sou · GXB383d2 · 2010-01-01 00:00:00 — I verksförordningen (1995:1322) fastlades statliga myndigheters ansvar för att bidra till en ekologiskt hållbar utveckling. Regeringen ansåg i prop. 2000/01:130 att myndigheternas sektorsansvar skulle stärkas ytterligare i samband med att den nya miljömålsstrukturen infördes. hade beslutat att miljökvalitetsmålen med tillhörande delmål var utgångspunkter för att precisera mål och strategier inom olika samhällssektorer och på skilda nivåer. gav regeringen 24 myndigheter ett särskilt sektors- ansvar för ekologiskt hållbar utveckling inom deras respektive sektorer. Det innebar att myndigheten skulle ha ett ansvar för att PM 1 Miljömålssystemets tillkomst och utveckling driva arbetet för ekologiskt hållbar utveckling framåt i sin sektor. Arbetet med underlag skulle utgöra en grund för hur sektorsmålen skulle kvantifieras, i de fall det var lämpligt att ha sektorsmål. Utvecklingen av sektorsansvaret för miljön, införandet av miljö- ledning och arbetet med att nå miljökvalitetsmålen var samman- kopplade och kompletterade varandra. Tillsammans utgjorde de enligt regeringen förutsättningarna för en decentraliserad och sys- tematiserad mål- och resultatstyrd miljöpolitik där ansvaret för miljön successivt skulle integreras i samhällets sektorer. 2000/01:130 såg regeringen behov av att tydliggöra vad som skulle betraktas som en sektor och vilka som var dess ansvariga aktörer. Man menade också att incitamenten för aktörerna att ta sitt ansvar borde stärkas. Det särskilda sektorsansvaret för eko- logisk hållbarhet innefattade enligt prop. att identifiera sektorsmyndighetens roll och hur sektorns verk- samheter påverkar utvecklingen mot ekologisk hållbarhet att ta fram underlag i form av tänkbara sektorsmål och åtgärder samt beskriva dessa åtgärders samhällsekonomiska konsekvenser att verka för att åtgärder genomförs att fortlöpande följa utvecklingen inom ansvarsområdet att samarbeta med och informera andra som är verksamma inom sektorn om arbetet. Regeringen påpekade i propositionen att eftersom myndigheternas förutsättningar för arbetet med miljöhänsyn skiljde sig åt skulle resultaten bli olika. De 24 myndigheterna med ett särskilt sektors- ansvar för miljön lämnade till regeringen en läges- redovisning som belyste hur de hade definierat sin roll, arbetets omfattning, eventuella hinder och hur arbetet med ekologisk håll- barhet kunde integreras i respektive myndighets verksamhet. I beredning av lägesredovisningarna identi- fierades, enligt propositionen, ett antal kärnfrågor som bedömdes som avgörande för om sektorsansvaret skulle bli framgångsrikt och kunna vidareutvecklas. Sådana frågor var bl.a. avgränsningen av respektive sektor, myndighetens roll inom sektorn och myndig- PM 1 Miljömålssystemets tillkomst och utveckling hetens relationer till sektorns övriga aktörer. Det handlade även om myndighetens mandat och formella ställning att driva frågan om ekologiskt hållbar utveckling vidare inom sin sektor och om myndighetens kompetens och kapacitet att göra detta. De grundläggande incitamenten för sektorns aktörer och de berörda politikområdenas målstruktur och lagstiftning bestämde i mycket förutsättningarna för sektorsmyndigheten att utöva sektorsansvaret, skrev regeringen i propositionen. De styrmedel statsmakterna ställde till förfogande kunde vara avgörande, men sektorsmyndighetens egna initiativ och drivkraft var väl så väsent- liga för myndighetens samlade möjligheter att påverka utvecklingen i hållbar riktning. Rollfördelningen mellan de myndigheter som arbetade mycket med miljöfrågor och sektorsmyndigheterna tillhörde också kärn- frågorna. Rollen för dessa myndigheter handlade vad gällde sektorsansvaret bl.a. om att stödja sektorsmyndigheterna, bistå med expertkunnande och följa upp resultatet av arbetet mot miljö- målen. Regeringen ansåg i propositionen att myndigheter som arbetade mycket med miljöfrågor behövde särskilja sina roller, å ena sidan rollen som utfärdare och tillämpare av