sou · GXB331 · 2010-01-01 00:00:00 — För att medfinansiera statlig infrastruktur måste kommuner, landsting och regioner ta pengar från sina huvudsakliga ansvarsuppgifter. Det ska dock inte vara olagligt för kommuner, landsting och regioner att medfinansiera statliga väg- och järnvägsbyggen eller infrastruktur för luft- och sjöfart, även utanför det egna geografiska området, när de själva vill. Men medfinansiering får inte tvingas fram av staten. Vidare anser SKL att det bör tillskapas en möjlighet till tidsmässig kostnadsfördelning av och regional medfinansiering.13 ser många kommuner och regioner nyttan av att kunna tidigarelägga och få till stånd angelägna projekt genom att tillskjuta medel. En enkätundersökning som presenterats av SKL visar att det finns en ambivalent inställning till möjligheterna att från kommunalt och regionalt håll vara med och bekosta statlig infrastruktur.14 Den rättsliga grunden för medfinansiering har diskuterats. I proposition kompetensfrågor m.m. (prop. 2008/09:21) föreslås en ändring av kommunallagen (1991:900) så att det i särskilda fall ska bli möjligt för regioner och kommuner att finansiera 12Förskottering innebär att en intressent tillhandahåller likviditet så att en åtgärd kan tidigareläggas i förhållande till vad som annars hade varit fallet. På förskotterat belopp får det inte utgå ränta. Förskotterade medel betalas tillbaka då statens investeringsutgift skulle ha uppstått utan förskotteringen. Det finns en gräns för hur mycket det förskotterade beloppen får uppgå till. Detta för att inte regering helt ska förlora handlingsfrihet om oförutsedda behov uppstår. Förskottering används primärt av två skäl, antingen för att tidigarelägga nyttan av åtgärden och/eller för att garantera att objektet faktiskt blir av. 13www.skl.se, SKL:s syn på medfinansiering statlig väg och järnväg. Föreslagna förändringar följer bland annat av de diskussioner om medfinansiering som förhandlingsmannen på regeringens uppdrag fört med angränsande regioner vad gäller finansiering. Medfinansiering har även en redovisningsteknisk dimension som bland annat diskuteras i prop. 2008/09:21. Kommuner och regioner vill kunna periodisera en medfinansieringen över en längre tidsperiod. Med gällande regelverk räknas dock medfinansiering som ett bidrag och ska redovisas i sin helhet när den ekonomiska händelsen äger rum enligt Lag (1997:614) om redovisning. Frågan har varit föremål för utredning (SOU 2009:21). 1.Bidrag till medfinansiering av statlig infrastruktur får tas upp som tillgångspost i den kommunala balansräkningen. 2.Bidraget ska skrivas av under den medfinansierade tillgångens bedömda nyttjandeperiod. 3.Enligt övergångsbestämmelser får de nya reglerna tillämpas för medfinansiering som är beslutad efter utgången av . I trafikverkens gemensamma underlagsmaterial inför åtgärdsplaneringen betonas att det finns obesvarade frågor om hur medfinansiering ska hanteras i åtgärdsplaneringen, m.fl. 2008:115. Farhågor har förts fram från kommunalt och regional håll att ökad tillämpning av medfinansiering kommer att gynna starka regioner och kommuner, medan de svagare missgynnas. Regeringen menar att alla regioner skulle gynnas av ökad medfinansiering i och med att medfinansiering ökar den totala investeringsvolymen.15 Medfinansiering i sig innebär inte att andra objekt missgynnas genom att de exempelvis får senare byggstart. Samma krav på beslutsunderlag ska ställas på medfinansierade objekt som på övriga objekt. Medfinansiering ska inte heller medföra att anslagen till infrastrukturområdet minskar, utan medfinansiering ska fungera som ett renodlat tillskott och som gör det möjligt att göra fler åtgärder inom området.16 Medfinansiering har främst förekommit i storstadsområden. , , är sådana exempel. fallet avser även regioner som inte direkt påverkas av projektet bidra. I vissa regioner har färdiga paket presenterats med inslag av förskotteringar, medfinansiering etc. Rent allmänt kan konstateras att projekt i tätortsmiljö