sou · GXB356d2 · 2010-01-01 00:00:00 — Regeringen hänvisade i sammanhanget till andra särskilda domstolsslag bl.a. inom tingsrättsorganisationen som är specialiserade på en eller flera måltyper och ensamma behöriga att handlägga dessa, t.ex. fastighetsdomstolar och miljödomstolar. Domstolarna måste snabbt och effektivt kunna anpassa sig till kraftiga variationer i antalet inkommande mål och skulle därför kräva en effektiv styrning, något som också talade för att verksamheten i viss mening skulle särskiljas från de aktuella domstolarnas verksamhet i övrigt. Budgettekniska och för domstolarna rent administrativa skäl talade också för särskilda benämningar (prop. s. 111 f.). Verksamheten vid migrationsdomstolarna och vid Migrations- överdomstolen startade . Utgångspunkten för verksamheten, som domstolarna enades om under arbetet i projekt om den inre organisationen, var att den skulle vara modern och bygga på tankesättet att en beredningsorganisation skulle ta hand om den förberedande hand- läggningen av målen medan domarna i huvudsak skulle ägna sig åt dömande arbetsuppgifter. Domstolarna har följt denna utgångs- punkt vid utformningen av sina organisationer. Även om den närmare organisationen skiljer sig åt domstolarna emellan kan konstateras att grundtanken med en modern berednings- organisation och frigörande av domarresurser för dömande arbets- uppgifter har slagit igenom i samtliga domstolar. Arbetet med specialisering har fått störst genomslag vid migrationsdomstolen i , där både domare och föredragande arbetar specialiserat med mål med sökande från vissa länder eller grupper av länder. Domstolarna har också visat sig vara öppna för förändringar av verksamheten och utvärderingar av sitt arbetssätt. Samtliga domstolar har genomfört omorganisationer eller försöksverk- samhet bl.a. för att anpassa sig till det skiftande inflödet av mål. Utvecklingsarbetet har pågått sedan verksamhetens början och är fortfarande synnerligen aktivt. Förutom flera pågående länder- projekt bedriver migrationsdomstolen i , som för övrigt är den enda av migrationsdomstolarna som arbetar uttalat med specialisering på länder, en försöksverksamhet med arbete i team på en avdelning. Domstolen står inför en stor omorganisation där verksamheten avses att delas upp i tre stora avdelningar som närmast blir att betrakta som verksamhetsområden, med uppdelning i områdena skatt, allmän förvaltning och migration. Vid migrationsdomstolen i bedrivs en verksamhet med arbetsgrupper som koncentrerat arbetar med förhandlingsmål respektive föredragningsmål . I planerar länsrätten att fördela migrationsdomstolens mål på samtliga dömande avdelningar. Vid Migrationsöverdomstolen har en omorganisation avdelningsförändringar, inrättande av en prejudikatavdelning och nya chefsroller. Även Migrationsöverdomstolen avser att integrera migrationsmålen på samtliga avdelningar . Oavsett vilken väg domstolarna har valt att gå kan konstateras att omorganisationerna eller försöksverksamheten i samtliga fall har syftat till att uppfylla kraven dels på anpassning till den skiftande måltillströmningen, dels på att ta tillvara den erfarenhet och kompetens som har upparbetats . Ett annat utmärkande inslag i organisationerna är ambitionen att ytterligare öka kompetensen på migrationsområdet genom kompetensutvecklingen för personalen. Domstolarna i deras egenskap av migrationsdomstolar är ännu relativt nya och det kommer att krävas utvecklingsarbete också . Även om det i flera avseenden är för tidigt att dra några avgörande slutsatser beträffande effekterna av omorganisationerna och försöksprojekten i respektive organisation kan det konstateras att domstolarna kan anpassa sig i den utsträckning som krävs för att reformens syfte ska uppfyllas. Därmed föreligger också goda förutsättningar för domstolarna att på ett framgångsrikt sätt arbeta mot regeringens övergripande mål om rättssäkerhet, kvalitet och effektivitet. Den nya instansordningen har medfört ökat personalbehov. Rekryteringsarbetet