sou · GXB331d2 · 2010-01-01 00:00:00 — Inom ramen för detta övergripande synsätt identifieras i promemorian också ett behov av att precisera ansvaret för några specifika arbetsuppgifter. Prognoser avseende den framtida trafikutvecklingen är ett oundgängligt hjälpmedel för goda policyanalyser. Ansvaret för a-jourhållning av existerande modeller bör klargöras och man måste göra det möjligt att använda dessa modeller för att undersöka hur prognoserna påverkas av olika antaganden om befolkningsutveckling, BNP-tillväxt, drivmedelspriser osv. Ansvaret för att slå fast prognosförutsättningar, att utveckla modeller och effektsamband, att ta fram ny kunskap om para- metervärden etc. bör klargöras. Arbetet bör bedrivas i nära samverkan med forskarsamhället. Det är viktigt att utform- ningen av modeller och val av planeringsförutsättningar inte görs med syfte att baklänges räkna fram de resultat man vill ha. Det arbete som påbörjats under nu pågående planeringsomgång med att säkerställa transparens i redovisningen av det underlag som tas fram – den så kallade samlade resultatredovisningen – bör utvärderas och vidareutvecklas baserat på vunna erfaren- heter. Organisatoriskt betyder de skisserade förändringarna att ansvaret för att beställa ett beslutsunderlag också fortsättningsvis ligger kvar hos medan ett eller flera trafikverk genomför prognos- och analysarbetet. Vi har inte tagit ställning till om bör finnas kvar och vilken roll man i så fall bör ha. bör emellertid stärkas för att bättre klara sin beställarroll. Av förslaget följer också att verken delvis struktureras om för att kunna leverera den typ av underlag som krävs. En diskussion förs också i rapporten om att inrätta en ny funktion för att genomföra oberoende uppföljningar av den verk- samhet som bedrivs i sektorn. Detta arbete måste i så fall göras fristående från arbetet med att planera och genomföra verksam- heten. Alternativt kan man säkerställa löpande uppföljningar av den förda politiken och det underlag som ligger till grund för besluten via på det sätt som skisserades ovan. De resonemang som förs pekar på att olika styrmedel lämpar sig mer eller mindre väl för att hantera olika typer av problem i sektorn. Infrastrukturbyggande är i första hand ett medel för att eliminera kapacitetsproblem och att bygga om särskilt olycks- drabbade delar av vägnätet. Däremot lämpar sig priser och admi- nistrativa regler ofta bättre för att hantera de övergripande utmaningar samhället står inför, såväl vad gäller miljö som trafik- säkerhet. Promemorians rekommendationer ges mot en bakgrund av beslutsfattare som ofta har en ambivalent inställning till besluts- underlag. Å ena sidan efterfrågas information om vilka konsekven- ser olika åtgärder får. På så sätt blir det möjligt att förutsättnings- löst sortera bland olika önskemål och att säkerställa att man verk- ligen genomför den politik som är bäst skickad att uppnå de upp- ställda målen. Å andra sidan finns en aversion mot att binda sig till de rekommendationer som ges eftersom detta begränsar besluts- fattarens handlingsfrihet. Om beslutsunderlaget visar att åtgärd A är väsentligt bättre än åtgärd B, men att en ny lagstiftning eller en höjd skatt är det allra bästa sättet att uppnå de mål som ställts upp, så blir det politiskt svårare att ändå genomföra åtgärd A. Det är uppenbart att regering och riksdag måste kunna fatta de beslut man vill, oavsett vilka rekommendationer som ligger i det beslutsunderlag som tas fram. De förslag som lämnats i promemorian utgår emellertid från att den demokratiska besluts- processen alltid stärks av tillgången till ett allsidigt och väl genom- arbetat beslutsunderlag. Ett övergripande mål för ekonomisk politik i allmänhet och politiken i transportsektorn i synnerhet är att bidra till att samhällets resurser används på ett effektivt sätt. På så sätt maxi- meras möjligheten för landets medborgare, nu och , att få en så stor kaka som möjligt att dela på. För att kunna genomföra