sou · GYB329 · 2010-05-04 00:00:00 — Dessa regler är visserligen inte av intresse i nu förevarande sammanhang, men det bör påpekas att gällande jävsregler för den statliga förvaltningen har sitt ursprung förvaltningslag, vilken – liksom i än högre grad den antagna förvaltningsprocesslagen – i mångt och mycket replierade på bestämmelser. Vid tillkomsten av den nuvarande förvaltningslagen överfördes bestämmelserna i princip oförändrade. Då i fortsättningen refereras till lagförarbeten rör det sig därför företrädesvis om uttalanden, som gjordes redan i samband med förvaltningsrättsreform eller ännu tidigare och som måste ses i detta perspektiv. I de båda närmast följande avsnitten redovisar vi innehållet i 11 och 12 §§ FL och de förarbetsuttalanden som på särskilda punkter gjorts i anslutning härtill. För att belysa hur bestämmelserna uppfattats i praktiken har också skjutits in kortfattade notiser om huvuddragen i den omfattande praxis som bestämmelserna gett upphov till. Flertalet exempel härrör dock inte från egentlig rättspraxis – Regeringsrätten har mera sällan haft anledning att bedöma frågor om jäv inom förvaltningen – utan har hämtats från JO-beslut. För en mera ingående redogörelse hänvisas till –s. 131 ff. 16.2Den nuvarande förvaltningslagens 11 § Den som skall handlägga ett ärende är enligt inledningen till 11 § FL jävig, om någon av de därefter angivna jävsgrunderna är tillämplig. Därmed vill man markera att inte alla i ärendets hantering med- verkande utan bara den som kan karakteriseras som handläggare omfattas. Som handläggare betraktas i första hand den som ensam eller tillsammans med andra har att fatta beslut i ärendet men också den som bereder eller föredrar detta. Däremot kan inte den biträdande personal som endast sysslar med rena kontorsgöromål av typ diarieföring och expediering drabbas av jäv. Syftet är att användningen av uttrycket handlägga ett ärende ska knyta regleringen till personer som tar befattning med ett ärende på sådant sätt att de Jäv (14 och 15 §§) kan tänkas påverka utgången, men inga andra (se SOU 1968:27 s. 130 med hänvisning till SOU 1964:27 s. 147). I rättspraxis har även en protokollförare ansetts kunna betraktas som handläggare (1980 ref. 2:68). Uppräkningen av jävsgrunderna i 11 § FL upptar i första punkten tre varianter med ett inbördes sammanhang. Den första av dessa gäller det fall att saken angår honom själv. Med sådant sakägarjäv avses enligt förarbetena att handläggaren är part i ärendet eller har ett sådant av rättsordningen erkänt intresse i saken att han i någon instans kan uppträda som part; i båda dessa fall sägs det vara befogat att anse vederbörande ha ett intresse av rättslig natur i saken (SOU 1968:27 s. 131; jfr prop. 1971:30 s. 354 f., där termen sakägarjäv användes som beteckning på denna jävsgrund, som i nyssnämnda betänkande [s. 130] rubricerats som partsjäv). I rättspraxis har en person, som själv sökt en tjänst, av jäv ansetts förhindrad att på myndighetens uppdrag lämna andra sökande till samma tjänst upplysningar om proceduren i tillsättningsärendet (RÅ 1977 ref. 138). JO har hänvisat till bestämmelsen om sakägarjäv bl.a. då en kapten vid en flygflottilj av myndigheten uppmanats att besvara en framställning från honom själv (JO 1988/89 s. 119) och då en polisman rättat parkeringsanmärkningar avseende egna fordon (JO 1994/95 s. 104). Nära anslutande till den redovisade jävsgrunden är sådant intressejäv som upptagits i samma punkt i 11 § FL. Även om saken inte angår honom själv sägs handläggaren vara jävig om ärendets utgång kan väntas medföra synnerlig nytta eller skada för honom. Skillnaden har angetts bestå i att handläggarens intresse här inte är av rättslig utan faktisk art (SOU 1968:27 s. 131). Om han kan beräknas i hög grad, positivt eller negativt, påverkas av ärendets utgång, blir han alltså jävig utan att ha partsställning eller rätt att överklaga beslutet i högre instans. Ett exempel skulle kunna vara, att en handläggare äger aktie- majoriteten i ett