sou · GYB340 · 2010-05-28 00:00:00 — De globala remitteringarna till utvecklingsländer uppgick till 338 miljarder USD.15 En stor del av dessa pen- ningflöden sker mellan utvecklingsländer. Men dessa siffror ger oss bara en del av sanningen. En betyd- ande del av remitteringarna skickas via informella kanaler där migr- anten helt enkelt tar med sig pengarna på fickan eller ser till att de på andra vägar hittar sina mottagare i ursprungslandet. Världs- banken uppskattar att de samlade remitteringsflödena ökar om de summor som skickas på informell väg räknas in. , och , med sina stora befolkningar och många internationella migranter, har toppat listan över de största mottagarna av remitteringar . För dessa länder med stora eko- nomier utgör dock remitteringarna endast en liten del av landets samlade inkomster. För andra länder är remitteringar en avgörande inkomstkälla. I exempelvis och motsvarar de pengar som migranterna sänder hem närmare en tredjedel av landets totala BNP.16 I 23 av världens länder svarar remitteringar för av BNP.17 Remitteringar utgör dessutom en stabil inkomstkälla för mot- tagarländerna och är relativt okänsliga för konjunktursvängningar. Remitteringarna fungerar således som en buffert i svåra tider. De senaste årens finanskris har tydliggjort remitteringarnas betydelse för ursprungsländerna som en pålitlig finansieringskälla. föll de globala remitteringarna , att jämför med en minskning av de utländska direktinvesteringarna med en tredjedel.18 15Ratha, Mohapatra och Silwal (2009). 16UNDP (2009). I uppgick remitteringarna till av BNP (2008). Motsvarande för var . 17Ratha (2009). 18Ratha, Mohapatra och Silwal (2009) samt Ratha (2009). Cirkulär migration och utveckling SOU 2010:40 Remitteringar som andel av BNP (Exempelländerna) av BNP % (2006) av BNP % (2008) Källa: (2010) Uppgifterna avser offentliga remitteringar. Remitteringar i sig är inget nytt fenomen, även om dess omfattning ökat dramatiskt . har dock synen på remit- teringarnas utvecklingseffekt präglats av skepsis. Dessa penning- flöden, menar skeptikerna, kommer enskilda individer till godo och används primärt för konsumtion. De är därmed knappast till gagn för samhället i stort. Dessutom, menar kritikerna, riskerar jämlik- heten i samhället att påverkas negativt av dessa penningflöden när vissa familjer gynnas medan andra blir utan. Förutsättningarna för en långsiktigt hållbar utveckling försämras när incitamenten och trycket på myndigheterna att genomföra förändringar och reformer minskar. De sociala kostnader som är förknippade med att en familje- medlem vistas i ett främmande land är en annan kritik som ofta lyfts fram.20 Begreppet care drain syftar till att spegla den situation som uppstår i många länder när föräldrar migr- erar för att arbeta utomlands medan barnen lämnas med mor- och farföräldrar.21 har dock denna skeptiska uppfattning fått lämna plats för en betydligt mer positiv syn på remitteringar och dess möjlighet att bidra till utveckling och fattigdomsminskning. Den internationella uppmärksamheten på remitteringarnas betydelse har också vuxit , i takt med flödenas storlek. UNDP menar t.ex. i 19Världsbanken (2010) Se vidare //migrationandremittances 20Chami och Fullenkamp (2009). 21Piperno (2009). Cirkulär migration och utveckling sin senaste rapport att remitteringar lämnar ett reellt bidrag för att förbättra levnadsförhållandena för miljontals fattiga i utvecklings- länder.22 S.k. hushållsundersökningar i ett stort antal länder har visat att en 10-procentig ökning per capita av de formella remitteringarna ledde till en minskning av antalet människor som levde under fattigdomsnivån, dvs. hade en inkomst under om dagen.23 Jag känner stor tacksamhet inför att jag kunnat bidra. Jag kommer från en fattig familj med många barn. Jag var den första som fick utbildning när jag var i . Jag fortsatte att skicka pengar hem så alla efter mig har en utbildning Det är små insatser som har påverkat tjugo- talet människor. Det