätt och som dessutom är svåra att kontrollera. Detta kommer i praktiken endast att gälla personer som har uppehållsrätt än men som ännu inte förvärvat permanent uppehållsrätt. Personer som har förvärvat permanent uppehållsrätt kan endast förlora den rätten om de är borta från medlemsstaten i mer än två på varandra följande år. En utgångspunkt för vårt arbete är emellertid att folkbokfö- ringslagens bosättningsbegrepp ska vara detsamma för såväl unionsmedborgare som för andra, se bilaga 2. Mot en särskild kortare frist för dessa personer talar också att det skulle innebära en ökad administration, såväl för den enskilde som för . Som ovan nämnts kan det inte heller anses strida mot rörlighetsdirektivet att en person kvarstår som registrerad i ett register även om han eller hon inte har uppehållsrätt i landet, exempelvis för att personen inte längre vistas där. Sammantaget innebär ovanstående att vi anser att ettårsfristen bör kvarstå och att det inte finns några hinder mot att ha kvar Som framgår av avsnitt 4.4.2 bedömer vi att ettårs- fristens beräkning inte bör ändras när det gäller inflyttning till lan- det. Motsvarande bör gälla fristens beräkning vid utflyttning. En situation som kan uppstå är att en person efter det att han eller hon har folkbokförts får dubbel bosättning inom och utom landet. Bestämmelserna i folkbokföringslagen innebär då, om personen fortfarande anses ha sitt egentliga hemvist i , att personen ska vara fortsatt folkbokförd. Att en person ska vara fortsatt folkbokförd innebär inte något administrativt åliggande för den enskilde i samband med ett uppehåll och strider därför inte mot bestämmelserna om administrativa förfaranden i rörlighets- direktivet. En annan sak är om det finns något EG-rättsligt hinder mot att låta registreringen i och avregistreringen från folkbokföringen genom bestämmelser i annan lagstiftning få betydelse för en per- sons rättigheter och skyldigheter, trots att någon sådan betydelse inte är avsedd i rörlighetsdirektivet. Som framgår av avsnitt 3.6 bedömer vi att folkbokföringens funktion i det svenska samhället inte strider mot några EG-rättsliga bestämmelser. Särskilt om personer som är anställda av eller har andra uppdrag av EU utom landet Frågan om folkbokföring av svenskar anställda av EU:s institutio- ner har berörts av som har anfört föl- jande: Det finns ett tusental anställda i EU:s institutioner. De saknar rätt att vara folkbokförda i och , bl.a. därför att de betalar inkomstskatt direkt till EU. De saknar också rätt att vara folkbokförda i trots att de är oinskränkt skattskyldiga i , utom för inkomstskatt som avser lönen från EU. De skall således betala skatt exempelvis på kapitalinkomster, fastighetsskatt och förmögenhetsskatt i . Skälet till att dessa svenskar inte folkbokförs i är att de i folkbokföringshänseende saknar tillräcklig anknytning till . Konsekvenserna av detta kan bli olyckliga, t.ex. att en så grundläggande rättighet för en medborgare i ett demokratiskt land som rösträtten i praktiken går förlorad, eftersom vederbörande inte kan tas upp i röstlängd. Det ingår inte i utredningens uppdrag att ta upp denna fråga. Det finns dock skäl att överväga den vid en eventuell kommande översyn av reglerna om folkbokföring.6 Huvudprincipen är att endast den som uppfyller bosättnings- kriterierna ska vara folkbokförd i landet. finns det endast två mycket begränsade undantag från denna bestämmelse. Dessa undantag gäller utsända i svenska statens tjänst och deras familje- medlemmar samt europaparlamentariker. Som framgår av avsnitt 8.3 anser vi att dessa undantag från avregistrering bör behållas eftersom dessa grupper, trots att de inte kan anses bosatta i , har en stark anknytning till landet. Personer som är anställda av EU och är bosatta utom landet, har inte denna starka anknytning till . Det finns inte några grupper som folkbokförs eller som undantas från avregistrering från folkbokföringen endast av den anledningen att de ska betala vissa skatter till . Vi anser att den omständigheten att en person ska betala vissa skatter till inte kan innebära att personen ska anses bosatt i landet eller att personen av detta skäl kan anses ha en sådan anknytning till landet att folkbokföring bör ske. Ett undantag av skatteskäl skulle öppna för folkbokföring av fler grupper som inte kan anses bosatta i landet och det är enligt vår mening inte lämpligt. Det är endast vid flyttningar inom som folkbokföringsbeslut i andra länder med stöd av den nordiska