sou · GXB367 · 2010-01-01 00:00:00 — I kapitel 3 lämnas en översiktlig beskrivning över Försvarsmaktens organisation och uppgifter i de delar som uppgifterna berör frågan om HKP 4-systemet kan och bör vidmakthållas. I kapitel 4 lämnas en redogörelse för helikopterflottiljens och helikopterbataljonens uppgifter, organisation och verksamhet. I kapitel 5 beskrivs Försvarsmaktens helikoptersystem. I kapitel 6 behandlas flygsäkerheten i helikopterverksamheten. I kapitel 7 redogörs för utredningens överväganden i frågan om HKP 4-systemet kan och bör vidmakthållas eller om det bör avvecklas. I kapitel 8 redogörs för ekonomiska och andra konsekvenser av utredningens förslag. Som bilaga till betänkandet har fogats utredningens direktiv och tilläggsdirektiv i dess helhet (bilaga 1–3). 2Utgångspunkter för uppdraget, m.m. I detta kapitel lämnas inledningsvis en översiktlig beskrivning av bakgrund och utveckling av Försvarsmaktens helikopterförmåga. Vidare redovisas utredningens bedömning i fråga om utgångspunkter och avgränsningar av utredningsarbetet. 2.2.1Tidigare studier, m.m. Frågan om utvecklingen av Försvarsmaktens helikopterförmåga har varit föremål för olika studier . genomfördes flera olika studier inom Försvarsmakten som syftade till att bygga upp kunskapen om helikopterns användbarhet i det svenska försvaret. genomförde Försvarsmakten kunskapsuppbyggande helikopterstudier med bred inriktning, bl.a. analyserades operativa och taktiska uppgifter för helikopterförbanden . blev det också tydligt att arméns helikoptrar började bli för gamla. Ett arbete påbörjades därför om att ersätta helikoptrarna. utarbetades en plan för inköp av transporthelikoptrar till armén och ekonomiska medel avdelas för inköpet. presenterades en studie om attackhelikopter för att besvara frågor om effekt och användbarhet inom detta område. I regleringsbrevet för bestämdes att Försvarsmaktens dåvarande helikopterorganisation skulle rationaliseras och effektiviseras genom att helikopterverksamheten i de olika försvarsgrenarna sammanfördes till en gemensam helikopterorganisation (helikopterflottilj). organiserades Försvarsmaktens helikopterflottilj med flottiljledning på Malmen (). genomförde Försvarsmakten en utredning om krav på och inriktning av myndighetens framtida helikopterförmåga.2 Av utredningen framkom att helikopterförmåga är en efterfrågad förmåga och spelar en viktig roll . Helikopterförband ska kunna ingå i olika typer av sammansatta styrkor inom ett brett spektra av förmågor och ha en hög anpassningsförmåga. Den ökade effekten som eftersträvas skulle uppnås genom en modern helikopterpark och ett reducerat antal helikoptertyper. Helikoptersystem som inte uppfyllde framtidens krav skulle avvecklas. I utredningen konstaterades att det krävs flexibilitet för att uppnå kraven på framtida förmågor. Helikoptersystemen måste ges en inneboende flexibilitet och kunna utnyttjas för flera olika typer av uppdrag. Det ställer krav på kvalitativt innehåll i enskilda helikoptersystemen så att förmåga till tillväxt och ominriktning skapas. Utredningen konstaterade att eftersträvade förmågor kan erhållas på olika sätt. Ett sätt är att anskaffa olika typer av helikoptersystem, där systemet är optimerat för en viss typ av uppgift, men har begränsningar vad avser andra uppgifter. Detta kräver ett antal helikoptersystem, och inom varje helikoptersystem krävs viss kvantitet för att uthållighet ska uppnås. En sådan lösning med flera olika helikoptersystem var – enligt utredningen – förbehållet större nationer. Utredningen noterade att ett annat sätt att säkerställa tillgång till önskade förmågor var att utgå från en grundhelikopter och till den foga olika typer av tillsatsmoduler och 1Regleringsbrevet för Försvarsmakten för , utg. omr. 6, s 14 samt 46 och 47. 