sou · GYB3103 · 2010-12-23 00:00:00 — Kvalificerade skyddsidentiteter kan också tilldelas andra tjänstemän än poliser, som har motsvarande uppgifter vid . Som exempel på verksamheter där den kvalificerade skyddsidenti- teten kan komma till användning angavs i propositionen (se prop. 2005/06:149 s. 82) följande. Den förebyggande verksamheten kan vara av många olika slag. Det kan vara fråga om infiltration av kriminella grupperingar eller om vittnes- skyddsverksamhet eller annan personskyddsverksamhet. vara fråga om upprätthållandet av kontakter med informatörer eller andra källor inom kriminalunderrättelseverksamheten. Beslut om kvalificerad skyddsidentitet meddelas av Skyddsregistre- ringsdelegationen, ett särskilt beslutsorgan inom . Ansökan om en kvalificerad skydds- identitet ska göras av den myndighet där den berörde tjänste- mannen är anställd. Ett beslut om kvalificerad skyddsidentitet gäller för viss i beslutet angiven tid, dock högst . Beslutet kan vid behov förlängas med upp till i taget. utövar, enligt 1 § första stycket lag (2007:980) om tillsyn över viss brottsbekämp- ande verksamhet, tillsyn över de brottsbekämpande myndigheternas användning av bl.a. kvalificerade skyddsidentiteter och därmed sam- manhängande verksamhet. Användningen av infiltration är inte lagreglerad i . Det finns däremot en reglering av användningen av provokativa åtgärder (s.k. agentverksamhet) i retsplejelovens § 754 a–e. För användande av infiltration som ett led i en brottsutredning kan reglerna om provokationer i retsplejeloven tillämpas analogt. Det har inte uppställts några särskilda villkor för att använda infiltration i syfte att förebygga brottslighet. Infiltrationsoperationer inom den öppna polisens område vidtas enbart med polismän. Detta kan härledas till en analog tillämpning av regelverket avseende provokationer. Inom danska säkerhetspolisens (PET:s) område anlitas däremot privatpersoner. Regleringen av infiltrationsoperationer, s.k. täckoperationer, åter- finns huvudsakligen i polislagen som reglerar allmän spaning och underrättelseverksamhet. När det gäller det för brottsutredningar tillämpliga regelverket finns i 6 kap. 7 § tvångsmedelslagen en hän- visning till reglerna om infiltration i polislagen. Polislagens 3 kap. 28 § innehåller en definition av begreppet täck- operation. En täckoperation innebär fortlöpande eller upprepat in- hämtande av information om en person eller persongrupp, eller om personens eller gruppens verksamhet, genom infiltration. Av 31 a § i samma kapitel framgår att en täckoperation får före- tas om det är nödvändigt för att förhindra, avslöja eller utreda viss brottslig verksamhet eller om det är nödvändigt för att förhindra, avslöja eller utreda ett brott eller ett straffbart försök till vissa brott, och det på grund av den persons uppträdande som är föremål för inhämtande av uppgifter eller annars finns grundad anledning att misstänka att han eller hon gör eller har gjort sig skyldig till ett sådant brott. I har det ansetts att infiltration är en polisiär arbetsmetod som inte kräver särskilt lagstöd. De allmänna polisrättsliga bestäm- melser som gäller för alla polisiära åtgärder gäller även för infiltra- tioner. Det uppställs inte några specifika misstankekrav för att en infiltrationsoperation ska få inledas. Dock har det ansetts att det ska finnas en brottsmisstanke som uppgår till rimlig misstanke (motsvarar ung. skäligen misstänkt), se NOU 2004:6 s. 82. Vidare krävs det att åtgärderna står i överensstämmelse med proportio- nalitetsprincipen som framgår av 6 § polislagen. Politimetodeutvalget fann att befogenheten att utföra infiltrations- operationer borde lagregleras (se NOU 2004:6 s. 197). Politi- metodeutvalget ansåg att infiltration visserligen inte utan vidare kunde anses strida mot artikel 8, men att infiltrationsoperationer kunde komma att genomföras på sådant sätt att kravet på lagreglering enligt vad som föreskrivs i nämnda artikel aktualiserades. Det som Politimetodeutvalget