sou · GYB37 · 2010-02-02 00:00:00 — Problem som man oftast lagt på en individ och betraktats som ett individproblem får vidare dimensioner i gruppsamtal. Erfarenheter av motstånd visar också att för otydligt genomförda förändringsförsök leder ofta till motstånd (föränd- ringströtthet). Flera olika faktorer kan allmänt verka som med- eller motkrafter vid förändringsprocesser. Vid studiet av organisa- tionsförändringar talar man ibland om konserverande krafter eller den organisatoriska trögheten. Fenomenet har ibland tolkats som ett inneboende motstånd till förändringar eller krafter som strävar efter att bibehålla organisationen i sin ursprungliga form.176 Denna sorts tröghet har förklarats med både interna och externa begränsningar t.ex. begränsat informationsflöde och informations- bearbetning, begränsad investeringskapacitet för utrustning och personal samt konserverade sociala och kulturella krafter. Ett framgångsrikt utvecklingsarbete kräver ett systematiskt och målinriktat arbetssätt. För att lyckas med detta behövs en tydlig strategi och en genomförandeorganisation. Strategier behöver i sin tur sättas i kraft och göras konkreta genom utvärderingsbara mål och konkreta åtgärder för arbetet. Dessa ska i sin tur regelbundet följas upp och utvärderas. 4.Samtal om vilka mål och åtgärder arbetet ska omfatta 5.Dokumentera planerade mål & åtgärder 6.Samtal om mål (förankring) 8.Arbeta fram nya mål och åtgärder 176 , 2002. Källa: Huhta, , Lavikka, Leinonen, Rissanen, Uosukainen och Ylöstalo, 2005. I komplexa organisationer där det finns flera beslutsfattande nivåer är det viktigt att all planering och beslut tas av den högsta chefen. I praktiken delegeras dock det operativa arbetet neråt till mellan- chefsnivån. Däremot kan ansvaret inte delegeras bort utan ansvaret för att det systematiska målinriktade arbetet blir genomfört (lik- som om diskriminering uppkommer) har den högsta chefen eller politikerna inom kommuner. Det allra viktigaste för att ett föränd- ringsarbete kommer tillstånd är att ledningen (högst ansvariga) som har det yttersta ansvaret för främjandearbete även visar ett genuint intresse och har kunskap. Det är dock inte den högsta led- ningens ensamansvar att genomföra arbetet utan här behöver alla vara med. Däremot är det viktigt att avsätta resurser i form av personal, tid eller pengar. Den högsta ledningen ska också kontinuerligt följa upp hur arbetet genomskrider. En viktig uppgift för ledningen är även att skapa motivation och vilja till förändring. Ytterligare är det viktigt att föregå med gott exempel. Att under- teckna en policy men sedan inte följa upp den själv är inte trovärdigt. För att få ett företag eller organisation ta främjandearbetet seriöst visar sig en av de viktigaste förutsättningarna vara motivation och utgångspunkt i de lokala förutsättningarna. För att engagera hela arbetsplatsen är bildandet av en samverkansgrupp centralt. Att utveckla och att driva systematiskt målinriktat arbete ställer annorlunda och delvis ökade krav också på de anställdas deltagande. Arbetstagarnas representanter som är delaktiga i att främja ett systematiskt målinriktat arbete behöver relevanta kunskaper på området. De kan på olika sätt bidra med att upptäcka aktuella problemområden som handlar om arbetsförhållandena generellt eller de kan ha synpunkter eller förslag på hur man löser vissa problem. Detta kräver också att lokala fack behandlar frågor om arbetsor- ganisation som en del av arbetsmiljön. Ett vanligt problem har visat sig vara att båda parter missförstår samverkan och sina roller i sam- verkan visas i studie som studerandet samverkans- former. Deras slutsats är: ska partssamverkan ha en framtid krävs framför allt två saker – en omdefiniering av parternas roller och en större flexibilitet i själva samarbetet. Risken är annars att samver- kansarbete fastnar i centralstyrning och formaliteter i stället för att utveckla egna, praktiska lösningar.177 Ett framgångsrikt förändringsarbete bygger