sou · GYB388 · 2010-11-30 00:00:00 — Valideringsmodellerna ser olika ut för olika yrken, men består av fyra delprocesser: (1) Övergripande kompetenskartläggning (över- gripande beskrivning av individens kompetens för att identifiera möjligheter inom utbildning och arbetsliv utförd av studie/yrkes- vägledare eller Arbetsförmedlingen), (2) fördjupad kompetens- kartläggning (mer detaljerad beskrivning av individens kompetens på ett eller flera avgränsade områden utförd av studie/yrkesväg- ledare, Arbetsförmedlingen eller branschorganisation), (3) kompe- tensbedömning för intyg (bedömning av individens kompetens i förhållande till fastställda krav inom ett visst område utförd av behöriga lärare eller yrkeskunniga experter), och (4) kompetens- bedömning för bevis (prövning genom teoretiska och praktiska prov av om individens kompetens når upp till specifika krav för ett yrke eller en kurs utförd av behöriga lärare eller yrkeskunniga experter som följer standardiserade tillvägagångssätt). Om valider- ingen leder till ett yrkesbevis är det branschernas bevis som utgör slutdokumentet, exempelvis i form av ett certifikat, gesällbrev, licens eller behörighet. Det saknas ännu en ordentlig samman- ställning av omfattningen av dagens valideringsverksamhet, men används ungefär 25 olika branschmodeller i vilka tillsammans omfattar 140 olika yrkesroller. En betydande del av den valideringsverksamhet som bedrivits har skett inom ramen för olika försöksverksamheter. Det bör även nämnas att det Bilaga 4 till LU2011 Åtgärder för att förbättra utrikes föddas arbetsmarknadssituation fanns en Valideringsdelegation som arbetade med dessa frågor.55 5.4.2Erfarenheter av dagens verksamhet En viktig fråga är hur dagens valideringsverksamhet fungerar och om en genomförd validering ökar den validerades möjligheter att få arbete eller fortsätta studera i nivå med sin kunskap. Integrations- verket (2006a) påpekade att det inte finns några egentliga utvärde- ringar av valideringsverksamhetens effekter på arbetsmarknads- utfallet, och har heller inga sådana studier gjorts. Avsaknaden av utvärderingar kan troligen förklaras av att verksam- heterna i många fall dels är relativt nystartade, dels bedrivs på ett väldigt decentraliserat sätt. I resten av detta avsnitt redovisas slut- satserna av några av de uppföljningar som trots allt gjorts av olika kommunala valideringsverksamheter samt beskrivs kortfattat några utländska erfarenheter av validering. m.fl. (2006) beskriver och analyserar en försöksverk- samhet med validering av utländsk yrkeskompetens i , och . Intervjuer genomfördes med 16 individer som blivit validerade och med dem som utförde valideringen.56 Stu- dien omfattade frågor om hur urvalet gått till, vilka metoder som använts, vilken typ av kompetens som synliggjordes respektive inte synliggjordes och vad valideringen betytt för individerna. Valide- ringen i de berörda kommunerna tenderade att inriktas mot ett antal på förhand bestämda yrken. Av studien framkommer att då valideringen i de flesta fall finansierades av Arbetsförmedlingen, kom den främst att inriktas mot bristyrken. Kraven på den som skulle genomgå validering var att individen skulle ha valideringsbara yrkeskunskaper och tillräckliga språkkunskaper för att valideringen skulle kunna ske på svenska. Själva valideringen genomfördes genom att deltagarna fick utföra olika typer av praktiska och teore- tiska yrkesprov och kriterierna för valideringen togs fram i sam- arbete med arbetsmarknadens parter. Bland de positiva effekterna av valideringen nämns att individerna fått bekräftelse och stärkt självkänsla, ökat sitt lärande, fått kompletterande utbildningar samt, i vissa fall, skaffat sig förstärkta nätverk. 55Arbetet beskrivs i Valideringsdelegationen (2005, 2008). 