sou · GXB339d2 · 2010-01-01 00:00:00 — Det finns studier som visar att det samhällsstyrda kollektivtrafikutbudet inte tycks vara särskilt väl optimerat för att maximera de samhällsekonomiska vinsterna. Våra kvantitativa analyser tyder inte heller på att samhällets nuvarande stöd till trafiken i första hand kanaliseras till de linjer som är mest motiverade samhällsekonomiskt. Tvärtom förefaller det vara så att dessa linjer ofta ger ett överskott som används för att täcka underskott på lågtrafiklinjer. Om man önskar stödja kollektivtrafiken av samhällsekonomiska skäl finns det också medel som i princip är oberoende av vem som driver trafiken. Den sänkta momssatsen för kollektivtrafik är ett exempel på en sådan subvention. Även infrastrukturavgifterna ska i princip utformas med utgångspunkt i de samhällsekonomiska marginalkostnaderna enligt de transportpolitiska riktlinjer som gäller , vilket medför att särskilt den spårbundna kollektivtra- fiken avlastas kostnader. ska presentera ett delbetänkande om reglering och organisering av kollektivt- rafiken. Ett slutbetänkande som behandlar stärkta passagerarrättig- heter ska lämnas . I den del av uppdraget som ska redovisas ingår bland annat följande uppgifter: Analysera vad det offentliga åtagandet på kollektivtrafikområdet bör innehålla och hur långt det bör sträcka sig. Analysera om det bör finnas en tydligare koppling mellan de transportpolitiska målen och de kollektivtrafikansvarigas ansvar. Överväga om ansvaret för kollektivtrafik fortsatt ska gälla inom ett visst administrativt område eller om det bör kompletteras med funktionella krav. Föreslås förändringar som underlättar samordning av allmän och särskild kollektivtrafik. Analysera hur marknadstillträdet för andra aktörer kan under- lättas och förutsättningarna för kommersiell trafik därmed bättre kan tas tillvara. Överväga möjligheterna att införliva krav på långsiktig strate- gisk trafikplanering. Analysera om det finns behov av att i lag tydliggöra att även trafikförsörjningen till och från våra flygplatser ingår i de kol- lektivtrafikansvarigas ansvar. Bedöma om det finns behov av lagstiftning rörande kollektiv- trafikens angörande av resecentra och föreslå lämplig reglering. För den konsekvensanalys som redovisas i denna rapport är det främst utredningens uppgift att överväga hur marknadstillträdet för andra aktörer kan underlättas och hur förutsättningarna för kom- mersiell trafik därmed bättre kan tas tillvara som står i fokus. Utredningens överväganden i fråga om de övriga uppgifter som anges i direktiven har dock även de viss betydelse för vilka kon- sekvenser en ny marknadstillträdesmodell kan bedömas få. har uppdragit åt WSP Analys & Strategi att ge utredningen konsultstöd avseende konsekvensanalyser av bl.a. förändringar av tillträdesreglerna för lokal och regional kollek- tivtrafik. Bakgrunden är att utredningen har tagit fram ett förslag till en marknadstillträdesmodell för den lokala och regionala kollektivtra- fiken. Modellen innefattar all lokal och regional kollektivtrafik, dvs. buss, taxi, båt, spårvagn, tunnelbana och tåg. Till skillnad från dagens system innebär modellen att det offentliga i en s.k. trafik- förklaring definierar vilket trafikutbud och vilka bytespunkter med full tillgänglighet som den kollektivtrafikansvariga myndigheten avser att tillförsäkra länets invånare. I de fall det finns kommersiella aktörer som är intresserade av att driva trafiken på helt kommersiella villkor ska det offentliga inte ingripa. Det offentliga ska ha en möjlighet att bevilja ensamrätter med eller utan ekonomisk ersättning i de fall det inte finns någon operatör som är intresserad av att driva trafiken helt kommersiellt. I trafikförklaringen ska myndigheten också kunna ange allmänna bestämmelser (villkor) för operatörerna vad gäller till exempel del- tagande i informationssystem, villkor för att annonsera tidtabell- sändringar, fordonskrav och högsta prisnivåer. Utifrån ett antal olika scenarier ska effekter av