sou · GYB356 · 2010-08-31 00:00:00 — Bak- grunden är en analys som indikerar att i den nederländska samhälls- strukturen finns högkvalitativ vetenskaplig forskning, men att det skapas förhållandevis få innovationer som det föreligger brist på välutbildad arbetskraft inom vetenskap och ingenjörskonst. Med anledning av detta har den nederländska regeringen beslutat att arbeta med flera program, bl.a. det s.k. baspaketet och innova- tionsprogrammet. Baspaketet är ett stöd till forskning inom små- och medelstora företag. Stödet bygger till stora delar på olika former av skattelätt- nader. och unga nyutexaminerade studenter från universiteten kan få särskilt stöd och rådgivning, bl.a. att driva företag, utveckla innovationer och utbildning i immaterialrätt. Vidare finns Innovationsvouchers som är en skattereduktion om 2 500 eller och som är ett program för SME som vill samarbeta med varandra. Innovationsupphandlingspolitiken kanaliseras i huvudsak till (). Vilket är den nederländska motsvarighet till britternas SBRI. Det nederländska SBIR liknar också i flera avseenden den brittiska SBRI-modellen. Programmet har till syfte att uppmuntra utveckling inom vissa strategiskt viktiga områden. Det är fråga om efterfrågestyrd upphandling som används framför allt inom områdena hälso- och sjukvård, energi, vatten– och avlopp (VA) och säkerhet. Pågående SBIR-projekt finns inom branscherna – bil, logistik, hälsa, marin, VA, kemi, mat och näring. Kommande SBIR-projekt inrymmer serviceinnovationer and ICT inom pensionssystemet. I utvecklingsfasen finns även planer på att omfatta den kreativa industri (div. nöjen och kultur). SBIR-programmet har ett antal målsättningar, dessa är lösa sociala frågor med hjälp av innovationer, stimulera innovationer i synnerhet inom SME, teknisk överföring i synnerhet för SME, och överkomma valley of death, dvs. få ut kommersialiserade pro- dukter på marknaden. SBIR-programmet bygger på den metod som presenterat i meddelande om förkommersiell upphandling (se kap. 4). De olika faserna SBIR-programmet är ekonomiska, tekniska och organisatoriska förstudier, forskning och utveckling, och Budgeten som avsatts till SBIR-programmet uppgår till . är sex projekt klara. De flesta sökande företag som fått ett kontrakt är små och medelstora och nystartade. har inga utländska företag fått ett SBIR-kon- trakt, men inget hindrar att utländska bolag söker (alla handlingar finns dock endast att tillgå på holländska). De immateriella rättigheterna är beskrivna i upphandlingsdoku- mentet och i de flesta fall får den upphandlande myndigheten en licens att använda produkten. Exempel på SBIR-upphandlingar är övervakningssystem av dammar med hjälp av satellitradarteknik och Application of hydrogen and fuel cell system in civil works vilket är ny teknik för ledljus i vägmontrar vilket bl.a. har upphandlats av det svenska . FCP används inte ännu i med det finns planer på att introducera metoden. Piano är den nederländska myndigheten med ansvar för upphand- lingsfrågor. Piano har ett antal upphandlingsrättsjurister och experter anställda, arbetar medvetet i nätverk, publicerar skrifter och rikt- linjer, tillhandahåller webbportaler med information och arrangerar möten. Piano har ett nära samarbete med den olika departementet. I Pianos nätverk finns ca. 3 000 deltagare/upphandlare och man eftersträvar ett större samarbete med andra länder i . Ett av målen för Piano är att uppmuntra innovationsupphand- lingar och SBIR, bl.a. genom att synliggöra innovationsupphand- lingar. Man eftersträvar vidare att ändra upphandlingsbeteendet genom att stimulera och stödja upphandling inom vissa sektorer, så som transport, vatten och energi som är viktiga för den nederländska ekonomin. Det finns två enheter inom arbets- och närings- ministeriet som arbetar med innovationspolitik, dels Kunskaps- baserade innovationer och dels Efterfrågebaserade innovationer. Anledningen till nuvarande struktur är att man anser det vara viktigt att