sou · GXB383d2 · 2010-01-01 00:00:00 — arbets- uppgifter skrevs in i instruktion (2001:1096). Rådet skulle rapportera till regeringen och göra en samlad upp- följning och bedömning av miljösituationen i förhållande till miljö- kvalitetsmålen. Det skulle även svara för den övergripande sam- ordningen av information och av den regionala anpassningen av miljökvalitetsmålen. Regeringen underströk i prop. 2004/05:150 att PM 1 Miljömålssystemets tillkomst och utveckling rådet behövde få genomarbetade underlag från berörda myndig- heter för att kunna fullgöra sina uppgifter. Det skulle därför få utfärda riktlinjer om det underlag som de miljömålsansvariga myndigheterna skulle tillhandahålla rådet. Rådet skulle även fördela medel som behövdes för uppföljningen av miljökvalitetsmålen och för miljöövervakningen samt viss internationell rapportering. Regeringen menade i prop. 2004/05:150 att även i fortsättningen borde ansvara för en samlad enhetlig uppföljning och rapportering om utvecklingen mot miljökvalitetsmålen med delmål samt belysa eventuella målkonflikter mellan dessa mål och andra samhällsmål som antagit. Konsekvensanalyser som speglade alla tre dimensionerna av hållbar utveckling var ett nyckel- verktyg i detta arbete. 6.6.1Rapportering kring systemet med miljökvalitetsmål De miljömålsansvariga myndigheterna skulle svara för rapportering i fråga om sina respektive miljökvalitetsmål, medan länsstyrelserna skulle ansvara för regionalt mål- och uppföljningsarbete. Därutöver skulle länsstyrelserna rapportera till regeringen i enlighet med sina uppdrag (jämför dnr M98/3090/8) om att samordna arbetet med anpassning av delmål och sektorsmål till sina län. I det ingick att de fortlöpande skulle ansvara för och samordna uppföljningen av miljökvalitetsmålen på regional nivå samt att stödja kommunerna med underlag för att formulera lokala mål och åtgärdsprogram. Dessutom skulle flera av myndigheterna med särskilt sektorsansvar för ekologiskt hållbar utveckling rapportera till regeringen. Från olika håll hade, enligt propositionen, framförts till rege- ringen att det fanns risk för sammanblandning av miljömålsansvar och sektorsansvar för miljömålsarbetet och även risk för över- styrning och oklarheter om hur olika mål, strategier och krav på återrapportering förhöll sig till varandra. Regeringen påpekade att den därför hade gett i uppdrag att se över form- erna för och omfattningen av den rapportering som var knuten till arbetet med miljökvalitetsmålen. Målet var att de rapporterande myndigheternas totala arbetsinsats skulle minska utan att under- lagets kvalitet försämrades. PM 1 Miljömålssystemets tillkomst och utveckling fick i regleringsbrevet (RU15) i uppdrag att se över myndigheternas samlade rapportering till Miljömåls- rådet och regeringen med anknytning till systemet med nationella miljökvalitetsmål och närliggande rapportering om miljöfrågor. I uppdraget ingick att föreslå hur denna rapportering skulle kunna effektiviseras så att rådets roll som samordnare av rapporteringen till regeringen förtydligades och myndigheternas arbetsbelastning på grund av rapporteringen minskade. Utifrån den kartläggning som genomfördes identifierades endast några få förslag till effek- tivisering. De viktigaste förslagen gällde ändringar av instruktioner och regleringsbrev för och myndigheter med koppling till miljömålssystemet (miljömålsansvariga myndigheter inklusive myndigheter med ansvar för övergripande miljömåls- frågor, myndigheter med särskilt sektorsansvar för miljömåls- frågor, länsstyrelserna samt myndigheter med delat ansvar för respektive åtgärdsstrategi). Skrivningarna innebar att rapport- eringarna skulle ske enligt riktlinjer. utvärderade miljömålsarbetet, såväl rege- ringens rapportering till som underlag för rapporteringen1. Den fann brister i såväl regeringens styrning av som rådets arbete. En slutsats var att rapport- eringen i vissa väsentliga avseenden inte motsvarade de riktlinjer som låg till grund för beslut. I sin rapport