sou · GYB369 · 2010-10-18 00:00:00 — Entreprenören kommer inte att vilja flytta resurser om det kan leda till extrakostnader på grund av kontraktsbrott. Om, å andra sidan, resurser kan flyttas alltför lätt och utan efterräkningar från ett område där de behövs till ett område där de inte behövs men där ersättningsformen ger sådana incitament, leder även detta till suboptimering. Min bedömning är därför att ersättningsformerna behöver samordnas och koordineras inom samtliga driftområden. Det finns en risk att ett kunskapsglapp utvecklas mellan entre- prenörerna som utför vintertjänster och som bestäl- lare. Det är ett förhållande som ganska naturligt uppstår som en följd av en beställar- och utförarrelation. Kunskapsglappet kan med tiden komma att öka om utförandet dessutom, som i detta fall, sker genom funktionsentreprenad där beställaren inte beskriver hur arbetet ska gå till. Om det dessutom finns ett betydande inslag av ny fältpersonal hos entreprenörerna finns en uppenbar risk för att tjänsterna inte kommer att utföras med det resultat som krävs för ett robust system. Vad bör göra handlar delvis om att precisera upp- draget, att göra det begripligt och att följa upp dess korrekta genomförande. I större utsträckning handlar det om att anpassa hela processen till de förutsättningar som entreprenörerna har genom för- arbete, dialog, samordning över driftsområdena och fördelning av underhållsuppdragen över året. De funktionsupphandlingar som genomförs innebär att entre- prenörerna förväntas ta egna initiativ för att utföra avtalat åtagande. förekom att underhållsentreprenörer på egna initiativ bistod varandra, men i avsaknad av tydlig avtals- reglering är detta ingen självklarhet utan torde snarare vara förenat med ett naturligt motstånd. Entreprenörerna konkurrerar ju fort- löpande med varandra om underhållsuppdrag. I avtalen med underhållsentreprenörerna bör därför också säker- ställas en eskaleringstrappa där det tydliggörs att resurser vid behov kan styras om till andra delar av landet. och andra faciliteter bör vara del av det samlade åtgärdsprogrammet Tillgången till mark och andra faciliteter som är nödvändiga för avisning och fordonsunderhåll måste säkras. En redovisning här- av bör vara en del av det samlade åtgärdsprogram som jag före- slår att ska samordna (se kap. 7). Tillgången till välbelägna verkstadslokaler för lätt underhåll är fort- satt ett problemområde. Liksom i har fram- kommit att såväl underhållsföretag som fordonstillverkare och järnvägsföretag har intresse av att bygga egna underhållsan- läggningar. Det förefaller också finnas behov av detta, särskilt för det lättare underhållet. Det förutsätter dels att de intresserade får köpa eller långtidshyra lämplig mark i anslutning till spår dels att de kan bygga eller hyra lokaler och utrustning på rimliga villkor. anser, som jag redovisat ovan, att det finns kvarvarande konkurrensrelaterade problem, till exempel vad gäller utbudet av visst verkstadsunderhåll och avisning i välbelägna depåer och lokaler. Jag utesluter inte att det kan finnas en historisk rollför- delning och uppdelning av ansvarsförhållanden som har försvårat utvecklingen av en väl fungerande marknad för fordonsunderhåll. Min bedömning är att den i grunden avgörande faciliteten för att få till stånd en bättre fungerande marknad för fordonsunderhåll och avisning är tillgången på mark i attraktiva lägen. sådan mark väsentligen av . har Trafik- verket tidigare inte genomfört någon inventering av den mark som verket förfogar över med utgångspunkten att förbättra förutsätt- ningarna för verkstadsunderhåll och avisning. Jag noterar att såväl Jernhusen som nu aviserat åtgärder på detta område. Jag bedömer att frågan har sådan betydelse för en god vinterbe- redskap att den särskilt bör uppmärksammas i det samlade åtgärds- program som jag föreslår. Stationer och resenärsservice bör också ingå i det samlade åtgärdsprogrammet Ansvaret för stationer och för den resenärsservice som är