sou · GYB356 · 2010-08-31 00:00:00 — Men i vissa fall kan en s.k. top-down standardisering leda till oönskade resultat, t.ex. låsning till lägre kvalitet inom industrin. kan standarder ha både positiva och negativa effekter på konkurrensen. De viktigaste problemen som identifierats av EU- kommis- sionen, för att främja en aktiv användning av standarder, och för att främja innovation och tillväxt i EU är följande: Brist på insikt av innovationsaktörerna. I synnerhet små och medelstora företags tillgång till utveckling och genomförande av standarder måste förbättras menar . Utbild- ning och informationsspridning om den avgörande roll som standarder kan spela för den inre marknaden saknas till stor del i . I synen på standarder, till exempel, finns det vissa som uppfattar att standarder kan hämma innovation i sig, eftersom de minskar produktsortimentet. Standarder, trots att de potentiellt kan användas för att minska osäkerheten på marknaden, transak- tionskostnader och handelshinder, är inte ett universalmedel. De är ett redskap, och måste användas på rätt sätt, menar EU- kommissionen Gränssnittet mellan immaterialrätt och standarder. Till viss del kan det tyckas att standarder och immateriella rättigheter är näst intill oförenliga, eftersom de förstnämnda ökar öppenhet, medan den senare innebär exklusiva rättigheter. På vissa marknader, särskilt IT-området, blir enskilda IPR-skyddade produkter de facto-standarder, på andra marknader, t.ex. telekom, förenar konsortier av företag sina immateriella rättigheter för att bygga standarder för framtiden. På vissa marknader förekommer samexistens av dessa situationer, med vissa kompletterande pro- dukter som är patentskyddade, medan andra domineras av interna- standarder. Ofta är olika system beroende på hur långt utvecklingen av olika kompletterande produkter gått. Helt nya produkter är mer sällan föremål för internationella normer än mer etablerade. Små och medelstora företag Små och medelstora företag verkar vara frånvarande i många stadier av standardisering, och framför allt i utvecklingsfasen. EU-kom- missionen har identifierat flera hinder för små och medelstora företag att dra nytta av standarder: kunskaper om standarder, medvetenhet om betydelsen av standarder för små och medel- stora företag respektive eget företag, spårning av standarder, insikter om normer, att genomföra olika normer, och utvärdering av tillämpningen av standarderna. Dessutom har små och medelstora företagen problem med att dra nytta av deltagande i standardisering, från medvetenhet om processen och vikten av deltagande i standardisering till spårning av standardiseringsprojekt. Om små och medelstora företag medver- kar i större utsträckning som användare i standardiseringsprocessen medför detta att de utvecklade standarderna lättare kan användas för små och medelstora företag. Globala marknadstillträde och internationella standarder Svårigheter att få tillgång till europeiska och internationella stan- darder innebär också att europeiska företag hamnar i svårigheter när det gäller att främja sina produkter på en större marknad. I detta avseende är utvecklingen av europeiska standarder till inter- nationella standarder viktigt för de europeiska företagens konkur- renskraft, särskilt små och medelstora företag, främst inom sek- torer som domineras av formell standardisering. offentliggjorde arbetsgruppen EXPRESS13,14 en rapport inriktad för standardiseringen i EU och rekommen- derar bl.a. ett ökat samarbete mellan europeiska standardiserings- organisationerna (), ökat samarbete mellan Europeiska kom- missionens generaldirektorat för att säkerställa att standarderna konsekvent används som en grund för att uppnå politiska mål, starkare samverkan mellan europeiska standardiseringsorgan med forum och konsortier, forskare och aktörer inom läkemedelsin- dustrin. Standarder, immateriella rättigheter och konkurrens Inom vissa sektorer, är en av de frågor som påverkar