sou · GYB343 · 2010-06-29 00:00:00 — Ärendesamordning är en viktig förutsättning för en effektiv utredningsverksamhet, både för att kunna tillämpa bestämmelserna om förundersökningsbegränsning och för att i övrigt kunna koordinera utredningsarbetet. Ansvaret för att ärendesamordning kommer till stånd vilar på undersökningsledaren. Även om Polisen ännu tydligare än skulle styra utredningsverksamheten mot att bli effektivare är det viktigt att de som i praktiken leder verksamheten får möjligheten att genomföra strategierna. Ökad kompetens för förundersökningsledarna är en viktig del i detta. Polismyndigheterna måste dock även ge förundersökningsledarna större möjlighet att utöva ledarskap i utredningsverksamheten. Utredningen anser att det är omöjligt för en förundersökningsledare att leda, styra, kontrollera och följa upp varje utredning om hon eller han ska förundersökningsleda 400–1 000 utredningar. Effekterna av den övergripande styrningen riskerar då att utebli. I FUK poängteras att undersökningsledaren ska ha ansvaret för helheten i en utredning. Det kan inte den enskilde utredaren ha, bl.a. för att hon eller han inte har tillräcklig kompetens. Ett annat problem i sammanhanget är att även om polismyndigheten väcker frågan om förundersökningsbegränsning flyter systemet trögt. En överflyttning av ett ärende från polismyndigheten till åklagarkammaren, och tillbaka igen, kräver en betydande administrativ process. Dessutom går beslutsfattandet långsamt. I utredningens enkätundersökning anges att det tar Polisens rätt att besluta om förundersökningsbegränsning innan ett ärende som har överlämnats för prövning av frågan om förundersökningsbegränsning kommer tillbaka från åklagare. Det finns flera orsaker till att förundersökningsbegränsning inte används på ett effektivt sätt av polismyndigheterna. Att polismyndigheterna inte har behörighet att själva besluta om förundersökningsbegränsning är en av dessa. 6.5Diskussion om behovet av att ge polismyndigheten behörighet att besluta om förundersökningsbegränsning Enligt utredningens direktiv är det motiverat att överväga en förändring när det gäller polismyndighetens befogenhet att besluta om förundersökningsbegränsning. Utredaren ska därför ta ställning till om polismyndigheten bör ges behörighet att inom ramen för sitt förundersökningsledaransvar fatta beslut om förundersökningsbegränsning i vissa fall. 6.5.2Behörighet för polismyndigheten att besluta om förundersökningsbegränsning Utredningens förslag: ska vara behöriga att besluta om förundersökningsbegränsning. När bestämmelserna om förundersökningsbegränsning infördes hade polismyndigheten endast en begränsad befogenhet att lägga ned förundersökningen när någon hade blivit skäligen misstänkt för brottet. Enligt departementschefen var beslut om förundersökningsbegränsning därför av sådan beskaffenheten att de alltid borde meddelas av åklagare (prop. 1981/82:41, s. 15 och 25). Sedan 1980- talets början har förutsättningarna för polismyndigheten att leda förundersökningar förändrats, vilket utredningen har redovisat i kapitel 3. som Polisen har förbättrat förundersökningsledarnas kompetens har det i allt mindre utsträckning ansetts befogat att inskränka polismyndighetens behörighet. Det nationella fördelningscirkulär som infördes innebar på de flesta håll i landet att de polisiära förundersökningsledarna fick leda förunder- Polisens rätt att besluta om förundersökningsbegränsning sökning avseende fler brottstyper . Polisiära förundersökningsledare anses numera ha rätt att göra kvalificerade prognoser av hur ett åtal kan komma att falla ut och har därmed rätt att besluta att en förundersökning ska läggas ned för att brott inte kommer att kunna styrkas. uttalade BRU att behörigheten för Polisens förundersökningsledare inte behövde utvidgas (SOU 2005:84, s. 27). BRU prövade dock aldrig frågan om förundersökningsbegränsning. har bl.a. regeringens uppdrag till bl.a. att vidta åtgärder för en effektiv handläggning av mängdbrott