sou · GYB350 · 2010-06-22 00:00:00 — Omsättningen av helikopterparken innebär enligt Försvarsmaktens hittillsvarande planering att antalet helikoptrar mer än halveras. Från att tidigare ha uppgått till ett hundratal helikoptrar beräknas antalet uppgå till 40 helikoptrar . Enligt den ursprungliga planeringen skulle de nya helikoptrarna levereras och driftsättas –2009. Leveranserna och införandet av de nya helikoptersystemen har emellertid blivit försenade, särskilt vad gäller helikoptersystem 14. Samtliga heli- koptrar i helikoptersystem 15 slutlevererades till Försvarsmakten . Helikoptersystemen kommer, efter det att samtliga helikopt- rar i respektive system levererats, vara föremål för leveranser av kringutrustning fram mot , då helikopterbataljonen enligt gällande förbandsmålsättning ska uppnå full operativ förmåga. Försvarsmakten beslutade att modifiera delar av helikopter- system 10 för användning i den nordiska stridgruppen 2008 (NBG 08). Modifieringsprocessen är emellertid försenad och helikoptrarna blev inte klara för att kunna ingå i stridsgruppen. I stället beslutades att helikoptrarna efter ytterligare anpassning ska stödja det svenska truppbidraget i (ISAF) med för- måga till medicinsk evakuering. Även i detta fall har ytterligare förseningar inträffat och den ursprungliga tidsplanen för när heli- koptrarna ska vara operativa har inte kunnat hållas. Enligt Försvars- makten bedöms bli operativ i insatsområdet i fr.o.m. . 2 Regeringen har beslutat att tills vidare ska inga ytterligare åtgärder för avveckling av helikoptersystemet genomföras. Försvarsberedningen uppmärksammade i sin rapport i användning3 att helikoptrar bidrar med en unik förmåga till taktisk rörlighet och är därför ofta avgörande för framgången i en insats. I rapporten framhålls att det är både i nationella och internationella insatser viktigt att markstridsförbanden har en anpassad inneboende taktisk rörlighet. Helikoptrar – både för transport och i form av attackhelikoptrar – anses helt centrala för att lyckas i dagens och morgondagens insatsmiljöer. I rapporten noteras vidare att vissa länder inte skulle göra insatser i områden där risk föreligger för allvarliga stridsaktiviteter utan en nationell tillgång till bl.a. attackhelikopter.4 Försvarsberedningen konstaterade att helikopterfunktionen i Försvarsmakten måste ges en ökad operativ tillgänglighet och att möjligheten att förstärka förbanden med helikoptrar därför bör förbättras. Försvarsberedningen tillkännagav som sin mening att svårigheten med att få helikoptrarna operativa medför att en särskild översyn borde genomföras inom detta område. Regeringen konstaterade i budgetpropositionen att den ursprungliga planeringen när det gäller helikopterförbandets avsedda operativa förmåga inte har kunnat följas.5 Detta berodde bl.a. på leveransförseningar av de nya helikoptersystemen, främst heli- kopter 14. Vidare hade modifieringen av till förmåga att genomföra medicinsk evakuering (medevac) försenats. I pro- positionen konstaterade regeringen att det därför är fortsatta brister i helikopterbataljonen och dess operativa förmåga. Regeringen beslutade att tillsätta en särskild utredare med uppdrag att utreda hur förmågan att stödja insats- förbanden med helikoptrar ska bibehållas respektive förbättras, m.m.6 4A.a., s. 105. 2008/09:1, Utgiftsområde 6, s. 25. uppdrag framgår av kommittédirek- tiven.7 I det ursprungliga direktivet8 anges att utredningen ska göra en allsidig översyn av hur förmågan att understödja Försvarsmaktens insatsförband med helikoptrar ska kunna bibehållas respektive förbättras. Utredningen ska med utgångspunkt i regeringens styr- dokument, och aktuella behov, kartlägga förmågan att understödja insatsförbanden med helikoptrar för olika uppgifter. Vidare anges att utredningen utifrån den angivna kartläggningen ska analysera förekomsten av eventuella brister i helikopterförbandet och ange på vilket sätt förmågan behöver förstärkas samt föreslå sådana åtgärder