sou · GYB3103 · 2010-12-23 00:00:00 — i ett delbetänkande överväga behovet av mer ändamålsenliga reg- ler om inhämtningen av uppgifter om telemeddelanden, abon- nemang eller mobiltelefoner inom polisens och tullens under- rättelseverksamhet och under förundersökningar innan det finns någon skäligen misstänkt gärningsman, och utifrån övervägandena lägga fram de förslag till lagändringar som han eller hon finner lämpliga. Uppdraget ska redovisas slutligt . I arbetet med att upptäcka och beivra brott är det ibland nödvän- digt att använda straffprocessuella tvångsmedel eller andra särskilda arbetsmetoder. Sådana metoder kan ibland innebära påtagliga ingrepp i enskildas personliga sfär. Av rättssäkerhets- och integri- tetsskyddsskäl är det av största vikt att metoder av detta slag ges en ändamålsenlig utformning och att regelverket kring metoderna ut- formas så att den enskildes rättssäkerhet kan tryggas och riskerna för missbruk minimeras. När det övervägs om det är lämpligt att införa nya sådana metoder eller att utvidga tillämpningsområdet för befintliga metoder ska den s.k. proportionalitetsprincipen beaktas. Det innebär att behovet alltid måste vägas mot det integritetsin- trång som användandet av metoden kan innebära för den enskilde. Dessutom måste det säkerställas att den enskildes rättssäkerhet kan upprätthållas och att eventuellt missbruk eller annan felaktig an- vändning av metoderna kan upptäckas och beivras samt att den en- skilde har rimliga möjligheter att utnyttja den rätt till ersättning som kan föreligga. Detta gäller även vid överväganden om behovet av att i lag eller annan författning ange närmare förutsättningar för i viss mån redan använda arbetsmetoder. En arbetsmetod som aktualiserar frågor av detta slag är s.k. in- filtration av kriminella grupper och nätverk. Infiltrationsopera- tioner av både enklare och mer kvalificerat slag har fått ökad betydelse, i synnerhet i det internationella samarbetet mot gränsöverskridande och organiserad brottslighet som också svensk polis och tull deltar i. I operationerna deltar poliser och andra tjänstemän som uppträder under fiktiva identiteter och an- tagna roller (undercover operations). kan svenska poliser på ansökan av anställningsmyndigheten tilldelas s.k. kvalificerade skyddsidentiteter. I saknas emellertid författ- ningsbestämmelser om hur infiltrationsoperationer ska gå till. Det är därför inte alltid tydligt exempelvis vad en polisman, som har infiltrerat en kriminell grupp, får göra i samband med infiltrations- operationen. I flera andra länder finns det däremot sådana bestäm- melser. Det förekommer att bestämmelser av detta slag ger en polis- man befogenhet att under infiltration handla på sätt som, om befogenheten inte hade funnits, hade utgjort brott. Även andra former av kvalificerad dold spaning har ökat i bety- delse i det internationella samarbetet, inte minst användningen av olika slag av tekniska spaningsmetoder. Dessa metoder har med den nya informationsteknologin utvecklats mycket snabbt. Till en allt lägre kostnad kan en allt större mängd ljud och bilder tas upp och liksom annat slag av information bevaras och behandlas. Som exempel på tekniska spaningsmetoder av detta slag kan nämnas användandet av kroppsmikrofoner och övervakning med hjälp av burna kameror. Ett annat exempel på en teknisk spaningsmetod är s.k. pejling, som innebär att det är möjligt att följa exempelvis ett fordons geografiska position och förflyttning på avstånd. Inte heller dessa arbetsmetoder är lagreglerade. Metoderna anses emellertid kunna användas i viss utsträckning utan särskilt lagstöd. Bl.a. den snabba utvecklingen av mobil telefoni har inneburit nya tekniska möjligheter att genomföra pejling och liknande metoder. Därtill förekommer att de tekniska systemen för mobiltelefoni numera registrerar bl.a. mobiltelefoners position och andra upp- gifter om telemeddelanden. Det förekommer också att polisen och tullen, i