sou · GXB368 · 2010-01-01 00:00:00 — Socialtjänstkommittén47 behandlade frågan, som en del av arbe- tet med att förtydliga utredningsreglerna, och efter norsk förebild föreslogs en tidsfrist . I undantagsfall skulle dock nämnden kunna förlänga utredningstiden för ytterligare . Förslaget om en tremånadersgräns kom emellertid att avvisas av flera remissinstanser. Kommunerna ansåg tidsgränsen alltför snäv och resurskrävande. 44JO:s beslut , med dnr 1059-2003 och 4857-2003. 45SOU 2007:52, s. 142 f. 1996/97:124. Utredning av barns och ungas behov 10.6.2Erfarenhet från den statliga tillsynen Inom ramen för länsstyrelsernas nationella tillsyn av den sociala barn- och ungdomsvården –2007 granskade flertalet länssty- relser barnavårdsutredningar i respektive läns kommuner. Gransk- ningen varierade emellertid när det gällde urvalsgrund och kan därför inte vara underlag för statistiska generaliseringar. Däremot ger den en översiktlig bild av kvaliteten på utredningarna. Flera länsstyrelser genomförde tillsynen som s.k. kollegiegranskning. Det innebar att kommunerna granskade varandras utredningar utifrån en mall, som i sin tur utgick från behovsområdena i BBIC. Granskningen visade att kvaliteten i barnavårdsutredningarna hade förbättrats. Utredningarna var mer allsidiga och barnets behov hade beskrivits tydligare. Socialsekreterarna pratade mer med barn och täckte in fler områden i barnens liv. Det framgick också att barnets åsikter hade vägts in i bedömningarna i många kommuner. Kom- petensen att tala med barn hade också utvecklats. I de kommuner där BBIC fått genomslag har också utredningarna ett tydligare barnperspektiv och en bättre struktur.48 Granskningen visade att majoriteten av utredningarna genom- fördes inom stipulerad tid. I vissa kommuner hade dock utred- ningstiden överskridits i en stor andel av utredningarna. För de ut- redningar som tog saknades ofta förlängningsbeslut. 10.6.3Tidsgränser i några andra länder I förekommer två typer av utredningar med olika tidsgrän- ser. Den inledande utredningen, som kan vara mycket kort, bero- ende på omständigheterna, ska göras . Nog- granna anvisningar finns formulerade för vad en sådan utredning ska innehålla och hur det ska dokumenteras i det formulär som finns för detta slag av utredning. Om barnet definieras som ett barn med behov (a child in need) eller om det finns oro för att bar- net är i fara (a child in need where there are concerns about signifi- cant harm) ska en större, fördjupad utredning (core assessment) genomföras och dokumenteras i ett eget formulär. Denna utred- ning ska vara slutförd inom 35 arbetsdagar.49 De engelska tidsgrän- serna har varit utsatta för stark kritik. Socialarbetarna har inte kla- 49Department of Health 2000. Utredning av barns och ungas behov rat att hålla de snäva tidsgränserna, utan att göra avkall på såväl rättssäkerheten som utredningarnas kvalitet. Socialarbetarna har efter att ha genomfört liten utredning avstått från att genomföra den större utredningen, trots att utredningsunderlaget påvisat stora skyddsbehov hos barnen som indikerade att en stor utredning borde ha inletts50. I är tidsgränsen för en barnavårdsutredning , men i särskilda fall kan tiden utsträckas . I gäller att utredningen skall göras utan obefogat dröjsmål och fär- digställas senast . I ska utredningen av- slutas . 10.7Uppföljning efter avslutad utredning 10.7.1Uppföljning kan endast ske i samförstånd har, enligt 5 kap. 1 § SoL, ett särskilt ansvar att följa barn och unga som riskerar att utvecklas ogynnsamt. Av förarbetena framgår det att det är angeläget att inte utan vidare släpper kontakten med ungdomar som visat tecken på ogynnsam utveckling men där förutsättningarna för LVU inte är uppfyllda och samtycke till insatser inte kunnat erhållas. Detsamma gäller familjer med små barn där föräldrarna avvisar erbjudande om frivilliga insatser och där förhållandena inte är så allvarliga att LVU kan tillämpas. Denna uppföljning förutsätts ske i frivilliga