sou · GYB368 · 2010-10-25 00:00:00 — Detta begrepp används, som framgått tidigare, även för att avgränsa tillämpnings- området för en yttrandefrihetsgrundlag enligt Ansvarsmodellen (kap. 7) och Verksamhetsmodellen (kap. 8). Meddelarskyddet gäller i den här modellen inte på hela grund- lagsområdet utan bara i relation till de massmedier för vilka det har utsetts och registrerats en utgivare. Det sammanhänger med att meddelarfriheten annars skulle få ett så vitt tillämpningsområde att hänsynen till sekretessen ibland skulle bli för svaga. I den här modellen förs alltså yttrandefrihetsregleringen samman i en enda grundlag, varvid regeringsformen i fråga om yttrandefrihet innehåller enbart en hänvisning till yttrandefrihets- grundlagen. Det är dock mest en tillfällighet att denna lösning presenteras just för Ändamålsmodellen. Genom att all yttrandefrihet regleras i samma grundlag men vissa yttranden ges ett särskilt skydd är det praktiskt att använda olika begrepp för den yttrandefrihet som gäller för alla yttranden och den som avser enbart de särskilt skyddade yttrandena. I Ända- målsmodellen talar vi om den allmänna respektive den särskilda yttrandefriheten. I sin diskussion om tillämpningsområdet i kommitténs direktiv (s. 14 f.) betonar regeringen att den nuvarande avgränsningen är svår att förklara utifrån ändamålsöverväganden och att en sådan ordning inte är ägnad att inge förtroende för lagstiftningen. Detta förhållande kan också i längden, enligt regeringen, göra det svårt att i internationella sammanhang få förståelse för anspråk på särskilda undantag till följd av yttrandefrihetslagstiftningen. Arbetet bör, enligt regeringen, ta sikte på att finna en reglering som – utan en detaljerat beskriven teknikanvändning som den huvudsakliga avgränsningsmetoden – ger de traditionella medierna och eventuellt också andra distributionsformer för yttranden till allmänheten ett grundlagsskydd som i allt väsentligt motsvarar det nu gällande. Uppbyggnaden av systemet ska emellertid enligt direktiven inte ta sikte på yttrandenas innehåll. En sådan gränsdragning riskerar enligt regeringen att öppna för ökat godtycke och för att tryck- och yttrandefriheten i orostider får stå tillbaka för andra intressen. Kommittén ska dock lägga särskild vikt vid den fria åsiktsbild- ningen i samhället. Kommittén har försökt precisera ändamålen med det särskilt starka grundlagsskyddet för vissa yttranden och därvid kommit fram till en preliminär ändamålsbestämning enligt följande. Ändamålet med en separat grundlagsreglering av vissa delar av ytt- randefriheten bör vara att skapa ett extra starkt och väl anpassat skydd för den yttrandefrihet som avser yttranden ämnade för spridning utanför en begränsad krets och där friheten har särskilt stor betydelse för det fria meningsutbytet och en allsidig upplysning. Denna bestämning, som stämmer väl med kommitténs direktiv, bildar ett slags grundval för avgränsningen av Ändamålsmodellens tillämpningsområde. Efter analys av de ingående komponenterna har vi kommit fram till att den avgränsning som modellen bygger på – yttranden för ett opinionsbildande, journalistiskt, litterärt eller konstnärligt ändamål – är väl förenlig med den angivna ändamåls- bestämningen. Att avgränsningen är hämtad från EU:s dataskydds- direktiv – fast med ett tillägg av opinionsbildande för att avgräns- ningen ska stämma bättre med vad som avses enligt normalt svenskt språkbruk – är en betydande fördel utifrån önskemålet att modellen ska vara förenlig med . Särskilt om för journalistiskt ändamål Den i praktiken viktigaste avgränsningen, särskilt i förhållande till , torde ske genom uttrycket för journalistiskt ändamål. Det finns anledning att se lite närmare på detta eftersom en sådan granskning ger en bild av hur brett tillämpningsområdet i praktiken är. Uttrycket har behandlats närmare i praxis, senast i en dom i mål C-73/07, Tieto- suojavaltuutettu mot m.fl. (nedan Satakunnan). En av frågorna i målet var om den verksamhet som företaget