syfte att kartlägga brottslig verksamhet och i övrigt arbeta brottsförebyggande, med tillämpning av bestämmelsen i 6 kap. 22 § första stycket 3 lagen (2003:389) om elektronisk kommunikation begär ut uppgifter om telemeddelanden från operatörerna. Det kan vara fråga om uppgifter om vilka samtal som har förekommit, där- emot inte uppgifter om innehållet i samtalen. Såväl tekniken kring elektronisk kommunikation som polisens och tullens underrättelse- verksamhet har genomgått stora förändringar . Mot den bakgrunden har det uppkommit frågor bl.a. om den angivna bestämmelsen numera är ändamålsenligt utformad. En utredning har lämnat förslag till hur ett EG-direktiv om lagring av trafikuppgifter ska genomföras i svensk rätt. Förslaget innebär att uppgifter ska lagras hos operatörerna (SOU 2007:76). Även mot den bakgrunden finns det anledning att överväga förut- sättningarna för utlämnande av uppgifter om telemeddelanden. Åtgärder som företas inom ramen för dold spanings- och utred- ningsverksamhet, däribland infiltrationsåtgärder och olika slag av tekniska spaningsmetoder, kan innebära ingrepp i enskildas per- sonliga sfär. Åtgärderna genomförs i hemlighet eller på så sätt att de som utsätts för åtgärderna vilseleds om åtgärdernas verkliga innebörd. De som utsätts för åtgärderna har således inte möjlighet att, såsom vid öppen tvångsmedelsanvändning, få åtgärderna prövade av domstol eller på annat sätt. Inte minst infiltrationsåtgärder kan i vissa fall ge upphov till så betydande rättssäkerhets- och inte- gritetsskyddsfrågor att starka skäl talar för en lagreglering för sådana fall. En sådan lagreglering skulle också ligga i linje med ministerkommittés rekommendation (Rec [2005] 10) om användandet av särskilda undersökningsmetoder i fråga om all- varlig brottslighet inbegripet terroristhandlingar. Medlemsländerna rekommenderas där att med lagstiftning och tillhandahållande av resurser möjliggöra användningen av särskilda undersökningsmetoder men även att säkerställa judiciell eller annan oberoende kontroll av användningen av dessa metoder. En särskild metod att skaffa bevisning om brott är s.k. provoka- tion. I andra med jämförbara länder har tjänstemän vid de brottsbekämpande myndigheterna getts uttryckliga befogenheter att företa provokativa åtgärder som, om sådana befogenheter inte hade funnits, hade utgjort brott. Det kan handla om att polisen aktivt förmår en brottsmisstänkt person att begå ett brott som röjer att han eller hon har begått eller håller på att begå ett annat, mera allvarligt brott. Riksåklagaren har , efter samråd med Riks- polisstyrelsen och , tagit fram riktlinjer för handläggning av provokativa åtgärder och därigenom väsentligt stärkt de brotts- bekämpande myndigheternas beredskap och möjligheter att genom- föra effektiva och rättssäkra provokationsoperationer (se Riks- åklagarens riktlinjer 2007:1 Handläggning av provokativa åtgärder, men även RättsPM 2007:4 Provokativa åtgärder). I finns det dock inte någon uttrycklig författningsreglering av i vad mån de brottsbekämpande myndigheterna får använda sig av provoka- tioner eller av den straffrättliga betydelsen av att ett brott kommit till efter provokation. Viss provokation anses enligt allmänna prin- ciper vara tillåten (s.k. bevisprovokation), medan annan provoka- tion anses vara otillåten (s.k. brottsprovokation). Gränsen mellan det ena och det andra slaget av provokation är emellertid inte alltid lätt att bestämma och tillämpa i konkreta fall. Det finns inte heller i den juridiska doktrinen någon i alla delar enhetlig syn på denna gränsdragning liksom inte heller på frågor om myndigheternas rapporterings-, anmälnings-, ingripande- och åtalsplikt samt straff- ansvar för en framprovocerad gärning (se SOU 2003:74 s. 113 ff.). Av rättssäkerhetsskäl finns det anledning att överväga en lagreg- lering även i denna del. Också effektivitetsskäl kan tala för en lag- reglering. Deltagande i andras