sou · GYB395 · 2010-12-16 00:00:00 — beror det på att föräldrarna vill att deras barn ska få komma till en ny skola utan att vara belastad av tidigare dokumentation. Min slutsats när det gäller övergångar och eventuella sekretess- problem är att den starkaste framgångsfaktorn är att åstadkomma ett förtroendefullt samarbete mellan skolan och föräldrarna. Ett sådant byggs upp genom ömsesidig respekt och ett ömsesidigt förtroende samt en tilltro till att skolans dokumentation är profes- sionell och innehåller relevant information för elevens fortsatta lärande. Ett annat problem jag mött under utredningens arbete är att lärare inte efterfrågar dokumentation om en elev eftersom den professionella nivån på denna uppfattas vara för låg. Exempelvis finns brister i relevansen i innehållet eller ofullständigheter som ger tolkningsproblem. En förklaring som angetts till bristerna i doku- mentationen i kommunstudien är att syftet med denna inte klargjorts. Jag vill dock också lyfta fram att för många skolor fungerar samarbetet väl både med föräldrar och mottagande skola. I de fall där föräldrar trots skolans försök att skapa en förtroendefull relation inte lämnar samtycke kan skolan inte bortse från för- äldrarnas vägran att ge sitt samtycke. Skolan kan dock, vilket vissa skolor också gör, utnyttja elevhälsan som en viktig samarbets- partner i arbetet att försöka motivera föräldrarna till att trots allt lämna samtycke till att dokumentationen överlämnas. Det är alltså viktigt att dokumentation i skolan håller en hög professionell nivå både för att föräldrar ska vara positiva till att den överlämnas och för att den ska kunna leda till en bra lärande- situation för eleven. En annan orsak till att dokumentationen bör vara professionell är att skolan som tar emot eleven ska vara intresserad av att ta emot och även efterfråga informationen. Skolinspektionen har pekat på problem med bristande professionell standard i dokumentation av elever och i utredningsarbetet har denna bild bekräftats. Utredningens förslag och bedömningar 7.2.4Uppföljning av rutiner för och kunskapen om anmälan till Mitt förslag: Skolinspektionen bör inom ramen för sitt tillsyns- uppdrag och sitt uppdrag att granska kvaliteten i verksamheten följa upp att verksamhet enligt nya skollagen har tydliga rutiner för och kunskaper om anmälningsplikten till enligt 14 kap. 1 § socialtjänstlagen (2001:453). Skolinspektionen efterfrågar inom den regelbundna tillsynen (fr o m ) om förskolor och skolar har rutiner för anmälnings- skyldigheten enligt 14 kap. 1 § socialtjänstlagen (2001:453). På nationell nivå finns dock inte någon säker bild av hur verk- samheter enligt nya skollagen sköter sin anmälningsplikt till social- tjänsten enligt 14 kap. 1 § socialtjänstlagen (2001:453), SoL, beträf- fande barn som far illa eller riskerar att fara illa. Detta är allvarligt och jag har i utredningsarbetet mött uppfattningen att verksam- heterna anmäler i för liten utsträckning. har det under arbetets gång också framkommit att andra företrädare för verksam- heterna menar att de anmäler och anmäler utan att något händer. Anmälningsplikten är ett av de viktigaste instrumenten för de barn och elever som lever i en utsatt situation ska få den hjälp de behöver. Deras rätt och skydd hänger på att reglerna om anmälan är kända och tillämpas korrekt. Skolinspektionen kan enligt min mening inom ramen för sitt tillsynsansvar och sitt uppdrag att utföra kvalitetsgranskningar granska att verksamheterna har tydliga rutiner för och kunskaper om anmälningsplikten. En granskning av anmälningsplikten i den meningen att myndigheten gör en bedömning av det berättigade i en anmälan, en prövning i sak, faller dock utanför Skol- inspektionens befogenheter. Kommunstudien visade att det inte på central nivå fanns någon uppföljning av antalet anmälningar till . Detta faktum innebär att det inte heller från huvudmannens sida finns någon uppfattning om hur förskolor och skolor m.fl. till- lämpar regelverket kring anmälningar. Det var därigenom inte heller möjligt att få någon bild av hur samverkan med fungerade i dessa fall. Jag bedömer att detta är en fråga som kommunen kan ha anledning att följa upp. Jag ser att den med fördel kan ligga till grund för samverkan på central nivå mellan Utredningens förslag och bedömningar utbildningsansvariga och socialtjänstansvariga. Mot bakgrund av att detta helt ligger inom kommunens ansvar redovisar jag endast mina iakttagelser men gör ingen bedömning. 