sou · GXB3100 · 2010-01-01 00:00:00 — : Mot bakgrund av de argument som framförts av såväl regeringen som Posten som skäl för samgåendet mellan så borde effekterna på den samhällsomfattande tjänsten vara positiva i den meningen att någon särskild finansiering av denna inte kommer att erfordras. Anledningen är att samgåendet uppges medföra bland annat betydande kostnadsbesparingar och förbättrad lönsamhet. 21 : Möjligheten att tillhandahålla samhällsomfattande posttjänst påverkas inte av samgåendet. Det kan eventuellt behövas tydligare gränsdragning mellan den kommersiella sidan och samhällsnyttan. Tyvärr är en samhällsomfattande posttjänst svår att upphandla eftersom Posten är de enda som är rikstäckande. Annars vore detta önskvärt. Staten borde kräva en oberoende kostnadsrevision vart annat år för att följa upp vilka underlag man har för sina kostnader av de samhällsomfattande posttjänsterna. Det finns en risk för korssubventionering mellan samhällsomfattande posttjänster och den kommersiella delen. Att samgåendet med skulle påverka i sig är tveksamt. Möjligen blir det ett större kommersiellt fokus eftersom det inte lär vara i samhällsnyttans tjänst som Posten går samman med . : Samgåendet mellan har inte någon som helst påverkan på den samhällsomfattande posttjänsten i . Trots att EU:s postdirektiv ligger till grund för lagstiftningen rörande postala frågor i såväl som i är EU:s postdirektiv införlivat i nationell lagstiftning som reglerar den samhällsomfattande posttjänsten och de nationella förhållandena i respektive land. Gränsöverskridande frågor regleras i helt andra avtal och överenskommelser. : I ett läge där postmängderna stadigt minskar kommer kostnaderna för att utföra de samhällsomfattande posttjänsterna i hela landet med stor sannolikhet att öka. kan det innebära att den nya sammanslagna Posten kan komma att kräva ersättning för att utföra dessa tjänster i landets mest glesbefolkade delar. anser att de positiva effekterna av samgåendet knappast är av den storleken att de räcker till för att garantera den samhällsomfattande posttjänsten på . Samgåendet innebär att möjligheten för den svenska staten att genom ägardirektiv ålägga den ny sammanslagna Posten att utföra dessa tjänster utan extra ersättning inte längre finns. Eventuellt skulle ett sådant ägardirektiv ändå kunna ges under förutsättning att en överenskommelse görs med någon av de andra ägarna. I händelse av en framtida privatisering skulle dock även denna tänkbara möjlighet försvinna eftersom ett postbolag som helt styrs av kommersiella intressen knappast skulle ta några icke-kommersiella hänsyn. slutsats är att risken är uppenbar att samgåendet kan komma att påverka möjligheten att tillhandahålla en samhällsomfattande posttjänst i . Resultatet kommer troligen att bli att man måste organisera utförandet av den samhällsomfattande posttjänsten på ett annat sätt . vill i detta sammanhang betona vikten av att omfattningen av och kvaliteten på de samhällsomfattande posttjänsterna ligger fast. : Samgåendet kommer inte att innebära några avgörande förändringar eller fördelar för enskild konsument. Denna sammanslagning är dock viktig för Postens konkurrenskraft i ett avreglerat internationellt perspektiv. Posten får genom sammanslagningen möjlighet att sänka sina kostnader genom samordningseffekter samt även möjlighet att utveckla nya produkter som utnyttjar Postens gränsöverskridande nätverk. : Fusionen mellan ökar förutsättningarna för att tillhandahålla en samhällsomfattande posttjänst. Därmed inte sagt att fusionen säkrar den möjligheten. Förutom att substitutionen medför minskade brevvolymer och lägre intäkter för Posten, möjliggör också nuvarande lagstiftning att andra länders postföretag kan operera på den svenska marknaden utan att behöva bidra till kostnaden för en samhällsomfattande posttjänst. I praktiken finns konkurrensen inom fysisk brevbefordran i endast från Posten genom det helägda dotterbolaget . Posten närvaro på den svenska postmarknaden