brottsliga aktiviteter Svensk polis eller tull har inte någon uttrycklig befogenhet att i samband med infiltrationsoperationer företa åtgärder som utgör en brottslig handling. En polisman som har infiltrerat en kriminell gruppering som förbereder t.ex. ett grovt rån eller ett grovt narko- tikabrott kan emellertid behöva göra sig skyldig till straffbara gär- ningar om han eller hon ska kunna delta i förberedelserna för brottet, trots att deltagandet egentligen syftar till att förhindra att det planerade brottet fullbordas. Ett annat problem som kan uppkomma i samband med infiltra- tionsåtgärder sammanhänger med att svensk polis som huvudregel är skyldig att rapportera, anmäla och ingripa mot brott som kom- mer till dess kännedom och att svenska åklagare som huvudregel är skyldiga att väcka åtal när konstaterade brott hör under allmänt åtal. Har en polisman infiltrerat en kriminell gruppering, kan de tjänstemän som deltar i operationen vara skyldiga att rapportera och även ingripa mot ett mindre brott som kan konstateras i sam- band med operationen, trots att rapporteringen med åtföljande in- gripande och åtal kan medföra att polismannens identitet röjs och att hela infiltrationsoperationen därmed går om intet. Visserligen anses gripande, förhör och andra åtgärder kunna skjutas upp genom s.k. interimistisk passivitet, men det ska då säkerställas att ett in- gripande sker . Den nuvarande ordningen innebär således att tjänstemän vid svenska brottsbekämpande myndigheter inte kan infiltrera krimi- nella grupperingar i många situationer där detta synes ha kunnat göras i andra länder. Därmed minskar svensk polis möjligheter att delta i det internationella samarbetet och det brottsbekämpande arbetet riskerar att hämmas. Mot den redovisade bakgrunden finns det anledning att överväga behovet av lagregler som ger tjänstemän vid svenska brottsbekämp- ande myndigheter bättre möjligheter att infiltrera kriminella grupper och som klarlägger förutsättningarna för infiltrations- operationer. I dessa överväganden bör ingå en noggrann analys av lämpligheten av olika slag av infiltrationsåtgärder, en bedömning av åtgärdernas effektivitet för brottsbekämpningen, de eventuella risker från rättssäkerhets- och integritetsskyddsperspektiv som sådana åtgärder kan medföra och behovet av förhands- eller efterhands- kontroll av åtgärderna. Vidare bör utredaren överväga dels de straffrättsliga konsekvenserna för de medverkande, dels avgräns- ningen av de handlingar som medverkan får avse med hänsyn till handlingarnas typ och allvarlighet. inhämta information om förekommande lagreglering och praxis ide övriga nordiska länderna och de ytterligare länder som be- döms vara relevanta för utredningsuppdraget, överväga i vilken utsträckning tjänstemän vid de brottsbekämp- ande myndigheterna i samband med kriminalunderrättelse- verksamhet eller under förundersökningar bör kunna infiltrera kriminella grupperingar och därvid delta i planering, annan för- beredelse eller utförande av brott, överväga i vilken utsträckning tjänstemän vid de brottsbekämp- ande myndigheterna vid infiltrationsoperationer bör kunna ta hjälp av enskilda privatpersoner, också när dessa förutsätts ta del överväga om det finns anledning att begränsa polisens och tullens rapporterings-, anmälnings- och ingripandeskyldighet samt åkla- garnas åtalsplikt avseende brott som uppmärksammas i samband med infiltrationsoperationer i den utsträckning det behövs för att angelägen brottsbekämpande verksamhet inte ska skadas, överväga rättssäkerhets- och integritetsskyddsfrågor, bl.a. huru- vida tillstånd till mera långtgående infiltrationsåtgärder bör krävas i förhand och om särskild intern eller extern kontroll över åtgärderna kan behövas i efterhand, och utarbeta nödvändiga författningsförslag. Svensk polis och tull har visst utrymme att vidta s.k. provokativa åtgärder. Åtgärderna måste dock utformas så att de inte kommer i konflikt med någon