sou · GXB387 · 2010-01-01 00:00:00 — Det är viktigt att notera, vilket också flera länsstyrelser har gjort, att det inte är säkert att alla tillstånd och anmälningar Användningen av kameraövervakning SOU 2009:87 motsvaras av en faktisk användning av övervakningskameror. Flera tillstånd och anmälningar avser sannolikt platser som inte längre bevakas av övervakningskameror. När en verksamhet upphör eller flyttar och övervakningen avslutas lämnas inte alltid upplysning om det till . fanns det 5 949 tillstånd medan det fanns 6 211 anmälningar. Sammanlagt fanns det alltså omkring 12 160 tillstånd och anmälningar. fanns det 8 584 tillstånd medan det fanns 9 704 anmälningar. Sammanlagt fanns det alltså omkring 18 288 tillstånd och anmälningar. Uppgifterna kan jämföras med de siffror som presenterats av tidigare utredningar. Såväl Utredningen om användningen av övervakningskameror som gjorde motsvarande undersökningar respektive 2002. (fanns inte möjligheten att anmäla kameraövervakning varför det året enbart avser tillstånd). Antal tillstånd och anmälningar om allmän kameraövervakning Källa: SOU 1996:88, Kameraövervakning och SOU 2002:110, Allmän kameraövervakning. Inte särskilt överraskande visar uppgifterna att bruket av övervakningskameror har ökat . När det gäller fördelningen mellan olika bevakningsobjekt framgår av tabellerna att det största antalet bevakningsobjekt finns i detaljhandeln. Den näst största gruppen är bank- och postlokaler. Under rubriken finns en mängd olika objekt. Merparten i denna grupp avser sannolikt industrifastigheter. Därutöver rör det sig om offentliga byggnader, museum, hamnar, skidliftar men också bensinstationer, brandstationer, solarium och avfallsanläggningar m.m. Flest tillstånd och anmälningar finns i , och . Siffrorna visar på en tydlig ökning av tillstånd för övervakning av skolor, entréer till bostadsfastigheter och hotell. Av tabellerna framgår att det är relativt få tillstånd som avser gator, torg och parker. Det fanns endast 39 sådana tillstånd i hela landet . Övervakning efter anmälan har ökat från drygt 6 000 till omkring 9 700 . Störst är ökningen i butikslokaler. Av enkätsvaren (tabell 5) framgår att förhållandevis få ansökningar avslås. Det beror, i vart fall till viss del, på att länsstyrelserna, när en bristfällig ansökan inges, ofta lämnar information så att sökanden kan komplettera ansökan så att den uppfyller förutsättningarna för tillstånd. De flesta avslagsbeslut beror på att funnit att övervakningsintresset inte väger tyngre än integritetsintresset. Andra grunder för avslag är att den plats som ska övervakas inte bedöms som brottsutsatt samt att ansökan är bristfällig. 3.2Praxis i ärenden rörande allmän kameraövervakning I det här avsnittet redovisar vi vissa huvudlinjer och reflektioner utifrån praxis från Regeringsrätten och kammarrätterna. Praxisgenomgången finns i bilaga 3. Det bör noteras att genomgången avser just överrättspraxis, vilken naturligen speglar utvecklingen med viss tidsmässig eftersläpning. Sammanställningen omfattar 70 överrättsdomar, varav åtta från Regeringsrätten. Merparten avser tillstånd till allmän kameraövervakning, ett par domar avser förelägganden enligt lagen om allmän kameraövervakning. I kapitel 4 redovisas praxis från Datainspektionen rörande kameraövervakning av plats dit allmänheten inte har tillträde. De flesta ansökningar om tillstånd till allmän kameraövervakning avser att förebygga och förhindra brott eller olyckor. I de fall där syftet med övervakningen anges vara något annat är domstolarna, liksom tidigare, restriktiva med att bevilja tillstånd. I den praxisgenomgång som gjordes av den tidigare kameraövervakningsutredningen redovisas de två avgöranden från Regeringsrätten som har blivit vägledande beträffande allmän kameraövervakning på gator, torg och andra offentliga platser. Genom domarna fick i tillstånd att under kvälls- och bedriva allmän kameraövervakning av i och . Den tidigare kameraövervakningsutredningen antog att domarna