sou · GYB367 · 2010-10-20 00:00:00 — Det barn som senarelägger starten av fullgörandet av skolplikten har, i enlighet med 9 kap. 4 § första stycket, rätt till utbildning i förskoleklass fram till att barnet börjar . Behov av reglering rörande skolplikt m.m. till utbildning i fritidshem påverkas inte av att det senarelägger starten i (se 14 kap. skollagen). 9.2Behov av reglering i övrigt Mitt förslag: Beslut av en kommun att ansöka om deltagande i en försöksverksamhet med flexibel skolstart fattas av kommun- fullmäktige. Ansökan om att få delta i försöksverksamheten ska göras av kommunen (se avsnitten 8.5.2 och 8.5.4). Kommunen har ett heltäckande ansvar för de uppgifter som enligt skollagen faller på kommunen. I varje kommun ska det finnas en eller flera nämnder som fullgör kommunens uppgifter enligt skollagen. Ingen del får falla utanför kommunstyrelsens eller ansvarig nämnds uppgifter. För sådana nämnder gäller det som är föreskrivet om nämnder i kommunallagen (1991:900), se prop. 2009/10:165, s. 641. Nämnderna beslutar i frågor som rör förvalt- ningen, i frågor som de enligt lag eller annan författning ska handha samt i frågor som fullmäktige har delegerat till dem (se 3 kap. 13 § kommunallagen). Kommunfullmäktige ska enligt 3 kap. 9 § kommunallagen fatta beslut som är av principiell beskaffenhet eller annars är av större vikt för kommunen. Av samma paragraf framgår att beslut om mål och riktlinjer för verksamheten ska fattas av fullmäktige, liksom beslut om viktiga ekonomiska frågor. Sådana ärenden får inte delegeras till någon nämnd (se 3 kap. 10 § första stycket kommunallagen). En försöksverksamhet med flexibel skolstart kan beröra större delar av kommunens verksamhet än en nämnds ansvarsområde. Kommunen som helhet gör ett antal åtaganden genom att delta i försöket. Det är dessutom kommunfullmäktige som beslutar om skolans budget. Mot denna bakgrund åligger det kommun- fullmäktige att besluta om kommunen ska ansöka om ett deltagande i en försöksverksamhet. Ett beslut av en kommun om att delta i en försöksverksamhet bör endast få överklagas enligt 10 kap. kommunallagen, dvs. bör endast kunna bli föremål för en laglighetsprövning. Behov av reglering rörande skolplikt m.m. tillstånd krävs för överklagande till kammarrätten (se 10 kap. 13 § andra stycket kommunallagen). Det är viktigt att ett deltagande i en försöksverksamhet inte fördröjs genom överklagande av beslutet att delta. I enlighet med huvudregeln i 10 kap. 14 a § kommunallagen ska beslutet att delta i en försöksverksamhet därför gälla . Genom bestämmelsen i 29 § förvaltn- ingslagen (1986:223) finns det dock möjlighet att begära inhibition i samband med ett överklagande av beslutet, dvs. att begära att beslutet tills vidare inte ska gälla. Beslut om att anmäla intresse för en skolas deltagande i försöksverksamheten bör kunna fattas av såväl kom- munfullmäktige som ansvarig nämnd. Detta beslut bör kunna överklagas på samma sätt som kommunfullmäktiges beslut om att till ansöka om deltagande i försöksverksamheten, dvs. genom laglighetsprövning enligt 10 kap. kommunallagen. Beslutet ska gälla samt omfattas av möjligheterna att begära inhibition. Det kan inte uteslutas att beslutanderätten att anmäla intresse för en skolas deltagande delegeras till rektor. Beslut om att till kommunen inge anmälan om att en fristående skola önskar delta i försöksverksamheten bör fattas av den enskilde huvudmannen i den ordning som gäller för denne. Det kan inte heller avseende fristående skolor uteslutas att beslutanderätten delegeras till rektor. Någon rätt att överklaga den enskilde huvudmannens beslut om att önska delta i försöksverksamheten följer inte av detta lagförslag. Oavsett om det är fråga om en skola med offentlig eller enskild huvudman är det av avgörande betydelse att beslutet är väl förankrat bland lärare och annan skolpersonal. Skolor anmäler således sitt intresse om att delta i försöks- verksamheten till sin kommun. Det är sedan kommunen