sou · GYB317 · 2010-03-08 00:00:00 — För att effektivitet ska uppnås krävs det dock i regel att rättigheter är överlåtelsebara och för kostnadseffektiv utsläppsreduktion krävs det att alla har incitament att reducera till samma marginalkost- nadsnivå. Tolkning av PPP ur ett rättighetsperspektiv Två tolkningar av PPP har tidigare presenterats. I nedanstående tabell redovisas dessa och tolkningen av dem utifrån ovanstående rättighetsperspektiv. Tabell 7.2 Olika tolkningar av PPP (A eller B) och därav följande ansvar för att bära miljö- respektive åtgärdskostnader A. Förorenaren betalar Det är acceptabelt att B. Förorenaren betalar såväl 14 Victim Pays Principle, dvs. det är den som drabbas som betalar. En prispolitik för användning av vatten Enligt tolkning A är det alltså endast åtgärdskostnader som ingår i förorenarens betalningsansvar. Förorenaren kan därmed, enligt tolkning A, ges rätten till en viss mängd utsläpp och behöver där- med inte betala för dessa. Det är viktigt att notera att det, i enlighet med tidigare analys, fortfarande kan finnas miljökostnader men att dessa alltså enligt tolkning A inte behöver betalas av förorenaren. Det kan också noteras att PPP enligt tolkning A i princip kan uppfyllas genom en miljöpolitik med relativt låga ambitioner. Så länge förorenarna betalar för de åtgärder de åläggs att vidta uppfylls PPP, även om det bara ställs krav på marginella åtgärder. PPP enligt tolkning B kan i princip uppfyllas utan att några åtgärder för att minska utsläppen vidtas. Men, eftersom förorenarna enligt denna definition måste betala miljökostnaderna för utsläppen så finns det, så länge reduktionskostnaderna är lägre än miljökostnaden, ett incitament att reducera utsläppen. Det är därför knappast troligt att en tillämpning av PPP enligt tolkning B skulle leda till att inga åtgärder vidtas. Ett problem med att tillämpa PPP enligt tolkning B är, som beskrivits tidigare, att det krävs en skattning av miljökostnaderna för att man ska vara kunna vara säker på att miljökostnaderna verk- ligen betalas fullt ut av förorenarna. Men, om målsättningen redan har satts, som är fallet i ramdirektivet, minskar omfattningen av detta problem. För att uppnå en målsättning på ett kostnadseffek- tivt sätt bör en utsläppsskatt sättas utifrån marginalkostnaderna för åtgärder. Även om detta också kan vara svårt så finns det möjlig- heter att hantera det problemet, exempelvis genom att gradvis justera nivån på avgiften. I relation till PPP, enligt definition B, är det dock möjligt att man med denna strategi inte fullt ut uppfyller PPP. En initialt satt för låg avgift kan dels leda till att utsläppsmålet inte nås men också till att kravet på PPP inte fullt ut uppfylls. Jämfört med kvantitativa regleringar uppfylls dock PPP, enligt B, i högre omfattning. Men, inte heller om man når utsläppsmålet kan man vara säker på att fullständigt uppfylla PPP. Om utsläppsmålet, relativt en avvägning mellan (de okända) miljökostnaderna och reduktionskostnaderna, är satt så att för mycket utsläpp accepteras är det inte säkert att PPP uppfylls. Å andra sidan skulle en utsläpps- skatt på en nivå som leder till att ett, efter en samhällsekonomisk korrekt avvägning satt, mål uppfylls innebära att miljökostnaderna betalas mer än väl. En effektiv skatt bör nämligen sättas så att skattenivån är lika hög som marginalkostnaden vid utsläppsmålet. Om marginalkostnaden för miljöpåverkan är stigande så medför En prispolitik för användning av vatten detta att den totala betalningen från förorenarna överstiger den totala miljökostnaden. Detta är dock inte någon problem vare sig ur effektivitetssynpunkt eller relativt PPP men det har en uppenbar fördelningseffekt. 