sou · GYB342 · 2010-06-23 00:00:00 — Bland annat konstaterade HD att det finns flera exempel i normgivningspraxis på att blankettstraffstadganden i lag sanktionerar föreskrifter som meddelats av förvaltningsmyn- dighet också då ett förverkande kan bli aktuellt. Det framhölls också att föreskrifter i detta fall var av mycket detaljerad natur och väl förenliga med de bakomliggande motiven till utform- ningen av delegationsbestämmelserna. Slutligen kom HD till slut- satsen att RF får anses tillåta – låt vara inte med den tydlighet som skulle ha varit önskvärd – att förvaltningsmyndigheter och kommuner med stöd av delegering fyller ut blankettstraffstadganden som läggs till grund för ett förverkande också då den gärning som därigenom straffbeläggs helt eller i det väsentliga anges genom deras före- skrifter. Av rättsfallen framgår sammanfattningsvis att när blankettstraff- stadganden med fängelse i straffskalan fyllts ut av myndighets- föreskrifter på så sätt att den gärning som straffbeläggs anges helt eller i väsentliga delar i sådana myndighetsföreskrifter, anses inte fängelse ingå i straffskalan. En domstol kan således inte döma till fängelse för dessa brott. Däremot torde domstolen vara oförhindrad att lägga sådana blankettstraffstadganden till grund för ett förverk- ande. Vid en tolkning av HD:s skäl synes skillnaden främst vara hänförlig till att RF:s skydd mot frihetsberövande och inskränk- ningar i rörelsefriheten är starkare än dess skydd för egendom. För fiskeregleringen innebär HD:s ovan redovisade avgöranden att fängelse inte kan ådömas när en straffbelagd gärning helt eller i det väsentliga anges i föreskrifter. Eftersom en betydande andel av regelverket återfinns i verkets föreskrifter har förbudet stor betydelse på fiskets område. Vilka straffbestämmelser i fiskeregleringen är det som kan tänkas utgöra otillåtna blankettstraffstadganden? En grundförutsättning är som framgått att bestämmelsens straffskala innehåller fängelse. Av NJA 2007 s. 918 framgår klart att 40 § första stycket fiskelagen är ett otillåtet blankettstraffstadgande. Enligt denna bestämmelse döms den som av uppsåt eller av oaktsamhet bryter mot före- skrifter som meddelats med stöd av 19 §, 20 § första stycket eller 21–23 §§, utom i ringa fall, till böter eller fängelse i högst . För överträdelser begångna i ekonomiska zon innehåller straffskalan dock endast böter (41 § första stycket fiskelagen). De uppräknade paragraferna innehåller bemyndigande för regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer att meddela föreskrifter. Om straffbestämmelsen i 40 § första stycket fiskelagen i det enskilda fallet träffas av förbudet att döma till fängelse beror på om regeringen har fått delegera rätten att meddela föreskrifter samt, när delega- tionsmöjlighet finns, om regeringen i praktiken har utnyttjat denna. I de fall regeringen inte har fått vidaredelegera rätten att meddela föreskrifter eller ändå har valt att enbart själv meddela föreskrifterna, uppkommer inget problem med otillåtna blankettstraffstadganden. Sådant problem kan uppkomma först när hela eller delar av den materiella regleringen har delegerats till och verket har utnyttjat möjligheten att meddela föreskrifter. Om i dessa fall den straffbelagda gärningen helt anges i föreskrifter tillåter inte grundlagen att fängelse ingår i straffskalan. Samma sak gäller om den straffbelagda gärningen i det väsentliga framgår av verkets föreskrifter. Vad som i praktiken menas med i det väsentliga torde bli en bedömningsfråga. För att belysa det ovan sagda ytterligare görs här en genomgång av de bemyndiganden som hänvisas till i 40 § första stycket fiske- lagen. Med stöd av bemyndigandet i 19 § första stycket fiskelagen får regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer meddela före- skrifter för fiskevården och fiskets bedrivande som förbjuder eller begränsar fisket med avseende på vilken fisk som får fångas, användningen av fiskefartyg, fiskemetoder eller