sou · GYB32 · 2010-01-28 00:00:00 — Samman- taget bör förslagen därför enligt min mening inte betraktas som för- sämringar för arbetstagarna. Det kan vidare, som ovan antytts, antas att ett genomförande av mitt förslag skulle få positiva effekter för samhällsekonomin, på så vis att företag med överlevnadspotential skulle kunna hjälpas genom en tillfällig ekonomisk kris och därefter bidra till tillväxten, medan företag som har en hopplös situation snabbt och enkelt kan av- vecklas och entreprenören förhoppningsvis återkomma i en ny och livsdugligare verksamhet. På lång sikt kan detta få en rad positiva effekter i form av ett företagarvänligare klimat, förändrad attityd till insolvenshantering, lägre kostnader för arbetslöshetsersättning, osv. Konsekvenser av utredningens förslag Genom mitt förslag avskaffas förbudet i 4 kap. 1 § andra stycket konkurslagen mot återvinning av skatter och avgifter. Regleringen i skattebetalningslagen (1997:483) om ansvar för företrädare för juri- disk person att erlägga skatt (12 kap. 6 § samma lag) har emellertid inte föreslagits avskaffad utan endast i någon form modifierad. Det får, även om skattebetalningar i regel blir fredade från återvinning, ändå konstateras att detta kommer att ske. Det är emel- lertid helt omöjligt att uppskatta vilka belopp, som kan bli föremål för återvinning och som staten därmed kan bli skyldig att återbetala. Om möjligt än svårare blir det att försöka uppskatta i vilken ut- sträckning som företrädaransvaret kan komma i fråga och vad detta ekonomiskt betyder för staten. Klart får det ändå anses vara att ett slopande av återvinningsförbudet innebär att statens inkomster för skatter och avgifter i någon utsträckning blir lägre. Mina förslag med undantag för slopandet av återvinningsförbudet avseende skatter och avgifter kan inte antas innebära ökade kost- nader för staten. Några andra konsekvenser för samhället torde inte uppstå (se 15 § kommittéförordningen). 12.2Förslagets effekter för företag Av 7 § förordningen (2007:1244) om konsekvensutredning vid regel- givning framgår, som antyddes ovan, att om regleringen kan få effekter av betydelse för företags arbetsförutsättningar, konkurrens- förmåga eller villkor i övrigt ska konsekvensutredningen, utöver vad som angavs ovan, innehålla uppgifter på sådant sätt som följer nedan. Antalet företag som berörs, vilka branscher företagen är verksamma i samt storleken på företagen Enligt statistik från på () finns i knappt en miljon företag, varav 700 000 av dem drivs av egenföretagare, dvs. utan några anställda. Knappt hälften av företagen i har en omsättning som understiger . Alla företag kan givetvis hamna i ekonomiskt trångmål och – om de bedöms vara på obestånd eller illikvida – bli föremål för ett insolvensförfarande enligt den föreslagna regleringen. Någon åtskill- nad kan således inte göras varken utifrån den bransch företaget är Konsekvenser av utredningens förslag verksamt inom eller vilken storlek företaget har. Det kan visserligen beläggas med statistik att antalet konkurser inom vissa branscher är högre än i andra. Detta får dock antas ha med andra faktorer än lag- stiftningens utformning att göra och förslaget kan inte antas ha någon påverkan härvidlag. Vilken tidsåtgång kan regleringen föra med sig för företagen och vad innebär regleringen för företagens administrativa kostnader? Regeringen har i budgetpropositionen för (prop. 2006/07:1, utg. omr. 24) uttalat att de administrativa kostnaderna för företagen ska minska med , dvs. Fråga är om och i så fall i vad mån de förslag som lämnats i detta slutbetänkande kommer att ha någon påverkan i detta hänse- ende. Insolvenshantering kommer, liksom enligt gällande ordning, endast att förekomma för företag med betalningssvårigheter. Den föreslagna regleringen innebär således inte att företagen normalt sett åläggs ökad adminstration vilket kan antas medföra ökad tidsåtgång. Någon påverkan i denna del på ett sätt som påverkar företagens administrativa kostnader