sou · GXB316d2 · 2010-01-01 00:00:00 — Vi tror att närmandet till de fysiska samhällsplaneringsfrågorna som pågår vid länsstyrel- serna är rätt väg att gå eftersom det bl.a. tydliggör och kan utveckla sambandet mellan kulturarv, samtid och livsmiljö. Detta ligger även i linje med vårt resonemang om den föreslagna förvaltningsmyn- digheten för samtid, historia och livsmiljö. (se kapitel 16). Vi föreslår även att medlen till de försvarshistoriska museerna runt om i landet ska associeras till portföljmodellen. Medlen uppgår till och styrs av förordningen (2007:1438) om statsbidrag till försvarshistoriska museiverksam- heter. Dessa medel har likheter med arbetslivsmuseerna och bör ses i samma sammanhang. Utöver ovan nämnda anslag kan även andra anslag som staten fortsatt bör fördela direkt till bidragsmottagarna behöva ses som associerade till portföljerna. En övergång till portföljmodellen bör ske successivt. Det är viktigt att processen får utvecklas och prövas under realistiska förutsätt- ningar. Vi har valt att utgå från bilden av en portfölj i vilken en stor del av statens resurser på kulturområdet ryms, men fördelas av lands- ting efter ingående överläggningar som ska utmynna i en överens- kommelse.42 Såväl som regionala och lokala beslutande organ prövar prioriteringen av ekonomiska medel inom ramen för sina respektive budgetbeslut. Därför bör överenskommelserna träffas med förbehåll för förändringar till följd av den årliga 42 Till skillnad från de s.k. kulturpåsarna där statens pengar gavs i en klump- summa till de regioner som deltog i försöksverksamheten med ändrad regional fördelning av kulturpolitiska medel (län, , ). Ökat samspel mellan stat, landsting och kommun – portföljmodellen Eventuella oenigheter kring tolkning av överens- kommelsernas innehåll bör lösas genom fortsatt samspel mellan parterna. föreslår att det ska bli möjligt att anvisa anslag för än ett år.43 Blir detta möjligt förenklar det för portföljmodellen. är det viktigt att den nationella kulturpolitiken också identifierar områden där särskilda insatser är befogade. Det kan t.ex. gälla smala och experimentella kulturformer eller nya uttryck som kräver tid för att hitta sin publik. Det kan också gälla särskilda institutioner, organisationer eller verksamhet i övrigt som är unika och av särskild nationell eller internationell betydelse. I dessa fall kan särskilda insatser från staten vara befogade. Överenskommelsernas längd bör ge bättre möjligheter för staten att följa upp, utvärdera och analysera de kulturpolitiska insatserna i varje landsting och region. Resultatet av dessa utvär- deringar ska sedan ligga till grund för en ny avtalsperiod men kan givetvis också användas som underlag inom hela det kulturpolitiska fältet. Trots de uppenbara fördelarna med längre bidragsperioder är det angeläget att även på den punkten vara flexibel. All verksamhet passar inte för en lång bidragsperiod och staten måste se till att man inte binder alltför stor del av sina bidragsresurser i så lång- siktiga åtaganden att angelägna insatser av projektkaraktär blir omöjliga. Statens roll i förhandlingarna Statens främsta roll i förhandlingarna är att bedöma förslag och erbjudanden från landstingen. I den rollen bör staten utgå från de övergripande kriterier som ställs upp i en förordning och från de kulturpolitiska målen. Staten ska inte gå in i vilka specifika åtgärder som regionen planerar utan se till måluppfyllelsen. Det ligger däremot i statens intresse att efterhöra hur processen regionalt gått till och att många kulturaktörer deltagit i den. Vi har arbetat med utgångspunkten att regionalisering av anslag förutsätter regional medfinansiering vilket förstås blir en av de faktorer som har att lägga som sitt förhandlingsbud. 