sou · GYB321 · 2010-04-14 00:00:00 — Den stora förändringen är övergången från att till största del köpa hundar från , till att skaffa hundar genom öppen offentlig upphandling med förfrågningsunderlag. Det har under denna relativt korta tid visat sig att SRF i sin roll som myndighet fungerar väl och att lagstödet ger en säkerhet i hanteringen. Det kan också konstateras att tillgången på hundar är tillfredställande och att priset per hund minskat i och med det nya inköpsförfarandet. Nyordningen kan betraktas som lyckad. Sedan SRF fick myndighetsansvar har av antalet inköpta hundar kasserats av olika anledningar. Det motsvarar cirka två hundar . Åren före övergången var kassationen i samma storleksordning. Det går inte att märka någon skillnad i kvalitet hos anskaffade hundar mellan perioden närmast före myndighetsuppdraget och perioden därefter. När hundskolans produktion av ledarhundar upphörde restes farhågor om att det inte skulle bli möjligt att få tag på tillräckligt många ledarhundar. Farhågan har visat sig vara obefogad. Ledarhundar är inget unikt för eller för . Om den skandinaviska uppfödningen inte täcker behoven får hundarna sökas inom ett större geografiskt område. Farhågor som finns för eventuella framtida bristsituationer är därför obefogade. Vid ett upphandlings- och anbudsförfarande kommer det alltid att råda viss osäkerhet inför en ny avtalsperiod. Å andra sidan innebär tecknade avtal att säkerhet skapas för den tid som avtalen gäller. Även utanför myndighetssfären används hundar som tjänstehundar. Hundar med uppgifter som liknar polishundens används av bevakningsföretagen. Deras hundar uppfyller därför de flesta krav som Polisen ställer på sina patrullhundar. Den största skillnaden är att bevakningsföretagens hundar inte behöver ha samma goda egenskaper vad gäller spårning. Bevakningsföretagens hundar används för att skydda föraren mot eventuella hot under patrulleringen. Därför är det viktigt att de har goda skyddsegenskaper. För att bevakningsföretagen ska få använda hunden ska den först vara lämplighetstestad av Polisen. Då används samma lämplighetstest som för polishundar. För att få användas i tjänst ska hunden sedan godkännas vid ett tjänstbarhetsprov som också utförs av Polisen. Det är i som utfärdar godkännandet oavsett var i landet hunden arbetar. Väktare som är hundförare har självklart väktarutbildning. Hundförare hos bevakningsföretagen har ofta egen hund redan när de börjar som väktare. Godkänns hunden vid lämplighetstestet kan den användas i tjänsten. En stor del av hundanskaffningen sker på detta sätt av den enskilda väktaren. När behov av nya hundar uppstår är det ofta respektive företag som rekryterar dem. Bedömningen från företagens sida är att det är svårt att få tag i tillräckligt antal bra hundar. Problematiken är densamma som för Polisen och Försvarsmakten. Det finns knappt 340 godkända väktarhundar. Bevakningsföretagens hundar arbetar ungefär och tas ur tjänst vid ålder. Vid ett oförändrat antal hundar är nyrekryteringsbehovet cirka 50 hundar . De hundraser som bevakningsföretagen har i bruk är desamma som Polisen använder sig av, det vill säga i huvudsak och malinois. Bevakningsföretagen är därför konkurrenter till Polisen och Försvarsmakten när det gäller att köpa hundar. En uppfödning av hundar betecknas som när den fått ett kennelnamn som godkänts av och registrerats hos (). SKK är den organisation som utfärdar och registrerar stamtavlor för hundar. I princip är samtliga svenska uppfödare medlemmar hos SKK. Därmed har de också förbundit sig att följa . I detta finns bland annat krav på hur avel och uppfödning ska ske. Kraven är att betrakta som minimikrav. Det är i huvudsak två hundtyper som används som tjänstehundar. Det är brukshundar samt stötande och apporterande fågelhundar, det vill säga spaniels och retrievers. Uppfödare av brukshundar är organiserade i Svenska (), som är en frivillig försvarsorganisation. Än har SBK uppgiften att rekrytera och utbilda