sou · GYB329 · 2010-05-04 00:00:00 — Detta gäller dock endast om uppgifterna är till nackdel för parten och av väsentlig betydelse för utgången i ärendet. Myndigheten kan fastställa en tidsfrist inom vilken yttrandet ska ha kommit in. I andra stycket föreskrivs ytterligare undantag från underrättelse- skyldigheten. Den gäller inte om 1) det på grund av uppgifternas karaktär och sakens beskaffenhet utan betänkligheter kan fattas beslut på befintligt material, 2) dröjsmål med avgörandet medför att en i lag fastställd tidsfrist överskrids, 3) partens intresse av att avgörandet skjuts upp anses böra vika för väsentliga hänsyn till offentliga eller privata intressen som talar emot ett sådant uppskov, 4) parten saknar rätt till aktinsyn avseende aktuella uppgifter, 5) det kommande beslutet berör en vidare, obestämd krets av personer, verksamheter och liknande eller om det av andra skäl innebär väsentliga svårigheter att höra parten, eller 6) det i lag finns särskilda bestämmelser som tillförsäkrar parten tillgång till underlaget för det kommande beslutet och möjlighet att yttra sig innan beslutet fattas. Enligt § 20 kan en myndighet avstå från partshøring före beslut i ärenden där myndigheten efter anmodan från en part kan ändra beslutet, om sakens karaktär och hänsynen till parten talar för det. I den norska förvaltningslagen har bestämmelser om hörande av part intagits i kapitel IV Om saksforberedelse ved enkeltvedtak. Det inledande stadgandet, § 16, ägnas det särskilda institutet forhåndsvarsling, vilket innebär att part som inte har uttalat sig i saken ska ges tillfälle att göra det inom en närmare angiven tidsfrist innan beslut fattas. Genom sådant förhandsmeddelande ska parten informeras om vad ärendet rör. Han ska även i övrigt få den information som Kommunikation (21 §) behövs för att han ska kunna ta tillvara sin rätt. Ofta kan detta tillgodoses genom att parten får kopior av handlingarna i ärendet men något krav på detta ställs inte i lagen (jfr Eckhoff–s. 252 f.). Parten ska också ges möjlighet att lägga fram fakta och argument som talar till hans fördel. Som regel ska förhands- meddelandet ges skriftligt, varvid elektroniska kommunikations- former kan användas när mottagaren uttryckligen har godtagit detta och uppgett sin elektroniska adress. Om det är särskilt betungande för myndigheten att tillämpa skriftligt förfarande kan underrättelse ges muntligt eller på annat sätt. En myndighet kan avstå från förhandsmeddelande om a) det inte är praktiskt möjligt eller innebär fara för att beslutet inte kan genomföras, b) parten inte har känd adress och ansträngningarna för att finna honom kräver en arbetsinsats, som inte är rimlig i förhållande till partens intressen och betydelsen av meddelandet, eller c) parten redan på annat sätt fått kännedom om att beslut ska fattas och har haft tillräcklig anledning och tid att uttala sig eller om meddelande av andra skäl är uppenbart onödigt. Bestämmelser om förvaltningsorganets utrednings- och informa- tionsplikt finns i § 17. Av dessa framgår bl.a. att förvaltningsorganet, om det får in uppgifter om en part eller om hans verksamhet, ska förelägga parten att yttra sig över dessa. Om uppgifterna kommit in redan när förhandsmeddelande enligt § 16 sänds ut är det naturligt att de bifogas detta, men om de kommer in senare ska parten underrättas särskilt om dem. Underrättelseskyldigheten gäller även om förutsättningarna för förhandsmeddelande inte är uppfyllda och oavsett om uppgifterna kommer från ett offentligt register, en annan myndighet eller från en enskild. Parten ska ges möjlighet att korrigera och komplettera uppgifter, som han anser vara missvisande, oriktiga eller ofull- ständiga (Eckhoff–s. 266). Sådan underrättelse krävs dock inte om a) uppgifterna bekräftas av partens egna framställningar eller parten saknar känd vistelseadress, b) hänsynen till andra parter eller offentliga intressen kräver ett snabbt avgörande, c) uppgifterna inte har avgörande betydelse