sou · GYB342 · 2010-06-23 00:00:00 — Bestämmelsen bör dock korrespondera med den ovan behandlade regleringen på så sätt att även här bör tillsynsmyndig- heterna syfta på de myndigheter som ges bemyndigande i den gene- rella bemyndigandeparagrafen på tillsynsområdet. Här kan också nämnas 44 § fiskelagen som säger att om ett vites- föreläggande eller vitesförbud enligt 35 § har överträtts, döms inte till ansvar enligt 37–42 §§ för gärning som omfattas av föreläggan- det eller förbudet. Jag föreslår att innehållet i denna paragraf över- Utredningens överväganden och förslag förs till fiskevårdslagen. I fiskevårdslagen ska dock anges att om ett vitesföreläggande eller vitesförbud har överträtts döms inte till ansvar enligt denna lag för gärning som omfattas av föreläggandet eller förbudet. Utredningens förslag: Överträdelser på fiskets område ska även fortsättningsvis i stor utsträckning straffbeläggas genom blan- kettstraffstadganden som fylls ut av föreskrifter meddelade av regeringen eller . Straffskalan ska dock inte längre innehålla fängelse, utan endast böter. Genom förslaget att ta bort fängelse ur straffskalan skapas en reglering som är tydlig och enhetlig på så sätt att straffskalan kommer att vara densamma oavsett om överträdelsen begås i den svenska ekonomiska zonen eller på annat vatten. upp- nås genom förslaget att det blir tillåtet enligt regeringsformens regler om normgivning att (eller den myndighet som ska överta verkets uppgifter) fyller ut blankettstraffstadgandet med verkets föreskrifter i samma utsträckning som sker . Avsikten med förslaget är inte att sänka överträdelsernas straff- värde. Tvärtom ser jag förslaget som en möjlighet att döma ut mer kännbara straffrättsliga sanktioner än som sker . Detta mot bakgrund av att jag även föreslår att tillämpningsområdet för normerade böter ska utvidgas och beräkningsgrunderna för dessa böter skärpas, se vidare avsnitt 9.2.8. Utredningens avsikt är en allmän straffskärpning för fiskebrott, såväl yrkesfiskebrott som brott som begås av fritidsfiskare m.fl. Fiskeregleringen innehåller ett flertal blankettstraffstadganden. Att en straffbestämmelse är ett blankettstraffstadgande betyder att den inte innehåller all information som behövs för att avgöra vad som är straffbart. Istället hänvisar straffbestämmelsen till andra regler. De regler som ett blankettstraffstadgande kan hänvisa till och där- med fyllas ut av, kan vara andra regler på lagnivå eller regler på lägre nivå i normhierarkin; förordningar utfärdade av regeringen eller föreskrifter från statliga förvaltningsmyndigheter eller kommuner. Om blankettstraffstadgandet fylls ut av regler på lägre nivå än lag Utredningens överväganden och förslag innebär det i praktiken att vad som ska vara straffbart bestäms av någon annan än . Skydd mot frihetsberövande är en av de medborgerliga fri- och rättigheter som det stadgas om i regeringsformen (RF), se 2 kap. 8 §. När en straffbestämmelse innehåller fängelse i straffskalan innebär det en begränsning av detta skydd. Av 2 kap. 12 § RF följer att sådan begränsning kan ske genom lag. Huvudregeln är alltså att ska besluta om straffbestämmelser som innehåller fängelse i straff- skalan. Kravet på lagform är dock uppmjukat på en punkt. Enligt 8 kap. 7 § andra stycket RF kan , i en lag som innehåller ett bemyndigande enligt paragrafens första stycke, föreskriva inte bara om böter utan även annan rättsverkan av brott, t.ex. fängelsestraff, för överträdelser av föreskrifter som regeringen meddelar med stöd av bemyndigandet. Bestämmelsen gör det alltså möjligt för att utfärda ett blankettstraffstadgande med fängelse i straffskalan som regeringen kan fylla ut genom bestämmelser i en förordning. Där- emot ger den inget uttryckligt stöd för att låta statliga myndigheter och kommuner fylla ut blankettstraffstadganden med fängelse i straff- skalan. Det har dock varit omdiskuterat om RF ändå tillåter detta. Genom NJA 2005 s. 33 har () skapat klarhet i frågan. I