7.8.4PPP tillsammans med övriga mål kräver betalning för miljökostnad Ovanstående analys av de två tolkningarna av PPP har visat att båda tolkningarna är möjliga men att tolkning A innebär ett mindre omfattande kostnadsansvar för förorenarna än tolkning B. Tolk- ning A innebär att miljökonsumenterna får bära miljökostnaderna för de utsläpp som kvarstår. I detta avsnitt fördjupas analysen av de två tolkningarna av PPP. En av utgångspunkterna i detta kapitel är att undersöka om de olika målsättningarna kan tolkas på ett sätt så att de är meningsfulla tillsammans. Det innebär att varje målsättning bör tillföra någon- ting utöver de andra samt att målsättningarna inte är logiskt mot- sägelsefulla. I detta avsnitt analyseras därför om båda tolkningarna är förenliga med målsättningen att utforma en prispolitik som leder till kostnadseffektivitet och kostnadstäckning. Ovan har det argumenterats för att de båda tolkningarna av PPP i princip är möjliga. Man kan dock konstatera att tolkning A kan tillämpas så att PPP i princip saknar innebörd. Exempelvis skulle en politik där ytterst begränsade krav på rening ställs, och förorenaren betalar en försumbar summa för att uppfylla dessa krav, vara i linje med PPP. I det följande visas att de samlade kraven på en prispolitik innebär att det är orimligt att tolka PPP på annat sätt än att miljö- kostnaderna, och inte endast reduktionskostnaderna, också ska betalas av förorenaren. Om följande förutsättningar gäller: 1)PPP tolkas som att, åtminstone en viss mängd, skadliga utsläpp kan göras utan att förorenaren betalar för detta. 2)Förorenarna ges rättigheter till gratis utsläpp så att summan av dessa utsläpp har en negativ påverkan på vattenrecipienten. 3)Myndighetens initiala fördelning av dessa rättigheter kan inte, på grund av bristande information, göras på ett kostnadseffek- tivt sätt. En prispolitik för användning av vatten 4)Kostnadseffektivitet ska uppnås. Av ovanstående följer att någon form av prispolitik krävs för att nå detta mål samt att denna måste innefatta subventioner av utsläppsminskningar. Detta implicerar att: 5)En definition av PPP som inte innefattar betalning av miljökost- naden med nödvändighet också måste acceptera subventioner av utsläppsminskningar. Om man accepterar att subvention av utsläppsminskningar aldrig kan vara förenligt med PPP så följer alltså, under ovanstående antaganden, att även betalning av miljökostnaderna måste ingå som ett krav för att PPP ska uppfyllas. Den tolkning av PPP som innebär att miljökostnaderna inte behöver betalas är dock möjlig om någon av ovanstående förut- sättningar inte gäller. Om 2) inte gäller så är de utsläpp som tillåts, eller som kan göras gratis, så små att miljökostnaden är noll. Detta skulle inne- bära en tolkning av PPP som säger att miljökostnaden behöver inte betalas om den är 0. Denna tolkning är dock kompatibel med tolkningen att miljökostnaden ska betalas. Implicit så skulle denna tolkning av PPP innebära ett krav, inte bara på att förorenarna betalar reduktionskostnader, utan också på att myndigheterna via regleringar begränsar utsläppen till en nivå som inte medför några miljökostnader. I många fall vore en sådan politik sannolikt sam- hällsekonomiskt ineffektiv. Dessutom skulle en sådan politik, fördelningsmässigt, innebära högre kostnader för förorenarna än en politik där större utsläpp kan tillåtas om förorenarna betalar för dem. Att ramdirektivet har god status som mål, och inte hög status implicerar att viss mängd utsläpp med negativ påverkan är acceptabla och att även utsläpp har en miljökostnad även när god vattenstatus har uppnåtts. Antagande 3 är det antagande som ligger bakom slutsatsen att en prispolitik skulle kunna vara mer kostnadseffektiv än kvanti- tativa regleringar av varje enskilt företag. Om myndigheterna hade fullständig information om samtliga förorenares reduktionskost- nader så skulle kostnadseffektivitet kunna uppnås genom kvanti- tativa regleringar av utsläppen från varje enskilt företag. Om någon prispolitik inte skulle behöva användas så skulle förorenarna kunna vara ansvariga för betalning av reduktionskostnader utan att några subventioner för utsläppsminskningar skulle behöva betalas. En prispolitik för användning av vatten Om 4) inte