sou · GYB361 · 2010-09-08 00:00:00 — Men vår bedömning är att, parallellt med den lösningen, Transportstyrelsen bör utses till ECM-organ för företag för vilka Transportstyrelsen utfärdar säkerhetsintyg och säkerhets- tillstånd, för de fall sådana företag önskar använda Transportstyrelsen som certifieringsorgan. Men även övriga företag bör kunna få möjlighet att vända sig till Transportstyrelsen om de så önskar. Vår bedömning är att det framstår som olämpligt, bl.a. ur ett konkurrensperspektiv, att dela upp marknaden genom att Direktivet om ändringar i järnvägssäkerhetsdirektivet (2008/110/EG) vissa aktörer måste vända sig till ett certifieringsorgan och andra måste vända sig till Transportstyrelsen. Dessutom säkerställs på detta sätt att det kommer att finnas i vart fall ett organ, Transportstyrelsen, som kan utfärda tillstånd till ECM när kravet träder i kraft. Konkurrenspolitiskt kan det i och för sig ifrågasättas om det är lämpligt att staten på detta sätt egentligen konkurrerar med det privata näringslivet. Transportstyrelsen kommer kanske att vara ett något billigare alternativ. Vi har emellertid kommit fram till att övriga aspekter som talar för ifrågavarande lösning väger upp det faktum att staten kan komma att tillhandahålla samma tjänst som privata aktörer kanske något billigare. Det föreligger inte heller något hinder mot att strukturen med Transportstyrelsen som certifieringsorgan omprövas när systemet har hunnit komma på plats och de nu något osäkra förutsättningarna i övrigt är fastslagna. Med vårt förslag skapas en modell där alla sökande som vill bli ECM kan få sin ansökan prövad och ECM-certifikat eller tillstånd utfärdat av antingen ackrediterade certifieringsorgan eller Transportstyrelsen. Certifieringsorganen ska således även vara öppna för järnvägsföretag och infrastrukturförvaltare. Men vi öppnar möjligheten att för företag för vilka Transportstyrelsen utfärdar intyg och tillstånd använda lösningen att utnyttja tillsynsmyndigheten som certifieringsorgan. Att göra på annat sätt för järnvägsföretag och infrastrukturförvaltare ser vi skulle försvåra arbetet med att skapa en effektiv och konkurrenskraftig järnvägsmarknad. Mot bakgrund av att det kan finnas järnvägsföretag och infrastrukturförvaltare som även önskar få sin verksamhet ISO-certifierad och kan se en vinst i att göra båda certifieringarna ska även den möjligheten finnas. Vi föreslår därför att SWEDAC får till uppgift att ackreditera certifieringsorgan som ska utfärda ECM-certifikat och utöva funktionstillsyn i enlighet med den kommande EU-förordningen. Vi föreslår ett tillägg i 8 kap. järnvägslagen i vilken det föreskrivs att ifrågavarande organ utövar tillsyn över de ECM de har certifierat. Vi har vidare i den föreslagna paragrafen försökt säkerställa att tillsynen endast omfattar de funktioner som de ackrediterade organet har certifierat och att det i de sammanhanget tillförsäkras rätt att utfärda föreläggande osv. Vi föreslår också att Transportstyrelsen utses till certifierings- organ med befogenhet att utfärda ECM-tillstånd till envar som Direktivet om ändringar i järnvägssäkerhetsdirektivet (2008/110/EG) uppfyller kraven och utöva tillsyn över dessa. Det betyder också att Transportstyrelsen i sin tillsyn av järnvägsföretag respektive infrastrukturförvaltare på begäran av dessa, ska kunna införliva den årliga tillsynen av den inbyggda ECM-funktionen i den ordinarie verksamheten. Vi har övervägt att komplettera bestämmelserna med bemyndigande till Transportstyrelsen att ta fram föreskrifter om förfarandet som ska tillämpas. Vår bedömningen är dock att det får anses ingå i bemyndigandet Transportstyrelsen har att ta fram de verkställighetsföreskrifter som behövs för tillämpningen av järnvägslagen och kapitel 1–3 och 5 kap. järnvägsförordningen. Arbetet med att genomföra direktivet och bestämmelserna om certifiering av enheter som ansvarar för underhåll pågår parallellt i länderna inom EES-området. Vi har på olika sätt försökt ta