sou · GXB383d2 · 2010-01-01 00:00:00 — Det handlar också om stora ekonomiska värden: för försvarspolitiken framför allt via statsbudgeten, medan miljöpolitiken medför stora investeringar och satsningar från såväl statliga som icke-statliga aktörer. PM 8 Utveckling av strategier i miljömålssystemet samt för de båda politikområdena är att det behövs kontinuitet genom en bred politisk samsyn. Försvarsberedningsmodellen har även inspirerat Trafikverks- utredningen, som haft i uppdrag att föreslå de lösningar som krävs för att bäst uppnå och regeringens mål för transport- politiken. Utredningen beskriver planeringsprocessen för infra- strukturinvesteringar som ett analystungt myndighetsarbete med svag politisk förankring. har därför för- ordat en rådgivande parlamentarisk beredning som regeringen kan konsultera inför olika beslut.20 Miljökvalitetsmålen är antagna av en enig riksdag. är naturligtvis enigheten mindre om hur vägarna att nå målen ska se ut. Men ett effektivt miljöarbete skulle gynnas av stabila förutsätt- ningar även beträffande medlen för att styra mot långsiktiga mål. Att skapa en beredning med representanter för riksdagspartier- na för att ge råd till regeringen när det gäller att utveckla strategier i miljömålssystemet skapar en ny arena för en miljöpolitisk dis- kussion. En beredning bör också kunna belysa och ge råd om mål- konflikter såväl mellan miljökvalitetsmål som gentemot andra samhällsintressen, även i situationer där kunskaperna är ofullstän- diga. Självklart är det inte möjligt, eller kanske inte ens önskvärt, att bli överens i alla lägen, men det bör genom beredningens arbete bli belyst var skiljelinjerna går. De olika alternativen för att organisera strategiarbetet i miljömåls- systemet kan jämföras med avseende på aspekterna politisk förankring, effektivitet, förmågan att verka pådrivande och möjlig- het att stimulera till debatt om miljöfrågor. Vad gäller politisk förankring är det en viktig uppgift att skapa transparens och möjliggöra diskussion om olika vägar i miljö- politiken. Med effektivitet avses att säkerställa såväl en effektiv 20 SOU 2009:31. PM 8 Utveckling av strategier i miljömålssystemet arbetsprocess av god kvalitet som att samhällsekonomiska över- väganden görs i de beslutsunderlag som levereras. Med pådrivande avses att strategiarbetet ska medverka till ett större engagemang för miljöarbetet och att skapa acceptans för de omställningar som krävs för att nå miljökvalitetsmålen. Alla dessa aspekter hänger i varierande grad samman med möjligheten att stimulera till debatt om miljöfrågor. Effektiva och breda samförståndslösningar förutsätter att mål, och insatser för att uppnå dessa, är tydliga och tolkningsbara samt att de inte medför konflikter mellan olika intressen. Dessa förutsättningar är sällan uppfyllda i praktiken, dvs. när t ex fördelningseffekterna av olika förslag varierar eller betydande konflikter med andra samhälls- intressen föreligger är det inte givet – ur ett politiskt perspektiv – vad som är minsta möjliga insats för att uppnå en viss effekt. Då behövs en politisk debatt om möjliga insatser, och att man kan komma fram till ett ibland svårt, men nödvändigt politiskt beslut. Ett myndighetsbaserat system kan fungera väl om inte mål- konflikterna är alltför stora och om det finns relativt stor enighet i det vetenskapliga underlaget. Det kan emellertid vara svårare att lägga fram förslag till handlingsalternativ som innebär konflikter gentemot andra samhällsintressen. Men i princip borde ett myn- dighetsbaserat system kunna ta fram ett beslutsunderlag med flera alternativ till regeringen även när målkonflikterna är omfattande eller osäkerheterna stora i det vetenskapliga underlaget. Det kräver i så fall en tydlig beställning till myndigheterna, för att hushålla med myndigheternas utredningskapacitet. Den avgörande skillnaden mellan ett myndighetsbaserat system och en beredning är att de ger olika grad av löpande politisk dialog. En beredning direkt under regeringen kan