har en större potential att generera exploateringsvinster och blir således mer intressanta att medfinansiera utifrån en kommunalekonomisk utgångspunkt än projekt i landsbygd. I mindre tätorter genereras mindre exploateringsvärden än i större städer med hög markefterfrågan. I vissa projekt har kommuner bidragit med medel för att påverka projektets utformning och standard. Det finns även exempel på fall där kommuner och lokala företag bekostar statliga infrastrukturanläggningar. Även om de explicita normerna för medfinansiering som förut tillämpades vad gällde flygplatser har slopats så pågår fortfarande en omfattande planeringssamverkan – bland annat genom de vid flygplatserna etablerade flygplatsråden – och i vissa fall investeringssamverkan avseende flygets infrastruktur på de statliga flygplatserna. Huvudsyftet med den regionala samverkan är att så effektivt som möjligt anpassa flygplatsernas kapacitet och servicenivå till de behov och den efterfrågan på flygresor som följer av den lokala och regionala utvecklingen. De av fastställda riktlinjerna (2005/C 312/01, EGT C 312, 9.12.2005) rörande statsstöd till flygplatser och nya flyglinjer ger utökade möjligheter att ge offentligt stöd till nya flyglinjer från regionala flygplatser. I riktlinjerna har kommissionen en positiv syn på de regionala flygplatserna som den ser till att principerna om öppenhet och insyn, icke-diskrimi- nering och proportionalitet följs. Nyttan av större farledsinvesteringar är normalt i stor utsträckning kopplad till trafik till och från en enskild hamn. Ofta breddas eller fördjupas en farled för att skapa förutsättningar för särskilt kapacitetskrävande trafik, medan nyttan för mindre fartyg kan vara begränsad. Jämfört med exempelvis väginvesteringar är en farledsförbättring i mindre grad en kollektiv vara. Hamnen är normalt en tydlig intressent och drar nytta av investeringen genom att nya affärsmöjligheter skapas. Genom att lokala intressenter (hamnen), på affärsmässiga grunder bidrar till finansieringen av farledsinvesteringar kopplas finansieringen av projektet närmare projektets nytta. Sjöfartskollektivet klarar sig därigenom undan med en mindre gemensam kostnad (genom farledsavgifterna). En närmare koppling mellan finansiering och nytta har också det posi- tiva med sig att risken för överstandard minskar. Den lokala aktören, som också kan väntas ha bäst eller åtminstone god uppfattning om en väsentlig del av projektets nytta, får mindre incitament att överdriva investeringsbehovens storlek när den själv får betala en betydande del av projektet. Motsvarande situation borde gälla för ett antal väg- och järnvägsobjekt. Att medfinansiering inte är lika vanligt kan vara kulturellt betingat (mindre affärsmässighet) samt att väg- och järnvägssystemet är anslags- och inte brukarfinansierat. I Infrastrukturpropositionen, Framtidens resor och transporterinfrastruktur för hållbar tillväxt (prop. 2008/09:35) betonar regeringen betydelsen av medfinansiering. Lokala och regionala aktörer har generellt störst nytta av en infrastruktur och är därför starkt involverade i planeringen av infrastruktur. Regeringen ser gärna att andra aktörer lämnar bidrag till statlig infrastruktur men framhåller att detta är en frivillig uppgift som inte förändrar den grundläggande ansvarsfördelningen mellan statliga, regionala, kommunala och privata aktörer för samhällets infrastruktur. Det är den statliga planeringsramens storlek som föreslås i propositionen. Den totala planeringsramen kan med andra ord utökas om medfinansiering i olika former tillkommer. Medfinansiering kan komma från olika källor men i propositionen nämns bland annat EU-finansiering, lokal och regional medfinansiering, brukaravgifter, trängselskatt och företags medfinansiering. , och bör som en permanent åtgärd, främst i samband med framtagande av underlag inför planering och beslut om genomförande av infrastrukturobjekt, pröva möjligheterna till medfinansiering från olika intressenter. Statliga