sou · GYB395 · 2010-12-16 00:00:00 — 35Det förhållandevis låga antalet besök i den ena öppna förskolan förklaras av att det skedde ett lokalbyte. 368 kap. 7 § Nya skollagen (2010: 800) 37Skolverket 2010 lägesbedömning 2010 Del 1 Beskrivande data Rapport 349 fanns det 4 660 grundskolor. Av dessa var 709 grund- skolor som drevs i enskild regi. av eleverna går i fristående skolor, vilket kan jämföras med storstadskommunerna38 där en femtedel av eleverna går i fristående skolor. I 32 kommuner går inte några elever i fristående skolor. Det kan ställas i relation till att flera grundskolor har under 100 elever varav mer än hälften av de fristående skolorna har färre än 100 elever. var 88, av avgående niondeklassare behöriga till gymnasieskolan. Av elever med en högskoleutbildad förälder var behöriga till gymnasieskolan. Av elever som föddes utomlands hade behörighet till gymnasieskolan. Av 18 500 elever som föddes utomlands hade 5 200 invandrat efter skolstart. av årsarbetarna hade pedagogisk högskoleexamen.39 Lärartätheten i kommunerna varierade mellan 7,1 till 11, 6 per 100 elever. I de fristående skolorna var lärartätheten 7, 6.40 3.4.5Obligatorisk särskola och specialskola gick 1, av eleverna i i obligatorisk särskola, vilket motsvarar 12 700 elever. Av dessa var integrerade i . Två tredjedelar av eleverna gick i grundsärskolan och en tredjedel gick i träningsskolan. / 2010 fanns 685 kommunala grundsärskolor, en bedrevs av lands- tinget och 36 särskolor bedrevs i enskild regi. Antal lärare med pedagogisk högskoleexamen (omräknat till heltidstjänster) var . Barn och ungdomar som är döva eller har en hörselnedsättning och som inte kan gå i grundskola får utbildning vid specialskola. Utbildning vid specialskola omfattade 500 elever / 2010.41 /10 hade av lärarna pedagogisk högskoleexamen. 38Med storstadskommuner avses , och . 39Omräknat till heltidstjänster, 2010. 40Skolverket 2010 lägesbedömning 2010 Del 1 Beskrivande data (2010). 41Skolverket 2010 lägesbedömning 2010 Del 1 Beskrivande data (2010). Antalet gymnasieskolor var 976 stycken, vilket kan jämföras med att antalet 2001/02 var 654 stycken. /10 studerade 394 800 elever på gymnasieskolan. Det fanns under samma läsår 497 kommunala skolor, 458 fri- stående skolor och 21 landstingskommunala skolor. av eleverna studerar på fristående gymnasieskolor, vilket kan jämföras med antalet elever vid fristående skolor i storstadskommuner där går i fristående gymnasieskolor. En procent av eleverna studerar vid landstingskommunala skolor. av eleverna i gymnasieskolan läser i en annan kom- mun än hemkommunen. var antal lärare per 100 elever 7, 9 stycken. Enligt får 65–av eleverna efter påbörjad gymnasieutbildning ett slutbetyg. i gymnasieskolan har 73–slutbetyg och har 74–avslutat sin gymnasieutbildning. För elever som börjat sina studier vid IV har avslutat sin utbildning , 17–har avslutat den och 21–har avslutat den . Vid redovisning av IV, omfattas även elever som går på ett programinriktat individuellt program (PRIV) och elever som går Invandrarintroduktion (IVIK). av eleverna som påbörjade sin gymnasie- utbildning avbröt sina studier . Av de elever som påbörjat sin gymnasieutbildning på IV hade bytt program . Av de elever som påbörjat sin utbildning på ett nationellt program hade bytt program . av lärarna har pedagogisk högskoleexamen.42 Antalet elever i gymnasiesärskola var /10 9400 elever. Totalt finns 269 gymnasiala särskolor, varav 29 hade huvudman och 8 drevs i regi. var integrerade i en gymnasieklass. går i en fristående skola.43 av personalen hade pedagogisk högskoleutbildning. 