sou · GYB337 · 2010-05-20 00:00:00 — Därefter kan han eller hon lämna in en ansökan om förlängning och få tillstånd . kan arbetstagaren få permanent uppehållstillstånd.2 Det finns också en liten grupp som beviljas permanent uppehållstillstånd direkt, utan att först ha fått ett tidsbe- Rapport 1:2009, med nya regler för arbetskraftsinvandring. Vilka är de nyanlända? gränsat tillstånd med möjlighet till förlängning, men var det endast 81 personer inom denna grupp av nyanlända.3 Tabell 1 Längden på de arbetstillstånd som beviljats från till Kortare än 6 mån. Mellan 6 mån. Även om de många korta arbetstillstånden kan förklaras med att ett stort antal bärplockare beviljades tillstånd för att arbeta i , kan man konstatera att en stor del av arbetstagarna beviljats arbetstillstånd för en begränsad och . är det av de människor som beviljas uppehållstillstånd av arbetsmarknadsskäl som fått tillstånd , vilket alltså innebär ett sådant tillstånd som kan ligga till grund för folkbokföring. I konkreta termer innebär det endast ca 4 700 personer (mellan 18–). Men flera av dem som endast har beviljats kortare uppehållstillstånd kommer sannolikt fortsätta sina respektive anställningar. sökte medborgare i 142 olika länder tillstånd för att studera i . De fem största grupperna av sökande bestod i likhet med 2008 av medborgare i , , , och . Största delen av förstagångsansökningarna, , kom från sökande som antagits för studier vid universitet eller högskola. Sammanlagt fick totalt 13 487 personer uppehållstillstånd på grund av studier . De som är mellan 18–utgör av gruppen, vilket gör ca 13 400 personer. 3 Antalet beviljade permanenta uppehållstillstånd för arbetstagare var dock betydligt fler – 796 personer – . Rapport 1:2009, med nya regler för arbetskraftsinvandring. Vilka är de nyanlända? Utöver de människor som enligt någon av ovan tre beskrivna grunder beviljats uppehållstillstånd i finns de som befinner sig i landet mot bakgrund av så kallad uppehållsrätt i enlighet med EES- avtalet. Totalt tog emot 23 752 ansökningar om registrering av uppehållsrätt eller permanent uppehållsrätt och ansökningar om uppehållskort eller permanent uppehållskort, där registrering av uppehållsrätt stod för merparten av ärendena, . Av dessa utgör arbetstagare och anhöriga till EES-medborgare de största enskilda ärendekategorierna. Det är mycket svårt att utifrån dessa uppgifter säga något konkret om hur många som anländer och som har för avsikt att stanna i eller permanent. beräknade dock 2007 antalet människor som befann sig i landet mot bakgrund av och som hade blivit folkbokförda till ca 12 500 personer. Även dessa människor bör rimligen ingå i det underlag som kommunerna ska ta hänsyn till när målgruppen för samhällsorientering utvidgas.4 2.5Flyktingar med flera över 65 år Utöver ovanstående nyanlända bör i underlaget inkluderas kommunmottagna som fått uppehållstillstånd på samma grundval som målgruppen för etableringslagen men är och av det skälet inte omfattas av lagen (2010:197) om etableringsinsatser för vissa nyanlända invandrare. Kommunerna kommer dock att få ersättning för samhällsorientering för denna grupp, vilket regleras i en kommande förordning. Det rör sig om färre än 1 000 personer. I detta kapitel har vi kartlagt de vuxna nyanlända som inte omfattas av etableringslagen. Gruppernas storlek framgår av tabell 2, på grundval av statistik gällande 2009. Undantaget är EES-medborgare där det dessvärre inte gått att få fram någon tillförlitlig uppgift om det årliga inflödet. 