medel används till såväl investeringsbidrag (enligt länsplan och nationell banhållningsplan) som driftsbidrag (avser bidrag till icke-statliga flygplatser). Därutöver har staten i flera fall tagit initiativ till särskilt riktade statsbidrag till exempel i samband med storstadsöverenskommelserna då bidrag gavs till omfattande kollektivtrafiksatsningar i och mot att kommunerna själva gjorde vissa satsningar. Statliga bidrag kan lämnas enligt förordningen (1988:1017) om statsbidrag till vissa regionala kollektivtrafikanläggningar m.m. inom följande områden: -byggande av väg- och gatuanläggningar för regional, och i vissa fall lokal, kollektiv persontrafik som tillgodoser ett allmänt kommunikationsbehov, -byggande av spåranläggningar för regional kollektiv persontrafik som tillgodoser ett allmänt kommunikationsbehov, -byggande av stationer, terminaler, vänthallar, hållplatser och andra liknande anläggningar för trafikanternas trivsel vid regionalt, och i vissa fall lokalt, kollektivt resande, -byggande av flygplatsanläggning som tillgodoser ett allmänt kommunikationsbehov, -transportinformatik eller fysiska åtgärder för förbättrad miljö och trafiksäkerhet på kommunala vägar och gator, -åtgärder för att, på befintlig och ny infrastruktur, minska negativa miljöeffekter såsom luftföroreningar, buller, barriär- och fragmentiseringseffekter samt energiåtgång och klimatpåverkande utsläpp, -åtgärder för ökad tillgänglighet i kollektivtrafiken för funktionshindrade resenärer i fråga om kollektivtrafikfordon, terminaler, hållplatser eller andra anläggningar i anslutning till dessa samt investeringar i reseinformationsanläggningar som underlättar funktionshindrades resor, -byggande av kajanläggning för regional kollektiv person- och godstrafik som tillgodoser ett allmänt kommunikationsbehov, -investeringar i fartyg för regional kollektiv person- och godstrafik som tillgodoser ett allmänt kommunikationsbehov. Regionala självstyrelse- och samverkansorgan (alternativt länsstyrelse) prioriterar statsbidrag till kommunalt vägnät samt regional kollektivtrafik inom ramen för länstransportplan. Trafikhuvudmän är vanligen bidragsmottagare för kollektivtrafikåtgärder. Statsbidrag som här diskuteras är inte ett självklart statligt åtagande, se vidare avsnitt 4.3.1. Kommuner är såväl bidragsmottagare av statsbidrag för åtgärder på kommunalt vägnät som bidragsgivare till vissa enskilda vägar dock i minskad omfattning. menar att regelverket för när statsbidrag ska utgå behöver ses över och tydliggöras. ningen mellan statsbidrag och kommunala bidrag till enskild väg kan förbättras. Transportsstyrelsen (tidigare Luftfartsstyrelsen) administrerar och fattar beslut om driftbidrag till icke-statliga flygplatser. Luftfartsstyrelsen inrättade en referensgrupp med företrädare för de icke-statliga flygplatserna för informationsutbyte och som stöd i beredningen av ärenden om driftbidrag. () företräder de icke-statliga flygplatserna i referensgruppen. Regeringen har i propositionen Framtidens resor och transporter (prop. 2008/09:35) redovisat sin syn på driftbidragssystemet. Statligt driftbidrag till icke-statliga trafikflygplatser ska, efter en övergångstid fram , huvudsakligen ges till de flygplatser där Rikstrafiken upphandlar transportpolitiskt motiverad flygtrafik. De medel som framöver frigörs från anslaget till driftbidrag föreslås bli överförda till de regionala planerna. Inom ramen för de regionala planerna kan summan av dessa överförda medel prioriteras och användas för drift av ickestatliga regionala flygplatser, omfattande även de eventuella statliga flygplatser som övergår till icke-statlig regi. Det blir på detta sätt regionernas ansvar om de, inom ramen för ett trafikslagsövergripande perspektiv, vill prioritera överförda medel antingen till drift av flygplatser eller till andra åtgärder i de regionala trafiksystemen. Som väg- och banhållare har staten ansvar för att kollektivtrafikens behov tillgodoses på ett tillfredsställande sätt. och har