utvecklingen av vissa typer av standarder och deras inverkan på konkurrens och konkurrenskraft gränssnittet mellan immateriella rättigheter och standarder. Europeiska kommissionen har påtalat att missbruk av immateriella rättigheter i standardiseringsprocessen kan på bety- dande sätt påverka marknaden., Neelie Kroes (f.d. kommissionär för konkurrensfrågor och nuvarande kommissionär för den digitala agendan) har uttalat att "Missbruk av standardisering kan skada nyskapandet och leda till högre priser för företag och konsumenter. Kommissionen kommer därför att fortsätta att driva igenom EU: s antitrustregler på detta område, till förmån för den tekniska utvecklingen och de europeiska konsumenterna. " 13The Expert Panel for the Review of Standardisation. 14http://ec.europa.eu/enterprise/policies/european- standards/files/express/exp_384_express_report_final_distrib_en.pdf 8.1Om upphandling och miljöaspekter Miljöaspekterna måste vara viktiga inslag i all offentlig upp- handling. Begreppet Grön upphandling ska således inte ses som en särfall, utan som normalfallet. Detta understryks också av de lagändringar som trädde i kraft då det infördes bestämmelser om att upphandlande myndigheter och enheter bör ta miljöhänsyn och sociala hänsyn om upphandlingens art motive- rar detta.1 Det handlar således om att beakta miljöaspekterna och därvid ställa relevanta miljökrav på de varor och tjänster som ska upp- handlas. Detta gäller i stort sett samtliga upphandlande myndig- heter/enheter. Därtill har ett antal myndigheter anledning att upphandla lösningar som motverkar specifika existerande miljö- problem, t.ex. utrustning för vattenrening, skötsel av natur- områden, bullerdämpning eller åtgärder för att uppnå beteende- förändringar hos olika aktörer. Utredningens bedömning: Om det vid upphandlingar ställdes relevanta och mer långtgående miljökrav skulle en del av den negativa miljöpåverkan kunna undvikas. skulle mark- naden påverkas så att utbudet av miljöanpassade varor och tjänster ökade. Grön upphandling kan således leda till fler inno- vationer. 1 Ändringarna avsåg 1 kap. 9 a § lagen (2007:1091) om offentlig upphandling respektive 1 kap. 24 a § lagen (2007:1092) om upphandling inom områdena vatten, energi, transporter och posttjänster. 2009/10:180, sid. 267 ff. Europeiska kommissionen presenterade 2008 ett meddelande om offentlig upphandling för en bättre miljö.2 Meddelandet syftar till att öka miljökraven vid offentlig upphandling för att minska miljö- påverkan av offentlig konsumtion samt stimulera utvecklingen av miljöinnovation, -produkter och -tjänster inom EU. Att harmoni- sera miljökriterierna inom EU minskar även risken att snedvrida konkurrensen på den inre marknaden och bör även leda till mins- kade administrativa kostnader för både upphandlande myndigheter och leverantörer. Kommissionen föreslog att formalisera ett sam- rådsförfarande för framtagande av gemensamma frivilliga miljökri- terier för produkt- och tjänstegrupper i nära samarbete med med- lemsstater, experter, näringsliv och andra berörda aktörer. Kom- missionen ville också ha ett övergripande politiskt vägledande mål att av upphandlingen per medlemsstat skulle vara miljö- anpassad till 2010. I regeringens skrivelse 2006/07:54 om miljöanpassad offentlig upphandling sades att miljöanpassad offentlig upphandling är ett marknadsbaserat och kraftfullt styrmedel i arbetet med att styra sam- hället mot en långsiktigt hållbar konsumtion och därmed produktion. samt att myndigheter inom stat, kommun och landsting ställer, så långt det är möjligt enligt och gemenskapsrätten, krav på miljö- hänsyn vid offentlig upphandling. Detta får inte innebära att den administrativa bördan ökar för företag eller att det försvårar för före- tag, särskilt små, att delta. Offentliga upphandlare och leverantörer har tillgång till verktyg, utbildningar och annat stöd avseende miljö- hänsyn vid offentlig upphandling. Av (artikel 6) framgår att miljöskyddskrav ska integreras i utformningen och genomförandet av gemenskapens politik och verksamhet, särskilt för att främja en hållbar utveckling. Hållbar utveckling brukar sägas vara ett samspel mellan de tre delarna – ekologisk, social och ekonomisk hållbarhet. EU-direkti- ven om offentlig upphandling innehåller bestämmelser som delvis styr i vilken utsträckning upphandlande myndigheter genom upp- handling kan bidra till att skydda miljön och främja en hållbar utveckling. Vid formulerandet av miljökrav vid offentlig upphandling ska enligt ett antal viktiga utgångspunkter beaktas. 