sou · GYB317 · 2010-03-08 00:00:00 — PPP kan, som redovisats i tabell 7.1, tolkas på olika sätt. Enligt en tolkning, A i tabell 7.1, är förorenaren skyldig att betala för att reducera utsläpp till en viss nivå, men behöver inte betala för de utsläpp som kvarstår. Enligt en annan tolkning, B, är förorenaren skyldig att betala för såväl åtgärder som för miljökostnaden av kvarstående utsläpp. I detta avsnitt diskuteras PPP med utgångspunkt i fördelning av rättigheter till utsläpp. En slutsats är att tolkning A är en fullt möjlig tolkning. Denna tolkning leder dock till att det enligt principen att förorenaren ska betala är OK att de drabbade står för en del av miljökostnaden. En annan slutsats är att tolkning A är svår- förenlig med de övriga kraven som ramdirektivet ställer på en prispolitik. Det är inte ens logiskt möjligt att utforma en prispolitik som leder till kostnadseffektivitet om inga åtgärder får subven- tioneras som förorenarna inte betalar för utsläpp. I fortsättningen av detta avsnitt diskuteras först frågan om vad en förorening är och vem som är att betrakta som förorenare. Det konstateras därefter att såväl föroreningar som åtgärder mot för- oreningar medför kostnader och att dessa, även om summan av dem minimerats, måste betalas av någon. Därefter beskrivs, ur ett rättighetsperspektiv, hur dessa kostnader skulle kunna fördelas; mer specifikt hur stor del av dem som bärs av förorenaren. Slutsatsen är att en sådan fördelning måste grundas på en värdering, på någon moralisk princip om hur rättigheter bör fördelas. PPP är en sådan princip, men en princip som kan tolkas, och har tolkats, på olika sätt. Det visas att den tolkning som innebär att för- orenaren endast betalar för åtgärdskostnader visserligen är en möjlig tolkning men att den inte på ett logiskt sätt kan kombineras med ramdirektivets övriga krav. Avsnittet om PPP avslutas med några slutsatser rörande utformningen av en prispolitik. En prispolitik för användning av vatten 7.8.1Vad är en förorening och vem är förorenare? PPP betyder att förorenaren ska betala. Förorenaren måste förstås som den som är (juridiskt eller moraliskt) ansvarig för en för- orening. En förorening i sin tur förstås här som någonting som försämrar kvaliteten på, i detta sammanhang, vatten. Ofta utgörs föroreningar av icke önskvärda ämnen eller substanser men i prin- cip kan en förorening också handla om exempelvis ljud eller temperaturförändringar. Begreppet är alltså i någon mening norma- tivt; det syftar på en förändring jämfört med ett (utifrån någon värdering) idealt tillstånd på vattnet. Vatten förorenas alltså vid en tillförsel av någonting till vattnet som påverkar dess kvalitet negativt. Utsläpp, att någonting tillförs vattnet, kan vara förorenande men behöver alltså inte vara det. Om ett utsläpp ska betraktas som en förorening eller inte beror på vilken kvalitet på vattnet som uppfattas som idealt samt vilken typ och mängd av utsläpp det handlar om. Detta innebär att ett bedöm- ningen av om ett enskild utsläpp är en förorening eller inte också kan vara beroende av hur stora andra utsläpp, nu och tidigare, är och har varit. Detta innebär, som framgår av kapitel 4, att det i många fall mer eller mindre helt saknas utrymme för utsläpp som är förorenande. Det bör noteras att ett opåverkat vatten inte med nödvändighet är det önskvärda tillståndet eftersom nyttan av en bättre vatten- status ska vägas mot kostnader för att uppnå det. Det kan finnas utsläpp som är att betrakta som föroreningar även när målet för vattenstatus eller utsläppsmängder är uppnått. Det gäller t.ex. när målet är formulerat utifrån en samhällsekonomisk avvägning mellan olika kostnader men också när målet är formulerat isom i ram- direktivet för vatten. Målsättningen enligt ramdirektivet är god status men vatten kan också ha en hög status. En rimlig tolk- ning av detta är att en hög status innebär ett bättre vatten, och att det därmed finns en viss kostnad av att bara uppfylla god status, samt att det ofta