sou · GXB387 · 2010-01-01 00:00:00 — Dessa bestämmelser gäller alltså oavsett om övervakningen sker av plats dit allmänheten har tillträde eller av plats dit allmänheten inte har tillträde. I 1 § lagen om allmän kameraövervakning stadgas att allmän kameraövervakning ska ske med tillbörlig hänsyn till enskildas personliga integritet. För all allmän kameraövervakning gäller att upplysning om övervakningen ska lämnas genom tydlig skyltning eller på något annat verksamt sätt. Om ljud kan avlyssnas eller tas upp vid övervakningen ska särskild upplysning lämnas om det. av 3 § lagen om allmän kameraövervakning. I 25 § lagen om allmän kameraövervakning finns en bestämmelse om tystnadsplikt. Den som tar befattning med en uppgift som har inhämtats genom allmän kameraövervakning får inte obehörigen röja eller utnyttja vad han eller hon fått veta om någon enskilds personliga förhållanden. Vad gäller allmän verksamhet finns en motsvarande bestämmelse i 32 kap. 3 § offentlighets- och sekretesslagen (2009:400). Av paragrafen följer att sekretess gäller för sådan uppgift om enskilds personliga förhållanden som har inhämtats genom kameraövervakning, om det kan antas att den som uppgiften rör eller någon honom närstående lider men om uppgiften röjs. I offentlighets- och sekretesslagen finns bestämmelser om vissa begränsningar och förbehåll i sekretess. Den som bryter mot bestämmelsen om tystnadsplikt i lagen om allmän kameraövervakning eller bestämmelsen om sekretess i offentlighets- och sekretesslagen kan dömas till böter eller fängelse enligt 20 kap. 3 § . Av straffbestämmelsen i 26 § lagen om allmän kameraövervakning följer att den som uppsåtligen eller av oaktsamhet bryter mot bestämmelserna om upplysningsplikt, tillståndsplikt, anmälningsplikt, bevarandetid eller bryter mot villkor som har meddelats av kan dömas till böter eller fängelse. Övervakningsutrustning som har använts vid brott enligt lagen ska enligt 27 § förklaras förverkad om det inte är oskäligt. 2.5.2Bestämmelser för kameraövervakning av plats dit allmänheten har tillträde För allmän kameraövervakning av plats dit allmänheten har tillträde gäller, förutom de ovan nämnda gemensamma förutsättningarna, bestämmelser om tillstånd, anmälan samt hantering och bevarande av material från övervakningen. Tillstånd krävs alltså enligt 5 § lagen om allmän kameraövervakning för att få bedriva kameraövervakning när en kamera ska vara uppsatt så att den kan riktas mot en plats dit allmänheten har tillträde. I 6 § lagen om allmän kameraövervakning regleras förutsättningarna för tillstånd. Tillstånd ska meddelas om intresset av allmän kameraövervakning väger tyngre än den enskildes intresse av att inte bli övervakad. Detta har kallats överviktsprincipen. Vid bedömningen av intresset av allmän kameraövervakning ska särskilt beaktas om övervakningen behövs för att förebygga brott, förhindra olyckor eller därmed jämförliga ändamål. Vid bedömningen av den enskildes intresse av att inte bli övervakad ska särskilt beaktas hur övervakningen ska utföras och vilket område som ska övervakas. Det finns undantag från tillståndsplikten. Tillstånd krävs inte för allmän kameraövervakning när övervakning sker av trafiksäkerhetsskäl eller för säkerheten i arbetsmiljön och kameran är uppsatt på ett fordon, en maskin eller liknande för att förbättra sikten. Viss övervakning som utförs av , t.ex. vid trafikövervakning är tillståndsfri. Tillstånd krävs inte heller för kameraövervakning till skydd för samhällsviktiga anläggningar eller i kasinon. Det finns också bestämmelser om att polismyndigheter och räddningsledare i vissa fall får bedriva allmän kameraövervakning utan tillstånd. För att sätta upp övervakningskameror i en banklokal, lokal hos ett kreditmarknadsföretag eller ett postkontor, i området utanför in- och utgångarna i post- och banklokaler samt vid betalningsautomater i anslutning till en sådan lokal krävs inte tillstånd. Det räcker enligt 11 § lagen om allmän kameraövervakning att en anmälan om