sou · GYB357 · 2010-09-02 00:00:00 — Utredningsarbetet måste ha drivits så långt att det går att bedöma att det med hänsyn till regler är tillåtet att anlägga en väg eller järnväg inklusive de tekniska åtgärder, skydds- och säkerhetsåtgärder, skadeförebyggande åtgärder m.m. som är nödvändiga. Hur vägen eller järnvägen ska byggas mer i detalj bör däremot normalt inte prövas i detta skede. Underlaget måste dock anpassas efter omständigheterna i det enskilda fallet. Här intar projekt som berör ett Natura 2000- område en särställning. anser att Natura 2000- tillstånd ska finnas före tillåtlighetsprövningen medan menar att tillstånd inte rimligen kan sökas förrän i ett senare skede när det finns mer detaljerade kunskaper. Tillstånd krävs för verksamhet eller åtgärd som på ett betydande sätt kan påverka miljön i ett Natura 2000-område (7 kap. 28 a § ). Tillstånd får bara lämnas om verksamheten eller åtgärden ensam eller tillsammans med andra pågående eller planerade verksamheter eller åtgärder inte 1) kan skada den livsmiljö eller de livsmiljöer i området som avses att skyddas, 2) medför att den art eller de arter som avses att skyddas utsätts för en störning som på ett betydande sätt kan försvåra bevarandet i området av arten eller arterna (7 kap. 28 b § ). Regeringen kan under vissa förutsättningar tillåta att tillstånd Förändringar av tillåtlighetsprövningen SOU 2010:57 lämnas trots att de angivna förutsättningarna inte är uppfyllda (7 kap. 29 § ).11 Skyldigheten att skydda Natura 2000-områden följer av två EG- direktiv, fågeldirektivet12 och art- och habitatdirektivet13. Enligt praxis måste de behöriga myndigheterna försäkra sig om att planen eller projektet inte kommer att ha en skadlig inverkan på Natura 2000-området innan verksamheten godkänns. Så är fallet när det ur ett vetenskapligt perspektiv inte föreligger några rimliga tvivel om att verksamheten inte kan ha en skadlig inverkan. Tillstånd ska inte beviljas när det råder osäkerhet om huruvida planen eller projektet kan komma att ha en sådan inverkan (C-127/02, C-239/04 och C-304/05). Regeringens tillåtlighetsbeslut ger inte rätt att genomföra projektet utan ett Natura 2000-tillstånd. Finns inte det tillståndet när tillåtlighetsbeslutet fattas måste tillståndet sökas senare innan projektet kan genomföras. Om det finns ett tillåtlighetsbeslut är den myndighet (vanligen ) som senare ska pröva ansökan dock bunden av beslutet och måste bevilja tillstånd. kan, i den mån regeringen inte gjort det, pröva frågor om villkor m.m. Regeringen måste därför vid tillåtlighetsprövningen beakta förutsättningarna att meddela ett Natura 2000-tillstånd. Påverkan på området och möjligheterna att vidta relevanta och tillräckliga kompensations- åtgärder måste därför vara kända vid tillåtlighetsprövningen (MÖD 2006:44). Det står enligt kommittén klart att tillåtlighetsprövning av projekt som på ett betydande sätt kan påverka miljön i ett Natura 2000-område ställer större krav på detaljerat underlag än vad som annars gäller. För att undvika konflikter med måste det, om det inte redan finns ett Natura 2000-tillstånd, finnas utredning om påverkan på området och möjligheterna att vidta relevanta och tillräckliga kompensationsåtgärder. Utredningen måste vara tillräckligt detaljerad för att regeringen ska kunna bedöma att ett Natura 2000-tillstånd kommer att kunna meddelas. 11 Regeringen kan tillåta verksamheten om 1) det saknas alternativa lösningar, 2) verksamheten eller åtgärden måste genomföras av tvingande orsaker som har ett väsentligt allmänintresse, och 3) de åtgärder vidtas som behövs för att kompensera för förlorade miljövärden så att syftet med att skydda det berörda området ändå kan tillgodoses. 12Europaparlamentets och rådets direktiv /147/EG av om bevarande av vilda fåglar. Direktivet ersätter rådets direktiv /409/EEG av om bevarande av vilda fåglar. 