sou · GYB317 · 2010-03-08 00:00:00 — Vissa miljögifter till exempel dioxinlika ämnen, kvicksilver och kadmium, kommer dock fortfarande att vara ett problem . fortsätter nya problemämnen att identifieras. De ämnen som uppmärksammats är bromerade flamskyddsmedel, fluorerade för- eningar till exempel PFOS10 och olika mjukgörare till plaster, så kallade ftalater. Läkemedelsrester i avloppsvatten är ett problem som har upp- märksammats mycket . I svenska recipienter har man ännu inte kunnat påvisa effekter som kan kopplas direkt till utsläpp av läkemedelsrester från kommunala avloppsreningsverk men i flera andra länder har man rapporterat feminiseringseffekter i fisk nedströms avloppsreningsverk. Det finns ett stort behov att komplettera kunskapsunderlaget kring eventuella effekter av läkemedelsrester i miljön och ett nytt forskningsprogram, 9TBT = tributyltenn. 10PFOS = perflouroktansulfonal. – problem, möjliga åtgärder och kostnader MistraPharma11, har utarbetats för att identifiera miljörisker för de läkemedel som finns på den svenska marknaden. 4.3.4Främmande arter – påverkan från allmänhet, markägare, friluftsliv och på grund av slumpen? En främmande art är en växt, ett djur, en svamp eller en mikro- organism som med människans hjälp har spridits utanför sitt naturliga utbredningsområde. Detta kan ha skett avsiktligt genom utplanteringar eller av misstag. En del av dessa nya arter ställer till problem i våra hav, sjöar och vattendrag och på land, andra gör det inte. Konsekvenserna av att främmande arter introduceras i våra vatten är till stor del okända men det finns några exempel på när främmande arter kraftigt har påverkat inhemska arter och miljöer. I några av de norra distriktens vatten har utsättningar av bäck- och kanadaröding gjort att de inhemska fiskbestånden har trängts undan. Bäckröding och kanadaröding kan även reproducera sig i svenska vatten och kan i vissa fall bilda hybrider med inhemsk . Andra arter som ställer till med problem i våra nordsvenska vatten är mink, signalkräfta och växten vattenpest. Det mest kända exemplet, i de södra distrikten, är inplante- ringen av signalkräfta som nästan helt har slagit ut de ursprungliga bestånden av flodkräfta. Signalkräftan är bärare av svampsjuk- domen kräftpest, en sjukdom som snabbt slår ut den inhemska flodkräftan medan signalkräftan är mer motståndskraftig. har signalkräftan legalt utplanterats i ett stort antal syd- och mellansvenska vatten. I princip har samtliga huvud- vattendrag i med genomflutna sjöar stora bestånd av signalkräfta som utplanterats med tillstånd från berörda myndig- heter. I nuvarande lagstiftning är det förbjudet att i plantera ut främmande arter som signalkräfta i andra vatten än där de tidigare satts ut med tillstånd. Illegala utplanteringar förekommer dock i stor omfattning, trots insatser för att informera om kon- sekvenserna av illegala utsättningar. upptäcks flera nya bestånd av illegalt utplanterade signalkräftor som har utrotat de lokala bestånden av flodkräfta. En annan främmande art som har bedömts utgöra ett problem i flera av de södra distriktens vattenförekomster är den näckros- – problem, möjliga åtgärder och kostnader liknande flytbladsväxten sjögull, som på sina håll har konkurrerat ut en stor del av den naturliga och vandrarmusslan. 4.3.5Vattenuttag – påverkan från hushåll och industri I ett internationellt perspektiv är vattenresurserna i vatten- distrikt stora. Det är endast ett fåtal ytvattenförekomster i Norra vattendistrikt, det mest tätbefolkade av de fem vatten- distrikten, som har bedömts ha problem med vattenuttag. I södra och vattendistrikt finns det lokalt problem på , Listerlandet och samt lokalt i framför allt kusttrakterna. Hushållens uttag står i Norra vatten- distrikt för merparten av vattenuttaget genom kommunala vatten- verk och enskilda uttag. I , , Södra och vattendistrikt svarar industrin för merparten av vattenuttaget, även om hushållens vattenuttag är stora i de södra vattendistrikten. Grundvatten