4 prognosunderlag från verksamhetsområde Besök och bosättning, Vilka är de nyanlända? Tabell 2 Vuxna nyanlända utanför etableringslagen Flyktingar med flera 65+ Vilka bland alla nyanlända utanför flyktingmottagandet är det då rimligt att också erbjuda samhällsorientering? Kan det exempelvis finnas några principiella skäl för att prioritera några på andras bekostnad? Är det mer angeläget att möta somligas behov än andras? Hur ser då behoven av samhällsorientering ut för olika individer? Många nyanlända som inte omfattas av flyktingmottagandet, har ändå liknande behov av att få kunskap om det nya landet. Finns det då någon skillnad i samhällets behov av att öka engagemang och delaktighet i samhället hos dessa grupper som i flyktinggruppen? Många i dessa grupper kommer från länder med konflikter och oroligheter vilket innebär att de levt under liknande förhållanden som de flyktingar som bosatt sig i . Svårigheterna att möta en ny kultur, ett nytt samhällssystem, kan i stor utsträckning bedömas vara desamma. En rimlig utgångspunkt är att anhöriga till flyktingar, skyddsbehövande etcetera liksom de som av andra skäl inte omfattas av flyktingmottagandet i allmänhet har lika stort behov av samhällsorientering som personer som ingår i flyktingmottagandet. Det är naturligtvis viktigt att akta sig för att generalisera dessa personers levnadssätt i , men man kan ur dessa grupper urskilja undergrupper som riskerar att hamna utanför de institutioner och system där de skulle kunna skaffa sig kunskaper om det samhälle de lever i. Ett exempel är kvinnor som när de kommer till snabbt får barn och därmed i större utsträckning hänvisas till hemmet på grund av föräldraledighet. Ett annat exempel är äldre personer eller sjukskrivna personer som ofta inte är aktuella för arbetsmarknaden och inte heller deltar i sfi. I denna grupp finns många som isoleras i hemmet, och även i detta fall är beroende av familjens tolkning av hur samhället fungerar och vilka rättigheter och skyldigheter de har. Bland dem som har anknytning till person som bor i och som inte omfattas av flyktingmottagandet finns också personer som befinner sig i en verkligt prekär situation. Det är de barn, kvinnor och män som utsätts för brott inom familjen i sitt nya hemland. Dessa personer som har tillfälligt uppehållstillstånd på grund av anknytning befinner sig i en slags beroendeställning till den part som de har anknytning till, eftersom det krävs att relationen håller för att det tillfälliga uppehållstillståndet ska kunna bli permanent. Personerna ingår inte i flyktingmottagandet och i de fall där en anknytningspart utsätts för brott inom familjen riskerar hon eller han att inte få del av nödvändig information för att ta sig ur den utsatta situationen samt få kunskap om samhället och sina rättigheter. för kvinnojourer och tjejjourer i – Roks – har särskilt uppmärksammat vissa nyanlända kvinnors situation, nämligen de som flyttat till på grund av en relation med en svensk man. Kvinnorna kommer till jouren för att mannen utsatt dem för våld och de har antingen lämnat mannen eller blivit lämnade av honom. Enligt Roks får jourerna ofta se de här kvinnorna utvisas – och mannen hämta hem en ny fru. Roks poängterar att en viktig förklaring till dessa kvinnors utsatta situation är just det faktum att de saknar kunskap om vilka rättigheter de har och vilka skyddsnät som finns. Roks understryker vikten av att samhället upplyser dessa kvinnor om att kränkningar och våld är ett brott, att mannen inte utan vidare kan få dem utvisade från och vilket skyddsnät som finns till förfogande i form av socialtjänst, rättsväsende, kvinnojourer etc. Roks efterlyser därför tydliga bestämmelser om vem som ska leverera denna information och när det ska göras, och försäkringar om att informationen blir densamma oavsett var i landet man befinner sig.1 När det sedan gäller arbetskraftsinvandrare kan man först fråga sig i vilken utsträckning som arbetsgivarna tar ett ansvar för att ge personer som invandrat av arbetsmarknadsskäl någon slags orientering om det svenska samhället. Ur en synvinkel kan även arbetskraftsinvandrare generellt sett ha ett behov av samhällsorientering. De har visserligen en arbetsplats och arbetskollegor, men de som 1 Roks rapport 2/2009: Täckmantel: äktenskap. Kvinnojourernas erfarenhet av fruimport. Diskussionen om fruimporten har också föranlett migrationsminister att överväga ny lagstiftning samt tydligare riktlinjer om vad det är kvinnorna har rätt