sou · GYB37 · 2010-02-02 00:00:00 — Aktiva åtgärder för att främja lika rättigheter och möjligheter -ett systematiskt målinriktat arbete på tre samhällsområden Aktiva åtgärder för att främja lika rättigheter och möjligheter – ett systematiskt målinriktat arbete på tre samhällsområden Betänkande av Utredningen om aktiva åtgärder inom diskrimineringsområdet SOU och Ds kan köpas från kundtjänst. För remissutsändningar av SOU och Ds svarar på uppdrag av . Beställningsadress: kundtjänst 106 47 Orderfax: Ordertel: E-post: Internet: Svara på remiss. Hur och varför. Statsrådsberedningen (SB PM 2003:2, reviderad ) – En liten broschyr som underlättar arbetet för den som ska svara på remiss. Broschyren är gratis och kan laddas ner eller beställas på Textbearbetning och layout har utförts av , FA/kommittéservice Regeringen beslutade att tillkalla en särskild utredare för att undersöka effekterna av de bestämmelser om aktiva åtgärder som tas upp i lagarna mot diskriminering (Dir. 2008:05). Syftet är att undersöka om och i så fall hur bestämmelserna har haft effekt på arbetet för lika rättigheter och möjligheter oavsett kön, etnisk tillhörighet, religion eller annan trosuppfattning samt inom utbildningsområdet även oavsett funktionshinder och sexuell lägg- ning. I uppdraget ingår att undersöka vilka aktiva åtgärder som har haft bäst effekt för respektive diskrimineringsgrund samt vilka kostnader åtgärderna medför för de berörda. Med detta som utgångspunkt ska utredaren överväga hur krav på aktiva åtgärder kan göras tydliga, skarpa och kopplas till en verkningsfull sanktion samt om krav på aktiva åtgärder, och i så fall vilka, bör utvidgas till fler diskrimineringsgrunder och fler samhällsområden. I detta ingår att överväga om åtgärderna bör kvarstå i nuvarande omfattning eller om någon åtgärd bör ändras eller tas bort samt om sanktionssystemet bör ändras. För utbild- ningsområdet ingår att överväga om krav på aktiva åtgärder bör gälla alla verksamheter som omfattas av den nya diskriminerings- lagen. förordnade statsrådet fil.dr. universitetslektor att vara särskild utre- dare. Statsrådet förordnade följande personer att fr.o.m. ingå i utredningen som experter: barn- och elevombudet , arbetsrättsjuristen (entledigad ), utredaren , rättssakkunnige , departementssekreteraren (entledigad den 8 sep- tember 2009), departementssekreteraren , chefs- juristen , tillsynsdirektören , ämnessakkunnige (entledigad den 8 septem- ber 2009), utredaren , utredaren , ombudsmannen (entledigad ), handläggaren , ämnesrådet och utreda- ren . Statsrådet förordande dels att juristen , Diskrimineringsombuds- mannen , juristen , fr.o.m. , samt dels , att departe- mentssekreteraren och kanslirådet , fr.o.m. , ska ingå i utredningen som experter. Utredningen antog namnet Aktiva åtgärder inom diskrimine- ringsområdet (IJ 2008:05). Som huvudsekreterare i utredningen förordnades fr.o.m. juristen . utredare har fr.o.m. arbetat i utredningen som sekreterare genom en växeltjänstgöring. Härmed överlämnas betänkandet Aktiva åtgärder för att främja lika rättigheter och möjligheter – ett systematiskt målinriktat arbete på tre samhällsområden (SOU2008:7). Särskilda yttranden har avgetts av , , , , , , och . Uppdraget är härmed slutfört. Aktiva åtgärder för att främja lika rättigheter och Uppdraget och överväganden.................................................. 1.1.2 Behovet av aktiva åtgärder............................................ Frågor att utreda vidare ........................................................... 2.1.1 Lagstiftarens intentioner med aktiva åtgärder för Den segregerade arbetsmarknaden.............................. 2.1.3 Trög utveckling i arbetslivet för att inkludera människor med annan etnisk bakgrund än svensk ..... 2.1.4 Nytt arbetsliv och nya arbetsideal ............................... 2.1.5 Varför är det så svårt att förändra?.............................. 