sou · GYB387 · 2010-12-07 00:00:00 — En central förvaltningsmyndighet skall, om inte annat följer av lag eller annan författning, överlämna ärenden om anspråk på ersättning för personskador till Kammarkollegiet. Avser ett ärende även anspråk på ersättning för någon annan skada, skall hela ären- det överlämnas till kollegiet. Ett ärende skall inte överlämnas till Kammarkollegiet enligt för- sta stycket, om det avser anspråk på ersättning som framställs med stöd av – 3 kap. 2 § skadeståndslagen (1972:207), –8 § lagen (1998:714) om ersättning vid frihetsberövanden och andra tvångsåtgärder, eller –6 § lagen (1943:459) om tillsyn över hundar och katter. Denna förordning träder i kraft . 1Uppdraget och dess genomförande Utredningens direktiv beslutades av regeringen (dir. 2009:40). Direktiven i dess helhet finns fogade till betänkandet som bilaga 1. Enligt direktiven är utredningens uppgift att analy- sera i vilka fall staten till följd av artikel 13 i är skyldig att ekonomiskt ersätta den som drabbats av en över- trädelse av konventionen. Mot bakgrund av analysen ska utred- ningen föreslå en lagreglering av de fall där det enligt konventionen krävs att skadestånd ska kunna utgå. Utgångspunkten ska vara att skadeståndsansvaret inte ska om- fatta fall där staten uppfyller kravet på effektivt rättsmedel på annat sätt. Det ska övervägas om lagstiftningen ska avse samtliga fall där det enligt konventionen ska finnas en rätt till skadestånd eller enbart fall där det inte är möjligt att få ersättning enligt nuvarande regler. De särskilda frågor som kan uppkomma när konventionen har åsidosatts av en kommun ska beaktas. Den reglering som föreslås ska vara tydlig och överskådlig för att främja en rättssäker tillämpning. Förutsättningarna för och begränsningarna av statens skadeståndsansvar bör i så stor utsträck- ning som möjligt anges i lagen. Det ska också övervägas hur regle- ringen lämpligast systematiskt bör infogas i det nuvarande systemet för statens skadeståndsansvar. Lagstiftningen ska vara utformad så att den kan tillämpas även i förhållande till den framtida utveck- lingen av praxis. I uppdraget ingår även att överväga om det är nödvändigt eller lämpligt att vid införandet av regler om statens skadeståndsansvar vid konventionsöverträdelser ändra eller upphäva bestämmelsen i 3 kap. 7 § skadeståndslagen. Regeln innebär vissa inskränkningar i Uppdraget och dess genomförande möjligheterna att föra skadeståndstalan med anledning av ett beslut av , regeringen, eller Regeringsrätten. Vidare ska uppmärksammas om det finns behov av ytterligare författningsändringar eller nya materiella eller processuella regler i samband med en reglering av statens skadeståndsansvar vid kon- ventionsöverträdelser, t.ex. rörande preskription av skadestånds- anspråk, behörig domstol och statens skadereglerande verksamhet. Om utredningen gör bedömningen att det behövs, ska frågor om statens skadeståndsansvar grundat på EG-rätten beaktas. Utredningsarbetet påbörjades då sekreteraren till- trädde sitt uppdrag. Arbetet har bedrivits på det sätt som är bruk- ligt i enmansutredningar. Olika avsnitt i betänkandet har diskute- rats vid sammanträden med sakkunniga och experter. I utredningen har hållits fjorton sammanträden, varav ett tvådagarssammanträde i internatform. Sakkunniga och experter har därutöver beretts till- fälle att skriftligen inkomma med synpunkter. Inom ramen för utredningsarbetet har utredningen (huvud- sakligen utredaren och sekreteraren) sammanträffat med några av Högsta domstolens ledamöter. Vid mötet har behandlats frågor som omfattas av utredningens uppgifter enligt direktiven. har även organiserat ett seminarium som utredningen har deltagit i. Vid seminariet har deltagarna getts möjlighet att framföra synpunkter på utredningsuppdraget. För att skaffa underlag för övervägandena har utredningen under- sökt regelsystemen rörande statens ansvar vid konventionsöver- trädelser i några av medlemsstater. Uppgifter om utländsk rätt har lämnats