sou · GYB329 · 2010-05-04 00:00:00 — Någon föreskrift som på ett samlat sätt ger uttryck för denna huvudregel finns emellertid inte, utan principen framkommer indirekt genom det sätt på vilket man utformat bestämmelserna i olika ämnen. Det tydligaste exemplet är 14 § FL, som försetts med rubriken handläggning och getts ett innehåll som markerar dess undantagskaraktär. Att en princip om förfarandets form, som alltså tar sikte på ärendehandläggningens alla stadier, läggs fast som en allmän riktlinje Riktlinjer för handläggningen (8 §) utesluter naturligtvis inte, att det kan finns behov av kompletterande bestämmelser i ämnet i annat sammanhang. Vi ser det sålunda som angeläget att även i den nya lagen inta en särskild bestämmelse av den typ som förekommer i 14 § FL och som reglerar möjligheterna för part att agera muntligt under utredningsfasen – en bestämmelse som således hör hemma i lagens avdelning om Ärendenas beredning (se 20 kap. nedan). Mot bakgrund av att föregående kapitel, som påpekats, belyser de frågor som regleras i 7 § FL och som gäller handläggningens grundläggande metodik, kommer merparten av framställningen nedan att ägnas handläggningens form (11.2–11.5). Först redovisar vi den nuvarande regleringen (11.2) och dess tillämpning som den framkommer i några JO-beslut (11.3). Därefter följer först en kortfattad nordisk utblick (11.4) och sedan en redogörelse för hur frågorna behandlats i tidigare lagstiftningsärenden (11.5). Avslut- ningsvis presenterar vi våra överväganden och förslag (11.6), vilka alltså dels tar sikte på allmänna riktlinjer av sådan karaktär som finns i 7 § FL, dels anger principerna vad gäller handläggningens form. Som konstaterats saknar den nuvarande förvaltningslagen en samlad reglering av förfarandets form. Att skriftlig handläggning är det normala framgår av flera av lagens bestämmelser (jfr 10 och 15 §§ samt 17 § andra stycket, 21 § tredje stycket och 23 § första stycket). Den enda regel som direkt tar sikte på förfarandets form är den nämnda 14 § om muntlig handläggning: Vill en sökande, klagande eller annan part lämna uppgifter muntligt i ett ärende som avser myndighetsutövning mot någon enskild, skall han få tillfälle till det, om det kan ske med hänsyn till arbetets behöriga gång. I andra fall bestämmer myndigheten om handläggningen skall vara muntlig. Myndigheten skall särskilt beakta att muntlig handläggning kan underlätta för enskilda att ha med den att göra. För förvaltningsdomstolarnas del stipuleras däremot skriftlig form uttryckligen som huvudregel, medan muntlig förhandling kan anlitas som ett komplement vid handläggningen. Enligt 9 § FPL gäller följande: Riktlinjer för handläggningen (8 §) Förfarandet är skriftligt. I handläggningen får ingå muntlig förhandling beträffande viss fråga, när det kan antas vara till fördel för utredningen eller främja ett snabbt avgörande av målet. I kammarrätt och förvaltningsrätt skall muntlig förhandling hållas, om enskild som för talan i målet begär det samt förhandlingen ej är obehövlig och ej heller särskilda skäl talar mot det. Att de allmänna domstolarnas handläggning av ärenden i princip följer samma mönster framgår av 13 och 14 §§ lagen (1996:242) om domstolsärenden. I vissa förvaltningsrättsliga specialförfattningar med straffrätts- liknande förfaranden förekommer också bestämmelser, som i aktuellt hänseende påminner om de för domstolarna gällande. Enligt 7 kap. 10 § lagen (2009:302) om verksamhet inom djurens hälso- och sjukvård är handläggningen hos och sjukvård sålunda i princip skriftlig men med möjlighet att anordna muntlig förhandling när det kan antas vara till fördel för utredningen. En motsvarande bestämmelse finns i 7 kap. 11 § lagen (1998:531) om yrkesverksamhet på hälso- och sjukvårdens område vad gäller förfarandet hos Hälso- och sjukvårdens ansvars- nämnd. Specialregler på skilda förvaltningsområden har emellertid vanligen, på samma sätt som bestämmelserna i förvaltningslagen, som utgångs- punkt att handläggningen