sou · GYB388 · 2010-11-30 00:00:00 — Den senaste studien av ungdomsprogram, (2006), fann i vissa avseenden likartade effekter som ; det faktum att sannolikheten att gå in i program efter omkring var mycket stor för 24-åringar men inte för 25- åringar tycktes vara förknippad med fler övergångar till jobb bland 24-åringarna innan programmen började.9 Detta tyder på att 24- åringar sökte arbete mer intensivt än 25-åringar av en arbetslöshetsperiod, antingen på grund av mer assistans/kontroll från förmedlingen eller på grund av att de vill undvika att gå in i program . Vidare resultat i (2006) visade att 19-åringar hittade jobb i mindre utsträckning än 20-åringar, vilket kan ha återspeglat att 19-åringar gick in i program för tidigt (redan innan ). Samma studie visade också att arbetsförmedlingens program (AMU och arbetspraktik) ledde till jobb i större utsträckning än det kommunala programmet Ungdomsgarantin om man jämför ungdomar med likartade förutsättningar. Arbetspraktik tycktes leda till jobb i större utsträckning än AMU åtminstone på kort sikt. På () medförde dock utbildning högre syssel- sättning och inkomster. (2006) redovisade också separata effekter uppdelade på kön, huruvida man var svenskfödd eller inte, om man var berättigad till a-kassa eller inte samt efter utbildnings- 9 Jämförelserna är gjorda för personer födda , men olika delar av året, för att minska risken att ålderseffekter påverkar resultaten. Författarna fann en del skillnader i punktskattningar, men dessa var små; skattningarna hade oftast samma tecken och skillna- derna var sällan statistiskt signifikanta. Sammantaget kvarstår slutsatsen från Calmfors m.fl. att effekterna är mest positiva för de program som mest liknar ordinarie anställ- ningar (starta eget-bidrag, rekryteringsstöd, anställningsstöd) och en tendens att effekterna var sämre ju längre från ett normalt arbete programmet var. Resultaten i m.fl. (2004) tyder dessutom på att just anställningsstöd faktiskt hjälpt deltagarna att få osub- ventionerade arbeten . När det gäller ungdomsprogram bör den nästan entydigt nega- tiva bilden från genomgången i Calmfors m.fl. möjligen modifieras och kompletteras. Olika garantiprogram för ungdomar kan tän- kas ha haft positiva annonseringseffekter som påskyndat flödet till jobb tidigt i pågående arbetslöshetsperioder. Dessa effekter har emellertid inte varit stora. Vidare tyder resultaten i (2006) på att den statliga arbetsmarknadspoliti- ken fungerade bättre än kommunala insatser för unga. Det lilla (nästan obefintliga) vi vet om heterogena effekter av olika arbetsmarknadspolitiska insatser ger inget stöd för att reser- vera vissa typer av åtgärder för speciella grupper av arbetslösa. Den enda studie som gjort ett seriöst försök att studera frågan kom fram till att rangordningen mellan olika insatser var robust över många typer av potentiella deltagare. En viktig del av arbetsmarknadspolitiken är förmedlingsinsatser. På engelska talar man om job search assistance, dvs. olika former av stöd till ett mer effektivt jobbsökande. Exempel på insatser är att förmedlare ger rådgivning och vägledning, jobbcoacher, kurser i att skriva CV och yrkesvägledning. Det är viktigt att notera att för- medlingsinsatser oftast innebär en blandning av morot/stöd och piska/kontroll. Intensifierad vägledning är givetvis i första hand tänkt att ge den arbetslöse morot och stöd. innebär en god vägledning att förmedlaren och den arbetslöse kartlägger den arbetslöses tidigare ansökningar, eventuella intervjuer och lediga jobb. En sådan kartläggning medför en indirekt kontroll av den arbetslöses jobbsökande. Den tätare kontakten med förmedlare innebär också att de arbetslösa som inte följer reglerna har fler till- fällen då detta kan upptäckas och sanktioner kan utfärdas. Den normala kontrollen skärps därför ofta. Många av de förmedlings- insatser som utvärderats har dessutom haft ett uttalat mål att skärpa kontrollen ytterligare. Vi väljer därför att analysera de