kopplad till stationsansvaret bör ses som en viktig del av en god störningsberedskap. bör därför uttryckligen beakta även dessa frågor i det samlade åtgärdsprogrammet (se kap. 7). Avtalsparterna (oftast Jernhusen och järnvägsföretagen) bör se över dels kontaktytorna med resenärerna i stationsmiljön dels resenärsservicen med betoning på de resenärstillvända funkt- ionerna. När det gäller stationer och resenärsservice är det enligt min bedömning primärt en fråga som det åligger berörda avtalsparter att lösa. Med den splittrade roll- och ansvarsfördelning som utmärker stationsmiljön framstår det i praktiken som svårt att se vem som svarar för de mer resenärstillvända funktionerna på stationer med resandeutbyte. Parterna bör reglera hur det operativa ansvaret för sådana funktioner ska se ut. Det handlar till exempel om öppet- hållandetider, ledsagning, information samt bokning- och biljett- hantering. De krav som följer av den ovan nämnda EU-förordningen nöd- vändiggör erforderlig planering och förberedelser från såväl järn- vägsföretag som stationsförvaltare om de ska kunna fullgöra sina skyldigheter enligt EU-förordningen. Jag bedömer att det fanns brister i dessa avseenden den gångna vintern. I vissa länder förvaltas stationen och järnvägsinfrastrukturen av samma part. I , där ansvaret är uppdelat, blir det viktigt att parterna noga samordnar sin operativa förvaltning så att rese- närerna inte behöver bekymra sig om ansvarsgränserna. För att säkerställa att samtliga berörda parter anpassar rese- närsservicen i stationsmiljön till vad som krävs för en god stör- ningsberedskap, bör frågan uppmärksammas i det samlade åtgärds- program som jag föreslår. Trafikeringsavtalen har en enkel utformning i förhållande till vad som regleras Järnvägssystemet behöver strukturer som stimulerar aktörerna till åtgärder som är till gagn för resenärer och för trans- portköpare. bör utveckla trafikeringsavtalen med ekonomiska incitament så att parterna vidtar förebyggande åtgärder i såväl anläggningar som fordon. Utredningen har tydligt visat att bristande spårunderhåll skadar järnvägsföretagens fordon. leder ett eftersatt fordons- underhåll till att infrastrukturanläggningar, som till exempel spår- växlar, skadas. Infrastrukturförvaltare och järnvägsföretag har i praktiken ett ömsesidigt ansvar för att hantera tilldelade tåglägen så att stör- ningar inte uppkommer. Mot bakgrund av detta ömsesidiga beroende är det anmärk- ningsvärt att respektive parts åtagande, i det trafikeringsavtal som parterna ingår, inte är reglerat mer utförligt och i förebyggande syfte. Uppkomna problem skjuts i stället till samrådsorgan. När det gäller järnvägsföretagets generella åtagande hänvisas till den järn- vägsnätsbeskrivning som infrastrukturförvaltaren enligt järnvägs- lagen är skyldig att tillhandahålla. Jag har inte kunnat finna att det heller där regleras något ansvar för järnvägsföretaget att förebygga skador av nämnda slag. Incitamentsavtal har prövats i begränsad skala och skulle kunna stimulera till förebyggande åtgärder såväl för infrastruktur som för fordon. Det hade knappast undanröjt den gångna vinterns problem, men ett system som registrerar förseningar och deras orsaker samt belönar goda respektive sanktionerar dåliga beteenden, kan bidra till en mer systematisk uppföljning och hantering av järnvägens kvalitetsproblem. Det bör vara uppgift att i trafikerings- avtalen bygga in angelägna ekonomiska incitament. De bestämmelser om ett ekonomiskt incitamentssystem som regeringen föreslår i sin lagrådsremiss bör leda i den riktning som jag föreslår. 