sou · GYB38 · 2010-02-04 00:00:00 — förutser länsstyrelserna ett genomförande av de åtgärdsprogram inom vattenförvaltningen som fastställdes . Det innebär en tillämpning av beslutsunderlag och miljökvalitetsnormer för vatten i länsstyrelsernas ordinarie myndighetsutövning inom olika verksamhetsområden. Vidare planerar länsstyrelserna för handläggning och administration av havsmiljöfrågor, bland annat då det gäller stödet till lokala vattenvårdsprojekt (LOVA) med hjälp av anslaget 1:12 Havsmiljö inom utgiftsområde 20. Ökade krav kommer enligt länsstyrelserna också att ställas på effektivare samordning av vattenförvaltningen inom och mellan länen, bland annat gentemot kommunerna. En anpassning ska här ske även av miljömålsarbetet. Flera nya direktiv förutses också komma att öka länsstyrelsernas tillsynsverksamhet. Det gäller sådana direktiv som direktivet, översvämningsdirektivet, samordnade åtgärder för att förebygga och begränsa föroreningar (IPPC) och EUs olika direktiv och förordningar om kemikalier och säker kemikalieanvändning (REACH).117 4.3.5Länsstyrelsernas arbete i övrigt med vatten- och havsmiljöfrågor Länsstyrelsernas utvidgade uppdrag med att bygga upp och genomföra vattenförvaltningsarbetet har, enligt länsstyrelserna själva,118 allt mer kommit att införlivas med länsstyrelsernas samlade verksamhet med ett integrerat vattenförvaltningsarbete. Det samlade havs- och vattenmiljöarbetet går i flera avseenden längre än den verksamhet som hanteras av vattenmyndigheterna. Myndighetsutövning som berörs gäller främst vattenförvaltning, miljöövervakning, utveckling av regionala landsbygdsprogram och andra regionala utvecklingsfrågor, granskning av kommunala översiktsplaner och handläggning av komplicerade tillståndsansökningar. Ett flertal kompetensområden inom samverkar i sådana ärenden, till exempel företrädare för miljö och naturvård, juridik, beredskap, lantbruk, plan- och vattenfrågor. Länsstyrelserna anger även att överklagandeärenden avseende kommunala beslut om avloppslösningar i kustområden förutsätter samordning med kompetens från miljö- och vattenområdet. Även frågor som gäller anpassning till klimatförändringen och EU:s översvämningsdirektiv berörs i läns- 117Länsstyrelsernas yttrande till utredningen, och , dnr 537-11687-09. Berörd verksamhet inom andra myndigheter styrelsens samlade arbete (centralt ansvarig myndighet är Myndigheten för samhällsskydd och beredskap). Länsstyrelser och kommuner har också en viktig roll i bildandet av de tidigare nämnda vattenråd som ska sörja för den lokala förankringen av vattenförvaltningen. Dessa råd bildas för hela eller delar av ett avrinningsområde, vilket kan omfatta delar av flera kommuner och län. En sammanställning av årsredovisningarna avseende 2008 för samtliga länsstyrelser visar att det finns ytterligare ett antal verksamheter utöver vattenförvaltningen som rör vattenfrågorna.119 Sammantaget omfattade det en årskostnad på ytterligare och sysselsatte ungefär lika många årsarbetskrafter som inom vattenförvaltningen. Tabell 4.32 Länsstyrelsernas samlade kostnader () och årsarbetskrafter för vattenrelaterad verksamhet Källa: Övergripande redovisning av verksamhetskostnader och årsarbetskrafter , fördelat på länsstyrelsernas gemensamma VÄS-koder, tabellmaterial, 2009. De särskilda medel från anslaget 1:3 Åtgärder för biologisk mångfald, som redovisats ovan under avsnittet om finansiering av vattenförvaltningen, har använts för att täcka de samlade kostnader som länsstyrelserna redovisar i sina årsredovisningar. Medlen används dock, som tidigare nämnts, till fler poster än bara Förvaltning av vattenkvaliteten, till exempel nyttjas dessa resurser inom området miljöövervakning. Miljöövervakning finansieras annars normalt inom ramen för ett separat ramanslag, 1:2 Miljöövervakning m.m., med en föreslagen nivå om fram t.o.m. 2012.120 119Övergripande redovisning av verksamhetskostnader och årsarbetskrafter , fördelat på länsstyrelsernas gemensamma VÄS-koder, tabellmaterial, 2009. 