sou · GYB318 · 2010-03-15 00:00:00 — Utredningen gör bedömningen att det inte är praktiskt möjligt att införa en reglering av anslagsvillkor som är kopplad till ansla- gens ändamål eftersom anslagens ändamål inte är så entydiga och renodlade och för att förutsättningarna för anslag inom de olika användningsområdena varierar starkt. Även om det numera finns en tydlig praxis behöver regeringen ändå fatta en rad beslut som innebär att undantag görs från denna. Utredningens uppfattning är att denna situationsanpassning behöver ske som led i den verkstäl- lande maktens genomförande av den av beslutade verk- samheten. Om anslagstyper med snävare gränser för anslagssparan- det och anslagskrediten skulle användas av , skulle detta medföra att antalet ärenden som behövde tas upp på tilläggsbudget skulle öka. Det skulle också innebära att en del av de uppgifter som hör till regeringens verkställighetsansvar skulle tas över av . Om en ny anslagstyp ska vara praktiskt motiverad bör den på ett karaktäristiskt sätt i flera avseenden skilja sig från en befintlig anslagstyp. Det är knappast tillräckligt att anslagssparandets eller anslagskreditens storlek är något mindre i förhållande till vad som gäller för en befintlig anslagstyp. En karaktäristisk skillnad skulle kunna vara att varken något anslagssparande eller någon anslags- kredit vore tillåten, dvs. villkoren skulle då motsvara vad som gällt för det obetecknade anslaget. Utredningen anser dock, som tidi- gare anförts, att tillämpningsområdet för en anslagstyp med sådana villkor vore mycket begränsat. Utredningen utgår från att det kommer att bli tydligt att det behövs en anslagstyp med andra villkor än de som utredningen föreslår ska gälla för ramanslaget. Ett sådant behov kan ur perspektiv antas bli tydligt med anledning av iakttagelser som görs om olämplig tillämpning av gällande regler eller att reglerna i något sammanhang visar sig leda till oönskade konsekvenser. Ett behov av en ny anslagstyp kan också uppkomma till följd av att regeringen önskar ändra formerna för den ekono- miska styrningen av den statliga verksamheten. Det var av denna anledning som den senaste anslagstypen, dvs. ramanslaget, kom till. Det saknas en tydlig problembild mot vilken villkor för en ny anslagstyp skulle kunna utformas. Enligt utredningens uppfattning bör den rätta ordningen vara att en ny anslagstyp konstrueras när ett uppenbart behov gett sig till känna. I en sådan situation kan anslagstypen ges de villkor som svarar mot proble- met. Den omvända ordningen, dvs. att utforma en anslagstyp och sedan pröva om det finns något behov av den, anser utredningen är olämplig. Mot denna bakgrund är det utredningens slutsats att det inte behövs någon annan anslagstyp än ramanslaget med de villkor som utredningen föreslår. Om det bara finns en anslagstyp, dvs. ramanslag, kan det sättas i fråga om denna behöver ha ett namn. Den skulle rätt och slätt kunna benämnas anslag. En sådan förändring skulle medföra vissa förenklingar vid utformningen av bl.a. propositioner, utskotts- betänkanden och regleringsbrev. Dessutom kan det sättas i fråga om just beteckningen ramanslag numera är så adekvat med hänsyn till det stora antal poster som anslagen numera ofta är indelade i. Utredningen vill i detta sammanhang erinra om att det endast fanns en anslagstyp som då helt naturligt saknade Det obetecknade anslaget fick sitt namn när det senare blev nödvändigt att kunna skilja det från andra anslagstyper som utformades. Eftersom utredningen antar att nya anslagstyper kommer att skapas anser utredningen att det tills vidare kan vara lämpligt att behålla benämningen ramanslag så att man i en sådan situation inte behöver skapa två benämningar, en för den nya anslagstypen och en för ett befintligt namnlöst anslag. Av dessa skäl avstår utredningen från att föreslå att benämningen ramanslag slopas. 