sou · GXB331d2 · 2010-01-01 00:00:00 — Det skulle till exempel kunna vara så att just detta mått, av något skäl, systematiskt snedvrider bilden av hur produktiviteten utvecklas inom somliga branscher, exempelvis i bygg- och anläggnings- branschen. En ny databas som konstruerats på europagemensam nivå – se – har emellertid gjort det möjligt att mäta inte bara arbets- utan också den totala produktiviteten. Av figur A2 framgår att som den totala faktorproduktiviteten i reala termer ökat med i och ett par procent för EU 1521 i industrin som helhet, så uppvisar bygg- och anläggnings- branschen en negativ utveckling . Den nya databasen gör det också möjligt att dekomponera den samlade tillväxten i produktionsvärden. På så sätt kan man se i vilken utsträckning som (bristen på) tillväxt kan förklaras med att man använder mer arbetskraft och/eller kapital i produktionen eller om ett eventuellt förbättrat produktionsresultat kan förklaras med något annat, dvs. exempelvis det faktum att man får ut mer av existerande resurser. Figur A3 visar en utveckling som varierar starkt mellan åren. Det är emellertid uppenbart att bygg- och anläggningsbranschen i haft en negativ pro- duktivitetsutveckling. Under sådana perioder har man därför fått relativt sett allt mindre ut av de resurser som används i branschen. 21 EU 15 avser här uppgifter från de av EU:s 15 medlemsländer före 199x där denna typ av statistik finns tillgänglig; , , , , , , , , och . Produktion per arbetad timme På lång sikt är produktiviteten avgörande för välståndet. Det är genom en ständigt mer förfinad arbetsdelning och specialisering av produktionsresurser, och genom att utveckla nya produktions- hjälpmedel och -tekniker som det är möjligt att få allt mer ut av de knappa resurser som står till samhällets förfogande. Om bygg- och anläggningsbranschen konsekvent har svag produktivitetsutveck- ling kommer kostanden för att bygga infrastruktur och fastigheter inte att sjunka på samma sätt som sker i andra branscher. Relativt sett allt mer resurser måste då avsättas för att säkerställa tillgång till moderna lokaler, bostäder, vägar och järnvägar. Innovationer och teknisk förnyelse är därför några av de viktigaste drivkrafterna bakom ekonomisk tillväxt. Figur A2 Volymutveckling i industrin som helhet och för konstruktions- branschen, och EU 15. Med reservation för att sådana jämförelser är metodmässigt svåra att göra, refererar (2008) flera tidigare studier som pekar på att innovationstakten i branschen varit låg under en följd av år. Han diskuterar också den paradox som ligger i att man i en sektor med hög omsättning på företag ändå har en begränsad teknisk utveckling. De nya företag som etableras erbjuder emellertid i huvudsak samma varor och tjänster som de gamla och organiserar tillverkningsprocesserna med samma teknik. Nytänkande och innovationer blir dyrt och riskerar att misslyckas på grund av svårigheter med att nå ut med nya tjänster och produkter. Bygg- sektorn är också en hemmamarknadsbaserad verksamhet, styrd av nationella lagar och regler liksom av sektorsspecifika normer och standarder. Figur A3 Förändring av total faktorproduktivitet, procent, EU 15 och , industri och bygg- och anläggningsbranschen -1,00 -2,00 -3,00 -4,00 -5,00 Genomgången i avsnitt A1 pekar på att det finns problem med produktivitetsutvecklingen i bygg- och anläggningsbranschen. Den naturliga följdfrågan är vad detta beror på. I en del av samhället med så varierande förutsättningar för att genomföra projekt finns sannolikt också ett flertal kompletterande förklaringar. En hypotes som formulerats under VTI:s tidigare arbete med dessa frågor är att den i branschen förhärskande entreprenadformen och det sätt på vilket beställare identifierar och kontrakterar utförare är en av dessa förklaringar. Vi ska därför i detta avsnitt i korthet beskriva hur den så kallade utförandeentreprenaden genomförs och vilka problem detta kan innebära. En traditionellt genomförd process för att planera och