hundekipage åt hemvärnet. SBK organiserar rasklubbar för de olika brukshundsraserna. Ett par av dem är Svenska schäferhundsklubben och för belgiska vallhundar där malinois ingår. Det finns även en gemensam specialklubb för spaniels och retrievers, Svenska spaniel- och retrieverklubben. Spaniel- och retrieverklubben har underklubbar för olika hundraser. Det är i dessa rasklubbar som utvecklingen av hundraserna sker. Likt andra föreningar är rasklubbarna styrda enligt demokratiska principer. Detta betyder att majoriteten bestämmer till exempel inriktningen på klubbens verksamhet och utveckling av rasen. För tjänstehundarnas utveckling har detta betydelse eftersom antalet uppfödare av tjänstehundar är avsevärt färre än antalet uppfödare av andra hundar inom respektive ras. Den svenska uppfödningen av hundar sker i huvudsak som hobbyverksamhet. Även kennlar som regelmässigt tar fler än en valpkull är ofta hobbyverksamhet. Detta gäller även de som tar fram tjänstehundsämnen. Det är få företag som professionellt ägnar sig åt hunduppfödning eller träning av hundar. Undantaget är uppfödning och träning av ledarhundar där professionalism är nödvändig därför att träningen kräver mycket arbete och tar förhållandevis . En anledning till att det är få uppfödare av tjänstehundar i är den långa period då hundskolan, i alla sina skepnader, producerade och levererade hundar främst till Polisen och Försvarsmakten. Någon marknad för tjänstehundar att tala om fanns inte och det gavs inte några övriga incitament att etablera en tjänstehundsuppfödning av sådan storlek att det skulle gå att livnära sig på den. Användarna av tjänstehundar vill köpa hundar som är , helst ännu äldre. En normal ålder på en valp när den säljs är . Få uppfödare, om ens någon, håller kvar en valp under för att spekulera i att den köps av någon tjänstehundsanvändare. De hundar som står till buds för Polisen och tidigare Försvarsmakten är därför till allra största delen omplaceringshundar. Eftersom det är unghundar som köps in på vad som kan beskrivas som en andrahandsmarknad, har det inte tagits fram kravspecifikationer som uppfödare kunnat inrikta sin avel mot. Detta gäller såväl valpegenskaper som egenskaper hos unghunden. Detta torde vara en betydande anledning till att de privata uppfödarna inte i tillräcklig omfattning tycks ta fram de tjänstehundar som efterfrågas. Marknaden för tjänstehundsämnen fungerar på så sätt dåligt. Att det går att inrikta en uppfödning mot tjänstehundar visas av att svenska hunduppfödare förser polis och försvar med tjänstehundsämnen i inte helt obetydlig omfattning. Exporten av tjänstehundsämnen till visar att det finns en potential för att svenska uppfödare ska kunna förse också svenska myndigheter med tjänstehundsämnen. Nedan gör jag en genomgång av några grundläggande begrepp och min bedömning av deras relevans för såväl uppfödare som användare av tjänstehundar. Jag gör också en inventering av olika former av branschstöd och analyserar dess tillämplighet för tjänstehundsuppfödare. 6.1Olika typer av tjänstehundar för olika användningsområden Det finns flera typer av tjänstehundar. Kraven på de olika tjänstehundarna skiljer sig, likaså deras olika användningsområden. Därför går det inte att behandla tjänstehundar som en homogen grupp. används statliga tjänstehundar av Polisen, Försvarsmakten, MSB, och Kriminalvården. Därtill används ledarhundar av synskadade. SRF har givits ett myndighetsansvar för tilldelning och återtagande av ledarhundar. Användarna har olika krav på sina tjänstehundar. För tydlighets skull delar jag därför in tjänstehundarna i kategorier med utgångspunkt från gemensamma eller snarlika användningsområden och krav. 6.1.1Polisens och Försvarsmaktens hundar Polisen och Försvarsmakten efterfrågar samma typ av hund, det vill säga en relativt stor och orädd hund med en stark egen arbetsmotivation. Polisen har dock delvis andra krav än Försvarsmakten eftersom Polisens hundar ska kunna användas till fler uppgifter