sou · GYB344 · 2010-06-30 00:00:00 — Detta riskerar att leda till åtgärdsinflation. Ett stort antal särskilda åtgärder försvårar över- blicken över rättssystemet och tillämpningen av regelverken för såväl allmänheten och parter som för dem som ska handlägga målen. Detta kan orsaka både ökad tidsåtgång och högre kostnader. Därför bör höga krav ställas upp för att det ska anses vara motiverat med särskilda åtgärder. Detta ligger i linje med det som Några utgångspunkter för när särskilda åtgärder bör komma i fråga anges i kommittédirektiven om att ska anlägga ett helhetsperspektiv och föreslå särskilda åtgärder endast för de mål- typer eller grupper av mål där det särskilt behövs. 19.4Betydelsen av antalet mål av viss typ Det finns flera omständigheter som har betydelse för möjligheten att vidta särskilda åtgärder för en viss måltyp. Några sådana omständigheter kommer att beröras i samband med att de olika särskilda åtgärderna behandlas i kapitel 21. En omständighet som har betydelse för möjligheten att använda flera olika åtgärder, och som det därför finns skäl att avhandla redan här, är antalet mål av en viss typ. Vilken mängd mål som finns av viss typ kan i olika utsträckning ha bäring på olika särskilda åtgärder. försvåras användningen av en viss åtgärd till följd av att antalet mål av en viss typ är stort. Om en vanligt förkommande måltyp generellt prioriteras, får det t.ex. mycket större verkningar för övriga måltyper än om en sällan förekommande måltyp prioriteras. Det skulle också av praktiska skäl kunna vara svårt att föreskriva att särskilda ledamöter ska delta i avgörandet av någon av de största målgrupperna, både för att tillgången på sådana leda- möter normalt sett är begränsad och för att det skulle bli både tungrott och mycket kostsamt. I andra fall är ett visst antal mål en förutsättning för att en åt- gärd ska vara ändamålsenlig. Det är t.ex. inte rimligt att skapa en särskild domstol, om måltypen som ska behandlas inom ramen för den särskilda domstolen är alltför sällan förekommande. Däremot är det fullt möjligt att ett antal mindre vanligt förekommande typer av mål som har beröringspunkter och därför bör hanteras i likartad ordning tillsammans når den kritiska massa som behövs för att motivera inrättandet av en särskild domstol. Detta illustrerar att det inte alltid är möjligt att pröva frågan om särskilda åtgärder för en viss måltyp isolerat. I stället måste, för att uppnå det som är bäst för rättsväsendet i stort, frågan ibland prövas i ett vidare samman- hang. Antalet mål av viss typ kan i vissa fall också påverka behovet av särskilda åtgärder. Att en måltyp är vanlig kan t.ex. göra att det finns förutsättningar för att på alla domstolar av visst slag bygga upp en tillräckligt hög kompetens inom det aktuella rättsområdet. Några utgångspunkter för när särskilda åtgärder bör komma i fråga Det kan medföra att det saknas anledning att i dessa fall vidta särskilda lagstiftningsåtgärder i syfte att tillförsäkra särskilda kunskaper för måltypen i fråga, något som eventuellt kunde ha varit nödvändigt om det varit fråga om en mindre målgrupp. 19.5Särskilda åtgärder kan användas också av andra skäl har i uppdrag att överväga användningen av särskilda åtgärder för att åstadkomma särskild skyndsamhet eller särskild kompetens. Det är dock viktigt att ha i åtanke att flera av de berörda åtgärderna kan användas också i andra syften. För flertalet typer av mål finns det en möjlighet till prövning i tre domstolsinstanser. En tänkbar åtgärd för att uppnå ett snabbare slutligt avgörande för en viss måltyp är att ha en förkortad instans- kedja. Ett sätt att begränsa antalet domstolsinstanser är att inleda prövningen i högre rätt, t.ex. i hovrätt i stället för i tingsrätt. Samma åtgärd kan dock också användas av andra, mer praktiska skäl. gäller t.ex. att ett mål om ansvar eller enskilt anspråk på grund av brott som i utövningen av tjänsten har begåtts av domare i tingsrätt, prövas av hovrätt som första domstol (2 