sou · GYB341 · 2010-06-22 00:00:00 — I detta sammanhang är det praktiskt sett mest intressant att överväga i vilken utsträckning ersättning för ren förmögenhetsskada kan komma i fråga. Frågan blir alltså om de konsekvenser som kan drabba enskilda vid försenade utbetalningar utgör rena förmögenhetsskador. För att kunna bedöma den frågan har utredningen gått igenom ett antal skaderegleringsärenden hos och Justitiekanslern. Utredningen har också inhämtat uppgifter ur klagoärenden hos , där enskilda klagat på lång handläggningstid. Utredningen har i sin genomgång stött på flera ärenden där den som drabbats av att en förväntad utbetalning dröjt, har angett att han eller hon tvingats vidta särskilda åtgärder för att klara sin försörjning. En sådan åtgärd som ofta återkommer i de ärenden utredningen undersökt är att den enskilde ansett sig tvingad att ansöka om banklån eller lån av släkt och vänner, ofta med fördyrande räntekostnader som följd. Andra har angett att de tvingats söka försörjningsstöd hos eller hos olika ideella organisationer, t.ex. . Ytterligare några har angett att de inte haft något annat val än att sälja en del av sina tillhörigheter. Det finns vidare exempel där de drabbade uppgett att de kommit efter med betalningen av sina skulder och därför blivit skyldiga att betala avgifter för betalningspåminnelse eller dröjsmålsränta. Men även andra olägenheter återfinns bland de ärenden som utredningen undersökt. Exempelvis finns ärenden där den drabbade angett att dröjsmål med betalningen lett till betalningsanmärkningar. En del drabbade har också uppgett att de lidit skada genom att inte ha möjlighet att placera pengarna på räntebärande konto eller liknande. Slutligen kan även nämnas sådana olägenheter som svårigheter att planera sin ekonomi och rent allmänt en psykiskt pressande situation. 14 , B. & Strömbäck, E. s. 44 f., 143 f. och 195 f. För- och nackdelar med ekonomisk kompensation De konsekvenser som en försenad utbetalning kan få för den enskilde synes alltså i vissa fall handla om tillfälliga försörjningssvårigheter. Dessa kan, som framgått ovan, i sin tur leda till exempelvis ränteutgifter och kostnader för påminnelseavgifter. Följder av detta slag skulle kunna betraktas som rena förmögenhetsskador. Försörjningssvårigheter som medför att den enskilde tvingas begära ekonomiskt bistånd enligt socialtjänstlagen innebär vanligtvis att den enskilde får leva på lägre inkomster än vad som skulle ha varit fallet om exempelvis full sjukpenning betalats ut. Detta kan naturligtvis vara mentalt påfrestande för den enskilde och är givetvis beklagligt. Den standardsänkning som detta kan innebära utgör dock knappast en förmögenhetsskada i lagens mening. För det mesta torde det dock vara så att förseningen inte leder till svårare följder än att den berättigade inte kan disponera det aktuella beloppet han eller hon hade räknat med. Rent teoretiskt skulle detta kunna leda till att inköp inte kan göras eller att inköpet kan göras först senare men då till ett sämre pris. Det skulle också kunna leda till att den enskilde tvingas att sälja sin egendom, vilket kan innebära att en förlust måste realiseras. Även om sådana mer avlägsna förluster kanske kan sägas vara exempel på en ren förmögenhetsskada kan det ifrågasättas om en sådan skada verkligen är en följd just av den försenade utbetalningen. För att skadestånd ska komma i fråga krävs nämligen att det föreligger s.k. adekvat kausalitet mellan den skadegörande handlingen och skadan. I stora drag kan adekvanskravet sägas innebära att handlingen typiskt sett måste ha ökat risken för att skadan skulle inträffa. Det är normalt sett den skadelidande som har att visa att nödvändigt orsakssamband föreligger.15 I detta sammanhang kan nämnas att adekvanskravet prövats i ett mål i (NJA 1998, s. 893). Där hade handläggningen av ett ärende om bostadslån hos en länsbostadsnämnd fördröjts, vilket fick till följd att det lån som beviljades kom att åsättas en högre ränta än vad som hade varit fallet vid en normal handläggningstid. I målet var ostridigt att skada vållats genom fel eller försumlighet vid myndighetsutövning. fann i målet att en högre låneränta var en förutsebar och i viss mån typisk följd av förseningen, varför skadestånd utdömdes. 