sou · GYB318 · 2010-03-15 00:00:00 — Vad som sagts innebär att redovisning mot ett anslag eller en inkomsttitel i en del fall kan komma att ske enligt olika grunder för skilda slag av inkomster och utgifter och för budgeten i dess helhet. Detta medför att vissa justeringar behöver vidtas för att budgeten och dess utfall ska kunna tolkas. När det gäller statens budget som helhet hanteras detta genom att en kassamässig justering görs av summan av anslag och inkomsttitlar så att ett kassamässigt budgetsaldo och därmed statens lånebehov (netto) kan beräknas. För de intäktsmässigt beräknade inkomsttitlarna för skatter görs i budgeten en särskild justering till betalningar. I den intäktsmässiga redovis- ningen av skatteinkomster används prognoser för att beräkna ett preliminärt utfall av vissa skatteinkomster under ett eller . På några inkomsttitlar kan ibland avsevärda skillnader förekomma mellan det bedömda utfallet och senare redovisade slut- liga utfallet. Intäkter från kapitalskatter har visat sig vara särskilt svåra att prognosticera. Den kassamässiga beräkningen av skatte- inkomsterna är däremot slutlig . Med ledning av de erfarenheter som vunnits av att olika 7 En inventering har visat att 2008 användes 47 anslag för förvaltningsverksamhet och sakverksamhet, främst transfereringar (ESV 2009:39). Redovisning mot anslag och inkomsttitlar redovisningsgrunder används för vissa utgifter bedöms effekterna på anslagen i de flesta fall vara så små att de inte spelar någon prak- tisk roll i budgetering och uppföljning. Vad som ska betraktas som en förvaltningsutgift, en transfere- ring eller en investering är ibland inte helt givet. Motsvarande kan även gälla för olika slag av inkomster. Klargöranden kan därför behöva göras i verkställighetsföreskrifter. Redovisningen mot anslag och inkomsttitlar bör göras löpande. I princip betyder det att redovisning ska göras så att en tillfredsställande uppföljning kan ske av hur inkomster och utgifter utvecklas i förhållande till budgeterade belopp. I praktiken är det dock ofta tillräckligt att sådana intäkter och kostnader som har stor påverkan på månadens utfall löpande periodiseras till den månad till vilken intäkten eller kostnaden hänför sig. Full periodisering av inkomster och utgifter måste dock alltid göras i samband med bokslut. I fall som dessa bör det åligga regeringen att besluta om verkställighetsföreskrifter eller uppdra åt en myndighet att göra det, så att bestämmelserna tillämpas på det sätt som är avsett. Bestämmelserna i budgetlagen gäller i första hand regeringens skyldigheter i förhållande till . Det betyder att regeringen i en föreskrift grundad på regeringens restkompetens (8 kap. 13 § första stycket 2 RF och 8 kap. 7 § första stycket 2 förslaget till ändrad RF) till myndigheterna av praktiska skäl kan ange ett redo- visningsförfarande som avviker från vad som anges i lagen, under förutsättning att regeringen i fråga om väsentliga avvikelser justerar redovisningen så att den kommer att motsvara föreskrifterna i budgetlagen innan redovisningen överlämnas till . Enligt 9 kap. 10 § regeringsformen (RF) får regeringen inte ta upp lån eller i övrigt ikläda staten ekonomiska förpliktelser utan riks- dagens bemyndigande. En motsvarande bestämmelse finns i 9 kap. 8 § andra stycket förslaget till ändrad RF (prop. 2009/10:80). Regeringens befogenheter på detta område preciseras närmare i 12– 14 §§ budgetlagen. Enligt 12 § får regeringen, för det ändamål och med högst det belopp som bestämmer, beställa varor eller tjänster samt besluta om bidrag, ersättning, lån eller liknande som medför utgifter även under senare budgetår än det statsbud- geten avser. Enligt 13 § gäller dock att regeringen får ikläda staten sådana ekonomiska förpliktelser som är nödvändiga för att den löpande verksamheten ska fungera tillfredsställande. Exempel på sådana åtaganden är avtal om lokaler, hyra av kontorsutrustning och anställning av personal. I 14 § regleras garantiåtaganden, vilka behandlas