sou · GYB342 · 2010-06-23 00:00:00 — I övriga vatten i inlandet – inklu- derat – finns således endast enskilt vatten. En avgörande skillnad mellan det fria fisket på allmänt vatten och fisket som tillhör fastighetsägaren på enskilt vatten är frågan om fasta redskap. Av 10 § följer att fasta redskap bara får användas fritt på enskilt vatten. För att använda fasta redskap på allmänt vatten krävs tillstånd av den myndighet regeringen bestämmer. Av 2 § förordning (1994:1716) om fisket, vattenbruket och fiskerinär- ingen följer sedan att sådant tillstånd bara får lämnas till fiskare som bedriver yrkesmässigt fiske eller om särskilda skäl finns. Det är som ger tillstånd. Med fast redskap menas enligt 7 § fiskelagen fiskebyggnad eller fiskeredskap med ledarm, om redskapet är fastsatt vid bottnen eller stranden och avses stå kvar i i följd. En annan viktig bestämmelse finns i 13 § fiskeförordningen. Den anger redskapsbegränsningar för fritidsfisket. Följande gäller: Den som fiskar med rörliga redskap i vatten där fisket är fritt för var och en får endast använda nät, långrev, ryssja, bur, handredskap och håv. Vid fiske med nät, långrev, ryssjor och burar får samman- lagt högst sex redskap användas . Vid hummerfiske får där- utöver högst 14 burar (hummertinor) användas. En långrev får vara försedd med högst 100 krokar. Nätens sammanlagda längd får inte överstiga . Detta gäller inte den som fiskar yrkesmässigt, innehar fisket med äganderätt eller har rätt till fisket på grund av nyttjanderätt som omfattar även annat fiske än det som är fritt för var och en. 4.2.4Analys – vem får fiska? Enskilt vatten tillhör som huvudregel fastighetsägaren. I grunden finns det en koppling i lagen mellan fastighetsägare och fiskerätt. Problemet är dock att det i praktiken inte alltid är så. Skälet till det är som framgått att skiftet av fastigheter historiskt utförts på olika sätt. Det har inneburit att det finns fastigheter som ligger vid vatten utan att ha fiskerätt och att någon kan ha fiskerätt utan att fastig- heten ligger vid vatten. är fisket även samfällt. Det har uppgetts att problemen är särskilt vanliga i . Från olika håll har anförts att kopplingen mellan fastighetsägare och fiskerätt borde utgå. Från utredningens sida menar vi att det inte är lämpligt och möjligt att upphäva kopplingen fiskerätt och fastighetsrätt utan att närmre utreda konsekvenserna. Eftersom det i grunden är ett fastighetsrättsligt problem måste det enligt vår mening utredas i särskild ordning. Vi kommer därför framöver att bortse från att det finns undantag från kopplingen fastighetsägare–fiskerätt, i den mån dessa grundar sig på oklarheter i skiftet av fastigheter. Enskilt vatten är till en början allt inlandsvatten utom vattnet i , , och . Vidare är som huvudregel allt vatten inom från fastlandet (samma gäller från öar som är ) enskilt. Slutligen är också vattnet i haven inom samma sträckor enskilt. På detta enskilda vatten får fastighetsägaren fiska obegränsat med såväl rörliga som fasta redskap. På allmänt vatten, dvs. vatten utanför 300-metersgränsen i haven och i , , och får svenska med- borgare fiska. Endast yrkesfiskare får efter tillstånd använda fasta redskap. Yrkesfiskare kan också i obegränsad utsträckning använda rörliga redskap. Det är dock viktigt att notera att yrkesfisket i hög grad begränsas genom kvoter. För övriga svenska medborgare gäller att de får använda nät, långrev, ryssja, bur, handredskap och håv. Vid fiske med nät, långrev, ryssjor och burar får sammanlagt högst sex redskap användas . Vid hummerfiske får därutöver högst 14 burar (hummertinor) användas. En långrev får vara försedd med högst 100 krokar. Nätens sammanlagda längd får inte över- stiga . Därutöver får svenska och utländska medborgare bedriva hand- redskapsfiske på allmänt vatten. På enskilt vatten längs kusterna och i de fem får svenska medborgare och utländska medborgare bedriva handredskaps- fiske. Därutöver har svenska medborgare inom rätt till fiske med