sou · GYB332 · 2010-04-28 00:00:00 — Ett beredningsstöd inför beslut om svensk närvaro presenteras i korthet i bilaga 5. För en överblick av samtliga förslag hänvisas till de förslagsrutor som återfinns först i varje kapitel eller avsnitt. , , ska göra en bred översyn av utrikesförvaltningen – dess uppdrag, roll i , styrning, funktion och effektivitet, samråd med andra intressenter och kompetensförsörjning. Utredningens angreppssätt är också brett och arbetet tar sin utgångspunkt i just frågan om verksamhetsuppdraget: vad är svensk utrikesförvaltnings roll i det tjugoförsta århundradet? Översynen ska utgå från de ändrade förutsättningar som ges av en fördjupad globalisering och av det svenska EU-med- lemskapet. Vilka nya krav ställs och vilka möjligheter skapas av dessa förändringar och av att internationella maktförhållanden förskjuts, av ändrade resemönster och migrationsströmmar och av en galopperande teknikutveckling inom kommunikationsområdet? Att andra delar av har en allt viktigare roll i många internationella frågor skapar också nya förutsättningar. Sambandet mellan utrikespolitik och inrikespolitik är alltmer uppenbart. Det är själva innebörden av internationalisering och globalisering. Länken mellan de två världarna behöver fortlöpande förstärkas. Genom förändringarna öppnas möjligheter för att vara en mer relevant internationell aktör. Yttrandet från (2008/09:UU 1y) om behovet av en bred översyn, och i världen pekar i samma riktning. Utredningens avsikt är därför att lämna förslag som bidrar till att skapa en stark, kompetent och flexibel utrikesförvaltning som är väl att möte omvärldens skiftande utmaningar. ska i vid mening vara ett effektivare redskap för och Regeringens intentioner. En nutida utrikesförvaltning måste arbeta på ett nutida sätt och svensk närvaro ska ha flexibla och anpassningsbara former som möter dagens behov. Kärnuppgifterna är att tillvarata landets och medborgarnas intressen och så kommer det att förbli. Verksamheten ska fullgöras i en ny och föränderlig miljö, under andra politiska villkor och med andra metoder än för bara . söker säkerhet tillsammans med andra länder på ett sätt som inte skett tidigare. En betydande del av det internationella samarbetet bedrivs genom EU. Deltagande i fredsinsatser sker långt bortom våra gränser och utvecklingssamarbetet med konflikt och post-konflikt- länder ökar. är pådrivande för internationell frihandel och en öppen inre marknad i EU. Främjandet av bilden av i omvärlden, av det svenska näringslivet samt tillväxt och sysselsättning i är en huvudfråga för utrikesförvaltningen. Svenskar arbetar utomlands och reser mer än , och andra länders invånare söker sig i större utsträckning till . har ett ökande antal svenska invånare med ursprung i andra länder, ofta långt utanför . Det är en tillgång för i det internationella arbetet liksom i näringslivets internationalisering. Svensk närvaro behövs därför där nationella intressen ska främjas, där människor från behöver stöd och hjälp, där politiska kontakter ska utvecklas, där är en aktör för fred och utveckling och där svenskt näringsliv bygger framtida välstånd. Utredningen har inte i uppdrag att föreslå en förändrad inriktning av svensk utrikespolitik. Den är inriktad på att bedöma hur utrikesförvaltningen och andra delar av med internationella verksamheter bäst kan utföra och Regeringens utrikespolitiska uppdrag. Utifrån den samstämmighet som finns i om behovet av denna översyn är avsikten att de förslag som läggs ska ses som rationella, genomförbara och långsiktigt relevanta oavsett partipolitiska bevekelsegrunder i övrigt. är inte heller en besparingsutredning. Den ska lägga förslag om en mer flexibel samt mer kostnads- och verksamhetseffektiv utrikesförvaltning inom nuvarande resursram. De resurser som på kort eller kan komma att frigöras genom implementering av utredningens förslag i del- och slutbetänkande kan därmed komma andra verksamheter inom utrikesförvaltningens uppdrag till godo och på så sätt medverka till att förstärka den utrikespolitiska kärnverksamheten. Utredningens slutbetänkande läggs fram . Däri kommer huvuddelen av frågeställningarna som rör verksamheter och styrning att behandlas och förslag att presenteras. Regeringen har emellertid begärt att få förslag som gäller flexibilitet och former för diplomatiska och konsulära närvaro i utlandet. Delbetänkande är därför inriktat på detta. 