för beslutet eller underrättelse av andra skäl är onödig eller inte ändamålsenlig av hänsyn till parten själv. Även i övrigt ska part få information om uppgifter av väsentlig betydelse som han förutsätts ha anledning och intresse av att uttala sig om. Vid bedömningen av om underrättelse krävs ska beaktas om ett snabbt avgörande är önskvärt och om hänsynen till parten Kommunikation (21 §) tillvaratas i tillräcklig utsträckning på annat sätt, t.ex. genom att han tagit del av handlingarna på eget initiativ (jfr §§ 18 och 19). Bestämmelser i ämnet återfinns i 6 kap. i den finska förvaltnings- lagen under rubriken av ärenden och hörande av parter. Enligt den grundläggande bestämmelsen i 34 § första momentet ska en part innan ett ärende avgörs ges tillfälle att framföra sin åsikt om ärendet och avge sin förklaring med anledning av sådana yrkanden och sådan utredning som kan inverka på hur ärendet kommer att avgöras. I förarbetena till bestämmelsen (RP 72/2002 rd s. 95) framhöll regeringen att rätten att bli hörd av hävd betraktats som en princip som främjar rättsskyddet. Utöver detta har hörande ansetts accentuera individens möjligheter till medinflytande, vilket väsentligen hör samman med partsställningen. Hörandet av en part främjar också utredningen av ett ärende. Därigenom främjar skyldigheten att höra parter också objektivitet i myndigheternas verksamhet och noggrannhet i behandlingen av ärenden. Enligt propositionen (s. 95) kunde begreppet part avse såväl en egentlig part som andra parter. Hur hörandet i praktiken ska gå till regleras inte i bestämmelsen, men utgångspunkten är att en part lämnar sin förklaring skriftligen. Myndigheten kan dock godkänna en muntlig förklaring, om detta kan anses vara ändamålsenligt med hänsyn till omständigheterna och ärendets art (s. 96). I paragrafens andra moment anges ett antal undantag från skyldig- heten att höra part. Regeringen underströk emellertid i propositionen (s. 96) att tillämpningsområdet för undantagsbestämmelser måste skärskådas särskilt i belysning av kraven på god förvaltning, och att rätten att bli hörd i egen sak är en av de centrala rättsskydds- principer i förvaltningen som är inskrivna i 21 § grundlagen. Ett ärende får sålunda med beaktande av det sagda avgöras utan att en part hörs, om 1.yrkandet lämnas utan prövning eller avslås såsom ogrundat, 2.ärendet gäller anställande i tjänstgöringsförhållande eller antagande till frivillig utbildning, 3.ärendet gäller beviljande av en sådan förmån som grundar sig på en bedömning av sökandens egenskaper, Kommunikation (21 §) 4.hörandet kan äventyra syftet med beslutet eller om det dröjsmål som hörandet medför i behandlingen av ärendet orsakar betydande skada för människors hälsa, den allmänna säkerheten eller miljön, 5.ett yrkande som inte rör någon annan part godkänns eller om hörandet av någon annan orsak är uppenbart onödigt. Enligt 36 § om Meddelande om hörande ska en part upplysas om syftet med hörandet samt om den frist som har satts ut för lämnande av förklaring. I begäran om hörande ska vid behov specificeras vilka omständigheter förklaringen ska avse. En part ska tillställas handlingarna i de frågor som hörandet gäller i original eller kopior eller på något annat sätt ges tillfälle att ta del av dem. Bestämmelsen kompletteras av 33 §, enligt vilken parten ska underrättas om att ärendet kan avgöras även om fristen inte iakttas. Besvärssakkunniga (BSK) betonade att det från rättssäkerhets- synpunkt inte var tillfyllest, att part ägde rätt till insyn i utrednings- materialet i ärendet, utan att det måste krävas aktiva åtgärder av myndigheten, vilka gjorde parten bekant med materialet och gav honom tillfälle att yttra sig över detta. Kommunikationsgrundsatsens iakttagande utgjorde en av de mest betydelsefulla faktorerna för skapandet av det förtroende för myndigheterna som kännetecknar en rättsstat (SOU 1964:27 s. 326). Skriftlig kommunikation borde utgöra huvudalternativ och gå till på det sättet, att