2Försvarsmaktens utredning Försvarsmaktens helikoptersystem – Långsiktig idéplan den 28maj 1998 (HKV H 35 800:90701). därigenom erhålla olika typer av helikopterkonfigurationer. Detta talade för – enligt utredningen – att framtida helikoptrar bör utgöras av enhetshelikoptrar med olika typer av tillsatsmoduler. Helikoptersystemets moduluppbyggnad gör systemet lämpligt för anpassning efter hand. Utredningen framhöll att det kvantitativa innehållet i helikoptersystemen kommer att påverka förmågan att kunna bedriva såväl nationell beredskap som stödja grundorganisationens verksamhet och genomföra internationella insatser. Utredningen konstaterade vidare att lättare helikoptersystem har låg nyttjandegrad medan de tyngre systemen utnyttjas i stor utsträckning. Detta talade – enligt utredningen – för en förskjutning mot tyngre system. Sammanfattningsvis gjorde utredningen bedömningen att framtidens helikoptersystem bör ha förmåga till tillväxt och ominriktning samt att det enskilda helikoptersystemet bör ges en stor grad av flexibilitet så att de kan utnyttjas för många olika typer av uppgifter. Utredningen drog slutsatsen att framtida helikoptersystemen bör utgöras av en medeltung enhetshelikopter och en lätt enhetshelikopter med tilläggsmoduler för olika uppgifter. Utredningen bedömning och slutsatser kom därefter att ligga till grund för anskaffningen av helikoptersystem 14 och 15. beslutades den nya omsättningsplanen. Beslutet innebar att helikopterparken skulle förnyas och att det skulle finnas ett lätt och ett medeltungt helikoptersystem i det framtida helikopterförbandet. Omsättningsplanen kom därefter att ligga till grund för anskaffning och avveckling av helikoptersystemen. Upphandling av nya helikoptersystem påbörjades med inriktning att de nya helikoptersystemen skulle vara fullt operativa 2008. 2.2.4Anskaffning av ny medeltung helikopter () –2001 genomfördes inom ramen för det nordiska samarbetet en gemensam anskaffning av medeltung helikopter av typen NH 90. I den operativa kravbilden som låg till grund för anskaffningen angavs att helikoptern ska kunna användas för följande uppgifter: transport- och understödsenhet för specialförband transport- och understödsenhet för specialförband. För del utmynnade upphandlingen i att sammanlagt 18 helikoptrar beställdes, varav 13 helikoptrar i markoperativ konfiguration (/) och fem helikoptrar i sjöoperativ konfiguration (). Vidare beställdes underhållsutrustning för uppdragsutrustningar samt ledningssystem. Enligt den ursprungliga leveransplanen skulle helikoptrarna levereras –2009. Leveranserna är dock kraftigt försenade och det råder viss osäkerhet kring den nu aktuella leveransplanen (se kapitel 5) 2.2.5Anskaffning av ny lätt helikopter () Försvarsmakten genomförde –2001 en nationell upphandling av ett lätt helikoptersystem, främst för att utgöra en skolhelikopter. Upphandlingen utmynnade i att 20 helikoptrar av typen 109 P anskaffades, varav tolv helikoptrar för markoperativa uppgifter och åtta helikoptrar för sjöoperativa uppgifter (se kapitel 5). 2.2.6Frågan om luftburen förmåga analyserades behovet av luftburen förmåga i Försvarsmakten. Under arbetet framkom inledningsvis ett behov av drygt 30 medeltunga helikoptrar och 8 attackhelikoptrar, men antalet minskades därefter till drygt 20 medeltunga helikoptrar. Frågan om anskaffning av attackhelikoptrar senarelades. Frågan om utveckling av den luftburna förmågan berördes därefter kortfattat i underlaget års försvarsbeslut och ett förslag lämnades om att en luftburen bataljon skulle byggas upp. Frågan om behovet av luftburen förmåga analyserades ytterligare, vilket resulterade i en rapport i frågan i december 2001.3 Rapporten lämnades efter det att anskaffningen av den nya medeltunga helikoptern (NH 90) hade beslutats. I rapporten konstaterades att utfallet av anskaffningen av helikoptrar blev annorlunda än vad som ursprungligen hade planerats, dvs. inga attackhelikoptrar skulle anskaffas och färre helikoptrar skulle anskaffas än som var planerat från början. Rapportens slutsats var att den gjorda anskaffningen innebar att ett