sou · GYB350 · 2010-06-22 00:00:00 — genomför normalt upphandlingar inom ramen för lagen (2007:1091) om offentligt upphandling (LoU). Utgångspunkten i LoU är att anskaffningar ska ske i konkurrens. LoU ger dock möjlighet att rikta en upphandling till en viss Förutsättningar för att förstärka den medeltunga helikopterkapaciteten leverantör bl.a. baserat på synnerliga skäl, tekniska skäl eller ensam- rätt samt vid ytterligare leveranser från den ursprungliga leveran- tören där ett byte av leverantör skulle medföra oskäliga tekniska eller ekonomiska olägenheter. Om det föreligger försvars- och säkerhetspolitiska skäl finns det en möjlighet för regeringen respektive att besluta om undantag från bestämmelserna i . genomför initialt en marknadsanalys i syfte att identifiera möjliga lösningar och aktörer på marknaden. Utgående från den kravställning som fastställts följer myndigheten den gällande materielförsörjningsstrategin vid val av lämpliga lösningar. genomför därefter en annonsering av en upphandling efter att marknadsundersökningen har skett. Detta utgör den formella startpunkten som gör det möjligt för leveran- törer att lämna anbud. Annonseringen (anbudsinfordran) ska ange de krav som ställs på den vara eller tjänst som ska upphandlas, samt redovisa hur inkomna anbud kommer att utvärderas. Då anbuden inkommer bereds dessa för att finna vilket anbud som är det mest förmånliga baserat på de urvalskriterier som angivits. Därefter kan, vid komplexa upphandlingar, förhandlingar med möjliga leverantörer genomföras. Vid komplexa upphandlingar är det vanligt förekommande att förhandlingar genomförs fram till dess ett färdigt avtal föreligger och är klart för att undertecknas, men med förbehåll av regeringens godkännande i det fall ett sådant godkännande krävs. fattar beslut om val av leverantör genom ett så kallat tilldelningsbeslut, där grunden för beslutet anges. Vid komplexa upphandlingar hemställer myndigheten normalt om regeringens bemyndigande att få beställa en anskaffning av det tänkta materielsystemet. På motsvarande sätt hemställer myndig- Förutsättningar för att förstärka den medeltunga helikopterkapaciteten heten om regeringens bemyndigande att få teckna avtal, i det fall ett sådant bemyndigande krävs. Därefter beställer Försvarsmakten den materiel som ska upphandlas av , som avtalar slutligt med en leverantör. Leverantören har därefter att uppfylla sina åtaganden enligt det avtal som ingåtts och leverera varor och tjänster enligt detta avtal. måste normalt även verifiera och validera funktionalitet och säkerhet i de system som överlämnas till Försvarsmakten, särskilt vad gäller komplexa materielsystem. Detta är normalt en förutsättning för överlämning av ett komplext flygmaterielsystem till Försvarsmakten. I samband med leveranser genomförs kontroller och leveransgodkännanden av . För komplexa upphandlingar och materiel kan detta arbete vara omfattande. För ett flygmaterielsystem krävs bl.a. att leverantören kan uppvisa ett gällande militärt typcertifikat (MTC). Myndigheten måste vidare för att kunna ta ansvar för de olika ingående delarna i ett komplett materielsystem ansöka och erhålla ett materielsystemintyg (MSI),som utfärdas av Försvarsmaktens flygsäkerhetsinspektör. Betydelsen av försvarspolitiska inriktningsbeslut har analyserat betydelsen av försvarspolitiska inriktningsbeslut för Försvarsmaktens fortsatta utveckling och krav på myndighetens framtida operativa förmåga. Utredningen har vidare analyserat vad som anges i regeringens styrdokument om kraven på myndighetens operativa förmåga och krav på medeltung helikopterkapacitet. Utredningen också analyse- rat aktuella och långsiktiga behov av sådan kapacitet. Av analyserna framkommer att det föreligger tydligt behov av en ökad medeltung helikopterkapacitet i myndighetens helikopterverksamhet om stats- maktens krav på Försvarsmakten förmåga att stödja armé- och Förutsättningar för att förstärka den medeltunga helikopterkapaciteten marinstridskrafterna