sou · GXB317 · 2010-01-01 00:00:00 — Från början byggde regeringsform på grundprincipen att grundlagen i princip endast skulle reglera formerna för samhällsorganens verksamhet, inte innehållet. I motiven till grundlagspropositionen (1973:90 s. 155) framhöll departementschefen, att utgångspunkten borde vara att de bestämmelser som skall tillerkännas den särskilda dignitet och det särskilda skydd som förankring i grundlag medför, endast bör dra upp ramarna för den politiska aktiviteten och samhällsverksamheten. I princip borde därför gälla enligt grundlagspropositionens motiv att politikens inriktning och innehåll inte slås fast i grundlag. Avsteg borde dock göras för ett skydd för i ett demokratiskt styrelseskick grundläggande medborgerliga fri- och rättigheter. Vissa grundläggande värderingar beträffande politikens inriktning och innehåll har införts senare i grundlagstexten vid revisionen 1976 av fri- och rättighetsbestämmelserna och därefter. Vissa målsättningsstadganden, som dock inte är rättsligt bindande, anger exempelvis att den offentliga makten skall utövas med respekt för alla människors lika värde, att demokratins idéer blir vägledande inom samhällets alla områden, att den enskildes personliga och sociala välfärd skall tryggas, diskriminering motverkas, en god miljö främjas osv. (1 kap. 2 § RF). Även om det uttalas i motiven till lagändringarna (prop. 1975/76:209 s. 128) att RF inte skall innehålla andra regler om lag- stiftningens innehåll än sådana som är av grundläggande betydelse för den demokratiska styrelseformen eller som i vissa centrala hänseenden uttrycker värderingar som är kännetecknande för den demokratiska ideologin innebär dessa tillägg avsteg från regeringsformens ursprungliga grundprinciper. Detta kan föranleda många grannlaga debatter (jfr och , Vår författning, Trettonde upplagan, reviderad 2003, s. 18 f., 45 och 51 f). 16.4Kompetenskatalog – en ideologisk fråga? En avgränsning i en grundlagsrelaterad kompetenskatalog av lokala respektive regionala frågor innebär inte i sig någon partipolitisk eller ideologisk markering. Trots detta skulle en sådan reglering ändå innebära ytterligare avsteg från grundprincipen vid författningsreformen att grundlagen i princip endast bör reglera formerna för samhällsorganens verksamhet, inte politikens innehåll. Beslutsformerna i de kommunala organen skiljer sig från statens organ på riksnivån. På central nivå bestämmes politiken efter parlamentariska principer med möjlighet till växling mellan parlamentariskt tillsatta regeringar av olika politisk färg, bildade på grundval av folkviljans utslag i regelbundna allmänna val. Kommuner och landsting styrs efter principen samregering med proportionell representation i styrelsen/regeringen och övriga nämnder efter fullmäktiges politiska sammansättning. Det politiska styrkeläget kan växla mellan olika delar av landet. Den politiska minoriteten i kommuner och landsting har med sin lagenliga representationsrätt i styrelsen och övriga nämnder en bättre insyn och större medinflytande än den politiska minoriteten i . Uppgiften för en kompetenskatalog kan knappast inskränkas till att enbart uttrycka en målsättning. Fastställes i en kompetenskatalog att en viss ärendegrupp eller en viss angelägenhet hör till avdelningen primärkommunala angelägenheter som skall handläggas av respektive kommun, måste detta ske. En uppdelning av samhällsfrågorna i en kompetenskatalog som diskuteras betyder i varje fall indirekt ett ställningstagande till innehållet i samhällsorganens verksamhet. Kompetenskatalogen kan utformas som ett instrument för att förvalta och konservera en Kompetenskatalogens syfte och form icke-socialistisk politik i hela landet med stöd av en sådan majoritet i . Katalogen kan också bli ett vapen för en nationell socialistisk planhushållning, om det finns politiska förutsättningar för detta i . Beslut om en eventuell kompetenskatalog får en mycket långsiktig karaktär genom reglerna för grundlagsändringar. En kompetenskatalog