annat helikopterkoncept än det som ursprungligen hade planerats infördes. I propositionen som låg till grund försvarsbeslut konstaterade regeringen att enligt tidigare planering skulle den luftburna bataljonen vara operativ 2008.4 Samträning med helikopterbataljonen var inplanerad att äga rum och delar av den luftburna förmågan planerades uppnås 2010. Regeringen konstaterade att det saknades utrymme i materielplanen för anskaffning av beväpnad helikopter inom en överblickbar framtid och att hela den luftburna förmågan, enligt tidigare planering, därför inte bedömdes kunna uppnås.5 genomförde Försvarsmakten ett en utredning som syftande till att utveckla det då föreliggande utkastet till taktisk, organisatorisk och ekonomisk målsättning (UTOEM) för insatsförbandet helikopterbataljonen.6 Målsättningen var att utredningen skulle lämna förslag till inriktning av utvecklingsarbetet i syfte uppnå en långsiktigt hållbar utveckling av helikopterbataljonen, 3I konceptet luftburen förmåga planerades ingå tre komponenter. Den trupp som ska transporteras inklusive materiel, transporthelikoptrar och beväpnade helikoptrar. 2004/05: 5, s. 57. 5Enligt Försvarsmaktens tidigare planering skulle beväpnad helikopter anskaffas och integreras i den luftburna bataljonen – 2014 och den luftburna förmågan uppnås . I den redovisade materielplanen hade dock varken utveckling eller anskaffning av sådan materiel kunnat inplaneras. 6Försvarsmaktens utredning Förslag till långsiktig inriktning för utveckling av Försvarsmaktens helikopterförmåga (HKV H/S 35 800:82110). varvid särskilt skulle beaktas att balans ska råda mellan uppgifter och resurser samt att optimal operativ effekt ska erhållas med föreslagna resurser. Underlaget skulle även ligga till grund för direktiv om det fortsatta arbetet med att ta fram en preliminär taktisk, organisatorisk och ekonomisk målsättning för helikopterbataljonen (PTOEM)7. Inom ramen för utredningen genomfördes en analys av det framtida behovet av helikoptrar, bl.a. fick företrädare för de olika stridskrafterna ange vilket behov av helikopterstöd som bedömdes föreligga vid genomförande av olika typer av uppgifter. Genom utredningen framkom att det föreligger ett tydligt framtida behov av stöd med helikopterförmåga för bl.a. stöd till specialförbanden, bekämpning av punktmål, Därefter genomfördes ett omfattande modellerings- och simuleringsarbete i syfte att omsätta de definierade kraven på helikopterstöd till en kostnadseffektiv volym på helikopterresursen i materiella och personella termer genomfördes En slutsats av detta arbete blev att i den framtida helikopterfunktionen minimera antalet helikoptersystem och helikopterversioner samt eftersträva s.k. multirole kapacitet hos plattformar och besättningar (se kapitel 4). Mot bakgrund av resultaten från analysarbetet valdes inriktningen att fortsatt långsiktigt dimensionera helikopterbataljonen mot ett medeltungt helikoptersystem () och ett lätt helikoptersystem (). 7Se kapitel 4. 8Combat Recovery är samlingsbegreppet för flera olika typer av åtgärder och operationer med syftet att återföra personal som isolerats i samband med en nödsituation och där det råder en förhöjd hotbild. Utredningen konstaterade avslutningsvis att de slutsatser som drogs helikopterutredning och som låg till grund till anskaffningen av HKP l4 och var i allt väsentligt fortsatt giltiga. Utredningen konstaterade att vid anskaffningstidpunkten av HKP14 och frångicks de principer som fastslogs utredning avseende antal helikopter, funktionalitet, versioner och förmågan till flexibilitet. 