sou · GYB37 · 2010-02-02 00:00:00 — Det centrala i utredning blir ett s.k. utredande samtal med först den utsatte eleven samt lärare och eventuellt föräldrar och sedan med den/de som kränker. Vid behov deltar även annan typ av personal såsom skolsköterska och specialpedagoger. Dessa samtal följs av eventuella åtgärder och uppföljande samtal. Samtliga intervjuade menar att detta är något de arbetat med , varför det inte är något som man uttryckligen vill hänvisa till lagen. Eftersom såväl tid för utredningar som antalet utredningar varierar kraftigt är det inte möjligt att åsätta detta någon tid eller kostnad. De effekter som de utredande samtalen medför blir därmed inte heller hänförbara till barn och elevskydds- lagen. Kopplat till denna lag intervjuades några universitet och högskolor. Om det finns anledning att särskilja mellan hur de olika typerna av skolor arbetar med frågorna särskiljs detta nedan. inget annat kan antas att det som står gäller samtliga organisationer. Hos de intervjuade högskolorna och universiteten finns en person heltidsanställd för att jobba med frågorna som lagen behandlar. Denna tjänst kallas t.ex. jämlikhetssamordnare och ligger antingen under studentservice eller under personalavdelningen. Jämlikhets- samordnarens arbetar både proaktivt/kollektivt och reaktivt/individinriktat, normalt fördelat ungefär till hälften på vardera. För denna studie är det de proaktiva arbetet som står i fokus. Jämlikhetssamordnaren har en grupp eller kommitté knuten till sig där frågorna diskuteras. I dessa grupper ingår normalt 12 personer, förhållandevis jämt fördelat mellan pedagoger, administrativ personal och studentrepresentanter. Baserat på intervjuerna bedöms att denna kommitté totalt lägger ned ca för att diskutera de här frågorna. Utöver det arbete som sker på central nivå sker också ett arbete med frågorna på institutions- eller fakultetsnivå. Där är det prefekt eller dekan som ansvarar för frågorna. Även studievägledare har en roll att spela i arbetet med likabehandling, där fokus främst är det externa perspektivet, dvs. kopplat till rekryteringen av studenter, t.ex. av utländsk härkomst eller kvinnor till teknikutbildningar. Generellt har de som arbetar med likabehandlingsfrågorna inom universiteten och högskolorna haft externa kontakter genom kontakt med ombudsmännen i frågor rörande lagstiftningen. De har också använt sig av material från ombudsmännen i samband med planarbete. Externa kontakter har de i regel ofta även genom att ingå i högskolenätverk där representanter från bl.a. DO finns med. 4.4.2 Syn på regelverket Ingen av de intervjuade upplever lagstiftningen som problematisk. Detta kan höra samman med att jämlikhetssamordnaren är anställd för att arbeta med de krav som lagstiftningen innebär, varför de har tid att sätta sig in i och tolka lagstiftningen. Detta kan jämföras med en personalchef på ett företag som arbetar med flera olika lag- stiftningar, där jämställdhetslagen är en. Ingen har sett något direkt behov av föreskrifter för att kunna arbeta med aktiva åtgärder. Däremot har flera av de synpunkter som framkommit en koppling till att universitet och högskolor i de flesta fall är statliga myndigheter och att det därmed finns speciella möjligheter till reglering och styrning av dessa. Vissa av de intervjuade menar att det t.ex. genom regleringsbrev skulle kunna förtydligas hur kraven ska verkställas eller vilken typ av insatser som fokus bör läggas på. Någon ser att en koppling till anslagen kan göras i regleringsbrevet, genom villkorsstyrda anslag, där finansieringen får agera styrmedel för att öka fokus på frågorna samt få den här typen av arbete att löna sig. Det finns en generellt positiv syn på regelverket där de intervjuade menar att kravet på aktiva åtgärder enligt lagstiftningen är bra, då lärosätena representerar staten och dessa bör vara före- dömen. De eventuella negativa synpunkter som framkommit hör inte samman med regelverket i sig utan mer med dess konsekvenser. De