och kunna arbeta längre pass. Om en hund klarar polishundtjänst kommer den sannolikt, men inte säkert, att också klara tjänst hos Båda användarna efterfrågar hundar som är gamla. Innan Försvarsmakten började med egen uppfödning sökte myndigheten i princip efter samma hundar och på samma marknad som Polisen. Denna typ av hund används inte bara som statlig tjänstehund. Även privata vaktbolag efterfrågar den som väktarhund. Det är därför lämpligt att Polisens och Försvarsmaktens hundar behandlas som en kategori. Ett specialfall är hemvärnets hundar som behandlas nedan. Polis- och försvarsmaktshundar är den största kategorin tjänstehundar med ett årligt rekryteringsbehov på cirka 150 hundar. De vanligaste skälen till att hundar tas ur tjänst är hälsomässiga, till exempel ryggproblem. Vaktbolagens årliga rekryteringsbehov är drygt 50 hundar. Den totala svenska marknaden för denna kategori hundar är således i storleksordningen 200 hundar . 6.1.2Tullverkets och Kriminalvårdens hundar och Kriminalvården använder sig av hundar för att söka efter narkotika. De båda myndigheternas krav på sina tjänstehundar är därför i det närmaste identiska. Eftersom särskilt hundar arbetar där många människor passerar får de inte vara för respektingivande. och Kriminalvårdens tjänstehundar ska vara tillräckligt lätta för att kunna lyftas upp för att söka på annars svårtillgängliga platser. Hunden måste kunna arbeta i trånga utrymmen och för del också på fordon, även när de är i rörelse. och Kriminalvården har samma inköpsförfarande och letar bland samma leverantörer. Av dessa anledningar går det att samla och Kriminalvårdens hundar i samma kategori. Såväl Polisen som Försvarsmakten har ett mindre antal av denna typ av hund i sin tjänst. Det sammanlagda behovet av hundar för och Kriminalvården är cirka 10 stycken . Ledarhundar för synskadade är en mycket specifik tjänstehundskategori. De ska ha helt andra egenskaper än övriga tjänstehundar. Ledarhundar köps färdigtränade. Det årliga behovet är cirka 40 hundar. MSB:s minhundarna kommer från den uppfödning som drivs av NPA i Bosnien och är färdigtränade när de levereras. Träningen är specialiserad och dessa hundar bildar därför en egen kategori. Till räddningstjänsten rekryteras hundekipage, det vill säga personer som redan har egen hund. Rekryteringen sker genom lokala brukshundsklubbar. I utgångsläget ställs det inte några bestämda krav på hunden eller föraren. Det är resultatet av den vidare utbildningen som får avgöra om ekipaget kan ingå i räddningsstyrkan. Rekrytering av hundekipage till hemvärnet sker på liknade sätt. Det är de lokala brukshundsklubbarna som har uppdraget att rekrytera och utbilda även dessa ekipage. För såväl räddningsekipage som hemvärnsekipage är det enskilda personer med hund som rekryteras. Därför är det lämpligt att dessa bildar en egen kategori. 6.2Statens ansvar för tillgången på tjänstehundar Användarna av statliga tjänstehundar efterfrågar olika egenskaper hos hundarna inom sina respektive områden, vilket är en självklarhet. Flera olika raser kommer ifråga. Även inom samma ras kan olika egenskaper efterfrågas av olika användare. Det innebär att någon enhetlighet vad gäller inköp och avel av tjänstehundar inte är möjlig. Det kan vara svårt att få fram tillräckligt många bra hundindivider för respektive ändamål eftersom uppfödarna ofta prioriterar egenskaper som efterfrågas av andra köpare än användare av tjänstehundar. Speciellt gäller detta hundar av den typ som Polisen och Situationen kompliceras ytterligare av att det på den internationella marknaden sällan finns samma bakgrundsinformation om hundarna som i . Detta medför att import av hundar oftast inte är ett alternativ. 