i första hand framhöll som förhållanden som skulle kunna aktualisera ett krav på lagreglering var när polisen i samband med infiltration får tillträde till privata hem och kan ta del av andras privata samtal. Vidare fram- hölls att en infiltrationsoperation, om den var intensiv och i stor utsträckning kartlade personers privatliv, också skulle kunna komma i konflikt med artikel 8. Politimetodeutvalget föreslog att det av lag skulle framgå att polisen fick använda infiltration när det rörde sig om misstanke om brott som kan medföra ett strängare straff än sex månaders När det gällde infiltration i sådan förebyggande verk- samhet som bedrivs av Polisens säkerhetstjänst (PST) uttalade Politi- metodeutvalget att metoden skulle få användas om det kunde påräk- nas att den skulle leda till upplysningar för att förebygga brotts- lighet, en avgränsning som skulle stämma överens med vad som redan tillämpades av PST. Beslut om att tillåta infiltrationsopera- tioner skulle enligt förslaget få fattas av polismästare samt av chefen för . Förslaget har inte lett till lagstiftning. I har antagits en lag om speciella utredningsmetoder (Special Investigative Powers) som reglerar infiltration, pseudoköp och användning av täckidentiteter hos poliser. En åklagare kan besluta om polisiär infiltration (artiklarna 126 h–j) av en grupp människor som är misstänkta för eller planerar att begå grova brott. Detta beslut kan även gälla en grupp som själv inte är involverad eller planerar brott, men umgås med den misstänkte och då i syfte att systematiskt samla information eller bevis kring denne. En polis har i dessa fall rätt att använda en alternativ identitet för att inte avslöjas och kan efter beslut av domare vittna i domstol under denna identitet. En utländsk polis som är tränad att arbeta under täckmantel har efter beslut av åklagare rätt att arbeta och vittna under samma förutsättningar som en inhemsk polis. Den brittiska polisen använder infiltration som arbetsmetod. Bestämmelserna, vilka är omfattande och detaljerade, finns i Regulation of Investigatory Powers Act 2000 (). I del 2 av nämnda regelverk behandlas alla former av dolda spanings- metoder, vilket inkluderar reglering av informatörs- och täckidenti- tetsverksamhet. En polis har rätt att agera i alternativ identitet och har även möjlighet att vittna i denna identitet. I finns bestämmelser om infiltrationsoperationer i 110a–c §§ Strafprozessordnung. Det krävs enligt lagen att det ska finnas grundad anledning att misstänka att ett brott med mycket allvarliga följder kommer att begås och att utredningen gäller en viss typ av brottslighet. Till sådan brottslighet hör narkotikabrottslighet. Ett alternativt kriterium för att få använda sådana metoder är att det är fråga om återfall i ett allvarligt brott och det skulle vara mycket svårt att utreda brottet med andra medel. Den åklagare som ansvarar för undersökningen beslutar om tillämpningen av infiltrationsoperationer. Om tillståndet dröjer och detta medför risker har polisen rätt att inleda en sådan operation . Tillstånd måste dock i efterhand hämtas in hos åklagare utan dröjsmål. Om en åklagare inte beviljar tillstånd ska operationen avblåsas. I kan man bygga upp en tillfällig eller permanent täck- mantel för en anställd hos polisen, t.ex. en ny identitet. Den som deltar i infiltrationsoperationen har rättskapacitet också i täckiden- titeten. Oberoende av täckidentiteten kan han uppträda i domstol som kärande och svarande samt företa rättshandlingar. Officiella dokument får upprättas eller ändras om detta är nödvändigt för att skapa eller vidmakthålla en täckidentitet. Information som hämtas in i samband med infiltrationsoperationer får användas som bevis i andra mål än det som gäller det undersökta brottet, endast om det andra målet avser ett brott som uppfyller de tidigare nämnda för- utsättningarna för beslut om infiltrationsoperationer i Strafprozess- ordnung. Polisens täckidentitet kan vid behov hållas hemlig