sou · GXB331d2 · 2010-01-01 00:00:00 — Om trafikverken allsidigt skulle belysa lämpligheten inte bara av drift, underhåll och investeringar utan också av att använda andra styrmedel kan detta väcka en diskussion som man från politisk nivå har svårt att förhålla sig till. I stället för att delegera analysen av dessa styrmedel till myndig- heterna väljer man att behålla kontrollen över analyser av knapp- hetsavgifter på väg och järnväg, av kilometerskatten etc. i . Myndigheterna kan därför få till uppgift att genomföra sådana analyser – om inte uppdraget läggs på en speciell utredare – men endast efter ett politiskt ställningstagande i särskild ordning. 8.3Specifika problem i infrastrukturplaneringen Resonemangen i föregående avsnitt pekade på ett tänkbart motiv till den kritik som framförs mot att använda samhällsekonomiska kalkyler; resultaten bekräftar inte alltid de uppfattningar som framförs av intressenter som vill driva projekt. En annan delför- till kritiken härrör från en helt annan aspekt på planerings- besluten, nämligen de budgetramar som avsätts för investeringar, drift och underhåll som ett resultat av inriktningsplaneringen. Av två skäl fyller dessa ramar en mycket begränsad funktion. För det första har regeringen rätt att när som helst gå in och ändra i prioriteringen i den plan som fastställs. Så skedde exempelvis med anledning av det så kallade Trollhättepaketet som innebar att projekt i planen plockades bort till förmån för ett annat projekt som från början inte fanns med. Den andra svagheten är att regering och riksdag inte är bundna av den investeringsvolym man lägger fast i en långsiktsplan. I stället fattas det avgörande beslutet om resurstilldelning i samband med den årliga budgetpropositionen. Man får också senareläggningar av hela planen till följd av att påbörjade projekt överskrider de anslagsramar man tilldelats. har därför frustra- tionen växt över den eftersläpning som uppstått, trots att den långsiktiga planen inte har någon formell funktion i meningen att den ger löften om vad som ska göras . Även om det saknas en logisk koppling mellan analysmodell och faktisk resurs- tilldelning är detta kanske inte uppenbart för alla utanförstående betraktare. Inriktningsplaneringen har fler funktioner än att fastställa en planeringsram för den kommande åtgärdsplaneringen. Framför allt ges här i princip utrymme för att allsidigt belysa konsekvenserna av alternativa planeringsramar och av att använda andra styrmedel för att realisera politiska önskemål än investeringar. Dilemmat är att denna goda tanke sällan omvandlas till praktisk handling. Det skulle emellertid vara möjligt att genomföra en allsidig analys på en mera kontinuerlig grund än vad som sker . Man kan i så fall överväga att helt ta bort inriktningsplaneringen till förmån för den åtgärdsplanering som trots allt utgör kärnan i det arbete som behöver göras för att prioritera åtgärder. Vi åter- kommer till denna möjlighet i nästa avsnitt. Genomgången har visat att det är fullt möjligt att tillämpa ett samhällsekonomiskt synsätt för att analysera alla typer av beslut inom transportsektorn. som huvuddelen av problemen med dagens kalkyl hänger samman med att verkligheten är osäker och därmed också svår att sammanfatta i några enkla resonemang och siffror är de kalkylinstrument som finns tillgängliga på intet sätt problemfria. Problemet är emellertid att det inte tycks finnas ett stöd för det grundläggande synsätt vi gett uttryck för. Det saknas därför ofta beslutsunderlag och har till och med under en följd av år underlåtit att redovisa kalkylresultat. Många av de analyser som skulle behöva göras inom ramen för den fyrstegsmodell som omhuldas i högtidstal genomförs i praktiken inte, delvis därför att ansvaret för ett sådant arbete inte är tydligt utformat. Huvudbudskapet är därför att det krävs ett antal aktiva ställ- ningstaganden för att göra det möjligt att basera beslut inom transportsektorn på en systematisk analys av samtliga typer av styrmedel: 