sou · GYB330 · 2010-05-04 00:00:00 — Detta ställningstagande är rimligt med beaktande av att det totala antalet slutförbrukare på den svenska naturgas- marknaden uppgår till cirka 47 000.1 kan det anses osannolikt att det totala antalet kunder anslutna till det svenska naturgassystemet kommer att överskrida 100 000 inom överskådlig tid. Oavsett om ett naturgasföretag omfattas av reglerna kring funktionell åtskillnad eller ej, ska den som bedriver överföring av naturgas upprätta en övervakningsplan och se till att denna följs, enligt 3 kap. 9 § naturgaslagen. Syftet med övervakningsplanen är att tillsynsmyndigheten ska kunna följa upp vilka åtgärder som vidtas av den som bedriver överföring av naturgas för att motverka diskriminerande beteende gentemot övriga aktörer på naturgas- marknaden. I 19 § naturgasförordningen (2006:1043) bemyndigas att meddela närmare föreskrifter om innehållet i övervakningsplanen och om offentliggörandet av den årliga rapporten. Föreskrifterna går under benämningen Statens energi- myndighets föreskrifter och allmänna råd om skyldighet för den som bedriver överföringsverksamhet avseende innehållet i övervak- ningsplanen och offentliggörandet av den årliga rapporten enligt 3 kap. 9 § naturgaslagen (STEMFS 2006:6). Av dessa föreskrifter framgår att naturgasföretaget ska publicera en årlig rapport som redogör för hur företaget uppfyller övervak- ningsplanens krav. Rapporten ska omfatta juridisk och funktionell åtskillnad, gemensamma tjänster med andra företag inom samma koncern, hantering av information, utbildning av anställda samt hantering av ansvar för övervakningsplanen och rutiner för dess uppföljning. 1 Enligt uppgift från väntas antalet kunder på den svenska naturgasmarknaden ha sjunkit till cirka 41 000 vid utgången av . Minskningen uppges bero på pågående stadsgasomställning i . Översyn av regler kring åtskillnad på den svenska naturgasmarknaden 14.4En jämförelse med regelverket i andra nordiska länder Regler som rör funktionell åtskillnad på den danska naturgas- marknaden återfinns i naturgasforsyningslov, LBK nr. 1116 af 08/11/2006 5 kap. 28b § (). Fritt översatt har texten följande lydelse: Direktörer, vicedirektörer, underdirektörer och ledande medarbetare i ett transmissions- eller distributionsföretag får inte direkt eller indi- rekt delta i driften eller ledningen av ett företag inom samma koncern, som säljer eller producerar naturgas, eller ett företag inom koncernen, som direkt eller indirekt äger dessa, om det inte är fråga om ett trans- missions- eller distributionsföretag. Styrelsemedlemmar i ett transmissions eller distributionsföretag får inte direkt eller indirekt delta i driften eller ledningen av ett företag inom samma koncern, som säljer eller producerar naturgas. Transport- och energiministern kan fastställa närmare regler i syfte att tillförsäkra, att ledningen i ett transmissions- eller distributions- företag kan handla oberoende av kommersiella intressen. Vid en jämförelse mellan regelverken förefaller de danska reglerna vara mer långtgående än de svenska. Däremot saknar de danska reglerna kopplingen mellan krav på funktionell åtskillnad och koncession, vilket är fallet i den svenska naturgaslagen. Anled- ningen till detta är att den danska naturgasforsyningsloven inte gör någon skillnad mellan företag med eller utan koncession. I krävs tillstånd för all nätverksamhet. De danska reglerna innehåller heller inte något undantag för distributionsföretag med färre än 100 000 kunder. har ännu inte öppnat sin naturgasmarknad fullt ut. Detta beror på att landet endast har en huvudsaklig naturgasleverantör och inte någon förbindelse med naturgasnätet i ett annat EU-land. Härigenom omfattas av gasmarknadsdirektivets artikel 49 med regler för framväxande och enskilda marknader. Artikeln möjliggör undantag från artiklarna 4 (tillståndsförfarande), 9 (åtskill- nad av överföringssystem), 37 (öppnande av marknaderna) och/eller 38 (direktledningar). Detta har bidragit till att