som förstärker förmågan. I de ursprungliga direktiven anges vidare att utredningen som en del i arbetet ska analysera vilka av de operativa helikoptersystemen som kan och vid behov bör vidmakthållas. Det gäller bl.a. frågan om helikoptersystem 4 kan och bör behållas ytterligare . Helikoptersystemet ska annars – i enlighet med tidigare beslut – avvecklas helt. I direktiven anges vidare att utredningen ska, mot bakgrund av Statens rapporter om militära helikopter- haverier och andra relevanta utredningar, analysera flygsäkerhets- relaterade frågor och föreslå förbättringsåtgärder. I direktiven anges slutligen att utredningen även ska utvärdera erfarenheterna av genomförda upphandlingar av helikoptersystem 14 respektive 15 samt modifieringen av helikoptersystem 10. I de ursprungliga direktiven anges att frågor som rör heli- koptersystem 4 ska redovisas särskilt i ett delbetänkande innan utredningens slutbetänkande lämnas till regeringen. skulle – enligt de ursprungliga direktiven – redovisa frågan om det helikoptersystem 4 . Uppdraget i dess helhet skulle slutredovisas . Regeringen fattade beslut om tilläggs- direktiv den 18 december 2008,9 som innebar att utredningstiden avseende frågan om helikoptersystem 4 förlängdes till och tidpunkten för slutredovisning av uppdraget flyttades fram till . 2008:118, Dir. 2008:148, Dir. 2009:27 och Dir. 2010:13. Mot bakgrund av att regeringen aviserade att den avsåg att lägga fram en försvarspolitisk proposition för riks- dagen och då nödvändigt underlag inte kunde erhållas från berörd myndighet begärde utred- ningen att utredningstiden för frågorna om helikoptersystem 4 skulle förlängas till . Regeringen beslutade i tilläggsdirektiv att utredningstiden för frågorna om helikoptersystem 4 skulle för- längas till den 30 juni 2009.10 Regeringen har i senare tilläggsdirektiv delvis ändrat det ursprungliga uppdraget, beslutat att utredningstiden för övriga frågor i uppdraget ska förlängas och att uppdraget ska redovisas (se avsnitt 1.3.4).11 1.3.3Delbetänkandet Försvarsmaktens – frågan om vidmakthållande eller avveckling? delbetänkande Försvarsmaktens heli- kopter 4 – frågan om vidmakthållande eller avveckling? lämnades till regeringen den 30 juni 2009.12 En sammanfattning av delbetän- kandet finns i bilaga 5. ursprungliga uppdrag ändrades genom regeringens beslut om tilläggsdirektiv till utred- ningen13 I tilläggsdirektivet anges under rubriken handlingsväg för utökad helikopterförmåga att det av Militär- helikopterutredningens delbetänkande framgår att det finns brister i helikopterbataljonens mark- och sjöoperativa förmåga och att det relativt den preliminära för- bandsmålsättningen för helikopterbataljonen återfinns brister framför allt rörande medeltung helikopterkapacitet. I tilläggs- direktivet anges att behovet av medeltung helikopterkapacitet för olika uppgifter bör kartläggas ytterligare. Vidare bör förutsätt- ningarna för en förstärkning av den medeltunga helikopter- kapaciteten analyseras, liksom tillvägagångssätten och tidsramar för en eventuell förstärkning. Enligt tilläggsdirektivet ändras utred- ningen uppdrag så till vida att punkterna 1–414 i det ursprungliga uppdraget utgår. Enligt tilläggsdirektivet ska utredningen istället med utgångs- punkt i regeringens styrdokument samt aktuella och långsiktiga behov: kartlägga förmågan att understödja Försvarsmaktens insatsför- band med medeltunga helikoptrar för olika uppgifter, kartlägga eventuella begränsningar hänförliga till helikopter- förbandet, utifrån kartläggningen analysera och lämna förslag på hur den medeltunga helikopterkapaciteten kan ökas och inom vilka tids- ramar, beskriva olika ambitionsnivåer för en eventuell kapacitets- ökning, klarlägga vilka krav en ökad förmåga att understödja insats- förbanden med medeltunga helikoptrar ställer på dimension- ering och organisation av helikopterförbandet samt stödjande myndigheter och funktioner, samt lämna en konsekvensbeskrivning. började sitt arbete . Utredningens arbete har genomförts i två etapper. I den första etappen har utredningen analyserat helikoptersystem 4 och lämnat förslag på att helikoptersystemet bör fortsatt avvecklas. I den andra etappen beskriver och analyserar utredningen – i enlighet med det ändrade uppdraget – vilka förutsättningar, tillvägagångssätt och tidsramar som finns för att kunna förstärka Försvarsmaktens helikopterkapacitet med medeltunga helikoptrar. Vidare analyseras frågan om flygsäkerheten i helikopterverksamheten ytterligare och förslag om åtgärder som syftar till att stärka flygsäkerheten lämnas. Avslutningsvis beskrivs och analyseras de angivna anskaffnings- 14 Dir. 2008:118. och modifieringsprocesserna av helikoptersystemen samt erfaren- heterna av dessa processer. har inledningsvis analyserat, planlagt och genomfört utredningsarbetet med utgångspunkt i de ursprung- liga direktiven till utredningen. Enligt dessa direktiv skulle utred- ningen genomföra en allsidig genomlysning av Försvarsmaktens helikoptersystem och bl.a. kartlägga helikopterförbandets förmåga att stödja insatsförbanden med helikopterkapacitet samt lämna förslag på vilka helikoptersystem som kan och bör vidmakthållas över tiden. Utredningen har inledningsvis i sitt arbete utgått från i ursprungsdirektiven ställda frågeställningar och bedrivit arbetet i syfte att kunna lämna underlag till regeringen i enlighet med vad som anges i direktiven. Utredningen har – i enlighet med de ursprungliga direktiven – i ett delbetänkande behandlat frågan om helikoptersystem 4 kan och bör vidmakthållas eller fortsatt avvecklas. Även om utredningen enligt dessa direktiv skulle be- handla den angivna frågeställningen i ett delbetänkande kunde utredningen i början av sitt arbete konstatera att Försvarsmaktens samlade helikopterverksamhet består av olika helikoptersystem. Varje enskilt helikoptersystem består av helikoptrar, materiel- systemledning, infrastruktur, personal, m.m. Utredningen kunde konstatera att ett ställningstagande i frågan om helikoptersystem 4 inte kunde göras utan att det även förelåg en samlad bedömning av Försvarsmaktens helikopterkapacitet och att en sådan bedömning var beroende av statusen och utvecklingen av övriga helikopter- system i myndighetens helikopterverksamhet. En kartläggning och analys av statusen på övriga helikoptersystem gjordes därför inom ramen för arbetet med delbetänkandet i syfte att klarlägga om det fanns behov av och förutsättningar för att vidmakthålla helikopter- system 4 ytterligare . Utredningen kunde också inledningsvis konstatera att i den inte minst viktiga frågan om flygsäkerheten i helikopterverksamheten väckte identifierade problem inom detta område frågan om heli- kopterverksamheten kan ges nya eller förändrade uppgifter, vilket ett beslut om vidmakthållande av helikoptersystem 4 skulle inne- bära. Utredningen konstaterade att problemen inom flygsäkerhets- området krävde att även dessa frågor togs upp och analyserades inom ramen för arbetet med delfrågan om helikoptersystem 4. Utredningen kunde även konstatera att erfarenheterna av pågående anskaffnings- och modifieringsprocesser av helikopter- systemen inte heller kunde lämnas utanför arbetet med delfrågan om helikoptersystem 4, eftersom hittillsvarande erfarenheter måste tas med i en analys och bedömning av hur berörda helikopter- system skulle kunna komma att utvecklas inom ramen för den samlade helikopterverksamheten. Det ovan angivna blev således utgångspunkten för arbetet med delbetänkandet. Utredningsarbetet har bedrivits i form av en enmansutredning med stöd av en utredningssekreterare samt en sakkunnig och experter. I ett senare skede av utredningsarbetet har en referensgrupp inom flygsäkerhetsområdet kopplats till utredningen. Som utgångspunkt har utredningen inledningsvis inhämtat underlag i form av tidigare utredningar, propositioner, riksdags- beslut, regleringsbrev, budgetunderlag, årsredovisningar, olika stu- dier m.m. Utredningsarbetet har