ha en löpande förankring dels gentemot dels gentemot . När- heten till det politiska beslutsfattandet kan också öka intresset hos icke-statliga aktörer. Detta bör sammantaget ge större möjligheter att leverera ett beslutsunderlag som belyser alla relevanta aspekter. Beredningen kan stimulera till debatt om miljöfrågor och om de avvägningar gentemot andra samhällsintressen som ibland krävs för att nå miljömålen. En politisk beredning bedöms även kunna verka mer pådrivande än ett myndighetsbaserat system genom att beredningen skapar ett större engagemang för miljöarbetet och acceptans för de omställ- ningar som krävs för att nå miljökvalitetsmålen. Vid de regionala seminarier som utredningen anordnat framkom att den nationella PM 8 Utveckling av strategier i miljömålssystemet nivån har stor betydelse för att skapa och vidmakthålla intresset för ett aktivt miljöarbete regionalt och lokalt. En tydligare politisk styrning och närvaro då det handlar om att göra svåra avvägningar mellan olika intressen kan alltså öka miljömålssystemets genom- slagskraft och stärka miljöarbetets legitimitet. Dessutom bedöms de icke-statliga aktörernas intresse för att delta i strategiarbetet öka genom beredningen. Utredningen föreslår att en beredning med företrädare för riksdagspartierna tillkallas för att ge råd till regeringen i arbetet med att utveckla strategier för att miljömålen ska nås. Då myndig- hetschefernas medverkan i har tillfört sakkunskap och medfört att miljöfrågornas status höjts inom berörda myndig- heter, bör rådets ledamöter och experter bli experter i beredningen. Beredningen skulle kunna hantera miljöproblem som är särskilt angelägna, t.ex. för att stora värden står på spel, alternativt att frågorna är aktuella inför en proposition eller förhandling. Men det kan också röra sig om miljöområden som kännetecknas av stor osäkerhet i det vetenskapliga kunskapsunderlaget. Regeringen kan givetvis som lägga uppdrag om att utveckla strategier till myndigheter när så bedöms lämpligt. Myndigheterna kan naturligtvis också lägga förslag på eget initiativ inom givet mandat. Myndigheterna i miljömålssystemet får ett än tydligare ansvar för att verka för att målen nås genom att inom befintligt mandat vidta åtgärder för att myndigheten och aktörerna inom myndig- hetens verksamhetsområde ska integrera miljöfrågorna i sina verksamheter (se PM 10 och PM 11). Det betyder att myndigheter- na i stor utsträckning behöver ta fram strategier och handlings- planer för hur miljökvalitetsmål ska nås eller sektorn bli miljö- mässigt hållbar. Arbetet med dessa strategier och handlingsplaner blir då myndighetens beslutsunderlag för vilka åtgärder som ska vidtas för att myndigheten t.ex. ska kunna agera samlande, stödjande och pådrivande i förhållande till andra berörda parter. Myndigheternas arbete med strategier och handlingsprogram kan också leda till identifiering av viktiga luckor i mandatet och tillgängliga styrmedel, dvs. förändringsbehov som behöver påtalas för regeringen. Även genom den uppföljning och fördjupad utvär- PM 8 Utveckling av strategier i miljömålssystemet dering som myndigheterna genomför får regeringen en bild av var miljöarbetet inom befintligt mandat är tillräckligt för att målen ska nås och var förstärkningar genom kraftfullare styrmedel eller politiska avvägningar i konflikter mellan olika intressen behövs (se PM 6 och PM 7). Myndigheterna ska även bistå beredningen med underlag i beredningens arbete med att utveckla nya styrmedel, vid förfrågan från beredningen. När beredningen får ett specifikt uppdrag bör en avstämning med berörda myndigheter göras om t.ex. bedömning av hur långt befintligt mandat räcker och vilka förändringsbehov som finns. Det krävs alltså ett samspel mellan beredningen och myndig- heterna i miljömålssystemet. Beredningens arbetssätt och samspelet med andra aktörer Metoden i den förra fördjupade utvärderingen där alla myndigheter utvecklade förslag och skrev rapporter till ett samordningskansli krävde stora