sou · GYB387 · 2010-12-07 00:00:00 — Det kan där- för inte uppställas ett alltför strängt beviskrav vid prövning av skadeståndsanspråk som hänför sig till negativa känslor och upp- levelser som överträdelsen påstås ha inneburit för den skadelidande. När det gäller den typ av ideella skada som avses här, är det helt enkelt ofrånkomligt att bedömningen måste ske efter skälighet med beaktande av samtliga föreliggande omständigheter (ersätt- ningsnivåer m.m. berörs i avsnitt 6.5 nedan). Detta synsätt är för övrigt förenligt med vad som gäller beträffande andra ideella skador som ersätts enligt svensk rätt. Utgångspunkten bör vara att den skadelidande ska styrka sina påståenden om att han eller hon har tillfogats en sådan annan skada som avses i den föreslagna regeln (3 kap. 3 § första stycket 2 SkL). Det är således viktigt att den enskilde lägger fram sin sak inför domstolen och på ett noggrant och detaljerat sätt förklarar på vilket sätt överträdelsen rent konkret har påverkat honom eller henne (se avsnitt 6.5.3 nedan). Vid långsam handläggning är rätts- praxis så pass entydig och klar att någon särskild utredning normalt sett inte krävs. Detta följer även av att det, som nämnts ovan, finns en särskild presumtion för ideell skada i sådana fall. kan ifrågasättas om ideell skada har uppkommit i fall där den som påstår sig ha lidit ideell skada till följd av långsam handläggningstid i ett mål eller ärende väntar väldigt länge med att väcka talan om skadestånd. Det sagda hänger samman med att ersättningsanspråk för den ideella skada som kan uppstå till följd av en konventionsöverträdelse omfattas av den allmänna tioåriga pre- skriptionsfristen. Allmänt sett kan det naturligtvis även vara svårare att föra bevisning om förhållanden som ligger långt tillbaka i tiden, trots att beviskravet är något lindrigare för just denna typ av skada. (Som framgår av avsnitt 6.6. nedan kommer utredningen inte att föreslå några särskilda preskriptionsfrister för denna särskilda typ av ideella skador.) 6.4.11Särskilda frågor om kravet på skada m.m. Bedömning: Det bör inte uppställas något krav på att över- trädelsen ska vara allvarlig eller liknande för att skadestånd ska utgå enligt den nya regeln. Däremot krävs att det har uppkom- mit en skada. Det kan också tänkas finnas situationer där ett konstaterande från det allmännas sida av att en överträdelse har förekommit innebär tillräcklig gottgörelse och att skadestånd inte utges av det skälet. Skadeståndsregeln förutsätter inte att överträdelsen har varit allvarlig Sannolikt kan det i rättstillämpningen uppkomma situationer som ger anledning att bedöma om en konstaterad konventionskränk- ning når upp till att vara så pass allvarlig eller ingripande att skade- stånd överhuvudtaget bör utgå enligt den nya skadeståndsregeln. Det kan tänkas vara fallet främst när det gäller att ta ställning till yrkanden om ersättning för ideell skada. Det kan emellertid inte uteslutas att sådana spörsmål uppkommer även vid bedömning av anspråk rörande andra skador. Frågor av denna typ bör främst hanteras i samband med prövningen av vilket skadeståndsbelopp som bör utgå till följd av en konstaterad rättighetskränkning i ett visst fall. Det är också en av tankarna bakom utredningens förslag till ny ersättningsregel för ideell skada (se särskilt avsnitt 6.5.3– 6.5.4 nedan). Vid kränkning på grund av brott gäller att någon ska ha blivit allvarligt kränkt för att kränkningsersättning ska kunna utgå (2 kap. 3 § SkL; det minsta beloppet har i praxis därför bestämts till , se avsnitt 6.5.4 nedan). Enligt vår mening talar över- vägande skäl mot att lägga fram ett förslag som går ut på att enbart allvarliga kränkningar av kan föranleda ersätt- ning eller liknande. I det hänseendet delar vi således de slutsatser som drogs av utredaren i Ds 2007:10 (se särskilt s. 65 och s. 68–69 samt 75). Ett förhållningssätt som innebär att rätten till skadestånd skulle begränsas till allvarliga överträdelser stämmer mindre väl med inställningen