sou · GYB332 · 2010-04-28 00:00:00 — Hur själva verksamheten kan påverkas av att en chargélösning väljs beror givetvis på hur verksamhetsuppdraget ser ut, och eventuellt på lokala förutsättningar. Men om kostnaderna kan göras jämförbara ser utredningen inga skäl att i normalfallet föredra en chargélösning i stället för en ambassad. Det ger mer genomslag i den externa verksamheten – att företräda och skapa kontakter – att inneha ambas- Flexibilitet genom att nyttja olika representationsformer Berättigade undantag från principen kan vara situationer då en chargé uttryckligen inte bör ansvara för hela verksamhetsuppdraget. Men då kan man fråga sig om inte annan tjänsteman bör komma i fråga för uppdraget. 5.6Ambassad med sidoackreditering eller regionalt verksamhetsansvar Begreppet regionambassad kan, som nämnts tidigare, ha olika innebörd. En indelning kan göras enligt följande 1.Sidoackrediteringar, där en ambassadör är ackrediterad i fler länder än stationeringslandet. 2.Regionambassad, som ovan men flera verksamheter har koncentrerad kapacitet för närområdet vid den beskickningen. 3.Vissa verksamheter vid beskickningar i en region förläggs till en större centralt belägen beskickning som utgör stöd eller helt tar över uppgifterna från övriga myndigheter. Man talar ofta om hubs (nav). 4.På samma sätt som ovan, men man integrerar verksamhet och resurser för beskickningar i en region. Här är inte med nödvändighet en beskickning i regionen nav för alla områden utan ansvaret kan delas upp och formatet blir mer av ett regionalt nätverk. har ett 80-tal s.k. sidoackrediteringar, vilket innebär att flera länder i en och samma region täcks av en ambassadör. Den minst utvecklade formen utgörs av ambassader vars ansvar för sidoackrediteringen är begränsat till något årligt besök av beskickningschefen. En något mer omfattande variant består av ambassader vilka tillförs extra personalresurser för att hantera bevakningen av sidoackrediteringsländer. För länder av lägre verksamhetsintresse där regional närvaro ändå bedöms viktig kan sidoackreditering utgöra en lämplig representationsform (se avsnitt 5.2. för jämförelse med SBS). Möjligheten till sidoackreditering avser både beskickningschef och anställda inom den diplomatiska personalen. Det föreligger inget folkrättsligt hinder att tänka kreativt och regionalt utöka verksamhetsansvaren för en ambassad med sidoackrediterad ambassadör utan att äventyra säkerheten för medarbetare som täcker sidoackrediteringen (jmf Flexibilitet genom att nyttja olika representationsformer Mottagande staters accept krävs dock för sidoackreditering av ambassadör och för att assign (översatt till det något missvisande anställa i den svenska versionen) annan diplomatisk personal. I den mån en svensk beskickning har flera sidoackrediteringar och därtill specialistfunktioner som täcker/är verksamma i flera länder bör man snarare tala om en regionambassad. Regionala verksamhetsfunktioner finns främst inom det konsulära beredskapsarbetet, genom de elva regionala migrationsattachéerna och för Sidas personal inom utvecklingssamarbetet. Som exempel kan nämnas ambassaderna i och . Även regionala försvars- och andra attachéer förekommer. Regionalisering av administrativa stödfunktioner för svenska utlandsmyndigheter sker i princip inte och oavsett de ovan beskriva regionala formerna har varje utlandsmyndigheter egen budget. Som framgått av kapitel 3 utvecklar vissa länder sin utrikesrepresentation i riktning mot ökad regionalisering för olika verksamhetsgrenar (t.ex. , och ). Längst i detta avseende verkar ha gått i den nordiskbaltiska regionen. Här är budgetansvaret regionaliserat och all verksamhet – från utrikespolitiskt påverkansarbete till rekrytering av lokalanställda – sker utifrån ett tydligt regionalt perspektiv. Olika verksamhetsansvar är fördelade mellan beskickningarna i regionen och man samarbetar mycket nära. Täta samråd sker på videolänk och personalen är relativt flyttbar mellan beskickningarna