sou · GYB318 · 2010-03-15 00:00:00 — Det var mot denna bakgrund som bestämmelserna om avgräns- ningen av statens budget i budgetlagen utformades . Enligt regeringens uttalande i den proposition som låg till grund för budgetlagen ska bruttoprincipen vara vägledande vid utformningen av statens budget och redovisningen mot anslag och inkomsttitlar (prop. 1995/96:220 s. 43 och 94). I 16 § föreskrivs sålunda att förslaget till budget ska omfatta alla inkomster och utgifter samt andra betalningar som påverkar statens lånebehov. I 17 och 18 §§ finns regler om att vissa avgiftsfinansierade verksam- heter får redovisas netto på anslag eller ska redovisas vid sidan av statsbudgeten. Detta betyder att principen om fullständighet i vertikalt led ned till statens lånebehov upprätthålls utan undantag, men att viss avgiftsfinansierad verksamhet inte behöver framgå av statens budget. Undantag kan således göras från bruttoprincipen. I direktiven till utredningen anges att det är angeläget att pröva om det finns skäl att i något avseende förändra avvägningen mellan fasthet och flexibilitet i budgetlagen. Om avsteg behöver göras från principerna om fullständighet och bruttoredovisning kan det enligt direktiven finnas ett behov av att tydliga motiv anges och att möjligheten till jämförbarhet säkerställs. Det finns anledning att erinra om att fullständighetsprincipen och bruttoprincipen är just principer och att det i samband med bered- ningen av regeringsformen klargjordes att undantag behöver göras från dessa principer. Det kan också nämnas att t.ex. EU:s finan- siella bestämmelser rymmer en rad undantag från motsvarande princi- per. Principer är således goda utgångspunkter för handlandet men i en del fall krävs praktiska anpassningar till verkligheten som innebär att avvikelser görs från principerna. Det finns också skäl att erinra om att ständiga förändringar i fråga om budgetens innehåll, den ekonomisk- politiska debatten och den tekniska utvecklingen leder till att det stat- liga budgetsystemet måste kunna förnyas successivt (prop. 1973:90 s. 222). I samband med att budgetlagen infördes avvecklades ett antal specialbudgetar m.m. som låg vid sidan av statens budget och gjorde den ofullständig. Någon diskussion om budgetens fullstän- Omfattningen av statens budget dighet, dvs. att all statlig verksamhet som påverkar statens lånebe- hov ska omfattas av budgeten, har knappast förekommit sedan budgetlagen trädde i kraft. Åtgärder som skulle undergräva till- lämpningen av denna princip har heller inte aktualiserats. Principen om statsbudgetens fullständighet upprätthålls således med fasthet. Det saknas därför anledning för utredningen att ytterligare behandla denna fråga. När det däremot gäller tillämpningen av bruttoprincipen finns åtskilliga exempel på att nya avvikelser har genomförts efter det att budgetlagen trätt i kraft. På regeringens förslag ekono- miska vårproposition beslutade sålunda att bl.a. Tullver- ket, Polisväsendet, och skulle få disponera avgiftsmedel som tidigare redovisats mot . En övergång skedde såle- des från brutto- till nettoredovisning. Sammantaget fick myndig- heterna disponera ytterligare i avgiftsinkoms- ter. Syftet med åtgärden angavs i flera fall vara att öka myndighe- ternas resurser. Detta kritiserades av den politiska oppositionen som menade att åtgärden var ett budgettricksande för att kringgå utgiftstaket. Ändå värre ansågs dock vara att ökad nettoredovisning fick till följd att möjligheter att pröva myndigheternas medelsbehov beskars. Överblicken, eller transparensen, gick förlorad (bet. 1999/2000:FiU20 s. 231 f och 252 ff). Därefter har på förslag av regeringen ekonomiska vårpropo- sition beslutat att vissa nya avgifter på jordbrukets område ska få disponeras för att täcka utgifterna i angivna verksamheter och såle- des nettobudgeteras eller redovisas vid sidan av statsbudgeten. De avvikelser som gjorts från bruttoprincipen i fråga om redovisning av avgifter har dock var för sig, och även samman- tagna, avsett