sou · GYB341 · 2010-06-22 00:00:00 — överlämnade sitt betänkande SOU 2009:6, Återkrav inom välfärdssystemet – Förslag till lagstiftning. I betänkandet föreslås bl.a. att det införs en generell återkravslag, lagen om återkrav inom välfärdssystemet (återkravslagen). 3 Jfr bl.a. NJA 1989 s. 224, 1991 s. 3 och 1994 s. 177. Lagen ska enligt förslaget omfatta alla de förmåner som ingår i de svenska välfärdssystemen. 4.2Ränta i samband med återkrav På återkrav som har beslutats av ska den återbetalningsskyldige betala ränta till om han eller hon inte betalar skulden senast på förfallodagen. Motsvarande gäller för . Det finns huvudsakligen två räntesatser som är aktuella i samband med återkravsbeslut. Den ena gäller när gäldenären har kommit överens med eller om en avbetalningsplan eller har fått anstånd med betalningen. Den andra gäller när gäldenären inte betalar sin skuld senast på förfallodagen och alltså är i dröjsmål. När en gäldenär har kommit överens med myndigheten om en avbetalningsplan eller beviljats anstånd med betalningen ska myndigheten ta ut ränta efter en räntesats som överstiger statens utlåningsränta (108 kap. 15 och 16 §§ SFB). Ränta räknas från den dag då avtalet om avbetalningsplanen träffades eller anstånd gavs. Statens utlåningsränta uppgår till för . I den andra situationen, när gäldenären är i dröjsmål på grund av att han eller hon inte betalar inom rätt tid, ska dröjsmålsränta tas ut (108 kap. 19 § SFB). Ränta räknas först från förfallodagen (3 § räntelagen, 1975:635). Dröjsmålsräntan motsvarar referensränta med tillägg av (6 § räntelagen). Referensräntan uppgår till . När eller kommer överens med en gäldenär om en avbetalningsplan eller beviljar anstånd med betalningen är den återbetalningsskyldige inte i dröjsmål. Om anståndstiden har löpt ut eller om gäldenären inte betalar enligt den överenskomna planen uppstår dock ett dröjsmål. I sådant fall ska dröjsmålsränta betalas som dröjsmålet varar. Om eller betalar ut ersättning till fel person kan myndigheten kräva tillbaka ersättning med stöd av civilrättsliga regler (se angående condictio indebiti ovan). I sådant fall tas ränta ut enligt räntelagen. Om det finns särskilda skäl får eller helt eller delvis efterge kravet på ränta (108 kap. 21 § SFB). Ränta kan också jämkas i undantagsfall med stöd av räntelagens bestämmelser (8 § räntelagen). För bostadsbidrag finns dessutom särskilda bestämmelser om ränta (s.k. tillägg) och avgifter på återkrav som beslutats efter slutlig avstämning, se 98 kap. 7 § SFB, 4 § bostadsbidragsförordningen (1993:739) samt 7 och 8 §§ i föreskrifter (RFFS 1996:12). Bestäms det slutliga bostadsbidraget till högre belopp än vad som för samma kalenderår har betalats ut i preliminärt bidrag, lämnas ränta på det överskjutande beloppet av den statslåneränta som gällde vid utgången av det kalenderår som bidraget avser. Statslåneräntan uppgick till vid utgången av . Bestäms det slutliga bostadsbidraget däremot till lägre belopp än vad som för samma kalenderår har betalats ut i preliminärt bidrag, ska avgift tas ut på återbetalningsbelopp överstigande . Avgiften uppgår till av den statslåneränta som gällde vid utgången av det kalenderår som bidraget avser. Ränta enligt de sedvanliga räntebestämmelserna ska inte tas ut på sådan avgift. För dem som senast för beviljats icke tidsbegränsad sjukersättning gäller regler om utbetalning och återbetalning av skillnadsbelopp som motsvarar dem som gäller för bostadsbidrag, se 37 kap. 15 § SFB. Även beträffande underhållsstöd finns särskilda bestämmelser i fråga om ränta i samband med återbetalningsskyldighet. Om en bidragsskyldig förälder inte betalar fastställt återbetalningsbelopp i rätt tid eller har beviljats anstånd med betalning, ska han eller hon betala ränta på skulden. Sådan ränta tas ut efter en räntesats som för varje kalenderår beräknas med ledning av emissionsräntorna för statsskuldväxlar och statsobligationer . behöver dock inte kräva betalning för räntebelopp som avser kortare dröjsmål med betalning. Reglerna om återbetalning av underhållsstöd finns i 19 kap. 47 § SFB. Premiepension, slutligen, omfattas också av en särreglering. Enligt 108 kap. 17 § SFB ska den som är återbetalningsskyldig för premiepension betala ränta på det felaktigt utbetalda beloppet med basränta enligt skattebetalningslagen (1997:483) från utbetalningsdagen till och med dagen för beslut om återkrav. Beträffande basränta och andra räntor enligt skattekontosystemet hänvisas till redogörelsen i kapitel 7. 