sektorsansvar för kollektivtrafik på väg respektive järnväg. De båda verken har uppdraget att stärka kollektivtrafikens konkurrenskraft bland annat genom att medverka till ett samordnat system för information, bokning och biljetthantering, attraktiva, tillgängliga och effektiva bytespunkter, tillgänglig kollektivtrafik, förbättrad kvalitet genom olika så kallade kraftsamlingspaket. Verkens samverkan i lokal och regional planering syftar bland annat till att transportfrågorna hanteras som en integrerad del i den regionala/lokala samhällsplaneringen. Rikstrafiken, som arbetar med interregional persontrafik, har två huvuduppgifter: -Att genom trafikavtal lösa tillgänglighetsbrister över hela landet (flyg, tåg, båt, buss) -Utveckling och samordning av kollektiv persontrafik i hela landet. På transportområdet har ett ökat regionalt ansvar redan effektuerats genom att flera länstrafikbolag fått tillstånd att organisera länsöverskridande trafik. Det har lett till att Rikstrafiken tecknar färre avtal efter egna anbudsförfaranden, för att istället teckna fler avtal med flera samarbetande länstrafikbolag efter förhandling. Eftersom det finns ett avtalsförhållande mellan länstrafikbolag och en operatör kan man säga att Rikstrafikens roll i viss mån reduceras, om man jämför med de avtal som Rikstrafiken själv tecknar med operatör. Kommunernas och landstingens ansvar för kollektivtrafiken anges i lagen (1978:438) om huvudmannaskap för viss kollektiv persontrafik. Dessa uppgifter ska handhas av en särskild trafikhuvudman. Kommunerna och är gemensamt ansvariga. Trafikhuvudmannens ansvar och uppgifter bestäms av de länstrafikansvariga. Länen har olika sätt att organisera ansvaret för den lokala och regionala kollektivtrafiken och verksamheten bedrivs både i förvaltnings- och bolagsform. Regeringen har tillsatt en särskild utredare med uppdrag att utforma en sammanhållen lag som ger goda förutsättningar för dynamik och flexibilitet inom kollektivtrafikområdet (dir. 2008:55). 5.3.9Transportmönster och regionernas utbredning De svenska länens geografiska avgränsning bestämdes på 1600- talet. Transportsystemen har utvecklats på sådant sätt att de geografiska gränserna är relevanta sett ur ett transportperspektiv. Regionförstorningen, breddade handels- och arbetsmarknader, högskolornas och universitetens omland, m.m. har skapat nya transportmönster. Planeringen av transporternas infrastruktur och trafikplaneringen försvåras av en administrativ indelning som inte tagit hänsyn till de förändringar som ägt rum när det gäller arbetsmarknad, bosättning, handel, studier, fritid, med mera. Näringslivets transporter och de industriella nätverk som etablerats gör också att planeringen inte kan begränsas till den administrativa indelning som gäller. finner mot den bakgrunden nödvändigt att det regionala inflytandet och ansvaret tar sin utgångspunkt i större geografiska regioner än de som råder. En given fördel är att transportmönstren bättre kan överblickas och att prioriteringen därför kan grundas på bättre kunskaper. I en större region kommer antalet likstora kommuner att öka vilket gör det nödvändigt med skarpare prioriteringar mellan orter och kommuner som spelar likartade roller inom den större regionen. 5.4Hur kan det regionala inflytandet stärkas? Givet att statsmakterna vill öka det regionala inflytandet finns det ett par nyckelfrågor som bör diskuteras. Utredningen tar inte ställning till om det regionala inflytandet bör öka, utan pekar på hur inflytandet kan ökas. Utredningen föreslår att: Frågor om medfinansieringskrav, -modell och finansieringsansvar utreds i särskild ordning. Det primära bör vara att etablera ett system som bättre förmår balansera det lokala planmonopolet, regionala krav och som kännetecknas av tydliga spelregler och leder till god resursallokering. Regionalt inflytande kan bidra genom ett mer territoriellt orienterat förhållningssätt och kan vara en av utgångspunkterna för infrastrukturplaneringen. Ett ökat regionalt