hade ägnat sig åt kunde anses vara en verk- samhet uteslutande för journalistiska ändamål. Verksamheten innebar att uppgifter gällande fysiska personers förvärvsinkomster, kapitalinkomster och förmögenhet samlades in från skattemyndig- heternas offentliga handlingar och behandlades för publicering, publicerades i ett tryckalster i alfabetisk ordning och grupperade enligt inkomstklass i kommunvis uppgjorda förteckningar, utläm- nades vidare på för kommersiella syften och behandlades i en enhet för SMS-tjänster så att de som använde mobiltelefon kunde sända ett textmeddelande till ett bestämt num- mer och, genom att uppge en persons namn och hemkommun som svarsmeddelande till mobiltelefonen, få uppgifter om personens ekonomiska förhållanden. I domen sägs bl.a. (p. 56) att de begrepp som hör samman med yttrandefriheten, däribland journalistik, ska tolkas i vid mening. Anledningen är att tolkningen måste beakta yttrandefrihetens betydelse i demokratiska samhällen. betonar domstolen att en balanserad avvägning mellan skyddet för privatlivet och yttrandefriheten fordras för att undantagen från direktivets bestämmelser inte går utöver gränserna för vad som är strikt nödvändigt. I domen förklaras (p. 62) att Satakunnans verksamhet ska anses vara uteslutande för journalistiska ändamål om denna verksamhet endast syftar till att sprida information, åsikter eller idéer till allmänheten, något som överlämnar till den nationella domstolen att bedöma. Det sagda skulle gälla oberoende av vilket medium som användes för spridningen. Verk- samheten kunde vidare bedrivas i vinstsyfte utan att detta även- tyrade kravet på journalistiska ändamål. Finska har därefter konstaterat att den aktuella publiceringen (kreditupplysningar via bl.a. SMS- tjänst) inte utgjorde behandling av personuppgifter för redak- samt konstnärliga eller litterära syften enligt den finska per- sonuppgiftslagen (domstolens dom med referatnr HFD 2009:82). Dessutom konstaterade domstolen att det faktum att uppgifterna först hade publicerats i ett tidning inte uteslöt att senare publice- ring av samma uppgifter kunde prövas mot personuppgiftslagen. För svenskt vidkommande har prövat frågan om innebörden av uttrycket journalistiska ändamål. Det skedde i rättsfallet NJA 2001 s. 409. En person, ., hade inrättat en webbplats på Internet som han kallade Stiftelsen () och där han bl.a. publicerade ett stort antal personupp- gifter. Det skedde i efterdyningarna av den svenska bankkrisen och i presentationen av webbplatsen angavs: SMN ska genom Internet förmedla kunskap, erfarenheter och råd för att förhindra en upprepning av denna genom tiderna största svenska samhällsskandal i sitt slag. Allt för att folk skall kunna skydda sig mot skrupelfria banker och samvetslösa nätverkskapita- lister som har satt i system att roffa åt sig ytterligare makt och medel på entreprenörers, uppfinnares och samhällets bekostnad. Huvudfrågan i var om denna verksamhet omfattades av de krav som PuL ställer på behandling av person- uppgifter, eller om behandlingen skedde uteslutande för journa- listiska ändamål och därför var undantagen från de allra flesta av PuL:s krav. HD fann inledningsvis att det mot bakgrund av de uttalanden som hade gjorts i propositionen (prop. 1997/98:44) och de hänvisningar som fanns i ingressen till direktivet fick anses uppenbart att tolkningen skulle ske med särskilt beaktande av (artiklarna 8 och 10), dessutom att det inte fanns anledning att anta annat än att tolkningen skulle ske i överensstämmelse med konventionen. Härefter uttalade HD: Av vad som anförts ovan framgår att rättigheterna enligt artikel 8 och 10 i i enskilda fall kan komma i konflikt med varandra. För att avgöra sådana konflikter tillämpar den s.k. proportionalitetsprincipen vilket innebär att en avvägning görs mellan intresset av skydd för privatlivet och intresset av yttrandefrihet. Det får antas att det i personuppgiftslagen föreskrivna, på direktivet grundade, undantaget för journalistiska ändamål