sou · GXB3100 · 2010-01-01 00:00:00 — Även den tekniska utvecklingen som nya metoder för såväl kundföretag som postoperatörer att sortera försändelserna och möjligheten att etablera helt automatiserade in- och utlämningsställen för post liksom de förändringar av utbuds- och efterfrågebilden som denna utveckling kan generera kan skapa ett behov av att utarbeta förslag till ny- eller omreglering på området. Slutligen kan utvecklingen medföra att aktörer på postmarknaden i vid bemärkelse, som inte omfattas av postlagstiftningen, behöver få ställning av postoperatörer eftersom deras tjänster i högre grad efterfrågas av postkunderna. Att ge , som följer utvecklingen på postmarknaden, en konkurrensfrämjande roll är ett mera ändamålsenligt resursutnyttjande jämfört med att, som skett vid ett antal tillfällen, ge i uppgift att genomlysa postmarknaden, med underlag från som grund och lämna förslag till hur konkurrensen kan bli effektivare. Ansvaret för tillämpningen av de allmänna konkurrensreglerna kommer alltjämt att ligga på , vilket ställer krav på samråd mellan myndigheterna. Här kan det samråd som förekommer mellan myndigheterna tjäna som förebild. Vi bedömer därför att någon uttrycklig reglering, utöver vad som följer av 11 §, tredje stycket i instruktionen för , om att samråd ska ske mellan myndigheterna inte är nödvändig. Vår bedömning: Det ökade resursbehovet som Post- och konkurrensfrämjande roll innebär är så litet i förhållande till myndighetens övriga verksamhet och de förslag som vi lämnar i delbetänkandet En ny postlag (SOU 2009:82) att även den nya rollen av inom ramen för nuvarande finansiering. Post- och konkurrensfrämjande roll kommer stärka förutsättningarna för att effektiv konkurrens på postmarknaden kommer tillstånd något som gynnar framförallt de mindre postoperatörna. Vi lämnar i förevarande betänkande inte något annat förslag till förändring än att ska tillerkännas en konkurrensfrämjande roll även på postområdet för att på ett bättre sätt kunna möta eventuella problem som kan uppstå på marknaden när marknadens förutsättningar förändras. Den konkurrensfrämjande rollen är vidare i det närmast en konsekvens av de uppgifter och befogenheter som får om förslagen i vårt delbetänkande genomförs, bland annat om tillsynen över prissättningen av och redovisningen av kostnader för den samhällsomfattande posttjänsten. De ökade resursbehovet som den konkurrensfrämjande rollen innebär är så marginellt i förhållande till myndighetens övriga verksamhet och de förslag som vi lämnar i delbetänkandet att vi bedömer att den konkurrensfrämjande rollen av inom ramen för Post- och nuvarande finansiering. Förslaget påverkar också postoperatörerna. Postoperatörerna är inte någon homogen grupp utan snarare tvärtom. Posten hanterar av alla försändelser på brevmarknaden och har nästan 22 000 anställda i . Därefter följer som hanterar av försändelserna med ca 1 500 anställda. Därutöver finns ett trettiotal mindre företag som bedriver postverksamhet, av dessa har tretton företag 1-4 anställda och nio företag saknar helt anställd personal. Post- och föreslagna roll kommer enligt vår bedömning att stärka förutsättningarna för att effektiv konkurrens på postmarknaden kommer tillstånd något som gynnar framförallt de mindre postoperatörna. I övrigt drabbas inte företagen av några andra konsekvenser i form av administrativa bördor osv. En effektiv konkurrens på postmarknaden kommer vidare samtliga användare av posttjänster till godo. Förslaget bedöms inte ha några konsekvenser för den kommunala självstyrelsen, sysselsättningen, brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet, den offentliga servicen i olika delar av landet, jämställdheten mellan män och kvinnor och möjligheterna att nå de integrationspolitiska målen. Översyn av postlagen m.m. Beslut vid regeringssammanträde . En särskild utredare ska analysera och rådets direktiv /6/EG av om ändring av direktiv /67/EG beträffande fullständigt genomförande av gemenskapens inre marknad för