sou · GYB373 · 2010-10-28 00:00:00 — Vi menar att nyttan av sjötransporter till och från är opåverkad av om det är svenskflaggade, svenskkontrollerade eller utländska rederiers fartyg som utför transporterna. I huvudsak stöds det av IHS/Fairplay intervjustudie27. Vidare har samma åsikt framkommit i de intervjuer vi själva gjort med svenska rederier. Eftersom de ofta har både svensk- och utlandsregistrerade fartyg i sin flotta måste de mot kund erbjuda samma kvalitet oavsett flagg. Vi stöder det också på det faktum att OM svenskflaggade fartyg skulle erbjuda bättre kvalité så skulle köparna vara beredda att betala mer för att få denna högre kvalité. Svensk sjöfart skulle i så fall kunna överleva med högre priser. Kvantiteten sjötransporter sker i annat fall till ett givet världsmarknadspris precis som vi beskrivit i figur 2.5 och 2.6. Svensk arbetskraft på svenskregistrerade fartyg Eftersom nyttan är lika är uppgiften att beräkna den samhälls- ekonomiska merkostnad som stöden leder till. Vi menar att merkostnaden består i den snedvridning som uppkommer av att billigare utländsk arbetskraft ersättas av dyrare svensk arbetskraft vid produktionen av sjötransporttjänster. Det är vad som utgjorde ytan A i figur 2.5 och 2.6. Om den svenska arbetskraften som arbetar ombord skulle kunna skapa ett större produktionsvärde i annan sysselsättning i än ombordanställning blir den samhällsekonomiska kostnaden skillnaden mellan det uppkomna värdet i alternativ sysselsättning och att vara sysselsatt ombord. Vi menar att den skillnaden på marginalen28 utgörs av differensen mellan sjömannens bruttolön inklusive sociala avgifter och nettolönen, enligt följande resonemang. Normalt anser man i samhällsekonomiska lönsamhetskalkyler att värdet av en anställds produktion motsvaras av vad arbetsgivaren är beredd att betala, dvs. bruttolön inkl. sociala avgifter. Men i vårt fall är inte arbetsgivare beredda att ta på sig en kostnad som motsvaras mer än av nettolönen. Skulle kostnaden för svensk arbetskraft vara högre skulle redarna i stället anställa utländsk arbetskraft. Men den svenska arbetskraft som sysselsätts i sjöfartssektorn skulle i stället kunna arbeta inom andra sektorer i 27IHS/Fairplay (2010). 28Se vidare justeringen i slutet av kapitlet när resonemanget utvidgas till att inte enbart gälla på marginalen. samhället och där skapa ett högre värde. Mellanskillnaden är sålunda den snedvridning stödet ger upphov till. Vidare finns en alternativ utländsk arbetsmarknad för svenskar som skulle friställas om sjöfartsstödet togs bort. Vi anser dock att denna arbetsmarknad huvudsakligen gäller befäl. Där är å andra sidan möjligheterna goda. Ungefär hälften av de svenska befälen arbetar i utländska fartyg, se kapitel fem. För manskap och catering är lönekostnaden för hög för att de skulle kunna konkurrera med utländsk arbetskraft. Ett undantag är inom catering, ifall svenskflaggade färjor registreras i annat land om stödet tas bort. På färjor som trafikerar skulle rederierna av språkliga och säkerhetsmässiga skäl sannolikt vilja anställa svenskar, precis som finlandsfärjorna sysselsätter ett stort antal finländare. För denna svenska arbetskraft gäller inte resonemanget som vi tillämpar på dem som har alternativ sysselsättning i . Det uppkommer inget förlorat produktionsvärde i vårt land. Men de sysselsatta personerna räknas som svenskar och ska därför ingå i en svensk samhällsekonomisk kalkyl. Om vi antar att samma internationella lönenivå29 gäller vid anställning i utländskt fartyg som i svenskt, kommer de svenska personernas alternativkostnad att vara utebliven lön i utlandet. Alternativkostnaden för att anställa dessa personer på svenska fartyg blir då, precis som i fallet med om de med alternativ sysselsättning i , lika med individens bruttolön inklusive sociala avgifter. Till den nu förklarade samhällsekonomiska merkostnaden kommer dessutom den snedvridning som uppkommer när skatter måste tas ut för att finansiera stödet (skattefaktorn). Därtill