är jag tacksam för. Men att jag var tvungen att lämna mitt land var sorgligt.24 har politiska, ekonomiska och sociala förutsättningar i ursprungsländerna avgörande betydelse för i vilken utsträckning remitteringars multiplikatoreffekter för utveckling kan maxi- meras.25 Länder med fungerande banksystem och betalnings- kanaler, stabila valutor, ett bra investeringsklimat och fungerande institutioner, kan slå betydligt större mynt av remitteringarna. Det är också viktigt att komma ihåg att remitteringar från utlandet sällan når de allra fattigaste hushållen direkt. De allra fat- tigaste människorna migrerar sällan till fjärran länder (däremot kan utbytet med länder i regionen vara omfattande). Enligt UNDP uppvisade länder med allra lägst inkomstnivå tvärtom ett svagt nettoinflöde av migranter –2005.26 Remitteringar är privata penningflöden och dess omedelbara nytta tillkommer dem som är mottagare. Pengarna ökar dock mångfalden bland hushållens inkomstkällor och även om en stor del används till konsumtion utgör remitteringar en viktig buffert för många familjer vid oförutsedda händelser så som sjukdom etc. Det finns också ett positivt samband mellan remitteringsflöden och skolgång. Barn i familjer där remitteringar strömmar in har i högre 22UNDP (2009). 23Ratha (2009). 24Citat från fokusgrupp. 25Multiplikatoreffekt är ett ekonomiskt uttryck myntat av som inne- bär att en ökning av konsumtionen eller investeringarna ökar mer än den ursprungliga ökningen – en s.k. multipel ökning. Orsaken är att den ursprungliga ökningen av kon- sumtionen leder till att fler jobb skapas och sysselsättningen ökar vilket i sin tur genererar mer konsumtion och nya investeringar. 26Socialstyrelsen (2010). Cirkulär migration och utveckling grad än annars möjlighet att slutföra sin utbildning och därmed på lång sikt förbättra sin och sin familjs levnadsförhållanden.27 Remitteringarna kan också tjäna som grundplåt vid etablering av småföretag, något som inte bara gynnar individen och hans eller hennes familj utan också förmår generera utveckling för samhället i vidare mening genom att den skapar sysselsättning. När remitter- ingar används för att köpa lokalt producerade varor och tjänster, eller investeras i samhällsbaserade projekt som kräver arbetskraft, utgör de ett bidrag till den lokala ekonomin. Därigenom gynnas också en vidare krets av personer än mottagarna av de hemsända pengarna.28 Altruism eller egenintresse – varför remitterar man? Anledningarna till att människor väljer att sända hem pengar är naturligtvis många och individuella. Kön, ålder och familjesituation, hur som tillbringats i destinationslandet och individens tankar om framtiden är alla faktorer som spelar in. Därtill kommer olika uppfattningar om kulturella och sociala skyldigheter, och hur starka de transnationella banden mellan individen, diasporan i stort och ursprungslandet är. Det är inte ovanligt att en persons beslut att migrera är resul- tatet av en gemensam överenskommelse och strategi där en familj eller flera familjer gått samman för att samla ihop de resurser som krävs för att ta detta steg. För migranten innebär det ett betydande ansvar att regelbundet bidra till de kvarvarande familjemedlemmar- nas försörjning. En stor ekonomisk skuld till kvarvarande familj och släkt eller ett moraliskt åtagande att stödja dem ekonomiskt, kan också hämma integrationen i destinationslandet. Den vanligaste förklaringen som brukar ges till att människor väljer att sända hem pengar är altruistiska motiv, man vill helt enkelt göra något för dem som är kvar.29 Olika kulturer har sina uttryck och former för att visa deltagande och stöd för medmän- niskor. Tionde, kollekt, insamlingar eller skatter är bara några exempel. Men detta synsätt rymmer inte hela förklaringen. För en del väger egenintresset tyngre och beslutet att sända hem pengar är en 27UNDP(2009). 28GCIM (2005). 