sou · GYB329 · 2010-05-04 00:00:00 — Vad som då i första hand aktualiseras är behovet av regler som anger utrednings- ansvarets fördelning mellan myndighet och part. Det rör sig om en sammansatt fråga. Grundläggande är att fastställa vem som har det principiella ansvaret för att ett ärende blir så väl utrett att det kan förväntas utmynna i ett materiellt riktigt beslut. Därtill kommer spörsmålet om vem som rent faktiskt ska skaffa fram saknat material. Medan 8 § FPL ger uttryck för att den s.k. officialprincipen ska gälla, dvs. att ansvaret i första hand vilar på domstolen, och också ger viss indikation om hur utredningen bör bedrivas, saknar förvaltningslagen motsvarande bestämmelser. Det har inte hindrat att i praxis tillämpas ett likartat system beträffande handläggningen hos förvaltningsmyndigheterna. Att lagstiftaren blivit akterseglad av rättstillämparen är i och för sig inget ovanligt fenomen och inte i sig ägnat att förorsaka problem. Både rent rättssystematiskt och sakligt framstår det emellertid som inkonsekvent, att officialprincipen Utredningsansvaret (19 §) uttryckligen anvisas som ledstjärna för domstolarna, medan utredningsansvaret vid handläggningen i första instans lämnas åsido. Då det gäller sådant domstolsförfarande som gestaltar sig som en process mellan jämställda parter föreligger de yttre förut- sättningarna för att snarare tillämpa den s.k. förhandlingsprincipen, enligt vilken parterna och inte det beslutsfattande organet principiellt svarar för utredningen. De skäl som motiverar att domstolarna trots allt bör ha ett grundläggande ansvar gör sig i själva verket än starkare gällande, då det är fråga om att i första instans utreda ett ärende hos förvaltningsmyndighet. Det framstår som föga rationellt att uttryckligen kräva av domstolarna att de efter överklagande ska se till att ett ärende blir tillfredsställande utrett utan att ställa minst samma krav på den myndighet som ursprungligen hanterat ärendet och fattat det överklagade beslutet. I linje med de önskemål om fullödigare utredning i första instans, syftande bl.a. till att begränsa frekvensen av överklaganden, som framförts i våra direktiv anser vi att den nya förvaltningslagen bör inkludera en bestämmelse om myndigheternas principiella utredningsansvar. De i direktiven framförda önskemålen om att det i så stor utsträckning som möjligt bör framgå av förvaltningslagen vad som gäller vid myndigheternas ärendehandläggning talar i samma riktning. Liksom då det gäller de flesta av de frågor som omfattas av vårt uppdrag gäller det att finna en formel, som är tillräckligt konkret för att tillföra något av substans, som den är så flexibel att den kan tillämpas inom de flesta av förvaltningens många skiftande områden. I de närmast följande avsnitten beskriver vi den nuvarande svenska författningsregleringen på området (19.2) och hur frågan lösts i våra nordiska grannländers förvaltningslagar (19.3). Påföljande avsnitt (19.4) ägnas den främsta källan till kunskap om det aktuella rättsläget, alltså rättspraxis. Efter en genomgång av tidigare lagstiftningsförsök (19.5) redovisar vi våra överväganden och förslag (19.6). Utredningsansvaret (19 §) Den nuvarande förvaltningslagen saknar bestämmelser, som direkt och på ett mera samlat sätt tar sikte på utredningsansvarets fördelning mellan myndighet och part. Trots att det faktiska rättsläget, som det framkommer i doktrin och praxis, ger en klar preferens för den s.k. officialprincipen, dvs. att myndigheten i första hand är ansvarig, ger förvaltningslagen endast vaga indikationer i denna riktning. Ett visst stöd för att myndigheterna har huvudansvaret för att ärendena blir tillräckligt utredda kan hämtas i den allmänna service- regeln i 4 §. Enligt denna ska varje myndighet lämna upplysningar, vägledning, råd och annan sådan hjälp till enskilda i frågor som rör myndighetens verksamhetsområde. Hjälpen skall lämnas i den utsträckning som är lämplig med hänsyn till frågans art, den enskildes behov av hjälp och