13Rådets direktiv /43/EEG av om bevarande av livsmiljöer samt vilda djur och växter, senast ändrat genom rådets direktiv /105/EG. normalt att på djupet måste analysera påverkan på området innan tillåtlighetsprövning kan ske. Natura 2000-områdena är avgränsade på vetenskapliga grunder. Gränserna är dock i praktiken ofta anpassade till vägar, vattendrag, fastighetsgränser och liknande. I vissa fall är det därför möjligt att utifrån bevarandeplanen för ett Natura 2000-område bedöma om det finns områden som uppenbart inte berör den skyddade livsmiljö. kan då klargöra att en planerad väg eller järnväg i eller i närheten av ett Natura 2000-område inte riskerar att påverka den art eller livsmiljö som ska skyddas. I sådana fall är det möjligt att besluta om tillåtlighet i ett tidigt skede. I andra fall kan det vara uppenbart att Natura 2000-frågorna är så svårbedömda att det krävs detaljkunskaper av en sådan art att utredningen måste göras mycket detaljerad och närma sig den detaljeringsgrad som en väg- eller järnvägsplan har. Är det dessutom stora områden som berörs kanske det inte är menings- fullt att tillåtlighetspröva projektet. Det är en av de aspekter som regeringen bör väga in vid bedömningen av om ett projekt bör tillåtlighetsprövas. Om regeringen väljer att inte tillåtlighetspröva kan ett regeringsbeslut i stället aktualiseras vid prövning av planen om inte tillstyrker planen eller efter överklagande. Stoppregeln och Natura 2000-prövningen kan också kräva en regeringsprövning (2 kap. 10 § och 7 kap. 29 § ). Vidare har regeringen som beskrivs i avsnitt 7.3 även på andra sätt inflytande under planeringsprocessen. Sammanfattningsvis anser kommittén att tillåtlighetsprövningen alltjämt bör vara bindande för efterföljande prövningar. Prövningen bör göras i ett så tidigt skede som möjligt av planeringsprocessen. Underlagets detaljeringsgrad måste anpassas efter förhållandena i det enskilda fallet. Om projektet kräver ett Natura 2000-tillstånd måste utredningen i tillåtlighetsärendet visa att ett tillstånd kommer att kunna meddelas. Är Natura 2000-frågan svårbedömd kan det vara ett skäl för att inte tillåtlighetspröva projektet. 7.5Tillåtlighetsprövningen i den nya planeringsprocessen Kommitténs förslag: Om ett projekt ska tillåtlighetsprövas enligt 17 kap. , ska överlämna ärendet till regeringen när verket har tagit ställning till vilka alternativ som är rimliga och rangordnat dessa. I ärendet ska finnas en miljökonsekvensbeskrivning (MKB) och det övriga underlag som behövs för tillåtlighetsprövningen. Innan ärendet överlämnas till regeringen ska kungörelse samt gransknings- och remissförfarande genomföras. Skälen för kommitténs förslag: Enligt kommitténs förslag ska den fysiska planeringen ske i en sammanhållen process i stället för som i tre skeden. Väg- och järnvägsutredning kommer inte att upprättas. Det innebär att dagens ordning med tillåtlighetsprövning på grundval av en väg- respektive järnvägsutredning inte kan behållas. Som ovan konstaterats anser kommittén att tillåtlighets- prövningen ska ske i planeringen och att underlaget ska anpassas efter förhållandena i det enskilda fallet. När planeringen kommit så långt att har tagit ställning till vilka alternativ som är rimliga och rangordnat dessa bör ärendet överlämnas till regeringen. Ett krav på rangordning av alternativen är en nyhet i förhållande till dagens regler. och har vanligen sökt tillåtlighet för endast ett alternativ. Det har dock förekommit att fört fram rangordnade alternativ till regeringen. Enligt kommitténs mening bör Trafik- verket i fortsättningen alltid rangordna de alternativ som bedöms rimliga att genomföra. Då blir det tydligare att regeringen samlat ska bedöma flera lokaliseringsalternativ (jfr prop. 1997/98:45 del 1 s. 446). bör även i fortsättningen bereda tillåtlighetsärendet för regeringens räkning och ansvara för att det finns ett tillräckligt underlag (jfr 23 b § vägkungörelsen [1971:954] och 1 a § förordningen [1995:1652] om byggande av järnväg). Det underlag som behövs ska hämtas från den pågående planeringsprocessen. Av underlaget ska framgå verksamhetens grundläggande