sou · GYB314 · 2010-03-09 00:00:00 — När det däremot gäller sidomaterial föreslår vi att det av regleringen klart ska framgå att den misstänktes rätt till insyn också i det materialet normalt är oberoende av sekretess, men att insynsrätten undantagsvis får vika om det av ett allmänt eller enskilt intresse är av synnerlig vikt att sekretessbelagd uppgift i materialet inte röjs och det dessutom står klart att detta sekretess- intresse har företräde framför den misstänktes behov av att få del av uppgiften. Denna i någon mån villkorliga rätt till sido- materialet hos förundersökningsmyndighet ska, enligt vårt för- slag, kvarstå även efter åtal så länge detta inte slutligt avgjorts. Den närmare lagtekniska lösningen av våra förslag i sak kommer att behandlas i kapitel 7. Misstänktas insyn i förundersökningar I fråga om sidomaterial som åklagaren i ett senare skede eventuellt ger in till domstolen kommer det att träffas av den reglering som gäller i fråga om den tilltalades rätt till insyn i brottmålsprocessen vid domstol. Parters rätt till insyn i för- farandet vid domstol behandlas i kapitel 5. 2.6.1Oklarheterna i gällande rätt och vårt uppdrag Såsom framgått i tidigare avsnitt har framförts delade meningar om vad som är gällande rätt beträffande en mängd frågor rörande en misstänkts, åtalads eller tilltalads rätt till insyn enligt RB i förundersökningsmaterial och hur den rätten förhåller sig till material som omfattas av sekretess. Det har därför i flera samman- hang framförts att det finns behov av klargöranden beträffande gällande rätt och att en undersökning bör göras av vilken reell rätt till insyn som RB avses ge i olika fall (se t.ex. OSEK, SOU 2003:99 s. 200, och JO 2007/08 s. 87; Fallet ). Några av de frågor om gällande rätt som varit om- diskuterade av t.ex. JO och olika utredningar har besvarats i av- göranden från Regeringsrätten. Vi instämmer således i vad OSEK anfört om att det nu genom vägledande praxis har klarlagts att 10 kap. 3 § OSL i sig inte ger part någon rätt att ta del av material eller få ut någon handling. Den rätten måste framgå av annan lagstiftning – t.ex. RB eller förvaltningslagen – eller följa av all- männa rättsgrundsatser (SOU 2003:99 s. 189 f.). Det kan anmärkas att detta klarläggande i praxis är helt i linje med förarbets- uttalandena till 14 kap. 5 § SekrL (se prop. 1979/80:2 Del A s. 333). Trots senare års klarlägganden återstår dock flera oklarheter rörande vad som är gällande rätt i fråga om en misstänkts rätt till insyn i förundersökningsmaterial som omfattas av sekretess. Som framgått av vad vi sagt i avsnitt 1.4 om våra allmänna utgångs- punkter har vi inte inriktat vårt arbete på att i första hand utreda vad som är gällande rätt. Vår främsta uppgift är, som vi tolkat våra direktiv, att tänka framåt genom att överväga och lämna sådana förslag om insynsrättens omfattning och former som vi, efter en avvägning mellan motstående intressen, anser bör gälla. Vår upp- fattning om gällande rätt i detaljfrågor kommer därvid att framgå i anslutning till att vi i det följande behandlar olika frågeställningar om insynsrätten till förundersökningsmaterial m.m. Misstänktas insyn i förundersökningar framhålla att vi inte behandlar frågeställningar som rör målsägandes insyn i förundersökningens olika skeden. Vi har redan i avsnitt 1.4 framhållit att en utgångspunkt i vårt arbete är att parter i en domstolsprocess enligt RB ska ha rätt till full insyn i de omständigheter som en domstol kan lägga till grund för avgörandet av ett mål. När det gäller domstolsprocessen i brott- mål är det alltså vår absoluta inställning att den tilltalade ska ha möjlighet till full insyn i den bevisning och det övriga process- material som domstolen ha att ta ställning till vid sin bedömning av ett åtal mot den tilltalade eller av övriga frågor som gäller av- görandet av saken, t.ex. ett enskilt anspråk. Det sagda hindrar dock inte att det finns befogad anledning att överväga vad som bör gälla i fråga om insynen