sou · GYB329 · 2010-05-04 00:00:00 — Innan vi går närmare in på dessa avvägningsfrågor bör betonas att inte var och en som har beröring med ett ärende kan göra anspråk på att bli kommunicerad. Eftersom det är fråga om ett åliggande för myndigheten att aktivt förse någon med material med erbjudande att yttra sig över detta, måste denne någon naturligtvis vara bekant för myndigheten. Kommunikationens adressat kan därför inte rimligen vara någon annan än den som är part i ärendet. Parterna utgör en redan under ärendets initialstadium i huvudsak identifierbar krets. Skulle någon intressent, som inte tidigare gett sig till känna, göra gällande att han eller hon bör tillerkännas partsställning, får myndigheten naturligtvis då bedöma om vederbörande fortsättningsvis bör behandlas som part. En precisering bör tilläggas. Även om förvaltningslagens över- gripande ändamål är att, som det sägs i våra direktiv, värna med- borgarnas rättssäkerhet, finns ingen anledning att skilja mellan fysiska och juridiska personer och i detta sammanhang inte heller Kommunikation (21 §) mellan enskilda och offentliga parter. Intar myndighet eller annan företrädare för det allmänna partsställning, bör vederbörande behandlas på samma sätt i kommunikationshänseende (jfr RÅ 1998 ref. 1). Utgångspunkten för det fortsatta resonemanget är således, att kommunikation ska ske med var och en som är part. Begreppet myndighetsutövning återfinns inte i vårt förslag till ny förvaltningslag och ska således utmönstras även här. Skälen för detta anges i 5 kap. om Ärende, beslut och myndighetsutövning, där vi konstaterat att den begränsning som knyts till begreppet ter sig omotiverad . Som framgått har JO också funnit att begränsningen av kommunikationsparagrafens tillämpningsområde till ärenden om myndighetsutövning inte alltid kan upprätthållas, eftersom de erforderliga garantierna för allsidighet och tillförlitlig- het saknas om part inte ges möjlighet att komma till tals. En överdriven restriktivitet kommer också till uttryck i det andra i 17 § FL infogade begränsande elementet, nämligen att kommunikation endast måste föregå själva avgörandet i ärendet. Oavsett vilken karaktär ett beslut har – och även om det till äventyrs skulle anses utgöra ett resultat av myndighetsutövning – kan det alltså meddelas utan att part underrättats om och fått bemöta underlaget för detta, för det fall det fattats under något annat handläggningsstadium än under slutfasen. Vilka verkningar beslutet än må ha, är myndigheten befriad från kommunikations- skyldighet, om det inte rör sig om det slutliga beslutet i ärendet. Det innebär att den nuvarande bestämmelsen inte kräver kommunikation innan man under förfarandet beslutar om drastiska ingrepp i parts personliga eller ekonomiska förhållanden. Inte ens om beslutet är förbundet med tvångsmedel, som gör det svårt eller omöjligt för parten att freda sig mot att medverka på det av myndigheten önskade sättet, görs något undantag. Förelägganden att t.ex. inställa sig till en läkarundersökning, att öppna sitt hem för en inspektion eller upphöra med en näringsverksamhet – till vilka kan vara kopplade hot om vite eller polishandräckning – kan alltså meddelas utan att föregås av kommunikation med adressaten av den enda anledningen, att de inte avgör ärendet utan utgjort ett led i dettas beredning. Kommunikation (21 §) Detsamma gäller beträffande s.k. processuella säkringsåtgärder, t.ex. av typ provisoriska omhändertaganden av personer eller före- mål, vilka åtgärder syftar till att underlätta utredningen men ibland innefattar ett preliminärt ställningstagande i saken. Sådana åtgärder kan stundom ganska mycket påminna om s.k. interimistiska beslut, vilka principiellt fattas på beredningsstadiet men tills vidare avgör saken i avvaktan på att ärendet ska definitivt avgöras och som de gäller har lika ingripande verkningar som det slutliga beslutet. Eftersom det inte rör sig om några avgöranden blir tillämpning av den nuvarande kommunikationsbestämmelsen