sou · GXB356d2 · 2010-01-01 00:00:00 — de allvarliga konsekvenser som väntetider i asylprocessen medför. För att korta handläggningstiden och snabbt få ett lagakraftvunnet avgörande fanns därför skäl att avvika från den normala instansordningen i förvaltningsprocessen. I stället skulle läns- rättens beslut kunna överklagas till Kammarrätten i , och Kammarrättens avgöranden skulle inte kunna överklagas. Ytter- ligare avvikelser från den normala instansordningen i förvaltnings- processen behövde enligt regeringen inte göras. Vid bedömningen av vilka befintliga domstolar som skulle handlägga migrationsmålen betonade regeringen att dessa måste kunna möta de förändringar i tillströmningen av mål som är en följd av förändringar av bl.a. antalet asylsökande(prop. s. 110). De aktuella domstolarna skulle också ha en organisation som kan bygga upp och vidmakthålla den särskilda erfarenhet och kompetens som handläggningen av de aktuella målen kräver. Domstolarna borde därmed vara av sådan storlek att de inte blev alltför sårbara ur flexibilitetssynpunkt. De borde också vara av sådan storlek att den nya måltypen inte skulle bli helt dominerande och de därmed mer eller mindre skulle få karaktären av specialdomstol. Regeringen gjorde bedömningen att de länsrätter som uppfyllde dessa behov var rikets tre största, dvs. Länsrätten i , Länsrätten i län och Länsrätten i . I propositionen diskuterades också frågan om antalet kammar- rätter i den nya ordningen. Mot bakgrund av bl.a. vikten av att domstolarna bildar en enhetlig praxis ansåg regeringen att länsrätternas avgöranden skulle kunna överklagas till en kammarrätt. Kammarrätten i borde i egenskap av den största av kammarrätterna vara den kammarrätt som prövade de aktuella målen i högsta instans. Då de aktuella måltyperna skiljer sig i flera avseenden från vad som i allmänhet gäller för förvaltningsprocessen borde det enligt regeringen klargöras att när länsrätterna och Kammarrätten handlägger måltyperna i den nya ordningen, gör domstolarna det i en speciell egenskap. Ett sådant klargörande skulle lämpligen göras genom att länsrätterna och Kammarrätten fick särskilda benämningar; migrationsdomstol och Migrationsöverdomstol. Regeringen menade att vad gäller särskilda benämningar på domstolar kan jämförelser göras dels med tingsrättsorganisationen, beträffande fastighetsdomstolar, miljödomstolar eller sjörätts- domstolar, dels beträffande som är Miljööverdomstol. Regeringen uttalade bl.a. om skälen för särskilda benämningar följande (prop. 111–112). Ytterligare omständigheter som särskilt påverkar förhållandena för de domstolar som ska pröva mål enligt utlänningslagen är att antalet inkommande mål, som till stor del får bedömas vara av förturskaraktär, kan variera i hög utsträckning och i snabb takt. Det rör sig om omständigheter, såväl i närhet som i ett globalt perspektiv, som påverkar omfattningen av tillströmningen av invandrare och flyktingar. Domstolarna i den nya ordningen måste på ett snabbt och effektivt sätt kunna anpassa sig efter de beskrivna förändringarna av antalet inkommande mål. Detta behov ställer stora krav på styrningen av verksamheten i den nya ordningen. En effektiv styrning förutsätter att verksamheten i domstolarna i den nya ordningen i viss mening kan särskiljas från länsrätternas och kammarrättens övriga verksamhet. En sådan åtskillnad uppnås genom särskilda benämningar på den nya ordningen. Därutöver talar även budgettekniska skäl och för domstolarna rent administrativa skäl för särskilda benämningar. Vidare anfördes att den omständigheten att särskilda benämningar används på länsrätterna och kammarrätten inte ändrar på det förhållandet att varje länsrätts och kammarrättens verksamhet består såväl av handläggningen av mål enligt den nya ordningen som av övrig nuvarande verksamhet. Inte heller ändrar det förhållandet att chefen för länsrätternas och kammarrättens verksamhet, inklusive den nya verksamheten, är respektive länsrätts och kammarrättens president, med det ansvar som följer av dessa befattningar när det gäller t.ex. indelning av personalen i verksamheten. Det påpekades också att de ordinarie domare som skulle handlägga mål i den nya ordningen är ordinarie domare i länsrätterna eller kammarrätten. 