sou · GXB339d2 · 2010-01-01 00:00:00 — En ny kollektivtrafiklag, del 2 Nya tillträdesregler för lokal och regional kollektivtrafik – Analys av konsekvenser för trafik Mot en framgångsrik avreglering ......................... Ansvarsnivåer för kollektivtrafik .......................... FÖR LOKAL OCH REGIONAL Analys av konsekvenser för trafik och ekonomi WSP Analys & Strategi är en konsultverksamhet inom samhälls- utveckling. Vi arbetar på uppdrag av myndigheter, företag och organisationer för att bidra till ett samhälle anpassat för samtiden såväl som framtiden. Vi förstår de utmaningar som våra uppdrags- givare ställs inför, och bistår med kunskap som hjälper dem hantera det komplexa förhållandet mellan människor, natur och byggd miljö. Regeringen beslutade om direktiv till en översyn av lagstiftningen på kollektivtrafikområdet. Utredningen om en ny kollektivtrafiklag (N 2008:03) syftar till att göra kollektivtrafiken mer attraktiv för fler resenärer. Uppdraget är främst inriktat på att utforma en sammanhållen lag som ger goda förutsättningar för dynamik och flexibilitet inom kollektivtrafikområdet. Resenärens behov och entreprenörernas roll anges vara en viktig utgångspunkt för arbetet. Utredningen har uppdragit åt WSP Analys & Strategi att ge utredningen konsultstöd avseende konsekvensanalyser av bl.a. förändringar av tillträdesreglerna för lokal och regional kollektiv- trafik. Bakgrunden är att utredningen har tagit fram ett förslag till en ny marknadstillträdesmodell för den lokala och regionala kollektivtrafiken. I denna rapport beskrivs marknaden för lokal och regional kollektivtrafik. Vidare analyseras olika möjliga effekter av utred- ningens förslag till marknadstillträdesmodell. Det gäller bland annat effekter vad avser biljettpriser, trafikutbud och resande samt effekter på kostnaderna för det allmänna. Rapporten har utarbetats av , , , , och (uppdragsansvarig) vid WSP Analys & Strategi. WSP Analys & Strategi Metoder och data.......................................................... Kollektivtrafikens struktur och utveckling ............................ 2.2Marknadsstorlek och marknadsandelar 1985– Resor och vagnkilometer 1985–2007........................... 2.4Utbud och efterfrågan per invånare – olika Intäkter, priser och kostnader 1985–2007................... 2.8Kostnad, intäkt och täckningsbidrag per resa Samband mellan resor, utbud, pris och kostnader................. 3.2Sambandsmodeller för lokal och regional Bilaga 6 SOU 2009:39 Ett översiktligt systemsamband................................... Erfarenheter av marknadsöppningar....................................... Erfarenheter från kollektivtrafikområdet.................... Erfarenheter från andra marknader.............................. Operationalisering av ändrade tillträdesregler........................ De nya tillträdesreglerna............................................... Förutsättningar för lönsam kollektivtrafik i tätort................ Analyser av variationer i stadstrafiken......................... Nuvarande underskott i den lokala stadstrafiken ..... Hur stor del av stadstrafiken kan bedrivas vara Resultaten i sammandrag............................................ Stadstrafikanalyserna och den nya Lönsam och olönsam trafik i län.............................. relativt representativt för landet................... Kan lönsamheten ökas genom ändrade priser och Från lokal och regional nivå till nationell ............................. Lönsamhet och täckningsgrad för orter i Gruppering av tätorter efter potential för Uppräkning till nationell nivå .................................... Några kompletterande perspektiv......................................... 9.3Konkurrens och samverkan på den nya Samordningsansvar och samordningsmekanismer ... Samhällsekonomi och fördelningspolitik.................. 9.6Den nya marknadsmodellen som exempel på offentlig- privat samverkan ........................................ Ändrade politiska prioriteringar................................ 