sou · GYB377 · 2010-11-04 00:00:00 — Enligt våra direktiv finns det inför en eventuell kommande sammanläggning av landsting behov av en sådan möjlighet och det ingår därför i vårt uppdrag att föreslå att landsting och kommuner ska få lämna bidrag till en annan kommun eller landsting vid förberedandet av landstingssammanläggningar. Vi ska alltså inte överväga behovet av en möjlighet att lämna bidrag utan vårt uppdrag är helt enkelt att föreslå bestämmelser som möjliggör bidragsgivning. Den här delen av vårt uppdrag är, i likhet med den del som avser lagstiftning om indelningsdelegerade för landsting, inte beroende av att en ändrad läns- och landstingsindelning blir aktuell utan vi ska oavsett detta föreslå bestämmelser om bidrag. Det handlar därför inte om att föreslå sådana särskilda bestämmelser om bidrag som beslutades i samband med bildandet av landstingen i och utan om att föreslå generella bestämmelser om bidrag. Av direktiven följer även att det ska vara frivilligt att utnyttja möjligheten att lämna bidrag. Landstingen och kommunerna ska alltså på egen hand få bestämma om och hur bidragen ska lämnas, vilket innebär att alla inblandade måste vara överens (prop. 1997/97:153 s. 19). I likhet med bidragslagen kommer det till uttryck i lagtexten genom att det sägs att landsting och kommuner får lämna bidrag. Bidrag vid sammanläggningar av landsting Som vi redogjort för i avsnitt 3.2 fick landstingen i och enligt bidragslagen lämna bidrag till kommuner om det behövdes för att motverka att bildandet av de nya landstingen ledde till höjd skatt. Dessutom fick kommunerna i landstingen lämna bidrag till varandra om det behövdes för att mellan kommunerna jämna ut kostnader som uppkommit på grund av att verksamhet förts över mellan och kommunerna. När det gäller frågan mellan vilka som bidrag ska få lämnas bör det noteras att direktiven talar om möjligheter för landsting och kommuner att lämna bidrag till en annan kommun eller ett annat landsting vid förberedandet av landstingssammanläggningar. Denna skrivning rymmer alltså, till skillnad från bidragslagen, även bidrag mellan landsting och bidrag från kommuner till landsting. Vi kan inte se att det finns behov av en möjlighet för landsting att i samband med landstingssammanläggningar lämna bidrag till andra landsting. Av 20 § LKI följer att en kommun som har valt indelningsdelegerade ska tillhandahålla medel för de delegerades verksamhet. Det ska i fortsättningen även gälla landsting enligt de nya gemensamma bestämmelserna om indelningsdelegerade. De landsting som ska läggas samman kan alltså under förberedelsestadiet lämna bidrag till det nya . Som redogjorts för i avsnitt 3.1 kan det vid överföringar av uppgifter från kommuner till ett nybildat landsting uppkomma behov av utjämning genom bidrag. Behovet är dock mellankommunalt, dvs. det handlar om att genom bidrag mellan kommunerna jämna ut skillnaderna mellan de som tjänar respektive förlorar på att uppgifterna lämnas över till . Något behov av bidragsgivning från kommuner till ett nybildat landsting finns alltså inte. Mot bakgrund av det nu sagda föreslår vi att bidrag ska kunna lämnas från det nya till kommunerna och mellan kommunerna. Enligt bidragslagen fick bidrag bara lämnas om det behövdes för att motverka skattehöjningar och om det behövdes för att mellan kommuner jämna ut kostnader som uppkommit på grund av verksamhetsöverföringar mellan och kommunerna. Vid sin granskning av lagförslaget konstaterade att en bidragsgivning för dessa ändamål var förenlig med grundlagens bestämmelser (se avsnitt 3.4). Vi anser att bidragslagens förutsättningar – motverka skattehöjningar och jämna ut kostnader på grund av verksamhets- Bidrag vid sammanläggningar av landsting överföringar – tillgodoser de bidragsbehov som kan uppkomma vid en sammanläggning av landsting och föreslår därför att bidragslagens förutsättningar ska gälla även vid kommande sammanläggningar. Förslag: Bidrag ska bara få lämnas . Övergångsperiodens längd