bedöms vara så att denna kostnad är lägre än kostnaden för de åtgärder som skulle krävas för att uppnå hög status. Eftersom det önskvärda tillståndet skiljer sig från det ideala tillståndet (som hade varit önskvärt bara om man inte måste ge avkall på något annat mål för att uppnå det) är alltså en del av utsläppen att betrakta som föroreningar även om man skulle ha nått utsläppsmålet. En prispolitik för användning av vatten Förorenare är den som är ansvarig för det förorenande ut- släppet. I de flesta fall kan ett utsläpp kopplas till en aktivitet eller till en egendom vilket innebär att den som är ansvarig för aktivi- teten eller egendomen också är att betrakta som ansvarig för utsläppet, och, om utsläppet är förorenande, också som förorenare. Ofta är det aktivitet som ger upphov till utsläpp. Men, även inaktivitet, att inte vidta åtgärder för att minska naturliga utsläpp etc. kan bidra till att föroreningarna blir större än vad de annars hade varit. Om exempelvis en markägare är att betrakta som ansvarig för alla utsläpp från sin egendom, även om de är att betrakta som naturliga, är en juridisk fråga. Frågan om naturliga utsläpp och hur dessa kan betraktas kommenteras vidare i följande avsnitt. Naturliga eller antropogena utsläpp – spelar det någon roll? Utöver att det är svårt att definiera och mäta vilka utsläpp som är naturliga så är det inte uppenbart vilka slutsatser som kan dras av en distinktion mellan antropogena13 och naturliga utsläpp. I detta avsnitt belyses några frågeställningar, i relation till distinktionen mellan naturliga och antropogena utsläpp, med relevans för defini- tionen av vem som är att betrakta som förorenare. Följande frågor diskuteras; Är distinktionen mellan naturliga och antropogena utsläpp relevant och användbar för att: 1.Formulera målsättningen vad det gäller den totala utsläpps- mängden? 2.Avgöra vilka utsläpp som bör reduceras? 3.Avgöra vem som, exempelvis utifrån PPP, bör stå för kostnad- erna? Man kan notera att det inte finns någon enkel och entydig gräns för vad som är antropogent och vad som är naturligt. Vilket är, exempelvis, det naturliga ekosystem från vilket de naturliga utsläppen kommer? I den följande diskussionen bortses från problemet med att definiera, och i praktiken fastställa, vilka utsläpp som är antropogena respektive naturliga. Om analysen skulle visa att det inte finns några för miljöpolitiken relevanta skillnader 13 Påverkade av mänsklig aktivitet. En prispolitik för användning av vatten mellan de olika utsläppen så saknar frågan relevans. Om analysen, å andra sidan, skulle visa att det finns en relevant skillnad så måste samma analys också antyda på vilket sätt skillnaden är relevant, något som möjligen kan utgöra en viktig förutsättning för ett för- sök att peka på möjliga gränsdragningar mellan de olika formerna av utsläpp. Det är också viktigt att notera att naturlighet inte är någon norm i sig, ingenting är önskvärt bara för att det är naturligt. Man kan däremot ha en värdering att naturlighet är eftersträvansvärt, men då är det denna värdering som utgör grunden för . Huruvida naturlighet i praktiken är en avgörande norm (som står över andra eventuella värden) förefaller tveksamt. Om så vore fallet så skulle slutsatsen bli att all naturpåverkande verksamhet bör upphöra (exempelvis jordbruk och sjukvård). Rimligare tolkningar är att naturlighet kan uppfattas som ett värde men att (åtminstone viss) avvägning mot andra värden bör göras. Även om åtgärder i princip kan sättas in för att minska effekten av naturliga utsläpp så kan naturen i sig inte vara ansvarig för utsläppen. Huruvida ägaren till en viss del av naturen är ansvarig för t.ex. naturliga utsläpp är en bedömningsfråga som inte med nödvändighet kan besvaras bara utifrån vilka utsläpp som är naturliga. Det är naturligt att snö och is rasar från tak, det är naturligt att träd faller över vägar och elledningar och det är natur- ligt att hundar i vissa fall bits. I dessa fall är dock ägaren ansvarig för de