ska vara skriftlig. Några exempel kan anges. Enligt 11 kap. 9 § socialtjänstlagen (2001:453) har den enskilde i vissa fall rätt att få företräde inför socialnämnden, om inte särskilda skäl föranleder annat. ska enligt 14 § lagen (1998:189) om förhandsbesked i skattefrågor ge mot- parten tillfälle att yttra sig skriftligen över en ansökan, men nämnden kan också bereda parterna tillfälle att muntligen lämna upplysningar inför nämnden. Om en skattskyldig vill lämna upp- lysningar muntligt inför skattenämnden i ett taxeringsärende som angår honom, ska han enligt 3 kap. 4 § taxeringslagen (1990:324) få tillfälle till det om inte särskilda skäl talar emot det. Riktlinjer för handläggningen (8 §) Med tanke på det betydande bedömningsutrymme som myndig- heterna lämnas i 14 § FL är det naturligt att nu aktuella frågor mera sällan ställs på sin spets inom ramen för domstols prövning. För att få någon bild av regleringens tillämpning och praktiska betydelse får man huvudsakligen söka sig till JO:s beslut. Ofta blir det där fråga om att bedöma lämpligheten av muntliga handläggningsåtgärder i det enskilda fallet. Vad gäller valet av kommunikationsform (jfr 17 § andra stycket FL) bör enligt JO ärendets komplikationsnivå fälla avgörandet – ju mer komplicerat ett ärende är, desto tyngre är skälen för skriftlighet (JO 2005/06 s. 333). I rättsfallet RÅ 1981 ref. 2:37 fann Regeringsrätten med ett liknande resonemang att det på grund av den stora risken för miss- uppfattning inte var tillfyllest att den aktuella myndigheten kompletterat ärendet endast genom att hämta in upplysningar per telefon. Av JO:s praxis framgår vidare att en i och för sig lämplig muntlig åtgärd kan behöva ersättas av en skriftlig sådan, om den inte får avsedd effekt. En muntlig begäran om komplettering av en ansökan borde således, när de efterfrågade uppgifterna inte kom in, ha föranlett myndigheten att överväga ett skriftligt föreläggande (JO 2004/05 s. 287). Möjligheterna för handläggande myndighet att kräva muntlig handläggning har behandlats av JO i ett ärende (beslut , dnr 4542-2007) där en utlandsmyndighet, en ambassad, inte hade godtagit att ett s.k. intygsärende skulle handläggas skriftligt utan i stället krävt personlig inställelse av sökanden. Med hänvisning till bl.a. 14 § FL underströk JO att regleringen i förvaltningslagen lyfter fram den enskildes intressen. Eftersom ambassadens krav på personlig inställelse mest föreföll motiverat av behovet av effektivitet, ställde sig JO tveksam till om handläggningen i tillräcklig utsträckning anpassats till förvaltningslagens krav. Några exempel på JO-beslut, som gällt den enskildes rätt till muntlig handläggning, kan också ges. Att en person, som muntligen framför klagomål utan att ha någon skyldighet att uppge sitt namn, inte i utredningsbefrämjande syfte kan avkrävas en skriftlig, under- tecknad anmälan är givet (JO 2006/07 s. 366). En vägran att bereda sökanden i ett biståndsärende tillfälle att muntligen lämna uppgifter med motiveringen, att det inte var aktuellt att boka någon besökstid eftersom förvaltningen inte hade något annat än avslags- Riktlinjer för handläggningen (8 §) beslutet att erbjuda, har naturligtvis inte heller ansetts godtagbar (JO 2001/02 s. 294). Då sökanden i ett socialförsäkringsärende utformat sitt önske- mål om att få lämna uppgifter muntligt som en begäran om att personligen få närvara vid socialförsäkringsnämndens sammanträde har det inte ansetts acceptabelt att inte låta honom komma till tals med hänvisning till att ärenden av aktuell typ inte prövas av nämnden; den aktuella myndigheten, en försäkringskassa, skulle enligt JO i stället ha berett honom tillfälle att muntligen lämna sina uppgifter till en tjänsteman vid kassan (JO 1996/97 s. 314). Att i förväg begränsa parts möjlighet att muntligen komplettera sin talan genom att bereda honom tillfälle att vid myndighetens samman- träde få framlägga sina synpunkter har av JO karakteriserats som ytterst olämpligt (JO 2002/03 s. 