sou · GYB317 · 2010-03-08 00:00:00 — Va-verkens vattenförsörjning kräver uttag, lagring, rening och distribution av vatten men inte nödvändigtvis dämning. Används ytvatten som råvatten kan uppdämning förekomma, t. ex. av , men är inte typisk vid ytvattentäkter i . Råvatten från grundvatten däms inte upp i . Gäller vatten- användningen konstbevattning av jordbruksmark används vanligen naturliga vattenförekomster och då behövs normalt inte rening. När vatten används för kraftproduktion eller sjöfart behövs inte rening eller distribution. Det är alltså svårt att hitta någon form av vattenanvändning som genomgående innefattar vattentjänst enligt direktivets definition. Med tanke på svårigheterna att tillämpa principen om kostnads- täckning av vattentjänster enligt definitionens ordalydelse bör en Genomförandet av RDV och tolkningen av artikel 9 friare tolkning som tar hänsyn till direktivets syfte övervägas. Syftet med direktivet är enligt artikel 1 att upprätta en ram för vattenskyddet för att bl.a. hindra ytterligare försämringar och skydda och förbättra statusen hos akvatiska ekosystem samt främja en hållbar vattenanvändning baserad på ett långsiktigt skydd av tillgängliga vattenresurser och därigenom bidra till t.ex. tillräcklig tillgång till ytvatten och grundvatten av god kvalitet som behövs för en hållbar, balanserad och rättvis vattenanvändning. Väl förenligt med detta syfte är att kravet på kostnadstäckning ska omfatta alla tjänster som inbegriper uttag eller uppdämning eller lagring eller rening eller distribution. Enbart ett av de olika momenten i artikel 2.38 a) skulle i så fall behöva föreligga för att det skulle röra sig om vattentjänster. En sådan vid tolkning går dock långt utöver ordalydelsen i definitionen. Ytterligare tolk- ningsalternativ bör därför övervägas. Om man fortfarande vill utgå från syftet med bestämmelsen kan man ta fasta på hushållningsaspekten. Vattenbrist förorsakad av överuttag stimulerade av låga avgifter på offentliga leveranser till förbrukarna framstod som ett av de allvarligaste vattenproblemen under förhandlingarna om direktivet. Vikten av att lösa problemet vid tillämpningen av ramdirektivet för vatten har understrukits när frågor om vattenbrist diskuterats bl.a. inom . För att minska vattenbrist kan kostnadstäckning av vattentjänster krävas för verksamheter som förbrukar vatten så att brist uppstår. Dit hör konstbevattning i jordbruket, vissa industrier samt mottagare av leveranser från vattenverk, t.ex. hushåll och kom- mersiella verksamheter inklusive industrier utan egen vattenförsörj- ning. I dessa fall är prissättning med full kostnadstäckning av i vart fall miljö- och resurskostnaderna ofta ett lätt användbart och effektivt instrument för att förbättra vattenhushållningen. Vatten som används för sjöfart eller vattenkraftproduktion eller vallats in för att motverka översvämningar förbrukas inte på samma sätt som i de nämnda fallen. Kanaldrift, vattenkraftproduktion etc. medför således inga nämnvärda resurskostnader så krav på kostnadstäckning för att förbättra vattenhushållningen saknar mening i sådana fall. Inte heller en tolkning grundad på om vatten förbrukas eller ej stämmer helt med ordalagen men är mycket väl förenlig med direk- tivets syfte. Den förefaller möta minst invändningar av tänkbara tolkningar. Genomförandet av RDV och tolkningen av artikel 9 Begreppet vattenanvändning har en vidare definition än vatten- tjänster. Det omfattar enligt artikel 2.39 såväl vattentjänster som alla annan vattenanvändning som har en väsentlig effekt på vatten- statusen enligt artikel 5 och bilaga III. Kravet på kostnadstäckning gäller dock inte vattenanvändning utan bara vattentjänster. Vidare bör frågan ställas om artikel 9.1 första stycket omfattar någon som förbrukar eget vatten. Eftersom vattnet då inte till- handahålls någon bör svaret bli nej. Uppfyller kravet på kostnadstäckning för vattentjänster Med den sistnämnda tolkningen som utgångspunkt, dvs. att vatten- tjänsten innebär att