5 Allmänt om handläggningen I detta kapitel görs en kortare genomgång av allmänna regler för myndigheternas handläggning. I kapitlet lämnas också en redogörelse för en del av den kritik som riktats mot hantering av olika ärenden. Därefter följer en beskrivning av handläggningstidernas utveckling. Kapitlet avslutas med en kortfattad internationell utblick beträffande ekonomisk ersättning . Både och är såsom förvaltningsmyndigheter skyldiga att följa bestämmelserna i förvaltningslagen (1986:223, FL). Det innebär att myndigheterna vid handläggningen inte bara ska se till att bestämmelserna för de olika förmånsslagen tillämpas på rätt sätt. Ärendena måste också handläggas i enlighet med de krav som förvaltningslagen ställer. Förvaltningslagen bildar grundvalen för förvaltningsförfarandet genom att slå fast sådana regler som i princip ska tillämpas hos alla myndigheter på alla områden. Avvikande bestämmelser kan dock förekomma i annan lag eller författning (3 § FL). Exempelvis gäller de särskilda reglerna i socialförsäkringsbalken om ändring, omprövning och överklagande av beslut framför förvaltningslagens allmänna bestämmelser. Förvaltningslagen innehåller grundläggande regler för hur förvaltningsmyndigheterna ska handlägga sina ärenden och sköta kontakterna med allmänheten. En grundtanke bakom lagen är att den ska bidra till att myndigheterna får ett så korrekt underlag som möjligt för sina beslut och därmed till att besluten blir riktiga i sak. Lagen har emellertid också till ändamål att säkerställa rättssäkerheten i handläggningen och att garantera att myndigheterna lämnar service till allmänheten.1 Nedan följer en översiktlig genomgång av några av de bestämmelser som styr och handläggning av olika ärenden. Vid handläggning av ärenden är det av flera skäl viktigt att kunna fastställa handlingar har kommit in till myndigheten. Ofta finns det en ansökningstid, anmälningstid, överklagandetid eller någon annan sådan frist som är aktuell för den inkommande handlingen. Ankomstdagen kan också i andra fall få rättslig betydelse, t.ex. bilda utgångspunkt för beräkning av sjukpenning eller andra sociala förmåner. Med handling förstås enligt 2 kap. 3 § tryckfrihetsförordningen (TF) framställning i skrift eller bild samt upptagning som kan läsas, avlyssnas eller på annat sätt uppfattas endast med tekniskt hjälpmedel. I begreppet innefattas alltså såväl handlingar i pappersform som telefax och e-postmeddelanden. Enligt samma lagrum betecknas en handling som allmän, om den förvaras hos myndighet och dessutom är inkommen dit eller upprättad där. En handling anses enligt 2 kap. 6 § TF inkommen till myndighet, när den anlänt till myndigheten eller kommit behörig befattningshavare till handa. Ytterligare regler om när en handling har kommit in till en myndighet finns i 10 § FL. Enligt huvudregeln i bestämmelsen anses en handling komma in till en myndighet den dag då handlingen, eller en avi om en betald postförsändelse som innehåller handlingen, anländer till myndigheten eller kommer någon behörig tjänsteman till handa. Om det kan antas att handlingen eller en avi om denna en viss dag har lämnats i myndighetens lokal eller avskilts för myndigheten på en postanstalt, anses den också ha kommit in den dagen om den kommer en behörig tjänsteman till handa närmast följande arbetsdag. En handling, t.ex. en begäran om tillfällig föräldrapenning, kan komma in till genom att en enskild lämnar eller skickar in en handling i pappersform direkt till myndigheten. 