har genomförts väl. Domstolarnas kompetens är mycket hög. Ansatserna för kompetensutveckling och organisa- torisk anpassning är väl anpassade till behoven. Personalplaner- ingen sköts på ett professionellt sätt av domstolarnas ledning. För länsrätterna i och i förväntas i övrigt organisationsförändringar i anledning av regeringens förslag att lägga samman vissa länsrätter (En långsiktigt hållbar organisation för de allmänna förvaltningsdomstolarna i första instans, prop. 2008/09:165). En annan aspekt som påverkar verksamheten i migrationsdomstolarna är regeringens beslut att ge i uppdrag att för de allmänna förvaltningsdomstolarna i första instans lämna förslag till en ny allmän forumregel (Ju2009/2883/DOM). Mot denna bakgrund kan alltså konstateras att migrationsdomstolarna kommer att ställas inför stora utmaningar framöver och att förändringar kan väntas avseende organisationerna på länsrätterna i stort. Vidare överväganden avseende verksamheten vid domstolarna såvitt avser kostnadsutfall och utfall av dimensionering har gjorts i kapitel 15 ovan. Här redovisas hur organisation den nya instans- och processordningen. Flera frågor om har behandlats i andra avsnitt, närmare bestämt hur arbetet bedrivs vid verksamhetsområdena Asylprövning och Förvaltningsprocess, verkets roll som central förvaltningsmyndighet för migrationsområdet, verkets vägledande beslut, verkets arbete med landinformation och hemsidan Lifos, hur verket använder tolkar i sin verksamhet och erfarenheterna av detta. Verkets handläggningstider och statistik på andra områden har också presenterats och analyserats i dessa tidigare kapitel. 18.1Migrationsverkets anpassning till den nya instans- och processordningen åren 2006–2008 18.1.1Arbetet i – införandet har i två omgångar bedrivit organisationsutveck- lande projekt i anledning av den nya instans- och processordning som kom att införas . Det första s.k. NIPU- projektet avsåg främst att beskriva verksamheten utifrån de förändrade kraven på och vad som var av betydelse vid utveckling av arbetet med processerna i verket. Det första projektet pågick mellan åren 2002–2003 och följdes av NIPU 2-projektet – införandet (se – införandet, slutrapport, dnr NRK-111-2006-20395). Direktiven för det senare projektet antogs och reviderades . Det övergripande målet med projektet var att Migrations- verket skulle ha en organisation som bidrar till att utlännings- och medborgarskapsärenden överprövas på ett rättssäkert och effektivt sätt. Motsvarande krav på rättssäkerhet skulle också gälla vid verkets överprövning av verkställighetshinder. Enligt direktiven skulle projektet analysera och ge förslag till åtgärder så att verksamheten var anpassad och förberedd för de nya uppgifterna. Syftet med projektet anges i slutrapporten ha varit att skapa så goda förutsättningar för de nya NIPU-relaterade arbets- uppgifterna inom att dessa på ett naturligt sätt skulle komma att integreras med verkets övriga arbetsuppgifter. Förutsättningar för projektet angavs vara: Särskilda processförare skulle ompröva överklagade beslut och föra talan i överinstans i samtliga ärenden som handläggs enligt den nya instansordningen, Processförare skulle finnas i , och , där det kunde antas att migrationsdomstolar skulle inrättas, uppskattning att överklagande ärenden skulle fördelas mellan migrationsdomstolarna enligt följande: Läns- rätten i , Länsrätten i och Länsrätten i län , Prövning av verkställighetshinder skulle handläggas på relativt hög beslutsnivå inom , Prövning av verkställighetshinder skulle ske inom ordinarie kontorstid, Verksamhetsområdena asyl, besök och bosättning och medborgarskap skulle säkerställa att prövningen i första instans anpassades till kommande tvåpartsprocess, Projektet skulle behandla de delar av utlänningslagen som rör ny instans- och processordning samt ny ordning för prövning av verkställighetshinder, landinformation skulle finnas tillgänglig för allmänheten via Internet, Ett nytt verksamhetsområde skulle inrättas, Vid