sou · GXB368d2 · 2010-01-01 00:00:00 — Riks- dagens revisorer refererade till uppgifter från familjehemsorganisa- tionerna som uppskattade att det fanns runt 8 000 aktiva familje- hem landet i början av 2000-talet18. 13SOU 1974:7; , B. 14Socialstyrelsens register över insatser till barn och unga. 17Socialstyrelsens jämförelsetal 2008. Vårddygnskostnaden för familjehemsplaceringarna inkluderar inte personalkostnad, vilket innebär att den faktiska kostnaden är högre. 18Riksdagens revisorer 2001/02:16. 13.3.3Rekrytering och utredning av familjehem Återkommande har det rapporterats om kommunernas svårigheter att rekrytera familjehem.19 revisorer drog slutsatsen att bristen på familjehem kan leda till att barn och unga får bo kvar i en olämplig miljö eller placeras i institutionsvård20. Sociala barn- och ungdomskommittén antog att svårigheten att rekrytera familjehem hade påverkats av olika samhällsförändringar. Det antogs bland annat bero på att arbetar båda vuxna oftast utanför hemmet och i storstäderna där behovet av familjehem är som störst bor många trångt. Familjens egna barn bor allt längre kvar hemma innan de flyttar hemifrån och det saknas ofta utrymme att ta emot ett barn som behöver vård. Enligt utredningen har många av de barn som placeras stora vårdbehov som ofta kräver att en av familjehemsföräldrarna är hemma på hel- eller deltid. Vidare efterfrågar kommunerna alltmer familjehem som alternativ till pla- cering i HVB. Oklara socialförsäkrings- och arbetsrättsliga villkor ansågs också ha påverkat familjers vilja att åta sig familjehemsupp- drag.21 Det är främst människor ur arbetarklassen eller lägre medelklas- sen som åtar sig familjehemsuppdrag22. beskriver i sin avhandling att det typiska familjehemmet är en familj som bor på en mindre ort (), där kvinnan förvärvsarbetar i mindre utsträckning utanför hemmet jämfört med andra kvinnor (50 pro- cent). Utbildningsnivån är lägre än för befolkningen i övrigt23. Sociala barn- och ungdomsvårdskommittén genomförde en enkät- undersökning till familjehemsföräldrar där det framgick att de som valde att bli familjehem gjorde det för att de var socialt engagerade och hade utrymme och en vilja att hjälpa barn till en trygg tillvaro24. Majoriteten () hade varit familjehemsföräldrar . 19Riksdagens revisorer 1991/92:4; revisorer 2001/02:16, SOU 2005:81; Läns- styrelserna 2008. 20Riksdagens revisorer 2001/02:16. 22Vinnerljung, B. 23Höjer, I. Ett barn får inte utan socialnämndens medgivande eller beslut om vård tas emot för stadigvarande vård och fostran i ett enskilt hem som inte tillhör någon av föräldrarna eller någon annan som har vårdnaden om honom eller henne (6 kap. 6 § första stycket SoL). Av paragrafen framgår också att socialnämnden inte får lämna medgivande eller fatta beslut om vård utan att förhållandena i det enskilda hemmet är utredda av socialnämnden (6 kap. 6 § andra stycket SoL). Ett beslut om placering föregås dels av en utredning av hemmets allmänna lämplighet dels en utredning av hemmets lämplighet för att ta emot ett visst barn25. Krav på utredning före placering gäller för alla familjehem och även vid en privatplacering. Det framgår inte av lagen vad en utred- ning av ett familjehem ska innehålla, till skillnad från den precise- rade bestämmelsen om utredning av blivande adoptivföräldrar som regleras i 6 kap. 12 § SoL. I allmänhet omfattar familjehems- utredningen samtal med familjehemmet, kontroll i social-, brotts- och misstankeregister samt inhämtande av referenser och läkar- utlåtanden26. De två metoder som används som under- lag för att utreda familjehem är Kälvestens intervjumetodik och (for Information, Development and Education). Ingen av dessa metoder är dock utvärderade27. Utredningar av familjehem har vid olika granskningar och till- synsuppdrag kritiserats för att ha varierande kvalitet28. Undersök- ningen av revisorer visade t.ex. att de krav som ställs på familjehemmen skiljer sig åt mellan olika kommuner, vilket bl.a. skulle kunna innebära att en familj som inte godkänts i en kommun kan bli godkänd i en annan29. I avsikt att höja kvaliteten i familje- hemsutredningarna har regeringen gett i socialt arbete (IMS) vid i uppdrag att ta fram grund- läggande kriterier för bedömning av familjehem30. En kunskaps- sammanställning publicerades och arbetet med att ta 2006/07:129 s. 59. 