2 EU kommissionensmeddelande; Public procurement for a better environment (Impact assessment). COM 2008:400 final. Miljökraven ska vara: tillräckligt omfattande och ändamålsenliga för att uppnå sitt syfte, proportionerliga, förutsägbara och icke-diskriminerande, tydligt formulerade så att alla tänkbara anbudsgivare ges samma möjlighet att delta i upphandlingen, förenliga med andra krav eller tekniska specifikationer i förfråg- ningsunderlaget, möjliga att jämföra och utvärdera (med avseende på värderings- kriterier), och möjliga att kontrollera och följa upp. För en del produkter kan upphandlande myndigheter i sina upp- handlingar knyta an till de medel som nyttjas på marknaden i övrigt såsom miljömärkning och produktklassificering. blev Svanen-märkningen3 en konkurrensfaktor som gjorde att inom vissa produktsortiment blev snabbt nästan all kon- sumentförsäljning Svanen-märkt. Inom många produktområden är det således enskilda konsumenter eller enskilda företags efterfråga som styr utbudet. Om miljöintresset i samhället kan hållas högt, och miljömärkning, produktklassificering4 och andra åtgärder kan utvecklas kommer företagen att svara på efterfrågan genom att ta fram produkter med allt bättre miljöegenskaper. Av 6 kap. 7 § framgår att en upphandlande myndighet kan ange miljöegenskaper i form av prestanda- eller funktionskrav och använda detaljerade specifikationer, eller vid behov delar av dessa, som fastställts för miljömärkning, om 1.specifikationen är lämplig för att definiera egenskaper hos de varor eller tjänster som ska upphandlas, 2.kraven för märket har utarbetats på grundval av vetenskapliga rön, och 3.märkena är tillgängliga för alla berörda parter. 3Svanen blev officiella miljömärke . Fler än 1 000 företag i marknadsför drygt 6 500 Svanenmärkta produkter. 4Exempelvis den obligatoriska klassificering av vitvaror med avseende på energiförbrukning. Den upphandlande myndigheten får ange att varor eller tjänster som är försedda med ett sådant miljömärke ska antas motsvara de tekniska specifikationer som angetts i förfrågningsunderlaget men ska godta även annat lämpligt bevis för att så är fallet. Medan det på vissa områden således finns förutsättningar att knyta an till generell efterfråga av miljöanpassade varor och tjänster är det inom andra områden viktigt att den offentliga sektorn kan ta ledningen för att stimulera utvecklingen av produkter med bättre miljöegenskaper. Det är givet att när upphandlande myndigheter och enheter kräver miljöanpassade produkter finns en stor poten- tial för innovativa företag. På marknaden drivs före- tagens utvecklingsarbete av att ta fram produkter som har bättre egenskaper som konsumenterna efterfrågar t.ex. användbarhet, hållbarhet (i betydelsen att produkten inte går sönder alltför fort), design och inte minst lägre pris. Efterhand som energikostnaderna har stigit har låg energiför- brukning blivit en konkurrensfaktor. Även andra miljöegenskaper är en konkurrensfaktor som får ökad generell betydelse. Offentlig efterfrågan på miljöanpassade varor och tjänster kommer då också att skapa förutsättningar för enskilda hushåll och företag att köpa miljöanpassat. I är det framför allt Miljöstyrningsrådet5 som arbetar för att bidra till en hållbar utveckling genom att stödja företag och offentlig förvaltning i deras miljöarbete på ett strategiskt och kost- nadseffektivt