kommer kostnaderna för att administrera systemet, transaktions- kostnaderna, men som vi senare ska konstatera så är de försumbara. Utländsk arbetskraft i svenskregistrerade fartyg Ett särskilt metodproblem är hur man ska se på den internationella arbetsmarknad som sjöfarten har. Normalt görs samhälls- ekonomiska analyser just för det egna samhället, dvs. i vårt fall . Effekter och eventuella snedvridningar i andra länder 29 För vissa befäl kan lönen ibland vara betydligt högre vid tjänst i tex. utländska kryss- ningsfartyg. Vi anser dock att den högre lönen i jämvikt bör motsvara individens minskade nytta av att vistas utomlands . I exempelvis lönsamhetsbedömningar av väginvesteringar inräknas dock utländsk trafik på de svenska vägarna.30 Vi har inte beaktat utlänningars nytta i våra analyser utan anser att det får ingå i kalkylerna för respektive hemland. Omkring 1 800 EU-medborgare arbetar ombord i svensk- flaggade fartyg, flertalet är finländare i färjor mellan och som inregistrerats till efter att vår nettomodell utsträckts till att gälla även färjor. Därtill arbetar som ett årsgenomsnitt 800 filippiner på i svenskflaggade fartyg. Den utländska arbetskraften arbetar med svenska avtal, men betalar endast en sjömansskatt till på (SINK). Rederierna betalar sociala avgifter även för dessa personer och den utländska arbetskraften har då rätt till förmåner från det svenska socialförsäkringssystemet. Rederierna återfår emellertid kostnaden för skatt och sociala avgifter för dem genom nettomodellen.31 Alternativet för dessa personer är inte att arbeta i på produktivare jobb. Därmed går vi i deras fall inte miste om något alternativt produktionsvärde. Däremot går staten miste om de högre skatteintäkter som den fått om svenskar innehaft dessa arbeten. Å andra sidan skulle staten ändå återbetalat dessa skatteintäkter till rederierna. Den samhällsekonomiska mer- kostnaden för den utländska arbetskraften i svenskregistrerade fartyg menar vi blir lika med kostnaden för de sociala förmåner som de personerna erhåller från staten, eftersom någon motsvarande inkomstöverföring till staten inte sker. För att finansiera dessa förmåner måste högre skatter tas ut i resten av samhället, varför kostnaden även här ska multipliceras med faktor 1,3. Som approximation för denna merkostnad utgick från skillnaden mellan inbetalda sociala avgifter och vad rederierna fick tillbaka av dem. Sedan den rapporten skrevs har emellertid förhållandena ändrats, så att rederierna nu får tillbaka hela summan av inbetalda sociala avgifter. Och även om det får anses vara en god tanke, så är det tveksamt om den tidigare skillnaden verkligen avsåg att återspegla den kostnaden eller om det bara var vad som ansågs vara ett rimligt sjöfartsstöd. De sociala avgifterna till staten utgör av lönekostnaden. Vi utgår från att detta påslag motsvarar kostnaden 30Mattsson (2006). 31I praktiken sker inga inbetalningar eller återbetalningar, utan beloppen debiteras respektive krediteras på rederiernas skattekonton. för att tillhandahålla förmånerna. Det är dock rimligt att tänka sig att i utlandet bosatt arbetskraft inte kommer att fullt ut utnyttja de svenska sociala förmåner de är berättigade till. Vi antar därför med en något lägre kostnad och sätter merkostnaden till av bruttolönen för respektive befattningskategori. Värderingsproblematiken har gällt de ombordanställda. Men vid förändringar i antalet svenskregistrerade fartyg är det sannolikt att även antalet anställda på land inom rederierna berörs. Vissa rederier kanske lägger ner eller blir uppköpta av utländska, andra kan flytta ut hela eller delar av sin verksamhet till andra länder. Vid inregistrering av fartyg till kan det omvända inträffa. Vi menar dock att rederierna inte direkt påverkar den samhälls- ekonomiska analysen. Givet det sjöfartsstöd som finns utför rederierna en produktiv verksamhet. Det finns givetvis en alternativkostnad för de resurser som behövs för att bedriva rederiverksamhet, men det