sou · GYB329 · 2010-05-04 00:00:00 — förekommer t.ex. mer eller mindre preciserade uppräkningar av överklagbara resp. inte överklagbara beslut utan att man därav kan sluta sig till vad som gäller beträffande de beslut som faller utanför uppräkningen. Överklagbarhet (36 §) Särskilda komplikationer uppstår inom området för specialreglerad kommunalförvaltning, där föreskrifter om att vissa angivna beslut får överklagas (underförstått genom anlitande av det allmänna över- klagandeinstitutet, dvs. vad som tidigare benämndes förvaltnings- besvär) ofta inte ska förstås så, att andra beslut är helt avskurna från överklagbarhet (se t.ex. 16 kap. 3 § socialtjänstlagen). I stället öppnas möjlighet att angripa dessa övriga beslut enligt kommunal- lagens regler om laglighetsprövning (alltså genom vad som tidigare benämndes kommunalbesvär). Inte sällan anges bara att myndighetens beslut enligt författningen – utan uttryckliga reservationer – kan överklagas hos angivet prövningsorgan (se t.ex. 15 kap. 6 § lagen [1987:667] om ekonomiska föreningar). Sådana bestämmelser fyller i princip samma funktion som 22 a § FL, nämligen att peka ut behörig prövningsinstans, men innebär ingalunda att alla beslut som fattas på basis av den aktuella författningen är överklagbara. De innefattar implicit reservationen, att beslutet uppfyller de i praxis utbildade kraven för överklagbarhet. Detsamma gäller sådana föreskrifter i författningar med allmänna regler om ett förvaltningsorgans verksamhet som anger att myndighetens beslut överklagas hos angiven överinstans (t.ex. 33 § förordningen [1989:773] med instruktion för ). Tanken är självfallet inte, att alla myndighetens beslut – oberoende av deras betydelse och verkningar – är att betrakta som överklagbara. 32.4Det grundläggande kriteriet: Beslutets verkningar 32.4.1Vad är en rättslig verkan? Utgångspunkten för bedömningen av frågan om vad som krävs för att ett beslut ska vara överklagbart måste vara syftet med över- klagandeinstitutet, nämligen att bereda den av ett besluts verkningar berörde en möjlighet att få beslutet upphävt eller ändrat, eller med andra ord att få de av honom oönskade verkningarna eliminerade. (I vissa fall har ett överklagande dock ansetts böra prövas i sak, trots att rättelse varit omöjlig med hänsyn till senare inträffade omständigheter; se t.ex. RÅ 1986 ref. 150, RÅ 1991 ref. 58, RÅ 1996 ref. 8, RÅ 1997 ref. 68 och RÅ 1999 ref. Därav följer att principiellt endast sådana beslut som har en påvisbar effekt bör tillerkännas överklagbarhet. Behov av att kunna påkalla ingripande Överklagbarhet (36 §) av en högre instans föreligger bara om någon – beslutets huvud- adressat eller någon annan – drabbas av personliga eller ekonomiska konsekvenser av beslutet. Är beslutet av sådan art, att det över huvud inte, eller i mycket begränsad mån, är ägnat att påverka någons faktiska situation, föreligger inget behov av sådant rättsskydd. Så långt råder ingen oenighet. Då det däremot gäller att definiera det grundläggande kriteriet för att ett beslut ska vara överklagbart har länge rått en betydande begreppsförvirring. Särskilt framträdande är denna i de olika förslag till lagstiftning om förvaltningsförfarandet som presenterats. Även i praxis har uttryckssätten och den använda terminologin ibland skapat oklarhet om vad som egentligen gäller. En gemensam nämnare för problemen förefaller vara, att man utan att precisera vad som avses fäster avseende vid huruvida beslutens verkningar är rättsliga eller inte. Rättsliga verkningar i någon realistisk mening kan förekomma i två huvudformer. Då man anger att ett beslut har sådana verkningar, avser man i första hand det förhållandet, att rättsordningen möjliggör anlitande av någon typ av tvångsmedel, som garanterar att beslutet förverkligas enligt sitt innehåll; beslutet är alltså verkställbart eller exigibelt. Den andra varianten, positiv rättskraft, hänför sig till beslut, som fungerar som mellanled i en sammansatt process och är avsedda att följas av ytterligare beslut. Rättskraften – inte att förväxla med den negativa varianten, som behandlas i 29 kap. om Rättelse – ligger däri, att beslutet utan att omprövas direkt läggs till grund för senare beslut. (Närmare härom bl.a. Ragnemalm 2007 s. 24–30.) Gemensamt för de båda typerna av rättsliga verkningar är att de i sig inte utgör några verkningar utan avser medel för att åstadkomma att besluten får avsedda faktiska verkningar. 