sou · GXB339 · 2010-01-01 00:00:00 — Den så kallade allmänna kollektivtrafiken är öppen för allmän- heten och bedrivs i form av ett nät för transporttjänster. Avtal om allmän trafik som ingås i form av ett tjänstekontrakt omfattas därmed av försörjningslagen. Frågan är mer problematisk när det gäller exempelvis anropsstyrd trafik som är särskilt anpassad för funktionshindrade eller anropsstyrd trafik för vissa glesbygds- områden. Det är svårt att avgöra vilken av lagarna som omfattar ingångna tjänstekontrakt avseende kollektivtrafik som är öppen för viss del av allmänheten utifrån vissa kriterier, exempelvis avstånd till hållplats för den ordinarie linjetrafiken, men ordnad med hän- syn till särskilda behov för någon grupp. Jag har förslagit att den lokala kollektivtrafikansvariga myndig- heten som huvudregel ska ingå avtal om allmän trafik i form av en tjänstekoncession och att myndigheten i vissa fall har en möjlighet att välja att ingå avtal om allmän trafik och avtal om trafik antigen i form av en tjänstekoncession eller ett tjänstekontrakt. Myndigheten ska i utformandet av avtalet utgå från de defini- tioner som anges i kollektivtrafiklagen och i tillämplig EG-rätt och praxis. Jag är medveten om att det finns en glidande skala mellan de olika typerna av avtal beroende på hur villkoren i avtalet utformas. Myndighetens utgångspunkt ska emellertid vara att villkoren i avtalet ska utformas på så sätt att det hör till den ena eller andra kategorin. Ett öppnare marknadstillträde med resenären i centrum Den lokala kollektivtrafikansvariga myndigheten ska tilldela avtal om allmän trafik på grundval av konkurrensutsatta anbudsförfaranden. Den lokala kollektivtrafikansvariga myndigheten ska inte ha möjlighet att anordna linjetrafik i egen regi. Den lokala kollektivtrafikansvariga myndigheten ska inte ha möjlighet att direkttilldela avtal om allmän trafik till ett intern företag, ett avtal avseende ett mindre värde eller ett avtal om allmän trafik som rör järnvägstransporter. Av artikel 5 i kollektivtrafikförordningen framgår att de behöriga myndigheterna kan välja att tillhandahålla kollektivtrafiken genom att antingen utlysa ett anbudsförfarande eller, om det inte är förbjudet enligt nationell lagstiftning, själva eller genom direkt- tilldelning till ett internt företag tillhandahålla kollektivtrafik- tjänster. Direkttilldelning av avtal om allmän trafik innebär att uppdra åt en i rättsligt hänseende fristående enhet som den behö- riga lokala myndigheten kontrollerar på samma sätt som sina egna avdelningar. Enligt rådets gemensamma ståndpunkt24 innebär förordningen att medlemsstaterna behåller befogenheten att genom lag förbjuda lokala myndigheter att använda sig av möjligheten att direkttilldela kontrakt om allmänna tjänster på sitt territorium. Av reciten till förordningen framgår att det ur gemenskapsrättslig synvinkel inte har någon betydelse om kollektivtrafik tillhandahålls av offentliga eller privata företag. Det framgår vidare att förordningen grundas på neutralitetsprinciperna i fråga om egendomsordningen enligt artikel 295 i fördraget, principen om fri utformning av tjänster av allmänt ekonomiskt intresse enligt artikel 16 i fördraget och subsi- diaritets- och proportionalitetsprinciperna enligt artikel 5 i för- draget. 24 Gemensam ståndpunkt (EG) nr 2/2007 av antagen av rådet i enlig- het med det i artikel 251 i fördraget om upprättandet av Europeiska gemenskapen angivna förfarandet, inför antagandet av och rådets förordning om kollektiv- trafik på järnväg och väg och om upphävande av rådets förordningar (EEG) nr 1191/69 och (EEG) nr 1107/70. Ett öppnare marknadstillträde med resenären i centrum Enligt kommittédirektivet ska lagstiftningen medge ett ökat inslag av konkurrens i syfte att stimulera utveckling samt öka effektiviteten och attraktiviteten hos kollektivtrafiken En utgångs- punkt för mitt arbete är som tidigare nämnts principen att sam- hället inte ska ingripa där en tillräcklig trafik kan upprätthållas