myndighetsresurser. Beredningen kan istället organisera arbetet genom att inrätta arbetsgrupper med uppgift att förse beredningen med underlag med flera konsekvensanalyserade handlingsalternativ för att infria de politiska intentionerna, där behovet av avvägningar mellan miljökvalitetsmål och gentemot andra samhällsintressen tydliggörs. Sammansättningen i arbetsgrupperna beror på vilka problem som ska lösas. Men det bör handla om företrädare för mål- och sektors- myndigheter, näringsliv, ideella organisationer och den regionala och lokala nivån samt forskare. Beredningen behöver ett kansli som medverkar i arbetsgrupper- na som sekretariat. Sekretariatet säkerställer att förslagen är till- räckligt väl genomarbetade och bereder beställningar av underlag till t.ex. myndigheterna i miljömålssystemet. Underlagen från myndigheterna kan t.ex. gälla kompletteringar av uppföljning och fördjupad utvärdering, i den mån beredningen behöver en än djupare förståelse av problemet för att hitta effektiva lösningar, eller analyser av olika styrmedelsförslag. Genom att kansliet sam- ordnar och överblickar dessa uppgifter, kan de skriftliga underlag som beställs från myndigheterna göras förhållandevis riktade och tydligt avgränsade. Detta arbetssätt bedöms vara effektivare och därigenom resursbesparande för myndigheterna i miljömålssyste- met. PM 8 Utveckling av strategier i miljömålssystemet Beredningen väntas ta en roll i att formulera hur det svenska arbetet gentemot EU och i internationella forum ska bedrivas. Dessutom integreras nödvändigtvis konsekvens- och styrmedels- analyser i arbetet med att utforma strategier. För att besluts- underlagen ska hålla hög kvalitet behöver kansliet därför ha en bred sammansättning med både samhällsvetenskaplig kompetens, som t.ex. statsvetare, jurister och nationalekonomer, och naturveten- skaplig kompetens, liksom medarbetare med erfarenheter av arbete inom EU och internationellt. Kansliet behöver en bemanning om ca åtta årsarbetskrafter. Dessutom krävs utredningsresurser för att driva arbetsgrupperna och ta fram underlag för de olika strategier som utarbetas på uppdrag av regeringen. Ds 2007:46, Säkerhet i samverkan. Försvarsberedningens omvärlds- analys. When is a goal rational? Social Choice and Welfare 24: 343–361. Nya utmaningar nya utvecklingsmöjligheter – En utvärdering av process för att ta fram underlag till den Fördjupade utvärderingen . Miljökommunikation : aktörs- samverkan och processledning. , M., 2008. Barriärer och broar – kommunikativa villkor I det svenska miljömålsarbetet. Studies in Arts and Science No 469. , L., 2004. Management by objectives and results: a com- parison of Dutch, Swedish and EU strategies for realising sustainable development. I Governance for sustainable develop- ment – The challenge for realising sustainable development. , M., 2009. De svenska miljökvalitetsmålen och den svenska miljöpolitiken – Rapport till utredningen om miljömålssystemet. Meuleman, L., Niestroy I & C Hey, 2004. Environmental governance in Europe. är det bråttom! framework for effective and efficient environ- mental policies. ENV/EPOC(2008):7 PM 8 Utveckling av strategier i miljömålssystemet Svenska miljömål – Delmål och åtgärdsstrategier. Miljömålsrapporteringen – för mycket och för lite. Att styra staten – regeringens styrning av sin förvalt- ning. Myndighet för miljön – en granskning av Naturvårds- verket. Effektiva transporter och samhällsbyggande. , T., 2003. Policy instruments for environmental and natural resource management. Resources for the future. & H. , 2005. Kostnadseffektiva styrmedel i den svenska klimat- och energipolitiken? Metodologiska frågeställ- ningar och empiriska tillämpningar. , Spe- cialstudier nr 8. PM 9 Samhällsekonomiska konsekvensanalyser Konsekvensanalyser i miljömålssystemet.................... Utvecklad tillämpning av konsekvens- och styrmedelsanalyser i miljömålssystemet ..................... Konsekvensanalys del I .............................................. Konsekvens- och