sou · GYB356 · 2010-08-31 00:00:00 — De åtgärder eller modeller som föreslås ska kunna tillämpas i stora delar av den offentliga sektorn. Utredaren ska därför sam- verka med kommuner och landsting för att förbättra förutsätt- ningarna för att nå ökad innovationsupphandling. Möjligheterna att främja innovation som kan stödja omställ- ningen till ett hållbart samhälle ska utredas. Frågan om små och medelstora företags möjlighet att delta i innovationsupphandling ska särskilt uppmärksammas. Direktiven återfinns i bilaga 1. Utredningen har hållit tre möten med experterna samt i övrigt sammanträtt med företrädare för kommuner, landsting, statliga myndigheter, Europeiska unionens kommission, intresseorganisa- tioner och näringslivet. Utredningen har gjort fyra studieresor, dels till i , och i , i Neder- länderna och i . Utredningen har deltagit i olika seminarier. I enlighet med utredningens direktiv har utredningen samrått med Kammarkollegiet, , , , och . Vidare har utred- ningen samrått med Utredningen avseende uppföljning och analys av de statliga upphandlarnas åtgärder för att förbättra produktivi- teten och innovationsgraden inom anläggningsbranschen (N2009:10) och utredningen avseende genomförande av EG:s direktiv om upphandling inom försvars- och säkerhetsområdet (Fi 2009:37) samt andra relevanta kommittéer. När begreppet myndighet eller upphandlande myndighet används avses även i vissa fall upphandlande enheter. Utredningen har valt att inte alltid använda begreppen upphandlande myndighet och upphandlande enhet av redaktionella skäl. I det inledande kapitlet (kapitel 1) finns en historiebakgrund och bakgrundsfakta som är relevant för att förstå utredningens senare bedömningar. I nästa kapitel (kapitel 2) anges de två spåren som är viktiga att skilja på – innovationsvänlig upphandling och innovationsupphandling. Efter att skillnaderna mellan begreppen klarlagts går utredningen igenom möjligheterna till innovations- vänlig upphandling inom ramen för nuvarande upphandlingslag- stiftning (kapitel 3) och innovationsupphandling (kapitel 4). Tyngd- punkten i betänkandet ligger i det kapitel som följer närmast (kapitel 5). Här redovisas den föreslagna nya lagen om förkommer- siell upphandling och övriga förslag till lagändringar. Utredningen beskriver därefter hur informationen kring den föreslagna lagen ska hanteras och roll i detta arbete. I betänkandet redovisas (kapitel 7) vissa aspekter kring immaterialrätt och standarder. En beskrivning ges (kapitel 8) av innovationsmöjligheterna som grön upphandling ger. Vidare ges en beskrivning av innovations- möjligheterna inom vården (kapitel 9) och inom infrastruktur (kapitel10). I betänkandet ges en beskrivning av utredningens konsekvenser (kap. 11). Utredningen har valt att publicera följande texter i bilageform: utredningens direktiv (bilaga 1), råd för att underlätta för små- och medelstora företag att delta i upphand- lingar (bilaga 2) och en råd kring hur man upphandlar en innova- tion (bilaga 3). En del uppgifter förekommer på flera ställen i betänkandet. Texterna har avsiktligen utformats så för att underlätta tillgäng- ligheten. lag om förkommersiell upphandling 1 § Denna lag är tillämplig när en upphandlande myndighet eller enhet avser att upphandla forsknings- och utvecklingstjänster och tillämpar 1 kap. 6 § p. 6 lagen (2007:1091) om offentlig upphand- ling eller 1 kap. 19 § p. 5 lagen (2007:1092) om upphandling inom områdena vatten, energi, transporter och posttjänster. 2 § Den upphandlande myndigheten eller enheten ska vid en för- kommersiell upphandling behandla alla leverantörer på ett likvär- digt och icke-diskriminerande sätt. Myndigheten ska iaktta princi- perna om ömsesidigt erkännande, proportionalitet och öppenhet i alla delar av förfarandet. 3 § Med ansökan avses en produktidé eller inriktning på problem- lösning som en leverantör lämnar till en upphandlande myndighet eller enhet. 