sou · GYB341 · 2010-06-22 00:00:00 — Beträffande andra förmåner kan det i vissa fall vara svårare att vara säker på om det finns en rätt till förmånen. I fråga om exempelvis sjukpenning är arbetsförmågan av avgörande betydelse. Det finns också en rad förmåner som regelmässigt kräver en För- och nackdelar med ekonomisk kompensation grundlig utredning innan beslut om att betala ut förmånen kan fattas. Som exempel kan nämnas assistansersättning och vårdbidrag, där behovet av assistans eller vård kräver en relativt omfattande utredning i varje enskilt fall. Oavsett i vilken grad det i praktiken förekommer mer eller mindre grundliga utredningar hos den handläggande myndigheten för att ta ställning till om en förmån ska betalas ut eller inte kan det diskuteras om det verkligen krävs ett beslut av myndigheten för att rätten till förmånen i och för sig ska föreligga. Om den försäkrade avhåller sig från arbete för att vårda barn har han eller hon, som angetts ovan, rätt till föräldrapenning. Motsvarande formuleringar om rätt till en förmån används genomgående i regleringen av förmånerna i socialförsäkringsbalken. Bestämmelserna rörande de förmåner som är aktuella måste alltså uppfattas så att när förutsättningarna för en förmån är uppfyllda så finns det en rätt till förmånen. Att det sedan krävs ett beslut av myndigheten för att ersättningen ska kunna betalas ut med ett visst belopp bör inte ses som att beslutet i sig är en förutsättning för rätten till förmånen. När ska utbetalning ske? Det finns flera olika bestämmelser om när en beviljad ersättning ska betalas ut. Sådana bestämmelser finns företrädesvis i olika förordningar för respektive förmånsslag. Exempelvis följer av förordningen (1982:366) om utbetalning av dagersättning från att de flesta dagersättningar ska betalas ut högst en gång . Vanligen sker utbetalning dock en gång eller vid ersättningsperiodens slut.2 Ett annat exempel är förordningen (2002:782) om ansökan om utbetalning av pension m.fl. förmåner där det anges att den som är född någon av dagarna den 1–15 ska kunna lyfta pensionen eller förmånen den 18 i utbetalningsmånaden samt att den som är född någon av dagarna den 16–31 ska kunna lyfta pensionen eller förmånen den 19 i utbetalningsmånaden. Bestämmelserna om utbetalning av en förmån förutsätter emellertid ett beslut att bevilja den enskilde den aktuella ersättningen. När det gäller själva beslutet om rätt till ersättning finns däremot inga särskilda regler om när detta ska fattas. 2 Se vidare Vägledning 2005:1. För- och nackdelar med ekonomisk kompensation Bestämmelserna i får indirekt en viss betydelse här. Socialförsäkringsförmåner anses utgöra civila rättigheter i mening vilket betyder att en tvist om en sådan rättighet måste kunna komma under prövning i domstol inom skälig tid. Eftersom det i svensk rätt är en förutsättning för domstolsprövning att det finns ett fattat beslut kan en utdragen handläggning där beslut inte fattats komma att innebära att den enskilde inte kan få frågan om rätten till förmånen prövad i den tid som konventionen garanterar. För att en sådan situation inte ska inträffa måste alltså den handläggande myndigheten fatta beslut inom sådan tid att domstolen hinner pröva ärendet inom skälig tid. Viss ytterligare ledning kan hämtas ur förvaltningslagen som innehåller grundläggande bestämmelser om hur förvaltningsmyndigheter ska handlägga sina ärenden (jfr kapitel 5 ovan). I 7 § FL slås fast att varje ärende där någon enskild är part ska handläggas så enkelt, snabbt och billigt som möjligt utan att säkerheten eftersätts. Med säkerhet avses här intresset av riktiga avgöranden. Exakt hur det får gå från det att ett ärende anhängiggörs till dess att myndigheten beslutar i frågan kan inte besvaras generellt utan beror bl.a. på ärendets beskaffenhet. Det får dock inte röra sig om ett obehörigt dröjsmål, utan utgångspunkten ska vara att ärendet ska handläggas så snabbt som möjligt.3 Kravet på snabb handläggning innebär vidare inte enbart att