sou · GYB332 · 2010-04-28 00:00:00 — De lokalanställda har i ökande utsträckning kommit att stå för framför allt administrativ kontinuitet i utrikesrepresentationen. Allmänt kan fortfarande konstateras att flertalet av de lokalanställda gör administrativa och tekniska uppgifter av det slag som i Generella åtgärder för att möjliggöra ökad flexibilitet .. en svensk jämförelse skulle utföras av baspersonal. Chefssekreterarnas och kassörernas uppgifter har dock över åren ofta blivit mer och mer avancerade och kräver en allt högre kompetensnivå. Inom områdena Sverigeinformation, främjande av bilden av , näringslivsfrämjande, konsulärt och migration förekommer i ökande utsträckning även handläggande uppgifter hos lokalanställda. 4.2.3Begränsningar av uppgifter, säkerhets- och sekretessfrågor, vissa viseringsfrågor m.m. De begränsningar som finns när det gäller utnyttjande av lokalanställda handlar om behörighetsregler när det gäller beslut i förvaltningsärenden och om regler när det gäller rätt att ta del av sekretessbelagd information, vistas i beskickningars s.k. inre avdelningar m.m. Tillkommer gör de säkerhetsbedömningar som ska göras i varje enskilt fall, och som måste utgå från person, uppgifter och förhållandena på orten i fråga. Det har länge funnits möjligheter att göra undantag från säkerhets- och sekretessreglerna. Föreskrifterna har kraftigt utökat dessa möjligheter. UF 2004:3, 9 § säger bl.a. att Om det finns särskilda skäl för det får besluta att en lokalanställd får fullgöra särskilt angivna arbetsuppgifter och därvid ta befattning med uppgifter som skyddas av sekretess som avses i första stycket. Ett sådant beslut får endast avse den som bedöms pålitlig från säkerhetssynpunkt och har tillräckliga kunskaper om sekretess och säkerhetsskydd. UF 2009:10, 5 § (som handlar om UM:s arbetsordningar) säger att delegering som inte avser beslut enligt utlänningslagen eller finansiering av utvecklingssamarbete får ske till lokalanställda med handläggande uppgifter. Till lokalanställda utan handläggarstatus får chefen också delegera beslut om avgifter och utfärdande av levnadsintyg. I samma föreskrift, 4 §, sägs att beslut om delegering till en lokalanställd tjänsteman ska föregås av en noggrann prövning av sårbarhetsrisk och risk för förtroendeskada. I föreskriften av 2004 är det som medger undantag från den restriktiva grundregeln, medan det i föreskriften är chefen för utlandsmyndigheten som får mandat att Generella åtgärder för att möjliggöra ökad flexibilitet .. delegera beslut som var förbehållna utsända. finns det kvar specifika områden, både för utsända och lokalanställda, där chefen inte får delegera utan bemyndigande från (6 §). UF 2009:10 ger chefen för berörd verksamhet betydande möjligheter att delegera till lokalanställda handläggare. Det finns enligt utredningens uppfattning anledning för UD att prioritera utvecklingen av rådgivning och vägledning i dessa frågor och att inkludera frågorna i chefsutbildningen. För att lokalanställda i ökad utsträckning ska kunna utföra handläggande uppgifter, arkivuppgifter m.m. bör departementet också införa en mer kvalificerad säkerhetsprövning av de individer som är aktuella för sådan tjänstgöring. I vissa särskilt känsliga frågor kan det finnas skäl att ha kvar begränsningar. Vägledningen bör innefatta vilka faktorer som i första hand bör vara styrande. En utgångspunkt är förutsättningarna i verksamhetslandet, och vilka risker det finns för påtryckningar eller motsvarande mot lokalanställda. De nordiska länderna och EU:s medlemsstater bör exempelvis här kunna behandlas med större flexibilitet. Vad gäller medborgarskap borde också nordiskt medborgarskap, och medborgarskap i ett annat EU-land, vara exempel på utgångspunkt för en längre gående delegering. Slutligen måste det alltid prövas om det finns andra frågeställningar eller omständigheter som skulle kunna öka sårbarheten eller påverka riskbilden. Säkerhetsfrågor bör dock generellt i mindre utsträckning än