17.1.2Domsområden i den nya instansordningen Då antalet länsrätter och kammarrätter i den nya instans- och processordningen skiljer sig från vad som i övrigt gäller i förvaltningsprocessen, kunde domkretsarna för de tre länsrätterna inte sammanfalla med respektive län, utan hela landet fick delas upp i domkretsar som var nya för de tre länsrätterna. Regeringen angav att domkretsindelningen borde föreskrivas i förordningsform (prop. s. 111). uppdrog regeringen åt att vidta åtgärder för att inrätta en ny instans- och processordning för utlännings- och medborgarskapsärenden. Uppdraget innebar att i samråd med berörda domstolar överväga utformningen av domstolarnas inre organisation och hur arbetet borde bedrivas. Mer om arbete finns beskrivet i avsnitt 17.1.3. lämnade , i Budgetunderlag m.m. för migrationsdomstolarna åren 2006–2008 (dnr. 1447-2004) ett förslag till domkretsindelning för Länsrätten i , Länsrätten i län och Länsrätten i i dessa domstolars egenskap av migrationsdomstolar. I budgetunderlaget redovisades att effekten av detta förslag är att av till migrationsdomstolarna inkomna mål, exklusive medborgarskapsmål, beräknas höra till Länsrätten i , till Länsrätten i län och till Länsrätten i . Genom ändring i förordningen (1977:937) om allmänna förvaltningsdomstolars behörighet m.m. beslutade regeringen om indelning av domkretsar, som här kom att benämnas domsområden, i enlighet med det lämnade förslaget. Indelningen är fastslagen i 6 a § i nämnda förordning, enligt följande. Länsrätten i : , län, , , , , , , , , och . Länsrätten i län: län, , , och län. Länsrätten i : , , och län. Migrationsdomstolarnas domsområden återfinns i bilaga 5. Migrationsöverdomstolen har också ett annat domsområde än det som i allmänhet gäller för denna kammarrätt. I dess egenskap av Migrationsöverdomstol omfattar domsområdet beslutande förvaltningsmyndigheter i hela riket och de tre länsrätterna. 3 § förordningen om allmänna förvaltningsdomstolars behörig- het m.m. hänvisar beträffande Kammarrätten i i dess egenskap av Migrationsöverdomstol till bestämmelserna i utlänningslagen. 17.1.3Domstolarnas inre organisation – arbetet i beslutade regeringen att tillsätta en särskild utredare som skulle förbereda och vidta åtgärder för att inrätta en ny instans- och processordning för utlännings- och medborgar- skapsärenden samt avveckla (Dir. 2004:149). Utredaren skulle i samverkan med och andra berörda myndigheter vidta de åtgärder som krävdes för att den nya instans- och processordningen skulle kunna träda i kraft samt förbereda och genomföra avvecklingen av . uppdrog regeringen åt att i samråd med den särskilde utredaren vidta åtgärder för att avveckla nämnden. Samma datum uppdrog regeringen åt att förbereda och vidta åtgärder för att inrätta en ny instans- och processordning för utlännings- och medborgarskapsärenden (Ju2004/9859/DOM). Frågor som ingick i uppdraget var att lämna överväganden angående bl.a. bemanning, lokaler och IT-system, rekryteringsfrågor och arbetsformer. Vidare skulle lämna förslag till eventuella instruktionsändringar, lämna underlag till regeringens verksamhetsmål, analysera behovet av särskild kompetens och hur det i så fall skulle kunna tillgodoses, t.ex. genom utbildning, samt lämna förslag till budgetunderlag för åren 2006–2008. För att utföra uppdraget bildade det s.k. Migra- tionsdomstolsprojektet. Det övergripande målet för projektet var att skapa en organisation för överprövning av utlännings- och medborgarskapsärenden där ärendena avgörs på ett rättssäkert och effektivt sätt. En av utgångspunkterna för arbete med inre organisation på domstolarna var det arbete med reformering och utveckling av domstolsväsendet som hade pågått . I Reformeringen av domstolsväsendet – en