former. Någon möjlighet att inhämta uppgifter om bar- nets situation, oberoende av vårdnadshavarens samtycke, är inte möjligt med dagens regler. I de fall vårdnadshavarna avvisar nöd- vändiga insatser kan det således vara svårt att omsätta lagens inten- tioner i praktisk handling. I lagens förarbeten framgår att det finns en medvetenhet om detta, men det bedöms framförallt vara en fråga om metod och kompetens. För att kunna vända familjernas inställning till att ta emot hjälp krävs det både ett varierat utbud av insatser och hög kompetens hos berörda socialarbetare. Det talar för kompetens- och metodutveckling inom detta område. Detta förhållningssätt ligger också i linje med socialtjänstlagens intentio- ner. I de fall inte lyckas motivera för frivilliga insat- ser, och det inte finns underlag för att tillgripa tvång, måste vård- 50 , H. m.fl. 2004. Utredning av barns och ungas behov nadshavarnas rätt till självbestämmande och integritet respekteras.51 har konstaterat att , i samband med att utredningen avslutas utan insats, kan komma överens med bar- net och vårdnadshavaren om en uppföljande kontakt. Däremot ges inte någon rätt att efter avslutad utredning ta kontakt med familjen mot deras vilja eller ta in information om familjen från någon utomstående. För förnyad kontakt krävs en ny anmälan eller att på annat sätt fått information om något som gör att man inleder utredning. Vidare betonas vikten av upparbetat samarbete med andra verksamheter i kommunen och med andra samhällsorgan, föreningar och organisationer, som kan informera socialnämnden när det aktuella barnet far illa.52 Vid de samtal och kontakter som utredningen haft med företrä- dare för har det framkommit att man i vissa fall gör överenskommelser med familjen om en uppföljande kontakt när det finns kvarvarande oro och utredningen inte följs av några insat- ser. Det kan gälla ett enstaka uppföljningstillfälle eller en mer for- mellt beslutad insats i form av fortsatt kontakt med handläggande socialsekreterare. 10.7.2Uppföljning oberoende av samtycke har tidigare övervägts Frågan om uppföljningsansvar efter avslutad utred- ning aktualiserades inom ramen för arbete. Man ansåg att det fanns situationer när föräldrarnas integ- ritet respekterades på ett sätt som inte gagnar barnet och dess behov, Kommittén föreslog därför att frågan om uppföljnings- ansvar för mindre barn skulle utredas vidare. Kommittén avvisade tanken på att återinföra övervakare som insats, eftersom man ansåg att det var socialsekreteraren med sin kompetens som hade bäst möjligheter att följa barnet. Ett förslag framfördes om att införa bestämmelser i som gjorde det möjligt att följa vissa barn genom någon form av kon- trollstationer under deras uppväxt – med rätt/skyldighet för soci- altjänsten att hämta in uppgifter från andra myndigheter.53 1996/97:124, s. 101. 52SOSFS 2006:12; 2006a, s. 40. Utredning av barns och ungas behov 10.8Utredningens överväganden och förslag De frågor som ingår i utredningen har endast berört ramarna för utredningen i form av regler för ställningstagande till om utredning ska inledas, underrättelsen om att utredning har inletts, utred- ningstiden och eventuellt införande av en uppföljningsmöjlighet efter avslutad utredning. Utredningarnas innehåll och form i sig inte har ingått i de frågor som utredningen ska behandla. Inled- ningsvis kan dock konstateras att det i tillsynen och olika under- sökningar har påvisats förändringar till det bättre när det gäller utredningarnas kvalitet generellt sett. Av det föregående framgår att det uppstått stora oklarheter och skillnader när det gäller handläggning och bedömning inför ställ- ningstagandet om utredning ska inledas eller inte. Skillnaderna rör både andelen anmälningar som utreds och hur omfattande underlag som hämtas in för bedömningen. Ytterligare ett problem är att för- handsbedömningarna tenderar att dra ut . Kunskap saknas om de s.k. utvidgade förhandsbedömningar, som förekommer i vissa kommuner, har lett