begränsa lokalt anställdas tillgång till information, bidrag till underlag för rapportering etc. 4.2.4Lokalt anställda, villkor och antal Vid svenska utlandsmyndigheter tjänstgör omkring 1 275 lokalt anställda, varav cirka 375 har svenskt eller dubbelt medborgarskap. Lokalanställda anställs vid utlandsmyndigheten enligt Wienkonventionerna och internationell praxis. Anställningsvillkoren för av svenska beskickningar och konsulat lokalanställd personal utgår från att ska uppträda som en god arbetsgivare på platsen, med för landet/platsen normala och marknadsmässiga villkor. Bland lokalanställda förekommer medborgare i anställningslandet, svenska medborgare, dubbelt svenskt/lokalt medborgarskap och medborgarskap i tredje land. Generella åtgärder för att möjliggöra ökad flexibilitet .. bär att det normalt inte är ett problem med uppehålls- och arbetstillstånd för svenska medborgare eller medborgare i tredje land, men det förekommer att lokalt anställda vid svenska utlandsmyndigheter upprätthåller uppehålls- och arbetstillstånd i det land de lever enbart genom anställningen vid beskickningen eller konsulatet. För svenska medborgare gäller svenska arbetsrättsliga regler (Lag 1994:260 om offentlig anställning, Lag 1992:80 om anställningsskydd) samt ett central kollektivavtal (Avtal för lokalanställda vid utlandsmyndighet (). Avtalet har tillämpning på arbetstagare som är svensk medborgare. Avtalet är enligt utredningens uppfattning omodernt och bör ses över av parterna. Lönesättningen utgår för samtliga lokalanställda från lokala marknadslöner, med utgångspunkt i arbetsuppgifter och efterfrågad kompetens. Som underlag används internationell statistik från det brittiska konsultföretaget () samt lokala kompletteringar genom utlandsmyndighetens försorg. För ickesvenska medborgare gäller villkor enligt anställningsavtal och i grunden tillämpas den mottagande statens arbetsrättsliga regler. Inom ramen för de skilda arbetsrättliga förutsättningarna har det varit utrikesförvaltningens strävan att så långt möjligt likabehandla lokalanställda, oavsett om de är svenska medborgare eller ej. Vid vissa utlandsmyndigheter finns lokalanställda som finansieras av annan huvudman än (t.ex. , Försvarsmakten). De har samma anställningsvillkor som utrikesförvaltningens lokalanställda. har lokalanställd personal som tidigare hade Sida som huvudman successivt överförts till UD (ambassaden) genom en central förvaltningsöverenskommelse mellan . I egenskap av arbetsgivare beslutar utlandsmyndigheterna om hur anställningsvillkoren ska tillämpas om inte annat framgår av lagar, föreskrifter eller avtal. Pensions- och skatteärenden är exempel på frågor som avgörs av andra myndigheter. Utgångspunkten i lokalanställningsfrågorna har sedan ett par årtionden varit att förstärka den faktiska delegeringen till utlandsmyndigheterna, detta för att öka verksamhetschefens ansvar för hur verksamheten bedrivs, för att minska komplicerad dialog och instruktionsgivning mellan departement och utlandsmyndighet och för att på bästa sätt nyttiggöra kunskaperna om lokala förhållanden. Antalet lokalt anställda, och fördelning av arbetsupp- Generella åtgärder för att möjliggöra ökad flexibilitet .. gifter, har i grunden varit en resursfråga för verksamhetschefen (ambassadören, generalkonsuln etc.) att avgöra inom ramen för verksamhetsplaneringen och dess delegerade budgetram. Delegeringen av ansvaret har skett parallellt med att resurserna för rådgivning och stöd från har dragits ned. var kapaciteten fem heltidstjänster i , sköts upprätthållande av regelverken, rådgivning till utlandsmyndigheterna etc. inom ramen för personalenhetens arbetsgivargrupp, på mindre än en heltidstjänst. Utredningen menar att kapaciteten bör utökas eftersom utlandsmyndigheterna synes behöva ett starkare stöd, i första hand för rekrytering, men också i frågor om lönepolitik och andra villkorsfrågor. Ett resultat av delegeringen och neddragningen av den rådgivande kapaciteten på hemmaplan är en allt mer disparat bild av lokalanställningar i utrikesförvaltningen. Antalet lokalanställda i utrikesförvaltningen har ökat , vilket framgår av nedanstående tabell. Tabell 4.1 Utsända och lokalt anställda vid svenska utlandsmyndigheter –2009 Tabellen är korrigerad för interna omorganisationer. Detta innebär att siffrorna är omräknade som om omorganisationerna redan var genomförda 2003. Enbart antalet UD-anställda påverkas av detta. I kategorin lokalt anställda ingår även personal vid de utlandsmyndigheter där och Sidas verksamhet integrerats. 