sou · GYB317 · 2010-03-08 00:00:00 — Diskussionen är inte på något sätt fullständig; det finns i praktiken många avvägningar mellan olika mål som måste göras och alla kan inte behandlas här. Ett viktigt fall är de situationer när det inte finns någon juridiskt ansvarig förorenare. Ett exempel på detta är när historiska utsläpp, från verksamhet som har upphört, fortsätter att förorena och påverka vattenstatusen. Om det inte finns någon juridiskt ansvarig kan inte PPP uppfyllas; det finns någon förorenare som kan betala vare sig åtgärdskostnader eller miljökostnader. Om PPP skulle vara det överordnade målet så skulle man avstå från att åtgärda sådana föroreningar. Men om kostnadseffektivitet är en viktigare målsättning bör även dessa föroreningar åtgärdas så långt som krävs för att nå god vattenstatus och om kostnaden inte är högre än för andra åtgärder. I detta kapitel har i huvudsak miljökostnader respektive åtgärds- kostnader diskuterats. Men det är viktigt att komma ihåg att det finns kostnader som kanske inte uppenbart kan hänföras till någon av dessa typer av kostnader.17 Det finns alltid kostnader förknippa- 17 Det är många kostnader som bör ses som en del av dessa kostnader. Om de kostnader som en förorenare måste bära delvis förs vidare till konsumenterna, vilket dock inte alltid är En prispolitik för användning av vatten de med själva införandet och användandet av varje form av styr- medel, kostnader som kan beskrivas som transaktionskostnader. Dessa kostnader består bland annat av administrationskostnader hos såväl myndigheter som hos reglerade företag. Om man ser dessa kostnader som en följd av att det görs utsläpp, vilket är rimligt i de fall som kostnaderna skulle upphöra om utsläppen upphörde, är det rimligt att dra slutsatsen att dessa kostnader är en form av åtgärdskostnader och att de därmed, enligt PPP, bör bäras av förorenarna. Det faktum att det finns transaktionskostnader kan påverka såväl vilken kombination av åtgärder som är kostnadseffektiva som vilken typ av styrmedel som bör användas. Det har redan konstate- rats att höga mätkostnader, en del av transaktionskostnaderna, gör det mindre lämpligt att rikta styrmedel, av något slag, direkt mot diffusa utsläpp. Om mätkostnaderna är högre än de effektivitets- vinster som i övrigt skulle kunna göras genom att rikta ett styr- medel mot utsläpp och låta förorenarna välja individuellt billigaste reduktionsmetod bör styrmedlet istället riktas mot någon indikator på utsläppet. Detsamma gäller också för olika typer av styrmedel. Om de extra transaktionskostnaderna som ett ekonomiskt styr- medel kan medföra är högre än de kostnadsbesparingar som det skulle kunna medföra bör någon annan form av styrmedel användas. Det bör dock poängteras att transaktionskostnader kan vara mer förknippade med att man styr och mot vad man styr än med typen av styrmedel. Oavsett vilken typ av styrmedel man använder måste man, om det riktas mot utsläpp, mäta och kon- trollera utsläppsmängder. Den extra kostnad som en skatt på redan uppmätta utsläpp medför bör i många fall vara relativt låg. Om transaktionskostnaderna för alla former av styrmedel rikta- de mot en viss typ av utsläpp, exempelvis diffusa utsläpp, är väldigt höga kan det innebära att den mest kostnadseffektiva lösningen är att inte rikta några styrmedel alls mot just dessa utsläpp. Även om en sådan situation i praktiken skulle vara ovanlig så är det viktigt att beakta att även transaktionskostnader är verkliga kostnader, de speglar någon form av resursförbrukning, och att dessa bör beaktas möjligt, så är konsumenternas ökade kostnader ett uttryck just för att åtgärds- och/eller miljökostnader har påförts förorenaren. Det handlar dock inte om några ytterligare kost- nader utan om en omfördelning av kostnader via produktmarknaden. Att ett företag, be- roende på marknadssituation, kan föra över vissa av sina kostnader på konsumenterna strider inte mot PPP. Av kostnadseffektivitetsskäl är det viktigt