gäller, så att kostnadseffektivitet inte är ett mål, så krävs inte heller någon prispolitik. På samma sätt som i föregående stycke så skulle det innebära att PPP skulle kunna tolkas som att subventioner inte är acceptabla som betalning av miljö- kostnader inte krävs. En förutsättning för ovanstående diskussion var att subvention av utsläppsminskningar inte är förenligt med PPP och att således PPP också måste innefatta ett krav på att miljökostnaderna betalas av förorenaren. Men om subventioner av utsläppsminskningar vore acceptabla enligt PPP skulle inte heller betalning av miljökostnader med nödvändighet krävas enligt PPP. En sådan tolkning av PPP, att vare sig utsläppsminskningar eller miljökostnader behöver betalas av förorenaren, är dock knappast tänkbar. Hela begreppet skulle i så fall sakna all innebörd. Men, en viktig reservation mot detta måste göras. En av förut- sättningarna ovan, punkt 2), var att den totala utsläppsmängden översteg den mängd utsläpp som skulle kunna göras utan att skada uppstår. Om det finns en sådan mängd som är större än 0 skulle detta utsläppsutrymme kunna fördelas mellan förorenarna/verk- samheterna. Det skulle innebära att en enskild förorenare/verksam- hetsutövare har rätt till en viss mängd utsläpp som inte är att betrakta som föroreningar. En rimlig tolkning är att PPP inte kräver att någon betalning görs för dessa utsläpp. Kostnadseffektivitet kräver dock att detta utsläppsutrymme används där det ger störst nytta. Eller, annorlunda uttryckt, att minskningar av de utsläpp som är definierade som icke skadliga ska göras så länge det är billigare att reducera dessa än att reducera utsläpp som betraktas som föroreningar15. För att en prispolitik ska leda till kostnads- effektivitet i detta fall så krävs att subventioner betalas till de verksamheter som kan reducera sina icke påverkande utsläpp till lägre kostnader. Subventioner av utsläppsminskningar är alltså förenligt med PPP i de fall som det gäller utsläpp som utgör en del av ett eventuellt utrymme för icke påverkande utsläpp. På samma sätt kan subventioner vara kompatibla med PPP om de betalas till någon som inte är vare sig förorenare eller utsläppare. 15 Notera att utsläppen antas nå samma recipient och att det är totalmängden som påverkar recipientkvaliteten. Huruvida ett visst utsläpp påverkar recipienten beror på totalbelast- ningen. Det utsläpp från en enskild verksamhetsutövare som juridiskt är definierat som ett inte påverkande utsläpp är i praktiken inte påverkande endast om de totala samlade utsläppen är lägre än den mängd som inte leder till någon påverkan. En prispolitik för användning av vatten detta är subventioner som betalas för anläggande av en våtmark som renar utsläpp som gjorts av någon annan. 7.8.5Slutsatser – en prispolitik enligt principen om att förorenaren ska betala Analysen av möjliga tolkningar av PPP har visat att båda de analyserade tolkningarna är möjliga men att tolkning A blir mot- sägelsefull i kombination med andra krav på en prispolitik. Med tolkning A kan, i princip, en prispolitik utformas så att såväl kravet på PPP som kraven på kostnadseffektivitet och kostnadstäckning uppfylls. Om utsläppsskatter används finns det dock ett problem med att det är svårt att med säkerhet nå miljömålet. Ett system med överlåtelsebara utsläppsrätter, där mängden utsläppsrätter begränsas så att målsättningen nås, kan dock hantera även detta problem. Om utsläppsrätterna delas ut gratis så uppfylls PPP enligt definition A men inte enligt definition B. Om de, å andra sidan, auktioneras ut så finns förutsättningar för att PPP uppfylls även enligt definition B. Någon garanti för att priset blir tillräckligt högt för att fullständigt uppfylla kravet på att hela miljökostnaden finns dock inte, men PPP uppfylls åtminstone i högre utsträckning än om ingen betalning för utsläppen krävs. Utan något krav på PPP så kan exempelvis subventioner använ- das på ett sätt så att kostnadseffektivitet uppnås. Med rätt