sou · GYB317 · 2010-03-08 00:00:00 — att man testar systemet i ett avgränsat geografiskt område). Det ingår däremot inte i uppdrag att genomföra pilotstudien, men däremot att förbereda för den (t.ex. att hitta någon som vill ansvara för studien, bestämma var den ska genomföras etc.) förra uppdrag visade att avgiftssystemet har potential att minska kväve- och fosforbelastningen till havet på ett kostnadseffektivt sätt. I det nu pågående uppdraget ska Natur- vårdsverket beskriva hur avgiftssystemet rent praktiskt kan utfor- mas med hänsyn till bl.a. juridiska, naturvetenskapliga och ekono- miska aspekter. Beroende på vilka vägval som görs i olika frågor krävs olika stora anpassningar i avgiftssystemet eller i juridiska, naturvetenskapliga eller ekonomiska förutsättningar. Anpassning- arna påverkar i olika grad avgiftssystemets kostnadseffektivitet. genomför inom ramen för nuvarande uppdrag en pilotstudie som består av ett ekonomiskt experiment där om- vänd auktionering som upphandlingsmetod testas, ett pedagogiskt exempel på hur avgiftssystemet rent teoretiskt skulle kunna fungera i ett avrinningsområde samt fortsatt utredning av bl.a. de juridiska och naturvetenskapliga förutsättningarna. Naturvårds- verket bedömde att en test av avgiftssystemet i ett geografiskt avgränsat område inte är möjligt att genomföra innan bl.a. juridiska förutsättningar är väl utredda. En mängd rättsliga aspekter måste 49 En sammanhållen svensk havspolitik (prop. 2008/09:170). Styrmedel i andra länder samt pågående arbeten med styrmedelsförslag i hanteras för att det ska vara möjligt att implementera ett avgifts- system. Det faktum att det skulle handla om en test av systemet i ett geografiskt begränsat område förändrar inte den bilden. En sådan test är därför inte det som bäst kan bidra till att svara på de frågor som identifierades i det förra uppdraget. har låtit göra en utredning om de juridiska förutsättningarna för avgiftssystemet och vilka förändringar som kan behövas.50 Den samlade bedömningen är att det finns rättsliga förutsättningar för att inrätta ett avgiftssystem för att reducera belastningen av kväve och fosfor på havet men att det inte är enkelt att infoga avgiftssystemet, såsom det har skissats av Naturvårds- verket, inom gällande konstitutionella, EG-rättsliga och miljörätts- liga ramar. Det är en mängd aspekter som måste beaktas och hanteras för att det ska vara möjligt att genomföra systemet. I utredningen belyses många aspekter men utredarna framhåller att den inte är uttömmande och att de inte hunnit beakta vissa närliggande rättsfrågor. avgiftssystem är i huvudsak att betrakta som ett marknadsbaserat styrmedel eftersom det medger och förutsätter ett visst mått av flexibilitet i regleringen av berörda verksamheter. utgör i huvudsak en direkt reglering som inte medger något nämnvärt utrymme för flexibilitet i regleringen av berörda verksamheter. Redan detta indikerar enligt rättsutredningen att avgiftssystemet är svårt att infoga i i dess nuvarande utformning. Det finns enligt gällande regelverk inga möjligheter att införa en möjlighet att välja att erlägga en avgift i stället för att vidta utsläppsreducerande avgifter. De verksamheter som skulle beröras av avgiftssystemet (industri, avloppsreningsverk, enskilda avlopp och jordbruk) är till viss del tillståndspliktig verksamhet enligt eller regleras via generella föreskrifter. Flertalet av dessa verksamheter har villkor för utsläpp av näringsämnen till vatten. Dessa villkor gäller mot alla. Utsläpp utöver vad som medges i tillstånd och villkor kräver ändringar av svensk författning och kanske också av gällande direktiv, t.ex. IPPC-direktivet, avloppsdirektivet och nitratdirek- tivet. I rättsutredningen pekas bland annat detta ut som ett problem i förhållande till den flexibilitet som avgiftssystemet bygger på. Ett alternativ kan vara att begränsa verksamhets- 50 Rättsliga förutsättningar för ett avgiftssystem för minskad övergödning samt övergripande förslag till