sou · GYB344 · 2010-06-30 00:00:00 — Propositionen återkallades sedan det visat sig att den inte skulle komma att få nödvändig majoritet i . Prövningstillståndsreformen för de allmänna förvaltnings- domstolarna utvärderades av . Resultatet av utvärderingen presenteras i rapporten och förslag kring prövningstillstånd i kammarrätt (2002:4). Ut- värderingen visade att reformen har gett ett positivt resultat. Bland annat hade reformen lett till kortare handläggningstider och mer flexibla arbetsformer i kammarrätterna. I rapporten gjordes be- dömningen att ett krav på prövningstillstånd i kammarrätt borde införas för fler typer av mål. Skattemålen var enligt rapporten en målgrupp som borde vara lämpad för ett krav på prövningstillstånd i ledet länsrätt – kammarrätt. Enligt rapporten fanns vidare goda skäl att överväga ett införande av prövningstillstånd för mål om fastighetstaxering. När det gällde kategorin övriga mål, som består av över 300 måltyper av varierande slag, borde frågan enligt rapporten prövas målgrupp för målgrupp utifrån de principer som angavs i propositionen Instansordningen m.m. i de allmänna förvaltningsdomstolarna (prop. 1993/94:133). Det som anfördes i hovrättsprocessutredningens betänkande och den återkallade propositionen till stöd för ett generellt krav på prövningstillstånd äger enligt bedömning alltjämt giltighet och har dessutom i allt väsentligt bäring på de mål som handläggs i allmän förvaltningsdomstol. Ett generellt krav på prövningstillstånd skulle leda till att hovrätterna och kammar- rätterna i större utsträckning än kunde koncentrera sig på sådana underrättsavgöranden där en förnyad fullständig prövning är av värde, dvs. främst avgöranden som är felaktiga, med tids- och kvalitetsvinster som följd. Flera förutsättningar måste dock vara uppfyllda för att ett system med generellt prövningstillstånd ska kunna komma i fråga. En förutsättning är att en sådan reform står i överensstämmelse med förpliktelser enligt internationella överenskommelser. Vidare får reformen inte leda till försämrad rättssäkerhet. Det måste dessutom undersökas om det finns måltyper för vilka det är olämpligt att införa ett krav på prövningstillstånd. Frågan om ett generellt krav på prövningstillstånd står i överens- stämmelse med förpliktelser enligt internationella åtagan- den får betydelse främst för brottmålen. Den har emellertid också betydelse för mål av straffliknande karaktär såsom mål om skatte- tillägg, konkurrensskadeavgift och andra sanktionsavgifter. Frågan om förutsättningarna för prövningstillstånd med hänsyn till gjorda konventionsåtaganden behandlades i propositionen En modernare rättegång – reformering av processen i allmän domstol (prop. 2004/05:131, s. 175 f.). Där angavs följande: Vad därefter gäller brottmål finns en rätt till en förnyad prövning enligt artikel 2 i det sjunde tilläggsprotokollet till Europa- konventionen. Artikeln innebär att var och en som dömts av domstol för en brottslig gärning skall ha rätt att få skuldfrågan eller påföljden omprövad av högre domstol. Denna rättighet och grunderna för dess utövande, skall regleras i lag. Undantag får göras i fråga om mindre grova gärningar eller i de fall då den dömde har dömts i första instans av den högsta domstolen eller har dömts efter det att en frikännande dom har överklagats. Liknande regler om en rätt till överklagande i brottmål återfinns även i de tidigare nämnda . Den rätt att överklaga som följer av tilläggsprotokollet behöver inte innebära att det måste finnas en rätt till en fullständig omprövning av den fällande domen. Detta följer redan av bestämmelsen i proto- kollet om att utövande av rätten till överklagande skall regleras i lag. Härigenom får varje konventionsstat en betydande frihet att själv bestämma på vilka villkor och i vilken omfattning en överprövning kan ske. Begränsningar i överklaganderätten måste emellertid framstå som rimliga och får inte vara så långtgående att de gör själva överklagande- rätten illusorisk