56Liknande uppföljningar av pilot- och försöksverksamheten finns i (2002), , och (2003) och , och (2003). Åtgärder för att förbättra utrikes föddas arbetsmarknadssituation Bilaga 4 till LU2011 effekterna nämns att valideringen ibland inneburit en degradering av individernas reella kompetens och därmed riskerat att inskränka snarare än att utvidga individernas möjligheter. I studien dras slut- satsen att om valideringen inriktas mot bristyrken finns risken att enskilda individer, väljer eller tvingas, genomgå validering mot yrken som ligger på en lägre nivå än den kompetens som individen faktiskt har. Effekten av valideringen blir då en degradering och en sortering av deltagarna istället för en hjälp till att få de jobb som motsvarar individernas kompetens. Gundhäll (2002) återger resultaten av två studier av Hög- skoleverkets värderingar av utländska högskoleutbildningar. Studi- erna visar att värderingen haft en begränsad effekt på möjligheterna att få ett jobb, och att arbetsgivarna i mycket liten omfattning beaktade värderingsutlåtandena vid rekryteringar. Även Dingu- Kyrklund (2001) diskuterar betydelsen av värdering av utländska högskoleutbildningar, och finner att sådana värderingar har ett begränsat värde för arbetsgivarna. och (2001) visar dock att dessa värderingar kan ha en viss effekt, och i en enkätstudie riktad mot arbetsgivare visas att många arbetsgivare efterfrågar validering (se och (2006)). Validering av utländsk utbildning och arbetslivserfarenhet är något som är aktuellt även på många andra håll i världen. I många länder är dock validering av utrikes föddas kompetens ännu under uppbyggnad. I är och de länder som förefaller ha de mest utvecklade verksamheterna. Det saknas dock ännu systematiska utvärderingar av valideringens effekter. (2008) konstaterar att det saknas data om valideringens omfattning och effekter, men att det finns indikationer på att invandrare har sämre tillgång till validering än andra grupper. Trots avsaknaden av effektstudier är det av intresse att diskutera vilka lärdomar man kan dra av olika länders erfarenheter.57 Ramböll (2006) gör en internationell jämförelsestudie av valideringsverk- samheten i , och . I alla länderna är verksamheten fortfarande relativt nystartad och därför fortfarande under utveckling. Länderna skiljer sig dock kraftigt åt vad gäller hur man organiserat verksamheten. Exempelvis är valideringen mycket centraliserad och detaljreglerad i lagar i , medan decentralisering karaktäriserar verksamheten i och framför- allt . Författarna anser att följande lärdomar kan dras 57 Se även Valideringsdelegationen (2008). Bilaga 4 till LU2011 Åtgärder för att förbättra utrikes föddas arbetsmarknadssituation från dessa länders erfarenheter: (i) Det finns ett behov av nationell samordning och styrning för att öka effektiviteten, rättssäkerheten, kvaliteten och legitimiteten i valideringsverksamheten. En alltför decentraliserad verksamhet riskerar att leda till ett sämre utfall. (ii) Det krävs att arbetsgivarna övertygas om valideringens betydelse för landets ekonomiska utveckling. För att uppnå detta krävs ofta stora informationsinsatser. Här utmärker sig speciellt , där initiativet till verksamhetens nuvarande utformning kommer från arbetsgivarna och där en klar resursfokus genomsyrar verksam- heten. (iii) Det krävs att valideringsverksamheten är ordentlig för- ankrad hos alla berörda parter, arbetsgivare, branschorganisationer, fackförbund, utbildningsaktörer etc. Speciellt gäller det att få alla att acceptera valideringsprocessens och kvalifikationskravens utformning. (iv) Det är viktigt att målgruppen för valideringen är bred. För att uppnå god legitimitet bör valideringen av utländsk kompetens integreras i andra former av livslångt lärande. I och strävar man efter att kompetensbevi- sen ska se likadana ut för dem som får dem genom utbildning respektive genom validering. (v) Individens egna kostnader för valideringen bör hållas nere för att inte stora grupper ska ute- stängas. I alla de beskrivna länderna är det i stor utsträckning individen själv som bekostar valideringen. Sammantaget är den svenska valideringsverksamheten fort- farande under uppbyggnad, och andelen nyanlända som genomgår validering inom ramen för introduktionsprogrammen är låg. Föl- jande problem kvarstår att lösa: Möjligheterna att få utbildning eller annan kompetens validerad skiljer sig kraftigt åt mellan olika utbildningar, yrken och platser i landet. Det har, åtminstone fram till , varit svårt för den som vill få sin kompetens validerad att veta vem man ska vända sig till. Det saknas ordentliga utvärderingar av verksamhetens effekter, speciellt hur arbetsgivare uppfattar värdet av en validering. 