sou · GXB375 · 2010-01-01 00:00:00 — Vidare ska vi se över situationen för personer som omfattas av lagen (1976:661) om immunitet och privilegier i vissa fall (lagen om immunitet och privilegier) och som vistas i . Om folkbokföringen även i fortsättningen ska knytas till de kyrkliga församlingarna eller om någon annan lösning ska väljas. Om det är lämpligt att införa en författningsreglering av så kallad sekretessmarkering av uppgifter i folkbokföringsdata- basen. Om reglerna för folkbokföring av barn med dubbel bosättning är ändamålsenliga och i överensstämmelse med barnets bästa. Vi har haft att redovisa vilka ekonomiska konsekvenser som eventuella förslag kan medföra och lämna förslag på hur dessa kostnader kan finansieras. Utredningsuppdraget och dess genomförande Enligt tilläggsdirektiv har vi fått i uppdrag att utreda om det finns behov av särskilda bestämmelser vid folkbokföring av unions- medborgare och deras familjemedlemmar, mot bakgrund av bestämmelserna i rörlighetsdirektivet1, samt vissa närliggande frågor. I vårt tidigare lämnade delbetänkande, SOU 2008:60 Person- nummer och samordningsnummer, presenterade vi vår utredning av de två första frågorna ovan. Resultatet av den allmänna översynen och övriga frågor redovisar vi i detta slutbetänkande. Direktiven för vårt uppdrag finns i bilaga 1 och bilaga 2. Arbetet har bedrivits i nära samråd med de förordnade experterna. I arbetet med slutbetänkandet hölls det första sammanträdet . Vi har därefter haft sju sammanträden med experterna, varav sex endagssammanträden och ett tvådagars- sammanträde. Ett av sammanträdena hölls på där vi fick möjlighet att se äldre arkivmaterial. Vi har samrått med bland annat (Ju 2006:09), (Ku 2008:01) och Förvalt- ningslagsutredningen (Ju 2008:08). Vi har besökt eller på annat sätt haft möten med (ECDC, Europeiskt centrum för förebyggande och kontroll av sjukdomar), Lantmäteriet, , Kommuner och Landsting tillsammans med två landsting/regioner, och . Vidare har vi närvarat vid en konferens, anordnad av Stiftelsen , om barn och ungdomar som lever med skyddade personuppgifter. Vi har haft mycket kontakt med de myndigheter och organisa- tioner som experterna är anställda vid. Vidare har vi hämtat in uppgifter från flera andra myndigheter och organ. Vi har bland annat varit i kontakt med några landsting och regioner, Domstols- verket, , Transportstyrelsen, Valmyndig- 1 och rådets direktiv /38/EG av om unionsmedborgares och deras familjemedlemmars rätt att fritt röra sig och uppehålla sig inom medlemsstaternas territorier och om ändring av förordning (EEG) nr 1612/68 och om upphävande av direktiven /221/EEG, 68/360/EEG, 72/194/EEG, 73/148/EEG, 75/34/EEG, 75/35/EEG, 90/364/EEG, 90/365/EEG och 93/96/EEG. Utredningsuppdraget och dess genomförande heten, samt några kvinnojourer. Vi har också varit i kontakt med folkbokföringsmyndigheterna i , och . Vi har hämtat in uppgifter från ett hundratal myndigheter och andra organisationer via en enkät. Del A Allmänna utgångspunkter 2Folkbokföringens syfte och uppgift Folkbokföringen har sitt ursprung och sin grund i två äldre former av befolkningsregistrering, kyrkobokföring och man- talsskrivning. Ursprungligen hade kyrkobokföringen rent kyrkliga ändamål. Även det borgerliga samhället hade emellertid behov av uppgifter om befolkningen. Detta behov tillgodosågs genom en mantalsskrivning. De ursprungliga skälen för att föra böcker över befolkningens familjeförhållanden och bosättning var de kyrkliga behoven av dessa uppgifter för församlingsvården och för de omfattande borgerliga verksamheter som kyrkan –1800- talen ansvarade för (fattigvård, skolor med mera) samt statens behov av underlag för beskattning och utskrivning av krigsfolk. De första riksomfattande bestämmelserna om registrering av befolk- ningen infördes genom kyrkolag. Prästerna blev då skyl- diga att föra husförhörslängder och registrera vissa uppgifter om befolkningen, exempelvis födelser, namn, familjerelationer, döds- fall, inflyttningar