hos förunder- sökningsmyndighet och i fråga om uppgifter som inte förs in av åklagare i ett förundersökningsprotokoll och som åklagare inte heller på annat sätt för in i en brottmålsprocess vid domstol men som kan finnas dokumenterat i sidomaterialet eller på annat sätt vara känt för personal hos förundersökningsmyndighet. Inledningsvis vill vi framhålla att vår allmänna utgångspunkt, i linje med det sagda, är att en misstänkts rätt till insyn i förundersökningsmaterial eller annat utredningsmaterial hos för- undersökningsmyndighet bör vara i princip obegränsad både vid slutdelgivning och efter åtal, om materialet kan vara relevant för misstankarna eller åtalet mot honom eller henne och i synnerhet om det inte kan uteslutas att materialet på något sätt talar till hans eller hennes fördel eller annars är betydelsefullt för försvaret. Endast mycket tungt vägande skäl med hänsyn till olika allmänna eller enskilda intressen bör kunna motivera olika slags begränsningar i insynens omfattning eller i fråga om formerna för hur den ska tillgodoses, dock inte i något avseende som strider mot principerna för vårt rättssystem eller mot krav på rätts- säkerhetsgarantier. De överväganden och förslag som vi redogör för i det följande ser vi emellertid inte som någon begränsning i insynsrätten i förhållande till vad som följer av gällande rätt; snarare handlar det om klargöranden i regleringen. Misstänktas insyn i förundersökningar 2.6.2Är den misstänkte part i förundersökningen? En sak som klarlagts genom vägledande praxis beträffande gällande rätt är att förundersökningsförfarandet är ett ärende där den miss- tänkte är part och har en insynsrätt enligt RB (se RÅ 1995 ref. 28 och RÅ 2001 ref. 27 som dock båda gällde insyn i avslutade ären- den). De lege lata är därmed diskussionen om förundersökningens rättsliga natur – ärendehantering eller faktiskt handlande – överspelad. Även detta klarläggande är, menar vi, i linje med ambitionerna bakom rättegångsreform. Visserligen har förundersökningsförfarandet i huvudsak inkvisi- toriska drag med den misstänkte som undersökningsobjekt snarare än som part. Även inkvisitoriska processer torde dock kunna vara att betrakta som ärenden i den bemärkelse som begreppet har i TF snarare än som faktiskt handlande jämförbart med t.ex. patientvård eller att dirigera trafiken etc. Förundersökningsförfarandet är i princip individualiserat till att gälla utredning av ett konkret brott och kringgärdas av ett flertal formella regler om dess inledande, ledning och avslutande, förhörsförfarandet, protokollföring, använd- ningen av straffprocessuella tvångsmedel m.m. Det råder ingen tvekan om att förundersökningsförfarandet innefattar moment av myndig- hetsutövning mot enskilda. till straffprocessen som helhet är vidare förundersökningen, som huvudregel, en rättsligt nödvändig del av rättegången i domstol vid allmänt åtal såsom förberedelse till huvudförhandlingen och är som sådan reglerad i RB:s andra avdel- ning som har rubriken i allmänhet. Vi instämmer således i att det är mest naturligt och rimligt att se förunder- sökningsförfarandet som helhet såsom handläggning av ärende och inte såsom faktiskt handlande även om flera förundersöknings- åtgärder, särskilt i ett initialt spaningsskede, inte har utpräglad karaktär av handläggningsåtgärder utan snarare utgör faktiskt hand- lande. Den omständigheten att flertalet bestämmelser i förvaltnings- lagen genom 32 § samma lag inte är tillämpliga i bl.a. förunder- sökningar talar närmast för att förundersökningsförfarandet utgör handläggning av ärende. Om så inte vore fallet, skulle det ju inte finnas anledning att undanta verksamheten från förvaltningslagens bestämmelser om ärendehandläggning. Det kan vidare noteras att t.ex. bestämmelserna i 7 § förvaltningslagen om allmänna krav på handläggning av ärenden inte undantagits enligt 32 § samma lag från tillämplighet i ärendehantering i brottsbekämpande verksam- het. Under alla förhållanden är det tydligt, menar vi, att