av regeringstjänstemän i respektive land. Den svenska versionen av det frågeformulär som skickats ut finns fogat till betänkandet som bilaga 2. Vidare har inhämtats uppgifter från om ersättning som beslutats av regeringen till följd av fällande dom eller förlikning i mål vid . Hänvisningar till relevanta lagrum avser gällande författningar per . Rättspraxis som har tillkommit efter utgången av september månad 2010 har inte beaktats. Vid utarbe- tande av betänkandet har vi emellertid utgått från att de föreslagna ändringarna i regeringsformen kommer att träda i kraft (jfr prop. Uppdraget och dess genomförande 2009/10:80, En reformerad grundlag). Det bör även nämnas att hänvisningar till olika punkter i domar gjorts i form av paragraftecken. Vår huvudsakliga uppgift enligt direktiven är att föreslå en lagregle- ring av de fall där staten till följd av bestämmelsen om rätt till effektivt rättsmedel är skyldig att ekonomiskt ersätta den som drabbats av en överträdelse av eller dess tilläggs- protokoll. I uppdraget ingår således inte att utreda om och i vilken utsträckning enskilda kan åläggas skadeståndsskyldighet enligt konven- tionen. Vi behandlar därför inte den frågan i våra överväganden. Det förtjänar dock att redan här påpeka att frågan om enskildas konventionsförpliktelser gentemot andra enskilda bör särskiljas från frågan om statens eventuella positiva förpliktelser att se till att skydda enskildas rättigheter i förhållande till andra enskilda. I den mån staten har en sådan skyldighet kan den naturligtvis ådra sig skadeståndsansvar vid åsidosättande av . Uppdraget är även avgränsat på det sättet att det huvudsakligen omfattar möjligheterna att få skadestånd till följd av att Europa- konventionen har överträtts i olika hänseenden. Vi har däremot inte funnit det ändamålsenligt att behandla frågan om statens skade- ståndsansvar vid överträdelser av unionsrätten inom ramen för denna utredning. Vi tar inte heller upp några frågor i övrigt som rör förhållandet mellan och unionsrätten (inklusive rättigheterna i EU:s stadga om de grundläggande rättigheterna). Vidare avser vi inte att behandla frågor som rör det närmare förhållandet mellan de rättigheter som regleras i både Europakon- ventionen och de svenska grundlagarna. Det betyder att vi inte tar upp frågan om fall där en konventionsrättighet skyddas av någon av grundlagarna eller där en handling som kan tänkas inne- fatta en konventionsöverträdelse åtnjuter svenskt grundlagsskydd. När det gäller grundlagsfrågor i övrigt framgår av våra direktiv att utredningen ska samråda med (Ju 2003:04) i den utsträckning det är nödvändigt. Den kommittén arbetar med att överväga om en teknikberoende grundlagsreglering av tryck- och yttrandefriheten bör behållas långsiktigt. I uppdraget ingår även att analysera om det frivilliga grundlagsskyddet kan komma i konflikt med bestämmelser som syftar till att skydda den Uppdraget och dess genomförande personliga integriteten, inklusive (jfr dir. 2008:42). Vidare ska övervägas om det generella skyddet för enskildas integritet och privatliv i tryckfrihetsförordningen och yttrande- frihetsgrundlagen bör stärkas och vilka effekter detta i så fall skulle få för tryck- och yttrandefriheten. Det kan konstateras att ännu inte har behandlat dessa frågor. Något närmare samråd har därför inte bedömts vara nödvändigt. Avslutningsvis bör understrykas att arbetet med att utforma en lagstiftning som ger möjlighet för enskilda att få skadestånd av staten vid överträdelser av har inneburit ett flertal svåra överväganden. De skadeståndsrättsliga frågor vi har fått i uppdrag att analysera kräver naturligen att ett civilrättsligt pers- pektiv anläggs. utgörs den grundläggande folkrättsliga förpliktelsen för en inhemsk skadeståndsreglering på detta område av konventionsstaten skyldigheter att tillhandahålla rätts- medel på nationell nivå för prövning av eventuella konventions- överträdelser. Begreppet rättsmedel rymmer flera olika aspekter och är inte alltid