samt internationella insatser med medeltung helikopterkapacitet ska mötas. kan konstatera att Försvarsmaktens, och till viss del även , hantering av heli- kopterverksamheten tidigare präglats av en oklar målbild samt, i vissa fall, brist på långsiktig och stabil hantering av helikopterverk- samheten (se kapitel 8.) Hanteringen av helikopterverksamheten har istället – framförallt – kommit att präglas av en påtaglig obalans mellan uppgifter och resurser, vilket i sig medfört kortsiktiga beslut och tvära kast mellan olika inriktningar av verksamheten. Utredningen anser därför att en grundläggande utgångspunkt vid fortsatta överväganden av möjliga handlingsvägar att förstärka Försvarsmaktens medeltunga heli- kopterkapacitet är att helikopterverksamheten nu måste ges förut- sättningar till en långsiktig stabil utveckling, där balans råder mellan uppgifter och resurser. Detta är inte minst viktigt mot bak- grund av utvecklingen inom flygsäkerhetsområdet och haveri- frekvensen (se kapitel 7). Ingen avveckling innan nytt helikoptersystem införts anser vidare – mot bakgrund av visade erfarenheter – att den operativa medeltunga helikopterkapa- citet som Försvarsmakten förfogar över inte ska planeras för avveckling förrän en likvärdig eller bättre kapacitet baserad på ett annat helikoptersystem har tillskapats och validerats. Att skjuta upp beslut och förberedelser för avveckling av innebär i och för sig extra kostnader, vilka dock ska ställas i relation till risken att den enda tillgängliga medeltunga helikopterkapa- citeten, där erfarenhet av operativ insats skapats med start , avvecklas innan ett fullgod eller en större kapacitet har tillskapats. Mot bakgrund av tidigare erfarenhet bör därför planering och verksamhet ske för att säkerställa handlingsfrihet för fortsatt drift av helikoptersystemet väl bortom den tidpunkt då annan medel- tung helikopterkapacitet bedöms vara operativ i Försvarsmakten. Förutsättningar för att förstärka den medeltunga helikopterkapaciteten Detta är enligt utredningens mening en rimlig kostnad i förhållande till hittillsvarande erfarenheter som pekar på att det är lätt att underskatta de samlade riskerna, tidsåtgång, resursåtgång och påverkan på verksamhetssäkerhet vid anskaffning och intro- duktion av ett nytt helikoptersystem. Krav på tydlig kravställning, m.m. kan också konstatera att hittillsvaran- de erfarenheter av anskaffning av ett nytt helikoptersystem eller modifiering av ett befintligt helikoptersystem indikerar att en förutsättning för att nå framgång via nyanskaffning och modifie- ring av helikoptersystem är förekomsten av en klar, tydligt och hållbar kravställning, tillräcklig tid för förberedelser och genom- förande av anskaffningar samt en korrekt värdering av marknadens och leverantörers möjligheter att leverera. Vid vägval av hur den medeltunga helikopterkapaciteten kan ökas, bör därför särskild vikt fästas vid nu angivna mer generella förutsättningar i syfte att minska riskerna vid utvecklingen av helikopterverksamheten. Både långsiktiga och kortsiktiga behov konstaterar att behovet av ökad medeltung helikopterkapacitet föreligger såväl långsiktigt som i det korta perspektivet. Vid övervägande av möjliga handlingsvägar för en förstärkning av den medeltunga helikopterkapaciteten måste därför såväl det långsiktiga som det kortsiktiga behovet av sådan kapacitet beaktas, vilket innebär att som åtgärder vidtas för att möta det kortsiktiga behovet måste det långsiktiga behovet omhändertas på ett sådant sätt att helikopterbataljonens kan ges förutsättningar att uppnå en långsiktigt stabil utveckling för att möta den framtida målbilden och förbandsmålsättningen för helikopterbataljonen. Brister relativt gällande förbandsmålsättning Försvarsmakten helikopterbataljon ska enligt nu gällande prelimi- nära förbandsmålsättning operera två helikoptersystem, ett medeltungt helikoptersystem 14 och ett lätt helikoptersystem 15. Förutsättningar för att förstärka den medeltunga