29Engdahl (2009). Cirkulär migration och utveckling del i att förbereda sitt eget återvändande genom att visa att man varit engagerad för sitt ursprungsland eller sin hemby även under bortavaron. Att investera i t.ex. mark eller näringsliv kan också syfta till att trygga den egna försörjningen vid ett framtida åter- vändande. Hur mycket en migrant remitterar beror på olika faktorer så som inkomststorlek, den kvarvarande familjens behov och situa- tionen i ursprungslandet i vidare mening. Många undersökningar ger stöd för att kvinnor i genomsnitt remitterar en större del av sin inkomst än män. En faktor som tycks påverka remitteringsbe- teendet är vistelsetiden i destinationslandet. I takt med att denna blir längre, tycks benägenheten att sända hem pengar successivt avta.30 Det finns inga belägg för att kvalificerad arbetskraft remitterar mer än migranter med låg utbildning, trots att de tjänar mer. En förklaring till detta kan vara att högutbildade migranter helt enkelt kommer från mer välbärgade miljöer och att behovet därmed är mindre, medan lågutbildad arbetskraft lämnat en situation där behoven är stora bakom sig. De högutbildade tenderar också att tillbringa utomlands vilket försvagar banden till ursprungslandet. De har också oftare möjlighet att ta med sig familjen till destinationslandet.31 Återkommande besök i hemlandet är en annan faktor som påverkar remitteringsbeteendet. Mycket tyder på att benägenheten att remittera är betydligt högre bland migranter som har för avsikt att återvända till sitt ursprungsland.32 Många länder, såväl ursprungsländer som destinationsländer, har på olika sätt sökt slå mynt av remitteringarnas positiva utvecklings- effekter. Allt fler ursprungsländer har också noterat att starkare transnationella band mellan diasporan och ursprungslandet ten- derar att leda till ökade remitteringsflöden, vilket lett till en allt mer aktiv politik vis á vis diasporan. Det finns också exempel på att länder (genom utlandsrepresentationen) förväntar sig en viss del av migrantens inkomst i destinationslandet för att stärka sin stats- kassa. Detta agerande, som är olagligt, åtföljs inte sällan av hot och trakasserier mot migranter och deras familjemedlemmar om de inte samarbetar. 30Pelling (2009). 31Pelling (2010). 32Pelling (2010). Cirkulär migration och utveckling Vid sidan av att bidra med individuella remitteringar kan migranter genom sitt deltagande i diasporaorganisationer spela en viktig roll genom att samla in och överföra s.k. kollektiva remitteringar. Dessa kan användas för infrastrukturprojekt så som skolbyggen, sjukhus etc., på ursprungsorten, vilka är till nytta för hela samhällen. De kollektiva remitteringarna kan också användas tillsammans med medel från offentliga källor. Ett exempel på ett sådant arbetssätt är det mexikanska s.k. tre-för-ett-programmet som innebär att för varje dollar som diasporan bidrar med tillskjuter den mexikanska staten ytterligare . Programmet har visat sig erbjuda en framgångsrik modell för att kanalisera kollektiva diasporaremit- teringar till lokala utvecklingsprojekt.33 lanserade projektet med ambitionen att engagera den pakistanska diasporan i för att bidra till utvecklingen i sitt gamla hemland. Genom projektet har norska myndigheter förbundit sig att bidra med motsvarande belopp som diasporan samlar in för olika utvecklingsinsatser i Paki- stan. Minimigränsen för att få del av stödet är . Ett tiotal projekt har fått finansiering . Projektet kommer att utvärderas och de norska myndigheterna kommer att fatta beslut om en eventuell fortsättning på den här typen av utvecklingsbistånd och i vilka former det ska bedrivas.34 En viktig, och mycket uppmärksammad fråga, med direkt påverkan på hur remitteringarnas bidrag till utveckling och fattigdomsminskning kan maximeras, rör de administrativa kost- naderna för remitteringar. Dessa avgifter, som tas ut av banker, agenter eller andra mellanhänder, uppgår i många fall till mellan av det remitterade beloppet35 och kan, i 33Latapí och (2006). 