1.Det måste också fortsättningsvis finnas en grundläggande acceptans från av att ett samhällsekonomiskt synsätt ska råda vid prioritering av samtliga steg i fyrstegs- modellen; 2.Detta ska manifesteras i uppföljningsbara instruktioner till verk och myndigheter hur arbetet ska bedrivas; 3.Resurser reserveras av verken för att säkerställa en utveckling i den beskrivna riktningen; 4.Detta innebär bland annat att en genomtänkt strategi etableras för datafångst och för förvaltning av de prognosmodeller och andra effektsamband som tas fram; 5.Arbetet är långsiktigt och måste involvera hela organisationen i respektive trafikverk liksom forskningsutförare. 6.Regeringskansliet följer upp det arbete som genomförs och rea- gerar i den utsträckning man inte får det underlag som efter- frågas. Inom ramen för dessa principrekommendationer krävs att man strukturerar ett antal arbetsuppgifter: Den enskilt viktigaste arbetsuppgiften är att säkerställa att de prognosmodeller som tagits fram kan användas för att genom- föra känslighetsanalyser. Inom en begränsad tidsrymd ska det vara möjligt att för alla större projekt göra analyser av resande- och godsflöden under ett stort antal olika förutsättningar. Rutiner etableras för att löpande uppdatera kalkylvärden och effektsamband. En studie påbörjas för att klargöra hur man kan säkerställa systematisk datafångst både för effektsamband, för uppfölj- ningar av specifika beslut och för utvärdering av produktivitets- utvecklingen. Detta arbete kan i slutänden också innebära att myndigheternas ekonomiredovisningssystem integreras med behovet av underlag för, och uppföljning av de beslut som fattas. Forskningen kring problem som avser såväl frågor kring kalkylvärden som effektsamband fortsätter, i synnerhet där det finns indikationer på att detta skulle kunna leda till förändringar av resultaten av de kalkyler som genomförs. En lätt tillgänglig beräkningshandledning och information om effektsamband tillhandahålls inom ramen för samma princip- modell av både och . Det arbete som genomförts för att säkerställa transparens i redovisningen av analysresultaten, den så kallade samlade resultatredovisningen, utvärderas och permanentas om den visar sig fungera på avsett sätt. Resultatredovisningen innehåller också bedömningar av vilka effekter som andra åtgärder än infrastrukturinvesteringar ger för resursanvändningen. 9.Hur ska verksamheten organiseras? Av stor betydelse för acceptansen av ett samhällsekonomiskt beslutsunderlag är att det finns en gemensam syn mellan politiker och byråkrater på betydelsen av ett gott beslutsunderlag. Inled- ningsvis behandlas därför i avsnitt 9.1 kalkylen som teknokratiskt fenomen och hur kalkylresultat kan och bör användas för att fatta beslut. Mot denna bakgrund ges rekommendationer i två avseenden. Avsnitt 9.2 innehåller ett resonemang om en eventuell organisatorisk sammanslagning av trafikverk och eventuellt också till en enda myndighet. Mot bakgrund av de frågor som behandlats i rapporten förs därefter i avsnitt 9.3 därefter ett resonemang kring hur planeringsprocessen i allmänhet skulle kunna organiseras för att säkerställa ett effektivt resursutnyttjande. En central fråga som ligger bakom hela promemorian är vilken roll som teknokratiska beslutsunderlag bör spela för beslutsfattandet i sektorn. Detta har koppling till en statsvetenskaplig diskussion kring vilka kriterier som bör vara uppfyllda för att man ska kunna tala om en fungerande demokratisk beslutsprocess. Ett ideal för en sådan process kallas ibland en deliberativ demokrati. process kännetecknas bland annat av att medborgare och besluts- fattare noga överväger tillgängliga alternativ och låter en lösning växa fram i ett samtal. Ett sätt att säkerställa att detta kan ske är att olika medborgarintressen finns representerade i samtalet. Den kan också innebära att medborgarna har tillgång till experter som de kan fråga till råds när svåra avvägningar måste göras. En del av den statsvetenskapliga diskursen handlar