överklagande av beslut skulle bara överlämna handlingarna i det överklagade beslutet till överinstansen, Migrationsdomstolarna skulle ansvara för att utlänningen underrättas om deras beslut och Migrationsdomstolarna skulle ansvara för att utlänningen kallas till muntlig förhandling i domstol. respektive (GD- protokoll nr 44/2005 och nr 72/2005) beslutade verket att införa ett nytt verksamhetsområde, benämnt Förvaltningsprocess, med en särskild processförarorganisation. Förvaltningsprocessenheterna fick tre huvuduppgifter: att ompröva beslut i utlännings- och medborgarskapsärenden, att föra talan i migra- tionsdomstolarna och Migrationsöverdomstolen och att pröva frågor om verkställighetshinder. Verksamhetsområdet skulle ledas av en verksamhetsområdeschef och under chefen skulle det finnas fyra enhetschefer, två i och en i vardera respektive . I övrigt skulle de anställda vara processförare och administrativ stödpersonal. Syftet med att inrätta förvaltnings- processenheterna var bl.a. att säkerställa enhetlighet och kvalitet i verkets prövning av grundärenden, uppmärksamma eventuella avvikelser och ge återkoppling till grundorganisationen. Verksamhetsområdet skulle också ansvara för att verket följer Migrationsöverdomstolens praxis. I slutrapporten angavs att måluppfyllelsen för projektet hade varit god och att projektet hade uppnått det uppställda övergripande målet liksom de olika delmålen. Emellertid hade rekryteringen av chefer, processförare och assistentpersonal inte kunnat genomföras enligt tidplan och inte heller i den omfattning som önskades, när det gällde assistenter och processförare. Den försenade rekryteringen innebar att arbetssätt och rutiner inte kunde utvecklas i tillräcklig omfattning före . Rekryteringsarbetet beskrivs närmare nedan. 18.1.2Arbetet vid förvaltningsprocessenheterna åren 2006–2008 Förvaltningsprocessenheternas arbete har beskrivits i tidigare kapitel beträffande överklaganden, omprövning, skyndsam hand- läggning, rollen som domstolsaktör m.m. Nedanstående avsnitt bygger på uppgifter från Migrations- verkets årsredovisningar och på uppgifter från staben för förvaltningsprocessenheterna. Starten av det nya verksamhetsområdet var inledningsvis förknippad med vissa svårigheter. Arbetsuppgifterna var nya för och dess personal, nya rutiner behövde utvecklas och IT-systemen behövde anpassas till de nya förutsättningarna. Verket arbetade för att täcka personalbehovet till förvaltnings- processenheterna genom både intern och extern rekrytering. Personal med tidigare processvana söktes. Sökandena skulle ha juristexamen och dokumenterad erfarenhet av kvalificerat juridiskt arbete. Erfarenhet av arbete vid domstol eller processvana förvärvad på annat sätt, liksom arbete med frågor rörande migration och utlänningslagstiftning, angavs vara meriterande. Det var svårt att rekrytera tillräckligt många processförare och verksamhetsområdet var som ovan angivits inte tillräckligt bemannat per . En andra rekryteringsomgång kunde inte heller täcka behovet fullt ut. Först nådde verksamhetsområdet en rimlig bemanningsnivå. Svårig- heterna att rekrytera hade både interna och externa orsaker. I den uppkomna situationen anställde verksamhetsområdet handläggare med uppgift att framförallt bereda ärenden angående verkställighetshinder. Migrationsdomstolarna skickade i samband med reformens ikraftträdande ett stort antal ärenden från tidigare till verket för yttrande. I viss utsträckning bidrog det rekryteringsarbete som då fortfarande pågick vid förvaltningsprocessenheterna till att avarbetningen av dessa ärenden tog tid. vidtog flera åtgärder för att hantera den nya verksamheten på bästa sätt. Personal som tillhörde de verksamhets- områden som fattade de ursprungliga besluten fick ansvar för omprövningar och i vissa fall också för yttranden till domstolarna och personal från andra verksamhetsområden lånades in tillfälligt. Dessutom justerades arbetssätt och rutiner. Under slutet av året gjordes också en omfördelning