sou · GYB368 · 2010-10-25 00:00:00 — Våra viktigaste slutsatser i stark sammanfattning i de angivna delarna är att den nuvarande regleringen innefattar flera problem som gör att det kan finnas behov av en ny modell för yttrande- frihetslagstiftningen, att det svenska medlemskapet i EU på flera sätt innebär svårigheter när den svenska regleringen ska tillgodose krav i som ibland kan anses stå i motsättning till yttrandefrihetsrättsliga intressen och att det står klart att det inte går att tillskapa en ny yttrandefrihetsgrundlag som behandlar alla yttranden lika och ger dem ett skydd motsvarande det som TF och YGL ger inom sina tillämpningsområden. I kap. 6 introduceras modellerna inkl. vissa grundläggande över- väganden. Modellerna presenteras sedan i kap. 7–9. Utgångspunkter för en teknikneutral yttrandefrihetsgrundlag En ny yttrandefrihetsgrundlag måste alltså ge ett särskilt starkt skydd åt vissa yttranden, och det måste preciseras i lagen vilka yttranden som på detta sätt prioriteras av lagstiftaren. Avgräns- ningen bör i möjligaste mån göras på ett begripligt, konsekvent och effektivt sätt. Yttrandefriheten ska stå fortsatt stark som den inte får ge orimliga effekter. Kommittén har kommit fram till att det särskilda grundlags- skyddet till att börja med bör förbehållas yttranden avsedda för allmänheten. Ett grundläggande syfte med yttrandefriheten är ju att människor ska vara fria att yttra sig offentligen. Vidare har kom- mittén funnit att det särskilda skyddet bör förbehållas yttranden i medier, dvs. redskap eller verktyg för överföring av yttrandena. Det sammanhänger främst med att det annars visar sig omöjligt att ge yttrandena det önskade starka skyddet utan klart olämpliga effekter när det gäller det genomslag som straff- och annan skydds- lagstiftning måste få (se kap. 5). De nu angivna utgångspunkterna har i de modeller vi redovisar sammanförts i ett krav att de särskilt skyddade yttrandena ska förekomma i massmedier. Detta är alltså ett krav som upprätthålls genomgående i modellerna. Massmediekravet räcker dock enligt kommitténs bedömning inte för att avgränsa den särskilt starka yttrandefriheten. Ett så vid- sträckt tillämpningsområde skulle nödvändiggöra omfattande och mindre lämpliga undantag från tillämpningsområdet. Det samman- hänger med de krav som EU:s dataskyddsdirektiv ställer. Det behövs alltså ytterligare något kriterium för att avgränsa det särskilt starka skydd som vissa yttranden ska ges. Och en sådan avgränsning bör naturligtvis utgå från kriterier som är relevanta och rimliga i sammanhanget. Vilka yttranden finns det anledning att skydda framför andra? Svaret på frågan torde enligt kommittén i princip kunna sökas på två vägar: Den första innebär att man försöker dra en gräns mellan yttranden som någon är beredd att ta ett ansvar för och yttranden där ansvarstagandet är otydligt eller obefintligt. Om någon tar ett ansvar kan man dels förvänta sig att publicering av hemliga och andra känsliga yttranden sker med eftertanke, dels normalt lätt finna den ansvarige för det fall yttrandefrihetens grän- ser överträds. Den andra vägen, och den mest uppenbara, innebär att man försöker bestämma de yttranden för vilka det är särskilt viktigt att garantera en stark yttrandefrihet. Den andra vägen innehåller två principiellt olika möjligheter. Den första innebär att man avgränsar de särskilt viktiga yttran- dena utifrån en mer eller mindre schablonmässig precisering av i vilka sammanhang de regelmässigt förekommer. Och därvid är det naturligt att knyta an till de massmedier som har särskilt stor betydelse för informationsspridningen och åsiktsbildningen i sam- hället. Detta stämmer väl med den inriktning som direktiven nämner. Vi har kommit fram till att begreppet massmedieföretag innefattar en god sådan schablonmässig precisering. Den andra möjligheten innebär att man går direkt på själva yttrandena och försöker få fatt i yttrandets ändamål. De yttranden som har ett syfte som det är särskilt viktigt att