sou · GYB356 · 2010-08-31 00:00:00 — 22Det finns exempel på en kommun som upphandlat tjänsten gräsklippning av parkmark i ett bullerkänsligt område och lösning som upphandlades byggde på att använda en häst- dragen gräsklippare. Genom historien har offentliga makthavare anlitat personer med stor kunskap inom ett område, hantverkare, arkitekter, ingenjörer och forskare för att lösa problem: för att konstruera nya maskiner, uppföra nya byggnadsverk eller utforma nya samhällssystem, t.ex. för beskattning eller lagstiftning. Relationen byggde normalt på att en hade stort förtroende för en enskild expert. fick denne löpande betalt, ibland när han (för det har oftast rört sig om män) slutfört sitt uppdrag.23 Innovationsupphandling i betydelse att den beställande offentliga enheten riktar sig till flera olika idégivare i konkurrens och sedan genom en urvalsprocess väljer ut en leverantör är huvudsakligen ett senare inslag. Men det förekom dock olika slags anbudsförfaranden när svenska städer anlitade byggmästare för att uppföra offentliga byggnader. kunde sådana byggnader eller anläggningar vara nydanande och lösa specifika problem, men i de flesta fall hade dåtidens arkitekter och bygg- mästare förebilder i utlandet. Upphandling har historiskt sett antagit olika former. En form av upphandling bygger på att prissummor eller andra belöningar utlyses för att belöna den förste som presenterar en fungerande teknisk lösning. Den kanske mest kända belöningen utlovades i en lag antagen av det brittiska parlamentet 1714. Den som konstruerade ett fungerande system för longitudinell positionsbestämning skulle erhålla en belöning på £ 20 000.24 23Ett exempel är som var anställd av olika furstar och av dessa fick uppdrag inom så varierande områden som vapensystem, underhållning, konstverk och byggnadskonst. Många av dessa tekniska lösningar var nya, men ofta saknades material som kunde möjlig- göra ett idéerna utvecklades till fungerande konstruktioner. 241675 grundades ett astronomiskt observatorium i med uppgift att genom observa- tioner av himlakroppar skapa navigationsmetoder för att kunna räkna ut longituden var som helst på jorden. En av de möjliga metoderna skulle kräva mycket omfattande astronomiska observationer och matematiska beräkningar, beräkningar som uppskattades ta . En annan ansats som bara krävde en observation av solen i zenit förutsatte dock korrekt tid. Problemet var att det då inte fanns några ur som under månadslånga sjöresor fortfarande visade korrekt tid. lag ställde ett tydligt funktionskrav. Metoden skulle vara så exakt att den skulle möjliggöra navigation som inte gav mer fel än ½ grad (vid ekvatorn eller motsvarande ett ur som inte gick fel). Lagen förskrev att The methods would be tested on a ship, sailing ...over the ocean, from to any such Port in the West Indies as those Commisioners Choose... without losing their Longitude beyond the limits before mentioned and should prove to be ...tried and found Practicable and Useful at Sea. Priset gällde således en metod, inte en kronometer. Många försök gjordes men först färdigställde urmakaren en kronometer som uppfyllde lagens krav och tester. Han erhöll dock endast £ 10 000 och därefter följde av diskussioner och dispyter mellan och be- träffande äganderätten till uppfinningen, rätten för staten att utnyttja andra leverantörer etc. En annan metod bygger på att olika leverantörer vid en visst tillfälle ska presentera sina förslag så att dessa kan jämföras och testas. En sådan mycket välkänd upphandling gällde lok för världens andra allmänna järnväg, The and . Företaget som var etablerat genom en lag antagen av det brittiska parlamentet, men privatfinansierat, genomförde 1829 en regelrätt innovationsupphandling. Bolaget hade ställt upp ett antal detaljerade och krävande funktionskrav på lok. Leverantörernas lokprototyper skulle testas genom en slags tävling. Vinnande konstruktion skulle erhålla ett pris på £ 500 och goda möjligheter till framtida beställningar från