2009/10:1, utgiftsområde 20. Berörd verksamhet inom andra myndigheter Flera ytterligare verksamheter utöver miljöövervakning inom Naturvård och miljöskydd rör delvis hav och vatten, men även här är kostnadsandelen för sådana ändamål oklar, beloppen i nedanstående tabell gäller respektive verksamheter som helhet.121 Tabell 4.33 Länsstyrelsernas samlade kostnader () och årsarbetskrafter för verksamheter under Naturvård och miljöskydd, som även omfattar havs- och vattenmiljörelaterad verksamhet Skydd av områden och arter, förvaltning och skötsel av skyddade områden (exkl. Prövning och tillsyn för skydd Övrigt miljö- och hälsoskydd Källa: Övergripande redovisning av verksamhetskostnader och årsarbetskrafter , fördelat på länsstyrelsernas gemensamma VÄS-koder, tabellmaterial, 2009. Ytterligare verksamheter inom länsstyrelserna, som angränsar till miljöfrågorna, kan vara relevanta i sammanhanget. Exempel på sådana områden är översikts- och regionplanering, hållbar samhällsutveckling, krisberedskap/dammsäkerhet samt stöd till åtgärder och kompetensutveckling i jordbruket. Då det gäller länens prognostiserade kostnader har utredningen begärt och fått in underlag även avseende andra havs- och vattenmiljörelaterade verksamheter än vattenförvaltningen.122 121Övergripande redovisning av verksamhetskostnader och årsarbetskrafter , fördelat på länsstyrelsernas gemensamma VÄS-koder, tabellmaterial, 2009. 122Länsstyrelsernas yttrande till utredningen och , dnr 537-11687-09. Berörd verksamhet inom andra myndigheter Liksom för vattenförvaltningen bygger dessa siffror på länsstyrelsernas samlade tidredovisning januari–. En fördelning mellan förvaltningsanslag respektive andra anslag har inte kunnat göras. Vidare har inga uppgifter lämnats inom områden som av länsstyrelserna bedömts endast marginellt beröra havs- och vattenmiljöfrågor. Det gäller enligt länsstyrelserna exempelvis skydd och skötsel av områden och arter, prövning och tillsyn inom naturskyddet, dammsäkerhet, samhällsplanering, fysisk planering samt arbetet med hållbar utveckling. I de prognostiserade uppgifterna döljer sig inom vissa verksamhetsområden en blandning av terrestra respektive havs- och vattenrelaterade ändamål. Närmast gäller detta verksamhetsområdena miljökvalitetsmål och miljöövervakning, där länsstyrelsernas vattenrelaterade delar anges uppgå till mellan . Det är här främst de sydligaste länen som inte räknat bort rovdjursverksamheten i denna post. Sammantaget framgår dock av länsstyrelsernas redovisning att omfattande verksamheter, personellt och resursmässigt, också knutits till andra havs- och vattenmiljörelaterade verksamheter än vattenförvaltningsfrågorna. Insatser av detta slag överstiger således betydligt arbetet med vattenförvaltning. Tabell 4.34 Prognos över länsstyrelsernas (inklusive vattenmyndigheterna) samlade kostnader () och årsarbetskrafter för havs- och vattenmiljörelaterad verksamhet utöver vattenförvaltningen, samtliga berörda anslag Prognosen bygger på tio månaders tidmätning . Källa: Länsstyrelsernas yttrande till utredningen och , dnr M2009:01/2009/12. Berörd verksamhet inom andra myndigheter 4.3.6Kostnader för administration och stöd Utredningen har även sökt uppskatta administrativa och andra generella kostnader kopplade till länsstyrelsernas och vattenmyndigheternas arbete med havs- och vattenmiljöfrågor. Länsstyrelserna använder sig av den s. k. Örebromodellen för redovisning av denna typ av kostnader, vilket redovisningsmässigt innebär fördelning av schabloniserade kostnadspåslag. Dessa påslag varierar beroende på typ av verksamhet. Av länsstyrelsernas kostnader 2008 för administration och stöd utgjorde myndighetsövergripande kostnader för lokaler, utrustning, gemensam service, IT och telefoni . Administration, intern service, ekonomi- och personaladministration och övriga samkostnader (gemensamma kostnader) utgjorde , medan övrig myndighetsövergripande verksamheten inklusive arkiv- och diariefrågor