sou · GYB354 · 2010-08-11 00:00:00 — Man kan jämföra med den studieförsäkran som är ett villkor för att utbetalning av studiemedel ska ske. En återbetalningsförsäkran skulle enligt vår mening tydliggöra skuldförhållandet och därigenom förenkla fordringsindrivningen såväl i , som i utlandet. En återbetalningsförsäkran skulle innebära ett bättre bevismedel mot låntagaren i en rättslig process. Detta skulle särskilt gagna indrivningsprocesser avseende fordringar på personer bosatta utomlands, eftersom CSN inte kan prestera tillräcklig dokumentation i samband med sådana processer. En återbetalningsförsäkran skulle enligt vår mening även kunna förhindra en del 3 Med begreppet skuldsäkring avses i betänkandet bevissäkring för skulder. tvister om skuldförhållandet, eftersom det tydliggörs att en del av studiemedlet är ett lån som ska betalas tillbaka. 3.3.2Innehållet i en återbetalningsförsäkran Ska studieskulder från tidigare beviljningsperioder omfattas? Vi har i utredningen övervägt två alternativ rörande vilka studieskulder den studerande bör försäkra att återbetala. Alternativ 1 innebär att den studerande försäkrar att betala tillbaka dels studielån som denne har beviljats och som kommer att betalas ut, dels studieskulder från tidigare beviljningsperioder. Alternativ 2 innebär att den studerande endast försäkrar att betala tillbaka studielån som denne har beviljats och som kommer att betalas ut. Alternativ 1 innebär således att en återbetalningsförsäkran omfattar den studerandes samtliga skulder. Detta medför att fler skulder bevissäkras vid införandet av en återbetalningsförsäkran, exempelvis skulle en sistaterminsstuderandes samtliga studieskulder, inklusive de från tidigare beviljningsperioder bevissäkras. Om alternativ 2 istället skulle införas skulle det innebära att man förlorade bevissäkring studieskulder. Vid ett införande av alternativ 2 skulle den studerande inte behöva försäkra att betala tillbaka samma skuld , vilket den studerande måste göra i alternativ 1 där skulderna ackumuleras. Det skulle antagligen vara mer förståeligt för många studerande att endast behöva försäkra att återbetala varje lån en gång. En sådan återbetalningsförsäkran skulle även vara ett enklare dokument för CSN att utforma och hantera. Nackdelen är att CSN, vid en återbetalningstvist, inte har ett av låntagaren godkänt dokument som styrker dennes totala och aktuella skuld, utan ett flertal dokument – i normalfallet ett för varje beviljningsperiod – som tillsammans styrker det totala skuldbeloppet. För det fall att det belopp som har beviljats förändras , till exempel vid sjukdom eller om CSN fattar beslut om återkrav, kommer detta inte att avspeglas i dokumentationen vid alternativ 2. Vid alternativ 1 skulle en sådan förändring kunna korrigeras till nästa återbetalningsförsäkran. Om låntagaren invänder att denne inte fått de belopp utbetalda som finns upptagna i en återbetalningsförsäkran, kommer inte en återbetalningsförsäkran enligt alternativ 2 att ha ett självständigt bevisvärde, utan CSN måste styrka att en utbetalning har skett. CSN har uppgett att myndigheten nekas att få uppgifter från , som ombesörjer myndighetens utbetalningar, om att banken har betalat ut beloppen till låntagaren. CSN kan därför endast bevisa att myndigheten har skickat pengar till . Banken fördelar sedan ut pengarna på låntagarnas olika konton. En del av pengarna vidarebefordras även till andra banker. Med hänvisning till banksekretess lämnar inte ut uppgifter om till vilka konton och till vilka personer som pengarna slutligen har betalats ut. Den hävdade banksekretessen innebär att CSN har svårt att styrka att en utbetalning av studielånet har skett till låntagaren. En återbetalningsförsäkran som endast omfattar framtida låneutbetalningar, har följaktligen ett sämre bevisvärde än en återbetalningsförsäkran som även omfattar redan utbetalda lån. Att CSN som betalare inte har möjlighet att erhålla en kvittens på att betalningsuppdraget utförts och att