ganska begränsade belopp. Betydligt större belopp är det frågan om när regering och riks- dag beslutat att utgifter för vissa åtgärder ska krediteras mot en skattskyldigs skattekonto. Därmed uppkommer nettobudgetering på statsbudgetens inkomstsida som innebär att utgifter redovisas mot en inkomsttitel för skatt och att nettoinkomsten på inkomst- titeln blir lägre. Förfarandet är alltså detsamma som användes för arbetsmarknadsfonden och som ledde till ett ackumulerat underskott på på en inkomsttitel. Denna erfarenhet motiverar att budgetlagen inte innehåller något undantag från bruttoprincipen beträffande inkomster som redovisas mot inkomsttitlar. Omfattningen av statens budget således (prop. 1995/96:220 s. 94) att utgifter, bortsett från korri- geringar och omföringar m.m., inte får redovisas mot inkomsttitlar. Redovisning av utgifter mot inkomsttitlar har likväl förekommit för främst syssel- sättningsfrämjande åtgärder samt energi- och miljöinvesteringar. Detta har skett genom att en skattskyldigs utgifter för ett visst ändamål har krediterats vederbörandes skattekonto. Den politiska oppositionen har anfört att detta är ett uppenbart brott mot den bruttoredovisningsprincip som är en hörnsten i budgetlagen och att sådana åtgärder borde ha lett till att utgiftstaket sänkts (bet. 2003/04:FiU1 s. 371 f). Mot bakgrund av de erfarenheter som vunnits prövar utred- ningen i det följande om det finns behov av att utveckla bestäm- melserna i budgetlagen om bruttoredovisning. Först behandlas redovisningen av avgiftsinkomster och därefter frågor om skatteut- gifter av olika slag. Statens verksamhet finansieras huvudsakligen med skatter. Vid sidan av skatteintäkterna har staten emellertid även andra intäkter bl.a. i form av sådana avgifter som myndigheter tar ut för varor och tjänster som tillhandahålls. uppgick intäkterna av sådana avgifter till vilket motsvarar inemot av statens totala intäkter.1 Avgifterna brukar delas in i betungande avgifter och avgifter för frivilligt efterfrågade varor och tjänster. För den förstnämnda kate- gorin av avgifter används ofta beteckningen offentligrättsliga avgifter, belastande avgifter eller tvingande avgifter. En avgift är betungande om den innebär ett ingrepp i den enskildes ekono- miska förhållanden. En förutsättning för att en sådan avgift ska få tas ut är att beslutat att en viss verksamhet ska bedrivas och att de som använder den vara eller tjänst som tillhandahålls ska betala en avgift. kan också ge regeringen ett bemyndi- gande att besluta om en sådan avgift. Några exempel på betungande avgifter är avgifter för körkort, pass, inspektion av fartyg, byte av namn och kontroll av läkemedel. Inkomsterna från de betungande avgifterna uppgick till . 1 Årsredovisning för staten 2008 (skr. 2008/09:101). Omfattningen av statens budget Avgifter för frivilligt efterfrågade varor och tjänster beslutas av regeringen och benämns ibland avgifter i uppdragsverksamhet eller frivilliga avgifter. Hit brukar alla avgifter som inte är betung- ande räknas. Inkomsterna från de frivilliga avgifterna uppgick till . Enligt 9 kap. 2 § RF får statens medel inte användas på något annat sätt än har bestämt. Hur statens medel ska användas bestämmer genom budgetregleringen. får dock enligt 9 kap. 2 § andra styckets andra mening RF besluta att medel tas i anspråk på annat sätt. I 9 kap. 7 § förslaget till ändrad RF föreskrivs att anslag och inkomster inte får användas på annat sätt än vad bestämt. Vidare föreskrivs i 9 kap. 3 § tredje stycket att kan besluta att statens inkomster får tas i anspråk för bestämda ändamål på annat sätt än genom beslut om anslag. Med de nuvarande och de föreslagna bestämmelserna i regeringsformen skapas förutsättningar för att besluta att inkomster används för bestämda ändamål utan att anslag anvisas. Detta innebär att inkomster specialdestineras till ett visst ändamål. Av 9 § budgetlagen framgår att de statsinkomster som beräknas av ska redovisas mot inkomsttitlar. När avgiftsinkomster