sou · GXB339 · 2010-01-01 00:00:00 — Taximarknaden skiljer sig från exempelvis järnväg där tillsynen omfattar betydligt färre företag. I de områden som de kollektivtrafikansvariga myndigheterna bedömer att det inte finns en tillräcklig konkurrens gällande taxiresor för enskilt bruk anser jag att det öppnare marknadstillträdet inte ska tillämpas. Upphand- lingen görs i samband med att myndigheten utformar trafikplanen. I de fall myndigheterna bedömer att det finns en tillräcklig kon- kurrens på taximarknaden för taxi för enskilt bruk ska myndig- heten i trafikförklaringen förklara att ett öppet förfarande med avropslista kommer att användas. I trafikförklaringen definierar myndigheten behovet av anropsstyrd kollektivtrafik. Ett öppnare marknadstillträde med resenären i centrum handla om att uttrycka behoven i funktionella termer till exempel gällande geografisk täckning, förbeställningstider, behov av olika typer av fordon, beräknat antal resor med olika fordonstyper eller andra särskilda behov. Företagen anmäler till kollektivtrafik- ansvarig myndighet pris, egenskaper hos fordonen och tillgäng- lighet exempelvis avseende inställelsetid eller tillgänglighet över dygnet. Anmälan är bindande. På samma sätt som avseende övrig kollektivtrafik binds kollektivtrafikföretagen att bedriva trafik genom anmälan. De lokala kollektivtrafikansvariga myndigheterna ska ta ställning till om den anmälda trafiken uppnår målen i trafikför- klaringen och tillräcklig trafik kan komma till stånd. I de fall anmälningarna inte bedöms kunna klara av den trafik myndigheten ser behov av inleds en traditionell upphandling. Utgångspunkten är att de anropsstyrda resorna samordnas i samordnings- och beställ- ningscentral. Krav ska också ställas på att trafikföretaget ansluter sig till ett standardiserat boknings-, betal- och informationssystem. 9.7Grundläggande krav på anmälningsförfarandet och det konkurrensutsatta anbudsförfarandet Mitt förslag: Anmälningsförfarandet och det konkurrensutsatta anbudsförfarandet ska vara öppet för alla företag, det ska vara rättvist och följa principerna om insyn, icke-diskriminering och proportionalitet. Av artikel 5.3 kollektivtrafikförordningen framgår att det konkur- rensutsatta anbudsförfarandet ska vara öppet för alla företag, vara rättvist och följa principerna om insyn och icke-diskriminering. Proportionalitetsprincipen kommer till uttryck genom artikel 1.1 kollektivtrafikförordningen (se ovan avsnitt 9.5.6). När en medlemsstat ingår avtal om allmän trafik eller ålägger ett rederi förpliktelser vid allmän trafik ska detta enligt art. 4 cabotageförordningen ske på icke-diskriminerande grund med hänsyn till alla rederier inom gemenskapen. Av kommissionens tolkningsmeddelande till cabotageförordningen framgår att medlemsstaternas ingripande på marknaden även bygger på pro- portionalitetsprincipen. Ett öppnare marknadstillträde med resenären i centrum Principen om öppenhet eller insyn förutsätter till exempel att uppgifter som gäller förfarandena inte hemlighålls, att uppgifter annonseras offentligt, att de som deltagit i ett förfarande infor- meras om resultatet och att handlingarna i princip är offentliga. Icke-diskriminering förutsätter att anbudsgivare från andra orter behandlas på samma sätt som t.ex. företag från den egna kommunen. I domar i mål C-31/87 (mot Nederländska staten, , rättsfallssamling, 1988 s. 4635) och C-243/89 (Europeiska gemenskapernas kommis- sion mot , Storabältdomen, , rättsfallssamling, 1993 s. I–03353) har innebörden av principen om icke-diskriminering tolkats så att de krav som ställts på förfarandet inte får gynna någon som kommer från orten eller representerar ett visst område, eftersom detta leder till diskriminering av företag från andra länder och inte heller på annat sätt vara diskriminerande. Proportionalitetsprincipen förutsätter att kraven på förfaran- dena står i rimlig proportion till det mål som eftersträvas. Av förordningarna och av den övriga gemenskapsrätten framgår således att förfarandet vid tilldelning av avtal om allmän trafik ska följa dessa principer. För att tydliggöra denna omständighet anser jag att det i lag ska intas en bestämmelse om att anmälnings- förfarandet och det konkurrensutsatta anbudsförfarandet ska vara öppet för alla företag, det ska vara rättvist och följa principerna om insyn, icke-diskriminering och proportionalitet. 