sou · GYB329 · 2010-05-04 00:00:00 — Om information som innehåller sekretesskyddade uppgifter inte kan överföras med tillfredsställande säkerhet bör elektronisk överföring underlåtas. JO konstaterade att skattemyndighetens tjänstemän getts möjlighet att elektroniskt överföra känslig information till enskilda utan att det fanns en teknisk lösning för att uppnå en tillfredsställande säkerhetsnivå i Han ansåg det anmärkningsvärt att myndigheten inte i ett tidigare skede uppmärksammat sin personal på riskerna och lämnat riktlinjer för hanteringen. I ett senare beslut utvecklade JO sin syn på när kommunicering med e-post bör ske från myndigheten (JO 2004/05 s. 326). JO konstaterade först att det inte finns någon skyldighet enligt 4 och 5 §§ FL för en myndighet att själv använda e-post i sin kommunikation med enskilda. En annan sak är att detta givetvis, inte minst av serviceskäl, kan vara lämpligt i många sammanhang. Myndigheterna bör ta stor hänsyn till den enskildes önskemål, men är det myndigheten som ytterst har ansvaret för att e-post inte används när det är olämpligt, t.ex. därför att det är fråga om uppgifter som omfattas av sekretess. I det aktuella fallet var det enligt JO uppenbart vad som varit den enskildes önskemål och då det besked han efterfrågade inte heller föreföll att ha omfattats av någon sekretess hade det varit lämpligt att skicka svaret med e-post. 4.2.3Bestämmelser om elektroniska förfaranden inom vissa specialområden Inom flera områden av förvaltningen förekommer lagstiftning om anlitande av elektroniska förfaranden. I 2 kap. tullagen (2000:1281) finns bestämmelser om tulldatasystemet, som bl.a. innehåller vissa grundläggande definitioner och bestämningar. Enligt 2 § tredje stycket avses med elektroniskt dokument en upptagning som har gjorts med hjälp av automatisk databehandling och vars innehåll och utställare kan verifieras genom ett viss tekniskt förfarande. Enligt 5 § första stycket anses ett elektroniskt dokument ha kommit in till när det har blivit tillgängligt för verket för över- föring till sådan form att det kan läsas. Om uppgifter i ett elektroniskt dokument förmedlas genom en annan myndighet än eller genom en juridisk person, anses dokumentet enligt andra stycket i samma paragraf dock ha kommit in till när det togs emot och kan antas ha avskilts för verket hos förmedlaren. Det föreskrivs vidare i 7 § att beslut i ett ärende får meddelas genom ett elektroniskt dokument. Motsvarande bestämmelser infördes i den då gällande tulllagen (1987:1065). I förarbetena (prop. 1989/90:40 s. 28) uttalades att förvaltningslagens regler om när en handling ska anses inkommen inte är utformade så att de täcker in elektroniska dokument och att det därför fanns behov av särskilda regler för när ett elektroniskt dokument ska anses inkommet. Enligt departements- chefen borde tryckfrihetsförordningens regler utgöra en förebild. Departementschefen tog också upp frågan om i vilken författning sådana regler borde placeras (s. 29). Det fanns i för sig skäl för att välja förvaltningslagen men detta borde ske först när det fanns en bättre bild av hur utvecklingen på andra förvaltningsområden tedde sig i detta avseende. Under riksdagsbehandlingen betonade konstit- utionsutskottet (bet. 1989/90:SkU19, bil. 1 s. 31) att det inte är givet att de lösningar som valts på detta förvaltningsområde också kan användas på andra. Utskottet underströk också att de lösningar som kan komma att väljas för förvaltningen i stort kan medföra att ändringar måste göras på det nu aktuella området. hänvisade till vad hade uttalat (bet. s. 20) och angav som sin mening att den aktuella specialregeln i tullagen senare borde ersättas med en allmän bestämmelse i förvaltnings- lagen. Av 4 kap. 4 § lagen (2001:1227) om självdeklarationer och kontrolluppgifter framgår att elektronisk självdeklaration kan användas i deklarationsförfarandet och att med ett elektroniskt dokument avses en upptagning som har gjorts