sou · GYB369 · 2010-10-18 00:00:00 — Communication between the systems actors must be improved. According to certain actors, IT systems for traffic information performed at their worst when they were needed the most. For example, websites were overloaded. The right information at the right time is a confidence issue for railways. To a greater extent, IT systems must be dimensioned to meet the needs that arise when service is disrupted. Industry actors must conduct joint training exercises with some regularity (at least every third year) based on service disruption and crisis scenarios. The combination of a disruption-sensitive railway system and what is now an open market for new actors can increase the risk of disruptions. Actors who have vital roles must conduct joint training exercises based on service disruption and crisis scenarios. This has not yet been done, but is probably an effective means of achieving overall improvement in preparedness. A reasonable level of preparedness In my assessment it is not possible to establish a set level of pre- paredness with regard to disruptions caused by weather conditions. A balance must be struck between preparedness and investments, which is difficult to do at a general level. It is primarily up to the actors to take responsibility for this relationship with their , which is of fundamental importance. However, the Government and the Parliament should ensure that consider the railway system attractive enough that the transport policy objectives can be achieved. When following up and analysing my proposed action plan, it is important that the point of departure includes its capacity to pre- vent and handle disruptions in a sensitive system with major limitations. Genom regeringsbeslut uppdrogs det åt mig att utreda den samlade hanteringen av störningarna i järnvägstrafiken /2010. Utredningen har antagit namnet Utredningen om störningarna i järnvägstrafiken /2010. Utredningens uppgift har varit att granska och utvärdera det samlade järnvägstransportsystemets organisation, beredskap och informationskapacitet vid svåra väder- situationer, analysera vilka konsekvenser som höga vattenflöden kan få på järn- vägstransportsystemet, belysa samordningen mellan olika aktörer verksamma inom järn- vägstransportsystemet, presentera förslag till åtgärder som bör vidtas inom det kom- mande samt inom järnvägstransportsystemet som helhet för att minska risken för att liknande störningar upp- kommer igen, samt föreslå en rimlig beredskapsnivå inför framtida liknande väder- situationer. Regeringens direktiv återfinns som bilaga 1. tillställde jag berörda aktörer en skrivelse i vilken jag bad om deras bedömningar av, i första hand, frågan om hur man uppfattade störningarna i trafiken och dess orsaker /2010. Som en del av utredningen har ett antal intervjuer genomförts med personer i ledande befattningar för järnvägsanknutna organis- ationer vars verksamheter påverkades av störningarna (se förteck- ning över intervjuade personer i bilaga 3). Därutöver har utredningen genomfört en hearing (se deltagarförteckning i bilaga 4). Arbetet har bedrivits i dialog med branschens aktörer Utredningen lämnade en delredovisning . I denna nämnde jag bland annat att redan hade inlett utredningar i syfte att dels kartlägga brister i verksamheten som bidrar till att för- klara störningarna, dels utforma åtgärdsförslag. Vidare bedömde jag att det är nödvändigt att arbeta med- och genom berörda myn- digheter, företag och organisationer för att i bästa fall nå en samsyn på vad som kan och bör göras redan inför kommande vinter respektive på . Så har också skett. offentliggjorde , efter dialog med övriga aktörer i branschen, ett åtgärdsprogram /2011. Andra aktörer, bland annat , har också redovisat program. Dessa återfinns i bilagorna 6–9. genomförde ett seminarium om krishantering. Utredningen har biträtt arrangörerna med scenarieskrivning. Under utredningen har löpande samråd ägt rum med Myndig- heten för samhällsskydd och