sou · GYB361 · 2010-09-08 00:00:00 — Tillsynsfunktionen har sista ordet och bär det slutgiltiga ansvaret för att inte acceptera någon som inte uppfyller minimikraven. Under löpande verksamhet, har verksamhetsutövaren inom det aktuella systemet det verkställande ansvaret. Tillsynsfunktionen har kvar sitt tillsynsansvar, dvs. det överinseende ansvaret. En korrekt ansvarsfördelning är baserad på tilltro. Om tilltron går förlorad, måste ledningen av den certifierade verksamheten tvingas till att återta full kontroll över, och det fulla ansvaret för, vad som håller på att hända. Huvudsyftet med ett ingripande från tillsynsfunktionens sida, om Direktivet om ändringar i järnvägssäkerhetsdirektivet (2008/110/EG) påkrävet, är att återföra verksamheten inom givna ramar - inte att ta över det verkställande ansvaret. Aktiviteten som leder till certifiering av en ECM-funktion är en tillsynsuppgift (inträdeskontroll), som leder till att ett tillstånd (certifikat, eller annat behörighetsdokument) utfärdas. Den som utfärdat tillståndet anger normalt i tillståndshandlingen hur kraven anpassats och för vilken verksamhet tillståndet gäller. Verksamhetsutövaren (som ansvarar för respektive ECM-funktion) utövar det verkställande ansvaret över den tillståndspliktiga verksamheten. har det överinseende ansvaret och måste, för att kunna ta detta ansvar, genomföra funktionstillsyn och när så behövs, förrätta avvecklingskontroll. Som komplement till funktionstillsynen erfordras en bransch- anpassad analys av ECM-funktionernas verksamhet i ett helhetsperspektiv samt återmatning av resultatet till såväl de som har ansvaret för tillsynsfunktionens inre effektivitet, som till den funktion som utövar normgivningsmakten. ska tillämpas i fråga om organ som anmäls för uppgifter i samband med bedömning av överensstämmelse enligt bestämmelser som gäller inom EES. Organ, som ska medverka i viss författningsreglerad teknisk kontroll eller liknande verksamhet, får ackrediteras även enligt föreskrifter som meddelas särskilt för detta ändamål av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer. Denna formulering syftar i första hand på besiktningsorgan för besiktning eller liknande kontroll, varför författningsstödet bör vidgas för att även omfatta certifiering av ledningssystem och personal. innehåller ett bemyndigande till SWEDAC att utöva tillsyn över verksamhet som avses i lagen eller i de föreskrifter som har meddelats med stöd av lagen. Hit hör den inträdeskontroll som leder till ackreditering av organ för bedömning av överensstämmelse, funktionstillsyn av dessa organ samt avvecklingskontroll vid behov. Likaledes ger lagen SWEDAC rätt att hos de organ som omfattas av tillsynen på begäran få tillträde till lokaler samt upplysningar och handlingar i den utsträckning som behövs för tillsynen. Om Transportstyrelsen ensam utövar tillsyn över samtliga ECM-funktioner inom järnvägssystemet i , erfordras ingen komplettering av järnvägslagen för att lösa uppgiften. Om även ackrediterade certifieringsorgan ska involveras som tillsyns- Direktivet om ändringar i järnvägssäkerhetsdirektivet (2008/110/EG) funktion inom järnvägssystemet i , erfordras författningsändringar då det är frågan om en förvaltningsuppgift som innebär myndighetsutövning. Särskilt om järnvägsföretag och infrastrukturförvaltare I artikel 14 a.4 andra stycket ändringsdirektivet anges att om den sökande är ett järnvägsföretag eller en infrastrukturförvaltare ska föreskrivna krav på ECM kontrolleras av den nationella säkerhetsmyndigheten på samma sätt som då myndigheten utfärdar säkerhetsintyg eller säkerhetstillstånd för järnvägsföretag respektive infrastrukturförvaltare. Att kraven kontrollerats och befunnits uppfyllda ska bekräftas på säkerhetsintyget eller säkerhetstillståndet. När säkerhetsmyndigheten har bekräftat överensstämmelse med kraven har också järnvägsföretaget eller infrastrukturförvaltaren tillstånd att bedriva verksamhet som ECM. Av ERA:s rekommendation till förordning berör artiklarna 7.8 och 7.9 säkerhetsmyndighetens uppgift och har följande lydelse. 