på kommersiella villkor (proportionalitetsprincipen). Jag anser att direkttilldelning till ett internt bolag innebär att konkurrensen skulle hämmas på marknaden. Detta skulle vara i strid med mitt uppdrag om att underlätta marknadstillträdet för kollektivtrafik- företagen och inte leda till en önskad positiv utveckling på kollek- tivtrafikområdet. Som jag redogjort för anser jag att ett konkur- rensutsatt anbudsförfarande är det förfarande som bäst uppfyller direktivets krav på att ta till vara förutsättningarna för kommersiell trafik. Jag anser att den kollektivtrafikansvariga myndigheten i länet därför ska tillhandahålla kollektivtrafik genom konkurrens- utsatta anbudsförfaranden. Det finns inget hinder mot att avtal om allmän trafik inom sjöfarten tilldelas genom ett konkurrensutsatt anbudsförfarande och eftersom jag anser att ett sådant förfarande bäst uppfyller direktivets krav ska även förfarandet tillämpas på sjöfarten. Den kollektivtrafikansvariga myndigheten ska inte ha möjlighet att direkttilldela avtal om allmän trafik till ett intern företag och inte heller bedriva trafik i egen regi. 9.5.3Den lokala kollektivtrafikansvariga myndigheten kan vidta nödåtgärder vid risk för trafikavbrott Berörda myndigheter får enligt artikel 5.5 i kollektivtrafikförord- ningen vidta nödåtgärder vid trafikstörningar eller vid överhängande risk för sådana. Av reciten till kollektivtrafikförordningen framgår att myndigheterna vid risk för trafikavbrott bör kunna vidta kortfristiga nödåtgärder i avvaktan på att ett kontrakt om allmänna tjänster tilldelas som uppfyller samtliga tilldelningsvillkor i denna förordning. Av rådets gemensamma ståndpunkt25 framgår att risken ska vara överhängande för att denna möjlighet ska tillämpas. 25Gemensam ståndpunkt (EG) nr 2/2007 av antagen av rådet i enlig- het med det i artikel 251 i fördraget om upprättandet av Europeiska gemenskapen angivna förfarandet, inför antagandet av och rådets förordning om kollektiv- trafik på järnväg och väg och om upphävande av rådets förordningar (EEG) nr 1191/69 och (EEG) nr 1107/70. Ett öppnare marknadstillträde med resenären i centrum Vidare ska nödåtgärden enligt artikel 5.5 kollektivtrafikförord- ningen bestå i en direkttilldelning, en formell överenskommelse om utvidgning av ett kontrakt om allmänna tjänster eller ett åläggande att fullgöra viss allmän trafikplikt. Kollektivtrafikföretaget ska ha rätt att överklaga beslutet om åläggande att fullgöra viss allmän trafikplikt. En direkttilldelning, en utvidgning av ett kontrakt om allmänna tjänster eller ett åläggande om ett sådant kontrakt som nödåtgärd får inte överstiga . Denna möjlighet innebär att den lokala kollektivtrafikansvariga myndigheten till och med vid en överhängande risk för trafik- avbrott är undantagna från skyldigheten att infordra anbud vid tilldelning av avtal om allmän trafik. Myndigheterna kan även i en sådan situation formellt komma överens om att utvidga ett redan ingånget kontrakt med ett kollektivtrafikföretag till att omfatta även en annan linje. Vidare har myndigheterna i en sådan situation möjlighet att ålägga ett kollektivtrafikföretag att fullgöra en viss trafikplikt. Ett företag som genom ett beslut av den lokala kollek- tivtrafikansvariga myndigheten ålagts att fullgöra allmän trafikplikt ska enligt kollektivtrafikförordningen kunna klaga på beslutet. Den lokala kollektivtrafikansvariga myndighetens agerade i denna fråga utgör enligt min bedömning myndighetsutövning eftersom saken avgörs ensidigt genom beslut av myndigheten. Kollektivtrafikföre- taget har enligt bestämmelser i förvaltningslagen (1986:223) en möjlighet att överklaga ett beslut som innefattar myndighetsutöv- ning. Denna möjlighet innebär enligt min bedömning att kraven i kollektivtrafikförordningen uppfylls. Ett kontrakt som är tilldelat på något av dessa tre sätt har en maximal löptid . Tidsgränsen har satts till med beaktande av den tid som krävs för att anordna tilldelning av nya kontrakt om allmänna