sou · GXB375 · 2010-01-01 00:00:00 — 18Kungörelse med föreskrifter (RFFS 1985:16) om inskrivning och avregistrering enligt lagen (1962:381) om allmän försäkring. 1998/99:119 Socialförsäkringens personkrets s. 90 f. beslut och andra åtgärder. En viktig användare av uppgifterna i folkbokföringen är . Det talar för att det kan finnas skäl att utforma ettårsfristen i folkbokföringslagen på samma sätt som i socialförsäkringslagen, det vill säga att det ska krävas att personen bosätter sig här . En sådan ändring skulle dock få även andra konsekvenser. Stati- stiken över invandring ska, som framgår ovan, omfatta personer som vistas här i exakt . Om ettårsfristen anpassas efter fristen i socialförsäkringslagen kommer det inte att via folkbokföringen vara möjligt att ta fram statistik över dem som vistas här exakt . Enligt SCB är det emellertid ett mindre problem. De som får uppehållstillstånd i exakt folkbokförs , under förut- sättning att de avser att vistas här , men skulle med en sådan ändring inte längre folkbokföras. En studerande får ofta uppehållstillstånd i taget. Om han eller hon får förlängt uppehållstillstånd på grund av ytterligare studier eller annan anledning innebär en sådan ändring att personen inte varit folkbokförd trots att avsikten kanske varit att för- länga vistelsen i landet. Det kan också finnas risk för att den studerande över huvud taget inte kommer att folkbokföras om det nya tillståndet exempelvis är kortare än . Det kan också enligt andra författningar vara av betydelse om en person avser att vistas i landet under eller . Det har inte varit möjligt att inom ramen för denna utredning utreda vilka konse- kvenser en anpassning av ettårsfristen till den frist som gäller enligt socialförsäkringslagen skulle få i samhället i stort. Vi föreslår därför inte någon ändring av bestämmelsen. Det finns personer som regelmässigt tillbringar sin dygnsvila på två eller fler platser. Det brukar kallas för dubbel bosättning. Frågan om dubbel bosättning kan uppkomma både vid en bedömning av om en person ska anses vara bosatt i landet och vid en bedömning av var i landet en person – som anses bosatt i landet – ska anses bosatt. I avsnitt 10.3.4 finns våra överväganden om hur bestäm- melserna om dubbel bosättning inom landet ska utformas och tillämpas. Vid bedömningen av om en person ska anses ha dubbel bosätt- ning bör samma kriterier som i dagens praxis gälla även . Det innebär att en person ska anses regelmässigt tillbringa sin dygnsvila i ett land där han eller hon under sin normala livsföring tillbringar dygnsvilan minst en gång eller i samma om- fattning men med en annan förläggning i tiden. Det sistnämnda framgår inte av folkbokföringslagen. Som framgår ovan har invandringen ökat för att ha varit större . De särskilda bestämmelserna om folkbokföring efter inflyttning – som infördes först genom folkbok- föringslag – tillämpas därmed på allt större grupper av personer . Det har stor betydelse för den enskilde om han eller hon blir folkbokförd efter en flyttning till landet. Det är mot denna bakgrund viktigt att det är tydligt vilka bestämmelser som gäller, såväl för den enskilde som för . I förtydligande syfte bör därför en definition av dubbel bosättning inom och utom landet införas. Den innebär emellertid ingen ändring i sak. Bestämmelserna om var en person med dubbel bosättning inom och utom landet ska anses bosatt är utformade på så sätt att samtliga omständigheter ska vägas in i bedömningen. Avsikten är alltså att en nyanserad bedömning ska göras i dessa ärenden. Det är också enligt vår mening väsentligt att en nyanserad bedömning kan göras. Vid bedömningen av vilka omständigheter som ska vägas in borde enligt förarbetena till lagen familjeförhållandena normalt tillmätas störst vikt. För den som saknade familj borde i första hand anknytning på grund av arbetsförhållandena få väga tyngst. Arbetsförhållandena är dock inte ensamt utslagsgivande. Som exempel kan nämnas att Regeringsrätten i ett mål som