en politik som tillgodoser dessa mål krävs att två förutsättningar är uppfyllda. För det första måste beslutsfattarna veta vilka åtgärder som bäst bidrar till att uppfylla målet. Med tillgång till sådan information kan man välja mellan olika styrmedel – mellan investeringar, drift och underhåll, skatter och avgifter och administrativa regler – på ett medvetet sätt. Den andra förutsättningen är att man i efterhand tar reda på vilka effekter olika beslut har fått och vad de har kostat att genomföra. Kunskapen om konsekvenserna av tidigare beslut är en förut- sättning för att kunna få underlag för att fatta de kloka besluten om framtida åtgärder. Syftet med denna promemoria är att belysa problem kring beslutsfattande kring infrastruktur och dess konsekvenser för den samhällsekonomiska effektiviteten i resursanvändningen: Det finns en risk att man föredrar att bygga stort och dyrt i stället för att välja en billigare lösning som ändå hanterar de akuta problemen; att fel investeringsprojekt genomförs; att balansen mellan investe- ringar och drift och underhåll blir felaktig; och att man inte väger möjligheten att förändra regler om exempelvis hastighets- begränsning eller fordonsvikt, eller införandet av ekonomiska styr- medel som trängselavgifter, kilometerskatter etc., mot dyrbara investeringar för att hantera uppkomna problem. Mot denna bakgrund diskuteras i de två avslutande avsnitten hur besluts- fattandet i sektorn kan vidareutvecklas. Rapporten behandlar frågor kopplade såväl till de politiska prioriteringar som görs liksom de överväganden som görs, och beslut som fattas inom verken. Förklaringen är att det såväl prak- tiskt som principiellt är svårt att göra en åtskillnad mellan dessa två beslutsnivåer. Fortsättningsvis struktureras framställningen på följande sätt. Avsnitt 2 används för att beskriva beslutsprocessen i sektorn och de roller som de olika parterna har i denna process. I de tre följande avsnitten behandlas den samhällsekonomiska kalkylen och dess roll i beslutsfattandet kring infrastrukturinvesteringar. Avsnitt 3 ger ett helikopterperspektiv på vilka komponenter som ingår i en sådan kalkyl. I Avsnitt 4 konkretiseras diskussionen genom att beskriva hur, mera precist, de övergripande principerna tillämpas inom transportsektorn. Avsnitt 5 behandlar därefter ett antal kritiska aspekter på kalkylmodellen. Grundfrågan är om den analysapparat som utvecklats klarar av att levererar det som efterfrågas, dvs. ett beslutsunderlag som ökar sannolikheten för att man ger prioritet åt de åtgärder som är till gagn för samhället som helhet. Den läsare som är väl införstådd med principerna för hur man genomför samhällsekonomiska kalkyler kan hoppa över avsnitten 3 och 4. I avsnitt 6 diskuteras användningen av en samhällsekonomisk tankemodell då man vill bedöma lämpligheten av andra styrmedel än investeringar. Avsikten är att visa att det tillvägagångssätt som används för att analysera investeringar också kan överföras för att förstå effekterna av nya administrativa regler, prisförändringar, drift- och underhållsåtgärder, etc. Detta görs inom ramen för den så kallade fyrstegsmodellen. I avsnitt 7 beskrivs ett antal problem med det underlag för beslutsfattande som tas fram medan avsnitt 8 behandlar några tankar kring hur planeringsarbetet skulle kunna bedrivas i fram- tiden. Utgångspunkten i denna diskussion är den roll som ett teknokratiskt beslutsunderlag kan och bör spela i en beslutsprocess som sist och slutligen handlar om den demokratiska statens kom- munikation mellan valda beslutsfattare och den befolkning man är satt att representera. I appendix A behandlas en fråga som bara indirekt har kopp- lingar till den samhällsekonomiska kalkylen, nämligen de problem som finns i bygg- och anläggningssektorn med svag produktivitets- utveckling. Eftersom också detta är en problemställning som utredningen har att ta sig an, och eftersom VTI arbetat även med denna typ av frågor, sammanfattar vi några