sou · GXB318 · 2010-01-01 00:00:00 — TVÅ RAPPORTER TILL GRUNDLAGSUTREDNINGEN TILLSÄTTNING AV HÖGRE STATLIGA TJÄNSTER I – EN KARTLÄGGNING SEXUELL LÄGGNING OCH RAS I 2 KAP. 15 § REGERINGSFORMEN av SOU och Ds kan köpas från kundtjänst. För remissutsändningar av SOU och Ds svarar på uppdrag av . Beställningsadress: kundtjänst 106 47 Orderfax: Ordertel: E-post: Internet: Svara på remiss. Hur och varför. Statsrådsberedningen, 2003. – En liten broschyr som underlättar arbetet för den som ska svara på remiss. Broschyren är gratis och kan laddas ner eller beställas på uppgift har varit att göra en samlad översyn av regeringsformen. Utredningen har redovisat sitt uppdrag i betänkandet En reformerad grundlag (SOU 2008:125) och där lämnat olika författningsförslag. De rapporter som presenteras i denna skrift avser olika delar av utredningens uppdrag och har tidigare redovisats till utredningen. Den första rapporten behandlar utnämningen av högre chefer i andra europeiska länder. I den andra rapporten behandlas vissa frågor kopplade till regeringsformens förbud mot diskriminerande lagar och andra föreskrifter. De bedömningar och förslag som presenteras i rapporterna är författarnas egna. TILLSÄTTNING AV HÖGRE STATLIGA TJÄNSTER I SEXUELL LÄGGNING OCH RAS I 2 KAP. 15 § TILLSÄTTNING AV HÖGRE STATLIGA TJÄNSTER I Intern och extern rekrytering........................................ Öppenheten i rekryteringsprocessen ............................. Offentliggörandet av lediga tjänster ....................................... 3.2Generella och tjänstespecifika anställningskrav för Offentliggörande av listan över sökande................................ Rekryteringsorgan och urvalsgrupper .................................... Anlitandet av professionella rekryterare ................................ Granskning och möjlighet att överklaga, formellt och Möjligheter att överklaga en tjänstetillsättning ..................... Fördelningen mellan politiska och meritbaserade Bilaga 1 Frågeformulär som sänts till EU:s medlemsstater (förutom ) samt , och .......... Bilaga 2 Tabeller................................................................................. Jag har fått i uppdrag av att genomföra en kartläggning av frågor rörande utnämning av högre chefer i medlemsländer samt , och . Kartläggningens tonvikt ligger på hur öppet förfarandet vid tillsättning av högre tjänstemän är och vilka granskningsmöjligheter som finns i de olika länderna. Ett övergripande syfte med kartläggningen är att den – utöver att allmänt förse utredningen med information – skall utgöra en grund för beslut om vilka länder som eventuellt bör bli föremål för fördjupade studier under utredningens fortsatta arbete. Med högre tjänstemän avses i huvudsak generaldirektörer, landshövdingar, ambassadörer, statssekreterare och motsvarande tjänstekategorier i de länder studien omfattar.1 Kartläggningen bygger mestadels på en enkätundersökning riktad till EU:s medlemsstater (förutom ) samt , och . Frågeformuläret finns i bilaga 1. Frågorna är främst inriktade på faktiska förhållanden. I ett fåtal fall är de inkomna svaren mer formella och hänvisning ges främst till hur lagstiftningen ser ut, men de flesta länder har givit information om lagstiftning såväl som praxis. Vissa länder har valt att komplettera enkätsvaren med rapporter, presentationer och annat informationsmaterial som också varit till stor nytta för kartläggningen. I de fall enskilda svar varit oklara har länderna ombetts att svara på följdfrågor. En viss grad av osäkerhet kvarstår dock. Detta beror på oklarheter i enskilda enkätsvar och svårigheten att korrekt återge tämligen komplexa förhållanden i allmänt hållna enkätsvar och likaledes i en sammanfattande kartläggning av denna art. Enkäten har utsänts med hjälp bl.a. av den svenska utrikesrepresentationen. Av de sammanlagt 27 tillfrågade länderna har svar inkommit från 1 Titlar har inte alltid översatts, speciellt inte om de givits på engelska. 