regler och å andra sidan rollen som stöd i en process som skulle leda till att miljöfrågor integrerades hos andra myndigheter, organisationer och företag. För att miljökvalitetsmålen med tillhörande delmål och strate- gier skulle kunna utvecklas och integreras fullt ut i beslutsfattandet inom myndigheternas sektorer måste myndigheterna ha ett tydligt ansvar när det gällde ekologiskt hållbar utveckling, ansåg rege- ringen. Den bedömde därför att det var angeläget att fortsatt utveckla sektorsansvaret för miljön. Därvid måste varje myndighets individuella förutsättningar beaktas. I propositionen framhöll regeringen att uppföljning och utvär- dering av myndigheternas arbete med sektorsansvaret borde integreras på lämpligt sätt med den centrala uppföljningen och utvärderingen av miljömålsarbetet. * Noterat från remissynpunkter: Statskontoret understryker betydelsen av att sektorsansvaret utvecklas och att detta sker på ett nyanserat sätt som beaktar varje myndighets speciella förutsättningar. Sektorsansvaret bör förtydligas både i myndighetens instruktioner och i regleringsbreven. Statskontoret anför vidare att utvecklingen av mål, ansvar och miljöled- ning bör samordnas i större utsträckning. anser det riktigt att utveckla myndigheternas ansvar i instruktioner och betonar även vikten av att det i regleringsbrev ytterligare tydliggörs vad som PM 1 Miljömålssystemets tillkomst och utveckling förväntas av myndigheten. framhåller att det faktum att myndigheterna kan ha svaga mandat att agera inom sin sektor bör beaktas vid överväganden om sektorsansvarets möjligheter. En annan omständighet som verket anser betydelsefull är att det kan finnas mål- konflikter mellan miljömålen och myndigheternas huvuduppgifter. Dessa omständigheter gör enligt verkets uppfattning att det är särskilt viktigt att sektorsansvaret definieras. framhåller att det är viktigt att rollerna för de myndigheter som har miljö som huvudverksam- het specificeras. tillstyrker i huvudsak kommitténs för- slag angående sektorsansvaret och lyfter särskilt fram väsentligheten av samarbete mellan verket och sektorsmyndigheterna. Närings- och teknik- utvecklingsverket () tillstyrker att det klargörs vad sektors- ansvaret faktiskt innebär för de olika aktörerna och inom vilka ramar detta arbete avses bedrivas. Regeringen betonade i prop. 2000/01:130 att metoder för att ta hänsyn till kostnaderna för miljöpåverkan måste byggas in i de ekonomiska och sociala beslutsmodellerna. De samhällsekono- miska övervägandena måste dock ske i ljuset av åtagandet att de stora miljöproblemen skulle vara lösta inom loppet av en gene- ration. En ekologiskt hållbar utveckling i en del av världen skulle inte nås på bekostnad av miljö och välfärd i en annan del av världen. beslutade om delmål, åtgärder och strategier för att nå miljökvalitetsmålen (protokoll 2001/02:33, MJU3, rskr. 2001/02:36). När det gällde Begränsad klimatpåverkan avsåg regeringen att återkomma till med ett särskilt för- slag om delmål. Regeringen har dessutom lämnat förslag till delmål i andra propositioner, t.ex. propositionen om vissa inomhusmiljö- frågor (prop. 2001/02:128), där miljökvalitetsmålet God bebyggd miljö föreslogs kompletteras med ett delmål för inomhusmiljö. PM 1 Miljömålssystemets tillkomst och utveckling 6Svenska miljömål – ett gemensamt uppdrag – prop. 6.1Miljömålen – allas vårt ansvar! fick genom regleringsbrev följande uppdrag: ska, inom ramen för de arbetsuppgifter som fullgörs av enligt förordning (2001:1096) med instruktion för , lämna en fördjupad utvärdering av läget när det gäller infriandet av miljökvalitetsmålen. första underlag till en fördjupad utvärdering av 15 miljökvalitetsmål överlämnades till regeringen , Miljömålen – allas vårt ansvar! hade rådet lämnat två årliga rapporter. hade utvecklat kriterier för att bedöma mål- uppfyllese med smilisar. Utgångspunkten för dessa bedömningar var att beslutade åtgärder skulle genomföras samt att det var miljö- kvalitetsmålens kvalitet som skulle vara