sou · GXB331d2 · 2010-01-01 00:00:00 — Den nationella transportstrategiska planen är en avsiktsförklaring och ett komplement till den fysiska plane- rings/programmeringsstrategin. Relationen till de regionala trans- portstrategierna är multimodala studier. En viktig omfattning av intermodalitet utförs enligt ett särskilt planeringssystem som innefattar kommuner (andra lokala myndig- heter som landsting och regioner): territoriella konsekvenssystem. Regeringens lokala representanter, lokala myndigheter, stadstra- fikskompetenser är inblandade med tekniskt stöd från offentliga eller privata designavdelningar. Territoriella överensstämmande projekt är riktlinjer för all lokal politisk planering, som urban Målet att främja mjuka transportslag (promenad, kollektivtrafik, cykel) före användning av bil är lagligen grundad. Särskilt att notera när det gäller järnvägen i : Schweizerische Bundesbahnen (SBB) har ansvar för infra- strukturen på järnväg och bedriva trafik. SBB beslutar själva om åtgärder . Kantonerna har faktisk politisk makt att påverka när det gäller järnväg och infrastruktur. I är det Schweizerische Bundesbahnen (SBB) som har ansvar för infrastrukturen på järnväg och som tillika utför trafik. SBB är ett aktiebolag som ägs av staten och består av en avdel- ning för persontrafik, ett aktiebolag för godstrafik, en avdelning för infrastruktur samt en avdelning för fastigheter (stationshus etc.). När det gäller infrastrukturen ansvarar SBB för nybyggnationer samt drift och underhåll. Underhållsverksamheten styrs numera centralt. Infrastrukturen är finansiellt separerad från övrig verk- samhet och regleras genom ett särskilt direktiv. Den långsiktiga planen omfattar både transporter och infra- struktur. Planeringen utförs av SBB i nära samarbete med trafikmi- nisteriet Federal Office of Transportation (FOT) . FOT levererar den färdiga planen till parlamentet som fattar beslut. Finansiellt arbetar SBB utifrån dels ett fyrårigt kontrakt the multi annual contract och dels utifrån en överenskommelse som innebär att SBB själva beslutar om investeringar under en summa på . Investeringar över detta belopp kräver sepa- rata beslut på politisk nivå. Det enda större bolaget som utövar trafik är SBB och bolaget arbetar i nära samarbete med FOT. SBB har regelbundet återkom- mande möten med FOT och ansvarig minister. I har regionerna (Kantonerna) genom den schweiziska tvåkammarriksdagen politisk makt att påverka den egna situationen även när det gäller järnväg och infrastruktur. Ett trafikslagsövergripande synsätt sker till följd av förändrade regelverk mer än av faktiska behov. I hävdar man från departementets sida att detta inte är något som händer av sig självt. I gör man ingen skillnad mellan lång- respektive kort- siktig planering. Huvudkriteriet är hur man finansierar den plane- rade åtgärden. Den schweiziska järnvägstrafiken har i likhet med många andra europeiska länder nått kapacitetstaket. har på uppdrag av utredningen genomfört en intressentanalys för att fånga intressenternas syn på transportsystemet , dess problem och tänkbara lösningar. Sammantaget har ett trettiotal intervjuer genomförts med företrädare för riksdagsförvaltningen, kommuner, regioner, industrier, varuägare, transportörer och rese- närer. De intervjuades syn på transportsystemet Flertalet intervjuade anser att det svenska myndighetssystemet i stort fungerar väl , men också att det finns kända och angelägna utmaningar som måste hanteras. Kompetensen är god i myndigheter och verk, vilka generellt anses vara professionella expertmyndigheter och de har ett gott förtroendekapital. Man finner det vara relativt enkelt att komma i kontakt med myndigheterna – de har blivit allt mer utåtriktade. Särskilt får beröm både när det gäller regional närvaro och kunskap och när det gäller hur de driver sektorsfrågor. Vissa påtalar att och är mindre extro- verta – emellertid varierar omdömena om i denna fråga. Systemen anses dock vara relativt slutna fortfarande och