sou · GYB341 · 2010-06-22 00:00:00 — Tillägg ska dock inte betalas för tid som infaller tidigare än efter den dag då den försäkrade inkom med sin ansökan om förmånen. Från ska alltså undantas den tid under vilken ärendet handlagts i domstol. 7.5Orsaken till fördröjd handläggning Utredningens förslag: Om det är uppenbart att den som har beviljats ersättning själv har orsakat att utbetalningen av ersättningen fördröjts har han eller hon inte rätt till kompensationstillägg, om det med hänsyn till omständigheterna är oskäligt att tillägget betalas ut. I direktiven anges att utredningen ska analysera om det är lämpligt att låta orsaken till en utdragen handläggningstid i det enskilda ärendet inverka på rätten till ekonomisk kompensation. kan en försenad utbetalning från eller egentligen bero på att exempelvis ett underlag som begärts in av myndigheten, och som är nödvändigt för att det ska gå att ta ställning i sakfrågan, inte inkommit i rimlig tid. Handläggningen kan i sådana fall ha fördröjts av den försäkrade själv eller av någon annan utomstående person. Det kan också vara så att handläggningen kan ha fördröjts av att själva ansökan varit ofullständig, t.ex. därför att den inte är undertecknad, och att en komplettering beträffande ansökningshandlingen som begärts av Utformningen av ett system med kompensationstillägg myndigheten har dröjt. Men även andra orsaker, som typiskt sett ligger utanför eller kontroll, kan ligga bakom att ett ärende drar ut . Exempelvis kan ett ärendes komplexitet medföra att det tar innan beslut fattas. Dessa frågor om betydelsen av orsaken till att handläggningen drar ut behandlas närmare nedan. Det kan i många fall alltså vara så att anledningen till att utbetalningen dröjer i viss mån hänger samman med hur den enskilde agerat. Frågan är om detta ska påverka möjligheten att få ekonomisk kompensation. Det finns skäl som talar både för och emot att den enskildes agerande ska tillmätas betydelse. För att låta den enskildes handlande ha någon betydelse i denna fråga talar det faktum att det kan framstå som orimligt att den som själv orsakat en lång handläggningstid ska kunna få kompensation för fördröjningen. Å andra sidan är det inte alltid enkelt att avgöra när det är den enskilde och inte eller som orsakat dröjsmålet. Invändningar kan också resas mot att på detta sätt låta en myndighet själv avgöra om den bidragit till att handläggningstiden blivit lång. I vissa fall kan det dessutom vara så att båda parter får sägas bära ett visst ansvar för fördröjningen. Till detta kan läggas att det är myndigheten som ansvarar för handläggningen av ärendet och att detta ansvar innefattar en skyldighet att driva utredningen framåt (jfr kapitel 5 ovan). Myndigheten har för detta vissa verktyg till sitt förfogande. Bland annat kan ett ersättningsanspråk avvisas om ansökan t.ex. inte är undertecknad och sökanden inte kompletterar ansökningshandlingen inom förelagd tid. Det finns även möjlighet att avvisa anspråket om myndigheten begärt nödvändig komplettering av beslutsunderlag, t.ex. läkarintyg, men någon komplettering inte inkommer. Möjligheten att avvisa ansökningar bör dock användas med viss försiktighet.8 Regler om avvisning finns bl.a. i 110 kap. 10 och 11 §§ SFB. 8 Jfr prop. 2008/09:200 s. 553 f. Utformningen av ett system med kompensationstillägg Ett tungt vägande skäl mot att låta den enskildes agerande påverka rätten till kompensation är att ett sådant system skulle kräva stora resurser i fråga om arbetskraft. Det skulle nämligen förutsätta att myndigheten i varje enskilt fall gjorde en genomgång av orsaken till dröjsmålet för att slutligen kunna besluta huruvida kompensationstillägg kan komma i fråga. Med hänsyn till den synnerligen stora ärendehantering som det här är fråga om, är det varken rimligt eller ekonomiskt försvarbart att i varje enskilt ärende göra en sådan bedömning. För att undvika att systemet med kompensationstillägg på ett orimligt sätt tynger verksamheten föreslår därför utredningen att