sou · GYB35 · 2010-02-02 00:00:00 — Sammanfattningsvis konstaterade den förra utredningen att sekretessregleringen inom det offentliga skolväsendet för barn och ungdom, förskoleverksamhet och skolbarnsomsorg utgör ett relativt starkt skydd mot att lämna ut uppgifter som kan identifiera barn i familjer som håller sig undan verkställighet av avvisnings- eller utvisningsbeslut, och att något behov av att ytterligare stärka skyddet inte föreligger. Vidare anfördes att utifrån dåvarande sekretesslagens uppbyggnad skulle de framstå som främmande att införa särskilda sekretessbestämmelser för just de barn som omfattades av utredningsuppdraget. Beträffande frågor som rör sekretess mellan myndigheter angavs att huruvida sekretessbelagda uppgifter kan lämnas ut till exem- Frågor om sekretess för uppgifter om enskildas personliga förhållanden pelvis polismyndighet eller får – liksom tidigare – avgöras efter en prövning enligt generalklausulen. Vidare anfördes att skälen mot att införa en uppgiftsskyldighet för skolan, motsvarande den som gäller inom hälso- och sjukvården, vägde tyngre än dem som kan anföras för.14 Dessa skäl skulle f.ö. kunna sägas tala mot att utlämna sekretessbelagda personuppgifter om barn i familjer som håller sig undan verkställighet, och att en bedömning enligt generalklausulen således torde utfalla så att det inte kan anses uppenbart att intresset av att lämna ut personuppgifterna har företräde framför barnets eller till det närstående personers intresse av att uppgifterna kommer till utomståendes kännedom. Utredningen föreslog således inga några ändringar i förhållande till gällande rätt vad avser bestämmelser om sekretess inom skolområdet för enskildas personliga förhållanden, och inte heller såvitt avser regleringen av sekretess mellan myndigheter. Dessa frågor omfattas visserligen inte direkt av vårt utredningsuppdrag, men det kan ändå vara på sin plats att påpeka att den nya offentlighets- och sekretesslagstiftningen har inte medfört några ändringar i materiellt hänseende beträffande de ifrågavarande bestämmelserna. Det är vidare vår uppfattning att de slutsatser och bedömningar som den förra utredningen har gjort fortfarande står sig. 3.5.1Socialnämndens uppgiftsskyldighet enligt utlänningslagen Enligt 17 kap. 1 § UtlL ska socialnämnden på begäran av polismyndighet, Säkerhetspolisen, , en migrationsdomstol, Migrationsöverdomstolen eller regeringen lämna ut uppgifter angående en utlännings personliga förhållanden som behövs för att avgöra bl.a. ett ärende om uppehållstillstånd eller för att verkställa ett beslut om avvisning eller utvisning. 14 Skälen mot att införa en uppgiftsskyldighet på skolområdet redovisas i betänkandet, SOU 2007.34, s. 189-190. Där anges bl.a. att en sådan skyldighet skulle kunna motverka syftet med en utvidgad rätt till skolgång m.m. då den riskerar att barn och föräldrar, av rädsla att bli upptäckta av verkställande myndigheter, inte kan tillvarata sin rättighet. En tänkbar nackdel är vidare att en uppgiftsskyldighet skulle kunna försätta personalen i verksamheten i en svår situation då skyldigheten riskerar att urgröpa barnens förtroende till lärare m.fl. Det framhålls också att barnens rätt till skolgång m.m. inte ska kunna användas för att underlätta verkställighetsarbetet. Frågor om sekretess för uppgifter om enskildas personliga förhållanden ningens fullständiga namn, födelsedatum, medborgarskap och bostadsadress här i landet. Bestämmelserna om uppgiftsskyldighet infördes i utlänningslagstiftningen . I propositionen behandlades särskilt frågor som rör sekretess hos myndigheter på hälso- och sjukvårdområdet och socialtjänstområdet i förhållande till andra myndigheter (prop. 1981/82:186). I den departementspromemoria (Sekretesskydd och informationsbehov, Ds Ju 1981:17) som föregick vissa av förslagen i propositionen angavs att sedan sekretesslagens ikraftträdande föreföll det som om myndigheterna blivit mera försiktiga i sitt uppgiftslämnande, vilket ansågs