också efter operationen. En åklagare eller domare har dock rätt att kräva att den rätta identiteten avslöjas. Vid straffprocesser får en täckiden- titet hemlighållas framför allt om ett avslöjande äventyrar avsikten med undersökningen, den allmänna säkerheten, liv eller hälsa eller framtida möjligheter att sätta in polismannen i liknande operationer. Den federala polisens ([FBI]) an- vändning av metoden styrs av särskilda riktlinjer från justitie- ministern (of Investigation Undercover Operations). Användningen av infiltra- tionsoperationer bedöms enligt riktlinjerna vara av avgörande be- tydelse för att kunna upptäcka, förebygga och lagföra brott som rör t.ex. korruption, terrorism, organiserad brottslighet och narko- tikabrottslighet. Infiltrationsåtgärder (Undercover Activities) är undersökande åtgärder som innefattar användning av ett fiktivt namn eller en skyddsidentitet av en anställd vid FBI eller någon annan brotts- bekämpande myndighet. För att bedömas vara en infiltrations- operation (Undercover Operation) krävs det att det förekommer minst tre substantiella kontakter mellan en polis under täckmantel och en målperson. Infiltrationsåtgärder och infiltrationsoperationer får användas i underrättelseverksamheten, i förutredning och i förundersökning. I riktlinjerna återfinns vissa allmänna bestämmelser för infiltra- tionsoperationer. Av dessa framgår att en avvägning mellan risker och möjligheter alltid ska göras. Vid denna avvägning ska särskilt bedömas risken för person- eller egendomsskador, skadestånds- ansvar för staten, integritetsintrång, potentiella rättighetskränkningar, risken för att behöva begå gärningar som annars hade varit brotts- liga, samt lämpligheten av att staten deltar i den aktuella verksam- heten. Vissa infiltrationsoperationer ska godkännas av FBI centralt. Det rör sådana operationer som innefattar t.ex. ekonomiska konse- kvenser som köp eller hyra av egendom, byggnader eller anlägg- ningar m.m. eller förskottsbetalning för mer än en månads hyra. Det kan också gälla när operationen rör känsliga omständigheter som -utredningar som rör misstänkt brottslighet av politiker m.fl., -utredning om misstänkt systematisk korruption bland offent- ligt anställda, -utredning om misstänkt brottslighet av utländsk representant eller myndighet, religiösa eller politiska sammanslutningar eller nyhetsmedia, -om operationen har betydande effekt på, eller utgör betydande intrång i, myndighets verksamhet, -om operationen innefattar drivande av näringsverksamhet, -om operationen innefattar tillhandahållande av varor eller tjänster av betydelse för brottsligheten som normalt bara staten kan till- handahålla, -om polis under täckmantel agerar på ett sätt som annars är att bedöma som ett allvarligare brott (felony), dock inte köp av stulet eller insmugglat gods, kontrollerad leverans m.m., -om det finns betydande risk att deltagare i operationen anhålls eller lämnar falskt vittnesmål eller falska dokument i en rättslig process. -om polisen tar del av kommunikation mellan misstänkt och försvarare, -om det finns betydande risk för att tredje man ska hamna i en förtrolig relation med polis under täckmantel som agerar advo- kat, läkare, präst eller journalist, -om sekretessbelagd information begärs från ovannämnda yrkes- kategorier, -om operationen innebär deltagande i sammanslutning som ut- reds för terrorbrott eller anlitande av medlem i sådan grupp som informatör, -om det föreligger betydande risk för våld eller fysisk skada på person eller betydande risk för ekonomisk förlust, -om det föreligger reell risk för betydande skadeståndsanspråk mot staten, eller -om det utfästs osanna garantier/utsagor rörande tredje person utan dennes vetskap. Operationer som inte omfattar ovanstående moment kan beslutas på lägre nivå av en s.k. Special Agent in Charge (SAC) eller assi- sterande SAC på ett lokalt kontor (Field Office). Kopia av beslutet ska skickas till FBI centralt. För operationer som är känsliga finns