intervjuade menar t.ex. att deras tjänster eller satsningar kan ge upphov till diskussioner av typen resurser till likabehandlingsarbete kontra resurser till undervisning eller lärar- tjänster. Det har framförts att det upplevs finnas vissa begränsningar i lagstiftningen, t.ex. att den inte är applicerbar när studenter från en högskola trakasserar student från en annan högskola i fallet att de befinner sig på den senares högskola. De intervjuade menar att dessa begränsningar har visat sig när den typen av situationer upp- kommit i praktiken. Det handlar således inte bara om begräsningar ur en teoretisk synvinkel. De intervjuade menar att deras tjänster, många av de insatser som görs samt planarbetet med största sannolikhet inte hade gjorts om det inte vore för att lagstiftningen fanns. Det betyder, att de insatser som görs, till skillnad från arbetet enligt jämställdhets- lagen, i högre utsträckning att hänföra till lagen. 4.4.3 Upplevd överlappning mot annat regelverk De intervjuade ser främst en överlappning mot arbetsmiljölagstift- ningen då det är samma miljö för studenter som för lärare. Hos något av de intervjuade universiteten eller högskolorna läggs arbetet samman med arbetsmiljöarbetet, dvs. det ingår som en del i arbetsmiljöarbetet. Resonemanget bakom detta är att såväl studenter som anställda rör sig i samma miljö, såväl fysiskt som psykosocialt. Även när det gäller tillgänglighetsfrågor upplevs det finnas överlapp mot annan lagstiftning, t.ex. förordningen (1994:1215) om tekniska egenskapskrav på byggnadsverk och förordningen (2001:526) om de statliga myndigheternas ansvar för genomförandet av handikappolitiken. Överlappningen gentemot annan lagstiftning bedöms inte inne- bära något praktiskt problem för de intervjuade organisationerna. 4.4.4 Typ av insatser som genomförts Nedan beskrivs för respektive bestämmelse vad de intervjuade universiteten och högskolorna genomfört för insatser. Det beskrivs också hur mycket tid och i förekommande fall externa kostnader som kopplas till insatserna, samt vilka effekter som de intervjuade sett. För att få en tydlig samlad bild av kostnader och effekter hän- visas till bilaga 7, som innehåller typfall för ett universitet eller hög- skola. Typfallet baseras på det som framkommit vid intervjuerna, men behöver inte nödvändigtvis spegla hur det förhåller sig i varje enskild intervjuad universitet eller högskola. 4 § Att förebygga och förhindra trakasserier Paragrafen anger att en högskola ska vidta åtgärder för att före- bygga och förhindra att studenter eller sökande utsätts för trakas- serier. Med trakasserier avses i denna lag ett uppträdande som kränker en students eller en sökandes värdighet i högskolestudierna, om uppträdandet har samband med etnisk till- hörighet (etniska trakasserier), religion eller annan trosuppfattning (trakasserier på grund av religion eller annan trosuppfattning), sexuell läggning (trakasserier på grund av sexuell läggning), funk- tionshinder (trakasserier på grund av funktionshinder), eller könstillhörighet eller är av sexuell natur (sexuella trakasserier). Samtliga intervjuade universitet och högskolor bedriver arbete med insatser kopplat till samtliga diskrimineringsgrunderna som nämns ovan. Baserat på de intervjuades likabehandlingsplaner bedöms att det görs 25–35 åtgärder av den storleksordningen att de skrivs in i planen. Hälften är unika medan andra ligger kvar . Bland de inskrivna insatserna finns även sådant som genomförs med hänvisning till annan lagstiftning. Till detta kan komma småinsatser av typen att köpa in barnstolar till kafeterian, vilket normalt inte skrivs in i några planer. De största insatserna resursmässigt torde vara informationssprid- ning till studenter och i viss mån anställda och utbildning av personal. Inom ramen för introduktionskurser informeras studenter om likabehandlingsarbetet. Ansvaret för detta ligger ofta på institutionerna men genomförs i praktiken av jämlikhetssam- ordnaren, varför det normalt ingår i tiden för