sou · GXB368 · 2010-01-01 00:00:00 — Kvinnorna övervägde länge, försökte hjälpa familj- en och diskuterade med andra, innan en anmälan gjordes. Samtliga intervjuade ville hjälpa familjen och alla ville på något sätt ha feedback på anmälan från . Man skulle i alla fall vilja veta om det är bra att man gjort en anmälan. Alla tyckte att ett sammanträffande mellan anmälaren, familjen och skulle ha varit bra. Fyra fick förslaget, men bara ett sådant samtal kunde genomföras. Vissa kvinnor efterfrågade stöd för egen del, eftersom anmälan i flera fall hade inneburit en psykisk påfrestning. I ett fall hade anmälaren blivit allvarligt hotad, vilket ledde till en rättegång och en mycket pressad situation. Kaunitz m.fl.41 reflekterar, utifrån en studie i , över om den starka och omfattande anmälningsskyldigheten, tillsammans med skyldighet att inleda utredning, kan medföra etiska, psykologiska och resursmässiga konsekvenser. Den etiska konsekvensen är att barn och familjer kan utsättas för utredningar, som de egentligen inte borde beröras av och att utredningen i sig kan vara obefogat integritetskränkande. En psykologisk konse- kvens av den låga andelen insatser, som anmälningarna leder fram till, är att den kan minska förtroendet för . Den som oroar sig för att ett barn far illa avstår kanske från att göra anmälan, om erfarenheten säger att en anmälan långt ifrån alltid leder till den insats anmälaren anser nödvändig. Situationen innebär också resursmässiga konsekvenser, eftersom en stor del av arbete med nödvändighet läggs ner på att utreda barns livssituation, vilket kan leda till att preventiva och behandlande insatser av resursskäl får stå tillbaka. Wiklund42 menar, utifrån en riksrepresentativ studie om anmäl- ningar, att tröskeln till barn- och ungdomsvården är lägre i jämfört med exempelvis länder som och . Han menar att den svenska policyn om tidig samhällsrespons kan äventyra integriteten för berörda familjer och att det också finns 41Kaunitz, C. m.fl. 2004, s. 51 f. Avser en FoU-studie i stad om ansökningar, utredningar och insatser under första kvartalen . 42Wiklund, S. 2006. Uppmärksamma barns och ungas behov av stöd och skydd också en påfallande risk att samhället intervenerar med insatser utan säkra kunskaper om att dessa behövs eller har effekt. Även andra forskare är kritiska till anmälningsskyldigheten, men utifrån olika utgångspunkter. ifrågasätter, utifrån sin studie av inkomna anmälningar i en kommun, hur ett system fun- gerar där av anmälningarna faller ur, dvs. antingen inte utreds eller inte resulterar i någon insats.43 Uppskattningsvis följer av olika studier att ca en tredjedel av anmälningarna inte utreds, men de lokala variationerna är mycket stora. Ungefär hälften av de barn som utreds får insatser. Det är en vanlig diskussionsfråga bland forskare om det sker en över- eller underrapportering av barn som far illa. Det kan sägas förekomma en underrapportering från dem som är skyldiga att rapportera misstankar om barn som far illa, men en överrapportering i betydelsen misstankar som inte leder till insatser.44 8.4.7Jämförelse med andra länder Vissa länder har lagstadgad skyldighet för vissa grupper av yrkesverksamma att anmäla misstanke om att barn far illa, medan andra inte har det. Av nio länder som har jämförts i en studie45 har fem lagstadgad anmälningsskyldighet: (representerat av ), , och . Däremot har inte , , och någon obligatorisk anmälningsplikt. Anmälningsskyldigheten har inte något samband med huruvida länderna anses ha ett s.k. familjestödorienterat barnavårdssystem (de nordiska länderna, , och ) eller ett barnskydds- orienterat system (, och ). Obligatorisk anmälningsskyldighet tycks inte heller spela någon avgörande roll när det gäller andel barn som får stöd. Det visar en australisk studie46 där en delstat med och en utan obligatorisk anmälnings- skyldighet jämfördes. I studien visade det sig vara små skillnader mellan staterna när det gäller antalet barn som fick samhällets stöd. Däremot var det väsentligt fler barn som aktualiserades för en barnavårdsutredning i delstaten med obligatorisk anmälnings- skyldighet. 