sou · GYB398 · 2010-12-16 00:00:00 — Förslaget till gårdsförsäljning kan inordnas i den övergripande alkoholpolitiska regleringen och på samma sätt som Systembolagets försäljning utgå från folkhälsointresset. Konsumenternas önskan att kunna köpa alkoholhaltiga drycker i samband med ett studiebesök måste sålunda förenas med intresset att säkerställa att försäljningen inte kan ske i en sådan omfattning eller form att det vållar problem för dem själva eller samhället i stort, vilket berörs i nästa avsnitt. 7.5.1Vad ska avses med gårdsförsäljning? Utredningens förslag: Med gårdsförsäljning av alkoholdrycker ska avses detaljhandel i samband med ett studiebesök på tillverkningsstället, föreläsning eller någon annan liknande upplevelsetjänst med anknytning till den aktuella alkoholdrycken som erbjuds allmänheten mot betalning. I där vi har ett detaljhandelsmonopol innebär gårdsförsäljning en liberalisering av handeln. En gårdsförsäljning innebär emellertid inte automatiskt att handeln mellan EU:s medlemsstater liberaliseras eller att en sådan försäljning skulle stå i överensstämmelse med EUF-fördraget. Det senare är beroende av hur lagstiftningen utformas och särskilt vilka begränsningar som sätts upp. Vad som avses med gårdsförsäljning är inte klart definierat. Däremot står det klart att begreppet leder tanken till försäljning på en gård på landet av egenproducerade alkoholdrycker av råvaror som har odlats på gården. I infördes en sådan ordning i samband med att blev medlem i EU. Av redovisningen i avsnitt 5 framgår att den finska lagstiftningen på området starkt har ifrågasatts av EU- kommissionen med hänvisning bland annat till att den hindrar den fria varurörligheten och att den gynnar inhemska produkter framför utländska sådana. Oavsett hur det förhåller sig med detta kan utredningen konstatera att den finländska ordningen för gårdsförsäljning vilar på osäker grund. Utredningen har därför valt att undersöka om det finns någon annan modell än den finländska som gör det möjligt att bedriva gårdsförsäljning och som är förenlig med EU- rätten liksom detaljhandelsmonopolet och inte äventyrar folkhälsan. Av redovisningen i det föregående framgår att gårdsförsäljning skulle kunna anses utgöra en sådan försäljningsform som kan inordnas under den s.k. Keck-doktrinen. Det skulle i så fall innebära att reglerna om den fria varurörligheten (artikel 34 FEUF) och etableringsfriheten (artikel 49 FEUF) inte är tillämpliga. En grundläggande förutsättning för att Keck-doktrinen ska kunna tillämpas är att reglerna inte utgör någon rättslig eller faktiskt diskriminering. Det kan inte helt uteslutas att skulle kunna göra en annan bedömning och finna att den svenska ordningen inte kan kvalificeras som en försäljningsform enligt Keck-doktrinen. I så fall måste de regler som omgärdar gårdsförsäljning kunna rättfärdigas med stöd av artiklarna 36 och 52 FEUF eller enligt tvingande hänsyn i praxis. Eventuella begränsningar måste i likhet med vad som gäller för den svenska alkoholpolitiken kunna motiveras med folkhälsoskäl. Också i detta fall måste reglerna verka icke-diskriminerande. Detta är i korthet utgångspunkterna när man ska utforma en modell som gör det möjligt att bedriva gårdsförsäljning och som är förenlig med liksom detaljhandelsmonopolet. Gårdsförsäljning kan inte begränsas till alkoholdrycker som har tillverkats på den egna gården i Av avsnitt 7.2 framgår att har slagit fast att nationella åtgärder som kan hindra eller göra det mindre attraktivt att utöva de grundläggande friheter som garanteras av fördraget måste uppfylla fyra förutsättningar, nämligen att de ska vara tillämpliga på ett icke-diskriminerande sätt, framstå som motiverade med hänsyn till ett trängande allmänintresse, vara ägnade att säkerställa förverkligandet av den målsättning som eftersträvas genom dem, och inte gå utöver vad som är nödvändigt för att uppnå denna målsättning. En ordning där gårdsförsäljning av alkoholdrycker förbehålls inhemskt producerade