sou · GYB329 · 2010-05-04 00:00:00 — I uppdraget ingår dels att undersöka om den nuvarande lagen i något avseende hindrar eller försvårar en fortsatt utveckling i denna riktning, dels att bedöma vilka ytterligare åtgärder som kan behövas för att underlätta användningen av elektroniska förfaranden i myndigheternas handläggning av ärenden. Bestämmelserna i den nu gällande förvaltningslagen utgör enligt vår mening inget hinder mot användningen av elektroniska för- faranden i myndigheternas ärendehandläggning. Vi har inte funnit något stöd för de farhågor som uttryckts i de tämligen allmänt hållna förvaltningspolitiska uttalandena om att lagens bestämmelser skulle hindra de positiva effekterna av vad som där beskrivits som elektronisk förvaltning. Vi har inte heller funnit någon grund för att de problem som faktiskt har visat sig förekomma – illustrerade bl.a. i JO:s praxis – skulle ha sitt upphov i förvaltningslagens utformning. Att vi under vår granskning på olika områden kunnat notera till användningen av elektroniska förfaranden lokaliserade brister, som lämpligen borde kunna botas med lagstiftning, innebär inte att vi generellt förordar att sådana regler placeras i förvaltningslagen. Lagen ska reserveras för grundläggande bestämmelser, som i princip ska kunna gälla inom hela den offentliga förvaltningen. Det innebär att förvaltningslagen som helhet liksom dess enskilda bestämmelser inte får bli alltför omfattande och detaljerade. Med tanke på att lagen vänder sig till vanliga medborgare utan särskilda juridiska kunskaper och ska kunna tillämpas av myndighetsföreträdare på alla nivåer, måste bestämmelserna också vara så pedagogiska och lättillgängliga som möjligt. Ett eventuellt behov av reglering på de områden där man kommit långt i förverkligandet av vad som beskrivits som elektronisk förvalt- ning genom bl.a. användning av webbformulär, standardiserade elektroniska blanketter och SMS-meddelanden bör lämpligen tillgodoses inom ramen för de författningar som innehåller de materiella reglerna på det aktuella förvaltningsområdet (special- författningarna enligt gängse förvaltningsrättslig terminologi). Detsamma gäller när det rör sig om sammansatta processer, där förfarandet i flera led hanteras på elektronisk väg. Allmänt sett bör man enligt vår mening undvika att belasta förvaltningslagen med bestämmelser av utpräglat teknisk art, vilka endast kan förstås av den som besitter specialkunskaper i ämnet. Krävs lagstiftning för att komma till rätta med specifika problem i ett elektroniskt förfarande, torde man normalt – som skett – få ta in bestämmelserna i aktuell specialförfattning. Rör det sig om frågor, som typiskt är gemensamma för alla eller flertalet former av elektroniska förfaranden, är en särskild lag om elektronisk kommunikation av den typ som valts i ett alternativ (se bilaga). Det kan därvid noteras att en sådan lag funnits i och att den ersatts av den nuvarande, för både förvaltningsmyndigheterna och domstolarna gällande, lagen. Att ge rekommendationer om lagtekniska lösningar beträffade frågor, som inte bör regleras i förvaltningslagen, faller emellertid utanför vårt uppdrag. Vi har emellertid också kunnat identifiera några punkter, där en ny förvaltningslag skulle kunna utformas så att de positiva effekterna av elektroniska förfaranden förstärks. Då de problem som aktual- iserats i praxis till övervägande del kunnat knytas till användningen av e-post, har vi koncentrerat oss på denna variant. Våra syn- punkter gäller anlitande av e-post både vid ärendehandläggning (5.2) – då såväl till myndigheten inkommande (5.2.1) som därifrån utgående (5.2.2) handlingar kan tillhandahållas i denna form – och i samband med lämnande av service (5.3). I vårt uppdrag ingår inte att lämna förslag till ändringar i den nu gällande förvaltningslagen. Då vår uppgift är att göra en översyn av lagen i dess helhet och lämna förslag till en ny förvaltningslag, anser vi det olämpligt att nu låsa utformningen av aktuella bestämmelser