sou · GYB374 · 2010-10-18 00:00:00 — Med transportforskning avses i detta betänkande forskning och innovation (FoI), det vill säga hela forsknings- och innovationsprocessen inom transportsystemet, som helhet såväl som i dess delar, användare och effekter ur ett transport- och näringspolitiskt perspektiv. Transportforskning inkluderar system, infrastruktur, fordon och komponenter som transporterar eller bidrar till att transportera varor eller individer samt: därtill relaterade aspekter, som planering, organisation, tillgänglighet, användning, upphandling, investering, driftsättning och styrning och dess konsekvenser, som miljöpåverkan, kundnytta, säkerhet, integration och samverkan med samhälle och näringsliv i vid mening. Forskning, utveckling, demonstration och innovation FUD är ofta den övergripande förkortning som används inom transportforskningsområdet när det gäller utveckling och demonstration där forskning i någon form har spelat en roll. produktutveckling av befintliga produkter omfattas inte i FUD- begreppet. I utredningen definieras utveckling i samband med forskning och innovation (FoI) eller forskning, utveckling och demonstration (FUD) eller forskning och utveckling (FOU) som faser i innovationskedjan, inte en fristående verksamhet. I föreliggande betänkande använder utredningen begreppet FoI genomgående. Innovationskedjan innehåller ett antal faser. I följande text tydliggör utredningen sin uppfattning om vad de olika faserna omfattar. Forskning: Forskning är systematisk verksamhet för att öka det samlade vetandet, att utnyttja detta vetande för nya användningsområden och att åstadkomma nya eller förbättrade produkter, system eller metoder. Forskning kan delas in i grundforskning, tillämpad forskning och utvecklingsarbete. Grundforskningen har ingen bestämd tillämpning i sikte medan den tillämpade forskningen har det. Utvecklingsarbete utnyttjar systematiskt och metodiskt tidigare forskningsresultat och vetenskaplig kunskap för att åstadkomma nya produkter, nya processer, nya system eller väsentliga förbättringar av dem som redan existerar. Utveckling: Utveckling avser när kunskap konkretiseras i en lösning som kan tillämpas på ett känt problem eller behov. Det kan handla om utveckling av en teknisk lösning likaväl som administrativ, ekonomisk eller organisatorisk lösning. Exempel på detta är utveckling av arbets- och tillverkningsprocesser, regelverk, standarder, mått, indikatorer, modeller, organisatoriska eller tekniska beskrivningar som behövs för verksamheten. Demonstration: Demonstration av nya tjänster och produkter till kund. Demonstration och verifiering av arbets- och tillverkningsprocesser eller annat utvecklingsresultat i syfte att fältmäs- sigt prova lösningar och/eller erbjuda miljöer för akademi, samhälle, brukare eller näringsliv att prova och utvärdera produkter eller tjänster i syfte att skapa kunskap och erfarenhet. En demonstrator kan också erbjuda möjligheter för små och medelstora företag att visa sin vara eller tjänst i drift för en tidig kund eller investerare för att därmed minska den upplevda risken associerad med företaget och göra det möjligt att lättare, och snabbare attrahera kapital till företaget. Nyttiggörande: Implementering eller kommersialisering av nya tjänster, produkter och processer genom test- och pilotverksamhet, innovationsupphandlingar eller liknande och därtill kopplade anpassningar av regelverk, standarder, tekniska beskrivningar, kompetens etc. Uppföljning: Utvärdering, analys och återkoppling av innovationer och förbättringar som implementerats. Uppföljningen ska även riktas mot det som inte blivit implementerat och de effekter detta haft då lärandet är minst lika stort av begångna misstag. Utredningen avser med uppföljning i detta sammanhang inte utvärdering av forskning, utveckling och demonstrationer i sig, vilka i vårt resonemang förts till respektive steg i FoI-kedjan. En innovation innebär en ny produkt, tjänst eller process, ny organisation av