sou · GXB358 · 2010-01-01 00:00:00 — Skatteförfarandet, del 1 SOU och Ds kan köpas från kundtjänst. För remissutsändningar av SOU och Ds svarar på uppdrag av . Beställningsadress: kundtjänst 106 47 Orderfax: Ordertel: E-post: Internet: Svara på remiss. Hur och varför. Statsrådsberedningen, (SB PM 2003:2, reviderad ) – En liten broschyr som underlättar arbetet för den som ska svara på remiss. Broschyren är gratis och kan laddas ner eller beställas på Textbearbetning och layout har utförts av , FA/kommittéservice Till statsrådet och chefen för Regeringen beslutade att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att föreslå reformerade förfaranderegler på såväl det direkta som det indirekta beskattningsområdet. förordnades regeringsrådet som särskild utredare. Som experter förordnades från numera professorn , skattejuristen , ämnes- rådet , skattedirektören och projektledaren . kanslirådet förordnades som expert från och entledigades . Från förordnades numera kanslirådet som expert. Från förordnades sektionschefen som expert. kanslirådet var anställd som sekreterare till . Som sekreterare anställdes från kammarrätts- assessorn , från den Utredningen har antagit namnet . Tyst godkännande – ett nytt sätt att deklarera (SOU 2006:89). Härmed överlämnar utredningen sitt slutbetänkande Skatteförfarandet (SOU 2009:58). Två särskilda yttranden har fogats till betänkandet. Uppdraget är härmed slutfört. Författningsförslag – skatteförfarandelagen........................... 1.1 Förslag till skatteförfarandelag (0000:000) ............................ Avd. I Innehåll, tillämpningsområde och definitioner ................... Avd. II Företrädare ........................................................................... Avd. III Registrering......................................................................... IV Preliminär skatt................................................................... Avd. V Särskild inkomstskatteredovisning ..................................... VI Uppgifts- och dokumentationsskyldighet ........................ Avd. VII Ersättning för kostnader för biträde.............................. Avd. VIII Utredning och kontroll................................................. Avd. IX Tvångsåtgärder.................................................................. Avd. X Undantag från kontroll...................................................... Avd. XI Särskilda avgifter............................................................... Avd. XII Beslut om skatter och avgifter........................................ Avd. XIII Betalning och återbetalning av skatter och avgifter .... Avd. XIV Omprövning och överklagande .................................... Avd. XV Verkställighet................................................................... Författningsförslag – övriga lagar 1.2Förslag till lag (0000:000) om redovisning, betalning och kontroll av mervärdesskatt för elektroniska tjänster från tredje land........................................................................ Förslag till lag om ändring i kupongskattelagen (1970:624)............................................................................... Förslag till lag om ändring i skattebrottslagen (1971:69).... 1.5Förslag till lag om ändring i förvaltningsprocesslagen (1971:291)............................................................................... 1.6Förslag till lag om ändring i fastighetstaxeringslagen (1979:1152)............................................................................. 1.7Förslag till lag om ändring i lagen (1984:404) om stämpelskatt vid inskrivningsmyndigheter ........................... 1.8Förslag till lag om ändring i lagen (1990:676) om skatt på ränta på skogskontomedel m.m........................................ 1.9Förslag till lag om ändring i lagen (1991:586) om särskild inkomstskatt för utomlands bosatta ....................... Förslag till lag om ändring i lag (1991:591) om särskild inkomstskatt för utomlands bosatta artister m.fl................. Förslag till lag om ändring i mervärdesskattelagen (1994:200)............................................................................... 