genom att presentera alltför bestämda och detaljerade bedömningar. Härför talar också den omständigheten att resultatet av annat pågående utredningsarbete bör avvaktas innan ett slutligt ställnings- tagande från vår sida kan ske (se nedan angående ). Då vi tar slutlig ställning till utformningen av de aktuella bestämmelserna kommer naturligtvis även de tekniska förutsättning- arna för förslagens genomförande att beaktas. Vi strävar efter att finna lösningar, som inte av tekniska skäl leder till komplikationer vid myndigheternas hantering och därmed till sämre service för de enskilda. Våra nedan presenterade bedömningar, som kommer att utgöra riktlinjer för vårt fortsatta arbete i berört avseende, ska ses i detta perspektiv. 5.2.1Till myndigheten inkommande handlingar Vår bedömning: I en ny förvaltningslag bör bestämmelsen om när en handling ska anses inkommen göras tydligare än den nu gällande (10 § FL). Det bör klart framgå att bestämmelsen inte bara avser direkt ingivna eller per post eller telegram befordrade handlingar utan också meddelanden som sänds per telefax eller e-post. Därmed klargörs också att ett e-postmeddelande utgör en handling i förvaltningslagens mening och att anlitande av denna form för kommunikation uppfyller i lagen förekommande krav på skriftlighet. Bestämmelsen bör kompletteras med en regel om när ett e-postmeddelande ska anses ha kommit in. Skälen för vår bedömning: Genomgången av JO:s beslut har visat att det förekommer vissa brister i myndigheternas hantering av e-post vilka kan leda till rättsförluster för enskilda och minskad effektivitet i verksamheten. Det kan handla om att ansökningar insända med e-post inte leder till att ärenden initieras korrekt eller att e-postmeddelanden i övrigt inte leder till att erforderliga åtgärder vidtas. En tidsmässigt utdragen handläggning har i flera fall blivit konsekvensen av att inkommande e-post inte hanterats på ett riktigt sätt. Det är, som framgår av våra direktiv, angeläget att förvalt- ningslagens bestämmelser inte motverkar utan i stället främjar utvecklingen mot ökad användning av elektroniska förfaranden vid myndigheternas handläggning av ärenden. Ett exempel på en bestämmelse i den nuvarande lagen, som till följd av bristen på tydlighet och fullständighet skulle kunna ha en negativ inverkan, är 10 § FL om till myndigheten inkommande handlingar. Lagtexten har utformats på ett sådant sätt att den kan ge intrycket, att bestämmelsen endast tar sikte på direkt ingivna eller per post eller telegram befordrade handlingar. Då andra vanliga och viktiga kommunikationsformer som telefax och e-post överhuvudtaget inte nämns, kan det förefalla som om på sådant sätt överförda meddelanden inte skulle omfattas av bestämmelsen. Det förhållandet att termen handling i paragrafens första stycke används på ett neutralt sätt och att det i sista stycket talas om (komplettering av) telegram eller annat meddelande förtar inte intrycket av att ett väsentligt moment tappats bort. Även om bestämmelsen knappast i praktiken uppfattats så att tillämpningsområdet begränsats till att avse endast de särskilt nämnda formerna för informationsöverföring – något som lagstiftaren med säkerhet inte heller avsett – måste det anses olyckligt, att lagtexten ger utrymme för en sådan missuppfattning. Strävandena mot en ökad användning av elektroniska förfaranden talar också för att sådana alternativ ska framhävas i stället för att döljas. Vi förordar mot bakgrund av vad här sagts att det i en ny bestämmelse motsvarande 10 § FL görs tydligt att även e-post och telefax omfattas. Genom en sådan åtgärd torde också klargöras att ett e-postmeddelande utgör en handling i förvaltningslagens mening och att anlitande av denna kommunikationsform uppfyller i lagen förekommande krav på skriftlighet. Varken den i 10 § FL intagna huvudregeln eller de kompletterande hjälpreglerna om när en handling ska anses ha kommit in tar sikte på kommunikation via e-post. Det finns enligt vår mening ett uppenbart