och övriga villkor för bidrag ska regleras i en överenskommelse mellan och kommunerna. Skälen för utredningens förslag: Bidrag – behövs det en tidsgräns? Av förarbetena till bidragslagen framgår att avsikten var att bidrag för att motverka skattehöjningar bara skulle kunna lämnas . Eftersom det var svårt att avgöra hur lång övergångsperiod som behövdes föreslog dock regeringen ingen tidsgräns (prop. 1997/98:153 s. 18 och 19). När det gällde möjligheten att lämna bidrag för att jämna ut kostnader mellan kommuner till följd av verksamhetsöverföringar från till kommunerna framhöll regeringen att avsikten var att även dessa bidrag skulle lämnas . Tanken var alltså att kommunerna successivt skulle anpassa sig till de nya förutsättningarna. Lagrådet, dit förslaget remitterades av , anförde i sitt yttrande över förslaget till bidragslag att det förhållandet att bidragsmöjligheten tog sikte på en övergångsperiod lämpligen borde komma till uttryck i lagtexten. ansåg dock i likhet med regeringen att det var svårt att avgöra hur lång övergångsperiod som behövdes och att lagen därför inte borde tidsbegränsas. underströk utskottet att bidragsmöjligheten enligt regeringens uttalande i propositionen skulle utvärderas före utgången av (bet. 1997/98:FiU28 s. 5–11). Någon utvärdering har dock inte gjorts. Vi anser att det är självklart att de kommuner som ingår i ett nybildat landsting ska svara för sina egna kostnader och att bidragsbefogenheten därför bara ska få användas under en Bidrag vid sammanläggningar av landsting I likhet med förra gången en bidragsbefogenhet var aktuell väcks dock frågan om det bör anges i lag hur länge ett nytt landsting och berörda kommuner ska få lämna bidrag, dvs. om det finns skäl att föreskriva en uttrycklig tidsgräns för bidragsgivningen. Svårt att på förhand bestämma hur lång bidragsperiod som behövs Av redogörelsen i avsnitt 3.2 för bidragsgivningen i samband med bildandet av nya landsting i och framgår att bidragsperioderna varierade från ett till . Det visar att den tid som berörda landsting och kommuner behöver för att anpassa sig till de nya förutsättningarna kan variera mellan olika landstingssammanläggningar och mellan olika verksamheter. Vad som utifrån omständigheterna är en rimlig övergångsperiod kan därför inte bestämmas förrän och kommunerna räknat fram en ny enhetlig landstingsskattsats och beräknat de ekonomiska effekterna av de verksamhetsöverföringar som ska göras i samband med sammanläggningen. Mot den bakgrunden kan det ifrågasättas om det är lämpligt att i en generell bestämmelse om bidrag föreskriva en tidsgräns för bidragsgivningen. Behövs det en tidsgräns med hänsyn till det kommunalekonomiska utjämningssystemet? En befogenhet att lämna bidrag utan tidsgräns bör också ses i ljuset av systemet för kommunalekonomisk utjämning, som regleras i lagen (2004:773) om kommunalekonomisk utjämning. Målet med det kommunalekonomiska utjämningssystemet är att samtliga kommuner och landsting, oavsett skattekraft och strukturella kostnader, ska ges likvärdiga ekonomiska förutsättningar att tillhandahålla välfärdstjänster (prop. 2003/04:155 s. 19). Systemet finansieras i huvudsak av staten och innebär att vissa kommuner och landsting får ett utjämningsbidrag medan andra kommuner ska betala en utjämningsavgift till staten. Vårt förslag innebär bl.a. att kommunerna i ett nybildat landsting ska få lämna bidrag till varandra om det behövs för att jämna ut kostnader som uppkommit på grund av att uppgifter förts över från till kommunerna. Bidrag vid sammanläggningar av landsting begränsad till överföringar av vissa slags verksamheter utan är generell. Det innebär att befogenheten omfattar verksamheter som ingår i det kommunalekonomiska utjämningssystemet. En sådan befogenhet vid sidan av det kommunalekonomiska utjämningssystemet kan leda till att vissa landsting och kommuner blir dubbelt kompenserade och att andra kommuner belastas dubbelt. Det kan alltså uppkomma skevheter i den totala