sou · GYB340 · 2010-05-28 00:00:00 — Validering syftar till att säkerställa kvaliteten, inte minst inom legitimationsyrken inom vården och andra yrken där särskild behörighet krävs, till exempel elinstallatör och lärare. kan validering vara mycket viktigt även för den som har utbildning eller erfarenhet inom andra områden. Att få sin kompe- tens styrkt är ofta en förutsättning för att få ett arbete inom rätt kompetensområde. Möjligheten att få sin kunskap bedömd och verifierad så snabbt som möjligt efter att man flyttat till är därför en viktig fråga för att underlätta migration. Valideringsdelegationen fick 2004 i uppdrag att utreda genom- förandet och dokumentationen av validering av kunskaper som en person besitter, oavsett hur dessa har förvärvats. utvidgades uppdraget till att även innefatta en översikt av i vilken utsträckning personer med utbildning och erfarenhet från utlandet kan få denna rättvist bedömd och tillgodoräknad i . I slut- rapporten föreslog delegationen en genomgripande för- ändring av rutinerna för validering av kunskaper, erfarenhet och utbildning som i huvudsak bestod av att en myndighet skulle få det övergripande ansvaret för att samordna och stödja en nationell struktur för validering. Myndigheten skulle enligt förslaget samar- beta med andra berörda myndigheter inom utbildningsväsendet och på arbetsmarknaden. skulle enligt förslaget få den sam- ordnande rollen för bedömningen av utländsk utbildning. Hög- skoleverket skulle enligt förslaget handlägga alla valideringsärenden vad gäller utbildning förvärvad utomlands med hjälp av experter från bland annat Verket för högskoleservice, Myndigheten för och . Myndighetens beslut skulle därtill bli bindande. 42 Citat från fokusgrupp. Valideringsdelegationen betonade också att det är av stor vikt att validering av yrkeskunskaper och utbildning från utlandet sker efter ankomsten till . De föreslog i sin rapport att i ett tidigt skede ges i uppdrag att ta reda på vilken typ av utbildning och yrkeskvalifikationer som per- soner som söker uppehållstillstånd har, detta i syfte att kunna ge bättre stöd i valideringsprocessen.43 Uppföljning av valideringsdelegationens förslag Valideringsdelegationens förslag fick ett positivt bemötande av de flesta remissinstanser och regeringen skrev i sin proposition att den delade uppfattningen att ökat samarbete mellan myndigheterna är önskvärt för att underlätta validering. Ökat samarbete mellan myn- digheterna har därför skrivits in i respektive myndighets regler- ingsbrev . Myndigheten för fick också ett särskilt uppdrag att påbörja utvecklingen av en nationell struktur för validering genom att stödja nödvändiga nät- verk och utveckla riktlinjer för validering. gavs i sitt regleringsbrev i uppdrag att i en kunskapsbank dokumentera myndigheternas erfarenheter av bedömning av utländsk utbild- ning.44 Regeringen delade inte valideringsdelegationens uppfattning att validering av utländsk utbildning bör bli bindande, och någon gemensam ingång föreslogs inte heller i detta skede. Högskole- verket fick i stället i uppdrag att, i samråd med andra berörda myn- digheter, föreslå instanser som ytterligare kan stärka samordningen mellan myndigheterna när det gäller bedömning av utländsk utbild- ning.45 I regleringsbrev ålades verket att förbättra kartläggningen av utbildnings- och yrkesbakgrund hos nyanlända och att samarbeta med arbetsförmedlingen för att utveckla metodstöd inför Arbetsförmedlingens etableringssamtal.46 Arbetsförmedlingen har i sitt regleringsbrev i uppdrag att bistå i detta arbete. och Arbetsför- medlingen har inlett ett samarbete för att arbeta fram en användbar metod inför etableringssamtalen för tillståndsprövning. Vid möten med de sökande 43Valideringsdelegationen (2008). 44Regleringsbrev för avseende . 2008/09:175. 