sou · GXB339d2 · 2010-01-01 00:00:00 — Jämfört med nu innebär den nya marknadsorganisationen att möjligheterna att korssubventionera trafik inom ramen för en offentlig upphandling av hela linjenät försvinner. Å andra sidan uppkommer möjligheter att korssubventionera inom kommersiell trafik och även mellan lönsamma linjer, linjer som upphandlas och linjer som bedrivs med ensamrätt. Möjligheterna att samordna trafik i olika län ökar också och medför att de stordriftsfördelar som går förlorade inom ett län helt eller delvis kan kompenseras genom stordriftsfördelar på nationell eller storregional nivå. Om marknaden kännetecknas av att många olika företag konkurrerar både på lönsamma linjer och om upphandlade linjer bör utrymmet att korssubventionera trots allt bli ganska begränsat i dessa fall. På linjer som upplåts med ensamrätt utan ersättning är det däremot inte uteslutet att trafikunderlaget kan ge utrymme för vissa marginaler. Sådana ensamrätter kan medföra att marginalkost- naden för att trafikera lönsamma eller upphandlade linjer i samma område blir lägre för företag som innehar ensamrätter än för konkurrerande företag. De stordriftsfördelar och nätverkseffekter som finns inom kollektivtrafiken kommer sannolikt att gynna stora företag. I en studie av bussbranschen i har man t.ex. funnit att en bussflotta om cirka 100 utgör den optimala driftsenheten.36 Denna slutsats gäller dock på depånivå och utesluter alltså inte att det kan vara effektivt att organisera verksamheten i större enheter än så när det gäller de ekonomiska och administrativa funktionerna. Erfaren- heterna från bl.a. visar också att det efterhand skett en betydande koncentration på marknaden efter det att buss- marknaden privatiserades. Inledningsvis etablerades visserligen många små företag på den nyöppnade marknaden men därefter har en stor del av verksamheten samlats inom ett fåtal företag. Det finns nu tre stora privata bussbolag i som tillsammans hade av marknaden. Mindre bolag svarade för av marknaden och de offentligt ägda eller personalägda bolagen hade en marknadsandel på tillsammans cirka 10 procent.37 Uppgifterna ovan gäller busstrafik men det finns knappast någon anledning att tro att koncentrationstendenserna skulle vara mindre uttalade vid spårtrafik. Övergången till ny tillträdesmodell i kan dock inte jämföras direkt med avregleringen i , bl.a. därför att man där gick direkt från en mycket reglerad marknad med stora inslag av offentligt produktion. I har vi trots allt mark- nadsorienterat trafiken stegvis. Det har också medfört att de svenska kollektivtrafikföretagen redan i betydande grad kan antas vara konsoliderade som på en mogen marknad. Det kan säkert inte uteslutas att ett friare tillträde till marknaden initialt kan locka många mindre och kanske även nyetablerade företag att konkurrera om kollektivtrafikresenärerna. Att det redan finns ett antal stora etablerade kommersiella aktörer inom kollektivtrafikområdet bör dock medföra att processen mot en stabilare marknadssituation med ett begränsat antal konsoliderade företag kan antas komma att bli mycket snabbare i än den var exempelvis i Stor- . 36Perez-Perez, J.A: in Europé: An Emperical Study, MA Disser- tation, University , 1997. 37Chris Nash: Privatisation of Public Passenger Transport – Insight from the British experience, , , 2007. Fördelar och nackdelar med ökad konkurrens Enligt är den principiella utgångs- punkten att samhället inte ska ingripa där en tillräcklig trafik kan upprätthållas på kommersiella villkor. Så stora delar som möjligt av kollektivtrafiken bör därför hanteras på fungerande marknader där de positiva effekterna av fungerande konkurrens kan utnyttjas fullt ut. Enligt utredningen ger effektiv konkurrens på lika villkor normalt bäst samhällsnytta. Fungerande konkurrens brukar anses ge upphov till positiva effekter i form av bl.a. minskade kostnader, lägre priser och bättre service. De förstnämnda effekterna är ganska lätta att fånga upp i efterhand och vi har