sou · GXB331 · 2010-01-01 00:00:00 — Med hänsyn till kravet på vetenskaplighet i utvärderingar och analyser finner utredningen det mest lämpligt att etablera den hos VTI. Den vetenskapliga nivån hos VTI är hög inom transportområdet, den vetenskapliga etiken ger också ett relativt gott integritetsskydd och för självständighet och oberoende. Funktionen bör dock vara funktionellt separerad från uppdragsverksamheten, ha en självständig ställning inom institutet och separat (anslags-) finansiering. 8.3.5Ny funktion för samhälleliga ingångsdata i samhällsekonomiska analyser m.m. Utredningen föreslår att: -Ansvaret för förvaltning och utveckling av analysverktyg överförs till . -får i uppdrag av regeringen att ta fram och fastställa ingångsvärden för den samhällsekonomiska kalkylen som regeringen närmare definierar. Trafikverken och har investerat mycket stora resurser i analysverktygen för transportmodellering. Arbetet har resulterat i modeller som möjliggör analyser och prognoser av hög kvalitet. För framtiden är det viktigt med en förvaltande myndighet som tar det långsiktiga ansvaret för kontinuitet, relevans och transparens vad gäller de styrkor och svagheter som alltid måste beaktas vid analysverktygens användning och utveckling. Inte minst behovet av kontinuerlig indatauppdatering gör det mycket svårt att se en effektiv förvaltning som inte är myndighetsbaserad. Till detta kommer behovet av administration av användarlicenser och användarstöd. Kraven på transparens och kvalitetssäkring av transportpolitiska beslutsunderlag bör ställas högt. Då stora delar av utvecklingsarbetet utförs av externa parter på uppdrag av myndigheter, är det extra viktigt att dessa har nödvändig insyn och kontroll över utvecklingsarbetets inriktning och resultat. Detta försvåras till viss del av oklara ägarförhållanden och hantering av de till modellsystemen hörande källkoderna. Starka intressen finns nu hos flera aktörer av att själva nyttja och vidareutveckla dessa modeller. Modellerna ska förvisso göras användbara för så många aktörer som möjligt, men användningen är en sak och ägande av de till modellerna hörande källkoderna en annan. Utredningen anser att analysverktygen bör förvaltas av . Detta verk bör också vara ensam ägare till de källkoder som tidigare finansierats med offentliga medel för att på så sätt säkerställa nödvändig insyn och kontroll i den fortsatta metod- och verktygsutvecklingen. Samhället förändras snabbt liksom dess krav på transportsystemet. Det är viktigt att beslutsunderlagen, liksom de analysverktyg som används, också utvecklas för att beakta dessa förändringar. måste därför ha tillräcklig forskarkompetens för att kunna föra en effektiv dialog med forskare och t.ex. tillse att underlagen och analysverktygen är vetenskapligt relevanta. För att kunna utveckla modellverktygen utifrån ett användarperspektiv behövs även användarkompetens. Planeringsarbetet är beroende av en rad olika indata och olika parametervärden. Beslut om nya parametervärden sköts inom ramen för en verksgemensam grupp ASEK (Arbetsgruppen för SamhällsEkonomiska Kalkyl- och analysmetoder) vars arbete koordineras av . Underlag för beslut tas fram av en arbetsgrupp på tjänstemannanivå och beslutas gemensamt av trafikverken. Förslagen har till vissa delar underställts vetenskapliga grupp för granskning och kommentarer. I huvudsak anser utredningen att nuvarande arbetssätt fungerar väl. Det är logiskt att det nya får ansvaret för att parametervärden hålls uppdaterade och är i linje med forskningen. Förslag till förändringar bör remitteras till en vetenskaplig grupp. Det finns emellertid parametervärden som är av generell natur och som annan instans än bör besluta om. Val av diskonteringsränta, skattefaktorer, kostnad för koldioxid, tillväxt- och befolkningsprognoser etcetera är av sådan art att de borde bestämmas av annan än . Enligt utredningen bör besluta om dessa grundläggande parametrar. -och läggs ned i samband med bildandet av -Samtliga