sou · GXB331d2 · 2010-01-01 00:00:00 — en nivå som garanterar att man får vare sig för hög eller för låg efter- frågan på tillgång till trånga delar av nätet. Knapphetsavgifter på järnväg kan på detta sätt användas som ett alternativ till nyinveste- ringar och kan under alla omständigheter förbättra resursanvän- ningen fram till dess att man hunnit genomföra kapacitetsför- stärkningar. Möjligheten att analysera regleringar med stöd av en samhälls- ekonomisk analysapparat kan illustreras med ett något bakvänt exempel. VTI genomförde 2007 en analys av den samhälls- ekonomiska effekten av att införa samma regler för den svenska lastbilsflottan som tillämpas på kontinenten, dvs. att tvinga fram en övergång från fordon som får vara och får väga upp till till fordon som mäter och väger 18,75m respektive 40ton (VTI Rapport 605 2008). I analysen har efterfrågeanalyserna genomförts med den äldre versionen av den svenska nationella godstransportmodellen (SAMGODS). Två alternativ med olika antaganden om hur mycket lastbilstransporter som kan flytta över till järnväg har studerats. Det första alternativet innebär att inga överflyttningar från väg till andra trafikslag antas medan det andra alternativet betyder att man genomför för planerade infrastruktur- investeringar (på priser för person- och godstransporter) är genomförda och överflyttningar till järnväg och sjöfart är möjliga. Tabell 6.2 visar att transportkostnaderna skulle öka väsentligt om nya vikt- och längdbestämmelser infördes. Kostnadsökningen blir särskilt stor om gods inte kan flyttas över till järnväg eftersom man då måste skaffa ett stort antal nya fordon. Man skulle i gengäld spara en del kostnader för underhåll av vägarna eftersom fordonens axelvikter och därmed vägnedbrytningen minskar. Trafiksäkerheten och miljön blir lidande, åter därför att antalet fordon på vägarna ökar. Om en överflyttning till järnväg är möjlig blir dessa effekter mera begränsade. Baserat på denna analys talar mycket för att en reglering till kortare och lättare lastbilar skulle ge upphov till stora kostnader på samhällsekonomin. Den helt domi- nerande effekten är effektivitetsförluster hos de transporterande företagen vilket pekar på behovet av bra effektsamband om, och förståelse för de kostnader som transportföretagen har under olika åtgärdsstrategier. I studien påpekas också att det finns ett behov att förbättra kunskapen kring bulleremissioner. Bilaga 2 SOU 2009:31 Samhällsekonomiska effekter av ändrade regleringar av fordons vikt och längd. Utan överflyttning till järnväg Med överflyttning till järnväg Källa: 605:2008. Parallellt med frågan om var det finns behov av utökad kapacitet finns en annan mycket viktig resursfördelningsfråga nämligen frågan om hur ett samhällsekonomiskt effektivt drift och under- hållsprogram bör se ut. I en del fall kan t.o.m. en mindre för- bättring förenad med ett intensifierat underhåll vara ett alternativ till att genomföra en nyinvestering. I andra fall kan man tänka sig att det är möjligt att senarelägga en dyr investering Medan det finns en lång erfarenhet av samhällsekonomiska kalkyler av investeringsåtgärder är erfarenheterna av att genomföra sådana analyser av drift-, underhåll- och reinvesteringsåtgärder (DoU) begränsade. Beslut om denna typ av prioriteringar, eller om valet mellan att spendera mer på underhåll och mindre på investe- ringar (eller vice versa) har avgjorts på grundval av de erfarenheter man haft av vad som är bäst för väg- respektive järnvägsnätet och för användarna. Det har heller inte historiskt funnits något yttre tryck mot trafikverken att utveckla analyshjälpmedel. gav forskare vid TFK och CTEK i uppdrag att skissa på drift- och underhållsproblemet i ett samhällsekonomiskt perspektiv. Resultatet finns redovisat som en (, och , 1999). Huvud- slutsatsen är att det inte finns några principiella hinder mot att utvärdera underhållsåtgärder i samhällsekonomiska termer. SOU 2009:31 Bilaga 2 De resonemang som bör bygga upp en samhällsekonomisk