och utflyttningar. Genom folkbokföringsförord- ningen (1946:469) fastlades att det huvudsakliga syftet med folk- bokföringen var att för samhällets behov, skatteindrivning, deklarationskontroll med mera, registrera medborgarna.1 I äldre tid bedömdes de flesta samhälleliga rättigheter och skyl- digheter som var beroende av en persons bosättning med utgångs- punkt i mantalsskrivningen. Exempel på detta var rösträtt, medlem- skap i kommun, rätt till fattigvård och skattskyldigheter av olika slag. Mantalsskrivningen och kyrkobokföringen hade från början olika materiella bosättningsregler som reglerades i olika lagar och förordningar. Skillnaden upphörde först i och med folk- 1 Se SOU 2000:17 Folkbokföring efter stat- kyrkareformen m.m. s. 53 f. och SOU 1994:44 Folkbokföringsuppgifterna i samhället s. 23 ff. Folkbokföringens syfte och uppgift Folkbokföringen kom då att bestå av tre delar: den tidigare löpande registreringen genom kyrkobokförin- gen, den tidigare periodiska registreringen genom mantalsskriv- ningen och den nyinrättade centrala registreringen vid länsbyråer och Riksbyrån för folkbokföring. introducerades bland annat födelsenumret och personakterna, som vi behandlat mer utförligt i vårt delbetänkande.2 Rättigheter och skyldigheter knöts efter hand alltmer till den löpande folkbokföringen, kyrkobokföringen, till dess att mantals- skrivningen som ansvarade för helt avskaffades 1991. övertog kyrkobokföringen, som bytte namn till folkbokföring, från och begreppet folkbokföring blev ett enhetligt begrepp för den registrering av befolkningen som utförs i det civila samhällets regi. En allmän utgångspunkt i de utredningar som gjordes har varit att folkbokföringsändamålen utgörs av de hänvisningar till folkbokföringen som vid varje tid finns i lagar och förordningar.3 2.2Folkbokföringens syfte och uppgift Folkbokföringen ingår som en verksamhetsgren i utgiftsområdet skatt, tull och exekution. Målet för folkbokföringen är att uppgif- terna i folkbokföringen ska spegla befolkningens verkliga bosätt- ning, identitet och familjerättsliga förhållanden så att olika sam- hällsfunktioner får ett korrekt underlag för beslut och åtgärder.4 I 1 § folkbokföringslagen (1991:481) anges att folkbokföring innebär fastställande av en persons bosättning samt registrering av uppgifter om identitet, familj och andra förhållanden som enligt lagen (2001:182) om behandling av personuppgifter i folkbokföringsverksamhet får förekomma i folkbokföringsdata- basen. Folkbokföring sker genom försorg. Av förarbetena till bestämmelsen framgår att folkbokföringen – förutom fastställande av var en person ska anses bosatt – även innefattar beslut om att vissa identitetsuppgifter ska registreras för 2Se SOU 2008:60 Personnummer och samordningsnummer s. 55 f. 1990/91:153 om ny folkbokföringslag m.m. s. 84 och SOU 1994:44 Folkbokförings- uppgifterna i samhället s. 23 f. 4Se regleringsbrev för avseende , , dnr Fi2007/9652, 2008/1061, 2008/1818 m.fl. Folkbokföringens syfte och uppgift personen.5 En sammanfattning av folkbokföringslagens bestämmelser finns i avsnitt 3.4. Utöver bestämmelserna i 1 § folkbokföringslagen anges inte något syfte med folkbokföringen i folkbokföringslagen. När syftet med folkbokföringen diskuteras kan man dock ofta utgå från den reglering som finns i lagen om behandling av personuppgifter i folkbokföringsverksamhet. I 1 kap. 4 § denna lag regleras ändamålen med behandlingen av personuppgifter i folk- bokföringsverksamheten. Flera av ändamålen syftar till att tillgodo- se samhällets behov av uppgifter om enskilda och knyter an till det primära målet med folkbokföringen att bistå samhället i stort med uppgifter om fysiska personer i . Detta primära mål har framhållits i ett stort antal utredningar, lagstiftningsarbeten och liknande. Det har i dessa sammanhang också framhållits att folk- bokföringsuppgifterna ligger till grund för ett stort antal rättig- heter och skyldigheter som kan vara avhängiga av såväl