bolaget. Kraven och villkoren annonserades.25 Konstruktionstävlingar nyttjades även i vid en del tillfällen. utlyste t.ex. två olika tävlingar beträffande ny sluss mellan och Mälaren.26 Konkurrensutsatt upphandling var dock förhållandevis outvecklat i eller . Visserligen in- fordrades ofta offerter men verkade upphandlande myndig- heter haft en policy att fördela beställningar mellan olika, i första hand inhemska, leverantörer. I en del fall bedrev också staten egen tillverkning, t.ex. på vapenområdet med faktori och Marinverkstäderna. (och örlogsvarv). Även och hade stora egna verkstäder med tillverkning och produktutveckling. utvecklades ett slags symbiotiskt förhållande mellan vissa upphandlande myndigheter och en del företag. I innovationslitteratur brukar detta ofta benämnas utvecklingspar i betydelsen en nära interaktiv relation mellan en beställare/nyttjare och en leverantör. Vem som i en sådan relation tar initiativet till teknikutveckling går inte alltid att härleda, men 25Efter prekvalificering återstod fyra ånglok som deltog i testerna vid Rainhill. Avgörandet stod mellan loket Novelty, konstruerat av den svenske innovatören och och , som och ställde upp med. hade byggt de lok som nyttjades på den då existerande järnvägen mellan och . Novelty, som var en lätt och i vissa delar nydanande konstruktion drabbades av ett brustet ångrör och kunde inte fullfölja tävlingen. Således deklarerades Rocket som vinnare. bolag blev under några decennier ledande inom den då högteknologiska lok- tillverkningen. 26Inget tävlingsbidrag accepterades dock av staden och istället fick uppdraget 1845. Trots att han då var anställd av Flottans Mekaniska Kår arbetade som en fristående entreprenör och innovatör. kontraktsförhållandena och förväntningen om kommande beställ- ningar gjorde att vissa företag kunde utvecklas gynnsamt och efter- hand även exportera sina produkter till offentliga och privata köpare utanför . Armén, Flottan/ telefoner, telefonväxlar, kablar vägförvaltningar, kommuner, Det ska framhållas att företagen också hade andra kunder och, med undantag för , gjorde betydande exportaffärer. Det företag som kanske bäst illustrerar relationen mellan ett företag och statliga upphandlande myndigheter var ASEA. När elektrifierade delar av var leverantör, men därefter blev ASEA i praktiken ensam leverantör av alla ellok och inte minst all annan utrustning för den snabba elektrifieringen av järnvägsnätet som genomfördes . köpte SJ ellok bara från ASEA och ASEA hade i stort sett inga andra kunder för sina ellok.29, 30, 31 27Gustav fick 1912 med motivering att hans innovationer lagt grunden för en ny fyrteknik för säkrare sjöfart. Det är intressant att notera att det var som själva insåg att den acetylengasbelysning som AGA då försökte sälja som gatubelysning skulle passa i obemannade fyrar och bad AGA om att utveckla fyrljus för ledfyrar. Genom innovation klippventilen minskade gasförbrukningen och det blev möjligt med olika fyrkaraktärer, vilket gjorde gasfyrar till det oftast fördelaktigaste alternativet och möjliggjorde en mycket snabb utbyggnad av farledsfyrar i hela världen. konstruerade även en solventil som tände fyrljuset endast under mörker. AGA blev snabbt världsledande tillverkare av fyrbelysning. 28VBB vann 1962 en mycket prestigefylld och uppmärksammad internationell upphandling från beträffande uppdraget att flytta det egyptiska klipptemplet som var på väg att dränkas av . VBB utvecklade en helt ny teknik som byggde på att såga sönder hela klippan i vilket templet var inhuggit. På så sätt kunde templet flyttas block för block. Inte bara VBB utan även Skånska Cementgjuteriet (numera ) som var en av byggentreprenörerna och som levererade sågblad fick genom projektet hjälp med sina exportaffärer. 