15 Se mer om detta i , B. & Strömbäck, E. s. 38 f. För- och nackdelar med ekonomisk kompensation Slutligen ska det framhållas att det i många fall också kan vara så att den försenade utbetalningen inte får några särskilda följder över huvud taget. Den som inte fått tillgång till sin ersättning kan dock sägas ha gått miste om möjligheten att göra pengarna räntebärande. Denna förlust skulle kunna sägas utgöra en ren förmögenhetsskada. Stöd för ett sådant synsätt kan också hämtas från den frivilliga skadereglering som sker hos och Justitiekanslern. I de sammanhangen anses den enskilde ha lidit en skada som uppskattas till samma nivå som reporänta, dvs. (se vidare avsnitt 7.7.9).16 Utöver de konsekvenser som beskrivits kan det naturligtvis tänkas att också andra följder inträffar. Exempelvis kan den som inte betalat sin hyra i rätt tid drabbas av att ett hyresavtal sägs upp. Det skulle också kunna leda till att lån som tagits för inköp av en bostad sägs upp och att den säkerhet som ligger till grund för lånet tas i anspråk. Också i en sådan situation kan den enskilde förlora sin bostad. Utredningen har dock inte kunnat finna något fall där mer allvarliga konsekvenser i form av uppsägningar av hyresavtal eller liknande inträffat. Det som sagts nu visar att försenade utbetalningar kan ge upphov till vad som skulle kunna betecknas som rena förmögenhetsskador på det sättet att den enskilde inte kunnat göra pengarna räntebärande. Därutöver kan försenade utbetalningar i vissa fall sägas leda till rena förmögenhetsskador i form exempelvis kostnader för påminnelseavgifter och liknande kostnader som hänger samman med att skulder inte kunnat betalas . Förluster av nu angivet slag skulle därmed kunna läggas till grund för ett krav på skadestånd. Bortsett från dessa situationer torde förhållandena emellertid för det mesta vara sådana att det inte kan sägas föreligga någon ren förmögenhetsskada. Man kan alltså utgå ifrån att långa handläggningstider i de flesta fall inte leder till annat än mycket begränsade förmögenhetsskador. Lång handläggningstid kan i stället ge upphov till andra problem som inte låter sig mätas i pengar. Därför måste frågan ställas om det inom ramen för gällande ordning är möjligt för den enskilde att 16 Jfr JK:s beslut i dnr 402-05-40. För- och nackdelar med ekonomisk kompensation få kompensation enligt den bestämmelse i skadeståndslagen som reglerar ideell skada. Enligt skadeståndslagen kan ersättning för ideell skada dömas ut som ersättning för en kränkning. För att ersättning för kränkning ska kunna utgå krävs att den skada som kränkningen inneburit har skett genom brott av visst slag, se 2 kap. 3 § skadeståndslagen. Denna ersättningsmöjlighet torde man kunna bortse från som praktiskt ointressant i detta sammanhang eftersom den långa handläggningstiden knappast kan läggas till grund för ett påstående om att det begåtts ett sådant brott som krävs. Mera intressant är då att den nämnda bestämmelsen i praxis ansetts kunna ligga till grund för ett skadeståndsanspråk mot staten när en myndighet brutit mot artikel 6 i genom att inte pröva en fråga inom skälig tid (se rättsfallet NJA 2005, s. 738). Utredningen återkommer i nästa avsnitt till frågan om skadeståndsanspråk grundade på men kan redan här konstatera att de långa handläggningstiderna hos i de allra flesta fallen inte torde utgöra ett brott mot artikel 6 i konventionen. Innebörden av det som redogjorts för i fråga om ideell ersättning är att det vanligtvis inte torde vara möjligt att med framgång grunda ett ersättningsanspråk mot staten på reglerna om ideell skada i ett fall där handläggningen hos eller dragit ut . Utredningen övergår till att behandla frågan om i vilken utsträckning en annan grundförutsättning