1Utrikesförvaltningen, dvs. UD och utrikesrepresentationen. Den årliga personalomsättningen bland de lokalanställda har legat på under större delen av tvåtusentalet, med undantag för en sänkning av antalet nyanställningar med början år Generella åtgärder för att möjliggöra ökad flexibilitet .. Brister i personalhanteringssystemet gör att inga säkra siffror på anställningstidernas utveckling kan redovisas. Ser man till de som just nu är lokalt anställda i utrikesrepresentationen har de i genomsnitt varit anställda . Det ökade antalet lokalanställda totalt beror till viss del på indragningar av utsända tjänster, till viss del hänger det samman med expansionen i och med organisatoriska förändringar och ansvardelningen mellan Sida och UD. Det kan bl.a. med utgångspunkt från UD:s inspektörers erfarenheter konstateras att tillkomsten av nya tjänster i viss utsträckning skett utan att det skett en tillräcklig långsiktig behovsanalys. Det finns också anledning att konstatera att nyrekrytering till vakanta befintliga befattningar i viss utsträckning görs utan att det fortsatta behovet av befattningen prövas, om det finns möjligheter att omfördela arbetsuppgifter etc. Gemensamma regler och råd i lokalanställningsfrågor som finns i Administrativ handbok lokalanställda (2002) har varit ett kvalitativt stöd, men den neddragna kapaciteten för rådgivning från UD har inneburit att mycket erfarenhet har gått förlorad eller har fått byggas upp separat och vid upprepade tillfällen på många platser i världen. Det är vidare knappast möjligt att inom ramen för verksamhetsplaneringsprocessen få en överblick över verksamheten av den detaljgrad som krävs för att pröva varje tjänst. Omvärldsförändringar, den fortsatta globaliseringen och den fördjupade samverkan i EU leder till att engageras i delvis andra länder . Behovet av effektivitet och flexibilitet ökar i personalfrågorna. Lokalt rekryterade och anställda ger möjlighet dels till nödvändig långsiktighet och kontinuitet i verksamheten, dels till mer projektinriktade kortare anställningar, detta normalt till betydligt lägre kostnader än för utsänd personal. De grundläggande skälen för lokalt anställda vid beskickningar och konsulat talar, som poängterats ovan, för rekrytering bland fast bosatta, oftast ej svenska medborgare, som är fast förankrade på platsen, och är del av lokal kultur, har lokalt språk som modersmål etc. Antalet utländska medborgare som är lokalt anställda i utrikesrepresentationen är sammanlagt betydligt större än antalet utsända Generella åtgärder för att möjliggöra ökad flexibilitet .. Utredningen förutser en utveckling där ytterligare, och i ökande utsträckning kvalificerade uppgifter, kommer att utföras av lokalanställda. Det är av stor vikt att utrikesförvaltningen finner mer effektiva former för kommunikation och instruktioner på engelska, och i högre utsträckning använder engelska som dagligt administrativt språk, detta för att bättre dra nytta av de lokalanställdas kompetens. I kravprofiler för lokal rekrytering bör kunskaper i engelska ingå. Också rapportering bör i viss utsträckning kunna utföras av lokalanställda, och får då, när så bedöms lämpligt, kunna ske på engelska. Denna anpassning får ske inom ramen för de krav som ställs på att kärnan i en svensk myndighets verksamhet ska finnas tillgänglig på svenska. 