som bestämmer vilka skolors anmälningar som ska bifogas dess ansökan till . Kommunen kan således bestämma vilka skolor som kan få möjlighet att ingå i den nationella urvalsprocessen för en försöksverksamhet. Det är dock som i den nationella urvalsprocessen beslutar vilka kommuner och därefter vilka anmälda skolor i dessa kommuner som slutligen ska få delta i en försöksverksamhet. Genom att ansöka om deltagande i försöksverksamheten samtycker kommunen och huvudmännen för de deltagande skolorna till vissa åtaganden, se avsnitt 8.5.4. Behov av reglering rörande skolplikt m.m. 9.2.2Hemkommunens ansvar för elevers utbildning Mitt förslag: Hemkommunen ansvarar för att alla elever som deltar i en försöksverksamhet med flexibel skolstart får föreskriven utbildning. Endast elever bosatta i samma kommun som den deltagande skolan får komma i fråga för skolstart inom försöksverksamheten än den reguljära höstterminsstarten. När en elev som deltar i en försöksverksamhet med flexibel skolstart börjar eller slutar vid en fristående skola ska huvudmannen lämna uppgift om detta till hem- kommunen. Flertalet regler – såsom reglerna om deltagande i utbildning och de kommunala huvudmännens ansvar för att alla elever i dess grundskola fullgör sin skolgång – gäller även barn som inte omfattas av skolplikten. Ett barn som i en försöksverksamhet tidigarelägger skolstarten kommer emellertid inte att omfattas av vissa regler som gäller för skolpliktiga barn, ibland som ett läsår. Enligt 10 kap. 24 § har hemkommunen ett ansvar för att utbildning i kommer till stånd för alla som enligt skollagen har rätt att gå i och som inte fullgör sin skolgång på annat sätt. De kommunala huvudmännen ska även se till att eleverna i dess grundskola fullgör sin skolgång (se 7 kap. 22 § första stycket). De kommunala huvudmännens ansvar i dessa avseenden omfattar således även det barn som börjar i dess grundskola på höstterminen det kalenderår barnet fyller . Hemkommunen ansvarar dessutom för att skolpliktiga barn som inte går i dess grundskola på något annat sätt får föreskriven utbildning (se 7 kap. 21 §). Barn som tidigarelägger sin skolstart i en fristående skola omfattas dock inte, så länge de inte är skolpliktiga, av hemkommunens ansvar. Ett syfte med en flexibel skolstart är att förutsättningarna för eleverna att nå målen ska förbättras, bl.a. genom att man ökar individanpassningen så att skolan utgår från varje elevs förut- sättningar och behov, samt att öka vårdnadshavares valfrihet om när deras barn ska börja skolan. Det kan inte anses förenligt med syftet med en flexibel skolstart att vissa av de barn som tidigarelägger sin skolstart inte garanteras sin utbildning på samma Behov av reglering rörande skolplikt m.m. sätt som skolpliktiga barn. Det saknas av detta skäl anledning att undanta hemkommunernas särskilda ansvar för utbildningen avseende de barn som tidigarelägger sin skolstart och som går i fristående skolor som deltar i en försöksverksamhet. De kommuner som deltar i en försöksverksamhet ska därför ha ansvar för att alla elever som går i skolor som deltar i en försöks- verksamhet med flexibel skolstart, får föreskriven utbildning, oavsett om det är fråga om skolpliktiga barn eller inte och oavsett om det är fråga om en skola med offentlig eller enskild huvudman. För att hemkommunen ska kunna fullfölja sitt ansvar i nyssnämnda avseende måste huvudmannen för en fristående skola informera hemkommunen när en elev, som med anledning av en försöksverksamhet har tidigarelagt sin skolstart, börjar eller slutar vid den fristående skolan. Detta innebär en utvidgning av huvudmännens informationsskyldighet i förhållande till skollagen (se 7 kap. 22 § andra stycket). Hemkommunens utökade ansvar och de enskilda huvud- männens utvidgade informationsplikt bör endast medföra marginellt merarbete. Om en elev med tidigarelagd skolstart i en fristående skola, utan giltig orsak är frånvarande i betydande utsträckning från obliga- toriska