sou · GYB318 · 2010-03-15 00:00:00 — I tillämpas en hög grad av bruttoredovisning av de EU- relaterade betalningarna. EU-avgiften budgeteras dock netto på budgetens inkomstsida som en utgift under skatter, men med angi- vande av bruttoavgiften och inkomsterna från tullar m.m. I båda länderna används ramar för statsutgifterna med olika avgränsningar och fasthet. När utgiftstaket för staten beslutades var utgångspunkten att taket skulle vara heltäckande och avse alla statsbudgetens utgifter utom statsskuldsräntorna. Taket beräkna- des också med beaktande av den bruttoredovisning som förekom av EU-relaterade inkomster och utgifter. EU:s budget är uttryckt i euro. Förändringar av växelkursen mellan euro och krona kan därmed leda till att vissa skillnader uppkommer mellan i statens budget upptagna belopp uttryckta i kronor för EU-finansierade utgifter och de belopp som finns avsatta i och utbetalas från EU:s budget. Redovisning av EU-medel på statens budget kan också medföra betydande skillnader mellan de belopp som olika år upptas i den svenska budgeten. Växelkurser hanteras på något olika sätt för olika EU-relaterade betalningar, vilket belyses i det följande. Den växelkurs som ska användas av svenska myndigheter som beslutar om eller utbetalar stöd från föreskrivs i en förordning (1999:710) om valutakurs vid stöd från EG:s strukturfond.4 Kursen ska ses som ett antaget genomsnitt för en sjuårig programperiod och kan ändras vid behov. Om den använda växelkursen i genomsnitt över programperioden är lägre än den faktiska leder detta till att alla medel som finns avsatta i EU:s bud- get inte kan tas i anspråk. Detta kan åtgärdas genom att växelkur- sen i förordningen justeras och att ytterligare projekt fogas in i programmet. Detta kräver dock att tillräcklig nationell medfinansi- ering är tillgänglig. För stödet till jordbrukare från Europeiska garantifonden för jordbruket, främst för gårdsstöd och djurbidrag, tillämpas en annan ordning. De bidrag som svenska jordbrukare har rätt till framgår av EU:s budget och regelverk där de är uttryckta i euro. Någon natio- nell medfinansiering krävs inte. Den kurs som ska användas för omräkning från euro till kronor för det aktuella stödåret är den som fastställer dagen före . I och med att förslaget till statsbudget lämnas något tidigare kan därmed vissa avvikelser uppkomma. Bland annat tillämpningen av denna ordning ledde till att anslaget för gårdsstöd m.m. höjdes med i statsbudgeten jämfört med föregå- ende år. För den Europeiska jordbruksfonden för landsbygdens utveckling tillämpas ytterligare en annan ordning. Den innebär att det finns ett nationellt kuvert i EU:s budget som är uttryckt i euro och i programmet anges vilken växelkurs detta är baserat på. Nationell medfinansiering krävs för landsbygdsprogrammet. De bidrag som en jordbrukare kan få, t.ex. för miljöåtgärder, är emellertid uttryckta i kronor. Om kronan i genomsnitt över programperioden skulle vara svagare i förhållande till euron kan detta leda till att hela det avsatta beloppet inte kan tas i anspråk. Ytterligare projekt kan då tillföras och mer medel tillskjutas som nationell medfinansie- ring. 4 F.n. per euro. Redovisning av EU-medel på statens budget Även för avgift till EU kan avvikelser uppkomma mellan det belopp som tagits upp i statens budget och det belopp som faktiskt ska betalas. Detta kan bero på ändrad uppbörd av tullar och importavgifter, utfallet av EU-budgeten , förändringar av medlemsstaternas BNI och mervärdesskattebaser samt på växelkursen. Den växelkurs som ska användas för betal- ningarna är den som fastställs sista noteringsdagen före det aktuella året. Denna kurs är inte känd när budgetförslaget lämnas eller när budgeten beslutas av . Avvikelser kan därför uppkomma. Med viss fördröjning har växelkursen även en indirekt effekt på EU-avgiften i och med att BNI, och därmed vår andel av EU:s samlade BNI, minskar uttryckt i euro när kronan försvagas och vice versa. Frågor om hur återflöde av EU-medel och växelkursförändringar bör hanteras på statens budget har berörts i den politiska diskus- sionen. 