sou · GXB336 · 2010-01-01 00:00:00 — -bevaka hur generellt utövar sitt ansvar att som sektorsmyndighet vara stödjande och pådrivande för att genom– föra de handikappolitiska målen inom socialtjänst och hälso- och sjukvård, -ge vägledning för beslut i aktuella, övergripande och principiella funktionshinderfrågor. En genomgång av 14 länder i och övriga världen visar att nästan inga länder ännu funnit någon lösning på åtagandena enligt artikel 33 punkt 2. Genomgången har skett genom kontakter vid möten, e-postväxling och svaren till inför dess rapport om juridiska åtgärder för ratifikationen och implemen– teringen av konventionen. De länder som studerats kan delas in i fyra grupper: -sex europeiska länder som ratificerat såväl konventionen som tilläggsprotokollet om individuell klagorätt (, , , , och ), -två länder som ratificerat konventionen men som valt att varken underteckna eller ratificera tilläggsprotokollet (och ), -två europeiska länder som skrivit under både konventionen och tilläggsprotokollet men inte ratificerat någondera (och ), -fyra europeiska länder, som endast skrivit under konventionen men ännu inte ratificerat den (, , och ). Enkelt kan man dela in svaren i tre grupper: 1.de som utsett sina kommissioner för mänskliga rättigheter eller motsvarande som ansvarig, 2.de som säger sig ge ansvaret för övervakningen av konventionen till ett organ som fungerar som rådgivande till regeringen, 3.de som ännu inte utsett någon ansvarig. De rådgivande organ som avses under punkt 2 består oftast av representanter från departement, myndigheter och handikapp– rörelsen med ordförande och finansiering från regeringen. I princip kan de liknas vid den handikappdelegation som den har inrättat som ett viktigt forum för överläggning och ömsesidig information mellan regeringen och handikapporganisa– tionerna i frågor som är av särskilt intresse för personer med funktionshinder, se kapitel 2.7.4. Sådana råd finns i och . I kommer rådet inte att ta emot individuella klagomål. I finns en oberoende övervakningskommitté som till sin sammansättning liknar dessa råd. Uppgiften och oberoendet är reglerat i lag. Kommittén, som sorterar under en rådgivande nämnd, ska enligt lagen rådgöra med andra myndigheter rörande individuella klagomål. I planeras en liknande organisation. däremot bedöms rådet, liksom i , istället uppfylla kraven i artikel 33 punkt 1 om ansvaret för samordning och genomförande. I har regeringen utsett für Menschenrechte att fungera som oberoende övervakningsinstitution. Institutet har fått medel från tre departement inom det federala . , och Departementet för ekonomiskt samarbete och utveckling bidrar tillsammans med . Fortsättningsvis kommer även Arbetsmarknads- och att bidra med ytterligare . Institutet kommer att inrätta en ny avdelning för uppgiften med sex anställda. har beslutat att de fyra befintliga kommissionerna för mänskliga rättigheter ska utgöra de oberoende organ som avses i artikel 33 punkt 2. Dessa är the Equality and Human Rights Commission, the Scottish Human Rights Commission, the Northern Human Rights Commission och the Equality Commission for Northern . The Equality and Human Rights Commission måste enligt lag ha en handikappkommitté. Kommittén har både rådgivande funktion och beslutanderätt i sådana frågor som specifikt gäller funktionsnedsättning. Övervakning och genomförande anses ingå i deras nuvarande arbetsuppgifter och de kommer därför inte att få några ytterligare medel för uppdraget. avser inte att införa något system för individuella klagomål. bedömer att landet redan har de flesta av de element som krävs enligt artikel 33 både när det gäller genom– förande och övervakning. Landet har dock ännu inte utsett någon institution som ansvarig under artikel 33 punkt 2. I finns en kommission för mänskliga rättigheter dit personer med funktionsnedsättning kan vända sig om de anser sig ha blivit diskrimi– nerade. Det finns också en Health and Disability Commissioner med uppgift att främja