till att färre anmälningar utreds men det är ett rimligt antagande att det finns ett sådant samband. De allt större krav som ställs på utredningarnas innehåll och kvalitet kan möjligen bidra till att färre utredningar inleds. Utbudet av insatser som inte kräver biståndsbeslut har också ökat. Förändringen kan också delvis ha sin grund i att många kommuner har inrättat mot- tagningsfunktioner för att höja kvaliteten i mottagandet. Mottag- ningsfunktioner kan leda till noggrannare förhandsbedömningar och en ambition att slutföra arbetet med familjen, om behovet av utredning inte anses överhängande. Utredningen konstaterar att skillnaderna i bedömningen av om utredning ska genomföras eller inte vid handläggningen av anmäl- ningar inte är acceptabla ur rättssäkerhetssynpunkt. Trovärdigheten i det skyddande system som anmälningsuppmaningen respektive - skyldigheten bygger på kräver också en snabbare, mer förutsägbar och likvärdig handläggning. Det finns inga nationella kriterier för när en utredning bör inledas och det skulle också innebära svårig- heter att ge specifik vägledning på detaljnivå för bedömningen eftersom den ofta baserar sig på begränsad information. Utred- ningen har likväl ansett frågan angelägen att överväga, eftersom kunskapen om riskfaktorer har ökat. I övrigt är det viktigt att ta Utredning av barns och ungas behov hänsyn till att det är den sammanlagda tiden för förhandsbedöm- ning och den eventuella utredningen som har betydelse, ur barns och föräldrars perspektiv. Frågan om underrättelse om att utredning har inletts berör den principiellt viktiga frågan om hur barnets ökade bestämmanderätt i takt med stigande ålder och mognad ska balanseras mot vårdnads- havarens ansvar och rätt till insyn och delaktighet i det som rör barnet. Vidare rör frågan övergripande ansvar för stöd och skydd till barn och unga. Utredningen anser att det är viktigt att barn och unga ska ha möjlighet att vända sig till social- tjänsten utan att föräldrarna kontaktas. Framförallt uppstår behovet av visst rådrum innan vårdnadshavaren informeras om en inledd utredning, när det finns misstanke om brott mot bar- net i hemmet. Det finns en viss oklarhet i lagen hur långt socialnämndens upp- följningsansvar sträcker sig, när en familj avvisar kontakt. I princip förutsätter uppföljning frivillighet. har socialnämnden ett allmänt ansvar för att följa barn och unga som visar tecken till en ogynnsam utveckling. Utredningen anser att det finns ett behov av att reglera socialnämndens uppföljningsansvar i vissa fall. Utredningen föreslår att nuvarande bestämmelser i , som reglerar socialnämndens inledande av utredning respektive under- rättelse om inledd utredning, får en ny lydelse i samband med dess införande i LBU. Vidare införs i LBU en ny bestämmelse om upp- följning efter avslutad utredning. Förändringarna framgår av det följande. 10.8.2Omedelbar skyddsbedömning och ställningstagande Utredningens bedömning: Anmälan syftar ytterst till att upp- märksamma barns och ungas behov av skydd. Det motiverar tydliga regler om skyndsamhet och hur en anmälan ska hanteras. Syftet med en tidsangivelse för förhandsbedömning är att oviss- heten för berörda barn och föräldrar ska minska genom att hela processen från anmälan, eventuell utredning och påbörjad insats kan förkortas. Utredningens förslag: En bestämmelse förs in i LBU om att så snart en anmälan inkommer till socialnämnden ska en omedel- Utredning av barns och ungas behov bar bedömning av skyddsbehovet göras. Denna bedömning ska dokumenteras. Ställningstagande till om utredning ska inledas eller inte ska, om det inte finns synnerliga skäl, göras från mottagandet av anmälan. Förhandsbedömningen har blivit en självständig aktivitet Enligt gällande bestämmelser ska beslut att inleda utredning fattas utan dröjsmål när en anmälan eller ansökan har inkommit till soci- altjänsten. Det är allvaret i anmälan som avgör hur snabbt beslutet om utredning måste fattas, men det kan inte dröja . Det