sou · GYB329 · 2010-05-04 00:00:00 — I artikel 16.2 i EU-ombuds- mannens kodex sägs att alla berörda ska ha rätt att ge skriftliga kommentarer och i förekommande fall även muntligen lägga fram sina synpunkter innan beslut, som rör enskilda intressen, fattas. I målet C-395/00, Cipriani, 2002 s. I-11877, ogiltigförklarade delvis ett direktiv, som inte gav de nationella myndigheterna utrymme för att ge en part en reell möjlighet att inkomma med synpunkter och försvara sig innan en i direktivet angiven tidsfrist löpte ut. I målet C-349/07, Sopropé mot Fazenda Pública, 2008 s. I-10369, fastslog att även medlemsstaterna, vid handläggning av ärenden inom tillämpningsområde, är skyldiga att upprätthålla den europeiska principen om rätten till försvar. Målet rörde ett misstänkt bedrägeri gällande EU:s tullkodex, där nationella Förvaltningsförfarandet i ett europeiskt perspektiv portugisiska myndigheter hade underkänt ett företags tull- deklarationer och påfört ytterligare tull med sammanlagt . fann att den allmänna frist på mellan som importörer enligt portugisisk rätt medgavs för att yttra sig inför beslut inte i sig kunde anses orimlig. Det ankom emellertid på den nationella domstolen att i det enskilda fallet pröva om den tidsfrist som här tillämpats – – hade gjort det möjligt för det berörda företaget att utöva sin rätt till försvar med iakttagande av effektivitetsprincipen. framhöll i den nyssnämnda domen (punkt 36) att iakttagande av rätten till försvar utgör en allmän rättsprincip, som är tillämplig så snart myndigheterna avser att vidta en åtgärd gentemot en person som går denne emot. Även om det inte inom explicit utvecklats några generella undantag, är det givet att principen inte kan gälla in absurdum. Ett exempel på en sådan modifierad tillämpning är dom i målet C-48/96 P, Windpark Groothusen, 1998 s. I-2873, i vilken det befanns motiverat att begränsa rätten till försvar i ansökningsärenden med 700 sökande, där inga uppgifter utöver dem som ingetts av de sökande hade lagts till grund för beslutet. Förutom att det är en grundläggande rättssäkerhetsfråga, att den som kan drabbas negativt av ett beslut får ge sin syn på saken innan beslut fattas, kan de synpunkter som enskilda framställer naturligtvis även bidra till att myndigheten meddelar ett materiellt riktigt beslut. Detta förhållande underströks av i det ovan- nämnda målet Mediocurso. Om Mediocurso hade getts tillfälle att yttra sig på ett meningsfullt sätt hade bolaget, framhöll domstolen, eventuellt kunnat förklara varför det ansåg att proportionalitets- principen hade åsidosatts. Det kan tilläggas att den kontradiktoriska principen och rätten till försvar även gäller till förmån för ett offentligt organ, som uppträder som part i en process inför en unionsdomstol. I målet C-89/08 P, kommissionen mot m.fl., dom , upphävde sålunda tribunalens dom, som baserats på omständigheter över vilka kommissionen inte fått yttra sig. I svensk rätt laboreras inte med samlingsbegreppet rätten till försvar utan därtill knutna rättsinstitut – som partsinsyn (aktinsyn) och kommunikation – behandlas skilda från varandra och på ett mera distinkt och utmejslat sätt. Förvaltningsförfarandet i ett europeiskt perspektiv 4.4.3Rätten till aktinsyn och kommunikation För att kunna tillvarata sina intressen i ett ärende måste parten ha rätt att ta del av det material som finns i akten och därmed kunna bemöta de omständigheter som det framtida beslutet kan komma att grundas på. Denna rätt till aktinsyn kan sägas ha erkänts som en allmän EU-rättslig princip av i målet C-185/95 P, Baustahlgewebe mot kommissionen, 1998 s. . I domen i målet C-51/92 P, mot kommissionen, 1999 s. I-4235, slog fast att rätten till insyn i handlingarna i ett konkurrensmål bl.a. har till syfte att ge mottagarna av ett meddelande om anmärkningar kännedom om den bevisning som återfinns i akten, så att de på ett ändamålsenligt sätt ska kunna uttala sig om de slutsatser som beslutsmyndigheten för fram i meddelandet. En