övervakningen ges in till . Även i en butikslokal får en övervakningskamera sättas upp efter anmälan förutsatt att den som avser att bedriva övervakningen har träffat en skriftlig överenskommelse med en representant för de anställda på arbetsplatsen. Kameraövervakning av hela butiken är visserligen tillåten efter anmälan, men endast bilder av kassaområdet och av in- och utgångar får behandlas eller bevaras utan tillstånd. För avlyssning eller upptagning av ljud i butikslokal krävs också tillstånd (12 § lagen om allmän kameraövervakning). Av 15 § lagen om allmän kameraövervakning följer att det är i det län där övervakningen ska ske som beslutar om tillstånd och hanterar anmälningar om allmän kameraövervakning. Innan meddelar tillstånd till allmän kameraövervakning ska den kommun där övervakningen ska ske få tillfälle att yttra sig (18 § lagen om allmän kameraövervakning). Tillståndet ska enligt 19 § lagen om allmän kameraövervakning innehålla uppgifter om hur kameraövervakningen får anordnas, som övervakningens ändamål, den utrustning som får användas samt det område som får övervakas. får också meddela de övriga villkor som behövs för tillståndet. Sådana villkor kan avse upplysningar om övervakningen, upptagning, användning, behandling eller bevarande av bilder, avlyssning eller upptagning av ljud, samt andra förhållanden som har betydelse för att skydda den enskildes Tillstånd kan meddelas för begränsad tid. Om förutsättningarna för ett tillstånd ändras får meddela nya villkor eller återkalla tillståndet. I 13–14 §§ lagen om allmän kameraövervakning finns särskilda bestämmelser om hur bild- och ljudmaterial som inhämtas genom allmän kameraövervakning får hanteras. Sådant material ska hanteras så att missbruk motverkas och fler personer än som behövs för att övervakningen ska kunna bedrivas får inte ha tillgång till behandlade eller bevarade bilder eller upptaget ljud. Materialet får i princip inte heller bevaras än högst en månad, om inte beslutar om en längre bevarandetid. är tillsynsmyndighet över kameraövervakning av platser dit allmänheten har tillträde. Det gäller både övervakning som sker efter tillstånd och anmälan. ska också se till att tillståndskravet och anmälningsplikten för uppsatta övervakningskameror som inte tagits i bruk efterlevs (21 § lagen om allmän kameraövervakning). Inom ramen för sin tillsynsverksamhet får meddela de förelägganden och förbud som behövs. Ett föreläggande eller förbud får förenas med vite. har rätt att för tillsynen få tillträde till kontrollrum och andra delar av en övervakningsanläggning. får också begära upplysningar från den som bedriver kameraövervakning samt granska bevarat bild- eller ljudmaterial (22–24 §§ lagen om allmän kameraövervakning). 2.5.3Bestämmelser för kameraövervakning av plats dit allmänheten inte har tillträde Som nämnts ovan finns det ett antal bestämmelser i lagen om allmän kameraövervakning som gäller all kameraövervakning, alltså även övervakning som sker på plats dit allmänheten inte har tillträde. Det är fråga om bestämmelser om att kameraövervakning ska ske med tillbörlig hänsyn till enskildas personliga integritet samt bestämmelser om upplysningsskyldighet, tystnadsplikt och straff. Utöver dessa bestämmelser finns det ett antal bestämmelser i personuppgiftslagen som gäller på platser dit allmänheten inte har tillträde. Att personuppgiftslagen är tillämplig på kameraövervakning innebär i princip att reglerna om gallring av personuppgifter och att den registrerade (övervakade) ska ge sitt samtycke till behandlingen (övervakningen) gäller för kameraövervakning. Missbrukregeln som trädde i kraft har emellertid fått stor betydelse för förutsättningarna för allmän kameraövervakning av platser dit allmänheten inte har tillträde. Bestämmelsen i 5 a § personuppgiftslagen innebär att flera av bestämmelserna i personuppgiftslagen inte behöver tillämpas om övervakningsmaterialet är ostrukturerat förutsatt att behandlingen av uppgifterna inte innebär en kränkning av