obser- vationer med bärighet på den bristande dynamiken i branschen. Det visar sig finnas lärdomar att dra av denna diskussion också för organisationen av beslutsfattande i sektorn. Som en pendang till diskussionen i kapitlen 3–5 om samhällsekonomisk analys av investeringar innehåller också appendix B en redovisning av vilka skillnader som finns med detta förfarande jämfört med en företags- ekonomisk analys. Beslut om hur statlig infrastruktur ska byggas, underhållas och hur den ska utnyttjas är endast en delmängd av transportpolitiken i sin vidaste bemärkelse. Det finns en stor mängd ytterligare ställningstaganden där statens agerande har stor betydelse, exempelvis i form av regelverket för icke kommersiell kollektiv- trafik, utformning av lagar och bestämmelser om fordonssäkerhet, etc. Det finns också en stor mängd beslut som fattas på nivå vad gäller tillhandahållande av vägar och gator. Avgränsningen här är emellertid fokuseringen på beslut kring i första handstatliga vägar och järnvägar. Vi kommer endast i marginalen att diskutera hanteringen av frågor med koppling till hamnar och annan sjöfart respektive till flygplatser. Rapportens författare är samtliga nationalekonomer. Flera av oss har tidigare under arbetat i sektorn, i såväl , och . Även om vår ambition är att inta en position vid sidan av det faktiska skeendet, och även om ingen av oss har en direkt roll i beslutsprocessen, bör läsaren vara medveten om denna bakgrund. 2 Beslutsprocess och roller Avsikten är att i detta avsnitt klargöra centrala delar av den beslutsprocess som leder fram beslut i transportsektorn. För detta ändamål beskrivs i avsnitt 2.1 rollerna i svensk offentlig sektor med fokus på ansvarsfördelningen mellan regering och dess verk och myndigheter. Avsnitt 2.2 behandlar det som är den centrala delen av beslutsfattande inom transportsektorn, dvs. de återkommande planeringsomgångar som resulterar i regerings- beslut om hur infrastrukturinvesteringar ska prioriteras. I avsnitt 2.3 utvecklas resonemangen kring den roll som inriktnings- planeringen spelar i beslutsprocessen. 2.1Rollfördelningen i svensk offentlig sektor Svensk offentlig sektor baseras på en kedja av delegerade beslut. Folket bestämmer i allmänna val vilka personer och partier som ska styra landet. Majoriteten av de valda riksdagsmännen och – kvinnorna avgör vilket parti eller vilken partikonstellation som ska forma den regering som konkret styr landet. röstar därefter i de flesta fall för de förslag, de propositioner, som läggs av regeringen. Regeringen fattar således alla avgörande beslut om vad som ska göras, även om somliga av dessa beslut, i synnerhet i beskattnings- frågor, måste bekräftas av . Till sin hjälp har regeringen en statlig administration i form av verk och myndigheter som omsätter principbeslut i praktisk handling. Myndigheterna förser också regeringen med de underlag som man behöver för sina ställningstaganden. Med detta som utgångspunkt är trafikverken regeringens för- längda arm för att genomföra den transportpolitik man vill bedriva. Möjligheten att bedriva politik, och i synnerhet att förnya de principer man på politiska grunder omfattar, begränsas emellertid av alla beslut som tidigare fattats och av de institutioner och regelverk som utvecklats . Möjligheten begränsas också av att myndigheterna ofta sitter på mer kunskap än om förutsättningarna för den verksamhet som ska utföras. har i likhet med de övriga nordiska länderna ett regeringskansli som är litet i jämförelse med många andra länder. Förutom att har få anställda i förhållande till de myndigheter man är satt att styra över, är man i sitt vardagsarbete också ofta uppbunden av den politiska beslutsprocessen, exempel- vis i form av frågor från eller uppflammande medie- debatter. I kombination med att personalomsättningen i regerings- kansliet är stor innebär detta att myndigheterna i realiteten har en större rådighet över sin verksamhet än vad som framgår av den principiella