skulle komma att leda till en ökning av allmän kameraövervakning på offentliga platser utomhus. Som utredningen förebådade har det skett en ökning av kameraövervakning på gator och torg. Här finns det dock än så länge inte en enhetlig praxis. I ett antal kammarrättsdomar har tillstånd lämnats till kameraövervakning av centrala delar av städer, exempelvis områden kring och Stureplan i , området kring ett torg i och en korsning i . Däremot har Kammarrätten i inte medgett tillstånd till kameraövervakning av ett antal gator i . Beträffande Springkällans torg i konstaterade kammarrätten i att det visserligen förekom våldsbrottlighet, men att brottsligheten inte var av sådan allvarlig art och omfattning som var fallet vid och . Övervakningsintresset övervägde inte integritetsintresset. Inte heller tilläts kameraövervakning dygnet runt av passager i ett köpcentrum i eller av trottoarer utanför i . I ett fall som uppvisar likheter med de nämnda avgörandena från Regeringsrätten har Kammarrätten i nekat att med 47 stycken fasta kameror övervaka gågator i , det s.k. Länsrätten konstaterade att brottsligheten var omfattande och att det fanns ett befogat intresse för övervakning ur brottsförebyggande synpunkt, men fann att integritetsintresset övervägde. Kammarrätten delade länsrättens bedömning. Ett stort antal av de nämnda ärendena har överklagats till Regeringsrätten. Tre av Regeringsrättens avgöranden rör museum där Regeringsrätten visserligen har funnit att integritetsintresset måste tillmätas stor vikt, men att intresset av att förebygga brott varit så stort att kameraövervakning bör tillåtas. I dessa fall har Regeringsrätten anmärkt att rätten att spela in bilder kan antas medverka till att begångna brott upp och därför även verka brottsförebyggande. Tillstånden har också förenats med rätt att spela in och bevara bilder under tid då museerna håller öppet för allmänheten. Några mål avser allmän kameraövervakning av kyrkor och församlingslokaler. Här är integritetsintresset naturligtvis mycket starkt, men i ett fall har allmän kameraövervakning tillåtits vid in- och utpassering i en kyrka. Det rörde sig om en kyrka som varit utsatt för stöld och skadegörelse och som man skulle nödgas stänga om inte övervakning kunde ordnas. I några fall har tillstånd lämnats till allmän kameraövervakning i biografer, dock inte ingångar till biografen. Enligt praxis får allmän kameraövervakning även ske i badanläggningar. Badhus är platser som är avsedda för allmänhetens rekreation, där integritetsintresset är starkt, särskilt eftersom besökarna är lättklädda eller t.o.m. avklädda. Här har domstolarna särskilt beaktat att de enskilda som utsätts för övervakningen också är de som övervakningen avser att skydda. Praxis beträffande skolor visar att tillstånd ges till kameraövervakning med bildinspelning av utomhusmiljöer utanför skoltid. I ett avgörande har Regeringsrätten funnit att tillstånd bör ges till kameraövervakning på akutmottagningen i ett sjukhus. Tillstånd har också lämnats till kameraövervakning av entré och väntrum hos en socialjour i . När det gäller allmänna kommunikationer ansåg Kammarrätten i att en tunnelbanestation rent allmänt inte kunde anses vara särskilt skyddsvärd ur integritetssynpunkt. Vidare har tillstånd till kameraövervakning på färjor beviljats. Kamerorna tilläts dock vara påslagna endast vid nödsituationer respektive vid på- och avstigning. Fyra tingsrätter i har beviljats tillstånd till allmän kameraövervakning av utrymmen i anslutning till säkerhetssal och häktessal samt väntrum och entréer. I några fall har tillståndet innefattat rätt till bildinspelning. Kameraövervakning av utrymmen där allmänheten har möjlighet att ta del av offentliga handlingar samt rökrum och samtalsrum har inte medgetts. 