beredskap (MSB). Jag har avgränsat betänkandet till att avse trafik på den järnvägs- infrastruktur som ägs av staten och förvaltas av . Där- utöver berör jag spår- och tunnelbanetrafik på infrastrukturen i som förvaltas av AB lokaltrafik (SL). Utanför denna avgränsning faller åtskilliga infrastrukturför- valtare som förvaltar kommunala industrispår, terminaler och lik- nande. Vidare är betänkandet avgränsat till järnvägens aktörer inklusive och Transportstyrelsen. Andra organisationer som har ett särskilt ansvar för krisberedskap och samverkan, däribland läns- styrelser och kommunala räddningstjänster, omfattas därmed inte. Frågan om hur krisberedskapen fungerade generellt /2010 har varit föremål för särskild utredning av MSB. I delredovisningen beskrev jag händelseutvecklingen i stort den gångna vintern, branschens uppfattning om vad som hänt samt den valda inriktningen av mitt fortsatta arbete. Jag kon- staterade att järnvägen inte förmådde att bemästra ett vinterväder som av visserligen betecknades som ovanligt kallt och snörikt men inte extremt. Med utgångspunkt från redan då inhämtat material bedömde jag att konsekvenserna inte hade behövt bli så långtgående för resen- ärer och transportköpare som blev fallet och att åtgärdsförslag – på kortare och – bör utformas kring följande huvud- områden: rollfördelning inom sektorn samt kommunikation mellan järnvägens aktörer och information till slutkunder. I en rapport som offentliggjorde med anledning av vinterstörningarna – och som föregick verkets åtgärds- program – anges infrastruktur, gränssnitt till- och förmågan hos entre- prenörer, ledning och processer samt information till resenärer och samhälle utgöra de huvudsakliga problemområdena.1 Jag kan konstatera att det finns en bred enighet om de problem som på ett övergripande plan förklarar den gångna vinterns stör- ningar. Utredningens hearing bekräftade också detta. 1 , Utredning Järnväg Vinter, . Dispositionen i betänkandet följer de huvudområden som jag angav i delredovisningen. Den innebär också att jag utgår från en syn på järnvägen som ett sammanhållet system. Min bedömning är att den valda dispositionen på ett bra sätt återspeglar järnvägssystemets verklighet, särskilt när det gäller problem i gränssnitten mellan systemets olika aktörer. Den valda analysmetoden kompletterar de åtgärdsprogram som olika aktörer nu tar fram och som oftast avser respektive aktörs egen roll i järnvägssystemet. Dessa åtgärder kommer, på grund av marknadens struktur, att naturligen utgå ifrån systemets kritiska delar. För att det ska vara möjligt att enkelt se vilka åtgärder som är identifierade återger jag i det följande dels vad de olika aktörerna avser att göra, dels mina egna förslag. För att förenkla en samlad uppföljning har jag även samman- ställt utfästelser om pågående och kommande åtgärder som kan betraktas som möjliga att följa upp och som är hänförliga till en enskild aktörs ansvar (se bilaga 5). övertog som ny myndighet all verk- samhet vid bland annat , som avvecklades i samband med den nya myndighetens bildande. Jag använder för enkelhetens skull genomgående som benämning även för händelser och åtgärder m.m. som avser tiden före . Undantagsvis, där det är viktigt för fram- ställningen, använder jag dock eller andra tidigare verksbe- nämningar. 1.4Krisövning för järnvägssystemets aktörer Järnvägssystemets aktörer har, enligt vad som kommit utredningen till del, aldrig samövat kring scenarier som handlar om störningar i järnvägstrafiken, trots att störningar av varierande grad har varit mer eller mindre frekvent återkommande. Under utredningsarbetet har framkommit att en övning som inför kommande vinter kart- lägger genomförda förändringsåtgärder skulle kunna utgöra ett värde- fullt tillskott till utredningen. Genom tilläggsdirektiv har regeringen uppdragit åt mig att planera för- och genomföra en krisövning som kommer att äga rum (se bilaga 2). Övningen ska bygga på- eller likna de händelser som tilldrog sig i järnvägs- systemet