förenlighet med bestämmelser och allmänna planerings- synpunkter, inklusive en allsidig bedömning av bl.a. mark- användnings-, miljö- och riskfrågor. De olika alternativens förenlighet med kommunala planer, miljökvalitetsnormer och de nationella miljömålen ska också framgå. Speciella frågor för det aktuella projektet ska tas upp. Det är också viktigt att det av underlaget tydligt framgår vad anser ska omfattas av tillåtlighetsbeslutet. En viktig del av underlaget är en MKB. När underlaget för tillåtlighetsprövningen ska sammanställas kommer arbetet med att upprätta en MKB för väg- eller järnvägsplanen att ha bedrivits och samråd pågår. Även den MKB som ska ligga till grund för tillåtlighetsprövningen kan därför upprättas utifrån den befintliga utredningen. Kraven i 6 kap. 7 § på en MKB:s innehåll ska givetvis uppfyllas. Det ligger dock i sakens natur att MKB:n inte kan vara lika detaljerad i detta skede som när väg- eller järnvägsplanen är färdig. Hänsyn måste tas till vilka uppgifter som är relevanta för det aktuella stadiet av tillståndsprocessen. Ett sådant synsätt förutsätts också i artikel 5.1 a i MKB-direktivet14. MKB:n ska godkännas av på motsvarande sätt som gäller för den MKB som senare upprättas som underlag för planen. Underlaget för tillåtlighetsprövning, inklusive MKB, ska kungöras och hållas tillgängligt för granskning på motsvarande sätt som gäller för väg- och järnvägsplan. Det innebär att allmänheten, miljöorganisationer m.fl. har möjlighet att lämna synpunkter på den rangordning som gjort och på utredningen i övrigt. bör också skicka ärendet på den remiss (beredningsremiss) som är en del av verkets beredning av ärendet för regeringens räkning. Remissen och granskningen bör dock ske i ett sammanhang. Enligt dagens regler ställs först utredningen ut för granskning. Efter utställningen väljer alternativ och först därefter skickas ärendet på beredningsremiss. Två separata förfaranden tar onödigt mycket tid i anspråk och är enligt kommitténs bedömning inte nödvändiga. Efter remiss och granskning ska på samma sätt som med eget yttrande lämna över ärendet till regeringen. Yttrandet bör redogöra för och bemöta de synpunkter som lämnats under remissen och granskningen. Eventuella krav från remiss- instanserna på särskilda villkor bör särskilt kommenteras. 14 Rådets direktiv /337/EEG av om bedömning av inverkan på miljön av vissa offentliga och privata projekt, ändrat genom rådets direktiv /11/EG, Europa- parlamentets och rådets direktiv /35/EG samt och rådets direktiv /31/EG. Figur 7.1 Planeringsprocessen när tillåtlighetsprövning görs Åtgärdsval, fyrstegs- principen Sammanhållen process som ger underlag till tillåtlighetsprövning samt leder till plan och MKB Ett projekt ska tillåtlighetsprövas i ett sammanhang. Vad som är ett projekt påverkas inte av att en väg- eller järnvägssträcka av praktiska skäl hanteras i flera olika delar och slutligen kommer att resultera i flera planer. Samtliga planerade delsträckor som gemensamt ska lösa ett transportproblem är ett projekt. Det är alltså det gemensamma ändamålet som håller samman projektet. Inget hindrar att ett projekt delas upp i flera ärenden vid tillåtlighetsprövningen. I sådana fall ska ärendena dock överlämnas till regeringen så att regeringen kan göra sin bedömning utifrån hela projektet och dess effekter. 7.6Förenklad handläggning av tillåtlighetsärenden Kommitténs bedömning: och bör sträva efter att förenkla handläggningen av ett tillåtlighets- ärende. Noggranna överväganden bör göras i fråga om vilka myndigheter som ska höras i denna typ av ärenden. Möjligheterna till elektronisk kommunikation bör utnyttjas. Skälen för kommitténs bedömning: Som framgår ovan föreslår kommittén att dagens dubbla remissförfarande (utställning av utredning och remiss) ska göras i ett sammanhang. Det förenklar handläggningen. Här diskuteras ytterligare förenklingar. är remisstiden för myndigheter och organisa- tioner normalt . Länsstyrelse, kommun och landsting eller regionala