kan enligt min uppfattning inte påräknas. Liksom kommer ett antal företag att bli föremål för insolvens- hantering. Detta kan i sin tur antas medföra viss tidsåtgång och möjligen även administrativa kostnader i viss mån. Förslaget inne- bär emellertid ingen förändring i förhållande till gällande ordning. Vilka andra kostnader kan den föreslagna regleringen medföra för företagen och vilka förändringar i verksamheten kan företagen behöva vidta till följd av den föreslagna regleringen? Varken i fråga om investeringar, personalstyrkans storlek och sam- mansättning, behov av externa tjänster eller praktiska förhållanden som öppettider eller dylikt kan förslaget antas få någon mätbar på- verkan. Konsekvenser av utredningens förslag I vilken utsträckning kan regleringen komma att påverka konkurrensförhållandena för företagen? Förhoppningen är att mitt förslag ska medföra att ett större antal företag än ska kunna klara ekonomiska kriser eftersom insol- venshanteringen görs mer effektiv. Detta gäller såväl gäldenärer som borgenärer. En effekt av förslaget är att tyngdpunkten i den insolvensrättsliga hanteringen, särskilt vid rekonstruktioner, förskjuts från intresset av att gäldenären ska kunna behålla sin egendom till att borgenärerna i samtliga fall ska få maximal utdelning. Det bör inte bortses från att ett gäldenärsföretags betalningssvårigheter ofta påverkar företagets fordringshavare på ett negativt sätt. Ofta kan effekten för dessa bli att de själva hamnar i ekonomiska svårigheter eftersom de inte får betalt för utförda tjänster eller levererade varor. De kan också drab- bas till följd av att de inte kunnat fullfölja sina åtaganden gentemot andra aktörer i de fall då gäldenären inte kunnat leverera beställt gods eller motsvarande. Ett företags insolvens kan således, som en kedjereaktion, drabba även andra företag. Jag har bedömt att förslagen inte har några effekter som förändrar konkurrensförhållandena för företagen i förhållande till hur dessa ser ut . Det kan exempelvis inte antas att förslaget medför att några etableringströsklar bildas. Hur kan regleringen i andra avseenden komma att påverka företagen? Den sammansmältning av lagen om företagsrekonstruktion och konkurslagen som förslaget innebär kan enligt min uppfattning inte antas ha någon mätbar effekt i andra avseenden än de som angetts ovan. Förslaget innebär inte att företagen åläggs utökad administrativa rutiner eller behöver ta hänsyn till särskilda handläggningstider, mer än i de fall då de är på obestånd. Den praktiska hanteringen torde därvid i merparten av fallen vara så gott som identisk med hur den bedrivs . Konsekvenser av utredningens förslag Behöver särskilda hänsyn tas till små företag vid reglernas utformning? Det har anförts, som kritik mot dagens lag om företagsrekonstruk- tion, att denna lämpar sig mindre väl för små och medelstora före- tag, framför allt på grund av att sådana företag kan ha svårare än större företag att bära kostnaden för rekonstruktionen. Det har i direktiven särskilt angetts som väsentligt att i möjligaste mån söka förbättra möjligheterna till rekonstruktion för denna grupp av företag. Det är i detta sammanhang främst två delar av förslagen som kan tyckas väsentliga. Det ena är att frågan om ansvaret för rekon- struktörens arvode inte föreslås förändrat. Det föreslås således att det alltjämt ska vara gäldenären som ska bekosta detta. En grund- läggande förutsättning för rekonstruktion av gäldenären måste vara att det enbart är gäldenärer som verkligen har förutsättningar att kunna leva vidare som bör kunna bli föremål för rekonstruktion. Skulle gäldenären således inte kunna bekosta rekonstruktören kan det resas frågetecken om gäldenären är en realistisk kandidat för rekonstruktion. Man bör inte blunda för det faktum att det i ett litet företag med betalningssvårigheter kan finnas mycket litet av substans att rekonstruera. En sådan gäldenär bör inte heller bli föremål för rekon- struktion. Det måste betraktas som samhällsekonomiskt