rättigheterna för patienter i sjukvården och personer med funktionsnedsättning. Kommissionären ska garantera rätten till och kvaliteten i hälsovård och handikappomsorg. har inte heller utsett någon ansvarig för över– vakningen . Landet håller på att utveckla en strategi för handikappolitiken och frågan kommer sannolikt att behandlas i anslutning till detta arbete. håller på att se över sin lagstiftning för att se till att den är i överensstämmelse med konventionen. Inget beslut har tagits om övervakningen men Irish Human Rights Commission antar att den tillsammans med flera institutioner kommer att ansvara för uppgiften. håller också på att se över sin lagstiftning. Där finns tankar om att föra samma The Equal Treatment Commission och The Office of National Ombudsman till en gemensam institution. I förbereder regeringen en proposition till om ratificering av konventionen. I pågår en översyn av existerande diskriminerings– lagstiftning och ombudsmännens organisation. Frågan om den nationella övervakningen av olika inklusive konvenionen om rättigheter för personer med funktionsned– sättning anses kopplad till detta arbete. har inte heller utsett någon ansvarig för uppgifterna i artikel 33 punkt 2 . Det norska Barne- och Likestillings– departementet har dock, som en del i förberedelsearbetet inför ratificeringen, bett Likestillingsog diskrimineringsombudet att beräkna vilka ekonomiska och administrativa konsekvenser det skulle få att lägga ansvaret på dem. I sitt svar skriver ombudet att myndigheten önskar få tillsynsansvaret för konventionen. De beräknar att det behövs mellan två och tre årsarbetskrafter för detta uppdrag. I pågår konsultationer angående ansvaret för över– vakningen. Där har handikapporganisationerna föreslagit att en privat institution bildas för övervakningen enligt artikel 33 punkt 2. Arabiska handikapporganisationer planerar att etablera en regional av konventionen om rättig– heter för personer med funktionshinder. Sekretariatet och institu– tionens arbete ska helt finansieras av bidrag och donationer från den privata sektorn. Detta beskriver FN:s särskilda rapportör för övervakningen av genomförandet av i sin rapport till FN:s kommission för social utveckling33. 33 Monitoring of the implementation of the Standard Rules on the Equalisation of oppertunities for Person with Disabilities, E/CN.5/2009/6, . får i uppgift att främja, skydda och övervaka genomförandet av konventionen. I uppgiften att främja ingår att: informera enskilda om att konventionen finns samt om deras rättigheter i enlighet med denna, informera och utbilda personal och beslutsfattare om konven– tionen och om deras ansvar med anledning av dess genom– förande. I uppgiften att skydda ingår att: göra generella utredningar för att kartlägga eventuella kränk– ningar samt strukturella brister i det juridiska systemet på nationell nivå. I uppgiften att övervaka ingår att: granska förslag till nya lagar, förordningar och andra förslag från regeringen samt befintlig lagstiftning, granska statlig, och annan offentlig verksamhet samt företag och andra privata organisationer, uppmärksamma regeringen på situationer i landet där rättig– heter enligt konventionen kränks. Handisam får liksom i uppgift att svara för främjande och uppföljande uppgifter som hör ihop med den nationella handi– kappolitiken och dess genomförande. Delegationen framhåller att övriga myndigheter behåller sitt ansvar för genomförande, informationsspridning och uppföljning av de delar i konventionen som berör deras respektive verksamhet. Uppdraget till Delegationen för mänskliga rättigheter i består enligt direktiven av två delar. Delegationen ska utreda: 1.vad kravet i artikel 33 i FN:s konvention om rättigheter för personer med funktionsnedsättning att främja, skydda respektive övervaka konventionens genomförande innebär i praktiken samt 2.om Handisam, eller något annat samhällsorgan bör anförtros denna uppgift. Enligt artikel 33 punkt 2 i konventionen ska konventionsstaterna: -behålla, förstärka, utse eller upprätta en eller flera oberoende mekanismer för att främja, skydda och övervaka genomförandet av konventionen, -beakta de så kallade Parisprinciperna som ger tämligen ingående rekommendationer angående mekanismen i fråga (se kapitel 2.2). I propositionen Mänskliga rättigheter för personer med funktions– nedsättning1 konstaterar regeringen att det inte finns någon sådan institution i som kan sägas motsvara alla dessa krav och svara för att övervaka genomförandet av konven– tionen. I propositionen ingår också en redogörelse för de olika myndigheter på området som bedöms kunna vara aktuella. De beskrivna myndigheterna är , den nya , Handisam samt Delegationen för mänskliga rättigheter i . I propositionen görs även en jämförelse mellan uppdraget enligt artikel 33 i konventionen om rättigheter för personer med funktions– nedsättning och övervakningen av att FN:s konvention om barnets rättigheter efterlevs. har till uppgift att både utbilda och informera om och att bevaka hur konventionen efterlevs. Frågan ställs om det på samma sätt vore lämpligt att uppdra åt den nya att ta sig an också övervakande uppgifter i fråga om den nu aktuella konventionen. Det konstateras att Handisam redan har uppgifter som 1 Mänskliga rättigheter för personer med funktionsnedsättning, regeringens proposition 2008/09:28. ligger nära två av de uppgifter som artikel 33 förutsätter, nämligen att främja och skydda genomförandet av konventionen. Ett dilemma för delegationen vid bedömningen av vilket eller vilka samhällsorgan som kan anses mest lämpade för de olika uppgifterna i artikel 33 punkt 2 i konventionen är att detta uppdrag ska redovisas tidigare än delegationens slutbetänkande. Där ska bl.a. redovisas hur frågan om tillsyn av de övriga konventionerna om mänskliga rättigheter ska lösas. Förslagen i slutbetänkandet kan därför senare komma att påverka och förändra uppgifterna för de myndigheter som redovisas i detta betänkande. 3.2Innebörden i begreppen främja, skydda och övervaka Nedan görs först en analys av begreppen främja, skydda och över– vaka i förhållande till konventionen om rättigheter för personer med funktionsnedsättning. I samband med analysen görs också en första bedömning av vilket samhällsorgan som är mest lämpat för respektive uppgift, framförallt i fråga om främjandet. En ytterligare analys av vilket samhällsorgan som kan anses mest lämpat för de olika uppgifterna, samt i vilken utsträckning de olika myndig– heterna som beskrivits överensstämmer med de krav som kan utläsas ur Parisprinciperna, följer i kapitel 3.3. Utifrån beskrivningen i kapitel 2.3.1 gör delegationen tolkningen att främja genomförandet av konventionen innebär att: 1.informera och utbilda om mänskliga rättigheter, 2.gynna utvecklingen av värden, attityder och beteenden som upprätthåller de mänskliga rättigheterna, 3.uppmuntra till aktiviteter med syfte att försvara mänskliga rättigheter från kränkningar. Delegationen ska enligt uppdraget bl.a. utreda om Handisam, eller något annat samhällsorgan bör anförtros uppgiften att främja genomförandet av konventionen. Delegationen anser dock inte att det går att ge ansvaret för främjandet i sin helhet till endast en myndighet. Uppgiften att främja genomförandet av konventionen måste enligt delegationens mening delas upp i flera beståndsdelar. Några av dessa beståndsdelar ligger närmare det direkta uppdraget att genomföra konventionen än uppdraget att skydda och övervaka genomförandet av densamma. De olika beståndsdelarna kan kort sammanfattas som: 1.information till enskilda om att konventionen finns samt om deras rättigheter i enlighet med denna, 2.information och utbildning av personal och beslutsfattare om konventionen och om deras ansvar med anledning av dess genomförande, 3.information och utbildning om konventionens innehåll utifrån regeringens prioriteringar i den nationella handikappolitiken, 4.fördjupad information och utbildning om innebörden i de olika rättigheterna i