sou · GXB387 · 2010-01-01 00:00:00 — Enligt personuppgiftslagens definition (3 §) är det den personuppgiftsansvarige som ensam eller tillsammans med andra bestämmer ändamålen med och medlen för behandlingen av personuppgifter. Vid kameraövervakning får den som bedriver övervakningen anses vara den som bestämmer ändamålet med övervakningen och därmed också ansvarar för övervakningen. Den som bedriver kameraövervakning är normalt en juridisk person eller en myndighet. Det kan också vare en fysisk person, t.ex. en enskild företagare. Att den som bedriver kameraövervakning kan överlåta det faktiska handhavandet av övervakning till någon annan, t.ex. en larmcentral, innebär inte att ansvaret för övervakningen överlåts. Det kan också vara flera som tillsammans bedriver övervakningen. Då svarar de normalt var och en för att övervakningen bedrivs säkert. När det gäller att närmare avgöra vem som är ansvarig för övervakningen kan ledning sökas i och , Personuppgiftslagen En kommentar, 3 uppl. I lagen om allmän kameraövervakning finns inte reglerat att den som ansöker om tillstånd ska ange vem som ska bedriva övervakningen (16 §). Däremot ska en anmälan om kameraövervakning innehålla en sådan uppgift, 17 §. Det är viktigt att det står klart för vem som ansvarar för övervakningen och därmed också säkerheten vid kameraövervakning av plats dit allmänheten Vi föreslår därför att det även i en ansökan om tillstånd till kameraövervakning ska anges vem som ska bedriva övervakningen, och i förekommande fall den som för tillståndsinnehavarens räkning ska ha hand om övervakningen. 16.2Bevarande av material från allmän kameraövervakning Förslag: Material som inhämtats vid allmän kameraövervakning av plats dit allmänheten har tillträde får bevaras . Det bör även fortsättningsvis finnas en möjlighet för att besluta om en längre bevarandetid i vissa fall. För övervakning av plats dit allmänheten inte har tillträde ska även framöver gälla att materialet inte får bevaras än vad som är nödvändigt med hänsyn till ändamålen med övervakningen. Enligt huvudregeln i lagen om allmän kameraövervakning (14 § första stycket) får bild- eller ljudmaterial som upptagits i samband med kameraövervakning bevaras i högst en månad om inte beslutat om en längre bevarandetid. När materialet inte längre får bevaras ska det förstöras. Från huvudregeln finns i andra stycket vissa angivna undantag. Bild- och ljudmaterialet får bevaras om materialet -har betydelse vid utredning om brottslig verksamhet och antingen tagits upp av polismyndighet eller inom en månad från upptagningen lämnats över till polismyndighet eller åklagare av någon annan som gjort upptagningen, -ges in till domstol i mål om ansvar för brott, eller -tagits upp vid övervakning vid betalstation för trängselskatt. Många användare av övervakningskameror, bland andra och , har framfört önskemål om att få bevara övervakningsmaterial än en månad. Bankernas och handelns erfarenheter är att många brott inte upptäcks då inspelat material får sparas. Enligt är det vanligt att brott som bedrägerier och penningtvätt upptäcks först efter det att övervakningsbilderna har raderats. Vissa brottsliga förfaranden, t.ex. interna bedrägerier, kan dessutom ha ett utdraget förlopp varvid filmsekvenser från flera olika tidpunkter tillsammans kan få en avgörande betydelse för möjligheterna att utreda brottet. har också pekat på att övervakningsbilder kan ha ett stort psykologiskt värde för den personal som förhörs eller ska vittna i anledning av ett brott. Eftersom övervakningen är ett intrång i den enskildes personliga integritet är det viktigt att övervakningen är effektiv. Det är inte rimligt att enskilda ska utsättas för övervakning om det inte finns någon nytta med övervakningen. För att kameraövervakning ska fungera brottsförebyggande är det viktigt att övervakningsmaterial lämnas till polisen och bidrar till att brott upp. Annars finns det en risk att övervakningens brottsförebyggande effekt avtar för att upphöra. Med