behov av att kunna fixera det moment – under den tekniska process som leder ett e-postmeddelande från avsändare till mottagare – som i lagens mening ska utgöra ankomsttillfället. Uppgiften är emellertid inte helt enkel. Ledning kan naturligtvis hämtas från de bestämmelser som gäller för särskilda områden inom förvaltningen (se avsnitt 4.2.3 ovan). Det är dock inte självklart att samma tekniska begrepp kan användas i förvaltningslagen med hänsyn till dess karaktär av generell förfarandelag. Flera av bestämmelserna i specialförfatt- ningarna om när en handling ska anses inkommen har utformats med hänsyn till hur ett visst elektroniskt förfarande ter sig på det aktuella området. Det kan t.ex. röra sig om användning av webbformulär eller standardiserade elektroniska blanketter. En särskild fråga i sammanhanget är hur inkommande- tidpunkten för ett e-postmeddelande enligt förvaltningslagen ska förhålla sig till tidpunkten när en upptagning enligt 2 kap. 3 § tryckfrihetsförordningen ska anses inkommen enligt 6 § i samma kapitel. Att lagstiftningen på dessa båda områden i görligaste mån bör koordineras framstår som uppenbart. Vi ser det därför som rimligt att avvakta pågående arbete innan vi i vår slutredovisning lägger fram ett förslag i denna del. 5.2.2Från myndigheten utgående handlingar Vår bedömning: I en ny förvaltningslag bör e-post framhävas som ett alternativ vid kommunikation med parter. Av den nya lagen bör därför klart framgå att en i lagen föreskriven skyldighet för myndighet att lämna underrättelse kan fullgöras genom anlitande av e-post, då det framstår som lämpligt. Skälen för vår bedömning: I många fall kan den lämpligaste formen för kommunikation i ett ärende vara att myndigheten underrättar den enskilde genom e-post. Det framstår som naturligt att välja detta alternativ för underrättelse bl.a. om den enskildes kontakter med myndigheten tidigare skett med hjälp av e-post, eller om den enskilde uttryckt önskemål om att kommunicering med honom eller henne bör ske på detta sätt. Möjligheten att anlita e-post bör framhävas i förvaltningslagen. Det skulle dock föra för långt att ålägga myndigheterna att i vissa fall lämna underrättelse genom e-post. Underrättelsens inne- håll kan t.ex. vara sådant att sekretesshänsyn kräver att den med godtagbar säkerhet når rätt adressat. Befordran med vanlig post får allmänt sett bedömas utgöra ett säkrare alternativ i detta hän- I syfte att förenkla handläggningen bör myndigheterna alltså uppmärksammas på e-postvarianten men denna bör inte i något fall göras obligatorisk. Valet av kommunikationsform bör, som , utgöra en lämplighetsfråga. De nuvarande bestämmelserna om myndighets underrättelse till part om uppgifter som under handläggningen tillförts ärendet (17 § FL) och om beslutet i ärendet (21 § FL) är enligt vår mening avfattade på ett sådant sätt att det skapas ett intryck av att valet står mellan de underrättelseformer som uttryckligen nämns, dvs. muntligen, genom vanligt brev eller enligt delgivningslagens bestämmelser. Visserligen avslutas uppräkningen av alternativ med orden eller på något annat sätt, vilket indikerar att andra möjligheter – såsom användning av e-post – också står till buds, men de särskilt angivna formerna framstår i vart fall som de som förordas. Utformningen av dessa bestämmelser är sålunda ägnad att motverka en önskvärd ökad användning av den enkla underrättelseformen e-post. Vi anser att bestämmelser om myndigheternas kommunikationsskyldighet och om beslutsunderrättelse, motsvarande 17 och 21 §§ FL, i en ny förvaltningslag i stället bör framhäva e-post som ett normalt alternativ. En tänkbar ytterligare åtgärd för att ge ett större genomslag för användningen av elektroniska förfaranden skulle kunna vara att i bestämmelsen om lämnande av fullföljdshänvisning (nu i 21 § andra stycket FL) upplysa om att ett överklagande kan sändas med e-post och om vilken e-postadress som ska användas. Häremot talar emellertid den omständigheten att förvaltningsbeslut