rekom- menderade att regeringen skulle överväga åtgärder för att förtydliga uppgifter, exempelvis vad gällde rapporteringens innehåll precisera kraven på rapporteringen från myndigheterna i regle- ringsbrev och instruktioner särskilt vad gällde kostnader och konsekvensbeskrivningar bättre anpassa rådets ställning och faktiska möjligheter att sam- ordna rapporteringen till rådets uppgifter 1 Miljömålsrapporteringen – för mycket och för lite. PM 1 Miljömålssystemets tillkomst och utveckling säkerställa att eventuella konflikter mellan miljökvalitetsmålen och andra samhällsmål, som har beslutat, blev allsidigt belysta. Regeringen framhöll i prop. 2004/05:150 att den hade positiva erfarenheter av arbete men att den såg att det behövde utvecklas. Regeringen ansåg att rådet borde få en tydligare roll som koordinator när det gällde att sammanställa underlag, inklusive åtgärdsförslag, som utvecklats av de berörda myndigheterna. Dessa borde dock fortfarande ansvara för under- lagens innehåll och kvalitet. 6.6.4Översyn av mål, delmål och åtgärder I propositionen skrev regeringen att års fördjupade utvärdering behövde den förslag om delmål som skulle gälla efter det att de nuvarande löpt ut, vilket till stor del sker 2010. Regeringen ansåg att delmålen var viktiga eftersom de gav mer precisa riktlinjer för arbetet mot generationsmålen. borde, enligt regeringen, även i sitt underlag 2008 göra en första översyn av miljökvalitetsmålen, möjligheterna att nå dem inom en generation och målens förhållande till åtgärdsstrategierna. Kun- skapen om olika åtgärders effekt var i detta sammanhang central. Regeringen ansåg att det var viktigt att det i underlaget fanns en sammanställning av förslag till åtgärder som krävdes för att miljö- kvalitetsmålen med delmål skulle kunna nås. Sammanställningen skulle baseras på underlag från miljömålsmyndigheterna och myn- digheterna med särskilt sektorsansvar för miljömålsarbetet. Regeringen framhöll i propositionen att för att den skulle kunna göra en allsidig avvägning – och inte minst för att remissinstans- ernas arbete skulle underlättas – var det viktigt att konsekvenserna av nya eller förändrade delmål, förändringar i miljökvalitetsmålets innebörd samt åtgärdsförslag var tillfredsställande utredda. Regeringen ansåg därför, i likhet med vad framhöll i sin rapport, att underlagen borde förbättras avseende konsekvensanalyser. De borde göras i ett tidigt skede och spegla förslagens effekter i alla tre dimensionerna av hållbar utveckling. I bedömningen av olika åtgärdsförslag borde de berörda myndig- heterna och rådet därför fokusera på effekterna för infriandet av de politiska mål inom andra samhällssektorer som fastställts av riks- PM 1 Miljömålssystemets tillkomst och utveckling Det kunde t.ex. handla om samhällsekonomiska och regionalpolitiska effekter men också om att nyttan med förslagen skulle vara väl underbyggd. Hur målen användes i beslutssammanhang och aktörernas medverkan i arbetet för att nå miljökvalitetsmålen borde också belysas, enligt propositionen. Baserat underlag avsåg regeringen, enligt prop. 2004/05:150, att återkomma till med en fördjupad utvärdering av systemet med miljö- kvalitetsmål med förslag om nya delmål för tidsperioden bortom 2010. I det sammanhanget borde även åtgärdsstrategierna ses över. 6.6.5Miljömålsmyndigheternas arbete med konsekvensanalyser 2004/05:150 fastslog att miljömålsmyndigheterna hade ansvar för att göra samhällsekonomiska konsekvensanalyser av åtgärdsförslag i syfte att ge allsidiga och tillförlitliga underlag för politiska beslut. En konsekvensanalys borde innehålla en beskriv- ning av effekter inom den hållbara utvecklingens tre dimensioner. Regeringen ansåg att arbetet med konsekvensanalyser behövde för- stärkas och samordnas bättre mellan miljömålsmyndigheterna. Regeringen framhöll att det ofta var svårt att mäta det ekono- miska värdet av de positiva eller minskade negativa miljöeffekter som åtgärder inom miljöområdet gav upphov till, t.ex. avseende ekosystemtjänster och rekreation. För att kostnad och nytta av ett åtgärdsförslag skulle kunna ställas mot varandra behövde även miljönyttan av förslaget kunna bedömas bättre. Utöver ekonomisk kompetens behövdes även kunskaper inom systemanalys och systemekologi, framhöll regeringen i propositionen. Ekonomiska modeller är ett sätt att analysera konsekvenserna av stora och komplexa förändringar i samhället. Enligt regeringen fanns det ett behov av modellutveckling på miljöområdet, t.ex. när det gällde biologisk mångfald, miljörelaterad ohälsa, vatten och avfall. 