sedan en Misstänktas insyn i förundersökningar person delgivits misstanke enligt 23 kap. 18 § RB blir förundersök- ningsförfarandet inriktat mot en viss misstänkt person (eller flera) och får en del ackusatoriska drag där den misstänkte får vissa typiska partsrättigheter, däribland en lagfäst rätt till insyn i för- undersökningen vilket är av huvudsakligt intresse i detta samman- hang. Mot bakgrund av det sagda ser vi inte anledning att lämna förslag som ger förundersökningsförfarandet eller den misstänkte en annan rättslig status än den som följer av Regeringsrättens av- göranden. Tvärtom menar vi att detta bör förtydligas i lagstift- ningen när det gäller den misstänktes insynsrätt m.m., nämligen genom en ändrad lydelse av 23 kap. 18 § RB. Det kan anmärkas att vårt förslag i denna del självfallet inte innebär någon förändring i regleringen av förundersökningsförfarandet som sådant eller för frågan om omfattningen av förundersökningsledarens befogenheter och ansvar m.m. Vidare kan anmärkas att med förslaget om att i 23 kap. 18 § RB klargöra den misstänktes partsställning från och med misstankedelgivningen avses partsställningen bara såvitt avser de partsrättigheter som behandlas i paragrafen. Detta menar vi framgår av den av oss föreslagna ordalydelsen som inte slår fast att den misstänkte är part i ärendet utan att den misstänkte får såsom part i ärendet vissa specifika rättigheter. 2.6.3Vad bör generellt gälla för den misstänktes insynsrätt under pågående förundersökning före slutdelgivning? Den misstänktes lagfästa rätt till insyn i förundersökningen har enligt 23 kap. 18 § RB sin startpunkt först i och med att den miss- tänkte blir delgiven misstanke om det aktuella brottet. Den delgiv- ningen ska ske när förundersökningen kommit så långt att styrkan i misstanken når upp till beteckningen skälig och den misstänkte hörs. Före det förhöret finns således ingen rätt till insyn enligt trots att skälig misstanke i och för sig kan ha uppnåtts mot den misstänkte och förundersökningen därigenom kan sägas ha kommit att inriktas mot just den misstänkte. Än mindre finns någon insynsrätt enligt RB för den som endast kan miss- tänkas och som exempelvis på den grunden är skyldig att kvar- stanna för förhör och kan tas i förvar enligt 23 kap. 9 § RB. Att den misstänkte möjligt och fortlöpande får känne- dom om resultaten av olika utredningsåtgärder är givetvis av stor Misstänktas insyn i förundersökningar betydelse för hans eller hennes möjligheter att göra sina synpunkter gällande och påverka utredningen. Redan vid bestämmelsens till- komst påpekades den tidiga insynens betydelse för förundersök- ningens fullständighet och objektivitet (, SOU 1926:32 s. 72). Vi har emellertid inte funnit något principiellt eller sakligt skäl att vare sig tidigare- eller senarelägga den punkt i en pågående för- undersökning då den misstänktes insynsrätt ska inträda. Utifrån konflikten mellan intresset av effektivitet i brottsutredningen och den misstänktes rättssäkerhetsintressen är startpunkten väl avvägd. Denna sammanfaller för övrigt med inträdet av andra rättigheter för den misstänkte såsom rätten, i vissa fall, till offentlig försvarare, rätten att påkalla förhör eller begära bevisupptagning m.m. Några tillämpningsproblem med den gällande startpunkten tycks inte heller förekomma. Sammanvägt anser vi – vilket vi bedömer överens- stämmer med gällande rätt – att det är först vid delgivning av misstanke som den misstänkte ska få insynsrätt såsom part i ett pågående förundersökningsärende. Vi kommer att i senare samman- hang återkomma till frågeställningen om det finns skäl att se annor- lunda på saken i nedlagda förundersökningar m.m., se kapitel 4. Inte heller ser vi skäl till ändring i fråga om den bestämmelse som innebär att förundersökningsledaren kan, fram till slutdelgiv- ningen, inom relativt vida ramar besluta om att den misstänktes rätt till insyn ska begränsas utifrån sin bedömning av vilka röjanden som kan skada utredningen. Bestämmelsen