sou · GYB318 · 2010-03-15 00:00:00 — Utredningens förslag: En ny bestämmelse införs i budgetlagen enligt vilken regeringen inte utan bemyndigande får förvärva aktier eller andelar i ett företag, tillskjuta kapital eller på annat sätt öka statens röst- eller ägarandel i ett företag. I direktiven till utredningen anges att den ska pröva behovet av reglering av den praxis som har utvecklats och som innebär att ska besluta om förvärv av aktier eller andelar i företag samt kapitaltillskott. I 26 § budgetlagen regleras vilka befogenheter regeringen har att sälja aktier eller andelar i företag. Bestämmelserna på detta område utformades bl.a. mot bakgrund av meningsskiljaktigheter som Förvärv av aktier och finansiering av kapitaltillskott förelegat mellan regeringen och om regeringens befo- genheter att sälja av staten ägda aktier.1 I och med att budgetlagen trädde i kraft reglerades frågorna om regeringens befogenhet att sälja aktier och andelar som staten äger. Därmed har klarhet skapats om regeringens befogenheter och några motsättningar mellan och regeringen i frågor av detta slag har därefter inte förekommit. Däremot saknas uttryckliga bestämmelser i såväl regeringsformen som budgetlagen om regeringens befogenheter att förvärva aktier och liknande. Frågan berördes dock indirekt av Grundlagberedningen som anförde att bakom statens förvärv av aktier låg regelmässigt anslagsbeslut av (SOU 1972:15 s. 116). I och med beslutet om anslaget förutsattes ha haft tillfälle att ta ställning till ett förvärv av aktier. Detta tog beredningen som utgångspunkt för en diskussion om huruvida regeringen hade rätt att sälja aktier. Regeringens befogenheter när det gäller att bilda eller förvärva aktiebolag har senare behandlats av . Regeringen hade föreslagit att den skulle få besluta i bolagsfrågor som gällde affärsverken (prop. 1986/87:99). uttalade då att beslutanderätten i dessa frågor ytterst tillkom riks- dagen, eftersom sådana beslut innebär förfogande över statens medel (KU 1986/87:29 s. 37). återkom 1996 till frågan om köp av aktier och lämnande av kapitaltillskott och angav restriktioner som skulle gälla (bet. 1995/96:NU26 s. 22). Frågan om regeringens befogenheter att förvärva aktier eller att besluta om kapitaltillskott har därefter belysts i samband med att regeringen begärde befogenheter att anpassa kapitalstrukturen i statliga aktiebolag (prop. 2002/03:100 s. 200). Innebörden var att regeringen skulle kunna använda överskottskapital i vissa bolag till att göra kapitalinsatser i bolag som behövde ytterligare kapital. Regeringen begärde ett bemyndigande att själv få besluta om kapi- talinsatser i brådskande fall och i fråga om mindre belopp. I ett yttrande till finansutskottet anförde (yttr. 2002/03:KU6y) att bemyndigandet inte borde innebära att reger- ingen i brådskande fall och för smärre belopp fick besluta om kapitalinsatser, utan att i varje enskilt fall borde besluta 1 Regeringen hade 1987 sålt aktier i , dvs. i praktiken AB Bryggerier, till ett av staten helägt aktiebolag. och protesterade mot försäljningen och ansåg att försäljning av aktier i ett direktägt statligt bolag inte borde ske utan hörande (NU 1986/87:17, rskr. 1986/87:114). Förvärv av aktier och finansiering av kapitaltillskott var av samma uppfattning som (bet. 2002/03:FiU21 s. 25). god- kände utskottets förslag (rskr. 2002/03:235). Konstitutionsut- skottet, finansutskottet och gjorde motsvarande ställ- ningstaganden när finansieringsfrågorna åter behandla- des (bet. 2003/04:FiU21 s. 24 ff, yttr. 2003/04:KU5y, rskr. 2003/04:273 och 274). Även om det inte är uttryckligt reglerat i någon författning har regeringen handlat i enlighet med konstitutionsut- skottets uttalande att medgivande behövs om staten ska köpa aktier eller bilda ett aktiebolag. Detta har gällt även när det varit fråga om förhållandevis blygsamma belopp och t.o.m. när några medel inte behövt tillskjutas.2 Frågan om regeringens befogenhet att använda statens medel för att förvärva aktier fick en