9.8Kommunikation, information och dokumentation Regler om förfarandet vid handläggning av ärenden hos myndig- heter finns i förvaltningslagen (1986:223). Reglerna syftar till att garantera rättssäkerheten inom förvaltningen och att underlätta för den enskilde att ha med myndigheterna att göra. Flera av reglerna tar i första hand sikte på handläggningen av ärenden som avser myndighetsutövning mot enskilda. Begreppet myndighetsutöv- ning, i den mening som avses i förvaltningslagen, omfattar endast ärenden där saken avgörs ensidigt genom beslut av myndigheten. Begreppet kan därmed inte omfatta ärenden som avgörs genom att myndigheten träffar avtal med en enskild. Ärenden rörande anmäl- nings- och anbudsförfarandet omfattas således inte av de bestäm- melser i förvaltningslagen som enbart gäller handläggning av ärenden som avser myndighetsutövning. De bestämmelser i för- Ett öppnare marknadstillträde med resenären i centrum valtningslagen som är tillämpliga oavsett om ärendet avser myndig- hetsutövning eller inte är bland annat bestämmelserna om myndig- heternas serviceskyldighet (4 och 5 §§), inkommande handlingar (10 §), jäv (11 och 12 §§) samt rättelse av skrivfel och liknande (26 §). I ett ärende rörande anmälnings- och anbudsförfarandet, som utgör ett civilrättsligt förhållande, är emellertid inte bestäm- melserna om serviceskyldighet eller rättelse i beslut av skrivfel aktuella att tillämpa. Däremot kan bestämmelserna om inkom- mande handlingar och jäv aktualiseras i vissa fall. Eftersom inte förvaltningslagen är tillämplig på merparten av den lokala kollektivtrafikansvariga myndighetens hantering av anmälnings- och anbudsförfarandet anser jag att det i kollektiv- trafiklagen måste föras in vissa bestämmelser som reglerar myndig- hetens förfarande vid handläggning av dessa ärenden. Mina förslag till bestämmelser bygger på de krav som i detta avseende uppställs i lagen (2007:1092) om upphandling inom områdena vatten, energi, transporter och posttjänster och i lagen (2007:1091) om offentlig upphandling. Mitt förslag: Anmälnings- och anbudsförfarandet ska uppfylla vissa formella krav. Anmälningar och anbud ska enligt mitt förslag som huvudregel lämnas skriftligen. Den lokala kollektivtrafikansvariga myndig- heten får emellertid bestämma att anmälningar och anbud ska lämnas med något elektroniskt medel. Den lokala kollektivtrafik- ansvariga myndigheten ska i trafikförklaringen respektive trafik- planen ange hur anmälan och anbud får lämnas. Kommunikation, informationsutbyte och lagrade uppgifter som rör ett anmälnings- och anbudsärenden ska enligt mitt förslag bevaras säkert. Bestämmelsen har närmast karaktären av ordnings- regler. Att den sekretess som gäller för anmälningarna och anbuden ska bevaras följer av sekretesslagen och mitt förslag till ändring i sekretesslagen men även av lagen om företagshemligheter. Den lokala kollektivtrafikansvariga myndigheten får enligt mitt förslag inte ta del av innehållet i anbuden förrän tidsfristen för att komma in med anbud har gått ut. Försändelser med anbud ska, och efter anbudstidens utgång, öppnas vid en förrättning där minst två personer som utsetts av den Ett öppnare marknadstillträde med resenären i centrum lokala kollektivtrafikansvariga myndigheten ska delta. Anbuden ska föras upp i en förteckning, som ska bestyrkas av dem som deltar i förrättningen. Den lokala kollektivtrafikansvariga myndigheten får enligt mitt förslag tillåta att en anbudsgivare rättar en uppenbar felskrivning eller felräkning eller något annat uppenbart fel i anbudet. Den lokala kollektivtrafikansvariga myndigheten får även begära att ett