verksamheterna starkt sektorsinriktade. Man återkommer också till en attitydpotential – om myndig- heterna bara tydligare kunde definiera sin tillväxtpolitiska betydelse och mindre utgöra en mer passiv infrastrukturför- valtare. De intervjuades syn på de största problemen Det huvudproblem som framkommer bland de nationella aktörerna är det faktum att hela planeringen sker i stuprör, med myndigheter som superoptimerar sina egna transportslag. Detta leder till att den ena handen inte vet vad den andra gör, och att helhetsperspektivet går förlorat. Detta påtalas särskilt av varuägare, knutpunktsansvariga och andra noder i systemet. Det statliga planeringssystemet får besk kritik – både från riks- dagsförvaltningen, regioner och näringslivets representanter. Det uppfattas som felkonstruerat för modern tid, för detaljerat och långsiktigt, för inflexibelt på mellanlång sikt och så ändras ju ändå alltid förutsättningarna . Samplanering mellan trafikslagen efterfrågas starkt från alla håll. Flygplatser, hamnar och terminaler och andra knutpunkter uppfattar stora svårigheter i dagens system. Flera påtalar dock att det finns en rad andra restriktioner och byråkratiska regleringar som begränsar ett effektivt utnyttjande av hela systemet – t.ex. rätten att överklaga beslut och den hand- läggningstid som följer på sådana ärenden. Rollfördelningen är i vissa fall fortfarande oklar mellan region- förbund och länsstyrelser, kommuner och de stora myndig- heterna. Också oklart vem som ska driva frågor vid gränserna mellan regioner och grannländer. Utvärderingssystemet anses både svagt och alltför mekaniskt/ ekonomiskt inriktat i nuvarande system, liksom ansvarsut- krävandet för t.ex. kostnadsöverskridanden. Man påtalar också bristen på samsyn i kalkylmodeller, i sam- hällsekonomisk kalkylering m.m. De intervjuades syn på lösningar I princip samtliga anser att ett mer trafikslagövergripande synsätt vore att föredra. Planeringssystemet behöver förnyas totalt sett, göras mer dyna- miskt och med lämpligare tidshorisonter. Det bör också vara trafikslagsövergripande. De flesta intervjuade ser inte att en sammanslagning av trafik- verken skulle lösa de problem som finns. Skälen är bl.a.: -Oro för att den sammanslagna myndigheten skulle bli stor – ett mycket stort stuprör och ett mycket mäktigt verk! Risk för att intressenterna inte får komma till tals. -Få eller tveksamma synergier i huvudprocesserna, så som de intervjuade uppfattar det. Ospecifikt vad man vinner? -Oro för vilken av de uppfattade olika kulturerna som blir ledande i det nya – öppna och utåtriktade kultur, eller mer introverta. Hur skulle dessutom de övriga kulturerna integreras med de två bjässarna? -En sådan stor myndighet kommer att få flera hierarkiska nivåer – hur hantera dem? Divisioner som stuprör i stup- röret? Däremot är i stort sett samtliga intervjuade positiva till en samlad planeringsfunktion och planeringsprocess. Många av de intervjuade med inblick i organisation och kompetens anser också att det behöver för- stärkas och professionaliseras för att kunna vara en bra motpart till de allt mer professionella myndigheterna. Flertalet är emellertid starkt kritiska till att skulle byggas ut för att bli den nya planeringsfunktionen. Man vill hellre se styrsystem och incitamentsmodeller som ger aktö- rerna möjlighet att interagera på mer flexibla och marknadsnära sätt. Några förespråkar en politiskt förankrad planeringsfunk- tion kopplad till . Så här tycker representanterna från kommuner, regioner, myndigheter samt riksdagsförvaltningen Samtliga tillfrågade känner till utredningen och uppskattar att bli tillfrågade. På regional nivå har representanterna ett mycket stort engagemang i infrastruktur- och transportfrågorna och de till- frågade välkomnar unisont ett mer trafikslagsövergripande och helst tillväxtorienterat synsätt. Om transportsystemet i allmänhet De flesta ser stora, men också naturliga, utmaningar i att fortsätta utveckla transportsystemet. De byggstenar som