sou · GXB368 · 2010-01-01 00:00:00 — Därmed räcker det t.ex. att definitionen av familjehem finns enbart i SoL. Utifrån grundtanken om att bestämmelserna ska vara lättillgängliga för den enskilde är det emellertid viktigt att undvika en alltför osjälvständig lag. Som angetts ovan skulle en sådan med rätta kunna upplevas som svårtillämpad i det att man då i stor utsträckning skulle behöva tillämpa SoL och den nya lagen parallellt. Med en användarinriktad lag bör man därför inte vara förhindrad att, i den mån det är motiverat utifrån ett användarperspektiv, införa egna bestämmel- ser i den nya lagen. Exempelvis finns det skäl att i den nya lagen konstruera både en särskild biståndsparagraf och en särskild utredningsparagraf med inriktning på de särskilda förhållanden som gäller för barn och unga. Målet bör än en gång vara en lättillämpad lag som innehåller de bestämmelser den enskilde behöver för att tillvarata sin rätt och förstå sina skyldigheter, som omotiverad dubbelreglering undviks. Ett led i att skapa en användarinriktad lag är alltså att lagen måste vara pedagogiskt uppbyggd och enkel att hitta i. Utredningen har med denna utgångspunkt valt att bygga upp lagen utifrån en kronologisk ordning såtillvida att bestämmelserna i huvudsak placerats så att de följer handläggningen av ett ärende. Av denna anledning kommer bestämmelser om anmälningsskyldighet och inledande av utredning före bestämmelser angående beslut om insatser, vilka i sin tur placerats före bestämmelser om insatsernas genomförande, osv. En särskild lag om stöd och skydd för barn och unga Som framgått ovan kommer den föreslagna lagen att innehålla bestämmelser utifrån ett användarperspektiv. Bestämmelser som är av mer generell eller formell karaktär föreslås emellertid finnas kvar i SoL. Det innebär att SoL alltjämt, om än i begränsad omfattning, kommer att vara tillämplig beträffande verksamhet rörande barn och unga. Det innebär också att den nya lagen bör utformas som en speciallag i förhållande till SoL. Det är i första hand den nya lagen som ska tillämpas när det gäller frågor som rör barn och unga. I den mån tillämpliga regler inte finns i den lagen, träder SoL in. Bestämmelserna i gäller alltså endast i den mån den nya lagen inte innehåller särskilda bestämmelser för den aktuella situationen. En särskild fråga är hur hänvisningarna från den särskilda lagen till SoL bör utformas. En möjlighet är att göra en uttrycklig hänvisning för varje bestämmelse alternativt för varje kapitel. En annan lösning är att i en inledningsparagraf i den nya lagen slå fast att den innehåller bestämmelser rörande barn och unga inom och att ytterligare bestämmelser finns i SoL. bör man då i SoL ha en allmän hänvisning till den nya lagen. Detta senare alternativ skulle alltså innebära ett slags allmän hänvisning mellan de båda lagarna. Utredningen väljer att föreslå den senare lösningen, dvs. en allmän bestämmelse som slår fast att SoL:s bestämmelser äger tillämpning i den mån annat inte följer av LBU. På motsvarande sätt förutsätter denna lösning en allmän hänvisning från SoL till LBU. Denna konstruktion hindrar dock inte att det i vissa fall kan vara motiverat att göra en särskild hänvisning till en viss bestämmelse i SoL. En särskild lag om stöd och skydd för barn och unga Utredningens bedömning: Lagen om stöd och skydd för barn och unga kommer att innehålla såväl bestämmelser av ramlagskaraktär som bestämmelser av detaljkaraktär. På vissa områden föreslår utredningen bestämmelser som innebär en mer precis reglering av verksamhet. Detta görs endast där utredningen bedömer att en högre detaljeringsgrad i regleringen är nödvändig utifrån intresset att stödja och skydda barnet eller den unge och där erfarenheterna visat att detta också är påkallat. Som redovisats tidigare är SoL ursprungligen konstruerad som en målinriktad ramlag. Även rättighetsbestämmelsen i 4 kap. 1 §, dvs. bestämmelsen om den enskildes rätt till bistånd, har tydlig ramlagskaraktär. Den