också om hur medborgare och politiker ska kunna tillgodogöra sig ett kvalificerat beslutsunderlag utan att utelämna sig helt till teknokratiska experter. När det gäller samhällsekonomiskt beslutsunderlag och planeringsprocessen för infrastrukturplanering finns uppenbarligen en sådan risk. I promemorian har emellertid en central distinktion gjorts mellan begreppen beslutsunderlag respektive beslutsalgoritm. I avsnitt 5.6 avvisades därför de tankar som brukar förknippas med multikriterieanalys därför att man där strävar efter att fånga alla politiskt formulerade mål i ett enda sammanfattande mått. Vi har därför valt att betona kalkylen som ett underlag som pekar på det mer eller mindre lämpliga med att använda olika styrmedel för att fatta politiska och administrativa beslut. Sådana beslut påverkas emellertid med nödvändighet också av förhållanden som inte fångas i ett formellt beslutsunderlag. Inom nationalekonomiämnet finns en bild av kalkylens roll som kan sammanfattas på följande sätt: Se till att genomföra de projekt som verkligen är lönsamma, också när man tar hänsyn till den osäkerhet som kan vara förknippad med beslutsunderlaget. Se till att inte genomföra projekt som på motsvarande sätt under inga förut- sättningar är lönsamma. Däremellan finns ett antal projekt som under vissa förutsättningar är motiverade att genomföra medan de under andra omständigheter är olönsamma. Inte ens efter syste- matiska analyser av osäkerheten är det lämpligt att lämna några tydliga rekommendationer. Det är mot denna bakgrund uppenbart att politiska besluts- fattare inte bara har rätt att fatta beslut om att olönsamma projekt bör genomföras; det är i själva verket politikens uppdrag att fatta denna typ av beslut. Oavsett motiv kommer både och i fram- tiden dyrbara investeringar i hela nätverk av motorvägar, i en Norr- botniabana eller i någon kostsam tunnel att genomföras även om kalkylresultaten pekar på att detta är högst olämpligt. Det är uppenbart att många projekt av denna art, inte sällan vita elefanter som får beslutsfattaren att framstå som handlingskraftig, är svåra att motivera. Det är därför också viktigt för den politiska debatten och för den deliberativa demokratin att det verkligen framkommer hur man från teknokratiskt håll för- håller sig till dessa frågor. Det finns anledning att också peka på ett argument som stund- tals förs fram mot relevansen av samhällsekonomiska kalkyler. Med lite olika variationer lyder påståendet att beslutsfattarnas vilja inte avspeglas i kalkylerna. Av det som sagts framgår med all önskvärd tydlighet att detta inte är önskvärt men att besluts- fattaren ändå måste besluta som man finner för gott. Man kan dock notera att kraven på de beslut som fattas av politiker respektive i verk och myndigheter i dessa sammanhang bör se olika ut. Medan politiker valts för att fatta beslut på grundval av sina öppet deklarerade åsikter är administrationen inte utsedd i motsvarande demokratiska process. Kraven på att man på myndig- hetsnivå ska kunna motivera avvikelser från de rekommendationer som följer av kalkylresultat är därför större. 9.2Ett eller flera verk? Efter de organisatoriska förändringar som genomförts har såväl som krympt väsentligt. Inom respektive myndighet återstår uppdrag som något förenklat kan sägas bestå av tre delar: Att planera användningen av framtida resurser. Att upphandla genomförandet av projekteringar, av anlägg- ningsprojekt och av drift och underhåll. Att förvalta tillgänglig infrastruktur. Samtliga uppgifter har naturligtvis kopplingar till varandra. Sam- tidigt kan man säga att de underliggande expertkunskaperna skiljer sig åt. Planeringen baseras på ett ekonomiskt tänkande och på ett långsiktigt planeringsperspektiv. Mycket av planeringen innebär – som pro memorian vid upprepade tillfällen poängterat – att man behöver ta fram och sammanställa effektsamband som i sin tur kräver andra expertkunskaper för att få underlag för de priori- teringsbeslut som måste fattas. Som framgår