kap. 2 § rätte- gångsbalken). Denna ordning är emellertid inte föranledd av ett särskilt stort behov av skyndsamhet i domstolsförfarandet i dessa fall. I stället är skälet till att hovrätten prövar sådana mål som första instans att det inte har ansetts lämpligt att frågan avgörs av den domstol som domaren tjänstgör vid (avsnitt 9.2). Ett sätt att uppnå särskild kompetens inom ett område är att koncentrera en måltyp till en domstol. Koncentrationen kan åstad- kommas med hjälp av en särskild forumregel som gör den aktuella domstolen exklusivt behörig att pröva måltypen i fråga. En sådan forumregel kan dock ibland behövas också av andra skäl. Ett sådant skäl kan vara att de allmänna forumreglerna inte går att tillämpa. Till exempel är det inte möjligt att använda en allmän forumregel som utgår ifrån inom vilken domkrets ärendet först prövades, i det fall beslutet har fattas utanför gränser. På samma sätt är det inte möjligt att använda en allmän forumregel som utgår ifrån var parten har hemvist, i de fall parten är stadigvarande bosatt utomlands. För att lösa aktuella typer av problem, finns det bestämmelser som ger ett antal subsidiära forum (se vidare kapitel 4). För måltyper där parten normalt sett inte har hemvist i Några utgångspunkter för när särskilda åtgärder bör komma i fråga eller där ärendet ofta eller alltid prövas utomlands, kan det emellertid vara motiverat med en särskild forumbestämmelse. I dessa fall kan en regel som pekar ut en viss domstol som ensamt behörig användas för att undanröja tveksamheter i frågan om vilken domstol som är rätt forum. Regeln syftar i dessa fall alltså inte, i vart fall inte primärt, till att åstadkomma särskild kompetens hos den domstol till vilken måltypen specialdestineras. Av de redovisade exemplen följer att vissa särskilda åtgärder kan användas också av andra skäl än för att åstadkomma särskild skynd- samhet eller särskild kompetens. uppdrag är emellertid begränsat till frågan när det ur skyndsamhets- eller kompetenshänseende är motiverat att använda åtgärderna. I uppdrag ingår att överväga behovet av särskilda åtgärder för att uppnå särskild skyndsamhet för vissa typer eller grupper av mål. Häri ligger att undersöka när det föreligget ett behov av att få själva saken avgjord särskilt skyndsamt, t.ex. att i ett brottmål få avgjort om den tilltalade har begått den åtalade gärningen och vilken påföljd han eller hon i så fall ska få. I många typer av mål uppkommer frågor under rättegången som det kan finnas skäl att avgöra särskilt skyndsamt. Till de frågor som enligt domstolarnas arbetsordningar ska behandlas med förtur hör yrkanden om inhibition av verkställighet, t.ex. enligt 28 § förvaltningsprocesslagen. Dit hör också yrkanden om andra interimistiska åtgärder, t.ex. interimistiska yrkanden om vårdnad, boende eller umgänge enligt 6 kap. 20 § , om att en särskild företrädare för barn ska utses enligt 6 § lagen om särskild företrädare för barn, om kvarsittningsrätt m.m. enligt 14 kap. 7 § , om kvarstad enligt 15 kap. , om reseförbud, kvarstad, beslag, husrannsakan m.m. enligt 25–28 kap. , om tillfälligt näringsförbud enligt 10 § lagen om näringsförbud och om att en upphandling inte får avslutas innan något annat har beslutats enligt 16 kap. 2 § andra stycket lagen om offentlig upphandling. Dessa frågor avgörs genom beslut under rättegången. Det är alltså i dessa fall inte fråga om att snabbt få ett lagakraftvunnet avgörande i huvudsaken. Därför faller frågan om behovet av en skyndsam handläggning av dessa frågor utanför Några utgångspunkter för när särskilda åtgärder bör komma i fråga utredningsuppdraget, låt vara att besluten normalt kan överklagas särskilt och därmed hanteras som ett särskilt mål i överrätt. En allmän utgångspunkt bör dock vara att när behovet av särskild skyndsamhet endast föreligger beträffande en viss fråga i målet, bör åtgärderna begränsas till att påskynda hanteringen av den frågan. Det ligger i linje med den tidigare nämnda principen att alltid