sou · GXB331 · 2010-01-01 00:00:00 — Vidare ges också möjlighet till omprövning av den mer långsiktiga strategin för utvecklingen av transportsystemet som helhet. Beslut inom tranportsektorn som rör såväl infrastrukturen som andra typer av åtgärder är ofta långsiktiga. Besluten är väsentliga för människor och företag. De påverkar individernas, hushållens och företagens förutsättningar när det gäller arbete, bosättning, lokalisering, service, m.m. Politiken måste vara långsiktig. Det finns därför skäl att skapa breda politiska överenskommelser som medför stabilitet i beslutsfattandet och i den förda politiken. Den process som här föreslås kan med fördel också stödjas av en parlamentarisk beredning när det gäller att utforma direktiven inför den dialog som ska föras med regionerna och när det gäller att ta ställning till de direktiv som ska ligga till grund för åtgärdsplaneringen. Det är i dessa direktivfaser som påverkan på inriktningen på planeringen är mest effektiv. Självfallet ska en sådan beredning ges all den information om funktionaliteten i tranportsystemet som uppföljningen ger. Beredningen kan och ska därför ges ny kunskaper om utveckling och tillstånd i transportsystemet och hur pass väl utvecklingen och tillståndet svarar mot de mål som satts upp. I dagens praxis är kulturen för uppföljning svag inom transportsektorn både vad gäller uppföljning av enskilda objekt och av trafikverkets funktionalitet i sin helhet. I den nya planeringsansatsen sätts uppföljning och utvärdering i centrum. Utredningen förslår därför att en ny utvärderingsfunktion skapas. Utredningen föreslår vidare en anpassning av anslagsstrukturen och en anslagskonstruktion som medger effektiv framdrift av projekten oberoende av storlek. Den nuvarande organiseringen av myndigheterna inom transportområdet baseras i allt väsentligt på den stora roll som staten åtog sig när det gäller produktionen av infrastruktur. Anläggningarna och dess specifika egenskaper och teknologi ställde krav på särskilt yrkeskunnande. Den specifika kompetensen att bygga, underhålla och sköta vägar, järnvägar, flygplatser och farleder är grunden för dagens trafikverk. har produktionsrollen tonats ned och i stället har andra roller i sammanhanget lyfts fram. De organisationsförändringar som inleddes i början på 1990- talet med separering av produktionen från rollen som infrastrukturförvaltare och en successiv konkurrensutsättning har slutligen resulterat i att staten så gott som helt har upphört att i förvaltningsform engagera sig i produktionsverksamhet. I stället har trafikverken givits en bredare roll som ansvarig för respektive trafikslags effektivitet i ett transportpolitiskt sammanhang. Statens roll som förvaltare av transportsystemet framträder allt tydligare i takt med produktion och trafikering i ökad utsträckning sker efter marknadsmässiga principer. I förvaltningen av transportsystemet, dvs. statens systemförvaltande roll, ligger att skapa förutsättningar för transportsystemets funktionalitet och utveckling. Kraven på funktionalitet uttrycks oftast i termer av tillgänglighet, framkomlighet, säkerhet, jämställdhet och miljöanpassning. konstaterar att bästa kunskapen om funktionaliteten har den som sköter, underhåller och utvecklar anläggningar och ser till att de utnyttjas effektivt, att de som nyttjar anläggningarna får tillräcklig och nödvändig support för säkra, framkomliga och miljöanpassade transporter samt svarar för att fordonen interagerar med anläggningarna på ett säkert, framkomligt och miljöanpassat sätt. har i uppdrag att vid behov föreslå ändrad organisering av hela eller delar av verksamheterna inom transportområdet. Det är bedömning att det nya planeringssystemet, statens systemförvaltande roll, upphandlingsfunktionen, det trafikslagsövergripande förhållningssättet, tillämpningen av fyrstegsprincipen, det fortsatta arbetet med inre effektivitet samt den regionala närvaron bäst förverkligas i en samlad trafikslagsövergripande myndighet, ett