43 SOU 2008:118, Styra och ställa – förslag till en effektivare statsförvaltning, s. 69. Ökat samspel mellan stat, landsting och kommun – portföljmodellen Den föreslagna förhandlingsmodellen förutsätter förändringar av organisationsstrukturen för förvaltningsmyndigheterna på kultur- området. En statlig myndighet bör ansvara för förhandlingarna med landstingen om portföljerna och även utvärdera och analysera resultaten på ett övergripande plan. Vi föreslår (kapitel 18) att ska få en ny roll, där uppdraget att samordna och leda förhandlingarna för statens räkning blir en huvuduppgift. Övriga förslag till förändringar av förvaltningsstrukturen ges i kapi- tel . Innan en ny struktur har genomförts bör det övervägas om en särskild utredare, en förhandlingsperson, bör få i uppgift att inledningsvis genomföra de första förhandlingsomgångarna. Detta bör bl.a. vara avhängigt i vilken takt den samlade förvaltningsorga- nisation vi förordar kan genomföras. Vi utvecklar närmare i kapi- tel 18 hur vi ser på de olika myndigheternas roller och uppgifter i portföljmodellen. En viktig fråga i sammanhanget är hur administrativt kom- mer att organiseras . I avvaktan på ett beslut, får en lösning prövas som inte är beroende av förslaget om regionkom- muner, men som enkelt kan anpassas till en sådan modell. Det är knappast vare sig rimligt eller praktiskt möjligt för staten att föra förhandlingar med varje landsting var för sig men däremot med flera landsting i förening. Överenskommelser träffas dock med vart och ett. Detta innebär bl.a. att landstingen inte bara får möjlighet att analysera sin egen kulturpolitik i relation till statens, utan också fundera på i vilken omfattning den kan samverka med omgivande läns politik. Vi har mött företrädare för de tre norrlandslän (, och delar av ) som hos regeringen ansökt om att få bilda en region. Vi har diskuterat med företrädare för dem om möjligheten att dels i samråd utforma detaljerna i en tänkt förhandlingsprocess, dels pröva modellen under realistiska omständigheter i form av en pilotmodell. Andra som skulle kunna lämpa sig för ett sådant första försök skulle, enligt vår bedömning, kunna vara och Västra Ökat samspel mellan stat, landsting och kommun – portföljmodellen Båda dessa regioner har stora erfarenheter av samverkan med staten inom hela kulturområdet och har till oss uttryckt positivt intresse för att delta. Försöks- länsverksamheten upphör i och med utgång vilket också gör det lämpligt att och är med i den första omgången. Även har visat intresse för att vara med i en första omgång. Vi bedömer det knappast praktiskt möjligt att, innan för- handlingarna funnit sin form och myndighetsstrukturen har fallits på plats, genomföra den första förhandlingsomgången med samtliga landsting under ett och . Förhandlingsprocessen bör utvecklas under hand som arbetet pågår. Förslagsvis omfattar den första förhandlingsomgången bara förhandlingar med vart och ett av tre eller högst fyra landsting eller regioner. Målsättningen bör vara att de första överenskommelserna börjar gälla . Vilka som ligger i den första förhandlingsomgången föreslås bero på vilka som själva är beredda att ansvara för en regional process och ta fram regionala underlag enligt den modell som skisserats ovan. Under den andra förhandlingsomgången kan dock samtliga överenskommelser förhandlas och omfatta för alla exempelvis 2016–2020. Att några landsting går in den första förhandlingsomgången innebär att de erfarenheter som dragits kan användas i nästa förhandlingsomgång. Förhandlingsprocessen förväntas bli enklare och effektivare mellan parterna om regionbildningarna kommer till stånd. En särskild ordning för hur mycket medel som omfattas av den första omgången respektive hur förhandlingar synkroniseras för ett rimligt och, i förhållande till samtliga faktorer som ska beaktas, rättvist resultat bör tas fram av den förhandlingsperson vi föreslår ska tillsättas. En sådan visserligen utdragen, men kanske tidsmässigt realistisk, förhandlingsprocess skulle innebära att de första överenskommel- serna gäller än för dem som kommer in i förhand- lingar . Överenskommelserna löper däremot ut dvs. är alltså tanken att överens- kommelserna ska gälla för samtliga och löpa in på varje ny mandatperiod