sou · GYB317 · 2010-03-08 00:00:00 — 3Det är uppenbart att även insikten om att styrning via priser kan medföra oönskade effekter är beaktad i ramdirektivet för vatten. En prispolitik för användning av vatten 7.2.2Förhållandet mellan de bakomliggande målen effektivitet/kostnadseffektivitet, kostnadstäckning och PPP Vad är innebörden av de olika bakomliggande målsättningarna effektivitet/kostnadseffektivitet, kostnadstäckning och PPP och hur förhåller sig dessa till varandra? Begreppen kan tolkas ur olika perspektiv och det kan knappast hävdas att en viss tolkning skulle vara den enda rätta tolkningen. I detta kapitel är alltså utgångs- punkten bland annat miljöekonomisk teori. Vidare görs tolkningar- na med utgångspunkten att begreppen, när de används för att beskriva politiska målsättningar, har en innebörd, och att betydel- sen är rimlig i relation till hur begreppen används i andra samman- hang, exempelvis i miljöekonomisk teori. Vidare utgår analysen från att begreppen för att vara meningsfulla ska komplettera var- andra, genom att varje begrepp tillför någonting utöver innebörden av de andra, samt att innebörden bör ligga i linje med de bakom- liggande syftena i såväl ramdirektivet för vatten som svensk miljö- politik. Effektivitet kan tolkas som samhällsekonomisk effektivitet och innebär att resurser ska användas på bästa tänkbara sätt så att mänskliga önskemål och behov, över tiden, tillfredsställs så långt möjligt. Ur ett samhällsekonomiskt perspektiv innebär detta en användning där det inte är möjligt att ändra användningen utan att någon skulle uppleva det som en försämring. De som skulle tjäna på förändringen skulle alltså inte tjäna tillräckligt mycket för att kunna kompensera förlorarna. När det gäller användningen av vatten så måste alltså nyttan av den verksamhet som genom sin användning av vatten påverkar dess status vägas mot miljökost- naden. Ur effektivitetssynpunkt behöver det alltså inte vara ett mål att miljökostnaden ska vara noll. Om det finns en samhällsekono- misk kostnad förknippad med minskade utsläpp, exempelvis i form av minskad produktion, leder en avvägning ofta till att en viss miljökostnad bör accepteras eftersom det annars skulle medföra en ännu högre kostnad för samhället. Att kostnadseffektivitet ibland anges som ett alternativ till målsättningen effektivitet kan förklaras med att effektivitet kräver att värdet av alla effekter jämförs med varandra och att en avväg- ning görs utifrån detta. Om vissa värden inte kan, eller bör, jäm- föras med andra värden kan samhällets mål i stället formuleras som att exempelvis ett kvalitetsmål ska nås till lägsta möjliga kostnad. En prispolitik för användning av vatten Eftersom exempelvis målen för vattenstatus i ramdirektivet för vatten är formulerade i termer av en viss kvalitet (och inte som att värdet av en god vattenkvalitet ska vägas mot kostnaderna för att uppnå denna4) så är kostnadseffektivitet ofta det relevanta samhälls- ekonomiska målet. Effektivitet respektive kostnadseffektivitet skulle i princip kunna uppnås genom en från myndigheterna planerad och före- skriven användning av alla resurser. Detta skulle dock kräva att myndigheterna hade information om värderingar hos alla konsu- menter och om kostnader hos alla producenter. Genom decentra- liserat beslutsfattande på marknader kan istället priser signalera värden och kostnader så att en effektiv användning av resurserna uppnås. För att marknadslösningar verkligen ska leda till en effektiv användning av alla resurser krävs det dock att alla resurser har ett pris som motsvarar marginalkostnaden av att använda dem. Om en viss resurs, trots att den är begränsad, skulle kunna användas fritt finns det en risk för att den används på ett sätt där nyttan av användningen är lägre än nyttan av att använda resursen på ett alternativt sätt. Effektivitet kan därmed uppnås om all resursanvändning innebär att användningen medför att användaren upplever och beaktar en marginalkostnad som motsvarar den