närmare i avsnitt 9. De befogenheter som ges regeringen i 12 § budgetlagen benämns vanligen beställningsbemyndiganden. Omfattningen av sådana ekonomiska åtaganden som regeringen ingått med stöd av bemyndiganden har ökat kraftigt sedan budgetlagen infördes. I budgetpropositionen begärde regeringen beställnings- bemyndiganden inom elva utgiftsområden för totalt , varav försvarsområdet svarade för . I budget- propositionen begärde regeringen bemyndiganden inom 18 utgiftsområden för totalt , varav försvars- området utgjorde . Ökningen av antalet beställnings- bemyndiganden och omfattningen av dessa beror på att rutinerna kring ekonomiska åtaganden har stramats upp så att bemyndigan- den verkligen begärs och att beställningsbemyndiganden därför har införts på fler områden för fleråriga åtaganden, såsom infrastruk- tur, bistånd och arbetsmarknad. Ett annat skäl till ökningen är att ekonomiska åtaganden gjorda med stöd av beräknade anslags- sparanden respektive reservationer på de tidigare reservationsansla- gen har ersatts med bemyndiganden. Ett bemyndigande är liktydigt med att anslag måste anvisas. Därför är det naturligt att beslut om omfattning och ändamål med ett bemyndigande prövas lika noga som ett anslagsbe- slut. Detta har även framhållits av , vilket närmare kommer att framgå av det följande. Utredningen har i uppdrag att pröva hanteringen av beställ- ningsbemyndiganden. I diagram 8.1 illustreras utvecklingen av de totalt begärda beställ- ningsbemyndigandena i budgetpropositionerna för perioden – 2010. Diagram 8.1 Totalt begärda bemyndiganden i budgetpropositionerna 1998– svarade försvarsområdet för av de totalt begärda bemyndigandena i belopp räknat. Därefter infördes beställningsbemyndiganden för biståndsverksamhet 1999, arbets- marknadspolitiska åtgärder och särskilda åtgärder för arbetshandi- kappade 2000 samt infrastrukturinvesteringar 2001. Den minskade omfattningen av beställningsbemyndiganden förklaras av att stora amorteringar av internt lånefinansierade infrastrukturinve- steringar gjordes 2008 och att de framtida räntekostnaderna på lånen var inkluderade i bemyndigandena. I budgetpropositionen svarar infrastrukturinvester- ingar för av de totalt begärda bemyndigandena, biståndsverksamheten svarar för , försvarsmateriel- beställningar för och arbetsmarknadspolitiska åtgärder för . Utgifterna på statens budget är budgeterade till 2010. De infriade förpliktelserna 2010 som har stöd i bemyndiganden beräknas uppgå till . Det bety- der att av budgetens utgifter är hänförliga till tidigare beställningar och åtaganden. Om samtliga beställningsbemyndi- ganden skulle infrias skulle det motsvara av utgifterna. har fört fram synpunkter på regering- ens förslag om beställningsbemyndiganden. Generellt gäller synpunkterna att ändamålet med de begärda bemyndigandena är oklart, avsaknad av sluttidpunkter för de åtaganden som ingås med stöd av bemyndigandena och även av årliga beloppsgränser för infriandet av åtagandena, dvs. den framtida anslagsbelastningen. Därtill har framfört skarp kritik i de fall regeringen begärt bemyndiganden i efterskott för ekonomiska åtaganden som myndigheter redan har ingått. har vid upprepade tillfällen framhållit att riks- dagen vid beslut om bemyndiganden bör göra en lika noggrann prövning av omfattning och ändamål som vid anslagsbeslut.1 Vidare har finansutskottet slagit fast några principer för utformningen av beställningsbemyndiganden. Utskottet har framfört att begärd bemyndiganderam i huvudsak bör överensstämma med beräknade utestående åtaganden. Vid behandlingen av budgetpropositionen noterade utskottet att regeringen begärde en marginal på sammanlagt i förhållande till de beräknade utestående förpliktelserna, vilket utskottet ansåg vara påfallande högt (bet. 2005/06:FiU1). Andra viktiga principer som finansutskottet framfört är att enskilda bemyndiganden bör vara bestämda till ändamål och belopp 1998/99:FiU1, bet. 2003/04:FiU11, bet. 2007/08:FiU11. samt att beslut om