sou · GYB392 · 2010-12-07 00:00:00 — I samband med det föreslås att vissa intressen ska ges förtur att förvärva en fastighet som staten avser att sälja. Enligt förslaget kan förtur t.ex. lämnas för permanentboende hyresgäster om det är fråga om en bostadsfastighet samt för kommuner när det gäller fastigheter som kommunen avser att använda för samhällsbyggnadsändamål. I de fall då försäljning blir aktuell beträffande en fastighet som ägs av staten till följd av en expropriation eller annat liknande förfarande skulle en förtur på motsvarande sätt kunna gälla för tidigare ägare. Det skulle i och för sig ställa krav på ställningstaganden beträffande flera av de svårigheter som utredningen har redogjort för i tidigare avsnitt. En sådan förtursrätt skulle inte vara knuten till statens markanvändning. Hänsyn skulle därför inte tas till om fastigheten används för det syfte som den togs i anspråk eller för något annat ändamål. Förtursrätten skulle enbart följa den allmänna principen att staten ska sälja en fastighet som inte längre behövs för statlig verksamhet. En förturslösning skulle innebära att den aktuella fastigheten då inte kommer att bjudas ut till försäljning på sedvanligt sätt. förekommer emellertid avsteg från detta ifråga om vissa försäljningar. Därför skulle en förtursmöjlighet kunna inordnas i det förfarande som t.ex. tillämpas gentemot hyresgäster vid försäljning av bostadsfastigheter eller kommuner när fastigheten behövs för ett samhällsbyggnadsändamål. Det torde också finnas möjligheter att, inom ramen för vad som är tillåtet, förena en förtursrätt med andra försäljningsvillkor vad gäller ersättningen för återköpet m.m. Dock är varken de ersättningsbestämmelser som har gällt vid expropriation eller de som gäller utformade i anslutning till det krav på affärsmässighet som gäller vid försäljning av statens egendom, se 29 § lagen om statsbudgeten. Återköp av tidigare exproprierade fastigheter innebär att det krävs särskilda ställningstaganden rörande den ersättning som ska betalas vid ett eventuellt införande av en möjlighet till förtur. En särskild fråga är om en förtursrätt ska vara generell och omfatta alla fastigheter som har varit föremål för expropriation etc. eller om den ska ha någon form av begränsning. Enligt utredningens uppfattning kan det finnas skäl för en avgränsning som grundar sig på att det endast är för vissa ändamål som en förtursrätt bör förekomma. Den ståndpunkten grundar sig främst på att förtur utgör ett undantag från den gängse ordningen att fastigheter ska bjudas ut till allmän försäljning för att kravet på affärsmässighet ska uppfyllas fullt ut. Förtur bör därför endast förekomma om de skäl som talar för detta klart väger tyngre än de som talar för en sedvanlig försäljning. Bland de exempel som utredningen har redovisat finns vissa situationer som skiljer sig från de andra. Det gäller framförallt de expropriationer som har berört delar av en fastighet eller en samling av fastigheter och där det bedrivs någon form av näringsverksamhet eller motsvarande. Utredningen har t.ex. uppfattat att det har förekommit ianspråktagande av delar av jord- eller skogsbruksmark där driften av näringsverksamheten har fortsatt på den areal som återstod efter expropriationen. Ett likartat exempel är den folkhögskola som överlät en del av sin mark till försvaret för att användas som skjutfält. I samband med det togs en bestämmelse om hembud med i överlåtelseavtalet, vilket visar att parterna förutsåg möjligheten att låta köpet gå åter till den ursprunglige ägaren. Detta är två exempel på situationer där en fastighetsägare har fått stå ut med intrång i sin näringsverksamhet eller annan verksamhet men där verksamheten fortfarande bedrivs och skulle gagnas av att den fastighet som togs i anspråk kan återköpas. Det finns sannolikt ytterligare exempel på expropriationer eller liknande förvärv där liknande omständigheter talar för att den tidigare fastighetsägaren eller den nuvarande fastighetsägaren till en