myndighetens verksamhet. Dessa allmänt hållna anvisningar avser emellertid myndigheternas verksamhet generellt och tar inte specifikt sikte på ärende- handläggning. I den mån det rör sig om behandling av ärenden, får de naturligen störst betydelse på initialstadiet, alltså då den enskilde vill väcka ett ärende hos en myndighet, och inte sedan handläggningen övergått i en formlig beredning. Möjligen kan dock av bestäm- melsen också sägas framgå att myndigheten bör ge anvisningar om hur utredningen i ett redan anhängigt ärende kan behöva kompletteras. De allmänna krav på handläggningen av ärenden som ställs upp i 7 § innefattar också moment, som på ett generellt plan talar i samma riktning. Där föreskrivs bl.a. att varje ärende där någon enskild är part skall handläggas så enkelt, snabbt och billigt som möjligt utan att säkerheten eftersätts. Vid handläggningen skall myndigheten beakta möjligheten att själv inhämta upplysningar och yttranden från andra myndigheter, om sådana behövs. För att uppfylla kravet på en kombination av effektivitet och säkerhet i handläggningen måste myndigheten rimligen själv påta sig ett grundläggande ansvar. Att myndigheten för att nå målet självmant ska beakta möjligheten att bredda utredningsmaterialet genom att engagera andra myndigheter innefattar en – dock föga långtgående – uppmaning till aktivitet. Förvaltningslagens bestämmelser om remiss (13 §) muntlig hand- läggning (14 §), kommunikation (17 §) och andra åtgärder under beredningsstadiet berör naturligtvis också implicit ansvarsför- Utredningsansvaret (19 §) delningen mellan myndighet och part. Någon direkt vägledning för besvarande av de här aktuella frågorna ger de emellertid inte. För de allmänna förvaltningsdomstolarnas del innehåller första stycket i 8 § FPL en klar huvudregel om utredningsansvaret: Rätten skall tillse att mål blir så utrett som dess beskaffenhet kräver. I andra stycket föreskrivs vidare att rätten vid behov anvisar hur utredningen bör kompletteras och att överflödig utredning får avvisas. Av bestämmelsens utformning framgår att officialprincipen ska tillämpas, men att utredningsansvaret inte sträcker sig lika långt i alla mål utan varierar med hänsyn till dessas beskaffenhet. Det framgår också att domstolen inte nödvändigtvis själv måste ta fram det nödvändiga utredningsmaterialet utan kan överlåta detta åt part. Domstolens uppgift är att ge parten sådana anvisningar att målet blir tillfredsställande utrett. Vilket ansvar en förvaltningsmyndighet har för att utredningen i ett ärende ska bli tillräcklig följer ofta av bestämmelser i myndighetens instruktion eller specialförfattning om bl.a. myndighetens uppgifter, de utredningsmedel som den förfogar över och dess skyldighet att utreda vissa förhållanden. Det materiella innehållet i den verk- samhet som det är fråga om ställer naturligtvis varierande krav på myndighetens aktivitet i utredningshänseende. För vårt ändamål saknas anledning att fördjupa sig i vad som till följd härav kan gälla om myndigheternas ansvar på olika specialområden och i skilda situationer. Vad som däremot i förevarande sammanhang kan vara av intresse är sådana mera generellt utformade regler om utredningsansvaret som också förekommer i skilda specialförfattningar. Även om naturligtvis också dylika bestämmelser måste ses i ljuset av den rättsliga miljö i vilken de ska tillämpas, kompletterar de den bild av hur lagstiftaren ser på frågan och som avspeglas i de angivna reglerna i förvaltningslagen och förvaltningsprocess- lagen. Utredningsansvaret (19 §) En på flera områden förekommande variant är att myndigheten ska se till att ärendena blir tillräckligt utredda. Formuleringen används i bl.a. följande författningar: 20 kap. 3 a § fastighetstaxeringslagen (1979:1152), 3 kap. 1 § taxeringslagen (1990:324), 7 kap. 11 § lagen (2009:302) om verksamhet inom djurens hälso- och sjukvård, 7 kap. 10 § lagen (1998:531) om yrkesverksamhet på hälso- och sjukvårdens område, 4 kap. 9 § diskrimineringslagen (2008:567) och 