för kortare perioder beroende på verksamhetskrav. Regionalt perspektiv och samarbete har ansetts ge goda effekter bl.a. inom Public Diplomacy, påverkansarbete och främjande av brittiska politiska intressen. Baksidan av myntet är möjligen att försöket ännu inte genererat några synliga effektiviseringsvinster eller frigjort resurser. Däremot får man mer verksamhetseffekt per satsat pund, är bedömningen. Ett så tätt sammanflätat regionalt arbetsnätverk anses fungera bäst i homogena regioner med små, välfungerande och relativt likasinnade länder som har ett gott samarbete sinsemellan. Finns det anledning att gå vidare och för svensk del gå i riktning mot ett ökat regionalt tänkande i utrikesförvaltningen? I kapitel 3 gjordes vissa bedömningar för olika verksamhetsområden, och därutöver kan följande reflektioner göras. Sidoackrediteringar kan utgöra en verksamhetsanpassad och kostnadseffektiv representation som kan användas flexibelt. En regionambassadslösning kan vara särskilt lämplig i de fall där andra svenska Flexibilitet genom att nyttja olika representationsformer myndigheter är intresserade av egen närvaro i regionen men inte i varje enskilt land. Permanent eller temporär placering av regional specialist/rådgivare/stödfunktion skulle kunna användas mer frekvent också för UD:s verksamheter. Att allmänt skapa mer personalrörlighet mellan beskickningar och att arbeta i regionala projekt kan ge samma effekt fast utan resurstillskott. Bl.a. främjaruppdrag bör med fördel göras regionala i fokusregioner, t.ex. Gulfen. Säkerhetspolitisk analys har ofta störst relevans utifrån ett regionalt perspektiv. Exempel på potentiella områden där ett ökat regionalt perspektiv och en utveckling i riktning mot regional närvaro är möjlig kan vara , , , norra , , och . Generellt kan sägas att ju mindre en verksamhet är beroende av kunskap om regionen och närhet till verksamheten, desto mer talar för att effektiviseringar och flexibilitet bör ske genom centralisering snarare än regionalisering. Vad gäller administrativa stödverksamheter av olika slag förordar utredningen därför snarare prövning av möjligheter att föra dessa till alternativt lägga ut dem på privat aktör. Att gå så långt i det regionala samarbetet som det brittiska ser utredningen inte som ett alternativ. I alla fall inte på kort sikt. Det policy-genomslag som preliminärt ses som en positiv effekt av arbetet kan vara svårt att uppnå för ett litet land som , med begränsade resurser, betydligt glesare utlandsnärvaro och mindre tongivande utrikespolitisk roll. Försöket är dock intressant, liksom andra regionala initiativ, och UD bör bevaka utvecklingen. En variant av starkare regionalt samarbete kan formas om utveckling av flera miniambassader eller sektionskontor sker kring ett regionalt stödjande nav. Försök skulle då också kunna göras med mer av gemensam budget och personal. om diplomatiska förbindelser reglerar inte status för representationer och delegationer vid internationella organisationer och inte heller tjänstemännens immunitet m.m. Reglering sker istället genom avtal mellan organisationen i fråga och värdlandet. Avtalen följer vanligen och därigenom har utsända tjänstemän vid representationer och delega- Flexibilitet genom att nyttja olika representationsformer tioner motsvarande immunitet, privilegier och skyldigheter som en diplomat vid en bilateral beskickning. Att skapa ökad flexibilitet i verksamheten vid en representation eller delegation är i första hand en fråga om att förtydliga verksamhetsuppdraget för den departementala verksamheten, en fråga som utredningen tar upp i slutbetänkandet. I övrigt kan möjligheter finnas att effektivisera stödfunktioner genom att skapa gemensamma funktioner lokalt eller att samlokalisera representation/delegation med annan svensk beskickning på samma ort. Flera steg har tagits i den riktningen, senast genom att /UNESCO- delegationen i samlokaliseras med ambassaden. I är ambassaden och OSSE-delegationen samlokaliserade