sou · GYB354 · 2010-08-11 00:00:00 — Med direktiven som utgångspunkt har utredningen utrett om, klargjort att, och föreslagit hur, olika åtgärder kan införas som underlättar CSN:s fordringshantering. En utgångspunkt för utredningens arbete har varit att det är viktigt att säkerställa att den del av studiestödet som utgörs av lån återbetalas till fullo. Det är nödvändigt för att kunna fortsätta tillhandahålla de studerande ett generöst studiestödssystem som är långsiktigt samhällsekonomiskt hållbart. Utredningen har tolkat uppdraget som om det övergripande målet med uppdraget är att återbetalningen av studielån och återkrav av felaktigt utbetalt studiestöd ska öka utan att rättssäkerheten för den enskilde studiestödstagaren äventyras eller att CSN:s administration av studiestödet påverkas menligt. Under arbetets gång har det framkommit förslag på andra åtgärder som kan vidtas för att öka återbetalningen av studieskulder. Dessa förhållanden uppmärksammas, men det lämnas inga författningsförslag i denna del. Utredningen har haft tre protokollförda möten med experter och/eller sakkunniga. Utredningen har även haft kontakter däremellan med flera av experterna och de sakkunniga. Utöver dessa kontakter har utredningen haft ett omfattande samarbete med CSN, som bistått utredningen med till exempel statistikunderlag om studiestödstagare och underlag till kostnadsanalyser gällande införande av utredningens förslag. Därutöver har ett flertal interna arbetsmöten hållits. Utredningen har också haft diskussioner med företrädare för olika myndigheter med kunskap om och erfarenhet från de områden som utredningens frågeställningar kretsat kring. Det gäller bland annat E-delegationen, och . Dessutom har utredningen fört diskussioner med enskilda experter; professor , professor i internationell och komparativ privat- och processrätt vid och Utredningens uppdrag och arbete , universitetsadjunkt vid , i frågor gällande rättsläget för studiestödsfordringar utomlands. Utredningen har samrått med Utredningen om administrativt sanktionssystem inom trygghetssystemen(S 2009:05). Arbetet fortsätter i enlighet med direktiven. Samtliga förslag som presenteras i detta betänkande syftar ytterst till att de obetalda fordringar som CSN har på studiestödstagare ska betalas i högre grad än . De obetalda fordringarna uppkommer när personer inte återbetalar dels studielån enligt gällande regler (obetalda studielånefordringar), dels återkrav av studiestöd som CSN har till följd av felaktiga utbetalningar eller utbetalningar med för högt belopp (obetalda återkravsfordringar). CSN är den myndighet i som administrerar studiestöd. CSN betalar ut studiestöd, som kan bestå av både bidrag och lån, och administrerar även återkrav av studiestöd och återbetalning av lån. Återkrav av studiestöd och studielån ska betalas tillbaka, vilket sker i relativt stor utsträckning. Men allt betalas inte tillbaka och det finns skillnader i återbetalningen mellan låntagare bosatta i och låntagare bosatta utomlands. Beloppsmässigt är det framför allt studielån som inte betalas tillbaka. skulle de återbetalningsskyldiga låntagarna återbetala sammanlagt efter att årsbeloppen satts ned enligt gällande regelverk. De återbetalade , det vill säga mindre. Relativt sett gjordes återbetalningar från utlandsbosatta i väsentligt lägre utsträckning än från återbetalningsskyldiga bosatta i . När återbetalningen inte sköts riskerar betydande belopp att skrivas av. För att få en uppfattning om återbetalningsproblematikens storlek, i termer av hur många personer som inte betalar tillbaka sina skulder till CSN och vilka belopp som riskerar att inte återbetalas, ges här en bakgrund. Uppgifterna som redovisas baseras på uppgifter från CSN. Till största del redovisas uppgifter om låntagarna och återbetalning av lån. Avslutningsvis redovisas uppgifter avseende återkrav. 