sou · GYB329 · 2010-05-04 00:00:00 — Den närmaste uppgiften blir då att försöka avgränsa dessa på ett rimligt sätt. Av vad som sagts i närmast föregående avsnitt framgår att undan- taget i punkten 1 i 20 § första stycket FL inte bör få någon mot- svarighet i den nya lagen. Detsamma gäller av annat skäl undantaget för normbeslut i punkten 5. Det blir överflödigt redan av den anledningen, att sådana beslut i 36 § uttryckligen frånkänns överklagbarhet och därmed faller utanför den nya motiveringsregelns tillämpningsområde. Vissa av de i förarbetena anförda grunderna för undantagen i punkten 2 – angående beslut om tjänstetillsättning, antagning för frivillig utbildning, betygssättning, tilldelning av forskningsbidrag eller något jämförbart – är närmast uppseendeväckande. Vid avgörandet av sådana ärenden sägs ett rent värdeomdöme kunna vara utslagsgivande. Vid valet mellan två jämbördiga och till synes lika lämpliga sökande till en befattning utser man den som man tycker bäst om, och på samma sätt väljer man ut det forsknings- projekt som man tycker bäst om, när flera jämbördiga projekt konkurrerar om ett bidrag. Den subjektiva värdering som ytterst Motivering av beslut (27 §) blir utslagsgivande när de rent objektiva kriterierna är uttömda går, påstår man, inte alltid att motivera rationellt. När bedömningen når fram till lämplighetsprövningen sägs den kunna övergå till en sådan ren värdering som inte går att objektivt belägga. (Se SOU 1968:27 s. 199 f. och prop. 1971:30 s. 483, 493.) Beskrivningen går stick i stäv med den allmänna uppfattningen, att förekomsten av diskretionära moment vid prövningen gör det särskilt angeläget med en öppen redovisning av den iakttagna värderingsnormen och dess tillämpning på den konkreta situationen (se t.ex. Ragnemalm 2007 s. 115). Den som varit med om att fatta beslut av de typer som här är aktuella känner omöjligen igen sig i den karakteristik av förfarandet som här ges. Det kan visserligen ibland vara svårt att peka ut de exakta skillnader som motiverar att en sökande är något lämpligare än en annan eller att ett forskningsprojekt är angelägnare och har bättre förutsättningar att lyckas än ett annat, men att man skulle tillåta sig att låta högst privata preferenser eller rent tyckande vara utslagsgivande är uteslutet. Om man inte förmår formulera en rationell förklaring, har man sannolikt fattat ett felaktigt beslut. Inte heller den anförda omständigheten, att en motivering av beslut som de aktuella skulle utsätta den enskilde för onödigt obehag (SOU 1968:27 s. 200), kan rimligen anses bärande. Under förutsättning att skälen inte presenteras på ett kränkande sätt – vilket är något annat – får den som deltar i en konkurrens finna sig i att myndigheten i sin motivering redovisar anledningen till att en medtävlande ansetts böra ha företräde. En sådan skonsamhets- princip som förordas i förarbetena, skulle generellt kunna under- minera principen om myndigheternas motiveringsskyldighet, alltså inte bara inom de områden som är aktuella. Om vi sålunda avvisar tanken på att av de nämnda skälen undanta de nämnda beslutstyperna från motiveringsplikten, upp- kommer frågan om så av någon annan anledning ändå bör ske. I blickfånget hamnar då särskilt beslut om betygssättning – en heterogen grupp, om den definieras så allmänt som skett i den nuvarande förvaltningslagen – där rena praktikabilitetsskäl kan tala för att motivering inte kan krävas i varje enskilt fall. Det kan väl förekomma som betyg karakteriserade värdeomdömen om personer som förtjänar att kunna överklagas och underbyggas med tydligt angivna skäl. De tusentals betyg som beslutas inom det allmänna skolväsendet kan däremot knappast bli föremål för motivering i det enskilda fallet, utan att hela systemet kollapsar. Motivering av beslut (27 §) Den mest naturliga metoden att avlägsna sådana beslut från motiveringstvånget är emellertid att frånkänna dem överklagbarhet. Vi har övervägt att i 36 § inta ett sådant överklagandeförbud men funnit