sou · GXB315d2 · 2010-01-01 00:00:00 — Inom den undersökta gruppen centralmuseer finns emellertid stora skillnader. I genomsnitt skiljer det mellan högsta och lägsta värde för den sammanlagda kostnaden för administrationen. Detta innebär att museet med högst kostnader i genomsnitt är cirka 4,5 gånger dyrare än det som har de lägsta kostnaderna. Detta medför med stor sannolikhet att vissa museer inte skulle få sänkta kostnader även om de flesta skulle vara ekonomiskt betjänta av en koncentration av administrationen. Ur ett övergripande perspektiv skulle de totala kostnaderna för staten även kunna sänkas. Minskad sårbarhet och höjd kvalitet genom koncentration och samverkan Gemensamma lösningar av volymtjänster för minskad sårbarhet En koncentration av administrativa volymtjänster skulle kunna minska den sårbarhet i verksamheten som representanter för flera institutioner vittnar om, främst ifråga om IT-stöd, men också då det gäller ekonomi- och lönehantering. Sårbarheten i dessa funk- tioner bedöms kunna minskas bl.a. som ett resultat av att gemen- samma lösningar ger förutsättningar för att ha standardiserade datasystem och flera personer som arbetar tillsammans med samma frågor och som kan rycka in vid exempelvis frånvaro. Låga kostnader kan tyda på brister Några centralmuseer har låga kostnader för vissa administrativa funktioner. Detta kan vara ett tecken på hög effektivitet, men kan också återspegla en resursbrist som medför att institutioner avstår från att genomföra väsentliga satsningar i verksamheten. Flera representanter för de kartlagda institutionernas administ- rativa funktioner har påpekat att man effektiviserat sina administ- rativa resurser i så hög grad att man nått ett tillstånd där ingen tid finns för långsiktigt arbete, till exempel att utveckla strategier inom olika områden. Även om man kanske är kortsiktigt kostnads- effektiv finns det risker för att den långsiktiga kvaliteten i verk- samheten inte kan upprätthållas och för stora framtida kostnader när åtgärder kan skjutas . Ett exempel som kan illustrera detta är centralmuseernas överlag låga kostnader för personalstöd. En del av det arbete som utförs inom en personalfunktion är inte något som absolut måste finnas för den dagliga verksamheten. I det korta perspektivet behövs exempelvis ingen samordning av kompetensutvecklingen, stöd vid rekrytering, personalpolicy eller strategiarbete. På kan emellertid avsaknaden av strategiska insatser t.ex. vad gäller verk- samhetens kompetensförsörjning medföra betydande svårigheter. Här skulle centralmuseerna kunna få förbättrade förutsättningar genom att samordna sina resurser. Höjd kvalitet och sänkta kostnader genom samverkan Ett exempel där både höjd kvalitet och minskade kostnader skulle kunna ha uppnåtts genom samverkan är myndigheternas övergång till e-faktura. Även om ingen beräkning genomförts av vilka vinster som kunde ha gjorts om arbetet hade samordnats i stället för att som det blev, varje myndighet hanterade frågan på egen hand, torde en samordning ha inneburit lägre kostnader för så väl de enskilda institutionerna som för staten totalt sett. Det sannolika införandet av e-upphandling i staten är ett aktu- ellt exempel där ett samarbete kring framtagandet av system skulle kunna inledas för att höja kvaliteten samt undvika dubbelarbete och därmed hålla nere kostnaderna. Införandet av e-upphandling är med stor sannolikhet inte heller det sista exemplet där krav kom- mer att ställas på att utnyttja de möjligheter som IT-utvecklingen medför. Vidare skulle praktisk samordning av inköp och upphandling kunna övervägas då det alltid är en fördel att som kund vara så volymmässigt stor som möjligt. Ju större man är, desto mer intres- sant är man som kund och har möjlighet att förhandla sig till bättre villkor t.ex. i form av lägre priser. Former för samordning innan museerna börjar upphandlingsprocesser skulle också kunna leda till fördelar då underlagen skulle kunna beredas gemensamt och där- igenom kunna utformas mer ändamålsenligt. Samla enskilt små resurser för ökad effektivitet Utredningen kan konstatera att museerna överlag har en ansträngd ekonomi. Tillsammans med sin kostnadsstruktur med en hög andel låsta resurser i form av lokalkostnader medför den årliga pris- och löneomräkningen av anslagen, som bl.a. innefattar ett krav på pro- duktivitetsökning, att centralmuseernas ekonomi successivt blivit allt mer ansträngd under en följd av år. För att klara finansieringen av verksamheten har flera av centralmuseerna reducerat sin personal- styrka. I detta sammanhang spelar verksamhetens omfattning, i detta fall mätt i antalet medarbetare eller tillgänglig arbetstid, stor roll. Det är enklare att ta bort ett antal tjänster än att ta bort delar av en tjänst. Ju större omfattning