9 § förordningen (2007:989) om avskiljande av studenter från högskoleutbildning. För de två ansvarsnämnder som har att pröva frågor om disciplinära åtgärder enligt 7 kap. 11 § lagen om verksamhet inom djurens hälso- och sjukvård och 7 kap. 10 § lagen om yrkesverksamhet på hälso- och sjukvårdens område kompletteras formuleringen med en anvisning om att överflödig utredning ska avvisas. Ett annat alternativ, som inte är lika tydligt men som ändå indikerar att utredningsansvaret vilar på det beslutande organet, är att myndigheten ska fatta beslut när ärendet är tillräckligt utrett. Formuleringen finns i 27 § förordningen (1998:899) om miljöfarlig verksamhet och 23 § förordningen (1998:1388) om vattenverksamhet m.m. Ett liknande uttryckssätt används i 19 § skuldsaneringslagen (2006:548). Av bestämmelsen framgår att tillsammans med gäldenären ska upprätta ett förslag om skuld- sanering, när det finns en tillräcklig utredning. Lagen innehåller dock även en uttrycklig bestämmelse om utredningsansvarets placering. Av 16 § framgår nämligen att , när skuldsanering inletts, ska se till att ärendet blir så utrett som dess beskaffenhet kräver. I sammanhanget kan även pekas på de bestämmelser om utred- ningsansvaret som finns i . I 3 kap. 9 § sägs i fråga om faderskap till ett barn att rätten ska se till att denna fråga blir tillbörligen utredd. Uttrycket tillbörligt utredd används även i 6 kap. 17 a och 19 §§. Den förra paragrafen rör socialnämndens utredningsansvar vid prövning av avtal om vårdnad, boende eller umgänge mellan föräldrar, medan den senare tar sikte på rättens ansvar i mål och ärenden om vårdnad, boende eller umgänge. Utredningsansvaret (19 §) I högskoleförordningen (1993:100) förekommer ytterligare en variant. Den nämnd som beslutar om disciplinära åtgärder mot studenter, disciplinnämnden, ska se till att ett ärende som hänskjuts dit utreds noggrant (10 kap. 11 §). Vid handläggning av koncessionsansökningar enligt lagen (1985:620) om vissa torvfyndigheter gäller en särskild bestämmelse om utredningsansvaret. I 9 § förordningen (1985:626) om vissa torvfyndigheter föreskrivs att vid beredning av ett koncessionsärende ska se till att ärendet utreds på det sätt som är motiverat med hänsyn till den planerade verksamhetens art och omfattning. Vidare kan pekas på den bl.a. i 7 § medborgarskapsförordningen (2001:218) anlitade formuleringen att myndigheten ska göra den utredning som behövs för ärendets prövning. (Jfr även liknande uttryckssätt i 9 § lagen [1976:206] om felparkeringsavgift och 2 kap. 9 § ordningslagen [1993:1617].) Avslutningsvis kan nämnas att utformningen av en föreskrift om utredningsansvaret i den föreslagna nya socialförsäkringsbalken diskuterats (prop. 2008/09:200). I sin lagrådsremiss föreslog regeringen lydelsen ska se till att ärendet blir tillräcklig utrett (se 114 kap. 13 §, s. 1047). Lagrådet ansåg dock att denna formulering inte tog hänsyn till att utredningsansvaret på socialförsäkringens område måste få variera med hänsyn till de olika ärendenas karaktär. Föreskriften borde därför lyda: Försäkrings- kassan ska se till att ärendet blir utrett i den omfattning som dess beskaffenhet kräver (s. 1166 f.). Regeringen anslöt sig till Lagrådets uppfattning och har numera föreslagit uttrycket Den handläggande myndigheten ska se till att ärendena blir utredda i den omfattning som deras beskaffenhet kräver (se 110 kap. 13 § och s. 554–557 samt prop. 2009/10:69 s. 43). Den danska förvaltningslagen saknar uttryckliga föreskrifter om utredningsansvaret. Lagen innehåller endast en allmän bestämmelse (7 §) om att förvaltningen, i den mån det behövs, ska ge vägledning och stöd i frågor inom sitt ansvarsområde. Utredningsansvaret (19 §) En allmän undersøgelseprincip, innebärande att förvaltningen som huvudregel ansvarar för att nödvändig utredning finns i ärendet och att erforderliga åtgärder vidtas för att utredningen ska bli tillräcklig, anses emellertid ändå gälla. Flera av bestämmelserna i den danska