självstyrelseorgan får en extra månads remisstid varvid de får del av övriga remissinstansers yttranden innan de lämnar sitt eget. Det bygger på praxis från när enligt äldre regler skötte beredningen. Remissen var då det första tillfället för remissinstanserna att ta ställning till projektet. Så är inte längre fallet. Många av remissinstanserna har redan varit involverade i planeringsprocessen. har tidigare under processen fattat beslut om betydande miljöpåverkan och deltagit i samråd. Avsikten är att och berörda kommuner ska samverka tidigt om projekten. Kommunen är också en vikig samrådspart och bör vara väl informerad om projektet i det skede då remissen kommer. Enligt kommitténs mening finns det ingen anledning att särbehandla vissa remissinstanser när det gäller remisstid. Alla remissinstanser bör alltså få samma remisstid. Det är viktigt att remisstiden anpassas till förhållandena i det enskilda fallet. Projektets karaktär har givetvis stor betydelse för hur lång remisstid som behövs; i ett omfattande och komplext projekt är en längre remisstid motiverad än i ett mindre projekt. Hänsyn måste också tas och semesterperioder. En aspekt som inte får glömmas bort är att det behöver finnas tidsmässigt utrymme för den kommunala demokratiska processen. bör tillämpas för remissen och granskningen. Ett tillåtlighetsärende skickas normalt till ett stort antal remissinstanser. Även här har dagens hantering sina rötter i äldre regelverk. är tillåtlighetsprövningen i huvudsak en miljöprövning med visst utrymme för politiska avvägningar. Mot den bakgrunden är det enligt kommittén inte självklart att t.ex. Arbetsförmedlingen bör vara remissinstans. Utgångspunkten är givetvis att det är berörda myndigheter och organisationer som kan bidra och som därför särskilt ska höras i ärendet. Nuvarande lagstiftning har tillämpats . Det finns därför skäl att överväga om remisslistan bör justeras. Finns det t.ex. remiss- instanser som regelmässigt avstår från att lämna synpunkter i sak? I sådana fall är det tveksamt om den administration som en begäran om yttrande innebär är motiverad. I sammanhanget bör noteras att granskningsförfarandet ska pågå parallellt och att alla som önskar ges tillfälle att föra fram sina synpunkter. och bör tillsammans kunna överväga vilka remissinstanser som bör höras i denna typ av ärenden. Ett tillåtlighetsärende handläggs i pappersform. De effektiviseringsmöjligheter som följer av elektronisk kommunika- tion utnyttjas inte. Handlingarna i ärendet, som kan vara mycket omfattande, överlämnas i stället i pappersform och i 15 exemplar. Med tanke på att det är ett statligt verk som är sökande bör det inte finnas behov av handlingar i original eller av underskrifter. Förfarandet bör därför mycket enkelt kunna effektiviseras genom att använda elektronisk kommunikation. Minskad pappers- hantering är också positivt ur miljösynpunkt. De förenklingsmöjligheter som beskrivs ovan förutsätter inte lagändring utan handlar om den praktiska hanteringen. Enligt kommitténs mening bör och se över rutinerna för att förenkla hanteringen. 7.7Länsstyrelsen ska få tillåta mindre avvikelser från tillåtlighetsbeslut Kommitténs förslag: ska få tillåta en mindre avvikelse från ett tillåtlighetsbeslut. Skälen för kommitténs förslag: Ett regeringsbeslut om tillåtlighet för en väg eller järnväg är bindande för fortsatta planering; väg- eller järnvägsplanen får inte omfatta en väg- eller järnvägssträckning utanför det område som regerings- beslutet avser (prop. 1997/98:45 del 1 s. 449). Det förhållandet att den obligatoriska prövningen ska avskaffas har i detta avseende ingen betydelse. Om regeringen enligt 17 kap. 3 § har förbehållit sig prövningen av vägen eller järnvägen, får denna inte genomföras i strid mot tillåtlighetsbeslutet. Det förekommer att den korridor som lagts fast i tillåtlighetsbeslutet behöver justeras längre fram i planeringen. Det kan framkomma att en justering av korridoren medför fördelar såsom mindre olägenheter för