nämns är plane- ringssystemet (där det finns en bred samsyn kring behovet av ett trafiksövergripande synsätt), rollfördelningen nationellt, regionalt och lokalt, samverkan mellan regioner och ett kunskapsunderlag som tar hänsyn till mer än modellbaserad samhällsekonomisk nytta. Klimatfrågan nämns också som en stor och gemensam utmaning. Några tar upp regeringens roll och betydelsen av att i större utsträckning aktivt agera inom infrastrukturområdet som ett led i regionförstoringsarbetet. Trafikverken är i samverkanssamman- hang bra på att leverera inom ramen för sina egna områden, men de saknar det gemensamma och tillväxtperspektivet. En återkommande fundering är vilka problem som är trafikver- kens fel. Ett par personer tar upp att de största problemen egent- ligen handlar om att det nästan finns ett individuellt veto på den nationella planeringen i och med juridiska och privatpersoners rätt att överklaga ärenden och hur dessa fall sedan hanteras. Många av de flaskhalsar och förseningar i systemen som finns skulle, enligt dessa personer, kunna byggas bort genom ett system som i större utsträckning liknar de som finns i de nordiska grannländerna och genom mer effektiv hantering. Trots att det finns förankrade nationella stråkintressen, gör sig dessa inte synliga. Det finns en obalans i systemet! På en femgradig skala anses det transportpolitiska systemet som helhet ligga på mellan 3 och 4 och vad gäller de enskilda trafikver- ken hamnar på 4 medan ges en 3:a. uppfattas av de flesta som en professionell expertmyn- dighet och som det verk som kommit längst när det gäller att sam- verka kring trafikslagsövergripande lösningar, att uppfylla sin sektorsroll samt att föra en tämligen lyhörd och kundorienterad diskussion med regionala och lokala intressenter. De har också tagit sig an extrauppgifter på ett engagerat och professionellt sätt. Ett exempel på detta är samarbetet vid gränsen mellan och , där upplevs ha fungerat avsevärt bättre än övriga trafikverk. finns dock, hävdar flera, problem med ensidigt sektorstänkande med fokus på det egna trafikslaget, inte minst i förhållande till . I skuggan av pågående utredningar, menar någon, pågår revirbevakningen i större utsträckning . En annan synpunkt som framkommer är att i stor utsträckning uppfattas som tjänstemannastyrt, präglat av en systemteoretisk världsbild från KTH och onödigt omständligt och byråkratiskt. Några tar upp att det tagit för att förstå den nya regionala organisationen i och att förhålla sig till nya samtalspartners. Ytterligare synpunkter som relaterar till tjänstemannastyre är plötsliga och icke förankrade förändringar i prioriteringar från sida. Hur förhåller sig regionens prioriteringar till ver- kets? Någon tar upp att lidit av många omor- ganisationer och personalomsättning, vilket påverkat det långsik- tiga arbetet. jämförs med och uppfattas generellt inte som riktigt lika framgångsrikt eller framåtsträvande. Planeringsunder- lagen håller inte samma kvalitet som , man har haft sämre kontroll över medlen och man har brustit i kontinuitet och skiftat i åsikter. Några uppfattar att tagit flera steg framåt när det gäller dialogen med intressenter, framför allt på regional nivå. En regionföreträdare säger dock att är riktigt skakigt, förmodligen på grund av de många organisatoriska förändringarna. Var är de? De har tappat all regional organisation, kompetens och känsla! Någon tycker att järnvägsoperatörernas misslyckanden med för- seningar och tågproblem spiller över på upplevelsen av . uppfattas inte vara proaktivt eller lösningsinriktat när det gäller förbindelser över landets gränser. En företrädare ger en alternativ bild och säger att det är lätt att samarbeta med , som har en tydlig nationell roll och ett centralt ansvar. Verksamheten spelar en viktig roll i nuva- rande utvecklingsskede med upprustning av banor och satsningar på kombiterminaler m.m. Om Luftfartsstyrelsen/Transportstyrelsen Någon regional och en företrädare anger att det är svårt att