belysning i propositionen om Vissa ägarfrågor m.m. rörande AB (prop. 2002/03:142). Bolaget hade två ägare, varav staten var en. I propo- sitionen begärde regeringen att skulle godkänna att staten förvärvade den andre ägarens aktier i och att ersättningen till den andra ägaren skulle utgå i form av en riktad utdelning av vinstmedel från . Anslags- medel användes således inte för förvärvet. godkände regeringens förslag (bet. 2002/03:NU14, rskr. 2002/03:244). Ett annat exempel är statens förvärv av ett dotterbolag till . Regeringen föreslog i budgetpropositionen att skulle bemyndiga regeringen att överta aktierna i bolaget (prop. 2003/04:1 s. 252) genom utdelning eller annat för- farande. Innan utdelningen gjordes tillfördes bolaget från moder- bolaget ett eget kapital som uppgick till . Det nya bolaget fick en ny inriktning jämfört med vad som tidigare gällt för Vasallen. Några anslagsmedel användes inte för förvärvet. 2 Som exempel kan anges: 1) prop. 1999/00:100 i vilken regeringen begärde bemyndigande att med medel från anslaget B4 : Vissa kostnader för upplåning och låneförvaltning förvärva aktier för högst i bolag som tillhandahåller en elektronisk marknadsplats för handel i statsobligationer; 2) prop. 2000/01:100 i vilken regeringen begärde bemyndigande att överta aktierna i genom utdelning eller annat förfarande; 3) prop. 2001/02:100 utg. omr. 18 i vilken regeringen begärde ett bemyndigande att bilda ett eller flera bolag med uppgift att äga och förvalta eller avveckla bostadsföretag som övertas från kommuner (ett bolag med ett aktiekapital på har bildats); 4) prop. 2002/03:1 utg. omr. 2 i vilken regeringen begärde ett bemyndigande att besluta att ett ömsesidigt försäkringsbolag för statliga pensionsförmåner bildas (inga anslagsmedel behövdes); och 5) prop. 2002/03:1 utg. omr. 24 i vilken regeringen begärde ett bemyndigande att bilda ett av staten helägt aktiebolag för viss exportkreditgivning med användning av av anslagsmedel. Förvärv av aktier och finansiering av kapitaltillskott dagen godkände förslaget (bet. 2003/04:FiU11, rskr. 2003/04:43– 52). Ett tredje exempel på att bemyndigande inhämtats när aktier förvärvats vederlagsfritt är statens övertagande av akti- erna i från (prop. 2006/07:100 utg. omr. 24, bet. 2006/07:NU1, rskr. 2006/07:62). Tillämpningen av regeln har varit så noggrann att även när det varit fråga om ett försumbart belopp, som närmast kunnat likställas med ett medlemskap i en förening som utför uppgifter till förmå- ner för sina medlemmar och den ekonomiska risken begränsar sig till insatsen, har frågan underställts prövning.3 För att ärenden av detta slag med säkerhet ska komma till regeringens kännedom infördes en bestämmelse i kapitalför- sörjningsförordningen (1996:1188) som föreskriver att en myndig- het inte utan regeringens medgivande får använda statens medel eller övriga tillgångar till att bilda bolag, stiftelser, föreningar eller liknande rättssubjekt, eller förvärva aktier eller andelar eller göra kapitaltillskott i sådana rättssubjekt. Utan att någon särskild bestämmelse finns därom får det förut- sättas att regeringen för att skydda en fordran får överta aktier som utgör säkerhet för en fordran. I sammanhanget kan också nämnas att det 1990 bildades ett statligt holdingbolag med namnet . Bolaget hade till uppgift att förvalta de hel- och delägda bolag som då förvaltades av Industridepartementet. I syfte att säkerställa sitt inflytande beslutade särskilt om de befogenheter som företaget skulle ha när det gäller att avyttra aktier. bemyndigade 1991 regeringen att avveckla förvaltningsbolaget. Huvuddelen av de förvaltade aktierna återfördes till Näringsdepar- tementet. Fortias firma ändrades till Förvaltningsaktiebolaget . I detta bolag fanns statens aktier i . Dessa aktier såldes senare och huvuddelen av likviden tillfördes statsbud- geten. Bolaget har senare använts som statligt holdingbolag för vissa företag som skulle omstruktureras, t.ex. , och . I bolaget har endast funnits tillgångar placerade i statsskuldväxlar. Dessa har delats ut till staten och tillförts en inkomsttitel. 