sou · GYB356 · 2010-08-31 00:00:00 — Köpare kan i en del fall göra stora investeringar utifrån att de litar på resultatet av den katalytiska upphandlingen. I en marknadsekonomi ska statsmakterna inte ingripa på mark- naden till fördel för vissa produkter eller tjänster med mindre än att det finns starka skäl. Normalt sker sådan ingripanden genom gene- rella åtgärder som lagstiftning9, beskattning10 eller i något enstaka fall genom bidragsgivning.11 I dessa fall förhåller sig statsmakterna normalt neutral i förhållande till köparnas val av produkt eller tjänst. Vid katalytisk upphandling tar myndigheten ställning till förmån för en eller flera produkter och därmed för dess producen- ter. En sådan katalytisk upphandling utgör således en avvikelse från den marknadsekonomiska att statsmakterna ställer upp ett regelverk och inom ramen för detta har rollen att konkurrera med olika produkter och tjänster. Katalytisk upphandling bör således utnyttjas endast när det finns starka skäl att frångå statsmakternas normala roll att vara neutral mellan olika företag. Det är därför förståeligt att katalytisk upphandling fått förhål- landevis liten spridning både i och internationellt. Det finns få exempel på katalytisk upphandling, och även i internationella sammanhang nämns ofta den svenska Energimyndighetens12 erfa- renheter som exempel på katalytisk upphandling. teknikupphandlingar ses av myndigheten som ett styrinstrument för att börja en marknadsomställning och för att sprida ny effektiv teknik (nya produkter, system eller processer). anser inte dess uppgift kan fullgöras enbart genom att medverka till att ta fram ny teknik. förbud eller tillståndsgivning beträffande vissa produkter eller tjänster. 10Vissa skatter har till föregivet syfte att minska användningen av viss vara, t.ex. alkohol- och tobaksbeskattningen, liksom skatter på energi och drivmedel. 11Varor eller tjänster som statsmakterna vill främja kan under vissa omständigheter subven- tioneras genom bidrag eller skatteförmåner. T.ex. hade vissa europeiska länder s.k. skrotningspremier på bilar vilket i stor utsträckning var en subvention av nya bilar. I har det funnits en flora av bidrag till energibesparingsåtgärder. 12Tidigare Nuteks teknikupphandling. följas av en rad olika åtgärder för spridning och användning av de nya produkterna, systemen eller processerna. Den som driver teknikupphandlingen måste ha god marknads- kännedom och goda marknadskontakter. Genom att Energimyn- digheten tagit initiativ till att samla grupper av beställare anser man att man har fått en större tyngd genom en större aggregerad köpar- volym och därmed fått bättre påverkansmöjlighet på tillverkarna. Tillverkarna å sin sida har kunnat se möjligheten att nå nya mark- nader och att få uppmärksamhet för sina produkter genom att delta i teknikupphandlingar. Vanligtvis genomför teknikupphandlingar på följande sätt: 1.En förstudie initieras för att undersöka marknaden och se vilken potential till förbättring som finns. I ett tidigt skede kontaktas även olika beställare som kan vara intresserade av att driva ut- vecklingen framåt och upphandla ny förbättrad teknik. 2.Den existerande eller formerade beställargruppen formulerar de krav som den vill att produkten eller systemet ska uppfylla. Kravnivåerna tas i vissa fall fram med hjälp av olika experter inom området. Svårigheten ligger i att ställa lagom hårda krav så att ett tekniksprång uppnås, men inte så hårda så att tillverkarna inte klarar av det. Kraven delas oftast in i s.k. ska- och bör-krav. Ska-kraven måste uppfyllas för deltagande i upphandlingen medan uppfyllande av bör-kraven inverkar positivt vid bedöm- ningen. Kraven kan innefatta allt ifrån energieffektivitet, pris och service till miljö, ergonomi och utseende. 3.När kravspecifikationen och anbudsunderlaget är färdigt inbjuds alla leverantörer/tillverkare på marknaden att delta i upphand- lingen. Tillverkarna får en bestämd tid på sig att komma in med anbud som beskriver i vilken mån de kan uppfylla kraven. 