7.2.5Granskning av undervisningen för barn och unga som är placerade genom beslut av Mitt förslag: Skolinspektionen bör i samarbete med Social- styrelsen inom ramen för sin kvalitetsgranskning genomföra en granskning av hur barns och elevers rätt till utbildning till- godoses när de fullgör sin skolgång efter ett beslut om placering av . Min bedömning: Det är av vikt att och skola tar ansvar för sina verksamhetsområden både vad avser planering, genomförande och uppföljning vid en placering utanför det egna hemmet. Skolinspektionen har granskat den särskilda undervisningen vid hem för vård och boende (HVB) och därvid funnit att det för granskningen fanns en del problem och oklarheter beträffande denna undervisningsform. Skolinspektionen föreslog vissa åtgärder för att komma till rätta med de uppmärksammade problemen. Sedan granskningen genomfördes har nya skollagen trätt i kraft och denna börjar tillämpas fr.o.m. . Det är svårt att dra några bestämda slutsatser beträffande om nya skollagen löser de problem som Skolinspektionen pekat på i sin rapport eller inte. Det är också svårt att avgöra om nya skollagen kan ge upphov till andra nya problem. För att kunna dra några säkra slutsatser måste nya skollagen ha tillämpats ett tag. Bilden kompliceras ytterligare av att förordningar m.m. med koppling till nya skollagen ännu inte är beslutade. Det bör dock framhållas att nya skollagen löst en del av den problematik som framkommit vid Skolinspektionens granskning, t.ex. samverkansproblem och frågor om överlåtande av huvud- mannaskapet för utbildning. Att så är fallet har utredningen underhand också fått bekräftat av Skolinspektionen. Utredningens förslag och bedömningar Det är ändå av stor vikt att en ny granskning genomförs och prioriteras då elever vid HVB och andra barn och unga som pla- cerats efter beslut av inte bara utbild- ningsmässigt utan även inom andra områden är att betrakta som mycket utsatta. Andra placeringar som bör vara föremål för gransk- ning är bl.a. familjehem och styrelses institutioner. En ny granskning som därtill innehåller förslag på åtgärder av eventuella problem som framkommer skulle vara ett bra instrument för att uppnå målet att varje barn och elev ska få en god och likvärdig utbildning och för att leva upp till kravet om alla barn och elevers rätt till utbildning enligt de internationella konventioner som ratificerat. Om detta kan uppnås skulle samhället göra stora vinster på flera plan, både i form av humant och ekonomiskt kapital, eftersom forskning visar på ett starkt samband mellan en god utbildning och hur det går för en individ i samhället i övrigt. Granskningen bör dock inte begränsas till att enbart avse den särskilda undervisningen vid HVB utan utvidgas till att avse alla de barn och unga som genom beslut av är placerade och där Skolinspektionen har ett ansvar för att utöva tillsyn över utbildningen i syfte att utvärdera hur deras utbildnings- situation ser ut. Att en sådan utvidgning av granskningen bör ske vinner stöd av kommunstudien. Granskningen bör syfta till att utvärdera om nya skollagen löst en stor del av den problematik som tidigare funnits eller om i vart fall delar av problemområdena kvarstår alternativt nya problem uppstått. Granskningen bör även i den mån det är påkallat innehålla åtgärdsförslag. En särskilt viktig fråga att överväga inom ramen för gransk- ningen är om det kan behövas en tydligare reglering för att social- tjänsten och utbildningsansvariga i kommunen ska kunna hantera säkerställandet