att frågan bör lösas i speciallagstiftning. Detsamma bör gälla i fråga om motiveringstvånget. Om sålunda inte heller undantagspunkten 2 i 20 § första stycket FL bör transformeras till den nya lagen, återstår att ta ställning till de båda resterande undantagen sammanhängande med sekretess- hänsyn och behovet av snabba beslut i speciella fall. Här ställer sig saken annorlunda. Punkten 3 förefaller oss välavvägd och föreslås därför få en orda- grann motsvarighet i den nya lagens motiveringsbestämmelse. Skälen för ett beslut ska alltså kunna utelämnas om det är nödvändigt med hänsyn till rikets säkerhet, skyddet för enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden eller något jämförbart förhållande. Undantaget har utformats i nära anslutning till föreskrifterna i 2 kap. 2 § TF om de syften som kan beaktas, då man avser att genom föreskrifter om sekretess begränsa rätten att ta del av allmänna handlingar. Då de flesta beslut är offentliga, blir det fråga om en balansgång mellan vad som bör intas i motiveringen för ett beslut och vad som bör utelämnas av hänsyn till den person som berörs av beslutet. För förståelsen av ett beslut är det t.ex. inte alltid nödvändigt att lämna ut information om sjukdomsdiagnoser eller affärshemligheter, som den enskilde kan antas vilja behålla för sig själv. Beträffande skyddet av allmänna intressen skjuts hänsynen till rikets säkerhet i förgrunden, men även andra jämförbara förhållanden kan beaktas. En viktig begränsning i möjligheten att utelämna informationen ligger emellertid i markeringen av att detta ska vara nödvändigt för att skydda de angivna intressena. Tanken bakom undantaget i punkt 4 i den nu gällande bestäm- melsen – att ett för tillgodoseendet av betydelsefulla allmänna eller enskilda intressen mycket angeläget påbud eller förbud inte får försenas av den anledningen, att myndigheten först måste formulera skälen på ett sätt som uppfyller lagens krav – är värd beaktande, men det krävs enligt vår mening en annan formulering för att tydligare förklara vad som avses. Att ärendet är så brådskande att det inte finns tid att utforma skälen säger inte mycket om vare sig anledningen till brådskan eller vilka tidsramar det är fråga om. Visserligen står det av uttryckssättet klart, att det är just ärendets karaktär och inte myndighetens allmänna arbetsbelastning som Motivering av beslut (27 §) föranlett tidsbristen, men det ges inga indikationer på vilka de intressen är som ska skyddas genom ett snabbt beslut. Man får visserligen veta, att det inte ska finnas tid att utforma skälen, men inte hur snabbt beslutet måste fattas för att undantagsregeln ska aktualiseras. Vi föreslår i stället – närmast efter finsk förebild (se 26.5 ovan) – en regel så formulerad att det tydligt framgår att motivering bara får utelämnas om ett väsentligt allmänt eller enskilt intresse kräver att beslutet meddelas . De fem i 20 § FL föreskriva undantagen kommer därmed att i den nya lagen ha reducerats till två. Skälen ska alltså sammanfattningsvis få helt eller delvis utelämnas 1. om det är nödvändigt med hänsyn till rikets säkerhet, skyddet för enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden eller något jämförbart förhållande, eller 2. om ett väsentligt allmänt eller enskilt intresse kräver att beslutet meddelas . Har motivering inte getts, har en enskild part inom tillämpningsområde en ovillkorlig rätt att i efterhand få del av skälen för ett slutligt beslut, som påverkar utövandet av en grund- läggande rättighet. Den bestämmelse om efterhandsmotivering som finns i 20 § andra stycket FL är i vissa avseenden mera begränsad, då den utformats som en rekommendation: Har skälen utelämnats, bör myndigheten på begäran av den som är part om möjligt upplysa honom eller henne om dem i efterhand. I linje med vår målsättning att den nya förvaltningslagen med marginal ska motsvara krav, även om det i det konkreta fallet inte är fråga om att tillämpa unionsrätt, bör en ny regel i ämnet skärpas något. Det kan