uppnådd inom en genera- tion. Rådet använde som utgångspunkt för generations- perspektivet. Rådets bedömning 2004 var att fyra av miljömålen skulle bli mycket svåra att nå inom en generation. Två av de fyra målen var Levande skogar och Ingen övergödning. För dessa mål noterades dock att miljöpåverkan minskade. Ett av skälen till att målen bedömdes som svåra att nå var den långa återhämtningstiden i naturen. De två mål som bedömdes som verkligt svåra att nå var Giftfri miljö och Begränsad klimatpåverkan. Rådets bedömning var också att många mål var möjliga att nå under förutsättning att ytterligare beslut om nya åtgärder eller styrmedel togs. Eftersom miljömålssystemet var förhållandevis nytt och inget delmålsår var passerat valde rådet att inte ge förslag på några större förändringar. Rådet förde dock ett resonemang om att demålen inte borde vara av administrativ karaktär utan så långt som möjligt uttrycka en kvalitet, resultat eller en effekt i miljön. PM 1 Miljömålssystemets tillkomst och utveckling 6.2Svenska miljömål – ett gemensamt uppdrag Med utgångspunkt i underlag till en fördjupad utvärdering av arbetet med miljökvalitetsmålen samt en mängd andra underlag lämnade regeringen prop. 2004/05:150, Svenska miljömål – ett gemensamt uppdrag, till . Regeringen föreslog där ingen förändring av målstrukturen: 1.Miljökvalitetsmålen () som definierar det tillstånd för den svenska miljön som miljöarbetet skall sikta mot. Miljökvalitetsmålen fastställs av , som även skall fastställa eventuella ändringar av och tillägg till miljökvalitetsmålen. 2.Delmål för miljökvalitetsmålen som anger att en viss miljökvalitet skall vara uppnådd eller att förändringar skall vara genomförda för att miljökvalitetsmålen skall kunna uppnås inom en generation. Även delmålen fastställs av . Däremot tillfördes ett 16:e miljökvalitetsmål, Ett rikt växt- och djurliv. I propositionen Svenska miljömål – delmål och åtgärdsstrategier hade regeringen utvecklat bedömningen av det tillstånd som skulle råda när miljökvalitetsmålen uppnåtts. proposition åter- gavs denna bedömning under Miljökvalitetsmålets bakgrund och innebörd i redovisningen av respektive miljökvalitetsmål. Regeringen betonade i propositionen att då tidpunkten när miljökvalitetsmålen skulle vara uppnådda närmade sig fick tolk- ningen av miljökvalitetsmålens innebörd ökad betydelse. Detta berodde på att de olika punkterna under miljökvalitetsmålens inne- börd framstod som preciserade delar av miljökvalitetsmålen, och därför fick en status liknande delmålen. Därför, ansåg regeringen, borde vid fördjupade utvärdering fastställa även miljökvalitetsmålens innebörd. Nya delmål borde, enligt regeringen, kunna utformas när det behövdes för arbetet med att nå miljökvalitetsmålen. Mer syste- matiska förändringar borde ske i samband med de återkommande fördjupade utvärderingarna av systemet. De fem grundläggande värdena skulle även fortsättningsvis vara utgångspunkt för att utforma delmål till miljökvalitetsmålen och åtgärder för att nå dem. Även de fyra kriterier för delmålen som lades fast genom SOU 2009:83 PM 1 Miljömålssystemets tillkomst och utveckling 2000/2001:130 skulle fortsatt gälla, skrev regeringen i prop. 2004/05:150. De grundläggande värdena: 2.Den biologiska mångfalden och naturmiljön. 3.Kulturmiljön och de kulturhistoriska värdena. 4.Ekosystemens långsiktiga produktionsförmåga. 5.En god hushållning med naturresurser. Kriterierna för delmålen: De skulle vara tydliga och överskådliga. De skulle vara uppföljningsbara . De skulle ingå i en heltäckande struktur. De skulle kunna tjäna som underlag för regionalt och lokalt miljö- och målarbete. Regeringen gjorde några förtydliganden. Beträffande de två första punkterna borde delmål vara så formulerade att de var lätta att kommunicera till användare inom myndighetssfären men även i samhället i övrigt. För att kunna följas upp borde delmålen vara uttryckligt tidsatta. Systemet med miljökvalitetsmål innebar, enligt prop. 2004/05:150, att miljöpolitiken