sou · GYB349 · 2010-08-03 00:00:00 — Att prostitution och människohandel för sexuella ändamål ska bekämpas har åter slagits fast i regeringens handlingsplan mot prostitution och människohandel för sexuella ändamål. Liksom i Kvinnofridspropositionen beskrivs där prostitution och människo- handel för sexuella ändamål som allvarliga hinder för social jämlikhet och jämställdhet mellan könen och för de utsattas möjlighet att åtnjuta sina mänskliga rättigheter. Där konstateras också att de bakomliggande orsakerna till att personer befinner sig i prostitution varierar men att det som primärt upprätthåller människohandeln och prostitutionen är efterfrågan, dvs. att människor, främst män köper sex. Regeringen markerar tydligt att prostitution och människohandel är något oacceptabelt i vårt samhälle och att det behövs vittomfattande insatser för att motverka dem. Insatser för att motverka efterfrågan på köp av sexuella tjänster är enligt regeringen avgörande för att komma till rätta med problemen. Den självklara utgångspunkten för den inställning till prostitution som redovisas i handlingsplanen är således att även om prostitution inte är en homogen företeelse och de bakomliggande orsakerna till att personer befinner sig i prostitution varierar så är det efterfrågan, dvs. att människor och då främst män köper sex, som primärt upprätthåller såväl människohandeln som prostitu- tionen. I handlingsplanen framhåller man att det varit tydligt att allt fler av de personer som utnyttjas i prostitution i kommer från fattiga regioner i och andra delar av världen och att utvecklingen också gått mot ett allt starkare samband mellan prostitution och gränsöverskridande brottslighet. Människohandel för sexuella ändamål beskrivs som vår tids slaveri och drabbar i första hand unga kvinnor och flickor. Den exakta omfattningen av människohandeln i världen är inte känd eftersom mörkertalen är höga men det är allmänt erkänt att Resolution och Recommendation 1815 båda (2007) från Parliamentary Assembly (PACE) med svar från (CM/AS(2008)Rec1815 final 13 2008). människohandel utgör en av de mest vinstbringande formerna av internationell organiserad brottslighet. Det finns således ett uppenbart och starkt samband mellan förekomsten av prostitution och människohandel för sexuella ändamål. 2.4Prostitution är ett komplext samhällsfenomen Förbudet mot köp av sexuell tjänst, som alltjämt ofta benämns sexköpslagen, har allt sedan det tillkom orsakat debatt både i och internationellt. Den officiella inställningen till trots finns det i alltjämt en pågående diskussion när det gäller synen på prostitution. Frågor som har samband med sexualitet väcker starka känslor och prostitution som samhällsfenomen har väckt debatt, diskuterats i litteraturen och varit föremål för forskning. Den omständigheten att det i många länder i världen, också inom , alltjämt finns en traditionell inställning till prostitutionen som något nödvändigt, eller i vart fall ofrånkomligt, håller också debatten vid liv. Även i vårt land hävdar försvarare av prostitution att man kan göra skillnad mellan frivillig och icke frivillig prostitution, att vuxna människor bör ha rätt att fritt sälja och köpa sex och att förbudet mot köp av sexuell tjänst utgör ett otidsenligt sexualmoraliskt ställningstagande. Med utgångspunkt i ett jämställdhets- och människorätts- perspektiv och med fokus flyttat från utbudet, dvs. de prostituerade, till efterfrågan, dvs. människohandlarna, kopplarna och köparna som utnyttjar andra människor för att tillgodose sina egna eller andras sexuella behov, blir uppdelningen i frivillig och ofrivillig prostitution emellertid inte relevant. 