hitta rätt motparter hos den centrala förvaltningen för att föra samtal om den regionala nivån. Det är så uppenbart att de lokala, regionala och nationella nivåerna inte pratar med varandra! Ofta löses dock frågorna på tjänstemannanivå och någon lyfter fram dialogen med tidigare Luftfartsstyrelsen som föredömlig på tjäns- temannanivå. Flera personer tar upp betydelsen av trafikslagsöver- gripande samordning när det gäller flygplatsernas tillgänglighet. Någon tycker att kontakterna på operativ nivå fungerar bra, men en annan person säger att funktionssätt är en kata- strof. De deltar inte alls aktivt i den övergripande planeringen och i den mån de ändå gör det har de ingen som helst regional för- ankring. Om den regionala nivå Att fler av frågorna kan hanteras på den regionala nivån upp- fattas generellt som en stor fördel. Det som förs fram som ett pro- blem är att samarbetet över regiongränserna ofta haltar, inte minst då organisationerna skiljer sig åt och ett regionförbund måste tala med en länsstyrelse. Flera tar upp som ett exempel på en sådan situation. I andra fall verkar samarbetet mellan regionerna fungera väl på tjänstemannanivå, men inte vara särskilt väl politiskt förankrat. Någon tar upp frågan om regionernas roll visavi trafikverkens. Ska regionförbundet vara en ersättare för eller en poli- tisk organisation? Finns det över huvud taget något handlings- utrymme för politisk ödesbestämd urbanisering? Någon annan tar upp att det ska bli intressant att följa regionernas utveckling från kravmaskiner i samband med deras ökade egna ansvar. En tredje menar att de regionala och politiskt förankrade prioriteringarna omkullkastas av teknokraterna på trafikverken. Samhällsvetarna som arbetar med regional utveckling och ingenjörerna på trafikver- ken talar helt olika språk. En annan utmaning som nämns av de flesta är att bibehålla och utveckla den regionala kompetensen hos de centrala verken. Det går inte att föra en vettig diskussion om ingen känner till våra vägar, järnvägar och hamnar. De viktigaste frågorna framöver kan i ett regionperspektiv sammanfattas som: -Att skapa organisatoriska förutsättningar för en helhetssyn på transportlösningar -Att stärka det regionala politiska inflytandet, liksom det natio- nella, i förhållande till tjänstemannastyret Någon tar vidare upp att de övergripande samhällsekonomiska bedömningar som görs och som styr trafikverkens agerande inte anpassats till de nya regionernas roller och till bredare politiska visioner. Vi måste få trafikverken att förstå att situationen är en annan . Om den kommunala nivån Kommunerna bjuder på lunch och diskuterar vägfrågor – men är det samhällsekonomiskt effektivt? Regionen måste ta på sig att vara kommunernas region, men måste de regionala prioriteringarna gå före den lokala nivån. Någon kommunföreträdare saknar det tidigare systemet då man hade direktkontakt med t.ex. . Som liten kommun blir man lätt bortglömd i det regionala perspektivet. Om dagens planeringssystem och framtida behov uppfattas som den klart mest drivande parten. Flera av de tillfrågade anser att sjöfarts- och luftfartsfrågor får alltför liten plats i dagens planeringssystem. Det verkar också finnas en försik- tighet när det gäller att göra prioriteringar på nationell nivå inom dessa trafikslag. Varje hamn i har ju en nationell roll säger en person, som anser att en samlad planeringsfunktion skulle stärka förutsättningarna att göra riktiga prioriteringar. Även andra tar upp vikten av att utnyttja vattnen i större utsträckning och införliva de frågorna i planeringen. När det gäller planeringshorisonterna anser flera att de är för långa. Bättre vore att anpassa planeringen till mandatperioderna för att stärka den politiska kopplingen eller i vart fall korta ner plane- ringsperioderna. Att ta steg från långtidsplanering till mer av navi- gering skulle vara otroligt positivt! En nästan förvånansvärt samstämmig uppfattning är att plane- ringen i alltför stor utsträckning präglas av