för skadestånd enligt skadeståndslagen föreligger, nämligen kravet på att det ska ha förekommit fel eller försummelse. För att ersättning ska kunna utgå krävs alltså att dröjsmålet beror på fel eller försummelse från myndighetens sida. Enligt förarbetena till den nu aktuella bestämmelsen ska det göras en objektiv bedömning av om fel eller försummelse ägt rum. Det innebär att det inte har någon betydelse om den långsamma handläggningen av ett ärende exempelvis beror på att den enskilde handläggaren har bristande erfarenhet eller liknande personliga ursäkter. Det står vidare klart att det allmänna ansvarar när flera befattningshavare begått mindre förbiseenden som tillsammans medför att försumlighet måste konstateras hos myndigheten (s.k. För- och nackdelar med ekonomisk kompensation kumulerade fel). Detsamma måste anses gälla när summan av perioder av inaktivitet i handläggningen medför en oacceptabelt lång handläggningstid.17 Skadeståndansvaret förutsätter också att det kan bevisas att vållande föreligger. Det kan dock knappast begäras mer av den skadelidande än att han eller hon påvisar att ett fel förekommit, som i och för sig är så allvarligt att det får antas bero på oaktsamhet på myndighetens sida. Den skadelidande behöver alltså inte visa vari oaktsamheten närmare bestämt ligger. Staten kan därmed bli ansvarig för en oacceptabelt lång handläggningstid även när det inte går att direkt peka ut vem som har varit oaktsam i det enskilda fallet.18 I förarbetena till skadeståndslagen har förutsatts att staten ska kunna undgå skadeståndsansvar när det är fråga om dröjsmål som beror på otillräckliga resurser.19 Detta har senare ifrågasatts och i litteraturen har det gjorts gällande att utrymmet för skadeståndsfrihet på grund av bristande resurser numera är mycket begränsat.20 Sammanfattning beträffande skadestånd enligt skadeståndslagen Sammanfattningsvis visar den nu gjorda genomgången att försenade utbetalningar i vissa fall skulle kunna vara en följd av fel eller försummelse från eller sida. I den mån en ren förmögenhetsskada föreligger skulle – beroende på vad som kan bevisas när det gäller vållande och kausalitet – skadestånd kunna utgå enligt bestämmelsen i 3 kap. 2 § skadeståndslagen. För den som lidit en ren förmögenhetsskada finns det alltså redan enligt gällande ordning vissa möjligheter att få ersättning av staten. Inom ramen för skaderegleringsverksamhet finns också ett betydande antal exempel där ersättning betalats ut på grund av lång handläggningstid. I många fall har det då inte varit fråga om någon annan skada än förlust av möjligheten att göra pengarna räntebärande (se mer om detta nedan). För den som däremot inte lidit någon sådan skada i lagens mening ger gällande ordning emellertid inte någon rätt till ersättning. Inte heller i de fall där skadan inte beror på fel eller försummelse kan skadestånd komma i fråga. 17Bengtsson, B. & Strömbäck, E. s. 96 f. 18Bengtsson, B. & Strömbäck, E. s. 96 f. Jfr även NJA 2005 s. 462. 1989/90:42 s. 16. 20Se , B. & Strömbäck, E. s. 100. För- och nackdelar med ekonomisk kompensation ersättning för kränkning torde i praktiken sakna aktualitet i de fall som är aktuella. Dessa begränsningar när det gäller möjligheterna att få skadestånd av staten i de nu aktuella fallen skulle i och för sig kunna anföras som skäl för att – vid sidan av skadeståndslagen – införa en särskild form av kompensation för den som drabbats av lång handläggningstid. En sådan särskild ersättningsform skulle i så fall få konstrueras så att den inte förutsätter fel eller försummelse och inte heller kräver att någon särskild förlust inträffat. Allmänt om skadestånd enligt Utöver skadeståndslagen finns i vissa fall en möjlighet för en skadelidande att grunda ett skadeståndsanspråk på . Enligt artikel 6.1 i ska var och en vid bl.a. prövningen av sina civila rättigheter ha rätt till prövning av en oavhängig och opartisk domstol inom skälig tid. Artikel 6.1 är tillämplig på förfaranden som gäller tvist om någons