bakom , även om Europadom- stolen inte förordnar om ekonomisk kompensation i alla fall där stater konstateras ha kränkt enskildas konventionsrättigheter. (Se exempelvis den ovan nämnda domen Sciacca mot och Gillan och mot , dom ; båda avgörandena rörde brister i laglighetskravet enligt artikel 8.) Det ytterligare s.k. admissibility-kriterium som infördes genom tidigare nämnda protokoll 14 innebär i och för sig att Europadom- stolen ska avvisa ett enskilt klagomål om den anser att klaganden inte har lidit avsevärt men, såvida inte respekten för de mänskliga rättigheterna som omfattas av konventionen och dess tilläggspro- tokoll kräver sakprövning (jfr artikel 35 § 3 i konventionen och avsnitt 6.4.2 ovan). Detta utgör dock inte en materiell inskränkning av rättighetsskyddet som sådant, utan är en processuell åtgärd som främst syftar till att förbättra mycket ansträngda arbetssituation (jfr avsnitt 6.1.3 ovan). Om regeln begränsas till att avse allvarliga överträdelser eller liknande, skulle den riskera att få ett alltför snävt tillämpnings- område. Det skulle i sin tur kunna medföra att syftet med Europa- konventionen undergrävs och att rätten till ett effektivt rättsmedel blir illusorisk (jfr kraven i artiklarna 1 och 13). I ljuset av de inskränkningar som genomförts i den enskilda klagorätten får det anses vara ännu viktigare att ett nationellt rättsmedel inte utformas på ett alltför begränsande sätt. Någon sorts allmänt krav på att överträdelsen ska ha varit allvarlig för att ge en rätt till ersättning kan inte heller utläsas av den rättspraxis som utvecklats av i fallen . Följaktligen innehåller den nya skadeståndsregeln inte någon begränsning eller inskränkning av det angivna slaget. Dess tillämp- ning förutsätter således inte att skadestånd kan utgå enbart vid allvarliga åsidosättanden av . I sammanhanget förtjänar därför att förtydligas, att frågan om det är nödvändigt att gottgöra en överträdelse genom ekonomisk kompensation enligt den nya regeln relaterar till själva konventionsöverträdelsen som sådan och inte till frågan om överträdelsen har varit allvarlig eller inte (se avsnitt 6.4.4 ovan). Frågor rörande överträdelsens allvar och liknande spörsmål kan däremot vara av betydelse vid bedömning av anspråk på ideell ersättning enligt den ersättnings- regel vi kommer att föreslå (se avsnitt 6.5.3 nedan). Närmare om kravet på skada För att ersättning enligt den föreslagna skadeståndsregeln ska kunna dömas ut, krävs att det har uppkommit en skada (angående beviskrav, orsakssamband m.m., se avsnitt 6.4.10 ovan). att skada ska ha uppstått är en allmän förutsättning för att skade- stånd överhuvudtaget ska kunna utgå vid överträdelser av Europa- konventionen. Som framgått i föregående avsnitt följer detta grundläggande krav av både den svenska skadeståndsrätten och konventionen. I det hänseendet skiljer sig den föreslagna skadeståndsregeln inte från annan lagstiftning på skadeståndsområdet. Detta framgår även av regelns ordalydelse på det sättet att skada ska ha upp- kommit. Om detta villkor inte är uppfyllt, kan den som begär skadestånd med stöd av bestämmelsen inte få någon ersättning. Precis som när det gäller andra typer av skadeståndsanspråk, kan det antas att inte alla fall av konventionsöverträdelser förorsakar någon större skada för den enskilde. Det är således tänkbart att en överträdelse i vissa situationer inte har resulterat i någon egentlig skada för den som begär skadestånd eller att den skada som ersätt- ningsanspråket hänför sig till konstateras ha varit obetydlig eller mycket begränsad. I situationer där domstolen kommer fram till att det inte uppstått någon skada alls eller att en skada bedöms ha varit av ringa omfattning är det därför möjligt att ersättning inte utgår. Det ligger i sakens natur att en sådan bedömning med största san- nolikhet inte skulle göras annat än vid åsidosättanden av konven- tionen som i någon mening kan anses ha varit av mindre kvalificerat slag. Av det som sagts följer att