6.5Begränsning av villkor för ett anslag Utredningens förslag: De villkor för ramanslaget som föreskrivs i budgetlagen gäller om inte för ett visst anslag har beslu- tat att begränsa dem. De överväganden som görs i det föregående om anslagstyper och anslagsvillkor har lett utredningen till slutsatsen att anslagstyperna obetecknat anslag och reservationsanslag bör tas bort ur budget- lagen. För det nuvarande ramanslaget ändras anslagsvillkoren så att dels omfattningen av de outnyttjade medel som får föras över till följande budgetår begränsas till högst av anvisat anslag, dels outnyttjade medel får användas längst efter det att ansla- get senast var uppfört på statens budget. Utredningen har också gjort bedömningen att en ny anslagstyp inte behövs. Mot denna bakgrund anser utredningen att det från principiella grunder kan göras gällande att möjligheter att utöva sin finansmakt i samband med beslut om anslag inte är tillräckligt nyanserade. I detta sammanhang finns anledning att erinra om att reger- ingsformen föreskriver att bestämmer hur statens medel får användas och anvisar anslag till angivna ändamål (9 kap. 3 § första stycket) samt att det i förslaget till ändrad regeringsform föreskrivs att anslag inte får användas på annat sätt än vad riks- dagen bestämt (9 kap. 7 §). Vid behandlingen av förslaget till budgetlag anförde konstitu- tionsutskottet att är oförhindrad att sätta vilka villkor den vill vid angivande av anslagsändamålen, under förutsättning att villkoren står i organiskt samband med anslagsändamålet i fråga och inte strider mot tidigare gjorda åtaganden. Sådana villkor kan innebära precisering av mål, prioriteringar inom ett anslag, den regionala fördelningen av medel, organisering av verksamheten, viss typ av insatser eller krav på återrapportering av resultat. Utskottet konstaterade att propositionens beskrivning av de villkor kan föreskriva inte var uttömmande, eftersom de villkor lämnar vid anslagsspecificeringen kan vara av en mängd olika slag och inte alls endast avse anslagstypen. ville därför understryka att införandet av budgetlagen inte innebar någon begränsning i möjligheter enligt regeringsformen att besluta om ytterligare villkor för medelsanvisningen, utöver vad som framgår av budgetlagen och speciallagstiftningen inom respektive verksamhetsområde (bet. 1996/97:KU3 s. 17). I budgetlagen föreskrivs att regeringen när den tilldelar en myndig- het ett anslag får besluta om begränsningar i villkoren för utnytt- jande av anslagen. Denna möjlighet utnyttjas i hög grad genom föreskrifter i t.ex. anslagsförordningen (1996:1189) och bestäm- melser i regleringsbreven för de allra flesta myndigheter. I lagen (2006:999) med ekonomiadministrativa bestämmelser för riks- dagens myndigheter finns endast en anslagstyp med angivna anslagsvillkor. För att vid behov ska kunna avvika från dessa anslagsvillkor ger denna lag möjlighet att besluta om andra villkor för ett visst anslag. Denna befogenhet har riks- dagen utnyttjat och beslutat om större anslagskredit än vad som föreskrivs i lagen för två anslag som avser verksamhet. Som har konstaterat har möjlighet att besluta om andra villkor för användning av anslags- medel än vad som föreskrivs i budgetlagen. Sådana villkor torde enligt utskottet i första hand hänga samman med ändamålet med anslaget och formerna för verksamheten. Däremot torde , enligt utredningens bedömning, knappast kunna besluta om andra villkor i de avseenden som är uttryckligen reglerade i budgetlagen utan att ändra budgetlagen. När antalet anslagstyper minskas kan det enligt utredningens mening vara motiverat att ange att riks- dagen har en möjlighet att ändra de standardiserade reglerna för anslaget när så bedöms vara påkallat. De anslag som utredningen föreslår ska slopas, dvs. det obetecknade anslaget och reservationsanslaget, kännetecknas av att de inte alls får överskridas. Det framstår därför enligt utredningens mening som lämpligt att ange att de villkor för ramanslaget som anges i budgetlagen gäller om inte för ett visst anslag har beslutat att begränsa dessa. kan i något fall t.ex. vilja begränsa den högsta