sou · GYB340 · 2010-05-28 00:00:00 — Det finns en rad motsvarande organisa- tioner, både inom det medicinska området och på andra håll, där enskilda individers engagemang har lett till konkret verksamhet till nytta för såväl ursprungs- som destinationsland. 7.5Kunskapsflykt, kunskapsåterföring och kunskapscirkulation dominerades debatten kring migration och utveckling av migrationens negativa effekter för ursprungs- länderna. I centrum för diskussionen stod kunskapsflyktens, brain 86 Samtal med representanter för (2010). Cirkulär migration och utveckling drain, utarmande konsekvenser. Bland de förslag som dryftades för att komma till rätta med problemet fanns bl.a. en skatt (s.k. brain drain tax) som skulle åläggas destinationsländerna för att kompen- sera ursprungsländerna för förlorad kompetens. präglas den politiska diskussionen kring migration och utveckling av andra ton- gångar.87 Även om kunskaps- och kompetensflykt är ett reellt problem för vissa ursprungsländer, framför allt inom vissa sektorer, är den allmänna bedömningen att migrationens fördelar överstiger nackdelarna. Lösningen för ursprungsländerna ligger inte i att begränsa migrationsflödena, det gäller tvärtom att slå mynt av de möjligheter – brain gain – som rörligheten för med sig. UNDP menar att migration av kvalificerad arbetskraft utgör ett uttryck för bristande förutsättningar i ursprungslandet som inte kan hant- eras genom begränsningar i migrationsflöden utan måste mötas med åtgärder som gör det mer attraktivt att stanna och försörja sig i hemlandet.88 En stor del av ansvaret för att hantera den de facto problematik som kompetensflykten innebär för vissa ursprungs- länder, läggs därmed på länderna själva. Utflödet av välutbildade får såväl kännbara som mer indirekta konsekvenser för ursprungsländerna. När dessa män- niskor väljer att migrera lämnar de naturligtvis efter sig ett tom- rum. Det handlar om personer vars utbildning sub- ventionerats av staten och vars kunskaper och kompetens skulle ha kommit väl till pass i det egna landets utveckling. Men migrationen sätter andra krafter i rörelse som också bidrar till utveck- ling. Migranten blir en del av landets diaspora och kan bidra genom såväl ekonomiska och sociala remitteringar som genom kunskaps- och teknologiöverföring vilket främjar produktiviteten och kan lämna ett viktigt bidrag till ursprungslandets utveckling.89 Den ökade interaktion över nationsgränser som följt i glo- baliseringens spår har minskat kunskapsflyktens negativa effekter. Dagens tekniska förutsättningar gör det möjligt för de migranter som så önskar att spela en roll för hemlandets utveckling, såväl ekonomiskt som politiskt och socialt. Många migranter blir viktiga länkar mellan destinations- och ursprungsland genom sin kulturella bakgrund, sin kunskap och sina erfarenheter. 87Lowell och (2001). 88UNDP (2009). 89Lowell och (2001). Cirkulär migration och utveckling Vid sidan av de positiva effekter i form av remitteringar, investeringar, ökad handel etc. som den ökade migrationen för med sig, utgör utflödet av välutbildade och de möjligheter i form av bättre arbete, högre löner och nya erfarenheter som detta medför, i sig ett incitament för andra att studera vidare. Givet att det, trots allt, bara är en liten del som migrerar kan detta bidra till en allmän kunskapshöjning i samhället som i sin tur banar väg för utveck- ling.90 Brain drain har ersatts av brain circulation när människors kunskap på detta sätt kommer både ursprungsland och destina- tionsland till gagn. Att engagera diasporan för utvecklingen i ursprungslandet genom etablering av nätverk och organisationer har visat sig vara ett effektivt sätt att möta kompetensflyktens negativa effekter. Hälsosektorn – särskilt drabbad av kompetensflykt Inom vissa sektorer, framförallt hälsosektorn, är problemet med brain drain mer påtagligt än på andra håll. För vissa länder, framför allt i södra , äventyrar utflödet av sjuksköterskor och läkare redan allvarligt möjligheten att