2.1.6 Studier om aktiva åtgärder i arbetslivet....................... Det aktiva jämställdhetsarbetet i relation till enskilda paragrafer i jämställdhetslagen....................... Studier om aktiva åtgärder – nedslag i olika 2.1.10 Internationella erfarenheter av aktiva åtgärder ......... 2.2.1 Diskriminering inom utbildningsväsendet – hur ser det ut utifrån de olika 2.2.2 Ett målinriktat främjandearbete inom förskola, grundskola, gymnasieskola och vuxenutbildning ..... Högskola och universitet............................................ konstruktörer av elever och studenter....................... 2.3Ett exempel på en modell för att arbeta systematiskt med lika rättigheter och möjligheter 3.1Könsidentitet eller könsuttryck, funktionsnedsättning och ålder (1 kap. 5 §).............................................................. 3.2.1 Ändamålet med aktiva åtgärder (3 kap. 1 §).............. 3.3.1 Samverkan (3 kap. 2 §)................................................ 3.3.2 Systematiskt målinriktat arbete (3 kap. 3–4 §§)........ 3.3.3 Arbetsförhållanden (3 kap. 5–7 §§) ........................... Att förena föräldraskap med förvärvsarbete (3 kap. 6 §)..... Trakasserier och sexuella trakasserier (3 kap. 7 §) ............... 3.3.4 Rekrytering (3 kap. 8–9 §§)........................................ Extern och intern rekrytering................................................ Jämn fördelning mellan könen (3 kap. 9 §) .......................... 3.3.5 Löner (3 kap. 10–13 §§).............................................. Lönekartläggning och handlingsplan för jämställda löner (3 kap. 11–13 §)........................................................... 3.3.6 Arbetsgivarens informationsplikt (3 kap. 14 §) ........ 3.4.1 Systematiskt målinriktat arbete (3 kap. 15–16 §§) 3.4.2 Främja barns, elevers och studerandes utvecklingsmöjligheter i studie- och arbetsmiljön (3 kap. 17 §) ................................................................ 3.4.3 Att förebygga och förhindra trakasserier (3 kap. 18 §)............................................................................. Värn- och civilplikt och försvarets frivilligutbildning ......... 3.5.1 Systematisk målinriktat arbete (3 kap. 19–22 §§)..... 3.5.2 Tjänstgöringsförhållanden (3 kap. 21 §) ................... 3.5.3 Skyldighet att förebygga och förhindra trakasserier (3 kap 22 §) ............................................. 3.6.1 Ny definition av tillsyn (4 kap. 1 § tredje stycket)... 3.6.2 Viten (4 kap. 5 §) ........................................................ Diskrimineringslagen (2008:567)................................................... Lagen (2008:568) om ............... Högskolelagen (1992:1443)............................................................ Bilaga 1 Kommittédirektiv.......................................................... Bilaga 2 Studier av aktiva åtgärder – kostnader och effekter Bilaga 3 Ålder som diskrimineringsgrund ................................. Bilaga 4 och bestämmelserna om aktiva åtgärder i de svenska diskrimineringslagarna ............................. lagen (1999:130) om åtgärder mot diskriminering i arbetslivet på grund av etnisk tillhörighet, religion eller lagen (2001:1286) om likabehand- ling av studenter i högskolan lagen (2006:67) om förbud mot diskriminering och annan kränkande behandling av barn och elever Mitt uppdrag som särskild utredare har utförts i enlighet med kommittédirektivet Aktiva åtgärder för att främja lika rättigheter och möjligheter (Dir. 2008:130). Uppdraget har varit att under- söka effekterna av de bestämmelser om aktiva åtgärder som tas upp i lagarna mot diskriminering som gällde innan nu gällande diskri- mineringslag trädde ikraft . Då fanns aktiva åtgärder inom samhällsområdena arbetsliv och utbildning. För arbetslivet reglerades åtgärderna i jämställdhetslagen samt lagen om åtgärder mot diskriminering i arbetslivet på grund av etnisk till- hörighet, religion eller annan trosuppfattning (). För utbild- ningsområdet fanns bestämmelser om aktiva åtgärder i lagen om likabehandling av studenter i högskolan (likabehandlingslagen) samt i lagen om förbud mot diskriminering och annan kränkande behandling av barn och elever (barn- och elevskyddslagen). Även om det inte gått att styrka effekterna av hittillsvarande aktiva åtgärder finns det starka skäl att behålla och utveckla detta krav och att intensifiera arbetet för att främja lika rättigheter och möjligheter. Jag vill bidra till en sådan utveckling genom att lyfta fram en strategi för hur ett sådant arbete möjliggörs med hjälp av ett systematiskt målinriktat arbete. Mot bakgrund av vad som fram- kommit i denna utredning lägger jag förslag till aktiva åtgärder på tre samhällsområden och sju diskrimineringsgrunder. Mitt huvud- förslag för respektive samhällsområde är i sammandrag: Arbetsgivare ska enligt en modell som föreskrivs i lagen effektivare, på ett strukturellt och kollektivt plan, bedriva aktiva åtgärder för att främja lika rättigheter och möjligheter gällande diskrimine- ringslagens samtliga diskrimineringsgrunder dels inom de perso- nalpolitiska områdena arbetsförhållanden, rekrytering och löner, dels för att motverka diskriminering och repressalier. Utbildningsanordnare ska enligt en modell som föreskrivs i lagen effektivare, på ett strukturellt och kollektivt plan, bedriva aktiva åtgärder för att främja lika rättigheter och möjligheter gällande diskrimineringslagens samtliga diskrimineringsgrunder för att främja utvecklingsmöjligheterna i studie- och arbetsmiljön samt förebygga och förhindra trakasserier. Inom försvaret ska man enligt en modell som föreskrivs i lagen effektivt, på ett strukturellt och kollektivt plan, bedriva aktiva åtgärder för att främja lika rättigheter och möjligheter genom att skapa lämpliga tjänstgöringsförhållanden samt förebygga och förhindra trakasserier. Detta gäller oavsett kön, könsidentitet eller könsuttryck, etnisk tillhörighet, religion eller annan trosuppfatt- ning, funktionsnedsättning och sexuell läggning. Upphävda och gällande bestämmelser om aktiva åtgärder Aktiva åtgärder kan allmänt beskrivas som åtgärder som vidtas för att förebygga och motverka diskriminering samt främja lika rättig- heter och möjligheter. Aktiva åtgärder är avsedda att verka pådri- vande och mana till ökade ansträngningar för att motverka diskri- minering. Bestämmelserna om aktiva åtgärder är i första hand inte avsedda att tillämpas i enskilda fall. De är i stället framåtsyftande och av generell eller kollektiv natur. Diskrimineringsförbuden är avsedda att motverka konkreta diskriminerande handlingar i indivi- duella fall, medan aktiva åtgärder, förutom ett sådant syfte, också har till ändamål att motverka diskriminering i en mer allmän mening. På arbetslivsområdet fanns bestämmelser om aktiva åtgärder när det gäller diskrimineringsgrunderna kön, etnisk tillhörighet, reli- gion eller annan trosuppfattning. Inom utbildningsområdet fanns bestämmelser om aktiva åtgärder när det gäller diskriminerings- grunderna kön, etnisk tillhörighet, religion eller annan trosuppfatt- ning, funktionshinder och sexuell läggning. Enligt jämställdhetslagen skulle arbetsgivaren, i samverkan med arbetstagare, främja lika rättigheter och möjligheter i arbetslivet genom att genomföra sådana åtgärder som kan krävas för att arbetsförhål- landena ska lämpa sig för både kvinnor och män, underlätta för både kvinnliga och manliga arbetstagare att förena förvärvsarbete och föräldraskap, förebygga och förhindra att någon arbetstagare utsätts för trakasserier eller repressalier som har samband med kön eller för sexuella trakasserier, verka för att personer oavsett kön ges möjlighet att söka lediga anställningar, främja en jämn fördelning mellan kvinnor och män i skilda typer av arbete och inom olika kategorier av arbetstagare, vid nyanställningar särskilt anstränga sig för att få sökande av det underrepresenterade könet, kartlägga löneskillnader till följd av kön, göra handlingsplaner för jämställda löner, och göra jämställdhetsplaner för de aktiva åtgärderna vid sidan av lönefrågor. De aktiva