gällde en man som hade en bostad i men arbetade i , där han också disponerade en bostad, ansett att mannen hade sin starkaste anknytning till . Han tillbringade all ledig tid i och ansåg sig inte ha någon anknytning till annat än att hans arbete fanns där. Regeringsrätten konstaterade att mannen hade en stark anknytning till och att hans bostad i var av enklare slag, inte avsedd att vara stadigvarande. Han hade behållit sin anknytning till och hade inte haft för avsikt att bosätta sig permanent i . Regeringsrätten anförde vidare följande. Skulle arbetsförhållandena tillåtas vara utslagsgivande får detta till konsekvens att en ensamstående som väljer att veckopendla till ett arbete utomlands riskerar att inte vara folkbokförd över huvud taget – med de besvärligheter detta uppenbarligen vållar för den som har sitt stadigvarande boende i – medan den som pendlar mellan bostadsort och arbetsort inom landet kommer att vara folkbokförd på endera orten. Detta talar för att i J.F:s fall en mer nyanserad bedöm- ning av arbetsortens betydelse bör göras. Vid en sammantagen bedömning finner Regeringsrätten att J.F. har behållit en så stark anknytning till sitt hemvist i att han inte borde ansetts ha haft sitt egentliga hemvist i Bryssel.20 Utformningen av dagens bestämmelse medger en nyanserad bedömning av förhållandena i det enskilda fallet och det behövs därför enligt vår mening ingen ändring av bestämmelserna om dubbel bosättning inom och utom landet. Det innebär att den som kan antas komma att regelmässigt tillbringa sin dygnsvila både inom och utom landet även ska folkbokföras om han eller hon får anses ha sitt egentliga hemvist i eller sin starkaste anknytning till . Hur bestämmelsen ska tillämpas i detalj får även närmare utformas i rättspraxis. Bedömning: Det saknas skäl att ändra bestämmelserna som innebär att en utlänning som är skyldig att ha uppehållstillstånd inte ska folkbokföras om han saknar sådant tillstånd och det inte finns synnerliga skäl för att han eller hon ändå folkbokförs. En utlänning som är skyldig att ha uppehållstillstånd ska enligt 4 § inte folkbokföras om han eller hon saknar sådant tillstånd och det inte finns synnerliga skäl för att han eller hon ändå folkbokförs. Kravet på uppehållstillstånd har motiverats av att en utlänning som vistas i utan nödvändigt uppehållstillstånd inte borde få tillgång till sådana förmåner som följde av att han eller hon var folkbokförd. Lagstiftaren har bedömt att personer som vistas i utan tillstånd generellt inte ska omfattas av bestämmelser om rättigheter och skyldigheter. Det gäller särskilt för asylsökande. Det faller inte inom ramen för vårt uppdrag att ta ställning till i vilken utsträck- ning personer som vistas i landet utan tillstånd ska omfattas av rättigheter och skyldigheter. Det finns särskilda bestämmelser om rättigheter och skyldigheter som gäller för vissa personer som vistas i landet utan tillstånd. En alternativ ordning skulle vara att 20 RÅ 2008 ref. 13. i stället folkbokföra dessa personer och föreskriva om undantag från bestämmelserna i de författningar som personer utan tillstånd att vistas i landet inte bör omfattas av. Det skulle emellertid inne- bära ett betydande merarbete för lagstiftaren och en mer kompli- cerad lagstiftning eftersom personer utan tillstånd endast omfattas av en begränsad del av lagstiftningen. Den nuvarande lagstiftnings- tekniken är alltså utifrån denna aspekt mer ändamålsenlig. Som framgår av avsnitt 2.4.3 är en princip att personer som i stor utsträckning omfattas av svenska rättigheter och skyldigheter ska folkbokföras. I annat fall kan inte folkbokföringens syfte uppnås. Eftersom personer utan tillstånd i stor utsträckning inte omfattas av bestämmelser om rättigheter och skyldigheter bör de inte heller av denna anledning folkbokföras. Nuvarande ordning med krav på uppehållstillstånd för att folkbokföras bör kvarstå. Bestämmelsen bör emellertid formuleras något annorlunda vilket vi återkommer till i