att en person är folkbokförd som var en person är folkbokförd.6 Det första ändamålet är samordnad behandling, kontroll och analys av identifieringsuppgifter för fysiska personer och av andra folkbokföringsuppgifter. Denna samordnande funktion innebär att syftet är att för ett flertal samhällsområden kunna tillhandahålla basuppgifter som förutsätter att databasen förses med uppgifter där det bakomliggande beslutet har meddelats av någon annan myndig- het.7 Uppgifter får härutöver behandlas för tillhandahållande av information som behövs för handläggning av folkbokföringsären- den, fullgörande av underrättelseskyldighet enligt lag eller förord- ning, framställning av personbevis och andra registerutdrag, aktua- lisering, komplettering och kontroll av personuppgifter, uttag av urval av personuppgifter samt tillsyn, kontroll, uppföljning och planering av folkbokföringsverksamheten Det anges inte särskilt att databasen får användas för framställning av statistik då detta följer av personuppgiftslagens regler.8 1994/95:94 Ändringar i folkbokföringslagen, m.m. s. 14. 1990/91:53 om lag om folkbokföringsregister m.m. s. 17, prop. Avisering av folkbokföringsuppgifter s. 27, prop. 1997/98:136 Statlig förvaltning i medborgarnas tjänst s. 60, prop. 2000/01:33 Behandling av personuppgifter inom skatt, tull och exekution s. 140 f., SOU 1988:10 Rätt adress s. 45 f., SOU 1994:44 Folkbokföringsuppgifterna i samhället s. 23 ff., SOU1997:146 Grunddata – i samhällets tjänst s. 51 f., SOU 1999:105 Skatt för behandling av personuppgifter s. 156 f. och 313, SOU 2005:61 Personuppgifter för samhällets behov s. 51 och 114 ff. och dir. 2007:123 Folkbokföringen (bilaga 1). 1990/91:53 om lag om folkbokföringsregister m.m. s. 17 f. 2000/01:33 Behandling av personuppgifter inom skatt, tull och exekution s. 140 f. Folkbokföringens syfte och uppgift Att en person är folkbokförd är i många författningar ett av flera kriterier för att författningen ska kunna tillämpas i förhållande till personen. Någon självständig bedömning av om en person ska anses bosatt i landet görs då inte av myndigheten som tillämpar författningen. Sådana bestämmelser finns exempelvis i förord- ningen (2009:284) om identitetskort för folkbokförda i och i lagen (2008:307) om kommunalt vårdnadsbidrag. En person som inte är folkbokförd kan omfattas av en författning som kräver folkbokföring för att en person ska omfattas av dess tillämpnings- område endast om kravet på folkbokföring skulle strida mot EG-rättsliga bestämmelser eller andra överordnade bestämmelser. I andra författningar finns en egen definition av bosättning som, för att den specifika författningens syfte ska kunna uppfyllas, inte är identisk med den i folkbokföringslagen. Den omständigheten att en person är folkbokförd kan ändå ha betydelse vid bedömningen av bosättningen. Det gäller exempelvis vid tillämpning av socialförsäkringslagen (1999:799). 2.3Folkbokföring i andra länder Danska bestämmelser som motsvarar bestämmelser om folkbokföring finns i Bekendtgörelse av lov om Det Centrala Personregister (LBK nr 1134 af 20/11/2006) (CPR-lagen). Syftet med lagen är att se till att alla som har rätt till ett personnummer har det, att det centrala personregistret (CPR) innehåller grund- läggande information om alla som har ett personnummer, att var och en folkbokförs (folkeregistreres) på den adress där han eller hon faktiskt bor eller uppehåller sig och att uppgifterna i CPR under vissa förutsättningar kan lämnas ut till andra, såväl myndigheter som privata aktörer. CPR är ett centralt, landstäckande grundregister. Denna funk- tion som ett grundregister för de offentliga myndigheterna innebär att upplysningarna i CPR ofta används i den dagliga administra- tionen utan att uppgifterna först prövas av myndigheten. Det är på några områden så att upplysningar i CPR har fått rättsverkningar i annan lagstiftning.9 9 Se Vejledning om folkeregistrering (nr 85 af 23/11/2006) kapitel 1. Folkbokföringens syfte och uppgift