1999/2000:100 (s. 68) föreslog sålunda regeringen att det beslutade utgiftstaket skulle anpassas till några budgettekniska för- ändringar. En av dessa var ett förväntat ökat återflöde av EU-medel med som resultat av den handlings- plan som antogs inför utvidgningen av EU, den s.k. Regeringen framhöll i propositionen att ett ökat återflöde av medel från EU inom ramen för det fastställda finansiella perspektivet var önskvärt. Ett ökat återflöde utgjorde en över tiden saldoneutral förändring för statsbudgeten, under förutsättning att eventuellt ökad medfinansiering hanterades genom omprioritering inom befintliga ramar. Det skatteuttag som krävdes för att finansiera de offentliga utgifterna påverkades därför inte. Det ökade återflödet borde därför föranleda en teknisk justering av utgiftstaket. Riks- dagen tillstyrkte detta (bet. 1999/2000:FiU20 s. 114). Det kan nämnas att en nedjustering av utgiftstaket gjordes när medel för territoriella program inte längre redovisades på statens budget. I har vid olika tillfällen kritik riktats mot regeringen för att den ansetts använda utbetalningarna av EU-stöd, främst arealersättningen och gårdsstödet, samt EU-avgiften som regulatorer för att klara utgiftstaken (se t.ex. mot. 2005/06:MJ594 s. 1259 och Redovisning av EU-medel på statens budget granskningsärendena /04:16 och 2003/04:25 i konstitutions- utskottet). Bakgrunden är att regeringen beslutade om en senareläggning av utbetalning av arealbidrag . Regeringen föreslog också i en tilläggsbudget (2002) att en tidiga- reläggning skulle ske. I övrigt har på eget initiativ 2001 och 2006 beslutat om en tidigareläggning. medger att medlemsstaten väljer tidpunkt för utbetalning inom viss tidsrymd som sträcker sig över . hade vid sin granskning inget att erinra mot regeringens förfarande. Reger- ingen har också en gång senarelagt betalningen av avgiften för december till EU med över . Konstitutions- utskottet ansåg att detta var en rimlig åtgärd mot bakgrund av den situation som rådde och att den låg inom ramen för regeringens befogenheter (bet. 2003/04:KU20). I en motion (mot. 2004/05:MJ376) yrkades att EU-ersättning- arna till jordbruksföretagare inte ska inräknas under utgiftstaket. Enligt motionärerna är det egendomligt att EU-ersättningarna i praktiken redovisas två gånger under utgiftstaket för staten. En gång som avgift till EU och nästa gång när betalning sker i . Denna dubbelredovisning måste enligt motionärerna tas bort genom att EU-ersättningarna i stället redovisas utanför utgifts- taket. Motionsyrkandet upprepades (mot. 2005/06:MJ594). 2004/05:FiU1 s. 261) delade inte motionä- rernas mening och anförde följande. De medel som staten erhåller från EU:s olika program, t.ex. struktur- och jordbruksfonderna, hanteras i statsbudgeten enligt bruttoredovisningsprincipen. Det innebär att EU-avgiften redovisas som en utgift på statsbudgeten, att återflödet av medel från EU-budgeten redovisas på inkomsttitel och att motsvarande medel budgeteras på anslag på budgetens utgiftssida. Problemen vid hanteringen av EU-budgeten gäller främst konsekvenserna av att man tillämpar bruttoredovisning inom ett system med utgiftstak. Vad som dock talar emot en särbehandling av EU-anslagen är att utgiftstakets syfte att styra de totala utgifterna förfelas om vissa utgifter särbehandlas genom att lyftas ut ur utgiftstaket. Effekten blir att utgiftskontrollen och styrningen på detta område försämras. När det gäller förslag till lösningar som innebär nettobudgetering, strider de mot de grund- läggande principer om transparens i budgeten, som har legat till grund för reformeringen av budgetprocessen. Utskottet avstyrkte därför motionen. Redovisning av EU-medel på statens budget avstyrkte finansutskottet den då upprepade motionen på samma grunder. En annan fråga som berörts i riksdagsarbetet är den växelkurs mellan euro och krona som används. I en motion (mot. 2005/06:N453) gjordes