sätt. Substitution av hälso- och miljöfarliga ämnen mot mindre skadliga alternativ är, enligt , ett effektivt verktyg för att minska negativ miljöpåverkan. Utfasning av skadliga ämnen är till exempel prioriterat för att återskapa en levande och hälsosam 5 AB bildades och är ett organ som ägs gemensamt av offentlig sektor och näringsliv genom , Kommuner och Lands- ting och . har i uppdrag att administrera tre frivilliga system – EMAS, EPD och Upphandlingskriterier (tidigare EKU). är en av huvudaktörerna för genomförandet av regeringens handlings- plan för miljöanpassad upphandling –2009. I arbetet ingår information och utbildnings- insatser och ett utvecklat arbete med uppdatering och utveckling av upphandlingskriterier. Dessutom arbetar med att ta fram underlag för konsumtionsmål och att utvärdera hur sociala och etiska aspekter kan integreras i upphand- lingskriterierna. menar att teknikupphandling kan bidra till att nya, mindre skadliga alternativ kommer ut på markna- den som svenskt näringsliv stimuleras att ligga i front- linjen när det gäller substitut. Frågan om vilka miljökrav som kan ställas för att åstadkomma substitution är dock inte helt okomplicerad. Kammarrätten i , har behandlat en överprövning6 av en upphandling som har genomfört. I förfrågningsunderlaget efterfrågades suturer7 som inte innehåller det antibakteriella ämnet triclosan. har antagit ett miljömål där det framgår att ska öka mängden miljöanpassade läkemedel, kemikalier, produkter och tjänster. Triclosan är ett ämne som klas- sas som miljöfarligt eftersom det har en miljöpåverkan och bl.a. är giftigt för vattenlevande organismer. Den klagande leverantören har ansett att kravet strider mot proportionalitetskravet i 1 kap. 9 § i . Kammarrätten anför i domen att en upphandlande myndighet har långtgående friheter att bestämma vilka krav som den vill ställa i ett förfrågningsunderlag och att det inte finns några principiella hinder mot att myndigheten ställer krav på att en vara inte får innehålla ett ämne som är skadligt för miljön. Alla krav måste emellertid vara förenliga med de gemenskapsrättsliga principerna. Det aktuella miljökravet medför att utestänger pro- dukter på marknaden som i funktionshänseende i vart fall är likvär- digt med de andra produkterna på marknaden. Då det uppställda kravet innebär en konkurrensinskränkning krävs, för att kravet ska vara förenligt med proportionalitetsprincipen, att det inte funnits ett mindre ingripande alternativ och att den miljövinst som följer av kravet står i proportion till konkurrensinskränkningen och den skada som leverantören åsamkas. Kammarrätten anser i domen att det framstår som tveksamt om miljökravet medför någon vinst ur miljöhänseende. Domstolens bedömning bygger på att Natur- vårdsverket inte bedömt triclosan utgöra en miljörisk och dess- utom att mängden triclosan är mycket liten i suturerna. Miljökravet som ställts har således inte bedömts vara proportionerligt och upp- handlingen måste därför enligt Kammarrättens dom göras om. 7Suturer är de stygn som läkare, särskilt kirurger, använder för att hålla samman skinn, inre organ, blodkärl och annan vävnad i den mänskliga kroppen efter en olycka eller ett kirurgiskt ingrepp. Suturerna måste vara starka, ogiftiga och hypoallergeniska (för att undvika oönskade reaktioner i kroppen, och flexibla (så de kan träs och knytas lätt). Två av de vanligaste materialen vid tillverkning av suturer är catgut och nylon. Domen är överklagade och Regeringsrätten har beviljat pröv- ningstillstånd. Utredningens bedömning: Det breda arbete som bedrivs i med miljöanpassad upphandling hos olika myndigheter är innovationsvänlig upphandling. Genom att ställa miljökrav möjliggör upphandlande myndigheter och enheter att innovativa lösningar beaktas. Utvecklingen mot miljöanpassad upphandling är långsiktigt positiv inte enbart för miljön utan även för den svenska konkurrenskraften. Trovärdigheten för Grön upphandling och därmed möjlig- heten