sou · GYB316 · 2010-03-04 00:00:00 — Inte heller följde regeringen utredaren förslag i utredningen med professionellt stöd (SOU 2008:58) att uppdra åt att 4Av relevans för samhällsorienteringen är dock att Eleven ska också utveckla sin interkulturella kompetens genom att reflektera över egna kulturella erfarenheter och jämföra dem med företeelser i vardags-, samhälls- och arbetsliv i . (Kursplan för sfi, SKOLFS 2009:2). I praktiken är förstås också det svenska samhället ett fortlevande innehåll i sfi. Alla språkutbildningar innehåller också s.k. om det land där språket talas. Men syftet och målen (med undantag för den ovan nämnda) gäller numera språkutvecklingen enbart. 2009:101, s. 3. utarbeta en kursplan för samhällsorienteringen. Vi uppfattar sålunda denna väg som stängd. Även om vi i allt väsentligt ser samhällsorienteringen som en utbildningsinsats, där syftet och delvis innehållet i grunden bör vara detsamma som den svenska skolans medborgarförberedande uppdrag, så följer vårt förslag för organisering av verksamheten mot denna bakgrund inte utbildningssystemets modell på en rad viktiga punkter. Samhällsorienteringen blir, i vår utformning, en utbildningsinsats – men ingen skolform. 4.1.2Dialog och reflektion – inte bara information Den samhällsinformation som bedrivs av kommunerna tar sig olika former.6 Dels finns, som nämnts, den individualiserade informella samhällsinformationen direkt från flyktinghandläggaren till den enskilda invandraren, vanligen med hjälp av tolk. Dels finns mer formaliserade utbildningsinsatser, där vissa kommuner fortsätter att ge samhällsorientering i anslutning till sfi, medan andra skapar särskilda program eller organiserar samhällsinformation inom ramen för introduktionsenheten. Det handlar sålunda om föreläsningar, diskussioner och övningar inom ramen för klassrumsundervisning, studiebesök, seminarier och samtalscirklar. Mixen av dessa inslag är naturligtvis olika i olika kommuner, och detta är en viktig bakgrund till vår utredning. Direktiven ger också vissa anvisningar med avseende på frågan om hur, nämligen att samhällsorienteringen visserligen ska ge tydlig information men också utrymme för dialog och reflektion. Dialogformen är dessutom framträdande i det utvecklingsarbete som sker i de större kommunerna/länen. Det gäller t.ex. ,7 det länsövergripande arbete i som är under utveckling,8 samhälls- och hälsokommunikatörerna i ,9 liksom ett par projekt i Uppsala.10 De olika programmen skiljer sig åt med avseende på vilket språk som utbildningen bedrivs på liksom hur gruppsammansättningen ser ut, men samtliga betonar 7Se Sennemark, och 2009: Dialog i centrum. En utvärdering av samhällsinformationen till nyanlända flyktingar i . FOU i Väst/, . 8En utvärdering av arbetet redovisas i och 2010. 9www.lst.se/skane/amnen/Integration/partnerskapskane/Samhallskommunikatorer/ 10Projekten !, se t.ex. . Också ett material och utbildningsinsatser från Barnens rätt i samhället, , bygger på dialogform. vikten av tvåvägskommunikation i undervisningen, utrymmet för frågor, diskussion, reflektion. Ofta kopplas dessa inslag till det kunskapsinnehåll i utbildningen som utgörs av normer och värden – både grundläggande värden som uttrycks i statens uppbyggnad och lagstiftning, och mer osynliga koder och normer som kan, men inte måste, ha koppling till dessa grundläggande värden. Liksom i direktiven associeras vidare dialogen med kunskapsformen förståelse. Förmedling av information eller fakta – t.ex. att det finns en lag med ett visst innehåll – kan göras som envägskommunikation, men en förståelse av lagens innebörd – t.ex. vad den kan betyda i vardagen – anses uppnås bäst med dialogformen. Vi återkommer till detta i avsnittet om lärarnas kompetens. Erfarenheterna från nämnda utvecklingsprojekt är dock att även vid vad som synes vara enkel faktaförmedling, väcks frågor med koppling till värdegrunden. Vid ett informationspass om bostadsmarknaden kan en deltagare t.ex. berätta om självupplevd diskriminering