består av att man finns i avgränsade geografier och i de mest lönsamma produktsegmenten. Man erbjuder inte övernattbefordran och man erbjuder inte heller utdelning i hela landet. Utan att kunna vara säkra anser ändå att Posten närvaro i försämrar resultatet för Posten i storleksordningen . Det är svårt att tro att denna situation var den avsedda när beslutet om avreglering fattades av 1993. Avregleringen kan knappast ha syftat till att få in en annan nationell postoperatör som kan ägna sig åt russinplockning, i vårt fall också en operatör från ett land som kommer att anstränga sig till det yttersta för att bevara brevmonopolet på sin egen hemmamarknad. Utan tvekan vore en återreglering det mest effektiva sättet att säkra samhällstjänsten för ytterligare framåt. Ett alternativ till det borde vara att undersöka någon form av finansieringsmodell där postoperatörer på ett lämpligt sätt ekonomiskt bidrar till kostnaderna för den samhällsomfattande posttjänsten. Regeringen bör omgående påbörja ett sådant utredningsarbete. Vår bedömning: Samgåendet reser inte något behov av andra förändringar av postlagens bestämmelser om den samhällsomfattande tjänsten än de vi föreslagit i delbetänkandet En ny postlag. Det finns inget som talar för att möjligheten att bedriva den samhällsomfattande posttjänst som utförs i Postens regi skulle försämras till följd av samgåendet mellan /S. Realiseras de synergieffekter som utlovats genom samgåendet mellan /S stärks Postens möjlighet att även framgent tillhandahålla en samhällsomfattande posttjänst utan att det ställs krav på ersättning från staten. Den samhällsomfattande tjänsten är ett uttryck för det statliga åtagandet på postområdet. Syftet är att tillförsäkra alla i hela landet tillgång till vissa grundläggande tjänster av samhällsintresse. Omfattningen och kvaliteten på den samhällsomfattande posttjänsten bestäms ytterst av postdirektivet. Det är en fråga för det offentliga att tillse att det finns samhällsomfattande posttjänst. Om det för de postoperatörer som utsetts att tillhandahålla samhällsomfattande posttjänst utgör en nettokostnad att tillhandhålla tjänsten får staten enligt postdirektivet kompensera berörda företag med offentliga medel. I delbetänkandet En ny postlag föreslår vi att det i första hand ska överlåtas till marknaden att tillgodose hela eller delar av den samhällsomfattande posttjänsten. Först om marknaden inte klarar av det så ska tillståndsmyndigheten utse en eller flera postoperatörer att tillhandahålla tjänsten. Vi föreslår också att tjänsten ska upphandlas om det är särskilt påkallat med hänsyn till kostnaderna för tillhandahållandet av tjänsten. Därutöver föreslår vi att det ska ankomma på regeringen eller tillståndsmyndigheten att genom föreskrifter meddela krav på befordringstider samt precisera vilka tjänster som ska ingå i den samhällsomfattande posttjänsten. En precisering av vilka tjänster som ska ingå i den samhällsomfattande posttjänsten kan vara av vikt både för användarna och de som bedriver postverksamhet så att det är tydligt hur stort det offentliga åtagandet är. Nuvarande bestämmelser och de föreslagna bestämmelserna speglar i första hand hur stort det samhälleliga åtagandet är och påverkas därför inte av samgåendet. Posten postverksamheten i kommer fortsättningsvis att bedrivas på i stort samma sätt som inom affärsområdet . Logistikverksamheten där viss del av den samhällsomfattande tjänsten återfinns kommer att bedrivas inom affärsområde logistik som omfattar verksamhet både i och . Posten har aviserat att det enligt deras mening även fortsättningsvis kommer att vara som kommer att vara det bolag som ansvarar för att tillhandhålla den samhällsomfattande posttjänsten om tillståndsmyndigheten väljer att utse Posten som tillhandahållare. Verksamheten kommer således att inordnas i en större koncern och därigenom kan svårigheterna öka för tillståndsmyndigheten att bedöma om reglerna om kostnadsredovisning och prissättning efterlevs. De förslag som vi lämnar