3 Som exempel kan anges prop. 2005/06:100 utg. omr. 21 (bet. 2005/06:NU3, rskr. 2005/06:95) där regeringen begärde bemyndigande att bli delägare i . Företaget var bildat av den brittiska regeringen och tillhandahöll IT-programvara av betydelse för EU:s handelssystem för utsläppsrätter. Medverkan bestod i att staten tecknade en aktie för 1 GBP. SOU 2010:18 Förvärv av aktier och finansiering av kapitaltillskott därmed likviderats (prop. 2007/08:1 utg. omr. 24, bet. 2007/08:NU1, rskr. 2007/08:98). Avslutningsvis kan också noteras att den s.k. stabilitetsfonden bildades i samband med finanskrisen (prop. 2008/09:61, bet. 2008/09:FiU10, rskr. 2008/09:17). Lagen (2008:814) om statligt stöd till kreditinstitut ger staten rätt att under vissa förutsättningar bl.a. göra kapitaltillskott till samt förvärva och tvångsinlösa aktier i ett kreditinstitut. Sådana aktier får också säljas. Stabilitetsfonden tillförs medel på olika sätt. I den mån medlen på fondens konto i inte räcker till får en obegränsad kredit i användas. Regeringen har med stöd av denna lag bl.a. beslutat att införa ett kapitaltill- skottsprogram. Medel från fonden användes när , i vilken staten ägde aktier, beslutade sig för att delta i kapitaltillskottsprogrammet, vilket innebar att ett kapitaltillskott lämnades till banken genom en nyemission som riktades till samt- liga aktieägare. Staten deltog med sin pro-rata andel och dess ägar- andel förblev därmed oförändrad. Frågor om statens köp och försäljning av aktier i bolag är betydel- sefulla i relationen mellan regeringen och . Det finns flera perspektiv på denna fråga. Ett gäller statligt ägande i näringslivet, ett annat gäller hur befogenheterna på finansmaktens område bör fördelas mellan regeringen och . Det första perspektivet kan vara ideologiskt särskiljande, medan det andra snarare avser den lagstiftande maktens förhållande till den verkställande makten, särskilt i fråga om förfogandet över statens medel och övriga till- gångar. Regeringens möjligheter att bilda eller förvärva aktiebolag är emellertid inte bara en fråga om befogenheter att förfoga över statens tillgångar. Det är också en fråga om rätt att besluta om i vilka former som statens verksamhet ska bedrivas, dvs. om en verksamhet ska bedrivas av en myndighet eller ett aktiebo- lag. Eftersom möjligheter till inflytande över en verk- samhet i väsentlig grad påverkas av den verksamhetsform som väljs, är det naturligt att medverkar vid beslut om förvärv av aktier och bildande av aktiebolag m.m. Förvärv av aktier och finansiering av kapitaltillskott Inledningsvis i detta avsnitt konstaterades att budgetlagen endast reglerar frågor om försäljning av statens aktier. Förklaringen till detta är, som nämnts, att när lagen utformades var det dessa frågor som stod i debattens centrum och där motsättningar upp- kommit mellan och regeringen. Det kan konstateras att sedan den aktuella bestämmelsen i budgetlagen trätt i kraft har det inte förkommit någon motsättning mellan regeringen och riks- dagen i frågor om befogenhetsfördelningen vid försäljning av aktier. Även om det inte är uttryckligt reglerat i någon författning har regeringen handlat i enlighet med konstitutionsut- skottets uttalande , som preciserades 2003, dvs. att medgivande behövs om staten ska förvärva aktier eller bilda ett aktiebolag. Detta synsätt har även tillämpats när det varit fråga om obetydliga belopp och vederlagsfria förvärv. Insatser i aktiebolag kan göras även på andra sätt än genom att staten köper aktier. Kapital kan tillskjutas genom förvärv av konvertibler samt genom ovillkorade och villkorade aktieägartill- skott m.m. Sådana kapitaltillskott har behandlats på samma sätt som förvärv av aktier. I och med ställningstagande till de i det föregående nämnda aktieförvärven markeras tydligt att finansieringskällan (anslag, vinstmedel etc.) inte är avgörande utan att förvärv av aktier och kapitaltillskott