4.De tillverkare som anses uppfylla kraven får ytterligare på sig att utveckla en prototyp. Prototyperna utvärderas och provas därefter i laboratorium och/eller i fält. 5.De prototyper som uppfyller kravspecifikationen utses av beställar- gruppen som vinnare. En eller flera tillverkare kan utses som vinnare. 6.Beställargruppen gör en upphandling/inköp13 och i vissa fall har även utbetalat ett investeringsstöd till de första upphandlade myndigheterna eller enheterna för att öka intresset. 7.Beställargruppen och tillverkarna sprider information om tek- nikupphandlingen för att fler beställare ska efterfråga den nya tekniken. I de allra flesta fall leder teknikupphandlingen till effektivare lösningar. arbete framhålls ofta, men det finns skäl att understryka att det är endast en liten andel av de medel som myn- digheten använder för att stödja utveckling av energisnål teknik som nyttjas till myndighetens teknikupphandlingsprocess. Det finns också kritik mot teknikupphandlingarna, främst att de inte är effektiva eftersom teknikutveckling skulle ha skett även utan myn- dighetens insats. Förutom Energimyndighetens katalytiska upphandlingar genom- fördes ett par teknikupphandlingar i syfte att finna nya tekniska lösningar för underlätta ombyggnad av bostads- hus.14 13 har tagit initiativet till två fasta beställargrupper; Beställargruppen för lokaler BELOK, omfattar många av största fastighetsägare med inriktning på kommersiella lokaler, t.ex. de privata företagen , affärsverket (numera det statliga bolaget ), de statliga fastighets- förvaltarna Akademiska Hus och , liksom kommunalt ägda fastig- hetsbestånd som Locum, Skolor i () och Lokalförsörjningsförvalt- ningen i . Beställargruppen för bostäder BeBo som har ett dussintal allmännyttiga bostadsföretag som medlemmar. Därtill är även HSB, och organisationen medlemmar. 14 , Styrelsen för Teknisk Utveckling (STU) och Byggentreprenör- erna genomförde 1985–1989 ett projekt för att utveckla mini-hissar som skulle kunna installeras i samband med renovering av hyreshus. Förutsättningen för förmånlig statlig finansiering s.k. var att byggnaderna handikappandpassades och konventionella hiss- lösningar visade sig då ofta vara allt för kostsamma för att renoveringar skulle kunna genomföras. Syftet var att få fram mindre kostsamma hissar som dessutom skulle kunna installeras på och vara användbara för handikappade hyresgäster. Projektet genomfördes i flera faser med förstudie, kravspecifikation och testning av prototyper innan några allmännyttiga bostadsbolag var för sig lade beställningar till en hisstillverkare. Därefter kom även konkurrerande hisstillverkare att presentera likartade lösningar och konceptet nyttjades av ett antal fastighetsägare vid ombyggnad av hyreshus . När en myndighet överväger en katalytisk upphandlig krävs det omfattande studier och analyser. Utgångspunkten finns givetvis i myndighetens uppgift. Det finns ett antal statliga myndigheter som har till uppgift att vid sidan om det av lagstiftningen givna regel- verket, påverka utvecklingen i samhället, t.ex. (miljöhänsyn), (beteendemönster för bättre hälsa), Sida (utveckling i utvecklingsländer) och (tra- fiksäkerhet och resvanor). Även kommunala myndigheter kan av de politiska beslutsorganen tilldelas en uppgift att arbeta med lik- nande mål, t.ex. miljö, integration eller folkbildning. Myndigheter med sådana uppgifter har tagit fram olika metoder att påverka utvecklingen i samhället, t.ex. information och forsk- ning. Katalytisk upphandling är ett komplement till andra metoder. Politiska beslut anger oftast övergripande mål varefter myndig- heten får uppgiften att bryta ner dessa övergripande mål till opera- tiva mål och ta fram medel för att nå dessa. En första förutsättning för att överväga katalytisk upphandling är att det finns en eller flera operativa mål. Detta mål, t.ex. att introducera effektiv rening av avloppsvatten för enskilda avlopp i glesbygd bör vara väl under- byggt, i detta