i 23 kap. 18 § första stycket andra meningen RB om fortlöpande – och, som den ofta torde kunna gestalta sig, successivt tilltagande – insynsrätt fungerar såvitt vi vet normalt väl utifrån de intressemotsättningar som i allmänhet finns i en förundersökning. I vart fall har vi inte upp- fattat att det råder några tveksamheter eller oklarheter om avväg- ningsbestämmelsens innebörd. Vi menar därför att det inte finns skäl att ändra 23 kap. 18 § RB i detta avseende såvitt avser insyns- rätten före slutdelgivning. Genom vårt förslag i det föregående om att i 23 kap. 18 § RB klargöra att den misstänkte såsom part i förundersökningsärendet får en insynsrätt vid underrättelsen om misstanken, blir i konse- kvens därmed 10 kap. 3 § OSL i samma stund tillämplig. Kollisions- bestämmelsen gäller alltså utöver den menprövning som ska göras enligt den primära partsinsynsregeln i 23 kap. 18 § RB. Någon regel- konflikt uppstår inte på grund härav. Det sagda innebär bara att i den mån det finns material i en förundersökning som omfattas av Misstänktas insyn i förundersökningar sekretess enligt någon sekretessbestämmelse men som det inte skulle skada utredningen om det röjdes för den misstänkte, har den misstänkte en rätt att få kännedom om uppgifterna i materialet utan hinder av sekretessen. Bara om det enskilda eller allmänna sekretessintresset är så starkt att det bedöms vara av synnerlig vikt att begränsa den misstänktes insyn i uppgifterna, kan de hemlig- hållas; och då med stöd av 10 kap. 3 § första stycket OSL. För- undersökningsledaren är i ett sådant fall ändå skyldig att se till så att den misstänkte på annat sätt informeras om vad materialet innehåller, om den misstänkte behöver det för sitt försvar och om det kan ske utan risk för det skyddade sekretessintresset. Av allt att döma är det tämligen ovanligt att det uppstår situationer där känsliga uppgifter inte kan lämnas till den misstänkte trots att röjandet inte skulle kunna skada den fortsatta utredningen. Men självklart måste sådana situationer ibland uppstå. Rent teoretiskt kan som ett exem- pel tas en förundersökning mot en person som är misstänkt för försök till grovt sabotage avseende någon viktig militär anläggning, ett kärnkraftverk eller liknande. I en sådan utredning är det tänk- bart att det förekommer säkerhets- eller bevakningsinformation om det tilltänkta sabotageobjektet som mycket väl skulle kunna lämnas till den misstänkte utan risk för själva förundersökningen. Men inte utan risk för rikets säkerhet m.m. Den misstänktes rätts- säkerhetsintresse av en så tidig och vidsträckt insyn som möjligt väger så pass tidigt i det straffprocessuella förfarandet inte så tungt, menar vi, att sekretessintressen ska vika i större omfattning än vad som följer av risken för men för utredningen eller ett sekretess- intresse av synnerlig vikt. Ännu är den misstänkte inte åtalad för brott, bara misstänkt, vilket är en principiell skillnad som måste till- mätas betydelse i sammanhanget. Till bilden hör även att en inte oansenlig mängd brottsmisstankar läggs ned under skedet mellan delgivning av misstanke och slutdelgivning. Något utrymme för att 10 kap. 3 § andra stycket andra meningen OSL – enligt vilken parts rätt enligt RB att ta del av alla omstän- digheter som läggs till grund för avgörande av mål eller ärende är ovillkorlig – skulle kunna bli tillämplig före slutdelgivning anser vi varken finns eller bör finnas. Ett påbörjat förundersökningsärende avgörs i sak genom beslut i åtalsfrågan. Ett beslut om att lägga ned en förundersökning bör inte ses som ett sådant avgörande av mål eller ärende som åsyftas i bestämmelsen. Genom våra förslag såvitt avser kollisionsbestämmelsens framtida utformning kommer det sagda att indirekt framgå när det handlar om den misstänktes Misstänktas insyn i förundersökningar insynsrätt på detta stadium av en förundersökning, se närmare i avsnitt 7.3. Däremot innebär den misstänktes partsställning en ovill- korlig rätt att ta del av