utredningens förslag till marknadstillträdesmodell beskrivas, beräknas och analy- seras. Det gäller bland annat effekter vad avser biljettpriser, trafik- utbud och resande samt effekter på kostnader för det allmänna. Hur påverkas resandet av prisökningar? Alternativa scenarier med olika grader av prisökningar och/eller kombinationer av subventioner/upphandlingar belyses. Hur stor marknad kan bedömas vara kommersiell? Hur stora underskott kan beräknas inom den trafik som inte kan drivas kommersiellt? Hur stor andel av trafiken bedöms ha förutsätt- ningar att bli lönsam vid fri prissättning? Finns det linjer med lönsamhet ? Vilka prishöjningar kan vara nödvändiga för att vissa linjer ska klara sig utan subventioner? Effekter på kostnader för kommuner och landsting om det offentliga fortsätter att garantera befintlig nivå av trafikutbud. Uppdraget har genomförts i två faser. I ett första steg genomfördes en förstudie som ledde fram till förslag på hur konsekvens- beskrivningarna skulle kunna genomföras. Förstudien inkluderade även en analys av vilka data som finns tillgängliga eller måste samlas in. Förslaget i förstudien innefattade upplägg och metod, tidsåt- gång samt beräknad kostnad. Resultatet av förstudien redovisades till utredningen och finns dokumenterad i en särskild promemoria.2 Uppläggningen av förstudien har också stämts av med utredningen och godkänts. I denna rapport redovisas resultaten från huvudstudien som alltså utgör det andra steget i uppdraget från utredningen. Den nya marknadstillträdesmodellen avser lokal och regional trafik med nuvarande län som regional indelningsgrund. Konsekvenserna av en eventuell annan regionindelning behandlas inte. En följd av marknadstillträdesmodellen kan bli att viss inter- regional tåg och busstrafik som drivs på kommersiella villkor kan bli en del också av det lokala och regionala kollektivtrafikutbudet. Vi utgår alltså i princip från att nuvarande begränsningar i rätten att ta upp passagerare för lokala och regionala resor försvinner för sådan trafik (åtminstone såvida trafiken inte nämnvärt påverkar upphandlad trafik). I de kvantitativa analyserna bortser vi dock – åtminstone i vissa beräkningssteg – från sådana interregionala linjers betydelse för den lokala och interregionala trafikförsörj- ningen. De nya förutsättningarna för marknadstillträdet är transports- lagsövergripande och omfattar buss, tåg, tunnelbana och annan spårtrafik. Lokal och regional båttrafik kan ingå i det berörda trafikansvaret men omfattas inte av de kvantitativa analyserna. Flygtrafik faller helt utanför analyserna (omfattas inte av de kvantitativa analyserna och bedöms inte heller beröras av det aktuella trafikansvaret). De kvantitativa analyserna innebär att nuvarande organisation av lokal och regional kollektivtrafik (dvs. den trafik som trafikhuvud- männen har ansvar för) jämförs med ett eller flera scenarier för en ny marknadstillträdesmodell (jämförelsealternativ, JA, respektive 2 PM: Nya tillträdesregler för lokal och regional kollektivtrafik - Förstudie med förslag till uppläggning av konsekvensanalys, . utredningsalternativ, UA1, UA2, etc.). Samtliga analyser utgår från dagens trafik och omvärldsförutsättningar och analyserna inne- håller alltså inte någon prognos om ett framtida tillstånd (med trafiktillväxt, förändrade omvärldsförutsättningar, etc.). De kvanti- tativa analyserna avser också olika jämviktstillstånd (JA och UA) och de innehåller inga försök att avspegla de övergångsfaser och anpassningsprocesser som kan antas komma att känneteckna ett byte från en marknadstillträdesmodell till en annan. Tänkbara utvecklingsförlopp vid övergången från den nuvarande till en ny marknadstillträdesmodell behandlas dock i ett särskilt avsnitt med kompletterande analyser och diskussion av resultaten. 