att konsumenterna får en signal, via priser, om hur stor resursförbrukningen är. En konsumtionsminskning kan mycket väl vara en del i en kostnadseffektiv kombination av åtgärder. En prispolitik för användning av vatten vid utformandet av vattenpolitiken. Om de flesta former av styr- medel riktade mot en viss typ av föroreningar medför höga trans- aktionskostnader så behöver inte enda lösningen vara att acceptera dessa föroreningar. skulle ett förbud för en viss typ av verksamhet kunna genomföras till relativt låga transaktionskost- nader och om övriga kostnader förknippade med att avstå från denna verksamhet inte är för höga skulle ett sådant förbud kunna motiveras ur ett kostnadseffektivitetsperspektiv. Det finns alltid en viss osäkerhet exempelvis vad det gäller relationen mellan en viss typ av åtgärd och effekten på utsläpp. Särskilt när det gäller diffusa utsläpp och utsläpp som påverkas av många omätbara faktorer kan denna osäkerhet vara stor. När ett styrmedel inte kan riktas mot själva utsläppet så kan det behöva riktas mot någon indikator på utsläpp, som användandet av en viss metod eller insatsvara. En rimlig tolkning av PPP, enligt defini- tion B, skulle kunna vara att den som inte använder en utsläpps- minskande metod istället betalar en (indirekt) utsläppsskatt. Men om det, tvärtemot vad man tror, är så att användandet av denna metod inte leder till minskade utsläpp så blir effekten att verk- samhetsutövare betalar en utsläppsskatt som inte motsvarar verk- liga utsläpp. Utöver att detta är ett effektivitetsproblem så får det fördelningseffekter. PPP kan visserligen tolkas som att förorenare ska betala för miljökostnader men detta leder inte med nödvändig- het till att förmodade förorenare bör betala. Hur denna typ av situation bör hanteras tas inte ställning till här. Det kan dock noteras att PPP inte uppenbart leder till någon entydig slutsats. Frågan måste avgöras utifrån en definition av var bevisbördan ligger; ska myndigheterna bevisa vem som är förorenare eller ska verksamhetsutövare bevisa att de inte är förorenare? 7.11Analys och slutsatser – exempel på inslag av prispolitik för att bättre uppnå målen En slutsats från ovanstående analyser är att det i princip är möjligt att utforma en prispolitik så att de centrala målsättningarna i ram- direktivet, och i svensk miljöpolitik, uppfylls. Ett system med överlåtelsebara utsläppsrätter, som initialt auktioneras ut, har en potential att leda till att utsläppsmål, kostnadstäckning, kostnads- effektivitet och PPP uppnås. Mot ett sådant system talar bland annat att transaktionskostnaderna kan vara höga, så att lite handel En prispolitik för användning av vatten och små kostnadsbesparingar blir resultatet, och att systemet kan uppfattas innebära en allt för stor omställning jämfört med dagens vattenpolitik. Ett system med utsläppsskatter har, med undantag för osäkerheten i måluppfyllelse, också en potential att uppfylla de analyserade målen. Nedan skisseras principerna för ett system där en gradvis övergång från subventioner av utsläppsminskningar till utsläppsskatter kombineras med bibehållna individuella utsläpps- gränser. Syftet med systemet är att undvika de allt för höga utsläpp som styrning med (för låga) priser kan leda till, att öka incita- menten till kostnadseffektivitet, att gradvis öka förorenarnas betal- ningsansvar för miljökostnaderna och att ge företagen både incitament och rimlig tid för att anpassa sig till en situation med betalningsansvar för hela miljökostnaden. Ett stort problem när det gäller utformandet av styrmedel är de diffusa utsläppen. Eftersom dessa inte kan mätas med rimliga kostnader så kan ingen form av styrmedel riktas direkt mot utsläppen, det gäller såväl prispolitik/ekonomiska styrmedel som kvantitativa regleringar. Detta innebär inte att prispolitik inte kan användas gentemot diffusa utsläpp; politiken måste dock riktas mot någon indikator på utsläpp. En kvantitativ reglering kan inte heller riktas