samhällsekonomiska marginalkostnaden av resursanvändningen. Hade det då inte räckt att kräva att prispolitiken leder till effektiv vattenanvändning eller till att vattenkvalitetsmål nås på ett kostnadseffektivt sätt? Tillför kravet på kostnadstäckning någonting extra utöver ett krav på priser som leder till effektivitet/kostnads- effektivitet? För det första kan det noteras att man gjort en, möjligen överflödig precisering av vilka kostnader som ska täckas (finansiella kostnader samt resurs- och miljökostnader). Detta får tolkas just som en precisering eftersom det i sak inte tillför någon- ting utöver vad ett krav på att de samhällsekonomiska kostnaderna ska täckas innebär. Men vad innebär kravet på kostnadstäckning utöver ett krav på priser som motsvarar marginalkostnader? I många fall tillför kravet på kostnadstäckning ingenting jämfört med kravet på effektiva priser. Men, det finns undantag från detta. I de fall där marginalkostnaden är sjunkande och/eller där de fasta kostnaderna är höga så kan effektiva priser innebära att intäkterna som de effektiva priserna ger inte räcker för att täcka de totala 4 I princip finns det ett visst utrymme för en sådan typ av avvägning genom att samma krav inte ställs på vattenförekomster som är definierade som kraftigt modifierade, och där kost- naderna för att fuppnå god status därmed är för höga i relation till nyttan. En prispolitik för användning av vatten Ett krav på kostnadstäckning tillför därmed någon- ting utöver kravet på effektiva priser; prispolitiken ska utformas så att användarna också bidrar till att täcka totalkostnaderna. Kravet på kostnadstäckning innefattar ju ett, som också förtyd- ligats explicit, krav på att miljökostnaderna ska täckas. Dessutom finns också ett krav på att PPP, principen om att förorenaren ska betala, ska beaktas. Eftersom det redan finns ett krav på att miljökostnader och finansiella kostnader (det senare innefattar exempelvis kostnader för reningsutrustning) ska täckas så måste kravet på PPP innebära någonting därutöver. För att förstå vad PPP-kravet tillför måste man först notera att kostnader kan bäras av en aktör på två sätt; genom en utgift för att förvärva någonting man inte har rättighet till eller som en utebliven intäkt när man avstår från att sälja någonting man har rättighet till. Kraven på effektivitet och kostnadstäckning säger inte någonting om på vilket av dessa sätt som kostnader i allmänhet ska bäras av en användare. PPP är dock en princip för hur rättigheter bör vara fördelade. Enligt tolkning B (se exempelvis tabell 7.1) innebär PPP att det är miljökonsumenter som har rätt till en opåverkad miljö och därmed att ingen har någon rättighet att förorena miljön. Utifrån denna rättighetsfördelning kan föroreningar accepteras om förorenaren betalar för dem. Med denna tolkning av PPP tillförs någonting utöver kravet på kostnadstäckning eftersom innebörden är att den som förorenar ska stå för miljökostnaden genom att denne betalar, genom en utgift, för utsläppen. Kravet på effek- tivitet/kostnadseffektivitet skulle kunna uppfyllas om förorenaren har en alternativkostnad, i form av en utebliven betalning för minskade utsläpp, men med ett krav på PPP preciseras att en sådan lösning inte är önskvärd. Skälet är alltså inte effektivitet utan en princip för vilken fördelning av kostnader som anses önskvärd. Utifrån de bakomliggande målsättningarna, tolkade enligt ovan, dras slutsatsen att prispolitik har potential att uppfylla vissa av målsättningarna på ett bättre sätt än styrning via kvantitativa regle- ringar. Mot styrning med prispolitik talar bland annat osäkerheten när det gäller att uppnå utsläppsmål; i regel har inte myndigheter kunskap om vilket pris som krävs för att nå det uppsatta utsläpps- målet. Detta problem kan dock delvis hanteras exempelvis genom att priserna sätts via ett handelssystem med överlåtelsebara utsläpps- rätter, genom att utsläppsskatter kombineras med individuella gränser för utsläpp eller genom att myndigheterna provar