den handling som utgjorde eller återgav utredningsmaterialet förmedlades till parten genom delgivning. Parten skulle ges tillfälle att yttra sig inom en angiven tid. En generell bestämmelse om att part skulle ges skäligt rådrum för att yttra sig intogs i 6 kap. 1 § i förslaget till lag om förvaltnings- förfarandet. Något krav på att yttrandet skulle vara skriftligt föreslogs inte, utan parten skulle kunna lämna sitt svar muntligt (s. 328 f.). Även muntlig kommunikation kunde emellertid accepteras, särskilt i ärenden där det hålls sammanträde med parten närvarande, då myndigheten kunde läsa upp en handling eller återge den i Kommunikation (21 §) Parten kunde emellertid även i andra sammanhang få del av materialet via telefon eller i samband med besök hos myndigheten (s. 327). När det gällde frågan om vad som skulle tillställas part ansåg BSK (s. 326 f.) att det skulle föra för långt att generellt ålägga myndigheterna att utan sovring tillställa part allt utredningsmaterial som över huvud taget tillfördes ett ärende. Myndigheterna måste därför ges utrymme för en bedömning av om utredningsmaterialet var av sådan art att det borde kommuniceras. Det material som kunde komma i fråga för kommunikation var sådant som tillfördes ett ärende från någon annan än parten själv och som kunde vara av betydelse för ärendets avgörande. Vidare måste reservation göras för sekretesskyddat material. Utgången i ärendet spelade också en avgörande roll vid bedömningen av kommunikationsbehovet. Blev avgörandet det för parten gynnsammast tänkbara och inga motstående intressen fanns, saknades sådant behov. BSK ansåg att kommunikation även kunde underlåtas då part på andra vägar fått del av material som tillförts ärendet från någon annan än honom själv och han kunde förmodas självmant inkomma med synpunkter på detta (s. 328). I ärenden angående allmän ordning och säkerhet kunde behovet av snabb handläggning medföra, att ett beslut måste meddelas innan i och för sig behövlig kommunicering skett. Fanns det möjlighet att i sådant fall fatta ett interimistiskt beslut, borde detta tillvägagångssätt enligt BSK (s. 328) väljas och kommunikation med parten ske innan det slutliga beslutet fattades. Vad gällde frågan om när och hur under ett ärendes handläggning parten skulle kommuniceras angav BSK (s. 329 f.) att som en allmän riktpunkt borde gälla den tidpunkt då kommuniceringen kunde beräknas ge det bästa resultatet från utredningssynpunkt. I ärenden som myndigheten upptagit ex officio och där det var ovisst om en ifrågasatt åtgärd över huvud taget skulle vidtas, var det ofta rationellt att redan i inlednings- skedet ge parten möjlighet att yttra sig. I andra fall kunde det i stället vara lämpligare att låta parten yttra sig först när myndighetens utredning i stort sett var slutförd. Det kunde även bli fråga om förnyad kommunikation, om ärendet efter det att sådan skett tillförts nytt material av betydelse för ärendets utgång. I 8 kap. 5 § i sitt förslag till lag om förvaltningsförfarandet intog BSK en bestämmelse om kommunikation med följande lydelse: Kommunikation (21 §) Kan vad annorledes än genom viss part tillföres ärendet vara av betydelse för dess avgörande, skall myndigheten, i den mån ej bestäm- melserna i 3 § andra stycket till annat föranleda, giva honom till känna vad sålunda förekommit. Handling skall i sådant fall delgivas honom och tillfälle därjämte lämnas honom att inom utsatt tid yttra sig över densamma. Vad i första stycket sagts skall dock ej gälla, där tillkännagivande av särskild anledning finnes obehövligt eller med ärendets avgörande icke kan anstå eller hinder eljest möter. Den arbetsgrupp som med utgångspunkt i BSK:s betänkande presenterade ett kraftigt nedbantat förslag till förvaltningslag placerade bestämmelserna om kommunikation i den del av lagen som enligt 13 § endast skulle gälla i ärende, som angår någons rätt eller plikt såsom enskild och avgöres genom beslut med rättslig verkan. (Se SOU 1968:27 s. Som skäl