42Skolverket (2010) lägesbedömning 2010. Del 1 Beskrivande data. 43Skolverket (2010) lägesbedömning 2010. Del 1 Beskrivande data. I förskolan är det ovanligt att elever får stöd i sitt modersmål. av förskolans barngrupp har annat modersmål än svenska. Av dessa fick stöd i sitt modersmål. I pedagogisk omsorg har 6, av barnen annat modersmål än svenska och av dessa fick modersmålsstöd. hade i förskoleklassen annat modersmål än svenska och fick stöd i sitt modersmål. I har av eleverna annat modersmål och av dessa fick av eleverna modersmålsstöd. Elevhälsan utgör en central funktion i skolan som komplementär resurs till pedagogiken. Den kunskap som finns på nationell nivå om elevhälsan och dess omfattning är begränsad. statistik utgår från elevhälsa med och fristående huvudman. För personal i elevhälsa med huvudman går det 529 elever per skolsköterska.44 Det går 9 603 elever per skolläkare och 728 elever per skolkurator. Motsvarande sätt går det 1 740 elever per skolpsykolog. I fristående grund- och gymnasieskolor går det 436 elever på varje skolsköterska. Det går 2 080 elever per skolläkare. Det går 825 elever per skolkurator och 2 766 elever per skolpsykolog.45 Det som är viktigt att poängtera i förhållande till presenterade uppgifter, är att det inte ger fördjupad kunskap om vilka profes- sioner som är tillgängliga för vilka årskurser. Vi vet heller inte hur fördelningen ser ut eller vilka skillnader som finns i och mellan olika kommuner. Då tjänsterna i elevhälsan kan vara på deltid eller fördelade på flera skolor kan också detta göra att resultatet blir svårtolkat. uppger också att huvudmännen haft svårig- heter med att ange antal årsarbetare. Elevhälsans arbete kommer att beskrivas närmare i kommande kapitel. 44Uppgifterna som presenteras är beräknade på antal elever per årsarbetare. Detta gäller vid presentation av de respektive yrkeskategorierna i elevhälsan i avsnittet. 45I kategorin fristående skolor har även internationella skolor och riksinternat räknats in. 3.5Lagstiftning av relevans för utredningen Nedanstående avsnitt innehåller en kort och översiktlig redo- görelse för lagstiftning av relevans för utredningens problemanalys samt förslag och bedömningar. Framställningen gör inte anspråk på att vara heltäckande utan är begränsad till att på ett kortfattat sätt försöka beskriva lagstiftning av betydelse för tre av utredningens fyra förslagsområden – samverkan, rättssäkerhet och tidiga insat- ser. Hur avgränsningarna närmare har gjorts framgår av inled- ningen till kapitel 3. Rättsläget beskrivs i huvudsak utifrån nu gällande regler. I den mån utredningen ansett det nödvändigt har utredningen dock också kortfattat redogjort för vad kommande ändringar i lag- stiftningen kan innebära. När det gäller lagstiftningen för förskola, skola och annan pedagogisk verksamhet har utredningen, med något undantag, valt att utgå från nya skollagen. I detta avsnitt beskrivs några samverkansbestämmelser. Särskild vikt har i framställningen lagts på de bestämmelser om samverkan som avser barn och unga som far illa eller riskerar att fara illa. Texten innehåller också en kortare redogörelse för olika aktörers mål och ansvar för barn och unga eftersom ansvarsgränserna får betydelse vid samverkan. Vidare behandlas sekretess- och tystnads- pliktslagstiftningen i korthet utifrån ett samverkansperspektiv. Slutligen behandlas anmälnings- och uppgiftsskyldigheten enligt 14 kap. 1 § socialtjänstlagen (2001:453), SoL. Det bör redan nu påpekas att SoL till den del den innehåller bestämmelser om ansvar för barn och unga har varit föremål för en utredning (SOU 2009:68, Lag om stöd och skydd för barn och unga (LBU) Betänkande av ). I den utredningen föreslås en ny lag, lagen om stöd och skydd för barn och unga (LBU). Utredningens lagförslag är under behand- ling. Även lagen (1998:531) om yrkesverksamhet på hälso- och sjukvårdens område (LYHS) har varit föremål för en översyn. Som ett resultat av den utredningen träder en ny lag som ersätter LYHS i kraft – Patientsäkerhetslagen (2010:654). Patientsäkerhetslagen kommer även att innebära ändringar i annan lagstiftning, bl.a. hälso- och sjukvårdslagen (1982:763), HSL. Slutligen trädde nya skollagen i kraft . skollag och ett antal där med sammanhängande författningar upphävdes . Nya skollagen kommer dock med undantag av vissa i lagens övergångsbestämmelser införda undantag att