värna om anses då förtjänta av ett särskilt starkt skydd. Nedan presenteras kortfattat de tre olika modeller för en ny yttrandefrihetsgrundlag som vi har funnit anledning att arbeta vidare med. De utgår från de tre nämnda varianterna. Alla tre modellerna är så utformade att grundlagsskyddet i princip till- kommer själva yttrandet, alltså inte – som – ett visst medium eller en verksamhet. Detta spelar oftast inte någon större roll i sak, men vi har bedömt att regleringen blir mer begriplig om den konsekvent utformas på det sättet. Det bör också upprepas att alla tre modellerna omfattar enbart yttranden i massmedier, dvs. medier som enligt den definition som här används är avsedda att sprida yttranden till allmänheten. Denna avgränsning görs alltså genom- gående. Utanför grundlagen faller i alla tre modellerna, liksom , bl.a. barnpornografi, de flesta kommersiella annonser, stora delar av kreditupplysningsverksamheten, upphovsrätten och sättet för anskaffande av uppgifter. När det gäller undantagen skiljer sig inte modellerna från gällande rätt annat än i detaljer. Den genomgång vi har kunnat göra visar att alla tre modellerna ger ett fortsatt starkt skydd för de sex grundbultarna (censurförbudet, etableringsfriheten, ensamansvaret, meddelar- skyddet, brottskatalogen och den särskilda rättegångsordningen). Den reservationen måste dock göras beträffande meddelarskyddet att en viss osäkerhet kan uppkomma för uppgiftslämnaren bl.a. om till vem uppgifter får lämnas. Detta kan nödvändiggöra en särskild regel om skydd för meddelaren vid god tro härom. Vår genomgång visar också att alla tre modellerna löser flera av de problem som finns med dagens system (se kap. 3). För att alla viktiga problem ska kunna lösas förutsätts att det skapas en delvis ny särskild rättegångsordning som gör att man kommer till rätta med vissa effekter som uppkommer och som innebär att även uppenbara brott ibland undgår lagföring. Det torde också fordra att preskriptionsreglerna konstrueras om. För att det särskilt starka grundlagsskyddet för yttranden ska upp- komma enligt denna modell krävs att någon tydligt träder fram och tar ansvar, antingen för ett enskilt yttrande eller för en klart defi- nierad verksamhet. Ett sådant ansvarstagande kan offentliggöras på två sätt. Antingen sker det genom att det finns ett utgivningsbevis, vilket förutsätter att en utgivare har anmälts, eller också genom att det finns ansvarsuppgifter utsatta i eller på mediet. Med ansvars- uppgifter avses den ansvariges namn och hemvist i . Modellen får anses påtagligt tydlig och klar när det gäller tillämpningsområdet. Det är sålunda i regel helt klart när grund- lagsskydd föreligger. Skyddet ges åt alla yttranden i massmedier med ett tydligt ansvarstagande, vilket betyder att inte vare sig vissa slags verksamheter eller vissa slags yttranden privilegieras. Alla yttranden behandlas i princip lika. En svaghet med modellen kan sägas vara att den knyter det särskilt starka grundlagsskyddet helt till ansvarstagandet och där- med inte tar hänsyn till yttrandenas eller mediernas skyddsvärde. Verksamhetsmodellen betonar betydelsen av yrkesmässig framställ- ning och spridning av massmedier. Den tar i första hand sikte på att ge skydd åt den egentliga mediebranschen. Det motiveras av att den mer professionellt bedrivna medieverksamheten kan sägas ha särskild betydelse för den fria informationsspridningen och åsikts- bildningen. Denna avgränsning stämmer väl med den inriktning som anvisas i direktiven. I denna modell benämns de aktörer som har bedömts särskilt skyddsvärda enligt det sagda massmedieföretag. Definitionen av detta begrepp är relativt snäv och innefattar sammanslutningar och enskilda vilkas huvudsakliga verksamhet består i att på yrkes- mässiga grunder framställa eller sprida massmedier. Ett mass- medieföretag behöver inte ansöka om utgivningsbevis, sätta ut ansvarsuppgifter eller anmäla utgivare för att den särskilda yttrandefriheten ska gälla. Den som inte uppfyller