sou · GXB3100 · 2010-01-01 00:00:00 — var det första landet i världen där en potentiellt allvarlig konkurrent till ett postverk etablerades. Kunskapsnivån var av naturliga skäl därför låg inom det politiska systemet och myndigheter varför olika överträdelser av konkurrensreglerna från Postens sida var svåra att beivra. fanns det inget företag som blev fällt vid så många tillfällen av som . Till slut fälldes också Posten för missbruk av dominerande ställning av 1998. Detta hjälpte dock i allt väsentligt inte. Däremot har antalet ärenden hos sjunkit dramatiskt vilket förklaras av att inte funnit det mödan värt att anmäla olika former av missbruk mot dominerande ställning. Genom att ge i uppdrag att främja konkurrensen skulle , utan dröjsmål, kunna starta utredningar, på eget, postoperatörers, postproducenters eller posttjänstköpares initiativ utan föregående övervägande huruvida frågan är inom ramen för deras uppdrag eller inte. Om beslut i utredda frågor i nästa steg i alla fall behöver avgöras av minskar inte behovet. En konkurrensfrämjande roll skulle även möjliggöra för köparna av posttjänster att vända sig till om de upplever eventuella oklarheter i samband med upphandling av posttjänster. Företagarna: bör ges i uppgift att främja en effektiv konkurrens på postområde. Genom att tilldela uppgiften att främja en effektiv konkurrens även på postområdet kan möjligheterna öka för fler aktörer att etablera sig på marknaden vilket främjar en hållbar konkurrens på postområdet. : Konkurrensfrågor ska hanteras av . Förbundet ser inget som helst skäl till att postmarknaden skulle utgöra något undantag från den vedertagna principen. : bör behålla sin roll som tillsynsmyndighet i och inte ges en utökad roll i syfte att främja en effektiv konkurrens inom det postala området. Alla operatörer, inklusive , ska behandlas lika med undantag av vad som följer av konkurrensrättens bestämmelser för dominerande företag. Marknadsfrågor ska regleras inom ramen för konkurrenslagstiftningen och inte i ett särskilt regelverk för postfrågor. Ett utökat ansvar för i syfte att främja en effektiv konkurrens skulle kunna komma i konflikt med den nuvarande konkurrenslagstiftningen och den myndighet som ansvarar för dessa frågor, nämligen . Däremot har förbundet inget emot att myndigheterna kan behöva samråda i frågor som tangerar deras respektive ansvarsområde i enskilda ärenden. : Då det gäller att främja konkurrensen och att driva avregleringen av postmarknaden framåt så kan förbundet konstatera att både och misslyckats med uppgiften. Det är snarare trots myndigheterna och för den delen också ägaren/Staten som övriga postoperatörer lyckats uppnå en marknadsandel på . Ser man till de mindre postoperatörerna så har Posten lyckats eliminera de flesta och de kvarvarande operatörerna har tillsammans en helt försumbar marknadsandel. Grundläggande för den kommande utvecklingen på postmarknaden är att Posten och dess ägare, myndigheter med flera parter inte axiomatiskt ser Posten som ensam tillhandahållare av den samhällsomfattande tjänsten och accepterar en i det närmaste monopolliknande position på brevmarknaden för Posten. Erfarenhetsmässigt anser förbundet att är bäst lämpad för och skall svara för den konkurrensfrämjande rollen och att ges ett klart och tydligt mandat i den nya postlagen. Skälet till detta är att besitter mera ingående kunskaper om postmarknaden och har bättre insyn i Posten och dess förehavande. kan också leverera en snabbare handläggning av ärenden. I sammanhanget är det utomordentligt viktigt att definiera vad den konkurrensfrämjande rollen innebär i förhållande till konkurrensövervakande roll. anser att skall överta båda rollerna och i annat fall att det blir en klar avgränsning mellan vad respektive myndighet har för uppgift. 