verksamheten har desto enklare är det att uppnå produktivitetseffekter och omvänt kommer man när verksamheten krymper till slut till en punkt där det är möjligt att uppnå högre effektivitet. Genom att koncentrera administrativa funktioner skulle en större enhet skapas. Detta skulle kunna ge möjlighet till ett effekti- viseringsarbete där man på ett bättre sätt skulle kunna motverka sårbarhet i verksamheten. En omständighet att beakta då man arbetar med effektiviserings- frågor är att i princip all form av administrativ effektivisering ställer krav på att det finns medel att investera. Kostnadsreduktioner och/eller kvalitetshöjningar inom detta område uppstår först efter att dessa investeringar varit i drift . Enkelt uttryckt kan man säga att man för att kunna spara måste ha tillgång till inve- steringsmedel eftersom det under förändringsskedet till en början blir dyrare. Behovet av investeringsmedel gäller i första hand de administra- tiva volymtjänsterna där man bl.a. behöver medel för inköp av standardiserade IT-lösningar m.m. Vad gäller stödfunktioner av mer kvalitativt slag bedöms kvalitetsvinster kunna göras utan att det medför stora initiala kostnader. föreslår gemensamma administrativa lösningar Enligt utredningens direktiv11 ska samråd ske med Förvaltnings- kommittén12. Samråd har skett och kommittén lämnade sitt slutbetänkande till regeringen.13 I slutbetänkandet bedömer att det finns stora möjligheter till effektiviseringar och besparingar om en mer koncentrerad och myndighetsövergripande hantering av administ- rativa volymtjänster som t.ex. ekonomi- och personaladministra- tion samt IT-drift skulle kunna åstadkommas. Andra områden som skulle kunna vara aktuella för koncentrerade lösningar är bland an- nat e-inköp och rekrytering. bedömer vidare att resurssamverkan inom områden som kräver olika typer av specialistkompetens som behövs inom de flesta myndigheter, skulle kunna bidra till att både sänka kostnader och höja kvaliteten. Det finns flera argument för koncentrerade lösningar menar . Det mest uppenbara är möjligheten att minska statens samlade förvaltningskostnader. konstate- ras att de möjligheter till effektiviseringar som förutsätter samver- kan över myndighetsgränserna endast har utnyttjas margi- nellt på grund av olika hinder eller bristande incitament. För att utvecklingen av gemensamma lösningar ska kunna genomföras krävs ett aktivt initiativ och ett beslut från regeringen. För att nå framgång i utvecklingsarbetet med gemensamma administrativa lösningar föreslår att regeringen ger de stora myndigheter som redan skapat interna kon- centrerade servicelösningar i uppgift att öppna dessa även för andra myndigheter. I samband med det finns även anledning att överväga den organisatoriska formen och möjligheten att upphandla tjänster i konkurrens, menar 12Dir 2006:123 och SOU 2008:118. 14SOU 2008:118, s. Eventuell organisationsförändring på kulturområdet Museikoordinatorns utredning har i enlighet med sitt direktiv sam- rått med Kulturutredningen15. I den mån de förslag som Kultur- utredningen presenterar antas kommer den framtida myndighets- strukturen inom kulturområdet att förändras. Den beskrivning som Museikoordinatorns utredning presenterar nedan är exempel på hur arbetsprocessen för ökad samverkan inom det administrativa området skulle kunna inledas för central- museerna och andra statliga myndigheter inom kulturområdet och ska ses mot bakgrund av de förslag som presenterats av och . Museikoordinatorns utredning menar att en process för att åstadkomma gemensamma lösningar för centralmuseerna bör inle- das. Givetvis vore det även en fördel om ytterligare någon eller några större eller medelstora myndigheter involveras i detta arbete, för att göra det möjligt att i högre utsträckning uppnå de stor- driftsfördelar som diskuteras ovan. I detta arbete föreslås den per- manenta samordningsfunktionen för museer som utredningen föreslår (förslag i utredningens avsnitt 5.5) fungera som samord- nande och sammankallande funktion. I ett första steg skulle processen för att utveckla samarbetet mellan centralmuseerna förslagsvis kunna utformas på det sätt som beskrivs nedan. För att få igång ett resultatinriktat förändringsarbete föreslås att regeringen bör ge centralmuseerna i uppdrag att arbeta aktivt med att åstadkomma gemensamma lösningar. Samma krav på effektiviseringar bör kunna ställas på de centralmuseer som är stiftelser och vars verksamhet i huvudsak finansieras med stat- liga anslagsmedel som på de centralmuseer som är i myndighe- ter. Den av utredningen föreslagna samordningsfunktionen för museer föreslås ha som ett av sina arbetsområden att verka för en samordning och effektivisering av de administrativa funktio- nerna för centralmuseerna. Regeringen skulle