rättsfallet kommer HD till slutsatsen att RF inte tillåter att förvaltningsmyndigheter och kommuner fyller ut blankettstraff- stadganden med fängelse i straffskalan på ett sådant sätt att den gär- ning som straffbeläggs anges helt eller i det väsentliga i deras före- skrifter. Därefter har HD i ytterligare ett antal rättsfall vidhållit sitt resonemang. (Samtliga rättsfall har refererats utförligt i avsnitt 4.2.10.) Av de blankettstraffstadganden i fiskelagen som har fängelse i straffskalan är det, som konstaterats i avsnitt 4.2.10, främst ett som fylls ut av föreskrifter på lägre nivå än lag; 40 § första stycket fiske- lagen. Enligt denna bestämmelse döms den som av uppsåt eller av oaktsamhet bryter mot föreskrifter som regeringen eller den myn- dighet regeringen bestämmer har meddelat med stöd av ett antal bemyndiganden i 19–23 §§ fiskelagen till böter eller fängelse i högst . Undantagna från det straffbara området är ringa fall. När det gäller bemyndigandena i nämnda paragrafer har regeringen vidare- delegerat hela eller delar av föreskriftsrätten till (se redovisningen härav i avsnitt 4.2.10) varefter verket har meddelat ett avsevärt antal föreskrifter. En betydande del av regelverket på fiskets område finns därför i föreskrifter. Följden av detta är att genom straffbestämmelsen i 40 § första stycket fiskelagen straffbeläggs en mängd överträdelser som helt eller väsentligen anges Utredningens överväganden och förslag Av det tidigare sagda följer att det inte är grundlagsenligt att, såsom nu är fallet, ha fängelse i straffskalan för dessa överträdelser. Straffbestämmelsen i 40 § första stycket fiske- lagen kan därför inte överföras till den nya fiskevårdslagen. Regle- ringen av de aktuella överträdelserna måste ändras så den stämmer överens med bestämmelserna om normgivning i RF. Hur ska straffbeläggningen av de överträdelser som om- fattas av 40 § första stycket fiskelagen se ut i fiskevårdslagen? För att det så tydligt som möjligt ska framgå för den enskilde vad som är straffbart hade det varit önskvärt att helt frångå blan- kettstraffstadganden och i stället införa självständiga straffbestäm- melser för samtliga överträdelser. Detta bedömer jag dock inte som möjligt, eftersom det på fiskets område finns ett stort behov av att kunna meddela handlingsregler i förordningar och myndighetsföre- skrifter. Regelmassan är mycket omfattande och delar av den ändras frekvent. Min uppfattning är därför att det är nödvändigt att även i fiskevårdslagen använda blankettstraffstadganden i inte obetydlig utsträckning. Som framgått ovan strider det inte mot grundlagen att ett blan- kettstraffstadgande om överträdelser av regeringens förordningar upptar fängelse i straffskalan. Så skulle alltså kunna föreskrivas även fortsättningsvis. Problemet är däremot regleringen av överträdelser av föreskrifter. Ett sätt att göra straffbeläggningen av dessa grundlagsenlig skulle kunna vara att föra upp hela det regel- verk som finns i föreskrifter på en högre normgiv- ningsnivå, t.ex. i regeringens förordningar. Som angetts ovan är dock regelverket mycket omfattande och delar av det ändras frekvent. Ett stort antal föreskrifter utfärdas löpande allteftersom behov av dem uppstår, t.ex. om förbud mot visst fiske då kvoten för en viss art har fyllts. Vissa av föreskrifterna gäller vidare endast . Med hänsyn till regelmassans omfattning och behovet av flexibilitet i regelverket är det uteslutet att föra upp alla föreskrifter på förordningsnivå. Vid genomgång av föreskrifterna har jag vidare kommit till slutsatsen att det endast är ett ytterst be- gränsat antal av bestämmelserna som skulle lämpa sig att föra upp på regeringsnivå. Problemet med regleringen av överträdelser av föreskrifter måste därför lösas på något annat sätt. Frågan är om en lösning skulle kunna vara att för de allvarligaste överträdelserna, för vilka det framstår som särskilt angeläget att ha kvar fängelse i straffskalan, formulera nya straffbestämmelser av mer självständig