sou · GXB383d2 · 2010-01-01 00:00:00 — 3 Brister i miljödataförsörjning för miljömålen Dataförsörjningen för miljökvalitetsmålen sker främst inom ramen för den nationella och regionala miljöövervakningen, den officiella statistiken samt statistik från statistikansvariga sak- och sektors- myndigheter. Uppföljningen är även beroende av kvalitativa under- sökningar, t.ex. enkätundersökningar. Det finns en del svårigheter när det gäller datainsamlingen för de olika miljömålen. har särskilt pekat på kultur- miljöområdet och inomhusmiljön, som saknar finansierad dataför- sörjning. Särskilda medel från rådet har satsats på att utveckla miljöövervakningsprogram för dessa områden inom ramen för miljömålsuppföljningen. I den fördjupade utvärderingen lyfte miljömålsansvariga myndigheter fram förslag till förbättringar och utveckling av dataförsörjningen. Förslagen omfattar ett stort antal områden – allt från besvärsindikatorer för luftföroreningar, luft- kontroll, behov av kompletterande miljöövervakningsinsatser inom olika områden, förbättrat statistikunderlag och kunskapsupp- byggnad om kemikalier till enhetliga standarder och mätmetoder för biologisk mångfald. Förslagen finns samlade i bilaga till den fördjupade utvärderingen Miljömålen – nu är det bråttom! Miljö- målsansvariga myndigheter har också som underlag till utredningen svarat på vilka behov av utvecklad dataförsörjning de har identifierat, och vilka hinder de har sett. En stor del av de brister och utvecklingsbehov som är iden- tifierade gäller tillgång till data och resurser för att utveckla och kvalitetssäkra data. Flera av de miljömålsansvariga myndigheterna framför även att samordningen av olika inventeringar behöver förbättras, och att gemensam metodik behövs för att resultaten ska bli användbara. Nya och utvecklade data samt mer samordning för dataförsörjningen och databaser efterfrågas alltså. Ett annat pro- blem som framförs är att miljöövervakningens datainsamling inte är helt anpassad till miljömålsuppföljningen och andra rapporterings- krav. För de flesta av miljömålen för naturtyper – Levande sjöar och vattendrag, Hav i balans samt levande kust och skärgård, Myllrande våtmarker, Levande skogar, Ett rikt odlingslandskap, Storslagen PM 6 Miljömålsuppföljning och miljödataförsörjning fjällmiljö och Ett rikt växt- och djurliv – saknas data för att fullt ut kunna bedöma utvecklingen mot målet. I många fall saknas data för att kunna följa förändringar i t.ex. kulturmiljön, bl.a. inom miljö- kvalitetsmålen Ett rikt odlingslandskap och Levande skogar. Upp- följningen av kvalitativa värden behöver utvecklas. Länsstyrelsernas inventeringar och uppföljningar utgör centrala datakällor för dessa mål. Uppföljningen av de nationella målen är därmed beroende av länsstyrelsernas arbete. Resursbrist hos länsstyrelserna, bl.a. brist på personal som arbetar med frågorna, blir på så sätt ett hinder för dataförsörjningen. För Giftfri miljö är det angeläget med data som i högre grad omfattar ämnen som används och som misstänks kunna orsaka skada på hälsa och miljö. Nuvarande miljöövervakning omfattar inte de tusentals ämnen som sprids diffust via varor och konstruktioner. För att få en uppfattning om hur sådana kemiska ämnen sprids och påverkar miljön finns behov av att redovisa data om hur de används och förekommer. För Säker strålmiljö finns behov av data för att verifiera att den strålning från elektromagne- tiska fält som allmänheten exponeras för är fortsatt låg. Sådan dataförsörjning håller på att utvecklas genom Strålsäkerhetsmyn- dighetens miljöövervakningsprogram. För Bara naturlig försurning behöver uppföljningen förbättras inom flera områden, t.ex. då det gäller GROT-uttag i skogsbruket (grenar, rötter och toppar) och utsläpp av luftföroreningar från sjöfart. 