normalt överklagas hos allmän förvaltningsdomstol (22 a § FL), som bl.a. har att iaktta förvaltningsprocesslagens (1971:291) krav på att ett överklagande från en enskild ska vara egenhändigt undertecknat (3 §). Ett överklagande per e-post kan förmodas föranleda domstolen att förelägga avsändaren att bekräfta meddelandet genom en egenhändigt undertecknad handling av konventionell typ. Därmed är ingenting vunnet, utan användningen av e-post har i stället lett till onödig extra skriftväxling. En förutsättning för att i förvaltningslagen inta en bestämmelse om att en fullföljdshänvisning ska innehålla bl.a. uppgift om till vilken e-postadress överklagandet ska sändas är alltså, att förvaltningsprocessens krav på egenhändigt undertecknande avskaffas. Vår bedömning: I en ny förvaltningslags servicebestämmelser bör inkluderas en föreskrift om att myndigheterna på lämpligt sätt ska informera allmänheten om den e-postadress till vilken meddelanden ska sändas. Myndigheterna bör också åläggas att med angivande av tidpunkten härför omgående bekräfta mot- tagandet av e-postmeddelanden, som nått denna adress, och i förekommande fall underrätta avsändaren om att med- delandet eller därtill fogat material helt eller delvis inte har kunnat uppfattas. Skälen för vår bedömning: Effekterna av de i avsnitt 5.2 ovan skisserade förslagen rörande regler om ärendehandläggning kan enligt vår mening förstärkas ytterligare genom att också service- bestämmelserna tillförs riktlinjer för hantering av e-post. Att behovet av särskilda regler gör sig gällande just beträffande e-post samman- hänger med det betydande antal e-postadresser som vanligen knyts till en myndighet. Ofta förekommer dels en adress som avser myndigheten som sådan, dels till olika befattningshavare hänförliga adresser. Det är då knappast förvånande att för myndigheten avsedda meddelanden ibland sänds till någon befattningshavares individuella adress, särskilt om avsändaren tidigare varit i kontakt med denne. Risken är då att meddelandet, som kanske är avsett att innefatta t.ex. en till myndigheten ställd ansökan eller ett yttrande i ett pågående ärende, i stället av mottagaren uppfattas som ett led i en informell korrespondens mellan två individer och behandlas därefter med följd att avsändaren lider rättsförluster. I ett myndighetsperspektiv bedömer vi att en kanalisering av inkomna e-postmeddelanden via en central enhet, registrators- funktionen, skulle underlätta hanteringen. Väsentligare är dock de fördelar detta skulle medföra för den enskilde. Redan den omständigheten att det tydligt framgår vilken e-postadress som ska användas vid kontakter med myndigheten bidrar positivt till ett rättssäkert förfarande. Vi anser därför att servicebestämmelserna i en ny förvaltningslag bör kompletteras med en föreskrift om att myndigheterna ska underrätta allmänheten om den e-postadress till vilken meddelanden ska sändas. Hur informationen bör förmedlas är ytterst en lämplighetsfråga, som varje myndighet får ta ställning till. Det framstår dock som givet att uppgiften bör lämnas på myndighetens hemsida och att den även bör anges i de meddelanden som myndigheten per e-post eller på annat sätt sänder till en enskild. E-postmeddelanden bör liksom vanlig post sändas på avsändarens risk. Den osäkerhet som detta skapar särskilt hos den som har ett behov av att kunna förvissa sig om att meddelandet nått fram , t.ex. då det gäller att iaktta i författning bestämda frister, synes kunna undanröjas genom att myndigheterna avkrävs en enkel serviceåtgärd. Vi bedömer det lämpligt att det införs en regel om att myndigheterna med angivande av ankomsttidpunkten omgående ska bekräfta mottagandet av meddelanden, som nått den anvisade e-postadressen. Då det gäller inkommande vanliga brev skulle ett sådant generellt krav på bekräftelse per post föra för långt och förorsaka ett ofta helt onödigt och kostsamt merarbete, men vid anlitande av e-post bortfaller sådana betänkligheter. Det föreslagna åliggandet kan