författningskommentaren. För att en person ska kunna folkbokföras krävs det enligt praxis att han eller hon har uppehållstillstånd under , det vill säga under hela den tid som han eller hon måste anses vara bosatt i landet för att kunna folkbokföras. Det är även enligt vår mening rimligt att för folkbokföring kräva uppe- hållstillstånd under minst den tid som vistelse krävs i landet, det vill säga under . Det saknas emellertid skäl att införa någon sådan bestämmelse. Vi har inte funnit skäl att ifrågasätta möjligheterna att folkbok- föra en person som saknar uppehållstillstånd om det finns synner- liga skäl. Den praxis som gäller bör kunna gälla även . Bestämmelsen om krav på uppehållstillstånd påverkas inte av rörlighetsdirektivet. Personer som på grund av tillfälligt hinder mot verkställighet inte kan utvisas vid beslutstillfället utan som ska utvisas först när hindret undanröjts kan beviljas ett tidsbegränsat uppehållstillstånd. De kan därmed med dagens bestämmelser folkbokföras eftersom deras vistelse här måste betraktas som normal livsföring. Det har framförts till oss att det kan ifrågasättas om de bör folkbokföras. Vi anser emellertid att det inte finns anledning att bedöma orsaken till uppehållstillståndet i landet. Det skulle också komplicera lagstiftningen ytterligare om det för folkbokföringen inte skulle vara tillräckligt att dels faktiskt vara bosatt i landet, dels ha tillstånd att vistas i landet. Något sådant undantag bör därför inte införas. Förslag: En person som omfattas av bestämmelserna om uppe- hållsrätt i 3 a kap. 3 eller 4 § utlänningslagen (2005:716) ska folkbokföras om han eller hon har uppehållsrätt. Om personen saknar uppehållsrätt ska denne folkbokföras om det finns synnerliga skäl eller – om personen är skyldig att ha uppehålls- tillstånd – om han eller hon har ett sådant tillstånd. Om frågan om uppehållsrätt är aktuell i ett ärende om folk- bokföring ska hämta in ett yttrande från Migra- tionsverket i den frågan. Det gäller inte heller om ett yttrande är obehövligt. Uppehållsrätt ska krävas för folkbokföring Något uttryckligt krav att EES-medborgare och deras familjemed- lemmar ska ha uppehållsrätt för att folkbokföras finns inte i folkbokföringslagen. Enligt 2 kap. 5 § utlänningslagen gäller dock att en utlänning som vistas i ska ha uppehållstillstånd. Detta krav gäller enligt 2 kap. 8 § samma lag inte för EES-medborgare och deras familjemedlemmar som har uppe- hållsrätt. En EES-medborgare, med undantag för medborgare i , , och , som inte har uppehållsrätt, men som vistas i är därmed skyldig att ha uppehållstillstånd för att vistas i landet. Regelmässigt beviljas uppehållstillstånd exem- pelvis till unionsmedborgare utan uppehållsrätt som är gifta med en tredjelandsmedborgare som har permanent uppehållstillstånd i . När en unionsmedborgare med familj anmäler inflyttning till prövar bara om kriterierna för folkbokföring vid bosättning i enligt 3 § folkbokföringslagen är uppfyllda, det vill säga om han eller hon kan antas under sin normala livs- föring komma att regelmässigt tillbringa sin dygnsvila i landet under minst ett år.21 Detta innebär att det kan folkbokföras per- soner som varken har uppehållsrätt eller uppehållstillstånd och som således inte uppfyller villkoren för att vistas i landet . 21 styrsignal Folkbokföring av EU-medborgare och deras familjemedlemmar m.fl., dnr 131 248876-06/111, daterad . Om en person som folkbokförs inte har uppehållsrätt har han eller hon inte heller rätt till likabehandling enligt rörlighetsdirek- tivet med svenska medborgare efter de inledande tre månaderna i landet. När dessa personer folkbokförs blir de sannolikt lika- behandlade i stor utsträckning eftersom flera regelverk har folk- bokföring som kvalificeringsgrund för rätt till exempelvis olika ersättningar. Det finns normalt inte något krav att en person ska ha uppehållsrätt för att omfattas av ett regelkomplex. Vi har endast funnit studiestödslagen (1999:1395), lagen (1991:572) om särskild