koppla samman FoU och innovationer. De framsteg som görs inom innovationspolitiken ska avrappor- teras till . I dessa rapporter ska man lyfta fram både det positiva och det negativa, dvs. vad fungerar och vad funge- rar inte i . Tekes som är den finländska utvecklingscentralen för teknologi och innovationer (motsvarigheten till svenska ), driver ett projekt inom området innovationer och offentlig upphandling. Kortfattat kan man säga att det går ut på att uppmuntra upphand- lande myndigheter att i högre utsträckning genomföra funktions- upphandlingar. I och med att man i upphandlingen ställer ett antal funktionskrav hoppas Tekes att innovationer ska kunna uppstå genom offentlig sektors efterfrågan. De upphandlande myndig- heterna kan ansöka om ekonomiska medel för merkostnader i form av utbildning och konsulthjälp vid framtagande av förfrågnings- underlag, utvärdering av förfrågningsunderlag och kontraktsskriv- ning. Syftet med projektet är att förbättra kvaliteten och produktivi- teten inom offentlig upphandling och främja innovationer. Genom funktionsupphandling uppmuntras leverantörerna att utveckla sin egen service eller produkt efter kundens behov. Merkostnaden för ett vanligt upphandlingsprojekt uppgår till 10 000–, Tekes stöd uppgår till 35–av denna kostnad. har Tekes fått in tjugo ansökningar, tio av dessa har beviljats medel. De flesta projekt är inom byggnadssektorn, men man ser en stor potential inom social- och hälsovårdsbranschen. En annan del av arbetet inom Tekes går ut på att upprätthålla kontakt med alla innovativa företag i . Man anser det vara viktigt att känna till bolagen och de behov som dessa har. Risk och riskbedömning är väsentliga faktorer för att förklara olika aktörers intresse för eller brist på intresse för innovationsupphand- ling och innovationsfrämjande upphandlingskrav. Riskfrågorna har fått större uppmärksamhet. Detta visar sig bland annat i att låtit en expertgrupp ta fram en studie av riskhantering vid innovationsupp- handling.86 Som berörts i avsnitt 1.1 har det inom svensk förvaltning vuxit fram en större medvetenhet om risker och behovet av att kunna hantera risker. Därför är insikten om vilka risker som upphandlande myndigheter respektive innovativa företag möter viktig för att kunna förstå förutsättningarna för innovations- upphandling. Det kan inledningsvis finnas skäl att reflektera något över be- greppet risk. En gammal definition som baseras på ekonomen . Knights arbete87 går ut på att risk är en bedömningsbar osäkerhet beträffande utfallet av en handling, både beträffande positivt resultat och negativ konsekvens. Att tala om bedömningsbar kan förefalla märkligt men det handlar om en sannolikhetsberäkning som beroende på omständigheterna kan vara allt från närmast en gissning till en empiriskt väl under- byggd analys. Men det är väsentligt att risken på något sätt är mätbar88. 86Risk management in the procurement of innovation – Concept and empirical evidence in Union. 87Knight (1921) Risk, Uncertainty and Profit. 88Begreppet risk innebär att någon är medveten om att en viss slags händelse kan inträffa. Det går inte att tala risk i ex ante-perspektivet för något helt okänt. Inte heller efter att det förut okända och oförutsedda inträffat kan man tala om risk i ett ex post-perspektiv; det går inte att klandra någon för att inte tagit hänsyn till risken. När röntgentekniken utvecklades och radioaktiva ämnen isolerades skadades flera vetenskapsmän. Det går knappast att säga att de initialt tog några risker eftersom de till att börja med inte kunde inse att strålning var farlig för biologisk materia. Men när de första skadorna av strålning blivit kända, så blev det en risk att exponeras för strålning. Efterhand som vetenskapen utvecklades gick det att utröna hur farlig olika slags strålning är för levande varelser. Även om vår kunskap är Risk handlar egentligen både om negativa och positiva utfall, det senare kallar vi i vardagen ofta möjligheter. I praktiken