för att därmed ge eventuella nya politiska majoriteter möjlighet att påverka utformningen. Ökat samspel mellan stat, landsting och kommun – portföljmodellen Storstadsområdena har alltid utgjort särskilda resurscentra när det gäller kulturverksamhet. Där finns många av kulturinstitutionerna, dit kommer de internationella gästspelen, dit lockas kulturutövare och upphovsmän. Den kulturella infrastrukturen är ofta väl utbyggd, miljön är dynamisk och inspirerande. Ofta får det positiva effekter även för andra delar av landet. I samband med bildandet av regionerna och fördes långa och ibland rätt kom- plicerade diskussioner om hur ansvaret skulle delas mellan regionen och – i dessa fall – storstäderna och . Ansvars- frågorna löstes med s.k. skatteväxling mellan regionen och kommunerna. För del är situationen annorlunda, eftersom staden inte är del av en större formell region och – framför allt – är landets huvudstad. Där finns dessutom bl.a. en rad helstatliga institutioner som gör att kulturutbudet sammantaget blir större än på andra platser. Detta utbud är också lätt tillgängligt för invånarna i de omgivande kommunerna, dock utan att dessa skattevägen bidrar till finansiering av verksamheten. Även i har det före- kommit en viss uppdelning i ansvar mellan stad och landsting44, men faktum kvarstår: Här finns en stor, stark och dominerande storstad i ett förhållandevis svagt kulturpolitiskt län. Detta medför en alldeles särskild problematik när det gäller tillämpningen av portföljmodellen i . Den bärande principen – att staten träffar överenskommelse med landsting eller motsvarande, men att primärkommunerna ska ha ett stort in- flytande över förhandlingsprocessen – går knappast att tillämpa i . Därför är det vår bedömning att bör behandlas i särskild ordning, men ändå inom ramen för modellen. förekommer samarbete och dialog mellan och företrädare för staten, t.ex. via Statens kultur- råd, när det gäller en rad kulturpolitiska och därmed samman- hängande finansiella frågor. Vi förespråkar att den föreslagna särskilda förhandlingspersonen får i uppdrag att utarbeta särskilda riktlinjer för statens samverkan med inom ramen för portföljmodellen. 44 är t.ex. huvudman för Kungl. Ökat samspel mellan stat, landsting och kommun – portföljmodellen Struktur och uppgiftsfördelning inom samhällsorganisationen Struktur och uppgiftsfördelning inom samhällsorganisationen har som vi tidigare beskrivit varit föremål för upprepade översyner. Ingen kan med säkerhet säga hur det kommer att se ut. Vi kan konstatera att inom kulturområdet finns många offentliga aktörer på den regionala arenan och att det finns problem med detta som vi inte kan lösa inom ramen för enbart kulturpolitiken. Även dessa aktörers rollfördelning och samspel kommer därför framgent att behöva ses över. 13Centralt fördelade stöd, konstnärernas villkor och enskild finansiering av kulturverksamhet 13.1Centralt fördelade stöd – stöd utanför portföljen I föregående avsnitt redogjordes för vilka statliga stöd som kan ingå i portföljmodellen. Generellt uttryckt är det de stöd som har en regional eller lokal mottagare och som fördelas av statliga myndigheter på kulturområdet. Det föreslås att sammanlagt fördelas genom den nya modellen. Men ett antal stöd föreslås behållas för fördelning på central nivå. Skälen är i första hand kulturpolitiskt strategiska, som bidragen till de fria grupperna, men kan också vara att stöden till väsentliga delar har en central och övergripande funktion. I det följande behandlar vi dessa stöd. Vi tar också upp generella frågor om konstnärernas villkor samt vissa skattefrågor. När det gäller vissa stöd som i detta avsnitt föreslås ligga utan- för portföljmodellen föreslås en del konkreta förändringar. Dessa redovisas i detta kapitel. I tabellen i avsnitt 13.3 ges en översikt av den stödstruktur som blir följden av våra förslag. En bärande tanke med den nya bidragsstrukturen är längre bidragsperioder och bidragsförordningar som är mindre detaljregle- rade än dagens. Detta gäller såväl portföljmodellen som de stöd som kvarstår för central fördelning. Centralt fördelade stöd, konstnärernas villkor och enskild finansiering. 