karaktär. I sådana straffbestämmelser skulle det straff- Utredningens överväganden och förslag belagda beteendet kunna preciseras i större utsträckning än i dagens 40 § första stycket fiskelagen. Med hänsyn till behovet av flexibi- litet i regelverket skulle dock ytterst de materiella reglerna behöva fyllas ut av föreskrifter. Det skulle alltså fortfarande vara fråga om ett blankettstraffstadgande. För att bedöma om en sådan reglering skulle vara godtagbar ur ett grundlagsperspektiv finns det anledning att se närmare på NJA 2007 s. 918. Rättsfallet har refererats utförligt i avsnitt 4.2.10. Huvudfrågan var om förver- kande kan ske på grund av brott mot blankettstraffstadganden, vilket HD besvarade jakande. Här är rättsfallet av intresse för att det belyser vad HD menar med att en straffbelagd gärning anges väsentligen i föreskrifter. I nämnda mål hade befälhavarna på två fiskefartyg åtalats för brott mot 40 § första stycket fiskelagen. Brottet bestod i att de vid yrkesmässigt trålfiske i parfiskat efter sill och skarpsill och därvid av oaktsamhet fångat, behållit ombord och landat fångster som överskridit högsta tillåtna ranson av sådan fisk. Blankettstraff- stadgandet i 40 § första stycket fiskelagen fylldes i det här fallet ut av föreskrifter som , efter vidaredelegation från rege- ringen med stöd av 19 § fiskelagen, meddelat om bl.a. trålfiske efter sill och skarpsill i . (Enligt 19 § fiskelagen får regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer bl.a. meddela föreskrifter för fiskevården som förbjuder eller begränsar fisket med avseende på vilken fisk som får fångas. Genom 2 kap. 7 § fiskeförordningen har delar av detta bemyndigande förts vidare till .) I Fiskeri- verkets föreskrifter angavs högsta sammanlagda mängd som fick fångas under en kalendervecka av dessa arter. HD konstaterade att det materiella innehållet i bestämmelserna om straff fanns väsent- ligen i föreskrifter som hade meddelats av en förvaltningsmyndighet. Visserligen kunde det av tillämplig lag och förordning utläsas att straff tog sikte på överträdelse av bestämmelser som begränsade fisket, men den närmare innebörden av begränsningarna och därmed av det straff- bara området kunde inte fastställas utan föreskrifter. Det var i dessa föreskrifter som det angavs om begränsningar fanns och vad som i så fall gällde i fråga om fångstområde, fisk, fiskmetod och högsta tillåtna fångst . Vid sin bedömning av att det rörde sig om ett otillåtet blankett- straffstadgande betonade alltså HD att den närmare innebörden av det straffbara området inte kunde fastställas utan föreskrifter, eftersom det var i dessa som det angavs om det fanns begränsningar för fisket och vad som gällde i fråga om fångstområde, Utredningens överväganden och förslag fisk, fiskemetod m.m. Enligt min uppfattning måste dock samtliga dessa begränsningar även fortsättningsvis anges i före- skrifter, eftersom regelverket annars tappar den flexibilitet som är särskilt nödvändig för fiskeområdet. En sådan reglering som här har diskuterats – straffbestämmelser med fängelse i straffskalan som är mer självständiga än det nuvarande blankettstraffstadgandet i 40 § första stycket fiskelagen men som ändå ytterst fylls ut av Fiskeri- verkets föreskrifter – skulle enligt det synsätt som HD ger uttryck för i rättsfallet sannolikt inte anses tillåten enligt RF. Problemet med hur överträdelser av föreskrifter ska regleras kan så- ledes inte lösas på detta sätt. Slutsatsen av det ovan förda resonemanget är att det inte är möj- ligt att utan en grundlagsändring behålla fängelse i straffskalan för fiskebrott som helt eller väsentligen anges i före- skrifter. Frågan är dock om inte det finns goda skäl att lyfta blicken och se på problemet med hur överträdelser av föreskrifter ska regleras ur ett större perspektiv än som skett . Som påpekats tidigare (se t.ex. avsnitt 4.2.5) är den nu gällande lagen, trots att dess syfte när den infördes var att förenkla och för- tydliga