46Regleringsbrev för avseende . kartläggs både vilken utbildning, på vilken nivå och vilken slags arbetslivserfarenhet varje person har. kommer man att börja pröva det nya systemet.47 har Migrations- verkets handläggningstider förkortats avsevärt efter införandet av en ny arbetsmetodik vilket på ett väsentligt sätt ändrar de förutsättningar som valideringsdelegationen utgick ifrån.48 Detta medför att kartläggningen ibland inte kan påbörjas förrän vid det första mötet med arbetsförmedlingen. Validering av erfarenheter och yrkeskompetens kan ske genom flera olika delprocesser; övergripande kompetenskartläggning, för- djupad kompetenskartläggning, kompetensbedömning för intyg och kompetensbedömning för bevis. Flera olika myndigheter är delaktiga i processen för validering. Förutom Myndigheten för som fått en samordnande roll, är Arbetsför- medlingen en viktig aktör som organiserar och upphandlar valider- ing från utbildningsanordnare och arbetsplatser inom relevant yrkesområde. Validering av eftergymnasial utbildning från utlandet genomförs i de flesta fall av och är gratis. Bedömningen tar enligt cirka från det att alla doku- ment kommit verket tillhanda.49 En studie visar dock att av personer med högskoleutbildning eller annan eftergymnasial utbildning från utlandet hade fått den värderad efter att uppehållstillstånd beviljats.50 För t.ex. läkare med utbildning från tredje land handlar det om betydligt , igenomsnitt mellan fyra och eftersom det ofta krävs kompletterande kurser och utbildningar för att de ska få sin legitimation.51 47Samtal med , (2010). 48Projektet väntan som delfinansieras av Europeiska flyktingfonden. 49Högskoleverket (2009b). 50Integrationsverket (2007). 2008/09:175. Validering för reglerade yrken sköts av den myndighet som är ansvarig för yrket i . Det finns 21 olika vårdrelaterade yrken och 10 yrken inom andra områden som omfattas av legi- timationsbestämmelserna. För de vårdrelaterade yrkena är det som ansvarar för valideringen. Andra yrken som omfattas av legitimationsbestämmelserna är bland annat elinstalla- tör, fastighetsmäklare, tolk och lärare.52 För den som ska fortsätta studera bedöms den tidigare utbildningen av respektive universitet. Detta gäller även för utländska studenter som reser till i syfte att studera. har ansvar för att handlägga och besluta i ärenden som gäller utfärdande av legitimation för personer med sjukvårdsutbildning från utlandet. Validering av hälso- och sjuk- vårdsutbildning har utretts särskilt och utredningen föreslår att även fortsättningsvis ska ha detta ansvar. Detta är också regeringens bedömning i sin proposition. Vidare ska Hög- skoleverket yttra sig om utbildningens nivå om efterfrågar detta. Tillvägagångssättet för att få sin utbildning vali- derad skiljer sig beroende på i vilket land personen har utbildats. Inom EU finns ett direktiv, det s.k. yrkeskvalifikationsdirektivet,53 vars grundprincip är att den som har behörighet att verka i ett EU- land också har rätt att verka i de andra EU-länderna. Direktivet gäller också för EES-länderna och . För tredjelandsmed- borgare gäller att de måste ha genomgått kompletterande utbild- ning och praktik som behövs för att motsvara de svenska kraven samt att de har nödvändiga kunskaper i svenska författningar och i svenska språket.54 var det ett problem att personer inom legitimations- yrken som ville arbetskraftsinvandra till enligt Socialstyr- elsens praxis inte kunde få sin behörighet bedömd eftersom de inte befann sig i . krävdes godkänd utbildning och anställning för att kunna få arbetstillstånd, vilket gjorde att det var i praktiken omöjligt för personer inom legitimationsyrken med en utländsk utbildning att få arbeta i . har ändrat sin praxis för bedömning. Trots det inkommer mycket få ansökningar om arbetstillstånd inom dessa 53Rådets direktiv /36/EG. 54Ds 2007:45 och prop. 2008/09:175. Detta beror till stor del på att det fortfarande fordras tids- krävande kompletteringsutbildning för personer från tredje land som vill få svensk legitimation. 