svarade för . Den myndighetsövergripande verksamheten utgjorde således sammanlagt av länsstyrelsernas kostnader 2008. Det kan vara svårt att entydigt definiera vad som ska betraktas utgöra administrativa kostnader och andra samkostnader. Så uppskattade till exempel länsstyrelserna, i samband med en samlad rapportering till av kostnaderna 2008 för länsstyrelser och vattenmyndigheter, att de direkta kostnaderna för stöd till det lokala arbetet i vattenråden i form av administration, möten m.m. uppgick till (av det totala bidraget till länsstyrelserna på ).123 Vattenråden utgör basen i det lokala arbetet och antalet råd förväntas öka . Detta kapitel behandlar främst vattenförvaltningen och de resurser som knutits till de fem vattenmyndigheternas arbete. En rad olika anslag nyttjas dock för näraliggande arbete med havs- och vattenmiljöfrågor. Inom ramen för anslaget 1:3 Åtgärder för biologisk mångfald ingår som tidigare behandlats länsstyrelsernas och andra myndigheters kostnader för vattenförvaltning. disponerar även anslaget 1:12 Havsmiljö, som finansierar ett 123 Länsstyrelsernas regleringsbrev för , uppdrag 58, redovisat av i , skrivelse dnr 537-25421-2009. Berörd verksamhet inom andra myndigheter antal större projekt. Dessutom finns särskilda anslag eller anslagsposter för kalkning, fiskevård, restaurering, biotopskydd, naturreservat, miljömålsarbete, miljöövervakning samt kompetensutveckling, till exempel inom ramen för Landsbygdsprogrammet (finansieras av ). Anslagen tilldelas genom beslut (ibland som följd av en ansökan) av , eller , men också av . Övriga intäkter är av liten omfattning och utgörs främst av EU- medel från till exempel miljöprogrammet Life+. Personalkostnader och vissa andra havs- och vattenmiljörelaterade kostnader täcks även inom ramen för de berörda myndigheternas förvaltningsanslag. Detta gäller vattenförvaltningsfrågorna, men även andra vattenrelaterade frågor.124 En grundläggande bas för arbetet utgörs också av den infrastruktur som byggts upp vid länsstyrelserna då det gäller gemensam licens-, IT- och datahantering samt mer specifika datasystem med komponenter som VISS125 och Vattenkartan. 4.3.8Överföring av verksamheter till den nya myndigheten Utredningens förslag: Strukturen för vattenmyndigheternas ansvarsområden, med en indelning av landet i fem vattendistrikt, bibehålls. Utredningens direktiv pekar på två viktiga utgångspunkter för verksamhetens utveckling – dels fortsatt regional förankring och beslutskraft i arbetet med att säkra vattenmiljöerna, dels ökad samordning och effektivitet ur ett nationellt perspektiv. Utredningen diskuterar olika organisatoriska alternativ för att nå dessa båda målsättningar. Huvudförslaget är att bibehålla vattenmyndigheterna knutna till sitt regionala sammanhang, som den nya myndigheten ges förutsättningar att på central nivå agera kraftfullt som riktningsgivande och sammanhållande. Ett alternativt förslag redovisas, där vattenmyndigheterna organisatoriskt hålls samman i en mer centraliserad myndighetslösning. 124Länsstyrelsernas yttrande till utredningen, och , dnr 537-11687-09. 125VattenInformationsSystem , utvecklat av vattenmyndigheterna och länsstyrelserna. Berörd verksamhet inom andra myndigheter Strukturen för vattenmyndigheternas ansvarsområden lades fast i regeringens proposition Förvaltning av kvaliteten på vattenmiljön.126 land- och kustvattenområden föreslogs där delas in i fem vattendistrikt som anknöt till naturliga avrinningsområden och följde vattnets naturliga flöden. Arbetet med åtgärdsprogrammen har också utvecklats inom distrikten i samverkan mellan myndigheter, kommuner och lokala aktörer, vilket utgör en fortsatt god grund för det regionala arbetet. Denna grundläggande struktur för vattenmiljöarbetet bör därför, enligt utredningen, bibehållas. Utredningens direktiv ger uttryck för två viktiga utgångspunkter, dels ett bibehållande av regionalt beslutsfattande inom vattendistrikten nära verksamheten, dels en förbättrad