2.1Låntagarna och deras studieskuld Cirka 1,4 miljoner personer har lån hos CSN. Det motsvarar att var fjärde person i i åldern 20–är låntagare hos CSN. Kvinnorna utgjorde av låntagarna och männen följaktligen av låntagarna . Den högre andelen kvinnor än män bland låntagarna återspeglar könsmönstren i utbildningssystemen, det vill säga att fler kvinnor än män studerar. Låntagarna är gamla, kvinnorna och männen . De 1,4 miljoner låntagarnas totala studieskuld (lån inklusive ränta och administrativa avgifter) uppgick till . Det är ett avsevärt belopp som i storlek motsvarar av bruttonationalprodukt . Skulden avser samtliga låntagare, det vill säga såväl de som är i studier och som ännu inte påbörjat återbetalning, som de som avslutat sina studier och påbörjat återbetalning. Låntagarna kan ha studieskulder enligt i huvudsak tre olika lånesystem: 1.Återbetalningspliktiga studiemedel (lån beviljade före ). 2.Studielån (lån beviljade mellan och ). 3.Annuitetslån (lån beviljade efter ). Eftersom det finns tre olika lånesystem finns det även tre olika regelsystem. Bestämmelserna för lån tagna efter finns i studiestödslagen (1999:1395). Enligt ikraftträdande- och övergångsbestämmelserna till denna lag gäller den äldre studiestödslagen (1973:349) fortfarande i fråga om studiestöd som avser tid före . Det lånesystem som var i bruk –infördes genom lagen (1988:877) om ändring i studiestödslagen (1973:349). Enligt ikraftträdande- och övergångsbestämmelserna till denna ändringslag ska den äldre studiestödslagen i dess äldre lydelse fortfarande tillämpas i fråga om studiestöd som avser tid före . Den äldre studiestödslagen tillämpas således fortfarande enligt två olika lydelser som avser de två äldre återbetalningssystemen. De som är i studier tar nya lån i annuitetslånesystemet. Det är också i detta lånesystem som antalet låntagare växer. I övriga system minskar antalet låntagare eftersom det inte sker någon nyutlåning i dessa system, däremot slutbetalning. ha flera lån beroende på när studier bedrivits. Antalet lån översteg antalet låntagare med 230 000 . Antal låntagare och studieskuld fördelade efter lånesystem, 31/12 2009 1 406 000 1) 1) Avser antalet enskilda låntagare. 230 000 låntagare har lån i mer än ett lånesystem. Summan av lån i olika system överstiger därför antalet enskilda låntagare. De allra flesta, 793 000 låntagare, har lån i annuitetssystemet. Relativt många låntagare har lån i studielånesystemet, 608 000. är det så många som 235 000 låntagare som har lån i det äldsta lånesystemet. Det är lån tagna , alltså . Dessa låntagare illustrerar att lånesystemen och deras regelverk har betydelse . De förändringar av regelverken som rör studielån och återkrav som vi föreslår i detta betänkande kan komma att påverka låntagarna , eftersom återbetalningen av dem kan spänna över så som flera decennier. 2.1.1Bosatta i eller utomlands? De flesta låntagarna är bosatta i . hade av låntagarna en adress i . Resterande av låntagarna, motsvarande 75 000 personer, uppskattas vara bosatta utomlands. Av dessa hade CSN en utländsk adress till 56 400 låntagare, medan adressen var okänd för 19 400 låntagare. De med okänd adress antas dock vara bosatta utomlands då de saknar aktuell folkbokföringsadress i . Av dem med okänd adress var svenska medborgare. Utöver de 75 000 låntagare som har en utländsk adress eller som har okänd adress finns det ytterligare en grupp låntagare som sannolikt är bosatta utomlands. Det är återbetalningsskyldiga låntagare som sannolikt är felaktigt klassificerade som bosatta i . har så liten ekonomisk aktivitet i att de enligt regelverken inte behöver återbetala studielån. Sannolikt arbetar och bor de utanför , men är fortfarande folkbokförda i . Det har inte varit möjligt att urskilja de låntagare som felaktigt klassificerats som bosatta i . CSN uppskattar dock att denna grupp återbetalningsskyldiga låntagare kan uppgå till 10 000 personer. Sammantaget kan det totala antalet utlandsbosatta låntagare uppskattas uppgå till omkring 85 000. Eftersom det inte varit möjligt att urskilja de låntagare som antas