sou · GYB340 · 2010-05-28 00:00:00 — Inför beslutet att flytta hem som pensionär är det, förutom det man lämnar kvar här, kanske i form av barn, barnbarn och vänner, den framtida ekonomiska situationen som är den centrala frågan. För många är naturligtvis också den framtida hälsan och hur man ska kunna hantera eventuell ohälsa viktigt. I mitten av byggde jag en villa. Mina barn kan åka dit om de vill. Om vi flyttar dit kan vi bo där. Jag vill det. Jag är och jag har tänkt lägga av min tid i och kommer jag att besöka . Jag har tvillingar som är och som kanske väljer att flytta med, men mina andra barn kanske stannar ... och det påverkar natur- ligtvis, det är ett stort hinder för mig att flytta.10 Det är framför allt intjänade pensioner som lyfts fram i frågeställ- ningar om vad som är portabelt. Alla delar av pensionen11 som är grundad på inkomst och de inbetalningar till pensionen som har gjorts i och med arbete, är portabla till alla länder. Det gäller inkomstpension, premiepension och tilläggspension samt, förstås, eventuella egna pensionsförsäkringar. Garantipensionen, den del av den allmänna pensionen som är statligt finansierad, är ett grundskydd för den som har haft en liten eller ingen arbetsinkomst under livet. Den betalas ut till den som har fyllt och som har en låg eller ingen inkomstgrundande pension. För att få full garantipension måste man ha bott i . Har man bott här reduceras beloppet i motsvarande grad. Garantipensionen är endast portabel till andra medlemsstater i EU/EES och . Garantipensionen kan också under vissa förutsättningar utbetalas till genom ett bilater- alt avtal. Inkomstrelaterad efterlevandepension är portabel till alla utlandsbosatta och utbetalas till efterlevande maka, make och barn. Det grundläggande villkoret för denna pension är att den avlidne 10Citat från fokusgrupp. Förutsättningarna för cirkulär migration till och från har arbetat i . De svenska reglerna om efterlevandepension utgår från svenska förhållanden och syftar främst till att vara ett stöd och komplement till annan inkomst efter det att någon avlidit. Efterlevnadspensionen grundas helt och hållet på den avlidnes pen- sionsunderlag i och betalas inte ut med något schablon- belopp som gäller för alla. Om den avlidne hade ett lågt pensions- underlag så blir efterlevnadspensionen också låg. Garantipension till efterlevandepension för vuxna är portabel till samma länder som garantipension till ålderspension. Det finns också ett antal stödåtgärder som är kopplade till lev- nadsförhållandena i , stöd som på olika sätt ska förbättra en pensionärs levnadsförhållanden. Ett exempel på sådant stöd är äldreförsörjningsstöd och bostadstillägg. Ett annat är högkost- nadsskydd på apotek. Inga av denna typ av stöd är portabla. 6.3Skatter och cirkulär migration från en migrants perspektiv har ett i internationellt avseende högt skattetryck. Det är naturligt för en migrant, på samma sätt som för en infödd, att reflektera över vad man betalar i skatt och vad man får tillbaka från samhället. Beskrivningen nedan är återgiven i linje med vad som ofta framförts från migranter som bara avser att vara i en begränsad tid. För många arbetskraftsmigranter kan inbetalningen till samhället te sig större än vad man får tillbaka. I ett livs- perspektiv kan det vara lättare att acceptera att skattesystemet innebär en utjämning av skatteinbetalningar och uttag från väl- färdssystemet än om man tänker sig att vara i mitt i livet. En typisk migrant flyttar under rela- tivt unga år och om han eller hon är förvärvsaktiv konsumeras inte mycket från välfärdssystemet i jämförelse med vad som betalas in. En stor del av det som individen konsumerar under sin livstid i form av bl.a. stöd till barnfamiljer och utbildningssektorn kon- sumeras och i form av äldrevård och sjukvård sent i livet. En del av den skattefinansierade välfärden, som t.ex. försvar, inter- nationellt utvecklingssamarbete och rättsväsende, är åldersneutralt vid konsumtion. Sammantaget, från den