på etnisk grund. Jämställdhetsfrågor kan aktualiseras i orientering om arbetsmarknad och utbildning, likaväl som i ett moment om familjelagstiftning. Några skarpa linjer mellan det ena och det andra, går sålunda inte att dra i praktiken. Det gör att man i , och tänker in dialogen som en del också i de moment som mycket syftar till faktaförmedling, även om utbildningen i andra delar syftar till fördjupning och har större inslag av exempelvis diskussion. Ett utrymme för dialog och reflektion bör rimligen också innebära större möjlighet att ta tillvara de erfarenheter och den kompetens som deltagare har med sig in i undervisningssituationen. Erfarenheten är att dialogformen – rätt genomförd – är ett sätt att bemöta personer med den respekt de har en självklar rätt till och som är extra viktig då samhällsorienteringen innefattar värderingar och normer. Dessutom kan deltagarna med sådana undervisningsformer få ett direkt, informellt inflytande över innehållet i utbildningen, så att det bättre anpassas till just dessa individers behov. I dagens läroplaner stadgas att elever i alla skolformer ska omfattas av de demokratiska principerna att kunna påverka, vara delaktig och ta ansvar.11 En sådan rätt att aktivt utöva inflytande över utbildningen, bör enligt vårt förslag även gälla deltagare i samhällsorientering. 11 Läroplan för det obligatoriska skolväsendet, Lpo 94, kap. 2.3. Läroplan för de frivilliga skolformerna Lpf 94, kap. 2.3. Vi menar sålunda att när kommunerna utformar samhällsorienteringen är det av största vikt att det görs i syfte att underlätta frågor, diskussion, reflektion och kommunikation i två riktningar mellan lärare och deltagare och även deltagare emellan. Pedagogiken i denna mening, har implikationer för samhällsorienteringen ges, vilken kompetens som lärarna/samtalsledarna/informatörerna bör ha och hur gruppsammansättningen bör se ut. Det kan också ha betydelse för vilket språk man väljer att ge samhällsorienteringen på, liksom vilket läromedel som används. I det följande redogörs för våra överväganden och förslag i dessa delar. Allra först följer ett avsnitt om samhällsorienteringens omfattning. Förslag: Varje nyanländ person ska erbjudas minst 60 timmars samhällsorientering. De samhällsorientering ska ses som en gemensam bas, som kompletteras genom insatser från kommunen själv, eller statliga myndigheter i enlighet med annan reglering. Hur många timmars samhällsinformation ges av kommunerna ? Vad är en rimlig omfattning för den samhällsorientering som framledes ska erbjudas som en del av etableringsprocessen? I detta avsnitt redovisas först hur mycket samhällsinformation som ges i landets kommuner och därefter våra överväganden och förslag. Den verksamhet som bedrivs under namnet samhällsinformation, varierar i omfattning mellan och omkring , enligt den kartläggning som i har gjort av samhällsinformationen i hela landet. Något medelvärde för hela landet framgår ej av kartläggningen. Siffrorna är svårtolkade eftersom kommunerna i undersökningen utgår från sin egen tolkning av vilken verksamhet som ingår i dagens samhällsinformation, där en del kommuner bara räknar den formella, utbildningsliknande orienteringen, medan andra också räknar in informell, individuell handledning från exempelvis flyktinghandläggarens sida och ytterligare andra har svårt att särskilja samhällsorienteringens tid från timmarna för sfi, eftersom det integreras. Länsstyrelserna konstaterar att i de kommuner där samhällsinformationen tydligt urskiljs, ligger omfattningen på mellan 60 och , exklusive studiebesök inom ramen för sfi.12 Några ytterligare exempel kan illustrera variationen. I utprövas ett utbildningsprogram för samhällsorientering, där den föreslagna omfattningen är 50–. I motsvarande utbildningsmodell i får deltagarna 60 timmars formell samhällsorientering plus fyra studiebesök av okänd omfattning.13 i gjorde en kartläggning av samhällsinformationen i länets kommuner och fann då att medelvärdet var samhällsinformation per