är det emeller- tid nästan enbart negativa utfall som uppfattas som risker. Nedan kommer vi huvudsakligen att tala om risk i betydelsen negativa utfall. Diskussionen nedan behandlar risk från ett övergripande perspektiv. Vid upphandling av specifika typer av varor eller tjänster kan det vara meningsfullt att beskriva risker i andra kategorier89. Men för att förstå de olika aspekter som i en upphandlingssituation påverkar dels upphandlande myndigheter, dels anbudsgivare eller leverantörer har utredning försökt beskriva dessa aspekter. Beskrivningen är inte hel- täckande. Beträffande risker vid s.k. katalytisk upphandling behandlas dessa kortfattat i kapitel 4.4. 1.8.1Risker för upphandlande myndigheter Risker för upphandlande myndigheter kan delas in i fyra90 olika kategorier: Dessa riskkategorier kan oftast delas upp i två olika riskkanaler beroende på varifrån riskerna emanerar: Riskerna emanerar från den upphandlande myndigheten (eller i förlängningen regeringen och olika andra myndigheter) Riskerna emanerar från innovatörer och företag. mycket större så är inte kunskapen fullständig, varför exponering för strålning är en risk. Baserad på bästa vetenskapliga underlag och metoder går det att förutse skadeverkningar men också att uppskatta möjligheten att beräkningarna är felaktiga. Därför kan strålning nyttjas i en rad olika applikationer eftersom riskerna anses som rimliga. 89Det finns t.ex. en speciell nomenklatur för riskfördelning vid entreprenadupphandling där olika upphandlings- och kontraktsformer kan jämföras. 90Därvid bortses i denna diskussion från en slags storskaliga makrorisker som natur- katastrofer, krig eller liknande, vilka inte är relaterade till upphandlingen, men som givetvis kan påverka utfallet. Det är viktigt att inse att en myndighet inte bara har att beakta risker som kommer från leverantörer utan även endogena risker, d.v.s. risker orsakade av den egna myndigheten. I nedanstående uppställning återkommer renomméförlust ofta. Renomméförlust kan givetvis inte så lätt mätas. Till skillnad från i privata företag där försämrad renommé oftast åtföljs av för- svagad försäljning påverkas inte myndigheternas ekonomiska förut- sättningar direkt av en renomméförlust. Men det är uppenbart att ledningen för många myndigheter upplever att främst media, men även personal och politiker ibland utnyttjar misslyckanden för att ifrågasätta myndighetens ledning eller rent av myndighetens verk- samhet och roll. Det är naturligt att ledningar även reagerar på denna typ av risk. Därför bedömer utredningen att det är nödvän- digt att beakta även risken för renomméförluster vid en genomgång av de risker som möter upphandlande myndigheter vid innova- tionsupphandling. Funktionsrisker91 handlar om att de funktioner som myndigheten vill upphandla inte levereras. Funktionsrisker för myndigheten som emanerar från myndigheten formuleras på ett adekvat misslyckas eller resultera i en vara eller tjänst som kan leda till att varan eller tjänsten inte kan brukas på Funktionsrisker för myndigheten som emanerar från innovatören/leverantören Inget anbud avges efter- som ingen leverantör tror sig kunna finna en lösning som uppfyller kraven. sig inte fungera tillfred- drift i myndigheten. I fråga om funktionsrisker kan sägas att utfallet tenderar att bli allt allvarligare ju senare det blir uppenbart att varan eller tjänsten inte fungerar tillfredställande. 