inflytande kan också medföra ett ökat regionalt ansvarstagande. Ett utökat regionalt inflytande innebär sannolikt att fokus vrids från traditionella transportpolitiska intressen mot bredare och mer allmänna samhällsbyggnadsintressen. Ökat regionalt inflytande förutsätter tydligare statlig styrning så att spelplanen för regionala och lokala aktörer är klar, samt att staten är närvarande lokalt och regionalt för att kunna värdera det regionala arbetet och säkerställa att det bidrar till övergripande nationella mål. Staten behöver hitta ett förutsägbart och konsekvent för- hållningssätt i medfinansieringsfrågan och tydliggöra på vilket sätt medfinansiering eventuellt ska tillåtas påverka åtgärdernas inbördes prioriteringar. Det regionala inflytandet innebär , och än mer om regionalt inflytande ökar, att trafikverkens resultatansvar är begränsat. Ett ökat regionalt inflytande förutsätter att riksdag och regering accepterar större regionala skillnader. Utifrån ett transportpolitiskt perspektiv är större regionkommuner med direktvald ledning, enligt den modell som föreslår, att föredra. Det ökar den regionala nivåns möjligheten till reellt inflytande och underlättar samarbetet med staten. 5.4.1Vägar för ökat regionalt inflytande Detta avsnitt tar upp olika frågor som utöver finansieringen påverkar det regionala inflytandet. Förutsättningarna för regionalt inflytande och ansvar varierar beroende på hur den regionala nivån är organiserad. Generellt kan regional utvecklingsplanering (RUP) komma att spela en viktigare roll. RUP som tar sin utgångspunkt i funktionella, territoriella samband, kan i ökad utsträckning vara en av utgångspunkterna för infrastrukturplaneringen. Den regionala utvecklingsplaneringen bör vara en kontinuerligt pågående process som med lämpligt intervall manifesteras i ett formellt fastställt regionalt utvecklingsprogram. Programmen måste vara väl förankrade även lokalt och nationellt, baseras på jämförbara analyser av hög kvalitet, utgå från funktionella samband samt kunna beakta mål på olika nivåer. Regeringen måste ge tydliga direktiv till planansvariga om nationella transportpolitiska mål och hantering av målkonflikter, samt följa upp att dessa beaktas i den regionala utvecklingsplaneringen. Ökad vikt vid regional utvecklingsplanering förutsätter att staten definierar nationella intressen, prioriteringar och krav så att det regionala utrymmet är tydligt. Utredningen anser att: -Regeringen måste skapa en tydligare spelplan för lokala och regionala aktörer och bevaka de nationella intressena. -Trafikverken bör ta en mer aktiv roll när de regionala planerna remitteras och yttra sig över hur regeringens anvisningar följts och hur åtgärderna överensstämmer med de transportpolitiska målen. För detta krävs nödvändiga kompetenser och resurser för att kvalitetssäkra regionala analyser genom att ställa krav på minimiunderlag som baseras på jämförbara förutsättningar och metodik. -Trafikverken måste kunna erbjuda kvalificerat stöd till planansvariga i arbetet med regionala analyser samt i arbetet med transportpolitiska åtgärdsförslag. och samordning kunde ha varit bättre i dessa processer. Ökat fokus på samverkan mellan planansvariga aktörer i tidigt skede av planeringsprocessen är viktigt för ett gott resultat. Samverkan förutsätter att aktörerna förstår nyttan av samverkan, vill samverka och kan samverka. Kulturen, kompetens och styrning är viktiga parametrar för att samverkan ska fungera och grundläggande för allt är insikten att kommun, region och stat gemensamt ansvarar för att helheten blir bra. Planeringsprocessen upplevs bl.a. som svårgenomtränglig, omfattande och inflexibel. Alltför omfattande analys- och övrigt underlagsmaterial ska undvikas. Detta för att kunna åstadkomma minskad komplexitet, bättre överskådlighet och i slutändan högre kvalitet. På regional nivå krävs att regionala utvecklingsprogram tar hänsyn till interregionala och regionala behov och möjligheter. Den regionala planeringen ställer