att veta om bakgrunden hos de män de gifter sig med, SvD . inte behärskar svenska språket eller känner till vilka rättigheter och skyldigheter de har, riskerar att hamna i en beroendeställning till sin arbetsgivare. På kan bristande kunskaper om samhällslivet och dess funktioner för individen innebära en inlåsningseffekt och ett hinder för en mer djupgående etablering i samhället. Även om vi vet att det finns arbetsgivare som gör betydande introduktionsinsatser, bör inte dessa arbetstagare göras beroende av sina arbetsgivares ambitioner och förmåga. Med andra ord bör man överväga att arbetskraftsinvandrare tillförsäkras rätten till att få delta i det allmännas samhällsorientering för nyanlända. När det gäller gymnasieungdomar menar vi att deras behov av samhällsorientering kan antas bli tillfredsställda inom ramen för den befintliga gymnasieutbildningen. Detta gäller även de gymnasiestuderande som är . Utredningens överväganden och förslag Förslag: Alla vuxna nyanlända som har för avsikt att stanna i landet bör ges samhällsorientering. Rätten bör kvarstå . Förslaget grundas på de principer som präglade vårt delbetänkande och som i sin tur finns fastslagna i mål för integrationspolitiken: lika rättigheter, skyldigheter och möjligheter för alla oavsett etnisk och kulturell bakgrund 2008/09:1, bet. 2008/09:AU1, rskr. 2008/09:155). De enda som undantas från denna generella regel är arbetskraftsinvandrare med kortare uppehållstillstånd än 12 månader samt gäststuderande. Kommunerna bör åläggas en utvidgad skyldighet att erbjuda samhällsorientering enligt vår föreslagna reglering. Även om olika grupper av nyanlända förvisso kan sägas ha skiftande behov har vi stannat för en generell princip. I linje med vårt delbetänkande och utifrån mål för integrationspolitiken föreslår vi att samhällsorienteringen görs till en rättighet för alla nyanlända som kommit hit med avsikt att etablera sig här. I mål för integrationspolitiken slås den politiska jämlikheten fast: lika rättigheter, skyldigheter och möjligheter för alla oavsett etnisk och kulturell bakgrund (rskr. 2008/09:155). Det är också principer som präglar lagrummen kring sfi. I 13 kap. skollagen (1985:1100) for- muleras rätten till svenskundervisningen som just generellt erbjudande: 6 § Rätt att delta i en kommuns sfi har, med det undantag som följer av 7 §, följande personer från och med det andra kalenderhalvåret det år de fyller : 1.Den som är bosatt i kommunen och som saknar sådana grundläggande kunskaper i svenska språket som utbildningen syftar till att ge. Regeringen får föreskriva att också den som inte är bosatt i landet skall ha rätt att delta i sfi. 2.Finländska medborgare som stadigvarande arbetar i kommunen, men som är bosatta i nära gränsen till och som saknar sådana grundläggande kunskaper i svenska språket som utbildningen syftar till att ge. 7§ Den som har sådana kunskaper i det danska eller norska språket att grundläggande svenskundervisning inte kan anses nödvändig, har inte rätt att delta i sfi. I vårt delbetänkande angav vi skäl för att deltagandet i samhällsorienteringen ska vara en rättighet för den enskilde. Som huvudprincip menar vi alltjämt att varje nyanländ som har för avsikt att stanna i ska ha rätt till samhällsorientering. Vi ser egentligen inga skäl för att en nationellt kvalitetssäkrad samhällsorientering för nyanlända ska erbjudas endast den som omfattas av etableringslagen. Både breda samhällsintressen och individuella egenintressen talar för att utsträcka rätten att delta i samhällsorienteringen till fler. Syftet med samhällsorientering kan likställas med sfi på så sätt att det är en grundläggande insats för att uppnå viktiga förutsättningar för delaktighet i samhället och en snabbare etablering på arbetsmarknaden. Dessutom kommer sannolikt ett intyg på genomgången samhällsorientering för en nyanländ att innebära en merit inför inträdet på den svenska arbetsmarknaden. Endast när det gäller personer som bara avser att stanna i menar vi att det