av ett barns eller en elevs rätt till utbildning på ett ändamålsenligt sätt i samband med ett placeringsbeslut som fattar. Detsamma gäller möjligheten för utbildnings- ansvariga att följa upp skolpliktsansvaret för dessa elever. Skol- inspektionen bör även belysa i vilken grad utbildningsfrågor för dessa elever kan beaktas i samband med tillståndsgivning. Den nya granskningen bör genomföras när nya skollagen tillämpats . På så sätt är det inte bara möjligt att utvärdera huruvida lagen i sig faktiskt löser den problematik jag här pekar på utan också gör det möjligt att se hur lagen rent faktiskt tillämpas. Utredningens förslag och bedömningar När i tiden granskningen bör genomföras menar jag bör överlåtas till regeringen att avgöra. 7.3.1En samlad elevhälsa – ett stöd för elevers måluppfyllelse Mitt förslag: Regeringen bör i första hand i samband med den översyn som sker av förordningar och andra styrdokument för de verksamheter som berörs av nya skollagen se över det behov av förtydliganden av ansvaret för den samlade elevhälsan som kan finnas mellan den sektorsansvariga myndigheten verket och tillsynsmyndigheten och vad avser elevhälsans medicinska del . Regeringen bör också dels se över behovet av att behandlingsansvaret för barn och unga med psykiska besvär tydliggörs, dels se över behovet av att klargöra elevhälsans samverkans- och remitteringsmöjligheter till primärvården. Slut- ligen bör regeringen se över hur den medicinska delen av elev- hälsan bättre kan samarbeta med primärvården. Elevhälsan har en strategisk uppgift inom skolans ram och dess uppdrag förtydligas i nya skollagen. Elevhälsan ska främst arbeta förebyggande och hälsofrämjande samt stödja elevernas mål- uppfyllelse. I lagen regleras vilka personalkategorier och kompe- tenser som elevhälsan omfattar. I förarbetena till nya skollagen framhålls att det är angeläget att elevhälsan ska samarbeta med och övrig hälso- och sjukvård. Under utredningsarbetets gång har jag mött kommuner som medvetet satsat på och utvecklat elevhälsan till att vara en stöd- resurs för elever och lärare i den pedagogiska verksamheten. Av kommunstudien framgår också att kommuner och före- trädare för skolan gärna skulle se att elevhälsan knöts närmare skolan i syfte att bidra till att elever når målen för utbildningen och att eventuella hinder för detta minskas. Genom skollagens definition av en samlad elevhälsa ges nu öppningar för en utveckling där elevhälsan kan bli en än mer Utredningens förslag och bedömningar strategisk resurs för att möjliggöra tidiga insatser och arbeta före- byggande. Elevhälsan tillför också strategisk kompetens på de områden där skolan uttrycker stora stödbehov, psykisk ohälsa och social problematik. Elevhälsan regleras i nya skollagen och bör därmed enligt min bedömning ses som en självklar del av det utbildningspolitiska uppdraget. Det bör också få konsekvenser för hur ansvaret för elevhälsan synliggörs på nationell myndighetsnivå. utfärdar riktlinjer för skolhälsovården som utgör en del av myndighetens sektorsansvar för hälso- och sjukvård. Med nya skollagens definition av en samlad elevhälsa behöver roll och ansvar för elevhälsan ses över. Som en följd av utform- ningen av elevhälsans uppdrag bör regeringen i samband med den översyn som sker av förordningar och andra styrdokument för de verksamheter som berörs av nya skollagen se över det behov av förtydliganden av ansvaret för den samlade elevhälsan som kan finnas mellan den sektorsansvariga myndigheten och tillsynsmyndigheten och, vad avser elevhälsans medicinska del, . I den del detta inte kan ske inom ramen för nu pågående översyn bör regeringen tillse att så sker i den utvärdering av nya skollagen som jag förutsätter kommer att äga rum sedan nya skollagen tillämpats . måste få förutsättningar och mandat att ta rollen av sektorsansvarig myndig- het med ett samordningsansvar för den samlade elevhälsan. Detta ansvar innebär en nära samverkan med som har ett bemyndigande att både utfärda föreskrifter