43Cocozza, M. 2003 och 2007. 44Sundell, K. m.fl. 2007, s. 12. 45Gilbert, N. 1997 (red), s. 234 f. 46Sundell, K. m.fl. 2007, s. 192. Uppmärksamma barns och ungas behov av stöd och skydd om Nödvändigheten av anmälningsskyldighet i och förklaras med att den generella omsorgen om barn och det lokala sociala stödet kring familjer är mindre utvecklat och att mindre myndighetssamverkan förekommer. Det anses inte förklara behovet av anmälningsskyldighet i de nordiska länderna. I har obligatorisk anmälningsskyldighet avvisats eftersom man anser sig ha väl uppbyggda kontaktnät mellan den lokala hälsovården, inklusive skolhälsovården, och samt ett professio- nellt ansvarstagande för utsatta barn. Motsvarande anses gälla som förklaring i , och , nämligen att barn är under kontinuerlig uppsikt av professionella inom barn- hälsovård, daghem och skolor osv.47 I motsats till registrerar flera andra länder uppgifter om antalet anmälningar. Andelen anmälningar har ökat dramatiskt i vissa länder . Det finns ingen säker förklaring till den kraftiga ökningen, men några tänkbara orsaker är att definitionen av barn som far illa har vidgats, att perspektivet har förändrats i riktning mot ett tydligare skyddsfokus och att den sociala barnavården i de aktuella länderna har tillförts mer resurser. I , där ökningen varit exceptionell, förklaras den av nationella kampanjer till allmänheten och professionella om vikten av att anmäla. Antalet anmälningar varierar mellan 3–70 per 1 000 barn, där har minst och () flest antal anmälningar. Siffrorna är inte helt jämförbara, eftersom länderna har olika socialpolitiska system. Målgruppen varierar också åldersmässigt mellan olika länder. Vanligtvis är målgruppen för barn- och ungdomsvården barn . Men exempelvis i omfattas barn till och med och i till och med . En annan skillnad är att i många länder, exempelvis i och , vidtas åtgärder när det gäller ungdomar med allvarligare beteendeproblem inom det juridiska systemet.48 Som framgått av gällande bestämmelser finns det inte någon särskild lagregel om straffansvar för en anmälningsskyldig person som åsidosatt sin skyldighet. bestämmelse om tjänstefel är dock tillämplig om någon med uppsåt eller av 47Gilbert, N. 1997 (red), s. 234 f. 48Sundell, K. m.fl. 2007, s. 88. Uppmärksamma barns och ungas behov av stöd och skydd oaktsamhet vid myndighetsutövning åsidosätter vad som gäller för uppgiften och gör det antingen genom en handling eller genom underlåtenhet. I vissa fall kan disciplinpåföljd enligt eller kollektivavtal komma ifråga. Yrkesföreträdare inom enskild verk- samhet, t.ex. enskilda skolor, omfattas dock inte av någon bestämmelse om tjänstefel. Frågan om sanktioner när anmälningsskyldigheten inte har iakttagits har diskuterats i tidigare utredningar. Kommittén mot barnmisshandel föreslog att frågan om straffansvar för yrkes- verksamma i enskilda verksamheter skulle utredas i särskild ordning. var Kommittén av den principiella uppfatt- ningen att straffrättsliga åtgärder eller andra sanktioner inte är ändamålsenliga för att öka efterlevnaden av anmälningsskyldig- heten. Förutom svårigheten att bedöma om en anmälan borde ha gjorts i det enskilda fallet menade man att sanktionsmöjligheter kunde bidra till snabba anmälningar för säkerhets skull, vilket inte ansågs gagna barnet. Kommittén framhöll vikten av att tillsyns- myndigheterna uppmärksammar frågor som rör barn som far illa i sin tillsyn. Frågan borde också bevakas i de avtal som ingås mellan berörda myndigheter och de enskilda verksamheterna.49 Reger- ingens uppfattning i den aktuella propositionen50 låg i linje med Kommittén mot barnmisshandels utredning i frågan. fick regeringens uppdrag att påtala vik- ten av att berörda tillsynsmyndigheter uppmärksammar och följer upp hur verksamheter med anmälningsskyldighet kan bli bättre på att upptäcka och anmäla misstanke om