kriterierna för massmedieföretag kan – på samma sätt som i Ansvarsmodellen – få grundlagsskydd genom att i eller på massmediet ange vem som är ansvarig, s.k. ansvarsupp- gifter. Skyddet för yttranden i massmedier med ansvarsuppgifter är lika starkt som skyddet för yttranden i massmedieföretagens verk- samhet. innebär vissa tolknings- och till- lämpningssvårigheter som i sig utgör en nackdel med denna modell. Att privilegiera massmedieföretag kan också anses i sig något diskutabelt. Säkert har andra verksamheter en väl så stor yttrandefrihetsrättslig betydelse som den som drivs av vissa sådana företag. Ändamålsmodellen utgår från ändamålet med yttrandena och ger ett särskilt starkt grundlagsskydd åt yttranden med ett opinions- bildande, journalistiskt, litterärt eller konstnärligt syfte. Denna formulering är i sina huvuddrag hämtad från EU:s dataskydds- direktiv. Meddelarskyddet gäller inte på hela grundlagsområdet utan bara i relation till de massmedier för vilka det har registrerats en utgi- vare. Det sammanhänger med att meddelarfriheten annars skulle få ett så vitt tillämpningsområde att sekretesshänsyn skulle få vika i en oacceptabel omfattning. Censurförbudet gäller i Ändamålsmodellen för alla yttranden i massmedier. Tillämpningsområdet blir alltså bredare än för grund- lagen i övrigt. Det beror på att det inte vore lämpligt om myndig- heterna inför ett eventuellt censurbeslut skulle ha att göra en bedömning av om yttrandena har ett visst syfte eller inte. Denna modell är särskilt gynnsam när det gäller förhållandet till . Eftersom avgränsningen av tillämpningsområdet bygger på dataskyddsdirektivet kommer detta direktiv sannolikt inte att skapa några problem. Ändamålsmodellen bygger också på ett konsekvent och tydligt ändamål, vilket är värdefullt från tolknings- och tillämpningssynpunkt. Denna fördel finns i nästan lika hög grad med de andra båda modellerna. Nackdelarna och problemen med Ändamålsmodellen hänger främst samman med hur avgränsningen ska tillämpas i praktiken. Uttrycket yttranden för ett opinionsbildande, journalistiskt, litterärt eller konstnärligt ändamål är oskarpt, och det kommer att ta innan det har fått stadga. Att yttrandenas ändamål blir avgörande ligger vidare inte långt från att låta gränsen gå vid yttrandenas innehåll, något som ju enligt direktiven inte ska förekomma. En enda grundlag? I Ändamålsmodellen förs yttrandefrihetsregleringen samman i en enda grundlag, varvid regeringsformen i fråga om yttrandefrihet innehåller enbart en hänvisning till yttrandefrihetsgrundlagen. Det är dock mest en tillfällighet att denna lösning presenteras just för Ändamålsmodellen. Den fungerar sannolikt ungefär lika bra i de andra båda modellerna. Särskilt om all yttrandefrihet regleras i samma grundlag men vissa yttranden ges ett starkare skydd, är det praktiskt att använda olika begrepp för den yttrandefrihet som gäller för alla yttranden och den som avser enbart de starkare skyddade yttrandena. Här talar vi om den allmänna respektive den särskilda yttrandefriheten. Alternativen att reglera all yttrandefrihet i en enda grundlag eller att som ha den allmänna yttrandefriheten i regeringsformen får ställas mot varandra om en ny grundlag ska föreslås. Kommittén har ännu inte tagit ställning för något av alternativen. 1.1Kommittén och dess direktiv tillsattes Tryck- och yttrandefrihetsberedningen. Beredningen bestod av en ordförande, en sekreterare och ett antal experter. En samrådsgrupp med representanter för riksdagspar- tierna var också knuten till beredningen, som hade uppdraget att följa utvecklingen på det tryck- och yttrandefrihetsrättsliga områ- det samt att utreda och lämna förslag till lösningar av olika problem på detta område. ombildades beredningen till en parlamentariskt sammansatt kommitté. Den antog namnet Yttrandefrihetskom- mittén. Kommittén, som består av en ordförande, tolv företrädare för riksdagspartierna, 13 experter och två sekreterare, ska fullgöra dels de uppgifter som kvarstår enligt