inneburit ett allt större krav på polismyndigheterna att ta ett helhetsansvar för de polisledda utredningarna. Förundersökningsbegränsning bedöms vara ett viktigt instrument för att med ett processekonomiskt fokus öka effektiviteten i utredningsverksamheten. Om polismyndigheten ges behörighet att besluta om förundersökningsbegränsning innebär det inte någon förändring i sak avseende de förutsättningar som ska gälla för huruvida bestämmelsen får tillämpas. En förändrad behörighet bör dock kunna innebära att förundersökningsbegränsning tillämpas tidigare än , dvs. genomströmningstiderna blir kortare. Det innebär i så fall dels en minskad belastning på den brottsutredande resursen, dels att målsägaren och den misstänkte tidigare kan få besked om resultatet av brottsanmälan. En sådan effektivisering förutsätter dock att Polisen vidtar åtgärder för att komma till rätta med de problem bl.a. avseende ledning och styrning samt kompetens, som utredningen har pekat på i avsnitt 6.4.3. En viktig åtgärd är att förbättra samordningen av brottsutredningar. När Polisen har vidtagit dessa åtgärder är det troligt att antalet förundersökningsbegränsade utredningar ökar jämfört med . Utredningen menar dock att detta resultat snarare är en följd av en mer effektiv styrning av mängdbrottshanteringen, än att förutsättningarna för förundersökningsbegränsning ändras. Utredningen ser inte några risker med en förändrad delegation, förutsatt att de förundersökningsledare som ska ges behörighet att besluta om förundersökningsbegränsning har tillräcklig kompetens. Liksom , kommer det vara möjligt för missnöjda målsägare att begära omprövning av undersökningsledarens beslut att inte inleda förundersökning eller lägga ned denna. En förändrad delegation bör få positiva effekter för bl.a. genomströmningstider och brottsuppklaring. Utredningen föreslår därför att polismyndig- Polisens rätt att besluta om förundersökningsbegränsning heten ska få behörighet att besluta om förundersökningsbegränsning. Utredningen har i sin enkätundersökning funnit att av de förundersökningsledare som besvarade enkäten är positiva till att polismyndigheten får behörigheten att besluta om förundersökningsbegränsning. Även länspolismästarna uttrycker att de är positiva till en sådan förändring. Utredningen återkommer i avsnitt 6.7 till vilken kompetens som är nödvändig för att få fatta beslut om förundersökningsbegränsning. 6.6Alternativa sätt att utforma en behörighet för polismyndigheten att besluta om förundersökningsbegränsning Om polismyndigheten ska medges en rätt att besluta om förundersökningsbegränsning anser utredningen att det finns två alternativa lösningar att utforma en sådan bestämmelse. 6.6.2En förändring av principiell art Det första alternativet att utforma förändrade behörighetsregler är att ta utgångspunkt i bestämmelsen i 1 a § FUK, dvs. att förundersökningsledaren ska ansvara för förundersökningen i dess helhet. Innebörden av en sådan förändring skulle vara att undersökningsledares behörighet inte begränsades i lag. Konsekvensen skulle i så fall bli att vissa begränsande bestämmelser, t.ex. behörighetsreglerna i 23 kap. 4 a § tredje stycket RB om förundersökningsbegränsning och 10 § åklagarförordningen (2004:1265) togs bort. Enligt 10 § åklagarförordningen får endast riksåklagaren, vice riksåklagaren, överåklagare, vice överåklagare, chefsåklagare och vice chefsåklagare besluta om att inte inleda eller lägga ned en förundersökning i sådana fall som avses i 23 kap. 4 a § första stycket 1 RB, dvs. det s.k. disproportionsfallet. I de extraordinära fallen av åtalsunderlåtelse enligt 20 kap. 7 § andra stycket RB har samma krets åklagare, enligt samma bestämmelse, behörighet att besluta om åtalsunderlåtelse och återkallelse av sådan. Polisens rätt att besluta om förundersökningsbegränsning Genom förändringen skulle polismyndigheten bli behörig att fatta beslut om bl.a. förundersökningsbegränsning. Behörigheten skulle dock vara inskränkt till de fall då polismyndigheten