sou · GXB331d2 · 2010-01-01 00:00:00 — Utvecklad kostnads- och nyttoanalys inför åtgärdsplane- ringen -Inkludera trafikslagsövergripande alternativ för måluppfyllnad enligt fyrstegsprincipen -Inkludera användning av ekonomiska styrmedel och regleringar bland åtgärdsalternativen -Specificera omvärldsfaktorer, t.ex. klimatanpassning och för- väntad BNP-utveckling -Presentera känslighetsanalyser för osäkra data Belys fördelningseffekter av åtgärdsförslagen -Inkomstgrupper och jämställdhet Inrätta en trafikslagsövergripande expertgrupp för gransk- ning av miljardprojektens beslutsunderlag Internalisera externa effekter med ekonomiska styrmedel Verka för minskad personbilstrafik i storstäder genom infö- rande av ekonomiska styrmedel i kombination med utveck- ling av alternativ -Gång & cykel Inför utformningen av kommande omgångar av den långsiktiga inriktningsplaneringen presenteras ett ramverk för en effektivare process. Några konkreta förslag lämnas, vilka ger inriktningsplane- ringen ökad möjlighet att identifiera en kombination av styrmedel och infrastrukturåtgärder som är samhällsekonomiskt effektiv och långsiktigt hållbar. Av avgörande betydelse är en förutsättningslös, transparent och trafikslagsövergripande tillämpning av fyrstegs- principen vid alternativgenereringen. Det är också viktigt med en samlad granskning av hur kalkyler och övrigt beslutsunderlag tas fram, för att säkerställa att beslutsunderlagen är likvärdiga och Det kan innebära inrättandet av en ledningsgrupp med en mer permanent och tydlig organisationsform för den sam- ordnande behandlingen av åtgärdsunderlagen och med representa- tion från t.ex. , trafikverken och även externa experter. I en rapport från (2008:4) behandlas planerings- processen för transportsektorns infrastruktur med avseende på dess roll och utveckling . I rapporten konstateras att den svenska transportpolitiken bygger på att transporter i huvud- sak är marknadsstyrda vilket innebär att ett decentraliserat beslutsfattande hos enskilda individer, hushåll och företag bestäm- mer efterfrågan på transporter och utbudet av olika transportlös- ningar. Det finns dock vissa problem när det gäller transportmarkna- dernas funktionssätt som gör att korrigerande transportpolitiska ingrepp i vissa fall krävs för samhällsekonomisk effektivitet. Planeringsprocessen för infrastrukturen kan ses som en sådan korrigerande mekanism. Skalfördelar och odelbarheter i infra- strukturen, nätverksekonomi, hantering av stora risker samt trans- portinfrastrukturens karaktär av så kallad kollektiv vara i vissa fall, gör att en marknadslösning för tillhandahållande av transportsy- stemens infrastruktur riskerar att leda till både att alltför litet infra- struktur tillhandahålls och till ett ur samhällsekonomisk synpunkt alltför lågt utnyttjande av den infrastruktur som byggs till exempel på grund av monopolprissättning. Således har vi enligt rapporten av principiella ekonomiska skäl en statlig besluts- och finansieringsroll när det gäller att tillhanda- hålla den nationella transportinfrastrukturen. Historiskt har staten i stor utsträckning även tagit på sig uppgiften att i egen regi produ- cera infrastrukturen, men producentrollen har successivt försvagats och kan eventuellt komma att avvecklas helt. Oavsett vem som bygger gäller dock att det är långa ledtider för produktionen av transportinfrastruktur och dessa ledtider har tenderat att bli allt längre till följd av bland annat plan- och miljölagsstift- ningens utveckling. Behovet av en långsiktig planering av verksam- heten inom denna statliga roll sammanhänger starkt med de långa ledtiderna. Infrastrukturanläggningarnas ofta betydande tekniska livslängd och stora kostnader gör det även nödvändigt att försöka överblicka samhällsutvecklingen under långa tidsperioder, vilket också det leder till krav på en planeringsprocess med ett långsiktigt tidsperspektiv. Organisatoriskt har den statliga infrastrukturplaneringen hante- rats på skiftande