sou · GYB326 · 2010-03-31 00:00:00 — SOU 2010:26 Betänkande av Utredningen om flyttningsbidrag 2010 Flyttningsbidrag och unionsrätten SOU och Ds kan köpas från kundtjänst. För remissutsändningar av SOU och Ds svarar på uppdrag av . Beställningsadress: kundtjänst 106 47 Orderfax: Ordertel: E-post: Internet: Svara på remiss. Hur och varför. Statsrådsberedningen (SB PM 2003:2, reviderad ) – En liten broschyr som underlättar arbetet för den som ska svara på remiss. Broschyren är gratis och kan laddas ner eller beställas på Textbearbetning och layout har utförts av , FA/kommittéservice Tryckt av 2010 ISSN 0375-250X Till statsrådet och chefen för beslut bemyndigade regeringen statsrådet att tillkalla en särskild utredare med uppgift att föreslå ändringar i reglerna om flyttningsbidrag. Till särskild utredare förordnades , föreståndare för vid . Som sekreterare i utredningen har arbetat universitetslektorn till och med och utredaren . Jag överlämnar härmed betänkandet Flyttningsbidrag och unionsrätten (SOU 2010:26). Utredningsuppdraget är därmed avslutat. /.................................................................. 9 Författningsförslag ............................................................. 11 1 Utredningsarbetet och betänkandet........................... 13 1.1 Utredningsarbetet ................................................................ 13 1.2 Betänkandet .......................................................................... 13 BAKGRUND ...................................................................... 15 2 Bestämmelserna om flyttningsbidrag ......................... 17 2.1 Arbetsmarknadspolitiska flyttstöd genom tiderna ............ 17 2.2 Allmänna förutsättningar för flyttningsbidrag................... 19 2.3 Respenning ........................................................................... 21 2.3.1 Särskilda förutsättningar........................................ 21 2.3.2 Sökanderesa ............................................................ 21 2.3.3 Bohagstransport ..................................................... 22 2.4 Pendlingsstöd ....................................................................... 23 2.4.1 Särskilda förutsättningar........................................ 23 2.4.2 Dagpendling ........................................................... 24 2.4.3 Veckopendling ....................................................... 24 3 Flyttningsbidrag i siffror ........................................... 27 3.1 Inledning............................................................................... 27 3.2 Utvecklingen efter 2002....................................................... 27 3.2.1 Kostnaderna ........................................................... 27 5 Innehåll SOU 2010:26 3.2.2 Sökanderesa ............................................................28 3.2.3 Bohagstransport .....................................................29 3.2.4 Dagpendling............................................................30 3.2.5 Veckopendling........................................................30 3.3 Flyttningsbidrag 2009...........................................................31 3.3.1 Kostnader och antal beslut och individer .............31 3.3.2 Kön, ålder och födelseland ....................................36 3.3.3 Utbildning, arbetslöshetskassa och sökt yrke ......37 3.3.4 Inskrivningstid för beslutet om flyttningsbidrag................................................39 3.3.5 Reslängd, avreseort och destination......................40 3.3.6 Vad hände med dem som fick flyttningsbidrag?.....................................................42 4 Arbetsförmedlingens anvisning till ledigt arbete ..........45 4.1 Inskrivningen hos Arbetsförmedlingen är oreglerad .........45 4.2 Anvisningsinstrumentet är oreglerat...................................48 4.3 Sambandet mellan inskrivning/anvisning och rätten till arbetslöshetsersättning ...................................................51 