ju tänkas att ett beslut, som med stöd av de föreslagna undantagsbestämmelserna lämnats utan motivering, påverkar utövandet av något som enligt är att betrakta som en rättighet. Att lämna åt myndigheten att bedöma om motivering bör ges duger då inte. Vid bestämmandet av den personkrets som kan göra anspråk på efterhandsmotivering är det mindre lämpligt att anknyta till begreppet part. Även den som inte haft partsställning i ärendet men berörs av utgången på ett sådant sätt att han eller hon har klagorätt kan ha ett behov av att i efterhand få kännedom om skälen, särskilt om detta kan ske innan klagotiden utgått. En framställning från en Motivering av beslut (27 §) sådan intressent bör accepteras, om det står klart att vederbörande från rättsskyddssynpunkt har ett behov av att få kännedom om skälen, antingen därför att ett överklagande kan övervägas eller av någon annan anledning. Om bestämmelsen utformas så, att rätt att kräva motivering i efterhand tillkommer enskild under förutsättning att det behövs för att han eller hon ska kunna ta till vara sin rätt, borde både eventuella krav och ett reellt rättsskyddsbehov kunna anses tillgodosett. Med en sådan formulering saknas enligt vår mening anledning att tillfoga en reservation motsvarande den nuvarande bestämmelsens om det är möjligt, vilken skulle kunna inbjuda till missbruk och i praktiken helt urholka regeln. Det står visserligen klart, att de starka sekretesshänsyn och inte minst hänsynen till rikets säkerhet som skapat behov av den första av de av oss föreslagna undantagen från motiveringsskyldigheten leder till att stor återhållsamhet måste iakttas även då det gäller att i efterhand förklara varför man kommit fram till ett visst slut. Att lämna den enskilde helt ovetande om anledningen till att beslutet fattats bör emellertid inte vara möjligt. Han eller hon måste enligt den regel vi föreslår få så mycket information att det finns möjlig- het för vederbörande att ta till vara sin rätt. Något verkligt behov av en kompletterande rekommendation om att myndigheterna också i andra fall i efterhand bör upplysa part eller annan om skäl, som utelämnats i beslutet – den modell som valts i 20 § FL – kan vi inte se. Vi föreslår därför i enlighet med ovanstående att bestämmelsen om efterhandsmotivering får följande lydelse: Har motivering utelämnats, ska myndigheten på begäran av enskild ge en sådan i efterhand, om det behövs för att han eller hon ska kunna ta till vara sin rätt. Sammanfattningsvis mynnar våra överväganden ut i följande lagtextförslag: Motivering av beslut (27 §) 27 § Om det inte är uppenbart obehövligt, ska ett beslut som enligt 36 § får överklagas innehålla en klargörande motivering med uppgifter om vilka föreskrifter som tillämpats och vilka omständigheter som varit avgörande för utgången. Sådan motivering får dock helt eller delvis utelämnas 1.om det är nödvändigt med hänsyn till rikets säkerhet, skyddet för enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden eller något jämförbart förhållande, eller 2.om ett väsentligt allmänt eller enskilt intresse kräver att beslutet meddelas . Har motivering utelämnats, ska myndigheten på begäran av enskild ge en sådan i efterhand, om det behövs för att han eller hon ska kunna ta till vara sin rätt. 27 Underrättelse om beslut (28 §) 27.1Ämnet och kapitlets uppläggning Vi har ovan (i 25 kap.) diskuterat behovet av en särskild regel om beslutsdokumentation och kommit till slutsatsen, att en sådan bör intas i den nya förvaltningslagen (26 §). Det är emellertid inte tillräckligt, att myndigheten innehar ett dokument, där beslutets innehåll finns nedtecknat. Beslutet måste av flera skäl också förmedlas till parten eller parterna. En part har givetvis ett legitimt intresse av att få veta hur ärendet avgjorts, och vanligen kan beslutet inte heller verkställas, förrän han eller hon fått del av det. Att part nåtts av underrättelse om avgörandet är således ofta av grundläggande betydelse för att beslutet över huvud ska få