bl.a. nät. Rätten varierar dock kraftigt inom . De detaljerade bestämmelserna finns i en bilaga till fiskelagen. måste också bestämmelsen i 13 § fiskeförordningen om begränsningar i antal redskap gälla. Sammantaget är det alltså två kategorier av fiskare som får fiska utan redskapsbegränsningar. Fastighetsägare får fiska obegränsat med fasta och rörliga redskap på sina vatten. Yrkesfiskare får använda rörliga och fasta redskap i obegränsad utsträckning på allmänt vatten enligt den svenska lagstiftningen. Starka begränsningar finns dock genom EU:s kvotfördelning. Enligt vår uppfattning kan formuleringen om att enskilt vatten tillhör fastighetsägaren möjligen vara missvisande, eftersom det är fråga om en förfoganderätt och inte en äganderätt. Förfogande- rätten är vidare begränsad av det fria handredskapsfisket samt det övriga fria fisket. 10 och 21 §§ fiskelagen Av 10 § fiskelagen följer att vid fiske utan stöd av enskild fiskerätt får fasta redskap användas bara efter tillstånd av den myndighet som regeringen bestämmer. I 2 § fiskeförordningen anges sedan att prövar frågor om tillstånd att sätta ut eller sträcka ut fasta redskap. Tillstånd får endast beviljas fiskare som bedriver yrkes- mässigt fiske, om inte annat följer av 11 § fiskelagen (1993:787) eller särskilda skäl föranleder annat. Av 11 § följer att den som har fiskerätt i enskilt vatten inte får vägras tillstånd att sträcka fast red- skap från det enskilda vattnet vidare ut i allmänt vatten, om det kan ske utan skada för andra fiskande eller annat beaktansvärt intresse. Av 21 § fiskelagen följer att regeringen får för fiske som är fritt för var och en meddela föreskrifter som begränsar redskapsanvänd- ningen för andra fiskande än sådana som 2.innehar fiske med äganderätt eller har rätt till fiske på grund av nyttjanderätt som omfattar även annat fiske än det som är fritt för var och en. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om krav på särskilt tillstånd för användning av fartyg för yrkesmässigt fiske. I 2 kap. 13 § fiskeförordningen har sedan regeringen bestämt att den som fiskar med rörliga redskap i vatten där fisket är fritt för var och en får endast använda nät, långrev, ryssja, bur, handredskap och håv. Vid fiske med nät, långrev, ryssjor och burar får sammanlagt högst sex redskap användas . Vid hummerfiske får därut- över högst fjorton burar (hummertinor) användas. En långrev får vara försedd med högst 100 krokar. Nätets sammanlagda längd får inte överstiga . Första och andra stycket gäller inte den som fiskar yrkesmässigt, innehar fisket med äganderätt eller har rätt till fisket på grund av nyttjanderätt som omfattar även annat fiske än det som är fritt för var och en. Enligt vår uppfattning är regelverket i denna del oklart. Inlednings- vis ger paragraferna intryck av att bara innehålla bemyndiganden. I själva verket innehåller de ett grundläggande ställningstagande om resursfördelningen mellan olika kategorier fiskande. Av paragraferna följer nämligen för det första att det krävs tillstånd för att fiska med fasta redskap om man inte fiskar på enskilt vatten. För det andra får sådant tillstånd bara beviljas dem som bedriver yrkesmässigt fiske om inte särskilda skäl föreligger. Vad som skulle kunna utgöra särskilda skäl anges inte. Syftet med 21 § var också enligt propositionen följande: Bestämmelsen ska möjliggöra en fördelning av fiskresurserna mellan olika kategorier fiskande. Från föreskrifterna om redskapsbegränsning undantas endast de som bedriver yrkesmässigt fiske och de som inne- har fiske med äganderätt eller har rätt till fiske på grund av nyttjande- rätt som omfattar även annat fiske än det som är fritt för var och en. Genom att ange undantaget på det sättet förhindras att begränsnings- föreskrifterna kringgås genom upplåtelser begränsade till fiske med sådana redskap som omfattas av föreskrifterna. 