åtgärderna enligt jämställdhetslagen fördes över till diskrimineringslagen. Skyldigheten att göra handlings- och jäm- ställdhetsplaner har begränsats till att gälla arbetsgivare som sysselsätter minst 25 arbetstagare. gällde skyldigheten de som sysselsatte minst tio arbetstagare. Dessutom har skyldigheten ifråga om periodiciteten av att kartlägga samt göra handlings- och jämställdhetsplaner ändrats. är det tillräckligt om detta görs . skulle arbetet göras . Arbetsgivaren skulle enligt , i samverkan med arbetstagare, främja lika rättigheter och möjligheter i arbetslivet genom att genomföra sådana åtgärder som kan krävas för att arbetsförhål- landena ska lämpa sig för alla arbetstagare oavsett etnisk till- hörighet, religion eller annan trosuppfattning, vidta åtgärder för att förebygga och förhindra att någon arbets- tagare utsätts för trakasserier eller repressalier, och verka för att personer oavsett etnisk tillhörighet, religion eller annan trosuppfattning ges möjlighet att söka lediga anställ- ningar. Reglerna har förts över till diskrimineringslagen. Det föreligger fortfarande alltså ingen skyldighet för arbetsgivare att upprätta en plan i fråga om dessa aktiva åtgärder. Däremot finns en skyldighet att ha en planmässighet. Enligt likabehandlingslagen skulle en högskola och universitet vidta åtgärder för att förebygga och förhindra att studenter eller sökanden utsätts för trakasserier om dessa hade samband med etnisk tillhörighet, religion eller annan trosuppfattning, sexuell läggning, funktionshinder eller könstillhörighet, vidta åtgärder och förebygga sexuella trakasserier, upprätta en plan som skulle innehålla en översikt över de åtgärder som behövs för att främja studentens lika rättig- heter oavsett könstillhörighet, etnisk bakgrund, religion eller annan trosuppfattning, sexuell läggning eller funktionshinder för att förebygga och förhindra trakasserier, och ha en plan med en redogörelse för vilka av åtgärderna som högskolan avsåg att påbörja eller genomföra under det påföl- jande året. Reglerna har förts över till diskrimineringslagen. Lagen omfattade för- och grundskola samt gymnasier. Respektive huvudman för verksamheten eller den huvudmannen bestämmer skulle se till: att det finns en likabehandlingsplan för varje enskild verksam- het som syftade till att främja barns och elevers lika rättigheter oavsett kön, etniskt tillhörighet, religion eller annan trosupp- fattning, sexuell läggning eller funktionshinder, att förebygga och förhindra trakasserier och annan kränkande behandling, att redovisa planerade åtgärder, vidta åtgärder för att förebygga och förhindra att barn och elever utsätts för trakasserier och annan kränkande behandling, att om de får kännedom om att ett barn eller elev blivit utsatt för trakasserier eller annan kränkande behandling utreda omständigheterna kring missgynnanden av barn eller elever. Reglerna har förts över till diskrimineringslagen ifråga om de diskrimineringsgrunder som den lagen omfattar. Bestämmelser om annan kränkande behandling finns numera regler i 14 a kap. skol- lagen. Utgångspunkter för mina förslag Utredningsuppdraget har en tydlig avgränsning till diskrimine- ringslagens tredje kapitel och gäller arbetsgivares aktiva arbete i syfte att förebygga, förhindra och åtgärda diskriminering. Det handlar om ett främjandearbete på kollektiv nivå och inte individu- ell nivå och på en strukturell nivå och inte enskilda handlingars nivå. Den åtskillnad som finns i diskrimineringslagen mellan förbuden mot diskriminering i det andra kapitlet och främjande- arbetet i det tredje kapitlet är således en given utgångspunkt. Likaså är diskrimineringsbegreppets betydelse och omfång given utifrån diskrimineringslagens urskiljande av sju diskrimineringsgrunder och hur de definieras och betecknas. Två språkliga förändringar föreslås dock i enlighet med argumentationen i utredningen. Bestämmelserna i nuvarande diskrimineringslagens tredje kapitel om aktiva åtgärder har tillkommit, ändrats och utvidgats . Jämställdhetslagen som gällde 1980–2008 var från början semi- dispositiv och hade få detaljkrav. Den utökades efterhand till nya samhällsområden och gjordes tvingande och fick nya tillägg, bl.a. av kravet på jämställdhetsplan och lönekartläggning. De många ändringarna gav jämställdhetslagen karaktären av lappverk. Detta var också uppenbart för som hade till uppgift att föreslå en ny sammanhållen lagstiftning för hela diskri- mineringsområdet, både gällande förbud och aktiva åtgärder. Av remissomgången framgick kritik från vitt skilda utgångspunkter, särskilt mot förslaget till utformning av aktiva åtgärder. Oenig- heten var mycket stor beträffande om och/eller hur lagen skulle föreskriva aktiva åtgärder i arbetslivet på jämställdhetsområdet. Likabehandlingslagen som gällde 2001–2008 har inte varit före- mål för några större förändringar. Detsamma gäller för , som var ikraft –2008, och barn- och elevskyddslagen, som gällde 2006–2008. I diskrimineringslagen följer i de två första kapitlen en samman- hållen linje med definitioner och diskrimineringsförbud på alla sju diskrimineringsgrunderna. I det tredje kapitlet bryts detta sammanhang genom att de tidigare gällande aktiva åtgärderna överförts med i stort sett oförändrat innehåll. Dessutom gäller inte diskrimineringslagens bestämmelser om aktiva åtgärder i arbetslivet för diskrimineringsgrunderna könsidentitet eller könsuttryck, sexuell läggning, ålder och funktionsnedsättning. Diskrimineringslagens föreskrifter är detaljerade i vissa avseen- den, exempelvis ifråga om momenten i lönekartläggning och jämställdhetsplan. I praktiken har jämställdhetsarbetet handlat mer om att uppfylla kraven på kartläggning och planer än på att ett aktivt målinriktat jämställdhetsarbete bedrivs. I förra jämställdhetsombudsmannens granskningar av jämställd- hetsplaner (1999 och 2005) och i den s.k. miljongranskningen av lönekartläggningar och handlingsplaner (2007 och 2008) fick många arbetsgivare underkänt. Planerna fick skrivas om för att godkännas, vilket i sig var gynnsamt för det aktiva jämställdhetsarbetet inom de granskade företagen, enligt ombuds- mannen. En berättigad fråga är om det verkligen var omskrivningen av planerna i enlighet med lagens föreskrifter eller ombudsmannens ingående dialog och kunskapsutbyte med arbetsgivaren som förbättrade detta arbete? Infallsvinkeln väcker frågor om vad som är generativt i arbetet med aktiva åtgärder. Är det att förstå och angripa jämställdhetsproblemen i den lokala miljön eller är det att följa lagens föreskrifter? I denna utredning av diskrimineringslagens aktiva åtgärder har jag kunnat konstatera att det finns lite som talar för att jämställdhets- lagen haft som effekt att påverka eller påskynda utvecklingen mot jämställdhet i arbetslivet. Lagen i sig har knappast haft den bety- delse som lagstiftaren hoppades på när den kom till. Den kanske mest uppenbara förklaringen till detta är att lagen inte använts särskilt aktivt för detta syfte. Emellertid har det inte varit möjligt för mig att inom utredningens snäva tids- och budgetramar full- ständigt utreda frågan om varför lagen inte fungerat mera pådri- vande för jämställdhetsarbetet i arbetslivet. En undersökning av kausala sammanhang hade krävt mer omfattande empiriska studier av såväl det praktiska jämställdhetsarbetet som bedrivs som de förändringsmetoder som lagen föreskriver. Jag har dock kunnat se att arbetet med aktiva åtgärder varit mer i fokus på utbildningsområdet. Det finns inga givna förklaringar till detta. En kan vara att det för olika utbildningsanordnare upplevts mer naturligt än i arbetslivet att arbeta med diskrimineringsfrågor på ett strukturellt plan. Inom utbildningsområdet har man t.ex. relativt länge arbetat med s.k. mobbningsplaner. Det finns ett visst politiskt tryck att skapa en attraktiv arbetsmiljö för att förbättra elevers studieresultat. Vidare finns ofta ett genuint intresse från lärarhåll att knyta arbetet mot diskriminering till den pedagogiska fostrande