bedrivits i nära samarbete med utred- ningens sakkunnige och experter. Utredningen har sammanträtt gemensamt 14 gånger fram till huvudbetänkandet. Däremellan har separata möten hållits med den sakkunnige och experterna samt andra företrädare för de berörda myndigheterna. Utredningsarbetet har också skett i nära kontakt och samverkan med Försvarsmakten och som löpande tagit fram beskrivningar, uppgifter och sammanställningar för utredningens arbete. Utredningens experter har varit kontakt- personer för den omfattande informationsinsamling som skett från myndigheterna. Utredningen har i det fortsatta utredningsarbetet inhämtat för- nyat skriftligt underlag, tagit del av Försvarsmaktens olika underlag till samt inhämtat uppgifter genom samtal med ytterligare ett antal berörda befattningshavare inom Försvars- makten och . Utredningen har under hela utredningsarbetet eftersträvat att träffa och intervjua personer med kunskap och insikter om Försvarsmaktens helikopterverksamhet för att skaffa sig en bild av verksamheten på plats. Utredningen har intervjuat chefer och representanter för helikopterverksamheten och besökt de berörda arbetsställena. Utredningen har även samtalat med personer som kunnat lämna uppgifter kring anskaffnings- och modifieringsprocesserna för de aktuella helikoptersystemen. Utredaren har under arbetet haft löpande kontakt med ledningen för Försvarsmakten och för information och diskussion. Utredningen har i syfte att erhålla en oberoende bild av flyg- säkerhetsrelaterade frågor inom Försvarsmaktens helikopter- verksamhet inhämtat Statens rapporter om inträffade haverier i verksamheten. Utredningen har fortsatt haft löpande haft kontakt med företrädare för för att hålla sig informerad om dess fortsatta arbete med dessa frågor. Till utredningen har knutits en referensgrupp med civila och militära experter med kunskap om flygsäkerhet. Referensgruppen har löpande följt arbetet med att utveckla flygsäkerheten i helikopterverksamheten. Utredningen har under utredningsarbetet sam- manträffat med representanter för leverantören och besökt företagets produktions- anläggning i i syfte att informera sig om utvecklingen av företagets leveransförmåga avseende helikoptersystem 14. Utredningen har också besökt företagen samt erhållit underlag från företagen om offentlig- privat samverkan inom området materiel- och underhållsfrågor. Utredningen har genomfört studiebesök vid heli- kopterförbanden i och i syfte att inhämta information om erfarenheterna av respektive förbands nationella och internationella verksamhet. Den information som lämnats till utredningen vid studiebesöken utgörs i viss utsträck- ning av sekretesskyddade uppgifter varför utredningen inte redo- visar information från studiebesöken i detta betänkande. Utredningen har även besökt den internationella flygutställ- ningen i , , . Utredningen har utöver tidigare två möten informerat berörda centrala arbetstagarorganisationer om utredningsarbetet vid ytter- ligare ett tillfälle och gett dem tillfälle att framföra synpunkter. Utredningen har också samverkat med arbetsgrupp om översyn av den rättsliga regleringen av militär luftfart m.m.15 Utredningen har inom ramen för arbetet med delbetänkandet samverkat med , som lämnade sitt betän- kande Helikoptern i samhällets tjänst16 . 1.5Frågor som behandlas i delbetänkandet har i delbetänkandet föreslagit att helikoptersystem 4 ska avvecklas. Utredningen har i delbetänkan- det behandlat och redovisat ett antal sakområden och uppgifter som legat till grund för utredningens ställningstagande i frågan om helikoptersystem 4. Det gäller exempelvis den övergripande beskrivningen av Försvarsmaktens uppgifter och organisation, helikopterflottiljens uppgifter, utveckling och organisation, nu- varande status på och utveckling av de olika helikoptersystemen samt statusen på flygsäkerheten i helikopterverksamheten. Flera av dessa områden och uppgifter berör även de frågställningar som utredningen nu har att ta