utform- ning så kan även kravet på kostnadstäckning, med tolkningen att det är tillräckligt att förorenaren har en alternativkostnad för utsläppen, uppfyllas. I analysen av PPP har det konstaterats att det i princip skulle kunna finnas utsläpp som inte är att betrakta som föroreningar. Mot bakgrund av de historiska utsläppen i är detta dock i realiteten en ovanlig situation. I den mån det finns sådana utsläpp så kan dessa göras gratis utan att det strider mot någon av defi- nitionerna av PPP. Detta skulle exempelvis kunna gälla för utsläpp av näringsämnen i inland. I en situation när det finns ett utsläppsutrymme så att vissa utsläpp kan göras utan miljökostnader så skulle detta utrymme kunna fördelas mellan verksamhetsutövare så att en viss mängd utsläpp kan göras gratis utan att detta skulle strida mot någon av PPP-definitionerna. För att kostnadseffektivitet ska kunna uppnås bör det dock finnas incitament att minska även dessa utsläpp En prispolitik för användning av vatten eftersom kostnadseffektivitet kan innebära att vissa förorenare bör minska utsläppen under sin del av utsläppsutrymmet. Utan att det strider mot PPP skulle ett sådant incitament kunna utgöras av en subvention av minskningar under den nivå som utgörs av respek- tive verksamhets andel av utsläppsutrymmet. Fördelningen av ett eventuellt utsläppsutrymme kan dock utgöra ett problem. Det finns inte några objektiva principer för hur en sådan fördelning bör gå till. Det faktum att någon tidigare haft stora utsläpp kan leda till olika slutsatser; att detta grundats på en rättighet som bör få behållas, eller att utsläppsutrymmet har förbrukats (särskilt om tidigare utsläpp varit större än den andel av utsläppsutrymmet som skulle kunna anses rimlig). En möjlig utgångspunkt för att fördela sådana möjligheter till gratisutsläpp skulle kunna hittas i tidigare juridiskt bindande rättigheter. De verksamheter som tidigare haft tillstånd enligt skulle exempelvis kunna anses ha viss rätt till gratis utsläpp. Ett problem med en sådan utgångspunkt är dock att bedöma hur nytillkomna verksamheter ska behandlas. 7.9Prispolitik för att nå andra mål – andra aspekter att beakta vid utformandet av en prispolitik I detta kapitel har några centrala målsättningar för en prispolitik diskuterats. Men det finns naturligtvis en mängd andra aspekter som bör ingå vid en slutgiltig bedömning av hur en vattenpolitik bör utformas. I kapitel 5 om styrmedel har ett antal sådana aspekter berörts. Diskussionen i detta kapitel är därför långtifrån full- ständig. Fördelningsaspekten har här behandlas utifrån en speciell dimension, nämligen utifrån hur stor del av kostnaderna som för- orenarna bör bära. Men, olika former av styrmedel skulle också kunna påverka fördelningen mellan andra grupper; hög- och låginkomsttagare, kvinnor och män eller stads- och landsbygdsbor etc. Dessa fördelningsaspekter behandlas inte djupare här. Det kan bara konstateras att sådana fördelningsfrågor ofta kan hanteras mer direkt än genom exempelvis prispolitik för vatten. Låginkomst- tagare kan gynnas på annat sätt än att pris på exempelvis vatten sätts lägre än vad som är effektivt. Om det är tillgången till en viss resurs, som vatten, som anses viktig skulle effektivitet och fördel- ning kunna kombineras genom ett system med överlåtelsebara rättigheter där de grupper som man vill gynna tilldelas gratis rättig- En prispolitik för användning av vatten Om dessa är överlåtelsebara ökar förutsättningarna för att man också når effektivitetsmålet. Ett annat mål, som också innehåller en fördelningsaspekt, är att statsutgifterna inte bör öka. Ovan har statens roll bland annat beskrivits som att vara representant för miljökonsumenter. Det ledde till slutsatsen att en tillämpning av PPP innebär att några subventioner inte betalas. Det ska dock poängteras att i de fall som det inte finns någon juridiskt ansvarig för en förorening så bör staten, om det är motiverat av kostnadseffektivitetsskäl, betala för att