32.4.2Begreppsbildningen i tidigare lagstiftningsärenden Ovan (5 kap.) har visats hur begreppet myndighetsutövning använts som vattendelare, då det gällt att avgränsa tillämpningsområdet för ett regelkomplex, en enskild föreskrift eller någon del av en bestämmelse. Med hjälp av detta begrepp har man velat peka ut sådana ärenden som för den enskilde är så betydelsefulla, att hand- läggningen bör omgärdas av mera långtgående rättssäkerhetsgarantier. Att ärendena är av sådan särskild vikt framgår av att de utmynnar i beslut med väsentliga verkningar för den enskilde. För att skilja dessa avgöranden från andra, mindre ingripande beslut har man i Överklagbarhet (36 §) lagstiftningssammanhang laborerat med olika kriterier, som också avses markera, att besluten bör vara överklagbara. Frågorna blandas på detta sätt samman. Man kan presentera resonemangen på ett sådant sätt, att resultatet blir att myndighetsutövning gäller ärenden, som utmynnar i överklagbara beslut, eller tvärtom så, att beslut är överklagbara, om de utgör resultat av myndighetsutövning. Som alternativ till myndighetsutövning har förekommit vissa andra termer eller uttryck med samma funktion. Oavsett hur fråge- ställningen formulerats, utgör förekomsten eller avsaknaden av rättsverkningar ett ständigt återkommande tema. I Besvärssakkunnigas (BSK) förslag till lag om förvaltningsförfarandet (SOU 1964:27) reglerades överklagbarhetsfrågan dels i allmänna föreskrifter om lagens tillämpningsområde (1 kap. 1 §), dels i specialstadganden (12 kap. 1–3 §§). Som sammanfattande benämning på de ärenden lagen avsågs gälla använde BSK beteckningen administrativt partsärende. Kraven för att ett ärende skulle anses som sådant var inte alltför stränga. BSK betonade, att det inte förutsattes att ärendet skulle angå någons rätt eller plikt eller att det skulle avgöras genom beslut med rättslig verkan. En begränsning till vissa beslut med väsentligare verkningar kom i stället in i bilden i den grundläggande överklagbarhetsregeln. Från den i 12 kap. 1 § första stycket stadgade huvudregeln, att beslut av statlig myndighet är överklagbart, gjordes i tredje stycket undantag för bl.a. vissa beslut, som var av oförbindande art. Av motivuttalanden framgår emellertid att BSK hade en ganska liberal inställning och inte ville frånkänna alla beslut, som saknade rättsliga verkningar, överklagbarhet. (Se närmare Ragnemalm 1970 s. 643– 645.) Den arbetsgrupp som efter kritiken mot BSK:s betänkande – vilket ansågs alltför ambitiöst – presenterade ett förslag till en mycket begränsad förvaltningslag (SOU 1968:27) ville vända på steken. Tyngdpunkten i regleringen av överklagbarhetsfrågan lades på 13 § i lagförslaget, som fixerade den typ av ärenden som i motiven Överklagbarhet (36 §) benämndes förvaltningsrättsliga partsärenden och i vilka bestämmelserna i 14–21 §§ – däribland överklagbarhetsregeln i 19 § – skulle tillämpas. Då 19 § vad gäller slutliga beslut endast fastslår att sådana är överklagbara, blir regeln komplett först om man lägger till under förutsättning att beslutet fattats i ett förvaltnings- rättsligt partsärende. (Se bet. 136–139 och 220-232.) Tre kriterier karakteriserade sådana ärenden; de skulle 1) angå någons rätt eller plikt 2) såsom enskild och 3) avgöras genom beslut med rättslig verkan. Arbetsgruppen tonade dock ned det första kriteriet och medgav att det kunde ifrågasättas om det i ett välfärds- och servicesamhälle är välbetänkt att använda orden rätt och plikt