8.Where the national safety authority is not the certification body, the railway undertaking or infrastructure manager shall include, for those freight wagons for which it is the entity in charge of maintenance, a valid entity in charge of maintenance certificate as part of its application for a safety certificate or safety authorisation. Certification bodies and national safety authorities shall conduct an exchange of views in order to avoid a duplication of assessment. 9.If the national safety authority is the certification body, a railway undertaking or infrastructure manager can request that the award of an entity in charge of maintenance certificate shall be linked to the assessment of an application for a safety certificate or safety authorisation. Av ovan återgivna text framgår att om säkerhetsmyndigheten inte är certifieringsorgan ska järnvägsföretag och infrastrukturförvaltare som också är ECM skaffa ett ECM-certifikat hos behörigt certifieringsorgan. ECM-certifikatet ska sedan bifogas ansökan om säkerhetsintyg eller säkerhetstillstånd. Skrivningen innebär att järnvägsföretaget och infrastrukturförvaltaren inte behöver vända sig till säkerhetsmyndigheten för kontroll av överensstämmelse av kraven förrän det är dags för antingen ett nytt tillstånd eller intyg eller omprövning av ett gammalt sådant. Det är en praktisk tolkning av direktivets bestämmelser som torde underlätta för Direktivet om ändringar i järnvägssäkerhetsdirektivet (2008/110/EG) järnvägsföretag och infrastrukturförvaltare. Detta synes dock innebära att bestämmelserna i säkerhetsdirektivet om innehållet i en ansökan om säkerhetsintyg och säkerhetstillstånd egentligen borde justeras till att även kräva att ett ECM-certifikat ska bifogas ansökan. Vi har i sammanhanget övervägt att lämna ett förslag som innebär att 3 kap. 3 och 8 §§ järnvägslagen ändras på så sätt att för att ett säkerhetsintyg eller säkerhetstillstånd ska beviljas ska sökande även uppvisa ett ECM-certifikat. Mot bakgrund av att ERA:s rekommendation till förordning är under beredning och det inte är en självklar tolkning av direktivets bestämmelser har vi valt att inte lämna ett sådant förslag. Det bör dock uppmärksammas i den fortsatta beredningen av ärendet. Vår bedömning av skrivningen i direktivet är dock att det faktum att säkerhetsmyndigheten ska kontrollera överens- stämmelse med kraven och verifiera detta på säkerhetsintyg respektive säkerhetstillstånd inte utesluter att ett järnvägsföretag eller en infrastrukturförvaltare väljer att i förväg certifiera sin ECM-funktion via ett ackrediterat organ. Mot bakgrund av skrivningarna i ERA:s rekommendation synes vår bedömning delas av ERA. I dessa fall torde det vara tillräckligt att säkerhets- myndigheten därefter kontrollerar om sökanden innehar ett ECM- certifikat för att kunna bekräfta att föreskrivna krav på ECM- funktionen är uppfyllda på säkerhetsintyget eller säkerhets- tillståndet. Ett sådant förfarande bygger på att funktionstillsynen över ECM-funktionen utövas av det ackrediterade organ som utfärdat ECM-certifikatet. Vad som inte framgår av direktivets lydelse är när kontrollen och bekräftelsen måste ske. Vi anser i likhet med ERA att det bör vara tillräckligt att detta sker vid nästa vederbörliga kontakt med säkerhetsmyndigheten. Om berörd säkerhetsmyndighet i stället är certifieringsorgan, kan järnvägsföretag och infrastrukturförvaltare begära att ett ECM-certifikat tilldelas i samband med beviljandet av säkerhets- intyg eller säkerhetstillstånd. Det framgår dock inte av paragrafen huruvida säkerhets- myndigheten måste skriva ut certifikatet eller om det räcker att sätta kryss i ruta på säkerhetsintyget eller säkerhetstillståndet. Av blanketterna framgår dock behovet av ett ECM Identification Number. Direktivet om ändringar i järnvägssäkerhetsdirektivet (2008/110/EG) Vår bedömning är dock att för