bolag, som ansöker om bygglov för uppförande av Jäv (14 och 15 §§) Bolaget, inte han själv, är alltså part i ärendet. i sig ger honom ingen rätt att företräda bolaget, och han har inte heller utan vidare rätt att överklaga ett avslagsbeslut; sakägar- jäv skulle därmed inte kunna uppkomma. Då emellertid aktiernas värde och därmed hans ekonomi drastiskt kan påverkas av ärendets utgång, kan han på grund av sådant intressejäv ändå vara förhindrad att handlägga ärendet. Jävsgrunden avser däremot över huvud inte sådana fall, där handläggaren endast som samhällsmedlem eller som medlem av en grupp inom samhället har ett intresse i saken. Utanför faller också den situationen att han eller hon är engagerad i en myndighets arbete som representant för ett särskilt intresse, t.ex. av facklig art. I de båda nu nämnda jävsgrunderna har bakats in en tredje, som utvidgar tillämpningsområdet. Handläggaren är jävig inte bara då han själv har en koppling till ärendet på sätt ovan beskrivits, utan även då vissa honom närstående personer har det. Han får inte handlägga ärenden, där hans make, förälder, barn eller syskon eller någon annan närstående har ett dylikt intresse i saken. Detta släktskapsjäv, som alltså egentligen inte utgör någon självständig jävsgrund, tar hänsyn inte bara till blodsband utan också till andra nära förhållanden mellan handläggaren och någon annan. De särskilt angivna släktrelationerna har emellertid getts en särställning. Enligt förarbetena rör det sig här om omständigheter, som under alla förhållanden bör grunda jäv, medan avgränsningen av kategorin närstående blir beroende av bedömningar, som kan utfalla olika i olika fall alltefter omständigheterna; att den som stadigvarande sammanbor med den som har att handlägga ett ärende var att anse som närstående påpekades dock särskilt (prop. 1971:30 s. 355). I anslutning till det sist sagda kan nämnas att JO – vad gäller tillämpningen av motsvarande bestämmelser i kommunallagen – ansett att en direktör vid en allmän försäkringskassa hade bort avstå från att delta i handläggningen av ett ärende om tillsättning av en tjänst, som söktes av en kvinna, vilken sammanbodde inte med honom själv utan med hans son (JO 1979/80 s. 320). JO har bl.a. också kritiserat en rektor, som lämnat förslag till lönesättning av lärare, däribland hans hustru (2001/02 s. 388), och en över- Jäv (14 och 15 §§) förmyndare, som handlagt ärenden rörande hennes makes agerande som god man (JO 2006/07 s. 442). Jäv har däremot inte ansetts föreligga i rättsfallet RÅ 1995 ref. 65, där en rektor – vilkens dotter var anställd vid skolan – utarbetat underlaget för skolstyrelsens beslut om åtgärder, som kunde leda till personalnedskärningar. Ett nära samband föreligger också mellan de i första punkten av 11 § FL upptagna jävsgrunderna och den variant som beskrivs i andra punkten. Enligt detta ställföreträdarjäv är en handläggare jävig, om han eller någon närstående är ställföreträdare för den som saken angår eller för någon som kan vänta synnerlig nytta eller skada av ärendets utgång. Vederbörande är alltså inte bara förhindrad att handlägga ärenden, där han eller någon närstående själv är sak- ägare eller intressent. Han får inte heller befatta sig med ärenden, där han eller någon honom närstående såsom ställföreträdare repre- senterar en person, som är sakägare eller intressent. Vem som har ställning som ställföreträdare anges inte här utan framgår av den civilrättsliga och associationsrättsliga lagstiftningen. Som exempel på ställföreträdare kan nämnas förmyndare eller god man för fysisk person och styrelse eller firmatecknare som repre- sentant för juridisk person. En styrelseledamot i ett bolag, en stiftelse eller en förening är däremot inte i denna egenskap ställ- företrädare. I sådana fall kan emellertid i stället den s.k. general- klausulen (se 16.2.9 nedan) komma att aktualiseras (jfr RRK R73 2:8, JO 1986/87 s. 323 och JO 1988/89 s. 374). Enligt den tredje punkten i 11 § FL är den som ska handlägga ett