sou · GYB387 · 2010-12-07 00:00:00 — Betänkande av Utredningen om det allmännas ansvar enligt SOU och Ds kan köpas från kundtjänst. För remissutsändningar av SOU och Ds svarar på uppdrag av . Beställningsadress: kundtjänst 106 47 Orderfax: Ordertel: E-post: Internet: Svara på remiss. Hur och varför. Statsrådsberedningen (SB PM 2003:2, reviderad ) – En liten broschyr som underlättar arbetet för den som ska svara på remiss. Broschyren är gratis och kan laddas ner eller beställas på Omslagsbild av , serigrafi Stadsrum () Textbearbetning och layout har utförts av , FA/kommittéservice. Till statsrådet och chefen för Regeringen beslutade att tillkalla en särskild utre- dare med uppdrag att föreslå en lagreglering av de fall där det enligt artikel 13 i den europeiska konventionen om skydd för de mänsk- liga rättigheterna och de grundläggande friheterna krävs att skade- stånd ska kunna lämnas till den som drabbats av en överträdelse av konventionen. förordnades f.d. hovrättspresidenten som särskild utredare. förordnades numera hovrätts- rådet och kanslirådet , att biträda utredningen som sakkunniga. Som experter förordnades f.d. justitie- rådet och professorn , f.d. domaren och vice ord- föranden i för mänskliga rättigheter , lagmannen , advokaten och byråchefen . Som sekreterare anställdes kansli- rådet . Utredningen har antagit namnet Det allmännas ansvar enligt . Utredningen överlämnar nu sitt betänkande Skadestånd och (SOU 2010:87). De sakkunniga och experterna ansluter sig till de förslag som där lämnas. Uppdraget är därmed slutfört. Uppdraget och dess genomförande .............................. Nuvarande ordning - skadeståndslagen m.m................. 2.2Allmänt om skadeståndslagen, allmänna grundsatser 2.2.3 Allmänna rättsgrundsatser – krav på adekvat 2.3 Skadestånd ..............på grund av eget vållande – culparegeln 2.3.1 .................Krav på vållande – uppsåt eller vårdslöshet 2.3.3 Ansvar enligt culparegeln – ren förmögenhetsskada ersätts inte.................................... 2.4 Arbetsgivares ansvar enligt reglerna om principalansvar ....... Definition och tillämplighet......................................... 2.4.2 Krav på fel eller försummelse....................................... Ansvaret i övrigt............................................................ 2.5 Det allmännas ansvar vid myndighetsutövning...................... 2.5.2 Ansvar omfattar vållande vid Fel eller försummelse.................................................... 2.6Särskilda regler om väckande av talan enligt 3 kap. 2 § 2.6.2 Forumregeln i 3 kap. 10 § SkL ..................................... 2.7Det allmännas ansvar vid felaktig Ersättningsgilla skador enligt skadeståndslagen..................... Ekonomisk och ideell skada ......................................... Ersättning vid personskada......................................... En särskild form av ideellt skadestånd – Ersättning för sakskada .............................................. Ersättning för ren förmögenhetsskada ...................... Ersättningens storlek i övrigt och regler om Skadeståndsregler i annan lagstiftning .................................. Skadeståndsansvar för enskilda och det allmänna..... Särskilda regler om skadeståndsansvar för staten ..... Det allmännas skadeståndsansvar i ljuset av – särskilt om utvidgad rätt till ersättning för ideell skada ...................................................... 2.10.1 förpliktelser enligt .... 2.10.2 Särskilt om det allmännas skadeståndsansvar och rätten till ett effektivt rättsmedel............................... Preskription av skadeståndsfordran...................................... Rätten till ett effektivt rättsmedel - artikel 13 3.2Europakonventionen – några allmänna begrepp och 3.2.1 som rättskälla m.m. ................ Autonoma begrepp m.m. ........................................... 3.2.4 Närmare om bedömningsmarginalen vid ingrepp i olika rättigheter......................................................... 