2.5Närmare om uppdragets avgränsning En utgångspunkt för vårt arbete är att köp av sexuell tjänst fortfarande ska vara kriminaliserat. Detta innebär dock inte att vi ålagts ett okritiskt förhållningssätt till förbudet. Uppgiften att utvärdera tillämpningen och effekterna av förbudet innefattar att göra en kritisk granskning och om kriminaliseringen visar sig inte ha fått avsedd effekt eller om det finns problem när det gäller förbudets tillämpning är det givetvis något som ska redovisas och som kan utgöra skäl att förändra lagstiftningen. Vi har under vårt arbete kunnat konstatera att det finns en i det närmaste osannolikt stor mängd information i form av rapporter, artiklar och uppsatser som producerats av både institutioner och enskilda forskare och som innehåller fakta och diskussion kring prostitution och människohandel. Det har inte varit möjligt att inom utredningens ram kunna sammanställa all den kunskap och diskussion som finns tillgänglig, men en viktig slutsats vi dragit är att det för framtiden är nödvändigt att skapa bättre förutsättningar för samordning, uppföljning och kunskapsproduktion. Detta både för att ta tillvara redan existerande, men också för att kunna tillföra ny kunskap till alla dem som i olika egenskaper arbetar med dessa frågor. För att utföra vårt uppdrag att utvärdera tillämpningen av förbudet mot köp av sexuell tjänst och de effekter förbudet har fått har vi när det gällt att göra egna undersökningar valt att i huvudsak inskränka oss till rättskedjans aktörer, dvs. polis, åklagare och domstolar. En sådan begränsning kan naturligtvis diskuteras men förklaras av att vi ansett oss därigenom bäst kunna tillföra något nytt material till det redan existerande som företrädesvis fokuserat på det sociala arbetet på fältet och på de individer som utnyttjats i prostitution eller köpt sexuella tjänster. Vi har emellertid även haft vissa kontakter med bl.a. prostitutionsgrupperna i de tre stor- städerna och med personer med erfarenhet av prostitution. Med prostitutionsutredning etablerades en ny syn på prostitutionen i som innebar att den beskrevs som ett socialt fenomen där (minst) två parter var inblandade. I direktiven till prostitutionsutredning definierades prostitution enligt följande: Prostitution är när minst två parter köper eller säljer sexuella tjänster mot ersättning (vanligen ekonomisk); vilken utgör en förut- sättning för den sexuella tjänsten.6 Enligt denna definition innefattar 5För en ytterligare problematisering av definitioner av prostitution, se t.ex. och 2003 samt , 2003. prostitutionsutredning godtog definitionen men menade att ordet prostitution i alltför hög grad var associerat till den säljande parten för att kunna beskriva företeelsen på ett rättvisande sätt. Utredningen föreslog därför att man skulle tala om könshandel, som då skulle vara könsneutralt och omfatta båda parter. prostitution två parter: en köpare och en säljare. hade prostitution i princip varit synonymt med den prostituerade kvinnan, medan köparen av sexuella tjänster hade varit osynlig. Även om prostitutionsutredningens definition stämmer bättre överens med vårt nuvarande synsätt kan det riktas invändningar mot den. Ordet minst indikerar visserligen att det kan finnas en kopplare med i bilden men definitionen ger ändå bilden av två jämställda parter i en affärstransaktion, vilket ytterst sällan motsvarar verkligheten. Säljaren är också ofta någon annan än den som utnyttjas sexuellt. När det gäller ungdomar är definitionen inte heller oproblematisk. Unga som utnyttjas sexuellt mot ersättning i pengar eller saker beskriver sig sällan själva som prostituerade eller det de gör som prostitution. Traditionellt har med prostitution i huvudsak avsetts hetero- sexuell prostitution med kvinnor som tillhandahåller den sexuella tjänsten och män som köpare av den. Alltjämt ger begreppet prostitution tydliga associationer till kvinnor som utnyttjas för och män som köper sexuella tjänster. De insatser som genomförs och den kunskap som finns utgår i stor utsträckning från denna traditionella syn. Denna bild är dock inte helt förenlig med dagens verklighet då det, även om de flesta som utnyttjas sexuellt är flickor och kvinnor, är känt att även kvinnor köper sexuella tjänster och att också pojkar och män utnyttjas i prostitution, främst av andra män men också av