sou · GXB396 · 2010-01-01 00:00:00 — När det gäller arbetslivsinriktade insatser är arbetsgivaren visser- ligen skyldig enligt arbetsmiljölagen och lagen om allmän försäkring att vidta lämpliga anpassnings- och rehabiliterings- åtgärder, inklusive att anskaffa arbetstekniska hjälpmedel, för att underlätta den trafikskadades återgång i arbete. Den enskilde har dock inte några sanktionsmöjligheter om arbetsgivaren inte genomför och finansierar insatserna. Först i samband med en eventuell uppsägningstvist enligt lagen om anställningsskydd kan det bli fråga om domstolsprövning av huruvida arbetsgivaren har fullgjort sitt anpassnings- och rehabiliteringsansvar och om det därmed finns saklig grund för uppsägning. Andra aktörer är Arbetsförmedlingen, som ansvarar för arbets- livsinriktade rehabiliteringsinsatser för arbetslösa, och kommunens socialtjänst, som ansvarar för den sociala rehabiliteringen. Inte heller enligt dessa regelverk finns möjlighet för den trafikskadade att rättsligt kräva ut en specifik insats. I samband med de senaste årens översyner av rehabiliterings- systemet har det påpekats att systemet missgynnar den enskilde. Han eller hon har ingen rätt till rehabilitering men uttalade skyldig- heter att delta och en underlåtenhet kan få konsekvenser både för ersättningen och för anställningen. Detta svenska system kan 1996/97:60. 31Jfr SOU 2008:127. 32Jfr SOU 2009:49. jämföras med exempelvis det finländska. Som framkommit i avsnitt 4.2.6 har den trafikskadade där en lagstadgad rätt till rehabilitering av trafikförsäkringen och han eller hon kan också överklaga ett beslut om rehabilitering till Försäkringsdomstolen, som kan pröva behovet av rehabilitering. Ett sätt att stärka den trafikskadades ställning i rehabiliterings- processen är att införa ett motsvarande system som i med en lagstadgad rätt till rehabilitering och att föra över även ansvaret för insatser på trafikförsäkringen. Utredningens direktiv är dock i denna del tydliga. Utgångspunkten är att huvudansvaret för rehabiliteringsinsatser ska förbli hos dagens ansvariga aktörer. Det innebär att även fortsättningsvis hälso- och sjukvården ansvarar för medicinsk behandling och medicinsk rehabilitering. Inom den arbetslivsinriktade rehabiliteringen ansvarar arbetsgivaren för arbetsplatsinriktade insatser och Arbetsförmedlingen för arbets- marknadsinriktade insatser. Slutligen ansvarar kommunen för sociala insatser. Att huvudansvaret ligger kvar på respektive aktör innebär emellertid enligt utredningens mening inte att trafikförsäkrings- bolagen är förhindrade att finansiera rehabiliteringsinsatser, helt eller delvis. Denna möjlighet finns i och för sig , men de ekonomiska drivkrafterna är inte så stora eftersom Försäkrings- kassan betalar huvuddelen av den trafikskadades inkomstförlust. Vid en skadereglering i det utvidgade systemet är det däremot naturligt att trafikförsäkringsbolaget kommer att jämföra kostnaden för en eventuell rehabiliteringsinsats med kostnaden för den trafikskadades inkomstförlust till följd av trafikolyckan. En sådan jämförelse kommer troligen att medföra att bolagen i betydligt större utsträckning än kommer att finansiera rehabiliteringsinsatser. Detta kan gälla både en arbetslivsinriktad insats i form av utbildning och en medicinsk behandlingsinsats. Utredningens bedömning är därför att personer som skadas i en trafikolycka – trots oförändrat ansvar för rehabiliteringsinsatser – kommer att få bättre tillgång till rehabilitering. Därmed uppfylls också direktivens krav att det ska skapas förutsättningar för bättre rehabilitering av gruppen trafikskadade. En annan konsekvens som bör uppmärksammas är att personer som behöver rehabilitering av andra orsaker än trafikolycka kan uppfatta det som orättvist att de har sämre möjligheter till rehabili- tering. Som tidigare framgått i detta kapitel har dock förändringar i sjukförsäkringen i praktiken redan medfört att trafikförsäkrings- bolagen satsar på rehabilitering av trafikskadade. De