dennes tjänst. För all nyanställd personal hålls en introduktionskurs, där bland annat frågorna om likabehandling ingår. Denna utbildning görs av jämlikhetssamordnaren och bedöms ta per tillfälle enbart kopplat till likabehandlingslagen samtliga diskriminerings- grunder. Med ett antagande om att 100 personer utbildas (antalet nyanställda varierar kraftigt) innebär detta en total tidsåt- gång om . Tiden som jämlikhetssamordnaren lägger ner ingår i de av tjänsten som läggs på före- byggande arbete. Överlag är informationsspridning och utbildningar kopplat till frågorna något universiteten och högskolorna arbetar mycket med. () genomförde en undersök- ning vid namn Osynliga rättigheter som visade att 7 av 10 elever inte kände till likabehandlingslagen. Som en insats kopplat till detta initierade en av de intervjuade en kampanj att informera om lagen. Bland annat gjordes detta genom banners på högskolan webbplats, annonser på ljuspelare på högskoleområdet anslag på samtliga toaletter. Kostnaden för detta var främst, utöver det arbete som jämlikhetssamordnaren gjorde, till stor del att hänföra till tryck- kostnader och hyra av annonsplaster för ett antal . Allt arbete med att sätta upp anslag på toaletterna gjordes av kåren, och är inte något som bekostas av högskolan. Effekterna av kampanjen var förhållandevis enkla att se. Vanligtvis inkommer ca 1 ärende till jämlikhetssamordnaren. Totalt bedöms att 20–50 extra anmälningar inkom som en följd av informationen. Alla ärenden visade sig dock inte vara faktisk diskriminering. Antalet anmälningar har sjunkit tillbaka till mer normala siffror. Andra typer av informationsinsatser som görs är att externa föreläsare bjuds in till föredrag eller paneldiskussioner en eller par gånger . Dessa föreläsningar brukar vända sig till såväl studenter som allmänheten som personal. Beslut om sådana insatser fattas inte sällan inom jämställdhetskommittén. Kostnaden för sådana insatser är delvis beroende av vad föreläsarna kan kosta. Det är vanligt med en budget på till för föreläs- ningar av det här slaget. Deltagande i t.ex. är en liknande typ av insats, där ansatsen blir mer utåtriktad. Att man gör den här typen av mer utåtriktade insatser hänger samman med att lagstiftningen även omfattar sökande. Syftet med information och utbildning är att medvetandegöra, höja kompetensen i frågorna och förändra attityder i dessa frågor. Eftersom attitydpåverkan generellt upplevs vara det viktigaste målet för arbetet blir information och utbildning generellt de viktigaste insatserna. är dessa insatser också de mest svårmätta. Några av de intervjuade har pekat på denna paradox, alltså att de insatser som på lång sikt bedöms ge de viktigaste effekterna generellt är de mest svårtmätta. Som ett alternativ till att föra ut information om lagen används enkäter som en insats för att få in information om eventuella behov av framtida insatser. Ett exempel på detta gäller kopplat till kön/föräldraskap. Mot bakgrund av att många studenter är små- barnsföräldrar genomfördes en enkät om att erbjuda barnpassning för studenterna. Undersökningen tog effektiv tid att genomföra (exklusive studenternas tid för ifyllnad). Tidsåtgången begränsades genom att det användes ett webbverktyg. Det under- lättade kraftigt såväl utskick som sammanställning av insamlade uppgifter(totalt ca 4 500 svarande). Effekten av enkäten blev inte beslut om att erbjuda barnvakter, men resulterade däremot i att skötbord installerades på fler toaletter samt att frågan om ökad flexibilitet för småbarnsföräldrar lyftes upp till diskussion. Alla intervjuade universitet och högskolor har ett eller flera and- rum inrättade för att tillgodose de behov som kan finnas kopplat till trosuppfattning. I likhet med de andrum som inrättats för arbetstagare med hänvisning till lagen om återgärder mot diskrimi- nering i arbetslivet, är det svårt att säga att det kostar något att inrätta dessa rum, eftersom det är rum i befintliga lokaler som redan utnyttjas. Flera av