enskilde arbetskrafts- migrantens utgångspunkt, kan det uppfattas som om han eller hon Förutsättningarna för cirkulär migration till och från borde kunna få tillbaka en del av det som har betalats in eller få en rabatt redan vid inbetalningen. Flera stater laborerar, i syfte att göra sig mer attraktiva för önskad invandring av attraktiv arbetskraft, med att ha en differenti- erad och lägre skatt för denna kategori av arbetskraft. har ett system med en lägre skattesats för invandrade experter. för i sitt slutbetänkande fram att systemet med expertskatt bör förbättras och förenklas.12 Centralt för en migrant som för intjänade pengar mellan olika länder är att de i princip bara beskattas en gång. har i över- enskommelser med ett antal stater reglerat detta. Totalt har överenskommelser med drygt 80 stater. Bland dessa stater återfinns också några av våra exempelländer, nämligen , , (mycket begränsat), och . Flera av avtalen ingicks för relativt länge sedan och har genomgått viss revision vid senare till- fällen. Någon systematisk genomgång av vad ökad cirkulär migra- tion kan innebära för dubbelbeskattning finns inte. 6.4Praktikaliteter vid inflyttning till En migrant som anländer till stöter på en rad frågor av praktisk natur som måste hanteras för att inträdet i det svenska samhället ska fungera på ett smidigt sätt. Detta gäller oav- sett anledningen till att en person väljer att komma hit – flyktingar som flyr konflikt och umbäranden, personer som kommer hit för att man har en anknytning till någon som bor i , arbets- kraftsmigranter, internationella studenter och forskare – alla måste gå igenom vissa byråkratiska procedurer. Även svenska medborgare som tillbringat tid i utlandet, för arbete, studier eller av andra skäl, måste göra vissa administrativa handgrepp för att återinträda i det svenska systemet. Från myndigheternas sida har ett stort arbete lagts ned på att skapa användarvänliga system och ta fram olika former av informa- tionsmaterial som syftar till att förklara hur det svenska systemet är uppbyggt, vilka regler som gäller och vilka rättigheter och skyldig- 12 (2009). Förutsättningarna för cirkulär migration till och från heter individen har. Dessa riktar sig såväl till den nyanlände migranten som den återvändande svensken. Svenska Institutets webportaler workinginsweden och studyinsweden är goda exempel på s.k. one-stop-shops som samlar relevant information i syfte att underlätta för dem som kommer till för arbete eller studier. För att främja de cirkulära migrationsinslagen kan dock dessa system, och den information och marknadsföring som görs av råd- ande förhållanden, behöva ses över och anpassas till en verklighet där människor i ökande utsträckning flyttar fram och tillbaka, under kortare eller . Sådana system förutsätter såväl flexibilitet som tydlighet för att människor ska känna trygghet. Steg-för-steg för den nyanlände Varje person som har för avsikt att arbeta eller av andra skäl uppe- hålla sig i , kommer i kontakt med ett antal myndigheter. Alla som vill migrera till kommer i kontakt med Migra- tionsverket. Den svenska lagstiftningen har särskilda regler för olika kategorier av migranter. För att kunna vistas lagligen i krävs visering eller uppehållstillstånd. För att få arbeta krävs därtill ett arbetstillstånd. De flesta tillstånd söks redan när migranten befinner sig i sitt hemland. Ansvaret för att handlägga dessa ärenden delas mellan och utlandsmyndigheterna. Endast vid asylansökan sker hela hanteringen när migranten befin- ner sig i . Den som söker asyl behöver inte visering eller uppehållstillstånd. har arbetat för att förenkla ansökningsförfarandet och kommer de allra flesta migrant- erna att kunna ansöka om tillstånd och visering elektroniskt via verkets hemsida. Den stora gruppen migranter från de nordiska länderna har ett förenklat förfarande och behöver inget uppehålls- och arbetstill- stånd. För övriga EU-medborgare gäller krav på tillstånd . Förutsättningarna för cirkulär migration till