av kommissionen felaktigt vägrad aktinsyn kan inte botas genom att det berörda företaget senare, exempelvis i en eventuell rättegång rörande ogiltigförklaring av det ifrågasatta beslutet, får ta del av de aktuella handlingarna. Även om ett företag, som har väckt talan mot ett beslut av kommissionen, senare får ta del av vissa handlingar i ärendet och kan finna grunder och argument för sina yrkanden, försätts företaget inte i samma situation som om det hade kunnat grunda sig på samma handlingar i sina skriftliga och muntliga yttranden till kommissionen. Ett utlämnande av handlingarna i ett senare skede utgör således en otillräcklig åtgärd för att återupprätta rättigheter, som har åsidosatts innan beslutet fattades. Den allmänna rättsprincip som reglerar denna rätt till insyn syftar till att garantera att rätten till försvar kan utövas på ett ändamålsenligt sätt. Det ankommer inte på kommissionen att avgöra vilken betydelse olika handlingar kan ha för en parts försvar, eftersom det inte kan uteslutas att handlingar, som av kommissionen inte ansetts relevanta, ändå kan vara av intresse för den de berör (T-42/96, Eyckeler & Malt mot kommissionen, 1998 s. II-401). Av domen i de förenade målen C-204/00 P, Aalborg m.fl. mot kommissionen, 2004 s. I-123, framgår att ett åsidosättande av rätten att få tillgång till handlingarna i ärendet kan medföra att ett beslut av kommissionen ogiltigförklaras helt eller delvis. För att denna rättsföljd ska inträda krävs dock att underlåtenheten inneburit att berörda företag hindrats från att få kännedom om handlingar, som kunde ha varit till nytta för deras försvar. Förvaltningsförfarandet i ett europeiskt perspektiv således inte möjligt att med framgång åberopa en underlåtenhet att lämna ut irrelevanta handlingar som grund för en ogiltigförklaring. I det ovannämnda (4.4.2) rättsfallet Lisrestal konstaterade EU- domstolen att det förhållandet, att ett bolag inte fått någon information om de tvivel och misstankar som kommissionen hyste innan den beslutade att minska ett beviljat bistånd, innebar att rätten till försvar åsidosatts. I rättsfallet Mediocurso (likaså anmärkt i avsnitt 4.4.2) gjorde en kraftig markering i förhållande till institutionerna när det gäller deras ansvar för att den enskilde underrättas om – och bereds tillfälle att yttra sig över – material av betydelse för avgörandet. Den mera begränsade rätten till aktinsyn eller partsinsyn, som definitionsmässigt förutsätter att den enskilde är aktiv och själv begär ut handlingar har genom dessa rättsfall kommit att utvecklas mot en verklig kommunikationsprincip. Medan de båda principerna i tidigare praxis behandlats i ett sammanhang, får det således anses stå klart, att institutionerna har två separata förpliktelser. De ska dels bereda den enskilde tillfälle att på begäran ta del av de handlingar som institutionen har tillgång till (artikel 41.2 b i Stadgan), dels på eget initiativ förse den enskilde med relevant material och låta honom yttra sig över detta innan en åtgärd vidtas mot honom (jfr artikel 41.2 a i Stadgan). I svenskt förvaltningsförfarande är det självklart att den till vilket ett beslut riktar sig också ska ha tillgång till underlaget för beslutet. En part har således inte bara rätt att på eget initiativ ta del av allt material som tillförts ärendet (16 § FL), utan det åligger också beslutsmyndigheten att oombedd förse honom med alla utifrån inkommande uppgifter och ge honom tillfälle att yttra sig över dem (17 § FL). Artikel 296 i EUF-fördraget (tidigare artikel 253 i EG-fördraget) föreskriver att rättsakter ska vara motiverade. För att denna motiveringsskyldighet ska vara uppfylld krävs att i rättsakten anges de grunder som har föranlett institutionen att anta den. Syftet är att möjliggöra domstolskontroll och att ge såväl medlemsstaterna som de berörda unionsmedborgarna information om enligt vilka förutsättningar EU-institutionerna har tillämpat fördraget (se 158/80, Rewe, 1981 s. 1805). Enligt artikel 