3.2.6 Kravet på rättssäkerhet och the rule of law................ Positiva förpliktelser m.m.......................................... 3.3 Rätten till ett effektivt rättsmedel enligt artikel 13 ............. 3.3.2 Artikel 13 och dess funktion i 3.3.3 Kraven i artikel 13....................................................... 3.3.4 Artikel 13 – begränsningar i tillämpningsområdet ... 3.3.5 Närmare om tillämpligheten av artikel 13 i övrigt.... Kravet på effektivt rättsmedel i förhållande till artiklarna 34 och 35 .................................................... 3.3.7 Närmare om innebörden av kravet på ett effektivt 3.3.8 Artikel 13 i förhållande till andra 3.4 Rätten till ett effektivt rättsmedel i mål om långsam Principavgörandet – Kudla......................................... 3.4.2 Efterföljande praxis – domarna mot .............. 3.4.3 Särskilt om andra rättsmedel än skadestånd vid 3.4.4 Rekommendation om nationella rättsmedel mot 3.5Europadomstolens möjlighet att ge skälig gottgörelse – 3.5.1 Allmänt om skälig gottgörelse ................................... 3.5.2 Principer för skadestånd enligt artikel 41.................. Ekonomisk och icke-ekonomisk skada ..................... Särskilt om långsam handläggning............................. 3.6Europadomstolens möjlighet att se till att staten vidtar andra åtgärder – artikel 46...................................................... Rätten till effektivt rättsmedel i unionsrätten ...................... Möjliga rättsmedel enligt svensk rätt.......................... Möjligheter till ändring av domar och beslut ....................... 4.2.1 Allmänt om ändring av domar och beslut ................. 4.2.2 Undanröjande av domar vid rättegångsfel m.m. ....... Omprövning av beslut ................................................ 4.2.4 Prövning av domar och beslut som har vunnit Särskilt om rättsmedel vid långsam handläggning................ Bestämmelser om handläggning av mål i 4.3.2 Lagen om förtursförklaring i domstol....................... 4.3.3 Förslag till ny förvaltningslag – åtgärder vid 4.3.4 Val av påföljd, straffmätning och nedsättning av Andra former av gottgörelse – skadestånd ........................... 4.4.1 Det allmännas ansvar enligt skadeståndslagen .......... 4.4.2 En utvidgad rätt till ersättning för ideell skada vid 4.4.3 Det allmännas skadeståndsskyldighet i annan 4.5Andra typer av ekonomisk gottgörelse – 4.5.1 Allmänt om den nya diskrimineringslagen ............... Ersättning vid diskriminering .................................... Övrigt om handläggningen ........................................ 4.6Exempel på införande av rättsmedel efter dom i Rättsläget i andra konventionsstater........................... Utgångspunkter för våra överväganden ............................... 6.1.1 Utredningens uppdrag i korthet................................ 6.1.2 Ett nytt rättsmedelsbegrepp genom 6.1.3 Konventionsstaternas skyldighet att garantera 6.1.4 Det allmännas skadeståndsansvar i ljuset av Vad bör lagstiftaren göra i den uppkomna situationen?...... 6.2.1 Behovet av att klargöra rättsläget i fråga om 6.2.2 Argument för lagstiftning om skadestånd som ett 6.2.3Allmänna utgångspunkter – konventionskränkningar bör botas inom ramen för den process där de uppkommer ........................... 6.3Utredningens huvuduppgift – skadeståndsreglering av Inledning och grundläggande frågeställningar .......... Olika alternativ för en lagregel................................... 6.4En lagregel som motsvarar krav på effektivt rättsmedel ........................................................... Krävs en egen regel och var i lagstiftningen bör regeln finnas?............................................................... Själva ansvarsgrunden – överträdelse av Lagregeln möjliggör att konventionsöverträdelser gottgörs genom skadestånd........................................ När kan det krävas att gottgörelse i form av Vilka skador bör omfattas av den nya regeln?........... Närmare om annan skada – skada som inte ersätts enligt nuvarande regler.................................... Regeln är tillämplig när konventionen har överträtts av staten eller en kommun ........................ Kretsen av ersättningsberättigade och närliggande 6.4.10 Vad krävs i övrigt för att skadestånd ska utgå 6.4.11 Särskilda frågor om kravet på skada m.m. ................. 6.4.12 Några processuella frågor........................................... 6.5 Ersättningsnivåer m.m. .......................................................... 6.5.1 Avgränsning och andra allmänna frågor.................... 6.5.2 Det bör införas en ersättningsregel som kopplas Närmare om bedömningen ........................................ 6.5.4 Övrigt om regelns tillämpning................................... 6.5.5 Särskilt om långsam handläggning............................. Jämkning av ideellt skadestånd vid Jämkning m.m. vid andra typer av skador................. Fördelning av rättegångskostnader enligt gällande Det behövs en särskild rättegångskostnadsregel Närmare om regelns utformning och placering........ Forumregeln i 3 kap. 10 § SkL .............................................. Närmare om problemställningen och praktiska Skäl för upphävande av 3 kap. 10 § SkL .................... Prövningen av anspråk enligt den nya skadeståndsregeln i statens skadereglerande verksamhet ................................... 6.10.2 Skälen för vårt förslag................................................. Konsekvenser och ikraftträdande ............................... Förslaget till lag om ändring i skadeståndslagen.................. Frågor till andra länder om skadeståndsreglering vid Nytt Juridiskt Arkiv, avd. I Utredningens huvudsakliga uppgift har varit att föreslå en lag- reglering av de fall där det enligt den europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande fri- heterna () krävs att skadestånd ska kunna lämnas till den som drabbats av en konventionsöverträdelse. Vårt uppdrag ska ses mot bakgrund av den senaste tidens utveckling i rättspraxis. I flera avgöranden har konstaterat att reglerna om statens ansvar i skadeståndslagen (SkL) innebär att inte fullt ut uppfyller sina åtaganden enligt Europakonven- tionen (se bl.a. NJA 2005 s. 462). Det gäller särskilt rörande möj- ligheterna att få ersättning för icke-ekonomisk eller ideell skada. Genom avgörandena har rätten till ersättning för ideell skada utvidgats i fall där skadeståndsgrundande fel eller försummelse från det allmännas (dvs. stat och kommuns) sida har konstaterats inne- fatta även en överträdelse av . Den lagreglering som avses här bör analyseras utifrån både ett civilrättsligt (skadeståndsrättsligt) och ett folkrättsligt (konven- tionsrättsligt) perspektiv. Först och främst är det nödvändigt att göra en genomgång av gällande svensk lagstiftning rörande skade- ståndsansvar utanför kontraktsförhållanden, framför allt regleringen av det allmännas ansvar. För det andra måste klargöras vad konventionsrättsliga åtaganden närmare består i. Det gäller särskilt i fråga om rätten till ett effektivt rättsmedel i artikel 13 i konven- tionen, inklusive skyldigheten att utge ekonomisk kompensation vid överträdelser av konventionen. Dessa frågeställningar behandlas i de två första kapitlen i betänkandet (efter det inledande kapitlet om vårt uppdrag). I kapitel 2 redogörs för regleringen i skadeståndslagen och de allmänna rättsprinciper som lagen bygger på. Tyngdpunkt har lagts vid bestämmelserna om det allmännas ansvar vid fel och försum- melse vid myndighetsutövning och de särskilda forumregler m.m. som gäller för att kunna föra skadeståndstalan mot staten i dessa fall (3 kap. SkL). Av visst intresse är även en del av den special- lagstiftning som reglerar ansvar för stat och kommun liksom annan lagstiftning som ålägger det allmänna såväl som enskilda skade- ståndsansvar under vissa förutsättningar. Regler om ideell skada har getts