liktydigt med skadestånd eller annan ekonomisk kompensation. En av de svåraste uppgifterna för utredningen har bestått i att försöka förena ett folkrättsligt och ett traditionellt skadeståndsrättsligt synsätt i det hänseendet. En naturlig utgångspunkt för den analys som ska göras enligt direktiven är regleringen i skadeståndslagen och de allmänna rätts- principer som lagen bygger på, särskilt de bestämmelser som tar sikte på det allmännas, dvs. stat och kommuns, ansvar. Av visst intresse är även en del av den speciallagstiftning som reglerar det allmännas ansvar, liksom annan lagstiftning som ålägger det all- männa såväl som enskilda skadeståndsansvar under vissa förutsätt- ningar. Framställningen inleds därför med ett kapitel som redogör för den svenska skadeståndslagen och den rättsutveckling som skett på grundval av denna fram till Högsta domstolens avgöranden , som delvis innebar en ändrad syn på det all- männas skadeståndsansvar. Viss tyngdpunkt har lagts vid reglerna om det allmännas ansvar vid fel och försummelse vid myndighetsutövning. Denna del av redogörelsen omfattar även ett avsnitt om de särskilda regler som gäller för att kunna föra skadeståndstalan mot staten i sådana situationer. Särskilt redogörs för möjligheterna att få ersättning för kränkning och annan icke-ekonomisk skada. Därefter följer ett kortare avsnitt om en del av den speciallagstiftning som reglerar det allmännas ansvar på skadeståndsområdet. Kapitlet avslutas med några rättsfall från från senare tid som innebär en anpassning till internationella förplik- telser, främst , i fråga om det allmännas skade- ståndsansvar. Rättsfallen tydliggör bristerna i det nuvarande regel- systemet och behovet av en lagreglering rörande statens skade- ståndsansvar vid överträdelser av . I syfte att underlätta läsningen och förståelsen av de frågeställningar som ska analyseras innehåller framställningen i denna del även en kort intro- Nuvarande ordning - skadeståndslagen m.m. duktion av konventionen och några av de förpliktelser som åtagit sig genom att anta och inkorporera den i sitt rättssystem. Det bör betonas att redogörelsen inte har anspråk på att vara uttömmande, utan syftar till att beskriva delar av det nuvarande regelsystemet på ett kortfattat och begripligt sätt och därmed ge förutsättningar för att diskutera de särskilda frågeställningar som anges i direktiven. Framställningen bygger på de standardverk som finns på området såvida inte särskilda hänvisningar ges (, Skadestånd vid myndighetsutövning I (1976) och II (1978); , Det allmännas ansvar enligt skadeståndslagen, 1996; och , Skadeståndslagen, En kommentar, 2008 samt och , Skadeståndsrätt, 2006; nedan och respektive och ). Av intresse är även förarbetena till skadeståndslag och till några viktigare ändringar som skett därefter, särskilt genom reform och de ändringar som gjordes (prop. 1972:5, Ds 1989:12, prop. 1989/90:42, och de båda betänkandena som lämnades av Kommittén om ideell skada, dvs. Ersättning för kränkning genom brott, SOU 1992:84, och Ersättning för ideell skada vid personskada, SOU 1995:33). Den svenska skadestånds- rättens utveckling fram till den nuvarande skadeståndslagens infö- rande , inklusive de tidigare reglerna om skadestånd strafflag, berörs däremot inte (se närmare SOU 1993:55, Betän- kande av av det allmännas skadestånds- ansvar, s. 43 f.; se även , Skadestånd vid myndighetsutöv- ning I, s. 8, med hänvisningar och och , s. 30 f.). 