regelverket på fiskets område, svårtillgänglig och oklar. Det har framhållits att det är svårt för den enskilde att veta vad som gäller genom att enbart läsa lagen. Vidare har anförts att det finns skäl att försöka ytterligare förbättra tydligheten och överskådligheten. Nämn- da uttalanden har främst tagit sikte på bestämmelser om resursför- delningen och liknande, däremot inte regleringen av överträdelser. Även vissa delar av det straffrättsliga regelverket framstår dock som svårtillgängliga och oklara. Vad jag har i åtanke är framför allt att regleringen är spretig genom att samma straffbestämmelse har olika straffskalor beroende på var överträdelsen begås. Så är fallet för brott enligt 37 och 40 § fiskelagen, samt även vid grova brott mot nämnda bestämmelser, 40 a §. Regleringen innebär att för brott som begås i ekonomiska zon innehåller straffskalan endast böter, se 41 § fiskelagen. För brott som begås på andra vatten upptar straff- skalan däremot fängelse. Jag vill i sammanhanget påpeka att de vattenområden som ingår i vårt inre vatten och vårt territorialhav är förhållandevis små jämfört med de vattenområden som utgör ekonomiska zon. (För en närmare beskrivning av innebörden av nämnda begrepp hänvisas till 3 kap., avsnitt 3.1.1) Att brott be- gångna i den ekonomiska zonen endast kan bestraffas med böter hänger samman med att har ratificerat Utredningens överväganden och förslag havsrättskonvention av (havsrättskonven- tionen). Enligt artikel 73 i konventionen får en kuststats straffpå- följd för överträdelser av föreskrifter om fisket i den ekonomiska zonen inte omfatta fängelse om inte berörda stater kommer överens om annat. Enligt min uppfattning skulle såväl det straffrättsliga regelverket i sig som tillämpningen av det förenklas och förtydligas i betydande mån om en enhetlig straffskala gällde för överträdelserna, oavsett om de begås i den ekonomiska zonen eller på annat vatten. Med hän- syn till åtaganden enligt havsrättskonventionen skulle straff- skalan då endast kunna uppta böter. En sådan reglering behöver dock inte innebära att de straff som döms ut blir lindrigare än enligt nuvarande system. Som redovisats har, såvitt känt, dom- stolarna aldrig dömt till fängelse för fiskebrott. Den straffrättsliga sanktion som tillämpats på överträdelser av fiskeregleringen – oavsett om de begåtts i ekonomiska zonen eller på annat vatten – är bötes- straffet. Vidare har jag i bl.a. avsnitt 8.2 framfört att jag anser att utrymmet för att skärpa straffskalorna för fiskebrott är i stort sett obefintligt samt redogjort utförligt för vad jag grundar denna slutsats på. Min bedömning är att även om fängelse skulle behållas i straff- skalan för fiskebrott begångna utanför ekonomiska zonen skulle bötesstraffet fortsätta att utgöra den huvudsakliga, eller rent av den enda, tillämpade straffrättsliga sanktionen. Vad gäller de bötesstraff som döms ut för överträdelser av fiske- regleringen ska vidare påpekas att det för flertalet brott som sker i näringsverksamhet rör sig om normerade böter (se närmare avsnitt 4.2.10 om denna bötesform). I 41 § fiskelagen föreskrivs nämligen att om någon vid fiske i näringsverksamhet har begått brott enligt 37 eller 40 § genom att bedriva otillåtet fiske eller genom att brista i skyldigheten att lämna uppgift om fisket ska, om gärningen avser verksamhet som innefattar användning av fiskefartyg försett med motor och påföljden bestäms till böter, böterna bestämmas till ett krontal som motsvarar lägst tio och högst femhundra gånger an- talet kilowatt i motorerna på fartyget. Minsta bötesbelopp anges till . För brott som inte är belagda med normerade böter, dvs. främst brott begångna inom fritidsfisket, är bötesformen istället dags- böter. Det ska framhållas att normerade böter i många fall är en ytterst kännbar bötesform. Med denna bötesform är det möjligt att komma upp i bötesbelopp som vida överstiger böter enligt dags- botssystemet eller penningböter. Exempelvis kan nämnas att vid den