alltid, oavsett finansiering, ska beslutas av riks- dagen. Ett skäl till detta är att det i praktiken är fråga om att använda tillgångar som på ett eller annat sätt tillhör staten. Det är emellertid inte bara kapitalinsatser i bolag som är intres- santa för , utan även förändringar av statens röstandel kan vara intressanta. Budgetlagens reglering av regeringens befogen- heter, i fråga om försäljning av aktier, beaktar därför både kapital- och röstandelar. Förändring av relativa ägar- och maktförhållanden kan ske på andra sätt än genom förvärv eller försäljning av aktier i ett bolag. Exempelvis kan röststyrka för olika aktieslag ändras, riktade ny- eller fondemissioner göras och incitamentsprogram som innefattar aktier för personalen kan införas. Även andra metoder är tänkbara. Även om en praxis i dessa frågor nu synes ha etablerats är dock regeringens befogenhet att öka statens ägande eller röstandel i aktiebolag fortfarande inte reglerad. Utredningen anser att det nu är lämpligt att budgetlagen kompletteras med bestämmelser om regeringens befogenhet att öka statens kapital- eller röstandel i Förvärv av aktier och finansiering av kapitaltillskott Med hänsyn till att många olika slags metoder kan användas för att åstadkomma detta är det olämpligt att försöka räkna upp åtgärderna. Det är i stället resultatet av åtgärderna som bör vara avgörande. Mot denna bakgrund bör det i budgetlagen föreskrivas att regeringen får förvärva aktier eller andelar i ett företag, tillskjuta kapital eller på annat sätt öka statens ägar- eller röstandel i ett företag endast efter bemyndigande. Att ta emot aktier i en icke riktad fondemission eller genom en aktieuppdelning (split) som inte påverkar statens kapital- eller röstandel bör inte förutsätta medgivande. Motsvarande bör gälla vid en s.k. omvänd split. En särskild omständighet bör uppmärksammas i detta samman- hang. Staten äger aktier i några få publika aktiebolag vars aktier är upptagna till handel på en reglerad marknad. Ett sådant bolag får, enligt bestämmelser i 19 kap. aktiebolagslagen (ABL), under vissa förutsättningar och i viss utsträckning förvärva egna aktier. Skulle ett sådant bolag besluta om ett återköpserbjudande riktat till samt- liga aktieägare skulle staten med de regler som förordas i det före- gående vara tvungen att delta fullt ut för att statens ägarandel inte skulle öka.4 Det kan finnas situationer där ett återköpserbjudande framstår som ekonomiskt ointressant för staten och därför inte bör utnyttjas även om detta skulle kunna leda till att det statliga ägan- det i bolaget ökar något. Eftersom ett publikt aktiebolag inte får förvärva mer än en tiondel av samtliga aktier i bolaget medför en sådan möjlighet inte att några större ägarförändringar sker. När förslaget till ny budgetlag bereds bör därför prövas om regeringen ska inhämta ett bemyndigande från att avstå från att delta i ett sådant erbjudande. Som tidigare anförts förekommer det att staten till ett försumbart belopp behöver förvärva en eller flera aktier i ett företag där engagemanget närmast kan ses som en medlemsavgift i en sammanslutning. Regeringen har alltid begärt bemyndigande att få göra sådana förvärv. Bestämmelsen om att regeringen inte får förvärva aktier föreslås bli utformad så att regeringen, om den så önskar, kan begära ett bemyndigande att besluta om t.ex. mycket små förvärv av aktier eller andelar. En för- utsättning bör då vara att det är fråga om en utpräglad minoritets- 4 , där staten ägde strax av aktierna, 2004/05 återköpte aktier sålde staten aktier på marknaden så att röst- och kapitalandelen behölls oförändrad. Förvärv av aktier och finansiering av kapitaltillskott post och att engagemanget inte är förenat med några åtaganden utöver utgiften för förvärvet av aktier. När förslaget till ny budgetlag bereds kan det prövas om regeringen bör inhämta ett sådant bemyndigande från . 