alkoholdrycker hindrar utländskt producerade alkoholdrycker från att på samma villkor nå den svenska konsumentmarknaden. En sådan ordning innebär i vart fall ett indirekt gynnande av inhemska alkoholdrycker framför utländska sådana och därmed en faktisk diskriminering av utländska produkter. Det innebär att en sådan modell inte kan inordnas under Keck-doktrinen och att den måste prövas enligt artiklarna 34 och Ett handelshinder kan som tidigare redovisats motiveras av ett Den restriktiva svenska alkoholpolitiken grundas på hänsynen till folkhälsan som är ett erkänt allmänintresse såväl i EUF-fördraget som i praxis. Som framhållit i sitt utlåtande är det svårt att föreställa sig en välgrundad förklaring till varför det skulle vara värre för folkhälsan om konsumenterna via gårdsförsäljning fick möjlighet att dricka alkoholdrycker från andra länder och inte bara från (se bilaga 2, avsnitt 4.2.2). Det går inte heller att hävda att det skulle bli en högre totalkonsumtion av alkoholdrycker, om utländska drycker tilläts vid gårdsförsäljning. Det sagda innebär att gårdsförsäljning inte kan förbehållas alkoholdrycker som tillverkats på en gård i . För att övervinna de handelshinder och den diskriminerig som har berörts har utredningen diskuterat en ordning enligt vilken man skulle tillåta utländska tillverkare att bedriva gårdsförsäljning av sina egenproducerade alkoholdrycker här i . Det är en ordning som utredningen också ventilerade vid sitt möte med tjänstemän vid olika delar av . Den invändning som då framfördes var att en sådan ordning visserligen kunde innebära en formell likabehandling, men att den i vart fall i praktiken innebär en indirekt diskriminering och därmed ett indirekt hinder för utländska produkter att nå den svenska marknaden. För en utländsk tillverkare som inte har någon annan verksamhet i kan det nämligen vara besvärligare och mindre attraktivt att etablera sig här för att bedriva gårdsförsäljning än för en svensk tillverkare som redan har sin rörelse i . Efter ett uppslag som väcktes vid de diskussioner som utredningen förde vid sitt möte med tjänstemän vid och som det inte riktades några invändningar mot har utredningen i stället stannat för en modell för gårdsförsäljning som inte begränsar sådan försäljning till egenproducerade alkoholdrycker. Den som bedriver gårdsförsäljning ska alltså ha möjlighet att sälja inte bara alkoholdrycker som han eller hon själv har tillverkat, utan också alkoholdrycker som har tillverkats av andra såväl inhemska som utländska producenter. På så sätt skapas både en formell likabehandling och en likabehandling i praktiken. Några EU-rättsliga invändningar i den delen bör därför inte finnas. Gårdsförsäljning kan inte begränsas till att avse försäljning på en gård på landet Som förut har anförts ligger det enligt allmänt språkbruk i begreppet gårdsförsäljning också att det ska ske på en gård på landsbygden. I ställs t.ex. kravet att gårdsförsäljning ska ske i anslutning till tillverkningsstället, som ska ligga på en gård på landsbygden. Det kan te sig naturligt att ställa sådana krav när det gäller just gårdsförsäljning, men kraven är inte invändningsfria från ett EU-rättsligt perspektiv. Även om krav av detta slag gäller lika för inhemska och utländska producenter, kan de göra det svårare eller mindre attraktivt för utländska tillverkare att etablera sig på landsbygden för att bedriva gårdsförsäljning. Sådana krav skulle således kunna verka diskriminerande och strida mot den fria etableringsrätten. Det kan i och för sig hävdas att ett krav på att försäljningen ska ske på landet begränsar tillgängligheten och att det därför skulle kunna motiveras med hänsyn till skyddet för folkhälsan. kan emellertid invändas att kravet knappast står i proportion till syftet och att målet att skydda folkhälsan bör kunna nås på ett mindre ingripande sätt. Utredningen har mot denna bakgrund valt att inte begränsa gårdsförsäljning geografiskt. Gårdsförsäljning kommer med utredningens förslag