Tryck- och yttrandefrihets- beredningens tidigare direktiv, dir. 2003:58 och dir. 2007:76, dels de uppgifter som anges i dir. 2008:42 (se Bilaga 1, 2 respektive 3). I sitt första delbetänkande, Grundlagsskydd för digital bio och andra ytrandefrihetsrättsliga frågor (SOU 2009:14), behandlade flera frågor som hade pekats ut i dir. 2003:58 och dir. 2007:76 och som kvarstod efter beredningens arbete. En sådan fråga var att analysera om det frivilliga grund- lagsskyddet i databasregeln (1 kap. 9 § YGL) kunde hamna i kon- flikt med bestämmelser med syftet att skydda den personliga integriteten. En annan del av det kvarstående uppdraget var att behandla de yttrandefrihetsrättsliga aspekterna på ett utrednings- förslag om TV-sändningars tillgänglighet för personer med funk- tionshinder. Det återstod vidare att överväga frågan om en straff- sanktionering av efterforsknings- och repressalieförbuden för bl.a. kommunala bolag. I delbetänkandet behandlade kommittén, utöver de kvarstående uppgifterna enligt ovan, även vissa frågor som togs upp i Enligt dessa direktiv är uppdraget indelat i två etapper. Betänkandet tog sikte på frågor som hörde till etapp 1. Arbetet i den delen avsåg att föreslå de ändringar som krävdes för att digital bio samt e-böcker och e-tidningar som levereras med innehåll skulle omfattas av YGL, att ansvaret enligt YGL för vissa Internet- publiceringar förtydligades och att offentlig visning av digital bio skulle omfattas av YGL:s undantag från förbudet mot censur så att även digital bio kunde förhandsgranskas. I etapp 1 ingick vidare att överväga ett förslag i Tryck- och yttrandefrihetsberedningens debattbetänkande (SOU 2006:96) om en s.k. stencilregel för tek- niska upptagningar. Kommitténs betänkande har lagts till grund för ett regeringsför- slag om vissa förändringar i bl.a. RF, TF och YGL (prop. 2009/10:81). Förslaget antogs en första gång av . Eftersom det rör sig om grundlagsändringar fordras ett nytt riksdagsbeslut efter valet . har därefter påbörjat arbetet med etapp 2. Under den etappen ska flera aspekter av det särskilda grundlagsskyddet behandlas. I ett första skede ska kommittén överväga om man i längden bör behålla en teknikberoende grund- lagsreglering av tryck- och yttrandefriheten. Utgångspunkten för arbetet ska vara att de grundläggande tryck- och yttrandefrihets- rättsliga principerna som t.ex. ensamansvaret, jurysystemet och meddelarskyddet ska ligga fast. I uppdraget ingår att analysera de för- och nackdelar som en teknikoberoende reglering kan medföra. Kommittén ska vidare analysera om andra distributionsformer för yttranden till allmänheten, utöver de traditionella medierna, kan behöva skyddas av de tryck- och yttrandefrihetsrättsliga princi- perna. Vid sin analys ska kommittén lägga särskild vikt vid vilken betydelse dessa distributionsformer kan ha för den fria åsiktsbild- ningen i samhället. Analysen ska också avse hur en avgränsning kan åstadkommas i förhållande till sådana distributionsformer för vilka ett skydd enligt RF:s och bestämmelser är tillräckligt. Om uppdraget i den här delen anförs även följande. Den nuvarande avgränsningen av det grundlagsreglerade området är, som har nämnts, i många fall svår att förklara utifrån ända- målsöverväganden. En sådan ordning är naturligtvis inte ägnad att inge förtroende för lagstiftningen. Det förhållandet kan också i längden göra det svårt att i internationella sammanhang få förståelse för anspråk på särskilda undantag till följd av tryck- och yttrande- Beredningens arbete ska därför ta sikte på att finna en reglering som – utan att en detaljerat beskriven teknikanvändning utgör den huvudsakliga avgränsningsmetoden – ger de traditionella medierna och eventuellt också andra distributionsformer för yttranden till allmänheten ett grundlagsskydd som i allt väsentligt motsvarar det nu gällande. Den grundläggande uppbyggnaden av systemet ska alltså inte ta sikte på yttrandenas innehåll. Avgränsningen mellan vad som ska omfattas av de grundläggande