person. Medianen var , max 300 och minimum per individ.14 i har samordningsansvar för den regionala verksamheten Samhälls- och hälsokommunikatörer. Verksamheten finns i nio kommuner. Utbudet består av 26 teman på respektive , dvs. per person och år. Flera av dessa teman har dock en stark inriktning på just hälsa. Vad är en lämplig omfattning av samhällsorientering? Idén med samhällsorientering för nyanlända är att ge dem möjlighet att, liksom andra invånare i , ta tillvara sina rättigheter och fullgöra sina skyldigheter, att leva i samhället och att kunna påverka samhället. Samhällsorienteringens specifika bidrag till detta mål om delaktighet i samhället handlar om kunskaper, om kompetens. Den lämpliga omfattningen borde, mot denna bakgrund, vara så mycket som behövs för att de nyanlända ska nå upp till en viss miniminivå, från vilken de själva kan gå vidare med informellt lärande genom daglig interaktion med andra i arbetsliv och vardagsliv. Det skulle i sin tur rimligen innebära att omfattningen av samhällsorienteringen varierade mycket mellan de olika individerna i målgruppen. 12Länsstyrelserna 2010, s. 30. 13Sennemark, och 2009. 14Länsstyrelsen : Samhällsinformation – en del av introduktionen. En rapport om kommunernas arbete med samhällsinformation för nyanlända i , Rapport 2009: 37, s. 19. pen nyanlända är ett extremfall av heterogenitet i alla avseenden, och inte minst med avseende på utbildning. Vissa skulle utan problem klara sig utan minsta statlig hjälp med samhällsorientering; andra skulle behöva år av utbildning för att nå de mål att uppnå (ungefär minimikrav) som är formulerade för avgångsåret i den svenska , för att ge en jämförelsepunkt. Ett sätt att svara på frågan om vad som är lämplig omfattning, är sålunda att låta omfattningen i timmar variera och ge de nyanlända samhällsorientering tills de har nått en viss miniminivå kunskaper, vilket förslagsvis visas på ett nationellt prov.15 För att producera nationella prov av den typ som används i andra ämnen, krävs bland annat nationella kursplaner att konstruera dem mot, men skolformsmodellen är, som nämnts, inte aktuell för samhällsorienteringen. Vi menar dessutom att ett individuellt kunskapsprov på det innehåll som samhällsorienteringen syftar till, skulle kunna bli ett olyckligt steg på vägen mot medborgarskapstest av den typ som används i vissa länder – ett villkor för medborgarskap mot vilket principiella demokratiska invändningar med rätta reses (se kapitel 1). Dessutom – och mer avgörande – ska samhällsorienteringen, enligt direktiven, vara en del i den nya etableringsprocess som föreslås i propositionen Nyanlända invandrares arbetsmarknadsetablering – egenansvar med professionellt stöd (prop. 2009/10:60). Etableringen ska enligt förslaget pågå i som mest och förutom samhällsorienteringen innehålla svenska för invandrare och arbetsmarknadsrelaterade åtgärder som exempelvis praktik. I den utredning som låg till grund för propositionen föreslogs att samhällsorienteringen skulle omfatta . Vi tar därför vår utgångspunkt i etableringsprocessen snarare än i en önskad kunskapsnivå. kan vi konstatera att i många fall skulle innebära en oönskad ambitionssänkning på ett område där behovet snarare skulle tala för en höjning. Vårt förslag blir att varje nyanländ invandrare ska erbjudas minst 60 timmars samhällsorientering. Dessa ska fördelas mellan alla angivna ämnesområden (se bilaga i författningsförslag, Riktlinjer för samhällsorientering) och sålunda användas till den formella samhällsorienteringen – inte till den informella samhällsorientering som eventuellt ryms inom ramen för flyktinghandläggarens (motsvarande) individuella information och handledning till flyktingen. 15 Inom sfi har ett s.k. slutprov införts. Förslaget om ett minimiantal timmar kan förväntas ha en stark styrningseffekt på kommunerna och är relativt lätt att följa upp. Med detta sätt att reglera samhällsorienteringen, vill vi garantera den enskildes rätt till samhällsorientering. Det ska inte spela någon roll vilken kommun som individen väljer att bosätta sig i, utan samhällsorientering av viss omfattning och av samma kvalitet ska ges överallt. 