angränsande fastighet som delvis varit föremål för tvångsåtgärden ska få möjlighet till förtur att förvärva fastigheten. Med det som utgångspunkt bör det övervägas om en förtursreglering ska förses med ett krav på att särskilda skäl ska föreligga för att förtur ska medges. Risken är naturligtvis att en återköpsregel med nödvändighet behöver ges sådana avgränsningar att förtursrätten därmed inte kommer att omfatta alla de ömmande fall som kan möjligen borde omfattas av en sådan reglering. Återköp av tidigare exproprierade fastigheter En förtur vid försäljning av statlig mark skulle kunna innebära att man kommer till rätta med flera av de situationer som har uppmärksammats i motioner i , t.ex. med anledning av att statens markbehov för försvarsändamål har upphört. Det bör uppmärksammas att en stor del expropriationer och inlösenfall som historiskt sett har skett i modern tid torde falla utanför en sådan reglering redan av den anledning att de har avsett ianspråktaganden som har utförts av t.ex. kommuner eller enskilda. En rätt till återköp beträffande framtida expropriationsfall m.m. En återköpsreglering som enbart tar sikte på framtida expropriationer och inlösenfall möter färre betänkligheter ur ett legalitetsperspektiv (se ovan om egendomsskyddet). Man undviker därmed också de problem som är förknippade med att behöva ta ställning till förutsättningarna vid tidigare expropriationer m.m. som har skett för länge sedan och (beträffande fall efter 1972) där någon möjlighet till återlösen inte har behövt beaktas vid ianspråktagandet. De fall av önskemål om återköp som utredningen har fått kännedom om synes inte ha uppkommit till följd av något illojalt beteende från tvångsförvärvaren i ärendet om tillstånd till expropriation eller inlösen. Vad som i stället har hänt i de fall som utredningen har fått kännedom om är att ändrade förhållanden, som på förhand inte kunde förutses (t.ex. försvarsneddragningar), har medfört att marken blivit överflödig för staten. Det synes därför vara i ljuset av möjligheten till sådana ändrade förhållanden som en återköpsreglering bör övervägas för framtida fall, inte till stävjande av illojala beteenden. Det är naturligtvis svårt att förutse vilka framtida ianspråktaganden av mark som därefter kan komma att ifrågasättas i förhållande till det ändamål som marken tas i anspråk för. Dock kan det naturligtvis inte uteslutas att det även kan uppstå sådana fall där en återköpsreglering av något slag framstår som angelägen. En återköpsmöjlighet som kan förutses redan vid tvångsförvärvet av marken kan tänkas få några positiva följder för markåtkomstprocessen och vad som följer därefter. Vid sidan av att utgöra medel mot eventuella illojala beteenden (se ovan) kan en sådan återköpsmöjlighet tänkas utgöra incitament för parterna att på förhand och på frivillig väg reglera villkoren för ett eventuellt återköp, för det fall marken inte längre kommer att behövas i tvångsförvärvarens Återköp av tidigare exproprierade fastigheter En återköpsreglering skulle därmed kunna fungera som en garanti mot att den som tar marken i anspråk redan på förhand ställer sig likgiltig till tidigare ägares krav på att återfå marken när ändamålet med expropriationen har förfallit. En rätt till återköp skulle även förhindra att tvångsförvärvaren i något skede av markåtkomst eller exploateringsprocessen spekulerar i den alternativa möjligheten – i förhållande till det egentliga expropriationsföretaget – att göra en vinst på marken i stället för att i en sådan situation prioritera att marken återförs till den ursprungliga fastighetsägaren. Nackdelarna med en återköpsreglering är dock alltjämt de som förutsågs i förarbetena till expropriationslagen, bl.a. att den knappast skulle kunna gälla ovillkorligen i samtliga expropriations- och inlösenfall. Därutöver skulle även en återköpsreglering som tar sikte på framtida tvångsförvärv kräva ställningstaganden beträffande flertalet av de svårigheter som utredningen har behandlat