arbetade med ett generationsperspektiv. Denna långsiktighet var, enligt regeringen, nödvändig eftersom arbetet med att infria miljökvalitetsmålen utgjorde den miljömässiga dimensionen av hållbar utveckling – där grunden var ett genera- tionsmål. Regeringen framhöll att miljökvalitetsmålen beskrev ett önskvärt tillstånd och inte preciserade utsläppsminskningar, vilket några av de tidigare miljömålen gjorde. Regeringen påpekade att dessa ofta blev inaktuella när kunskapen förändrades. Med denna uppläggning behövdes delmål som mer exakt preciserade mål för arbetet under vägen, och för vilka tidsperspektivet var kortare. Mot den bakgrunden skulle systemet efter hand behöva kompletteras med nya uppsättningar av delmål som successivt skulle ersätta de delmål som löpt ut. För varje miljökvalitetsmål gjorde regeringen dessutom en övergripande bedömning i ett antal preciserade punkter av vilket tillstånd som skulle råda när målet i fråga hade uppnåtts. Regeringen menade i propositionen att det hade varit svårt att formulera delmål för ett miljökvalitetsmåls alla aspekter. PM 1 Miljömålssystemets tillkomst och utveckling regeringen bedömde att omställningen mot ett hållbart samhälle kunde bli effektivare om vissa områden prioriterades högre under vissa perioder. borde antalet delmål begränsas. Rege- ringen framhöll vidare i propositionen att för att miljökvalitetsmål och delmål skulle nås behövde systemet kompletteras med åtgärder. Enligt regeringens förslag skulle delmål som uppnåtts utgå ur uppsättningen av delmål. En konsekvens av detta blev, enligt regeringen, att årliga redovisning riskerade att ge en mer negativ bild av utvecklingen än vad det verkliga utfallet var. I – når vi dem? (de Facto 2004) var läget positivt för 24 delmål, för 33 (varav ett var gemen- samt för försurnings- och övergödningsmålen) skulle ytterligare åtgärder behövas och i 14 fall verkade det vara svårt att nå delmålen. Regeringen påpekade i propositionen att när slutdatum för del- målen infaller är det lätt att fokusera på de delmål som inte nås och bortse från att stora delar av miljöarbetet utvecklas positivt. I rapporter borde, ansåg regeringen, också de delmål som uppnåtts och klarats av redovisas. En sådan uppföljning vore även viktig för att säkerställa att läget för ett tidigare uppnått delmål var fortsatt gott. Ett skäl till att vissa delmål var svåra att nå var att regeringen såväl i propositionen Svenska miljömål – delmål och åtgärdsstrategier 2000/01:130) som i denna proposition, 2004/05:150, valde att formulera förslag till delmål på en ambitiös nivå, även om avsikten var att de skulle vara realistiska att nå. Regeringen fram- höll vidare i prop. 2004/05:150 att det måste finnas ett samband mellan miljökvalitetsmål och delmål i så måtto att delmålen tydligt gjorde det möjligt att infria miljökvalitetsmålet. Med en ambitiös målsättning skulle risken att misslyckas med enskilda delmål vara betydande. var delmål med en hög ambitionsnivå en förutsättning för att kunna nå miljökvalitetsmålen inom en generation. Enligt propositionen fanns det ett behov av att renodla delmålen eftersom gränsen mellan åtgärder och delmål i vissa fall varit otydlig. Regeringen föreslog därför, med utgångspunkt i Miljö- målsrådets bedömning, flera förändringar som i praktiken skulle innebära att skillnaden mellan delmål och åtgärdsförslag tydlig- gjordes. I samband med att antagit politiska mål för vissa sektorer fastställde den miljömål för dessa. Detta gällde bl.a. trans- PM 1 Miljömålssystemets tillkomst och utveckling port-, energi-, konsument- och skogsbrukssektorerna. Miljö- kvalitetsmålen med delmål och sektorsmålen för miljö utgjorde, enligt regeringen, tillsammans delar av en sammanhållen miljö- politik. I denna miljömålsproposition, 2004/05:150, behandlades endast miljökvalitetsmålen med delmål. Översynen av sektorsmålen för miljö skulle ske i samband med att de politiska målen för respektive sektor behandlades. 