6 Kommunikation och information Kommunikations- och informationsfrågorna är av central betydelse för att resenärer och godskunder ska ha förtroende för järnvägs- systemet. Med kommunikation avser jag utbytet mellan järnvägens aktörer och med information utbytet med resenärer och transport- köpare. leder trafiken på drygt 500 stationer av mycket vari- erande storlek vad gäller resandemängder och fysisk utformning. Jag har ovan berört att ägandet och förvaltningen av de olika delarna i en station är uppdelat mellan flera aktörer. Till exempel är det som äger spår, plattformar och plattformsutrust- ning (skyltar, rulltrappor och förbindelser till plattformar) medan väntsalar och andra gemensamma utrymmen ägs av eller trafikhuvudman/ kommun. äger också vanligtvis alla klockor, högtalare och informationstavlor som styrs från trafikled- ningen, oavsett var de är placerade på stationen. Det är som (i princip) ansvarar för drift och under- håll av all trafikinformation, det vill säga den information som för- medlas på skyltar och monitorer och via högtalare. Via informationskanalerna ges upplysningar om det aktuella trafik- läget och om prognoser för kommande trafiklägen. För utrop används ett högtalarsystem som sköts via telefonlinje från berörd driftledningscentral alternativt lokal tågklarerare i den mån övervakningen av tågen sker lokalt. Eftersom högtalarsystemet är föråldrat ska det ersättas med ett nytt system som beräknas vara infört på alla stationer . Enligt 5 kap. 5 § järnvägslagen (2004:519) ska den som utför eller organiserar persontrafik enligt samma lag lämna information om sitt trafikutbud till ett gemensamt system för trafikinforma- tion. får, enligt järnvägsförordningen (2004:526) meddela föreskrifter om den information som den som utför per- sontrafik ska lämna om sitt trafikutbud. Nya föreskrifter om detta gäller . De syftar till att ställa gemensamma krav på järnvägsföretagen för att resenärerna ska ha tillgång till hel- täckande och kvalitetssäkrad information. Nöjdkundindex (NKI) för trafikinformation uppgick till 48 (av 100), vilket av verket betraktades som långt under acceptabel nivå. Indexet ökade –2009 till 52 (av 100). Det som främst brister är tillförlitliga prognoser liksom informationen om ändringar av den ursprungliga informationen. NKI mäts för nio större stationer. Målet är att ska av kollektivtrafikresenärerna vara nöjda med sina tågresor. Trafik- informationen ska ha tillräckligt hög kvalitet. Det innebär att den informationsutrustning som finns på stationer alltid ska fungera effektivt, att innehållet i informationen ska lämnas i rätt tid och att den är anpassad till de behov som resenärerna har. Tillgängligheten i informationsutrustningen kan mätas med hjälp av felfri tid i den utrustning som finns på respektive station. utförs och presenteras dock inte sådana mätningar. I de genomförda undersökningarna (2006–2008) rörande Trafik- verkets trafikinformation har resenärerna fått svara på vilka informa- tionskanaler de använder, vilket betyg de ger de olika informations- sätten samt hur tydlig och tillförlitlig informationen upplevs vara. De vanligaste sätten för resenärerna att få information är via skyltar för ankomst och avgång per station, plattformsskyltar och hög- talare. En minoritet känner till och använder nya informations- kanaler som Internet och telefonsvarare. Skyltar på station och plattform får högst betyg medan hög- talare får ett lågt betyg. Det var också det sistnämnda informa- tionssystemet som fungerade mycket dåligt under den gångna vinterns störningar och där nu investerar i utökade teleförbindelser. Även SL:s störningsinformation visade sig vara bristfällig. SL uppger att systemet för att skylta om pendeltåg – SL info – är gammalt och inte klarar så stor belastning som uppstod. Järnvägsföretagen ansvarar för information ombord Järnvägsföretagen ansvarar för den information som ges ombord på tågen samt eventuell information om ersättningstrafik. I förordning (EG) nr 1371/2007 om rättigheter och skyldig- heter för tågresenärer som jag berört ovan, fastställs gemensamma minimiregler för hela EU, till exempel vid förseningar eller när tåg ställs in. Järnvägsföretagen är skyldiga att informera resenärerna om deras rättigheter och skyldigheter. De ska också inrätta klago- målsinstanser. Järnvägsföretag och stationsförvaltare måste fastställa icke-diskri- minerande