ovan. Utredningen skulle trots svårigheterna med att utforma en reglering i detalj ändå vilja skissa på några alternativa möjligheter till hur en återköpsreglering skulle kunna utformas i stort. Dessa möjligheter ansluter i viss utsträckning till de överväganden som gjordes i förarbetena beträffande möjligheterna att låta återlösenrätten enligt expropriationslag inflyta i någon form i den då vardande nya expropriationslagen. En första möjlighet skulle vara att utforma en återlösenmöjlighet som nära ansluter till motsvarande bestämmelser i 68–70 §§ expropriationslag. Det skulle alltså röra sig om en möjlighet till just lösen eller, med andra ord, återexpropriation. Den skulle ta sikte på enbart sådana tidigare tvångsförvärv som hade skett genom formenlig expropriation eller inlösen enligt vissa andra lagar (här osagt vilka). En dylik återexpropriation skulle behöva förses med särskilda förfaranderegler, då det inte skulle vara rimligt att låta den återlösande parten genomgå en formenlig expropriationsprocess, som är tids- och resurskrävande men som också innebär att den som (åter-)exproprierar ska betala kostnaderna för expropriationsprocessen. Även de processuella reglerna för återlösen i den tidigare lagen var försedda med särregler såvitt gällde rättegångskostnadsansvaret (69 §). Den tidigare lagstiftningen innehåller vissa lösningar på några av de svårigheter som utredningen har gått igenom i föregående avsnitt (här bortses från att den tidigare lagstiftningen även gällde återlösen av särskilda rättigheter, som hade upplåtits genom expropriation): Återköp av tidigare exproprierade fastigheter När skulle en återlösenrätt inträda (lösning: om egendomen inte längre användes för eller inte hade kommit till användning för det avsedda ändamålet och ändamålet dessutom var att anse som övergivet) Vem som skulle vara berättigad att återlösa marken (lösning: vid expropriation av en hel fastighet den ursprungliga markägaren eller dennes rättshavare, vid expropriation av en del av en fastighet restfastighetens ägare, oavsett om denne var ägare vid expropriationen eller inte ) Inom vilken tid återlösen skulle få ske (lösning: ) Vilken ersättning som skulle betalas för återlösen (lösning: högst den ersättning som hade betalats vid den ursprungliga expropriationen) Hur nedlagda kostnader på fastigheten skulle behandlas i en återlösensituation (lösning: ungefär som vid upphörande av arrende) Hur ska mark som har sålts av tvångsförvärvaren hanteras (lösning: återlösenrätten synes ha kunnat inträda oavsett om marken hade blivit föremål för försäljning) Hur ska tvistiga frågor i samband med återlösen prövas (lösning: en talan om återlösen skedde i samma ordning som en talan om expropriation, dock med förbehåll för rättegångskostnadsfördelningen vid expropriation) Vilka rättigheter ska tidigare och tillkommande rättighetshavare ha i en återlösensituation och hur ska detta inverka på ersättningsbestämningen (lösning: tidigare rättighetsinnehavare synes inte ha tillgodosetts alls i en återlösensituation medan tillkommande rättighetsinnehavare synes ha behandlats på samma sätt som rättighetshavare till mark som exproprieras [dvs. om rättigheterna påverkades, synes rättighetshavarna ha fått del av återlösenersättningen]) Som utredningens överväganden har påvisat är dock lösningarna i den tidigare lagstiftningen långt ifrån självklara och ger inte heller heltäckande svar på de aktuella frågeställningarna. Ytterligare djupgående överväganden skulle behövas för det fall liknande regler skulle införas på nytt, inte minst beträffande frågorna för vilka tvångsförvärv som en återlösenrätt skulle gälla och när en återlösenrätt skulle inträda. Vidare skulle ingående överväganden behövas beträffande Återköp av tidigare exproprierade fastigheter ersättningsfrågan med hänsyn till den nuvarande ersättningsreglerna vid expropriation bl.a. det procentuella påslag som ska betalas vid expropriation. Vidare ger den tidigare regleringen inte svar på bl.a. hur mark