och riktlinjer inom sitt myndighetsområde. Jag ser det som nödvändigt att Skol- verket såsom sektorsansvarig myndighet ges möjlighet att inta en jämlik ställning i förhållande till . Regeringen har i förarbetena till nya skollagen poängterat vikten av ett sådant samarbete mellan Skolinspektionen och Social- styrelsen vad gäller tillsyn som också är ett delat ansvarsområde. I kommunstudien finns belägg för att elevhälsans uppdrag är oklart för skolans parter i samverkan. Exempelvis råder oklarheter om elevhälsan har ett behandlingsansvar och kan ta över behandling vid psykisk ohälsa. Utredningens förslag och bedömningar Under utredningsarbetet har oklarheter i ansvaret för behandlings- ansvar för barn och ungas psykiska ohälsa redovisats för mig. Denna oklarhet finner jag både allvarlig och viktig att den upp men frågan kan inte anses på något sätt ligga inom mina direktiv. Jag känner dock ett ansvar för att redovisa att problemet finns och behöver lösas. Min bedömning är att detta är en uppgift för och där berörda departement. En fråga som hänger samman med behandlingsansvaret är också att det faktiska innehållet i skolhälsovården nu behöver genomlysas mot bakgrund av nya skollagens beskrivning av elevhälsans uppdrag där särskilt samarbete med hälso- och sjukvården betonas. Hur och på vilket sätt skolhälsovården kan samarbeta med barnhälsovården är en fråga som behöver ses över med skollagens definition av elevhälsa som utgångspunkt. Jag föreslår att regeringen ser över dessa fråge- ställningar. Hur detta ska ske överlämnas till regeringen att bedöma. 7.3.2Tidiga insatser – en satsning för ökad kunskap Mitt förslag: Regeringen bör inrätta en delegation bestående av berörda sektorsansvariga. Delegationen ges i uppdrag att belysa värdet av tidiga insatser för barn i förskoleåldern samt elever i tidiga årskurser ur ett tvärdisciplinärt och inter- nationellt forskningsperspektiv samt att utifrån ett utbildnings- politiskt perspektiv formulera en gemensam kunskapssyn beträffande värdet och effekterna av tidiga insatser. Resultatet av delegationens arbete bör ligga till grund för rekommendationer både till beslutsfattare och verksamma inom området. Det finns internationell forskning som visar att tidiga insatser för barn och elever är viktiga och kan innebära att risken för senare studiemisslyckanden minskar eller undviks helt. Svensk forskning på området är inte framträdande. Forskningsläget när det gäller barn är generellt bristfälligt. Kunskapsläget beträffande barn i förskoleålder som inte går i förskolan är knapp- händigt och från BVC finns inte någon nationell statistik att tillgå. Däremot har kunskapsläget i förbättrats när det gäller förskolans och arbetssätt vad avser området Utredningens förslag och bedömningar Tack vare den stora satsning som genomförde i sin State of the har kunskapsläget förbättrats. Andra viktiga bidrag är de kart- läggningar och genomfört på området. Även har bidragit till förbättring. Kartläggningen pekar på en problematik bestående i att många frågor alltjämt är obesvarade eller att problembilden i vart fall är tvetydig. I både och ses tidiga insatser som en viktig framgångsfaktor. Länderna har därför valt att prioritera special- pedagogiska insatser under barns och elevers tidiga år. Motsvarande satsningar har inte gjorts i , även om frågan om betydelsen av specialpedagogiska stödinsatser inom förskolan har varit föremål för överväganden i tidigare utredningar.2 Kungliga Vetenskaps- () stora studie kring kausala samband mellan skola, lärande och psykisk hälsa visar också på intressanta kun- skapsluckor. Studien baserades på internationell forskning efter- som de högt uppställda kraven på kausalitet fick till följd att svenska studier inte klarade den förberedande granskningen. Den utbildningsvetenskapliga respektive pedagogiska forskningens roll var blygsam medan andra discipliner var mer framträdande i studien. I pågår för tillfället en debatt om tidiga insatser, värdet av diagnoser