skulle också skärpa kraven på klarhet om finansieringen av kommunernas och landstingens uppgifter. De kommunala kraven på breddade kommunala skattebaser och egna pengar får ökad tyngd. En diskussion om kompetenskatalog eller ej bör inte inskränkas till att bara handla om sakinnehållet i en kompetenskatalog, utan även kompetenskatalogens konstitutionella roll och ställning. Om införandet av en kompetenskatalog bidrar till att alstra konflikter kring grundlagens roll och därigenom försvagar grundlagens huvuduppgift att tjänstgöra som ett auktoritativt och samlande instrument för det politiska beslutsfattandet på den allmänna och lika rösträttens grund har vi kommit in på fel spår. har även krav framförts om lagreglering av villkoren för konkurrens på lika villkor mellan privat och offentlig sektor och begränsning av den kommunala kompetensen på områden där offentliga och privata aktörer uppträder på samma öppna säljmarknad enligt förutsättningarna för avknoppning och den EU- anpassade lagen om offentlig upphandling (prop. 2005/06:100, bet. 2005/06:NU 16). 16.5Konkurrens på lika villkor privat – offentlig verksamhet Kommuner och landsting får enligt kommunallagen driva näringsverksamhet utan vinstsyfte för att tillhandahålla allmännyttiga anläggningar eller tjänster åt kommunmedlemmarna (2 kap. 7 § KL). Kommuner och landsting får också rent allmänt främja näringslivet i kommunen/, t.ex. genom industrilokaler, tillgängliga för alla genom utställningar eller mässor. Individuellt inriktat stöd får lämnas i viss mån, men bara om det finns synnerliga skäl för det (2 kap. 8 § KL). Upphandling av varor och tjänster sker enligt regler i lagen om offentlig upphandling, som är anpassad efter EU-direktiv och ger företag från alla EU:s medlemsländer rätt att delta i anbudsförfaranden. Kommuner och landsting får inte av lokala eller regionala hänsyn gynna vissa företag, inte ens de egna, framför andra vid offentlig upphandling. Relationerna mellan samhället och marknaden och det civila samhället har aktualiserat nya driftformer och företagsformer som inbjuder till samverkan mellan kommuner/landsting och privata sektorn men som också kan leda till nya konkurrenssituationer genom den ökande marknadsorienteringen inom den offentliga sektorn. Sådana tendenser förekommer vid avknoppning av viss verksamhet i bolagsform och entreprenader, men också genom offentligt–privat partnerskap. (EU-ABC för kommuner, landsting och regioner, SKL, 2006). Detta skulle försvåra konstruktionen av en kompetenskatalog, bland annat ur ansvarssynpunkt. För att i möjligaste mån på frivillig väg söka undanröja konkurrenskonflikter på områden där offentliga och privata aktörer uppträder på samma öppna säljmarknad, inrättades Rådet för konkurrens på lika villkor mellan offentlig och privat sektor. var sammansatt av företrädare för privat och offentlig sektor och hade en opartisk ordförande. Rådet avskaffades , då rådets rekommendationer inte alltid följdes. Även vidgade lagstiftningsåtgärder har diskuterats för att främja konkurrens på lika villkor, då kritik framförts från vissa delar av näringslivet för utvecklandet av s.k. otillbörlig konkurrens. (Se bl.a. , B. konkurrens och upphandling, SNL, .) 2006 uttalade dåvarande regeringen, att en särskild utredare skulle tillsättas för att analysera hela frågan om konkurrens på lika villkor mellan privat och offentlig sektor, ett uttalande, som ställde sig bakom (prop. 2005/06:100, bet. 2005/06:NU 16). Kompetenskatalogens syfte och form Någon sådan utredare utnämndes dock inte, varken av den dåvarande regeringen eller den nya regeringen efter regeringsskiftet . Efter ministärskiftet 2006 utarbetades inom promemorian Konfiktlösning vid offentlig säljverksamhet på marknaden som utsändes på remiss (N 2008/4625/MK). I denna promemoria föreslås ändringar i konkurrenslagen. De innebär att tingrätt på talan av får förbjuda staten, en kommun eller ett landsting att driva en verksamhet av kommersiell eller ekonomisk natur eller