nuvarande Översyn av regler kring åtskillnad på den svenska naturgasmarknaden förhållanden på den finska naturgasmarknaden i vissa avseenden liknar de svenska . Den finska naturgasmarknaden är således endast partiellt öpp- nad för naturgasförbrukare med en årsförbrukning om minst 5 miljoner Nm3. För dessa aktörer finns möjlighet att handla med naturgas på en andrahandsmarknad genom handelsplatsen Kaasu- pörssi Oy. Denna gasbörs omsätter emellertid endast en liten del av den samlade naturgasförbrukningen i landet. Regler som rör åtskillnad beskrivs i naturgasmarknadslag (508/2000) kapitel 5. Av lagtexten att döma tillämpar än så länge endast särredovisning och har således ännu inte infört några krav på juridisk och/eller funktionell åtskillnad (/sv). 14.5Aktuella förutsättningar på den svenska naturgasmarknaden Det finns sammanlagt sex aktörer som bedriver överförings- verksamhet på den svenska naturgasmarknaden. Två av dessa äger transmissionsnät och omfattas således av naturgaslagens krav på funktionell åtskillnad. äger transmissionsledningen från gränspunkten i , via landanslutningen i och vidare till i söder respektive i norr. äger flertalet av grenledningarna som via MR- stationer förser nedströms distributionsnät med naturgas. äger även distributionsnät. är en av investerarna i EQT:s fonder. Övriga investerare är bl.a. pensionsfonder, banker och försäkringsbolag. är därmed ägarmässigt åtskilt från annan verksamhet och ingår således inte i något vertikalt integrerat företag. är en del av , och utgör således en del av ett vertikalt integrerat företag. De företag som bedriver distributionsverksamhet på den svenska naturgasmarknaden utgörs av , , , och . Samtliga dessa aktörer är att betrakta som vertikalt integrerade företag då de ingår i koncerner vars verk- samhet i olika utsträckning omfattar en eller fler av verksam- heterna: Översyn av regler kring åtskillnad på den svenska naturgasmarknaden -produktion av el och fjärrvärme -överföring av naturgas, el och fjärrvärme -handel med naturgas, el och fjärrvärme Med undantag för , är naturgaslagens krav på åtskillnad av företagens verksamhet ovan begränsat till juridisk åtskillnad. Detta beror på att överföringsverksamheten bedrivs i icke koncessionspliktiga naturgasledningar. innehar koncession för naturgasledning och bedriver distributions- verksamheten i samma företag som transmissionsverksamheten. Som en konsekvens av detta omfattas även företagets distribu- tionsverksamhet av funktionell åtskillnad. Samtliga aktörer som beskrivits i detta avsnitt anger i sina publi- cerade årliga rapporter att de uppfyller gällande krav på funktionell respektive juridisk åtskillnad. Regelverket tycks dock lämna ett visst tolkningsutrymme. En av aktörerna som enligt naturgaslagen endast omfattas av juridisk åtskillnad tycks ändå ha valt att tillämpa funktionell åtskillnad. Detta kan bero på att man tolkat för den årliga rapporten på ett annorlunda sätt än övriga, då företaget ingår i en koncern vars samlade el- och gasnät har minst 100 000 kunder. Enligt Energimarknadsinspektionens mall frågas emellertid om huruvida företaget ingår i en koncern vars samlade naturgasnät har minst 100 000 kunder eller ej. Detta kan bidra till en viss otydlig- het, eftersom därmed hänvisar till en gräns på 100 000 kunder som inte finns angiven i det nuvarande regelverket för gasmarknaden. Det som avgör om ett naturgas- företag omfattas av funktionell eller juridisk åtskillnad är huruvida företaget har koncession för naturgasledning eller ej. Enligt nuvarande naturgaslag har antalet kunder inte någon betydelse. 