uppgifter som och svarar för flyttas över till . förutsätts bolagiseras /2010. och transportsystemförvaltande och - utvecklande verksamheter förs över till den nya myndigheten, . Dit förs också samtliga uppgifter som rör beställningar av teknikkonsulttjänster och entreprenader för drift, underhåll och byggande av infrastrukturanläggningar. Planeringsfunktionerna och samtliga administrativa och andra stödfunktioner förs vidare till den nya myndigheten. förutsätter att avskiljs från och bolagiseras. har ansvar för förarprovverksamheten. Den organisatoriska hemvisten för den verksamheten behandlades senast i de utredningar som föregick bildande av Transportstyrelsen. och har var för sig genomfört stora organisatoriska förändringar . I stället för organisationer baserade på en regional indelning har etablerats nationellt verkande divisioner, varav den ena divisionen har den systemförvaltande och systemutvecklande uppgiften och den andra divisionen den beställande rollen. Planeringsfunktionen och de stödjande funktionerna har organiserats på lite olika sätt men är hos båda myndigheterna nationellt verkande. Mellan verken pågår ett samarbete som rör planering, upphandling, administration och IT. I de senare fallen sker, som tidigare nämnts ett samordningsarbete på uppdrag av regeringen. De interna organisatoriska strukturerna i de båda verken baseras i allt väsentligt på statliga roller som vi utgått från i våra överväganden och förslag. Förarprovverksamheten i bedrivs inom en särskild organisatorisk enhet. En särskild statlig utredning har i betänkandet Alkolås för rattfyllerister och körkortsprov i privat regi (SOU 2008:84) redovisat förutsättningarna för utformning av ett system där körkortsprovverksamheten helt eller delvis lämnas över till privata aktörer. Förslaget har remitteras och bereds i . Enligt utredningens förslag bör förändringen kunna träda i kraft . ansvarar enligt förordningen (2007:958) med instruktion för för övergripande analyser inom kommunikationssystem och för analyser av effekter av åtgärder inom transportsystemet i syfte att uppnå det transportpolitiska målet. Institutet ska dessutom svara för att , , och långsiktiga infrastrukturplanering samordnas och genomförs på ett gemensamt underlag. Institutet ska utveckla metoder för prognoser och planering, för konsekvensbedömningar samt för samhällsekonomiska analyser inom transportområdet. Vidare ska göra regelbundna uppföljningar av mål och externa effekter inom transportområdet, göra regelbundna beskrivningar av nuläge och prognoser över utveckling av transporter och övriga kommunikationer. ansvarar enligt förordningen (2001:100) om den officiella statistiken för den officiella statistiken inom området transporter och kommunikation. Som ansvarig myndighet beslutar om statistikens innehåll och omfattning om inte något annat följer av ett särskilt beslut av regeringen. är helt anslagsfinansierad och kan närmast karaktäriseras som en expert- eller stabsmyndighet med ett trafikslagsövergripande uppdrag. Myndigheten består av två jämnstora sakavdelningar, en utredningsavdelning med 10 medarbetare och en statistikavdelning med 14 medarbetare. Utredningsavdelningen ansvarar för allmän utredningsverksamhet, modell- och metodutveckling, prognosverksamhet och samhällsekonomisk analys. Statistikavdelningen ansvarar för den officiella transport- och kommunikationsstatistiken samt nulägesanalyser. Organisatoriska överväganden och förslag Utredningen föreslår att: -läggs ned. -Ansvaret för modellutveckling förs över till . -Ansvaret för den officiella statistiken på transportområdet förs över till Transportstyrelsen. Vi har i avsnitt 8 identifierat behovet av funktioner för utveckling och kvalitetssäkring av kalkylvärden, för utvärdering och för sammanvägning och prioritering av olika åtgärder för att förbättra transportsystemet. Utredningen har utifrån detta behov övervägt och föreslagit alternativa organisatoriska lösningar. konstaterar att det har skett