och delar visst administrativt stöd, i och är den multilaterala verksamheten integrerad i ambassaden. Vad gäller de tre myndigheterna i – ambassaden, NATO-delegationen och EU-representationen – delar de två förstnämnda vissa stödfunktioner. Utredningen bedömer att principen bör vara att svenska utlandsmyndigheter på samma ort ska gå i riktning mot gemensamma stödfunktioner och om möjligt även samlokalisering, om inte mycket starka verksamhetsskäl talar emot eller lokala förutsättningar omöjliggör en sådan lösning. bör UD kunna ta initiativ till att på orter där svensk offentlig förvaltning har en bred närvaro (t.ex. och ) undersöka olika möjligheter att nyttja gemensamma stödfunktioner och därigenom frigöra resurser för flera aktörer. 5.8Framtida nordiskt samarbete ? Utöver vad utredningen bedömer kan vidareutvecklas inom det nordiska samarbetet finns det idéer bl.a. i den s.k. Stoltenbergrapporten som man bör kunna titta närmare på. Möjligheten att öppna verkligt gemensamma nordiska ambassader bör diskuteras. En ordning enligt vilken vissa tjänster på ett nordiskt lands utlandsrepresentation blir nordiska i meningen att de utformas och bemannas i syfte att kunna representera alla de nordiska länderna bör kunna prövas. utesluter inte heller att två eller flera stater kan ackreditera en och samma person som beskickningschef, om inte mottagande stat motsätter sig detta (artikel 6). Det skulle därav i princip vara möjligt att etablera en nordisk Flexibilitet genom att nyttja olika representationsformer ambassad på någon plats där inget av de nordiska länderna har egen representation. När det gäller de diplomatiska förbindelserna mellan de nordiska länderna kan det också finnas utrymme för nytänkande. De nordiska länderna skulle kunna diskutera om det, för de inbördes förbindelserna, kan finnas något alternativ till den klassiska ambassadformen. Administrativ handbok lokalanställda. Anneling m.fl., En modern utrikesförvaltning. Dragstedt , I, Kompletterande översyn av honorärkonsulatsorganisationen. Förbättrad efterlevnad av gällande regler inom . , U, Utvärdering av satsning på tillväxt och fördjupat EU-samarbete genom att förstärka utlandsorganisationen. , L, Administrativa funktioner i utrikesförvaltningen. , J, Med som bas – utredning om Stockholmsbaserade ambassadörer. Klackenberg, D, Översyn av den administrativa verksamheten i utrikesförvaltningen – Förslag till ny organisation. , S & , M m.fl., Administrativ kompetens. Polano, E, Översyn av , , 2007. , M, Rapport från . Tauriainen, T & , P, Översyn av utrikesförvaltningens närvaro i regioner/länder. Taxell, P & , L, Utrikesförvaltningens regeringskansli- och förvaltningsmyndighetsuppgifter – förutsättningar för organisatorisk uppdelning och rättslig reglering. The In Numbers – Statistical Yearbook 2009. i , 2009. Översyn av administrativa rutiner inom utrikesförvaltningen. Ds 1978:1, Lokalanställda vid utlandsmyndigheter. Ds 2008:82, i världen – Rapport från . SOU 1988:58, inriktning och organisation. SOU 2001:70, Konsulärt bistånd till svenskar utomlands. SOU 2008:23, Konsulär katastrofinsats. Författningar, internationella konventioner och regelsamlingar Föreskrifter för utrikesförvaltningen. Förordning (1996:1515) med instruktion för Förordning (1992:247) med instruktion för utrikesrepresentationen föreskrifter med arbetsordning för (UF 2009:5) om diplomatiska förbindelser (SÖ 1967:1) om konsulära förbindelser (SÖ 1974:10) I utredningsarbetet har utredare och sekretariat haft kontakt med cirka 150 personer, varav följande grupper och personer varit av särskild relevans inför delbetänkandet. Berörda svenska statsråd och statssekreterare. Företrädare för ett tiotal länders utrikesförvaltningar, däribland , , , , och . Tjänstemän inom , Förvaltningsavdelningen, Statsrådsberedningen och ett antal andra departement. Dangoor, , honorärkonsul i , , chef ständiga representation vid Europeiska unionen i , , generalkonsul i , och medarbetare, generaldirektör , , f.d. utrikesminister , Bo, ambassadör i , ordförande utrikesutskott , och medarbetare, ambassadör i , , planeringschef , , senior researcher Sieps , , chef kansliet för samordning av EU-frågor, Statsrådsberedningen Iremark, och medarbetare, ambassadör i , och medarbetare, Klackenberg, Dag, VD , , förvaltningschef , , ambassadör i , Hans, ambassadör i , , ambassadör i , , ambassadör i , , ambassadör i , , Stellinger, och medarbetare, direktör , , ambassadör i En särskild utredare ska göra en översyn av utrikesförvaltningens struktur och kompetensförsörjning samt dess organisatoriska samband med intressenter inom och utanför . Översynen ska utgå från de ändrade förutsättningar som blivit följden av EU-medlemskapet och globaliseringen, av det övriga växande internationella roll samt av omvärldsförändringar som berör migrationsområdet, konsulärt bistånd, utvecklingssamarbetet och näringslivsfrämjande m.m. Utgångspunkten ska vara en mer flexibel samt mer kostnads- och verksamhetseffektiv utrikesförvaltning inom nuvarande resursram, som har förbättrade möjligheter att genom omprioriteringar möta snabba omvärldsförändringar. Utredaren ska därför göra en bedömning av nuvarande organisation, effektivitet och resursutnyttjande i förhållande till de av statsmakterna beslutade huvuduppgifterna. Utredaren ska lämna förslag till förbättringar i fråga om bl.a. utrikesförvaltningens organisation, effektivitet och flexibilitet, utrikesrepresentationens samarbete med dels och övriga , dels övriga berörda myndigheter inom verksamhetsområde, dels övriga myndigheter och andra aktörer utanför , samarbete och ansvarsfördelning mellan utrikesförvaltningen och övriga vad gäller styrning och uppföljning av utlandsmyndigheternas verksamhet, utlandsmyndigheternas geografiska placering, möjligheterna till arbetsfördelning inom och/eller EU samt möjligheterna till ökad flexibilitet vid val av representationsform, och instrument för en adekvat och långsiktig kompetensförsörjning. Utredaren ska vidare se över vilka möjligheter det finns att, med ökad kostnads- och verksamhetseffektivitet, överföra vissa arbetsuppgifter till andra myndigheter. Utredaren ska föreslå de författningsändringar som bedöms främja uppnåendet av nuvarande eller föreslagna mål för utrikesförvaltningen. Uppdraget ska redovisas . Den pågående globaliseringen förändrar situation. Den ställer nya krav på en modern och effektiv utrikesförvaltning, som bevakar utvecklingen i världen och agerar, främjar och försvarar svenska värderingar och intressen. Med det överflöd av lätt tillgänglig information och analys som finns att tillgå, måste utrikesförvaltningen inrikta sig på att tillföra ett mervärde som är av särskild relevans för svensk del. EU-medlemskapet har inneburit nya förutsättningar och uppgifter för utrikesförvaltningen. är engagerat i EU-frågorna och samordningen av EU-politiken ligger numera på Statsrådsberedningen. roll inom utrikes-, handels- och utvecklingspolitik samt dess uppgift som förmedlande länk har kompletterats med och i viss mån ersatts av mer direkta kontakter mellan ansvariga departement och motsvarande institutioner i bl.a. EU-länderna. Direkta kontakter mellan utlandsmyndigheterna och övriga är frekventa. EU:s roll som internationell aktör skärper kraven även på vår egen utrikesförvaltning. Allt detta medför att ansvarsfördelningen inom bör övervägas. Att vissa förhandlingar med tredje land sköts av EU hindrar inte att dessa frågor ofta kommer att engagera utrikesförvaltningen och/eller . Utrikesrepresentationens hantering av enskilda förvaltningsärenden, främst migrationsfrågor, passärenden och konsulärt bistånd åt enskilda, har tagit i anspråk en allt större del av resurserna. Utlandsmyndigheterna ställs inför svåra avvägningar när det gäller att prioritera mellan de olika uppgifter som åligger dem. De många förvaltningsärendena ställer särskilda krav med hänsyn till skyndsamhets- och rättssäkerhetsaspekter, vilka måste hanteras jämsides med traditionell