av flera skäl inte finns samma behov av samhällsorientering. Det handlar dels om gäststuderande, dels om personer som på grund av arbetsmarknadsskäl beviljats uppehållstillstånd som är kortare än 12 månader. Huvudsakligen är dessa gruppers vistelse i av tillfällig art och de behöver följaktligen inte samma typ av orientering som den som har för avsikt att stanna i permanent eller för . Detta ställningstagande är också i linje med direktivens formulering om andra nyanlända invandrare, eftersom invandrare normalt avser personer som har för avsikt att bo i landet en längre tid.2 I våra beräkningar har vi således dragit gränsen . När det gäller den bortre gränsen för hur länge rätten till samhällsorientering ska gälla, föreslår vi, särskilt mot bakgrund av tvåårsregeln för anknytningar, att denna gräns sätts till . Visserligen ska huvudregeln även här vara att orienteringen ska inledas . Men för de personer som av skilda skäl inte kan delta från början bör möjligheten utsträckas till att gälla även efter permanent uppehållstillstånd. Sammanfattningsvis förordar vi att kommunerna åläggs att erbjuda samhällsorienteringen åt alla vuxna nyanlända invandrare med uppehållstillstånd , med undantag för gäststuderande. Samhällsorienteringen ska ges utifrån vars och ens förutsättningar och behov, enligt den reglering och de riktlinjer vi anvisat i delbetänkandet. Samhällsorienteringen bör inledas men vara avslutad . Vi beräknar antalet personer enligt tabell 3, utifrån statistik . Tabell 3 Vuxna nyanlända utanför etableringslagen och föreslagen målgrupp Flyktingar med flera 65+ 2 Dir. 2009:101, s. 3. 4 Hur ska målgruppen nås? Förslag: Kommunerna ska informera om samhällsorientering och aktivt rekrytera nyanlända som ingår i målgruppen. I detta syfte ska de också samarbeta med andra aktörer. I föregående kapitel har vi föreslagit att alla nyanlända personer som har kommit för att bosätta sig i och som är folkbokförda ska ha rätt till samhällsorientering och att kommunerna ska erbjuda denna. Ska kommunerna också aktivt rekrytera människor till att delta i samhällsorientering? Ur vårt perspektiv är samhällsorienteringen en resurs och en rättighet. Incitamenten för den enskilde är lätta att se. I grunden handlar det om möjligheten till ökad insikt och förståelse, ökad kontroll över den egna situationen och förmåga att ta tillvara det nya landets möjligheter. Det bör sammantaget bidra till trygghet och välmåga. Deltagandet kan också ge ett socialt nätverk och innebär en formell meritering genom det intyg som utfärdas efter genomgången kurs. Trots detta finns det skäl att tro att ett passivt erbjudande från kommunernas sida inte räcker för många nyanlända. Att delta i samhällsorienteringen innebär nämligen också en kostnad för den enskilda, i form av tid och ansträngning. Erfarenheten visar att det ibland kan finnas än högre hinder. Brist på barnomsorg kan vara ett sådant. Dubbelarbete, långa arbetstider och obekväma arbetstider kan vara andra. Det förekommer också att kvinnor av sina makar inte tillåts delta i offentliga aktiviteter, utan hänvisas till ett liv inom hemmets väggar. I sådana fall kan det vara en utmaning att nå dessa kvinnor med information om erbjudandet, och än svårare förstås att förmå dem att delta. De personer för vilka hindren är störst har dock minst lika stort behov av samhällsorientering som andra.1 Självfallet är det av stor 1 Jfr Proposition 2009/10:188 Nationell sfi-bonus, s. 11: Vidare är det ett samhällsintresse att alla som bor i har tillräckliga kunskaper i svenska för att inte hamna i utanförskap. Hur ska målgruppen nås? vikt och ett allmänt intresse att kvinnor som far illa i en relation med en man som har tagit dem till och som står i en stark beroendeställning till honom, informeras om sina rättigheter och möjligheter till skydd och hjälp och även får sociala kontakter utanför hemmet. Det finns således både allmänna skäl och starka jämställdhetsskäl till att kommunerna intar en aktiv hållning. Behovet av