civila rättigheter eller skyldigheter eller anklagelse för brott. I fråga om rätten till sociala förmåner har hållning utvecklats så att dessa förmåner i det närmaste generellt anses utgöra civila rättigheter i den mening som avses i artikel 6.1. En förutsättning är dock att det enligt den nationella lagen finns en rätt till den aktuella förmånen och att det inte är fråga endast om ett rent skönsmässigt beviljande av ekonomiska bidrag.21 När det gäller svenska förhållanden har tillämpat artikel 6.1 på förfaranden om handikappersättning och arbetsskadeersättning.22 I de fall där den enskildes rätt till domstolsprövning kan anses ha blivit kränkt har den förfördelade enligt konventionen rätt till skälig gottgörelse. Enligt konventionens artikel 13 ska vidare var och en, vars i konventionen angivna fri- och rättigheter kränkts, ha tillgång till ett effektivt rättsmedel inför en nationell myndighet. Det kan i vissa fall innebära en rätt till skadestånd. 21Danelius, H. s. 147. 22Döry mot (mål nr 28394/95), mot (mål nr 38629/97) och mot (mål nr 38978/97). Se vidare , H. s. 147 f. För- och nackdelar med ekonomisk kompensation har i en serie avgöranden haft anledning att ta ställning till hur konstaterade överträdelser av kan gottgöras på nationell nivå.23 Av domstolens avgöranden följer att en förpliktelse för staten att gottgöra en överträdelse av konventionen i första hand ska göras genom en fördragskonform tillämpning av 3 kap. 2 § skadeståndslagen. En fördragskonform tolkning kan innebära att vissa i lagmotiv, praxis eller doktrin antagna begränsningar inte kan upprätthållas. I den mån förpliktelsen inte kan uppfyllas genom en tillämpning av skadeståndslagen ens efter en fördragskonform tolkning får den emellertid uppfyllas genom att skadestånd döms ut även utan särskilt lagstöd. har i detta sammanhang slagit fast att ideellt skadestånd kan utdömas med utgångspunkt i artiklar.24 Den som har fått sin rätt till domstolsprövning enligt artikel 6.1 kränkt kan därför vara berättigad till ideellt skadestånd enligt konventionen. Frågan blir då vilken betydelse innebörden av artikel 6.1 får för frågan om det är möjligt att i de fall som är aktuella grunda ett ersättningsanspråk mot staten på konventionen. Det som garanteras enligt konventionen är en domstolsprövning inom skälig tid. I fråga om de förmåner som eller administrerar går det inte att få en domstolsprövning till stånd utan att myndigheten först fattat beslut i fråga om förmånen. Det kan därför hävdas att underlåtenhet från t.ex. sida att fatta ett beslut skulle kunna medföra att den enskilde rent faktiskt fråntas möjligheten till domstolprövning på ett sådant sätt att den enskildes rätt enligt artikel 6.1 i kränks.25 Krav på att en tvist uppkommit För att artikel 6.1 ska bli tillämplig beträffande en civil rättighet krävs att det föreligger en reell och seriös tvist. Rätten till rättegång inträder därför först när det föreligger en sådan tvist angående rättigheten i fråga. En tvist anses av naturliga skäl föreligga när den enskilde överklagat ett myndighetsbeslut till domstol. Det går däremot inte att tala om en tvist redan när en enskild ansöker om 23Jfr bl.a. NJA 2005 s. 462, NJA 2007 s. 295 och NJA 2007 s. 584. 24Se bl.a. NJA 2005 s. 462. 25Jfr dom i mål nr T 8924-07, JO:s beslut i dnr 4281-2009 och Justitiekanslerns beslut i dnr 4661-09-40. För- och nackdelar med ekonomisk kompensation en social förmån hos den ansvariga myndigheten. I praxis har en tvist ansetts föreligga när myndigheten har meddelat ett avslagsbeslut eller, om det finns en lagreglerad frist för beslut, när beslutsfristen har gått ut och den enskilde begär ett beslut från myndigheten.26 Frågan blir därför om och i så fall man kan säga att en tvist om rättigheten till förmånen uppkommit. Till att börja med framstår det som klart att en tvist föreligger om en ansökan om en förmån avslagits. Som angetts ovan finns i praxis exempel på att en tvist anses ha uppkommit när en lagreglerad frist för att fatta beslut