2.2Allmänt om skadeståndslagen, allmänna grundsatser m.m. Inledningsvis ska kort nämnas något om huvudtankarna bakom den nuvarande skadeståndslagen. I lagens förarbeten betonades framför allt den reparativa funktionen hos skadeståndet. Med det avses att den enskilde ska ersättas för den skada som han eller hon har drabbats av. Detta innefattar även skada på egendom och förmög- enhet. Den skadelidandes behov av skydd ställdes således i för- grunden. Däremot ifrågasattes skadeståndets preventiva eller före- byggande effekt. Skadeståndets preventiva funktion innebär i kort- Nuvarande ordning - skadeståndslagen m.m. het att hotet att bli skadeståndsskyldig ska göra en person mer aktsam. Vid allvarliga överträdelser ansågs straffet tillgodose behovet av prevention och när det gäller oaktsamma beteenden i övrigt var kunskapen om skadeståndets betydelse otillräcklig. Även skadeståndets riskfördelande funktion betonades. Den inne- bär att om man lägger ett ansvar på en viss kategori av personer eller företag och dessa har en ansvarsförsäkring, så slås förlusten med försäkringens hjälp ut på ett stort kollektiv och kommer där- med inte att drabba någon enskild. I stället för att lägga tonvikten på prevention skisserades i stället en framtida utveckling då skade- ståndets roll vid personskador till stor del skulle ha övertagits av försäkringar. Även om denna framtidsvision inte har några starka återverk- ningar på det allmännas skadeståndsansvar eller på de enskilda reglerna i skadeståndslagen, återfinns lagstiftarens allmänna ståndpunkt bl.a. i bestämmelserna om jämkning av skadestånd för sakskada på grund av försäkringsförhållanden (3 kap. 6 § första stycket SkL) och reglerna om samordning med andra förmåner (5 kap. 3 § SkL). Dessa bestämmelser (som inte kommer att beröras närmare nedan) medför att personskada till stor del ersätts genom socialförsäk- ringen eller vissa privata försäkringar. Skadeståndslagen har en allmängiltig karaktär och kan i det när- maste beskrivas som en sorts ramlagstiftning i fråga om vad som gäller utanför kontraktsförhållanden. De enskilda bestämmelserna i lagen bygger till stor del på rättspraxis. Att skadestånd anses utgå under vissa förutsättningar innebär således inte att domstolarna, främst genom Högsta domstolens rättsskapande verksamhet, är förhindrade att gå vidare och utvidga ansvaret i olika situationer. Bestämmelserna är generella och när de tillämpas i ett konkret fall måste de fyllas ut genom tolkning av de allmänt utformade begrepp som finns i själva lagen (vållande, i tjänsten, myndig- hetsutövning osv.). Vidare ska flera allmänt erkända skadestånds- rättsliga grundsatser tillämpas trots att de inte återfinns i skade- ståndslagen, t.ex. principerna om skyddat intresse, adekvat kausalitet och konkurrerande skadeorsaker (se nedan). Detta innebär i sin tur att skadeståndslagen inte får läsas motsatsvis. Nuvarande ordning - skadeståndslagen m.m. Skadeståndslagen är i första hand tillämplig i utomobligatoriska förhållanden, dvs. när det inte finns något avtalsförhållande mellan den som lidit skada och den som den skadelidande kräver skade- stånd av eller när den aktuella skadan i vart fall inte har något sam- band med ett avtal mellan dessa personer. Skadeståndslagen är även subsidiär i förhållande till eller underställd särskild skadestånds- rättslig speciallagstiftning som är tillämplig på den aktuella skadan, oavsett om denna lagstiftning rör avtalsförhållanden eller inte. Lagens bestämmelser utgör således de grundregler som gäller om inte annan lag, avtal, allmänna rättsgrundsatser eller skadestånds- rättsliga principer är tillämpliga i det enskilda fallet. Det framgår av 1 kap. 1 § SkL, som föreskriver att lagens regler gäller om ej annat är särskilt föreskrivet eller föranledes av avtal eller i övrigt följer av regler om skadestånd i avtalsförhållanden. Vidare har vissa regler utbildats i rättspraxis om skadestånd i speciella situationer, t.ex. principen om strikt ansvar vid viss farlig verksamhet. Med strikt ansvar menas ansvar oberoende av någons vållande eller culpa (de sistnämnda termerna behandlas närmare under avsnitt 2.3.1). Sådant ansvar anses kunna åläggas utan stöd av lag, även om det finns flera lagar om strikt ansvar utanför kontrakts- förhållanden. Som exempel kan nämnas reglerna om skadestånd för miljöskada i 32 kap. , produktansvarslagen (1992:18), ellagen (1997:857), lagen (1922:382) ang. ansvarighet för skada i följd av luftfart, atomansvarighetslagen (1968:45), järnvägstrafik- lagen (1985:192), lagen (1943:459) om tillsyn över hundar och katter och personuppgiftslagen (1998:204). Sedan medlemskap i unionen (EU) bär staten, vid sidan om skadeståndslagens regler om det allmännas ansvar, även ett skadeståndsansvar vid överträdelser av unions- rätten. De grundläggande principerna för medlemsstaternas skade- ståndsansvar vid överträdelser av unionsrätten har utvecklats i EU- domstolens praxis och gäller på samma sätt i samtliga medlems- stater. Nuvarande ordning - skadeståndslagen m.m. 2.2.3Allmänna rättsgrundsatser – krav på adekvat kausalitet m.m. Den nämnda principen om strikt ansvar för mer eller mindre farlig verksamhet anses ge uttryck för en allmän rättsgrundsats. Det finns flera sådana allmänna grundsatser inom den utomobliga- toriska skadeståndsrätten. Dessa kan sägas utgöra både förutsätt- ningar för skadeståndsskyldighet och begränsningar av ansvaret. En mycket viktig, allmän förutsättning för skadeståndsskyl- dighet, som även innebär en inskränkning av ansvaret, är att det måste finnas ett orsakssamband mellan handlandet och skadan. Frågor om orsakssamband inom skadeståndsrätten kommer oftast upp i samband med bevisfrågor. Viktigt är här vilket beviskrav som ställs på den skadelidande för att man ska anse tillräckligt samband föreligga mellan en handling och en skada (se nästföljande avsnitt). För att skadeståndsansvar ska åläggas en person krävs inte bara att det finns ett orsakssamband mellan en handling och en skada, utan även att handlingen ska ha orsakat skadan på ett inte alltför oförutsägbart, säreget eller avlägset sätt. Handlingen måste således typiskt sett ha ökat risken för att skadan skulle inträffa. Med andra ord måste det föreligga s.k. adekvat kausalitet mellan den handling som påstås ha orsakat skadan och den uppkomna skadan (en utför- lig skildring av adekvanslärans uppkomst och utveckling ges i , Skyddsändamål och adekvans, 1993, s. 29 f.). Det klassiska skolexemplet är följande. En kusk kör med vagn med en passagerare och somnar in, vilket anses vårdslöst. Hästen ger sig in på fel väg och vid ett åskväder träffas passageraren av blixten och dödas. Om vagnen hade befunnit sig på den rätta vägen hade passageraren inte varit just på den plats där blixten slog ner. Kuskens försummelse, dvs. omständigheten att han somnade, är därför en nödvändig betingelse för skadan. Den är även en till- räcklig betingelse i den meningen att den ena händelsen ledde till den andra. Trots detta är det svårt att se att kusken skulle åläggas skadeståndsskyldighet, eftersom skadan lika väl hade kunnat inträffa om passageraren befann sig på den rätta vägen. Skälet är att det inte fanns något samband mellan kuskens vållande och risken för den skada som inträffat. Skadan var med andra ord en alltför slumpmässig följd av vållandet. Det är emellertid inte helt klart vilka krav som i rättspraxis ställs på ett förutsebart eller typiskt samband. Nuvarande ordning - skadeståndslagen m.m. Den allmänna culparegeln, som förklaras mer ingående i föl- jande avsnitt, bygger på tanken att det finns olika aktsamhets- och handlingsregler i samhället och att skyldighet att utge skadestånd uppstår för den som bryter mot dessa regler och därigenom orsakar skada. En allmän begränsning, som delvis är förknippad med kravet på adekvat kausalitet, ligger i att varje aktsamhets- eller handlings- regel kan anses avsedd att skydda ett visst intresse. Enligt denna allmänna princip är det bara skador som drabbar det s.k. skyddade intresset som medför skadeståndsansvar. Det brukar även talas om skadeståndets skyddsändamål (läran om skyddsändamålet eller norm- skyddsläran). Frågan får särskild betydelse när det gäller skadestånd vid myndig- hetsutövning, eftersom det i vissa fall kan vara oklart vilket ändamål handlingsregler för offentliga tjänstemän egentligen har (se även nedan under 2.5.4). Möjligheten att urskilja kretsen av personer som är berättigade till ersättning är av särskilt intresse vid myndighetsbeslut, som kan ha konsekvenser för en