bemyndiganden bör vara tidsbestämda med en sluttidpunkt. har föreslagit sådana tidsbegränsningar (bet. 2007/08:FiU11, bet. 2008/09:FiU11). Ytterligare en viktig princip är att det i beslutet bör anges årliga beloppsgränser i de fall bemyndigandet är stort i relation till anslaget. Vidare har finansutskottet framfört att när det finns stora behållningar på ett anslag som beställningsbemyndigande begärs blir behovet av bemyndigandet oklart. Utskottet framförde därför att det skulle underlätta utskottets behandling av begäran om beställningsbemyndiganden om regeringen redovisade förekomsten av stora anslagsbehållningar och i vad mån dessa redan intecknats eller dragits in (bet. 2008/09:FiU11). har vid upprepade tillfällen behandlat förslag som föranletts av att vissa myndigheter överskridit sina befogen- heter och gjort åtaganden utan att ha ett bemyndigande eller gjort åtaganden utöver lämnade bemyndiganden. beslutade , i enlighet med finansutskottets förslag, om ett tillkänna- givande till regeringen angående överskridande av bemyndigande- ramar i vilket man bl.a. förordade intensifierade och utökade åtgär- der för att stärka den interna styrningen och kontrollen vid myndigheterna. Utskottet ansåg att det var oacceptabelt att en myndighet gör ekonomiska åtaganden utan vare sig eller regeringens uttryckliga medgivanden och framhöll att det åligger regeringen att ha kontroll över myndigheternas hantering av medel.2 Inom försvarsområdet pågår en kontinuerlig dialog mellan riks- dag och regering om materielanskaffningen där försvarsutskottet återkommande efterfrågar en mer utvecklad redovisning. Försvars- utskottet har bl.a. efterlyst information om vilka objekt som ingår i bemyndiganderamen för materiel och anläggningar, forskning och teknikutveckling för att det ska gå att jämföra bemyndiganderam och anslag samt att det ska finnas spårbarhet mellan beställnings- bemyndigande, investeringsplan och anslag. har framhållit att detta är en förutsättning för att ska kunna ta ställning till regeringens förslag och därmed en förutsättning för utövande av finansmakten.3 beslutade riks- dagen, på förslag från försvarsutskottet, om ett tillkännagivande med anledning av att regeringen i budgetpropositionen 2002/03:FiU11, bet. 2003/04:FiU11, bet. 2003/04:FiU21, bet. 2005/06:FiU11, 2006/07:FiU11, bet. 2006/07:FiU21. 2005/06:FöU1, bet. 2007/08:FöU1, yttr. 2006/07:FöU2y. inte hade redogjort för vilken krigsmateriel som ingick i den bemyndiganderam som skulle besluta om. Försvarsut- skottet anförde i det betänkande som låg till grund för beslut att det därför var svårt för att göra en lika noggrann prövning som vid anslagsbeslut (bet. 2003/04:FöU6). Även utrikesutskottet har kommenterat regeringens förslag till bemyndiganden. Så skedde bl.a. i samband med att regeringen i budgetpropositionen begärde omfattande beställningsbe- myndiganden (totalt ) inom utgiftsområde 7 Internationellt bistånd. Mot bakgrund av storleken på de begärda bemyndigandena inhämtade utskottet kompletterande uppgifter utöver vad som framgick av budgetpropositionen. Utskottet hade i föregående års budgetbetänkande påpekat att det bör råda ungefär- lig överensstämmelse mellan bemyndigandets storlek och de förväntade utestående åtagandena, att det är önskvärt att reger- ingen anger en sluttidpunkt för ett begärt bemyndigande och, i de fall bemyndigandet är tänkt att omfatta , årliga beloppsgrän- ser för de åtaganden som görs med stöd av bemyndigandet. Utskottet efterfrågade också en redovisning av bemyndigandets ändamål. ansåg att regeringen endast delvis beak- tat de synpunkter som framförts och efterfrågade en mer fullödig redovisning från regeringen i anslutning till framtida förslag om bemyndiganden (bet. 2006/07:UU2). Inom infrastrukturområdet har trafikutskottet inte haft något att erinra mot regeringens förslag till bemyndiganden. I samband med att regeringen på tilläggsbudget 2003 föreslog en väsentlig höjning av beställningsbemyndigandet för anslaget : Banhållning och sektorsuppgifter konstaterade dock trafikutskot- tet att storleken på beställningsbemyndiganden skulle komma att uppgå till en omfattande medelsram och efterfrågade information från regeringen om hur beställningsbemyndiganden skulle beräknas (yttr. 2002/03:TU4y). 