4 Miljödata från många källor 4.1.1Miljöövervakning av den yttre miljön Miljöövervakning – dvs. undersökningar och mätningar som syftar till att regelbundet följa tillståndet i utomhusmiljön – är avgörande för att kunna sätta kvalitetsmål för miljötillståndet. De långa tidsserier av miljödata som har byggt upp, bl.a. genom miljöövervakning, är unika i ett internationellt perspektiv3. Miljöövervakningen omfattar endast mätningar i den yttre miljön och i naturmiljön och är inriktad på att mäta miljö- 3 , 2008. PM 6 Miljömålsuppföljning och miljödataförsörjning Den kan därför inte täcka den data- och informations- försörjning som behövs för att följa upp alla miljökvalitetsmål med tillhörande aspekter, t.ex. sådana som rör inomhusmiljö. De data som genereras genom miljöövervakningen kan inte heller användas för att mäta de samhällsomställningar eller de förutsättningar för att nå miljökvalitetsmålen som behöver komma till stånd inom en generation, eftersom den mäter effekter i miljön. En viss frustration har uttryckts av de målansvariga myndigheterna med anledning av miljöövervakningens begränsningar. har identifierat att miljöövervakningen kan följa upp cirka 20 av dagens totalt 72 delmål5. En översyn av miljöövervakningen gjordes 1999 i syfte att sam- ordna miljöövervakningen och miljömålsuppföljningen. Denna översyn ledde till vissa förändringar av övervakningen avseende vilka parametrar som mäts och på vilket sätt de mäts. Miljömåls- rådet konstaterade i sin första fördjupade utvärdering, 2004, att dataförsörjningen trots översynen att miljöövervakningen endast delvis fungerade för miljökvalitetsmålen6. I regleringsbrev gav regeringen därför verket i uppdrag att återrapportera hur översynen av miljöövervakningsprogrammen lett till ökad anpassning till uppföljningen av miljökvalitetsmålen. skulle också bedöma effekterna av andra insatser som genomförts tidigare. Miljöövervakningsprogrammen ses över löpande, bl.a. med syfte att öka samordningen med miljömålsupp- följningen. har enligt sin instruktion i uppgift att ansvara för att genomföra miljöövervakningen, beskriva och analysera miljötillståndet och miljöutvecklingen samt se till att kunskaperna om miljön och miljöarbetet görs tillgängliga. När tillsattes i samband med att uppföljningssystemet etablerades ersatte rådet den miljöövervakningsnämnd som hade bistått i frågor om miljöövervakning. Avsikten var att stärka miljöövervakningen och samordningen av dataför- sörjningen för uppföljningen av miljökvalitetsmålen. verksamhet och miljöövervakningen finansieras genom anslaget till för miljöövervakning m.m. beslutar om fördelning av medel till miljöövervak- 4Naturvårdsverkets regleringsbrev , villkor för anslagspost 1.2 ap. 1 miljööver- vakning. 5Naturvårdsverket Dnr 721-738-05 Mm . 6Miljömålsrådet, 2004. PM 6 Miljömålsuppföljning och miljödataförsörjning ning och miljömålsuppföljning. Rådets beredningsgrupp för miljö- övervakning bereder de beslut som behöver fatta om miljöövervakningens inriktning och fördelning av medel mellan miljöövervakningens programområden. Särskilda samordnings- grupper diskuterar mer i detalj utformningen och inriktningen av respektive programområde för miljöövervakningen. Därutöver finns beredningsgrupp för miljömålsuppföljning, som bereder beslut till som berör indikatorer, årlig uppföljning och fördjupad utvärdering av miljömålen. Anslaget för miljöövervakning m.m. är uppdelat i olika anslagsposter. gäller att får fördela högst till övervakning av tillståndet i den yttre miljön, inklusive viss internationell rapportering. får fördela högst till miljömålsuppföljning. Inom anslaget finns även en anslagspost för utsläpp och avfall och utvecklingsarbete för internationell rapportering på . Denna anslagspost disponerar självt, dvs. fördelar inte denna. Uppdelningen av anslaget i dessa anslagsposter kan ha bidragit till att samordningen och möjligheterna att utnyttja data inte är optimala i miljömålsupp- följningen. Miljöövervakning bedrivs förutom av även av andra myndigheter, både i egen regi och på uppdrag av Naturvårds- verket. konstaterade i ett regeringsuppdrag som syftade till att ge förslag till hur miljöövervakningen skulle