10.2Finansiering av förvärv av aktier och kapitaltillskott Utredningens förslag: En ny bestämmelse införs i budgetlagen som innebär att förvärv av aktier eller andelar i ett företag och annat tillskott av kapital ska finansieras från anslag på statsbud- geten. Avsteg härifrån ska kunna göras i enskilda fall. Utredningens bedömning: Någon särskild permanent ordning för omfördelning av kapital mellan statliga bolag behövs inte. Staten innehar aktier i ett stort antal hel- eller delägda bolag. Detta aktieinnehav, som har ett betydande värde, har ibland tillkommit genom att tillgångar och skulder i ett affärsverk eller en annan myndighet förts över till ett aktiebolag där staten inledningsvis äger alla aktier. I en del fall har kapital därvid behövt tillskjutas från anslag på statsbudgeten för att en tillfredsställande soliditet ska nås. I andra fall har ett bolag bildats för att bedriva en viss verksamhet. Kapital till bolaget har därvid i allmänhet tillskjutits från ett anslag på statsbudgeten. I direktiven till utredningen anges att den särskilt ska belysa bestämmelserna om finansiering av olika slag av anlägg- ningstillgångar. I detta avsnitt behandlas finansiering av förvärv av aktier och annat tillskott av kapital. Huvuddelen av statens aktieinnehav förvaltas av Regeringskans- liet (). Det bokförda värdet av innehavet uppgick vid utgången av 2008 till ca . Mark- nadsvärdet var avsevärt högre och kan bedömas uppgå till ca . Sammantaget rör det sig om innehav i mer än 50 företag. Tre av innehaven avser börsnoterade företag. Staten mottar utdelningar på ca från de hel- och delägda företagen. Även andra departement än Näringsdeparte- Förvärv av aktier och finansiering av kapitaltillskott mentet, liksom några myndigheter, förvaltar aktier som ägs av staten. Regeringen lämnar en skrivelse till med en redogörelse för förvaltningen och verksamheten i företag med stat- ligt ägande (senast skr. 2008/09:120). Det övergripande målet för förvaltningen är att företagen ska skapa värde och i förekommande fall se till att de uttryckta samhällsintressena infrias. När staten förvärvar aktier eller lämnar ett tillskott av kapital skulle detta nog i en del fall kunna betraktas som en anskaffning av en finansiell anläggningstillgång som används i statens verksamhet. Det betyder att regeringen med stöd av 20 § budgetlagen skulle få besluta att en sådan investering eller anskaffning ska finansieras med lån i inom en låneram som fast- ställer. Sedan budgetlagen trädde i kraft har dock inte någon varaktig finansiering av aktieförvärv eller tillskott av kapital skett med lån i . Däremot föreslogs att denna form skulle användas för en tillfällig finansiering av ett kapi- taltillskott till , varvid en befintlig låneram för anskaffning av anläggningstillgångar skulle utnyttjas. En omfinan- siering av detta kapitaltillskott skedde dock något . I stället för finansiering genom intern lånefinansiering har enligt 23 § budgetlagen beslutat att finansiering ska ske på annat sätt. godkände (prop. 2002/03:100, bet. 2002/03:FiU21, rskr. 2002/03:235) att extra utdelningar från stat- liga aktiebolag skulle kunna användas för att finansiera kapitaltill- skott till av staten ägda företag. Det tillvägagångssätt som riksda- gen beslutade om var följande. Ett konto inrättades i Riksgälds- kontoret dit extra utdelningar i statliga bolag fördes. beslutade i taget om hur stort belopp som fick tillföras kontot. var beloppet högst . Kontot belastades med utgifter för kapitaltillskott i den statliga företags- sfären. beslutade om tillskotten i varje särskilt fall. Om behoven av kapitaltillskott översteg tillgängliga medel på kontot skulle skillnaden tillskjutas genom att anslag anvisades över stats- budgeten. Underskott fick ej uppkomma på kontot. Förfarandet innebar således att, med stöd av 9 kap. 2 § andra stycket RF, medel togs i anspråk i annan ordning än genom budgetreglering, s.k. specialdestination. Denna finansieringslösning användes för att omfinansiera till- skottet av riskkapital till () och för ett tillskott till (). god- kände var och en av dessa åtgärder (prop. 2002/03:86, bet. Förvärv