till- lämpas på utbildning och annan verksamhet först fr.o.m. . skollag och där med sammanhängande författningar gäller därför för utbildning och annan verksamhet till utgången av . Barn och unga är allas ansvar Det övergripande målet för samhällets omsorg om barn och unga måste vara att alla barn och unga ska växa upp under trygga och goda förhållanden. Förutom det grundläggande ansvar som föräldrarna alltid har, förutsätts att alla berörda myndigheter och andra samhällsorgan tar ett gemensamt ansvar för att uppmärk- samma barn och unga och för att se till att deras behov tillgodoses. Detta gemensamma ansvar blir extra viktigt i relation till de barn och unga som är utsatta eller riskerar att hamna i en utsatt situation i något sammanhang. kan sägas vara samhällets yttersta skyddsnät. När hjälp eller stöd från annat håll inte räcker eller barnet eller den unge behöver skydd är det uppgift att ingripa. I 2 kap. 2 § socialtjänstlagen (2001:453), SoL, slås fast att kom- munen har det yttersta ansvaret för att de som vistas i kommunen får det stöd och den hjälp som de behöver. Kommunens yttersta ansvar innebär ingen inskränkning i det ansvar som ligger på andra huvudmän. Detta framgår uttryckligen av samma paragraf. ska enligt 5 kap. 1 § SoL bl.a. verka för att barn och unga växer upp under trygga och goda förhållanden och i nära samarbete med hemmen främja en allsidig personlighetsutveckling och en gynnsam fysisk och social utveckling hos barn och unga. Att socialnämnden ska verka för respektive främja antyder att ansvaret för barn och unga är delat med andra samhällsfunktioner och att fråga är om mål för arbete med barn och unga i utsatta situationer. De övergripande målen kan sägas ge uttryck för att samhället ska stödja och komplettera föräldrarna i deras uppgift att ge barnen och de unga goda uppväxtvillkor. Här fyller förskolan, skolan och annan pedagogisk verksamhet samt kultur- och fritidssektorn en viktig roll, men även verksamheter med som huvudman, såsom mödra- och barnhälsovård, barn- och ungdomspsykiatri och barn- och ungdomshabilitering. Samtliga dessa verksamheter påverkar indirekt roll och uppgifter när det gäller barn och unga som inte får sina behov tillgodosedda. Förskolans, skolans och annan pedagogisk verksamhets ansvar Förskolans pedagogiska roll stärks genom nya skollagen och en ny läroplan och innebär bland annat att uppföljning och utvärdering blir en del av förskolans uppdrag. Barns utveckling och lärande ska följas och dokumenteras. Skolan ges med nya skollagen ett tydligare uppdrag. Alla huvudmän måste erbjuda utbildning så att elever ges likvärdiga förutsättningar att nå målen. Alla barn och elever ska ges rätten att utvecklas så långt möjligt utifrån sina egna förutsättningar. Verksamheterna ska utformas så att de ger trygghet och studiero för alla barn och unga. Värdegrundsarbetet och arbetet mot kränkningar betonas. Barn och elever som är i behov av särskilt stöd ska få det. I nya skollagen skärps utred- ningskraven. Rättssäkerheten stärks också genom att en över- klagandemöjlighet införs beträffande beslut om t.ex. åtgärds- program. Skolans åtagande begränsas dock till utbildningssituationen och skolarbetet, vilket är viktigt att understryka. Skolans uppgift är att erbjuda en för eleven fungerande utbildningssituation. Skol- relaterade problem ska hanteras inom skolan. Skolans huvud- uppdrag är kunskaps- och värdegrundsuppdraget och elevens rätt till utbildning gäller , även under behandlings- situationer eller i samhällets vård. För de barn och elever utred- ningen avser är det ytterligare uppdrag som behöver prioriteras. För att dessa barns och elevers rätt ska kunna säkerställas krävs att personalen i de verksamheter nya skollagen reglerar kan se och tolka de uttryck för stödbehov och utsatthet som barn och elever uppvisar och att förskolan och skolan agerar genom att vidta adekvata insatser. Reglerna om anmälningsskyldighet, utrednings- skyldighet och skyldighet att samverka med