berörda fastigheter och lägre anläggningskostnader. Lagen innehåller inga särskilda bestäm- melser om hur behov av att avvika från ett tillåtlighetsbeslut ska hanteras. Situationen har hanterats genom att ansökt om ändring av tillåtlighetsbeslutet.15 Ett sådant ärende kan handläggas snabbare än ett vanligt tillåtlighetsärende. Handläggningstiden har varierat mellan ca och . har för sträckan E45 Älvängen-Stenröset begärt att regeringen ska avstå från tillåtlighetsprövning av en utökning av tidigare beslutad korridor.16 Regeringen avslog dock begäran om 15M2006/2821/F/M, M2006/1523/F/M och M2005/4252/F/M. 16M2009/4962/F/M. avstående och ändrade i stället det ursprungliga beslutet så att korridoren breddades. Enligt kommitténs mening bör behovet av ändring av den korridor som fastställs i tillåtlighetsbeslutet så långt möjligt förebyggas. Korridoren bör inte göras så smal att det helt saknas marginaler och den fortsatta planeringen blir alltför låst. Det är också viktigt att det tydligt framgår vad som ingår i tillåtlighets- beslutet. I prövningen bör ingå de anordningar som räknas till väganordningar eller spåranläggningar enligt definitionerna i 2 § väglagen och 1 kap. 1 § banlagen. Det innebär att i prövningen normalt bör ingå vägbana eller spår och de övriga fasta anordningar som behövs för vägens eller spårens bestånd, drift eller brukande. Det är således fråga om anordningar som hör till eller har ett direkt samband med vägen eller järnvägen, exempelvis trafikplatser, räddningsvägar i anslutning till tunnlar, utjämningsmagasin för återledning av grundvatten, sedimentationsdammar för dagvatten eller terrängmoduleringar som av olika skäl behöver göras. I tillåtlighetsprövningen bör däremot inte ingå anordningar som är av mindre omfattning och som har en mer indirekt koppling till järnvägen eller vägen, även om vägen eller järnvägen i och för sig är skälet till att de utförs. Exempel på sådana anordningar är diken och enskilda vägar i ny eller ändrad sträckning. Om det är svårt att förutse t.ex. var räddningsvägar ska ansluta till en järnväg, bör dessa inte ingå i regeringens tillåtlighets- prövning. En långsträckt anläggning som ansluter vinkelrät till den planerade vägen eller järnvägen kan ingå i regeringens prövning i den del anläggningen är belägen direkt i anslutning till vägen eller järnvägen. Övriga delar av anläggningen bör däremot inte ingå i prövningen. Diskussionen mellan och om vad som ska ingå i korridoren bör föras inför det ursprungliga tillåtlighetsbeslutet och beslutet måste vara tydligt i detta avseende. Även om vikt läggs vid en lämplig avgränsning av korridoren i samband med tillåtlighetsprövningen kan det, när planeringen drivits framåt och kunskaperna ökat, uppkomma behov av att justera korridoren för att få den bästa lösningen. Det är enligt kommitténs bedömning inte rimligt att ett nytt tillåtlighetsbeslut krävs så snart korridoren behöver justeras. bör kunna medge mindre avvikelser från ett tillåtlighetsbeslut. Avvikelsen får inte innebära någon beaktansvärd ny miljöpåverkan. sammanhanget kan noteras att ansvarar för tillsynen över efterlevnaden av tillåtlighetsbesluten (bilaga B13 i förord- ningen [1998:900] om tillsyn enligt ). När en fråga om behov av avvikelse från korridoren uppkommer är således redan informerad och involverad. har därför förutsättningar att avgöra frågan på en betydligt än regeringen. En första fråga som måste prövas är om den anordning som behöver avvika från korridoren omfattas av tillåtlighetsprövningen eller inte, se ovan. Anordningar som inte ingår i prövningen kan ju utföras oberoende av korridorens avgränsning. Om anordningen omfattas av prövningen ska en bedömning göras av om det är fråga om en mindre avvikelse. Av betydelse för den bedömningen är dels hur stor ökningen av korridoren är, dels karaktären på den miljö som berörs. Om det är själva vägen eller järnvägen som ska placeras utanför korridoren bör avvikelsen mer sällan anses vara mindre. Är det däremot en