sou · GYB368 · 2010-10-25 00:00:00 — I de fall ett massmedium kan ändras genom att läsaren laddar ned t.ex. nya uppgifter gäller yttrandefri- hetsgrundlagen så länge utgivningsbeviset eller ansvarsuppgifterna är så utformade att de omfattar även den nya versionen och ändringar i massmediet endast kan göras av den som ansvarar för det. All radio och television omfattas av grundlagsskyddet i den mån det finns utgivningsbevis för sändarföretaget, kanalen eller pro- grammet. Distributionsformen spelar inte någon roll, varför även t.ex. sändningar som sker via Internet omfattas av grundlagen under förutsättning att utgivningsbevis resp. ansvarsuppgifter finns. Vissa direktsändningar särregleras i 11 § i huvudsak genom att utgivaren enbart ansvarar för de yttranden som han eller hon kan kontrollera. Databaser är ofta avsedda för spridning av yttranden till allmän- heten och är därmed alltså massmedier enligt yttrandefrihetsgrund- lagen. Det gäller t.ex. de flesta bloggar och webbsidor som finns på olika webbplatser. Har de utgivningsbevis omfattas de av grund- lagens skydd. En annan möjlighet att uppnå sådant skydd är att tydligt på webbplatsen ange namn på den ansvarige och dennes hemvist i . Möjligheten att göra s.k. omodererade kommen- tarer är vanligt förekommande på webbplatser. Sådana inlägg om- fattas inte av grundlagsskyddet. Sociala medier på Internet, t.ex. Facebook och Myspace, får till största delarna betraktas som massmedier. Yttrandena sprids ofta till så stora grupper att det får anses röra sig om spridning till allmänheten. Facebook i sig kan inte åtnjuta grundlagsskydd eftersom ingen i realiteten kan ta ansvaret för alla inlägg. I den mån en persons del av ett socialt forum på Internet tydligt kan särskiljas från andras deltagande, har ett eget namn och innehållet endast kan påverkas av den ansvarige bör en person i princip kunna få utgiv- ningsbevis för sin del av mediet. Detta bör som utgångspunkt gälla även om tillhandahållaren eller administratören av det sociala mediet har förbehållit sig rätten att radera eller ändra yttranden som förekommer inom ramen för det sociala mediet. Som har sagts i författningskommentaren till 3 § finns det vissa företeelser som inte är typiska massmedier men som under vissa förutsättningar ändå får ses som massmedier enligt grundlagen. Så är fallet när de är avsedda just för att sprida yttranden till allmänheten. På det sättet kan t.ex. vissa klädesplagg, förpackningar m.m. ses som massmedier och sålunda omfattas av grundlagen om det finns utgivningsbevis eller ansvarsuppgifter. Man torde för övrigt i regel kunna utgå från att det finns en avsikt att sprida yttranden till allmänheten i de fall den ansvarige har skaffat utgivningsbevis eller försett mediet med ansvarsuppgifter. Flygblad, klistermärken, affischer och dylika företeelser som normalt är framställda i många exemplar torde oftast vara att se som massmedier och därmed omfattade av grundlagen om det finns utgivningsbevis eller ansvarsuppgifter. Visitkort, inbjudningskort och liknande är i regel inte avsedda att sprida yttranden till allmänheten. Men eftersom de är bärare av information kan de betraktas som massmedier och finns ansvarsuppgifter utsatta skyddas de av grundlagen. Precis som beskrivits ovan när det gäller klädesplagg och förpackningar får man utgå ifrån att avsikten är att sprida yttranden till allmänheten om det finns utgivningsbevis eller ansvarsuppgifter har angetts. Tekniska upptagningar är t.ex. cd-skivor med musik eller språk- kurser, dvd-skivor med film eller dataspel och analoga lagrings- medier med innehåll. De omfattas av grundlagen om det finns utgivningsbevis eller ansvarsuppgifter har angetts. Tekniska upptagningar som är avsedda för endast en liten krets är normalt inte att betrakta som massmedier. Precis som angetts ovan för bl.a. flygblad får man utgå ifrån att det finns en avsikt att sprida yttrandet till allmänheten om det finns utgivningsbevis eller om ansvarsuppgifter har angetts. Därmed