posttjänster (EUT L 52, 27.2.2008, s. 3, Celex 32008L0006). Utredaren ska analysera de olika möjligheter till finansiering av den samhällsomfattande tjänsten som ges postdirektiv och lämna förslag till hur dessa bestämmelser bör genomföras i postlagen (1993:1684). Utredaren ska också analysera om bestämmelserna postdirektiv (ändrat genom direktiv /39/EG) om redovisning och om avgifter, enligt vilka bl.a. priserna ska vara rimliga och grunda sig på kostnaderna, genomförts i den svenska regleringen på ett ändamålsenligt sätt och om ändringen av bestämmelserna genom direktiv bör föranleda några ändringar. Inom ramen för denna analys ska utredaren även utreda principerna om öppenhet och icke-diskriminering vid användning av särskilda priser och andra särskilda villkor. I uppdraget ingår också att överväga om systemet för konsumentklagomål i uppfyller postdirektivets bestämmelser om tvistlösning och möjlighet för postanvändare att framföra klagomål. Utredaren ska även göra en allmän översyn av postlagen. I översynen ingår bl.a. att analysera definitioner, bemyndiganden och den sammanhållna strukturen i postlagen. Utredaren ska lämna förslag till de författningsändringar som övervägandena ger upphov till. Uppdraget ska redovisas . Behovet av en översyn Målet för politikområdet IT, elektronisk kommunikation och post är att alla ska ha tillgång till en samhällsekonomiskt effektiv och långsiktigt hållbar infrastruktur och därtill hörande samhällstjänster. Enligt det postpolitiska målet ska det finnas en posttjänst av god kvalitet i hela landet som innebär att alla kan ta emot adresserade försändelser som väger högst , dvs. förutom brev även paket samt adresserade tidningar, kataloger och böcker. Det ska finnas möjlighet för alla att få sådana försändelser befordrade till rimliga priser, och när det gäller enstaka försändelser, enhetliga priser. Försändelserna ska kunna försäkras och det ska vara möjligt att få kvitto från mottagaren på att försändelsen har tagits emot. Det övergripande målet som anger den tjänst som staten ska garantera och servicemålet som anger posttjänstens kvalitet och pris, utgör tillsammans den samhällsomfattande posttjänst, s.k. service, som alla i samhället ska ha tillgång till. Utgångspunkten för det postpolitiska målet är medborgarnas och samhällets behov av en effektiv, sammanhållen och tillförlitlig posttjänst i hela landet. Staten har ansvaret för att säkerställa tillgången till en sådan. Därför innehåller regelverket bestämmelser om den samhällsomfattande posttjänsten, tillförlitligheten i all postverksamhet, tillgången till den postala infrastrukturen samt om tillstånds- och tillsynsförfaranden. Direktiv /6/EG Syftet med gemenskapens politik inom postsektorn är att gradvis liberalisera och konkurrensutsätta marknaden under kontrollerade former. Någon stegvis liberalisering har inte varit aktuell för del eftersom monopolet på den svenska postmarknaden avskaffades . Det ursprungliga postdirektivet, och rådets direktiv /67/EG av om gemensamma regler för utvecklingen av gemenskapens inre marknad för posttjänster och för förbättring av kvaliteten på tjänsterna (ändrat genom direktiv /39/EG), tillät medlemsstaterna att använda lagstadgade monopol för att undanta befordran av försändelser som väger högst från konkurrens. I är postdirektiv genomfört genom de ändringar i postlagen som trädde i kraft (prop. 1997/98:127, bet. 1997/98:TU13, rskr. 1997/98:304). ska medlemsstaterna ha införlivat ändringsdirektivet 2008/6/EG och det kommer då inte längre vara möjligt att behålla nationella monopol på posttjänster. För elva av medlemsstaterna skjuts genomförandet av direktivet upp till . postdirektiv innebär ingen ändring när det gäller omfattningen av den samhällsomfattande posttjänsten, dvs. att insamling och utdelning av post ska tillhandahållas minst och till rimliga priser. För att säkerställa att de samhällsomfattande posttjänsterna erbjuds och är ekonomiskt bärkraftiga på en konkurrensutsatt marknad innehåller