sörja för den egna befolkningens behov av hälsovård. Kritisk brist på arbetskraft inom vården råder i 57 länder, varav 36 återfinns i Afrika.91 Den främsta förklaringen till den omfattande arbetskrafts- migrationen inom hälsosektorn är västvärldens åldrande befolkning och det snabbt växande behov av läkare och sjuksköterskor som detta medför. Många länder söker med ljus och lykta efter arbets- kraft som kan fylla luckor inom vården. Flera länder har också genomfört omfattande rekryteringskampanjer, inte minst i utveck- lingsländer. Sammantaget finns omkring 11 000 läkare – som har sitt ursprung i söder om – i , och . Denna siffra motsvarar mer än en tiondel av den totala läkarkåren på hela den afrikanska kontinenten.92 Att sjuksköterskor och läkare i så stor omfattning väljer att migrera har flera förklaringar. Låga löner, brister i arbetsplats- säkerhet (inte minst med avseende på sanitära förhållanden/HIV), avsaknad av mediciner, få tillfällen till vidareutbildning och en ohållbar arbetssituation för dem som stannar kvar, är viktiga push- 90Tamas (2004). 91EU-kommissionen (2008). 92Jenkins m fl (2010). Cirkulär migration och utveckling Pull-faktorerna, å sin sida, inkluderar god tillgång på arbetstillfällen, högre löner, goda arbetsmiljöförhållanden och möj- ligheter till karriärutveckling.93 En ytterligare faktor kan vara att vistelsen i det nya landet ger förutsättningar för att genom remit- teringar stödja de delar av familjen som är kvar i ursprungslandet. Rekrytering av sjukvårdspersonal – exemplet lyfts ofta fram som ett exempel i dessa sammanhang p.g.a. sin långa erfarenhet av att rekrytera sjukvårdspersonal fram- för allt från länder inom det brittiska samväldet. har varit en viktig bidragsgivare i detta avseende, men också , och andra länder. Av totalt drygt 245 000 registrerade läkare i hade närmare 92 000 fått sin medicinska utbildning vid lärosäten i utlandet, varav en majoritet i utvecklingsländer. förlorade en tredjedel av sin sjuksköterskekår enbart till . Den brittiska regeringen beslutade att upphöra med rekrytering till den statligt finansierade sjukvården från länder där kompetensflykt orsakat uppenbara problem. En s.k. uppförande- kod för rekrytering av vårdpersonal från länder utanför EU har antagits som bl.a. söker motverka rekrytering från ursprungsländer där det råder brist på sjukvårdspersonal.94 Inom den privata sektorn pågår dock fortfarande omfattande rekrytering. Medvetenheten om kompetensflyktens konsekvenser för vissa utvecklingsländer har lett till ett intensifierat globalt arbete med dessa frågor. , , bedriver ett arbete för att ta fram en global uppförandekod för etisk rekrytering av vårdpersonal. EU antog en strategi för att åtgärda bristen på personal inom hälsosektorn. Denna följdes 2006 av ett hand- lingsprogram för att avhjälpa den akuta bristen på hälso- och sjuk- vårdpersonal i utvecklingsländer (avseende perioden –2013). EU har också förbundit sig att ta fram en uppförandekod för 93Lowell och (2001). 94EU-kommissionen (2008) samt se vidare Cirkulär migration och utveckling rekrytering och bibehållande av personal över nationsgränser inom sjukhussektorn i syfte att reglera den gränsöverskridande rekryter- ingen av vårdpersonal.95 7.6Handel, migration och utveckling Ett av globaliseringens starkaste kännetecken är den ökande inter- nationella handeln. Det gångna halvseklet har sett en dramatisk ökning i handels- och investeringsflöden över nationsgränserna. har en stark ökning av den internationella migrationen skett. Sambandet mellan migration och handel är också ett område som rönt allt större uppmärksamhet . Migrationens roll lyfts allt oftare fram när handelsflöden ska studeras och det ekonomiska utbytet mellan länder främjas. Globaliseringen och den tilltagande rörligheten har bidragit till en efterfrågan på nya varor och tjänster som i sin tur skapar nya behov av kunskap och kompetens. Internationella handelsflöden binder länder och regioner allt närmare varandra. Handelssystemet