ha medfört problem bl.a. genom att lagen hindrade polisen att få upplysningar om ifall en person befann sig på en vårdinrättning inom hälso- och sjukvården eller . På grund av de kritiska synpunkter som hade framförts mot effekterna av den nya sekretesslagstiftningen utmynnade promemorian i förslag som medgav ett något större uppgiftslämnande än vad som då gällde. underströks att en reglering på området innefattar en besvärlig avvägning mellan viktiga och på samma gång motstridiga samhällsintressen. Det påpekades att det var angeläget att dessa avvägningsfrågor debatterades och noggrant övervägdes, samt att andra än de föreslagna lösningarna är möjliga. Lagändringen om socialnämndens uppgiftsskyldighet, som alltjämt gäller, har inte någon utförlig motivering. Det anges endast att polisen bör få tillgång till adressuppgifter för att verkställa redan fattade beslut om avvisning eller utvisning. Utlämnande av adressuppgifter till polismyndigheten i detta arbete kunde – till skillnad från tidigare – förvägras med stöd av sekretesslagstiftningen. Vidare påpekas att det inte fanns skäl att, som vissa remissinstanser hade framfört, ålägga socialnämnden en skyldighet att alltid lämna adressuppgifter till polisen så länge ett ärende om uppehållstillstånd är aktuellt. Däremot infördes bestämmelsen att socialnämnden på begäran av statens invandrarverk (numera ) eller polismyndighet ska lämna uppgifter om en utlännings personliga förhållanden om uppgiften behövs i ärenden om uppehållstillstånd eller svenskt medborgarskap. Frågor om sekretess för uppgifter om enskildas personliga förhållanden 3.5.2Underrättelseskyldighet enligt utlänningsförordningen för socialnämnden och styrelsen för utbildningen Underrättelseskyldighet rörande en utlännings fullständiga namn, födelsedatum, medborgarskap och bostadsadress här i landet ska enligt 7 kap. 1 § UtlF lämnas till polismyndigheten i det polisdistrikt där utlänningen är bosatt eller huvudsakligen vistas. Undantag från underrättelseskyldigheten gäller för den som har sökt uppehållstillstånd i (eller inte är skyldig att ha sådant tillstånd). Underrättelseskyldigheten för socialnämnden föreligger när nämnden första gången vidtar åtgärd i ett ärende om socialtjänst som angår utlänningen. För styrelsen för utbildningen inträder underrättelseskyldighet när utlänningen första gången skrivs in i eller, om han eller hon inte tidigare varit elev i , tas in i gymnasieskolan. Förutom socialnämnd och styrelsen för utbildningen gäller underrättelseskyldighet för och arbetsförmedlingskontor, i vissa särskilt angivna fall. Den som lämnar underrättelse bör uppmana utlänningen att ta kontakt med i fråga om uppehålls- eller arbetstillstånd. Underrättelseskyldigheten sägs visserligen avse att möjliggöra den s.k. inre utlänningskontrollen (regeringens förordningsmotiv 1989:3) och har funnits i utlänningslagstiftningen åtminstone . Motiven till bestämmelsen har inte närmare utvecklats i några förarbeten och har föranlett oklarheter vid tillämpningen. Det anses ovisst om personer som håller sig undan verkställighet av avvisnings- eller utvisningsbeslut omfattas av bestämmelsen eftersom dess ordalydelse kan innebära att den enbart gäller för de utlänningar som aldrig har ansökt om uppehållstillstånd. Med beaktande av bestämmelsens avsedda syfte finns det å andra sidan argument som talar för att underrättelseskyldighet gäller även för dem med ett verkställbart avvisnings- eller utvisningsbeslut. Även innebörden av övriga rekvisit – första gången en åtgärd vidtas respektive första gången en elev skrivs in i skolan – har medfört tillämpningssvårigheter. Eftersom bestämmelsen enligt uppgift från företrädare för bl.a. tillämpas mycket sparsamt ges heller ingen vägledning i praxis. Frågor om sekretess för uppgifter om enskildas personliga förhållanden 3.5.3Underrättelseskyldighet enligt utlänningslagstiftningen i övrigt Rubricerad underrättelseskyldighet avser främst en skyldighet för en beslutande eller handläggande myndighet, att informera annan berörd myndighet om ett fattat beslut eller andra handläggningsfrågor. 