trafikskadade har också en bättre ställning när det gäller ersättning för inkomstförlust, eftersom de får täckning för hela sin inkomst- förlust vid sjukskrivning och rehabilitering. Trafikförsäkringens starka ekonomiska drivkrafter kommer inte bara att medföra att gruppen trafikskadade får bättre möjligheter till rehabilitering. Inom gruppen kommer troligen också att finnas personer som bolagen bedömer som mer lönsamma att satsa på från rehabiliteringssynpunkt, exempelvis personer som skadas och/eller har höga inkomster. Utredningen vill här återigen betona att den stora kostnaden för bolagen kommer att vara inkomstförlusten, och inte eventuella rehabiliteringskostnader. Med ansvaret för i princip hela inkomstförlusten kommer det därför att vara lönsamt för bolagen att satsa också på personer som har till pensionsåldern och på personer i låga inkomstlägen. Även om bolaget inte vill betala för en specifik rehabiliteringsinsats så kan den enskilde vända sig till exempelvis sjukvårdshuvud- mannen eller arbetsgivaren, vilkas skyldigheter och ansvar alltså är oförändrade. Som nämnts har Utredningen om patientens rätt föreslagit att den enskildes ställning inom hälso- och sjukvården ska stärkas genom att vårdgarantin lagregleras samt att det i hälso- och sjukvårdslagen tydliggörs att medicinsk rehabilitering omfattas av vårdgarantin. En större satsning på att finansiera rehabiliteringsinsatser kommer att gynna inte bara de trafikskadade utan även andra aktörer, exempelvis småföretagare som kan få hjälp av trafikförsäkrings- bolaget att finansiera en rehabiliteringsinsats till en trafikskadad arbetstagare. En negativ effekt kan dock bli att arbetsgivare medvetet väntar med nödvändiga insatser för att få trafik- försäkringen att betala. Det inträffar att arbetsgivare väntar in att ska betala för arbetslivsinriktade insatser. Utredningen vill här poängtera att arbetsgivarens ansvar för anpassning och rehabilitering är oförändrat enligt arbets- miljölagen och lagen om allmän försäkring. En arbetsgivare som är passiv riskerar också att en eventuell uppsägning inte bedöms som sakligt grundad. Däremot är det inget som hindrar att trafik- försäkringsbolaget i samråd med arbetsgivaren finansierar en dyr arbetslivsinriktad insats, såsom en längre utbildning. Utredningens förslag: ska inte samordna rehabiliteringen, om trafikförsäkringsbolaget har bedömt att den försäkrades arbetsoförmåga helt har uppkommit i följd av trafik. Har den försäkrades arbetsoförmåga endast delvis upp- kommit i följd av trafik, ska samordna rehabiliteringen, om arbetsoförmågan till minst hälften har andra orsaker än trafikolyckan. I sådana fall ska Försäkrings- kassan samverka med trafikförsäkringsbolaget. Försäkrings- kassan får, om den försäkrade medger det, överlåta delar av sitt samordningsansvar till trafikförsäkringsbolaget. Utredningens bedömning: Trafikförsäkringens ansvar att samordna den trafikskadades rehabilitering bör inte regleras i lag utan styras av de ekonomiska drivkrafterna. Samordningsansvaret hos eller trafikförsäkringen? Som tidigare framgått (jfr avsnitt 10.2.4) har samordningsuppdrag två perspektiv, nämligen en individnivå och en strukturell nivå. På individnivån, som framförallt är av intresse i detta sammanhang, innebär samordningsuppdraget att Försäkrings- kassan, i samråd med den försäkrade, bland annat ansvarar för att33 samordna åtgärder för att förkorta sjukskrivningstid eller underlätta återgång i arbete, påskynda anpassning, behandling och rehabilitering, kalla till avstämningsmöte när flera parter behöver träffas , och upprätta plan för återgång i arbete. ska se till att verka för att de olika medicinska, sociala och arbetslivsinriktade rehabiliteringsåtgärder som en försäkrad behöver, fogas samman till en fungerande enhet. En förutsättning för samordning är att det behövs åtgärder från mer än 33 Jfr 22 kap. 5 § lagen om allmän försäkring och Vägledning 2004:2, kap. 19. Det innebär som regel att den försäkrade behöver någonting