fiskeredskap, fiske inom vissa områden eller för vissa ändamål, användningen av redskap, agn, båtar eller annat som kan sprida kräftpest eller någon annan sjukdom. Regeringen har använt sig av bemyndigandet på så sätt att man meddelat vissa materiella föreskrifter för fisket, t.ex. förbud mot att fiska mal, flodpärlmussla m.m., förbud mot att bedriva fiske med gift, sprängämne m.m. samt vissa regler som avser att förhindra spridning av kräftpest (se 2 kap. 5–6 och 9 §§ fiskeförordningen). Vid överträdelser av dessa föreskrifter uppkommer inte problemet med otillåtna blankettstraffstadganden. Regeringen har emellertid också utnyttjat delegationsmöjligheten genom att i 2 kap. 7 § fiske- förordningen bemyndiga att meddela föreskrifter för fiskevården och fiskets bedrivande i vissa avseenden. I den mån har använt sig av detta bemyndigande kan problemet med otillåtna blankettstraffstadganden aktualiseras. Ett exempel på detta är NJA 2007 s. 918. De föreskrifter om trålfiske efter sill och skarpsill i (FIFS 2002:51 m.fl.) som där var aktuella hade meddelats med stöd av förevarande bemyndigande. Enligt 19 § andra stycket fiskelagen får regeringen eller den myn- dighet regeringen bestämmer meddela föreskrifter för fiskevården som avser förbud mot att behålla fisk som fångats, bearbeta fisk ombord, förvara fisk i sump eller att omlasta, föra i land, föra in i landet eller saluhålla fisk. Vidare finns i 20 § första stycket fiske- lagen bemyndigande för regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer att meddela föreskrifter om vilken hänsyn som vid fiske ska tas till naturvårdens intressen. Sistnämnda föreskrifter får dock inte var så ingripande att fisket avsevärt försvåras. Regeringen, som inte har meddelat några materiella föreskrifter med stöd av dessa bemyndiganden, har vidaredelegerat föreskriftsrätten på områdena fullt ut till (se 2 kap. 7 § fjärde stycket och 2 kap. 12 § fiskeförordningen). Även här skulle alltså problemet med blankett- straffstadganden kunna bli aktuellt, om har meddelat föreskrifter. Av 21 § första stycket fiskelagen följer att regeringen får med- dela föreskrifter som begränsar redskapsanvändningen för fritids- fisket, vilket också har skett (2 kap. 13 § fiskeförordningen). Bemyn- digandet innehåller inte någon delegationsmöjlighet för regeringen, varför inte kan meddela några föreskrifter på detta område. I 21 § andra stycket fiskelagen anges att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om krav på särskilt tillstånd för användning av fartyg för yrkesmässigt fiske. Regeringen har med stöd av bemyndigandet föreskrivit att en ansökan hos utländsk myndighet om tillstånd att från ett svenskt fartyg fiska i utländsk ekonomisk zon eller fiskezon ska godkännas av och att endast den som innehar fartygstillstånd kan få sin ansökan godkänd (2 kap. 20 § andra stycket fiskeförord- ningen). I 2 kap. 20 § första stycket fiskeförordningen föreskrivs att meddelar föreskrifter om krav på särskilt tillstånd för användning av fartyg för yrkesmässigt fiske. Av med stöd av detta bemyndigande meddelade föreskrifter kan aktuali- sera problemet med otillåtna blankettstraffstadganden. Enligt 22 § första stycket fiskelagen får regeringen eller den myn- dighet som regeringen bestämmer meddela föreskrifter om skyldighet för den som innehar yrkesfiskelicens eller som utan stöd av sådan licens fiskar för att sälja fångsten att lämna uppgift om fiskefartyg, fiskeredskap, fiskemetod, fångst, tid och plats för fångsten, omlast- ning, landning, försäljning och andra förhållanden rörande fisket som är av betydelse för tillämpningen av EU:s förordningar om den gemensamma fiskeripolitiken. I paragrafens andra stycke bemyndigas vidare regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer att föreskriva att ett fiskefartyg ska ha utrustning som automatiskt via satellit överför information om fartyget. I 5 kap. 1 § första och andra stycket fiskeförordningen ges rätt att meddela nämnda