3.5.4Uppgiftsskyldighet inom hälso- och sjukvård För att skydda patienternas personliga integritet gäller sekretess inom hälsosjukvården för uppgift om enskilds hälsotillstånd eller andra personliga förhållanden. Hälso- och sjukvårdspersonal är dock, enligt 2 kap. 11 § lagen om yrkesverksamhet (1998:531, LYS), skyldig att till polis, åklagarmyndighet, domstol, kronofogdmyndighet samt till skattemyndighet, lämna uppgift bl.a. huruvida någon vistas på ett sjukhus eller annan vårdinrättning. Skyldigheten gäller utöver vad som annars följer av lag eller förordning. Det krävs att uppgiften begärs för ett särskilt fall, t.ex. en förundersökning eller efterforskning av en försvunnen person. Den efterfrågade behöver inte vara känd till namnet, men det måste vara en särskild person som efterfrågas. En stående beställning på alla patienter kan inte godtas.15 Uppgiftsskyldigheten gäller bara så länge person finns på vårdinrättningen. Man får inte lämna några andra uppgifter, t.ex. om hemadress. Den förra utredningen anförde att det finns anledning att ändra bestämmelserna om uppgifts- och underrättelseskyldigheterna enligt UtlL respektive UtlF för socialnämnden och styrelsen för utbildningen. Såvitt gäller underrättelseskyldigheten konstaterades dock att bestämmelsen omfattar även andra myndigheter och att en regeländring kan få konsekvenser som inte ansågs kunna bedömas inom ramen för utredningsuppdraget. Även beträffande bestämmelsen i 15 Jfr det i SOU 2007:34 (s. 182) refererade uttalandet av (), i JO 2004/05 s. 184. Det förhållandet att polismyndigheten hade sammanställt en lista över ett antal namngivna, asylsökande personer och gjort en förfrågan till två psykiatriska kliniker, uteslöt inte att uppgifterna har begärts i särskilda fall och JO fann inte skäl att rikta kritik mot myndighetens förfarande. Frågor om sekretess för uppgifter om enskildas personliga förhållanden UtlL om socialnämndens uppgiftsskyldighet ansågs utformningen av regleringen på detta område falla utanför uppdraget. Att uppgifts- och underrättelseskyldigheterna lämnades oförändrade i betänkandet föranledde vissa remissinstanser att påpeka att dessa bestämmelser skyndsamt behövde utredas och ändras så att en rätt till skolgång m.m. inte enbart blev en teoretisk rättighet. Skydd mot uppgiftsspridning och inre gränskontroll – motstridiga intressen I och med operativa inträde i har reglerna om gränskontroll och personkontroll i övrigt anpassats till de bestämmelser som närmare reglerar detta samarbete, Schengenkonventionen.16 Syftet med utlänningskontrollen vid inresa över en yttre gräns och den inre gränskontrollen är att kontrollera den inreste utlänningens identitet och att han eller hon uppfyller de krav som ställs för att få resa in i och vistas här. innefattar ett antal kompensatoriska åtgärder för att förhindra, att den fria rörligheten för personer får till följd att internationell kriminalitet och illegal invandring ökar. En av de kompensatoriska åtgärderna är en intensifierad inre utlänningskontroll. Denna kontroll saknar geografiska begränsningar och gäller därmed för hela det svenska territoriet. Av föreskrifter (FAP 273-1) framgår bl.a. att den inre utlänningskontrollen i första hand ska inriktas på att efterspana utlänningar beträffande vilka det föreligger beslut om avvisning eller utvisning. I praktiken har den inre utlänningskontrollen till stor del också kommit att ske i syfte att se till att personer som avvisats eller utvisats också lämnar (se bl.a. SOU 2004:110, s. 124. Det är i detta sammanhang som bestämmelserna om underrättelseskyldighet och uppgiftsskyldighet enligt utlänningslagstiftningen är av betydelse, t.ex. kan en underrättelse vara en indikation på att inre utlänningskontroll bör ske. Mot de intressen som ska tillvaratas genom bestämmelserna om yttre och inre gränskontroll och där det är av stor