järnvägsföretag och infra- strukturförvaltare ser möjligheterna ut som följer. är certifieringsorgan: kontroll av överensstämmelse med föreskrivna krav görs av säkerhets- myndigheten antingen i samband med att säkerhetsintyg eller säkerhetstillstånd beviljas eller när den sökande begär det. Tillstånd att bedriva verksamhet som ECM erhålls av säkerhetsmyndigheten. är också den som kommer att utöva tillsyn. Ackrediterat organ är certifieringsorgan: järnvägsföretaget eller infrastrukturförvaltaren ska vända sig till ett ackrediterat organ för att erhålla ECM-certifikat. Därefter ska säkerhetsmyndigheten kontrollera överensstämmelse med kraven och bekräfta detta i säkerhetsintyget respektive säkerhetstillståndet. Vår bedömning är att den kontroll säkerhetsmyndigheten ska göra i huvudsak kan bestå av en granskning av ECM-certifikatet som det ackrediterade organet har utfärdat. Vår bedömning är att det bör kunna ske när ett nytt, eller omprövning av ett gammalt, intyg eller tillstånd ska beviljas. Under ECM-certifikatets giltighetsperiod genomför det ackrediterade organet den årliga tillsynen av den inbyggda ECM- funktionen. Den möjlighet som direktivet ger att välja certifieringsmodell ställer oss inför ett vägval. Vilken modell är lämpligast att tillämpa i ? Vi har funnit att det finns ett antal frågor som är av särskild betydelse för att kunna lösa uppgiften. Den kanske viktigast frågan är naturligtvis hur vi får till stånd ett system som järnvägsbranschen har förtroende för med en väl fungerande tillsyn. En annan viktig fråga är naturligtvis vilka kostnader som kan drabba branschen och även det allmänna. Vi har även fått i uppdrag att lägga särskild vikt vid regelförenkling och sträva efter att företagens administrativa kostnader inte ska öka till följd av de nya reglerna. Ambitionen ska vidare vara att utnyttja befintliga administrativa system i så stor utsträckning som möjligt och om möjligt förenkla dessa. Vi kommer därför nedan att diskutera olika aspekter av frågan. Direktivet om ändringar i järnvägssäkerhetsdirektivet (2008/110/EG) (i Transportstyrelsen) Ett flertal ECM-funktioner kommer till en början sannolikt att vara införlivade i existerande järnvägsföretag och infrastruktur- förvaltare. Alla stora järnvägsföretag har framfört att de avser att bli ECM för de fordon man är ägare eller innehavare av. Däremot inte för fordon man hyr eller på annat sätt har rätt att bruka och som ägs av annat branschföretag. Det innebär att överensstämmelse med krav på en ECM- funktion ska kontrolleras i de fallen av Transportstyrelsen och bekräftas i de säkerhetsintyg och säkerhetstillstånd som utfärdas. Det bör även vara möjligt att i stor utsträckning samordna aktiviteterna och styra arbetet på sådant sätt att man kan skapa och tillvarata synergieffekter. Så som framgått ovan bör även en rimlig tolkning av direktivets lydelse vara att kontroll av överensstämmelse inte heller behöver ske förrän det är dags för omprövning eller ett nytt intyg eller tillstånd. Transportstyrelsen har av naturliga skäl mycket god kännedom om järnvägsbranschen och järnvägsmarknaden och skulle av de skälen i kombination med de synergieffekter man kan skapa kunna vara ett lämpligt certifieringsorgan i . Men det finns också frågetecken. En osäkerhet är vilka resurser Transportstyrelsen kan mobilisera för att klara uppgiften. Den består inte bara i att utfärda tillstånd utan också att utöva tillsyn med årliga revisioner av de företag som har tilldelats tillstånd. I det fall en ECM innehar egna underhållsverkstäder ska styrelsen dessutom inom ramen för tillståndsprocessen granska och utöva tillsyn av underhålls- verkstäder, vilket kräver stora resurser och omfattande teknisk kompetens. Vi har fört diskussioner med Transportstyrelsen för att undersöka deras möjligheter att åta sig uppgiften. Mot bakgrund av att Transportstyrelsen redan hanterar säkerhetstillstånd och säkerhetsintyg ser styrelsen det som en uppgift som har en naturlig plats