som har varit föremål för fastighetsreglering efter tvångsförvärvet ska hanteras? Naturligtvis kan varianter av den tidigare lagstiftningen övervägas. I stället för en rätt till återlösen skulle man t.ex. kunna tänka sig att den tidigare ägaren, för det fall vissa förutsättningar är uppfyllda, får en förköpsrätt till marken vid samtliga försäljningar som sker av marken , t.ex. . Ytterligare en möjlighet skulle kunna vara att möjliggöra för parterna i en expropriationsprocess att mot ersättning till fastighetsägaren avtala bort återlösenmöjligheten. En sådan tillkommande ersättning skulle kunna fungera som plåster på såren för den fastighetsägare som blir av med mark men hellre väljer en kontant ersättning än den ovisshet som följer med en eventuellt kommande möjlighet att återfå marken. Även för tvångsförvärvaren skulle det kunna vara fördelaktigt att på så sätt betala sig fri från återlösenkrav. En andra möjlighet att begrunda är att vidareutveckla de möjligheter att meddela föreskrifter i expropriationstillståndet som följer av 3 kap. 5 § expropriationslagen. Sådana föreskrifter kan meddelas för att trygga att den exproprierade egendomen används för det avsedda ändamålet. Av förarbetena framgår inte närmare vad sådana föreskrifter närmare kan eller bör avse. Mot bakgrund av att man i lagens förarbeten aktivt valde att i lagen inte införa någon återlösenrätt, synes det uteslutet att med stöd av paragrafens nuvarande lydelse meddela föreskrifter som specifikt ålägger tvångsförvärvaren en skyldighet att låta den tidigare ägaren återförvärva marken. Man kan tänka sig en utökad föreskriftsrätt som innebar att den instans som ger tillstånd till expropriation får avgöra från fall till fall om det bör meddelas föreskrifter som i praktiken medför en rätt till återköp under vissa förhållanden. Detta skulle ansluta till den möjlighet som övervägdes i förarbetena till expropriationslagen och som innebar att tillståndsmyndigheten skulle få avgöra i varje enskilt fall om en expropriation borde vara förenad med en rätt till återlösen. Ett sådant system avvisades dock i det dåvarande lagstiftningsarbetet. En fördel med en sådan utökad föreskriftsrätt skulle vara att en återköpsmöjlighet enbart skulle behöva föreskrivas beträffande de tvångsförvärv där det typiskt sett kan tänkas finnas behov av eller Återköp av tidigare exproprierade fastigheter skäl för en återköpsrätt. Möjligtvis skulle man kunna urskilja vissa fastighetsägare, som kan anses ha ett mer ömmande behov av att få tillbaka sin mark än andra. Det skulle vidare kunna röra sig om sådana expropriationsföretag som har en begränsad livslängd, och där det kan förutses att marken inte längre kommer att behövas inom någon viss, överskådlig tid. Ytterligare en fördel med ett sådant system skulle vara att det i 3 kap. 5 § expropriationslagen anvisas en tillsynsmyndighet () över att föreskrifterna följs. Detta skulle kunna utgöra ett embryo till ett system med mer ingående uppgifter för i en återköpssituation. En uppenbar nackdel är, som utredningen i tidigare avsnitt har påvisat, att det för varje potentiellt återköpsfall skulle behövas mycket ingående föreskrifter rörande förutsättningarna för återköp och hur återköpet skulle gå till. Visserligen skulle föreskrifterna därigenom också kunna avpassas på ett lämpligt sätt för varje särskilt fall, men det synes ändå orimligt med så detaljerade föreskrifter som det skulle bli fråga om. Föreskrifterna skulle därför rimligen behöva suppleras av regler om återköp i antingen expropriationslagen eller expropriationskungörelsen. Dessa regler skulle helt eller delvis kunna göras tillämpliga genom föreskrifter i expropriationstillståndet. Det skulle med en sådan modell finnas möjligheter att med avvikelser från de lag- eller förordningsfästa reglerna skräddarsy återköpsregler för varje särskilt fall. Man kommer dock inte heller med detta system bort från de svåra ställningstaganden som måste göras beträffande de problem som utredningen