finns också en betalningsvilja för att få verksamheten utförd. Om de svenska rederierna å ena sidan finns kvar men väljer att registrera sina fartyg i andra länders register kommer ändå rederiverksamheten att bestå i . Möjligen kan vissa merkostnader uppkomma om rederierna tvingas till att starta managementbolag eller etablera någon form av annan verksamhet i det land man registrerar sina fartyg i. Vi har dock erfarit att dessa merkostnader är synnerligen blygsamma och beaktar dem därför inte i den fortsatta analysen. Om rederierna å andra sidan lämnar försvinner såväl den nytta som de anställda tillför som kostnaden för dem. Eftersom de landanställda inte erhåller något stöd uppkommer (på lång sikt) ingen samhällsekonomisk merkostnad. Justering av inledningsvis framräknade värden Som vi förklarade i kapitel 2 är det i princip ytan A i figur 2.6 som skall beräknas. Vi har ritat om figur 2.6 på ett sannolikare sätt i figur 3.2. De kostnadsprinciper vi förklarat ovan i 3.3 gäller emellertid endast på marginalen just i kvantiteten Q22. Skulle vi använda de värdena för all arbetskraft som producerar Q22 så skulle hela mellanskillnaden mellan utbudskurvan med och utan stöd inkluderas (A+D). Med det korrekta är bara den skuggade ytan A. Vi bedömer nämligen att priskänsligheten är mycket hög för svenska sjötransporter, eftersom konkurrensen är så stark. Utbuds- kurvan blir då mycket flack. En sänkning av stödet med skulle sannolikt halvera volymen svenska sjötransporttjänster. Det som SKA beräknas är ytan A. Vi måste räkna bort den streckade ytan D, som vi bedömer är ¼ av ytan A. Därför anser vi att de samhällsekonomiska kostnaderna vid volymen noll ska räknas ner för att inte få en överskattning. Figur 3.2 Ytan A är den korrekta uppskattningen av den samhälls- ekonomiska kostnaden för dagens stöd S sv red med stöd 4 Andra samhällsekonomiska motiv för sjöfartsstöd Den oreglerade marknaden åstadkommer det samhälls- ekonomiskt bästa utfallet. Man brukar då tala om marknads- misslyckanden i form av ofullständig information, stordrifts- fördelar, externa effekter och kollektiva varor. Reglering kan då vara önskvärd och den kan ske genom att lagar och regler införs, att man direkt påverkar marknaden med exempelvis skatter eller subventioner eller att offentliga sektorn står för produktionen själv. I sjöfartens fall är flera sådana imperfektioner förekommande. Sjöfartens miljöpåverkan är en uppenbar negativ extern effekt. Den ligger dock utanför ramen för vårt uppdrag. Att påverka en marknad är dock inte heller problemfritt, och många interventioner kan leda till problem på andra håll, så kallade reglerings- misslyckanden. Det är inte lätt att genomföra helt konkurrens- neutrala åtgärder. Påverkan kan lätt uppkomma på andra delar av samhället: exempelvis betyder subventioner till en viss bransch att resurser måste tas från andra delar i samhället eller att skatterna måste höjas, vilket minskar det ekonomiska utrymmet för de som beskattas. Ingrepp brukar vanligen motiveras med att man ska motverka oönskade snedvridningar. De ska inte heller skapa nya sådana snedvridningar. Alla snedvridningar motiverar dock inte ingrepp. Om till exempel att annat land inför tullar på vår export kommer vår konkurrenskraft gentemot det landets producenter att minska och vi exporterar mindre. Det utgör en samhällsekonomisk förlust för oss. Men det motiverar inte att vi inför tullar på deras produkter för att jämna ut konkurrenskraften. Det kommer bara att ytterligare försämra för oss själva. På samma sätt, men tvärtom, förhåller det sig med stöd eller subventioner till branscher i andra länder som konkurrerar med oss. Det leder, som visades i förra avsnittet, till samhällsekonomisk vinst för oss.32 Denna vinst eroderas om vi möter snedvridningen med egna stöd eller subventioner. Ett samhällsekonomiskt relevant argument för att subventionera en viss bransch är om det finns positiva externa effekter i 32 Motsatt uppfattning uttrycks dock i utredningen