ärende jävig, om ärendet har väckts hos myndigheten genom över- klagande eller underställning av en annan myndighets beslut eller på grund av tillsyn över en annan myndighet och han tidigare hos den andra myndigheten har deltagit i den slutliga handläggningen av ett ärende som rör saken. Sådant tvåinstansjäv syftar till att utesluta att en person handlägger ett ärende, i vilket hans eller hennes förmåga till ett förutsättningslöst betraktelsesätt kan ifråga- sättas av den anledningen, att vederbörande hos lägre myndighet Jäv (14 och 15 §§) redan en gång tagit ställning i saken. Två viktiga begränsningar i tillämpningsområdet framgår av lagtexten. För det första ska handläggaren hos den underordnade myndig- heten ha deltagit i den slutliga handläggningen av ett ärende som rör saken. Det betyder att endast den som där haft beslutsfunktion eller uppträtt som föredragande eller liknande kan bli obehörig enligt denna regel. Den som endast på beredningsstadiet handlagt ärendet hos den lägre myndigheten berörs inte av denna jävsgrund. förslag om att den som hos den lägre instansen tagit befattning med saken i någon form – det må vara på vad sätt som helst, dock ej blott rent expeditionellt – skulle anses jävig (SOU 1964:27 s. 150) avvisades med hänvisning till att en sådan bestämmelse skulle motverka en behövlig samordning av myndig- heternas verksamhet (SOU 1968:27 s. 132, prop. 1971:30 s. 356). För det andra krävs att ärendet väckts hos myndigheten, dvs. det högre organet, genom överklagande eller underställning av en annan myndighets, dvs. underinstansens, beslut eller på grund av tillsyn över denna andra myndighet. Har ärendet väckts på annat sätt, t.ex. genom en ansökan, aktualiseras inte reglerna om två- instansjäv. Som exempel kan nämnas att en häradsskrivare, som varit ordförande i en taxeringsnämnd, inte på grund av sådant jäv ansetts förhindrad att hos lokal skattemyndighet pröva fråga om skattetillägg för en person, som han tidigare varit med om att taxera (JO 1975/76 s. 353). Visserligen hade han först deltagit i den slutliga handläggningen hos taxeringsnämnden, men det senare ärendet hos den lokala skattemyndigheten anhängiggjordes inte där efter överklagande eller underställning eller på grund av tillsyn över taxeringsnämnden. I detta som i andra fall, där handläggaren uppträtt i flera skepnader utan att övergången från en roll till annan haft samband med över- klagande eller underställning av beslut eller tillsynsförfarande, kan emellertid jäv ändå föreligga men då enligt de nedan (16.2.9) beskrivna reglerna om grannlagenhetsjäv (se t.ex. JO 1985/86 s 397, där en universitetslektor ansågs förhindrad att examinera en elev, som han tidigare gett privatundervisning i det ämne som examinationen avsåg). Jäv (14 och 15 §§) Den som ska handlägga ett ärende är enligt fjärde punkten i 11 § FL jävig, om han har fört talan som ombud eller mot ersättning biträtt någon i saken. Det ombudsjäv som innefattas i första ledet av bestämmelsen ligger nära det tidigare berörda ställföreträdar- jävet. Att en befattningshavare inte heller får handlägga ett ärende, där han med stöd av fullmakt företrätt part, är tämligen givet. Huruvida handläggaren tar betalt för sina tjänster som ombud eller inte är i sammanhanget egalt. Ombudsjäv förutsätter att ombudet fört talan för parten i saken, dvs. just den sak som det aktuella ärendet hos myndigheten gäller. Att handläggaren i något annat sammanhang företrätt den som uppträder som part kan möjligen också försvaga tilltron till hans opartiskhet, men det är en fråga som i så fall får hanteras enligt den nedan (16.2.9) behandlade generalklausulen (se JO 2000/01 s. 501, där en överförmyndare handlagt ett förvaltarskapsärende rörande en person, trots att han tidigare uppträtt som ombud för dennes motpart i en fastighetstvist). Det andra ledet i fjärde punkten är mera svårfångat och kontro- versiellt. För att biträdesjäv ska uppstå måste det vara fråga om en hjälp som lämnas mot ersättning. Lagtexten ger