inten- sifierade förmedlingsinsatserna utifrån att de medför både ökad vägledning och ökad kontroll. Från ett utvärderingsperspektiv är det problematiskt att många av insatserna är svåra att utvärdera. De flesta åtgärderna ingår i arbetsförmedlingarnas basutbud, och ges därför till många arbets- lösa vid många olika tillfällen. Det kan jämföras med arbetsmark- nadsutbildning som ofta ges vid ett enstaka tillfälle till en väl avgränsad grupp. Att utvärdera effekterna av förmedlingsinsatser är därför i många fall väldigt svårt. Av denna anledning är antalet svenska utvärderingarna relativt litet. Calmfors m.fl. (2002) redovisar resultaten från 6 studier om effekterna av intensifierad förmedlingsverksamhet gjorda på data från 1970- och 80-talet. Deras slutsats är att Sammanfattningsvis tyder resultaten på att intensifierade förmedlingsinsatser för en delmängd av de arbetssökande faktiskt ökar sannolikheten att denna grupp befinner sig i ett reguljärt arbete vid en senare tid- punkt. Däremot är det inte fastställt att en generell förstärkning av insatserna har en sådan effekt. Detta kan innebära att individeffek- terna av partiella satsningar har uppnåtts via undanträngning av (och ökad konkurrens för) icke-deltagare. Men det är anmärk- ningsvärt att ingen av de refererade studierna avser : uppenbarligen finns här ett stort behov av nyare studier. Till stora delar har vi inte funnit anledning att omvärdera dessa slutsatser. Antalet svenska studier är fortfarande begränsat. Tro- ligtvis hänger detta ihop med de utvärderingsproblem som vi tidi- gare diskuterade. En ny studie är (2009) som undersökte effekterna av fyra experiment i olika delar av landet. Deltagarna fick genomgå olika typer av förstärkt förmedling, vägledning och kontroll. Tyvärr var alla experimenten relativt små, vilket gör att den statistiska osäkerheten är stor. (2009) fann trots detta flera intressanta effekter. För det första reagerade vissa arbetslösa innan den förstärkta förmedlingen startade. Redan hotet/löftet om att behöva genomgå ett program förefaller ha för- kortat tiden i arbetslöshet. Vi återkommer till sådana annonse- ringseffekter i senare avsnitt. För det andra fann tecken på att intensifierad förmedlingsverksamhet förkortade tiden i arbetslöshet.10 Detta gällde i synnerhet i det experiment som kom- binerade förstärkt förmedling med ökad kontroll. Liljeberg & (2010) undersökte det så kallade Jobbnätet, som riktades till långtidsarbetslösa som deltog i aktivitetsgarantin i . Projektet är intressant eftersom liknande program finns inom Jobb- och utvecklingsgarantin. Jobbnätet bestod av tre steg: 1) jobbforum med omfattande förstärkt förmedling, 2) förberedande anställning i form av praktik, och 3) fördjupad upp- följning för att försöka göra anställningen mer varaktig. Det fanns inga fasta tidsgränser för när olika insatser skulle sättas in, men den förstärkta förmedlingen förefaller ha varit den dominerande och avgörande insatsen. Liljeberg & (2010) fann signifikant po- sitiva effekter av Jobbnätet. Förstärkt förmedlingsverksamhet före- faller således vara en bra metod för få tillbaka långtidsarbetslösa i arbete. Det är dock viktigt att poängtera att undersökningen är 10 Ett problem med studien är att hoteffekterna försvårar utvärderingen av själva pro- grammen. Eftersom vissa har lämnat kontrollgruppen och behandlingsgruppen innan pro- grammet, så är det inget som säger att dessa grupper är jämförbara när själva programmet startar. Det selektionsproblem som då uppstår hanteras inte i (2009). gjord vid ett relativt bra konjunkturläge. I tider av hög arbetslöshet är det inte säkert att den här typen av åtgärd fungerar lika bra. Slutligen studerade (2006) och Andersson- (2009) olika program för invandrare. (2006) utvärderade försöken med Arbetsplatsintroduktion för vissa invandrare (SIN). I studien konstaterades att SIN till största delen kunde ses som intensifierad sök- och matchnings- hjälp. Studiens huvudresultat var att denna insats bidrog