i delbetänkandet om prissättning och redovisning syftar till att tillståndsmyndigheten ska ha möjlighet att övervaka att den som tillhandahåller den samhällsomfattande tjänsten gör det till priser som är kostnadsorienterade, icke-diskriminerande, öppna för insyn och främjar ett effektivt tillhandahållande av tjänsten. Det sker bland annat genom att tillståndsmyndigheten granskar att kostnaderna för den samhällsomfattande tjänsten har fördelats enligt vedertagna ekonomiska principer mellan tjänsterna och att korssubventionering inte förekommer mellan samhällsomfattande tjänster och inte samhällsomfattande tjänster. De föreslagna bestämmelserna måste anses vara tillfyllest även efter samgåendet. Vi återkommer till tillståndsmyndighetens ekonomiska tillsyn i avsnitt 5.2. bolagiserades har det inte utgått någon ersättning från staten till Posten för att tillhandahålla den samhällsomfattande posttjänsten. Rörelseresultatet för var vilket ger en rörelsemarginal på . var rörelseresultatet närmare 2 miljarder och en rörelsemarginal på . har sedan bolagiseringen genererat rörelsemarginaler mellan 3 och Regeringen har som skäl för samgåendet anfört att det erbjuder en möjlighet att dels genom ökade volymer och finansiella resurser värna den samhällsomfattande posttjänsten på lång sikt, dels skapa värde genom samgåendets positiva inverkan på framtida tillväxt och lönsamhet för Posten. Ett samgående stärker enligt regeringen påtagligt Postens position gentemot kunder, leverantörer och samarbetspartners på en alltmer konkurrensutsatt nordisk marknad. Med en större naturlig hemmamarknad skapas goda förutsättningar för en långsiktigt högre lönsamhet och effektivitet. Den analys som tagits fram påvisar en möjlighet att genom synergivinster höja det sammanslagna bolagets värde med . Dessa synergivinster består både av kostnadsminskningar inom gemensamma funktioner som IT, inköp och administration och av bättre utnyttjande av bolagens produkter och tjänster på respektive marknad. Færdselsstyrelsen i har uppgett att de bedömer att samgåendet inte påverkar möjligheten att i tillhandahålla en samhällsomfattande posttjänst. Myndigheten gör den bedömningen att samgåendet och förväntade synergieffekter leder till att möjligheten för Posten att upprätthålla en samhällsomfattande posttjänst i och ökar. Under samrådet har majoriteten framfört uppfattningen att samgåendet är positivt för Posten eller att samgåendet i vart fall inte negativt påverkar Postens möjligheter att tillhandahålla den samhällsomfattande posttjänsten. har dock ifrågasatt om de positiva effekterna av samgåendet är av den storleken att de räcker till för att garantera den samhällsomfattande posttjänsten på . Med anledning av synpunkter har Posten för oss redogjort för de synergieffekter som förväntar sig att kunna skapa inom gemensamma funktioner som IT, inköp och administration. De besparingar som synergieffekterna innebär är enligt vår uppfattning inte oväsentliga. Effekterna kan vara uppnådda . Inom Posten pågår vidare ett arbete med att ta fram affärsplaner för de olika affärsområdena Meddelande , Breve , Logistik och Informationslogistik. I planerna kommer det att tydliggöras vilka synergieffekter som bolaget förväntar sig inom respektive affärsområde. Affärsplanerna ska enligt uppgift presenteras . Vi har inte skäl att ifrågasätta att det finns möjlighet att uppnå synergivinster genom ett samgående mellan . Det är dock inte möjligt att inom ramen för utredningen skärskåda de siffror som Posten delgivit oss. Enligt vår bedömning är emellertid de angivna synergieffekterna i form av kostnadsbesparingar i varje fall inte orealistiska. Samgåendet kan därmed sägas stärka Postens möjligheter att tillhandahålla samhällsomfattande posttjänster i . Lönsamheten inom Posten Meddelande har historiskt varit hög. Det finns inget som talar för att den samhällsomfattande posttjänsten som Posten bedriver skulle vara hotad. I delbetänkandet bedömer vi att det inte utgör någon finansiell belastning