genomgång som utredningen gjort av domar meddelade Utredningens överväganden och förslag och (se avsnitt 4.2.10) kunde konstateras att normerade böter om så höga belopp som förekom. Det ska även påpekas att enligt den nuvarande regleringen är t.o.m. grova brott som begås i ekonomiska zonen belagda med en- bart böter. Enligt min uppfattning är det också möjligt att ge fram- för allt ett bötesstraff som bestämts i normerade böter sådan skärpa att det väl motsvarar även brott med höga straffvärden. Jag vill här återknyta till vad jag ovan anfört om att det finns an- ledning att se på problemet med hur överträdelser av föreskrifter ska regleras ur ett större perspektiv. En sådan förenkling av straffbestämmelserna som här har diskuterats – övergång till en enhetlig straffskala som endast innehåller böter – skulle nämligen även medföra att blankettstraffstadganden som fylls ut av Fiskeri- verkets föreskrifter blir förenliga med regeringsformen. Mot bakgrund av det ovan anförda föreslår jag att endast böter ska ingå i straffskalan för överträdelser som enligt nuvarande regle- ring omfattas av straffbestämmelsen i 40 § första stycket fiskelagen, dvs. överträdelser av föreskrifter som meddelats av regeringen eller den myndighet som regeringen bemyndigat. Samma straffskala ska även gälla för brott som omfattas av 37 och 40 § andra stycket fiskelagen, se närmare i avsnitt 9.2.5 och 9.2.6. Förslaget innebär endast ett systemskifte som motiveras främst av en strävan att skapa en tydligare och enhetligare reglering, men även av att straffbestämmelserna ska vara grundlagsenliga. Jag vill särskilt framhålla att avsikten med förslaget inte är att sänka överträdelsernas straffvärde. Tvärtom ser jag förslaget som en möjlighet att döma ut mer kännbara straffrättsliga sanktioner än som sker . Detta mot bakgrund av att jag även kommer att föreslå att tillämpningsområdet för normerade böter ska utvidgas och att beräkningsgrunderna för dessa böter ska skärpas, se vidare avsnitt 9.2.8. I detta sammanhang ska också påpekas att även om straffskalan endast upptar böter, hindrar inte detta att reglerna om förverkande tillämpas i samma utsträckning som är fallet . Detta framgår av det ovan berörda rättsfallet NJA 2007 s. 918. Vidare ska framhållas att de sanktioner som kan tillgripas mot den som överträder fiskeregleringen inte en- bart omfattar straffrättsliga sanktioner. Till det kommer administra- tiva sanktioner i form av t.ex. återkallelse av tillstånd, vilket för en yrkesfiskare är en ytterst kännbar sanktion. Slutligen ska tilläggas att eftersom borttagandet av fängelse ur straffskalan innebär att till- gången till tvångsmedel enligt begränsas, kommer Utredningens överväganden och förslag jag att föreslå att det införs en specialbestämmelse om husrannsakan i fiskevårdslagen, se avsnitt 9.2.11. De brott som regleras i 40 § första stycket fiskelagen är straff- belagda på försök- och förberedelsestadiet. Ingen av de andra straff- bestämmelserna i fiskelagen straffbelägger brott på försök- och för- beredelsestadiet. Det framgår inte av förarbetena till fiskelagen varför det finns en sådan skillnad eller ens varför man valt att straffbelägga dessa brott redan på försöksnivå. Frågan är om en sådan skillnad är motiverad och om regleringen ska föras med till fiskevårdslagen. Jag strävar efter en klar och enkel reglering i fiskevårdslagen. Att ha en mycket begränsad del av fiskebrotten straffbelagda på försöks- nivå strider mot den strävan. Här ska dessutom nämnas att försök och förberedelse till oaktsamhetsbrott inte kan förekomma vilket innebär att bestämmelsen dessutom endast kan tillämpas på upp- såtsbrott. Jag anser inte att jag har tillräckligt tungt vägande skäl för att utsträcka försöksbrotten till att omfatta alla fiskebrott. Tanken är dessutom att de brott som straffbeläggs på försök- och förbere- delsenivå ska vara av en högre svårighetsgrad. Den skillnad som finns i fiskelagen i detta avseende framstår inte som rimlig. Jag