kalkyl av DoU-åtgärder baseras på en tvåstegsanalys; först väljer man ut lämplig åtgärd (vilken av alla tillgängliga åtgärder minimerar samhällets kostnader; detta anknyter direkt till behovet av att identifiera alternativa åtgärdsstrategier som behandlades i inled- ningen till avsnitt 3) varefter man prövar om den ska genomföras nu eller . För valet av när åtgärden ska genomföras är nollalternativet att skjuta på åtgärden en tidsperiod. Man undersöker därför om nyttan av att tidigarelägga åtgärden är större än den ökade kostnaden av att göra den i stället för . Figur 6.1 illustrerar inne- börden av den analys som krävs för att avgöra om man bör skjuta på åtgärden. Kostnadsskillnaderna mellan de två alternativen består av följande komponenter: Anläggningskostnaden är högre år 0 än nuvärdet av anläggnings- kostnaden år 1 i utredningsalternativet( (k10 - k01 ) >0, framgår ej av figuren); en lägre driftkostnad (c10 - c00 ) , och en lägre kostnad för trafikanterna (tr10 - tr00 ) i utrednings- alternativet; en högre driftkostnad, och en högre kostnad för trafikanterna under mellanåren t1 till tn i utredningsalternativet; och hela denna kostnadscykel upprepad n och så länge som vägen eller banan finns i bruk. Figur 6.1 Samhällsekonomiska kostnader för utredningsalternativ (heldragen linje) och nollalternativ (streckad linje) Källa: , och (1999). Infrastrukturförvaltaren bör således genomföra åtgärden i stället om detta nuvärde är positivt. Om nuvärdet är negativt är det bättre att vänta med åtgärden . Om den åtgärdsplan som ska beslutas omfattar genomförs nya beräkningar för varje alternativs framtida år för att få svar på när i tiden en åtgärd ska genomföras på den aktuella sträckan. En underliggande förutsättning för resonemangen i figuren är att driftåtgärderna upprepas in så att eventuella skillnader mellan alternativen blir försumbara genom diskonteringsprincipen. Ju fler cykler som ingår i beräkningen, desto mindre betydelse har också skillnaden i anläggningens till- stånd vid analysperiodens slut. Denna typ av resonemang illustrerar hur man skulle kunna utveckla ett tillvägagångssätt för att analysera den samhälls- ekonomiska lönsamheten av drift, underhåll och reinvesteringar av vägar och järnvägar enligt samma modell som då man analyserar investeringsåtgärder. Detta är emellertid betingat av en reservation som framhållits vid ett antal tillfällen, nämligen att det finns kunskaper om de effektsamband som utgör grunden för analysen. Sådana kunskaper finns inom somliga delområden medan kun- skaperna inom andra områden är ofullständiga. De resonemang som fördes i avsnitt 2 kring de olika steg man behöver gå genom för i arbetet med en samhällsekonomisk investe- ringskalkyl pekar på ett generellt kunskapsbehov som även är giltigt för drift- och underhållsåtgärder. Skillnaden mellan investe- ringar, och drift och underhåll är att detaljnivån är lägre och mer konkret i det senare fallet. Vi behöver m a o lite finare mätmetoder för att kunna svara på de frågor som ställs. var också medfinansiär till en upp- datering av modell för vägåtgärder, Highway Design and Maintenance Standards model. Resultatet blev HDM-4, en modell för planering av investeringar på och förstärkning och underhåll av vägnätet. Den kan användas på såväl vägnätsnivå, som på plan- och objektnivå. Den senaste versionen används numera också av industrialiserade länder, främst i östra . Med hjälp av programmet kan man i detalj modellera hur beläggningar bryts ner och vilka underhållsåtgärder detta bör föranleda beräkna samt de därav följande kostnaderna under projektens hela livslängd. Förutom livscykelkostnaden får man också ut årskostnaderna för att bygga och underhålla projekten, de årliga driftkostnaderna för bilar, bussar och lastbilar under olika underhållsstrategier och hur det tar att köra den aktuella sträckan. Figur 6.2 nedan illustrerar de olika komponenterna i paketet. Figur 6.2 Översikt over HDM-III The Highway Design and Maintenance Standards