gällande att hanteringen av växelkursen mellan krona och euro innebär att bidragen från EU:s strukturfon- der blir lägre än de skulle kunna vara. Om växelkursen varit per euro, vilket motsvarar den verkliga kurs som använts vid utbetalningarna, i stället för den som regeringen fastställt (8,per euro) i förordningen (1999:710) om valutakurs vid stöd från , så skulle värdet i kronor av de bidrag från EU:s strukturfondsmedel som erhåller –2006 bli högre. Beträffande den svenska medfinansieringen skrev motionärerna att den normalt kan ske från redan beslutade anslagsmedel men att det finns fall där anslagen behövde höjas för att tillgodose EU:s medfinansierings- regler. Om växelkursen skulle ändras som förordats skulle en anslagsökning med vara nödvändig. Budget- utrymmet behövde anpassas härtill. Ett i huvudsak likartat yrkande fanns i motionen /06:N475 där motionären ansåg att det inte är bra att utgiftstaket hindrar att ta hem de EU-medel vi är berättigade till. Formerna för utgiftstaket borde därför ses över i syfte att åtgärda detta. Yrkandena avstyrktes av finansutskottet (bet. 2005/06:FiU1). Det kan konstateras att regeringen , dvs. efter det att motionerna behandlats i , beslu- tade att ändra förordningen så att kursen per euro skulle användas i stället för 8,60. I budgetpropositionen (utg.omr. 19 s. 26) redovisas också att av EU:s strukturfondspro- gram 2000–2006 hade vid slutet av 2008 av ramen utnyttjats för beslutade medel och för utbetalade medel.5 Det kan vidare anmärkas att i budgetpropositionen anför regeringen avseende Europeiska regionala utvecklingsfonden (utg. omr. 19 s. 51) att den valutakurs som används vid omräkning av de finansiella ramarna för strukturfonderna löpande måste analy- seras och vid behov revideras för att inte differensen ska bli för stor mellan den verkliga kursen och den kurs som regeringen fastställer i förordningen. 5 Ramen var beräknad utifrån kursen per euro. Redovisning av EU-medel på statens budget Utredningens bedömning: Utredningen anser att det även i fortsättningen är lämpligt att inbetalningar från EU budgeteras och redovisas mot inkomsttitlar på inkomstsidan av statens budget samt att utbetalningar av EU-avgift och utbe- talning av stöd m.m. som finansieras av EU, inklusive svensk medfinansiering, budgeteras och redovisas mot anslag uppförda på budgetens utgiftssida samt att dessa innefattas i utgiftstaket. Liksom bör mindre undantag kunna göras från regeln om bruttoredovisning. I direktiven till utredningen anges att den ska pröva om ordningen med bruttoredovisning på statens budget av EU-relaterade betal- ningar som innefattas i utgiftstaket även fortsättningsvis är lämplig. Utredningen behandlar denna fråga med utgångspunkt i de problem som uppmärksammats. En av de frågor som tagits upp i den politiska diskussionen är att EU-relaterade utgifter tas upp två gånger på statens budget, en gång som stöd till olika sektorer, företrädesvis jordbruket, och en gång som avgift till EU (mot. 2004/05:MJ376). Det har föreslagits att denna dubbelredovisning slopas och att EU-ersättningarna redovisas utanför utgiftstaket. Utredningen anser att det finns skäl att ifrågasätta om det verk- ligen rör sig om en dubbelredovisning. Den svenska avgiften till EU är visserligen större än det återflöde av EU-medel som kommer till landet, men detta är knappast grund för att påstå att samma medel redovisas två gånger på statens budget. Det finns nämligen inte något formellt eller faktisk samband mellan den avgift betalar och det återflöde som erhålls. Stöden och bidragen bestäms på samma grunder för alla och avgiften beräknas på samma sätt för alla medlemsstater. Den nuvarande ordningen innebär en tillämp- ning av bruttoredovisningsprincipen och principen om budgetens fullständighet som uttalat sig för. Om det hade varit den principiella frågan om dubbelredovisning som engagerat motionären anser utredningen att det kanske legat närmare till hands att föreslå att EU-avgiften skulle flyttas utanför