tillåtna anslagskrediten eller det högsta tillåtna anslagssparandet. Däremot saknas enligt utredningens uppfattning skäl för att ska besluta om generösare villkor. Skulle ett sådant behov föreligga kan detta i stället tillgodoses genom att ett högre anslag anvisas eller genom att ytterligare medel anvisas . Om i någon nämnvärd utsträckning utnyttjar denna möjlighet kan det innebära att en ny anslagstyp efter hand växer fram. I budgetlagen bör därför föreskrivas att vill- koren för ramanslaget gäller om inte för ett visst anslag har beslutat att begränsa dem. 7Redovisning mot anslag och inkomsttitlar Utgifter på statens budget kan redovisas mot anslag vid olika till- fällen. Motsvarande gäller för redovisning av statens inkomster mot inkomsttitlar. En utgift kan redovisas när betalning sker. En sådan kassamässig grund tillämpades för praktiskt taget alla anslag på statens budget.1 Utgifter kan också redovisas mot anslag när en vara eller en tjänst har mottagits och anspråk på ersättning rests, t.ex. genom att en faktura mottagits. En sådan utgiftsmässig grund tillämpades för statens förvalt- ningsutgifter. Det är också möjligt att använda en kostnadsmässig grund för redovisning mot anslag. Den innebär att redovisning mot anslaget avser det år till vilket kostnaden hänför sig oavsett när betalningen sker eller när en faktura anländer. Denna metod används för statens förvaltningsutgifter eller utgifter för statens egen verksamhet . och hög- skolor tillämpas en särskild ordning för redovisning mot anslag. Anslagen för grundutbildning avräknas inte med utgifter eller kostnader utan med den ersättning som utgår för helårsstuderande och helårsprestationer på olika utbildningsområden. Anslagen för forskning avräknas definitivt redan när anslagsmedlen överförs till myndigheternas räntekonton. I princip kan statens inkomster redovisas mot inkomsttitlar på motsvarande grunder som utgifter. , då skattekonton infördes för de skattskyldiga, redovisades statens inkomster kassamässigt, dvs. det år då betalning skedde. 1 I samband med bokslutet kunde dock utfallet på anslag och inkomsttitlar tillföras fordringar och skulder om det fanns utrymme för detta, t.ex. obetalda fakturor. Detta innebar att redovisningen hade inslag av utgifts- och inkomstmässighet. Redovisning mot anslag och inkomsttitlar nämnda tidpunkt redovisades skatteinkomsterna när skatterna debiterades ett skattekonto. Därmed togs ett steg i riktning mot en intäktsmässig grund för redovisning av skatteinkomsterna. redovisas skatteinkomsterna mot inkomsttitlar det år till vilket intäkten hänför sig. En justering görs dock så att sum- man av inbetalda skatteinkomster redovisas på statsbudgeten för att statens kassamässiga lånebehov (netto) ska kunna beräknas. I budgetlagen föreskrivs att anslag för transfereringar ska avräk- nas det budgetår då betalning sker, dvs. att kassamässig redovisning ska tillämpas.2 För övriga anslag föreskrivs att avräkning ska göras det budgetår till vilket utgiften hänför sig, dvs. att utgiftsmässig redovisning ska användas. När det gäller inkomster föreskrivs att avräkning mot inkomst- titlar för skatt ska göras det budgetår då betalning erhålls, dvs. att kassamässig redovisning ska tillämpas. Övriga inkomsttitlar ska avräknas det budgetår till vilket inkomsten hänför sig, dvs. inkomst- mässig redovisning ska användas. Budgetlagen markerar också att har möjlighet att besluta att för ett anslag eller en inkomsttitel ska avräkning göras på någon annan grund. När de grunder för redovisning mot anslag och inkomsttitlar som föreskrivs i budgetlagen jämförs med de förfaranden som, efter beslut, numera tillämpas kan betydande skillnader observeras. En viktig skillnad är att redovisningen mot inkomst- titlar för skatt numera sker på intäktsmässig i stället för på kassamässig grund. En annan viktig skillnad är att myndigheternas förvaltningsutgifter redovisas mot anslag på kostnadsmässig i stäl- let för på utgiftsmässig grund.3 Dessa betydelsefulla skillnader har genomförts genom att riks- dagen beslutat att ett anslag eller en inkomsttitel ska avräknas på annan grund än den som anges i lagen. Avslutningsvis kan nämnas att myndigheternas årsredovisningar och årsredovisningen för staten, utöver en redovisning mot anslag 2 I lagen (1996:1059) om statsbudgeten används uttrycket redovisning mot anslag och inkomsttitlar i en rubrik men ordet avräkning används i paragraferna. Utredningen använder uttrycket avräkning när hänvisning görs till nuvarande bestämmelser, men använder i övrigt uttrycket redovisning mot anslag och inkomsttitlar. 