Finska bestämmelser som motsvarar bestämmelser om folkbokföring finns i lagen om hemkommun 11.3.1994/201. I denna lag finns bestämmelser om hur en persons hemkommun och hans bostad där samt folkbokföringskommunen för en finsk med- borgare som är stadigvarande bosatt i utlandet ska bestämmas. Om inte annat stadgas i någon annan lag, ska denna lag iakttas också när en statlig eller myndighet eller folkpensionsanstalten fattar beslut som påverkas av en persons hemkommun och hans eller hennes bostad där eller en tillfällig bostad. Det centrala syftet med lagen om hemkommun är att en persons hemkommun bestäms så att den så exakt som möjligt motsvarar personens faktiska boende i en viss kommun i Finland.10 Lagen om hemkommun är en allmän lag som tillämpas förutom av magistraterna (folkbokföringsmyndigheterna) även självständigt av den övriga förvaltningen. Det beslut om hemkommun som en magistrat fattat binder inte juridiskt myndigheterna inom övriga förvaltningsområden. I praktiken har dock magistratens beslut en avsevärd betydelse.11 Bestämmelser som motsvarar bestämmelser om folk- nr 1268). Något syfte med författningarna anges inte i dem. Ett folkbokföringsförfarande finns även i . Det finns däremot, utöver i och , inte något folkbokfö- ringsförfarande i några EU-länder. Många länder för inte några register över bosatta personer. Några av EU:s nya medlemsstater arbetar dock med att införa befolkningsregister och personnum- mer. Många länder för också separata register över olika händelser exempelvis födelser och vigslar. Registren kan omfatta hela landets befolkning eller vara regionala eller lokala. 10Se den finska propositionen RP 67/2004 rd s. 3. 11Se den finska propositionen RP 206/2006 rd. s. 1 och 3. Folkbokföringens syfte och uppgift Uppgifterna i folkbokföringsdatabasen används av funktioner i samhället i framför allt två sammanhang, dels som ett underlag för korrekta beslut, dels som ett underlag för andra åtgärder. Denna del av målet med folkbokföringen kallar vi folkbokföringens syfte. Det första sammanhanget tar enligt vår mening främst sikte på att en stor del av den svenska lagstiftningen bygger på att en enskild måste vara folkbokförd för att han eller hon ska omfattas av vissa skyldigheter eller kunna få tillgång till vissa rättigheter. Folkbokfö- ringen kan vara en självständig och tillräcklig grund för olika rättigheter och skyldigheter. Som framgår ovan kan det dock följa av EG-rättsliga bestämmelser att en person ska omfattas av en viss lagstiftning även om han eller hon inte är folkbokförd. Det andra sammanhanget avser, enligt vår mening, alla typer av åtgärder inom privat och offentlig sektor som är beroende av korrekta person- uppgifter, exempelvis inom så vitt skilda områden som statistik och reklamutskick. Att registrera uppgifter om personer kan inte heller enligt vår mening ha något självändamål. Anledningen till att upp- gifter registreras om personer i landet är i stället att det finns ett behov av dessa uppgifter i samhället i stort. Uppgifterna behöver också registreras för att folkbokföringsverksamheten i vid bemär- kelse, exempelvis prövningen av äktenskapshinder, ska fungera. Syftet med folkbokföringen måste vara generellt utformat för att innesluta all väsentlig verksamhet i samhället. Syftet med folk- bokföringen innebär i sin tur att denna verksamhet inte finns till för den enskilde individens behov utan syftar till att tillgodose samhällets behov av uppgifter om enskilda. För att det ska vara aktuellt att registrera en viss uppgift inom folkbokföringen ska det enligt vår mening finnas ett allmänt intresse av att uppgiften registreras. Uppgifterna i folkbokföringen har mycket stor användning och betydelse i samhället. De som använder uppgifterna förväntar sig också att uppgifterna är korrekta och tilliten till uppgifterna är ofta stor. Det ställer stora krav på att målet med verksamheten kan uppfyllas och att regleringen av verksamheten är ändamålsenlig och tillgodoser de