sou · GYB387 · 2010-12-07 00:00:00 — Mot den angivna bakgrunden bör uppgiften här vara att finna en rimlig lösning som tar hänsyn till , som rättegångskostnadsreglernas handlingsdirigerande syfte – dvs. att avhålla parter från att inleda utsiktslösa processer om alltför höga anspråk samt att motverka omotiverade bestridanden och överklaganden – tillgodoses. Slutsatsen bör därför bli att det införs en bestämmelse som ger domstolarna möjlighet att frångå regler i fall där det är särskilt befogat eller nödvändigt för att uppfylla de krav som kan anses följa av . 6.7.4Närmare om regelns utformning och placering Med hänsyn till vad som sagts ovan bedömer vi att övervägande skäl talar för att det bör tillskapas en bestämmelse som ger dom- stolarna möjlighet att inte tillämpa regler i vissa fall med hänvisning till . Oavsett hur bestäm- melsen utformas, bör den dock betraktas som ett undantag från det övriga regelverket som kan tillämpas i vissa särskilda fall. Ett skäl till det är – förutom vad som anförts rörande betydelsen av rättegångskostnadsreglernas preventiva effekt – att anspråk som framställs med stöd av kan komma att prövas i en skadeståndstalan mot staten parallellt med anspråk som grun- das på 3 kap. 2 § SkL. För sådana anspråk gäller bestämmelser. Huvudregeln bör således även fortsättningsvis vara att gällande regler om rättegångskostnadernas fördelning i 18 kap. 1 § rätte- gångsbalken och tillhörande bestämmelser är tillämpliga också i konventionsfallen (jfr även NJA 2009 N 70 och NJA 2009 s. 873). Med hänsyn till nuvarande regler om rättegångskostnadsfördel- ning i mål om kränkning på grund av brott kan den mest närlig- gande lösningen synas vara att begränsa en sådan regel till mål som rör de ideella skador som kan ersättas särskilt vid konventions- överträdelser enligt den föreslagna skadeståndsregeln (se 3 kap. 3 § första stycket 2 SkL). Ett ytterligare argument för ett sådant alter- nativ är att det skulle innebära svårigheter att göra rimliga avgräns- ningar av tillämpningsområdet för en mer omfattande regel för just konventionsfallen. Som nämnts är ju vanliga regler tillämpliga i fall där även andra grunder anförs till stöd för de anspråk som görs gällande mot det allmänna. Enligt vår mening finns emellertid mer tungt vägande skäl till stöd för en rättegångskostnadsregel som omfattar inte bara de nämnda skadorna, utan även ersättningsanspråk rörande andra ska- dor som prövats i målet. Stor vikt bör här tillmätas de aspekter som lagstiftaren är skyldig att beakta för konventionsfallen och vilka vi redogjort för ovan när det gäller rätten till domstolsprövning och till effektivt rättsmedel i artiklarna 6 och 13 i . har också understrukit att rättegångskostnads- reglerna måste tillämpas med hänsyn till kravet i artikel 13 (NJA 2010 s. 363). I det nämnda målet bifölls en mindre del av kärandens yrkanden i ett skadeståndsmål som innefattat en överträdelse av rätten till rättegång inom skälig tid och rätten till effektivt rätts- medel. Käranden förpliktades att ersätta en tredjedel av statens rätte- gångskostnader. Utifrån ett konventionsperspektiv saknas anledning att göra någon åtskillnad mellan de ersättningsanspråk som hänför sig till ren förmögenhetsskada och dem som rör ideell skada vid utform- ningen av en rättegångskostnadsregel av nu aktuellt slag. Det beror på att de krav som uppställs i fråga om rätten till effektivt rätts- medel i artikel 13 – och som utredningen ska beakta – främst rör möjligheterna att få ett motiverat påstående om konventions- kränkning prövat och att få en sådan kränkning konstaterad. I det sammanhang som diskuteras här är frågor som hänger samman med själva skadeståndet och vad det omfattar således inte av avgörande betydelse. I likhet med vad som gäller beträffande den föreslagna ersätt- ningsregeln i 5 kap. 6 § SkL, är det naturligt att en ny rättegångs- kostnadsregel införs i anslutning till befintliga regler om rätte- gångskostnadsansvar i mål där skadestånd på