del av hur andra länder tänker genomföra bestämmelserna. Av den information vi har tagit del av är inte något land färdig med sin nationella lagstiftning. Inriktningen synes dock vara att en enhet som ansvarar för underhåll som inte är järnvägsföretag eller infrastrukturförvaltare ska certifieras av ett ackrediterat certifieringsorgan. Vad avser certifiering av enheter som ansvarar för underhåll inom ett järnvägsföretag eller en infrastrukturförvaltare är bilden mer splittrad. Vi har dock sett en tendens mot att låta ländernas säkerhetsmyndigheter stå för certifiering och tillsyn som en integrerad del av arbetet med säkerhetsintyg och säkerhetstillstånd. 5.6.12Certifiering av ECM för övriga fordon Direktivet om ändring av järnvägssäkerhetsdirektivet innehåller inte krav på certifiering av andra ECM än sådana som ansvarar för underhållet av godsvagnar. Kommissionen ska dock fatta beslut om att inkludera alla fordon i certifieringssystemet. Beslut ska fattas efter en rekommendation av ERA. Direktivet i sig hindrar dock inte att medlemsstaterna inför certifiering för alla fordon . Direktivet om ändringar i järnvägssäkerhetsdirektivet (2008/110/EG) Enligt ERA:s förslag till förordning framgår att ECM på frivillig väg kan ansluta sig till certifieringssystemet. ERA har uppgett att en förhoppningen är att alla ECM långt frivilligt ska ha anslutit sig till certifieringssystemet och att den mjuka stupstock som återfinns i direktivet aldrig ska behöva komma till användning. Mot denna bakgrund anser vi att det är betydelsefullt att lagstiftningen utformas på ett sätt som möjliggör för alla ECM att certifieras. Vi har inte heller kunnat se att det finns någon anledning att hindra ECM som ser affärsmöjligheter och konkurrensfördelar i en frivillig certifiering som ECM. Det skulle till exempel kunna utformas på så sätt att alla svenska ECM ett eller efter införandet av kravet på certifiering för ECM för godsvagnar ska omfattas av systemet. Vi har i våra kontakter med företrädare för olika delar av järnvägsbranschen diskuterat intresset för detta. Våra diskussioner har dock visat att ett förslag i den riktningen inte skulle tas emot positivt. Vår bedömning av branschens uppfattning är att ECM-systemet uppfattas som något positivt men det saknas anledning att inte invänta en utvärdering av systemet. I synnerhet eftersom de aktörer som vill frivilligt kan certifiera sig och därmed ansluta sig till systemet. Bland annat mot denna bakgrund har vi gjort bedömningen att ska vänta med att införa ett certifieringskrav för alla ECM. Den förordning som i stor utsträckning kommer att sätta spelreglerna för ECM-systemet är fortfarande under beredning. Det kan inte heller annat än spekuleras i hur marknaden för ECM kommer att se ut. Även kostnadsaspekten är osäker. Det går ännu inte att säga vad ett tillstånd från Transportstyrelsen kan komma att kosta. Det är inte heller möjligt att annat än spekulera i vad kostnaden för en certifiering kan bli. Bland annat mot bakgrund av att kraven i den föreslagna förordningen inte är slutligt fastställda och vi inte vet hur många certifieringsorgan som kan dyka upp på marknaden. Det är även svårt att göra en bedömning av om de organ som väljer att certifiera sig redan är ISO-certifierade eller väljer att ISO-certifiera sig i samband med en ECM-certifiering. Det har naturligtvis betydelse för kostnaden. Det finns således en rad osäkra faktorer. Vår bedömning är mot denna bakgrund att det saknas tillräckligt stabila förutsättningar för att föreslå att alla ECM ska certifieras eller inneha tillstånd från tillsynsmyndigheten. Direktivet om ändringar i järnvägssäkerhetsdirektivet (2008/110/EG) Utredningens del 2 tar dock sikte på att se över om järnvägssäkerhetsansvaret är fördelat på ett ändamålsenligt sätt. Det finns här en s.k. brygga mellan uppdragen. Med en ny certifierad aktör med rättigheter och skyldigheter reglerade i järnvägslagstiftningen skulle en grund vara lagd för fortsatt diskussion kring