den registrerades (övervakades) integritet. Det är rimligt att utgå ifrån att huvudparten av all allmän kameraövervakning av plats dit allmänheten inte har tillträde faller under missbruksregeln. De personuppgifter som registreras vid kameraövervakning kan mycket sällan anses vara så strukturerade som avses i 5 a § personuppgiftslagen. Det betyder att vid kameraövervakning på sådan plats gäller inte personuppgiftslagens bestämmelser om grundläggande krav på behandling av personuppgifter. Bestämmelser om samtycke, information och rättelse undantas också. De bestämmelser som återstår att tillämpa vid kameraövervakning av plats dit allmänheten inte har tillträde sedan missbruksregeln införts är bestämmelser om säkerhet vid behandling av personuppgifter, om tillsyn samt om skadestånd och straff. Det innebär således att den som anordnar kameraövervakning av en plats dit allmänheten inte har tillträde är skyldig att vidta lämpliga tekniska och organisatoriska åtgärder för att skydda de personuppgifter (bilder och ljud) som behandlas. Datainspektionen får besluta att den som anordnar övervakningen ska vidta säkerhetsåtgärder. Den som anordnar kameraövervakning ska också iaktta missbruksregeln, dvs. se till att uppgifterna som inhämtas genom övervakningen inte missbrukas till skada för den övervakades personliga integritet. En anordnare som behandlar material från en övervakningskamera så att det innebär en kränkning av den övervakades personliga integritet kan bli skadeståndsskyldig och om det sker uppsåtligen eller av grov oaktsamhet även dömas till böter eller fängelse. Som nämnts är Datainspektionen tillsynsmyndighet och i denna egenskap har myndigheten ett antal befogenheter. Datainspektionen har rätt att på begäran få tillgång till de personuppgifter som behandlas, att få upplysningar om och dokumentation av behandling av personuppgifter och säkerheten vid denna samt tillträde till sådana lokaler som har anknytning till behandling av personuppgifter. Om Datainspektionen inte får tillräckligt underlag för att konstatera att behandlingen av personuppgifter är laglig, får myndigheten vid vite förbjuda den personuppgiftsansvarige att behandla personuppgifter på något annat sätt än genom att lagra dem. I de fall Datainspektionen konstaterar att personuppgifter behandlas eller kan komma att behandlas på ett olagligt sätt ska myndigheten genom påpekanden eller liknande förfarande försöka att åstadkomma rättelse. Går det inte att få rättelse eller är saken brådskande får Datainspektionen vid vite förbjuda den personuppgiftsansvarige att fortsätta att behandla personuppgifterna på något annat sätt än genom att lagra dem. Det finns inga bestämmelser om tillstånd för behandling av personuppgifter i personuppgiftslagen. Kameraövervakning av en plats dit allmänheten inte har tillträde är alltså inte tillståndspliktig. 2.6Plats dit allmänheten har tillträde Som framgått ovan har platsen för kameraövervakningen betydelse för vilka regler som är tillämpliga vid övervakningen. Därför är det angeläget att titta närmare på begreppet plats dit allmänheten har tillträde. I lagen (1977:20) om TV-övervakning krävdes tillstånd för att rikta en övervakningskamera mot en plats som är upplåten för eller eljest nyttjas av allmänheten. Med begreppet plats som är upplåten för eller eljest nyttjas av allmänheten åsyftades vad som i kallades allmän plats. Eftersom begreppet allmän plats förekom i andra lagar och författningar med annan betydelse än i ansågs det inte lämpligt att använda det begreppet. Beskrivningen av platsen anknöt i stället till den innebörd som brukar tilläggas begreppet allmän plats i straffrättsliga sammanhang. Som exempel angavs gata, torg samt tunnelbana- och järnvägsstation. Även tåg, hotell, restauranger, affärslokaler, biograflokaler o.d. skulle omfattas av bestämmelsen i den mån och allmänheten har tillträde till sådana utrymmen. Enligt kommittén var enskilda platser, dit allmänheten inte ägde tillträde undantagna, men också