kvinnor. Oavsett hur rollerna är fördelade så är prostitution ett uttryck för ojämlikhet mellan människor där köparen tar sig rätten att utnyttja en annan människas kropp som en vara. När det gäller hur man ska benämna personerna som är inblan- dade i prostitution är också det känsligt. Vi använder beteckningen sexköpare och uttrycket att köpa sex, men har däremot försökt undvika uttrycken sexsäljare och att sälja sex eftersom dessa, enligt vår mening, ger bilden av en affärstransaktion mellan två jämställda parter vilket, som ovan angetts, ytterst sällan motsvarar verklig- heten. Eftersom beteckningarna sexsäljare och att sälja sex har använts av de tidigare prostitutionsutredningarna och även fort- farande används bl.a. i rapporter förekommer de dock på vissa ställen i texten. Att beteckna den som tillhandahåller den sexuella tjänsten som den prostituerade kan av vissa uppfattas som stigmatiserande, men anses av andra vara en riktig beskrivning av verkligheten. använder i vår text ibland ordet prostituerad för att beteckna den som utnyttjas sexuellt, men också uttrycken person som utnyttjas i prostitution och person med erfarenhet av prostitution förekommer. Vårt ordval är inte alltid konsekvent. När vi talar om personer i prostitution omfattas ofta även de som köper sexuella tjänster. Det är givetvis viktigt att inskärpa att oavsett ordvalet handlar det inte om vad de inblandade personerna är utan vad de gör. 3 Bakgrund och gällande rätt m.m. För att kunna ta ställning till om syftet med införandet av förbudet mot köp av sexuell tjänst har uppnåtts och om de farhågor som framfördes vid kriminaliseringen har besannats behöver vi göra en kort historisk tillbakablick. Inledningsvis redogör vi därför för bakgrunden till nu gällande lagstiftning. Vi presenterar därvid det huvudsakliga innehållet i de två tidigare prostitutionsutredningarna samt de överväganden regeringen gjorde när sexköpslagen skulle införas.1 Redogörelsen bygger i huvudsak på betänkandet Prostitutionen i , bakgrund och åtgärder (SOU 1981:71), betänkandet Könshandeln (SOU 1995:15) och regeringens proposition Kvinnofrid (prop. 1997/98:55), även kallad Kvinnofridspropositionen. Därefter beskriver vi närmare den nu gällande bestämmelsen i 6 kap. 11 § som i samband med sexualbrottsreformen ersatte sexköpslagen. Den redogörelsen bygger huvud- sakligen betänkande Sexualbrotten. Ett ökat skydd för den sexuella integriteten och angränsande frågor (SOU 2001:14) samt regeringens proposition En ny sexualbrottslagstiftning (prop. 2004/05:45). Efter detta följer en kortare beskrivning av vissa andra brott som är av särskilt intresse när man talar om prostitution och köp av sexuell tjänst samt viss annan lagstiftning som också kan användas för att bekämpa prostitution. Syftet med dessa avsnitt är inte att ge en fullständig redogörelse för dessa reglers konstruktion och tillämpning, utan snarare att sätta in förbudet mot köp av sexuell 1 Syftet med framställningen motiverar inte en utförlig historisk redogörelse för prostitutionen i , utan för en sådan hänvisas till de beskrivningar som de tidigare prostitutionsutredningarna lämnat (SOU 1981:71 och SOU 1995:15) samt till den utförliga , del I och II (Ds S 1980:9) som utarbetades inom ramen för den första prostitutionsutredningen. Bakgrund och gällande rätt m.m. tjänst i sitt sammanhang och peka på eventuella konkurrens- situationer. Dessa redogörelser bygger i allt väsentligt på regeringens proposition Förstärkt straffrättsligt skydd mot människohandel (prop. 2009/10:152) och regeringens proposition En ny sexualbrottslagstiftning. Därefter berör vi vissa internationella frågor och viktigare internationella åtaganden samt andra regeringsuppdrag som har samband med vår utredning. Avslutningsvis redogör vi kort för de sociala insatser som riktar sig till personer i prostitution och hur socialarbetare arbetar med dessa personer.2 Avsnittet bygger huvudsakligen på uppgifter som utredningen har inhämtat från Prostitutionsenheten i , Prostitutionsgruppen i , Kompetenscenter Prostitution i och KAST i samt den kartläggning av sociala insatser som metoder i socialt arbete (IMS) vid gjort (Interventioner mot prostitution och människohandel för sexuella ändamål. En systematisk kartläggning med kompletterande intervjuer av svenska insatser, IMS, 2008). I det sammanhanget nämner vi även viss tvångslag- stiftning som kan bli aktuell. 