5.3.3Post- och konkurrensfrämjande arbete på området för elektronisk kommunikation har för oss redovisat hur myndigheten har fullgjort sin uppgift att främja en effektiv konkurrens på området för elektronisk kommunikation enligt följande: I det följande redovisas mera utförligt PTS erfarenheter när det gäller myndighetens uppgift att främja en effektiv konkurrens på området för elektronisk kommunikation. Enligt PTS instruktion ska myndigheten verka för effektiv konkurrens inom området elektronisk kommunikation. Denna uppgift har PTS haft sedan Telelagen (1993:597) infördes . Av Telelagen 3 § framgick att PTS, vid myndighetens tillämpning av lagen, skulle sträva efter att skapa utrymme för och upprätthålla en effektiv konkurrens inom alla delar av telekommunikationsområdet. Härigenom ska enskilda och myndigheter få tillgång till effektiva telekommunikationer till lägsta möjliga samhällsekonomiska kostnad. inledde kommissionen ett översynsarbete som innebar att det då befintliga regelverket för telekommunikation utvärderades. Slutsatsen av översynen var att eftersom sektorerna för telekommunikation, media och informationsteknik konvergerar bör alla överföringsnät och överföringstjänster omfattas av ett enda regelverk. beslutade tillsammans med Europeiska unionens råd att anta direktiv om ett gemensamt regelverk för marknaden om elektronisk kommunikation. De EG-rättsliga direktiven implementerades i svensk rätt genom lagen om elektronisk kommunikation (LEK). och rådets beslut om direktiven föregicks av ett översynsarbete av kommissionen. Ramarna för om elektronisk kommunikation anges i det s.k. ramdirektivet. Direktivet innehåller regler om att inrätta ett harmoniserat regelverk för elektroniska kommunikationstjänster, elektroniska kommunikationsnät, tillhörande faciliteter och tjänster. Direktivet fastställer dessutom uppgifter för nationella regleringsmyndigheter och förfaranden som syftar till att åstadkomma en harmoniserad tillämpning av regelverket inom hela gemenskapen. Av ramdirektivet framgår att medlemsstaterna ska säkerställa att de nationella regleringsmyndigheterna vidtar proportionerliga åtgärder för att uppnå de mål som framgår av direktivet. Vid tillämpningen av regelverket ska de nationella regleringsmyndigheterna främja konkurrens vid tillhandahållandet av elektroniska kommunikationsnät, kommunikationstjänster och tillhörande faciliteter och tjänster. Därvid ska myndigheterna bl.a. säkerställa att användarna, inbegripet användare med funktionshinder, får maximalt utbyte av urval, pris och kvalitet, säkerställa att det inte uppstår någon snedvridning eller begränsning av konkurrensen, främja effektiva investeringar i infrastruktur, främja innovation samt främja en effektiv användning och säkerställa en ändamålsenlig förvaltning av radiofrekvenser och adressresurser1. Genom att ramdirektivet implementerades i svensk rätt fick PTS rättsliga förutsättningar att fastställa särskilda och proportionella skyldigheter för tillhandahållare av elektroniska kommunikationstjänster utifrån nationella förhållanden. Vid åläggande av skyldigheter ska kommissionens riktlinjer för marknadsanalyser och bedömning av betydande inflytande vara vägledande. Kommissionen anger i rekommendationen om relevanta produkt- och tjänstemarknader vilka marknader som ska analyseras av regleringsmyndigheterna. 1 och parlamentets direktiv /21/EG av om ett gemensamt regelverk för elektroniska kommunikationsnät och kommunikationstjänster. marknader kan särskilda nationella förhållanden på en marknad i en medlemsstat föranleda en marknadsanalys. Enligt ramdirektivet bör nationella regleringsmyndigheter ha harmonierade mål och principer till stöd för sin verksamhet. Principen om att all reglering av elektronisk kommunikation i slutänden ska vara till nytta för konkurrensen och för konsumenten genomsyrar även LEK. När LEK ersatte Telelagen fick PTS ytterligare verktyg för att främja konkurrens i konsumenternas intresse. Grundtanken i LEK är att det ska finnas en flexibilitet vid utformning av reglering på området elektronisk kommunikation. Lagen innehåller därför färre generella skyldigheter för operatörer jämfört med den tidigare lagstiftningen. Genom införandet