på styrelsen. Transportstyrelsen har framfört att de kan se synergieffekter och förenklingar för de sökande genom en samordning av uppgifterna. Transportstyrelsen har också personal som är utbildad för att genomföra revisioner mot aktuella standarder. Villkoret är naturligtvis att Transportstyrelsen kan få fram de resurser som krävs. Av det förslag till förordning som ERA arbetar med framgår att Transportstyrelsen i samband med sin tillsyn över järnvägsföretag Direktivet om ändringar i järnvägssäkerhetsdirektivet (2008/110/EG) och infrastrukturhållare ska säkerställa att de rutiner för säkerhetsstyrning som finns för att hantera de kontraktsmässiga relationerna för fordonsunderhåll fungerar på avsett sätt. Vi har under utredningens gång fått synpunkter på att det är olämpligt att Transportstyrelsen utfärdar tillstånd till ECM då styrelsen även enligt 8 § förordning (2008:1300) med instruktion för Transportstyrelsen har till uppgift att övervaka att marknaderna för järnvägstjänster, inklusive marknaderna för järnvägstransporter, fungerar effektivt ur ett konkurrensperspektiv. En farhåga har varit att det leder till att Transportstyrelsen ska utöva tillsyn över sig själv vilket kan leda till minskat förtroende för systemet. Den situation som skulle uppstå genom att Transportstyrelsen både utfärdar tillstånd för ECM och dessutom ska övervaka att marknaden fungerar effektivt ur ett konkurrensperspektiv är inte unik för just ECM-systemet. Detsamma gäller tillstånd för järnvägsföretag att bedriva järnvägsverksamhet exempelvis. Det ska påpekas att paragrafen inte ger Transportstyrelsen möjlighet att övervaka certifieringsorganens verksamhet eller för den delen sin egen tillståndsgivande verksamhet då det i de fallen inte är fråga om marknader för järnvägstransporter eller järnvägstjänster. Vår bedömning är därför att frågan om Transportstyrelsens marknads- övervakande funktion i kombination med övriga kärnuppgifter exempelvis utfärdande av tillstånd är en fråga som faller utanför vårt uppdrag. Vi har dock noterat att det är en frågeställning som har dykt upp även i andra sammanhang. En ytterligare aspekt är vikten av att säkra kompetens på Transportstyrelsen. Ett sätt att skaffa rätt kompetens och vidmakthålla införskaffad kompetens som är nödvändig för att kunna ta fram regler och bedriva tillsyn är att även utfärda tillstånd. Det är även möjligt att låta certifieringsorgan som redan är verksamma på marknaden kontrollera sökande, utfärda ECM- certifikat och genomföra funktionstillsyn med årliga revisioner. Dessa organ skulle då arbeta med en ackreditering från SWEDAC som grund för verksamheten. Bestämmelser om ackreditering finns i ovan nämnd förordning 765 och i lagen om teknisk kontroll. Med ackreditering förstås en förklaring om att ett organ är kompetent att utföra den verksamhet som ackrediteringen avser. Direktivet om ändringar i järnvägssäkerhetsdirektivet (2008/110/EG) Det är enligt vår mening också en möjlig väg att välja. Vi har diskuterat en sådan lösning med SWEDAC som har framfört att myndigheten har resurser och kompetens att genomföra nödvändiga ackrediteringar och de uppföljningar som krävs för att säkerställa att certifieringsorganen uppfyller kraven. SWEDAC har lång erfarenhet av denna typ av verksamhet och är väl förtrogen med de standarder som skulle kunna bli aktuella att tillämpa. SWEDAC har uppgett att resurs- eller kompetensproblem inte kommer att uppstå då SWEDAC gör bedömningen att de certifieringsorgan som kommer att ackrediteras med största sannolikhet redan är etablerade och arbetar med certifierings- verksamhet , mot både svenska och internationella standarder. Certifiering av underhållsverkstäder tillhör den normala verksamheten för sådana certifieringsorgan. En farhåga som vi har stött på är om externa certifieringsorgan kommer att förstå sig på järnvägsbranschen och dess speciella förutsättningar. Det finns säkert certifieringsorgan som inte har kännedom om järnvägsbranschen