3.2De två prostitutionsutredningarna m.m. skedde stora förändringar när det gällde synen på prostitution. De hade sin grund i sociala förändringar och en ändrad syn på sexualitet. I detta samhällsklimat aktualiserades frågan om prostitution skulle kriminaliseras och tillsattes en utredning som ingående skulle studera prostitutionen som samhällsföreteelse. I kommittédirektiven (dir. 1977:11) beteck- nades prostitution som ett allvarligt samhällsproblem som inte kan betraktas som en isolerad företeelse vid sidan av andra sociala problem utan måste bedömas i samband med samhällsstrukturen och samhällsutvecklingen i stort. Som särskilt oroväckande beskrevs gatuprostitutionens utbredning, den prostitution som utvecklats i samband med porrklubbsverksamhet och omfattningen 2 Vi gör därvid inte någon närmare beskrivning av problematiken bakom prostitutionen eller av de sammansatta hjälpbehov som personer i prostitution har. Det är frågor som är alldeles för komplexa för att beröras inom ramen för vårt arbete. Vi hänvisar i stället till de olika studier och undersökningar som gjorts inom dessa områden och som presenteras i bilaga 5. Bakgrund och gällande rätt m.m. av prostitution bland barn och ungdom. Enligt direktiven skulle utredningen göra en kartläggning av problemen kring prostitution. En sådan skulle omfatta såväl utbredningen av prostitutionen som de bakomliggande orsakerna till denna. Utredningen kom att göra den mest omfattande kartläggningen av prostitutionen i som finns tillgänglig . Resultaten presenterades i betänkandet Prostitutionen i , bakgrund och åtgärder (SOU 1981:71). I betänkandet föreslog utredaren att prostitution alltjämt skulle vara straffri, men lyfte fram andra sociala och juridiska lösningar för att minska prostitutionen. När det gällde prostitutionens omfattning redovisade utred- ningen att denna, efter en kraftig ökning under 1960- och , nu hade minskat. Man antog att samhälleliga insatser och åtgärder från rättsväsendet hade bidragit till denna minskning. Prostitutionen uppgavs förekomma främst i fem olika former , nämligen på gatan (s.k. gatuprostitution), på s.k. massageinstitut och poseringsateljéer, på sexklubbar, på hotell och restauranger samt som s.k. call-girlverksamhet. Utredaren ansåg att prostitutionen var oförenlig med de idéer om individens frihet och jämställdhet mellan män och kvinnor som varit rådande i . Att samhället inte kunnat komma till rätta med problemet visade på att förändringar av attityder och beteendemönster på detta område tar tid. Utredaren anförde att orsakerna till prostitutionen måste sökas inte enbart hos kvinnorna i prostitutionen utan även hos andra inblandade parter och i det omgivande samhället. Bland dessa orsaker nämnde man samhälleliga förändringar i fråga om människosyn, makt- förhållandet mellan könen samt samhällets syn på sexualitet. Även köparna och deras betydelse betonades och sexköparnas efterfrågan på sexuella tjänster betraktades som en viktig orsak till prostitu- tionen. Orsakerna till prostitutionen på individnivå ansågs i huvudsak vara knutna till säljarna (kvinnorna) och deras sociala problematik, ekonomiska förutsättningar och eventuella missbruk. I betänkandet konstaterade utredningen att begreppet prostitution har haft något olika innebörd genom tiderna, men att det vanligtvis har reserverats för den kvinnliga säljarens verksamhet och beteende. Genom att behandla prostitutionen som en kvinno- fråga ansåg utredningen att man bortsåg från att tillgången på prostituerade helt är beroende av efterfrågan. För att markera att prostitutionen inte är