utvecklas och förenklas kontinuerligt genom exempelvis sänkta tullnivåer och minskade specifika kvoter för varor eller varugrupper. blir betydelsen av de s.k. icke- tariffära handelshindren, dvs. hinder av informell natur, allt större. Osynliga barriärer i spåren av kulturella skillnader och språkför- bistring, kan bli kostsamt för företag som verkar i en allt mer global miljö. Internationella nätverk utgör ett viktigt redskap för att över- brygga dessa hinder och här kan migranter spela en viktig roll.96 Migranter bidrar med unik kompetens som kan tas tillvara inom handelsfrämjandet Migranter som lämnar sitt ursprungsland för att bygga en tillvaro någon annanstans är informationsbärare. De har med sig unika kunskaper om språk och kultur och om seder och bruk som råder i sina ursprungsländer. De kan vara förtrogna med affärskulturen, veta var gränserna går och var fallgroparna finns och de kan också ha kontaktnät som skapar förutsättningar för handel. Denna sam- lade kunskap är avgörande för om ett kontrakt går 95EU-kommissionen (2008). 96Hatzigeorgiou (2009). Cirkulär migration och utveckling till ett svenskt företag eller ej, och om en affärsuppgörelse blir lyckosam. Ofta finns också en stark vilja hos migranten både att använda denna kunskap och att återföra nyvunnen kunskap till sitt ursprungsland. Detta gäller oberoende av vilket skäl som ligger bakom beslutet att migrera och om migranten kommit som skyddsbehövande, som anhöriginvandrare, student eller arbets- kraftsmigrant. I ett par länder har man uppmärksammat sambandet mellan migration och handel och aktivt sökt utnyttja den resurs som migranterna utgör för att främja handel. och är två exempel. I både dessa länder är det framför allt de naturliga nätverk som uppstår mellan migr- anter i destinationslandet som på ett påtagligt sätt bidragit till att minska informationsfriktionerna mellan destinations- och ursprungsland och som därmed haft en positiv inverkan på handels- flödena.97 Kopplingen mellan migration och handel uppmärksammas nu också i växande utsträckning i . Ny forskning, som baserar sig på handels- och migrationsdata för och 180 länder med vilka bedrev handelsutbyte –2007, visar på ett starkt positivt samband mellan ökad migration och ökade handelsflöden. Statistiken visar att fler migranter från ett visst ursprungsland leder till ökad bilateral handel mellan och landet i fråga.98 Den främsta förklaringen härtill är att migranterna bidrar till att sänka informationsbarriärerna mellan länder och därmed också till sänkta informations- och kommunikationskostnader. Sambandet mellan migration och ökad handel är mest uppenbart för varor med högt förädlingsvärde (exempelvis läkemedel), där behovet av tyd- lighet i kommunikation och information är särskilt stort. För att passera de informationsbarriärer som dessa produkter medför krävs landspecifika kunskaper som migranter kan bidra med. Den s.k. migranteffekten är också starkare för fattiga länder, vilket kan förklaras med att personer med ursprung i ekonomiskt utvecklade länder har relativt sett mindre att bidra med i termer av sänkta handelskostnader och exportfrämjande än personer med ursprung i fattiga länder där formella kanaler för inhämtande av information är mer begränsade. 97Hatzigeorgiou (2009). 98Hatzigeorgiou (2009). Cirkulär migration och utveckling Migration leder till ökade handelsflöden mellan länder Svensk forskning visar att en tioprocentig ökning av migrationen från ett visst land till genererar mer export till landet i fråga. 