att innovationer stimuleras ligger i att de krav och krite- rier som används vid upphandlingarna är väl underbyggda. I regeringens skrivelse 2006/07:54 om miljöanpassad offentlig upp- handling utpekade regeringen som en nyckel- aktör för att driva utvecklingen av miljöanpassad upphandling framåt, och uttalade att Det är viktigt att noga följer utvecklingen av arbetet med åtgärder och dess effekter för att kunna fungera som bästa stöd för upphandlare . Samarbete mellan , och andra berörda myndigheter är viktigt. har således viktiga uppgifter att hjälpa upp- handlande myndigheter och enheter att utforma miljöpolicy för att kunna ställa relevanta och effektiva krav vid upphandling. har presenterat en utförlig rapport om upphandling; Hållbar offentlig och annan professionell upp- handling8 som avser att redovisa resultat från regeringens hand- lingsplan för miljöanpassad offentlig upphandling. För att säkerställa att en upphandlande myndighet tillämpar miljökrav effektivt anser att den upphandlande myndighetens upphandlingspolicy bör dokumentera ställnings- taganden även beträffande ett antal tänkbara riskområden såsom: 8 Rapport 2010:3. risk för att miljökraven diskriminerar eller utestänger företag, orimligt höga uppföljnings- eller övervakningskostnader på grund av oklara eller oprecisa miljökrav, orimligt höga kostnader till följd av en stor regelbörda, och brist på vetenskaplig grund till stöd för miljökraven. Utredningen vill understryka att oaktat utgången i den ovan- nämnda målet inför Regeringsrätten beträffande proportionalitets- kraven för miljömässigt motiverade upphandlingskrav är det mycket viktigt för trovärdigheten i grön upphandling att krav på specifika miljöegenskaper är väl vetenskapligt underbyggda och att upphandlingarna utformas på ett genomtänkt sätt. Det är förut- sättningarna för att innovativa företag ska finna det intressant att utveckla nya varor och tjänster för att motsvara upphandlande myndigheters kriterier. menar att miljöanpassad upphandling ännu till stor del är driven av lagstiftning och menar att eftersom driv- krafter av policymässig karaktär är av stor betydelse i den offentliga sektorn, kan detta också påverka de miljöanpassade inköpen i den privata sektorn. Offentlig upphandling kan således stimulera hela näringslivet att öka ambitionen att utveckla mer miljöanpassade produkter. Miljöhänsyn inom ramen för vanlig upphandling kan ske dels genom att ställa ska-krav, dels genom ta hänsyn till miljökriterier vid utvärdering av anbud. Ska-kraven leder till att leverantörer med produkter som har dåliga miljöegenskaper kan uteslutas. Miljökriterier vid utvärdering stimulerar företag att förbättra produktens egenskaper. Kriterieverksamheten utgör kärnverksamhet och resulterar i förslag till miljökriterier av olika slag som kan användas vid upphandling av varor och tjänster. Det övergripande syftet är att underlätta användningen av miljökriterier för upp- handlare i förfrågningsunderlag, men även att informera potentiella leverantörer och anbudsgivare om de miljökriterier som kan komma att tillämpas i framtida upphandlingar.9 9 I samband med initieringen av arbete med upphandlingsfrågor bildades en beslutskommitté, med representanter från ägare, för att upphandlingskriterier omfattar ett drygt 60-tal kriteriedokument. Arbetet med att utveckla krite- rier tar normalt mellan 6–12 månader beroende på produktområ- dets komplexitet och omfattar olika faser: 1.Val av prioriterade produktgrupper. 4.Expertgruppsarbete med utarbetande av kriterieförslag. 