med hjälp av automatiserad databehandling och vars innehåll och utställare kan verifieras genom ett visst tekniskt förfarande. Vid införandet av elektroniska skatte- och självdeklarationer bedömdes det inte finnas något behov av särbestämmelser om när ett elektroniskt dokument ska anses ha kommit in. I förarbetena till bestämmelserna om elektroniska skatte- och självdeklarationer i bl.a. den då gällande lagen (1990:325) om självdeklaration och kontrolluppgifter hänvisade regeringen (prop. 1996/97:100, del 1 s. 462) till förslag till särskild reglering i förvaltningslagen om när en elektronisk handling ska anses inkommen (se avsnitt 4.1 ovan) och ställde frågan om en särskild reglering behövdes på skatteområdet. Med hänsyn till att skulle ta emot deklarationerna för skattemyndigheternas räkning och att det därför inte skulle finnas någon mottagningsfunktion utanför skatteförvaltningen bedömde regeringen (s. 462) att det inte fanns något behov av särreglering motsvarande den i tullagen. Regeringen uttalade (s. 462 f.) vidare dels att föreliggande och planerade rutiner för mottagningsfunktionen, bl.a. beträffande loggning av hela filer och kvittenser, gjorde att det i praktiken inte torde vara svårt att avgöra om och när ett dokument ska anses inkommet, dels att det i datorbaserade förfaranden var möjligt att tidsbestämma olika operationer i ett system. I fråga om på vems risk ett elektroniskt dokument sänds och vad som gäller vid avsaknaden av digital signatur uttalade regeringen följande (s. 463): I enlighet med vad som gäller enligt förvaltningslagen bör sändandet av en upptagning ske på avsändarens risk. Ett elektroniskt meddelande som översänts till mottagningsfunktionen i en fil som är behäftad med ett sådant tekniskt fel att meddelandet inte kan tas emot kan inte anses ha kommit in. Genom ett system med kvittenser av mottagna dokument får avsändaren automatiskt kunskap om att en överföring misslyckats. Avsändaren kan även på detta sätt få information om vilka tekniska brister som föreligger för att sedan rätta överföringen och sända om. Vid behov kan avsändaren också kontakta skattemyndigheten på annat sätt för att säkerställa att myndigheten får de handlingar som avses. Motsvarande gäller om det vid överföring via nätet visar sig att det är fel i mottagningsfunktionen. En elektronisk deklaration som inte är försedd med en digital signatur får behandlas på samma sätt som en inte undertecknad deklarationsblankett. Den har kommit in i förvaltningslagens mening men är inte formellt riktig och skall efter föreläggande kompletteras för att deklarationsplikten skall anses fullgjord. Motsvarande gäller om den digitala signaturen avser en person som inte är behörig att under- teckna deklarationen. Den skattskyldige kan enkelt genom ett elektron- iskt svarsmeddelande få besked om att deklarationen inte är försedd med en digital signatur och därför måste kompletteras med en underskrift eller motsvarande. Risken för att den enskilde lider rätts- förlust är därför mindre än om deklaration lämnas på papper. Med hänvisning till bl.a. de krav på lämnandet av uppgifter i skatte- och självdeklarationer som skattebrottslagen och skattetilläggs- bestämmelserna ställer ansåg regeringen (s. 460) att – om ett dokument kan knytas till en viss person på ett tillfredsställande sätt – de bevisfrågor i övrigt som kan uppkomma får lösas i rätts- tillämpningen. På socialförsäkringsområdet finns en särskild lag som reglerar förfarandet vid användningen av Internet. Enligt 2 § första stycket i lagen (2004:115) om självbetjäningstjänster via Internet inom social- försäkringens administration får en enskild använda självbetjänings- tjänster för att lämna uppgifter, göra anmälningar eller ansökningar, förfoga över rättigheter samt utföra andra rättshandlingar i den utsträckning som framgår av föreskrifter som meddelas av regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer. Av andra stycket i samma paragraf