konstruktion som lagen fått innebär att lagstiftaren genom uppställande av mycket allmänt formulerade mål angett vad som förväntas av kommunerna. Lagstiftaren har i mindre utsträckning tagit ställning till innehållet i . I stället har bl.a. kommunerna tilldelats en stor roll vad gäller den närmare konkretiseringen av lagen. Bestämmelser av ramlagskaraktär ger alltså generellt sett den tillämpande myndigheten större frihet att välja en tolkning som är anpassad till det individuella fallet. Enligt detta betraktelsesätt står därför ramlagar bäst i överensstämmelse med den lokala självstyrelsens principer (den kommunala självstyrelsen behandlas i ett annat kapitel nedan). Genom senare lagändringar har SoL dock kompletterats med regler av mer styrande och precis karaktär. Detta gäller inte minst inom området för barn och unga. Socialtjänstlagen kan därför inte sägas vara en renodlad ramlag. På några områden föreslår utredningen bestämmelser som innebär en mer precis reglering av verksamhet. Det rör sig om frågor där utredningen bedömer att en högre detaljeringsgrad i regleringen är nödvändig utifrån intresset att stödja och skydda barnet eller den unge och där erfarenheterna visat att detta också är påkallat. Det gäller bl.a. bestämmelser om socialnämndens skyldighet att ha kontakt med de barn och unga som får vård i ett annat hem än det egna och om nämndens En särskild lag om stöd och skydd för barn och unga skyldighet att utse en särskild socialsekreterare för att ansvara för dessa kontakter. Utredningens förslag innebär alltså att detaljeringsgraden i lagstiftningen höjs något jämfört med vad som gäller . bör det påpekas att LVU har bestämmelser av detaljkaraktär. En ny lag som innehåller bestämmelser från såväl LVU som från SoL får därför av nödvändighet en större andel detaljerade bestämmelser än vad som är fallet i SoL. Det är viktigt att här finna en lämplig avvägning mellan regelstyrning och den flexibilitet hos ramlagen som gör det möjligt att i rimlig utsträckning ta hänsyn till lokala förhållanden. 5.2.6Frivillighet och tvång i samma lag Utredningens bedömning: Det finns inga hinder mot att sammanföra frivilliga och tvingande bestämmelser i en och samma lag. En effekt av att LBU föreslås innehålla bestämmelser från såväl SoL som LVU är att frivilliga och tvingande bestämmelser samlas i en och samma lag. Som framkommit ovan betonades lagstiftningsarbete vikten av att bygga socialtjänstlagen kring principer om respekt för människors självbestämmande och integritet. Man ansåg därför att SoL skulle innehålla enbart bestämmelser som utgick från individens samtycke och medverkan. Bestämmelser om tvångsinsatser kom av den anledningen att regleras i två särskilda lagar, LVU och LVM. En förändring som innebär att bestämmelser om frivilliga och tvingande insatser införs i en och samma lag skulle mot denna bakgrund kunna uppfattas som ett steg tillbaka i en strävan mot en öppnare och mer inbjudande socialtjänst. Det är emellertid en väsentlig princip för utredningen att gällande lagstiftning ska vara både tydlig och öppen med sitt innehåll. Det är därför viktigt att betona att tvångsinsatserna inte får gömmas undan. Tvingande och frivilliga bestämmelser är dessutom redan med nuvarande ordning integrerade med varandra i det avseendet att socialnämndens utredning i många avseenden följer samma regelverk, oavsett om det i slutändan blir fråga om en frivillig eller tvingande insats. Som kriterierna för tvångsvård är uppbyggda är En särskild lag om stöd och skydd för barn och unga det avgörande nämligen inte endast behovet av insatser utan också förekomsten av samtycke till insatserna. Det innebär att det först när utredningen är avslutad går att klargöra om samtycke finns eller om det kan bli aktuellt med tvångsvård. Mot denna bakgrund ser utredningen inga hinder mot att sammanföra tvingande och frivilliga bestämmelser i en och samma lag. Snarare finns det skäl som talar för att dessa bestämmelser regleras gemensamt. är