ett särskilt utrymme. Kapitlet avslutas med en beskrivning av den nämnda rättsutvecklingen, som inneburit att möjligheterna att få ersättning för ideell skada har utvidgats till följd av konventionsförpliktelser. Rättsfallen tydliggör bristerna i det nuvarande regelsystemet och behovet av en lagreglering rörande det allmännas skadeståndsansvar vid överträdelser av . Kapitel 3 innefattar en redogörelse för och praxis från för mänskliga rättigheter (Europa- domstolen) främst rörande rätten till ett effektivt rättsmedel i artikel 13. Skälet är att denna konventionsartikel är av störst betydelse för utformningen av en nationell skadeståndsregel som syftar till att uppfylla åtaganden enligt konventionen. I korthet innebär artikel 13 att den som på rimliga grunder påstår sig ha blivit utsatt för ett konventionsbrott ska ha möjlighet att få sitt påstående prövat inför nationell myndighet och att få rättelse eller gottgörelse för konstaterade kränkningar. Rättsmedlet ska vara tillgängligt och praktiskt möjligt för den berörda personen att använda samt erbjuda reella möjligheter till prövning av den aktuella frågan. Vidare ska rättsmedlet vara ägnat att leda till rättelse och ge rimliga utsikter till framgång, även om det inte måste leda till framgång för klaganden. Slutligen måste prövningen leda till beslut i rimlig tid och domen eller beslutet måste kunna verkställas. Någon allmän rätt till skadestånd kan däremot inte härledas från artikel 13. Av betydelse är även de artiklar i som berör förutsättningarna för att ett klagomål ska prövas av Europa- domstolen (artiklarna 34 och 35) och domstolens möjlighet att döma ut skadestånd vid konstaterade konventionskränkningar enligt bestämmelsen om skälig gottgörelse i artikel 41. Detsamma gäller även i fråga om konventionsstaternas skyldighet att rätta sig efter domstolens domar i mål i vilka de är parter (artikel 46), liksom att i övrigt se till att alla som befinner sig inom deras jurisdiktion kommer i åtnjutande av sina konventionsrättsliga fri- och rättig- heter (artikel 1, som ger uttryck för de s.k. lojalitets- och subsidiaritetsprinciperna). En kortare beskrivning ges därför även av dessa artiklar. I ett inledande avsnitt berörs också allmänna frågor om konventionen och dess uppbyggnad, som är viktiga att känna till för förståelsen av framställningen i övrigt. Eftersom artikel 13 inte primärt reglerar frågor som rör stater- nas skyldighet att tillhandahålla skadeståndssanktioner vid över- trädelser av konventionen – utan handlar om rättsmedel i vidare bemärkelse – har vi funnit det nödvändigt att komplettera redo- görelsen för svensk rätt i ett hänseende. Det gäller frågan vilka inhemska rättsmedel av processuell och materiell karaktär som skulle kunna uppfylla krav. I kapitel 4 ges exempel på rättsmedel som svensk rätt tillhandahåller för att pröva påståenden om konventionskränkningar och att ge gottgörelse vid konstaterade kränkningar. Vidare ges exempel på några svenska rättsmedel som har underkänts av . Enligt direktiven ska vårt arbete även omfatta de internationella jämförelser som anses befogade. En mer omfattande komparativ studie är av särskilt värde för utredningens syften. Anledningen är att de stater som är bundna av och har under- kastat sig jurisdiktion i princip har samma åtaganden som när det gäller de frågeställningar vi ska analysera. Vi har valt att söka upplysningar om rättsläget i tolv länder inom Europa- rådet. Svaren redogörs för i kapitel 5. Behov av och förutsättningar för att i lag reglera rätten till skadestånd vid överträdelser av Våra överväganden återfinns i kapitel 6 i betänkandet. I de inle- dande avsnitten (avsnitt 6.1–6.3) kartläggs behovet av lagstiftning om skadestånd vid konventionsöverträdelser och vad de grundläg- gande förutsättningarna för en sådan lagreglering kan tänkas bestå i. Inledningsvis konstateras att konventionsstaten är skyl- dig att garantera de mänskliga rättigheter som omfattas av Europa- konventionen