handlingsplan (Skr. 1999/2000:106) beskrev regeringen inrikt- ningen av det pågående utvecklingsarbetet inom domstolsväsendet. Regeringen angav att målen med arbetet bl.a. var att renodlingen av domstolarna och av domarnas arbete till dömande verksamhet skulle fortsätta, att kvaliteten i den dömande verksamheten skulle säkerställas och att domstolarna skulle vara moderna och attraktiva arbetsplatser. Reformarbetet skulle enligt handlingsplanen inriktas på att utveckla domstolsväsendets organisation och arbetsformer bl.a. genom att ge domstolar förutsättningar att ha en berednings- organisation med notarier, beredningsjurister och domstols- sekreterare, ge förutsättningar för en mer långtgående speciali- sering av domarnas arbetsuppgifter och genom att öka kompetens- utvecklingen för all personal (samma källa s. 8). Angående arbetet med inre organisation i migrations- domstolarna anförde följande (se Migrations- domstolsprojektet, slutredovisning, dnr 1447-2004, s. 24 ff.). En förutsättning var att organisationen måste klara tillström- ningen av utlännings- och medborgarskapsmål, vilken kunde förutses bli betydande. Vidare skulle många av målen ha förturs- karaktär. Det kunde antas finnas en viss risk att andra, icke förturs- betonade mål på förvaltningsdomstolarna i vart fall inledningsvis skulle prioriteras efter de nya målen vid en generell fördelning. Av bl.a. det skälet bestämdes att de nya måltyperna inte skulle fördelas över alla avdelningar utan att de skulle till en eller ett par särskilda avdelningar inom varje domstol. Till detta kom att en sådan lottning skulle medföra en specialisering av personalen i domstolarna vilket var önskvärt för att snabbt kunna upparbeta en kompetens i de nya måltyperna. Vidare var en förutsättning att den nya verksamheten och verksamhetens uppgift skulle vara i fokus. Projektet bedömde att detta skulle kunna ske bl.a. genom att välja en organisationsform som bygger på idén att det är de nya måltyperna och de arbetsprocesser som de ger upphov till som utgör grunden för fördelning av arbetsuppgifter och ansvar. En sådan organisationsform skulle medföra en renodling av såväl arbetsuppgifter som arbetsformer inom den dömande verksam- heten. Med dessa förutsättningar enades de berörda domstolarna om att domarna i så stor utsträckning som möjligt skulle ägna sig åt dömande uppgifter i färdigberedda mål, och i viss utsträckning ges möjlighet till specialisering. En beredningsorganisation skulle tillskapas för att svara för beredningen av målen. Delegering av arbetsuppgifter skulle ske till föredragande och domstols- sekreterare så långt möjligt. Vidare konstaterades att den nya ordningen skulle ställa ökade krav på domstolarnas ledning, servicefunktioner liksom admini- strativt stöd. Uppgifterna i avsnittet grundar sig på uppgifter i länsrättens arbetsordning, verksamhetsplaner och intervjuer med anställda vid domstolen. Lagmannen är chef för länsrätten. Länsrätten har elva dömande avdelningar och en administrativ avdelning. Chef för en dömande avdelning är en chefsrådman och chef för den administrativa avdelningen är en administrativ direktör. Den administrativa organisationen har förstärkts bl.a. i anledning av migrations- domstolsreformen. En informatör har anställts för att stödja i första hand migrationsavdelningarna i informationsfrågor. Migrationsdomstolsreformen medförde inrättandet av fem nya avdelningar i länsrätten (8–12). Dessa utgör migrationsdomstolen och handlägger endast migrationsmål. Figur 17.1 Organisationen vid Länsrätten i . Avd. 1 och 3 Avd. 2 och 5 Avd. 4 och 6 Källa: Länsrätten i . De dömande avdelningarna har i huvudsak följande måltyper: avdelningarna 1 och 3 skattemål, avdelningarna 2 och 5 förvalt- ningsrättsliga mål utom skattemål och mål om administrativa frihetsberövanden, avdelningarna 4 och 6 mål om administrativa frihetsberövanden och avdelningarna 8–12 migrationsmål. På avdelningarna 1–6 är den dömande verksamheten på en avdelning indelad i rotlar som leds av