utöver den medicinska behandling eller rehabilitering som hälso- och sjukvården svarar för. Samordningen ska syfta till att den som drabbas av sjukdom ska få tillbaka sin arbetsförmåga och kunna försörja sig genom förvärvsarbete. kan sägas fungera som en garant för att ingen person som får ersättning från den allmänna försäk- ringen blir utan rehabilitering. Samordningsansvaret medför inte att övertar det rehabiliteringsansvar som arbets- givare och olika myndigheter har. har inte heller några sanktionsmöjligheter mot den aktör som inte fullgör sitt ansvar. Att samordningsuppdraget ligger på enligt dagens regler är naturligt mot bakgrund av att kassan betalar ut ersättning från den allmänna försäkringen under den försäkrades sjukskrivning och rehabilitering. I det nya systemet kommer dock inte längre att betala ersättning, om trafik- försäkringen har bedömt att den enskildes arbetsoförmåga helt har samband med en trafikolycka. Därmed ligger det nära till hands att också samordningsansvaret automatiskt förs över på trafik- försäkringen. I utredningens direktiv är det emellertid inte klart uttalat huruvida samordningen av rehabiliteringsinsatser ska ligga kvar hos eller föras över på trafikförsäkringen. Däremot påpekas det att en viktig uppgift för utredningen är att skapa förutsättningar för en effektiv rehabilitering genom en bättre samordning. För att skapa bästa förutsättningar för en effektiv rehabilitering är det enligt utredningens mening självklart att den som ska ersätta all inkomstförlust också ska ha ett helhetsansvar för individens väg tillbaka till arbetslivet. Om trafikförsäkringen ska få starkare drivkrafter att satsa på rehabilitering, är det också rimligt att bolagen får möjlighet att påverka sina kostnader genom att, i samråd med den trafikskadade, planera och sätta in tidiga och samordnade rehabiliteringsinsatser. Alternativet att låta trafik- försäkringen betala för inkomstförlusten medan har kvar samordningsansvaret, riskerar däremot att fördröja skade- regleringen och bidrar till att ytterligare sektorisera ett område som redan har fått sådan kritik. En sådan ordning kommer därför inte att gynna en framgångsrik rehabilitering. Utredningen anser mot denna bakgrund att inte ska ha något ansvar att samordna rehabiliteringen, om ett trafikförsäkringsbolag har bedömt att den försäkrades arbets- oförmåga helt har uppkommit i följd av trafik. Det medför att inte alls kommer att vara involverad i de ärenden där arbetsoförmågan helt har samband med trafikolycka. Om bolaget bedömer att sådant samband saknas, ska dock samordna eventuella rehabiliteringsinsatser enligt vanliga regler. Trafikförsäkringsbolagens förutsättningar att klara av sitt samordningsansvar kommer inledningsvis att variera, inte minst för de mindre bolagen. Som tidigare framkommit har de större bolagen redan förändrat sina rutiner och sitt arbetssätt för att komma in tidigare i rehabiliteringsprocessen. Utredningen har i sina kontak- ter med de mindre bolagen erfarit att de handlägger sina rehabiliteringsärenden på olika sätt. Vissa bolag sköter själva sådana ärenden, medan andra anlitar en skaderegleringsbyrå eller motsva- rande. Utredningen bedömer att ett större ansvar för trafik- skadades rehabilitering troligen medför att fler mindre bolag kommer att köpa denna tjänst. är det heller inget som hindrar att bolagen, enligt den finska modellen, går samman i ett gemensamt bolag som handlägger rehabiliteringsärenden. Samordning vid konkurrerande besvär Med ovanstående förslag kommer det att vara enkelt att avgöra om det är eller trafikförsäkringen som ska samordna en persons rehabilitering. En annan – mer svårbedömd situation – är vem som ska ha samordningsansvaret om den försäkrades arbets- oförmåga endast delvis har samband med en trafikolycka. kommer ju även i det nya systemet att vara oförhindrad att pröva rätten till ersättning för konkurrerande besvär. Den försäkrade kan i dessa fall ha rätt till ersättning från både trafikförsäkringen