rollfördelningen. Trots detta är det självfallet sist och slutligen regeringen som styr över politikens utformning och som tillhandahåller resurser för dess genomförande. De grundläggande mönster vad gäller trafikverkens agerande som är för handen måste därför tolkas som att de är accepterade från politiskt håll. Arbetet med att genomföra samhällsekonomiska kalkyler av väg- investeringar påbörjades . Redan tidigt utvecklades både en beräkningshandledning och en effektkatalog som stöd för kalkylarbetet. De första kalkylerna av järnvägs- investeringar såg dagens ljus . När etablerades påbörjades också utvecklingen av den första strukturerade beräkningshandledningen för järnvägsinvesteringar. Däremot har man inte på samma systematiska sätt som inom väg- sektorn tagit fram en samlad bild av effektsamband. genomfördes en första uppföljning av hur kalkylresultaten i vägsektorn faktiskt användes. Där framgick bland annat att det var svårt att hitta något samband mellan samhälls- ekonomisk lönsamhet och prioritering av väginvesteringar i den plan som fastställts. (1994) breddade analysen till att också jämföra den kostnad som användes i kalkylen, och som därmed låg till grund för beslutet att genomföra ett projekt, med det faktiska kostnadsutfallet. Man visade att kostnaderna i många projekt kom att bli väsentligt högre än vad som för- utskickades i de kalkyler som föregick investeringsbeslutet. Till en del kunde dessa kostnadsöverskridanden tillskrivas politiska beslut som innebar att projekten blev mer kostsamma att genomföra. En annan del av förklaringen var att kostnadsöverskridanden berodde på en systematisk underskattning av kostnaderna. utvidgades planeringsarbetet och kom att omfatta två faser, en inriktningsplanering och en därpå följande åtgärdsanalys. Syftet med inriktningsplaneringen var att genomföra lönsamhetsbedömningar på samma underlag med avseende på antaganden om ekonomisk tillväxt, befolkningsutveckling och strukturomvandling i både väg- och järnvägssektorn. På denna grund gjordes gemensamma transportefterfrågeprognoser och lön- samhetsbedömningar. Ett annat syfte var att också kunna analysera styrmedel som bränsleskatter och hastighetsgränser. Sammantaget skulle det kunna ge ett underlag för ungefär hur stor planeringsram som respektive myndighet ska basera sitt planeringsarbete på, och en beskrivning av vilka slag av styrmedel som behövdes för att nå dit.2 Efter det att tagit ställning till regeringens förslag till planeringsram genomför verken sina analyser av enskilda projekt och man upprättar förslag till prioritering av projekt. Den slutliga planen fastställs sedermera av regeringen. Cirka 1995 genomfördes inriktningsplaneringen i regi av den parlamentariska (KomKom). I detta sammanhang gjordes också en översyn av de transport-politiska målen. bistod KomKom i detta arbete och man prövade att rangordna investeringar efter beräknad samhälls- ekonomisk lönsamhet. Resultatet av en preliminär fördelning av 2 Inriktningsplaneringen beskrivs ytterligare i avsnitt 2.3. Bilaga 2 SOU 2009:31 investeringsmedel med stöd av denna princip blev att i en första runda fick en betydligt mindre andel av investeringarna än beräknat. Ett antal projekt omarbetades och fick ny utformning, till exempel så att en sträcka som tidigare planerats som motorväg nu i stället planerades som så kallad 2 + 1 väg. Sådana projekt kostar väsentligt mindre än fullskaliga motorvägar men innebär att en stor del av trafiksäkerhetsnyttan ändå kan realiseras. Som ett resultat av förslag till nya sätt att bygga vägar ökade också beräknade andel av investeringsbudgeten. I samband med denna planering togs fram för trafikverken gemensamma kalkylvärden. Arbetet koordinerades av i samarbete med Arbetsgruppen för SamhällsEkonomiska Kalkyl- och analysmetoder (ASEK) som också består av repre- sentanter för trafikverken. Underlaget för beslut tas fram av en arbetsgrupp på tjänstemannanivå och beslutas gemensamt av trafik- verken. Efter