91 I litteraturen benämns dessa risker ibland som tekniska risker. Och vid utveckling av ny teknik handlar det givetvis oftast om en teknisk risk. Men begreppet teknisk risk är dock lite för snävt, och tenderar till att leda bort tanken från tjänsteinnovationer. Vid en utveckling av en tjänst så kan det vara själva tjänsten som misslyckas, den efterfrågade funktionen kan inte uppnås. Här handlar det inte om funktionen kopplat till varan eller tjänsten utan om andra faktorer som leder till att projektet misslyckats, framförallt brist på kompetens. Organisatoriska risker för myndigheten som emanerar från myndigheten Myndigheten kan inte på ett adekvat sätt kan sammanställa och presentera ling kan komma att genomförs med fel Myndigheten förmår inte genomföra en adekvat marknadsöversikt över vad som finns tillgängligt att upphandla upphandling kan vara onödig. Myndigheten kan inte genomföra upp- upphandlingen kan komma att av- brytas eller myndigheten kan komma att åläggas göra ett ej önskat till- Myndigheten kan på grund av organisatoriska skäl eller bristande kompetens inom ledning och/eller personal inte tillgodogöra sig den upphandlande varan eller tjänsten. Kan ge kostnader för redundanta eller parallella lösningar och/eller ej Organisatoriska risker för myndigheten som emanerar från innovatören/leverantören Innovatören förmår inte lämna ett korrekt anbud trots att innovatören har en fungerande lösning. kan då tvingas acceptera en sämre lösning än den skulle önska. Leverantören förmår inte slutföra uppdraget enligt avtal. på att leverantören saknar eller Leverantören levererar en vara eller tjänst som leverantören vet inte Leverantören har inte förmåga att anpassa eller utveckla varan eller tjänsten och myndigheten kan inte till rimliga kostnader finna alternativa leverantörer av denna anpassning tvingas byta system . 92 Bedrägeri kan förekomma vid leverans av varor och tjänster som anskaffats genom offentlig upphandling. I en del situationer kan det vara svårt eller kostsamt för den upphandlande myndigheten att kontrollera funktionen i den levererade varan eller tjänsten. Då ökar givetvis incitamenten för bedrägeri. Vad gäller innovationsupphandling i de olika former som utred- ningen diskuterar bör dock riskerna för bedrägeri i normalfallet vara begränsade, främst genom att en innovationsupphandling bör bygga på nära kontakter mellan upphandlande myndighet och företag, men även genom att ersättningssystemen kan utformas så att leverantören ska kunna visa konkreta resultat. Dock kan inte bedrägeri uteslutas och måste därför behandlas som en risk varför myndigheter alltid måste överväga adekvata kontroll- åtgärder. De finansiella riskerna är viktiga i alla kontraktsrelationer 93. Finansiella risker för myndigheten som emanerar från myndigheten Oförutsedda kostnader i form av interna kostnader inom myndigheten. Myndighetens budgeterade medel för projektet räcker inte och det får konsekvenser för annan verksamhet Myndighetens anslag minskas eller Om då, p.g.a. kontraktets utformning och längd, inga besparingar kan göras inom konsekvenser för annan verksamhet Risker för myndigheten som emanerar från innovatören/leverantören Leverantören får ekonomiska svårig- heter som leder till konkurs eller rekonstruktion vilket kan förhindra Risken att leverantören kommer på obestånd är givetvis en reell risk i många upphandlingar. I en innovationsupphandling kan detta vara extra besvärligt eftersom förutsättningarna att byta leverantör är sämre. Särskilt hög är risken om det är ett nystartat innovativt företag som har fått ett innovationsupphandlingsuppdrag. En myndighet försöker ofta skydda sig från leverantörer som kommer på obestånd genom att kräva tecken på ekonomisk uthållig- het och därför föreskriva t.ex. en viss omsättning för att få delta i en upphandling. Men eftersom en innovationsupphandling syftar till att främja innovationer är det fullt rimligt att ett anbudsgivande företag kan vara nystartat. Givetvis vore det kontraproduktivt att ställa krav som utesluter sådana företag även om myndighetens risk skulle öka betydligt. Det är också normalt mycket svårare att i förväg beräkna utveck- lingskostnader, jämfört med produktionskostnader. Det ökar risken för att innovationsföretag kan komma på obestånd. 