1985/86:80. normala för del är att sådana handlingar ställs till men skickas direkt till inläsningscentral i , där de skannas in. En sådan handling får anses ha kommit in till när den har anlänt till inläsningscentralen.2 I lagen (2004:115) om självbetjäningstjänster via Internet inom socialförsäkringens administration finns bestämmelser om självbetjäningstjänster via Internet i fråga om socialförsäkringsförmåner samt andra förmåner och ersättningar som enligt lag eller förordning handläggs av eller . Genom sådana självbetjäningstjänster finns möjlighet att på elektronisk väg exempelvis anmäla och begära föräldrapenning och tillfällig föräldrapenning. En handling eller uppgift som vid användning av en självbetjäningstjänst översänts till en myndighet inom socialförsäkringens administration, anses ha kommit in till den myndighet till vilket ärendet hör, när den har anlänt till den del av ett system för automatiserad behandling som anvisats som mottagningsställe för självbetjäningstjänsten (4 § nu nämnda lag). 5.2.3Serviceskyldighet och snabb handläggning Bestämmelser om serviceskyldighet och snabb handläggning finns i 4–7 §§ FL. I 4 § regleras myndigheternas allmänna serviceplikt. I paragrafen anges bl.a. att varje myndighet ska lämna upplysningar, vägledning, råd och annan sådan hjälp till enskilda i frågor som rör myndighetens verksamhetsområde. I 5 § uppställs vissa krav på myndighetens tillgänglighet för allmänheten och enligt 6 § ska varje myndighet lämna andra myndigheter hjälp inom ramen för den egna verksamheten. I 7 § FL slås fast att varje ärende där någon enskild är part ska handläggas så enkelt, snabbt och billigt som möjligt utan att säkerheten eftersätts. Med säkerhet avses här intresset av riktiga avgöranden. Vid handläggningen ska myndigheten enligt bestämmelsen också beakta möjligheten att själv inhämta upplysningar och yttranden från andra myndigheter, om sådana behövs. Myndigheten ska enligt samma paragraf också sträva efter att uttrycka sig lättbegripligt och även på andra sätt underlätta för den enskilde att ha med myndigheten att göra. 2 Se vidare Vägledning 2004:7. Bestämmelsen i 7 § har närmast karaktären av en målbestämmelse. Intentionen från lagstiftarens sida har varit att de generella krav på handläggningen som uppställs i bestämmelsen ska tjäna till vägledning vid tillämpningen av de övriga reglerna i förvaltningslagen.3 Exakt hur det får gå från det att ett ärende anhängiggörs till dess att myndigheten beslutar i frågan kan inte besvaras generellt utan beror bl.a. på ärendets beskaffenhet. Det får dock inte röra sig om ett obehörigt dröjsmål, utan utgångspunkten ska vara att ärendet ska handläggas så snabbt som möjligt.4 Kravet på snabb handläggning innebär vidare inte enbart att ett beslut i frågan ska fattas efter det att fullgott beslutsunderlag finns hos myndigheten. Det innebär också en skyldighet för myndigheten att driva handläggningen av ärendet framåt så att tillräckligt beslutsunderlag över huvud taget inkommer. Frågan om snabb handläggning ägnades särskild uppmärksamhet vid lagens tillkomst. uttalade då följande (KU 1985/86:21, s. 9): Detta är en central fråga för de enskilda människorna men även för myndigheterna. Om behandlingen i många ärenden drar ut skapas lätt stora ärendebalanser. Myndigheterna får då ägna en hel del tid åt att besvara förfrågningar om de ärenden som väntar på avgörande. Inte sällan uppkommer dubbelarbete genom att ärendena måste läsas in av olika handläggare. Det är dock den enskilde som blir hårdast drabbad av att ärendehandläggningen drar ut . Att i ovisshet behöva gå och vänta på ett myndighetsbeslut som kanske gäller frågor som har avgörande betydelse för en persons ekonomiska eller personliga förhållanden kan förorsaka otrygghet och personligt lidande, kanske också ekonomiska förluster. Det gäller här inte en ren servicefråga utan handlar i hög grad också om den enskilda människans rättssäkerhet. Som framgår av 7 § FL ska myndigheten vid sin handläggning beakta möjligheten att själv inhämta upplysningar och yttranden från andra myndigheter, om sådana behövs. Av paragrafens första mening följer att myndigheten ska utnyttja denna möjlighet när det bidrar till att uppfylla målet att handläggningen ska vara så enkel, snabb och billig som möjligt utan att säkerheten eftersätts. Paragrafen innebär då en skyldighet för myndigheten att ta kontakt med den andra myndigheten. Den andra myndighetens skyldighet att medverka regleras i 6 § (se ovan). 