direkt mot ett diffust utsläpp; istället skulle en regle- ring kunna riktas mot exempelvis teknikval, metodval eller mot en insatsvara. Prispolitik kan i princip riktas mot samma företeelser, ett exempel är den avskaffade skatten på handelsgödsel, och har fördelen att flexibiliteten ökar och att de totala kostnaderna därmed kan bli lägre. Även om höga transaktionskostnader kan tala emot styrmedel riktade mot diffusa utsläpp så vill Vattenprisutred- ningen framhålla vikten av att öka ansträngningarna för att utforma styrmedel för diffusa utsläpp. Om transaktionskostnaderna kan sänkas så finns det potential att uppnå god vattenstatus till en lägre totalkostnad än om styrmedel främst riktas mot punktutsläpp. Det är också viktigt att beakta att inte bara kostnadseffektiviteten, utan också legitimiteten hos den samlade vattenpolitiken ökar ju mer likartade krav som kan riktas mot olika förorenare. Nedan skisseras en möjlig inriktning på hur en prispolitik mot diffusa utsläpp skulle kunna vidareutvecklas. Grundtanken är att mäta föroreningar där de kan mätas och rikta en prispolitik mot det kollektiv från vilket dessa utsläpp kommer. I någon mening kan sägas att man härigenom gör om diffusa utsläpp till punktutsläpp. Systemet är långtifrån färdigutvecklat, stora problem exempelvis med hur den interna styrningen inom kollektivet ska utformas återstår, men En prispolitik för användning av vatten bedömer att det finns anledning att gå vidare med utformning av styrmedel mot diffusa utsläpp exempel- vis enligt de linjer som skisseras i förslaget nedan. Ju mindre utrymmet för fördelning av åtgärder mellan olika för- orenare är desto mindre kostnadsbesparingar kan göras genom att, exempelvis med en prispolitik, tillåta flexibilitet i hos vilken för- orenare åtgärderna görs. Utrymmet för en sådan flexibilitet blir mindre ju färre utsläppskällorna till en recipient är och ju större andel av de total utsläppen som måste reduceras för att nå målet. Sådana omständigheter stärker alltså argumenten för styrning med annan politik än prispolitik. Men, de behöver inte utgöra något avgörande argument. En utsläppsskatt innebär, även i ett sådant fall, att förorenaren, till skillnad från vad som är fallet med en individuell utsläppskvot, får betala för miljökostnaden. Detta ger, åtminstone utifrån den tolkning av PPP som innebär att för- orenaren bör betala både åtgärds- och miljökostnader, en fördel- ningsmässigt mer önskvärd profil. Vidare är det sannolikt att en sådan skatt ger ett något större incitament att utveckla och införa ny teknik jämfört med ett utsläppstillstånd. Även för handel med utsläppsrätter gäller att utrymmet för fördelning mellan olika förorenare bör vara relativt stort för att systemets fördelar ska kunna realiseras. Innan några möjliga metoder för att principiellt öka graden av prispolitik för vatten presenteras avslutas denna inledning med ett par allmänna, men viktiga, kommentarer kring vattenpolitik och vattenprispolitik. För det första är det viktigt att komma ihåg att det, så länge inte hög status har uppnåtts, finns en miljökostnad. Det betyder att det även om åtgärder för att minska föroreningarna medför kost- nader så kan det vara samhällsekonomiskt effektivt att acceptera åtgärdskostnader. är det lika viktigt att komma ihåg att åtgärdskostnaderna också speglar en resursåtgång och att dessa är lika relevanta att beakta. Det är oundvikligt att någon form av avvägning mellan miljö- och åtgärdskostnader måste göras. I ram- direktivet för vatten anges god vattenstatus som den målsättning som generellt bör gälla, men det ges möjlighet till undantag från detta exempelvis om, enkelt uttryckt, åtgärdskostnaderna för att uppnå detta är orimligt höga. Man kan tolka målet god status som en avvägning mellan olika kostnader; det faktum att inte hög status är den generella målsättningen antyder att någon form av avvägning mot åtgärdskostnader har gjorts. Det går naturligtvis att En prispolitik för användning