305). Den danska förvaltningslagen saknar uttryckliga regler om hand- läggningens form och det finns inte heller någon motsvarighet till 14 § FL. Utgångspunkten är dock att förfarandet ska vara skriftligt (jfr m.fl. s. 335, där det talas om den almindelige skriftlige behandlingsform). Den norska förvaltningslagen innehåller ett flertal regler som beträffande enkeltvedtak uttryckligen utgår från att formen för diverse handläggningsåtgärder från myndighetens sida ska vara skriftlig (se bl.a. §§ 16, 27 och 32). I kapitel 3, Almindelige regler om saksbehandlingen, finns också en motsvarighet till 14 § FL. I § 11 d första stycket föreskrivs sålunda följande om muntlige konferanser: I den utstrekning en forsvarlig utførelse av tjenesten tillater det, skal en part som har saklig grunn for det, gis adgang til å tale muntlig med en tjenestemann ved det forvaltningsorgan som behandler saken. Dersom en mindreårig er part i saken og blir representert av verge, gjelder dette også den mindreårige selv. Även den finska förvaltningslagen utgår från ett skriftligt förfarande. Exempelvis framgår av 19 § att ett ärende ska inledas skriftligen men att muntligt initiativ accepteras, om myndigheten samtycker till det (jfr även 43 § om beslutets form). I 6 kap. om Utredning av ärenden och hörande av parter har under rubriken Riktlinjer för handläggningen (8 §) yrkanden och utredningar intagits en särskild bestämmelse (37 §) med följande lydelse: En myndighet skall på begäran ge en part tillfälle att framföra ett yrkande eller lägga fram utredning muntligen, om det behövs för att ärendet skall kunna utredas och ett skriftligt förfarande skulle bereda parten oskäliga svårigheter. Övriga parter skall kallas att infinna sig , om det är nödvändigt för att bevaka parternas rätt eller fördel. På en parts begäran kan myndigheten också i andra situationer än de som avses i 1 mom. ge parten tillfälle att muntligen framföra uppgifter som är nödvändiga för att ärendet skall kunna utredas. Bestämmelsen kompletteras av 40 § om Muntlig bevisning, som öppnar för ett mera formaliserat förfarande när ett vittne eller en part ska höras. Besvärssakkunnigas (BSK) förslag till lag om förvaltningsförfarandet utformades främst med sikte på ett skriftligt förfarande (SOU 1964:27 s. 353). BSK pekade på att saksammanhangen i förvaltningsärenden var enkla och att bevisningen till övervägande del bestod av skriftliga handlingar. Inom förvaltningen fanns också ett starkt uttalat behov av ett snabbt, enkelt och billigt förfarande. Mot denna bakgrund rådde det enligt BSK ingen tvekan om att vad som dittills hade gällt som huvudregel även skulle gälla fortsättningsvis, nämligen att handläggningen skulle vara skriftlig och att ärendena skulle avgöras på handlingarna. I den mån det förelåg ett verkligt behov av muntlighet för genomförande av en tillförlitlig utredning och inslaget av muntlig- het kunde inpassas i handläggningen utan att denna blev för tungrodd och kostsam för myndigheterna och parterna, borde enligt BSK (s. 353) tillgång till sådan handläggning dock finnas. Självfallet blev det då fråga om muntliga handläggningsformer av mindre kvalificerat slag, som syftade till att komplettera, inte ersätta, det skriftliga förfarandet. Informella muntliga kontakter kunde vara naturliga inslag i handläggningen. kunde det dock enligt BSK (s. 354 f.) finnas behov av att anordna sammanträden av formbunden karaktär inför myndig- heten. Det gällde bl.a. i vissa ärenden, där två parter med mot- Riktlinjer för handläggningen (8 §) stående intressen stod mot varandra, och i ärenden, som avsåg betydande ingrepp i personlig frihet eller i egendom. För att möta detta behov föreslog BSK att i den nya lagen skulle intas en bestämmelse (8 kap. 14 §) med följande lydelse: Finnes för utredningen av vikt, att part eller annan höres muntligen, må myndigheten förordna om muntlig handläggning. Sådan handläggning skall äga rum vid sammanträde inför myndigheten å lämplig plats. BSK:s propåer i aktuellt