orsaken till dröjsmålet som utgångspunkt ska sakna betydelse. Fördelarna med att undvika den arbetsbelastning på verksamheten som det skulle innebära att införa en individuell prövning av varje enskilt fall får anses överväga att kompensationstillägg kan komma att betalas ut även till den som själv varit orsaken till ett ärendes fördröjning. går det inte att bortse från att det kan finnas situationer där det skulle framstå som direkt stötande att tillerkänna den enskilde kompensation för en fördröjd utbetalning. Även om det kan framstå som ett teoretiskt och inte praktiskt problem kan det inte helt uteslutas att en sådan ordning skulle kunna utnyttjas av någon för att få ränta på sina pengar. Det krävs därför att det finns en ventil för fall där en kompensation framstår som orimlig. och bör således ges en möjlighet att fatta beslut om att kompensationstillägg inte ska betalas ut på den grunden att den enskilde själv bidragit till förseningen. Ett sådant beslut bör dock endast få fattas om det är uppenbart att den enskilde orsakat dröjsmålet och det med hänsyn till omständigheterna är oskäligt att tillägget betalas ut. Handläggningstiden är naturligtvis också beroende av ett ärendes komplexitet, dvs. hur omfångsrikt eller komplicerat ärendet är. I ärenden där en omfattande utredning behöver göras innan eller kan fatta beslut, tar det normalt sett innan beslut om utbetalning kan fattas än vad det gör i mindre komplicerade ärenden. Utformningen av ett system med kompensationstillägg För att enskilda ärenden av särskild dignitet ska undantas från systemet med kompensationstillägg eller särregleras på annat sätt krävs emellertid att eller i varje enskilt fall gör en bedömning av om ärendet är av sådan beskaffenhet att särbehandling bör ske. Som angetts beträffande den enskildes agerande ovan, står ett sådant krav i normala fall inte i proportion till kostnaderna som det skulle innebära. Utredningen föreslår därför att något undantag inte görs beträffande särskilt tidskrävande enskilda ärenden. Det som sagts nu hindrar inte bedömningen att olika förmånsslag kan behöva hanteras på olika sätt när det gäller att bestämma den tid som bör löpa innan det kan bli fråga om kompensationstillägg. I sådant fall grundar sig differentieringen dock på en schabloniserad modell utifrån den genomsnittliga handläggningstiden för olika ärendeslag och inte på en bedömning av komplexiteten i varje enskilt ärende. Frågan om handläggningstiden för olika ärendeslag behandlas närmare i avsnitt 7.4. Som framgått ovan kan handläggningen dra ut också till följd av omständigheter som inte är att hänföra till den handläggande myndigheten eller till den enskilde själv. Exempelvis kan en försenad utbetalning bero på att en läkare inte inkommer med ett nödvändigt intyg i ett sjukpenningärende eller att en förskola dröjer med att skriva ett intyg i fråga om ett barns utevaro inför en begäran om tillfällig föräldrapenning. Frågan är då vilken betydelse en utomstående persons agerande ska tillåtas få för den enskildes rätt till kompensation. Med utgångspunkt i den enskildes uppgiftsplikt och skyldighet att medverka i utredningen (se kapitel 5 ovan) skulle det kunna hävdas att det i första hand är den enskilde som har att ge in nödvändiga intyg eller annat underlag för beslut och att förseningar i nu berörda avseenden bör gå ut över den enskildes möjligheter att få kompensation. Mot detta ska emellertid ställas myndighetens utredningsansvar (se vidare kapitel 5). Utredningsansvaret innebär att och ska föra utredningen framåt och se till att material som är nödvändigt för ett avgörande kommer in till myndigheten. I utredningsansvaret ligger också ett ansvar för Utformningen av ett system med kompensationstillägg att se till att utredningen fortskrider. Utöver det sedvanliga utredningsansvaret finns det inom socialförsäkringsområdet dessutom uttryckliga möjligheter för myndigheten att inhämta nödvändig utredning (jfr bl.a. 110 kap. 13 och 14 §§ SFB). Det sagda innebär