framgår vidare tydligt av lagen och förtydliganden i allmänna råd att inga andra kontakter än med anmälaren och den berörda familjen får tas. I övrigt är man hänvisad till den information som eventuellt finns tillgänglig i befintlig akt eller tidigare anmälningar. I det sammanhanget kan nämnas att det är en brist ur barnskydds- synpunkt att tidigare anmälningar gällande missförhållanden för ett barn, som inte har lett till utredning, enligt personuppgiftslagen inte får sammanställas så att det blir sökbart utan endast får för- varas kronologiskt. Frågan har behandlats av Socialtjänstdatautred- ningen54 som dock inte föreslår någon förändring. Barnskydds- utredningen anser att detta är en angelägen fråga. granskning har visat att förhandsbedömningarna ofta drar ut . Det är vanligt förekommande att socialtjäns- ten dröjer mer än en månad och i många kommuner mer än , innan man tar ställning, såvida inte akuta insatser bedöms nödvändiga. I bakgrunden har beskrivits att förhandsbedömningen alltmer har blivit en självständig aktivitet och skillnaderna i arbets- sättet mellan olika socialkontor och kommuner har därmed blivit större. Skillnaderna består framförallt i hur omfattande och pro- cessinriktad kontakten är med berörd familj är, innan ställning tas till om anmälan ska föranleda utredning. I kontakten med företrä- dare för har olika orsaker angetts till den utveckling som lett fram till utvidgade förhandsbedömningar och olika upp- fattningar i frågan har framförts. Ett flertal kontakter med familjen kan vara nödvändigt för att få en tillräckligt god bild av situationen. Det är viktigt att onödiga utredningar inte genomförs av respekt för dem som berörs. 54 SOU 2009:23. Utredning av barns och ungas behov förhandsbedömningen är ofta motivationen hög hos familjen att medverka till konstruktiva lösningar för barnet och genom att ha ett flertal kontakter i den akuta krisen efter en anmälan kan en utdragen utredning undvikas. Många kommuner har särskilda mot- tagningsgrupper och det kan ha bidragit till en obenägenhet att lämna över till en annan socialsekreterare som ska genomföra utredning. Därför gör man en mindre utredning som ofta leder fram till beslutet att utredning inte behöver inledas. kan med fog påstås att en anmälan i normalfallet bör ge tillräcklig information som grund för ett ställningstagande, om utredning ska inledas eller inte. Genom att reglerna begränsar de kontakter som kan tas borde förhandsbedömningen inte ta . Finns det skäl att ha upprepade kontakter med familjen kan det i sig vara ett skäl för att inleda en utredning. Utredningen anser att det ligger en fara i att ha upprepade kon- takter med familjen med det medvetna eller omedvetna syftet att undvika en utredning. Förfarandet kan leda till en förhandlings- situation där föräldrarna går med på serviceinsatser för att slippa utredning. I en sådan situation finns en risk att barnets behov inte synliggörs, särskilt om inte någon uppföljande kontakt förekom- mer med anmälaren, som har velat uppmärksamma barnets utsatta situation. I den utvidgade förhandsbedömningen uppstår en rätts- osäker situation för både föräldrar och barn, förutom att tiden från anmälan till eventuell utredning och insats riskerar att bli längre, vilket ur föräldrars och barns perspektiv är mycket olyckligt. Omedelbar skyddsbedömning och förhandsbedömning Det har framkommit i tillsyn och vid kontakt med företrädare för att en omedelbar skyddsbedömning som regel görs när en anmälan inkommer, mer eller mindre medvetet och struktu- rerat. Ändå tenderar beslutet om att inleda utredning eller inte att dra ut . En förklaring kan vara, vilket bekräftas av en studie som refererats tidigare, att endast ett fåtal anmälningar har den all- varlighetsgrad som kräver snabbt agerande. Utredningen föreslår att en omedelbar skyddsbedömning alltid ska göras och att den ska ha en självständig ställning, dvs. ska göras medvetet och dokumenteras. Den kan innebära att en utredning inleds