styrmedelsanalys del II................. PM 9 Samhällsekonomiska konsekvensanalyser i miljöarbetet Principiellt kan arbetet med en konsekvensanalys delas in i två faser. Det första steget i analysen handlar om att göra rätt saker. Då görs en noggrann problemanalys och att alla väsentliga för- ändringar som behövs för att uppnå ett specifikt eller flera miljö- kvalitetsmål identifieras. Man beskriver också referensalternativet. Väntas önskade förändringar uppstå genom redan beslutade insatser eller kan ytterligare politiska ingripanden komma att krävas? I steg två gäller det att göra saker rätt. Analysen omfattar hur långt en förändring bör drivas i ett givet tidsperspektiv. Olika kombinationer av nivå på etappmål och tillhörande styrmedel tydliggör vilka samhällsekonomiska avvägningar som måste göras. Vilket eller vilka kriterier som bör väga tyngst i val av styrmedel beror av situationen. Slutligen jämförs de olika handlingsalternativen för att synlig- göra möjliga avvägningar och synergier. Allt kan inte kvantifieras och värderas. Som ett alternativ till nyttovärdering beskrivs pro- blemets konsekvenser så tydligt som möjligt. Då kan en transpa- rent avvägning göras av vilka kostnader som kan vara motiverade för att lösa problemet. Utredningen har identifierat några områden där tillämpningen av samhällsekonomiska analyser i det svenska miljöarbetet kan utvecklas. Dessa områden är metodutveckling av de principiella stegen i en konsekvensanalys, entydig användning av begrepp, ökad transparens i analyserna, verktyg för att väga av ambitionsnivån i en enskild konsekvensanalys och modellutveckling. Utredningen föreslår att ges i uppdrag att samordna en myndighetsgemensam plattform med forskaranknyt- ning som får i uppgift att utveckla tillämpningen av samhälls- ekonomiska analyser i miljöarbetet. För att få fram ett bra beslutsunderlag krävs en konsekvensanalys som håller tillräckligt god kvalitet och som är transparent. Samhällsekonomisk konsekvensanalys är ett samlingsbegrepp som omfattar olika typer av analyser. Konsekvensanalyser ska t.ex. ge en PM 9 Samhällsekonomiska konsekvensanalyser i miljöarbetet allsidig belysning av konsekvenserna av olika handlingsalternativ för att öka miljöpolitikens effektivitet. I en samhällsekonomisk kalkyl kvantifieras, så långt möjligt, både nyttor och kostnader för olika handlingsalternativ i pengar. I en kostnadseffektivitetsanalys undersöks hur en viss effekt kan åstadkommas till lägsta möjliga kostnad. I ett politiskt beslutsunderlag bör även fördelnings- aspekter analyseras, eftersom dessa kan vara avgörande för den politiska genomförbarheten. Utredningens uppdrag och utgångspunkter Utredningen har haft i uppgift att analysera hur de samhällsekono- miska analyserna kan utvecklas för att insatserna i miljöarbetet ska bli så kostnadseffektiva som möjligt. För att analysera hur de nationella myndigheternas arbete med samhällsekonomiska kon- sekvensanalyser kan utvecklas har utredningen bildat en särskild arbetsgrupp. I arbetsgruppen har ingått (Finansdeparte- mentet), (), (Kemikalie- inspektionen), (), (), (Väg- och trans- portforskningsinstitutet), (), (), (Finansdeparte- mentet), (), (), () och (). I olika avstämningar och diskussioner har även följande deltagit: –, (), som på arbetsgruppens första möte höll presentationen Kostnadseffektivitet i teori och praktik om SBU:s utvärderingsarbete –, Statskontoret, som kartlagt och analyserat det miljöekonomiska arbete som bedrivs vid , och . Statskontoret har alltså inte analyserat det miljöekonomiska arbetet i miljömåls- systemet. Vidare har utredningen vid besök på inter- vjuat , chef för mic Analysis Unit, Directorate General . Utredningen har också studerat litteratur på området och särskilt beaktat 5398 Ekonomiska kon- PM 9 Samhällsekonomiska konsekvensanalyser i miljöarbetet sekvenser i myndigheternas miljöarbete – förslag till förbättringar som överlämnats till utredningen från . Denna promemoria har utgjort underlag till betänkandets kapitel 6. I denna promemoria återfinns i kapitel 2 en kort samman- fattning av hur arbetet med konsekvensanalyser utvecklats inom miljömålssystemet. Kapitel 3 ger en utblick till arbete med samhällsekonomiska konsekvensanalyser. I kapitel 4 diskuteras dels innebörden av en konsekvensanalys, dels möjliga förbättringar i tillämpningen av konsekvensanalyser i miljömåls- systemet. I kapitel 5 presenteras utredningens överväganden om hur utvecklingsarbetet kan bedrivas. 