och som, om de skulle bli ackrediterade, skulle behöva lära sig mera. Men det finns också certifieringsföretag med god kännedom om branschen. Många företag inom järnvägsbranschen är certifierade mot både ISO 9000 och ISO 14000 och de företag som genomför certifieringar och årliga revisioner har skaffat sig både insyn och insikter. Som framgått tidigare finns även möjligheter att i sektorsvisa program ställa krav på järnvägs- kompetens med mera, vilket SWEDAC i så fall ska beakta i samband med ackreditering av svenska certifieringsorgan. Den möjligheten förväntas ERA ta tillvara i förslaget till förordning. En annan fråga som uppstår om man väljer ackrediterings- modellen är hur samordningen gentemot Transportstyrelsen ska lösas då det gäller den kontroll av överensstämmelse av kraven som ska göras av Transportstyrelsen. Dubbelarbete bör undvikas i största möjliga utsträckning. Som vi har berört ovan bör det i princip, enligt vår mening, räcka med att visa upp ECM-certifikatet för att Transportstyrelsen ska kunna konstatera överensstämmelse och markera detta på blanketten för säkerhetstillstånd eller säkerhetsintyg. Det bör också kunna ske i samband med att järnvägsföretaget eller infrastrukturförvaltaren behöver ta kontakt med Transportstyrelsen för att förnya sitt säkerhetsintyg eller säkerhetstillstånd. Direktivet om ändringar i järnvägssäkerhetsdirektivet (2008/110/EG) Det finns även en kostnadsaspekt att ta hänsyn till i detta sammanhang. Järnvägsbranschen är en bransch med låg marginal och svag förmåga att absorbera nya kostnader och pålagor. Transportstyrelsen kan antas fortsatt komma att finansieras via statsbudgeten i de delar av verksamheten som avser normgivning. För verksamhet som rör tillsyn, tillstånd och registerhållning är emellertid en avgiftsfinansiering att vänta (lagrådsremiss Transportstyrelsens finansiering m.m.). , redovisade Transportstyrelsen sitt regeringsuppdrag Avgifter inom Transportstyrelsen. Inga nya eller förändrade avgifter föreslås införas . Däremot kommer Transportstyrelsen att ta fram förslag på föreskrifter om avgifter som ska gälla från . Föreskriftsförslagen beräknas gå på remiss . Av Avgifter inom Transportstyrelsen följer att för utfärdande av certifikat och personliga tillstånd ska debiteras en fast styckavgift. Förslag till debitering föreslås också. I regeringsuppdraget anges följande vad avser järnvägsområdet; De beräknade avgifterna bör ligga till grund för Transport- styrelsens föreskrifter. Styrelsens övergripande bedömning är dock att det inte är möjligt – i vart fall inte – att ta ut avgifter i den omfattning som följer av beräkningen. I stället införs avgifterna i tre steg med början 2011 och därefter 2012 och slutligen . Särskild hänsyn bör tas beträffande järnvägsföretag och infrastrukturförvaltare vars verksamhet är av liten omfattning med obetydliga risker. Av uppgifter från Transportstyrelsen bereds fortfarande förslagen på styrelsen och det är inte omöjligt att det kommer att ske förändringar i kostnadsförslagen i den ovan nämnda redovisningen. Att använda ackrediterade organ innebär att kommersiella certifieringsföretag anlitas av blivande ECM. Dessa företag ska ha täckning för sina kostnader och dessutom en vinstmarginal. Då vi inte känner till vilka avgifter Transportstyrelsen i slutändan kommer att ta ut är det svårt att uppskatta eventuella kostnads- skillnader mellan de båda alternativen. Rimligen borde dock Transportstyrelsen kunna hålla en relativt sett låg avgiftsnivå till följd av att man sannolikt inte kommer att arbeta mot ett avkastningskrav och genom att nyttja de synergieffekter som kan finnas i verksamheten. Det ska dock inte bortses från de positiva priseffekter konkurrensen mellan certifieringsföretag kan ge. Direktivet om ändringar i järnvägssäkerhetsdirektivet (2008/110/EG) Vinstmarginalerna på marknader med fungerande konkurrens skapas inte genom prishöjningar utan genom effektivisering och rationalisering i den egna