ett beslut i frågan ska fattas efter det att fullgott beslutsunderlag finns hos myndigheten. Det innebär också en skyldighet för myndigheten att driva handläggningen av ärendet framåt så att tillräckligt beslutsunderlag över huvud taget inkommer. Kompensation inom andra rättsområden Den ovan nämnda bestämmelsen i förvaltningslagen om snabb handläggning är i princip osanktionerad, även om brister i myndighetens handläggning kan komma att kritiseras av . Här finns en skillnad jämfört med hur reglerna ser ut inom civilrätten. Inom civilrätten gäller att en fordran förfaller till betalning vid anfordran om inget annat avtalats. Vad som händer med det aktuella rättsförhållandet om betalning ändå inte erläggs beror på vad saken gäller. Men om betalning inte erläggs kan det 3 , A. & Warnling-Nerep, W. s. 77. För- och nackdelar med ekonomisk kompensation under vissa förutsättningar uppkomma en skyldighet att betala ränta. Rätt till ränta på civilrättens område uppkommer i huvudsak som en följd av avtal eller lagreglering. Räntor som utgår som en följd av avtal kan utformas på många olika sätt. Som exempel kan nämnas att det i ett köpekontrakt kan anges vad som ska betalas och när det ska ske. I sådana fall kan parterna träffa ett avtal om vilken ränta som ska betalas om huvudförpliktelsen inte fullgörs . Om något avtal om ränta inte träffats gäller räntelagen. I 1 § räntelagen anges att lagen är tillämplig på penningfordran inom förmögenhetsrättens område.4 Lagen kan emellertid tillämpas analogt även i gränsområden till förmögenhetsrätten, om inte särskilda skäl föranleder annat.5 Ränta utgår enligt räntelagen (eller motsvarande analog tillämpning) som dröjsmålsränta eller avkastningsränta.6 Dröjsmålsränta beräknas enligt 6 § räntelagen utifrån en räntefot som motsvarar den vid varje tid gällande referensräntan med ett tillägg av . Huvudregeln beträffande dröjsmålsränta är att sådan ränta ska betalas om en avtalad förfallodag har försuttits. Om det inte finns någon avtalad förfallodag följer av allmänna principer att en skuld ska betalas vid anfordran. I sådana fall ska dröjsmålsränta betalas på förfallen fordran från den dag som infaller efter det att krav på betalning framförts med angivande av att underlåtenhet att betala medför skyldighet att utge ränta. När det gäller skadestånd finns en särskild regel som innebär att ränta ska betalas på förfallet belopp från den dag som infaller efter det att krav på ersättning framställts och det lagts fram sådan utredning som med hänsyn till omständigheterna skäligen kan begäras av den skadelidande. Dröjsmålsräntan ska enligt förarbetena till räntelagen fylla en funktion som påtryckningsmedel för att förmå gäldenären att betala.7 Den syftar också till att ersätta borgenärens förlust, vilket även omfattar att borgenären på ett allmänt plan ska kompenseras 4Jfr även 6 § lagen (1936:81) om skuldebrev som hänvisar till bestämmelserna i räntelagen. 5I förarbetena (SOU 1974:28 och prop. 1975:102) nämns exempelvis familjerättens område, där skuldebrev kan utfärdas för att ge uttryck åt en familjerättslig underhållsskyldighet. 6Ytterligare redogörelse för olika räntor lämnas i kapitel 7 nedan. 7SOU 1974:28 och prop. Se vidare beträffande motiven bakom nivån på dröjsmålsräntan i kapitel 7 nedan. För- och nackdelar med ekonomisk kompensation för de olägenheter som dröjsmålet kan ha inneburit för honom eller henne.8 Enligt huvudregeln i räntelagen ska ingen ränta utgå på fordran för tid innan fordran är förfallen till betalning. Lagen innefattar emellertid ett särskilt undantag från denna huvudregel för de fall där betalning återgår på grund av att ett avtal hävts till följd av ett kontraktsbrott eller liknande. I sådant fall utgår avkastningsränta i stället för dröjsmålsränta. Syftet med avkastningsräntan är enligt vad som anges i förarbetena främst att kompensera eventuell förlorad avkastning på de medel som borgenären inte haft tillgång till under den aktuella perioden.9 Räntan är enligt 5 § räntelagen konstruerad utifrån en räntesats som motsvarar den vid varje tid gällande referensräntan med ett tillägg av . Räntenivån understiger således dröjsmålsräntans och ska enligt förarbetena, motsvara vad som genomsnittligt utgör skälig avkastning vid en långsiktig placering av pengarna. Utredningen kan här konstatera att de nu beskrivna räntereglerna på civilrättens område ger den berättigade ett bättre skydd för en fordran jämfört med vad som gäller för den som har ett anspråk på en förmån hos eller . Men det är inte bara inom civilrätten som det finns bestämmelser om ränta vid försenade betalningar. Även inom offentlig rätt finns konstruktioner med ränta i sådana situationer. Ett exempel är ränta utifrån saldot på skattekontot. Sådan ränta regleras i 19 kap. skattebetalningslagen (1997:483). Ränta beräknas dag för dag på aktuellt saldo på skattekontot. Ett överskott medför intäktsränta och ett underskott kostnadsränta. Intäkts- och kostnadsränta krediteras respektive debiteras skattekontot en gång . Räntornas storlek är knutna till den s.k. basräntan som fastställs av . Ett överskott på skattekontot uppkommer när inbetalningar, avdragen skatt enligt kontrolluppgifter, överskjutande moms, intäktsränta och andra krediteringar överstiger debiterade skatter och avgifter. På överskottet beräknas alltså intäktsränta. Räntan uppgår till av basräntan och är skattefri. Vid överskott som beror på att inbetalning gjorts före en förfallodag eller med för stort belopp, räknas intäktsräntan från och med dagen efter den dag då inbetalningen bokförts på Skatte- 8SOU 1974:28 och prop. 9Jfr SOU 1974:28 och prop. För- och nackdelar med ekonomisk kompensation verkets konto till den dag överskottet används för att betala en förfallen skatt eller återbetalas. För överskott som uppkommer genom att en skatt sätts ned enligt ett omprövningsbeslut av eller genom en dom, beräknas räntan på det nya saldot i skattekontot. Intäktsräntan räknas då från och med dagen efter den ursprungliga förfallodagen för den skatt som ändrats genom beslutet eller domen. Intäktsränta kan också utgå efter avstämningen mellan preliminär och slutlig skatt. Om den preliminära skatten överstiger den slutliga skatten som ska betalas enligt slutskattebeskedet, beräknas intäktsränta på överskottet på skattekontot taxeringsåret till dagen för återbetalning av överskottet. Även på skatteområdet finns alltså vissa möjligheter till kompensation för den som får vänta på sina pengar. Dessa räntor bygger dock på i författning angivna avstämningstidpunkter och det är förutsatt att den som exempelvis betalat in för mycket skatt inte kan få tillbaka pengarna förrän efter en viss tidpunkt. Den situationen låter sig inte enkelt jämföras med den som fått vänta på en förmånsutbetalning. En principiell rätt till kompensation Utredningen har konstaterat ovan att det går att tala om en rätt till en förmån när förutsättningarna för förmånen är uppfyllda. Detta gäller i princip även om den handläggande myndigheten ännu inte fattat något beslut i ärendet. Frågan är då om det på principiella grunder också bör finnas en rätt till ekonomisk kompensation när beslut om ersättning från eller dröjer. De motiv som bär upp bestämmelserna i räntelagen skulle till viss del kunna åberopas också för att införa en ordning med ekonomisk kompensation för den som fått vänta på en ersättning från eller . Förhållandena är emellertid inte helt jämförbara. Av det som sagts ovan följer att dröjsmålsränta i civilrättsliga sammanhang kan utgå som följd av ett avtal mellan parterna, när en skuld är förfallen till betalning eller när skälig utredning om en skada lagts fram. Gemensamt för dessa situationer är att ränta betalas när den betalningsskyldige försummat att iaktta en avtalad förfallodag eller försummat att betala ett krav . Någon sådan tydligt fixerad förfallo- För- och nackdelar med ekonomisk kompensation dag finns som bekant inte beträffande förmånerna, även om man enligt resonemanget ovan kan hävda att