på en nulägesanalys av organisationen som genomförs tillsammans med arbetstagarnas representanter i samverkansgruppen. Analysen kan handla om kartläggning av personaldemografin, organisationskultur och interna strukturer (t.ex. arbetsdelning, hierarkiska positioner etc). Exempelvis ger analys av personalsammansättningen en bild av hur det ser ut i olika delar och positioner i en organisation. Ytterligare exempel på analyser kan vara om rekryteringsprocessen är rättvis, om arbetskraften är homogen eller består av olika grupper, analys av arbetsbeskrivningar; vem gör vad, trivseln, sjukskrivningar, möjligheterna till att utvecklas och göra karriär, lönebilden mellan kvinnor och män, eller möjligheter till att kombinera arbete och familj m.fl. Analysarbetet förutsätter alltså, förutom en slags läges- 177 ,1997. Se även Huzzard och , 2003. beskrivning även reflekterande över varför det ser ut som det gör. Resultat av analysen kan vara en indikation på vilka normer finns i organisationskulturen. Att analysera organisationskulturen kräver undersökning av gällande normer och värderingar på arbetsplatsen. Det kan vara både tids- och (tåla)modskrävande men utan analys går det inte att komma vidare. Probleminventeringen är en effektiv igångsättare av förändringsarbetet. Det är vanligt att flera olika problem dyker upp och utsikter för att kunna arbeta med alla är dåliga. Då är det bra att prioritera och planera på . Om arbetet görs återigen i samverkan är det lättare att motivera varför alla problem inte kan åtgärdas på en gång. Samtal om vilka mål arbetet ska omfatta (förankring) Nästa steg i processen handlar om att formulera konkreta mål och åtgärder, både kort- och långsiktiga. Detta arbete kan med fördel göras tillsammans med medarbetarna vid olika tillfällen. När led- ningen informerat om analysens resultat, gäller det att dra in så många som möjligt för att samtala om vad som kan göras. Detta för att öka delaktighet och ansvar hos alla. Att ge de inblandade så många möjligheter som möjligt att kommunicera, ställa frågor, komma med förslag, etc. underlättar genomförandet och ökar motivationen hos alla. Förutom mål och åtgärder måste därför även tid och nödvändiga resurser planeras in och budgeteras. Det är också viktigt att be- stämma vem som är ansvarig för att de planerade åtgärderna blir genomförda. Ofta läggs ansvaret på personalenheten men för att arbetet inte stannar där är det bra om ansvaret för genomförandet även sprids till andra enheter. En annan viktig aspekt är att ansvaret ska ligga hos en nyckelperson på chefsnivå. Det finns många exempel från jämställdhetsarbete där en jämställdhetsansvarig finns men har inget mandat att genomföra något, ännu mindre ta viktiga beslut. Det är bra att ha regelbundna möten och avstämningar. Dokumentera de planerade mål och åtgärder, ansvariga, tids- och resursbehov När listan över konkreta mål och åtgärder med tids- och budget- plan finns väljer många organisationer att dokumentera dessa i en plan. Att ha en dokumentation är nästan nödvändig för att alla ska ha tillgång till den och att den på så sätt blir ett levande dokument. En ytterligare fördel att dokumentationen är att kunna gå tillbaka till vad man planerat för åtgärder och mål för att kunna ut- värdera och följa upp dem. Information och praktiskt genomförande (individuellt och organi- satoriskt lärande) Vid praktiska genomförandet är det återigen viktigt med kommu- nikation med hela organisationen. När arbete med åtgärder och mål sätter igång är det viktigt att informera alla medarbetare om vilka tillfällen de har att delta i processen och på vilket sätt. Det är viktigt att de informeras om hur arbetet fortskrider, vad som händer. Det betonas också att alla inblandade ges möjlighet att reagera, diskutera, delta i utbildningar, gemensamma aktiviteter.178 I samband med förändringsarbete är det viktigt att alla förstår vad som är syftet med arbetet. Alla deltagare har samma möjlighet att delta i diskussionerna.179 