använda den minst ingripande åtgärden som kan möta det aktuella behovet. har i uppdrag att analysera behovet av särskilda kunskaper i dömandet. Av intresse är därför vad som utgör skillnaden mellan allmänna och särskilda kunskaper i domstols- förfarandet. Det kan direkt konstateras att det i stor utsträckning är en fråga om gradskillnad snarare än om en skillnad i art. Därför är det sannolikt svårt, för att inte säga omöjligt, att fastställa någon klar skiljelinje mellan vad som utgör allmänna respektive särskilda kunskaper. Det finns dock ändå anledning att beröra några omständigheter som kan ha betydelse för tolkningen av begreppet särskilda kunskaper. Domstolarnas verksamhet ställer generellt sett höga krav på kunskaper hos domarna, bl.a. vad gäller juridisk metod, allmänna rättsliga principer, bevisvärdering, regelmässigt uppkommande processuella frågor m.m.1 Trots att den domare som ska döma i ett särskilt mål uppfyller dessa höga krav, innebär inte det nöd- vändigtvis att han eller hon på förhand besitter all den kunskap som krävs för att avgöra målet. Det ligger i verksamhetens natur att kunskaper i varierande grad ofta måste hämtas in i varje enskilt fall för att domaren ska kunna avgöra de frågor som uppkommer i målet. Ett skäl till detta är att domstolarna, särskilt de allmänna domstolarna och de allmänna förvaltningsdomstolarna, handlägger ett stort antal typer av mål inom skilda rättsområden. 1 Domstolarnas verksamhet ställer höga krav på kunskaper också hos domstolarnas övriga personal, t.ex. dem som arbetar inom beredningsorganisationen. Eftersom uppdrag huvudsakligen avser dömandet, behandlas här endast behovet av kunskaper hos den dömande personalen. Några utgångspunkter för när särskilda åtgärder bör komma i fråga inte det enda skälet. Också inom en och samma typ av mål före- kommer frågor av så skiftande slag att det torde vara närmast omöjligt att på förhand besitta all nödvändig kunskap. Enbart det förhållandet att det för en viss typ av mål krävs att domaren kompletterar sin befintliga kunskap kan därför knappast utgöra en skiljelinje mellan allmän och särskild kunskap. I stället torde särskild kunskap ta sikte på fördjupade kunskaper inom ett visst rättsområde i förhållande till den kunskap som domarkåren i stort har. De fördjupade kunskaperna kan bidra till att säkerställa att handläggningen av en viss typ av mål blir effektiv och rättssäker. Även om det i och för sig kan hävdas att fördjupade kunskaper inom det relevanta rättsområdet alltid ökar förutsättningarna för en effektiv och rättssäker handläggning, är behovet av fördjupade kunskaper olika stort för olika typer av mål. Behovet påverkas av hur stor mängd kunskap som annars måste hämtas in, om kunskaperna är specifika för den aktuella måltypen och hur vanligt förekommande måltypen är. Av betydelse är också hur stort behovet är av skyndsam handläggning. Det kan konstateras att vissa typer av mål är sällan före- kommande eller i vart fall inte förekommer i en sådan utsträckning att alla domare inom de allmänna domstolsslagen kan få någon egentlig erfarenhet av att handlägga dem. För några av dessa mål- typer är behovet av specifika juridiska kunskaper stort. Det kan t.ex. bero på att den materiella prövningen är komplicerad eller att målen ska handläggas enligt ett särskilt processuellt regelverk. Om dessa mål sprids på t.ex. alla domare på alla förvaltningsrätter, kommer inläsningstiden, både i varje enskilt fall och sammantaget, att bli betydande. Eftersom målen är sällan förekommande, är det inte sannolikt att den enskilde domaren kommer att handlägga ytterligare mål av samma typ inom en tidsrymd som gör att han eller hon har nytta av de inhämtade kunskaperna. På grund av att kunskaperna är specifika för det aktuella rättsområdet, har domaren dessutom begränsad nytta av dem vid handläggning av andra typer av mål. Genom att koncentrera en sådan måltyp till en begränsad del av domarkåren, något som kan åstadkommas på flera olika sätt, kan