för att beteckna anspråken för och emot medborgare och andra (s. 137). Man förklarade att det vanligen inte blir fråga om rättigheter i klassisk mening, utan att man bara ville markera, att anspråken hämtar sin kraft ur rättsliga föreskrifter. Det essentiella kriteriet och därmed den väsentligaste begränsande faktorn vad gäller överklagbarhetens omfattning var i stället kravet på att besluten ska ha rättsliga verkningar. Arbetsgruppen gav emellertid inte någon egentlig förklaring till vad man avsåg med detta. Efter att ha angett några till begreppen rätt och plikt anknutna kännetecken på en rättslig verkan – den uppkommer på konstlad väg genom rättsordningens förmedling, någons rättsställning påverkas positivt eller negativt, en rätt skapas, upphör eller inskränks, en plikt åläggs, upphävs eller jämkas (s. 137) – konstaterar man nämligen, att det knappast låter sig göra att definiera, vad som ska förstås med rättslig verkan. Man finner att gränsen mellan faktiska och rättsliga verkningar i vissa fall måhända kan te sig rent formell. Någon närmare bestämning av innebörden av det begrepp som tillmätts avgörande betydelse i lagförslaget kunde inte ges, utan gränsdragningen fick med fördel överlåtas åt praxis. (Se närmare Ragnemalm 1970 s. 638–643.) 1971:30 med förslag till lag om allmänna förvaltnings- domstolar, m.m. gav man upp försöken att reglera överklagbarhets- frågan. De förvaltningsrättsliga partsärendena stöptes om och blev ärenden om myndighetsutövning mot enskild (s. 390–398). Överklagbarhet (36 §) skedde en ny helomvändning. (FRU) avstod från att föreslå någon inledande bestämmelse om tillämpningsområdet för en grupp av föreskrifter rörande väsentligare ärenden. Företeelsen myndighetsutövning återkom emellertid i stället vid fastställandet av överklagbarhetens gränser. Enligt 29 § i lagförslaget var en grundläggande förutsättning för att ett beslut skulle få överklagas att det innebär utövning av en myndighets befogenhet att för enskilda bestämma om förmåner, rättigheter, skyldigheter, disciplinpåföljder, avskedanden eller jämförbara förhållanden. (Se SOU 1983:73 s. 15, 45 och 117–127.) Att det inte längre var ärendet utan beslutet som skulle innefatta myndighetsutövning spelade en avgörande roll för FRU:s resonemang. FRU ville därmed markera, att det inte behövde vara fråga om ett beslut med bindande rättslig verkan i ett enskilt ärende, utan det avgörande skulle i stället vara, att beslutet, på den beslutsnivå inom myndigheten där det har fattats, typiskt sett framstår som en utövning av myndighetens befogenhet på den nivån. Formuleringen angavs å ena sidan skola möjliggöra över- klagande av t.ex. vissa principbeslut, som har påtagliga faktiska verkningar trots att de inte nödvändigtvis måste följas av den enskilde (exigibilitet saknas; se 32.4.1 ovan) eller tillämpas av myndighet vid fattande av senare konkreta beslut (positiv rättskraft saknas). Å andra sidan skulle man därav kunna sluta, att beslut som medför rättsliga verkningar inte automatiskt är överklagbara; i vissa fall kan det tänkas att ett bindande beslut bedöms ha så ringa betydelse för klaganden, att det inte framstår som en utövning av myndighetens befogenhet att bestämma över honom. Då en lagstiftning enligt denna modell knappast kunde tillfreds- ställa det av FRU formulerade kravet, att principerna skall vara så begripliga som möjligt för den rättssökande allmänheten, är det föga förvånande att mottagandet på denna punkt blev måttligt entusiastiskt. Betänkandet innebar emellertid ett uppfriskande trend- brott, då FRU utomordentligt klart tog avstånd från det grumliga tal om rättsverkningar som präglat de tidigare lagstiftningsärendena. Utgångspunkten vid tillskapandet av allmänna regler om besluts överklagbarhet bör enligt FRU vara, att överklagande skall kunna ske i alla fall, då det är motiverat av ett besluts faktiska verkningar och allmänna betydelse, men inte i sådana fall, där ett verkligt