6.2.1Vem ska ansvara för att det finns tillräckligt med potentiella tjänstehundar? Var bör då ansvaret ligga för att det finns tillräckligt med potentiella tjänstehundar? Är det ett statligt övergripande ansvar av infrastrukturell art likt att hålla med till exempel vägar, universitet och rättsväsende? besvarade denna fråga jakande. Ett alternativt synsätt är att varje användare tar ansvar för sin egen rekrytering av hundar. Detta är dagens situation. De berörda myndigheterna har valt olika vägar för att rekrytera hundar. Försvarsmakten bygger upp en egen sluten avelsverksamhet. När den är fullt utbyggd kommer drygt 400 valpar att produceras. Deras behov om 50 valpar täcks då mer än väl. Polisens länspolismyndigheter letar bland omplaceringshundar för att täcka sitt årliga behov om cirka 100 tjänstehundsämnen. och Kriminalvården köper även de tjänstehundsämnen men deras krav är lättare att uppfylla. Det beror på att de egenskaper som de båda myndigheterna efterfrågar kan hittas hos fler hundar, men även på att antalet hundar som behövs inte är så stort. SRF har av lagstiftaren givits uppdrag att genom öppen offentlig upphandling med förfrågningsunderlag täcka behovet av ledarhundar. 6.2.1.1Nackdelar med centraliserad hunduppfödning Det finns flera uppenbara nackdelar med att centralisera all tjänstehundsförsörjning till en statlig huvudman. Användarna efterfrågar olika egenskaper vilket betyder att en centraliserad uppfödning måste täcka samtliga. Hundar för flera olika typer av användningsområden och flera olika raser med olika egenskaper måste då födas upp. En annan nackdel är att långt ifrån alla valpar i en kull lämpar sig som tjänstehundar. Detta innebär att staten skulle behöva pro- ducera många fler hundar än vad som behövs för tjänstehundsändamål. Därmed skulle staten bli en stor säljare av hundar. När staten finansierar verksamhet med offentliga medel och konkurrerar på en marknad uppstår alltid frågan om produktionen på ena eller andra sättet subventioneras. Inte minst gäller det hur kostnader för byggnader och personal fördelas. Ytterligare en risk med ett centraliserat program är att om det leder fel ur avelssynpunkt eller drabbas av smitta kommer basen för produktion av tjänstehundar i praktiken att slås ut. 6.2.1.2Fördelar med centraliserad hunduppfödning Om uppfödning av tjänstehundar centraliseras till staten blir den med nödvändighet omfattande. En fördel med en stor produktion av tjänstehundar är att den kan dimensioneras så att tillgången kommer att bli tillfredsställande. En annan fördel är att man kan arbeta med en och samma avelsinriktning och därmed sannolikt få snabbare genetiska framsteg. 6.2.1.3Nackdelar med att varje användare ansvarar för rekrytering av hundar Den största nackdelen med en marknadsförsörjning av tjänstehundar är risken att tillgången på hundar, från tid till annan, blir knapp. anser Polisen att det är svårt att få tag på tillräckligt många lämpliga hundar. , innan Försvarsmakten byggde upp en egen uppfödning, var detta även den myndighetens uppfattning. Tillämpas en strukturerad inköpsmodell med upphandling på långa kontrakt ökar möjligheten att täcka behovet av tjänstehundar. Hittillsvarande erfarenheter från den nya modellen för ledarhundsförsörjning visar att så är fallet. Tidsperioden har dock varit kort och några bestämda slutsatser kan ännu inte dras. Användarna blir också utlämnade till det avelsarbete som bedrivs av andra hunduppfödare vars primära intresse inte är att ta fram tjänstehundar. Om varje användare tar ansvar för sin egen försörjning av hundar finns risken att myndigheter som använder samma typ av hund kommer att konkurrera om samma hundar och därmed driva upp priset på dessa. 6.2.1.4Fördelar med att varje användare ansvarar för egen rekrytering av hundar En uppenbar fördel om hundarna köps från privata uppfödare är att överskottsproblematiken undviks. Det bör också bli en bättre bredd på det genetiska materialet eftersom det är flera uppfödare inblandade. Risken för storskaliga misslyckanden minskar. Det torde också totalt sett bli billigare att köpa hundar från privata uppfödare eftersom användarna köper de hundar som faktiskt används. 