framgår att sådana rättshandlingar som anges i första stycket har samma rättsverkningar som om de utförts i enlighet med de föreskrifter om formkrav som annars gäller enligt författningar på det aktuella området. I 3 § finns bestämmelser om elektroniska signaturer. Här föreskrivs bl.a. att elektronisk signatur alltid ska användas när uppgifter ska lämnas på heder och samvete. Frågan om när en handling eller uppgift som lämnats via en själv- betjäningstjänst anses inkommen regleras uttryckligen i 4 §. I para- grafen föreskrivs att en handling eller uppgift, som vid användning av en självbetjäningstjänst översänts till en myndighet inom social- försäkringens administration, ska anses ha kommit in till den myndighet till vilket ärendet hör när den har anlänt till den del av ett system för automatiserad behandling som anvisats som mottagnings- ställe för självbetjäningstjänsten. 5 § innehåller en föreskrift om straffansvar som kan bli aktuell om oriktiga uppgifter lämnas eller sanning förtigs vid användningen av självbetjäningstjänsterna. I förarbetena uttalade regeringen (prop. 2003/04:40 s. 21) beträffande lagens tillämpningsområde att några slutsatser inte kan dras av den föreslagna regleringen rörande möjligheterna att inom socialförsäkringen eller i annan förvaltning använda elektronisk kommunikation och elektronisk dokument- och ärendehantering vid sidan av de självbetjäningstjänster som tillhandhålls via Internet. Regeringen framhöll vidare (s. 29) att den föreslagna regleringen inte bör föranleda några som helst slutsatser om huruvida befintliga formkrav i annan lagstiftning är förenliga eller oförenliga med elektroniska rutiner i allmänhet. I propositionen utvecklades skälen för att i lagen inta en särskild bestämmelse om när en handling eller uppgift ska anses inkommen (s. 35–41). Därvid konstaterades (s. 40) att 10 § FL vid mera komplexa förhållanden ger mycket lite ledning. Enligt regeringens mening var det därför inte minst av rättssäkerhets- skäl viktigt att det framstår som helt klart när en handling eller uppgift i förvaltningsrättslig mening ska anses inkommen vid anlitande av självbetjäningstjänsten. Vid den kommunikation mellan användare och myndighet som självbetjäningstjänsten innebär måste det enligt regeringen (s. 41) anses naturligt att en handling eller uppgift anses inkommen när den enligt registreringen anlänt till en viss bestämd server, lämpligen den server där avsändarens identitet kontrolleras och där det även kontrolleras huruvida ett dokument över huvud taget kan tas emot av systemet. Denna server kunde enligt regeringen lämpligen betecknas som ett anvisat mottagnings- ställe. Den föreslagna regeln innebar enligt regeringen att den försäkrade står risken om överföringen av uppgifter inte fungerar via Internet och fram till den aktuella servern. att systemet med elektronisk kvittens innebär att det mer eller mindre omgående står klart för den försäkrade att ingivandet av handlingen eller uppgiften inte lyckats, eftersom någon kvittens inte anländer till dennes persondator. Regeringen uttalade vidare följande beträffande bl.a. tidpunkten då ett meddelande ankommit till anvisat mottagningsställe (s. 41–42): Att fastställa tidpunkten för när ett handling eller uppgift anlänt till den server som anvisats som mottagningsställe är en bevisfråga. Den som har att pröva tidpunkten för när en handling eller uppgift kommit in till en myndighet är som berörts ovan i huvudsak hänvisad till de funktioner för registrering, loggning etc. som byggts in i det aktuella datorsystemet. Det kan dock förutsättas att dessa funktioner har en hög grad av säkerhet inbyggd och att flera av varandra oberoende loggningsfunktioner registrerar förloppet när en handling eller uppgift överförs till servern som utgör mottagningsställe. Dessutom kan ledning sökas i den elektroniska kvittens som den försäkrade kommer att erhålla på att handlingen eller uppgiften registrerats i den server