6.6.6Riksdagens behandling av miljömålsbetänkandet beslutade om regeringens första utvärdering av arbetet med att nå miljökvalitetsmålen . sade ja till regeringens förslag med några ändringar, tillägg och PM 1 Miljömålssystemets tillkomst och utveckling och de fyra borgerliga partierna fick vid omröstningen i kammaren majoritet på de tolv punkter där de reserverat sig i miljö- och jordbruksutskottets betänkande 2005/06:MJU3, Svenska miljömål – ett gemensamt uppdrag. Två av reservationerna innebar en ändring i regeringens förslag. De handlade om delmål 2 om utsläpp av fosforföreningar under miljö- kvalitetsmålet Ingen övergödning och delmål 5 för partiklar under miljökvalitetsmålet luft. En av reservationerna innebar att det skulle införas två nya delmål om dioxin i livsmedel och om kadmium under miljökvalitetsmålet Giftfri miljö. Utskottsmajoriteten gjorde samma bedömning som regeringen: Det nuvarande systemet med miljökvalitetsmål sades fungera bra. Men det kunde bli bättre, till exempel genom att myndigheter, organisationer, företag och andra aktörer fick en tydligare roll. Dessutom ställde sig utskottsmajoriteten bakom regeringens för- slag om att ändra, ta bort och lägga till ett antal delmål. Utskottets betänkande innehöll 207 förslagspunkter och 224 reservationer. ansåg också att en hållbarhetskommission borde tillsättas för att se över vilka effektiviseringar och moderniseringar av organisation, regelverk och styrmedel som behövde göras för att underlätta arbetet för ett hållbart samhälle. En sådan kommission skulle kunna bidra till att skapa miljödriven tillväxt och undvika att samhället motverkade goda initiativ från individer och företag. Kommissionen borde bl.a. initiera utredningar och riktad forskning inom sitt område. Kommissionen borde också utföra kostnads- och nyttoanalyser av vidtagna och planerade miljöåtgärder, utvär- dera samt föreslå förändringar i uppföljningen av miljömålsarbetet. Som ett resultat av prop. 2004/05:150 förtydligades Miljömåls- rådets instruktion (inom instruktion). 2. sammanställa och lämna underlag till regeringens återkommande fördjupade utvärdering av miljömålsarbetet, inklusive ekonomisk upp- följning av arbetet, belysning av målkonflikter samt konsekvensanalys- erade förslag till kostnadseffektiva åtgärder och styrmedel, 6. samråda med berörda myndigheter och ge dem den vägledning som de behöver för sin miljömålsrapportering. PM 1 Miljömålssystemets tillkomst och utveckling fick därefter genom reglerings- brev följande uppdrag: skall, inom ramen för de arbetsuppgifter som full- görs av miljömålsrådet enligt förordningen (2001:1096) med instruk- tion för , lämna underlag till en fördjupad utvärd- ering av miljökvalitetsmålen. Underlaget skall innehålla förslag till nya och reviderade delmål samt behov av åtgärder för att målen skall nås. Förslagen skall vara analyserade med avseende på ekonomiska, miljö- mässiga och sociala konsekvenser. Underlaget till den fördjupade utvärderingen skall samordnas med underlaget till kontrollstation 2008 för klimatmålet. Underlaget skall lämnas . 