några domare få större erfarenhet av att handlägga den måltypen. De kan därigenom tillgodogöra sig fördjupade juridiska kunskaper på rättsområdet i fråga. En sådan åtgärd gör det som nämnts också möjligt att genomföra riktade utbildningsinsatser till den del av Några utgångspunkter för när särskilda åtgärder bör komma i fråga domarkåren som handlägger dessa mål i syfte att ytterligare för- djupa kunskaperna. Åtgärder som leder till koncentration eller specialisering kan förväntas leda till att inläsningstiden i varje enskilt fall, och därmed målets totala handläggningstid, blir kortare. En kortare inläsnings- tid är av extra stort värde när det finns ett behov av särskilt skynd- sam handläggning. Utöver effektivitetsvinster kan en koncentra- tion av vissa typer av mål tänkas leda till en mer enhetlig praxis, vilket ger större förutsägbarhet och medför högre rättssäkerhet för parterna. Olika typer av mål kräver, utöver juridiska kunskaper, i olika hög grad fackkunskaper. Det kan vara fråga om t.ex. teknisk, ekonomisk eller medicinsk sakkunskap. I viss utsträckning är det tänkbart att också ett sådant behov kan tillmötesgås genom specialisering eller koncentration av mål. Genom sådana åtgärder kan de domare som handlägger den aktuella typen av mål få såväl fördjupade juridiska kunskaper som fördjupade sakkunskaper inom det aktuella området. Vid avgörandet av vissa typer av mål krävs dock särskild sak- kunskap, som endast personer med utbildning och erfarenhet inom det specifika sakområdet har. har två sätt använts för att tillgodose behovet av sådan sakkunskap, sakkunnigbevisning och särskilda ledamöter. återkommer i avsnitt 21.9 till frågan om särskilda ledamöter. 19.8Användningen av betänkandets verktyg De bedömningar gör i detta betänkande bygger på principiella resonemang om hur domstolsprövningen av olika mål- typer enligt utredningens uppfattning bör vara ordnad på . Övervägandena bör kunna ge ledning när nya, obekanta, måltyper tillförs domstolarna. Förhoppningen är att betänkandet i dessa fall ska kunna utgöra ett underlag för att bedöma om den nya måltypen har behov av särskild skyndsamhet eller särskild kompetens i domstolsförfarandet och hur detta behov i före- kommande fall ska kunna mötas. Övervägandena bör på mot- Några utgångspunkter för när särskilda åtgärder bör komma i fråga svarande sätt också kunna ge ledning när det blir aktuellt att göra en översyn av ett visst rättsområde som är föremål för domstols- prövning. Däremot är det inte möjligt att utifrån enbart principiella bedömningar genomföra förändringar i de fall där den nuvarande ordningen inte överensstämmer med utredningens slut- satser. Det har inte heller ingått i uppdraget att lämna färdiga lag- förslag. Innan det är möjligt att genomföra förändringar för någon av de förekommande måltyperna, måste kompletterande underlag angående denna måltyp tas fram. I ett sådant sammanhang är det möjligt att fullt ut beakta den enskilda måltypens eventuella särdrag, något som inte är möjligt att göra inom ramen för Mål- utredningens övergripande uppdrag. Därutöver är det nödvändigt att göra en ordentlig konsekvensanalys över de förändringar som övervägs. En sådan analys kan av naturliga skäl inte göras förrän det har tagits fram ett konkret förslag att ta ställning till. (Mål- utredningen har dock i enlighet med tilläggsdirektiven gjort en konsekvensanalys avseende införande av ändringsfall som grund för att meddela prövningstillstånd i Migrationsöverdomstolen, se kapitel 24.) Slutligen kan det också finnas skäl att undersöka andra faktorer än dem som har att beakta (jfr avsnitt 19.5). Det kan inte uteslutas att ett kompletterande underlag av nu nämnt slag undantagsvis kan leda till slutsatsen att den nuvarande ordningen för en enskild måltyp bör behållas, trots att den i något avseende står i strid med våra bedömningar. Huruvida det finns anledning att avvika från de principer och utgångspunkter som ställs upp i detta betänkande måste således slutligen