således att omfatta sådan försäljning av alkoholdrycker som sker på en gård på landet, men också försäljning som sker på andra ställen. Gårdsförsäljning ska bara kunna ske i samband med studiebesök på tillverkningsstället, föreläsning eller någon annan liknande upplevelsetjänst med anknytning till de aktuella alkoholdryckerna För att gårdsförsäljning ska vara konsekvent med den svenska alkoholpolitiken måste försäljningen bland annat tillgodose en efterfrågan i konsumentledet som kan anses berättigat från alkoholpolitiska utgångspunkter. Som utredningen har redovisat i avsnitt 2.1 är målet för den svenska alkoholpolitiken att främja folkhälsan genom att minska alkoholens skadeverkningar. Målet ska nås genom insatser som motverkar skadligt dryckesbeteende och bidrar till en minskad total alkoholkonsumtion. Ett av de främsta och mest grundläggande politiska instrumenten för att nå detta mål är en restriktiv lagstiftning på alkoholområdet. Ett betydelsefullt instrument för att nå det alkoholpolitiska målet är också ett samordnat och aktivt förebyggande arbete som involverar såväl offentliga som ideella aktörer (prop. 2009/10:125 s. 56). Vid sidan av alkoholskatten är det svenska detaljhandelsmonopolet det viktigaste verktyget för att nå den svenska alkoholpolitikens mål. Syftet med detaljhandelsmonopolet har varit i huvudsak två, nämligen dels att kontrollera den allmänna tillgängligheten till alkoholdrycker, dels att begränsa marknadskrafterna och de privata vinstintressena (desintresseringsprincipen). Att öppna för privata vinstintressen genom att tillåta gårdsförsäljning strider alltså mot den desintresseringsprincip som fortfarande gäller i fråga om detaljhandeln med alkoholdrycker. har den svenska alkoholpolitiken över tiden balanserat intressena att kontrollera tillgängligheten och begränsa marknadskrafterna och de privata vinstintressena mot konsumenternas berättigade intresse att faktiskt få tillgång till alkoholdrycker i ordnade former (jfr utlåtande, bilaga 2, avsnitt 3.2.2). För att gårdsförsäljning ska kunna motiveras inom ramen för den svenska alkoholpolitiken krävs alltså att det finns en efterfrågan på en sådan försäljning i konsumentledet och att denna efterfrågan kan anses berättigad från alkoholpolitiska utgångspunkter. Utredningen har för sin del inte haft någon möjlighet att göra någon egen undersökning av det intresse som i konsumentledet kan finnas att köpa alkoholdrycker inom ramen för någon form av Däremot har företrädare för olika tillverkare av alkoholdrycker oberoende av varandra samstämmigt uppgett att konsumenter i samband med studiebesök och liknande arrangemang med anknytning till de tillverkade produkterna genomgående efterfrågar möjligheten att få köpa med sig någon flaska av de aktuella alkoholdryckerna som ett minne eller liknande från besöket. De har också framhållit att det till och med är svårt att förklara för besökarna att tillverkarna enligt dagens regler inte får sälja sina produkter till dem. Det finns enligt utredningens mening inte någon anledning att ifrågasätta dessa uppgifter. Det anförda ger enligt utredningens mening en tillräckligt stabil grund för att påstå att det finns en efterfrågan att vid studiebesök eller liknande få köpa med sig någon eller några av de produkter som på ett eller annat sätt har varit föremål för besöket. Det är svårt att hävda att ett sådant intresse skulle vara oberättigat med utgångspunkt från de principer som den svenska alkoholpolitiken vilar på. För att vara säker på att en ordning för gårdsförsäljning på ett konsekvent sätt ska kunna inordnas i den svenska alkoholpolitiken bör alltså krävas att försäljningen sker i samband med studiebesök på tillverkningsstället eller i samband med något annat liknande arrangemang av upplevelsekaraktär. Enligt utredningens uppfattning bör av flera skäl det studiebesök eller det arrangemang av upplevelsekaraktär som ska erbjudas ha en koppling till de aktuella alkoholdryckerna. Det bör således inte vara så