reglerna i regeringsformen och Europakonven- tionen å den ena sidan och vad som ska falla inom tillämpnings- området för den särskilda tryck- och yttrandefrihetsregleringen å den andra måste i stället göras utifrån andra faktorer, t.ex. verksamhetens organisation eller inriktning. I detta sammanhang bör beredningen också överväga om det till det särskilda skyddet för tryck- och yttrandefriheten bör kopplas ett krav på utgivningsbevis eller ursprungsmärkning. Den nuvarande regleringen kan, som ovan har framgått, innebära att ett yttrande som distribueras av ett medieföretag kan omfattas av olika regler beroende på vilken teknik som väljs för distributionen. En sådan ordning ger bl.a. en otydlig bild av vem som bär det rättsliga ansvaret för ett visst yttrande. Beredningen bör därför sträva efter att hålla samman ansvaret för ett yttrande som en medieaktör publicerar i olika medier. Om kommittén bedömer att det inte är möjligt att hitta en ny teknikoberoende regleringsmodell som ger ett tillräckligt starkt skydd för tryck- och yttrandefriheten, ska den inom ramen för nuvarande ordning göra en allmän översyn av TF och YGL i syfte att göra de båda grundlagarna så tydliga och lättillämpade som möjligt. Kommittén ska också överväga om det är möjligt att flytta detaljbestämmelser i och YGL till vanlig lag. Etapp 2 innebär vidare att vissa förändringar ska övervägas som inte tar sikte på utformningen av grundlagsskyddet i stort. Kom- mittén ska därvid utreda om skyddet för enskildas integritet och privatliv i TF och YGL bör stärkas. I uppdraget ingår också att utreda om lagen (1991:1559) med föreskrifter på TF:s och (tillämpningslagen) bör ändras för att öka möjligheterna att kvitta rättegångskostnaderna i tryck- och yttrandefrihetsmål. Kommittén ska dessutom överväga om det är möjligt att genom ändringar i TF, YGL eller i tillämpningslagen på annat sätt stärka enskilda personers ställning i förhållande till medieföretag om de utsätts för brott i medierna, dock utan att tryck- och yttrandefri- heten på något avgörande sätt inskränks. I kommitténs uppdrag ingår också att fortsätta överväga om möjligheterna att lämna internationell rättslig hjälp och liknande internationellt bistånd på det grundlagsreglerade området bör ut- ökas. I det arbetet ingår att överväga om möjligheterna att erkänna domar och beslut som har meddelats i andra medlemsstater i EU bör utökas inom TF:s och . I detta betänkande behandlas den första delen av etapp 2, dvs. den som rör möjligheterna att införa en teknikoberoende grundlags- reglering. Under vårt arbete i den här delen har vi bl.a. beaktat följande. Ett grundläggande krav för att TF och YGL ska bli tillämpliga är att vissa kommunikationstekniker används. I grundlagarna pekas här tre huvudsakliga förmedlingssätt ut: maskinellt framställda skrifter, tekniska upptagningar och elektromagnetiska vågor. Regleringen innebär att det uppställs mer eller mindre specifika krav som måste vara uppfyllda för att grundlagsskyddet ska gälla. Ett exempel är att en skrift som huvudregel måste vara framställd i tryckpress för att omfattas av TF. Här kan även YGL:s definition av radioprogram nämnas. Den innebär att YGL blir tillämplig på radioprogram (överföring av elektromagnetiska vågor) som är riktade till allmänheten och är avsedda att tas emot med tekniska hjälpmedel. Tekniska upptagningar och databasöverföringar är andra områden där det uppställs olika tekniska krav för att grund- lagsskyddet ska gälla. Inom grundlagarnas tillämpningsområde finns det dessutom vissa specialregler som tar sikte på den teknik som används för att förmedla yttranden. Det gäller i första hand på YGL:s område. Som ett exempel kan nämnas den uppdelning som görs mellan radio- program som sänds genom tråd och sändningar på annat sätt, dvs. För dessa sändningsformer gäller olika villkor på grundlagsnivå (se vidare SOU 2006:96 s. 138 f.). Bestämmelser av det här slaget är bakgrunden till att TF och YGL anses utgöra en teknikberoende