sou · GYB36 · 2010-02-11 00:00:00 — Skälen för att underlätta ett återtag skulle på ett förenklat sätt kunna sammanfattas med orden: flexibilitet och omvändbarhet. Omvändbarhet skapar möjligheter att bemästra mer eller mindre sannolika händelser på ett framgångsrikt sätt. Flexibilitet är också en huvudingrediens i den stegvisa beslutsmodellen. Skälen emot att stärka återtagbarheten kan på ett liknande sätt sammanfattas som långsiktig säkerhet. Om omfattande återgärder för att underlätta ett återtag byggs in i slutförvarskonstruktionen, kan detta få negativa konsekvenser för slutförvarets säkerhet – särskilt om detta medför krav på att avstå från eller senarelägga en förslutning av förvaret för att underlätta ett återtag. har dock konstaterat att argument för att möjliggöra återtagbarhet måste vägas mot nackdelarna:33 Medför anpassningen av slutförvaret för ett eventuellt återtag att man måste göra vissa eftergifter beträffande den långsiktiga säkerheten? Frågan kan beskrivas som etisk. Vad ska man prioritera? Framtida generationers handlingsfrihet eller deras säkerhet? Till detta vill nu lägga två förtydliganden. 1.Underlättandet av ett återtag efter förslutning kan komma i konflikt med kravet på långsiktig säkerhet. Huruvida detta verkligen är fallet är naturligtvis en annan fråga. Enligt vissa bedömningar finns det ingenting som motsäger att ett slutförvar 33 Kunskapslägesrapport , SOU 2004:67 s. 422–423. som uppfyller högt ställda krav på långsiktig säkerhet inte också skulle kunna uppfylla kravet på återtagbarhet. 2.När det gäller flexibilitet, omvändbarhet och återtagbarhet före förslutning tycks det lättare att sammankoppla dessa funktionsvillkor med kraven både på kort- och långsiktig säkerhet. Som framgår av den tidigare genomgången av den internationella utvecklingen, finns det en framväxande samstämmighet om att möjligheten att återföra en eller flera kapslar från ett förvar ligger i linje med kraven på både säkerhet och respekt för framtida generationers handlingsfrihet. Mot denna bakgrund vill formulera några sammanfattande och mer konkreta argument för att uppvärdera omvändbarhets- och återtagbarhetsfrågornas betydelse i det svenska slutförvarsprojektet. De senaste decenniernas utveckling har inte gjort återtagbarhetsfrågan mindre aktuell utan snarare tvärt om. Dels har alltså svenskarnas attityder till återtag förändrats, och dels finns det överväganden i andra länder och inom internationella organ som motiverar att frågan åter tas upp. Dessutom finns det enligt tekniska framtidsscenarier som stärkt kravet på återtagbarhet. Rådet vill avslutningsvis beröra dessa scenarier och på vilket sätt de berör återtagbarhetsfrågan. 1.Kärnavfallsrådet har i tidigare kunskapslägesrapporter konstaterat att det kan komma att utvecklas tekniker för att göra avfallet mindre långlivat än det är . Genom så kallad transmutation skulle de skadliga radioaktiva ämnena kunna beskjutas med en neutronström och därmed förkorta lagringstiden till mindre än 1 i jämförelse med de hundratusentals år som det nuvarande avfallet förblir skadligt för biologiskt liv. slutsats var 2004 följande:34 Utnyttjandet av transmutation för det svenska kärnavfallet blir en fråga för kommande generationer. Med dagens kunskap om denna teknik är det inte acceptabelt att avbryta eller senarelägga det 34 , SOU 2004:67, kap. 8. svenska slutförvarsprogrammet, med hänvisning till transmutation som ett möjligt alternativ. Däremot stärker detta möjliga framtida alternativ kravet på att förvaret skall utformas så att återtagning av avfallet blir möjlig. Enligt de etiska principer, som ställt upp och som bland andra KASAM vidareutvecklat,, bör varje generation ta hand om sitt eget avfall och inte tvinga framtida generationer att utveckla ny teknik för att lösa problemen. Därför är det rimligt att resurser avsätts för fortsatt forskning om transmutation. Denna forskning kan även ge utbyte, som är av värde inom andra områden, t.ex. kärnfysik, kemisk separationsteknik och materialteknik. Den svenska transmutationsforskningen bör samordnas med den forskning