utjämningen. Problemet försvinner givetvis inte med en tidsgräns men en sådan gräns skulle begränsa problemet. Utjämning vid sidan av det ordinarie utjämningssystemet utan tidsbegränsning Det nu som sagts om det kommunalekonomiska utjämningssystemet bör vägas mot det faktum att det inte finns någon föreskriven tidsgräns för de möjligheter till kostnadsutjämning som finns . Som redogjorts för i avsnitt 3.3 finns det i HSL, betalningsansvarslagen och LSS bestämmelser som ger kommuner och landsting rätt att lämna varandra bidrag i syfte att jämna ut kostnader på grund av verksamhetsöverföringar. Ingen av dessa lagbestämmelser innehåller någon tidsgräns för bidragsgivningen. Det sägs inte heller att bidrag bara får lämnas . Av förarbetena till bestämmelsen i LSS framgår dock att avsikten var att systemet med kostnadsutjämning mellan kommunerna eller med bidrag mellan landsting och kommuner endast skulle användas och att varje kommun skulle svara för sina kostnader (prop. 1992/93:159 s. 96 och 187). Möjligheten enligt HSL att lämna bidrag för mellankommunal kostnadsutjämning på grund av att ansvaret för hemsjukvården förts över från till kommunerna i länet infördes . I den promemoria som föregick lagändringen uttalades att mellankommunala kostnadsutjämningar endast borde tillämpas övergångsvis och som längst . Ett par remissinstanser påpekade att en sådan begränsning inte gällde om den inte togs in i lagen. Regeringen anförde att avsikten var dock endast att ge kommunerna en möjlighet att utjämna kostnader och att det var kommunerna själva som bestämde såväl omfattningen på Bidrag vid sammanläggningar av landsting utjämningen som hur länge den skulle pågå (prop. 2007/08:1 s. 127 och 128). Någon tidsbegränsning togs alltså inte in i lagen. Om och kommunerna i länet kommer överens om att föra över ansvaret för råd och stöd enligt LSS eller hemsjukvården kan alltså kommunerna själva bestämma hur länge kostnadsutjämningen ska pågå, dvs. hur lång övergångsperioden ska vara. Bestämmelserna i och HSL kan givetvis även användas när grunden för verksamhetsöverföringen är en landstingssammanläggning. Oavsett om vi föreslår att en tidsgräns ska tas in i lagen kommer därför kommunerna i ett nybildat landsting att på dessa områden kunna komma överens om att bidrag ska lämnas under . En föreskriven tidsgräns skulle alltså till viss del vara verkningslös. Betydelsen av att det är frivilligt att lämna bidrag Vårt förslag ger bara landsting och kommuner en möjlighet att genom bidrag motverka skattehöjningar och utjämna kostnader på grund av verksamhetsöverföringar. Det finns alltså ingen skyldighet att lämna bidrag utan det är frivilligt, vilket innebär att berörda landsting och kommuner måste vara överens om att bidrag ska utgå. Det är även berörda landsting och kommuner som bestämmer vilka som ska få bidrag och vilka som ska lämna bidrag samt bidragens storlek. De kommuner som enligt gjorda beräkningar ska lämna bidrag kommer rimligen att verka för så korta bidragsperioder som möjligt och värja sig mot att bli bidragsgivare i ett permanent system utanför det kommunalekonomiska utjämningssystemet. Risken för att bidrag kommer att lämnas annat än övergångsvis om det inte finns någon tidsgräns är därför liten. Vi anser att det är viktigt att berörda kommuner och landsting är inställda på att bidrag bara får lämnas och att de därför snabbt anpassar sig till de nya förutsättningarna. Å andra sidan är det enligt vår mening också viktigt att bidragsbefogenheten är flexibel i den meningen att den ger kommuner och landsting tillräckligt utrymme att komma överens om hur lång Bidrag vid sammanläggningar av landsting övergångsperiod som behövs för att undvika att en landstingssammanläggning leder till höjd skatt eller verksamhetsneddragningar. Bidragsbefogenheten bör därför vara ett flexibelt verktyg vid landstingssammanläggningar och inte ett hinder. Behovet av flexibilitet får dock inte skymma det faktum att det handlar om att ge landsting och