en chefsrådman, rådman, assessor eller fiskal. På rotlarna tjänstgör föredragande och notarier samt på chefsrådmannens rotel dessutom normalt en fiskal. För migrationsdomstolens avdelningar gäller att varje avdelning har en chefsrådman och är indelad i en beredningsenhet och en dömande enhet. I beredningsenheterna, som har en berednings- chef, ingår också föredragande, domstolssekreterare och notarier. I de dömande enheterna ingår rådmän och icke ordinarie domare. Beredningschefen planerar, leder och fördelar arbetet inom respektive beredningsenhet. Beredningschefen ska också tillsammans med chefsrådmannen för avdelningen verka för en enhetlig praxis i handläggningsfrågor. Vidare ska beredningschefen se till att beredningen av förtursmål fortgår utan onödigt dröjsmål och att chefsrådmannen hålls underrättad om bl.a. arbetsläget på avdelningen och mål som kräver uppmärksamhet eller åtgärd från dennes sida. Beredningschefen fördelar till enheten inkommande mål på en föredragande som därmed får det faktiska berednings- ansvaret för målet. När målet är färdigt för avgörande eller muntlig förhandling tilldelas målet en av avdelningens domare. Chefsråd- mannen ansvarar enligt 14 § förordning (1996:382) med länsrätts- instruktion för målen på avdelningen till dess en enskild domare tilldelats ett mål. Chefsrådmannen har personalansvar för övriga domare på avdelningen och för beredningschefen. Beredningschefen har personalansvar för personalen på beredningsenheten. Vid verksamhetens start fanns det på varje migrationsavdelning fem rådmän, cirka 15 föredragande och fem domstolssekreterare. I stora drag har avdelningarna behållit sin grundstruktur även härefter. Personalstyrkan har dock utökats successivt mot bakgrund av den höga måltillströmningen. finns förutom chefsrådmän sju domare (rådmän, tf. rådmän och fiskaler), cirka 20 föredragande, fem notarier och sju domstols- sekreterare på respektive avdelning. Föredragandena är på vissa avdelningar indelade i ländergrupper där föredragandena har ansvar för minst ett land. På andra avdelningar är föredragandena och domarna indelade i grupper efter måltyper. Av de 26 rådmän som anställdes vid migrationsdomstolens inrättande finns 18 kvar på migrationsavdelningarna. Några få av dessa har cirkulerat inom migrationsavdelningarna. Rådmän från andra avdelningar har också cirkulerat till migrationsdomstolen. Ett antal nyanställda rådmän har placerats vid migrationsdomstolen. Som nedan anges har en organisationsöversyn av hela länsrätten, , genom- förts och inom ramen för denna övervägs bl.a. en plan för cirkulation av personalen. Målen fördelas på migrationsdomstolens avdelningar utifrån sökandens hemland. Specifikt gäller i övrigt att avdelningarna 8–10 handlägger anknytningsmål och andra mål om uppehållstillstånd där det inte är fråga om skyddsbehov och att avdelningarna 11–12 handlägger medborgarskapsmål. lottades bistånds- mål och socialförsäkringsmål till migrationsavdelningarna men på grund av den stora tillströmningen av migrationsmål upphörde den lottningen . Länderindelningen på avdelningarna är enligt följande: Avdelning 8 , och Avdelning 9 OSS, , övriga , Avdelning 10 utom , och Avdelning 11 Övriga , inklusive och dock ej , Avdelning 12 , inklusive Mål från har på grund av den stora tillströmningen av mål från detta land handlagts på samtliga avdelningar under större delen av . har dock avdelning 12 undantagits från den lottningen pga. stor tillströmning av mål med sökande från . På avdelning 12 pågår en försöksverksamhet med ett nytt arbetssätt. delade man in verksamheten i tre arbetsgrupper med både domare och föredragande. Detta har utvecklats vidare genom att en ny organisationsstruktur jämfört med den som anges i arbetsordningen gäller fr.o.m. . En chefsrådman är avdelningschef och på avdelningen finns också rådmän, en fiskal, en avdelningssamordnare, föredragande, notarier och domstolssekreterare. Den dömande verksamheten bedrivs i tre arbetsgrupper, grupp , grupp och grupp