krav på matchning med den kommunala planeringen. Regionen behöver samverka över gränserna i utarbetandet av de nationella och regionala planerna. Regionala nivån kan bidra med mer av generalistkunskap utifrån specifika regionala förutsättningar och utifrån en regional logik. Regionerna har dock olika förutsättningar att arbeta med transport- och infrastrukturplanering, vilket bland annat följer av att de är så heterogena till storlek och organisation. Kompetens, resurser och övriga förutsättningar varierar påtagligt. På lokal nivå behöver de kommunala utvecklings- och strategiprogrammen samt den kommunala planeringen enligt PBL matcha upp både RUP:ens olika insatsprogram och pågående investeringar. Utredningen anser att trafikverken bör stötta med kompetens och resurser: -genom att uppträda som en trovärdig samarbetspartner till exempel när det gäller tidplaner, anvisningar, arbetsmetoder och andra planeringsförutsättningar -genom att aktivt bidra med expertkunskaper till arbeten och diskussioner i lokala och regionala organ. Därutöver är det viktigt att tillse att överprövande instanser ges tillräckliga resurser för att inte onödigtvis förlänga prövningsarbetet. Som brukligt har finansiering direkt koppling till inflytande. Hur en åtgärd finansieras och av vem samt inom vilken ram har betydelse för graden av inflytandet. Den innevarande planeringsperioden –2015 innehåller något förenklat tre olika investeringsramar som avser nyinvesteringar; nationella stomvägar, nationella stamjärnvägar och länsramen. Länsramen har regeringen sedan fördelat ut på respektive län. Regeringen bestämmer innehållet i de nationella planerna medan regionen fastställer länsplanen. Den kommande planeringsperioden –2021 innehåller två investeringsramar; en nationell trafikslagsövergripande ram och en länsram. Fördelningen mellan de två ramarna är ännu inte bestämd. Regeringen har dock beslutat om planeringsdirektiv för åtgärdsplaneringen och i det anges en preliminär länsram för respektive län. En viktig nyhet är att länsramarna, utöver de vanliga ändamålen, kan utnyttjas för att i samverkan med trafikverken prioritera åtgärder på stamvägnätet och det statliga järnvägsnätet, inklusive , och för att prioritera åtgärder för tjälsäkring, bärighet och rekonstruktion. Det ska tilläggas att hela planeringsramen finansieras av staten, så även länsramarna, även om staten låter regionen bestämma över valet av åtgärder och dess prioritering. Om regeringen fullföljer den inslagna linjen dvs. faktiskt ökar de regionala planeringsramarna samt att de får ett breddat ändamål så kommer det regionala inflytandet att öka. Inom ramen för nuvarande system är det genom ändringar av länsplanernas storlek och möjliga innehåll som det direkta regionala inflytandet enklast kan justeras. Ett av de mest grundläggande problemet vad gäller väg- och järvägsinfrastruktur rör bristande koppling mellan finansiering och nytta. Att motsvarande problem inte finns inom sjö- och luftfart beror på denna infrastruktur till huvudsak är brukarfinansierad. För framför allt väg men även för järnväg uppkommer nyttan av åtgärderna till stor del lokalt och regionalt medan åtgärderna i huvudsak finansieras över statens budget. Detta förhållande skapar spänningar som inte finns inom andra politikområden. Utifrån ett lokalt eller regionalt perspektiv är en statlig väg eller järnväg i det närmaste gratis. Regioner har därför starka motiv att driva sina objekt. Det är utifrån detta perspektiv helt logiskt att de sammanlagda kraven som kommer från lokal och regional nivå i det närmaste upplevs som världsfrånvarande. Utifrån ett regionalt perspektiv är två saker centrala för att maximera den egna nyttan. Det första är att maximera den egna länsramens storlek, det andra är att erhålla så stor andel av den statliga trafikslagsövergripande planeringsramen som möjligt. Viktiga balanserande krafter till regionala krav och särintressen utgörs av de finanspolitiska målen dvs. saldomål och utgiftstak.