5.4.3I vilken riktning bör dagens verksamhet förändras? Det är rimligt att en väl utformad valideringsverksamhet bör kunna medföra positiva effekter för såväl deltagarna som samhället, även om studier om valideringens individeffekter fortfarande saknas. Åtgärder för att förbättra utrikes föddas arbetsmarknadssituation Bilaga 4 till LU2011 Utifrån de erfarenheter som finns, kan dock några slutsatser dras om hur en framgångsrik valideringsverksamhet kan utformas. Validering bör erbjudas de utrikes födda som är i behov av att tyd- liggöra sin kompetens. Deltagarna i introduktionsprogrammen bör på ett tidigt stadium erbjudas validering. Fördelarna med detta är dels att den nyanlände bättre kan visa sin kompetens för potentiella arbetsgivare, dels att innehållet i introduktionen kan anpassas efter de eventuella behov av kompletterande utbildning som deltagaren har. För att en validering ska kunna ske krävs dock att den föregås av en ordentlig kartläggning av den nyan- ländes utbildning, erfarenhet och önskemål om framtiden. En sådan kartläggning kan med fördel ske redan under asylpröv- ningstiden. Även de utrikes födda som inte deltar i introduk- tionsprogrammen, till exempel anhöriginvandrare, bör ges möj- lighet till validering. Det är dessutom viktigt att det är tydligt vem som erbjuder validering, vilket underlättas om de som är behov av validering kan vända sig till en samordnande myndig- het. Valideringen bör utgå från individens förutsättningar/behov och omfatta kompetens från såväl utbildning som yrkeserfarenhet. Det finns vissa tendenser att den nuvarande verksamheten dels i hög grad är inriktad mot bristyrken, dels bara tar hänsyn till den kompetens som har en direkt motsvarighet i kursplaner. Det kan medföra att vissa individer inte får tillgång till validering och/eller att valideringen inte tydliggör individernas hela kompetens. bör givetvis validering bara erbjudas när den är sam- hällsekonomiskt lönsam. Valideringen bör utformas så att den åtnjuter en hög grad av legitimitet hos arbetsgivare och branschorganisationer. För att vali- deringen ska uppnå sitt syfte måste ett rekryterande företag veta att ett valideringsintyg är ett trovärdigt bevis på en viss kompe- tens. Detta kräver dels att arbetsmarknadens parter är delaktiga i utformningen av verksamheten, dels att en tydlig kvalitets- säkring sker fortlöpande. Det är därför bra att branschorganisa- tioner är tydligt involverade i många av de verksamheter som byggs upp. Legitimitet kräver också att det genomförs utvärder- ingsstudier av valideringens arbetsmarknadseffekter. Bilaga 4 till LU2011 Åtgärder för att förbättra utrikes föddas arbetsmarknadssituation I har aktiv arbetsmarknadspolitik använts i stor omfattning. Syftet har varit att hålla nere den öppna arbetslösheten och att hjälpa individer att uppfylla de krav som ställs i arbetslivet. Ett uttalat mål är att hjälpa de arbetssökande som har särskilda svå- righeter på arbetsmarknaden och de utrikes födda är uppenbart en grupp där svårigheterna att ta sig in på arbetsmarknaden är bety- dande. är det viktigt att komma ihåg att alla åtgärder inte underlättar inträdet, arbetssökande som deltar i åtgärder söker i betydligt mindre utsträckning efter jobb vilket gör att åtgärderna kan fördröja inträdet, något som brukar benämnas inlåsnings- effekter. Av denna anledning är det inte alltid fallet att mer åtgärder är bättre, istället är det viktigt att man använder sig