6.Revision/godkännande. har med hjälp av Kungliga Tekniska Högsko- lan (KTH) i tagit fram en metod10 för ett slags objektiv identifiering av produktgrupper som är relevanta att utarbeta krite- rier för i samband med offentlig upphandling. arbetar med rutiner för att identifiera rele- vanta nationella/internationella standarder som kan komma till användning för det aktuella produktområdet med koppling till tek- niska specifikationer och mätmetoder samt miljö- och sociala/ etiska frågor. arbete med marknadsöversikten inom ramen för den ovannämnda förstudien är viktig. Marknadsöversik- ten ska huvudsakligen ge information om fördelningen av miljöpre- slutligt godkänna förslag till kriterier. I riktlinjerna för arbetet fastställdes att besluts- kommittén ska fatta beslut i konsensus. Under arbetets gång med ett ökat antal kriterie- dokument för olika produktgrupper framkom allteftersom svårigheter för beslutskom- mitténs relativt få ledamöter att kompetensmässigt täcka in alla de olika typer av frågeställ- ningar som behövde tas ställning till, alltifrån kunskap om kemiska substanser, olika miljö- effekter, lagstiftningsfrågor, djurskydd, trafiksäkerhet m.m. Många av dessa frågor hade tidigare behandlats i expertgrupperna som genom sin breda sammansättning bedömdes ha bättre förutsättning att hantera olika typer av sakfrågor. omarbetade Miljöstyrnings- rådet processen för kriteriearbetet och gav den formen av ett ledningssystem med instruk- tioner och rutiner som i slutskedet granskas och godkänns av utomstående revisorer, ett för- farande som liknar ett ISO 14001/EMAS-arbete och därmed överensstämmer med inter- nationella förebilder. 10 Metoden bygger på en systematik utgående från det s.k. SEEA-systemet, System for Environmental and Economic Accounts, och har tillämpats med följande tre utgångspunkter för enskilda produktgrupper: 1.Utvärdering av den relativa omfattningen av miljöpåverkan. 2.Beräkning av den totala årliga försäljningsvolymen inom den offentliga sektorn. 3.Insamling av inköpspreferenser från offentliga upphandlare. standa hos en produktgrupp i förhållande till aktuell marknads- volym. Denna information används för att formulera förslag till kriterier på olika nivåer med beaktande av marknadsmognaden för den aktuella produktgruppen. En annan viktig information som en marknadsöversikt kan ge är hur stor del av marknadsutbudet där det kan vara aktuellt att inklu- dera miljökriterier vid upphandling. Det finns anledning att utgå från att det för vissa produktgrupper inte är relevant att ställa mil- jökrav vid upphandling. Det finns produkter som kan betecknas som globala, ett fåtal tillverkare svarar för hela världsproduktionen. Då kan inte en upphandlande myndighet förvänta sig att kunna på- verka utbudet med mindre än att tillverkaren inser att det i fram- tiden kommer att finns många fler kunder i olika länder som kom- mer att vilja ta motsvarade hänsyn. Således måste alla miljökrav ställas utifrån en marknadsanalys. arbetar med att försöka tillgodose de olika ambitionsnivåer för den miljöanpassade upphandlingen som finns företrädda på olika håll hos de upphandlande myndigheterna. Detta sker genom att upphandlingskriterier fastställs på tre olika nivåer med avseende på stringens och ambitionsnivå: Nivå 1: Baskrav – omfattar produkter som uppfyller grund- läggande krav på god miljöprestanda (kraven överstiger i de flesta fall lagstadgade krav). Nivå 2: Avancerade krav – omfattar produkter i översta kvarti- len av marknadens utbud av produkter med goda miljöprestanda vilket ungefär motsvarar kriterier för miljömärkning. Nivå 3: Spjutspetskriterier – omfattar produkter som ligger i absolut framkant vad gäller miljöutveckling, t.ex. utifrån be- greppet bästa tillgängliga teknik. Utredningens bedömning: I vissa fall kan det finnas skäl att göra innovationsupphandlingar motiverade av miljöhänsyn. Det gäller då upphandling av produkter som inte finns på marknaden och där det inte heller kan förväntas att produkten med de efterfrågade egenskaperna kommer att introduceras på mark- naden i snar framtid. Syftet kan vara en upphandling för den egna myndighetens behov, eller att genomföra en katalytisk upphandling för att påverka utbudet på marknaden. framhöll i sitt delbetänkande (SOU 2008:25) att innovations- och teknikupphandling inom området energieffektivisering borde återupptas.