1.1.1Delbetänkandet – syfte, avgränsningar och upplägg Genom tilläggsdirektiv, bilaga 2, ges utredningen förlängd utredningstid från till . Ett delbetänkande ska avlämnas , inriktat på hur ökad flexibilitet kan uppnås i utrikesrepresentationen. Enligt tilläggsdirektiven ska förslagen innehålla åtgärder som gör det enklare att begränsa uppdragen för svenska utlandsmyndigheter och därigenom tydligare anpassa deras verksamhet, format och omfattning efter behov. Den pågående utvecklingen av internationella förhållanden ska beaktas i arbetet. Utifrån den tidsram som ges och de uppdragsmässiga ramar som läggs fast i tilläggsdirektivet har vissa avgränsningar som kräver en förklaring gjorts i delbetänkandet. Delbetänkandet kommer inte att gå in på samarbete och ansvarsfördelning mellan utrikesförvaltningen och övriga vad gäller styrning och uppföljning av utlandsmyndigheternas verksamhet. Denna huvudpunkt från ursprungsdirektiven har tydlig koppling till möjligheter att avlasta utlandsmyndigheter uppgifter eller att begränsa deras verksamhetsuppdrag, men den hanteras i slutbetänkandet. Att föreslå instrument för en adekvat och långsiktig kompetensförsörjning är också en huvudpunkt i ursprungsdirektiven med uppenbar koppling till flexibilitet i utlandsorganisationen. Frågan bör dock behandlas sammantaget för hela utrikesförvaltningen, och andra delar av , och tas därför främst upp i slutbetänkandet. I detta betänkande behandlas dock den lokalt anställda personalens ställning och potential, kapitel 4.2. Delbetänkandet tar i kapitel 1 avstamp i en omvärldsanalys där internationella förhållanden som ställer krav på ökad flexibilitet i utrikesrepresentationen presenteras. Som förklarande bakgrund görs en genomgång av den svenska utrikesrepresentationen, inklusive historik och vissa jämförelser med andra länder. Här förklaras också vad utredningen avser med begreppet flexibilitet. I slutet av kapitlet diskuteras de särskilda förutsättningar för ökat samarbete med andra utrikesförvaltningar som erbjuds genom skapandet av en europeisk utrikestjänst, EEAS, och den pågående fördjupningen av samarbetet mellan de nordiska utrikesförvaltningarna. I kapitel 2–5 ges förslag till åtgärder som kan skapa ökad flexibilitet och effektivitet i utlandsorganisationen. Förslagen i kapitel 2–4 utgör i många avseenden förutsättningar för att nyttjandet av olika representationsformer, kapitel 5, verkligen ska kunna anpassas till omvärldens och verksamhetens krav. Kapitel 2 föreslår att utlandsmyndigheternas myndighetsstatus avskaffas, kapitel 3 redogör för möjligheter att avlasta utlandsmyndigheterna vissa uppgifter och kapitel 4 föreslår generella effektiviseringar och förenklingar. Till kapitel 2 knyts en förtydligande rättslig analys (bilaga 3), samt förslag till författningsändringar med kommentarer (bilaga 4). Bilaga 5 utgör en sammanställning av förslag till bedömningsgrunder att tillämpa vid beslut om svensk diplomatisk närvaro. Förslagen i delbetänkandet är av olika karaktär och detaljeringsgrad, bl.a. beroende på om tidigare arbeten gjorts inom området. Exempel från andra utrikesförvaltningars reformarbeten lyfts fram där det är relevant. Två påpekanden är på sin plats: Utredningen har valt att i redogörelser om utrikesrepresentationens verksamhet dela upp den i det departementala uppdraget, verksuppgifter och stöd, jmf främst kapitel 3. En avveckling av myndighetsstatusen föreslås, se kapitel 2, men utredningen har ändå valt att använda begreppet utlandsmyndighet i delbetänkandets övriga kapitel. Slutbetänkandet kommer att inriktas på övergripande frågor