nedläggningsbeslutet, något som torde vara helt oproblematiskt ur sekretessynpunkt, bl.a. då sådana beslut nor- malt inte omfattas av sekretess (se t.ex. 35 kap. 6 § OSL). Beträffande den lagtekniska lösningen för det ovan sagda före- slår vi tills vidare att den nuvarande konstruktionen med en primär och direkt uttalad grundregel om insynsrätt under vissa förutsätt- ningar i 23 kap. 18 § RB behålls. Denna rätt till partsinsyn medför i sin tur att sekretess i allmänhet viker enligt kollisionsregeln i 10 kap. 3 § första stycket OSL. Samspelet mellan dessa bestäm- melser synes numera vara etablerad praxis i tillämpande myndig- heter och förvaltningsdomstolar. Med tanke på den osäkerhet som trots detta fortfarande synes råda föreslår vi dock att det i 23 kap. 18 § RB införs en hänvisning till kollisionsbestämmelsen i OSL. Avslutningsvis kan anmärkas att nuvarande 23 kap. 18 § RB inte innebär något krav på att den misstänkte redan vid delgivning av misstanke ska särskilt underrättas om sin rätt till insyn i förunder- sökningen och rätt att påkalla utredningsåtgärder. Den av oss före- slagna nya lydelsen av paragrafen innebär ingen förändring härvidlag. Enligt vår mening är det emellertid rimligt att den misstänkte redan vid misstankedelgivning får reda på sina rättigheter i dessa av- seenden. Huruvida detta bör vara en obligatorisk ordning i alla slags förundersökningar och hur en underrättelse i så fall bör ut- formas anser vi dock inte lämpar sig för en reglering i 23 kap. RB. En dylik reglering hör snarare hemma i FUK. 2.6.4Vad bör generellt gälla för den misstänktes insynsrätt i utredningen vid slutdelgivningen? Som redovisats i avsnitt 2.3.4 ska, när förundersökningsledaren anser att förundersökningen är färdig, den misstänkte och, i före- kommande fall, försvararen underrättas om rätten att ta del av vad som förekommit vid utredningen och om rätten att påkalla utred- ningsåtgärder och inkomma med synpunkter m.m. Dessa rättig- heter har de i och för sig haft redan från och med delgivningen av misstanke men ska de särskilt underrättas om detta genom den s.k. slutdelgivningen. Enligt den vedertagna synen på gällande rätt går det nu inte att med stöd av menrekvisitet i 23 kap. 18 § RB undanhålla den misstänkte och försvararen något utredningsmaterial Misstänktas insyn i förundersökningar från förundersökningen, se avsnitt 2.3.4. Man kan nu säga att det finns en rätt till aktinsyn, en rätt att få tillgång till själva materialet om dock inte en rätt att få kopia, även om det är brukligt att en kopia av ett preliminärt förundersökningsprotokoll lämnas till för- svararen eller den misstänkte. Olika uppfattningar förekommer dock i fråga om vilken inverkan sekretess har från och med slutdel- givningen, se avsnitt 2.4.4. Vi har redan konstaterat att 10 kap. 3 § OSL i och för sig är tillämplig under förundersökningsärendet. Frågan är dock om det är första eller andra stycket som bör vara tillämpligt i fråga om den misstänktes insynsrätt från och med slutdelgivningen, dvs. om in- synen i allt förundersökningsmaterial bör vara ovillkorlig eller inte. I och med slutdelgivningen blir den misstänktes insyn i all dokumentation över utredningsåtgärder, samlad bevisning och övrigt material av central betydelse för den misstänktes möjligheter till ett effektivt försvar. Det står nu klart för den misstänkte att för- undersökningen inte kommer att läggas ned utan att åklagare kommer att fatta beslut i åtalsfrågan. För den misstänkte är insynen nu givetvis viktig bl.a. för möjligheterna att försöka förmå åklag- aren att fatta ett negativt åtalsbeslut. Som JO påpekat försvårar begränsningar av insynen för försvaret att t.ex. bedöma om ytter- ligare utredningsåtgärder är påkallade eller om förhör med ytter- ligare personer bör ske (JO 2007/08 s. 87; Fallet ). Det innebär, menar vi, att det måste finnas en ovillkorlig rätt för den misstänkte till det material som är av betydelse för åklagaren som underlag för ställningstagandet i åtalsfrågan. I