redovisat vissa svenska och utländska erfarenheter på området i kapitel 4. Effekter i form av bättre service och mer utvecklade tjänster kan delvis återspeglas i vissa utbuds- mått som dock knappast fångar alla intressanta dimensioner i detta avseende. I våra kvantitativa analyser har vi gjort vissa känslighets- kalkyler som syftar till att fånga effektivitetsförbättringar i olika avseenden men det är svårt att säga hur bra de återspeglar de förändringar som kommer att ske i praktiken vid övergången till en ny marknadsmodell. Sannolikt underskattar vi kreativiteten och dynamiken hos privata operatörer när det gäller anpassning till skiftande marknadsförutsättningar genom differentiering av pris och tjänster. Ökad konkurrens mellan olika privata aktörer har dock inte enbart positiva effekter. Osund konkurrens i form av missbruk av marknadsdominerande ställning eller verksamhet som bygger på systematiska regelöverträdelser kan vara avigsidor vid en avregle- ring. Denna typ av missbruk bör samhället dock i princip ha goda möjligheter att stävja. Till nackdelarna med ökad konkurrens kan emellertid även höra att brister uppstår i samordningen av kollektivtrafiknäten och att de positiva stordrifts- och nätverkseffekter som finns i många fall går förlorade helt eller delvis. som opererar på likartade villkor över hela landet kan visserligen som nämnts ge upphov till nya stordriftsfördelar. Men vi bedömer ändå att nät- verkseffekterna är viktigare på inomregional nivå än mellan- regionalt så som resandet med kollektivtrafiken ser ut . I vissa av våra kvantitativa analyser har vi försökt beakta dessa effekter, bl.a. i form av den s.k. Mohringeffekten. Men bedömningen är ändå att verkningarna av förlorade samordnings- och nätverkseffekter kan vara större än vad de kvantitativa analyserna visar. Det kan också finnas skäl att uppmärksamma att effektivitet på linjenivå och i operativ drift inte behöver vara liktydigt med effek- tivitet på systemnivå eller i ett utvecklingsperspektiv. Uppdel- ningen av marknaden för lokal och regional trafik på en kommer- siell och en subventionerad del kan exempelvis leda till vissa inlåsningseffekter som begränsar möjligheterna att utveckla kollek- tivtrafiken på lång sikt. Utredningens förslag tar således sikte på att den del av marknaden som avskiljs för kommersiell trafik ska ges rimliga garantier om att spelreglerna på marknaden ska ligga fast. Detta ska bl.a. ske genom att konkurrerande samhällsstödd trafik inte ska kunna etableras utan att det först görs en skadlighets- prövning där de samhällsekonomiska effekterna ska tillmätas stor betydelse. En sådan prövning kan nog fungera väl om det handlar om mindre förändringar som att etablera en enstaka ny linje. Men om det handlar om större strukturförändringar i trafiken som föranleds av mer omfattande infrastrukturutbyggnader eller teknik- skiften är det svårare att se detta som en framkomlig utväg. Det finns t.ex. bedömare som ser spårtaxi som en långsiktig lösning på kollektivtrafikens nuvarande problem att attrahera resenärer och intresset för denna trafikform har ökat påtagligt . Marknaden för sådana tekniskt avancerade system torde i första hand finnas i medelstora och större städer med förhållandevis stort trafikunderlag.38 Denna marknad sammanfaller i hög grad med de områden där en kommersiellt lönsam kollektiv- trafik framstår som mest sannolik och som alltså kan komma att reserveras för sådan trafik om mark- nadstillträdesmodell genomförs. Om en kommun eller region skulle vilja satsa på ett någorlunda omfattande spårtaxisystem för att utveckla sin kollektivtrafikförsörjning skulle det alltså kunna komma i konflikt med en redan etablerad kommersiell trafik. Även om det vid en skadlighetsprövning skulle visa sig att det fanns starka samhällsekonomiska skäl att etablera ett spårtaxi- system skulle det antagligen inte vara helt oproblematiskt att göra det om det medförde ett påtagligt ingrepp i en stor och redan etablerad kommersiell marknad. Om