4.2.6Fortsatt utveckling mot mer kvalificerade uppgifter För att i högre utsträckning dra nytta av lokalanställdas kunskaper om verksamhetsländerna bör inriktningen normalt vara att i första hand rekrytera personer som växt upp i kulturen i fråga och är fast bosatta där. Utredningen menar vidare att utvecklingen mot mer kvalificerade uppgifter bör fortsätta, och det bör ses som naturligt att rekrytera personer med akademisk kompetens, t.ex. för deltagande i inrikespolitisk rapportering, informations- och främjandeuppgifter etc. Strävan bör vara en fortsatt koncentration av de utsändas uppgifter till ledning och fördelning av arbete, politiska kontakter i verksamhetslandet, analysuppgifter och sådan företrädarroll i främjandet där det förväntas en utsänds ställning. Resterande uppdrag eller del av uppdrag som utsänd chefssekreterare bör läggas över på lokalanställning eller omvandlas på annat sätt. Det tillkommer att utsända bör ta ansvar för alla sådana uppgifter på en beskickning eller ett karriärkonsulat där uppgiften innebär att företräda regeringen gentemot anställningslandet eller att företräda staten mot samhället på plats. I dessa fall är det en utgångspunkt att den anställde ska ha ställning, ansvar och skydd enligt . Det senare kriteriet får tillämpas med anpassning till politiska och rättsliga lokala förhållanden. I , och inom rättsgemenskapen EU, bör, som också konstaterats ovan, möjligheterna att överlämna också utåtriktade uppgifter till lokalanställda vara mycket stora. Generella åtgärder för att möjliggöra ökad flexibilitet .. Med avsikt att utöka möjligheterna att delegera ansvar i största möjliga utsträckning bör UD i kontakt med berörda myndigheter genomföra en genomgång av tillämpade behörigheter, med syfte att ytterligare förenkla och effektivisera beslutsfattandet om hur lokalanställda får utföra skilda uppgifter. Genomgången kan förslagsvis ske i samband med ordinarie verksamhetsplaneringsprocess. 4.2.7Förstärkt kapacitet i – avlastning i fält Möjligheterna för utlandsverksamheterna att leva upp till kraven på en genomtänkt, långsiktig och professionell personalpolitik behöver förstärkas. Detta gäller i synnerhet rekryteringsfrågor. Dagens arbetsfördelning leder till att många uppgifter dubbleras på utlandsmyndigheter, samma lösningar behöver konstrueras på flera ställen etc. Inte minst med modern kommunikation och IT synes det möjligt att uppnå en mer effektiv arbetsfördelning, som avlastar verksamheter i fält. bör, inom ramen för tillgängliga resurser, tillse att det finns tillräcklig förmåga att hålla regelverk och stödjande dokumentation aktuell samt att lämna råd och stöd i samband med rekrytering och övriga frågor kring lokalanställda och deras villkor. Rekrytering av lokalt anställda får effekter som sträcker sig långt utöver den period en utsänd chef kan överblicka. För att säkerställa att besluten fattas i ljuset av den samlade organisationens intresse bör varje rekrytering till ett lokalanställningsuppdrag för mer än ett tillfälligt vikariat underställas personalenheten i . Personalenheten bör i sin tur samråda med planeringsstaben och andra berörda enheter (KC, EKO, etc.) Samrådet i bör omfatta uppdragets utformning, dimensionering, kravprofil för rekryteringen etc. I samrådet bör mot verksamhetsplanen prövas om befattningen är fortsatt motiverad eller om den kan eller bör ändras i inriktning. Rekrytering bör få ske enbart efter det att instruktion mottagits från UD (personalenheten). Hänsyn måste också tas till möjligheten att söka gemensamma lösningar tillsammans med andra länders beskickningar, t.ex. de nordiska, vad gäller rekrytering och användning av lokalt anställd personal. Generella åtgärder för att möjliggöra ökad flexibilitet .. 