6.2.1.5Försörjningen av tjänstehundar är varje användares ansvar På grund av de skilda kraven på tjänstehundar som användarna har går det inte att behandla tjänstehundar på ett enhetligt sätt. Jag anser därför inte att tillgången på tjänstehundar är av infrastrukturell art. Därför ska inte staten bedriva egen uppfödning eller avel av tjänstehundsämnen. Därmed lägger jag försörjningsansvaret på respektive användare. Det är den enskilda myndigheten som bäst kan göra avvägningen mellan en investering i tjänstehund eller en investering i andra hjälpmedel inom givet budgetutrymme. 6.3Vad konstituerar en brist? När någon vill köpa en produkt söker denne efter produkten på en marknad med kända leverantörer. Om produkten är något så när välkänd och köparen inte ställer speciella krav kommer köparen att hitta det denne efterfrågar. I en marknadsekonomi regleras efterfrågan med hjälp av produktpriset. En anledning till att köparen inte kan hitta den produkt denne söker kan vara att priset är högre än köparen kan eller är villig att betala. I så fall beror den upplevda bristen på bristande köpkraft. Andra köpare prioriterar produkten högre och betalar mer. Denna typ av brist kan avhjälpas om köparen är villig att betala mer. Om köpare söker efter en produkt i ett begränsat område är det inte säkert att den finns just där. Däremot kan produkten finnas i något annat område, närliggande eller längre bort. Anledningarna till geografiska begränsningar kan vara flera. Okunskap om tillgången på andra platser eller formella begränsningar som förhindrar köpare att söka produkten utanför ett bestämt område är inte ovanliga. Denna typ av brist kan avhjälpas om det tillgängliga sökområdet vidgas. Har köparen behov av en produkt vid ett bestämt tillfälle är det inte säkert att den finns tillgänglig . Däremot kan den finnas i överflöd . Detta gäller särskilt produkter som är beroende av biologiska processer. När världshandeln var mindre utvecklad gällde det i hög grad för färsk frukt och färska grönsaker. Denna typ av brist kan avhjälpas om köparen kan anpassa sina inköp till en tidpunkt när produkten finns tillgänglig. Det kan vara så att en produkt inte är möjlig att införskaffa, oavsett vilka åtgärder som vidtas. Finns ingen produkt tillgänglig oavsett var köparen letar eller vilket pris denne är beredd att betala föreligger det en absolut brist. Den enda möjligheten att komma tillrätta med denna typ av brist är att få till stånd ett ökat utbud. Beslut om förändring av utbudsvolymerna ligger hos producenterna vilka måste förmås öka sin produktion. I bästa fall tar det tid, i värsta fall är det omöjligt. 6.4Vilka brister kan vara relevanta för tjänsthundsanvändare? Även inköp av tjänstehundar sker på en marknad. Den fungerar i princip som vilken annan marknad som helst. Gäller någon av ovanstående principiella bristsituationer för köpare av tjänstehundar? Det kan tyckas som en självklarhet att om användarna vore beredda att betala högre priser skulle det också vara lättare att hitta lämpliga tjänstehundsämnen. Polisen är de som tydligast upplever svårighet att få tag på hundar. Deras inköpssystem har inte varit utformat så att Polisen kunnat pröva till vilket pris hunduppfödare och andra säljare av tjänstehundsämnen är villiga att sälja de hundar som efterfrågas. I avsaknad av tydliga krav och volymspecifikationer är det inte lätt att få reda på hur priskänsliga uppfödarna är. Det tar därutöver tid för uppfödarna att anpassa och öka produktionen om efterfrågan ökar. Det beror på att en unghund inte kan säljas förrän efter det att tiken parats. Så lång planeringshorisont har få köpare haft. Av flera skäl, inte minst budgetrestriktioner hos myndigheterna, har priset inte använts som ett medel för att öka utbudet. Geografiska brister kan drabba Polisen. Genom att varje länspolismyndighet var för sig söker hundar inom respektive län kommer inte självklart hundar i andra län att uppmärksammas för inköp. Information om tillgängliga och lämpliga hundar riskerar att inte föras vidare till andra polismyndigheter. Denna typ av