anbud förtydligas eller kompletteras om det kan ske utan risk för särbehandling eller konkurrensbegränsning. Den lokala kollektivtrafikansvariga myndigheten ska enligt mitt förslag i anbudsunderlaget ange den tid som en anbudsgivare ska vara bunden av sitt anbud. De lokala kollektivtrafikansvariga myndigheternas verksamhet omfattas av offentlighetsprincipen. Denna princip innebär att verk- samheten så långt det är möjligt ska ske i öppna former. Kärnan i offentlighetsprincipen utgörs av den så kallade handlingsoffent- ligheten. Denna ger varje svensk medborgare rätt att ta del av sådana handlingar som betecknas som allmänna handlingar, se 2 kap. 1 § tryckfrihetsförordningen (TF). Vad som är en allmän handling regleras också i 2 kap. TF. Med handling förstås fram- ställning i skrift eller bild samt upptagning som kan läsas, avlyssnas eller på annat sätt uppfattas endast med hjälp av tekniskt hjälp- medel. En handling är allmän om den förvaras hos en myndighet och anses inkommen eller upprättad där (2 kap. 3 § TF). Offent- lighetsprincipen gäller inte utan begränsningar. Av 2 kap. 2 § första stycket TF följer att rätten att ta del av allmän handling får begränsas endast om det är påkallat med hänsyn till vissa i bestämmelsen angivna intressen, däribland skyddet för det all- männas ekonomiska intresse och skyddet för enskildas ekonomiska förhållanden. I andra stycket anges att begränsning i rätten att ta del av allmän handling ska anges noga i en särskild lag eller i annan lag till vilken den särskilda lagen hänvisar. Den särskilda lagen är sekretesslagen. Sekretess innebär förbud att röja uppgift, oavsett om detta sker muntligen eller genom att en allmän handling lämnas ut eller det sker på annat sätt. Sekretesslagen innehåller således en gemensam Ett öppnare marknadstillträde med resenären i centrum reglering av handlingssekretess och tystnadsplikt i det allmännas verksamhet. Det är enligt 20 kap. 3 § förenat med straffansvar att lämna ut uppgifter i strid med sekretesslagen. I 8 kap. 10 § sekretesslagen finns bestämmelser som ger skydd åt en enskild som har trätt i affärsförbindelse med en myndighet. Sekre- tessen gäller hos myndigheten och avser skydd för uppgift om enskilds affärs- eller driftförhållande. Sekretess gäller endast, om det av särskild anledning kan antas att den enskilde lider skada om uppgiften röjs. Denna bestämmelse omfattar sådana uppgifter som kollektiv- trafikföretag lämnar till den lokala kollektivtrafikansvariga myndig- heten exempelvis i ett anmälnings- eller anbudsförfarande. 9.9.2Skydd för det allmänna Uppgift som rör anmälningar får inte i något fall lämnas till annan än den som har avgett anmälan förrän trafikplanen offentliggjorts. Uppgift som rör anbud får inte i något fall lämnas till annan än den som har avgett anbudet förrän alla anbud offent- liggörs eller beslut om anbud fattats eller ärendet dessför- innan har slutförts. Enligt 6 kap. 2 § tredje stycket sekretesslagen råder i ärenden om upphandling så kallad absolut sekretess för uppgifter som rör ett anbud. Bestämmelsen innehåller inget skaderekvisit, vilket innebär att myndigheten inte behöver pröva om det allmännas ekonomiska intresse kan lida skada av att uppgifterna lämnas ut. Uppgifterna omfattas alltså alltid av sekretess. Den absoluta sekretessen inför- des i syfte att förhindra anbudskarteller (prop. 1937:107 s. 91 och 96) och gäller uppgifter som ger upplysning om ett visst anbud har infordrats eller avgetts. Även uppgifter i arbetspromemorior och Ett öppnare marknadstillträde med resenären i centrum andra handlingar som har upprättats av myndigheten beträffande anbud omfattas av sekretessen. Den absoluta anbudssekretessen består tills ett beslut tas att tilldela en viss anbudsgivare ett kontrakt i upphandlingsärendet. För det fall anbuden offentliggörs vid en anbudsöppning blir dock alla anbud offentliga på en gång. Anbuden blir offentliga också om det beslutas att någon upphandling inte ska äga rum. Mitt förslag till ett öppnare