4.2.8Tidsbegränsade projekt och kontrakt Arbete i projektform förekommer i ökande utsträckning i utrikesrepresentationen, t.ex. inom biståndet, samverkan med Sida, för främjandeprojekt, deltagande i utställningar och större evenemang etc. Beskickningar och konsulat bör nyttja möjligheten att i högre utsträckning identifiera tidsbegränsade projekt och uppgifter, och, i enlighet med lokal lagstiftning, projektanställa för begränsad tid för genomförandet. Svensk arbetsrätt ger möjlighet till upp till tvååriga tidsbegränsade anställningar, s.k. allmän visstidsanställning enligt lagen om anställningsskydd. När så är lämpligt, och i överensstämmelse med lokal lagstiftning, bör beskickningar och karriärkonsulat överväga att anställa nyutexaminerade akademiker enligt denna regel, i syfte att lyfta in lokal kompetens och ge de anställda yrkeserfarenheter inom uppgifter som förekommer i en utrikesrepresentation. Modellen har framgångsrikt prövats i t.ex. för tillfälliga anställningar av svenska sinologer, men borde kunna utvidgas för kvalificerade uppgifter på fler områden, och för akademiker med ursprung i verksamhetslandet. Den tillämpas med framgång av många länders utrikesförvaltningar. 4.2.9Arbetsgivaransvaret i en samlad utrikesförvaltning Arbetsgivaransvaret för de lokalt anställda faller på den utlandsmyndighet där de är anställda. och gäller för lokalanställda svenska medborgare vilkas anställningsvillkor också regleras av ett centralt kollektivavtal. Allmän utgångspunkt är löne- och anställningsförhållandena på anställningsorten samt att agerar som en god arbetsgivare. Tvister mellan lokalt anställda och arbetsgivaren kan komma att lösas i lokal domstol, eller, för svenska medborgare, i domstol i (Arbetsdomstolen, tingsrätt (se Lag 1974:371 om rättegång i arbetstvister)). Utredningens förslag att de nuvarande utlandsmyndigheterna ska inordnas i som del av en samlad utrikesförvaltning innebär att det finns behov av tydlighet vad avser anställningsförhållandet för de lokalt statsanställa i utlandet. Hur detta föreslås lösas framgår av kapitel 2.3.3. samt av bilaga 3. Generella åtgärder för att möjliggöra ökad flexibilitet .. 4.3Revidering av regelverk och förenkling av administrativa uppgifter bör inrätta en funktion för regelverksövervakning när pågående aktualisering av regelverk är slutförd. bör inleda en genomgång av lagar, förordningar och andra regelverk och rutiner som ansvarigt departement eller underliggande förvaltningsmyndigheter är ansvariga för och som ålägger utlandsmyndigheterna arbetsuppgifter som bör tas bort eller förenklas. Avgiftsuttag bör införas för fler tjänster som utförs av utlandsmyndigheterna på uppdrag av offentlig förvaltning utanför . Det arbete som inlett med att gå igenom och revidera utrikesförvaltningens över 150 administrativa rutiner ska ges hög prioritet. Vissa förslag ges i kapitel 3.5.3. bör, efter planerad försöksverksamhet med budgetramar för personalbostäder, pröva möjligheten att införa modellen på ytterligare orter. Villkor som gäller utsända personal ska tolkas enhetligt och tillämpas på samma sätt, bl.a. för att undvika extra arbete för administrativ personal vid berörda utlandsmyndigheter. Kapitel 3 handlade om möjligheter att avlasta utlandsmyndigheterna vissa arbetsuppgifter, däribland administrativa uppgifter (avsnitt 3.5). Detta avsnitt tar upp hur kvarvarande administrativa uppgifter och förvaltningsärenden kan förenklas. En viktig del handlar om att förenkla och förtydliga regelverk som styr utlandsmyndigheternas verksamheter. Verksamheten styrs också av annat än regler, i synnerhet inom det departementala uppdraget där främst främjande av svenska ståndpunkter och intressen, bevakning, rapportering, kontaktskapande, förhandlingar och besök utgör kärnuppgifterna. Här läggs uppdragen fast inom ramen för Generella åtgärder för att möjliggöra ökad flexibilitet .. utrikesförvaltningens verksamhetsplanering, vilket delvis berördes i kapitel 3.2. Utredningen återkommer, som nämnts, till den processen i sitt slutbetänkande. av utrikesförvaltningens kostnader är knutna till utlandsorganisationen, en andel som är jämförbar med vad som gäller för andra länders utrikesförvaltningar. Lokalkostnader följer värdländernas utveckling av marknadshyror vilka ofta jämfört med är högre. Dessutom blir lokalerna