regler för transport av personer med funktionshinder eller nedsatt rörlighet, till exempel äldre. Järnvägsföretag, biljettutfärdare och researrangörer är också skyldiga att informera om möjligheter att utnyttja järnvägsförbindelserna, förutsättningarna för att kunna ta sig in och ut ur vagnarna och skälen till eventuella begränsningar. I fråga om rätt till information har resenärer sedan EU-förord- ningens ikraftträdande rätt att bli utförligt informerade på lämp- ligaste sätt. Särskild hänsyn ska tas till personer med hörsel- och/eller synskada. Denna information ska omfatta bland annat följande: Kommer det att bli avbrott eller förseningar under resan? Är tåget försenat och när förväntas det i så fall komma fram? Vad händer om en tågresa blir försenad eller ställs in? Järnvägsföretaget måste informera resenärerna om förseningar och inställda tåg så snart företaget får uppgift om det. Systemen för trafikinformation överbelastades /2010 fick resenärerna enligt samstämmiga bedöm- ningar trots alla system likväl otillräcklig trafikinformation. Detta har sannolikt bidragit till att de störningar som uppstod ledde till ett större förtroendeproblem för järnvägen än som hade varit nöd- vändigt. Under vinterns trafikstörningar utsattes informationsarbetet för ett mycket högt tryck. I takt med att ovädret senare tilltog efter , ökade trycket ytterligare på . Antalet samtal var mångdubbelt fler än under mot- svarande perioder . fick press- tjänsten 1 302 samtal, vilket är mer än fler än snittet på en månad. Webbredaktörer fanns under denna kritiska tid i beredskap dygnet runt för att hantera interna och externa webb- plats. Sidan Aktuell trafikinformation på dåvarande hade fler besök jämfört med . till statistiken per dag, var till och med de mest intensiva dagarna. Det stora trycket ledde till att sidan låg nere . Det tekniska stödsystem som fungerade sämst var, enligt upp- gift, det som avser skyltning och högtalarsystem. 6.2Kommunikation mellan järnvägens aktörer För att järnvägssystemet ska fungera krävs en kontinuerlig kom- munikation mellan systemets olika aktörer. Det är av särskild betydelse vid störningar. Det finns ett antal IT- och kommunikationssystem som har avgörande betydelse för att järnvägen ska fungera som samman- hållet system. Dessa system stödjer planerings-, realtids-, stör- nings- och trafiklägesinformation. När en störning inträffar sker en felrapportering som ska leda till åtgärdande. Alla fel som upptäcks på järnvägsinfrastrukturen ska anmälas till . Trafikledningen på verkets driftled- ningscentraler kan sägas utgöra navet i kommunikations- och informationsinsatserna. Anmälare kan vara lokförare eller entreprenörer men även privatpersoner. Vid större störning som påverkar många tåg kan det hända att rapportering dröjer på grund av resursbrist. En svårighet som uppstår vid mer omfattande störningar som , är bedömningen av vilka åtgärder som har störst betydelse i den aktuella situationen. Det handlar till exempel om att hinna sortera ut de viktigaste telefonsamtalen bland alla som ringer. De tekniska stödsystem som möjliggör förmedling av trafik- information är (tågförseningar och driftlägen), Linaria (skylt- ningssystemet på plattformarna), Salut (utrop i högtalarsystemet) och tåglägesbilderna (systemet för att se hur tågen ligger i förhållande till tidtabell). Det har framkommit att dessa i vissa fall har dålig prest- anda. Det har också framkommit att nya system inte alltid har veri- fierats med tester innan de tas i drift, alternativt inte behovs- anpassats. Vidare har det visat sig att järnvägens aktörer haft svårt att nå varandra, att de använt fel kanaler och att etablerade för- bindelser brutit samman. En svårighet som framhållit var att överblicka järn- vägsföretagens och entreprenörernas åtgärder och planering. För att stärka tillförlitligheten har verket uppgivit att den tekniska prest- andan behöver förstärkas1. Flera respondenter anser att övning är en viktig del i att