29Jan Glete, Storföretag i starkström, , 1984. Även med hade ASEA en mycket nära relation och levererade i stort sätt all utrustning allt från vattenkraftverkens turbiner och generatorer, via högspänningsledningar, transformator- stationer och lågspänningsanläggningar ända fram till elmätarna. Liksom SJ hade en omfattade egen teknisk kom- petens.32 En stor del av det svenska elsystemet ägdes dock av privata och bolag, men dessa följde ofta efter tekniska specifikationer beträffande olika produkter och även inom den privata delen av branschen var ASEA den helt dominerande leverantören. började dock även köpa en del från utländska leverantörer. Den mycket stora satsningen på kärnkraft och 80- talen gav många order till ASEA och senare det med staten då del- ägda ASEA-Atom.33 Men ASEA:s roll hade inte varit given. Före- taget hade försökt övertyga regeringen om att sats- ningen på den tungvattenreaktormodell som statliga AB Atom- energi utvecklade var olycklig och att ASEA istället borde få uppdrag att utveckla en lättvattenreaktor.34, 35 Under vissa perioder36 har offentliga beställningar varit betydelse- fulla även för andra storföretag. och levererade i princip samtliga fordon till det svenska försvaret och militära krav på prestanda och funktioner kan ha bidragit till teknikutvecklingen inom dessa företag, inte minst när företagens exportandel ännu var låg. Men företagens stora expansion berodde på privat efterfråga, inte minst export. 301955 visade en intern utredning inom ASEA att företaget ibland levererade produkter innan SJ gjort någon beställning! Företaget agerade på informella kontakter. 31Först lyckades ASEA med större exportaffärer av lok. Den direkta exporten var dock blygsam, men man sålde licenser för tillverkning av varianter av Rc lok. 32Jan Glete drar slutsatsen att ibland testade produkter från ASEA:s konkurrenter och sedan talade om för ASEA hur de skulle modifiera sina produkter innan man genomförde en upphandling. 33För det av då helägda kraftverket i fick dock leverera 3 av 4 reaktorer. 34Asea var likväl en mycket viktig underleverantör till som utvecklade den svenska tungvattenreaktortekniken. 35ASEA fick en beställning på en lättvattenreaktor från den privata kraftindustrin. Efter att AB Atomenergis tungvattenreaktor i av säkerhetsskäl inte kunnat startas, och regeringen beslutade att avsluta den s.k. tungvattenlinjen, slogs den statliga verksamheten i AB Atomenergi samman med ASEA:s verksamhet till ett nytt halvstatligt bolag, , och bolaget leverade sammanlagt elva reaktorer till och . 36Avspärrningen under ledde till en lång rad olika beställningar från staten för försvarsändamål, men även att staten av försörjningsskäl styrde produktionen i, i stort sett, alla svenska tillverkningsföretag, men det var en exceptionell period som varade enbart . Ett annat exempel är den nytta företag som VBB, , och hade av de stora bergsbyggnadsprojekten i offentlig regi under 1960-och 70-talen, såsom tunnel- bana, olika kraftverkstunnlar men främst bergrummen för olje- lagring som var en helt ny teknik som utvecklades i . Det var projekt som gav viktiga referenser för exportaffärer.37 Det finns några andra exempel på medelstora företag som levererat olika produkter till statliga verk och myndigheter och som delvis också genomfört tekniskt utvecklingsarbete. Därtill finns det några företag som till stor del säljer till hälso- och sjukvårdssektorn som i många länder domineras av offentliga aktörer. Sådan exempel är Astra-Zeneca38, , , . Men det är vikigt att komma ihåg att flera historiskt välkända svenska industriföretag utvecklats framgångsrikt utan någon speciell interaktion med köpare inom den offentliga sektorn. De företagen har huvudsakligen varit inriktade på produkter som efterfrågas inom privata företag eller bland hushåll, t.ex., Alfa , , , , Esab, , Flygt, , , , , Sunds Defibrator, och Svenska Fläktfabriken. Åtminstone förefaller myndigheternas över- väganden vid upphandling till icke oväsentlig del ha styrts av omsorgen om den svenska industrin. Det fanns också styrande faktorer som gynnade svenska företag. upprätthölls ett tullskydd på industrivaror från nästan alla länder, inklusive de dåvarande , vilket fördyrade importerade produkter och premierade inhemska alternativ. Totalförsvarsstrategin baserades långt in på en svensk självförsörjningsförmåga, som uttrycktes i en detaljerad totalförsvarsplanering som byggde på inhemsk produktion samt lagring av vissa råvaror. Därför behövde myndigheter också på olika sätt värna om svensk tillverkning. Det går dock inte utan vidare inte att klarlägga omfattningen av teknikupphandling vid denna tid.39 37Medan bergrum för oljelagring avvecklats i så anläggs det fortfarande sådana anlägg- ningar i och svenska företag arbetat vidare med tekniken. 