41.2 c i Stadgan är institution- Förvaltningsförfarandet i ett europeiskt perspektiv ernas skyldighet att motivera sina beslut ett inslag i rätten till god förvaltning. I målet 222/86, Heylens, 1987 s. 4097, slog fast att innefattar en skyldighet att motivera nationella beslut, som påverkar utövandet av en grundläggande rättighet vilken har tillförsäkrats enskilda genom fördraget. Skälet är att de enskilda måste kunna försvara rättigheten på ett effektivt sätt och ha möjlighet att, med kännedom om alla omständigheter, besluta om det finns någon anledning att överklaga beslutet hos domstol. Härav följer också att den behöriga nationella myndigheten i ett sådant fall är skyldig att underrätta den enskilde om skälen till ett avslagsbeslut, antingen i själva beslutet eller i ett senare meddelande på hans eller hennes begäran. Domstolen uttalade vidare att detta endast gällde slutliga beslut och således inte åtgärder som utgör ett led i handläggningen. I domen i målet C-70/95, Sodemare m.fl., 1997 s. I-3395, klargjorde att skyldigheten endast gäller individuella beslut, som riktas mot enskilda personer och mot vilka dessa personer måste ha möjlighet att föra talan vid domstol. Motiveringsskyldigheten gäller däremot inte allmängiltiga nationella rättsakter. I artikel 18 i kodex sägs att ett beslut, som kan få negativa konsekvenser för en enskilds rättigheter eller intressen, ska innehålla de relevanta fakta och den rättsliga grund som beslutet grundar sig på. Besluten ska också i normalfallet vara individuellt utformade. Kodexen bekräftar också praxis (se målet C-213/87, Gemeente , 1990 s. I-221) enligt vilken undantag från motiveringsskyldigheten får göras, om ett mycket stort antal enskilda berörs av ett beslut och det därför inte är möjligt att i detalj meddela grunderna för detta. Den som så önskar har dock rätt att få ett individuellt utformat beslut. Motiveringsskyldigheten fyller således flera funktioner. Den verkar profylaktiskt på så sätt att en myndighet, när den utformar ett beslut och skälen för detta, måste överväga om underlaget är tillräckligt och om de materiella bestämmelserna tolkats på ett riktigt sätt, vilket rimligen minskar risken för att besluten blir felaktiga. Förutsättningarna för att den enskilde ska få förståelse för beslutet kan också beräknas öka, om det i en upplysande motivering klargörs vad myndigheten uppfattat som avgörande för utgången. Motiveringen underlättar vidare för den enskilde att tillvarata sina rättigheter i samband med ett eventuellt överklagande Förvaltningsförfarandet i ett europeiskt perspektiv genom att han då kan se vari skillnaden mellan myndighetens och hans egen uppfattning består. Ett välmotiverat beslut underlättar dessutom för den högre instansen att avgöra om några miss- bedömningar gjorts. För att syftena med motiveringsskyldigheten ska uppnås måste den enskilde naturligtvis få del av det beslut som fattats. Artikel 41 i Stadgan får därför även anses innefatta en skyldighet att informera enskilda, vilkas rättigheter eller intressen kan bli negativt påverkade av ett beslut, om dettas innehåll. I artiklarna 19 och 20 i EU- ombudsmannens kodex sägs att ett beslut ska delges de berörda. Beslutet ska också innehålla information om möjligheterna att överklaga detta, hur man då går till väga och vilka tidsfrister som gäller. I artikel 20.2 i kodexen anges vidare att beslut inte ska meddelas till andra källor förrän de direkt berörda personerna informerats. Som framgår av domen i målet Heylens medger att medlemsstaterna meddelar skälen för ett beslut i efterhand. Vad gäller EU-institutionerna har tribunalen däremot uttalat, att besluts- motivering ska finnas i det aktuella beslutet och att hänsyn inte kan tas till kommissionens efterföljande förklaringar annat än i särskilda fall (T-61/89, Dansk Pelsdyravlerforening mot kommissionen, 1992 s. II-1931, och T-16/91 RV, Rendo m.fl. mot kommis- sionen, 1996 s. II-1827). Det tycks alltså ställas högre krav på EU-institutionerna