sådana omfattande marknads- intrång skulle bli vanligt förekommande skulle de också innebära en risk för att marknadsmodellens långsiktiga trovärdighet under- 38 Denna bedömning grundas bl.a. på WSP Rapport 2008:21, Hur kan spårtaxi finansieras – en jämförelse mellan buss, spårväg och spårtaxi (opublicerad). Förekomsten av en etablerad kommersiell marknad som inte kan avvecklas hur som helst, skulle också kunna bromsa intresset för omfattande och långsiktiga utvecklingsinsatser i kol- lektivtrafiksystemet genom att risknivån ökar och avkastnings- kraven höjs. De konsekvenser som berörts gäller självfallet inte enbart vid utvecklingen av potentiella spårtaxisystem. De kan nog i större eller mindre grad vara förknippade med många större utvecklings- insatser, i synnerhet där trafik och infrastruktur går hand i hand, som exempelvis utbyggnader av pendeltågslinjer, tunnelbanelinjer, spårvägssystem och separata snabbussbanor (BRT). Möjligen kan även mindre utvecklingsåtgärder, som utbyggnad av busskörfält, signalprioriteringar, terminaler och hållplatser, bli svårare att genomföra systematiskt om det kan anses gynnar vissa enskilda kommersiella operatörer mer än andra eller om det råder osäkerhet om i vilken utsträckning de kommer att utnyttjas av kommersiella aktörer. anger att en behörig regional myndig- het ska samordna kollektivtrafiken för att uppnå nödvändigt förutsägbarhet och stadga i kollektivtrafiksektorn. har trafik- huvudmännen en ganska stark samordningsroll inom länen och gott om verktyg och styrmedel för att säkerställa en sådan samordning. Enligt vissa bedömare har denna samordning till och med blivit för stark i vissa avseenden och medfört regionala särlösningar när det gäller fordon, informations- och biljettsystem, etc. som varit till nackdel för kollektivtrafiken totalt sett. Det är naturligtvis nu svårt att nu veta hur den behöriga trafikansvariga myndigheten som skisseras av utredningen kommer att arbeta. Men det förefaller ändå klart att de samordningsinstrument den kommer att förfoga över blir svagare än de som nuvarande trafik- huvudmän har. Inte minst inom kollektivtrafikområdet har det varit vanligt att framhålla betydelsen av s.k. sömlösa system. Med det menas att resenären är oberörd av – och inte märker övergångar mellan – olika institutionella, administrativa och tek- niska system och där det inte har någon betydelse vem som är huvudman för verksamheten. Det torde vara ofrånkomligt att den nya marknadstillträdesmodellen medför att sådana skillnader i vissa avseenden förstärks, t.ex. mellan olika konkurrerande bussbolag inom ett län, en tätort och till och med på en enskild linje. Det betyder alltså att man fjärmar sig från ambitionen att upprätthålla ett sömlöst system, åtminstone inom länsgränserna där ju trots allt huvuddelen av trafiken äger rum. Vad det betyder för trafikförsörjningen och resenärerna är svårt att värdera. Det är t.ex. knappast påvisat att det har stor betydelse för resandet att bussar med olika färgsättning och modell blandas. Om fordonsstandarden varierar kraftigt och på ett oförutsebart sätt har det säkert större betydelse. Om det blir svårt att få överblick över linjesystemet eller omöjligt att förutse kostnaden för en resa som innefattar flera operatörer skulle det troligen spela ganska stor roll. Att det finns gemensamma bytespunkter och informations- system och betalningssystem som fungerar oberoende av operatör är troligen viktigt för att man ska uppfatta kollektivtrafiken som ett sammanhängande nätverk. Enligt vad vi förstår tar Kollektivtrafik- utredningens förslag också sikte på att säkerställa sådana gemen- samma funktioner. Hur som helst bedömer vi att försämrad samverkan inom länen kan leda till att den lokala och regionala kollektivtrafiken förlorar i attraktivitet. De samordningsvinster som kan uppnås inom trafik- företag som verkar i olika län torde inte vara så betydelsefulla när det gäller att tillhandahålla en attraktiv tjänst (eftersom det mesta resandet