4.4 Bara en bråkdel som fått flyttningsbidrag har anvisats arbetet....................................................................................56 5 Kontakter med kommissionen ...................................57 5.1 Förfrågan 2006......................................................................57 5.2 Förfrågan 2008 inom ramen för EU:s pilotprojekt ............57 5.3 Formell underrättelse 2009 ..................................................58 5.4 Motiverat yttrande 2010.......................................................63 6 EU-rättsliga regler....................................................67 6.1 En förändrad fördragsstruktur.............................................67 6.2 Kort om den fria rörligheten för arbetstagare ....................67 6.3 Att bevilja flyttningsbidrag bara för anställning i innebär ett hinder för den fria rörligheten .............68 6 SOU 2010:26 Innehåll 6.4 Vilka personkategorier ska enligt unionsrätten ha möjlighet till flyttningsbidrag?............................................ 70 6.4.1 Inledning................................................................. 70 6.4.2 Social förmån enligt förordning (EEG) nr 1612/68? ................................................................. 71 6.4.3 Förmån enligt förordning (EG) nr 883/2004?..... 73 6.4.4 Unionsmedborgare som finns här men inte har inträtt på den svenska arbetsmarknaden ........ 77 6.5 Möjligheterna till undantag vid tvingande allmänintresse ....................................................................... 79 6.6 EU-rättsliga aspekter på nuvarande villkor för flyttningsbidrag .................................................................... 83 6.6.1 Inledning................................................................. 83 6.6.2 Utländska utbildningar.......................................... 84 6.6.3 Statsstöd ................................................................. 85 6.6.4 Svenska stödområden och fri rörlighet för arbetstagare............................................................. 86 7 Flyttningsbidrag i våra grannländer............................ 89 7.1 ............................................................................... 89 7.2 .................................................................................... 90 7.3 .................................................................................. 90 ÖVERVÄGANDEN OCH FÖRSLAG........................................ 91 8 Analys av utredningsdirektiven och utgångspunkter..... 93 9 Unionsrätten bör inte nämnas i förordningstexten ....... 99 10 En arbetsmarknadspolitisk närhetsprincip................ 101 11 Tillkommande villkor för flyttningsbidrag ................. 105 11.1 Inledning............................................................................. 105 11.2 Inskriven hos Arbetsförmedlingen ................................... 107 11.3 Anvisad av Arbetsförmedlingen ........................................ 107 7 Innehåll SOU 2010:26 8 11.4 Avser lämpligt arbete som det inte finns ett godtagbart skäl att avvisa....................................................109 11.5 Bara förflyttningar som är arbetsmarknadspolitiskt motiverade...........................................................................113 11.6 Underlaget för bedömningen.............................................114 12 Ikraftträdande och övergångsbestämmelser ..............115 13 Konsekvenserna för rörligheten och arbetsmarknaden ...................................................117 13.1 Inledning .............................................................................117 13.2 Den geografiska rörligheten i ................................117 13.3 Arbetsmarknadens funktionssätt i .......................119 13.3.1 Flyttningar ............................................................119 13.3.2 Pendling ................................................................123 13.3.3 Sökanderesor ........................................................125 14 Budgetkonsekvenserna för staten ............................127 15 Författningskommentar ..........................................129 Bilagor Bilaga 1 Utredningsdirektiven..................................................131 Bilaga 2 Förordningen (1999:594) om flyttningsbidrag.........139 Bilaga 3 Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringens föreskrifter (IAFFS 2004:3) om tillämpningen av 11 § lagen (1997:238) om arbetslöshetsförsäkring gällande lämpligt arbete ......143 Sammanfattning Enligt förordningen (1999:594) om flyttningsbidrag får Arbetsförmedlingen under vissa förutsättningar lämna bidrag till förflyttningar som sker av arbetsmarknadspolitiska skäl. I Arbetsförmedlingens tillämpning har flyttningsbidrag bara lämnats för resa inom . Europeiska kommissionen har inlett ett överträdelseärende mot och påtalat att den tillämpningen kan utgöra ett enligt otillåtet hinder för den fria rörligheten för arbetstagare. Utredningen har mot den bakgrunden haft i uppdrag att formulera förslag till ändringar i reglerna om flyttningsbidrag. Utredningen konstaterar att Arbetsförmedlingens tillämpning utgör ett hinder för den fria rörligheten för arbetstagare och att det är mindre troligt att detta hinder skulle kunna rättfärdigas enligt . Arbetsförmedlingen bör alltså ändra sin tillämpning i enlighet med vad som krävs enligt , som i detta fall är direkt tillämplig i . Att i själva förordningen om flyttningsbidrag påminna om är dock både onödigt och olämpligt. Utredningen föreslår att det ska gälla vissa tillkommande generella villkor för att kunna få flyttningsbidrag. I enlighet med utredningsdirektiven föreslås det dels att flyttningsbidrag bara får lämnas till den som är inskriven som arbetssökande hos den offentliga arbetsförmedlingen, dels att flyttningsbidrag bara får lämnas avseende sådant arbete – inom eller utanför – som sökanden har anvisats av den offentliga arbetsförmedlingen. Dessutom måste arbetet vara att anse som ett lämpligt arbete som sökanden inte har ett godtagbart skäl att avvisa. Vad som är ett lämpligt arbete respektive ett godtagbart skäl för avvisning ska bedömas enligt bestämmelserna om arbetslöshetsförsäkring. Vidare föreslås det en uttrycklig bestämmelse om att flyttningsbidrag bara får avse sådana förflyttningar som är arbetsmarknadspolitiskt motiverade. Det gäller i praktiken , men när flyttningsbidrag enligt ska kunna lämnas också för 9 Sammanfattning SOU 2010:26 10 förflyttningar utanför finns det anledning att betona denna förutsättning. Det ska göras en samlad bedömning där olika arbetsmarknadspolitiska principer vägs mot varandra. Det innebär i praktiken att flyttningsbidrag får lämnas för en längre förflyttning än som är nödvändig för att sökanden ska få ett passande arbete bara om en sådan förflyttning är arbetsmarknadspolitiskt motiverad. Det kan förflyttningen t.ex. vara om den sker till en ort där det finns svår brist på den kompetens sökanden har eller om den sker till en ort där det finns ett arbete som sökanden passar klart bättre för än det närmaste lämpliga arbetet. Ändringarna föreslås börja gälla . De föreslagna ändringarna tillsammans med en korrekt tillämpning av bedöms inte få några påtagliga konsekvenser för den geografiska rörligheten och arbetsmarknadens funktionssätt i . Det blir inte heller några budgetkonsekvenser för staten. Författningsförslag Förslag till förordning om ändring i förordningen (1999:594) om flyttningsbidrag Härigenom föreskrivs i fråga om förordningen (1999:594) om flyttningsbidrag dels att 9 § ska ha följande lydelse, dels att det i förordningen ska införas en ny paragraf, 3 a §, av följande lydelse. Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse 3 a § Flyttningsbidrag får bara lämnas till den som är inskriven som arbetssökande hos den offentliga arbetsförmedlingen. Flyttningsbidrag får bara lämnas avseende sådant arbete 1. som sökanden har anvisats av den offentliga arbetsförmedlingen, och 2. som är att anse som ett lämpligt arbete enligt 11 § första stycket lagen (1997:238) om arbetslöshetsförsäkring som det inte för sökanden finns ett godtagbart skäl enligt 45 a § första stycket 1 samma lag att avvisa. Flyttningsbidrag får bara avse sådana förflyttningar som är arbetsmarknadspolitiskt motiverade. Författningsförslag SOU 2010:26 12 9 §1 Ersättning för bohagstransport får lämnas till den som 1. varit anmäld som arbetssökande hos den offentliga arbetsförmedlingen , 1. varit inskriven som arbetssökande hos den offentliga arbetsförmedlingen , 2. har fått en anställning som beräknas vara i en annan ort än hemorten, och 3. har fått bostad i den orten eller i dess närhet. Denna förordning träder i kraft . Äldre föreskrifter ska tillämpas i fråga om ansökningar som gjorts och anställningar som tillträtts före . 1 Senaste lydelse 2004:1329. 1 Utredningsarbetet och betänkandet 1.1 Utredningsarbetet Utredningsdirektiven finns intagna som bilaga 1 till betänkandet. Utredningen har samrått med Arbetsförmedlingen bl.a. vid två sammanträden med företrädare för förmedlingen. Arbetsförmedlingen har också getts tillfälle att lämna synpunkter på utkast till texter i betänkandet. Faktauppgifter och statistik har hämtats in från Arbetsförmedlingen och i viss utsträckning från våra grannländer. Utredningen har samrått med tjänstemän som företräder Europeiska kommissionen (kommissionen) vid ett sammanträde i , . 1.2 Betänkandet Betänkandet är uppdelat i två delar, en del med bakgrundsavsnitt och en del med överväganden och förslag, inklusive bedömningar av konsekvenserna av förslagen. Som bilagor finns utredningsdirektiven (bilaga 1), den nuvarande förordningen om flyttningsbidrag (bilaga 2) och Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringens föreskrifter om lämpligt arbete (bilaga 3). BAKGRUND 2 Bestämmelserna om flyttningsbidrag 2.1 Arbetsmarknadspolitiska flyttstöd genom tiderna2 Flyttningsbidragen har en lång historia inom den svenska arbetsmarknadspolitiken. infördes statsbidrag för resor till förväntad anställning på annan ort. Ett krav för att få detta bidrag var att bidragstagaren var medellös, vilket gav stödet karaktären av fattigvård . togs detta krav bort. Stödformen finns fortfarande kvar, se avsnitt 2.3.2. Bidraget för s.k. tillträdesresa togs dock bort 2005. Utöver bidrag som ersätter resor till förväntad anställning eller en resa i samband med tillträde av anställning har det också funnits bidrag som ersätter fördyrade levnadsomkostnader i samband med en flytt eller som ersätter faktiska flyttkostnader. Ersättning för fördyrade levnadsomkostnader i samband med flytt har bl.a. omfattat ersättning för kostnader för att ha hushåll på två orter för dem som inte kunde anskaffa familjebostad på orten. Familjebidraget som infördes täckte de direkta kostnaderna för dubbelt boende genom hyresbidrag, bidrag för maka eller husföreståndarinna och barntillägg. Familjebidraget löpte efter flyttningen men minskade med en fjärdedel per tremånadsperiod. 1968 döptes familjebidraget om till bortavistelsebidrag och gavs då endast till dem som hade för avsikt att flytta permanent. Bidraget togs bort 1977. 2 Detta avsnitt är med några redigeringar och kompletteringar hämtat från SOU 2003:37 s. 61 ff. Redogörelsen i det betänkandet baserade sig i stor utsträckning på en skrift av som finns i uppdaterad version som , Arbetsmarknadspolitiskt kalendarium II, 2003:9 s. 92 ff. 17 Bestämmelserna om flyttningsbidrag SOU 2010:26 infördes starthjälp som riktade sig till heltidsarbetslösa som hade för avsikt att flytta till en ny ort. Bidraget avsåg att täcka kostnader som uppstod i början av flytten. Beloppet har varierat beroende på om mottagaren flyttar med eller utan familj. Bidraget var skattpliktigt till 1982. förändrades reglerna för starthjälp. Reglerna kom då att omfatta bara sådana sökande med kvalificerad yrkesutbildning som erbjöds arbete i detta yrke på en stödberättigad ort under förutsättning att sådan arbetskraft saknades på orten. Starthjälp betalades bara ut till dem som flyttade till orter utanför , och och arbetade i yrken där det rådde överskottsefterfrågan på arbetskraft. Restriktiviteten i de nya reglerna innebar i praktiken att starthjälpsbidraget avskaffades. 