de största löpande insatserna är av materiell karaktär och avser funktionshinder. T.ex. så erhåller studenter med funk- tionshinder anteckningshjälp. Vidare har det i flera fall installerats hörselslingor i föreläsningssalar för att möjliggöra för studenter med nedsatt hörsel. Vidare kan det handla om investeringar i till- gänglighet, t.ex. bredare dörrar etc. Kostnaderna för dessa insatser är dock inte att hänföra till likabehandlingslagen. Istället är kostna- derna för insatserna att hänföra till skrivningar som finns i universiteten och högskolornas regleringsbrev samt förordningen (2001:526) om de statliga myndigheternas ansvar för genomförandet av handikappolitiken. Effekterna av dessa insatser blir på individnivå, dvs. att enskilda studenter får möjlighet att delta i studierna, men då de egentligen görs med hänvisning till andra bestämmelser än lagen är även effekterna för detta att hänföra dit. 5 § Årlig plan Paragrafen anger att en högskola ska upprätta en plan som ska innehålla en översikt över de åtgärder som behövs för att främja studenters lika rättigheter Planen ska vidare innehålla en redogörelse för vilka av dessa åtgärder som högskolan avser att påbörja eller genomföra . En redovisning av hur de planerade åtgärderna har genomförts ska tas in i efterföljande års plan. Hos de intervjuade följer planerarbetet ungefär följande upp- lägg: Genom en enkät till eller besök på institutionerna, skolorna eller akademierna (kan kallas jämställdhetsronder) görs uppfölj- ning av föregående års plan. Informationen därifrån sammanställs till ett utkast till ny plan. Utkastet till plan diskuteras inom ramen för jämställdhetskommittén och eventuella revideringar görs. I vissa fall skickas den även på remiss till de lokala nivåerna. Rektor fattar beslut om planen (i vissa fall fattar förvaltningschefen beslut om budgeten för arbetet). Utifrån intervjuerna bedöms att det läggs ca 80–på central nivå på planen, inklusive att bearbeta enkäter/svaren från ronden. Till detta kommer den tid som läggs på institutioner för att fylla i enkäter eller svara på frågor vid jämställdhetsronder Efter- som planarbetet både sker på central nivå samt på institutions- eller fakultetsnivå nivå är det totala planarbetet högst beroende av hur många institutioner, akademier eller skolor universitet eller hög- skolan består av. Hos de intervjuade skiljer sig antalet institutioner, akademier eller skolor kraftigt åt varför det inte är möjligt att sätta någon generell tid för detta. Intervjuerna indikerar att det arbete som bedrivs på institu- tionsnivå kan skilja sig åt mycket, beroende på intresse från insti- Detta är något jämställdhetssamordnaren generellt inte lägger sig i, vilket hör samman med den kraftigt decentralise- rade strukturen på de flesta universitet och högskolor där t.ex. prefektens eventuella val att inte arbeta med frågorna i stor utsträckning accepteras. Effekter av själva likabehandlingsplanen bedöms svårmätta, men det som nämns är att arbetet i och med kravet på plan blir mer proaktivt än reaktivt. Genom intervjuerna har det gått att få fram en bild av hur respektive organisation jobbar med lagarnas krav. För att ge en samlad bild av respektive lag görs i detta avsnitt en kortare analys av respektive lag utifrån intervjusvaren. De svar som ges jämförs också med de möjliga insatser som identifierats i kartläggningen. Det görs också en jämförelse mellan intervjusvaren för att se vilka likheter och skillnader som finns mellan intervjusvaren på de olika typerna av organisationer och vad detta kan tänkas bero på. Detta är möjligt att göra då kraven på aktiva åtgärder i de olika lagarna är i stor uträckning lika varandra men avser väldigt olika typer av verksamhet samt att de frågor som ställts vid intervjuerna är i stor uträckning desamma kopplat till alla lagarna. 