sätt under olika skeden. Sjöfartens och luftfartens infrastruktur har först inordnats som biuppgifter inom andra stat- liga organisationsenheter men har placerats i sär- skilda statliga organisationer (affärsverk), där infrastrukturen i princip finansieras genom att avgifter tas ut av användarna. Sedan stora delar av det svenska järnvägsnätet förstatligats – 40-talen hanterades både järnvägsinfrastrukturen och den natio- nella järnvägstrafiken av ett statligt affärsdrivande verk med mono- polrättigheter, nämligen SJ. En särskild organisation för planering, byggande och vidmakthållande av landets järnvägsinfrastruktur, , tillkom först . och skulle där- efter i princip arbeta enligt likartade principer med sina respektive delar av transportinfrastrukturen. planerades därmed olika delar av den samlade trans- portinfrastrukturen separat för trafikslagen järnväg, väg, sjöfart och luftfart och den statliga infrastrukturplaneringen formerades kring de nämnda fyra trafikslagen. Sambandet mellan transportmarkna- derna och trafikslagen bedömdes initialt vara av mindre betydelse. Under har synen på den statliga infra- strukturplaneringen utvecklats och förskjutits. Detta förändrade synsätt har vuxit fram parallellt med en förändrad syn på statens roll och uppgifter när det gäller transportinfrastrukturen, och där- med på organisationen av statens verksamhet inom området, vilket också har konsekvenser för den samlade statliga planeringsproces- sen. En första viktig förändring är att en syn på trafikslagen som starkt relaterade till varandra har vuxit fram och i sin tur medfört krav på en trafikslagsövergripande planering. Det gäller därför att planeringen kan belysa och skapa förståelse för hur sambandet mellan infrastruktur och trafikering i ett trafikslag påverkar mot- svarande förhållanden i andra trafikslag. En andra viktig förändring är att transportefterfrågans beroende av andra delar av transport- politiken som skatter, avgifter och olika regleringar successivt har kommit att uppmärksammas som en viktig faktor som även den uttryckligen bör beaktas i planeringen. Den senare vidgningen av den statliga infrastrukturplaneringens perspektiv har kommit att kallas integrerad åtgärdsplanering. Denna utveckling av planeringssystemet speglar en parallell utveckling av den allmänna bilden av transportsektorns problem. Planeringsprocessens roll att korrigera marknadsmisslyckanden när det gäller skalfördelar, odelbarheter, nätverksfördelar med mera syftade ju närmast till att korrigera för att den rena marknadslös- ningen skulle ge ett alltför litet utbud av transportmöjligheter till alltför höga priser. Ett annat marknadsmisslyckande, som har att göra med att existerande transportlösningar medför negativa externa effekter har emellertid med tiden fått en allt större vikt. Planeringssystemets huvudaktörer – de statliga trafikverken – har genom det så kallade sektorsansvaret och en utbyggd målstyrning ålagts att också beakta och hantera transportsektorns negativa externa effekter. Planeringssystemet har mot denna bakgrund utvecklats till att omfatta också plane- ring inriktad mot transporternas effekter på trafiksäkerhet, miljö och de regionala fördelningseffekterna. Detta har dock skett utan att planeringsaktörerna har fått en nämnvärt utvecklad rådighet över de styrmedel som är kostnadseffektiva i detta sammanhang. Denna utveckling har byggt in konflikter i ett planeringssystem som i första hand konstruerats med syftet att säkerställa ett opti- malt trafikutbud när det gäller tillgänglighet, framkomlighet, kapa- citet och trafikanternas generaliserade kostnader. Planeringsaktö- rerna har därför givits rådighet enbart över de förhållanden och åtgärder som krävs för utvecklingen av utbudet i de ovan nämnda dimensionerna. Kravet på planeringsaktörerna är således att plane- ringen bör skapa transportmöjligheter men begränsa transporternas negativa biverkningar. Då det senare kravet ofta tol- kas som mer eller mindre