av LEK fick PTS, i likhet med andra europeiska regleringsmyndigheter, uppgiften att analysera delmarknader inom elektronisk kommunikation. Analyserna ska genomföras systematiskt och kontinuerligt av de marknader som kommissionen definierat som relevanta inom området elektronisk kommunikation. Analysen sker i syfte att utforma reglering som möter marknadens behov där balansen mellan överreglering och underreglering är avgörande för att främja målet om effektiv konkurrens. Vid behov ska myndigheten införa proportionerliga skyldigheter för aktörer med betydande inflytande. Skyldigheterna ska vara utformade för att eftersträva en utveckling mot hållbar konkurrens. Med hållbar konkurrens avses en marknadssituation där det saknas behov av förhandsreglering. 2004 fattade PTS de första besluten om konkurrensfrämjande skyldigheter för operatörer med betydande inflytande enligt LEK. Besluten gällde dels marknaderna för fast samtrafik och mobil terminering, rundradio, hyrda förbindelser samt LLUB2- och bitströmsmarknaden. Regleringen av de tre sistnämnda marknaderna syftade till att möjliggöra ökad konkurrens i accessnätet genom att operatörer fick tillträde till TeliaSoneras infrastruktur och tekniska kapacitet. Den marknadsutveckling som PTS hade observerat gav stöd för en sådan reglering mot bakgrund av att bredband via det metallbaserade accessnätet (XDSL)3 fortsatte att utvecklas till den överlägset dominerande formen av bredbandsinfrastruktur. publicerade PTS sitt förslag till bredbandsstrategi för . I rapporten konstaterade PTS att det finns stora brister i konkurrenssituationen på bredbandsområdet, trots den konkurrensfrämjande reglering som beslutats av PTS 2004. Problemen återfinns främst i TeliaSoneras efterlevnad av ålagda skyldigheter där PTS genom tillsyn haft svårigheter att komma tillrätta med diskriminerande beteenden. För att komma tillrätta med problemen föreslog PTS en ny modell för likabehandling av operatörer som vill ha tillträde till 2 Med LLUB (local loop unbundling) avses helt eller delat tillträde i grossistledet till konventionella abonnentledningar av metall och delaccessnät uppbyggda av metallkablar, i syfte att tillhandahålla bredbands- och taltjänster. 3 Med XDSL eller DSL (digital subscriber line) avses en teknik för att överföra stora mängder data över telefonledningar av metall. PTS förslag innebar en s.k. funktionell separation av TeliaSoneras nät- och tjänsteproduktion. Som en direkt konsekvens av detta förslag fick PTS 2007 ett regeringsuppdrag. Av uppdraget framgick att myndigheten skulle utreda förutsättningar för och föreslå utformning av lagstiftning för separation av en vertikalt integrerad operatör. Dessutom skulle PTS utreda möjligheten att kunna godta frivilliga åtaganden från en operatör för att säkerställa icke diskriminering och transparens. överlämnade PTS rapporten bredbandskonkurrens genom funktionell separation till regeringen. Av rapporten framgår att PTS förordar nya lagrum om funktionell separation som innebär att delar av en vertikalt integrerad operatörs accessnätsbaserade infrastruktur ska placeras i en separat enhet inom koncernen. Denna enhet ska agera oberoende av moderbolaget vid kontroll och tillhandahållande av den specificerade infrastrukturen. Syftet med en funktionell separation är att främja effektiv konkurrens genom at öka förutsättningarna för att reglerad infrastruktur ska tillhandahållas på icke diskriminerande villkor. Regeringen utarbetade utifrån rapporten fram ett lagförslag om funktionell separation. beslutade att anta propositionen. Lagrummen om funktionell separation implementerades således i LEK och trädde i laga kraft . Härigenom fick PTS ytterligare ett verktyg för att främja effektiv konkurrens. PTS granskar hur operatörerna efterlever de skyldigheter som myndigheten stipulerat i skyldighetsbesluten. Inom exempelvis tillsynen av LLUB-marknaden har PTS verkat för att operatörer ska få tillträde till det metallbaserade accessnätet, tillhörande installationer