sker lokalt och inomregionalt). Däremot kan de vara betydelsefulla för att hålla nere produktionskostnaderna. Bortfall av kommersiell trafik och hantering av trafikstörningar Ytterligare en infallsvinkel på samordningen av trafiken är hur beredskapen ska ordnas för det fall en kommersiell operatör eller en entreprenör med ensamrätt går i konkurs. Undantaget i för- budet mot direktupphandling i förslag till reglering av marknadstillträdet ger möjligen ett formellt ut- rymme för en sådan beredskap. Men beredskapen har också en praktisk dimension i form av att det måste finnas resurser att sätta in. En eventuell uppsplittring av trafikansvaret kan försvåra detta. I upphandlad trafik kan man kanske tänka sig att detta ordnas genom (krav på) avtal mellan operatörerna. Men i den helt kommersiella trafiken förefaller det vara svårt för den behöriga myndigheten att säkerställa detta. En liknande fråga gäller hur tillfälliga ökningar av efterfrågan ska kunna mötas, t.ex. i samband med idrottsevenemang, stör- ningar i tunnelbanetrafiken osv. Om det endast är ett företags trafik som berörs så får man anta att entreprenören – åtminstone inom vissa gränser – kan sätta in fler bussar eller spårfordon. Men om trafiken är uppdelad på flera entreprenörer kanske det inte finns tillräckliga incitament att underlätta omläggningar av trafiken och begränsa effekterna av trafikstörningen. Handlingsfrihet och förutsebar trafikförsörjning För att uppnå stora fördelar av konkurrensen mellan olika trafik- företag är det sannolikt viktigt att företagen har så stor handlings- frihet som möjligt att lägga upp trafiken. Ju större kostnadsmassa som företagen kontrollerar desto större blir också effektiviserings- potentialen. Detta står dock delvis i konflikt med den behöriga myndighetens behov av att garantera en godtagbar trafikförsörj- ning genom trafikförklaringen. Om inte operatörerna får något så när vida handlingsramar skulle man kanske kunna tänka sig att systemutvecklingen delvis sker genom dialog mellan operatörerna och den behöriga myndig- heten. (Information om systemutvecklingsbehoven, t.ex. behov av bussfiler, utbyggnad av kapacitet i terminaler, problem med byten och omstigningar, etc. kommer ju ofta från resenärerena via trafikoperatörerna till systemutformarna (den behöriga myndig- heten). Frågan är dock hur man skapar incitament för detta och om de är förenliga med en striktare upphandlingsordning. En särskild fråga i detta sammanhang är vem som har ansvaret för att finansiera exempelvis gemensamma informations- och biljettsystem. Om finansieringsansvaret läggs på de enskilda opera- törerna kan kostnaderna kanske bli så stora att de fungerar som en påtaglig inträdesbarriär på marknaden. Kanske går det emellertid att utforma kostnadsansvaret för sådana funktioner så att de inte blir alltför betungande för små aktörer på marknaden. Enligt ska den behöriga myndig- heten, om den vill ta in en ny linje i trafikförklaringen, göra en proportionalitetsbedömning mellan den samhällsnytta som kan uppnås med linjen och den eventuellt konkurrensbegränsande effekt denna linje kan ha mot en kommersiell linje. Dessa bestäm- melser kan om de tillämpas allt för stelbent komma att begränsa flexibiliteten i kollektivtrafikplaneringen i stort. Hur gör man t.ex. när nya bostads- och verksamhetsområden måste kollektivtrafik- försörjas? Antagligen leder proportionalitetsbedömningen till att man öppnar för ny trafik i de flesta fall. Att ta in en ny linje i trafikförklaringen som förutsätts kunna drivas kommersiellt ska sannolikt inte heller ha en konkurrensbegränsande effekt. Särskilt i tätortstrafik med ett tätt linjenät kan emellertid många olika linjer påverka varandra. Det är t.ex. inte ovanligt att linjer går parallellt med varandra på olika delsträckor. Om vissa av dessa linjer bedöms vara kommersiella och andra inte kan det möjligen skapa en viss osäkerhet om trafikförutsättningarna om trafiken ska tillåtas/upphandlas . 