38Astra fick under ett antal viktiga beställningar av statliga organ och företaget liksom de andra svenska läkemedelsföretagen var viktiga i totalförsvarsplaneringen , men det förefaller inte funnits den typ av långsiktiga interaktion för innovation som är beskriven ovan. 39Teknikupphandlingskommitténs betänkande Teknikupphandling (SOU 1976:69) försökte göra uppskattningar av upphandling av vad man kallade avancerad teknisk utrustning. Det är emellertid inte samma sak som innovationsupphandling. I kommitténs uppskattning fanns givetvis utrustning som i sig var avancerad, men som var beprövad, t.ex. transformatorer eller Frihandelspolitiken, som främst manifesterades av det svenska deltagandet i EFTA 1960 och sedermera frihandelsavtalet med 1972, kan dock ha medverkat till att successivt ändra attityden till köp från utländska företag. Det verkar som om statliga upphandlare i ökad uträckning prövade utländska leverantörer.40 1.2.2Tjänsteinnovationer i historiskt perspektiv Givetvis har kungar och regeringar alltid köpt tjänster från entre- prenörer. I bland har dessa entreprenörer presenterat nya lösningar I andra fall har det varit statsmakten som själv stått för innovationen och sedan sökt entreprenörer för att utföra olika arbetsuppgifter. Det finns några exempel på när nya introduktion av nya tjänster haft stora effekter i samhället. Ett exempel från historia var försöken med att låta entreprenörer driva in skatt som gjordes i . I början av regeringstid gjordes försök att modernisera och effektivisera statsförvaltningen. Kungs- gårdar och verkstäder som tidigare drivits av staten arrenderades ut. Erfarenheterna från detta ledde till att 1618 fick kontrakt för skatterna i län och sedan gick kronan snabbt vidare med att arrendera ut skatteintäkterna från hela län.41 Systemet kom under 1620- och att täcka hela riket utom vissa delar av inre . Men kritiken var hård, inte minst vid riksdag. Även Axel blev allt mer kritisk. Systemet kom att avvecklas efter ett principbeslut av råds- Kommittén gjorde ingen undersökning av omfattningen, utan gjorde enbart en överslagsberäkning som byggde på en slags tumregel om att av faktureringsvärdet mot- svarade utvecklingskostnader. Man skrev Om man vidare antar att den civilt inriktade teknik- upphandlingen har en omfattning av storleksordningen 5–10 miljarder så skulle de utvecklingsinsatser som sammanhänger med denna upphandling kunna uppskattas till storleks- ordningen 250–. Att direkt jämföra detta med innovationsupphandling är givetvis inte möjligt. Det av kommittén uppskattade värdet i dagens penningvärde skulle motsvara 1,1 till . gjorde i sitt betänkande Upphandling för utveckling SOU 1997:88 inte något som helst försök att uppskatta teknikupphandlingens omfattning . 40Ett exempel är som tillämpade en slags konkurrensregel som gjorde att ASEA inte kunde få leverera mer av utrustningen inom ett teknikområde. 