25 länder.2 En översikt över resultaten i tabellform återfinns i bilaga 2. Enkätsvaren visar att det finns stora skillnader mellan olika europeiska länder vad gäller rekryteringsförfarandet i allmänhet och dess öppenhet i synnerhet. Vissa länder har en mycket formaliserad rekryteringsprocess, medan tillsättningen av högre tjänster i andra länder är mer informell. – men inte alltid – är mer reglerade system också öppnare, t.ex. är publicerandet av vakanser, upprättandet av tjänsteprofiler och offentliggörandet av namnen på dem som är ansvariga för rekryteringsprocessen vanligare i sådana system. Generellt sett verkar man i gå mot en mer reglerad – och därmed också öppnare – tillsättningsprocess. Det finns också tecken på ökad granskning av oberoende organ, även om parlamentarisk granskning fortfarande tillhör undantagen. 2 och har inte svarat. 2 Intern och extern rekrytering Generellt indelas olika länders befordringsgång i två typer: karriärsystem respektive positionssystem. Traditionella karriärsystem har formaliserade – och ofta omfattande – inträdesprov till olika delar av statsförvaltningen. Dessa genomgås av sökande som vanligtvis är nyutexaminerade och har relativt liten arbetslivserfarenhet. Systemet är i övrigt i princip stängt för andra former av inträde. I karriärsystem gör sedan de antagna tjänstemännen som regel karriär inom en viss del av statsförvaltningen. I positionssystem är inträdet mindre reglerat, och tjänster tillsätts med bredare rekryteringsbas (personer från hela den offentliga sektorn samt privat sektor kan i princip komma ifråga för olika tjänster). tillhör traditionellt kategorin positionssystem. Skillnaderna mellan dessa bägge system har, enligt experter, tenderat att minska.1 Dock syns skillnaderna mellan karriär- och positionssystem fortfarande relativt tydligt vad gäller huruvida högre tjänstemän rekryteras internt eller externt. I vissa länder såsom , och rekryteras högre tjänstemän nästan uteslutande internt. Också i och märks det traditionella karriärsystemet tydligt, då man måste ha tjänstemannastatus för att komma ifråga för högre tjänst. Som framgår av tabell 1 i bilaga 2 är andelen sådana länder dock relativt liten. Det vanligaste är att högre tjänstemän rekryteras från hela statsförvaltningen samt utifrån (dvs. från privat sektor). har formaliserat hur stor del av de högre tjänstemännen som bör rekryteras inom och utom statsförvaltningen. : Reform in Member Countries Background Note Public Governance and Territorial Development Directorate, GOV/PUMA(2003)17 : 2003, s. 8 . : Recruitment and Administrative and Reform Website . Intern och extern rekrytering procent av vakanta högre tjänster tillsätts genom extern rekrytering. Också har som uttalad målsättning att öka den externa rekryteringen.2 I många enkätsvar betonas dock att privatanställda i praktiken mer sällan kommer ifråga för högre tjänster, då erfarenhet från ledande tjänst inom statsförvaltningen är en viktig merit. I vissa länder förekommer en blandning av bägge systemen, med internrekrytering inom delar av statsförvaltningen (oftast inom utrikesförvaltningen) och i övrigt en mer öppen rekrytering. I andra länder går skiljelinjen mindre mellan olika delar av statsförvaltningen. I stället varierar rekryteringsbredden från ett tillsättningsärende till ett annat, beroende på tillgången på interna kandidater. Dessa länder har dock i princip ett öppet rekryteringssystem. 2 (Cabinet Office). , Cabinet Office. 