sidoförskjutning av vägen eller järnvägen på en kortare sträcka, en del av en sedimentationsdamm eller liknande som behöver placeras utanför korridoren bör avvikelsen i fler fall kunna anses vara en mindre avvikelse. Hur stora ytor som kan beröras av en mindre avvikelse beror på hur omgivningen ser ut. Är det fråga om en känslig miljö med särskilda miljövärden är utrymmet litet. En helhetsbedömning får göras i det enskilda fallet. Vid behov bör kommunicera med berörda statliga myndigheter innan en bedömning görs av om en avvikelse är mindre eller inte. beslut innebär inte att tillåtlighetsbeslutet ändras och binder i princip inte varken regeringen eller andra prövnings- myndigheter vid efterföljande prövningar. Beslutet är med andra ord preliminärt. Det är emellertid fråga om så små justeringar att varken regeringen vid överprövning av en väg- respektive järnvägsplan eller miljödomstol vid prövning av tillståndsärende i praktiken kommer att ha anledning att ifrågasätta de åtgärder som saknar stöd i tillåtlighetsbeslutet. Regeringens tillåtlighetsbeslut får inte överklagas. Detsamma bör gälla beslut att tillåta mindre avvikelse från ett tillåtlighetsbeslut. Eftersom lagen (2006:304) om rättsprövning av vissa regeringsbeslut endast gäller regeringens beslut kan läns- styrelsens beslut inte heller rättsprövas. Den som har åsikter om beslut att medge mindre avvikelse kan senare överklaga beslutet att fastställa väg- eller järnvägsplanen. kommitténs förslag ska ett beslut att fastställa en väg- eller järnvägsplan inte få överklagas i den del det avser en fråga som redan är avgjord genom tillåtlighetsbeslutet (avsnitt 9.4, jfr RÅ 2008 ref. 89). Däremot finns inget hinder mot att överklaga den del av planen som med stöd av beslut avviker från tillåtlighetsbeslutet. Rätten till domstolsprövning tillgodoses genom möjligheten att begära rättsprövning av regeringens överprövning av planen. Förslaget innebär en ny paragraf, 17 kap. 8 § . 8 Samordning och samverkan Kommittén ska enligt direktiven (dir. 2009:16) analysera planeringsprocessen för byggande av transportinfrastruktur och föreslå sådana ändringar i väglagen (1971:948) och lagen (1995:1649) om byggande av järnväg (banlagen) som innebär att processen kan effektiviseras. Utredningsarbetet ska även omfatta frågor om samordning med övrig fysisk planering enligt (1987:10, PBL). Kommittén ska analysera berörd lagstiftning för att se om den lägger hinder i vägen för dels en ökad samverkan mellan olika aktörer, dels en god samordning mellan planering av väg- och järnvägsinfrastruktur och övrig fysisk planering. Kommittén ska föreslå de förändringar som behövs för att möjliggöra en förbättrad samverkan och samordning samt föreslå former för att undvika prövning av samma fråga i flera olika planeringssystem (s.k. dubbelprövning). 8.2.1En enklare plan- och bygglag har antagit en ny plan- och bygglag (2010:900, nya PBL). Den nya lagen är resultatet av att ett stort antal ändrings- förslag från flera utredningar, bl.a. (SOU 2005:77). Av särskilt intresse för planeringen av vägar och järnvägar är följande förslag. Det införs en bestämmelse om att miljö- och klimataspekter ska beaktas vid planläggning och annan prövning enligt lagen. Bakgrunden till detta är att kommunernas planering bör kunna spela en viktig roll i klimatarbetet. Prövning enligt PBL ska, om det är lämpligt, samordnas med prövning enligt annan lag (2 kap. 11 § nya PBL). Samordningen kan innebära att dubbelprövning undviks. För att undvika dubbla förfaranden och framtagande av exempelvis miljökonsekvens- beskrivningar (MKB) föreslås bestämmelser som ger kommunen möjlighet till förenkling och samordning av handläggning av vissa ärenden enligt PBL, , väglagen och banlagen. Översiktsplanens strategiska funktion stärks liksom kravet på aktualitetsprövning av planen. Nytt är att det av översiktsplanen ska framgå hur kommunen tar hänsyn till relevanta nationella och regionala mål, planer och program, bl.a. övergripande trafikplaner.