har rätt att leda förundersökning, dvs. i första hand utredningar av enkel beskaffenhet. Vilka förundersökningsledare som polismyndigheterna skulle delegera rätten att i enskilda fall besluta om t.ex. förundersökningsbegränsning fick avgöras med hänsyn till individernas uppdrag och kompetens. Ett annat alternativ är att ge polismyndigheten behörighet att besluta om förundersökningsbegränsning i de fall där behovet är som störst och där det är rimligt att uppnå tillräcklig kompetens. En nödvändig förutsättning för delegation är att det finns tillräcklig erfarenhet och utbildning hos den som ges rätten att fatta beslut i en viss fråga. I många fall är det möjligt att upprätthålla tillräcklig kompetens avseende en viss fråga enbart om beslutstypen återkommer med viss regelbundenhet. Praktisk erfarenhet kan i viss mån uppvägas av teoretisk utbildning, och tvärtom. Det finns dock en gräns för när det är lönsamt för en organisation att satsa på kompetensutveckling för att kunna hantera de frågor som uppkommer . Hur ofta förundersökningsbegränsning används har redovisats i kapitel 4. Bland de olika typerna av beslut om förundersökningsbegränsning finns det de som används ofta. Det gäller t.ex. samtidighetsfallet, bötesfallet och vårdfallet. Däremot används disproportionsfallet, de extraordinära fallen och villkorlig dom-fallet inte frekvent. För att kunna ge och upprätthålla tillräcklig kompetens hos förundersökningsledarna kring prövning av t.ex. disproportionsfallet och de extraordinära fallet skulle det sannolikt krävas återkommande utbildningsinsatser. För andra fall, som förekommer oftare, skulle det sannolikt inte behövas lika mycket, eller lika ofta återkommande, utbildning. Polisen skulle genom en sådan reform ges en utökad, men begränsad rätt att fatta beslut om förundersökningsbegränsning. I fall då det i polisledda förundersökningar skulle uppstå ett behov att fatta beslut om förundersökningsbegränsning av något annat slag skulle polismyndigheten, precis som , behöva överlämna Polisens rätt att besluta om förundersökningsbegränsning prövningen till en åklagare. Det borde enbart komma i fråga vid ett litet antal tillfällen . Utredningens förslag: behörighet att besluta om förundersökningsbegränsning ska vara begränsad och behovsanpassad. ska vara behörig att besluta om förundersökningsbegränsning i bötesfallet, samtidighetsfallet och vårdfallet, samt vid särskild åtalsprövning. bör besluta om föreskrifter och allmänna råd om förundersökningsbegränsning. Bestämmelserna bör överensstämma med de riktlinjer som finns inom . Utredningen konstaterar att den grundläggande principen att undersökningsledaren ska ansvara för en förundersökning i dess helhet talar för att polismyndigheten bör ha full behörighet att besluta om förundersökningsbegränsning. Men polismyndigheten har inte behov av att använda alla typer av förundersökningsbegränsning, eftersom en del används så sällan. Det är därför inte rimligt att Polisen tvingas ge regelbunden kompetensutveckling för förundersökningsledare om förundersökningsbegränsning, utan att det finns ett behov för det. Om utbildning skulle underlåtas finns det risk för att förundersökningsledarna i stället skulle använda vissa typer av förundersökningsbegränsning, utan att ha tillräcklig kompetens för det. Utredningens slutsats är att polismyndigheten bör få tillräckligt omfattande behörighet att besluta om förundersökningsbegränsning för att på ett effektivt och rättssäkert sätt kunna hantera de utredningar i vilka man leder förundersökningen. Om behörigheten blir begränsad kan behovet av utbildning och fortbildning hållas på en rimlig nivå. En vanlig synpunkt som har framförts till utredningen både av poliser och åklagare, är att kompetensen bland och viljan hos åklagare att använda bestämmelserna om förundersökningsbegränsning är ojämn. Enhetligheten har blivit bättre sedan Riks- Polisens rätt att besluta om förundersökningsbegränsning åklagarens riktlinjer om förundersökningsbegränsning