3 Med förvaltningsutgifter avses kostnader i en myndighets egen verksamhet, främst kostnader för personal, lokaler, övriga driftskostnader och avskrivningar av anläggningstillgångar som används i statens verksamhet samt vissa andra löpande kostnader. Redovisning mot anslag och inkomsttitlar och inkomsttitlar, innehåller resultat- och balansräkningar som upprättas på bokföringsmässiga grunder.4 Utredningens förslag: Förvaltningsutgifter ska redovisas mot anslag det budgetår till vilket kostnaden hänför sig. Utgifter för transfereringar ska redovisas mot anslag det budgetår då betalning sker. Övriga utgifter ska redovisas mot anslag det budgetår till vil- ket utgiften hänför sig. Inkomster av skatter ska redovisas mot inkomsttitlar det bud- getår till vilket intäkten hänför sig. Inkomster av avgifter ska redo- visas det budgetår till vilket intäkten hänför sig. Övriga inkomster ska redovisas det budgetår till vilket inkomsten hänför sig. Dessa regler gäller om inte beslutar att redovisning mot inkomsttitlar och anslag ska göras på någon annan grund. Redovisning ska göras löpande. Redovisning mot statsbudgetens anslag och inkomsttitlar kan som nämnts i det föregående göras på olika grunder. Redovisning på kassamässig grund är den ursprungliga formen. Denna form har den fördelen att redovisningen direkt leder fram till ett budgetsaldo som ger ett uttryck för statens lånebehov (netto), vilket är av bety- delse för analysen av budgetens inverkan på de finansiella markna- derna. En redovisning på kostnads- och intäktsmässig grund (peri- odiserad redovisning) utvisar i stället resursförbrukningen och resurstillskottet det aktuella året och ger därmed ett mer rätt- visande uttryck för de resurser som tas i anspråk och det ekono- miska resultat som uppnås . Däremot saknas numera ett självständigt värde i en utgiftsmässig redovisning av det slag som tillämpades för en stor del av budgetens utgifter till senare år. Denna metod hade den fördelen i förhållande till en kassamässig redovisning att t.ex. obetalda faktu- ror inte tilläts göra redovisningen missvisande. På det sättet innebär metoden i vissa avseenden en mer rättvisande redovisning. Övergången från kassamässig till intäktsmässig grund för redo- visning på inkomsttitlar av skatter motiverades med att en sådan ur analyssynpunkt var att föredra eftersom den har en direkt koppling 4 Med bokföringsmässig grund avses att ekonomiska händelser inte redovisas vid betalningstillfället utan i stället hänförs till det år då de ekonomiska händelserna inträffar. Redovisning mot anslag och inkomsttitlar till skattebasens utveckling och de för året gällande skattereglerna. betonades att en kassamässig redovisning också behövs för de sammanlagda skatteinkomsterna för att ett budgetsaldo som uttrycker statens lånebehov ska kunna beräknas (prop. 2005/06:1 Förslag till statsbudget, finansplan m.m. s. 161). Övergången från utgiftsmässig till kostnadsmässig grund för redovisning mot anslag av förvaltningsutgifter motiverades med att en sådan avräkning innebär att anslagsutfallet ger en mer rätt- visande bild av resursförbrukningen under budgetåret. Det betona- des vidare att det är en fördel att myndigheterna kan använda samma redovisningsprincip för anslagsavräkningen som de använ- der i den löpande redovisningen och bokslutet (prop. 2008/09:1 Förslag till statsbudget, finansplan m.m. s. 294). Förändringarna