1992/93:232, specialmotiveringen) Kontentan är att en yrkesfiskare har fri tillgång till fiske. Detsamma gäller den som fiskar på enskilt vatten. Det enda som kan begränsa deras fiske är inskränkningar med hänsyn till fiskevård eller natur- vården, jfr nedan. För övriga kategorier ransonerar lagstiftningen fisket genom olika redskapsbegränsningar. Det är dock viktigt att notera att oavsett om syftet 1993 var att yrkesfiskare skulle ha fri tillgång till fisk har detta förändrats genom . Som fram- går av kapitel 3 begränsas ju yrkesfisket kraftigt genom de kvoter som EU bestämmer. Syftet med 21 § fiskelagen är alltså att genom redskapsbegräns- ningar kunna fördela resursen fiske bland olika kategorier fiskare. gäller som framgått den fördelningen att yrkesfisket är fritt medan fritidsfisket begränsas genom antal redskap. Resursfördel- ningen har gjorts av regeringen genom ett bemyndigande i fiske- lagen. saknar bemyndigande att göra resursfördelning mellan olika grupper. Från länsstyrelsernas sida har följande anförts: Länsstyrelserna får aldrig någon ansökan om fiske med fasta redskap av icke yrkes- mässiga fiskare. Det som möjligen skulle kunna tänkas utgöra sär- skilda skäl är exempelvis fiske av vetenskapliga skäl. Yrkesfiskelicens och fartygstillstånd samt särskilt tillstånd Enligt 6 § fiskelagen avses med yrkesmässigt fiske sådant fiske som bedrivs med yrkesfiskelicens enligt 30 § eller av utländska fiskare med annat särskilt tillstånd att bedriva yrkesfiske i Sveriges sjö- territorium eller i ekonomiska zon. Av 30 § fiskelagen följer sedan att yrkesfiskelicens får beviljas den för vars försörjning fisket är av väsentlig betydelse, om fisket har anknytning till svensk fiskerinäring. Licensen får avse visst fiske och får beviljas . När en fråga om licens prövas första gången ska tillgången på fisk beaktas. Regeringen eller den myndighet som regeringen be- stämmer meddelar närmare föreskrifter om villkoret angående an- knytningen till svensk fiskenäring. I 32 § anges att frågor om licens prövas av den myndighet som regeringen bestämmer. Av 2 kap. 19– 20 §§ fiskeförordningen framgår sedan att det är som prövar frågor om yrkesfiskelicens och föreskrifter om krav på sär- skilt tillstånd för användning av fartyg för yrkesmässigt fiske. Till omständigheter som visar att fisket har sådan anknytning till svensk fiskerinäring som avses i fiskelagen hör 1.att sökanden landar minst hälften av den totala fångsten under ett kalenderår, i värde räknat, i . 2.att minst hälften av sökandens fiskefärder utgår från en svensk hamn, eller, 3.att minst hälften av deltagarna i sökandens fiske är bosatta här i landet. ska vid sin prövning beakta också andra omständigheter som sökanden åberopar till stöd för att fisket är knutet till svensk fiskerinäring. Licens kan meddelas för om längst . Där- efter kan den förnyas. En uppgift för utredningen kan vara att klarlägga om det är nöd- vändigt med såväl yrkesfiskelicens som fartygstillstånd. Från Fiskeri- verkets sida har också påtalats att den svenska anknytningen måste definieras bättre. Följande har anförts från sida: Utredningen måste bestämma vad som är svenskt fiske. Frågan är av avgörande betydelse för vad som i övrigt bör vara arbets- uppgifter, särskilt i fråga om administrationen av för tillgäng- liga fiskemöjligheter. Detta är en mycket komplicerad fråga vars förut- sättningar dessutom är under förändring bl.a. genom att en övergång i gemenskapsrätten har skett eller diskuteras från kvotregleringar till reg- lering genom effort - eller realtidsbegränsningar. Företrädare för fiskeri- näringen har förordat en övergång till realtidbegränsningar som kräver att åtgärder riktas mot flera medlemsstater och varför EU- kommissionen förutsätts få en aktiv roll eller framhållit att möjlig- heten att låta producentorganisationer administrera fiskemöjligheterna bör undersökas. De olika fördelningssätten ger förmodligen skilda optimala lösningar för lagstiftningens begreppsapparat och systematik. Den danska lagstiftningen bör studeras på nytt som eventuell förebild för lagändringar. Tillträdesbegränsningarna i