tjänster på ett sådant sätt att tilldelningen sker på ett riktigt sätt. Om den lokala kollektivtrafikansvariga myndigheten måste vidta nödåtgärder avseende en kommersiell linje måste myndig- heten första besluta att ta in linjen till den allmänna trafikplikten. Innan detta beslut fattas måste en proportionalitetsbedömning göras. I beslutet ska anges en beslutsmotivering. Ersättning för ett avtal om allmän trafik som tilldelats genom en nödåtgärd ska enligt förordningen stämma överens med bestäm- melserna i bilagan till denna förordning. Den bärande tanken med dessa bestämmelser är att kollektivtrafikföretaget ska erhålla en Ett öppnare marknadstillträde med resenären i centrum skälig vinst som inte riskerar att snedvrida konkurrensen på mark- naden. 9.5.4Direkttilldelning av avtal avseende ett mindre värde ska inte vara tillåtet Om det inte är förbjudet enligt nationell lagstiftning är de behöriga myndigheterna enligt artikel 5.4 i kollektivtrafikförordningen undantagna från skyldigheten att infordra anbud vid tilldelning av avtal om allmän trafik när antingen det årliga genomsnittsvärdet av avtalen uppskattas till eller när avtalen gäller kollektivtrafik på mindre än . När det gäller avtal med ett företag som bedriver trafik med högst 23 for- don höjs dessa tröskelvärden. Jag anser att en möjlighet att tilldela avtal avseende ett mindre värde och kilometerantal utan ett anbudsförfarande riskerar att medföra att vissa företag på orättfärdig grund premieras på bekost- nad av andra företag. Mot bakgrund av att proportionalitets- principen om att samhället inte ska göra större ingripanden än nödvändigt, som framgår av artikel 1.1 kollektivtrafikförordningen, gör jag bedömningen att tanken med en sådan möjlighet är att den behöriga lokala myndigheten avseende ett mindre antal avtal, som inte är så attraktiva, ska ha en möjlighet att lösa dessa på ett smidigt sätt. I understiger enligt uppgift från Svenska buss- branschens riksförbund emellertid hälften av de avtal som ingås mellan det offentliga och medlemmar av det årliga genomsnittsvärdet som uppställs som gräns i kollektivtrafikförordningen. Denna möjlighet skulle följaktligen omfatta en stor del av de avtal som ingås i . Att en sådan stort andel av kollektivtrafikmarknadens aktörer omfattas av en möjlighet till direkttilldelning går enligt min mening tvärt emot kommittédirektivets tanke om att öppna marknaden för fler kol- lektivtrafikföretag och öka konkurrensen på marknaden. Före- komsten av en sådan möjlighet stämmer inte heller överens med 2:s förslag. Jag anser därför att denna möjlig- het till direkttilldelning ska förbjudas i svensk rätt. Ett öppnare marknadstillträde med resenären i centrum 9.5.5Även järnvägstransporter ska omfattas av ett konkurrensutsatt anbudsförfarande Om det inte är förbjudet enligt nationell lagstiftning är de behöriga myndigheterna enligt artikel 5.6 i kollektivtrafikförordningen undantagna från skyldigheten att infordra anbud vid tilldelning av avtal om allmän trafik som rör järnvägstransport med undantag av tunnelbana och spårvagnar. Det finns enligt min mening en risk för att ett sådant förfarande stänger ute små aktörer från marknaden och öppnar upp för så kallad svågerpolitik. Detta skulle hämma det fria företagandet och stå i strid med mitt uppdrag om att öppna marknaden för fler kollektivtrafikföretag. Denna möjlighet står även i strid med Järn- vägsutredningen 2:s förslag. Jag anser därför att denna möjlighet ska förbjudas i svensk lag. Den lokala kollektivtrafikansvariga myndigheten ska upp- rätta en trafikplan. I denna plan ska ingå de anmälda kom- mersiella linjerna. Vidare ska myndigheterna i trafikplanen fastställa samhällets behov av kompletterande trafik. Den lokala kollektivtrafikansvariga myndigheten ska införa allmän trafikplikt på denna kompletterande trafik. De kollektivtrafikföretag som uppfyller alla krav för allmän trafikplikt får bedriva denna trafik, om myndigheten inte beviljat en ensamrätt. Den lokala