specialdestinerats till en viss verksamhet beräknas inkomsterna inte av och de tas därför inte upp på inkomsttitel. Med speci- aldestination avses således att inkomsterna utan att föras upp på statens budget används för att täcka utgifter i en viss verksamhet. Enligt 8 kap. 3 § RF ska föreskrifter om förhållandet mellan enskilda och det allmänna, som gäller åligganden för enskilda eller i övrigt avser ingrepp i enskildas personliga eller ekonomiska förhål- landen, meddelas genom lag. Föreskrifter om skatt till staten och om betungande avgifter faller in under denna bestämmelse. Bestämmelser med motsvarande innebörd finns i 8 kap. 2 § första stycket 2 förslaget till ändrad RF. Enligt 8 kap. 7 § första stycket RF kan dock regeringen utan hinder av 8 kap. 3 §, efter bemyndi- gande i lag, genom förordning meddela föreskrifter om annat än Omfattningen av statens budget skatt inom vissa uppräknade ämnesområden. Bestämmelser med motsvarande innebörd finns i 8 kap. 3 § förslaget till ändrad RF. Enligt 8 kap. 9 § andra stycket RF kan regeringen vidare efter bemyndigande meddela sådana föreskrifter om avgifter, som på grund av 8 kap. 3 § annars ska meddelas av . Till skillnad från vad som gäller enligt 8 kap. 7 § RF kan bemyndigande enligt denna bestämmelse ha annan form än lag, i praktiken en hemställan i ett utskottsbetänkande som ansluter sig till. I förslaget till ändrad RF tas denna möjlighet bort och normgivningsbemyndiganden om bl.a. betungande avgifter ska alltid ges i lag. Ett syfte med denna ändring är att uppnå likformig- het och att bemyndigandena ska bli lättare att hitta (prop. 2009/10:80 s. 224). Med stöd av 8 kap. 11 § RF kan bemyndiga regeringen att överlåta sin normgivningsmakt till t.ex. förvaltningsmyndig- heter. En motsvarande bestämmelse finns i 8 kap. 10 § förslaget till ändrad RF. Innebörden av de bestämmelser i regeringsformen som åter- getts är i huvudsak att med lag kan besluta att betung- ande avgifter ska tas ut för en vara eller tjänst som staten tillhanda- håller. Regeringen kan i lag bemyndigas att besluta närmare om en sådan avgift. Regeringen kan i lag också bemyndigas att delegera till en förvaltningsmyndighet att meddela föreskrifter om en avgift. Huruvida en sådan avgift ska redovisas mot en inkomsttitel (brut- toredovisas) eller om avgiften ska specialdestineras beslutar riks- dagen särskilt för varje avgift. Regeringen får med stöd av bestämmelsen om den s.k. restkompe- i 8 kap. 13 § första stycket 2 RF besluta om uttag av frivil- liga avgifter. En motsvarande bestämmelse finns i 8 kap. 7 § första stycket 2 förslaget till ändrad RF. Av dessa bestämmelser följer emellertid ingen befogenhet för regeringen att disponera medlen. har dock genom införandet av 19 § budgetlagen bemyn- digat regeringen att besluta om dispositionen ifråga om avgifter för frivilligt efterfrågade varor och tjänster. Omfattningen av statens budget Budgetering och redovisning av avgifter Enligt 16 § budgetlagen ska regeringens förslag till budget för staten omfatta alla inkomster och utgifter, med de undantag som anges i 17 § andra stycket och 18 §, samt andra betalningar som påverkar statens lånebehov. Genom användningen av uttrycket statens lånebehov ger bestämmelsen uttryck för fullständighets- principen. De undantag som anges i bestämmelsen avser sådan verksamhet där intäkter specialdestinerats till en viss verksamhet och alltså tas i anspråk på annat sätt än genom budgetreglering, eller som det uttrycks i 9 kap. 3 § tredje stycket förslaget till ändrad RF, på annat sätt än genom beslut om anslag. I 17 § första stycket budgetlagen anges att statens inkomster och utgifter ska budgeteras och redovisas brutto på statens budget. Bestämmelsen innebär att inkomster tas upp på budgetens inkomsttitlar, medan utgifter tas upp på anslag. Inkomsterna får inte minskas med utgifter och utgifterna får inte minskas med inkomster. En konsekvent tillämpning av bruttoprincipen innebär att alla inkomster redovisas mot inkomsttitlar