barnmisshandel. bedömde att det fanns ett stort intresse för att lyfta fram barnperspektivet i tillsynen och konstaterade att det inom många myndigheter pågår arbete att ta fram material som kan underlätta för anmälningsskyldiga att göra anmälan, exempelvis en blankett för anmälan. har tillfrågat hur myndigheten ser på möjligheten att utöva tillsyn över förskole- verksamhetens, skolans och skolbarnsomsorgens efterlevnad av anmälningsskyldigheten till socialnämnden. Skolinspektionen har i sitt svar framfört att anmälningsskyldigheten faller utanför Skol- inspektionens tillsynsansvar när det gäller frågan om en anmälan gjorts på riktiga grunder och om en underlåtenhet att anmäla varit 49SOU 2001:72, s. 188. 2002/03:53. Uppmärksamma barns och ungas behov av stöd och skydd om befogad i ett enskilt fall. Med hänsyn till att syftet med att föra in en hänvisning till bestämmelsen om anmälningsskyldighet i Skollagen var att öka antalet anmälningar, menar Skolinspektionen att det finns en uppenbar risk att ett tillsynsansvar skulle få motsatt verkan. Dessutom anser sig Skolinspektionen sakna kompetens för att göra sådana bedömningar. Tillsyn över anmälningsskyldigheten är däremot möjlig på strukturell nivå. Förutom att undersöka att rutinerna enligt allmänna råd följs skulle en sådan tillsyn kunna omfatta hur anmälningsskyldigheten efterlevs på ett generellt plan. Som exempel nämns om en skola systematiskt undviker att göra anmälningar eller tvärtom använder anmälningar som en form av repressalie och därmed missbrukar anmälnings- plikten för syften som inte omfattas av anmälningsbestämmelsen. Avslutningsvis hänvisar Skolinspektionen till att tillsynen över anmälningsskyldigheten omfattas av ett utvecklingsarbete som pågår inom myndigheten om den framtida tillsynens utformning.52 Motsvarande fråga har ställts till tillsyns- avdelning när det gäller kontrollen av hälso- och sjukvårdens efter- levnad av anmälningsskyldigheten. Av svaret framgår att under- låtenhet att göra anmälan numera inte tas upp till prövning i . hänvisar till en dom från Regeringsrätten där 4 § disciplinföljdslagen (numera 5 kap. 3 § LYHS) inte ansågs tillämplig ifråga om försummelse att fullgöra anmälningsskyldigheten till socialnämnden. Inom ramen för sin tillsyn kan dock se till att verksamheter har rutiner för anmälningsskyldigheten och påtala brister i rutinerna.53 Enligt föreskrifter om ledningssystem för kvalitet och patientsäkerhet i hälso- och sjukvården ska nämligen lednings- systemet säkerställa att det finns rutiner för att anmäla till myndig- heter i enlighet med gällande författningar.54 8.6Socialtjänstens ansvar när en familj flyttar Den nämnd som har inlett en utredning till ett barns skydd eller stöd är skyldig att slutföra den och fatta beslut i ärendet även om barnet byter vistelsekommun (11 kap. 4 § första stycket SoL). Om har en pågående kontakt eller har information som 52Promemoria från Skolinspektionen. 53Skriftligt svar från . Uppmärksamma barns och ungas behov av stöd och skydd gör att det uppstår oro för ett barn i samband med att familjen flyttar till en ny kommun kan det bli aktuellt att låta insatsen pågå ytterligare , begära överflyttning av pågående insatser eller anmäla till den nya kommunen enligt 14 kap. 1 § SoL. Om det finns en pågående frivillig insats, som vårdnadshavaren önskar ska fortsätta och det är praktisk möjligt på grund av avståndet, kan insatsen kvarstå så länge det behövs eller tills den nya kommunen tar över. Är beslutet däremot tidsbegränsat och upphör ska informera om möjligheten att söka fortsatt bistånd i den nya kommunen. kan också behöva erbjuda sig att hjälpa till med denna kontakt.55 Vistelseutredningen56 har föreslagit att en kommun som har beviljat stöd- och hjälpinsatser, som avser ett barn eller en person med missbruksproblem, får besluta om ytterligare insatser, även om den enskilde inte längre vistas i kommunen. Den föreslagna bestämmelsen förutsätter inte att de av kommunen beviljade stöd- och hjälpinsatserna