den gångna vintern. Syftet med krisövningen är att förebygga störningar inom järn- vägstrafiken genom att stämma av statusen i järnvägssystemet , identifiera eventuella behov av beredskapshöjande åtgärder som framkommit under övningen och främja och utveckla operativ samverkan. Målet är att övningsdeltagarna efter övningen har redovisat sina nya beslutade åtgärder samt vunnit kännedom om de övriga aktörernas vidtagna åtgärder och överenskommit om eventuellt ytterligare beredskapshöjande åtgärder som framkommit under övningen. Krisövningen ska äga rum och avses bli en led- ningsövning i seminarieform som utredningen kommer att genomföra med hjälp av MSB. Utredningens roll blir att observera övningen och med MSB:s stöd dokumentera resultatet. Jag redovisar i detta kapitel de utgångspunkter som har legat till grund för arbetets inriktning och utformningen av åtgärdsförslagen. har fastställt de mål som ska gälla för transportpolitiken. Målen har preciserats av regeringen (Mål för framtidens resor och transporter, prop. 2008/09:93, 2008/09 TU14, rskr. 2008/09:257). Det övergripande målet för transportpolitiken är att säkerställa en samhällsekonomiskt effektiv och långsiktigt hållbar transport- försörjning för medborgarna och näringslivet i hela landet. Tillgängligt och användbarhet är viktiga mål för transportsystemet För att underlätta styrning och uppföljning av olika åtgärder inom transportområdet har de tidigare delmålen ersatts av ett funktions- mål för tillgänglighet och ett hänsynsmål för säkerhet, miljö och hälsa, som ska bidra till att uppfylla det övergripande transportpolitiska målet. Funktionsmålet för tillgänglighet slår bland annat fast att trans- portsystemets utformning, funktion och användning ska medverka till att ge alla en grundläggande tillgänglighet med god kvalitet och användbarhet samt bidra till utvecklingskraft i hela landet. Hänsyns- målet för säkerhet, miljö och hälsa anger att transportsystemets utform- ning, funktion och användning ska medverka till att säkerställa att ingen dödas eller skadas allvarligt. Det ska även bidra till att miljö- kvalitetsmålen uppnås samt leda till ökad hälsa. Kollektivtrafiken är ett viktigt medel för att uppnå målen Kollektivtrafiken kan på flera sätt bidra till att uppfylla det trans- portpolitiska målet och därigenom åstadkomma en långsiktigt håll- bar tillväxt i hela landet. Funktions- respektive hänsynsmålet konkretiseras i form av preciseringar inom ett antal prioriterade områden. Två av pre- ciseringarna för funktionsmålet om tillgänglighet berör järnvägens robusthet och förmåga att leverera tillgänglighet. Det handlar om att medborgarnas resor ska förbättras genom ökad tillförlitlighet, trygg- het och bekvämlighet och att kvaliteten för näringslivets transporter ska förbättras och stärka den internationella konkurrenskraften. En transportpolitisk princip är att det är enskilda människor och företag som ska välja hur de ska ordna sina resor och transporter. Transportsystemet ska utvecklas så att det ger goda förutsättningar för att underlätta vardagen och ta till vara utvecklingskraften i hela landet. För att det ska fungera behöver planeringen enligt denna princip utgå från resenärers och transportköpares olika behov och förutsätt- ningar, dvs. från ett användarperspektiv. Järnvägsmarknaden har öppnats i flera steg Den svenska järnvägen är en av mer öppna och kon- kurrensutsatta järnvägsmarknader. Totalt finns drygt tjugo järn- vägsföretag för person- och godstrafik verksamma i vilket innebär att resenärer och transportköpare i många fall har möjlig- het att välja utifrån det pris samt den kvalitet och service som dessa kan erbjuda. Den marknadsöppning som skett successivt inom järnvägen har föregåtts av flera utredningar bara . Den senaste av dessa – 2 – lämnade sitt slutbetänkande Kon- kurrens på spåret (SOU 2008:92) . I det betänk- andet beskrevs också utförligt den marknadsöppning som dittills hade skett. Genom beslut (2008/09 TU18, rskr. 2008/09:293) om