uppgiften och till nya läroämnen som livskunskap. Inom högskolan har det i sin tur funnits ett starkt tryck från studenthåll att inte bara arbeta med den personalpolitiska jämställdheten utan även inkludera studenterna (/brukarna) i ett bredare likabehandlingsarbete. Min huvuduppgift som jag sett den har varit att lägga förslag på hur lagen kan göras tydligare, verkningsfullare och mer anpassad till användning i lokalt arbete för att främja lika rättigheter och möjligheter utifrån den nya diskrimineringslagen . Utred- ningsarbetet har haft fokus på lagstiftningens (1) logiska och inne- hållsliga konsistens, (2) omfångsbredd och (3) praktiska tillämp- ningsmetod. Utredningens strategiska överväganden har framför allt gällt tre olika vägval. Det första är hur lagen kan bli mer effektiv i syfte att stimulera ett aktivt förändringsarbete. Ska lagen preciseras ytterli- gare och lägga nya förslag på aktiva åtgärder eller ska själva utform- ningen av det aktiva förändringsarbetet överlåtas till det lokala förändringsarbetet? Det andra är hur aktiva åtgärder knyts mera aktivt till arbets- givar- och huvudmannaansvaret. Är det krav och sanktioner från lagstiftningen som får arbetsgivaren att ta ansvar för och genom- föra aktiva åtgärder eller är det förbättrat metodstöd som möjliggör att aktiva åtgärder integreras i styrprocesserna för t.ex. det perso- nalpolitiska arbetet? Det tredje är diskrimineringsgrundernas status i ett förändrings- arbete. Är lagens diskrimineringsgrunder lika viktiga för att uppnå lika rättigheter eller möjligheter eller är någon grund mera central än någon annan, t.ex. kön? Därutöver har utredningen också berört frågan om huruvida föreskrifter i lag är det mest kraftfulla redskapet för måluppfyllelse inom diskrimineringsområdet eller om detta kan överlåtas åt arbetsmarknadens parter. Kan, som bl.a. fackliga organisationer eftersträvar, kraven på aktiva åtgärder göras semidispositiva istället för tvingande och därigenom bidra till en bättre effektivitet? Jag vill lyfta fram följande principiella utgångspunkter för mina överväganden som gäller vägvalen. 1.Utredningen har stöd i fakta när den utgår ifrån att målupp- fyllelsen i främjandearbete inom diskrimineringsområdet i första hand ligger i ett systematiskt, välintegrerat och målinriktat arbete. Studier av hur framgångsrikt förändringsarbete bedrivits exempelvis i likabehandlingsarbete, kvalitetsarbete, miljöarbete, arbetsmiljöarbete och hälsoarbete visar att framgångarna kan knytas till så väl förankringen i organisationens ledningssystem som i själva systematiken i arbetet: att problem lokaliseras och avgränsas, mål ställs upp, metoder utvecklas och resultat följs upp och utvärderas. Sålunda är inte vägen av tilltagande detaljreglering som diskrimineringslagstiftningen – framför allt utvecklingen i den tidigare jämställdhetslagen – slagit in på något som den här utredningen rekommenderar. Det går förvisso att visa i utvärde- ringar av jämställdhetslagen att arbetsgivare i den mån lagen efterlevs nästan uteslutande följer dess detaljbestämmelser för lönekartläggning och jämställdhetsplaner. Övrigt främjande- arbete i enlighet med lagen är sporadiskt och oftast obefintligt. Men att följa lagen på detta sätt (i synnerhet först då tillsyns- myndigheten efterlyser planer) kan aldrig ha varit lagstiftarens mening. Ett jämställdhetsarbete som bara är synligt i dokument ger, som utvärderingar visar, knappast några effekter. Det tränger aldrig in i de strukturer som ska förändras. Lagen är här en viktig signal som ger tyngd och betydelse åt det övergripande samhällsintresset om individernas lika rättigheter och möjlig- heter på alla samhällsområden. Lagen i sig, utan implementering, ändrar inte strukturer, normer, attityder och värderingar i en lokal organisation. Lagen kan däremot ställa krav på att ett sådant arbete bedrivs. Förändringsarbete måste för detta ända- mål vara just lokalt, systematiskt och anpassat till en konkret miljö för att ändra dessa strukturer.