ändå inte aktuell. Exemplifieringen visar att den existerande regleringen, tillämpad enligt sin lydelse, leder till orimliga resultat. Samma inställning har Regeringsrätten också gett uttryck för då man – vad gäller förvaltningsprocesslagens motsvarande konstruktion – slagit fast, att kommunikationsbestämmelserna visserligen är formellt tillämpliga endast när ett mål avgörs slutligt, men att de ger uttryck för ett principiellt synsätt, som får anses ha generell räckvidd; då det gällde ett interimistiskt beslut i ett mål av stor praktisk eller ekonomisk betydelse för enskild krävdes att det föregåtts av kommunikation med part (RÅ 1991 ref. 109; se avsnitt 21.3 ovan). JO har tidigare uttalat sig på liknande sätt (JO 1983/84 s. 375). Det låter sig väl sägas, att förvaltningslagen endast erbjuder en minimistandard och att inget hindrar att myndigheterna tillämpar en mot part generösare ordning, då det framstår som motiverat. Att i en ny lag konservera ett kriterium som inte på ett realistiskt sätt ger uttryck för ett godtagbart förfarande kan emellertid inte komma i fråga, särskilt i ljuset av Regeringsrättens nyssnämnda uttalanden. Då vi sålunda anser att de båda begränsande elementen myndighetsutövning och slutligt beslut bör överges, uppkommer frågan om de behöver ersättas av något annat. En möjlig utväg för att eliminera de värsta avigsidorna med nuvarande ordning vore naturligtvis att till begreppet beslut knyta en kvalificerande faktor, som inte sammanhänger med det stadium under vilket beslutet meddelas utan som tar sikte på dess verkningar. Ju större betydelse beslutet har för parten, desto angelägnare är det naturligtvis att det föregås av ett regelrätt kommunikations- förfarande. En lösning enligt denna modell har vi valt i den bestäm- melse om myndigheternas skyldighet att motivera sina beslut (27 §) som vi på nedan anförda skäl (se 26 kap.) föreslår. Motiverings- kravet omfattar enligt detta stadgande principiellt beslut som Kommunikation (21 §) enligt 36 § får överklagas, vilket enligt hänvisningen betyder beslut som kan antas i väsentlig mån påverka någons situation i personligt, ekonomiskt eller annat hänseende. Överförs ett liknande kriterium till kommunikationsregeln, skulle det innebära att förfarandebeslut av den art som vi ovan angett som exempel inte skulle kunna fattas utan att föregås av kommunikation med berörd part. Att vi inte förordar denna metod här sammanhänger med flera faktorer. En grundläggande omständighet är naturligtvis, att fråge- ställningarna är annorlunda. Motiveringsregeln, liksom överklag- barhetsbestämmelsen, tar sikte på bedömningar som typiskt sett ska göras då ärendet är slutbehandlat. Det är också fråga om generella överväganden avseende beslut i allmänhet, inte om behandlingen av en part under hanteringen av ett konkret ärende. Fråga om kommunicering av part uppkommer kontinuerligt i samband med att nytt material tillförs ärendet och kräver rutiner, som i görligaste mån bör befrias från ingående analyser avseende ett besluts mer eller mindre ingripande verkningar. Kort sagt bör huvudregeln utformas så, att budskapet att ingen ska dömas ohörd utan att kompliceras av hämmande element framförs klart och tydligt. Det sagda leder oss till att föreslå en grundregel om att ett beslut, oavsett vad det gäller och när det fattas, inte får meddelas förrän underlaget kommunicerats med part. De nödvändiga begränsningarna kommer enligt vår mening till uttryck på ett bättre sätt om de inte relativiserar huvudregeln utan infogas i ett rimlighetsmönster, lätt att förstå och acceptera. Vi övergår nu till att beskriva hur vi tänkt oss de olika beståndsdelarna i detta system. Den allmänna partsinsynen innefattar enligt vårt lagförslag (9 §) en rätt att på begäran ta del av allt material – i 16 § FL beskrivet som det – som tillförts ärendet, alltså oavsett om materialet har eller haft någon betydelse som underlag för ett beslut. Det vida tillämpningsområdet är väsentligt, bl.a. därför att institutet