och . Frågan är om också samordningsansvaret för eventuella rehabiliteringsinsatser ska delas. Utredningens utgångspunkt är att samordningsansvaret ska vara så enkelt och förutsägbart som möjligt. Tidiga rehabiliterings- insatser ska inte motverkas genom att ärendet skickas mellan och trafikförsäkringsbolaget. Den enskilde ska inte heller riskera att delta i parallella – icke samordnade – rehabiliteringsinsatser, som kanske förlänger rehabiliteringen i onödan. Huvudregeln bör därför vara att samordningsansvaret inte ska delas utan att endera eller trafikförsäkringen har hela ansvaret. Ett sätt att skapa förutsättningar för tidiga och samordnade rehabiliteringsinsatser är att bolagen får ett helhetsansvar för den trafikskadades rehabilitering, oavsett vilken grad av arbets- oförmågan som beror på trafikolyckan. Utredningen kan i och för sig se flera fördelar med en sådan ordning. I vissa fall kommer visserligen trafikförsäkringsbolagen att få ett större ansvar för rehabilitering, än vad som har samband med trafikolyckan. Å andra sidan ökar förutsättningen för en effektiv rehabilitering, om bolagen får komma in tidigt i rehabiliteringsprocessen. kan det dessutom vara svårt att avgöra vad som har samband med trafikolyckan och vad som utgör konkurrerande besvär. Om inte den enskilde får hjälp att rehabilitera de konkurrerande besvären, kanske också förutsättningarna minskar för en framgångsrik rehabilitering av den del som har samband med trafikolyckan. Utredningen kan emellertid också se nackdelar med att inte alls ska ha samordningsansvar vid konkurrerande besvär. I vissa situationer kommer endast en liten del av arbetsoförmågan att bedömas ha samband med trafikolycka, medan större delen har andra orsaker. kommer då att betala huvuddelen av den försäkrades inkomstförlust. Utred- ningen har tidigare konstaterat att den som står för inkomstförlusten också ska ha ett helhetsansvar för individens väg tillbaka till arbetslivet. Vid konkurrerande besvär kan det därför anses rimligt att ska ha kvar samordnings- ansvaret, om arbetsoförmågan till övervägande del har andra orsaker än en trafikolycka. En sådan ordning stöds också av företrädare för försäkringsbranschen. Följande bör dock beaktas i detta sammanhang. En effekt av trafikförsäkringens och socialförsäkringens olika karaktär är att – till skillnad från trafikförsäk- ringen, som bestämmer den individuella inkomstförlusten – räknar i delar av den försäkrades arbetsoförmåga. Beroende på den försäk- rades arbetsnedsättning betalas ersättning från sjukförsäkringen ut i fyra nivåer – hel, tre fjärdedels, halv eller en fjärdedels. Denna skillnad medför att det i vissa situationer kan uppstå ett glapp i beräkningen. En inte ovanlig situation kan också vara att en persons arbetsoförmåga till hälften beror på trafikolycka och till hälften har andra orsaker. och bolaget kommer i dessa fall att betala lika mycket för inkomstförlusten, men arbets- oförmågan kan inte till övervägande del sägas ha samband med vare sig trafikolyckan eller konkurrerande besvär. För att undvika oklarheter i sådana situationer anser utredningen att Försäkrings- kassans samordningsansvar inte ska vara knutet till övervägande del av arbetsoförmågan utan till minst halva arbetsoförmågan. ska således ha kvar sitt samordningsansvar vid konkurrerande besvär, om den försäkrades arbetsoförmåga till minst hälften har andra orsaker än trafikolycka. Vid planering och samordning av insatser ska givetvis beakta den enskildes totala rehabiliteringsbehov. Det innebär bland annat att ska ta hänsyn till eventuellt rehabiliteringsbehov som beror på en trafikolycka. ska därför i sådana fall samverka med aktuellt trafikförsäkringsbolag. Även om det är som ska ha samordnings- ansvar för en enskilds rehabilitering, kan det finnas situationer där det finns fördelar med att trafikförsäkringsbolaget samordnar hela rehabiliteringen. Ett exempel är att trafikförsäkringsbolaget är berett att samordna hela rehabiliteringen och betala