tillämpa ett visst förfarande som snedvrider eller är ägnat att snedvrida förutsättningarna för en effektiv konkurrens. Förbud får dock inte meddelas beträffande verksamheter eller förfaranden som är försvarbara ur allmän synpunkt. Förbud skall kunna förenas med vite, vilket skulle kunna åsamka en kommun eller ett landsting stora skadeståndsbelopp. Om för visst fall beslutar att inte väcka talan får detta göras av ett företag som berörs av verksamheten. och beslut skall i särskilda fall kunna omprövas av och överklagas hos . Det har framhållits att kommuner och landsting numera genom avreglering och upphandling kan bedriva näringsverksamhet på nya områden som lika gärna skulle kunna skötas av privata företag, till exempel växtförädling, bageri- och kaféverksamhet, trädgårdstjänster och fastighetsskötsel. verksamhet som exempelvis bereder ungdomar och handikappade arbete, skall dock inte drabbas av föreslaget förbud men staten, kommuner och landsting bör hålla sig till det offentliga kärnområdet och inte slå undan benen för privata gym eller kaféer (näringsminister , DN 2/2 2007). Problemen med snedvriden konkurrens berör huvudsakligen den lokala marknadens och småföretagens situation. En sådan förbudslagstiftning beträffande de kommunala uppgifterna vid sidan om kommunallagen skulle inskränka den allmänna kommunala kompetensen och stympa den traditionella kommunala initiativrätten. Den statliga överprövningen av kommunala beslut föreslås också ske på en annan väg och med ett annat mått än som följer av utformningen i kommunallagens tionde kapitel om laglighetsprövning med dess regler till förmån för kommunen, och dess medlemmar. Kommuner och landsting skulle med förslagen i promemorian berövas det faktiska tolkningsföreträdet angående uppgiftsfördelningen. Dåvarande och framhöll vid remissbehandlingen av betänkandet Konkurrens i balans (SOU 1995:105) att där föreslagen lagstiftning mot konkurrenssnedvridningar på grund av offentlig näringsverksamhet skulle komma i konflikt med den kommunala självstyrelsen. Frivilliga åtgärder skulle bättre lösa många av de berörda problemen framhöll kommunförbunden (PM 23/6 2008, s. 9). Ökade möjligheter till lagreglerad begränsning av den kommunala kompetensen på näringslivsområdet gentemot den privata sektorn är en ny faktor i samband med en analys av begreppet kompetenskatalog. har debatten mest kretsat kring relationerna mellan staten och kommunerna med tyngdpunkt på önskemålet att konstitutionellt stärka kommunernas och landstingens ställning gentemot staten, inte att genom lagstiftning begränsa den kommunala självstyrelsen gentemot marknaden. En grundlagsreglering av uppgiftsfördelningen genom en kompetenskatalog skulle sannolikt inte förtydliga gränsdragningen mellan den offentliga och den privata sektorn rörande tillbörlig eller otillbörlig konkurrens. Däremot skulle ganska säkert författningen tillföras nytt ideologiskt brännbart stoff. Ett huvudargument för att införa en kompetenskatalog har varit kravet på tydlighet, en möjlighet att klart avgöra om det är staten, kommunen eller , som har ansvaret eller i varje fall huvudansvaret för beslut i viktiga samhällsfrågor med ofta stora personliga konsekvenser för kommuninvånarna. Tydlighetskravet är välmotiverat och mycket vanligt i den allmänna demokratidebatten oavsett sammankoppling med en kompetenskatalog eller ej. I allmänhet har man i debatten utgått ifrån att en grundlagsreglerad kompetenskatalog skulle innebära ett skydd för den kommunala självstyrelsen gentemot staten och allmänt stärka den kommunala självstyrelsen. Detta är dock inte säkert, då en kompetenskatalog tvärtom även kan utformas med en försvagad ställning för kommuner och landsting gentemot staten. Detta är beroende av de politiska maktförhållanden som råder i för de avgörande politiska besluten vid kompetenskatalogens tillkomst. Ett beslut om en kompetenskatalog kan därför mycket väl resultera i en hårdare statlig kontroll och styrning av kommuner och landsting, Det