sou · GXB368d2 · 2010-01-01 00:00:00 — Mellantvång var tänkt att tillämpas i situationer, där det fanns grundade farhågor för barnets hälsa och utveckling och när frivilliga insatser hade miss- lyckats eller bedömdes som utsiktslösa. Förslaget tillbakavisades dock av flertalet remissinstanser och ledde inte till lagstiftning.74 12.8.4Lagstiftning och praxis i andra länder I norsk lagstiftning finns bestämmelser om insatser utan vårdnads- havares samtycke på grund av förhållanden i hemmet eller om bar- net av någon annan anledning har särskilda behov.75 Ett sådant beslut kan fattas av fylkesnämnden, som har en domstolsliknande funktion. Insatserna kan ges i form av placering i förskola eller annan dagvård. Hemmet kan också sättas under tillsyn genom att en s.k. tillsynsförer utses för barnet, när förutsättningar för tvångs- omhändertagande föreligger. Insatser i form av föräldrastöd kan också beslutas mot ungdomars vilja vid beteendeproblematik och pågå . Sådana insatser kan också beslutas , i samband med utslussning från institution. Bestämmelsen om placering i förskola tillämpas mycket sällan, enligt uppgift från norska Barne- og likestillingsdepartementet. Anledningen uppges vara att det är svårt att genomföra sådana insatser med tvång, eftersom de förutsätter aktiv medverkan från familjens sida. Det är vanligare att barnet får en tillsynsförer. I finns enligt uppgift inga möjligheter till öppna insatser oberoende av samtycke76. I har kommunalbestyrelsen möjlighet att besluta om föräldrapålägg, när barns och ung- domars utveckling äventyras på grund av vårdnadshavaren inte tar sitt ansvar. Föräldrapålägg kan bli aktuellt om barnet uteblir från skolan eller i övrigt inte uppfyller sin skolplikt, vid kriminalitet eller andra beteendeproblem och då vårdnadshavaren inte sam- 73SOU 1998:31, s. 206 ff. 75§ 4–4, fjärde stycket Barneverntjenesteloven; muntliga uppgifter från Barne- och likestillingsdepartementet. 76Finska barnskyddslagen (417/2007). arbetar med berörda myndigheter för att lösa problemen. Vård- nadshavaren kan i den situationen åläggas att följa en handlingsplan med en eller flera punkter, av totalt sex möjliga, i bestämmelsen. Det kan handla om att säkra barnets skolgång genom att följa bar- net till skolan, delta i föräldramöten eller samråd om barnets skol- gång, se till att barnet är hemma eller deltar i konkreta fritidsaktiviteter m.m. Beslutet om föräldrapålägg kan beslutas för av längst och det kan förlängas med högst i taget. Det är tänkt att användas då föräldrar har för- måga, men ändå försummar att ta sitt föräldraansvar för att exem- pelvis barnets skolgång fungerar. Om föräldrarna inte följer hand- lingsplanen kan barnbidraget reduceras, vilket i praktiken inte till- lämpas, enligt en representant för danska , med hänsyn till att det indirekt kan påverka berörda barn negativt. Enligt uppgift från samma källa används inte bestämmelsen om föräldrapålägg över huvud taget särskilt ofta, som det pågår en debatt i om att öka möjligheten till tvång i bar- navårdsarbetet.77 När det gäller länder utanför så är det svårt att göra jämförelser eftersom barnavårdssystemen, skiljer sig åt. Såvitt är känt förekommer dock inga tvångsmöjligheter i öppna former, som beslutas av eller motsvarande, utan det krävs ett domstolsbeslut. I kan ett barn bo hemma med en care order från domstol, som närmast skulle kunna liknas vid ett beslut om LVU i hemmet. Vid behov kan barnet återföras i vård. När det gäller unga lagöverträdare finns motsvarande möjlig- heter, men det hanteras utanför barnavårdssystemet. Det pågår för- ändringar i riktning mot en ökad integration mellan dessa olika system.78 12.9Utredningens överväganden och förslag I direktiven efterfrågas en analys om varför mellantvånget för ung- domar har använts i så liten utsträckning. Med reservation för att kunskapsunderlaget är begränsat har utredningen kunnat konsta- 77§ 57 a i bekentgorelse af lov om social service (2008). 