av aktier och finansiering av kapitaltillskott SOU 2010:18 2002/03:NU13, rskr. 2002/03:243 resp. prop. 2002/03:100, bet. 2002/03:FiU21, rskr. 2002/03:235). återkom regeringen med ett delvis nytt förslag (prop. 2003/04:100, bet. 2003/04:FiU21, rskr. 2003/04:273 och 274). Behållningen på kontot i vid utgången av 2003 skulle även få användas för en återstående del av kapi- taltillskottet till . Regeringen föreslog vidare en höjning av den sammanlagda ramen för extra utdelningar som fick tillföras kontot till totalt . Regeringen föreslog också att kontot skulle ha en kredit på högst . Om krediten utnyttjades skulle den återbetalas inklusive ränta med extra utdelningar från statligt ägda bolag före utgången av 2004. avvisade förslaget om en kredit på kontot med hänvisning till ställningstagandet 2003 att något underskott inte fick uppkomma på kontot. I syfte att klara situationer då behov av kapitaltillskott uppstod men medel ännu inte hunnit inlevereras, föreslog utskottet att ett anslag med ett formellt belopp på skulle anvisas. Anslaget skulle endast belastas om det vid tillfället för en kapitalinsats inte fanns medel på kontot i Riksgälds- kontoret. Med stöd av 6 § budgetlagen bemyndigade regeringen att överskrida anslaget med högst . Endast om anslaget överskridits skulle medel från kontot i Riks- gäldskontoret föras till anslaget. Anslaget skulle således nettoredo- visas. förutsatte att om anslaget belastades skulle hela underskottet inklusive ränta återbetalas före utgången av 2004 genom att medel från kontot, dvs. medel från extra utdelningar, tillfördes anslaget. Om lika mycket medel som betalades ut också kom in, uppstod ingen anslagsbelastning. Avsikten var att anslaget endast skulle belastas tillfälligtvis om inte tillräckliga medel inkom och utgifterna påverkade då också utgiftstaket. Utöver kapitalinsatser i de två ovan nämnda företagen har kapi- talinsatser även gjorts i () och (). Den finansieringsordning för kapitalinsatser i statliga företag som beskrivits har haft fortsatt formell tillämpning –2008. Till kontot i fördes sammanlagt nästan i form av extra utdel- ningar. Därefter har inga extra utdelningar tillförts kontot. Ram- höjningen utnyttjades inte. Förvärv av aktier och finansiering av kapitaltillskott ningen på kontot har ökat genom att ränta utgår på dess behållning. Av de medel som förts till kontot och räntan har ett belopp på –2007 använts för kapitalinsat- ser i de statliga bolag som nämnts. På kontot fanns vid utgången av 2009 en behållning på . Även om kontot i finns kvar har några extra utdelningar inte förts till kontot . Anslaget Kapitalinsat- ser i statliga bolag har –2010 anvisats med ett formellt belopp på i den ursprungligen beslutade statsbudgeten. slopades möjligheten att överskrida anslaget. När behov uppkom att göra kapi- talinsatser i AB () och () finansierades detta i stället genom att anvisades till anslaget på tilläggsbud- get. Motsvarande ordning tillämpades 2009 när staten skulle delta i SAS AB:s nyemission med . När regeringen lämnade förslaget om att en förbättrad kapi- talstruktur (prop. 2002/03:100 s. 200) skulle eftersträvas för de statliga företagen angavs att regeringen hade stora möjligheter att påverka storleken på utdelningar till statsbudgeten men att den hade begränsade möjligheter att återföra medel till bolagen när detta behövdes. Detta ansågs begränsa ägarens handlingsmöjlighe- ter på ett olämpligt sätt. En möjlighet att sätta in medel i bolagen gav också bättre förutsättningar att justera bolagens finansiella struktur genom extra utdelningar. Regeringen anförde att den vid förvaltningen av företagen har skäl att kräva en avkastning och en effektivitet som motsvarar vad privata företag uppnår. En privat företagsägare har möjlighet att fördela resurser mellan olika före- tag. I vissa fall kan insatser krävas i företag som har ekonomiska problem. Vidare har delägda företag hembudsavtal av olika slag som regeringen inte kan fullfölja utan särskilt riksdagsbeslut.