reglering. Promemoria från Advokatbyrå, upprättad av och , . Styrmedel i andra länder samt pågående arbeten med styrmedelsförslag i utövarnas möjlighet att utnyttja den flexibilitet som avgiften med- ger till den nivå som gällande miljöregleringar (tillståndsvillkor och generella föreskrifter m.m.) tillåter, dvs. ett avgiftssystem utan frikoppling från hänsynsregler. En frikoppling är enligt för övrigt inte möjlig för verksamheter som omfattas av IPPC-direktivet och relativt svår att genomföra för verksamheter som omfattas av avloppsdirektivet och nitrat- direktivet. Om man inte frikopplar verksamheter från hänsynsregler, kan de sistnämnda och de tillstånd, förelägganden och föreskrifter som meddelats för att konkretisera dessa utgöra en garant mot försämring av vattenmiljön. En mer omfattande fri- koppling av berörda verksamheters utsläpp kräver ändringar av berörda EG-direktiv. 6.2.3Preliminära slutsatser från uppdrag uppdrag ska redovisas en månad senare än uppdrag, . I skrivelse från Naturvårdsverket51 har kortfattat fått ta del av vad så långt kommit fram till. Av skrivelsen framgår att avgiftssystemet efter vissa anpass- ningar har potential att minska belastningen av kväve och fosfor till havet på ett mer kostnadseffektivt sätt än vad som skulle kunna ske med dagens styrmedel. Möjligheterna att åstadkomma några väsent- liga kostnadseffektivitetsvinster på kort sikt minskar dock radikalt om man parallellt med implementering av avgiftssystemet inför generella skärpningar av utsläppskraven på verksamheter som är tänkta att regleras i avgiftssystemet. pekar på att det inte är effektiv användning av resurser att utveckla och implementera ett nytt styrmedel som endast har potential att vara effektivt under och förordar fortsatt utredning av avgiftssystemet om det finns en politisk vilja att fatta beslut som skapar förutsättningar för att avgiftssystemet kan vara ett kostnadseffektivt styrmedel som bidrar till väsentliga utsläppsreduktioner även på . Det måste enligt Natur- vårdsverket bl.a. finnas en politisk vilja att: 51 Avgiftssystem för minskade utsläpp av kväve och fosfor, skrivelse från till , NV:s Dnr 631-191-09. Styrmedel i andra länder samt pågående arbeten med styrmedelsförslag i inte tillåta fortsatt skärpning av villkoren för utsläpp kväve och fosfor till vatten i den integrerade tillståndsprövningen för de verksamheter som regleras i avgiftssystemet ta bort eller anpassa befintliga bidragssystem som konkurrerar med avgiftssystemets anskaffning av kompensatoriska åtgärder precisera rättsverkan för miljökvalitetsnormerna för vatten så att det blir tydligt vad det innebär att avgiftssystemet ska beakta dessa. Om avgiftssystemet ska förbli ett nationellt system och även på kunna bidra till väsentliga utsläppsreduktioner måste det också finnas en politisk vilja att förse diffusa källor med utsläpps- tak. Ett alternativ skulle enligt kunna vara att utveckla ett internationellt avgiftssystem där endast punktkällor förses med utsläppstak. En grundläggande politisk fråga att ta ställning till enligt Natur- vårdsverket är om regleringar är det sätt på vilket man vill åstadkomma minskad närsaltsbelastning på havet eller om man vill övergå till mer marknadsbaserade styrmedel som avgifts- systemet är ett exempel på. 6.3Konsekvenser för skogsbruket med anledning av vattendirektivets införande fick i uppdrag av regeringen att utreda konsekvenser för skogsbruket med anledning av vattendirektivets införande. Uppdraget ska redovisas . Beskriv- ningen nedan bygger på information från Skogsstyrelsen.52 Ramdirektivet för vatten medför ett behov av ökad kunskap om olika skogliga åtgärders påverkan på vattenkvaliteten. I regerings- uppdraget ingår att analysera behovet av och lämna förslag på förändringar av lagar eller andra styrmedel som berör skogsbruket och som behövs med anledning av EG:s ramdirektiv för vatten. En revidering av skogsvårdslagens hänsynsparagraf (30 §) är ett sätt att tydliggöra det behov som regeringen ser av