genom- föra projekt genomgår i regel lika många upphandlingssteg som de arbetsmoment som beskrevs i figur A4. Det första steget innebär att man ska genomföra en projektering. och har tidigare utnyttjat egna resurser i form av interna projekterings- Dessa har emellertid avskilts från de beställande funktionerna och utgör självständiga divisioner som konkurrerar med kommersiella projekteringsföretag om uppdrag. Ett utredningsförslag innebär att man nu också är i färd med att bolagisera verksamheten för att på så sätt garantera att budgivare från den egna myndigheten inte ges otillbörliga fördelar i utvärderingen av anbud. Beställaren måste därför 1 översiktligt beskriva den åtgärd man överväger att genomföra. En väg ska gå mellan A och B, man har kanske en vägkorridor som i huvudsak anger dragningen, vägen ska ha viss bredd och linjeföring (dvs. den ska inte vara för backig eller kurvig), osv. Det projekteringsbolag som lämnar lägst anbud vinner upphandlingen. Med utgångspunkt från beställarens beskrivning av de ritningar och andra handlingar som ska tas fram lämnar projektörerna anbud som dels anger hur många timmar man räknar med att personal med olika kompetens behöver arbeta, dels hur stor timersättning man vill ha. De timkostnader som anges ska ligga inom ramen för vad som kan anses vara normalt för denna form av uppdrag. Kon- kurrensen mellan olika uppdragstagare sker därför i huvudsak i termer av bedömningar av tidsåtgång. Figur A4 Ett projekts livscykel UH 1 UH 2 Den budgivare som lämnat lägst pris när priser och kvantiteter multiplicerats och adderats vinner upphandlingen. Den ersättning som utgår är det faktiska arbete som utförs upp till det maximala antal timmar som anges i anbudet. Som ett resultat av projekteringen levereras ett underlag för den anbudsförfrågan som beställaren går ut med 2 för att bestämma vem som ska få uppdraget att bygga en fastighet eller en anläggning. I förfrågningsunderlaget görs hänvisningar till AB 04, dvs. Allmänna Bestämmelser för Byggnads-, Anläggnings- och Installationsentreprenader som är det ramverk som utvecklats av BKK. Ett centralt inslag i utförandeentreprenaden är att beställaren i förfrågningsunderlaget efterfrågar en input vilket betyder att entreprenören utför vissa på förhand bestämda arbetsmoment. Av projekteringsdokumenten framgår precis hur arbetet ska genom- föras och förfrågningsunderlaget anger de arbetsinsatser som kommer att krävas i form av beräknat antal arbetstimmar för olika personalkategorier, för olika arbetsredskap osv. Likaså specificeras materialbehov i form av fyllnadsmassa, vilken typ av beläggning som ska användas osv., och man anger massförflyttningar i form av kubikmeter berg som ska sprängas och flyttas, behov av fyllnads- material av olika typer osv. Tabell A1 återger ett axplock ur mängdbeskrivningen för ett specifikt projekt och illustrerar hur detaljerad specifikationen av arbetsuppgifterna kan vara. R står för att ersättningen är Reglerbar och syftar på att beställaren betalar ut en ersättning för faktiska kvantiteter upp till angivna takvärden. OR betyder att ersättningen inte är reglerbar, dvs. man lämnar ett fastprisanbud. Utöver denna specifikation av arbetsmoment och vilken omfatt- ning dessa har, görs också hänvisningar till de tekniska bestäm- melser som reglerar hur den nya vägen och dess olika komponenter ska byggas. Sådana regler och bestämmelser finns samlade i Allmän Teknisk Beskrivning (ATB VÄG 2005) där krav på byggande och underhåll av vägobjekt preciseras liksom egen- skaperna hos det material som ska användas. Projektörens arbete utgår därmed från generella föreskrifter som anpassas till förutsättningarna på byggplatsen så långt dessa är kända för den som tar fram bygghandlingarna. Anlitandet av en projektör/konsult innebär emellertid att man skapar ett mellanled i kommunikationen mellan beställare och utförare. Detta medför en risk för kommunikationsproblem, dvs. det finns ett mellanled mellan beställaren och