felaktigt klassificerats som bosatta i , ingår de i gruppen bosatta i i den redovisning som följer. Således särredovisas 75 000 låntagare som antingen bosatta utomlands (med utländsk adress) eller som bosatta utomlands med okänd adress. Dessa grupper särredovisas då återbetalningsmönstren skiljer sig åt mellan dessa låntagare. Låntagare bosatta utomlands med känd adress benämns i fortsättningen låntagare med utländsk adress, medan låntagare bosatta utomlands med okänd adress benämns låntagare med okänd adress. Den totala utestående fordran för låntagare bosatta i uppgick till . Motsvarande fordran för låntagare med utländsk adress var . Den utestående fordran för låntagare med okänd adress var . Studieskulder uppgår således till avsevärda belopp. Även om det totala antalet låntagare har varit relativt oförändrat , har det skett en viss förskjutning vad gäller låntagarnas boende. Allt fler låntagare bor utomlands. Ett tecken på det är att antalet låntagare med utländsk adress ökade med 2 000 personer , en ökning med . Med tanke på den ökade internationaliseringen finns det all anledning att förvänta sig att utvecklingen mot att fler eller permanent bosätter sig utomlands kommer att fortsätta. Det betyder att de problem som finns med att få låntagare bosatta utomlands att återbetala sina studielån sannolikt kommer att växa med tiden, om ingen åtgärd vidtas. Den totala studieskuldsfordran uppgick till . En del av denna fordran är osäker, det vill säga en fordran där betalningarna sannolikt inte kommer att fullföljas. CSN har beräknat att eller av den utestående fordran är osäker. Främsta orsaken till att en fordran bedöms som osäker är att låntagaren använder sig av de trygghetsregler som studiestödssystemet innehåller, som innebär att en låntagare kan få anstånd med återbetalningen av lån eller inte behöver betala tillbaka hela skulden, vilket är i enlighet med gällande regelverk. beräknas trygghetsreglerna stå för av den osäkra fordran. Ytterligare av fordran bedöms vara osäker på grund av att låntagare avlider innan återbetalningsperioden är slut. Resterande bedöms vara osäkra på grund av att låntagarna missköter återbetalningen, och det är framför allt dessa osäkra fordringar som det är angeläget att minska. Det bör också nämnas att den totala osäkra fordran på låntagare med utländsk adress beräknas till . var drygt 1,2 miljoner låntagare återbetalningsskyldiga för studielån. Här ingår både låntagare som efter avslutade studier ska börja återbetala och låntagare som redan återbetalat . Återbetalningen börjar tidigast efter det att studiestöd senast uppbars. Beroende på när lånen togs ska de återbetalas enligt olika villkor. För de äldsta lånen, återbetalningspliktiga studiemedel som tagits före , baseras årsbeloppet på skuldens storlek och återbetalningstiden. Återbetalningstiden beror i huvudsak på hur gammal låntagaren var vid återbetalningsstarten. Om låntagaren var , återbetalas lånen till . Om låntagaren var 37–vid återbetalningsstarten, återbetalas lånen . Om låntagaren var eller äldre, återbetalas lånen till . För lån tagna till och med , studielån, baseras årsbeloppet på av den senast taxerade inkomsten. Därför varierar återbetalningstiden för detta lån, men återbetalningen pågår som längst till . Lånen är av annuitetstyp med som huvudregel en återbetalningstid eller det antal färre år som kvarstår tills det år låntagaren fyller 60. Återbetalningen kan dock pågå som längst till utgången av det år låntagaren fyller . Det innebär att den årliga återbetalningen framförallt beror på hur mycket som lånats och hur lång återbetalningstiden är. Totalt skulle de återbetalningsskyldiga låntagarna återbetala nästan . De betalade eller . Som framgår av tabellen nedan är det stor skillnad i återbetalningsgrad mellan låntagare bosatta i , låntagare med utländsk adress och låntagare med okänd adress. Återbetalningsskyldiga låntagares betalade och obetalade årsbelopp 2009, , fördelade efter adress (netto) 1 1) Det belopp som ska återbetalas efter att regelverksenliga nedsättningar gjorts, till exempel på grund av låg inkomst. De cirka 1,15 miljoner återbetalningsskyldiga låntagarna som var bosatta i nettodebiterades , det vill säga de debiterade årsbeloppen som de skulle betala in – exklusive sådant som inte behöver betalas enligt regelverken1 – uppgick till . betalades in, vilket motsvarar av nettodebiterat årsbelopp. nettodebiterades låntagare med utländsk och okänd adress sammanlagt , men endast eller betalades in, och betalades följaktligen inte in. Återbetalare med utländsk adress betalade in eller av nettodebiterat årsbelopp, medan de med okänd adress endast betalade in eller av nettodebiterat årsbelopp. Andelarna är låga, respektive mycket låga, jämfört med de av nettodebiterat 1 Enligt regelverken kan årsbeloppet sänkas på låntagarens begäran. Vanligaste skälen för nedsättning är att årsbeloppet överstiger en viss andel av inkomsten eller att låntagaren börjat studera och tar ytterligare studiemedel. Nettodebiterat årsbelopp avser årsbelopp minus nedsättning. årsbelopp som de återbetalningsskyldiga personerna bosatta i betalade in. Det är således stor skillnad i återbetalningsgrad mellan låntagare bosatta i , låntagare med utländsk adress och låntagare med okänd adress. I det följande redovisas de vanligaste boendeländerna bland återbetalningsskyldiga låntagare med utländsk adress. Detta kan tjäna som en fingervisning om i vilka länder de låntagare är bosatta, som CSN:s indrivningsåtgärder i första hand bör riktas mot. 2.2.1Utlandsbosattas boendeland och skulder De återbetalningsskyldiga låntagarna med utländsk adress är bosatta i drygt 170 olika länder. I de tio antalsmässigt största boendeländerna bor av de återbetalningsskyldiga låntagarna med utländsk adress och dessa personer står för av skuldsumman. I övriga drygt 160 länder fördelar sig de resterande av de återbetalningsskyldiga låntagarna med utländsk adress av skuldsumman. Hälften av de återbetalningsskyldiga låntagarna med utländsk adress bor i , och . Deras studieskulder utgör av skuldsumman, vilket tyder på att de i genomsnitt har högre studieskulder än de återbetalningsskyldiga låntagarna i övriga länder. Genomsnittsskulden var för de bosatta i de tre förstnämnda länderna och för bosatta i övriga länder. Genomsnittsskulden för samtliga återbetalningsskyldiga låntagare med utländsk adress var under . I synnerhet bosatta i hade en hög genomsnittlig studieskuld, . Relativt många av de återbetalningsskyldiga låntagarna med utländsk adress, motsvarande , bor i våra närmaste grannländer och . Deras studieskulder utgör dock av skuldsumman, vilket tyder på att de i genomsnitt har lägre studieskulder än de återbetalningsskyldiga låntagarna i övriga länder. Det gäller framför allt bosatta i som hade en genomsnittskuld på , medan bosatta i hade en genomsnittsskuld på . I sammanhanget bör dock påpekas att en utlandsbosatt återbetalningsskyldig låntagare inte behöver ha en studieskuld från utlandsstudier. Av de återbetalningsskyldiga låntagarna med utländsk adress har en studieskuld som härrör från studier enbart i , en studieskuld från studier både i och utomlands och följaktligen en studieskuld som härrör från studier enbart utomlands. Antal återbetalningsskyldiga låntagare med utländsk adress och deras sammanlagda studieskuld 31/12 2009, fördelade efter Det är fler kvinnor () än män () bland de återbetalningsskyldiga låntagarna med utländsk adress. Kvinnorna har också något högre genomsnittsskuld, , än männen, , men skillnaderna är små. Det finns också viss skillnad i bosättningsland mellan kvinnor och män. Kvinnor utgör av de återbetalningsskyldiga låntagarna med utländsk adress i , och , medan männen utgör i gruppen övriga 160 länder, och . 