omfattas de tekniska upptag- ningarna normalt av grundlagens skydd. Om ansvarsuppgifter påförs i ett senare skede, t.ex. inför en spridning, gäller grundlags- skyddet från den tidpunkt när uppgifterna påfördes. Filmer av alla de slag är massmedier oavsett distributionsform, om de är avsedda för spridning till allmänheten. Här ser vi att det ibland kan uppkomma problem när det gäller att avgöra vad det egentligen är som har grundlagsskydd. Är det filmen = film- produktionen (dvs. bilderna, texten och musiken, alltså det intel- lektuella innehållet som sådant), eller är det filmen = filmrullen eller dvd-skivan (dvs. den sak som innehåller bilderna m.m.)? Så som begreppet massmedium är definierat kan det avse båda dessa företeelser. Vad grundlagsskyddet då omfattar beror på hur utgivningsbeviset har utformats resp. var ansvarsuppgifterna finns. Om det t.ex. gäller ett utgivningsbevis för filmen , producerad av Y-bolaget torde grundlagsskyddet gälla för filmproduktionen oavsett distributionsform. Saknas det ett sådant utgivningsbevis för produktionen, men finns det ansvarsuppgifter på de dvd-skivor som distribueras genom en viss kanal, är det dessa skivor med filmen som har grundlagsskydd. torde grundlagsskyddet för olika företeelser på så sätt komma att bli överlappande. Det kan i så fall medföra att flera är ansvariga för samma yttrande. Samma filmproduktion kan t.ex. ha en ansvarig för biovisningen, en för dvd-skivan och en för sändningen i tv. Denna överlappning förekommer även och utgör i sig inget problem. I de fall ett identiskt yttrande som utgör ett yttrandefrihetsbrott publiceras i flera olika massmedier med olika utgivare innebär det att bägge utgivarna kan lagföras. Har något tillförts t.ex. vid utgivningen av en film på dvd är det givetvis den som är angiven som ansvarig för dvd-skivan som bär ansvaret. Ansvarar en person för identiska yttranden i flera olika massmedier kan han eller hon ställas till svars för samtliga offentliggöranden. Icke mångfaldigade fotografier är normalt inte massmedier. Förevisas däremot ett fotografi som kanske bara finns i ett exemplar på en utställning dit allmänheten har tillträde lär det vara att betrakta som ett massmedium. Ett fotografi på en utställning kan alltså ges grundlagens skydd t.ex. om ansvarsuppgifter finns utsatta på fotografiet. Ett fotografi som framställs i många exemplar för spridning till allmänheten blir i den mångfaldigade formen ett massmedium. Med ett utgivningsbevis eller ansvarsupp- gifter utsatta uppkommer grundlagsskydd. Direkt kommunikation av olika slag omfattas inte av mass- mediebegreppet även om avsikten är att yttrandena ska spridas till allmänheten. Det innebär att t.ex. politiska tal, demonstrationer, konserter, teater och dansföreställningar i det ursprungliga skicket inkl. de yttranden som förekommer där i form av texter, musik, tavlor, rörelser, gester etc. inte kan erhålla grundlagsskydd. Även överföringar i realtid av t.ex. operaföreställningar eller sportevene- mang via en kamera, kabel och en skärm torde få betraktas som sådan direkt kommunikation om den endast riktar sig till de närvarande. Sker överföringen med viss fördröjning och det finns en utgivare och denne har möjlighet att avgöra vad som ska sändas, gäller däremot grundlagskyddet för det som överförs. 1 kap. 5 § Etableringsfrihet (4 kap. och 6 kap. 1-3 §§ TF, 3 kap. YGL) 5 § Var och en får etablera och driva verksamhet för framställning eller spridning av massmedier. Inga andra begränsningar i denna frihet får förekomma än de som framgår av denna grundlag. I paragrafen regleras en av de grundläggande principerna för yttrandefriheten, nämligen etableringsfriheten. Rätten att etablera i första meningen innebär att den grundlags- skyddade etableringsfriheten inträder redan innan en verksamhet har startat. Etableringsfriheten gäller därmed för framställning av sådana massmedier som avses bli grundlagsskyddade och därmed uppfyller definitionen av ett massmedium enligt 4 §. Det