Väst- och . Grupperna består av rådmän, föredragande och notarier, och respektive grupp leds av en rådman i egenskap av gruppchef. Denne planerar, leder och fördelar arbetet inom gruppen så att det bedrivs effektivt, enhetligt och rättssäkert. Avdelningssamordnaren biträder chefsrådmannen i det administra- tiva arbetet på avdelningen. Samordnaren har vidare till uppgift att inom avdelningen svara för rekrytering och introduktion av föredragande och domstolssekretare och att samverka med länsrättens beredningschefer. Det finns inte någon beredningschef på avdelningen. Avdelningarna vid migrationsdomstolen har goda erfarenheter av att arbeta i länderprojekt. I verksamhetsplanen för anges att arbete i projektform kan bidra till ökad avverkningstakt, ökad kvalitet i avgörandena, samordningsfördelar och fördjupad landkompetens hos projektdeltagarna som även kan komma avdelningarnas övriga verksamhet till godo. Avdelning 8 har ansvarat för mål med sökande som har ursprung i och genomförde ett projekt, benämnt , som omfattade framtagande av mallar och utbyte av erfarenheter och kunskap om . De positiva erfarenheterna av detta arbetssätt har föranlett projekt beträffande mål med asylsökande från och från . Vid domstolen har även bedrivits arbete med enhetliga rutiner och framtagande av avdelningsspecifika doms- och beslutsmallar. tillsattes en projektgrupp för att göra en organisationsöversyn beträffande samtliga dömande avdelningar på länsrätten och föreslå förändringar, det s.k. . Gruppen skulle bl.a. överväga om alla avdelningar ska vara organiserade på samma sätt, hur ledarskapet på avdelningarna ska se ut, avdelningarnas måltyper samt frågor om specialisering och cirkulation av personal. Det övergripande målet med projektet var att skapa organisatoriska förutsättningar för att dagens och morgondagens medarbetare i länsrätten med bibehållen hög kvalitet ska kunna handlägga och avgöra mål på ett rättssäkert och effektivt sätt. Det innefattar att medarbetarna ska vara nöjda och känna arbetsglädje och att organisationen ska vara ändamålsenlig Projektets slutsatser presenterades för länsrättens medarbetare i en projektrapport, Länsrätten i , Projektet om länsrättens organisation, slutrapport . Inom ramen för projektet konstaterades att organisationen inte fullt ut möter kraven på en effektiv målhantering. Berednings- organisationen på avdelningarna 8–12 medförde enligt rapporten svårigheter att överblicka målen och driva fram dem till slutligt avgörande. Vidare konstaterades bl.a. att rollfördelningen mellan chefsrådmännen, rådmännen och beredningscheferna på migrationsavdelningarna var otydlig. Den nya organisationen som fastställts inom ramen för innebär att länsrätten ska vara indelad i tre dömande avdelningar som närmast är att betrakta som verksamhetsområden. Länsrättens måltyper delas in i målområdena migration, allmän förvaltning och skatt och varje avdelning ska endast handlägga ett av dessa målområden. Varje avdelning leds av en chef. Avdelningarna ska i sin tur delas in i enheter. En avdelning kommer att bestå av elva dömande enheter som handlägger migrationsmål, en avdelning ska ha sju dömande enheter som handlägger allmänna förvaltningsmål och en avdelning ska ha fyra dömande enheter som handlägger skattemål. På dessa enheter, som består av 15–18 personer, ska domare och handläggare tjänstgöra. Domstolssekreterarna ska delas in i en för respektive avdelning gemensam kanslienhet som svarar för målområdets behov av både kansligöromål och administrativt stöd. Varje dömande enhet respektive kanslienhet leds av en chef. Organisationen vid Länsrätten i efter den Källa: Länsrätten i . I projektrapporten diskuteras den centrala frågan om domstolens avdelningar ska vara fortsatt specialiserade. I projektet övervägdes om det vore lämpligt att sprida migrationsmålen på samtliga avdelningar. I rapporten sägs att en sådan spridning sannolikt skulle ta bort en känsla av uppdelning mellan avdelningarna som fortfarande delvis finns