1.4 Metoder och data Att beskriva långsiktiga effekter och konsekvenser av förändringar i trafiksystemet är ingen enkel sak. Varje åtgärd som genomförs i en redan omfattande och komplex trafikapparat ger en förändring på marginalen och samverkar med helheten. Verkningarna blir där- för i stor utsträckning unika för varje åtgärd och svårförutsägbara när den enskilda åtgärden ska börja fungera tillsammans med trafiksystemet i stort. Till detta kommer att samspelet mellan infrastrukturen, trafiken och omgivningen är enormt sammansatt och innehåller många svårfångade dynamiska element. För att någorlunda avspegla dessa förhållanden fordras mängder av data om trafiksystemet, trafiken och det omgivande samhället. Vidare behövs en stor uppsättning så kallade effektsamband som beskriver hur olika typer av åtgärder och förändringar i trafikför- hållandena påverkar bl.a. transportmängder, transportmönster och transportmedelsval. Bakom dessa effektsamband ligger ofta ett omfattande empiriskt material och en långvarig forsknings- och utvecklingsverksamhet. Att hantera all denna information vid ett och samma tillfälle är omöjligt utan ett starkt strukturerat angreppssätt och strikt formaliserade analys- och beräkningssteg. För detta ändamål finns därför särskilt utvecklade analys- och prognosmodeller. Även om modellerna ger möjlighet att hantera stora informa- tionsmängder och belysa invecklade samband är de ändå bara en grov förenkling av verkligheten. Det är i grunden en sådan förenk- ling som man eftersträvar med modeller och som gör dem användbara när man vill skaffa sig en bild av orsakssamband och händelseförlopp utan att behöva tillgripa kostsamma och osäkra experiment i full skala. Men det betyder att de resultat som modellerna ger, inte utan vidare kan antas sammanfalla med ett verkligt framtida utfall. Den viktigaste orsaken till skillnader i modellresultat och faktiskt utfall är att olika omvärldsfaktorer utvecklas annorlunda än vad som antagits i modellen. Denna osäkerhet blir inte mindre när olika modeller och datakällor ska kombineras på det sätt som vi sker i detta projekt. Det ligger således i sakens natur att en analys av möjliga konsekvenser av en helt ny marknadstillträdesmodell för lokal och regional kollektivtrafik måste bli mycket grov och bygga på starkt förenklade förutsättningar. Ambitionen är i första hand att försöka ringa in storleksordningen på de konsekvenser som kan vara aktuella. Som en första ansats för att konsekvensbelysa en reform av detta slag är denna ambitionsnivå enligt vår mening också den enda rimliga. Vi menar att det saknas skäl för att göra en mer förfinad analys även om det vore möjligt. Att utveckla och bygga ut de kvantitativa modellerna så att de kan ge mer preciserade svar om marknader, resande och kostnader som följer av ett nytt regelverk skulle kräva mycket stora resursinsatser som knappast kan vara motiverade i nuvarande utredningsläge. Vidare skulle analyser med hjälp av mer sofistikerade modeller med många osäkra parametrar och samband göra resultaten svåra att tolka och genomskåda. I detta läge skulle en sådan ansats därmed riskera att dölja mera än den avslöjar. är det förstås viktigt att framhålla de begränsningar som ligger i att analysen måste göras mycket översiktligt och med förenklade antaganden i olika analyssteg. Inte minst är det viktigt att förhålla sig till vad dessa begränsningar betyder för tolkningen av resultaten. I rapporten har vi därför försökt lägga stor vikt läggas vid att diskutera resultatens precision och giltighet och betydelsen av sådana förhållanden och förutsättningar som inte har analyserats kvantitativt. De modeller och databaser som utnyttjats i uppdraget har beskri- vits utförligt i den förstudie som tidigare redovisats.3 För en när- mare beskrivning hänvisas därför till denna promemoria. Model- lerna och databaserna beskrivs även översiktligt i respektive resultatkapitel. Det kan dock finnas skäl att här allmänt kommen- tera kvaliteten i de data som använts. Statistikdatabaserna bygger på uppgifter som lämnats av trafik- företag och trafikhuvudmän. Vi har inte kvalitetskontrollerat dessa data och utesluter inte att de kan vara av varierande kvalitet. Vi