rätt mottagare erhållit betalningen är dock i sig anmärkningsvärt och något CSN borde se över. Ett införande av en återbetalningsförsäkran enligt alternativ 2 innebär att studieskulder från tidigare beviljningsperioder inte tas upp och därmed undviks problemet helt med invändningar mot tidigare skulder i samband med återbetalningsförsäkran. Detta skulle ha till följd att den studerande inte skulle hamna i en situation där denne känner sig tvingad att underteckna en återbetalningsförsäkran som denne anser innehåller ett felaktigt belopp. Även problemet rörande att en studerande som inte undertecknar en återbetalningsförsäkran av ovan angiven anledning inte kommer att få utbetalt sina beviljade studielån och därmed kan tvingas avbryta sina studier, faller om en återbetalningsförsäkran enligt alternativ 2 införs. En återbetalningsförsäkran som endast utvisar de lån som kommer att betalas ut, kommer inte att innebära att låntagaren får en tydlig bild av den totala och aktuella skuldens storlek. Denna information finns dock att tillgå i årsbeskeden, som även fortsättningsvis kommer att skickas ut. Efter en genomgång av de olika argumenten för och emot de två alternativen är vår mening att det viktigaste är att CSN kan bevissäkra så många låntagares skulder som möjligt samt att bevisvärdet av en återbetalningsförsäkran blir starkt. Vi föreslår därför en återbetalningsförsäkran enligt alternativ 1, det vill säga att den studerande försäkrar att betala tillbaka dels studielån som denne har beviljats och som kommer att betalas ut, dels studieskulder från tidigare beviljningsperioder. Ska återkrav samt studielån från de äldre lånesystemen omfattas? Nästa fråga att överväga är om återkrav av studiestöd samt studielån från de äldre lånesystemen ska redovisas i en återbetalningsförsäkran. Enligt vår mening bör obetalda återkrav av studiestöd innefattas i en återbetalningsförsäkran. Det främsta skälet för det är att det är angeläget att även återkraven bevissäkras, eftersom det då det sällan förekom någon aktiv indrivning avseende återkraven, bedrivs en sådan. Om inte en återbetalningsförsäkran omfattar återkrav skulle indrivning av återkrav återigen riskeras att eftersättas. Ett annat skäl är även att det är förvirrande för den studerande om inte dennes totala skuldbelopp redovisas i återbetalningsförsäkran. Om inte eventuella obetalda återkrav redovisas i en återbetalningsförsäkran skulle den studerande felaktigt kunna få uppfattningen att dennes totala skuld till CSN är ett lägre belopp än det faktiska beloppet. Att utelämna återkrav innebär således att återbetalningsförsäkran inte skulle ge en tydlig bild av låntagarens skuldsituation. Även om en fordran avseende återkrav har en annan grund än en fordran avseende återbetalning av studielån, eftersom den utgör felaktigt eller med för högt belopp utbetalt studiemedel, anser vi inte att det är orimligt att den studerande även försäkrar att betala en sådan skuld innan ytterligare studielån utbetalas. Vissa låntagare som ansöker om lån har även kvar studieskulder från lån tagna i de äldre lånesystemen, eller obetalda återkrav av studiestöd från tiden före . Även om det troligtvis inte är ett stort antal av de som har studieskulder från de äldre lånesystemen, särskilt inte i det allra äldsta lånesystemet, som kommer att ansöka om nya lån, är det inte ett försumbart antal4. Eftersom det är viktigt att bevissäkra alla skulder, samt att dessa äldre skulder redovisas i årsbesked och kontoutdrag, anser vi att även skulder från de äldre lånesystemen bör omfattas av försäkran. 