av de mest läm- pade åtgärderna. I detta avsnitt beskrivs de arbetsmarknadspolitiska åtgärder som riktar sig mot utrikes födda. Dessutom diskuteras vad vi vet om effekterna av arbetsmarknadspolitik för denna grupp med betoning på hur möjligheterna att få ett jobb påverkas och vilka faktorer som är viktiga att beakta när arbetsmarknadspolitiken för utrikes födda utformas.58 Den svenska arbetsmarknadspolitiken har som utgångspunkt att den ska vara generell, men det finns även ett antal åtgärder som är speciellt riktade mot nyanlända invandrare. Dagens arbetsmarknadspolitik består av ett stort antal åtgärder, vilka grovt kan delas in i (i) arbetsförmedling och vägledning, (ii) subventionerad sysselsättning och stöd vid start av näringsverk- samhet, (iii) praktik och liknande åtgärder, och (iv) arbetsmark- nadstbildning. Det finns ett antal åtgärder som utformats specifikt för nyan- lända invandrares behov. Bland annat finns det två typer av syssel- sättningssubventioner med särskilda regler för nyanlända. Nystarts- jobb är ett anställningsstöd som är riktat mot dem som stått utan- för arbetsmarknaden . De som fått uppehållstillstånd som flykting eller på grund av anknytning undantas dock från tidskravet. En arbetsgivare som anställer en 58 För en detaljerad genomgång av kunskapsläget om arbetsmarknadspolitiska insatser för utrikes födda hänvisas till Sohlman (2006a, 2006b), Statskontoret (2002) och Nekby (2008). Åtgärder för att förbättra utrikes föddas arbetsmarknadssituation Bilaga 4 till LU2011 person som uppfyller dessa krav får ett stöd som motsvarar den dubbla arbetsgivaravgiften och stödet kan utbetalas tills treårs- gränsen har passerats. Instegsjobb är en sysselsättningssubvention som är direkt riktat mot nyanlända. Den arbetsgivare som anställer en person som har fått uppehållstillstånd och där den nye medarbetaren läser, eller har fått löfte om att läsa, svenska för invandrare (sfi) kan få ett bidrag mot- svarande av lönekostnaden (högst per dag). Den anställde ska ha fyllt och vara inskriven som arbetslös hos Arbetsförmedlingen. Stödet ges i taget och kan som längst utbetalas . Är jobbet på heltid beviljas dock stödet . Kravet för att få ytterligare en eller flera perioder med instegsjobb är att den anställde antingen fortsätter sina studier inom sfi eller redan uppnått godkänt på den sista kursen (kurs D). Övriga åtgärder som är särskilt aktuella för utrikes födda är arbetsplatsintroduktion, prova-på-platser och arbetsplatsbedöm- ning av yrkeskompetens.59 Arbetsplatsintroduktion riktar sig till nyanlända som deltar eller har deltagit i introduktionsprogrammen, eller i övrigt riskerar att bli långtidsinskrivna. Åtgärden innebär att en specialutbildad arbetsförmedlare ger stöd både till den enskilde och till arbetsplatsen . riktas mot nyinskrivna arbetslösa med ingen eller begränsad erfa- renhet av svensk arbetsmarknad, kan ske inom ramen för intro- duktionsprogrammen och innebär praktik under max . Arbetsplatsbedömning av yrkeskompetens innebär en möjlighet för individer med ingen eller begränsad erfarenhet av svensk arbets- marknad att tidigt få visa upp sina kunskaper och få en bedömning av dessa. Åtgärden ska äga rum på en arbetsplats och kan ske parallellt med introduktionsprogram- men. Utöver dessa insatser pågår det några försöks- verksamheter. Dels erbjuds cirka 5 000 nyanlända stöd med att finna ett arbete eller påbörja en utbildning genom kompletterande aktörer, dels erbjuds nyanlända i tre kommuner etableringssamtal (se avsnitt 5.2). 