grund av brott prövas. En sådan lösning får även anses vara förenlig med skadestånds- lagens uppbyggnad och systematik. Regeln bör dock konstrueras något annorlunda än stadgandet i 6 kap. 6 § SkL. Skälet till det är att den paragrafen bara är tillämplig när kränkningsersättning m.m. slutligen har tillerkänts en part. Den regel vi föreslår är däremot avsedd att kunna tillämpas i mål där kärandens yrkanden om skadestånd på konventionsgrund av olika skäl inte har vunnit bifall och han eller hon anses vara förlorande part i mening. För att tydliggöra denna skillnad beträffande tillämpningsområdet, bör regeln placeras i en egen Även bestämmelsens uppbyggnad i övrigt talar för en sådan lösning. Lagtekniskt innebär det sagda att det införs en ny paragraf i skadeståndslagen (6 kap. 7 §) som kan tillämpas i mål där talan om skadestånd enligt 3 kap. 3 § ogillats (jfr lagtexten). Beroende på vad kan anses kräva i det enskilda fallet bör regeln ge viss möjlighet att jämka statens eller kommunens rätt till ersättning eller att kvitta kostnaderna. I dessa avseenden är regeln mer långtgående till förmån för käranden än bestämmelsen i 6 kap. 6 § SkL. Detta talar starkt för att det bör införas olika typer av begränsningar i regelns tillämpningsområde. Såsom redogjorts för i föregående avsnitt finns även andra tungt vägande argument för att inte tillskapa en alltför vittgående rättegångskostnadsregel. Som nämnts bör utgångspunkten vara att kostnadsansvar i mål där talan om ideell ersättning och andra skadeståndsanspråk förs på konventionsrättslig grund ska bedömas enligt reglerna i 18 kap. . Det betyder bl.a. att en part som inte vinner bifall till sina skadeståndsyrkanden ska betala sina egna och motpartens rättegångskostnader. regler gäller naturligtvis när parten slutligen har förlorat målet till följd av dom- stolens slutsats att inte har överträtts. De är också tillämpliga när domstolen finner att en överträdelse i och för sig har ägt rum, men att käromålet inte kan vinna bifall av andra skäl. Vidare bör framhållas att det nuvarande regelsystemet ger viss möjlighet att förordna om rättegångskostnadernas fördelning på annat sätt än enligt huvudregeln i 18 kap. 1 § . I den mån befintliga bestämmelser medger en förmånligare fördel- ning för käranden än vad som hade gällt vid tillämpning av princi- pen om att förlorande part ska ersätta den vinnande partens rätte- gångskostnad bör de naturligtvis tillämpas i första hand. Här finns anledning att peka på stadgandet i 18 kap. 3 § rätte- gångsbalken, som ger möjlighet att kvitta kostnaderna i vissa fall (se avsnitt 6.7.2 ovan). Av större betydelse är emellertid möjlig- heten att kvitta kostnaderna enligt 18 kap. 4 § i fall där käranden vinner viss framgång med sin skadeståndstalan på annan grund än konventionsgrund. Om dessa regler möjliggör en förmånligare behandling för parten än vad som hade gällt enligt huvudregeln bör således komma i fråga att tillämpa dem, och inte den särskilda reglering vi föreslår. I vissa situationer bör emellertid finnas möjlighet att frångå regler om det är nödvändigt med hänsyn till de krav som kan anses följa av artiklarna 6 och 13 i Europakonventio- nen och uttalanden om medlemsstaternas när- mare förpliktelser i det hänseendet. Detta är enligt vår mening sär- skilt viktigt just när stat eller kommun har handlat (eller underlåtit att handla) i strid med konventionen. I vissa fall där en domstol i sin dom kommer fram till att har åsidosatts kan det nämligen uppfattas som otillfredsställande utifrån ett kon- ventionsperspektiv att tillämpa huvudregeln om kostnadsansvar. I lagtexten uttrycks den angivna förutsättningen genom uttrycket om en rättighet har överträtts. För att regeln ska vara tillämplig räcker således inte att målet allmänt sett rört svårare rätts- eller bevisfrågor, utan domstolen måste ha kommit fram till slutsatsen att det rör sig om en överträdelse (jfr kravet på skälig anledning för att kvitta rättegångskostnader i arbetstvister, se 