5.5Arbetsmarknadens centrala organisationer och cirkulär migration Referensgrupp med arbetsmarknadens centrala organisationer Det är rimligt att anta att ökad cirkulär migration med arbetstagare som omväxlande vistas och verkar i och i ursprungslandet kan komma att påverka funktionssättet på den svenska arbets- marknaden. Kommittén har, i syfte att beskriva vilken relevans cirkulär migration kan komma att få inom olika branscher och för arbetsmarknadens funktionssätt, haft samråd med , (), Tjänstemännens Central- organisation (TCO), Akademikers () och kommuner och landsting (SKL).55 Kommittén har också genomfört ett seminarium med representanter från olika arbetsgivarorganisationer, fackförbund och företag. Deras erfaren- heter av och synpunkter på hur cirkulär migration kan påverka arbetsmarknaden redovisas nedan. Cirkulär migration – relevans för arbetsmarknaden De flesta organisationerna betonade att migration och rörlig arbetskraft på ett eller annat sätt hade en roll att spela på den svenska arbetsmarknaden. LO menade att frågan i stor utsträck- ning handlar om arbetskraftens rörlighet och möjligheten för utbud och efterfrågan att mötas på ett sätt som både ger rättvisa villkor för arbetstagarna och skapar konkurrensneutralitet mellan före- tagen. menade att cirkulär migration är den framtida utvecklingen på migrationsområdet och kommitténs upp- drag visar att ligger i framkant vad gäller migrationsfrågan. uttryckte sig positivt till den ökade öppenhet som den nya lagstiftningen om arbetskraftsinvandring inneburit, men ansåg att fortsatt måste sträva mot att bättre utnyttja de arbetskraftsresurser som redan finns här. SKL framhöll att de är 55 Även Företagarna och var inbjudna att delta. mycket positiva till migration, inte minst eftersom det sannolikt kommer att bli brist på arbetskraft framöver med tanke på de stora pensionsavgångar och ökande vårdbehov som förutses när befolk- ningen blir allt äldre. Däremot menade SKL att det är bättre för de flesta kommuner och landsting om personalen inte är rörliga utan kommer för att stanna. För kommunerna och landstingen är kon- tinuitet i verksamheten centralt, inte minst eftersom kom- munikation och språk är så viktigt inom vård och omsorg. som det från fackligt håll finns en oro för att ökad arbetskraftsinvandring kan leda till försämrade villkor för arbetstagarna, påpekades också att det för arbetstagaren kan finnas stora fördelar och möjligheter i förenklad rörlighet. Att ha tillgång till flera arbetsmarknader kan, vid sidan av möjligheter att höja sin lön och utöka sin kompetens, även innebära ett visst skydd mot arbetslöshet. Flera fackförbund menade att det nu är en utmaning för förbunden att engagera den rörliga arbetskraften. För detta krävs det nya arbetssätt och rekryteringsvägar. är det en möjlighet att till exempel sprida kunskap om arbetsmiljöfrågor även till arbetsplatser utanför gränser. Den nya svenska lagstiftningen kring arbetskraftsinvandring var omtvistad när den kom och det råder fortfarande delade meningar om reformens för- och nackdelar. menar att den nya lagen om arbetskraftsinvandring har lagt en god grund för en utveckling mot ökad cirkulär migration. Organisationen menar att den nya lagen slagit mycket väl ut och på många sätt underlättar för företagen att rekrytera den arbetskraft de behöver. Även TCO ser reformen om arbetskraftsinvandring som ett första steg mot ökad cirkulär migration. Reformen gör att står väl rustat då en ökad arbetskraftsinvandring kommer att vara nödvändig. Den nya lagen ökar attrak- tivitet jämfört med andra länder. Vinsten med reformen är både ökade möjligheter för arbetsgivarna att få tag på kvalificerad arbets- kraft och förbättrade förutsättningar för individen att förverkliga sig själv. som TCO ser positivt på den nya lagstiftningen om arbetskraftsinvandring menar de att det finns brister i lag- stiftningen som bör åtgärdas. Bland annat ser TCO ett problem med oseriösa arbetsgivare som inte lever upp till de villkor som Detta kan, menar TCO, leda till att hamnar i van- rykte internationellt. En lösning kan, enligt TCO, vara att