4 § Med förkommersiell upphandling avses ett förfarande för upp- handling av forsknings- och utvecklingstjänster i syfte att få till- gång till innovativ produkt till gagn för myndigheten. I en förkommersiell upphandling kan ingå maximalt tre faser. Inför varje fas görs en utvärdering och urval mellan sökande le- 5 § Med förfrågningsunderlag avses sådana underlag för ansökan som en upphandlande myndighet eller enhet tillhandahåller en leve- rantör. 6 § Med kontrakt avses ett skriftligt avtal med ekonomiska villkor som 1.sluts mellan en eller flera upphandlande myndigheter eller en- heter och en eller flera leverantörer, 2.avser utförande av forsknings- och utvecklingsarbete i syfta att ta fram en vara eller tjänst, och 3.undertecknats av parterna eller signerats av dem med en elek- tronisk signatur. 7 § Med leverantör avses den som på marknaden tillhandahåller forsknings- och utvecklingstjänster. Med leverantör avses också grupper av leverantörer. 8 § Med sökande avses den som ansöker om att få delta i en för- kommersiell upphandling. 9 § Med upphandlande myndighet respektive upphandlade enhet avses den definition som återfinns i 2 kap. 12 § lagen (2007:1091) om offentlig upphandling, och 2 kap 21 § lag (2007:1092) om upp- handling inom områdena vatten, energi, transporter och posttjänster samt upphandlande enhet enligt lag (2007:1092) om upphandling inom områdena vatten, energi, transporter och posttjänster 2 kap. 20 §. Obligatorisk annonsering och annonsens innehåll 10 § En myndighet som avser att genomföra en förkommersiell upphandling ska annonsera en uppmaning att inkomma med pro- duktidé som kan svara mot den ens eller enhetens forsknings- och utvecklingsbehov. 11 § I annonsen ska anges vilken forsknings- och utvecklingstjänst som den upphandlande myndigheten eller enheten avser att upp- handla. Till annonsen bifogas ett förfrågningsunderlag. I förfråg- ningsunderlaget anges tidsfrist för inkommande av produktidé från sökande och hur ansökan får lämnas in. 12 § Av förfrågningsunderlaget ska framgå grunderna för tilldel- ning av kontrakt, hur den upphandlande myndigheten eller enheten avser att förfara med de olika faserna samt urvalet av leverantörer i de olika faserna. Grunderna för den ekonomiska ersättningen till leverantören i de olika faserna ska vidare framgå samt andra villkor. 13 § Fysiska och juridiska personer kan var för sig eller tillsammans med andra leverantörer lämna en ansökan. Den upphandlande myndigheten eller enhet får inte ställa upp villkor om att en grupp ska ha en bestämd juridisk form för att få lämna en ansökan. Den upphandlande myndigheten eller enheten får dock begära att en grupp ska ha en viss juridisk form när den blivit tilldelad kontrak- tet, om det krävs för att kontraktet ska kunna fullgöras på ett god- tagbart sätt. 14 § Den upphandlande myndigheten eller enheten får inför be- dömningen av en ansökan samt varje fas av förfarandet förhandla med leverantörerna. 15 § En ansökan ska lämnas in på de sätt myndigheten bestämmer. För bedömning av när en handling ska anses inkommen till den upphandlande myndigheten eller enheten ska gälla vad som sägs i 10 § förvaltningslagen (1986:223). 16 § Den upphandlande myndigheten eller enheten får medge att en sökande rättar en felskrivning eller något annat uppenbart fel i ansökan. Den upphandlande myndigheten eller enheten får begära att en ansökan förtydligas eller kompletteras. Omständigheter som får medföra uteslutning av leverantör 17 § En leverantör får uteslutas från att delta i förkommersiell upp- handling, om leverantören 1.är i konkurs eller likvidation, är under tvångsförvaltning eller är föremål för ackord eller tills vidare har inställt sina betalningar eller är underkastad näringsförbud, 2.