inslag, är huvudmannen inte skyldig att informera hemkommunen. Detta gäller till dess att elevens skolplikt inträder. Hemkommunen har inte heller rätt att använda tvångsmedel gentemot en elevs vårdnadshavare, i form av föreläggande och vite, för att få en elev med tidigarelagd skolstart att fullgöra sin skol- gång, elevens skolplikt har inträtt (jfr avsnitt 2.3.3). Mot bakgrund av att beslutet om att tidigarelägga barnets skolstart med anledning av en försöksverksamhet har fattats av barnets vårdnads- havare, får de problem som kan uppstå gällande ogiltig frånvaro och tvångsmedel (föreläggande och vite) gentemot vårdnadshavare antas bli högst marginella. Om sådana situationer ändå uppstår i fråga om barn med tidigarelagd skolstart, men innan skolplikten har inträtt, saknas det tillräckliga skäl att lagstifta om möjlighet till ingripanden från hemkommunen. Eftersom skolpliktens upp- hörande numera är starkt kopplad till att vissa kunskapskrav ska uppnås, får ogiltig frånvaro främst konsekvenser i frågan om när eleven har fullgjort sin skolplikt. Skollagens regler om information om ogiltig frånvaro och eventuella tvångsåtgärder bör därför alltjämt – även när det gäller barn som med anledning av en försöksverksamhet har tidigarelagt sin skolstart – endast få Behov av reglering rörande skolplikt m.m. tillämpas efter det att skolplikten har inträtt för barnet. För de barn som senarelägger skolstarten och därför börjar fullgöra sin skolplikt , gäller däremot bestämmelserna om information vid ogiltig frånvaro och om tvångsmedel gentemot vårdnadshavare från skolstarten. Reglerna om information om ogiltig frånvaro från den enskilde huvudmannen till hemkommunen ska inte förväxlas med den information som rektorn ska ombesörja att vårdnadshavare får om en elev i utan giltigt skäl uteblir från den obligatoriska verksamheten (se 7 kap. 17 § fjärde stycket). Rektorns informationsskyldighet i förhållande till vårdnadshavare gäller alla elever i , även de som inte är skolpliktiga (jfr 7 kap. 17 § första och fjärde styckena). Reglerna om utökat ansvar för hemkommunerna avseende de barn som tidigarelägger sin skolstart i en fristående skola kan omfatta endast de kommuner som deltar i försöksverksamheten. Av detta skäl bör barn som är bosatta i en annan kommun än den deltagande skolan inte få möjlighet att tidigarelägga sin skolstart inom försöksverksamheten. Det är hemkommunens ansvar att alla skolpliktiga barn får föreskriven utbildning. Därför kan barn som är bosatta i en annan kommun än den deltagande skolan inte få den för försöks- verksamheten unika möjligheten att skjuta upp skolplikten en termin. Dessa barn kan därför inte komma i fråga för att börja skolan på vårterminen det kalenderår de fyller . De nämnda begränsningarna innebär att endast elever som är bosatta i samma kommun som den deltagande skolan får komma i fråga för skolstart inom försöksverksamheten än den reguljära höstterminsstarten. Dessa begränsningar innebär en viss inskränkning av den rättighet som barn enligt 10 kap. 25 § skollagen har att bli mottagen av en grundskola som anordnas av en annan kommun. Kommunernas möjlighet att även i andra fall ta emot elever från andra kommuner (se 10 kap. 24 § tredje stycket och 27 § skollagen) begränsas också i viss mån genom bestäm- melsen. Behov av reglering rörande skolplikt m.m. Mitt förslag: Regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer ska ges bemyndigande att med anledning av en försöksverksamhet med flexibel skolstart meddela föreskrifter som dels medger undantag från vissa organisatoriska bestäm- melser i skollagen (2010:800), dels reglerar hur försöks- verksamheten ska administreras och genomföras samt följas upp och utvärderas. Vid genomförandet av en försöksverksamhet med flexibel skolstart behöver regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer, ges bemyndigande att, utöver vad som regleras i 29 kap. 22–23 §§ skollagen, få meddela föreskrifter som medger undantag från