finns överallt, men med väldigt stor variation i tillgången. Generellt är det bara i de stora rullstensåsarna som till- gången är riklig. Lokalt förekommer vattenbrist under varma eller torra perioder. Berg- och moränterrängen innehåller generellt små grundvatten- resurser, särskilt i skärgårdslandskapet. Vid etablering av bebyggel- se har inte alltid tillgången på vattenresurser i området beaktats i tillräcklig omfattning. Överutnyttjandet kan leda både till vattenbrist och att man förorenar grundvattenresursen med saltvatten. Saltvatteninträng- ning i grundvatten utgör ett stort problem i delar av kust- och skärgårdsområdet samt i områden som täcktes av havsvatten efter istiden. Det är framför allt i mindre grundvattenmagasin som problem med överutnyttjande kan uppstå och dessa små före- komster utgör inte grundvattenförekomster inom vattenförvaltningen. För att vinna mark, för att förbättra produktionen inom jord- och skogsbruk, för att möjliggöra bebyggelse, skapa sjötrafikleder och utvinna energi m.m., har människan under generationer förändrat – problem, möjliga åtgärder och kostnader Ingrepp i vattenmiljön som sjösänkning, däm- ning, utdikning och muddring har varit vanligt. Förutom de posi- tiva effekterna för produktion och samhälle, har förändringarna också medfört allvarliga konsekvenser för den ekologiska statusen i vattnen och förändrat tillståndet i sjöar, vattendrag och hav. Många av de fysiska störningarna utgör det största hindret för att uppnå god ekologisk status i våra vatten. Fysisk påverkan på grundvattenförekomster För grundvattenförekomster i naturgrusformationer är ofta den potentiella fysiska påverkansbelastningen stor. Grusutvinning är den verksamhet som står för den största fysiska påverkan. Vägnätet på eller i anslutning till flera av de större innebär också en potentiell påverkan. I många vattendrag förekommer artificiella vandringshinder i form av dammar, fellagda vägtrummor etc., som hindrar vandrande fisk att ta sig upp i vattendragen. Det finns flera exempel på att lokala värdefulla bestånd av bland annat öring har utrotats på grund av människans fysiska ingrepp i miljön. En annan art som påverkats negativt av fysiska hinder är ålen, som utestängts från större delen av uppväxtområdena i sötvatten genom vandringshinder som för- svårar eller omöjliggör såväl uppvandring som utvandring i vatten- dragen. En stor del av vandringshindren är gamla vattenanläggningar som inte fyller något syfte, men utgör hinder för att uppnå naturligare förhållanden och en bättre vattenekologi. Intresse- konflikter kan uppstå i vissa fall då kulturhistoriskt värdefulla bruksmiljöer, gamla kvarnar etc. utgör vandringshinder. Det kan också uppstå konflikter med vattenkraftsintressen i de fall kraft- verksdammar utgör vandringshinder. Vandringshinder i form av fellagda vägtrummor kan åtgärdas relativt enkelt medan det kan krävas större åtgärder för att skapa vandringsvägar förbi större anläggningar som dammar. – problem, möjliga åtgärder och kostnader fanns ett starkt tryck på att utöka den odlingsbara marken på grund av en kraftigt växande befolkning. I hela landet genomfördes då omfattande rätningar av vattendrag, utdikningar och sjösänkningar i syfte att vinna ny mark. Dessa stora förändringar i landskapet medförde en rad negativa kon- sekvenser för tillståndet i sjöar och vattendrag. Sjösänkningar leder bland annat till ett kraftigt påskyndande av igenväxningsprocessen och en ökad övergödningsproblematik. Rätning, kanalisering och rensningar av vattendrag gör att vattnet strömmar snabbare, vilket i sin tur bland annat medför att reten- tionen av näringsämnen i vattendraget minskar. Naturliga vatten- drag slingrar sig ofta genom landskapet (meandring) och har en stor variation i bottensubstrat, strandvegetation m.m. Uträtade och rensade vattendrag saknar till stor del denna heterogenitet och livsmiljöerna för exempelvis bottenlevande djur och fiskar blir därför mycket begränsade. Den kraftiga utdikningen av