fullgöras genom en enkel tangenttryckning eller – ännu enklare – genom att myndigheten väljer att arbeta med ett e- postprogram, som medger att mottagningsbevis automatiskt sänds till avsändaren. Att den som väljer e-post i stället för vanligt brev i aktuellt hänseende får en viss favör kan vi inte se som något problem. Att nya bestämmelser i förvaltningslagen ska stimulera användningen av effektiva och rättssäkra elektroniska förfaranden i förvaltningen utgör ett i direktiven uttryckt önskemål. Till den ovan beskrivna skyldigheten för myndigheterna att bekräfta mottagandet av e-postmeddelanden bör enligt vår mening kunna knytas ytterligare ett element, sammanhängande med frågan om vad som kan anses ingå i ett sådant meddelande. Då den nuvarande förvaltningslagen ålägger myndigheterna att se till att det är möjligt för enskilda att kontakta dem med elektronisk post (5 § FL) avses, vilket också understryks i förarbetena, själva e- postmeddelandet men däremot inte utan vidare t.ex. bifogade filer. Då denna begränsning enligt vår mening framstår som rimlig, uppkommer frågan om hur en myndighet bör reagera, när ett inkommet e-postmeddelande innehåller en fil som myndigheten av olika skäl inte kan hantera på ett sådant sätt att den kan läsas, avlyssnas eller på annat sätt uppfattas. Vi anser att myndigheten i sådant fall bör vara skyldig att inom ramen för sin serviceskyldighet om det är möjligt upplysa avsändaren om att ett meddelande har kommit in, men att myndigheten av tekniska skäl inte har kunnat tillgodogöra sig den bifogade filen. Naturligtvis bör samma upp- lysning lämnas för det mindre sannolika fallet att själva med- delandet i någon del inte kunnat uppfattas. Det nu aktuella åliggandet har ett naturligt samband med den föreslagna skyldigheten att bekräfta mottagandet av e-postmedelanden och bör fullgöras . Tilläggas bör att en anledning till att ett e-postmeddelande inte kunnat uppfattas – trots erforderliga insatser från myndighetens sida – kan vara, de åtgärder som en myndighet vidtagit för att skydda sig mot spam och virus. I sådana fall kan den nyssnämnda upplysningsskyldigheten aktualiseras. Vår bedömning i denna fråga är dock avhängig de slutliga övervägandena beträffande den kompletterande regeln om när e-post ska anses ha kommit in (jfr avsnitt 5.2.1 ovan). Det bör vidare framhållas att vi inte i denna promemoria ansett oss böra närmare gå in på frågan om vad som allmänt gäller om myndigheternas möjligheter att skydda sig mot bl.a. virus och spam. Frågan lämpar sig inte för reglering i en för i princip hela den offentliga förvaltningen gällande förvaltningslag. Vi vill slutligen erinra om vad som ovan (avsnitt 5.1) framhållits om vikten av att de bestämmelser vi slutligen kommer att föreslå utformas med beaktande av de tekniska förutsättningarna för förslagens genomförande. Det innebär i nu aktuellt hänseende att det är av grundläggande betydelse att myndigheternas ovan beskrivna åligganden vid mottagande av e-post kan fullgöras genom anlitande av automatiska funktioner. [Bilagan här utesluten] (Åberopas endast ett arbete av en författare, citeras detta i regel endast med författarnamn. I annat fall tilläggs utgivningsår.) Antoft, C., Proportionalitetsprincipen enligt (ERT 2007 s. 138 ff.). Auby, J-B., och Cluzel-Métayer, L., Administrative in (Administrative of Union, its Member States and the , ed. Seerden, R., 2. ed., 2007, s. 61 ff.). , U., EU:s nya rättighetsstadga – hur kommer den att tillämpas? (Europarättslig , 2008, s. 73 ff.). , T., Objektivitetsprincipen (Offentligrättsliga principer, red. , L., 2005, s. 71 ff.). Chapus, R., Droit administratif général. , P., EU Administrative . , H., Mänskliga rättigheter i europeisk praxis. Eckhoff, T., och , E., Forvaltningsrett. 