för Posten att tillhandhålla den samhällsomfattande posttjänsten. Storleken på de positiva effekterna av samgåendet för Posten är därför på intet sätt avgörande för Postens förmåga att tillhandahålla den samhällsomfattande posttjänsten. Naturligtvis är det så att om samgåendet leder till synergivinster så borde även bolagets möjlighet öka att framgent tillhandahålla den samhällsomfattande posttjänsten utan kompensation från staten. har anfört att den svenska staten som ägare saknar möjlighet att genom direktiv till bolaget ålägga detta att utföra samhällsomfattande posttjänst utan krav på särskild ersättning. Av beslut om godkännande av samgåendet framgår dock att statens ägarandel inte kan understiga . Det innebär att svenska staten alltid har möjlighet att förhindra oönskade förändringar av den gällande bolagsordningen1. Av denna framgår att bolagets verksamhet ska vara att bland annat tillhandahålla rikstäckande postverksamhet i . I ägarnas avsiktsförklaring anges vidare att bolaget fortsatt ska bedriva samhällsomfattande posttjänst i . Enligt vår bedömning är dessa utgångspunkter tillräckliga för att säkerställa att Posten ska bedriva samhällsomfattande posttjänst i . Däremot finns det inga garantier för att detta ska kunna ske i all oändlighet utan ersättning. I vårt delbetänkande En ny postlag har vi därför lämnat förslag till hur en eventuell finansiering skulle kunna ske. Utredningens expert universitetslektorn har skrivit en promemoria om samgåendets eventuella effekter för prisregleringen på postområdet. Promemorian bifogas som bilaga 3 till betänkandet. 1 Se 7 kap. 42 § aktiebolagslagen (2005:551). I våra direktiv anges att de ändrade ägarförhållandena aktualiserar bland annat vissa konkurrensfrågor som gäller tillgång till och beslutanderätt över den postala infrastrukturen. Vi har därför att analysera frågan om vem som ska förfoga över postnummersystemet och ha beslutanderätt över detta. Detsamma gäller tillgången till postboxar. Vi ska även mot bakgrund av de förändrade förutsättningarna analysera om den verksamhet som bedrivs av (SvAAB) bör bedrivas i annan form eller hur det framtida ägandet av SvAAB ska vara utformat, för att konkurrensneutraliteten ska kunna upprätthållas. I svensk rätt avses med begreppet postal infrastruktur de system och anordningar som behövs för att postbefordran i samhället ska kunna fungera effektivt och tillförlitligt. Det som omfattas är postnummersystemet, postboxar, eftersändning av post och adressändring. Däremot omfattas inte frågor om tillgång för postoperatörer till andra postoperatörers terminaler, sorteringsmaskiner, brevbärarutdelning eller liknande (prop. 1998/99:95 s. 9). Postdirektivet (2008/6/EG) Medlemsstaterna får enligt artikel 11 a i postdirektivet, om det krävs för att skydda användarnas intressen eller för att främja effektiv konkurrens, se till att alla postoperatörer på villkor som är öppna för insyn och icke-diskriminerande har tillgång till delar av infrastruktur eller tjänster som tillhandahålls inom ramen för den samhällsomfattande tjänsten, t.ex. postnummersystem, adress- databaser, postboxar, brevlådor, uppgifter om adressförändringar, eftersändningsservice, returservice. Postdirektivet ålägger således inte medlemsstaterna att vidta några särskilda åtgärder för att postoperatörerna ska ha tillgång till infrastrukturen utan det är en fråga som i stort överlämnas till den nationella lagstiftaren. Artikel 11 a påverkar inte heller regleringen av tillträde till senare led av postnätet som t.ex. sorterings- och utdelningsfunktioner. I det fallet ska medlemsstaterna följa artikel 12 femte strecksatsen och får, av hänsyn till nationella förhållanden, införa andra åtgärder för att garantera tillgången till det allmänna postnätet på öppna och icke-diskriminerande villkor. I delbetänkandet gör vi bedömningen att operatörers och andra företags behov av att få tillgång till någon eller några delar av en annan operatörs distributionskedja kan vara betydelsefullt