Trafikverk för sjö, luft, väg och järnväg. Ett nytt förutsätter också en rad andra förändringar för att reformen enligt bedömning ska bli lyckosam. För det första krävs en starkare styrning. Ett förstärkt Regeringskansli med förutsättningar att etablera en parlamentarisk beredning kan väsentligt öka möjligheterna att på ett effektivt sätt styra och följa upp verksamheten i . För det andra är det nödvändigt att skapa en utvärderingsfunktion som kan bistå regeringen och med utvärderingar på såväl objektsnivå som systemnivå. En utvärderingsfunktion är också ett nödvändigt instrument för att regeringen bland annat inför beslut skall få stöd med att utvärdera förslag från , en så kallad second För det tredje är det av stor betydelse att en ny funktion för att hantera samhälleliga ingångsdata i samhällsekonomiska analyser tillskapas. För det fjärde är det också en förutsättning för utredningens förslag att processen att bolagisera de producerande delarna fortsätter. Det innebär att arbetet som inletts med att bolagisera bör slutföras. Till det nya förs samtliga uppgifter som utförs av och samt de uppgifter som utförs av , , och Transportstyrelsen i den nuvarande långsiktiga inriktnings- och åtgärdsplaneringen. De kvarvarande uppgifterna hos främst uppgifterna som knyts till ansvaret för den officiella statistiken inom transportområdet motiverar inte att huvudsakligen med denna enda uppgift finns kvar som myndighet. Ansvaret för den officiella statistiken föreslår utredningen att föras till Transportstyrelsen. Som en följd härav läggs , och ned. De förändringar som skett i statens roller och de utmaningar som transportsystemet står inför ställer krav på en helt annan ansats i den långsiktiga planeringen och en ny struktur i organisationen av de statliga verksamheterna inom transportområdet. Våra förslag när det gäller planeringssystemet och en ny organisation hänger ihop och bildar tillsammans nya förutsättningar för att förbättra både den yttre och inre effektiviteten i den statliga verksamheten. Genom tydligare uppdrag till myndigheterna och genom en effektivare statlig beställarorganisation förstärks möjligheterna ökad effektivitet. Utredningens uppdrag framgår av kommittédirektiven (dir. 2008:90), se bilaga 1. Uppdraget innebär att kartlägga och analysera vissa verksamheter och funktioner hos myndigheterna inom transportsektorn, huvudsakligen inom , , , , Luftfartsstyrelsens, Rikstrafikens, (), Statens järnvägars (ASJ) och ansvarsområde. Utifrån analysen ska utredningen föreslå lösningar, organisatoriska eller andra, som krävs för att bäst uppnå och regeringens mål för transportpolitiken. Översynen syftar till att finna de lösningar som bäst stödjer ett effektivt utförande av statens uppgifter inom transportområdet och som leder till att medborgare och näringslivet sätts i centrum, att det trafikslagsövergripande synsättet stärks i planeringsprocessen, att det finns en god regional förankring och ett ökat ansvarstagande i planeringsprocessen samt att övriga verksamheter inom transportsektorn bedrivs på ett effektivt sätt. Utredningen ska redovisa analys och förslag till åtgärder . Delar av uppdraget kan enligt direktiven redovisas i delrapporter. Utredningen har lämnat ett delbetänkande, Tydligare uppdrag – i stället för sektorsansvar, SOU 2008:128 samt lämnat delbetänkandet De statliga beställarfunktionerna och anläggningsmarknaden. Vi återkommer i detta huvudbetänkande med fördjupad analys och förslag. Vi kommer också att redovisa frågor eller områden som behöver utredas närmare i särskild ordning. Utredningsarbetet har bedrivits som en enmansutredning och påbörjades . har haft tillgång till en kontaktperson på respektive myndighet. Möten har hållits med kontaktpersonerna och andra företrädare för de berörda myndigheterna. Konsulter har på uppdrag av utredningen genomfört en fördjupad intressentanalys respektive gett råd i frågor som rör organisering och styrning av verksamheter. En expertgrupp har