negativa konsekvenserna som naturen medför. En av- görande faktor torde vara om ägaren skulle kunna ha förhindrat skadorna och om det är ett rimligt krav att ställa på ägaren. Ägarens ansvar för utsläpp hänger alltså inte med nödvändighet ihop med vad som är naturliga utsläpp. Det är fullt möjligt att exempelvis markägare kan ges rätt till utsläpp som är större än de naturliga (vilket är en rimlig beskrivning av den situation som gäller för en industriverksamhet som har tillstånd till utsläpp enligt miljö- balken). Men det är också fullt möjligt att markägare anses ansva- riga även för naturliga utsläpp; att det åligger ägaren att hindra att negativa effekter drabbar omgivningen. När det gäller att formulera mål för totala utsläppsmängder kan man ställa sig frågan om att naturliga utsläpp bör accepteras och de antropogena utsläppen bör minska? Man kan tolka detta som ett försök att ange hur stora totalutsläppen bör vara (kanske byggt på en idé om försiktighet och om att effekterna av utsläpp vid den historiskt naturliga nivån kan fortgå utan att påverka eko- En prispolitik för användning av vatten Med denna tolkning så är naturlighet i sig inte normerande; snarare är det en värdering av effekterna (t.ex. direkt och indirekt på människor) av utsläppen som är avgörande för hur stora utsläpp som bör accepteras. Om denna norm kombineras med en uppfattning om att förändrade utsläpp kan leda till för- ändringar i ekosystem som åtminstone riskerar att ge negativa effekter så kan målet om naturliga utsläppsmängder ses som en strategi för att inte riskera negativa effekter. Detta betyder att naturliga utsläpp i princip skulle kunna vara en utgångspunkt för att formulera ett miljömål. Huruvida det är en bra målsättning är en annan fråga. Det kan dock noteras att en avvägning mot andra mål ofta innebär att naturliga utsläpp inte är målet. Men, även om målet skulle vara att de totala utsläppen inte bör vara större än de naturliga utsläppen så innebär det inte att det nödvändigtvis är just de antropogena utsläppen som bör åtgärdas. Antag exempelvis att en recipient nås av två bäckar. Från den ena kommer antropogena utsläpp från reningsverk och jordbruk och från den andra kommer utsläpp från ett stor urskogsområde. De förra kan i huvudsak betraktas som antropogena och de senare som naturliga. Antag att utsläppen från vardera utflödet är 75 men att totalutsläppen bör reduceras från de nuvarande 150 till den natur- liga nivån 75. Utsläppen från reningsverket skulle kunna reduceras med 50 till en kostnad av 1 000. Utsläppen från urskogsområdet skulle, exempelvis genom anläggandet av våtmarker, kunna redu- ceras med 75 till en kostnad av 500. Bör man då avstå från den billigare åtgärden bara för att de utsläppen är naturliga? Om kost- nadseffektivitet är viktig, om det är effekterna av utsläppen som ligger till grund för miljöpolitiska mål och om målet nås med båda metoderna så bör alltså inte frågan om vilka utsläpp som är naturliga eller antropogena ha någon inverkan på frågan om vilka utsläpp som bör åtgärdas för att nå målet. Åtgärderna bör vidtas på ett sätt och i en kombination så att kostnaderna minimieras, oavsett om det är antropogena eller naturliga utsläpp som åtgärdas. En annan fråga än vilka utsläpp som bör åtgärdas är frågan om vem eller vilka som bör betala för åtgärderna. Denna fråga faller tillbaka på hur rättigheterna är definierade. Som framgår av diskus- sionen ovan så finns det inte någon given koppling mellan rättig- heter till utsläpp och vilka utsläpp som är naturliga. I vissa fall kan det bedömas som rimligt att en markägare är ansvarig för utsläpp även om de är naturliga medan det i andra fall kan bedömas som orimligt. En prispolitik för användning av vatten Den huvudsakliga slutsatsen blir därmed att distinktionen mellan antropogena och naturliga utsläpp i stort sett saknar relevans. bedömningen av hur stora totalutsläpp som bör accepteras grundas snarare på en bedömning av effekterna av utsläppen och någon form av avvägning mellan kostnaden för dessa effekter och kostnaden för att undvika dem åtgärder för att minska utsläpp bör göras där de kan göras till lägst samhällsekonomiska kostnader, oavsett om det är antropo- gena eller naturliga utsläpp som reduceras bedömningen av vem som ska betala för åtgärder faller tillbaka på hur rättigheter och skyldigheter definieras av samhället och det finns inte någon entydig logisk koppling mellan dessa och naturlighet. 