helikopterkapaciteten Myndigheten har dock endast ett operativt medeltungt helikoptersystem i form av helikoptersystem 10, vilket enligt för- bandsmålsättningen ska avvecklas när helikoptersysten 14 blir operativt. Helikoptersystem 4 ska enligt tidigare beslut avvecklas men avvecklingen har stoppats i avvaktan på regeringens ställnings- tagande till den framtida helikopterkapaciteten. Helikopterbataljonen uppvisar betydande brister i den operativa förmågan i förhållande till vad som anges i förbands- målsättningen. Bristerna återfinns både vad gäller mark- och sjö- operativ förmåga. Vad gäller den markoperativa förmågan finns brister särskilt vad gäller förmågan att med medeltung helikopter- kapacitet genomföra taktiska trupp- och materieltransporter i såväl nationella som internationella insatser. Bristerna i den sjöoperativa förmågan finns främst i förmågan till ytstrid och ubåtsjakt med medeltung helikopter, där bristerna bedöms bestå till dess helikoptersystem 14 i sjöoperativ konfigura- tion blir operativ omkring 2020. Brister i den medeltunga helikopterkapaciteten relativt den nu gällande förbandsmålsättningen bedöms kvarstå till dess heli- koptersystem 14 – enligt nu gällande planering – blir operativt om- kring 2017, om inte ytterligare medeltunga helikopterresurser tillförs . Försvarsmakten arbetar nu med framtagande av en ny förbands- målsättning för helikopterbataljonen. Denna målsättning ska i en första etapp beskriva målsättningen 2014. Utredningen anser att ett eventuellt beslut om att förstärka den medeltunga helikopter- kapaciteten inte kan enbart grundas på målsättningen 2014, som endast bör ses som ett delmål, utan bör ha en mer långsiktig inriktning, bl.a. mot bakgrund av kraven på en långsiktighet och stabilitet i helikopterverksamheten samt den beräknade livslängden på militära helikoptersystem, som i vissa fall kan uppgå till 30–. Utredningen anser att åtgärder för att möta myndighetens lång- siktiga behov av ökad medeltung helikopterkapacitet därför bör ha som utgångspunkt en framtida målbild som sträcker sig minst 20–. Förutsättningar för att förstärka den medeltunga helikopterkapaciteten Som framgår av kapitel 3 medför statsmaktens inriktning av Försvarsmaktens utveckling och krav på operativ förmåga att insatsförbanden ska bli färre men mer lättrörliga och tillgängliga som myndigheten ska ha beredskap att kunna genomföra internationella fredsfrämjande insatser i förhöjd hotmiljö, varav minst en större insats och fyra mindre insatser. Helikopter- bataljonen ska därvid kunna stödja både armé- och marinstrids- krafter samt pågående internationella insatser med medeltung helikopterkapacitet. Utredningen bedömer att de uppgifter och deluppgifter som återfinns i nuvarande preliminära förbandsmålsättning för heli- kopterbataljonen i allt väsentligt motsvarar de långsiktigt över- blickbara framtida kraven på helikopterbataljonens uppgifter och deluppgifter. De är också i stort i överrensstämmelse med de krav som återfinns i den nuvarande förbandsmålsättningen. Dock innebär den nya inriktningen av Försvarsmaktens del- tagande i internationella insatser att helikopterbataljonen kon- tinuerligt bör kunna stödja internationella insatser med medeltung helikopterkapacitet. Ytterligare helikopterresurser bör därför till- föras för att tillgodose de operativa behoven. Därutöver framträder även ett ökat långsiktigt nationellt behov att kunna nyttja medeltunga helikopterresurser för taktisk trupptransport vid såväl insats som övningar, särskilt försvarspolitiska inriktningsbeslut med inriktning på mer rörliga och tillgängliga insatsförband. Utredningen kan konstatera att Försvarsmaktens förmåga att stödja samhället med medeltunga helikopterresurser har nedgått väsentligt och är mycket begränsad. För det fall det civila samhällets resurser inte skulle räcka till skulle detta kunna få allvarliga konsekvenser vid en större naturkatastrof eller olycka där behov av större helikopterresurser föreligger. Utredningen