bistått utredningen med underlag och synpunkter. Under arbetet med huvudbetänkandet har vi i olika frågor samrått med utredningen om en ny kollektivtrafiklag (N 2008:03) och med utredningen om översyn av miljömålssystemet (M 2008:02).Vi har även varit i kontakt med () och . Utredningen har under arbetets gång haft en öppen dialog med berörda myndigheter, fackliga organisationer, branschorganisationer och andra intressenter. Slutbetänkandet består av nio kapitel samt en bilagedel. Utredningens uppdrag och uppläggning av arbetet beskrivs närmare i kapitel 1. I kapitel 2 redogör utredningen för sina övergripande utgångspunkter med en närmare beskrivning av de grundläggande principerna för den svenska statsförvaltningen och utredningens ambition. En beskrivning av transportområdets funktionssätt samt transportpolitiska utgångspunkter och mål framgår av kapitel 3. Vidare beskrivs i detta kapitel transporternas roll i ett EU- perspektiv samt framtida utmaningar. Utredningen ger sin syn på det statliga åtagandet, principer och omfattning, i kapitel 4. Den regionala närvaron och det regionala inflytandet berörs närmare i kapitel 5. I kapitel 6 gör utredningen en genomgång av nuvarande planeringssystem och dess brister samt lämnar förslag på ett nytt planerings- och beslutssystem. Myndighetsstrukturen inom transportsektorn beskrivs mer ingående i kapitel 7. Utredningens förslag vad gäller organisering av uppgifter lämnas i kapitel 8 och förslagens ekonomiska, miljö- och klimatmässiga, organisatoriska och personalmässiga konsekvenser beskrivs närmare i kapitel 9. Principer som används av Åtgärder som tar sikte på att påverka efterfrågan på transporter Åtgärder som tar sikte på att Åtgärder som tar sikte på att skapa bättre funktionalitet i det befintliga transportsystemet med hjälp av Gemensam beteckning vägtrafik, järnvägstrafik, luftfart och sjöfart Ansvarsfördelningen mellan riksdag, regering och myndighet är grundlagsreglerad. Den svenska folkstyrelsen utövas dels på statlig, dels på nivå. Den statliga styrningen utgår från de beslut som och regeringen fattar. stiftar lag, beslutar om skatt till staten och bestämmer hur statens medel ska användas. Genom de beslut fattar fastställs ramarna för regeringens politik. Regeringen styr riket och är ansvarig inför . Regeringen ska omvandla politiska målsättningar i konkreta uppdrag till myndigheter som genomför uppdragen. Regeringen bär ett ansvar för att föreskrifter iakttas och för att den statliga sektorn fungerar i enlighet med regeringens intentioner.1 Den kommunala självstyrelsen utövas dels av primär kommunerna, dels av sekundärkommunerna, landstingen. bereder regeringsärenden och biträder regeringen och statsråden i deras verksamhet. Chefen för ett departement, som utses av statsministern, ska föreskriva eller i särskilda fall besluta om indelningen av departementet i sakområden, chefstjänstemännens och huvudmännens uppgifter och fördelningen av arbetet mellan dem samt formerna i övrigt för verksamheten i departementet.2 I avgörs regeringsärenden av regeringen som kollektiv och inte av enskilda statsråd. Genom medlemskapet i EU har kompetensen att lagstifta och fatta beslut på en rad områden överförts från till europeiska gemenskapen. På transportområdet, och i synnerhet inom luft- och sjöfartsområdet, har lagstiftningskompetensen inom ett stort antal områden flyttats över helt till europeiska gemenskapen inom ramen för de fördrag och andra instrument som har 1SOU 1983:39 Politisk styrning – administrativ självständighet, s. 98. 2Förordning (1996:1515) med instruktion för . antagits på gemenskapsnivå. Villkoren för de som verkar inom transportområdet fastställs numera i allt större utsträckning inom ramen för EU-samarbetet där som en av 25 medlemsländer ska få genomslag för sin politik. Medlemskapet i EU har också i hög grad påverkat arbetet inom och inom myndigheterna. Behovet av fler kontaktytor och samordning har ökat. Medlemskapet i EU har dock inte på något grundläggande principiellt eller konstitutionellt sätt förändrat förhållandet mellan regeringen och myndigheterna.3 roll har däremot förändrats väsentligt genom EU-medlemskapet. Det är först när lagt fram sitt förslag som involveras i processen. Regeringen ska samråda med inför beslut i om vilken linje som slutgiltigt ska driva. Regeringen har möjlighet att påverka kommissionens regelförslag i utarbetandefasen. 