som föregick sjöfartsstödets införande 2001, där det beskrivs som mycket olyckligt att andra europeiska länder subventionerar färjelinjer som därmed hotar att konkurrera ut de svenska. Den svenska sjöfartspolitiken (2000) s. 46–47. Det innebär att verksamheten inom en sektor ger överspillningseffekter som gynnar en annan sektor. Ofta kommer dock sådana effekter att vara internaliserade. Om exempelvis svenskt sjöfolk efterfrågas i andra delar av det maritima klustret än sjöfarten borde det driva upp lönerna i branschen, vilket i sin tur ökar incitamenten för fler att söka sig till den sektorn. Marknaden löser då problemet utan att några stödåtgärder behövs. I det här avsnittet diskuterar vi från ett samhällsekonomiskt perspektiv argument som skulle kunna motivera stöd till sjöfartssektorn. Vi har då studerat de mål som angivits och de motiv som diskuteras i olika utredningar och beslut sedan 1990- talet. 4.1Mål och motiveringar till sjöfartsstöd I den första utredningen på 1990-talet33 konstaterades att redan då hade ett högt kostnadsläge särskilt jämfört med asiatiska konkurrenter. Andra europeiska länder har svarat mot denna konkurrens genom särskilda register. I det då gällande riksdags- beslutet var målen att bibehålla en svensk handelsflotta av rimlig (vår markering) omfattning. Orsakerna angavs vara omtanke om sjöfartsnettot, sysselsättningen och beredskaps- motivet. Trots det dåvarande stödet nådde man inte ner i en rimlig kostnadsnivå. För att skapa det menade utredningen att det var nödvändigt att sänka de svenska personalkostnaderna kraftigt. I en utredning på senare delen av 1990-talet34 konstaterades att det kostade 1,8–2,mer och fartyg att segla under svensk flagg än under till exempel norsk eller holländsk. Man slog fast de gällande målen års sjöfartspolitiska beslut som: effektivitetsmålet: effektiv utrikeshandel beredskapsmålet: trygga handeln vid krissituationer handelspolitiskt mål: stärka betalningsbalans sysselsättningspolitiskt: skapa bestående sysselsättning för sjöfolk sjösäkerhets- och miljöpolitiskt mål. Citatet kommer från s. 1. Utredningen drog i sammanfattningen slutsatsen att: svensk- flaggade fartyg bör ges konkurrensvillkor som är likvärdiga med andra EU-länders för att mål att ska ha en handelsflotta av rimlig omfattning ska kunna nås. Ovanstående mål kvarstår fortfarande. Regeringen har senare uttryckt det som att svensk sjöfart bör ha lika goda förutsättningar och konkurrensvillkor som övrig europeisk sjöfart.35 I propositionen36 som föregick den nuvarande nettomodellen nämns därutöver också det svenska sjöfartskunnandet för sjösäkerhets- och miljöfrågor samt vår möjlighet att vara pådrivande i det internationella arbetet som skäl till ett sjöfartsstöd. 4.2Samhällsekonomiska aspekter på angivna skäl till sjöfartsstöd I det följande avsnittet diskuterar vi kort de angivna motiven ur ett samhällsekonomiskt perspektiv. Effektiviteten för den svenska utrikeshandeln Det är oomtvistat att det är viktigt för den svenska utrikeshandeln att ha tillgång till effektiva transporter, i synnerhet sjöfart, eftersom sker med fartyg. I ett samhällsekonomiskt perspektiv anser vi att effektiviteten befrämjas av att det råder god internationell konkurrens bland de som producerar sjötransport- tjänster. Som vi visade i figur 2.5 innebär de lägre världs- marknadspriserna att de svenska varuexporterande företagen kan transportera mer till ett lägre pris. Med många konkurrerande företag drivs priserna ner. Flertalet marknader kännetecknas nära nog av fullständig konkurrens, exempelvis produkttanktransporter i norra . Nära 200 fartyg tillhöriga många rederier eller deras befraktningsbolag lämnar anbud på de offerter som oljebolagen erbjuder . De svenska varuexporterande företagen gynnas därför inte av att subventioner går till specifikt svenska rederier. Det snedvrider konkurrensen. Om svenska företag genom särskild kompetens erbjuder en bättre produkt än utländska konkurrenters, exempelvis 2008/09:170. 