hänsyn till det anförda anser vi att det är motiverat att tillåta att material som har inhämtats vid allmän kameraövervakning får bevaras än en månad. Det kan tyckas att det endast är vissa verksamheter som t.ex. banker och butiker som har behov av en förlängd bevarandetid. Det är emellertid svårt att avgöra och definiera vilka verksamheter som kan tänkas ha ett sådant behov. Vi menar också att det är lämpligt med en enhetlig bevarandetid för kameraövervakning av plats dit allmänheten har tillträde. Flera anordnare av kameraövervakning har föreslagit . Vi tycker att det är en lämplig tidrymd. Från integritetssynpunkt torde det vara av mindre betydelse om bevarandetiden förlängs , särskilt som det enligt vårt förslag ställs tydligare krav på säkerhet vid behandling av övervakningsmaterial. Enskildas integritetsskydd stärks också med den föreslagna skadeståndsbestämmelsen. Vi föreslår således att bevarandetiden för material som inhämtats vid allmän kameraövervakning av plats dit allmänheten har tillträde generellt ska förlängas . Det bör även fortsättningsvis finnas en möjlighet för att besluta om en längre bevarandetid i vissa fall. För övervakning av plats dit allmänheten inte har tillträde bör gälla att materialet inte får bevaras än vad som är nödvändigt med hänsyn till ändamålen. Detta motiveras av att det är fråga om övervakning av vitt skilda slag som inte står under samma kontroll som tillstånds- eller anmälningspliktig övervakning. En vanlig bevarandetid enligt Datainspektionens praxis är . Bedömning: Den krets personer som har rätt att ha tillgång till material som samlas in vid kameraövervakning bör inte utökas. Enligt lagen om allmän kameraövervakning begränsas den krets av personer som får ha tillgång till det material som samlas in vid allmän kameraövervakningen till dem som behövs för att övervakningen ska kunna bedrivas (13 §). Med tillgång avses all hantering av det inspelade materialet. Det handlar om att titta på bilder, lyssna på ljud, men också att fysiskt ta befattning med materialet utan att ta del av informationsinnehållet. Bestämmelsen syftar till att begränsa antalet personer som får ta del av övervakningsmaterialet. I förarbetena till lagen uttalades att denna begränsning i de flesta fall innebär att inte fler personer än som behövs för att byta band i videobandspelaren får ha tillgång till bevarat material (prop. 1997/97:64 s. 42). I den utsträckning inspelat material bevaras elektroniskt på ett datamedium, som kontinuerligt överlagras med vissa bestämda tidsintervaller, är denna personkrets sannolikt begränsad till dem som behövs för att kontrollera att lagring sker på avsett vis. Bestämmelsen är inte straffsanktionerad. I sammanhanget bör påpekas att det finns en tystnadsplikt i 25 § som föreskriver att den som tar befattning med uppgift som inhämtats genom allmän kameraövervakning inte obehörigen får röja eller utnyttja vad han eller hon fått reda på om någon enskilds personliga förhållanden. Beträffande allmän verksamhet finns det en bestämmelse 32 kap. 3 § offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) om sekretess för uppgift om enskilds personliga förhållanden som har inhämtats genom kameraövervakning. har i en skrivelse till regeringen hemställt att regeringen utarbetar förslag till sådana författningsändringar som erfordras för att utvidga bankernas möjligheter att använda bilder från kameraövervakning och bl.a. förmedla bilder på brottsmisstänka personer till andra banker än den som först registrerade uppgiften (dnr Ju2001/2385/L6). har i sin hemställan redogjort för att bankerna kan ta fram kamerabilder på enskilda personer som utför bedrägeri eller penningtvättstransaktioner. Systemen är vidare utformade så att det går att fastställa en bild har tagits och därmed kan det göras en koppling till en viss transaktion. Enligt visar erfarenheten att brott och försök till brott mot bankerna ofta sker i flera aktioner mot en bank, eller mot flera banker i ett begränsat område . För