8.4Nuvarande utformning av bemyndiganden Med utgångspunkt i budgetpropositionen redovisas i det följande hur regeringens förslag om beställningsbemyndiganden är utformade. Sammantaget begär regeringen beställningsbemyndiganden för 82 anslag 2010. Samtliga beställningsbemyndiganden som begärs är knutna till ett anslag, vilket är en ordning som i princip alltid har gällt. Denna innebär att det av förslaget tydligt framgår vilket anslag som ska finansiera de ekonomiska åtagandena och att dessa ska rymmas inom anslagets ändamål. De begärda bemyndigandena avser genomgående ekonomiska åtaganden som medför behov av framtida anslag efter 2010. För de ekonomiska åtaganden som både ingås och infrias begärs endast anslagsmedel. Med några få undantag har regeringen preciserat bemyndigan- dets ändamål i förhållande till anslagets ändamål så att det framgår för vilket ändamål åtaganden ingås. Inom försvarsområdet sker detta numera utförligt och förslaget till bemyndigande redovisas tillsammans med förslaget till investeringsplan. Den senare omfat- tar regeringens förslag till inriktning för materielförsörjningen 2010–2012. I en särskild tabell redovisas Försvarsmaktens anskaff- ningsprojekt avseende materiel och anläggningar som kräver bemyndigande av riksdag och regering. Tabellen är indelad i redan ingångna respektive nya åtaganden. Inom infrastrukturområdet redovisar regeringen bemyndigan- denas ändamål och investeringsplaner för såväl som verksamheter. Investeringsplanen sträcker sig fram . Därtill lämnas en särskild redovisning av den lånefi- nansierade verksamheten, inklusive anslagsbehovet för räntor och återbetalning av lån. Inom biståndsområdet lämnar regeringen en redovisning av vilka nya åtaganden som beräknas ingås av , och . Av de totalt 82 begärda bemyndigandena är alla utom tolv begrän- sade tidsmässigt på så sätt att det anges under vilka år framtida anslag behövs för att infria åtagandena. Detta innebär att en slut- tidpunkt anges även för hur länge behöver anvisa anslag för ändamålet. De tolv bemyndiganden som saknar sluttidpunkt uppgår dock till hela eller av de totalt begärda beställningsbemyndigandena. Häri ingår de fyra största beställningsbemyndigandena, dvs. de två bemyndigandena om försvarsmaterielbeställningar samt och bemyndiganden om investeringar, drift och underhåll av vägar respektive järnvägar. Tillsammans svarar dessa fyra bemyndiganden för . För åtta av de tolv tidsmässigt obegrän- sade bemyndigandena överstiger bemyndigandebeloppet den före- slagna anslagsnivån. har uttalat att årliga beloppsgränser bör anges i de fall bemyndigandet är stort i relation till anslaget. I budgetpropositio- nen finns det 32 bemyndiganden där bemyndigandebelop- pet överstiger anslagsbeloppet. För 26 av dessa är bemyndigandet begränsat med en sluttidpunkt, varav det för åtta stycken även finns årliga beloppsgränser. I åtta av totalt 32 fall där beställnings- bemyndigandet överstiger anslagsnivån lämnas således förslag om årliga beloppsgränser. Det finns även viss information om årliga belopp i anslutning till förslagen åtminstone och, i viss mån, även . Av de redovisade bemyndigandetabellerna framgår den beräknade nivån på infriade bemyndiganden , respektive summan av beräknade infrianden och framåt. Inom försvarsområdet och infrastrukturområdet redovisas investerings- planer av vilka framgår beräknade investeringsbelopp 2011 och 2012. I regeringens skrivelse årsredovisning för staten redovisas per utgifts- område de utestående åtagandena jämfört med de beslu- tade bemyndiganderamarna.4 Av regeringens skrivelse Årsredovisning för staten 2008 framgår att av de totalt begärda och erhållna bemyndigandena på hade utnyttjats (). Avvikelsen mellan bemyndigande- ram och utestående åtaganden var störst inom utgiftsområde 9 Hälsovård, sjukvård och social omsorg () och avsåg anslaget Bidrag för läkemedelsförmånerna. 