att myndigheten måste vara aktiv för att se till att erforderligt material inkommer. Den ska dessutom vid behov skaffa in nödvändiga kompletteringar. Om en upplysning behövs från en läkare som har skrivit ett läkarutlåtande eller om ett yttrande behövs från t.ex. en annan myndighet kan , eller i förekommande fall, därför direkt vända sig till läkaren eller den andra myndigheten. Mot denna bakgrund anser utredningen att det inte bör införas något undantag från rätten till kompensationstillägg när den långa handläggningstiden beror på omständigheter som inte direkt är att hänföra till den enskilde (jfr avsnitt 7.5.2 ovan). Utredningens förslag: Kompensationstillägg ska beräknas som en ränta på den ersättning som efter avdrag för skatt betalas ut efter lång handläggningstid. 7.6.1Kompensationstillägg bör utgå i form av ränta Som beskrivits ovan anges i utredningens direktiv att ett system för ekonomisk kompensation bör bygga på en beräkningsgrund liknande ränta. Även om direktiven således utpekar någon form av ränta som den mest rimliga lösningen av frågan om hur den ekonomiska kompensationen bör utformas, finns skäl att överväga en kompensation som inte innefattar ränta. Det blir då närmast fråga om ett fast belopp. Man skulle t.ex. kunna tänka sig att den som fått vänta oacceptabelt länge på sin förmån kompenseras för dröjsmålet med en extra utbetalning om . Ett sådant system skulle ha den fördelen att det inte skulle kräva någon uträkning av olika räntebelopp. Eftersom kompensationsbeloppet då inte skulle vara beroende av varken förmånens storlek eller den exakta längden av dröjsmålet, skulle det vara för- Utformningen av ett system med kompensationstillägg hållandevis enkelt att hantera. Det skulle också vara både lätt att förstå och att förutsäga. Fördelarna med det fasta beloppet kan emellertid sägas vara dess uppenbara nackdelar. Det kan hävdas att ett system med ett fast kompensationsbelopp skulle leda till orimliga konsekvenser med hänsyn till att det förmånsbelopp som betalas ut kan variera mycket kraftigt. Jämfört med ett förmånsbelopp om (t.ex. ersättning i form av tillfällig föräldrapenning) är ett kompensationsbelopp om t.ex. ett förhållandevis stort belopp. Jämfört med ett förmånsbelopp om (t.ex. två månaders ersättning i form av sjukpenning) kan det beroende som ska kompenseras å andra sidan vara ett ganska litet belopp. Samma sak gäller med handläggningstiden. Det kan tyckas orimligt om kompensationen skulle vara helt oberoende av den tid som den förmånsberättigade tvingats vänta på sin ersättning. Med ett fixerat fast belopp spelar det nämligen ingen roll om en förmån försenats med eller , beloppet är som utgångspunkt ändå detsamma. Det är således svårt att fastställa ett fixerat belopp som kan uppfattas som rimligt i alla tänkbara fall. Det är visserligen möjligt att konstruera ett system med ett fast kompensationsbelopp på så sätt att beloppet stegras i takt med förmånens storlek. Exempelvis skulle man kunna skapa ett system där kompensationsbeloppet uppgick till när förmånen uppgick till , när förmånen uppgick till , osv. Man skulle även kunna göra ett sådant system beroende av tid genom att skapa en trappa där kompensationsbeloppet ökade . Exempelvis skulle det vara möjligt att konstruera en kompensationstrappa där kompensationsbeloppet ökade med ett visst givet belopp för som dröjsmålet varade. En lösning som är beroende av såväl förmånens storlek som dröjsmålets längd liknar emellertid i många avseenden ränta. Då saknas anledning att inte konstruera systemet så att det bygger på en ränta. Ett system som baseras på någon form av ränta vid försenad utbetalning skulle dessutom ligga i linje med vad som gäller inom förmögenhetsrättens område (jfr räntelagen m.m.). Det skulle också motsvara den konstruktion som finns för försenad återbetalning i samband med återkrav från den offentliga förvaltningen, t.ex. från eller . SOU 2010:41 Utformningen av ett system med kompensationstillägg används, som framgår nedan, även i samband med överskott (intäktsränta) på skattekontot. Sammanfattningsvis talar övervägande skäl för att den ekonomiska kompensationen vid försenade utbetalningar från eller utgörs av någon form av ränta. Utredningen förespråkar därför en lösning som innebär att ränta ska utgå på det försenade förmånsbeloppet. 