sig fram vad det gäller nivån på en utsläppsskatt. En prispolitik för användning av vatten nackdel med en prispolitik relativt kvantitativa regleringar är att de administrativa kostnaderna kan bli högre. Dessa kostnader ska naturligtvis beaktas och det kan finnas fall när de är högre än de sänkningar av åtgärdskostnader som en kostnadseffektiv kombina- tion av åtgärder kan leda till. I många fall kräver dock en kvantitativ reglering, exempelvis i form av tillstånd enligt , en lika omfattande mätning och kontroll av exempelvis utsläppsmängder. De extra administrativa kostnaderna, för en prispolitik relativt kvantitativa regleringar, utgörs därför i praktiken av kostnader för att fastställa nivån på exempelvis en skatt och kostnader för admi- nistration av själva skatteinbetalningen. 7.3Artikel 9 i ett vidgat perspektiv Även om syftet med detta kapitel alltså inte är att tolka artikel 95 i ramdirektivet för vatten så återfinns skrivningar om de målsätt- ningar som analyseras i detta kapitel där. Vidare har kommissionen i ett meddelande till rådet6 gett sin syn på tolkningen av syftet med och kravet på en prispolitik. Även om detta meddelande alltså inte kan utgöra grunden för den juridiska tolkningen av artikel 9 så kan kommissionens kommentarer vara värdefulla som bakgrund till det vidgade perspektiv på prispolitik som presenteras i detta kapitel. I nästa avsnitt följer ett avsnitt med Kommissionens sammanfattan- de synpunkter vilka i sin tur kommenteras ur ett miljöekonomiskt perspektiv. 7.3.1Kommissionens tolkning av prispolitik och några miljöekonomiska kommentarer till denna Det är möjligt att utforma en prispolitik med större räckvidd än vad som följer av kraven i artikel 9. Exempelvis finns det i ett meddelande från Kommissionen till rådet7 exempel på hur man kan se på prispolitik med ett vidare perspektiv och på hur en sådan skulle kunna utformas. Innehållet i meddelandet sammanfattas i 5För hela artikel 9, se kapitel 3. 6Europaparlamentet och Ekonomiska och sociala kommittén, (KOM(2000)477 – En pris- politik som främjar en hållbar användning av vattenresurserna. 7Europaparlamentet och Ekonomiska och sociala kommittén, KOM(2000)477 – En pris- politik som främjar en hållbar användning av vattenresurserna. En prispolitik för användning av vatten Dessa återges, tillsammans med kommentarer i det följande. (1) Vattenresurserna är hotade i många av avrinnings- områden, både vad gäller kvantitet och kvalitet. Ett lämpligt system för vattenprissättning är avgörande för att utveckla en politik för håll- bar vattenanvändning. Av formuleringen i punkt (1) framgår det att Kommissionen anser att vattenprispolitik kan vara en lämplig form av politik för att hantera såväl kvantitets- som kvalitetsproblem. Det kan också noteras att man använder begreppet vattenanvändning, alltså den term med en vidare innebörd i ramdirektivet för vatten, och inte termen vattentjänster. En tolkning av detta är att Kommissionen är av meningen att möjligheterna att använda en prispolitik bör övervägas för all typ av vattenanvändning, exempelvis både för förbrukning och utsläpp, även om detta inte skulle vara ett absolut krav utifrån ramdirektivet för vatten. Vidare kan det här också noteras att Kommissionen inte påstår att alla vattentillgångar är hotade. Det har redan konstaterats kvantitetsproblem i är ytterst marginellt förekommande. (2) För att på ett effektivt sätt främja en hållbar användning av vattenresurserna måste man i samband med prissättningen grunda sig på en bedömning av kostnaderna och intäkterna för vattenanvänd- ning, och ta hänsyn till både de rent finansiella kostnaderna för tjänsterna och miljö- och resurskostnaderna. Om priset kopplas direkt till den förbrukade vattenmängden eller den orsakade föroreningen ger det ett klart incitament till användarna att effektivisera sin vatten- förbrukning och minska föroreningarna. I punkt (2) framhåller Kommissionen dels att prissättningen bör grundas på en bedömning av kostnader och intäkter och