direktivet vissa kompletterande åtgärder. Enligt postdirektiv ska samhällsomfattande tjänster i första hand tillhandahållas genom att tillhandahållare av samhällsomfattande tjänster utses. Av direktiv framgår (se skäl 23) att medlemsstaterna bör tillerkännas ytterligare flexibilitet att fastställa det effektivaste och lämpligaste sättet att tillhandahålla de samhällsomfattande tjänsterna. Enligt ett beslut som () fattat med stöd av 5 b § postlagen tillhandahålls den samhällsomfattande posttjänsten i av (Posten). Finansiering och redovisning av samhällsomfattande tjänster Genom artikel 7 direktiv har det införts nya bestämmelser om finansiering av samhällsomfattande tjänster. Finansieringen får ske genom upphandling och, om det konstateras att skyldigheten att tillhandahålla tjänsterna innebär en nettokostnad och utgör en orimlig ekonomisk belastning för tillhandahållaren, genom statsstöd eller ett system för att fördela nettokostnaden mellan tillhandahållare eller användare. Om finansiering genom fördelning av nettokostnaden tillämpas får en kompensationsfond inrättas, som finansieras av tillhandahållare eller genom avgifter från användare. Även andra i gemenskapslagstiftningen godkända finansieringssätt får användas av medlemsstaterna. I artikel 9.4 direktiv gavs möjligheter till finansiering genom inrättandet av en kompensationsfond, om en medlemsstat bestämde sig för att skyldigheten att tillhandahålla de samhällsomfattande tjänsterna enligt artikel 3 i direktivet utgör en orättvis ekonomisk belastning för tillhandahållaren. Precis som i andra länder med växande konkurrens har kostnaden för den förmodade bördan att svara för tjänsten diskuterats i , men har inte lett till att bestämmelser om finansiering förts in i postlagen (prop. 1997/98:127 s. 30 f. och SOU 2005:5, s. 148 f. och s. 307 f.). Av propositionen Samgående mellan (publ) och Post A/S (prop. 2007/08:143, s. 7 f.) följer att åtagandet för Posten att tillhandahålla den samhällsomfattande posttjänsten inte har ansetts medföra en ekonomisk belastning för företaget, men att man inte kan bortse från risken att situationen förändras. Vidare följer att om det skulle uppstå behov av finansiering av tjänsten kan det visa sig nödvändigt att antingen ändra kraven på tjänstens utformning eller att välja någon av de finansieringsmodeller som medlemsstaterna får överväga enligt postdirektivet. postdirektiv fanns bestämmelser om hur tillhandahållarna av samhällsomfattande tjänster skulle sköta sin redovisning. Skilda konton skulle användas åtminstone dels för var och en av tjänsterna inom den monopoliserade sektorn, dels för de ickemonopoliserade tjänsterna. Kontona för de icke-monopoliserade tjänsterna skulle tydligt skilja mellan tjänster som ingår i de samhällsomfattande tjänsterna och tjänster som inte gör det. Genom ändringen i artikel 14 direktiv ska denna särredovisning av varje enskild tjänst och produkt som ingår i samhällsomfattande tjänster och de som inte gör det användas när medlemsstaterna beräknar nettokostnaden för den samhällsomfattande tjänsten. Icke-diskriminerande särskilda villkor m.m. Enligt postdirektiv är det viktigt att säkerställa en samhällsomfattande posttjänst av god kvalitet och att förhindra en snedvridning av konkurrensen. För att uppnå dessa mål ska avgifterna för var och en av de tjänster som ingår i de samhällsomfattande tjänsterna vara objektiva, öppna för insyn, icke-diskriminerande och grunda sig på kostnaderna. Dessa principer följer av artikel 12 i postdirektivet och har delvis införlivats i 7 a § postlagen. I övrigt har de ansetts gälla enligt konkurrenslagen (2008:579) och till viss del enligt EG:s konkurrensrätt (prop. 1997/98:127, s. 25 f. och s. 40 samt SOU 2005:5 s. 289 f. och s. 294 f.). utredningen föreslog i sitt betänkande Postmarknad i förändring (SOU 2005:5, s. 297) att principen om icke-diskriminering vid användning av särskilda priser och andra särskilda villkor för vissa kunder skulle föras in i postlagen. PTS har också påpekat