överenskommelsen kan ha någon betydelse för folkbokföringsbeslut i . Den omständigheten att personer som är anställda av EU inte kan registreras som bosatta i eller kan därför inte ha någon betydelse. Som ovan nämnts beror detta på att det enligt EG- rättsliga bestämmelser inte är möjligt att ha en skyldighet att på grund av vistelsen i landet registrera en tjänsteman inom EU. Rösträtten regleras delvis av EG-rättsliga bestämmelser som har företräde framför bestämmelser om exempelvis folkbokföring. I övrigt beslutar varje land vilka som ska ha rösträtt. Är bestämmel- serna om rösträtt inte ändamålsenliga måste ändringar göras i de bestämmelserna. Vi noterar emellertid att svenska medborgare står kvar i röstlängden . Ändringar i folkbokförings- bestämmelserna ska inte göras i syfte att utöka eller minska kretsen röstberättigade i olika val. 6 Se SOU 2004:24 Utlandstjänstens villkor, Arbetsvillkor, ersättningssystem och skatteregler för statligt anställda under utlandsstationering s. 312. Vi anser att skälen som talar för avregistrering av dessa personer är starkare än de som talar mot. Något undantag från avregistrering för dessa personer ska därför inte införas. Motsvarande bedömning gäller även personer som har andra typer av uppdrag inom EU som inte kan betraktas som en anställning, exempelvis som kommissio- när. Förslag: Vid bedömningen av om en utlänning som enligt 4 § folkbokföringslagen behöver ha uppehållstillstånd för att folkbokföras kan anses ha sitt egentliga hemvist i landet ska beaktas om han eller hon saknar sådant tillstånd. När en polismyndighet har verkställt ett beslut om avvisning eller om utvisning enligt 8 kap. 7 § utlänningslagen (2005:716) som gäller en i folkbokförd person, ska underrättas. Om , en migrationsdomstol eller Migra- tionsöverdomstolen fattar ett beslut om avvisning eller utvis- ning med återreseförbud, som gäller en i folkbokförd person, ska underrättas när beslutet har vunnit laga kraft. Det finns inte några bestämmelser om avregistrering från folkbok- föringen av personer som haft uppehållstillstånd, men senare kommer att sakna det. De situationer som kan uppstå är att ett uppehållstillstånd löper ut kombinerat med att personens ansökan om förlängt uppehållstillstånd avslås, att uppehållstillståndet löper ut utan att personen ansöker om ett nytt uppehållstillstånd och att uppehållstillståndet återkallas. Frågan är om det finns skäl att avre- gistrera personer som av någon anledning kommit att sakna uppe- hållstillstånd. Regeringen har tidigare bedömt att en person som inte har rätt att vistas i landet inte heller bör omfattas av bestämmelser om sådana förmåner som följer av att en person är folkbokförd här, se avsnitt 4.1.2. Det krävs därför att en person har uppehållstillstånd för att han eller hon ska kunna folkbokföras. Det har till utred- ningen framförts att personer som inte längre har uppehållstillstånd bör finnas kvar i folkbokföringen, eftersom det skulle innebära en bättre kontroll över dem som vistas i landet, bland annat från skattemässig synpunkt genom att de uppmanas att deklarera. Nackdelen är att de också får rätt till förmåner via folkbokföringen. Avregistrering vid förlust av uppehållstillstånd skulle tydliggöra att folkbokföring och möjlighet att omfattas av svenska förmåner är knutna till att personerna har rätt att vistas i landet. Det skulle i sin tur innebära att personer som underlåter att ansöka om för- nyat uppehållstillstånd eftersom de ändå är fortsatt folkbokförda och har rätt till olika förmåner får en anledning att faktiskt ansöka om förnyat uppehållstillstånd. Den skattemässiga synpunkten gör sig för övrigt lika starkt gällande för personer som aldrig har bevil- jats något uppehållstillstånd, exempelvis asylsökande. I det sam- manhanget har synpunkten inte tillmätts någon vikt. Sammantaget talar det anförda för att det bör införas bestämmelser som innebär att personer vars uppehållstillstånd löpt ut eller återkallats bör avregistreras från folkbokföringen. En sådan bestämmelse skulle också innebära en symmetri i förhållande till bestämmelserna om folkbokföring, i och med att uppehållstillstånd krävs för att folk- bokföring ska ske. I stort sett saknas i andra författningar krav på att en person utöver att vara bosatt (folkbokförd) i landet också ska ha uppe- hållstillstånd för att författningen ska kunna tillämpas i förhållande till personen. Frågan har såvitt vi kunnat finna inte heller varit föremål för utredning tidigare.