för rehabiliteringsinsatser, trots att den enskildes arbetsoförmåga till minst hälften har andra orsaker än trafikolyckan. Att i dessa situationer alltid utgå från huvudregeln kan medföra att den enskilde inte får en optimal rehabilitering. Från ovanstående huvudregel bör det därför införas ett undantag om att ska kunna överlåta sitt samordningsansvar till ett trafikförsäkringsbolag. Som tidigare framkommit har Utred- ningen om patientens rätt föreslagit att ges möjligheter att överlåta delar av sitt samordningsansvar för rehabiliteringsinsatser till andra aktörer.34 Det kan enligt förslaget ske genom en särskild rehabiliteringspeng till primärvårdsenheter eller till upphandlade privata samordnare, som även kan vara vårdgivare eller rehabiliteringsaktör. ansluter sig till detta förslag och anser således att Försäkrings- kassan ska kunna överlåta sitt samordningsansvar på individnivån genom att sluta avtal med ett trafikförsäkringsbolag. En självklar utgångspunkt är givetvis att detta anses bäst utifrån den enskildes totala rehabiliteringsbehov. får därför sluta sådant avtal endast om den försäkrade medger det. 34 Jfr utredningens delbetänkande Bättre samverkan: Några frågor kring samspelet mellan sjukvård och socialförsäkring (SOU 2009:49). förslag påverkar inte det samordningsuppdrag som Försäkrings- kassan har på strukturell nivå. Sammanfattningsvis innebär utredningens förslag att ska ha kvar sitt samordningsansvar vid konkur- rerande besvär, om den försäkrades arbetsoförmåga till minst hälften har andra orsaker än trafikolycka. kan dock överlåta sitt samordningsansvar, om den försäkrade medger det, genom att sluta avtal med ett trafikförsäkringsbolag. Vid alla övriga fall med konkurrerande besvär är det trafikförsäkringen som samordnar den enskildes rehabilitering. Utredningen vill här poängtera att trafikförsäkringsbolaget självfallet är oförhindrat att betala för en rehabiliteringsinsats även i de fall där Försäkrings- kassan samordnar rehabiliteringen. Ska trafikförsäkringens samordningsroll regleras i lag? Förslagen om ändrade samordningsroll medför att bestämmelsen i 22 kap. 5 § lagen om allmän försäkring måste ändras. Utredningen har övervägt om också trafikförsäkringens nya samordningsroll bör regleras i lag, exempelvis i trafikskadelagen, eller om det är tillräckligt med bolagens ekonomiska drivkrafter för att få i gång tidig rehabilitering. Enligt utredningens mening har reglerade samordningsansvar inte i sig skapat förutsättningar för tidig och effektiv rehabilitering. Som framgått i avsnitt 10.3.1 är detta tvärtom en uppgift som – trots lång erfarenhet – har haft svårt att klara av. Detta beror inte minst på det omöjliga i uppdraget, det vill säga att samordna det som andra har ansvar för utan att ha några egentliga påtrycknings- och sanktionsmöjligheter. Utredningen bedömer att en reglering av trafikförsäkringens ansvar i sig inte skulle medföra att trafik- försäkringen får bättre förutsättningar än att förmå ansvariga aktörer att ta sitt rehabiliteringsansvar. En förutsättning för samordning är att det behövs rehabiliterings- åtgärder från mer än en aktör. Den medicinska behandlingen och rehabiliteringen är i praktiken svår att samordna med andra rehabili- teringsinsatser. Det innebär att samordningen inriktas på de fall där den trafikskadade, utöver medicinska insatser, behöver arbetslivs- inriktade insatser på arbetsplatsen, såsom olika anpassnings- och utbildningsinsatser. Här kommer trafikförsäkringsbolagen att ha större ekonomiska drivkrafter att betala – helt eller delvis – för en Så länge trafik- försäkringsbolaget betalar ut ersättning för inkomstförlust som har samband med en trafikolycka kan det alltid se fördelen med tidiga och samordnade insatser, oavsett om detta regleras i lag eller inte. Även utan en reglering är det vidare självklart att planering och samordning av rehabilitering sker i samråd med den trafikskadade själv. Den enskildes motivation är ju själva utgångspunkten för en