dessa föroreningar åtgärdas. Det bör dock noteras att detta i ett system där man i övrigt tillämpar PPP enligt definition B inte behöver betyda att statens nettoutgifter ökar; utsläppsskatter från nuvarande förorenare kan mycket väl ge intäkter som är högre än utgifterna. En annan målsättning gäller konkurrenskraften hos industrin och att denna inte bör försämras. Ur ett ekonomiskt perspektiv bör detta kommenteras på ett par punkter. För det första är kon- kurrenskraft någonting relativt; om konkurrenskraften för t.ex. en viss industri ökar så innebär detta per definition att den relativa konkurrenskraften för annan industri minskar. För det andra så bör, ur ett effektivitetsperspektiv, konkurrenskraften bestämmas av hur väl resurser utnyttjas. För att resursanvändandet verkligen ska påverka konkurrenskraften så bör resursutnyttjandet speglas i priser och därmed i företagens kostnader. Ett företag med mindre utsläpp bör, allt annat lika, vara mer konkurrenskraftigt än ett före- tag med utsläpp om effektivitet är viktigt. Att konkurrenskraften, med en prispolitik utformad så att förorenarna betalar för miljö- kostnaderna, skulle kunna försämras för den som har stora utsläpp behöver inte vara något samhällsproblem. Till ovanstående argu- ment ska också läggas att de mer långsiktiga effekterna kan bli att de företag som drabbas av ökade kostnader får ett kraftigare incitament att effektivisera sin resursanvändning vilket kan leda till sänkta kostnader och ökad konkurrenskraft. Även om enskilda företag alltså skulle kunna gynnas av att exempelvis utsläpp prissätts så är effekten, åtminstone på kort sikt, negativ för det enskilda företag som har stora utsläpp. Detta leder, särskilt för företag som konkurrerar på en världsmarknad, med stor sannolik- het till minskad lönsamhet och det kan inte helt uteslutas att enskilda företag drabbas hårt. Även om detta ur ett samhällsekono- miskt perspektiv alltså i princip skulle kunna vara en fördel, intäkt- erna från en produktion bör kunna täcka hela produktionskost- En prispolitik för användning av vatten naden, så är det viktigt att beakta startläget. För många företag tar det , eller mycket , att helt anpassa sig till förändrade villkor och priser. En allt för snabb övergång till ett system där förorenarna betalar fullt ut för miljökostnader kan därför innebära stora problem. Om verksamhet har byggts upp och investeringar gjorts utifrån ett visst regelsystem finns det anledning att vara något försiktig med förändringar i regelverket. Ett sätt att hantera detta problem kan vara att tydligt peka ut en riktning för en för- ändring i politiken och sedan gradvis övergå till att allt mer tillämpa exempelvis PPP enligt definition B. En annan viktig aspekt i relation till konkurrenskraften är de möjliga effekterna av att endast vissa av förorenarna får betala för miljökostnaderna medan andra är undantagna. Det finns då en risk att de verksamheter som är undantagna ökar i omfattning på bekostnad av de som betalar för sina utsläpp. Effekten skulle kunna bli att de utsläpp som man vill åtgärda ökar. Denna situation skulle kunna uppstå om olika regler gäller för olika verksamheter inom ett land eller om olika regler gäller i olika länder. Inom landet har lagstiftaren möjlighet att utforma styrmedel på ett sätt så att detta potentiella problem beaktas. När det gäller att olika regler kan gälla i olika länder kan problemet vara större. Man skulle kunna se ram- direktivet för vatten som ett sätt att hantera denna typ av problem. Om alla länder skulle tillämpa PPP enligt definition B så skulle det inte vara något problem inom EU. Men, för att det verkligen ska vara ett problem att utsläpp flyttar så måste de ökade utsläppen uppkomma på ett ställe där de är problematiska. Om utsläpp med lokala effekter minskar i , men ökar i något annat land, så är detta positivt för uppfyllande av målet om en bättre vattenstatus. Man kan hävda att det är problematiskt att indirekt bidra till ökade