betydligt mer positivt att det sker en snabb avveckling av ett sådant företag och att ägaren och/eller företagsledningen får möjligheter att åter- komma i en annan verksamhet som har bättre förutsättningar att överleva. Rekonstruktion bör således aldrig betraktas som ett egen- värde och något som ska genomföras till varje pris. Enligt min upp- fattning behöver därför särskilda hänsyn inte tas till små företag vid reglernas utformning i detta hänseende. innebär att gäldenären själv är den som ska upprätta en rekonstruktionsplan och genomföra rekonstruktionen i enlighet med planen. Detta kan givetvis vara svårare i en liten orga- nisation än i en större, där det kan finnas en bredare kompetens. Återigen bör här erinras att det inte finns ett egenvärde heller med att rekonstruktionen sker under egenförvaltning. Det kan tvärtom erinras om att mitt förslag innebär att även en förvaltare i ett för- valtarlett förfarande ska kunna ge in en rekonstruktionsplan eller ett separat ackordsförslag och alltså genomföra en rekonstruktion av gäldenären. Lyckas en sådan rekonstruktion får gäldenären tillbaka rådigheten över sin egendom när förfarandet har avslutats. Konsekvenser av utredningens förslag gäldenär med överlevnadspotential måste själva rekonstruktionen ha en avsevärt större betydelse än hur denna genomförs; under egen- förvaltning eller ett förvaltarlett förfarande. Jag anser således att mitt förslag inte missgynnar små och medel- stora företag, utan att förslaget ger även sådana företag chans att överleva genom rekonstruktion. 12.3Förslagets effekter för övriga aktörer Som framgår av mina överväganden rörande tillsynen i insolvens- rättsliga ärenden (avsnitt 8.10) innebär mina förslag inga förändringar därvidlag. Sådan tillsyn är för övrigt endast avsedd att förekomma vid de förvaltarledda förfarandena. Det är svårt att uttala sig om i vad mån dessa förfaranden kommer att påverkas i antal av den nya regleringen. Det kan antas att ett antal av de ärenden som hade påbörjats som företagsrekonstruktion – och därmed inte varit före- mål för offentlig tillsyn – efter en förändring i enlighet med mina förslag kommer att genomföras som förvaltarledda förfaranden i stället, och därmed omfattas av tillsyn. Hur stor denna påverkan kan antas komma att vara är så gott som omöjlig att uttala sig om. En- ligt min bedömning torde påverkan vara försumbar för tillsynsmyn- digheten. Som angetts på ett flertal ställen har det redan i direktiven till denna utredning poängterats att borgenärsintresset ska vara det styrande vid överväganden om nya insolvensrättsliga regler. Mitt förslag innebär att hanteringen av en insolvent eller illikvid gäldenär kan individualiseras och optimeras utifrån förutsättning- arna i det enskilda fallet. Det kommer exempelvis att vara möjligt att även i förfaranden där gäldenären fråntagits rådigheten arbeta för en rekonstruktion av gäldenären inom ramen för samma juridiska person, i de fall där detta bedöms som den lämpligaste och för bor- genärerna mest fördelaktiga lösningen. Frågan om rekonstruktion kommer således, om förslaget genomförs, inte längre att ägas av gäldenären utan kommer att kunna genomdrivas även utan dennes medverkan. Konsekvenser av utredningens förslag Borgenärerna har i förslaget getts en framskjuten roll. De har getts möjlighet att agera och påverka förfarandet på ett mer aktivt sätt än de kan . Som ett exempel kan nämnas kravet att rekon- struktionsplanen vid egenförvaltning ska vara väl förankrad hos borgenärerna innan ansökan om inledande av insolvensförfarande ges in till rätten. Ett annat exempel är möjligheten för borgenärerna att agera och begära konvertering från egenförvaltning till förvaltar- lett förfarande i de fall borgenärerna uppfattar att gäldenären inte längre bör åtnjuta rådigheten över sin egendom i insolvensförfaran- det. Generellt sett bör en reglering i enlighet med förslaget medföra att en rad oklarheter som råder rörande olika delar av insolvens- hanteringen