verksamheter eller nya marknader alternativt nya kundbehov. En innovation är kopplat till nyttiggörande, till exempel kommersialisering. Den innehåller något som är nytt eller bygger på gamla kunskaper som används på ett nytt och innovativt sätt. En innovation finns först när lösningen når ut till marknaden eller skapar upplevd nytta i brukarledet. En innovation är således en utnyttjad kompetensbaserad konkurrensfördel. Begreppet forskningsfinansiering tolkas olika av skilda aktörer. Be- greppet täcker vad som tillhandahålls vid finansiering, likvida medel, tillgång till anläggningar, kravställande kund eller investerare, kompetens och erfarenhet i olika FoI-faser med mera. ska begreppet tolkas allmänt. I begreppet inryms rollen som problemägare, den roll som och tidigare definierat och där de talade om att beställa FoI. Det är närmast en roll där FoI är en del av verktygslådan för att lösa den uppgift som myndigheten har. Även näringslivets roll för finansiering av FoI är lik problemägarens. Men i begreppet forskningsfinansiering ingår också och andra organisationers roll att finansiera kunskapsutveckling och uppbyggnad av excellenta kunskapsmiljöer samt alla finansiärers ansvar att tillsammans tillhandahålla personella och likvida resurser, krav och kompetens så att agerandet sammantaget leder till hög kvalitet, innovation och brukarnytta. Ansvar har med ledarskap, tydlighet och förtroende att göra. I begreppet ansvar ingår bland annat att ansvaret ska vara väl definierat, att organisationen eller personen ska kunna ta ansvar samt att såväl taget som inte taget ansvar ska få konsekvenser för organisation och individ. Ansvaret ska kunna kommuniceras, följas upp och delegeras. Med utpekat ansvar följer också finansiella medel och mandat för att kunna ta ansvar. Ansvar kan vara dagligt och operativt eller strukturellt och långsiktigt. Ansvar för FoI hos de stora statliga finansiärerna i såväl delbetänkandet som i detta slutbetänkande kopplas till tydliggjort ansvar och dedicerad budget för FoI-finansiering samt till innovationer och andra relaterade kostnader som teknik- och marknadsverifiering, tidig marknadsföring och marknadsintroduktion. Ansvar innebär också ett ansvar att tillhandahålla kompetent och motiverad personal som på ett ansvarsfullt sätt levererar lösningar mot respektive verksamhets måluppfyllelse. Utredningen definierar samverkan som den lösaste formen av samarbete, fokuserad på informations- och erfarenhetsutbyte. Detta är en viktig del i ett samarbete men samarbetet är mer än samverkan och innehåller en högre grad av operationalitet, åtagande, ansvar och engagemang. I detta betänkande fokuseras samarbete, på förut- sättningar, former och resurssättning av samarbete i syfte att nå tydliga resultat- och effektmål för de som samarbetar. Innovationer uppstår ofta i gränsytan mellan akademi, näringsliv och samhälle. De utvecklas ofta från förkommersiella7 faser mot nyttiggörande på en kommersiell marknad eller i ett vidare brukarled. De entreprenörer som driver fram innovationerna har ofta erfarenhet från flera verksamhetsområden, har bred kompetens och förmåga att hantera offentliga och privata krav, stöd och diskussioner allteftersom innovationen utvecklas mot en kommersiell marknad. Detta betänkande inleds med en beskrivning av innovationssystem som begrepp för att sedan fokusera på transportområdet. I de följande kapitlen beskrivs de olika aktörer som finns inom systemet samt deras samarbeten. Vidare finns beskrivningar av förutsättningar för att nå ett väl fungerande innovationssystem såsom ledarskap, kompetens, marknadskapital och standardisering. Tillgång till information samt uppföljning är också viktiga förutsättningar för systemet. Betänkandet avslutats med ett diskussions- och förslagskapitel. 7 Med förkommersiella faser menas här att affärsidéers, företags eller lösningars utveckling inte nått en punkt när de på egen kommersiell grund fullt ut kan bära sina egna kostnader. 