78Uppgift från en engelsk forskare som ingår i ett nätverk för jämförelse mellan olika länders barnavårdssystem. tera att orsakerna är flera. Debatten om samhällets reaktioner på ungdomars kriminalitet och missbruk, som ledde fram till den aktuella bestämmelsen, har också bidragit till ett kraftigt ökat antal institutionsplaceringar av ungdomar . har även påföljdssystemet för unga lagöverträdare föränd- rats och har tilldelats ett tydligare ansvar. Båda dessa faktorer kan ha minskat behovet av mellantvång. Bristen på upp- märksamhet och vägledning kring bestämmelsen är också ett åter- kommande skäl som uppges av socialtjänstföreträdare, förutom att det är svårt att se bestämmelsens praktiska användbarhet. Det finns inga sanktioner och har problemen redan nått en sådan nivå, när det kan bli aktuellt att tillämpa mellantvånget att en placering i stället blir nödvändig för att bryta den negativa utveck- lingen. Frågan om mellantvång för ungdomar rör, enligt utredningens mening, snarare frågan om varför öppenvårdssatsningarna generellt sett inte har lett till färre placeringar av ungdomar. Utredningen menar att den metodutveckling som efterfrågades och förväntades i samband med socialtjänstlagens införande har kommit långt, men att de öppna insatserna ännu inte har den karaktären eller intensi- teten att de kan minska behovet av placeringar av ungdomar. I en situation med accelererande negativ utveckling, där föräldrar och skola sviktar, krävs ofta institutionens struktur och ramar för att bryta det destruktiva mönstret. Utredningen menar att det finns ett stort behov av fortsatt utveckling av öppenvården och mera mellanformer, där det finns ett nära samarbete mellan institution respektive familjehem och öppenvård. Det finns, enligt utred- ningen, anledning att se över reglerna om mellantvång för ung- domar. Det bör lämpligen ske i ett sammanhang där även bestäm- melserna om tvångsvård ses över. I kapitel 14 i betänkandet pekar utredningen på att eventuell översyn av kriterierna för vård utan samtycke även bör behandla möjligheten för äldre barn, som vistas länge i ett familjehem, att kunna påverka om man vill bo kvar. Förslag om införande av mellantvång på grund av barns hem- förhållanden motiveras ofta av det gap som anses finnas mellan fri- villiga insatser och ett omhändertagande. I det gapet förekommer dock inte sällan att öppna insatser genomförs, som har föregåtts av starka påtryckningar från sida. I formell mening kan insatserna vara frivilliga, men inte i realiteten för den som berörs. Ett argument för mellantvång skulle därför kunna vara att öka tyd- ligheten och rättsäkerheten kring det informella tvång som före- kommer. Utredningen menar att det är viktigt att hålla isär olika former av tvingande åtgärder och att samhället måste agera med stor för- siktighet. Att införa möjligheter för att använda sig av disciplinärt tvång, dvs. tvinga fram ett visst önskvärt beteende hos människor som befinner sig i en utsatt situation och i ett starkt beroendeförhållande till samhället, är t.ex. synnerligen tveksamt, inte minst med tanke på att effekter av sådana åtgärder ofta är okända. Däremot är det nödvändigt med viss kontroll och insyn, ur skyddssynpunkt, när det finns en befogad oro för att ett barn eller en ung person kan fara illa. Utredningens bedömning när det gäller regler för öppna insatser utan samtycke framgår i det följande. 12.9.2Möjligheterna till mellantvång bör inte förändras eller utökas Utredningens bedömning: Bestämmelsen om öppna insatser utan samtycke till ungdomar med beteendeproblematik tilläm- pas i mycket begränsad omfattning. Förändring av nuvarande regler kan behöva övervägas inom ramen för en eventuell fram- tida översyn av bestämmelserna om tvångsvård. Skäl finns inte att införa möjlighet till öppna insatser utan samtycke vid misstänkta missförhållanden i hemmet. Andra för- ändringar som utredningen föreslår, bl.a. uppföljning oberoende av samtycke efter avslutad utredning och placering, ändrade regler för anmälningsförfarandet