2000/01:127. för den svenska skogsindustrins transportbehov, kommer transportköparna vara beredda att betala mer för denna produkt. Marknaden löser sålunda avgörandet själv och det finns ingen anledning att subventionera ett företag som erbjuder en bättre produkt. Någon avgörande brist på konkurrens som skulle motivera ingrepp har vi inte kunnat identifiera. Effekter på det maritima klustret Det maritima klustret har av Tillväxtanalys37 uppskattats sysselsätta 105 000 personer. Relevant i den här analysen är dock enbart hur klustret skulle påverkas av antalet svenskregistrerade fartyg och dess bemanning. Stora delar av verksamheten inom klustret torde vara helt oberoende av sjöfartens omfattning, såsom fiske och vattenbruk. Merparten, såsom hamnar och skeppsmäklare, är vidare helt oberoende av om sjöfarten på sker med svenska eller utländska fartyg. Det som kan motivera stöd till svenskregistrerad sjöfart är om det finns icke-internaliserade fördelar inom det maritima klustret och om dessa i så fall bäst tillgodoses genom ett sjöfartsstöd. Att sjöfarten och klustret i stort ger bidrag till BNP är i sammanhanget inte samhällsekonomiskt relevant. Oavsett vilken del i ekonomin det gäller är det inte lönsamt att ge subventioner enbart för att öka BNP. För att motivera ett stöd till svensk sjöfart med argumentet att det finns positiva externa effekter på andra delar av klustret måste dessa först påvisas. Det innebär att de gynnsamma effekterna på klustret i övrigt av något skäl inte blir internaliserade, dvs. att de som erhåller de positiva effekterna inte också betalar för dem i form av högre löner eller priser. För det andra måste det också påvisas att de är större än den finansieringskostnad på som stödet medför. För det tredje måste det också påvisas att sådana överspillningseffekter är större inom det maritima klustret än i något annat kluster i . Det är troligt att sådana effekter finns på många områden, exempelvis fordonsindustri eller IT. Först om de är större inom maritima klustret ska stöd riktas just hit. 37 Tillväxtanalys (2010). Denna aspekt sammanhänger med den förra. Nautisk kompetens behövs inte bara inom sjöfarten utan inom andra delar av klustret. Inte minst gäller det inom myndigheter. Det kan vara ett argument för statliga ingripanden. Utbildning är generellt oftast en uppgift för det offentliga. Även här är dock frågan om ett stöd till sjöfarten är det samhällsekonomiskt mest effektiva sättet att uppnå önskade effekter. Den nautiska kompetens som behövs anser vi, i likhet med den norska studien, främst finns hos befäl. Vi konstaterar senare att arbetsmarknaden är mycket god för svenska befäl, även på utländska fartyg. Därmed behövs det inte en arbetsmarknad just på svenskregistrerade fartyg för att det ska finnas tillräckligt många nautiker för att försörja det svenska behovet av kompetens i land. Utbildning är dock en viktig fråga och här anser vi att staten har ett grundläggande ansvar för att den kommer till stånd i tillräcklig omfattning. Det gäller att erbjuda ett tillräckligt antal utbildningsplatser vid sjöbefälsskolorna samt att tillse att det finns nödvändigt antal praktikplatser i fartyg. Effekter på den utrikes balansen På flera håll, bland annat som ett av målen med sjöfartspolitiken anges de positiva effekterna på betalningsbalansen. Detta är inget samhällsekonomiskt argument. För det första så kommer betalningsbalansens saldo alltid att vara lika med noll. Snarare torde målet avse bytesbalansen. Som visades i avsnitt 2.1 så är det positivt med export, eftersom det genererar intäkter med vilka vi kan betala för importen. Men det samhällsekonomiskt korrekta är att inrikta sig på sektorer där de komparativa fördelarna finns, inte att uppnå export med hjälp av subventioner till sektorer med komparativa nackdelar. För det andra så har ett mycket stort exportöverskott, så till skillnad mot perioden dess- förinnan existerar inget problem för vårt land med underskott i utrikeshandeln. Argumentet saknar