konventionen. Med den först beskrivna delen avser delegationen i första hand att genom information och utbildningar skapa medvetenhet hos allmänheten om de rättigheter som personer med funktions– nedsättning har samt vart de kan vända sig om dessa rättigheter kränks. Detta kan göras genom informations- och utbildnings– material, anordnande av och medverkan i seminarier, medie– kontakter, utbildningar m.m.. Regeringen skriver i propositionen Ett starkare skydd mot diskriminering2 att ombudsmannen bör bidra till att skapa ett samhälle där individens mänskliga rättigheter inte begränsas eller hindras på grund av deras kön, etniska tillhörighet, funktionshinder, sexuella läggning m.m.. Regeringen konstaterar också i propositionen att det för de flesta av diskriminerings– grunderna inte är någon annan myndighet än Diskriminerings– ombudsmannen som har till uppgift att främja lika rättigheter och möjligheter. 2 Ett starkare skydd mot diskriminering, regeringens proposition 2007/08:95. Information och utbildning av personal och beslutsfattare Den andra delen handlar om att förmedla allmän kunskap till personal och beslutsfattare på olika nivåer i samhället och inom olika verksamhetsområden om de bärande principerna och innebörden i konventionen samt deras ansvar i arbetet att förverkliga denna. Statliga myndigheter, kommuner och landsting samt privata företag och institutioner har alla viktiga uppgifter i detta sammanhang. Det är dessa som tillhandahåller de insatser som fordras för att rättigheterna ska bli en realitet. kan genom lagstiftning som sätter ramarna för olika verksamheter som t.ex. arbetsmarknadsåtgärder, hälso- och sjukvård och utbildning bidra till att de mänskliga rättigheterna inte kränks. Personalen på t.ex. arbetsförmedlingen, inom hälso- och sjukvården och i skolan som arbetar nära den enskilda individen kan också genom sitt handlande motverka kränkningar av de enskildas rättigheter. De kan göra det genom att i den dagliga verksamheten sätta individen i centrum och utgå från ett rättighetsperspektiv i stället för ett omhändertagandeperspektiv. Information och utbildning utifrån regeringens prioriteringar Medan de två tidigare beskrivna delarna avser generell information och utbildning om konventionen och dess bärande principer avser delegationen med den tredje delen genomförandet av den nationella politiken, i detta fall handikappolitiken. Det gäller att sprida kunskap om de nationella handlingsplaner, strategier o.d. som regeringen och tar fram för det handikappolitiska arbetet och som bör bygga på konventionen. Informationen och utbildningssatsningarna bör i första hand riktas till de myndigheter och andra institutioner som i sin tur ska ansvara för genomförandet inom sin samhällssektor. Regeringen måste sannolikt göra prioriteringar ifråga om vilka delar av konventionen den anser att den vill och bör satsa på , t.ex. i en nationell strategi eller i en nationell handlingsplan. Den avgörande skillnaden mellan de tre ovanstående delarna är att det i de två första fallen handlar om kontinuerlig allmän information och utbildning om konventionen med syfte att alla ska känna till och kunna ta del av sina rättigheter och möjligheter medan det i det tredje fallet handlar om vissa av regeringen Ansvaret att främja genomförandet av konventionen i de delar som regeringen väljer att prioritera kan och bör enligt delegationens mening ligga på en stabsmyndighet som i hög grad styrs av uppdrag från regeringen. Denna uppgift bör hållas avskiljd från uppdraget att övervaka genomförandet av konventionen. Det är Handisam som ansvarar för genomförandet av den nationella handikappolitiken. Delegationen anser att det är naturligt att Handisam även fortsättningsvis svarar för främjandet i de delar som regeringen prioriterar och som i första hand riktar sig till myndigheter, kommuner och landsting. Däremot anser delegationen att ansvaret för den allmänna informationen och utbildningen om konventionen måste ligga på en myndighet som