2Det transportrelaterade forsknings- och innovationssystemet 2.1Vad är ett innovationssystem? och gjorde de första innovationssystemanalyserna och har snart haft ett verk för innovationssystem () . Trots detta är begreppet innovationssystem långt ifrån tydligt definierat. Klart är dock att det i princip handlar om aktörer och nätverken dem emellan samt om institutioner. De senare beskrivs dock olika beroende på forskartradition. En möjlighet är att se institutioner som regelverket för aktörerna. Inledningsvis gjordes innovationssystemstudier för länder men sedermera har även andra sätt att skära verkligheten kommit till, exempelvis regionala, sektoriella och teknologiska innovationssystem. I praktiken gör gränsdragningar ofta att perspektiven kombineras. Transportinnovationssystemet i föreliggande utredning handlar exempelvis företrädesvis om nationella, sektoriella och i viss mån teknologiska frågor. Även om det inte behöver vara så, så ligger fokus i innovationssystemsanalyser ofta på relativt forsknings- och policynära frågor. Denna utredning ska behandla hanteringen av forskning och innovation inom transportområdet samt systemets förmåga att leverera innovationer. Utredningen belyser såväl en traditionella synen som de samarbeten, drivkrafter, processer och metoder, avgränsade och övergripande, som manifesterar och driver systemets leveransförmåga. En viktig delmängd är inputsidan, det vill säga vilka investeringar som görs för att främja innovationer. 1 , C. samt , B-Å. (1988), G. Dosi et al (eds. ), Technical Change and Economic Theory, Pinter Publishers, , UK. Det transportrelaterade forsknings- och innovationssystemet vara att såväl privata som offentliga investeringar i innovation omfattas, men det är ofta svårt att få tillgång till och redogöra för privata investeringar annat än på en mycket övergripande nivå. En annan aspekt att reda ut är hur medlen fördelar sig mellan forskning, utveckling och andra mer marknadsnära insatser. Traditionellt följs investeringar i forskning och utveckling upp ganska väl medan de investeringar som ligger närmare kommersiell användning kan vara betydligt svårare att särskilja. I denna utredning görs ett försök att behandla offentliga investeringar bortom forskning och utveckling genom att begreppet nyttiggörande definieras och myndigheterna skattar investeringar av denna karaktär. Innovationssystemets verkningsgrad kan delvis fångas genom att insatserna ställs i relation till resultaten. Generellt kan resultaten beskrivas dels i ekonomiska termer, dels i nya idéer, kunskaper och innovationer. Det förra återspeglas i BNP-utveckling och företagens resultaträkningar medan en indikator för det senare kan vara patent. Antal patent används traditionellt som indikator men kopplingen mellan patent, innovation, nyttiggörande och tillväxt är svag och som effektmål har den i praktiken liten betydelse. Mer specifikt för transportområdet kan innovationsbenägenheten relateras till utvecklingen för olika transportpolitiska mål, exempelvis i termer av säkerhet och miljö. Men då transportsektorn till stor del utgör en möjliggörare för hela samhällets utveckling, finns det många andra aspekter i dess utveckling som i princip bara kan fångas på nationell nivå. Utöver insatser och resultat till respektive från innovationssystemet kan även strukturen och processen studeras. Vilka är aktörerna i systemet? Hur samverkar de? Hur fördelas de offentliga investeringarna i relation till transportområdets olika delar? Hur beaktas olika faser i innovationsprocessen? Hur påverkar regelverket? Det finns olika sätt att analysera innovationssystem. En av grundtankarna med att betrakta innovationer i ett system var att komma bort från den tidigare förhärskande förenklande linjära modellen. Denna modell utgick från att innovationsprocessen följde faserna grundforskning, tillämpad forskning, utveckling, test och demonstration, och kommersialisering. I stället bejakas det oförutsägbara, radikala och irrationella i innovationsprocessen och