för utveckling och ökad mångfald på postmarknaden. Vi föreslår därför att frågan ska övervägas ytterligare, lämpligen i form av ett uppdrag åt . Posten: Tillgången till och beslutanderätten över det svenska postnummersystemet är en nationell fråga, som på ett tillfredsställande sätt regleras och säkerställs genom postlagen. Med anledning därav är det Postens uppfattning att varken de ändrade ägarförhållandena eller samgåendet i sig kommer att ha någon inverkan på tillgången till eller beslutanderätten över postnummersystemet. Även regleringen av tillgången till postboxar i är en nationell fråga som på ett tillfredställande sätt regleras och säkerställs genom såväl avtal som lagstiftning. Postens uppfattning är att de ändrade ägarförhållandena inte på något sätt skulle kunna ha någon inverkan på tillgången till och beslutanderätten över postboxar på den svenska postmarknaden. Posten anför att aktieägaravtalet mellan och som reglerar ägandet och verksamheten i Svensk Adressändring inte heller det påverkas av samgåendet mellan . Med hänsyn härtill och till att tidigare utredningar inte funnit anledning att föreslå ändringar i systemet menar att de ändrade ägarförhållandena inte har någon inverkan på tillgången till och beslutanderätten över den adressändrings- och eftersändningshantering som utförs av SvAAB. : Om postnummersystem och eftersändning regleras i enlighet med förslag i delbetänkandet (SOU 2009:82) och om regleringen kring postboxarna kvarstår så är tillgången till dessa system en fråga som åtminstone i stor utsträckning ytterst avgörs av myndigheter och inte av ett fusionerat Posten. Samgåendet i sig innebär inte att någonting måste förändras vad gäller i vilken form SvAAB bör bedriva sin verksamhet och inte heller ägarförhållanden eller reglering i övrigt. Adresskvaliten och uppdateringen av kundernas adressregister är en central variabel för en postoperatörs verksamhet. SvAAB:s verksamhet är alltså viktig för utvecklingen av brevmarknaden i . Enligt vår bedömning är postoperatörer bättre på att utveckla denna verksamhet än staten genom något ämbetsverk. Staten bör således inte överta ägandet av SvAAB. Däremot kan det finnas skäl att överväga om man ska reglera den verksamhet som SvAAB bedriver . Den centrala frågan är tillgången till adressändringar. Detta är nödvändigt för en postoperatör för att kunna bedriva någon verksamhet överhuvudtaget. Det är därför inte rimligt att det är ett ensidigt beslut av SvAAB som möjliggör denna tillgång. Teoretiskt skulle detta kunna användas av SvAAB för att begränsa konkurrensen på brevmarknaden. Den som med tillstånd av bedriver postverksamhet ska ha en ovillkorlig rätt till adressändringar. Denna tillgång ska också vara på konkurrensneutrala och ickediskriminerande villkor gentemot ägarnas egen verksamhet. Detta bör om möjligt regleras i lag. I och med att adressändringar är en del av den postala infrastrukturen bör denna verksamhet naturligtvis gå med nollvinst. : Samgåendet bör i sig inte påverka postoperatörernas tillgång till den postala infrastrukturen. Däremot ser en risk att andra postoperatörers tillgång till den postala infrastrukturen på kan äventyras på grund av de ifrågavarande bolagens dominerande ställning på respektive marknad. Så länge endast har svenska och danska staten som ägare bör förfogandet och beslutanderätten över postboxar och postnummersystemet inte vara något problem förutsatt att förslag beträffande ett ökat inflytande över postnummersystemet för genomförs. Om man kommer att vilja bredda ägandet av bolaget bör förvaltningen av postnummersystemet övervägas i det sammanhanget. kan inte se något behov av eller någon uppenbar fördel med att ändra bolagsform för har heller inga synpunkter på ägarförhållandena i sig så länge som verksamheten bedrivs tillförlitligt och konkurrensneutralt. ägs SvAAB till av Posten och till av vilket i viss mån säkerställer att tillgången till denna del av infrastrukturen inte regleras av villkor som medför att konkurrensen