anfördes (s. 158) att bestämmelserna om kommunikation var av så processuell karaktär att de inte gärna kunde göras tillämpliga över hela förvaltningsfältet utan borde reserveras för de utpräglat rättsliga ärendena. I 15 § i arbetsgruppens förslag bestämdes kommunikations- skyldigheten inom det sålunda begränsade tillämpningsområdet på följande sätt: Slutligt beslut, som går part emot, får icke meddelas utan att myndig- heten underrättat parten om upplysning, yttrande eller annat, som tillförts ärendet genom annan än honom själv och som han enligt 6 § kan få del av, samt lämnat parten tillfälle att yttra sig över det. Under- rättelsen kan vara skriftlig eller muntlig, och bör anvisa tid och sätt för yttrandet. Ärende får dock avgöras utan sådan underrättelse, om det av särskild anledning är nödvändigt eller underrättelsen kan medföra fara för att beslutet icke blir genomfört. Detsamma gäller om intet väsentligt partsintresse eftersättes genom att underrättelse underlåtes. Det krävdes alltså inte bara att ärendet angick någons rätt eller plikt såsom enskild och avgjordes genom beslut med rättslig verkan utan också att det rörde sig om ett slutligt beslut och att detta gick part emot. Enligt arbetsgruppen (s. 162) skulle det leda till orimliga konsekvenser att generellt föreskriva att beslut under förfarandet får meddelas först efter kommunikation. Man medgav dock att mera ingripande förelägganden och andra viktigare beslut under förfarandet som regel borde föregås av kommunikation. Kommunikation (21 §) Även interimistiska och andra preliminära beslut kunde vara så ingripande och betydelsefulla till sina reella verkningar att det kunde synas angeläget att de inte meddelades utan kommunikation. Det tillfälliga beslutet måste emellertid enligt arbetsgruppen ofta komma överraskande och fick dessutom ses som en åtgärd som också delvis fullgör kommunikationens funktion att ge parten tillfälle att tillvarata sina intressen före det slutliga avgörandet. Även om de nämnda kriterierna var uppfyllda, begränsades kommunikationsskyldigheten av de tre i andra stycket intagna undantagen. De två första undantagssituationerna – om det av särskild anledning är nödvändigt eller underrättelsen kan medföra fara för att beslutet icke blir genomfört – syftade enligt arbets- gruppen (s. 170 f.) på sådana fall, där kommunikation borde kunna underlåtas när dröjsmål skulle vara till påtagligt förfång för allmänt eller enskilt intresse eller när beslut för att få avsedd effekt måste komma överraskande. Det tredje, ganska svepande undantaget – om intet väsentligt partsintresse eftersättes genom att under- rättelse underlåtes – byggde närmast på processekonomiska skäl. De fördelar i rättssäkerhetshänseende som stod att vinna genom en viss processuell åtgärd skulle vägas mot de kostnader, den tidsförlust och annan olägenhet som åtgärden kunde vålla (s. 172). Huvudregeln om myndighets kommunikationsskyldighet förvaltningslag (15 §) gavs ett innehåll som i huvudsak motsvarade vad arbetsgruppen föreslagit. Bestämmelsen, som endast skulle vara tillämplig i mera kvalificerade ärenden rörande myndighetsutövning mot enskild (jfr prop. 1971:30 s. 285, 330 ff., 466), hade följande lydelse: Ärende får ej avgöras utan att sökande, klagande eller annan part underrättats om det som tillförts ärendet genom annan än honom själv och tillfälle beretts honom att yttra sig över det. Myndigheten får dock avgöra ärende utan att så skett, 1.om åtgärderna är uppenbart obehövliga, 2.om ärendet rör tillsättning av tjänst, antagning för frivillig utbildning, utfärdande av betyg, tilldelning av forskningsbidrag eller jämförbar sak och fråga ej är om prövning med anledning av över- klagande, 3.om det kan befaras att genomförandet av beslutet i ärendet annars skulle avsevärt försvåras eller Kommunikation (21 §) 4. om ärendets avgörande ej kan uppskjutas. Underrättelse enligt första stycket får ske genom delgivning. Bestämmelserna i 14 § om begränsningar i rätten