eller meningslös (jfr , H., Mänskliga rättig- heter i europeisk praxis, 2 uppl., 2002, s. 420). I motiven till tilläggsprotokollet sägs bl.a. att det i vissa stater före- kommer att en person som vill överklaga till en högre instans i vissa fall måste ansöka om prövningstillstånd (leave to appeal) och att rätten att ansöka om sådant tillstånd i sig själv är att betrakta som en form av rätt till omprövning i den mening som avses i tilläggsprotokollet (se Explanatory Report, punkt 18). I överensstämmelse med detta uttalade dåvarande i ett mål mot att de tidigare norska reglerna om överklagande i brottmål, som innebar att samtliga brottmål omfattades av ett krav på prövningstillstånd, i princip innebar att det fanns en sådan möjlighet till förnyad prövning som avses i tilläggsprotokollet (fallet E.M. mot , Appl. 20087/92). Och i målet Näss mot (Appl. 18061/91), där en tilltalad hade frikänts för vissa brott i tingsrätten men dömts i hovrätten, fann kommissionen att rätten att begära prövningstillstånd i var tillräckligt för att uppfylla kraven i artikel 2 i tilläggs- protokollet. Denna ståndpunkt har bekräftats av Europa- domstolen i avgörandet Sawalha mot (Appl. No 64299/01). konventionsåtaganden utgör mot den redovisade bak- grunden inget hinder mot att införa ett generellt krav på prövnings- tillstånd i andra domstolsinstans (se vidare prop. 1992/93:216 s. 30 ff. och 1996/97:131 s. 52 f.). Det kan också konstateras att ett generellt system med prövningstillstånd i andra instans inte är någon udda ordning vid en internationell jämförelse (prop. 2004/05:131 s. 176 f.). I detta sammanhang kan även nämnas att de europeiska domarnas konsultativa råd i ett utlåtande , som behandlar kvaliteten på juridiska avgöranden, konstaterar att mål- tillströmningen till högre domstolar kan påverka både hastigheten och kvaliteten på rättsskipningen (Opinion no.11 of [CCJE] to the attention of on the quality of judicial decisions). Mot den bakgrunden rekommenderar rådet att medlemsstaterna introducerar en mekanism, som överens- stämmer med den rättsliga traditionen i varje land, för att reglera tillgången till sådana domstolar. En ytterligare förutsättning för att ett system med generellt prövningstillstånd ska kunna komma i fråga är att en sådan reform inte leder till försämrad rättssäkerhet. Det kan i detta sammanhang inte nog tydligt framhållas att ett krav på prövningstillstånd inte innebär att rätten att överklaga är begränsad. För den helt över- vägande delen av rättsskipningen är det en självklarhet att under- rätternas avgöranden ska kunna överklagas och att felaktiga domar ska rättas i andra instans. Ett system med prövningstillstånd förändrar inte denna ordning. Systemet innebär att den andra domstolsinstansen vid en inledande prövning, grundad på bl.a. vad klaganden har anfört i överklagandet, tar ställning till om det finns skäl att meddela prövningstillstånd. Om redan den inledande prövningen visar att underrättens avgörande är riktigt, ska prövningstillstånd inte meddelas. I övriga fall ska prövnings- tillstånd meddelas och handläggningen fortsätta. Hovrätten eller kammarrätten ska i dessa fall pröva målet i hela dess vidd och, om det därvid konstateras att underrättens avgörande är felaktigt, rätta avgörandet. Det kan mot den redovisade bakgrunden hävdas att begreppet prövningstillstånd är missvisande. Begreppet kan felaktigt leda tanken till att någon prövning inte görs i de fall prövningstillstånd inte meddelas. Som framgått är det emellertid felaktigt. Tvärtom är den prövning som sker när hovrätten eller kammarrätten avgör frågan om prövningstillstånd mycket noggrann och ibland också mycket omfattande. Om det behövs, kan ett beslut i tillstånds- frågan föregås av skriftväxling och i undantagsfall av ett samman- träde eller en muntlig förhandling (jfr 50 kap. 7 a § rättegångs- balken samt 8 och 9 §§ förvaltningsprocesslagen). Inte minst av pedagogiska skäl kan det därför finnas anledning att i något lämpligt