3.1Offentliggörandet av lediga tjänster I de länder eller fall där rekrytering av högre tjänstemän sker enbart från en viss del av eller hela statsförvaltningen, offentliggörs vanligtvis inte heller vakanser. I många sådana länder anslås lediga tjänster internt, medan andra länder inte har några speciella rutiner heller för intern annonsering (t.ex. , ). Dessa tillhör dock undantagen. Det vanligaste är att tjänsterna anslås internt. Detta sker genom annonser på intranet, i personaltidningar, på anslagstavlor samt genom personalavdelningarna. I offentliggörs även s.k. anmälningstjänster1, vilket annars verkar tillhöra ovanligheterna. Också i de andra nordiska länderna (och ) finns förordningar om att alla vakanser ska offentliggöras. Oklarheter i vissa enkätsvar gör att det inte är möjligt att säga med säkerhet om dessa är de enda länder där sådana generella krav på offentliggörande finns, även vad gäller internrekryteringar. Föga förvånande utannonseras öppna vakanser (dvs. vakanser där extern rekrytering också kan komma i fråga) i hög grad. De vanligaste metoderna är annonser i statens offentliga tidning (motsvarigheten till svenska Post- och ), olika statliga webbplatser, dagspressen och facktidskrifter. kontaktas också arbetsförmedlingarna. används en kombination av ovanstående metoder för utannonsering. Ytterligare redovisning av hur lediga tjänster offentliggörs i olika europeiska länder finns i tabell 2 i bilaga 2. 1 I denna kategori ingår bl.a. justitiekansler, och statssekreterare. 3.2Generella och tjänstespecifika anställningskrav för högre tjänster Det är relativt vanligt att länder har uppställt minimikrav för anställning i statlig tjänst i allmänhet,2 medan inga specifika krav finns för kategorin högre tjänstemän. Många länder har dock fastställt sådana generella krav för anställning som högre tjänsteman. Bland dessa förekommer såväl objektiva krav – såsom akademisk examen, viss tjänstgöringstid, erfarenhet av arbete i ledande ställning, språkkunskaper, viss tjänste- eller lönegrad etc. – som mer subjektiva egenskaper fastställda t.ex. i generella kompetens- eller kravprofiler. Detaljerade kompetens- eller kravprofiler för högre tjänstemän finns i , , , och . Dessutom planerar att utarbeta sådana profiler . För att komma ifråga för högre tjänst i , t.ex., krävs ledaregenskaper, gott omdöme, kommunikationsförmåga samt resultatinriktning. Vad som menas med var och en av dessa generella kompetenser har uppställts skriftligen i detalj av den s.k. (en specifik förslagsnämnd som är ansvarig för utnämningar av högre tjänstemän).3 Allmänna anställningskrav för högre tjänstemän finns uppställda i lag eller i praxis, beroende på land och typen av anställningskrav (objektiva krav respektive kompetensprofiler). I vissa länder förekommer en kombination av både lag och praxis. Tjänstespecifika kravprofiler och tjänstebeskrivningar är också relativt vanliga. Dessa utarbetas vanligen av det ansvariga departementet, i vissa fall i samarbete med specifika tillsättningsenheter eller förslagsnämnder. I vissa länder förekommer tjänstespecifika kravprofiler enbart i de fall vakanserna offentliggörs. Det verkar också i ett antal länder finnas en viss valfrihet, dvs. enskilda departement och enheter kan besluta om tjänsteprofiler ska upprättas eller ej. I många fall då tjänsteprofiler utarbetas, offentliggörs också dessa. I andra fall görs de tillgängliga för alla sökande (ytterligare redovisning av dessa förhållanden finns i tabell 2 i bilaga 2). 2Medborgarskap, viss ålder, kunskaper i officiellt språk, prickfritt straffregister etc. 3Detta finns beskrivet i detalj i: () Procedures and Practices of publications/other/tlacproc.pdf 3.3Offentliggörande av listan över sökande Att offentliggöra listan med alla sökande till en högre tjänst är relativt ovanligt. Bland de 25 länderna är det bara och som automatiskt offentliggör de sökandes namn. I vissa europeiska länder, såsom , , , , och finns villkorade möjligheter till offentliggörande. I , t.ex., kan en sökande och berört fackförbund begära att få listan över sökande. Den sökande har också rätt att offentliggöra listan, om ingen annan sökande begärt att så icke ska ske. Ett liknande system finns i : namn och ansökningshandlingar kan bara offentliggöras om den sökande ger sin uttryckliga tillåtelse. Enligt det norska systemet kan en sökande begära att namnet undantas offentlighet. I delges de sökande en lista med alla namn. Det framgår inte om de sedan har rätt att gå ut offentligt med listan. I och