och från ansvarar för den svenska folkbokföringen och tilldelar personer, som erhållit erforderligt tillstånd från , personnummer eller samordningsnummer beroende på vistelsens förväntade längd. Personer som avser stanna i tilldelas ett personnummer som tjänar som identitetsbeteckning i alla samhälleliga situationer och därmed utgör en förutsättning för att fungera i den svenska vardagen. Det åligger varje individ som kommer till , migrant eller återvändande svensk med- borgare, att själv ta kontakt med . För personer som avser stanna än i utfärdar ett samordningsnummer. Samordnings- numret krävs för att arbetsgivare ska kunna betala sociala avgifter för personen i fråga, för att skatt ska kunna dras och för att lön ska kunna betalas ut. Personnumret behåller en person livet ut, men det avaktiveras vid utskrivning ur folkbokföringen i samband med flyttning utom- lands om denna förväntas överstiga . Vid återinträde i aktiveras personnumret på nytt. Samordningsnummer, å andra sidan, gäller bara som personen i fråga vistas i landet. En person som lämnar efter exempelvis sex månaders tjänstgöring för att sedan komma tillbaka och tjänstgöra ytterligare en period (som understiger ), tilldelas ett nytt samordningsnummer. Om vistelsen förlängs eller personen av annat skäl folkbokförs i , ersätts samordningsnumret med ett personnummer.13 Pension som intjänats i är kopplad till personnumret eller till samordningsnumret, beroende på hur länge individen tjänstgjort i . En cirkulärmigrant, som arbetat i än men , och alltså till- delats flera unika samordningsnummer, har svårt att överblicka hur stor hans eller hennes samlande intjänade pension är givet att den intjänade pensionen knyts till olika samordningsnummer varje gång. I ett system som syftar till att främja cirkulär migration bör hanteringen av samordningsnummer således ses över så att eventu- ella svårigheter i detta sammanhang kan minimeras. 13 Det gamla samordningsnumret har dock ingen registermässig koppling till personnumret. Förutsättningarna för cirkulär migration till och från är ansvarig myndighet för administration av för- säkringar och bidrag inom den svenska socialförsäkringen. De bosättningsbaserade förmånerna utgår till alla personer som, enligt definition, anses bosatta i , dvs. per- soner som har för avsikt att vistas i landet . De arbetsbaserade förmånerna är kopplade till tjänstgöring i . En migrant som anländer till måste anmäla detta till . Varje individ som är inskriven vid försäkr- ingskassan har en skyldighet att anmäla utflyttning från om denna förväntas överstiga . Alla människor som är folkbokförda, dvs. inskrivna i , är berättigade till subventionerad sjukvård. Landstingen ska erbjuda hälso- och sjukvård åt personer som är bosatta i område enligt folkbokföringen.14 Det innebär att dessa personer har rätt att få vård till svensk patientavgift (s.k. vårdavgift). Vidare ska även erbjuda dem som inte är bosatta i , exempelvis turister från andra länder, omedelbar hälso- och sjuk- vård vid behov.15 Rätten till sjukvård för personer som rör sig mellan med- lemsländerna inom EU, inklusive medborgare från tredje land, regl- eras i särskilda EU-förordningar.16 har ingått konventioner eller överenskommelser om sjukvårdsförmåner med ett antal länder och regioner utanför EU/EES-området. Dessa är , , , , del- staten i samt . Konventionerna och över- enskommelserna ger i varierande grad rätt till subventionerad vård i respektive land. Övriga utländska medborgare som är bosatta i länder utanför EU/EES-området har inte någon rätt till subventionerad vård av landstingen. Det betyder att dessa patienter själva får betala den verkliga kostnaden för såväl akut som planerad vård.17 143 § hälso- och sjukvårdslagen. 154 § hälso- och sjukvårdslagen. 