41Det handlade om ett strikt juridiskt kontrakt mellan staten och en entreprenör. Entre- prenören skull uppbära skatterna enligt gällande lag, och hade rätt att handla med de natura- skatter som levererades men skulle i gengäld betala en i förväg fastställd avgift till staten. Tanken var att staten skulle få säkrare inkomster medan entreprenören skulle kunna tjäna på effektiv förvaltning och försäljning av inlevererade produkter. Till skillnad från tidigare system med förläningar hade skattearrendatorerna inga övriga förpliktelser mot kronan utan var i grunden en privatperson inte en ämbetsman. Utarrendering av tullintäkter bibehölls dock ännu . Ett annat välkänt, ökänt exempel på nyutvecklade former för tjänster var fattighjonsauktionerna. fattigvårdsförord- ning var avsedd att reglera och modernisera ansvaret för personer som inte kunde försörja sig själva. I många socknar avvecklades gamla hävdvunna system, t.ex. rotehjon som enligt ett fastställt mönster sändes från gård till gård för att försörjas under en kortare tid43. En av de metoder som fick spridning byggde på fattigauktioner där sockeninvånare fick bjuda på till hur låg kostnad de kunde åta sig att föda och ta hand om ett fattighjon eller ett föräldralöst barn, kom att bli vanliga. Tanken var att spara pengar åt fattigvård- styrelserna och att de gårdar där det fanns bäst förutsättningar att inhysa fattighjon och dra nytta av deras eventuella arbetsförmåga skulle utföra tjänsten åt fattigvårdsstyrelsen. Systemet kvarstod ända då metoden förbjöds. I modern tid finns några exempel på tjänsteinnovationer där det är lite lättare att se upphovet. Bakgrunden till det svenska systemet med privatdriven, skattefinansierad barnomsorg kan spåras till ett arbete som startade inom Svenska Managmentgruppen och som tillskrivs och . Tanken var att ett privat företag, som senare döptes till skulle driva daghem åt kommuner. Elektrolux gick in som finansiär. Tankarna på privatdriven barnomsorg väckte politisk debatt och beslutades om en lagändringen, vanligen kallad , som gjorde att kommuner inte skulle kunna få statsbidrag för daghem som drevs av privata företag. utvecklade en metod som för att likväl kunna driva verksamhet. kommun slöt ett avtal med där företaget svarade för en arbetsledningsentreprenad, endast för- skolechefen är anställd av . etable- rar företaget fler entreprenader på liknande villkor, inte minst i . Den politiska diskussionen fortsatte, medan dispyterna med det fackliga successivt avtog. Efter regeringsskiftet ändras lagstiftningen och 1992 blir det tillåtet att driva barn- omsorg i privat regi, under förutsättning att verksamheten fanns med i kommunens barnomsorgsplan och att taxan inte var högre än den vanliga, kommunala taxan. Kommunerna får således möjlighet 42Statsmakt till salu: arrendesystemet och privatiseringen av skatteuppbörden i det svenska riket 1618-1635. , Nordic Academic Press, 2008. 43Auktioner förekom även men i mindre utsträckning. att välja att låta privat företag driva barnomsorg. har antalet privata daghem ökat. 1.2.3Historiska paralleller till katalytisk innovationsupphandling Den historiska bakgrunden till katalytisk upphandling, kan möjligen spåras tillbaka till 1700-talet när staten understödde olika projekt som med dagens terminologi skulle kunna kallas FoU inom jord- bruksområdet för att visa nya möjliga grödor, t.ex. tobak, silke44, liksom metoder för brännsvinsproduktion, papperstillverkning m.m. Bakgrunden var en vilja till importsubstitution; det uppfattades som en fördel om så mycket som möjligt kunde odlas eller tillverkas inom rikets gränser, även om kvaliteten var sämre och kostnaderna högre. Statens insatser var avsedda att få privata intressenter att odla grödorna eller producera varorna. I nyare tid kan spridningen av gengasaggregat under andra världs- kriget också ses som resultatet av någon slag katalytisk upphand- ling. Den särskilda som staten inrättade understödde teknikutveckling. KAK ordnade med Nämndens stöd 1940 en biltävling för att med olika moment visa det bästa gengasaggregatet.45 Även på andra områden stödde staten utveckling av inhemska surrogatprodukter. Modernare exempel på katalytisk upphandling finns från 1980- talet, när , Styrelsen för Teknisk Utveckling (STU) och Byggentreprenörerna genomförde ett projekt för att utveckla mini-hissar som skulle kunna installeras i samband med renovering av hyreshus. Förutsättningen för förmånlig statlig finansie- ring, s.k. , var att byggnaderna handikappanpassades. Konven- hisslösningar var dock så ekonomiskt betungande att många fastighetsägare inte ansåg att ROT-bidragen var fördelaktiga. 