2.2.8Regeringens bedömning av utvecklingen av helikopterförmågan Regeringens bedömning av helikopterverksamheten 2004 I propositionen som låg till grund försvarsbeslut redovisade regeringen sin bedömning av det militära försvarets utveckling och den fortsatta inriktningen av insatsorganisationen mot 2008. I fråga om helikopterverksamheten angav regeringen att utvecklingen av den gemensamma mark- och sjöoperativa helikopterbataljonen skulle fullföljas och att bataljonen beräknades vara organiserad och kunna verka i begränsad omfattning 2008. Regeringen framhöll att förbandet var under fortsatt utveckling i och med införandet av de nya helikoptersystemen 14 och 15. noterade regeringen att anskaffningen och införandet av de två nya helikoptersystemen var försenat, att leveranstiden hade flyttats fram och att förhållandet påverkade helikopterbataljonens förmåga att lämna stöd till andra förband. Helikopterbataljonen bedömdes emellertid – enlig regeringen – att vara operativ med helikoptersystemen 10, 14 och 15 . Regeringen påpekade att intill dess att de nya helikoptersystemen var operativa kommer en nedgång i ubåtsjaktförmågan att ske. Vidare påpekades att det begränsade antalet helikoptrar som är tillgängliga medför att en prioritering måste ske mellan helikopterbataljonens uppgifter samt att möjligheten att lämna stöd till samhället kommer att minska ytterligare. Regeringen angav vidare att övriga helikoptertyper skulle avvecklas enligt plan.9 2004/05:5, s. 38 ff. Regeringens bedömning av helikopterverksamheten 2005 I budgetpropositionen noterade regeringen att den ursprungliga tidplanen för leveranser av nya helikoptrar alltjämt var förskjuten p.g.a. leveransproblem vid industrin. Omförhandlingar avseende leveranser av hade därför genomförts. Vidare var även anskaffningen av försenad och ytterligare förseningar var aviserade. Regeringen bedömde dock att det inte fanns något som talade mot att utvecklingen skulle komma att ske enligt plan. Regeringen gjorde fortsatt bedömningen att helikopterbataljonen trots leveransförseningarna skulle vara fullt operativt 2012. Den operativa förmågan, främst den sjöoperativa förmågan, bedömdes dock komma att nedgå –2010. Denna förmåga bedömdes emellertid att öka när med sjöoperativ förmåga tillfördes insatsorganisationen. bedömdes delar av helikopterförbandet kunna lösa de uppgifter som behövde genomföras.10 Regeringens bedömning av helikopterverksamheten 2006 I budgetpropositionen noterade regeringen att den ursprungliga tidsplanen för leveranser av nya helikoptrar var fortsatt förskjuten. Regeringen ansåg att någon samlad bedömning av helikopterbataljonens förmåga inte var möjlig p.g.a. av redovisade leverensförseningar. Inriktningen för helikopterförbandet var dock alltjämt att fortsätta utveckla en helikopterbataljon med mark- och sjöoperativ inriktning. Regeringen bedömde att den operativa förmågan, främst den sjöoperativa,11 skulle fortsatt nedgå –2010 men att helikopterbataljonen skulle vara fullt operativ 2012. Regeringen framhöll att huvuddelen av de typer av insatser som utvecklingen av förbandsmålsättningen grundas på är internationella insatser och helikopterbataljonen därför skulle optimeras mot att verka inom fredsfrämjande insatser. Bataljonen skulle kunna verka såväl internationellt som nationellt och med tillgängliga resurser kunna stödja samhället vid stora påfrest- 2005/06:1, utgiftsområde 6, s. 24 ff. 11I propositionen konstaterade regeringen att den sjöoperativa förmågan, bl.a. ubåtsjakt, kommer att nedgå efter avvecklingen av och innan de nya helikoptersystemen, främst , är operativa. Regeringen noterade även att avvecklingen av och fortgick enligt plan.12 Regeringens bedömning av helikopterverksamheten 2007 I budgetpropositionen konstaterade regeringen åter att någon samlad bedömning av helikopterbataljonens förmåga inte var möjlig då bataljonen var under utveckling och att ursprunglig planering avseende operativ förmåga inte hade kunnat följas p.g.a. fortsatta leveransförseningar av de nya helikoptersystemen och . Regeringen noterade att 14 och åtta bedömdes komma att levereras –2010 och att helikoptersystemen bedömdes vara fullt operativa omkring 2012. Regeringen konstaterade åter att avvecklingen av äldre helikoptersystem och införande av nya system innebar att det fanns