ställning till i slutbetänkandet. Utred- ningen har strävat efter att i slutbetänkandet inte på nytt redovisa bakgrundsinformation och uppgifter som redan lämnats i delbetän- kandet. Utredningen kan konstatera att den förändring av utredningsuppdraget som skett medför att delar av den tidigare lämnade informationen kan behöva redovisas på nytt i ett sammanhang även i slutbetänkandet för att möjliggöra analys och utveckling av resonemangen i de frågor som behandlas i slut- betänkandet. Den fortsatta framställningen har disponerats på följande sätt: I kapitel 2 redogörs för generella utgångspunkter och avgräns- ningar i det fortsatta utredningsarbetet. 15Den beslutade regeringen att det inom skulle tillsättas en arbetsgrupp med uppgift att utreda den rättsliga regleringen av den militära luftfarten och annan luftfart för statsändamål. Arbetsgruppen lämnade departementspromemorian Stats- luftfarten (Ds 2009:56) . I kapitel 3 redogörs försvarspolitiska inriktnings- beslut och andra beslut av regeringen som ligger till grund för utvecklingen och inriktningen av Försvarsmaktens framtida opera- tiva förmåga och krav på helikopterkapacitet. I kapitel 4 lämnas en översiktlig beskrivning av Försvarsmaktens uppgifter och myndighetens styrning genom krav på förmågor hos insatsförbanden, m.m. I kapitel 5 beskrivs insatsförbandet helikopterbataljonen och dess uppgifter och organisation. I kapitel 6 redogörs för förutsättningar, tillvägagångssätt och tidsramar för att förstärka Försvarsmaktens medeltunga heli- kopterkapacitet. I kapitel 7 behandlas frågor som rör flygsäkerheten i helikopter- verksamheten. I kapitel 8 lämnas en redogörelse för anskaffnings- och modi- fieringsprocesserna av nu aktuella helikoptersystem och vilka erfarenheter som kan göras av dessa processer. I kapitel 9 redogörs för ekonomiska och andra konsekvenser av utredningens förslag. Som bilaga till betänkandet fogas utredningens direktiv och tilläggsdirektiv i dess helhet (bilaga 1–4). Som bilaga 5 fogas även ett sammandrag av utredningens delbetänkande Försvarsmaktens – fråga om vidmakthållande eller avveckling?17. I bilaga 6 åter finns Försvarsmaktens dokument Inriktning – Flygsäkerhet. I bilaga 7 återfinns en sammanställning över vidtagna åtgärder med anledning av Statens rekommendationer. För- svarets materialverks redogörelse för anskaffnings- och modifie- ringsprocesserna finns i bilaga 8. 17 SOU 2009:67. konstaterar i delbetänkandet att det föreligger brister i helikopterbataljonens mark- och sjöoperativa förmåga fram relativt den nu gällande förbandsmålsätt- ningen och aktuella behov. ska nu med utgångspunkt i reg- eringens styrdokument, och aktuella och långsiktiga behov, kart- lägga behovet av medeltung helikopterkapacitet. Vidare ska förut- sättningarna för en förstärkning av en sådan kapacitet analyseras samt tillvägagångssätten och inom vilka tidsramar detta kan ske. ska enligt direktiven – mot bak- grund av Statens rapporter om militära helikopterhaverier och andra relevanta utredningar – analysera flyg- säkerhetsrelaterade frågor i helikopterverksamheten och föreslå förbättringsåtgärder. I direktiven anges slutligen att utredningen även ska utvärdera erfarenheterna av anskaffningsprocessen av de nya helikoptersyste- men och modifieringsprocessen av helikoptersystem 10. Omständigheter som påverkat utredningsarbetet skulle som uppdraget ursprungligen formulerades göra en allsidig översyn av frågor om hur förmågan att understödja Försvarsmaktens insatsförband med helikoptrar ska kunna bibehållas respektive förbättras. Utredningens ändrade uppdrag har medfört att inriktningen av utredningsarbetet delvis har förändrats. Statsmakternas ställningstaganden under utred- ningstiden i frågan om Försvarsmaktens framtida medeltunga helikopterkapacitet medför att utredningen delvis även har nya utgångspunkter och avgränsningar att beakta i utredningsarbetet. Utredningen redogör i detta kapitel för dessa utgångspunkter och avgränsningar. ändrade