2.3Orsaker till skillnader i återbetalning mellan bosatta i och utlandsbosatta Det finns flera orsaker till skillnaderna i återbetalning mellan bosatta i , de med utländsk adress och de med okänd adress. Att CSN saknar adresser till låntagare är en av dem. Konsekvensen av att CSN saknar en adress är att myndigheten inte når låntagare med okänd adress med information, årsbesked och inbetalningskort. Det bidrar till att låntagarna med okända adresser återbetalar sina skulder i liten omfattning. bör det noteras att det bland de med utländsk och okänd adress sannolikt även finns låntagare som lever under knappa ekonomiska omständigheter. Så knappa att låntagarna, om de tog kontakt med CSN, sannolikt skulle ha rätt till nedsättning av årsbeloppen enligt regelverken. Det innebär att det inte är rimligt att förutsätta att återbetalningsgraden ska vara . Det är också så att CSN har svårare att driva in fordringar utomlands än i . Det medför att den risk som en återbetalningsskyldig låntagare med utländsk eller okänd adress tar genom att inte sköta återbetalningen, är väsentligt mindre än för en återbetalningsskyldig låntagare bosatt i . Vetskapen om detta förhållande förefaller stor bland återbetalare med utländsk eller okänd adress. Bland annat finns det forum på Internet där låntagare tipsar varandra hur man ska hålla sig undan betalning och sedan invända att fordringen är preskriberad när har förflutit. Hur många som medvetet missköter återbetalningen går inte säkert att säga. En uppskattning är dock de uppgifter om misskötsel CSN tagit fram på utredningens uppdrag. Misskötsel definieras som personer som inte betalt något alls eller som återbetalt av det belopp som ska återbetalas. Enligt denna definition var det av samtliga återbetalningsskyldiga låntagare som misskötte återbetalningen 2009. Av återbetalningsskyldiga bosatta i var andelen som misskötte återbetalningen , av återbetalningsskyldiga med utländsk adress var andelen och av återbetalningsskyldiga med okänd adress var andelen som misskötte återbetalningen så hög som . Förslagen i detta betänkande syftar till att, som tidigare nämnts, öka återbetalningsgraden, i synnerhet för personer med utländsk eller okänd adress. För att möjliggöra detta ska vi enligt direktiven undersöka hur man kan åstadkomma dels en förbättrad adressuppdatering vad gäller utlandsbosatta låntagare, dels en förbättrad skuldsäkring av studiemedelsfordringar som underlättar CSN:s fordringshantering. I det följande beskrivs därför hur CSN:s adressuppdatering och fordringshantering går till . Det är viktigt att CSN har aktuella adresser till låntagare så att CSN kan nå dem med information, årsbesked och avier. I synnerhet är det viktigt att CSN har aktuella adresser till låntagare som inte sköter återbetalningen. Då vidtar CSN indrivningsåtgärder för att säkra att återbetalning sker. Indrivningsåtgärderna förutsätter att CSN når låntagaren och därför är det nödvändigt med en aktuell adress. I dagens regelverk finns det inte någon tydligt uttryckt skyldighet för låntagare att vid flytt uppge sin nya adress till CSN. Om låntagaren är bosatt i får CSN löpande uppdaterade adressuppgifter via folkbokföringsdatabasen. Det medför att CSN har relativt god tillgång till adressuppgifter för bosatta i , och det gäller även efter en flytt inom . För utlandsbosatta låntagare finns inte motsvarande ordning. Vid flytt utomlands måste låntagarna själva uppge den utländska adressen till CSN. Många gör inte det vilket innebär att CSN förlorar deras adress. Adressuppgifternas kvalitet skiljer sig också åt mellan bosatta i och utlandsbosatta. Det innebär i praktiken att CSN:s möjligheter att nå låntagare och få dem att återbetala ser olika ut för låntagare bosatta i respektive utomlands. saknade CSN adresser till omkring 19 000 återbetalningsskyldiga personer, inklusive ett mindre antal återkravsskyldiga personer. Av dessa 19 000 personer med okänd adress antas flertalet vara bosatta utomlands. har de återbetalningsskyldiga låntagarna med okänd adress en sammanlagd skuld på . betalade dessa låntagare av det årsbelopp de skulle ha betalat. riskerar studieskulder om betydande belopp