är föremål för ansökan om konkurs, tvångslikvidation, ackord eller annat liknande förfarande, 3.genom lagakraftvunnen dom är dömd för brott avseende yrkes- utövningen, 4.har gjort sig skyldig till allvarligt fel i yrkesutövningen och myndigheten kan visa detta, 5.inte har fullgjort sina åligganden avseende socialförsäkrings- avgifter eller skatt, eller 6.i något väsentligt hänseende har låtit bli att lämna begärda upplysningar eller lämnat felaktiga upplysningar som begärts med stöd av denna bestämmelse. Är leverantören en juridisk person, får leverantören uteslutas om en företrädare för den juridiska personen har dömts för brott som avses i första stycket 3 eller gjort sig skyldig till sådant fel som avses i första stycket 4. Myndigheten får, utom i det fall som avses i 18 §, begära att en leverantör visar att det inte finns någon grund för att utesluta leve- rantören med stöd av första stycket 1, 2, 3 eller 5. 18 § Vid kontroll av om en leverantör har fullgjort sina åligganden avseende socialförsäkringsavgifter eller skatt i enligt 17 § första stycket 5 ska den upphandlande myndigheten eller enheten inhämta uppgifter om detta från behörig myndighet. Intyg och bevis angående sökanden 19 § Myndigheten ska som bevis för att det inte finns grund för att utesluta en sökande godta utdrag ur officiellt register eller annan likvärdig handling när det gäller ett förhållande som avses i 1 § eller 2 § första stycket 1, 2 eller 3 och intyg från behörig myndighet när det gäller ett förhållande som avses i 2 § första stycket 5. Om sådana handlingar eller intyg som avses i första stycket inte utfärdas i leverantörens hemland eller ursprungsland eller inte om- fattar samtliga de fall som avses i 1 § eller 2 § första stycket 1–3 kan de ersättas med en utsaga som har avgetts på heder och samvete eller av en liknande försäkran. 20 § En upphandlande myndighet eller enhet ska möjligt skriftligen underrätta sökande om de beslut som fattats om att till- dela kontrakt och om skälen för beslutet. En sådan underrättelse ska lämnas även när en upphandlande myndighet eller enhet beslutar att avbryta en förkommersiell upp- handling för vilken det har gått ut inbjudan att lämna ansökan samt vid beslut om att göra om den förkommersiella upphandlingen. Tilldelning av kontrakt m.m. 21 § En upphandlande myndighet eller enhet ska teckna kontrakt med de leverantörer som lämnat ansökningar som på det mest tro- värdiga sättet kunnat ge vid handen att de har förutsättningar att utveckla den produktidé som svarar mot den upphandlande myn- dighetens eller enheten forsknings- och utvecklingsbehov. Minst två leverantörer ska antas. Myndigheten eller enheten beslutar vilka faser som ska genom- föras. Om en myndighet eller enhet efter fas ett eller två beslutat att upphöra med forsknings- och utvecklingstjänsten beträffande en viss ska myndigheten eller enheten avbryta samarbetet med leve- rantören. 22 § Den upphandlande myndighetens eller enhetens beslut att inte teckna kontrakt med en sökande samt skälen därför, ska meddelas sökanden skriftligen. 23 § Den upphandlande myndighetens eller enhetens beslut om avbryta samarbetet och skälen därför ska meddelas skriftligen. 24 § Efter att den sista fasen genomförts avslutas förfarandet. 25 § En leverantör som anser sig ha lidit eller kan komma att lida skada enligt 26 § får som ansökan hos allmän förvaltningsdomstol om att den förkommersiella upphandlingen ska göras om eller att rättelse ska vidtas. En ansökan ska inges skriftligen. En ansökan får prövas till dess att gått från det att den upphandlande myndigheten eller enheten lämnat underrättelse enligt 20 § till sökande. Beslut enligt 23 § kan inte överklagas enligt denna lag. 26 § Om den upphandlande myndigheten eller enheten har brutit mot de grundläggande principerna i 2 § eller någon annan bestäm- melse i denna lag och detta medfört att leverantören lidit eller kan komma att lida skada, ska rätten besluta att den förkommersiella upphandlingen eller någon av faserna ska göras om eller att den får avslutas först sedan rättelse gjorts. 27 § Vad som sägs i 25 § och 26 § gäller dock inte om det totala kontaktsbeloppet per leverantör understiger fyra prisbasbelopp enligt lagen (1962:381) om allmän försäkring. 