skog och mark dit allmänheten visserligen ägde tillträde men som allmänheten inte brukade frekventera. Regeringen, som inte kommenterade begreppet plats som är upplåten för eller eljest nyttjas av allmänheten närmare, anslöt sig till kommitténs förslag (prop. 1975/76:194). Begreppet plats dit allmänheten har tillträde används första gången i lagen (1990:484) om övervakningskameror m.m. som ersatte lagen om TV-övervakning. Utredningen om TV-övervak- ning m.m. konstaterade att uttrycket plats som är upplåten eller eljest nyttjas av allmänheten hade orsakat en del tillämpningssvårigheter (SOU 1987:74, OPTISK-ELEKTRONISK ÖVER- VAKNING s. 111–114). För att kunna avgöra vad som avses med en plats som är upplåten för eller eljest nyttjas av allmänheten låg det, enligt kommittén, nära till hands att se vilken betydelse uttrycket allmän plats fått enligt Allmänna ordningsstadgan (1995:617), lagen (1956:618) om allmänna sammankomster samt byggnads- och väglagstiftningen. Utredningen konstaterade att det fanns påtagliga skillnader mellan byggnads-, ordnings- och strafflagstiftning när det gällde betydelsen av allmän plats. Enligt utredningens mening var uttrycket plats som är upplåten för eller eljest nyttjas av allmänheten inte tillräckligt tydlig när man skulle avgöra om tillstånd fordrades för att anordna personövervakning. Avsikten med tillståndsprövningen var nämligen att kontrollera att den enskilde inte utan starkt vägande skäl utsattes för personövervakning när han befann sig på platser tillgängliga för allmänheten. Så snart personövervakning sker på platser som inte är enskilda och där människor i allmänhet uppehåller sig borde övervakningen, enligt utredningens mening, bli föremål för kontroll. I syfte att lättare kunna avgöra på vilken plats personövervakning kräver tillstånd föreslog utredningen att beskrivningen av allmän plats ändrades till plats dit allmänheten äger tillträde. Förutom de platser som var att betrakta som allmän plats enligt byggnadsordnings- och strafflagstiftningen, skulle sådana områden i skog och mark som omfattas av allemansrätten komma att ingå bland de områden som fick övervakas endast efter tillstånd. Formuleringen skulle enligt utredningen innebära en klar utvidgning i förhållande till den tidigare lagen. Utredningen ansåg inte att det skulle vara svårt att avgöra till vilka områden allmänheten inte hade tillträde. Enligt utredningen borde det inte ha någon betydelse om en särskild avgift behövde erläggas för att få tillträde till platsen. Beträffande flerfamiljshus, till vilka vanligen hör trappuppgångar och gårdsutrymmen, i princip avsedda endast för de boende i huset menade utredningen att det fick anses vedertaget att allmänheten inte har fritt tillträde dit. Detta skulle i vart fall gälla om utrymmena var låsta även eller om det genom anslag upplysts att obehöriga inte ägde tillträde till utrymmena. Vidare anförde utredningen att utrymmen i affärer, varuhus, banker m.fl. platser skulle anses utgöra platser dit allmänheten har tillträde, såvida frågan inte är om utrymmen för personal, lagring av varor kontor, underhåll eller drift. Regeringen delade utredningens uppfattning att den dåvarande gränsdragningen var alltför snäv. Enligt regeringens mening var det från integritetssynpunkt motiverat att den kontroll som tillståndsprövningen innebär omfattar platser där människor kan tänkas uppehålla sig och som inte är enskilda. Tillståndskravet borde därför inte bara omfatta platser som allmänheten brukar frekventera utan även områden som allmänheten över huvud taget har tillträde till. Regeringen ställde sig bakom utredningens förslag beträffande för vilka områden det skulle gälla tillståndskrav (prop. 1989/90:119 s. 17). Utredningen om användning av övervakningskameror sade bl.a. följande beträffande begreppet plats dit allmänheten har tillträde. Tillståndskravet omfattar inte bara platser som allmänheten brukar frekventera utan även områden som allmänheten över huvud taget har tillträde till. Genom