av vatten ifrågasätta målsättningen god vattenstatus men detta ligger utan- för frågeställningarna i denna utredning. Ur ett miljöekonomiskt perspektiv, givet de stora problem som finns med att skatta miljö- kostnader och givet de möjligheter till undantag från målsättningen som finns i ramdirektivet, förefaller den generella målsättningen god vattenstatus dock som rimlig. För det andra vill framhålla att utform- ning av vattenpolitik medför att vissa val måste göras. Det gäller exempelvis valet mellan olika former av styrmedel. Det går visser- ligen, vilket de riktlinjer som skisseras nedan visar, att i viss mån kombinera prispolitik med kvantitativa regleringar i form av indivi- duella gränser. Men, om användandet av prispolitik verkligen ska leda till några kostnadsbesparingar så får inte andra regleringar i allt för hög utsträckning begränsa flexibiliteten i vilka åtgärder som ska vidtas och av vem. Detta innebär att om beslutsfattarna, såväl inom EU som inom , verkligen vill öka användningen av pris- politik/ekonomiska styrmedel så måste man vara återhållsam med införandet av ytterligare individuellt tvingande regleringar. Man bör också, naturligtvis med försiktighet, överväga att gradvis minska vissa detaljregleringar. 7.11.1Olika typer av problem – olika typer av styrmedel Vattendirektivets krav på hur man ska styra för att nå miljömålet är högt satta och i många fall kan det visa sig svårt att uppfylla kraven på god status, kostnadseffektivitet, kostnadstäck- ning och PPP. Delvis beror denna svårighet på att utgångsläget är dagens system och att förändringar utifrån detta medför omställ- ningsproblem. Dessa problem, och kostnader, behöver i sig inte vara kopplade till några brister i vare sig det nya eller det gamla systemet utan utgöras just av övergångsproblem. Om ett nytt system är tillräckligt mycket bättre än det gamla innebär dock sådana övergångsproblem en kostnad som är värd att ta. Problem och kostnader relaterade till övergången till ett nytt system kan delvis mildras genom att övergången till det nya systemet görs gradvis och/eller över en längre tidsperiod. I det följande beskrivs inriktningar och riktlinjer för hur prispolitik skulle kunna ges större utrymme för att åtgärda de olika typer av problem som presenterats avslutningsvis i kapitel 4. En prispolitik för användning av vatten 7.11.2Regional/lokal vattenbrist – inget behov av prispolitik I är tillgången på vatten i regel så stor att den enes uttag av vatten inte påverkar andras möjligheter till vattenuttag. Därmed är den samhällsekonomiska kostnaden för vattenuttag i regel noll vilket också betyder att det effektiva priset också är noll. Trots att det alltså är ovanligt med vattenbrist i så kan det förekomma tillfällig och lokal brist, t.ex. i jordbruks- bygder. För att komma till rätta med problemet ges tillstånd med bestämmelser om maximala vattenuttag. Använd- ningen är normalt jordbruksbevattning. Dagens system fungerar i stort sett bra men ett problem med nuvarande system är att det saknas garanti för att den lokalt begränsade vattenmängden används där den gör störst nytta. Den som har fått tillstånd att använda en viss mängd vatten har inga incitament att avstå från användning i de fall som en annan användare skulle ha större nytta av vattnet. Vem som har störst nytta kan, exempelvis till följd av olika grödor, variera mellan åren. För att ge incitament till en effektiv användning av begränsade vattenmängder skulle tillstånd till uttag istället kunna auktioneras ut. Genom att den med högst betalningsvilja för vattnet får till- ståndet kommer vattnet att användas till den verksamhet där det gör störst nytta. Genom att vattnet prissätts införs också ett incitament att hushålla med vattnet; exempelvis skulle ändrade bevattningsmetoder kunna innebära att vattnet räcker till flera verksamheter. Om man har invändningar mot fördelningsprofilen som uppstår vid auktionering finns möjligheten att fördela uttagsrätterna