28 § En ansökan ska enligt 25 § göras hos den förvaltningsrätt i vars domkrets den upphandlande myndigheten eller enheten har sitt hemvist. Prövningstillstånd krävs vid överklagande till kammarrätten. 29 § Regeringen meddelar föreskrifter om vilken myndighet som utövar tillsyn över förkommersiell upphandling enligt denna lag. 30 § får inhämta sådan upplysningar från den upphandlande myndigheten eller enheten som är nödvändiga för tillsynen. Upplysningarna ska i första hand inhämtas genom ett skriftlig förfarande. Om det på grund av materialets omfång, brådska eller något annat förhållande är lämpligt, får upplysningarna i stället inhämtas genom besök hos den upphandlande myndigheten eller muntligen. 31 § Den upphandlande myndigheten eller enheten är skyldig att tillhandahålla de upplysningar som tillsynsmyndigheten begär för sin tillsyn. lag om ändring i lag (1971:289) om allmänna förvaltningsdomstolar Härigenom föreskrivs att 18 § lag (1971:289) om allmänna förvaltningsdomstolar ska ha följande lydelse. En förvaltningsrätt är domför med en lagfaren domare ensam 1.vid åtgärd som avser endast måls beredande, 2.vid förhör med vittne eller sakkunnig som begärts av en annan förvaltningsrätt, 3.vid beslut som avser endast rättelse av felräkning, felskrivning eller annat uppenbart förbiseende och 4.vid annat beslut som inte innefattar slutligt avgörande av mål. Om det inte är påkallat av särskild anledning att målet prövas av fullsutten rätt, är en förvaltningsrätt domför med en lagfaren domare ensam vid beslut som inte innefattar prövning av målet i sak. Åtgärder som avser endast beredandet av ett mål och som inte är av sådant slag att de bör förbehållas lagfarna domare får utföras av en annan tjänsteman som har tillräcklig kunskap och erfarenhet och som är anställd vid förvaltningsrätten eller vid en tingsrätt på samma ort som förvaltningsrätten. Regeringen meddelar närmare föreskrifter om detta. Vad som sägs i andra stycket gäller även vid avgörande i sak av 1.mål av enkel beskaffenhet, 2.mål enligt lagen (1994:466) om särskilda tvångsåtgärder i beskattningsförfarandet, enligt lagen (1978:880) om betalnings- säkring för skatter, tullar och avgifter, om besiktning enligt fastig- hetstaxeringslagen (1979:1152), om handlings undantagande från taxeringsrevision, skatterevision eller annan granskning och om befrielse från skyldighet att lämna upplysningar, visa upp handling eller lämna kontrolluppgift enligt skatteförfattningarna, 3.mål om omhändertagande enligt 6 § lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga, mål om vård i enskildhet enligt 15 b § samma lag, mål om avskildhet enligt 15 c § samma lag, mål om tillfälligt flyttningsförbud enligt 27 § samma lag, mål om omhändertagande enligt 13 § lagen (1988:870) om vård av missbrukare i vissa fall, mål om vård i enskildhet eller avskildhet enligt 34 § samma lag, mål om vård i enskildhet enligt 14 § lagen (1998:603) om verkställighet av sluten ungdomsvård, mål om avskildhet enligt 17 § samma lag, mål om tillfällig isolering enligt 5 kap. 3 § smittskyddslagen (2004:168), mål enligt 12 § första stycket och 33 § lagen (1991:1128) om psykiatrisk tvångsvård, mål enligt 18 § första stycket 3–5 och 9 när det gäller de fall då vården inte har förenats med särskild utskrivningsprövning eller 6 lagen (1991:1129) om rättspsykiatrisk vård, mål om förvar och uppsikt enligt utlänningslagen (2005:716), mål enligt lagen (1974:202) om beräkning av strafftid m.m., mål enligt fängelselagen (2010:610) samt mål enligt lagen (1963:193) om samarbete med , , och angående verkställighet av straff m.m., 4.mål enligt folkbokföringsförfattningarna, mål rörande preli- minär skatt eller om anstånd med att betala skatt eller avgifter enligt skatteförfattningarna, 5.mål enligt lagen (2007:1091) om offentlig upphandling eller lagen (2007:1092) om upphandling inom områdena vatten, energi, transporter och posttjänster, 6.mål som avser en fråga av betydelse för inkomstbeskatt- ningen, dock endast om värdet av vad som yrkas i målet uppenbart inte överstiger hälften av prisbasbeloppet enligt 2 kap. 6 och 7 §§ socialförsäkringsbalken, 7.mål enligt lagen (2004:629) om trängselskatt och 8.mål enligt lagen (2008:962) om valfrihetssystem. Lag (2010:616). 