bankerna vore det, från brottsförebyggande synpunkt, mycket värdefullt att kunna sända över en bild på en misstänkt bedragare till andra bankkontor, t.ex. genom bankernas intranät. Enligt ska bankernas säkerhetsansvariga göra bedömningen av om ett brott eller ett försök till brott har begåtts. som bilder lämnas över till ett annat bankkontor ska en polisanmälan göras. har också framställt önskemål om att bankerna ska tillåtas att sprida bildmaterial till andra banker om det är nödvändigt för att förebygga brott som rån och bedrägerier. har hemställt att en vidare krets, exempelvis väktare i ett köpcentrum ges möjlighet att ta del av bilder från kameraövervakning för att kunna använda dessa i det brottsförebyggande arbetet. har också uppmärksammats i arbetet med ordningsstörningar vid idrottsarrangemang. Idrottsorganisationerna kan ha intresse av att sprida övervakningsbilder i syfte att förhindra idrottsrelaterad brottslighet och ordningsstörningar i samband med idrottsarrangemang (prop. 2008/09:78 s. 27). fann att det i vissa situationer kunde finnas ett så starkt intresse att i brottsbekämpande syfte få sprida bildmaterial utanför den personkrets som anges i 13 § att integritetsintresset borde vika. Utredningen lämnade därför förslag till en reglering som innebar att i enskilda fall skulle kunna besluta om att den som bedriver övervakning skulle kunna få sprida bilder utanför den personkrets som anges i 13 §. Hur en från integritetssynpunkt godtagbar bildspridning mellan bankkontor närmare skulle utformas för att tillåtas borde, enligt utredningen, avgöras vid prövning hos och förvaltningsdomstolarna. Förslaget utsattes emellertid under remissbehandlingen för omfattande kritik på grund av bristande tydlighet och allt för vidsträckt tillämplighet. Inledningsvis konstaterar vi att varken eller har beskrivit i vilken omfattning det förekommer sådan brottslighet där det kan vara aktuellt att sprida övervakningsmaterial till andra redan innan det inletts en förundersökning. Det är därför svårt att avgöra hur stort behovet av att sprida övervakningsmaterial är. Eftersom bilder från kameraövervakning kan innehålla personuppgifter som innefattar misstankar om brott är uppgifterna särskilt integritetskänsliga. Risken för kränkningar av den personliga integriteten vid missbruk av materialet är därmed också särskilt påtaglig, i synnerhet när informationen hanteras på ett stadium när utredning om misstänkt brott ännu inte har inletts. Enligt personuppgiftslagen får personuppgifter om lagöverträdelser normalt endast hanteras av myndigheter. Det förekommer naturligtvis situationer då det, från brottsförebyggande synpunkt, finns ett behov att sprida övervakningsbilder. För att spridningen av bilder ska få någon brottsförebyggande effekt krävs, såvitt vi förstår, att bilderna sprids till en förhållandevis stor krets personer. För att fortsatta bedrägerier mot banker och butiker ska kunna förhindras måste t.ex. bilder på misstänkta personer spridas till den personal som har kundkontakter. Integritetsriskerna är uppenbara eftersom det handlar om att personer som kan identifieras på bild utpekas som misstänkta för brott. Redan detta förhållande talar starkt emot att utvidga den krets som får ha tillgång till övervakningsmaterial. Till detta kommer vår allvarligaste invändning, nämligen att det är utomordentligt tveksamt att andra än brottsutredande myndigheter ska avgöra om brottsmisstanke föreligger. Sammantaget anser vi inte att det är förenligt med det integritetstänkande som bör prägla lagstiftningen att föreslå en utvidgning av den krets som får ta del av material från kameraövervakning. Detta förhållande gäller även om möjligheten skulle begränsas till banker (där behovet får antas vara störst) och förenas med klara kriterier om under vilka förutsättningar och för vilka ändamål spridning skulle tillåtas. När förundersökning väl har inletts om misstanke för brott finns det inte något som hindrar att bilderna, efter polisens godkännande