sou · GYB332 · 2010-04-28 00:00:00 — Tabell 1.1 Öppningar och stängningar av svenska utlandsmyndigheter –2010 Utvecklingen av svensk diplomatisk utlandsnärvaro . Uppställningen omfattar även tio aviserade uppgraderingar av sektionskontor till ambassad. De antas genomföras . Figur 1.1 Antalet lönade utlandsmyndigheter Som störst var den svenska utrikesrepresentationen , vilket framgår av figur 1.1. hade då 116 utlandsmyndigheter. Paradoxalt nog var ökningstakten i utlandsrepresentationen som starkast , som den svenska, liksom den internationella, ekonomin mattades av. Förklaring kan eventuellt sökas i att upplevde en period av allmän tillväxt av offentlig sektor, att upprättade förbindelser med nya självständiga stater och att utrikespolitiken, inte minst utvecklingssamarbetet, byggdes ut. och var antalet svenska utlandsmyndigheter förhållandevis stabilt, kring 100. De senaste årens förändringar har lett till att antalet lönade utlandsmyndigheter har minskat till 90. I och med en uppgradering av ett antal s.k. sektionskanslier samt beslut om ett antal nedläggningar kommer vid utgången av 2010 att ha 99 utlandsmyndigheter. De fördelas regionmässigt enligt tabell 1.2 nedan. Utöver detta har också cirka 400 honorärkonsulat, ett antal som legat relativt . Tabell 1.2 Utlandsmyndigheter 2010 fördelade per region *Av dessa öppnas 4 . **Av dessa öppnas 1 . ***Av dessa öppnas 2 . Vad som ovan framhölls som mervärdet med utlandsorganisationen måste ställas mot de merkostnader det innebär att ha personal och verksamhet i utlandet jämfört med i . Kostnader för utrikesrepresentationen motsvarar 70–av UD:s ramanslag5. I UD:s ramanslag ingår för utrikesrepresentationen kostnader för löner, fastighetskostnader som drift och hyror samt vissa verksamhetskostnader (bl.a. resor, representation). Nivån är jämförbar med andra länders, se avsnitt 1.4.2. För att få en bild av utrikesrepresentationens omfattning i förhållande till UD kan det också vara relevant att se hur stor andel av personalen som tjänstgör i jämfört med i utlandet. hade UD 1 267 anställda. 745 tjänstgjorde i Stockholm6 och 522 i utlandet. Andelen utsända var . var antalet lokalt anställda på utlandsmyndigheterna 1 243. Om de lokalanställda räknas in tjänstgjorde av utrikesförvaltningens anställda i utlandet. Både kostnads- och personalandel för utrikesrepresentationen har varit relativt konstanta . Andelen har fluktuerat främst i samband med att administrativa funktioner har centraliserats från UD till Förvaltningsavdelningen och, helt naturligt, när utrikesrepresentationen minskat eller ökat. 1.4.2Jämförelser med några andra länder Den svenska utrikesrepresentationens omfattning kan också ses i relation till andra länders. Nedan lämnas några exempel. 5År uppgick UD:s ramanslag till och 2009 var siffran . Den utökade budgeten 2009 berodde bl.a. på högre valutakurser, kostnader för ambassaderna i och samt EU-ordförandeskapet. 6Siffran inkluderar 14 anställda vid kommittéer. länder som finns med i olika sammanställningar varierar, dels för att olika länder är intressanta för olika jämförelser, dels för att statistik varit svår att hitta och att sedan kunna rensa för att möjliggöra jämförelser. Som konstaterats är det dyrt att bemanna en utlandsmyndighet jämfört med att ha personal i . Flera med jämförbara länder har ändå, utifrån en bedömning om mervärde av verksamheten, en högre andel personal i utlandet än . För är förhållandet 1:1,5 (dvs. att för varje hemmastationerad tjänsteman arbetar 1,5 tjänsteman i utlandsorganisationen). Målet är att förhållandet ska vara 1:2 år 2013. Motsvarande siffra är för 1:3, 1:2,85, 1:2,7, 1:1,66 och 1:2,2. För ligger andelen på 1:1,487. Nedan redovisas också omfattningen av några andra länders diplomatiska utlandsrepresentationer. 