5 kap. 2 § lagen om rättegången i arbetstvister och prop. 124–125). Den omständigheten att en domstol finner att Europakonven- tionen har överträtts bör emellertid inte i sig anses vara tillräckligt för att den ska låta bli att tillämpa regler om förlorande parts kostnadsansvar. Det bör således krävas särskilda skäl för att medge att statens eller kommunens kostnad ska jämkas eller att kostnaderna ska kvittas. Oavsett om det allmännas kostna- der jämkas eller om kostnaderna kvittas, svarar käranden naturligt- vis för sina egna kostnader. Nästföljande fråga är då i vilka situationer det kan tänkas finnas – respektive inte finnas – särskilda skäl att tillämpa den föreslagna regeln. Allmänt sett bör gälla att huvudregeln om kostnadsansvar bör kunna frångås om domstolen kommer fram till att det skulle vara oskäligt betungande eller annars oförenligt med konventionen att förplikta den enskilde att betala statens eller en kommuns rätte- gångskostnader. I enlighet med resonemanget ovan bör den föreslagna regeln framför allt kunna tillämpas i fall av konstaterade överträdelser, men där skadestånd av olika skäl inte utgår. Ett skäl till det kan vara att skadan bedöms vara så pass obetydlig att den inte bör ersättas genom skadestånd (se avsnitt 6.4.11 ovan). Som tidigare antytts lär denna frågeställning i sin tur i första hand uppkomma vid bedöm- ning av ersättningsanspråk för ideell skada utan samband med per- sonskada eller brott, även om regeln som sådan inte är begränsad till ersättningsanspråk för just denna typ av skador. Vid utdömande av mindre skadeståndsbelopp för den särskilda ideella skada som kan uppkomma vid konventionskränkningar bör dock rättegångs- balkens regler om kvittning m.m. i första hand tillämpas i den utsträckning det är möjligt (jfr även avsnitt 6.5.4 ovan). En mycket närliggande situation är när kränkning i och för sig har konstaterats i skadeståndsmålet, men domstolen finner att till- räcklig kompensation har skett i annan form, t.ex. genom straff- nedsättning eller tillämpning av andra lagregler om ekonomisk kompensation. I sådant fall är det inte nödvändigt att utge skade- stånd, vilket resulterar i att talan ogillas (se 3 kap. 3 § andra stycket SkL). Det gäller även i fall där en domstol i den tidigare processen inte uttryckligen har konstaterat att kärandens konventionsrättig- heter har åsidosatts. Om det inte redan inledningsvis stått klart att tillräcklig kompensation har utgått i en tidigare process, bör inte uteslutas att regeln kan vara tillämplig. En allmän förutsättning för att den mer förmånliga rättegångs- kostnadsregeln ska kunna tillämpas, bör dock vara att käranden på mer objektiv grund har haft befogad anledning att få en skade- ståndstalan prövad. Vidare bör förutsättas han eller hon inte fram- ställer höga ersättningsanspråk som inte har några utsikter till framgång. Om konventionskränkning har konstaterats i den tidi- gare processen och gottgörelse redan har skett, framstår det inte som lika angeläget för den enskilde att få en sådan kränkning kon- staterad ytterligare en gång i ett efterföljande skadeståndsmål mot det allmänna. I en sådan situation ligger det nära till hands att anta att kraven enligt artikel 13 inte gör sig gällande med samma styrka som i fall där frågan om konventionskränkning överhuvudtaget inte har prövats förut. En annan faktor som kan vägas in i bedömningen är om det objektivt sett finns befogad anledning att få till stånd ett klar- görande avgörande i en fråga som t.ex. rör utformningen eller till- lämpningen av en rättsregel, som kan vara av stor vikt inte bara för käranden själv, utan även för andra enskilda som berörs av regeln (dvs. ett mer allmänt rättsstatligt intresse). Det rör sig här främst om situationer där rättsläget är oklart, t.ex. vid avvägningar av om och i vilken utsträckning ett visst ingrepp i en rättighet är konven- tionsenligt eller om en rättighet ska ges företräde framför en annan rättighet eller i andra fall där någon tydlig