26SOU 2005: 81. 27Kälvestensmetoden har sitt ursprung i den socialpsykiatriska undersökningen av 222 stockholmspojkar som och genomförde . har en amerikansk förlaga och introducerades i i samband med ett regeringsuppdrag till om att utveckla familjehemsvården. 28Riksdagens revisorer 2001/02:16; Länsstyrelserna 2008. 29Riksdagens revisorer 2001/02:16. 2006/07:129. fram ett bedömningsinstrument beräknas pågå . Information och samråd med annan kommun inför placering Om det tilltänkta familjehemmet ligger i en annan kommun, är socialnämnden skyldig att innan placeringen görs ta kontakt med den andra kommunen för information och samråd (6 kap. 6 § andra stycket SoL). Erfarenheten visar dock att bestämmelsen inte alltid följs. Detta framgår av förarbeten och det har påtalats av revisorer.32 Bestämmelsen om samråd förtydligades 1998. Föränd- ringen innebär att samrådet, förutom med socialnämnden i den andra kommunen, även ska omfatta andra kommunala nämnder. För barnets skull ansågs det angeläget att andra myndigheter informerades om placeringen i förväg. Av förarbetena framgår att det kan gälla förskola eller skola som kan behöva förbereda barnets behov av stöd. Det kan också gälla barnets behov av fritidssyssel- sättning eller barnpsykiatrisk behandling.33 13.3.4Uppdrag, avtal, ersättning och sociala förmåner Uppdraget att vara familjehem är knutet till den eller de personer som socialnämnden utrett och bedömt lämpliga för ett visst barn (6 kap. 6 § SoL). Familjehemsföräldrar är arvoderade uppdrags- tagare åt socialnämnden och således inte anställda. Det finns inte reglerat i lag hur många barn som får tas emot i ett familjehem och familjehemmet kan ha uppdrag åt flera kommuner samtidigt34. För att familjehemsföräldrarna ska kunna genomföra den beslutade vården på ett bra sätt behöver i all- mänhet lämna ut sekretesskyddade uppgifter. Stöd för att lämna ut sådana uppgifter finns i 1 kap. 5 § sekretesslagen35. Familjehemsföräldrarna kan t.ex. få information om barnet och barnets behov och om vårdnadshavarnas situation. Eftersom familjehemsföräldrarna inte är anställda av socialnämnden omfattas 31Enell, S. m.fl. 2009. 32Riksdagens revisorer 2001/02:16; Prop. 1996/97:124. 1996/97:124. 1996/97:124. 35Enligt dess lydelse före då offentlighets- och sekretesslagen träder i kraft. de inte av sekretesslagen. Familjehemsföräldrar bör så långt möjligt jämställas med vanliga föräldrar och ska kunna diskutera barnet med skola och hälso- och sjukvård. De bör dock vara försiktiga med de uppgifter de får om barnet och dess familj och inte föra dem vidare i onödan36. Avtal mellan familjehem och socialnämnd Uppdraget att vara familjehem grundar sig bl.a. på den vårdplan som upprättats för barnet eller den unge (11 kap. 3 § SoL). Kommuner och Landsting rekommenderar att familjehemmets åta- ganden och ersättning regleras i ett skriftligt avtal mellan familje- hemmet och kommunen. Av avtalet ska bland annat framgå upp- dragets omfattning, uppsägningstid, parternas rättigheter och skyl- digheter samt uppgifter om ersättningen37. revisorer har också påtalat att avtalen även borde innefatta familjehemmens åtagande för att nå målen med vården med utgångspunkt i vård- respektive genomförandeplanen38. Förslag om att krav på avtal ska regleras har förts fram i tidigare utredningar39. Sociala barn- och ungdomsvårdskommittén föreslog att det skulle föras in en be- stämmelse i socialtjänstförordningen om att socialnämnden sluter avtal med familjehemmen.40 Skälet till detta var bland annat den otydlighet som utvecklats mellan de konsulentstödda verksam- heterna och . Verksamheterna hade enligt kommittén tagit över flera uppgifter från nämnden, såsom att teckna avtal med familjehemmen och att betala ut ersättningen till familjehemmet. Förslaget ledde inte till lagändring. betalar ut ersättning till familjehemmet i form av arvode och omkostnad. Arvodet varierar i storlek beroende på hur omfattande arbetsinsatsen och tidsåtgången bedöms vara, men föl- jer i övrigt löneutvecklingen i vårdyrken, t.ex. för barnskötare, behandlingsassistent. Kommuner och Landsting tar fram 36JO 1986/87 s. 193. 