tänkta fall t.ex. genom att det finns vetenskapliga belägg15 för att enskilda avlopp åsamkar skada i ekosystemen och även att det är samhällsekonomiskt försvarbart att åtgärda proble- met jämfört med andra åtgärder. Den samhällsekonomiska kalkylen ger också ett skuggpris för vad en lösning kan få kosta. Men om förväntningen är att enskilda aktörer, t.ex. enskilda husägare frivil- ligt ska köpa in produkten eller tjänsten så måste utgångspunkten istället vara deras betalningsvilja.16 I nästa steg måste en myndighet undersöka om det redan finns produkter på marknaden som innebär en lösning på problemet. En sådan marknadsöversikt inkluderar givetvis vad som erbjuds på den 15Det kommer inte alltid att gå att finna en konsensus bland allmänheten om målets rele- vans. Många saknar erforderlig kunskap eller är känslomässigt blockerade. Men om det emellertid är svårt att nå en god konsensus om åtgärderna bland välinformerade experter, då kan det förutsättas att målen kommer att vara så ifrågasatta att det knappast går att genom- föra en framgångsrik katalytisk innovationsupphandling. 16Betalningsviljan kan givetvis påverkas på olika sätt, främst information. svenska marknaden men även produkter som utbjudes på andra marknader. Om resultatet av marknadsöversikten visar att det helt saknas en produkt som inom de angivna ramarna kan åtgärda problemet, är det möjligt att en katalytisk innovationsupphandling är en lämplig åtgärd. Myndigheten måste också göra en rimlighetsbedömning huru- vida det är troligt att det går att skapa en produkt som kan lösa problemet. Det kräver att myndigheten, själv eller på annat sätt, har viss teknisk/ekonomisk kompetens. måste understrykas att myndighetens personal inte behöver vara innovatörer i sig, även om de måste göra en bedömning av om det finns rimliga förutsätt- ningar för innovatörer att lösa uppgiften. Dialog mellan innovativa företag och personal i upphandlande myndigheter eller enheter kan hjälpa myndigheten att förstå om det finns rimliga förutsättningar för en katalytisk innovationsupphandling. Myndigheten måste också beakta att redan ett beslut om att inleda en katalytisk innovationsupphandling innebär att myndig- heten påverkar marknaden, t.ex. genom att investeringar skjuts . I och med att myndigheten själv inte har en egen efterfråga på pro- dukten eller tjänsten blir förväntningen av framtida beställningar avgörande för hur attraktivt det är för innovativa företag att delta i den katalytiska upphandlingen. Det instrument för förkommersiell upphandling som utredningen föreslår bör införas i kan nyttjas även för katalytisk upphandling.17 Då kan ersättning utgå för företagens utvecklingsarbete vilket i någon mån sänker kraven på förutsebarhet av kommande efterfrågan. Likväl är förväntningen om en framtida efterfrågan av en färdig produkt den viktigaste drivkraften för ett innovativt företag. Erfa- renheterna från visar på behovet av att aktivt arbeta med s.k. beställargrupper. I vissa typer av katalytisk innova- 17 Varken från eller finns det exempel på renodlad katalytisk upphandling i samband med deras SBRI/SBIR system. Men det finns, främst i , ett stort antal projekt där det handlar om att ta fram ny teknik vars avsättning ligger inom privat sektor, t.ex. inom jord- och vattenbruksföretag. Svagheten verkar här vara att det är oklart vilken efterfråga som finns inom företag i dessa branscher. Utredningen bedömer dock att förkommersiell upphandling mycket väl kan nyttjas för katalytisk innovationsupphandling. tionsupphandling kan det vara förhållandevis enkelt att formera sådana grupper. Om de förväntade framtida köparna är statliga myndigheter kan den upphandlande myndigheten eller enheten troligen själv samla dessa.18 Om de förväntade köparna finns inom eller lands- tingskommunal sektor är det viktigt att dessa och/eller strukturer som organiserar verksamhet är engagerade. Det kan ibland vara motiverat att skapa särskilda formella eller informella strukturer för katalytiska