3.3Kameraövervakning som bedrivs av AB AB () har omkring 20 000 kameror. Kameror finns i samtliga bussar, nya tunnelbanevagnar samt i nya och halvgamla pendeltåg. Det finns vidare kameror på samtliga tunnelbanestationer och de flesta pendeltågstationer samt i en del vagndepåer. Användningen av kameraövervakning SOU 2009:87 Syftet med övervakningskamerorna är, enligt SL, att öka upplevd trygghet för resenärer och personal, stödja daglig drift och ledning av trafiksystemen, underlätta utrymning och räddningsinsatser genom realtidsinformation från platsen, upptäcka och säkra bevis vid skadegörelse samt att, på begäran, bistå polis med bildmaterial i utredning om brott och bidra med bildmaterial i säkerhets- och haveriutredningar. SL har en trygghetscentral som är bemannad dygnet runt. På trygghetscentralen visas bilder från kameror på stationerna i realtid. Övervakningsbilder från bussar och tunnelbanevagnar kan inte ses i realtid, utan de sparas på en hårddisk. Alla kamerabilder kontrolleras inte i realtid, men vid olyckor, brott eller ordningsstörningar kan kontroll ske i realtid. Operatörerna har då möjlighet att direkt styra anpassade resurser till rätt plats. Rent tekniskt finns också möjlighet för operatörerna att länka bilder till polis och räddningstjänst vid olyckor eller större ordningsstörningar. En sådan funktion har dock inte tagits i drift . De som arbetar på trygghetscentralen har utbildning i såväl tekniska frågor som integritetsfrågor. De har också tecknat en särskild sekretessförbindelse. SL har rätt att spara bilder , men i praktiken sparas bilderna i högst . Bilder från kameror i rullande fordon sparas i 18–. Tanken är att allt material ska sparas framöver. Vid misstanke om olycka eller brott bevaras bilder längre än . Sparade bilder förvaras i ett låst rum, till vilket endast två personer har tillgång. Bilder tas ut på beständigt media vid polisanmälan eller vid beslagsbeslut från polis och lämnas till rättsvårdande myndighet. Inga kopior sparas hos SL. Alla bilduttag i systemen loggas. På SL menar man att kameraövervakning har en preventiv effekt på brott, framförallt vid skadegörelse. Även anstiftan till brand har minskat sedan kameraövervakning infördes. SL har vidare haft nytta av kameraövervakning vid utredningar av olyckor och andra händelseförlopp. samarbetar SL med Länskriminalpolisens bildanalysgrupp. Samarbetet innebär att bilder från vissa av SL:s övervakningskameror förs över till polisen. en brandväggsskyddad del av SL:s eget isolerade nätverk, som enbart är till för kameraövervakningssystemet. Det är en förlängning från SL:s fibernät till polisen som inte ingår i SL:s övriga verksamhet. Vid misstanke om brott kan polisen begära ut bilder från SL. Hos bildanalysgruppen finns datorer med inspelade övervakningsbilder från stationerna. Dessa ingår i en separat del av en domän med personliga konton som loggas och administreras av SL. När polisen begärt bildsäkring kan den alltså söka bilderna själv vid sina monitorer. Polisen får också tillgång till material i hårddiskar från bussar och tunnelbanevagnar vid behov. begärde polisen bildsäkring vid drygt 40 tillfällen. begärdes bildsäkring vid drygt 120 tillfällen . Samarbetet med bildanalysgruppen har inneburit att SL behöver lägga mindre resurser än tidigare på att bistå polisen. Sydsamverkan, som är ett samarbete med i län, (), och , påbörjades . omfattar kameraprojektet förutom , även , och . Projektet syftar till att polisen snabbt och rationellt ska få tillgång till övervakningsbilder som kan ha betydelse vid brottsutredningar. Målet är att klara upp brott där bilden har betydelse för utredningen. I regionen finns 4 500 registrerade kameraanvändare och omkring 25 000 kameror är i bruk dygnet runt. i har ca 2 500 ärenden med bilder eller filmer från övervakningskameror . Polisens erfarenhet av bilder från övervakningskameror var tidigare att många filmer, 70–, var av så dålig kvalitet att de inte var användbara i polisens utredningsarbete. Den dåliga kvaliteten berodde på att kamerorna ofta var felplacerade, felinställda eller på bristfälliga ljusförhållanden. påbörjade polisen en kartläggning av samtliga övervakningskameror i . Från fick polisen upplysning om