1985/86:80. 4Bohlin, A. & Warnling-Nerep, W. s. 77. gäller som en allmän princip inom förvaltningsrätten att det åligger myndigheten att ansvara för utredningen i ett ärende och se till att denna blir så fullständig som ärendet kräver. Detta s.k. utredningsansvar finns inte uttryckligt reglerat i förvaltningslagen men gäller som utgångspunkt inom hela förvaltningsområdet. Hur långt utredningsansvaret sträcker sig och hur uppgiften bör fördelas mellan myndigheten och den enskilde kan emellertid inte anges generellt utan beror på ärendets karaktär.5 Utredningsansvaret innebär att och ska föra utredningen framåt och se till att material som är nödvändigt för ett avgörande kommer in till myndigheten. I utredningsansvaret ligger därmed också ett ansvar för myndigheten att se till att utredningen fortskrider. Utöver det sedvanerättsliga utredningsansvaret finns det inom socialförsäkringsområdet ett flertal specialregler om myndighetens utredningsskyldighet och befogenhet att hämta in utredning (jfr bl.a. 110 kap. 13 och 14 §§ SFB). Vid sidan av myndighetens utredningsansvar finns också en skyldighet för den enskilde att medverka i utredningen. En generell bestämmelse om den försäkrades skyldighet att lämna vissa uppgifter finns i 110 kap. 13 § andra stycket SFB. Enligt denna bestämmelse ska den enskilde lämna de uppgifter som är av betydelse för bedömningen av frågan om ersättning eller i övrigt för tillämpningen av socialförsäkringsbalken. Uppgifter om faktiska förhållanden ska enligt samma bestämmelse lämnas på heder och samvete, om inte särskilda skäl talar mot det. För vissa förmånsslag finns härutöver särregler om den försäkrades medverkan (se bl.a. 110 kap. 15–19 och 21 §§ SFB). får exempelvis när det gäller graviditetspenning begära att kvinnan ger in ett utlåtande från sin arbetsgivare (110 kap. 16 § SFB), och när det gäller sjukpenning kan begära att den försäkrade ger in en skriftlig särskild försäkran avseende nedsättningen av arbetsförmågan på grund av sjukdom (110 kap. 21 § SFB). Myndighetens utredningsansvar innebär emellertid att det är den handläggande myndigheten som måste bedöma om den utredning som ges in är tillräcklig som underlag för beslut och som ska begära 5 Prop: 1985/86:80, s. 19; , A. & Warnling-Nerep, W. s. 103 f.; , T. & , B. s. 74 f. komplettering om den inte är det. Den bedömningen läggs alltså inte över på den enskilde.6 Mot bakgrund av både utredningsansvaret och bestämmelsen om snabb handläggning i 7 § FL har myndigheten ett tydligt ansvar att driva handläggningen framåt. Myndigheten måste med andra ord vara aktiv för att nödvändigt material och kompletteringar inkommer och ska dessutom vid behov skaffa in nödvändiga kompletteringar. Om en upplysning behövs från en läkare som har skrivit ett läkarutlåtande eller om ett yttrande behövs från t.ex. en annan myndighet, kan därför direkt vända sig till läkaren eller den andra myndigheten. kan emellertid också uppmana den försäkrade att skaffa den begärda uppgiften. Vid valet av sätt att skaffa in kompletterande uppgifter är kravet på en snabb handläggning i 7 § FL en viktig utgångspunkt.7 När ett ärende har blivit tillräckligt utrett ska den ansvariga myndigheten fatta beslut i ärendet. I förvaltningslagen finns bestämmelser om att ett ärende inte får avgöras utan att den som är sökande, klagande eller annan part har underrättats om en uppgift som har tillförts ärendet genom någon annan än parten själv och han eller hon har fått tillfälle att yttra sig över den, om ärendet