fortfarande ska pågå. Bestämmelsen uppges kunna bli aktuell t.ex. om en tonåring rymmer hemifrån och har behov av insatser från i sin hemkommun. Vidare skulle bestämmelsen, enligt , kunna fylla en viktig funktion om det finns anledning att vidta tvångsåtgärder enligt LVU. Förslaget är under beredning inom . En begäran om överflyttning av ett ärende ska göras, enligt 16 kap. 1 § SoL andra stycket, om den som berörs av ärendet har starkast anknytning till den andra kommunen. Hänsyn ska tas till den enskildes önskemål, varaktigheten i hjälpbehovet och vad som utifrån omständigheterna i övrigt framstår som lämpligast. Om berörda kommuner inte kan komma överens får den kommun, där frågan om överflyttning kommit upp, ansöka om överflyttning av ärendet hos den länsstyrelse, där den andra kommunen är belägen (tredje stycket i samma bestämmelse). beslut kan överklagas till länsrätten.57 Om vårdnadshavaren, i samband med flyttning till annan kommun, vill avsluta den frivilliga insatsen, trots att anser att behovet för barnet kvarstår, måste insatsen upphöra. I den situationen får istället försöka motivera familjen för kontakt med den nya kommunens socialtjänst. Om det inte lyckas återstår för att göra en bedömning av om 55Socialstyrelsen 2006a, s. 157 f.S Uppmärksamma barns och ungas behov av stöd och skydd om anmälningsskyldigheten ska tillämpas.58 har nämligen anmälningsskyldighet till socialnämnden i en annan kommun enligt 14 kap. 1 § SoL, vid kännedom om missförhål- landen för barn, på samma grunder som andra anmälningsskyldiga. Enligt uppgifter till kan det vara så att kunskap i vissa fall saknas hos nämnden om att sekretessbrytande anmälningsskyldighet gäller i en situation där en familj flyttar och det finns oro för barnets situation. 8.7Utredningens överväganden och förslag Med rubriken på kapitlet – att uppmärksamma barn och ungdomar i behov av stöd och skydd – har utredningen velat bredda perspektivet till att inte bara handla om anmälningsskyldigheten utan även andra sätt att nå barn och ungdomar. Anmälnings- skyldigheten utformades i , då lagstiftningen framförallt präglades av en kontroll och efterhand skydd, men mindre utifrån ett stödjande perspektiv. Det generella skyddsnätet var outvecklat jämfört med och förfogade över mycket begränsade insatser för stöd och behandling. Ett långsiktigt mål bör därför vara att anmälningarna ska minska till följd av ett väl uppbyggt förebyggande arbete och tillräcklig kunskap bland barn och föräldrar om möjligheten att vid behov och med förtroende ansöka om biståndsprövade insatser. Det kräver en medveten strategi och ett offensivt och utåtriktat arbete, där samverkan med basverksamheterna spelar en viktig roll. I direktiven ställs frågan om det är möjligt och rimligt att anmälningsskyldigheten begränsas till att enbart gälla i de situa- tioner när det finns en påtaglig risk att barnets hälsa och utveckling skadas. Utredningen menar att det i princip är en rimlig tanke, men att en snävare anmälningsskyldighet skulle kräva en mer långt- gående reform för att inte resultera i en lägre ambitionsnivå jämfört med . Basverksamheterna skulle behöva förstärkas och ges ett tydligare lagstadgat ansvar för att tillgodose stödbehov hos barn, ungdomar och familjer. Strukturerna för samverkan på olika nivåer skulle behöva bli mer likvärdiga i landet. Det går utöver mandatet för denna utredning. Trots en positiv utveckling när det gäller 58 JO 1997/98, s. 331. Uppmärksamma barns och ungas behov av stöd och skydd förebyggande arbete påtalas i många sammanhang att behovet av lättillgängligt stöd är otillräckligt tillgodosett. Ett problem i sammanhanget kan vara att ansvarsfördelningen för det förebyggande arbetet är oklar och att det inte uppfattas vara en primär uppgift för något samhällsorgan. Även vid en utveckling med denna riktning är det rimligt att anta att anmälningsskyldigheten behövs för att ska kunna nå de barn, ungdomar och familjer som är i allra störst behov av insatser, men av