och utveckling som sker i andra länder. Att nu avsätta resurser för fortsatt transmutationsforskning ligger också i linje med synsättet att vår generation bör ge kommande generationer bästa möjliga förutsättningar att avgöra om de vill välja transmutation, som metod för att ta hand om det använda kärnbränslet, i stället för enbart direktdeponering (enligt t.ex. KBS 3-metoden).35 finner ingen anledning att frångå denna bedömning och vill ånyo betona den här understrukna meningen att transmutation är ett möjligt framtida alternativ som stärker kravet på att återtagning ska vara möjlig. Dessutom vill rådet tillfoga att det är angeläget att den nuvarande generationen avsätter ytterligare resurser för en sådan transmutationsforskning, eftersom den på ett avgörande sätt skulle kunna reducera kärnavfallets långsiktiga skadlighet. 2.När det gäller möjligheterna att utnyttja det högaktiva kärnavfallet som energikälla har nya perspektiv öppnats . är den så kallade fjärde generationens kärnkraftsreaktorer under utveckling och en demonstrationsanläggning förutses någonstans i runt 2020. Denna typ av reaktorer skulle kunna omvandla det långlivade avfallet och tillvarata deras energi. Professor förutser att det runt 2040–2050 kan finnas kommersiella fjärde generationens reaktorer.36 Men vägen dit är lång och omgärdad av kontroverser. Bland annat förutsätter de nya reaktorerna en upparbetning av det använda kärnbränslet. En särskild upparbetningsanläggning skulle behöva byggas, vilket skulle kräva ett internationellt samarbete inom exempelvis EU. I en sådan anläggning skulle uran skiljas från plutonium, vilket skulle kunna motverka strävan att begränsa kärnvapenspridningen. En fördel är emellertid 35Samma källa, s. 381–382. att den fjärde generationens kärnreaktorer kan använda andra typer av bränsle än uran, till exempel torium, som inte är lämpliga för kärnvapenproduktion. uppgift är inte att ställning till ny reaktorteknik och eller önskvärdheten av ett nytt kärnkraftsprogram. Däremot kan rådet konstatera att denna teknik utgör ett av de framtidsscenarier vi kan behöva räkna med. Framväxandet av ett sådant framtidsscenario stärker i likhet med transmutationstekniken kravet på att förvaret ska utformas så att återtagning av avfallet blir möjlig utan att den långsiktiga säkerheten äventyras. 3.Kärnavfallsrådet vill också fästa uppmärksamheten på ett annat framtidsscenario, som är förenat med ännu större osäkerheter och ligger ännu längre fram i tiden. Det är fusionskraften. I stället för att åtskilja atomkärnor som i kärnkraften, utvinner fusionskraften energi genom sammanslagning av till exempel vätekärnor till helium. Det är på detta sätt solen producerar sin energi. Problemet är att fusion åstadkoms endast under mycket höga temperaturer – flera miljoner grader. Vid sådana temperaturer antar materien en annan form, så kallad plasma. I en fusionsreaktor hålls denna plasma på plats av magnetströmmar. Ännu har man inte lyckats konstruera en reaktor som avger mer energi än vad som krävs för att igångsätta, upprätthålla och kontrollera den energiskapande fusionen. Det finns emellertid flera olika internationella forskningsprojekt på området, och bland annat planeras en forskningsreaktor i Cadarache i , som beräknas vara i drift . En annan typ av reaktor – Wendelstein 7X – är under byggnad på i Greifwald. 4.Enligt SKB:s beräkningar i Plan ska slutförvaret vara redo att ta emot den första kapseln 2023 och den sista omkring 2054 (vid drifttid av reaktorerna) eller 2069 (vid 50–drift). Därefter återstår en förslutning. SKB har beräknat att en sådan förslutning kommer att ske . Enligt andra bedömningar kommer en förslutning att dröja till år 2100.37 Den eventuella framväxten av nya tekniker för bearbetning av det använda kärnbränslet och utvecklingen av den fjärde generationens kärnreaktorer är två exempel på omständigheter som kan påverka utformningen av slutförvaret 37 Statens ansvar för slutförvaring av använt kärnbränsle. SKI Rapport 2007:01, SSI Rapport 2007:01, s. 50. före eller efter förslutning. Sådana omständigheter