1.12Förslag till lag om ändring i lagen (1998:506) om punktskattekontroll av transporter m.m. av alkoholvaror, tobaksvaror och energiprodukter................... Förslag till lag om ändring i inkomstskattelagen (1999:1229)............................................................................. Förslag till lag om ändring i tullagen (2000:1281) ............... Förslag till lag om ändring i socialavgiftslagen (2000:980)............................................................................... Förslag till lag om ändring i lagen (2004:629) om Förslag till lag om ändring i vägtrafikskattelagen (2006:227) .............................................................................. Utredningens uppdrag och arbete .............................. Minskade administrativa kostnader ............................ Uppgifts- och dokumentationsskyldighet..................... Ersättning för kostnader för biträde ............................ Betalning och återbetalning av skatter och avgifter ...... Omprövning och överklagande ................................... Betalningsskyldighet vid skattebrott ........................... Ikraftträdande, övergångsbestämmelser och Författningskommentar – övriga lagar ............................... En del av utredningens uppdrag är att förtydliga och förenkla lagstiftningen på skatteförfarandeområdet. Vi har valt att fullgöra den uppgiften genom att skapa en gemensam lag för i stort sett hela skatteförfarandet. Under arbetets gång har det blivit alltmer tydligt att det är den bästa lösningen. Det har emellertid också inneburit ett omfattande arbete och tagit större delen av utredningstiden i anspråk. Vid sidan av arbetet med en ny skatteförfarandelag har vi också utrett ett antal frågor som är särskilt utpekade i våra direktiv. Det rör sig om ett flertal frågor av olika karaktär. Några frågor som särskilt bör nämnas är utvärderingen av lagen (1989:479) om ersättning för kostnader i ärenden och mål om skatt, m.m. (ersätt- ningslagen), utvärderingen av bestämmelserna om skattetillägg reform och skattenämndernas framtid. En fråga av stor praktisk betydelse är utvärderingen av skattekontosystemet. Den viktigaste utgångspunkten för vårt arbete har varit att minska den administrativa bördan för företag och andra enskilda. Det har genomsyrat hela arbetet. ska förslagen bidra till en effektivisering av administration. Vi har också beaktat intresset av effektiv kontroll. Det förslag som enligt vår bedömning är av störst betydelse är förslaget till en ny skatteförfarandelag. I det följande redogör vi för fördelarna med en sådan lag. Därefter beskriver vi några av utredningens övriga förslag. De bestämmelser som går under namnet skatteförfarandet finns i huvudsak i taxeringslagen (1990:324), skattebetalningslagen (1997:483) och lagen (2001:1227) om självdeklarationer och kontrolluppgifter(de tre stora lagarna). De tre stora lagarna på skatteförfarandeområdet kompletteras av lagar om särskilda anteckningsskyldigheter (t.ex. skyldigheten att föra personalliggare), tvångsåtgärder (t.ex. betalningssäkring) och ersättning för kostnader för biträde och ombud. Det rör sig totalt om åtta lagar. Problemen med att bestämmelserna om skatteförfarandet är utspridda på så många lagar är: 1.För många bestämmelser och hänvisningar. Det finns t.ex. dubbla bestämmelser om särskilda avgifter och överklagande samt omfattande hänvisningar från t.ex. skattebetalningslagen till taxeringslagens bestämmelser om revision och undantagande av handlingar. Gränsdragningen mellan taxeringslagen och skattebetalningslagen är t.ex. oklar. 3.Obefogade skillnader i sak mellan bestämmelser i samma ämne. Ett exempel är att skatteförfarandets sex vitesförbud skiljer sig åt när det gäller vilka gärningar som omfattas (tre olika varianter). Som exempel bör också nämnas att skattetillägg enligt taxeringslagen enbart kan tas ut om mervärdesskatt felaktigt har tillgodoräknats medan skattetillägg enlig skatte- betalningslagen även kan tas ut när mervärdesskatt redovisats med för lågt belopp. 