behov som finns. Folkbokföringen har så stor betydelse i samhället att vi har övervägt att lagreglera syftet med den för att underlätta framtida Folkbokföringens syfte och uppgift tolkningar av folkbokföringslagen. Vi bedömer emellertid mot bak- grund av att verksamheten är mycket komplex att det finns en risk att syftet blir för snävt och att väsentliga delar av verksamheten därmed faller utanför regleringen. Enligt vår mening är det därför inte lämpligt att ange folkbokföringens syfte i lagen. Folkbokföringen har, som framgår av 1 § folkbokföringslagen och målet med folkbokföringen som vi redovisar ovan, fått till uppgift att spegla befolkningens verkliga bosättning, identitet och familje- rättsliga förhållanden. Denna del av målet med verksamheten kallar vi folkbokföringens uppgift. Bestämmelser om folkbokföringen och dess uppgift i samhället finns huvudsakligen i två lagar med anslutande förordningar: folk- bokföringslagen och lagen om behandling av personuppgifter i folkbokföringsverksamhet. I lagen om behandling av personuppgifter i folkbokföringsverksamhet finns bestämmelser om bland annat under vilka förutsättningar och på vilka sätt uppgifter från folkbokföringsdatabasen kan tillhanda- hållas andra aktörer i samhället. Vårt uppdrag omfattar endast uppgifter som registreras i folk- bokföringsdatabasen på grund av bestämmelser i folkbokförings- lagen. De uppgifter som ska registreras i folkbokföringsdatabasen på grund av bestämmelser i folkbokföringslagen avser främst den enskildes bosättning. Härutöver registreras en mängd uppgifter i folkbokföringsdatabasen med stöd av bestämmelser i lagen om behandling av personuppgifter i folkbokföringsverk- samhet, exempelvis civilstånd och familjeförhållanden. Eftersom vårt uppdrag således är begränsat till bestämmelserna i folkbokfö- ringslagen finns det inte skäl för oss att överväga om folkbok- föringens uppgift i samhället är lämpligt utformad när det gäller annat än prövningen av en persons bosättning. Folkbokföringens syfte och uppgift Bedömning: Ett antal principer ska vara styrande när vi bedö- mer om bestämmelserna i folkbokföringslagen om vilka perso- ner som ska folkbokföras och rätt folkbokföringsort för dem är ändamålsenliga. Vi ska endast frångå dessa principer när det finns skäl för det. Dessa principer är: Bestämmelserna ska vara symmetriska. Personer som i stor utsträckning omfattas av svenska bestämmelser ska folkbokföras. Den enskildes önskemål ska inte ha någon betydelse för folk- bokföringen. Samma bestämmelser ska gälla för såväl unionsmedborgare och deras familjemedlemmar som andra personer. Bestämmelserna ska vara symmetriska Bestämmelserna ska som huvudregel vara symmetriska. Med symmetriska bestämmelser avser vi exempelvis att om en viss omständighet ger rätt till folkbokföring ska frånvaron av denna omständighet föranleda avregistrering från folkbokföringen. Ett exempel på symmetriska bestämmelser gäller personer som arbetar på beskickningar och konsulat. En person med anknytning till en utländsk beskickning i ska som huvudregel inte folkbok- föras som en person med anknytning till en svensk beskickning i utlandet inte ska avregistreras från folkbokföringen. Personerna anses alltså bosatta i respektive sändande stat. Personer som i stor utsträckning omfattas av svenska bestämmelser ska folkbokföras Syftet med folkbokföringen, att olika samhällsfunktioner ska få ett korrekt underlag för sina beslut, måste enligt vår mening ha stor betydelse vid bedömningen av utformningen av regelverket. Det gäller bland annat frågan om vilka personer som ska omfattas av folkbokföringen. En bedömning av lämpligheten att folkbokföra personer som endast delvis omfattas av svensk lagstiftning måste göras från fall till fall. Avgörande för om en viss personkategori ska folkbokföras ska främst vara i vilken utsträckning personkategorin Folkbokföringens syfte och uppgift omfattas av svenska rättigheter och skyldigheter. Även vid utform- ningen av reglerna om var