37Sveriges Kommuner och Landsting 2008a. 38Riksdagens revisorer 2001/02:16. 39SOU 1994:139; SOU 2005:81. rekommendationer om storleken och villkoren för arvodes- och omkostnadsersättningar. Rekommendationerna är tillämpbara även för nätverkshem. Arvodet är en skattepliktig inkomst och är sjuk- penning- och pensionsgrundande men berättigar inte till tjänste- pension. Omkostnadsersättningen är däremot inte sjukpenning- eller pensionsgrundande. Familjehemmen har i allmänhet hemförsäkring som omfattar det placerade barnet, vilken täcker mindre skador som orsakats av den placerade. De flesta kommuner har också tecknat ansvarsför- säkringar som täcker större belopp. De placerade barnen är vanligt- vis olycksfallsförsäkrade i förskola, skolbarnsomsorg och skola och i vissa fall även på fritiden.41 För skador som drabbar barnen orsa- kade i vården finns inget försäkringsskydd. Utredningen har begärt klarläggande från av vilka regler som gäller vid bedömning av familjehemsföräldrars sjukpenning, föräldrapenning och sjukersättning. I brev från För- säkringskassan framgår följande. Ersättningen för familjehemsföräldrarnas arvode ligger till underlag för den sjukpenninggrundade inkomsten (SGI). Vid bedömning av rätten till sjukpenning tar hänsyn till den insats som vården av det familjehemsplacerade barnet krä- ver. Om familjehemsföräldern bedöms ha rätt till sjukpenning kommer den del av SGI:n som baseras på arvodesersättningen att borträknas från sjukpenningen. Om en familjehemsförälder uppbär arvode för ett familjehemsplacerat barn och begär föräldrapenning eller tillfällig föräldrapenning för vård av eget barn betraktas inte vården som förvärvsarbete. I de fall familjehemsföräldrar blir sär- skilt förordnade vårdnadshavare för ett familjehemsplacerat barn har de som nya vårdnadshavare rätt till kvarvarande föräldrapen- ningsdagar från de biologiska föräldrarna. Huvudregeln är att de kvarvarande dagarna delas med hälften till varje vårdnadshavare. När utreder rätten till sjukersättning (f.d. förtidspension och sjukbidrag) och den försäkrade har familje- hemsplacerade barn, ska familjehemsförälderns vårdinsats beaktas i bedömningen. Från skärptes reglerna för att få sjuk- ersättning, vilket innebär att i sin bedömning 41 Kommuner och Landsting, 2008a. kan anse att den försäkrade genom att vårda barn har arbetsför- måga motsvarande ett förvärvsarbete på arbetsmarknaden. Om en försäkrad som har sjukersättning tar ett familjehemsuppdrag kan det vara en indikation på att arbetsförmågan förbättrats. ges den som har sjukersättning som inte är tidsbegränsad, och beviljad enligt reglerna före , möjlighet att arbeta och ändå ha kvar sin rätt till sjukersättning. Reglerna är även tillämpliga för familjehemsföräldrar.42 Den omständigheten att familjehemsuppdraget inte berättigar till arbetslöshetskassa är något som påtalats vid granskningar av Riks- dagens revisorer och det framgår också av förarbeten43. Problem uppstår när en familjehemsförälder måste vara hemma på heltid för att ta hand om ett barn med stora vårdbehov. För att beviljas arbetslöshetsersättning krävs det att den arbetslöse under en ramtid av närmast före arbetslösheten haft ett förvärvsarbete . Att vara hemma för att ge familjehems- placerade barn omsorg och tillsyn räknas inte som överhoppnings- bar tid på samma sätt som t.ex. vård av adoptivbarn efter barnets ankomst till familjen. 