arbets- erbjudandets villkor blir rättsligt bindande samt att en noggrannare prövning av arbetsgivaren görs (s.k. vandelsprövning). Vidare anser TCO att man bör se över reglerna för spårbyte för asylsökande. Rådande tidsgränser, som kräver att en person ska ha arbetat och ha löfte om ytterligare tolv månaders anställning, medför en risk att allt färre kommer att omfattas av möjligheten till spårbyte. Det tar ofta för nyanlända invandrare att få arbete som handläggningstider blir allt kortare. LO menar att i och med den nya lagen om arbetskrafts- invandring gått över från en efterfrågebaserad modell till en utbudsbaserad modell som kan innebära att arbetsvillkoren påverkas. Därför, menar LO, behövs det ordentliga kontrollsystem där arbetstagarorganisationerna kan kontrollera villkoren och där har möjlighet att göra efterkontroll av arbets- givarna. Problem med anställningar baserade på falska anställnings- erbjudanden där villkoren sedan i praktiken är betydligt sämre, gör sig redan gällande. Detta är ett problem både för den enskilde arbetstagaren men också för att det sätter ett golv i lönestrukturen för hela arbetsmarknaden. LO menar därför att det är viktigt att se över de delar av det nya regelverket om arbetskraftsinvandring som inte fungerar. Minskade hinder för cirkulär migration som det nya regelverket om arbetskraftsinvandring varit ett steg mot att underlätta cirkulär migration återstår en rad utman- ingar. Dessa gäller inte minst hur socialförsäkrings- och skatte- system kan anpassas för att fungera även för dem som rör sig fram och tillbaka. Portabla rättigheter, möjlighet att göra uppehåll i uppehålls- och arbetstillstånd – s.k. pausknapp – förenklingar vad gäller möjligheten att bevaka intjänade rättigheter (t.ex. pension) är andra frågor av betydelse för cirkulär migration som lyftes under seminariet. 6Förutsättningarna för cirkulär migration till och från , som i princip alla andra länders, migrationspolitik bygger på en reglerad invandring. Det finns också stater i världen som har ett regelverk även för utvandring. Det svenska regelverket1 för migration har genomgått och genomgår förändringar över tiden. I kartläggningen och analysen av den historiska cirkulära migra- tion som skedde för sedan måste också beaktas att den migrationen skedde under ett annat regelverk än vad vi har . Det omfattande migrationsutbytet med våra nordiska grann- länder, främst , , skedde när den nordiska passöverenskommelsen hade skapat en fri rörlighet av arbetskraft inom en nordisk arbetsmarknad. inträde i EU har medfört ett nytt regelverk i förhållande till de andra medlemsländerna. Den senare utvidg- ningen av EU, till 25 länder och 2007 till 27 länder, har inneburit att tillhör en ekonomiskt och befolknings- mässigt stor inre arbetsmarknad där målsättningen är att det ska vara fri rörlighet av personer mellan länderna. Arbetskraften ska kunna röra sig fritt mellan medlemsländerna. regleras migrationen i princip för två kategorier av migranter beroende på vilket land man är medborgare i eller har till- stånd för vistelse eller bosättning i: de som kommer från länderna inom EU/EES-samarbetet respektive de som kommer från tredje land. En annan indelning av regelverket för migration kan göras efter vilka skäl bosättningstillståndet grundas på. Regelverket för asyl, grundat på och sedan kompletteringar med 1 Gällande rätt presenteras i slutbetänkandet. Förutsättningarna för cirkulär migration till och från olika skyddsgrunder i den nationella lagstiftningen, ska harmoni- seras inom EU. Denna harmonisering pågår. Migrationspolitiken, inkluderande regler för arbetskraftsinvandring, är nationell kompe- tens inom EU och beslutas av de nationella parlamenten. regelverk för arbetskraftsinvandring2 är unikt i sitt slag inom EU. Målet för samarbetet inom unionen är att skapa en gemensam politik för invandring. Även detta arbete pågår.3 6.2Social trygghet och cirkulär migration I beslutet om man ska migrera, till , ut ur