4 En första samlad redovisning av utnyttjade bemyndiganden ingick i Årsredovisning för staten 2007. bemyndigandet hade inte utnyttjats beroende på att det fleråriga avtalet mellan staten och Kommuner och Landsting som planerats inte kom till stånd . Även inom utgiftsområde 22 Kommunikationer var avvikelserna betydande () och berodde på de förtida amorteringar av och låneskulder som gjordes i enlighet med beslut om 2008 års andra tilläggsbudgetproposition. För utgiftsområde 7 Internationellt bistånd berodde avvikelsen (12 mil- jarder kronor) till största delen på att flera samarbetsstrategier löpte ut . För att undvika att alltför stora belopp var intecknade vid slutet av en strategiperiod hade i fråga om flera länder endast korta avtal ingåtts eller pågående insatser förlängts med . Inom utgiftsområde 6 Försvar och samhällets kris- beredskap, gjordes färre materielbeställningar än vad som var planerat (). 8.6Bemyndigandenas antal och storlek I det föregående har redovisats en kraftig ökning av antalet beställ- ningsbemyndiganden sedan budgetlagen infördes. I budgetpropo- sitionen finns det totalt 471 anslag varav det finns beställ- ningsbemyndiganden knutna till 82 stycken (). Storleken på dessa bemyndiganden varierar från till . Sammanlagt 22 beställningsbemyn- diganden uppgår till mer än vardera, medan tio bemyndiganden uppgår till . Som tidigare redovisats finns det 32 bemyndiganden där bemyndigande- beloppet överstiger anslagsbeloppet. Vidare finns det 15 bemyndi- ganden som understiger av anslagsbeloppet. Tio bemyndiganden är både och av anslagsbeloppet. För att söka begränsa antalet små bemyndiganden beslutade regeringen om en ny bestämmelse i anslagsförordningen (1996:1189) som anger att en myndighet får beställa varor eller tjänster eller besluta om bidrag, ersättning, lån eller liknande som medför utgifter under följande budgetår motsvarande högst av ett tilldelat anslag minskat med en eventuell indrag- ning av anslagsbelopp. Gjorda åtaganden får inte överstiga anlags- sparandet (20 a §). Bestämmelsen gäller endast i det fall det inte finns något beställningsbemyndigande för anslaget. () har studerat tillämpningen av beställningsbemyndiganden och funnit att det är komplicerat, svår- överskådligt och administrativt betungande. Detta gäller i synnerhet för de myndigheter som ska följa upp alla de åtaganden och infrianden som görs mot bemyndigandet och hålla isär dem från övriga utgifter som anslaget omfattar. För att se om 20 a § anslagsförordningen lett till någon minskning av antalet beställningsbemyndiganden har ESV gjort en jämförelse av antalet bemyndiganden . Jämförelsen visar att antalet har ökat från 70 bemyndiganden till 83 bemyndiganden . Ökningen kan förklaras med att bestäm- melsen i anslagsförordningen inneburit att det för myndigheterna blivit tydligt att det krävs beställningsbemyndiganden för alla åtaganden som medför utgifter under följande budgetår av tilldelat anslag. Därtill krävs att det finns ett anslags- sparande som täcker åtaganden som understiger och som inte har stöd i ett bemyndigande. Detta har enligt ESV inneburit att alla anslag där det regelmässigt blir en viss tidsmässig förskjutning mellan beslut om åtagandet och tidpunkten för utbetalning behöver ett beställningsbemyndigande.5 Utredningens förslag: En bestämmelse införs i budgetlagen som innebär att regeringen får göra ekonomiska åtaganden för staten om åtagandena uppgår till högst av anvisat anslag, dock högst . Vidare införs en bestämmelse som innebär att när regeringen begär ett beställningsbemyndigande från ska den ange under vilka år det ekonomiska åtagandet beräknas medföra utgifter. Bestämmelserna ska även anpassas till rådande praxis genom att det klargörs att beställningsbemyndiganden m.m. endast gäller det aktuella budgetåret och att de omfattar beställningar eller beslut som medför utgifter under senare budgetår än det år statens budget avser. Utredningens bedömning: Regeringen bör utforma sina förslag till bemyndiganden så att skillnaden mellan begärda bemyndigan- den och utnyttjade bemyndiganden minskar. 