utgör ett försök att i mer generella termer ge uttryck för en sådan intresseavvägning. Att uttrycket journalistiska ändamål använts kan under sådana förhållan- den inte antas vara i avsikt att privilegiera etablerade massmedier eller personer som är yrkesverksamma inom sådana medier. Med uttrycket torde snarare få antas vara avsett att betona vikten av en fri infor- mationsspridning i frågor av betydelse för allmänheten eller för grupper av människor och en fri debatt i samhällsfrågor [kursiverat här]. HD fortsatte med att slå fast att det fick anses klart att avgräns- ningen inte skulle ske med tillämpning av någon form av kvali- tetskriterium när det gällde innehållet utan endast syftade till att ange karaktären av en bedriven verksamhet. Med den utgångs- punkten konstaterade domstolen att syftet för webbsidan fick anses ligga väl inom ramen för ett journalistiskt ändamål att infor- mera, utöva kritik och väcka debatt om samhällsfrågor av betydelse för allmänheten. I vad mån webbsidan sedan kunde anses mot- svara godtagbar standard enligt de kriterier som man brukar använda när man värderar etablerad journalistisk verksamhet saknade i sig betydelse för bedömningen. – Slutligen konstaterade HD när det gällde begränsningen till uteslutande journalistiska ändamål att denna i första hand syftar till att klargöra att sådan personuppgiftsbehandling som sker inom massmedia och av jour- nalister för annat än redaktionella ändamål faller utanför undan- taget. Massmedias behandling av personuppgifter för exempelvis fakturering, direktreklam eller kartläggning av läsarprofiler faller således utanför undantaget. Något stöd för att uttrycket ute- slutande också skulle tolkas så att det oberoende av att en publi- cering haft journalistiska ändamål skulle vara möjligt att med stöd av personuppgiftslagen bestraffa angrepp på annans goda namn och rykte kunde enligt HD inte anses finnas. Ett sådant bisyfte kunde alltså inte göra ändamålet annat än journalistiskt. Ordet uteslutande har alltså en ganska begränsad betydelse i samman- hanget. Som HD konstaterar i det refererade fallet får det anses uppenbart att tolkningen av artikel 9 i dataskyddsdirektivet ska ske med särskilt beaktande av och att undantaget för journalistiskt ändamål i personuppgiftslagen, som grundas på dataskyddsdirektivet, utgör ett försök att i mer generella termer ge uttryck för en avvägning mellan intresset av skydd för privatlivet och intresset av yttrandefrihet. Om man söker efter ett slags definition av journalistiska ända- mål i de båda redovisade domarna torde man komma närmast när talar om verksamhet som syftar till att sprida infor- mation, åsikter eller idéer till allmänheten och när Högsta dom- stolen talar om frågor av betydelse för allmänheten eller för grupper av människor och en fri debatt i samhällsfrågor och om ett ändamål att informera, utöva kritik och väcka debatt om samhällsfrågor av betydelse för allmänheten. De citerade bestämningarna skiljer sig något åt, framför allt på så sätt att talar om betydelse för allmänheten medan undviker betydelsefrågan och bara talar om att sprida till allmänheten. Man torde preliminärt våga dra slutsatsen att, i enlighet med vad har uttalat, behandling av personuppgifter för journalistiska ändamål enligt EG-direktivet (och därmed 7 § andra stycket PuL) kan väsentligen översättas med som syftar till att sprida information, åsikter eller idéer till allmänheten. En reservation bör dock göras för att detta måhända inrymmer en viss övertolkning av Satakunnan-domen. Analysen torde behöva fördjupas i det fortsatta arbetet. Av det sagda framgår att redan uttrycket journalistisk är så vidsträckt att Ändamålsmodellen kommer att rymma de flesta yttranden som sprids till allmänheten. Tillägget av konstnärligt och litterärt ändamål gör naturligtvis att modellen blir än mer vid- sträckt. Uttrycket opinionsbildande har som sagt tillagts för att avgränsningen ska stämma bättre med vad som avses enligt normalt svenskt