någon kvinnofråga, utan snarare ett mänskligt problem, valde utredningen att försöka vidga begreppet Bakgrund och gällande rätt m.m. och kom att definiera prostitution på följande sätt. Prostitution föreligger när minst två parter köper respektive säljer sexuella tjänster mot (vanligen) ekonomisk ersättning, som utgör en förut- sättning för den sexuella tjänsten. För att komma till rätta med den befintliga prostitutionen föreslog utredaren att offentliga pornografiska föreställningar skulle förbjudas och att ett nytt straffansvar för den som köper tillfällig sexuell förbindelse av en narkotikaberoende prostituerad skulle införas eftersom ett sådant handlande framstod som särskilt hänsynslöst och straffvärt. Vidare ansåg utredaren att det borde vara möjligt att få prostitutionen att minska genom att använda sig av straffbestämmelser för koppleri i vidare utsträckning än vad som då gjordes. Det ansågs också krävas ett nytt straffansvar för hyresvärdar för de fall då en hyresvärd först efter det att en lägenhet uthyrts får kännedom om att denna utnyttjas i koppleriverksamhet och då underlåter att använda sin möjlighet att säga upp avtalet. Framför allt ansåg utredaren att det behövdes en satsning på sociala åtgärder i form av intensiv och kontinuerlig uppsökande verksamhet jämte ingripanden mot narkotikamissbruk, åtgärder som främst avsåg säljarna i gatuprostitutionen. Även männen som köpte sex i gatuprostitutionen ansågs vara i behov av sociala insatser utan att det närmare preciserades vilka dessa insatser skulle vara. Betydelsen av sexualrådgivning och sexualupplysning lyftes också fram som en faktor för att förändra attityderna till prostitution men också för att ge människor större kunskap om bl.a. sexualitet, samlevnad och könsroller. Man såg även ett behov av att inrätta samhället så att alla barn skulle kunna ges en bra uppväxtmiljö. En trygg uppväxt ansågs skapa förutsättningar för att kunna känna gemenskap med andra och uppleva sexualitet som ett uttryck för kärlek och omtanke och inte som en handelsvara. På liknande sätt betonades utbildningens betydelse och skolans ansvar för att ge ungdomarna en sådan uppfattning om samhälleliga och mänskliga relationer att möjligheten att köpa sexuell samvaro skulle framstå som utesluten. Förslagen genomfördes endast vad avsåg offentliga pornografiska föreställningar genom att ett förbud mot sådana föreställningar infördes i den då gällande allmänna ordningsstadgan (1956:617). 1981/82:187 om vissa åtgärder mot prostitu- tionen aviserades dock att resurser skulle ställas till förfogande för en särskild försöksverksamhet med syfte att utveckla metoder som Bakgrund och gällande rätt m.m. skulle kunna användas i det förebyggande arbetet. Medel skulle också ställas till förfogande för att genomföra olika forsknings- projekt för att öka kunskaperna om bl.a. de prostituerades kunder och om unga flickor som löper risk att bli prostituerade. Övriga förslag kom även att behandlas av sexualbrottskommitté. Skälen för och emot en kriminalisering Utredningen övervägde en kriminalisering av prostitutionen och berörde även frågan om ett ensidigt förbud riktat mot köparen. Det angavs att åsikten att prostitutionen borde kriminaliseras var utbredd, men utredaren ansåg ändå att skälen mot en kriminali- sering var så starka att de inte kunde förbigås. Som argument för en kriminalisering lyftes framför allt fram att en kriminalisering av prostitutionen skulle utgöra en starkt återhållande faktor för en stor del av köparna. Denna förutsattes, mer än den straffrättsliga påföljden, följa av risken att bli avslöjad som sexköpare för familjen, i umgängeskretsen och bland arbets- kamrater. antogs ett förbud även medföra en ändrad inställ- ning hos många män mot köp av sexuella förbindelser. En bidra- gande orsak härtill kunde vara att propagandan för prostitutions- kontakter i s.k. herrtidningar skulle minska. Slutligen förmodade man att en kriminalisering också skulle få en avskräckande effekt på de