gemenskapens fiskevatten och tilldelningen av nationella fiskekvoter och fiskemöjligheter strider mot idén med den gemensamma marknaden enligt där det föreskrivs fri rörlighet från arbete och kapital. Frågan är vad som längre är svenskt fiske och som svenska myndigheter ska administrera. Näringen accep- terar inte en strikt tillämpning av de anknytningsfakta som anges i fiskeförordningen och som bygger på praxis. De svenska kriterierna för resurstillträde är i praktiken verkningslösa som instrument för att förbehålla fiskemöjligheter för något som kan be- tecknas som svenskt. Analys av det materiella innehållet Inledningsvis kan slås fast att det i lagen saknas en definition av vad som är yrkesmässigt fiske, vilket skulle kunna ses som en brist. I stället anges bara att yrkesmässigt fiske är fiske som bedrivs med yrkesfiskelicens. Yrkesfiskelicensen tillkom för att kunna fördela resursen fiske bland olika kategorier fiskare. Syftet var att åstad- komma en bättre hushållning med fiskbestånden och att stärka det fiske som bedrivs av dem som är beroende av fisket för sin försörj- ning. Genom yrkesfiskelicensen skulle antalet yrkesfiskare balanseras mot tillgängliga resurser (prop. 2002/03:41 s. Ytterligare ett skäl var att kunna fördela bidrag bland yrkesfiskarna. Enligt 4 kap. 2 § fiskeförordningen framgår också att stöd till fiskeföretag endast lämnas till den som har yrkesfiskarlicens och därutöver, om det är en förutsättning för den avsedda verksamheten, fartygstillstånd. Som framgått av avsnitt 3.1 finns det ingen EU-rättslig reglering som är av direkt betydelse för yrkesfiskelicensen. Däremot följer av EU-medlemskapet att ska ha ett system med fartygstill- Det kan diskuteras om det är rationellt att ha ett system med dubbla tillståndskrav. Yrkesfiskarlicensen har som tidigare framgått kritiserats från skilda grupper. En del av kritiken avser att det är komplicerat att söka licens. söks licens hos , som vidarebefordrar ansökan med ett yttrande för beslut till Fiskeri- verket. Det är möjligt att förfarandet medför onödig administration. I en rapport från länsstyrelserna i , län, Väster- , och , Utveck- lingen av Fiskerinäringen längs 1990–2004 och för- slag till åtgärder föreslås följande på s. 15: är det som beslutar om yrkesfiskelicenser och fartygstillstånd. Beslut om licenser till de fiskare som bedriver ett småskaligt kustfiske bör fortsättningsvis överföras till respektive läns- styrelse som har den samlade kunskapen om regionala och lokala för- hållanden. Det behövs även en förenkling av den administrativa han- teringen av yrkesfiskelicenser. En viktig åtgärd blir att införa licenser som gäller tills vidare för etablerade fiskare. Genom en enkel uppfölj- ning via loggboksuppgifter och fiskejournaler kan licenserna sedan återkallas när fisket upphört. Till småskaligt fiske räknas enligt Fiskeri- verkets egen bedömning även fiskefartyg under 12 meters längd varför även besluten om fartygstillstånd för dessa bör läggas hos . Den föreslagna ändringen innebär att ges möjlighet att bättre vidmakthålla det småskaliga fisket som reglerar det storskaliga fisket som svarar för av den landade samman- lagda fångstkvantiteten . Vi återkommer till denna fråga under 4.3.1. Som kommer att fram- gå där finns det även krav om ytterligare ett särskilt tillstånd utöver yrkesfiskelicens och fartygstillstånd. Sammantaget innebär alltså en yrkesfiskelicens betydligt större tillgång till fisket, eftersom redskapsbegränsningar då saknas. Denna ordning har medfört att även andra grupper nu kräver en särskild licens. Skälet är inte att man eftertraktar en licens i sig, utan att man vill få möjligheter att kunna fiska med fler redskap. En sådan grupp är Kust- och (). En annan grupp är Fisketuristföretagare (). Dessa grupper menar att redskapsbegränsningarna utgör ett hinder för deras utveckling. För SeFF handlar det dock främst om antalet hummerburar. En grundläggande uppgift för utredningen är dock att undvika att ytterligare