föreskrifter. Föreskrifter meddelade av kan aktualisera problemet med otillåtna blankettstraffstadganden. Det sista av de bemyndiganden som hänvisas till i 40 § första stycket fiskelagen är 23 § fiskelagen. Genom denna bestämmelse bemyndigas regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer att meddela föreskrifter om hur fiskeredskap och vattenbruks- anläggningar ska märkas ut samt hur fiskeredskap och fisksump ska märkas med innehavarens namn eller något annat igenkännings- tecken. I materiellt hänseende har regeringen föreskrivit beträffande märkning av fiskeredskap och sump att det genom märkningen ska framgå vem som använder redskapet eller sumpen, om användaren av redskapet är yrkesfiskare eller fritidsfiskare och om användaren fiskar med enskild fiskerätt, se 2 kap. 14 § fiskeförordningen. Där- utöver har rätten att meddela föreskrifter vidaredelegerats till Fiskeri- verket (2 kap. 14–15 §§ fiskeförordningen). Har använt sig av denna rätt är det möjligt att problemet med otillåtna blankett- straffstadganden aktualiseras. Efter genomgång av föreskrifter (FIFS) kan utred- ningen konstatera dels att verket har meddelat en betydande mängd föreskrifter som fyller ut blankettstraffstadgandet i 40 § första stycket fiskelagen, dels att ett stort antal straffbelagda gärningar synes helt eller väsentligen anges i dessa föreskrifter. Finns det några andra straffbestämmelser i fiskelagen som kan utgöra otillåtna blankettstraffstadganden? I 40 § andra stycket fiskelagen straffbeläggs att med uppsåt eller av grov oaktsamhet bryta mot EU:s förordningar om den gemen- samma fiskeripolitiken genom otillåtet fiske eller genom att behålla fisk ombord, bearbeta fisk ombord, förvara fisk i sump eller om- lasta, föra i land, föra in i landet eller saluhålla fångst i strid mot bestämmelserna eller genom att bryta mot bestämmelser om för- av fiskeredskap ombord eller om anmälnings- eller uppgifts- skyldighet. överträdelser medför inte ansvar. Straffskalan sträcker sig från böter till fängelse i högst . Har brottet be- gåtts i ekonomiska zon innehåller straffskalan dock endast böter (41 § första stycket fiskelagen). Denna straffbestämmelse är ett blankettstraffstadgande eftersom den kriminaliserar överträdelser som ligger utanför fiskelagen. Enligt ordalydelsen fylls blankett- straffstadgandet ut av EU:s förordningar om den gemensamma fiskeripolitiken, alltså av regler som inte är av lägre konstitutionell valör än lag och förordning. Det kan därför tyckas att problemet med otillåtna blankettstraffstadganden inte skulle bli aktuellt. EU:s förordningar innehåller emellertid inte bara bestämmelser som direkt riktar sig till den enskilde. Vissa bestämmelser riktar sig i stället till medlemsstaterna och förutsätter att ytterligare reglering sker på nationell nivå. Om sådan reglering på nationell nivå innefattar myndighetsföreskrifter, kan man fråga sig om inte bestämmelsen skulle kunna utgöra ett otillåtet blankettstraffstadgande. Frågan bör sannolikt besvaras jakande. Det är dock svårt att se att bestämmelsen skulle ha någon praktisk betydelse för utredningens arbete med att rensa bort otillåtna blankettstraffstadganden. Straffskalan i bestämmelsen om olovligt fiske i 37 § fiskelagen sträcker sig från böter till fängelse . De gärningar som straff- beläggs i paragrafen är att utan lov fiska i vatten där annan har enskild fiskerätt, att utan någon myndighets tillstånd enligt fiske- lagen fiska där sådant tillstånd behövs samt att sätta ut eller placera ett fiskeredskap eller en anordning i strid med vad som gäller om fiskådra. Innehållet i de överträdelser som kriminaliserats genom bestämmelsen synes helt följa av fiskelagen och inte av regler på lägre konstitutionell nivå. Bestämmelsen i 37 § fiskelagen torde där- för inte kunna utgöra ett otillåtet blankettstraffstadgande. Straffbestämmelsen i 11 § lagen om EG:s förordningar om den gemensamma fiskeripolitiken är uppbyggd som ett blankettstraff- stadgande. Enligt