de frågor som tas upp här sällan lär aktualiseras vid prövning av det stora flertalet fall av kränkningar av artiklarna 2 och 3, som enligt synsätt är de mest grundläggande eller fundamentala i konventio- nen (se bl.a. avsnitt 6.4.5 ovan). Enligt vår uppfattning har skydds- området för de rättigheter som omfattas av dessa artiklar nämligen definierats på ett sådant sätt att det ytterst sällan lär komma i fråga att pröva annat än mer omfattande skador som uppstått till följd av att rätten till liv eller förbudet mot tortyr och omänsklig eller för- nedrande behandling har kränkts. Däremot kan inte uteslutas att några fall av rättsliga felbedöm- ningar i särskilt svåra rättstillämpnings- eller lagstiftningssituatio- ner som resulterat i en konventionskränkning av något slag kan ha lett till en mycket begränsad eller obetydlig skada, och att ersätt- ning inte utgår av det skälet. Eftersom ansvar enligt den nya regeln inte bör aktualiseras i fall där det inte finns någon tydlig praxis från – såvida det inte framgår direkt av själva kon- ventionstexten – är det dock inte säkert att det finns anledning för rättstillämparen att föra ett sådant resonemang i dessa fall (se av- snitt 6.4.3 ovan). De rättigheter som skyddas genom och dess tilläggsprotokoll har återverkningar för stora delar av den offentliga förvaltningen och rättsväsendet. Det är således omöjligt att förutse alla de olika situationer som kan komma att prövas i ett skadeståndsmål mot staten och de eventuella skador som olika rättighetskränkningar kan ha resulterat i för den enskilde. Frågan i vilken utsträckning mindre omfattande skador bör föranleda att ersättning utgår får i övrigt överlämnas till rättstillämpningen att avgöra utifrån en helhetsbedömning av omständigheterna och vad som är rimligt och godtagbart i det enskilda fallet, utifrån de utgångspunkter som angetts ovan (såvitt särskilt avser ideell skada, se även avsnitt 6.5.4 nedan). Däremot bör framhållas vikten av att domstolarna uttryckligen motiverar sitt ställningstagande att inte utge skadestånd och att de redovisar de omständigheter som ligger till grund för slutsatsen att en skada varit så pass begränsad att den inte ska ersättas ekono- miskt. Även om överträdelsen av angivna skäl inte kompenseras genom skadestånd, är det av värde för den enskilde att domstolen kommer fram till ett konstaterande av att konventionen har kränkts. Följaktligen bör det klart och tydligt framgå av domen hur och på vilket sätt den enskildes konventionsrättigheter har åsido- satts i det fall som är uppe till prövning. Vad som sagts hänger till viss del även samman med frågan om domstolarna i ett skadeståndsmål som grundas på Europakon- ventionen bör kunna ha möjlighet att konstatera att det förekom- mit en konventionskränkning och att detta i sig anses utgöra till- räcklig gottgörelse. Konventionsöverträdelser som inte föranleder ersättning Således kan man fråga sig om en konventionsöverträdelse bör kunna gottgöras genom att domstolarna konstaterar att det före- kommit en kränkning, men utan att de dömer ut någon ersättning. Skälet till det är att det inte sällan händer att nöjer sig med att konstatera att en stat har kränkt konventionen, men att den inte förordnar om ekonomisk ersättning för ideell skada (se avsnitt 3.5 ovan). Möjligheten att gottgörelse sker enbart genom ett konstaterande av kränkning skulle exempelvis kunna aktualiseras i fall där överträdelsen inte har haft några särskilt ingri- pande konsekvenser för den enskilde eller i vissa fall där artikel 13 i övrigt inte kräver någon skadeståndssanktion (se avsnitt 6.4.5 ovan). Den första frågan som infinner sig är hur man generellt bör se på gottgörelse i form av konstaterande av kränkning vid tillämp- ning av nationella regler om skadestånd. Vi har berört frågan i anslutning till redogörelsen för det svenska synsättet rörande ide- ella skador (se avsnitt 6.1.4 ovan med hänvisning till , s. 64 f., se särskilt s. 64, 75 och 87). är också främst av betydelse för