vissa organisatoriska bestämmelser i skollagen. Eftersom en flexibel skolstart innebär att barn börjar skolan vid andra tillfällen än vid den reguljära höstterminsstarten det kalenderår barnet fyller , kommer barns skolgång att variera i omfattning. Dessutom kommer utbildningen för de barn som deltar i försöks- verksamheten inte att organiseras och bedrivas på det sätt som förutsätts i skollagen. Därför måste undantag kunna göras från bestämmelserna om antalet årskurser och om att utbildningen i varje årskurs ska bedrivas under ett läsår, som består av en hösttermin och en vårtermin, samt från den garanterade totala undervisningstiden. Det är även nödvändigt att kunna göra undantag från bestämmelserna gällande den nationella timplanen. Regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer bör även ges bemyndigande att i förordning eller föreskift närmare reglera hur försöksverksamheten ska samordnas och ledas, hur ansökningsförfarandet ska gå till, vilka närmare villkor för deltagande som krävs, vilka åtaganden som de deltagande huvud- männen och skolorna gör i samband med att de ansöker om att delta i försöksverksamheten, hur urvalet av deltagande kommuner ska ske, hur fortbildningsinsatser ska genomföras samt hur uppföljning och utvärdering ska ske. De krav som en försöks- verksamhets genomförande ställer framgår av kapitlen 7 och 8. 10 Stöd till föräldrar m.m. Enligt direktiven ska förslag lämnas om på vilket sätt föräldrar och barn ska erbjudas skolmognadsprov som ett extra stöd för föräldrars beslut om när barnet bör börja skolan (dir. 2009:98, s. 12). I detta kapitel redogörs kortfattat för skolmognads- begreppet och förändringen som gav föräldrar rätt att besluta om barnets skolstartsålder. Därefter lämnas förslag till hur föräldrar kan erbjudas extra stöd i sitt beslut om barnets skolstart och slutligen lämnas förslag till stöd kring verksamheternas uppdrag att samverka vid övergångar. De stöd som diskuteras i detta kapitel avser inte endast försöksverksamheten, utan utgör ett generellt stöd. Stödmaterialen speglar behov som bör tillgodoses oberoende av om en försöks- verksamhet kommer till stånd eller inte. Begreppet skolmognad har använts för att markera att utvecklings- åldern inte alltid stämmer överens med den kronologiska åldern (2010a). Att barnet ska vara moget för att börja skolan har sin grund i ett psykologiskt synsätt där barnet antas gå igenom olika stadier, vilka är biologiskt betingade. Det betyder att barnet med tiden mognar och förväntas komma fram till det beteende och den förmåga som förutsätts för att barnet ska vara undervisningsbart (1997). Det fanns tidigare en tilltro till att med psykologiska skolmognadstester kunna mäta begåvning objektivt. Dessa kunde bl.a. användas för att bedöma elevers förflyttning mellan studie- vägar och skolformer. Kritikerna av mognadstester pekade på att begreppet skolmognad var konserverande, eftersom det utgick från att barnet skulle vara anpassat, framför allt begåvningsmässigt, till Stöd till föräldrar m.m. skolans miljö och undervisningsformer, medan skolan och lärarens undervisningsmetoder sågs som statiska och givna. För barn som inte ansågs mogna att börja skolan fanns skolmognadsklasser. Skolmognadsklasserna ökade i mycket stor omfattning till mitten av (1995). Kritiken mot skolmognadsbegreppet som ett hinder för att utveckla skolans organisation och arbetsmetoder ökade. Utredn- ingen om skolans inre arbete (SOU 1974:53), föreslog att skol- mognadsklasser skulle ersättas av flexibel gruppering inom klassen och att eleverna skulle få stöd av speciallärare för att effektivt hjälpa elever som hade problem vid skolstarten. Som en följd av ökade kunskaper om barns utveckling hade det blivit svårt att definiera begreppet skolmognad. I och med att synen på lärande och kunskap förändrades från att vara något objektivt som skulle föras över från lärare till elever till något subjektivt skapat hos eleverna, förändrades synen på skolstarten och förutsättningar för denna. Det gick inte längre att tala om skolmognad, utan det handlade om barnets tidigare erfarenheter samt om vilka erfarenheter och utmaningar skolan skulle erbjuda i relation till varje barns förutsättningar och behov för att gå vidare i sin utveckling. Från att barnet tidigare skulle anpassas till skolan, skulle skolan nu anpassa sig efter barnet (1997). 