vattnet påverkas så mycket att det med vanligt språk förbrukas, kan konstateras att det för del främst är va-verkens vattenleveranser som bör ses som vattentjänster. Detta stämmer med svar till Kommissionen. Där hävdas att artikel 2.38 avser att beskriva vatten- och avloppsverksamhet varvid a) gäller vattenförsörjning och b) avlopp. Denna tolkning av a) fram- står alltså enligt mening som rimlig för svenska förhållanden. Att b) gäller avlopp är oomtvistat. I det svenska svaret nämns inte jordbruksbevattning som ju liksom vattenförsörjning kan sägas förbruka vatten. Vattenleve- ranser till jordbruket är dock försumbara i . Med utgångspunkt från att direktivets krav på kostnadstäckning av vattentjänster för svensk del gäller tillhandahållande av vatten och avlopp bör frågan ställas om uppfyller kravet. Lagen (2006:412) om allmänna vattentjänster (vattentjänst- lagen) innebär att förbrukarnas avgifter inte får överskrida vad som behövs för att täcka nödvändiga kostnader för att ordna och driva anläggningen. I propositionen 2005/06:78 Allmänna vattentjänster sägs följan- Det finns inget hinder mot att kommunerna skattefinansierar sin va-verksamhet, men en hög grad av skattefinansiering kan komma i konflikt med de intentioner som det s.k. ramdirektivet för vatten ger uttryck åt. I takt med att merparten av kommunerna strävar mot en full avgiftsfinansiering av va-verksamheten blir denna konflikt dock allt mindre. Enligt uppgift från branschorganisationen vatten (Fakta om vatten och avlopp, 2001) täcker den sammanlagda va-avgiften för hela landet av verksamhetens kostnader och Genomförandet av RDV och tolkningen av artikel 9 den återstående procenten täcks via kommunalskatten. över alla kommuner har täckt sina kostnader fullt ut med avgifter och en entydig trend pekar på att det kommer att bli så på fler ställen. Alla de större kommunerna har en sådan full kostnadstäckning. Med hänsyn särskilt till denna utveckling finns inte nu skäl att i lagen införa krav på full avgiftsfinansiering. Enligt uppgifter från branschorganisationen ligger den verkliga kostnadstäckningen ; det kan före- komma att vissa glesbygdskommuner skattefinansierar en del kostnader för va-utbyggnad. Medan större vattenverk normalt ingår i en allmän va-anlägg- ning och då faller under vattentjänstlagen ägs och drivs mindre vanligen som gemensamhetsanläggningar eller i annan form av privat karaktär. De som utnyttjar vattenleveranserna och reningen av avloppsvattnet betalar kostnaderna. I glesbygden har vanligen hushållen eget vatten och avlopp. Några offentliga subventioner ges inte i någondera fallet. Kraven i artikel 9.1 första stycket på kostnadstäckning och på att förorenaren ska betala torde alltså vara uppfyllda. Uppfyller kravet på kostnadstäckning för vattentjänster – en vidare tolkning Frågan bör emellertid också ställas hur uppfyller kraven i artikel 9.1 första stycket om vattentjänster ges en vidare tolkning än den förespråkar men som ligger mer i linje med Kommissionens uppfattning. Uppdämning och lagring för kraftproduktion är en viktig verk- samhet i . Ofta svarar det företag som producerar elkraft också för uppdämning och lagring av det vatten som används för produktion men då är det knappast fråga om ett tillhandahållande enligt artikel 2. Det uttrycket förutsätter att någon fysisk eller juridisk person tar emot vattnet. Interna leveranser i ett företag bör alltså falla utanför tillämpningen. Det är vidare vanligt att särskilda regleringsföretag sköter uppdämning och lagring åt andra företag som äger kraftstationer och producerar elkraft. Här är det fråga om att tillhandahålla och kravet på kostnadstäckning enligt artikel 9 bör gälla. Veterligen får regleringsföretagen avgifter av mottagarna som täcker kostnaderna. Någon offentlig subvention av uppdäm- ning och lagring för kraftproduktion förekommer inte. Genomförandet av RDV och tolkningen av artikel 9 tilläggas att miljökostnaderna enligt ska täckas av för- orenaren/verksamhetsutövaren på så sätt