2 Konsekvensanalyser i miljömålssystemet Den första fördjupade utvärderingen granskades av Riksrevi- sionen. Delar av kritiken handlade om bristande konsekvens- analyser. ansåg bl.a. att drivkrafterna bakom miljö- problemen inte beskrevs i tillräcklig omfattning samt att underlaget gällande såväl scenarier och prognoser som kostnadsberäkningar var otillräckligt. Konsekvensanalyserna av förslag till nya åtgärder och styrmedel i den fördjupade utvärderingen var betydligt mer genomarbe- tade än i utvärderingen . Att förbättra konsekvensanalyserna i miljöarbetet är en utvecklingsprocess där olika kompetenser, framför allt ekonomer och naturvetare, möts. Men det bör betonas att många myndigheter är inblandade i miljömålssystemet och att tillgången på ekonomisk kompetens varierar mellan myndig- heterna. Statskontoret konstaterar i en utvärdering av det miljöekono- miska arbetet vid , och att arbetet i stort fungerar bra, men att det inte är givet att dessa myndigheter har resurser att fullt ut svara upp mot de behov som finns1. 1 Statskontoret 2009:3. PM 9 Samhällsekonomiska konsekvensanalyser i miljöarbetet 3EU-kommissionens arbete med samhällsekonomiska konsekvensanalyser2 I arbete betraktas konsekvensanalyser (impact assessments ex ante) som ett hjälpmedel för politiskt beslutsfattan- de, dvs. utgångspunkten är att belysa de olika avvägningar som måste göras genom politiska beslut. Syftet med en konsekvens- analys är att förbättra kvalitén på förslagen och öka transparensen i beslutsprocessen. För att höja kvalitén granskas alla kommissionens konsekvens- analyser av en särskild funktion, of Commission. För att garantera en kritisk och likvärdig granskning för alla politikområden består funktionen av ett antal personer från olika generaldirektorat med en biträdande general- sekreterare som ordförande. Samma funktion ger även ett initialt metodstöd och rekommendationer, liksom vägledning om hur ambitiös en specifik konsekvensanalys bör vara. I kvalitetskontrollen av färdiga konsekvensanalyser granskas om analysen följer en logiskt sammanhängande argumentationskedja (dvs. de steg som beskrivs i figur 1 i kapitel 4), att ambitionsnivån i analysen står i proportion till de konsekvenser som kan uppstå, och att det slutliga förslaget står i rimlig proportion till det problem som ska lösas. En annan viktig komponent i bedömningen är om olika aspekter analyseras på ett likvärdigt sätt. Otillräckliga konsekvensanalyser återsänds till berört general- direktorat för komplettering. Endast en liten andel av konsekvens- analyserna godkänns utan kommentarer. Några får helt underkänt. De allra flesta godkänns efter kompletteringar av varierande omfattning. Återkommande anledningar till att konsekvensanalyser behöver kompletteras är att logiken i argumentationskedjan är svag, att urvalet av möjliga lösningar på problemet är för snävt och att det är otillräckligt djup i analyserna. Sammanfattningsvis bedöms kvalitetssäkringsfunktionen leda till transparenta analyser och bättre förslag. Vetskapen om att beslutsunderlagen granskas har en kvalitetshöjande effekt i sig. Många medarbetare har beskrivit hur man genom att analysera problemet, med hjälp av en rad frågor, tagit ett steg tillbaka och funderat över vad som egentligen är problemet. 2 Intervju med , , DG Miljö, . PM 9 Samhällsekonomiska konsekvensanalyser i miljöarbetet inneburit att resultatet blivit andra förslag än de mera rutinmässiga lösningarna. 