13.3.5Utbildning, handledning och annat stöd Den socialnämnd som utreder och godkänner familjehemmet har också ett ansvar för att familjehemmet får det stöd och den hjälp som hemmet behöver (6 kap. 7 § SoL). Vad stödet ska innefatta framgår inte närmare i lagen. Kommuner och Landsting har i sina rekommendationer angivit att familjehemmen förutom ett generellt behov av utbildning inför placeringen behöver konti- nuerligt stöd i form av fortbildning och handledning utifrån det enskilda barnet. Därutöver kan familjehemmen behöva olika slags avlastning.44 43Riksdagens revisorer 2001/02:16; Prop. 2006/07:129. 44Sveriges kommuner och landsting, 2008 a. Många tidigare utredningar och undersökningar har konstaterat stora brister när det gäller stödet till familjehemmen.45 I en enkät- undersökning som genomfördes av Sociala barn- och ungdoms- vårdskommittén uppgav knappt hälften av de tillfrågade familje- hemsföräldrarna att de fått särskild utbildning för sitt uppdrag46. En kartläggning i visade att av alla familjehem har genomgått den grundutbildning som staden erbjuder. Det framgår att man har svårt att motivera familjehem- men att delta i utbildningen.47 Vid utredningens kontakter med anställda inom och med Föreningen socionomer inom familjehemsvården (FSF) har det kommit fram att det finns stora skillnader mellan kommu- nerna, både vad gäller tillgång till utbildning och villkoren för att delta48. De större kommunerna har som regel utarbetat utbildningsmaterial och erbjuder blivande familjehem utbildning och därefter återkommande utbildning. Mindre kommuner, som inte har någon större volym av familjehem, har svårare att tillhandahålla löpande utbildning. En strategi som verkar utnyttjas är att mindre kommuner ansluter sig till de utbildningar som de större kommunerna ger. Flera av företrädare har påtalat att familjehemsutbildning är ett område som riskerar att få låg prioritet när kommunens ekonomi är ansträngd. Utredningens kontakter med några storstadskommuner visar att familjehemsutbildningarna som regel omfattar 5–8 tillfällen, à 2–dag eller . I och ställer man numera som krav att familjehemsföräldrar ska ha genomgått utbild- ning för att ta emot ett barn eller så snart det är praktiskt möjligt om det gäller en akut placering. I dessa kommuner ersätter man också familjehemsföräldrarna för förlorad arbetsinkomst. Exempel på utbildningarnas innehåll är barns utveckling och anknytning, separation, umgänge, tonårstiden och livslånga relationer. Där- utöver ingår ofta allmän information om avtal, försäkring, barnets pengar men också om lagstiftning, vårdnadsöverflyttning, adop- tioner m.m. Efter avslutad utbildning uppmuntrar man familje- hemsföräldrarna att fortsätta träffas, t.ex. i samtalsgrupp med 45Socialstyrelsen 1995; , B. 1996b; SOU 1996:124; revisorer 2001/2002:16; SoU 2005:81. 47Stockholms stad 2009. 48Muntliga uppgifter från utbildningsansvariga familjehemssekretare i , och . I och använder man i princip samma upplägg vid utbildning av släktinghem. I tidigare granskningar och kartläggningar har påtalats att hand- ledningen till familjehemsföräldrarna är eftersatt49. Det finns dock en del som talar för att allt fler familjehemsföräldrar numera har tillgång till handledning. Sociala barn- och ungdomsvårdskommit- téns kartläggning visade att majoriteten av familjehemsföräldrarna fick handledning av , medan en mindre andel fick handledning av privata organisationer eller av barn- och ungdoms- psykiatrin. Det framgår inte om handledningen skedde i grupp eller individuellt. Majoriteten av familjehemmen uppgav att de träffade handläggare eller mindre.50 Regeln om skyldighet att i första hand överväga pla- cering hos anhörig eller annan närstående fördes in i lagstiftningen 1998. I officiella statistik har det redo- visats uppgifter om släktingplaceringar. som regeln infördes var andelen nytillkomna barn i släktingplacering enligt den officiella statistiken . används definitionen nätverkshem vilket betyder att uppgifterna om släktingplaceringar redovisas tillsammans med placering hos andra närstående. Av