93 Riskerna är likartade de finansiella risker som finns vid all upphandling. Men riskerna kan bli mera accentuerade vid innovationsupphandling. Med marknadsrisker menas här att marknaden förändras så att projektet i efterhand framstår som ett dåligt projekt. Riskerna emanerar från det i sig diffusa begreppet marknaden. Risker för myndigheten som emanerar från markanden När resultatet av innovations- finns motsvarande eller bättre vara eller tjänst redan på Risker ur ett myndighetsperspektiv Risker bedöms olika beroende på hur allvarliga utfallen är i förhållande till verksamheten. Detta påverkas av om effekten av ett miss- lyckande är fundamental eller marginell. I vissa fall kan en misslyckad introduktion av en ny lösning vara helt avgörande för myndighetens förmåga ett genomföra sina upp- gifter, i andra fall kan myndigheten klara sig utan den förväntade nya lösningen. I det förstämnda fallet, om det inte finns något alternativ måste givetvis myndigheten vara mycket riskobenägen eftersom ett misslyckade skulle undergräva myndighetens förmåga att genomföra sina uppgifter. I andra fall kan ett misslyckande vara av marginell betydelse för myndigheten. Om nya lösningar kan införas successivt och obero- ende av andra verksamheter är rimligen myndigheten mera benägen att pröva nya lösningar. Då är troligen kostnaden även marginell i förhållande till myndighetens anslag eller intäkter. Riskbedömningen påverkas också av vem i en myndighet som gör riskbedömningen. I den akademiska litteraturen finns hypoteser om att beslut som fattas på låg nivå i en myndighet ökar risk- aversionen. I ett antal sammanhang finns rådet att upphandlings- frågor ska ses som strategiska frågor och behandlas av myndighetens ledning. En orsak är att ledningen har bättre förutsättningar att göra en övergripande riskbedömning, inte för den enskilda upphandlingen utan för den samlade verksamheten inom myndigheten. En intressant fråga är om det finns en skillnad i riskaversion mellan statliga och kommunala myndigheter. het befinner sig normalt nära den politiska ledningen. I de flesta kommunala myndigheter som genomför offentliga upphandlingar sitter företrädare från den politiska ledningen med i en styrelse eller liknande som har någon slags roll i upphandlingsbesluten. I en statlig myndighet har myndigheten begränsade kontakter med regeringen och myndigheternas upphandlingar blir inte föremål för en politisk bedömning. Det skulle möjligen kunna göra upphandling mera riskbenägen än statlig. Men kan det antas att folkvalda politiker kan vara särskilt bekymrade över risker för renomméförluster. 1.8.2Risker för innovativa företag Innovationsupphandling innebär möjligheter, men även risker, för innovativa företag. kan riskerna medföra att ett företag avstår från att delta i offentlig upphandling för att istället inrikta sig på att sälja till den privata marknaden. I en innovationsupphandling är givetvis funktionsriskerna i fokus. Det gäller även för det innovativa företaget. Beroende på hur upphandlingen är utformad så blir konsekvenserna av ett funktionellt misslyckande olika94. 94 Vid en upphandling i enlighet med utredningens förslag till förkommersiell upphandling kan kontraktsvillkoren utformas så av den upphandlanden myndigheten att företagets ekonomiska risk vid ett funktionellt misslyckande kan bli begränsad. Vid en innovations- upphandling enligt eller LUF som bygger på att leverantören ska leverera en vara eller tjänst med vissa funktionella egenskaper som kan kräver en innovation är det givet att ett funktionellt misslyckande också skulle kunna få betydande negativa ekonomiska konsekvenser för företaget. Funktionsrisker för innovatören eller leverantören som emanerar från myndigheten Om funktionskraven inte formuleras på ett adekvat sätt kan upphand- lingen leda till att innovatörens anbud inte beaktas (trots att företaget har en lösning på det av myndigheten uppgivna problemet). Myndigheten kan inte utvärdera varan eller tjänsten på ett adekvat sätt och underkänner leveransen. Myndigheten kan inte få varan eller tjänsten att fungera i myndighetens tekniska eller organisatoriska miljö. Funktionsrisker för innovatören eller leverantören som emanerar från innovatören eller Innovatören