större grupp berörda. Liksom i fråga om adekvanskravet är det svårt att göra bestämda uttalanden om rättsläget. Den nämnda inskränkningen i skadeståndsansvaret är nära besläktad med frågan om ersättning för s.k. tredjemansskada. Med detta menas ersättning för indirekt tillfogad skada. Som huvudregel gäller att bara den som drabbas av en skada kan kräva ersättning för skadan. Andra personer som lider en ekonomisk förlust – t.ex. en skadad persons arbetsgivare som lider skada genom att inte kunna få annan lämplig arbetskraft eller borgenärer till en person som frånlurats sin förmögenhet – kan inte kräva skadestånd av den som är ansvarig för skadan. Sådana indirekta förluster utgör för övrigt inte ren förmögenhetsskada, eftersom sådan skada enligt lagens definition enbart kan uppkomma utan att någon lider person- eller sakskada (angående denna skadetyp, se nedan under 2.3.3 och 2.8.5). Inte heller den nämnda skadan för borgenärerna i exemplet anses som ren förmögenhetsskada. Undantag förekommer emellertid när det gäller skadestånd till efterlevande efter omkomna personer (jfr 5 kap. 2 § första stycket 3 SkL). Överhuvudtaget gäller regeln sannolikt inte när tredje man tillfogats person- eller sakskada, under förutsättning att orsakssam- bandet är adekvat (jfr även NJA 2009 s. 16). I sammanhanget kan nämnas att det förekommer att en person som bevisligen har vållat en skada påstår att den delvis har andra orsaker, exempelvis på grund av att någon annan har medverkat till Nuvarande ordning - skadeståndslagen m.m. skadan eller att den till viss del skulle har orsakats av händelser som ingen svarar för. I sådana fall av s.k. konkurrerande skadeorsaker gäller att skadevållaren inte behöver svara för delskador som han eller hon inte vållat, under förutsättning att skadan kan delas upp i olika delskador. Om några delskador däremot inte kan särskiljas, brukar det anses att skadevållaren normalt sett får ta människan som hon är och därför bör svara för hela skadan (se NJA 2009 s. 104). Situationer där samverkande skadeorsaker kan föranleda problem uppstår inte sällan vid personskada. Som exempel kan nämnas att den skadeståndsgrundande handlingen har påverkat arbetsförmågan hos den skadelidande. drabbas den personen av en sjuk- dom som inte har något samband med skadan, men som också kan ha påverkat förmågan att arbeta. Bevisningen i sådana sambands- frågor får i stor utsträckning grundas på läkarintyg. Slutligen kan allmänna grundsatser medföra att skadestånds- ansvar faller bort på grund av särskilda omständigheter som med en äldre terminologi anses utesluta en handlings rättsstridighet, t.ex. nöd, nödvärn och samtycke (se närmare nedan under avsnitt 2.3.2). Som tidigare antytts är det den skadelidande som ska bevisa att det finns ett tillräckligt orsakssamband mellan en viss handling och en inträffad skada. Av betydelse är då vilket beviskrav som ställs på den skadelidande. I princip krävs att den skadelidande ska visa eller styrka att det föreligger förutsättningar för skadeståndsskyldighet. Det gäller inte bara i fråga om orsakssamband, utan även beträf- fande förekomsten av skada och, när detta krävs på motsidan, vållande. Beviskravet kan variera och det finns flera exempel på att bevis- kravet har lindrats i situationer där det allmänt sett har ansetts vara särskilt svårt att uppfylla. När det gäller orsakssamband har det ibland ansetts tillräckligt att den påstådda skadeorsaken är klart mera sannolik än andra skadeorsaker och dessutom i och för sig är en sannolik orsak. Det är emellertid ovisst hur långt denna princip är tillämplig. Nuvarande ordning - skadeståndslagen m.m. 2.3Skadestånd på grund av eget vållande 2.3.1Krav på vållande – uppsåt eller vårdslöshet Den grundläggande regeln om skadeståndsansvar för eget vållande finns i 2 kap. § 1 SkL som föreskriver att den som uppsåtligen eller av vårdslöshet vållar personskada eller sakskada skall ersätta skadan (såvitt avser person- och sakskada, se nedan under 2.8.2 och 2.8.4).