till ett ökat inflöde i arbetspraktik för målgruppen och att de som kom in i arbetspraktik förbättrade sina chanser att senare få ett arbete. Liknande resultat fann (2009). De utvärderade ett experiment med slumpvis fördelning mellan del- tagare och icke-deltagare som gav vissa invandrare intensifierad förmedling och stöd från arbetsförmedlingens handläggare och flexibel tillgång till utbildning i svenska. De fann att deltagarna till högre grad fann jobb och i större utsträckning deltog i arbetsmark- nadspolitiska program. Även om resultaten från dessa två studier härrör från en specifik grupp pekar de på att ökade förmedlings- insatser kan bidra till att de arbetssökande hittar ett jobb via arbetsmarknadspolitiska insatser: om förmedlarna får mer tid för de arbetssökande har de sannolikt bättre möjligheter att identifiera vilka åtgärder som har störst möjligheter att leda till ett arbete. På grund av att de finns få svenska studier av förmedlingsverksam- het försöker vi också att dra lärdomar från den internationella litte- raturen. Två centrala studier är Kluve (2006) och Card m.fl. (2009). Kluve (2006) ger en systematisk genomgång av 96 nyare europeiska skattningar av effekterna av olika arbetsmarknadspolitiska åtgärder. Card m.fl. (2009) går igenom sammanlagt 97 empiriska studier om effekterna av olika arbetsmarknadspolitiska åtgärder, skrivna mel- lan 1995 och 2007. Fördelen med dessa två studier är att de är omfattande, systematiska genomgångar av både publicerade och opublicerade studier. I båda studierna har resultaten och informa- tion om typ av studie, typ av program, utvärderingsmetod och mål- grupp, från de enskilda studierna samlats in. Det har därigenom varit möjligt att genom en så kallad metastudie systematiskt under- söka om de skattade effekterna beror på typ av program, institutio- nella faktorer eller studiens utformning . Kluve (2006) och Card m.fl. (2009) delar in åtgärderna i olika kategorier. En av kategorierna är service och sanktioner. Anled- ningen till att service i form av förmedlingsinsatser och sanktioner klumpas ihop till en grupp följer av det ovan diskuterade argu- mentet att de ofta är svårt att avgöra om det är morot eller piska som dominerar en viss förmedlingsinsats. I båda studierna finner man att service och sanktioner generellt har positiva effekter. Exempelvis är resultaten för förmedlingsinsatser betydligt bättre än för arbetsmarknadsutbildning. Service och sanktioner är dock en bred kategori. I de två ovan diskuterade översikterna ingår allt från studier som undersöker effekterna av sanktioner till studier av kur- ser i effektivt jobbsökande. I Kluve (2006) ingår exempelvis 12 stu- dier som undersöker olika förmedlingsinsatser och kontroll. Av dessa visar 8 på positiva effekter. Det bekräftar indikationen från de svenska studierna att förmedlingsinsatser kan spela en viktig roll när det gäller att förkorta tiden i arbetslöshet. Från ett policyperspektiv är det dock intressant att försöka bryta ner denna övergripande insikt. Det finns flera intressanta frå- gor: Är det moroten eller piskan som är avgörande? Fungerar insat- serna bättre för någon speciell grupp av arbetslösa? Vilken typ av insats fungerar bäst och när ska denna sättas in? För att försöka svara på dessa frågor har vi gått genom de enskilda studierna som ingår i de två ovan nämnda översikterna. Vi har också studerat resultaten i ett par studier från . De amerikanska studierna är speciellt intressanta eftersom till- delningen till programmen var slumpmässig. Resultaten är därför mycket trovärdiga. (1995) diskuterar en första serie om 5 experiment från fem olika delstater. Experimenten utvärderar olika kombinationer av ökad kontroll av om de arbetslösa verkligen sökt jobb, och ökade vägledningsinsatser i form av intervjuer, resurs- centra, seminarier och workshops om hur man kan hitta jobb. Flertalet av experimenten visar i arbetslöshet och ökad inkomst, samt att insatserna var kostnadseffektiva. Slutsat- serna