kommuner tid att anpassa sig till nya förutsättningar. Lagstiftningen bör alltså vara både flexibel och tydligt och klart understryka att bidrag bara får lämnas . Ett sätt att uppnå det är att föreslå en förhållandevis generös övergångsperiod;. en period som ger landsting och kommuner ett tillräckligt stort förhandlingsutrymme men som sätter en bortre parentes för bidragsgivningen. Vid bildandet av landstingen i och pågick bidragsgivning som längst (se avsnitt 3.2) och en tidsgräns skulle därför kunna vara ett alternativ. En uttrycklig tidsgräns för bidragsgivningen rimmar dock illa med det faktum att dagens möjligheter till kostnadsutjämning på grund av verksamhetsöverföringar inte innehåller några formella tidsbegränsningar. Att här föreslå en uttrycklig tidsgräns skulle därför delvis vara verkningslöst. Mot den bakgrunden anser vi att ett bättre alternativ är att i lag uttryckligen föreskriva att bidrag bara får lämnas . Hur lång perioden får vara anges dock inte i lag utan övergångsperiodens längd bör landsting och kommuner få bestämma i samband med att de beräknar en ny enhetlig landstingsskattsats och beräknar de ekonomiska effekterna av de verksamhetsöverföringar som ska göras i samband med sammanläggningen. Det är i linje med de möjligheter till mellankommunal kostandsutjämning som finns vid sidan av det ordinarie utjämningssystemet. Med hänsyn till det nu sagda föreslår vi ingen tidsgräns för bidragsgivning utan vi anser att det är tillräckligt att det i lag anges att bidrag får lämnas . Eftersom det är frivilligt att lämna bidrag måste landsting och kommuner komma överens om att bidrag ska lämnas, vem som ska lämna och vem som ska få bidrag, bidragets storlek m.m. För att ytterligare understryka att bidrag bara får lämnas bör och kommunerna vara skyldiga att ange övergångsperiodens längd i överenskommelsen om bidrag. Vi föreslår därför att de närmare villkoren för bidragsgivningen ska SOU 2010:77 Bidrag vid sammanläggningar av landsting regleras i en överenskommelse mellan och kommunerna och att övergångsperiodens längd ska anges i överenskommelsen. Hur tidigt ska bidrag få lämnas? En annan fråga som bör beröras är hur tidigt bidrag ska få lämnas. I direktiven sägs att vi ska föreslå lagstiftning om möjligheter för landsting och kommuner att lämna bidrag vid förberedandet av landstingssammanläggningar. Det talar närmast för att bidrag bör kunna lämnas så snart regeringen har beslutat att landstingen ska läggas samman. En sådan startidpunkt är i linje med att ett nybildat landsting får rättskapacitet i och med beslutet om indelningsändringen.8 De indelningsdelegerade, vars uppgift det är att förbereda bildandet av det nya , skulle alltså få lämna bidrag till de kommuner som ska ingå i det nya . Här bör det noteras att bidragslagen trädde i kraft som de indelningsändringar som ledde fram till bildandet av de nya landstingen i och , dvs. Det innebär att bidrag inte kunde lämnas då bildandet förberedes. Frågan om bidrag borde ha kunna lämnas redan under förberedandet av de nya landstingen diskuterades inte heller i förarbetena (prop. 1997/98:153, bet. 1997/98:FiU28). Vi har svårt att se att det finns något behov av kunna lämna bidrag för att motverka skattehöjningar eller utjämna kostnader på grund av verksamhetsöverföringar redan innan indelningsändringen har trätt i kraft. Å andra sidan bör inte möjligheterna att lämna bidrag begränsas i onödan utan lagstiftningen bör vara flexibel. Vi föreslår därför en bestämmelse som inte hindrar att bidrag lämnas redan under förberedelsestadiet. 