straffbestämmelse eller andra författningar. Bland annat får en provokativ åtgärd inte innebära anstiftan till brott. Någon författningsreglering om vad som utgör en tillåten respektive otillåten provokation i brottsbekämpande syfte finns dock, som ovan har nämnts, inte. Inte minst erfarenheterna från andra länder visar att provokativa åtgärder, också av ett mer kvalificerat slag, kan vara en värdefull metod för att avslöja svårutredd och allvarlig brottslighet. Det för- hållandet att de straffrättsliga förutsättningarna för provokativa åtgärder inte är fastslagna i lag minskar dock metodens användbar- het för svenskt vidkommande. Detta medför också risker från rättssäkerhetssynpunkt, såväl för brottsmisstänkta som för polis- män och andra tjänstemän inom den brottsbekämpande verksam- heten. Det finns därför anledning att överväga införandet av en lagreg- lering som tydliggör i vilken utsträckning de brottsbekämpande myndigheterna ska ha möjlighet att företa provokativa åtgärder. Övervägandena bör innefatta även frågan om det bör få förekomma provokation som framkallar ett brott som, om provokationen inte hade förekommit, aldrig hade begåtts. Övervägandena ska föregås av en analys av provokativa åtgärders lämplighet i bl.a. ett rätts- säkerhets- och integritetsskyddsperspektiv samt en bedömning av åtgärdernas effektivitet för brottsbekämpningen. inhämta information om rättsläget i de övriga nordiska länderna samt övriga länder som bedöms vara relevanta för utrednings- uppdraget, analysera praxis i denna fråga, särskilt vad av- ser rätten till en rättvis rättegång enligt artikel 6 i Europakon- ventionen, mot bakgrund av hur provokativa åtgärder används i andra län- der, det internationella samarbetet och krav överväga i vilken utsträckning de svenska brottsbekämpande myndigheterna bör kunna använda provokativa åtgärder, särskilt överväga i vad mån det bör få förekomma sådan provo- kation som inte är lovlig och som kan leda till att den provocerade personen begår ett brott som, provokationen för- utan, inte hade begåtts, överväga hur ett framprovocerat brott bör bedömas straffrätts- ligt och i vad mån det bör omfattas av polisens och tullens rap- porterings-, anmälnings- och ingripandeskyldighet och åklaga- rens åtalsplikt, överväga rättsäkerhets- och integritetsskyddsfrågor, bl.a. i vilken utsträckning det bör krävas förhandstillstånd till mer kvalifi- cerade provokationsåtgärder och om särskild intern eller extern kontroll kan behövas i efterhand, och utarbeta nödvändiga författningsförslag. Varje medborgare är enligt regeringsformen skyddad gentemot olika slag av intrång från det allmänna, t.ex. husrannsakan. Skyddet får inskränkas men endast under vissa i regeringsformen angivna förutsättningar. Bestämmelserna om husrannsakan och andra straff- processuella tvångsmedel utgör exempel på sådana inskränkningar. En infiltrationsoperation i underrättelsesyfte eller inom ramen för en förundersökning utgör i och för sig inte ett sådant intrång som avses i regeringsformen. Infiltrationen kan emellertid ge upphov till effekter som står effekterna av straffprocessuella tvångsmedel nära. Det sammanhänger med att de polismän som deltar i infiltrationen döljer att de är poliser och uppträder under fiktiva identiteter och i antagna roller. Det kan t.ex. inträffa att en polisman som har in- filtrerat en kriminell gruppering i samband med operationen blir inbjuden till en bostad och det står klart att inbjudan aldrig hade lämnats om polismannens rätta identitet hade varit känd. tionen kan då – i synnerhet om polismannen antar inbjudan i syfte att skaffa sig kunskap om förhållandena inne i bostaden – komma att likna situationen vid en husrannsakan. Ett annat exempel är att en polisman i samband med en infiltration får tillgång till föremål som han eller hon inte hade fått tillgång till om hans eller hennes rätta identitet hade varit känd. Den situationen kan uppvisa vissa