nationell samordning och effektivitet i det samlade miljöarbetet. Dessa målsättningar kräver särskild avvägning, eftersom en stark betoning på att beslut ska fattas regionalt får konsekvenser för möjligheterna till central styrning och samordning, och vice versa. Direktiven anger att verksamheter inom vattenmyndigheterna kan komma att ingå i den nya myndigheten, i alla fall i sina delar. betonas ett regionalt perspektiv. Det sägs också att om utredaren finner skäl att frångå den inriktning som regeringen har angett, ska detta noga motiveras. Utredningen diskuterar därför i det följande två alternativa vägar för att uppnå dessa båda mål, där huvudalternativet är att organisatoriskt bibehålla och utveckla vattenmyndigheternas verksamhet nära knutet till sitt regionala sammanhang, länsstyrelserna. Ett alternativt förslag redovisas där vattenmyndigheternas verksamhet istället organisatoriskt inordnas i den nya myndigheten. Alternativen är således i grunden organisatoriskt olika, men bör även ses som uttryck för olika synsätt då det gäller hur vattenförvaltningen bör bedrivas innehållsligt. Målet är att bidra till största möjliga måluppfyllelse för de miljökvalitetsmål som havs- och vattenmiljöarbetet ytterst syftar till. Då det gäller vattenförvaltningen har detta en tydlig regional koppling, som också präglar utredningens huvudförslag. 2003/04:2. Berörd verksamhet inom andra myndigheter Huvudförslag – att stärka det regionala utvecklingsarbetet Inrättandet av vattendistrikt och vattendelegationer 2004, med en organisering av arbetet under ramdirektivet för vatten i nära anslutning till länsstyrelsernas övriga verksamhet, angavs ursprungligen som en viktig förutsättning för att nå de nationella miljökvalitetsmålen. Miljöfrågor för vatten kunde enligt detta synsätt inte ses som åtskilda, utan var en del av helheten i svenskt miljöarbete och den myndighetsstruktur som fanns.127 Det angavs därför inte i propositionen någon långsiktig avsikt att ge vattenmyndigheterna mer självständig myndighetsstatus, trots att detta tidigare föreslagits av Utredningen svensk vattenadministration.128 Istället valdes modellen med nära koppling till den befintliga statliga regionala verksamheten. Rollen som vattenmyndigheter tilldelades fem länsstyrelser,129 som ska utveckla verksamheten och fastställa lämpliga miljökvalitetsmål, åtgärdsplaner och förvaltningsplaner. De särskilda beslutande organen, vattendelegationerna, med landshövdingen som ordförande, får enligt länsstyrelseinstruktionen delegera en rad frågor för beredning och genomförande till länsstyrelserna, vilket ytterligare betonade den nära kopplingen mellan länsstyrelsernas vattenmiljöförvaltning och övriga miljöarbete.130 Vattendelegationerna, med en bred representation från statlig och , forskare och andra aktörer, har mandat att fatta beslut inom sina respektive vattendistrikt med dess naturgeografiskt definierade avrinningsområden. Direktiven för utredningen pekar på vikten av fortsatt kontinuitet i vattenförvaltningen. Det anges som angeläget att den regionala struktur som dagens vattenmyndigheter arbetar i ska bestå i lämplig form, med nära samverkan mellan regionala och lokala aktörer och med vattendelegationer som beslutande organ inom respektive vattendistrikt. Det anknyter väl till EG-direktivets bestämmelser, som bland annat anger att behörig myndighet (en eller flera) ska fatta beslut så nära verksamheten som möjligt.131 2003/04:2, sid. 27. 128Klart som vatten, SOU 2002:105. 129Förordning (2007:825) med länsstyrelseinstruktion. 