10 Slutsatser av konsekvensanalysen ......................................... Potentialen för kommersiell kollektivtrafik.............. Konsekvenser för resor och transportarbete ............ Konsekvenser för trafikutbud.................................... Konsekvenser för resenärerna.................................... Konsekvenser för trafikföretag.................................. Konsekvenser för trafikansvariga myndigheter........ 10.8Ekonomiska konsekvenser för kommuner och 10.9 Samhällsekonomiska konsekvenser........................... Utredningen om en ny kollektivtrafiklag (N 2008:03)1 arbetar med att utforma en sammanhållen lag inom kollektivtrafikområdet. Resenärens behov och entreprenörernas roll är viktiga utgångs- punkter för arbetet. Utredningen har uppdragit åt WSP Analys & Strategi att belysa konsekvenserna av förändringar av reglerna för tillträdet till mark- naden för lokal och regional kollektivtrafik. Bakgrunden är att utredningen har tagit fram ett förslag till en ny marknadstill- trädesmodell för den lokala och regionala kollektivtrafiken. I denna rapport beskrivs marknaden för lokal och regional kollektivtrafik. Vidare analyseras olika möjliga effekter av den nya modell för marknadsorganisationen som övervägs av utredningen. Det gäller bland annat effekter på priser, trafikutbud och resande samt på kostnaderna för det allmänna. Analysernas inriktning och precision Våra analyser har främst varit inriktade mot att försöka fastställa potentialen för att bedriva lokal och regional kollektivtrafik med lönsamhet på en marknad med fri konkurrens. Vi försöker också bedöma vilka konsekvenser en sådan marknadsöppning skulle kunna tänkas få för resorna och transportarbetet med kollektiva färdmedel och hur utbudet av lokal och regional kollektivtrafik kan tänkas påverkas. Möjliga konsekvenser för resenärerna, trafikföre- tagen och de trafikansvariga myndigheterna berörs också, liksom de ekonomiska konsekvenserna för kommuner och stat av en ny marknadsmodell och vilka samhällsekonomiska effekter en omor- ganisation skulle kunna ge. De analyser och slutsatser som redovisas bygger på många osäkra förutsättningar. Delvis kan dessa osäkerheter hänföras till bristande data och insikter om hur dagens kollektivtrafikmarknad fungerar. Men de största osäkerheterna gäller ändå hur olika kommersiella företag kan komma att agera på en nyöppnad marknad som ännu endast är vagt definierad och hur de tilltänkta 1 I fortsättningen kallad . nya trafikansvariga myndigheterna kommer att utföra sina upp- gifter och styras politiskt. Givet dessa och andra osäkerheter måste analyserna och slut- satserna bygga på ett antal indikatorer och relativt schablonmässigt utformade scenarier. De får tas för vad de är och resultaten bör tolkas med en stor nypa salt. Själva bedömer vi att slutsatserna om potentialen för lönsam lokal och regional kollektivtrafik är förhållandevis säkra. Däremot råder det en genuin osäkerhet om hur denna potential faktiskt kommer att utnyttjas av främst de trafikansvariga myndigheterna och de politiska församlingar som ska styra dem. Det betyder att slutsatserna om konsekvenserna för trafiken, resandet och ekonomin med nödvändighet blir ganska hypotetiska. Potentialen för kommersiell trafik Våra analyser tyder på att en mycket stor del av den lokala och regionala kollektivtrafikförsörjningen skulle kunna överföras till rent kommersiell trafik. Om inga restriktioner finns för föränd- ringar i priser och utbud bedömer vi att uppemot åtta av tio resor i den lokala och regionala trafiken skulle kunna ske med privata operatörer som verkar i konkurrens. Förutsättningarna skiftar dock starkt mellan olika orter och delar av landet. Vår slutsats är att potentialen för kommersiell trafik i första hand finns i större och medelstora tätorter och på de linjer som förbinder tätorterna med varandra. I många mindre tätorter och på landsbygden går det troligen inte att upprätthålla nuvarande