6.4Nyckeltal, indikatorer och miljöövervakning 2004/05:150 framhöll att miljöövervakningen visar för- ändringar i miljökvaliteten. Miljöövervakningen utgjorde ett viktigt underlag för att revidera miljökvalitetsmålen och delmålen samt besluta om åtgärder. Miljömålsarbetet skulle kräva en omfattande miljöövervakning för att följa tillståndet i miljön och effekter av vidtagna åtgärder. När arbetet med miljökvalitetsmålen startade gjordes en översyn av miljöövervakningen. Översynen ledde till förändringar avseende vilka parametrar som skulle mätas och på vilket sätt. konstaterade i sin rapport – allas vårt ansvar! (2004) att det nya systemet bara delvis fungerade då det gällde uppföljningen av miljömålen. Man påpekade att delar av övervakningen fortfarande var utformade enligt de tidigare systemen och behövde uppdateras för att bli ändamålsenliga och resurseffektiva. I rapporten framgick att för- fogade över den största delen av de statliga medel som användes för att övervaka tillståndet i miljön. I enlighet med verkets instruktion fördelade medel för miljöövervakning – en del till miljömålsansvariga myndigheter och övriga organisationer i Miljö- målsrådet. konstaterade att det är svårt att överblicka den dataförsörjning som miljömålsuppföljningen grundades på efter- som så många parter var inblandade. Rådet ansåg att miljööver- vakningen behövde anpassas ytterligare så att alla miljökvalitetsmål och delmål på bästa sätt kunde följas upp. Regeringen föreslog därför i prop. 2004/045:150 att miljöövervakningen skulle ses över. borde stödja miljömålsmyndigheterna och garan- tera en hög kvalitet i övervakningsprogrammen. Regeringen påpekade i propositionen att genom att har ingått internationella avtal, främst genom EU-medlemskapet, har vi PM 1 Miljömålssystemets tillkomst och utveckling förbundit oss till viss rapportering av miljötillståndet. Medlem- skapet i EU har också inneburit att har förbundit sig för annan rapportering som direkt eller indirekt påverkar utform- ningen av de metoder som används vid uppföljningen av miljö- kvalitetsmålen. Remissinstanserna: Många remissinstanser påpekar att miljöövervak- ningen behöver ses över för att ytterligare anpassas till miljömålssystemet. för miljö, areella näringar och samhällsbyggande skriver att miljöövervakningsprogrammen bör ses över vad gäller både inrikt- ning, organisation och personal så att det finns kompetens och veten- skaplig grund för att genomföra övervakningen och analysera resultaten. Flera länsstyrelser, bl.a. Länsstyrelserna i och , betonar att samordningen mellan olika miljömålsmyndigheter måste förbättras. Båda länsstyrelserna påpekar också att det är viktigt att miljö- målsmyndigheterna väljer indikatorer med en regional och i vissa fall upplösning. framhåller att det finns en naturlig koppling till en bredare användning av grundläggande geografisk information och fastighetsinformation som underlag till miljöövervak- ningen. Myndigheten ser stora möjligheter att delta i uppföljningspro- cessen. i anser att det är otillfredsställande att det för ett så omfattande område som miljörelaterade hälsofrågor inte finns ett mer utvecklat uppföljningssystem. anser att det är angeläget att indikatorer avseende hälsa utvecklas utifrån den senaste kunskapen både inom olika discipliner i forskningen och från skadeutredningar, mätningar och besiktningar. 2004/05:150 framhölls att syftet med indikatorer var att visa på – indikera – tillståndet eller väsentliga förhållanden i ett större system. En indikator på miljöområdet skulle kunna ge information om t.ex. miljötillståndet, miljöpåverkan, resursanvändningen eller andra förhållanden som har en väsentlig inverkan på miljön. Valet av indikatorer för att följa upp miljökvalitetsmålen var, enligt propositionen, av stor betydelse eftersom indikatorerna skulle användas för att bedöma om utvecklingen för ett visst miljökva- litetsmål gick åt rätt håll och i rätt takt. De myndigheter som hade miljömålsansvar på central och regional nivå skulle också ansvara för att utveckla