även en särskild kom- mitté, Committee, som består av anställda på FBI och departementstjänstemän. Kommittén ska, när det är fråga om godkännande av känsliga operationer, lämna en rekommen- dation till beslutsfattaren om operationen bör godkännas eller av- slås. En infiltrationsoperation som godkänts av FBI centralt får inte vara längre än nödvändigt för att uppnå målen med operationen och under alla förhållanden inte utan om- prövning. En infiltrationsoperation godkänd av en SAC ska om- prövas av biträdande FBI-chef, om den varar eller medför utgifter som överstiger en viss summa. En infiltrationsoperation handlar normalt sett om informations- inhämtning. Någon legal definition av infiltrationsbegreppet finns inte och det är enligt utredningens uppfattning varken enkelt eller nödvändigt att göra en sådan definition. Inte desto mindre är det ändå viktigt att något beröra frågan om begreppets innebörd. Till viss del kan det vara relevant att göra en uppdelning av poli- siära arbetsmetoder baserat på i vilken utsträckning metoden är öppen eller dold, om det förekommer interaktion eller inte samt om me- toden innefattar moment av vilseledande eller inte. Inledningsvis kan en avgränsning göras på så sätt att öppna undersökningsmetoder får anses falla utanför utredningens upp- drag. Detta gäller oavsett om den öppna metoden skulle innefatta användande av vilseledande eller inte. Exempel på sådana fall, som alltså inte kan anses falla in under infiltrationsbegreppet, är om en polis under ett förhör lämnar vilseledande information till en för- hörsperson eller om en polis genomsöker ett fordon under före- spegling att det rör sig om en trafikkontroll när det i själva verket handlar om en genomsökning på grund av misstanke om annan brottslighet. En utgångspunkt är alltså att det måste handla om dolda undersökningsmetoder. Även bland de dolda undersökningsmetoderna måste avgränsningar självfallet göras. Metoder där det handlar om interaktion men inte vilseledande, t.ex. vid inhämtande av information genom informa- törer som inte aktivt styrs av polisen. ett sådant förfaringssätt kan inte anses utgöra infiltration. Inte heller metoder där det inte före- kommer någon form av interaktion kan anses utgöra infiltration, oavsett om det förekommer vilseledande eller inte. Exempel på så- dana metoder kan vara hemlig rums- eller teleavlyssning (varken vilseledande eller interaktion) och situationer där det gillras fällor eller används lockbeten, där det alltså förekommer vilseledanden men inte någon interaktion. För att över huvud taget komma i fråga att falla in under infil- trationsbegreppet krävs således att det rör sig om en dold under- sökning, att det förkommer interaktion och att det förekommer vilseledande. Det bör dock uppställas ytterligare avgränsningar. Det bör t.ex. inte vara tillräckligt att vilseledandet enbart sker genom passivitet. T.ex. kan det inte anses som en infiltrationsoperation att en polis eller tulltjänsteman utan tidigare vilseledande tar plats bakom ratten i en bil lastad med smuggelgods för att genomföra en kontrollerad leve- rans, dvs. att köra bilen till en i förväg bestämd plats. Att enbart befinna sig på en viss plats eller förflytta sig en viss sträcka bör inte anses utgöra ett sådant vilseledande som krävs. Inte heller kan det anses som en infiltrationsoperation om en polis i eller utanför tjänsten går på en pub och utan att tala om sitt yrke eller syfte inlåter sig i konversation med ur polisiär synvinkel intressanta personer. Mot- svarande gäller självfallet också beträffande kontakter via datornät- verk. Det måste krävas ett aktivt vilseledande för att det ska kunna vara tal om en infiltrationsoperation. Likaså måste det krävas en viss varaktighet över tiden. Ett helt kortvarigt förlopp där det förekommer moment av vilseledande och interaktivitet har ett så pass obetydligt moment av vilseledande interaktion att utredningen inte kan se några vägande skäl till att innefatta sådana