språkbruk. Detta uttryck tillägger knappast något till journalistisk med den breda tillämpning som detta begrepp alltså har fått. Krav på utgivning? En särskild fråga är om det behövs bestämmelser om utgivning för att grundlagen ska bli tillämplig. Att ett krav på utgivning ställs beträffande vissa medier i TF och YGL beror på att t.ex. tryckta skrifter och tekniska upptagningar kan framställas i enstaka exemplar och vara avsedda för en mindre krets. Sådana medier hamnar uppenbart utanför det område som grundlagarna är avsedda att skydda. Man har därför behövt kvali- ficera dem på något sätt för att klargöra att det i princip ska vara fråga om medier som sprids till allmänheten. Därvid har utgiv- ning använts. I Ändamålsmodellen – liksom för övrigt i Ansvarsmodellen och Verksamhetsmodellen – finns som framgått ett massmediekrav. För att ett yttrande ska omfattas av det särskilda grundlagsskyddet ska det förekomma i ett massmedium, dvs. i ett medium avsett att sprida yttranden till allmänheten. Kommittén har funnit att detta kan ersätta kravet på utgivning och att det sålunda inte skapar några problem att slopa detta rekvisit. Att inte behöva ha kvar begreppet utgiven i lagen innebär en ganska stor lättnad för tillämpningen. skapar begreppet åtskilliga svårigheter, t.ex. när det gäller att avgöra om en skrift har kommit i en ny upplaga (dvs. blivit återutgiven) eller inte. Liksom i kap. 7 och 8 ska vi gå igenom TF:s och YGL:s sex grund- bultar för att se hur Ändamålsmodellen klarar att bevara dem. De grundbultar vi talar om är alltså censurförbudet, etableringsfri- heten, ensamansvaret, meddelarskyddet, brottskatalogen och den särskilda rättegångsordningen. Censurförbudet i TF och YGL innebär ett förbud i olika avseen- den mot ingripanden i förväg mot yttranden. Det grundläggande syftet med förbudet är att yttranden i grundlagsskyddade medier alltid ska kunna offentliggöras före ett eventuellt ingripande mot deras innehåll. Tanken är att inga yttranden ska undertryckas utan att allt ska kunna bemötas i en öppen debatt. Tryckning av skrifter får inte förbjudas och skrifterna får inte heller granskas före tryckningen. Inte heller får något allmänt organ på grund av skrifts innehåll hindra tryckning, utgivning eller spridning genom någon åtgärd som inte har stöd i TF (1 kap. 2 §). Motsvarande gäller på YGL:s område (1 kap. 3 §). Det som ska framföras i radioprogram (och motsvarande) eller i tekniska upptagningar får inte granskas i förväg av allmänna organ, och inte heller får offentliggörande eller spridning förbjudas eller hindras utan stöd i YGL på grund av det kända eller väntade innehållet. Detta inne- håll får vidare inte leda till att allmänna organ utan stöd i YGL förbjuder eller hindrar användning av radiomottagare, cd-spelare eller andra hjälpmedel som behövs för att ta emot program eller för att uppfatta innehållet i tekniska upptagningar. Undantag från censurförbudet i YGL görs för rörliga bilder i filmer m.m. Och det stöd i grundlagarna som kan finnas för vissa hindrande åtgärder avser främst beslag för utredning av brott. I Ändamålsmodellen kan censurförbudet formuleras utan någon annan koppling till framförandesättet än att det avser massmedier. Censurförbudet bör vidare inte begränsas till yttranden med de ändamål som i övrigt avgränsar grundlagens tillämpningsområde. Det skulle inte vara lämpligt om frågan om en censurerande åtgärd får vidtas blev beroende av en bedömning av ändamålet med yttrandet. Det här innebär visserligen att censurförbudet får ett vidare tillämpningsområde än grundlagen i övrigt, men detta är knappast någon nackdel och det synes inte medföra några kompli- kationer. Censurförbudet står på egna ben också i andra hän- seenden. Det är sålunda tillämpligt – liksom etableringsfriheten men till skillnad från regleringen i övrigt – redan innan ett yttrande har spritts. Det här innebär att förbudet blir mer vidsträckt än det är . Det kommer sålunda att omfatta alla yttranden i massmedier utom sådana