samt till nödvändig information. Enligt regleringen ska priset för tillträdet vara kostnadsorienterat. Av regleringen framgår även att tillträdet och tillhandahållandet av information ska ske på icke diskriminerande villkor. Genom LLUB-regleringen har konkurrensen på infrastrukturbaserad nivå ökat i accessnätet. fanns det omkring 20 operatörer och cirka 300 samlokaliseringar vid TeliaSoneras Telestationer. finns det cirka 90 operatörer och omkring 3 500 samlokaliseringar. Detta illustrerar tydligt att regulativa åtgärder i kombination med effektiv tillsyn kan resultera i ökad konkurrens på ett område som präglas av etableringshinder och dominans. På regeringens uppdrag gjorde PTS en framtidsinriktad analys av marknaden för elektronisk kommunikation. Den slutliga rapporten och långsiktig analys för området elektronisk kommunikation avrapporterades . Analysen tar sikte på marknadens utveckling . Syftet med analysen var att öka tydligheten vad gäller PTS bedömning av marknadsutvecklingen och behov av regulatoriska åtgärder samt att därmed minska osäkerheten för investeringar på marknaden. Utöver ovan nämnda åtgärder som myndigheten vidtagit i syfte att främja effektiv konkurrens och ett stort utbud av tjänster till hushåll och företag verkar PTS även för att sprida information till konsumenterna. Härmed vill myndigheten medvetandegöra slutanvändare om de valmöjligheter som finns på marknaden för elektronisk kommunikation. Ju mer välinformerade och medvetna konsumenterna är, desto större är förutsättningarna för aktiva kunder som fattar medvetna val. Aktiva konsumenter är viktigt för att åstadkomma ytterligare gynnsamma effekter i PTS arbete med att främja effektiv konkurrens. Mot bakgrund av det ovan sagda har PTS således på olika sätt verkat för att främja effektiv konkurrens på marknaden om elektronisk kommunikation. Åtgärderna har bidragit till att konkurrenssituationen successivt förbättrats. Detta gäller bl.a. samtrafikmarknaden där priserna för samtrafik sjunkit väsentligt och motsvarande gäller även på marknaden för mobiltelefoni. På marknader som rör TeliaSoneras accessnät har PTS åtgärder dock inte varit tillräckliga. PTS har därför ägnat mycket tid och resurser till att arbeta fram andra generationens skyldighetsbeslut. Arbetet förväntas vara klart /2010. Utöver utformning av regulativa åtgärder och tillsyn av skyldighetsbeslut utgör tilldelning av spektrum ytterligare ett område inom elektronisk kommunikation som kräver väl avvägda bedömningar och åtgärder. Genom ett effektivt resursutnyttjande av spektrum kan PTS bl.a. främja tillväxten av trådlös teknik som kan komma att utgöra ett konkurrenskraftigt alternativ till trådbunden teknik. Effektiv spektrumtilldelning utgör således ytterligare ett verktyg genom vilket PTS kan verka för att främja effektiv konkurrens på marknaden för elektronisk kommunikation. genomförde PTS en mycket betydande auktion som avsåg spektrum i 2,6 GHz-bandet. Detta spektrum är bl.a. ändamålsenligt för den nya trådlösa tekniken LTE (long term evolution) som väntas kunna utgöra ett konkurrenskraftigt medium till trådbunden teknik. Tekniken finns troligen tillgänglig på marknaden . Mycket arbete återstår dock på konkurrensområdet för att marknaden för elektronisk kommunikation ska präglas av effektiv konkurrens. Det långsiktiga målet för PTS arbete med konkurrensfrämjande reglering är att åstadkomma hållbar konkurrens. När hållbar konkurrens råder kan marknaden förväntas åstadkomma ekonomisk effektivitet på egen hand, med bl.a. priser som avspeglar konkurrens och ett brett utbud av varor och tjänster. För att nå detta mål måste myndigheten göra väl avvägda bedömningar och vidta väl avvägda åtgärder rörande en snabbt föränderlig marknad. Mot bakgrund av det ovan sagda arbetar PTS på flera sätt för att främja effektiv konkurrens på marknaden för elektronisk kommunikation. Genom bl.a. regulativa åtgärder, informationsspridning samt effektiv spektrumallokering kan PTS främja konkurrensen och gynna