34Denna s.k. 50/50-modell, där diasporaorganisationen bidrar med lika mycket som staten, har ifrågasatts mot bakgrund av att har ett motsvarande system som där det statliga bidraget uppgår till av finansieringen (80/20-modell) för civil- samhällsorganisationer, vilket alltså diasporaorganisationer är undantagna. 35Ratha (2004). Cirkulär migration och utveckling vissa fall, vara så höga som en fjärdedel.36 Transfereringskost- naderna varierar också inom EU.37 Medan många migranter sänder hem små summor varje gång är transaktionskostnader och växelkurs bestående. Stora belopp finns således att spara om de administrativa kostnaderna minskar. Undermåliga banksystem i många ursprungsländer, dålig infra- struktur och brist på förtroende för samhällsfunktioner utgör en del av problemet för att effektivisera remitteringsflödena. Den nya tekniken har dock öppnat nya möjligheter. Med det s.k. M-PESA- systemet (Mobile-Cash) kan vem som helst som har tillgång till en mobiltelefon sätta in pengar på ett konto och skicka dem vidare till en mobiltelefonanvändare i en annan del av världen. Det remit- terade beloppet kan sedan tas ut via M-PESA-agenter, ofta post- kontor eller större kiosker som, till skillnad från lokala banker, finns vitt spridda också i fattiga länder. I använder sig t.ex. nästan en femtedel av befolkningen av M-PESA-systemet för pengatransferering. I landet finns inte mindre än 7 500 M-PESA- anslutna agenter. Totalt hade summor motsvarande av BNP passerat via M-PESA-systemet vid mitten av 2008, huvudsakligen genom många och relativt små transaktioner.38 Ett stort antal forskningsprojekt pågår runt om i världen kring remitteringsfrågan, bl.a. i regi av , som syftar till att minska transaktionskostnaderna och underlätta för migranter att hitta de billigaste sätten att överföra pengar. Att minska transak- tionskostnaderna för remitteringar utgjorde också en central rekommendation från GCIM.39 36GCIM (2005). 37Pelling (2010). 38För att M-PESA-tekniken ska fungera förutsätts dock att människor har tillgång till mobiltelefon och, inte minst, att dessa kan laddas på ett effektivt sätt. Utan elektricitet gör inte ens den modernaste mobiltelefon någon nytta. Genom ett initiativ att bygga ett hus med solceller på taket för att alstra energi i byn i regionen i , har svensken och hans hustru gjort en avgörande insats för att möjliggöra för byns innevånare att använda sig av de möjligheter M-PESA öppnar. Genom hemsända pengar från familjemedlemmar och släktingar i framför allt har många invånare i Kagera fått väsentligt bättre levnadsförhållanden. (Samtal med , (2010) initiativtagare till . 39GCIM (2005). Cirkulär migration och utveckling Exempel på insatser för att minska remitteringskostnaderna Det brittiska for International Deve- lopment (DfID) lanserade 2005 hemsidan send money home.40 På denna hemsida kan migranter jämföra priser och söka sig fram till det mest prisvärda alternativet för att skicka pengar på formell väg. Sidan har fått mycket uppmärksamhet och efterföljare i många länder, bl.a. och Tyskland.41 En uttalad målsättning i politik för global utveckling (PGU) är att verka för säkrare och billigare överföringar av remitteringar från , bl.a. genom upprättande av en webbsida med den brittiska motsvarigheten som förlaga.42 Ett svenskt initiativ har tagits av en grupp forskare vid Hög- skolan i vars arbete med bl.a. remitteringar och dia- sporans roll för utveckling lett till bildandet av ett företag i samar- bete med VISA Europe och som syftar till att effektivi- sera lagliga remitteringsflöden mellan länder i EU och ursprungs- länder.43 De senaste årens ökade insatser för att stävja finansiering av inter- nationella terroristnätverk har lett till skärpta kontroller och stäng- ning av flera uppmärksammade informella nätverk för penning- överföring.44 Internationellt finns spärrar mot att ge stöd till de organisationer som är klassificerade som terroristorganisationer. De interna remitteringsflödenas betydelse för utveckling – exemplet Remitteringsflöden är i hög grad relevant också i fråga om interna migrationsströmmar och dess konsekvenser för nationell utveck- ling och fattigdomsminskning. , med sina uppskattningsvis 225 miljoner interna migranter, kan tjäna som exempel på den betydelse interna remitteringsflöden kan ha för utvecklingen på nationell nivå. De interna migranterna, som brukar kallas flytande befolkning och som i antal motsvarar knappt halva EU:s 2007/08:89. 