kan inte presentera en trovärdig funktionell lösning i sitt Leverantören misslyckas med att ta fram vara eller tjänst enligt Även för innovatörens eller leverantörens del handlar det oftast om brist på kompetens eller ej fungerande organisatoriska lösningar i det egna företaget eller hos den upphandlande myndigheten. Organisatoriska risker för innovatören/leverantören som emanerar från myndigheten Utfall för innovatören/ Myndigheten har misslyckats med att genomföra en juridiskt korrekt eller skjuts upp. Myndigheten kan på grund av organisatoriska skäl eller bristande kompetens inom ledning och personal inte tillgodogöra sig den upphandlande varan eller tjänsten. 95 Leverantören förknippas med ett misslyckande trots att varan eller tjänsten fungerat enligt specifikation. Organisatoriska risker för innovatören eller leverantören som emanerar från innovatören eller Innovatören förmår inte lämna ett korrekt anbud trots att innovatören har en fungerande funktionell Leverantören förmår inte slutföra uppdraget enligt avtal. på att leverantören saknar eller Leverantören klarar inte sina garanti- eller serviceåtaganden. Innovatören eller leverantören klarar inte att följa upp leveransen och Ett specialfall inom ramen för organisatoriska risker gäller sekretess- frågorna. Utredningen har i flera kontakter mött frågan om hur sekretessaspekterna beaktas vid offentlig upphandling. Detta är naturligt eftersom innovativa företag oftast har uppfattningen om att de besitter en bättre lösning på ett problem än konkurrerande företag, och därför inte vill att konkurrenten ska kunna nyttja deras lösning. Patentskydd är givetvis viktigt, men kan inte i alla samman- hang ge ett tillräckligt skydd.98 96Varan eller tjänsten förknippas med problem och misslyckanden trots att varan eller tjänsten i sig fungerar enligt specifikation. En del tidiga försök med datorisering drabbades av vanrykte genom att tekniskt väl fungerande system inte kunde hanteras av personalen inom de etablerade rutinerna. 97Företaget kan komma att diskvalificeras från annan offentlig upphandling på grund av att det inte fullföljt sina åtaganden. 98När det gäller tjänsteinnovationer är det inte normalt möjligt att kunna erhålla patent. Även vissa varor kan vara svåra att patentera och inte minst kan patentprocessen ta . En del företag väljer därför att avstå från patent om de tror att de kan använda sitt kunskapsförsprång. kan också sakna de ekonomiska resurserna att söka patent på olika marknader eller försvara sina patent mot intrång. Se vidare avsnitt 7.1. Sekretessrisker för innovatören eller leverantören som emanerar från myndigheten Utfall för innovatören/ Ett innovativt företag beskriver sin vara eller tjänst för en upphandlande myndighet i syfte att intressera myndigheten men beskrivningen blir offentligt eller på annat sätt känd för funktionsbeskrivning av den lösning som myndigheten vill upphandla röjer genom själva beskrivningen företagets Ett inlämnat anbud med dokumenta- tion av varan eller tjänsten blir offentligt eller på annat sätt känd för Varans eller tjänstens konstruktion/ utformning röjs vid utvärderingen/ Den upphandlande myndighetens ex postutvärdering av den levererade varan/tjänsten blir offentlig och riskera skada företaget eller ge för- delar till konkurrenter. Sekretessproblemen kan vara svåra, men är sällan omöjliga att lösa. Den upphandlande myndigheten har här emellertid att ta ställning till ett antal motverkande intressen. Det finns skäl till öppenhet för att skydda trovärdigheten i upphandlingsprocedurerna, som det finns ett behov att skydda anbudsgivarnas intressen. 99 Företaget kan i sina kontakter med den upphandlande myndigheten ha beskrivit sin innova- tion i syfte att göra myndigheten medveten om innovationens existens. Om myndigheten finner innovationen intressant och beskriver dess funktion kan det innebära att företagets innovation beskrivs på ett sätt som gör att konkurrenter kan erbjuda en likartad lösning.