Model Series Transportation, Water & Development Department, HDM Manager, 3.0, 04/04/95 Källa: Archondo-Callao, (1995) HDM Manager 3.0: Transport Division, Transportation, Water & , the . Modellen är mycket flexibel i fråga om lönsamhetsberäkningar. Det finns möjlighet att beräkna flera olika lönsamhetsmått, (netto- nuvärde [NNV], nettonuvärdekvot [NNK], internränta [IR] och första årets avkastning [FÅA]). Vid val av åtgärdsstrategier på objekt aktuella för åtgärd inom planperioden och då budget- restriktioner ej finns skall användaren söka maximera NNV för hela planen. Som nollalternativ skall minimiåtgärderna för varje objekt användas. Resultatet blir en åtgärdsmix för objekten som ger samhällsekonomisk kostnadsminimering. Vid budgetrestriktion och då objekten måste prioriteras inbördes, rekommenderas NNK som det lämpligaste måttet. Även här gäller minimiåtgärderna som nollalternativ i beräkningarna. HDM-4 har flera funktioner som kan vara intressanta för , men det har funnit synpunkter på hur den förhåller sig till en situation med kallt klimat. Den frågan har dock inte lösts, och därmed används inte HDM-4 av . Det skulle vara möjligt att återuppta arbetet med att koordinera de modeller som används med HDM för att på relativt begränsad tid genomföra det arbete som krävs. För broar och tunnlar genomförs analyser med ett system som heter BaTMan (and Tunnel ). Det finns ekonomiska beräkningar i det systemet, men vår erfarenhet är att det inte är renodlade samhällsekonomiska mått som används, vilket gör jämförbarheten med traditionella samhällsekonomiska kalkyler svår. På järnvägssidan är situationen än mer besvärlig. I en studie av tillgången på nödvändig kunskap för kalkyler av drift och underhåll på järnväg fann et al (2008) att det fanns små utsikter att sammanställa sådan kunskap på kort sikt. Det har förekommit en del skrivningar där trafikverken resonerar om optimala underhållsbudgetar och eftersläpande underhåll. Det har emellertid aldrig tagits fram ett underlag som visar hur en optimal underhållsbudget ser ut och där- med är det heller inte möjligt att fastställa hur stor en eftersläpning är. Inför den pågående Åtgärdsplaneringen för infrastrukturplanen 2010–2021 fick trafikverken tydligare krav på sig att motivera de äskanden som de gör kring storleken på anslaget till drift, underhåll och reinvesteringar. Det har utmynnat i en ökad aktivitet inom vissa områden. Brister vad gäller underliggande modeller och i synnerhet effektsamband gör emellertid att detta inte kan lösas med några veckors hårt arbete. I stället krävs en långsiktig och målmedveten kunskapsuppbyggnad där det finns en ekonomisk modell i botten som fylls med kunskap baserad på såväl kvalitativa som kvantitativa studier. Ett sådant initiativ måste komma från trafikverkens ledningar och genomsyra organisationen för att man ska uppnå det målet. har det inte varit möjligt att se några tecken på sådana initiativ. Man kan se diskussionen kring fyrstegsmodellen med utgångs- punkt från två dimensioner av beslutsfattande. Den ena dimen- sionen hänger samman med de konkreta problem beslutsfattaren ställs inför då en oönskad trafiksituation uppstår i en del av väg- eller järnvägssystemet. Kanske är det en särskilt olycksdrabbad sträcka eller också räcker inte kapaciteten med köer som resultat eller kanske det saknas möjlighet att tillåta all den trafik på spår som operatörerna vill bedriva. Det kan också vara driftkostnaderna som accelererar eller närboende som drabbas av buller eller andra störningar från trafiken. Det centrala budskapet är i detta perspektiv att myndigheterna bör pröva olika sätt att lösa problemen. Det är naturligt att då börja med att undersöka de enkla och billiga åtgärderna, de insatser i form av ett ökat underhåll eller punktförbättringar som innebär att man åtminstone temporärt kan hantera den uppkomna situationen. Likaså bör man hålla levande att också en investering kan genom- föras på olika sätt. Innan man prövar att bygga en dyr