någon praktisk effekt. Därtill kommer att överklagandetiden i allmänhet inte börjar löpa förrän beslutet tillkännagetts för den presumtive klaganden. Det är således angeläget att myndigheterna får klar information om sina skyldigheter i detta avseende. Liksom bör åliggandena preciseras i förvaltningslagen. I de närmast följande avsnitten redovisar vi den nuvarande författningsregleringen (27.2) och de problem i myndigheternas hantering av underrättelseskyldigheten som påtalats av JO (27.3). Efter en kortfattad nordisk utblick (27.4) återger vi hur ämnet behandlats i tidigare lagstiftningsärenden (27.5), innan vi slutligen presenterar våra överväganden och förslag (27.6). Den nuvarande bestämmelsen i 21 § FL ålägger myndigheterna att på eget initiativ informera om innehållet i ett beslut. Regeln innehåller ingen uppgift om tidpunkten då detta ska ske, men liksom lagens övriga mera preciserade förfaranderegler ska den ses i ljuset av de allmänna krav på handläggningen som ställs upp i 7 §, vilket innebär att underrättelse om beslut ska ske så snabbt som möjligt. Underrättelse om beslut (28 §) Under rubriken om beslut föreskrivs i 21 § FL följande: En sökande, klagande eller annan part skall underrättas om innehållet i det beslut varigenom myndigheten avgör ärendet, om detta avser myndighetsutövning mot någon enskild. Parten behöver dock inte underrättas, om det är uppenbart obehövligt. Om beslutet går parten emot och kan överklagas, skall han under- rättas om hur han kan överklaga det. Han skall då också underrättas om sådana avvikande meningar som avses i 19 § eller som har antecknats enligt särskilda bestämmelser. Myndigheten bestämmer om underrättelsen skall ske muntligt, genom vanligt brev, genom delgivning eller på något annat sätt. Underrättelsen skall dock alltid ske skriftligt, om parten begär det. Denna paragraf tillämpas också när någon annan som får överklaga beslutet begär att få ta del av det. Som framgår är underrättelseskyldigheten begränsad till att gälla ärenden som avser myndighetsutövning. Den gäller endast gentemot part och under förutsättning att det inte är uppenbart obehövligt att underrätta denne. Den som, utan att vara part, berörs av beslutet på sådant sätt att han eller hon har klagorätt kan visserligen göra anspråk på att bli underrättad enligt samma regler men endast efter särskild begäran om att få ta del av beslutet. Denna restriktion motiveras av att myndigheten inte alltid kan överblicka om det finns någon som inte gett sig till känna under ärendets behandling men som ändå kan vara klagoberättigad. Det ska vidare vara fråga om beslut varigenom myndigheten avgör ett ärende, s.k. slutliga beslut. Som sådana räknas inte bara beslut i huvudsaken utan även andra beslut varigenom myndigheten skiljer sig från ärendet, t.ex. avvisnings- och avskrivningsbeslut. Om beslutet är överklagbart och parten har klagorätt ska under- rättelsen inkludera uppgifter om hur man överklagar (överklagande- anvisning eller fullföljdshänvisning). Myndigheten ska då också upplysa om avvikande meningar som antecknats i samband med ärendets avgörande. En myndighet bestämmer själv på vilket sätt underrättelse ska ske. De i paragrafen angivna metoderna utgör bara exempel. Normalt förutsätts att parten tillställs en skriftlig handling, inne- hållande ett särskilt uppsatt beslut eller ett protokollsutdrag. Om part begär det, ska alltid skriftlig form användas. Det behöver emellertid inte vara fråga om ett konventionellt pappersdokument. Ett, med lagtextens ord, annat sätt att förmedla underrättelser Underrättelse om beslut (28 §) kan t.ex. vara att anlita elektroniska kommunikationsformer såsom e-post. Vad gäller de statliga förvaltningsmyndigheterna finns även bestämmelser i förordningen (2003:234) om tiden för tillhanda- hållande av domar och beslut m.m. Enligt dessa ska ett beslut i regel tillhandahållas (7 §) och en handling normalt sändas med post (9 §). Om det är lämpligt får en handling skickas med telefax eller elektronisk