prövas från fall till fall. 20Behovet av särskilda åtgärder – några principer I det föregående kapitlet gjorde bedömningen att den allmänna ordningen för domstolsprövningen måste kunna sörja för att alla mål avgörs och inom rimlig tid samt med hög kompetens. Utredningen fann mot den bakgrunden att särskilda åtgärder, dvs. författningsreglerade särlösningar, bör användas endast om det för en måltyp finns behov av extra stor skyndsamhet eller extra hög eller annan särskild kompetens i domstolsförfarandet. Behovet av skyndsamhet eller kompetens bör vara särskilt stort i förhållande till de behov som finns beträffande övriga måltyper i dessa avseenden. Enligt utredningens bedömning ska behovet dessutom föreligga för de allra flesta målen av aktuell typ. Av det anförda följer att ett behov av särskilda åtgärder i organisatoriskt eller processuellt hänseende i syfte att åstadkomma särskild snabbhet eller särskild kompetens i domstolsförfarandet föreligger endast i undantagsfall. I detta kapitel behandlas när dessa undantagsfall kan anses föreligga. För att kunna fastställa vilka omständigheter som bör motivera användandet av särskilda åtgärder har utredningen gått igenom de måltyper som är föremål för sådana åtgärder. De skäl som i förarbetena har åberopats till stöd för införandet av särskilda åt- gärder har ställts samman och delats in i olika kategorier. I ett par fall har inte kunnat finna att några uttryckliga skäl för en viss åtgärd har presenterats i förarbetena. Utredningen har i dessa fall försökt fastställa vilka omständigheter som kan ha fö- ranlett användningen av åtgärden i fråga. Också dessa omständig- heter har sedan tillförts sammanställningen. De experter som bi- trätt har därefter lämnat synpunkter på samman- ställningen och själva lämnat förslag på andra omständigheter som också skulle kunna motivera användningen av särskilda åtgärder. Behovet av särskilda åtgärder – några principer SOU 2010:44 Sammantaget har ett fyrtiotal omständigheter/situationer varit föremål för överväganden. Vid utvärderingen har kunnat urskilja två grupper av omständigheter. Den första gruppen innehåller om- ständigheter som kräver särskilda åtgärder/särlösningar. Mot bak- grund av de utgångspunkter ställt upp i det före- gående kapitlet har utredningen stannat för att ett mindre antal av omständigheterna motiverar användningen av särskilda åtgärder och därför bör hänföras till denna grupp. De omständigheter som enligt utredningens bedömning motiverar särskilda åtgärder för att åstadkomma särskild skyndsamhet behandlas i avsnitt 20.1 medan de omständigheter som motiverar särskilda åtgärder för att åstad- komma särskild kompetens behandlas i avsnitt 20.3. Den andra gruppen innehåller omständigheter som talar för en skyndsam handläggning men som inte förutsätter användning av särskilda åtgärder. Flertalet av de omständigheter som varit föremål för övervägande bör enligt uppfattning hänföras till denna grupp. Många av dessa omständigheter är emellertid sådana att de i enskilda fall ofta kan motivera en extra snabb hantering, något som dock kan åstadkommas utan särskilda åt- gärder genom t.ex. domstolsintern prioritering av olika enskilda mål eller förbättrad tidsplanering. De omständigheter som är hän- förliga till grupp två behandlas i avsnitt 20.2. I det sista avsnittet i detta kapitel, avsnitt 20.4, behandlar ett par om- ständigheter som talar för ett behov av hög kompetens men som enligt utredningens bedömning inte är tillräckliga för att motivera särskilda åtgärder. När behovet av särskilda åtgärder har behandlats i tidigare sammanhang har frågan oftast prövats och lösts för en måltyp i taget. För att undvika en diskussion om enskilda måltyper och där- med risken för att helhetsbilden går förlorad, har valt att i detta kapitel använda kriterier som inte är måltyps- specifika. Av samma skäl har utredningen medvetet valt att inte, annat än undantagsvis, göra exemplifieringar. För de allra flesta måltyperna finns det som