av appendix A har upphandlingskompetens till bestått av att låta ingenjörer genomföra detaljerade uppdrags- På grundval av detta offentliggörs ett förfrågnings- underlag som ligger till grund för anbud som i sin tur resulterar att det mest fördelaktiga budet antas. Mycket talar för att denna uppgift behöver förändras till sin natur i riktning mot ett större inslag av funktionsupphandling. Detta ligger delvis tämligen nära de frågor som behandlas inom ramen för planeringsuppgiften. Slutligen ryms inom förvaltningsuppgiften ett antal tekniska expertkunskaper där det på vissa områden finns samordnings- fördelar att vinna mellan verken medan man i andra avseenden arbetar med helt olika arbetsuppgifter. Man kan dessutom något förenklat säga att den typ av ingenjörstänkande som styr förvalt- ningsuppdraget också varit styrande för respektive myndighets- övergripande förhållningssätt till sina uppdrag. I trafikverksutredningens (N 2008:6) uppdrag ingår att ta ställning till om det finns skäl att slå samman två eller flera infrastrukturmyndigheter till en enda. I detta övervägande ingår också att överväga framtida roll. Som framgått av den tidigare genomgången har haft en viktig om än oklart defini- erad roll som en slags stabsmyndighet till . Man har också från och till anlitats för att genomföra utredningar kring allehanda ämnesområden. Diskussionen i promemorian har emellertid i mycket begränsad omfattning haft bäring på det lämpliga med olika myndighets- strukturer. Det kan säkert finnas vinster med en sammanslagning, kanske inte minst för att samordna datafångsten inom ramen för en ny organisation. Detta kan i så fall eventuellt göras i samband med att ekonomiredovisningen ändå måste struktureras om vid en sammanslagning. Däremot finns det ingenting i de resonemang som förts som talar för att en sammanslagning i sig skulle bidra till att bättre beslutsunderlag tas fram. Ingenting talar emellertid heller för motsatsen. Frågan om en sammanslagning eller inte kan emellertid också påverkas av i vilken form man väljer att organisera en ny myndig- het. I synnerhet kan man tänka sig att en fristående planerings- myndighet som består av och planerings- delar i kombination med skulle utveckla en annan syn på planeringens uppgifter än om alla tre uppdragen hålls samman i en enda ny myndighet. En separation av uppdraget enligt en sådan modell skulle emellertid vara förenad med andra uppenbara nack- delar. 9.3Hur bör planeringen organiseras ? Utgångspunkten för den avslutande diskussionen är att det finns en politisk vilja att utveckla hanteringen av beslutsunderlag i trans- portsektorn enligt de principer som skisserats. Hur bör då detta arbete organiseras? För att genomföra förändringar i denna riktning krävs uppen- bart ett öppet politiskt ställningstagande. Därutöver måste departe- mentets styrning av verkens arbete stärkas. I sin mest extrema form kan man tänka sig att lyfta in hela arbetet med att genomföra samhällsekonomiska kalkyler inom departementets väggar. Mot bakgrund av att det svenska är unikt litet har denna tanke en hel del som talar för sig. Det finns emellertid också problem med en sådan radikal reform. En tung invändning är att det finns ett politiskt behov av att ha beslutsunderlag på armslängds avstånd. Det faktum att man vill kunna fatta andra beslut än vad som följer av de underlag som tas fram är i sig ett argument för att inte genomföra kalkyler inom . Som en del av den fortsatta utvecklingen av analysarbetet i infrastruktursektorn talar emellertid mycket för att departementets kompetens måste stärkas. Det finns en nära koppling mellan begreppet beställarkompetens och behovet av att på central nivå ha en djup kunskap om den verksamhet som bedrivs. Detta innebär bland annat att man måste styra och leda arbetet med att ta fram beslutsunderlag på grundval av djupa insikter om vilken kunskap man vill ha tillgång till. För detta behövs såväl personal- förstärkningar som en förstärkning av vissa kompetensområden. Av