om internationella verksamhet och utrikesförvaltningens roll och uppdrag inom denna. Betänkandet kommer att gå in på utrikesförvaltningens huvuduppgifter utifrån de förhållanden eller internationella förutsättningar som ges. Däri tas också fasta på frågor om styrning av den varierade verksamheten och dess effektivitet, inklusive former för ökat deltagande av hela i en mer kostnadsbaserad planering för utrikesrepresentationen. Förslag om hur en bred och verksamhetsanpassad kompetensförsörjning bör se ut för utrikesförvaltningen kommer också att presenteras. Vidare förutses de särskilda uppdrag som direktiven ger vad gäller utrikesförvaltningens samarbete och rollfördelning med bl.a. Sida, och att ge upphov till vissa förslag. Jämfört med delbetänkandet tar alltså slutbetänkandet ett bredare grepp och inriktas på hela utrikesförvaltningen och dess uppdrag och förhållande till andra intressenter. Syftet med utredningen är dock genomgående, i del- och slutbetänkande, att ge förslag som ska skapa en stark, kompetent och flexibel utrikesförvaltning, väl att möta omvärldens skiftande utmaningar. Utredningen konstaterar att många idéer om vad som kan och bör göras för att skapa en mer flexibel utlandsorganisation och en allmänt modernare utrikesförvaltning redan finns inom och utanför UD. För att förslag som läggs i UD:s interna arbeten eller av ska kunna genomföras framgångsrikt kommer det att krävas en i verksamheten väl förankrad och tillräckligt resurssatt strategisk förändringsorganisation med ett tydligt mandat från departementets ledning. Teoribildning och erfarenhet av förändringsarbeten i stora organisationer pekar ut dessa två förhållanden som avgörande framgångsfaktorer. 1.2Omvärldsanalys; varför behövs en ökad flexibilitet? Omfattande internationella förändringar har radikalt förändrat förutsättningarna för och Europeiska Unionens, EU:s, internationella samarbete och därmed också för och utrikesförvaltningens verksamhet. Snabba förändringar kommer att fortsätta att känneteckna den internationella utvecklingen. Ömsesidiga beroenden stater emellan men också med andra aktörer kommer att förstärkas. Osäkerheten om framtiden kommer att bestå. Ekonomiska och politiska tyngdpunkter kommer att förskjutas. Nya säkerhetspolitiska utmaningar och kriser kommer att uppstå. Men kommer en fortsatt globalisering liksom att erbjuda stora möjligheter för den som är att ta dem till vara. Dessa internationella förändringar kan ingen regering och ingen utrikesförvaltning ställa sig vid sidan av. Också nationella förändringar skapar nya förutsättningar. Den tydligaste omläggningen är att är medlem i EU, vilket har påverkat arbetet i såväl som för Reger- Utrikespolitiskt har det medfört stora förändringar. har förändrat grunderna för sin säkerhetspolitik. Utvecklingssamarbetet har näst intill tredubblats och blivit en allt mer integrerad del av svensk utrikespolitik. Det bredare frihandelsuppdraget – handelspolitiken, politiken för en öppen inre marknad i EU och det internationella handelsfrämjandet – har i en globaliserad ekonomi utvecklats till en viktigare uppgift. Ett ökat resande med förändrade resemönster ställer också nya krav, i synnerhet på utrikesrepresentationen. Regeringen beslöt därför , på uppmaning, att göra en samlad översyn av den svenska utrikesförvaltningen. På många sätt har globaliseringen medfört att den nationella politikens handlingsutrymme krympt. Men staters och regeringars handlande kommer också att ha en avgörande betydelse för att möta ödesfrågor såsom fred och säkerhet, klimathot, fattigdom, migration, internationell brottslighet och terrorism. Statens roll i det internationella samarbetet och behov av internationella överenskommelser har lyfts fram också i det ekonomiska samarbetet i ljuset av den finansiella kris världen upplevt. De internationella utmaningar som stater och andra aktörer står inför gör det uppenbart att multilateralt samarbete blir allt viktigare. , , är i många avseenden fortsatt den plattform