andra samhällsaktörer utgör därigenom ett viktigt skyddsnät. I förskoleklassen, , grundsärskolan, sameskolan, specialskolan, gymnasieskolan och gymnasiesärskolan ska det finnas en elevhälsa. Elevhälsan ska omfatta medicinska, psyko- logiska, psykosociala och specialpedagogiska insatser. Elevhälsan ska främst vara förebyggande och hälsofrämjande. Elevernas utveckling mot utbildningens mål ska stödjas. Elever får vid behov anlita elevhälsan för enkla sjukvårdsinsatser. Elevhälsans personal ska komplettera och stötta skolpersonalen (2 kap. 25–28 §§ nya skollagen). För en närmare redogörelse av elevhälsan och de bestämmelser som reglerar denna se avsnitt 3.5.3 Hälso- och sjukvårdens ansvar Målet för hälso- och sjukvården är en god hälsa och en vård på lika villkor för hela befolkningen. Sjukvårdshuvudmännen har alltså ansvaret för den vård som kräver insatser av medicinskt utbildad personal eller av sådan personal i samarbete med annan personal. Utgångspunkten för vårdansvaret är hälso- och sjukvårdslagen (1982:763), HSL. Hälso- och sjukvården och dess personal kommer på olika sätt genom sina verksamhetsområden i kontakt med barn och unga och även barn och unga i utsatta situationer. Barnhälsovården når i stort sett alla barn och unga och har möjlighet att följa deras hälsa, utveckling och övriga förhållanden . Dessa verk- samheter kan därför bygga upp ett förtroende i relation till barnet eller den unge och dess vårdnadshavare, men också uppmärksamma om ett barn eller en ung person far illa. Andra verksamheter inom hälso- och sjukvården träffar inte barn eller unga alls, men kan ändå ha att uppmärksamma barns och ungas förhållanden. Ytterligare andra verksamheter möter både barn, unga och vuxna, t.ex. allmän- medicin, akutsjukvården och primärvården. Till polisens uppgifter hör att förebygga brott och andra störningar av den allmänna ordningen eller säkerheten. Polisen ska också lämna allmänheten skydd, upplysningar och annan hjälp, när sådant bistånd lämpligen kan ges av polisen (2 § polislagen). Polisen ska också förhålla sig till annan gällande lagstiftning t.ex. och socialtjänstlagen (2001:453). Uppdraget polisen har kan i olika sammanhang aktualiseras även i förhållande till barn och unga i samhället (se t.ex. 3, 12 och 16 §§ polislagen). Samverkansskyldigheten beträffande barn och unga Som framgår av redogörelsen ovan har flera av samhällets aktörer ett ansvar för frågor som rör barn och unga. Mandaten är i de flesta fall vida och svåra att avgränsa mot varandra. Detta gäller också i förhållande till barn och unga som far illa eller riskerar att fara illa. Lagstiftaren har insett att vissa av samhällets frågor endast kan lösas om flera arbetar tillsammans. Det finns därför ett antal lagbestämmelser som tillkommit för att möjliggöra en samverkan mellan olika samhällsaktörer. Trots existensen av sådana sam- verkansbestämmelser stöter samhällsaktörerna på vissa hinder när de försöker samverka med varandra. Sekretess- och tystnadspliktsbestämmelser kan sätta gränser för samhällsaktörernas möjligheter att samverka, särskilt i ett enskilt fall. I all samverkan mellan myndigheter och yrkesgrupper är det viktigt att värna om enskilda personers integritet. En samverkan på individnivå är i princip inte möjlig utan den enskildes samtycke. På motsvarande sätt kan de gränsytor som oundvikligen upp- kommer mellan aktörerna leda till problem i samverkansarbetet. Ett effektivt utnyttjande av samhällets resurser förutsätter att den offentliga sektorn verkar över sektorsgränserna. Konkret kan samverkan betyda allt från att man samarbetar i enskilda ärenden till samordning av olika frågor eller enkla informations- överföringar. Samverkan kräver emellertid att de ingående aktörerna löser tvister kring gränsdragningsfrågor, ansvar, mandat och kompetens. De vanligaste hindren för samverkan som brukar anföras är att man inte har tid att etablera en samverkan, att man ser väldigt olika på problemet som samverkan ska lösa, att man