möjlig- gör för en part att kontrollera att materialet är komplett och att myndigheten inte underlåtit att kommunicera något av värde. Kommunikation (21 §) Att kommunikationsskyldigheten inte kan vara lika omfattande är givet. Huvudregeln i 17 § FL avser emellertid enligt sin lydelse varje uppgift, som tillförts ärendet (av någon annan än parten själv) utan att hänsyn tas till dennas signifikans i sammanhanget. Att uppgiften ska ha någon betydelse för ärendets utgång – som framgått ovan regleras endast vad som ska ske innan ärendet avgörs – framställs i stället som ett undantag. Myndigheten får enligt undantagsbestämmelsen i punkten 1 avstå från kommunikation bl.a. om uppgiften saknar betydelse. Vårt förslag avviker på två punkter från den gällande modellen. Med tanke på att kommunikationens objekt kan avse utrednings- material av mycket skiftande art, allt från handlingar till föremål och iakttagelser vid en syneförrättning, anser vi det mera adekvat att tala om material än om uppgifter. Om kommunikationen i de sistnämnda exemplen sker genom att parten ges möjlighet att ta fysisk befattning med föremålet eller att personligen vara när- varande vid förrättningen med möjlighet att kommentera vad som förekommit – ett arrangemang som enligt vår uppfattning uppfyller kravet på kommunikation (se 21.7.6 nedan) – förefaller det något främmande att beskriva detta som delfående av uppgifter. För det andra – och det är i sammanhanget mera väsentligt – synes material utan relevans för beslutet över huvud inte, ens teoretiskt, böra omfattas av kommunikationskravet. Grund- konstruktionen bör således vara sådan, att parts rätt att bli kommunicerad innan ett beslut fattas endast avser material av betydelse för detta. Genom att denna förutsättning ingår i huvud- regeln och inte presenteras inbakad i en undantagsbestämmelse, mildras i viss mån effekten av den utvidgning av tillämpningsområdet som vi förordat i närmaste föregående avsnitt. Visserligen ska kommunikation föregå allt beslutsfattande, inte bara ärendets slutliga avgörande, men den omfattar endast sådant material som utgör underlag för beslutet, inte varje uppgift som har tillförts ärendet utifrån. 21.7.4En spärr mot meningslös kommunikation Även om, enligt den regel vi föreslår, kommunikation med part i princip ska föregå varje beslut – dock endast, som betonats, vad gäller material av betydelse för detta – är det givet att den inte får tillämpas in absurdum. Den som i ett ansökningsärende där Kommunikation (21 §) motpart saknas får fullt bifall, har naturligtvis inte något intresse av att få sina egna handlingar i retur för yttrande, innan beslutet meddelas. Inte heller fyller det något förnuftigt syfte att i sådant fall med parten kommunicera utifrån inhämtat material, som till alla delar stödjer hans eller hennes framställning. Under förfarandet kan vidtas olika åtgärder av mer eller mindre teknisk karaktär, vilka stundom kan ta form av beslut, och som med vår uppläggning formellt skulle hamna i den kategori som måste föregås av kommunikation med part, även om en sådan saknar någon som helst saklig relevans. Vare sig man, som i 17 § FL, begränsar kommunikationskravet till att gälla slutliga beslut i ärenden om myndighetsutövning, eller, som vi, öppnar upp för ett vidare tillämpningsområde, måste det finnas en spärr mot helt meningslös kommunikation. I den nuvarande förvaltningslagen har man försökt konstruera en sådan på två sätt. Uppgifter, som har tillförts ärendet av någon annan än honom själv undantas redan i den inledningsvis i 17 § FL beskrivna huvudregeln, medan undantagsbestämmelsen i punkten 1 – vid sidan av det ovan nämnda fallet då uppgiften saknar betydelse – inkluderar sådana situationer då avgörandet inte går parten emot eller åtgärderna av någon annan anledning är uppenbart obehövliga. Mot denna konstruktion har vi två vägande invändningar. För det första är det från rättssäkerhetssynpunkt inte helt riskfritt att från tillämpningsområdet helt avskära sådana