sammanhang överväga en bättre term än prövnings- tillstånd för den prövning som alltid sker. Det är också viktigt att på olika sätt sprida kunskap om vad prövningen innebär. Ett sätt att göra detta, som bedömer har stor betydelse för systemets legitimitet, är att alltid motivera besluten om prövningstillstånd. Kravet på att besluten ska vara motiverade bör enligt utredningens bedömning framgå av lag- texten. Det bör också alltid av besluten framgå att domstolen har tagit del av utredningen i målet. I de fall prövningstillstånd inte meddelas, bör det tydligt anges att hovrätten eller kammarrätten vid sin prövning funnit att underrättens avgörande är riktigt. Det är sannolikt mycket viktigt för att undanröja missförstånd om att domstolen inte har läst handlingarna eller inte har gjort någon egentlig prövning av frågan. En från rättssäkerhetssynpunkt viktig aspekt är under vilka förutsättningar prövningstillstånd meddelas. gäller en mer förfinad reglering vad gäller förut- sättningarna för att meddela prövningstillstånd i hovrätt. Prövningstillstånd ska numera meddelas om det finns anledning att betvivla riktigheten av det slut som tingsrätten har kommit till (s.k. ändringsfall) eller det inte utan att sådant tillstånd meddelas går att bedöma riktigheten av det slut som tingsrätten har kommit till (s.k. granskningsfall). Prövningstillstånd ska också meddelas om det är av vikt för ledning av rättstillämpningen att överklagandet prövas av högre rätt (s.k. prejudikatsfall) eller det annars finns synnerliga skäl att pröva överklagandet (s.k. extraordinära fall). Det finns inte några sakliga skäl för att ha olika tillstånds- grunder för allmän domstol och allmän förvaltningsdomstol. Tvärtom skulle det vara av stort värde att ha enhetliga tillstånds- grunder för båda domstolsslagen. Reglerna för tillståndsgrunder i allmän förvaltningsdomstol bör därför enligt upp- fattning ändras så att de överensstämmer med vad som gäller för allmän domstol. Ett förslag om en sådan förändring har lämnats i promemorian En mer ändamålsenlig förvaltnings- process (Ds 2010:17). Detta förslag bör alltså enligt Målut- redningens uppfattning genomföras. Genom den angivna utformningen av tillståndsgrunderna skapas enligt bedömning tillräckliga garantier för att prövningstillstånd verkligen meddelas i mål och ärenden där under- rättsavgörandet är materiellt felaktigt. I sammanhanget bör beaktas att har uttalat att hovrätten vid sin prövning inte helt kan begränsa sig till det som klaganden har anfört i sitt överklagande. Hovrätten måste i stället i viss utsträckning ex officio försöka utröna förekomsten av dispensskäl (NJA 2008 s. 1066; se också NJA 2009 s. 798 och 2009 N 65). Risken för felaktiga beslut i frågan om prövningstillstånd blir med den beskrivna ordningen sammantaget ytterst begränsad. Sam- tidigt frigörs genom systemet med prövningstillstånd resurser som i högre grad än kan avsättas för mål med krävande sak- och rättsfrågor, något som i sin tur bidrar till en ökad rättssäkerhet. Sammanfattningsvis kan ett system med generellt eller väsentligt utvidgat prövningstillstånd i ledet mellan tingsrätt – hovrätt och förvaltningsrätt – kammarrätt enligt bedömning genomföras med bibehållen rättssäkerhet. 18.1.3Bör några typer av mål undantas? Trots det tidigare anförda skulle det kunna hävdas att ett system med prövningstillstånd är mindre lämpligt för vissa typer av mål. Detta skulle kunna göras gällande beträffande t.ex. mål av särskild komplicerad natur, brottmål som rör allvarlig brottslighet, mål om tvångsvård eller skattemål. Samma sak skulle kunna göras gällande för de mål som överklagas från förvaltningsmyndighet direkt till hovrätt eller kammarrätt. När det gäller mål av komplicerad natur kan det konstateras att lagstiftaren har infört ett krav på prövningstillstånd vid över- klagande till andra instans för t.ex. konkurrensmål och mål enligt lagen om elektronisk kommunikation. Dessa typer av mål tillhör de mest komplicerade målen som