detta resonemang följer också att huvudansvaret för att ta fram beslutsunderlag bör ligga kvar hos trafikverken, endera i den organisatoriska form de har eller också efter en samman- slagning. Detta arbete måste emellertid avspeglas i organisationen och det sätt på vilket informationsinsamling och -analys bedrivs. Exempel på de frågor som då måste hanteras diskuterades i avsnitt 8.3. Det är också rimligt att lägga ansvaret för att utveckla och förvalta prognosmodeller, effektsamband etc. på trafikverken. Med denna grundläggande ansvarsfördelning finns det emeller- tid anledning att också överväga kompletterande organisatoriska grepp i åtminstone tre avseenden. För det första kan det vara värt att lägga ansvaret för att slå fast de förutsättningar som ska styra prognoser och kalkylarbete i övrigt utanför trafikverken. naturligt att tänka sig att detta är en uppgift för , för eller för om kalky- ler genomförs också i andra samhällssektorer. I detta kan också ingå att instruktioner om diskonteringsränta, hantering av skatter osv. som har en generell bärighet på beslutsfattande i hela den offentliga sektorn. Det är, för det andra, inte uppenbart var ansvaret för fram- tagning av kalkylvärden och kalkylmodeller bör ligga. Om trafik- verken har denna uppgift finns alltid en risk för inflation i dessa värden för att på så sätt öka lönsamheten och därmed sannolik- heten för att man får medel för att genomföra fler projekt. Det är hos trafikverken som mycket av den sakkunskap inom området som behövs också finns. Man kan därför tänka sig att ger arbetsuppgiften till trafikverken men sam- tidigt ger instruktioner om att det ska genomföras i nära samverkan med representanter för forskarsamhället för att garantera att modeller och värden har sakmässig legitimitet. En tredje organisatorisk förändring är att låta genomföra oberoende granskningar av det underlag som tas fram. En variant är den som tillämpas i där man använder konsulter och forsk- are för att granska underlaget för särskilt dyrbara projekt. En annan variant är att genomföra slumpmässiga granskningar. Det centrala syftet med granskningarna är att säkerställa att beslutsunderlaget verkligen tas fram på ett grannlaga sätt. Beställningarna av sådana rapporter bör initieras i . Den fjärde förändring kan vara nödvändig för att säkerställa att den verksamhet som bedrivs i sektorn verkligen kan följas upp. En förebild utgörs av som löpande granskar effekterna av olika program som används för att underlätta arbetsmarknadens funktion. Av avgörande betydelse är att säkerställa att sådana uppföljningar görs helt fristående från arbetet med att planera och genomföra verksamheten. En femte förändring är mera hanterlig i omfattning. förhållningssätt till kostnaderna för, respektive intäkterna från den trafik som utförs är oklart. De banavgifter som tas ut tillfaller således . Det finns emellertid inga säkra principer för hur ökade eller minskade avgiftsintäkter skulle på- verka anslagstilldelning. Detta innebär bland annat att även om det skulle finnas skäl att höja avgiftsuttaget så skulle de ökade intäkterna kunna balanseras genom att anslagstilldelningen Bilaga 2 SOU 2009:31 Detta ger givetvis mycket svaga drivkrafter för att utveckla myndighetens syn på prissättningsinstrumentet. Man borde därför överväga en förändring av regelverket som åtminstone klargör vad som gäller i detta avseende. Man kan också tänka sig någon form av lösning med incitamentsstruktur, exempel- vis så att en intäktsökning kan delas mellan stat (i form av minskat anslag) och myndighet (som får behålla en del av de ökade intäkterna). Hela diskussionen har så långt förts relativt oberoende av . har själv vid olika tillfällen tagit upp frågan om relationen mellan riksdag och regering och de beslut som fattas om resursanvändning i transportsektorn. Det kan därför finnas skäl att överväga en skärpning av den process som plane- ringen genomgår. Detta ligger också i linje med flera av de frågor som behandlats i promemorians olika delar. Man kan därför tänka sig följande vidareutveckling av plane- ringsprocessen. 