marknadstillträde innebär att för- ändringar måste göras i sekretesslagen (1980:100). Dessa föränd- ringar måste göras för att, på samma sätt som när den kollektiv- trafikansvariga myndigheten upphandlar enligt lagen (2007:1092) om upphandling inom områdena vatten, energi, transporter och posttjänster, värna myndighetens ställning i anmälnings- och anbudsförfarandet. Jag föreslår därför att sekretesslagen ändras på så sätt att dess bestämmelser i 6 kap. 2 § tredje stycket även omfat- tar anmälnings- och anbudsförfarandet. Mitt förslag: En möjlighet till överprövning av tilldelningen av tjänstekoncessionsavtal om allmän trafik och möjlighet till skadestånd ska införas i svensk rätt. Ett kollektivtrafikföretag som anser sig ha lidit eller kan komma att lida skada på grund av en felaktig upphandling av ett tjänste- kontrakt kan enligt 16 kap. 1 och 2 §§ lagen (2007:1092) om upp- handling inom områdena vatten, energi, transporter och post- tjänster (försörjningslagen) hos allmän förvaltningsdomstol ansöka om överprövning av upphandlingen och skadestånd. Upphandling av ett tjänstekoncessionsavtal om kollektivtrafik om- fattas inte av lagen (2007:1092) om upphandling inom områdena vatten, energi, transporter och posttjänster (försörjningslagen) och Ett öppnare marknadstillträde med resenären i centrum denna lags bestämmelser om överprövning är inte heller tillämpliga på tjänstekoncessionsavtal. rättspraxis om de grundläggande friheterna enligt fördraget ger vid handen att ett beslut om avvisning eller avslag ska motiveras och måste kunna bli föremål för en rättslig prövning för den berörda parten. Detta är generella krav som, enligt domstolen, är en del av medlemsstaternas gemensamma konstitutionella traditioner och som dessutom finns befästa i om de mänskliga rättigheterna. Detta gäller följaktligen även när enskilda anser att de behandlats felaktigt i samband med en koncessionsgivning. I rättsmedelsdirektivet28 anges att medlemsstaterna ska vidta nödvändiga åtgärder för att garantera, att en upphandlande myn- dighets beslut prövas effektivt. I synnerhet ska prövningar göras skyndsamt, enligt de regler som anges i direktivet, för de fall upp- handlingsbeslut innefattar överträdelser av gemenskapsrätten för upphandling eller nationella bestämmelser om införandet av sådan lag. Enligt nu föreliggande svensk rättspraxis29 omfattas inte upp- handling av tjänstekoncessioner av procedurreglerna i försörjnings- lagen och en ansökan om överprövning av ett kontrakt avseende tjänstekoncession har avvisats på den grunden. Den omständigheten att de grundläggande principerna ska iakt- tas vid ett anbudsförfarande i samband med en tjänstekoncession innebär att avtalet kan bli föremål för prövning av talan om skadestånd på nationell nivå. Avtalet kan även komma att bedömas av i anledning av en fördragsbrottstalan med stöd av artikel 226 EG-fördraget. Behov av ny lagstiftning Enligt art. 5.7 kollektivtrafikförordningen ska medlemsstaterna vidta nödvändiga åtgärder för att beslut om tilldelning av avtal om allmän trafik ska kunna överprövas snabbt och effektivt. En sådan begäran kan göras av en person som har eller har haft intresse av att få ett särskilt avtal och som har skadats eller riskerar att skadas av en påstådd överträdelse för det fall sådana beslut innefattar en 28Direktiv /665/EEG. 29Länsrätten i målnr 7844-05E, Kammarrätten i målnr 4374-05, Regeringsrätten målnr 4158-05 (inget prövningstillstånd), se även kammarrätten i , , målnr 6595-06. Ett öppnare marknadstillträde med resenären i centrum överträdelse av gemenskapsrätten eller nationella bestämmelser om genomförande av sådan lag. Om prövningsorganen inte utgörs av rättsliga instanser ska enligt förordningen skriftliga beslutsmotiveringar alltid ges. Dess- utom måste det finnas en möjlighet att överlämna påstådda olagliga åtgärder vidtagna av prövningsorganet, eller påstådda brister i utövandet av de befogenheter organet tilldelats, för prövning av ett annat organ som är en domstol