handläggs i domstol, ur såväl juridisk som ekonomisk synvinkel. Det är i och för sig tänkbart att effektivitetsvinsten av att införa prövningstillstånd för måltyper av komplicerad natur blir mindre än för andra, inte lika komplicerade, måltyper. Komplexa frågeställningar och ett omfattande process- material kan försvåra för den andra domstolsinstansen att avgöra om underrättens avgörande är riktigt, vilket skulle kunna leda till att prövningstillstånd meddelades i högre utsträckning. Också för de nu aktuella måltyperna bör dock ett krav på prövningstillstånd innebära en viss effektivitetsvinst. bedömer mot den bakgrunden att det inte finns skäl att undanta mål av särskilt komplicerad natur från ett system med prövningstillstånd. De experter som är advokater och som har biträtt Målut- redningen har framfört uppfattningen att prövningstillstånd, främst av rättssäkerhetsskäl, inte bör införas i brottmål där prövnings- tillstånd inte krävs , i mål rörande administrativa frihets- berövanden samt i skattemål. Att undanta nu nämnda måltyper, bl.a. brottmål som rör allvarlig brottslighet, från ett system med prövningstillstånd skulle emellertid enligt mening ur en principiell synvinkel vara tveksamt. En sådan ordning skulle innebära att man utgår från att ett system med prövningstillstånd leder till ett mindre rättssäkert resultat och att man i vissa typer av mål får nöja sig med en mindre rättssäker behandling än i andra mål. Mot bakgrund av bedömning att risken för ett felaktigt beslut i frågan om prövningstillstånd måste anses vara ytterst begränsad, finns det inte anledning att undanta mål från kravet på prövningstillstånd av det skälet att saken är av särskilt in- gripande karaktär. I stället framstår det som rimligt att avstå från en fullständig prövning i sak också i sådana mål, om hovrätten eller kammarrätten – efter att ha granskat underrättens avgörande, det processmaterial som ligger till grund för detta och det som har anförts i överklagandet – inte kan finna något som innebär att riktigheten av avgörandet kan betvivlas. När det gäller skattemålen har det också från näringslivshåll framförts att måltypen bör undantas från ett system med prövningstillstånd. Även har till framfört denna uppfattning. Skälen till att undanta skattemålen skulle bl.a. vara att den materiella kompetensen i skattefrågor i förvaltningsrätterna är ojämn och att det föreligger en betydligt större risk för de skattskyldiga att drabbas av materiellt felaktiga domar, om en fullständig prövning i kammarrätt skulle förutsätta att prövningstillstånd meddelades. anser att ett välfungerande system med prövningstillstånd i andra domstolsinstans förutsätter hög kompetens i första domstolsinstans. I annat fall kommer hov- rätterna eller kammarrätterna att få meddela prövningstillstånd i alltför hög grad till följd av att det finns skäl att ändra underrättens avgörande eller att det inte går att avgöra om underrättsavgörandet är riktigt utan att pröva målet fullt ut. En sådan ordning blir inte effektiv. När det gäller skattemålen har flera åtgärder vidtagits som bedöms leda till högre kompetens i första domstolsinstans. Förvaltningsrätterna är färre och större än vad länsrätterna var, vilket i sig innebär en mycket högre grad av koncentration av skattemålen jämfört med den tidigare gällande ordningen. Samman- slagningarna skapar bättre förutsättningar för domstolsintern specialisering på skatterättens område. har in- rättats och fått i uppdrag att anordna, bl.a. fördjupningskurser för ordinarie domare. Det kan finnas anledning att framöver göra gedigna satsningar på utbildningar inom skatterätten från sida. Också andra insatser som syftar till att ytterligare höja kompetens i underrätterna bl.a. på skatteområdet, t.ex. internutbildning och externa nätverk, bör övervägas. Som framgått delar emellertid inte den fram- förda uppfattningen att ett system med prövningstillstånd i andra domstolsinstans innebär större risker för materiellt felaktiga