att ett krav på icke-diskriminerande särskilda villkor för den som tillhandahåller den samhällsomfattande posttjänsten skulle innebära ett ytterligare stöd i den ekonomiska tillsynen (PTS rapport och Konkurrens 2008, PTS-ER-2008:10). Regeringen beslutade att tillkalla en särskild utredare (kassaserviceutredningen) med uppdrag att utreda dels hur postverksamhet borde regleras, dels behovet av statliga insatser för den grundläggande kassaservicen. Utredningen överlämnade slutbetänkandet Postmarknad i förändring (SOU 2005:5) . I avvaktan på att EG:s nya postdirektiv skulle antas har regeringen inte vidtagit några åtgärder med anledning av Post- och kassaserviceutredningens förslag avseende reglering av postverksamheten. Anpassning till direktiv /6/EG Utredaren ska analysera de möjligheter till finansiering av den samhällsomfattande tjänsten som ges postdirektiv och bedöma om de olika finansieringsmodellerna lämpar sig för finansiering av den samhällsomfattande posttjänsten i . Utredaren ska föreslå nödvändig reglering. En utgångspunkt vid analysen av möjligheterna till finansiering av den samhällsomfattande tjänsten ska vara att bedöma om det finns ett faktiskt behov av att finansiera dessa tjänster. En annan utgångspunkt ska vara att de olika finansieringsmodellerna så långt möjligt främjar marknadstillträde för nya postoperatörer. Internationella erfarenheter ska beaktas. Utredaren ska vidare analysera om de bestämmelser i artikel 12 och 14 postdirektiv som gäller avgifter respektive redovisning har genomförts i den svenska regleringen på ett ändamålsenligt sätt, mot bakgrund av de skyddsintressen som ligger till grund för bestämmelserna, och också beakta ändringen av bestämmelserna genom direktiv. Vid behov ska ändringar föreslås. Utredaren ska vid analysen särskilt överväga om principerna om icke-diskriminering och öppenhet vid användning av särskilda priser och andra särskilda villkor för vissa kunder bör införas i postlagen. Utredaren ska också analysera om det nuvarande systemet för konsumentklagomål i står i överensstämmelse med artikel 19 i postdirektivet. Enligt postlagen finns det inte någon möjlighet för postmottagare att överklaga några av Postens beslut. är det så att PTS inte fattar några beslut i ärenden med enskilda konsumentklagomål. Om utredaren kommer fram till att det svenska systemet inte överensstämmer med direktivets bestämmelser ska utredaren föreslå hur det svenska regelverket bör förändras. Därutöver ska utredaren analysera om direktiv /6/EG i övrigt föranleder några författningsändringar. Utredaren ska - som underlag för framtida överväganden - bl.a. översiktligt beröra frågan om tillgång till postnätet på villkor som är öppna för insyn och icke-diskriminerande i enlighet med artikel 11 postdirektiv. Utredaren ska även göra en allmän översyn av postlagen och föreslå de ändringar som behövs för att få en ändamålsenlig, sammanhållen och strukturerad lagstiftning, som befrämjar en väl fungerande postmarknad. Inom ramen för denna översyn ska utredaren analysera och bedöma behovet av att ändra eller lägga till definitioner, t.ex. vad som avses med obeställbara brev inklusive ofrankerade och otillräckligt frankerade brev, samt behovet av att ändra eller förtydliga bemyndiganden. I samband med översynen av postlagen ska utredaren i de ändringsförslag som lämnas beakta Post- och kassaserviceutredningens förslag om återkallelse av outnyttjat tillstånd, eftersändning av adresserade försändelser samt om utseende av tillhandahållare och förvaltare av postnummersystemet, som inte synes behöva utredas vidare. Dessutom ska utredaren bedöma om Världspostfördragen införlivats i svensk rätt på ett ändamålsenligt sätt. Utredaren är fri att behandla andra frågeställningar som bedöms vara relevanta för uppdragets genomförande. Utredaren ska vid uppdragets genomförande samråda med PTS och , andra berörda myndigheter, representanter för företag inom postsektorn och berörda organisationer. Utredaren ska dessutom beakta tidigare