13.1.1Stöd till alliansverksamhet och centrumbildningar Vår bedömning: De kulturpolitiska stöd som går till centrum- bildningarna samt till allianserna på scenkonstområdet bör för- delas centralt av den föreslagna myndigheten för konstarterna Teater-, Dans- och Musikallianserna slås samman till en gemensam scenkonstallians. De särskiljande dragen i verk- samheten kan behållas som betydande samverkans- vinster och större kulturpolitisk tyngd borde kunna uppnås. Genom de tre allianserna på scenkonstområdet har ett nytt kultur- politiskt stöd med en tydlig arbetsmarknadsinriktning inrättats. Bakgrunden är de förändrade anställningsförhållandena inom främst teaterområdet, som inneburit att antalet tillsvidareanställ- ningar minskat kraftigt. Detta har gjort att diskussionen om en tredje anställningsform blivit alltmer intensiv inom både kultur- och arbetsmarknadspolitiken. I korthet går modellen ut på att skådespelare, dansare och musiker kan få anställning i sin allians under de perioder de inte är anlitade på annat håll. , som etablerades , är konstruerad som ett bolag och ägs gemensamt av , Svensk scenkonst och Trygghets- rådet. Allianser har också bildats inom dans- respektive musikområdet. Staten bidrog 2008 med sammanlagt till alliansverksamheterna. Specifika arbetsmarknadsförhållanden råder på hela scen- konstområdet. Längre eller kortare anställningar varvas med perioder av arbetslöshet. Det finns vissa grundläggande skillnader mellan förhållandena inom teater, dans och musik men likheterna är också stora, t.ex. när det gäller behovet av kompetensutveckling. De anställda vid allianserna har också ett gemensamt behov av att marknadsföra sig gentemot presumtiva arbetsgivare. Många kul- turskapare är dessutom verksamma inom flera konstformer. Därför tror vi att det vore en fördel att slå samman de tre allianserna till en gemensam scenkonstallians. Detta skulle skapa samord- ningsvinster men det skulle framför allt ge en större kulturpolitisk kraft åt de frågor som man önskar driva gemensamt. Övriga statliga stöd med koppling till kulturskaparnas arbets- marknad som fördelas av – det s.k. Access- Centralt fördelade stöd, konstnärernas villkor och enskild finansiering projektet1, stöd till Centrumbildningarna för förmedlingsverksam- het och daglig träning för dansare – bör även i fortsättningen för- delas centralt2. Statens kulturråds stöd till Kultur i arbetslivet omvandlas till ett bidrag som möjliggör genomförande samt utvärdering av projekt med syfte att vidga arbetsmarknaden för konstnärer. Stödet bör fördelas centralt av den föreslagna myndigheten för konstarterna. I diskussionen om kulturskaparnas villkor väcks ofta frågan om i vad mån den kreativa sektorn kan erbjuda en vidgad arbetsmarknad för dessa och ge konstnärlig kreativitet och professionella konstnärer utrymme i nya sammanhang. Det bygger i sin tur på en bedömning att det finns en potentiell arbetsmarknad för upphovs- män och konstnärliga utövare inom näringslivet och inom andra samhällsområden än de vi traditionellt brukar räkna till kulturområdet. Det finns flera exempel på projekt som undersöker möjligheterna att hitta nya områden där professionella konstnärer med hjälp av sina speciella kunskaper och erfarenheter kan bidra till att utveckla verksamheten. TILLT (f.d. AIRIS) i , Krenova (f.d ARCIV) i och – ett bild- konstprojekt som finns på flera håll i landet – är några av de mest omtalade försöken i den riktningen. har ända fördelat ett stöd till kulturverksamhet med arbetsplatsen och arbetsgemenskapen som utgångspunkt. Syftet har varit att öka delaktigheten i kulturlivet och möjligheten till eget skapande. Denna verksamhet omfattar bl.a. ett stort antal projekt där konstnärer av olika slag arbetat inom tillverkningsindustri, offentlig sektor och andra områden. Enligt vår bedömning har