7 För att bättre motsvara övriga länders förvaltningsmodeller inkluderar den svenska siffran UD (med lokalanställda), Sida samt den statligt finansierade delen av . I beräkningarna har utredningen utgått från att offentliga uppdrag fördelas mellan och utlandet på samma sätt som den övriga verksamheten. Andra länders diplomatiska utlandsnärvaro, 2009 Källa: Utrikesdepartementens offentliga hemsidor samt publikationen The in Numbers – Statistical Yearbook 2009. Tabellen inkluderar endast det rubrikerna förevisar, dvs. att kulturinstitutioner eller andra avvikande representationsformer inte räknats med. Om man ser till förändringar i utlandsorganisation är det också i andra länder vanligt att öppna och stänga utlandsmyndigheter. har t.ex. öppnat 21 utlandsmyndigheter och stängt 15, har öppnat 49 och stängt 15, har öppnat 84 och stängt 56 och har öppnat 60 och stängt 44. Flera länder har dock en politik som innebär att de hellre drar verksamhet och bemanning till ett minimum än faktiskt lägger ner myndigheten. Så arbetar bl.a. , och . Att jämföra kostnader för olika länders utrikesförvaltning eller utrikesrepresentation är vanskligt. Dels omfattar utrikesförvaltningar olika verksamheter, dels tillämpas olika budgetindelning och därtill är det bara som har en förvaltningsmodell med små departement och relativt stora självständiga förvaltningsmyndigheter. försök som gjorts har pekat på att satsar en mindre andel än många andra länder. I förhållande till de siffrorna har dock kostnaderna i tabellen nedan för , , och utrikesförvaltningar anpassats för att bli mer jämförbara.8 Även om ytterligare marginella justeringar skulle kunna göras kan jämförelsen antas vara rättvisande. Tabellen visar att i absoluta tal satsar mindre än , men mer än och på sin utrikesförvaltning. Ser man på kostnaden som del av BNP blir bilden en annan, och satsar då minst. Kostnader för , , och utrikes- förvaltningar i miljarder svenska kronor samt som del av BNP Sammanställningarna i avsnitt 1.4.2. pekar på att svensk utrikesförvaltning har en lägre andel personal i utrikesrepresentationen jämfört med i huvudstaden än andra jämförbara länder i jämförelse med andra länder inte har ett osedvanligt stort antal utlandsmyndigheter precis som många andra länder öppnar och avvecklar utlandsmyndigheter med viss regelbundenhet i en nordisk jämförelse inte avviker i absoluta kostnadstal men relativt sett satsar mindre resurser på sin utrikesförvaltning Alla siffror av detta slag måste ställas i relation till uppdrag, ambitionsnivå och effektivitet i verksamheten. Men det är svårt att utifrån dessa sammanställningar hävda att svensk utrikesförvaltning, eller utrikesrepresentation, skulle vara överdimensionerad i förhållande till det mycket breda uppdrag den har. 8 För att motsvara den breda verksamhet som ingår i det danska samlade anslaget har i den svenska siffran inkluderats den statliga finansieringen av och , samt kostnaden för Sida och internationellt utvecklingssamarbete (SADEV). I den norska siffran ingår administration av det norska utvecklingssamarbetet inklusive Norad samt nettokostnaden för Innovasjon . För har den statligt finansierade delen av Finpros exportfrämjande räknats med. Utredningen konstaterar avslutningsvis att många andra länder sett över sina utrikesförvaltningar eller planerar att göra det, mot bakgrund av ändrade omvärldsförutsättningar. Ofta utgör behov av effektiviseringar, kopplade till besparingskrav, motiv till översynerna. De frågor som ställs gäller vilken roll en utrikesförvaltning kan och bör ha i det 21a århundradet, vilka nationella intressen som ska styra i utrikespolitiken och hur de ska identifieras respektive prioriteras. Man reser också rena organisationsfrågor, hur olika politikområden med internationell koppling bättre kan samordnas, var det är mest motiverat att ha diplomatisk närvaro, vilken roll den gemensamma europeiska utrikestjänsten, EEAS, kan spela och hur man bättre kan samarbeta med likasinnade länder. I arbetena ingår också i de flesta fall förslag om förändringar i utlandsrepresentationer. uppdrag är således inte unikt, vilket kan ses som en fördel. Det finns möjligheter att lära av andra länders erfarenheter, liksom att undgå andras misstag. Vad gäller effektivitet och synergier i representationslösningar är det särskilt positivt att flera länder visar intresse att diskutera olika nya lösningar, gärna i samarbete med andra länder. 