samt ökade möjligheter för barn att få öppna insatser utan vårdnadshavarens samtycke, fyl- ler det behov som finns av regler till stärkt skydd för denna grupp av barn. Öppna insatser utan samtycke till följd av ungas beteende Som har framgått finns inte tillräckligt statistiskt eller annat under- lag för att göra en uttömmande analys av varför bestämmelserna om öppna insatser utan samtycke tillämpas så sällan. I de inledande övervägandena har pekats på några orsaker som framkommit i utredningen, såsom bristande uppmärksamhet kring bestämmelsen, avsaknaden av sanktioner när beslutet inte efterlevs och att mellan- tvång sällan fungerar vid en accelererande destruktiv utveckling med missbruk och kriminalitet. Omständigheterna tvingar i stället ofta fram ett beslut om omhändertagande och placering. Detta bekräftas av att placeringarna av ungdomar ökat kraftigt sedan bestämmelsen infördes. Därtill tyder mycket på att den utbyggnad av öppna insatser och utveckling av nya metoder som skett på ungdomssidan har förbättrat möjligheter till sam- förståndslösningar på hemmaplan i ett tidigare skede. Modellerna för mellantvång skiljer sig mellan , och , men i alla länder används möjligheten i begränsad utsträckning. Trots att bestämmelsen används sällan är det utredningens mening att den bör finnas kvar. En ökad uppmärksamhet skulle kunna leda till en tillämpning av bestämmelsen i de situationer där informellt tvång förekommer, vilket skulle innebära ökad rättssäkerhet. ökade ansvar för insatser till unga lagöverträdare och den nya insatsen särskilt kvalificerad kontakt- person kan också innebära ett delvis nytt användningsområde. Av bakgrunden framgick att mellantvång också används efter en kor- tare tids tvångsomhändertagande. Det kan finnas anledning att vid en eventuell framtida översyn av bestämmelserna om tvångsvård utreda möjligheterna till ett kortare tidsbegränsad tvångsomhän- dertagande för att stoppa upp en accelererande destruktiv utveck- ling hos en ungdom och därefter kunna bygga upp en kontakt med öppenvård. Nuvarande bestämmelser i medger inte ett tidsbestämt tvång, även om omhändertagande felaktigt kan tillämpas på det sättet, genom att socialnämnden av- står från att ansöka om vård efter ett omhändertagande. Ett annat sätt kan vara att utveckla möjligheterna till tvångsplacer- ing i hemmet i kombination med öppna insatser. I lagen finns ingen tidsgräns, men har i allmänna råd angett att LVU i hemmet inte bör fortgå mer än någon kortare tid79 . En fråga i sam- manhanget är bl.a. om LVU i hemmet kan vara ett eget boende med stöd, som kan behövas efter en institutionsplacering. Utredningen föreslår inte någon ändring i den aktuella bestämmelsens materiella innehåll. Däremot föreslås termen be- handlingsplan ersätts med termen genomförandeplan för att uppnå enhetlighet i de begrepp som LBU använder. 79 SOSFS 1997:15, s. 59. Öppna insatser utan samtycke till följd av barns hemförhållanden Enligt direktiven kan det vara ett alltför stort steg mellan frivilliga insatser och förutsättningar för att tillgripa tvång vid missförhål- landen i barns hemmiljö. Frågan om öppna insatser utan vårdnads- havares samtycke i dessa situationer har behandlats i tidigare utred- ningar, utan att det lett till lagstiftning. Erfarenheterna från , som har denna möjlighet, är att den endast används i begränsad ut- sträckning. Särskilt gäller det förskoleplacering eller annan dagvård. Det finns ingen dokumenterad uppföljning på nationell nivå. Det är angeläget att utveckla mer kvalificerade öppna insatser, som kan erbjudas vid missförhållanden för yngre barn i hemmet. Mycket tyder på att det är ett eftersatt område. Utredningen bedömer att möjligheterna att bedriva ett stöd- och behandlings- arbete och uppnå varaktiga förändringar för barnet är små, om det inte finns en viss grad av frivillighet från föräldrarnas sida. Det finns dock situationer där det kan behövas möjligheter till kontroll och insyn, när det finns en befogad misstanke