och åter in till igen, torde det svenska systemet med social trygghet och dess funktionssätt ha viss betydelse. Synen på, och behovet av, den svenska sociala tryggheten varierar och förändras över livs- cykeln. i livet har kanske föräldraförsäkringen eller arbetslöshetsförsäkringen stor betydelse, under en annan är det pensionen som är det viktigaste. Begreppet portabilitet och cirkulär migration Ett centralt diskussionsämne bland såväl forskare som bland beslutsfattare är i vilken utsträckning man kan ta med sig intjänade sociala rättigheter när man flyttar från ett land till ett annat. Forsk- arna ser portabilitet som ett incitament för migranten att kunna röra på sig. Beslutsfattarna fastställer regelverket för vad som kan tas med över gränserna och hur det kan göras. I det här samman- hanget talar man om portabla rättigheter. Den internationella diskussionen har framför allt handlat om i vilken utsträckning en migrant kan ta med sig intjänade rättigheter när han eller hon flyttar hem igen efter att ha arbetat en period i ett annat land. handlar de intjänade rättigheterna om inbetalda pensioner. I förlängningen av diskussionen finns också frågan om i vilken utsträckning ett land har ett pensionssystem, vilka arbetsvillkor man har som invandrad arbetskraft och i vilken utsträckning en migrant kan lita på att pensionen utbetalas efter när man som pensionär kanske befinner sig geografiskt långt från landet som förvaltar den intjänade pensionen. 2Se vidare kapitel 4. 3Se vidare kapitel 9. Förutsättningarna för cirkulär migration till och från I globala diskussioner har frågan om portabla rättigheter varit mest aktuell i frågor t.ex. om rättigheterna för de invandrade gäst- arbetarna i . Även i förs en diskussion om portabla rättigheter. I en underlagsrapport till rörande förhållanden mellan och övriga länder inom EU/EES slås fast att man för att främja migration ska ha ett system där individen är försäkrad i arbetslandet. Inarbetade rättigheter t.ex. i form av kvalificeringstid i sjukpenning- och arbetslöshetsförsäkringen och i form av pensions- poäng i pensionsförsäkringen måste följa individen, vara portabla. Cirkulär migration och dess olika faser I sammanhanget cirkulär migration och socialt skydd finns främst två relevanta områden: dels regelverket för hur och när man blir omfattad av socialförsäkringen i samband med migration, dels hur övergångarna vid migration ser ut och vad man kan ta med sig ut ur systemet. Försäkringarnas omfattning skiljer sig åt vid olika faser i livs- och migrationscykeln och under olika levnadsförhållanden. Det kan se olika ut beroende på systemens uppbyggnad och omfatt- ning. På samma sätt som det första utträdet i jämförelse med senare också har olika förutsättningar. När man första gången kom till hade man en viss ålder och livssituation, när man lämnade var man äldre och livssituationen hade kanske ändrats. Om det handlar om ytterligare flyttningar har livssituationen åter för- ändrats. Olika faktorer påverkar de över tiden skilda besluten om att migrera eller ej. En annan faktor som påverkar den här frågan och besluten vid migrationen är till vilket land man flyttar. Olika länders socialför- säkringssystem har vuxit fram och är präglade av varje enskilt lands politiska, sociala och ekonomiska historia. Olik- heterna i såväl innehållet i försäkringarna som hur de finansieras är stora. Detta gäller även inom vårt närområde. 