ställer – allmänt uttryckt – krav på omvändbarhet. Men det finns naturligtvis också många andra händelser som kan motivera att man tar ett eller flera steg tillbaka i processen. Omvändbarhet skulle i vissa situationer kunna innebära ett återtag av en, flera eller alla av de i förvaret deponerade kärnavfallskapslarna. Omvändbarhet är ett avgörande inslag i den modell för stegvist beslutsfattande som berördes i inledningen av detta kapitel och är också ett resultat av de krav som finns specificerade i SSM:s föreskrifter.38 förutsätter att SKB i sin kommande ansökan belyser konsekvenserna av detta krav på omvändbarhet och stegvist beslutsfattande i olika faser av slutförvarsprojektets genomförande. Tydligare än tidigare vill framhålla att möjligheterna till ett återtag innan slutlig förslutning har förutsättningar att stärka slutförvarets långsiktiga säkerhet. Återtag innan förslutning kan bli aktuell av flera olika anledningar. En eller flera kapslar kan behöva återtas på grund av i efterhand konstaterade konstruktionsfel. Ett antal kopparkapslar kan behöva omplaceras till andra deponeringshål i en annan deponeringstunnel. En del – eller samtliga – kapslar kan behöva återtas för att återanvända kärnbränslet i någon form. Enligt är omvändbarhet ett beaktansvärt funktionsvillkor för ett framtida slutförvar. Sammanfattningsvis anser att återtagbarhet är en viktig del av omvändbarheten innan förslutning och också en viktig fråga för allmänhetens förtroende. Däremot vill rådet ställa sig avvaktande till att tillmötesgå krav som innebär senareläggning av ett beslut om förslutning av ett förvar. Det kan förvisso finnas omständigheter där en sådan senareläggning kan bli aktuell, men rådet vill framhålla att den så kallade demonstrationsperioden inte bör utsträckas längre än som motiveras för att påvisa slutförvarets driftssäkerhet. Ett avgörande skäl för detta är dels att det alltid finns osäkerheter beträffande samhällsutvecklingen och dels att slutförvarsprojektet tidtabellsenliga slutförande är en viktig förutsättning för att inte pålägga framtida generationer orättmätiga bördor. Omvändbarhet som ett funktionsvillkor för ett framtida slutförvar avser i första hand återtagbarhet innan förslutning. 38 SSMFS 2008:21 1 § och allmänna råd till 1 §. omvändbarhet är en del av säkerhetskravet och harmonierar med ett hänsynstagande till näraliggande generationers handlingsfrihet. Efter den slutliga förslutningen av förvaret måste säkerhets- och safeguardmotiven ges företräde framför principen om framtida generationers handlingsfrihet. Dessutom är återtag efter förslutning, även om det är tekniskt möjligt, både en kontroversiell och komplicerad fråga ur det civilrättsliga perspektivet. Det använda kärnbränslet har en komplicerad ägarstruktur och det finns flera aktörer som från olika utgångspunkter kan ha ett intresse för frågan om återtag av det deponerade bränslet. Den gällande lagstiftningen har, utöver de tekniska möjligheterna, betydelse för framtida aktörernas civilrättsliga möjligheter att återta detta. Om någon aktör skulle vilja återta det deponerade bränslet efter det att slutförvaret slutligt förslutits, krävs det en ny tillståndsprövning för åtgärden såväl enligt kärntekniklagen som enligt . Enligt Kärntekniklagen (1984:3) 3 § ska kärnteknisk verksamhet bedrivas på sådant sätt att kraven på säkerhet tillgodoses och de förpliktelser uppfylls som följer av överenskommelser i syfte att förhindra spridning av kärnvapen och obehörig befattning med kärnämne och sådant kärnavfall som utgörs av använt kärnbränsle. Några särskilda föreskrifter om återtagbarhet återfinns inte i lagtexten, men det bör noteras att lagen innehåller olika bestämmelser som indirekt är relevant för återtagbarheten. Dit hör den grundläggande bestämmelsen (i 3 §) att kärnteknisk verksamhet skall bedrivas på sådant sätt att kraven på säkerhet tillgodoses och de förpliktelser uppfylls som följer av överenskommelser i syfte att förhindra spridning av kärnvapen och obehörig befattning med kärnämne och sådant kärnavfall som utgörs av använt