likheter med beslag. I andra länder har det införts särskilda bestämmelser för situa- tioner av detta slag. I svensk rätt saknas sådana särskilda regler såväl när infiltration företas inom ramen för förundersökningar om brott som när den sker inom ramen för polisens underrättelseverk- samhet. inhämta information om vad som i detta avseende gäller i övriga nordiska länder samt andra länder som bedöms vara relevanta för utredningsuppdraget, överväga förutsättningarna för att i samband med infiltrations- operationer vidta åtgärder som i polisens vanliga verksamhet skulle ha krävt ett beslut om användande av tvångsmedel, överväga rättsäkerhets- och integritetsskyddsfrågor, bl.a. vem som bör fatta beslut om åtgärderna i olika situationer, och utarbeta nödvändiga författningsförslag. Författningsreglering av tekniska metoder Vid infiltrationsoperationer, men även vid andra slag av polis- eller tulloperationer, används olika tekniska metoder för att inhämta och bevara information. Det handlar främst om tekniska metoder för att ta upp bild och ljud med kameror och mikrofoner eller bestämma ett föremåls geografiska position genom s.k. pejling. I de fall användningen av en teknisk metod utgör ett ingrepp i det skydd som regeringsformen och ger den enskilde mot intrång från det allmännas sida ska användningen ha stöd i lag för att vara tillåten. På det straffprocessuella området har detta skett genom att sådan användning har reglerats som ett tvångsmedel. Tekniska metoder kan dock användas på många olika sätt och all användning av sådana metoder i brottsbekämpande syfte utgör inte ett sådant ingrepp i enskildas sfär som kräver stöd i kan användningen av en viss teknisk metod förutsätta något slag av ingrepp, t.ex. en husrannsakan som möjliggör an- bringandet av pejlingsutrustning i ett fordon. Detta ingrepp kan i sådana fall vara att anse som ett tvångsmedel, även om en använd- ning av pejlingsutrustningen i sig inte skulle behöva vara det. I sitt delbetänkande Skyddet för den personliga integriteten (SOU 2007:22) redovisar de utred- ningar som har lämnat olika förslag till ytterligare lagreg- lering av användning av tekniska spaningsmetoder. Kommittén anser för sin del att det i ett integritetsperspektiv finns starka skäl att förorda att integritetskänsliga spaningsmetoder blir föremål för en reglering. Kommittén pekar på några aspekter som den anser är viktiga att beakta vid en översyn som tar sikte på en sådan reg- lering, bl.a. bör regleringen vara så teknikneutral som möjligt och undvika att uttömmande ange vilka metoder som avses. Mot den redovisade bakgrunden bör det övervägas i vad mån användning av skilda slag av tekniska spaningsmetoder innebär sådana påtagliga intrång i enskilds sfär att användningen bör regleras i lag. Som angetts i det föregående förekommer det att de brottsutred- ande myndigheterna med stöd av 6 kap. 22 § första stycket 3 lagen om elektronisk kommunikation begär ut vissa uppgifter om tele- meddelanden från operatörerna. Beredningen för rättsväsendets utveckling har i ett delbetänkande (SOU 2005:38) föreslagit bl.a. att den nämnda bestämmelsen ska upphävas och att det i stället i ska införas bestämmelser om användning av hem- lig teleövervakning innan det finns någon som är skäligen miss- tänkt för brott. I delbetänkandet föreslås också att myndigheterna ska kunna få ut abonnemangsuppgifter inklusive uppgifter om vem som har haft en viss IP-adress vid ett visst tillfälle, även vid miss- tanke om brott som i det aktuella fallet endast bedöms föranleda ett bötesstraff. En i viss mån motsvarande bestämmelse finns i 6 kap. 22 § första stycket 2 lagen om elektronisk kommuni- kation. Den bestämmelsen är dock mera begränsad, bl.a. därför att den kan tillämpas enbart vid utredning om brott som kan föranleda annan påföljd än böter. Delbetänkandet har remissbehandlats och förslagen bereds inom . Det kan emellertid redan nu konstateras att det finns ett