har trätt i kraft. förefaller dock skillnader finnas. Ju fler som får rätt att besluta om förundersökningsbegränsning, desto större kan skillnaderna i tillämpning bli. Det gäller således att de undersökningsledare som ska fatta dessa beslut har tillräcklig utbildning och erfarenhet. Utredningen menar att detta styrker förslaget att polismyndigheten enbart bör ges en begränsad behörighet att besluta om förundersökningsbegränsning. Riksåklagaren har beslutat om riktlinjer för tillämpningen av bestämmelserna om förundersökningsbegränsning (Riksåklagarens riktlinjer, Förundersökningsbegränsning och åtalsunderlåtelse, RåR 2008:2). På samma sätt bör besluta om föreskrifter och allmänna råd. Dessa bestämmelser bör i relevanta delar överensstämma med de riktlinjer som gäller för . Samtliga prövningar i dessa fall förutsätter kunskap att bedöma vilka allmänna och enskilda intressen, som kan utgöra ett hinder för beslut om förundersökningsbegränsning. Utredningen bedömer att det finns förutsättningar för vissa befattningshavare vid polismyndigheterna att lära sig att göra dessa prövningar. Utredningen har i kapitel 4 redovisat att samtidighetsfallet, jfr 20 kap. 7 § första stycket 3 RB, är det vanligaste fallet av förundersökningsbegränsning när en förundersökning läggs ned. Även när en förundersökning inte inleds p.g.a. förundersökningsbegränsning, är samtidighetsfallet vanligt förekommande. Samtidighetsfallet aktualiseras i de situationer då det föreligger flera brottsmisstankar mot samma person och de situationer då det misstänks att en dömd person har begått brott före eller efter en dom för annan brottslighet. En förutsättning för att identifiera när samtidighetsfallet kan användas är att utredaren löpande kontrollerar om det finns uppgifter om den misstänkte i belastningsrespektive misstankeregistret. När samtidighetsfallet kan användas är tydligt redovisat i Riksåklagarens riktlinjer. Prövningen förutsätter kännedom om straffvärdet för de aktuella brotten och betydelsen för påföljdsvalet av eventuella återfall i brott. Denna kunskap finns inte fullt ut hos poliser, som inte alltid får kännedom om utfallet av rättegången i en viss utredning. Polisens rätt att besluta om förundersökningsbegränsning juridisk litteratur och tabellverk, som ger tillräckligt med underlag för att göra dessa bedömningar. Utredningen bedömer att effektivitetsvinsterna är stora om polismyndigheten får behörighet att besluta om förundersökningsbegränsning i samtidighetsfallet. bör därför ges behörighet att besluta i dessa fall. Ett annat vanligt fall då förundersökningsbegränsning sker är i bötesfallet, jfr 20 kap. 7 § första stycket 1 RB, dvs. det kan antas att brottet inte skulle föranleda annan påföljd än böter. I Riksåklagarens riktlinjer har det i en tabell angetts vid vilka brott förundersökningsbegränsning kan komma i fråga. Prövningen i dessa fall är mot bakgrund av riktlinjerna inte svår. bör därför ges behörighet att besluta även i dessa fall. I vårdfallet, jfr 20 kap. 7 § första stycket 4 RB, får förundersökningsbegränsning ske om den misstänkte får psykiatrisk vård eller vård enligt lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade. Det krävs inte att den misstänkte blir intagen på psykiatrisk vård på sjukhus, det räcker att öppen psykiatrisk vård kommer till stånd. Prövningen avser främst att bedöma om vården eller insatserna både är lämpligast för den misstänkte och tillräckliga med hänsyn till brottets allvar. Riksåklagarens riktlinjer anger anvisningar om hur prövningen ska ske. Prövningen ska ta sin utgångspunkt i enskilda individers behov av hjälp, vilket innebär att beslutsfattaren är i behov att få in relevanta underlag från vårdgivaren. Att prövningen är svår innebär, enligt utredningens uppfattning, inte att åklagare generellt har bättre förutsättningar än poliser att fatta dessa beslut. Effektivitetshänsyn talar därför för att polismyndigheten bör ges behörighet att besluta om förundersökningsbegränsning också i