utrikespolitisk bevakning, utvecklingssamarbete, näringslivsfrämjande och kraven på allmänt stöd och hjälp till svenska medborgare i verksamhetslandet. Den ökade svenska turismen till avlägsna resmål har gjort konsulärt bistånd till en större och svårare uppgift. Flodvågskatastrofen 2004 och evakueringen av svenskar från föranledde ändringar i organisation och planering. hantering av flodvågskatastrofen togs upp av katastrofkommission (SOU 2005:104). En parlamentarisk kommitté med uppgift att utreda statens ansvar för att bistå svenskar vid kris- och katastrofsituationer utomlands redovisade sitt arbete 2008 (SOU 2008:23). Även inom andra ansvarsområden har förändringar inträtt. Den globala konkurrensen om marknadsandelar och investeringar hårdnar. Enligt betänkande (SOU 2008:90) har främjande av svenska näringslivsintressen utomlands blivit viktigare mot bakgrund av den ökade internationaliseringen. Vad gäller främjande av export till offentlig kund har frågan om försvarsmateriel behandlats inom ramen för en översyn av stödet till Försvarsmakten som redovisas i rapporten användbart och tillgängligt försvar – stödet till Försvarsmakten (FÖ 2009:A). Regeringens politik för global utveckling medför åtaganden såväl för utvecklingssamarbetet som för andra politikområden. Fokuseringen av biståndet till färre länder förändrar behovet av representation i länder med vilka bedriver utvecklingssamarbete. Möjligheterna att hantera de nya förutsättningarna och kraven är avhängiga av en effektiv personal- och kompetensförsörjning som svarar mot verksamhetens behov, och av att utrikesförvaltningen och kan anpassas efter de förändrade behoven. ska vara, och uppfattas som, en attraktiv arbetsplats som lockar kompetenta medarbetare. De säkerhetsrisker som följer med terrorism och etablering i högriskländer bör ägnas uppmärksamhet i detta sammanhang. konstaterar i sitt yttrande (2008/09:UU1y) till med anledning av budgetpropositionen 2009 (prop. 2008/09:1, utg.omr. 1) att förändringar i omvärlden och kraven på effektiv resursanvändning föranleder anpassningar av den svenska utrikesrepresentationen. Utskottet noterar att den inledda landfokuseringen av bilateralt bistånd kommer att medföra förändringar i utrikesrepresentationen samt att den framväxande europeiska utrikestjänsten är en faktor som måste beaktas. Den pågående globaliseringen gör att det enligt utskottet är av avgörande vikt att på ett högkvalitativt sätt hävda svenska värderingar, utrikes- och biståndspolitiska ställningstaganden samt våra kommersiella intressen. Utskottet påpekar att utrikesförvaltningen inte enbart företräder staten utan är ett instrument även för näringslivet och andra samhällssektorer samt för att tillvarata enskilda medborgares intressen. Mot denna bakgrund anser utskottet att en bred översyn nu bör ske avseende diplomatiska närvaro i världen samt utrikesförvaltningens funktion, kompetens och personalförsörjning. föreslår i sin rapport 2008:82 -att regering och riksdag utarbetar en långsiktig plan för att öka den svenska utrikesförvaltningens kapacitet sedan pågående effektivisering har fullföljts, och -att arbete reformeras i syfte att förbättra anpassningsförmågan, uppnå ökad samverkan internationellt samt skapa en bättre och mer utnyttjad informationsteknologi. Med utgångspunkt i de svenska intressen och värderingar som riksdag och regering har fastlagt ska utredaren kortfattat belysa utrikesförvaltningens olika roller och föreslå förbättringar. Utredaren ska lämna förslag avseende utrikesförvaltningens organisation, effektivitet och flexibilitet i ljuset av de nya och skiftande arbetsuppgifter som tillförts utlandsmyndigheterna och det behov av fortlöpande omprövningar i verksamheten som föranleds av snabba förändringar i omvärlden. Utredaren ska föreslå en lämplig rollfördelning inom , mellan utlands- och hemmamyndigheterna samt i förhållande till aktörer utanför . I detta ingår att undersöka om det finns arbetsuppgifter som till följd