och används för att täcka alla utgifter som redovisas mot anslag. De undantag som enligt budgetlagen får göras från bruttoprin- cipen beskrivs i det följande. Ska inkomsterna i en verksamhet endast bidra till att täcka verk- samhetens utgifter, får utgifterna enligt 17 § andra stycket budget- lagen redovisas netto på anslag. Som exempel på avgifter som endast är avsedda att bidra till verksamhetens utgifter kan nämnas t.ex. museernas inträdesavgifter. Ett annat exempel är intäkter av tillfällig karaktär som vissa myndigheter har, t.ex. försäljning av rapporter m.m. I dessa fall saknas ett bestämt ekonomiskt mål för graden av självfinansiering och verksamheten finansieras med avgiftsintäkter som myndigheterna får förfoga över direkt och med anslagsmedel. Nettoredovisningen medför att hela omfattningen av en verksamhet inte framgår av anslaget. Anslaget tar endast sikte på de utgifter som kvarstår sedan den del som finansieras med avgiftsintäkter räknats bort. Av 19 § framgår att regeringen får besluta om dispositionen av avgiftsinkomster från frivilligt efterfrågade varor och tjänster. Därav följer att regeringen även får (jfr prop. 1995/96:220 s. 95) besluta att inkomsterna ska redovisas mot en inkomsttitel, företrä- desvis Övriga inkomster av statens verksamhet. Omfattningen av statens budget Enligt 18 § budgetlagen ska en verksamhet där statens kostnader helt ska täckas med verksamhetens intäkter inte budgeteras och inte heller redovisas på anslag eller inkomsttitlar. Bestämmelsen motiverades i förarbetena till lagen (prop. 1995/96:220 s. 45) med att över- eller underskott i en avgiftsfinansierad myndighets verk- samhet måste kunna överföras till kommande år. Det förekommer även att helt avgiftsfinansierade verksamheter i myndigheter redo- visas vid sidan av statens budget. Krav på full kostnadstäckning är ett uttryck för att ett bestämt ekonomiskt mål har fastställts för verksamheten och innebär att inkomsterna helt ska täcka kostnaderna inom ett verksamhetsom- råde. Ett bestämt ekonomiskt mål anses även finnas när regeringen föreskrivit en kostnadstäckning som innebär t.ex. att av kostnaderna eller alla kostnader utöver ska täckas med intäkter. Däremot saknas ett bestämt ekonomiskt mål om medel från ett anvisat anslag får tas i anspråk för att finansiera kostnader i en omfattning som inte närmare har preciserats. 4.2.2Hur redovisningen av avgifter kommit att utvecklas Då budgetlagen antogs uppgick statens avgiftsintäkter till . Något mindre än hälften av detta belopp utgjorde avgifter från frivilligt efterfrågade varor och tjänster. , , uppgick statens avgiftsintäkter till omkring 37 miljarder konor. Storleken av de betungande avgifterna har varit i stort sett densamma, , under tioårs- period. De frivilliga avgiftsintäkterna har däremot mer än fördubb- lats (SOU 2007:96 s. 74-85). Huvudregeln enligt budgetlagen och uttalanden av är att inkomster ska redovisas brutto på inkomsttitel. Redan då lagen infördes disponerades av alla betungande avgifter av regeringen och redovisades således inte på inkomsttitlar på budge- tens inkomstsida. Detta har med tiden förskjutits så att 2006 disponerade regeringen inemot av de betungande avgif- terna. Till saken hör att hälften av de betungande avgifter som redovisas brutto numera utgörs av finansieringsavgifter från arbetslöshetskassorna.2 Om dessa undantas är den andel av de 2 hade enligt vad den anförde i sitt betänkande svårt att se finansieringsavgiften som en betungande avgift eller en skatt (SOU 2007:96 s. 105 f). Omfattningen av statens budget betungande avgifterna som regeringen disponerar och som således inte redovisas brutto i praktiken högre än som angetts. Med några få undantag har regeringen disponerat alla intäkter från frivilliga avgifter. Regeringen disponerar numera av de samlade avgiftsintäkterna (SOU 2007:96 s. 77 f). De samlade avgiftsintäkterna motsvarade 1996 av statens förvalt- ningskostnader (löner, hyror etc.) och uppgick andelen till . Om affärsverken exkluderas utgjorde denna andel 2008 . Att regeringen i så stor utsträckning tillåtits disponera avgif- terna har således medfört att såväl betungande som frivilliga avgif- ter numera endast till en liten del redovisas brutto på statens budget. 