fall där det gäller uppgifter som parten själv lämnat. Som bl.a. påpekats av JO, förekommer det i varandra sammanvävda ärenden, där beslutet i det ena kan bli gynnande och i det andra betungande för parten och där myndigheten kan komma att använda sig av materialet på ett sätt som parten inte avsett (jfr JO 1996/97 s. 179). I 17 § FL tas inte någon hänsyn till att behov av att få yttra sig även över material som ursprungligen tillhandahållits av parten själv faktiskt kan förekomma. Man förutsätter helt enkelt, att sådan kommun- ikation alltid är obehövlig. För det andra är vi inte övertygade om att det generellt skulle vara uppenbart obehövligt att kommunicera utifrån kommande material, som ligger till grund för ett för parten gynnande beslut – alltså, enligt den i 17 § använda terminologin, ett avgörande, som inte går parten emot. Ofta är det naturligtvis så, men inte nödvändigtvis alltid. Redan den omständigheten, att det kan före- ligga delade meningar mellan parten och myndigheten huruvida beslutet verkligen är det som parten önskat, talar för försiktighet. Kommunikation (21 §) Skulle det inkommande materialet innefatta felaktiga, missvisande eller för parten kränkande uppgifter, vore det – även om myndig- heten i det konkreta fallet bortser från dessa och bifaller partens talan – också närmast stötande, om parten inte underrättades om detta och gavs tillfälle att bemöta det. För att minimera risken för slentrianmässig kommunikation, som för envar måste framstå som absurd och som inte fyller något som helst förnuftigt syfte, finns det enligt vår mening en rakare och enklare metod. I stället för att krångla till både huvudregel och undantagsbestämmelser kan man ange en grundläggande förut- sättning för att en kommunikationsfråga över huvud ska uppkomma. Formuleras denna spärr tillräckligt snävt, behöver man inte heller riskera att, som , tillämpningsområdet begränsas då det inte är motiverat. Vi föreslår att alla ovidkommande fall redan från början sållas bort genom att den nya regeln inleds med orden Om det inte är uppenbart obehövligt. Uttrycket markerar en stark restriktivitet. För att man helt ska bortse från kommunikationsbestämmelserna krävs att det rör sig om en situation, där det måste stå klart för både myndighet och part, att en kommunikation saknar varje mening. Så snart någon tvekan kan uppkomma härvidlag, ska parten kommun- iceras på vanligt sätt. Snarare än som ett undantag från en före- skriven kommunikationsskyldighet är det alltså fråga om en spärr- regel, som visserligen placeras inom paragrafens ram men som under den angivna förutsättningen utesluter tillämpning av de övriga där intagna bestämmelserna. De flesta av de betänkligheter som den av oss föreslagna vidgningen av kommunikationsregelns tillämpningsområde kan tänkas ge upphov till bör bortfalla med tillkomsten av en sådan inledande stoppmarkering. Även om det inte framstår som uppenbart obehövligt att kommunikation sker, och myndigheten står i begrepp att fatta ett beslut i ett ärende vilket tillförts material av betydelse för beslutet, kan det emellertid finnas särskilda skäl som motiverar att man ändå avstår från kommunikation. Nästa avsnitt ägnas denna fråga, som alltså gäller undantag från en i och för sig tillämplig kommunikationsprincip. Kommunikation (21 §) Av det ovan sagda framgår att någon bestämmelse motsvarande det nuvarande undantaget i punkten 1 i 17 § FL inte har någon plats i den nya lagregeln. Om kommunikation verkligen är uppenbart obehövlig aktualiseras frågan över huvud inte med hänsyn till spärregeln, som också tar om hand sådana fall då beslutet inte går parten emot och det inte finns någon annan omständighet som skulle kunna tänkas göra en kommunikation meningsfull (21.7.4). Att uppgifter som saknar betydelse för beslutet inte måste kommuniceras, även om det enligt spärregeln inte skulle framgå att behov därav saknas, framgår av den av oss föreslagna huvudregeln (21.7.3). Undantaget i punkten 2 i 17 § FL angående