utlänningskontroll och lagen (2001:82) om svenskt medborgar- skap. Lagstiftningen innebär alltså att även personer som inte har rätt att vistas i landet kan ha rätt till olika förmåner via folkbokföringen. Vi anser att det nu finns skäl att överväga om uppehållsrätt ska vara ett uttryckligt krav för folkbokföring. Prövningen av uppehållsrätten säger visserligen bara något om uppehållsrätten vid prövningstillfället och inte något om uppehålls- rätten därefter. Det kan därför hävdas att prövningen inte har någon större betydelse och att den kan underlåtas. Det skulle emellertid få till följd att det även fortsättningsvis kommer att folkbokföras personer som inte har uppehållsrätt. Genom folkbok- föringen får enskilda enligt 3 § hälso- och sjukvårdslagen (1982:763) rätt till den svenska sjukförsäkringen. I och med att en person folkbokförs kan således en person som i utgångsläget saknar uppehållsrätt hävda att han eller hon uppfyller kravet på en heltäckande sjukförsäkring som kan vara en av förutsättningarna för att ha uppehållsrätt. Personen kan därmed anses få uppehålls- rätt med hjälp av folkbokföringen. Enligt fanns när verkets rapport skrevs cirka 7 000 unionsmedborgare som var folkbokförda men som inte registrerat sig hos , se avsnitt 3.3.3. Det framgår dock inte om dessa personer haft uppehållsrätt vid folkbokföringen. Ett grundläggande krav på folkbokföringen bör vara att en person ska uppfylla villkoren för att vistas i landet för att kunna folkbokföras. Enligt vår mening bör det införas uttryckliga bestäm- melser som innebär att personer som omfattas av rörlighetsdirek- tivet och som inte har uppehållstillstånd, under förutsättning att de är skyldiga att ha ett sådant tillstånd, ska ha uppehållsrätt för att folkbokföras. EES-medborgare som avser att stanna i landet är skyldiga att registrera sig hos Migrations- verket. Deras familjemedlemmar som inte själva är EES-med- borgare ska ansöka om uppehållskort senast efter det att de kom till landet. ska pröva om personerna har uppehållsrätt innan registreringsbevis eller uppehållskort ut- färdas. Det saknas därför med nuvarande lagstiftning i de flesta fall skäl för att inom ramen för folkbokföringen pröva om personerna har uppehållsrätt. bör i stället hämta in uppgift om registrering av uppehållsrätt eller om uppehållskort från . Dessa uppgifter kan sedan ligga till grund för prövning av folkbokföringen. Det finns emellertid som ovan nämnts unionsmedborgare som är folkbokförda men som inte registrerat sig hos . Även om registreringsskyldigheten hos blir kvar, se mer nedan, kan man därför anta att det även kommer att finnas personer som vid inflyttning till landet vänder sig direkt till . Det kan även gälla EES-medborgarnas familje- medlemmar. En utgångspunkt bör enligt vår mening vara att den enskilde EES-medborgaren med familjemedlemmar bara ska be- höva vända sig till en myndighet, , för att folkbokföras. Enligt vår mening kan det därför inte anses lämpligt att Skatte- verket i dessa fall hänvisar personerna till att först registrera uppe- hållsrätten respektive ansöka om uppehållskort hos Migrations- verket. Frågan är då om prövningen av uppehållsrätten i folk- bokföringsförfarandet, när personen inte registrerat sin uppehålls- rätt eller ansökt om ett uppehållskort hos , bör göras av eller . Prövningen av rätten för en utlänning att vistas i landet delas mellan flera myndigheter enligt bestämmelser i utlänningslagen, bland annat mellan och polis- myndigheterna. I flertalet fall är det dock som ska pröva ärenden enligt lagen. Det gäller bland annat ärenden om utfärdande av uppehållstillstånd i de flesta fall samt utfärdande av registreringsbevis och uppehållskort. Om rätten att vistas i landet prövas inom folkbokföringens ram skulle det kunna sägas innebära en sammanblandning av roller och göra folkbokföringens funktion i samhället otydlig. Uppehålls- rätten följer emellertid direkt av EG-fördraget och rörlighetsdirek- tivet och är inte beroende av att den prövas