kan därför inte heller garantera att de alltid ger en fullständigt korrekt bild av förhållandena i enskilda orter och län. Vår bedömning är emellertid att de bör hålla tillräcklig kvalitet för att återspegla de övergripande mönster som vi i första hand är intresserade av för vår konsekvensbelysning. De data som används i nätverksanalyserna är i huvudsak häm- tade från det trafikslagsgemensamma planeringsunderlag som tagits fram av och trafikverken. Dessa uppgifter är kvalitetssäkrade genom en omfattande process som bl.a. har organiserats inom ramen för det s.k. ASEK-arbetet.4 Jämförbarhet mellan de data som använts diskuteras ytterligare i bl.a. kapitel 7 och 8. Rapporten har disponerats på följande sätt. I detta kapitel beskrivs uppdraget med avseende på innehåll och utgångspunkter. Vidare kommenteras de metoder och data som utnyttjats och vi redovisar hur rapportens har lagts upp. I kapitel 2 beskrivs den lokala och regionala kollektivtrafiken i med avseende bl.a. på vilken omfattning och samman- sättning den har och hur marknaden har förändrats i olika avseenden –2007. I kapitel 3 analyseras samband mellan resor, utbud, pris och kostnader med utgångspunkt från de data som redovisats deskrip- tivt i kapitel 2. Kapitlet utmynnar bl.a. i slutsatser om reseefter- frågans, trafikutbudets, kostnadernas och prissättningens bestäm- 3PM: Nya tillträdesregler för lokal och regional kollektivtrafik - Förstudie med förslag till uppläggning av konsekvensanalys. 4ASEK – Arbetsgruppen för samhällsekonomiska kalkyler. ningsfaktorer vid nuvarande marknadsorganisation. Vidare redo- visas en ekonometrisk modell för övergripande systemsamband på nuvarande marknad för lokal och regional kollektivtrafik. Kapitel 4 innehåller en kort redovisning av dokumenterade svenska och utländska erfarenhet av marknadsöppningar (avregle- ringar) såväl inom kollektivtrafikområdet som inom andra marknader. I kapitel 5 diskuteras hur ändrade tillträdesregler till den lokala och regionala kollektivtrafiken kan operationaliseras i olika avseenden för att kvantitativa analyser ska vara möjliga att genom- föra. marknadsmodell sammanfattas och de modellantaganden som gjorts i syfte att belysa den nya marknadsmodellen sammanfattas. Möjligheterna att driva all lokal trafik i 59 tätorter med lönsamhet testas och analyseras i kapitel 6. Kapitlet utmynnar i slutsatser om hur stor del av trafiken i de studerade tätorterna som förefaller att kunna drivas kommersiellt och vilka konsekvenserna skulle bli av en sådan omläggning för taxenivåer, resande, trafik- utbud och kostnader totalt och i olika tätortstyper. I kapitel 7 redovisas resultaten av en linje och nätverksanalys för den lokala och regionala kollektivtrafiken med som modellän. Förutsättningarna att driva olika linjer med företagseko- nomisk lönsamhet analyseras i ett antal scenarier med olika antaganden om priser och trafikutbud. De olika scenariernas kon- sekvenser för trafikförsörjningen, ekonomin och olika transport- politiska målsättningar diskuteras. Hur resultaten från de olika analyserna på lokal och regional nivå (redovisade i kapitel 6 och 7) kan översättas till nationell nivå behandlas i kapitel 8. Tonvikten ligger här på att diskutera och bedöma resultatens precision och giltighet för den lokala och regionala kollektivtrafiken som helhet och att ange skattningar av nationella effekter för olika typer av trafik, orter och landsdelar. I kapitel 9 redovisas vissa kompletterande analyser som framför allt avser sådana effekter av en ny marknadsmodell som kan ha stor betydelse för trafikförsörjningen m.m. men som vi inte bedömer kan analyseras kvantitativt, åtminstone inte med de metoder och data som vi har utnyttjat. Avsnittet kan ses som ett försök att sätta in den kvantitativa analysen i ett större sammanhang och erbjuda några kompletterande perspektiv på vilka konsekvenser som kan bli aktuella vid en övergång från nuvarande organisation av den lokala och regionala kollektivtrafiken. Slutligen sammanfattas våra slutsatser av konsekvensanalysen i kapitel 10. Slutsatserna innefattar en uppskattning av potentialen för lönsam trafik och bedömningar av konsekvenserna för resor, transportarbete och trafikutbud, för resenärerna, trafikföretagen och de trafikansvariga myndigheterna. Vidare behandlas möjliga ekonomiska konsekvenser för kommunerna och staten samt för samhällsekonomin i stort. 