7.6.2Kompensationstillägg bör beräknas på ersättning efter avdrag för skatt Som angetts i kapitel 3 ovan ska och göra avdrag för skatt när ersättning som är skattepliktig betalas ut.9 En fråga som uppkommer i detta sammanhang är därför huruvida kompensationstillägg bör beräknas på ersättning före avdrag för skatt (bruttobeloppet) eller på ersättning efter avdrag för skatt (nettobeloppet). En lösning som bygger på att kompensationstillägg beräknas på bruttobeloppet skulle, i fråga om skattepliktiga förmåner, innebära att tillägget baserades på ett högre belopp än det som i verkligheten betalas ut till den förmånsberättigade. Grundtanken bakom systemet med kompensationstillägg är emellertid att det i viss utsträckning ska kompensera en försenad utbetalning. Det vore därför, enligt utredningens mening, inte rimligt om den enskilde kompenserades även för den del av förmånen som enligt gällande regler inte ska betalas ut. Beträffande denna del av ersättningen går det ju inte att tala om någon försenad utbetalning. Mot denna bakgrund anser utredningen att kompensationstillägget rimligen bör baseras på det belopp som rent faktiskt betalas ut till den förmånsberättigade, dvs. En möjlig invändning mot en lösning som innebär att kompensationstillägg beräknas på nettobeloppet kan vara att det vid utbetalningstillfället inte kan tillförlitligt beräknas vilken skatt den förmånsberättigade slutligen ska betala. Därmed kan det belopp som eller preliminärt dragit av komma att stå i bristande överensstämmelse med den slutliga skatten. Det är emellertid inte möjligt att inom ramen för ett överskådligt och lättillämpat system även ta hänsyn till den förmånsberättigades slutliga beskattning. Med hänsyn till att kom- 9 För beräkning av skatteavdrag, se 8 kap. skattebetalningslagen (1997:483). Utformningen av ett system med kompensationstillägg pensationstillägget i de flesta fall inte kommer att uppgå till annat än ett relativt lågt belopp, torde det i normala fall dessutom endast kunna bli fråga om mycket små avvikelser. Det skulle sannolikt därför inte heller vara en kostnadsmässigt försvarbar lösning att konstruera systemet så att utbetalt kompensationstillägg i efterhand justeras i förhållande till den slutliga genomsnittliga skatten . Sammanfattningsvis anser utredningen att kompensationstillägg bör beräknas på det belopp som eller ska betala ut till den förmånsberättigade, dvs. efter avdrag för preliminär skatt. Någon justering i efterhand med hänsyn till den slutliga genomsnittliga skatten bör inte heller ske. 7.7Räntenivå för beräkning av kompensationstillägg Utredningens förslag: Kompensationstillägg ska beräknas enligt en räntsats som motsvarar den vid varje tid gällande referensräntan enligt 9 § räntelagen (1975:635) med ett tillägg av . Nästa fråga att besvara blir vilken räntesats som ska användas vid beräkningen av ränta inom systemet med kompensationstillägg. Nedan lämnas först en redogörelse för några viktiga räntor inom svensk förvaltning. Avsnittet avslutas med utredningens bedömning i fråga om räntenivån vid försenad handläggning. Som framgått i kapitel 4 ovan finns i normalfallet två olika räntesatser som är aktuella i samband med återkrav från eller . Den ena gäller när gäldenären har kommit överens med myndigheten om en avbetalningsplan eller har fått anstånd med betalningen. Den andra gäller när gälde- Utformningen av ett system med kompensationstillägg nären inte betalar sin skuld senast på förfallodagen och är i dröjsmål. I det första fallet ska myndigheten ta ut ränta efter en räntesats som överstiger statens utlåningsränta (108 kap. 15 och 16 §§ SFB). Statens utlåningsränta uppgår till för . I den andra