Redovisning av EU-medel på statens budget utgiftstaket i stället för att flytta ett visst stödanslag bland flera. För EU-avgiften gäller i hög grad samma förutsättningar som anfördes när det beslutades att statsskuldsräntorna skulle ligga utanför utgiftstaket, nämligen att de inte kan påverkas i det korta perspektivet. Dessutom är avvikelserna mellan budgeterat belopp och utfall samt svängningarna mellan åren för EU-avgiften mycket större än för något annat berört anslag enskilt eller t.o.m. dessa sammantagna. Utredningen har emellertid intrycket att den centrala frågan för motionären är att bidragen till jordbruksföretagare ligger under utgiftstaket och därmed är underkastade den övergripande finansi- ella budgetrestriktion som detta utgör. Det skulle vidare i fråga om sådant jordbruksstöd där någon svensk medfinansiering inte krävs - och där således EU helt antas täcka kostnaderna - kunna hävdas att redovisning skulle kunna ske utanför statens budget. Resonemanget skulle då gå ut på att staten bara är en förmedlande länk mellan EU och mottagarna och att medlen vare sig i teorin eller praktiken tillfaller staten. Förhållandet är emellertid det att staten med budgetmedel betalar ut bidrag i förskott och får tillbaka medel från EU . Staten lånar alltså ut miljardbelopp . Att staten lånar ut pengar, eller förskotterar dem, innebär visserligen inte med automatik att staten också har en kostnad. Det kan emellertid konstateras att det inte ens på årsbasis råder överensstämmelse mellan till näringen utbetalda bidrag och ersättningar erhållna från EU. Någon full identitet mellan in- och utbetalningar är det alltså inte för avgränsade tidsperioder. Staten tar således på sig uppgiften att klara likviditetsförsörjningen, räntekostnaderna, administra- tionskostnaderna och övriga risker förknippade med detta stöd till jordbruket. Därmed är det naturligt att såväl inkomster som utgif- ter i verksamheten bruttoredovisas på statens budget. Ett av de motiv som anfördes för att EU-relaterade betalningar på statens budget skulle bruttoredovisas var att det rörde sig om statens medel och att de därför skulle hanteras på samma sätt som statens medel i övrigt. När det gäller gårdsstödet till jordbrukare kan detta synsätt möjligen ifrågasättas. Detta stöd utgår enligt detaljerade bestäm- Redovisning av EU-medel på statens budget melser i EU-förordningar. En jordbrukares rättigheter framgår direkt ur förordningarna. Någon nationell medfinansiering före- kommer inte. Den svenska myndigheten kan inte påverka stödet utan dess uppgift är att administrera stödet effektivt och korrekt enligt . Storleken på det anslag på statens budget som behövs för att betala de ersättningar till jordbrukarna som följer av bestämmelserna kan inte påverkas av staten. Bestämmelserna gör att anslagsbeloppet är givet. Däremot rymmer viss frihet när det gäller val av tidpunkt för utbetalning av stöd till jordbrukarna. Som nämnts görs förskottsbetalningar med medel som anvisat på budgeten och staten bär de ränte- kostnader som uppkommer innan ersättning från EU erhålls. Dessutom svarar staten för de förluster som uppkommer vid finan- siella korrektioner. Betalningsmässigt kan det därmed knappast råda någon tvekan om att utbetalningar sker med statens medel och att de ersättningar som erhålls i efterskott faktiskt utgör statens medel. När det däremot gäller programmen för landsbygdens utveck- ling och strukturfondsprogrammen finns inte några rättigheter för enskilda mottagare angivna i EU-bestämmelserna. Svenska myndigheter kan därför inom ramen för respektive sektors regel- verk i större eller mindre grad påverka inriktning och utformning av programmen. Utbetalningar av stöd görs om en stödmottagare uppfyller de krav som denne har överenskommit med den förval- tande myndigheten. Dessutom gäller i de allra flesta fall krav på nationell medfinansiering. För dessa program kan det därmed inte finnas något utrymme för tvivel om att såväl utbetalningar till stödmottagare som