en förbättrad hänsyn till vattenvårdens intressen. I uppdraget ingår även att bedöma vilka 52 Kortfattad beskrivning av befintliga styrmedel för vattentjänster i skogen, PM från , . Styrmedel i andra länder samt pågående arbeten med styrmedelsförslag i konsekvenser som de föreslagna förändringarna kan komma att få för skogsbruket. I föreskrifterna till 30 § skogsvårdslagen saknas vattenkvalitet som en faktor att ta hänsyn till vid utförande av skogsbruksåtgärder. Därför arbetar med ett antal förslag på omformuleringar i föreskrifter och allmänna råd till 30 § skogsvårdslagen. Exempelvis finns inga allmänna råd till föreskriften om skyddszoner. kommer att påbörja en revidering av hela 30 § skogsvårdslagen och de förslag som förs fram i regerings- uppdraget om vattendirektivet får arbetas vidare med inom ramen för den processen. arbetssätt är i första hand inriktat på dialog och förebyggande åtgärder. Såväl styrelsen som skogsnäringen arbetar också med förslag till förändringar eller omprioriteringar av andra styrmedel. Det kan till exempel handla om förändringar av plane- ringsunderlag, förbättrad kommunikation mellan olika led, inves- teringar i tekniska hjälpmedel, informations- och utbildningskam- panjer. Det rör också möjligheterna att använda programmet för natur- och kulturvårdsåtgärder i skogen, landsbygdsprogrammet och naturvårdsavtal/fastighetsavtal i skoglig vattenmiljösamman- hang i större utsträckning. Inventering/uppföljning är också områden som behöver utvecklas, särskilt där en koppling kan göras mellan utförda skogsbruksåtgärder och vattenkvalitet. Utvecklings- potential finns även i skogsbruksplaner, där vattenaspekten skulle kunna vägas in. Enligt vad underhand erfarit kommer i sin rapport med anledning av regeringsuppdraget att understryka att en förutsättning för att uppfylla kraven enligt vattenförvaltningen och nå resultat i skogslandskapets vatten är att det finns resurser för att arbeta med frågorna. bedöms resurserna vara otillräckliga. 6.4Skiss till ett avgiftssystem för fosfor- och kväveutsläpp från va-sektorn (branschspecifikt) Branschvisa styrmedel har enligt Svenskt Vatten betydligt större möjlighet att vara och uppfattas som tydliga, transparenta och rättvisa än system där resurser ska överföras mellan olika branscher. Sådana branschvisa styrmedel kan enligt Svenskt vatten Styrmedel i andra länder samt pågående arbeten med styrmedelsförslag i innebära exempelvis stora utbildningsinsatser, större utvecklings- satsningar inom en bransch eller avgifter för utsläppt mängd av fosfor och kväve. När det gäller punktkällor är det enligt Svenskt Vatten ett viktigt incitament för verksamheterna att man kan få intäkter om man tillhör de punktkällor som släpper ut mindre än genomsnittet i sin bransch. Sådana system finns det erfarenhet av i genom det så kallade NOx-systemet. Svenskt Vattens förslag innebär att varje bransch utvecklar ett eget system anpassat till sina förutsätt- ningar. Nedan beskrivs förslaget från Svenskt Vatten. Texten är återgiven i sin helhet. En idé som bör utvärderas är idén om ett branschvist avgiftssystem för va-sektorn – en idéskiss enligt modell NOx-systemet. Lagen om miljöavgift på utsläpp av kväveoxider (NOx) vid energiproduktion trädde i kraft . Enligt lagen ska avgift betalas för utsläpp av kväveoxider från pannor, stationära förbränningsmotorer och gasturbiner med en uppmätt nyttiggjord energiproduktion av . Den sammanlagda miljöavgiften åter- betalas till de avgiftsskyldiga i proportion till varje produktionsenhets andel av den sammanlagda nyttiggjorda energiproduktionen. Tanken är alltså att låga utsläpp i förhållande till energiproduktionen ska löna sig. Det specifika utsläppet vid de avgiftspliktiga anläggningarna har minskat med sedan avgiften infördes.53 Principiell uppbyggnad av ett avgiftssystem för att minska fosfor- och kväveutsläpp från va-sektorn: Avgiftssystemet för att minska utsläpp av kväve och fosfor från reningsverken bör bygga på att en avgift