44Pelling (2009). Cirkulär migration och utveckling totala folkmängd, består av människor som arbetar på en annan plats än de är folkbokförda.45 Det stora flertalet migranter har lämnat landets fattiga, västra delar för bättre möjligheter i den eko- nomiskt utvecklade kustregionen i öst.46 Majoriteten är unga kvin- nor som arbetar vid textil,- leksaks- eller andra fabriker. Dessa kvinnor förväntas, precis som den stora gruppen manliga migranter som arbetar i byggnadsindustrin, återvända till sin hembygd för att etablera familj. Allt oftare har dock migranterna svårt att återanpassa sig till landsbygdstillvaron efter i städerna, vilket skapat nya utmaningar både för individerna och samhället. Dessa förutsättningar illustrerar väl migrationens cirkulära karaktär. Den massiva folkförflyttning som de stora interna migr- ationsströmmarna innebär har haft betydande socio-ekonomiska konsekvenser för hela landet. För landsbygdens utveckling har de remitteringar som migranterna skickat hem spelat en avgörande roll. De penningflöden mellan stad och landsbygd, mellan kust och inland och mellan landets östra och västra regioner som remitter- ingarna innebär, har bidragit till att minska klyftorna i samhället och förbättra levnadsförhållandena för miljontals landsbygdsbor. En kinesisk migrant sänder i normalfallet hem mellan 3 000–till familj och släkt, vilket sammantaget innebär ett årligt remitteringsflöde på . För flera kinesiska provinser svarar remitteringarna därmed för en betydande del av de samlade intäkterna. De ekonomiska reformer som inleddes i för tre decennier sedan har varit omfattande och hundratals miljoner människor har lyfts ur absolut fattigdom. Politiken att utveckla vissa delar av landet först, som inleddes i och med öppnande av första eko- nomiska frizoner 1979, har dock inneburit att landsbygdens utveckling eftersatts.48 En ofta tung ekonomisk börda har lagts på landsbygdsfamiljernas axlar, exempelvis har kostnader förknippade med utbildning och sjukvård stadigt ökat och måste betalas kontant. Sjukdom är det främsta skälet till kronisk fattigdom i . Familjemedlemmarnas remitteringar har kommit 45Kina har fortfarande strikta regler kring folkbokföring och sociala rättigheter är bundna till den plats där man är mantalsskriven. Det är dock, sedan ett tiotal år tillbaka, möjligt att flyta. 46Berger (2009). 47Huang och Zhan (2005). 48Strategin, som lanserades av , var att öppna några få platser mot omvärlden och där släppa in utländska direktinvesteringar. Den viktigaste ekonomiska frizonen blev i södra , som öppnades . Se vidare (2008). Cirkulär migration och utveckling att spela en avgörande roll för individers och hushålls möjlighet att möta dessa utmaningar. I många fall är man helt beroende av detta ekonomiska tillskott för att finansiera barnens skolgång och för att klara oförutsedda utgifter för t.ex. hälsovård. Remitteringarna har på detta sätt haft en omedelbar positiv effekt på utvecklingen. Många bedömare menar att utvecklingseffekterna av remitteringarna för samhället i stort, den s.k. multiplikatoreffekten, skulle kunna bli betydligt högre om de allmänna förutsättningarna i samhället, i form av fungerande infrastruktur, mindre korruption, större rättssäkerhet etc., kunde garanteras. Avsaknaden av en rad ekonomiska och sociala rättigheter gör också att migranterna fort- satt är en mycket utsatt grupp. Den senast redovisade statistiken avseende remitteringar från härrör . De formella remitteringarna uppgick då till 590 miljoner USD. I kan olika grupper av utrikes födda antas ha