förbättra vinterberedskapen. Vissa menar att det även skulle skapa större för- ståelse mellan aktörerna. Redan i och branschens egen vinterutredning (sid. 16) angavs att Det finns även behov av gemensamma övningar inom järnvägssektorn i att operativt hantera vinterberedskapen i enlighet med planen. Några sådana övningar har, såvitt jag förstått, därefter inte genomförts. har, enligt uppgift, heller aldrig övat sin riksledning tillsammans med respektive operativ led- ningsfunktion i de olika driftområdena. En första sådan övning genomfördes den . Vissa branschaktörer har deltagit i tvärsektoriella krisövningar Ett antal myndigheter inom olika områden, bland annat trans- porter, samverkar för att främja en helhetssyn i planeringen för krisberedskap och höjd beredskap. De tidigare sektorsmyndigheterna , , och genomförde den så kallade Göteborgsstudien2, en scenariobaserad risk- och sårbarhetsanalys om ett omfattande men inte orealistiskt snöoväder som drar in över . Studien var tvärsektoriell och från järnvägssektorn 1Trafikverkets information vid hearing . 2http:///sv/Luftfart/Krisberedskap/ förefaller endast företrädare för dåvarande och ett järn- vägsföretag ha deltagit. Den största brist som identifierades i Göteborgsstudien var bristen på samordnad prioritering och beslutsbefogenheter på olika nivåer. Här fanns varken rutiner, erfarenheter eller lagstiftning som täckte in behoven i scenariot. Mer konkret saknades till exempel rutiner för storskalig samverkan, regionala mandat att göra prioriteringar, nät- verk där näringslivet var representerat och samövning. 6.4Branschens synpunkter och planerade åtgärder Flera aktörer har till mig ånyo framfört att hela branschen bör öva. Ett motiv för detta anses vara att ledningsförmågan vid större stör- ningar måste förstärkas och att kriskommunikationsplanen och beredskapsorganisationen måste tränas och repeteras regelbundet. En uppfattning gör gällande att ledningsfunktionerna hos såväl som järnvägsföretagen behöver trimmas. menar att övningar och workshops krävs för att skapa större förståelse mellan aktörerna. Det krävs att kontaktvägar och tillgänglighet till järnvägsföretagen är förutbestämda så att snabba beslut kan tas om prioriteringar. En övergripande informationsstrategi och en behovsanpassning av de tekniska stödsystemen för trafikinformation behövs också enligt . Trafikinformation måste distribueras på annat sätt och göras mer enhetlig. En policy för skyltning till resenärerna bör vara klar på förhand. Vissa menar att tillbuden kommer att öka och att bättre trafik- information krävs även av det skälet. Det har också framhållits att en förbättrad trafikinformation är en förtroendefråga för järnvägs- systemet som helhet. Från entreprenörshåll har framförts att gemensamma utbild- ningar i snöröjning och säkerhet behövs eftersom kontaktytorna mot inte fungerade . Det finns även järnvägs- företag som tycker att en gemensam utbildning vore bra med motivet att det krävs en specifik kompetens när en kris uppstår. Vissa branschgemensamma strategier efterfrågas Vissa har uppgivit att det behövs en sammanhållen strategi för fungerande trafik vid kris som anger vilka samhällsviktiga trafik- stråk och bangårdar som ska prioriteras. En liknande uppfattning har framförts gällande information till resenärerna så att hela branschen lämnar ett gemensamt budskap. En uppfattning har också gjort gällande att Transportstyrelsen borde få en större roll, jämförbar med den som Post- och tele- styrelsen har, i störda lägen och kris. Transportstyrelsen lämnade ingen eller mycket begränsad utåtriktad information om vinter- störningarna 2009/2010 i järnvägstrafiken. Däremot lämnades en jämförelsevis frekvent och omfattande information om askmolnet som efteråt drog in över det europeiska luftrummet och orsakade stora störningar i flygtrafiken. Jernhusen anser också att de måste bli en integrerad del av Trafik- verkets informationsflöde och att gemensamma arbetsgrupper bör skapas för att hitta fungerande gemensamma rutiner och processer. De åtgärder som , , och ämnar vidta redovisas utförligt i bilagorna 6-9. 