4.2.3Kommunernas ansvar och andras De samhällsorientering gäller det kommunala erbjudandet som ska utformas i enlighet med vårt förslag. Vi vill med kraft påminna om de statliga myndigheternas ansvar för genomförandet av integrationspolitiken: Myndigheterna skall inom ramen för tillgängliga resurser ge likvärdig service till alla oavsett etnisk eller kulturell bakgrund samt eftersträva att alla berörda nås av information om verksamheten. Myndigheterna skall därvid uppmärksamma att detta kan kräva särskilda åtgärder för nyanlända invandrare.16 I en utvärdering undersöktes tolv statliga myndigheters arbete med samhällsinformation till nyanlända invandrare.17 Bara ett fåtal av de intervjuade representanterna verkade medvetna om myndighetens serviceskyldighet enligt förordningen. De allra flesta myndigheterna saknade central strategi eller policy för sin information till nyanlända invandrare. Detta är naturligtvis otillfredsställande. Kommunernas samhällsinformatörer kan inte förväntas ha den detaljkunskap kring det senaste regelverket hos exempelvis , och Arbetsförmedlingen, som de nyanlända kan behöva. Myndigheterna måste själva informera mer specifikt om sina områden, som ett komplement till den breda och grundläggande samhällsorientering som kommunerna ska ge. sker ett samarbete mellan myndigheterna och många kommuner, men variationen är påtaglig.18 Enligt länsstyrelsernas kartläggning är det dessutom vanligen på kommunens initiativ som andra medverkar i samarbetet, och inte sällan på kommunens bekostnad.19 Ett undantag är sam- 16Förordning 1999:593, vår kursivering. 17Carlén, och 2010, s. 28-33. 18Länsstyrelserna 2010, s. 31-32. 19Länsstyrelserna 2010, s. 31. hälls- och hälsokommunikatörerna i , som är knutna till en regional överenskommelse om introduktion för nyanlända. Dessa kommunikatörer utbildas direkt av ansvariga myndigheter gällande den grundläggande information som bör förmedlas till nyanlända. Informationsmaterialet tas sedan fram, och uppdateras vid behov, i samarbete med respektive myndighet. ansvarar för en slutlig innehålls- och kvalitetsmässig kontroll av det informationsmaterial som produceras. De 60 timmars samhällsorientering som här föreslås, och för vilka kommunerna ersätts av staten, ska samordnas med övriga myndigheters informationsinsatser, men varken ersätta eller ersättas av dessa. På liknande sätt bör man se på andra insatser som görs av eller kommunen själv. I vissa landsting kan det finnas särskilda behov av förebyggande insatser när det gäller exempelvis egenvård, men också detta bör ligga utanför de 60 timmars samhällsorientering som vårt förslag handlar om. Kunskaper om egenvård – dvs. hur man sköter sin hälsa – är värdefulla, men knappast en form av samhällsorientering, till skillnad från grundläggande kunskaper om hur vårdsektorn är uppbyggd, styrd och vilken sjukvård man som medborgare har rätt till. Det kan t.ex. handla om när det är dags att söka hjälp på vårdcentral och vilken kompetens sjuksköterskor har. Skolan är ett annat område där det åligger varje skola att informera och samverka med föräldrarna kring barnen. I vissa områden kan detta kräva särskilda insatser från kommunens eller skolornas sida till vissa målgrupper, utöver de timmar i samhällsorienteringen som mer översiktligt behandlar skolan. Vi ser således framför oss samhällsorienteringen som en gemensam bas som ges till nyanlända personer, men som också kompletteras genom insatser från kommunen själv, eller statliga myndigheter. Förslag: Samhällsorienteringen ska inledas . När pedagogiska skäl eller individuella behov talar för det, kan delar av samhällsorienteringen vänta till en senare fas i etableringen. Alla ämnesområden bör dock i normalfallet vara avklarade när det första etableringsåret är till ända. Kommunen bestämmer när och i vilken ordning