förvaltningslagen förutsätter också, att principen ska tillämpas. Olika bestämmelser i specialförfattningar ger likaså uttryck för denna princip. (Se m.fl. s. 161–162.) Liksom den danska innehåller den norska förvaltningslagen en bestämmelse om förvaltningsorganens vägledningsplikt (§ 11 i kap. III med allmänna regler om handläggning av ärenden). Det är inte fråga om ett åliggande för förvaltningsorganen att driva någon allmän upplysningsverksamhet. Bestämmelsen är i stället inriktad på vägledning främst till parter men även till andra personer, vilkas rättigheter och skyldigheter berörs på ett sådant sätt att de kan ställa krav på vägledning (se Eckhoff–s. 182–184). Vad gäller handläggningen av ärenden som avser meddelande av s.k. enkeltvedtak gäller emellertid inte bara den allmänna väg- ledningsplikten utan också en mera långtgående utredningsplikt: Forvaltningsorganet skal påse at saken er så godt opplyst som mulig før vedtak treffes (§ 17 i kap. IV om saksforberedelse ved enkeltvedtak). Bestämmelsen ger uttryck för principen, att förvalt- ningen i sådana mera betydelsefulla ärenden har en skyldighet att sörja för att saken blir tillräckligt utredd (se Eckhoff–s. 248– 251). Den finska förvaltningslagen innehåller i 2 kap. om Grunderna för god förvaltning allmänna bestämmelser om service och rådgivning. Regler om utredningsskyldighet har intagits i 31 §, placerad i 6 kap. med huvudrubriken av ärenden och hörande av parter: En myndighet skall se till att ett ärende utreds tillräckligt och på behörigt sätt. Myndigheten skall i detta syfte skaffa den information och den utredning som behövs för att ärendet skall kunna avgöras. En part skall lägga fram utredning om grunderna för sina yrkanden. Parten skall också i övrigt medverka till utredningen av ett ärende som han eller hon har inlett. Utredningsansvaret (19 §) Första stycket syftar enligt förarbetena till att framhäva nödvändig- heten av att iaktta officialprincipen – enligt vilken ansvaret för den materiella ledningen av förfarandet och det huvudsakliga ansvaret för att ärendet utreds åvilar myndigheten – och strävan att nå materiell sanning genom att ålägga myndigheterna att se till att ärendena utreds tillräckligt och på behörigt sätt (RP 72/2002 rd s. 92). Vad gäller den i andra stycket intagna bestämmelsen om parts utredningsansvar framhölls i propositionen (s. 93) att detta ansvar varierar med hänsyn till ärendet karaktär. Är det fråga om att ålägga någon en förpliktelse, ligger utredningsansvaret i regel hos myndigheten. Gäller det däremot beviljande av en förmån, blir partens ansvar större. Vidare anfördes bl.a. följande: Syftet med bestämmelsen är att öka en parts benägenhet att på eget initiativ lägga fram utredning. Bestämmelsen innebär dock ingen ändring av den huvudregel som officialprincipen utgör, och enligt vilken det hör till myndighetens ansvar för ledningen av förfarandet att vägleda en part att framföra uppgifter som behövs för att ärendet skall kunna avgöras. En part har inte alltid en klar uppfattning om vilka utredningar och fakta som är relevanta för avgörandet. Dessutom kan det vara svårt för en part att förstå rättsreglernas innehåll. Myndigheten skall således enligt den rådgivningsskyldighet som föreskrivs i 8 § se till att en part vid behov informeras om de relevanta rättsreglerna och om deras innehåll. Då får parten också en klarare uppfattning om vilken utredning det lönar sig att lägga fram för myndigheten. Myndighetens rätt att leda förfarandet inbegriper å andra sidan också rätten att begränsa mottagandet av sådant material som det är uppenbart onödigt att förete med tanke på avgörandet. Hur utredningsuppgiften utförs är i praktiken till stor del beroende av hur en part uppfyller sin egen utredningsskyldighet. Om parten inte självmant företer sådan utredning som är tillräcklig för att ärendet skall kunna avgöras, skall myndigheten ange vilken tilläggsutredning som skall företes. Myndigheten kan också be parten precisera sina yrkanden i ärendet