att arrangemanget gäller t.ex. ridning, älgsafari, dansuppvisning eller något annat som inte har något att göra med tillverkningen eller de aktuella alkoholdryckerna i övrigt. Vidare bör krävas att studiebesöket eller arrangemanget erbjuds mot betalning. Det kan i och för sig hävdas att det ligger i sakens natur att det ska ske mot betalning, eftersom ett arrangemang kräver att tillverkaren avsätter resurser för att kunna ge ett innehåll till besöket. Besöket eller arrangemanget bör alltså inte få användas som en förtäckt subvention eller promotion till försäljningsverksamheten. Det ska alltså vara fråga om ett studiebesök eller annat arrangemang av upplevelsekaraktär som har ett reellt innehåll och inte bara ett rent fysiskt besök för vilket man tar en inträdesavgift. Ett arrangemang av upplevelsekaraktär innebär någon form av marknadsföring av de aktuella alkoholdryckerna. Det är därför viktigt att påminna om att alkohollagens regler om marknadsföring också gäller för sådana arrangemang. Sålunda gäller bland annat att särskild måttfullhet ska iakttas och att marknadsföringsåtgärden inte får vara påträngande, uppsökande eller uppmana till bruk av alkohol. Ännu viktigare är kanske att marknadsföringen inte får rikta sig till barn och ungdomar som inte har fyllt (7 kap. 1 § den nya alkohollagen). 7.5.2Vad ska gälla för gårdsförsäljning? Utredningens förslag: Den som yrkesmässigt tillverkar alkoholdrycker ska efter särskilt tillstånd få bedriva gårdsförsäljning med egenproducerade alkoholdrycker och andra alkoholdrycker av samma slag som tillverkaren själv tillverkar. Försäljningen får ske under villkor att 1.försäljningen till varje enskild person vid besökstillfället inte överstiger spridryck, vin eller andra jästa alkoholdrycker eller starköl, och 2.tillståndshavarens sammanlagda gårdsförsäljning av tappade alkoholdrycker inte överstiger 100 volymprocent alkohol . Vem ska få bedriva gårdsförsäljning? Förslaget innebär att alla som yrkesmässigt tillverkar alkoholdrycker, oavsett nationalitet och tillverkningsland, efter tillstånd ska få bedriva gårdsförsäljning under vissa särskilda villkor. Alla tillverkare, både svenska och utländska, ska alltså kunna få tillstånd att bedriva gårdsförsäljning av alkoholdrycker. Det ligger i sakens natur att gårdsförsäljning just ska förbehållas dem som tillverkar alkoholdrycker och som på så sätt får en möjlighet att utan mellanhänder sälja sina produkter direkt till konsument. Vem är att anse som tillverkare? Med tillverkare avses enligt 1 kap. 11 § första stycket den nya alkohollagen den som yrkesmässigt tillverkar alkoholdrycker och sprit. Av Statens folkhälsoinstituts handbok framgår att med tillverkning avses varje förfarande då sprit eller alkoholdryck framställs eller utvinns genom t.ex. jäsning, destillation eller kemisk omvandling. Med tillverkning avses också ett förfarande som innebär vidarebehandling av alkoholdrycker t.ex. spädning, filtrering, sötning eller blandning av olika produkter för att förbättra produkternas kvalitet eller förändra dess karaktär (se prop. 1994/95:89 s. 93). Enbart omförpackning eller buteljering av en produkt anses däremot inte som tillverkning. Den som förpackar om eller buteljerar alkoholdrycker utan att vidareförädla varorna är således inte att betrakta som tillverkare i alkohollagens mening. Inte heller den som blandar drinkar m.m. i efterhand på gästernas beställning är att betrakta som tillverkare. Detsamma gäller den som kryddar spritdryck för servering av snaps i den egna serveringsrörelsen (se 2 kap. 2 § sista stycket den nya alkohollagen). De som låter tillverka alkoholdrycker av råvaror som de själva odlar Många vinodlare i har sina rötter i lantbruket och saknar kunskap om vintillverkning. I likhet med vad som redan är vanligt i andra länder planerar man att gå samman i kooperativ där man lämnar in sina druvor för tillverkning av vin. Odlare som på detta sätt låter tillverka alkoholdrycker på råvaror som man själv har odlat är