liktydigt med att transporterna i sig bör begränsas uppkommer en besvärande målkonflikt. Genom de olika roller som statsmakterna tilldelat de statliga myndigheter som deltar i planeringsprocessen blir den därför en arena för konflikter mellan olika statliga organisationer, inte bara om resursfördelning mellan trafikslag och regioner utan också om planeringens egentliga syfte. Målkonflikter, som inte lösts av regering och riksdag, transformeras olösta till en kamp mellan pla- neringsprocessens aktörer. I spelet på denna arena saknar dock aktörerna själva rådighet över relevanta styrmedel, vilket leder till att planeringsprocessens förutsättningar och utfall kan bli oklart och motsägelsefullt. Eftersom det i allmänhet finns en genuin strävan hos plane- ringsprocessens statliga aktörer att komma överens tenderar pro- cessen att värka fram en kompromisslösning. För att vara accepta- bel för alla parter måste denna lösning ge något till alla motstående huvudintressen – t.ex. att stimulera möjligheterna till transporter som inte ger upphov till negativa effekter på miljö och hälsa samti- digt som kapacitet tas fram för traditionella transportlösningar där dessa effekter inte nödvändigtvis beaktas. Föreställningen är således att den inbyggda konflikt som plane- ringssystemet skall hantera kan lösas genom att man gör allt utan att göra någon mera grundläggande avvägning. Man förut- sätts planera dels för en förändring av fördelningen av statens resurser mellan nuvarande trafikslag, dels för grundläggande för- ändringar av teknik och tillgång på tekniska system, dels för ökad kapacitet och framkomlighet. Det finns flera hakar i detta planeringsuppdrag. Efterfrågan på transporter, som ju enligt de transportpolitiska premisserna bestäms decentraliserat på marknadsmässiga grunder, anpassar sig inte utan vidare till utbudet. Planeringsprocessens aktörer har var- ken tillgång till relevanta styrmedel för att påverka efterfrågans nivå och fördelning på olika trafiklösningar eller för att påverka egen- skaper hos bilparken, flyget, trafikanterna etc. i en riktning som minskar de externa effekterna. Möjligheterna för planeringsproces- sens aktörer till satsning på en större roll för cykel, kollektivtrafik och eventuellt nya transportlösningar är starkt begränsade av olika organisatoriska och legala skäl. Planeringsaktörerna måste också avväga alternativ resursanvändning i ett samhällsekonomiskt per- spektiv. Lönar sig alternativen vid en samhällsekonomisk nytto- kostnadsanalys? Det har därför visat sig att utfallet av denna i viss mening överlastade planeringsprocess är att man prio- riterar byggande och underhåll av så mycket väg och järnväg som möjligt medan rörelsen i övriga riktningar huvudsakligen stannar vid önsketänkande och/eller önskemål om olika åtgärder från statsmakternas eller andra aktörers sida. Visserligen har medvetenheten varit stor om nödvändig- heten av att det finns mekanismer (t.ex. krav på samhällsekonomisk lönsamhet för att säkerställa good governance, insyn/ transparens, mera marknadsinslag) i statens planeringsprocess, som håller emot det inflytande på prioritering av särskilda projekt, tra- fikslag och regioner som utövas av starka särintressen. Den större roll som successivt tycks tilldelas målstyrning och den så kallade fyrstegsprincipen har dock också medfört att även dessa mekanismer tenderar att få en mera oklar roll i den alltmera kom- plexa och otydliga planeringsprocessen. Parallellt med den ovan beskrivna utvecklingen av synen på pla- neringen som en trafikslagsövergripande integrerad åtgärdsplane- ring har en omfattande och alltmera intensivt kritisk debatt förts om på vilka grunder de projekt som finansieras av sta- ten skall prioriteras. Kritik har riktats mot t.ex. planeringsproces- sens komplexitet och dess krav på resursinsatser, sättet att behandla osäkerhet, trafikmodellernas otillräcklighet och brister när det gäller att analysera den långsiktiga utvecklingen inom transportsektorn