2.2Myndigheter lyder under regeringen Den svenska statsförvaltning ska vara rättssäker, effektiv och medborgarorienterad. Detta uppnås bl.a. genom att styrningen utvecklas, främst den ekonomiska styrningen, samt ledningen och organiseringen av statlig förvaltning. Svensk förvaltningsmodell kännetecknas av ett litet regeringskansli med i internationell jämförelse små departement och förhållandevis stora expertmyndigheter. Myndigheterna har inte bara ansvar för operativa frågor utan har genom regeringens delegering av befogenheter och uppgifter i stor utsträckning även ett stort inflytande i olika avvägningsfrågor som i många andra länder är ministeriernas ansvar. Förhållandet mellan regeringen och myndigheter regleras i regeringsformen. Under regeringen lyder Justitiekanslern, , de centrala ämbetsverken och länsstyrelserna. Annan statlig förvaltningsmyndighet lyder under regeringen, om myndigheten inte enligt regeringsformen eller annan lag är myndighet under , 11 kap. 6 § RF. Tjänst vid förvaltningsmyndighet som lyder under regeringen tillsätts av regeringen eller av den myndighet som regeringen bestämmer, 11 kap. 7 § RF. 3 SOU 2007:75 s. 134. Myndigheterna är regeringens främsta instrument för att förverkliga regeringens politik. Enligt den s.k. lydnadsprincipen i 11 kap. 6 § RF måste myndigheten lyda regeringen. Det enda undantaget är förbudet i 11 kap. 7 § RF som gäller myndighetsutövning4 mot enskild eller som rör tillämpning av lag. Endast i detta fall är en myndighet fullständigt självständig i förhållande till regeringen. I myndighetsförordningen anges generella bestämmelser för förvaltningsmyndigheter under regeringen avseende bl.a. ledningens ansvar, myndighetens uppgifter och myndighetens medverkan i EU-arbetet och annat internationellt samarbete. Regeringen styr sina myndigheter i avsedd riktning genom instruktioner. I instruktionerna preciseras den enskilda myndighetens uppdrag och ansvar. I regleringsbrevet preciseras mål för verksamheten, finansiella ramar och återrapporteringskrav för kommande budgetår. anger vad myndigheten ska uppnå inom ramen för de uppgifter som anges i instruktionen. Därutöver ska förvaltningsmyndigheter följa andra lagar och förordningar när de fullgör sina uppgifter, till exempel förvaltningslagen och sekretesslagen. Den ekonomiska styrningen i staten är översiktligt reglerad genom regeringsformens och riksdagsordningens bestämmelser om finansmakten. Närmare bestämmelser om den ekonomiska styrningen finns framför allt i budgetlagen (1996:1059) som reglerar regeringens befogenheter. Den ekonomiska styrningen av myndigheterna sker dock främst i s.k. ekonomiadministrativa förordningar som utgår från budgetlagens bestämmelser. anvisar medel för specifika ändamål. Den ekonomiska styrningen ska bidra till politikens förverkligande och syftar till att skapa förutsättningar för god kontroll av statens finanser, hög produktivitet och effektivitet. Den ekonomiska styrningen kan delas upp i finansiell styrning samt mål- och resultatstyrning. Genom den finansiella styrningen fastställs de ekonomiska restriktionerna. Resultatstyrning innebär att mål formuleras för verksamheten och att resurser avsätts för att nå dessa mål i enlighet med politiska prioriteringar. Genom mål- och resultatstyrning läggs större vikt vid vad myndigheten ska uppnå än hur det sker. Budgetarbetet och uppföljningen av verk- 4 Åtgärd som innebär förmån, rättighet, skyldighet, disciplinär bestraffning eller annat jämförbart förhållande. Att organisera det statliga åtagandet – . samheten är viktiga instrument