10.2Föräldrars beslut om barnets skolstart Från och med /98 blev huvudmännen skyldiga att bereda barn plats i redan på höstterminen det kalenderår barnet fyller om vårdnadshavarna begär det (3 kap. 8 § skollagen [1985:1100], numera 7 kap. 11 § skollagen [2010:800]). Redan tidigare kunde emellertid sexåringar medges rätt att börja skolan (se bl.a. prop. 1990/91:115). Skolpliktsåldern står dock fast , men barnets föräldrar avgör om barnet ska börja skolan . Det betyder att vi erkänner att föräldrarna har de bästa förut- sättningarna att bedöma barnets mognadsnivå och vilka förut- sättningar det har att delta i skolans verksamhet. Både skolan och förskolan kommer naturligtvis att stödja föräldrarna när de skall avgöra den saken. 1990/91:115, s. 49) Stöd till föräldrar m.m. I uttalandet är skolmognadsbegreppet och att barns mognad utgör en förutsättning för skolstart tagna för givna. Skillnaden mot tidigare är att det är föräldrarna som avgör om barnet är moget för skolan. I samband med regeringens beslut att barn ska ha rätt att börja skolan det kalenderår barnet fyller om vårdnadshavaren så önskar (flexibel skolstart) genomfördes ett projekt, Samverkan mellan skola och barnomsorg kring sexåringarna, i . I en delstudie intervjuades 20 föräldrar med barn i ett rektorsområde, varav hälften hade låtit barnet börja i skolan och hälften valt att låta barnet vänta med skolstarten de fyllde (1993). På frågor om föräldrarnas syn på att de skulle bedöma om barnet skulle börja skolan tidigare eller inte, och vilken eventuell hjälp föräldrarna borde få vid avgörandet rådde stor enighet bland föräldrarna. Oavsett inställning till flexibel skolstart ansåg flertalet av föräldrarna att det är de som ska avgöra om barnet ska börja skolan tidigare eller inte, eftersom de känner barnet bäst. Flertalet föräldrar efterlyste dock någon form av rådgivning, t.ex. samtal med förskole- och/eller skolpersonal eller skolpsykolog. Flera ville även ha någon form av test eller skolmognadsprov. betonades vikten av information från skolan om under- visningen och vilka krav som skulle komma att ställas på barnet. Några föräldrar menade emellertid att det var fel att de skulle avgöra tidpunkten för barnets skolstart. De ansåg att bedömningen måste göras av kunnigt folk genom samtal och tester, eftersom föräldrar ser olika på barn och har olika krav. Föräldrarna uppgav att de mest avgörande faktorerna för skolstart var: mognad (social, intellektuell och motorisk), att kunna sitta stilla och koncentrationsförmåga. Mindre viktiga faktorer var barnets intresse, ansvarsförmåga och självständighet samt undervisningens utformning. Detta talar för att föräldrar inte ska lämnas ensamma i sitt beslut om barnets skolstartstidpunkt, utan att den resurs som personalen i förskolan och förskoleklassen utgör ska tillvaratas. Stöd till föräldrar m.m. Utgångspunkten är att föräldrars val ska avgöra när barnet ska börja skolan. Som ett extra stöd för föräldrars beslut ska denna utredning lämna förslag till på vilket sätt föräldrar och barn ska erbjudas skolmognadsprov. 