tas ut per kg utsläppt kväve (för att minska på energi, eventuellt enbart ammoniumkväve) och fosfor. För de reningsverk som mynnar ut i och tas det bara ut en avgift för totalfosfor då kväveutsläpp ej ger någon övergödning i dessa vattendrag eller havsområden. Avgiftsnivån kan även variera i andra delar av landet beroende på den regionala betydelsen av fosfor- och kväverening. Pengar betalas sedan tillbaka från avgiftssystemet till reningsverken beräknat på hur många personer som är anslutna till reningsverken. Med denna konstruktion gynnas de reningsverk som tar bort mest fosfor och kväve per ansluten person - dvs. de reningsverk som är mest effektiva. Systemet innebär vidare incitament att fortsätta satsa på rening och insatser som får stor effekt gynnas. För att få en nära koppling kan avgiftssystemet administreras regionalt av respektive vattenmyndighet. Avgiftssystemet ska täcka sina egna administrativa kostnader. För det svenska NOx-systemet 53 nr 5335 Kväveoxidavgiften – ett effektivt styrmedel. Styrmedel i andra länder samt pågående arbeten med styrmedelsförslag i har de administrativa kostnaderna uppgått till av avgiftssystemets omsättning. Ett pilotområde bör utses av Regeringen i ett av vattendistrikten i för att där införa och under utvärdera ett branschvist avgiftssystem för va-verken. 6.5Analys och slutsatser – kan lära en del från andra länder Från arbetet med den internationella utblicken kan man konstatera att ekonomiska styrmedel förekommer på vattenområdet i andra länder. Administrationen av va-sektorn varierar mellan länderna men gemensamt är att kostnadstäckningen, precis som i , är full- ständig eller mycket nära fullständig. Detta till trots ser man över systemen, bland annat i och . I två av de studerade länderna, och , finns skatter som syftar till att påverka hushållens och industriernas konsumtion av dricks- vatten samt generering av avloppsvatten. Utredningen har inte lyckats hitta någon helt tillförlitlig analys av skatternas effektivitet eller måluppfyllelse. En intuitiv slutsats är dock att i och med att skattesatserna sätts nationellt är det troligt att deras träffsäkerhet är relativt låg. Detta eftersom problemen torde vara av lokal karaktär. I finns ett antal avgifter och skatter, men det huvudsakliga syftet med dessa tycks vara att finansiera åtgärder inom åtgärdsprogrammen i enlighet med principen vatten betalar för vatten. Avgifts- och skattestrukturerna för industrin är svåra att överblicka, delvis på grund av att avtal ofta upprättas mellan företag och va-verken. får ibland skattefördelar och/eller lägre avgifter, som det motsatta också händer i och med att små företag kan vara undantagna från gällande normer. En intressant princip, som tillämpas i olika former i och samt är att företag kan avgiftsbeläggas med fler variabler än bara uppmätt konsumtion när avloppsvatten renas av allmänt va-verk. Systemet täcker kostnaderna för avlopps- reningen men bör också skapa incitament och förbättra förutsätt- ningarna för kostnadseffektivitet vad gäller reningsåtgärder på plats. Styrmedel i andra länder samt pågående arbeten med styrmedelsförslag i Jordbruket har alltjämt få inslag av ekonomiska styrmedel från- sett från subventioner. Den danska satsningen – Grön växt – inne- håller dock två intressanta inslag av ekonomiska styrmedel. Det första är att man kommer att utreda möjligheten att göra gödselräkenskapssystemets gödselkvoter köp- och säljbara. saknar såväl gödselräkenskapssystem som den bakomliggande datainsamling och administration som ett sådant system kräver. Det intressanta i satsningen, för svensk del, torde vara att man använder befintliga ramverk och tillför en dimension av ekono- miska styrmedel till dessa. Ett annat exempel från satsning Grön växt som berör ekonomiska styrmedel är att man bereder en för- ändring av pesticidskatten så att det bättre vrider konsumtionen mot lågriskprodukter. Det torde vara av intresse för svensk del att följa utvecklingen. sektorsövergripande avgiftssystem kommen- teras i sitt sammanhang i kapitel 7. Avseende Svenskt Vattens skiss till ett branschspecifikt avgiftssystem kan konstateras att kostnads- effektiviteten totalt sett blir lägre än med för- slag, samt att återbetalningsdelen i förslaget inte behövs för att uppnå kostnadseffektivitet. Det är också oklart vilka fler branscher som skulle kunna omfattas av liknande, egna, system. 