Eftersom det i genomförandefasen är extremt viktigt att inte tappa farten är det bra att utse en samordningsansvarig som ser till att samla in med jämna mellanrum olika insatser från olika håll i organisationen. Dessa kan sammanställas och föras tillbaka till organisationen i lärande syfte. Både positiva och negativa erfaren- heter ger lärdom. För att veta hur de planerade åtgärderna har fungerat och om man har nått både kort- och långsiktiga målen är det att utvärdera resultaten. Enligt lagregeln ska utvärderingen ske men 178 Det finns många handböcker och rådgivande litteratur om lärande organisationer, kommunikation, och hur man genomför utvecklingsprojekt. 179 Mer om de s.k. reglerna för demokratisk dialog i samband med förändringsprocdesser se 1992, Drejhammar 1998. för att se om de mer kortsiktiga målen uppnåtts är det bra genom- föra årliga uppföljningar. Men utvärdering kan också ske under själva processen, t.ex. genom att reflektera över om de rutiner eller arbetssätt som etablerats för utvecklingsarbetet verkligen är fungerande. Utarbetande av nya konkreta mål För att sluta cirkeln ger utvärderingsresultaten grund för att ut- forma nya mål och åtgärder. Exempel på systematiskt arbete har det uppstått olika exempel där arbetsgivar- och arbetstagarorganisationer försökt närma sig ett mer systematiskt arbetssätt för att främja lika rättigheter och möjligheter i arbetslivet.180 Det har ofta skett inom ramen för mångfaldsarbete. Många företag och organisationer har upprättat handlingsplaner och policys i syfte att arbeta proaktivt och systematiskt utifrån synsätt som liknar synsättet i den modell som presenterats ovan. Denna typ av främjandearbete som inkluderas i arbetet med mång- faldsfrågor är i internationella sammanhang mer känt som diversity eller diversity management vilket har bl.a. som syfte att hantera olikheterna bland arbetstagarna i organisationer och för att skapa bättre dynamik på arbetsplatserna. I praktiken bedriver många arbetsgivare och utbildningsanordnare ett främjandearbete som omfattar både jämställdhets- och mångfaldsfrågor. Inom ramen för kollektivavtal och för att utveckla den statliga arbetsgivarpolitiken pågår inom den statliga sektorn arbete med att främja lika rättigheter för kvinnor och män och att åstadkomma verksamheter som består av chefer och medarbetare med den blandning av bakgrund och kompetens som har betydelse för arbete, kvalitet och kundorientering i verksamheten (mångfald). Den senare typen av verksamhetsutvecklande främjandearbete har bl.a. som syfte att förändra strukturer och system för att åstad- 180 t.ex. FAS Arbetsliv , Centrala jämställdhets- och mångfaldskommittén. (Bankinstitutens arbetsgivareorganisation och i partsgemensamt samverkan). samt en mångd fackliga nätverk. komma ett arbetsklimat som ser och tar tillvara individens kompetens. på den statliga sektorn är en ideell förening vars medlemmar är och de fackliga organisationerna OFR/S, P, O, Saco-S och . Rådets uppgift är att stödja partsgemensamt arbete på statliga arbetsplatser. Fokus ligger på stöd till de lokala parterna i gemensamma kärnfrågor som fastställts av de centrala parterna i kollektivavtal. Arbetet sker i nära dialog med lokala parter. Grundtanken i verksamhet är att utvecklings- arbetet inom statliga myndigheter blir mer effektivt och av högre kvalitet när parterna samverkar för att nå verksamhetens mål. arbetar bland annat med att181 stödja de lokala parterna i arbetet med att utveckla samverkan tydliggöra betydelsen av medarbetarnas engagemang, ansvar och delaktighet i verksamhetsutvecklingen marknadsföra samverkan som metod för att nå verksamhets- målen utgöra stöd till lokal lönebildning verka för jämställda arbetsplatser genom att främja lika rättigheter för kvinnor och män samt utarbeta metoder för att utesluta osakliga löneskillnader Inkluderande synsätt – ett exempel på arbetsgivarsamverkan i staten har inom ramen för den arbetsgivarpolitiska delegeringen och i samverkan