post eller på annat sätt tillhandahållas i elektronisk form (10 §). För förvaltningsdomstolarnas del gäller enligt 31 § FPL att beslut (varmed även avses domar), varigenom rätten avgör ett mål, ska tillställas part genom handling som fullständigt återger beslutet och skiljaktig mening, där sådan förekommit. Beslut som kan överklagas ska dessutom innehålla upplysning om vad den ska iaktta som vill anföra besvär över beslutet. Krävs särskilt tillstånd för prövning i högre rätt, ska beslutet innehålla uppgift om det och om de grunder på vilka ett sådant tillstånd meddelas. Tillämpningen av 21 § FL (och dess motsvarighet förvalt- ningslag) är sällan en fråga för Regeringsrätten. Då så varit fallet har det i regel gällt huruvida en överklagandeanvisning borde ha lämnats och vad som blir följden av att så inte skett. Som ett fall av intresse i sammanhanget kan nämnas RÅ 1977 ref. 43, där en granne som yttrat sig i ett bygglovsärende ansågs inta ställning som part hos , med följd att detta grundläggande kriterium för att paragrafen ska vara tillämplig uppfyllts. För att få en bild av hur regleringen hanterats i praktiken är man emellertid i huvudsak hänvisad till JO:s ämbetsberättelser. Vi ska här bara göra några nedslag i denna materia (för en utförligare redovisning, se –s. 242 ff.). Även om paragrafens tillämpningsområde begränsats till att avse beslut i ärenden som avser myndighetsutövning, har JO i flera fall påpekat att underrättelseskyldigheten (inklusive plikten att i före- kommande fall ge överklagandeanvisning) de facto kan sträcka sig längre (se t.ex. JO 1977/78 s. 410, JO 1995/96 s. 230). Detsamma gäller beträffande kravet på att det ska röra sig om slutliga beslut, beslut varigenom ärendet avgörs (till vilka räknas även avvisningsbeslut, JO 2002/03 s. 323, JO 2008/09 s. 362). Underrättelse om beslut (28 §) kan behöva underrättas också om ett beslut som fattas under handläggningens gång, t.ex. om det visserligen inte är slutligt utan av provisorisk art men innefattar ett åläggande eller förbud för part att göra något (JO 1997/98 s. 368). JO har betonat att den i lagtexten angivna allmänna reservationen, att underrättelse om beslutsinnehållet inte behöver lämnas om det är uppenbart obehövligt, måste användas med stor återhållsamhet (JO 1998/99 s. 216). Den omständigheten att en person ansökt om flera olika typer av stöd och fått bifall på en punkt men avslag på de övriga, kan naturligtvis inte medföra, att det är uppenbart onödigt att underrätta honom om annat än bifallsbeslutet (JO 2003/04 s. 405). Att det kan uppstå problem när det gäller bedömningen av om ett beslut går parten emot, vilket är kriteriet för att en överklagandeanvisning och upplysning om avvikande meningar ska lämnas, illustreras av åtskilliga JO-beslut (se t.ex. JO 1990/91 s. 185 och JO 1992/93 s. 593). Vid tvekan i detta avseende rekommenderar JO att sådan anvisning för säkerhets skull ges (JO 2004/05 s. 236). Den aktuella bestämmelsen anger inte närmare vad en överklagandeanvisning ska innehålla. JO har hänvisat till den information som framgår av 23 § FL, vilket innebär uppgifter om att överklagandet ska göras skriftligt, vilket beslut det gäller och den ändring som begärs. Vidare ska av anvisningen framgå att överklagandet ska ges in till den myndighet som meddelat beslutet och ha kommit in dit från den dag då klaganden fick del av beslutet (JO 2004/05 s. 358; se även JO 2003/04 s. 405, där JO påpekade att även den domstol som ska pröva ett eventuellt överklagande bör anges). Vad gäller överklagandeanvisningens placering kan nämnas att anvisningen inte anses vara någon självklar del av beslutet. JO rekommenderar emellertid att den av praktiska skäl intas i den handling som återger själva beslutet. Om anvisningen inte skrivs in där, kan den lämpligen anges genom uppgift om formulär med viss beteckning (JO 2004/05 s. 160). Myndigheten avgör visserligen själv på vilket sätt den förmedlar underrättelse om beslut och i förekommande fall