detta tillfälle kallas det återkommande arbetet med översynen av kalkylvärden och kalkylprinciper för ASEK-arbetet. Parallellt med KomKom genomfördes en utredning som bl.a. undersökte den samhällsekonomiska lönsamheten av ; resultatet publicerades som SOU 1996:95. Rapporten baserades på kalkyler som togs fram av . Man visade att projektet var mindre lönsamt än vad som framgick av kalkyler men att investeringen under vissa omständigheter skulle kunna vara samhällsekonomiskt lönsam. Regeringen beslutade sedermera att ge klartecken för projektet. Detta utgjorde sannolikt delvis en del av en överenskommelse mellan den socialdemokratiska regeringen och . regleringsbrev för och införde regeringen ett krav på att man i årsredovisningarna löpande ska redovisa en jämförelse av kalkylerad kostnad i förhållande till faktiskt kostnadsutfall för slutförda projekt. I rapporten (2002) framgår att för perioden –2000 hade ett genomsnittligt kostnadsöverdrag på och . I en senare uppföljning framgår att avslutade och efterkalkylerade 62 projekt –2006. Det genomsnittliga kostnadsöverdraget för dessa projekt var . avslutade och efterkalkylerade 27 projekt med ett genomsnittligt överdrag om . minskade således genomsnittliga kostnadsöverdrag medan kostnadsökningar, som var låga under periodens första del, ökade något. 1998 initierade utvecklingen av den nationella efterfråge- modellen för persontransporter. Arbetet utfördes delvis med finan- siering från Kommunikationsforskningsberedningen. Modellen utvecklades av Transek medan arbetet med att leverera indata till modellen i stor utsträckning genomförs av och Väg- verket. Modellen går under beteckningen Sampers. Under arbetet med inriktningsplanen –2011 blev det klart att inte skulle redovisa den samhällsekonomiska lönsamheten av alla sina projekt. redovisades i (1998) en ambitiös samhällsekonomisk analys av Hallandsås- tunneln. Studien visade att lönsamheten är mycket låg med kost- nader som är närmare två gånger så stora som projektets beräknade nytta. Därefter har kostnaderna för att färdigställa tunneln stigit kraftigt. gick generaldirektör ut i en DN-debatt artikel och hävdade – i strid med myndighetens egna beräkningar – att tunneln var lönsam. första år har lobbygrupper presenterat kal- kyler för bland annat Europabanan och Norrbotniabanan. Däremot har man inte genomfört dessa beräkningar baserade på den metodik som utvecklats i sektorn. hade ansvar för att sammanfatta och initiera ny forskning om transporternas samhällsekonomiska marginalkostnader. analyseras bland annat slitage på väg och järnväg, knapphet på spårutrymme, bullerproblematiken liksom trafikens miljöpåverkan, bland annat i form av partiklar från förbränning och slitage. En hel del sådant arbete hade tidigare genomförts i trafikverkens och i synnerhet regi. påbörjades ett arbete med idéstudier och därefter för- studier för utveckling en ny nationell godstransportmodell. och trafikverken publicerade gemensamma rapporter (SAM-PLAN 2001, SAMPLAN 2004). Utvecklingsarbetet gjordes inledningsvis med samverkan och betydande medfinansiering från och (från vardera). Ett samarbete, inkl. gemensam finansiering av utvecklingsinsatser, med de norska trafikverken etablerades. Däremot har engagemanget från både och i modellarbetet varit begränsat. flytt till 2006, och den personalomsättning detta innebar, resulterade i övergångsproblem med kontinuitet, erfarenhet och kompetens. Man valde därför att slutföra arbetet med den påbörjade godsmodellutvecklingen genom ett uppdrag till VTI. påbörjades arbetet med att ta fram nya ASEK- värden. Förutom de övergripande principer som tillämpats har också tillkommit en ambition att harmoniera de nya principerna med motsvarande principer inom EU. I den rapport som togs fram sägs bland annat följande: De kalkylvärden och analysmetoder som ASEK rekommenderar, skall utgå från vetenskap och beprövad erfarenhet. En indikator på att rekommenderade värderingar och metoder är