16EU-förordning 883/2004 avser EU-medborgare, förordning 1408/71 avser medborgare i tredje land. 17SKL (2006). Förutsättningarna för cirkulär migration till och från Svenska medborgare som är bosatta utanför EU/EES har genom en rekommendation av Landstingsförbundet18, möjlighet att få akut sjukvård i till svensk patientavgift och i vissa situationer även subventionerad planerad vård. Det är landstingen som prövar om en person ska få vård med stöd av denna rekommendation.19 Introduktion för nyanlända i I och med att en person beviljas uppehålls– eller arbetstillstånd i övergår ansvaret för den nyanlände från till kommunerna. Alla personer som flyttar till och har fått uppehållstillstånd som flykting eller av flyktingliknande skäl, samt deras anhöriga, har rätt till s.k. introduktionsutbildning. Många kommuner erbjuder denna introduktion även till andra invandrar- grupper.20 Varje kommun får själv utforma introduktionspro- grammen vilket gör att dessa kan se mycket olika ut beroende på vilken kommun individen kommer till. Medan vissa kommuner har förlagt ansvaret för introduktionen till socialförvaltningen, har andra valt att lägga ansvaret under mer arbetsmarknadsinriktad verksamhet. Kommunerna ersätts av staten för dessa insatser.21 Det är viktigt att ha i åtanke de väsensskilda utgångspunkter som asyl- sökande och arbetskraftsmigranter har för sin vistelse i . Kommunen bestämmer själv hur man vill organisera mot- tagandet. Fri svenskundervisning genom SFI ingår alltid. I intro- duktionsverksamheten förmedlas kunskap om samhällets grund- läggande demokratiska värderingar, människors lika rättigheter, skyldigheter och möjligheter, kunskaper om svenska samhällsför- hållanden i övrigt och om svenskt arbetsliv. Synen på barn och för- äldrarollen samt jämställdhet mellan könen är centrala frågor i sam- hällsinformationen.22 Kommunen har samordningsansvar med övriga berörda myn- digheter, så som , Arbetsförmedlingen, Skatte- verket och utbildningsanordnare men också med frivilligorganisa- tioner och näringsliv. 18Numer Kommuner och Landsting (SKL). 19Landstingsförbundets cirkulär A 93:85 (1993). 21SOU (2010:16). Förutsättningarna för cirkulär migration till och från träder en ny lag om etableringsinsatser för vissa nyanlända i kraft.23 Arbetsförmedlingen får härmed huvud- ansvaret för introduktionen av nyanlända flyktingar, andra skydds- behövande med uppehållstillstånd och deras anhöriga. Kom- munerna kommer dock även fortsättningsvis ha viktiga uppgifter i flyktingmottagandet och för nyanländas etablering, framförallt avseende SFI och annan vuxenutbildning, bostadsförsörjning samt insatser för barn och unga. Kommunerna får också ansvar för att erbjuda nyanlända samhällsorientering. Det praktiska arbetet kommer att innebära att Arbetsför- medlingen, så snart uppehållstillstånd utfärdats, ska genomföra ett etableringssamtal med den nyanlände som bl.a. kartlägger dennes bakgrund och som ska ligga till grund för beslut om lämplig bosätt- ning. Arbetsförmedlingen ska tillsammans med den nyanlände upp- rätta en etableringsplan med utgångspunkt i tidigare utbildnings- bakgrund och arbetslivserfarenhet. Aktiviteterna i planen ska, som huvudregel, motsvara verksamhet på heltid och minst innehålla verksamheterna SFI, samhällsorientering samt arbetsföreberedande insatser. Den nyanlände har därmed lagstadgad rätt till arbetsför- beredande insatser. Genom lagen införs också en ny ersättning, s.k. etableringsersättning, som utgår vid aktivt deltagande i etablerings- insatser. En ny aktör , en s.k. etableringslots, ska stödja den nyan- lände på dennes väg till arbete i . Lotsen är en fristående aktör som arbetar på uppdrag av Arbetsförmedlingen. Praktiska frågor som den nyanlände migranten möter En fråga som givits viss uppmärksamhet rör möj- ligheten för nyanlända migranter att ansöka om svenskt . Många av samhällsfunktioner förutsätter att individen kan identifiera sig. Det gäller t.ex. både bank- och postärenden, utbetal- ningar av olika slag och receptbelagd medicin. Ansökan om ID- kort görs hos och förutsätter att individen kan upp- visa en annan giltig legitimation, exempelvis ett pass, som måste uppfylla vissa säkerhetskrav, eller att en medföljande person, som själv har ett giltigt , kan styrka personens identitet.24 För 23SOU (2010:197). 