och synen på neuropsykiatriska funktions- hinder. Olika forskningsdiscipliner har inte en gemensam syn inom området. Avsaknaden av en samsyn kan få betydelse för hur barn och elever bemöts och det finns en risk för att det leder till en bristande likvärdigheten i de insatser barn och unga får. Under utredningsarbetets gång har det framkommit att de som är verksamma inom förskola, skola och annan pedagogisk verk- samhet ser tidiga insatser som en viktig framgångsfaktor. Det finns också indikationer på att tidiga insatser ur ett samhällsperspektiv kan vara kostnadseffektiva. Vidare står det klart att det saknas svensk forskning på avgörande områden. Pedagoger som deltagit i kommunstudien har tydligt efterfrågat mer kunskapsstöd från den nationella nivån. Av Danermarks rapport om samverkan framgår också att pedagoger behöver stöd och är beroende av att samverka med andra samhällsaktörer inom vissa områden. Behoven är störst vid psykisk ohälsa hos barn och unga och när ett barn eller en elev har sociala 2 Bland annat i , U 1990:01 av skollagen. Utredningens förslag och bedömningar problem samt vid förekomsten av kriminalitet. Skolan har inte själv de kunskaper som krävs för att ensam hantera dessa typer av problematik utan är beroende av komplementära kompetenser. I vissa av de kommuner som deltog i kommunstudien hade elevhälsan en viktig roll i arbetet med att göra tidiga upptäckter och insatser. I vissa av kommunerna var elevhälsan tillgänglig även för förskolan. Elevhälsan var ett viktigt stöd för förskolans personal i arbetet med att säkerställa observationer, genomföra utredningar och ge handledning. Det förekom också att elevhälsan stödde personalen vid föräldrakontakter. Resultatet av kommunstudien visar tydligt på värdet av tidiga insatser som en framgångsfaktor och elevhälsans tillgänglighets stora betydelse. Kommunstudiens resultat vinner stöd i internationell forskning som indikerar att tidiga insatser är viktiga. Mot bakgrund av vad som sagts, särskilt det förhållandet att det saknas ett stabilt kunskapsläge, föreslår jag att regeringen gör en särskild tidsbegränsad satsning inom området tidiga insatser i syfte att ta fram mer kunskap och ge ett bättre beslutsunderlag inför ett ställningstagande till om och hur tidiga insatser bör prioriteras och i så fall om elevhälsan samt barnhälsovården bör och kan spela en viktig roll i detta arbete, särskilt om elevhälsan eller delar av den görs tillgänglig även för förskolan. Denna satsning ska ses som ett viktigt nästa steg i det arbete som gjorde genom sin stora konferens men ska denna satsning ges en tydlig utbildningsvetenskaplig utgångs- punkt. Satsningen bör enligt min uppfattning bestå i att regeringen inrättar en delegation som ska stödja och utveckla en samlad bild av kunskapsläget och arbetet med tidiga insatser riktade till barn i förskoleåldern och elever i de tidiga årskurserna av ur ett utbildningspolitiskt perspektiv. Delegationens arbete bör inriktas på att klarlägga värdet och effekterna av tidiga insatser för dessa grupper och ta sin utgångspunkt i de resultat som framtagits i Kungliga arbete med att studera de kausala sambanden mellan skola, lärande och psykisk hälsa. Arbetet bör baseras på dels en utvärdering av den empiriska grund som tagits fram inom kommunsektorn, dels den kunskap som avslutade och pågående forskningsprojekt inom området psykisk ohälsa utveck- lat. Det är särskilt angeläget att delegationen i sitt arbete belyser elevhälsans roll och betydelsen av samverkan mellan skola, hälso- och sjukvård samt socialtjänst. Utredningens förslag och bedömningar Delegationen bör ha ett tvärdisciplinärt perspektiv och belysa den internationella forskning som finns på området. Genom delega- tionens arbete ges härigenom dels en möjlighet att konsolidera och vidareutveckla sådan kunskap som redan finns, dels en möjlighet att komplettera med ett utbildningsvetenskapligt perspektiv som saknats i hög grad. Frågan om tidiga insatser är kostnadseffektiva i ett