klargörs, framför allt sådana som gäller när en företags- rekonstruktion misslyckas och gäldenären försätts i konkurs. Ett sådant förtydligande har inte minst den effekten att aktörerna kan känna förtroende för insolvenshanteringen. Framför allt förslaget om att egenförvaltning under vissa förhållanden kan konverteras till förvaltarlett förfarande utan att det första förfarandet behöver avslutas, kan antas medföra att gäldenärens ekonomi inte hinner urholkas på det sätt som ibland sker . Effekten av detta är att utdelningen till borgenärerna kan bli större. Att vissa arbetsuppgifter läggs över på förvaltaren skulle, mot bakgrund av att denna kostnad enligt förslaget liksom ska tas ur boet innan utdelning till borgenärerna sker, i slutändan kunna innebära att borgenärerna får vidkännas ökade kostnader. Detta gäller framför allt skyldigheten för förvaltaren att hålla boupptecknings- sammanträde. Dock bör beaktas att redan i gällande rätt en förval- tare och en rekonstruktör har en vittgående skyldighet att undersöka gäldenärens ekonomiska förhållanden och upprätta handlingar av motsvarande art. Förslaget om bouppteckningssammanträde kommer därför möjligen inte att innebära särskilt stora kostnader samman- taget. Mitt förslag innebär också att det edgångssammanträde inför domstol som är obligatoriskt görs fakultativt. Även om det, som jag nedan kommer att beröra, är svårt att uttala sig om med vilken frekvens edgångssammanträde kan antas förekomma i det sam- lade insolvensförfarandet, kommer antalet sådana sammanträden att minska. Detta innebär en besparing när det gäller kostnader för förvaltarna och – som nedan kommer att utvecklas – för dom- stolarna. Konsekvenser av utredningens förslag Det är svårt att uttala sig om frekvensen av ärenden enligt lagen om företagsrekonstruktion vid svenska domstolar , eftersom ingen samlad statistik förs. Enligt uppgifter som jag fått underhand av per- soner som är praktiskt verksamma med företagsrekonstruktioner har det skett en relativt kraftig ökning i fråga om sådana ärenden, på så vis att antalet ärenden enligt lagen om företagsrekonstruktion under detta halvår har motsvarat ungefär samtliga ärenden , dvs. cirka 200 stycken. An- ledningen till denna ökning är svår att uttala sig om, men det fram- står inte som orimligt att den företagsrekonstruktion som har inlett kan ha haft påverkan på incitamenten för företag med betalningssvårigheter att ansöka om företagsrekonstruktion. Antalet konkurser går emellertid att ange säkert med hjälp av statistik från och . Av denna kan utläsas att antalet konkurser kraftigt varierar . Denna skillnad torde i första hand styras av konjunkturen och inte av lagstiftningen. Den samordning av den insolvensrättsliga hanteringen som mitt förslag innebär torde knappast komma att innebära någon större effekt för domstolarnas hantering. Det sammanlagda antalet ären- den torde vara detsamma som innan en ändring av lagstiftningen. För- hoppningen är visserligen att den ändrade lagstiftningen ska kunna uppmuntra företag med betalningssvårigheter att på ett tidigare stadium än inleda insolvensrättslig hantering, men mot bak- grund av de internationella och nationella erfarenheter som gjorts i fråga om gäldenärers benägenhet att inträda i offentlig insolvens- hantering framstår det som ovisst om en sådan effekt verkligen kommer att inträda. Den praktiska hanteringen av de insolvensrättsliga ärendena i domstol föreslås förändrade på så sätt att edgångssammanträdena görs fakultativa. Det är troligt att antalet edgångssammanträden inför domstol kommer att minska avsevärt. I takt med att förvaltare och övriga aktörer får ökad erfarenhet av den nya lagstiftningen kan det antas att benägenheten att begära edgångssammanträde kan minska ytterligare. De kostnadsmässiga konsekvenserna av detta förslag är svåra att förutspå, men torde innebära en lägre belastning på domstolarna än vad som sker . Konsekvenser av utredningens förslag Förslaget innebär vidare att det