59 Arbetsplatsintroduktion, prova-på-platser och arbetsplatsbedömning av yrkeskompetens riktar sig formellt sett inte enbart mot utrikes födda. Bilaga 4 till LU2011 Åtgärder för att förbättra utrikes föddas arbetsmarknadssituation 5.5.2Erfarenheter av dagens verksamhet I Arbetsförmedlingens uppdrag ingår att man i sin verksamhet, bland annat, ska prioritera dem som befinner sig långt från arbets- marknaden (SFS 2007:1030). Det är uppenbart att många utrikes födda tillhör denna grupp. Det är därför viktigt att studera om de utrikes födda prioriteras och om gruppen är överrepresenterad i någon specifik åtgärd. Det finns ett flertal studier som analyserar dessa frågor för 1990-talet. Ett exempel är revisorer (2000b), som visar att Arbetsförmedlingen prioriterade nyanlända utrikes födda i sin verksamhet, men misslyckades med att prioritera övriga invandrare. Vidare verkar mixen av åtgärder vara sådan att utrikes födda oftare deltog i utbildningsinsatser. och (2002) räknar ut prioriteringsindex för olika grupper av utrikes födda –2000. De finner att individer från , och och prioriterades medan individer från inte prioriterades. Vidare finner man tecken på att de utrikes födda över tiden prioriterats i allt mindre grad. Sibbmark och (2006) analyserar arbetsförmedlingar- nas insatser för utrikes födda . I studien visas att vissa grupper av utrikes födda, framförallt de med ursprung i , är underrepresenterade i arbetsmarknadspolitiska program. Bland dem som deltar i program finner man att, i jämförelse med de inri- kes födda, så finns de utrikes födda oftare i utbildningsåtgärder och mer sällan i subventionerad anställning. Tar man hänsyn till skill- nader i kön, ålder och utbildning minskar skillnaderna, men de utrikes födda är fortfarande överrepresenterade i utbildning och underrepresenterade i subventionerad anställning. Skillnaderna tenderar även att minska med vistelsetiden i . Utrikes födda deltar dessutom i genomsnitt i programmen, dock om man tar hänsyn till att programmen varar olika . I tabell 5.12 visas andelen utrikes födda i olika åtgärder . Dessa siffror kan jämföras med gruppens andel av de arbets- lösa, vilken uppgick till . Åtgärder för att förbättra utrikes föddas arbetsmarknadssituation Bilaga 4 till LU2011 Tabell 5.12 Andel utrikes födda i olika arbetsmarknadsåtgärder, Sökande i program med aktivitetsstöd Stöd till start av näringsverksamhet Projekt med arbetsmarknadspolitisk inriktning Sökande som har arbete med stöd Särskilda insatser för funktionshindrade Källa: Arbetsförmedlingen. Av tabell 5.12 framgår att de utrikes födda generellt sett var prio- riterade i de flesta typer av arbetsmarknadspolitiska insatser, speci- ellt vad gäller vissa former av anställningsstöd. De är dock under- representerade vad gäller stöd till start av näringsverksamhet, ung- domsinsatser och stöd till funktionshindrade. Arbetsförmedling tar dock i sin redovisning inte hänsyn till skillnader i ålder, inskriv- ningstid och utbildning, och det är inte möjligt att dela upp de utrikes födda efter deras ursprung. Detta försvårar en jämförelse med ovan nämnda studier. Nästa fråga är vad vi vet om effekterna av arbetsmarknadspolitik för utrikes födda. Det är inte självklart att effekterna av arbets- marknadspolitik skiljer sig åt mellan inrikes och utrikes födda. Därför finns det skäl att beakta både den allmänna litteraturen om effekterna av arbetsmarknadspolitik och de studier som närmare studerar gruppen utrikes födda. Calmfors m.fl. (2002) ger en omfattande genomgång av forsk- ningen om arbetsmarknadspolitiska åtgärder. Bilaga 4 till LU2011 Åtgärder för att förbättra utrikes föddas arbetsmarknadssituation kan följande nämnas: (i) Subventioner av lönen i ordinarie jobb på den ordinarie arbetsmarknaden är den åtgärd som ger de bästa resultaten. Subventionerad sysselsättning har positiva individeffekter (förbättrar deltagarnas arbetsmarknadssituation), men har också stora undanträngningseffekter (minskar antalet icke-subventionerade arbeten). Sådana åtgärder bör därför begrän- sas till att enbart omfatta grupper som har en svag ställning på arbetsmarknaden. (ii) Stöd vid start av näringsverksamhet har unge- fär lika starka positiva effekter som lönesubventioner. (iii) Intensi- fierade arbetsförmedlingsinsatser verkar öka övergångsfrekvensen till sysselsättning. (iv) För arbetsmarknadsutbildning är det svårt att hitta entydigt positiva effekter. (v) Allmänt