kollektivtrafik på rent företagsekonomiska grunder. Vi bedömer att det finns ett visst utrymme för att bedriva kommersiell kollektivtrafik i konkurrens även vid dagens utbud och taxor. Mätt som andel av det totala persontransportarbetet med lokal och regional kollektivtrafik skulle potentialen för kom- mersiell trafik med nuvarande trafikutbud (linjer, turer och taxor) kunna uppskattas till i storleksordningen . Med dessa förutsättningar bedöms dock marknaden för privata operatörer i första hand vara koncentrerad till större tätorter och pendlings- stråk med förhållandevis stort trafikunderlag. Om taxorna tillåts öka – vilket kanske kan vara en politiskt acceptabel nivå – växer den potentiella marknaden för kommersiell trafik ytterligare. Troligen skulle minst hälften av persontransportarbetet i lokal och regional kollektivtrafik då kunna utföras på företagsekonomisk grund. Den kommersiella trafiken kommer dock fortfarande att vara relativt koncentrerad geografiskt och främst omfatta områden och regioner med stort trafikunderlag. Konsekvenser för trafikutbud och resande Vilka effekter en ökad andel rent kommersiell trafik får på trafik- utbudet, resorna och transportarbetet inom kollektivtrafiken är svårbedömt. Det beror på att en privatisering av trafiken både kan leda till ett ökat utbud och resande när förutsättningarna för kommersiell drift är gynnsamma och ett minskat utbud och resande när trafikunderlaget ger små lönsamhetsmarginaler. Om all trafik som över huvud taget kan drivas företagsekono- miskt – dvs. både lönsamma och olönsamma linjer inom områden som sammantaget kan ge ett överskott – skulle överföras till kommersiell drift bedömer vi att de negativa konsekvenserna för resorna och transportarbetet med kollektivtrafiken skulle bli mycket påtagliga. En minskning av det totala antalet resor framstår inte som otänkbart i ett sådant scenario. Det betyder naturligtvis också att kollektivtrafikens totala bety- delse för den lokala och regionala trafikförsörjningen skulle minska och att antalet resor som sker med bil, cykel och till fots öka. På nationell nivå kan det komma att röra sig om några procents ökning av bilresorna respektive gång- och cykelresorna. Vi bedömer dock att ett sådant alternativ knappast ligger inom ramen för marknadsmodell eller är möjligt att genomföra i praktiken. Det skulle nämligen innebära att privata aktörer skulle förmås att trafikera även olönsamma linjer i stor utsträckning eller att dessa linjer helt avvecklas. Vid en snävare avgränsning av den kommersiella marknaden – definierad t.ex. som att dagens utbud och priser ska upprätthållas eller att vissa restriktioner ska gälla för vilka pris- och utbudsförändringar som accepteras – är det inte lika givet vilka effekterna blir för resandet. Där trafikförhållande är gynnsamma kan övergången mycket väl leda till sänkta priser och/eller ökat utbud som medför att kollek- tivtrafiken kan attrahera flera resenärer, medan man i andra fall kan räkna med att en vinstmaximerande kommersiell trafik leder till försämrat utbud och minskat resande. Våra analyser tyder på att en del av marknaden för lokal och regional kollektivtrafik har sådana förutsättningar att en kommer- siell trafik skulle kunna medföra både högre standard och lägre priser. Det är dock vanskligt att avgöra hur omfattande denna del av marknaden är i absoluta tal och i relation till hela den marknad som ger förutsättningar för kommersiell trafik. Med hänsyn till att de gynnsammaste förutsättningarna för kommersiell trafik troligen finns där resandet och transportarbetet är som störst kan det dock inte uteslutas att nettoeffekten på resandet kan bli positiv. Det förutsätter dock att regelverket och de politiska riktlinjerna på regional nivå medger att avgränsningen av den kommersiella marknaden sker på ett sätt som lägger stor vikt vid att främja kollektivtrafikens utveckling. På en marknad som styrs enbart av företagsekonomiska över- väganden kan man anta att utbudet kommer att följa