9.mål enligt lagen (2011:0000) om förkommersiell upphandling lag om ändring i sekretesslagen 2009:400 Härigenom föreskrivs att sekretesslagen 2009:400 19 kap. 3 § ska ha följande lydelse. Sekretess gäller för uppgift som hänför sig till ärende om förvärv, överlåtelse, upplåtelse eller användning av egendom, tjänst eller annan nyttighet, om det kan antas att det allmänna lider skada om uppgiften röjs. Begreppet tjänst omfattar inte arbete som för en myndighets behov utförs av dess egen eller någon annan myndig- hets personal, om det inte är fråga om ett arbete som en myndighet i konkurrens med andra myndigheter eller enskilda erbjuder sig att Om ett ärende enligt första Om ett ärende enligt första stycket rör upphandling, får upp- stycket rör upphandling, får upp- gift som rör anbud eller som rör gift som rör anbud eller som rör en kommun, ett landsting eller en kommun, ett landsting eller en myndighet eller mellan statliga en myndighet eller mellan statliga myndigheter inte i något fall myndigheter inte i något fall lämnas till någon annan än den lämnas till någon annan än den som har lämnat anbudet eller som har lämnat anbudet eller erbjudandet förrän alla anbud eller beslut om leverantör och eller beslut om leverantör och anbud fattats eller ärendet dess- anbud fattats eller ärendet dess- förinnan har slutförts. sen enligt detta stycke gäller inte gäller även ansökan enligt lag (2011:0000) om förkommersiell enligt lagen (2008:962) om val- detta stycke gäller inte vid ett (2008:962) om valfrihetssystem. Om ett ärende enligt första stycket rör försäljning av lös egendom för det allmännas räkning, får uppgift som rör anbud eller som rör motsvarande erbjudande inom en kommun, ett landsting eller en myndighet eller mellan statliga myndigheter inte i något fall lämnas till någon annan än den som har lämnat anbudet eller erbjudandet förrän alla anbud eller erbjudanden offentliggörs eller avtal har slutits eller ärendet annars har slutförts. För uppgift i en allmän handling gäller sekretessen i högst . Beträffande handling som anger villkoren i slutet avtal gäller sekretessen dock längst till dess , eller hos statliga affärsverk och samt i affärsverksamhet , har gått från det avtalet slöts. Sekretess gäller i affärsverk- Sekretess gäller i affärsverk- samhet hos en bank, ett kredit- samhet hos en bank, ett kredit- marknadsföretag eller ett värde- marknadsföretag eller ett värde- kommuner eller landsting utövar kommuner eller landsting utövar ett rättsligt bestämmande in- ett rättsligt bestämmande in- flytande över för uppgift om en flytande över för uppgift om en enskilds ekonomiska eller per- enskilds ekonomiska eller per- sonliga förhållanden, om inte står klart att uppgiften kan inte står klart att uppgiften kan lämnas ut utan att den enskilde lämnas ut utan att den enskilde lider skada eller men. lider skada eller men. offentlig upphandling eller lagen vatten, energi, inom områdena vatten, transporter och posttjänster gäller dock sekretess för sådana upp- eller lagen (2011:0000) om för- gifter endast om det kan antas att den enskilde lider skada eller dock sekretess för sådana upp- men om uppgiften röjs. gifter endast om det kan antas att den enskilde lider skada eller men om uppgiften röjs. För uppgift i en allmän handling gäller sekretessen i högst tjugo lag om ändring i lag (2007:1091) om offentlig upphandling Härigenom föreskrivs att lagen (2007:1091) om offentlig upp- handling ska ha följande lydelse. Upphandlande myndigheter bör beakta miljöhänsyn och sociala hänsyn vid offentlig upphandling om upphandlingens art motiverar detta. Upphandlande myndigheter bör beakta miljöhänsyn, sociala hänsyn och innovationshänsyn vid offentlig upphandling om upp- handlingens art motiverar detta. lag om ändring i lag (2007:1092) om upphandling inom områdena