praktiken innebär detta normalt detsamma som det preliminära förundersökningsprotokollet jämte bevisning som åklagaren preliminärt överväger att åberopa vid ett positivt åtalsbeslut, t.ex. förhör, vittneskonfrontationer, brottsplats- rekonstruktioner m.m. som dokumenterats genom videoupptagning men som bara finns i förenklad dokumentation i protokollet såsom utskrifter, fotografier m.m. Det får självfallet inte förekomma att förundersökningsledaren, i detta sena skede av utredningen, undan- håller material från den misstänkte eller försvararen såsom sido- material men sedan beaktar det vid beslut huruvida åtal ska väckas eller inte. Enligt vår uppfattning talar det mesta för att underlaget utgör sådana omständigheter som läggs till grund för ett avgörande och som avses i 10 kap. 3 § andra stycket andra meningen OSL. På något sätt bör detta klargöras i lagstiftningen. När det gäller det som förundersökningsledaren på detta stadium bedömer vara sidomaterial träder i stället 10 kap. 3 § första stycket Misstänktas insyn i förundersökningar OSL in och det blir i och för sig möjligt att undanhålla sido- materialet för den misstänkte, om ett allmänt eller enskilt intresse av synnerlig vikt kräver detta. Så uppfattar vi gällande rätt. Kollisionsregeln i 10 kap. 3 § OSL uttrycker lagstiftarens intresse- avvägning mellan partsinsyn och sekretess och bestämmelsen har fått en generell utformning. till bestämmelsens ordalydelse i första stycket andra meningen ska således i den praktiska tillämp- ningen inte göras någon avvägning i det individuella fallet mellan (å ena sidan) sekretessintressen och (å andra sidan) parts behov av in- syn i material i ett mål eller ärende. I stället synes det vara bedömningen av sekretessintressets styrka som ska vara ensamt avgörande för om partsinsynen eller sekretessen tar över. Är det ett sekretessintresse av synnerlig vikt som skyddar en viss uppgift, spelar det således ingen roll hur starkt behov parten har av insyn i uppgiften. Det framgår inte av förarbetena till SekrL att bestämmelsen öppnar för intresseavvägningar in casu mellan insynsintresset och sekretessintresset (prop. 1979/80:2 s. 333). Inte heller är det en allmän princip för tillämpningen av sekretess- regleringen att avvägningar kan göras i det särskilda fallet. Tvärtom är intresseavvägningar i strid mot SekrL:s och senare OSL:s systematik enligt vilken det är lagstiftaren som gjort avvägningarna utifrån generella överväganden rörande motstående intressen och där intresseavvägningarna avspeglas i sekretessbestämmelsernas konstruktion genom t.ex. styrkan i skaderekvisiten och genom olika slags begränsningar i sekretessen i form av sekretessgenombrott, kollisionsregeln i 10 kap. 3 § OSL m.m. I OSL förekommer dock enstaka bestämmelser som föreskriver att intresseavvägningar ska göras vid tillämpningen av lagen, t.ex. den s.k. generalklausulen i 10 kap. 27 § OSL för uppgiftsutbyte mellan myndigheter. Mot bakgrund av det sagda menar vi därför att det är tveksamt om gällande rätt egentligen ger fullt stöd för den rättstillämpning som förekommer i några av de kammarrättsavgöranden som redovisats ovan, se avsnitt 2.4.5, där avvägningar gjorts mellan klagandens be- hov av insyn i uppgifterna och sekretessintressets tyngd. Tillämp- ningen tycks emellertid ha visst stöd i förarbetena till för- valtningsreform och de till 39 § sekretesslag kompletterande kollisionsbestämmelserna i förvaltningsprocesslagen och förvaltningslag (se t.ex. prop. 1971:30 s. 444). Enligt vår uppfattning är det emellertid till gagn för den miss- tänktes rättssäkerhet att det görs en intresseavvägning mellan å ena sidan den misstänktes behov av insyn i sidomaterialet i en för- Misstänktas insyn i förundersökningar undersökning och, å andra sidan, det allmänna eller enskilda intresse som ska skyddas genom sekretessen. Genom en sådan avvägning torde saken bli mer allsidigt belyst jämfört med om det enbart är behovet av sekretess som ska bedömas och tillmätas betydelse.