den entreprenör som vinner en upphandling. Eftersom projekteringen är styrande för mängdbeskrivningen, som i sin tur styr det uppdrag som ska genomföras, blir det också svårt att löpande anpassa genom- förandet av uppdraget efter de förutsättningar som visar sig vara för handen i praktiken. SOU 2009:31 Bilaga 2 Illustration av mängdbeskrivning vid utförandeentreprenad Förberedelse: Rensning/renspolning av 66 vägtrummor. Utsättning I terrängen av avgränsningar för arbetet för objektet i sin Flyttning av 27 vägmärken Flyttning av 30 postlådor; arbetet ska göras i samråd med beställaren. Rivning av hel rörledning; 630 m vägtrummor och 117 st. sidotrummor Trädfällning; 50 träd med diameter 100–300, och 25 träd med diameter större än 300 mm Borttagning av träd, buskar, sly och ris från avverkning, inklusive borttransport på en yta av 47 180 m³ jordschakt och kantskärning. 21 608 m³ jordschakt för borttagning av existerande material som medför problem vid tjällossning. 1 000 m² blockrensning. Kostnad per block för 100 block med volymen 0,2m3 – Tillägg för bergets överyta – med bergschaktdjup mindre än 1 m. Tillägg för bergets överyta – med bergschaktdjup större än 1 m. Fyllning med osorterad sprängsten för väg, plan o dyl. Fyllning med bland- och finkornig jord för bankfyllnad. R – åtgärder med reglerbar (volymberoende) ersättning; OR – åtgärder med fast ersättning. De anbud som lämnas under upphandlingen avser därför respektive entreprenörs erbjudande om à-priser för de olika aktiviteter som beställaren beskriver enligt samma modell som tillämpas då projekteringen upphandlas. Genom att multiplicera anbud med kvantiteter beräknas en totalkostnad och projektet tilldelas den utförare som lämnat det lägsta budet. Utförandeentreprenaden är det förhärskande tillvägagångssättet för att upphandla och avtala om entreprenader inom bygg- och anläggningsbranschen. Man kan tolka entreprenad- formens starka ställning med utgångspunkt från beställarens ansvar för att under en lång följd av år förvalta en färdig anläggning. Genom att precisera exakt vilket material som ska användas och hur mycket liksom hur en väg ska byggas ökar sannolikheten för att beställaren får den produkt man vid beställningstidpunkten tror på bästa sätt bidrar till lägsta tänkbara kostnader över livscykeln. Beställaren vill på detta sätt undvika billiga nyinvesteringar som visar sig kräva stora framtida underhållsinsatser. Priset för denna detaljprecisering av uppdraget är att man kan ha fel i sin balansgång mellan nutida och framtida kostnader. Mängdförteckningen blockerar också utförarens möjlig- het att anpassa genomförandet av ett uppdrag till den faktiska situationen på byggplatsen. Genom att utföraren kommer in i planeringsprocessens sista steg får man inte heller någon diskussion till stånd om möjligheten att använda helt nya strukturella lös- ningar på de transportproblem som man har att hantera. Sammanfattningsvis innebär AB04 att beställaren tar ansvar för innehållet i det uppdrag som beskrivs i förfrågningsunderlaget och delvis också för det tillvägagångssätt som ska användas när projek- tet genomförs. Ansvaret för alla lämnade uppgifter hos beställaren som därför exempelvis låter genomföra de geotekniska undersök- ningar som ingår som en del av projekteringen och som därmed ligger till grund för förfrågningsunderlaget. Risken för att marken är besvärlig, och att en tunnel eller en grundläggning visar sig vara svårare att färdigställa än planerat, bärs av beställaren. Det är också beställaren som ansvarar för förändringar i förutsättningarna för verksamheten som inte på förhand kunnat förutses. Priset man betalar för att få precis vad man vill ha är utrymmet för nytänkande och för kostnadsbesparingar efter det att upphand- lingen slutförts begränsas. Utföraren kan inte med stöd i sina egna erfarenheter påverka projektets utformning eller förhållningssättet till det trafikproblem som ska lösas. Hanteringen av oväntade för- ändringar i förutsättningarna