kan också resultera i en för självstyrelsen förkvävande rättslig tvångströja – även genom externa domstolars utslag. Kommunerna kan också förvandlas till lekbollar i marknadskrafternas spel. Vilket innehåll en kompetenskatalog än skulle få kommer det att bli betydligt svårare att genomföra förändringar beträffande kompetensfördelningen om denna blir grundlagsreglerad. Expertgruppen som med goda skäl avråder från en kompetenskatalog, anser att det knappast är möjligt att peka ut områden där endast kommunen har ett ansvar med tanke på den samverkanstanke som genomsyrar flertalet välfärdstjänster. och Kommunala kompetensutredningens betänkanden förstärker expertgruppens argumentering, då dessa betänkanden innehåller förslag om ytterligare samverkansformer och fler samverkansorgan, där flera intressen måste koordineras. Tanken på en kompetenskatalog har ett klart samband med diskussionen om EU:s uppgifter. En viktig skillnad är att för EU:s medlemsstater gäller det att komma överens om gemensamma uppgifter för en ny internationell organisation med även överstatlig kompetens. Då ökar behovet av en rättslig konstruktion. Övervägs en kompetenskatalog för del gäller det att i ett land förändra en redan etablerad konstitutionell ordning för uppgiftsfördelningen som successivt utvecklats på basis av både lag och sedvänjor. Införandet av en kompetenskatalog i skulle kanske i och för sig kunna ske genom successiva beslut då man för många samhällsområden redan har en lagreglerad ordning som utan större diskussion kunde accepteras och förlängas. Ett grundläggande riksdagsbeslut angående den rättsliga ramen för kompetenskatalogen i sin helhet bör dock fattas med staten som huvudansvarig. Det gäller inte juridiska detaljer utan ett helt nytt kommunalrättsligt system för kompetensbestämningen i . Med hänsyn till att en grundlagsreglerad kompetenskatalog kommer att låsa utvecklingen för måste frågan ställas om även tidigare självklara motiv gäller för att staten, kommunerna respektive landstingen/regionerna även fortsättningsvis bör ansvara för sina redan tilldelade uppgifter. Man måste utgå ifrån att i en sådan situation vill nog de ansvariga beslutsfattarna ha fria händer att förutsättningslöst ta ställning till alla frågor. En huvudfråga blir, hur det går med den allmänna kompetensen, som tillkom vid kommunalreform. Om en grundlagsrelaterad kompetenskatalog med bindande verkan klargör vilken nivå som skall ha beslutanderätten beträffande samhällsområde efter samhällsområde, vad blir då kvar för den kommunala allmänna kompetensen enligt lokaliseringsprincipen och övriga kriterier för den kommunala självstyrelsen? Även om vid konstruktionen av en kompetenskatalog visst utrymme skulle lämnas för en begränsad allmän kompetens, skulle det sannolikt bli inom ramen för en mycket stympad fri sektor med liten frihet för kommuninvånarna att bestämma över lokala angelägenheter av allmänt intresse. Som framgått av min framställning delar jag den skepsis till en svensk grundlagsrelaterad kompetenskatalog som och expertgrupp redovisat. En kompetenskatalog med grundlagsreglering av samhällsuppgifterna skulle bryta mot den samverkanstradition som präglat den offentliga förvaltningen i mellan centrala och kommunala organ liksom mellan offentliga myndigheter och det civila samhällets olika organisationer och aktörer. Det är inte heller möjligt, som expertgruppen påpekar, att peka ut områden där endast kommunen eller staten har ett ansvar. I stället för kompetenskatalog skulle man enligt min mening behöva fler och bättre analyser av de problem som föranlett diskussionen om en kompetenskatalog, bl.a. kraven på effektivitet och tydlighet i ansvarsfrågan. (SOU 2007:10) och Kommunala kompetensutredningens (SOU 2007:72) förslag till ännu fler kommunala samverkansformer förstärker ytterligare behovet av analyser kring de alternativ till kompetenskatalog som diskuteras. Kommunala kompetensutredningens förslag till generellt undantag från självkostnadsprincipen