det emellertid viktigt att betona att det även i en lag som innefattar såväl tvingande som frivilliga insatser tydligt framgår att utgångspunkten för verksamhet alltid är frivillighet och att insatserna så långt möjligt ska utformas och genomföras i samförstånd med den enskilde. Utredningens bedömning: Det råder ingen motsättning mellan helhetssynen och en särskild lag om stöd och skydd för barn och unga. Att bryta ut bestämmelserna om barn och unga innebär i rent lagtekniskt avseende ett visst avsteg från den övergripande princip om helhetssynen som växte fram genom socialtjänstreformen . Det innebär emellertid inte att helhetssynen har spelat ut sin roll. måste alltjämt ha ett brett perspektiv på enskilda människors situation, svårigheter och problem. Ur den aspekten behöver det inte finnas någon motsättning mellan specia- lisering och helhetssyn. På motsvarande sätt behöver det inte råda någon motsättning mellan helhetssynen och en särskild lag. I hanteringen av ärenden som rör barn och unga inom är det fortfarande av betydelse att individens totala situation och omgivning beaktas. Detta gäller oavsett om reglerna som styr hanteringen av dessa ärenden återfinns i SoL eller i en ny särskild lag. Utredningens bedömning är således att helhetssynen som princip har sitt värde inte i hur verksamheten organiseras eller i vilken lag tillämpliga bestämmelser placerats, utan i stället i hur behovsbedömningar görs och insatser utformas. Mot denna bakgrund ser utredningen inte att en ny lag skulle innebära någon negativ påverkan på tillämpningen av helhetssynen i verksamheten. En särskild lag om stöd och skydd för barn och unga 5.2.8Rättsliga konsekvenser av en ny lag Hur påverkas socialtjänstlagen av en särskild lag? Utredningens bedömning: Socialtjänstlagen kommer alltjämt att ha betydelse som samlande lag för hela . Utredningens förslag: I socialtjänstlagen behöver nödvändiga följdändringar göras. En ny särskild lag om stöd och skydd för barn och unga kommer naturligtvis att få konsekvenser för SoL. I stort sett samtliga de bestämmelser i som gäller enbart barn och unga kommer enligt förslaget att föras över till LBU. Det innebär i sin tur att det blir nödvändigt med ett antal följdändringar i SoL. Det handlar om omformuleringar av befintliga bestämmelser men också i några fall om att nya bestämmelser införs i SoL. Därtill kommer ett flertal justeringar avseende paragrafhänvisningar. Utöver frågan om direkta förändringar av befintliga bestämmel- ser i SoL, bör frågan om den nya lagens mer strukturella inverkan på SoL omnämnas här. Socialtjänstlagen är i grunden en produkt av 1970-talets socialtjänstreform. Den har, som framgått ovan, ursprungligen konstruerats som en målinriktad ramlag och är utformad för att omfatta hela verksamhet. En särskild lag om stöd och skydd för barn och unga innebär emeller- tid att SoL i vissa avseenden kommer att sakna direkt inflytande över den sociala barn- och ungdomsvården. För det fall även ytter- ligare områden inom SoL, t.ex. bestämmelserna om missbruksvård, på motsvarande sätt skulle brytas ut ur SoL, framstår det därför som rimligt att överväga en allmän översyn och eventuell omarbetning av strukturen i SoL. bör det påpekas att LBU enligt utredningens förslag konstruerats som en speciallag i förhållande till SoL. Det innebär att SoL blir tillämplig när en viss fråga inte regleras i LBU. Så är fallet beträffande frågor om ekonomiskt bistånd, men också beträf- fande flera formella frågor, t.ex. tillsyn, delegation och gallring. Socialtjänstlagen har därmed, även vid sidan av LBU, alltjämt en viktig funktion att fylla beträffande den sociala barn- och ungdoms- vården. En särskild lag om stöd och skydd för barn och unga Lagen med särskilda bestämmelser om vård av unga Utredningens förslag: Lagen med särskilda bestämmelser om vård av unga upphör att gälla. Samtliga bestämmelser i föreslås alltså föras över till LBU. Det innebär att LVU kommer att upphöra att gälla som LBU