underhållsstyrningen och ny fördelning av säkerhetsansvaret för aktörerna på järnvägsmarknaden. skulle med ett krav på obligatorisk certifiering av alla ECM kunna ta täten i den fortsatta utvecklingen av den europeiska järnvägsmarknaden och ha en stark position inför den framtida utvecklingen. Ett tungt vägande skäl, enligt vår bedömning, för att införa ett certifieringskrav för alla ECM skulle vara just att det då skulle vara möjligt att utveckla järnvägssäkerhetsansvaret. Mot denna bakgrund har vi gjort bedömningen att frågan ändå bör tas med in i utredningens del 2. I ändringsdirektivet finns inte någon skyldighet att fastställa sanktioner för överträdelser av de bestämmelser som genomför direktivet. Vi har ändå övervägt om det finns någon bestämmelse som är av sådan betydelse att en överträdelse bör leda till straffrättsligt ansvar. Vi har gjort bedömningen att en överträdelse av skyldigheten att tilldela ett fordon en ECM och registrera denna i det innan fordonet tas i bruk bör leda till straffrättligt ansvar. Vi föreslår därför att 10 kap. 1 § järnvägslagen kompletteras med en bestämmelse som anger att den som av uppsåt eller oaktsamhet i verksamheten använder fordon som inte har tilldelats en enhet som ansvarar för underhåll enligt 2 kap. 13 i § döms till böter eller fängelse i högst . Se mer om bestämmelsens ikraftträdande i kap. 6. Det nya driftskompatibilitetsdirektivet skulle varit genomfört i medlemsstaterna . De ändringar och tillägg med anledning av införlivande av driftskompatibilitetsdirektivet som utredningen föreslår i järnvägs- lagen (2004:519) och i järnvägsförordningen (2002:526) bör kunna träda i kraft . Det krävs dock i vissa fall en viss flexibilitet med anledning av att de EU-bestämmelser som reglerar verksamheten ännu inte är beslutade. Detta är fallet med bestämmelsen om märkning av järnvägsfordon där bilaga p ännu inte är beslutad och än mindre har trätt i kraft. Vad avser undantag och ikraftträdande bestämmelser som kan krävas med anledning av den justerade bestämmelsen om märkning av järnvägsfordon är vår bedömning att det bemyndigandet som finns i 2 kap. 14 § 7 och 2 kap. 16 § 3 är tillfyllest. Utredningen gör bedömningen att övriga ändringar och tillägg i nämnd lag och förordning kan träda i kraft utan övergångs- bestämmelser. 6.2Direktiv /131/EG Utredningen gör bedömningen att den ändring och det tillägg som görs i järnvägslagen och järnvägsförordningen kan träda i kraft utan övergångsbestämmelser. 6.3Direktivet om ändring i järnvägssäkerhetsdirektivet Direktivet ska vara genomfört i medlemsstaterna . Det är därför angeläget att har genomförande- bestämmelser på plats . Såsom har framgått av texten om direktivet om ändring i järnvägssäkerhetsdirektivet är dock inte alla förutsättningar för att ta ECM-systemet i full drift ännu på plats. Vårt förslag är därför att ECM-systemet i och för sig träder i kraft men att Transportstyrelsen bemyndigas att meddela föreskrifter om när godsvagnar och övriga fordon senast ska ha tilldelats en ECM och när, vad gäller godsvagnar, den senast ska vara certifierad eller inneha tillstånd för sin verksamhet. Det ska nämnas att i Transportstyrelsens föreskrifter om registrering och märkning av järnvägsfordon (Järnvägsstyrelsens föreskrifter (2007:7) om registrering och märkning av järnvägsfordon) finns krav på att sökande för registreringsändamål ska lämna in uppgift om namn, adress och organisationsnummer på den som ser till att fordonet underhålls enligt ett system för underhållsstyrning. Den förordning som ERA har tagit fram ett förslag till kommer inte att ha trätt i kraft och det är fortfarande osäkert när den kommer att träda ikraft. Transportstyrelsen bör därför som ovan nämnts bemyndigas att meddela föreskrifter om när järnvägsfordon senast ska ha tilldelats en enhet som ansvarar för underhåll och när denna ska vara certifierad eller inneha tillstånd för sin verksamhet. På detta sätt kan kravet på att en godsvagn ska tilldelas en ECM skjutas framåt