i brottsförebyggande syfte, sprids till bankkontor eller butiker, så länge ett sådant spridande sker i överensstämmelse med polisdatalagen (1998:622), personuppgiftslagen och annan relevant lagstiftning. Bedömning: Det bör inte vara tillåtet att efter anmälan avlyssna eller ta upp ljud annat än i samband med misstanke om brott. Av 11 § lagen om allmän kameraövervakning följer att övervakning i banklokaler under vissa förutsättningar får ske efter anmälan. Detta gäller dock endast upptagning av bilder. Avlyssning eller upptagning av ljud får ske endast sedan anordning för avlyssning eller upptagning av ljud aktiverats på grund av misstanke om brott. har fört fram önskemål om att bankerna ska har rätt att kombinera bildupptagning med ljudupptagning. Enligt bankerna är den nuvarande ordningen inte tillfredsställande. Av säkerhetsskäl får personalen inte trycka på överfallslarmet när en rånare står framför dem. Ljudinspelning bör därför pågå . Eftersom rånare ofta är maskerade är bilderna till begränsad hjälp i det brottsuppklarande arbetet. Ljudupptagningar däremot kan vara till stor nytta i det brottsutredande arbetet. Avlyssning och upptagning av ljud kan vara ett värdefullt komplement till bilder och bidra till en effektiv övervakning. För att materialet ska kunna användas brottsförebyggande torde i de flesta fall krävas att ljudet spelas in och bevaras. Upptagning av ljud kan i många fall betraktas som mer känsligt ur integritetssynpunkt än upptagning av bilder. I många situationer och miljöer är det nämligen naturligt att människor betraktas av andra, men vem och hur många som hör vad man säger kan den enskilde normalt råda över. Lagstiftaren ha tidigare intagit en restriktiv hållning vad gäller upptagning av ljud. Vi menar att det finns fog för denna hållning. Särskilt i en så integritetskänslig miljö som banker där många samtal rör enskildas ekonomiska förhållanden. Mot bakgrund av det anförda samt med beaktande av att det är tillåtet att spela in ljud vid misstanke om brott, anser vi inte att det är motiverat att ändra aktuell bestämmelse. Bedömning: För att avlyssna och uppta ljud i samband med kameraövervakning av skyddsobjekt bör även fortsättningsvis krävas tillstånd. Tillstånd krävs inte till kameraövervakning för att skydda en anläggning eller område som enligt 4 § 2–6 p eller 5 § lagen (1990:217) om skydd för samhällsviktiga anläggningar m.m. har förklarats utgöra skyddsobjekt. Detta framgår av 7 § 4 p lagen om allmän kameraövervakning. Av 4 § följer att upplysning om sådan kameraövervakning inte heller behöver lämnas. Undantaget gäller dock inte avlyssning eller upptagning av ljud. Skyddsobjekt kan t.ex. vara statliga förvaltningsbyggnader, anläggningar och områden som disponeras av Försvarsmakten eller , militära fartyg och luftfartyg. Det finns ett förslag om en reviderad skyddslag (SOU 2008:50, Skyddet för samhällsviktig verksamhet,). Enligt förslaget ska även anläggningar som används för landets försörjning av sedlar och mynt kunna utgöra skyddsobjekt. Förslaget bereds i Försvarsdepartementet. har framfört att det är önskvärt att kameraövervakning av sådana anläggningar, t.ex. kontantdepåer även bör omfatta ljudupptagning utan tillstånd. För att övervakningen ska vara ändamålsenlig bör, enligt , området i omedelbar anslutning till anläggningen kunna övervakas utan tillstånd och upplysningsplikt. I förarbetena till lagen om allmän kameraövervakning har regeringen anmärkt att det från integritetssynpunkt är av stor betydelse att den som blir utsatt för övervakning har kännedom om detta, inte minst om övervakningen innefattar avlyssning eller upptagning av ljud. Regeringen uttalade vidare att när det gäller avlyssning eller upptagning av ljud bör upplysningen vara ovillkorlig, vilket innebär att det inte i något fall ska finnas möjlighet att avlyssna eller göra ljudupptagningar utan att upplysa om att så sker (prop. 1997/98: 64 s. 24). Vi anser inte att det framkommit några skäl som motiverar att frångå denna