gäller att de positiva effekterna av en åtgärd tenderar att bli starkare ju mer åtgärden liknar reguljär sysselsättning. I en uppdatering av denna studie finner och (2010) att de flesta av dessa resultat fortfarande håller. Undantaget är att studier från visar att även arbetsmarknadsutbildning har positiva effekter för deltagarna. Slutsatserna om arbetsmarknadspolitikens effekter i dessa svenska översikter överensstämmer i huvudsak med vad man finner i internationell utvärderingslitteratur (se Kluve (2006, 2010) för översikter). Det finns ett litet antal svenska studier som rangordnar olika typer av arbetsmarknadspolitik för utrikes respektive inrikes födda. och (2004) jämför olika åtgärder under perio- den –97 vad gäller deras effekt i arbetslöshet för indi- vider med olika födelseland. Resultaten visar att rangordningen mellan åtgärderna är väldigt likartad för inrikes och utrikes födda, även om utfallet alltid är sämre för den sistnämnda gruppen. och (1999) jämför utfallet för åtgärderna stöd vid start av näringsverksamhet och rekryteringsstöd, och finner att för svenska medborgare är stöd till start av näringsverksamhet bättre än rekryteringsstöd medan ingen motsvarande skillnad kan påvisas för utländska medborgare. De m.fl. (2008) visar att effekten av arbetsmarknadsutbildning är något starkare för perso- ner med ett utomnordiskt födelseland. Okeke (2005) finner, i en studie av effekterna av arbetsmarknadspolitik, att sannolikheten att få ett jobb efter att ha genomgått ett program vis- serligen är lägre för utomnordiska medborgare än för nordiska medborgare, men att dessa skillnader inte är statistiskt signifikanta. och van den (2002) finner, i en studie av den yrkesinriktade arbetsmarknadsutbildningen, att åtgärdernas effek- Åtgärder för att förbättra utrikes föddas arbetsmarknadssituation Bilaga 4 till LU2011 ter är desamma för inrikes och utrikes födda, men att de utrikes födda kommer långsammare ut på arbetsmarknaden. Även Sibbmark och (2006) visar att sannolikheten att vara i arbete efter programslut är lägre för de flesta grupper av utrikes födda även om man tar hänsyn till individegenskaper, bostadsort och pro- grammens typ och längd. och (2006a, 2006b) har utvärderat en variant av arbetsplatsintroduktion, API/SIN, som bedrevs som en för- söksverksamhet i 20 kommuner. De arbetslösa erbjöds hjälp med kartläggning och arbetsanskaffning samt individuellt stöd på arbets- platsen . Studien finner överlag positiva effekter. Åtgärden ökar deltagandet i arbetspraktik och förmedlar- stödet tycks göra att arbetspraktiken på ett bättre sätt skapar möj- ligheter till arbete än annars. Som diskuterats i avsnitt 5.2.2 finner även och (2009a, 2009b) positiva effekter av intensifierad förmedling. Effekterna av nystarts- och instegsjob- ben har ännu inte utvärderats. Slutligen är det värt att notera att utländska studier antyder att inlåsnings- och undanträngnings- effekterna kan vara mindre för åtgärder som riktar sig mot utrikes födda än åtgärder som riktar sig mot andra grupper (se (2009a)). Det finns även några studier som analyserar effekterna på utri- kes föddas arbetsmarknadsetablering av att involvera privata bemanningsföretag i platsförmedlingen. Motivet för att låta sådana företag arbeta med utrikes födda är att de kan utnyttja sina etable- rade företagskontakter för att förmedla platser mer effektivt än de offentliga arbetsförmedlingarna. och (2004a, 2004b) analyserar vilka grupper som främst arbetar i bemannings- företagen och hur flödena till och från dessa företag ser ut under tidsperioden 1998 till 2000.60 I studien visas att de utrikes födda är överrepresenterade i bemanningsföretagen, och att skillnaderna kvarstår även om man även tar hänsyn till skillnader i kön, ålder och utbildning. I studien jämförs flödena till och från bemannings- branschen, och man finner att det är något vanligare för utrikes födda att gå från arbetslöshet till anställning i en annan bransch via bemanningsföretagen.