officiella statistik framgår att andelen nytillkomna barn i nätverksplaceringar var: , år 2008.51 Uppgifter från några länsstyrelser visar att var andelen påbörjade nätverksplaceringar i , Väster- län , län . På kommunnivå finns stora variationer, nämnas kan att redovisade att andelen påbörjade släktingplaceringar var 62 pro- cent52. Enligt en färsk undersökning om sammanbrott i familjehem i framgår att andelen sammanbrott i släktinghem är avsevärt lägre jämfört med andra familjehem. Rapporterade sam- manbrott var : för släktinghem , för övriga nät- verkshem och för främmande familjehem 81 procent.53 49Riksdagens revisorer 1991/92:16; 1995. (Cirka 500 familjehemsföräldrar besvarade enkäten. 51Socialstyrelsen 2007c, 2008, 2009d. 52Stockholms stad 2009. 53Malmö stad 2009. redogjorde i sin lägesrapport för en mindre studie om nätverksplaceringar54. Åtta arbetsgrupper inom barn- och ungdomsvården intervjuades. De problem som lyftes fram var att nätverket runt familjen kan ha egna svårigheter och att en placering i nätverket av det skälet inte bedöms som lämplig. Det framgick också att barnets känslomässiga bindning till nätverks- hemmet vägde tungt och att hemmet kunde godkännas även om familjen hade ekonomiskt bistånd eller var trångbodd. Nästan alla arbetsgrupperna menade dock att det fanns många fördelar med placeringar i nätverket, bland annat färre sammanbrott. Erfaren- heterna pekade på att dessa familjehem behövde mer stöd än de hem som rekryterat. Det kunde t.ex. förekomma konflikter i släkten som nätverkshemmet behövde hjälp att hantera. I en licentiatavhandling har studerat tillämp- ningen av bestämmelsen om släktingplaceringar, varvid 57 placer- ingar studerades genom aktgranskningar och intervjuer med social- sekreterare55. Studien visar på en allmänt kluven inställning hos när det gäller släktingplaceringar. De fördelar som socialsekreterarna redovisar är att släktingplaceringar kan ge högre grad av kontinuitet för barnet och att de kan underlätta i kontakten med ursprungsfamiljen. Av intervjuerna framgår också att barnen ofta har lättare att anpassa sig till personer och en miljö som är bekanta för dem. Släktingplaceringar kan enligt studien fungera som uppväxtplacering men också som avlastningsplacering t.ex. när den biologiska föräldern ska genomgå någon form av behandling. Släktingar kan även utgöra ett gott stöd för unga föräldrar som är osäkra i sin föräldraroll. Av en annan studie inom ramen för avhandlingen framgår också att det finns stora skillnader mellan placering i släktinghem respektive hos andra närstående. Placering hos närstående i bemärkelsen vänner och bekanta är enligt studien sällsynt, de flesta sådana placeringar sker i tidigare kontaktfamiljer. Studien visar också företrädesvis kartlägger föräld- rarnas nätverk och mindre sällan barnets eget nätverk.56 55Linderoth, S. 2006. 56Linderoth, S. 2006. Traditionellt har familjehemmen inte betraktats som särskilda vård- resurser utan mer som vanliga hem, och alltjämt är detta den domi- nerande formen av familjehem. Det finns emellertid pågående strukturella förändringar som medfört att den uppfattningen behö- ver omvärderas. revisorer konstaterade vid sin granskning att förändringarna av familjehemmen bl.a. avspeglade sig i antalet barn i familjehemmen och att gränsdragningen mellan HVB och familjehem inte var lika skarp som . Enligt reviso- rerna ger utvecklingen utrymme för uppdrag med anställningslika förhållanden till familjehemsföräldrar. Det sker exempelvis genom att kommunerna kontrakterar familjehem (ofta jourhem) som man genom avtal har större förpliktelser mot än vanliga familjehem. Jourhemmen tar emot barn med kort varsel och kan få ersättning då de inte har barn placerade. En annan form är, enligt revisorerna, med vanliga familjehem knutna till sig. Familjerna är vanligen anställda av det företag som innehar HVB- tillståndet och har till uppgift att ta emot barn från institutionen. Vidare pågår en utveckling där privata