träder i kraft. Utredningens bedömning: Socialtjänstförordningen bör innehålla kompletterande föreskrifter även beträffande den nya lagen om stöd och skydd för barn och unga. Socialtjänstförordningen bör anpassas till den nya lagens paragrafnumrering m.m. Socialtjänstförordningens ställning påverkas inte av en ny särskild lag. Den kommer alltjämt att innehålla föreskrifter för SoL och LVM. Utredningen föreslår därtill att förordningen kompletteras så att den innehåller kompletterande föreskrifter även beträffande den nya lagen. I och med tillskapandet av en ny särskild lag till stöd och skydd för barn och unga kommer dock flera följdändringar att bli aktuella i SoF. I några fall föreslår utredningen att områden som regleras i SoF i stället ska regleras genom bestämmelser i eller i LBU. Främst rör det sig emellertid endast om redaktionella ändringar i anledning av nya paragrafnummer och liknande. Lagen om stöd och service till vissa funktionshindrade Varken LSS eller den nya lagen får inskränka de rättigheter som den unge kan ha enligt någon av dessa båda lagar. Detta föreslås framgå uttryckligen genom en ny bestämmelse i LBU. Den nya lagen kommer inte att kräva några materiella ändringar i LSS. En särskild lag om stöd och skydd för barn och unga Den nya lagen kommer inte att få några materiella konsekvenser på FB. Redaktionella ändringar i FB blir dock i viss utsträckning nödvändiga. En ny särskild lag innebär av naturliga skäl att det uppstår behov av ett flertal följdändringar i lagstiftning som hänvisar till bestämmelser om barn och unga i SoL eller i LVU. Det rör sig om ändringar i polislagen, hälso- och sjukvårdslagen, skollagen, lagen om unga lagöverträdare, m.m. och dess grundläggande principer har genomgående utgjort en viktig utgångspunkt i utredningens arbete. Ett av de främsta målen med förslaget om ny särskild lag är också att stärka barns och ungas ställning, både i formellt och i materiellt hänseende. Det är utredningens bedömning att en särskild lag till stöd och skydd för barn och unga väl kan ta tillvara barnets eller den unges intressen inom och att en sådan lag ger goda förut- sättningar att leva upp till intentioner. Det går inte att bortse ifrån att en ny särskild lag kan leda till att det i vissa fall uppstår frågor om vilken lag – den nya lagen eller SoL – som ska tillämpas i ett visst enskilt fall. Gränsdragnings- problem får emellertid aldrig innebära att den enskildes behov av stöd och hjälp åsidosätts. Ytterst är det socialnämndens ansvar att organisera arbetet så att såväl tillgängliga insatser som bästa möjliga kunskap inom kommer den enskilde till godo på bästa sätt. Det är naturligtvis angeläget att insatserna för olika grupper inte ställs mot varandra och att skilda lagar inte ger upphov till intressekonflikter mellan olika grupper. En särskild lag om stöd och skydd för barn och unga Utredningens förslag: Lagen om stöd och skydd för barn och unga föreslås träda i kraft . bör även föreslagna ändringar i SoL, SoF och LVU träda i kraft. Den föreslagna lagen om stöd och skydd för barn och unga avses ersätta delar av SoL samt bestämmelserna i . En välfungerande övergång från dagens regelverk till den ordning som gäller enligt LBU förutsätter att det finns tid för att informera dem som omfattas av lagen om dess nya bestämmelser. Detta gäller inte minst barn, unga och deras föräldrar, men även personal, uppdragstagare, förtroendevalda och andra berörda. Det kan även behövas viss anpassning i arbetssätt och organisation för att den nya lagen ska kunna introduceras och tillämpas på ett problemfritt sätt. Utredningen bedömer att det krävs av sådana förberedande insatser från det att tagit beslut om att införa LBU till dess att lagen kan träda i kraft. Mot denna bakgrund föreslår utredningen att LBU träder i kraft tidigast . bör även föreslagna ändringar i SoL och andra berörda författningar träda i kraft. Det innebär att LVU upphör att gälla. 