kunna stärkas genom ett förtydligat sektorsansvar för miljöövervakning, att flera sak- eller sektorsmyndigheter bedriver miljöövervakning, eller har verksamheter som ger stöd för miljöövervakning eller genererar data som kan användas vid miljömålsuppföljningen. Verket föreslog inte något tydligare sektorsansvar, men ansåg att begreppet miljöövervakning behövde förtydligas och föreslog en definition av miljöövervakning som utgörs av följande två delar7: Egentlig miljöövervakning: Undersökningar i form av mät- ningar, inventeringar eller kartläggningar som syftar till att fortlöpande och regelbundet följa tillståndet i utomhusmiljön 7 Dnr 721-738-05 Mm . PM 6 Miljömålsuppföljning och miljödataförsörjning och de effekter som samlade miljöstörningar orsakar för natur- miljö, och som kan användas för att bedöma miljörisker för kulturmiljö och människors hälsa. I syftet med verksamheten ingår att bedöma hotbild, följa upp och ge underlag för miljömål och internationella överenskommelser, bedöma effekter av åtgärder eller få fram underlag för att genomföra åtgärder. Stödjande verksamhet för miljöövervakning: Verksamheter som ger underlag för, underlättar eller använder sig av information från egentlig miljöövervakning. Det kan handla om recipient- kontroll eller lagring av data från miljöövervakning, provbank- ning av material från miljöövervakning, utvärderingar och modelleringar som bygger på data från miljöövervakning, liksom oregelbundna och tillfälliga mätningar, inventeringar och kart- läggningar av miljötillstånd och miljöeffekter i utomhusmiljön. En definition av begreppet miljöövervakning och vad den ska kunna svara på skulle behöva fastställas. Det skulle kunna bidra till att förväntningarna och kraven på dataförsörjning från miljö- övervakningen i förhållande till miljökvalitetsmålen blir mer realis- tiska. Det sektorsansvar för miljöfrågor som flera myndigheter har inbegriper att även bistå med dataförsörjning för miljö- kvalitetsmålen inom myndigheternas respektive verksamhets- område (se vidare PM 10). Det kan på så sätt utgöra ett komple- ment till den nationella miljöövervakning som bedriver. Ett separat sektorsansvar för miljöövervakning är då inte relevant. och har presenterat förslag till miljöövervakningsprogram inom respektive myndighets ansvarsområde inom miljömålssystemet. Dessa program saknar dock finansiering. framför i ett regerings- uppdrag att finansieringen av en strategisk och långsiktig över- vakning av kulturmiljön bör ske inom ramen för en samlad miljöövervakning och menar att den bör rymmas inom anslaget för miljöövervakning8. I förslag till uppföljnings- system för inomhusmiljön anser myndigheten att finansieringen behöver utredas vidare9. Finansieringen av dessa programområden för miljöövervakning skulle kunna rymmas inom de berörda 8Riksantikvarieämbetet, dnr 303-03116-2007. 9Socialstyrelsen, 2006. PM 6 Miljömålsuppföljning och miljödataförsörjning myndigheternas sektorsansvar för miljöfrågor enligt principen om sektorsansvar och särskilt sektorsansvar för miljö. Utredningen om anser att samordningen av miljöövervakningen behöver öka. Den föreslår att Naturvårds- verket ges ett samordnande ansvar för all miljöövervakning samt att de myndigheter som bedriver miljöövervakning ska vara skyldiga att rapportera om detta till verket för att verket ska kunna få en så heltäckande bild som möjligt över de undersökningar som genomförs. Det skulle ge bättre verktyg för att utöva sin samordnande roll. Utredningen om bedömer att verket behöver en resursförstärkning med två nya tjänster för ändamålet10. Flera utredningar framför att begränsade föreskriftsrätt för miljöövervakning försvårar möjligheten att kräva en enhetlig rapportering och insamling av miljödata. Utredningen om och föreslår att föreskriftsrätt utökas. I propositionen En sammanhållen svensk havspolitik som regeringen lämnade till tar regeringen upp miljöövervakningens betydelse för uppföljningen av havens till- stånd11. Där behandlas