och den tillämpade samhällsekonomiska analy- sens ofullkomlighet som grund för prioriteringar. Också själva arbetsprocessen har utsatts för kritik t.ex. när det gäller legitimitet, trovärdighet, samarbetsklimat och tidsplanering. Det är inte osannolikt att denna kritik till betydande del får sin näring av den överlastning av planeringsprocessen och de inneboende motsätt- ningar som diskuterats ovan. har den så kallade alternativgenereringen kommit att uppmärksammas alltmera. Planerna omfattar ju primärt åtgärder för utveckling och underhåll av nationell och viss regional trans- portinfrastruktur, men som framgått ovan har åtgärdsarsenalen vidgats genom så kallade sektorsuppgifter Men vilka åtgärder tas fram och analyseras? Finns mekanismer som säkerställer att de mest relevanta och bästa infrastrukturåtgärderna och andra åtgärder presenteras för de politiska beslutsfattarna? Finns utrymme och realistiska möjligheter till innovation och förnyelse? Eller styrs framtagningen av förslag till åtgärder i alltför hög grad av tradition, särintressen, och den för dagen aktuella debatten? Mycket talar för att planeringsprocessen i sin nuvarande utformning har stora svårigheter att på ett effektivt och rättvisande sätt utforma, analysera och värdera handlingsalternativ som inte ligger direkt i linje med dess kärnuppgift att planera infrastruktur för etablerade transportsystem. Ett skäl är de brister i trafikverkens rådighet som nämnts ovan beträffande många åtgärder. Ett annat är avgränsningen av de centrala statliga myndigheternas instruktions- mässiga kompetensområden och ansvarsområdenas geografiska avgränsning t.ex. i förhållande till kommuner, landsting/regioner. Det finns många exempel – t.ex. trafiksystem – på hur oklarheten i rollfördelning mellan den statliga och regionala/kommunala nivån har försvårat utvecklingsinsatser. Till svårigheterna för planeringsprocessen att hantera åtgärder utanför kärnområdet bidrar också att efterfrågan på traditionella åtgärder som uppfyller rimliga effektivitetskriterier är långt större än vad som ryms inom tillgängliga resursramar. En annan faktor som ver- kar i denna riktning är den ovan beskrivna utvidgningen av plane- ringsprocessens omfattning. har granskat länens arbete med de planer för regio- nal infrastruktur som lämnades till regeringen . Pla- neringsramen för länen uppgick till . Syftet med granskningen var att bedöma om statsmakternas direktiv för planeringen hade följts och att identifiera förklaringar till eventu- ella avvikelser från direktiven. Granskningen utgick från följande övergripande revisionsfråga: Sker valet av åtgärder i länens infrastrukturplanering enligt statsmakternas direktiv? Syftet med granskningen var i första hand att göra en samlad bedömning av huruvida statsmakternas direktiv för planeringen hade följts och att identifiera förklaringar till eventuella avvikelser från direktiven. Syftet var dock inte att rangordna de enskilda länen eller deras planer efter hur väl de enskilda länen har följt direktiven. Utifrån gjorda iakttagelser under granskningen lämnade Riksre- visionen också synpunkter på den nuvarande uppläggningen av länens infrastrukturplanering. Enligt regeringens direktiv för länens planering skulle utgångspunkten för att upprätta länstransportpla- nerna vara de transportpolitiska målen. Mer preciserat uttrycktes detta som att Vägledande för prioriteringar av åtgärder skall vara samhällsekonomisk lönsamhet för föreslagna åtgärder, där hänsyn också tas till hur mycket åtgärderna bidrar till uppfyllelse av de transportpolitiska målen. För att uppnå de transportpolitiska målen skall vid prioritering av åtgärder de mest samhällsekonomiskt lönsamma åtgärderna väljas. Vidare borde de åtgärder som föreslogs analyseras enligt den s.k. fyrstegsmodellen. granskade för samtliga län såväl remissversioner av planerna som de versioner som lämnades till regeringen. Vidare granskade revisionen processen bakom planerna genom att göra