1.4.3Förändringsmotiv och trender i utrikesrepresentationen De övergripande faktorer som styrt placering och förändring av svensk diplomatisk närvaro kan sägas ha varit förändringar i omvärlden som påverkat svenska intressen, samt resursmässiga förutsättningar. och de politiska förändringarna i resulterade i tillkomsten av ett antal nya stater och öppnade nya möjligheter för en aktiv svensk utrikespolitik i närområdet. öppnades tolv nya svenska utlandsmyndigheter i Öst- och , inklusive på . I anslutning till det svenska EU-medlemskapet 1995 öppnades ambassader i de återstående EU-medlemsstaterna, utom där lösningen med en Stockholmsbaserad ambassadör behölls. I samtliga andra regioner gjordes nettoneddragningar i den svenska diplomatiska närvaron . Även förändringarna av det svenska utvecklingssamarbetet har i hög grad påverkat den svenska utlandsorganisationen. Sidas biståndskontor är integrerade i utlandsrepresentationen. har utvecklingssamarbetet blivit en allt viktigare del av den svenska utrikes- och säkerhetspolitiken, vilket har ställt delvis nya krav på ambassader och delegationer, och också medfört att har en stark närvaro i ett större antal konfliktdrabbade och arbetsmässigt komplicerade länder. Därtill kommer att ökande biståndsvolymer ställer allt högre krav på resurser för styrning, genomförande och uppföljning. Det svenska biståndsanslaget uppgick till , varav ungefär hälften förmedlades genom Sida och återstoden gick till internationella organisationer. Värt att notera är att antalet svenska lönade generalkonsulat har minskat kraftigt : 25 karriärkonsulat har stängts medan endast åtta har öppnats – varav fem därefter har stängts igen. Delvis förklaras detta av att vissa konsulära uppgifter förändrats eller t.o.m. nästan försvunnit, som sjöfartsärenden. Men i kombination med neddragningar i vissa tillväxtekonomier och – regioner ger antalet konsulatstängningar intryck av att handels- och näringslivsfrämjande motiv till svensk diplomatisk närvaro har nedvärderats. Den satsning på i huvudsak främjandearbete som gjordes i utlandsorganisationen –2008/09 fasades till större delen ut trots en positiv utvärdering.9 Utvecklingen kan förefalla paradoxal, givet ökad medvetenhet om samband mellan ekonomiska och politiska skeenden och globaliseringens stora inverkan på ekonomiska sårbarhet och möjligheter. Utredningen återkommer till frågan i slutbetänkandet. De senaste årens förändringar i utlandsorganisationen tycks alltså sammantaget visa på en förskjutning mot ökad svensk närvaro i säkerhetspolitiskt komplexa länder, varav har utvecklingssamarbete med flera och/eller de ligger i vårt närområde.10 I länder utanför , som utgör mer mogna marknader, och i vissa tillväxtregioner har svensk närvaro minskat. Budgetmässiga förutsättningarna sätter ramar för omfattningen av svensk utrikesrepresentation.11 då flera nya beskickningar har öppnats har budgetbelastningen för utrikesförvaltningen ökat och för att på kort sikt återskapa balans i budgeten har nedläggningar genomförts. Eftersom kostnader som uppstår i 9Regeringskansliets satsning på tillväxt och fördjupat EU-samarbete genom att förstärka utlandsorganisationen tillkom genom överenskommelse mellan UD, Fi och FA 23/2 2004. Den innebar personalförstärkning med cirka 30 tjänstemän i utlandsorganisationen. 10Det rör sig främst om s.k. Katagori 2 länder, länder i konflikt eller post-konfliktsituation, och länder på respektive inom Oberoende Staters Samvälde, OSS (Kategori 3), enligt den landfokusering av biståndet som har genomförs. 