jordbruks- och skoglandskapet har också inneburit att antalet våtmarker har minskat kraftigt vilket har fått en rad konsekvenser. Våtmarker och sjöar har en utjämnande effekt på avrinningen och när dessa buffringsmagasin tas bort ökar känsligheten vid såväl höga flöden som . Med ett varmare klimat förväntas problemen med översvämningar och torrperioder öka ytterligare . Våtmarker har också en viktig renande effekt och det minskade antalet våtmarker har bidragit till en förvärrad övergödningsproblematik. När antalet våtmarker och småvatten i landskapet minskar, försvinner också viktiga biotoper för ett stort antal fåglar, groddjur och andra organismer. I vattensystem som utnyttjas för kraftproduktion regleras vatten- nivåerna på ett sätt som kan innebära konsekvenser för det ekologiska tillståndet i vattnet. Hur stora effekterna blir beror bland annat på regleringsgraden, tidpunkten för regleringen och känsligheten i det vattensystem som regleras. De vatten som främst är påverkade är de utbyggda älvarna i norr där älvens flödesmönster förändrats, exempelvis flödenas storlek – problem, möjliga åtgärder och kostnader och varaktighet samt en förändrad årsrytm där framför allt vår- flodens flödestoppar är borta som i grunden förändrat vatten- dragens ekosystem. 4.4Program för övervakning av vattnets tillstånd innebär att vattenmyndigheterna ska skaffa sig en bild av vattenstatusen och fastställa åtgärdsprogram för att rätta till brister och nå god vattenstatus. Vattenmyndigheterna har som framgick av avsnittet ovan identifierat påverkan från punktkällor, diffusa källor och historisk belastning. Utöver detta ingår också att se till att program för övervakning upprättas och genomförs12. Den operativa övervakningen ska ingå som en del i åtgärdsprogrammen. genomförs miljöövervakning i av många olika aktörer och av flera olika anledningar och med olika syften. En nationell samordnad miljöövervakning13 har funnits i , och utvecklats och förfinats löpande. För miljöövervakningen gäller att den ska vara anpassad till lagstiftningen om miljökvalitets- normer, ska inriktas mot uppföljning av de nationella miljö- kvalitetsmålen och ge samlad information om miljötillståndet samt effekter av sådana skeenden i samhället som är av betydelse för en hållbar utveckling. Miljöövervakningen ska samordnas och fogas in i enhetliga system på nationell och regional nivå. Den nationella miljöövervakningen är indelad i olika programområden, varav hav & kust, sötvatten, grundvatten och miljögiftssamordning har kopp- lingar till vattenförvaltningen. Totalt uppgick budgeten för till . De nya krav på vattenrelaterad över- vakning som ramdirektivet för vatten föranledde tillgodosågs delvis genom ett budgettillskott på – 2008. Enligt ställs också direkta krav på recipientkontroll i verksamhetsutövares egenkontrollprogram. Länsstyrelser, kom- muner och ideella organisationer samlar också in stora mängder data av miljöövervakningskaraktär. Mycket av den information som 12Se RDV artikel 8 och VFF 7 kap. i 1:a paragrafen. Samordnad Miljöövervakning i , broschyr från . – problem, möjliga åtgärder och kostnader samlas in skulle kunna användas för att täcka behovet av information för den operativa övervakningen enligt ramdirektivet, men det finns också problem angående tillgänglighet och innehåll. 4.4.2Vilka krav på övervakning ställs enligt ramdirektivet för vatten? Enligt vattenförvaltningsförordningen och ramdirektivet för vatten ställs följande krav när det gäller övervakning av yt- och grund- vatten; Kravet för ytvatten är: 1.Kontrollerande övervakning minst på alla para- metrar. 2.Operativ övervakning på de vattenförekomster som inte klarar miljökvalitetsnormerna, men endast för de parametrar som är intressanta. 3.Undersökande övervakning där det behövs för att klara ut orsakssamband, åtgärder, risk o.dyl. Kravet för grundvatten är: 1.Kontrollerande övervakning minst på alla para- metrar. 