som utgör mottagningsställe. Har någon sådan kvittens inte skickats ut till den försäkrade kan handlingen eller uppgiften i princip förut- sättas inte ha överförts till den mottagande servern. Motsatsvis kan sägas, att har en kvittens utfärdats så kan den registrerade uppgiften om tidpunkten för utfärdandet förutsättas vara korrekt. Ett tillfreds- ställande underlag för prövningen kan med hänsyn härtill förutsättas föreligga i så gott som samtliga fall, även när missöden inträffat i den aktuella IT-miljön. Med hänsyn till utformningen av det tilltänkta tekniska förfarandet vid användande av självbetjäningstjänsten kan det därför bedömas att något behov av alternativregler av det slag som föreslagits av inte föreligger. Några remissinstanser har framfört synpunkten att ett införande av den föreslagna regeln skulle medföra problem vid utbyggnaden av 24- timmarsmyndigheter inom andra områden eftersom den kan föranleda tveksamhet om tillämpningen av 10 § förvaltningslagen och huruvida den bestämmelsen är tillämplig i fråga om elektroniska dokument. Regeringen vill i anledning härav framhålla att behovet av särskilda regler i nu berört avseende enligt regeringens uppfattning varierar högst betydligt beroende på verksamhet, uppbyggnad av datasystem och krav på precision vid bestämmande av tidpunkt för inkommande. Av den anledningen har, som redovisats ovan, särskilda regler om fastställande av tidpunkt för inkommande tagits in i lag i ett par fall som andra verksamheter med 24-timmarsmyndighet, exempel- vis skatteförvaltningen, bedömts kunna fungera tillfredsställande utan en sådan reglering. Några generella slutsatser av den föreslagna lagen kan således inte dras på det sätt som gjorts gällande. Jordabalkens bestämmelser om ansökan om inskrivning öppnar möjlighet för ingivande på elektronisk väg. I 19 kap. 10 § första stycket bemyndigas regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att meddela föreskrifter om att en ansökan om inskriv- ning får ges in i form av ett elektroniskt dokument. I andra stycket i samma paragraf definieras ett elektroniskt dokument som en upp- tagning som har gjorts med hjälp av automatiserad behandling och vars innehåll och utställare kan verifieras genom ett visst tekniskt förfarande. Enligt 19 kap. 10 a § ska en ansökan om inskrivning, om den ges in i form av ett elektroniskt dokument, lämnas till ett mottagningsställe för elektroniska dokument som inskrivnings- myndigheten har anvisat; ansökan ska anses ha kommit in till inskrivningsmyndigheten när den har anlänt till ett sådant mottag- ningsställe. I 19 kap. 11 a § första stycket finns en motsvarande bestämmelse beträffande ingivande av bl.a. fångeshandlingar. Om en sådan handling ges in elektroniskt, ska enligt paragrafens andra stycke den elektroniska handlingens överensstämmelse med originalet vara bestyrkt enligt föreskrifter som får meddelas av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer. Tredje stycket i samma paragraf innehåller en bestämmelse om straffansvar för den som oriktigt intygar att den elektroniska handlingen överensstämmer med originalet. Jordabalken innehåller också en bestämmelse om skadestånd, 19 kap. 39 a §, som uttryckligen hänvisar till oriktigt bestyrkande enligt 11 a §. Möjligheterna att ge in ansökningar enlig lagen (1994:448) om pantbrevsregister med elektroniskt dokument regleras i princip på samma sätt. En liknande ordning har även beslutats beträffande företagsinteckningsbrev (prop. 2008/09:17, bet. 2008/09:CU7, rskr. 2008/09:36). Beträffande frågan om när ett dokument ska anses ha kommit in uttalade regeringen i förarbetena till den ovan nämnda regleringen i jordabalken (prop. 2005/06:28 s. 37) att det på inskrivningsmyndig- heternas webbplats ska finnas formulär som kan användas för att upprätta elektroniska ansökningar. Som regel torde det vara naturligt att en elektronisk ansökan om inskrivning skickas till ett särskilt mottagningsställe för elektroniska