borgenärssammanträde som enligt 2 kap. 10 § FRekL hålls i ärenden enligt lagen om företagsre- konstruktion avskaffas. Istället ska rätten hålla ett sammanträde för omröstning om en ingiven rekonstruktionsplan eller ackordsför- slag, både i ett förvaltarlett förfarande där en sådan plan har ingetts av förvaltaren, och i egenförvaltningsfall i samtliga fall. Förslaget innebär i sin förlängning att det kan komma att förekomma ären- den enligt den nya lagen där inga sammanträden alls behöver hållas inför rätten. Av tidsskäl har jag sett mig förhindrad att närmare penetrera hur stor en sådan besparing skulle kunna vara för rättsväsendet. Det är emellertid min bedömning att mina förslag i vart fall inte innebär några ökade kostnader för rättsväsendet utan snarare besparingar. Insolvensbo i ett samlat insolvensförfarande Jag ställer mig bakom utredningens förslag till ny svensk insolvens- lagstiftning. I ett avseende gällande genomförandet av ett samlat insolvensförfarande har jag dock en annan uppfattning än utred- ningen. Utredningen bedömer att det är olämpligt att införa en bo- konstruktion i egenförvaltningsfallen och föreslår att ett insolvens- bo bildas endast i de fall gäldenären förlorar rådigheten över till- gångarna. Enligt min uppfattning är de skäl som åberopas till stöd för denna särreglering i egenförvaltningsfallen inte tillräckliga. De komplikationer som kan finnas med användningen av ett insolvens- bo i egenförvaltningsfallen, vilka kan uppkomma främst i samband med avslutningen av lyckosamma rekonstruktioner – sannolikt mycket få – är begränsade och bör kunna lösas ganska enkelt. Å andra sidan är vinsterna med gemensamma bestämmelser om bo- bildning för alla riktningar inom det samlade insolvensförfarandet avsevärda. Symbolvärdet av ett samlat insolvensförfarande kan inte nog understrykas och härtill kommer påtagliga rättstekniska vinster med enhetliga materiella rättsverkningar oavsett vägval inom det samlade förfarandet. Med den lösning som utredningen föreslår följer en betydande särreglering för egenförvaltningsfallen, något som gör en redan komplicerad lagstiftning mindre tillgänglig. Skattebetalningslagens regler om företrädaransvar Jag delar inte utredningens ställningstagande angående företrädar- ansvaret i skattebetalningslagen. Liksom utredningen anser jag att återvinningsförbudet avseende skatter och avgifter skall avskaffas. Detta förutsätts också i utredningens direktiv. därtill enligt direktiven analysera om ett avskaffande av återvinnings- förbudet leder till konsekvenser för ställföreträdaransvaret och före- slå de följdändringar som är motiverade. Utredningen förordar att de nuvarande reglerna om ställföreträdares ansvar för obetalda skatter och avgifter i huvudsak kvarstår oförändrade. Ställningstagandet moti- veras med att de betalningar som görs till i överväl- digande utsträckning kommer att vara fredade från återvinning även sedan återvinningsförbudet avskaffats, samt att i de fall åter- faktiskt kan komma att ske, företrädaransvar kanske ändå inte kommer att göras gällande i någon vidare utsträckning. Den analys som ligger till grund för utredningens ställnings- tagande övertygar inte. Mot bakgrund av gällande rätt vid tillämp- ning av företrädaransvaret är det min bedömning att företrädar- ansvar inte så sällan kan komma att aktualiseras. En tillämpning av gällande rätt (vid avskaffat återvinningsförbud) innefattar att åter- vunna skattebetalningarna inte kan bedömas som rättidiga eftersom hela transaktionen återvinns, dvs. skatteinbetalningen har inte kommit till stånd och gäldenären är i dröjsmål på ett sådant sätt som typiskt sett konstituerar grund för ställföreträdaransvar. Det duger då inte att som utredningen hänvisa till att det finns hjälpregler med befrielsemöjligheter i skattebetalningslagen. Inte heller det för- hållandet att skattekontots konstruktion är abstrakt och mindre precis, vilket försvårar avgöranden om huruvida en skatt är betald eller inte, bör åberopas till