i arbetet med att styra myndigheterna. Statens medel får inte användas på annat sätt än bestämt. anvisar anslag för olika ändamål och regeringen tilldelar myndigheten dessa medel i regleringsbreven. Av regleringsbreven framgår även låneramar för anläggningstillgångar, räntekontokrediter för rörelsekapitalbehov samt eventuellt övriga krediter. innehåller även information om anslagskreditens storlek samt om anslagssparandet får disponeras. För avgiftsbelagd verksamhet presenteras en budget och ekonomiskt mål. Myndigheter får sitt uppdrag av regeringen och lyder under regeringen. Regeringen har stora möjligheter att styra sina myndigheter genom delegering och instruktion och kan när som helst återta delegeringen om de anser att en myndighet inte sköter sitt uppdrag. Den förvaltningspolitiska debatten har ägnats frågan var gränserna för regeringens styrning går vid informella kontakter. Informella kontakter mellan regeringen och myndigheter anses vara både nödvändiga och viktiga inslag i styrningen men innebär också viss risk för ministerstyre. konstaterade i sitt betänkande, Att styra staten – regeringens styrning av sin förvaltning5, att den diskussion som fördes , med i bräschen, innebar en förändrad och mer tillåtande syn på regeringens möjligheter att genom informella kontakter påverka myndigheterna. De uttalanden som gjordes, från förvaltningsutredning till konstitutionsutskott, innebar också att informella kontakter bejakades inom området för 11 kap. 6 § RF och inte uteslöts vad gäller det som täcktes av 11 kap. 7 § RF, låt vara att det vad gäller de senare framför allt borde avse informationsutbyte. det bör göras en skarp åtskillnad mellan kontakter som avser frågor som täcks av 11 kap. 6 § RF och sådana frågor som regeringen enligt 11 kap. 7 § RF är förhindrad att bestämma om. På det senare området ska alla försök till påverkan vara bannlysta. Däremot kan det finnas helt legitima skäl till informationsutbyte. Utanför det av RF förbjudna området bör det vara fritt fram för informella kontakter som kan innefatta både styrning och informationsutbyte; allt ömsesidigt. Inslag av informell styrning befriar dock inte myndighetschefen från att göra 5 SOU 2007:75. en egen bedömning. Valet står mellan att ta informell styrning och därmed det fulla ansvaret för vad som beslutas eller att begära ett regeringsbeslut. Myndigheter har generellt sett ett informations- och resursövertag i förhållande till . Regeringen är därför beroende av myndigheternas kompetens inte bara i sakfrågor utan även i frågor av mer politisk karaktär. Området präglas av myndigheter med en stark ställning inom sin sektor och en i vissa avseenden otydlig styrning från regeringen. Det innebär risk för att policies, problem, mål etc. i alltför hög utsträckning kommer att formuleras på myndighetsnivå. Principen att en myndighet endast i begränsad utsträckning är självständig i förhållande till regeringen kan inte nog betonas. Regeringen kan påverka sina myndigheter genom informella kontakter utan att det innebär risk för ministerstyre. uppfattning är att regeringen i större utsträckning än vad fallet varit bör utnyttja den informella dialogen för att styra myndigheterna i syfte att inom givna finansiella ramar effektivare nå de mål som fastställt. Regeringen anger i sina utredningsdirektiv att utredaren bl.a. ska föreslå lösningar, organisatoriska eller andra, som krävs för att bäst uppnå och regeringens mål för transportpolitiken. Myndigheterna är regeringens organ för att uppnå de transportpolitiska målen. Hur myndigheterna är strukturerade och dimensionerade har betydelse för politikens genomförande. Det är också nödvändigt att med jämna mellanrum ompröva myndigheters verksamheter och organisation. På transportområdet pågår en omfattande översyn av myndighetsstrukturen. och Projektering har slagits samman i ett gemensamt bolag, . har ombildats till ett fristående bolag, . Regeringen anser att även bör bolagiseras och avser att återkomma med förslag om detta under 2009.6 Transportstyrelsen startade sin verksamhet . 