slutanvändare genom ett större utbud av prisvärda tjänster av god kvalitet. Vår bedömning: Samgåendet kan medföra att den ekonomiska tillsynen på postområdet blir mer komplicerad. Vårt förslag: Post- och instruktion bör ändras så att myndigheten även får uppgiften att främja en effektiv konkurrens på postområdet. Under samrådet har det framkommit olika uppfattningar i frågorna om den ekonomiska tillsynen blir mer komplicerad till följd av samgåendet mellan de svenska och danska postbolagen och om ska tillerkännas en konkurrensfrämjande roll även på postområdet. Med beaktande av de synpunkter som framkommit och utgångspunkten att det alltid är angeläget att allmänna medel används på ett så effektivt sätt som möjligt har vi kommit fram till följande förslag. Den förestående liberaliseringen av postmarknaden inom Europeiska unionen (se vårt delbetänkande En ny postlag, SOU 2009:82) kommer i varje fall inte att medföra ett minskat behov av ekonomisk tillsyn och övervakning av marknaden. Härtill kommer för svenskt vidkommande att det största företaget på marknaden bedriver sin verksamhet inom ramen för en koncern som samägs med ett annat land, . Så som påpekar kan det medföra att intäkter och kostnader kan fördelas mellan bolagen i koncernen. Det är i och för sig något som är positivt men medför också ett ökat krav på tillsyn och övervakning. har därför ingått ett samarbetsavtal med motsvarande myndighet i . är tillsynen av förhållandena på postmarknaden i komplicerad till följd av att det största företaget på marknaden, Posten, tidigare hade ett legalt monopol. Posten har således inte fått sin ställning genom tillväxt på en vanlig konkurrensutsatt marknad. Vid en liberalisering av marknaden kan ställas särskilda krav på tillsyn för att få till stånd en väl fungerande marknad som leder till ökad effektivitet till nytta för kunder och konsumenter. Tillsyn enbart med stöd av konkurrenslagen kan vara otillräcklig i detta avseende och det krävs ofta även specifik sektorsreglering och en tillsyn kopplad till denna för att få till stånd en effektiv konkurrens på liberaliserade marknader. Postmarknaden har varit öppen för konkurrens men konkurrensen på den svenska postmarknaden kan ännu inte sägas vara fullt utvecklad. Till följd av samgåendet kan tillsynen komma att kompliceras och det är svårt att helt förutse vad samgåendet kommer att betyda för marknaden, vars förutsättningar dessutom kommer att förändras till följd av den kommande liberaliseringen av postmarknaden inom Europeiska unionen. Det kan därför finnas skäl att skapa en vidgad tillsynsroll för sektorsmyndigheten som kan möta eventuella problem som uppstår på marknaden. Beträffande konkurrenssituationen i i allmänhet har regeringen anfört följande i årets budgetproposition (prop. 2009/10:1 UO 24 s. 60): Effektiv konkurrens är ett kännetecken för väl fungerande marknader. Konkurrens sporrar kreativitet, tillvaratar nytänkande och stimulerar kommersialiseringen av nya affärsmöjligheter. Detta leder till ett dynamiskt näringsliv med konkurrenskraftiga företag som har förutsättningar att växa och anställa ny personal vilket leder till att bryta utanförskapet. Ökad konkurrens medför också att köparnas valfrihet ökar och leder till högre kvalitet och lägre priser. En god konkurrenssituation bidrar till ökad produktivitet och till lägre inflationstryck. Den samhällsekonomiska betydelsen av en effektiv konkurrens illustreras väl av kartellbekämpning och i avgöranden. Konkurrenspolitiken handlar dock inte bara om att säkerställa att vi har moderna konkurrensregler och en effektiv konkurrensmyndighet. Konkurrenspolitiken har ett bredare angreppssätt som utgår ifrån att man måste ta vara på varje möjlighet att överväga konkurrensförbättrande åtgärder inom hela samhällsekonomin. Även om har en stark ekonomi och ett i internationellt perspektiv avreglerat och konkurrenskraftigt näringsliv är prisläget i högt inom många områden i jämförelse med andra länder. En huvudsaklig orsak till detta