kunna förtydliga 15 Dir 2007:99. kravet både på centralmuseerna och på samordningsfunktionen genom att formulera ett mål på hur mycket som inom en viss tidsrymd bör tjänas in, förslagsvis av de aktuella kostnaderna. De områden som skulle kunna komma i fråga för gemensamma lös- ningar rör följande volymtjänster: IT, t.ex. grundläggande IT-stöd Samverkan inom följande kvalitativa stödfunktioner skulle även kunna inledas: strategiskt arbete kring IT-frågor, exempelvis framtagandet av IT strategier, samordning av inköp och upphandling i syfte att bl.a. få bättre villkor från leverantörer samordning av grundläggande juridiska frågor, t.ex. av arbetet med arbetsordningar, utformningen av upphandlingar m.m. vissa personalstrategiska funktioner t.ex. vad gäller framtagandet av statistik, planer för kompetensförsörjning m.m. Man kan naturligtvis invända mot idén om en ökad samverkan i administrativa frågor mellan centralmuseerna från olika utgångs- punkter. Exempelvis kan man ifrågasätta varför man ska skapa nya samarbetsformer när exempelvis Kammarkollegiet erbjuder tjänster till myndigheter vad gäller bl.a. ekonomi- och lönehantering. Utredningen menar dock att Kammarkollegiets uppgift inom exempelvis ekonomi- och löneadministration är att utföra dessa tjänster mot självkostnadspris på ett korrekt sätt som upp- fyller statliga och andra formella krav, och inte att i första hand rationalisera sina kundmyndigheters verksamhet. Detta är något som i stället åläggs de enskilda myndigheternas respektive ledning16. En möjlig utveckling av samarbetet skulle eventuellt kunna vara att utveckla Kammarkollegiets roll. Kanske skulle de myndigheter och stiftelser som ingår i denna kartläggning tillsammans med sam- 16 Myndighetsförordning (2007:515) ordningsfunktionen för museer kunna lägga grunden för ett något annorlunda ett som också har som verksamhetsidé att erbjuda standardiserade administrativa tjänster till ett lägre pris, dvs. både erbjuder sig att stödja myndig- heterna på det sätt de önskar och erbjuda dem vissa standardiserade lösningar. En annan möjlighet för att få del av fördelarna med gemen- samma lösningar för centralmuseerna skulle kunna vara att för exempelvis löne- och fakturahantering anlita en större myndighet i enlighet med förslag. Lessons learned from the Museum visits to other countries This Appendix reports what the Swedish Museum Coordinator Inquiry has learned about the museum sector in the eight countries visited. The appendix has been translated into English and distributed to the institutions that the inquiry has visited. 1.1Sweden – the status quo is a vast, sparsely populated country. Of its nine million citizens, half live in the three metropolitan regions of , and . has a unitary system of government with a long tradi- tion of centralisation. Administratively, the country is divided into 21 counties which in turn are made up of 290 municipalities. The Government runs the country through relatively small government ministries. Operative responsibility lies with independent govern- ment agencies that answer to the government. The is the smallest of the government ministries, despite being in charge of the biggest number of agencies. How museums are organised in has 24 national museums organised in 14 government agencies and foundations. All of them get most of their funding from the government culture budget, and answer to the . Besides these, there are university museums and factory museums that are also state-owned but answer to other ministries. A further ten or so museums receive a government subsidy on an ongoing basis, but have other principals. About thirty regional museums also receive government subsidies channelled through the . Most Swedish cultural institutions, how- ever, receive no central government funding; this is true of about eighty municipal museums as well as most art galleries and many other small museums. has no central government agency responsible for museum issues; responsibility for these issues is instead shared across a number of government agencies. does have a Museums Act. The is an NGO that has been undergoing a restructuring process for a number of years. It remains to be seen what future role the Association may play in the sector. 