2.Operativ övervakning på de vattenförekomster som finns i risk att inte klara miljökvalitetsnormerna eller för att följa trend- utvecklingen. Det finns möjlighet att gruppera vattenförekomster vid framför allt kontrollerande övervakning, och troligen även operativ över- vakning om det är samma parametrar/påverkan som ska följas upp. Beroende på hur man grupperar kan troligen övervaknings- insatserna för den kontrollerande övervakning hållas nere. För den operativa övervakningen finns en möjlighet att begränsa parametrarna med hänsyn till påverkan. Uppskattningsvis är det är av ytvattnen som inte klarar miljökvalitetsnormer för ytvatten (fler finns i riskzonen för att inte klara miljö- kvalitetsnormerna). Avseende grundvattnet är det – problem, möjliga åtgärder och kostnader som inte klarar miljökvalitetsnormerna för grundvatten, samt som är i riskzonen som därmed också ska övervakas. 4.4.3Vattenanvändarnas ansvar för övervakning av vattenmiljön Havsmiljöutredningen14 behandlade frågan om vattenanvändarnas ansvar för övervakning av vattenmiljön. Utredaren konstaterar att det finns stora likheter mellan den befintliga recipientkontrollen och den operativa och undersökande övervakning som införts med vattendirektivet, även om begreppen förändrats. Det handlar om att fastställa hur påverkat ett visst vattenområde är, antingen i förhållande till ett bakgrundsvärde enligt recipientkontrollen eller i förhållande till en fastställd miljökvalitetsnorm enligt ramdirektivet för vatten. Det handlar i båda fallen om att bedöma omfattningen av utsläppen och öka kunskapen om sambanden mellan utsläpp och effekter i miljön. Den undersökande övervakningen ska liksom recipientkontrollen utgöra underlag för vidtagande av åtgärder. De rättsliga möjligheterna att ställa krav på miljöövervakning i dagens svenska lagstiftning är enligt begrän- sade jämfört med vad som förväntas ingå i den operativa och undersökande övervakningen. Den övervakning som föranleds av ramdirektivet för vatten handlar inte om tillsyn i den bemärkelse som begreppet har i 26 kap. . Nya regler om verksam- hetsutövarnas ansvar för övervakning borde enligt Havsmiljö- utredningen därför sammanföras med bestämmelserna om vattenförvaltning under 5 kap. . I föreslog utredaren att vattenanvändar- nas ansvar för operativ och undersökande övervakning av vatten- miljön i enlighet med ramdirektivet för vatten skulle förtydligas i svensk lagstiftning. Eftersom sådan övervakning föranleds av att vattnet kvantitativt eller kvalitativt är påverkat är det rimligt att vattenanvändarna står för genomförande och kostnader. Detta överensstämmer enligt utredaren också med principen att för- orenaren betalar och med kraven på kostnadstäckning enligt ramdirektivet för vatten. I föreslogs vidare att vattenmyndig- heterna skulle ges rättsliga befogenheter att förelägga enskilda vattenanvändare att delta i eller bekosta övervakningsprogram. 14 SOU 2008:48, En utvecklad havsmiljöförvaltning. (Se också avsnitt 2.3.) – problem, möjliga åtgärder och kostnader Bestämmelser skulle i så fall införas i 5 kap. och i vattenförvaltningsförordningen15. Utredaren konstaterade vidare att vattenavgifter sannolikt är en förutsättning för att även mindre verksamheter, t.ex. enskilda avlopp, och diffusa källor ska kunna inkluderas. För att uppnå full kostnadstäckning ansåg utredningen att regeringen borde utreda hur vattenavgifter kan användas som ett komplement till föreslagna regelförändringar. 4.4.4Tillgång till (befintlig) information för övervakning och möjlighet till finansiering av tillkommande övervakningskostnader Det finns oklarheter kring hur den information som finns till- gänglig som ett resultat av undersökningar gjorda med anledning av andra bestämmelser (t.ex. egenkontrollen) eller andra typer av åtaganden ska kunna användas av vattenmyndigheterna för att fylla deras behov av information. Den recipientkontroll som genomförs i och med egenkontrollprogrammen genomförs inte alltid i den omfattning, på de platser eller med de metoder som krävs enligt ramdirektivet för vatten