motorväg kanske en två-plus-ett väg kan hantera problem på ett sätt som räcker väl under innan man ger sig på det dyrare alternativet. Om man väljer en billigare lösning kan man ofta också förbereda projektet för framtida förstärkningar. Genom att gjuta breda brofundament , men nöja sig med en bro som kan hantera dagens och morgondagens trafik kan kostnaden för att om ytterligare förstärka kapaciteten bli avsevärt lägre. Detta är exempel på det tänkande kring reala optioner som i avsnitt 5.3 identifierades som en fråga som lämpar sig för fortsatt forskning. Denna aspekt på ekonomiska analyser inom ramen för fyrstegs- modellen understryker också behovet av att genomföra arbetet nere i verksamheten. De avvägningar som krävs förutsätter kon- kreta insikter i precis vilka alternativa åtgärder som skulle kunna vidtas för att hantera ett specifikt problem. Det är endast de personer som aktivt arbetar med frågorna som har förmåga att göra detta. En andra aspekt på fyrstegsmodellen är att ställa investeringar och andra fysiska ingrepp mot de andra styrmedel som kan användas. Detta kan vara mer naturligt för som förfogar över ekonomiska styrmedel i form av banavgifter på ett annat sätt än vad som är fallet för . När det gäller rådigheten över styrmedel behöver det uppenbart vara en gemensam uppgift för den översta politiska nivån och för myndigheterna att gemensamt formulera de alternativa strategier som står till buds för att hantera uppkomna problem. Genomgången har visat att det är möjligt att genomföra sam- hällsekonomiska analyser inte bara av investeringar utan också av de inledande tre stegen i fyrstegsmodellen. Det är emellertid inte problemfritt att på ett systematiskt sätt utveckla tekniken för dessa analyser. För att detta ska vara möjligt krävs en systematisk satsning på utvecklingsinsatser. I samband med det arbete som utfördes för rapporten et al (2008) etablerades kontakt med Tekniska Uni- versitetet i , . Professor har samarbetat med järnvägsbolag, , i syfte att utveckla en analysmodell som gör det möjligt att säkerställa en långsiktig minimering av kostnaderna för drift och underhåll av järnvägsnätet. Arbetet påbörjades i form av samtal och diskussioner kring den kvalitativa kunskap och erfarenhet som då fanns inom organisationen. Därigenom identifierades de frågor som betraktades som viktigast för att kunna svara på frågan om vilket underhåll som bör bedrivas. Man byggde en modell baserat på de erfarenheter som samlats in, men började man också att skaffa sig mätdata för att kunna verifiera den bild som målats upp. I takt med att datatillgången förbättrades kunde den erfarenhetsbaserade modellen successivt bytas ut mot en mer objektiv, kunskapsbaserad modell. Vissa aspekter som i ett tidigt skede lyfts fram som viktiga har i ett senare skede kunnat avfärdas via kvantitativa analyser. Som ett resultat av arbete finns nu en modell som kan användas för prioriteringsbeslut och som har acceptans inom organisationen. Detta exempel illustrerar den typ av strategi som krävs för den fortsatta utvecklingen av modeller som gör det möjligt att på ett meningsfullt sätt utveckla kunskaper för ett konsekvent genom- förande av fyrstegsmodellen. Ett exempel på problemen med denna typ av utveckling är att inte velat bekosta analyser för att studera fjärdepotensregeln. Denna regel har stor betydelse för att beräkna tunga fordons slitage på vägen vilket bland annat har betydelse för vilka avgifter som bör tas ut av tunga fordon. Av- slaget har inte motiverats med att projektansökan som sådan varit bristfälligt utformat utan med att inte har till uppgift att ta fram underlag som stödjer prissättningen av infrastruktur. Förutom en bredare upplagd utveckling av effektsamband krävs också datafångst som gör det möjligt att koppla kunskaper om infrastrukturens nedbrytning till ekonomiredovisningen. Det enda sättet att skaffa kunskap om hur alternativa driftstrategier påverkar infrastrukturens standard och kostnaderna för drift och underhåll