131Ramdirektivet för vatten, skäl 13 Beslut bör fattas så nära de platser där vattnet påverkas eller används som möjligt. Berörd verksamhet inom andra myndigheter Behoven av att ytterligare utveckla vattenmiljöförvaltningen aktualiserades i slutbetänkande.132 Remissbehandlingen av utredningen gav samlat uttryck för att den nationella samordningen av vattenförvaltningen behövde förstärkas, i första hand ansågs detta beröra , som föreslogs få ett starkare centralt ansvar. De flesta remissinstanserna ifrågasatte också tanken på att skilja vattenmyndigheterna organisatoriskt från länsstyrelserna. En organisatorisk samordning mellan vattenmyndigheter och länsstyrelser ansågs fylla stora behov samt vara viktig i det fortsatta arbetet med regional miljövård.133 Ett bibehållande av vattenmyndigheternas verksamhet i anslutning till befintlig regional organisation, länsstyrelserna, har således starkt stöd och är också något som utredningen förordar som huvudalternativ. Till de fördelar som kan vinnas hör att delegationerna kan kvarstå som beslutsorgan i anslutning till verksamheten vid länsstyrelserna. Där finns etablerade samverkansrutiner och förutsättningar för ömsesidigt utnyttjande av expertis och annan kompetens, vilket betonats i de underlag som utredningen begärt in från länsstyrelser och vattenmyndigheter. En med länsstyrelserna gemensam infrastruktur, till exempel inom IT- och databasområdet finns också, vilket gagnar det samlade arbetet inom vattenförvaltningen och övriga miljöverksamheter. Länsstyrelserna har viktiga uppgifter i det samlade miljöarbetet på regional nivå, med en rad verksamhetsuppgifter som är nära kopplade till vatten och anknytande miljöfrågor. Utredningen bedömer inte att en ordning med fem regionala vattenmyndigheter som del av en större central myndighet skulle skapa bättre förutsättningar för ett effektivt och välintegrerat vattenarbete på regional och lokal nivå. En förutsättning för att en lösning med fortsatt fristående och regionalt knutna vattenmyndigheter möjliggör en tillräcklig styrning och enhetlighet i det framtida havs- och vattenmiljöarbetet, är dock att den nya myndigheten tillräckligt kraftfullt kan inrikta verksamheten med hjälp av föreskrifter och olika typer av tillsynsvägledning. De brister som direktiven ger uttryck för då det gäller bristande helhetssyn och samordning inom vattenförvaltningen, skulle med denna lösning riskera att kvarstå eftersom alternativet bara innebär att den nya myndigheten övertar tidigare roll inom området. har dock inte, såvitt utredningen erfar, inom ramen för sitt nuvarande 132En utvecklad havsmiljöförvaltning, SOU 2008:48. Berörd verksamhet inom andra myndigheter breda uppdrag kunnat ge dessa frågor tillräckligt hög prioritet. Behovet av ökad samordning har dock kommenterats av verket i ett remissvar rörande havsmiljöförvaltningen.134 avstyrkte där ett förslag om att se över vattenförvaltningens organisation och ett eget förstärkt ansvar för dess samordning. En så genomgripande myndighetsförändring ansågs ta tid att genomföra. förordade dock ett förtydligande av verkets ansvar i dessa frågor, vilket kommit till uttryck genom en instruktionsändring som trätt i kraft . Där anges således att särskilt ska vara samlande i vatten- och havsmiljöarbetet genom att samordna vattenmyndigheterna för ett effektivt genomförande av vattenförvaltningsförordningen.135 Ansvaret, som det kommer till uttryck i instruktion, föreslås ingå i den nya myndighetens åtaganden. Utredningen bedömer att koncentrationen på havs- och vattenmiljöfrågor i den nya myndigheten kommer att ge de förutsättningar i övrigt som behövs för en förbättrad helhetssyn och samordning. Utredningen har inte sett anledning att mer i detalj överväga om vattenmyndigheternas och delegationernas nuvarande reglering bör förändras i länsstyrelsernas instruktion. Det är dock klart att viss otydlighet föreligger då det gäller vattenmyndigheternas ställning. De kan genom sin benämning uppfattas som självständiga myndigheter men är verksamhetsmässigt och organisatoriskt inordnade i berörda länsstyrelsers övriga arbete. Denna integrering är säkerligen till fördel för vattenmiljöarbetet, vilket också tydligare bör markeras då det gäller verksamhetens benämning. Även det faktum att begreppet vattenmyndighet används i lagstiftningen, utan att avse en självständig förvaltningsmyndighet, bidrar till otydligheten. Utredningens huvudförslag med fortsatt regionalt anknutna vattenmyndigheter innebär att det bör övervägas om den nuvarande benämningen vattenmyndigheter bör avvecklas. Skälen för detta är att undvika otydlighet vad avser självständighet men också med tanke på benämningen på den nya myndigheten, som enligt utredningens direktiv ska tilldelas det centrala förvaltningsansvaret för havs- och vattenmiljöfrågor. 