där legitima globala förhandlingar kan föras. Men i de fall där FN lamslås av motsättningar uppstår nya samarbetsstrukturer med potentiell makt. Världens ekonomiska och därmed politiska centrum flyttar allt mer österut. Främst men också internationella tyngd ökar, medan övertar allt mer av den roll haft i vår världsbild. Nya regionala centra och samarbetsstrukturer kommer att uppstå. G20s1 legitimitet ökar i konkurrens med G7/82, BRIC-länderna3 vill öka sitt samarbete och ytterst talas om G2 – och . För del är det främst genom att vara en stark röst i EU som vi kan och bör påverka den internationella politiken. Förutsättningarna ändras ytterligare i och med Lissabon-fördragets 1Group of 20, bestående av EU samt de nitton länderna , , , , , , , , , , ,, , , , , , och . 2Group of 7, bestående av , , , , , och . Möten på finansministernivå. G8 inkluderar och möts på statschefsnivå. 3Brasilien, , och . ikraftträdande och inrättandet av en europeisk utrikestjänst, , EEAS (jmf avsnitt 1.5. Föränderligheten på den internationella scenen gör det nödvändigt att ha verktyg för att smidigt anpassa utrikesrepresentationen till nya realiteter. Men det diplomatiska umgänget tyngs ibland av tröghet och tradition. Symbolvärdet av en ambassad eller ett konsulat på plats är ibland större än den faktiska nyttan. Det yttersta syftet med diplomatisk närvaro är dock inte att markera gillande lika litet som frånvaron av diplomatisk närvaro är en markering av ogillande. Verksamhetsnyttan bör överväga i bedömningen. Behovet av diplomatiska och konsulära förbindelser mellan regeringar kommer att finnas kvar. Det övergripande syftet har länge varit och förblir att främja svenska intressen och skydda svenska medborgare, men rollen och arbetsuppgifterna förändras. samarbetsnät med andra länder är i många fall mycket täta och breda. Det gäller de nordiska länderna och i ökande grad också EU:s medlemsländer. På ett helt annat sätt än tidigare finns lättillgänglig information om andra länder och deras politik. IT-kommunikationerna har i grunden förändrat våra möjligheter att följa utvecklingen och agera i realtid i förhållande till andra länder eller i internationella förhandlingar. Regeringars öppenhet har i vissa avseenden blivit större, vilket också gör det lättare att följa och bedöma den politiska utvecklingen. Det gäller också på säkerhetspolitikens område. Underrättelser kan lättare än förr inhämtas via öppna källor. Ambassadernas roll påverkas av detta. De är långtifrån ensamma som allmänna informationshämtare och bevakare i utlandet. Den rollen har med rätta krympt. Deras uppgift inom det departementala uppdraget blir i ökad utsträckning att analysera och påverka det internationella skeendet ur ett specifikt svenskt perspektiv, till nytta för i stort. I den rollen är de unika. finns andra behov för än tidigare att kunna ha diplomatisk närvaro i ett land för en begränsad period eller för ett visst uppgift utan att för dens skull upprätta en ambassad med fullständigt verksamhetsuppdrag. om diplomatiska förbindelser utesluter, som kommer att framgå nedan, inte sådana möjligheter. Det faktum att EEAS upprättats skapar ett momentum att tänka nytt för svensk utrikespolitik. Inom ramen för det nordiska samarbetet finns också möjligheter att ytterligare bygga ut den diplo- Att många länders utrikesförvaltningar, i likhet med den svenska, är föremål för översyn eller reformer, kan också skapa goda förutsättningar att finna nya, ändamålsenliga lösningar. Enligt ursprungsdirektiven ska lämna förslag till förändringar som leder till ökad flexibilitet i utrikesförvaltningen. Ökad flexibilitet ska också kunna uppnås för utlandsmyndigheternas uppdrag och bemanning. Utredningens tilläggsdirektiv (bilaga 2) föreskriver att delbetänkandets förslag ska koncentreras till åtgärder som kan skapa ökad flexibilitet i utrikesrepresentationen. Begreppet flexibilitet ska här tolkas som bättre möjligheter att variera den svenska diplomatiska närvaron inom ramen för . Svensk