dessa fall. Villkorlig dom-fallet, jfr 20 kap. 7 § första stycket 2 RB, används sällan. Villkorlig dom-fallet förutsätter dessutom att det ska finnas särskilda skäl för åtalsunderlåtelse för att förundersökningsbegränsning ska få ske. Utredningen bedömer att effektivitetsvinsterna blir små om polismyndigheten får rätt att besluta om förundersökningsbegränsning i detta fall. Utredningen konstaterar också att prognosen om en misstänkt gärningsman kan komma att dömas till villkorlig dom är mer krävande än den i bötesfallet. Det kan vara svårt att i ett enskilt fall förutse vilket påföljdsalternativ som kan bli aktuellt, om straffet inte kan stanna vid böter. bör därför inte ges denna behörighet. I både disproportionsfallet och det extraordinära fallet förutsätts en restriktiv tillämpning. De är förenade med krav på Polisens rätt att besluta om förundersökningsbegränsning särskilda behörighetsregler även inom . Disproportionsfallet är av renodlat processekonomisk karaktär och tar sikte på sådana fall där det råder påtaglig disproportion mellan utredningskostnaderna och sakens betydelse. Reglerna ska dock inte tillämpas vid sådana brott som till sin natur normalt är krävande från utredningssynpunkt. Det extraordinära fallet ska ses mot bakgrund av reglerna i 29 kap. 6 § om påföljdseftergift vid fall då det är uppenbart oskäligt att döma till påföljd. Utredningen menar att det saknas anledning att ge polismyndigheten behörighet att besluta i dessa fall. Reglerna om särskild åtalsprövning finns i och i flera specialstraffrättsliga författningar. De innebär en uttrycklig presumtion mot åtal för vissa särskilt angivna brottstyper. Hur stark denna presumtion är beror på hur bestämmelsen har utformats. För vissa brott krävs att åtal ska vara påkallat från allmän synpunkt för att falla under allmänt åtal, medan andra brott ha en mer långtgående begränsning av åtalsplikten. Tillämpningen av reglerna förutsätter erfarenhet och kunskap. Särskild åtalsprövning förutsätter en helhetsbedömning av brottets art och straffets syfte samt till omständigheterna vid brottet. Historiskt sett har den särskilda åtalsprövningen därför betraktats som en arbetsuppgift med stark knytning till åklagaruppgiften. När en anmälan om ett brott som omfattas av särskild åtalsprövning registreras vid polismyndigheten anges i anmälningssystemet att en sådan prövning ska ske. Någon utredning sätts således inte igång förrän en åklagare har bedömt om förundersökning ska inledas. I det enskilda ärendet är således effektivitetsförlusten inte så stor, men eftersom det är många ärenden som omfattas av särskild åtalsprövning blir den sammanlagda belastningen för att administrera dessa ärenden relativt stor. I praktiken är den särskilda åtalsprövningen dessutom relativt okomplicerad. Den effektivitetsvinst som det skulle innebära om polismyndigheten hade möjlighet att göra särskilda åtalsprövning talar för att utsträcka behörigheten att besluta om förundersökningsbegränsning även i dessa fall. Utredningens bedömning är att det finns förutsättningar för att polismyndigheterna efter relevant kompetensutveckling ska kunna hantera denna prövning på ett rättssäkert sätt. bör därför vara behörig att göra särskild åtalsprövning vid beslut om förundersökningsbegränsning. Sammanfattningsvis anser utredningen att polismyndigheten bör få behörighet att besluta om förundersökningsbegränsning i Polisens rätt att besluta om förundersökningsbegränsning bötesfallet, samtidighetsfallet och vårdfallet, samt vid särskild åtalsprövning. Däremot anser inte utredningen att effektivitetsskälen för att låta polismyndigheten besluta i disproportionsfallet, villkorlig dom-fallet och de extraordinära fallen är tillräckliga för att utsträcka behörigheten även till dem. Enligt direktiven ska utredaren överväga vilken kompetens som måste säkerställas inom polismyndigheterna för att en förändring i ansvarsfördelningen ska vara möjlig. Utredningens bedömning: Den kompetens som finns vid polismyndigheterna