hänseende fick inte något genomslag i det förslag till förvaltningslag som utarbetades av en särskild arbets- grupp inom Justititiedepartementet (SOU 1968:27). Arbetsgruppen (s. 50) hänvisade till att remissinstanserna hade invänt att bl.a. de av BSK föreslagna reglerna om allmänna grundsatser för utredningen av ett ärende innehöll självklarheter och därför var överflödiga. En regel om formellt sammanträde för muntlig handläggning ansågs tveklöst kunna undvaras i en lag som inte skulle tillämpas av förvaltningsdomstolar. BSK:s grundsyn, att förfarandet till över- vägande del skulle vara skriftligt, delades däremot av arbetsgruppen (se t.ex. s. 168). I den proposition som låg till grund förvaltningslag konstaterade departementschefen (prop. 1971:30 s. 474 f.) att det inte rådde delade meningar om att förvaltningsärenden även i fort- sättningen i princip skulle handläggas skriftligen. Liksom arbets- gruppen ansåg han att några allmänna regler om muntlig handläggning vid sammanträde inte borde meddelas i den nya lagen. Eventuella behov av uttryckliga regler i ämnet borde liksom dittills beaktas vid utformningen av specialförfattningar för olika förvaltningsområden. Han var dock inte beredd att lämna frågan om parts rätt att muntligen meddela sig med myndighet helt oreglerad. Enligt departementschefen (s. 475) skulle det vara av värde för den enskilde, om det i förvaltningslagen togs in en bestämmelse som uttryckligen slog fast hans eller hennes rätt till muntlig handläggning. Från principiella utgångspunkter fanns inte något att erinra mot ett mer formlöst förfarande i sådana ärenden där detta Riktlinjer för handläggningen (8 §) lät sig göras utan att kravet på utredningens tillförlitlighet och effektivitet eftersattes. En sådan ordning kunde i vissa fall med hänsyn till önskemålet om snabbhet i handläggningen vara till fördel för både myndigheter och enskilda. En given förutsättning för att tillgodose ett önskemål om informella kontakter från en part var dock att myndigheten fann ett sådant förfaringssätt förenligt med arbetets behöriga gång. Departementschefen (s. 476) föreslog att en regel i ämnet skulle placeras bland den nya lagens särskilda bestämmelser för vissa ärenden (i princip motsvarande vad som senare kom att benämnas ärenden om myndighetsutövning mot enskild). Han underströk att det inte var fråga om att ge part någon rätt att kräva att myndig- heten skulle anordna ett formligt sammanträde. Den föreslagna bestämmelsen, som sedermera kom att bli 16 § förvaltnings- lag, hade följande lydelse: Vill sökande, klagande eller annan part muntligen lämna uppgift i ärendet, skall tillfälle beredas honom att göra det, om det kan ske med hänsyn till arbetets behöriga gång. Sådan uppgift antecknas genom myndighetens försorg i den utsträckning som det behövs. (FRU) tog redan i sitt delbetänkande (SOU 1981:46) upp frågan om handläggningens form och ville markera en inriktning mot enklare förfaranden genom ökade muntliga inslag. Även om förfarandet hos förvaltningsmyndig- heterna i princip var skriftligt, stod enligt FRU (s. 110 f.) mycket att vinna genom en förnuftig användning av möjligheten till informella kontakter i ärendehandläggningen. FRU föreslog att till 16 § i då gällande förvaltningslag skulle fogas ett nytt första stycke med följande lydelse: Hand- läggningen skall vara muntlig, om det kan antas vara till fördel för utredningen. Den föreslagna regeln gav enligt FRU (s. 112) myndig- heten en befogenhet att ta initiativ till och besluta om muntlighet i handläggningen av ärenden. FRU poängterade att detta i och för sig inte innebar någon nyhet. Det var emellertid önskvärt att förvaltningslagen mera uttryckligt angav denna befogenhet och därmed sköt i förgrunden att muntlighet borde övervägas. Enligt FRU borde lagen inte ge intrycket att muntlighet bör ses som en undantagsföreteelse. Riktlinjer för handläggningen (8 §) FRU:s nyssnämnda förslag kom inte att genomföras. I sitt slutbetänkande (SOU 1983:73) återkom