ett fortsatt stegvis marknadsöppnande har etableringsmöjligheterna på järnväg utvidgats till att omfatta först veckosluts- och helgtrafik och hela marknaden. Det innebär att järnvägsföretag kan konkurrera om all tillgänglig spårkapacitet inför fastställande av den tågplan som ska gälla . Riksdagsbeslutet kan sägas markera avslutningen på en längre process som inleddes när dåvarande upp- delades så att infrastrukturförvaltning () skildes ut. Detta innebar att en statlig myndighet, på liknande sätt som inom väg- sektorn, tog på sig ansvaret för infrastrukturen medan SJ skulle svara för järnvägstrafiken. Även för underhåll har leverantörsmarknaden öppnats Leverantörsmarknaden för drift och underhåll av järnvägsinfra- struktur brukar sammanfattas med förkortningen BEST (B=bana, E=el, S=signal, T=tele). Denna delmarknad har 2001 stegvis konkurrensutsatts genom upphandlingar som har genomfört. Det sista underhållskontraktet som inte upphandlats i konkurrens löper ut . En rad nya underhållsaktörer har etablerat sig på den svenska mark- naden och antalet anbud per upphandling varierar normalt mellan ett och sex med i medeltal tre anbud. Antalet upphandlingar inom BEST- området avseende drift och underhåll är cirka femtio. Marknadsöppningen har gett positiva effekter Bland de positiva effekterna av marknadsöppningen brukar nämnas nytänkande, till exempel mer kundanpassade trafik- och transport- lösningar. Konkurrensen har dessutom gjort att godstrafik kan produceras till lägre kostnader och därmed har den utvecklats till ett mer konkurrenskraftigt transportalternativ. På persontrafik- sidan har punktligheten förbättrats och ett allt större och mer kundanpassat utbud svarar i högre utsträckning mot ett för- ändrat resmönster, till exempel när det gäller utvecklingen mot mer långväga arbetspendling. I betänkandet Liberalisering, regler och marknader (SOU 2005:4) gjorde den så kallade en samlad analys av de lång- siktiga effekterna för konsumenterna, näringslivet, arbetsmark- naden och samhällsekonomin utifrån de regelreformeringar som gjorts inom bland annat järnvägsområdet. Det handlade om att belysa konkurrens-, pris- och kvalitetsutveckling samt medborgar- service. bedömde till exempel att koncentra- tionsgraden inom järnvägen hade minskat och att produktions- volymen, produktiviteten liksom tillgängligheten hade ökat. För den trafik som upphandlades i konkurrens hade marknadsöpp- ningen lett till kostnadsbesparingar för de offentliga aktörerna. Transportarbetet på järnväg är större än någonsin och befintlig järnvägsinfrastruktur utnyttjas i vissa fall till fullo. 2.3Så drabbades resenärer och transportköpare Stora snömängder och ihållande köld gav ovanligt svåra förutsättningar1 Den stränga /2010 inleddes med kyla och fukt och därmed mycket rimfrost på kontaktled- ningarna som strömförsörjer tågen. Strömavtagare på loken som leder ned strömmen i fordonet skadades och järnvägen drabbades av flera rivna kontaktledningar med förseningar som följd. drabbades av både kontaktledningsfel och ställverksfel vilket störde godstrafiken och posttågen . I söder uppstod ett kontaktledningsfel som tillsammans med flera växelfel och signalproblem på för- orsakade omfattande förseningar. – medförde att en del trafik leddes om medan annan trafik ersat- tes med buss. Kombinationen av fukt och snö skapade förutsättningar för isbildning. Is som inte avlägsnats från tågens underrede föll av vid växlar där det finns rälsskarvar och blockerade växelrörelserna. Avhjälpande åtgärder måste då sättas in snabbt för att förhindra störningar i trafiken. 