4.Bestämmelser med samma innebörd i sak men olika ordalydelser. Omprövningsfristerna i taxeringslagen och skattebetalnings- lagen uttrycks t.ex. på olika sätt trots att fristerna är lika långa. används t.ex. ett flertal olika begrepp för att beskriva tolvmånadersperioder (beskattningsår, inkomstår, kalenderår och taxeringsår). 6.Bestämmelser som hänger ihop ges i olika lagar. Som exempel kan nämnas att bestämmelser om revision finns i taxeringslagen medan förutsättningarna för tvångsrevision ges i tvångs- åtgärdslagen. 7.Svårt att vid reformer bedöma behovet av lagändringar. Att förfarandet är utspritt leder lätt till att följdändringar glöms bort eller att bestämmelser som inte längre har någon betydelse glöms kvar. Lösningen är att samla skatteförfarandet i en lag – skatteförfarande- lagen Tillsammans innebär problemen att bestämmelserna om skatteför- farandet är svåra att överblicka, läsa och förstå. Företag och de som arbetar med skatteförfarandet hos eller på rådgivningsbyråer får därför sannolikt lägga ner onödigt mycket tid på att orientera sig i förfarandet. Ännu mer besvärligt är det för alla enskilda som med ojämna intervaller måste ta reda på vad som gäller. Enligt vår mening råder det ingen tvekan om att lösningen på problemen är att samla skatteförfarandet i en lag. Fördelarna är många. Med en lag blir det färre bestämmelser och behovet av hänvisningar försvinner nästan helt. De obefogade skillnader i sak som finns mellan bestämmelser i samma ämne har uppkommit på grund av att skatte- förfarandet varit utspritt på flera lagar. När bestämmelserna nu ersätts av en gemensam bestämmelse försvinner skillnaderna. Till exempel ersätts sex vitesförbud av ett. Problemet med att bestäm- melser har olika ordalydelser men samma betydelse i sak försvinner med automatik när bestämmelserna slås samman till en. När definitioner och förklaringar samlas i en lag tydliggörs vilka definitioner som behövs och vilka som kan undvaras, vilket skapar goda förutsättningar för att samordna och strama upp dagens något röriga begreppsapparat. I skatteförfarandelagen används t.ex. inte begreppen inkomstår och taxeringsår utan endast beskattningsår och kalenderår. Att skatteförfarandet har varit utspritt på flera lagar har lett till att bestämmelser som skulle tjäna på att ges i samma lag har hamnat i olika lagar. Ett exempel är att bestämmelserna om revision och bestämmelserna om de tvångsåtgärder som får användas om den reviderade inte samverkar finns i olika lagar. lagen ges bestämmelserna i nära anslutning till varandra, vilket är en fördel för dem som ska tillämpa regelverket. Genom att skatteförfarandet samlas i en lag blir det lättare att analysera vilka lagändringar som behövs för att genomföra en reform. Dessutom förbättras förutsättningarna för att hålla en hög kvalité på lagstiftningen. Den enda risk vi ser med att samla skatteförfarandet i en lag är att omfattningen i sig kan göra lagen svårtillgänglig. Vi har därför lagt stor vikt vid att ge lagen en struktur som gör den överskådlig. Lagen är disponerad i en i huvudsak kronologisk ordning utifrån handläggningen av ett skatteärende. Indelningen av lagen i avdelningar underlättar för tillämparen. Det gör också den i första kapitlet intagna innehållsförteckningen. Vårt mål har varit att lagen ska vara användarvänlig och vi har därför strävat efter att språket ska vara enkelt och rubrikerna informativa. Den omständigheten att lagen är omfattande är därför enligt vår bedömning inte något skäl för att välja en annan lösning. Den stora fördelen är att nu finns allt på ett ställe. Vi anser sammanfattningsvis att fördelarna med att samla skatteförfarandet i en lag är betydande. Effekten av att förfarandet i fortsättningen kommer att finnas i en lag är när det gäller företagens