i (1995) är intressanta. I korthet menar han att en bred flora av insatser har positiva effekter, däremot är det svårt att av- göra om det är den ökade kontrollen eller den ökade vägledningen som är avgörande. Förmedlingsinsatser i kombination med ökad kontroll är således generellt ett bra sätt att öka effektiviteten på arbetsmarknaden. Däremot ger dessa experiment ingen vägledning om hur man kan utforma den mest effektiva balansen mellan väg- ledning och kontroll. Mot denna bakgrund är experimenten som redovisas i Ashenfelter m.fl. (2005) intressanta. De behandlade i dessa studier utsattes endast för ökad kontroll. Resultaten ger inga tydliga positiva effekter av kontroll i form av verifikation av sökta jobb.11 Det förefaller således som att den ökade vägledningen är en avgörande faktor. I synnerhet om ökad vägledning eller förmedling kombineras med indirekt eller direkt utökad kontroll. Vi anser att detta är en första viktig slutsats. Vi återkommer till de enskilda Europeiska studierna som redovisades i Kluve (2006). En viktig frågeställning är om förmed- lingsinsatser fungerar bättre för någon specifik grupp av arbetslösa? Utifrån denna frågeställning är det brittiska New grams (NDYP) ett intressant program. Det lanserade och tvingade alla ungdomar mellan 18–24 som hade fått ersättning från arbetslöshetsförsäkringen att delta i ett 4 månader långt program. Deltagarna fick intensifierad förmedlings- verksamhet i form av att de tilldelades en som de tvingades att möta minst en gång . Mentorn kombinerade kontroll med vägledning och utbildning i hur man söker jobb. i programmet blev ungdomarna involverade i antingen subventionerad anställning eller utbildning. Effekterna av NDYP har utvärderats av m.fl. (2003) och De (2005). De tidigare undersöker de kortsiktiga effekterna av programmet och den senare de långsiktiga effekterna. Båda finner att programmet har gjort att ungdomarna hittat arbete snabbare. Åtminstone delar av effekten uppstår tidigt, vilket visar att den intensifierade för- medlingen har haft en positiv effekt för ungdomar. Dessa resultat stöds av resultaten från ett experiment som påbörjades utvär- derat i Dolton & O´Neill (2002). Ungdomar som varit utan jobb kallades till en obligatorisk intervju där en rådgivare gick igenom den arbetslöses aktiviteter och gav råd om jobb, utbild- ningar och jobbsökande, och ibland förmedlade direkt jobbkon- takter. NDYP påminner en del om både den tidigare svenska Ung- domsgarantin och (framför allt) den nuvarande Jobbgarantin för ungdomar. En viktig skillnad är dock att de svenska programmen har inneburit programinträde (efter tre istället för ). Detta innebär att vi bör vänta oss mindre inlås- 11 Vi vill dock poängtera att kontroll och sanktioner har visat sig ha positiva i många andra studier såsom Abbring m.fl. (2005), Svarer (2007), Lalive m.fl. (2005) och van den (2009). finner en studie av Hofer & (2003) att enbart utökad vägledning kan minska tiden i arbetslöshet. Dessa studier talar dock inte mot huvudslut- satsen att förmedling tillsammans kontroll är en effektiv kombination. ningseffekter av det brittiska programmet, men möjligen också att vissa ungdomar kommer att få ta del av insatser . Skillnaden är inte trivial, eftersom ungdomars arbetslöshetsperioder är korta. Det är därför svårt att veta i hur stor utsträckning studierna av det brittiska programmet säger något om effekterna av de svenska ungdomsprogrammen. En ytterligare fråga är hur omfattande programmen ska vara och vilken typ av program som är mest effektiva. På denna punkt är den internationella litteraturen inte entydig. Exempelvis finner Dolton & O´Neill (2002) positiva effekter av ett program med intervjuer var sjätte månad. Programmet var alltså ett lågintensivt program. m.fl. (2006) undersökte två experiment i . De fann att kortare utbildningar/workshops om hur man söker jobb på bästa sätt i grupp inte minskade tiden i arbetslöshet. fann (2003) positiva effekter av utbildning i jobb- sökande