omgående. I övriga situationer kan behöva ta Utredning av barns och ungas behov kontakt med den som berörs och eventuellt ha förnyad kontakt med anmälaren, innan ställning tas till om utredning ska inledas. Tiden för en förhandsbedömning bör vara mycket begränsad för att inte äventyra trovärdigheten i anmälningsförfarandet. Det gäller både i de kontakter som kan behöva tas med familj och med anmä- lare. Om har dröjt med att kontakta familjen efter en inkommen anmälan och låter frågan om utredning hållas öppen kan det vara svårt att motivera behovet av en utredning och i ett senare skede förmå familjen att samtycka till erbjudna insatser. Anmälaren kan också uppfatta att oron inte tas på allvar, i den mån han eller hon alls får kännedom om att utredning inleds eller inte. Utredningen anser att måste organisera motta- gandet av ansökningar och anmälningar på ett sådant sätt att skyndsam handläggning kan garanteras. Förhandsbedömningen får aldrig ta än , om det inte finns synnerliga skäl. Möjligheten att åberopa synnerliga skäl för att förlänga tiden för förhandsbedömning ska tolkas restriktivt och får inte vara relaterad till organisatoriska faktorer, arbetsanhopning eller bristande resur- ser för hantering av anmälningar. Det är också viktigt att klargöra att förhandsbedömningen i vissa fall kan och bör göras omgående och i regel ta än . Den föreslagna regeln om omedelbar skyddsbedömning och en tidsgräns för ställningstagande till om utredning ska inledas eller inte ska endast gälla anmälningar. Ansökningar måste som tidigare alltid utredas och utredning ska enligt bestämmelsen inledas utan dröjsmål. 14-dagarsregeln ska inte heller gälla infor- mation som når nämnden på annat sätt, dvs. nämndens egna iakttagelser, begäran om yttrande från åklagare och domstol m.m. Även här gäller att utredning ska inledas utan dröjsmål. Utredningens bedömning: Den lagstadgade tidsgränsen för en utredning ska inte ses som en normal utredningstid utan som en bortre gräns. Under utredningens gång ska barn, unga och deras föräldrar vara delaktiga och kontinuerligt få information så att utredningsprocessen blir begriplig och förutsägbar. Att förkorta nuvarande tidsgräns skulle kunna äventyra den positiva utveck- Utredning av barns och ungas behov ling som pågår när det gäller utredningarnas kvalitet. Däremot innebär förslaget om en tidsbegränsning för förhandsbedöm- ningen att den sammanlagda tiden från anmälan till beslut kan förkortas. Länsstyrelsernas nationella granskning visar att flertalet barna- vårdsutredningar understiger tidsgränsen . Genom- gången visar också att det skett förbättringar när det gäller utred- ningarnas kvalitet. Barnets behov beskrivs tydligare och barnen kommer till tals i högre utsträckning. Vid de kontakter med företrädare för som har förekommit inom ramen för utredningen har framförts att nuva- rande tidsgräns är en rimlig tid. Många utredningar är omfattande och det är viktigt att se utredningen som en process tillsammans med familjen för att komma fram till lösningar på de problem som har föranlett utredningen. I vissa fall kan det ta tid att etablera kontakt med familjer som känner sig kontrollerade och pressade. Vidare kan BBIC-systemet gör att utredningarna tar , åtminstone innan arbetssättet till fullo har integrerats. Det finns för övrigt argument både för en kortare och bibehål- len maximal utredningstid , enligt utredningens uppfattning. I direktiven nämns ovissheten för barn och föräldrar. En tydlig struktur i utredningen genom en utredningsplan bör underlätta för barn och föräldrar att förstå utredningsprocessen och att kunna förutse vad som kommer att ske och när. I de allra flesta fall innebär inte en utredning att behovet av vård utanför det egna hemmet övervägs utan det handlar snarare om att erbjuda så adekvata öppna insatser som möjligt. Den nära dialog med barn och föräldrar som bör finnas under genomförandet av en utredning bör rimligen, efterhand som utredningen fortgår, minska