paragrafen döms den som uppsåtligen eller av grov oaktsamhet bryter mot EU:s förordningar om den gemen- samma fiskeripolitiken eller föreskrifter meddelade med stöd av lagen om EG:s förordningar om den gemensamma fiskeripolitiken i fråga om uppgiftsskyldighet, kvalitetsnormer och andra bestämmelser för handeln med fisk och fiskprodukter till böter eller fängelse i högst . Av 12 § andra stycket samma lag följer att en person som begått ett brott enligt lagen inte ska fällas för det om gärningen är ringa eller belagd med straff enligt bl.a. fiskelagen. Lagen om EG:s förordningar om den gemensamma fiskeripoli- tiken innehåller flera bemyndiganden, däribland 2–3 §§. Enligt 2 § får regeringen eller den myndighet regeringen be- stämmer i fråga om EU:s förordningar om den gemensamma fiskeri- politiken meddela föreskrifter som får finnas som komplettering till förordningarna eller som behövs för verkställigheten av förord- ningarna. I paragrafens andra stycke anges att bemyndigandet dock inte gäller föreskrifter angående frågor som avses i fiskelagen. I 3 § föreskrivs vidare att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får, för verksamhet som inte utgör yrkes- mässigt fiske enligt fiskelagen, föreskriva att en näringsidkare som tar befattning med fisk eller fiskprodukter som omfattas av EU:s förordningar om den gemensamma fiskeripolitiken ska lämna upp- gifter om fiskefartyg, fiskeredskap, fiskemetod, fångst, tid och plats för fångsten, omlastning, landning, inköp, försäljning, import och export samt andra förhållanden av betydelse för tillämpningen av förordningarna. Regeringen har i 5 kap. 1 § tredje stycket fiskeförord- ningen delegerat vidare rätten att meddela föreskrifter om nämnda uppgiftsskyldighet till . Har meddelat sådana föreskrifter, kan ett otillåtet blankettstraffstadgande föreligga. Som inledningsvis anfördes har förbudet mot att döma till fäng- else för en straffbelagd gärning som helt eller i det väsentliga anges i föreskrifter stor betydelse på fiskets område. Det är en viktig uppgift för utredningen att identifiera och rensa bort de otillåtna blankettstraffstadgandena från fiskeregleringen. Mot bak- grund av vad som framkommit vid genomgången ovan kommer arbetet med denna uppgift främst att inriktas på överträdelser som omfattas av 40 § första stycket fiskelagen. tingsrätts dom i mål B2240-06 (blekamålet) har meddelat dom i ett omfattande mål om fiskebrott. I målet aktualiserades frågeställningar som kan vara av intresse för vår utredning. I detta avsnitt kommer därför domen först att refereras utförligt och därefter att kommenteras. Målet avsåg brott mot fiskelagen, grovt brott, och medhjälp till sådant brott. Åklagaren gjorde gentemot sexton yrkesfiskare gällande att de januari–uppsåtligen hade landat torsk men i fiskeloggboken antingen hade noterat fångsten som bleka/lyr- torsk (benämningarna är synonyma) eller inte hade noterat den alls. Fisket hade bedrivits med nio olika fiskefartyg. Det antal fisketill- fällen som åtalet mot varje enskild fiskare avsåg varierade kraftigt, från som minst ett tillfälle till som mest 38 tillfällen. Den påstådda fångstmängden per tillfälle varierade från till över . Sammanlagd fångstmängd enligt åtalet uppgick till närmare och det totala värdet av fångsten beräknades till . Brotten var enligt åklagaren att anse som grova eftersom de ut- gjort led i ett systematiskt förfarande som använts av ett flertal fiskare, avsett fångst av totalt sett betydande värde och fångst av en särskilt skyddsvärd art. De tilltalade påstods även ha visat på sär- skild förslagenhet genom att involvera efterföljande försäljningsled för att dölja brotten. Beträffande de tilltalade som inte varit befälhavare ombord på fiskefartygen (sju personer) yrkade åklagaren alternativt ansvar för medhjälp till grovt fiskebrott. Åtalet omfattade även en person som varit verksam som agent och förmedlat fångsterna från fiskare till uppköpare. Mot agenten gjordes gällande att han gjort sig skyldig till medhjälp till grovt fiske- brott. De lagrum som åklagaren åberopade till stöd för åtalet var följande: 40 § andra stycket fiskelagen, vari föreskrivs att den som med uppsåt eller av grov oaktsamhet bryter mot EU:s förordningar om den gemensamma fiskeripolitiken genom att – såvitt här är av intresse – bryta mot bestämmelser om anmälnings- eller upp- giftsskyldighet ska dömas till böter eller fängelse i högst . (Är brottet begånget i den ekonomiska zonen följer dock av 41 § fiskelagen att straffskalan endast innehåller böter.) 