så långt det är möjligt är oberoende av regeringen och som har till uppgift att verka för alla människors lika rättigheter och möjligheter oavsett den aktuella regeringens prioriteringar. Delegationen föreslår därför att ansvaret för främjandet i denna del ska ligga på Diskrimineringsombuds– mannen. Både och erfarenhet visar hur kunskapsutveckling, information och bevakning/tillsyn ger synergieffekter. De instämmer dock i vikten av tydlighet i och klara gränser mellan de olika rollerna. Fördjupad information och utbildning Den fjärde delen, fördjupad information och utbildning om innebörden i de olika rättigheterna i konventionen är också en viktig del av att främja själva genomförandet av konventionen. Det handlar om information om sådana insatser och sådan service som krävs för att de olika rättigheterna i konventionen ska realiseras i olika verksamheter. Delegationen anser att ansvaret för att främja genomförandet av konventionen i denna del i första hand bör ligga på de statliga myndigheter som ansvarar för verksamheten inom respektive område. Det är de som har den kunskap som krävs för att konventionens krav ska kunna omsättas till faktiska åtgärder. När det gäller rätten till utbildning är det t.ex. fråga om att sprida kunskap om vikten av skälig anpassning av utbildningen med hänsyn till den enskildes personliga behov och om tillgång till nödvändigt stöd inom det allmänna utbildningssystemet för att underlätta ändamålsenlig utbildning. Här har och Specialpedagogiska skolmyndigheten en viktig uppgift att fylla. Information om rätten till arbete handlar bl.a. om att i arbets– marknadsåtgärderna utgå från förbudet mot diskriminering på grund av funktionsnedsättning med avseende på alla frågor som gäller alla former av yrkesverksamhet samt att ge faktisk tillgång till arbets- och yrkesvägledning och lika möjligheter och lika ersätt– ning för arbete av lika värde. I detta fall bör ansvaret framförallt ligga på Arbetsförmedlingen. På det sättet har man fördelat ansvaret för genomförandet av den nationella handlingsplanen för handikapp– politiken. Handisam ansvarar för att övergripande samordna genom– förandet av handikappolitiken samt att stödja och aktivt stimulera och förmå övriga myndigheter och andra aktörer att beakta de handikappolitiska målen i sitt arbete. På samma sätt som myndig– heterna ska göra sina lokaler, verksamhet och information mer tillgängliga för personer med funktionsnedsättning är det viktigt att de också utvecklar sin kunskap om och anpassar sin verksamhet till kraven i konventionen och formulerar sig och agerar utifrån ett människorättsperspektiv. Staten i alla dess delar, alltså , regeringen och statliga myndigheter samt kommuner och landsting, har tillsammans en skyldighet att förhindra kränkningar av de mänskliga rättigheterna av tredje part. och regeringen har dock ett yttersta ansvar att se till att kommuner och landsting, andra offentliga organisationer liksom företag och andra privata organisationer respekterar, skyddar och tillgodoser de mänskliga rättigheterna i sin verksamhet. Så måste de t.ex. kräva av kommunerna, som ansvarar för skolväsendet, att personer med funktionsnedsättning inte utestängs från det allmänna utbildningssystemet på grund av funktionsnedsättningen. Staten måste också kräva av privata arbetsgivare att de tillhandahåller rättvisa och gynnsamma arbetsvillkor för människor med funktionsnedsättning. Delegationen anser att uppgiften att skydda genomförandet av konventionen hänger nära samman både med uppgiften att främja och med uppgiften att övervaka. Skyddet av de mänskliga rättigheterna är beroende av att människor har kunskap om sina rättigheter och de mekanismer som finns för att genomdriva dessa. De samhällsorgan som har till uppgift att på olika sätt främja genomförandet av konventionen – i vilket som ovan redovisats ingår att informera och utbilda – bidrar därmed på ett betydelsefullt sätt också till skyddandet av rättigheterna. Enligt FN:s institutioner kan