att ta del av det som tillförts ärendet äger motsvarande tillämpning i fråga om under- rättelse enligt första stycket. Liksom arbetsgruppen ansåg departementschefen (s. 467) att kommunikation bara borde krävas med tanke på slutliga beslut. Termen slutligt beslut ansågs dock kunna undvaras i lagtexten. Den åsyftade begränsningen borde i stället formuleras så, att ärende inte får avgöras utan att part underrättats om utrednings- materialet i detta. Arbetsgruppens förslag att som en allmän förutsättning för att kommunikationsskyldighet ska föreligga uppställa kravet, att det ska vara fråga om ett slutligt beslut som går part emot, vann inte gehör. Denna begränsning, vilken utsatts för viss kritik under remissbehandlingen, kunde enligt departementschefen (s. 469) undvaras, eftersom det normalt torde framstå som uppenbart obehövligt att kommunicera utredningsmaterialet inför ett beslut, som går i en för parten gynnande riktning. Den i punkten 1 upptagna undantagsbestämmelsen kunde i sådant fall bli tillämplig. Även det av arbetsgruppen föreslagna undantaget för situationer där intet väsentligt partsintresse eftersättes kunde inordnas under denna punkt. Departementschefen betonade (s. 469) att den omständigheten, att myndighet var särskilt arbetstyngd eller hade att hantera en stor mängd ärenden av samma slag (massärenden), inte utgjorde giltigt skäl för att underlåta kommunikation. Med hänsyn till den stora frekvensen av tjänstetillsättningsärenden och jämförbara saker ansågs dock ett undantag (punkten 2) vara befogat vid handläggningen i första instans, eftersom ett obligatoriskt krav på kommunikation i dessa typer av ärenden skulle medföra stora praktiska olägenheter för myndigheterna och risk för avsevärd fördröjning av ärendenas avgörande (s. 470). Undantaget i punkten 4 för situationer då ärendets avgörande ej kan uppskjutas avsågs i stort sett täcka vad arbetsgruppen beskrivit som fall då det av särskild anledning är nödvändigt att avstå från kommunikation. För att tydligare markera att myndig- hetens arbetsbörda inte fick tas i beaktande vid prövningen av om en uppgift skulle kommuniceras eller inte ansåg departements- chefen emellertid att regeln uttryckligen skulle begränsas till sådana Kommunikation (21 §) fall då tidsmarginalen var för knapp för att medge kommunikation (s. 471). Beskrivningen av vad som skulle utgöra föremål för kommun- ikation rationaliserades i förhållande till arbetsgruppens förslag. Någon saklig skillnad synes emellertid inte ha åsyftats, då uppräk- ningen upplysning, yttrande eller annat ersattes med ett kortfattat det som tillförts ärendet genom annan är parten själv (s. 468). Vad gäller kommunikationens form ansåg departementschefen (s. 469) att den kunde vara såväl skriftlig som muntlig. Behov av en uttrycklig föreskrift om detta, som föreslagits av arbetsgruppen, ansågs emellertid saknas. Part borde även kunna avge sitt yttrande muntligen, om inte myndigheten föreskrivit något annat. Kommunikationsparagrafen (21 §) i (FRU) förslag till ny förvaltningslag (SOU 1983:73 s. 88 f.) skulle liksom motsvarande bestämmelse lag endast gälla för ärenden som avsåg myndighetsutövning mot enskild – enligt FRU:s beskrivning ärende som gäller en myndighets befogenhet att för enskilda bestämma om förmåner, rättigheter, skyldigheter, disciplinpåföljder, avskedanden eller andra jämförbara förhållanden. De ändringar som föreslogs angavs vara av begränsad räckvidd och karakteriserades som justeringar. Mot bakgrund av önskemålet att motverka långa handläggnings- tider till följd av onödiga kommuniceringar ansåg FRU att det av lagtexten borde framgå, att ett ärende alltid kan avgöras till den enskildes fördel utan kommunicering. Denna förändring ville man åstadkomma genom att omformulera huvudregeln så att den angav att ett ärende (ang. myndighetsutövning) inte fick avgöras till den enskildes nackdel utan att denne underrättats om det som har tillförts ärendet genom någon annan än honom själv. Vidare