ideella skador. Lidande som kan uppstå till följd av ett felaktigt handlande kan ju inte repareras eller ersättas genom pengar på samma sätt som ekonomisk skada. Det har därför efterfrågats om andra rättsföljder än skadestånd kan behöva prövas, då den enskilde inte alltid brukar vilja ha pengar, utan upprät- telse, erkännande eller att bli sedd (, s. 87). Enligt vår uppfattning är frågan särskilt befogad inom den del av skadeståndsrätten som behandlar statens ansvar för överträdelser av mänskliga rättigheter, och då främst när sådana överträdelser har förorsakat ideell skada. Skälet är att en konventionsöverträdelse kan ha bestått i felaktig behandling från statsmakternas sida som innebär oproportionerliga eller olagliga ingrepp i en individs rättig- heter och friheter. Det kan då ligga nära till hands att anta att den drabbade ibland kan ges viss upprättelse i efterhand redan genom att en domstol konstaterar att en myndighet eller annat organ handlat felaktigt. Här kan man dock argumentera på flera olika sätt. Ett mycket tungt vägande argument mot att överträdelser av konventionen gottgörs enbart genom att domstolarna konstaterar att en överträdelse har ägt rum är att den skadeståndsregel vi före- slår inte bara syftar till att ge enskilda möjlighet att få påståenden om konventionskränkningar prövade av en svensk domstol med stöd av svensk lag. Den syftar även till att tillhandahålla en ansvars- grund som bygger på med tillhörande skyl- dighet för det allmänna att utge ekonomisk kompensation i fall där det konstateras att konventionen har åsidosatts och förutsättning- arna för skadestånd i övrigt är uppfyllda. En av anledningarna till att införa regeln i just skadeståndslagen är ju att ge möjlighet till gottgörelse i form av en viss summa pengar. Om syftet med bestämmelsen enbart hade varit att tillhanda- hålla ett rättsmedel för prövning av påstådda konventionskränk- ningar, hade bestämmelsen kunnat placeras på annan plats i den Vidare hade det inte varit nödvändigt att föreslå en reglering som bygger på att sådana anspråk prövas av domstol (enligt artikel 13 är det tillräckligt att prövning sker inför nationell myndighet). En ytterligare aspekt rör den roll nationella domstolar kan anses ha i förhållande till . Det har framhållits att det finns en skillnad mellan att Strasbourgdomstolen konstaterar att det förekommit en kränkning av konventionen, men utan att döma ut skadestånd, jämfört med om en nationell domstol gör det (jfr Mielnicki, Juridisk 2008/09 s. 357 f., se särskilt s. 360). Synpunkter av detta slag är enligt vår mening befogade. Självklart går det inte att förneka att har en helt annan roll och ställning än en nationell domstol (se avsnitt 2.10.1 och 3.5.2 ovan). En fällande dom från en internationell dom- stol med uppgift att se till att stater respekterar mänskliga rättig- heter kan vara av särskilt stor vikt för den enskilde och ge upprät- telse för honom eller henne gentemot de inhemska myndigheter som handlat felaktigt. Vidare åvilar det minister- kommitté att se till att konventionsstaterna verkställer de fällande domar som meddelats mot staten i fråga (jfr artikel 46). krävs enligt konventionssystemet att åtgärder av både generell och individuell karaktär vidtas på nationell nivå. Andra argument talar dock för att det ska vara möjligt att gott- görelse ges genom att domstolen konstaterar att det förekommit en överträdelse av konventionen som staten eller en kommun är ansvarig för. Här kan man resonera enligt följande. Om utredningens förslag genomförs, tillskapas en möjlighet för svenska domstolar att pröva om har över- trätts utan att gå via andra bestämmelser som reglerar statens skade- ståndsansvar i olika situationer. Huvudtanken är att bestämmelsen ska bidra till att uppfyller de förpliktelser som följer av artikel 13 i konventionen. Alternativet är att den som påstår sig ha lidit skada till följd av en rättighetskränkning i stället vänder sig till . Med hänsyn till de utdragna handläggningstider