beroende på när förordningen om ECM-systemet träder ikraft. Alternativt kan kravet på att en godsvagn ska ha tilldelats en ECM träda i kraft men kravet på att dessa ska vara certifierade eller inneha tillstånd skjuts framåt i tiden. Som ovan nämnts finns krav på att det i fordonsregistret ska finnas uppgift om namn, adress och organisationsnummer på den som ser till att fordonet underhålls enligt ett system för underhållsstyrning. Det behöver dock inte innebära att den som ser till att fordon underhålls enligt nämnda föreskrift håller måttet enligt de krav på ECM som vi har föreslagit. Det finns därför anledning att skapa visst utrymme för flexibilitet när kravet ska träda ikraft. Vi föreslår därför även i detta fall att Transportstyrelsen bemyndigas att ta fram föreskrifter för när enheter som ansvarar för underhåll senast ska uppfylla kraven som ställs 2 kap. 13 k §. Vi har föreslagit att det i järnvägslagen förs in en regel om straffansvar för det fall ett fordon används innan det har tilldelats en ECM. Vår bedömning är att bestämmelsen inte kan träda ikraft förrän den av ERA föreslagna förordningen är i kraft. Då det inte går att säga när detta sker föreslår vi att regeringen får föreskriva om ikraftträdande datum för bestämmelsen om straffansvar. Utredningen gör bedömningen att övriga ändringar och tillägg i nämnd lag och förordning kan träda i kraft utan övergångs- bestämmelser. Det nya driftskompatibilitetsdirektivet skulle varit genomfört i medlemsstaterna . De ändringar och tillägg med anledning av införlivande av driftskompatibilitetsdirektivet som utredningen föreslår i järnvägs- lagen (2004:519) och i järnvägsförordningen (2002:526) bör kunna träda i kraft . Det krävs dock i vissa fall en viss flexibilitet med anledning av att de EU-bestämmelser som reglerar verksamheten ännu inte är beslutade. Detta är fallet med bestämmelsen om märkning av järnvägsfordon där bilaga p ännu inte är beslutad och än mindre har trätt i kraft. Vad avser undantag och ikraftträdande bestämmelser som kan krävas med anledning av den justerade bestämmelsen om märkning av järnvägsfordon är vår bedömning att det bemyndigandet som finns i 2 kap. 14 § 7 och 2 kap. 16 § 3 är tillfyllest. Utredningen gör bedömningen att övriga ändringar och tillägg i nämnd lag och förordning kan träda i kraft utan övergångs- bestämmelser. Av 14 § Kommittéförordningen (1998:1474) framgår att om det i ett utredningsbetänkande framläggs förslag som innebär kostnader eller intäkter för staten, kommuner, landsting, företag eller andra enskilda ska en beräkning av konsekvenserna redovisas i betänkandet. Om förslagen innebär samhälls- ekonomiska konsekvenser i övrigt ska dessa redovisas. I det fall förslagen medför kostnader för staten, kommuner eller landsting ska finansiering föreslås. Av 15 § samma förordning framgår att om förslagen har betydelse för den kommunala självstyrelsen liksom för brottslig- heten och det brottsförebyggande arbetet, för sysselsättning och offentlig service i olika delar av landet, för små företags arbetsförutsättningar, konkurrensförmåga eller villkor i övrigt i förhållande till större företags, för jämställdheten mellan kvinnor och män eller för de integrationspolitiska målen ska konsekvenserna anges i betänkandet. I kommittédirektiven till denna utredning föreskrivs att utredningen ska lägga vikt vid regelförenkling. Den ska vidare sträva efter att företagens administrativa kostnader inte ska öka till följd av de nya reglerna. Ambitionen ska vara att utnyttja befintliga administrativa system i så stor utsträckning som möjligt och om möjligt förenkla dem. Föreslagna åtgärder ska konsekvensbedömas och om åtgärderna innebär kostnader för stat och kommun ska förslag till finansiering lämnas. Om åtgärderna innebär kostnader för privata företag ska samråd ske med . 