samhällsorientering kan jämställas med behovet av sfi och kommunernas åliggande bör vara detsamma som för sfi, nämligen att rekrytera nyanlända till samhällsorientering genom att såväl informera som motivera dem.2 Vilka vägar finns för att nå de aktuella personerna? Nedan diskuteras för det första möjliga kanaler för att informera om möjligheten till samhällsorientering, därefter i vilka sammanhang som aktivt motivationsarbete är möjligt och sist vikten av att genom de praktiska arrangemangen underlätta för människor att delta. Också vid arbetet med information, motivation och beslut om organisationen av verksamheten är det mycket viktigt att beakta jämställdhetsaspekter. Kommunerna har vanligen redan inarbetade informationskanaler som också bör tas i bruk för att informera om rätten till samhällsorientering för nyanlända. Det gäller förstås den kommunala hemsidan och eventuella medborgarkontor och liknande. Biblioteken spelar ofta en viktig roll som informationsspridare – även med material på andra språk än svenska – och kan rimligen också upplysa om samhällsorientering. Även andra delar av den kommunala verksamheten bör användas. I väntrum till kommunala förvaltningar, exempelvis , kan enkla meddelanden sättas upp. Den egna sfiverksamheten och annan vuxenutbildning är förstås givna informationsspridare om möjligheten till samhällsorientering. Skolor, förskolor och öppna förskolor är mycket viktiga gränssnitt mellan den kommunala förvaltningen och medborgarna som når även personer som i övrigt inte har mycket myndighetskontakt. Utöver de egna informationskanalerna, är det viktigt att kommunerna initierar ett samarbete med andra aktörer som människor med rätt till samhällsorientering kan tänkas komma i kontakt med. Inte minst angeläget är att nå de kvinnor som varken arbetar eller studerar och att förhindra att de isoleras från omgivningen eller far illa på grund av att de inte kan ta till vara sina rättigheter. För dessa kvinnor är deltagande i sfi av särskild betydelse. 2 Jfr bestämmelsen för sfi i skollagen (SFS 1985:100), 13 kap. 4 §. Varje kommun skall aktivt verka för att nå dem i kommunen som har rätt till sfi och för att motivera dem att delta i utbildningen. Hur ska målgruppen nås? Organisationer bildade på etnisk grund är en sådan given samarbetspartner som kan hjälpa till med rekryteringen av somliga. Vid den hearing som utredningen inbjudit organisationerna till uttrycktes en villighet att förmedla denna typ av information. Däremot menar vi att det inte är rimligt att lägga hela ansvaret för informationen om (eller ansvaret för genomförandet av) samhällsorienteringen på dessa organisationer. Det offentliga bör inte närma sig en presumtiv deltagare utifrån vederbörandes etniska bakgrund. Tvärtom, på författningens grund bör den sekulära staten erbjuda samhällsorientering till alla och envar. Det är vars och ens sak att själv avgöra hur man vill förhålla sig till sina traditionella gruppidentiteter i det nya landet. Även med tanke på att många nyanlända kommit hit för att slippa en stat som binder dem vid traditionella, inte alltid självvalda identiteter, bör den svenska staten avhålla sig från att reproducera dessa genom sådana kategoriseringar av individerna. Det åligger kommunerna att säkerställa att orienteringen håller de nationella kvalitetskrav som regleringen anger, oavsett om samhällsorienteringen sker i egen regi eller upphandlas hos annan. Det finns också närradiokanaler och TV-kanaler som sänder på andra språk än svenska. är en viktig samarbetspartner. De allra flesta kommer förr eller senare i kontakt med vårdcentralen, mödravården och barnavården. I väntrummen för dessa bör information på stora invandrarspråk finnas. Om dessutom personalen där är medvetna om möjligheten och kan berätta om den för besökarna är mycket vunnet. Eventuella kvinnojourer kan tipsa. Också arbetsförmedlingens väntrum och hemsidor bör informera om möjligheten. Med hjälp skulle en mycket stor del av målgruppen kunna nås redan vid