därför samhällsekonomisk relevans. Av samma anledning som vad gäller den utrikes balansen är sysselsättningsargumentet i sig inget samhällsekonomiskt acceptabelt skäl för subvention. Sysselsättningen ska inte subven- tioneras fram utan ske i de sektorer som är konkurrenskraftiga. Däremot behöver varje marknad ges likvärdiga konkurrensvillkor. Med det åsyftas att de institutionella förutsättningarna är lika. Men det innebär inte att alla förutsättningar ska utjämnas. Om produktiviteten är högre, alternativt att löner eller andra inputpriser är lägre, ska det slå igenom i marknadspriser så att resurserna används på bästa möjliga sätt. Om man subventionerar en sektor med svag konkurrensförmåga låser man in arbetskraften på delar av ekonomin där den inte gör mest nytta. På blir det även positivt för löneutvecklingen om arbetskraften finns i sektorer där produktiviteten är högre. Effekter av beredskaps/säkerhetsskäl Enligt IHS Fairplay38 står svenskregistrerade fartyg för av anlöpen på . Exkluderas färjetrafiken står de för . gör svenska fartyg en stor del av sina tjänster för utlandet. Sammansättningen av den svenska handelsflottan åter- speglar dessutom inte strukturen på svensk utrikeshandel, utan är koncentrerad inom vissa segment. Vi saknar t ex nästan helt containerfartyg. Vår utrikeshandel sker dessutom till stor del med EU-länder - nationer vi högst osannolikt kommer i en framtida konflikt med. Många utländska fartyg som trafikerar är också registrerade i andra EU-länder. För att skapa en svensk handelsflotta som skulle vara tillräckligt stor för att tillgodose hela behovet för den svenska utrikeshandeln skulle antalet fartyg behöva flerdubblas och spridas till fler kategorier fartyg. Den samhällsekonomiska kostnaden för detta skulle med all sannolikhet vara mångdubbelt större än värdet. Vi bedömer att beredskapsargumentet inte har någon relevans i en samhällsekonomisk kalkyl. 38 IHS Fairplay (2010). Effekter på teknikutveckling för svenska förhållanden Även om svenska rederier erbjuder framgångsrika lösningar för svensk utrikeshandel som behöver specialiserade lösningar, så finns det rederier i andra länder som också har kompetens och erfarenhet av att sälja specialiserade tjänster. Om de svensk- producerade tjänsterna verkligen är överlägsna kommer också de företag som anlitar svenska rederier att vara beredda att betala mer för en tjänst som är bättre. Effekten är sålunda internaliserad och beaktas inte vidare i vår samhällsekonomiska kalkyl. Efter att ha gått igenom argumenten för stöd till den svenska sjöfartssektorn har vi funnit att flertalet är förvånansvärt svaga. De argument som vi bedömer kan vara relevanta i ett samhälls- ekonomiskt perspektiv är eventuella positiva spridningseffekter inom det maritima klustret som inte är internaliserade, utbildning och kompetensförsörjning. Vi har dock inte möjligheter att uppskatta det eventuella värdet av dessa effekter. I stället överlämnar vi värderingen till beslutsfattare. Den samhällsekonomiska nettoförlust som vi kommer fram till i senare avsnitt måste således ställas mot denna eventuella vinst. 5Det nuvarande sjöfartsstödet: fartyg, personer och kostnader I det här kapitlet redovisar vi våra kvantifieringar av dagens situation som ligger till grund för beräkningen av den samhälls- ekonomiska lönsamheten av det nuvarande sjöfartsstödet. Vi börjar med att visa antalet fartyg och därefter beräknar vi hur mycket personal som används. Slutligen redovisar vi beräkningar av kostnaderna för besättningen. För att beskriva utgångsläget har vi inlett med att studera de rapporter som innehåller uppgifter om antal fartyg, personal och kostnader. De kommer från Lighthouse/material, och de utredningar som Tillväxtanalys och IHS Fairplay gjort. Det visar sig dock att uppgifterna är svårjämförbara av flera skäl. Vissa gäller årsgenomsnitt, andra situationen eller vid ett visst tillfälle. Även definitioner varierar liksom storleksgränsen för vad som ska ingå i antalet fartyg.