att preskriberas. har CSN intensifierat arbetet med att söka adresser. Eftersökning sker exempelvis genom kontakter med anhöriga, arbetsgivare och användande av söktjänster på Internet. CSN har även anlitat Intrum att efterforska adresser utomlands. har Intrum funnit adresser till 1 600 personer, vilket är en ökning jämfört med året innan då 1 000 personer återfanns. De flesta personerna har i fallande ordning återfunnits i , , , , , och . som CSN har arbetat med att söka adresser har adresser förlorats på grund av att de som har lån eller återkrav underlåtit att meddela ny adress. Vid ingången av 2009 saknade CSN adresser till 20 300 personer. Dessa personer omfattar både låntagare som fortfarande studerar (således inte återbetalningsskyldiga), återbetalningsskyldiga låntagare och personer med återkrav. förlorades 9 100 adresser och därmed har totalt 29 300 adresser varit förlorade . Av dessa återfanns 11 100 adresser och vid årsslutet saknade CSN adresser till 18 200 personer, vilket var 2 100 färre än . Trots framgången i adressökningen kvarstår således problemet med okända adresser. I regelverket gällande låntagarnas rättigheter och skyldigheter görs det ingen skillnad mellan låntagare bosatta i och låntagare bosatta utomlands. Låntagarnas rättigheter och skyldigheter är fastställda i studiestödslagen (1999:1395), studiestödsförordningen (2000:655) och i (). Fordringsverksamheten bygger på den lagstadgade skyldighet som låntagaren har att betala tillbaka lånen. Dessa regler är således generella. Däremot ser förutsättningarna för CSN att verkställa att låntagaren efterlever sina skyldigheter olika ut beroende på om låntagaren är bosatt utomlands eller i . Reglerna för indrivning är olika beroende på vilken typ av fordran det rör sig om. CSN:s återkravsfordringar om felaktigt utbetalt studiemedel är hos att betrakta som så kallade enskilda mål (E-mål). När det gäller E-målen behövs en exekutionstitel2, vilken kan erhållas genom till exempel ett domstolsutslag, innan de är verkställbara. En utförlig beskrivning av CSN:s fordringverksamhet gällande E-mål utelämnas här. CSN:s fordringar avseende återbetalning av studielån är däremot att betrakta som så kallade allmänna mål (A-mål). A-mål kan verkställa direkt, någon särskild exekutionstitel behövs inte. I det följande beskrivs CSN:s fordringsverksamhet gällande A-mål i respektive utomlands utförligare. 2 Med exekutionstitel aves dom, vissa privata handlingar m.m. i deras egenskap av nödvändig förutsättning för exekution (särskild utsökning). Se S. m.fl., Juridikens termer, 1992. Om CSN trots påminnelser och krav inte får in någon betalning av årsbelopp från en låntagare bosatt i , lämnas ärendet över till för indrivning. Tvister om lån är ovanliga när det gäller låntagare som är bosatta i . Vid tvist med CSN om exempelvis lånets storlek eller när låntagaren hävdar att denne aldrig sökt lån, bygger CSN sina bevis på den dokumenterade kedja av händelser som finns i och med ansökan, beslut och utbetalning av studiestöd. Så länge en person är bosatt i är dokumentationen i de flesta fall hållbar. Ansökningshandlingarna har filmats eller skannats och pappersoriginalet har därefter gallrats med stöd av föreskrifter från . Det som sparats är handlingar i filmad eller skannad form. Den filmade eller skannade versionen av ansökan har varit tillräcklig som bevis vid tvister i . Om vare sig pappersansökan eller ansökan i filmad/skannad form finns kvar, vilket kan gälla för handlingar , kan problem uppstå. Annars är den nuvarande beviskedjan acceptabel. Det beror framför allt på att i är en fordran angående återbetalning av studielån, som tidigare nämnts, direkt verkställbar utan någon särskild exekutionstitel, samt att CSN är en statlig myndighet som i förutsätts ha korrekta uppgifter om låntagarnas skulder. Enligt uppgift från CSN bedrev myndigheten inte någon särskild kravhantering mot utlandsbosatta personer –2005.3 Efter kritik från startade CSN projektet .