även problemet med den splittrade ansvars- fördelningen för miljöövervakning, särskilt för havsmiljön. Rege- ringen anser i denna proposition att bör få ökad föreskriftsrätt beträffande övervakningen av miljötillståndet i havet. Regeringen konstaterar dock att frågan är generell för all miljöövervakning, och att man bör avvakta med att ta slutlig ställning tills Utredningen om miljömålssystemet har lämnat sitt betänkande12. Utredningen om miljömålssystemet har inte särskilt utrett frågan om att utöka föreskriftsrätt för miljö- övervakning. Det finns dock behov av att miljödata i högre grad tas fram med kvalitetssäkrade metoder som gör det möjligt att jämföra information från olika källor. Hur föreskriftsrätten för miljööver- vakning skulle kunna utformas behöver dock analyseras vidare. 2008/09:170. 2008/09:170. PM 6 Miljömålsuppföljning och miljödataförsörjning är inte enbart de data som finansieras via anslag för miljöövervakning som kan behöva föreskriftsrätt. Med en bredare tolkning av dataförsörjning för miljömålsuppföljning kan frågan om kvalitetssäkrade data behöva behandlas med bredare ansats. Flera frågor uppstår, bl.a. vilket eller vilka lagrum som en föreskrift kan knytas till, hur andra myndigheters dataförsörjning och miljöövervakning kan komma att påverkas och om före- skriftsrätten och föreskriften kan vara generell för alla miljödata. Genom en rad internationella överenskommelser och EG-direktiv rapporterar data om miljöpåverkan och miljötillstånd. I flertalet fall är det liknande frågor som följs upp på EU-nivå eller internationellt som följs upp i miljömålssystemet. är ett av de länder i som åtagit sig flest rapporteringar med 377 rapporteringar registrerade i EEA:s Reporting Obligations Database ()13. En jämförelse ger nedanstående bild. Rapporteringskrav per land i inklusive avslutade krav () Källa: EEA. PM 6 Miljömålsuppföljning och miljödataförsörjning Nedan följer några av de överenskommelser och direktiv med tillhörande rapportering som också används för miljömåls- uppföljningen. EU:s handelssystem med utsläppsrätter av klimatgaser EU:s övervakningsmekanism för koldioxid och andra växthusgaser Konventionen om transport av långväga luftföroreningar EG-förordningen om rapportering av farliga ämnen Den internationella rapporteringen koordineras till stor del av Europeiska miljöbyrån. EEA har till uppgift att förse de politiska beslutsfattarna och allmänheten med information om miljötillstån- det i och följa upp effekterna av miljöpolitiken. Dataför- sörjningen samordnas genom (European Environment Information and ) som utgörs av EEA:s 32 medlemsländer. samarbetar med EEA genom att vara så kallad National Focal Point, NFP, i EIONET. Två personer inom sköter denna funktion. har 32 experter från 8 myndigheter som deltar i nätverket. Nätverket täcker 24 olika expertområden, alltifrån klimatförändringar, vatten och avfall till transporter och hälsa. Med de data som samlas in genom nätverket från medlemsländerna har sex omfattande rapporter om miljön i getts ut av EEA. Den senaste, Miljön i – en fjärde utvärdering, ger en översikt över läget i 53 länder i , och . Nästa rapport om miljötillståndet i är planerad att publiceras . Dessa rapporter kan till innehåll jämföras med de rapporter som tas fram inom miljömålssystemet. I den fördjupade utvärderingen anser att det kan finnas en potential i att öka användningen av miljödata från den internationella rapporteringen för att följa upp miljömålen. PM 6 Miljömålsuppföljning och miljödataförsörjning Datamängderna för den internationella rapporteringen är om- fattande. Det bör också vara möjligt att modifiera datainsamlingen så att den är bättre anpassad till miljömålsuppföljningen både nationellt och regionalt14. Utredningen har frågat de miljömålsansvariga myndigheterna i vilken mån den internationella rapporteringen används för upp- följning av miljömålen och vilken potential som finns att använda den i större utsträckning. För Begränsad