domar. Om kammarrättens inledande prövning av ett skattemål inte visar att förvaltningsrättens avgörande är riktigt, ska prövningstillstånd meddelas och handläggningen fortsätta. Kammarrätten ska därefter pröva målet i hela dess vidd och, om det därvid konstateras att underrättens avgörande är felaktigt, rätta av- görandet. Enligt uppfattning innebär inte ett krav på prövningstillstånd i kammarrätt någon försämrad rättssäkerhet för de skattskyldiga. har som skäl för att skattemålen inte ska omfattas av systemet med prövningstillstånd också anfört att det omfattande systemet med obligatorisk omprövning hos myndigheten medför att de enklare målen redan har tagits om hand på myndighetsnivå. anser emellertid inte heller att en obligatorisk om- prövning talar emot systemet med prövningstillstånd i kammarrätt. Som tidigare nämnts anser utredningen rent allmänt inte att svårighetsgraden på målen har någon avgörande betydelse för om de bör omfattas av ett krav på prövningstillstånd. Att målen har varit föremål för en omprövning utgör dessutom ytterligare en rättssäkerhetsgaranti och säkerställer att målen är väl genomgångna och rättsfrågorna väl utredda när frågan om prövningstillstånd ska avgöras. Därtill kommer att också andra förvaltningsmyndigheter har en likartad skyldighet att ompröva sina beslut. anser alltså inte att systemet med obligatorisk omprövning hos talar mot att låta skattemålen omfattas av systemet med prövningstillstånd. Tvärtom anser utredningen att detta är en kvalitetshöjande åtgärd som snarare utgör ett argument för att in- föra prövningstillstånd. Utredningen har inte heller funnit några andra skäl som talar för att undanta skattemålen från ett system med prövningstillstånd i kammarrätt. I vissa fall kan ett beslut av en förvaltningsmyndighet överklagas direkt till hovrätt. Det gäller beslut av övervakningsnämnd, hyres- nämnd, arrendenämnd och Statens va-nämnd.1 En särskild fråga är vad som bör gälla i fråga om prövningstillstånd vid sådana över- klaganden. Avgörande för om dessa nämnders beslut bör omfattas av systemet med prövningstillstånd är om deras prövning kan sägas helt ersätta den första domstolsinstansens prövning, dvs. om de är att betrakta som domstolsliknande organ. Detta får anses vara fallet om nämndernas prövning uppfyller de krav som uppställs för 1 I propositionen En ny fängelse- och häkteslagstiftning (prop. 2009/10:135) föreslår regeringen att en övervaktningsnämnds beslut ska överprövas av förvaltningsrätt eller tingsrätt. Enligt förslaget kommer således inte några av övervaktningsnämndernas beslut att överklagas direkt till hovrätt. Om förslaget genomförs, kommer det nu förda resonemanget därmed inte längre att omfatta övervakningsnämndernas beslut. domstolsprövning enligt artikel 6 i och som fått sin belysning genom praxis. Av praxis framgår att också myndigheter som inte faller in under det nationella domstolsbegreppet kan anses vara domstolar i mening. Kravet på domstolsprövning kan vara uppfyllt när tvisten prövats av ett organ som vid sin prövning erbjudit de rättssäkerhetsgarantier som krävs enligt . Utgångspunkten för Europa- domstolens bedömning av om rätten till domstolsprövning kränkts har varit om den nationella prövningen har gjorts av ett oavhängigt och opartiskt organ samt om processuella rättssäkerhetskrav, som t.ex. rätten att ta del av allt processmaterial, varit uppfyllda mot bakgrund av vad sakens beskaffenhet krävt i det enskilda fallet. Vad gäller kravet på oavhängighet har bl.a. beaktat hur och för vilken tid domarna utses och om avgörandet är bindande så att det inte kan åsidosättas av icke judiciella organ (se t.ex. mot , avgörande ). Kravet på opartiskhet har ansetts innebära bl.a. att det för en objektiv mottagare inte får föreligga några legitima farhågor för att domstolen ska kunna agera partiskt. har godtagit som en oavhängig och opartisk domstol. I svensk rättspraxis har (NJA 2002 s. 288) och (RÅ 2002 ref. 104) ansetts vara domstolar i mening. I