innovationssystemet definieras som något komplext, det vill säga att det inte går att styra fullt ut. I linje med detta är analysmodellerna ofta relativt öppna och av bred karaktär. Komparativa metoder betonas vanligen för att specifika egenheter, möjligheter och flaskhalsar i Det transportrelaterade forsknings- och innovationssystemet respektive system ska kunna identifieras. Något mer formaliserade analysmetoder utvecklas också, vilka tar sin utgångspunkt i ett antal aktiviteter, funktioner, nyckelprocesser som antas karaktärisera innovationssystemet i fokus. Det saknas en aktuell innovationssystemanalys för transportområdet som helhet i . Däremot finns det analyser av olika delar, exempelvis för sjöfartsrespektive fordonssektorn. Å ena sidan har det många fördelar att göra förhållandevis fokuserade analyser för att verkligen kunna fånga områdets specifika egenskaper och undvika jämförelser mellan äpplen och päron. Å andra sidan behövs naturligtvis även analyser på mer övergripande nivå för att inbördes förhållanden mellan de olika nära relaterade men väldigt olika delarna i transportsystemet ska kunna belysas. I denna utredning finns det inte utrymme att göra en fullödig innovationssystemanalys för hela transportområdet. I linje med direktiven fokuseras krafterna på vissa delar av området, vilka bedöms kritiska för en vidareutveckling av områdets innovatitivet. En innovation är en utnyttjad kompetensbaserad konkurrensfördel. Den som utnyttjar fördelen kan vara den miljö där konkurrensfördelen skapades, upphovsmannen, tillverkaren, leverantören, brukaren eller samhället. Detta system av samverkande organisationer och personer är sammantaget aldrig starkare än sin svagaste länk. Samarbete, respekt för kompletterande kompetenser och erfarenheter samt en genuin samsyn kring att alla komponenter behövs för att skapa kraftfulla innovationer lägger grunden för ett väl fungerande innovationssystem. Det är mycket viktigt att ett innovationssystem kan fånga upp och utveckla såväl gradvisa som radikala innovationer. Ett marknadsnära förutsägbart innovationssystem, med lågt forskningsinnehåll, kan kortsiktigt upplevas som effektivt och konfliktfritt men det kan aldrig utgöra ett komplett innovationssystem. Väsentligt för ett högklassigt nationellt innovationssystem är att det präglas av affärsmässighet samt är ifrågasättande, fritänkande, lite irriterande och ett nyfikenhetsdrivet sökande. På detta sätt säkras kompetens och erfarenhet av både gradvisa och radikala innovationer, som är avgörande för den långsiktiga utvecklingen. Om forskningsinnehållet minskar är det på lång sikt förödande för såväl samhälle, Det transportrelaterade forsknings- och innovationssystemet akademi som näringsliv. En långsiktig satsning på fri spetsforskning inom transportområdet är ett absolut krav för att en transportinnovationsverksamhet ska ha förutsättningar att utvecklas och leverera innovationer. Det finns en lång rad verktyg som staten kan tillgripa för att påverka innovationsaktiviteterna på transportområdet. Även om det internationella regelverket skärpts med avseende på vad som får göras på nationell nivå finns det fortfarande ett väsentligt inflytande från offentligt håll över stora delar av transportområdet. Bland verktygen står styrmedel i form av regleringar, skatteregler och andra incitament som tydliga och verksamma instrument för att påverka utvecklingen. Exempelvis är beskattningen av alternativa och konventionella drivmedel helt avgörande för genomslaget för dessa på marknaden. Vidare är dessutom en ganska stor del av transportområdet reglerad och helt eller delvis offentligfinansierad. Denna del av verktygslådan ligger dock inte i fokus i föreliggande utredning. Fokus ligger snarare på de verktyg för forskning och innovation som utgör tyngdpunkten i transportforskningsfinansierande myndigheternas innovationsfrämjande verksamhet. Nedan följer några av de dominerande verktygen eller insatsformerna. FoI-program är den mest generella