för uppdraget kan inte decentralise- ras, utan detta måste diskuteras mellan parterna. Utrymmet för att identifiera nya tekniska lösningar efter det att avtalet skrivits på är begränsat. Utföraren har heller inga incitament att hålla nere de volymer som regleras i avtalet. I själva verket torde tilläggsbeställ- ningar kunna vara en god källa till extrainkomster. Diskussionen i detta avsnitt pekar på att de former som används för upphandling och kontraktering i sig kan blockera branschens möjligheter till produktutveckling och kostnadsbesparingar. I ett separat projekt för och Samhälle behandlas möjligheterna att förändra dessa förhållanden genom att använda sig av Offentligt Privat Samarbete, något som väsentligt förbättrar förutsättningarna för utförare att ta ökat ansvar för hur projekt ska genomföras. Formerna för OPS och hur man på så sätt skulle kunna förändra genomförandet av projekt i branschen behandlas därför inte ytterligare i denna promemoria. Tanken att entreprenadformen utgör en viktig delförklaring till branschens problem har emellertid enbart kunnat formuleras som en hypotes. Det är inte möjligt att empiriskt fastställa om denna hypotes kan förkastas eller inte. Anledningen har nära koppling till en av de huvudfrågor som behandlas i denna rapport: Bristen på data som möjliggör uppföljningar. I svensk offentlig sektor genomförs upphandlingar som omfattar mångmiljardbelopp. Rutinerna för att spara information om resultatet av slutförda upphandlingar, och inte minst det avtalade priset i förhållande till den ersättning som sist och slut- ligen betalas ut till utföraren av ett projekt, är emellertid svaga och för det mesta icke existerande. Det är därför inte möjligt att utan omfattande efterforskningar i efterhand analysera hur olika former för att genomföra upphandlingar och att utforma ersättningar fungerar. Därmed är det inte heller möjligt att belysa den hypotes som formulerats. Bristen på information som gör det möjligt att följa upp resultaten av den verksamhet som bedrivs är mycket nära kopplad till de svårigheter att klargöra effektsamband som tidigare behand- lats. Det finns mot denna bakgrund starka motiv att överväga att ge verk och myndigheter instruktioner att hantera frågor om datafångst på ett annat sätt än vad som sker . Det är också viktigt att framhålla att detta i sig inte behöver innebära att man bygger upp nya och byråkratiska system som ytterligare ökar kostnaderna för att administrera offentlig sektor. Merparten av den information som krävs måste under alla omständligheter hanteras redan i dagens system. Exempelvis måste alla inkomna anbud för att genomföra uppdrag registreras och ett protokoll upprättas där det framgår vem som vunnit en upp- handling och på vilka grunder. Man måste också slutreglera ersätt- ningen till utföraren där uppdraget avslutas. De krav på datafångst som diskuteras handlar därför i första hand om att lägga fast en enhetlig rutin för vilka uppgifter som ska sparas och i vilken form detta ska ske. En relevant parallell kan hämtas från arbetsmarknadspolitikens område. Arbetsförmedlingen får anslag från staten för att genomföra en stor mängd program för att underlätta arbets- marknadens funktion och slussa människor mellan jobb. Man har rutiner för att redovisa kostnaderna för de olika programmen liksom vilka individer som genomgår olika behand- lingar och vilka konsekvenser detta får för individernas framtida sysselsättning. Separat från Arbetsförmedlingen genomförs vid () uppföljningar av den verksamhet som bedrivs. Man kan där på ett systematiskt sätt med moderna ekonometriska analysmetoder belysa effektiviteten i olika program för att uppnå de mål som regeringen ställt upp. På så sätt blir det möjligt för regeringen att successivt lära sig allt mer om vad som är bättre eller sämre metoder för att underlätta arbets- marknadens funktion. Uppföljningar tjänar därmed som underlag för en gradvis utveckling av politiken på området. Motsvarande