99 För import är motsvarande samband ännu högre, mer invandring till leder till högre import. I ett exempel ledde en ökning av antalet migranter från ett visst land med 12 000 personer till en ökning av exporten till detta land med och av importen med tio miljarder kronor.100 Betydelsen av sänkta informationströsklar är en viktig förklaring till den påtagliga effekten på importen, en annan är att närvaron av utlandsfödda ökar sannolikheten för etablering av fler importörer relativt exportorienterade företag, eftersom det är lättare att etabl- era en sådan verksamhet. Ytterligare en förklaring kan vara den s.k. representanteffekten. Migranter är ju också konsumenter som föredrar att konsumera varor som producerats i ursprungs- länderna.101 Med växande migration från ett visst land ökar också utbudet av affärer, restauranger och nöjen (i form av filmer, littera- tur etc.) som har kopplig till landet i fråga. Ju mer öppet handels- klimatet i partnerlandet är, desto större är migranteffekten på importen. För export från till ursprungsländer tycks situationen dock vara en annan. Här är migranteffekten större ju mer sluten och protektionisk handelspolitiken i partnerlandet är. Detta indi- kerar att utlandsfödda har särskilt goda förutsättningar att förbättra möjligheten för svensk export i länder med höga tullar och icke- tariffära handelshinder.102 borde vara mer aktivt på att använda de resurser som finns här. Vem som helst kan gå ut och sälja varor i . Men det är bara nu det är bra tid att starta upp affärer, sedan blir det för sent Det är nu det gäller. Många i ser det som osäkert och därför vill man inte Här borde man dra nytta av de invandrare som finns – med erfaren- heter och kontakter103 99Hatzigeorgiou (2009). 100Hatzigeorgiou (2009). 101Ett närliggande svenskt exempel kan röra varor från som svenskar som bor utom- lands har svårt att klara sig utan och köper via nätet, se t.ex. 102Hatzigeorgiou (2009). 103Citat från fokusgrupp. Cirkulär migration och utveckling Regeringen initierade 2007 en satsning på utrikes födda som resurs i handelsfrämjandet. Satsningen konsoliderades 2009 under namnet Projekt . I projektet ingår en rad åtgärder, bl.a stöd till små och medelstora företag genom bidrag för etablering av nät- verk för företagare med utländsk bakgrund.104 Den svenska diasporan utomlands och dess påverkan på handeln På samma sätt som migranter i påverkar handeln kan det antas att även den svenska diaspora som finns utanför gränser påverkar handelns mönster och omfattning. bor uppskattningsvis omkring 250 000 personer med mer eller mindre stark anknytning till utanför landets gränser. 105 Många av dem är svenska medborgare som har lämnat för en tidsbegränsad period och har sin livsbas här. Andra har bott och verkat i av sina liv, exempelvis gäststudenter, arbetskraftsmigranter etc. Båda grupperna kan antas påverka handeln, dels direkt genom sin och sin familjs konsumtion av varor och tjänster kopplade till svenska företag, dels indirekt genom att de kan fungera som broar in i ekonomin i det landet där de bor. Inom ramen för det s.k. om tjänstehandel (General on Trade in Services) som är en del av världshandels- organisationens, WTO, internationella handelsregim, behandlas bl.a. frågan om tillfällig personrörlighet för tillhandahållande av tjänster. Ett hundratal stater har gjort åtaganden inom ramen för GATS i syfte att underlätta den internationella tjänstehandeln.106 Medlemmarnas rådande åtaganden inom inskränker sig framför allt till att omfatta tillhandahållande av marknads- tillträde för tillfällig vistelse för högkvalificerad arbetskraft, t.ex. visum och arbetstillstånd. Utvecklingsländerna är pådrivande inom GATS-förhandlingarna och vill se mer liberala regelverk kring per- 104Se vidare /sb/d/12317 105SCB (2010). Se vidare kapitel 3. 106Rentzhog (2010). Cirkulär migration och utveckling sonrörlighet för ökat marknadstillträde. Avsaknad av ömsesidighet i detta avseende, i kombination med migrationsfrågans generella känslighet, har dock lett till att förhandlingarna rört sig mycket långsamt.107 täcker i stort sett alla tjänsteområden, och omfattar sammanlagt runt 160 tjänstesektorer.108Avtalet skiljer mellan fyra olika sätt att leverera tjänster: gränsöverskridande handel, konsum- tion utomlands, kommersiell etablering och tillfällig personrörlig- het. Den sistnämnda kategorin, det s.k. Mode 4, eller leverans- sätt 4, är av särskild relevans i sammanhanget cirkulär migration