än på medlemsstaterna när det gäller motivering av beslut. Vidare kan noteras att det enligt praxis avseende medlemsstaternas skyldigheter endast är sådana beslut som är negativa för den enskilde som behöver motiveras. Som tidigare påpekats kommer principen om god förvaltning i förhållande till medlemsstaterna i allmänhet att fungera som en minimiregel, då utgångspunkten är att staterna kan använda sin egen nationella processordning vid handläggning av ärenden inom tillämpningsområde. Först om de nationella reglerna inte ger ett tillräckligt skydd blir det aktuellt att tillämpa den EU- rättsliga principen. För svensk del regleras motiverings- och underrättelseskyldig- heten i 20 och 21 §§ FL. Förvaltningsförfarandet i ett europeiskt perspektiv Enligt artikel 41.1 i Stadgan har, som framgått, var och en rätt att få sina angelägenheter behandlade opartiskt, rättvist och inom skälig tid. Vidare framgår av unionsdomstolarnas praxis att en viktig del av begreppet god förvaltning utgörs av principen om myndighetens utredningsskyldighet eller omsorgsprincipen, som den också benämns. Denna princip nämns dock inte uttryckligen i artikel 41 i Stadgan. Omsorgsprincipen kan sägas ha erkänts som en allmän rätts- grundsats genom dom i målet C-16/90, Nölle (se 4.4.1). I målet, som gällde ett antidumpningsförfarande, fann EU- domstolen att klaganden hade kommit in med tillräckliga uppgifter för att det skulle finnas skäl att ifrågasätta valet av referensland för fastställandet av normalvärdet för berörda produkter, och att kommissionen och rådet inte hade vidtagit tillräckliga undersökningar för att kontrollera uppgifterna. Domstolen ogiltigförklarade därför den i målet aktuella förordningen. Se även domen i målet C-449/98 P, IECC mot kommissionen m.fl., 2001 s. I-3875, där poängterade att kommissionen, när den utövar sin befogenhet att göra skönsmässiga bedömningar, ska ta ställning till alla relevanta faktiska och rättsliga omständigheter och därför är skyldig att noga undersöka dessa. Principen har inte getts någon klar definition men dess kärna är alltså institutionernas åliggande att göra utredningar, som både vad gäller kvalitet och omfattning uppfyller rimliga krav – i det ovannämnda (4.4.1) rättsfallet C-269/90, , i generella ordalag uttryckt som en skyldighet att omsorgsfullt och opartiskt pröva alla omständigheter som är relevanta i det aktuella fallet. har emellertid hänfört sig till omsorgsprincipen även i andra sammanhang. har den åberopats för att fylla ut övriga, något mera utmejslade processuella garantier inom ramen för principen om god förvaltning, och i andra fall har den anlitats för att inskärpa vikten av att även den som inte intar en formell partsställning i en process ska beredas ett grundläggande rättsskydd (se mål C-170/02 P, Schlüsselverlag , 2003 s. I-9889). I vissa situationer har omsorgsprincipen ansetts markera en allmän standard för gott uppförande från institutionernas sida, varvid den mera indirekt kommit att påverka enskildas situation (se mål T-42/96, Eyckeler & Malt mot kommissionen, 1998 s. II-401). Förvaltningsförfarandet i ett europeiskt perspektiv Vad gäller tillämpningen i medlemsstaterna har inte uttryckligen uttalat att man också på nationell nivå har att iaktta omsorgsprincipen. Av lojalitetsprincipen och medlems- staternas allmänna skyldighet att tillse att får genomslag i den interna rättstillämpningen kan emellertid följa en skyldighet för nationella myndigheter att noga utreda huruvida en EU- rättsligt grundad rättighet är för handen. Inom området för fri rörlighet har det ansetts åligga nationella myndigheter att aktivt vidta åtgärder för att undersöka om en vara är godkänd för försäljning i en annan medlemsstat (se målet C-432/03, kommissionen mot , 2005 s. I-9665), eller hur ett tillstånd att utöva ett yrke i en unionsmedborgares ursprungsland ska värderas vid en ny ansökan i värdstaten (se mål C-340/89, Vlassopoulou, 1991 s. I-2357). Principen om myndigheternas