en successiv förändring av roll inte minst efter regeringens beslut att ge trafikverken, och inte , i uppdrag att ta fram ett gemensamt förslag till en nationell trafikslagsövergripande plan för utveckling av transportsystemet för perioden –2021. Utredningen har föreslagit att ett gemensamt trafikverk med bland annat en trafikslagsövergripande planerings- och sammanvägningsfunktion bildas. Därmed försvinner mycket av grunden för existens. Som en konsekvens härav föreslår utredningen att läggs ned och att olika funktioner splittras upp på när det gäller modellutveckling och Transportstyrelsen när det gäller ansvaret för den officiella statistiken. När det gäller modellutveckling och statistikförsörjning vill utredningen närmare redogöra för sina överväganden i följande avsnitt. Samverkan har etablerats mellan och trafikverken för utveckling av metodik och verktyg för inriktningsplanering avseende bland annat kalkylvärden, prognoser och omvärldsutveckling. Tillsammans med trafikverken och andra parter, finansierar, utvecklar och tillämpar de nationella, trafikslagsövergripande modellsystemen Samgods (godsmarknaden) och Sampers (person- transportområdet) för prognoser och scenarier över trafik- och transportutvecklingen. Det löpande modellutvecklingsarbetet sköts inom ramen för en verksgemensam arbetsgrupp som består av experter från respektive myndigheter. I styrgruppen för modellutveckling och tillämpning fattas beslut om verksamheten. Styrgruppen har tagit fram strategier för framtida modellutveckling som spänner . Verksforum är ett samarbetsorgan för trafikverkens ledningsnivå. De beslut som fattas i verksforum är inte bindande utan betraktas som rekommendationer till respektive myndighet. Det är viktigt att det finns ett tydligt myndighetsansvar vad gäller utveckling av modellsystemen för att upprätthålla transparens och objektivitet i beslutsunderlagen. Dagens organisation med styrgrupp och olika arbetsgrupper som bemannas av respektive trafikverk leder till en otydlig ansvarsfördelning med åtföljande svårigheter att koordinera systemet. Utredningen menar att det finns ett behov av att kraftsamla arbetet med att utveckla och underhålla prognoser, modeller och metoder som underlag i planeringsarbetet. Utredningens uppfattning är att dessa uppgifter som bedrivs inom utredningsavdelningen bör kunna flyttas över till . En oberoende utvärderingsfunktion med uppgift att granska myndigheternas beslutsunderlag fungerar som balanserande kraft för att säkerställa kvalitet i beslutsunderlagen. Officiell statistik ska enligt lagen (2001:99) om den officiella statistiken finnas för allmän information, utredningsverksamhet och forskning. Den ska vara objektiv och allmänt tillgänglig. definierades officiell statistik som sådan statistik för samhällsplanering, forskning, allmän information och internationell rapportering som en myndighet framställer enligt föreskrifter som regeringen meddelar. är ansvarig myndighet för den officiella statistiken inom området transporter och kommunikation. Som ansvarig myndighet beslutar om statistikens innehåll och omfattning om inte något annat följer av ett särskilt beslut av regeringen. beställarroll gentemot berörda myndigheter på transportområdet. är också en stor användare av statistik i arbetet med prognosmodeller både på gods- och persontransporter. Den officiella bantrafikstatistiken beskriver utvecklingen i bantrafiksektorn med avseende på operatörer, infrastruktur, fordon, trafik och transporter samt olyckor. Transportstyrelsen svarar för insamlingen av uppgifter om skador och olyckor. Övrig statistik sammanställs av . framställer också statistik om statens spåranläggningar med uppgifter från den officiella statistiken och andra tillgängliga uppgifter. Statistiken är ett stöd i verkets kapacitetsplanering och i den operativa driften. Statistiken om luftfart beskriver utvecklingen i luftfartsektorn med avseende på infrastruktur, luftfartyg, trafik och transporter, olyckor samt