dels att priset bör kopplas direkt till mängd vatten eller förorening. Det har redan, i kapitel 5, konstaterats att styrmedel bör riktas så nära den resursanvändning man avser styra som möjligt. Att ett pris kopplat direkt till mängd vattenförbrukning eller mängd utsläpp har störst förutsättning att leda till såväl måluppfyllelse som till kostnadseffektivitet gäller dock under förutsättningen att En prispolitik för användning av vatten det, utan allt för höga kostnader, är möjligt att koppla priset till dessa mängder. När det, exempelvis för att mätkostnaderna är höga, inte är lämpligt att koppla priset till vatten- eller utsläpps- mängd, kan ett pris kopplat till något med god korrelation till dessa mängder ändå ge ett tillräckligt bra incitament till effektiv vatten- användning. När det gäller tolkningen av den första delen av punkt (2) är det viktigt att framhålla att kunskap om kostnader och intäkter kan vara lika viktiga underlag för utformning av annan politik än pris- politik liksom för ett val att inte införa någon politik. Bristande kunskap om exakta kostnader och intäkter kan därför knappast i sig utgöra enda skäl för att avstå från att införa just en prispolitik. Att avstå från prispolitik innebär i princip ofta att, åtminstone användningen upp till en viss nivå, implicit åsätts priset noll. Även en sådan politik, eller icke-politik, bör rimligen grundas på en bedömning av kostnader och intäkter. Det kan diskuteras om beviskraven bör vara högre för att via en prispolitik införa ett pris som är högre än noll än för att, via införande eller frånvaro av politik, bidra till att priset är noll. Det bör noteras att såväl ett för lågt som ett för högt pris leder till ineffektiv resurshushållning. När det gäller miljökostnaderna bör det noteras att kunskap om dessa behövs om miljömålet ska formuleras utifrån en samhällseko- nomisk avvägning. När miljömålet väl är satt, utifrån en sådan avvägning eller på andra grunder, kan en prispolitik i princip utfor- mas utan att miljökostnaderna beaktas. Detta betyder att när miljö- målen, som exempelvis i ramdirektivet för vatten, är formulerade som kvalitetsmål krävs inte någon skattning av miljökostnaderna. För att kunna nå miljömålet krävs det dock att myndigheterna har kunskap om företagens åtgärdskostnader. Kunskap om miljökost- nader krävs alltså om mål ska formuleras, eller ifrågasättas, utifrån en samhällsekonomisk avvägning. (3) finns det stora skillnader mellan de olika med- lemsstaterna när det gäller att ta hänsyn till ekonomiska och miljö- relaterade mål vid vattenprissättningen. De finansiella kostnaderna täcks oftast endast delvis, och miljö- och resurskostnaderna tas inte med alls. Prispolitikens otillräcklighet är tydligast inom jordbrukssektorn, särskilt i södra där jordbruket är den klart största vattenförbrukaren och där vattenbristen är allvarligast. En prispolitik för användning av vatten Punkt (3) implicerar ett önskemål om att skillnaderna mellan tillämpningen av prispolitik mellan länderna ska minska. Det finns dock inte någonting som antyder att detta skulle betyda att priser- na bör vara desamma överallt. Tvärtom så framhålls det att pris- sättningen syftar till effektivitet, vilket innebär att det är knapphet (både vad det gäller kvantitet och kvalitet) på det ställe där användningen sker som bör avspeglas i priset där. En viss utjäm- ning av priser kan däremot bli en effekt om resurser eller produkter handlas och transporteras. (4)I de länder där EU har ett särskilt starkt engagemang tar man sällan hänsyn till den ekonomiska effektiviteten och miljön i samband med vattenprissättningen. Detta gäller bl.a. för kandidatländerna där prissättningen är en viktig fråga i samband med anslutningen till EU. Det gäller i ännu högre grad för utvecklingsländerna där man ännu tillämpar ekonomiska principer i mycket liten omfattning inom vattenpolitiken. (5)Det kan visas att en effektiv vattenprispolitik påverkar efter- frågan hos olika användare. Eftersom efterfrågan på