är att från början lägga upp ekonomiredovisningen på ett sätt som möjliggör denna typ av uppföljning. Detta är också nödvändigt för att analysera marginalkostnaderna för slitage på vägar och banor. Av detta skäl måste också en koppling göras mellan kostnader och trafiken på vägen eller banan. Det finns avslutningsvis också skäl att peka på behovet av att hålla samman framtagningen av värden för investeringskalkylen med de beräkningar som gör av samhällets marginalkostnader för att använda vägar och järnvägar. Beräkningar av marginalkostnader ska ligga till grund för prissättningen av färdigställda anläggningar. Det är självklart angeläget att använda samma principer för att beräkna exempelvis kostnaden för väg- eller banslitage som då man räknar fram vilka besparingar i slitage som en investering innebär. 8.Vilka är problemen? Såväl riksdag som regering har i upprepade beslut, i politiska principdeklarationer och i sina instruktioner till myndigheter talat om behovet av ett samhällsekonomiskt beslutsunderlag för den politik man vill föra i transportsektorn. Avsikten är att i detta avsnitt sammanfatta de problem som observerats med framtagande av ett sådant underlag för beslut i transportsektorn som noterats i den tidigare texten. Inledningsvis redovisas vissa observationer av vilka typer av åtgärder som brukar bli lönsamma i de kalkyler som genomförs (8.1). I avsnitt 8.2 ges en bild av den grundläggande synen i samhället på strukturerade beslutsunderlag i den form som representeras av ett samhällsekonomiskt synsätt i allmänhet och av kalkyler i synnerhet. Mot denna bakgrund identifieras i avsnitt 8.3 ett antal konkreta problem. 8.1Vad är lönsamt? En viktig empirisk observation med koppling till beslutsunderlag i sektorn är att det redovisas relativt få samhällsekonomiska kalkyler som visar att järnvägsinvesteringar är lönsamma. Däremot finns fler lönsamma väginvesteringar. Denna observation kan sägas delvis förklara det trafikverksgemensamma projekt som tog sig an frågan om resultatet av väg- och järnvägskalkyler verkligen kan jämföras (se avsnitt 5.5). Resultatet av en samhällsekonomisk analys styrs självfallet av värdet på de parametrar som bygger upp kalkylerna. De två viktigaste förklaringarna till kalkylresultaten i transportsektorn kan kopplas till kostnader och användning; ju lägre kostnaden för att bygga ett projekt är, och ju fler som drar nytta av en förbättring, desto mer talar för att åtgärden kan motiveras på samhälls- ekonomisk grund. Eftersom mängden fordon och resenärer är fler på många vägar än på många banor, och eftersom kostnaden för att genomföra baninvesteringar ofta är högre än för väginvesteringar, finns också sakliga grunder som kan förklara de resultat som analyserna brukar peka fram mot. En annan typ av förklaring kan vara att de beräkningar som görs kanske underskattar nyttan av järnvägsinvesteringar. En tänkbar förklaring är att det inte är problem med modellerna och deras principiella uppbyggnad men att kunskapen om de underliggande effektsambanden är otillräckligt. Om man vet hur man borde beräkna hur förseningar och flexibilitet ökat till följd av en ny mötesplats men saknar empiriskt underlag för att genomföra beräkningen kommer givetvis nyttan av järnvägsinvesteringar som höjer kapaciteten att vara lägre än om ett sådant underlag finns tillgängligt. Detta är fråga om att fortsätta arbetet med att ta fram effektsamband och modeller som möjliggör denna typ av analyser. Det faktum att en åtgärd inte är samhällsekonomiskt lönsam innebär inte heller att man ska avstå från att göra något alls. Som framgått av den tidigare diskussionen borde den naturliga reak- tionen i stället vara att försöka att hitta billigare tillvägagångssätt som gör det möjligt att ta hem huvuddelen av den nyttoökning som kunde säkerställas med den dyra åtgärden. Det finns därför sannolikt ett betydande antal järnvägs- investeringar som är samhällsekonomiskt motiverade. De lön- samma åtgärderna kan emellertid vara mindre