9.5 Samhällsekonomi och fördelningspolitik Våra kvantitativa analyser är i första hand inriktade på att belysa potentialen för kommersiell lokal och regional kollektivtrafik och följderna av att sådan trafik etableras i större eller mindre grad. I detta sammanhang har vi visserligen också försökt skatta de samhällsekonomiska effekterna av olika utvecklingsscenarier. Där- emot har vi inte försökt bedöma vad som är en samhällsekono- miskt eller fördelningspolitiskt effektiv omfattning av kollektiv- trafiken. Vår utgångspunkt är att detta är något som avgörs politiskt och inom ramen för den trafikansvariga myndighetens verksamhet. finns det olika teoretiska argument för att det kan vara motiverat att ge subventioner för att uppnå en samhällsekonomiskt effektiv kollektivtrafik. I en konsekvensbelysning av den nya mark- nadsmodellen kan det därför vara rimligt att kort återge dessa argument och diskutera hur övergången till en ny modell påverkar möjligheterna att bedriva en effektiv politik i detta avseende. Fungerande konkurrens brukar anses ge upphov till positiva effekter i form av bl.a. minskade kostnader och bättre service. Detta är något som behandlas av och som vi också försökt belysa i samband med att vi beskrivit erfarenheterna av olika typer av marknadsöppningar i kapitel 4. Under vissa förutsättningar kan man emellertid tänka sig att det finns sådana stordriftsfördelar och nätverkseffekter i en verk- samhet att vinsterna av en intensivare konkurrens uppvägs av förlorade skalfördelar och bristande samordning. Kollektivtrafiken är just ett exempel på en sådan verksamhet som ofta förknippas med betydande stordriftsfördelar och nätverkseffekter. Denna fråga har inte varit i fokus för våra analyser men har behandlats i andra sammanhang.39 Det är fyra olika huvudargument som brukar anföras som samhällsekonomiska motiv för att kollektivtrafik bör subven- tioneras: skalfördelar, positiva externa effekter av ökad efterfrågan (Mohringeffekten), minskade negativa externa effekter samt som kompensation för snedvridningar på arbetsmarknaden. Skalfördelar innebär att den marginella kostnaden för utökad kollektivtrafik är mindre än den genomsnittliga kostnaden. Dessa skalfördelar uppstår delvis på grund av relativt stora fasta kostnader (depåer, administration och fordon). Detta gäller särskilt i lågtrafik då det finns oanvända fordon. Särskilt om bussarna/tågen inte går fulla, kostar det ingenting för samhället att ta en extra passagerare, vilket i princip innebär att den optimala taxan är noll. När kollektivtrafikmedlen går fulla är produktionskostnaden proportio- nell med efterfrågan medan konsumentkostnaden är . Även i detta fall blir slutsatsen att den marginella samhällsekono- miska kostnaden per passagerare är lägre än den genomsnittliga kostnaden. Skalfördelar gör det alltså under vissa förutsättningar ekonomiskt lönsamt för samhället att utöka kollektivtrafikens omfattning i form av ökad turtäthet och/eller utbud av linjer. Kostnader för resenärer i form av väntetid och gångtid minskar med ökad frekvens och tätare linjer. Detta är en nytta för rese- närerna och påverkar alltså efterfrågan. Denna s.k. Mohring-effekt kan också sägas vara en slags skalfördel, men den är specifik för 39 Se t.ex. WSP Analys&Strategi: När bör kollektivtrafik subventioneras?, . och : Lokal kollektivtrafik på samhällsekonomisk grundval, Studies in Arts and Science No. 411, , 2007. Innebörden är att en ökning i exempelvis turtät- heten, leder till en ökad efterfrågan. Denna ökade efterfrågan kan i sin tur leda till en utbudsökning i form av ökad turtäthet, längre tåg etc. I vilken grad en ökad efterfrågan möts av en utbudsförändring brukar mätas i en elasticitet som brukar benämnas Mohring- elasticiteten. En bussresenär upptar vanligen en mindre vägyta än en bil- resenär, vilket leder till minskad trängsel för bilisterna. På samma sätt brukar det anses vara en positiv extern effekt när en resenär väljer tåget framför bilen, eftersom trängseln på vägarna minskar (detta förutsätter dock