telefonintervjuer med planansvariga i samtliga län samt fallstudier i fem län. Såväl länsplanerna som processen för att ta fram dessa gav enligt bedömning ett ambitiöst intryck. Planerna var i allt väsentligt väl förankrade inom länen och hos berörda myndigheter. Enligt var det emellertid oklart på vilka grunder de som länens planeringsprocess omfat- tade verkligen hade prioriterats. bedömde dock att länen i vissa viktiga avseenden inte hade följt de krav som ställs i regeringens planeringsdirektiv. Denna bedömning grundades på följande iakttagelser: Samhällsekonomisk lönsamhet hade haft begränsad betydelse för prioriteringarna Generellt sett hade samhällsekonomisk lönsamhet, uttryckt som nettonuvärdekvoter (NNK), haft begränsad betydelse för de prio- riteringar som gjordes i länsplanerna. I många planer prioriterades visserligen i huvudsak åtgärder som var samhällsekonomiskt lön- samma. Det går dock för det första inte att se att lönsamheten varit vägledande för att åtgärderna prioriterades in i planerna i förhål- lande till de åtgärder som lämnats utanför planerna, då underlag för bortprioriterade åtgärder endast redovisades i enstaka fall. För det andra gick det inte att se om NNK varit vägledande för priorite- ringen mellan åtgärderna i planerna. Iakttagelsen att samhällseko- nomisk lönsamhet haft begränsad betydelse hade dessutom för- stärkts under de intervjuer som genomförde angå- ende processen bakom planerna. Effektbedömningarna av delmålet positiv regional utveckling var otydliga Länen hänvisade ofta till vissa transportpolitiska delmål som styrande för prioriteringen av åtgärder. Särskilt gäller detta målen om positiv regional utveckling, säker trafik och tillgängligt trans- portsystem. När det gäller delmålet om positiv regional utveckling presenterades inte effekterna på delmålet på ett sådant sätt att de var uppföljningsbara. Det var vidare omtvistat hur dessa effekter skulle mätas, hur stora de var och i vilken utsträckning de redan fångats in av de samhällsekonomiska kalkylmetoderna. Vidare redovisades sällan eventuella konflikter mellan detta och andra delmål i planerna. Underlaget för bortprioriterade åtgärder var otillräckligt redovisat Svårigheten att se vilka kriterier som i praktiken hade varit avgö- rande för prioriteringarna berodde i stor utsträckning på att ett aktuellt och detaljerat underlagsmaterial i många fall hade tagits fram först efter det att ett urval av åtgärder hade gjorts. Detta för- stärkte bedömning att samhällsekonomisk lön- samhet hade haft begränsad betydelse för gjorda prioriteringar. Med ett fåtal undantag saknades information om bortpriorite- rade åtgärder och när sådan information lämnades var den i allmän- het knapphändig. Vad gällde det standardiserade underlagsmaterial som hade levererat för de åtgärder som prioriterats i pla- nerna ansåg emellertid att det höll god kvalitet. Tillämpningen av fyrstegsmodellen var oklar Fyrstegsmodellens genomslag i länens planeringsprocess var mycket varierande. bedömde utifrån granskningen av plandokumenten och de genomförda intervjuerna att det i hälf- ten av länen var oklart om modellen alls hade tillämpats. För ytter- ligare några län framstod det som osäkert om en analys enligt fyr- stegsmodellen verkligen hade gjorts före prioriteringen av åtgärder i planerna eller om modellen i stället hade applicerats i efterhand. visade några län att det gick att tillämpa modellens samt- liga steg inom ramen för länsplanerna. drog följande slutsatser: Länens planering hade i vissa viktiga avseenden skett från andra utgångspunkter än direktivens Att länen i vissa viktiga avseenden inte hade levt upp till de krav som ställs i planeringsdirektiven berodde enligt bl.a. på att länens utgångspunkter för att planera och prioritera delvis hade varit andra än direktivens. Många länsföreträdare menade att de hade en god bild av tillståndet i länens transportsystem, vilka brister som fanns och vilka åtgärder som krävdes för att åtgärda