40 a § fiskelagen, varav följer att om brott som angetts ovan är att anse som grovt döms till fängelse i högst . (Är brottet begånget i den ekonomiska zonen följer dock av 41 § fiskelagen att straffskalan endast innehåller böter.) Artikel 6 och 8 i rådets förordning (EEG) nr 2847/93 (kontroll- förordningen). I dessa artiklar föreskrivs om skyldighet att föra loggbok respektive att efter landning lämna in land- ningsdeklaration till behöriga myndigheter. Bilaga 1B i rådets förordning (EG) nr 27/2005 av den 22 decem- ber 2004 om fastställande för av fiskemöjligheter och därmed förbundna villkor för vissa fiskbestånd och grupper av fisk- bestånd i gemenskapens vatten och, för gemenskapens fartyg, i andra vatten där fångstbegränsningar krävs. Av denna bilaga fram- går bl.a. att totala tillåtna fångstmängd (TAC) av torsk i uppgick till . Åklagaren framställde även yrkande om förverkande av fångstens värde gentemot de tilltalade. Beträffande fyra av de tilltalade omfattade åtalet i målet även annat brott, huvudsakligen fiskebrott men i ett fall även annan typ av brott. Till utveckling av talan anförde åklagaren bl.a. följande. Vid löpande kontroller av uppgiftslämnande från fiske och handel med fisk uppmärksammades att januari–hade anmärkningsvärt stora kvantiteter bleka/lyrtorsk rappor- terats fångade i . Fångsterna hade landats och försålts i första led av fiskare hemmahörande på . genom- förde därför kontroller med de två huvudsakliga fångstmottagarna. Dessa är av auktoriserade fångstmottagare. Sådana ska enligt 11 kap. 1 § föreskrifter om resurstillträde och kontroll på fiskets område senast efter avslutad för- säljning till lämna eller sända en avräkningsnota med uppgifter om varje försålt parti. Avräkningsnotan ska bl.a. innehålla uppgifter om namn på varje art och dess geografiska ursprungsområde, säljarens och köparens namn samt dag och plats för försäljningen. Vid genomgång av dokumentationen hos fångst- mottagarna visade det sig att stora kvantiteter bleka/lyrtorsk skulle ha mottagits där som små kvantiteter bleka sålts vidare. Totalkvantiteten fisk av alla arter som sålts vidare stämde ganska väl, men en art som jämfört med inköpen var överrepresenterad vid försäljning var torsk. tog då kontakt med tre köpare i andra ledet som köpt huvuddelen av den aktuella fisken, vilka bekräftade att de hade köpt torsk och inte bleka. De fakturor som ställts ut till de tre köparna avsåg också torsk. Den tilltalade agenten hade förmedlat fiskfångsterna från fiskare till uppköpare. Vanligtvis kontaktades han av fiskare som redovisade till honom vilka fångster de hade till försäljning, varefter han tog kontakt med presumtiva köpare. Trots att fångstmottagarna formellt var förstahandsmottagare, hanterade deras personal egentligen inte fångsterna av fisk. Fisken anlände packad och isad i lådor och transporterades efter försälj- ning vidare utan att packas om. Fångstmottagarna fick sina upp- gifter om fångst från den levererande fiskaren och från agenten och dessa uppgifter lades till grund för avräkningsnotorna som skickades till . Sedan fiskaren landat sin fångst skickade denne loggboksblad med redovisning av fångsterna direkt till Fiskeri- verket eller lämnade loggboksbladen hos fångstmottagarna för vidare befordran till . Även agenten upprättade landnings- rapport som han lämnade till fångstmottagarna. som agenten skickade sin landningsrapport till fångstmottagaren