7.8.2Såväl föroreningar som åtgärder mot föroreningar medför kostnader Av föregående avsnitt har det framgått att en förorening innebär att vattenkvaliteten inte är så bra som den idealt skulle kunna vara. Det innebär att det finns kostnader förknippade med föroreningar; mer föroreningar innebär att man måste avstå från en bättre vatten- kvalitet. Men det finns också kostnader förknippade med minskade utsläpp. Om utsläppen reduceras genom minskad produktion så medför det att någon måste avstå från den konsumtion som annars hade varit möjlig. Om utsläppen reduceras med andra åtgärder, exempelvis reningsutrustning, så innebär det också en kostnad. Resurser som används till reningsutrustning hade kunnat användas på andra sätt som man måste avstå ifrån. Om utsläppen ökar så leder det alltså till ökade miljökostnader och om utsläppen minskar så leder det till ökade reduktionskostnader. Även i en situation där de sammanlagda kostnaderna minimeras finns det alltså alltid kostnader. Dessa kostnader måste bäras av någon; antingen av den som drabbas av den initialt, eller också kan någon annan stå för kostnaden genom kompensation till den som drabbas. Kostnader som kommer till uttryck genom faktiska betalningar är tydliga och konkreta men det finns också kostnader som inte motsvaras av några betalningsströmmar men som är lika viktiga att beakta. Att en vattenförekomst skyddas kan innebära minskade produktionsmöjligheter; skyddet medför alltså en kostnad. En prispolitik för användning av vatten orening kan försämra rekreationsmöjligheterna i ett område; utsläppen medför alltså en kostnad. Kostnader, som alltid finns när resurser kan användas på olika alternativa sätt, måste alltså bäras av någon. Frågan är vem. Principen att förorenaren ska betala är, som redan konstaterats, en princip enligt vilken förorenaren ska stå för, åtminstone vissa, av de kostnader som är relaterade till en förorening. Som tidigare nämnts finns det olika tolkningar av vilka av kostnaderna som ingår i förorenarens betalningsansvar enligt PPP. I avsnittet Möjliga nivåer för rättighet till utsläpp nedan analyseras frågan om hur omfattande förorenarens betalningsansvar bör vara. Det måste poängteras att även utsläpp utan påverkan på vatten- statusen (och som alltså inte är att betrakta som föroreningar) kan medföra en kostnad. Även om de inte medför en miljökostnad, genom en försämrad vattenstatus, så innebär ett enskilt utsläpp att möjligheten för andra att utnyttja utsläppsutrymmet minskar. Om det finns ett utsläppsutrymme, för utsläpp som inte påverkar vattenstatusen, så kan detta utrymme betraktas som en resurs. Därmed medför den enes användning en resurskostnad i och med att andras möjlighet att använda resursen minskar. Detta innebär att, även om PPP inte skulle medföra ett betalningsansvar för icke påverkande utsläpp, så kan det vara befogat med en prispolitik som leder till en effektiv användning av ett eventuellt utsläppsutrymme. 7.8.3Rättigheter avgör vem som bör stå för kostnaderna – hur fördela rättigheterna? Frågan om vem som bör betala kan också formuleras som en fråga om rättigheter. Den som har en rättighet kan kräva kompensation för att ge upp rättigheten medan den som inte har rättigheten måste betala för att erhålla rätten. Följande analys utgår från rättigheter till utsläpp. Om någon har en rättighet att göra en viss mängd utsläpp så innebär det att andra måste respektera denna rättighet. Dessa andra, som har ett intresse av opåverkat vatten, är miljökonsumenter. Om miljökonsument- erna inte har någon rättighet