och utveckling. Vad innebär tillfällig personrörlighet i GATS-kontexten? Tillfällig personrörlighet definieras i GATS som tillhandahållandet av tjänster i ett medlemsland, genom närvaro av fysiska personer från ett medlemsland på ett annat lands territorium. Definitionen syftar inte på fysiska personer som söker tillträde till arbets- marknaden i annat land, dvs. arbetskraftsmigranter, och omfattar inte heller frågor rörande medborgarskap, bosättning eller per- manent- eller tillsvidareanställning.109 reglerar tillträde för tjänsteleverantörer för ett specifikt syfte i en specifik sektor.110 avser tillfälliga, tidsbestämda vistelser, men ger ingen närmare definition på vad som avses med tillfällig vistelse utan detta är upp till varje med- lemsland att avgöra. Länder har gjort åtaganden i form av inter- nationella garantier om öppenhet som möjliggör vistelse i upp till beroende på land, sektor och yrkes- kategori. omfattar i princip såväl kvalificerade som okvalificerade tjänsteleverantörer, men rådande åtaganden inom GATS begränsar sig till det förstnämnda.111 107UNDP (2009). 108Med undantag för tjänster som tillhandahålls i samband med utövandet av statliga befogenheter och frågor rörande flygrättigheter. 109Rentzhog (2010). 110Personer verksamma inom jordbruk och tillverkningsindustri är undantagna. 111Rentzhog (2010). Cirkulär migration och utveckling kräver att medlemmarna ska tillhandahålla en transparent lagstiftning. Därtill förpliktigar avtalet medlemmarna att göra åtaganden om fullt eller begränsat marknadstillträde och att inte diskriminera mellan inhemska och utländska tjänste- leverantörer.112 Åtaganden under avtalet görs frivilligt av varje med- lemsland, sektor för sektor och leveranssätt för leveranssätt. En medlemsstats lagstiftning får inte vara mer restriktiv än vad dess åtaganden medger. Avtalet möjliggör för länder att öppna sina marknader för tillfälliga tjänsteleverantörer i den utsträckning dessa önskar. Det finns dock inga krav på att alla hinder måste undanröjas och många hinder återstår, inte minst när det gäller tillfällig personrörlighet som är särskilt relevant för cirkulär migration. Hinder för personrörlighet kan indelas i fyra kategorier. Det mest grundläggande hindret rör regelverk avseende tillträde till tredje land, dvs. arbetstillstånd, tidsmässiga begränsningar, arbets- marknadsprövningar och kvoter. Kravet på löneparitet måste beak- tas. Enligt GATS ska en utländsk tjänsteleverantörens anställda erhålla samma lön som anställda hos motsvarande inhemsk tjänste- leverantör. Validering och certifiering av utländska kvalifikationer och betyg utgör ett annat hinder, inte minst givet att det ofta handlar om tidsmässigt utdragna processer som begränsar utrymmet att leverera tjänsten i fråga. Krav på bosättning eller medborgarskap kan också utgöra hinder. En tredje grupp hinder syftar på den sär- behandling av inhemska respektive utländska tjänsteleverantörer som förekommer och som begränsar den tillfälliga person- rörligheten. Exempel på detta är regler kring offentlig upphandling och subventioner som riktar sig till svenska tjänsteleverantörer, lik- som lagstiftningen kring redovisning och reklam, restriktioner gäl- lande användande av utländska firmanamn, etableringskrav, konsu- mentskyddslagar etc. Avslutningsvis kan begränsningar gällande etablering av företag indirekt hindra också den tillfälliga personrörligheten eftersom till- Cirkulär migration och utveckling fällig personrörlighet ofta utgör ett komplement till lokal etabler- ing.113 är pådrivande inom GATS-förhandlingarna, också i frågor som rör personrörlighet. Utgångspunkten är att ökad rörlighet för såväl varor och kapital som personer kan bidra till att underlätta och effektivisera handelsutbyte med omvärlden, såväl avse- ende import som export, också på tjänstehandelsområdet. Möjlig- heten att sända personal till kontor i tredje land och att ta emot tjänsteleverantörer från tredje land är ett viktigt steg i denna rikt- ning. Forskning