princip. För att avlyssna och uppta ljud bör även fortsättningsvis krävas tillstånd. Vad gäller vilken omfattning av området som får övervakas utan tillstånd har vi erfarit att det föreligger olika uppfattningar bland länsstyrelserna. tillämpar principen att endast själva skyddsobjektet får övervakas utan krav på tillstånd. Ska kameraövervakningen utsträckas så att den avser även t.ex. del av en gata utanför objektet, krävs tillstånd för den delen. Enligt denna uppfattning är det alltså skyddsobjektets avgränsning som avgör i vilken mån övervakningen är tillståndsfri. En annan uppfattning utgår från att lagen inte anger någon särskild begränsning av det område som får övervakas tillståndsfritt. Om övervakningen sker för att skydda ett skyddsobjekt enligt 4 § 2–6 p eller 5 § skyddslagen är det således endast aktsamhetskravet i 1 § lagen om allmän kameraövervakning som begränsar det område som får övervakas. Kameraövervakning för att skydda ett sådant skyddsobjekt kan därför omfatta ett område utanför objektet, utan krav på tillstånd och upplysning. Utredningen om TV-övervakning som lämnade förslag till den bestämmelse som ligger till grund för nuvarande regel tycks ha delat denna senare uppfattning (SOU 1978:74, OPTISK- ELEKTRONISK ÖVERVAKNING s. 100). Det är därvid att märka att bevakning av försvarsanläggningar med fjärrstyrda TV-kameror och annan sådan optisk-elektronisk utrustning i vissa fall kan komma att omfatta gator, vägar och liknande platser till vilka allmänheten äger tillträde. Att tillstånd i sådana fall inte behöver inhämtas – naturligtvis under förutsättning att bevakningen motiveras av försvarsändamål – innebär inte att integritetsskyddet kan åsidosättas. Som förut nämnts gäller även i dessa fall aktsamhetskravet i lagens 2 §. Vi har inte funnit att frågan behöver utvecklas ytterligare. I stället kan Datainspektionen ge vägledning till länsstyrelserna i frågan. Förslag: När kameraövervakning ska ske i flera län med en övervakningskamera som är uppsatt på fordon ska ansökan om tillstånd göras hos i det län där den som ska bedriva övervakningen har sin hemvist. Om den som ska bedriva övervakningen inte har hemvist i ska ansökan om tillstånd till kameraövervakning göras hos i . Vi har uppmärksammats på att tillståndsförfarandet är komplicerat för dem som har övervakningskameror fastsatta på fordon som passerar över länsgränser. Det gäller t.ex. bussar i kollektivtrafik, taxi och värdetransporter. Eftersom övervakningen kan komma att ske i flera län görs ansökan om tillstånd till flera länsstyrelser. Förutom att det innebär merarbete för dem som söker tillstånd, innebär det ibland att besluten skiljer sig åt. I tidigare förarbeten (prop. 1997/98:64 s. 62) sades det att det i undantagsfall kunde inträffa att övervakningsobjektet fanns i skilda län och att ansökan då skulle ges in i till i det län där övervakningsobjektet huvudsakligen fanns. är det relativt vanligt med övervakningskameror på fordon. Sådan övervakning sker framförallt av trafiksäkerhetsskäl och i syfte att skydda förare mot rån och överfall. Vanligtvis övervakas en del av utrymmet inne i fordonet och ett mindre område kring dörrarna som alltså kan vara en gata, trottoar eller hållplats. Det kan tyckas naturligt att ansökan ska göras till i det län där övervakningen huvudsakligen ska ske. Vi har dock funnit att en sådan bestämmelse riskerar att bli otydlig. Vi föreslår i stället att ansökan ska göras till i det län där den som bedriver övervakningen har sin hemvist. Det kan inte uteslutas att det kan innebära att ansökan ska göras i ett annat län än det län där den huvudsakliga övervakningen kommer att bedrivas. I så fall är det rimligt att i det län där ansökan görs samråder med i det län där övervakningen huvudsakligen kommer att bedrivas. Om den som ska bedriva kameraövervakning inte har hemvist i ska ansökan om tillstånd göras till i . I 30 § lagen om allmän kameraövervakning föreskrivs att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får föreskriva om skyldighet att betala avgifter för länsstyrelsernas verksamhet enligt lagen. Sådana föreskrifter får endast innebära rätt att ta ut avgifter för en ansökan, anmälan eller tillsynsåtgärd. Av förordning (1998:314) om allmän kameraövervakning följer att avgift får tas ut för ansökan och anmälan, men inte för tillsynsåtgärd. Regeringen har således inte använt möjligheten att ta ut tillsynsavgifter. Vi föreslår att bestämmelsen om avgifter anpassas till detta. 