att denne på egen bekost- nad vidtar skyddsåtgärder och ersätter skadelidande. Om vatten- myndigheternas miljökvalitetsnormer innebär att miljökostnaderna inte täcks fullt ut ska detta enligt ramdirektivet rättas till genom de åtgärdsprogram som just har beslutats. Med det förtydligandet blir slutsatsen att uppfyller artikel 9 när det gäller kraftproduk- tion. Vatten används också för transporter i kanaler och slussar men det tillhandahålls inte någon på villkor som strider mot kravet på kostnadstäckning. Uppdämning och lagring av vatten för att till- handahållas för jordbruksbevattning förekommer så vitt känt inte i utan jordbruken använder resurser de själva har rådighet över. Industrin använder eget vatten eller får leveranser från va- verk. Även med en vidare tolkning av vattentjänster bör alltså den svenska tillämpningen vara förenlig med direktivet. WATECO om vattentjänster m.m. EU:s medlemsländer, och har utvecklat en gemensam strategi för att understödja ramdirektivet för vatten. Därvid bildades en informell arbetsgrupp kring direktivets eko- nomiska frågor (kallad WATECO). Gruppen utarbetade en icke bindande handledning med . Inför ut- maningen att genomföra vattendirektivet. Vattendirektörerna i EU:s medlemsländer gav detta vägledningsdokument sitt godkän- nande vid ett informellt möte . I dokumentet behandlas vattentjänster och vattenanvänd- ning men några avgörande bidrag till tolkningen ges knappast. Där nämns dock att diffus förorening av ytvatten eller grundvatten inte är en vattentjänst enligt definitionen i artikel 2. Vidare sägs bl.a. att sjöfart, vattenkraftproduktion, hushåll, jordbruk och industriell verksamhet är viktiga vattenanvändningar. Genomförandet av RDV och tolkningen av artikel 9 3.4.2Kostnader för vattentjänster som ska täckas enligt artikel 9 Som framgår ovan ska principen om kostnadstäckning för vatten- tjänster förutom de finansiella kostnaderna också omfatta miljö- och resurskostnader, med beaktande av den ekonomiska analys som utförs enligt bilaga III och i enlighet framför allt med prin- cipen att förorenaren betalar. När det gäller täckningen av miljökostnader tillämpas i . Beträffande miljöpåverkan åligger det verksamhets- utövaren att vidta sådana skyddsåtgärder att verksamheten klarar hänsynsregler. Detta föreskrivs som villkor i till- stånden för va-verk och andra anläggningar som prövats enligt balken, dvs. Sådana villkor som reglerar utsläpp av avloppsvatten ska också uppfylla krav i EU:s direktiv om rening av avloppsvatten från tätbebyggelse. Vanligen torde villkoren innebära att också ramdirektivets krav på god status uppfylls. Annars måste åtgärder vidtas så att god status nås. Av vattenmyndigheternas åtgärdsprogram framgår vad som behöver göras. Det åligger verksamhetsutövaren att svara för åtgärderna på egen bekostnad. Beträffande resurskostnader har va-verken med nuvarande förbrukning anpassad till kostnadsbaserad prissättning inte annat än undantagsvis brist på råvatten. För råvattnet i sig (oräknat upp- tagnings- och överföringskostnader) finns alltså ingen mer resurs- kostnad som behöver täckas. Någon nämnvärd resurskostnad finns inte heller för uppdämning och lagring. Slutsatsen så långt är alltså att va-verken i täcker de miljö- och resurskostnader de orsakar. Frågan har kommit upp om artikel 9 kan förstås så att också de miljökostnader som andra förorenare orsakar va-verken ska täckas av den som förorenar. Som exempel kan nämnas att va-verkens råvattentäkter förorenas av utsläpp från t.ex. industrier, jordbruk och vägtrafik. Vid prövning enligt av tillståndspliktiga verksamheter kan villkor ställas om åtgärder som begränsar på- verkan. Sådana föroreningar kan också begränsas genom inrättande av vattenskyddsområden. Eftersom tillstånd och villkor ändå kan medge utsläpp hindrar detta dock inte att vattentäkter kan utsättas för utsläpp från sådan verksamhet så att vattnet måste renas. Enligt utredningens uppfattning kan emellertid inte detta betraktas som Genomförandet av