betydelse att olika myndigheter kan samverka, står intresset av att skydda den personliga integriteten och rätten till ett privatliv. För att kunna nyttja många av de mänskliga rättigheterna är det en förutsättning att den enskilde individen känner sig trygg i sina kontakter med 16 jämte protokoll och förklaring har publicerats i SÖ 1998:49. Frågor om sekretess för uppgifter om enskildas personliga förhållanden myndigheter och samhällsnyttiga organ, såsom hälso- och sjukvården, och utbildningsväsendet. Liksom i den tidigare, grundläggande frågan om hur en rätt till skolgång m.m. för alla barn ska utformas, är det även beträffande regleringen av uppgifts- och underrättelseskyldigheterna nödvändigt att göra en intresseavvägning. Det bör dock påpekas att nämnda intressen inte nödvändigtvis måste stå i motsatsförhållande till varandra. Underrättelse- och uppgiftsskyldigheterna kan, utöver att användas som ett led i verkställighetsarbetet, ses som ett medel att värna asylrätten. Man kan inte bortse ifrån att det i målgruppen för utredningsuppdraget finns personer eller familjer som utsätts för press från andra, t.ex. arbetsgivare, att inte ge sig till känna hos myndigheter som trots att kanske föreligger asylskäl. För dessa personer kan det vara till deras fördel att socialnämnd och skolstyrelse tar ansvar för att de verkligen ansöker om uppehållstillstånd. Vidare kan ifrågasättas om det alltid är till ett barns bästa att skapa eller öka förutsättningar för att stanna kvar i ett undangömt tillstånd. 3.6.1Underrättelseskyldigheten för skolstyrelsen och socialnämnden Utredningens förslag: Styrelsen för utbildningen samt socialnämnden ska inte längre omfattas av underrättelseskyldighet. Bestämmelsen i 7 kap. 1 § utlänningsförordningen upphävs. Som framgått har det i vart fall funnit sekretessbrytande bestämmelser om underrättelseskyldighet bl.a. i den svenska utlänningslagstiftningen. Det var dock först i samband med utlänningsförordning som underrättelseskyldighet infördes för styrelsen för , och utvidgades skyldigheten att även omfatta gymnasieskolan. Någon närmare motivering till varför styrelsen för utbildningen ska omfattas av en underrättelseskyldighet till polismyndigheten har inte lämnats i samband med bestämmelsernas tillkomst. Det enda som har uppgetts är att skyldigheten avser att möjliggöra den inre utlänningskontrollen. Bestämmelsen anses, som nämnts, otydlig. En tolkning enligt ordalydelsen talar för att den enbart gäller för personer som aldrig Frågor om sekretess för uppgifter om enskildas personliga förhållanden har ansökt om uppehållstillstånd och därmed gäller skyldigheten inte för barn som håller sig undan verkställighet av ett verkställbart avvisnings- eller utvisningsbeslut. Denna tolkning förordas av exempelvis . Utan en ändring av nuvarande bestämmelse i kombination med en utvidgad rätt till skolgång m.m. i enlighet med utredningens förslag, skulle därmed kunna få till följd att olika kategorier barn som vistas i landet utan tillstånd inte behandlas lika i fråga om skolans tillämpning av underrättelseskyldigheten. En sådan konsekvens är varken rimlig eller önskvärd. En möjlighet är att förtydliga och utvidga bestämmelsen så att det klart framgår att skolans underrättelseskyldighet omfattar alla barn som vistas i landet utan tillstånd – oberoende om de har varit del av asylprocessen eller inte och oavsett vilken skolform som avses. Alternativet är att underrättelseskyldigheten avskaffas. Att i lag införa en rätt till skolgång m.m. även för de barn som vistas i landet utan tillstånd och ålägga dem som tar emot dessa barn att underrätta polismyndigheten om att de deltar i verksamheten medför en avsevärd risk för att barnen och deras föräldrar inte kommer att våga göra anspråk på rättigheten. En bibehållen (eller utvidgad) underrättelseskyldighet på skolområdet kan alltså komma att motverka syftet med den föreslagna reformen. Det torde också föreligga en ökad risk för att de barn som, trots det