16.7.2Synpunkter och önskemål som vi inte behandlat Under arbetets gång har vi tagit emot synpunkter från flera håll. Många av synpunkterna har vi behandlat i betänkandet. Det finns dock ett antal frågeställningar som vi inte har behandlat. Det beror antingen på att vi inte har ansett att de faller inom ramen för vårt uppdrag eller på att vi inte har funnit att det finns anledning att behandla dem. Vi listar dem nedan. Många reagerar på att det inte finns något förbud mot att sätta upp kameraattrapper eller att skylta om kameraövervakning trots att någon övervakning inte sker. En attrapp är inte en övervakningskamera och omfattas därmed inte av lagen om allmän kameraövervakning. Det har inte legat inom ramen för vårt uppdrag att överväga ett förbud mot attrapper eller oriktiga påståenden om att övervakning sker. Vi har inte kunnat se att problemet är så stort att vi ändå skulle överväga ett förbud. Överföring av material till annan plats Flera användare av övervakningskameror har anfört att det finns ett behov av att överföra eller lagra övervakningsmaterial till en annan plats, som en larmcentral eller liknande. Enligt vår bedömning är det inte något – vare sig i nuvarande eller i den av oss föreslagna regleringen – som hindrar det, förutsatt att kraven på säkerhet uppfylls. Det har framkommit en hel del synpunkter på länsstyrelsernas handläggning av kameraärenden. Många anser att tillståndsförfarandet är omständligt och att handläggningen tar . Det anses opraktiskt och onödigt att ett tillstånd måste revideras varje gång en kamera behöver flyttas. Någon har anfört att det bör räcka att ange vilket område som ska övervakas, inte var kameror ska placeras. Det har också framkommit att många användare anser att handläggare inte har den tekniska kompetens som krävs för att kunna göra korrekta bedömningar, främst av frågor rörande integritetsskydd. Vi har inte närmare berört hur länsstyrelserna handlägger enskilda kameraärenden, men bedömer att deras hantering kommer att både förbättras och underlättas om Datainspektionen får det övergripande tillsynsansvar som vi föreslår. Vi har fått förslag om ett kamerajuridiskt råd som skulle representeras av företrädare för bland andra säkerhetsorganisationer samt de myndigheter som berörs av lagarna. Enligt förslaget skulle olika typer av teknik och övervakningssituationer kunna diskuteras i rådet innan de eventuellt skulle komma att bli föremål för prövning i domstol. Vår bedömning är att vi inte behöver lämna ett förslag i denna del eftersom Datainspektionen enligt vårt förslag får ett övergripande tillsynsansvar. Inspektionen kommer att kunna informera om teknik, praxis och andra frågor på övervakningsområdet. Branschen har möjlighet att bidra till en god utveckling på kameraområdet, bland annat genom informationsinsatser och branschöverenskommelser. 17 Konsekvenser och ikraftträdande För särskilda utredares arbete gäller bestämmelserna i kommitté– förordningen (1998:1474). Om förslagen i ett betänkande påverkar kostnaderna eller intäkterna för staten, kommuner, landsting, företag eller andra enskilda, ska en beräkning av dessa konsekvenser redovisas i betänkandet. Om förslagen innebär samhällsekonomiska konsekvenser i övrigt, ska dessa redovisas. När det gäller kostnadsökningar och intäktsminskningar för staten, kommuner eller landsting, ska utredningen föreslå en finansiering. Om förslagen i ett betänkande har betydelse för den kommunala självstyrelsen, ska konsekvenserna också i det avseendet anges i betänkandet.