om att ett barn riske- rar att fara illa som föräldrarna inte accepterar några insatser. är dessa möjligheter begränsade, trots att social- tjänsten har ett övergripande ansvar för att barn och unga i behov av stöd och skydd får insatser. För att möjliggöra en ökad kontroll i situationer där föräldrarna inte vill medverka till insatser har utredningen valt att föreslå bl.a. en möjlighet till uppföljning efter avslutad utredning och efter avslutad placering, vilka beskrivs på annan plats i utredningen. Det förslag som bereds i om att införa en möjlighet att samtala med barn inom ramen för en utredning, utan vårdnadshavarens samtycke, kan också nämnas som en utökad möjlighet till ökad insyn i bar- nets förhållanden. Utredningens förslag att barn i ökad utsträckning ska kunna få öppna insatser utan vårdnadshavarens samtycke tar också i första hand sikte på hjälpbehov som grundar sig på hemförhållandena. Utredaren ska enligt direktiven analysera och bedöma behovet av olika slags familjehem för att kunna möta barns skilda behov. Det kan enligt direktiven behövas olika regler för att tydliggöra upp- draget för olika familjehem. De bestämmelser som reglerar vården måste enligt direktiven så långt möjligt garantera att barn och unga får en rättssäker och trygg vård. Av direktiven framgår att utreda- ren också ska ta ställning till hur villkoren för familjehem kan för- bättras. Utredaren ska vidare ta ställning till om de privata företag och organisationer som rekryterar och ger stöd till familjehem ska vara tillståndspliktiga. Av direktiven framgår att det finns en risk för en otydlig ansvarsfördelning mellan socialnämnden och dessa verk- samheter och att ansvarsfördelningen behöver klargöras. Enligt direktiven gäller det framför allt ansvaret för att utreda hemmets lämplighet, uppföljningen av placeringen, regler för dokumenta- tion, sekretessfrågor och vad som är myndighetsutövning. I det följande redogörs för gällande regler och villkor för famil- jehem, privatplaceringar samt jourhem. Därutöver redogörs kort- fattat för reglerna om tillstånd för Hem för vård eller boende (HVB). Därefter följer utredningens överväganden och förslag när det gäller behovet av olika slags familjehem samt frågan om hur villkoren för familjehem kan förbättras. I nästföljande avsnitt behandlas frågan om tillståndsplikt för de privata företag och orga- nisationer som rekryterar och ger stöd till familjehemmen. Här redogörs bl.a. för en nationell kartläggning av de konsulentstödda verksamheter inom familjehemsvården som Barnskyddsutred- ningen genomfört. Slutligen presenteras utredningens övervägan- den och förslag. I betänkandet används följande begrepp. Familjehem – ett enskilt hem som på uppdrag av socialnämnden tar emot barn för stadigvarande vård och fostran och vars verksam- het inte bedrivs yrkesmässigt (3 kap. 2 § SoF). Familjehem som tar emot barn för stadigvarande vård och fost- ran delas in i nätverkshem och av kommunen rekryterade familje- hem. Ett nätverkshem är en familjehemsplacering hos anhöriga eller andra närstående. Förstärkt familjehemsvård – familjehem som får kompletterande stöd, främst i form av tillgång till tät handledning, dygnet-runt- stöd, utbildning och vid behov avlastning. Benämningen förstärkt familjehemsvård kan också syfta på att det placerade barnet eller ungdomen får kompletterande stöd och behandling. Konsulentstödda verksamheter inom familjehemsvården – verk- samheter som rekryterar och ger stöd till familjehem. HVB – (Hem för vård eller boende) ett hem inom som tar emot enskilda för vård och behandling i förening med ett boende. Om sådant boende drivs av ett bolag, en förening, en sam- fällighet, en stiftelse eller en enskild individ krävs dessutom att verksamheten bedrivs yrkesmässigt (3 kap. 1 § SoF). Privata verk- samheter är tillståndspliktiga (7 kap. 1 § SoL). Jourhem – ett enskilt hem som , ej stadig- varande, tar emot barn för akuta placeringar på uppdrag av social- nämnden1 (6 kap. 6 § SoL). Yrkesmässigt bedriven verksamhet – kontinuerlig verksamhet som bedrivs i förvärvssyfte.2 13.2Vårdbehov hos barn och unga 13.2.1Barn och unga i behov av familjehem har olika behov I kapitel 14 redovisas med hjälp av över insatser till barn och unga uppgifter om de placerade barnens ålder, vårdformer och vårdtider. Uppgifterna möjliggör inte någon när- mare redovisning av barns och ungas vårdbehov men kan samman- fattas på följande sätt. Tonåringarna dominerar samhällsvården, två tredjedelar eller drygt 10 000 av de placerade är . En grupp som ökat 2006/07:129 s. 60. 