sagda, skulle delta i verksamheten inte kan ge korrekta och nödvändiga kontaktuppgifter till skolpersonalen. Inte heller kan det uteslutas att underrättelseskyldigheten skulle medföra att (fler) barn skrivs in i skolorna med användande av falska identitetsuppgifter. Betydelsen av att bygga upp en förtroendefull relation mellan å ena sidan dessa barn och elever och å andra sidan lärare och övrig personal kan inte nog understrykas. Underrättelseskyldigheten försvårar denna tillitsprocess. Att dra slutsatser om vad som generellt sett är det bästa för barn som vistas i landet utan tillstånd är vanskligt. En bedömning måste alltid göras i det enskilda fallet. Det finns givetvis fall där skäl för uppehållstillstånd saknas och det på lång sikt kan anses vara till barnets bästa att slippa en osäker och undangömd tillvaro. Om barnet på grund av andras (vuxnas) val eller omständigheter som det inte själv kan råda över redan befinner sig i denna situation ter sig dock möjligheten att vistas i ett socialt sammanhang, såsom skolmiljön, betydligt bättre än alternativet, dvs. mer eller mindre instängd på en begränsad yta kanske helt eller delvis utan stimulerande sysselsättning. Ett upphävande av bestämmelsen om skolstyrelsens under- Frågor om sekretess för uppgifter om enskildas personliga förhållanden rättelseskyldighet kommer sannolikt att ytterligare kunna bidra till att fler barn och ungdomar ges en faktisk möjlighet att delta i utbildning, förskoleverksamhet och skolbarnsomsorg. Det anförda utgör enligt utredningens bedömning beaktansvärda skäl för att bestämmelsen om underrättelseskyldigheten enligt UtlF för skolan upphävs. Mot den angivna slutsatsen kan å andra sidan anföras att ett avskaffande av underrättelseskyldigheten kommer att medföra att de verkställande myndigheterna förlorar en informationskälla. Det brukar i fråga om arbetet med att uppnå målet med en reglerad invandring betonas att det är viktigt att myndigheterna samarbetar sinsemellan och tillgodoser behovet av relevant och korrekt information. Betydelsen av ifrågavarande bestämmelse bör dock inte överdrivas eftersom dess tillämpningsfrekvens tycks vara högst begränsad. Såvitt kan bedömas har från polismyndighetens sidan inte heller någon större ansats gjorts för att förmå styrelsen för utbildningen att i större utsträckning underrätta om att man skrivit in ett barn som omfattas av skyldigheten enligt bestämmelsen. Enligt utredningens bedömning kan i detta fall inte polismyndighetens informationsbehov anses väga tyngre än de skäl som har anförts till stöd för att underrättelseskyldigheten inte längre bör omfatta styrelsen för utbildningen. En ytterligare anledning för ett upphävande av skyldigheten, och som för övrigt har framhållits av myndigheter och intresseorganisationer som har i uppgift eller som syfte att tillvarata barnets rättigheter, är att skolan inte ska utgöra en resurs för eller medverka i de verkställande myndigheternas arbete. Utredningen delar denna uppfattning. Tilläggas kan också att ett upphävande av bestämmelsen om underrättelseskyldighet för skolstyrelsen medför inte att skolan fråntas möjligheter att ge barnen, eller snarare deras vårdnadshavare, stöd och uppmuntran att ge sig till känna för myndigheter för att ansöka om uppehållstillstånd och därigenom bryta ofrivillig isolering. Även bestämmelsen om socialnämndens underrättelseskyldighet anses, som nämnts, vara svårtillämpad. På motsvarande sätt som gäller för underrättelseskyldigheten på skolområdet har det gjorts gällande att det inte är klarlagt vilka utlänningar som avses, och att Frågor om sekretess för uppgifter om enskildas personliga förhållanden det därutöver kan vara svårt att avgöra vad som utgör en första åtgärd i ett ärende. Som redovisats tidigare råder stark sekretess på område vilket sammanhänger med de bakomliggande syftena i sociallagstiftningen. Bestämmelser som innefattar begränsningar i socialtjänstssekretessen måste därför vara klart och tydligt angivna