överklagande- anvisning till parten, men JO rekommenderar starkt, att myndig- heten undantagslöst väljer den skriftliga underrättelseformen, när det är fråga om beslut som går part emot och det finns någon klagoberättigad part (JO 1990/91 s. 412, JO 1999/2000 s. 155). Underrättelse om beslut (28 §) Den mest frekventa frågeställningen i samband med tillämpningen av 21 § FL gäller tidpunkten för underrättelseskyldighetens full- görande. Som ovan påpekats tiger paragrafen på denna punkt, med följd att man får falla tillbaka på lagens allmänna regler om skyndsam handläggning. JO har understrukit att en omedelbar expediering kan krävas, om beslutet är mycket ingripande för den enskilde (JO 1996/97 s. 143 ang. beslut om uppehållstillstånd). Fördröjningar får naturligtvis inte heller uppstå som en följd av att myndigheten inte anstränger sig för att få fram nödvändiga uppgifter för att kommunikation med part ska kunna ske, t.ex. uppgifter om mottagarens adress (JO 1998/99 s. 216). I den danska förvaltningslagen ställs högre krav på ett skriftligt beslut än på ett muntligt. Av god forvaltningsskik anses emellertid följa att ett muntligt meddelat beslut, som är betungande för mot- tagaren, ska bekräftas skriftligt, och att särskilt ingripande beslut efter omständigheterna bör meddelas skriftligt (m.fl. s. 337). Varken i förvaltningslagen eller i övrigt finns någon generell regel om att förvaltningsbeslut ska expedieras. Eftersom ett beslut i normalfallet inte blir gällande förrän den som beslutet rör fått del av det, ligger det dock i sakens natur att beslut ska meddelas parter och andra. I normalfallet sänder myndigheterna ut skriftliga beslut (m.fl. s. 370 och 373). Enligt § 25 i förvaltningslagens kapitel 7 om Klagevejledning ska till beslut som meddelas skriftligt och som kan överklagas hos annan förvaltningsmyndighet fogas en skriftlig anvisning om klago- instans, hur man går till väga om man vill klaga och eventuella tids- frister. En sådan anvisning behöver endast lämnas om parten inte fått fullt bifall. Kan ett beslut överklagas hos domstol, ska det enligt § 26 innehålla upplysning om lagstadgad klagofrist. Enligt § 27 i den norska förvaltningslagen ska den myndighet som fattat beslutet se till att detta kommer till parternas kännedom. Som regel ska underrättelse ske skriftligt, Underrättelse om beslut (28 §) varvid elektroniska kommunikationsformer kan användas när mot- tagaren uttryckligen har godtagit att så sker och uppgett sin elektroniska adress. Om det är särskilt betungande för myndigheten att lämna skriftlig underrättelse eller om saken är brådskande, kan underrättelse ske muntligt eller på annat sätt. En part har i sådant fall rätt att få en skriftlig bekräftelse av beslutet. En myndighet kan helt avstå från att lämna beslutsunderrättelse, om det är uppenbart obehövligt och beslutet inte medför skada eller olägenhet för part. Underrättelsen ska även innehålla upplysning om överklag- barhet, klagofrist, klagoinstans och hur man går till väga om man vill överklaga beslutet. Om det är fråga om ett betungande beslut som gäller , dvs. utan hinder av att det överklagas, ska parten även informeras om möjligheten att begära inhibition. Huvudregeln är enligt 43 § i den finska förvaltningslagen att förvaltningsbeslut ska meddelas skriftligen. Om det är nödvändigt på grund av att ärendet är brådskande accepteras dock ett muntligt beslut, men det ska då också ges skriftligen. Till varje beslut som får överklagas genom besvär – den term som alltjämt brukas i – ska enligt 47 § fogas en besvärs- hänvisning med uppgifter om besvärsmyndigheten, den myndighet som ska tillställas besvärsskriften, samt besvärstid och från vilken tidpunkt den räknas. I besvärshänvisningen ska även redogöras för de krav som ställs på innehållet i och bilagorna till besvärs- skriften samt på frambefordrandet av besvären. Följer det av någon särskild bestämmelse att ett beslut inte får överklagas, ska den tillämpliga bestämmelsen enligt 48 § anges i beslutet.