administrativa kostnader inte mätbar, men har enligt vår bedömning stor betydelse. Större möjligheter att deklarera med deklarationsombud Kravet på att firmatecknaren ska skriva under en deklaration orsakar stora administrativa kostnader för företagen. Kostnaderna kan minskas avsevärt genom att använda deklarationsombud. Vi föreslår därför ett generellt system för deklarationsombud. Dagens bestämmelser om deklarationsombud innehåller ett flertal begränsningar. Det är t.ex. bara vissa skattedeklarationer som omfattas av regleringen. Begränsningarna ska enligt vårt förslag tas bort. Alla deklarationsskyldiga ska i fortsättningen kunna använda deklarationsombud. Samtliga skattedeklarationer och även deklarationsskyldigheten för inkomst (den nuvarande självdeklarationen) ska omfattas. Den som deklarerar genom ombud ska även i fortsättningen deklarera elektroniskt. Nya deklarationstidpunkter för juridiska personer Enligt dagens regler ska alla, såväl juridiska som fysiska personer, lämna självdeklaration . Den stora koncentrationen leder till en mycket hög arbetsbelastning för redovisningskonsulter och andra deklarationsmedhjälpare. Många deklarationsskyldiga behöver därför begära anstånd med att deklarera. Som exempel kan nämnas att av aktiebolagen brukar få anstånd. Det skapar onödig administration. Vi föreslår att juridiska personer ska deklarera senast den 1 i den sjunde månaden efter beskattningsårets utgång. Förslaget innebär att dagens enda deklarationsdatum ersätts med fem. Juridiska personer med kalenderår som beskattningsår ska deklarera . För juridiska personer med ett brutet räkenskapsår som beskattningsår gäller deklarationstillfällena , respektive den 15 december.1 Fysiska personer ska även i fortsättningen deklarera . Juridiska personer som deklarerar elektroniskt ska dessutom få på sig för att deklarera. Förslaget leder till en utjämning av arbetsbelastningen för deklarationsmedhjälpare och . Härigenom kommer de deklarationsskyldiga att kunna få bättre service. Den administra- tion som anståndshanteringen innebär kommer också att minska betydligt. Som framgår av nästa avsnitt är en annan aspekt av förslaget att det öppnar för en likabehandling av juridiska personer oberoende av vilket räkenskapsår som tillämpas. När ska juridiska personer med brutet räkenskapsår betala skatt? Dagens reglering är inte likformig när det gäller bestämmelserna om när juridiska personer ska deklarera och betala skatt. Juridiska personer med brutet räkenskapsår som beskattningsår har förmån- ligare villkor än juridiska personer med kalenderår som beskatt- ningsår. Några sakliga skäl för att ge juridiska personer med brutna räkenskapsår längre frister för redovisning och betalning av skatt finns givetvis inte. Våra förslag innebär att dagens skillnader försvinner. 1 ska av praktiska skäl gälla i stället för . En juridisk person med brutet räkenskapsår har från räkenskapsårets utgång till dess deklaration ska lämnas än vad som gäller för en juridisk person med kalenderåret som räkenskapsår. Skillnaden är 8, 6 eller 4 månader beroende på vilket brutet räkenskapsår som gäller. Tidpunkten då den slutliga skatten senast ska betalas förskjuts på motsvarande sätt. Som ovan sagts föreslår vi att juridiska personer ska deklarera senast den 1 i den sjunde månaden efter beskattningsårets utgång. Det innebär att beslut om slutlig skatt kan fattas tidigare än och att betalningsfristen för slutlig skatt blir likformig. Dagens bestämmelser om betalning av preliminär skatt innebär en ytterligare skattekredit för juridiska personer med brutna räkenskapsår. Skattekrediten är en följd av att ett nystartat företag med brutet räkenskapsår inte betalar någon preliminär skatt under det första kalenderåret. Den första preliminärskatteinbetalningen ska göras först under det andra kalenderåret då verksamhet bedrivs. Enligt vårt förslag ska preliminär skatt i fortsättningen betalas för beskattningsåret. Oberoende av om beskattningsåret är ett kalenderår eller ett brutet år