7.1Uppgift och värdering av lösningar Vår uppgift i denna del av uppdraget är att föreslå införlivande- regler för beslutade EG-direktiv. Direktiven är tvingande regler som kräver förändringar och kompletteringar i gällande svensk rätt. är som medlem i EU skyldigt att på något sätt och i någon form införliva de nya reglerna och i förekommande fall ändra redan beslutade regler så att de överensstämmer med EG-direktiven. Det finns emellertid flera sätt att införliva reglerna på och det finns möjligheter att utforma dem på ett sådant sätt att de harmonierar med redan gällande rätt och i möjligaste mån anpassa dem till redan etablerade system och rutiner. Då skapas inget behov av nya administrativa åtgärder och inga nya kostnader uppstår som drabbar berörda organisationer, myndigheter och företag. Regelförenkling och kostnadsneutralitet är särskilt poängterat i direktiven. Vi har därför i våra förslag strävat efter att finna både förenklingar och kostnadseffektiva lösningar. De lösningar vi föreslår har utformats med särskilda hänsyn till enkelhet, kostnadsbegränsningar och utnyttjande av redan befintliga system, strukturer och regelverk. Som exempel kan vi nämna att vi i frågan om hur ECM för godsvagnar ska certifieras noga har övervägt både en marknadslösning och en myndighetslösning och kommit fram till inte ett antingen eller utan ett både och där vi kombinerar marknadslösningens fördelar med myndighetslösningens fördelar i syfte att både reducera kostnaderna för berörda organisationer och utnyttja redan befintliga strukturer och system. 7.1.1Våra förslag med anledning av det nya driftskompatibilitetsdirektivet och direktivet om ändringar i driftkompatibilitetsdirektivet Det nya driftskompatibilitetsdirektivet och direktivet om ändringar i detta innehåller förändringar som påverkar svensk rätt inom främst följande områden: modernisering och samordning av regler, regler för godkännande att ta i bruk fordon samt fordonsmärkning och register över järnvägsnät och fordon Modernisering och samordning av regler De två äldre driftkompatibilitetsdirektiven för höghastighetståg respektive för konventionella tåg slopas och innehållet i dessa slås samman till ett nytt, modernare direktiv. Vidare skapas en tydligare systematik mellan frågor som styrs av driftskompatibilitets- regelverket och frågor som styrs av järnvägssäkerhetsregelverket. Syftet med dessa åtgärder är att skapa ökad klarhet och överskådlighet vilket är tänkt att förenkla för branschens aktörer och därmed främja järnvägssektorns utveckling. Svensk lagstiftning påverkas på ett antal punkter av de nya direktiven. Ändringar måste göras på ett femtontal ställen i järnvägslagen och i järnvägsförordningen. Påverkan på den operativa järnvägsverksamheten omfattar främst fordonsgod- kännande samt fordonsmärkning. kan man konstatera att lagstiftningen är utformad för att hantera reglerna från de äldre driftskompatibilitetsdirektiven varför omfattningen av ändringarna ändå blir relativt begränsade. Regler för godkännande att ta i bruk fordon Ett av syftena med det nya driftskompatibilitetsdirektivet är att klargöra och förenkla förfarandet för godkännande att ta i bruk fordon. Erfarenheten har visat att godkännandeförfarandet på nationell nivå ofta är komplicerat och underkastat olika nationella krav som kan medföra att samma granskningar och kontroller utförs inte bara vid ett utan flera tillfällen. Detta har bedömts vara ett onödigt och kostnadsdrivande dubbelarbete. Medlemsstaterna bör därför införa principen att ett godkännande ska vara tillräckligt och giltigt i hela unionen. Detta är möjligt för fordon som helt överensstämmer med relevanta tekniska specifikationer för driftskompatibilitet, TSD och som framförs på TSD-konform infrastruktur. Men då det kommer att dröja mycket länge innan detta blir en dominerande verklighet måste även principen om ömsesidigt erkännande tillämpas så långt det är möjligt . Det betyder att när ett fordon tagits i bruk i en medlemsstat bör andra medlemsstater inte åberopa nationella särbestämmelser eller införa ytterligare krav och kontroller om dessa inte är absolut nödvändiga. Den kontroll och