efterfrågan i högre grad . Det betyder att utbudet skulle koncentreras till – och möjligen också utökas på – platser och tider där efterfrågan på kollektivtrafikresor är stor men uttunnas eller försvinna på platser och tider där efterfrågan är liten. Sannolikt skulle därmed de geografiska och tidsmässiga variationerna i trafikutbudet bli betyd- ligt större , såvida detta inte motverkas av de riktlinjer för trafikförsörjningen som ska ges av den trafikansvariga myndig- heten. modell för marknadstillträdet inne- bär att det är de privata entreprenörerna som avgör hur trafikutbudet ska se ut inom de allmänna ramar som läggs fast av en trafikansvarig myndighet. En sådan förändring kommer naturligtvis att få många konsekvenser för trafikutbudet i vidare mening. Man kan t.ex. räkna med att fordonsutformningen, fordonsstandarden, informationssystemen, etc. kommer att variera mellan olika utfö- rare. Dessa effekter är emellertid avsedda och syftar till att utbudet ska anpassas bättre till resenärernas efterfrågan. Om utbudet skulle bli så uppsplittrat att resenärerna inte har möjlighet att skaffa sig en helhetsbild av exempelvis priser, bytesmöjligheter och trafikstör- ningar skulle detta dock troligen leda till minskat resande. Konsekvenserna för resenärerna kan i hög grad antas vara av- hängiga av hur väl det går att inom ramen för den nya marknads- tillträdesmodellen förena en ökad differentiering av utbudet med regler och funktioner som säkerställer att den lokala och regionala kollektivtrafiken ändå kan bibehållas som ett samverkande system. Om detta lyckas borde ett mera marknadsstyrt system medföra att resenärernas individuella preferenser får ökat genomslag på hur trafiken utformas. Om gemensamma funktioner som betalsystem, informationssystem, bytespunkter, störningshantering, etc. inte kan ordnas på ett tillfredsställande sätt finns det däremot stor risk att majoriteten av resenärerna kommer att uppleva försämringar. Det gäller särskilt i de större tätorterna där systemaspekterna är viktigast och huvuddelen av resandet också sker. Som vid alla omorganisationer och förändringar av villkor för verksamheter kommer vinnare och förlorare att kunna identifieras vid övergången till en ny marknadsmodell. Vårt underlag ger inte någon säker grund för att avgöra vilka inom resenärskollektivet som kommer att tillhöra den ena eller andra gruppen. En hypotes kan dock vara att de resenärer som framför allt utnyttjar kollektivtrafiken i trafikstarka områden har störst chanser att dra nytta av en reform. Kanske kommer också de resenärer som värde- rar korta restider och hög standard i övrigt att gynnas mer än de som föredrar låga reskostnader. Där trafikunderlaget är stort kan det dock finnas möjligheter att tillgodose skilda preferenser hos resenärerna. Om privata företag får fritt tillträde till en del av marknaden för lokal och regional kollektivtrafik bör det medföra att företagen får ökad handlingsfrihet i olika avseenden. Möjligheterna att specia- lisera sig och rikta in sig på vissa marknadsnischer bör exempelvis bli större, liksom möjligheterna att fånga upp resenärernas önskemål och låta dem påverka utformningen av olika produkter och tjänster. Utrymmet för att satsa på innovationer som utvecklar produkterna och tjänsterna blir troligen större. bör man inte bortse från att avskiljningen av en kom- mersiell marknad även kan leda till vissa inlåsningseffekter som begränsar utvecklingsmöjligheterna på systemnivå. Sådana effekter kan i första hand tänkas uppkomma om det är aktuellt att införa helt nya kollektivtrafiksystem eller att genomföra större utveck- lingsprojekt som berör infrastrukturen och trafiksystemet i stort. För kollektivtrafikföretagen bör ett friare marknadstillträde medföra ökade vinstmöjligheter, men också ökad risk jämfört med . När konkurrensen mera handlar om att locka resenärer än att få trafikkontrakt kan nämligen marknadsförutsättningarna antas bli mera svårbestämda och mindre stabila än de är . Stordrifts- fördelarna i kollektivtrafiken verkar dock leda till starka koncentra- tionstendenser där typiskt sett ett fåtal stora företag dominerar verksamheten på den nationella marknaden. På områdesnivå tycks detta ofta leda till monopol. Så länge marknaden är öppen för nya aktörer kommer dock möjligheterna att missbruka en sådan domi- nerande ställning att vara begränsade. Hur själva övergångsfasen till en ny marknadsorganisation kom- mer att gestalta sig är osäkert och i hög grad beroende på hur övergången regleras. Erfarenheten visar att det kan komma in många nya aktörer på marknaden i ett inledningsskede som sedan slås ut eller köps upp efterhand som marknaden mognar. Sannolik- heten för ett sådant förlopp beror delvis på hur högra inträdes- barriärer som regelverket ställer upp. Den svenska kollektivtrafik- branschen kan också antas vara relativt mogen , vilket kan tala för att marknaden kommer att stabiliseras rätt snabbt. Konsekvenser för trafikansvariga myndigheter Den nya marknadstillträdesmodell som övervägs medför en tydli- gare uppdelning mellan trafikproduktionen å ena sidan och plane- ringen och beställningen av trafiken å den andra. De trafikansvariga myndigheternas medel att påverka trafikförsörjningen blir mer indirekta än de som dagens trafikhuvudmän har. Vår bedömning är att den skarpare skiljelinjen mellan de privata operatörernas uppgifter och den trafikansvariga myndighetens uppgifter kan medföra att transaktionskostnaderna (kontaktkost- naderna mellan myndigheterna och företagen i form av kostnader för planering, avtal, uppföljning, etc.) ökar och delvis flyttas över från trafikoperatörerna till myndigheten. Å andra sidan kommer en stor del av det operativa planeringsansvaret att flyttas över till kollektivtrafikföretagen. Trafikvillkoren kommer även fortsättningsvis att utformas genom en politisk bedömning, särskilt i fråga om vad som ska anses vara en tillfredsställande trafikförsörjning. En delvis ny roll för politiken och det offentligas ansvar kan dock påverka synen på kollektivtrafiken och dess roll från t.ex. miljö-, utvecklings- eller välfärdssynpunkt. Det blir en större distans mellan politik och förvaltning å ena sidan och själva trafikproduktionen å den andra. Detta kan tänkas påverka engagemanget och medföra att kollektiv- trafiken prioriteras annorlunda. renodlas politikens och förvaltningens uppgifter till att konkretisera och uttrycka politiska ambitioner och samhällsintressen i en trafikförklaring. Att ambi- tionerna och intressena blir explicita och offentliga kan tänkas medverka till att de överväganden som ligger bakom riktlinjerna också blir mera genomtänkta. Det är troligt att bedömningarna av marknadsmekanismernas respektive samhällsplaneringens förtjänster och brister varierar bl.a. mellan företrädare för olika politiska riktningar. Det betyder att den nya lagstiftningen kan få olika uttolkning i skilda län beroende på t.ex. de politiska majoritetsförhållandena. Att politiska över- väganden av detta slag ska få genomslag är väl delvis avsikten och ett av huvudskälen för att lägga ansvaret för kollektivtrafiken lokalt och regionalt. kan det leda till att kollektivtrafik- försörjningen kan komma att skifta mera mellan olika delar av landet än den gör . Det kan också leda till att stabiliteten i trafikförsörjningen minskar om en förändrad politisk majoritet också innebär en förändrad syn på vad som ska vara kommersiell respektive upphandlad trafik. Skadlighetsbestämmelser och långa kontraktstider kan delvis motverka denna effekt. Men det betyder att de politiska riktlinjerna för trafiken riskerar att hamna ur fas med den politiska opinionen i länet. Ekonomiska konsekvenser för kommuner och stat Vilka de ekonomiska konsekvenserna blir av en ny marknadsmodell beror naturligtvis till största delen på vilka politiska ambitioner som kommer att finnas när det gäller kollektivtrafikförsörjningen. Om en mycket stor del av kollektivtrafiken skulle upplåtas till privata operatörer skulle