motsvarar det synsätt som regeringen har redo- visat för i skrivelsen Årsredovisning för staten 2004 (skr. 2004/05:101 s. 242). Regeringen anförde i sammanhanget att det kan finnas goda skäl att vid lämpliga tillfällen och i kontrollerbara former ta steg i riktning mot en periodiserad redovisning för enskilda poster på statsbudgetens inkomst- och utgiftssida. Detta kunde enligt regeringen vara särskilt motiverat om det underlättade för myndigheterna, gav en bättre bild av verksamheten och inte var förenat med försvagad kassamässig kontroll. Den valda strategin för vidareutveckling av de grunder på vilka statsbudgeten budgeteras och redovisas innebär således att, när så bedöms lämpligt, steg tas mot ökad användning av periodiserad redovisning med bevarande av full kassamässig kontroll över verk- samheten. Utredningen anser att detta är ett lämpligt förfarande. Utredningen vill i detta sammanhang peka på att budgetlagen på det aktuella området gjort det möjligt för att besluta om en annan ordning för redovisning mot anslag och inkomsttitlar än den som föreskrivs i lagen. Därmed har det varit möjligt att på ett praktiskt sätt successivt förnya budgeteringen och redovisningen på statens budget med hänsyn till bl.a. den ekonomisk-politiska debatten och förändringar i uppföljningen och styrningen av statens verksamhet. Utredningen anser att en sådan möjlighet ska finnas även i fortsättningen. Den övergång som skedde 2006 till intäktsmässig grund för budgetering och redovisning av inkomster av skatter på inkomst- titlar innebär att av statsbudgetens inkomster numera redovisas på denna grund. Den övergång som genomfördes till att redovisa myndigheternas förvaltningsutgifter på kostnads- Redovisning mot anslag och inkomsttitlar mässig grund i stället för på utgiftsmässig grund var av mindre omfattning. Den berör ändå av statsbudgetens utgifter.5 Båda dessa förändringar är enligt utredningens uppfatt- ning så stora och så väl etablerade att de inte längre bör grundas på tillämpning av undantagsbestämmelser. Det bör i stället framgå av budgetlagen vilka regler som ska gälla för redovisning av skatteinkomster respektive förvaltningsutgifter. Det förekommer att inkomster, t.ex. i form av avgifter och åter- betalningar, redovisas mot ett anslag. Undantagsvis har också utgifter redovisats mot en inkomsttitel. Nettoredovisning tillämpas då. I sådana fall ligger det i sakens natur att inkomsterna och utgifterna redovisas på samma grund. Som ett led i en stegvis utveckling anser utredningen att det finns skäl att tillämpa periodiserad grund för budgetering och redovisning även för ytterligare inkomster och utgifter på statens budget. Huvuddelen av statens inkomster från frivilliga och belastande avgifter redovisas intäktsmässigt vid sidan av statens budget eller netto under anslag. Därmed har utredningen svårt att se något skäl till varför inte även motsvarande avgiftsinkomster som redovisas mot inkomsttitlar ska budgeteras och redovisas på intäktsmässig grund. Utredningen anser därför att det i lagen bör anges att avgiftsinkomster i statens verksamhet ska redovisas på intäktsmäs- sig grund. Även vissa andra inkomster, t.ex. finansiella ersättningar som redovisas på inkomsttitlar, bör redovisas på denna grund. Klargöranden kan i dessa fall behöva göras i verkställighetsföre- skrifter. Ett av de beloppsmässigt större anslagen på statsbudgeten är anslaget för räntor på statsskulden. Detta anslag redovisas utgifts- mässigt. Ränteutgifterna blir därmed starkt beroende av vilka upp- låningstekniker som tillämpas, t.ex. val av skuldebrevstyp och till vilken kupongränta breven emitteras. Belastningen på anslaget för statsskuldsräntor kan därför uppvisa stora svängningar mellan åren som inte direkt hänger samman med den underliggande skuld-, ränte- och valutakursutvecklingen. ingår därför i regering- ens budgetförslag även en redovisning av statsskuldsräntorna i kostnadsmässiga termer. I regel beskriver statsskuldsräntorna uttryckta i kostnadsmässiga