som varade totalt under en sex veckors period. Ett annat exempel är Fougère m.fl. (2005), som studerade olika pro- gram och fann att det mest omfattande och intensiva programmet hade störst effekt. Utifrån dessa studier är det svårt att dra några närmare slutsatser om vilken typ av förmedlingsinsats som är vikti- gast, hur långa dessa insatser ska vara och när de ska sättas in. Det är speciellt svårt eftersom studierna kommer från olika länder med olika grundregler och sedvänjor. En annan central fråga är vilka arbetslösa som gynnas av inten- sifierad förmedlingsverksamhet. I detta sammanhang är van den (2006) en intressant studie. Man utvärde- rade ett experiment i form av tidigt stöd och kontroll i form av genomgång av planerade jobbansökningar, ansökningshandlingar och plan för framtiden. Studien fann små positiva, men inte statis- tiskt säkerställda effekter av experimentet. Författarna menar att en orsak till detta är att de tidiga insatserna fångade många högutbil- dade individer. Liknande slutsatser dras i Fougère m.fl. (2005), som finner störst effekter av förmedlingsverksamhet för lågutbildade arbetslösa. En potentiell förklaring till dessa resultat är att många högutbildade har bättre kunskap om sin potentiella arbetsmarknad jämfört med arbetsförmedlarna. De är därför i mindre utsträckning hjälpta av utökat förmedlingsstöd. Intensifierade förmedlingsinsat- ser förefaller därför fungera bättre för lågutbildade. En övergripande slutsats från den internationella evidensen är att förmedlingsinsatser kan öka sysselsättning, kanske i synnerhet om de kombineras med kontroll. En rimlig slutsats av vår genomgång är att resultaten uppnås genom att förmedlingsinsatserna skapar en effektiv mix av utökat stöd och djupare uppföljning. Det är viktigt att poängtera att den ökade kontrollen ofta är en biprodukt av det ökade stödet. Träffar man en förmedlare mer regelbundet eller deltar i någon annan typ av förmedlingsverksamhet diskuteras och utvärderas den arbetslöses insatser för att få ett nytt jobb mer ingå- ende. Den internationella evidensen ger också indikationer på att en förstärkt kontroll i samband med att man får extra stöd skulle vara fördelaktigt. Man kan se det som ett villkorat stöd, där den arbetslöse får extra stöd i utbyte mot att den verkligen gör sitt yttersta för att få ett nytt jobb. Dessa övergripande slutsatser från den internationella litteraturen bekräftas åtminstone delvis av den svenska evidensen på området. Exempelvis fann (2009) mest positiva effekter för program som kombinerade ökat stöd med ökad kontroll. är det viktigt att poängtera att den svenska evidensen på detta område är tämligen begränsad. Förutom den ovan nämnda studien finns det i första hand endast studier från långt tillbaka i tiden eller för enskilda grupper som invandrare. En anledning till detta är troligtvis att de flesta förmedlingsåtgärderna ingår i arbetsförmedlingarnas basutbud och inte inom i tiden välavgrän- sade program så är fallet för arbetsmarknadsutbildningen. Det finns därför ingen tydlig kontrollgrupp, vilket gör det svårt att utvärdera de olika insatserna. En viktig slutsats är därför att vi behöver expe- riment med tydliga behandlingsgrupper och kontrollgrupper för att på allvar kunna utvärdera effekterna av olika förmedlingsinsatser. Det faktum att många olika typer av förmedlingsinsatser ingår i basutbudet i påverkar också hur den internationella eviden- sen ska tolkas. Den internationella evidensen visar att olika insat- ser, som till exempel möten med förmedlare, har positiva effekter. Det betyder att det finns all anledning att tro att den ordinarie förmedlingsverksamheten på arbetsförmedlingen är en viktig och fungerande del av den aktiva arbetsmarknadspolitiken. betyder det att den internationella evidensen inte kan tas som intäkt för att obetingat öka denna verksamhet. En annan närliggande frågeställning är om dessa insatser ska vara obligatoriska eller inte. Empiriskt är detta en svår