1.Inriktningsplaneringen renodlas till att endast behandla de mål som regeringen vill ställa upp för politiken i infrastruktur- sektorn. I detta ingår inte att fastställa en planeringsram för myndigheterna. 2.Efter godkännande finns ett politiskt uppställt mål för vilket samhälle man vill bygga. Detta ligger till grund för trafikverkens uppdrag att genomföra en analys av samtliga olika styrmedel som kan användas för att uppnå de uppställda målen. Den del av planeringen som avser investeringar kan tentativt utgå från en resurstilldelning som är samma som , eventuellt utökat med x procent. 3.Verken genomför ett planeringsarbete som innehåller en struk- turerad känslighetsanalys och iteration för att avgöra hur målen bäst kan uppnås. Man lämnar detta underlag till regeringen. 4.Regeringen fastslår sin strategi för priser, investeringar, drift och underhåll och administrativa bestämmelser för den kom- mande tioårsperioden. Investeringsmedel anslås av planeringsperioden medan man därefter endast anger i vilken ordning man avser att beta av projekten. 5.Riksdagen informeras om regeringens intentioner och om vilka effekter de planerade åtgärderna förväntas få för de mål som ställts upp. 6.På grundval av denna plan genomförs en regelbunden upp- följning av planen, exempelvis i regi av . Appendix A Branschens bristande produktivitetsutveckling Som framgått av den tidigare genomgången är anläggnings- kostnaden en viktig bestämningsfaktor för om det är lämpligt att genomföra en åtgärd: Ju billigare det är att åstadkomma de restids- besparingar och andra vinster som följer av en investering, desto mer talar för att man bör genomföra investeringen. Den svaga produktivitetsutvecklingen i bygg- och anläggnings- branschen är mot denna bakgrund ett problem. Om man kunde få ner kostnaderna för byggande, drift och underhåll skulle det också bli lättare att argumentera för infrastrukturprojekt. Fortsättningsvis ges i avsnitt A1 en kort beskrivning av den svaga produktivitetsutvecklingen i branschen. I avsnitt A2 formu- leras en hypotes kring varför det är på detta sätt; anledningen kan vara den specifika upphandlingsform som är domine- rande i sektorn. Slutligen formuleras i avsnitt A3 några tankar kring hur man skulle kunna hantera dessa frågor. Framställningen i detta avsnitt baseras på ett antal arbeten som VTI genomfört ; se , (2004), Arnek, (2007), funktions- upphandlingsrapporten, (2007), (2008), (2008). A1 Den svaga produktivitetsutvecklingen Många infrastrukturprojekt överskrider den budget som görs upp i samband med att beslut fattas om att påbörja projektet. Av och årsredovisningar framgår att problemen med detta tycks vara mindre än får sedan. Lika fullt skapar kostnadsöverskridanden problem med att få tilldelade anslagsmedel att räcka för de projekt man fått sig tilldelade. Det är emellertid komplicerat att få generell kunskap om kostnadsutvecklingen i branschen. En viktig förklaring är att det är svårt att jämföra olika projekt med varandra till följd av att varje projekt är så unikt. Detta försvårar möjligheten att skapa index- serier som beskriver hur kostnaderna för att bygga infrastruktur utvecklas över tiden. Man kan emellertid belysa kostnadsfrågan på ett indirekt sätt, via en analys baserad på nationalräkenskaperna. utvecklingen av arbetskraftsproduktiviteten i över en längre tidsperiod. Av figuren framgår att produktion per arbetad timme har mer än tredubblats för konkurrensutsatt industri , den har nästan fördubblats för näringslivet som helhet medan produktiviteten i bygg- och anläggningsbranschen har ökat med blygsamma . Det mått som används, dvs. arbetsproduktiviteten, innebär att man mäter värdet av det som tillverkas och dividerar med antalet arbetade timmar inom respektive bransch. Måttet är partiellt och det har därför funnits en osäkerhet om hur väl man på detta sätt lyckas mäta den faktiska utvecklingen i olika branscher.