7 Miljömålen – nu är det bråttom! överlämnade underlag till den andra fördjupade utvärderingen av arbetet med miljömålen till regeringen, Miljömålen – nu är det bråttom! sammantagna bild av möjligheterna att nå miljökvalitetsmålen inom tidsramen visade att stora utmaningar kvarstod. För många mål gällde att även om de föreslagna åtgärder- na genomfördes och delmålen uppnåddes skulle ett gap till mål- uppfyllelse inom tidsramen kvarstå. konstaterade att utvecklingen i miljön gick åt rätt håll på flera av de områden vi själva råder över i . Rådet menade också att det för flera mål brådskade att vidta åtgärder om den miljökvalitet som målet avsåg skulle vara möjlig att nå inom överskådlig tid – eller kanske över huvud taget. bedömde i rapporten att 9 av de 16 miljökva- litetsmålen var mycket svåra eller inte möjliga att nå inom tids- ramen. ansåg att det är viktigt att uppmärksamma målens internationella kopplingar. Rådet framhöll att många mål var starkt beroende av vad som händer i omvärlden. För flera mål krävdes, enligt rådet, internationella åtgärder, tillsammans med de nationella, för att de skulle kunna nås. föreslog att flertalet av delmålen skulle revideras. Målår för delmålen föreslogs –2020. Endast 7 delmål skulle vara oförändrade. Där- utöver föreslog 19 nya delmål. Med rådets förslag till nya, reviderade och oförändrade delmål skulle antalet delmål bli totalt 70. PM 1 Miljömålssystemets tillkomst och utveckling 7.1Miljömålsrådets förslag rörande miljömålssystemet föreslog i rapporten – nu är det bråttom! att frågan om förhållandet mellan de grundläggande värdena och ansvaret för de övergripande miljömålsfrågorna skulle utredas och klarläggas. En sådan utredning borde enligt rådet överväga möjlig- heten att förenkla miljömålssystemet. Den borde även behandla förslag om energi som en ny övergripande miljömålsfråga samt hur miljömålens internationella koppling skulle kunna synliggöras, följas upp och utvärderas i miljömåls- systemet. Vilka konsekvenser eventuella förändringar i systemet skulle kunna medföra behövde ingå i en sådan utredning, ansåg rådet. föreslog även att de delmål vars målår infaller 2013 eller tidigare skulle ersättas med de nya delmålsförslagen senast /2011. bedömde att det fanns fördelar med att en myn- dighet skulle ha administrativt samordningsansvar för en åtgärds- strategi och att de övriga berörda myndigheterna skulle ha gemen- samt ansvar för strategin. föreslog att regeringen skulle överväga att införa ett motsvarande ansvarsförhållande för åtgärdsstrategin för giftfria och resurssnåla kretslopp som för de övriga åtgärdsstrategierna. föreslog att resurser skulle tillföras för att utveckla modeller som skulle kunna användas för att göra bra konsekvensanalyser i miljömålsarbetet. Rådet ansåg även att miljö- ekonomisk kompetens för analyser av kostnadseffektivitet och samhällsekonomiska konsekvenser i miljömålsarbetet behövde för- stärkas hos myndigheterna. Detta borde göras för att beslutsunder- laget inom miljömålsarbetet bättre skulle uppfylla de formella kraven inför budgetberedning. Regeringen tillsatte en utredning med syfte att förenkla och effektivisera miljömålssystemet. PM 1 Miljömålssystemets tillkomst och utveckling 2004, Miljömålen – allas vårt ansvar!, Naturvårds- verket. 2008, Miljömålen – nu är det bråttom!, Naturvårds- verket. 1990/91:90 En god livsmiljö. 1997/98:145 Svenska miljömål. Miljöpolitik för ett hållbart . 2000/01:130 Svenska miljömål – delmål och åtgärdsstrategier. 2004/05:150 Svenska miljömål – ett gemensamt uppdrag. SOU 2000:52 Framtidens miljö – allas vårt ansvar, betänkande från . PM 2 Miljömålssystemet i ett styrningsperspektiv Statlig styrning och nätverksinflytande....................... Målstyrning för en miljömässigt hållbar utveckling......... Mål och bas för långsiktigt arbete................................ Forum och former för att involvera aktörerna ........... Beslutsrätten för val av medel...................................... Övervakning och utvärdering ...................................... PM 2 Miljömålssystemet i ett styrningsperspektiv beslutade om femton nationella miljökvalitets- mål. Regeringen menade i prop. 1997/98:145 att miljökvalitets- målen skulle vara utgångspunkten för ett system med mål- och resultatstyrning, dvs. styrning med hjälp av uppställda mål utan att vägen dit är bestämd i detalj. Enligt regeringen var detta ett effektivt sätt att styra ett brett upplagt miljöarbete med deltagare inom alla samhällsområden. Mål- och resultatstyrning är en styrningsprincip för att orga- nisera relationen mellan politiskt beslutsfattande och genom- förande av beslut1. Mål- och resultatstyrning bygger på fyra komponenter: mål, resultat, utvärdering och användning av utvärderingen2. I används mål- och resultatstyrningsmodellen parallellt med andra styrningsmodeller. Norm- eller regelstyrning innebär att styrningen sker genom lagstiftning, förordningar etc. Skillnaden mot mål- och resultatstyrning är att regelstyrningen tydligare föreskriver hur något ska göras, medan den senare fokuserar på vad som ska uppnås och ger en större frihet i hur det önskvärda resultatet ska uppnås. Ramlagstiftning är en medelväg där det önskvärda resultatet är juridiskt bindande, men relativt stor frihet lämnas i genomförandet. Myndigheters arbete styrs av såväl lagar, budgettilldelning och regleringsbrev som av olika mål. Syftet med denna promemoria är att beskriva förutsättningarna för effektiv mål- och resultatstyrning samt att översiktligt diskutera dessa förutsättningar i förhållande till miljömålssystemet. Promemorian ger en kortfattad beskrivning av mål- och resultat- styrningsmodellen, förutsättningar för att ett målstyrningssystem ska bli effektivt samt möjligheter och begränsningar med denna styrningsmodell. Promemorian bygger på en begränsad litteratur- studie. I första hand har litteratur som behandlar det svenska miljö- målssystemet använts, därutöver har vissa kompletteringar gjorts med studier om andra politikområden och om miljöstyrning i andra länder. Denna promemoria har utgjort ett samlat underlag för utred- ningens betänkande. I promemorians kapitel 2 diskuteras rådig- heten över möjligheterna att uppnå målen. Kapitel 3 analyserar mål- styrning för att uppnå en miljömässigt hållbar utveckling, med PM 2 Miljömålssystemet i ett styrningsperspektiv komponenterna mål och bas för långsiktigt arbete, forum och former för att involvera aktörerna, beslutsrätten för val av medel samt övervakning och utvärdering. Mål- och resultatstyrningslitteraturen skiljer på mål för slut- prestationer, dvs. tjänster och produkter som lämnar myndigheten, och mål för utfall i samhället eller miljön, dvs. bredare politiska målsättningar och visioner för effekter på samhället. Utfall är dels det som uppkommer när slutprestationer når slutmottagarna och slutmottagarnas åtgärder, dels effekterna på samhället eller miljön av slutmottagarnas agerande.3 Myndigheten har större kontroll över uppfyllelsen av mål som handlar om slutprestationer, både i termer av rådighet över att vidta nödvändiga åtgärder och i praktisk möjlighet att påverka. Mål om utfall i samhället eller miljön beror av så väl inhemsk som inter- nationell påverkan. En mängd omvärldsfaktorer spelar in och den aktuella myndigheten har begränsad kontroll.4 Figur 1 Rådighet över måluppfyllelse avseende utfall i miljökvalitet Nationell rådighet, dock krävs styrmedel för att nå icke-statliga aktörer Internationellt beroende, kräver internationellt arbete Ansvaret för att nå målen kan alltså inte helt decentraliseras till myndigheter eller lokala aktörer, eftersom dessa inte förfogar över de resurser och styrmedel som krävs för att nå målen. I en studie av svensk, dansk och holländsk transportpolitik konstateras t.ex. att 4Ekonomistyrningsverket 2006, et al 2007b. PM 2 Miljömålssystemet i ett styrningsperspektiv utvecklingen i flera länder går i en annan riktning än målen anger. Detta kan förklaras av att konflikterna mellan miljömål och trans- portpolitiska mål inte analyserats samt att miljömålen införts utan att följas av behövliga styrmedel5. För mål som handlar om slutprestationer, dvs. att en myndighet ska leverera en viss tjänst eller rapport, har staten i det närmaste fullständig rådighet. I miljömålssystemet kan det gälla några av delmålen som handlar om att myndigheter ska utveckla planer och program. Det gäller dock aldrig för ett helt miljö- kvalitetsmål, där måluppfyllelse i termer av utfall kräver att många aktörer i samhället deltar. 