kvar i den nuvarande organisationen. Detta skulle också kunna möjliggöra för i vart fall domarpersonalen att varva migrationsmål med andra måltyper. Som argument mot en spridning menade projektgruppen att en spridning av migrations- målen på samtliga avdelningar, och för övrigt en spridning av andra måltyper, avsevärt skulle försvåra en gemensam planering och styrning av verksamheten. Det skulle också bli svårt att hålla ihop praxis. Spridning av migrationmålen skulle medföra att främst ett inifrån-perspektiv lades på verksamheten. Vidare pekade projekt- gruppen på att det skulle vara svårt att se den direkta verksamhets- nyttan av en spridning. Projektarbetet inriktades på att migrations- målen inte skulle spridas och att det behov av variation i arbets- uppgifter som påvisats under projektets förstudie skulle tillgodoses genom cirkulation. I rapporten konstateras vidare att en indelning i tre avdelningar med varsitt målområde betyder att två av avdelningarna – migration samt allmän förvaltning – blir mycket stora. Fördelarna med denna indelning har dock ansetts överväga. En stor fördel enligt projektrapporten är att den nya indelningen kan väntas medföra ökad flexibilitet. Med tre avdelningar kommer det vara möjligt att enkelt och snabbt omfördela mål och personal vid fluktuationer i måltillströmningen och vid längre tids frånvaro. Även möjligheten att driva mål i projekt allteftersom behoven förändras blir stor. Att på detta sätt kunna möta förändringar i omvärlden och mål- tillströmningen är särskilt angeläget i migrationsmålen. Uppdelningen i enheter innebär att en modellenhet kommer att bestå av tre ordinarie domare, varav en enhetschef, en fiskal och 11–14 föredragande eller notarier. Med hänsyn till behovet av landkunskap och möjligheten till stordriftsfördelar ska migrations- målen fördelas på enheterna med hänsyn till land. Beslut om lämplig fördelningen av länder mellan enheterna ska göras under genomförandefasen. Den nya organisationen införs . Uppgifterna i avsnittet grundar sig på uppgifter i länsrättens arbetsordning, verksamhetsplaner, interna promemorior och intervjuer med anställda vid domstolen. I länsrätten finns en , fem dömande avdelningar med beredningsorganisation, en administrativ enhet samt en informatör och en PA-specialist, dvs. en person som arbetar med personalfrågor. På varje avdelning tjänstgör domare, berednings- samordnare, föredragande, domstolssekreterare och notarier. Chef för en dömande avdelning är en chefsrådman. Administrativa direktören är chef för administrativa enheten. Avdelning 5 och 6 dömer i migrationsmål och avdelning 1–3 i övriga måltyper. Figur 17.3 Länsrätten i län Källa: Länsrätten i län. I verksamhetsplanen för uttrycks särskilt att länsrättens organisationsform bygger på en stark och kompetent beredningsorganisation. Det kan noteras att detta är den enda av länsrätterna med migrationsdomstol som renodlat tillämpat samma arbetssätt, dvs. inte rotelindelat utan med en fristående beredningsorganisation, vid samtliga dömande avdelningar. Inom avdelningen ska chefsrådmannen leda och fördela det dagliga arbetet och ha det övergripande ansvaret för verksamheten och för att arbetet bedrivs effektivt och rättssäkert. Chefsråd- mannen har personalansvar för alla som arbetar på avdelningen utom domstolssekreterarna. Chefsrådmannen ansvarar enligt 14 § förordning (1996:382) med länsrättsinstruktion för hand- läggningen av målen som har lottats på avdelningen, till dess målet har fördelats på annan domare. Varje avdelning har en beredningssamordnare, som är jurist. Beredningssamordnaren ska efter chefsrådmannens anvisningar leda arbetet på respektive avdelnings kansli, fördela mål som är färdigberedda till föredragande och notarier, utarbeta rutiner för handläggningen av målen och medverka till praxisspridning. Vidare ska beredningssamordnaren skriva förslag till domar och beslut samt föredra mål. Beredningssamordnare som är notariemeriterad får döma med stöd av särskilt förordnande.