Överklagbarhet (36 §) rättsskyddsbehov inte gör sig gällande. (FRU:s förslag har närmare kommenterats av Ragnemalm i FT 1984 s. 314 ff.) 1985/86:80 om ny förvaltningslag, som utmärktes av en betydande återhållsamhet, försvann överklagbarhetsfrågan åter. Se ang. här aktuella frågor s. 45–55. Då beslutens funktion ju är att påverka faktiska förhållanden, medför själva avgörandet i ett ärende – alltså ett beslut, som inte bara är slutligt ur den beslutandes synpunkt utan också huvudsakligt, dvs. innefattar ett uttalande i sakfrågan – normalt sådana verkningar som konstituerar överklagbarhet. Anvisar rättsordningen särskilda tvångsmedel, som garanterar att den önskade effekten uppnås – är beslutet m.a.o. exigibelt – är saken helt klar, och detsamma gäller beträffande beslut, som medför positiv rättskraft, vilka alltså direkt läggs till grund för senare beslut med påvisbara effekter. Lika klart är emellertid att förekomsten av sådana rättsverkningar i egentlig mening inte utgör någon nödvändig förutsättning för att ett beslut ska vara överklagbart. Ett enkelt föreläggande, till vilket i det konkreta fallet inte kopplats något viteshot, kan t.ex. överklagas (RÅ 1997 ref. 74), och detsamma gäller avslagsbeslut, som ju utövar sin verkan oberoende av särskilda tvångsmedel (se t.ex. RÅ 1988 ref. 70). Då beslut frånkänts överklagbarhet har detta emellertid i tidigare praxis ofta skett med hänvisning till deras avsaknad av rätts- verkningar. Så har t.ex. skett då beslutet endast innefattat en princip- deklaration (t.ex. RÅ 1971 ref. 35; jfr däremot RÅ 1992 ref. 65) eller ett förhandsbesked (t.ex. RÅ 1973 ref. 75, RÅ 1977 ref. 104, RÅ 1990 ref. 100), som myndigheten inte nödvändigtvis måste följa vid senare definitiva ställningstaganden (som alltså inte vinner positiv rättskraft). Detsamma gäller olika typer av råd och upplysningar (t.ex. RRK K76 2:16), som adressaten utan att drabbas av särskild påföljd kan ignorera (som alltså inte innefattar ett exigibelt åliggande). På motsvarande sätt har avsaknaden av själv- ständiga rättsverkningar i ett senare rättsfall (RÅ 2006 ref. 21) Överklagbarhet (36 §) åberopats som stöd för att inte medge prövning av ett överklagande, som bara riktats mot motiveringen till ett beslut. Uttryckssättet är mindre lyckat från den synpunkten, att det motsatsvis skulle kunna uppfattas så, att förekomsten av rätts- verkningar utgör ett krav för överklagbarhet. Under förutsättning att beslutet utformats på ett sådant sätt, att dess oförbindande karaktär framgår med rimlig grad av tydlighet, finns däremot i sak knappast något att invända mot denna praxis. Saken ter sig annor- lunda, om beslutet förmedlar intrycket, att adressaten faktiskt är tvingad att följa de direktiv som innefattas i beslutet, eller att beslutet automatiskt kommer att tillämpas vid meddelande av senare beslut. Beslutet kan då de facto få verkan enligt sitt innehåll. Visserligen kan beslutets egentliga innebörd – om det överklagas – klarläggas i motiveringen för ett beslut att frånkänna det överklagbarhet, men det är naturligtvis otillfredsställande, att den av beslutet drabbade på detta sätt ska få sitt överklagande avvisat på grund av brist i en sakprövningsförutsättning. I senare praxis har man på olika sätt sökt lösa problemet på ett för den enskilde mera tilltalande sätt. En variant är den som anlitades av Regeringsrätten i RÅ 1996 ref. 43. En miljö- och hälsoskyddsnämnds uppmaningar m.m., som inte getts formen av föreläggande eller förbud, jämställdes här med ett sådant beslut, varför det med hänsyn till beslutets innebörd och faktiska verkningar för adressaten tillerkändes överklagbarhet och överprövades i sak. Nackdelen med att på detta sätt välvilligt transformera de oförbindande uppmaningarna till ett formligt föreläggande eller förbud är emellertid, att man därigenom s.a.s. legitimerar ett slappt, otydligt och i värsta fall direkt vilseledande beslutsfattande. I ett senare rättsfall, RÅ 2004 ref. 