miljöeffekter. Insamling, bearbetning och sammanställning av statistik görs av Transportstyrelsen på uppdrag av . Transportstyrelsen har tillgång till detaljerade statistikuppgifter på rörelsenivå avseende framför allt passagerartrafiken.5 Statistiken på sjöfartsområdet omfattar fartyg, varu- och passagerartrafik samt svenska hamnar. Insamling och bearbetning av uppgifter från hamnarna samt tabeller och analyser genomförs av SCB på uppdrag av . Statistiken om vägtrafik innehåller uppgifter om olyckor och skador i vägtrafiken, svenska fordonsparken, körsträckor och svensk lastbilstrafik. SCB producerar på uppdrag av statistik över 5 Transportstyrelsen har ett pågående projekt för att förbättra insamlingen av fraktstatistiken fordon, körsträckor och lastbilstrafik medan tar fram statistik om trafikarbete (fordonskilometer) som utförs på det statliga vägnätet. Uppgifter om olyckor och skador i vägtrafiken samlas in av Transportstyrelsen. Utöver nämnda statistik publicerar statistik om bl.a. transportarbete, varuflöden och resvanor. har i uppdrag att skapa ett statistiksystem som innefattar all kollektivtrafik och samhällsbetalda resor. En stor del av de uppgifter myndigheterna samlar in rapporteras vidare till och andra internationella organisationer, till exempel , , och . Statistikrapportering till EU har vuxit i omfattning och av kostnader beror på krav i EU:s rättsakter. Transportstyrelsen inrättades och har enligt sin instruktion som huvuduppgift att svara för regelgivning, tillståndsprövning och tillsyn inom transportområdet. Verksamheten ska särskilt inriktas på att bidra till ett konkurrenskraftigt, miljöanpassat och säkert transportsystem. Transportstyrelsens behov av statistik är främst inriktad mot sådana uppgifter som berör regelgivning, tillstånd och tillsyn inom myndighetens verksamhetsområden. Men även i sin marknadsbevakningsfunktion har Transportstyrelsen behov av relevant statistik. Rikstrafiken samlar in statistik för myndighetens årsredovisning, för uppföljning av Rikstrafikens avtal med operatörer eller trafikhuvudmän, för utredningar inför avtal med operatörer eller trafikhuvudmän samt för återkoppling om den avtalade trafiken. Statistiken är i många fall mycket detaljerad och omfattar bland annat statistik om resenären, kundundersökningar och biljettpriser. Utöver den officiella statistiken samlar myndigheterna även in andra uppgifter för den egna verksamheten, till exempel som stöd för den operativa driften. Myndigheterna på transportområdet har olika ansvarsområden och därmed olika behov av statistiska uppgifter. Statistikproduktionen är spridd på flera myndigheter. Av det underlag utredningen har fått från respektive myndighet kan vi konstatera att det finns brister av olika slag i dagens system. Avsaknaden av samstämmiga definitioner försvårar jämförbarheten mellan trafikslagen. Flera myndigheter påtalar kvalitetsbrister i insamlingen bland annat beroende på stora mörkertal i rapporteringen. Viss överlappning förekommer också. Gränsöverskridande transporter, av gods eller personer, är av stort intresse för många men svåra att fånga med statistik. Det finns också önskemål om att i större omfattning utveckla statistik som är trafikslagsövergripande och inte enbart trafikslagspecifik statistik. har myndigheterna i uppdrag att minska den administrativa bördan för företag och kommuner. Behovet av data blir allt viktigare för planering av infrastruktur, uppföljning av de transportpolitiska målen, omvärldsbevakning, strategisk planering eller allmänt utredningsarbete samt för att informera beslutsfattare och marknadens aktörer om utvecklingen på marknaden. Inte minst i planeringsarbetet är det av central betydelse att kunna bedöma förväntade förändringar i trafik- och transportarbete så bra som möjligt, oavsett trafikslag. Tillgången till adekvat och kvalitetssäkrad statistik spelar en nyckelroll i detta sammanhang. Frågan man bör ställa sig är vilken ansvarsfördelning i statistikfrågor som