olika skäl inte själva söker hjälp eller drar sig undan. På kort sikt är det angeläget att vissa anmälningar ökar. Olika studier visar nämligen att många barn, särskilt förskole- barn, som bedöms fara illa av olika anledningar aldrig anmäls till socialnämnden. En slutsats från forskare är att det både kan sägas förekomma en underrapportering från dem som är skyldiga att rapportera misstankar om barn som far illa, och en över- rapportering i betydelsen misstankar som inte leder till insatser. Flera förklaringar kan finnas till att många anmälningar inte utreds och det går inte att med nuvarande kunskapsunderlag påstå vare sig att det skulle röra sig en stor del obefogade anmälningar eller tyda på att kommunerna generellt sett inte tar anmälningarna på tillräckligt stort allvar. Utredningen är av uppfattningen att det är mycket angeläget att öka kunskapen om anmälningarnas karaktär och vad de resulterar i. En del av svårigheterna med anmälningsskyldigheten, både i diskussionen och i det praktiska hanterandet, har sin grund i spännvidden när det gäller arten och graden av de missförhållanden som förväntas uppmärksammas. Ett litet barns utsatthet i hemmet, som till stor del är dold för omvärlden, skiljer sig avsevärt från en tonårings beteendeproblem, som ofta är tydliga i sina uttryck. Utredningen förordar en tydligare formulering av anmälnings- bestämmelsen men anser att det skulle vara orimligt att ange bestämda kriterier på när ett barn ska anses fara illa. Om diskrepansen är stor mellan anmälarens och uppfattning om vilka situationer som kräver ett agerande från sida motiverar det emellertid åtgärder för en ökad samsyn. En sådan samsyn är ett av syftena med de lokala strategier för samverkan som förordas i den nationella strategin för samverkan kring barn som far illa eller riskerar att fara illa, som har berörts. Utredningen menar att åtgärder för en ökad samsyn och rutiner kring anmälningsförfarandet bör vara ett av de Uppmärksamma barns och ungas behov av stöd och skydd om viktigaste områdena att behandla i de överenskommelser om sam- verkan som har föreslagits i det föregående. Utredningen föreslår en förändrad formulering av den allmänna uppmaningen att anmäla och anmälningsskyldigheten samt vissa andra förändringar för att underlätta anmälningar och göra dem mer ändamålsenliga. Förändringarna framgår av det följande. 8.7.2Anmälan ska göras då barn misstänks fara illa Utredningens bedömning: Anmälningsuppmaningen och anmälningsskyldigheten bör utgå ifrån anmälarens egna iakttagelser och oro för barnet istället för socialnämndens förväntade agerande till ett barns skydd. Utredningens förslag: Allmänheten bör anmäla till socialnämnden om de får kännedom om eller misstänker att ett barn far illa. Anmälningsskyldiga ska genast anmäla om de i sin verksamhet får kännedom om eller misstänker att ett barn far illa. Ett barn kan fara illa på grund av sin hemsituation eller på grund av sitt eget beteende eller sociala situation i övrigt. Syftet med förslaget till ny formulering av bestämmelsen i LBU är varken att utöka eller avgränsa den grupp av barn och ungdomar som förväntas anmälas till . Såväl uppmaningen som skyldigheten att anmäla hänför sig i dagens bestämmelse till kännedom om något som kan innebära att socialnämnden behöver ingripa till ett barns skydd. Anmälaren förutsätts därmed ha kännedom om nämndens ansvar och förväntade bedömning i den konkreta situationen. När det gäller uttrycket ett barns skydd kan konstateras att det finns en bred uppslutning i samhället kring nödvändigheten att anmäla, då barn och unga behöver skydd mot övergrepp och vanvård i hemmet eller behöver skyddas till följd av sitt beteende. Den vida tolkning som förarbeten och JO-uttalanden förespråkar, nämligen att anmäl- ningar ska göras i ett tidigt skede och även kan syfta till erbjudanden om stöd, har däremot kommit att innebära stor osäkerhet om var gränsen går för anmälningsskyldigheten. Skydd antyder att tvångsomhändertagande skulle