14.6Förändringar i ellagen (1997:857) Ellagens 3 kapitel har kompletterats i syfte att tydliggöra kraven på åtskillnad mellan nätverksamhet och annan verksamhet inom verti- kalt integrerade företag. Nedan följer en kort sammanfattning av ändringen i ellagen . Översyn av regler kring åtskillnad på den svenska naturgasmarknaden –att ett företag som bedriver nätverksamhet, och som ingår i en koncern vars samlade elnät har minst 100 000 elanvändare, till sin organisation och beslutsfattande ska vara åtskilt från företag som bedriver produktion av eller handel med el, –att ett nätföretag som avses ovan inte får bevilja anställda i ledande ställning löner eller andra förmåner som grundar sig på resultatet i de delar av koncernen som bedriver produktion av eller handel med el, samt –att ett nätföretag som avses ovan, liksom sitt moderföretag, ska se till att nätföretaget har den faktiska beslutanderätten, vilken är självständig i förhållande till övriga delar av koncernen. Detta innebär bl.a. att ett moderföretag inte får ge instruktioner för den löpande förvaltningen av nätföretaget, om inte instruktio- nerna avser beslut som går utöver de ekonomiska ramar som fastställts av bolagsstämman eller motsvarande organ i ett dotterföretag. Lagändringarna omfattar de företag som bedriver nätverksamhet och som ingår i en koncern var samlade elnät har minst 100 000 anslutna elanvändare. 14.7.1Angående utvidgat krav på åtskillnad för transmissionsföretag Bedömning: Naturgaslagen behöver inte kompletteras med några ytterligare regler kring åtskillnad och oberoende för trans- missionsverksamhet, motsvarande de ändringar i ellagen avseende distributionsverksamhet som trädde ikraft . Utredningen anser att förändringarna i ellagen fr.o.m. fyller en viktig funktion i syfte att säkerställa oberoendet hos vertikalt integrerade distributionsföretag på elmarknaden. Kraven bör dessutom kunna betraktas som grundläggande för alla distributionsföretag som verkar på en och samma marknad, oavsett antal kunder. För naturgasmarknadens del skulle de beslutade förändringarna sannolikt ge störst effekt vad beträffar distributionsverksamheten. Översyn av regler kring åtskillnad på den svenska naturgasmarknaden Här finns flertalet av de vertikalt integrerade företagen på markna- den. Med nuvarande lydelse i naturgaslagens 3 kapitel omfattas de emellertid inte av kravet på funktionell åtskillnad. Naturgaslagens 3 kap. 9 § nuvarande krav på övervakningsplan och årlig rapport, syftar dock till att säkerställa oberoendet hos vertikalt integrerade företag oavsett om dessa bedriver distributions- eller transmis- sionsverksamhet. Även om de beslutade förändringarna i ellagen sannolikt skulle göra störst nytta inom naturgasmarknadens distributionsverksam- het, vore det möjligt att endast låta dem omfatta transmissions- företagen. Reglernas tillämpning skulle då få en direkt koppling till det faktum att dessa företag innehar koncession för naturgasled- ning. Reglernas huvudsakliga syfte, att säkerställa oberoendet hos vertikalt integrerade företag, får däremot en underordnad bety- delse. En koncession bör i sig emellertid inte utgöra något skäl för större krav på oberoende än i de fall det inte finns någon konces- sion. Transmissionsföretagen kommer dessutom att träffas av det nya gasmarknadsdirektivets omfattande reglering i direktivets kapitel 3 och 4 i syfte att säkerställa åtskillnad och oberoende. Åtskillnad och oberoende kan erhållas genom att vidta åtgärder enligt gasmarknadsdirektivets artikel 9, vilken innebär krav på ägarmässig åtskillnad av systemansvariga för transmissionssystem (TSO). Mot denna bakgrund torde motsvarigheten till de genomförda ändringarna i ellagen inte vara nödvändiga i naturgaslagen, åtmin- stone vad gäller transmissionsverksamheten. Däremot skulle de på ett pedagogiskt sätt kunna bidra till att tydliggöra effekterna av en väl fungerande åtskillnad och ett väl fungerande oberoende. Utred- ningen anser emellertid inte att detta i sig utgör tillräcklig grund för att införa nya regler för transmissionsföretag på naturgasmark- naden, i enlighet med de regler för distributionsföretag på elmark- naden som införts i ellagen . 