operativt behov av att kunna in- hämta vissa uppgifter om telemeddelanden även inom ramen för polisens och tullens underrättelseverksamhet. Situationen liknar då ofta förhållandena under ett tidigt förundersökningsskede. Det är därför inte tillfyllest att ersätta nuvarande bestämmelse i 6 kap. 22 § första stycket 3 lagen om elektronisk kommunikation med en reglering i . Inom ramen för polisens underrättelse- verksamhet kan det också finnas ett behov av att få tillgång till abonnemangsuppgifter. Mot den bakgrunden finns det anledning att i ett sammanhang överväga behovet av ändamålsenliga regler om inhämtande av uppgifter dels inom polisens och tullens under- rättelseverksamhet, dels under förundersökningar innan det finns någon skäligen misstänkt gärningsman. inhämta information om rättsläget i övriga nordiska länder samt de övriga länder som bedöms vara relevanta för utredningsupp- draget, göra en analys av praxis till den del denna kan vara av betydelse för användningen av tekniska spanings- metoder, särskilt vad avser rätten till privatliv enligt artikel 8 i , överväga i vad mån den användning av tekniska metoder som förekommer hos de brottsbekämpande myndigheterna bör regleras i lag och därvid även, efter en bedömning av åtgärdernas effektivitet för brottsbekämpningen, överväga om en sådan reg- lering bör medge vissa ingrepp som annars förutsätter beslut om straffprocessuella tvångsmedel, bl.a. i samband med att teknisk utrustning ska installeras, överväga behovet av författningsreglering när det gäller polisens och tullens möjligheter att inhämta uppgifter om elektronisk kommunikation med egna tekniska hjälpmedel i syfte att iden- tifiera viss teknisk utrustning, t.ex. en mobiltelefon, överväga behovet av mer ändamålsenliga regler om olika former av inhämtning av uppgifter om telemeddelanden, abonnemang och mobiltelefoner (t.ex. uppgifter om vilka telefonnummer eller telefoner som har haft kontakt med en viss basstation , s.k. basstationstömning, eller uppgifter om vilka telefonnummer eller telefoner som har haft kontakt med ett visst telefonnummer eller en viss telefon eller uppgifter om vem som har haft en viss IP-adress vid ett visst tillfälle) dels inom polisens och tullens underrättelseverk- samhet, dels under förundersökningar innan det finns någon skäligen misstänkt gärningsman, överväga rättsäkerhets- och integritetsskyddsfrågor, bl.a. vem som bör fatta beslut om användning av tekniska metoder i olika situationer, och utarbeta nödvändiga författningsförslag. Vid utarbetandet av lagförslag ska utredaren så långt möjligt välja en teknikneutral reglering. Utredaren ska vidare utgå från att den nuvarande bestämmelsen i lagen om elektronisk kommunikation som tar sikte på de brottsutredande myndigheternas tillgång till elektronisk kommunikation i brottsutredningar (se 6 kap. 22 § för- sta stycket 3) ska ersättas med en annan lagreglering. Utredaren ska också utgå från att det ska vara möjligt för de brottsutredande myndigheterna att få tillgång till abonnemangsuppgifter (se 6 kap. 22 § första stycket 2), inklusive uppgifter om vem som har haft en viss IP-adress vid ett visst tillfälle, även vid misstanke om brott som i det konkreta fallet bör föranleda ett bötesstraff (jfr förslaget i SOU 2005:38). Om det bedöms ändamålsenligt och ryms inom tiden för upp- draget, får utredaren ta upp och lämna förslag i andra frågor som aktualiseras under utredningsarbetet. Utredaren ska bedöma de ekonomiska konsekvenserna av förslagen för det allmänna och för enskilda. Om förslagen kan förväntas leda till kostnadsökningar för det allmänna, ska utredaren föreslå hur dessa ska finansieras. Samråd och redovisning av uppdraget Utredaren ska hålla sig informerad om och beakta relevant arbete som pågår inom och inom EU. Under genomförandet av uppdraget ska utredaren samråda med de brottsbekämpande myndigheterna och andra myndigheter i den utsträckning som utredaren finner lämpligt.