prövning som krävs för att bevilja ett kompletterande godkännande ska begränsas så långt som möjligt. Den nationella tillsynsmyndigheten ska endast granska faktorer som inte varit föremål för granskning eller som är specifika för det egna landet. Det nya driftskompatibilitetsdirektivet innehåller även regler för godkännande av fordonstyper och godkännande av fordon som ingår i en serie. Även dessa regler är avsedda att förenkla godkännandeprocedurerna. De författningsändringar vi föreslår med anledning av direktivet innebär att godkännandeprocessen i förändras för både tillsynsmyndigheten, Transportstyrelsen och den som ansöker om ett fordonsgodkännande. Principen att ett godkännande i en medlemsstat ska vara giltig i hela gemenskapen skrivs in i lagen. Fordon som redan är godkända i ett land ska för att bli godkända för trafik i endast prövas i de delar där det finns nationella krav. På liknande sätt ska fordon som tillhör en redan godkänd fordonstyp eller serie hanteras genom ett enkelt förfarande. TSD-kompatibla fordon som ska trafikera TSD- konform infrastruktur ska inte behöva kompletterande godkännande alls. Vi har inte utnyttjat den möjlighet att avstå från kompletterande godkännande som det finns utrymme för i direktivet. Vårt val i detta fall motiveras av det faktum att infrastrukturen i dels i alla delar inte är kompatibel med infrastrukturen i andra medlems- stater, dels är av varierande kvalitet. Dessutom finns tekniska problem som inte är lösta och som minskar möjligheterna att tillåta fordon att köra på den svenska infrastrukturen utan kontroll av vissa funktioner. Det kan t.ex. gälla strömförsörjningssystemets förmåga att absorbera s.k. spikar eller det faktum att olika normer för hjulsvarvning fortfarande förekommer inom gemenskapen. Det finns även nationella krav på funktionsförmåga under vinter- förhållanden att ta hänsyn till. Med utgångspunkt i direktivet föreslår vi dessutom regler om möjlighet för sökande att begära omprövning av tillsyns- myndighetens beslut, tidsfrister för beslut om godkännande att ta fordon i bruk, anmälningsskyldighet till tillsynsmyndigheten då fordons ändras på sådant sätt att förutsättningarna för godkännandet förändrats samt återkallande av godkännande. I direktivet kan man se en högre ambitionsnivå än tidigare när det gäller arbetet med tekniska specifikationer för drifts- kompatibilitet, TSD. Vi har dock inte bedömt att detta fordrar några förändringar i svensk lag. Totalt sett innebär våra förslag till ändringar i det svenska regelverket att godkännandesystemet blir mera gemenskaps- anpassat och att dubbelarbete som kan förekomma i nuvarande system elimineras då godkännandeprövning görs endast en gång samt att kompletterande godkännande endast omfattar kompletterande nationella krav och inte krav som redan prövats av tillsynsmyndigheten i ett annat medlemsland. I denna del ser vi att arbetet både för tillsynsmyndigheten och för den som söker fordonsgodkännande förenklas. Men kan en del av de övriga reglerna, framförallt de om omprövning och återkallande av godkännande, innebära en ökad arbetsbörda för tillsyns- myndigheten. Även de högre ambitionerna när det gäller arbetet med att ta fram och underhålla TSD kan, indirekt, komma att få sådana konsekvenser. Fordonsmärkning och register över järnvägsnät och fordon Enligt driftkompatibilitetsdirektivet ska järnvägsfordon märkas med ett europeiskt fordonsnummer och godsvagnar ska dessutom märkas med en beteckning för driftskompatibilitet. Vidare ska vissa förändringar införas om hur register över järnvägsnät och fordon ska vara hanteras. Regler för fordonsmärkning finns redan i svensk rätt genom bestämmelser i järnvägslagen samt genom Järnvägsstyrelsens föreskrifter om registrering och märkning av järnvägsfordon (JvSFS 2007:7). Regleringen är baserad på de äldre drifts- kompatibilitetsdirektiven och när det gäller fordonsmärkningens utformning på beslut (2006/920/EG) om TSD avseende delsystemet Drift och trafikledning.