rättspraxis inte finns (t.ex. vid vissa ingrepp i privatlivet, vid bedömning av olika diskri- mineringsfrågor och andra mer ovanliga situationer). Ett närliggande fall består i att den enskilde har begärt skade- stånd hos Justitiekanslern innan talan väcks i domstol, men att Justitiekanslern har avböjt att utge ersättning med hänvisning till att frågan om det har förekommit en överträdelse har varit särskilt svårbedömd (och därför bör avgöras i rättegång). Även i en sådan situation kan det komma i fråga att tillämpa den nya regeln. Av det sagda följer att regeln i princip inte bör tillämpas vid mer vanligt förekommande typer av kränkningar – t.ex. rörande rätten till rättegång inom skälig tid eller rätten till muntlig förhandling i artikel 6 – där praxis är relativt klar och det även finns flera avgö- randen mot . I fall där talan har ogillats på grund av att kompensation för en konstaterad överträdelse har skett i annan form kan domstolarna dock behöva göra överväganden av det slag som nämnts ovan. En ytterligare faktor som bör vägas in i bedömningen är om käranden valt att inte få sina skadeståndsanspråk prövade av Justi- tiekanslern innan han eller hon väcker talan vid domstol, trots att det hade varit möjligt att få ersättning inom ramen för den frivilliga skaderegleringen med staten. Om den enskilde inte har vänt sig till Justitiekanslern innan talan väcks i domstol, kan detta utgöra skäl för att inte tillämpa den särskilda rättegångskostnadsregel som utredningen föreslår. I sammanhanget bör framhållas att den frivilliga skaderegleringen är kostnadsfri för den enskilde. De förpliktelser som kan anses följa av beträffande tillämpliga nationella rättegångs- kostnadsregler vid bedömning av konventionsrättsligt grundade ersättningsanspråk uppfylls således i vart fall delvis redan genom befintliga regler. Hänsyn bör därför tas till detta regelverk vid bedömning av om det finns skäl att tillämpa den nu aktuella rätte- gångskostnadsregeln. Slutligen kan inte bortses från att partens egna ekonomiska för- hållanden i vissa fall bör tillmätas betydelse. Vid bedömningen i den delen måste dock kärandens möjligheter att få rättshjälp beak- tas (se 6–9 §§ rättshjälpslagen [1996:1619]). Rättshjälp får beviljas fysiska personer vars ekonomiska underlag inte överstiger , om den sökande behöver juridiskt biträde och behovet inte kan tillgodoses på annat sätt, om det är rimligt att staten bidrar till kostnaderna samt den sökande inte har rättsskyddsförsäkring eller liknande och inte heller borde ha haft ett sådant skydd. Vissa ytter- ligare begränsningar finns i 10–13 §§ rättshjälpslagen. digheten att käranden beviljats eller hade kunnat beviljas rättshjälp kan således utgöra skäl för att inte tillämpa den nu aktuella regeln. Utredningen har även övervägt möjligheten att kunna förplikta staten eller kommunen att helt eller delvis ersätta kärandens rätte- gångskostnad i vissa fall. Det ligger nära till hands att en sådan bestämmelse konstrueras på det sättet att dess tillämpning förut- sätter mycket tungt vägande eller synnerliga skäl. Det skulle således enbart komma i fråga att tillämpa bestämmelsen i särskilt ömmande undantagsfall där det skulle framstå som orimligt utifrån ett konventionsrättsligt synsätt att förplikta den enskilde att svara för samtliga uppkomna rättegångskostnader. Ett fall där det skulle kunna komma i fråga att tillämpa en sådan regel kan beskrivas enligt följande. Domstolen finner att det före- kommit en mycket allvarlig form av konventionskränkning som staten eller kommunen i och för sig svarar för (med allvarlig form av konventionskränkning menas här främst vissa fall av överträdel- ser av artiklarna 2 och 3 där artikel 13 kräver att skadeståndssank- tion finns tillgänglig, se avsnitt 3.3.7 och 6.4.5 ovan). Domstolen bedömer dock att skadestånd inte bör utgå på grund av att käran- den anses ha fått tillräcklig gottgörelse i en tidigare process genom tillämpning av andra lagregler (jfr kravet att