44Silke var alldeles särdeles komplicerat eftersom det krävde odling av mullbärsträd, uppföd- ning av silkesmaskar och bearbetning silkesmaskarnas kokonger till silkestråd. präglade staten en särskild medalj som tilldelades framgångsrika producenter av silke. Men någon tydligt framgångsrik metod kunde inte hittas och statens subventioner drogs in. Inte heller , när det under närmare , gavs statsbidrag till fortfarande huvudsakligen experimentell tillverkning blev ett sidenproducerande land. 45Gengasdriften fick en väldig spridning i , större än i något annat land. Vid krigs- utbrottet upphörde praktisk taget all tillförsel av bensin och en mycket stor del av biltrafiken förbjöds. Sedan startade tillverkningen av gengasaggregat. Av de ca 250 000 motorfordon som fanns vid krigsutbrottet hade 1944 ca 100 000 fordon åter kunnat tas i drift med hjälp gengasaggregat som eldades med ved eller träkol och därvid producerade en gas som ersatte bensinen. inledde en verksamhet med katalytisk teknikupphandlingar av energisnål teknik som ännu fortgår hos . Se vidare avsnitt 4.5 om Katalytisk upphand- ling. 1.2.4Samhällsförändringar leder till minskad innovationsupphandling Det kontakter med olika myndigheter som utredningen haft visar på en påtaglig nedgång av teknikupphandling och 90- talen. Vid sidan av försvarsmaterialupphandling är det endast ett fåtal myndigheter som genomfört något som i vid mening kan betecknas som innovationsupphandling. Våra slutsatser är att det finns tre faktorer som är avgörande för denna nedgång. 4.Omvandling av den offentliga sektorn. 5.Upphandlingslagstiftningen som infördes i samband med inträde i EU. 6.Minskade ekonomiska resurser till olika myndigheter och en ökad institutionell riskaversion inom främst den statliga sektorn. Den offentliga sektorn har genomgått mycket omfattande föränd- ringar . De strukturer för statlig och kom- munal verksamhet som successivt utvecklats från slutet av 1800- talet kom att ifrågasättas.46 Önskemål om ökad produktivitet och valfrihet för medborgarna kom att innebära genom- gripande förändringar. Den aktiva statliga industripolitiken som till del byggde på en särskild roll för statligt ägda företag kom att ersättas av en närings- 46 fanns en stor offentlig sektor där i stort sett all vård, omsorg och ut- bildning betaldes med skattemedel och utfördes av kommunalt eller statligt anställd personal i byggnader som ägdes av kommuner och stat. Även inom det kommunaltekniska området, såsom gator, VA, parker, fastighetsunderhåll, sophämtning och kollektivtrafik sköttes det löpande drifts- och underhållsarbetet av kommunalt anställd personal medan större anlägg- ningsarbeten kunde utföras av entreprenörer. Verksamheten som de stora statliga affärs- verken; SJ, Posten, , , och , ansvarade för drevs främst av egen personal, i egna lokaler med egen utrustning. politik som inriktades på företagens allmänna villkor inte på statligt finansierade investeringar i ett fåtal företag.47 Förändringarna under den har inneburit: Entreprenader i stället för verksamhet i egen regi, (konkurrens- utsättning) Omfattande egen-regiverksamhet inom kommunerna finns endast inom vård och omsorg samt undervisning, och även i dessa sektorer finns nu ett stort antal privata aktörer. Vad som var statliga affärsverk/bolag med monopolställning som , , , , , Apoteksbolaget, Vin & Spritcentralen, Svensk Bilprov- ning, , är nu företag som arbetar på en konkurrensutsatt marknad. Stat och kommun har minskat sina fastighetsbestånd, framför allt av kontorsfastigheter, men även bostadshus. Specialanlägg- ningar, t.ex. för beredskapslagring av förnödenheter, liksom mobiliseringsförråd och militära bergrumsanläggningar har också avvecklats. Kommunala/landstingskommunala daghem, skolor, vårdcentraler, hemvårdstjänster är nu kompletterade med privata alternativ som medborgarna kan välja att utnyttja.