som skyddas är rätten att planera och starta ett företag, eller verksamhet i annan form, för sådan produktion. Etableringsfriheten gäller utöver traditionella massmedier som dagstidningar och radioprogram också t.ex. webbplatser och webb- sidor. Inte minst när det gäller sådan verksamhet är tillgång till teknisk utrustning som datorer och Internet en förutsättning för arbetet. Friheten att etablera och driva sådan verksamhet innebär bl.a. att tillgången till nätet inte får begränsas utan uttryckligt stöd i grundlagen. Det medför dels att inte kan godta några internationella åtaganden som föreskriver sådana begränsningar, dels att eventuella redan gjorda åtaganden måste ges stöd i grund- lagen.2 Första meningen omfattar även spridning av massmedier. Spridning innebär ett offentliggörande av ett massmedium så att allmänheten ges möjlighet att ta del av det. Det kan ske t.ex. genom att mediet lämnas ut till försäljning i detaljhandeln eller görs tillgängligt för allmänheten på Internet. Friheten att etablera eller driva verksamhet för spridning av massmedier innefattar sålunda 2 Någon genomgång för att ta hand om det sistnämnda behovet har inte gjorts i arbetet med detta betänkande. Vi avser att återkomma till detta i ett senare skede av utredningen. t.ex. en rätt att idka handel med böcker, tidskrifter och tidningar, liksom en rätt att starta en verksamhet för utdelning av t.ex. skrifter till hushållen. Etableringsfriheten ger den enskilde rätt att organisera verksam- heten som han eller hon finner lämpligt. Men denna frihet innebär självfallet inte en frihet från bestämmelser om t.ex. redovisning, skatteuppbörd eller anställningsskydd. Den som driver en verksam- het av det aktuella slaget ska i allt väsentligt vara skyldig att följa samma regler som andra företag. På samma sätt som den enskilde måste finna sig i generella regler och bestämmelser måste myndigheter och andra allmänna organ avhålla sig från att införa selektiva regler som särskilt drabbar framställning och spridning av grundlagsskyddade massmedier. Av det sagda står det klart att uttrycket får etablera och driva verksamhet utan begränsningar ibland skapar svårigheter vad gäller tolkningen av vad som är begränsningar. Vid sidan av vad som har sagts ovan får dock uppkommande tolkningsfrågor överlämnas åt rättstillämpningen. I andra meningen föreskrivs att inga andra begränsningar i denna frihet får göras än sådana som har stöd i grundlagen. Sådana inskränkningar i form av krav på tillstånd för sändningar av radio och television finns i 6 kap. 3-4 §§. I övrigt finns inga begräns- ningar i etableringsfriheten. Man kan fråga sig om den andra meningen över huvud taget behövs med tanke på att det i 2 § andra stycket finns motsvarande generella bestämmelse. Men bestämmelsen i denna paragraf talar uttryckligen om att begränsningar i etableringsrätten faktiskt får ske om det föreskrivs i grundlagen. Motsvarande bestämmelser finns i paragraferna om meddelarfrihet och anskaffarfrihet (6 §), om censurförbud och förbud mot hindrande åtgärder (7 §) och om förbud mot ingripanden utan stöd i grundlagen (8 §). Etableringsfriheten utgör en näringsfrihet. Den grundlagsfästa rätten att framställa massmedier innebär t.ex. att ett näringsförbud eller den s.k. konkurskarantänen inte kan omfatta exempelvis rätten att driva ett bokförlag eller ett producentbolag för film eller television. Grundlagsskyddet fritar dock givetvis inte den som bedriver massmedial verksamhet från skyldigheten att följa de regler som gäller för näringsverksamhet generellt, t.ex. miljö- och skattelagar. Etableringsfriheten gäller även om det inte finns en registrerad behörig utgivare. Det är ett exempel på att grundlagsskyddet i vissa hänseenden uppkommer innan alla formella krav är uppfyllda. Detsamma gäller förbudet mot förhandsgranskning (7 §). 