11Detta konstateras bl.a. i SOU 1988:85, Rapport från och i underlag till regeringsbeslut om nedläggningar som fattats 2007–2010. utlandet står för av UD:s budgetram är det uppenbart att omfattningen av utlandsrepresentationen har en stark inverkan på budgetutfallet. Avvecklingar blir ett naturligt instrument för att på kort sikt anpassa verksamheten till resurserna. Öppnandet av nya myndigheter resulterade i ökad budgetbelastning, vilken i sin tur ledde till omfattande nedläggningsbeslut kring 1993 (jmf tabell 1.1). Man kan också anta att de öppnanden som skedde i varje fall delvis orsakade de underskott som tvingade fram stängningarna –2001. De underskott som ackumulerades kan dock knappast förklaras av kostsamma öppnanden av beskickningar. Andra förklaringar får sökas. Bl.a. var kontrollen över vissa av UD:s kostnader, för t.ex. personal, då bristfällig. Ofördelaktiga valutakurser är också en delförklaring. Därtill uppstår UD:s kostnader i huvudsak i utlandet där inflationstakten är högre än i , vilket modellen för pris- och löneomräkning inte tar hänsyn till. Politisk ambition och budgetramar måste gå i takt för att utlandsorganisationen ska klara av sina uppdrag. Uppdragen är ofta breda och varierade och kan växla snabbt. Omvärldsförändringar har inte bidragit till att minska trycket. Säkerhetssituationen har på många platser försämrats, den konsulära beredskapen kräver ökad uppmärksamhet, ändrade resmönster för svenska medborgare skapar efterfrågan på konsulära tjänster och viserings- och migrationsverksamheten har växt. Därtill kräver större biståndsvolymer mer administration, ökad internationell konkurrens kräver en vässad svensk offentlig diplomati (public diplomacy), handels- och näringslivsfrämjande prioriteras, efterfrågan på utlandsmyndigheternas tjänster och kompetens från andra departement än UD ökar osv. Tidshorisont och mätbarhet för uppgifterna varierar, men styrning/prioritering, resurssättning och uppföljning måste kunna utvecklas. Uppdragen måste kunna göras mer specifika och riktade, och kunna smidigt justeras för att skapa flexibilitet. Utredningen återkommer i huvudbetänkandet till styrningsfrågor och verksamhetsplanering som berör UD:s och hela internationella verksamhet. Delbetänkandet koncentreras till andra möjligheter att för vissa verksamheter avlasta utlandsmyndigheter och förenkla deras verksamhet. 1.4.4Bedömningsgrunder för förändring av svensk närvaro I avsnitt 1.3.2. konstaterades att placering och förändring av svensk diplomatisk närvaro främst styrts av förändringar i omvärlden som påverkat svenska intressen, samt resursmässiga förutsättningar. UD har över åren också utvecklat och tillämpat bedömningsgrunder eller kriterier som beredningsstöd för att avgöra var svensk närvaro är motiverad. Några utredningar har berört frågan. I SOU 1988:85 inriktning och organisation, den senaste SOU som gällt svensk utrikesförvaltning i sin helhet, konstaterades att förhållanden som gällde säkerhetspolitik, utrikespolitik, utrikeshandel, internationellt utvecklingssamarbete, konsulära uppgifter samt informations- och kulturfrågor borde ligga till grund för bedömningarna om svensk närvaro. Utredningen ansåg att beslut om förändringar borde tas utifrån samlade genomgångar av hela utlandsorganisationen, baserade på dessa kriterier och med hänsyn tagen till resursläget. Redan här förespråkades nyttjande av olika representationsformer, snarare än att regelmässigt landa i en diskussion om nedläggningar och nyöppnanden. Utredningen lämnade inga förslag kring svensk representation i multilaterala samarbetsorganisationer. Ett steg längre gick Rapport från (2002) som förordade införandet av åtta kriterier som stöd vid beslut om utlandsorganisationen. Här inkluderas även de multilaterala organisationerna. Enligt Rapporten fanns starka skäl till svensk diplomatisk närvaro, då: landet, delen av landet eller organisationen är av stor betydelse för att uppnå svenska utrikes- och säkerhetspolitiska mål, landet eller delen av landet utgör en viktig marknad för svenskt näringsliv, en källa för investeringar i eller då det finns betydande återvinningsbara fordringar på landet i fråga, det i landet