ärenden i första instans om tjänstetillsättning, antagning för frivillig utbildning, betygssättning, tilldelning av forskningsbidrag eller något jämförbart har inte tillkommit för att kommunikationsbehovet i sådana ärenden typiskt skulle vara mindre utan av rena praktikabilitets- och effektivitetsskäl. Att kräva kommunicering i dessa typer av ärenden ansågs medföra stora praktiska olägenheter för myndig- heterna och risk för avsevärd fördröjning av ärendenas avgörande (prop. 1971:30 s. 470). De eventuella praktiska hanteringsproblemen är emellertid inte desamma i alla de fall som i denna undantags- punkt buntats samman. Vad gäller tjänstetillsättningar är det inte i första hand ärende- typen i sig – det substantiella innehållet – som gör det svårt att upprätthålla kravet på kommunikation utan det förhållandet, att antalet parter kan vara så stort, att ett kommunikationsförfarande ibland kan bli helt ohanterligt. Om en befattning söks av kanske ett hundratal personer, skulle myndigheten t.ex. tvingas kommunicera varje ansökan med sökandens samtliga konkurrenter. Denna effekt kan bara undgås om man anser att varje ansökan konstituerar ett eget ärende, där ingen annan än sökanden är part, något som dock framstår som konstruerat. Beträffande antagning till frivillig utbildning och tilldelning av forskningsbidrag är förhållandena likartade. Endast om det rör sig om ett mycket stort antal sökande kan det finnas skäl att tumma på kommunikationsprincipen. Om två personer söker samma forsk- ningsbidrag, är det svårt att se någon anledning till att deras respektive partsintresse skulle få negligeras av den enda anledningen, att det rör sig just om denna ärendetyp. Kommunikation (21 §) Mot denna bakgrund ter sig valet av sådana ärendetyper som omfattas av det nuvarande undantaget i punkten 2 i 17 § FL nyck- fullt och omotiverat. De skäl som sakligt skulle kunna motivera ett undantag begränsas inte till att särskilt gälla dessa varianter, utan behovet av särlösning gäller i så fall i alla ärenden – oavsett vad de gäller – där den stora mängden av parter gör det svårt eller näst intill omöjligt att upprätthålla kommunikationsprincipen. Den mest logiska lösningen vore då att införa en regel om att en myndighet ska kunna avstå från kommunikation om det gäller ett ärende med ett mycket stort antal parter. En sådan svepande bestämmelse skulle emellertid få oöverskådliga konsekvenser och lämna rättstillämparen ett orimligt stort handlingsutrymme då det gäller att avgöra var gränsen går mellan ett normalt flerparts- ärende och ett sådant masspartsärende – inte att förväxla med vad som brukar benämnas massärenden (se nedan om betyg) – som skulle undantas från kommunikationsregelns tillämpningsområde. I sammanhanget bör påpekas att flerpartsärendena har sin särskilda problematik, som ibland motiverar särlösningar, alldeles oavsett antalet parter (se Sterzel 2006 s. 241 ff.). Sådana eventuella behov, vilka generellt sett är svårfångade och varierar med inne- hållet i den materiella regleringen, kan emellertid inte tillfredsställas genom undantag i förvaltningslagen utan man är här hänvisad till speciallagstiftning. Vi inser naturligtvis att det kan finnas ett behov av att befria myndigheterna från kommunikationsskyldighet vad gäller ärenden om tjänstetillsättning, frivillig utbildning och tilldelning av forsknings- bidrag, men inte i nu föreskriven utsträckning utan bara under förutsättning att antalet parter är så stort, att ärendena annars blir ohanterliga. Av det ovan sagda framgår emellertid att problemen inte är unika för just dessa ärendetyper. Då ett generellt undantag, som fångar själva grunden för behovet av avvikelse, emellertid svårligen kan utformas på ett sådant sätt, att inte kommunikations- principen totalt sett riskerar att urholkas, återstår enligt vår mening bara en riktigt tillfredsställande lösning – specialreglering. Konsekvenserna av att lämna frågan till undantagsreglering i specialförfattning innebär för beredningen av vårt