utlandsnärvaro måste enklare och snabbare kunna anpassas efter utvecklingen i omvärlden, svenska intressen och verksamhetens behov samt lokala förutsättningar. Därmed kan effektiviteten i verksamheten öka. Utredningens avsikt är att lämna förslag som gör att beskickningar i allmänhet inte ska behöva läggas ner av enbart budgetskäl. Deras uppdrag och omfattning ska kunna anpassas. Avvecklingar och öppnanden av beskickningar bör avgöras av politiskt satta prioriteringar om var svensk närvaro är viktigast. Den svenska utrikesrepresentationens syfte är att verka för svenska intressen men uppgifterna har länge varierat från land till land. Flexibilitet i meningen variation inom vissa fastlagda ramar förekommer alltså. I en del länder dominerar utvecklingssamarbete, i andra främjande eller konsulärt arbete. Kraven på utlandsposterna kan bli mycket specifika: engagemang i en politisk eller konsulär kris, stöd till fredsfrämjande insats, satsning på ekonomiskt samarbete eller svensk projektexport, påverkansarbete i samband med en pågående internationell förhandling om t.ex. handel eller miljö, stöd i förenade internationella ansträngningar att komma ur finanskris osv. Denna variation i arbetsuppgifter kommer sannolikt att accentueras och behöver smidigt kunna justeras när förutsättningar och verksamhetsbehov förändras. talar flera skäl för långsiktighet i fråga om planering av utlandsrepresentationen. Det har över åren inte varit ovanligt att en och samma utlandsmyndighet har öppnats och stängts, eller lagts ner och återupprättats med bara mellanrum. I vissa fall kan detta ha varit motiverat, medan det i andra inneburit onödiga kostnader, både resursmässigt och politiskt.4 Öppnanden av ambassader är ofta mer kostsamma än för några decennier sedan, bl.a. på grund av ökade krav på säkerhetsinstallationer, avancerade tekniklösningar och på ett fullgott skalskydd för IT-plattformen. Att stänga en beskickning medför politiska kostnader som kan undvikas om beslut i stället fattas om att enbart dra ner verksamhet och bemanning, kanske t.o.m. behålla bara en enda utsänd tjänsteman på plats. Uppgradering kan då ske på ett smidigt sätt om verksamhetskraven ökar. Beslut om neddragningar och uppgraderingar kan tas inom ramen för den årliga verksamhetsplaneringsprocessen. Med detta sagt kommer öppningar och avvecklingar även fortsatt att vara ett naturligt flexibilitetsinstrument för en strategisk anpassning av svensk närvaro till omvärldsförändringar och svenska prioriteringar. För att kunna skapa mer verksamhetsanpassade lösningar för utrikesrepresentationen krävs en kombination av ökad flexibilitet och tydlighet, samt skarpare prioriteringar i styrningen. För den senare frågan gäller, enligt utredningens bedömning, att hemmadepartementet, UD, och övriga delar av måste förbättra sin samordning. Till denna fråga återkommer utredningen i slutbetänkandet. I en flexibel och effektiv utlandsorganisation måste också chefer och personal vara redo att anpassa kompetens och verksamhetsinriktning efter förändrade förutsättningar. Även dessa frågor kommer att i huvudsak behandlas i slutbetänkandet, även om de också något berörs i avsnitt 4.2 och 5.6. Det som uppfattas som brist på flexibilitet i den svenska utlandsorganisationen kan handla om att svensk förvaltning i sitt internationella arbete verkar under icke-svenska förhållanden. De dikteras av internationella överenskommelser och praxis, och i många avseenden av krav på anpassning till lokala lagar och traditioner, diplomatiska och protokollära tolkningar, svåra säkerhetsförhållanden osv. Mått på förvaltningars effektivitet i är inte alltid tilllämpliga på utlandsmyndigheter. Det som kan uppfattas som brist på effektivitet eller flexibilitet i den svenska utlandsorganisationen 4 Exempel: amb (stängd , öppnad 1998), ), amb (öppnad 1999, stängd ), amb (öppnad 2003, stängd ), GkK (öppnad 1990, stängd ) Gk (öppnad 1997, stängd ), Gk (öppnad 1998, stängd ), Gk (öppnad 2002, stängd ). kan därför ibland vara ett