samtliga tillstånd och anmälningar om allmän kameraövervakning. Polisen genomförde sedan besök hos samtliga kameraanvändare. Vid besöken lämnades råd och anvisningar om hur kamerorna skulle hanteras för att förbättra filmerna. Användarna fick del av en rapport som SKL givit ut rörande rekommendationer och riktlinjer vid användande av kameraövervakningssystem. Vid besöken samlade polisen också in uppgifter om övervakningen, exempelvis hur länge bilderna sparas, kontaktperson, adress och telefonnummer. Samtliga uppgifter har därefter samlats i ett dataprogram med en karta. Polisen kan genom programmet snabbt ta reda på var det finns övervakningskameror, sätta sig i förbindelse med en kontaktperson där kameran finns och i bästa fall ha tillgång till övervakningsbilder . Förfarandet är mycket tids- och resursbesparande samt effektiviserar brottsbekämpningen. En särskild bildgrupp på spaningsroteln i Polisområde arbetar med att granska övervakningsfilmer. Gruppen hanterar bilder från Polisområde och Polisområde . rörde det sig om 400–500 ärenden med bilder och 2008 var det omkring 1 000 ärenden. Bilder och enskilda detaljer kan förtydligas. Det förekommer också att materialet sammanställs till en där hela eller delar av brottet åskådliggörs. I de fall där en misstänkt gärningsman förekommer på bilder identifieras denne i ungefär hälften av fallen. Vid de tillfällen då filmer har visats i TV-programmet har av misstänkta gärningsmän identifierats. lämnade polismyndigheten bilder på nio misstänkta rånare till som publicerade bilderna. Samtliga misstänkta gärningsmän kunde sedan med hjälp av tips från allmänheten identifieras. Skånepolisens erfarenhet är att övervakningsfilmer har stor betydelse i det brottsutredande arbetet. Som tidigare nämnts har i ca 2 500 ärenden med bilder eller filmer från övervakningskameror . Mycket talar för att användningen av övervakningsbilder i brottsutredande arbete kommer att öka. Bilderna används dels för att identifiera misstänkta gärningsmän och fastställa hur brottet gått till, dels för att klarlägga händelser som kan ha betydelse för en brottsutredning. har övervakningsbilder huvudsakligen använts för att klara upp allvarliga brott. Med kameraövervakningsprojektet förbättras förutsättningarna att även klara upp fler s.k. mängdbrott. 4Den s.k. missbruksregeln och kameraövervakning Vi har haft att kartlägga och analysera tillämpningen av personuppgiftslagens bestämmelser vid kameraövervakning som bedrivs på platser dit allmänheten inte har tillträde. Genom en lagändring som trädde i kraft infördes en ny bestämmelse i personuppgiftslagen, den s.k. missbruksregeln, som har fått stor betydelse för förutsättningarna för allmän kameraövervakning av platser dit allmänheten inte har tillträde. Bestämmelsen i 5 a § personuppgiftslagen innebär att de flesta av lagens hanteringsregler inte behöver tillämpas om övervakningsmaterialet inte ingår i eller är avsett att ingå i en samling av personuppgifter som har strukturerats för att påtagligt underlätta sökning efter eller sammanställning av personuppgifter. Behandlingen får emellertid inte innebära en kränkning av den registrerades (övervakades) integritet. Datainspektionen har gjort bedömningen att sådant material som registreras vid inspelning med hjälp av digitalkameror sällan kan anses vara påtagligt strukturerat i den mening som avses i 5 a § personuppgiftslagen. Endast om materialet är ordnat på ett sådant sätt, exempelvis som en del i ett ärendehanteringssystem eller en databas strukturerad utifrån personuppgifter, kan det bli fråga om sådan strukturering. I detta kapitel redovisar vi hur Datainspektionen har tillämpat personuppgiftslagens bestämmelser i ärenden rörande kameraövervakning. I avsnitt 11.4 finns våra överväganden kring hur skyddet för enskildas personliga integritet bör stärkas vid kameraövervakning av plats dit allmänheten inte har tillträde. Det bör noteras att det första beslut som redovisas (kameraövervakning av en byggarbetsplats) fattades