2.1Statlig styrning och nätverksinflytande Styrning sker både horisontellt, genom t.ex. nationella myndig- heter och sektorsintegration, och vertikalt, t.ex. från EU, vidare till nationell, regional och lokal nivå. Den engelskspråkiga statsveten- skapliga litteraturen skiljer mellan government och governance. Enligt government-perspektivet har staten stort inflytande över genomförandet, som sker vertikalt med hjälp av traditionella styrmedel.6 Governance kan översättas med samordning eller styrning. Enligt teorin sker målformulering och genomförande till stor del i nätverk och genom processer. Såväl statliga som icke-statliga aktörer påverkar genomförandet. Aktörerna deltar antingen genom sin formella position eller motiverade av sina intressen. I nätverken sker förhandlingsprocesser, så att både konflikt- och problem- lösning blir inslag i genomförandet. Det är oklart hur auktoritet och ansvar fördelas – en stor del av besluten är informella. Dessa egenskaper innebär att det är svårt att styra det resultat som nät- verken levererar. Om resultatet går i riktning mot politiskt fast- ställda mål eller inte beror av i vilken grad dessa samverkar med eller motverkas av andra drivkrafter och intressen.7 Tendensen att över tiden inkludera allt fler aktörer i miljö- politiken kan beskrivas som en förskjutning från statligt inflytande (government) till nätverksinflytande (governance). Det beror del- vis på att många av dagens miljöproblemen inte kan hanteras 7Hjern 1983 genom Sannerstedt 2001, 2001. PM 2 Miljömålssystemet i ett styrningsperspektiv genom traditionell vertikal styrning. I governance-modellen är statens roll exempelvis att koordinera insatser från såväl statliga som icke-statliga aktörer för att säkerställa att politiken genom- förs.8 Ett återkommande fenomen i all politik är att besluten inte genom- förs såsom beslutsfattarna avsett, se vidare t.ex. (2006), Sannerstedt (2001) och Tarschys (2006). Det finns tre grundläggande förutsättningar för att beslut ska leda till genom- förande: att verkställarna förstår beslutet samt att de kan och att de vill genomföra det. Förutsättningarna för genomförandet kan spegelvändas till faktorer som kan leda till att besluten inte genom- förs: –Vaga och motstridiga politiska beslut. Bred politisk enighet kan ibland skapas genom vaga formuleringar9. Fördelen är att politiken då kan ligga fast över och att genomförandet kan väga in olika aspekter. Otydligheten ger dock bristande vägledning till genomförarna. En mångtydig styrningen kan innebära att verk- ställarna missförstår beslutsfattarnas intentioner10. –Mål som syftar till att skapa acceptans för åtgärder. Politiskt fast- ställda mål syftar inte alltid till målstyrning. Syftet kan i stället vara att skapa acceptans för åtgärder genom att övertala och övertyga för att forma människors föreställningar.11 –Tillämpning då många aktörer och myndigheter ska samverka. Det finns en generell tröghet i komplexa organisationer, som medför att omfattande reformer tar tid att genomföra. I litteraturen nämns en tidsperiod innan genomslaget av en omfattande reform kan bedömas. Organisationer kan behöva en läroperiod för att anpassa sig till de nya krav som ställs. Denna insikt har också lett vissa till att dra slutsatsen att en ny politik kräver en ny orga- nisation för att genomföras.12 10Wolfman 1981; Ham & 1984 genom Sannerstedt 2001. 11Lundqvist 1987 genom Sannerstedt 2001. 12Sannerstedt 2001, . PM 2 Miljömålssystemet i ett styrningsperspektiv –Tydlig implementeringsstruktur. Det blir svårt att förverkliga politiska beslut om det är otydligt vem som har ansvar för vad och hur det ska gå till. Det kan också handla om att aktörers ansvar och befogenheter inte korrelerar, dvs. om en tillämpare har ansvar för att genomföra ett beslut men inte har verktyg för att göra det13.