dessa brister - åtgärder som vanligen funnits med länge i diskus- sionerna. bedömde därför att det fanns en risk för att direktiven snarare hade haft betydelse för hur argumentationen för åtgärderna hade utformats, än för vilka åtgärder som egentligen hade prioriterats. Vidare riskerade det underlagsmaterial som hade tagits fram att snarare användas för att bekräfta något som länen redan hade bestämt sig för än som underlag för en förutsättnings- lös prioritering. I många län fanns en skepsis mot de samhällsekonomiska kal- kylmetoderna, främst beroende på att regionala utvecklingseffekter inte ansågs fångas in i tillräcklig utsträckning. Då ett flertal län sär- skilt hade betonat just det transportpolitiska delmålet om positiv regional utveckling kunde det ur deras synvinkel te sig naturligt att de samhällsekonomiska kalkylerna blev mindre betydelsefulla. Enligt kunde många läns hänvisning till samhälls- ekonomisk lönsamhet och tillkommande effekter betraktas som bedömningar av regionalekonomisk lönsamhet. Direktiven hade i vissa avseenden inte varit tillräckligt tydliga Det fanns enligt inslag i direktiven som kunde vara svåra att hantera i praktiken. Detta gällde exempelvis hur avväg- ningen mellan de transportpolitiska delmålen skulle gå till. I direk- tiven gavs heller ingen vägledning till hur eventuella målkonflikter i planeringen skulle hanteras i planerna. Ytterligare en oklarhet i direktiven gällde hur och när fyrstegsmodellen borde användas. Frågetecken kring länsplanernas användbarhet som underlag för regeringens beslut De iakttagelser som hade gjort under granskningen reste vissa frågor om länsplanernas användbarhet som underlag för regeringens beslut om definitiva resursramar till länen. Det underlagsmaterial som hade levererat under länens arbete med länsplanerna var enligt bedöm- ning av god kvalitet. Det innebar att bedömningarna i planerna av de föreslagna åtgärdernas samhällsekonomiska lönsamhet samt effekter på flera av de transportpolitiska delmålen var väl belagda. Den huvudsakliga bristen i länsplanernas effektbedömningar gällde som framgått ovan bedömningarna av de åtgärder som länen framför allt motiverade med att de gav positiva effekter på delmålet positiv regional utveckling. Enligt var de analyser som länen presenterat med ett fåtal undantag inte tillräckliga för att kunna bedöma om åtgärderna verkligen gav de effekter som hävdades. lämnade följande rekommendationer: Länens planering skedde enligt bedömning från delvis andra utgångspunkter än de som planeringsdirektiven före- Direktiven utgick från samhällsekonomisk lönsamhet som primär prioriteringsgrund. Den utgångspunkt som många län använde, med betonande av regionala utvecklingseffekter, var sna- rare regionalekonomisk. Mot bakgrund av detta fanns det anled- ning att tydliggöra vilka utgångspunkter som skulle gälla i kom- mande planeringsprocesser. Ställ krav på att målkonflikter vid prioriteringar ska hanteras Eventuella konflikter mellan olika transportpolitiska mål, i sam- band med att inriktningen av planerna bestäms eller enskilda åtgär- der prioriteras, uppmärksammades sällan i länens planer. Hur eventuella konflikter skulle hanteras omnämndes heller inte i pla- neringsdirektiven. Det var dock tydligt att sådana konflikter kan förekomma. Regeringen borde i direktiven till kommande plane- ringsprocesser ställa tydliga krav på att eventuella konflikter mellan olika transportpolitiska mål klarläggs och hanteras i planeringspro- cessen. De regionala utvecklingseffekterna måste beläggas Svårigheterna att se på vilka grunder som länen hade bedömt pla- nernas och de enskilda åtgärdernas effekter gällde i huvudsak det transportpolitiska delmålet om positiv regional utveckling. Många åtgärder i länsplanerna motiverades med att de gav positiva effekter på detta delmål. var det omtvistat hur dessa effekter ska mätas, hur stora de var och i vilken utsträckning de redan fångats in av de samhällsekonomiska kalkylmetoderna.