i landet en person ska vara folkbokförd har syftet med folkbokföringen stor betydelse. Det finns också personer som inte uppfyller dagens krav för folkbokföring, men som trots det kan ha rättigheter och skyldig- heter i det svenska samhället. Det gäller framför allt personer med uppehållsrätt som inte avser att vistas i landet under och personer som arbetar i landet och omfattas av rådets förord- ning (EEG) nr 1408/7112, men som bor i ett annat land. Den enskildes önskemål ska inte ha någon betydelse för folkbokföringen Eftersom syftet med folkbokföringen är att den ska tillgodose sam- hällets behov av vissa grundläggande personuppgifter och folkbok- föringen ligger till grund för såväl rättigheter som skyldigheter som tar sin utgångspunkt i en persons folkbokföring kan det som huvudregel inte finnas någon valmöjlighet för den enskilde. Det skulle kunna få till följd att enskilda folkbokför sig eller underlåter att folkbokföra sig enbart i syfte att ekonomiskt eller på annat sätt tjäna på det. Det ska som huvudregel inte heller vara möjligt för den enskilde att välja folkbokföringsort. Principen gör sig emeller- tid inte lika starkt gällande som principen att en enskild inte får välja om han eller hon över huvud taget ska vara folkbokförd. Det finns några bestämmelser som medger att den enskilde får välja om respektive var han eller hon ska vara folkbokförd. Det gäller exempelvis europaparlamentariker och personer som bor på äldreboenden. Samma bestämmelser ska gälla för alla Det ingår i vårt uppdrag att utreda om det finns behov av särskilda bestämmelser om folkbokföring av unionsmedborgare. Dock ska enligt våra utredningsdirektiv, se bilaga 1, bosättningsbegreppet vara gemensamt för alla, såväl unionsmedborgare som andra som ska folkbokföras. Vi anser att så långt möjligt bör samma bestämmelser gälla för alla personkategorier. 12 Rådets förordning (EEG) nr 1408/71 av om tillämpningen av systemen för social trygghet när anställda, egenföretagare eller deras familjer flyttar inom gemen- skapen. Folkbokföringens syfte och uppgift folkbokföringen enklare att förstå för allmänheten vilket enligt vår mening är en förutsättning för att folkbokföringen ska ha en legitimitet. Det underlättar också administration av folkbokföringen. Särskilda bestämmelser för unionsmedborgare ska således undvikas i möjligaste mån. 3Folkbokföringslagens förhållande till EG-rätten strida mot EG-rättsliga bestämmelser är skyldigt att i svensk rätt tillämpa de EG-rättsliga regler som finns, bland annat i rörlighetsdirektivet. Rörlighetsdirektivet reglerar de villkor som får ställas på unionsmedborgare och deras familjemedlemmar när de flyttar mellan och uppehåller sig i med- lemsstater. Någon översyn av om folkbokföringslagens (1991:481) bestämmelser är förenliga med EG-rättsliga bestämmelser har inte gjorts sedan blev medlem i EU. Det är därför viktigt att klargöra om rörlighetsdirektivet innehåller bestämmelser som kan påverka folkbokföringen och om det finns bestämmelser i folk- bokföringslagen som strider mot rörlighetsdirektivet. 3.2.1Allmänt om den fria rörligheten och rörlighetsdirektivet EG:s verksamhet ska enligt artikel 3 i EG-fördraget1 bland annat innefatta en inre marknad som kännetecknas av att hindren för fri rörlighet för personer avskaffas mellan medlemsstaterna. Varje per- son som är medborgare i en medlemsstat ska enligt artikel 17 i EG- fördraget vara unionsmedborgare. Varje unionsmedborgare ska en- ligt artikel 18 i EG-fördraget ha rätt att fritt röra sig och uppehålla sig inom medlemsstaternas territorier, om inte annat följer av de begränsningar och villkor som föreskrivs i fördraget och i bestäm- melserna om genomförande av fördraget. 1 Fördraget om upprättandet av Europeiska gemenskapen. Folkbokföringslagens förhållande till EG-rätten finns sådana genomförandebestämmelser som nämns i artikel 18 i EG-fördraget. I rörlighetsdirektivet åberopas bland annat artikel 12 och 40 i EG-fördraget som grund för direktivet.