8 (det s.k. olivoljefallet), har Regeringsrätten därför slagit in på en annan väg. Talan fördes här mot en av offentliggjord, som Information rubricerad skrivelse (kompletterad med uppgifter på verkets hemsida) angående vissa livsmedels hälsofarlighet. Beslutet hade enligt Regeringsrätten utformats på ett sådant sätt, att det kunde få och också – vilket det faktiska händelseförloppet visade – fick allvarliga konsekvenser för de därav berörda, och det tillerkändes följdenligt överklagbarhet. Domstolen nådde emellertid inte – som fall – detta resultat genom att betrakta beslutet som något annat än vad det utgetts för att vara. Tvärtom konstaterades uttryckligen att det inte kunde anses innehålla vare sig ett formligt saluförbud, ett Överklagbarhet (36 §) direktiv som medförde positiv rättskraft vid meddelande av senare beslut om sådant förbud eller generella föreskrifter om de aktuella produkternas beskaffenhet. Den sakliga prövningen kom i konsekvens härmed att avse frågan om hållit sig inom ramarna för sin kompetens, då man förmedlade information på detta sätt. Svaret blev naturligen nekande och beslutet undanröjdes. (Ang. liknande frågeställningar, se även t.ex. JO 1992/93 s. 474, JO 1993/94 s. 355, JO 1995/96 s. Det principiella förhållningssättet, att de reella konsekvenserna för de av besluten berörda är avgörande, har sedermera ytterligare bekräftats av Regeringsrätten i RÅ 2007 ref. 7, där en skrivelse från en socialförvaltning med anmodan till en biståndstagare att sälja sin bil vid äventyr att rätten till bistånd annars kunde ifrågasättas ansågs innefatta ett överklagbart beslut. Med hänvisning till de båda sistnämnda rättsfallen konstaterade domstolen, att det enligt praxis inte föreligger något generellt krav på att ett beslut medför rättsverkningar för att det ska kunna överklagas. Avgörande är i stället beslutets innebörd och faktiska verkningar för den som berörs av beslutet. Den aktuella skrivelsen hade enligt Regerings- rätten haft karaktär av ett åläggande, och en underlåtenhet att följa detta skulle kunna medföra kännbara effekter för bistånds- tagaren och hans familj. Enbart en möjlighet att senare överklaga ett eventuellt beslut om vägrat ekonomiskt bistånd var enligt domstolen i sådant fall otillräckligt för att tillgodose den enskildes behov av rättsskydd. Som annat än en markering av vad som är det avgörande kriteriet för att ett beslut ska tillerkännas överklagbarhet kan man inte heller se Regeringsrättens beslut i målet 4303-08. Medan kammarrätten ansett ett beslut överklagbart med hänvisning till att det medförde en påtaglig rättsverkan, kom Regeringsrätten till samma resultat med åberopande av att avgörandet haft faktiska verkningar för den berörda personen. Innan vi på basis av det sålunda fastlagda grundläggande kriteriet presenterar vårt förslag till en överklagbarhetsregel, finns det anledning att ta upp en annan aspekt. I både tidigare lagstiftnings- ärenden och praxis ges nämligen uttryck för tanken, att vissa beslut principiellt bör sakna överklagbarhet redan av den anledningen, att de inte innefattar något slutligt avgörande utan fattats på ett annat stadium under ärendets handläggning. Överklagbarhet (36 §) 32.5.1Vad är ett förfarandebeslut? Bestämningen beslut under förfarandet eller beslut under hand- läggningen är långtifrån entydig. I de lagförslag som här närmast ska redovisas används dessa utryck för att avgränsa vissa beslut från sådana som betecknas som slutliga. Att det är denna motsättning som avses är emellertid inte självklart. Då man i praxis hänvisar till ett besluts karaktär av förfarandebeslut, står det i avsaknad av upplysande motivering inte heller alltid klart vad som avses. Även inom doktrinen förefaller terminologin vacklande. Då man diskuterar frågor om överklagbarhet, synes det mera naturligt att betrakta besluten ur den myndighets synpunkt som handlägger huvudärendet (beslutsmyndigheten) och dela in besluten med hänsyn