av förändrade förutsättningar numera skulle kunna utföras mer kostnadseffektivt från än vid utlandsmyndigheterna. Utredaren ska vidare lämna förslag i fråga om dels utrikesrepresentationens framtida struktur, dels utrikesförvaltningens långsiktiga kompetensförsörjning, inklusive hur kompetensen inom hela bättre kan tas till vara samt hur kompetens hos personal med erfarenhet från utrikesförvaltningen bättre kan tas till vara inom övriga delar av . Utredaren ska lämna förslag till vilka verksamhetsmål som bör gälla för utlandsmyndigheterna för att dessa på ett kostnadseffektivt och flexibelt sätt och med effektivt resursutnyttjande ska kunna bidra till att de av riksdag och regering antagna mål som har bäring på utrikesrepresentationen uppfylls. Utredaren ska lämna förslag på en avgränsning mellan vilka mål för den svenska politiken som bör drivas genom nationellt agerande och vilka som därutöver bör, eller måste, drivas inom ramen för EU eller andra internationella organisationer. Ett huvudsyfte ska vara att öka gehöret för svenska synpunkter inom EU-samarbetet samt inför EU:s förhandlingar med omvärlden. Frågan om diplomati genom officiella uttalanden och främjande av svenska intressen genom deltagande i den offentliga debatten – public diplomacy ska behandlas. Förslagen ska rymmas inom nuvarande resursram och ge möjligheter till effektivare utnyttjande av befintliga resurser. En annan utgångspunkt för förslagen ska vara att de olika verksamheterna ska kunna styras på ett flexibelt och effektivt sätt med inriktning av resurserna till områden där behoven är störst. En kontinuerlig omprövning av verksamheten mot bakgrund av snabba omvärldsförändringar är viktig. Effektivitet bör ses ur ett långsiktigt samhällsekonomiskt perspektiv och utifrån de grundläggande kvalitetskrav som ställs på svensk statsförvaltning. Utredaren ska lämna förslag som kan bidra till en effektivare hantering av förvaltningsärenden och kan härvid överväga om en möjlig lösning är att inom utrikesförvaltningens ram inrätta en särskild organisation eller struktur för hantering av förvaltningsärenden (bl.a. konsulära ärenden), som i så fall kan bedrivas inom en avgränsad budgetram. Detta förutsätter att förslag till en tydlig gränsdragning mellan förvaltningsärenden och annan verksamhet lämnas. Förslag som avser hanteringen av enskilda förvaltningsärenden ska ha utgångspunkten att hanteringen ska vara kostnads och verksamhetseffektiv samt rättssäker. En kartläggning ska göras av utlandsmyndigheternas samarbete med olika delar av och andra myndigheter, och med andra aktörer. Följande områden ska särskilt analyseras och förslag till åtgärder lämnas. Samverkan mellan utrikesrepresentationen och -Roll- och ansvarsfördelning mellan utlandsmyndigheterna och . Frågan om vilka arbetsuppgifter som bör hanteras av utrikesrepresentationen respektive . Rationella former för samverkan mellan hemma- och utlandsorganisationerna vid utarbetande av svenska positioner och dokument. Även förutsättningarna för effektiviseringar genom användning av ny teknik, i synnerhet inom informations- och kommunikationsområdet, ska ingå. -Ansvarsfördelning och samråd mellan , övriga och andra intressenter vid beslut om prioritering mellan de olika anspråk som ställs på utlandsmyndigheterna och i övrigt vid styrning och uppföljning av utlandsmyndigheterna och deras verksamhet. Utredaren ska granska utrikesrepresentationens nuvarande struktur och föreslå sådana förändringar som kan medföra ökad kostnadseffektivitet och flexibilitet, i följande avseenden. -Kriterier för val av länder och internationella organisationer där bör vara representerat på plats för att ge förutsättningar att lösa de av statsmakterna beslutade huvuduppgifterna. -Hur en ökad flexibilitet kan åstadkommas i fråga om utlandsmyndigheternas uppdrag och bemanning inom ramen för förpliktelserna enligt Wienkonvention om diplomatiska förbindelser. -Sidoackreditering alternativt Stockholmsbasering av ambassadörer.