6.5Mina överväganden och åtgärdsförslag Trafikinformationen till resenärerna måste förbättras Trafikinformationen är en vital del av järnvägssystemet. Trafik- verket bör i samråd med järnvägsföretagen ta fram en samlad strategi för trafikinformation i störda lägen och kris. Missnöjet med trafikinformationen bland resenärerna går inte att missta sig på. Felaktig eller utebliven information var det som skapade mest missnöje hos resenärerna i samband med vinter- störningarna 2009/2010. Tiotusentals människor har frusit i väntan på uppdateringar. Det är uppenbart att den information som har varit tillgänglig inte har motsvarat resenärernas förväntningar, lik- som att bristerna i trafikinformationen har inneburit en negativ för- troendepåverkan inför kommande trafikstörningar. Jag delar uppfattningen att trafikinformationen måste för- bättras, och att detta är en avgörande förtroendefråga för järnvägen som transportsystem. Den gångna vintern visade prov på en otydlig situationskontroll där trafikinformationen ofta var av låg kvalitet. Ett exempel på detta, som dessvärre är vanligt i störningssammanhang, är att rese- närerna upprepade gånger fick reviderad information om för- seningar och uppskov snarare än fullständig och korrekt informa- tion . Detta försvårade naturligtvis för resenären att fatta rationella beslut. En rak kommunikation krävs mellan de som ser behoven och de som svarar för åtgärderna måste säkerställa att en tydlig och pålitlig kom- munikation kan upprätthållas mellan järnvägssystemets olika parter, oavsett väder eller andra störningar. Information måste aktivt inhämtas och bearbetas från entreprenörer och järnvägs- företag om tillståndet i spåranläggningen. IT-systemen behöver uppgraderas. Som en följd av vinterns störningar har en hel del åtgärder aviserats för att förbättra informationen och kommunikationen. Information och kommunikation ökar generellt sett i betydelse och kan förväntas bli än viktigare inom järnvägen i takt med att mångfalden på den öppna marknaden ökar. Det gäller såväl mellan branschens aktörer som gentemot resenärerna och transportkunder. För att möta kraven behövs en djupgående förståelse för betyd- elsen av information och kommunikation, men också fungerande tekniska stödsystem samt god dokumentation av händelser i inter- aktion med andra aktörer i systemet. En lokförare ser visuellt hur anläggningen ser ut och står i direkt förbindelse med driftledningen som i sin tur har banledare, tåg- ledare och informationssamordnare till sitt förfogande. Banledaren ansvarar i sin tur för samordningen med entreprenörerna. behöver utveckla sina relationer med järnvägs- företagen bland annat ifråga om kontaktvägar och tillgänglighet för att snabbt besluta om prioriteringar. Olika tekniska plattformar eller avsaknad av samordnat IT-stöd får inte utgöra hinder för fungerande kontaktvägar. kontaktvägar med entreprenörerna byggde enligt uppgift i flera fall på enkla telefonsamtal. I flygsektorn samlar flygledningen aktivt in information från olika källor och systemet präglas av ett beredskaps- och säkerhets- tänkande. I järnvägssektorn skulle ett sådant tillvägagångssätt betyda att järnvägens driftledning i större utsträckning aktivt söker och samlar in information från operatörer och andra aktörer. I störda lägen är det viktigt med så få mellanhänder som möjligt samt tillgång till hårddata. Det är viktigt att järnvägsföretagen har öppna och på förhand definierade och kända kanaler mellan sig och så att trafikledningen snabbt kan få information om vad som gäller för ett visst tåg. IT-system som stöder kommunikationen behöver uppgraderas för att klara störda lägen. aktörer bör samöva regelbundet bör åtminstone genomföra en kris- övning tillsammans med övriga aktörer i järnvägssektorn för att diagnostisera kvarvarande eller uppkomna brister i järnvägs- systemet som helhet.