RDV och tolkningen av artikel 9 en vattentjänst vars kostnad ska debiteras förorenaren enligt arti- kel 9. Vidare ska medlemsstaterna beakta den ekonomiska analys som görs i enlighet med direktivets bilaga III. Inget av vad som sagts ovan om hur principen om kostnadstäckning beaktas strider mot den ekonomiska analysen varför följer direktivet även i den delen. Principen att förorenaren betalar är viktig i EU:s miljölag- stiftning. Den nämns i den för miljöområdet centrala artikeln 191 i fördraget om EU:s funktionssätt (tidigare artikel 174 i fördraget om upprättande av europeiska gemenskapen). I punkt 2 sägs föl- jande: Unionens miljöpolitik ska syfta till en hög skyddsnivå med beaktande av de olikartade förhållandena inom gemenskapens olika regioner. Den skall bygga på försiktighetsprincipen och på principerna att före- byggande åtgärder bör vidtas, att miljöförstöring företrädesvis bör hejdas vid källan och att förorenaren skall betala. Innebörden av att förorenaren ska betala beskrivs dock inte närmare i fördraget och inte heller i ramdirektivet för vatten. För svensk del kan noteras att va-verken i slutänden tar ut sina kostnader av abonnenterna, som får anses vara förorenare i direktivets bemärkelse. De som inte är anslutna till va-verk får betala sina egna kostnader för va. Kravet att förorenaren ska betala miljökostnaden får därmed anses vara uppfyllt. Det sagda innebär att iakttar stadgandet i artikel 9.1 första stycket om det tolkas så att det gäller vatten och avlopp. Det bör framhållas att inte lämnar några subventioner för någon verksamhet som kan omfattas av bestämmelsen. agerar inte heller på något annat sätt så att kostnaderna inte täcks. Vidgas frågan till att gälla kostnadstäckning för vattenanvänd- ning överhuvudtaget gäller dock att negativ påverkan på vatten- miljön accepteras utan kostnadstäckning i viss utsträckning, särskilt när det gäller fysisk påverkan och som utsläpp från diffusa källor. I sådana fall kan åtgärder behöva vidtas för att målen enligt artikel 4 ska nås. Genomförandet av RDV och tolkningen av artikel 9 3.4.3Prispolitik, adekvata bidrag till kostnadstäckningen m.m. – artikel 9 punkt 1 andra stycket Medlemsstaterna ska se till att: -prispolitiken för vatten ger vattenförbrukarna tillräckliga driv- krafter till effektiv användning av vattenresurserna och att den därigenom bidrar till miljömålen i direktivet, -de olika vattenanvändningsverksamheterna, uppdelade på åtmin- stone industri, hushåll och jordbruk adekvat bidrar till kost- nadstäckningen för vattentjänster, med utgångspunkt i den eko- nomiska analys som utförts enligt bilaga III och med beaktande av principen om att förorenaren betalar. Medlemsstaterna kan härvid beakta kostnadstäckningens sociala, miljömässiga och ekonomiska effekter liksom geografiska och klimatiska förhållanden i den eller de regioner som påverkas. Strecksats 1 om prispolitik och effektiv användning av resurserna Begreppet prispolitik definieras inte i direktivet. Den i detta sammanhang rimliga innebörden är att det gäller statens avsikter att styra priset och vidta åtgärder som direkt påverkar det. Det innebär att t.ex. finanspolitik, bl.a. momsnivåer, och penningpolitik som ju indirekt påverkar vattenpriset men inte har det direkta syftet, inte räknas in i prispolitiken för vatten. Skatter på eller bidrag för just vattenanvändning hör däremot till prispolitik. Skatter eller bidrag som syftar till att påverka vattenpriset förekommer inte i . Bestämmelserna om avgifternas storlek och beräkningsgrunder i lagen om allmänna vattentjänster får dock ses som prispolitik i direktivets bemärkelse. Det bör observeras att uttrycket prispolitik används i Kom- missionens ovan refererade skrivelse och i svar även avseende kostnadstäckning för vattentjänster enligt artikel 9.1 första stycket. Det är också med den innebörden prispolitik används i direktiven till . I ramdirektivet för vatten används däremot uppenbarligen uttrycket prispolitik i den snävare bemärkelsen ovan. Det