vatten ändras, leder en effektiv prispolitik till minskade påfrestningar på vatten- resurserna. Detta gäller särskilt jordbrukssektorn. Mycket pekar på att jordbruket kan förväntas anpassa sig till vissa prisökningar som skulle orsakas av en striktare täckning av kostnaderna för vattentjänster. Olika nivåer för kostnadstäckningen i olika länder och sektorer kan ha konsekvenser för konkurrenskraften i vissa ekonomiska sektorer, t.ex. jordbruk och industri, både på den inre marknaden och i inter- nationell handel. Två saker kan kommenteras i relation till punkt (5). Det första handlar om ett klargörande av begreppet efterfrågan. Inom ekonomisk teori uttrycker begreppet en relation mellan pris och mängd; hur mycket köpare är beredda att köpa vid varje givet pris på en viss vara, tjänst eller resurs. Utifrån denna tolkning av begreppet leder en ändring av priset inte till någon förändring av efterfrågan utan snarare till en förändring i den efterfrågade mängden. Förtydligandet kan vara av betydelse eftersom andra förändringar, exempelvis prisförändringar på komplement eller substitut, kan leda till att efterfrågan, i den ekonomiska bemärkelsen, ändras. En prispolitik för användning av vatten För det andra kan det noteras att det i punkt (5) framhålls att graden av kostnadstäckning kan påverka konkurrenskraften i vissa sektorer. Huruvida detta är negativt eller positivt uttalar man sig dock inte om. Det kan här noteras att det, om målet är samhälls- ekonomisk effektivitet, är viktigt att priser speglar de verkliga kostnaderna. Ett pris som är lägre än kostnaderna innebär en för hög konkurrenskraft för den verksamhet som använder resursen vilket leder till en ineffektiv resursanvändning. Ett pris som å andra sidan är högre än den samhällsekonomiska marginalkostnaden leder till för låg konkurrenskraft för den verksamhet som använder resursen. Vidare bör det poängteras att konkurrenskraft är relativ och att högre konkurrenskraft för en sektor med nödvändighet innebär sämre konkurrenskraft för andra sektorer. Detta innebär att om konkurrenskraften för en sektor stärks eller bibehålls genom att denna sektor exempelvis inte betalar för utsläpp så med- för detta att andra sektorer får lägre konkurrenskraft än vad de annars skulle haft. I denna analys har utgångspunkten varit att kostnadstäckningen uppnås genom betalning snarare än genom att en ägare avstår från en möjlig intäkt. En särskild, och viktig, fråga när det gäller konkurrenskraften gentemot andra länder uppstår i de fall när t.ex. utsläpp i andra länder inte är prissatta. En strikt tillämpning av en prissättning som speglar alla kostnader kan leda till försämrad konkurrenskraft och till ökad produktion, och ökade utsläpp, i andra länder. I vilka fall detta är ett problem, och ett argument mot en inhemsk prispolitik som speglar alla kostnader, diskuteras i avsnitt 7.9. (6) För att ta fram en prispolitik som i högre grad tar hänsyn till miljön kommer man att grunda sig på (i) en striktare tillämpning av principen om kostnadstäckning, (ii) en mer omfattande tillämpning av priser som incitament och främjande av installation av mätanord- ningar, (iii) uppskattningar av de viktigaste miljökostnaderna och, i möjligaste mån, internalisering av dessa kostnader i priserna, (iv) en öppen och tydlig beslutsprocess där användarna och konsumenterna deltar, och (v) ett stegvis införande av en prispolitik i vilken ekono- miskt och miljömässigt sunda principer är bättre integrerade. Utöver vad som framgått av tidigare punkter så tillför punkt (6) att beslutsprocessen ska vara öppen och involvera användare och konsumenter samt att prispolitiken kan införas stegvis. En prispolitik för användning av vatten pekar man på, utan att nämna kostnaderna för detta, att installation av mätanordningar bör främjas. Ur ett samhällsekonomiskt effekti- vitetsperspektiv har kostnaderna för mätutrustningen betydelse; om denna kostnad är högre än de effektivitetsvinster som i övrigt kan uppnås genom införandet av