FRU emellertid till frågan och höll då i huvudsak fast vid sina tidigare redovisade utgångs- punkter för förslaget. Mot bakgrund av de invändningar som framförts under remissbehandlingen utvecklades resonemangen dock något (s. 85 f.). Det poängterades att det inte kunde komma i fråga att ändra huvudprincipen om ett skriftligt förvaltnings- förfarande men väl att mera framhäva möjligheten till muntlighet. Vidare underströks att en ökad muntlighet var av central betydelse för att inom ramen för förvaltningsförfarandet skapa bättre kontakter mellan myndigheterna och enskilda. För att uppnå avsedda resultat var det enligt FRU tillräckligt med i huvudsak en kodifiering av gällande rätt samt en markering av en viljeinriktning. Vad det främst gällde var alltså att bättre än tidigare framhålla muntlighet som ett alternativ, som det klargjordes att det ankom på myndigheten att bestämma valet av handläggningsform. Det fanns även anledning att skärpa regeln i det avseendet, att den enskilde inte borde kunna förvägras muntlig handläggning med åberopande av hänsynen till arbetets behöriga gång utan bara om uppgifterna måste anses sakna betydelse. Mot denna bakgrund föreslog FRU att i förvaltningslagen (18 §) skulle intas en regel med följande lydelse: Myndigheten får bestämma att handläggningen av ett ärende eller en del av den skall vara muntlig, om det kan antas vara till fördel för utredningen. Vill en sökande, klagande eller någon annan part lämna muntliga uppgifter under handläggningen, skall han ges tillfälle till det. Detta gäller dock inte, om uppgifterna måsta antas sakna betydelse i ärendet. En viktig förändring, som inte särskilt kommenterades av FRU i detta sammanhang, var att paragrafens tillämpningsområde inte skulle begränsas till ärenden som avser myndighetsutövning. Under departementsbehandlingen genomgick FRU:s förslag vissa justeringar (se prop. 1985/86:80 s. 26 och 65). Vad gällde begräns- ningen i parts rätt att under handläggningen lämna muntliga upp- gifter hade departementschefen inte funnit några indikationer på Riktlinjer för handläggningen (8 §) att den då gällande förutsättningen att arbetets behöriga gång inte fick hindras skulle ha lett till att muntligt uppgiftslämnande tillåtits i otillräcklig omfattning. Någon anledning att överge detta kriterium fanns därför inte. Inte heller ansågs det motiverat att utvidga regelns tillämpningsområde till att omfatta andra ärenden än sådana som avsåg myndighetsutövning mot enskild. En ny regel borde emellertid tillfogas. I konsekvens med den vägledningsskyldighet som skulle åvila myndigheterna borde lag- stiftaren slå fast, att myndigheterna ska se till att handläggningen vid behov blir muntlig, även om den enskilde inte har begärt det. Regeln borde utformas så att behovet kunde bedömas med särskild hänsyn till att det måste bli så enkelt som möjligt för den enskilde att ha med myndigheterna att göra. Den nya bestämmelsen skulle gälla generellt, alltså inte bara då det var fråga om myndighets- utövning. Förvaltningslagens 14 §, som återgetts i avsnitt 11.2 ovan, utformades helt i överensstämmelse med propositionsförslaget. 11.6.1Två typer av riktlinjer Som vi redan inledningsvis – med hänvisning till föregående kapitel – konstaterat, fyller riktlinjer av den typ som återfinns i bl.a. 7 § FL och som kan sägas angå handläggningens metodik en viktig funktion. Bestämmelser av sådan karaktär bör därför inte heller lämnas utanför den nya lagen. Till dessa bör fogas en allmän föreskrift om handläggningens form. Att denna grundläggande fråga förbigås i dagens förvaltningslag är enligt vår mening en brist. I båda fallen är det fråga om generella riktlinjer, avsedda att tillämpas under förfarandets alla stadier. De bör därför i den nya lagen placeras i avdelningen Allmänna krav på handläggningen av ärenden och lämpligen i en gemensam paragraf. Med hänsyn till att det dock rör sig om två olika element med det gemensamma temat att utgöra riktlinjer för all ärendehandläggning, bör