utredningsansvar, officialprincipen, är grundläggande inom den svenska förvaltningsrätten även om det saknas en explicit reglering i förvaltningslagen (jfr 8 § FPL). Fragment av en sådan princip kommer dock till uttryck genom bestämmelserna i 4 § FL om att myndighet bör ge anvisningar om hur utredningen kan behöva kompletteras och i 7 § FL, enligt vilken myndigheten ska beakta möjligheten att själv inhämta behövliga upplysningar och yttranden från andra myndigheter. Det är emellertid uppenbart otillfredsställande att principen inte på ett klarare och mera fullständigt sätt kommer till uttryck i vår för förvaltningen centrala förfarandelag. Av praxis framgår att på grundade beslut ska kunna bli föremål för överprövning i domstol. Denna princip om ett effektivt domstolsskydd eller rättsmedel utgör en allmän unionsrättslig grundsats, som bygger på författningstraditioner som är gemensamma för medlemsstaterna och som även kommit till uttryck i artiklarna 6 och 13 i . Den gäller både nationella myndigheters beslut (se t.ex. målen 222/84, , 1986 s. 1651, C-222/86, Heylens [se 4.4.4], och C-97/91, Borelli, 1992 s. I-6313) och beslut som fattats av en Förvaltningsförfarandet i ett europeiskt perspektiv EU-institution (mål 294/83, Les Verts mot parlamentet, 1986 s. 1339). Rätten till ett effektivt rättsmedel garanteras genom artikel 47 i Stadgan. Första stycket i artikel 47 har sin grund i artikel 13 i som lyder: Var och en, vars i denna konvention angivna fri- och rättigheter kränkts, skall ha tillgång till ett effektivt rättsmedel inför en nationell myndighet och detta även om kränkningen förövats av någon under utövning av offentlig myndighet. Konventionens artikel 13 kräver inte att rättsmedlet innefattar domstolsprövning, så länge det finns ett alternativt förfarande som är acceptabelt och respekteras av myndigheterna. Formuleringen i Stadgan är något annorlunda: Var och en vars unionsrättsligt garanterade fri- och rättigheter har kränkts har rätt till ett effektivt rättsmedel inför en domstol, med beaktande av de villkor som föreskrivs i denna artikel. Skyddet enligt unionsrätten är således mer omfattande än enligt eftersom var och en har rätt att inför en behörig domstol använda sig av ett effektivt rättsmedel. Andra stycket i artikel 47 i Stadgan motsvarar artikel 6.1 i och har följande lydelse: Var och en har rätt att inom skälig tid få sin sak prövad i en rättvis och offentlig rätte- gång och inför en oavhängig och opartisk domstol som har inrättats enligt lag. Var och en ska ha möjlighet att erhålla rådgivning, låta sig försvaras och företrädas. I artikel 6.1 i begränsas rätten till domstolsprövning till att gälla någons civila rättigheter och skyldigheter och en anklagelse för brott. En sådan begränsning gäller alltså inte i , vilket följer av att unionen är en organisation som bygger på rättsstatsprincipen, the rule of law (se punkt 23 i domen i det nyssnämnda målet 294/83, Les Verts mot parlamentet). Frånsett denna skillnad tillämpas de garantier som erbjuds enligt på likartat sätt inom unionen. I Stadgans artikel 52.3 tryggas också det nödvändiga sambandet med Europa- konventionen genom föreskriften att de i Stadgan upptagna rättig- heterna, i den mån de svarar mot rättigheter som garanteras även i , ska ha samma innebörd och räckvidd, även i fråga om tillåtna begränsningar, som i konventionen. Rättigheternas innebörd och räckvidd bestäms dels av konventionen och protokollen, dels av och rättspraxis. Vidare klargörs att fråga är om minimiregler, vilkas skyddsnivå aldrig får vara lägre än den som garanteras i . Förvaltningsförfarandet i ett europeiskt perspektiv Den praktiska betydelsen av den nämnda begränsningen i tillämpningsområdet för artikel 6.1 i reduceras emellertid av det förhållandet, att kommit att tolka begreppet civil rättighet mycket vidsträckt. Även om en myndighet haft stor frihet att efter en lämplighetsprövning avgöra om ett tillstånd eller ett ekonomiskt bidrag ska beviljas, har det ofta ansetts vara