införa komplicerade och administrativt betungande regler. Ett utökat licenssystem skulle uppenbart riskera bli tungrott och administrativt betungande. Regelverket för fiske är redan nu onödigt komplicerat och vårt syfte måste att vara att förenkla regel- verket i stället för att införa moment som ytterligare försvårar dagens ordning. Till detta återkommer vi nedan. Eftersom det i grunden handlar om fördelningen av resursen bör utredningen diskutera om den nuvarande fördelningen är rimlig. Om vi skulle komma fram till att fördelningen bör förändras blir nästa steg att bestämma hur det ska lösas tekniskt. Det kan möj- ligen vara så att det finns andra fördelningsmetoder än licenser. När det gäller själva fördelningen av resursen är grundproblemet att resursen i sig är för liten. Som framgått av 2 kap. är flera fisk- bestånd fiskade ner till sin gräns eller överfiskade. Genomgående gäller att fisketrycket inte får öka utan snarare måste minska för de flesta bestånden. Medlemsländerna får inte överskrida den kapacitet som EU beslutar om. Det står däremot medlemsstaterna fritt att minska flottorna. Så har också skett i många länder. Regeringens uppfatt- ning är att den svenska fiskeflottan måste minskas. Som framgått ska tillgången på fisk bara beaktas första gången frågan om licens prövas. Det betyder att den som en gång fått yrkesfiskarlicens även framöver har rätt till detta, oavsett hur resursen ser ut. Skälet till denna bestämmelse är yrkesfiskarens behov av att långsiktigt planera sin verksamhet. Vid lagens tillkomst föreslog och en del andra remissinstanser att en licens skulle kunna återkallas på grund av ändrade förhållanden, t.ex. en ändrad tillgång på fisk. Departementschefen anförde detta: bedrivs med relativt stora kapitalinsatser för den enskilde fiskaren. Den varierande tillgången på fisk är ett bekymmer för varje fiskeföretag och lönsamheten kan skifta kraftigt. Detta kan få till följd att en fiskare får ändra inriktningen på sitt fiske eller avstå från ett alltför olönsamt fiske, för att återuppta verksamheten när tillgången på fisk och möjligheterna att få avsättning för fångsten för- bättrats. Jag är emellertid inte beredd att föreslå en ordning som skulle innebära att yrkesfiskelicensen och därmed rätten att yrkesfiska kan från- tas fiskaren vid sviktande fisktillgång. En sådan möjlighet att återkalla en licens skulle påverka fiskarens möjligheter att finansiera sin utrust- ning och i hög grad öka risken för kapitalförstöring. De medel som bör användas för att komma till rätta med följderna av variationerna i fisk- tillgången bör i stället vara kvotering och fiskevårdsföreskrifter. 1992/93:232 s. Utredningen bör diskutera om denna avvägning är riktig. Från sida har uppgetts att det även med dagens lag- stiftning är möjligt att åtgärda detta problem, men att det då måste ske indirekt. Om en fiskart skulle vara hotad går det genom fiske- vårdsåtgärder att begränsa detta fiske. En yrkesfiskare som inte kan fiska tillräckligt riskerar att mista sin licens, jfr före- skrifter om yrkesfiskelicens som redovisas under 4.3.1. Det förhållande att det i lagen saknas möjlighet att anpassa an- talet yrkesfiskelicenser efter resursen och bundenheten av har i sin tur medfört konsekvenser. Eftersom det finns ett behov av att minska fiskeflottan har man sökt andra vägar för att åstad- komma detta. En metod är att genom olika stödåtgärder, t.ex. skrot- ningsbidrag och avgångsvederlag, försöka minska antalet yrkesfiskare. Som kommer att utvecklas i avsnitt 5.3 har regeringen också före- slagit ett nytt system med överlåtbara fiskerätter. En annan mycket viktig funktion för yrkesfiskelicensen är dock fördelningen mellan svenska yrkesfiskare och utländska yrkes- fiskare. Som framgått av avsnitt 3.1 förekommer det att fiskeföretag inom gemenskapen flyttar över nationsgränserna för att kunna ta del av andra länders nationella kvoter. Medlemsländerna försöker på olika sätt skydda sina fiskare. Detta sker genom nationella