en rätt till förmånen i sig föreligger. Inte heller när det gäller regler om ränta inom skatterätten råder jämförbara förhållanden. Det kan konstateras att dessa regler utgår ifrån särskilda fixerade tidpunkter för avstämning och ränteberäkning. Som angetts ovan finns inte motsvarande fasta tidpunkter för de förmåner som handläggs av eller . Men även om situationerna inom civilrätten eller skatterätten inte fullt ut går att jämföra med situationen inom socialförsäkringssystemet, kan frånvaron av kompensation vid dröjsmål naturligtvis uppfattas som otillfredsställande för den enskilde. Trots att det enligt resonemanget ovan kan anses finnas en principiell rätt till en förmån när förutsättningarna för den är uppfyllda, går det inte att få tillgång till pengarna förrän utbetalning skett. Till det som sagts nu ska läggas att den som anser sig ha rätt till en förmån har begränsade möjligheter att hävda sin rätt. Ett klagomål hos ger inte rätt till ett beslut även om skulle komma att kritisera myndigheten i fråga. Utan ett beslut går det inte heller att hävda rätten till förmånen i domstol. Förutom att mer allmänt begära hos myndigheten att frågan prövas återstår endast att begära ett interimistiskt beslut av myndigheten. Enligt 112 kap. 2 § SFB får och nämligen meddela interimistiska beslut, om det inte utan betydande dröjsmål kan avgöras om rätt till ersättning föreligger, det är sannolikt att sådan rätt föreligger samt det är av väsentlig betydelse för den som begär ersättningen. Ett sådant beslut får meddelas även när det står klart att rätt till ersättning föreligger men ersättningens belopp inte kan bestämmas utan betydande dröjsmål. Den handläggande myndighetens möjlighet att använda sig av interimistiska beslut för att förhindra att det uppstår dröjsmål i utbetalningen har även framhållits av Justitieombudsmannen.10 Denna möjlighet finns emellertid inte i alla ärenden. Enligt 112 kap. 4 § SFB får sådant beslut inte fattas i fråga om adoptionsbidrag, bilstöd, allmän ålderspension, särskilt pensionstillägg eller efterlevandepension och efterlevandestöd. JO:s beslut i dnr 2270-2009. En rätt till provisoriska beslut finns under vissa förutsättningar även enligt rådets förordning (EG) nr 883/2004. För- och nackdelar med ekonomisk kompensation Ytterligare ett skäl för en rätt till ekonomisk kompensation har att göra med innebörden av begreppet socialförsäkring. Inom socialförsäkringen finns förmåner som är i det närmaste renodlade försäkringar, men också förmåner som ligger nära socialt bistånd. Det kan i detta sammanhang vara av intresse att titta närmare på vad som utmärker de förmåner som kan sägas vara försäkringar. En viktig dimension i frågan om rätten till ekonomisk kompensation vid försenad utbetalning är nämligen individens syn på sina försäkringar. Vad är det som försäkringarna ska ge den försäkrade och hur måste de vara beskaffade för att verkligen leverera detta? För att säkerställa försäkringstjänstens värde måste trygghetssystemen respektera försäkringens grundläggande natur. (S 2004:08) har i skriften Samtal om socialförsäkring Nr 1 – Vad är försäkring? betonat att den tjänst en försäkring främst erbjuder är vetskapen om att vara försäkrad. Den försäkrade slipper med andra ord oroa sig för olika risker, eller i vart fall de ekonomiska konsekvenserna av dessa. För att denna känsla ska vara reell ställs emellertid stora krav på försäkringens utformning. Det är väsentligt att förutsättningarna för ersättning är tydliga och pålitliga, men också att hanteringen och konstruktionen av försäkringarna stämmer överens med vad den försäkrade kan förvänta sig av sin försäkring. Det är uppenbart att tilltron till en försäkring i allra högsta grad är beroende av att ersättning betalas ut när förutsättningarna för detta är uppfyllda, dvs. när den försäkrade råkat ut för någon av de risker som försäkringen är avsedd att skydda mot. Om den försäkrade inte kan lita på att få ersättning i rätt tid försvinner känslan av att vara