försuttits och den enskilde begärt att ett beslut ska fattas. När det gäller de förmåner som administreras av eller finns det dock inte någon sådan frist för handläggningen, se avsnitt 6.2.1 ovan. För handläggning av en begäran om omprövning finns det visserligen en frist från det att omprövning begärdes27, men i dessa fall har ansökan redan avslagits, vilket innebär att tvisten redan uppkommit i och med avslagsbeslutet. Detsamma måste anses gälla om omprövning begärs efter det att ansökan bifallits endast delvis. Utöver de nu angivna fallen är det mer tveksamt när en tvist uppkommer. Det kan tänkas att en begäran från den enskilde om att det ska fattas ett beslut ska tillmätas betydelse också i fall där det inte finns någon lagreglerad frist för beslutsfattandet. Inte sällan har den enskilde som begärt en förmån haft flera kontakter med och efterfrågat hur det går med handläggningen. Det är inte givet att redan en sådan påstötning ska leda till att en tvist i mening ska anses föreligga. Om den enskilde däremot uttryckligen begärt ett beslut och det inte meddelas ett beslut kan det tänkas att en tvist anses föreligga. Det som sagts nu ger vid handen att utrymmet för att hävda att det uppkommit en tvist om en civil rättighet vid långa handläggningstider är ganska begränsat. Klart är dock att en tvist uppstått om ansökan avslås. 26Jfr dom i mot (mål nr 47473/99), dom i mål nr T 8924-07 samt Justitiekanslerns beslut i dnr 4661-09-40. 27Jfr allmänna råd (RAR 2001:4) om omprövning och ändring enligt lagen (1962:381) om allmän försäkring. För- och nackdelar med ekonomisk kompensation Domstolsprövning inom skälig tid För att en rätt till skadestånd ska föreligga krävs också att domstolsprövning inte skett inom skälig tid efter tvistens uppkomst. Hur lång får bli innan rätten till domstolsprövning kränks är det svårt att ha någon generell uppfattning om. Det kan antas att bedömningen av den frågan kan falla ut på olika sätt beroende på om det är fråga om en tvist som uppkommit efter avslag eller om det är fråga om att beslut inte fattas trots en begäran om det. Om tvisten uppstått därför att ansökan avslagits kan den enskilde begära omprövning av beslutet. I så fall ska , som framgått ovan, ompröva beslutet inom sex veckor.28 Om omprövningen drar ut kan det tänkas att det kan bidra till att den enskilde inte får en domstolsprövning till stånd inom skälig tid. Vid bedömningen av om kränkning skett måste hänsyn också tas till den tid som ärendet handlagts hos domstol. Om sexveckorsfristen å andra sidan iakttas kan det tänkas att handläggningen i domstol, efter överklagande, blir fördröjd. I det fallet är det enbart domstolen och inte som ansvarar för kränkningen. Som framgått ovan kan en tvist under vissa förutsättningar även uppkomma som en följd av att beslut inte fattats trots en begäran om det. I sådant fall blir det avgörande för frågan om kränkning skett hur som gått från den tidpunkt då den enskilde begärde ett beslut till dess att domstolsprövning sker. Även i denna situation är det således normalt enbart tiden efter tvistens uppkomst som ingår i bedömningen i fråga om rätten till domstolsprövning inom skälig tid (jfr ovan). Det som sagts innebär att det är svårt att ha någon generell uppfattning om hur lång handläggningstid som i olika situationer kan accepteras innan rätten till domstolsprövning kränks. Sammanfattning beträffande skadestånd enligt Sammanfattningsvis innebär det som redovisats ovan att möjligheterna till kompensation för långa handläggningstider hos eller baserad på artikel 6.1 i 28 Jfr allmänna råd (RAR 2001:4) om omprövning och ändring enligt lagen (1962:381) om allmän försäkring. För- och nackdelar med ekonomisk kompensation Det faktum att dessa möjligheter är begränsade kan i och för sig åberopas som skäl för att införa en särskild form av kompensation för dem som drabbats av lång handläggningstid hos eller . I vilken mån möjligheterna att få skadestånd på grund av kränkningar av bör lagregleras omfattas