förhållningssätt torde till begränsade kostnader kunna införas också inom transportsektorn. IFAU:s roll har en intressant parallell från kommersiell projekt- finansiering i de arbetsuppgifter som utförs av oberoende kredit- granskningsinstitut. Tre konkurrerande, världsomspännande före- tag – Fitch, Moodys och Standards & Poor – granskar således på uppdrag av långivare risken i de placeringar man redan gjort eller i de förslag till finansiering av nya projekt som diskuteras. I detta har instituten inte till uppgift att föreslå eller rekommendera hur uppdragsgivarna bör agera. Den enda rollen man har är att utvärdera färdiga förslag och kategorisera dessa i ett antal grupper – från AAA ner till D – för att ange risken för att den aktuella utlåningen inte kommer att kunna betalas tillbaka. Parallellen mellan IFAU och kreditgranskningsinstituten ligger i den helt fristående roll man har i förhållande till politikens respektive finansieringens utformning. Genom att avstå från varje aktivt ställningstagande till hur man framledes bör agera kan man också utan risk för jäv uttala sig om hur olika förfaranden faktiskt fungerat. Denna typ av separation av arbetsuppgifter för också övervägas i en framtida strukturering i transportsektorn. Appendix B Företagsekonomi och samhällsekonomi Låt oss anta att ett privat konsortium lägger fram ett förslag om en tullfinansierad bro över en fjord. På grundval av en företags- ekonomisk kalkyl bedömer man att projektet kan finansieras med vägtullar. Avsikten är att i detta avsnitt i korthet redogöra för hur företagets beslutsunderlag förhåller sig till en samhällsekonomisk kalkyl som genomförs av samma objekt? Den företagsekonomiska kalkylen baseras på en bedömning av det framtida flödet av resenärer/kunder vid olika nivåer på uttaget av tull. På så sätt får man underlag för att beräkna verksamhetens intäkter. Bedömningen avser in och de framtida intäkterna diskonteras till ett nuvärde. Intäktsströmmen jämförs med projektets kostnader inklusive de framtida drift- och underhålls- och finansierings kostnaderna. Ett positivt netto säger att broinvesteringen är företagsekonomiskt motiverad. Man kan inledningsvis anta att trafikpolitiken fullt ut lyckats internalisera de externa kostnaderna i form av ett system med drivmedels- och kilometerskatter. Trafikantens val av väg baseras då på kostnader som inkluderar också andra trafikanters olycks- och trängseleffekter liksom allt från lokala till globala miljöeffekter. Bron ger en tidsbesparing om x minuter som exempelvis visar på en betalningsvilja hos trafikanterna om per passage. Tull- bolaget tar i tull och kan därmed locka till sig trafikanterna från den befintliga vägen som är betydligt längre och innehåller en besvärlig genomfart. Vi kan med denna prissättningspolicy anta att antalet trafikanter är oförändrat Q st. I den samhällsekonomiska analysen uppkommer x Q som ett konsumentöverskott medan x Q uppkommer som ett producentöverskott. I den före- tagsekonomiska analysen ingår endast producentöverskottet x Q som intäkt. Investeringskostnaderna är i princip identiska mellan de båda kalkylerna även om företaget inte tar med inbesparade driftskostnader på den gamla vägen. Med denna pris- sättningspolicy som innebär att producenten tar över (nästan) hela konsumentöverskottet, ger en företagsekonomisk och en samhälls- ekonomisk kalkyl i grova drag samma resultat. Skillnaderna mellan kalkylerna utgörs alltså av om konsument- överskottet beaktas eller inte. Vi vet egentligen inte vilken prissätt- ningspolicy tullföretaget kommer att välja. Vid en lägre tull upp- kommer ett större konsumentöverskott och ett lägre producent- överskott (med oförändrat Q) medan en högre tull ger motsatt Därmed ger den samhällsekonomiska kalkylen, som ju inkluderar konsumentöverskottet, en större samhällsekonomisk nytta ju lägre tullen är.22 Om trafikens externa effekter inte är fullständigt internaliserade uppkommer ytterligare skillnader mellan de båda modellerna. Låt