och dess tilläggsprotokoll och att tillhandahålla rätts- medel för prövning av eventuella kränkningar av dessa rättigheter (artiklarna 1 och 13 i konventionen). Vidare noteras att effektiva rättsmedel på nationell nivå är ett betydelsefullt verktyg för att garantera att enskilda kommer i åtnjutande av sina mänskliga rättig- heter enligt konventionen. Genom tillskapande av sådana rätts- medel markeras att det är konventionsstaternas primära ansvar att skydda enskildas mänskliga rättigheter i enlighet med subsidiari- tetsprincipen (se även ovan). En ytterligare aspekt av betydelse är att inrättandet av effektiva nationella rättsmedel – inklusive möjlig- heten att få ekonomisk kompensation vid konstaterade över- trädelser – bör minska incitamentet för enskilda att klaga till Europa- domstolen. Det medför ökade förutsättningar för Europadom- stolen att arbeta effektivt. Som tidigare nämnts har det största problemet i svensk rätt utifrån ett konventionsperspektiv tidigare utgjorts av de begrän- sade möjligheterna att få ersättning för ideell skada vid fel och försummelse vid myndighetsutövning som även innefattar en kränkning av . Även om rätten till ersättning för ideell skada vid konventionsöverträdelser har utvidgats genom rättspraxis från senare tid, är vår slutsats att det finns ett behov av att klargöra rättsläget rörande reparativa rättsmedel vid sådana överträdelser. Vi har funnit att den svenska synen rörande ersättning för ideell skada kan förenas med konventionen och att den inte hindrar en lagreglering på detta område. Vi uppfattar våra direktiv på det sättet att utgångspunkten för en skadeståndsreglering bör vara att skadeståndet ses som ett av flera rättsmedel. Ekonomisk kompensation bör således inte vara det rättsmedel som i första hand kommer i fråga. Det innebär bl.a. att överträdelser i den utsträckning det är möjligt i första hand bör avhjälpas eller gottgöras inom ramen för den process där de upp- kommer. För att det ska kunna ske måste domstolar och förvalt- ningsmyndigheter vara uppmärksamma på frågor som har bäring på , både i processuellt och materiellt hänseende. får den enskilde inte förhålla sig passiv i sina kontakter med domstolar och myndigheter. Ett synsätt som innefattar sådana krav är även förenligt med konventionen. Som tidigare antytts utgörs den konventionsrättsliga grunden för införandet av en skadeståndssanktion av rätten till ett effektivt rättsmedel i artikel 13. bör understrykas att konventions- staterna har stor frihet att välja på vilket sätt de ska uppfylla sina åtaganden i det hänseendet. I betänkandet diskuteras olika alter- nativ för en skadeståndsregel vid konventionsöverträdelser huvud- sakligen utifrån lagförslag som tidigare lagts fram på området (se Ds 2007:10, Skadeståndsfrågor vid kränkning). Enligt vår bedömning talar övervägande skäl för att det till- skapas en fristående lagregel som ger möjlighet till prövning vid svensk domstol med utgångspunkt i de krav som följer av artikel 13 i . Ett viktigt skäl till det i sin tur är att en sådan lösning möjliggör en prövning som kan leda till ett konstate- rande av att en överträdelse av konventionen har ägt rum. Möjligheten att få skadestånd vid överträdelser av Vårt förslag innebär att det införs en ny regel som ger möjlighet för enskilda fysiska och juridiska personer att få skadestånd av staten eller en kommun vid överträdelser av (avsnitt 6.4). Systematiska och andra skäl talar för att bestämmelsen pla- ceras i skadeståndslagen efter bestämmelsen om fel och försum- melse vid myndighetsutövning, såsom 3 kap. 3 § SkL (nuvarande 3 § blir i stället en ny 4 §). Därigenom blir regeln även mer lättill- gänglig för den enskilde. Däremot är det ofrånkomligt att regeln utformas på ett något annorlunda sätt än övriga regler i skade- ståndslagen. En konsekvens av att regeln placeras i skadeståndslagen är att en talan mot det allmänna som förs med stöd av den nya regeln ska prövas av allmän domstol enligt reglerna