eller i delen av landet finns ett stort antal bosatta eller besökande svenskar, till exempel i form av närvaro av svenska företag, som inte på annat rimligt sätt kan tillhandahållas konsulärt bistånd, den politiska situationen i landet är sådan att en utlandsmyndighet har stor betydelse som kanal att tillvarata de intressen som viktiga delar av det svenska samhället har, landet, delen av landet eller organisationen är en betydelsefull partner i bilateralt och/eller multilateralt utvecklingssamarbete, det finns en stor volym eller särskilda utlänningsärenden som inte kan hanteras på annat rimligt vis, eller särskilda Schengenskäl att ha representation i landet, landet, delen av landet eller organisationen har särskild regional vikt och inflytande, svensk diplomatisk närvaro har betydelse för landets utveckling i fråga om fred, demokrati, respekt för mänskliga rättigheter och ekonomisk utveckling. Den UD-interna utredningen av utrikesförvaltningens närvaro i regioner/länder (Tauriainen/2007) föreslog, med utgångspunkt i bl.a. , ett antal förändringar i utlandsorganisationen. De beslut om nedläggningar av beskickningar som har fattats –2010 har delvis baserats på Översynens slutsatser. I den konstaterades dock att kriterier bör tillämpas som komplement till de specifika prioriteringar som regeringen vill göra inom utrikesförvaltningens olika politikområden. noterades att även andra hänsyn, såsom andra svenska myndigheters behov av närvaro i utlandet, på något sätt borde vägas in vid beslut om förändringar. Utredningen konstaterar att de bedömningsgrunder eller kriterier som har funnits har tagit fasta på att eller var svensk närvaro är motiverad. I utredningens uppdrag ingår också att resonera kring vilken form av svensk närvaro som kan vara lämplig. Ett bredare resonemang om bedömningsgrunder och ett försöka att knyta ihop dem till ett bättre beredningsstöd görs därför i kapitel 5, med tillhörande bilaga 5. I en diskussion om behov av svensk närvaro i utlandet, såväl inom EU som utanför unionens gränser, måste förändringar och möjligheter som uppstår genom inrättandet av EEAS beaktas särskilt. Delbetänkandet beskriver vilka möjligheter till ökad samverkan och förenklingar lokalt som EEAS inriktning och EU-delegationernas upprättande kan ge för den svenska utlandsorganisationen. Utrikespolitiken hölls utanför i det tidiga Europasamarbetet, men växte ett europeiskt politiskt samarbete fram (EPC) – dock frivilligt till sin natur. Den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitikens (CFSP) stadfästes i , som gav det en rättslig grund vilande på mellanstatliga principer, dvs. Det roterande ordförandeskapet har lett CFSP-arbetet, medan andra utrikespolitiska instrument, fr.a. handel och bistånd, har hanterats av kommissionen. Funktionen som hög representant för externa relationer inrättades 1999 i Amsterdamfördraget. Denna trehövdade EU-ledning på det utrikespolitiska området har inte skapat den tydlighet och effektivitet i det externa agerandet som har behövts. Lissabonfördragets ikraftträdande innebär att en ny institutionell arkitektur på det utrikespolitiska området ska utvecklas. Med fördraget omfördelas existerande funktioner och mandat till en ny aktör, EU:s höge representant (). leda rådet för utrikesfrågor istället för det roterande ordförandeskapet samt samordna och representera EU gentemot tredje land och internationella organisationer, som vice ordförande i kommissionen samordna dess externa åtgärder (upphör funktionen som kommissionär för externa åtgärder). Dessutom ska representanter för HR, i stället för som det roterande ordförandeskapet, leda KUSP (kommittén för utrikes- och säkerhetspolitik) samt merparten av rådsarbetsgrupperna på det utrikespolitiska området, för att få en enhetlig kommandokedja i rådsstrukturen. Till sin hjälp ska HR ha en europeisk utrikestjänst (EEAS), bestående av befintliga strukturer i kommissionen och rådssekretariatet samt av de cirka 130 existerande kommissionskontoren