klimatpåverkan, luft, Bara naturlig försurning och Ingen övergödning används den internationella rapportering som görs till klimat- och luftkon- ventionerna. ska enligt luftvårdskonventionen (CLRTAP) rapportera utsläpp av luftföroreningar. En anpassning till miljömålsuppföljningen har gjorts genom att utsläppen års data kan redovisas på såväl länsnivå som kommunnivå för ett 20-tal olika luftföroreningar och växthusgaser. Data kommer därmed också att kunna användas för att följa upp regionala och lokala miljömål. Ingen ytterligare anpassning eller användning har identifierats inom dessa områden. Skyddande ozonskikt har inte några andra behov att använda den internationella rapporteringen än vad som redan görs. Vissa data som rapporteras till World Ozone and används. Säker strålmiljö använder programmet för strålmiljöövervakning, både för att följa upp miljökvalitetsmålet och för internationell rapportering. För delmålet om avfall inom God bebyggd miljö har kraven på internationell rapportering enligt EU:s avfallsstatistikförordning bidragit till att statistiken för- bättrats även nationellt. I samband med datainsamlingen 2007 ställdes frågor om livsmedelsindustrins hantering av matavfall som var särskilt anpassade för uppföljningen av delmålet. Även för trafikbuller ställs EU-krav på uppföljning, vilket kan gynna uppföljningen av delmålet. För Ett rikt växt- och djurliv används rapportering till EU inom ramen för habitatdirektivet. Rapport- eringen till konventionen om biologisk mångfald skulle enligt eventuellt kunna utnyttjas för miljömålsupp- följningen i större utsträckning. För Levande sjöar och vattendrag, Grundvatten av god kvalitet, Myllrande våtmarker, Ett rikt odlingslandskap och Storslagen fjällmiljö används inte den internationella rapporteringen som underlag för uppföljning. Anledningen till detta är att dessa mål av PM 6 Miljömålsuppföljning och miljödataförsörjning målansvariga myndigheter bedöms vara nationella till sin karaktär. För de delar som rör vatten kommer data för uppföljningen av vattendirektivet att bli användbara. För de delmål under Hav i balans samt levande kust och skärgård som lämnar underlag till används resultatet bl.a. från det arbete som sker inom ICES (). Även rapporteringen inom ramen för det direktivet förväntas kunna komma att användas framöver. Ett problem som de målansvariga myndigheterna lyfter fram är att periodiciteten för de internationella rapporteringarna inte sammanfaller med den fyraåriga periodicitet som gäller för de fördjupade utvärderingarna inom miljömålssystemet. Det kan dock vara svårt att påverka periodiciteten av den rapportering som kommer från direktiv inom EU och andra internationella överens- kommelser. 4.4Officiell statistik och miljöräkenskaper Den officiella statistiken ger också underlag till miljömålsuppfölj- ningen. har beslutat att det ska finnas officiell statistik för allmän information, utredningsverksamhet och forskning. Regeringen avgör i enlighet med beslut inom vilka ämnesområden och statistikområden officiell statistik ska produ- ceras, och vilka myndigheter som ska ha ansvar för statistiken. Den statistikansvariga myndigheten bestämmer vilka objekt och variabler som ska undersökas, vilka statistiska mått och redovis- ningsgrupper som ska användas, periodicitet m.m. Detta avgörs i samråd med användare av statistiken och med hänsyn till de krav som EU ställer. I och med statistikreformen decentraliserades ansvaret för den officiella statistiken. () fick ansvaret för sektorsövergripande statistik, medan andra myndigheter fick ansvaret för statistik inom sina verksamhetsområden. För att stärka samordningen och överblicken inrättades ett råd för officiella statistik. Detta råd behandlar principiella frågor om den officiella statistikens tillgänglighet, kvalitet och användbarhet samt frågor om hur uppgiftslämnandet kan underlättas. Rådet ska verka för samarbete mellan de statistikansvariga myndigheterna och för att ett statistiknätverk utvecklas och