förebyg- gande arbetssätt bör studeras inom ramen för arbetet. Delegationen bör avrapportera resultatet av sitt arbete till reger- ingen. Avrapporteringen bör utformas på ett sådant sätt att den kan läggas till grund för rekommendationer till verksamma och besluts- fattare för hur arbetet med tidiga insatser bör bedrivas. Vidare bör resultatet av denna tidsbegränsade insats kunna ge ett bättre beslutsunderlag vad avser arbetet med tidiga insatser och – för- hoppningsvis – också bidra till att stödja det pedagogiska arbetet och till att utveckla samarbetet mellan elevhälsan och andra aktörer. Ett antal kommuner bör enligt min bedömning erbjudas att delta i arbetet. Vidare bör olika forskningsprojekt knytas till delegationen och ett tvärdisciplinärt synsätt användas för att besvara frågan om tidiga insatsers betydelse. Eftersom de peda- gogiska och utbildningsvetenskapliga forskningsinsatserna inte varit frekventa behöver dessa perspektiv nu förstärkas. Jag föreslår därför att delegationen knyter till sig fem eller flera olika forskargrupper där olika pedagogiska inriktningar samt, national- ekonomisk och medicinsk kompetens finns företrädd men med en tyngdpunkt i de utbildningsvetenskapliga frågeställningarna. Dele- gationen kan i denna fråga använda utbildnings- vetenskapliga kommitté för handläggning och konstituerandet av forskargrupper, gärna med internationell och nordisk medverkan. Flera frågor bör besvaras inom ramen för delegationens uppdrag för att kunskapsläget ska förbättras och – om möjligt – en samsyn uppnås. Om det skulle visa sig inte vara möjligt att nå ett enhetligt synsätt på värdet av tidiga insatser måste delegationen i vart fall klarlägga eventuella skillnader i synsätt och på vilken vetenskaplig grund de baseras. Delegationen ska verka och under arbetet bidra till att kunskap sprids om resultat och det uppdrag delegationen har. I delegationen bör finnas företrädare för sektors- ansvariga myndigheter och företrädare för huvudmän, både kom- munala och fristående aktörer. Sammansättningen av delegationen bör också spegla den helhetssyn och tvärdisciplinära kompetens som krävs inom området tidiga insatser. Utredningens förslag och bedömningar Enligt min bedömning bör delegationen bl.a. besvara följande frågor. Vilken kompetens behöver personalen inom förskolan förskole- klassen och tidiga år för att kunna se tidiga tecken och göra tidiga insatser och vilka krav kan man ställa på perso- nalen i dessa avseenden? Finns det risker med att sätta in tidiga insatser? Hur ser kunskapsläget ut när det gäller hur olika stödbehov kommer till uttryck hos barn och unga beroende på om det rör sig om pojkar eller flickor? Finns det skillnader i hur insatser bör utformas som bör beaktas utifrån ett genusperspektiv? Behövs en bredare kompetensutveckling för de personal- kategorier som berörs? Kan elevhälsan vara en resurs i arbetet med tidiga insatser i högre utsträckning än vad den är ? Är god praxis eller evidensbaserad praktik användbara begrepp? Vilka metoder är adekvata för tidiga insatser? Behöver den specialpedagogiska kompetensen förstärkas i för- skola och skola? Vilken roll har föräldrar i arbetet med tidiga insatser? Finns det samhällsekonomiska vinster med tidiga insatser? 7.4Vetenskap och beprövad erfarenhet 7.4.1Forskningen och spridning av forskningsresultat Min bedömning: Åtgärder för att stärka forskning om barn och elever i behov av särskilt stöd och i utsatta situationer behöver stärkas. Resurstilldelningen till området behöver ses över i sam- band med beredningen av regeringens forskningspolitiska proposition. Vidare måste åtgärder vidtas för att stimulera ett tvär- disciplinärt synsätt och en helhetssyn. Förutsättningarna för att bedriva forskning och kunna göra s.k. policyutvärderingar inom området behöver utvecklas och Utredningens förslag och bedömningar Detta gäller särskilt tillgången till individdata för att möjliggöra forskning av longitudinell karaktär och användandet av kvantitativa metoder.