24Skatteverket kräver därtill att personen är folkbokförd i och har fyllt . Förutsättningarna för cirkulär migration till och från många nyanlända migranter som kommer till har detta skapat något av en moment-22-situation i de fall man saknar någon som kan gå i god för migrantens identitet. I kommitténs kontakter med svenska företag som tar emot arbetskraft från utlandet har ID-kortsfrågan lyfts upp som ett problem för många nyanlända och deras familjer, vilket lett till svårigheter att på ett smidigt sätt etablera sig i samhället. Regeringen föreslog ett nytt sätt att styrka identiteten i syfte att underlätta för nyanlända att erhålla . Förslaget går ut på att ska kunna använda uppgifter från för att styrka en persons identitet. Förslaget, som är utsänt på remiss, bedöms kunna träda i kraft . För den som bor och arbetar i än och följaktligen inte är folkbokförd i landet, uppstår speciella pro- blem i och med att man inte tilldelats något personnummer. Att öppna ett bankkonto i är en förutsättning för att kunna ta emot lön för utfört arbete. Enligt den kan utländska medborgare som vistas lagligen i öppna bankkonto i givet att vissa förutsättningar uppfylls. Där- ibland ingår krav på att personen i fråga ska kunna uppvisa en god- känd ID-handling. ID-handlingen ska vidare kunna förstås, vilket innebär att exempelvis en ID-handling med enbart kinesiska tecken inte är tillräcklig. Den föreslagna reformen kring ansökan om ID- kort kommer också att underlätta öppnandet av bankkonto. Svenska Institutets, SI, webportal WorkinginSweden25 riktar sig till personer som kommer till för att arbeta, i första hand per- soner från tredje land som avser stanna i . Syftet med portalen är att samla all information med relevans för vad som gäller vid arbete i på ett ställe för att underlätta för den nyanlände. Här finns information om praktiska handgrepp som varje person som kommer till måste ta, pedagogiskt Förutsättningarna för cirkulär migration till och från redovisat och med länkar till berörda myndigheter. Här finns också information om studier i svenska språket, bl.a. i form av en webbaserad utbildning. Portalen är skriven på engelska. På motsvarande sätt har SI utarbetat en portal för inter- nationella studenter och forskare på väg till – Study- inSweden. Här finns information om studieprogram, en intro- duktion till det svenska systemet för högre utbildning, praktiska råd och tips samt länkar till berörda myndigheter. En kinesisk ver- sion26 av StudyinSweden lanserades för att underlätta för det stora antalet kinesiska gäststudenter som kommer till . är kontaktmyndighet när det gäller bestäm- melser om utstationering och har på sin hemsida samlat relevant information som riktar sig till företag som avser utstationera per- soner i Sverige.27 För den enskilde migranten kan utsikten om medborgarskap i och den trygghet det erbjuder utgöra ett viktigt skäl bakom beslutet att migrera och, i nästa steg, att cirkulera. I vilket land en person är medborgare kan också ha betydelse för möjligheterna att resa enklare mellan länder, liksom för frågor förknippade med affärsförbindelser med ursprungslandet. I takt med att den inter- nationella migrationen har ökat har också många länder börjat se över sina medborgarskapslagstiftningar i ljuset av de nya förut- sättningar som migrationen innebär. Ett lands regelverk kring medborgarskap sänder en signal om hur man ser på såväl migration som integration, givet att med- borgarskapet är en av flera faktorer som stater har att laborera med för att främja integration. Lagstiftningen kring medborgarskap blir därmed också en viktig aspekt att beakta när förutsättningarna för främjande av cirkulär migration ska studeras. Jag har dubbla medborgarskap och det förenklar! Det är bra att kunna ha båda!28 26Se vidare /china 27Se vidare /teman/utstationering/ 28Citat från fokusgrupp. Förutsättningarna för cirkulär migration till