och beslutas av någon myndighet. Det innebär att prövningen, rent principiellt, kan åläggas såväl som . Det kan också noteras att allmän domstol har befogenhet att pröva utvisning enligt bestämmelser i 8 kap. 8 § utlänningslagen. Det finns alltså exempel på att prövning av frågor som regleras i utlänningslagstiftningen kan göras av andra än de myndigheter som fattar beslut enligt utlänningslagstiftningen. är det dock som har kompetensen att pröva frågan om en person har rätt att vistas i landet, en kompetens som saknar. Vi anser att det saknas skäl att även ska bygga upp kompetens på samma nivå som inom detta område. Enligt vår mening är den lämpligaste lösningen i de fall per- sonerna inte har registrerat sig hos eller ansökt om uppehållskort att det i samband med att frågan om bosättning i landet prövas också prövas om en sådana personer har uppehålls- rätt. bör därför i dessa fall vara den myndighet som ska hämta in de uppgifter som behövs för prövningen. Det är dock viktigt att kompetens på området tas till vara. I ärenden om utvisning som prövas av allmän domstol ska domstolen enligt 7 kap. 10 § utlänningsförordningen under vissa förutsätt- ningar hämta in ett yttrande från . Vi anser att motsvarande bör gälla i de folkbokföringsärenden där uppehållsrätt krävs för folkbokföring. För bedömningen av uppehållsrätten anser vi därför att ska hämta in ett yttrande från Migra- tionsverket utifrån de uppgifter hämtat in från den enskilde. Något yttrande bör emellertid inte krävas om det kan anses obehövligt. Detta innebär att prövningen av uppehållsrätten normalt ska göras av . Endast om det är fråga om en enkelt bedömning bör på egen hand pröva uppe- hållsrätten. Det kan exempelvis gälla en unionsmedborgare som har en anställning i landet eller en person som åberopar uppehållsrätt, men inte kan presentera något underlag över huvud taget som styrker det förhållandet. torde kompetensen hos Skatte- verket öka så att yttranden från endast i undan- tagsfall bör krävas. Utgångspunkten måste vara att ska följa Migra- tionsverkets inställning i yttrandet. Om bedömer att personen inte har uppehållsrätt måste yttrandet motiveras för att underlätta en eventuell överprövning i domstol. tionsverket däremot bedömer att personen har uppehållsrätt bör det normalt räcka att anger sin inställning i frågan. Om bedömer att de uppgifter Skatte- verket har hämtat in inte är tillräckliga för prövningen av ärendet är det som ska begära in de ytterligare uppgifterna från den enskilde. Ett annat alternativ är att låta helt ansvara för prövningen av uppehållsrätten och meddela sitt ställ- ningstagande. Det skulle innebära den fördelen att om det införs en möjlighet att överklaga ställningstagande till migrationsdomstol, så kommer överklagandet att prövas av den domstol som normalt prövar frågor enligt utlänningslagen. Det skulle emellertid innebära att den enskilde måste överklaga två beslut till olika domstolar eftersom beslutet om folkbokföring överklagas till allmän förvaltningsdomstol. Det är tveksamt om det är förenligt med rörlighetsdirektivet. Som framgår ovan är det inte heller nödvändigt att migrationsdomstolarna prövar dessa frågor. Vi anser därför att detta alternativ är mindre lämpligt att införa. Prövning av uppehållsrätten om registrering hos inte längre ska ske En annan fråga är om den utredning som pågår inom , se bilaga 2, om bestämmelserna om regi- strering av unionsmedborgare enligt utlänningslagen bör påverka bestämmelserna i folkbokföringslagen. Som framgår ovan anser vi, med dagens lagstiftning, att det normalt ska vara som ska pröva om en person har uppehållsrätt inom ramen för den prövning som gör i sina ärenden om registreringsbevis och uppehållskort. Om registreringsskyldigheten hos upphör är en annan fråga om prövningen av uppehållsrätten fortfarande i normalfallet bör göras av eller om helt bör ta över den prövningen. Vi anser att den ordning vi redovisar ovan är lämplig även om registreringsskyldigheten hos