av ärenden mellan förvaltnings- processenheterna på respektive ort för att åstadkomma en jämn arbetsbelastning. arbetade förvaltningsprocessenheterna i arbets- grupper för att utveckla effektivare rutiner och för att undersöka hur verket kunde förbättra sitt arbete med processföring, prövning av verkställighetshinder och yttranden till domstolarna. Verkets överklaganden till Migrationsöverdomstolen sades framför allt ha gällt tillämpningen av bestämmelser i utlännings- lagen som inte hade någon motsvarighet i den tidigare lagstift- ningen samt i några fall beviskravet i asylärenden. För att förbättra och effektivisera samverkan med domstolarna hade förvaltnings- processenheterna återkommande möten med migrationsdom- stolarna för att diskutera rutiner och administrativa frågor. fann arbetet och rutinerna kring den nya process- och instansordningen alltmer sina former. Förvaltningsprocess- enheterna har enligt egen uppfattning varit en attraktiv arbetsgivare som fått många kvalificerade sökande till utannonserade anställningar. Konkurrensen om skickliga jurister är dock hård, särskilt i . Jurister med humanjuridisk inriktning som dessutom har domstolserfarenhet är svåra att finna på arbetsmarknaden vilket påverkar rekry- teringsarbete. De anställda processförarna har hög juridisk kompetens med bakgrund från verket internt, andra statliga myndigheter, advokatbyråer m.m. Ett sätt att väcka intresse hos unga juris studerande för en kommande karriär inom är verkets nyinrättade notarieplatser som skapats med stöd av fondmedel. Den första kullens notarier var klara . kom fyra nya notarier till förvaltningsprocessenheterna. Avsikten är att dessa unga jurister ska bli ambassadörer för arbete med utlännings- rättsliga frågor och förhoppningsvis vara intresserade av att återkomma för att påbörja anställning vid förvaltningsprocess- enheterna. De stora personalgrupperna vid respektive förvaltnings- processenhet har gjort att enhetscheferna haft en orimlig arbetssituation. har fler chefstjänster inrättats. Efter en något trevande inledning kring vad som förväntats av verksamheten har förvaltningsprocessenheterna nu en klar inriktning. Processförarna har genom utbildning och förvärvad erfarenhet blivit säkrare i sin roll. Verksamhetsområdet har haft en uttalad målfokusering och har arbetat med utveckling av produktivitetsmått. Vidare har förvaltningsprocessenheterna fortsatt att samarbeta med domstolarna med förbättringar i kvalitetsfrågor och effektivitet. En processanalys har genomförts och nästa steg är att ta fram individuella mål för medarbetarna för att tydliggöra förväntningar och arbetsresultat. har arbetssituationen varit pressande särskilt på grund av ojämn ärendeinströmning från asylprövningsenheterna. Denna obalans följer med uppåt i handläggningskedjan, från omprövning, ingivande av yttrande till domstol och inställelse till muntlig förhandling till hantering av avgjorda ärenden och eventuellt åter- vändandearbete, vilket är besvärande för asylprocessen som helhet. 18.1.3Andra större organisationsförändringar åren 2006–2008 I årsredovisningen för anges bl.a. att som ett led i anpassningen till den nya ordningen har infört ett nytt arbetssätt för asylprövningen, med avsikt att lyfta fram rätts- och bevisfrågorna i asylärendet och att beslutsfattare ska närvara vid den muntliga handläggningen i större utsträckning . införde en förändrad organisation för asylprövningen. Syftet var att handläggnings- tiderna skulle kortas som kvaliteten i handläggningen skulle förbättras. Transitenheterna upphörde och ersattes av ansökningsenheter. Efter att asylansökan hade tagits emot av någon av ansökningsenheterna, skulle ärendet lämnas över till en av asylprövningsenheterna. I de fall den sökandens uppgifter överens- stämde med uppgifter i Eurodacdatabasen skulle ärendet i stället prövas av en Dublinenhet. delades asylområdet upp i tre självständiga verksamhetsområden, Asylprövning, Asylmottagning och förvar samt Asylmottagning. är asylområdet