8 Enligt 1 kap. 13 § indelningslagen kan en nybildad kommun förvärva rättigheter och ikläda sig skyldigheter så snart indelningsdelegerade har utsetts (prop. 1978/79:157 s. 109 och 110). Detta ska enligt vårt förslag 2 kap. 6 indelningslagen) i fortsättningen även gälla när nya landsting bildas. Bidrag vid sammanläggningar av landsting Förslag: Bestämmelserna om att landsting och kommuner ska få lämna varandra bidrag i samband med sammanläggningar av landsting tas in i lagen (1979:411) om ändringar i indelning i kommuner och landsting. Skälen för utredningens förslag: Förslaget att landsting och kommuner ska få lämna varandra bidrag för att motverka att bildandet av ett nytt landsting leder till skattehöjningar eller verksamhetsneddragningar utvidgar den kommunala kompetensen. fanns det ett antal kompetensutvidgande lagar som gav kommunerna vissa befogenheter, som de inte innebär några åligganden för kommunerna. I kommunalrättsliga sammanhang brukar denna typ av lagar kallas smålagar. Dessa s.k. smålagar är numer samlade i befogenhetslagen (prop. 2008/09:21). I 2 kap. befogenhetslagen har bestämmelser som ger kommunerna rätt att lämna olika former av bidrag, bistånd och stöd samlats. Utgångspunkten är att nya kompetensutvidgande bestämmelser inte ska ges i s.k. smålagar utan i stället tas in i befogenhetslagen. Däremot kan inte avsikten vara att framtida kompetensutvidgande bestämmelser, som hör till ett område med egen lagstiftning, ska placeras i befogenhetslagen utan sådana bestämmelser bör placeras tillsammans med övriga bestämmelser på området. Mot bakgrund av det nu sagda föreslår vi att bestämmelserna om bidrag mellan landsting och kommuner i samband med landstingssammanläggningar placeras i indelningslagen. Det är samma placering som föreslås för bestämmelserna om indelningsdelegerade. Bestämmelserna om bidrag ges i 2 kap. 7 och 8 §§ indelningslagen. 4 Konsekvenser av förslagen Bedömning: Förslagen påverkar inte kostnaderna eller intäkterna för kommuner och landsting och leder inte heller till några samhällsekonomiska konsekvenser i övrigt. Förslagen har stor betydelse för möjligheten att ny- eller ombilda landsting men saknar betydelse för andra frågor som t.ex. sysselsättning och offentlig service. Förslaget att landstingen och kommunerna ska få lämna bidrag till varandra för att jämna ut effekterna av en enhetlig landstingsskattesats och verksamhetsöverföringar är positivt för den kommunala självstyrelsen. De nya bestämmelserna om indelningsdelegerade för landsting saknar betydelse för den kommunala självstyrelsen. Skälen för utredningens bedömning: Förslagen om indelningsdelegerade och bidrag innebär inget utökat ansvar eller ökade kostnader för kommuner och landsting. Bidragsbefogenheten förbättrar förutsättningarna för kommuner och landsting att komma överens om hur effekterna av en enhetlig landstingsskattesats och verksamhetsöverföringar som görs inför en landstingssammanläggning ska regleras ekonomiskt. De kan t.ex. komma överens om att genom bidrag jämna ut kostnaderna mellan kommunerna som uppkommit på grund av att ansvaret för en verksamhet först över från landstingen till kommunerna. Ett sådan mellankommunalt utjämningssystem påverkar givetvis berörda kommuners och landstings kostnader och intäkter. Det handlar dock bara om att ge kommuner och landsting en möjlighet att utjämna och förslaget medför därför inga nya uppgifter eller ökade kostnader för kommuner och landsting. Den s.k. finansieringsprincipen är därför inte tillämplig.1 1991/92:150, s. 24, prop. 2001/02, s. 52 och 53, prop. 2007/08:1 Utgiftsområde 9, s. 127 och 128. Några samhällsekonomiska konsekvenser i övrigt innebär förslagen inte heller, utöver organisatoriska kostnader i samband med ombildningarna. Förslaget om bidrag är ett tillskott till den allmänna kompetensen, dvs. förslaget utvidgar kommuners och landstings kompetens till att även omfatta bidragsgivning i samband med landstingssammanläggningar. Förslaget är därför positivt för den kommunala självstyrelsen. Däremot får förslaget om indelningsdelegerade för landsting anses sakna betydelse för den kommunala självstyrelsen. Sammanfattningsvis kan sägas att förslagen har stor betydelse för möjligheten att ny- eller ombilda landsting, men saknar, om vi bortser från den kommunala självstyrelsen, betydelse för andra frågor som t.ex. sysselsättning och offentlig service. 