är en bristande konkurrenssituation, vilket också gör att prisstegringar riskerar att bli mer märkbara och långvariga. Regeringen ser därför behovet av konkurrensförbättrande åtgärder på en rad områden och har med anledning av detta givit i uppdrag att lämna konkreta och rangordnade förslag på konkurrensförbättrande åtgärder. slutredovisade verket 59 åtgärder för bättre konkurrens som spänner över stora delar av samhällsekonomin. Att ta ett samlat grepp om konkurrensfrågorna är nödvändigt för att förbättra regeringens möjligheter att driva igenom reformer som ger tydliga och långsiktiga resultat för hela samhällsekonomin. I den av regeringen åsyftade rapporten från föreslogs bl.a. att skulle få en konkurrensfrämjande roll på postområdet (se även avsnitt 5.3.1 ovan). I budgetpropositionen konstaterade regeringen vidare (prop. UO 22 s. 97) att det finns ingenting som tyder på någon betydande förändring av konkurrenssituationen på den svenska postmarknaden eller något som talar för att Postens dominerande ställning kommer att rubbas. Konkurrensförhållandena på postmarknaden kan således vara ett ytterligare skäl för att förstärka tillsynen på området. är den regleringsmyndighet som har tillsyn över postlagen. Myndigheten har till följd av detta en hög sakkunskap beträffande postmarknaden i och övriga samt om förhållandena inom Posten. Inom myndigheten finns därutöver lång erfarenhet av att arbeta med regleringsfrågor och med ett uppdrag att främja effektiv konkurrens inom området för elektronisk kommunikation. I det här avseendet kan hänvisas till vad e-komutred- ningen anförde i motsvarande fråga i delbetänkandet Myndighetsfrågor (SOU 2002:109, s. 172 ff.): Genom sitt ansvar för nu aktuella regleringsområden och sin verksamhet på området har PTS byggt upp en hög sakkompetens och god kännedom om vilka aktörer som finns på speciellt radio- och teleområdet. PTS har genom sin överblickande verksamhet, men även genom sin tillsynsverksamhet betydande kunskap om branschstrukturer, teknik samt ekonomi inom speciellt telekombranschen. Med de utgångspunkter som angetts ovan och i enlighet med vad som har föreslagits av Post- och kassaserviceutredningen och finner vi att det är mest ändamålsenligt att ge en konkurrensfrämjande roll även på postområdet. Denna uppgift är dessutom väl förenlig med och närmast en konsekvens av de uppgifter och befogenheter som får om förslagen i vårt delbetänkande genomförs, bland annat om tillsynen över prissättningen av och redovisningen av kostnader för den samhällsomfattande posttjänsten. Vi föreslår därför att instruktionen för ändras så att myndigheten även får uppgiften att främja en effektiv konkurrens på postmarknaden. Vi ser framför oss att uppgiften kommer att utföras på motsvarande sätt som på området för elektronisk kommunikation, se föregående avsnitt. Det kan innebära att , utöver sina uppgifter enligt vårt förslag till ny postlag, får till uppgift att löpande följa utvecklingen på postmarknaden ur ett konkurrensperspektiv. Detta kan, så som på e-komområdet, innebära att myndigheten presenterar rapporter och analyser, kanske med förslag till förbättringar i olika avseenden. En annan viktig uppgift kan vara informationsspridning på området. har för oss uppgett följande angående vad denna uppgift kan innebära för myndigheten. Konkret skulle denna konkurrensfrämjande roll ge möjlighet att, utifrån sin kontinuerliga bevakning av postområdet och dess olika delmarknader, vid behov snabbt kunna lämna förslag på olika åtgärder som kan bidra till att konkurrensen på området blir effektivare eller åtminstone att befintlig konkurrens bevaras. Det kan röra sig om att identifiera behov av att reglera tillgången till andra delar av den postala infrastrukturen än de som redan har uppmärksammats t.ex. tillgång till portkoder. Vidare kan också övervaka behov av reglering av sådana postanknutna företeelser som faller utanför postlagstiftningen, t.ex. följa etableringen av separata kommersiella postboxanläggningar.