2SOU 1994:139 s. 544. bland tonåringar är ensamkommande flyktingbarn, framför allt pojkar med annan vårdnadshavare än förälder eller okänd vårdnads- havare. Majoriteten av de barn som placeras återvänder hem i vård. har en vårdtid , merparten av de kortvariga placeringarna utgörs av tonåringar. Flickor har jäm- fört med pojkar kortare vårdtid. En mindre andel barn, , som placeras i tidig ålder kommer att vara i vård . De flesta barn som växer upp i samhällsvård har placerats när de var mellan noll och . Målgruppen barn och unga som behöver placeras i familjehem är svår att precisera. Vid utredningens kontakter med företrädare har det rapporteras om särskilda svårigheter att rekry- tera familjehem för tonåringar och för barn med stora vårdbehov. I en rapport från har målgruppen barn och unga som är i behov av familjehemsvård beskrivits mer differentie- rat3. Sju olika målgrupper identifieras i rapporten. När det gäller de allra yngsta, spädbarnen, är det oftast ett uppväxthem som efterfrå- gas. För dessa barn är familjetillhörigheten viktigast. En annan målgrupp är barn mellan 1,5 och , som också är i behov av hem att växa upp i. I den gruppen finns det barn som utöver själva familjehemsplaceringen inte kräver några andra insatser och ofta övervägs en placering i barnets nätverk. I de fall barnet har behov av särskilda insatser krävs ett erfaret familjehem, som har bered- skap att ta emot stöd och handledning. Den stora målgruppen för familjehemsvård i är enligt rapporten ungdomar med beteendeproblem. När det gäller ungdomar i riskzonen för krimi- nalitet och missbruk finns behov av familjehemsföräldrar, som kan utgöra trygga och stabila identifikationspersoner. Familjehemmet behöver extra stöd och särskilda program för föräldrar rekommen- deras. En annan grupp är ungdomar med sammansatt problematik, som kriminalitet och psykiska svårigheter. Här efterfrågas för- stärkt familjehemsvård med professionella insatser. För att till- godose ungdomarnas behov krävs särskilt utvalda familjehem som utbildas och får speciell träning i lag- och nätverksarbete. En ytter- ligare grupp som, enligt rapporten, är i behov av familjehemsvård är ensamkommande barn från andra länder. De har särskilda sociala problem som avsaknad av vuxenstöd, men också utvisningshot, traumatisering, fysiska och psykiska skador. Många ensamkom- mande barn finns i släktinghem som ska utredas och godkännas som familjehem av socialtjänsten.4 13.2.2Barn och unga med allt större behov Det har påtalats att vårdbehoven hos de placerade bar- nen har ökat. Om det förhåller sig på det sättet går emellertid inte att säga. Vare sig den officiella statistiken eller andra undersök- ningar ger något svar på frågan om det är så att barns och ung- domars problem objektivt blivit svårare.5 Vårdbehovet är i hög grad beroende av bedömningar och vilka vårdformer som står till buds. En tydlig förändring av de olika vårdformernas andel har dock skett. har i sina lägesrapporter konstaterat att det har varit en tydlig trend i kommunerna att i första hand satsa på stöd i öppna former i syfte att minska kostnader för placeringarna6. Det kan antas att många av de barn och ungdomar som slutligen kommer i dygnsvård har omfattande vårdbehov. Negativa resultat från forskning om institutionsvårdens effekter har också fått genomslag på fältet och medfört att familje- hemsplaceringar kommit att bli ett alternativ till placeringar av ton- åringar med beteende problem. En annan trend är att i stället för HVB använda jourhem vid akuta placeringar. Vid utredningens kontakter med familjehemsorganisationerna har det också påtalats att trycket på familjehemmen ökat till följd av denna utveckling. 