1.1.2Context of the work of the Museums Coordinator Many commissions of inquiry, marginal changes The Museum Coordinators one-man commission of inquiry is the latest in a long line of government commissions since 1973 that have described similar problems and reform proposals regarding the Swedish museums sector. Successive governments have made marginal changes among the institutions – some have been created, others have been merged, but governance and funding structures have remained basically unchanged for several decades. Entire culture policy under review There is a widely-held view that there is a great need of change in Swedish museum policy, and there is also a clear political ambition to review the entire field of culture policy. A major, more compre- hensive commission of inquiry into the structure of Swedish cul- ture policy is running parallel to that of the Museum Coordinator. areas of the work of the culture policy commission of inquiry also touch on museums: these include funding issues and new types of support to sector research and regional culture activities. Unclear roles, fragmented museum sector The view of the Museum Coordinator is that the fragmented nature of the Swedish museums sector is damaging. Distribution of mandates and responsibility in the sector are unclear and there are overlapping areas as well as gaps. There is no organ with expressed responsibility for following up government subsidies to regional museums, there is a lack of collective initiative in the sector, and , unlike many other countries, lacks a strong museum association with the resources to actively drive key development processes. systems for controlling its government agencies are based on annual decisions regarding budgets, appropriation direc- tions and feedback requirements. One weakness of this system of annual decisions on budgets and other matters is that it is not con- ducive to long-term operational planning. is there a central body with coherent overall responsibility for museum issues that can provide support to the government or the sector, which leaves the to deal with a large number of minor issues. 1.2Looking abroad for new perspectives The commission of inquiry felt it was important to visit a number of other countries and learn about their museums policies so as to obtain a perspective on Swedish circumstances and identify possi- ble alternatives. The terms of reference of the inquiry also state that the Museum Coordinator should learn from other countries. The inquiry has chosen to do so through fact-finding missions to eight countries: , , , , the UK, the , the () and (). Ahead of each trip, meetings were scheduled with the ministry and central government agencies responsible for museum issues. The Museum Coordinator has also met with the museum associa- tions of the various countries, and in many cases other actors in the field. we describe why we selected these particular countries. 1.2.1Why , and ? is in the Nordic region, and despite their major disparities the Nordic countries do share a basic outlook with regard to cul- ture and social issues. The Nordic countries of , and all have some type of central government museums agency. The museums sector traditionally has well-established contacts at institutional level in the Nordic region. There are also a large number of collegial ties and professional networks in various fields. The Nordic region is close-knit, not just linguistically and geo- graphically: an idealistic Nordism has for a long time tied aca- demics together into a collegial community, particularly in the Arts. There have been initiatives in recent years to take common interests a step further. These include the Nordic Museum leader- ship training course organised by ums (ODM), which since 2003 has provided seventy or so Nordic museum managers with in-depth training in leadership. 1.2.2Why , the UK and the ? , the UK and the were all selected because of their museums policy. Although there are differences between the countries, a common theme is that they have relatively fresh experience of reforms in areas that could be of interest to us. British, Dutch and Canadian culture policy rests on recognition of the positive role of museums in social development and eco- nomic growth. This has led to greater resources for museums, more employees and higher visitor numbers. 1.2.3Why the and ? Our trips to the () and () were partly for other reasons than those described above. We met museum associations in and too, but also con- centrated on the major museum groups – the Institu- tion and the National Museums of . The background to this was our curiosity about how coordination happens in an organiza- tion that consists – in the case – of nineteen muse- ums, nine research centres and 6 000 employees, and because we wanted to find out what we could learn from the Germans, whose NMB, despite its size, is only a small part of the massive , an organization with responsibility for archives, national libraries and a number of research institutes. 