bedömer att det långsiktigt alltjämt kommer att finnas behov av Försvarsmaktens medeltunga helikopterresurser när det civila sam- hällets resurser inte räcker till. En tillförsel av ytterligare medel- tunga helikopterresurser innebär därför att helikopterbataljonens förmåga att stödja samhället med helikoptertransporter kommer att öka betydligt. Förutsättningar för att förstärka den medeltunga helikopterkapaciteten identifierar i delbetänkandet brister i helikopterbataljonens mark- och sjöoperativa förmåga. Bristerna får till följd att helikopterbataljonen på kort sikt kommer att sakna förmåga att stödja insatsförbanden med medeltung helikopter- kapacitet för taktiska transporter och medicinsk evakuering, bland annat vad gäller och vid en eventuell insats för den nordiska stridgruppen 2011 (NBG 11) respektive 2014 (NBG 14). Vidare kommer det svenska truppbidraget till att sakna egen förmåga till medicinsk evakuering efter andra kvartalet 2013. lägger sammanfattningsvis följan- de till grund för de fortsatta överväganden som görs i frågan om förutsättningar att förstärka den medeltunga helikopterkapaciteten. Statsmaktens beslut om ny försvarspolitisk inriktning med åtföljande krav på Försvarsmaktens operativa förmåga innebär ökade krav på helikopterbataljonen att stödja insatsförbanden med medeltung helikopterkapacitet vid såväl nationella som inter- nationella insatser. Den medeltunga helikopterförmågan ska därvid långsiktigt baseras på helikoptersystem 14. Försvarsmaktens behov av ökad medeltung helikopterkapacitet långsiktigt avser förmåga att understödja arméförband och förband med helikopter- enheter. Vidare finns ett särskilt behov av att över tiden kunna stödja markstridsförbanden i internationella insatser med medel- tung helikopterkapacitet för taktiska transporter och medicinsk evakuering. Kortsiktigt finns behov av markoperativ helikopter- kapacitet för taktiska transporter och medicinsk evakuering i den nordiska stridgruppen 2011 (NBG 11) respektive 2014 (NBG 2014) samt medicinsk evakuering i insatsen i . Försvarsmaktens behov av sjöoperativ helikopter- kapacitet avser främst ökad förmåga till ytstrid och ubåtsjakt till dess helikoptersystem 14 blir operativ omkring . gör sammantaget bedömningen att vad regeringen och försvarsutskott nu anger i fråga om kraven på helikopterbataljonen innebär väsentligt ökade krav på medeltung helikopterkapacitet relativt den nu gällande preliminära förbandsmålsättning för helikopterbataljonen. Förutsättningar för att förstärka den medeltunga helikopterkapaciteten 6.10.2Förutsättningar att öka den medeltunga helikopterkapaciteten bedömer att angivna brister i den markoperativa förmågan och de ökade kraven kan avhjälpas genom att den medeltunga helikopterkapaciteten förstärks, antingen genom att befintliga helikoptersystem vidmakthålls , utvecklas och modifieras eller att ett nytt medeltungt helikoptersystem anskaffas. Frågan om ett befintligt system ska utvecklas och modifieras eller om ett nytt medeltungt helikoptersystem bör anskaffas beror på vilken ambitionsnivå som bör gälla för helikopterbataljonens förmåga att stödja insatsförbanden med medeltung helikopter- kapacitet. Utredningen analyserar därför till en början olika möjliga ambitionsnivåer vid en förstärkning av den medeltunga helikopter- kapaciteten. Först måste emellertid förhållandet mellan antalet heli- koptrar och den operativa effekten beröras. Antalet helikoptrar och den operativa effekten vill framhålla att antalet helikopter- system och antalet konfigurationer i ett helikoptersystem i relation till det totala antalet helikoptrar är från materiella utgångspunkter avgörande för vilken operativ effekt som kan uppnås. Den opera- tiva effekt som kommer att kunna skapas är helt beroende av det antal helikoptrar som slutligen modifieras eller anskaffas. Ett blygsamt antal kan komma att ge långsiktiga strukturella begräns- ningar i den operativa effekt som eftersträvas och påverkar således även