på konkurrensutsatta marknader skulle dock rubba en nödvändig balans och klarhet mellan offentliga och privata företag (SOU 2007:72). Samma utrednings förslag om försöksverksamhet med gemensam styrelse mellan angränsande kommuner enligt kommunallagens regler om gemensam nämnd synes vara en smärtgräns för den kommunala lokaliseringsprincipen. Införandet av en kompetenskatalog är inte en juridisk detalj utan innebär ett nytt kommunalrättsligt system för kompetensbestämningen, varigenom en detaljerad uppräkning av kommunala befogenheter skulle återkomma och ersätta den allmänna kommunala kompetensen med dess frihet för den lokala folkviljan, som möjliggjordes genom kommunalförordningar. bestämdes genom uppräkning i en kunglig förordning eller lag vilka uppgifter en stad eller socken fick ombesörja, den s.k. enumerationsprincipen. Vad som inte var tillåtet var förbjudet. Med kommunalförordningarna 1862 som blev lagar 1866 tillkom en allmän kompetens genom en generalklausul, varigenom kommunerna och de nyinrättade landstingen fick laglig rätt att bedriva verksamhet, som inte uttryckligen reserverats för andra. Denna grundprincip för kommunalrätten skulle knappast kunna överleva ett system med grundlagsreglerade uppgifter i en s.k. kompetenskatalog. Den kommunala beskattningsrätten som gav ekonomiska resurser och det kommunala besvärsinstitutet som innebar en begränsad statlig kontroll av formerna för beslutsprocessen men inte beslutets innehåll och endast efter överklagande av kommunmedlemmar, bildade tillsammans med den allmänna kommunala kompetensen den rättsliga ramen för den kommunala självstyrelsen. Denna har med vissa kompletteringar och justeringar varit gällande ända fram till vår tid. I min rapport har jag framförallt velat understryka den avgörande betydelse som kommunernas och landstingens allmänna kompetens haft för den kommunala självstyrelsens styrka och initiativkraft. Härigenom har den lokala folkviljan kunnat utvecklas och nödvändiga samhällsförändringar genomföras i fredliga och effektiva former, både i vardagens arbete och under besvärliga och pressande tidsskeden. Den allmänna kompetensen skulle enligt min mening inte passa in i det nya regelsystem som byggs upp genom en kompetenskatalog. Resultatet blir en försvagad initiativkraft. Hänvisningen till gamla självstyrelseformer och rättstraditioner har jag ofta redovisat med autentiska citat för att därmed markera närheten mellan dåtid och nutid. Utvecklingen i till en modern demokratisk välfärdsstat, byggd på allmän och lika rösträtt och en fungerande lokal självstyrelse och öppet partisystem, har tagit mycket trots att sluppit förödande krig. Den allmänna och lika rösträtten var faktiskt inte till fullo genomförd , då de sista rösträttsstrecken togs bort under politisk strid liksom under den långa rösträttskampen. Den som var intagen på ålderdomshem för varaktig försörjning eller som var försatt i konkurs saknade alltså så sent som under rösträtt vid både riksdagsval och kommunalval. Den som inte betalat kommunalskatten minst ett av före kommunalvalet berövades rösträtt. Stor betydelse för kompetensfördelningen mellan staten och den kommunala sektorn hade också riksdagsbeslutet att avskaffa kravet i kommunallagarna på 2/3 majoritet i städernas, kommunernas och landstingens fullmäktige för vissa ekonomiska beslut, exempelvis beträffande lån och beslut som kunde medföra skattehöjning. Även avskaffandet av dessa beslutsregler skedde efter votering i . Sammanlagt framgår av rösträttsreformerna och lagregeln om enkel majoritet som huvudregel för kommunala beslut, att det stora genombrottet för den moderna kommunala självstyrelsen inte kom förrän efter . Och frågan om kvalificerad majoritet för vissa kommunala beslut diskuteras i vissa fall. Internationella förebilder som mönster och jämförelse beträffande kompetenskataloger saknas i hög grad. Den lokala och regionala förvaltningen i uppvisar ett mycket skiftande konstitutionellt mönster. Ett starkt engagemang finns