erfarenheterna från dessa och andra, liknande 1Syftar till att bevara, vårda och tillgängliggöra samlingar, föremål och arkivalier inom hela kulturområdet. Projektet gör det möjligt för institutioner, organisationer m.fl. att med hjälp av statliga bidrag anställa personer som kan utföra särskilda arbetsuppgifter för att uppnå detta mål. 2Accessprojektet kommer enligt budgetpropositionen att upphöra i och med utgången av 2009. Det betyder att stödet till arbetsmarknadspolitiska insatser på kulturområdet minskar med ca jämfört med . Centralt fördelade stöd, konstnärernas villkor och enskild finansiering. projekt inte kunnat följas upp på ett tillfredsställande sätt. Det finns bl.a. en brist på långsiktighet och struktur. Därför föreslår vi att stöd till Kultur i arbetslivet omvandlas till ett stöd som möjliggör genomförande och utvärdering av projekt och verksamhet som har till syfte att vidga arbetsmarknaden för konstnärer och upphovsmän. fördelades inom ramen för Kultur i arbetslivet. Att använda dessa medel mera systematiskt och långsiktigt samt att kunna bidra till nationella och regionala projekt av bl.a. ovan nämnda slag skulle kunna innebära större kunskap och erfarenhet kring förutsätt- ningarna för en vidgad arbetsmarknad för konstnärer. De statliga stöden till produktion och distribution av litteratur, fonogram, film och kulturtidskrifter3 brukar gemensamt betecknas branschstöd. Staten går in med subventioner till bokförlag, skivbolag, film- och tidskriftsproducenter för att främja en bred och mångsidig produktion och utgivning. fördelar dessa bidrag, med undantag för filmområdet där bidragen i första hand fördelas av stiftelsen . Även om de bakomliggande kulturpolitiska motiven skiljer sig något mellan de olika stöden, finns det tydliga gemensamma kännetecken. Ofta har någon form av ekonomisk eller strukturell kris legat bakom tillkomsten av stöden. Förlagskrisen var t.ex. ett av motiven för littera- turstödet medan strukturförändringar inom skivindustrin bäddade för fonogramstödet. Ser man på hur branschstöden utvecklats finns flera likheter. Ofta har det börjat med ett produktions- stöd, därefter har ett särskilt distributionsbidrag tillkommit. Ytterligare andra insatser har lagts till; marknadsföringsstöd för skivbolag, ett prenumerationsstöd för biblioteken eller ett sortimentsstöd för bokhandeln. De grundläggande kulturpolitiska motiven för att stödja dessa branscher har framför allt formulerats i en kulturpolitisk strävan att främja kvalitet, bredd och mångfald i utgivningen och att förbättra tillgängligheten till kulturpolitiskt relevanta produkter av hög kvalitet. 3 I analysen kapitel 6 har vi dock räknat stödet till kulturtidskrifter till projektanslagen. Centralt fördelade stöd, konstnärernas villkor och enskild finansiering När det gäller stöd på filmområdet görs en särskild översyn genom den pågående . ska redo- visa sitt arbete (dir. 2008:88). Det statliga litteraturstödet, liksom stödet till kulturtidskrifter, bör ingå som en del i ett allmänt stöd för kulturpolitiska insatser inom hela litteratur- och biblioteks- området. Vid bedömningen av ansökningar för litteraturstöd ska hänsyn tas till – förutom kvalitet – utgivarens ekonomiska förutsättningar i det enskilda fallet. Kriterier och riktlinjer för ett allmänt stöd inom litteratur- och biblioteksområdet formuleras i en ny förordning. Stödet bör fördelas centralt av den föreslagna myndigheten för konstarterna. Som en del av den nya kulturpolitiken infördes i mitten av 1970- talet ett särskilt statligt utgivningsstöd för kvalitetslitteratur. Det gällde svensk skönlitteratur, klassiker, översättningar, standardverk inom facklitteraturen samt barn- och ungdomsböcker. Dessutom ansågs det angeläget med insatser för att stödja de små kvalitets- förlagen. Detta har sedan byggts ut i flera omgångar, men är till syfte och ändamål i grunden oförändrat. Produktionsstödet skulle ges på titelnivå – prövas i det enskilda fallet – så att det kunde begränsas till den litteratur