föreslår därför att fiskevårdslagen inte ska stadga ansvar för försök eller för- beredelse. Detta bidrar till en mer enhetlig straffreglering och under- lättar dessutom för den som ska tillämpa lagen. Utredningens förslag: Straffsanktionering av EU-förordningar ska även i fiskevårdslagen utformas som ett blankettstraffstad- gande. Detta måste dock förtydligas och avgränsas jämfört med nuvarande straffbestämmelser, som behovet av en flexi- bel straffbestämmelse tillgodoses. Fiskevårdslagens blankettstraffstadgande om EU-bestämmel- ser ska utformas på motsvarande sätt som 40 § andra stycket fiskelagen med ett stadgande om att det är straffbelagt att bryta mot EU:s förordningar om den gemensamma fiskeripolitiken, följt av en uppräkning av de typer av överträdelser som straffbe- läggs. Härutöver ska dock regeringen, eller den myndighet som regeringen bestämmer, i föreskrifter förteckna vilka EU-förord- ningar som avses och, i fråga om de av nämnda EU-förordningar som gäller , även ange vilka artiklar som fyller ut straffstadgandet i fiskevårdslagen. EU-förordningar som gäller i Utredningens överväganden och förslag högst behöver inte anges med sina fullständiga beteckningar i förteckningen, utan får anges genom en beskrivning av typen av förordning. Fiskevårdslagens straffbud om EU-bestämmelser ska även om- fatta sådana överträdelser av EU-förordningar som är straffbelagda genom 11 § lagen om EG:s förordningar om den gemensamma fiskeripolitiken. Även oaktsamhet som inte är grov ska kunna föranleda straff- ansvar vid överträdelser av EU:s förordningar om den gemen- samma fiskeripolitiken. Straffskalan för överträdelser av EU-förordningar ska inte längre innehålla fängelse, utan endast böter. Avsikten med för- slaget är dock inte att sänka överträdelsernas straffvärde, utan främst att skapa en reglering som är tydlig och enhetlig på så sätt att straffskalan kommer att vara densamma oavsett om överträ- delsen begås i den svenska ekonomiska zonen eller på annat vatten. Förslaget innebär även förbättrade möjligheter att uppfylla EU:s krav på skärpta sanktioner för allvarliga överträdelser av den gemensamma fiskeripolitiken. Utredningens avsikt är en allmän straffskärpning för fiskebrott, såväl yrkesfiskebrott som brott som begås av fritidsfiskare m.fl. Blankettstraffstadganden som hänvisar till EU-förordningar I den svenska fiskeregleringen finns två straffbestämmelser som straffsanktionerar bestämmelser i ; 40 § andra stycket fiskelagen och 11 § lagen om EG:s förordningar om den gemen- samma fiskeripolitiken. Straffbestämmelserna är uppbyggda som blankettstraffstadganden. Som exempel kan nämnas att i 40 § andra stycket fiskelagen straffbeläggs att med uppsåt eller av grov oaktsam- het bryta mot EG:s förordningar om den gemensamma fiskeri- politiken genom otillåtet fiske eller genom att behålla fisk ombord, bearbeta fisk ombord, förvara fisk i sump eller omlasta, föra i land, föra in i landet eller saluhålla fångst i strid mot bestämmelserna eller genom att bryta mot bestämmelser om förvaring av fiskeredskap ombord eller om anmälnings- eller uppgiftsskyldighet. fall är enligt bestämmelsens tredje stycke undantagna från det straffbara området. Straffbestämmelsen i 11 § lagen om EG:s förordningar om den gemensamma fiskeripolitiken är formulerad på liknande sätt. Utredningens överväganden och förslag Ovan nämnda straffbestämmelser är problematiska från rätts- säkerhets- och legalitetssynpunkt eftersom de brister i tydlighet och förutsägbarhet. Straffbestämmelserna hänvisar enbart till EU- förordningar på ett visst område men preciserar inte närmare vilka förordningar som avses, än mindre vilka bestämmelser i respektive förordning som aktualiseras. En enskild som vill veta vad som är straffbelagt måste därför börja med att identifiera de relevanta EU- förordningarna. Detta är förenat med betydande svårigheter efter- som det finns ett mycket stort antal förordningar på området för EU:s gemensamma fiskeripolitik.