upphandlingar medan andra gånger kan existerande strukturer t.ex. en intresseorganisation fullgöra rollen som beställargrupp. Engagemanget bör dock alltid vara aktivt så att det står klart för den upphandlande myndigheten/enheten att det finns intresse och stöd bland ett rimligt antal möjliga köpare. Ju mera motivation och engagemang det finns bland möjliga köpare ju större förutsättningar har den katalytiska upphandlingen att blir framgångsrik. Arbetet i en beställargrupp innefattar dels en kravspecifikation, dels ett formellt eller informellt åtagande att köpa in den aktuella produkten, givet att kravspecifikationen kan uppfyllas. Sådana beställargrupper kan, i likhet med vad erfarenheter visat, bestå av såväl upphandlande myndigheter/en- heter som privata företag. Men en beställargrupp är inte det samma som ett löst nätverk eller en politisk deklaration19, det bör vara en aktiv grupp som drivs av gemensamma intressen. Om den förväntade kommande efterfrågan finns bland enskilda småföretag eller hushåll är uppgiften mycket svårare. kan en intresseorganisation komma att utgöra en värdefull partner för den upphandlande myndigheten eller enheten. Den kan ge upphand- lingsprocessen en legitimitet i de enskilda småföretagens/hus- hållens ögon men i sig är knappast medverkan av en intresse- 18Här kan arbetet givetvis knytas an till det arbete med ramavtal som görs av några olika myndigheter. Förekomsten av ett ramavtal för en ny produkt eller tjänst är inte det samma som att ramavtalet kommer att nyttjas för inköp. När det handlar om en ny produkt eller tjänst måste den upphandlande myndigheten arbeta aktivt med de myndigheter som är förväntade köpare för att tillse dels att det finns ett genuint intresse, dels att krav- specifikation får ett brett stöd. 19Det finns exempel på initiativ, t.ex. beträffande CSR-frågor där företag gör åtagande genom att låta sitt namn vara med i presentation av åtagandet. Sådana åtaganden har betydelse på ett övergripande plan och kan medverka till att ändra attityder men beställar- grupper kan inte fungera på det sättet. I en beställgrupp bör det finnas deltagare som är genuint intresserade och aktivt vill delta för att utveckla kravspecifikationer och sedan, vilket är allra viktigast vara beredda att följa resultatet i upphandling inom åtminstone en del av sin egen verksamhet. Deltagande i en beställargrupp kan i sig vara en strategisk fråga som behandlas på högsta ledningsnivå, men företaget/myndigheten måste representeras av kom- petenta företrädare som är direkt kopplade till företaget/myndighetens anskaffningsbeslut. organisation med 1 000-tals medlemmar tillräckligt för att få ett genomslag. Om tanken är att den nya produkten ska spridas på marknaden genom frivilliga inköp krävs antagligen en strategi för att påverka de enskilda småföretagen/hushållen genom media eller direkt marknadsföring. Beträffande marknadsföring måste upphandlande myndigheten eller enheten beakta de begränsningar som följer av statstödsreglerna. Kravspecifikation är en beskrivning av vilka krav som produkten ska uppfylla. Det är viktigt att understryka att vid katalytisk upp- handling måste produktens alla egenskaper beaktas. Även om myndighetens syfte är att sprida mera miljövänlig teknik innebär det inte att enbart miljövänligheten bör utvärderas och bedömas. Ofta måste den katalytiska upphandlingen efterlikna en verklig inköpssituation. Således måste utvärderingskriterierna även inne- hålla egenskaper som hanterbarhet, livslängd, produktkvalitet och inte minst pris. Endast på så sätt kan kravspecifikationen framstå som realistisk i potentiella köpares ögon och den katalytiska upp- handlingen vara trovärdig. Ju svagare beställargrupp, ju viktiga är det att den upphandlande myndigheten eller enheten själv tillser att dessa aspekter beaktas.20 Hur produkten ska utvärderas är avgörande och detta arbetet kan vara ganska komplicerat.21 Eftersom det i katalytisk innovations- upphandling inte finns skäl att välja den