med de statliga arbetsgivarna tagit fram Inkluderande synsätt – en strategi för mångfald i staten. Med mångfald avses här den blandning av bakgrund och kompetens bland chefer och medarbetare som har betydelse för arbete, kvalitet och kundorientering i de statliga verksamheterna. Strategin utgår från ett gemensamt förhållningssätt och pekar på vikten av ett strategiskt, långsiktigt utvecklingsarbete för att säkra en verksam- hetsanpassad kompetensförsörjning genom ett inkluderande syn- 181 Information hämtad från , . Till stöd för att införliva det gemensamma förhållningssättet finns sex strategiska ställningstaganden.182 Dessa utgör den processuella ramen för det som högsta chef och ledning behöver arbeta med för att åstadkomma mångfald och handlar om att ta aktiv ställning (aktiv förmedling via tydlig kommunikation med alla nivåer om processer, rutiner och förhållningssätt), leda och styra mot mångfald (ange inriktning, skapa förutsätt- ningar, följa upp och ge återkoppling), förmedla ett inkluderande synsätt som en del av verksamhetens kultur (ställa krav på chefer att de inom ramen för sitt ledarskap skapar inkluderande arbetsplatser), se och ta tillvara för verksamheten relevant kompetens (ta till- vara relevant kompetens vid ledning och fördelning av arbete, liksom vid intern och extern rekrytering), identifiera kompetensbehovet i verksamheten (säkerställa att kompetens finns för att nå verksamhetens mål ), och använda skicklighetsbegreppet som stöd (endast sakliga grunder såsom förtjänst och skicklighet har betydelse vid tillsättning av statliga tjänster, skicklighetsbegreppet definieras utifrån arbetets faktiska krav och verksamhetens kompetensbehov). 182 Inkluderande synsätt – en strategi för mångfald i staten, 2008. Utredningens huvuduppdrag har varit att göra en analys av tidigare gällande bestämmelser om aktiva åtgärders effektivitet i förhållande till målsättningen med dem och utifrån resultatet komma med nytt förslag gällande främjandearbete inom diskrimineringsområdet. Det har inte varit möjligt att slå fast att bestämmelserna om aktiva åtgärder varit effektiva. Men undersökning av större och mindre arbetsgivare ur olika sektorer samt av olika utbild- ningsanordnare har ändå givit en bild av hur man arbetar med aktiva åtgärder (se bilaga 2). Undersökningen visar bl.a. på en bristande systematik. I de fall det förekommit ett arbete med aktiva åtgärder har det handlat om enstaka punktinsatser enligt någon av bestämmelserna och/eller aktiviteter av ad hoc-karaktär, dvs. enstaka aktiviteter som inte ges ett sammanhang eller blir åter- kommande.1 De aktiva åtgärder som genomförts har sällan eller aldrig haft sin grund i en inventering och analys av hinder utifrån ett jämställdhets- eller mångfaldsperspektiv. I arbetslivet har det inte gått att påvisa en ökad förståelse eller kunskap om diskrimine- ringsfrågor som kan hänföras till arbetsgivares arbete med aktiva åtgärder. resultat stöds av annan forskning. En finsk studie har gjort motsvarande iakttagelser (se avsnitt 2.3). I studien konstateras bl.a. att det inte är ovanligt att arbetsgivare och arbets- tagare tycker att just deras arbetsplats är jämställd och inte heller diskriminerande på annat sätt. Vid en närmare analys av dessa 1 När vi värderar hittillsvarande arbete med aktiva åtgärder talar vi om dels punktinsatser, och dels om arbete av ad hoc-karaktär. Med punktinsatser syftar vi i första hand på t.ex. lönekartläggningar, när det är det enda arbetsgivare gör ifråga om sina skyldigheter enligt reglerna om aktiva åtgärder. En punktinsats innebär inte att den medvetandehöjning som får överströmning till övriga moment i det personalpolitiska arbetet – det som vi förespråkar i ett systematiskt målinriktat arbete. Ett program riskerar förvisso att bli en punktinsats som man enbart skriver för byrålådan, såsom det hänt med jämställdhetsplaner . Ad hoc-karaktär får arbetet med aktiva åtgärder om det enbart blir strödda aktiviteter i form av