oss bara belysa ett exempel där den befintliga vägen går igenom en tätort med betydande hälsoproblem till följd av problem med avgaser i trånga gaturum. Den nya förbindelsen minskar dessa problem genom att flytta utsläppen ut i öppna landskap där de inte längre ger upphov till negativa hälsoeffekter. Trafiken på bron innebär därför kanske samma utsläpp som i utgångsläget men dessa kan antas ge upphov till lägre hälsoproblem. Nettoeffekterna värderas till den betalningsvilja de boende i framförallt närområdet har av de förändrade hälsoskadorna. I den samhällsekonomiska kalkylen kommer detta att materiali- seras i form av en ytterligare nyttopost. Däremot syns en sådan hälsovinst inte i den företagsekonomiska kalkylen. Det är mot denna bakgrund uppenbart att kalkylerna ger olika resultat i åtminstone två situationer. Den ena innebär att man har ett företag som har möjlighet att påverka trafikens omfattning med priser som väsentligt överskrider det samhällsekonomiskt optimala. Den andra situationen då en skillnad uppstår är att det existerar betydande externa effekter som inte internaliserats via beskatt- ningen av trafiken. Det grundläggande förhållningssättet utgår emellertid från likartade principer och vissa komponenter kan nyttjas i båda kalky- lerna, exempelvis beräkningen av investeringskostnaden liksom av producentöverskottet. Den företagsekonomiska kalkylen måste i första hand kompletteras med en kalkyl av konsumentöverskottets förändring samt värderingen av de (icke-prissatta) externa effek- erna. En helt annan typ av skillnad finns emellertid mellan de två ansatserna till att genomföra kalkyler. Ett företag som överväger att genomföra ett visst projekt väljer att gör detta enbart om man är rimligt säker på att man får tillbaka de kostnader som lagts ner på investeringen. Man vet också att utfallet kommer att utvärderas i 22 Det är därför den samhällsekonomiska rekommendationen vanligen är att sänka tullarna ner till den rörliga marginalkostnaden. Denna prissättningspolicy maximerar summan av konsument- och producentöverskott, dvs. den samhällsekonomiska intäkten, men låter huvuddelen (hela) intäkten hamna hos konsumenten/trafikanten genom en bättre väg. Den vinst som detta ger ska vägas mot den samhällsekonomiska kostnaden av att finansiera investeringen med generella skatter (se avsnitt x.x). form av projektets resultat: Om man genomförde en investering som inte genererar tillräckligt stora intäkter för att betala tillbaka de initiala investeringskostnaderna kommer ett projektbolag att gå i konkurs. Om investeringen är en del av ett företags verksamhet kommer företagets resultat som helhet att dras ner. Motsvarande konsekvenser av investeringar som beslutas av offentliga myndigheter kommer aldrig att märkas i något årsbok- slut. En ny väg eller bana genererar inte intäkter och det är i realiteten inte möjligt att i ekonomiskt hänseende följa upp om man initialt gjorde rimliga bedömningar när man beslutade om att genomföra ett projekt. Detta skapar i sin tur helt andra drivkrafter till att vara noggrann i investeringsanalysen i de två typerna av organisationer. Det faktum att man inte kan använda marknadsdata för att följa upp fattade beslut innebär emellertid inte att man helt saknar möjlighet att göra uppföljningar i offentlig sektor. I synnerhet finns det skäl att systematiskt följa upp trafikutvecklingen över tiden och att ställa detta mot de bedömningar som gjordes då investeringsbeslutet ursprungligen togs. Av flera skäl kan det vara svårt att använda sådana uppföljningar för att utkräva ansvar. Exempelvis kommer trafikutvecklingen att bero på många olika förhållanden och flerparten av dessa ligger bortanför den enskilde beslutsfattarens möjlighet att påverka. Det är också ofta så långa ledtider mellan beslut och den dag man kan börja observera eventuella avvikelser mellan förhandsbedömningar och faktiskt utfall att de som fattade det ursprungliga beslutet sällan arbetar kvar i denna position.