är denna utgår från i det följande. Genomförandet av RDV och tolkningen av artikel 9 Det bör också anmärkas att uttrycket prispolitiken för vatten i den svenska versionen av direktivet skiljer sig från vissa andra språkversioner. Den engelska texten använder waterpricing policies, den franska la politique de tarification de leau och den danska prissaettningspolitikken. Dessa uttryck motsvaras på svenska närmast av prissättningspolitiken för vatten, alltså en snävare innebörd än prispolitiken för vatten. prispolitik när det gäller vattenförsörjning och avlopp kan i korthet beskrivas som att det offentliga inte bidrar till kostnadstäckningen. I stället får förbrukarna svara för kostnaderna. Vidare ska prispolitiken ge förbrukarna tillräckliga incitament till en effektiv användning av vattenresurserna. Det kan diskuteras vad effektiv användning är men med tanke på direktivets syften får antas att det här gäller att hushålla vid användningen så att inte brister uppstår. I stort förekommer inte vattenbrist i , vilket inte är den svenska vattenprispolitikens förtjänst, men det betyder att användningen av vattenresurserna är effektiv och resurshushåll- ningen inte kräver några ytterligare generella vattenprispolitiska incitament i . I vissa begränsade områden i , t.ex. i och Roslagen, är det dock brist på vatten. Om vattenuttag påverkar all- männa eller enskilda intressen, vilket de gör om de orsakar brister för andra, kräver tillstånd till uttaget. Genom till- ståndet fördelas resurserna på ett sätt som ska ge balans mellan uttag och tillgång. Därmed är inte sagt att de går dit de används effektivast men uppenbara bristsituationer undviks. Det är tänkbart att balansen skulle kunna upprätthållas med avgifter på uttag i stället för att tillåtna uttagsmängder bestäms. Det kräver dock en lagändring för att ett tillståndsbeslut ska kunna innefatta en lösning med avgiftsmetoden. Utredningen kan dock inte se att en lag- ändring är befogad för att lösa just det eventuella problemet. Ett samhällsekonomiskt och privatekonomiskt effektivt utnyttjande av resurserna kan åstadkommas genom att rättighetsinnehavarna säljer sitt tillåtna uttag vidare till andra som kan utnyttja vattnet effek- tivare. hindrar inte detta; om tillstånden gör det kan de vid behov ändras. Prispolitiken ska vidare bidra till direktivets miljömål. Det ska ske genom att den ger tillräckliga incitament till effektiv använd- ning av vattenresurserna. Eftersom vattenanvändningen enligt vad sagts är effektiv får kravet anses uppfyllt. Genomförandet av RDV och tolkningen av artikel 9 Prispolitiken i innebär att inga subventioner ges till vattenförbrukning vilket gör att förbrukarna i slutänden får stå för eventuella resurskostnader. Detta bör gynna hushållningen så att några beaktansvärda resursproblem inte uppstår. På detta sätt bidrar alltså prispolitiken till direktivets miljömål. Däremot på- verkar prispolitiken inte de miljömål som handlar om att hindra ytterligare försämringar och att skydda och förbättra statusen hos akvatiska ekosystem m.m. Det bör observeras att något krav på en sådan prispolitik inte ställs i artikel 9. Strecksats 2 om adekvata bidrag till kostnadstäckning och beaktande av principen förorenaren betalar Vidare ska de olika vattenanvändningsverksamheterna, uppdelade på åtminstone industri, hushåll och jordbruk bidra adekvat till kostnadstäckningen för vattentjänster. Det bör innebära att den enskilde förbrukaren inte behöver betala exakt vad som motsvarar dennes del av totalkostnaden, det räcker att hans sektor gör det i stort. Kostnader får däremot inte föras över från t.ex. industrin till hushållen. Eftersom va-avgifterna i debiteras den enskilde förbrukaren oavsett vilken sektor denne tillhör bör kravet på uppdelning vara tillgodosett. Dessutom ska detta ske med beaktande av principen om att förorenaren betalar. Det är oklart vad detta innebär som inte redan innefattas i kravet på adekvat kostnadstäckning från de olika vattenanvändningsverksamheterna