billigaste produkten ansökande utan den i bred mening bästa kommer den fysiska/prak- tiska utvärderingen av produkten än mer i fokus. Utvärderingen måste ske på ett transparant sätt som är givet inför varje 20Det kan givetvis framstå som märkligt att en myndighet ordnar en katalytisk innovations- upphandling inom miljöteknikområdet om resultatet efter utvärdering är att en produkt som representerar etablerad teknik vid en samlad bedömning är den mest fördelaktiga. Denna risk motsvaras av den risk en upphandlande myndighet tar vid en vanlig innovationsupphandling, då det kan visa sig att en ny produkt eller tjänst inte är tillräckligt bra för att det ska vara motiverat att överge tidigare teknik. 21Ett exempel på hur tekniskt komplicerat det ibland måste vara kan hämtas från BeLOK´s arbete med energibesparing i lokaler. Det finns många olika metoder att uppnå en drastisk minskning av energiförbrukning i ett rum, men eftersom det inte är tilltalande att arbeta inne i någon slags kall, mörk och fuktig termosflaska så fick BeLOK utarbeta en mätbar norm för god inomhusmiljö, t.ex. temperatur, luftfuktighet, drag och ljusinsläpp. Sedan kunde energi- förbrukningen av olika energibesparande utrustning mätas och jämföras under förutsättning att utrustningen klarade den uppställda för god inomhusmiljö. Denna form av förfarande måste ibland nyttjas vid utvärdering av katalytisk innovationsupphandling. I vissa situationer måste utvärderingen även omfatta referensprodukter så att det är möjligt att jämföra ny teknik med etablerad teknik.22 Utredningens förslag till förkommersiell upphandling möjliggör en uppdelning av upphandlingen i olika faser. En sådan uppdelning bör vara till nytta vid katalytisk innovationsupphandling. Syftet bakom den katalytiska upphandling är att sprida en ny pro- dukt eller tjänst på marknaden. Det innebär att en framgångsrik katalytisk upphandling kan förväntas leda till en betydande efter- fråga av produkten. Den huvudsakliga drivkraften för företag att delta i en katalytisk upphandling är förväntningen om framtida efterfrågan. I sådana fall kan företag vara beredda att delta i en kata- lytisk upphandling utan att få ersättning från myndigheten som genomför processen. I andra fall är det motiverat att den upphandlande myndig- heten/enheter utger ersättning för att stimulera deltagande och för att möjliggöra utvecklingsarbete. En katalytisk upphandling som sker utan ersättning till del- tagande företag faller utanför såväl /LUF som den av utred- ningen föreslagna lagen om förkommersiell upphandling.23 Även om en katalytisk upphandling skulle falla utanför ramarna för lagstiftningen är det ändå viktigt att myndigheten genomför denna på ett transparent och opartiskt sätt. Dåligt genomförda katalytiska upphandlingar skadar metoden. Vid sidan om ersättning till de deltagande innovativa företagen behöver den myndighet eller enhet som genomför en katalytisk innovationsupphandling i en del fall även ge ekonomisk ersättning till arbetet i beställargrupper liksom att myndigheten i en del fall kan behöva ge ekonomiskt stöd till introduktionen av den nya pro- dukten. Som tidigare framhållits måste katalytisk upphandling vara en del av en övergripande strategi. 22Referensprodukterna representerar existerande teknik och syftet är att visa hur ny teknik kan mäta sig mot äldre teknik i olika aspekter. 23Dock bör noteras att om villkoren för den katalytiska upphandlingen är sådana att myndigheten åtager sig att betala för t.ex. marknadsföringsåtgärder för de företag som vinner upphandling så kan det ses som en ekonomisk ersättning. Ett speciellt fall kan uppstå om myndigheten vid sin marknadsöver- sikt finner att det redan finns en eller flera produkter med de egenskaper, t.ex. minskad miljöpåverkan, som myndigheten efter- strävar,24 men att denna inte efterfrågas på marknaden. Myndigheten måste då försöka analysera orsakerna till att denna eller dessa produkter inte efterfrågas. Det kan bero på priset, men det kan också bero