15Ekonomiska och andra konsekvenser av utredningens förslag 15.1.1De formella kraven på konsekvensanalyser En utredning som lämnar förslag till förändringar i det svenska regelverket har även att göra en bedömning av vilka konsekvenser dessa förslag kommer att ge upphov till. För Nya el- och gasmark- nadsutredningen innebär detta att bedömningen av konsekvenserna ska göras under beaktande av kommittéförordningen (1998:1474) samt förordningen (2007:1244)om konsekvensutredning vid regel- givning samt utredningens kommittédirektiv Genomförandet av det tredje inre marknadspaketet för el och naturgas m.m. (Dir. 2009:21). Kommittéförordningens krav på konsekvensanalyser Från ett mer övergripande perspektiv gäller kommittéförordning- ens krav på konsekvensanalyser för samtliga utredningar. Om förslagen i ett betänkande påverkar kostnader eller intäkter för stat, kommuner, landsting, företag eller andra enskilda ska en beräkning av dessa konsekvenser göras i betänkandet, enligt 14 § kommitté- förordningen (1998:1474). Om förslagen innebär samhälls- ekonomiska konsekvenser i övrigt ska även dessa redovisas. Vidare gäller att en finansiering ska föreslås när det gäller kostnads- ökningar och intäktsminskningar för staten, kommuner eller landsting. Om förslagen i ett betänkande har betydelse för den kommu- nala självstyrelsen ska konsekvenserna av detta anges i betänkandet Ekonomiska och andra konsekvenser av utredningens förslag (15 § kommittéförordningen). Detsamma gäller när ett förslag har betydelse för: -brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet, -sysselsättning och offentlig service i olika delar av landet, -små företags arbetsförutsättningar, konkurrensförmåga eller villkor i övrigt i förhållande till större företag, -jämställdheten mellan kvinnor och män, samt -möjligheten att uppnå de integrationspolitiska målen. Om ett betänkande innehåller förslag till nya eller ändrade regler, ska förslagens kostnadsmässiga konsekvenser samt andra konse- kvenser anges i betänkandet. Vad beträffar denna utredning anger utredningens kommitté- direktiv följande om konsekvensutredning. Om utredaren föreslår åtgärder som innebär kostnadsökningar ska förslag till finansiering lämnas. Utredaren ska även bedöma vilken miljöpåverkan som för- slagen får om de genomförs. Utredaren ska inhämta synpunkter från om redovisning av förslagens konsekvenser för små företag. Dessutom ska utredaren bedöma konsekvenserna för resursbehovet för tillsynen av el- och naturgasmarknaderna av de förslag som läggs fram. Utredningens uppdrag är att implementera elmarknadsdirektivet, gasmarknadsdirektivet, elförordningen, gasförordningen och byråförordningen i det svenska regelverket. De fyra förstnämnda rättsakterna utgör revideringar av tidigare rättsakter, medan byrå- förordningen är ny. Utredningen föreslår flera förändringar i det svenska regelverket för el- och naturgasmarknaderna i syfte att genomföra dessa fem rättsakter vilka ingår i det tredje inre mark- nadspaketet för el och naturgas. Förslagen omfattar förändringar i såväl de sektorsspecifika regelverken som i berörda myndigheters instruktioner. Huvuddelen av förslagen härrör från direktiven eftersom förordningar är direkt gällande. De förslag som läggs med Ekonomiska och andra konsekvenser av utredningens förslag anledning av förordningarna syftar till att tydliggöra vad som gäller för svenskt vidkommande. 15.1.3Utredningens avgränsningar av konsekvensbedömningen Det tredje inre marknadspaketet för el och naturgas antogs av . Det består av fem rättsakter och dessa är således politiskt förankrade och beslutade inom EU, där har varit delaktig i processen. Utredningens uppdrag utförs således i ljuset av att de rättsakter som ska genomföras redan är politiskt förhandlade, förankrade och beslutade på EU-nivå. Detta innebär att utredningen inte har möjlighet att föreslå alternativa bestämmelser i dessa delar, utan utredningen ska föreslå hur de aktuella bestämmelserna kan genomföras i svensk rätt så smidigt och billigt som möjligt, dvs. på ett sådant sätt att skyddsintressena i direktiven uppnås med så lite påverkan för företagen som möjligt. Detta innebär för utredningens vidkommande att