har behandlat i föregående avsnitt. Det bör framhållas att föreskriftsrätten enligt 3 kap. 5 § expropriationslagen enbart gäller vid formenlig expropriation och att motsvarande bestämmelser därför skulle behöva föras in även i andra lagar om tvångsförvärv. Sammanfattningsvis vill utredningen framhålla följande när det gäller en rätt till återköp beträffande framtida expropriationsfall. Det kan finnas situationer när det förefaller rimligt att den som får sin egendom exproprierad har en rätt till återköp när egendomen inte längre behövs för det ändamål som expropriationen avsåg. Det är emellertid mycket komplicerat att skapa ett regelverk som helt täcker in alla förutsättningar som bör gälla för hur en sådan återköpsrätt ska kunna aktualiseras och utövas. Återköp av tidigare exproprierade fastigheter Dessutom förefaller det osannolikt att ett sådant regelverk skulle uppfattas som rättvist av alla berörda; det finns en risk för att en stor grupp personer som har fått sin egendom exproprierad även fortsättningsvis skulle känna sig orättvist behandlade. Frågan är om det är meningsfullt att konstruera ett regelverk som slutligen kommer att gälla ett mycket begränsat antal fall. Utredningen vill ändå peka på att ett fördjupat analysarbete skulle kunna ge ytterligare information om möjliga framkomstvägar. Det vore av särskilt intresse att utreda om regeringsbeslut om expropriation bör innehålla föreskrifter om återköpsmöjligheter. 7 Konsekvenser av förslagen I kommittéförordningen (1998:1474) anges att förslagen i ett utredningsbetänkande ska innehålla kostnadsberäkningar och andra konsekvensbeskrivningar i en rad olika avseenden (14–16 §). Utredningens bedömning är att förslagen i detta betänkande har konsekvenser främst vad gäller statens intäkter, förutsättningarna för den kommunala självstyrelsen och arbetet med en ekologiskt hållbar utveckling. Den viktigaste utgångspunkten för utredningens överväganden har varit att lämna förslag som leder till en effektivare förvaltning av statens fastigheter. Genom att i en moderniserad förordning om förvaltningen av statens egendom tydligt ange att såväl investeringsverksamheten som driften och underhållet av statens fastigheter ska syfta till ekonomisk effektivitet vill utredningen markera att hushållningen med ekonomiska resurser i statens fastighetsförvaltande myndigheter behöver förbättras. När det gäller investeringarna föreslås bl.a. att investeringar inte ska göras om det är möjligt att tillgodose verksamhetsbehovet genom införhyrning. Vidare föreslås att en analys ska göras av kostnaderna för en livslängd innan ett beslut om en investering får fattas samt att den verksamhet som investeringen avser kan förväntas pågå att det står i rimlig proportion till investeringens storlek. Utredningen föreslår också att de investeringar som görs så långt som möjligt bör innebära att fastigheten ska kunna användas för andra ändamål än de som investeringen avser. Vad gäller drift och underhåll betonas betydelsen av att vidmakthålla eller återställa fastigheternas funktion. De fastighetsförvaltande myndigheterna ska enligt förslaget till ny fastighetsförordning även ha ansvar för att följa upp kostnadsutvecklingen och vidta åtgärder som höjer effektiviteten i förvaltningen. De förslag i utredningens betänkande som handlar om att skapa nya förutsättningar för att vara affärsmässig i samband med försälj- ning av statens egendom syftar till att gynna både statens ekonomiska intressen och samhällsekonomin i stort. Om utredningens förslag om en snabbare och mer strukturerad försäljningsprocess genomförs innebär det att mark och fastigheter kommer att frigöras betydligt snabbare . Det innebär att statens kostnader för förvaltningen av mark och fastigheter minskar samt att intäkterna från försäljningen av fast egendom tidigareläggs. Med tanke på att särskilt många tidigare militära övningsområden ligger i anslutning till expanderande tätorter torde den samhällsekonomiska nyttan av att tidigt få