förvaltas. Rådet med till- hörande kansli är placerat vid SCB. PM 6 Miljömålsuppföljning och miljödataförsörjning generaldirektörerna för , , Energi- myndigheten, , och ledamöter. Ledamotskapet cirkulerar mellan de statistikansvariga myndig- heterna. , Kemikalieinspektionen och SCB har delat ansvar inom området miljö enligt förordningen (2001:100) om den officiella statistiken. Ansvaret fördelas enligt följande: Kemikalier, försäljning och användning: Kemikalieinspektionen Miljöekonomi och hållbar utveckling: SCB Gödselmedel och kalk: SCB är alltså ansvarig myndighet för den officiella statistiken för utsläpp, avfall och miljötillstånd. har gett SMED-konsortiet (Svenska MiljöEmissionsData, beståen- de av IVL, SLU, och ) i uppdrag att stödja Natur- vårdsverket i arbetet med internationell rapportering vad gäller utsläpp till luft och vatten samt inom avfallsområdet –2014. En annan del i den officiella statistiken är miljöräkenskaperna, som är satelliträkenskaper till nationalräkenskaperna. Det är ett informationssystem som med hjälp av statistik beskriver samband mellan miljö och ekonomi. Miljöräkenskaper används bl.a. som ett stöd i uppföljningen av miljömål. Miljöräkenskaperna består av miljöskyddskostnader, som mäter investeringar, och löpande kost- nader, som syftar till att behandla eller förebygga utsläpp. De omfattar också en miljöföretagsdatabas, som samlar information om . Miljöräkenskaperna finansieras dels genom anslag, dels via forskningsmedel från bl.a. . De utgår från branscher, hushåll och offentliga myndigheter. De områden som ingår är utsläpp till luft och vatten, avfall, energianvändning, materialflöden, kemikalier, miljöskyddskost- nader, miljöföretag, miljöskatter och miljösubventioner samt naturresurser. PM 6 Miljömålsuppföljning och miljödataförsörjning 4.5Regional och lokal miljöövervakning och miljömålsuppföljning Länsstyrelserna har samordningsansvar för miljöövervaknings- programmen i respektive län. ansvarar för sam- ordningen mellan nationell och regional miljöövervakning. Anslaget för miljöövervakning m.m. som disponeras av Natur- vårdsverket finansierar av den regionala miljö- övervakningen. Även andra anslag som disponerar används för övervakning, t.ex. anslaget för biologisk mångfald för att inventera djur- och växtliv och anslaget för kalkningsprogrammets genomförande. Därtill kommer finansiering från , kommuner och landsting m.fl.15 I samband med att miljömålssystemet infördes fick länsstyrel- serna i uppdrag att utveckla ett regionalt uppföljningssystem. Då bildades (Regionalt UppföljningsSystem) med syfte att ta fram regionala indikatorer för uppföljning. RUS har utvecklats till att bli länsstyrelsernas samordningsorgan för miljömålsuppföljningen. Genom RUS samordnas regional utveck- ling och uppdatering av indikatorer och dataförsörjning. En huvud- uppgift för RUS är att uppdatera de gemensamma regionala indikatorerna (RUS-indikatorerna) på Miljömålsportalen. RUS finansieras via och fyller en viktig funktion i miljömålsuppföljningen. 4.6Kommunernas och näringslivets bidrag till miljömålsuppföljningen Enligt utredningens direktiv ska näringslivets och kommunernas roll i miljömålsarbetet analyseras, och förslag ska lämnas till hur deras insatser kan tas till vara på ett tydligare sätt. Utredningen har frågat de miljömålsansvariga myndigheterna om vilka möjligheter de ser att i större utsträckning använda uppgifter från näringsliv och kommuner för att följa upp målen. Flera miljökvalitetsmål är till stor del beroende av uppgifter från kommunerna för att kunna följas upp. Detta gäller t.ex. utsläpps- och belastningsdata för luft, Bara naturlig försurning och Ingen övergödning. Även inom God bebyggd miljö finns områden som är beroende av kommunernas data, men som inte täcks av 15 användning av medel 2007 (Dnr 721-5125-08 Mm). PM 6 Miljömålsuppföljning och miljödataförsörjning Detta gäller kulturhistoriskt värdefull be- byggelse, buller, tillgång till grönområden och inomhusmiljö.