reglering av tryck- och yttrandefriheten. Som har framgått ovan används uttrycket teknik- beroende i våra direktiv. I andra sammanhang har medie- beroende, eller liknande uttryck, använts för att beskriva samma företeelse. De två orden, teknikberoende och medieberoende, får i det här sammanhanget anses vara i princip synonyma (jfr a.a. s. 112 f.). I detta betänkande använder vi mestadels ordet teknik- beroende, medan motsatsen för tydlighets skull i regel benämns teknikneutral. Frågan om hur det särskilda grundlagsskyddet för yttrandefri- heten ska utformas har utretts vid ett antal tillfällen . En viktig övergripande frågeställning under utrednings- arbetet får sägas ha varit följande. Hur långt går det att utsträcka de grundläggande skyddsprinciper (etableringsfrihet, censurförbud, meddelarskydd m.m.) som har lagts fast genom TF? Svaret har varit att det går att utvidga grundlagsskyddet till att omfatta de viktigaste medieformerna. En förutsättning har dock bedömts vara att skyddet knyts till användandet av viss teknik och att det görs frivilligt i vissa delar. Det här synsättet återspeglas i införandet av YGL och i de ändringar som har gjorts i denna. Det har däremot inte ansetts möjligt att införa en generell yttrandefrihetsgrundlag som är teknikoberoende i den meningen att den omfattar alla yttranden till allmänheten, dvs. oavsett fram- ställningsform. Med ett sådant regleringsalternativ skulle yttranden i traditionella massmedier ha samma skydd som yttranden vilka framförs genom direkt kommunikation med allmänheten (t.ex. vid demonstrationer, teaterföreställningar eller konstutställningar) eller med hjälp av teknik som inte omfattas av grundlagarna. De skäl som har anförts mot en teknikoberoende reglering har i första hand utgått från de tryck- och yttrandefrihetsrättsliga grund- principerna. Det har bedömts vara alltför osäkert om principerna kan upprätthållas med ett system som inte knyter an till användan- det av viss teknik. Man har sålunda ansett att det är svårt att till- lämpa principer om etableringsfrihet, ensamansvar, meddelarfrihet, särskild rättegångsordning m.m. på mer lösa uttrycksformer såsom demonstrationer, politiska tal och teateruppsättningar. Det har vidare ifrågasatts om dessa framställningsformer verkligen är i behov av det förstärkta grundlagsskyddet för yttrandefriheten. har flera fördelar påtalats med en teknikoberoende modell. Bland annat har det ansetts felaktigt att, som i TF och YGL, särbehandla vissa yttranden till allmänheten. En teknik- oberoende reglering skulle jämställa olika yttrandeformer och därmed vila på en bättre principiell grund. Vidare har det fram- hållits att ett borttaget teknikberoende skulle kunna lösa vissa gränsdragningsproblem som ibland gör det nuvarande systemet oförutsägbart och svårt att tillämpa. Det skulle vidare innebära att grundlagsskyddet inte påverkas av teknikutveckling och andra förändringar på medieområdet. Grundlagarna skulle därmed inte behöva ändras lika ofta. Vår uppgift är att fortsätta övervägandena om en teknik- oberoende grundlag. Under det utförda arbetet har vi haft en konkret ansats. Syftet har varit att utarbeta alternativa regle- ringsmodeller till dagens system. Arbetet har i första hand bedrivits med utgångspunkt i de tänkbara sätt att avgränsa tillämpnings- området för en ny modell som pekas ut i direktiven. En teknik- oberoende modell har prövats i olika varianter. Vidare har en ordning som bygger på ett helt frivilligt skydd diskuterats. I enlighet med direktiven har vi också övervägt möjligheterna att låta en verksamhets organisation eller inriktning få betydelse för utform- ningen av skyddet. Vi har även prövat frågan om skyddsområdet kan bestämmas utifrån ändamålet med det aktuella yttrandet. I den delen har vi bl.a. utgått från de undantagsmöjligheter som pekas ut i EU:s s.k. dataskyddsdirektiv (se artikel 9 i direktivet).1 En slutsats av vår genomgång är att vissa regleringsalternativ är avsevärt svårare att genomföra än andra.