avser myndighetsutövning mot någon enskild (jfr 17 § FL). Denna s.k. kommunikationsplikt är emellertid inte undantagslös. Kommunikation med den enskilde kan underlåtas bl.a. om avgörandet inte går parten emot, om det av någon annan anledning är uppenbart obehövligt eller om avgörandet inte kan uppskjutas. Här kan nämnas att myndighetens arbetsbörda som sådan inte får beaktas vid prövningen av om kommunikation får underlåtas.8 I förvaltningslagen finns ingen uttrycklig bestämmelse som anger när ett beslut blir gällande eller ska verkställas. Inom socialförsäkringsrätten finns bestämmelser som anger att och beslut ska gälla omedel- JO:s beslut i ärende dnr 1647-2009. 7Hellners, T. & , B. s. 95. Se även JO:s beslut i ärende dnr 4346-2008, 5359-2008 och 1647-2009. 8Hellners, T. & , B. s. 182 f. bart, om inget annat föreskrivs i beslutet eller bestäms av en domstol som har att pröva beslutet (jfr 112 kap. 5 § SFB). Begreppet automatisk databehandling (ADB) förekommer i lagstiftningen i olika sammanhang. Exempelvis gäller enligt 2 kap. 3 § regeringsformen att varje medborgare ska, i den utsträckning som närmare anges i lag, skyddas mot att hans eller hennes personliga integritet kränks genom att uppgifter om honom eller henne registreras med hjälp av automatisk databehandling. Begreppet förekommer även i lagstiftningen på skatteområdet, se t.ex. 4 kap. 2 a § taxeringslagen (1990:324). har lagstiftaren i huvudsak valt att använda en annan term, nämligen automatiserad behandling, se t.ex. 5 § personuppgiftslagen (1998:204) och 112 kap. 6 och 7 §§ SFB. Det kan nämnas att det i förarbetena till förvaltningslagen anges att bestämmelserna i den lagen gäller även vid handläggning som helt eller delvis består i automatiserad behandling9. I samband med frågor om automatiserad behandling används emellanåt begreppen automatiska beslut, maskinella beslut och beslut som fattas med maskinellt stöd. Automatiska beslut innebär i detta sammanhang att beslut fattas och skickas till den enskilde utan att någon tjänsteman varit involverad i beslutsprocessen. Med maskinella beslut avses beslut som skickas från försäkrings- eller bidragssystemen utan att handläggaren har full kontroll över innehållet i beslutet, exempelvis om vissa uppgifter hämtas från register och handläggaren inte därefter ser beslutet. Med beslut som fattas med maskinellt stöd avses beslut där handläggare använder ADB- systemet som stöd för att skapa ett beslut men har fullständig kontroll över beslutets innehåll.10 På socialförsäkringsområdet saknas en generell reglering av möjligheten att fatta beslut genom automatiserad behandling. beslut om pensionsgrundande inkomst och ett flertal av beslut får emellertid enligt 112 kap. 6 och 7 §§ SFB fattas genom automatiserad behandling. En motsvarande reglering finns också i 18 § lagen (2008:313) om jäm- 1985/86:80 s. 57. 10I fråga om begreppen automatiserad behandling och automatiserat beslutsfattande, se prop. 1997/98:44 s. 39 och SOU 2001:47 s. 147 f. Jfr även RFV:s slutrapport . Som förutsättning för beslut genom automatiserad behandling i samtliga här angivna fall gäller dock att skälen för beslutet ska kunna utelämnas enligt 20 § första stycket 1 FL, vilket är fallet om beslutet inte går någon part emot eller om det av annan anledning är uppenbart obehövligt att upplysa om skälen. En annan fråga än själva befogenheten att fatta beslut genom automatiserad behandling är vem som ska anses fatta ett sådant beslut och vem som är ansvarig för beslutet. I tidigare instruktion (SFS 2004:1299) fanns en reglering om att beslut som fattats genom automatiserad behandling skulle anses fattade av generaldirektören (12 § tredje stycket). I samband med införandet av den tidigare förordningen (2007:1235) med instruktion för togs den regeln emellertid bort. Det finns därför ingen reglering av detta . I stället är det myndigheten som sådan som anses stå för automatiserade beslut. Inom socialförsäkringsområdet finns bestämmelser som gör det möjligt för