som särskilt undantas, främst de som ska kunna granskas av den kvarvarande filmcensuren. Här liksom i de andra båda modellerna saknas det i övrigt anledning att försöka inrymma även sådana yttranden som inte omfattas av det särskilda grundlagsskyddet. Detta skulle skapa onödiga komplikationer. Ett problem med ett så brett censurförbud är dock dess relation till dataskyddsdirektivet och personuppgiftslagen (PuL). Data- skyddsdirektivets krav att det ska finnas en integritetsskydds- reglering i medlemsstaternas lagstiftning innebär bl.a. att det måste finnas en nationell tillsynsmyndighet och att denna myndighet ska ha mandat att ingripa mot otillåten personuppgiftsbehandling, även sådan som föregår publicering. Det innebär att det måste ges stöd i grundlagen – kanske i en bestämmelse om skydd för privatlivet – för regler i personuppgiftslagen om att åtgärder trots censurför- budet får vidtas för att hindra sådana yttranden som inte omfattas av grundlagsskyddet i övrigt enligt Ändamålsmodellen. Data- inspektionen ska alltså inte få vidta några hindrande åtgärder beträffande yttranden för opinionsbildande, journalistiskt, litterärt eller konstnärligt ändamål, men däremot i fråga om andra yttran- den. Men även i övrigt innehåller PuL bestämmelser som står i strid med förbudet mot hindrande åtgärder om de inte tillåts genom en särskild bestämmelse i grundlagen. Det gäller t.ex. kravet i 9 § första stycket b om behandling av personuppgifter i enlighet med god sed och kravet i 10 § om ett principiellt krav på samtycke från den vars personuppgifter behandlas. Lagbestämmelser som upp- ställer krav i fråga om vissa yttranden måste sålunda i sig anses innefatta hindrande åtgärder mot sådana yttranden. Det innebär att det tidigare nämnda stödet i grundlagen måste ges ett vidsträckt tillämpningsområde för att uppfylla de krav som dataskyddsdirektivet ställer på den nationella lagstiftningen. En sådan lagbestämmelse skulle kunna tas in som ett sista stycke i paragrafen med censurförbud och utformas så här: Trots förbudet mot hindrande åtgärder i andra stycket gäller vad som i lag är stadgat om sådan behandling av personuppgifter som inte sker för ett opinionsbildande, journalistiskt, litterärt eller konstnärligt ändamål. Om det görs en sådan öppning i grundlagen för hindrande åtgärder på dataskyddsdirektivets område synes censurförbudet inte i övrigt innebära några problem i Ändamålsmodellen. Etableringsfriheten regleras med nuvarande ordning i ett antal ganska detaljerade bestämmelser rörande bl.a. framställning och spridning av skrifter, tekniska upptagningar och radioprogram.1 I 1 De återfinns i 4 och 6 kap. TF samt 3 kap. YGL. De mest grundläggande bestämmelserna är följande. 4 kap. 1 § TF: Rätt att själv eller med biträde av andra genom tryckpress framställa tryck- alster skall tillkomma varje svensk medborgare eller svensk juridisk person. 6 kap. 1 § TF: Rätt att själv eller med biträde av andra till salu hålla, försända eller annorledes sprida tryckta skrifter skall tillkomma varje svensk medborgare eller svensk juridisk person. 3 kap. 1 § YGL: Varje svensk medborgare och svensk juridisk person har rätt att sända radioprogram genom tråd. Den frihet som följer av första stycket hindrar inte att det i lag meddelas föreskrifter i fråga om [p. 1-4, bl.a. utrymme för vissa program och ingripanden mot t.ex. våld]. 3 kap. 2 § YGL: Rätten att sända radioprogram på annat sätt än genom tråd får regleras genom lag som innehåller föreskrifter om tillstånd och villkor för att sända. Ändamålsmodellen får etableringsfriheten regleras på ett helt annat och mer generellt verkande sätt. Alla yttranden för ett opinions- bildande, journalistiskt, litterärt eller konstnärligt ändamål i mass- medier ska ju omfattas av etableringsfriheten. En sådan bestäm- melse bör kunna lyda ungefär så här: Var och en får etablera och driva verksamhet för framställning eller spridning av massmedier som innehåller yttranden för opinionsbildan- de, journalistiska, litterära