prostituerades verksamhet. Enligt utredningen skulle emellertid en kriminalisering även innebära allvarliga problem. Mot en kriminalisering framhöll utredaren främst risken för att prostitutionen skulle komma att drivas under jord. Det befarades att det i sådana fall skulle bli svårare att möta de prostituerades behov av vård och sociala insatser. Även risken för övergrepp mot de prostituerade och deras kunder riskerade att öka om prostitutionen blev mindre synlig. Man såg dessutom lagtekniska problem och tillämpningsproblem med en kriminalisering. Det skulle bli svårt att avgränsa och bevisa den straffbara handlingen samt kontrollera överträdelser av för- budet. Vetskapen om den ringa upptäcktsrisken skulle göra för- budet verkningslöst. Därmed ansåg man att det fanns en risk för att förbudet skulle urholka rättsmedvetandet och minska respekten för andra regler och lagar. En annan risk med förbudet ansågs vara att samhället – sedan ett förbud införts – skulle anse att frågan fått sin lösning och att ytterligare samhällsengagemang därför skulle bli Bakgrund och gällande rätt m.m. Sammantaget ansåg utredaren att de skäl som talade mot en kriminalisering övervägde och därför föreslogs att prostitutionen även i fortsättningen skulle vara straffri. sexualbrottskommittés betänkande Våldtäkt och andra sexuella övergrepp (SOU 1982:61) framhölls att prostitutionen har sådana negativa verkningar i samhället att den bör bekämpas. Men även sexualbrottskommittén var av den uppfattningen att det inte fanns skäl att kriminalisera prostitutionen som sådan. delade prostitutionsutredningens uppfatt- ning att koppleribestämmelserna borde skärpas och denna ändring genomfördes också . Departementschefen gjorde i prop. 1983/84:105 om ändring i m.m. (sexualbrotten) samma bedömning i prostitu- tionsfrågan och anförde att ett allmänt förbud mot prostitution med största sannolikhet skulle få övervägande negativa effekter. De skäl som anfördes var i allt väsentligt desamma som prostitutionsutredning tidigare framfört. En kriminalisering riktad mot kvinnorna i prostitutionen ansågs vara inhuman och det framfördes att ett sådant förbud skulle kunna uppfattas som en klasslagstiftning. Frågan om en kriminalisering enbart av köparen togs upp särskilt under utskottsbehandlingen av regeringens förslag. Justitie- utskottet avvisade i sitt betänkande om sexualbrotten ett sådant ensidigt förbud eftersom man inte trodde att det skulle undanröja de oönskade effekterna som ett allmänt utformat förbud mot prostitution skulle antas föra med sig (bet. 1983/84:JuU25). tillsattes den utredning som kom att ligga till grund för införandet av ett förbud mot köp av sexuella tjänster. I kommitté- direktiven (dir. 1993:31) angavs att prostitution är oförenlig med individens möjlighet att utvecklas som människa och en verksam- het som samhället finner förkastlig samt att den har sådana negativa verkningar i samhället att den bör bekämpas med kraft. Som skäl för att tillsätta en ny prostitutionsutredning angavs i direktiven i Bakgrund och gällande rätt m.m. huvudsak att det kunde antas att prostitutionens omfattning hade genomgått förändringar under det dryga decennium som passerat sedan den förra utredningen och att det kunde antas att prosti- tutionen delvis hade sökt sig nya vägar och också ändrat karaktär och uttrycksformer. Prostitutionen kunde dessutom inte längre ses i ett begränsat, nationellt perspektiv. prostitutionsutred- ning avlämnade 1995 betänkandet Könshandeln (SOU 1995:15). Betänkandet innehöll förslag om att prostitution skulle kriminali- seras genom införandet av ett förbud mot både köp och försäljning av sexuella tjänster. Angående omfattningen av prostitutionen angavs i betänkandet att antalet kvinnor i prostitutionen hade ökat i omfattning efter den nedgång som skett under 1980- och . Gatu- prostitutionen hade minskat, men i stället antogs en ökning ha skett i inomhusprostitutionen, framför allt i anslutning till massageinstitut och liknande verksamheter.