1 kap. 6 § Meddelarfrihet och anskaffarfrihet (1 kap. 1 § tredje stycket TF, 1 kap. 2 § YGL) 6 § Var och en får lämna uppgifter i vilket ämne som helst till företrädare för massmedier för offentliggörande. Meddelarfriheten gäller även då uppgifter lämnas till någon som avser att senare offentliggöra dem i ett sådant medium. Var och en har också rätt att anskaffa uppgifter i vilket ämne som helst för sådant uppgiftslämnande eller offentliggörande. I dessa rättigheter får inga andra begränsningar göras än de som följer av denna grundlag. Paragrafen innehåller de grundläggande bestämmelserna om meddelarfriheten, dvs. friheten att lämna uppgifter för publicering till grundlagsskyddade massmedier. Denna frihet gäller, enligt första stycket första meningen, för var och en och i vilket ämne som helst. Regeln motsvarar så långt de bestämmelser som gäller enligt TF och YGL. Meddelarfriheten är avsedd att omfatta alla som på ett eller annat sätt medverkar till innehållet i ett grundlagsskyddat massmedium. Den gäller sålunda både för dem som anonymt eller med namn framträder i mediet och för dem som anonymt eller offentligt lämnar uppgifter som direkt eller indirekt bidrar till innehållet i ett massmedium. Den krets av personer som uppgifter får lämnas till med bibehållet meddelarskydd är företrädare för massmedier. Med det förstås inte bara personer som utåt representerar t.ex. en grund- lagsskyddad webbplats eller en dagstidning, utan alla som är direkt knutna till verksamheten i form av anställning och kan påverka om uppgifterna ska offentliggöras eller inte. I kretsen må även inklu- deras viss administrativ personal, t.ex. personer som hanterar den fysiska eller elektroniska posten samt receptionister som tar emot samtal. Det gäller oavsett om de är anställda av massmedieföretaget eller hos någon uppdragstagare. Regleringen inskärper betydelsen av att samtliga verksamma inom en grundlagsskyddad verksamhet, liksom personer vid företag eller enskilda som anlitas av massmedieföretaget, har god kännedom om meddelarskyddet och vad det innebär. Kretsen av företrädare får alltså också anses inkludera dem som är knutna till det grundlagsskyddade mediet exempelvis genom självständigt arbete med avsikt att slutresultatet ska publiceras i mediet. Det kan t.ex. gälla produktionsbolag, enskilda frilansjour- nalister eller debattörer som på uppdrag av ett medieföretag produ- cerar hela program eller inslag. De är att betrakta som företrädare oavsett om uppdraget gäller eller ett enskilt till- fälle. Avsikten med begreppet företrädare är att det ska omfatta i princip samma personer som enligt TF och YGL, varvid dock vissa skillnader uppkommer genom att tidigare etablerade begrepp över- ges. Förändringen torde innebära en viss utvidgning och därmed också, i detta avseende, en viss förstärkning av meddelarskyddet. Grundlagsskyddet gäller också om en uppgift överförs anonymt via post eller på elektronisk väg till t.ex. en allmän e-postadress som tillhör tidningen, radiostationen eller det grundlagsskyddade mass- medium som det annars rör sig om. Om en uppgift som är sekretessbelagd förmedlas till ett mass- medium via någon annan än den som ursprungligen anskaffade uppgifterna bryts meddelarskyddet. Det betyder bl.a. att efter- forskning får ske avseende ursprungskällan. Däremot omfattas det mellanled som har förmedlat uppgifterna till någon massmedie- företrädare av meddelarskyddet. Hans eller hennes identitet får inte röjas eller efterforskas i annat fall än om det finns stöd för det i denna grundlag. Enligt andra meningen i första stycket gäller meddelarfriheten även då uppgifter lämnas till någon som – utan att vara företrädare för ett grundlagsskyddat massmedium – avser att offentliggöra dem senare i ett sådant medium. Därmed ges alltså meddelare en viss rätt att lämna uppgifter även till personer som själva saknar utgiv- ningsbevis. Det kan t.ex. gälla om meddelaren vänder sig till en författare eller samhällsdebattör med information och där avsikten med överlämnandet är att uppgifterna ska publiceras i exempelvis en tryckt skrift eller på en webbplats som har grundlagsskydd. Meddelarfriheten – liksom skyddet för meddelare i form av t.ex. efterforskningsförbud och tystnadsplikt enligt 3 kap. 3 och 5 §§ – gäller även i de fall där de överlämnade uppgifterna inte offentlig- görs eller läggs till grund för en publicering. Det avgörande är att meddelarens avsikt har varit att uppgifterna ska nå offentligheten, att de lämnas för offentliggörande. Den som lämnar meddelanden till någon som företräder ett icke grundlagsskyddat massmedium eller till någon som inte kan sägas vara företrädare för ett grundlagskyddat massmedium omfattas i princip inte av grundlagens skydd. Detsamma gäller för den som lämnar uppgifter till vem det vara må om avsikten med uppgifts- lämnandet är en annan än att uppgifterna ska nå offentligheten. En särskild fråga är då vad som gäller om uppgiftslämnaren ursäktligt misstar sig om mottagarens behörighet. För att skydda godtroende meddelare mot efterforskning och repressalier bör det införas en bestämmelse härom i 3 kap. Enligt andra stycket skyddas rätten att anskaffa information. Anskaffarfrihet innebär att uppgiftslämnaren har rätt att ta fram uppgifter i vilket ämne som helst. Men det är själva anskaffandet som skyddas, inte alla de sätt det kan ske på (se nedan angående tredje stycket). Avsikten är att anskaffarfriheten ska gälla, och ha samma begränsningar, som gällt enligt TF och YGL. Av tredje stycket framgår att rätten att meddela och anskaffa uppgifter får begränsas endast i enlighet med vad som sägs i grundlagen. En sådan begränsning framgår av 12 § 5, där det sägs att om ansvar och ersättningsskyldighet som avser det sätt på vilket en uppgift eller underrättelse har anskaffats gäller vad som sägs i lag. Ett straffbart tillvägagångssätt för att anskaffa uppgifter, t.ex. genom dataintrång, är alltså inte straffbefriat bara för att syftet är att offentliggöra uppgifterna i ett grundlagsskyddat massmedium. Vissa andra begränsningar i meddelarfriheten framgår av bestämmelserna om yttrandefrihetsbrott m.m. i 7 kap., se särskilt 7 kap. 3 §. Begränsningarna sammanhänger med att sekretessen för vissa uppgifter anses väga tyngre än allmänhetens rätt att få kunskap om dem via publicering. 1 kap. 7 § Förbud mot förhandsgranskning och hindrande åtgärder (1 kap. 2 § och 6 kap. 4 § TF, 1 kap. 3 § och 3 kap. 10 § YGL ) 7 § Det får inte förekomma att något som är avsett att framföras i massmedier först måste granskas av en myndighet eller något annat allmänt organ. Dock får det genom lag meddelas föreskrifter om granskning och godkännande av rörliga bilder som ska visas offentligt för barn. Inte heller är det tillåtet för myndigheter och andra allmänna organ att utan stöd i denna grundlag, på grund av det kända eller förväntade innehållet i ett massmedium, förbjuda eller hindra dess offentlig- görande eller försvåra dess spridning och mottagande bland allmän- heten. Genom bestämmelsen i första stycket förbjuds all förhandsgransk- ning av yttranden. Detta s.k. censurförbud är en av de mest centrala bestämmelserna i skyddet av yttrandefriheten. Det har en djup historisk förankring och innebär t.ex. att ingen statlig eller kom- munal arbetsgivare kan begära att få läsa en grundlagsskyddad personaltidning i förväg, att rektor inte får granska elevrådets grundlagsskyddade hemsida före publicering och att varken polis eller någon annan myndighet får undersöka grundlagsskyddade flygblad innan de delas ut. Alla eventuella ingripanden med anled- ning av brott mot yttrandefriheten måste ske i efterhand. Censurförbudet är absolut, med undantag för rörliga bilder som är avsedda att visas offentligt för barn. Det finns alltså grundlags- stöd för förhandsgranskning av filmer som ska visas offentligt för barn. Motsvarande censur för vuxna upphävs från om efter valet bekräftar ett tidigare beslut härom. För att friheten från censur ska vara reell stadgas i andra stycket att inga åtgärder utom de i grundlagen angivna får vidtas som hindrar offentliggörandet, spridningen eller mottagandet av yttran- den. Förbudet