ändamålsenliga indikatorer för att följa målen och delmålen. Det innebar att de myndigheter som bäst kände till förutsättningarna för ett visst miljökvalitetsmål också skulle ut- veckla relevanta indikatorer, och att de som bäst kände de lokala och regionala förhållandena skulle utveckla indikatorer som var PM 1 Miljömålssystemets tillkomst och utveckling relevanta för regionen. Propositionen angav att de miljömåls- ansvariga myndigheterna borde ha ett system för att fånga upp och analysera avvikande information från miljöövervakningen. Regeringen delade i propositionen bedömning att arbetet med att vidareutveckla indikatorerna var särskilt ange- läget inom områdena kulturmiljö och fysisk planering och hus- hållning med mark och vatten samt byggnader. När det gällde miljökvalitetsmålet Giftfri miljö skulle övervakningen av kon- centrationer av kemikalier i miljön vara ett väsentligt instrument för att skaffa kunskap om viktiga ämnen som förekommer i naturen. Regeringen bedömde att miljöövervakningen för detta miljömål behövde utvecklas för att på ett ändamålsenligt sätt indikera tillståndet i miljön och vilka insatser som skulle behövas mot oönskade ämnen i miljön. Flera miljöproblem ger allvarliga hälsoeffekter och det är därför viktigt att dessa effekter följs upp, framhöll regeringen i propositionen. Eftersom alla länsstyrelser är skyldiga att göra en regional miljömålsuppföljning borde det enligt regeringen ingå i Miljömåls- rådets uppdrag att anpassa miljöövervakningen så att data skulle kunna brytas ned till regional och lokal nivå. 2004/05:150 skrev regeringen att gröna nyckeltal var ett urval av indikatorer som visade miljötillståndet eller förhållanden som var väsentliga för att översiktligt beskriva miljötillståndet. De gröna nyckeltalen skulle vara ett komplement till de indikatorer som hade utvecklats för att följa upp och utvärdera miljökvalitets- målen. Regeringen ansåg också att det fanns brister i den nuvarande uppsättningen av gröna nyckeltal. I regeringens skrivelse En svensk strategi för hållbar utveckling 2003/04:129) framhölls regeringens avsikt att vidareutveckla indikatorer för hållbar utveckling. I samband med detta skulle, enligt propositionen, också arbetet med de gröna nyckeltalen beaktas, med syfte att åstadkomma en enhetlig och lättfattlig rapportering av indikatorer som skulle kunna följa upp utveck- lingen på det ekonomiska, sociala och miljömässiga området. PM 1 Miljömålssystemets tillkomst och utveckling Regeringen bedömde i prop. 2004/05:150 att de tre åtgärds- strategierna behövde vidareutvecklas i samband med den kom- mande fördjupade utvärderingen. hade enligt sin instruktion (2001:1096) ansvaret att samordna arbetet med att utveckla strategin för giftfria och resurssnåla kretslopp. För strate- gierna för effektivare energianvändning och transporter och hus- hållning med mark, vatten och bebyggd miljö fanns inte på samma sätt en myndighet som tydligt hade ett huvudansvar. I dessa fall avsåg regeringen, enligt prop. 2004/05:150, att ge de mest berörda myndigheterna ett gemensamt ansvar för strategiernas utveckling. Strategin för effektivare energianvändning och transporter berörde i första hand , , Luftfartsstyrel- sen, , , tionsanalys och . Mest berörda av arbetet med strategin för hushållning med mark, vatten och bebyggd miljö var , , , , Jord- bruksverket, och . I båda fallen borde, enligt prop. 2004/05:150, samråd ske med andra berörda myndigheter och aktörer. borde i bägge fallen svara för den administrativa samordningen. Under arbetet med åtgärdsstrategierna var det, enligt propositionen, viktigt att myn- digheterna utgick från det regeringen anfört om behovet av utvecklade konsekvensanalyser samt effekterna på politiska mål inom andra sektorer. 6.6Miljömålsrådet och nästa fördjupade redovisning till Uppföljningssystemet skulle innebära att regeringen regelbundet behövde underlag för arbetet med dessa frågor. Därför hade regeringen beslutat att inrätta ett särskilt organ, , inom .