dokument som avser inskrivnings- verksamhet. Regeringen ansåg att det saknades anledning att författningsreglera vad som ska utgöra mottagningsställe och att det i stället borde vara inskrivningsmyndigheternas uppgift att anvisa ett sådant ställe. Det fanns inte heller anledning att närmare reglera hur en ansökan ska lämnas till detta mottagningsställe. Med hänvisning till att 44 § lagen (1996:242) om domstolsärenden enligt 19 kap. 26 § jordabalken är tillämplig vid inskrivnings- myndighetens handläggning och att där inte regleras vilken dag ett elektroniskt meddelande ska anses ha kommit in ansåg regeringen i den nyssnämnda propositionen (s. 38) att det fanns ett behov av att skapa klarhet om när en elektronisk ansökan om inskrivning ska anses inkommen. Enligt regeringen var flera lösningar tänkbara, nämligen att ansökan ska anses ha kommit in redan när den har upprättats i den server som är knuten till inskrivningsmyndig- heternas webbplats, att den ska anses inkommen när den är tillgänglig för inskrivningsmyndigheten eller att den ska anses inkommen när den anlänt till den server som har anvisats som mottagningsställe. Regeringen förordade den senare lösningen som den mest naturliga och tillade att sökanden i så fall kommer att stå risken för överföringen av uppgifter via Internet och fram till den aktuella servern. Däremot angavs (s. 66) överföringen från den server som anvisats som mottagningsställe till respektive inskrivningsmyndighet inte ske på avsändarens risk. Fastställande av tidpunkten för när en handling eller uppgift anlänt till den server som anvisats som mottagningsställe ansågs utgöra en bevisfråga. Som faktorer av betydelse för bedömningen av denna fråga angavs de funktioner för registrering, loggning m.m. som har byggts in i det aktuella dator- systemet samt den mottagningskvittens som sökanden får. Lagen (2008:879) om europeiskt betalningsföreläggande innehåller bestämmelser som kompletterar och rådets förordning (EG) nr 1896/2006 av om införande av ett europeiskt betalningsföreläggande. I lagens 2 § föreskrivs att en ansökan om europeiskt betalningsföreläggande som ska göras i ska ges in till . Enligt 3 § första stycket får regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer meddela föreskrifter om att ansökningar och bestridanden får ges in i form av elektroniska dokument. Med ett elektroniskt dokument avses enligt andra stycket i samma paragraf en upptagning som har gjorts med hjälp av automatiserad behandling och vars innehåll och utställare kan verifieras genom ett visst tekniskt förfarande. I samma stycke föreskrivs vidare att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer meddelar närmare föreskrifter om elektroniska dokument. Enligt 4 § ska en ansökan eller ett bestridande som ges in i form av ett elektroniskt dokument lämnas till ett mottagningsställe för elektroniska dokument som har anvisat. En sådan handling ska enligt samma paragraf anses ha kommit in till när den har anlänt till mottagningsstället. I förarbetena (prop. 2007/08:158 s. 17) anförde regeringen bl.a. följande: Medborgarna efterfrågar i allt större utsträckning en möjlighet att kommunicera elektroniskt med myndigheterna. Vid förfarandet för europeiskt betalningsföreläggande ska parterna och beslutsmyndigheten använda sig av standardformulär. I beaktandesats 11 till förordningen uttalas att denna ordning syftar till att underlätta handläggningen och att möjliggöra användningen av automatisk databehandling. En råds- arbetsgrupp har tillsatts för att bl.a. förbereda en elektronisk modell för det praktiska genomförandet av det europeiska betalningsföre- läggandet. Inom andra rättsområden där det tidigare funnits krav på skriftlighet och undertecknande har det införts en möjlighet till elektronisk kommunikation mellan parterna och beslutsmyndig- heten. Det gäller bl.a. tull- och skatteområdet. När det gäller inskrivnings- ärenden har det införts ett legalt stöd för