i den mening som avses i artikel 234 i fördraget, och som är oberoende av såväl upphandlingsmyndig- heten som prövningsorganet. I kollektivtrafikförordningen ställs krav på att även en till- delning av en koncession ska kunna överprövas på samma sätt som tilldelning av ett tjänstekontrakt enligt försörjningslagen. För att uppfylla de krav som ställs i kollektivtrafikförordningen anser jag att en sådan möjlighet ska införas i svensk rätt även såvitt avser fel vid tilldelning av koncessioner. Jag har som utgångspunkt vid utformandet av dessa bestämmelser använt mig av försörjnings- lagen. Överprövning av avtal om trafikplikt Ett kollektivtrafikföretag som anser sig ha lidit eller kan komma att lida skada på grund av att den lokala kollektivtrafikansvariga myndigheten har brutit mot de grundläggande principerna för det konkurrensutsatta anbudsförfarandet; öppet för alla företag, det ska vara rättvist och följa principerna om insyn, icke-diskrimi- nering och proportionalitet (se ovan avsnitt 9.7) eller någon annan bestämmelse i kollektivtrafiklagen (20xx:xx) får hos allmän förvalt- ningsdomstol ansöka om att anbudsförfarandet ska göras om eller att förfarandet får avslutas först sedan rättelse gjorts. Rätten får vid vite förbjuda den lokala kollektivtrafikansvariga myndigheten att fortsätta anbudsförfarandet utan att avhjälpa bristerna. Rätten får även besluta att anbudsförfarandet inte får avslutas innan något annat har beslutats. Rätten får dock låta bli att fatta ett sådant interimistiskt beslut, om den skada eller olägenhet som åtgärden skulle medföra kan bedömas vara större än skadan för kollektivtrafikföretaget. Ett öppnare marknadstillträde med resenären i centrum De lokala kollektivtrafikansvariga myndigheter som inte följt bestämmelserna i kollektivtrafiklagen ska ersätta skada som därigenom uppkommit för kollektivtrafikföretaget. Med upp- kommen skada avses inte bara onödiga kostnader utan även det positiva kontraktsintresset. Den som yrkar ersättning är bevis- skyldig för skadan. För att det ska anses att ett kollektivtrafik- företag drabbats av skada på grund av felet ska han i princip ha förlorat avtalet om allmän trafik till följd därav. Om en myndighet som inte är behörig att inleda ett anbuds- förfarande för kompletterande kollektivtrafik har inlett ett sådant förfarande ska denna myndighet ersätta uppkommen skada för berörda kollektivtrafikföretag och berörda kollektivtrafikmyndig- heter. 9.11Offentliggörande av en samlad rapport om den allmänna trafikplikten Min bedömning: Enligt kollektivtrafikförordningen ska en samlad rapport om den allmänna trafikplikten offentliggöras en gång . Enligt min bedömning uppfylls det kravet genom att trafikplanen offentliggörs i Europeiska unionens officiella tidning samt att eventuella ändringar efter offentlig- görande möjligt offentliggörs i Europeiska unionens officiella tidning. Mitt förslag: Den myndighet som har ett nationellt ansvar för kollektivtrafik ska offentliggöra samtliga lokala kollektivtrafik- ansvariga myndigheters rapporter om den allmänna trafik- plikten. Varje behörig myndighet ska enligt art. 7 kollektivtrafikför- ordningen en gång offentliggöra en samlad rapport om den allmänna trafikplikten inom sitt behörighetsområde, om de utvalda kollektivtrafikföretagen samt om ersättningar och ensamrätter som dessa kollektivtrafikföretag beviljats som kompensation. Rap- porten ska skilja mellan busstrafik och spårbunden trafik, den ska möjliggöra kontroll och utvärdering av kollektivtrafiknätets effek- Ett öppnare marknadstillträde med resenären i centrum tivitet, kvalitet och finansiering. Den ska även ge information om eventuella beviljade ensamrätters art och omfattning. Om denna information ändras efter offentliggörandet, ska den behöriga myn- digheten möjligt offentliggöra en rättelse i enlighet därmed. Dessa uppgifter ingår i trafikplanen. Kravet enligt kollektiv- trafikförordningen om att en samlad rapport om den allmänna trafikplikten ska offentliggöras en