de i denna paragraf behandlas i separata stycken. Våra närmare över- väganden beträffande de båda frågeställningarna redovisas följdenligt i två avsnitt, det ena gällande sådana riktlinjer som närmast har sin motsvarighet i dagens 7 § FL (11.6.2) och det andra avseende den grundläggande frågan om handläggningens form (11.6.3). Riktlinjer för handläggningen (8 §) Den nu gällande 7 § FL, som enligt rubriken ska gälla Allmänna krav på handläggningen av ärenden, innehåller en blandning av handläggningsdirektiv (första meningen) och anvisningar av service- karaktär (återstoden). De senare avser frågor som direkt eller implicit omfattas av den för all förvaltningsverksamhet – inte bara ärendehandläggning – tillämpliga reglering som behandlats ovan i 10 kap., alltså 5–7 §§ i vårt förslag. Att myndigheten ska beakta möjligheten att själv inhämta upplysningar och yttranden från andra myndigheter följer direkt av andra stycket i vår föreslagna samverkansregel (7 §; se även 22 § om remiss), och att myndigheten ska sträva efter att uttrycka sig lättbegripligt och även på andra sätt underlätta för den enskilde att ha med den att göra är själv- klara inslag i den service som enligt 5 § ska erbjudas. Frågan är då om det kan anses motiverat att överföra innehållet i första meningen i 7 § FL, som endast och direkt tar sikte på ärende- handläggning, till den nya lagen. Mot detta kan naturligtvis tala, att ett åliggande att handlägga ärendena så enkelt, snabbt och billigt som möjligt utan att säkerheten eftersätts i realiteten är av mål- sättningskaraktär. Trots att vår strävan är att i största möjliga utsträckning reservera förvaltningslagen för mera konkreta direktiv, som direkt anvisar ett handlande eller en underlåtenhet från myndighetens sida av betydelse för den enskildes rättssäkerhet, är vi emellertid av flera skäl benägna att här göra ett undantag. Att inleda handläggningsreglerna med en bestämmelse, som erinrar myndigheterna om vad de alltid ska ha i åtanke då de fullgör sin centrala funktion att avgöra ärenden – att ange ledstjärnan för arbetet – kan inte anses opåkallat. En sådan bestämmelse ger bl.a. uttryck för vad som präglar och fortsättningsvis bör prägla svensk förvaltning – och som positivt skiljer den från många utländska motsvarigheter – nämligen det okomplicerade, förhållandevis snabba och kostnadseffektiva förfarande som föregår och också utmärker själva beslutsfattandet. markeras att effektivitetssynpunkter inte får vara ensamt avgörande utan att de alltid måste balanseras mot den enskildes berättigade krav på rättssäkerhet. Vi föreslår därför att det komplex av regler som vi samlat i lagens avdelning Allmänna krav på handläggningen av ärenden inleds med en bestämmelse med Riktlinjer för handläggningen, som ger uttryck för det sagda. Även om den bärs upp av Riktlinjer för handläggningen (8 §) samma tanke som 7 § FL, bör den utformas på ett något annor- lunda sätt. Någon anledning att begränsa tillämpningsområdet till att gälla ärenden där någon enskild är part finns enligt vår mening inte. Denna reservation, som tillfördes 7 § FL med anledning av att man från kommunalt håll uttryckt oro för att paragrafen annars skulle medföra problem inom den s.k. oreglerade kommunal- förvaltningen (se 11.5 ovan), förefaller med de förväntningar på effektivitet och rättssäkerhet som anses berättigade vad gäller all typ av förvaltning tämligen omotiverad. Det synes svårt att försvara att de grundläggande riktlinjer för ärendehanteringen som här föreslås skulle kunna frångås i något sammanhang. Genom att kraven på enkelhet ska bedömas i ljuset av vad som är möjligt medger regeln för övrigt en sådan flexibilitet i tillämpningen att hänsyn också kan tas till särskilda förhållanden vad gäller det kommunala beslutsfattandet. Att det just är ärenden, där någon enskild är involverad, som i första hand åsyftas understryks dessutom av det sätt på vilket vi nedan beskriver den säkerhet som har prioritet framför kravet på effektivitet.