samhällsorienteringens innehåll ges. Pedagogiska överväganden och individuella behov bör utgöra grunden för sådana beslut. När i etableringsprocessen bör samhällsorienteringen genomföras? I vilken ordning bör det föreslagna innehållet behandlas? påbörjas samhällsinformationen i olika kommuner. I den kartläggning som i har gjort, anger exempelvis en tredjedel av länets kommuner att man inte har någon väntetid alls, medan resterande kommuner uppger att väntetiden uppgår till allt mellan och . Några kommuner har svarat att individuell samhällsinformation ges omgående men att väntetiden för deltagande i grupp kan existera. Andra kommuner har ett rullande program, där deltagaren hoppar in på det block som står i tur att börja och fortsätter tills han eller hon har gått igenom hela programmet.20 Enligt den kartläggning av samhällsinformationen i hela riket som i har genomfört, påbörjas samhällsinformationen oftast . En vanlig anledning till dröjsmål är köer till barnomsorg. Ett annat skäl är att samhällsinformationen ges på svenska, varför insatsen måste vänta tills deltagarna behärskar språket tillräckligt väl.21 Erfarenheter av tidigare arbete med samhällsorientering, tyder också på att det kan finnas pedagogiska skäl till att lägga vissa delar av samhällsorienteringen i etableringsprocessen. Diskussion och dialog kring värdegrund och/eller sociala koder och normer, kan, menar vissa, med fördel ligga senare i 20Länsstyrelsen , s. 16. 21Länsstyrelserna 2010, s. 30. utbildningen, medan faktaförmedlingen både kan och bör ligga tidigare. Om deltagarna har viss egen erfarenhet av livet i det svenska samhället, är det lättare att ta till sig information, förstå och delta aktivt i diskussionerna. De studiecirklar som planeras för regionala samhällsinformation, ska exempelvis inledas in i etableringsprocessen, medan den utbildningsserie om 11 moment med tonvikt på faktaförmedling, tänks starta så fort som möjligt efter etableringssamtalet. Till pedagogiska skäl för en senareläggning av samhällsorienteringen hör förstås också de som har med språk och gruppsammansättning att göra. För diskussion och reflektion kring grundläggande rättigheter, kan det ibland vara en fördel med grupper där deltagarna kommer från olika länder. Fler perspektiv och erfarenheter finns då representerade, vilket kan underlätta jämförelser och en öppen, infallsrik diskussion. Detta innebär vanligen att undervisningen måste ske på svenska, vilket i sin tur innebär en senareläggning av samhällsorienteringen. Alla nyanlända personer har förstås rätt till individuell hjälp i akuta frågor gällande exempelvis bostad och försörjning vid etableringens början. Men vi menar att också den formella, mer organiserade samhällsorienteringen i vårt förslag bör komma tidigt under etableringsprocessen så att deltagarna får inblick i frågor gällande arbetsmarknad, boende, utbildning etc. som de också kommer i kontakt med eller måste planera för. Ytterligare ett skäl för tidig samhällsorientering är att den då når även de personer som relativt snabbt avslutar sin etableringsprocess. Vårt förslag är därför att samhällsorienteringen ska inledas . När pedagogiska skäl talar för det, kan delar av samhällsorienteringen vänta till en senare fas i etableringen. Alla ämnesområden bör dock i normalfallet vara avklarade när det första etableringsåret är till ända. När det gäller ämnesområdenas ordningsföljd bör kommunernas friutrymme vara större eftersom behoven varierar. I kommuner där bostadsbristen är brännande, är också information om bostadsmarknaden ett akut behov hos de nyanlända och bör därför givetvis komma i utbildningen. I en mindre landsbygdskommun är bostäder kanske det minsta av alla problem, varför ämnet kan beröras mindre och i utbildningen. Utöver överväganden som har med ortens särdrag att göra, bör kommunerna även ta hänsyn till de enskilda deltagarnas varierande behov i planeringen. De nyanlända som redan är föräldrar, behöver till exempel både fakta och förståelse vad gäller svensk