till rent vatten, vilket är en logisk följd av att förorenaren har rätt till utsläpp, måste de antingen acceptera att bära miljökostnaden eller betala kompensation till förorenaren för att denne ska reducera utsläppen. Eftersom fokus här är på i vilken utsträckning förorenaren ska betala spelar det ingen större En prispolitik för användning av vatten roll vilka miljökonsumenterna är. Dessa skulle i princip kunna vara privatpersoner men är i det fortsatta resonemanget ett kollektiv som representeras av staten. Deras eventuella betalning till för- orenaren skulle då genomföras genom att staten använder skatte- medel (betalade av miljökonsumenterna) för att betala förorenaren. Om, å andra sidan, miljökonsumenterna har rätt till ett opå- verkat vatten måste förorenaren respektera denna rättighet. Det innebär att förorenaren får anpassa sin verksamhet, exempelvis med hjälp av reningsutrustning. Alternativt kan förorenaren genom betalning kompensera miljökonsumenterna för att få göra utsläpp. Med staten som representant för miljökonsumenterna skulle en sådan kompensation kunna ske genom att en utsläppsskatt betalas. Dessa två möjliga sätt att fördela rättigheter som presenterats ovan är dock inte de enda möjliga. Det finns en oändlig mängd olika sätt att fördela utsläppsrättigheter mellan de två extremerna där förorenaren inte har rätt till några utsläpp respektive har rätt till oändliga utsläpp. Det finns inga värderingsfria objektiva grunder för hur rättigheter bör fördelas Som tidigare nämnts så kan kostnadseffektivitet i princip uppnås med hjälp av prissignaler. Så länge det finns möjlighet att betala för att få göra större utsläpp eller få ersättning för att minska utsläppen så finns det incitament för förorenarna att anpassa sina utsläpp utifrån sina respektive åtgärdskostnader. Det betyder att rättighets- fördelningen i regel inte kan göras utifrån kostnadseffektivitet. Fördelningen av rättigheter får fördelningseffekter genom att det påverkar vem som måste betala miljökostnader och åtgärds- kostnader. Frågan hur rättigheterna bör fördelas måste alltså besvaras utifrån någon värderingsgrundad princip om vad som är en rättvis eller önskvärd fördelning. PPP är en sådan princip, men med olika möjliga tolkningar. Rättigheter till utsläpp kan alltså definieras på olika sätt. I prin- cip skulle varje verksamhetsutövare kunna ges rätten till en viss, mer eller mindre godtycklig, mängd utsläpp. I följande avsnitt diskuteras några möjliga principiella grunder för en sådan fördel- ning av rättigheter till utsläpp. En prispolitik för användning av vatten Möjliga nivåer för rättighet till utsläpp Hur stora rättigheter till utsläpp bör respektive verksamhet få? Eller annorlunda uttryckt; från vilken nivå på utsläpp bör för- orenaren vara betalningsansvarig? Först definieras några principiellt olika utsläppsnivåer sedan undersöks om dessa kan ligga till grund för varifrån betalningsansvaret ska gälla. 1)Utsläpp utan negativ påverkan. Under en viss gräns har ett utsläpp liten eller obetydlig påverkan på recipienten. Man skulle kunna hävda att utsläpp under den gränsen inte alls är att betrakta som föroreningar och att PPP därmed inte innebär att en verksamhetsutövare behöver betala för dessa utsläpp. I prak- tiken är gränsen mellan utsläpp utan påverkan och för- oreningar dock svår att dra. Det är inte heller i praktiken någon objektiv gräns utan en gräns som bygger på en subjektiv vär- dering av vilken påverkan som är att betrakta som obetydlig. Man kan alltså tänka sig att betalningsansvaret för utsläpp, som enligt PPP gäller för föroreningar, börjar vid den nivå över vilken utsläppen ger upphov till subjektivt upplevda negativa effekter. Om det är flera verksamheter med utsläpp i samma recipient uppstår då frågan hur det icke skadliga utsläpps- utrymmet ska fördelas mellan verksamhetsutövarna. 