och vattenförvaltningsförordningen. Den enskilde utföraren har inte heller någon skyldighet att tillgodose kraven enligt vattenförvaltningsförordningen, utan befintlig reci- pientkontroll bedrivs utifrån verksamhetsutövarens egentliga syfte. Den aktuella tillsynsmyndigheten har heller inte juridiskt stöd för att detaljreglera en verksamhet utifrån krav på övervakning enligt vattenförvaltningsförordningen. I praktiken kommer vattenmyndigheterna att vara beroende av data från andra myndigheter och organisationer när det gäller övervakningen. Den statligt finansierade nationella miljöövervak- ning som ansvarar för kommer troligen att behöva utgöra grunden för det arbetet. Länsstyrelserna har i upp- gift att genomföra den miljöövervakningen på regional nivå och samordna den med annan regional övervakning.16 Även många kommuner har omfattande provtagningsprogram i funktion. Enligt artikel 9 i ramdirektivet för vatten ska principen om kostnadstäckning och principen att förorenaren betalar beaktas.17 Detta omfattar också kostnader för övervakning och kontroll. 15Förordning 2004:660 om förvaltning av kvaliteten på vattenmiljön. i kustområden är recipientkontrollprogrammen, ofta med vattenvårdsförbund som ansvarig organisation, de viktigaste aktörerna när det gäller insamling av miljödata. 17Gäller specifikt vattentjänster. – problem, möjliga åtgärder och kostnader kommer dock inte alltid vara möjligt att identifiera en potentiell aktör som är kopplad till den specifika eller antagna vatten- påverkan. Därför kan en tillkommande finansiering behövas, även om det i vissa fall kommer att gå att ålägga vissa av vattenanvändar- na betalningsansvar. Den nationella och regionala miljöövervak- ningen som finansieras av skattemedel kommer att vara ett komple- ment till behovet av information för den operativa övervakningen. 4.5Tillgängliga åtgärder per problemområde och en kostnadsuppskattning Åtgärder innebär en fysisk eller beteendemässig förändring i syfte att minska till exempel kväve- och fosforbelastningen, det vill säga beskriver vad man kan göra för att lösa det aktuella problemet. Åtgärder för att uppnå eller behålla god status i vattenmiljön till- gängliga inom vart och ett av de sex problemområden kopplade till vattenförvaltningen redovisas nedan.18 I avsnittet redovisas dels uppskattade totala kostnader för de åtgärder som redan vidtas inom problemområdet, dels uppskattade tillkommande kostnader för åtgärder inom vattenförvaltningen för att nå målen god kemisk eller god ekologisk status och sedan bibehålla denna nivå. En uppräkning av möjliga åtgärder blir i princip aldrig komplett. Dels finns det plats- och anläggningsspecifika åtgärder som inte ryms i en generell och översiktlig beskrivning. Dessutom kan nya åtgärder bli tillgängliga via ökad kunskap och teknisk utveckling. En viktig egenskap hos ett miljöpolitiskt styrmedel är just att stimulera innovationer och framtagandet av nya, billigare, åtgärder som inte är kända . (Att styrmedel bör utformas så att de ger incitament till för tillfället okända åtgärder, framgår av senare kapitel i detta betänkande).Vidare är det viktigt att, vid läsningen av nedanstående genomgång, vara medveten om att alla kostnadsuppskattningar är osäkra.19 Detta gäller för redan nu 18För fler förslag på konkreta åtgärder se bl.a. åtaganden i Baltic Sea Action Plan, (), Rapport 5830 och delrapport åtaganden i Baltic Sea Action Plan – Förslag till nationell åtgärdsplan, () samt 64 åtgärder inom jordbruket för god vattenstatus, , Rapport 2008:31. Åtgärder som redan vidtas framgår av Landsbygdsprogram för 2007–2013. 