gång bör enligt min bedömning vara uppfyllt genom att trafikplanen offentliggörs i Europeiska unionens officiella tidning. Även kravet enligt kollektivtrafikförordningen om att en förändring av informationen möjligt ska offentliggöras uppfylls enligt min bedömning genom att mitt förslag till ett öppnare marknadstillträde innehåller en bestämmelse om att förändringar i trafikplanen möjligt ska offentliggöras. Den nationellt kollektivtrafikansvariga myndig- heten har givits i uppgift att offentliggöra trafikplanerna och jag föreslår därför att denna myndighet även ska fullgöra denna uppgift eftersom det är samma dokument som ska offentliggöras. Trafikplanen innefattar även den kommersiella trafiken och informationen i rapporten kommer därför även att avse denna trafik. Enligt mitt förslag om ett öppnare marknadstillträde har det offentliga även fortsättningsvis en möjlighet att ställa krav på kollektivtrafikföretagen i fråga om pris och utbud med mera. För- slaget medför emellertid att beslut om priser och produktionens fördelning mellan kollektivtrafikföretagen i större utsträckning än enligt nuvarande bestämmelser kommer att fattas av marknads- aktörerna och i mindre utsträckning av det offentliga. Mitt förslag om ett öppnare marknadstillträde innebär således en omreglering av transportmarknaden genom att makt överförs från reglerande myndigheter till marknaden, det vill säga konsumenter och produ- center. Av regeringens konkurrenspolitiska proposition1 framgår att det sällan räcker med att ta bort regler för att en effektiv marknad ska utvecklas. Tvärtom kan det behövas fler regler än tidigare och en utökad tillsyn. Om man väljer att öka konkurrensen på transportmarknaden på ovan angivet sätt finns det därför skäl att fundera över hur den grundläggande prövningen av kollektiv- trafikföretagen i form av beviljandet av trafiktillstånd, licens, säkerhetstillstånd, och så vidare ska se ut. Frågan är om dessa krav bör skärpas till följd av att marknadstillträdet underlättas för kollektivtrafikföretagen och i så fall i vilken utsträckning detta kan ske med tanke på EG-rättsliga bestämmelser. I detta kapitel redogör jag inledningsvis för hur regleringen ser ut vad avser villkoren för att beviljas tillstånd till yrkesmässig trafik för persontransporter inom de olika trafikslagen för att därefter överväga om det är motiverat med en skärpning av dessa villkor. 1 Proposition 1999/2000:140, s. 53. 10.1Villkor för tillstånd till yrkesmässig trafik för persontransporter Bestämmelser om tillstånd till yrkesmässig trafik med buss finns i yrkestrafiklagen (1998:490). I yrkestrafiklagen har bestämmelser i direktivet 96/26/EG rörande rätten att yrkesmässigt bedriva per- son- och godstransporter på väg2 införlivats. En förordning om gemensamma regler beträffande de villkor som ska uppfyllas av personer som yrkesmässigt bedriver transporter på väg förhandlas inom EU (se avsnitt 10.3). Yrkesmässig trafik med buss får bedrivas endast av den som har trafiktillstånd. En trafikhuvudman får emellertid utan trafiktill- stånd inom länet bedriva sådan linjetrafik som inte berör något annat län. Vidare får trafikhuvudmannen anlita någon annan för att utföra sådan trafik. Den som utför trafiken ska ha tillstånd till yrkesmässig trafik för persontransporter. (2 kap. 1 § yrkestrafik- lagen). Trafiktillstånd till yrkesmässig trafik med buss får endast ges till den som med hänsyn till yrkeskunnande, ekonomiska förhållanden och gott anseende bedöms vara lämplig att driva verksamheten. Enligt yrkestrafiklagen ska prövningen i fråga om juridiska personer och utomlands bosatta näringsidkare avse den eller de som är trafikansvariga. Kravet på yrkeskunnande ska bland annat anses uppfyllt av den som har godkänts vid ett skriftligt prov som anordnats av Transportstyrelsen. Den som söker trafiktillstånd ska ha tillräckliga ekonomiska resurser för att på ett tillbörligt sätt kunna starta och driva företaget. Vid denna prövning ska främst likviditet och soliditet beaktas.