på att produkten avviker från vad kunderna betraktar som normalt. Om myndigheten då bedömer att det finns starka skäl att produkterna borde få en bättre spridning på den svenska marknaden, kan en myndighet genomföra en katalytisk upphandling som har till syfte att utvärdera eller verifiera egenska- perna hos de olika produkter som redan finns på markanden. Det är åter viktigt att understryka att om detta ska vara en slags katalytisk upphandling måste produktens alla egenskaper beaktas. Syftet med den katalytiska upphandlingen är att påverka köp och beställningar både inom offentlig sektor och inom privat sektor. Beställargrupperna är avsedda att visa på att det finns en, visserligen icke bindande, men likväl förankrad utfästelse om att köpa den eller de produkter som tas fram vid den katalytiska innovationsupp- handlingen. Efter att den katalytiska upphandlingen genomförts övergår processen till ett upphandlings/inköpsförfarande. För privata företag som deltagit i en beställargrupp betyder det att var för sig eller tillsammans begära in offert på den produkt som vunnit den katalytiska upphandlingen.25 Är pris och leveransvill- kor acceptabla för företagen är givetvis förväntningen att de står vid sina tidigare åtaganden och köper in produkten eller tjänsten. Avtalen kan utformas som ramavtal eller som avtal beträffande en specifik omfattning. För de deltagare i beställargrupperna som är upphandlande myndigheter eller enheter är det mera komplicerat. De får inleda en upphandlingsprocess enligt /LUF. Det kan handla om att 24Produkten eller tjänsten kan finnas på någon annan marknad i något annat land eller kan finnas på den svenska marknaden men ha mycket begränsad spridning. 25Den katalytiska upphandlingsprocessen kan resulterar i att det finns mer än en produkt som uppfyller eller överträffar resultatet och att skillnaderna mellan produkterna är sådan att det är motiverat att tala om två eller flera vinnare. varje myndighet eller enhet gör en egen upphandling eller en gemensam upphandling. Det kan antingen gälla en upphandling av en specifik omfattning eller ett ramavtal. En fråga som uppkommit är om det skulle kunna anses som ett oproportionellt krav enligt /LUF att vid upphandlingen ta hänsyn till de egenskaper som produkten har, som tagits fram genom den katalytiska upphandlingen. Resultat av den katalytiska upphandlingen kan sägas motsvara en produkt som ligger i tekni- kens framkant. Det är fullt rimligt för en upphandlande myndig- het eller enhet att söka upphandla bästa möjliga produkt. Därför bedömer utredningen att det normalt ska vara möjligt att utforma upphandlingskraven med hänsyn till de egenskaper som produkten som framkommit som ett resultat av den katalytiska upphand- lingen. Givetvis måste kraven och/eller utvärderingskriterierna uppställas på ett sådant sätt att det möjliggör för alla företag som tagit fram produkter med motsvarande egenskaper26 att kon- kurrera. När en katalytisk innovationsupphandling genomförts och del- tagare i beställargruppen genomför sina inköp/upphandlingar ligger det normalt på den myndighet eller enhet som genomfört den katalytiska upphandlingen att sprida informationen även till andra potentiella köpare. Det krävs en strategi för en sådan informations- spridning ska vara framgångsrik. Det eller de företag som vunnit den katalytiska upphandlingen bör också arbeta på att sprida information om sina produkter och resultatet av den katalytiska upphandlingen. Även i det senare skede är beställargrupperna vik- tiga eftersom de kan uppvisa referensobjekt och verka som före- dömen för potentiella köpare.27 Om syftet med den katalytiska upphandlingen är att påverka inköp hos småföretag eller enskilda hushåll blir informationssprid- ningen än mera avgörande för den katalytiska upphandlingens för- utsättningar att vara framgångsrik, dvs. att ändrade inköpsbeteenden får den av myndigheten eftersträvade generella effekten. Myndig- heten måste därför noga överväga och planera denna fas.