för dispositiva tvistemål. Vi har även övervägt möjligheterna att inrätta ett särskilt organ för prövning av konventionsrättsligt grundade ersättningsanspråk, men stannat för att inte lägga fram något sådant förslag. Skälet är att olika särregleringar av det slaget skulle kunna bidra till en fragmen- tisering av skadeståndsrätten som kan få oförutsedda och oönskade konsekvenser för närliggande rättsområden, inklusive frågor som rör beräkningen av själva ersättningens storlek. För att det allmänna ska kunna åläggas skadeståndsskyldighet enligt den nya regeln krävs att domstolen konstaterar att det före- kommit en överträdelse av kärandepartens rättigheter enligt kon- ventionen. Vid prövningen av en skadeståndstalan som förs med stöd av regeln måste rättstillämparen vara övertygad om att en viss handling eller underlåtenhet innefattar en konventionskränkning som är skadeståndsgrundande för det allmänna. I det ligger att det krävs välmotiverade domskäl med tillhörande resonemang om hur och på vilket sätt en viss konventionsartikel har kränkts samt med hänvisning till relevanta rättsfall från . menas i första hand avgöranden som meddelats av Europadom- stolen i Grand Chamber-sammansättning och då särskilt fall som medger mer allmänna slutsatser om innehållet i en viss konven- tionsartikel. Eftersom själva ansvarsgrunden hänvisar till Europakonven- tionen, är det naturligt att regelns tillämpningsområde definieras utifrån statens förpliktelse att tillgodose enskildas mänskliga rättig- heter enligt de olika konventionsartiklarna. I de flesta fall ansvarar staten enligt regeln, t.ex. vid konventionsstridig lagstiftning och rättstillämpning eller när det allmänna har anförtrott ett privat subjekt en uppgift som påverkar enskildas konventionsrättigheter. Övervägande skäl talar dock för att även kommunen kan bli ansvarig i vissa fall, t.ex. vid överträdelser som begåtts av kommu- nala organ. I den delen bör vårt förslag i huvudsak ses som en kodifiering av rättspraxis rörande kommunernas ansvar vid över- trädelser av (jfr NJA 2009 s. 463). En ytterligare fråga är vilka skadetyper som bör omfattas av den nya bestämmelsen. Det står klart att artikel 13 i vissa fall kan kräva skadeståndssanktion för både ekonomisk och ideell skada. Det saknas emellertid skäl att införa nya skadetyper i svensk rätt om det inte är nödvändigt med hänsyn till konventionens krav. Mot den bakgrunden föreslår vi att skadestånd enligt regeln omfattar dels de befintliga skadetyperna i skadeståndslagen – dvs. personskada, sak- skada, ren förmögenhetsskada och kränkning på grund av brott – dels vissa ideella skador som kan uppstå vid åsidosättande av . Dessa skador benämns annan skada och återfinns under en särskild punkt i lagtexten. Enligt förslaget åstad- koms en lagreglering av en skada som har ersatts utan direkt stöd i lag, vilket är en fördel. Enligt våra direktiv ska utgångspunkten för en lagreglering vara att skadeståndsansvaret inte ska omfatta fall där staten uppfyller kravet på effektivt rättsmedel på annat sätt. Den nya skadestånds- regeln ska således syfta till att tillsammans med andra rättsmedel tillgodose förpliktelser enligt artikel 13. Hur kan den angivna förutsättningen lämpligen uttryckas i lagtext? Vi har besvarat frågan genom att uppställa ett krav på att det ska vara nödvändigt att överträdelsen gottgörs genom ekonomisk kompensation i form av skadestånd. Kravet framgår av regelns andra stycke. På det sättet tydliggörs att skadestånd inte alltid är den gottgörelse som i första hand ska komma i fråga vid över- trädelser av . Det betyder att det krävs en bedömning av om och i vilken utsträckning andra rättsmedel har varit tillgängliga och tillräckligt effektiva i den mening som avses i artikel 13 i konventionen. Vad avses då närmare med kravet på nödvändighet? Här kan sägas att ersättning som har utgått enligt annan lagstiftning enligt huvudregeln innebär att kraven på tillhandahållande av rättsmedel är uppfyllda.