arbetet foku- seras på att analysera i vilken utsträckning det svenska regelverket överensstämmer med de reviderade direktiven och förordningarna samt den nya byråförordningen. Denna analys utmynnar i utred- ningens bedömning av vilka åtgärder som är nödvändiga för att införa direktivens bestämmelser i det svenska regelverket och säkerställa att det svenska regelverket överensstämmer med direk- tivens och förordningarnas bestämmelser. Huvuddelen av förslagen avses införas i ellagen respektive naturgaslagen, men även elförord- ningen och naturgasförordningen berörs. Därutöver föreslår utredningen förändringar i , Svenska kraftnäts, , samt Konkur- rensverkets instruktioner. Likaså föreslår utredningen en förordning om certifiering, den. Utredningen har valt att begränsa regelförändringarna till ett minimum, dvs. utredningen föreslår endast förändringar nödvän- diga för att uppfylla direktivens uttalade krav. Den bakomliggande politiska processen samt att rättsakterna redan är antagna på EU- nivå och endast ska genomföras i svensk lagstiftningen i enlighet med EU:s intentioner har gjort att utredningens fokus inte varit att ta fram alternativa sätt att genomföra bestämmelserna. Detta för- hållningssätt har exempelvis inneburit att de allmänna avtalsvillkor Ekonomiska och andra konsekvenser av utredningens förslag som utgör praxis för stora delar av de berörda företagen legat till grund för många av utredningens förslag. I de frågor där utred- ningens handlingsutrymme varit större har utredningen diskuterat kring olika vägval under arbetets gång. Utredningen har även övervägt hur olika förslag påverkar konkurrensförhållandena på de nationella marknaderna för el och naturgas, den nordiska elmarknaden och den inre marknaden, hur olika typer av företag påverkas (främst el- och gashandelsföretag, el- och gasnätsföretag, elproduktionsföretag). En ytterligare aspekt som utredningen har lagt stor vikt vid under arbetet är att konsu- menternas rättigheter tryggas i enlighet med det tredje paketets intentioner. Som beskrivits i betänkandet tillämpar bestämmelser liknande de som direktiven anger för konsumenter inom ramen för de allmänna avtalsvillkor som tilläm- pas av flertalet företag på el- och naturgasmarknaderna. Mot denna bakgrund har utredningen, där så varit möjligt, valt att föreslå bestämmelser som i möjligaste mån överensstämmer med befintlig praxis i syfte att undvika större kostnadsökningar än nödvändigt för de berörda företagen. Nödvändiga anpassningar enligt direkti- vens bestämmelser har dock skett även vad gäller sådana bestämmelser. Sammantaget innebär detta att utredningen i samband med konsekvensbedömningen valt att på ett övergripande sätt diskutera konsekvenserna av de bedömningar och förslag som utredningen tagit fram med utgångspunkt från uppdraget. Utöver genomförandet av det tredje inre marknadspaketet har utredningen även i uppdrag att utreda behovet av förändrade bestämmelser om funktionell åtskillnad på naturgasmarknaden. Då utredningen inte lägger något förslag om detta kommer denna del av uppdraget inte att beröras vidare här. Ekonomiska och andra konsekvenser av utredningens förslag 15.2Konsekvenser för tillsynen på el- och gasmarknaderna samt övriga konsekvenser för berörda myndigheter Utöver de myndighetsspecifika förslagen har utredningen även föreslagit att bör utreda vissa frågor vidare. Utredningen har inte tagit ställning till vem som bör utföra nedanstående tre uppdrag. På elmarknaden rör dessa frågor undantagsmöjligheterna för företag med färre än 100 000 anslutna elkunder. På naturgasmarknaden anser utredningen att hanteringen av systemansvaret på den svenska naturgasmarknaden skyndsamt bör utredas och att den svenska marknadsmodellen för naturgas bör utredas närmare för att avgöra om den behöver anpassas för att harmonisera med gällande regelverk inom EU. Om så bedöms vara nödvändigt bör även förslag lämnas till hur anpassningen bör ske. En viktig aspekt att överväga i dessa sammanhang