kollektivtrafikansvariga myndigheten får i trafik- plikten endast ställa krav på trafikens frekvens och högsta tillåtna pris samt krav på att ett kollektivtrafikföretag ska inneha ett kvalitetssystem. En förutsättning för att den lokala kollektivtrafikansvariga myndigheten ska få införa allmän trafikplikt och ge ersätt- ning eller ensamrätter till kollektivtrafikföretag är att åtgär- den är nödvändig och står i proportion till det avsedda resultatet. En lokal kollektivtrafikansvarig myndighets beslut att införa allmän trafikplikt och ge ersättning eller ensam- Ett öppnare marknadstillträde med resenären i centrum rätter till kollektivtrafikföretag får överklagas hos allmän förvaltningsdomstol. Prövningstillstånd krävs vid överkla- gande till kammarrätten. Trafikplanen ska offentliggöras i Europeiska unionens offi- ciella tidning den andra lördagen . Om informationen i trafikplanen ändras efter offentliggörandet ska den lokala kollektivtrafikansvariga myndigheten möjligt offentliggöra förändringen i Europeiska unionens officiella tidning. Den nationellt kollektivtrafikansvariga myndigheten ska se till att samtliga läns trafikplaner offent- liggörs . I trafikplanen ska den lokala kollektivtrafikansvariga myndigheten fastställa behovet av trafik i länet som inte marknaden klarar av att upprätthålla. I trafikförklaringen förklarar myndigheten de lång- siktigt strategiska målen och i trafikplanen ska dessa mål omsättas till de dagliga behoven och fastställas. Även behovet av länsöver- skridande trafik, som behövs för att transportera länets invånare, linjelagd särskild kollektivtrafik och skolskjuts ska fastställas i trafikplanen. Trafikplanen ska innehålla uppgift om vilket geogra- fiskt område som avses med beskrivningen. Den lokala kollektivtrafikansvariga myndigheten får i trafik- plikten ställa krav på frekvens och högsta tillåtna pris för att säker- ställa samhällets behov av trafik, samt för att biljettpriset inte blir för högt för vissa grupper av människor. Med frekvens menar jag turtäthet, det vill säga hur ofta turerna går samt hur turerna är fördelade över dygnet, veckan och året. Myndigheten får även ställa krav på att ett kollektivtrafikföretag ska inneha ett kvalitetssystem. Genom ett kvalitetssystem ska de problem med kvalitén som kan uppstå i kollektivtrafikföretagens verksamhet kunna hanteras på ett betryggande sätt. Företagen ska själva utarbeta detta system genom att bland annat sätta upp de mål för verksamheten som behövs från kvalitetssynpunkt. Av systemet ska även framgå hur företagen följer upp att målen uppnås. Exempel på detta är hur kollektivtrafikföretagen hanterar klagomål, hur egenuppföljningen görs, kundbemötande, serviceåtaganden, med mera. Innehållet i kvalitetssystemet ska redovisas i det anbud Ett öppnare marknadstillträde med resenären i centrum som företagen lämnar till den lokala kollektivtrafikansvariga myndigheten. Syftet med att låta myndigheten ställa krav på att kollektivtrafikföretaget ska ha ett kvalitetssystem är att skydda resenären. Även om någon ensamrätt inte beviljats har resenären i realiteten ofta inte något alternativt sätt att resa kollektivt på linjer med trafikplikt utan är utelämnad till det företag som ensamt trafikerar en viss linje. Den lokala kollektivtrafikansvariga myndigheten och kollektiv- trafikföretaget kan i trafikavtalet sedan ange att det är hävnings- grundande om företaget inte uppfyller de mål och övriga åtaganden som följer av företagets kvalitetssystem. Den lokala kollektivtrafikansvariga myndigheten ska införa allmän trafikplikt på denna kompletterande trafik. De kollektiv- trafikföretag som uppfyller alla krav för allmän trafikplikt får bedriva denna trafik. Denna möjlighet finns under förutsättning att marknaden inte har stängts genom att myndigheten har beviljat ett kollektivtrafikföretag en ensamrätt avseende trafiken. Uppgift om vilka kollektivtrafikföretag som trafikerar redan existerande linjer, den eventuella avtalstidens längd samt vilka