upphör. ska således få begära ett yttrande av Migra- tionsverket i dessa ärenden, om det inte kan anses obehövligt. Om registreringen hos upphör bör vidare regi- streringsbeviset enligt rörlighetsdirektivet utfärdas i samband med folkbokföringen och skyldigheten att utfärda beviset bör läggas på Det finns inte något som tyder på att bestämmelserna om uppehållskort för unionsmedborgarnas familjemedlemmar som inte själva är unionsmedborgare kan komma att ändras. Utifrån våra utredningsdirektiv saknas det skäl för oss att överväga ändringar i utlänningslagstiftningen. Uppehållskorten bör därför fortfarande utfärdas av . 4.4.5Behandling av personuppgifter och sekretess Förslag: ska ha rätt att hos ta del av följande uppgifter om enskilda: 1.namn, personnummer och i förekommande fall samord- ningsnummer, 2.bevis om uppehållsrätt, 3.ansökan om registrering eller ansökan om uppehållskort. får ha direktåtkomst till uppgifterna. ska underrätta om en person som saknar registrering eller uppehållskort hos Migrations- verket har bedömts ha uppehållsrätt av . Uppgif- terna får lämnas i elektronisk form. Sekretess ska gälla hos i verksamhet som avser folkbokföring för uppgift om en enskilds personliga förhållan- den som myndigheten fått från , om det kan antas att den enskilde eller någon närstående till denne lider men om uppgiften röjs. Det är viktigt att prövningen av folkbokföringsärendena går så snabbt som möjligt. En utgångspunkt bör därför vara att pappers- handlingar inte ska skickas med post mellan myndigheterna, utan att och i stället upprättar elektro- niska rutiner för informationsutbytet. Så länge ansvaret för registreringen av personer med uppehålls- rätt åligger och den enskilde faktiskt vänder sig till för registrering kommer som ovan nämnts att behöva uppgifter om uppehållsrätten från Migra- tionsverket. De uppgifter som behöver tillgång till är uppgift om registreringsbevis respektive uppehållskort har utfärd- ats och om det finns ett pågående ärende om utfärdande av regi- streringsbevis respektive uppehållskort. En fråga är då om ett sådant informationsutbyte går att förena med kraven på skydd för den personliga integriteten. För uppgifter i ärenden om registreringsbevis respektive uppe- hållskort, som ingår i verksamhet för kontroll över utlänningar, gäller enligt 37 kap. 1 § offentlighets- och sekretesslagen22 sekretess för uppgift om en enskilds personliga förhållanden, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon närstående till denne lider men. Det är alltså frågan om ett omvänt skaderekvisit vilket innebär att sekretess presumeras. För beslut i dessa ärenden gäller enligt samma bestämmelse emellertid sekretessen endast för uppgifter i skälen. Uppgiften om att en person fått respektive inte fått ett registreringsbevis eller uppehållskort utfärdat för sig är en del i beslutet och omfattas således inte av sekretessen. Däremot är andra uppgifter som skulle omfattas av ett utlämnande föremål för sekretess. En förutsättning för att ska kunna lämna ut uppgifter elektroniskt till är att uppgifterna omfattas av ett tillfredsställande sekretesskydd även efter utlämnandet. Bestämmelsen i 37 kap. 1 § offentlighets- och sekretesslagen är inte tillämplig hos . I stället omfattas uppgifter som lämnats till från av 22 kap. 1 § offentlighets- och sekretesslagen. Sekretess gäller enligt denna bestämmelse för uppgift om en enskilds personliga förhållanden, om det av särskild anledning kan antas att den enskilde eller någon närstående till denne lider men om uppgiften röjs och uppgiften förekommer i verksamhet som avser folkbokföringen. Sekretess- skyddet här består alltså i ett kvalificerat rakt skaderekvisit vilket innebär att sekretesskyddet är betydligt svagare än hos Migrations- verket. Regeringen23 har tidigare ansett att det raka skaderekvisitet i verksamhet var tillräckligt vid en överföring av delvis samma uppgifter från . Däremot ansågs inte det sekretesskydd som ges i 22 kap. 1 § offentlighets- och