5.3Översiktlig beskrivning av lagen om stöd och skydd för barn och unga Som framgått ovan har förslaget om en ny lag till stöd och skydd för barn och unga, LBU, byggts upp utifrån den enskilde användarens perspektiv. För att underlätta tillgängligheten och förståelsen av lagen har förslaget utformats på så sätt att bestämmelserna återfinns huvudsakligen i kronologisk ordning. Bestämmelser som inte främst berör den enskilde har lämnats utanför lagen. Dessa finns kvar på sin ursprungliga plats, framförallt i SoL. Det innebär att SoL i viss utsträckning alltjämt kommer att innehålla bestämmelser som omfattar även social- tjänstens verksamhet rörande barn och unga. En särskild lag om stöd och skydd för barn och unga Eftersom bestämmelserna från LVU överförs till den nya lagen, kommer denna att reglera både frivilliga insatser och insatser som kan ges utan samtycke av den enskilde. Många av de bestämmelser som finns i SoL gäller både frivilliga och tvingande insatser. Detta beror på att handläggningen av ett ärende i princip är densamma fram till dess det framgår att erforderligt samtycke inte kan lämnas till någon nödvändig insats. På motsvarande sätt kommer det även i LBU att finnas många bestämmelser som är gemensamma för samtliga insatser, oberoende av om dessa slutligen kommer att ges med eller utan samtycke. Den helt genomgående principen i lagen är dock att utgångspunkten för verksamhet alltid är frivillighet och att insatserna i varje enskilt fall ska värna respekten för människors självbestämmande och integri- tet. I arbetet med att utarbeta ett förslag till en helt ny lag har det uppstått en mängd frågor om lagstiftningen som inte framgår av direktiven. Det gäller frågor som uppkommer av att bestämmelser från olika författningar nu sammanförs i en och samma lag. Men det gäller också frågor om att förnya och modernisera befintliga bestämmelser. Det har av naturliga skäl inte varit möjligt att inom ramen för den tid utredningen haft till förfogande kunna utreda alla de frågeställningar som uppkommit under arbetets gång. Utred- ningen har därför, när det gäller frågan om uppbyggnaden av LBU, valt att fokusera på de frågor som är mest angelägna för att den nya lagen ska få en genomtänkt och välfungerande uppbyggnad. Utredningen har haft ambitionen att presentera ett förslag till lag med modernt och lättillgängligt språkbruk. För att underlätta förståelsen av bestämmelserna i lagen har flera bestämmelser omarbetats och moderniserats utan att de därmed ändrats i sak. Nedan lämnas en översiktlig beskrivning av innehållet i och uppbyggnaden av LBU. Genomgången följer den kapitelindelning som finns i lagen. Förslag till ändringar av substantiell natur redovisas närmare i författningskommentaren och i respektive kapitel i betänkandet. En särskild lag om stöd och skydd för barn och unga 5.3.2Beskrivning av den nya lagen 1 kap. Mål och tillämpningsområde I lagens inledande bestämmelse slås fast att lagen innehåller bestämmelser om insatser och andra åtgärder inom som rör barn och unga. Med barn avses varje människa under . Med unga avses varje människa under . I detta kapitel anges vidare att lagen inte innehåller bestäm- melser om ekonomiskt bistånd samt att lagen är en speciallag i förhållande till SoL. Det senare uttrycks som att bestämmelserna i är tillämpliga om inte annat följer av denna lag. En särskild bestämmelse anger att LSS inte innebär någon inskränkning i förhållande till de rättigheter som barn och unga med funktions- hinder kan ha enligt LBU. På motsvarande sätt innebär LBU inte några inskränkningar i förhållande till LSS. I första kapitlet formuleras vidare målet med verksamheten enligt lagen. Här anges också att de insatser som ges enligt lagen ska bygga på respekt för människors självbestämmanderätt och integritet samt att insatserna så långt möjligt ska utformas och genomföras i samförstånd med barnet eller den unge och hans eller hennes vårdnadshavare. Vård och vissa andra åtgärder kan dock beslutas även utan samtycke under de begränsade förutsättningar som särskilt anges i lagen. 