den valda regleringen omfattar tillståndskravet dels platser som är att betrakta som allmän eller offentlig plats enligt byggnadsordnings- och strafflagstiftningen, dels sådana områden i naturen som omfattas av allemansrätten. Bankvalv och liknande utrymmen till vilka endast personer som slutit särskilda avtal har tillträde anses däremot inte utgöra plats dit allmänheten har tillträde. Kulvertar i ett sjukhus har inte ansetts vara upplåtna för allmänheten och inte heller en markenteribyggnad inom ett regementsområde (SOU 1996:88 Kameraövervakning s. 193–194). I propositionen konstaterade regeringen kort att begreppet plats dit allmänheten har tillträde användes i den dåvarande lagen (prop. 1997/98:64 s. 55). Inte heller Lagrådet kommenterade begreppet närmare. Härefter har utvärderat lagen om allmän kameraövervakning. Utredningen hänvisade i fråga om begreppet plats dit allmänheten har tillträde till vad som sagts i tidigare förarbeten. Det konstaterades vidare att skillnaden i lagreglering beträffande platser dit allmänheten har respektive inte har tillträde i huvudsak varit oförändrad sedan lagen om TV- övervakning infördes. avgränsningen i lagen om allmän kameraövervakning mellan platser dit allmänheten har tillträde och platser dit allmänheten inte har tillträde borde behållas (SOU 2002:110 Allmän kameraövervakning s. 129–131). 2.6.2Begreppet plats dit allmänheten har tillträde ger utrymme för olika tolkningar Av förarbetena till de lagar som har reglerat kameraövervakning framgår att vägar, gator, torg och parker är platser dit allmänheten har tillträde. Också utrymmen i affärer, varuhus, banker m.fl. platser anses utgöra platser dit allmänheten har tillträde, såvida det inte är fråga om utrymmen för personal, lagring av varor, kontor, underhåll eller drift. Även kyrkor, museer, bibliotek, restauranger, biografer och badhus utgör sådana platser. På sjukhus och socialkontor har allmänheten tillträde till reception, väntrum och liknande utrymmen. Även bussar i allmän kommunikation och taxibilar är platser till vilka allmänheten har tillträde. Detta framgår av avgöranden i förvaltningsdomstolarna. De flesta utrymmen inne i skolor samt gemensamhetsutrymmen i flerfamiljshus anses däremot inte som platser dit allmänheten har tillträde. Många arbetsplatser är platser dit allmänheten inte har tillträde. Vad gäller skolor anförde att skolgårdar och skolbyggnader inte kunde utgöra plats dit allmänheten kan anses ha tillträde. Utredningen hänvisade till förarbetena till 1 § lagen (1988:254) om förbud mot att i vissa fall inneha knivar och andra farliga föremål. Även har uttalat att en skola inte är en allmän plats (beslut dnr 3885-2003). Därefter har Kammarrätten i kommit fram till motsatt slutsats vad gäller skolgårdar (Kammarrättens mål nr 3617-05). Kammarrätten uttalade följande. Frågan om en skolgård är en plats dit allmänheten har tillträde måste avgöras utifrån omständigheterna i det enskilda fallet. Den aktuella skolgården var visserligen omgärdad med staket men det fanns varken grindar eller andra anordningar med syfte att stänga skolgården. Det hade inte heller framkommit att det fanns någon upplysning om tillträdesförbud. Mot denna bakgrund kom kammarrätten fram till att skolgården var av sådant slag att den skulle anses som en plats – i vart fall efter skoltid – dit allmänheten Utrymmen inne i skolbyggnader anses normalt inte vara platser dit allmänheten har tillträde. I hotell får allmänheten anses ha tillträde till i vart fall lobbyn innefattande området fram till receptionen. Vad som gäller i andra utrymmen i ett hotell som t.ex. korridorer, har prövats av Kammarrätten i . Kammarrätten konstaterade att hotellverksamhet i huvudsak består av att hyra ut rum för privat och enskilt bruk. Personer som bor på hotell måste normalt sett också lämna sitt namn och andra personuppgifter vid incheckning. Denna inriktning på verksamheten talar enligt kammarrätten för att de områden av ett hotell dit endast hotellets gäster