5.1Förslaget till lag om ändring i lagen (1979:411) om ändringar i indelning i kommuner och landsting LKI1 upphävs och ersätts av bestämmelserna i 3 kap. Hänvisningen till nämnda lag slopas därför. Skälen för att upphäva LKI och flytta bestämmelserna hit redovisas i avsnitt 2.4. I LKI används ordet kommitté som benämning på de organ för beredning och verkställighet som de indelningsdelegerade får tillsätta vid behov. I 3 kap. denna lag används dock inte ordet kommitté utan där används utskott som grundbenämning på samtliga berednings- och verkställighetsorgan. Det föranleder ändringen i den här paragrafen. Utredningen föreslår i avsnitt 2.3 att vid bildandet av nya landsting eller vid andra ändringar i landstingsindelningen som är så omfattande att enligt den nya indelningen inte bör företrädas av sittande fullmäktige, ska regeringen besluta att det nya eller ombildade ska företrädas av indelningsdelegerade. Där föreslås också att om indelningsdelegerade ska 1 SOU 1978:32, prop. 1978/79:157, bet. KU 1978/79:40, rskr. 1978/79:363. utses, ska ändringen i landstingsindelningen träda i kraft året efter ett valår. De nya bestämmelserna om indelningsdelegerade för landsting blir tillämplig inte bara vid sammanläggningar av landsting utan även vid andra nybildningar eller omfattande ombildningar av landsting, t.ex. delningar. I fortsättningen ska alltså indelningsdelegerande inte bara utses vid omfattande ändringar i kommunindelning utan även vid sådana ändringar i landstingsindelningen. Förslaget innebär att skillnaderna mellan bestämmelserna om ändringar i kommunrespektive landstingsindelningen blir färre. Skillnaderna försvinner dock inte helt utan kvarstår på några punkter.2 regleras ändringar i landstingsindelningen genom hänvisningar i förevarande kapitel till bestämmelserna om ändringar i kommunindelningen i 1 kap. När nu skillnaderna mellan de olika bestämmelserna blir färre finns det skäl att hänvisa till 1 kap. i än större utsträckning. Vissa paragrafer i 2 kap. upphävs därför eller ges ett nytt innehåll (7 och 8 §§) och ersätts med hänvisningar till bestämmelser i 1 kap. Första stycket Punkten 1 En hänvisning till bestämmelserna om ekonomisk reglering finns i 4 § Den paragrafen upphävs nu och i stället ges hänvisningen till 1 kap. här. Hänvisningen ersätter bestämmelserna i nuvarande 5 § om ikraftträdande och hur innan ikraftträdandet en indelningsändringen ska beslutas. Bestämmelserna innebär att en indelningsändring träder i kraft det år som bestäms i beslutet och att beslutet som huvudregel ska meddelas senast innan ikraftträdandet. Det nu sagda gäller även enligt 1 kap. 12 § men där finns även en särskild bestämmelse om ikraftträdande för indelningsändringar 2 Följande gäller bara vid ändringar i kommunindelningen, –särskild hänsyn ska tas till befolkningens inställning och när det finns skäl till det ska en särskild undersökning göras om befolkningens inställning (1 kap. 1 och 24 §§), –särskild hänsyn ska också tas till önskemål och synpunkter från den eller de kommuner som närmast berörs av ändringen och om kommunerna motsätter sig ändringen krävs det synnerliga skäl för ett beslut (1 kap. 1 §), –får besluta om vissa mindre indelningsändringar (1 kap. 3 §). som är så omfattande att indelningsdelegerade ska utses. Sådana indelningsändringar ska alltid träda i kraft året efter ett valår. Denna bestämmelse om ikraftträdande ska, som en konsekvens av att indelningsdelegerade i fortsättningen även ska utses vid omfattande ändringar i landstingsindelningen, också gälla sådana ändringar. Det uppnås genom hänvisningen till 1 kap. 12 §. Punkten ersätter det som sägs i nuvarande 6 §. Även i 1 kap. 13 § regleras från vilken tidpunkt en kommun enligt en ny indelning får rättskapacitet, dvs. kan förvärva rättigheter och ikläda sig skyldigheter. I 1 kap. 13 sägs dock också att om indelningsdelegerade ska utses får kommunen rättskapacitet när delegerade valts. I stället för att lägga till det i nuvarande 6 § hänvisas i stället till 1 kap. 13 §.