att det inte är trängsel på spåren vilket knappast alltid är fallet ). Externa effekter i form av trängsel på vägarna är en betydande samhällsekonomisk post i många stor- städer, men har mindre betydelse i övriga delar av landet. Det finns också andra externa effekter i form av utsläpp, klimatpåverkan, olyckor, buller mm. De negativa externa effekterna är (normalt) mindre för kollektivtrafikresenärer, jämfört med bilresenärer, och en kollektivresenär bidrar därför med en positiv extern effekt i vägsystemet jämfört med om den hade åkt bil. Som ett second-best-argument leder denna iakttagelse till slut- satsen att kollektivtrafik bör subventioneras (second-best-interna- lisering). Notera dock att det också kan finnas en möjlighet att istället prissätta biltrafiken direkt, vilket då inte behöver betyda att kollektivtrafik ska subventioneras. Stöd till kollektivtrafik kan slutligen även motiveras av att snedvridningar på arbetsmarknaden (skattekilar etc.) och bostads- marknaden (t.ex. olika typer av trögheter och tröskeleffekter) behöver kompenseras. används begreppet regionalekono- miska effekter som samlingsnamn för detta argument. De tre första argumenten går att mäta genom att studera hur transportsektorn påverkas, medan den sista med dagens metoder måste studeras på andra marknader och alltså med andra modellverktyg. De ovan redovisade förhållandena behandlas i en ganska omfat- tande vetenskaplig litteratur om optimal subvention av kollektiv- trafik. Denna litteratur har sammanfattats i en WSP- rapport om subventionering av långväga kollektivtrafik.40 På grundval av denna litteraturgenomgång och några fallstudier i dras föjande slutsatser i den ovan nämnda rapporten. 40 WSP Analys&Strategi: När bör kollektivtrafik subventioneras?, . är fördelningsargument mer uttalade än samhällsekono- miska argument för att motivera subventioner av kollektivtrafik. För mer långväga kollektivtrafik ger de flesta offentliga utred- ningar och publikationer intryck av att fördelningspolitiska motiv är huvudargumentet för att subventionera. För den mer kortväga trafiken är bredden i argumentationen större. Här lyfts det således fram sådant som att minska externa effekter från biltrafiken och att bidra till regionförstoring. Behovet av underlag om den samhällsekonomiska nyttan av kollektivtrafik ökar. Det motiveras bl.a. av att stora förändringar troligen kommer att ske av villkoren för trafiken. Dessutom tyder det mesta på att konkurrensen om offentliga medel kom- mer att öka framöver (exempelvis på grund av åldrande befolk- ning, svårigheter att öka produktiviteten i omsorgssektorn och mer spridda resmönster). Behovet av underlag som visar vilken kollektivtrafik som är mest angelägen att stödja och med hur stora belopp lär därför öka. Några modellparametrar är viktiga att studera närmare. Det finns några kalkylvärden och parametrar som är viktiga att noggrant bedöma i framtida kalkyler. Det gäller exempelvis de variabla operatörskostnaderna, korselasticiteter mellan kollek- tivtrafik och bil, turtäthetselasticiteten samt Mohring-elasti- citeten. Internationella studier tyder på att en subventionsgrad på eller högre tycks vara välgrundad i stora städer ur ett samhällsekonomiskt perspektiv. Denna slutsats tycks gälla för olika färdmedel (tåg eller buss etc.), för olika studerade tids- perioder liksom för många olika städer av varierande karaktär. Huvudskälet är dock den höga vägträngseln i många storstäder och argumentet är därför gångbart endast som näst-bästa- lösning. Även i svensk storstad verkar hög subvention vara lönsamt. En fallstudie tyder på att det i kan vara motiverat med högre subventionsgrad än i högtrafik – i vart fall om det inte fanns några trängselavgifter. Om trängselavgifterna fullt ut skulle prissätta trängsel i vägnätet i , skulle de transportekonomiska argumenten räcka för att motivera ungefär dagens subventionsgrad. Eftersom trängselavgifterna dock inte fullt ut internaliserar trängselkostnaderna kvarstår den kvalita-