lämnas listan av sökande ut på begäran. Det vanligaste är dock att de sökandes identitet och ansökningshandlingar skyddas. I är det inte tillåtet att offentliggöra listan över sökande, och liknande regler gäller i många andra länder. Ett viktigt skäl till detta är att skydda vad som anses vara personliga handlingar (i tabell 2 i bilaga 2 finns ytterligare information om vilka länder som offentliggör listan över sökande). Det finns få skillnader mellan länderna i kartläggningen vad gäller vem som formellt tillsätter högre tjänstemän. Det är i allmänhet sakansvarig minister, eller, för de allra högsta tjänsterna, regeringen eller presidenten (alternativt annat statsöverhuvud). Däremot finns stora skillnader i hur rekryteringsprocessen är utformad i praktiken. Å ena sidan finns länder såsom där det inte finns någon formaliserad rekryteringsprocess för de flesta tjänster. I stället sker det hela informellt och baseras på antagandet att de mycket tuffa antagningsproven till statsförvaltningen och påföljande interna concours (prov) utgör tillräcklig grund för att försäkra sig om kompetensen hos den person som utväljs. Å andra sidan förekommer mycket mer formaliserade metoder och processer. är ett exempel. I finns en federal urvalsstyrelse, Selor. För varje vakans utnämner Selor ledamöterna i en s.k. urvalskommission. Hur ledamöterna i urvalskommissionen väljs är reglerat i detalj. Först utarbetas i samarbete med sakansvarig minister vilken profil ledamöterna bör ha. Selor väljer sedan ut lämpliga ledamöter. Via ministern för statsförvaltningen (le Ministre de la fonction publique) meddelar Selor regeringen urvalskommissionens sammansättning. Regeringen har på sig att komma med invändningar. Om regeringen motsätter sig utnämningen av en ledamot utnämner Selor en annan i hans eller hennes ställe. generella sammansättning är också reglerad. Den består av: (a) en tjänsteman från Selor; (b) en extern expert på ledningsfrågor (management); (c) en extern expert på personalledningsfrågor; (d) två externa experter med speciell kunskap i sakfrågorna samt (e) två tjänstemän från en annan del av statsförvaltningen än den där vakansen uppstått. Selor bör sträva efter en balanserad sammansättning (ledamöter från förvaltningen, den akademiska världen och privat sektor). Någonstans emellan dessa två motpoler vad gäller graden av formalisering i rekryteringsprocessen befinner sig de flesta europeiska länder. I de mer informella systemen förlitar man sig ofta på de enskilda departementens eller enheternas personalavdelningar e.dyl. för att genomföra ett urval. I dessa fall kan man förmoda att de högst ansvariga inom departementet eller enheten (ministern och dennes närmaste medarbetare) i praktiken är aktiva i urvalet. I många europeiska länder är rekryteringsgrupper ansvariga för urvalsprocessen. Det finns stora skillnader i vilka funktioner dessa rekryteringsgrupper har, hur de utnämns och hur de är sammansatta. Vissa rekryteringsgrupper är permanenta, men det vanligaste är att de utnämns speciellt för varje enskild tillsättning. Ledamöterna utnämns i vissa länder av sakansvarig minister, medan de i andra länder väljs av oberoende organ. I vissa länder dominerar tjänstemän (ibland tjänstemän från sakansvarigt departement), medan andra länders urvalskommissioner har ledamöter från både privat och offentlig sektor samt också från fackföreningar och den akademiska världen. Rekryteringsgruppens storlek varierar också. Slutligen har vissa rekryteringsgrupper en mer rådgivande funktion, medan andra har större befogenheter att ta beslut i tillsättningsärenden. I de länder där en rekryteringsgrupp finns, offentliggörs ofta – men långt ifrån alltid – dess sammansättning. Offentliggörande är speciellt vanligt i de länder där rekryteringsgruppen är permanent och ledamöterna är utnämnda . Ytterligare uppgifter om rekryteringsorgan och urvalsgrupper finns i tabell 3 och 4 i bilaga 2. 