dyra till följd av bl.a. utrymme för IT-plattformen. och allmänna säkerhetskrav. Även kostnaderna för utsänd personal är väsentligt högre än för motsvarande personal i , på grund av flyttkostnader, utlandsvillkor m.m. Desto mer angeläget är det att personalens arbetstid så långt som möjligt kan ägnas åt verksamhetsmässigt prioriterade kärnuppgifter och så lite som möjligt åt administrativa stödfunktioner eller åt uppgifter som kan avvaras. Detta gäller för samtliga utlandsmyndigheter, men i synnerhet för de som bara har en eller ett par utsända. En ökad användning av mindre beskickningar (se kapitel 5) accentuerar kravet på att personalen kan fokusera på sina kärnuppgifter. 4.3.1Aktualisering av regelverk som UD ansvarar för Regelverk har en tendens att växa med tiden, i synnerhet om de täcker komplexa och föränderliga verksamheter och om ansvaret för att hålla dem aktuella inte är tydligt fördelat. gjordes en omfattande genomgång och revidering av utrikesförvaltningens regelsystem som då hade blivit oöverskådligt och osammanhängande. Det var tveksamt om den av regeringen till UD delegerade normgivningsmakten utövades i överensstämmelse med gällande författningar. Revideringen skapade ett mer överskådligt, lätthanterligt och lätt tillgängligt system. Men en flora av andra dokument med oklar formell status har därefter gjort att syftet med reformen inte fullt ut har respekterats. Förklaringar till detta kan stå att finna i bristande kunskaper och organisatoriska förändringar. Härtill kommer att elektroniken givit helt nya förutsättningar att kommunicera och söka information. har därför departementet, med stöd av bl.a. , ägnat mycket tid åt att åter aktualisera de regler som departementet självt beslutar om. Projektet, som främst riktas mot utlandsorganisationen, har för avsikt att förenkla och förtydliga regelstyrd och mer rutinmässig verksamhet i syfte Generella åtgärder för att möjliggöra ökad flexibilitet .. att effektivisera och höja dess kvalité. kan det frigöra resurser för annan verksamhet. En enhetlig regelstruktur har införts i form av styrande respektive stödjande dokument och i arbetsordningen för UD (UF 2009:5) klarläggs enhetschefernas ansvar för regelverk som gäller utlandsorganisationen. Enheterna har i uppdrag att gå genom de styrande och stödjande dokument som respektive enhet ansvarar för och att ta bort sådant som kan vara obsolet, tematiskt sammanföra vad som finns i skilda dokument och komplettera regelverket när så är påkallat. Arbetet ska vara avslutat till . Styrande och stödjande dokument som UD utformar för utrikesrepresentationen kommer i fortsättningen bara att vara tillgängliga på intranätet. Det enda tryckta materialet som ska finnas kvar är samlingen Föreskrifter för utrikesförvaltningen (UF). Den innehåller förutom föreskrifter beslutade av eller av chefen för , även en lag samt några förordningar som utgör styrdokument för utrikesrepresentationens verksamhet. har också enhetliga riktlinjer och mallar för arbetsordning och beslutsordning vid utlandsmyndigheterna beslutats och införts. I projektet ingår därtill att gå igenom och revidera Utlandsmyndigheternas minneslista för vissa administrativa rutiner. Listan är ett värdefullt redskap, men dess värde bygger på att bakomliggande föreskrifter som listan hänvisar till hålls aktuella. genomgångar har lett till minskning från 58 till 42 uppdrag, och ytterligare möjligheter att ta bort uppgifter prövas . Som exempel på uppgifter som förtjänar en förnyad granskning kan nämnas att listan föreskriver att utlandsmyndigheterna ska rapportera om ändringar och tillägg i verksamhetslandets lagstiftning om familjerätt (6a) och om medborgarskapslagstiftningen i verksamhetslandet (6b). Det förefaller tveksamt om dessa arbetskrävande uppgifter är tillräckligt motiverade. Med dagens teknik bör den del av informationer kunna inhämtas på annat, enklare sätt i många länder. Det är kanske inte heller nödvändigt att alla utlandsmyndigheter inhämtar dem.