tillgång till dessa markområden för att bygga bostäder och arbetsområden vara betydande. Om förslagen i ett betänkande har betydelse för den kommunala självstyrelsen, ska konsekvenserna i det avseendet enligt kommitté- förordningen(15 §) anges i betänkandet. De förslag som utredningen för fram har en rad konsekvenser för förhållandet mellan staten och kommunerna, i första hand gäller detta hur försäljningen av fast egendom ska genomföras. Kommunens förtur att anhålla om att få köpa mark och fastigheter som inte längre behövs för den statliga verksamheten, ändras inte med utredningens förslag. Den försäljningsprocess som utredningen föreslår innebär att det ställs upp olika tidsgränser för kommunala beslut i själva försäljningsärendet. Sådana tidsgränser finns inte i den nuvarande försäljningsförordningen. Den föreslagna tidsgränsen för kommunens beslut att utnyttja en förfrågan om förtur ska vara besvarad till den fastighetsförvaltande myndigheten . Utredningen har bedömt att detta ska vara tillräckligt för att kommunen ska kunna fatta ett beslut om att inleda en förhandling om köp av statlig egendom. Det är visserligen en begränsning av kommunens utrymme för att själv bestämma inom vilken tidsrymd den ska svara på en förfrågan från en fastighetsförvaltande myndighet, men det torde inte vara fråga om en mer betydande begränsning av den kommunala självstyrelsen. Utredningen föreslår vidare att själva förhandlingen om ett köpeavtal ska vara avslutat , inkluderande en eventuell förlikning genom en förlikningsman. Även denna tidsangivelse är en begränsning av kommunernas möjligheter att själva bestämma tempot i förhandlingarna om försäljning av statens egendom. i ljuset av de orimligt långa förhandlingsprocesser som sker har emellertid utredningen funnit att det är ett övergripande samhällsintresse att statlig egendom som inte längre behövs för den statliga verksamheten kommer till nytta i samhället i övrigt . Det torde inte vara något problem för kommunerna att få den tid för kommunalpolitiska överväganden och beslut som erfordras för att bestämma kommunens position i försäljningsärendet . Med de förslag som utredningen redovisar beträffande möjligheten att i vissa fall skriva in klausuler om tilläggsköpeskilling om en planprocess leder till värdestegringar på mark som sålts till kommunen, har de berörda kommunerna möjlighet att i sin egen takt bedriva planarbete och att förankra detta i den lokala miljön. Slutligen vill utredningen peka på att flera av de förslag som utredningen för fram syftar till att skapa goda förutsättningar för arbetet med en hållbar utveckling. Det gäller särskilt förslaget att förvaltningen av statens fastigheter ska ske med beaktande av högt ställda krav på långsiktigt hållbar utveckling. Andra väsentliga mål för fastighetsförvaltningen är att hänsyn ska tas till kulturvärden och att de statliga målen för arkitektur, formgivning och design ska beaktas. Utredningens förslag om en ändrad försäljningsprocess påverkar de fastighetsförvaltande myndigheternas arbetsformer och kompetensbehov. De fastighetsförvaltande myndigheterna behöver i ökad utsträckning förbättra sin förmåga att genomföra förhandlingar under större tidspress än tidigare och att mer aktivt använda avtal för att säkerställa att staten får del i framtida värdeökningar på den egendom som avyttras. Behovet av kompetensutveckling är särskilt stort i de myndigheter som har få försäljningsärenden. 8.1Förslaget till förordning (2010:xxx) om statens fasta egendom I denna förordning finns bestämmelser i anslutning till 24, 25 och 29 §§ lagen (1996:1059) om statsbudgeten. Förordningen gäller för de myndigheter som regeringen har beslutat ska förvalta statens fasta egendom. Fast egendom får inte förvärvas eller förvaltas av andra än de fastighetsförvaltande myndigheterna. Regeringen fastställer förvaltningsuppdraget för varje fastighetsförvaltande myndighet. Myndigheten ska ha en organisation som bidrar till en effektiv fastighetsförvaltning.