fråga, efter- som det naturligt inte finns några utvärderingar som jämför ett och samma program men där det bara i ena fallet är obligatoriskt att delta. I slutändan handlar det om vilken tyngdpunkt programmen har. Är stödet det tongivande kommer det troligtvis av många arbetslösa uppfattas som något positivt, och då behövs inget obli- gatorium. Om å andra sidan kontroll är en viktig del är troligtvis ett obligatorium viktigt. Slutligen konstaterar vi att det finns liten empirisk grund för att dra slutsatser om vilken typ av förmedlingsverksamhet som är mest ändamålsenlig, när dessa insatser ska sättas in, hur omfattande de ska vara, och för vilka grupper de är viktigast. Det finns viss evi- dens från att förmedlingsinsatser kan gynna unga och annan evidens att förmedlingsverksamhet är mest fördelaktig för lågutbildade. Vi kan dock konstatera att det behövs mer syste- matisk forskning om hur insatserna ska utformas. Det gäller inte minst för . Alla arbetsmarknadspolitiska program kommer att ha effekter för andra än deltagarna – om inte annat så för att de måste finansieras med skatter som påverkar alla (potentiella) skattebetalare. Vissa effekter för andra än deltagarna – allmänna jämviktseffekter – är i själva verket önskade resultat av politiken. Ett sådant exempel är att en rölighetsstimulerande politik, exempelvis arbetsmarknads- utbildning, skulle kunna förbättra matchningen mellan arbets- sökande och lediga platser och därmed i jämvikt leda till att före- tagen utlyser fler lediga platser med en ökad sysselsättning som resultat. Andra effekter kan snarare ses som icke önskade bieffek- ter av politiken. Ett anställningsstöd som ökar jobbchanserna för en långtidsarbetslös kan minska jobbchanserna för någon annan; ökade förmedlingsinsatser för en viss grupp på en lokal arbetsmarknad kan ha negativa effekter på jobbchanserna för en annan grupp arbetssökande på samma lokala arbetsmarknad. Listan kan göras lång, men gemensamt för alla allmänna jämviktseffekter är att man inte fångar dem med studier av politikens effekter för deltagarna i olika program. 7.1Arbetsmarknadspolitikens effekter på matchning En första typ av allmänna jämviktseffekter gäller matchningspro- cessen. Studierna av arbetsmarknadspolitikens inverkan på match- ningsprocessen är av olika slag: skattningar av arbetsmarknadspoli- tikens roll i Beveridgekurvor, matchningsfunktioner och politikens effekter på den geografiska rörligheten. När det gäller Beveridgekurvor och matchningsfunktioner är antalet studier litet, och särskilt skattningar av Beveridgekurvor avser sällan perioder senare än . Calmfors m.fl drog slut- satsen attvi i stort sett saknar kunskap och att behovet av nya stu- dier är mycket stort. har några studier av matchnings- funktionen genomförts (, 2007; Aranki & Löf, 2008 och , 2009). Resultaten i (2007) samt i (2009) tyder på att programdeltagare och personer med lönesubvention bidrar till matchningen i mindre utsträckning än öppet arbetslösa.12 När det gäller geografisk rörlighet är antalet studier något större, men även här avser de flesta studierna perioden före 1990- talet. Calmfors m.fl. drar slutsatsen att de flesta resultaten tyder på att arbetsmarknadspolitiken antingen minskat den geografiska rör- ligheten eller att den saknat effekt. studier styrker i huvudsak denna slutsats. (2003) fann att arbetsmarknadspolitiska program mins- kade den geografiska rörligheten. Effekten kom av att programmen minskade flödet till arbete; för dem som faktiskt fick arbete var rörligheten varken större eller mindre bland programdeltagarna jämfört med bland dem som inte deltog i program. (2003) fann olika effekter av olika typer av program – arbetsmarknadsutbildning bidrog till ökad rörlighet, medan del- tagande i två typer av subventionerad sysselsättning inte gjorde det. Arbetsmarknadsutbildningens nettoeffekt jämfört med arbets- sökande i öppen arbetslöshet uppkom som summan av en inlås- ningseffekt på flyttar och en stimulans av arbetspendling.