kvantitativt analyse- rande och för lite kvalitativt. Denna synpunkt ligger nära önske- målet om en tydligare politisk förankring av planeringen. Fler faktorer än de som ryms i nettonuvärdesmodellen måste styra våra investeringar. Även inom ramen för denna frågeställning lyfts vikten av regio- nal kompetens fram. Om det regionala perspektivet försvinner gör en samlad funktion större skada än nytta. Om en ny planeringsfunktion skulle inrättas anser de flesta att ett självständigt organ skulle vara mer effektivt än en utbyggnad av departementet (vilket dock också behövs, tycker de flesta). En sådan funktion behöver muskler för att förhindra att trafikverken ska fortsätta gå direkt till departementet. Någon uttrycker att det dock kan finnas en politisk rädsla för att skapa ett starkt plane- ringsorgan. roll bör särskilt diskuteras och kanske stärkas. får den säga ja eller nej bara till riktlinjer, vilket hämmar engage- manget. Någon anser att om en samlad planeringsfunktion ska inrättas, bör den vara kopplad till för att få parlamenta- risk förankring. Organisation och tydliga uppgifter är viktiga förutsättningar för att implementera planeringen, men systemen måste matas tyd- ligare med politiska insikter och visioner. Flera anser att gör ett gott arbete både på politisk och på tjänstemannanivå. Många anser dock att departe- mentet bör utvidgas och fler arbeta med transport- och infra- strukturfrågor. De är för få, i synnerhet för få med gedigen erfarenhet och det märks tydligt när enskilda personer slutar. De transportpolitiska målen anses vara förvisso bra, men alltför allmänna för att fungera som styrmedel. Ingen kan ställa sig emot dem. Om dagens organisation av trafikverken De flesta anser att det trafikslagsövergripande synsättet ännu inte präglar verksamheten trots att det talats om det . Trafikverken tenderar att knuffa kostnader mellan varandra och spenderar alltför mycket tid med att planera och diskutera i förhållande till att sen till att få saker gjorda. Om eventuell sammanslagning av trafikverken Många hoppas på samordningsfördelar i det fall och skulle slås samman, men i stort sett samtliga ser också risker med en sammanslagning. Motiven till det senare är tveksam- het kring huruvida stora myndigheter är bättre lämpade än andra att lösa problem – det kommer ändå att utvecklas separata funk- tioner, att organisations- och kulturfrågorna i sig ska ta för mycket kraft från utvecklingen av verksamheten eller att det regio- nala perspektivet ska tappas bort. Regeringens förmåga att styra ett trafikslagsövergripande verk ifrågasätts också. Någon anser att det finns kulturrelaterade risker och att det kan vara svårt att få ut synergier av Väg- respektive organi- sationskultur. Deras respektive kärnverksamheter – exklusive pla- neringen – ligger mycket långt ifrån varandra, och därmed deras kultur och nödvändiga fokus. Det viktigaste är att få till en gemensam planeringsfunktion med ett trafikslagsövergripande synsätt, jag ser inga fördelar med ett gigantiskt trafikverk i övrigt. Ytterligare några röster: -Vi måste nog gå den vägen för att uppnå helhetssyn -I den bästa av världar trollar man bort reviren, men troligare är att man flyttar dem -Det är väldigt viktigt att ett stort verk inte förlorar den regio- nala kunskapen och förankringen – det är nog den största risken med en sammanslagning -Det kan nog vara bra givet att det är och kompetens som får dominera verksamheten. Att utvärdering är viktigt finns det en samstämmighet kring, men när det gäller hur systemet fungerar går meningarna isär. Medan de flesta anser att både utvärderings- och analysfunktioner behöver utvecklas och förstärkas, endera genom ett starkare eller fler konkurrerande funktioner, anser andra att systemet präglas av alltför många aktörer som analyserar och utvärde- rar. Flera personer tar upp, vilket också nämnts under andra rubri- ker ovan, att de ekonomiska kalkyler som görs måste kom- pletteras med mer kvalitativa analyser. har en övertro på