förarbetena till rättshjälpslagen (1996:1619) angavs att får anses vara en domstol i mening (prop. 2003/04:87 s. 41). När det gäller frågan om övervakningsnämnd, hyresnämnd, arrendenämnd och är att betrakta som domstolar i mening är följande omständigheter av betydelse. Nämnderna är opartiska organ som upprättats med stöd av lag. Ordförandena i samtliga nämnder är lagfarna. I hyres- och arrendenämnder anställs ordförandena (hyresråden), på samma sätt som de ordinarie domare som tjänstgör i tingsrätt, med fullmakt genom beslut av regeringen efter förslag av (26 § förordningen [1980:1030] med hyresnämndsinstruktion). I både och övervakningsnämnden ska ordförandena, som också de utses av regeringen, ha erfarenhet av tjänstgöring som domare (2 och 3 §§ lagen om och 37 kap. 2 § första stycket ). Övriga ledamöter i nämnderna har – med undantag av ledamöterna i övervakningsnämnderna, som utses genom val som förrättas av kommun- eller landstings- fullmäktige – särskild sakkunskap och erfarenhet av de frågor nämnderna har att pröva. Det anförda gör att nämnderna får anses ha en minst lika kvalificerad sammansättning som den tingsrätterna har. Verksamheten i nämnderna är vidare i stor utsträckning sådan att den mycket väl hade kunnat utföras av tingsrätt. Det följer bl.a. av att nämnderna har övertagit uppgifter som tidigare låg på domstol (se bl.a. avsnitt 9.2.6 och 9.2.7). Också det förhållandet att nämndernas beslut överklagas direkt till hovrätt talar för att deras prövning kan anses motsvara den prövning som tingsrätt gör i andra måltyper. Slutligen liknar de procedurregler som gäller för nämnderna dem som gäller för domstol, bl.a. vad gäller möjligheten till muntlig förhandling och rätten att ta del av processmaterial. Mot bakgrund av det anförda bedömer att den ordning som gäller för nu aktuella nämnder får anses innebär att de krav som uppställs på domstolsprövning enligt artikel 6 i Europa- konventionen är uppfyllda. Någon anledning att på den grunden undanta nämndernas avgöranden från ett system med prövnings- tillstånd vid överklagande till hovrätten finns därför inte. Eftersom inte heller några andra skäl enligt utredningens bedömning talar mot en sådan ordning, bör nämndernas avgöranden underkastas ett krav på prövningstillstånd i hovrätten. 18.1.4Domstolarnas sammansättning vid behandling av frågor om prövningstillstånd Sammansättningsreglerna vid behandling av frågor om prövnings- tillstånd är inte enhetliga för hovrätt och kammarrätt. Hovrätten är vid behandling av frågor om prövningstillstånd domför med tre lag- farna ledamöter medan kammarrätten är domför med två lagfarna ledamöter, om de är ense om slutet (2 kap. 4 § tredje stycket rätte- gångsbalken och 12 § femte stycket lagen om allmänna förvalt- ningsdomstolar). Det kan ifrågasättas om det finns sakliga skäl för att behålla denna skillnad. Det bör inledningsvis noteras att före , var också hovrätten vid behandling av frågor om prövningstillstånd domför med två ledamöter (se 24 § lagen [1974:8] om rättegången i tviste- mål om mindre värden, som upphävdes , och 2 kap. 4 § tredje stycket i dess lydelse före den En sammansättning med två ledamöter är således inte främmande för hovrättsförfarandet. Den lagändring som innebar att tre ledamöter skulle delta vid hovrättens behandling av frågor om prövningstillstånd genom- fördes i samband med att kravet på prövningstillstånd utvidgades till att omfatta fler tvistemål och vissa brottmål. Utvidgningen av systemet med prövningstillstånd genomfördes efter domstols- utredningens förslag i betänkandet Domstolarna inför 2000-talet (SOU 1991:106). föreslog dock att frågor om prövningstillstånd även fortsättningsvis skulle avgöras av två ledamöter. I den efterföljande lagrådsremissen föreslogs, med avvikelse från domstolsutredningens förslag, att prövningen skulle göras av tre ledamöter. Enligt Lagrådet var det något osäkert vad effekten från resurssynpunkt skulle komma att bli om tre ledamöter skulle tas i anspråk.