verksamheter och organisa- tioner säljer sina tjänster till . Det sker främst genom att de rekryterar och ger stöd till familjehemmen.57 revisorer uppmärksammade också att det finns en grupp av människor som har familjehemsuppdraget som en alter- nativ karriärväg. Dessa har som regel flera barn boende hos sig och tar kontinuerligt emot nya barn. Revisorernas granskning visade också att familjehemmen kan se mycket olika ut. Som ett extremt exempel togs ett familjehem som hade 12 barn boende hos sig. Även om det enligt revisorerna hörde till undantagen så illustrerade det vilket brett spektrum av vård som ryms under rubriken familje- hemsvård.58 I en senare undersökning om familjehem som genomfördes inom ramen för Sociala barn och ungdomsvårdskommittén fram- gick det att flertalet av familjehemmen () hade ett eller högst två barn placerade hos sig . hade av familjehemmen fyra eller fler barn pla- cerade hos sig.59 har i en kartläggning av 57Riksdagens revisorer 2001/02:16. 58Riksdagens revisorer 2001/02:16. (Cirka 500 familjehemsföräldrar besvarade enkäten. familjehemsvården ställt frågan om i vilken utsträckning kommu- nerna anlitar familjehem som regelmässigt hade tre eller fler pla- ceringar60. Kartläggningen visade att 132 kommuner () anlitade ett eller två familjehem som hade fler än tre placeringar. Som ett extremt exempel uppgavs det att ett familjehem hade sju placeringar. Av kommentarerna framgick att det var vanligt med fler barn i samma familjehem när det var fråga om syskonplacer- ingar, ensamkommande flyktingbarn eller hem som tog emot pla- ceringar från flera kommuner. I den ovan nämnda enkätundersökningen av Sociala barn- och ungdomsvårdskommittén ställdes också frågan om familjehemsför- äldern förvärvsarbetade. Majoriteten, av de cirka 500 familjehemsföräldrarna uppgav att de arbetade hel eller deltid. Resterande, uppgav att de inte förvärvsarbetande. 13.3.8Statens tillsyn över familjehemsvården svarar länsstyrelserna för tillsynen över , vilket betyder att ska följa tillämpning av lagen och granska hur nämnden handhar sitt ansvar, bl.a. för famil- jehemsvården. Enligt beslut överförs tillsynsansvaret till . Regeringen har i tillsynspropo- sitionen aviserat att man avser ta initiativ till en försöksverksamhet med tillsynsombud för barn och unga som är placerade i familje- hem61. Tillsynsombudet ska utöva tillsyn minst och då särskilt samtala med det placerade barnet, förutsatt att bar- net ger sitt samtycke till detta. Ombudet ska även bilda sig en uppfattning om att barnet blir omhändertaget på ett tillfredsstäl- lande sätt och att placeringen följs upp. Tillsynsombuden ska ha funktionen som en oberoende instans och/eller oberoende person som barn kan vända sig till och samtala med. Av propositionen framgår att försöksverksamheten inte kommer att innebära någon förändring av kommunens ansvar för placeringen och uppfölj- ningen av de placerade barnen och familjehemmen.62 60Huvudsyftet med kartläggningen var att få en bild av de konsulentstödda verksamheter som rekryterar och stödjer familjehem. Kartläggningen redovisas i ett annat avsnitt. 2008/09:160. 2008/09:160. Med jourhem avses ett enskilt hem som vid upprepade tillfällen , ej stadigvarande, tar emot barn för akuta placer- ingar på uppdrag av socialnämnden63. Att t.ex. morföräldrar efter nämndens medverkan vid upprepade tillfällen vårdar ett eller flera barnbarn ska inte betraktas som jourhem. Ett barn får vårdas i jourhem högst , om det inte finns särskilda skäl (6 kap. 6 § andra stycket SoL). infördes krav i lag på att även jourhem ska vara utredda av nämnden innan ett barn placeras. För att säkerställa att jourhemmen kan tillgodose de krav som ställs på kvalitet och säkerhet i vården har nämnden, enligt förarbetena, en skyldighet att utreda förhållandena och förutsättningarna för vård i jourhem. Omfattningen av utredningsskyldigheten motsvarar den som gäller vid utredningar av enskilda hem som tar emot barn för stadig- varande vård och fostran.