framstår som mest ändamålsenlig med hänsyn till respektive myndighets verksamhet och behov. En viktig förutsättning är att berörda myndigheter uppträder opartiskt och objektivt i statistikinsamlingsarbetet. Det får inte råda några intressekonflikter mellan uppdraget att samla in, tolka, kvalitetssäkra statistik och en myndighets övriga uppgifter. Utredningen menar, i likhet med Transportstyrelseutredningen6, att man bör eftersträva ett samlat ansvar för den officiella statistiken hos en oberoende myndighet. Det finns onekligen stora samordningsvinster att göra mellan trafikslagen med detta angreppssätt. Flera alternativ framstår som tänkbara. 6 SOU 2008:44 s 457 SCB är central förvaltningsmyndighet för den officiella statistiken och för annan statlig statistik. SCB har bl.a. till uppgift att samordna det statliga statistiksystemet. Genom statistikreformen 1994 överfördes ansvaret för officiell statistik från till 25 statistikansvariga myndigheter (). Ett av huvudsyftena med reformen var att öka användarnas inflytande, göra statistiksystemet mer flexibelt samt effektivisera statistikproduktionen. Transportstyrelsen svarar för en stor del av statistikproduktionen inom transportområdet. Behovet av statistik kommer sannolikt att öka i takt med att behovet av marknadsuppföljning inom olika segment ökar. Myndigheten kommer även att ansvara för operativ verksamhet och kan därför uppfattas som mindre oberoende än Transportstyrelsen och SCB. Oavsett alternativ kommer samtliga myndigheter fortsatt att ha behov av statistiska uppgifter för den egna verksamheten. Möjligheterna att utbyta information mellan myndigheter är starkt begränsad, särskilt avseende statistiksekretessen. Enligt sekretesslagstiftningen får myndigheter lämna uppgift till annan myndighet om uppgiftsskyldighet följer av lag eller förordning. har myndigheterna i uppdrag att minska den administrativa bördan för rapportörerna. Statistikinsamling är ett område där det finns potential för förbättring. I annat fall finns risk att berörda myndigheter, förutsatt att de har nödvändiga bemyndiganden, kommer att kräva samma uppgifter av operatörerna. Utredningen menar att det är rimligt att Transportstyrelsen, som trafikslagsövergripande myndighet tar över ansvaret för den officiella statistiken på transportområdet. Transportstyrelsen är redan en stor producent av officiell statistik och uppfyller kraven på opartiskhet. Den föreslagna utvärderingsfunktionen kan också utgöra ett lämpligt alternativ. ansvar för statistik om postverksamhet och televerksamhet föreslås flyttas till . Flera myndigheter lyfter upp statistiksekretessen som ett hinder mot att samla in statistikuppgifter på mer detaljerad nivå. Utredningen menar bestämt att så inte är fallet. Det är viktigt att skilja på insamling och produktion av statistik från publicering av statistik. Hos svenska myndigheter gäller offentlighetsprincipen. Principen innebär att offentlighet är huvudregeln. Offentligheten kan inskränkas genom bestämmelser om sekretess som återfinns framför allt i sekretesslagen. Enligt 9 kap. 4 § sekretesslagen gäller sekretess i sådan särskild verksamhet hos myndighet som avser framställning av statistik för uppgifter som avser enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden och som kan hänföras till den enskilde. En myndighet som har till uppgift att samla in statistik ska vidta nödvändiga åtgärder, inklusive vitesföreläggande om den möjlighet finns, för att kräva in nödvändiga uppgifter. Ofullständig statistik leder till sämre beslutsunderlag. Trovärdigheten i beslutsunderlagen blir i slutändan lidande. Det absoluta kravet på objektivitet och opartiskhet kan också starkt ifrågasättas när bedömningar görs utifrån uppgifter som myndigheten inte har verifierat. På järnvägsområdet kommer konkurrensutsättning av persontrafikmarknaden att innebära ändrade förutsättningar. Regeringen avser att ge en myndighet ansvar för genomförande och utvärdering av utvecklingen på