ville FRU göra en skillnad mellan att underrätta den enskilde om vad som tillförts ärendet och att bereda honom tillfälle att yttra sig. Underrättelse skulle alltid ske innan ett ärende avgjordes till den enskildes nackdel om inte något av undantagen i andra stycket var tillämpligt, men ett ärende skulle inte alltid behöva uppehållas genom att sattes ut för yttrande. En tid skulle anges om det inte är obehövligt. Med denna förändring avsåg FRU att precisera kommunikationens huvudsakliga ändamål, Kommunikation (21 §) att ge parten skälig möjlighet till bemötande. Den föreslagna jämkningen öppnade enligt FRU en praktisk utväg i sådana fall där man kan tveka om avvägningen mellan å ena sidan partens intresse av att vara garanterad en möjlighet att yttra sig och å andra sidan t.ex. en annan parts intresse av ett avgörande, utsikterna att ett bemötande ska kunna tillföra ärendet någonting av betydelse eller risken för att delgivningssvårigheter kan leda till ett onödigt långt dröjsmål (s. 89). Med hänvisning till den remisskritik (se Ds Ju 1985:6 s. 264 ff.) som riktats mot FRU:s nämnda förslag borde dessa enligt departements- chefen (prop. 1985/86:80 s. 15) inte följas. Den av regeringen förordade kommunikationsparagrafen kom därför att i sak överens- stämma med den förvaltningslag. Några förtydliganden föreslogs dock (s. 67). I första stycket 1 tillfogades som exempel på fall där kommunikation var uppenbart obehövlig att avgörandet inte gick parten emot eller att uppgiften saknade betydelse. Föreskriften i andra stycket om att underrättelse fick ske genom delgivning byggdes ut med flera exempel för att det skulle bli klarare att myndigheten kunde välja en enklare och billigare form för underrättelse än delgivning. Den nuvarande förvaltningslagens regel (17 §) om kommunikation har återgetts ovan i avsnitt 21.2. Att ingen ska dömas ohörd är, som vi redan inledningsvis konstaterat, en fundamental rättsstatlig princip. Förtroendet för den offentliga förvaltningen förutsätter att den inte bedrivs över medborgarnas huvuden. Den som är involverad i ett ärende hos en förvaltnings- myndighet har rätt att ställa två grundläggande krav – att bli informerad om händelseförloppet och att ha möjlighet att påverka detta. Då kommunikationsprincipen ska omsättas i lagtext får inte nämnda större perspektiv glömmas bort. Det är inte bara fråga om att i det konkreta fallet erbjuda den enskilde ett elementärt Kommunikation (21 §) rättsskydd och att skapa ett rationellt utredningsinstrument. Utformningen av kommunikationsregeln speglar i grunden sam- hällets syn på relationen mellan den enskilde och det allmänna. Som vi redan antytt (i avsnitten 21.1 och 21.2), präglas den nuvarande regleringen av en restriktiv syn på nödvändigheten av att lämna information och erbjuda påverkansmöjligheter. Genom att uppställa en rad spärrar har man velat försäkra sig om att kommunikationskravet inte hindrar en effektiv ärendehantering och snabba beslut. Myndighetsperspektivet har emellertid enligt vår uppfattning på ett alltför markant sätt satts i fokus. En utgångspunkt för våra överväganden är att den enskildes intressen måste tillmätas större vikt så att förtroendet för förvalt- ningen kan upprätthållas. Svårigheten är naturligtvis att åstadkomma detta utan att förorsaka allvarliga effektivitetsförluster. Det bör understrykas att rationalitet och snabbhet också ligger i den enskildes intresse. Att bädda för slentrianmässig kommun- ikation utan mening gagnar ingen. Då vi på nedan anförda skäl förordar en ytligt sett radikal vidgning av kommunikations- institutets tillämpningsområde (21.7.2), måste detta ses i samband med vad vi föreslår beträffande kommunikationens objekt (21.7.3), en spärr mot meningslös kommunikation (21.7.4), av motsatta intressen motiverade undantag (21.7.5) och formerna för kommunikation (21.7.6). En sammanfattning av vårt förslag finns i det avslutande avsnittet (21.7.7), där också den fullständiga lag- texten återges.