de uppgifter som kommer att kunna lösas. erfar, bl.a. från besöken vid heli- kopterförbanden i och , att en heli- kopter som är insatt i en internationell insats kräver ytterligare fyra helikoptrar som brukas för utbildning, tillsyner och modifieringar. Det innebär att var femte helikopter i en homogen helikopterpark stadigvarande kan nyttjas i en internationell insats. Denna relation medför att ett helikoptersystem med 15–20 helikoptrar i ett utförande innebär att tre till fyra helikoptrar stadigvarande skulle kunna nyttjas i internationella operationer. Då insatsmiljöer med förhöjd hotnivå normalt innebär att ett roteuppträdande är nöd- vändigt medför detta att den beredskap och uppdragsfrekvens som kan genomföras blir starkt beroende av hur många helikoptrar som Förutsättningar för att förstärka den medeltunga helikopterkapaciteten totalt kan sättas in i en insats. Således är antalet helikoptrar i sig en kvalitativ egenskap för ett helikoptersystem avseende vilken operativ effekt som kan skapas.27 Baserat på andra länders erfarenheter bör numerären i ett medeltungt helikoptersystem därför uppgå till femton helikoptrar för att det ska utgöra en långsiktigt relevant lösning. Då en sådan lösning övervägs måste även haverireserv, m.m. beaktas. Inom ramen för antalet helikoptrar av en helikoptertyp kan tillgänglighet och flygtidsproduktion ökas, respektive sårbarheten för störningar minskas, om helikoptrarna har en och samma konfiguration. Därför bör om möjligt flera olika konfigurationer inom ett heli- koptersystem undvikas. 27 För att upprätthålla beredskap för medicinsk evakuering i ett insatsområde krävs två heli- koptrar (en rote) då man uppträder i förhöjd hotmiljö. Skälet till detta är att den ena helikoptern löser den medicinska evakueringen som den andra utgör under- stödshelikopter i syfte att öka uppdragssäkerheten. Upprätthållande av beredskapen förut- sätter i materiella termer minst tre helikoptrar för att med rimlig säkerhet säkerställa att två helikoptrar är tillgängliga över tiden. På den tredje helikoptern genomförs antingen förebyggande eller avhjälpande underhållsåtgärder. Vidare krävs normalt tre besättningar i insatsområdet som över tiden roterar mellan beredskap och återhämtning/vila. Erfarenheten från andra länder som verkar i insatsområden, bl.a. , visar att om den reella flygtiden för helikoptrar i beredskap vid en insats i hotmiljö är relativt låg kommer besättningarnas färdighet att successivt minska varför det är nödvändigt att rotera besätt- ningarna . då besättningarna är i genomförs flygträning och övning i aktuella flygprofiler. Försvarsmaktens planering bygger på att helikopterenhetens sex besättningar upprätthåller beredskapen i insatsområdet , tre månaders rotationer. pågår uppbyggnad av de därpå följande sex besättningarna som ska avlösa de förstnämnda. Denna träning pågår . Detta innebär att över tiden är det 15 besättningar som är antingen insatta i insatsområdet eller vidmakthåller sin flygfärdighet eller är i uppbyggnadsfasen. Varje besättning flyger omkring 250 flyg- timmar , vilket ger ett årligt flygtidsbehov på sammanlagt . För att skapa en långsiktigt hållbar lösning så finns ytterligare nio besättningar som är i återhämtningsfasen och löser andra uppgifter vid förbandet. bedrivs i princip ingen aktiv flygtjänst. Således finns det sammanlagt fyra omgångar om sex besätt- ningar som roterar mellan de tre faserna insats (3+3 månader ), uppbygg- nad/förberedelser och nationella insatser () samt återhämtning/annan verksamhet (). Härutöver krävs en nyrekrytering över tiden av tre flyg- förare som genomför grundläggande flygutbildning på den aktuella helikoptertypen, vilket medför ett flygtidsuttag på sammanlagt . Härutöver tillkommer behov av flygtid för personal i flygtjänstledande befattningar, t.ex. flygchef/lokal flygchef, chefs- pilot, flygsäkerhetsofficer och divisionschef, med ett årligt flygtidsuttag om totalt . Sammantaget innebär detta att det åtgår omkring för