en begränsad tillgång på helikoptrar som påverkade förmågan att lösa uppgifter under en övergångsperiod.13 Regeringens bedömning av helikopterverksamheten 2008 I budgetpropositionen konstaterar regeringen att helikopterbataljonen är under fortsatt utveckling. Regeringen noterar att den materiella utvecklingen inom helikopterområdet påverkar Försvarsmaktens möjligheter att bedriva operativ verksamhet med helikoptrar. Den ursprunglig planeringen avseende operativ förmåga har fortsatt inte kunnat följas p.g.a. leveransförseningar av nya helikoptersystem, främst HKP 14.14 2006/07:1, utgiftsområde 6, s. 25 ff. 2007/08:1, utgiftsområde 6, s. 25 ff. 2008/09:1, utgiftsområde 6, s. 45. 2.3.1Kraven på operativ förmåga försvarsbeslut Försvarsberedningen angav i sina säkerhets- och försvarspolitiska rapporter, Säkerhet i samverkan15 och Försvar i användning16 att användbarheten, tillgängligheten och flexibiliteten hos Försvarsmaktens förband bör öka med anledning av bl.a. delvis förändrade uppgifter och krav på operativ förmåga i olika avseenden. Det bör ske genom en ny indelning av insatsorganisationen, förändringar inom personal och materielförsörjningsprocesserna, m.m. Med hänvisning till bl.a. Försvarsberedningens rapporter beslutade regeringen om planeringsanvisningar till Försvarsmakten.17 Försvarsmakten överlämnade myndighetens underlag med redovisningar och förslag i enlighet med planeringsanvisningarna . I underlaget redovisar myndigheten sitt förslag till bl.a. framtida uppgifter för myndigheten och hur insatsorganisationen bör utvecklas fram till 2014.18 överlämnade regeringen till den försvarspolitiska proposition Ett användbart försvar.19 fattade beslut om att bifalla vad regeringen föreslagit i propositionen. I proposition föreslår regeringen att det tidigare målet för politikområdet Försvar upphör att gälla vid utgången av 2009. För att skapa ett användbart försvar föreslår regeringen i proposition nya mål och uppgifter för försvaret, nya krav på operativ förmåga, en ny insatsorganisation, 17Regeringens beslut (Fö nr 5)(Fö2008/3305/MIL). 18 Försvarsmaktens underlag för regeringens försvarspolitiska proposition 2009 (HKV 23 383:51503). 2008/09:140. ett nytt personalförsörjningssystem, utvecklade principer för anskaffning av materiel, en utvecklad syn på civil-militär samverkan ökad samverkan med våra grannländer. I propositionen anger regeringen att det militära försvarets möjligheter att växla mellan olika uppgifter, miljöer, konfliktnivåer och samarbetspartners måste utvecklas. Fokus ska vara ett försvar i användning. Förbanden ska vara användbara i , i närområdet och utanför närområdet. Detta kräver hög operativ tillgänglighet. Försvaret ska fortsatt ha uthållighet, men ökad tillgänglighet måste prioriteras. Försvaret behöver förband som är gripbara för att värna och närområdet samt för insatser utanför närområdet.20 Samtliga förband i insatsorganisationen ska vara rätt utrustade, utbildade och övade. I propositionen föreslår regeringen att målet för det militära försvaret ska vara att enskilt och tillsammans med andra, inom och utom landet, försvara och främja vår säkerhet. Detta ska ske genom att: hävda suveränitet, värna suveräna rättigheter och nationella intressen, förebygga och hantera konflikter och krig, samt skydda samhället och dess funktionalitet i form av stöd till civila myndigheter. 