uppdelat i Mottagning och Asylprövning. förnyades formerna för rättslig styrning. Bland annat utökades rättsenheten med ett antal medarbetare och ett nytt ansvarsområde benämnt Rättslig styrning bildades för att styra rättstillämpningen på central nivå. Området leds av rättschefen och består av rättsenheten och landinformationsenheten. Denna ut- veckling var ett led i anpassningen till den nya instans- och processordningen. Landinformationsenhetens samarbete med rätts- enheten har på detta sätt stärkts. Landanalytiker och informations- specialister vid denna enhet arbetar med landinformationssystemet Lifos, som är tillgängligt för allmänheten på verkets webbplats. arbete med vägledande beslut, praxis- spridning och landinformation har beskrivits i andra kapitel. 18.2Migrationsverkets organisation och verksamhet 2009 18.2.1Migrationsverkets uppgifter enligt instruktion och arbetsordning Grundläggande bestämmelser om uppgifter finns i förordning (2007:996) med instruktion för Migrations- verket. Av 4–7 §§ framgår att leds av en myndighetschef, generaldirektören, att det finns ett insynsråd som består av högst sju ledamöter och att det ska finnas ett etiskt råd vid verket. I verkets arbetsordning som gäller från , anges att verket organisatoriskt delas in i följande verksamhets- och ansvarsområden: Rättslig styrning, under ledning av rättschefen, vars ansvars- områden bl.a. avser vägledning i rättstillämpningen, land- information, Lifos (system för landinformation och rättsliga avgöranden) m.m. Planering och styrning, som leds av ekonomichefen Mottagning, som ansvarar bl.a. för mottagningsverksamhet, i eget boende och i anläggningsboende, ID-arbete samt förvars- verksamhet Asylprövning, som ansvarar bl.a. för mottagande av asyl- ansökningar, prövning av asylärenden i första instans och prövning av ärenden enligt Dublinförordningen. Per finns asylprövningsenheter på orterna , , , , , , , och Besök, bosättning och medborgarskap, som ansvarar bl.a. för anknytningsärenden och medborgarskapsärenden Förvaltningsprocess, som ansvarar för omprövning av över- klagade beslut i utlänningsärenden samt för angränsande frågor, att föra talan i migrationsdomstolarna och Migrationsöverdomstolen och prövning av frågor om verk- ställighetshinder samt angränsande frågor Europeiskt och internationellt samarbete I arbetsordningen anges närmare vilka uppgifter som åligger respektive verksamhetsområdeschef. Häribland kan nämnas att rättschefen, tillika chefen för område Rättslig styrning, beslutar i ärenden för att fastställa praxis som vägledning för verkets handläggning och beslutsfattande, beslutar om vilka avgöranden av migrationsdomstolarna som ska överklaga till Migrationsöverdomstolen, beslutar om publicering av beslut i enskilda utlännings- och medborgarskapsärenden från migrations- domstolarna och Migrationsöverdomstolen samt vägledande beslut fattade av generaldirektören och rättschefen i landinformationssystem. Chefen för verksamhetsområde Förvaltningsprocess ansvarar bl.a. för att utse tjänstemän inom området att ompröva beslut enligt utlänningslagen och lagen om svenskt medborgarskap samt att pröva frågor om verkställighetshinder enligt utlänningslagen och att utse tjänstemän inom området som ska föra Migrations- verkets talan hos migrationsdomstol eller i Migrationsöverdom- stolen enligt utlänningslagen och lagen om svenskt medborgarskap. Detta gäller dock ej i mål enligt dessa lagar som rör vägledande beslut som fattats av generaldirektören eller rättschefen och som processas av område Rättslig styrning. Generaldirektören har en stab och under generaldirektören finns även en funktion som har ansvar för centrala utvecklings- projekt. 