avseende bestämmelserna om förundersökningsbegränsning är inte fullt ut tillräcklig. Utredningen har i avsnitt 6.3 redovisat den kompetens som finns hos polismyndigheternas förundersökningsledare. Det finns ett stort antal förundersökningsledare, med olika kompetens. Den högsta kompetensen finns hos de poliser som har genomgått den nationella förundersökningsledarutbildningen, som är lång och inkluderar både teori och praktik. Utbildningen syftar till att ge poliserna en teoretisk kunskap som motsvarar den som studenter på juristprogrammet får i straff- och straffprocessrätt. Dessutom ska de få praktisk träning inom relevanta områden. I den nationella förundersökningsledarutbildningen ingår endast en översiktlig genomgång av bestämmelserna om förundersökningsbegränsning. Utredningen har inte haft möjlighet att granska lokala utbildningsinsatser för förundersökningsledare, men konstaterar att de är mindre omfattande än den nationella utbildningen. Att de lokala utbildningarna skulle innehålla en mer omfattande teoretisk genomgång och praktisk träning avseende förundersökningsbegränsning förefaller osannolikt. Den nuvarande utbildningsnivån avseende förundersökningsbegränsning är således relativt grund. Det är en uppfattning som Polisens rätt att besluta om förundersökningsbegränsning delas även av de förundersökningsledare som har besvarat utredningens enkätundersökning. Dessutom har det visat sig att polismyndigheterna inte i tillräcklig utsträckning väcker frågan om förundersökningsbegränsning i pågående utredningar. I stället aktualiseras bestämmelserna ofta först av åklagare, sedan polismyndigheten har slutredovisat en förundersökning. Utredningens uppfattning är att det inte finns tillräcklig kompetens vid polismyndigheterna avseende bestämmelserna om förundersökningsbegränsning. 6.7.3Grundläggande krav på kompetens Utredningens bedömning: För att kunna upprätthålla kvalitet och rättssäkerhet vid prövningen om förundersökningsbegränsning måste förundersökningsledaren ha genomgått relevant utbildning och ha erforderlig erfarenhet. Enligt 3 kap. 6 a § polisförordningen (1998:1558) ska polismyndigheten beakta vad som krävs för att upprätthålla kvalitet och säkerhet i handläggningen och se till att effektivitet och snabbhet i verksamheten främjas. När myndigheten beslutar om fördelning av ärenden ska den se till att ärendena fördelas mellan de anställda efter deras kvalifikationer. ska myndigheten se till att ärendena inte handläggs av personal som är mer kvalificerad än vad ärendet kräver. Utredningen har pekat på att Polisens förundersökningsledare kan ha olika kompetens, erfarenhet och uppdrag. De 21 polismyndigheterna har valt olika lösningar för att delegera förundersökningsledarskapet. En del polismyndigheter har gett samma behörighet till alla förundersökningsledare, medan andra har kategoriserat förundersökningsledarna och gett dem olika befogenheter. Inom utredningsverksamheten finns det flera beslut som åvilar polismyndigheten och som är särskilt kompetenskrävande. Det gäller t.ex. beslut om att lägga ned en förundersökning när brott inte kan styrkas. Även bevisvärderingar i andra fall, bl.a. vid beslut om vissa tvångsmedel och misstankedelgivningar, kan vara svåra. Beslut om förundersökningsbegränsning är i många fall av sådan art att de kräver särskilt hög kompetens. Det gäller i syn- Polisens rätt att besluta om förundersökningsbegränsning nerhet avvägningar som gäller allmänna och enskilda intressen i förhållande till de processekonomiska överväganden som beslut om förundersökningsbegränsning innebär. För att kunna hantera dessa kompetenskrävande beslut är det enligt utredningens mening en förutsättning att ha en bred förståelse för rättsprocessen och för den straffprocessrättsliga systematiken. Från rättssäkerhetsperspektiv är det därför nödvändigt att polismyndigheterna ser till att de beslut som kräver särskilt hög kompetens förbehålls de förundersökningsledare som har förmåga att hantera dessa ärenden.