som föreligger där kan dock ifrågasättas om en sådan talan alltid är till gagn för en person som vill få upprättelse på grund av att han eller hon anser sig ha varit utsatt för en sådan kränkning. Den nya lagregeln fråntar inte heller den enskilde rätten att klaga till . Skillnaden är att talan först måste ha prövats i de svenska domstolarna med åberopande av den nya regeln (jfr artikel 35 i konventionen, se även avsnitt 6.6 nedan). Mot den angivna bakgrunden kan det tyckas ligga nära till hands att den enskilde bör kunna bli gottgjord enbart genom att dom- stolarna vid sin prövning av påståenden om konventionskränk- ningar konstaterar att har överträtts i själva skadeståndsmålet. En sådan möjlighet kan ses som ett naturligt led i den prövning som görs enligt skadeståndsregeln och ligger även väl i linje med ett konventionsrättsligt synsätt (se ovan). har också till viss del anknutit till ett sådant angrepps- sätt i det tidigare nämnda fallet med läkarundersökningen. Där fann att klagandena inte kunde anses tillgodosedda för den kränkning som skett om det enbart framgick av domskälen att en överträdelse av artikel 8 hade ägt rum. Slutsatsen blev därför att ideellt skadestånd skulle utgå. I vissa fall kan konventionskränkningar vara av sådant slag att de inte leder till någon skada i traditionell skadeståndsrättslig mening. I sådant fall ska skadestånd inte utgå oavsett om en kränkning konstateras föreligga (se ovan). Vid en inträffad skada som i princip är ersättningsgill men likväl av mindre omfattning kan det i några situationer tänkas att den enskilde gottgörs genom själva kon- staterandet i domskälen av att det förekommit en överträdelse som det allmänna ansvarar för. Skadan är därigenom botad och något skadestånd ska inte utgå. Den ideella skada som det är fråga om här kan därmed sägas ha kompenserats i ideell form (dvs. inte genom ekonomiska medel). I sammanhanget bör observeras att den som har för avsikt att få konstaterat att staten har kränkt den personens konventionsrättig- heter kan få en sådan prövning hos Justitiekanslern – och vissa centrala förvaltningsmyndigheter – inom ramen för den frivilliga skaderegleringen med staten (se avsnitt 4.4.4 ovan; det krävs dock att viss ekonomisk ersättning begärs). Justitiekanslerns skade- reglerande verksamhet utgör ju ett effektivt rättsmedel i konven- tionens mening. Den är ett mindre kostsamt alternativ för en enskild som främst söker upprättelse bestående i att en myndighet som företräder staten konstaterar att staten har handlat i strid med de krav som följer av . Det kan inte uteslutas att också andra myndigheter inom ramen för sitt ordinarie förfarande konstaterar att det förekommit en överträdelse och att de tar på sig ansvaret för överträdelsen på ett sådant sätt att konstaterandet i sig kan anses innebära tillräcklig gottgörelse. Det kan t.ex. ske i samband med att prövar frågor om skattetillägg eller när olika förvaltningsmyndig- heter omprövar tidigare fattade beslut (se avsnitt 4.2.3 ovan). Här bör framhållas att den omständigheten att gottgörelse sker i nära anslutning till att överträdelsen uppstår är av värde från ett konventionsrättsligt perspektiv. Vid tillämpning av den skadeståndsregel vi föreslår finns således inget hinder mot att den enskilde gottgörs för den inträffade överträdelsen genom att domstolar och – i förekommande fall – förvaltningsmyndigheter för den sortens resonemang som nämnts (jfr NJA 2007 s. 584). Enligt vår mening bör domstolarna som regel dock inte nöja sig med att konstatera att det förekommit en kränkning av Europa- konventionen utan att förpliktiga det allmänna att utge skadestånd i fall där förutsättningarna är uppfyllda. Det främsta argumentet för det är att den regel vi föreslår införs i central skade- ståndsrättslig lagstiftning vars huvudsyfte är att reglera möjlig- heterna att få ekonomisk kompensation i olika situationer. I den meningen utgör den nya bestämmelsen inget undantag, även om den har en något annorlunda