4 (2009). Förutsättningarna för cirkulär migration till och från Den svenska sociala tryggheten byggs upp av flera system. Social- försäkringen, arbetslöshetsförsäkringen, hälso- och sjukvården, äldreomsorgen samt är alla grundläggande delar av det svenska trygghetssystemet. Internationellt sett brukar arbets- löshetsförsäkringen räknas till socialförsäkringen. I är dock medlemskap i arbetslöshetsförsäkringen inte obligatoriskt och för- säkringen hanteras av ett antal ekonomiska föreningar (arbetslös- hetskassor). Bland dessa olika trygghetssystem torde det vara möj- ligt att diskutera portabilitet för delar av socialförsäkringen. För- utom portabilitet är reglerna om personkretsen, dvs. vem som är försäkrad, av särskilt intresse vad gäller cirkulär migration. Det finns ingen allmänt accepterad definition av vad en social- försäkring är, men ofta definieras de som försäkringar som är obligatoriska, enhetliga och i offentlig regi. I internationella över- enskommelser anges till exempel ofta enbart vilka slags förmåner som omfattas eller vilka typer av risker som ska täckas. Den svenska socialförsäkringen delas in i två delar: bosätt- ningsbaserade förmåner avseende bidrag och garantiersättningar respektive arbetsbaserade förmåner avseende inkomstförluster.5 I regeringens motivation till denna uppdelning anges bl.a.: Att inkomstförsäkringar ges i arbetslandet ter sig enligt vår upp- fattning naturligt, i vart fall när det gäller ersättning för kortare tider. Man uppnår efter en sådan ordning även en bättre överensstämmelse mellan socialförsäkringsavgifter och försäkringsförmåner. Lika lämp- ligt kan det vara att hänvisa anspråk på ersättning för större kostnader och regelbundna bidrag för vissa utgifter till bosättningslandet. Sådana ersättningar finansieras ofta med skatte medel och grundprincipen är att man beskattas främst i det land där man är bosatt.6 De bosättningsbaserade förmånerna omfattar alla som betraktas som bosatta i enligt socialförsäkringslagen. Detta gäller så snart man har uppehållstillstånd och kan antas vistas i längre än . I detta avseende har en unikt generös lag- stiftning. En person som lämnar anses vara bosatt här om 1998/99:119. 1998/99:119. Förutsättningarna för cirkulär migration till och från utlandsvistelsen kan antas vara högst . De arbetsbaserade för- månerna är, precis som det låter, kopplade till att man arbetar i . Socialförsäkringens förmåner kan sammanfattas i tre kategorier7 beroende på vilka områden de omfattar. Inom kategorierna finns båda huvudprinciperna representerade: ekonomisk trygghet för familjer och barn innefattar för- äldrapenning vid barns födelse, havandeskapspenning, tillfällig föräldrapenning, tillfällig föräldrapenning i samband med barns födelse eller adoption, vårdbidrag, underhållsstöd, bostadsbi- drag, barnbidrag samt barnpension och efterlevandestöd till barn. ekonomisk trygghet vid sjukdom och funktionsnedsättning innefattar sjukpenning, arbetslivsinriktad rehabilitering, sjuker- sättning och aktivitetsersättning, arbetsskadeersättning, handi- kappersättning, assistansersättning, närståendepenning, bilstöd samt tandvård. ekonomisk trygghet vid ålderdom med mera innefattar ålders- pension, äldreförsörjningsstöd, bostadstillägg till pensionärer m.fl. samt efterlevandepension till vuxna. Samarbetet inom EU hanterar en stor del av rörligheten mellan medlemsstaterna. En speciell konvention mellan de nordiska länd- erna hanterar rörlighet inom . Utöver detta har ingått drygt 20 bilaterala överenskommelser8 om social trygghet. En del av dem är tecknade innan inträde i EU och kan till delar vara obsoleta. Nio9 av dem är tecknade med länder utanför EU/EES. Bland våra exempelländer finns överenskommelser mel- lan och respektive med . 7Försäkringskassan (2008). 8Ett forskningsprojekt vid ska studera vilka olika förmåner man vid förhandlingarna av avtalen fann vara enklast respektive svårast att betrakta som portabla. 9USA, , , (senare övertaget av de nya staterna), , , , samt . Förutsättningarna för cirkulär migration till och från Pensioner centrala i diskussionen om portabla rättigheter Hos många blivande pensionärer finns det en längtan eller dröm om att kunna flytta utomlands på äldre dar. För den som en gång har invandrat till handlar drömmen ofta om att återvända till något som man har lämnat. De senaste årtiondenas migrationsmönster och samhällsutveckling har gjort att många migranter under sitt yrkesverksamma liv planerar och organiserar en framtida återvandring till ursprungslandet som pensionär.