situationer inom ramen för begreppet infiltrations- operation. Från infiltration måste även skiljas sådana fall där informatörer, som själva har insyn i för polisen intressant verksamhet, lämnar information till polisen. Här uppkommer dock svåra gränsfall. Som exempel kan nämnas att en etablerad informatör på uppmaning av polisen är mer aktiv för att skaffa information om en kriminell verksamhet eller efter sådan uppmaning närmar sig en ny kriminell gruppering, i syfte att kunna lämna information till polisen. Dessa situationer bör bedömas utgöra infiltrationsoperationer, om det kan antas att den huvudsakliga anledningen till handlandet är polisens uppmaning och riktade informationsbehov. Å andra sidan kan in- formatörer själva ge sig in i infiltrationsliknande situationer utan att ha blivit uppmanade därtill av polisen. En sådan informatör kan däremot inte sägas utföra en infiltrationsoperation i den mening som utredningen har att överväga. Avgörande för gränsdragningen mellan informatörer och infiltratörer bör alltså vara i vilken utsträckning agerandet sker på polisens mera aktiva och riktade uppmaning att göra något visst eller på den enskildes eget initiativ. I utredningens fortsatta överväganden används således begreppet infiltrationsoperation för att beteckna dolda undersökningar där inter- aktion med målpersonerna bedrivs med hjälp av aktivt vilseledande och där det är fråga om vilseledande som har en viss varaktighet över tiden. 4.5.2Polisens användning av infiltration Det finns ett antal brottsområden där utredningen bedömer att polisen använder och har behov av att använda infiltration som arbetsmetod. Det handlar framför allt om grov narkotikabrottslighet eller andra former av organiserad brottslighet som t.ex. grov rån- brottslighet eller människohandel, men även brott inom Säkerhets- polisens område såsom terroristbrott och spionage tillhör dessa brottsområden. Infiltration kan också vara ett effektivt sätt att skaffa kunskap om och utreda IT-relaterad brottslighet som t.ex. sprid- ande av barnpornografi eller illegal handel med narkotika eller läke- medel via Internet. Uttrycket organiserad brottslighet används ofta i den allmänna de- batten. Någon allmänt vedertagen definition av vad som avses med organiserad brottslighet synes dock inte föreligga. Enligt en ofta, bl.a. inom EU, använd modell för att definiera begreppet kännetecknas organiserad brottslighet av att: fler än två personer samarbetar, under lång eller obegränsad tid, i strävan efter eller makt, i en verksamhet som medför att misstankar uppstår om allvar- liga kriminella handlingar. Därutöver måste minst två av följande kriterier vara uppfyllda. Egna tilldelade uppgifter åt var och en Någon form av disciplin och kontroll Verksamhet på internationell nivå Användande av våld eller andra metoder för hot Användande av kommersiella eller affärsmässiga strukturer Otillbörlig påverkan på politik, medier, offentlig förvaltning, rätts- liga myndigheter eller ekonomin har utifrån forskning om svenska förhåll- anden utarbetat en något annorlunda definition där följande tre punkter lyfts fram. Det rör sig om nätverksbaserad, vinstinriktad brottslig verksam- het i projektform med vilja och förmåga att skydda och under- lätta brottsligheten genom otillåten påverkan (trakasserier, hot, våld och korruption). Inom projekten, som avlöser varandra, finns en arbetsordning och flexibilitet som innebär att medarbetare går in och ut ur projekten. Verksamheten bedrivs som regel diskret, men kan ibland ta sig uttryck i synliga gäng med ett utmanande beteende, symboler och maktanspråk. I promemorian Nationell mobilisering mot den grova organiserade brottsligheten – överväganden och förslag (Ds 2008:38, s. 35) be- skrivs fenomenet grov organiserad brottslighet så här: Det finns emellertid en bred samsyn kring att fenomenet består av tre sammankopplade beståndsdelar. För det första syftar den organiserade brottsligheten ytterst till ekonomisk . För det andra