förslag, att man vid behov får undersöka möjligheterna att i aktuell lagstiftning (lagen om offentlig anställning, högskolelagen, skollagen etc.) infoga en sådan från förvaltningslagens kommunikationsregel avvikande bestämmelse. Vi vill i detta sammanhang erinra om att problematiken till väsentlig del bortfaller på det kommunala Kommunikation (21 §) området med hänsyn till lagens begränsade tillämpningsområde vad gäller kommunalförvaltningen (se 2 § i vårt lagförslag). Givetvis kan man i den nya förvaltningslagen konservera det nuvarande undantaget, modifierat på sätt antytts, men det är inte något som vi kan förespråka. Ärenden om betygssättning, som i den nuvarande lagen omfattas av samma undantagsbestämmelse som ärendena om tjänstetillsättning etc., hör ur den nu aktuella aspekten till en helt annan kategori. Här är det fråga om enpartsärenden. Den som ska betygsättas saknar motpart i form av andra som konkurrerar om samma betyg. Grunden för undantaget får alltså sökas i andra omständigheter, rimligen i att ärendena – inte parterna – före- kommer i stor mängd. Att det här rör sig om s.k. massärenden är emellertid i sig inget godtagbart skäl. I förvaltningslagens förarbeten har betonats att kommunikation på vanligt sätt ska ske i andra ärenden, som förekommer i stor mängd, och att i intet fall särskild hänsyn ska tas till myndigheternas arbetsbörda (prop. 1971:30 s. 469). Tilläggas bör att de eventuella svårigheterna att ombesörja kommunikation i massärenden måste sättas i relation till de krav som uppställs vad gäller kommunikationens form (se 21.7.6 nedan). Det skulle t.ex. beträffande betygsbeslut kunna hävdas, att eleverna i både grund- och gymnasieskola inför betygssättningen kontinuerligt kommuniceras genom utvecklingssamtal eller liknande, där de får komma till tals. Hur det än må förhålla sig därmed, är vi inte villiga att föreslå någon särbehandling av dessa ärenden i förvaltningslagen. Anses en sådan angelägen, får det ske genom avvikande bestämmelser i annan lag. Om vi sålunda ansett de båda första undantagspunkterna i 17 § FL umbärliga, gäller detta inte de båda återstående. Dessa, som införts av helt andra skäl, bör i en något annorlunda tappning trans- formeras till den nya regeln. Enligt punkten 3 kan kommunikation underlåtas, om det kan befaras att det annars skulle bli avsevärt svårare att genomföra beslutet i ärendet. Här avses i första hand situationer, där det gäller att avvärja en akut fara för liv, hälsa eller egendom. Det vore orimligt att genom kommunikationstvång uppehålla ett brådskande ärende rörande hälsoskydd, brandskydd eller polisens verksamhet för upprätthållande av allmän ordning eller säkerhet. Undantaget bör överföras till den nya regeln med den justeringen, att de avslutande orden i ärendet utgår. Som framgått, föreslår vi att Kommunikation (21 §) även beslut under förfarandet i princip ska föregås av kommun- ikation med part. Vid tillkomsten av punkten 4, enligt vilket en myndighet kan avstå från kommunikation om avgörandet inte kan uppskjutas, betonades att undantagsregeln skulle begränsas till sådana fall då tidsmarginalen är för knapp för att medge kommunikation (prop. 1971:30 s. 471). Att det ska vara fråga om omständigheter som objektivt sett motiverar att ett ärende måste avgöras utan att föregås av kommunikation har framhållits av JO. Att man bestämt sig för att fatta beslut en viss dag med hänsyn till instundande sommarledighet är självfallet inte något giltigt skäl för att inte fullgöra kommuniceringsskyldigheten (jfr JO 2001/02 s. 167). Inte heller kan myndighetens arbetsbörda tillåtas att spela någon roll i sammanhanget (jfr prop. 1971:30 s. 471). Undantagsbestämmelsen är enligt vår mening alltför vag och otydlig för att i oförändrat skick förtjäna en plats i den nya kommunikationsparagrafen. Vad man vill uppnå är rimligen att mycket angelägna påbud, förbud eller stödåtgärder inte försenas av den anledningen, att myndigheten först måste ombesörja att kommunikation sker.