7En prispolitik för användning av vatten uppfyller, enligt analysen i kapitel 3, de krav på en pris- politik som ställs i ramdirektivet för vatten. uppnås inte god vattenstatus vilket, tillsammans med att bl.a. målen om kost- nadseffektivitet och principen om att förorenaren ska betala1 kan anses relevanta även för annan användning av vatten än vatten- tjänster, leder till slutsatsen att möjligheterna till en mer omfattan- de användning av prispolitik bör undersökas. I detta kapitel disku- teras prispolitik utifrån miljöekonomiska utgångspunkter. Notera att detta skiljer sig från den juridiska tolkningen av innebörden i artikel 9. I uppdrag ingår att kartlägga och analysera nuvarande prispolitik för både vattentjänster och vattenanvändning. Då vattenanvändning, åtminstone enligt defini- tionen i ramdirektivet, är ett vidare begrepp än vattentjänster har utredningen tolkat denna del av uppdraget så att det avser all, i vid bemärkelse, användning av vatten. Som framgått av kapitel 5 är det viktigt att alla möjliga sätt att använda vatten beaktas i en analys av vilket eller vilka sätt att använda resursen som är det mest önsk- värda ur samhällets perspektiv. Principiellt kan en prispolitiks räckvidd, dvs. vilka verksamheter som kan omfattas, delas in i tre nivåer. I praktiken kan gränserna för politikens omfattning dras var som helst, exempelvis så att storlek eller geografisk placering avgör vilka verksamheter som ska omfattas. Den generella indelning som återges i tabell 7.1 har valts för att illustrera och tydliggöra skillnaden mellan analysen i detta En prispolitik för användning av vatten kapitel och analysen i kapitel 3. Utgångspunkten i detta kapitel är att en prispolitik för vatten i princip inte kan utesluta någon typ av vattenanvändning på förhand. Som den fortsatta analysen visar kan dock en prispolitik visa sig vara överflödig i vissa fall; exempelvis om en effektiv användning uppnås utan politik eller om någon annan form av politik på ett bättre sätt leder till de uppsatta målen. Ett kriterium för bedömning av prispolitik är, som redovisats i kapitel 5 principen om att förorenaren ska betala, PPP. I kapitel 3 har uppfyllandet av artikel 9 bedömts utifrån en möjlig tolkning av denna princip, nämligen att innebörden är att förorenaren ska betala för åtgärdskostnaden. En annan tolkning av PPP är att förorenaren dessutom bör betala för de miljökostnader som kvarvarande utsläpp ger upphov till. De två principiella tolkningarna av PPP illustreras av raderna A respektive B i tabellen nedan. Som analysen i detta kapitel kommer att visa så är betalningsansvaret i grunden en fråga om hur rättigheter fördelas och i princip skulle dessa, och därmed betalningsansvaret, kunna fördelas hur som helst mellan förorenare och andra användare av vattnet. A och B i tabellen ska därför inte tolkas som de enda möjliga sätten att fördela betalnings- ansvar, utan illustrerar de två vanligaste sätten att tolka PPP. Tabell 7.1 Principiella utgångspunkter för utformningen av en prispolitik. Politiken kan ha som ambition att omfatta fler eller färre sätt att använda vatten (1, 2 eller 3) och kan grundas på olika tolkningar av PPP (A eller B). En prispolitik för användning av vatten Det är viktigt att komma ihåg att olika tolkningar är möjliga och att en viss tolkning knappast kan sägas vara den enda korrekta. Väg- ledande för tolkningarna som presenteras i detta kapitel är en, i viss bemärkelse, välvillig tolkning av kraven som ställs såväl i ramdirek- tivet som i svensk miljöpolitik. Detta innebär att begrepp, så långt möjligt, tolkas så att