framgångsrik rehabilitering. Annars riskerar rehabiliteringen att förlängas eller misslyckas och bolaget får betala ytterligare för inkomstförlusten. En annan självklar utgångspunkt är att trafikförsäkringsbolaget beaktar den enskildes totala rehabili- teringsbehov och – när det behövs – samverkar med exempelvis och arbetsgivaren. Utredningen bedömer mot denna bakgrund att en administrativ reglering av trafikförsäkringens samordningsansvar inte är nöd- vändig utan att de ekonomiska drivkrafterna är tillräckliga. Det innebär att samordningsrollen kommer att se olika ut hos olika trafikförsäkringsbolag. En annan konsekvens är att bolagen själva får avgöra vem som ska ha samordningsansvaret, om en person drabbas av mer än en trafikolycka och fler bolag är ersättnings- skyldiga. Att samordningsansvaret inte regleras särskilt innebär enligt utredningens mening inte att den trafikskadade hamnar i ett sämre läge än med dagens regler. Han eller hon kan inte heller få en rättslig prövning av rehabiliteringens innehåll eller av brister i samordningen. Däremot kan det uppkomma situationer där oenighet om rehabiliteringen leder till tvist om ersättning för inkomstförlust. En sådan situation kan vara att den trafikskadade vägrar att genomgå en rehabilitering, som trafikförsäkringsbolaget föreslår, och bolaget anser att den enskilde därmed går miste om sin rätt till ersättning för inkomstförlust därför att han eller hon inte har gjort vad som ankommer på honom eller henne för att begränsa sin skada. En annan situation kan vara att bolaget betalar för en rehabiliteringsinsats och sedan bedömer att den trafikskadade har återfått sin arbetsförmåga och att det därför inte längre föreligger rätt till ersättning för inkomstförlust. Vid sådana tvister om ersättning – och indirekt om rehabilitering – har den trafikskadade givetvis rätt att få sin sak prövad, i sista hand i domstol. Utgångspunkten för tvisterna är alltså inte rehabilite- ringens innehåll utan den gällande skadeståndsrättsliga principen att den enskilde ska göra vad han eller hon kan för att begränsa sin I samband med dessa ersättningstvister kommer det att utvecklas en praxis, om vad som är rimligt att kräva av den trafikskadades medverkan i rehabilitering. 11 Pensionsförlust eller pensionsrätt Den ersättning som utbetalas för inkomstförlust med anled- ning av personskada i följd av trafik är inte pensionsgrundande. Den beräknas utifrån bruttoförlusten mellan inkomstunderlaget och samordningsförmånerna och utbetalas med avdrag för prelimi- när källskatt. Den pensionsförlust som den trafikskadade gör till följd av att trafikskadeersättningen inte är pensionsgrundande beräknas och ersätts efter uppfylld pensionsålder i form av livränta eller i form av ett engångsbelopp under skaderegleringen vid smärre förluster. Enligt utredningens direktiv ska utredaren föreslå regler, som inom ramen för pensionsöverenskommelsen innebär att ersätt- ningen för inkomstförlust vid en utvidgad trafikförsäkring blir pen- sionsgrundande samt överväga vilka ytterligare socialavgifter som skall betalas. Vidare anges att ett sådant system möjligtvis kan för- enkla administrationen för försäkringsbolagen, men innebära högre kostnader, eftersom avgifterna tillkommer under pågående skadereglering och inte anstår till efter pensionsåldern. Det framgå inte av direktiven att någon förändring vad beträffar kompensation för förlust av avtalspension ska föreslås. Det införda systemet för allmän tilläggspension (ATP) utgjorde ett inkomstbaserat komplement till folkpensionen som i sin ursprungliga form hade funnits . Folkpensionen gav endast ett ekonomiskt grundskydd vid ålderdom och utgavs utan avseende på tidigare förvärvsinkomster. intjänade pensionspoäng, varvid den utgående pensionen baserades på ett medelvärde av pensionspoängen. Medelvärdet beräknades på de 15 bästa inkomståren. För att få full tilläggspen- sion krävdes med pensionspoäng. Vid färre än med pensionspoäng minskades pensionen med 1/30 som saknades.