5.1Analys av respektive lag 5.1.1 Samlad bild av jämställdhetslagen Intervjuerna visar att det är förhållandevis få insatser som görs med specifik hänvisning till jämställdhetslagen och att de insatser som görs är ofta av karaktären att de inte kostar särskilt mycket pengar. I bilaga 4 återfinns ett typfall för ett mindre tillverkande företag, som visar att kostnaderna uppgår till ca per anställd och år. För ett större företag med 500 anställda framgår av bilaga 5 att kostnaden är ca per anställd. Hos de intervjuade orga- nisationerna är det av de insatser som står med i jäm- ställdhetsplanen som går att hänföra till jämställdhetslagen. Här finns dock undantag där framförallt en del av de intervjuade kommunerna har gjort stora insatser, t.ex. genom årliga temadagar kopplade till frågan. Då kommunerna har omkring 2000 anställda i snitt blir kostnaden per anställd inte märkbart högre än för företagen. Som framgår av bilaga 6 är kostnaden per anställd och år ca kopplat till jämställdhetslagen i en kommun som den i typfallet. Genomgången visar att de största enskilda insatserna kostnads- mässigt, som går att hänföra till lagen ofta blir lönekartläggning och jämställdhetsplan. Det kan ses som lite motsägelsefullt att den plan som ska sammanfatta återgärderna blir större än insatserna i sig som är att hänföra till lagen. Detta innebär att de största insatserna kostnadsmässigt ofta är av administrativ karaktär, även om kartläggningen visat att även insatser som ger upphov till finansiella och materiella kostnader är möjliga. Eftersom en stor del av kraven är att hänföra till annan lagstift- ning blir även effekterna det. Ett exempel på detta är vid utfyllnad av föräldrapenning, där eventuella specifika positiva effekter på hur män och kvinnor tar ut sin föräldrapenning hänförs som en effekt av avtal och inte som en effekt av jämställdhetslagen. Den viktigaste effekten generellt av reglerna om aktiva åtgärder inom arbetslivet upplevs vara att de inom organisationerna tvingas tänka i termer av jämställdhet med jämna mellanrum. Plankravet gör att den här typen av frågor lyfts upp en gång (eller så ofta nu planen görs). Därmed menar vissa av de intervjuade att lagen som helhet även kan ha en sorts tempohöjande effekt, dvs. det man gjort i alla fall drivs på så att de sker något snabbare. I flera av de fall där tempot drivits på har det dock inte varit lagen i sig som varit den enda drivkraften utan kombinerat med tillsyn av JämO (vilket i sig kan hänföras till lagens 33–34 §§ om uppgiftslämnarskyldighet och vite). Det finns således en bild av att flera organisationer sympatiserar i stort med frågorna lagstift- ningen driver, men eftersom frågorna inte upplevs som så kritsiska görs inget åt dem före det kommer uttryckliga krav på det i form av tillsyn. Mer morot, mindre piska Överlag menar flera av de intervjuade organisationerna att de efterlyser mer morot och mindre piska i kommuniceringen av jämställdhetslagen. Med detta menar de att fokus ska flyttas från att detta ska göras till om detta görs, får det dessa fördelar för organisationen. Flera av de intervjuade företagen menar att om myndigheter skulle fokusera på affärsnyttan och den effekt dessa frågor har på den, skulle incitamenten att jobba med frågorna öka. Ett exempel på ett sådant samband som lyfts fram är att ökad jäm- ställdhet ger mer nöjda anställda vilket i sin tur skulle innebära högre produktivitet. Att använda piskan medför också en risk att organisationer i sin iver att genomföra insatser väljer sådana insatser som slår fel. Ett exempel på detta var en organisation där det diskuterades huru- vida föräldraskap skulle fungera som en merit vid chefstillsättning enligt 5 §. Denna fråga hade drivits långt i organisationen tills dess någon påpekade att det inte kan finnas något samband mellan de två sakerna då förälder är något man blir/är medan gott chefskap snarare är beroende av vissa förmågor som visserligen kan utvecklas men inte nödvändigtvis på något avgörande sätt genom föräldra- skap. Faktiskt arbete kontra formaliserat arbete Baserat på intervjuerna bedöms det viktigt att skilja mellan att bedriva arbete i frågorna och