gäller endast hinder på grund av innehållet. Det är därmed inte förbjudet exempelvis att polisen hindrar att affischer klistras upp på stan om det sker för att hindra nedskräpning, eller att skivor med musik säljs på ett torg i strid med ett allmänt saluförbud. Vidare får utrustning för mottagning av t.ex. radio eller för uppkoppling på Internet förbjudas av säkerhets- eller ordnings- skäl på kriminalvårdsanstalter, militärförläggningar eller motsva- rande institutioner. Och kulturhistoriskt värdefulla miljöer får skyddas genom begränsningar t.ex. vad gäller uppsättning av utrustning för mottagning. Förbudet att hindra mottagande är nytt i förhållande till TF och YGL så till vida att olika där preciserade förbud har samlats ihop under detta begrepp. Det innebär ett förbud för myndigheter och andra allmänna organ att t.ex. hindra innehav eller användande av sådan teknisk utrustning som krävs för att ta emot eller kunna uppfatta innehållet i tekniska upptagningar. Det kan t.ex. gälla radiomottagare, parabolantenner, datorer och mobiltelefoner med internetuppkoppling. Förbudet omfattar också t.ex. åtgärder för att störa ut överföringar som sker med elektromagnetiska vågor eller genom tråd. Några inskränkningar i rätten att anlägga trådnät får vidare inte göras på grund av det förväntade innehållet. Skyddet mot censur och andra hindrande åtgärder gäller, på samma sätt som enligt TF och YGL, endast massmedier som om- fattas av grundlagen. Det framgår av att uttrycket massmedier enligt 4 § första stycket andra meningen ska läsas som grundlags- skyddade massmedier. Det har övervägts att låta bestämmelserna omfatta även andra yttranden, t.ex. på teater och i politiska tal. Detta har dock visat sig förhållandevis komplicerat och det har skadat enkelheten i regleringen. Det har därför ansetts bäst att bestämmelsen liksom övriga regler i grundlagen begränsas till det grundlagsskyddade området. Det betyder naturligtvis inte att det är fritt fram för censur och hindrande åtgärder mot exempelvis teater- föreställningar och konstutställningar. Det innebär bara att grund- lagen inte sätter upp några hinder för lagstiftaren att föreskriva sådana åtgärder för det fall det skulle bedömas motiverat av någon anledning. Det är svårt att se att lagstiftaren skulle finna skäl till detta, men det är naturligtvis värt att notera att även i detta hänseende yttrandefriheten är särskilt stark för just de yttranden som omfattas av yttrandefrihetsgrundlagen. 1 kap. 8 § Inga ingripanden utan stöd i grundlag (1 kap. 3 § TF, 1 kap. 4 § YGL) 8 § Myndigheter och andra allmänna organ får inte utan stöd i denna grundlag ingripa mot någon på grund av att han eller hon i ett massmedium har missbrukat yttrandefriheten eller medverkat till ett sådant missbruk. Inte heller får de utan stöd i denna grundlag av sådan anledning ingripa mot det massmedium där yttrandet har förekommit. Bestämmelsen uttrycker den s.k. exklusivitetsgrundsatsen. Yttran- defrihetsgrundlagen är exklusiv straff- och processlag på yttrande- frihetens område. Den innebär att straff och andra sanktioner mot den som har utnyttjat sin yttrandefrihet inom lagens tillämpnings- område kan tillgripas endast i den mån de har stöd i yttrande- frihetsgrundlagen och på det sätt som anges där. I andra stycket ges ett motsvarande skydd för ingripanden mot det grundlagsskyddade massmediet som sådant. Motsvarande bestämmelser finns i TF och YGL. Där utgjorde bestämmelserna länge grunden för det s.k. repressalieförbudet, som ges en egen och uttrycklig reglering i 3 kap. (se 6 § och 7 § första stycket 4). 1 kap. 9 § Instruktion för tillämpningen (1 kap. 4 § TF, 1 kap. 5 § YGL) 9 § Den som ska döma över missbruk av yttrandefriheten eller på annat sätt vaka över att denna grundlag efterlevs bör betänka att yttrandefriheten är en grundval för ett fritt samhällsskick, se mer till syftet än till framställningssättet och vid tveksamhet hellre fria än fälla. Paragrafen innehåller den s.k. instruktionen.