uppdrag berör tre delvis avgränsade sakområden, det vill säga frågan om Försvarsmaktens framtida medeltunga helikopterkapacitet, frågan om flygsäkerhet i myndighetens helikopterverksamhet och gjorda erfarenheter av anskaffnings- och modifieringsprocesserna av helikoptersystemen. Utredningen kan konstatera att olika förfaranden och inträffade händelser som huvudsakligen berör ett sakområde i många fall påverkar förutsättningarna inom ett annat område av helikopter- verksamheten. Som exempel kan nämnas att gjorda erfarenheter inom flygsäkerhetsområdet och av anskaffnings- och modifierings- processerna påverkar bedömningen av förutsättningar att inom vissa närmare angivna tidsramar kunna förstärka den medeltunga helikopterkapaciteten. Härtill kommer att såväl statsmakterna som berörda myndig- heter löpande tagit beslut och vidtagit olika åtgärder som antingen har en direkt påverkan på helikopterverksamheten eller som syftar till en förändring av denna verksamhet. Således har inte endast utredningens uppdrag förändrats utan även utgångspunkterna för själva uppdraget och utredningsarbetets bedrivande har löpande förändrats, särskilt under den senare delen av utredningstiden. Ytterligare en omständighet som påverkat utredningens förutsättningar att genomföra arbetet är att flertalet av de skriftliga underlag som utredningen lagt till grund för analys och överväganden i de olika frågeställningar som utredningen har att besvara omfattas av försvars- och kommersiell sekretess, vilket medfört begränsningar av vilka uppgifter och sakförhållanden som rör helikopterverksamheten som kan redovisas i detta slutbetän- kande. Härutöver kan utredningen konstatera att ett antal händelser inträffat för utredningen som i hög grad aktualiserat behovet av helikoptrar. kan konstatera att angivna om- ständigheter har påverkat förutsättningarna för utredningens arbete. Nedan redogörs närmare för de utgångspunkter och avgräns- ningar av utredningsarbetet som utredningen har haft att förhålla sig till. 2.2Utgångspunkter för det fortsatta arbetet Försvarsmaktens – vidmakthållande eller avveckling?1 föreslog i delbetänkandet, som läm- nades till regeringen , att helikoptersystem 4 ska avvecklas.2 Regeringen har ännu inte fattat något beslut i frågan om helikoptersystem 4. Utredningen har därför under det fortsatta utredningsarbetet utgått från att helikoptersystemet alltjämt kan vidmakthållas under vissa närmare angivna antaganden och förut- sättningar. 2.2.2Remissinstansernas svar på delbetänkandet har i det fortsatta arbetet efter utred- ningens delbetänkande beaktat synpunkter som lämnats i remiss- yttrandena över delbetänkandet i den utsträckning som synpunkt- erna har direkt beröring med de frågor som tas upp till förnyad behandling.3 2.2.3Del I: Förutsättningar att förbättra den medeltunga helikopterkapaciteten kartlägger och analyserar i delbetän- kandet – med utgångspunkt i regeringens gällande styrdokument och aktuella behov - helikopterbataljonens förmåga att stödja insatsförbanden med helikopterkapacitet. Utredningens slutsats blev att helikopterbataljonen har brister i mark- och sjö- operativa förmåga att stödja insatsförbanden, bl.a. vad gäller för- måga att stödja den nordiska stridgruppen med medeltung helikopterkapacitet till beredskapsperioderna 2011 och 2014, förmåga till medicinsk evakuering (medevac) i internationella in- satser efter 2013 samt förmåga till sjöoperativ ytstrid och ubåtsjakt . 2En sammanfattning av delbetänkandet finns i bilaga 5. 3För den som önskar en mer fullständig belysning av remissyttrandena över delbetänkandet finns Försvarsdepartementets remissammanställning att tillgå. ska nu enligt det ändrade upp- draget med utgångspunkt i regeringens styrdokument – samt aktuella och långsiktiga behov – kartlägga Försvarsmaktens för- måga att understödja insatsförbanden med medeltunga helikoptrar för olika uppgifter och därvid kartlägga eventuella begränsningar hänförliga till helikopterförbandet.