utredningars förslag såsom Postmarknad i förändring, SOU 2005:5. Utredaren ska kostnadsberäkna och lämna förslag till finansiering av eventuella förslag. Uppdraget ska redovisas . Tilläggsdirektiv till 2008 års postlagsutredning (N 2008:12) Den särskilda utredaren ska, utöver nuvarande uppdrag (dir. 2008:128), studera effekterna av samgåendet mellan /S (prop. 2007/08:143, bet. 2007/08:NU13, rskr. 2007/08:253) på den samhällsomfattande posttjänsten. Utredaren ska också analysera eventuella följder av samgåendet för regleringen på postmarknaden. Utredaren ska vidare analysera konsekvenserna av de ändrade ägarförhållandena när det gäller tillgång till och beslutanderätt över den postala infrastrukturen, dvs. postboxar och postnummersystemet samt adressändring och eftersändning. Även frågan om Post- och () ekonomiska tillsyn och PTS och () roll när det gäller konkurrensfrämjande arbete ska analyseras. Med ändring av den beslutade tiden för redovisning ska utredaren redovisa det ursprungliga uppdraget i ett delbetänkande och tilläggsuppdraget i ett slutbetänkande . Regeringen beslutade att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att analysera och rådets direktiv /6/EG av om ändring av direktiv /67/EG beträffande fullständigt genomförande av gemenskapens inre marknad för posttjänster (EUT L 52, 27.2.2008, s. 3, Celex 32008L0006). Utredaren ska analysera de olika möjligheter till finansiering av den samhällsomfattande tjänsten som ges i 2008 års postdirektiv och lämna förslag till hur dessa bestämmelser bör genomföras i postlagen (1993:1684). Utredaren ska också analysera om bestämmelserna postdirektiv1 om redovisning och avgifter genomförts i den svenska regleringen på ett ändamålsenligt sätt samt överväga om systemet för konsumentklagomål i uppfyller postdirektivets bestämmelser. Vidare ska utredaren göra en allmän översyn av postlagen. Uppdraget ska redovisas . Behovet av en översyn Regeringen överlämnade propositionen Samgående mellan /S (prop. 2007/08:143) till . beslutade att godkänna samgåendet i enlighet med förslagen i propositionen (bet. 2007/08:NU13, rskr. 2007/08:253). Bakgrunden till samgåendet mellan /S är bland annat den förändrade postmarknaden. Ett samgående förväntas trygga postutdelningen i hela landet även . I propositionen aviserade regeringen att den avsåg att studera effekterna av samgåendet på den samhällsomfattande posttjänsten och eventuella följder för regleringen på postmarknaden. Vid riksdagsbehandlingen av propositionen anförde näringsutskottet att det är av största vikt att konkurrensförutsättningarna efter samgåendet är likvärdiga och icke-diskriminerande. Utskottet påpekade också att frågan om ansvarsfördelning för konkurrensfrågorna mellan PTS och KKV borde övervägas i detta sammanhang. Utskottet konstaterar att en viktig del i en fri och rättvis konkurrens på postmarknaden är utformningen av och tillgängligheten till den postala infrastrukturen. Denna innefattar postboxar och postnummersystemet, vilka regleras i postlagen, samt adressändring och eftersändning. Det är framför allt villkoren för postnummersystemet och adressändring som kan komma att påverkas av samgåendet. Utskottet påpekade att det utgick från att regeringen i samband med en aviserad beredning av regleringen på postmarknaden kommer att studera effekterna av samgåendet från konkurrens- 1 och rådets direktiv /67/EG av om gemensamma regler för utvecklingen av gemenskapens inre marknad för posttjänster och för förbättring av kvaliteten på tjänsterna (EGT L 15, 21.1.1998, s. 14, Celex 3997L0067). synpunkt och med hänsyn till den postala infrastrukturen. Utskottet aviserade också att effekterna av samgåendet på den samhällsomfattande posttjänsten och eventuella följder för regleringen på postmarknaden skulle analyseras. Utöver nuvarande uppdrag ska utredaren studera effekterna av samgåendet mellan /S på den samhällsomfattande posttjänsten och eventuella följder för regleringen på postmarknaden. De ändrade ägarförhållandena