gratis till dem som man anser bör gynnas och/eller har någon form av rätt till vatten. För vattnet ska användas effektivt bör rättigheterna vara överlåtelsebara, oavsett om de har fördelats gratis eller via auktion initialt. Med en gratis tilldelning får de som fått initiala rättigheter, men som inte slutligen använder vattnet, en kompensation genom att de får ersättning vid försäljning av sina rättigheter. Eftersom den totala mängden tillgängligt vatten, särskilt när det gäller flödande vatten, kan variera över åren måste tillstånden utformas på ett sätt som beaktar detta. Exempelvis kan uttaget villkoras med att en viss minsta mängd vatten ska släppas förbi. Beroende på hur dessa villkor utformas så påverkas risken för att ett visst tillstånd inte medför att vattenmängden inte kan tas ut. En prispolitik för användning av vatten Dessa risker kommer dock att avspeglas i priset på rättigheterna vilket bidrar till en effektiv fördelning även av riskerna. Med överlåtelsebara uttagsrätter skulle målet om kostnadstäck- ning vara uppfyllt. Den som äger rätterna upplever en alternativ- kostnad i form av utebliven intäkt om denne använder vattnet själv och den som inte äger någon uttagsrätt bär resurskostnaden eftersom betalning krävs för att få använda vatten. bedömer dock att det inte råder en sådan brist på vatten i att det finns någon anled- ning att införa någon prispolitik för uttag av vatten. 7.11.3Påverkan från pågående verksamhet – punktutsläpp regleras punktutsläpp genom att verksamhets- utövaren ges ett tillstånd där ett tak satts för utsläpp av respektive ämne. Det är i detta sammanhang viktigt att ha i minnet att stora åtgärder mot punktutsläpp har gjorts. I många fall leder detta till att ytterligare åtgärder för att minska punktutsläppet från en viss källa kan vara så dyra att de inte bör ingå i en kostnadseffektiv kombination av åtgärder. Detta betyder dock inte att det inte kan finnas behov av att förändra styrmedlen riktade mot punktkällor. För det första så kan det inte uteslutas att en mer kostnadseffektiv fördelning av åtgärder, än den som dagens regleringar lett till, skulle vara möjlig och att prissignaler skulle kunna bidra till en sådan omfördelning av åtgärderna. Det kan exempelvis inte helt uteslutas att det, ur ett kostnadseffektivitetsperspektiv, finns krav på enskilda anläggningar som är för långtgående. I ett läge där de totala utsläppen är för stora finns det dock anledning att, åtmin- stone på kort sikt, vara försiktig med att tillåta ökade utsläpp även från enskilda anläggningar. Men även om den övergripande bilden är att stora åtgärder har gjorts och marginalkostnaderna för ytter- ligare åtgärder är höga så kan det, även vid punktutsläppskällor, finnas ytterligare åtgärder som kan vidtas till relativt låga kost- nader. En prispolitik skulle kunna ge ett incitament att genomföra dessa utan att myndigheterna har kännedom om exakt vilka dessa åtgärder är. I ett dynamiskt perspektiv är det viktigt att nya och billigare åtgärder utvecklas och används. En prispolitik skulle kunna ge ett extra incitament också till detta. Vidare talar målen om kostnadstäckning och PPP, enligt definitionen där också miljö- kostnader ska betalas, för någon form av betalning för utsläpp. En prispolitik för användning av vatten Generella ekonomiska styrmedel kombinerade med kvantitativa regleringar Förslaget som presenteras här bygger på en kombination av ekono- miska styrmedel och kvantitativa regleringar. Dagens individuella tillstånd skulle kunna utgöra en startpunkt. Dessa kombineras sedan med en kombination av utsläppsskatter och subventioner där systemet gradvis övergår till beskattning av utsläppen varvid subventionerna av utsläppsminskningar fasas ut. uppfylls då PPP, även enligt definition B där också miljökostnader ska betalas, som förorenarna ges tid att anpassa sig till den förändring i rättigheter som detta innebär. Problemet med punktutsläpp skulle i princip kunna hanteras med en