5 Förslag till utvecklad finansiell styrning (ESV 2009:39). 8.7.1När bör ett beställningsbemyndigande inhämtas Budgetlagens bestämmelser om beställningsbemyndiganden syftar till att säkerställa att regeringen och dess myndigheter uppfyller regeringsformens krav på medgivande innan regeringen ikläder staten ekonomiska åtaganden som kräver framtida anslag. Genom att lämna ett beställningsbemyndigande åtar sig att anvisa medel för de betalningar som måste göras då åtagandena infrias . Ett bemyndigande att göra ett ekonomiskt åtagande lämnas för ett budgetår och en outnyttjad bemyndigande- ram eller del av ram kan alltså inte sparas och utnyttjas följande år. När reservationsanslagen användes ingicks ekonomiska åtagan- den med stöd i anslagsbehållningarna. Som behandlas i avsnitt 6 har reservationsanslagen inte använts utan ersatts med ramanslag och beställningsbemyndiganden. Vidare har ekonomiska åtaganden ingåtts med stöd i både anvisade medel på ramanslag, dvs. med stöd i anslagssparanden, och bemyndiganden. Denna ordning upphörde dock 2007 då bestämmelserna i anslagsförord- ningen (1996:1189) ändrades. Enligt ESV:s föreskrifter till 20 § anslagsförordningen ska en myndighet som har tilldelats ett särskilt bemyndigande redovisa samtliga åtaganden som medför utgifter under följande budgetår mot bemyndiganderamen. Åtaganden får således inte ingås mot både anslagssparande och bemyndiganderam. En myndighet får dock ingå ekonomiska åtaganden som motsvarar högst av ett tilldelat anslag om det inte finns ett beställningsbemyndigande som hör till anslaget. En förutsättning är att åtagandena täcks av ett anslagssparande. Utredningen anser att den tillämpade ordningen i huvudsak fungerar väl. Myndigheterna har fått ökad kunskap om beställ- ningsbemyndiganden och redovisar därmed bättre underlag till regeringen. Regeringens förslag till bemyndiganden har utvecklats och omfattningen av de ekonomiska åtaganden som görs mot berörda anslag redovisas tydligt. Utredningen anser dock att det kan finnas skäl att överväga vissa undantag från kravet på beställningsbemyndigande. Ett sådant skäl är att myndigheterna anser att systemet är administrativt betungande och att det således skapar administrativa kostnader vars nytta ifrågasätts. Ett annat skäl är den kraftiga utveckling som skett av antalet bemyndiganden och som inte förutsågs. Enligt utred- ningens bedömning är det främst minskade administrativa kostna- der vid myndigheterna och förenklingsskäl som talar för en begränsning av de bemyndiganden som regeringen måste begära. En sådan begränsning skulle kunna uppnås genom att det i budgetlagen ges ett generellt bemyndigande till regeringen att, utöver den befogenhet som regeringen har enligt 13 § budgetlagen att göra åtaganden i den löpande verksamheten, besluta om ekonomiska åtaganden som uppgår till små belopp. För att få kontroll över utgiftsutvecklingen på anslagen är det dock även viktigt att beakta hur stor andel av anslagen som de ekonomiska åtagandena utgör. De ekonomiska åtagandena kan ställda i relation till anvisat anslag vara höga. En beloppsgräns är därför inte tillräck- lig. Det är heller inte tillräckligt med enbart en andelsgräns då det kan röra sig om avsevärda belopp i de fall anslagsbeloppet är stort. Även i dessa fall bör ta ställning till de ekonomiska åtagandena. Utredningen anser därmed att det kan vara motiverat att från kravet på beställningsbemyndigande undanta ekonomiska åtaganden som uppgår till små belopp i de fall de även utgör en liten andel av anslaget. I budgetpropositionen fanns det 13 förslag om beställ- ningsbemyndiganden som uppgick till eller mindre. Vidare fanns det 15 förslag till bemyndiganden som motsvarade högst av anvisat anslag.