dock allmänt för en vidgad självstyrelse som ej är federalistisk. konvention om självstyrelse 1985 utgick från dessa realiteter när den inte kombinerades med sanktioner och gav signatärmakterna möjlighet att välja bort ett antal punkter från ratificering. Trots detta var den dåvarande tveksam till att ratificera konventionen av hänsyn till önskemålet om handlingsfrihet beträffande interna förvaltnings- och organisationsmönster och rädsla för att konventionen skulle bli ett hinder för nödvändiga förändringar av samhällsorganisationen med hänsyn till samhällsutvecklingen. anslutning till EU har visat sig innebära betydligt större påverkan av EU på behandlingen av ärendena i landsting och kommuner än vad som förutsattes vid anslutningen. Frågan om en gemensam kompetenskatalog för EU:s medlemsstater har även diskuterats vid behandlingen av alltsedan anslutningen, i första hand rörande relationerna mellan EU och medlemsstaterna. Möjligheterna att en europeisk kompetenskatalog skulle omfatta även förhållandena inom medlemsstaterna har även stått på agendan men har inte lett till något resultat på grund av det nuvarande motståndet mot sådana planer. I detta sammanhang bör understrykas behovet av mer forskning om agerande vid dessa diskussioner i EU:s olika organ samt EU:s betydelse för debatten om en kompetenskatalog i . Debatten om en kompetenskatalog i synes i hög grad vara EU-relaterad. EU:s starka påverkan på kommuner och landsting och diskussionen om en kompetenskatalog försvårar en öppen och seriös behandling av frågan om en eventuell svensk kompetenskatalog, bl.a. avseende ansvarsfrågan och en meningsfull diskussion om fördelningen av uppgifterna mellan olika nivåer. Inget svenskt politiskt parti har i sina respektive partiprogram något direkt krav på kompetenskatalog. I kd:s och c:s partiprogram talas dock om EU:s subsidaritetsprincip och i grundlagen fastlagda kompetensområden gentemot regering och riksdag. Alla politiska partier utom socialdemokraterna har särskilda positiva allmänna deklarationer i partiprogrammen om den kommunala självstyrelsens viktiga roll. I socialdemokraternas partiprogram 2001 är partiets hela program numera fastställt efter politikområden och integrerat för rikspolitiken och kommunalpolitiken. Partiets ställningstagande till olika författningsproblem, inklusive , redovisas inte längre. upphörde socialdemokraterna att anta ett särskilt detaljerat kommunalprogram, som reviderats löpande alltsedan det först antogs 1908. 17.5Den allmänna kommunala kompetensens betydelse Den allmänna kompetensen med sitt ursprung kommunalförordningar belyses i denna rapport i sitt historiska sammanhang och stora betydelse som initiativtagande kraft för samhällsutvecklingen tillsammans med den grundlagsreglerade kommunala beskattningsrätten. Detta tema utvecklas med historiska exempel, först beträffande det starka kommunala engagemanget för järnvägsbyggandet . Investeringarna i järnvägar har om något på ett avgörande sätt grundlagt utveckling från fattigdom till rik välfärdsstat. långa avstånden besegrades vilket möjliggjorde de långväga kommunikationerna och exploateringen av våra naturtillgångar i hela landet. Den allmänna kommunala kompetensens betydelse för den offentliga hälso- och sjukvårdens utbyggnad, som gjort sjukvård till en internationell förebild för principen god vård på lika villkor understrykes i min rapport. Enskilda landsting, särskilt exemplifierat med , har med stöd av landstingens allmänna kompetens tagit initiativ till olika medicinska och sociala reformer som sedan underhand blir grundvalen för en lagstiftning gällande för hela landet. Städernas, landstingens och kommunernas allmänna kompetens har även spelat en viktig roll för universitetens och högskolornas utveckling, De nuvarande universiteten i och startade som kommunala högskolor. De starka kommunala insatserna för tillkomsten av regionala högskolor efter har också haft den allmänna kommunala kompetensen som en grundläggande förutsättning.