elektronisk kommunikation trots att de tekniska lösningarna ännu inte är på plats (jfr prop. 2005/06:28 s. 20 f.). Sammantaget finns det därför skäl att, när Kronofogde- myndigheten har utarbetat tillfredsställande tekniska lösningar, låta parterna i mål om europeiskt betalningsföreläggande lämna in ansökningar och bestridanden på elektronisk väg. Mot denna bakgrund bör regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer i lag bemyndigas att meddela föreskrifter om att ansökningar respektive bestridanden får ges in i form av ett elektroniskt dokument. Begreppet elektroniskt dokument används redan inom andra rättsområden och innefattar olika tekniska lösningar som uppfyller kraven på god säkerhet (jfr 19 kap. 10 § andra stycket jorda- balken och 10 kap. 26 § skattebetalningslagen [1997:483]). Avsikten är vidare att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer ska meddela föreskrifter om elektroniska dokument. Vid utformningen av dessa föreskrifter ska EG-förordningens krav på undertecknande beaktas. Det är i det här sammanhanget värt att påpeka att regleringen i alla avseenden måste vara teknikneutral för att fullt ut erbjuda den flexibilitet som krävs för att kunna tillvarata den snabba tekniska utvecklingen inom elektronisk kommunikation. Med hänvisning till vissa bestämmelser i den aktuella EG- förordningen framhöll regeringen (s. 17 f.) att det är väsentligt att beslutsmyndigheten enkelt kan fastställa när en ansökan respektive ett bestridande kommit in till myndigheten på annat sätt än i pappersform. bör därför enligt regeringen (s. 18) upprätta ett särskilt mottagningsställe för elektroniska doku- ment. Med hänvisning till uttalanden i prop. 2005/06:28 (s. 37 f.) angående inskrivningsmyndigheterna förordade regeringen att ansökningar och bestridanden anses inkomna till myndigheten när de anlänt till den server som anvisats som mottagningsställe. Regeringen påpekade vidare att detta inte på något sätt påverkar frågan om när en handling i form av ett elektroniskt dokument ska anses inkommen i tryckfrihetsförordningens mening. anmärktes (s. 34) att avsändaren står risken om överföringen till den server som har anvisats som mottagningsställe inte skulle fungera. Om de författningsmässiga förutsättningarna att elektroniskt ge in en stämningsansökan i ett tvistemål uttalade sig regeringen senare i ett annat lagstiftningsärende (prop. 2007/08:165, bet. 2008/09:CU6, rskr. 2008/09:35). Den aktuella lagen – lagen (2008:1038) om europeiskt småmålsförfarande – innehåller bestäm- melser som kompletterar och rådets förordning (EG) nr 861/2007 av om inrättande av ett europe- iskt småmålsförfarande. I förarbetena påpekade regeringen bl.a. (prop. 2007/08:165 s. 17) att kravet på egenhändigt undertecknande enligt 42 kap. 1 och 2 §§ hindrar att en stämnings- ansökan ges in elektroniskt, t.ex. per telefax eller e-post. Ett avskaffande av kravet på egenhändigt undertecknande av stämnings- ansökan – liksom av en sådan ansökan som inleder ett europeiskt småmålsförfarande – måste enligt regeringen övervägas noga, bl.a. i fråga om de risker som detta för med sig och i fråga om förut- sättningarna för att i stället använda elektroniska signaturer. 5.1Förvaltningslagen och elektroniska förfaranden Vår bedömning: Bestämmelserna i den nu gällande förvaltnings- lagen utgör i sig inget hinder mot användningen av elektroniska förfaranden i myndigheternas verksamhet. Vissa av de problem som i praktiken har visat sig i samband med anlitandet av sådana förfaranden i den offentliga förvaltningen är av sådan specifik eller utpräglat teknisk art att de inte kan lösas inom förvaltnings- lagens ram. I en ny förvaltningslag bör emellertid intas vissa generella bestämmelser om anlitande av e-post. Skälen för vår bedömning: Vår granskning i aktuellt hänseende ska enligt direktiven inriktas på att göra förvaltningslagen anpassad till de elektroniska förfaranden som präglar en modern och effektiv förvaltning.