1994/95:25 förslogs en regeländring, eftersom regeringen ansåg att det var angeläget att den geografiska rörligheten ökade. Detta skulle också innebära att arbetsförmedlingarna kunde ställa högre krav på de arbetssökande att ta en annan anställning även på annan ort. avskaffades starthjälpen, eftersom den visat sig vara mindre verksam och betalats till en grupp som hade bättre förutsättningar på arbetsmarknaden än vad inskrivna hos Arbetsförmedlingen normalt hade.3 Flyttningsbidragen har under vissa perioder riktat sig mot specifika geografiska områden, främst mot Norrlandsområden. infördes ett utrustningsbidrag som riktade sig mot arbetslösa i och startades en försöksverksamhet med inlösen av egnahemsfastigheter i , , och . Reglerna gjorde det möjligt för arbetssökande att avyttra sin bostad även i områden där det inte fanns någon efterfrågan. utökades inlösenverksamheten till att omfatta inlösen av bostadsrätter även i andra län än i norrlandslänen om synnerliga skäl fanns och 1971 blev inlösen av egnahem en permanent åtgärd. Inlösenverksamheten avskaffades 1999. infördes ersättning för två resor till hemorten för byggnadsarbetare bosatta i , , , , , , och . Andra bidrag har haft karaktären av tillfälliga krisåtgärder. infördes traktamente vid dubbel bosättning för arbetstagare 3 Prop. 2004/05:1, Utgiftsområde 13, s. 50 ff. 18 SOU 2010:26 Bestämmelserna om flyttningsbidrag som haft sin arbetsplats i eller kommun och mellan och lämnades traktamente för dubbel bosättning och bidrag till merkostnader för dagliga arbetsresor som inte är skattepliktiga till arbetstagare som är inskrivna vid en särskilt inrättad arbetsförmedling i . Denna regel kom till för att mildra effekterna av nedläggningen av Uddevallaverken 1984. Flyttningsbidragen har också riktat sig mot olika grupper. infördes en rad förutsättningar för att få flyttningsbidrag som till stor del motsvarar dagens regler. Flyttningsbidragen riktade sig inte bara mot dem som är arbetslösa utan också mot dem som löpte risk att bli arbetslösa. För att få flyttningsbidrag skulle personerna vidare inte antas kunna få arbete i eller i närheten av hemorten och de skulle söka arbete på annan ort genom den offentliga arbetsförmedlingen. Rörlighet mellan arbetsplatser inom samma företag utgjorde inte någon grund för att få flyttningsbidrag och personer som inte tidigare haft fast anställning skulle inte beviljas flyttningsbidrag om det inte fanns synnerliga skäl för detta. 2.2 Allmänna förutsättningar för flyttningsbidrag Flyttningsbidragen, som regleras i förordningen (1999:594) om flyttningsbidrag, består av två huvudsakliga bidragsformer, respenning, som avser s.k. sökanderesor och bohagstransporter, och pendlingsstöd, som avser dag- eller veckopendling. Bidragen avser bara sådana flyttningar som sker av arbetsmarknadspolitiska skäl (1 §). Flyttningsbidragen har ansetts som ett viktigt instrument i arbetsmarknadspolitiken, främst för att stimulera geografisk rörlighet och en flexibilitet på arbetsmarknaden och på så sätt minska arbetslösheten och motverka arbetskraftsbrist.4 Flyttningsbidragen syftar till att underlätta för dem som av arbetsmarknadsskäl måste flytta till en annan ort. Bidragen ska stimulera till rörlighet, men de ska inte stödja flyttningar som ändå skulle ha ägt rum.5 Flyttningsbidrag får bara lämnas till den som har fyllt , dock att den som fyllt kan få bidrag för sökanderesa (2 §). Flyttningsbidragen är nämligen inte i första hand riktade till unga 4 Prop. 1998/99:100 s. 97. 