vetenskapliga, är att de finns beskrivna och diskuterade i den vetenskapliga litteraturen. En annan är att erkända forskare anser att teoretiska och empiriska resultat framstår som relevanta. ASEK har i arbetet med översynen bland annat utgått från de rekommendationer som EU:s harmoni- seringsprojekt (Harmonised European Approaches for Transport Costing and Project Assessments) har lämnat till EU-kommis- sionen. har för att få fram sina rekommenda- tioner utgått från en analys av de metoder som tillämpas i EU:s med- lemsstater. ASEK har självfallet också utgått från svenska aktuella forsknings- och utredningsresultat av signifikant betydelse för ASEK- översynen. (2008, s. 7). HEATCO har handlat om hur samhällsekonomiska analyser ska genomföras i samband med utvärdering av TEN-projekt och har resulterat i ett antal rapporter. Bakom ligger en tanke om en europeisk harmonisering kring kalkymetoder och principer för att ta fram värderingar. När egna kalkylvärden saknas är det också möjligt att dra slutsatser från andra länders rekommenda- tioner och att hämta värden ur en europeisk gemen- sam handbok. Genom att det konsortium av forskare som utförde arbetet hade medverkan från (VTI) kom några av förslagen att ha svensk prägel. I samband med det nya Eurovignette-direktivet har koordi- neringen av värderingar också tagits ett steg längre genom pro- jektet IMPACT som producerat en handbok som används som referens i förslagen till ett nytt direktiv. ger rekom- mendationer om vilka metoder och vilka värden som kan användas. Man anger också att nationella värderingar ska användas om de håller en god kvalitet. Det ska också noteras att Kommissionen aldrig tagit ställning till innehållet i vare sig handboken eller HEATCOs rapporter. är därför detta material den senaste översikten över kunskapsläget. TEN-projekt är de infrastrukturinvesteringar som helt eller delvis finansieras via en EU-gemensam budget. Det är då också rimligt att man vill etablera principer som gör det möjligt att prioritera sådana projekt på ett enhetligt kalkylunderlag vilket skapar en efterfrågan på officiellt sanktionerade principer. Man kan därför tänka sig att det uppstår en process på europeisk nivå som är parallell med den svenska ASEK-processen. Med erfarenhet från diskussionerna kring ett nytt Eurovignette-direktiv är det emeller- tid uppenbart att medlemsstaterna – av olika bättre eller sämre skäl – kan komma att försöka driva nationella värderingar som har svag vetenskaplig förankring i denna process. Inom har funnits starka önskemål om att genomföra kalkyler som gör det möjligt att jämföra lönsamheten av väg- och järnvägsinvesteringar. Detta är en viktig drivkraft bakom utveck- lingen av kalkylmodeller och –värden. Motsvarande behov av har- monisering finns inte på europeisk nivå så länge som inte avser söka pengar för att genomföra TEN-projekt. Det är uppen- bart att internationella kunskapsöversikter utgör ett viktigt underlag också för svenska ställningstaganden, men varje rekom- mendation bör granskas på sina egna villkor. Inte minst med tanke på långa erfarenheter från att genomföra kalkyler finns skäl till försiktighet. Det är inte heller möjligt att ersätta det arbete som sker på nationell nivå med en motsvarande överstatlig process. Det saknas helt enkelt en institutionell struktur för detta. I detta sammanhang är det också viktigt att komma ihåg att det arbete som bedrivs inom ramen för EU i stor utsträckning sker via departe- menten. Detta talar för att man på central nivå bör ta ett utökat ansvar för utvecklingen om man förväntar sig ett närmande mellan en nationell och en överstatlig process. De nya värden som rekommenderades i ASEK4 innebär delvis relativt stora förändringar. Den kritik som framförts har bland annat baserats på att de rekommendationer som ges av HEAT-CO inte på alla punkter är väl grundade. Frågan illustreras ytterligare i avsnitt 5.1 som diskuterar valet av parametervärden i några specifika avseenden.