2 Kollektivtrafikens struktur och utveckling I detta avsnitt beskrivs den lokala och regionala kollektivtrafikens struktur och utveckling –2007. Avsnittet base- rar sig på veckling – tendenser och samband.5 Beskrivningar har dock uppda- terats så att den i de flesta fall täcker tiden , vilket betyder att redovisningen i huvudsak omspänner en period . 2.2 Marknadsstorlek och marknadsandelar 1985–2007 Marknadsandelen stabil på för all kollektivtrafik Ett sätt att sammanfatta marknadsutvecklingen för en viss tjänst är att ange marknadsandelen. Figuren nedan visar utvecklingen hur kollektivtrafikens marknadsandel har utvecklats fram . Uppgifterna avser all kollektivtrafik i , dvs. inte bara den lokala och regionala utan även den långväga (järnväg, inrikesflyg och färja). 5 2006:43 på uppdrag av . Figur 2.1 Kollektivtrafikens marknadsandel i 1950-2005 Andel kollektivtrafik av persontrafikarbetet i 1950-2005 All kollektivtrafik (buss, tbana, spårvagn, tåg, färja flyg) i % av allt inroikes persontrafikarbete; Källa: Från att kollektivtrafiken stod för cirka hälften av alla resor har marknadsandelen legat kring med smärre variationer. Detta återspeglar natur- ligtvis bilismens inmarsch i samhället samt den ökade levnads- standarden. Ökad tillgång till bil har möjliggjort en större tillgäng- lighet som kollektivtrafiken har haft svårt att kunna konkurrera med. Energikriserna samt andra finansiella förändringar ledde synbart till en kortare avtrappning i andelen bilresor. Andelen resor med bil ligger dock stadigt kring för landet som helhet. Kollektivtrafik- andelen är av naturliga skäl högre i de befolkningstäta regionerna än i övriga landet. Kollektivtrafikens marknadsandel växer långsamt Den traditionella redovisningen av kollektivtrafikens marknads- andelar baseras på resvaneundersökningar, och i regel visas då dess andelar i form av antalet resor. Detta är dock inte alltid något bra mått, eftersom resor med gång/cykel, bil och kollektiva färdmedel är olika långa. Ett bättre mått är då personkilometer. I figur 2.2 nedan redovisas marknadsandelar för den lokala och regionala kollektivtrafiken i procent av summa kollektiv- och biltrafik. Observera dock att all biltrafik ingår här, dvs. även den långväga biltrafiken. Men enligt den senaste Resvaneundersökningen RES 2005-2006 var det av bilresorna som var långväga (d.v.s. över ) Figur 2.2 Den lokala och regionala kollektivtrafikens andel av det lokala och regionala transportarbetet med kollektivtrafik och bil Andel kollektivtrafik av persontrafikarbetet i 1950-2005 All kollektivtrafik (buss, tbana, spårvagn, tåg, färja flyg) i % av allt inroikes persontrafikarbete; Källa: Den lokala och regionala kollektivtrafikens marknadsandel var såle- des lägre än . Den har ökat till , vilket motsvarar en ökning () . Låga kollektivtrafikandelar i svenska städer De svenska städer som ingår i Stadstrafikdatabasen6 är glest be- byggda. Den genomsnittliga bebyggelsetätheten är 1 766 invånare per kvadratkilometer. Om man bortser från är kollektivtrafikens mark- nadsandel låg i svenska städer. I stadstrafikdatabasen ingår 59 stä- der, vilka tillsammans representerar 3,18 miljoner invånare. 