emellertid inte av utredningens uppdrag. Det är i stället en uppgift för Utredningen om statens skadeståndsansvar vid överträdelser av (Ju 2009:08). Den utredningen har bl.a. till uppgift att analysera i vilka fall staten till följd av artikel 13 i är skyldig att ekonomiskt ersätta den som drabbats av en överträdelse av konventionen. Ut- redningen har även i uppdrag att föreslå en lagreglering av de fall där det enligt konventionen krävs att skadestånd ska kunna lämnas. Uppdraget ska redovisas . Den som har ett skadeståndsanspråk mot staten kan också välja att först vända sig till Justitiekanslern eller i vissa fall direkt till den ansvariga myndigheten. Enligt förordningen (1995:1301) om handläggning av skadeståndsanspråk mot staten finns nämligen möjlighet att på frivillig väg reglera vissa skadeståndsanspråk som riktas mot staten. Justitiekanslern har exklusiv behörighet att handlägga anspråk som rör bl.a. felaktigt beslut eller underlåtenhet att meddela beslut (3 §). Andra anspråk än de som handläggs av Justitiekanslern enligt 3 § handläggs av den centrala förvaltningsmyndighet inom vars verksamhetsområde skadan inträffat (5 §). Varken eller är centrala förvaltningsmyndigheter i den mening som avses i förordningen. Dock har , men inte , genom delegation från Justitiekanslern befogenhet att handlägga skadeståndsanspråk enligt 5 §. Det innebär att handlägger skadeståndsanspråk till följd av dels dröjsmål i handläggningen, dels felaktig eller missvisande information. Ärenden som rör verksamhet hanteras däremot av Justitiekanslern. De beslut av Justitiekanslern eller som fattas inom ramen för reglerna om statens frivilliga skadereglering enligt förordningen om handläggning av skadeståndsanspråk mot staten För- och nackdelar med ekonomisk kompensation kan inte överklagas (15 §). En enskild som är missnöjd med beslutet kan i stället på sedvanligt sätt ansöka hos allmän domstol om stämning mot staten och därmed få saken prövad i den ordning som gäller för tvistemål. Av uppgifter som lämnats till utredningen framgår följande beträffande skaderegleringen. skedde en kraftig ökning av antalet skadeståndsärenden som handlades av (472 ansökningar mot 361 ). fortsatte antalet ansökningar att öka och det inkom 650 ansökningar om skadestånd till . avgjordes cirka 390 ärenden, vilket är 130 fler än . Bifallsfrekvensen sjönk något och blev slutligen av ansökningarna. Skadestånd beviljades i 35 fall. Den vanligaste grunden för skadeståndsanspråk var fel i handläggningen i form av felaktig eller bristfällig information från samt dröjsmål i handläggningen av olika slag. I alla ärenden utom fyra var det beviljade skadeståndsbeloppet lägre än . Det högsta beloppet, , gällde felaktig information i ett ärende om bilstöd. När det gäller skadereglering hos Justitiekanslern framgår av de uppgifter som lämnats till utredningen att Justitiekanslern meddelade beslut i 107 skadeståndsärenden som rörde verksamhet.29 Av de beslutade ärendena utmynnade 26 ärenden i bifall. De beslut som innebar att ersättning beviljades rörde huvudsakligen skadestånd i anledning av felaktigt beslut. I över hälften av ärendena var skadeståndsbeloppen lägre än . Som framgått ovan ersätter regelmässigt den som drabbats av dröjsmål i handläggningen med ett räntebelopp som motsvarar vid varje tid gällande reporänta, beräknad på det uteblivna ersättningsbeloppets storlek och den tid som dröjsmålet avser. Om den enskilde kan visa att han eller hon lidit skada med högre belopp, så utgår ersättning motsvarande det högre beloppet. En förutsättning för att ersättning över huvud taget ska utgå är emellertid att anser att dröjsmålet beror på fel eller försummelse från myndighetens sida. Även om det alltså endast i begränsad omfattning förekommer att betalar ut ersättning för lång handläggningstid måste det konstateras att det går att få ersättning om man 29 Dessa ärenden rörde även de områden som överfördes till . För- och nackdelar med ekonomisk kompensation drabbats av en skada.