4.2Anlitandet av professionella rekryterare Nio länder använder sig av professionella rekryterare. Dessa är , , , , , , , och . I de allra flesta fall fungerar rekryterarna som medhjälpare eller rådgivare. I , t.ex., kan rekryterare användas enbart för att säkerställa att det bland de sökande finns personer som uppfyller anställningskraven. I och anlitas rekryterare för att utföra olika urvalstest. I har rekryterare hjälpt till att utbilda dem som är ansvariga för urvalet. Det är möjligt att fler länder än vad som framkommer i tabell 3 i verkligheten använder sig av rekryterare i sammanhang såsom dessa, men att de tillfrågade ansett detta vara av så liten betydelse för urvalsprocessen i sin helhet att man inte nämner detta i enkätsvaret. I tre fall har länder rapporterat en något större roll för rekryterare i urvalsprocessen. I är rekryterare ofta ansvariga för ett första urval. I anlitas rekryteringsfirmor när tjänsten kräver väldigt speciella kvalifikationer eller kunskaper, eller i de fall då man vill öka mångfalden (t.ex. då man söker mycket kvalificerade kvinnliga medarbetare eller personer från etniska minoriteter). I kan rekryteringsföretag spela en aktiv roll i stora delar av rekryteringsprocessen, från det första urvalet fram till tester, intervjuer etc. Även i fall som dessa ligger det slutliga ansvaret hos statsförvaltningen, och inte hos de privata företagen. 5Granskning och möjlighet att överklaga, formellt och reellt Granskningsmekanismer är inte vanligt förekommande i de länder som ingår i studien. De flesta länder saknar helt sådana. I länder såsom t.ex. anser man att granskning inte är nödvändig, då anställningsprocessen i sig är så strängt reglerad. De granskningsmekanismer som finns i olika länder skiljer sig vida åt, och låter sig därför inte enkelt klassificeras. I kan chefen för for begära att en av dess anställda deltar i urvalskommissionens arbete som observatör. Han eller hon ska ha tillgång till allt material i ärendet och presenterar en rapport om tillsättningsförfarandet som sedan utgör en del av urvalskommissionens offentliga protokoll. har ett i vissa delar liknande system. kan begära att en av dess representanter bevakar tillsättningsprocessen. Om urvalsprinciperna inte följs, kan be chefen för statsförvaltningen att urvalet görs om. Chefen för statsförvaltningen skall också offentliggöra resultatet av en tillsättningsprocess (dvs. tjänstebeskrivning, namn på de sökande, motiven bakom tillsättningsbeslutet eller varför ingen sökande ansetts lämplig) i Bulletin och Public Information Bulletin. I kan frivilligorganisationer spela en liknande roll. Vid vissa, speciellt känsliga tjänstetillsättningar kan observatörer från det civila samhället delta i urvalskommittén. Deras roll är att säkerställa att urvalsprocessen är öppen och garanterar likabehandling. I har alla sökande rätt att gå igenom de ansökningshandlingar som den utvalda kandidaten inlämnat samt annat material i ärendet (detta gäller vid öppna ansökningsförfaranden). Granskning och möjlighet att överklaga, formellt och reellt Statsförvaltningsinspektörer kan retroaktivt kontrollera tillsättningsärenden och har rätt att ta del av allt material. I utarbetar Moderniseringsdepartementet, som representerar staten som arbetsgivare, en skrivelse till . Denna ger en översikt över tillsättningar av högre tjänster samt listor över sökande. Skrivelsen behandlas i Kontroll og konstitusjonskomitéen. I har det oberoende organet Civil Service Commissioners rätt att begära att departement och enheter själva publicerar en sammanfattning av enskilda tillsättningsförfaranden samt av hur man använt sig av rättigheten att avstå från öppna tillsättningar och från urval baserat på merit. Enligt ett nytt lagförslag som behandlas i det spanska parlamentets deputeradekammare ska parlamentet få en mer betydande roll att spela i granskningen av tillsättningar av högre tjänstemän i . Enligt detta förslag ska berört utskott av deputeradekammaren få möjlighet att granska tillsättningen av vissa högre tjänster (ordförande i statliga rådet, riksåklagare, ordförande i sociala rådet, ordförande för nyhetsbyrån , chef för dataskyddsmyndigheten samt generaldirektör för ). Detta ska ske genom utfrågningar och begärande av förtydliganden. Ytterligare information om granskningmekanismer i de 25 länder som omfattas av kartläggningen finns i tabell 5 i bilaga 2. 