eller göra dem klarare. Hur aktivt myndigheten skall skaffa utredning kan variera beroende dels på ärendets art, dels på hur kompetent parten kan förmodas sköta sitt ärende. Denna bedömning kan t.ex. påverkas av om det är fråga om en fysisk person eller en sammanslutning. En parts passivitet då det gäller att lägga fram utredning skall inte i sig ge myndigheten rätt att åsidosätta den utredningsskyldighet som åvilar myndigheten enligt officialprincipen. I synnerhet det gemenskaps- rättsliga effektivitetskravet och skyddet av de rättigheter som definieras i gemenskapsrätten är sådana faktorer som kan accentuera myndig- hetens initiativkraft vid inhämtande av utredning också då en part försummar sin egen utredningsskyldighet. Utredningsansvaret (19 §) Andra stycket innehåller dessutom, som framgått, en allmän princip om att en part också i övrigt ska medverka till utredningen av ett ärende, som han eller hon har inlett. Med medverkan avses här närmast att parten uppriktigt försöker samarbeta med myndigheten för att få fram de uppgifter som behövs för ärendets avgörande. Att skyldigheten att medverka är kopplad till ärenden som parten själv inlett innebär att kravet inte aktualiseras om det t.ex. är fråga om behandling av en konkurrerande ansökan eller om det gäller att påföra parten en förpliktelse (se RP 72/2002 rd s. 93–94). Som framgått har förvaltningsdomstolarna i 8 § FPL uttryckligen ålagts en utredningsplikt, medan något motsvarande stadgande för förvaltningsmyndigheternas del inte intagits i förvaltningslagen. närmast efter genomförandet av förvaltnings- rättsreform tycks denna skillnad ha tillmätts viss betydelse. (Fortsättningsvis följer framställningen i grova drag Ragnemalm 2007 s. 79–81.) Ett belysande rättsfall är RÅ 1974 ref. 29. Efter att vid sin prövning ha konstaterat, att det förelegat ovisshet i fråga om möjligheten för sökanden att erhålla körkortstillstånd, fastslog Regeringsrätten här, att den i första instans beslutande lämpligen före avgörandet borde ha berett honom tillfälle att inkomma med ytterligare utredning om sin skötsamhet. Sedan beslutet överklagats hade det jämlikt 8 § FPL åvilat kammarrätten att tillse att målet blivit vederbörligen utrett i anfört hänseende. Som ett av de i avgörandet medverkande regeringsråden uttalade i en mot systemet kritisk kommentar innebar detta, att olika regler om myndighets utredningsskyldighet kom att gälla för ett och samma ärende, beroende på i vilken instans det handläggs. (Jfr även RÅ 1976 ref. 71 och RÅ 1976 ref. Utvecklingen i rättspraxis tog emellertid en annan vändning, och får det anses stå helt klart att officialprincipen, trots avsaknaden av uttryckligt lagstöd, gäller även för förvaltnings- myndigheterna. En tydlig bekräftelse på detta framkommer i RÅ 2006 ref. 15, där domstolen också gav vissa indikationer på faktorer, som var ägnade att påverka omfattningen av myndigheternas utredningsansvar. Utredningsansvaret (19 §) Regeringsrätten fastslog i rättsfallet – som gällde en skatte- myndighets beslut att på ett bristfälligt underlag debitera en person avgift till ett registrerat trossamfund, som han bestred att han tillhörde – att det följde av allmänna förvaltningsrättsliga principer, att myndigheterna hade ett ansvar för att ärendena blev tillräckligt utredda. Vad som var att anse som tillräcklig utredning kunde enligt Regeringsrätten inte anges generellt utan fick avgöras från fall till fall. Fördelningen av ansvaret var beroende av bl.a. ärendets natur, vem som tagit initiativet till ärendet och om det fanns ett starkt allmänt intresse i ärendet. (JO har tidigt fastslagit principen om myndighets utredningsansvar, dvs. principen att myndigheten skall tillse att ärende blir så utrett som dess beskaffenhet kräver, JO 1977/78 s. 310. I senare ärenden har JO hänvisat till att denna officialprincip gäller på sedvanerättslig grund, t.ex. JO 2006/07 s. I avgörandet pekade Regeringsrätten på att hjälp att ta ut avgifter för andra trossamfund än var