olika benägenhet att remittera. Som nämnts ovan har en dramatisk ökning av remitteringsflödena globalt ägt rum , men avsaknaden av nationell statistik gör det omöjligt att säga något om storleken på remitteringsflödena från under denna period.50 Som en jämförelse kan konstateras att de registrerade, remit- teringarna från ökade med . I närmar sig ökningen . Det ligger nära till hands att anta att också sett en utveckling i motsvarande storleksordning. En upp- skattning som figurerar är att remitteringarna från uppgick till fyra miljarder, vilket skulle innebära remitteringar per utrikesfödd på per år.51 Tankesmedjan redovisar i en rapport preliminära uppgifter om remit- teringsbenägenhet bland migranter i baserat på en under- sökning av kurder i . Enligt undersökningen remitterar av de heltidsarbetande migranterna, medan mot- svarande andel för deltidsarbetande migranter är drygt hälften. De flesta remitterar mellan . 49Huang och Zhan (2005). 50Pelling (2009). 51Engdahl (2009). Cirkulär migration och utveckling har valt att skicka pengarna kontant via vänner och bekanta medan knappt hälften använt sig av en s.k. Hawala- agent52. Bara ett fåtal har anlitat överföringsföretag eller banker.53 Ytterligare en dold källa till remitteringsflöden återfinns inom utländska företag i med anställda från tredje land som får en del av sin lön utbetald direkt i sitt hemland.54 Varför är statistik över remitteringsflöden relevant? utvecklingspolitik har som uttalad målsättning att främja utvecklingseffekten av remitteringsflöden genom återföring av kapital, kunskap och erfarenheter från migranter till utvecklings- länder.55 Kunskap och kännedom om hur dessa flöden ser ut är således nödvändig för att kunna utarbeta strategier. Hur stora belopp migranter i och deras familjer remit- terar kan också få konsekvenser för levnadsvillkoren för denna grupp, inte minst i de fall där det finns ett starkt socialt tryck att skicka hem pengar, vilket i sin tur påverkar förutsättningarna för integration. Den fattigdomsminskande effekten av ekonomiska remitteringar har, som nämnts, givits allt större uppmärksamhet . Men remitteringar kan också vara av annan karaktär. Sociala remit- teringar handlar om överföring av värderingar, idéer och kon- 52Ordet hawala är av arabiskt ursprung och betyder att växla eller överföra. Hawalasystemet är ett alternativt remitteringssystem som existerar parallellt med formella kanaler för överföring av pengar, dvs. via banker och överföringsföretag så som Western Union och MoneyGram. Hawalasystemet, som utvecklades i , hanterar en betydande del av de omfattande globala remitteringsflödena. Hawalasystemet beskrivs ofta som underjordisk bankverksamhet vilket är delvis miss- visande eftersom systemet i de flesta fall är helt legalt. Ett antal länder, däribland , har dock förbjudit överföringar via Hawalasystemet. Utmärkande för Hawalasystemet är att det bygger på förtroende och baseras på kontakter och nätverk mellan individer i ursprungs- och destinationsland. Ingen fysisk förflyttning av pengar äger rum mellan länder. Upplevda för- delar med Hawalasystemet i förhållande till formella transaktionskanaler är bl.a. att det är billigare, snabbare, mindre byråkratiskt och inte lämnar några administrativa spår. Det senare kan utnyttjas för ljusskygg verksamhet. Padala (), Phei kwan () och Hundi (, ) är andra Hawalaliknande informella nätverk för penning- transaktioner. (och (2000). 53Pelling (2010). 54Engdahl (2009). 2007/08:89. Cirkulär migration och utveckling Medan de ekonomiska remitteringarnas betydelse för utveckling och fattigdomsminskning har fått allt mer upp- märksamhet har kunskapen om, och intresset för, de sociala remitteringarnas verkan varit begränsad. syns dock ett växande intresse för de sociala remitteringarna som bärare av värderingar om grundläggande rättigheter, demokrati och jäm- ställdhet. Betydelsen av de sociala remitteringarna har först börjat vinna gehör bland forskare och beslutsfattare.