kunna komma ifråga medan stöd har kommit att förknippas med enbart frivilliga insatser. Det finns dock ingen skarp gräns mellan begreppen. Uppmärksamma barns och ungas behov av stöd och skydd Utredningen har övervägt att föreslå en mer bokstavlig tolkning av lagbestämmelsen, dvs. begränsa anmälan till situationer där det kan finnas behov av skydd, men har kommit fram till att det är angeläget att även barn och ungdomar som inte har något behov av skydd uppmärksammas av . Däremot anses det orimligt att alla barn med stödbehov ska anmälas. Att föra in begreppet stöd i bestämmelsen har således inte ansetts vara lämpligt, eftersom det är ett alltför vagt begrepp. Utredningen föreslår att något som kan innebära att socialnämnden behöver ingripa till ett barns skydd ersätts med misstänker att ett barn far illa för att tydliggöra när anmälan ska göras. Vad som innefattas i begreppet far illa varierar av naturliga skäl beroende på barnets ålder och förhållanden i övrigt. Den avsedda formuleringen är inte avsedd att begränsa eller utvidga den grupp som har omfattats av anmälningsbestämmelsen. 8.7.3Anmälningsskyldiga ska ha rätt att påkalla ett möte med Utredningens bedömning: Formerna för hur barn och ungdomar uppmärksammas har stor betydelse för hur ett stöderbjudande tas emot. Det är viktigt att bättre ta tillvara det engagemang och den kompetens, som ofta finns hos anmälaren och dennes verksamhet. Utredningens förslag: I samband med att en anmälan görs av en anmälningsskyldig verksamhet eller yrkesverksam i sådan verksamhet ska ett möte med kunna påkallas. ska se till att mötet kan komma till stånd och kalla barnet, vårdnadshavaren och den som har gjort anmälan, om det inte med hänsyn till barnets bästa är olämpligt. tar självständigt ställning till om utredning behöver inledas eller inte. Etiska dilemman och andra hinder för anmälan Underlåtenhet att anmäla framförallt yngre barn kan bero på okunskap, bekvämlighet, bristande civilkurage, överidentifikation med föräldrarna m.fl. oacceptabla orsaker. Men det kan också orsakas av en befogad tvekan och reell omsorg om barnet som det kan finnas all anledning att uppmärksamma i en diskussion om möjliga förändringar. Oviljan att ta till sig den vidare tolkningen av Uppmärksamma barns och ungas behov av stöd och skydd om anmälningsskyldigheten uppges bl.a. vara oron för att skada barnet och risken för att tappa relationen till barnet och familjen och därmed möjligheten att fortsättningsvis kunna vara till stöd. Andra skäl är bristen på kunskap om vad anmälan leder till och bristen på återkoppling om vad anmälan resulterar i. Bakom tvekan finns också ofta en misstro inför möjligheter att kunna förbättra situationen för barnet eller den unge. De anmälnings- skyldiga gör, i strid med intentionen i den lagbestämmelsen, en etisk värdering av den förväntade nyttan kontra risken att skada och kommer i vissa fall, medvetet eller omedvetet, fram till att avstå från anmälan. Anmälningssituationen kan vara en påfrestande upplevelse för barn och föräldrar och det kan inledningsvis vara svårt för att komma till tals med familjen om sakförhållandena som ligger till grund för anmälan.. Endast ett fåtal anmälningar rör så allvarliga missförhållanden att tvångsåtgärder kan bli aktuella. Även om rädslan för att barnet ska omhändertas kan bemötas kan det ändå vara en svår pedagogisk uppgift för att få familjen att se anmälan som en hjälp. Utredningen har övervägt att byta ut ordet anmäla mot ett mera neutralt ord som exempelvis underrätta, med syftet att minska ordets negativa laddning. Nackdelarna har emellertid ansetts överväga. Begreppet anmälan är inarbetat. Det har också, jämfört med underrätta, en viss annan dignitet. Med tanke på att anmälan kan föranleda en utredning, vilken i princip kan bedrivas oberoende av vårdnadshavarens samtycke, är det relevant. Rutinmässiga anmälningar från polisen Det största antalet anmälningar kommer från polisen och det är dessa anmälningar som också verkar öka mest.