innan missbruksregeln trädde i kraft. Övriga beslut är från tiden efter det att bestämmelsen trätt i kraft. Den s.k. missbruksregeln och kameraövervakning 4.1.1Kameraövervakning av en byggarbetsplats har inte ansetts tillåten Ett byggföretag satte upp en webbkamera på en byggarbetsplats för att företagets beställare i utlandet i realtid skulle kunna se hur produktionen fortskred utan att behöva resa till . Ändamålet med övervakning var också att förebygga olyckor. De som arbetade på platsen fick information om övervakningen muntligen och genom skyltning. Bilderna sparades inte. Datainspektionen konstaterade att det var fråga om digital kameraövervakning där enskilda kunde identifieras varför personuppgiftslagen var tillämplig. Av 10 § personuppgiftslagen följer att behandling av personuppgifter endast får ske efter samtycke av den enskilde om det inte är nödvändigt att utföra behandlingen för att kunna tillgodose ett berättigat intresse och intresset av att behandla uppgifterna är större än den anställdes intresse av att uppgifterna inte behandlas. Datainspektionen menade att kameraövervakning på arbetsplatsen kunde upplevas som obehaglig för många, särskilt eftersom det var fråga om en webbkamera och bilderna kunde spridas obegränsat över hela världen. Det krävdes därför starka skäl för att övervakningen skulle vara tillåten. Sammantaget fann Datainspektionen att de anställdas intresse av integritetsskydd vägde tyngre än byggföretagets intresse av att genomföra övervakningen. Kameraövervakningen var således inte tillåten. (Datainspektionen beslut , Dnr 763-2005). 4.1.2Datainspektionen har tillåtit kameraövervakning av källargångar, källarutrymmen och vindar i flerfamiljsfastigheter I ett antal tillsynsbeslut har Datainspektionen kommit fram till att kameraövervakning av gemensamma utrymmen i bostadsrättsföreningar och hyresfastigheter inte har varit kränkande i personuppgiftslagens mening. Det har rört sig om källargångar och källarutrymmen i anslutning till förråd, tvättstuga och soprum samt vindar. Ändamålet med övervakningen har varit att förhindra brottslig verksamhet, som inbrott, skadegörelse och överfall. I ett fall var syftet med övervakningen att ett förbud att slänga grovsopor i föreningens soprum skulle efterlevas. Den s.k. missbruksregeln och kameraövervakning Datainspektionen beaktade särskilt att det var fråga om avgränsade utrymmen som övervakades (i ett fall förutsatte Datainspektionen att en kamera monterades så att de boende som passerade till och från barnvagns- och cykelutrymmet inte övervakades). Tillträdet till de övervakade utrymmena var begränsat och endast ett fåtal personer hade tillgång till bilder från övervakningen. I samtliga fall hade information om övervakningen lämnats genom tydlig skyltning och i något fall även genom muntlig information till de boende. Inte i något fall sparades materialet än . (Datainspektionen beslut , Dnr 974-2006, 2007- 10-23, Dnr 566-2007 och , Dnr 1118-2007). 4.1.3Kameraövervakning av en hyresfastighets trapphus har ansetts tillåten genomförde AB (Svebo) ett pilotprojekt som innebar att hyresgäster fick möjlighet att på en dataskärm inne i lägenheten se området utanför lägenhetsdörren. Kameran hade i princip samma räckvidd som ett s.k. tittöga och visade bilder i realtid. Kameran kunde inte ta upp ljud och inga bilder spelades in eller sparades. I trapphusets entré samt på väggen på de våningsplan där kamerorna placerats upplystes om övervakningen genom dekaler. Syftet med övervakningen uppgavs vara att hyresgästerna skulle känna ökad trygghet genom att se vem som ringer på lägenhetsdörren. Svebo menade att personuppgiftslagens bestämmelser inte var tillämpliga på kameraövervakning. Eftersom varken ljud eller bild sparades var det, enligt Svebos uppfattning, inte fråga om sådan automatiserad behandling av personuppgifter som regleras i personuppgiftslagen. Datainspektionen konstaterade att frågan om bilder och ljud sparas eller bara visas i realtid saknar