4 Knappt 9 000 personer har lån från såväl det äldsta lånesystemet (lån tagna före ) som från det nya annuitetssystemet (lån tagna efter ). Vad ska en återbetalningsförsäkran ytterligare innehålla? För att en återbetalningsförsäkran ska ge en tydlig bild av låntagarens skuldsituation, bör det framgå vad den totala och aktuella skulden är då återbetalningsförsäkran ställs ut. Det betyder att även upplupna räntor (som kapitaliseras vid kalenderårets slut) och avgifter som har påförts den studerande omfattas av återbetalningsförsäkran. Dessutom har eventuella inbetalningar från låntagaren reducerats från skulden. Vi anser däremot att en återbetalningsförsäkran inte ska omfatta en redogörelse för de studiebidrag som utbetalas, eftersom dessa inte, som huvudregel, ska återbetalas. En annan sak är att det i efterhand kan visa sig att studiebidraget ska krävas tillbaka på grund av till exempel studieavbrott eller att låntagarens inkomst vid taxeringen överstigit den inkomst som låg till grund för beräkningen av studiemedel. I ett sådant fall läggs detta återkrav, om det är obetalt, till den totala skulden vid nästa återbetalningsförsäkran. Detta innebär att de studerande som bara ansöker om studiebidrag inte ska lämna in en återbetalningsförsäkran. Frågan är om det kan finnas invändningar mot att studieskulder som härrör från en tidpunkt före införandet av bestämmelsen om återbetalningsförsäkran, redovisas i en återbetalningsförsäkran som en låntagare måste godkänna för att få nya lån. Enligt vår mening finns det inte några invändningar mot detta förfarande, eftersom det inte rör sig om en förändring som innebär att villkoren för tidigare beviljade och utbetalda studiemedel ändras retroaktivt, utan återbetalningsförsäkran är ett villkor för kommande utbetalningar av studielån. En återbetalningsförsäkran ändrar således inte villkoren för redan tagna studielån. Vårt förslag är sålunda att en återbetalningsförsäkran ska innehålla en försäkran att betala tillbaka dels tidigare utbetalda studielån och återbetalningspliktiga studiemedel, dels återkrav av studiestöd (studiehjälp, studielån eller studiebidrag). I det totala skuldbeloppet ska även upplupna räntor och avgifter ingå. Dokumentet ska även innehålla en försäkran från den studerande att betala tillbaka de studielån som denne har beviljats och som kommer att betalas ut. Återbetalningsförsäkran bör för tydlighetens skull villkoras genom att den bara gäller de studielån som den studerande sedan de facto nyttjar. En återbetalningsförsäkran bör även för att vara tydlig för såväl låntagaren, som för en utländsk domstol, innehålla en kort redo- görelse för återbetalningstiden för studielån, men i övrigt bör det hänvisas till aktuella bestämmelser i studiestödslagarna som rör återbetalning av studielån och återkrav av studiestöd5. Det bör finnas med en upplysning om att återbetalningen av studielånet i det nuvarande lånesystemet börjar när det vid ingången av ett kalenderår har gått efter utgången av den senaste tidsperiod för vilken låntagaren fått studiestöd, samt att återbetalningstiden för studielån i det nuvarande lånesystemet är eller det lägre antal år som återstår till utgången av det år då låntagaren fyller 60 år6. Likaså bör det framgå att ränta löper på studielånet enligt 4 kap. 1 § studiestödslagen(1999:1395) och att avgifter tillkommer enligt denna bestämmelse. Det bör även framgå vad den aktuella räntesatsen är då återbetalningsförsäkran ställs ut. För att undvika en tvist i utländsk domstol om vilket lands lag som ska tillämpas, föreslår vi att återbetalningsförsäkran dessutom uttryckligen anger att svensk rätt reglerar rättsförhållandet. Vi har i avsnitt 4.1 föreslagit att en bestämmelse införs om att en låntagare som inte har aktuell adress registrerad i folkbokföringsregistret ska lämna uppgift om aktuell adress till CSN. För det fall att denna bestämmelse införs bör återbetalningsförsäkran även innehålla en upplysning om innehållet i bestämmelsen. Enligt direktiven ska vi lämna förslag på hur en skuldförbindelse kan utformas och införas utan att studiemedelsfordran förlorar sin karaktär av offentligrättslig fordran. Vår mening är att studiemedelsfordran fortfarande skulle anses vara offentligrättslig om en återbetalningsförsäkran införs, eftersom införandet av ett sådant dokument inte medför att parternas rättsförhållande grundas på ett avtal. Parternas rättsförhållande skulle, enligt vår mening, även fortsättningsvis vara offentligrättsligt, eftersom rättigheter och skyldigheter regleras i lag och förordning. 