när det gäller va, som är den aktuella vattentjänsten för svensk del. Principen att förorenaren ska betala gäller för vattentjänster i . Det kan därför antas att följer direktivet på den här punkten. Slutligen ska de olika vattenanvändningsverksamheternas bidrag till kostnadstäckningen ske med utgångspunkt i den ekonomiska analys som utförts enligt bilaga III i direktivet, vilken handlar om hur den ekonomiska analysen ska utföras. I en rapport med titeln , kartläggning och analys av ytvatten har lämnat en grundläggande ekono- misk analys av vattenanvändningen i vattendistrikt. Där redovisas bl.a. uppgifter om vattenanvändningen inom olika sektorer som hushåll, industri och jordbruk samt om utsläpp till vatten av olika ämnen. Vidare lämnas prognoser över ekonomisk utveckling och framtida vattenanvändning i distrikten. Genomförandet av RDV och tolkningen av artikel 9 svarar va-verken för vattentjänsterna. De använder inte de upp- gifter som framgår av när de avgör frågor om kostnadstäckning. Kravet att utgångspunkten för kostnadstäckningen ska vara den ekonomiska analysen enligt bilaga III verkar alltså inte kunna till- godoses med de förutsättningar som gäller i . Sammanfattningsvis är innebörden av artikel 9.1 andra stycket delvis oklar. Det är dock viktigt för svensk del att det i inte finns någon beaktansvärd brist på vatten och att någon effektivare användning av resurserna inte behövs av det skälet. Slutsatsen är att följer kraven med rimliga tolkningar utan att avvikelser enligt artikel 9.4 behöver åberopas. Det bör ändå övervägas om bestämmelsen bör åberopas när det gäller miljökostnaderna, som i huvudsak hanteras med hjälp av och inte prispolitik. Vidare bör övervägas om artikel 9.4 ska åberopas när det gäller att kostnadstäckningen ska ske med utgångspunkt i den ekonomiska analysen i bilaga III, vilket inte kan sägas vara förhållandet i . Beaktande av kostnadstäckningens effekter – artikel 9.1 tredje stycket När det gäller utformningen av prispolitiken och de olika vatten- användningsverksamheternas bidrag till kostnadstäckningen får enligt art. 9.1 tredje stycket avvikelser göras så att hänsyn tas till sociala, miljömässiga och ekonomiska effekter liksom geografiska och klimatiska förhållanden i regioner som påverkas. Därmed öppnas vissa möjligheter att ta andra hänsyn vid taxesättningen än strikt till den kostnad som belastar varje förbrukare. Bestämmelsen kan åberopas som stöd för skattefinansieringen av delar av va- utbyggnaden i vissa glesbygdskommuner. 3.4.4Artikel 9 – punkterna 3 och 4 Utredningen går inte här igenom punkten 2, som handlar om medlemsstaternas rapportering. Enligt punkt 3 hindrar inte artikel 9 finansiering av särskilda förebyggande eller avhjälpande åtgärder för att nå direktivets mål. Vad särskilda innebär i detta sammanhang är oklart. Genomförandet av RDV och tolkningen av artikel 9 melsen bör dock innebära att bidrag till investeringar i t.ex. åtgärder för bättre vattenhushållning eller rening kan vara tillåtna, trots att det strider mot principen att förorenaren ska betala. vill för sin del peka på att principen att förorenaren ska betala är en utgångspunkt för svensk vattenmiljö- politik och att det är av stor betydelse för vattenvården att den följs med konsekvens. Att släppa den i nämnvärd omfattning vore, även om det inte behöver strida mot direktivet, bl.a. stötande från rättvisesynpunkt med hänsyn till alla de förorenare som stått för sina kostnader. Punkten 4 öppnar för möjligheter att inte tillämpa bestäm- melserna om prispolitik, adekvata bidrag till kostnadstäckning (punkt 1 andra stycket) och om rapportering av planerade prak- tiska åtgärder för att genomföra punkt 1, såvida det inte äventyrar direktivets syften och möjligheten att nå dess mål. Det ska dock vara i enlighet med fastslagen praxis. Skälen för avvikelser från punkt 1 andra stycket ska rapporteras. Det bör observeras att punkt 4 inte kan åberopas för att frångå kravet på kostnadstäckning i punkt 1 första stycket.