skola och förskola. För dem som inte är föräldrar kan denna del väl anstå till senare delar av etableringsprocessen. I vissa fall kan också hälsoskäl göra det lämpligt att senarelägga delar av samhällsorienteringen. Många nyanlända har hemska erfarenheter i bagaget och därtill en lång och smärtsam migrationsprocess bakom sig. Individen måste naturligtvis befinna sig i ett sådant psykiskt tillstånd att han eller hon har möjlighet att aktivt tillgodogöra sig samhällsorienteringen för att det ska vara meningsfullt att erbjuda den. Exakt i vilken ordning de olika ämnesområdena behandlas, bör staten därför rimligen inte föreskriva utan det måste anpassas till behoven på orten. I beslut om när och i vilken ordning som samhällsorienteringens innehåll ges, bör pedagogiska överväganden och informationsbehov av detta slag vara viktigast. När innehållet och kunskapsformen så kräver, bör utbildningsinsatsen vänta tills deltagarna hunnit få viss egen erfarenhet av livet i det nya landet. I övrigt ska insatserna göras så fort det är möjligt, eftersom det handlar om kunskap som dessa personer ofta ganska akut behöver för sitt vardagliga liv. Förslag: Samhällsorienteringen ska till största del ges på deltagarens modersmål eller annat språk som han eller hon behärskar väl. Mindre delar kan ges på svenska eller svenska med tolk. Kommunerna beslutar, mot bakgrund av pedagogiska överväganden och de individuella behov som finns på orten, hur grupperna sätts samman. Viss information och handledning kommer alltid att ges individuellt i möten mellan introduktionssekreteraren, lotsen eller liknande. Men vad gäller den mer formaliserade delen av samhällsorienteringen, som vårt utredningsförslag handlar om, är också frågan om gruppsammansättning en delikat fråga som kräver pedagogiska Hur bör grupperna vara sammansatta med avseende på språklig bakgrund, kulturell bakgrund, utbildningsbakgrund, ålder och kön? Som redan konstaterats är målgruppen extremt heterogen, vilket både kan vara en tillgång och en svårighet i samhällsorienteringen. Frågan om gruppsammansättningen är intimt förknippad med frågan om vilket språk undervisningen bör ges på. Om svenska är undervisningsspråk är alla alternativa gruppsammansättningar möjliga, medan undervisning på modersmål förstås ger mer homogena grupper i åtminstone vissa avseenden. Frågan om undervisningsspråk är i sin tur beroende av valet av tidpunkt för samhällsorienteringen. De tre huvudsakliga alternativ som står till buds vad gäller undervisningsspråket är deltagarens modersmål, svenska eller svenska med tolk till deltagarens modersmål. I den kartläggning som i har gjort av samhällsinformationen i rikets alla kommuner, framgår att en fjärdedel av dem ger samhällsinformation på modersmål till viss del. Den vanligaste strategin verkar dock vara svenska med tolk vid behov. Utredarnas bedömning är att de flesta kommunerna använder alla tre strategierna – svenska, modersmål, tolk – parallellt, men att tyngdpunkten skiljer sig åt.22 Alla tre strategier har sina fördelar och nackdelar av både pedagogiskt och praktiskt slag. Modersmålet har fördelen att det möjliggör samhällsorientering tidigt i etableringsprocessen. Modersmålet ger också de bästa förutsättningarna för en djupare förståelse och för deltagarens egen aktiva medverkan. Det kan ibland också vara en pedagogisk fördel att deltagarna kommer från samma land eller språkområde. Nackdelarna är främst praktiska, då genomförandet i normalfallet kräver samverkan mellan flera kommuner och fler resor för deltagarna. Dessutom krävs en bredare kompetens av informatörerna, enligt den nationella kartläggningen.23 Utredarna konstaterar dock att modersmål tycks ligga inom de flesta stora utvecklingsarbeten på området.24 22Länsstyrelserna 2010, s. 22. 23Länsstyrelserna 2010, s. 22. 24Länsstyrelserna 2010, s. 23. Svenska som undervisningsspråk är praktiskt eftersom tillgången på både lärare och informatörer (t.ex. representanter för myndigheter) är förhållandevis stor.