inga indikationer beträffande ersättningens storlek, men JO har ansett att även ett mindre belopp kan vara tillräckligt för att bestämmelsen ska aktu- aliseras, vilket framgår av JO 1975/76 s. 355, där en taxeringsnämnds- ordförande ansågs jävig, då han mot en ringa penning bistått skatt- skyldiga pensionärer inom det egna distriktet med deklarationsservice. JO slog i detta ärende också fast att regeln om biträdesjäv inte kan kringgås genom att ersättningen betalas ut genom förmedling av myndighet eller någon annan; det saknade betydelse att taxerings- nämndsordföranden inte kompenserats direkt av de berörda pension- ärerna utan via socialförvaltningen, till vilken arvodet först inlevererats. Att man fäst avgörande vikt vid att biträdet får betalt för sina tjänster har motiverats med att jävsregeln annars skulle kunna allvarligt begränsa handläggarnas möjligheter att lämna service åt medborgarna (prop. 1971:30 s. 356). I bestämmelsen bortses således från den kanske större risk för partiskhet som kan följa av ett Jäv (14 och 15 §§) överdrivet men obetalt engagemang i saken till förmån för en part. Lämnas bistånd på sådan grund, får man i stället söka sig till den sista av de i förvaltningslagen angivna jävsgrunderna, alltså den mera obestämda variant som behandlas i det följande. JO 2006/07 s. 373 ang. jäv för tjänsteman vid länsstyrelse, vilken bl.a. genom att framställa ritningar lämnat sökande i ärende om förprövning av djurstallar hjälp, som fick anses vara mer omfattande än vad som ryms inom begreppen rådgivning och service. På mot- svarande sätt ansågs en befattningshavare vid en socialnämnd jävig vid handläggningen av ett ärende, i vilket hon involverat sig långt utöver vad som kan krävas enligt gällande bestämmelser, JO 2005/06 s. Som ovan illustrerats med spridda exempel har jäv i åtskilliga situationer ansetts föreligga, trots att det brustit i något av de kriterier som måste vara uppfyllda för att någon av de specificerade jävsgrunderna (punkterna 1–4 i 11 § FL) ska kunna tillämpas. I stället har man då tillgripit den i punkt 5 intagna generalklausulen, som anger att handläggare också är jävig om det i övrigt finns någon särskild omständighet som är ägnad att rubba förtroendet till hans opartiskhet i ärendet. Denna regel om delikatessjäv eller grannlagenhetsjäv är emellertid inte tänkt att rutinmässigt komma till användning för att mjuka upp förutsättningarna för att någon av de egentliga jävs- grunderna ska kunna åberopas, vilket markeras av att det ska ha tillkommit något ytterligare moment – en särskild omständighet – som gör att handläggarens möjligheter att agera opartiskt i ärendet kan ifrågasättas. Inte heller är bestämmelsen avsedd som endast ett rent supplement till de preciserade jävsgrunderna, utan man vill med den fånga också andra situationer, som innefattar risk för att handläggaren kan ta ovidkommande hänsyn. Behovet av en generalklausul betonades starkt redan i Besvärs- sakkunnigas slutbetänkande (SOU 1964:27 s. 147) och underströks ytterligare då en sådan infördes förvaltningslag (SOU 1968:27 s. 134, prop. 1971:30 s. 343 och 356); då den sedermera överfördes till den nu gällande lagen framkom inte heller någon annan mening. Som exempel på situationer, där en generalklausul fyllde en funktion angavs sådana fall där handläggaren är uppenbar vän Jäv (14 och 15 §§) eller ovän med eller ekonomiskt beroende av part eller intressent, eller där han eller hon av någon anledning är engagerad i saken på sådant sätt att misstanke lätt kan uppkomma om att det brister i förutsättningarna för en opartisk bedömning. Grannlagenhetsjäv åberopas frekvent i praxis, ibland separat men ofta tillsammans med någon av de specificerade jävsgrunderna. Det ligger i sakens natur att tillämpningen av en generalklausul, som förutsätter en samlad bedömning av omständigheterna i varje särskilt fall, svårligen kan fångas i någon mera systematisk redovisning av olika typsituationer. För vårt ändamål är en sådan inte heller nödvändig. Det kan nämnas att JO, som i praktiken är den främste externa bevakaren av att jävsbestämmelserna efterlevs, ofta för ingående resonemang i hithörande frågor (se t.ex. JO 2001/02 s. 361 och JO 2005/06 s. 351). 