3.3.3Återbetalningsförsäkran – ett villkor för nya studielån För att en återbetalningsförsäkran ska kunna få avsedd effekt krävs att den utgör ett villkor för utbetalning av studielån. Det skulle således innebära att om den studerande inte skickar in en under- 5Återbetalnings- och återkravsreglerna finns i 4 och 5 kap. i studiestödslagen (1999:1395) respektive 8 och 9 kap. i äldre studiestödslagen (1973:349). 64 kap. 3 och 4 §§ studiestödslagen (1999:1395). tecknad återbetalningsförsäkran till CSN, skulle utbetalning av studielån inte ske. Rätten till studielånet skulle följaktligen förverkas och CSN skulle upphäva beviljningsbeslutet i den del som avser studielånet. Däremot skulle ett införande av återbetalningsförsäkran inte påverka utbetalningen av studiebidrag. Om låntagaren dröjer med att skicka in återbetalningsförsäkran kommer detta innebära att den studerande får studiebidrag och studielån utbetalda vid olika tillfällen. Frågan är då när en återbetalningsförsäkran senast bör skickas in till CSN. En jämförelse kan göras med en studieförsäkran, som också är ett villkor för utbetalning av studiemedel. Enligt studiestödslagen är rätten till studiemedel förverkad, om den studerande inte före utgången av den tidsperiod som studiemedlen avser (beviljningsperioden) har styrkt att han eller hon bedriver studier.7 På motsvarande sätt bör även en återbetalningsförsäkran skickas in till CSN före utgången av beviljningsperioden. Av tydlighetsskäl bör det även anges en tidsfrist för när en återbetalningsförsäkran senast ska lämnas in till CSN i de fall när beviljningsbeslutet fattas efter att beviljningsperioden löpt ut. Så är inte fallet för en studieförsäkran, vilket har inneburit en osäkerhet avseende vilken tidsfrist som varit gällande för inlämnandet av en sådan försäkran, innan frågan slutligen har kommenterats i praxis (se avsnitt 3.3.4). Dessutom skulle, enligt en strikt tolkning av ordalydelsen i bestämmelsen om studieförsäkran, rätten till studiemedel redan vara förverkad när beviljningsbeslutet fattas. I enlighet med CSN:s praxis angående tidsfrister för studieförsäkran, föreslår vi därför att i de fall när CSN har beviljat studiemedel först efter utgången av beviljningsperioden, bör den studerande inom en månad från beslutet lämna in en återbetalningsförsäkran. Avsikten är inte att det ska skickas ut en återbetalningsförsäkran till CSN:s samtliga låntagare om ett sådant system införs. Däremot ska de studerande som vill ta nya lån efter införandet av systemet vara tvungna att underteckna en återbetalningsförsäkran, som då bör omfatta även tidigare tagna lån. 7 3 kap. 30 § tredje stycket studiestödslagen (1999:1395). En fråga att överväga är om det bör införas någon möjlighet för den studerande att undantagsvis få utbetalt studielån trots att en återbetalningsförsäkran inte lämnas in till CSN förrän efter utgången av de i förra avsnittet angivna tidsfristerna alternativt inte lämnas in alls. En studerande kan exempelvis ha invändningar mot de studieskulder som redovisas i återbetalningsförsäkran och därför inte vilja försäkra att betala tillbaka det belopp som står angivet. Om den studerande inte undertecknar återbetalningsförsäkran kommer CSN följaktligen inte att betala ut de studielån som den studerande har beviljats. Ett annat exempel är att den studerande inte lämnar in återbetalningsförsäkran inom föreskriven tid på grund av sjukdom eller någon annan omständighet som den studerande inte kunnat råda över. En jämförelse kan återigen göras med en studieförsäkran där det finns ett undantag vid särskilda skäl i de fall där studieförsäkran lämnas in efter utgången av beviljningsperioden.8 När det gäller tolkningen av särskilda skäl har det genom avgöranden från () utvecklats en del praxis rörande detta. ÖKS har i två avgöranden fastställt att det är ett särskilt skäl