är hur hanter- ingen av systemansvaret och valet av marknadsmodell effektiviserar den svenska naturgasmarknaden och ökar möjligheterna till konkurrens på den inre marknaden. Därutöver föreslår utredningen att Energimarknadsinspektio- nen ska ges i uppdrag att göra en ekonomisk bedömning av de kostnader och den nytta de smarta mätarna för el och naturgas för med sig för såväl marknaden som för konsumenten. Den faktiska resursåtgången p.g.a. utredningens förslag beror på hur uppdragen till inspektionen utformas mer konkret. Denna typ av uppdrag ligger dock inom ramen för de uppgifter som Energimarknads- inspektionen hanterar som en del av sitt nuvarande uppdrag. Upp- gifterna torde därmed kunna hanteras utan någon extra resurs- tilldelning. Det tredje energimarknadspaketet och utredningens förslag inne- bär att kommer att få nya uppgifter samt att vissa befintliga uppgifter påverkas vad gäller omfattning och nivå. Ekonomiska och andra konsekvenser av utredningens förslag Rättsakterna omfattar även bestämmelser som syftar till att säkerställa tillsynsmyndigheternas oberoende och självständighet. Utredningen föreslår här en bestämmelse som anger att inspektio- nens chef ska förordnas för en period av fem till samt att förordnandet endast ska kunna förnyas . Denna bestämmelse innebär en kodifiering av befintlig praxis då det inte finns något bindande regelverket som säkerställer att så sker. Då bestämmelsen i princip inte avviker från gällande praxis kommer den inte att föranleda några ekonomiska konse- kvenser. instruktion ska uppdateras med hänvisningar till de reviderade el- och gasmarknadsdirektiven och naturgasförordningen samt kompletteras med hänvisningar till elför- ordningen och byråförordningen. För att säkerställa att Energimark- nadsinspektionen ska ha möjlighet att genomföra de nya uppgifter som åläggs den genom det tredje energimarknadspaketet är det viktigt att inspektionens ges tillgång till nödvändiga resurser och kompetens. Utredningen lägger ett förslag som innebär att varje part som har ett klagomål mot ett el- eller naturgasnätsföretag avseende dennes skyldigheter enligt ellagen respektive naturgaslagen får klaga hos som ska fatta beslut . Besluten ska gälla och vara överklagbara. De nya bestämmelserna omfattar inte tvister som redan är reglerade i ellagen. Detta förslag kan innebära ett begränsat behov av utökade resurser, då flera aspekter omfattas av möjligheten att klaga hos . Utredningen föreslår att de ansvariga för överföringssystem för el respektive naturgas, dvs. transmissionsföretagen ska certifieras. Företaget ska certifieras en gång och sedan underrätta inspektionen om sådana förändrade förhållanden som kan påverka förutsättning- arna för certifieringen. Certifieringen kommer att förorsaka en inledande hantering, men processen berör ett fåtal företag och kommer inte att föranleda något större behov av löpande resurser. ska dock på eget initiativ även kontrollera att den som certifierats fortlöpande uppfyller kraven, samt har möjlighet att utfärda närmare föreskrifter om certifie- ringsprocessen och hur den löpande övervakningen av de certifie- rade ska verkställas. Vad gäller naturgas föreslår utredningen även bestämmelser som rör certifiering i förhållande till tredje land. Inte heller detta bedöms förorsaka något behov av löpande resurser hos Ekonomiska och andra konsekvenser av utredningens förslag Enligt utredningens bedömning ryms därmed dessa uppgifter inom budgetram. ska offentliggöra beskrivningar av roller och ansvarsområden för företag som bedriver nätverksamhet för el eller naturgas, el- eller naturgashandlare och kunder samt vid behov andra aktörer. Enligt utredningens bedömning ingår detta som en del av befintliga uppdrag. Denna uppgift kan dock i ett inledande skede förväntas ta vissa resurser i anspråk. I syfte att tydliggöra uppdraget anser utred- ningen att man bör överväga att ge inspektionen i uppdrag att ta fram dessa beskrivningar genom inspektionens regleringsbrev.