kärnbränsle. Säkerheten i en sådan verksamhet ska bland annat upprätthållas genom att åtgärder vidtas för att förhindra olovlig befattning med kärnämne eller kärnavfall. (4 §) Vidare kan man notera att lagen använder begreppet slutförvar och att tillståndshavare bland annat har ansvar för att på ett säkert sätt hantera och slutförvara i verksamheten uppkommet kärnavfall och däri uppkommet kärnämne som inte används på nytt. (10 §) Detta utesluter naturligtvis inte att ett slutförvar kan utformas så att det finns rimliga möjligheter till ett återtag före eller efter en förslutning, inte heller att ett slutförvar skulle kunna utformas så att obehörig befattning med kärnavfall kan förhindras utan att ett återtag därmed omöjliggörs. Regelverket för hanteringen av kärnavfallsfrågan fick en närmare utformning av () och har utan några avgörande förändringar antagits av () 2008 i föreskrifter och allmänna råd om skydd av människors hälsa och miljön vid slutligt omhändertagande av använt kärnbränsle och kärnavfall (SSMFS 2008:37). Av särskild betydelse är formuleringarna i 8–9 §§. Där heter det (under rubriken och tillträde): 8 § Ett slutförvar ska främst utformas med hänsyn till dess skyddsförmåga. Om åtgärder vidtas för att underlätta tillträde eller försvåra intrång ska effekterna på slutförvarets skyddsförmåga redovisas. 9 § Konsekvenserna av intrång i ett slutförvar ska redovisas för de olika tidsperioder som anges i 11–12 §§. Slutförvarets skyddsförmåga efter intrång ska beskrivas. SSM har också utfärdat föreskrifter och allmänna råd om säkerhet vid slutförvaring av kärnämne och kärnavfall (SSMFS 2008:21). Där heter det i föreskrifternas 8 § och i de allmänna råden till samma parargraf följande: 8 § Inverkan på säkerheten av sådana åtgärder som vidtas för att underlätta övervakning eller återtagning av deponerat kärnämne eller kärnavfall från slutförvaret eller för att försvåra tillträde till slutförvaret ska analyseras och redovisas till . I sina allmänna råd tillfogar SSM några rekommendationer till 8 §: Åtgärder kan vidtas under uppförande och drift för att genomföra eventuell övervakning av ett slutförvars integritet och dess barriärfunktioner efter förslutning. Sådana åtgärder kan också vidtas för att kunna upprätthålla kontroll av kärnämne (s.k. safeguards). Åtgärder kan också vidtas under uppförande och drift med främsta syfte att underlätta återtagande av deponerat kärnämne och kärnavfall från slutförvaret, antingen eller efter förslutning. Dessutom kan åtgärder vidtas för att försvåra eller varna för intrång i slutförvaret. För dessa åtgärder gäller att det bör framgå av säkerhetsredovisningen för anläggningen enligt 9 § att åtgärderna antingen har en liten och försumbar inverkan på slutförvarets säkerhet, eller att åtgärderna medför en förbättring säkerheten, jämfört med fallet att åtgärderna ej vidtagits. Dessa bestämmelser är i överensstämmelse med bestämmelserna. (föreskrifter och allmänna råd, SSMFS 2008:37.) Åtgärder för återtagbarhet kan vidtagas, men förvarets skyddsförmåga kommer i första rummet. Om tillträde (till exempel för ett återtag) underlättas eller försvåras ska effekterna på förvarets skyddsförmåga redovisas. Därmed utesluts inte ett återtag, men det utgör inte ett nödvändigt funktionsvillkor. 1.Lätt att göra rätt –om förmedling av brottsskadestånd. 2.Ett samlat insolvensförfarande – förslag till ny lag. 3.Metria – förutsättningar för att ombilda division Metria vid Lantmäteriet till ett statligt ägt aktiebolag. 4.Allmänna handlingar i elektronisk form –offentlighet och integritet. 5.Skolgång för alla barn. 6.Kunskapslägesrapport på kärnavfallsområdet 2010 –utmaningar för slutförvarsprogrammet. Lätt att göra rätt – om förmedling av brottsskadestånd. Ett samlat insolvensförfarande – förslag till ny lag. Allmänna handlingar i elektronisk form – offentlighet och integritet. Skolgång för alla barn. Metria – förutsättningar för att ombilda division Metria vid Lantmäteriet till ett statligt ägt aktiebolag. Kunskapslägesrapport på kärnavfallsområdet 2010 – utmaningar för slutförvarsprogrammet.