brist kan åtgärdas om hundinköpen centraliseras och samlas hos en ansvarig enhet som har överblick över utbud och efterfrågan på tjänstehundsämnen. Det finns en form av säsongsmässig brist på tjänstehundar när det gäller inköp. Det beror på att hundar köps in för att vara på plats när en utbildningsomgång börjar. Då köper in hundar i ett visst åldersspann och inte vid en bestämd ålder kan denna brist åtgärdas genom att inköpsperioden förlängs. Leveranstidpunkten kan dock vara oförändrad i förhållande till . Någon absolut brist på tjänstehundsämnen föreligger inte. registrerar hur många valpar som föds hos anslutna kennlar. Genom detta är det lätt att konstatera att det föds tillräckligt många valpar för att behovet av tjänstehundar borde kunna täckas, särskilt om sökområdet vidgas till andra länder. Enbart av av brukstyp föds det i cirka 1 000 valpar . Därtill kommer ett flertal andra hundraser som kan vara lämpliga för tjänstehundsändamål. Det går visserligen att diskutera hur många av valparna som lämpar sig som tjänstehundsämnen, men det årliga behovet av statliga tjänstehundar inklusive väktarhundar, är drygt 200 hundar totalt. Därtill finns behov av att nyrekrytera hundar även för räddningstjänst och hemvärn. På grund av strukturen med frivillighet är det behovet svårt att uppskatta men matematiskt är det knappt 150 hundar . 6.5Olika metoder för att stödja och främja privat hundavel och uppfödning Det finns olika möjligheter att låta en bransch få fördelar. Nedan går jag igenom några möjligheter som finns tillgängliga. Staten kan ge direkt eller indirekt ekonomiskt stöd till en bransch. Direkt ekonomiskt stöd till en verksamhet har prövats i flera sammanhang. Ett exempel är varvsstödet . Motivet var att bibehålla konkurrenskraft gentemot varv i andra länder där produktionskostnaderna var lägre. Resultatet av stödet innebar inte att produktionen långsiktigt upprätthölls i . Direkta ekonomiska stöd, som ofta varit villkorade med att staten går in som ägare under akuta kriser, har också tillämpats. Här har företagen ofta överlevt och i något fall, som Södra skogsägarna, köpts tillbaka av de ursprungliga ägarna när krisen upphört. Andra exempel på direkta ekonomiska stöd kan hämtas från EU:s jordbrukspolitik. Stöd har där givits till vissa produktionsmedel, främst mark, och till vissa produkter inom jordbruket. här är skälet att öka konkurrenskraften gentemot andra länders produktion. EU:s jordbrukspolitik innehåller också produktionsregleringar för att förhindra prispressande volymer att nå marknaden. Ekonomiskt stöd behöver inte vara ett direkt budgetstöd till producenter eller produkter. Det kan också utformas som stöd till en näring eller verksamhetsgren. En typ av indirekt ekonomiskt stöd är att staten betalar högre priser än marknadspriset. Denna möjlighet står inte till buds eftersom reglerna för offentlig upphandling och inte tillåter detta. Medel till forskning och försök är ett indirekt ekonomiskt stöd som vissa näringsgrenar från tid till annan erhåller. Aktuellt är stöd till utveckling av effektivare bilmotorer. Marknadsföringsstöd är heller inte ovanligt. Träbranschen fick för bara sådant statsstöd. Detta kritiserades dock av producenter av andra byggnadsmaterial som ansåg att det var konkurrenssnedvridande. Att avskärma en bransch från utländska konkurrenter och på så sätt få en större marknad för egna producenter är en mycket vanlig form av stöd. Det vanligaste sättet är att ta ut tull på importerade varor. Ursprungligen var tullar ett sätt att finansiera statlig verksamhet. En effekt av tullar är också att inhemska producenter får en fördel framför utländska. Denna aspekt har helt tagit över som motiv för att ta ut tullar. Uppfinningsrikedomen har varit stor vad gäller att införa andra typer av gränshinder. Speciella regler för motorfordon är eller har varit vanligt. Ett svenskt exempel är kravet på strålkastarspolning på alla nya bilar när endast svenska tillverkare hade detta i produktion.