ersättningar och ensamrätter som beviljats dessa kollektivtrafik- företag ska även omfattas av trafikplanen. I trafikplanen ska de kommersiella linjerna och uppgift om vilka kollektivtrafikföretag som har anmält att de avser att trafikera dessa linjer tas upp. Den lokala kollektivtrafikansvariga myndigheten ska i trafikplanen ta ställning till anmälningarna i form av ett motiverat beslut. Om myndigheterna väljer att låta trafiken omfattas av all- män trafikplikt ska detta beslut motiveras i trafikplanen. Om den anmälda trafiken är tillräcklig tas dessa linjer upp som kommersiella linjer i trafikplanen. I och med att denna trafik tas upp i trafik- planen har kollektivtrafikföretagen ingått ett avtal med den kollektivtrafikansvariga myndigheten om att utföra anmäld trafik under de förutsättningar som anges i trafikförklaringen. Det ska även finnas en uppgift om att kollektivtrafikföretagen har en möjlighet att överklaga beslutet om att ta in en linje till allmän trafikplikt. Ett öppnare marknadstillträde med resenären i centrum Fastställa samhällets behov av kompletterande trafik Den lokala kollektivtrafikansvariga myndigheten ska avgöra vilken trafik som det utifrån ett samhällsperspektiv är motiverat att införa allmän trafikplikt på. Denna bedömning ska göras utifrån de trafik- mål som angetts i trafikförklaringen. Det utbud av kompletterande trafik som den lokala kollektivtrafikansvariga myndigheten anser att det finns ett behov av i länet ska myndigheterna fastställa i trafikplanen och låta omfattas av allmän trafikplikt. I detta ligger även att myndigheterna ska ta ställning till om den kommersiell trafik som anmälts är tillräcklig. Gemenskapsrätten kräver att varje konkurrensbegränsande åtgärd måste vara strikt proportionell mot det mål som ska uppnås med den offentliga tjänsten (se närmare avsnitt 9.3 Analys avseende möjlighet för det offentliga att lämna ekonomisk ersättning). Av artikel 1.1 i kollektivtrafikförordningen framgår att förordningens syfte är att fastställa hur de behöriga myndigheterna kan ingripa för att se till att det tillhandahålls tjänster som bland annat är tätare, säkrare, av bättre kvalitet och billigare än vad den fria marknaden kan erbjuda. Även av art.4 i cabotageförordningen och av kommis- sionens tolkningsmeddelande26 framgår att förpliktelser vid allmän trafik bara får införas på reguljära öcabotagetjänster när marknaden misslyckats. Dessa artiklar ger uttryck för den allmängiltiga proportionalitetsprincipen om att samhället inte ska göra större ingripanden än nödvändigt. Det är av vikt att den offentligt subventionerade trafiken inte försämrar de kommersiella aktörernas möjlighet att bedriva trafik. De samhälleliga behoven måste därför vara rimliga och väl avvägda i förhållande till den trafik den kommersiella marknaden kan bedriva. Den lokala kollektivtrafikansvariga myndigheten måste därför varje gång de överväger att ingripa göra en proportionalitets- bedömning. En förutsättning för att den kollektivtrafikansvariga myndigheten ska få införa allmän trafikplikt och ge ersättning eller ensamrätter till kollektivtrafikföretag är att åtgärden är nödvändig och står i proportion till det avsedda resultatet. 26 KOM (2003) 595 slutlig p. Ett öppnare marknadstillträde med resenären i centrum Samhällsnyttan med exempelvis en ny linje måste stå i pro- portion till den skada som intagandet av denna nya linje kan orsak på existerande eller anmälda linjer som trafikeras utan ersättning eller ensamrätter. Denna proportionalitetsbedömning ska även göras i förhållande till andra trafikslags kommersiella trafik, det vill säga avseende väg, järnväg, sjöfart och luftfart. En annan situation där den lokala kollektivtrafikansvariga myndigheten måste göra en proportionalitetsbedömning är när de bedömer att en linje inte uppfyller samhällets behov av trafik och tar in en kommersiell linje till att omfattas av allmän trafikplikt. Myndigheterna måste ta ställning till om deras krav på trafikutbud är motiverade