5.2Möjligheter att överklaga en tjänstetillsättning Vanligare än möjligheten till granskning är den att överklaga ett tillsättningsbeslut. Formella möjligheter att överklaga finns i de flesta europeiska länder. Överklagan riktas i ett flertal länder till förvaltningsdomstol. Ofta finns flera olika vägar att överklaga. I vissa länder kan man i stället för att gå till domstol rikta överklagan till det departement som är ansvarigt för utnämningen. I och kan man vända sig till ombudsman, i till justitiekanslern. En överklagan kan i vissa länder bara leda till finansiell ersättning. I andra länder kan domstol upphäva anställningsbeslutet. I många enkätsvar noteras att det i praktiken är mycket ovanligt att en förbigången sökande överklagar en tillsättning (ytterligare redovisning av dessa förhållanden finns i tabell 5). 6Fördelningen mellan politiska och meritbaserade tillsättningar I de flesta europeiska länder finns politiskt tillsatta högre tjänstemän. Bara ett fåtal länder rapporterar att inga politiska tillsättningar förekommer. Några av dessa hänvisar enbart till relevant lagstiftning i sina enkätsvar, vilket skulle kunna betyda att det i praktiken ändå förekommer politiska tillsättningar. Vissa länder har också valt att inte ge tjänstemannastatus till dem som anställs på politiska grunder inom ministerier, parlament o.dyl. Detta kan också få till följd att vissa politiska tillsättningar inte framkommer i enkätsvaren. Enkätsvaren visar att gruppen politiskt tillsatta tjänstemän varierar från land till land. Det finns också stora skillnader mellan hur politiska tillsättningar regleras. I ett antal länder finns formella regler för vilka tjänster som är politiskt tillsatta och vilka som är meritbaserade, medan detta är en fråga om praxis i andra europeiska stater. I , t.ex., är gruppen politiska tjänster fastställd i lag (Bundesbeamtengesetz, para. I gruppen politiska tillsättningar ingår bl.a. generaldirektörer, ambassadörer, statssekreterare, andra högre tjänstemän från en viss lönegrad, högre tjänstemän inom säkerhetspolisen och underrättelsetjänsten från en viss lönegrad, chefen och vicechefen för regeringens press- och informationsavdelning, talesman och vice talesman för regeringen, överåklagare, chef för statsförvaltningen och rikspolischef. I är de allra högsta tjänsterna (departementschef, generalsekreterare, chef för statligt verk etc.) politiskt tillsatta. Sådana tjänsteavtal upphör automatiskt efter ett val eller bildandet av en ny regering. Vanligt förekommande är också att både meriter och politisk tillhörighet spelar en roll i beslut om vem som ska få en högre tjänst. I tillsätts högre tjänstemän i princip utifrån Fördelningen mellan politiska och meritbaserade tillsättningar fackkunskap och arbetslivserfarenhet, men likaså spelar parti- och regionalpolitiska kriterier en roll i urvalet. Partitillhörighet är också en faktor, om än inte den viktigaste, i tillsättningsbeslut i länder såsom och . Slutligen finns stora variationer i hur tillsättningen av politiska tjänster går till. , t.ex., rapporterar att samma rekryteringsprocess gäller för politiska som för meritbaserade tillsättningar. Detta är dock ett undantag. Det vanligaste är att politiska tillsättningar inte regleras lika strikt som meritbaserade tillsättningar. (Tabell 6 i bilaga 2 sammanfattar den information som inkommit om fördelningen mellan politiska och meritbaserade tillsättningar av högre tjänstemän.) Nedan diskuteras vissa aspekter som framkommit av enkätmaterialet men som inte kommer till uttryck i tabellerna. Förslag på länder där mer fördjupade studier kunde vara av intresse ges också.