6 En databas över Svensk stadstrafik som Stadsbuss & Qompany byggt upp inom Benchmarkingkonceptet Stadstrafikkompassen. Materialet har ställts till förfogande genom & Qompany. i resor är marknadsandelen och räknat på persontrafik- arbetet är kollektivandelen (oviktad). Observera dock att , som är en betydelsefull del av kollektivtrafiksverige, inte ingår i Stadstrafikdatabasen. Figur 2.3 Kollektivtrafikens marknadsandelar i 59 svenska städer /2007 Marknadsandelar i svenska städer för bil, kollektivt samt gång/cykel 2006-2007 (Källa: RES). Kollektivtrafiken kommer därmed långt efter gång och cykel bland medborgarnas val av färdsätt. Närmare fyra av tio väljer att färdas till fots eller per cykel vid det dagliga resandet. Även när hänsyn tas till reseavståndet (personkilometer) har gång och cykel högre marknadsandel än kollektivtrafiken. Att bilen dominerar av antalet resor i städerna och med av persontrafikarbetet behöver knappast poängteras. Låga marknadsandelar beror på stora resuppoffringar Den genomsnittliga resuppoffringen7 för buss- och spårvägsresor i dessa svenska städer uppgår () per resa. Den främsta orsaken till dessa höga resuppoffringar är de långa väntetiderna, vilka i sin tur beror på glesa turintervall i trafi- ken över större delen av trafikdygnet. Svenska städer, med undantag för , uppvisar generellt sett låga kollektivtrafikandelar, huvudsakligen beroende på att de är väldigt glest bebyggda i ett internationellt perspektiv. Kollektivtrafikens marknadsandel i ett internationellt perspektiv Hur står sig de svenska städernas kollektivandelar i en internatio- nell jämförelse? Har vi i högre eller lägre kollektivandelar än i andra länder? De uppgifter som redovisas här avser större städer/huvudstäder, varför representeras av . Figur 2.4 Kollektivtrafikens marknadsandelar i 52 större städer Kollektivtrafikens marknadsandelar i 52 städer - samband med bebyggelsetäthet Alla städer ligger mellan 1,1478*Bebyggelsetäthet0,6299 Bebyggelsetäthet (inv+ arb.platser perkvkm) Källa: UITP:s Mobility in Cities databas över 52 städer. 7 Resuppoffring är ett mått på resenärernas upplevda olägenheter (värderad eller kostnad) i samband med en viss resa. Kollektivandelen samvarierar med städernas täthet på ett relativt tydligt sätt. Flertalet städer uppvisar en kollektivtrafikandel (av samtliga resor) på mellan . kollektivtrafikandel uppgick år , vilket är internationellt sett rätt normalt, men ändå högt i förhållande till den låga bebyggelsetätheten. Andelen kollektivtrafikresor i innerstad var dock . Andelen av person- transportarbetet i hela var samma år.8 2.3Resor och vagnkilometer 1985–2007 under den senaste 22-årseprioden, har det lokala och regionala kollektivresandet ökad med eller från 1,11 till 1,21 miljarder resor (påstigande) . Figur 2.5 Kollektivtrafikens utbud och efterfrågan 1985-2007 Kollektivtrafikens efterfrågan och utbud (påstigande resp. vagnkm) 1985-2007 Resor (påstigande) Utbud (vagnkm) Resandet 1985-2007 har ökat ; inrymmer två faser: en nioårsperiod med kraftigt minskat antal resor 1985-1993 (-) och en 14- årsperiod med ökat antal resor (). har utbudet i form av antalet vagnkilometer ökat , som resandet (påstigande) alltså har ökat 8 RTK, SL (2008): Trafiken i . betydligt långsammare (). Detta betyder att kollektivtrafiken sett över hela perioden inte har lyckats attrahera tillkommande resenärer i den takt som systemet har byggts ut. För hela gäller således att man har behövt öka utbudet för att attrahera fler resenärer. Detta kan formuleras som att utbudselasticiteten för resandet uppgår till 0,375, dvs. att 10 procents ökat utbud ger 3.75 procents fler resor. Eller omvänt för att åstadkomma 10 pro- cent fler resenärer har man varit tvungen att öka utbudet . För den senaste har dock resandet ökat något snabbare än utbudet, i ökat resande, men med 16 procents ökat utbud. Denna tendens sammanfaller tidsmässigt med en ökad upphandling av den lokala och regionala kollektivtrafiken i . Att trafiken i ökad grad upphandlats och utförts av privata entreprenörer kan således ha inneburit en högre grad av efterfrågeanpassning än vad som var fallet tidigare. Det finns flera tänkbara orsaker till denna resande- utveckling hos den lokala och regionala kollektivtrafiken. Bland orsakerna märks framförallt följande faktorer: Inkomsterna ökar, vilket medför att resenärer har råd att köpa och åka bil. Biljettpriserna ökar dubbelt så snabbt som bensinpriset.