nämnts inte något behov av särskilda åtgärder i organisatoriskt eller processuellt hän- seende. Det kan inte nog tydligt framhållas att detta inte betyder att de målen skulle vara mindre viktiga eller att de bör få låg prioritet. Tvärtom ska som nämnts alla mål avgöras skyndsamt och med hög kvalitet. Detta måste emellertid den allmänna ordningen för domstolsprövningen sörja för och således åstadkommas utan Behovet av särskilda åtgärder – några principer Den positiva utveckling som skett när det gäller kortare handläggningstider och bättre balans- situation i domstolarna samt genomförda förändringar bl.a. vad gäller domstolarnas yttre organisation, talar enligt bedömning för att den allmänna ordningen för domstols- prövningen står ännu bättre att möta denna utmaning. Också de förändringar som förespråkar i kapitel 18 bör enligt utredningens bedömning kunna bidra till att säkerställa att den allmänna ordningen för domstolsprövningen verkligen kan sörja för att alla mål avgörs skyndsamt och med hög kvalitet. Bedömning: Ett behov av särskilda åtgärder för att uppnå särskild skyndsamhet får anses föreligga: -när prövningen har betydelse för om en person ska vara fortsatt frihetsberövad eller omhändertagen, -när särskilt skyddsvärda eller utsatta personer är parter och utgången i målet har betydelse för deras grundläggande levnadsbetingelser, -när avgörandet blir meningslöst, om det inte fattas inom viss eller -när särskilda skyndsamhetskrav följer av interna- åtaganden. Särskilda åtgärder, dvs. författningsreglerade särlösningar, bör som nämnts användas endast när det finns ett behov av extra stor skyndsamhet. Behovet av skyndsamhet för en viss måltyp bör också vara särskilt stort i förhållande till det behov som övriga måltyper har i detta avseende, för att särskilda åtgärder ska komma i fråga. Självklart finns det olika uppfattningar om hur starkt be- hovet av skyndsamhet ska vara, för att ett behov av särskilda åt- gärder ska anses föreligga. Mot bakgrund av det som anfördes i avsnitt 19.1 anser dock att behovet generellt bör vara mycket stort och att särskilda åtgärder således bör användas endast undantagsvis. har funnit fyra situationer när det mot den bak- grunden enligt utredningens uppfattning kan anses befogat att Behovet av särskilda åtgärder – några principer vidta särskilda åtgärder i organisatoriskt eller processuellt hän- seende för att åstadkomma särskild skyndsamhet. Situationerna är i några delar överlappande och vissa typer av mål uppfyller flera av kriterierna. Det räcker emellertid att ett av de angivna kriterierna är uppfyllda, för att det enligt utredningens bedömning ska anses föreligga ett behov av särskild skyndsamhet och därmed av särskilda åtgärder. Ett par av situationerna är absoluta i den bemärkelsen att det inte krävs någon bedömning för att avgöra om de föreligger för en viss måltyp. Ett par av dem kan dock föreligga i större eller mindre utsträckning. I dessa fall får en bedömning göras av i vilken grad omständigheterna föreligger för en viss typ av mål. Bedömningen bör göras restriktivt, snarare än extensivt. Den första situationen som enligt uppfattning bör föranleda särskilda åtgärder föreligger när prövningen av saken har betydelse för om en person ska vara fortsatt frihetsberövad eller omhändertagen. Situationen tar alltså sikte på när någon är frihetsberövad eller omhändertagen i avvaktan på domstolens avgörande i huvudsaken. Åtgärderna, dvs. frihetsberövandet eller omhändertagandet, innebär mycket allvarliga inskränkningar i den enskildes personliga frihet och integritet. Frihetsberövandet eller omhändertagandet bör därför prövas så snart som möjlig. Det finns mot den bakgrunden enligt uppfattning i dessa fall behov av särskild skyndsamhet i domstolsförfarandet. Den andra situationen som enligt uppfattning bör föranleda särskilda åtgärder föreligger när särskilt skyddsvärda eller utsatta personer är parter och utgången i målet har betydelse för deras grundläggande levnadsbetingelser.