det ska vara nödvän- digt att utge skadestånd enligt 3 kap. 3 § andra stycket SkL). Sam- tidigt har det objektivt sett framstått som befogat att framställa konventionsrättsligt grundade krav i en efterföljande skadestånds- process mot det allmänna. Införandet av en regel som medger att regler frångås på ett sådant markant sätt bör emellertid kräva mycket starka skäl. Enligt vår bedömning talar flera bärande skäl snarare emot en sådan lösning. För det första skulle reglernas preventiva och handlingsdirigerande verkan riskera att urholkas avsevärt om en vinnande part kan förpliktas att ersätta den förlorande partens rättegångskostnader. Vidare skulle ett så pass stort avsteg från gäl- lande principer kunna ge oönskade och oförutsedda spridnings- effekter för rättegångskostnadsregler i annan lagstiftning. Enligt vår bedömning finns inte heller – i vart fall inte – något stöd för att (främst artiklarna 6 och 13) skulle kräva att staterna inför sådana långtgående regler till förmån för den enskilde. Vi lägger därför inte fram något förslag liknande det som beskrivits. Därutöver bör ytterligare några påpekanden göras i fråga om den föreslagna regelns tillämpning. För det första medger lagtexten en viss flexibilitet i fråga om den närmare fördelningen av rätte- gångskostnaderna. Syftet är att göra det möjligt att uppnå ett rim- ligt resultat från konventionsrättslig synpunkt i varje enskilt fall. Vid bedömning av om statens eller kommunens kostnader bör jämkas eller om kvittning bör ske, finns således en relativt stor fri- het utifrån de särskilda omständigheter som kan föreligga i det enskilda fallet. Det ligger i sakens natur att de skäl som bör före- ligga för att frångå huvudregeln om kostnadsfördelning allmänt sett bör vara starkare, ju större avsteg som görs. I sammanhanget bör även erinras om att bestämmelserna i 18 kap. 8 § – i likhet med övriga regler i detta kapitel – är tillämpliga även när en skadeståndstalan förs på kon- ventionsgrund. Det betyder att kostnaderna ska ha varit skäligen påkallade för tillvaratagande av partens rätt. Vidare bör understrykas att regler om för- sumlig processföring m.m. naturligtvis även gäller i konventions- fallen. Bestämmelsen om kostnadsansvar vid inledande av onödig rättegång i 18 kap. 3 § är sannolikt av mindre praktisk betydelse till följd av de förutsättningar som gäller för regelns tillämpning (se ovan). Däremot kan regeln i 18 kap. 6 § innebära att parten får stå för merkostnader i fall av försumlig processföring, oavsett hur kostnaderna i övrigt fördelas. Slutligen bör observeras att det även kan komma i fråga att till- lämpa stadgandet i 6 kap. 6 § SkL i mål där talan grundas på Europa- konventionen, i samma utsträckning som när talan förs på annan grund. Bestämmelsen gäller vid bedömning av kostnadsansvar i mål som rört tillerkänd kränkningsersättning eller ersättning för person- skada (se avsnitt 6.7.2 ovan angående de närmare villkoren för till- lämpningen av denna regel). I övrigt får frågan om den föreslagna bestämmelsens närmare tillämpning överlämnas till rättstillämpningen. Vid övervägande av om det finns skäl att frångå regler och tillämpa den särskilda rättegångskostnadsregeln bör generellt sett krävas en mer utförlig motivering. Denna bör även innefatta ett resonemang utifrån de krav som följer av praxis på detta om- råde. 6.8Forumregeln i 3 kap. 10 § SkL Bedömning och förslag: Den nya skadeståndsregeln omfattas inte av forumregeln i 3 kap. 10 § SkL (den regeln gäller enbart talan som förs enligt 3 kap. 2 § SkL). Det betyder att skade- ståndstalan mot det allmänna kan komma att behöva föras i olika instanser beroende på vilken grund som åberopas. Det- samma gäller vid ersättningsanspråk som innefattar påståenden om kumulerade fel. Flera skäl talar för att talan mot stat och kommun som grundas på någon av bestämmelserna i skade- ståndslagen – inklusive den nya skadeståndsregeln – eller som förs på unionsrättslig grund, bör handläggas i samma rättegång. Det