som bytt namn till EU-delegationer. En politisk överenskommelse i rådet om etableringen lägger grunden för beslut om budget och för formalisering . Lissabon-fördraget medför inte överföring av kompetens från medlemsstaterna till . Utrikespolitiken, CFSP, vilar fortfarande på den mellanstatliga principen och beslut i rådsstrukturen fattas, liksom tidigare, med enhällighet. Det som sker är en omorganisation av befintliga strukturer, där HR blir den samordnande funk- tionen med ett ben i rådet och ett i kommissionen. Genomförandet av de externa åtgärderna strömlinjeformas på så sätt. HR får även inflytande genom sitt mandat att samordna unionens yttre åtgärder i genomförandet av åtgärder där kompetens ligger hos kommissionen (fram för allt utvecklingssamarbete, handel och utvidgning). EU-delegationernas verksamhet består redan av omfattande aktiviteter, främst genomförande av unionens handels-, bistånds- och utvidgningspolitik. övertar de också det roterande ordförandeskapets uppgifter att samordna och representera unionen (vilket redan inletts på ett 50-tal ställen) och kommer att ägna sig åt utrikespolitisk rapportering till HR. I slås kommissionens och rådssekretariatets utrikespolitiska funktioner samman. Vissa synergieffekter bör uppstå när dubbleringar försvinner. Inga direkta nyanställningar förutses i . Utrymme för tjänstemän från medlemsstaterna (uppemot 1/3 av tjänstemännen) skapas genom naturliga avgångar, omflyttningar och indragningar av tidsbegränsade kontrakt. EEAS beräknas komma att sysselsätta uppskattningsvis cirka 700 handläggande diplomater i . Vad gäller de cirka 130 EU-delegationerna, som sysselsätter cirka 6 000 tjänstemän, uppskattar kommissionen att igenomsnitt 2-3 nyanställningar per delegation behöver göras för att hantera nya uppgifter. På vissa platser behövs inga alls, på andra betydligt fler som vid EU-delegationerna vid i , och . har dock EU-delegationerna på många håll en god rapporteringskapacitet. Totalt för EEAS och EU-delegationerna kan det röra sig om max 400 nyanställningar, i huvudsak posterade i tredje land. Siffran är dock mycket osäker. Reformen är förenad med kostnader motsvarande i huvudsak vad som krävs för att uppgradera och bemanna EU-delegationerna. För medlemsstaterna innebär reformen möjligheter till besparingar då ansvaret att genomföra det roterande ordförandeskapet på det utrikespolitiska området försvinner från och med . 1.5.2Konsekvenser för – bedömningar I detta mycket tidigare skede av EEAS historia är det svårt att förutse vilka konsekvenser och möjligheter för som kan öppnas av förändringen. En central del av EU:s arbete, inte minst när unionen bedöms av omvärlden, utgörs av utrikes- och säkerhetspolitiken. Om ska tillhöra EU:s kärna behöver vårt land därför vara en välformulerad och pådrivande aktör på detta område. EU är alltmer viktigaste utrikespolitiska arena och redskap. Under ordförandeskapet 2009 var drivande i ratificeringen av Lissabonfördraget och utnämningen av HR, och spelade en central roll i det arbete som grundlade EEAS. stödjer HR och verkar för att EEAS ska bli den starka utrikespolitiska aktör som är avsett. Det ställer på kort- och medellång sikt stora krav på alliansbyggande, nätverkande och allmän skicklighet och drivkraft i det svenska diplomatiska påverkansarbetet. I ett tidsperspektiv , vilket antas motsvara den tid det kommer att ta innan EEAS är fullt utvecklat kommer därför inte några resursbesparingar i svensk förvaltning att vara aktuella, menar utredningen. Tvärtom bör beredskap finnas för att öka resurserna under etableringsfasen för att , tillsammans med andra likasinnade medlemsstater, ska kunna få gehör för förslag som kan generera effektiva lösningar, bl.a. genom ökade synergier mellan medlemsstater och EEAS/EU-delegationer inom vissa politikområden. Även när EEAS har funnit sina former måste vara aktivt för att vinna gehör för utrikespolitiska värden, bedömningar och prioriteringar i EU:s externa verksamhet.