utslag av ofrånkomlig anpassning till omvärldsförutsättningar och lokala förhållanden. Den diplomatiska utrikesrepresentationen har sitt ursprung i att nationalstater har behövt former för att hantera sina relationer till andra stater. Diplomatins spelregler utvecklades och befästes sedvanerättsligt, och det var inte förrän som de traktatsfästes i de två Wienkonventionerna om diplomatiska (1961) respektive konsulära (1963) förbindelser. Wienkonventionerna sätter ramar för den diplomatiska och konsulära representationen och verksamheten. De möjliggör viss flexibilitet, och olika länders uttolkningar skiljer sig åt. , liksom flera andra europeiska länder, tillämpar en förhållandevis strikt tolkning. Det finns uppenbara risker med att urholka respekten för konventionerna, men gränserna för vad som är acceptabelt avgörs i vissa fall ytterst av värdländers acceptans. En viss reciprocitet tilllämpas i uttolkningen. En tydlig restriktion för beskickningar och dess personal är att diplomater inte för egen får utöva affärsverksamhet i den mottagande staten (SÖ 1967:1, artikel 42). Hur Wienkonventionerna sätter ramar och ger möjligheter till flexibilitet vad gäller former av diplomatisk närvaro tas upp i kapitel 5. 1.4.1Utrikesrepresentationens verksamhet, organisation och förändring , inkl utrikesrepresentationen, hanterar både departementala uppgifter, verksuppgifter och stödjande verksamhet. Verksamheterna presenteras noggrannare i kapitel 3. Utredningen har valt att använda begreppen departementala uppgifter respektive verksuppgifter. Med departementala uppgifter eller det departementala uppdraget avses beredning av regeringsärenden och biträde i övrigt åt regeringen och statsråden i deras verksamhet (1§ SFS 2009:923, instruktion för ). Verksuppgifter omfattar de uppgifter av förvaltningsmyndighetskaraktär som utrikesförvaltningen ansvarar för. För utlandsmyndigheter ingår här myndighetsutövning mot enskild inom bl.a. konsulär verksamhet och migrationshantering. Det går dock inte att dra en skarp gräns mellan departements- och verksuppgifter för utlandsorganisationen. Exempelvis är viss handelsfrämjande verksamhet och vissa uppgifter inom utvecklingssamarbetet att betrakta som myndighetsarbete snarare än policyarbete. De stödjande uppgifterna är resurskrävande och omfattar bl.a. administration, personalfrågor, säkerhet, ekonomi och fastighetsfrågor. I synnerhet i utlandsverksamheten är andelen administration hög. Mervärdet av att ha en utrikesrepresentation ligger i att vara på plats, i landet eller vid förhandlingsbordet. har för sin verksamhet behov av ett välplacerat, aktivt och väl fungerande internationellt nätverk som verkar för svenska intressen. Kontaktskapande, kunskap om landet eller organisationen, insikt om politiska och näringslivsmässiga förhållanden m.m. byggs som regel bäst upp genom aktiv permanent närvaro. Inte bara UD:s fackdepartementala uppdrag ställer krav på internationell närvaro utan andra departement och myndigheter behöver också utlandsbevakning. Konsulära ärenden eller kriser, liksom migrationsverksamhet, kräver också oftast hantering på plats. På ett övergripande plan har uppdraget för utlandsorganisationen traditionellt sett alltid varit att bevaka och tillvarata politiska och ekonomiska intressen. Innebörd, tillvägagångssätt och fokus har skiftat . Att värna om sitt lands medborgare har också historiskt sett varit en viktig uppgift och ingenting som påkallats av moderna tiders omfattande resande. Men även om diplomatins grund och utrikesrepresentationens övergripande uppdrag är relativt stabila justeras löpande den svenska utlandsnärvarons verksamhet, ramar och placering. Beskickningars uppdrag och resurser prövas i utrikesförvaltningens verksamhetsplaneringsprocess, och större omprioriteringar har gjorts över åren, bl.a. i form av öppnanden och avvecklingar av utlandsmyndigheter i förhållandevis stor omfattning. Nedanstående tabell 1.1 och figur 1.1 visar förändringar i den svenska utlandsnärvaron .