till det handläggningsstadium på vilket de förekommer – initial-, berednings-, avgörande- eller verkställighetsstadiet. Det innebär att hänsyn inte tas till beslutens karaktär av slutliga eller inte, utan att deras funktion blir avgörande. Som beslut på initialstadiet betraktas alltså inte bara beslutsmyndighetens egna icke-slutliga åtgärder, t.ex. att ledigförklara en befattning, utan även t.ex. en framställning från en annan myndighet, vilken är detta organs slutliga beslut; båda typerna hänger samman med väckande av ärenden. Likaså är såväl beslutsmyndighetens beslut att t.ex. infordra ett yttrande som annan myndighets beslut att avge ett sådant yttrande att anse som beslut på beredningsstadiet, alltså förfarandebeslut, trots att det senare men inte det förra är ett slutligt beslut; bådas funktion är att skapa underlag för ett kommande avgörande. (Se Ragnemalm 1970 s. 250 ff. och 646.) Att vi föredrar att inte använda oss av en uppdelning av besluten i slutliga och icke-slutliga innebär naturligtvis inte, att vi vid beskrivningen av framställningar i ämnet – det må gälla rättsfall eller lagförarbeten – utgår från att begreppet förfarandebeslut använts på det sätt som för oss framstår som naturligt och lämpligt. Vi har emellertid funnit det angeläget att redan inledningsvis poängtera, att terminologin är vacklande, något som man ofta bortser från. Överklagbarhet (36 §) 32.5.2Förfarandebeslutens särbehandling i tidigare lagförslag I samtliga tidigare framlagda – men inte genomförda – förslag till överklagbarhetsregler i en allmän förfarandelag har skilts mellan slutliga beslut och beslut under förfarandet. Förslagen har baserats på uppfattningen, att endast de förra förtjänar att kunna angripas med överklagande i så vid omfattning, att det kan uttryckas i mera allmänna termer. Något motsvarande rättsskyddsbehov har däremot inte ansetts föreligga vad gäller förfarandebeslut, som därför till- erkänts överklagbarhet endast i särskilt uppräknade fall. Enligt den i SOU 1964:27 föreslagna lagen om förvaltnings- förfarandet kunde, som framgått ovan (32.4.2), statliga myndigheters beslut i administrativa partsärenden (1 kap. 1 §) överklagas genom förvaltningsbesvär, dock under förutsättning att de inte var av oförbindande art eller endast avsåg framställning till annan myndighet (12 kap. 1 § tredje stycket). Som huvudregel frånkändes däremot beslut under förfarandet överklagbarhet. Sådana beslut fick (12 kap. 1 § andra stycket) inte angripas med anlitande av detta rättsmedel med mindre myndigheten därigenom 1.ogillat invändning om jäv mot någon, som deltager i hand- läggningen av ärendet hos myndigheten, eller invändning om att hinder för talans prövning föreligger; 2.avvisat ombud eller biträde; 3.förordnat rörande saken i avbidan på slutligt beslut; 4.utlåtit sig angående utdömande av vite eller tillämpning av annan påföljd av ekonomisk natur eller påföljd innefattande frihets- berövande; 5.utlåtit sig angående undersöknings- eller säkringsmedel; eller 6.utlåtit sig angående ersättning för någons medverkan vid utredningen. Den i SOU 1968:27 föreslagna överklagbarhetsregeln (19 §), som enligt den där valda konstruktionen var reserverad för förvaltnings- rättsliga partsärenden (13 §), medgav överklagande av slutliga beslut, medan besvär över beslut under förfarandet endast fick anföras om myndigheten därigenom 1.avvisat ombud eller biträde, 2.förordnat rörande saken i avbidan på slutligt beslut, 3.förelagt någon att medverka på annat sätt än genom inställelse till sammanträde och underlåtenhet att efterkomma föreläggandet kan ådraga denne speciell påföljd, Överklagbarhet (36 §) 4.beslutat angående uttagande av förelagt vite eller annan påföljd för underlåtenhet att efterkomma föreläggande, 5.förordnat angående undersökning eller omhändertagande av person eller egendom eller om annan undersöknings- eller säkringsåtgärd, 6.förordnat angående ersättning för någons medverkan vid utredningen.