och att i vissa angivna situationer fatta tillfälliga, s.k. interimistiska beslut, i avvaktan på att ett slutligt beslut fattas (112 kap. 2 § SFB). kan fatta ett interimistiskt beslut om att betala ut en ersättning, när det är av väsentlig betydelse för den försäkrade. En ytterligare förutsättning är att rätten till ersättning inte kan avgöras utan betydande dröjsmål, men att sannolika skäl talar för att den försäkrade har rätt till ersättning. En ersättning kan också betalas ut genom ett interimistiskt beslut, om det står helt klart att den försäkrade har rätt till ersättning men ersättningsbeloppets storlek inte kan bestämmas utan betydande dröjsmål. Möjligheten att fatta interimistiska beslut gäller dock inte för adoptionsbidrag, bilstöd, allmän ålderspension, särskilt pensionstillägg, eller efterlevandepension och efterlevandestöd. Omprövning, rättelse och överklagande Inom socialförsäkringsområdet finns särskilda bestämmelser för rättelse, omprövning och överklagande av och beslut. Sådana specialregler finns i 113 kap. Specialreglerna är emellertid inte tillämpliga i alla situationer. I övriga fall gäller i stället de allmänna reglerna i förvaltningslagen (FL). Så är fallet för exempelvis avskrivning av ärenden i vissa fall. Allmänna bestämmelser om rättelse, omprövning och överklagande finns bl.a. i 22–28 §§ FL. Beträffande omprövning av ett beslut om socialförsäkring gäller i huvudsak följande. Den ansvariga myndigheten ska som utgångspunkt ompröva sitt beslut om en enskild, som beslutet angår, begär det (113 kap. 7 § SFB). Beslut i ärenden om allmän ålderspension ska dessutom omprövas om det finns andra skäl till det (113 kap. 23§ SFB). Vid omprövning enligt SFB får beslutet som huvudregel inte ändras till den enskildes nackdel (113 kap. 8 §). Någon sådan begränsning finns emellertid inte beträffande omprövning i ärenden om allmän ålderspension (113 kap. 23 § SFB). Har omprövning begärts avseende ett beslut enligt socialförsäkringsbalken och överklagar det allmänna ombudet samma beslut (se beträffande det allmänna ombudet nedan), ska beslutet inte omprövas. Ärendet ska då i stället överlämnas till allmän förvaltningsdomstol. Den enskildes begäran om omprövning ska i sådant fall anses som ett överklagande (jfr 113 kap. 9 § SFB). En begäran om omprövning ska enligt huvudregeln i socialförsäkringsbalken ha inkommit till myndigheten från den dag då den enskilde fick del av beslutet (113 kap. 19 § SFB). I ärenden om allmän ålderspension gäller i vissa fall särskilda tidsgränser för omprövning (jfr 113 kap. 26–31 §§ SFB). Enligt motsvarande allmänna bestämmelser i förvaltningslagen (se ovan) gäller att en myndighet som finner att ett beslut, som den har meddelat som första instans, är uppenbart oriktigt på grund av nya omständigheter eller av någon annan anledning, ska ändra beslutet, om det kan ske snabbt och enkelt och utan att det blir till nackdel för någon enskild part. Omprövningsskyldigheten enligt förvaltningslagen gäller oberoende av begäran och även om beslutet överklagas. Utöver här nämnda regler om omprövning finns en möjlighet för och att i vissa fall själva rätta ett felaktigt beslut. Enligt huvudregeln i socialförsäkringsbalken (se 113 kap. 3–6 §§) ska myndigheten ändra ett beslut som inte har prövats av domstol, om beslutet på grund av skrivfel, räknefel eller annat sådant förbiseende innehåller en uppenbar oriktighet, har blivit oriktigt på grund av att det har fattats på uppenbart felaktigt eller ofullständigt underlag, eller har blivit oriktigt på grund av uppenbart felaktig rättstillämpning eller annan liknande orsak. Beslutet ska ändras även om omprövning inte har begärts. Ändring behöver dock inte göras om oriktigheten är av ringa betydelse. Ett beslut får på detta sätt inte ändras till den försäkrades nackdel när det gäller en förmån som – utifrån innehållet i det ursprungliga beslutet – har förfallit till betalning, och inte heller i annat fall om det finns synnerliga skäl mot det (113 kap. 5 § SFB).