har för dålig kunskap om varandras ansvar och mandat och slutligen att man är rädd för att samverkan kan innebära en övervältring av kostnads- ansvar, dvs. man vakar över sina egna ekonomiska intressen. Behovet av samverkan för att bl.a. undvika dubbelarbete blir mer uttalat i tider med krympande resurser på olika områden. Detta tillsammans med insikten om att man tillsammans kan uppnå bättre resultat ökar behovet av att utveckla principer för samverkan. För att en välfungerande samverkan ska uppnås är det inte tillräckligt att det i lag finns en skyldighet att samverka, utan detta kräver också att man tydliggör, och är någorlunda enig om vilken ansvarsfördelning som gäller. Trots vissa svårigheter finns det en enighet om att samverkan behövs. Erfarenhetsmässigt vet man också att samverkan leder till kostnadsmedvetenhet, ett bättre utnyttjande av resurser och ökad professionalism och kompetens. har ett unikt uppdrag och ansvar för barn och unga i utsatta situationer. När det gäller barns och ungas behov så handlar det ofta om förebyggande insatser och insatser där andra samhälls- sektorer har det ansvar, de instrument och den kompetens som behövs. Som exempel på sådana samhällssektorer kan nämnas skola, förskola och hälso- och sjukvård. Ett nära och gemensamt ansvarstagande är nödvändigt när det gäller barn och unga med behov av stöd inom många områden. har ett stort behov av samverkan med olika samhällsorgan och organisationer. Av intresse för utredningen är främst den samverkans- bestämmelse som tar sikte på frågor som gäller barn som far illa eller riskerar att fara illa. Samverkan ska ske med samhällsorgan, organisationer och andra som berörs. Samverkan ska ske kring alla barn som på ett eller annat sätt far illa eller riskerar att fara illa och som kan vara i behov av insatser. Samverkan ska ske även om det inte är klarlagt att ett barn faktiskt far illa, (5 kap. 1 § socialtjänstlagen (2001:453). har enligt samma paragraf i, SoL, ett särskilt lagfäst ansvar för att samverkan kommer till stånd, ett första- handsansvar. Detta kommer till uttryck genom att det i lagtexten anges att nämnden aktivt ska verka för att en samverkan kommer Samverkan enligt bestämmelsen ska ske både på över- gripande nivå och kring individer, men bestämmelsen bryter inte eventuell sekretess. Detta framgår också direkt av lagtexten. Förskolan, skolan och annan pedagogisk verksamhet Nya skollagen innehåller en bestämmelse om samverkan i frågor som rör barn som far illa eller riskerar att fara illa (29 kap. 13 § nya skollagen). Bestämmelsen i nya skollagen är i princip oförändrad i förhållande till skollag. Bestämmelsen har dock för- tydligats och det framgår uttryckligen av nya skollagens bestäm- melse att det är både huvudmännen för verksamheten och anställda i verksamheten som på socialnämndens initiativ ska samverka med andra samhällsorgan, organisationer och andra som berörs kring barn som far illa eller riskerar att fara illa. Skyldigheten omfattar även enskilt bedriven verksamhet. En erinran om gällande sekretess- och tystnadspliktsbestäm- melser har tagits in i lagen, vilket påminner om att samverkans- skyldigheten inte bryter eventuell sekretess eller tystnadsplikt. Huvudmännen för verksamhet som avses i nya skollagen och den som är anställd i sådan verksamhet har till skillnad från inget förstahandsansvar för att en samverkan kommer till stånd. I övrigt är dock skyldigheten att samverka densamma. I 2 f § hälso- och sjukvårdslagen (1982:763), HSL, finns en bestäm- melse som stadgar att hälso- och sjukvården på socialnämndens initiativ beträffande frågor som rör barn som far illa eller löper risk att fara illa ska samverka med samhällsorgan, organisationer och andra berörda. Skyldigheten gäller såväl på individnivå som på övergripande nivå. Bestämmelserna gäller såväl offentligt bedriven vård som den vård som bedrivs i enskild regi. På motsvarande sätt som i Socialtjänstlagen (2001:453) finns en erinran om gällande sekretess- och