2008/09:1. Utredningen har i delbetänkandet Tydligare uppdrag i stället för sektorsansvaret, SOU 2008:128, föreslagit att begreppet sektorsansvar ersätts med uppdrag som tydligt svarar mot myndigheternas ansvarsområden. menar att tydliga uppdrag och gränssnitt underlättar regeringens styrning och bidrar till en mer effektiv statlig förvaltning på transportområdet. Utredningen har vidare i delbetänkandet De statliga beställarfunktionerna och anläggningsmarknaden (SOU 2009:24) föreslagit ett sammanhållande program för de statliga beställarna i syfte att få en anläggningsmarknad som kraftigt förbättrar sin produktivitet och innovationsgrad. Ytterst handlar programmet att långsiktigt få ut mer och bättre väg-, järnvägs- och andra infrastrukturanläggningar för skattepengarna. förslag i huvudbetänkandet är att genom ökad renodling av uppgifter, starkare politisk styrning, effektivare planerings- och uppföljnings-, analys- och utvärderingssystem och en förändrad organisering av verksamhet och uppgifter uppnå ökad trovärdighet, legitimitet och effektivitet inom den statliga transportsektorn. 3Transportområdet – marknad och politik 3.1Dagens person- och godstransporter gör svenska befolkningen cirka 13,5 miljoner resor. En tredjedel eller cirka 4,5 miljoner resor avser till och från arbetet, i tjänsten och till skolan. ska någon person i landets alla hushåll ta sig till affären för att handla livsmedel eller andra varor eller tjänster. Det motsvarar också ungefär 4,5 miljoner resor. ska ungefär lika många företas. ska varor till en vikt av och till ett värde av nästan transporteras i landet för att tillgodose företag och hushåll med olika varor för förvaring, förädling och slutlig konsumtion. I landets hamnar hanteras över gods och lossas cirka 3 000 containrar med last. I genomsnitt reser över 80 000 passagerare till och från svenska hamnar. passerar cirka 77 000 passagerare och gods på de svenska flygplatserna. Vägar, järnvägar, flygplatser, hamnar och farleder är anläggningar för att transportera gods och personer. Deras uppgifter är desamma, men deras egenskaper är i olika avseenden skilda. Vägarna och farleder är öppna system med betydande inslag av kollektiv nyttighet. Många kan befinna sig på vägen och farleden utan att någon undanträngs. och flyget är mer slutna system med betydligt mindre kollektiva inslag. Ett givet tågläge eller en given start- och landningstid kan inte nyttjas av någon annan. Kapaciteten är betydligt mer begränsad. På vägen kan rymmas många olika sorters fordon. På järnvägen är det teknologiska sambandet mellan järnvägsanläggningen och fordonet strikt. Vägsystemet är adaptivt och står öppet att användas. Transportområdet – marknad och politik kräver avtal med järnvägsföretagen där tekniska, administrativa och ekonomiska villkor läggs fast för att få nyttjas. Järnvägssystemet har en från tid till annan given kapacitet. Systemet som helhet är vid högt kapacitetsutnyttjande känsligt för störningar. Att återställa systemet efter en störning tar tid. Flyget liknar i detta avseende järnvägen. Möjligheten att ta igen en försening är praktiskt taget obefintlig vid högt kapacitetsutnyttjande. Vägtrafiksystemet erbjuder generellt större möjligheter att återställas och systemeffekterna är mycket mindre. Undantag finns i storstadsområdena – främst . De olika trafikslagen har sina komparativa fördelar. Vägtrafiken är flexibel, adaptiv och kan därmed ensamt fullgöra dörr-till-dörr- transporter. Järnvägstrafiken har sina fördelar när det gäller frekventa masstransporter i givna relationer. Järnvägstransporten kräver oftast komplement av annat trafikslag för att kunna genomföra en fullständig tranport från dörr till dörr. Flyget har sina fördelar på långa avstånd när det gäller persontransporter. Sjöfartens komparativa fördelar avser framför allt godstransporter på långa avstånd. 3.2Beslut om transporter är decentraliserade