4.2.3Iakttagelser och förslag av Principen om fullständighet och bruttoredovisning av avgifter har behandlats i betänkande Avgifter (SOU 2007:96). I betänkandet drar utredningen slutsatsen av en genom- gång som den gjort av 483 betungande avgifter att bruttoredovis- ning är huvudregel när det gäller redovisningen av avgiftsintäkter. Utredningen anförde (s. 122) vidare i fråga om bestämmelserna i 17 och 18 §§ budgetlagen följande. Ordalydelsen ger intryck av att det är huruvida en avgift ska leda till fullt eller delvis täckande av verksamhetens kostnader som avgör hur den ska budgeteras och redovisas. Om avgiftsinkomster ska budgete- ras och redovisas på eller utanför statsbudgeten avgörs ju dock av om beslutat om specialdestination eller ej. Om beslu- tat om specialdestination blir ju konsekvensen av detta att avgiften inte ska budgeteras och redovisas på statsbudgeten. lämnade inte något förslag till ändringar i budgetlagen men anförde att frågan om budgetlagen behövde förtydligas i dessa avseenden borde uppmärksammas i den kommande översynen av budgetlagen. har vidare förslagit att regeringen lämnar förslag till om vilka riktlinjer som bör gälla för special- destination av avgifter (SOU 2007:96 s. 120 f). Dessa två frågor behandlas i det följande. Omfattningen av statens budget Utredningens förslag: Grundregeln ska även i fortsättningen vara att statens inkomster och utgifter budgeteras och redovisas brutto på statens budget. Undantag från bruttoredovisning ska dock göras då har beslutat att en inkomst ska special- destineras till en viss verksamhet. Redovisningen ska vara densamma oavsett om inkomsten avser betungande avgifter, frivilliga avgifter eller andra inkomster. Om inkomster som specialdestinerats till en verksamhet helt eller till en bestämd del ska täcka utgifterna i verksamheten ska inkomsterna och de mot dessa svarande utgifterna budgeteras och redovisas vid sidan av statens budget. Om inkomsterna till en obestämd del ska täcka utgifterna i en verksamhet ska inkomsterna redovisas mot anslag. Regeringen ska liksom tidigare få förfoga över avgiftsin- komster från frivilligt efterfrågade varor och tjänster och besluta om att sådana inkomster ska budgeteras och redovisas mot inkomsttitel eller specialdestineras till en verksamhet. Motsva- rande gäller vissa försäljningsinkomster. Om inkomsterna ska specialdestineras gäller samma regler för budgetering och redo- visning som då har beslutat om specialdestination. I lagen bör det vidare anges att för budgetering och redovis- ning av inkomster på statens budget används inkomsttitlar för olika slag av inkomster. beslutar om statens budget och beslutar om anslag för bestämda ändamål. får dock besluta att statens inkoms- ter tas i anspråk i annan ordning än genom beslut om anslag. Då sker en specialdestination av inkomster till ett visst ändamål. Anslag och inkomster får inte användas på annat sätt än bestämt. beslutar också om en beräkning av statens inkomster. Inkomster som beräknas av ska redovisas mot inkomsttitel. Andra inkomster som staten har, men som inte beräknas av , redovisas under anslag eller redovisas vid sidan av statens budget. I båda fallen görs avvikelser från principen om bruttoredovisning. En förutsättning för att en inkomst inte ska redovisas mot inkomsttitel är alltså att ytterst i en eller Omfattningen av statens budget annan form bestämt att inkomsten ska eller får specialdestineras till en viss verksamhet. Den fråga som väckt om huruvida utveck- lingen sedan budgetlagens tillkomst blivit sådan att bruttoredovis- ning är huvudregel när det gäller redovisningen av betungande avgifter är därför sammanlänkad med det förhållandet att en rad beslut om specialdestination av inkomster har fattats av . I