utsläppsskatt. Det finns dock ett antal problem med en sådan lösning, bland annat osäkerheten i måluppfyllelse. För att hantera dessa problem skulle systemet med utsläppsskatter kunna modifieras enligt följande: Varje verksamhetsutövares nuvarande tillståndsgräns om- definieras till en gräns för individuell maximala utsläpp (IMU) som inte får överskridas. Motivet för IMU är att undvika att de totala utsläppen ökar till följd av en för lågt satt skatt samt att undvika lokala problem (hot spots). Notera att IMU inte är en rättighet till utsläpp, eftersom en sådan rättighet inte är i linje med PPP. Endast vid akuta lokala problem skulle det kunna finnas skäl att sätta IMU på en lägre nivå än dagens tillstånd. Varje verksamhetsutövare ges en (tillfällig) rättighet till individuella gratisutsläpp (IGU). Utsläpp under denna nivå kan göras gratis medan utsläpp över denna nivå beskattas. Att verksamhetsutövare som har haft rättigheter till en viss mängd utsläpp förlorar dessa är visserligen i linje med vad som krävs av PPP, enligt definition B, men det kan anses tveksamt, både juridiskt och moraliskt, att frånta verksamhetsutövarna dessa rättigheter helt och hållet. I nuvarande system finns det möjlighet att ompröva tillstånden, utan att kompensera verk- samhetsutövaren, och det kan därför knappast anses oskäligt att istället införa en skatt på utsläpp över en viss nivå (givet att denna nivå inte är oskäligt låg). IGU innebär, så länge inte totalutsläppen är så små att de inte har någon förorenande effekt, att man frångår PPP men genom att gränsen för IGU En prispolitik för användning av vatten sänks över tiden kan man gradvis närma sig PPP med rimliga möjligheter till anpassning. Alla utsläpp över IGU beskattas. Om skatten sätts för lågt kommer få eller inga extra reduktionsåtgärder att vidtas men utsläppen blir, givet att regleringen efterlevs, aldrig högre än IMU. Skatten ger incitament till en mer kostnads- effektiv fördelning av de extra reduktionsåtgärderna jämfört med om alla verksamheter hade fått omprövade utsläppstillstånd med lägre gränser. IMU och IGU innebär visserligen viss risk för att fullständig kostnadseffektivitet inte nås men dessa gränser kan, enligt ovan, motiveras av andra skäl. sänks IGU till noll och när ökad kunskap om reduktionskostnader nåtts, genom att observera aktörernas agerande som respons på skatten, kan IMU i vissa fall, när det inte finns risk för lokala problem, också höjas eller möjligen tas bort helt. Subvention av minskade utsläpp. All utsläppsreduktion under IGU subventioneras genom en subvention per kg utsläpps- minskning. Med en subvention på samma nivå som skatten kommer kostnadseffektiva åtgärder att vidtas av verksamhets- utövare som har låga kostnader för reduktion under sin IGU. Subventionen strider visserligen mot PPP men ökar kostnads- effektiviteten i systemet i och med att det införs incitament för dem som, till låga kostnader, kan minska sina utsläpp under IGU. Subventionen innebär visserligen en utgift för staten, men denna kompenseras, åtminstone , av de intäkter som utsläppsskatten ger. Vartefter gränsen för IGU sänks över åren så kommer subventionen att avvecklas. Över tiden minskas alltså nivån på IGU vilket gör att systemet gradvis alltmer uppfyller kravet på att förorenaren ska betala för miljökostnaderna, i enlighet med PPP enligt definition B. Den gradvisa övergången till PPP innebär en lägre kostnad för för- orenarna, på skattebetalarnas bekostnad, än en omedelbar övergång till en beskattning av hela utsläppsmängden. För att nå kostnadseffektivitet bör skatt och subvention differentieras med hänsyn till retention och recipientens känslighet. För att inte administrationskostnader ska bli för höga bör en sådan differentiering inte drivas för långt; om skillnaderna i retention eller känslighet inte är för stora bör den helt undvikas. En prispolitik för användning av vatten Systemet och dess effekter på två typföretag illustreras i nedan- stående figurer.