och tolkas restriktivt. Den f.d. hovrättslagmannen har anfört att underrättelseskyldigheten inte kan anses gälla för barn och deras familjer som håller sig undan ett verkställbart avvisnings- eller utvisningsbeslut. Han har därvid uttalat att det inte finns något som ger stöd för ett antagande om att underrättelseskyldigheten enligt UltF har tillkommit i syfte att ingå som ett led i verkställigheten av avvisnings- eller utvisningsbeslut. Syftet med bestämmelsen torde i stället främst ha varit att öppna en möjlighet för polismyndigheten att medverka till att utlänningen söker uppehållstillstånd.17 Detta uttalande och utifrån vad som anförts avseende bestämmelsen om skolstyrelsens underrättelseskyldighet talar omständigheterna för att enbart den som aldrig har ansökt om uppehållstillstånd kan bli föremål för socialnämndens underrättelseskyldighet.18 För att uppnå en situation där man inte särskiljer individer som är, har varit eller aldrig befunnit sig i asylprocessen bör bestämmelsen om socialnämndens underrättelseskyldighet ses över och ändras. Man kan härvid överväga de tidigare beskrivna varianterna, en utvidgning eller ett avskaffande, alternativt överväga möjligheten att begränsa den nuvarande skyldigheten. Till att börja med måste beaktas att socialnämnden har det yttersta ansvaret för alla personer som är bosatta inom nämndens verksamhetsområde, vilket också inkluderar de individer som saknar tillstånd att vistas i landet. Efter anmälan från t.ex. kan nämnden redan ha fått kännedom om och kontakt med dessa personer eller familjer, och har därmed också möjlighet att erbjuda insatser inom . kan då också medverka till att barnen ges behövlig hälso- och sjukvård och tandvård. Stöd- och hjälpinsatser förutsätter inte nödvändigtvis vetskap om var inom kommunen den hjälpsökande är bosatt. är det viktigt att dessa personer och familjer självmant vänder sig till vid stödbehov. Den hjälpsökande måste, oberoende 17Thunved, : underrättelseskyldighet när det gäller de gömda barnfamiljerna. artikel publicerad , JPSocialnet () 18Jfr även vad som har redovisats i avsnitt 1.5.1. Frågor om sekretess för uppgifter om enskildas personliga förhållanden vem som tagit initiativet till en kontakt, kunna känna en trygghet i att de uppgifter som han eller hon lämnar inte används i annan myndighets verksamhet. Mot denna bakgrund kan det således anföras att underrättelseskyldigheten riskerar att försvåra tillskapandet av ett sådant förtroende för självstädighet i förhållande till andra myndigheter med andra samhällsuppgifter som har varit ett av de grundläggande motiven med sociallagstiftningen och socialsekretessen. Skolan, förskoleverksamheten, skolbarnsomsorgen har, som tidigare nämnts, en anmälningsskyldighet till socialnämnden. En anmälan ska enligt 14 kap. 1 § SoL göras vid misstanke om missförhållanden. Den förra utredningen gjorde bedömningen, i vilken vi kan instämma, att denna skyldighet inte borde ändras. Att uppgifter om personliga förhållanden rörande ett barn som omfattas av en sådan anmälan riskerar att utlämnas till verkställande myndighet har angetts innebära en risk för att personalen tvekar och till och med underlåter att anmäla. Det har också av denna anledning anförts att socialnämndens underrättelseskyldighet ska upphävas, eller åtminstone begränsas. Slutligen kan konstateras att det på grund av värnande om den enskildes integritet och riskerna för förtroenderubbningar inte har varit aktuellt att införa bestämmelser om underrättelseskyldighet inom hälso- och sjukvården.19 Det finns, som framgått, goda skäl för att helt avskaffa den i UtlF ålagda underrättelseskyldigheten för socialnämnden. Genom att en sådan skyldighet i så fall inte skulle gälla vare sig för socialnämnden eller på skolområdet blir det inte heller någon skillnad i förhållande till regelverket för hälso- och sjukvården, där skyldighet att lämna underrättelse avseende uppgifter om enskildas personliga förhållanden aldrig har varit aktuell.