regler om licenser och fartygstillstånd. Om dessa regler är förenliga med har prövats av i ett antal mål. Det strider enligt domstolen mot gemenskapsrätten, och då framförallt artikel 52 i , att ett medlemsland som villkor för registrering av fiskefartyg i nationella register kräver att ägaren eller annan ska vara medborgare i den medlemsstaten eller ett bolag som till ägs av medborgare i landet eller har en styrelse som till lika stor del består av medborgare. Det skulle också vara oförenligt med gemenskapsrätten att kräva att ägare, besättningen m.fl. ska vara bosatta i landet. Däremot skulle gemenskapsrätten tillåta att ett medlemsland kräver att fartyget har en reell ekonomisk kopp- ling till landet om det enbart rör relationen mellan fartygets fiske- operationer och befolkningen som är beroende av fisket och an- knuten industri. Det kan vara fråga om krav på att ett fartyg måste administreras och dess operationer styras och kontrolleras från landet i fråga. Vidare skulle det också kunna vara krav om att viss andel av fartygets fångster landas i landet. Medlemslandet kan också kräva att besättningen och befälhavaren på något sätt bidrar till socialförsäkringssystemet i landet. Det som i viss mån är osäkert är hur det svenska nationella sys- temet om yrkesfiskelicens och fartygstillstånd förhåller sig till var- andra, eftersom det finns ett krav om svensk anknytning i båda, jfr vidare 4.3. Analys – lagtekniska aspekter Syftet med den nu gällande lagen var att förenkla och förtydliga. Även det nu gällande regelverket är emellertid svårtillgängligt. Det är inte möjligt att få en klar uppfattning om vad som gäller genom att enbart läsa lagen. Det kan finnas skäl att försöka ytterligare för- bättra tydligheten och överskådligheten. Ett grundläggande problem är att den grundläggande terminologin inte är genomarbetad. I lagstiftningen skiljer man på allmänt och enskilt vatten. Därtill kommer två andra grundläggande begrepp yrkesfiske och fritidsfiske. Yrkesfiske är dock bara det fiske som sker med licens på allmänt vatten. finns det dock även yrkesmässigt fiske på enskilt vatten. Detta framgår inte av lagen, vilket framstår som förvirrande. Det finns också vissa termer som inte är definierade. Termen fritidsfiske förekommer i en rubrik i fiskeförordningen, men är inte definierad. I 21 § nämns termen fiske som är fritt för var och en, utan att detta närmare förklaras. finns det flera olika fisken som är fritt för var och en. Inledningsvis fisket i allmänt vatten. Vidare är fisket i enskilt vatten fritt enligt detaljerade bestäm- melser. Den mycket centrala bestämmelsen om redskapsbegränsningen för alla utom yrkesfiskare på allmänt vatten och de fastighetsägare som fiskar på eget vatten finns inte i lagen utan i stället i förord- ningen. Inte heller den viktiga begränsningen om att fasta redskap endast får användas av fastighetsägare och yrkesfiskare följer direkt av lagen. Som tidigare nämnts kan termen tillhör också vara en missvisande formulering för fastighetsägare. Ett stort problem utgör vidare det förhållandet att man för att klarlägga vad som är allmänt respektive enskilt vatten måste gå till den ytterst komplicerade och ålderdomliga lagen (1950:595) om gräns mot allmänt vattenområde. Enligt den mycket långa och omfattande bilagan till fiskelagen har svenska medborgare rätt att fiska i enskilt vatten enligt detaljerade och geografiskt varierande förhållanden. Trots att det finns redskaps- begränsningar redan i denna gäller även för detta fiske 18 § fiskeför- ordningen om redskapsbegränsning. Samordning tycks saknas. Det utredningen vidare skulle kunna diskutera är om det är möjligt att förenkla dessa bestämmelser. Det skulle behöva ske på bekostnad av den geografiska variationen, men det kanske ändå skulle vara möjligt? Ett juridiskt problem är att det i fiskelagen finns olika regler för svenska och utländska medborgare. Med hänsyn till att tjänstedirektivet ska införlivas anses det inte vara acceptabelt.