föredrag, filmvisningar m.m. som inte följs upp och engagerar till ett aktivt förändringsarbete. arbetsplatser förhöll det sig inte så. Ojämställdhet och diskrimine- ringsmönstren var lika förekommande där som på andra arbets- platser. Varken arbetsgivare eller arbetstagare uppfattade eller kunde urskilja diskriminerande strukturer. En slutsats som drogs var att det saknades kunskap om hur diskriminerande strukturer uppstår och en systematisk modell för främjandearbetet. I ett systematiskt arbete för lika rättigheter och möjligheter inom diskrimineringsområdet på strukturell och kollektiv nivå kan med- vetenheten höjas om hur diskriminerande mönster finns inbyggda i organisationskulturer. De är ofta dolda och oavsiktliga och finns t.ex. i etablerade strukturer, rutiner arbetssätt och jargonger. Mot bakgrund av de resultat som undersökning visar, och utifrån annan forskning som stöder detta, har jag kunnat konstatera att arbetet med aktiva åtgärder för att främja lika rättig- heter och möjligheter på ett strukturellt och kollektivt plan innan diskrimineringslagen trädde i kraft inte har fungerat utifrån lagstiftarens intentioner. Det handlar om arbets- givares, på arbetslivsområdet, och utbildningsanordnares, på ut- bildningsområdet, främjandearbete enligt jämställdhetslagen (1991:433), lagen (1999:130) om åtgärder mot diskriminering i arbetslivet på grund av etnisk tillhörighet, religion eller annan trosuppfattning (), lagen (2001:1286) om likabehandling av studenter i högskolan (likabehandlingslagen) och lagen (2006:67) om förbud mot diskriminering och annan kränkande behandling av barn och elever (barn- och elevskyddslagen). Även om det går att påvisa ett större intresse för främjande- arbete inom utbildningsområdet jämfört med arbetslivsområdet kan man inte med säkerhet att slå fast att reglerna varit effektiva. Dessa lagar upphävdes som diskrimineringslagen trädde i kraft. Reglerna om dessa fördes i huvudsak oförändrade över till den nya lagen.2 Detta innebär inte att jag anser att allt främjandearbete bör upp- höra. Jag har ändå kunnat se att lagarna utgjort ett adekvat stöd för olika myndigheter, organisationer och enskilda personer i arbetet för att främja lika rättigheter och möjligheter. Det är bl.a. mot den bakgrunden som jag föreslår att det ska finnas aktiva åtgärder. Också regeringen klargör i utredningsdirektiven att det framåt- syftande arbetet, jämfört med individuellt inriktade diskrimine- ringsförbuden, av mer generell och kollektiv natur är viktigt 2 Lagstiftaren införde dock vissa begränsningar gällande periodiciteten i planarbetet. instrument för att uppnå ett rättvisare samhälle. Med hänsyn till detta föreslår jag alltså ett nytt arbetssätt för att på ett strukturellt och kollektivt plan öka förutsättningarna för enskilda att nå lika rättigheter och möjligheter. Reglerna om främjandeåtgärder på diskrimineringsområdet ska, enligt mitt förslag fortsätta att vara en ramlagstiftning.3 Jag anser att ansvariga 1. inom arbetslivet 2. på utbildnings- området och 3. inom civil- och värnplikten samt den kommande frivilliga militärutbildningen ska bedriva aktiva åtgärder genom ett systematiskt målinriktat arbete. Systematiken ska definieras i lag. På ett övergripande plan består den i att de ansvariga kontinuerligt inventerar och analyserar vilka hinder som finns i verksamheterna för att målet om lika rättigheter och möjligheter uppnås. I syste- matiken ligger dessutom att arbetet ska redovisas i program som följs upp. Detta uppföljningsarbete ska dokumenteras skriftligt. Mitt förslag syftar i första hand till att öka kunskapen och med- vetenheten om allas lika rättigheter och möjligheter samt att etablera en modell för hur detta mål ska kunna förverkligas. Jag föreslår också att mindre arbetsgivare inte längre ska vara skyldiga att efterfölja bestämmelserna om aktiva åtgärder i diskri- mineringslagen. Det gör jag inte för att jag tycker att arbetstagare med dessa arbetsgivare ska ha ett mindre skydd. Det