upplevel- sen av ovisshet. Att det ställs allt större krav på kvaliteten i utredningen är en omständighet som ska vägas in i bedömningen av vilken maximal utredningstid som är den lämpligaste. I vissa fall kan det krävas att komma till tals med familjen, finna hållbara lösningar på den situation som har föranlett utredningen och vid behov moti- vera för insatser. Ur föräldrars och barns perspektiv är det den sammanlagda tiden för förhandsbedömning och utredning som har betydelse. Genom att införa en tidsgräns när det gäller förhandsbedömningen Utredning av barns och ungas behov kan den totala tiden från anmälan till beslut om insats förkortas. Utredningen anser att det tillsammans med andra förslag från utredningen är tillräckliga för att uppnå en större förutsägbarhet i handläggningen och minska ovissheten för berörda barn och för- äldrar. 10.8.4Vägledning för mer likvärdig bedömning av anmälningar Utredningens bedömning: Föräldrars och barns förståelse för behovet av en utredning liksom den allmänna tilltron till anmä- lan som instrument för att skydda barn och unga kräver ökad förutsägbarhet när det gäller på vilka grunder beslut om utred- ning fattas. Det är också en rättssäkerhetsfråga. bör utarbeta vägledning för att uppnå en mer likvärdig bedöm- ning av vilka typer av anmälningar som i normalfallet bör för- anleda en utredning. Av bakgrunden framgår att allt färre anmälningar leder till utred- ning och att variationerna är mycket stora mellan stadsdelar och kommuner. Länsstyrelserna har i sin samordnade tillsyn över barn- och ungdomsvården riktat kritik mot kommunerna i detta avse- ende. I vissa fall bedömer länsstyrelserna att anmälningar inte blir utredda trots att det vore motiverat och att barnperspektivet inte ges tillräckligt utrymme vid förhandsbedömningarna. Vidare anser man att riskbedömningarna brister i vissa fall. I rapporten framförs också att den minskade andelen utredningar i vissa kommuner orsakas av en medveten policy att i första hand hänvisa till insatser utan biståndsbeslut och undvika utredningar. Det saknas i övrigt kunskapsunderlag för att bedöma om barnets behov tillgodoses bättre eller sämre med de utvidgade förhandsbedömningar som förekommer alltmera. Även om förarbeten och JO förmedlar en tolkning av anmäl- ningsbestämmelsen som innebär att anmälan ska göras i ett tidigt skede av en ogynnsam utveckling är det inte troligt att så många anmälningar görs utan att vara noggrant övervägda. Endast ett fåtal barn av de barn, som yrkesverksamma är bekymrade för, anmäls till enligt olika undersökningar. Det är också väl känt att anmälningar ofta föregås av stor vånda och även etiska övervägan- Utredning av barns och ungas behov Utredningen har inte heller, i sina kontakter med företrädare för och länsstyrelser, fått en bild av att obefogade anmälningar förekommer mer än undantagsvis. Bland de anmäl- ningar som ofta inte utreds återfinns många av de rutinmässiga polisanmälningarna, där förstagångsförseelser ofta hanteras i sär- skild ordning. Det kan också vara så att utredning inte inleds efter- som utredning redan pågår, situationen har förändrats sedan anmälan eller tillräckliga insatser redan genomförs. Utredningens slutsats är att anmälningar måste tas på största allvar och hanteras på ett rättssäkert, förutsägbart och likvärdigt sätt i landet. Varje anmälan är visserligen unik och måste bedömas individuellt. Det hindrar inte att vissa riktlinjer behöver finnas som stöd för praktiken, utifrån kunskap om riskfaktorer. En sådan väg- ledning kan rimligen inrikta sig på faktorer som indikerar att en utredning bör genomföras snarare än att utredning inte behöver inledas, vilket kan vara svårare att generalisera. 10.8.5Inleda utredning utan att underrätta vårdnadshavaren Utredningens bedömning: Lagen anger inte inom vilken tid underrättelse om inledd utredning ska ske. Under vissa särskilda omständigheter bör socialnämnden kunna avvakta med att underrätta vårdnadshavare om en inledd utredning.