att betala ut studiemedel trots att studieförsäkran lämnats för sent om det dels är visat eller kan visas att den studerande faktiskt deltagit i utbildningen, dels att CSN inte underrättat den sökande om att beviljningsbeslutet kan komma att upphävas9. CSN har tolkat dessa avgöranden som att de allmänna reglerna om preskription då ska anses gälla, vilket innebär att den studerande från det att den enskildes fordran mot CSN uppstod kan komma in med en studieförsäkran och på så sätt utverka en utbetalning. I de fall när CSN har beviljat studiemedel först efter utgången av den tidsperiod som studiemedlen avser, har praxis inom myndigheten varit att den studerande inom en månad måste lämna in en studieförsäkran. ÖKS har i anledning av detta uttalat att om denna tidsfrist inte framgår av beviljningsbeslutet eller den medföljande blanketten för studieförsäkran, har det stått den studerande fritt att själv, inom rimlig tid efter det att denne kunnat ta del av 9Se ÖKS:s beslut, , Dnr 2004-03724.380.40 samt ÖKS:s beslut, , Dnr 2004-04903.300.40. CSN:s beslut och innehållet i den översända blanketten för studieförsäkran, avgöra när denne ville sända in sin studieförsäkran.10 Enligt CSN skulle även en omständighet som den studerande inte kunnat råda över och som har hindrat denne från att lämna sin studieförsäkran , till exempel olycksfall eller sjukdom, kunna utgöra särskilda skäl. Myndigheten har emellertid gjort gällande att eftersom den studerande har på sig att lämna en studieförsäkran, borde det vara mycket ovanligt att en studerande till följd av olycksfall eller sjukdom inte skulle kunna lämna in en studieförsäkran inom beviljningsperioden. Om CSN skulle upphäva beviljningsbeslutet i den delen som avser studielån på grund av att en återbetalningsförsäkran inte har lämnats in i rätt tid, är det ett beslut som kan få betydande ekonomiska konsekvenser för den studerande. Vi anser därför att det bör finnas ett undantag om att studielån får betalas ut även om den studerande inte har lämnat in en återbetalningsförsäkran före utgången av den tidsperiod som studielånet avser eller inom en månad från beviljningsbeslutet. Vi har i utredningen övervägt i fall det bör föreligga särskilda skäl eller synnerliga skäl för att undantaget ska vara tillämpligt. Det som talar för synnerliga skäl är att undantagsbestämmelsen enligt vår mening bör tillämpas restriktivt. Å andra sidan har lagstiftaren valt begreppet särskilda skäl i regelverket för studieförsäkran. Med anledning av att samma förutsättning för undantag bör föreligga vid studieförsäkran som vid återbetalningsförsäkran, föreslår vi därför att begreppet särskilda skäl även införs i undantagsbestämmelsen för återbetalningsförsäkran. Innan vi kommer in på vad som kan utgöra särskilda skäl, ska vi beröra frågan om hur man kan hantera invändningar mot studieskuldernas storlek i en återbetalningsförsäkran, eftersom dessa frågor delvis är sammankopplade. 3.3.5Hur kan invändningar mot studieskuldernas storlek i en återbetalningsförsäkran hanteras? För det fall att en studerande har invändningar mot de i återbetalningsförsäkran redovisade studieskuldernas storlek, kommer sannolikt denne inte vilja underteckna en sådan försäkran. Detta innebär att CSN inte kommer betala ut de studielån som den studerande 10 Se ÖKS:s beslut, , Dnr 2002-00739.300.400. har beviljats, vilket kan få olyckliga konsekvenser för den studerande som i värsta fall tvingas avbryta sina studier. Frågan är hur en sådan situation kan hanteras. Informationen om låntagarens totala skuld i de årsbesked som skickas ut av CSN är en upplysning om ett sakförhållande och inte ett beslut, och är därmed inte överklagbart. På motsvarande sätt innehåller inte heller en återbetalningsförsäkran något beslut, utan bara information. Om det inte föreligger ett beslut som har gått någon emot finns det i princip ingen rätt att överklaga11. En återbetalningsförsäkran, eller skulden så som den är angiven däri, går således inte att överklaga. Ett