spektakulära än jätte- projekt av typ eller tunneln under . Det kan röra sig om signalförtätning, nya mötesspår och andra odramatiska åtgärder som stärker järnvägens kapacitet och minskar försenings- riskerna. Det kan också handla om att bygga partiella dubbelspår som innebär att järnvägsnätet successivt kan ges utökad kapacitet allt eftersom efterfrågan ökar. I den allmänna debatten finns en uppfattning som innebär att baninvesteringar är goda medan väginvesteringar är mindre goda. Järnvägsinvesteringar prioriteras därför trots att det är svårt att belägga att de är samhällsekonomiskt lönsamma. Det finns starka skäl att bättre kunna legitimera sådana investeringar och i synnerhet att identifiera den typ av åtgärder som verkligen bidrar till järnvägssektorns utveckling och till ett gott resursutnyttjande i samhället som helhet. Genom att underlåta att ställa krav på fullgoda beslutsunderlag uppstår inte heller ett tryck på att utveckla vare sig mer kostnads- effektiva lösningar eller på att vidareutveckla analysverktygen inom järnvägssektorn. Detta kan vara en del av förklaringen till de skillnader som finns mellan och vad gäller synen på samhällsekonomiskt beslutsunderlag. 8.2Hur ser man på den samhällsekonomiska kalkylen? Det finns en grundläggande ambivalens i det politiska förhållnings- sättet till – och i förlängningen också i administrationens syn på – den samhällsekonomiska kalkylen. Den ena sidan av detta mynt är en grundläggande acceptans bakom tanken på att politiken inom sektorn ska baseras på ett logiskt och systematiskt tänkande. Användningen av ett samhällsekonomiskt synsätt utgör grunden för detta arbete. Detta har manifesterats i en rad trafikpolitiska beslut och i andra policybeslut som fattats . Det finns flera motiv för detta förhållningssätt. Ett självklart argument är att en politik som säkerställer att resurser används på ett effektivt sätt innebär att den kaka alla ska vara med och dela också blir så stor som möjligt. Ett annat motiv är att man vill att politiken ska framstå som rationell och att det verkligen finns motiv bakom de prioriteringar som görs. På samma sätt som inom andra samhällssektorer omfattar transportsektorn också många intressenter som var och en argu- menterar för sina projekt och principer. Representanter för kommuner och regioner ser infrastrukturen som ett instrument för fortsatt utveckling som regelverket – åtminstone fram till den infrastrukturproposition som lades fram (prop. 2008/09:35) – lägger huvudansvaret för finansieringen hos staten. När resultaten av den samhällsekonomiska kalkylen inte samman- faller med intressenternas uppfattningar får också centralt place- rade beslutsfattare argument för att förklara varför man inte prioriterar dessa investeringar. illustrerar detta mycket väl den frustration som intressenter kan känna inför kalkyl- resultaten. Detta kan vara en viktig anledning till mycket av den kritik som framförs mot kalkylmodellen. Man ska också ha i åtanke att det – trots många kritiska inlagor – egentligen aldrig har formulerats något alternativ till kalkylen, en fråga som bland annat behandlats i avsnitt 5.6. Den andra sidan av det politiska förhållningssättet är mindre entusiastiskt inför användningen av ett strukturerat besluts- underlag. En tolkning är att man inte vill binda sig till övergripande principer om (relativa) värderingar av olika effekter av de åtgärder som övervägs. I stället önskar man sig maximal handlingsfrihet när beslut ska fattas, exempelvis så att man kan besluta om investe- ringar oavsett om dessa kan motiveras på samhällsekonomiska grunder eller inte. Denna tolkning innebär också att själva före- komsten av ett underlag som exempelvis pekar på att man borde prissätta knapphet i stället för att bygga nytt riskerar att begränsa handlingsfriheten. Argumentet har bäring på beslut i såväl politiska församlingar som internt inom trafikverken. Man kan sannolikt tolka fyrstegsmodellens svaga ställning som ett utslag av denna andra aspekt.