2004/05:1, Utgiftsområde 13, s. 51. Bestämmelserna om flyttningsbidrag SOU 2010:26 som är en av de grupper som är mest flyttbenägna.6 Bidrag får vidare inte lämnas om anställningen är arbetstagarens första efter annan avslutad utbildning än arbetsmarknadsutbildning och vuxenutbildning (3 §). Flyttningsbidrag får inte lämnas, om anställningen på den nya orten kan anses som en flyttning mellan arbetsplatser inom samma företag (3 §). Det är Arbetsförmedlingen som prövar frågor om flyttningsbidrag (19 §). För att kunna få bidrag krävs det en ansökan, som ska göras före sökanderesan eller flyttningen respektive, vid pendlingsstöd, innan anställningen tillträds (11 och 18 §§). Arbetsförmedlingens beslut om flyttningsbidrag får inte överklagas (19 § som hänvisar till bl.a. 39 a § förordningen [2000:634] om arbetsmarknadspolitiska program).7 Dåvarande har utfärdat allmänna råd för tillämpningen av förordningen och administrativa föreskrifter för ärendehandläggningen (AMSFS 2005:10 och 2002:5). I förordningen finns det också bestämmelser om vad som ska gälla vid arbetskonflikter eller risk för sådana (4 §). Ett i princip genomgående krav för att få flyttningsbidrag är att man är arbetslös, eller var det alldeles innan man fick den anställning som kräver förflyttning, och sökt arbete genom den offentliga arbetsförmedlingen. Bara i två situationer kan den som inte är arbetslös få flyttningsbidrag. Respenning för sökanderesa och bohagstransport kan beviljas även den som riskerar att bli arbetslös och respenning för bohagstransport kan under vissa förutsättningar beviljas en arbetstagare som flyttar till eller från ett s.k. stödområde. I förordningen och de anknytande föreskrifterna finns det, förutom vad som sägs om stödområden i 6 § (se avsnitt 2.3.1), inte några uttryckliga bestämmelser som begränsar möjligheterna att lämna flyttningsbidrag för förflyttningar till eller från territorium. I Arbetsförmedlingens faktablad anges det dock sådana begränsningar och det som anges där speglar enligt uppgift också förmedlingens tillämpning. I SOU 2003:37 s. 73 anges det t.ex. att länsarbetsnämnden i hade som policy att bevilja 6 Prop. 2004/05:1, Utgiftsområde 13, s. 51. 7 Jämför dock de generella bestämmelserna i 3 § andra stycket och 22 a § förvaltningslagen (1986:223) om att överklagande av myndighetsbeslut hos allmän förvaltningsdomstol alltid är tillåtet om det krävs med hänsyn till . SOU 2010:26 Bestämmelserna om flyttningsbidrag flyttningsbidrag bara fram till nationsgränsen mellan och . I numera upphävda allmänna råd för tillämpningen av förordningen fanns det i 2 § en bestämmelse om att sökanderesa får ersättas om resan sker till ort inom oavsett om anställningen avser arbete inom eller utom . 2.3 Respenning Flyttningsbidrag i form av respenning lämnas som nämnts för sökanderesor och bohagstransporter. 2.3.1 Särskilda förutsättningar Enligt huvudregeln i 5 § får respenning bara lämnas till den som är arbetslös eller riskerar att bli det. Dessutom krävs det att personen söker arbete genom den offentliga arbetsförmedlingen och att han eller hon bedöms inte kunna få arbete i eller nära hemorten. Dessutom får, enligt 6 §, respenning under vissa förutsättningar lämnas också till den som av anställningsskäl flyttar till eller från ett sådant stödområde som avses i förordningen (1999:1382) om stödområden för vissa regionala företagsstöd. Respenning får således lämnas till den som har en yrkeshögskoleutbildning och som har fått anställning i yrket vid ett stödberättigat företag i en ort inom ett stödområde, om arbetskraft med sådan utbildning inte finns att få tag i på orten. Detsamma gäller den som bor inom ett stödområde och som har fått stadigvarande anställning i en annan ort, om flyttningen förbättrar möjligheterna för någon annan arbetssökande som har svårt att byta bostadsort att få arbete inom stödområdet. Med hänsyn till att det i dessa fall krävs att man redan fått en anställning torde respenning för sökanderesa inte vara aktuellt. 2.3.2 Sökanderesa Ersättning för resa och logi får lämnas för en arbetssökandes besök i en annan ort, om besöket bedöms nödvändigt för att anställning ska komma till stånd (8 §).