10.3.1Möjligheten att bedöma skolmognad Tanken på skolmognadsprov ifrågasätts . undervisning ska enligt läroplanen (Lpo 94, s. 4) anpassas till varje elevs förutsättningar och behov.. Att tala om skolmognad uppfattas därvid som ålderdomligt och något som inte är eftersträvansvärt. I dagens skola ska undervisningen anpassas efter eleverna. Skolan ska ta emot eleverna där de är och undervisningen anpassas efter de behov och förutsättningar som eleverna har. I kunskapsöversikt (se bilaga 2) framgår bl.a. att det bemötande det enskilda barnet får är avgörande för om barnet ska stimuleras eller hämmas i förmågan till lärande. Utifrån kunskapsöversikt kan det veten- skapliga stödet för ett skolmognadsprov ifrågasättas. Frågan om vad skolmognad är och hur den skulle kunna mätas är aspekter som lyfts fram både i kunskapsöversikten och i utredningens förda diskussioner. Är det kunskaper, social utveckling eller till exempel ansvarstagande som ska bedömas? Ett skolmognadsprov uppfattas vara ett alltför trubbigt instrument som underlag för att bedöma när ett barn ska börja skolan. kan man känna en viss tvekan huruvida föräldrar, generellt sett, har tillräcklig erfarenhet, kompetens och förmåga att själva bedöma det egna barnet i relevanta avseenden. Detta särskilt som skola inte är något entydigt begrepp, men som ganska säkert är något annat än när föräldrarna själva började skolan. Föräldrars bedömning tenderar att bli alltför snäv, t.ex. att enbart gälla barnets läsförmåga. Mycket talar för att det är personalen i förskolan och förskoleklassen som har kompetens och grund för att bedöma om det är lämpligt att ett barn börjar i tidigare eller . En löpande professionell bedömning av ett barn bör vara det bästa stödet för föräldrars beslut om en tidigare eller senare skolstart för barnet. Stöd till föräldrar m.m. I samband med att personalens förutsättningar att stödja föräldrarna i deras beslut lyfts fram, betonas betydelsen av samverkan mellan verksamheterna. Samverkan och kontinuitet i barnets/elevens övergångar är dock områden som i forskning (se kunskapsöversikt, bilaga 5), utvärderingar (se bl.a. 2001 och 2008b) och kvalitetsgranskningar/skol- inspektioner1 (2000, Skolinspektionen 2008) har visat på brister och behov av utveckling. I redovisade erfarenheter från införandet av flexibel skolstart i och lyfts sam- verkan mellan de olika verksamheterna fram som central för att den flexibla skolstarten ska fungera, se kapitel 4. Jag bedömer därför att det inte finns något stöd för att utveckla ett skolmognadsprov. I stället bör vikten av en löpande profes- sionell bedömning av barnet, samtal med föräldrarna och sam- verkan vid övergångar betonas och utvecklas. Mitt förslag: ska ta fram ett stödmaterial till föräldrar som belyser och problematiserar barns skolstart. I verksamheterna ska personalen föra samtal med föräldrarna om barnets trivsel, utveckling och lärande samt samverka med andra verksamheter. Personalen i förskolan och förskoleklassen har kännedom om det specifika barnet och är därmed rimligtvis de som är bäst lämpade och kompetenta att stödja föräldrarna i deras beslut att låta barnet lämna förskolan tidigare eller . fanns av femåringarna i förskola, i pedagogisk omsorg och knappt en procent i skolbarnsomsorg. Totalt fanns således av femåringarna i befolkningen i förskoleverksamhet eller skolbarnsomsorg.2 utvärdering (1994) av flexibel skolstart, dvs. införandet av möjlighet för sexåringar att börja , visade att det snarare än föräldrars efterfrågan var utbudet i kommunerna som styrde omfattningen av reformens genomförande. 1Att personalen i förskoleverksamheten samverkar vid övergångar och inskolning med mot- tagande/lämnande verksamhet samt med vårdnadshavarna för att ge barnen kontinuitet och trygghet var 2008 en av de tio bedömningspunkter där flest kommuner hade brister vad gäller förskolan. Motsvarande uppgift redovisas inte för (Skolinspektionen 2008). 2Skolverket, officiella statistik. Stöd till föräldrar m.m. utvärdering (2001) av integrationen av förskoleklass, grundskola och fritidshem påtalades brister i information kring de val- möjligheter som finns för föräldrar. Förskoleklassen uppfattades som en skolform utan alternativ. Detta resultat går i linje med de svar som kommunerna har givit i utredningens webbenkät.3 av kommunerna delar uppfattningen att föräldrar inte är tillräckligt informerade om möjligheten att låta barn börja i som sexåring och därför inte efterfrågar det.