stöd för att undvika ett sakligt ställ- ningstagande. Min bedömning är att utredningens hållning är alltför passiv. Motivet för avskaffandet av återvinningsförbudet är att lik- ställa olika borgenärsgrupper vid konkurrens om begränsade till- gångar; samma regler skall gälla oavsett om det är staten eller ett privat rättssubjekt som är borgenär. Det är då inte möjligt att be- hålla speciallagstiftning som i synnerlig grad tillgodoser staten som borgenär och snedvrider betalningsviljan hos företag och företagare på obestånd. Dessutom är reglerna om företrädaransvar konkurs- drivande. Den styrande inverkan som bestämmelserna om företrädar- ansvar har är obestridlig och långt viktigare än det antal fall där företrädaransvar verkligen kan komma att göras gällande. Ett slopande av företrädaransvaret kommer med nödvändighet att leda till attitydförändringar. Utredningens experter har omvittnat att företagsledningar och ägare är extremt försiktiga när frågor om illikviditet och insolvens aktualiseras. Eftersom reglerna om före- trädaransvar är väl kända och rättsläget är sådant att ansvaret slår igenom vid minsta oaktsamhet/vårdslöshet, prioriteras alltid skatter och avgifter. Om företrädaransvaret tas bort befaras att betalningsmoralen gentemot det allmänna snabbt kommer att avta. Det saknas empiriskt stöd för ett sådant antagande, och det är också okänt vilka belopp som kan sättas i fara. Blotta omnämnandet av en försämrad betalningsmoral i dessa hänseenden – notera att det är fråga om förhållanden som privata borgenärer alltid levt under – bör dock inte hindra det sakligt sett rimliga förslaget att avskaffa företrädaransvaret. De nämnda farhågorna måste givetvis övervägas. Eftersom utredningen inte haft tid att beräkna vilket skatte- och avgiftsbortfall som kan uppkomma, får frågan överlämnas till regeringen. Detta hindrar inte att ett förslag med angiven färd- riktning bort framläggas. När återvinningsförbudet avskaffas är det inte acceptabelt att låta en annan lagregel kvarstå som dels får en styrande effekt, dels cementerar omotiverade och orättvisa skill- nader mellan olika borgenärskategorier. Enligt direktiven ska den särskilde utredaren överväga hur ett för- farande för företagsrekonstruktion kan förbättras och samordnas med konkursförfarandet. Jag ställer mig bakom förslaget till en in- solvenslag som reglerar både konkursförfaranden och rekonstruk- tionsförfaranden. Däremot är jag tveksam till att de etablerade be- greppen konkurs och företagsrekonstruktion ska bytas ut. Ett byte av terminologin får konsekvenser i mer än hundra andra lagar och förordningar. Det går inte att utan närmare analys byta ut orden konkurs och företagsrekonstruktion mot ordet insolvens. Som ett av flera exempel kan nämnas förbudet för den som är försatt i kon- kurs att vara rättegångsombud. Det kan ifrågasättas om att ett så- dant förbud ska gälla en fysisk person som är gäldenär i ett insol- vensförfarande med egenförvaltning. Detta måste övervägas ytter- ligare. Tiden har inte medgett någon närmare analys av dessa kon- sekvenser. Till detta kommer att ett byte av terminologin kan med- föra osäkerhet om hur äldre rättskällor ska tolkas. Vidare ska den särskilde utredaren lämna förslag till lagändringar som innebär att förbudet mot att i konkurs återvinna skatter och avgifter avskaffas. Enligt direktiven ska han – vad gäller företrädar- ansvaret enligt skattebetalningslagen – analysera konsekvenserna av att återvinningsförbudet avskaffas och föreslå de följdändringar som är motiverade. I direktiven påpekas att ett avskaffande av återvinnings- förbudet kan innebära att företrädaransvaret aktualiseras i högre grad än . Vidare påpekas att reglerna om företrädaransvaret inte bör sättas ur spel som ett medel att komma till rätta med illojala förfaranden. Jag delar utredarens bedömning att betalningar som görs till skatte- kontot i överväldigande utsträckning kommer att vara fredade från återvinning även sedan återvinningsförbudet avskaffats.