formen av offentlig finansiering. Övriga former, med undantag för efterfrågedriven innovation, kan i stor utsträckning ses som specialfall av FoI-program. Vanligen består FoI-program av en eller flera utlysningar, vilka redogör för vilket område som avses samt för vilka kriterier som styr urvalet av projekt. Exempelvis kan medfinansiering från potentiella intressenter ses som positivt i vissa utlysningar. Ansökningarna bedöms av expertis och ett fåtal beviljas finansiering. Inom ramen för FoI-programmet kan kriterier sättas så att särskilda aktörsgrupper exempelvis små och medelstora företag (SMF), eller särskilda typer av projekt formas, exempelvis bilaterala projekt mellan forskare i och . program lämnar öppet för konkurrens mellan vitt skilda områden, vilket kan göra projekturvalet svårt och bidra till obalans mellan det arbete som läggs på att formulera ansökningar jämfört med själva genomförandet av projekten. Smala program kräver å andra sidan att mycket programutveck- Det transportrelaterade forsknings- och innovationssystemet lingsarbete görs i förväg för att de ska täcka relevanta områden och projektformer. Centrumsatsningar handlar om att bygga upp eller förstärka centrumbildningar, vilka vanligen leds av en akademisk miljö. gjorde en första utlysning av kompetenscentra och har många olika snarlika utlysningar av centra gjorts. Ofta handlar det om ett tioårigt engagemang från akademi, företag och myndighet, vilka vardera bidrar med lika mycket till budgeten. Stabiliteten i ramarna gör att centra får goda förutsättningar att bygga upp relationer mellan de olika aktörerna och forma och genomföra tvärgående projekt. Även om ambitionen från myndighetens sida är att centrumledarna ska växla upp finansieringen genom medverkan i andra nationella och internationella projekt, visar praktiken att det ofta kan vara svårt att mäkta med att både driva fram ett väl sammanhållet och fokuserat centrum och aktivt söka nya samverkansprojekt. Ett centrum kan sägas utgöra kärnan i en FoI-miljö. Tyngdpunkten ligger ofta på forskning. För att centrumsatsningen ska fungera i eller leda till en komplett FoI-miljö krävs en öppenhet för ytterligare aktörer samt en vilja och förmåga att efterhand expandera verksamheten. Vid sidan av en expansion i volym kan det även behövas en expansion vidare från forskningsorienterad verksamhet mot andra former av innovationsfrämjande aktiviteter. Inkubatorer är en form av centrumbildning där forskning, innovation och nyföretagande samlas. Miljöerna tillhandahåller riskminskande insatser, seniora coacher, miljöer och program samt nätverk, till marknad, affärsänglar och forskare samt aktiviteter för att nyttja dessa för ett framgångsrikt företagande. Inkubatorer och Teknikparker har funnits länge i men först när startade det nationella inkubatorprogrammet tog verksamheten fart på allvar. ingår 21 inkubatorer i programmet som finansieras av och drivs av statliga . Ur dessa 21 inkubatorer kommer det cirka 300 nya forskningsrelaterade företag . Näringsstrategiska program eller branschprogram bygger vanligen på ett avtal mellan forskningsfinansiär och utvald näring, vilket beskriver ramarna för den FoI-verksamhet som båda sidor avser bidra till. Verksamheten utformas sedan på ett sätt som passar aktuell näring och genomförs i nära samverkan med näringen. Verksamheten måste förläggas förkommersiellt och så tidigt att stadsstöd inte riskeras, som konkurrerande företag kan samarbeta. Det transportrelaterade forsknings- och innovationssystemet uppstår resultat och skyddbara rättigheter i projekten som respektive företag men även forskare vill ha rätt till och dessa satsningar måste hanteras med stor omsorg. I jämförelse med andra FoI-program är näringsstrategiska satsningar ofta ganska stora i monetära termer till omfattningen och de har en extremt tydlig näringsrelevans. Utöver detta skiljer sig programmen mycket kraftigt åt mellan olika näringar, vilket återspeglar de olika behov och traditioner för FoI som