1.2.4Thematic report of the lessons learned In our presentation of what we learned from our visits to the vari- ous countries, we will describe those aspects of the museum sector in each country that we judge to be most relevant to the aims of the inquiry. The following review is therefore thematically struc- tured and does not pretend to provide a comprehensive overview of circumstances in all the countries visited by the Museum Coordi- nator. We have instead concentrated on observations that we think are of particular interest from a Swedish viewpoint. 2Basic museum governance, funding and organisation In most countries, central government uses a number of tools to steer the museum sector in the required direction. Statutory instru- ments, special agreements, accreditation systems, methods of orga- nising different functions, allocation of grants and project funding and monitoring of operational implementation are all examples of methods used to govern museums in the countries we visited. However, there is varying emphasis on these different control instruments in the different countries, and varying views about how independent museums should be from political power. 2.1At arms length, or the degree of independence The principle of arms length is used to characterise the relation- ship between museums and political power. This is a key issue in a number of countries, and the concept kept cropping up in talks with government civil servants and museum directors. The arms length metaphor is intended to illustrate a respectful distance between state-owned – but independent – museums and their prin- cipals (in the shape of ministries and/or central government agen- cies). The discussion mainly concerns how much independence museums should have in deciding the orientation of their activities, and what is to be regarded as a suitable level of political control. Clear allocation of roles: a key concept in the principle of arms length In a democracy, the decisions of politicians, through legislation or by other means, create the basic frameworks for various activities. With respect to state-run operations, politicians also have the task of stating the mandate of the operation and allocating sufficient funds to allow the institutions to achieve it. However, decisions on more detailed issues such as what exhibitions the national museums should hold or what artefacts they should acquire should, accord- ing to this principle, be made by the management of each respec- tive institution. In a number of countries, such as and in the , the board of the museum plays an important role in the strategic management of the operations. The commission of inquirys view is that it is important for museums and decision-makers that this division of responsibilities is clear. It is not, however, entirely clear how long the arm should be in practice. Opinions on a suitable length of arm differ between the countries we visited, and within each country. In , for example, it is clear that the concept of arms length is partly about making it clear that financial and operational responsibility lies with the management of each respective institu- tion. One result of this is that the Norwegian Archive, Library and Museum Authority (ABM-utvikling) prioritises the independence and professionalization of institutions ahead of more short-term and centrally-controlled schemes regarding specific areas. In the , reform took place in 1994 that converted all the state-owned museums into government-subsidised founda- tions. This has led to greater focus on independence and funding via other sources than government grants. This development is seen as a good thing by most, although there are some who look askance at the content and quality of the museums dialogue with the government ministry since it is nowadays only about money. Critics feel that heads of institutions also need support in their decisions about the direction in which they should take content. According to them, it is unfortunate if the politicians become so preoccupied with efficiency that they forget the issue of relevance and the overall purpose of the work of museums. In , federal law states explicitly1 that no government authority shall give directions to the national museums regarding their substantive activities (acquisitions, exhibitions, education pro- grams, etc). This creates the legal basis for the independence of the national museums in . This does not mean, however, that there is no discussion between the museums and the government. The Heritage Department discusses the strategic goals with repre- sentatives of the museums, but the discussions do not amount to directives. Further, the government in , through , has authority to approve or reject the national museums annual financial and strategic plans, called Corporate Plans. These plans, prepared by each museums management and reviewed by their Boards of Trustees, are submitted to the Minister of Heritage who, in turn, submits them to .