aktualiserar bland annat vissa konkurrensfrågor som gäller tillgång till och beslutanderätt över den postala infrastrukturen. Exempelvis bör utredaren analysera frågan om vem som ska förfoga över postnummersystemet och ha beslutanderätt över detta. Detsamma gäller tillgången till postboxar. Adressändringar och eftersändningar hanteras av som ägs till av och till av . Mot bakgrund av de förändrade förutsättningarna ska utredaren även analysera om verksamheten bör bedrivas i annan form eller hur det framtida ägandet av ska vara utformat, för att konkurrensneutraliteten ska kunna upprätthållas. Samgåendet aktualiserar också frågan om hur en effektiv ekonomisk tillsyn ska bedrivas med hänsyn till de ändrade förhållandena. Förändringarna innebär nya och mer komplexa förutsättningar för PTS ekonomiska tillsyn, eftersom den bland annat syftar till att den samhällsomfattande posttjänsten ska tillhandahållas till rimliga priser och vara kostnadsorienterad. Förändringarna kan komma att kräva nya metoder och rutiner i den ekonomiska tillsynen. Utredaren ska utifrån dessa utgångspunkter analysera PTS roll när det gäller den ekonomiska tillsynen och även analysera frågan om PTS och KKV:s roll när det gäller konkurrensfrämjande arbete. Utredaren ska lämna förslag till de författningsändringar som övervägandena ger upphov till. Utredaren ska vid uppdragets genomförande samråda med PTS och KKV, andra berörda myndigheter, representanter för företag inom postsektorn och berörda organisationer. Utredaren ska dessutom beakta tidigare utredningars förslag såsom Postmarknad i förändring (SOU 2005:5). Utredaren ska kostnadsberäkna och lämna förslag till finansiering av eventuella förslag. Tilläggsuppdraget ska redovisas i ett slutbetänkande . Det ursprungliga uppdraget ska redovisas i ett delbetänkande senast vid den tidigare beslutade tidpunkten, dvs. Inbjudan att lämna synpunkter till postlagsutredningen postlagsutredning ska enligt tilläggsdirektiv (dir. 2009:73) studera effekterna av samgåendet mellan /S (prop. 2007/08:143, bet. 2007/08:NU13, rskr. 2007/08:253) på den samhällsomfattande posttjänsten. Utredaren ska också analysera eventuella följder av samgåendet för regleringen på postmarknaden. Utredaren ska vidare analysera konsekvenserna av de ändrade ägarförhållandena när det gäller tillgång till och beslutanderätt över den postala infrastrukturen, dvs. postboxar och postnummersystemet samt adressändring och eftersändning. Även frågan om Post- och () ekonomiska tillsyn och PTS och () roll när det gäller konkurrensfrämjande arbete ska analyseras. Tilläggsuppdraget ska redovisas . Utredningen ska under arbetets gång samråda med berörda parter. Som en del i detta samråd önskar vi era svar på följande frågor: Medför samgåendet enligt er bedömning a.att möjligheten att tillhandhålla samhällsomfattande posttjänst i förändras och i så fall hur? b.att möjligheten för postoperatörerna att få tillgång till den postala infrastrukturen (postboxar, postnummersystemet, adressändring och eftersändning) förändras och i så fall hur? c.att förfogandet och beslutanderätten över postboxar och postnummersystemet ska ändras och i så fall hur? d.att verksamheten i Svensk adressändring AB (SvAAB) ska bedrivas i annan form än bolagsform och i så fall vilken? e.att nuvarande ägarförhållanden till SvAAB ska ändras och i så fall f.att Post- och () roll och uppgifter när det gäller tillsynen över ekonomiska förhållanden på postområdet förändras och i så fall hur? På området för elektronisk kommunikation har PTS enligt sin instruktion (Förordning (2007:951) med instruktion för )till uppgift att bland annat främja en effektiv konkurrens. Bör PTS ha samma uppgift på postområdet? Vi är tacksamma för så utförlig motivering som möjligt till de svar som avges. Utredningen har tillgång till de remissvar som lämnades med anledning av regeringens promemoria Samgående mellan (publ) och Post A/S (N2008/2850/SÄ). Vi emotser era synpunkter . Utredningens ursprungliga uppdrag avses redovisas .