ska preliminär skatt betalas fr.o.m. andra månaden i beskattningsåret t.o.m. månaden efter beskattningsåret. Den ordningen gäller för den som har kalenderår som beskattningsår och kommer alltså i fortsättningen att gälla generellt. Små företag med ett beskattningsunderlag på högst får redovisa mervärdesskatt för beskattningsår i själv- deklarationen, dvs. i samband med att inkomsterna från närings- verksamheten deklareras. Övriga skattskyldiga ska redovisa mervärdesskatt i en skattedeklaration för kalendermånad eller kalenderkvartal. Handelsbolag och den som inte ska lämna självdeklaration får dock redovisa mervärdesskatt för beskattningsår i en skattedeklara- tion om beskattningsunderlaget uppgår till högst . Det är bra att riktigt små företag får redovisa mervärdesskatt för beskattningsår eftersom det håller nere de administrativa kostnaderna. Den möjligheten ska givetvis finnas kvar. Att det finns två sätt att redovisa mervärdesskatt – själv- deklaration eller skattedeklaration – gör dock att det förekommer att mervärdesskatt redovisas dubbelt och att personer som överhuvudtaget inte är skattskyldiga för mervärdesskatt lämnar uppgifter om mervärdesskatt i självdeklarationer. Vi föreslår därför att mervärdesskatt inte längre ska få redovisas i samband med att inkomst deklareras utan i fortsättning ska mervärdesskatt alltid redovisas i en skattedeklaration. Gränsen för att få redovisa för beskattningsår ska alltjämt vara högst i beskattningsunderlag. En nyhet är dock att denna gräns även ska gälla för handelsbolag och skattskyldiga som inte ska deklarera inkomst, vilket innebär att fler får möjlighet att redovisa för beskattningsår. Ökade möjligheter att få ersättning för biträdeskostnader Den som behöver ett biträde i ett ärende eller mål om skatt eller avgift beviljas inte alltid ersättning för nödvändiga biträde- kostnader. Det beror på att ersättning i princip bara beviljas om den enskilde får bifall till sin talan (framgångskravet). Framgångs- kravet innebär vidare att den enskilde inte vet om ersättning kommer att beviljas förrän ärendet eller målet avgjorts slutligt. Vi föreslår därför att framgångskravet slopas. De som behöver ett biträde och som får ersättning med hänvisning till att de har haft framgång med sin talan kommer att få ersättning även i fortsättningen. Det som är nytt är att de som vägras ersättning på grund av att de inte vinner kommer att kunna få ersättning , givetvis under förutsättning att det har behövts ett biträde. Utan framgångskrav kan beslut om själva rätten till ersättning meddelas redan när ärendet eller målet inleds. Vi föreslår att den enskilde ska kunna få ett tidigt beslut i ersättningsfrågan och att beslutet ska få överklagas direkt, dvs. innan avgörandet i huvud- frågan. Hur stor ersättning som ska beviljas ska dock beslutas i samband med att huvudfrågan avgörs. Avslutningsvis bör nämnas att ersättning ska kunna beviljas i samtliga ärenden och mål enligt skatteförfarandelagen, vilket innebär att ersättning kan beviljas i fler ärenden och mål än . En del av vårt uppdrag är att utvärdera och analysera tillämpningen av regelverket för skattetillägg 2003. Vi har konstaterat att det ännu inte gått tillräckligt för att det i alla delar ska vara möjligt att dra slutsatser om hur skattetilläggsbestämmelserna reform kommer att tillämpas. Redan nu kan dock konstateras att bestämmelserna om skattetillägg har blivit mer nyanserade och att riskerna för konflikter med krav har minskat. Tillämp- ningen av befrielsereglerna har blivit generösare och flexiblare. En negativ effekt av reformen är dock att regleringen har blivit komplex och svåröverskådlig. Enligt vårt förslag ska följande justeringar av bestämmelserna göras för att ytterligare förstärka rättssäkerhetsaspekterna: Nivåerna för delvis befrielse från skattetillägg ska tas bort. Utrymmet för frivillig rättelse ska bli större. Normalt tillgängligt kontrollmaterial ska få större betydelse. Procentsatsen för skattetillägg för den som inte gjort