försäkrad. Därmed går också den mest uppenbara vinsten med försäkringen förlorad. Mot denna bakgrund ter det sig naturligt att den försäkrade reser anspråk på någon form av ekonomisk kompensation mot försäkringsgivaren för att försäkringen inte motsvarar sitt syfte. Den förmån inom socialförsäkringssystemet som kanske tydligast motsvarar en civilrättslig försäkringslösning är premiepensionen. Premiepensionssystemet är konstruerat som en avgiftsfinansierad försäkring där inbetalade avgifter, som direkt härrör från den försäkrades arbete, skapar ett individuellt tillgodohavande för varje pensionsberättigad. Den enskilde har möjlighet att själv bestämma hur de sparade medlen och deras avkastning ska placeras, och kan också förfoga över en del av tillgodohavandet för ett För- och nackdelar med ekonomisk kompensation Systemet påminner således på åtskilliga punkter om vad som gäller om civil fondförsäkring. I förarbetena till premiepensionssystemet konstateras att premiepensionens uppbyggnad talar för att rätten till premiepension i förhållandet mellan staten och den enskilde måste likställas med en vanlig civilrättslig fordran och åtnjuta samma skydd enligt grundlagen.11 Som angetts ovan innehåller socialförsäkringen även olika ersättnings- och bidragssystem som i det närmaste kan jämföras med socialt bistånd. Dessa förmåner är i teknisk mening inte försäkringar utan i stället av socialpolitisk art. Sådana förmåner motsvaras inte heller av någon direkt motprestation av den enskilde. Det gäller t.ex. allmänt barnbidrag, bilstöd till personer med funktionshinder, bostadsbidrag och underhållsstöd. Samma sak gäller garantipension, som varken är intjänad eller inkomstrelaterad. En fordran på en sådan förmån torde knappast kunna betraktas som egendom i grundlagsregelns mening, åtminstone inte innan det finns ett beslut att bevilja ersättningen.12 Men även om det finns skäl att utifrån egendomsskydd och försäkringsmässighet göra en uppdelning av förmånerna i renodlade försäkringar och övriga ersättningar, anser utredningen att en sådan uppdelning saknar praktisk betydelse i frågan om det bör införas en rätt till kompensation vid försenad utbetalning. I de fall där den enskilde genom avgifter själv finansierat förmånen kan det visserligen vara särskilt motiverat att ställa krav på att förmånen ska betalas ut så fort de författningsenliga förutsättningarna är uppfyllda. Men också i fråga om förmåner som enbart finansieras genom skatter kan det från den enskilde skattebetalarens perspektiv framstå som svårförståeligt att utbetalningen av en förmån, när förutsättningarna för det är uppfyllda, fördröjs utan att myndigheten tvingas kompensera för förseningen. Brister i detta avseende kan till och med antas påverka viljan att betala skatter. Därtill kommer att ett flertal förmåner finansieras genom både skatter och avgifter och således varken är renodlade försäkringar eller renodlade bidrag. Att det för många människor sannolikt inte är helt klart hur det förhåller sig med finansieringen talar för att det inte finns anledning att göra skillnad mellan försäkringsbaserade förmåner och rena bidrag. 1997/98:151 s. 400 f.; SOU 1997:131 s. 51 f. och s. 207 f. 12Jfr SOU 1997:131 s. 207 f. samt , B. s. 131. För- och nackdelar med ekonomisk kompensation Det förda resonemanget förutsätter dock att en eventuell försening inte är att hänföra till den enskilde själv. Vid sidan av myndighetens ansvar att driva utredningen framåt finns nämligen en skyldighet för den enskilde att medverka i utredningen. En generell bestämmelse om den försäkrades skyldighet att lämna vissa uppgifter finns i 110 kap. 13 § andra stycket SFB. Enligt denna bestämmelse ska den enskilde lämna de uppgifter som är av betydelse för bedömningen av frågan om ersättning eller i övrigt för tillämpningen av socialförsäkringsbalken (se mer om detta i kapitel 5 ovan). Utredningens slutsats av den nu gjorda genomgången blir att den enskildes rätt att få en förmån utbetald inom rimlig tid framstår som tämligen oskyddad jämfört med andra anspråk. Rätten till en förmån skulle kunna stärkas genom att det införs en möjlighet till kompensation för den som fått vänta oskäligt länge på att få ersättningen utbetald. 