upphävt beviljningsbeslut för studielån är däremot ett överklagbart beslut, men ett sådant beslut kan CSN inte meddela förrän efter beviljningsperiodens utgång. Om beviljningsperioden är , vilket den vanligtvis är enligt CSN, betyder det att den studerande kan behöva vänta innan denne har fått ett överklagbart beslut. CSN har upplyst utredningen om att i vissa fall där en låntagare har invänt mot den i årsbeskedet redovisade skulden har myndigheten tolkat invändningen som en begäran om avskrivning av skulden. CSN har då meddelat ett överklagbart beslut. Eftersom beslutet har ansetts röra återbetalning av studielån, och CSN:s beslut i ärenden om återbetalning av studielån som rör en person som är bosatt i överklagas till allmän förvaltningsdomstol12, har CSN följaktligen i de aktuella fallen lämnat överklagandehänvisning till allmän förvaltningsdomstol. Ett liknande tillvägagångssätt skulle kunna tillämpas när det gäller invändningar mot storleken av de i återbetalningsförsäkran redovisade studielånen från tidigare beviljningsperioder. Om CSN tolkar invändningen som en begäran om avskrivning av hela eller delar av skulden och meddelar ett beslut i saken, skulle detta beslut, om det går låntagaren emot, kunna överklagas på motsvarande sätt. I de allra flesta fall torde dock meningsskiljaktigheter angående skuldbelopp i återbetalningsförsäkran kunna lösas genom kontakt mellan CSN och låntagaren. För det fall en återbetalningsförsäkran omfattar ett återkrav av studiestöd och den studerande har en invändning mot återkravet, är 11Se 22 § förvaltningslagen (1986:223). Se även 6 kap. 10 och 11 §§ studiestödslagen (1999:1395) och 8 kap. 25 § äldre studiestödslagen (1973:349), som handlar om överklagande av beslut (vår kursivering). 12Se 6 kap. 10 § studiestödslagen (1999:1395) och 8 kap. 25 § äldre studiestödslagen (1973:349). denne hänvisad till att överklaga själva beslutet om återkrav. Ett sådant beslut överklagas till ÖKS.13 Nästa fråga att överväga är vad som kan anses vara särskilda skäl för att studielån ska betalas ut trots att den studerande inte har lämnat in en återbetalningsförsäkran inom föreskriven tid. En sammanhörande fråga är också om sådana särskilda skäl ska kunna föreligga om den studerande inte har lämnat in en återbetalningsförsäkran alls med hänvisning till att den studerande anser innehållet felaktigt. Om skuldens storlek såsom den anges i en återbetalningsförsäkran är tvistig och den studerande efter invändning har erhållit beslut avseende avskrivning och därefter överklagat beslutet, kommer den studerande sannolikt inte att lämna in någon återbetalningsförsäkran, om inte de däri angivna beloppen justeras. Frågan är om denna omständighet bör utgöra särskilt skäl för att studielån ändå ska betalas ut. Som tidigare nämnts kommer en sådan tvist sannolikt att medföra att den studerande inte får de beviljade studielånen utbetalade, eftersom villkoret om en inlämnad återbetalningsförsäkran inte är uppfyllt. Då handläggningen av ett överklagande kan ta avsevärd tid, särskilt om överklagande sker till förvaltningsrätten vars dom sedan överklagas, kan detta medföra att den studerande är utan försörjning . Den studerande kan under sådana förhållanden känna sig tvingad att underteckna en återbetalningsförsäkran som denne anser är felaktig, vilket innebär att CSN i en framtida återbetalningstvist kan åberopa dokumentet som ett bevis på att den studerande godkänt skulden. Detta är enligt vår mening otillfredsställande och vi anser därför att om den studerande har överklagat ett beslut om avskrivning, bör denna omständighet kunna utgöra särskilt skäl att betala ut studielån, trots att det inte har inkommit någon återbetalningsförsäkran. Den studerande måste emellertid åberopa att det föreligger ett särskilt skäl för att utbetalning ska ske. Då handläggningen av ett överklagande, som nämnts, kan dra ut kan det efter hand röra sig om flera återbetalningsförsäkringar som är tvistiga avseende skuldens storlek.