134Naturvårdsverkets yttrande över SOU 2008:48, Dnr 309-4739-08 Nh. 135Förordning (2009:1476) med instruktion för . Berörd verksamhet inom andra myndigheter Det är också lämpligt att organiseringen av arbetet i enlighet med det direktivet ses över i detta sammanhang, så att lämplig organisatorisk samordning med arbetet under ramdirektivet för vatten kan förberedas på operativ nivå. Bemyndigandet att meddela föreskrifter och utöva central tillsynsvägledning inom ramen för vattenförvaltningsförordningen ligger hos . Dessa uppgifter bör enligt utredningens huvudförslag överföras till den nya myndigheten. En sådan lösning är i första hand lämpad i anslutning till det organisatoriska huvudalternativ som beskrivits ovan. Rollen som centralt föreskrivande myndighet kompliceras om vattenmyndigheterna integreras inom den nya myndighetens ram, eftersom myndigheter inte kan fastställa föreskrifter då det gäller den egna verksamheten. Nedanstående alternativa organisationsförslag innebär därför också att fastställandet av centrala föreskrifter för vattenmyndigheternas arbete bör hanteras på en annan nivå i förvaltningssystemet. Alternativt förslag – centralisering av vattenmyndigheternas arbete Utredningen presenterar nedan tankegångar kring ett alternativt förslag, där de fem vattenmyndigheterna med kansliresurser och vattendelegationer överförs till den nya myndigheten. Alternativet innebär att länsstyrelserna i de fem berörda länen upphör att vara vattenmyndigheter. Den formella rollen som operativ vattenmyndighet tas istället över av den nya myndigheten. Vissa skäl talar också för detta alternativ, bland annat har behovet av en tydligare samordning av havs- och vattenmiljöfrågorna lyfts fram i olika sammanhang. pekade på behovet av en tydligare och förstärkt sådan samordning samt visade på vissa svårigheter att stärka vattenmyndigheternas ställning genom deras organisatoriska koppling till länsstyrelserna. 136 Att ge vattenmyndigheterna en mer självständig ställning förordades även i Utredningen svensk vattenadministrations slutbetänkande.137 Den myndighetslösning som förordades där innebar dock inte inordnandet av verksamheten i en enda central myndighet, vilket utredningen ansåg olämpligt. Skälen för detta var dels att det 137Klart som vatten, SOU 2002:105. Berörd verksamhet inom andra myndigheter saknades en lämplig central myndighet, dels att landets naturgeografiska förutsättningar ansågs alltför skiftande.138 Även från andra håll har problemen med nuvarande organisatoriska lösning aktualiserats. I en aktuell rapport från påpekas att avsaknaden av en nationell vattenmyndighet har lett till att vattenarbetet fått en förhållandevis svag ställning med otydlig roll och otydligt mandat i förhållande till andra myndigheter. I rapporten framhålls nödvändigheten av att ge vattenarbetet en tydlig organisation och tydlig ansvarsfördelning mellan olika aktörer och olika nivåer. Det pekas särskilt på det viktiga bidrag i arbetet som måste ske på nivå, där det i kustområdet finns ett stort intresse för havsfrågor som bör tillvaratas inom vattenarbetet.139 Enligt utredningsdirektiven ska utredaren bl. a. ta ställning till vilka verksamheter inom de fem vattenmyndigheterna som ska ingå i en ny myndighet för havs- och vattenmiljöfrågor. Den hittillsvarande förvaltningen av vattenfrågor är enligt direktiven splittrad, vilket leder till ineffektivitet och bristande helhetssyn. Inrättandet av en ny central förvaltningsmyndighet skulle underlätta samordning då det gäller vattendistriktens och länsstyrelsernas arbete med havs- och vattenmiljöfrågor.