utsläpp i andra länder, även om dessa utsläpp inte drabbar , men man kan också hävda att ansvaret för detta främst ligger på det andra landet. Orsaken till att utsläppen eventuellt skulle öka där skulle ju kunna vara avsaknaden av en effektiv och ändamålsenlig vattenprispolitik i det landet. En prispolitik för användning av vatten 7.10Prispolitik för flera mål – relationen mellan målen En slutsats som kan dras från ovanstående tolkningar av de mål som bland annat återfinns i ramdirektivet är att de är logiskt förenliga endast om i) PPP tolkas som en princip som innefattar att förorenare inte har någon rätt att förorena (och därmed ska betala för såväl miljökostnader som för reduktionskostnader) eller om ii) PPP tolkas som en princip enligt vilken förorenare inte har någon skyldighet att betala vare sig för miljökostnader eller för reduk- tionskostnader. Den andra tolkningen skulle innebära att PPP helt saknar någon innebörd skild från en princip där förorenaren har rätt till utsläpp. visar denna slutsats att PPP, enligt tolk- ning B, inte är någon nödvändig förutsättning för att uppfylla de andra målsättningarna i ramdirektivet. Miljömålen skulle i princip kunna nås på ett kostnadseffektivt sätt genom att subventioner betalas för reduktion av utsläpp16. Målet för kostnadstäckning skulle med ett sådant system också kunna uppfyllas om det är en godtagbar tolkning att varje användare upplever en alternativkost- nad för sin användning. En av utgångspunkterna för analyserna ovan var att de olika målsättningarna skulle tolkas så att de är meningsfulla i relation till varandra och, åtminstone i princip, förenliga. Men, en viktig invändning mot en sådan utgångspunkt är att detta inte behöver vara fallet; man kan mycket väl tänka sig en uppsättning mål som är delvis motsägelsefulla och där olika vikt läggs vid olika mål i enskilda fall. I slutändan är det en politisk fråga hur olika mål ska vägas mot varandra. Analysen ovan har haft till syfte att visa om olika mål i princip är möjliga att förena eller om de, redan i princip, är motsägelsefulla. Det är dock viktigt att skilja på mål som i praktiken är svåra att uppnå och mål som är logiskt oförenliga. Så kan det t.ex. vara svårt att i praktiken nå måluppfyllelse och kostnadseffektivitet ; men det beror inte på att målen är logiskt oförenliga. Andra mål kan dock vara logiskt oförenliga; vilket har visats gälla för de ovan analyserade målen om PPP tolkas enligt definition A. Det finns också olika fördelningsmål som är oförenliga; man kan inte uppfylla målet att förorenare ska betala miljökost- 16 En nödvändig förutsättning för att det totala utbetalda beloppet för subventioner inte ska bli oändligt högt är att en nivå från vilken minskade utsläpp subventioneras fastställs för varje potentiell förorenare med rätt att erhålla subvention. En prispolitik för användning av vatten naden för sina utsläpp och ett mål att förorenare inte ska behöva betala mer för sina utsläpp. Om det andra målet däremot formu- leras som att företagen, som grupp, inte ska drabbas av ökade totalkostnader så finns det möjlighet att kombinera målen. Detta skulle kunna göras genom det som kallats skatteväxling; att andra skatter sänks som betalningsansvar för miljökostnader tillämpas i större omfattning. Finns det skäl att inte uppfylla målen? Det kan finnas olika skäl som talar för att enskilda mål inte bör uppfyllas. Som beskrivits ovan så kan vissa mål vara logiskt oför- enliga. Om så är fallet så måste man i praktiken ge avkall på åtminstone något av målen. Men även mål som är logiskt förenliga kan, när en detaljerad politik ska utformas och implementeras, visa sig praktiskt oförenliga. Även i det fallet måste man ge avkall på åtminstone något av målen. I praktiken måste man alltid väga olika mål mot varandra och ta ett beslut om i vilken grad olika mål bör uppfyllas i det enskilda fallet. I detta avsnitt diskuteras några möjliga fall när man kan behöva ge upp något, eller flera, av målen.