budgetavlastningen kunna bli avsevärd och uppgå till miljardbelopp. Vid den mera realistiska förutsätt- ningen att samhället ska säkerställa ungefär nuvarande nivå på trafikförsörjningen förefaller budgeteffekten bli betydligt mindre och kanske t.o.m. närmast försumbar. Våra analyser visar också att man kan räkna med att förutsätt- ningarna att driva lönsam trafik skiftar mellan olika orter och landsdelar. Det kommer att medföra att de offentliga budgetarna avlastas mer på vissa håll än på andra. Hur stora avlastningar det kan bli fråga om beror också på vilka prishöjningar och utbudsför- ändringar som accepteras på den kommersiella marknaden och hur nuvarande trafik fördelar sig med avseende på överskott och under- skott. Vi har inte närmare analyserat hur statens budget påverkas. Vissa effekter kan säkert uppkomma genom att de statsbidrag som utgår till kommunerna påverkas. Statens intäkter av skatter och avgifter kommer också att påverkas av hur kollektivtrafiken är organiserad. En del av de ökade transaktionskostnader som kan vara förenade med ett nytt planeringssystem faller också troligen på staten i form av uppföljning, övervakning och rättstillämpning. Hur den totala nyttan för konsumenterna förändras vid en ny marknadsorganisation går inte att skatta med det underlag vi har. Eftersom trafiken enligt våra beräkningar kan komma att öka påtagligt på högtrafikerade linjer, är det dock möjligt att nyttan för resenärerna skulle öka markant. Det är svårt att precisera exakt vilka utbuds- eller prisförändringar som kommer att ske för de lönsamma linjerna – en hypotes kan vara att priserna ökar men att utbudet ökar ännu mer. För att rama in storleksordningen på sam- hällseffekterna har vi beräknat effekterna av att höja turtätheten för stadstrafiken i . Enligt våra beräkningar ger detta en konsumentnytta på och en ökning av antalet resande i länets kollektivtrafik . Det betyder att konsumentnyttan skulle kunna vara betydande på nationell nivå. De samhällsekonomiska vinsterna av att locka över bilister till kollektivtrafiken är störst i de centrala delarna av tätorterna. Träng- sel förekommer framförallt i tätbefolkade områden. Vidare är utsläppens hälsoeffekter, liksom skadan av buller, störst i sådana områden då fler människor drabbas. Vår bedömning är att sanno- likheten för att en marknadsreform ska ge en attraktivare kollektiv- trafik är störst just i dessa områden. Det finns principiella argument för att det är samhällsekono- miskt lönsamt att subventionera kollektivtrafik och de gäller inte minst i områden med stort trafikunderlag där förutsättningarna för att bedriva rent kommersiell trafik är goda. Ett skäl är att ett ökat kollektivtrafikutbud kan ge upphov till positiva externa effekter i form av minskade resuppoffringar för befintliga och tillkommande resenärer. Ett annat skäl är att kollektivtrafiken kan betraktas som en s.k. secondbest-lösning för att motverka de trängsel-, trafik- säkerhets- och miljöproblem som biltrafiken ger upphov till och som inte har internaliserats i biltrafikens kostnader. Från samhällsekonomiska utgångspunkter kan det alltså visa sig vara som mest effektivt att subventionera kollektivtrafiken i storstäder och andra trafikstarka relationer där den har stor betydelse för trafikförsörjningen. Detta förhållande kan möjligen vara svårt att förena med målsättningen att avskilja en betydande marknad för kommersiell lokal och regional kollektivtrafik. Även om den nya marknadsmodellen skulle leda till påtagliga effektivise- ringar och utbudsökningar av kollektivtrafiken i berörda områden och relationer jämfört med är de samhällsekonomiska argu- menten för att stödja trafiken fortfarande giltiga. Skillnaderna mellan ett trafikutbud som bestäms som ett offent- ligt åtagande och ett som bestäms på marknaden är att positiva och negativa externa effekter av trafiken i princip kan tänkas bli internaliserade i det förra fallet men inte i det . Om det är så i praktiken är dock en öppen fråga.