verksamheten. Etablerade certifierings- företag kan nyttja synergier med andra liknande certifierings- uppgifter och den vägen skapa möjligheter att erbjuda attraktiva priser. Det kommer troligen också att uppstå situationer, till exempel för företag som redan är certifierade mot någon allmän standard som ISO 9001, där de tillkommande kostnaderna för ECM-certifieringen blir försumbara. Det finns även tidsaspekt att väga in. Transportstyrelsen har hög arbetsbelastning och måste prioritera bland arbetsuppgifterna. Det finns därför en möjlighet att det kommer att vara skillnad i hur det tar för ett företag att få ett tillstånd respektive sin certifiering. Med den begränsning naturligtvis som följer av förvaltningslagen och den kommande förordningen. Framförda synpunkter från ERA ERA har framfört att ackreditering är den metod byrån betraktar som huvudavenyn och som man önskar se genomförd i hela gemenskapen. Argumentet för detta är att man på så sätt skulle kunna kvalitetssäkra systemet i hela gemenskapen och få en garanti för att samma kontroller upprätthålls i alla medlemsstater. En annan aspekt som ERA har framfört är att det finns en fördel att introducera ackrediterade certifieringsorgan till järnvägsbranschen då fler uppgifter för dessa är att vänta med kommande regleringar. ERA har dock framhållit att avsikten med att införa ECM- funktioner aldrig har varit att ytterligare belasta järnvägsföretag och infrastrukturförvaltare. För dessa aktörer förefaller det därför naturligt att det skapas en möjlighet att även i denna fråga kunna vända sig till säkerhetsmyndigheten för att få ett tillstånd till att vara verksam som ECM. Marknadslösning och kompletterande myndighetslösning Vi har vägt de båda alternativen mot varandra. Transportstyrelsen som certifieringsorgan eller ett ackrediterat organ som certifieringsorgan. Båda alternativen är enligt vår bedömning möjliga att tillämpa med framgång. Som framgått ovan finns det Direktivet om ändringar i järnvägssäkerhetsdirektivet (2008/110/EG) fördelar men även farhågor med båda alternativen. Det finns dock ingen enskild faktor som tydligt indikerar att den ena lösningen bör väljas framför den andra med undantag för just de järnvägsföretag och infrastrukturförvaltare som redan har en etablerad kontakt med Transportstyrelsen. Det framstår inte som rimligt att dessa ska, om de inte vill, behöva vända sig till en ytterligare aktör. I synnerhet mot bakgrund av att utredningen särskilt har fått i uppdrag att utnyttja befintliga administrativa system och om möjligt förenkla dessa. Det finns dock en väsentlig skillnad och den är av annan karaktär än de praktiska faktorer vi diskuterat ovan. Det ena alternativet är en myndighetslösning, det andra en marknads- lösning. I en situation där det finns en användbar lösning redan etablerad på marknaden eller där en åtgärd man vidtar skapar förutsättningar för en marknadslösning bör man, enligt vår mening, välja det alternativet. Ackrediteringsmodellen är visserligen en myndighets- lösning i relationen mellan SWEDAC och certifieringsorganen. Som ovan anförts ser vi också det som en fördel med tanke på att den verksamhet de ackrediterade organen ska ägna sig åt är myndighetsutövning och det bör ställas höga krav på verksamheten. Men på nivån under, i relationen mellan certifieringsorganen och de företag som söker ECM-certifiering, uppstår en renodlad marknadssituation. Mot bakgrund av ovanstående resonemang har vi i vår slut- bedömning kommit fram till att både ackrediterade certifierings- organ och Transportstyrelsen ska kunna certifiera alternativt utfärda tillstånd för ECM på den svenska järnvägsmarknaden. Marknadslösningen har inte bara principiell betydelse. Det skapar också nya affärsmöjligheter. Detta är särskilt intressant i perspektivet av önskan om fortsatt marknadsdriven utveckling av järnvägsbranschen. Marknadslösningen ger också direkt tillgång till certifieringsbranschens beprövade erfarenhet och kompetens.