situationen, när gäldenären är i dröjsmål på grund av att han eller hon inte betalar i rätt tid, ska dröjsmålsränta tas ut (108 kap. 19 § SFB). Dröjsmålsräntan motsvarar referensräntan med tillägg av (6 § räntelagen). Referensräntan uppgår till . Regler om studiestöd finns i studiestödslagen (1999:1395) och studiestödsförordningen (2000:655). Studiestöd lämnas i form av studiehjälp och studiemedel. Studiehjälp består av bl.a. studiebidrag och inackorderingstillägg. Studiehjälp är avsedd för yngre personer, huvudsakligen gymnasiestuderande. Studiemedel består främst av studiebidrag och studielån. Något förenklat kan sägas att studiemedel utges till studerande . Regler om återkrav inom studiestödsområdet finns i 5 kap. studiestödslagen. På studiemedel som krävs tillbaka tas ränta ut från den dag då studiemedlen tagits emot efter en räntesats som överstiger statens utlåningsränta . På studiehjälp som krävs tillbaka tas ränta ut enligt samma räntesats från den dag som infaller efter det att beslut om återkrav har fattats. Någon motsvarighet till sedvanlig dröjsmålsränta finns inte enligt gällande rätt inom studiestödsområdet. förslag10 innefattar emellertid att ränta vid återbetalning av studiehjälp inte längre ska tas ut över statens utlåningsränta utan enligt räntelagens bestämmelser om dröjsmålsränta. För återkrav avseende studiemedel innebär förslag dock ingen skillnad. 10 SOU 2009:6. Utformningen av ett system med kompensationstillägg 7.7.3Avstämning efter preliminär ersättning För bostadsbidrag finns, som redovisats i kapitel 3, särskilda bestämmelser om ränta (tillägg) och avgifter på återkrav som beslutats efter slutlig avstämning, se 98 kap. 7 § SFB, 4 § bostadsbidragsförordningen (1993:739) samt 7 och 8 §§ i föreskrifter (RFFS 1996:12). Bestäms det slutliga bostadsbidraget till högre belopp än vad som för samma kalenderår har betalats ut i preliminärt bidrag, lämnas ränta på det överskjutande beloppet av den statslåneränta som gällde vid utgången av det kalenderår som bidraget avser. Bestäms det slutliga bostadsbidraget däremot till lägre belopp än vad som för samma kalenderår har betalats ut i preliminärt bidrag, ska avgift tas ut på återbetalningsbelopp överstigande av den statslåneränta som gällde vid utgången av det kalenderår som bidraget avser. Ränta enligt de sedvanliga räntebestämmelserna ska inte tas ut på sådan avgift. Statslåneräntan uppgick till (se mer om denna i avsnitt 7.7.8 nedan). För avstämning efter preliminär sjukersättning gäller regler om utbetalning och återbetalning av skillnadsbelopp som motsvarar dem som gäller för bostadsbidrag, se 37 kap. 15 § SFB. Beträffande underhållsstöd gäller att en förälder som är underhållsskyldig mot ett barn men inte fullgör denna skyldighet ska återbetala ett belopp till staten som helt eller delvis motsvarar det underhållsstöd som betalat ut för barnet (se vidare i kapitel 3 ovan). Om den betalningsskyldige inte betalar ett fastställt återbetalningsbelopp i rätt tid eller har beviljats anstånd med återbetalningen ska, enligt 19 kap. 47 § SFB, ränta betalas på skulden. behöver dock inte ta ut ränta för belopp som avser kortare dröjsmål med betalning. Regeringen fastställer vilken ränta som ska gälla vid återkrav på grund av utbetalt underhållsstöd. ska räntan vara enligt förordningen (2009:1483) om ränta på återbetalning för enligt lagen (1996:1030) om underhållsstöd. Räntan beräknas utifrån genomsnittsräntan av emissionsräntorna för statsskuldväxlar och statsobligationer för de tre senaste åren.11 1995/96:208. Utformningen av ett system med kompensationstillägg 7.7.4Förordningen om hantering av statliga fordringar Förordningen (1993:1138) om hantering av statliga fordringar (fordringshanteringsförordningen) innehåller, som framgår av rubriken, föreskrifter för statliga myndigheter om hur de ska hantera sina fordringar. Syftet med förordningen är bl.a. att förmå myndigheterna att hävda och bevaka sina fordringar. Förordningen reglerar däremot inte myndigheters rätt