ekonomiska kalkyler. De avvägningar som måste komma in har med utbildningssystemet, arbetsmarknaden och den lokala och regionala samhällsplaneringen att göra. I detta sammanhang nämns också att de förhandsbedömningar som görs måste anpassas till regionaliseringen. Vi i regionerna ropar efter kunskapsunderlag, t.ex. vägdata- baser, kartunderlag m.m. och måste ständigt anlita konsulter. När det gäller utvärderingar så är det regeringen som måste beställa dem. är för svårt, akademiskt och byråkratiskt och har dessutom lidit av utflyttningen till Öster- sund. Se till att utvärderingsfunktionen kopplar tydligt till plane- ringsprocessen Så här tycker intresseorganisationerna Hur fungerar infrastrukturens organisation allmänt sett? Samtliga känner till utredningen och välkomnar initiativet. Man tycker att systemet i det stora hela fungerar nöjaktigt, att dialogen är konstruktiv och att såväl verk som departement är befolkade av kompetent och välmotiverad personal. Detta uppskattas eftersom med sin geografiska position kräver en mycket välfunge- rande infrastruktur för att vara internationellt konkurrenskraftigt. Då behoven av utveckling och förbättring är såväl ständiga som oändliga kräver detta en myndighetsmässig samordning. Många upplever resursbrist och anser att det finns risk för att de invester- ingar som görs inte görs tillräckligt bra och att underhållet gene- rellt sett är eftersatt. De upplevda problemen har att göra med bristande samordning och myndigheternas upplevda superoptimering av det egna trafikslaget. Man ser att alla verk vill stödja och utveckla sitt eget revir. De slåss om pengarna utifrån sina egna silos. Detta anses skapa en konflikt mellan politiska mål och verkens mål. Flera tar upp att systemet är förvånansvärt beroende av enskilda individer och tycker att intrycken av verken i stor utsträckning beror på vilka kontaktpersoner man har. Även departementet ses som fraktionerat. Man anser allmänt att departementet, trots sin kompetens och samarbetsvilja är under- bemannat och svagt relativt verken. Ett par personer tar upp det faktum att verksamheten ständigt på ett eller annat sätt är under utredning – de får akta sig så att inte trafikverken helt och hållet sysselsätter sig med att förhålla sig till och anpassa sig efter nya utredningar. Samtliga verk upplevs som kompetenta och positiva att samarbeta med. De tyngsta verken, och , upplevs som mer tungfotade och svårarbetade än de mer kundorienterade Luft- fartsverket och . Speciellt upplevs av någon som tungt och med många stridiga . Några represen- tanter är dock mer negativa till – de tänker väldigt litet på näringen och svenska behov. Man är avvaktande till Trans- portstyrelsen som ju är helt nybildad. Ord som allt bättre dialog och går åt rätt håll eller behöver dock ytterligare kundorienteras är frekventa. På en femgradig skala torde medelvärdet av hur verken upplevs fungera ligga närmare fyra (där 5 är max). Planeringen av den statliga infrastrukturen upplevs som det egent- liga problemet. När politiska händelser blåser bort viktiga och planerade projekt känns planeringsarbetet som onödigt och demotiverande. Om nya objekt skall in i planen borde det vara med nya pengar Det ganska omfattande och tidskrävande planeringsarbetet upplevs ofta som överkört av politiska hänsyn. Systemet behöver förenklas och verklighetsanpassas anser man. Detta uppger flera vara huvudproblemet – inte organisationen runt verksamheten. Planeringens tidshorisont upplevs också som problematisk. En större flexibilitet och snabbare anpassning till ändrade förhållanden vore önskvärt. Man upplever vidare att staten har goda resurser och stort intresse för den långa horisonten, men begränsat intresse för taktiska, mer omedelbara frågor. Någon uttryckte det som att ska man prata om långsiktig transportpolitik kommer det lätt 100 personer, men gäller det rangerandet i så kommer ingen! Någon föreslår att man borde införa en investeringsbudget med möjlighet till avskrivningstid.