motiveras i stället av att den gruppen arbetsgivare inte omfattas av doku- mentationsskyldighet. Det är därför svårt för tillsynsmyndigheten att följa upp och kontrollera deras arbete med aktiva åtgärder. Jag har emellertid inte heller sett det som framkomligt att föreslå att också den gruppen arbetsgivare ska göras skyldiga att dokumentera sitt främjandearbete. Enligt min mening ska också lagars efterlevnad kunna kontrolleras. Därför är det mest logiskt att undanta denna grupp från skyldigheten. Man får i detta sammanhang emellertid inte glömma bort att det finns ett generellt diskrimineringsförbud för arbetslivsområdet. Ingen arbetsgivare är tillåten att diskriminera. Därför bör det vara självklart, eller borde åtminstone självklart ligga i, alla arbetsgivares intresse att leva upp till kravet på att ha en icke diskriminerande arbetsplats. Det bör ligga i denna strävan att samverka med arbets- tagarna om ömsesidiga överenskommelser/konventioner om hur man på bästa sätt anstränger sig för allas lika rättigheter och möjligheter. 3 Jfr prop. 2007/08:95, s. 317. Jag föreslår att skyldigheten att bedriva aktiva åtgärder för att främja lika rättigheter och möjligheter genom ett systematiskt målinriktat arbete ska gälla för arbetslivet och utbildningsområdet. Jag menar att den bör utvidgas till att gälla på civil- och värnpliktens samt den frivilliga försvarsutbildningens område.4 Arbetet med lönekartläggningar föreslår jag läggs utanför detta arbete. Detta ska bedrivas på grundval av kön på samma vis som enligt särskilda regler (3 kap. 11–13 §§ förslaget). Jag föreslår att tillsynen av arbetet med aktiva åtgärder koncentreras till att kontrollera att de ansvariga har ett systematiskt målinriktat arbete för att främja lika rättigheter och möjligheter, vid sidan av arbetsgivares arbete med lönekartlägg- ningar. Men jag föreslår också att arbete med att ge råd och vägledning till dem som är skyldiga att uppfylla reglerna om aktiva åtgärder förtydligas i lag. Motsvarande regler infördes på det sociala området gällande tillsyn. Liksom för den sociala tillsynen menar jag att det är viktig att påpeka att tillsynen av arbetet med att motverka diskriminering också, vid sidan av den granskande verksamheten, innefattar uppgiften att ge råd och vägledning. Enligt min mening är det en avgörande förutsättning för att de som är skyldiga att efterfölja lagen ska ha en realistisk möjlighet kunna göra det. Det är heller ingen ny uppgift för att ge råd och vägledning. Men jag anser att det också på detta område är befogad att understryka detta ytterligare, på samma vis som lag- stiftaren har gjort det inom det social fältet. 4 Fr.o.m. införs reglerna om den frivilliga militära utbildningen, se slutbetänkande av utredningen om totalförsvarsplikten (SOU 2009:63). 3.1Könsidentitet eller könsuttryck, funktionsnedsättning och ålder (1 kap. 5 §) Mitt förslag: Jag föreslår att diskrimineringsgrunden könsöver- skridande identitet eller uttryck i fortsättningen benämns som könsidentitet eller könsuttryck och att diskrimineringsgrunden funktionshinder benämns som funktionsnedsättning. Med könsidentitet och könsuttryck avses en persons identitet med avseende på kön eller hur en person uttrycker sin köns- identitet genom kläder, kroppsspråk, beteende eller annat liknande förhållande. 5 § I denna lag avses med 1.kön: att någon är kvinna eller man, 2.könsidentitet eller könsuttryck: en persons identitet eller uttryck i form av kläder, kroppsspråk, beteende eller annat liknande för- hållande med avseende på kön. 3.etnisk tillhörighet: nationellt eller etniskt ursprung, hudfärg eller annat liknande förhållande, 4.funktionsnedsättning: varaktiga fysiska, psykiska eller begåv- ningsmässiga begränsningar av en persons funktionsförmåga som till följd av en skada eller en sjukdom fanns vid födelsen, har uppstått därefter eller kan förväntas uppstå, 5.sexuell läggning: homosexuell, bisexuell eller heterosexuell läggning, och 6.ålder: uppnådd levnadslängd.