1 Väder och Vatten. En tidskrift från . Analys Vinterproblem Spårväxlar. F10-2284/BA50. Snön och vintern 09/10. utfärdade en varning klass 1 i Öster- götland, , och längs ostkusten över , och . Det varnades för mycket snö med friska till hårda vindar. För del angav att det skulle kunna handla om nysnö, dvs. en sådan mängd som enligt underhållsavtalen mellan och dess entreprenörer kan kräva snöröjning på perrong och bangård. Beredskapsnivåerna höjdes sent i processen orsakade kylan växelproblem, främst i . orsakade vädret störningar i tågtrafiken nationellt och läget blev successivt alltmer ansträngt, inte minst i storstäderna och på förbindelserna däremellan. höjde lokalt sin beredskap i och till nivå 2 mot . Denna nivå innebär att tågen i huvudsak får framföras enligt ordinarie tågplan med vissa störningar. Punktligheten var emellertid påtagligt försämrad, särskilt för godstrafiken. höjdes beredskapsnivån även i västra där järnvägen fått problem av snötyngda träd över kontaktledningarna. försämrades punktligheten ytterligare. Sär- skilt godstrafiken drabbades av många inställda turer genom att tåglägena i reducerades. Extra personal kallades in för att röja växlar. Snöröjningen visade sig emellertid vara otillräcklig, en snöröjare hade blivit påkörd och omkommit och uppmärksamheten var stor i media. Beredskapsnivån övergick nu från 2 till 3 i drift- område Syd. Denna beredskapsnivå innebar bland annat att tåg- planen inte längre kunde upprätthållas och att extra resurser krävdes. I hela landet röjde cirka 1 400 personer snö på spåren vilket har uppgivits vara ungefär dubbelt så många som normalt. innebar det fuktiga vädret tillsammans med kylan stora insatser för att besikta och underhålla kontaktlednings- nätet. Mot mitten och kulminerade störningarna när fordonsproblemen blev påtagliga som trafikinforma- tionen och dess stödsystem överbelastades. Bangårdarna i , , och stängdes helt efter . Då extrabemanningen i nått gränsen för sin kapacitet och uthållighet begärde assistans av Försvars- makten, bland annat i och . sig nödsakat att avböja vissa erbjudanden om assistans med snöröjningen där det inte bedömdes motiverat att reducera trafikeringen och där snöröjning alltså måste ske på trafikerade spårområden. När det gäller SL:s spåranläggning för pendeltågs- och tunnel- banetrafik blev det sista svåra ovädret droppen som fick stora trafikmässiga konsekvenser. arbetade under en förhållandevis med eskalerande störningsnivåer, vilket till slut drabbade uthålligheten. mobiliserades krisledningsorgan- isation på riksnivå. Krisledningen bistod bland annat driftledningen i med att samordna kontakterna med Försvarsmakten. stabiliserades läget successivt. Resenärerna drabbades mycket hårt av störningarna den gångna vintern på ett sätt som enligt såväl pendlarföreningar som järnvägs- organisationer kan ha bidragit till ett minskat förtroende för järn- vägen. De erfarenheter som kommit intresseorganisationen närsforum till del från bland annat pendlarnätverk i , Värm- land och vittnar om det.2 Centralt i de synpunkter som resenärerna formulerat är att vinter- vädret inte ursäktar de olägenheter som resenärerna utsattes för och att vintern endast blottlade underliggande problem i järnvägssektorn som även gör sig påminda vid andra påfrestningar än snö och kyla. En medieanalys som MSB låtit genomföra indikerar att allmän- heten konstaterade att det inte var mycket att göra åt vädret men att samhället borde ha varit bättre förberett.3 Generellt sett upplevde resenärer också att informationen om deras rättigheter var bristfällig, till exempel i fråga om utkrävande av garantier eller rätt att åka med andra tåg. 3MSB, Snöovädret i medierna –2010. Stationerna uppfattas som ingenmansland Resenärernas erfarenheter gäller även stationernas öppethållande som de menar vittnar om bristande resenärsperspektiv och oklara ansvarsförhållanden. Järnvägsstationer ägdes av SJ och ingick i den statliga infrastrukturen. Marknadsöppningen har lämnat frågan om huvudansvaret för stationerna öppen på ett sätt som Resenärsforum menar är till nackdel för resenärerna. Många stationer har väntsalar som stängdes oavsett de aktuella förhållandena. Det uppfattades av många resenärer som ett mekaniskt och inte resenärstillvänt agerande. Stationerna utgör en nyckelfunktion i kollektivtrafiksystemet och järnvägsnätet bygger på att stationerna är de knutar som för- enar olika