faxade han även en försäljningsrapport dit. Handlingarna avsåg samma kvantitet fångad fisk, men landningsrapporten avsåg bleka medan försäljningsrapporten innehöll uppgiften att det var fråga om torsk. Försäljningsrapporterna låg sedan till grund för faktureringen till köparna och fakturorna innehöll uppgiften att det var torsk som hade försålts. Anledningen till att olikheterna i innehållet i landnings- rapporter och försäljningsrapporter inte föranledde någon reaktion hos fångstmottagarnas personal var fördelningen av arbetsuppgifter i kombination med bristande intern kontroll. Tre av de tilltalade erkände att det hade förhållit sig på det sätt som åklagaren gjort gällande. Övriga tilltalade i målet förnekade brott. Tingsrätten fann genom utredningen styrkt att samtliga tilltalade som varit befälhavare ombord felaktigt hade rapporterat fångad torsk som bleka/lyrtorsk på det sätt som åklagaren påstått. Vidare kunde det hållas för visst att övriga tilltalade ombord hade känt till förfarandet och ändå deltagit i fisket. Beträffande agenten anförde tingsrätten att han, trots att det rimligen måste ha stått helt klart för honom vad som pågått, ändå fortsatt att uppsåtligen lämna olika uppgifter i landnings- och försäljningsrapporter, vilka i huvudsak skickats till fångstmottagarna. Enligt tingsrätten måste hans agerande i förening med bristfälliga rutiner hos mottagarna anses ha bidragit till att förfarandet kunnat fortsätta än vad som skulle ha varit fallet om innehållet i loggboksblad och avräkningsnotor inte hade korresponderat vid ankomst till Fiskeri- verket. I fråga om hur de tilltalades agerande skulle bedömas rättsligt kom tingsrätten fram till följande. Av såväl artiklarna 6 och 8 i kontrollförordningen som av tillämpningsföreskrifter följde att det uteslutande var fiskefartygets befälhavare som hade ansvaret för innehållet i loggboken. Av de tilltalade kunde därför endast de som var befälhavare, nio personer, dömas som gärnings- män. Beträffande övriga fiskare prövade tingsrätten om de kunde dömas till ansvar för medhjälp till befälhavarnas brott, men fann att enbart deltagandet i fisket och landningen av fisken inte kunde ses som ett främjande av den felaktiga redovisningen, även om de till- talade varit medvetna om den. Åtalet mot övriga ombordvarande, sju personer, ogillades därför. Beträffande åtalet mot agenten kom tingsrätten till slutsatsen att hans agerande inte kunde utgöra sådan omedelbar medverkan till befälhavarnas oriktiga rapportering som medförde ansvar för medhjälp. Detta till följd av att befälhavarnas brott redan hade varit fullbordade för agentens åt- gärder. Åtalet mot agenten ogillades därför, men tingsrätten fram- höll i domskälen att det torde ha funnits förutsättningar att lagföra honom för självständigt brott av annat slag med minst lika sträng straffskala. När det gällde de nio fiskare som varit befälhavare på fiskefartygen förde tingsrätten ett långt resonemang angående vilka bestämmelser och vilka straffskalor som skulle tillämpas på deras gärningar. Resone- manget kan sammanfattas enligt följande. för gärningarna och åtalets väckande gällde fiske- lagens straffbestämmelser alltjämt i fråga om felaktiga uppgifter i fiskeloggbok och kustfiskejournal. Sedan åtalet väcktes hade vissa ändringar i fiskelagen av betydelse för målet trätt i kraft . I syfte att effektivisera sanktionssystemet avkriminaliserades då vissa mindre överträdelser och belades i stället med administrativa sanktionsavgifter. De överträdelser som skulle föranleda sanktions- avgift skulle vara lätt konstaterbara och inte kräva någon omfatt- ande utredning eller ingående bedömning (se prop. 2007/2008:107 s. 1). Bland de överträdelser som överfördes från det straffrättsliga systemet till ett system med administrativa avgifter ingick sådan oriktig rapportering som åtalet i målet avsåg. En sådan överträdelse leder enligt den nu gällande lagstiftningen till en sanktionsavgift om per tillfälle.