13.3.1Vad är ett familjehem? Ett familjehem är ett enskilt hem som på uppdrag av socialnämn- den tar emot barn för stadigvarande vård och fostran och vars verk- samhet inte bedrivs yrkesmässigt. I betän- kande fördes ett resonemang som syftade till att tydliggöra gränsen mellan familjehemsvård och institutionsvård. I kommitténs betän- kande definieras yrkesmässighet som sådan verksamhet som be- 4Stockholms stad 2009. 5Sallnäs, M. 6Socialstyrelsen 2007b och 2008a. drivs kontinuerligt i förvärvssyfte7. Vidare framgår av betänkandet att Yrkesmässighet innebär bl.a. att familjens huvudsakliga för- sörjning kommer från driften av hemmet8. Vad som avses med förvärvssyfte uttalades dock inte närmare. Sociala barn- och ung- domsvårdskommittén skriver i sitt betänkande att När två perso- ner på heltid ägnar sig åt att vårda ett placerat barn torde det vara att anse som en kontinuerlig verksamhet som bedrivs i förvärvs- syfte9. Utredningen konstaterade att formen yrkesmässigt bedri- vet familjehem inte ryms inom dagens reglering. Frågan om familjehemsersättning som enda försörjningskälla behandlades av Sociala barn- och ungdomsvårdskommittén. Man hänvisade till uppgifter från länsstyrelserna som uppgivit att kom- munerna i många fall krävde tillstånd för att bedriva HVB i de fall båda familjehemsföräldrarna skulle ersättas för att arbeta med de placerade barnen10. Enligt uppgifter som inhämtat från några länsstyrelser är förekomsten av anmälningar om yrkesmässigt bedrivna familjehem mycket få. Vidare uppger länsstyrelserna att vid en bedömning av om familjehemmet bedrivs yrkesmässigt vägs olika faktorer in. Det faktum att familjen för- sörjer sig på arvodet är inte det enda som avgör. I sin bedömning tar länsstyrelserna exempelvis också hänsyn till om verksamheten bedrivs planmässigt och målinriktat. Av länsstyrelsernas riktlinjer för tillståndsprövning framgår det att bedömningen ska grundas på en helhetsbedömning i varje enskilt fall.11 Vidare framgår av riktlin- jerna att ett familjehem och ett HVB definitionsmässigt, enligt 3 kap. 1 § respektive 2 § SoF, är skilda verksamheter. Ett familje- hem kan, enligt länsstyrelserna, därmed inte utgöra en del av ett HVB och innefattas i dess tillstånd. Intentionerna bakom lagstiftningen har varit att i första hand pla- cera barn i familjehem och i andra hand på institution. Det anses allmänt som den mest naturliga och lämpliga vårdform för barn som behöver bo i ett annat hem än det egna. I ett historiskt per- spektiv har antalet familjehemsplacerade barn och unga minskat i 7SOU 1994:139, s. 544. 8SOU 1994:139, s. 520. 9SOU 2005:81 s. 209. under det sista århundradet för att sedan börja öka igen. Många av de barn som tidigare placerades utanför hemmet var barn till frånvarande fäder och ensamstående mödrar som inte klarade av att försörja sina barn. När de allmänna levnadsförhållandena i lan- det förbättrades, minskade antalet placerade barn.12 fanns det 37 000 barn i familjehem, 28 000 barn och hade antalet minskat till 10 000.13 ökade antalet familjehemsplacerade barn igen. Från och med slutet av är det främst placer- ingar av tonåringar som utgör den största anledningen till ökningen.14 var cirka 11 300 barn och unga placerade i familjehem.15 Familjehem är den vanligaste placeringsformen och utgjorde av all dygnsvård för barn och unga. Bland flickor var familjehem något vanligare än bland pojkar i alla åldrar. Pojkarna var i högre utsträckning placerade i HVB.16 Jämfört med institutionsvården är familjehemsvården en avse- värt billigare vårdform, var mediankostnaden per vårddygn för en familjehemsplacering /dygn medan en institutionspla- cering låg på /dygn17. Det saknas säkra uppgifter om antalet familjehem i landet.