tystnadspliktsbestämmelser då samverkansskyldigheten inte bryter eventuell sekretess och tystnadsplikt. Hälso- och sjukvården har till skillnad från social- tjänsten inget förstahandsansvar för att en samverkan kommer till I övrigt gäller dock skyldigheten att samverka på samma sätt som för . En motsvarande bestämmelse finns i lagen (1998:531) om yrkesverksamhet på hälso- och sjukvårdens område, LYHS. Bestämmelsen (2 kap. 1 a § LYHS) gäller för hälso- och sjukvårdens personal. I denna paragraf sägs dock inget om att samverkan ska ske på socialnämndens initiativ. En motsvarande bestämmelse kommer att finnas i 6 kap. 5 § i patientsäkerhetslagen (2010:659) som ersätter LYHS . Polisen ska enligt 3 § polislagen (1984:387) samverka med andra myndigheter och organisationer vars verksamhet berör polis- verksamheten. Polisen ska enligt samma paragraf fortlöpande samarbeta med myndigheterna inom . Bestämmelsen möjliggör samverkan på alla samhällsnivåer i fråga om barn som far illa eller riskerar att fara illa. Bestämmelsen fanns redan när lag- stiftaren införde en samverkansskyldighet beträffande barn som far illa eller riskerar att fara illa och något behov av att ändra bestämmelsen ansågs inte föreligga. Offentlighets- och sekretesslagen (2009:400), OSL, och annan lag- stiftning om sekretess och tystnadsplikt anses i många fall skapa bekymmer på samverkansområdet då regler om samverkan oftast inte bryter den sekretess eller tystnadsplikt som kan gälla inom ett visst område. Sekretess gäller t.ex. mellan olika nämnder i samma kommun, mellan självständiga verksamheter inom samma nämnd, mellan olika kommuner eller stadsdelsnämnder och mellan olika myndig- heter. OSL och annan lagstiftning innehållande sekretess- och tyst- nadspliktsbestämmelser förbjuder i princip utlämnande av person- liga uppgifter utan samtycke från den det gäller. Möjligheterna till samverkan mellan myndigheter och andra samhällsaktörer i enskilda ärenden bygger, med vissa undantag, alltså i princip alltid på den enskildes, eller om fråga är om underåriga, som huvudregel på vårdnadshavarnas samtycke. Det finns dock vissa undantag och begränsningar i sekretessen och tystnadsplikten som i vissa fall möjliggör samverkan innefat- tande ett uppgiftsutbyte utan eller oavsett samtycke, t.ex. kan en menprövning leda till att vissa uppgifter kan lämnas ut trots att den enskilde vägrat lämna samtycke Ytterst handlar det om en avvägning mellan olika intressen. Intresset av att med mesta möjliga kunskap snabbt kunna se vilken åtgärd som behövs, vari ligger både ett rationaliseringsintresse men också ett intresse av att ge den bästa hjälpen, ställs mot intresset att skydda enskilda personers integritet. Anmälnings- och uppgiftsskyldigheten enligt 14 kap. 1 § socialtjänstlagen Nedanstående är en kort redogörelse för den anmälnings- och uppgiftsskyldighet som finns beträffande barn som far illa eller riskerar att fara illa. Orsaken till att utredningen valt att redogöra för dessa skyldigheter är de problem inom detta område som identifierats i bl.a. kommunstudien. 14 kap. 1 § socialtjänstlagen (2001:453) behöver på olika sätt få kännedom om barn som far illa eller riskerar att fara illa för att kunna fullgöra sin uppgift att, beroende på allvarlighetsgraden, förebygga, erbjuda stödinsatser eller ingripa till ett barns skydd. Enligt 14 kap. 1 § första stycket socialtjänstlagen (2001:453), SoL, bör var och en som får kännedom om något som kan innebära att socialnämnden behöver ingripa till ett barns skydd anmäla detta till nämnden. Myndigheter vars verksamheter berör barn och ungdom är emellertid enligt andra stycket samma lagrum skyldiga att genast anmäla till nämnden om de i sin verksamhet får kännedom om något som kan innebära att nämnden behöver ingripa till ett barns skydd. Detta gäller även de som är anställda hos en sådan myndig- het. Sådan anmälningsskyldighet gäller också de som är verksamma inom yrkesmässigt bedriven enskild verksamhet som berör barn och unga.