har den organiserade brottsligheten en större kapacitet eller förmåga att skada samhället än andra kriminella aktörer, just p.g.a. att den är organiserad. För det tredje ägnar sig aktörer inom den organiserade brottsligheten åt att skydda sin kriminella verksamhet och försöker ofta på ett otillåtet sätt påverka politiker, myndighetsföreträdare och journalister (se exem- pelvis definitioner av organiserad brottslighet från EU, FN, Brå och tyska Bundeskriminalpolisen). I förekommer organiserad brottslighet inom bl.a. brotts- områdena narkotikabrott, smuggling av alkohol och tobak, ekono- misk brottslighet, grova tillgreppsbrott, våldsbrott, människosmugg- ling, trafficking och olaglig vapenhantering. Infiltration för att bekämpa grov och organiserad brottslighet En effektiv bekämpning av allvarliga brott förutsätter att polisen har så verkningsfulla metoder som möjligt. Den grova och organi- serade brottsligheten har enligt den öppna polisen blivit allt svårare att bekämpa. Förklaringen till detta står enligt polisen att finna dels i en ökad medvetenhet hos brottslingarna om polisens utredningsmetoder, dels i brottslighetens ökade rörlighet och rum. Planläggningen och genomförandet av grova brott sker och ofta på sätt och på platser där man kan för- vissa sig om att polisen inte har möjlighet att följa aktiviteterna. Dolt uppträdande (arbete under täckmantel) är under de för- hållandena i många fall helt nödvändigt för att myndigheterna ska kunna bedriva spaning och utredning särskilt i fråga om grov och organiserad brottslighet. Infiltrationsoperationer erbjuder unika möj- ligheter att få information om bl.a. brottsplaner, som är omöjlig att inhämta på annat sätt. Svensk polis deltar i och genomför infiltrations- operationer, både nationellt och internationellt. Metoden är effektiv som ett komplement till andra metoder och används framför allt i kampen mot den grova och organiserade brottsligheten. Den grova och organiserade brottsligheten är oftast gränsöver- skridande. Mot den bakgrunden har det under utvecklats ett allt mer omfattande och betydelsefullt internationellt polisiärt samarbete. I sådant samarbete har operationer med infil- tration och annat dolt uppträdande fått en alltmer ökande betydelse. Det förekommer exempelvis att, vid en spaningsoperation som är gemensam för två eller flera länder, polis från ett land uppträder i ett annat. Det förekommer också att ett land bistår ett annat land i en spaningsoperation genom att tillhandhålla en tjänsteman som har de egenskaper och den kompetens som behövs, exempelvis med avseende på utseende och språkkunskaper. Internationella erfaren- heter visar att en infiltrationsoperation, om den blir framgångsrik, kan ha ett mycket stort värde för brottsbekämpningen. För den öppna polisens del tog samarbete av det nämnda slaget fart . Det skedde mot bakgrund av den då tilltagande organiserade och gränsöverskridande narkotikabrotts- ligheten. Samarbetet omfattar såväl erfarenhetsutbyte och metodutveckling som konkret operativt samarbete, bland annat i form av gemensamma utredningar och utbyte av operativ personal. Svensk polis deltog i samarbetet från dess start. Vid slutet av 1980- talet formaliserades samarbetet under benämningen on Undercover Activities (IWG). För när- varande deltar 25 europeiska och andra västländer, däribland , i IWG. Det är dock sällan som polisen i bedriver djupare och mera långvarig infiltration. Enklare slag av operationer är vanligen mer effektiva och mera förutsägbara till sitt resultat. Infiltrations- operationer bedrivs av särskilda inom polisen inrättade spanings- organisationer som finns vid och vissa polis- myndigheter. Operationerna föregås av noggrann planering som även innefattar bedömningar av rättsliga förhållanden (se bl.a. prop. 2005/06:149 och ministerkommittés rekommenda- tioner Rec (2001) 11 och (2005) 10 samt FN:s konvention mot korruption. 2006/07:74 s. 59 f.). Infiltration för att lösa ouppklarade fall (s.k. cold cases)