inte att betrakta som tillverkare i alkohollagens mening och skulle således enligt utredningens förslag inte kunna få tillstånd till gårdsförsäljning. Till utredningen har framförts önskemålet att även dessa odlare skulle kunna få bedriva gårdsförsäljning på i övrigt samma villkor som tillverkare. Utredningen har för sin del förståelse för önskemålet från dessa odlare att kunna komplettera verksamheten med gårdsturism och gårdsförsäljning. Det är emellertid enligt utredningens mening svårt att finna några skäl som gör det möjligt att ge en viss näring (jordbruk med vinodling) som inte redan säljer alkoholdrycker företräde framför andra sådana näringar. Det har inte heller kommit fram att en sådan ordning skulle tillgodose en uttalad konsumentefterfrågan. Utredningen avstår därför från att lägga fram något sådant förslag. Däremot skulle naturligtvis ett kooperativ som tillverkar vin kunna få tillstånd till gårdsförsäljning och de aktuella vinodlarna skulle på den vägen kunna få sina intressen tillgodosedda i viss utsträckning. Begränsningen till alkoholdrycker som tillverkaren själv tillverkar och alkoholdrycker av samma slag Utredningen föreslår att en tillverkare vid gårdsförsäljning ska få sälja inte bara egenproducerade alkoholdrycker utan också alkoholdrycker av samma slag som han eller hon själv tillverkar. Anledningen till det är att gårdsförsäljningen annars kan komma i konflikt med så som utredningen närmare har utvecklat i avsnitt 7.5.1. Genom att göra det möjligt för utländska tillverkare att få avsättning för sina produkter genom gårdsförsäljning utan att själv behöva etablera sig här åstadkommer man en likabehandling av svenska och utländska produkter. Man undanröjer också de hinder som annars kan finnas för den fria varurörligheten och etableringsrätten. Mot detta skulle kunna anföras att det inte skulle ligga i en svensk tillverkares intresse att sälja konkurrerande produkter som andra har tillverkat. Även om det kan förhålla sig så, kan man enligt utredningens mening inte utgå från att det alltid skulle vara fallet. Det kan finnas ömsesidiga fördelar och intressen för både svenska och utländska tillverkare att etablera olika samarbeten. Det förekommer också redan nu t.ex. att svenska tillverkare som inom ramen för ett serveringstillstånd erbjuder provning av sina drycker också tillhandahåller utländska produkter som jämförelse. Man kan inte heller bortse från att utländska tillverkare ytterst har möjlighet att etablera sig och bedriva gårdsförsäljning på samma villkor som de i landet etablerade tillverkarna. Det är naturligtvis en faktor som svenska tillverkare bör beakta, om de ställer sig avvisande till ett samarbete med utländska tillverkare. En tillverkare som har tillstånd att bedriva gårdsförsäljning föreslås alltså få sälja också andra än egenproducerade alkoholdrycker – svenska och utländska – men bara av samma slag som tillverkaren själv producerar. Det innebär att den som tillverkar öl även bör få sälja öl som tillverkats av andra och den som tillverkar vin också bör få sälja vin som tillverkats av andra producenter. Detsamma ska givetvis också gälla tillverkare av andra alkoholdrycker. Anledningen till den föreslagna begränsningen är att gårdsförsäljningen inte ska vara ett alternativ till Systembolagets utbud av alla slags alkoholdrycker. Det kan inte heller finnas något berättigat konsumentintresse att i samband med ett studiebesök eller liknande kunna köpa med sig någon annan sorts alkoholdryck än den som tillverkaren själv producerar. Enligt förslaget ska gälla både individuella och totala begränsningar för en gårdsförsäljning. Sålunda föreslår utredningen att en enskild person bara ska få köpa högst begränsade kvantiteter vid varje besökstillfälle, nämligen högst spridryck, vin eller andra jästa alkoholdrycker eller starköl. Vidare föreslås att varje tillverkare genom gårdsförsäljning ska få sälja så mycket tappade alkoholdrycker som motsvarar högst 100 volymprocent alkohol . Den