fråga om en sådan rättighet (se t.ex. rättsfallen Pudas mot , Skärby mot , och mot ). Av rättsfallet Salesi mot framgår att artikeln i det närmaste kan anses generellt tillämplig beträffande sociala förmåner under förutsättning att det enligt nationell lag finns en rätt till sådana förmåner och det inte är fråga endast om ett rent skönsmässigt beviljande av ekonomiska bidrag. (Se även domarna i målen Döry mot , mot och mot , som gällde handikapp- ersättning och arbetsskadeersättning, och mot ang. Vad gäller omfattningen av den nationella domstolens sakprövning står det klart, att inte kräver mer än att domstolen ska pröva det angripna beslutets laglighet. I domen i målet C-120/97, , 1999 s. I-223, konstaterade sålunda att det inte finns någon rätt för enskilda att få en lämplighets- prövning av beslutet i domstol, dvs. en mera fullständig överprövning av det slag som förekommer i svenska förvaltningsdomstolar. Detta följer av den inledningsvis refererade doktrinen om medlems- staternas processuella autonomi, vilken emellertid begränsas i så måtto att den inhemska processordningen kan användas endast om den erbjuder minst samma skydd som då det gäller en liknande talan enligt nationell rätt (ekvivalensprincipen) och under förut- sättning att systemet inte gör det praktiskt omöjligt eller orimligt svårt att få anspråket prövat (effektivitetsprincipen). Det betyder att en laglighetsprövning inte får vara alltför begränsad. För svenskt vidkommande gäller enligt 22 och 22 a §§ FL en i princip generell rätt att överklaga förvaltningsmyndigheternas beslut hos allmän förvaltningsdomstol. Dessa bestämmelser ska enligt 3 § FL alltid – utan möjlighet till avvikelse genom annan lag – tillämpas om det behövs för att tillgodose rätten till domstolsprövning av civila rättigheter och skyldigheter enligt artikel 6.1 i Europa- konventionen. Även regeringens beslut kan enligt lagen (2006:304) om rättsprövning av vissa regeringsbeslut bli föremål för Förvaltningsförfarandet i ett europeiskt perspektiv domstolsprövning (i Regeringsrätten), om beslutet innefattar prövning av den enskildes rättigheter eller skyldigheter i den mening som avses i konventionen. Eftersom krav på möjlighet till domstolsprövning inte begränsas till att avse enskildas civila rättigheter och skyldig- heter, kan det – även med beaktande av den vida tolkning av dessa begrepp som utvecklat – möjligen finnas en viss risk för att den svenska regleringen är alltför snävt utformad. Skulle så i ett konkret fall befinnas vara fallet, åligger det emellertid svensk domstol att med tillämpning av principen om företräde ändå tillåta en prövning enligt vad ovan angetts. En effektiv domstolskontroll förutsätter att kraven för att ett beslut ska anses överklagbart och för att talerätt ska föreligga inte görs så stränga, att sakprövning i domstol i realiteten blir en undantagsföreteelse. Artikel 263 i EUF-fördraget (tidigare artikel 230 i EG-fördraget) anger kriterierna för att enskilda fysiska eller juridiska personer ska få väcka talan vid domstolen – varmed här avses tribunalen (med möjlighet att fullfölja talan hos EU- domstolen) – mot unionsinstitutionernas beslut. Det krävs att det angripna beslutet är riktat till dessa enskilda subjekt eller direkt och personligen berör dem. Motsvarande begränsningar får anses gälla vid passivitetstalan enligt artikel 265 i EUF-fördraget (tidigare artikel 232 i EG-fördraget). Genom Lissabonfördraget har talerätts- kriterierna för enskilda emellertid liberaliserats på en punkt. Vad gäller regleringsakter som inte kräver genomförandeåtgärder på nationell nivå, typiskt sett förordningar, är det nu tillräckligt att den enskilde är direkt – men inte nödvändigtvis personligen – berörd av rättsakten. Att den direkt utpekade adressaten för ett beslut är berättigad att föra talan mot detta för att skydda sig mot dess oönskade effekter står klart. När det däremot gäller övriga berördas eventuella talerätt har i praxis intagits en restriktiv attityd.