2 kap. Kommunens ansvar och insatser gällde att det inom varje kommun skulle finnas en nämnd, socialnämnden, för att fullgöra kommunens uppgifter inom . Syftet med detta var att helhetssynen inom skulle återspegla sig på det organisatoriska planet. Som en följd av den nya kommunallagstiftningen och dess möjligheter till en friare organisation finns emellertid inte längre någon skyldighet för kommunerna att ha en särskild socialnämnd. Trots detta kan det vara motiverat att i lagstiftningen peka ut den nämnd som är ansvarig för en viss fråga och att inte enbart tala om kommunen i stort. I SoL och i flera andra lagar och förordningar finns också fortfarande föreskrifter om socialnämnden. Av den anledningen används begreppet social- nämnd även i LBU. Lagens allmänna hänvisning till SoL (se 1 kap. 1 § LBU) innebär emellertid att bestämmelsen i 2 kap. 4 § SoL äger En särskild lag om stöd och skydd för barn och unga tillämpning även här. Enligt den bestämmelsen anges att vad som i SoL eller annan författning sägs om socialnämnd, gäller i förekom- mande fall den eller de nämnder som utsetts av kommunen att utföra uppgifter inom . 2 kap. LBU anger kommunens ansvar för barn och unga. Kapitlet innehåller bestämmelser om kommunens övergripande ansvar för barn och unga som far illa eller riskerar att fara illa, men även om dess ansvar för vissa särskilt angivna grupper. I syfte att skapa en överskådlig reglering av olika kommuners ansvar, innehåller kapitlets andra paragraf en uppräkning av de bestämmelser som är mest centrala när det gäller att identifiera vilken kommun som har huvudansvaret för i ett visst fall. I denna paragraf finns därför hänvisningar till bestämmelsen i SoL om kommunens yttersta ansvar men även till bestämmelser om ansvaret när barn och unga placeras i en annan kommun eller när familjen flyttar från en kommun till en annan. Kapitlet innehåller också översiktliga bestämmelser om kommu- nens olika insatser. Det finns här bestämmelser bl.a. om förebyg- gande insatser och om behovsprövade insatser. Dessa bestämmelser anger insatserna som sådana, oavsett om insatserna sedan erbjuds som frivilliga insatser eller om de ges som insatser utan samtycke. I detta kapitel finns slutligen vissa övriga uppgifter för kommen. Det rör sig om bestämmelser angående samarbetssamtal, brotts- offer, medling, m.m. 3 kap. LBU innehåller bestämmelser om kommunens ansvar när det gäller kvalitet och kompetens inom verksamheten. Till detta avsnitt har det genom utredningens förslag förts ett antal nya bestämmelser, både när det gäller de professionellas kompetens och när det gäller risk- och kvalitetskontroll av verksamheten. 4 kap. Särskilt om barns och ungas rättigheter Lagens fjärde kapitel reglerar vissa övergripande rättigheter för barn och unga. Här slås bl.a. fast att vad som är bäst för barnet eller den unge ska vara avgörande för alla beslut enligt denna lag. En särskild lag om stöd och skydd för barn och unga finns också bestämmelser om krav på information till barn samt om barns rätt att själva föra sin talan och att yttra sig. Bestämmelser om anmälningsskyldighet finns i detta femte kapitel. För att bestämmelserna ska vara lättare att tillämpa och förstå, är de, till skillnad mot dagens bestämmelser i , uppdelade på olika paragrafer. Definitionen av de fall som ska anmälas har i samma syfte ändrats till barn som far illa. Här har också förts in en lagstad- gad möjlighet till särskilt möte med socialnämnden och anmälaren samt den som berörs av anmälningen. Reglerna om anmälningsskyldighet har placerats i detta kapitel mot bakgrund av lagens kronologiska uppbyggnad. En anmälan är inte sällan det som gör att socialnämnden initialt får kännedom om barnet eller den unge och först därefter tas ett beslut om att inleda eller inte inleda utredning. Anmälningsskyldigheten bör därför regleras före bestämmelserna om utredningen. 6 kap. LBU innehåller bestämmelser om utredningen.