återflöde från EU utgör statens medel. Sammantaget innebär detta att utredningen anser att det finns fog för att hävda att de medel som staten betalar till eller erhåller från EU utgör statens medel. När det så gäller om de EU-relaterade utgifterna ska vara under utgiftstaket eller ligga utanför detta finns skäl att erinra om att syftet med utgiftstaket för staten är att hålla kontroll över de samlade utgifternas utveckling och därmed indirekt även över skatternas utveckling. För EU-finansierat stöd, som t.ex. gårdsstö- det, där det inte krävs någon medfinansiering blir naturligtvis moti- Redovisning av EU-medel på statens budget vet för att de ska ingå under utgiftstaket svagare, i vart fall på kortare sikt. På får det dock antas att ökat stöd till t.ex. EU:s jordbrukare skulle driva upp EU-avgiften och därmed också skattenivån i landet. Ett annat problem som tagits upp i den politiska debatten (mot. 2005/06:N453) är den effekt som uppstår när kronan försvagas i förhållande till euron jämfört med den kurs som anges i förord- ningen om valutakurs vid stöd från . En konsekvens härav kan bli att alla tillgängliga EU-medel inte kan tas i anspråk om inte anslaget med EU-finansiering och anslaget för medfinansiering höjs. Det beslutade utgiftstaket kan därvid utgöra en begränsning. Det bör dock tilläggas att avdelade medel endast kan användas om ytterligare projekt tillförs. Något motsvarande problem finns inte beträffande det allra största bidraget från EU, nämligen gårdsstöd och djurbidrag som utgör av det stöd erhåller. Bidragen är uttryckta i euro och utgör en rättighet för varje jordbrukare. Endast i den mån som jordbrukare avstår från att utnyttja sina rättigheter tas inte hela bidraget i anspråk. Avvikelser i valutakurs mellan budgeteringstillfället och den normkurs som fastställs bedöms inte bli särskilt stor. Det ökade anslagsbehov som uppkom 2010 i förhållande till 2009 till följd av den försvagade kronan tillgodosågs utan att nedskärningar behövde göras för andra anslag på området och utan att utgiftstaket behövde höjas. Olika förslag har förts fram som synes syfta till att värna EU- stödet till olika näringar och regioner m.m. De allra största avvikel- serna mellan det budgeterade beloppet och utfallet inträffar emel- lertid regelmässigt i fråga om avgiften till EU. Valutakursföränd- ringar är en av de faktorer som medverkar härtill. I den politiska diskussionen har dock inte frågan väckts om att avgiften till EU av detta skäl skulle läggas utanför utgiftstaket. Frågan är då om utgiftstaket i praktiken kommit att utgöra en begränsning för EU-relaterade utgifter. Några exempel som belyser situationen finns. Det kanske mest kända fallet inträffade då regeringen beslutade att betalningen av en del av EU-avgiften för december skulle förskjutas till den första arbetsdagen . Regeringen ansåg att en sådan åtgärd var nödvändig för att säkerställa att utgiftstaket skulle efterlevas. Förfarandet granskades av vilket, som redan nämnts, inte fann skäl att rikta kritik mot finansministern. Redovisning av EU-medel på statens budget därpå beslutade regeringen om s.k. begränsnings- belopp för ett antal anslag i syfte att undvika ett överskridande av utgiftstaket . Detta avsåg även tre EU-relaterade anslag på utgiftsområde 23 Jordbruk och skogsbruk, fiske med anslutande näringar. Detta innebar att utbetalningar avseende främst lands- bygdprogrammen som normalt skulle ske i stället skulle göras . I dessa två fall är det fråga om att betalningar har förskjutits med någon månad från till ett annat. Det är alltså inte fråga om att dessa utgifter eller andra utgifter skulle ha minskats. En annan situation var den som inträffade när Agenda 2000- förhandlingarna var avslutade. Dessa resulterade i att det förvän- tade återflödet av EU-medel ökade med . För att detta återflöde skulle kunna tas emot gjordes en teknisk justering av utgiftstaket med motsvarande belopp. Behovet av medel för nationell medfinansiering fick dock, helt naturligt, till- godoses