tiden för uppehållstillståndet. Man skulle till exempel kunna tänka sig en överenskommelse mellan och , med innebörden att en informationsfolder om samhällsorientering följer med meddelandet om att uppehållstillstånd har beviljats. räcker det som nämnts inte med information, utan ett mer aktivt motivationsarbete kan behövas. Detta kan ske i samband med att människor söker stöd och får personlig kontakt med handläggare, företrädesvis i kommunernas socialtjänst och på arbetsförmedling och försäkringskassa. För att detta ska bli en realitet, krävs förstås att den aktuella personalen själv är väl informerad och har kontakt med personal som ansvarar för samhällsorienteringen. Hur ska målgruppen nås? En viktig aspekt av att få människor att nyttja sin rätt till samhällsorientering, är också de praktiska arrangemangen. Samhällsorienteringen bör vara kostnadsfri för den som deltar. Den som arbetar behöver orientering på kvällstid. Den som är hemma med små barn behöver på något sätt få barnomsorgen ordnad. Det finns lyckosamma exempel på verksamhet som skett i öppna förskolans lokaler, så att medföljande barn har haft tillsyn i närheten. I vissa fall kan det vara nödvändigt att ordna samhällsorientering i grupper för enbart kvinnor, för att möjliggöra deltagande även för kvinnor vars anhöriga motsätter sig ett deltagande i grupper där män ingår. Förslag: Staten ska ersätta kommunerna även för kostnader för samhällsorientering för övriga vuxna som inte omfattas av ersättningen till kommunerna för flyktingmottagandet. Vi beräknar kostnaden till ca . Ersättningen ska utgå som en del i utgiftsområde 25, allmänna bidrag till kommuner. kommer den nya etableringslagen att börja gälla. Den innebär förändringar av organisationen av flyktingmottagandet, bland annat i form av ett förstatligande av vissa uppgifter. Därmed följer även förändringar av den statliga ersättningen. En statlig etableringsersättning till flyktingar ska införas istället för den tidigare ersättningen, som kunde vara både försörjningsstöd och introduktionsersättning, som betalades ut av kommunerna (vilka i sin tur ersattes av staten). Kommunerna kommer dock även i det nya etableringssystemet att ha kvar kostnader för vissa uppgifter. Det gäller sfi, tolkar, praktisk hjälp och informationsinsatser vid inflyttningen, särskilda insatser inom skola, förskoleverksamhet och skolbarnsomsorg med mera – och det gäller även samhällsorientering. Etableringsinsatserna betraktas som ett statligt ansvar och staten ska därför liksom tidigare kompensera kommunerna för dessa kostnader genom en schabloniserad ersättning. På basis av befintliga verksamheter som erinrar om vårt förslag, beräknas samhällsorienteringens del av denna ersättning uppgå till ca per person. Det exakta beloppet kommer att fastställas i förordningen om ersättning till kommunerna för flyktingmottagandet. Vårt förslag är att staten ska ersätta kommunerna även för kostnader för samhällsorientering för invandrare som inte omfattas av ersättningen till kommunerna för flyktingmottagandet. Motivet är det åtagande som staten har gjort på det integrationspolitiska området (prop. 2008/09:1, bet. 2008/09:AU1, rskr. 2008/09:155). ska utgå som en del i utgiftsområde 25, allmänna bidrag till kommuner. Hur stor skulle då statens kostnad bli för samhällsorientering för denna utvidgade målgrupp? Eftersom vi anser att nyanlända personer som inte omfattas av etableringslagen bör ha rätt till samma samhällsorientering som målgruppen för etableringslagen, kan det ovan angivna beloppet om ca per person användas för att skatta denna kostnad. Som framgår av föregående kapitel går det inte att exakt beräkna antalet personer som med vårt förslag kommer att ha rätt till samhällsorientering. Det största frågetecknet gäller personer som befinner sig i landet med uppehållsrätt enligt . Om dessa uppskattas till 5 000 personer och adderas med uppskattningarna för övriga kategorier i tabell 3, landar vi på ett ungefärligt antal om 30 000 personer.