har tillträde inte är att anse som en plats dit allmänheten har tillträde. Att ett hotell inte har möjlighet att neka den som är skötsam och kan betala att hyra ett hotellrum och att en hotellgäst i princip är oförhindrad att ta upp gäster på sitt rum föranleder enligt kammarrätten ingen annan bedömning. I den mån det inte föreligger några hinder för personer som inte är hotellgäster att nå övriga övervakade områden, som exempelvis nycklar eller passerkort, är utrymmena emellertid att anse som plats dit allmänheten har tillträde och därmed tillståndspliktiga. På ett vandrarhem där det krävdes passerkort för att nå områden som bagageutrymmen och trappuppgångar bedömde kammarrätten att dessa områden var platser dit allmänheten inte hade tillträde. (Kammarrättens mål nr 9450-08, 9452-08 och 9453-08, se bilaga 3). Justitiekanslern har begärt länsrättens prövning i ett ärende som rör frågan om det förhållandet att endast en anläggnings gäster har tillträde till ett visst område innebär att det inte är fråga om en plats dit allmänheten har tillträde (Justitiekanslerns överklagande 2008- 03-12, Dnr ). Det rör sig om kameraövervakning av ett parkeringshus med drygt 200 parkeringsplatser i anslutning till en spa-anläggning. Såväl hotellgäster som besökare till spa-anlägg- ningen har tillträde till parkeringshuset. Justitiekanslern pekar i överklagandet på att den som betalar har rätt att gästa anläggningen och att det kan röra sig om flera hundra personer . Detta talar enligt Justitiekanslern för att det ska anses vara en plats dit allmänheten har tillträde. Enligt Justitiekanslern är det vidare svårt att motivera varför det ska krävas tillstånd för kameraövervakning inne i själva spa-anläggningen, men inte i parkeringshuset. I båda fallen rör det sig om platser som endast anläggningens gäster har tillträde till. Kameraövervakning av ett gym där det krävdes medlemskap för att få tillträde har ansetts tillståndspliktig enligt lag av Kammarrätten i (Kammarrättens mål nr 5230-1993). Frågan om medlemskapets betydelse har dock inte närmare berörts i domen. Vid tillämpning av ordningslagens regler har den omständigheten att tillträde till en danstillställning i en förhyrd lokal krävde erläggande av medlemsavgift inte ansetts innebära att det inte var fråga om en offentlig tillställning dit allmänheten hade tillträde, se RH 1997:83. Frågan om det förhållande att det krävs medlemskap, passerkort, inbjudan eller betalning för att få tillträde till en viss plats eller område innebär att det inte är fråga om en plats dit allmänheten har tillträde är och kan komma att bli aktuell i flera sammanhang, t.ex. beträffande idrottsanläggningar, nattklubbar m.m. I det här avsnittet redogör vi för utvecklingen av tillstånd och anmälningar till allmän kameraövervakning . Vi lämnar vidare en redogörelse för praxis på kameraövervakningsområdet. För att illustrera hur kameraövervakning kan användas i praktiken beskriver vi hur AB bedriver kameraövervakning samt hur polisen i , , och använder sig av kameraövervakning (kameraprojektet ). Enligt direktiven har vi haft att belysa utvecklingen av användningen av tillståndsfri kameraövervakning i polisens och andra brottsbekämpande myndigheters verksamhet. Vi har emellertid kunnat konstatera att det inte finns någon sådan statistik eller andra uppgifter som kan ligga till grund för en sådan redovisning. Inte heller vid våra kontakter med polisen har vi fått någon klargörande redogörelse för hur den använder sig av tillståndsfri kameraövervakning. 3.1Antal tillstånd och anmälningar om allmän kameraövervakning Vi har tillställt samtliga länsstyrelser en enkät där länsstyrelserna bland annat har ombetts att ange antal tillstånd och anmälningar till allmän kameraövervakning som funnits i länet respektive samt hur dessa fördelades mellan olika bevakningsobjekt. Enkätsvaren utgör underlag för redovisningen av antalet tillstånd och anmälningar om allmän kameraövervakning. Svaren redovisas i tabellerna 1–4, bilaga 2.