inom given ram i konkurrens med andra anspråk. Ett tredje exempel utgörs av den höjning av anslaget för gårds- stöd och djurbidrag som gjordes i budgetpropositionen . Anslaget höjdes med , främst till följd av den försvagade svenska kronan, utan att något annat anslag inom utgiftsområdet behövde medverka med finansiering av höjningen. Någon justering av utgiftstaket gjordes inte heller. Enligt utredningens bedömning har ändrad nivå för återflödet av EU-medel och ändrad växelkurs mellan kronan och euron kunnat hanteras på ett sätt som har inneburit att den avsedda verksam- heten har kunnat fullföljas. De behov av anslagsmedel som funnits har kunnat tillgodoses från anslag under utgiftstaket. Det har visserligen av hänsyn till utgiftstaket bedömts vara nödvändigt att tillfälligt begränsa utbetalningarna i slutet av , men detta har kompenserats i början av det därpå följande året. Att en sådan åtgärd också kan drabba EU-relaterade utgifter är inte orimligt. Det får anses vara en regerings uppgift att under politiskt ansvar göra de anpassningar av anslag, bemyndiganden och utbetalningstidpunkter som den anser är nödvändiga, naturligtvis under förutsättning att en sådan åtgärd är förenlig med gällande regelverk. Skälet till att tillfälliga begränsningsåtgärder har behövt vidtas har varit att budgeteringsmarginalen dessa år varit för liten för att kunna klara de avvikelser som uppkommit och att det ansetts vara av överordnad vikt att utgiftstaket kan hållas. Redovisning av EU-medel på statens budget Utredningen konstaterar också att en väl fungerande ordning för att hantera de växelkurser som används vid omräkning av de finansiella ramarna för strukturfonderna nu synes ha etablerats. Den innebär att växelkurserna löpande analyseras och vid behov revideras för att innehållet i det nationella kuvertet ska kunna utnyttjas. I sammanhanget kan nämnas att i samband med att utgiftstaket infördes så berördes faktiskt frågan om hur varierande växelkurser skulle hanteras. I ett anförande i (prot. 1995/96:33 20 §) uttalade sålunda finansministern att förändringar av exempelvis EG-relaterade utgifter och växelkursförändringar skulle hanteras med en reservpott. En sådan reserv ingår i budgeterings- marginalen. Frågan om hur valutakursförändringar ska hanteras på statens budget gäller en lång rad anslag och inte endast sådana som är EU- relaterade. Enligt vad utredningen erfarit avser att tillämpa en enhetlig regel för hur valutakursförändringars effekter på avgifter till internationella organisationer ska hanteras i budgetprocessen. Denna ordning gäller dock inte EU-relaterade betalningar. Innebörden är i stort att vid en kronförsvagning ska hälften av anslagseffekten finansieras inom för området given ram medan återstoden bärs av budgeten i dess helhet. tillhandahåller myndigheter m.m. olika former av valutasäkring. Utredningen har övervägt om det är möjligt att med terminssäkring eliminera den osäkerhet som vid- låder EU-relaterade betalningar. Utredningen har därvid funnit att detta knappast är möjligt för de största utgiftsposterna, dvs. EU- avgiften och gårdsstödet, eftersom betalningen till EU respektive jordbrukarna i dessa fall sker i kronor. Utredningen ser heller inget budgettekniskt skäl att valutasäkra återflödet från EU. Detta ute- sluter inte att det kan finnas andra skäl att valutasäkra vissa EU- relaterade betalningar. I samband med att utgiftstaket för staten utformades och inför- des 1996 diskuterades frågor om dess omfattning. Utgångspunkten var att utgiftstaket skulle omfatta alla statens utgifter för att det skulle vara en effektiv restriktion på utgiftsutvecklingen och därmed även på skatteutvecklingen . Beslutet blev att taket skulle omfatta alla statens utgifter utom statsskuldsräntorna. De senare undantogs eftersom de inte kunde påverkas i det korta perspektivet. Det hade särskilt diskuterats att även undanta konjunkturkänsliga utgifter, t.ex. utgifter för arbetsmarknadspoli- Redovisning av EU-medel på statens budget