18.2.2Förvaltningsprocessenheternas organisation och verksamhetsplan Uppgifterna i avsnittet har inhämtats från generaldirektörens stab samt från staben för verksamhetsområde Förvaltningsprocess vid . I linje med verkets beslut att minska storleken på enheterna och utöka antalet chefer har verksamhetsområdet rekryterat fler chefer och delat upp fyra enheter i åtta. Föränd- ringen har också sin bakgrund i att fler medarbetare har tillkommit. Figur 18.1 Förvaltningsprocessenheternas organisation Källa: Staben, Inför har verksamhetsområdet ningsprocess i sina planeringsförutsättningar särskilt redovisat hur man ska anpassa arbetet till verkets fem utvecklingsområden (se Strategi- och verksamhetsplan för ). Inom utvecklingsområdet Rättslig kvalitet ska verksamhets- området Förvaltningsprocess genomföra kompetensutveckling och förstärka uppföljningsarbetet bl.a. genom genomgång av över- klaganden till Migrationsöverdomstolen med fokus på olika aspekter. Sådana aspekter anges vara t.ex. fördelningen av överklag- anden på orter, vem som initierar överklagandet, mängden över- klaganden samt överklagade måltyper. Vidare avser verksamhets- området Förvaltningsprocess att fortsätta utveckla samarbetet med verksamhetsområdena Asylprövning och Besök, bosättning och medborgarskap för att ytterligare förstärka tyngdpunkten av asylprocessen i första instans och med Asylmottagning för att stärka återvändandearbetet. Kvalitetsseminarier ska genomföras tillsammans med Rättslig styrning och praxissamordningen inom verksamhetsområdet ska utvecklas. Inom utvecklingsområdet Effektivitet avses att med utgångs- punkt från genomförd processkartläggning vid Förvaltningsprocess ta fram gemensamma rutiner och att fortsätta samverkan med migrationsdomstolarna både centralt och lokalt. området Medarbetare planeras bl.a. rotationstjänstgöring inom Förvaltningsprocess och även utanför verksamhetsområdet. I en analys i enlighet med förordningen om systematiskt arbetsmiljöarbete (AFS 2001:1) anges att verkets prioritering av målen för asylprövningen och den ojämna produktionstakten inom verksamhetsområde Asylprövning innebär påfrestningar på förvaltningsprocessenheternas organisation och möjligheter till måluppfyllelse. De ändrade reglerna om arbetsmarknadsärenden som infördes kan komma att medföra en ökning av överklaganden från asylsökande som söker arbets- tillstånd efter lagakraftvunnet avvisningsbeslut. Därför ser verk- samhetsområdet Förvaltningsprocess en risk för en större arbetsanhopning med ökade balanser och handläggningstider som följd. Därtill kan arbetstrycket från domstolarna förväntas öka . En viktig fråga anges vara att följa hur ärendefördelningen mellan enheterna utvecklar sig och vidta åtgärder för att fördela arbetsbördan jämnt inom verksamhets- områdets organisation. 18.3Samverkan mellan och migrationsdomstolarna avseende elektronisk information I årsredovisningar har frågan om utveckling av system för spridning och hämtning av datalagrad information mellan verket och domstolarna uppmärksammats. påbörjades arbete med att undersöka hur samverkan kunde ske mellan och domstolarna i administrativa frågor, t.ex. rörande verkets akter och domstolarnas ansvar för lagakraftbevis. Verket ville också undersöka möjligheterna att överföra information elektroniskt mellan och domstolarna. I årsredovisningen för betonades att av- saknaden av ett informationssystem mellan domstolarna och leder till att åtgärder som följer efter domstolens beslut fördröjs, t.ex. i fråga om att utfärda uppehållstillstånd, förbereda bosättning i kommun eller återvändande. Från verksamhetsområde Förvaltningsprocess har inhämtats att och har diskuterat frågan om elektronisk överföring av domar från migrationsdomstolarna. är i och för sig positivt till ett sådant samarbete, men pågående arbete med utvecklingen av målhanteringssystemet i brottmålsdelen med bl.a. elektronisk kommunikation mellan tingsrätter, åklagare och polis har medfört att det inte har funnits utrymme att utveckla inom förvaltningsdomstolarnas område. inledde ett projekt som heter e-Migration och som avser utveckling av ett modernt verksamhetsstöd. Målet för projektet är bl.a. att verket ska ha elektroniska dossierer och i så stor utsträckning som möjligt ha elektronisk kommunikation med andra myndigheter.