pekar på att det finns betydande samhällseko- nomiska vinster att hämta av ökad marknadsintegration också när det gäller rörlighet av arbetskraft, vilket utgör en förutsättning för att den globala tjänstehandeln inte ska begränsas.114 är en viktig del i den pågående för- handlingsrundan inom WTO, den s.k. Doharundan. Doha-rundan har en uttalad koppling till utveckling och utvecklingsländerna har gjort frågan om tillfällig personrörlighet inom GATS till en huvud- fråga. Ett argument som framförts är att tillfällig personrörlighet skulle kunna ge små och medelstora företag med hemvist i utveck- lingsländer en möjlighet att nå ut och utveckla landets handel med omvärlden.115 Den svenska lagstiftningen kring personrörlighet går genom det nya regelverket för arbetskraftsinvandring längre än flertalet åtaganden som gjorts inom ramen för GATS Mode 4. Bilaterala avtal vinner terräng I avsaknad av framsteg i GATS-förhandlingarna har många länder I stället valt att ingå bilaterala eller regionala avtal för att främja tjänstehandel och öppna för personrörlighet mellan ursprungs- och destinationsland. tillhör de länder som ingått flest avtal av denna karaktär, ofta i syfte att möjliggöra för säsongsarbetskraft. 113Rentzhog (2010). 114Ekholm (2008) 115Rentzhog (2010) Cirkulär migration och utveckling Andra länder som använt sig av detta verktyg i stor skala är och Filippinerna.116 7.8Internationella projekt för cirkulär migration och utveckling har en rad internationella projekt inom området cirkulär migration lanserats. Ett grundläggande syfte med många av dessa projekt har varit att undersöka hur tilltagande arbetskrafts- brist i destinationsländerna kan bemötas, som ett bidrag lämnas till utvecklingen i ursprungsländerna med beaktande av såväl den cirkulära migrationens risker som potential. IOM utfor- mar och genomför en rad av dessa projekt. och FN är andra aktörer. Bland finansiärerna återfinns vid sidan av dessa också och andra internationella institutioner som har migration på sin agenda, liksom enskilda länder. IOM:s projekt kan kategoriseras efter inkommande respek- tive utgående migrationsströmmar. Medan den förra gruppen framför allt inkluderar projekt som syftar till matchning mellan arbetstagare och arbetsgivare, i denna grupp återfinns bl.a. bilate- rala avtal om säsongsarbete, omfattar den senare t.ex. insatser för återetablering i ursprungsländerna och projekt till stöd för dia- sporainsatser. Även FN-program och -projekt kring cirkulär migr- ation kan betraktas utifrån en sådan typologisering. I tillägg till dessa projekt pågår en mängd initiativ av akademisk art där den cirkulära migrationens konsekvenser, möjligheter och risker stu- deras. Nedan redovisas ett urval av pågående eller avslutade projekt i syfte att illustrera hur det praktiska arbetet kring cirkulär migration och utveckling kan utformas. Den mest traditionella formen av program inom cirkulär migration utgörs av överenskommelser om säsongsarbete, ofta genom bilate- rala avtal. Programmen är cirkulära till sin karaktär eftersom migr- anten befinner sig i destinationslandet för att sedan återvända till sitt ursprungsland, i många fall för att senare 116 (2007). Cirkulär migration och utveckling cirkulera på nytt. Program för säsongsarbete beaktar dock inte utvecklingen i ursprungsländerna i någon vidare utsträckning utan dessa program är tillkomna primärt för att täcka ett arbetskrafts- behov i destinationsländerna. Systemet med utländska bärplockare utgör en svensk variant av säsongsarbetsprogram. Bland väl fungerande exempel på denna typ av samarbetsprojekt nämns ofta det kanadensiska Seasonal Agricultural Workers Pro- gram (SAWP). Inom ramen för detta program kommer omkring 20 000 migranter till för att arbeta vid kanadensiska jordbruk. Migranterna stannar vanligtvis i under . Över hälften av deltagarna kommer från , övriga från andra länder i . Utmärkande för SAWP är att många migranter återkommer år , ofta för att arbeta för samma arbetsgivare.