av samhälleliga intressen. Den lokala kollektivtrafikansvariga myndigheten ska i trafik- planen motivera skälen till att utbudet av subventionerad trafik utvidgas utöver det som kommer till stånd på kommersiell väg. Samhällsnyttan med den nya eller den ökade trafiken ska tydligt beskrivas samt hur avvägningen gjorts gentemot den skada som kommersiell trafik kan komma att drabbas av. Vid den årliga revideringen av trafikplanen måste den lokala kollektivtrafikansvariga myndigheten, utifrån de trafikmål som ställs i trafikförklaringen, ta ställning till om den anmälda trafiken är tillräcklig. Kollektivtrafikföretag som bedriver kommersiell tra- fik måste därför alltid kontrollera att deras linjer svarar mot de uppställda målen i trafikförklaringen. De måste även vara beredda på att trafiken kan tas in till allmän trafikplikt om de inte korrigerar utbudet av trafik efter trafikmålen. Överklagande av beslut att införa allmän trafikplikt En lokal kollektivtrafikansvarig myndighets beslut att införa allmän trafikplikt och ge ersättning eller ensamrätter till kollektivtrafik- företag får överklagas hos allmän förvaltningsdomstol. Prövnings- tillstånd krävs vid överklagande till kammarrätten. Kollektivtrafikföretaget ska vid överklagandet argumentera antingen utifrån att den skada deras kommersiella linje drabbats av är större än den nytta samhället får av den tillkommande subven- tionerade linjen eller utifrån att den trafik företaget har anmält ur ett samhälleligt perspektiv är tillräckligt. Ett öppnare marknadstillträde med resenären i centrum När ett sådant beslut överklagas löper processen, med att se till att samhället förses med kompletterande trafik, vidare på övriga linjer. Det är viktigt att trafikplanen utformas på ett så fullständigt och tydligt sätt som möjligt eftersom det med tanke på de EG-rättsliga principerna om ickediskriminering, likabehandling och öppenhet som bland annat ska följas finns små möjligheter att i efterhand korrigera eller justera kraven. Ett annat skäl är att anbudsgivaren även ska kunna grunda sina beräkningar och anbudsgivningen på de krav och villkor som ställs i trafikplanen. Den nationellt kollektivtrafikansvariga myndigheten kommer att ha till uppgift att stödja den kollektivtrafikansvariga myndig- heten i utformningen av trafikplanen (se kapitel 13). Trafikplanen ska offentliggöras i Europeiska unionens officiella tidning den andra lördagen . I praktiken uppda- teras och revideras den ursprungliga trafikplanen allt efter- som nya avtal ingås, nya linjer upptas i trafikplanen, och så vidare. Om informationen i trafikplanen ändras efter offentliggörande ska den lokala kollektivtrafikansvariga myndigheten möjligt offentliggöra förändringen i Europeiska unionens officiella tidning. Den nationella myndigheten med ett ansvar för kollektivtrafik ska se till att samtliga läns trafikplaner offentliggörs (se avsnitt 9.11). Att planerna offentliggörs är framförallt av betydelse för att synkronisera trafiken inom länet med järnvägs- trafiken, men även vid kollektivtrafikföretagens planering av den länsöverskridande trafiken. Ett öppnare marknadstillträde med resenären i centrum När tiden för kollektivtrafikföretagen att anmäla att de avser att kommersiellt bedriva trafik gått ut kan den lokala kol- lektivtrafikansvariga myndigheten infordra anbud på de linjer som den i trafikplanen låtit omfattas av allmän trafikplikt. Det offentliga anbudsförfarandet ska innehålla en hänvisning till den trafikplikt som anbudsförfarandet avser genom att trafikplanen bifogas anbudsunderlaget. Underlaget ska även innehålla utvärderingskriterier som kommer tillämpas på anbuden, avtalsvillkor och administrativa bestämmelser. När tidsfrister för att komma in med anbud bestäms av myndigheten ska särskild hänsyn tas till hur som kollektivtrafikföretagen kan antas behöva för att utarbeta anbuden. Tidsfristen för att komma in med anbud ska emellertid vara minst från den dag då det offentliga anbudet offentliggjordes.