snedvrids på ett otillbörligt sätt. En fråga är vad som skulle hända om av någon orsak skulle upphöra med sin verksamhet i ? Hur ska den unika verksamhet som bedrivs av SvAAB upprätthållas på ett konkurrensneutralt sätt? Det vore önskvärt att utredningen redan nu lämnar ett förslag till hur detta ska säkerställas. ser att det finns ett behov av att stärka statens inflytande över bolaget genom att ge ett uttalat uppdrag att utöva tillsyn över SvAAB för att tillse att verksamheten även fortsättningsvis bevaras samt bedrivs tillförlitligt och konkurrensneutralt. Att SvAAB:s tjänster håller godtagbar kvalitet är däremot något som postoperatörerna måste säkerställa eftersom det ytterst är de som har ansvaret för lagring och eftersändning av post. : Tillträde till viss postal infrastruktur och villkoren för detta är centralt för en väl fungerande konkurrens på den svenska postmarknaden. Eftersom konkurrensen på den svenska postmarknaden ännu inte är fullt utvecklad är det väsentligt att säkerställa att tillträdet till den postala infrastrukturen inte utgör ett hinder för utvecklingen av postmarknaden. Det är därför av vikt att tillsynsmyndigheten dels har möjlighet att bestämma villkoren för sådant tillträde, dels har möjlighet att utöva tillsyn över att villkoren efterlevs. På kort sikt bedömer att samgåendet inte förändrar operatörernas möjlighet att få tillträde till den postala infrastrukturen. skulle det kunna hävdas att det nya bolaget får större möjligheter att föra kostnader och intäkter mellan olika verksamheter inom koncernen som försvårar olika bedömningar och ekonomiska analyser, t.ex. huruvida tillträdesvillkoren är icke-diskriminerande, vilket talar för att möjligheten att få tillträde till infrastrukturen i stället riskerar att försämras. Det sagda pekar på vikten av att noga analyserar vilka åtgärder som bör vidtas för att så långt möjligt begränsa möjligheterna till sådana överföringar. Om får till uppgift att främja en effektiv konkurrens inom postområdet, i enlighet med vad framfört ovan, finns argument för att postoperatörernas möjlighet att få tillträde till den postala infrastrukturen skulle kunna öka, t.ex. om då har större förutsättningar (befogenheter) att utforma villkor av olika slag som (bättre) främjar en effektiv konkurrens. När det gäller beslutanderätten över postnummersystemet anser att en ändring bör ske i enlighet med postlagsutredningen förslag i delbetänkandet (s. 134-135). Samgåendet mellan förändrar ägarbilden i Svensk adressändring AB. Även om Posten äger den övervägande delen av bolaget är inflytandet garanterat för båda ägarna genom ett aktieägaravtal. Utifrån vad kan bedöma av analys och tidigare genomförda utredningar av postområdet fungerar den rådande ordningen gällande SvAAB väl, varför några ändringar i vare sig bolagsform eller ägarförhållanden inte synes vara påkallade under förutsättning att bolaget kommer att agera konkurrensneutralt även framgent. : Den viktiga frågan är hur regleringen för att använda den postala infrastrukturen utformas. Med hänsyn tagen till utredningens förslag i delbetänkandet angående postnummer och eftersändning finns ingen anledning till oro, förutsatt att förslagen genomförs. Frågan om SvAAB handlar i allt väsentligt också om regleringen av dess verksamhet och inte ägandet. Förbundet tror inte att SvAAB skulle ha utvecklats på ett så positivt sätt om staten varit ägare. Ett statligt övertagande av verksamheten ska endast ses som något som bör göras i yttersta nödfall. Den rådande ordningen bör således bibehållas men regleras så att alla postoperatörer har en rätt att få adressändringar på villkor som gäller för - eller föreslås gälla - för andra delar av den postala infrastrukturen. Tillgången till information från SvAAB bör regleras. 21 grams AB: Till den postala infrastrukturen ska även räknas skatteskrivningsadresserna (SPAR) som innehåller den enda adress i samhället genom vilken alla medborgare kan nås. Det finns ingen motsvarighet på e-sidan.