16.2.10 Bortseende från jäv Även om jäv i en viss situation konstaterats föreligga, ska detta enligt andra stycket i 11 § FL inte alltid leda till några konsekvenser: Från jäv bortses när frågan om opartiskhet uppenbarligen saknar betydelse. Bestämmelsen kan i viss mening sägas balansera den nyssnämnda generalklausulen. Det finns behov av en mera allmänt hållen jävsgrund för att fånga upp de olikartade omständigheter som är ägnade att rubba förtroendet till en handläggares opartiskhet i ett ärende, men det behövs också en regel som gör det möjligt att bortse från jäv i situationer där handläggarens inställning inte har någon som helst betydelse för ärendets utgång. I första hand avses handläggarens befattning med rena service- ärenden eller sådana registreringsärenden och ärenden om utan- ordnande av lönebelopp som är helt rutinartade och inte kräver några överväganden av den arten att fråga kan uppkomma om partiskhet eller opartiskhet. Skulle ärendet emellertid i något avseende vara kontroversiellt och erbjuda valmöjligheter eller kräva mera djupgående överväganden, ska givetvis jävsgrunderna uppmärk- sammas. Att bestämmelsen ska tillämpas med stor restriktivitet framgår av den i lagtexten markerade förutsättningen, att det ska vara uppenbart att frågan om opartiskhet saknar betydelse. (Se SOU 1968:27 s. 134 f. och prop. 1971:30 s. 343 f., 350 f., 356 f.) Den anbefallda försiktigheten synes också prägla praxis på området. Från stadsarkitekts jävsgrundande deltagande som proto- Jäv (14 och 15 §§) kollförare vid behandling av ett remissärende, som bl.a. gällde kritik mot hans tjänsteutövning, ansågs sålunda i RÅ 1980 ref. 2:68 inte kunna bortses, då det inte var uppenbart att frågan om hans opartiskhet saknat betydelse. Från JO:s verksamhet kan t.ex. nämnas att förprövningsärenden enligt djurskyddsförord- ningen inte ansetts vara av sådan rutinartad beskaffenhet att bestämmelsen i 11 § andra stycket är tillämplig (JO 2006/07 s. 373). Då ett ärende varit av ren informationskaraktär, har däremot ansetts kunna bortses från konstaterat jäv (JO 1991/92 s. 162). 16.3Den nuvarande förvaltningslagens 12 § Första stycket i 12 § FL ger uttryck för den självklara följden av att någon befunnits jävig: Den som är jävig får inte handlägga ärendet. Av samma stycke framgår emellertid också ett viktigt undantag: Han får dock vidta åtgärder som inte någon annan kan vidta utan olägligt uppskov. Formellt föreligger inget hinder mot att den som konstaterats vara jävig ändå är närvarande vid ett sammanträde i ärendet (jfr däremot 6 kap. 24 § kommunallagen). Det har ansetts så naturligt att han eller hon måste lämna sammanträdeslokalen att detta inte uttryckligen behöver framgå av lagtexten (prop. 1971:30 s. 357; se även t.ex. JO 1987/88 s. 255 och JO 2001/02 s. 361). Några restriktioner föreskrivs inte för det fall den jävige hand- läggaren tillåts fortsätta med sin handläggning av ärendet, eftersom ingen ersättare kunnat tillkallas utan olägligt uppskov. Han eller hon kan vidta alla åtgärder som handläggningen kräver, inklusive att slutföra ärendet och fatta beslut i detta. Att befogenheterna gjorts så omfattande har motiverats med att vissa avgöranden inom förvaltningen, exempelvis på ordnings- och säkerhetsområdet, kan behöva träffas så snabbt att ersättarens ankomst inte kan avvaktas (SOU 1968:27 s. 135, prop. 1971:30 s. 357). Jävsfrågor ska beaktas av myndigheten ex officio. Av andra stycket i 12 § FL framgår att en handläggare, som misstänker att han skulle kunna vara jävig i ärendet, själv ska anmäla detta: Den som känner Jäv (14 och 15 §§) till någon omständighet som kan antas utgöra jäv mot honom, skall självmant ge det till känna. Som skäl för en sådan anmälningsplikt har i förarbetena pekats på förvaltningsförfarandets normalt