som av kulturpolitiska skäl skulle främjas. Detta ansågs inte som otillbörlig styrning eftersom inga restriktioner infördes på utgivningen i övrigt. uppgår statens sammanlagda stöd inom litteratur- området till . Det omfattar bl.a. stöd till förlagen i såväl produktions- som distributionsledet, stöd till biblioteken för inköp av ny barn- och ungdomslitteratur, stöd till läsfrämjande åtgärder, sortimentsstöd till bokhandeln, lagerstöd till klassiker, litteraturpriset till minne () samt stöd till litterära evenemang. Därutöver fördelas stipendier och Centralt fördelade stöd, konstnärernas villkor och enskild finansiering. stöd till enskilda författare av Författarfonden. Till detta kommer sänkningen av momsen på böcker och tidskrifter från som gäller . Litteraturstödet fördelas av och kan sökas av förlag eller annan utgivare som är verksam i och har ett registrerat företag. Stödet kan sökas för skönlitteratur respektive facklitteratur för vuxna, barn- och ungdomslitteratur, bildverk för vuxna, klassisk litteratur, tecknade serier, litteratur på invandrar- och minoritetsspråk, litteratur på de nationella minoritetsspråken samt elektroniskt publicerad litteratur. Litteraturstödet är i huvud- sak ett efterhandsstöd, vilket innebär att förlaget söker stöd när boken kommit ut. Undantag kan göras för bildverk och översatta klassiker. För dem kan förlagen söka stöd redan på produktions- stadiet. En bok som beviljats litteraturstöd får automatiskt också distributionsstöd, vilket innebär att den distribueras till samtliga huvudbibliotek i landet. Särskilda regler styr stödbeloppet. Boken får t.ex. inte vara för dyr i förhållande till antalet sidor. Skälet till detta är att litteratur- stödet ska vara prisdämpande. Upplagans storlek kan också påverka stödsumman. Distributionsstöd innebär att det förlag som fått litteraturstöd för en bok levererar ett exemplar av den stödda boken till landets samtliga huvudbibliotek, totalt 292 exemplar. Själva stödet utgörs av av bokens förlagsnettopris (det pris förlaget säljer boken för exklusive moms) multiplicerat med 292. Det finns en rad andra stöd inom litteraturområdet som är kopplade till litteraturstödet och som har det uttalade syftet att bidra till att främja god litteratur: Utgivningsstöd i , inköp av litteratur till folk- och skolbibliotek, lagerstöd till klassisk litteratur, stöd för läsfrämjande insatser, stöd till internationellt samarbete på litteraturområdet samt sortiments- stöd till bokhandeln samt olika slag av översättningsstöd. Enligt Statens kulturråds egen statistik behandlades 1 864 ansökningar inom ramen för litteraturstödets olika ämnesområden . Störst antal ansökningar fanns inom kategorierna barn- och ungdomslitteratur (482) och svensk skönlitteratur (430). Av dessa drygt 1 800 ansökningar fick 819 stycken stöd. De förlag som fick Centralt fördelade stöd, konstnärernas villkor och enskild finansiering mest pengar var , Alfabeta, Atlantis, , och . Samtliga dessa fick var. Av totalt utbetalade gick till dessa förlag. Ungefär likadant har det sett ut . Tabell 13.1 Litteraturstöd till de förlag som beviljats högst belopp 2004-2007 (tkr) En av orsakerna till att litteratur och läsande prioriterades högt på dagordningen för reformerna inom 1970-talets kulturpolitik var den s.k. förlagskrisen, som bl.a. yttrade sig i att flera av de större förlagen minskade sin utgivning. Staten ansåg det angeläget att gå in med ett särskilt stöd. Men det fanns även andra faktorer bakom resonemangen kring ett statligt litteraturstöd, t.ex. att stärka utgiv- ningen av litteratur generellt inom ett litet språkområde. En kulturpolitisk kamp mot massmarknadslitteraturen var också ett starkt argument. har bokbranschen haft en bättre lönsamhet än och den har regelbundet redovisat höga försäljningssiffror. sänktes, som nämnts ovan, momsen på böcker från . Redan året därpå steg försäljningen av både skönlitteratur och fackböcker. Centralt fördelade stöd, konstnärernas villkor och enskild finansiering.