att över tiden kunna ha två helikoptrar (en rote) i beredskap i ett insatsområde. Försvarsmaktens moderna helikoptrar flyger cirka 275–per helikopter och år. 15 helikoptrar kan producera mellan 4 125 och . Om tre helikoptrar ska vara insatta i ett insatsområde krävs således att helikoptersystemet omfattar minst 15 heli- koptrar för att kunna producera erforderlig flygtid. Förutsättningar för att förstärka den medeltunga helikopterkapaciteten bedömer – mot bakgrund av vad som anges i regeringens styrdokument samt aktuella och långsiktiga behov – att det finns skäl att beskriva tre olika ambitionsnivåer för utvecklingen av Försvarsmaktens medeltunga helikopterkapacitet. Samtliga nivåer har som utgångspunkt att helikopterbataljonen långsiktigt ska kunna lösa huvuduppgifter och delupp- gifter som framgår av den nu gällande preliminära förbands- målsättning. I denna anges att helikopterbataljonen är dimensione- rad för att kunna genomföra samtliga typinsatser var för sig. Den är även dimensionerad för att kunna genomföra typinsatserna 2, 4 och 5 , men den insats som startar sist ges en lägre ambi- tionsnivå. Med det angivna som utgångspunkt kan utredningen konstatera att de kortsiktiga behoven av medeltung helikopter- kapacitet kan uppfyllas på olika sätt och vid på olika tidpunkter beroende på ambitionsnivå och vid de olika tidpunkterna tillgänglig helikopterkapacitet. Avgörande för vilken ambitionsnivå man väljer blir kravet på när den medeltunga helikopterkapaciteten måste förstärkas. Denna ambitionsnivå innebär att helikopterbataljonen ska kunna lämna stöd vid hävdande av territoriell integritet (typinsats 2), lämna stöd till specialförbanden (typinsats 4) och lämna stöd till ett snabbinsatsförband (typinsats 5) som helikopter- bataljonen kontinuerligt stöder minst en internationell insats med markoperativ tyngdpunkt med en helikopterenhet (3 medeltunga helikoptrar) (typinsats 7), till exempel den svenska insatsen i . Varken helikoptersystem 4 eller helikoptersystem 10 möter kravet på antal helikoptrar i helikoptersystemet eller kan uppnå operativ effekt för att utgöra ett alternativ i denna ambitionsnivå (avsnitt 6.3 och 6.4). Helikoptersystem 14 bedöms ge operativ effekt omkring 2017. Det enda alternativ som kvarstår i denna ambitionsnivå för att förstärka den medeltunga helikopterkapaciteten 2013 är att ett nytt medeltungt helikopter- system anskaffas. Utredningen har i avsnitt 6.8 redogjort för vilka Förutsättningar för att förstärka den medeltunga helikopterkapaciteten förutsättningar som råder i detta alternativ. Denna ambitionsnivå innebär att Försvarsmakten skulle långsiktigt opera två medeltunga helikoptersystem med ett begränsat antal olika konfigurationer . utgår i denna ambitionsnivå från statsmaktens tidigare inriktning att den sjöoperativa förmågan kan tillåtas nedgå till dess helikopter- system 14 i sjöoperativ konfiguration införs omkring 2017 och uppnår operativ förmåga omkring 2020. I denna ambitionsnivå ökar helikopterbataljonens förmåga att stödja samhället med medeltung helikopterkapacitet . I denna ambitionsnivå antas samma utgångspunkter gälla ifråga om typinsatsen 2,4 och 5 samt att helikopterbataljonen därutöver ska kunna stödja minst en internationell insatser med markoperativ tyngdpunkt med en helikopterenhet kontinuerligt över tiden, till exempel den svenska insatsen i , . Denna ambitionsnivå utgår från att helikopterbataljonens medeltunga helikopterkapacitet utgörs av helikoptersystem 14 och ytterligare ett medeltungt helikoptersystem om minst 15 heli- koptrar, till exempel tio i konfiguration 10 B. Härutöver behöver ytterligare fem nya helikoptrar anskaffas till helikoptersystemet. På grund av kraven på fortsatta modifieringar av helikoptersystem 10, behovet av anskaffning av fem nya helikoptrar och leveransförseningarna av helikoptersystem 14 bedöms en ökning av den medeltunga helikopterkapaciteten i denna ambitionsnivå kunna uppnås tidigast omkring 2015–2006 (se avsnitt 6.5.)