vatten, energi, transporter och posttjänster Härigenom föreskrivs att lag (2007:1092) om upphandling inom områdena vatten, energi, transporter och posttjänster ska ha följande lydelse beakta miljöhänsyn, sociala hän- art motiverar detta. lag om ändring i lag (2008:962) om valfrihetssystem Härigenom föreskrivs att det i lagen (2008:962) om valfrihets- system ska införas en ny paragraf i 1 kap. 4 §. Upphandlande myndigheter bör beakta miljöhänsyn, sociala hänsyn och innovationshänsyn i ett valfrihetssystem om detta är motiverat. Terminologin beträffande innovationer och innovationsupphandling är inte helt entydig eller fullständigt etablerad. Utredningen har här vägledning av bl.a. regeringens direktiv och tidigare utredningar, men det är nödvändigt att nyttja även begrepp från akademisk litteratur och att i några fall introducera egna begrepp. Vad avser begreppet innovation skriver regeringen i direktivet Med innovation avses i dessa direktiv en nyskapande kombination av olika resurser som tar formen av ett värdehöjande erbjudande som svarar mot en efterfrågan på en marknad. Med resurser avses bl.a. kompetens, såväl forskningsbaserad som erfarenhetsbaserad kompetens. Det är viktigt att notera ordet värdehöjande. Värdehöjande inne- bär att tillföra ett värde, enklast kan detta mätas genom prismeka- nismen. En köpare är beredd att betala för den värdehöjande egen- skapen. Det finns gott om exempel på uppfinningar eller nya tjänster som inte varit lyckade, inte efterfrågats på marknaden eller spridits på annat sätt. Lite förenklat kan sägas att en sådan upp- finning eller ny tjänst som inte visat sig vara värdehöjande inte heller kan betraktas som en innovation. På engelska görs normalt en distinktion mellan invention och innovation. Denna distinktion är möjlig även på svenska.1 1 Ordet invention återfinns i bl.a. med betydelsen ngt nytt (metod, färdighet, anordning, inrättning, apparat, maskin o. av praktisk art som ngn uppfunnit l. utexperimenterat l. uttänkt l. konstruerat, uppfinning; ngn gg äv. om upptäckt av teoretisk art; numera bl. (föga br. utom i ssgn INVENTIONS-SOFFA) i inskränktare anv. : sinnrik o. praktisk inrättning l. anordning l. apparat o. d., avsedd att underlätta det husliga arbetet l. öka En invention kan beskrivas som en uppfinning som inte nöd- vändigtvis svarar mot en efterfrågan, medan däremot en innovation är en ny vara, process eller tjänst för vilken det finns en efterfrågan. Givetvis är efterfrågan ett relativt begrepp och i praktiken måste, vid en innovationsupphandling, en kommande efterfrågan uppskattas. När utredningen talar om innovationer är det således med presumtion att det handlar inte bara om en invention, utan om att varan eller tjänsten åtminstone i vissa aspekter kan förväntas uppfylla kriteriet av att vara ett värdehöjande alternativ. definierar innovation som införandet eller genom- förandet av en ny eller substantiellt förbättrad produkt (vara eller tjänst), eller process, en ny marknadsföringsmetod eller en ny organisatorisk metod i affärsmodell, arbetsorganisation eller externa relationer.2 Innovation är ett brett begrepp, det kan innefatta vad vi i daglig tal benämner som en uppfinning (eller en teknisk innovation som har formen av en ny produkt3 eller process) men även nya tjänster som ibland kallas tjänsteinnovation. Ofta kan en innovation inne- hålla både teknik och tjänster. Det bör noteras att idén eller uppfinningen respektive in- eller genomförandet av innovationen inte nödvändigtvis ligger nära varandra i tiden eller emanerar från samma innovatör eller innova- tiva företag. Det finns gott om exempel på tjänster och uppfin- ningar som initialt föreföll obrukbara eller ej efterfrågade, men som senare upptäckts och utvecklats av en innovatör som kunnat skapa en efterfrågad produkt. Ofta delas innovation in två olika kategorier Det handlar då om något helt nytt, t.ex. explosionsmotorn, syntetgummi eller halvledaren. Radikala innova- tion får betydande effekter, åtminstone .