sammanhanget finns det anledning att erinra om att de samlade avgiftsinkomsterna motsvarar endast av statens inkomster. De betungande avgifterna utgör i sin tur endast omkring en procent av budgetens omslutning. När det gäller övriga inkomster, främst skatteinkomster och bidrag från EU, sker numera en fullständig bruttoredovisning. De tidigare förekom- mande krediteringarna av skattekonton är till stor del avvecklade. Det betyder att principen om bruttoredovisning av statens inkomster och utgifter upprätthålls i mycket hög grad. Icke desto mindre behöver frågan om specialdestination och redovisning av avgiftsinkomster behandlas. Som tidigare nämnts finns i 19 § budgetlagen ett generellt bemyndigande från till regeringen att besluta om dispo- sitionen av avgiftsinkomster från frivilligt efterfrågade varor och tjänster som staten tillhandahåller, om inkomsterna helt eller delvis ska täcka statens kostnader för verksamheten. Att regeringen får besluta att sådan verksamhet ska bedrivas och att en avgift ska tas ut för sådana varor och tjänster följer av bestämmelserna om regeringens restkompetens på normgivningsområdet. När det gäller specialdestination av betungande avgifter fattar beslut i varje särskilt fall om att inkomster, som härrör från att vissa varor eller tjänster tillhandahålls mot en avgift, får användas för att täcka kostnaderna i verksamheten. Detta är ett beslut inom ramen för finansmakten. beslut om att en betungande avgift får tas ut har formen av lag eller ett bemyndigande i annan form till regeringen att meddela föreskrifter om avgifter för ett visst ända- mål. Enligt förslaget till ändrad RF ska detta normgivningsbemyn- digande alltid ges i lag. Såsom 17 och 18 §§ budgetlagen är utformade ger de, som uppmärksammat, intryck av att det är huruvida en avgift endast ska bidra till att täcka verksamhetens utgifter eller om den ska leda till full kostnadstäckning som avgör hur den ska Omfattningen av statens budget budgeteras och redovisas på statens budget. Så är det självfallet inte. Avgörande är i stället om beslutat att specialdesti- nation i någon form ska ske av en avgiftsinkomst. Först därefter blir frågan om grad av kostnadstäckning av betydelse. När det gäller frivilliga avgifter kan regeringen besluta att ta ut sådana med stöd av restkompetensen på normgivningsområdet och 17 och 18 §§ budgetlagen anger när nettoredovisning under anslag får ske och när redovisning vid sidan av statsbudgeten ska ske. Med 19 § budgetlagen bemyndigas regeringen vidare att besluta om dispositionen av sådana avgifter. har alltså med reger- ingsformen och budgetlagen delegerat till regeringen att besluta om att ta ut frivilliga avgifter och att bestämma om avgiftsinkomsterna får disponeras i en verksamhet. Detta medför i sin tur att reger- ingen får besluta om hur avgifterna ska budgeteras och redovisas. På detta område finns därför knappast någon oklarhet. Om 17 och 18 §§ även gäller för betungande avgifter har de däremot en otillfredsställande utformning. Varken lagtextens utformning eller uttalanden i förarbeten tyder på att bestämmel- serna inte är avsedda att tillämpas även för betungande avgifter. Som har framgått i det tidigare är det emellertid inte budgetlagens bestämmelser i dessa avseenden som avgör om och hur specialdes- tination ska ske utan detta följer av beslut om respektive avgift. De bestämmelser som finns i 17 och 18 §§ om kostnads- täckning förefaller dock ha verkat vägledande för regeringens förslag och beslut om hur betungande avgifter ska bud- geteras och redovisas. Utredningen anser att de aktuella bestämmelserna i budgetlagen om avvikelser från bruttoredovisningsprincipen i fråga om avgifts- inkomster bör utformas så att de bättre speglar de konstitutionella grunderna på området. Utformning av en ny reglering En naturlig utgångspunkt för utformningen av regleringen är det förhållandet att det är som beslutar att en betungande avgift ska tas ut för en vara eller tjänst som staten tillhandahåller.