termer en betydligt jämnare utveckling 5 av statsbudgetens utgifter består av transfereringar till hushåll, kommuner, företag och utlandet vilka redovisas kassamässigt. Redovisning mot anslag och inkomsttitlar än utvecklingen i utgiftsmässiga termer. Det är också något enklare att göra prognoser i kostnadstermer än i utgiftstermer. Utredningen anser att det finns goda skäl att även budgetera och redovisa anslaget för statsskuldsräntor och anslaget för provisions- kostnader i samband med upplåning och skuldförvaltning på kost- nadsmässig grund. Detta bör kunna ske när regeringen anser att tillräckligt underlag finns för en sådan förändring. Hur bl.a. vissa värdeförändringar ska beaktas kan behöva övervägas i ett sådant sammanhang. En sådan förändring kan, när den införs, baseras på att beslutar att redovisningen för de berörda anslagen ska ske på kostnadsmässig grund. Utredningen ser inget skäl att nu pröva om ytterligare steg bör tas i riktning mot periodiserad grund för budgetering och redovis- ning för övriga delar av statsbudgetens inkomster eller utgifter. När det gäller statens utgifter leder utredningens överväganden således till att transfereringar ska redovisas mot anslag på kassamäs- sig grund och att förvaltningsutgifter ska redovisas på kostnads- mässig grund. Det finns också vissa utgifter som även i fortsätt- ningen bör redovisas på utgiftsmässig grund. Detta gäller bl.a. anskaffning av tillgångar som finansieras med anslag, t.ex. väg- och järnvägsanläggningar, kultur- och naturmiljötillgångar samt krigs- materiel och befästningar. Utgiften är i dessa sammanhang det- samma som anskaffningsvärdet för tillgången.6 Statsskuldsräntorna redovisas också tills vidare utgiftsmässigt. I fråga om statens inkomster ska skatter och avgifter redovisas på intäktsmässig grund medan övriga inkomster redovisas på inkomstmässig grund. För bidrag från EU och utdelningar m.m. ska därvid inkomsten anses uppkomma som betalningen. Härtill kommer att kapitaltransaktioner, exempelvis kapitaltill- skott till bolag, utlåning och återbetalning av lån, som överhuvud- taget inte kan redovisas på periodiserade grunder, även i fortsätt- ningen bör redovisas på utgifts- eller inkomstmässig grund. Inkomsten eller utgiften anses därvid uppkomma vid samma tid- punkt som betalningen. I budgetlagen behöver mot denna bakgrund stöd finnas för alla tre grunder för att redovisa mot anslag och inkomsttitlar, dvs. 6 Med anskaffningsvärde avses det värde som en pågående anskaffning eller färdigställd tillgång har tagits upp till i balansräkningen. I de fall en tillgång uppförs kommer redovisningen mot anslaget att ske med ett belopp motsvarande ökningen av anskaffningsvärdet . Redovisning mot anslag och inkomsttitlar kassa-, utgifts/inkomst- och kostnads/intäktsmässig grund. Detta bör ske genom att det i lagen anges när periodiserad respektive kassamässig grund ska användas och att det för övriga inkomster och utgifter, dvs. andra än inkomster av skatter och avgifter och andra utgifter än för förvaltningsändamål och transfereringar, före- skrivs att inkomster respektive utgifter ska redovisas det budgetår till vilken inkomsten eller utgiften hör. När inkomst- och utgifts- mässig grund för redovisning mot inkomsttitel eller anslag ska användas bör, i den mån det behövs, detta regleras i verkställig- hetsföreskrifter. I budgetlagen föreskrivs att avräkning mot anslag för transfereringar ska göras det budgetår då betalning sker. Erfa- renheten har visat att ett anslag i många fall används för både transfereringar och förvaltningsutgifter.7 Redovisningsmetoden bör därför inte knytas till vilka typer av ändamål anslaget i grunden är avsett för utan i stället till slaget av utgift som ska redovisas under anslaget, t.ex. kostnader i statens egen verksamhet eller utbetalda transfereringar. En sådan anpassning har redan gjorts i 16 § anslagsförordningen (1996:1189). Motsvarande bör gälla för olika slags inkomster som redovisas mot samma inkomsttitel.