ingripande för den enskilde, bl.a. mot bakgrund av att avgiften behandlades som en skatt och att en obetald avgift kunde lämnas till kronofogdemyndighet för indrivning. Vidare tillkom att det var som på grundval av uppgifter från trossamfunden initierade enskilda debiteringsärenden. Regeringsrätten ansåg att nämnda omständigheter talade för att hade ett ansvar för att ärendet i det aktuella fallet blev tillräckligt utrett. Resultatet blev att underinstansernas avgöranden undanröjdes och målet återförvisades till för fortsatt handläggning. Det var i domen inte tal om att med åberopande av 8 § FPL ålägga de tidigare i målet beslutande förvaltningsdomstolarna att införskaffa den utredning som förvaltningsmyndigheten underlåtit att ta in. På liknande sätt åberopades i RÅ 2002 ref. 85 det överklagade beslutets ekonomiska konsekvenser för den enskilde som ett moment av betydelse för bedömningen av myndighetens utrednings- ansvar. Det gällde här en registrering av en person som ägare av ett fordon, ett beslut som – betonade Regeringsrätten – bl.a. grundar skattskyldighet och skyldighet att hålla fordonet försäkrat. Även om sådana ärenden normalt inte kräver någon närmare utredning utan kan avgöras på grundval av en enkel anmälan, var omständigheterna i det konkreta fallet sådana, att inte borde ha genomfört registreringen utan att företa erforderliga kontrollåtgärder. Klaganden hade nämligen framfört en rad konkreta element, som gav stöd för att hans namn på anmälnings- Utredningsansvaret (19 §) blanketten var förfalskat och att han över huvud inte hade något med det aktuella fordonet att skaffa. Utredningsansvaret belyses också av praxis, som tar sikte på bevisbördans fördelning i olika ärendetyper. (Se Ragnemalm 2007 s. 107–108.) I grunden kan det sägas röra sig om två sidor av samma sak. Att myndigheterna har ansvaret för att ärenden blir tillfredsställande utredda innebär att bördan av brister i bevisningen normalt inte ska bäras av den enskilde, och att avsaknaden av fullgod utredning alltså inte ska ligga honom i fatet då myndigheten avgör ärendet. Praxis visar att bevisbördan – liksom utredningsansvaret – schematiskt åvilar det allmänna, då ärendet gäller ett eventuellt ingripande mot enskild part, medan det i ärenden där den enskilde söker utverka en förmån från det allmänna åtminstone måste krävas, att han gör verkliga ansträngningar för att visa att omständigheterna berättigar honom till den sökta förmånen. I brottmålsliknande ärenden ankommer det således på det allmänna att förete övertygande bevisning om att ett ingripande är motiverat; se t.ex. RÅ 1989 ref. 67 ang. återkallelse av läkar- legitimation, RÅ 1990 ref. 108 ang. disciplinpåföljd för läkare och RÅ 1996 ref. 83 ang. varning till fastighetsmäklare. För att givna tillstånd ska kunna återkallas måste också med hänsyn till konsekvenserna ställas höga krav på bevisning för att sådana missförhållanden som motiverar ingripandet föreligger; se t.ex. RÅ 1994 ref. 88 (serveringstillstånd) och RÅ 2006 ref. 7 (tillstånd att driva fristående skola). Vad gäller förvaltningsdomstolarnas utredningsskyldighet enligt 8 § första stycket FPL bör nämnas att Regeringsrätten i RÅ 2006 ref. 46, som gällde det s.k. högkostnadsskyddet vid uttagande av kommunala avgifter inom äldre- och handikappomsorgen, ansett officialprincipen tillämplig utan hinder av att förvaltnings- processen numera blivit en tvåpartsprocess. Särskilt när styrke- förhållandet mellan parterna är så ojämnt som i mål av nu aktuellt slag vilar enligt Regeringsrätten ett stort ansvar på domstolen att se till att enskild part inte blir lidande genom att beslutsunderlaget är ofullständigt eller bristfälligt i något hänseende (jfr även t.ex. JO 1996/97 s. 135). Då domstolarna i praxis ansetts ha brustit i utredningshänseende har det oftast rört sig om underlåtenhet att tillämpa den i 8 § andra stycket intagna föreskriften att rätten vid behov ska anvisa hur utredningen bör kompletteras. I RÅ 2002 ref. 22 ansågs en kammar-