utformning än övriga regler i skade- ståndslagen. Eftersom det trots allt är tänkbart att situationer av nu angivet slag kan uppkomma – dvs. att skadestånd inte utgår trots att det konstateras att konventionen i och för sig har överträtts – vore det enligt vår mening otillfredsställande att inte tillhandahålla någon som helst möjlighet att ge parten en mer förmånlig behandling beträffande rättegångskostnader än vad han eller hon annars skulle ha fått. Av bl.a. det skälet föreslår vi därför en särskild rättegångs- kostnadsregel som ger viss möjlighet för den enskilde att undgå ersättningsskyldighet för rättegångskostnader i fall där parten är att betrakta som förlorande i mening. Denna frågeställning behandlas i avsnitt 6.7 nedan. Bedömning: I fall där talan grundas på den nya skadestånds- regeln är bestämmelser om meddelande av omedelbar dom tillämpliga under samma förutsättningar som vid prövning av andra anspråk. För att talan om skadestånd ska kunna tas upp till prövning bör handläggningen i den första pro- cessen enligt huvudregeln vara avslutad genom dom eller beslut som vunnit laga kraft. Meddelande av omedelbar dom Innan vi går in på frågan hur ersättningen för de ideella skador som är oreglerade i lag bör beräknas finns anledning att ta upp ytterligare några frågor av mer processuell karaktär. En fråga som kan uppkomma i rättstillämpningen rör tings- rätternas möjlighet att meddela omedelbar dom utan utfärdande av stämning enligt 42 kap. 5 § (för överrätternas del, se 53 kap. 1 § och 57 kap. 1 § ). Dom kan med- delas om kärandens framställning inte innefattar laga skäl för käromålet eller om det annars är uppenbart att talan är ogrundad. För att bestämmelsen ska kunna tillämpas krävs att talan i sin helhet är ogrundad. har uttalat att bestämmelsen enligt såväl för- arbeten som juridisk doktrin och rättspraxis bör tillämpas restriktivt (se NJA 1998 s. 278 med hänvisningar). Det har även betonats att det enligt anses föreligga en klar presumtion för att tvister om civila rättigheter och skyldigheter är reella och seriösa på sådant sätt att artikel 6 § 1 i konventionen är tillämplig (jfr mot , dom , §§35–42). I ett avgörande påpekade dock att en förutsättning för att en tvist ska kunna sägas angå någons civila rättigheter är att den angår något som åtminstone på rimliga grun- der kan sägas gälla vad som erkänns som en rättighet enligt natio- nell lag (NJA 2003 s. 527 med hänvisning till det tidigare nämnda målet Försäkrings- och mot ). Den nationella lag som avsågs var bestämmelserna i 3 kap. 2 § och 4 kap. 1 § SkL (målet rörde skadeståndstalan mot hovrätts- domare). Skälet till att artikel 6 har fått betydelse här är att artikeln garanterar en rätt till domstolsprövning och övriga rättigheter som innefattas i rätt till en rättvis rättegång i mål som omfattas av dess tillämpningsområde. Om omedelbar dom meddelas utan stämning får kärandeparten naturligtvis inte någon prövning i enlighet med processgarantierna i artikel 6. För att bestämmelsen ska kunna tillämpas, krävs således att domstolen kommer fram till att käromålet inte rör någons civila rättigheter eller skyldigheter i enlighet med vad som sagts. Om dom meddelas – trots att talan omfattas av artikel 6 – blir resultatet att artikeln har åsidosatts. Vårt förslag om införande av en ny skadeståndsregel avser att bidra till att uppfyller sin förpliktelse att tillhandahålla nationella rättsmedel vid rimligt grundade påståenden om konven- tionskränkningar enligt artikel 13 i . Som tidigare nämnts är den artikeln bara tillämplig i fråga om påstå- enden om kränkningar av de rättigheter som garanteras genom konventionen eller dess tilläggsprotokoll. Artikel 13 ålägger inte heller konventionsstaterna någon skyl- dighet att tillhandahålla rättsmedel för omotiverade påståenden om kränkning av de mänskliga rättigheterna, dvs. påståenden som sak- nar rimlig grund (se avsnitt 3.3.3 och 3.3.5 ovan med hänvisningar). Rätten till rättsmedel kräver med andra ord ett arguable claim.