att ålägga enskilda subjekt pålagor eller skyldigheter (t.ex. skyldighet att betala ränta). När en myndighet ger kredit eller anstånd med betalning ska ränta, enligt förordningen, tas ut enligt den räntesats som för varje budgetår fastställs av (statens utlåningsränta) med tillägg av . På fordringar och lån som inte betalas i rätt tid ska dröjsmålsränta enligt räntelagen tas ut. Dröjsmålsränta ska dock inte tas ut om det finns särskilda skäl emot det eller om något annat följer av lånebestämmelserna. Räntelagen innehåller generella bestämmelser om ränta och tillämpas i den utsträckning annat inte är avtalat eller särskilt föreskrivet. Lagen kompletterar skuldebrevslagen och de flesta andra lagar som kan föranleda betalningsskyldighet i pengar, t.ex. köplagen (1990:931). Räntelagen innehåller bestämmelser om bl.a. dröjsmålsränta. I 6 § räntelagen anges att dröjsmålsräntan ska beräknas för år enligt en räntefot som motsvarar den vid varje tid gällande referensräntan med ett tillägg av . I förarbetena till räntelagen12 anges tre kriterier som låg till grund för övervägandena i frågan om dröjsmålsräntans höjd (dvs. med hur många procentenheter den ska överstiga referensräntan). För det första bör räntan inte vara så låg att det för gäldenären framstår som lönsammare att skjuta upp betalningen. Det innebär enligt förarbetena att dröjsmålsräntan bör vara högre än placeringsränta eller upplåningsränta på samma risknivå. För det andra bör dröjsmålsräntan enligt räntelagen inte vara så låg att en gäldenär i betalningssvårigheter prioriterar betalningen av de fordringar som har en avtalad dröjsmålsränta framför dem som omfattas av räntelagens bestämmelser. I förarbetena sägs att detta leder till att räntan 12 SOU 1974:28; Prop. Utformningen av ett system med kompensationstillägg enligt räntelagen inte bör vara nämnvärt lägre än den ränta som avtalas efter marknadsmässiga grunder. För det tredje bör dröjsmålsräntan vara tillräckligt hög för att borgenären även ska kunna få viss kompensation för de särskilda olägenheter som han eller hon kan uppleva av att inte få betalt i rätt tid. Utgångspunkten enligt räntelagen är att ränta inte utgår på en fordran innan denna är förfallen till betalning. Lagen innehåller emellertid ett särskilt undantag från denna huvudregel för de fall där betalning återgår på grund av att ett avtal hävts till följd av ett kontraktsbrott eller liknande. I sådant fall utgår avkastningsränta i stället för dröjsmålsränta (2 § räntelagen). Avkastningsränta utgår med en räntesats som motsvarar den vid varje tid gällande referensräntan med ett tillägg av (5 § samma lag) och löper från den dag betalningen erlades till och med den dag återbetalning sker. Om återbetalning inte sker i rätt tid ska avkastningsränta utgå fram till den dag dröjsmålsränta i stället börjar löpa (dvs. när gäldenären kommit i dröjsmål med betalningen). Syftet med avkastningsräntan är enligt vad som anges i förarbetena till räntelagen13 främst att kompensera för eventuell förlorad avkastning på de medel som borgenären inte haft tillgång till , alldeles oavsett om den betalningsskyldige kan anses ha varit i dröjsmål. I förarbetena uttalas vidare att de skäl som inverkar på dröjsmålsräntenivån inte har full motsvarighet i avkastningsfallet. Som exempel anges bl.a. att räntan i de fall där fordringen ännu inte är förfallen till betalning kan komma att utgå och därför kan uppgå till både absolut och relativt sett stora belopp. Vidare anges att även om avkastningsräntan bör bestämmas så, att den utgör ett visst incitament för gäldenären att betala kapitalfordringen eller på annat sätt få till stånd en uppgörelse, så har avkastningsräntan uppenbarligen inte samma uppgift som dröjsmålsräntan att verka som påtryckningsmedel. Mot denna bakgrund är det, enligt förarbetena, naturligt att bestämma räntenivån med utgångspunkt i de räntesatser som gäller för långfristiga lån och som vanligen understiger de räntesatser som reglerna om dröjsmålsränta bygger på, dvs.