föreslagna kvantiteten ren alkohol motsvarar spritdryck (), vin () respektive starköl (5,). Det kan jämföras med vad en av Systembolagets 412 butiker 2009, nämligen spritdryck, vin och starköl. Sammanlagt sålde en Systembolagsbutik i genomsnitt 1 alkoholdrycker. De kvantitativa begränsningarna kan motiveras av folkhälsoskäl, dvs. strävandena att begränsa konsumtionen och därmed minska alkoholens skadeverkningar. Genom de föreslagna begränsningarna säkerställer man också att gårdsförsäljningen inte i något avseende ersätter eller inskränker Systembolagets ensamrätt att i hela landet sälja alla slags alkoholdrycker i obegränsad omfattning. När det gäller de föreslagna individuella begränsningarna är de valda så att de enligt utredningens bedömning kan antas svara mot vad en enskild individ normalt som mest kan tänkas vilja köpa vid ett och samma besökstillfälle. Det är ju fråga om produkter som i allmänhet kommer att vara förhållandevis dyra jämfört med motsvarande produkter på Systembolaget. Vidare är det fråga om produkter som man oftast kommer att vilja köpa som ett minne från besöket snarare än för att köpa i större mängder, t.ex. för ett födelsedagsfirande. Om man önskar det senare finns alltid möjligheten att köpa de aktuella produkterna eller jämförbara produkter genom Systembolaget. Med begränsningar av de årliga kvantiteter som varje enskild tillverkare får sälja säkerställs att den totala försäljningen av alkoholdrycker genom gårdsförsäljning kommer att vara försumbar jämfört med den totala försäljningen av alkoholdrycker i . Utredningen har diskuterat om de årliga begränsningarna ska bestämmas genom att ange det antal liter tappade alkoholdrycker som högst får säljas och sätta gränsen vid tappade drycker. För gemene man är en sådan gräns lättare att förstå. skulle det emellertid innebära att producenter av starkare alkoholdrycker får sälja mer alkohol än de tillverkare som producerar svagare alkoholdrycker. En sådan ordning skulle rimma mindre väl med den svenska alkoholpolitiken, där man genom prispolitik och andra åtgärder försöker styra över konsumtionen från starkare till svagare alkoholdrycker. finns det knappt 100 tillverkare av alkoholdrycker i . Det går inte att med säkerhet förutse hur många svenska och utländska tillverkare som kommer att utnyttja möjligheten till gårdsförsäljning. När det gäller utländska tillverkare ska beaktas att de kan sälja direkt till konsument via Internet, en möjlighet som inte står öppen för svenska tillverkare. Det finns därför skäl som talar för att gårdsförsäljning med de krav som ställs på en sådan försäljningsform inte blir lika attraktiv för utländska som för svenska tillverkare, som inte har någon annan direkt försäljningskanal till konsument. finns det 33 kommersiella tillverkare av vin, varav majoriteten är småodlare. uppskattar att det kommer att finnas ca 100 kommersiella odlare som i genomsnitt kommer att producera mindre än tappade alkoholdrycker . Av enkätundersökningen i bilaga 3 (avsnitt 2.1, figur 2) framgår att de små producenterna bedömer att de skulle kunna sälja ca vin genom gårdsförsäljning, om det vore tillåtet. Uttryckt i liter ren alkohol blir det , varvid utredningen utgår från att vinet har en alkoholhalt om 15 volymprocent. När det gäller öl finns knappt 40 bryggerier i . Av dessa är tio större och resten mindre. Produktionen i liter dryck är betydligt högre hos ölbryggarna än hos vintillverkarna. Av den enkätundersökning som redovisas i bilaga 3 till betänkandet framgår att man från de små bryggeriernas sida bedömer att Systembolaget för deras del blir den viktigaste försäljningskanalen , men att man bedömer att man ändå bör kunna sälja Utredningens överväganden SOU 2010:98 öl per bryggare genom gårdsförsäljning (se figur 4). Bedömningen är dock gjord utan vetskap om utredningens modell som innebär en koppling till en upplevelsetjänst och en volymbegränsning. De cirka 20 små bryggerierna bedömer således att de skulle kunna sälja sammanlagt öl.