finns. Både fordons- och flygområdet var tidigt ute med näringsstrategiska program, , och har detta finansieringsinstrument fått en växande betydelse. Då projekturvalet i fordons- och flygprogrammen till stor del styrs av de medverkande industriella avtalsparterna och skarp öppen konkurrens mellan olika projektförslag därmed elimineras, kräver näringsstrategiska program delvis andra former av kvalitetsgranskning, uppföljning och utvärdering än vanliga program. Bland annat därför har tiotalet utvärderingar och en effektanalys har gjorts av transportrelaterade näringsstrategiska program. Kommersialiseringsprogram, som även omfattar delar av transportområdet, drivs bland annat genom försorg. Ambitionen är att hjälpa företag med en affärsidé på området CleanTech genom villkorslån, affärsutveckling och teknisk kompetens. Urvalet av företag baseras på konkurrens mellan ansökningar. Internationellt används ovanstående och snarlika instrument för att stimulera produktion av innovationer. Bland EU:s olika insatsformer dominerar ramprogrammen. Utöver dessa finns det Joint Undertakings, exempelvis SESAR på flygområdet och Fuel Cells and Hydrogen, där viss svensk medverkan finns. Joint Programming och ERA-Net Transport är exempel på insatser för ökad samverkan mellan medlemsländerna och deras forskningsfinansiärer. Innovationsupphandling i form av teknikupphandling har historiskt sett varit ett viktigt instrument för innovation och i förlängningen också för konkurrenskraft i . Statliga uppdrag till privata företag att utveckla ny teknik till statens verksamhet har ända verksamt bidragit till industriella utveckling och framväxten av flera av dagens multinationella högteknologiska och kunskapsintensiva industriföretag. Det transportrelaterade forsknings- och innovationssystemet ningarna för stat och kommuner att via myndigheter och affärsverk använda upphandling som förnyelsedrivande instrument har dock förändrats under . Frågan utreddes senast genom , Upphandling för utveckling.2 Både och dåvarande har haft uppdrag att redovisa problem och hinder kring användningen av innovationsupphandling. EU kommissionen har också uppmärksammat innovationsupphandling bland annat genom ett meddelande.3 20084 aviserade regeringen sin avsikt att gå vidare och särskilt låta utreda förutsättningarna för hur offentliga aktörers investeringar i samband med upphandling i ökad utsträckning kan bidra till utvecklingen av kunskapsintensiva företag. Regeringen utnämnde till särskild utredare för att utreda förutsättningar och åtgärder för ökad tillämpning av innovationsupphandling i . lämnade sin utredning . Efterfrågedriven innovation handlar om att orkestrera marknadskrafterna så att ansträngningar för att generera innovationer premieras. Ett exempel är innovationsupphandling, vilket kan utföras på olika vis. Teknikupphandling är en form där en offentlig aktör, på transportområdet , hjälper till med att katalysera en teknikdrivande upphandling där en eller vanligen flera köpare går samman bakom en specifikation av en på marknaden icke existerande lösning. Andra former av innovationsupphandling är samordnad upphandling respektive direktupphandling. Transporter involverar och engagerar alla. En intressant egenhet är att transporter utgör både en möjliggörare för, och en konsekvens av, tillväxt och globalisering. Ökade transportvolymer är således nära knutna till ökad tillväxt. Detta är dock ingen naturlag. Det finns sätt att bryta sambandet så kallad decoupling. På individuell nivå är ökad tillgänglighet liktydigt med ökad livskvalitet. Tillgänglighet kan uppnås på många olika sätt men det vanligaste och dominerande handlar om mobilitet. handlar det om att med rimliga 2Upphandling för utveckling, SOU 1997:88. 3KOM(2007) 799 Förkommersiell upphandling: Att driva på innovation för att få offentliga tjänster av hög kvalitet i {SEK(2007) 1668}. 4Ett lyft för forskning och innovation (prop. 2008/09:50. Det transportrelaterade forsknings- och innovationssystemet