8. utg., 2. oplag, 2008. Emiliou, N., . Fenger, N., Forvaltning og Fællesskab: om EU-rettens betydning for den almindelige forvaltningsret. Fitger, P., . , J., Nørgaard, C. A., och Revsbech, K., Forvaltningsret – Sagsbehandling. , N., Proportionality and the Supremacy of Parliament in the UK (The Principle of Proportionality in the Laws of Europe, ed. , E., 1999, s. 145 ff.). , T., och , B., Förvaltningslagen med kommentarer. , N., Föreläsningar i förvaltningsrätt III. , L., Myndigheternas motiveringsplikt (till Hans Ragnemalm, 2005, s. 123 ff.). , E., Stjernquist N., , M., , M., och , G., Kanska, K., Towards Administrative Human Rights in the EU: Impact of the Charter of Fundamental Rights ( ELJ 2004, Vol. 10, Nr. 3, s. 296 ff.). Lavin R., Lagrådet och den offentliga rätten 2007–2009. Lust, S., Administrative in (Administrative of Union, its Member States and the , ed. Seerden, R., 2. ed., 2007, s. 5 ff.). , L., Offentlig förvaltning utanför myndighetsområdet. Millet, L., The to in European (Public 2002 s. 309 ff.). Otken , I., Proportionalitetsprincipen i nationell rättstillämp- ning (EU-rättslig metod, red. Hettne, J., & Otken , I., 2005, s. 150 ff.). , E., och , M., Att klaga till . , R., och rätten att få en anställning (FT 2008 s. 349 ff.). , G., Om offentligrättslig användning av våld mot person. Ragnemalm, H., Förvaltningsbesluts överklagbarhet. –Några frågor rörande allmänna handlingar (FT 1981 s. 31 ff.). –Överklagbarhetsreglerna i en ny förvaltningslag (FT 1984 s. 314 ff.). –Confiance légitime et délai raisonnable. Quelques sur le thème du retrait des actes administratifs favorables en droit communautaire (Ragnemalm, H., och , M., inifrån, 2006, s. 111 ff.). –Förvaltningsprocessrättens grunder. Reichel, J., God förvaltning i EU och i . –EU:s påverkan på medlemsstaternas förvaltningsprocess – mot en europeisk förvaltningsordning inom området för fri rörlighet? (ERT 2007 s. 758 ff.). Reuterskiöld, C. A., Föreläsningar i svensk stats- och förvaltningsrätt. Förvaltningen, 1 Politiförvaltningsrätt. Schwarze, J., European Administrative . ed., 2006. Schønberg, S. J., Legitimate expectations in administrative law. Seerden, R., och Stroink, F., Administrative in the (Administrative of Union, its Member States and the , ed. Seerden, R., 2 ed., 2007 s. 155 ff.). Sterzel, F., Den allmänna förvaltningsrättens kodifiering (De lege, red. , L., 2006 s. 229 ff.). – Författning i utveckling. , H., Förutsättningarna för förvaltningsbesluts verkställbarhet (FT 1961 s. 245 ff.). –Myndighet och myndighetsutövning (FT 1972 s. 233 ff.). –Partsbegreppet i förvaltningsrätten (FT 1984 s. 339 ff.). –Allmän förvaltningsrätt (tills. m. , B.). G. F., Allmän förvaltningsrätt. , K., och , B., Administrative in the United King- dom (Administrative of Union, its Member States and the , ed. Seerden, R., 2. ed., 2007 s. 221 ff.). ,W., och Forsyth, C., Administrative . 9. ed. van Gerven, W., The Effect of Proportionality on the Actions of Member States of Community: National Viewpoints from (The Principle of Proportionality in the Laws of Europe, ed. , E., 1999, s. 37 ff.). Warnling-Nerep, W., Överklagande av förvaltningsbeslut: Domstols- prövningen av anställningsärenden som kom bort? (FT 2007 s. 253 ff.). , B., Förvaltningsprocesslagen m.m. 5 u. , O., Om rättskraft i förvaltningsrätten. Woxholth, G., Forvaltningsloven. 4. utg., 2. oplag, 2009. 1.Lätt att göra rätt –om förmedling av brottsskadestånd. 2.Ett samlat insolvensförfarande – förslag till ny lag. 3.Metria – förutsättningar för att ombilda division Metria vid Lantmäteriet till ett statligt ägt aktiebolag. 4.Allmänna handlingar i elektronisk form –offentlighet och integritet. 5.Skolgång för alla barn. 6.Kunskapslägesrapport på kärnavfalls- området 2010 –utmaningar för slutförvarsprogrammet. 7.Aktiva åtgärder för att främja lika rättig- heter och möjligheter – ett systematiskt målinriktat arbete på tre samhälls- områden. 8.En myndighet för havs- och vatten- miljö. 9.Den framtida organisationen för vissa fiskefrågor. 10.Kvinnor, män och jämställdhet i läromedel i historia. En granskning på uppdrag av Delegationen för jämställdhet i skolan. 11.Spela samman – en ny modell för statens stöd till regional kulturverksamhet.