4Utvecklad tillämpning av konsekvens- och styrmedelsanalyser i miljömålssystemet Konsekvens- och styrmedelsanalyser kan användas än mera för att precisera etappmål och analysera alternativa styrmedel. Genom konsekvensanalysen tydliggörs var avvägningar behöver göras mellan olika miljökvalitetsmål eller gentemot andra samhälls- intressen. Genom att konsekvensanalysen utvidgas med en styr- medelsanalys ges verktyg för att välja ut samhällsekonomiskt effektiva insatser. Figur 1 nedan, Konsekvens- och styrmedelsanalyser i miljömåls- systemet, bygger på arbetsprocessen för att utarbeta en konsekvens- analys såsom den beskrivs i Konsekvensanalys steg för steg – handledning i samhällsekonomisk konsekvensanalys för . Samhällsekonomisk effektivitet innebär att samhällets resurser används på ett effektivt sätt, dvs. (1) rätt saker produceras,(2) de produceras resurseffektivt, utan slöseri, och (3) tidpunkten för produktion och konsumtion är väl vald. En samhällsekonomisk kostnad är resursåtgången för att genomföra en åtgärd, t.ex. material och tid, men det kan också röra sig om andra värden som t.ex. lägre bekvämlighet. Resurskostnaden kan uppskattas genom resursernas alternativa användning (alter- nativkostnaden), som för många resurser speglas av marknads- priset. Dock har inte alla resurser eller effekter på ekosystemen ett marknadspris. Det kan också vara så att marknadspriser inte korrekt återger miljövärden eller skadekostnader eftersom kun- skaper saknas om t.ex. långsiktiga effekter på ekosystemen eller förändrade värderingar på grund av tröskeleffekter. Statsfinansiell kostnad är utgifter ur statens budget. För att utgöra ett fullgott beslutsunderlag bör den samhällsekonomiska konsekvensanalysen kompletteras med en kalkyl över konsekvens- erna för statsbudgetens inkomster och utgifter. PM 9 Samhällsekonomiska konsekvensanalyser i miljöarbetet Utmaningen i del I av en konsekvensanalys är att fånga upp de problem som är mest väsentliga att lösa för att uppnå miljömålen, vilket inte alltid är de som är enklast att kvantifiera. Del I handlar om att hitta ett systematiskt arbetssätt för att identifiera de väsent- ligaste delarna av problemet. Det kan också vara så att kunskap saknas om t.ex. långsiktiga ekosystemeffekter. I detta steg behövs ett samarbete mellan sakexpertis och miljöekonomer. Problemanalysen måste beakta t.ex. begränsad substituerbarhet mellan olika kapitalformer genom ekosystemens resiliens och risk för tröskeleffekter liksom det faktum att väsentliga osäkerheter ofta föreligger. Referensalternativet är en prognos eller bedömning av vart dagens utveckling kan leda. Man måste också diskutera avgörande faktorer i omvärlden som kan ge alternativa scenarier. Ett indirekt sätt att visa nyttan av att genomföra åtgärder är att belysa kost- naden för att inte göra någonting utöver redan fattade beslut. Detta kan göras genom kvalitativa beskrivningar. I enstaka fall, när en högre ambitionsnivå krävs, kan det göras genom kvantifiering och värdering så långt möjligt. Vad gäller osäkerhet bör problemanalysen och referensalterna- tivet klarlägga om det handlar om (1) risk, dvs. något så när kända storleksordningar på sannolikheten för olika utfall, eller (2) ovet- skap, dvs. helt okända sannolikheter för olika möjliga utfall. Se vidare t.ex. , Heinzerling & Morgernstern (2009). PM 9 Samhällsekonomiska konsekvensanalyser i miljöarbetet Figur 1 Konsekvens- och styrmedelsanalyser i miljömålssystemet Åtgärd: Fysisk eller beteendemässig förändring i syfte att minska miljöpåverkan Styrmedel: Statens verktyg att få åtgärderna genomförda de är vilka eller Vilket Vad är problemet? Varför är det ett problem? Vad orsakar problemet? Är det ett stort eller litet problem? Ange riktning för förändring Vilka förändringar behövs för att lösa problemet? Hur ska det se ut istället? Vad händer om inget görs? Vart leder dagens utveckling inkl fattade beslut? Vilka fysiska eller beteendemässiga förändringar kan lösa problemet? Är dessa substitut eller komplement? Identifiera & beskriv konsekvenserna av åtgärderna;