2)Naturliga utsläpp. Principiellt skulle man kunna definiera hur stora de naturliga utsläppen, exempelvis från ett markområde, är (även om det i praktiken är svårt att fastställa). Kan då denna mängd utgöra utgångspunkt för vilka utsläpp som en verksamhet ska betala för enligt PPP? Nej, inte i sig själv. Om dessa utsläpp är att betrakta som en förorening, med negativa effekter på omgivningen, bestäms inte av om utsläppen är naturliga; naturliga utsläpp är inte samma sak som önsk- värda utsläpp. Om en resursägare bör hållas ansvarig för natur- lig påverkan från sin egendom kan man ha olika uppfattningar om men det finns inte någon principiell omöjlighet i att koppla ansvar till ägandet av en resurs. Ett sådant betalningsansvar skulle återspeglas i markpriset och skulle, förutom omställnings- problem, främst innebära ett problem om nettovärdet på marken blev lägre än 0 och ingen vill äga den. En prispolitik för användning av vatten 3)Den önskvärda utsläppsnivån. Den önskvärda nivån på utsläpp kan exempelvis definieras utifrån en samhällsekonomisk avväg- ning. Denna nivå beskriver hur stora utsläppen bör vara men säger ingenting om hur kostnaderna för att nå dit bör fördelas. I de flesta fall innebär denna nivå att en avvägning har gjorts och att vissa föroreningar accepteras. Dessa medför dock fortfarande kostnader (även om det hade kostat ännu mer att reducera dem). Från det faktum att en viss utsläppsnivå är önskvärd kan man dock inte dra någon slutsats om vem som bör betala kostnaderna som finns vid denna nivå. Det är viktigt att skilja på den utsläppsnivå som är önskvärd och den utsläppsnivå som inte orsakar någon påverkan. Om man gör någon form av avvägning mellan olika mål så kan man komma till slutsatsen att viss negativ påverkan från utsläpp är acceptabel. Uppoffringen som skulle krävas för ytterligare för- bättring är inte motiverbar. En sådan avvägning skulle göras utifrån ett ekonomiskt perspektiv, med den normativa målsätt- ningen att maximera nyttan i samhället. I detta sammanhang är dock viktigt att notera att någon form av avvägning uppen- barligen gjorts i ramdirektivet; målet har formulerats som god status och inte som hög status. Det faktum att vattnet skulle kunna ha en bättre status än god status innebär att det finns en kostnad förknippad med tillåta god status; man avstår från den extra nytta som hög status skulle kunna ge. 4)En moraliskt grundad rättighetsnivå. Med ett möjligt undantag för den första punkten ger ovanstående utsläppsnivåer inte någon vägledning för hur stora utsläpp en verksamhetsutövare bör ha rätt till. Det beror på att det inte finns något objektivt sätt att fastställa rättigheter. Istället måste de grundas på någon värdering eller moralisk princip. Man skulle exempelvis kunna hävda att först till kvarn bör ha rätt så att exempelvis ny- inflyttade grannar inte kan kräva att ett jordbruk avstår från verksamhet som luktar. Man skulle också kunna hävda att den som vill ha en opåverkad miljö alltid har rätt till det eller att en markägare alltid bör ha rätt att använda sin mark som denne önskar oavsett hur omgivningen påverkas. Men, det är knappast logiskt nödvändigt att rättigheten för- delas fullständigt åt ena eller andra hållet; det går att definiera rättigheten så att en verksamhetsutövare har rätt till vissa utsläpp. En sådan fördelning innebär dock att PPP inte uppfylls. En prispolitik för användning av vatten En sådan fördelning medför inte heller att VPP14 gäller. Istället innebär det att parterna delar på kostnaderna enligt vad som skulle kunna kallas PPPP (polluter partly pays principle), dvs. förorenaren betalar, men bara delvis. Inte heller finns det någon logisk nödvändighet i att samma typ av fördelning måste gälla för alla former av utsläpp och på alla platser. På vissa ställen kan det vara rimligt att en verksam- hetsutövare har rätt att påverka omgivningen medan samma typ av påverkan kan uppfattas som orimlig på andra ställen. PPP är alltså en moralisk utgångspunkt för hur rättigheter bör fördelas. Noteras ska återigen att det inte finns några direkta effektivitetsskäl som talar för en viss rättighetsfördelning.