de får någon verklig innebörd i förhållande till varandra och så att de inte är principiellt motsägelsefulla. Detta hindrar inte att det i praktiken, vid utformning av politik, kan upp- stå motsättningar mellan olika mål. Utifrån de fördjupade diskussionerna om de centrala målen (uppfyllande av miljömålet, kostnadseffektivitet, PPP och kost- nadstäckning) för en vattenprispolitik skisseras några möjliga prin- cipiella sätt att öka graden av prispolitik i svensk vattenpolitik. En viktig slutsats är att för att en prispolitik verkligen ska leda till en mer kostnadseffektiv kombination av åtgärder så måste det finnas utrymme för aktörerna att ändra sin vattenanvändning utifrån en avvägning mellan priset för vattenanvändning och kostnaderna för åtgärder. Om graden av flexibilitet minskas genom kvantitativa regleringar utnyttjas inte den potential till kostnadseffektivitet som är ett av argumenten för en prispolitik fullt ut. Det finns ibland mycket goda skäl för kvantitativa regleringar men om man vill utnyttja prispolitik och de incitament en sådan kan ge till kostnads- effektiva kombinationer av åtgärder måste man vara restriktiv såväl med införande av nya regleringar som med skärpningar av kvan- titativ formulerade krav. 7.2Varför en prispolitik för vatten – en sammanfattande inledning av ett vidare perspektiv på prispolitik En rimlig tolkning av de övergripande målen i ramdirektivet för vatten är att målet en god vattenstatus bör nås till så låga kostnader som möjligt samt så att principerna om kostnadstäckning och att förorenaren betalar beaktas. Dessa principer stämmer väl överens med intentionerna i svensk miljöpolitik, möjligen med reservation för kostnadstäckning som inte explicit uttrycks som ett mål. I detta inledande avsnitt av kapitel 7 sammanfattas den miljöekonomiskt grundade tolkningen av syftena med en prispolitik samt inne- börden av kraven på effektivitet/kostnadseffektivitet, kostnadstäck- ning och PPP. Det bör återigen noteras att begreppet prispolitik i En prispolitik för användning av vatten detta kapitel har en vidare betydelse än vad som är fallet i artikel 9 i ramdirektivet för vatten. 7.2.1Fokus på prispolitik – inte för att sådan alltid är bäst men för att det kan finnas outnyttjad potential Prispolitik är ett medel för att styra vattenanvändningen och rimligen inte något mål i sig2. Bakom förespråkandet av en vatten- prispolitik finns en rad andra målsättningar vilka i bästa fall skulle kunna uppfyllas av en väl utformad prispolitik. I vissa fall skulle någon annan form av politik uppfylla dessa mål på ett bättre sätt. Varför pekas då just prispolitik ut, såväl i ramdirektivet för vatten som i denna utrednings direktiv, som en önskvärd form av politik? Man skulle kunna pekat ut någon annan form av styrning, eller avstått från att peka ut hur styrningen bör göras, och istället framhållit att ingenting hindrar att prispolitik används. Ett skäl skulle kunna vara att det finns såväl teoretiska analyser som fak- tiska erfarenheter av att styrning via priser kan leda till önskvärda effekter3. Ett annat, kompletterande, skäl skulle kunna vara att det finns ett motstånd, mer eller mindre välgrundat, mot att ens utreda möjligheten att använda prispolitik och att det därför är särskilt viktigt att åtminstone överväga att öka graden av prispolitik. Oavsett vad som ligger bakom utpekandet av prispolitik som ett viktigt styrinstrument så är utredningens tolkning att det är just möjligheten att öka användningen av en prispolitik som i första hand bör utredas och övervägas. Om målen, såväl i ramdirektivet för vatten som andra mål, kan nås på ett bättre sätt med annan politik så finns det inget absolut krav på prispolitik vare sig i ramdirektivet för vatten eller i utredningsdirektiven. Man kan dock tolka utpekandet av just prispolitik som att användandet av någon annan politik måste motiveras. 2Enligt ramdirektivet för vatten kan undantag från kravet på prispolitik göras om målet kan uppnås på annat sätt.