6.2.2Möjligheten att få kompensation genom skadestånd är inte tillräcklig Ett argument som i och för sig skulle kunna anföras som skäl för att det behövs en särskild form av ekonomisk kompensation för dem som fått vänta oskäligt länge på en utbetalning är att de möjligheter som finns att få skadestånd av staten är alltför begränsade. För att det ska gå att ta ställning till detta argument måste man överväga två frågor. Den ena tar sikte på om möjligheten att få skadestånd av staten rent teoretiskt täcker de situationer där det kan göras gällande att ersättning bör kunna utgå. Den andra frågan rör den enskildes förutsättningar att inom ramen för gällande ordning driva sitt anspråk på ersättning. Även om det i och för sig skulle finnas en rätt till skadestånd är det inte säkert att den enskilde vill driva ett skadeståndsanspråk. I det följande går utredningen igenom förutsättningarna för att få skadestånd. Utredningen börjar med de krav som ställs i skadeståndslagen. I det sammanhanget bedömer utredningen om de konsekvenser som kan drabba enskilda vid långa handläggningstider kan tänkas utgöra ersättningsgilla skador. Utredningen redovisar också i vilken utsträckning sena handläggningstider kan sägas För- och nackdelar med ekonomisk kompensation utgöra ett sådant vållande som krävs för att skadestånd ska kunna aktualiseras. Därefter behandlar utredningen möjligheterna att kräva skadestånd direkt på grund av en kränkning av den enskildes rätt enligt . Efter den genomgången redogörs för den frivilliga skadereglering som sker hos och Justitiekanslern. Slutligen redovisar utredningen ett antal faktorer som i praktiken kan verka hindrande för enskilda som önskar driva en tvist om skadestånd mot staten. Allmänt om skadestånd enligt skadeståndslagen Grundläggande bestämmelser om skadestånd finns i skadeståndslagen (1972:207). I skadeståndslagen görs åtskillnad mellan olika typer av skador, nämligen personskador, sakskador och rena förmögenhetsskador. I lagen finns också bestämmelser om ersättning för kränkning när kränkningen skett genom brott. Statens ansvar regleras i 3 kap. 2 §. Av den bestämmelsen följer att staten ska ersätta skador som vållats genom fel eller försummelse vid myndighetsutövning för vars fullgörande staten svarar. Paragrafen tar inte enbart sikte på skador som vållas genom själva det beslut eller den åtgärd där myndigheten ingripit i den enskildes förhållanden. Lagtexten talar om fel eller försummelse vid myndighetsutövning, och i detta ligger att det skadevållande handlandet bara behöver ha ett visst samband med myndighetsutövningen. Bestämmelsen är därmed tillämplig även vid underlåtenhet i samband med myndighetsutövningen, såsom vid dröjsmål med att meddela beslut i vederbörlig ordning eller försummelse att ge enskilda personer lagstadgad hjälp i deras kontakter med myndigheten.13 För att skadestånd ska kunna komma i fråga krävs alltså att någon i rättslig mening har lidit en skada. Beroende på vad skadan avser, talas i dessa sammanhang om personskada, sakskada, ren förmögenhetsskada och ideell skada. Med personskada menas någon form av kroppsligt eller psykiskt defekttillstånd, vare sig det har framkallats genom fysiska medel eller på annat sätt. Sakskada brukar betecknas som en genom fysiska medel direkt tillfogad skada på ett fysiskt föremål. Med sakskada jämställs även förlust av föremålet. Begreppet ren förmögenhetsskada definieras i 1 kap. 2 § skadeståndslagen som sådan ekonomisk skada som uppkommer 13 Jfr Prop. 1989/90:42. För- och nackdelar med ekonomisk kompensation utan samband med att någon lider person- eller sakskada. Ideella skador, slutligen, är en sammanfattande benämning på skador av sådant slag att de inte går att värdera ekonomiskt, t.ex. sveda och värk eller kränkning.14