skatte- avdrag ska sänkas till . Avslutningsvis bör nämnas att en fråga som har diskuterats i utredningen är om skattetillägg och straff enligt skattebrottslagen (1971:69) kan aktualiseras för samma gärning utan att det strider mot dubbelbestraffningsförbudet i artikel 4.1 i sjunde tilläggs- protokollet till . Vår bedömning är att den frågan bör utredas i ett annat sammanhang. Vi har också utvärderat skattekontosystemet. Så gott som alla skatter och avgifter hanteras i skattekontosystemet. Alla som är skattskyldiga har ett skattekonto där samtliga transaktioner registreras. Principerna för skattekontot är att skatter och avgifter debiteras på kontot medan inbetalningar till kontot krediteras. Det finns inte någon avräkningsordning avseende särskilda skatter eller avgifter. Inbetalningarna räknas i stället av mot den sammanlagda skulden på kontot. Avsaknaden av särskild avräkningsordning är central för skattekontots funktion. Skattekontot är ett effektivt system för hanteringen av betalning och återbetalning av skatter och avgifter. Det fungerar i de flesta avseenden utmärkt. Regleringen av hur skattekontot ska fungera är relativt sparsam. Vi föreslår därför ett antal bestämmelser som ger ett tydligare lagstöd för den praktiska hanteringen. Som ovan sagts är avsaknaden av avräkningsordning för särskilda skatter och avgifter det som gör skattekontot effektivt. I vissa fall leder det dock till problem. Problem uppkommer när det är nödvändigt att avgöra om en skatt eller avgift är betald. Det gäller exempelvis vid tillämpningen av bestämmelserna om ansvar för någon annans skatt. I samband med beslut om anstånd eller nedsättning av en skatt eller avgift som lämnats till Kronofogde- myndigheten för indrivning kan också problem uppstå. Hanteringen på skattekontot av ett sådant beslut innebär att anstånds- eller nedsättningsbeloppet krediteras på kontot och därmed kan tas i anspråk för betalning av andra skatter eller avgifter än de som beslutet avser, s.k. skattebyte. För den skattskyldige kan det vara svårt att förstå varför skulden hos Kronofogdemyndig- heten kvarstår trots att anstånd medgivits eller skatten satts ned. Vi föreslår några åtgärder som ska minska dessa problem. Utvärderingen har vidare visat att det finns problem med ränteberäkningen när det gäller slutlig skatt. Mot bakgrund av dessa problem föreslår vi förändrade regler för ränteberäkning och betalningsfrister på slutlig skatt. Dessa frågor behandlas i följande avsnitt. Grunden för beräkningen av ränta i skattekontosystemet är enkel. Kostnadsränta beräknas när kontot visar underskott och intäkts- ränta när kontot visar överskott. Ränta på slutlig skatt att betala, s.k. kvarskatt beräknas dock retroaktivt, vilket är komplicerat. Retroaktiv ränteberäkning innebär att kvarskatten debiteras retroaktivt men fiktivt. Utifrån denna fiktiva debitering räknas sedan saldot på skattekontot om dag för dag under hela ränteperioden. Retroaktiv kostnadsränta beräknas för dagar då skattekontot visar underskott. Det som bl.a. gör den retroaktiva ränteberäkningen komplicerad är att olika startdagar och olika räntenivåer gäller för belopp under respektive över en brytpunkt på . Att kostnadsränta ska beräknas fram till förfallodagen komplicerar ränteberäkningen ytterligare. Ett sätt att lösa det problemet är att bara beräkna kostnadsränta på kvarskatt fram till och med beslutsdagen, dvs. göra perioden mellan beslutsdagen och förfallodagen räntefri. Det kräver dock en kortare betalningstid än I syfte att förenkla ränteberäkningen föreslår vi att dagens brytpunkt på för startdatum och räntenivå slopas. Den s.k. mellankostnadsräntan försvinner och i fortsättningen ska alltid låg kostnadsränta beräknas på kvarskatt. Vi föreslår också att kostnadsränta inte längre ska beräknas mellan beslutsdagen och förfallodagen. Det ska gälla alla beslut och inte bara beslut om slutlig skatt. Förslaget gör att till skillnad från kan lämna besked om hur stort belopp som måste betalas in på förfallodagen.