och från Hur förvärvas ett medborgarskap? Medborgarskap förvärvas i de flesta länder från födseln enligt huvudsakligen två principer: härstamningsprincipen, som innebär att medborgarskapet ärvs från den ena eller båda föräldrarna och territorialprincipen, som innebär att medborgarskapet förvärvas på grund av födsel på en stats territorium. Många länder tillämpar delar av båda dessa principer. De flesta länder har även bestäm- melser om frivilligt förvärv av medborgarskap genom anmälan eller efter ansökan, s.k. naturalisering. Regelverket som omgärdar naturalisering varierar kraftigt mellan länder, också inom EU. Framförallt är det kraven på vistelsetid i destinationslandet – det s.k. hemvistkravet – som skiljer sig åt. , när karta ritades om efter murens fall och de politiska förutsätt- ningarna ändrades, har många länder reformerat sin medborgar- skapslagstiftning. Vissa länder har valt att förkorta hemvistkravet, däribland och , medan andra i stället förlängt det, exempelvis , , och Storbritannien.29 Synen på dubbelt medborgarskap En annan skiljelinje mellan stater är synen på dubbelt medborgar- skap. Generellt har inställningen till att tillåta dubbelt medborgar- skap blivit mer tolerant , såväl inom EU som på andra håll. Huruvida en individ kan inneha dubbelt medborgarskap är emellertid beroende av såväl ursprungs- som destinationslandets regelverk. Insikten om de fördelar som följer av att landets medborgare har möjlighet att behålla sitt medborgarskap även sedan de naturali- serats i destinationslandet har vunnit fäste på många håll , inte minst bland utvecklingsländer. Forskning visar att en trygg hemvist i både ursprungs- och destinationsland utgör den viktigaste förutsättningen för spontan cirkulation mellan länderna. Dubbelt medborgarskap är således en garant för trygghet i detta avseende. Statistik visar också att antalet personer som, när detta är möjligt, väljer att inneha dubbelt medborgarskap ökat under senare år.30 29Hansen (2008). 30Vertovec (2005). Förutsättningarna för cirkulär migration till och från Dubbelt medborgarskap underlättar upprätthållande av kon- takter med ursprungslandet och främjar cirkulation mellan länd- erna. Att tillåta dubbelt medborgarskap blir därmed ett sätt för ursprungsländerna att nå ut till diasporan och på olika sätt söka dess engagemang. Det permanentas paradox31 innebär att en migrant som innehar en trygg tillståndsstatus i destinationslandet har bättre förutsättningar än andra att upprätthålla banden med ursprungslandet och också är mer benägen att ägna sig åt cirkulär migration.32 Permanent uppe- hållstillstånd eller medborgarskap skapar den trygghet som ofta upplevs som en förutsättning för att våga cirkulera. På motsvarande sätt tycks en viktig morot för att attrahera migranter att delta i program och projekt som rör styrd cirkulär migration vara utsikten om att kunna få ett permanent uppehållstillstånd eller medborgarskap. har valt att erbjuda de migranter som deltagit vid upprepade tillfällen i program för säsongsarbetskraft, möjlighet att med förtur, ansöka om spanskt medborgarskap. Detta i syfte att främja långsiktighet i sina pro- gram för cirkulär migration 33 Vissa länder, exempelvis , erkänner dubbelt medborgarskap i vissa fall, ofta påverkat av historiska band. I det spanska fallet har medborgare från flera latinamerikanska länder möjlighet till dub- belt medborgarskap, under förutsättning att deras ursprungsländer tillåter det, medan personer med medborgarskap i andra länder inte har det p.g.a. den spanska inställningen i frågan. erkänner inte dubbelt medborgarskap, men införde 2005 en speciell medborgarskapskategori, s.k. overseas citizenship of som riktar sig till personer av indiskt ursprung34. Gruppen omfattar indier som bosatt sig permanent i utlandet och utländska medborgare som kan bevisa att de antingen tillhör en familj som 31Kallas ibland Integrationsparadoxen. 32Newland (2009). 33Se vidare kapitel 7. 34Se vidare kapitel 7 samt bilaga om exempelländer.