betydelse för bedömningen om behandling av personuppgifter är automatiserad. Eftersom det användes digital teknik vid övervakningen var behandlingen av personuppgifter, enligt inspektionen, automatiserad. Datainspektionen konstaterade vidare att kameran och dataskärmens funktion på flera sätt motsvarade ett s.k. tittöga. Räckvidden var i princip densamma, inget ljud togs upp, inga bilder spelades in, skärmen var placerad vid lägenhetsdörren och endast den som befann sig i lägenhet kunde ta del av bilderna. Vid en samlad bedömning av Den s.k. missbruksregeln och kameraövervakning omständigheterna kom Datainspektionen fram till att behandlingen av personuppgifter i samband med kameraövervakningen inte kunde anses kränkande i personuppgiftslagens mening. (Datainspektionen beslut , Dnr 390-2008). 4.1.4Kameraövervakning av entréer till hyresfastigheter har inte ansetts tillåten En fastighetsägare övervakade bl.a. entréerna till flera hyresfastigheter. Kamerorna var rörelsestyrda och informationen lagrades på en i varje fastighet fastlåst kodad hårddisk som spelades över när den blev full (normalt ). Endast fastighetsägare och fastighetsskötare hade tillgång till materialet. Syftet med kameraövervakningen var bl.a. att förebygga och förhindra skadegörelse och andra brott samt att öka hyresgästernas trygghet. Information om övervakningen hade lämnats såväl muntligt till hyresgästerna som genom dekaler på dörrar. Datainspektionen ifrågasatte inte att kameraövervakningen kunde bidra till att förebygga och förhindra skadegörelse och andra brott. Övervakningsintresset måste dock vägas mot det intrång i enskildas personliga integritet som övervakningen kan innebära. Entréer och trapphus är gemensamma utrymmen som de boende utnyttjar dygnet runt. Även andra personer än de boende, t.ex. gäster passerar genom entréer och trapphus. Genom att kameraövervaka entréerna kan fastighetsägaren på ett mycket detaljerat och ingående sätt kartlägga hyresgästernas vanor och bekantskapskrets. Enligt Datainspektionen var det inte acceptabelt från ett integritetsskyddsperspektiv utan stod i strid med rätten till privatliv. Sammantaget fann Datainspektionen att den personuppgiftsbehandling som skedde genom kameraövervakning av entréer och trapphus var kränkande i den mening som avses i 5 a § andra stycket personuppgiftslagen. Fastighetsägaren förelades att upphöra med övervakningen. Beslutet överklagades till Länsrätten i . Liksom Datainspektionen fann länsrätten att övervakningen utgjorde sådan automatiserad behandling av personuppgifter som faller under personuppgiftslagen samt att materialet var ostrukturerat varför 5 a § personuppgiftslagen var tillämplig. Inte heller länsrätten ifrågasatte att kamerorna kunde förebygga skadegörelse, inbrott och olyckor. Detta måste emellertid vägas mot intrånget i de Den s.k. missbruksregeln och kameraövervakning boendes personliga integritet. Entréer och trapphus måste utnyttjas av de boende för att de ska kunna ta sig in och ut ur sina lägenheter. Gäster, bud och brevbärare saknade möjlighet att välja om de ville bli filmade eller inte. Det framgick också av utredningen i målet att fastighetsägaren hade kartlagt en hyresgästs vanor och bekantskapskrets och använt detta material i en civilrättslig tvist. Det saknades vidare uppgift om det hade vidtagits några andra åtgärder för att komma till rätta med problemen. Sammantaget fann länsrätten att den personuppgiftsbehandling som skedde genom kameraövervakning av entréer och trapphus var kränkande i den mening som avses i 5 a § andra stycket personuppgiftslagen. Överklagandet avslogs därför. Länsrättens dom har överklagats till Kammarrätten i . (Datainspektionen beslut , Dnr 930-2008, Länsrättens dom , Mål nr 15722-08). 4.1.5Kameraövervakning i skolor har i flera fall ansetts kränkande Datainspektionen genomförde inspektion av personuppgiftsbehandling i ett antal skolor. På skolorna fanns mellan 6 och 60 kameror inomhus. På en skola fanns också en kamera utomhus.