marknaden. Myndigheten kommer att ges bemyndigande att inhämta nödvändiga uppgifter.7 Innan Rikstrafiken bildades ersattes SJ för drift av olönsamma linjer medan och senare upphandlade färjetrafiken till och från . Trafikhuvudmännen hade också ett ansvar för tågtrafik inom länen. Rikstrafiken har till uppgift att verka för utveckling och samordning av den interregionala kollektiva persontrafiken samt för att de transportpolitiska målen uppnås. Rikstrafiken ska följa kollektivtrafikens utveckling och särskilt kartlägga brister i den inter- 7 Lagrådsremiss Konkurrens på spåret regionala kollektiva persontrafiken. Rikstrafiken ansvarar för statens avtal om transportpolitiskt motiverad interregional kollektiv persontrafik som inte upprätthålls i annan regi och där det saknas förutsättningar för kommersiell drift.8 Rikstrafikens verksamhet syftar till att skapa förutsättningar för grundläggande interregional tillgänglighet. Målet är att medborgarna och näringslivets grundläggande behov av interregional kollektivtrafik i alla delar av landet ska tillgodoses. Rikstrafiken är en anslagsfinansierad myndighet. För att bestämma Rikstrafikens åtagande och insatser arbetar myndigheten med att a) att identifiera behov, b) att prioritera behov och c) att bestämma insatser. Rikstrafiken har tagit fram kriterier som ska vara styrande för val av åtaganden. Kriterierna har beslutats av Rikstrafiken och dess styrelsen. Myndighetens finansiella åtagande har varit större än själva anslaget. I vissa fall har Rikstrafiken tidigare gett ersättning till mer trafik än vad myndigheten nu själv anser är motiverat för att uppnå en grundläggande interregional tillgänglighet.9 Rikstrafiken har omprövat statens åtagande vid förnyade upphandlingar utifrån myndighetens uppgift. Till exempel har engagemanget i Tåg i Väst minskat betydligt och flygupphandlingen mellan och upphört. Uppföljning av avtalen har också fått högre prioritet. Kostnaden per genomförd resa har minskat för tåg, flyg och färja medan den har ökat för buss. Anslaget för trafikavtal uppgick till . Rikstrafiken gör bedömningen att kostnaderna för trafikavtal kommer att överstiga anvisade anslagen , 2010 och 2011. En orsak är utvecklingen av oljepriset för färjetrafiken mellan fastlandet och . 8Förordning (2007:1026) med instruktion för Rikstrafiken 2008/09:1 utgiftsområde 22 Utredningen föreslår att: -Ansvaret för upphandling av samhällsmotiverad interregional persontrafik överförs från Rikstrafiken till regionerna. -Regeringen tillsätter en utredning med uppdrag att klarlägga hur och när ansvaret för interregionalt upphandlad kollektivtrafik kan överföras till regional nivå. Vidare bör det belysas om det för viss trafik finns särskilda skäl för att den fortsatt bör vara statligt upphandlad. -Rikstrafikens uppdrag på kollektivtrafikområdet samlas på Rikstrafiken är en liten myndighet vars uppgifter spänner över ett brett fält och involverar många aktörer. Statskontoret har på regeringens uppdrag utvärderat Rikstrafikens verksamhet och organisation.10 Statskontoret föreslog bland annat att regeringen tydliggör Rikstrafikens koordinatorsroll inom den interregionala kollektivtrafiken och vilka verktyg som får användas. Vidare föreslogs att regeringen preciserar ansvarsfördelningen mellan myndigheterna. Övriga förslag var inriktade mot Rikstrafikens interna styrning och hur myndigheten bedriver sin verksamhet. Utredningen konstaterar att Rikstrafiken ska arbeta genom frivillig samverkan men saknar effektiva instrument för att driva igenom åtgärder. består myndighetens verksamhet till stor del av att identifiera och prioritera behov av trafik medan uppgiften att samordna trafiksektorn har tonats ned. Utredningen har i avsnitt 5 konstaterat att utvecklingen går mot ett ökat regionalt ansvarstagande och inflytande vilket i sin tur påverkar Rikstrafikens roll och hur dess uppgifter ska organiseras. Det bör påpekas att Rikstrafiken aldrig har haft i uppgift att vara ett centralt planeringsorgan.