20 Insatser definieras som nyttjande av militära förband vare sig det sker i , i närområdet eller utanför närområdet. Uppdelningen i en nationell insatsorganisation och en särskild utlandsstyrka ska enligt regeringens förslag upphöra. Regeringen anger i propositionen att Försvarsmakten bör bidra till målen för säkerhet och det militära försvaret genom att enskilt och tillsammans med andra myndigheter, länder och organisationer, lösa följande uppgifter: försvara och främja vår säkerhet genom insatser på vårt eget territorium, i närområdet och utanför närområdet, upptäcka och avvisa kränkningar av det svenska territoriet och i enlighet med internationell rätt värna suveräna rättigheter och nationella intressen i områden utanför detta och med befintlig förmåga och resurser bistå det övriga samhället och andra myndigheter vid behov. Krav på operativ förmåga Regeringen föreslår att Försvarsmakten ska ha en operativ förmåga som möjliggör utveckling av insatsorganisationen. Försvarsmaktens förmåga ska svara mot operativa behov såväl i , i närområdet som utanför närområdet utan föregående krav på återtagning eller komplettering. Användbarheten, genom ökad tillgänglighet och flexibilitet, ska öka genom förändrade krav på Försvarsmaktens operativa förmåga och personal- och materielförsörjning. Försvarsmakten operativa förmåga ska uppnås enskilt och tillsammans med andra. I propositionen som ligger till grund försvarsbeslut anger regeringen att utvecklingen av den gemensamma mark- och sjöoperativa helikopterbataljonen ska fullföljas. nen ska fortsatt utvecklas mot att kunna stödja armé- och marinstridskrafter samt specialförbanden som delar av helikopterbataljonen ska vara insatta över tiden. Helikopterförmågan ska fortsatt utvecklas successivt genom modifiering av systemet och införandet av helikoptersystem och HKP 15.21 Regeringen konstaterar att förseningarna i leveranserna av helikoptersystemen påverkar kapacitet och tillgänglighet . Intill dess att de nya helikoptersystemen är fullt operativa kommer helikopterbataljonen inte att ha förmåga att lösa samtliga de uppgifter som avses kunna lösas. Regeringen framhåller att förmågan till medicinsk evakuering dock är central. En utgångspunkt för utredningens ställningstagande i delfrågan om HKP 4-systemet kan och bör vidmakthållas ytterligare är vad som anges i regeringens styrdokument om krav på Försvarsmaktens operativa helikopterförmåga och andra aktuella behov samt vilka brister som föreligger i denna förmåga. Försvarsmakten har med anledning av regeringens krav på att det ska finnas en helikopterbataljon med mark- och sjöoperativ förmåga i den preliminära förbandsmålsättningen för helikopterbataljonen identifierat ett antal typinsatser som helikopterbataljonens ska utvecklas mot, bl.a. förmåga att stödja övriga insatsförband i internationella insatser (kapitel 4). Helikopterbataljonen är målsatt med utgångspunkt i de övergripande kraven på operativ förmåga och kraven på ett antal operativa delförmågor. Till detta kommer att nya behov har framkommit i samband med uppsättandet av den nordiska stridsgruppen (NBG)22och deltagande i internationella insatser, bl.a. insatsen i (ISAF)23 21Helikopterbataljonens uppgifter och operativa förmåga behandlas närmare i kapitel 4. 22Den Europeiska Unionen, EU, har två stridsgrupper i beredskap som ska kunna sättas in på olika platser i världen. är Nordic Battlegroup ( NBG 11) en av dessa. Det är som ansvarar för en av EU:s stridsgrupper, förra gången var (NBG 08). Stridsgrupperna ska kunna delta i EU:s krishanteringsoperationer i den inledande och oftast svåraste fasen. De ska kunna lösa uppgifter längs hela konfliktskalan, från humanitär hjälp till väpnad strid. efter beslut om insats ska en stridsgrupp vara på plats och kunna lösa sina uppgifter i konfliktområdet. Uthållighetstiden vid insats är satt men den ska kunna förlängas . NBG 11 kommer att bestå av drygt 2000 soldater från fem länder: , , , och . har huvudansvaret för NBG 11.Försvarsmakten planerar för att sätta upp en helikopterenhet att ingå i NBG 11. 23International Security Assistance Force (ISAF) etablerades i ISAF-styrkan arbetar under ett mandat av och ett avtal mellan ISAF- styrkan och den afghanska regeringen. deltar i ISAF-styrkan /2002. förändrades FN-mandatet som ligger till grund för styrkans Det innebär att utredningen utgår från regeringens krav på operativ förmåga och myndighetens förbandsmålsättning i det fortsatta arbetet med att kartlägga och analysera eventuella brister i denna förmåga.