eller konstnärliga ändamål. Inga andra begränsningar i denna frihet får förekomma än de som framgår av denna grundlag. Vissa undantag och särregler kommer att behöva finnas i ett sär- skilt kapitel (jfr de nuvarande 4 och 6 kap. TF samt 3 kap. YGL). Undantag kommer att behövas för radio och tv. De undantag från spridningsrätten som gäller i fråga om bl.a. pornografiska bilder avses inte bli ändrade. Detsamma gäller förbudet mot att sprida skrifter eller upptagningar som omfattas av beslut om beslag eller konfiskering. Skyldigheten att bevara exemplar för granskning och pliktleverans till t.ex. bibliotek påverkas inte heller. Regleringen av etableringsfriheten synes inte förorsaka några sådana problem att de gör det svårt att genomföra Ändamåls- modellen. Tvärtom blir reglerna betydligt enklare i stora stycken än de är . I det upprättade förslaget till grundlagstext behandlas etableringsfriheten i 1 kap. 6 §. Ensamansvaret innebär att bara en person i taget svarar för yttrandefrihetsbrott och att medverkansansvar inte kan förekomma för t.ex. journalister eller meddelare. Denna grundprincip ska enligt kommitténs direktiv fortsätta att gälla. Den har också ett stort värde som erkänns av alla, även om detaljer ibland ifrågasätts. Frågan är om ensamansvaret skapar några problem i Ändamåls- modellen. Att principen ska bevaras får anses innebära, inte bara att endast en person i taget ska ansvara för ett yttrande (vilket närmast får anses vara den bokstavliga innebörden av ordet ensamansvar), utan också att det ska gälla ett system med ansvariga utgivare för vissa medier. Vad innebär då detta i en reglering där grundlagens tillämp- [föreskrifter ang. sändningsbegränsningarna i 2 och 3 st. samt i 3–5 §§] 3 kap. 8 § YGL: Varje svensk medborgare och svensk juridisk person har rätt att framställa och sprida tekniska upptagningar. För rätt att offentligt förevisa en film, ett videogram eller någon annan teknisk upptagning med rörliga bilder kan det dock krävas granskning och godkännande i enlighet med 1 kap. 3 § andra stycket [biocensuren, anm. här]. ningsområde avgränsas till yttranden för opinionsbildande, journa- listiska, litterära eller konstnärliga ändamål i massmedier? Ett fungerande system med ensamansvar – inkl. ansvariga utgivare i vissa medier – förutsätter en ordning där pappers- och nättidningar, radio- och tv-kanaler m.fl. får utse utgivare och offentligt tillhandahålla uppgiften om vem som är utsedd. Det förutsätter också att det föreskrivs i grundlagen vilka som ansvarar, och i vilken ordning, när det inte finns någon utgivare. Det säger sig själv att det inte är lämpligt att kräva registrering av alla som yttrar sig för opinionsbildande, journalistiska, litterära eller konstnärliga ändamål i massmedier. En ensam bloggare ska t.ex. inte behöva registrera sig, inte heller den som sätter upp affischer på stan med politiska budskap. En annan sak är om det ska tillhandahållas en registrerings- möjlighet, varvid registrering av en ansvarig utgivare medför att denne blir ansvarig. En sådan möjlighet bör enligt vår mening finnas. Vad som nedan sägs om avgränsningen av meddelarskyddet nödvändiggör för övrigt detta. Frågan är då bara om den ska öppnas för alla eller bara för vissa, och i så fall vilka. Enklast, och bäst från principiell synpunkt, är att alla får möjlighet att registrera utgivare. På så sätt får alla också möjlighet att se till att ansvaret blir klarlagt. Det är svårt att finna några goda skäl emot en sådan ordning, förutom att det blir hanteringskostnader. Ytterligare en fråga är om det ska krävas registrering av vissa. krävs att det för periodiska skrifter, radio- och TV-program görs en anmälan om bl.a. vem som är ansvarig utgivare. Detsamma fordras av den som vill ha frivilligt grundlagsskydd för en databas genom utgivningsbevis (se YGL 1 kap. 9 § andra stycket). Vi har funnit att det knappast finns tillräcklig anledning att kräva regist- rering ens av dem som vill peka ut ansvariga utgivare.