en prispolitik uteblir effek- tivitetsvinsten med en prispolitik. Slutligen bör det återigen noteras att uppskattning och internalisering av miljökostnader knappast behövs när målsättningen, som i huvudsak är fallet i ramdirektivet för vatten, redan är fastställd och uttryckt i kvantitativa eller kvali- tativa termer. (7)Vattenprissättningen måste integreras i andra åtgärder för att miljömålen och de ekonomiska och sociala målen ska kunna uppnås på ett kostnadseffektivt sätt. I det föreslagna ramdirektivet för vatten ges denna möjlighet i samband med utarbetandet av förvaltnings- planer för avrinningsområdena. (8)Annan sektorspolitik och struktur- och sammanhållningspolitik måste utarbetas och genomföras på ett sätt som gör att vattenpris- politiken blir effektiv, och att de olika politikområdena blir inbördes förenliga. I den gemensamma jordbrukspolitiken och de existerande styrmedlen (t.ex. miljöåtgärder för jordbruket i planer för lands- bygdens utveckling) betraktas det som en viktig prioritering att göra jordbruk och vattenkvalitet förenliga. Den gemensamma jordbruks- politiken bör främja en hållbar användning av vattenresurserna i linje med de ekonomiska och miljörelaterade principerna i det föreslagna ramdirektivet för vatten och detta meddelande. Det kan särskilt noteras att Kommissionen i punkt (8) anser att den gemensamma jordbrukspolitiken bör främja en hållbar användning av vattenresurserna, och att detta bör göras i linje med principerna i ramdirektivet för vatten. Något särskilt påpekande om att principen om att förorenaren betalar (PPP) ska gälla för jordbruk finns inte8. Utöver de ovan angivna åtta sammanfattande punkterna så framhåller Kommissionen att prispolitik inte är det enda sättet att uppnå målen i ramdirektivet för vatten men att den bör ges en rätt- 8 I landsbygdsförordningen ges dock visst utrymme för att kompensation för ökade kost- nader eller minskade vinster betalas, alltså en politik i strid med PPP. En prispolitik för användning av vatten Man noterar också att man vid genomförandet av direktivet också ska iaktta de andra principer som, utöver principen om att förorenaren ska betala, allmänt gäller för gemenskapens miljöpolitik. Det innebär att försiktighetsprincipen, principen om att förebyggande åtgärder bör vidtas samt principen om att miljö- förstöring företrädesvis bör hejdas vid källan också ska beaktas. Innebörden eller komplikationerna av dessa principer diskuteras dock inte i meddelandet från Kommissionen. Det kan noteras att principerna om förebyggande åtgärder respektive åtgärder vid källan kan komma i konflikt med kravet på kostnadseffektivitet. Exempelvis kan anläggande av en våtmark, nedströms utsläpps- källan, vara en billigare åtgärd än att minska utsläppen från åkern genom förändrade brukningsmetoder. I följande avsnitt presenteras möjliga tolkningar av vad en pris- politik för vatten, och de mål denna syftar till att uppfylla, innebär. 7.4Vad menas med en vattenprispolitik? Ett av de bakomliggande syftena med en vattenprispolitik är att ge vattenanvändare incitament, via priser, till en effektiv och uthållig vattenanvändning. Eftersom det ställs särskilda krav på vad pris- politiken ska leda till är det uppenbart att det finns prispolitik som inte uppfyller dessa krav. Därmed bör inte uppfyllandet av dessa krav vara en del av definitionen av prispolitik; det kan alltså finnas prispolitik som uppfyller kraven och det kan finnas prispolitik som, i olika hög grad, inte uppfyller kraven. Vidare handlar direktivet just om en prispolitik för vatten; det är alltså uppenbart att det finns prispolitik som inte är en vattenprispolitik. I detta avsnitt analyseras innebörden av termen vattenpris- politik. Gränsdragningen mot annan typ av vattenpolitik kan inte göras så exakt att inga tveksamma fall uppstår. I de flesta fall så kan bedömningen av om en viss politik är prispolitik göras utan tvek- samhet men det kommer alltid att finnas gränsfall som inte uppen- bart låter sig klassificeras.