bör även vara möjligt att få en prövning i tre instanser. Vi föreslår därför att forumregeln upphävs. Enligt direktiven ska utredningens överväganden omfatta såväl materiella som processuella regler. Vidare framgår att det kan finnas särskild anledning för utredaren att uppmärksamma behörig domstol vid anspråk grundade på påståenden om fel vid domstolars myndighetsutövning. Den bestämmelse som avses här är forum- regeln i 3 kap. 10 § SkL för skadeståndstalan enligt 3 kap. 2 § SkL, som domstolarna självmant ska beakta (se avsnitt 2.6.2 ovan). Regeln utgör ett undantag från huvudregeln i 10 kap. 1 § rätte- gångsbalken om att skadeståndstalan mot staten väcks vid tingsrätt. Den särskilda forumregeln innebär i korthet att den skade- lidande ska väcka talan enligt 3 kap. 2 § SkL i närmast högre instans. Om tingsrätten anses ha gjort fel ska talan väckas i hovrätt och vid påstådda fel av hovrätt ska talan väckas i Högsta domsto- len. När det gäller Högsta domstolens eller Regeringsrättens avgö- randen – liksom talan mot beslut av riksdag eller regering – ska talan i stället väckas i . För att det ska vara möj- ligt förutsätts dock att beslutet har upphävts eller ändrats (3 kap. 7 § SkL). Bestämmelsen omfattar även talan om ersättning med anledning av ett beslut eller en åtgärd av statsråd, justitieråd, regeringsråd, ombudsmän, justitiekanslern, riksåklagaren, domare eller generaladvokat i och domare i förstainstans- rätten, hovrättsdomare, revisionssekreterare och domare i allmän Detta följer av att lagtexten hänvisar till bestämmelserna i 2 kap. 2 § och 3 kap. 3 § rörande beslut eller åtgärder av vissa särskilt utpekade höga ämbetsmän och domare (s.k. forum privilegiatum). Däremot omfattas varken domare i andra allmänna förvaltningsdomstolar eller domare i specialdom- stol. I likhet med vad som gäller för taleförbudet är bestämmelsen inte heller tillämplig på skadeståndstalan som förs direkt på unions- rättslig grund. Sådana ersättningskrav ska i stället prövas av tings- rätt som första instans. Beträffande de högsta dömande instanserna, har det ansetts motiverat att göra avsteg från den normala instansordningen för tvistemål i allmänhet. Det har nämligen inte ansetts förenligt med grunderna för instansordningen att en lägre domstol ska kunna pröva riktigheten av en högre domstols avgörande (jfr prop. 1972:5 s. 380 f. och s. 551 f.). För att tillgodose synpunkter av det slaget, återstod endast möjligheten att göra till behö- rigt forum. Därutöver har i motiven anförts processtekniska och process- ekonomiska skäl till stöd för att samma instansregler ska gälla för prövningen av ersättningskrav mot staten med anledning av en tjänstemans fel eller försummelse (3 kap. 10 § SkL) och för pröv- ningen av enskilt anspråk på grund av brott riktat mot tjänsteman- nen själv (2 kap. 2 § och 3 kap. 3 § ). Slutligen har det ansetts vara olämpligt att samma domstol som fattat ett oriktigt beslut prövar en skadeståndstalan som grundas på beslutet (se och , s. 125). Forumbestämmelsen är, liksom taleförbudet, enligt ordalydel- sen i 3 kap. 10 § SkL enbart tillämplig på talan enligt 3 kap. 2 § SkL. Den skadeståndsregel utredningen föreslår omfattas således inte av den särskilda forumregeln, oavsett vilken skada som görs gällande i målet. Om utredningens förslag genomförs ska skadeståndstalan som innefattar påståenden om överträdelse av således väckas vid tingsrätt. Det gäller oberoende av vilken domstol som pekas ut som ansvarig eller om påståendet grundas på fel av riksdag eller regering. (Myndigheter omfattas däremot inte av 3 kap. 10 § SkL, vilket medför att forumregler alltid gäller vid prövning av skadeståndsanspråk med anledning av myndighetsbeslut.) Om man enbart ser till denna aspekt, kan forumbestämmelsen inte anses medföra några tillämpningsproblem i de fall där enbart anförs till stöd för talan. Däremot bör beaktas att en skadeståndstalan mot staten kan föras med åberopande av både och bestäm- melsen i 3 kap. 2 § SkL.