linjer. Stationerna måste därför fungera för resenärerna, inte minst i störningssituationer. Resenärsforum menar att det krävs personal som resenärerna kan ställa frågor till, personer som också kan ge anvisningar och hålla reda på anslutningar och andra besked. Resenärsforum anser också att ett system med operatörsneutrala stationsvärdar bör inrättas på alla viktigare stationer och informa- tionspelare uppföras på övriga stationer. Det är lättare att transportera både större och tyngre godskvantiteter med järnväg än med andra transportsätt. Svensk industri har därför behov av väl fungerande och frekventa trans- porter för tyngre gods såväl inrikes som för export och import. Trenden för godstransporter är att de blir allt mer specialiserade och frekventa. Industrins krav på leverans just-in-time minskar möjligheterna att samordna transporter. Höga krav ställs på snabba och framför allt leveranssäkra transporter, vilket i sin tur kräver transportsystem med hög framkomlighet och tillgänglighet4. Framkomlighet och leveranssäkerhet – bristanalys, 2007. Godstransporterna behöver fungerande rangerbangårdar Godstrafiken anses av flera respondenter ha drabbats särskilt hårt av störningarna . Till följd av dessa störningar klarade till exempel inte godstransporterna på järnväg för landets industri och handel. Det innebar att varuproducenter råkade ut för pro- duktionsstopp av olika slag på grund av att de saknade råmaterial. Kunder inom alla branscher och i alla delar landet drabbades av kraftiga förseningar och inställda tåg. Detta ledde till att åtskilliga företag fick göra produktionsneddragningar. Orsaken var antingen brist på insatsvaror eller att de inte kunde transportera iväg sina färdiga varor. Det här inträffade till exempel inom stålindustrin och livsmedelssektorn. Gasolleveranser till processindustrin i Mellan- blev försenade och produktionen hotades. Bagerier i Norr- land fick inte sitt mjöl och bryggerier fick inte sitt socker. Bröd- och pastaproducenter fick inte ut sina varor i handeln som planerat. Ett antal kunder lade över transporter på lastbil. Snabb omställning vid svåra väderförhållanden, till exempel genom omlastning, kan dock vara svårare för godstrafik än för per- sontrafik där det kan vara relativt enklare att sätta in extrabussar för resenärer. Flera respondenter pekar särskilt på de problem som var för- knippade med de större bangårdarna. För järnvägstransport av gods finns ett antal vitala rangerban- gårdar med särskild utrustning för växling, uppställning och broms- ning m.m. De viktigaste rangerbangårdarna för godstrafiken är , , , , , , , , , , och . , , och samt i viss mån även är särskilt viktiga bland de större rangerbangårdarna och fungerar som nav för en stor del av godstransporterna. Leveranser till bilindustrin sker just-in-time är ett praktiskt exempel på företag som drabbades hårt av vinterns störningar.5 är AB Volvos trans- portföretag och svarar för alla transporter av produktionsmaterial inom koncernen och av färdiga produkter till återförsäljare runt om i världen. Till företagets transportapparat hör bland annat en daglig tåg- transport från i till och en omfat- tande tågtrafik Umeå-Göteborg-Olofström-Gent. Det handlar om tre tåg i vardera riktningen . Bilindustrin fungerar generellt genom leveranser av pro- duktionsmaterial "just-in-time". Det innebär att fabriker har lämnat lagerhållningen åt leverantören som i sin tur kan sägas ha överlåtit denna åt transportören. Transporten från leverantören in till fabriken är i princip att betrakta som fabrikens lager. Detta innebär att logistiken har fått en mycket stor betydelse och att före- taget är beroende av en störningsfri transportverksamhet. Gasol kunde inte levereras till processindustrin Ett annat exempel är basindustrins behov av gasol som bland annat används för värmebehandling av stål och järn. Gasol är en stor handels- vara men då ingen direktledning finns transporteras den till större industrikunder med tåg där varje tankvagn kan ta 20–.