skriftliga karaktär, som medför att parterna ofta inte ens känner till vem som handlägger ärendet och följaktligen är oförmögna att göra jävs- invändning (se SOU 1968:27 s. 135). Om det står klart att en handläggare är jävig och behörig ersättare finns att tillgå, krävs normalt inte mera än att myndigheten rent expeditionellt uppdrar åt ersättaren att träda in. Skulle frågan där- emot i något avseende vara kontroversiell, måste myndigheten ta ställning. I tredje stycket av 12 § FL ges anvisning om hur detta ska gå till: Har det uppkommit en fråga om jäv mot någon och har någon annan inte trätt i hans ställe, skall myndigheten besluta i jävsfrågan. Den som jävet gäller får delta i prövningen av jävsfrågan endast om myndigheten inte är beslutför utan honom och någon annan inte kan tillkallas utan olägligt uppskov. Vikten av att jävsfrågor prövas med skyndsamhet har starkt poängterats av JO (se t.ex. JO 2001/02 s. 296 och beslut , dnr 3350-2008). Att myndighets beslut i en jävsfråga inte separat kan bli föremål för överprövning i högre instans framgår av det fjärde och sista stycket i 12 § FL. Sådant beslut får överklagas endast i samband med överklagande av det beslut varigenom myndigheten avgör ärendet. Som motiv för denna begränsning – som avviker från vad som tidigare föreslagits (SOU 1964:27, 12 kap. 1 § i lag om förvalt- ningsförfarandet) – har inte anförts annat än att det i förvaltnings- förfarandet torde vara naturligast att gensaga får göras mot att invändning om jäv [---] ogillats, endast och först när besvär anförs över det slutliga beslutet i ärendet (prop. 1971:30 s. 357 med referens till SOU 1968:27 s. 229). Jäv (14 och 15 §§) Betydelsen av jävsregler som ett – bland flera – instrument för att garantera att objektivitetsprincipen får genomslag i den offentliga förvaltningen har tidigare understrukits. Allmänhetens tilltro till myndigheternas opartiskhet förutsätter att lagstiftaren tillhandahåller medel för att frikoppla en jävig handläggare från att ta befattning med ett ärende. Det råder alltså ingen tvekan om att även den nya förvaltningslagen måste innehålla bestämmelser om jäv. Strängt taget skulle två komponenter vara nog för att ge en heltäckande jävsbestämmelse. Den ena är att precisera den krets av befattningshavare som över huvud har anledning att beakta den eventuella förekomsten av jäv – alltså de personer vilkas medverkan vid handläggningen kan påverka utgången. Den andra är att ange den grundläggande anledningen till att en sådan person inte får delta – alltså att det föreligger någon särskild omständighet som är ägnad att rubba förtroendet till vederbörandes opartiskhet i ärendet. I den nuvarande förvaltningslagen saknas det första elementet, medan det senare återfinns i den s.k. generalklausulen i 11 § första stycket 5 FL. Därtill anges, som framgått, i punkterna 1–4 i nyssnämnda bestämmelse ett antal situationer, där handläggarens opartiskhet typiskt sett kan ifrågasättas. Bortsett från nyssnämnda brist har regleringen i 11 och 12 §§ FL ungefär det omfång som kan anses rimligt i en lag, som ska kunna tillämpas inom större delen av den mångfacetterade offentliga förvaltningen. Några indikationer på att innehållet är sådant, att bestämmelserna inte kunnat tillämpas effektivt, finns inte heller. I sak innebär vårt förslag därför inte några dramatiska förändringar. Att vi ändå föreslår en delvis annan utformning sammanhänger bl.a. med att den nuvarande förvaltningslagens bestämmelser i detta ämne – liksom i flera andra – i olika avseenden bygger på begrepp och tänkesätt som under arbetet förvaltningslag hämtats från den allmänna processrätten i dess dåvarande tappning. Vi har generellt sett det som angeläget att frigöra lagen från arve- gods, som dels är ägnat att skapa komplikationer för den tillämpare som av texten känner sig föranlåten att i onödan fördjupa sig i processuella mysterier, dels gör texten svårförståelig eller i värsta fall obegriplig för den oinvigde. Beskrivningen av de specificerade