19I vattenmyndigheternas beslut har en något annorlunda indelning av miljöproblemen i Åtgärdsprogrammen redovisats och nya kostnader beräknats. Vattenpris- utredningen bedömer dock att problembeskrivningarna generellt täcker in de åtgärdsbehov som föreligger samt att kostnadsramarna anger storleken på de insatser som behövs för vattenmiljön. – problem, möjliga åtgärder och kostnader kända åtgärder, men i synnerhet när man beaktar möjligheten att kostnaderna kan sjunka över tiden genom utvecklandet av ny kunskap och teknologi. Åtgärder mot försurning har pågått . De viktigaste åtgärderna har varit att minska utsläppen av försurande ämnen, och därmed nedfallet, på mark och vatten. Såväl nationella som inter- nationella åtgärder har genomförts, med bl.a. minskning av svavel i bränslen och förbättrad rening av utsläpp, och under även åtgärder mot utsläpp av kväveoxider. Minskande nedfall kan noteras från alla mätningar, och i flera sjöar inom försurningsdrabbade områden kan man nu se en återhämtning i vattenkvaliteten. Modellberäkningar visar också på att försurnings- problematiken för huvuddelen av kommer att ha avklingat om 10–. Även om det nationella och internationella åtgärdsarbetet20 med att reducera utsläppen har varit framgångsrikt, så redovisas fort- farande ett stort antal vattenområden som är tydligt påverkade av försurningsförhållanden. Kalkning genomförs av ett stort antal vatten för att minska de utarmande ekologiska effekterna av det sura nedfallet. Det kommer att vara viktigt för många vatten under de närmaste 10–20 åren, men omfattningen kan förutspås kunna minskas successivt efterhand som förhållandena förbättras, om nuvarande trend håller i sig. Skatt på olika energislag och energiproduktion utgår och betalas in till statsbudgeten.21 Kalkningsåtgärder finansieras över stats- budgeten. Den finansiella kostnaden för att reducera försurningen genom kalkningsåtgärder uppgår till cirka 200 miljoner kro- nor . Åtgärdskostnaden för fortsatt kalkning för att säkerställa vatten- förvaltningens behov de kommande 10–20 åren beräknas uppgå till i genomsnitt. 20Takdirektivet 2001/81/EG och om gränsöverskridande långväga luftföroreningar. 21Se vidare kapitel 5 om ekonomiska styrmedel. – problem, möjliga åtgärder och kostnader Åtgärder mot antropogen övergödning har pågått sedan åtmin- stone . Etablerande av vattentoaletter i många fastigheter för att förbättra framför allt stadsmiljön och hälsosituationen, ledde till kraftfull övergödning av sjöar, vattendrag och kustområden när avloppet leddes rakt ut i vattnen utan rening. Av miljö- och hälsoskäl påbörjades utbyggnaden av avloppsrenings- verk, och den stora utbyggnaden skedde –1970-talen. En markant förbättring av syreförhållanden och fosforhalter note- rades efter utbyggnad med biologisk rening. Successivt har ökade krav på reningen införts när man fortsatt har sett att effekter av övergödning finns kvar. Reningsgraden är generellt hög i de flesta reningsverk, även om den varierar inom landet, men avloppsreningsverken utgör fortfarande en av de största källorna till övergödande ämnen. Det beror till stor del på att huvuddelen av allt avloppsvatten från hushåll och företag behandlas i avlopps- reningsverken. Inom områden med övergödda sjöar och kustvatten behöver därför ytterligare rening genomföras för att minska tillförseln till en nivå som vattenmiljön kan ta omhand. Det innebär att nuvarande teknik behöver utvecklas eller kompletteras, alter- nativt att man utnyttjar annan teknik. Det uppskattade behovet av minskning från reningsverken uppgår till 20–inom de tre södra vattendistrikten, och med en variation mellan olika avrinningsområden. Det krävs åtgärdsinsatser vid va-verken på cirka 13 000–för att förse abonnenterna med dricksvatten och upprätthålla dagens reningsnivå. Av detta står avloppsverken för cirka två tredjedelar, dvs. 8 000–. Va-kostnaderna finansieras med avgifter på va-kollektivet. Tillkommande åtgärdskostnad – va-verken För att förbättra reningen vid avloppsreningsverken i i enlighet med vattenförvaltningens behov bedöms att kostnaden kommer att öka med , dvs. med 800–för de kommande 10–20 åren. – problem, möjliga åtgärder och kostnader Industrin har en likartad utvecklingshistoria. Den stora utbygg- naden av reningsverk för industrin skedde –1980-talen och överfördes en del avloppsvatten från industrin till avloppsreningsverken.