huruvida jämställdhetslagen formella krav efterlevs. Flera av organisationerna gör insatser som mer eller mindre direkt går att koppla till de olika kraven på aktiva åtgärder, trots att de inte dokumenterar det i jämställdhetsplan eller överhuvudtaget och trots att de inte gör lönekartläggning. I allmänna samtal med organisationer beskrivs arbetet med lagen gärna i termer av jämställdhetsplan och lönekartläggning. Det finns alltså en sorts fokus på de mer formaliserade kraven, trots att det inte behöver vara så att det bedrivs ett fullgott arbete bara för att plan och kartläggning görs. Detta kan sannolikt höra samman med hur dessa krav är utformade, dvs. de är konkreta och dessutom unika för lagstiftningen. Det är också viktigt att vara medveten om att några av de intervjuade organisationerna inte anser sig göra något med hänvis- ning till jämställdhetslagen. Trots detta genomför de insatser i den här riktningen, t.ex. utfyllnad av föräldrapenning. Det betyder således att även företag som inte följer lagen i någon direkt mening kan göra insatser som indirekt ligger i linje med det som lagen avser. Den stora överlappningen mot annan lagstiftning (framförallt arbetsmiljölagstiftningen) eller avtal innebär inte något stort praktiskt problem för de intervjuade organisationerna. Trots över- lappen mot arbetsmiljö har det däremot inte framkommit en entydig bild att man därmed tycker att det räcker med arbetsmiljö- lagstiftningen. Framförallt mindre företag upplever dock till viss del samma problem med arbetsmiljölagstiftningen som med jämställdhetslag- stiftningen. De uppger att det är ganska enkelt att arbeta med de fysiska/konkreta kraven i lagstiftningen som buller, vibrationer, klämrisker (arbetsmiljö) eller kartläggningar och planer (jämställd- het), medan det är betydligt svårare att arbeta med mer icke- konkreta delar av lagstiftningen som psykosocial arbetsmiljö (arbetsmiljö) eller individernas inställning till jämställdhetsfrågan. Kopplingen till kompetens har framhållits av de allra flesta organi- sationer. Flera menar att om man utgår från prestation och kompetens är det svårt att diskriminera både vad gäller lön och vid rekrytering. Men för att kunna rekrytera de med rätt kompetens, utan att göra åtskillnad t.ex. på grund av kön, behövs verktyg som formaliserar processerna och som säkerställer att alla i en rekryte- ringsprocess hanteras på samma vis, t.ex. att frågor ställs på samma vis vid intervjuer. Detsamma gäller vid lönesättning, dvs. för att för att kunna ge lön som faktiskt är baserad på kompetens och presta- tion behövs verktyg som gör att såväl kompetens och prestation kan värderas på sakliga grunder. Ett exempel på ett verktyg kan vara de kriterier för lönesättning som finns i vissa kollektivavtal. Detta är något som lagen delvis skulle kunna bidra med, även om de intervjuade även här ser att de snarare formaliserat det av andra anledningar, t.ex. att de faktiskt vill ha den mest kompetenta personen eller att de som bidrar mest till verksamheten ska få ta del av detta i sin löneutveckling. 5.1.2Samlad bild av lagen om åtgärder mot diskriminering i arbetslivet Bilden som kommer utifrån intervjuerna är att organisationerna generellt inte lägger ner mycket tid på kraven. Det kan komma in som en fråga eller två i medarbetarundersökningar, men det är inget som organisationerna jobbar aktivt med även om det i några få fall görs mångfaldsplaner. Därmed blir det svårt att tala om såväl kost- nader som effekter av lagstiftningen på ett generellt plan. I de nyttoinriktade organisationerna (typ 1) som beskrivs ovan i avsnitt 4.2.4 jobbar i stor utsträckning med frågorna integrerat i planering och verksamhet, varför de inte ser det som sker som specifika insatser med hänvisning till lagen. De intervjuade organisationerna av typ 2 gör en del insatser som stämmer överens med det som kartläggningen visat är möjligt, men ofta är frekvensen och intensiteten i insatserna begränsad. För de typ 3 företag som intervjuats, dvs.