skyddandet indelas i: -det juridiska systemet på nationell nivå, -möjligheten till individuella klagomål, -utredningar för att kartlägga eventuella kränkningar. Enligt delegationens mening leder FN:s uppdelning av vilka delar skyddandet består i till att även ansvaret för denna uppgift bör delas upp på flera samhällsorgan. Ansvaret för att det finns ett juridiskt system på nationell nivå ligger på och regeringen. Både uppgiften att utreda individuella klagomål och att göra utredningar som kartlägger situationen på områden där strukturella brister eller kränkningar av konventionen kan misstänkas anser delegationen i praktiken utgör en viktig del av övervakningen av genomförandet av konventionen. Det är dock, enligt delegationens mening, inte nöd– vändigt att ansvaret för utredningarna av individuella klagomål ligger på det organ som svarar för den generella övervakningen utan kan tas om hand av befintliga tillsynsorgan och av rättsväsendet. Mer om detta går att läsa i kapitel 3.3.7. Begreppet övervaka (monitor) används inte i Parisprinciperna. ska uppgiften för en nationell och skyddande av mänskliga rättigheter enligt dessa principer bl.a. vara att rapportera till regeringen, och andra organ resultatet av: -granskningar av lagstiftning och förvaltning, liksom propositioner och andra förslag samt -utredningar av kränkningar av mänskliga rättigheter som institu– tionen beslutar att behandla. Delegationen tolkar Parisprinciperna så att de, trots att begreppet övervaka saknas, ändå pekar ut övervakningen som en av upp– gifterna för en nationell rättigheter. Delegationen tolkar också övervakningsuppgiften så att den inne– bär att regelbundet analysera vilka framsteg som gjorts igenom– förandet av konventionen, vad som återstår att göra och vilka svårigheter/brister man stött på. Ansvaret för uppgiften måste vara avskiljt från ansvaret för främjandet och skyddandet av genom– förandet så att inte de som svarar för detta granskar sig själva. Ansvaret bör också ligga på ett organ som, så långt det är möjligt, inte är beroende av regeringen och som självständigt kan välja de områden som bör granskas. 3.3Huvudansvaret för att främja, skydda och övervaka genomförandet av konventionen I bedömningen av vilken eller vilka av de samhällsorgan som beskrivs i kapitel 2.7 som bör anförtros uppgiften att främja, skydda och övervaka genomförandet av konventionen om rättig– heter för personer med funktionsnedsättning har delegationen bl.a. valt att beakta de frågor som ställs i FN:s (se kapitel 2.2.3). När ett land ska besluta om att inrätta en institution eller ge uppgiften enligt artikel 33 punkt 2 till någon existerande institution föreslås i handboken att konventionsstaterna tänker på följande: -Överensstämmer den existerande institutionen med Parisprinciperna? -Har institutionen ett mandat som täcker konventionen om rättig– heter för personer med funktionsnedsättning? -Har institutionen experter på konventionen och/eller allmänt om mänskliga rättigheter och funktionsnedsättningar? -Har institutionen ledamöter och personal med funktionsned– sättningar? -Har institutionen tillräckligt med personal och tid för att främja, skydda och övervaka konventionen, som den arbetar med sina övriga uppgifter? 3 From Exclusion to Equality, Realizing the rights of persons with disabilities, Handbook for Parliamentarians on the Convention on the Rights of Persons with Disabilities and its Optional Protokoll, No 14-2007, . -Är institutionen tillräckligt tillgänglig för personer med funktions– nedsättning och har den en tillgänglighetspolicy (för lokaler, dokumentation, teknik etc.)? Delegationen har också tittat närmare på 14 andra länder för att se hur dessa har löst uppgiften i artikel 33 punkt 2. Delegationen konstaterar att flertalet av dessa länder fortfarande utreder frågan. Bland de länder som delegationen varit i kontakt med är det endast och som fattat ett formellt beslut om att ansvaret ska ligga på landets kommission för mänskliga rättigheter.