sou · GXB356d2 · 2010-01-01 00:00:00 — I slutredovisningen för (Dom- stolsverkets dnr 1447-2004, s. 15 ff.), redovisas de överväganden som gjordes beträffande reformens ekonomiska förutsättningar. Dimensionering och ekonomi i domstolarna framhöll att det vid beräkningen av kostnaderna för den nya instans- och processordningen fanns många osäkerhetsfaktorer, omfattande bl.a. ett varierande inflöde av ansökningar om uppehållstillstånd och därmed en varierande mängd överklaganden till domstolarna. Kostnaderna skulle också komma att påverkas av antalet muntliga förhandlingar i målen. I det förslag till budgetunderlag som lämnade till regeringen (Budgetunderlag m.m. för migrationsdomstolarna åren 2006–2008, dnr 1447- 2004) utgick beräkningarna från det då aktuella förslaget att Kammarrätten i skulle bli Migrationsöverdomstol och Länsrätterna i , län respektive skulle bli migrationsdomstolar. Vidare hade lagt till grund för beräkningarna prognoser från beträffande målinflödet till andra instans i de aktuella måltyperna och prognoser från beträffande storleken på den ärendebalans som migrationsdomstolarna skulle ha att ta över /2006, när nämnden antogs bli nedlagd. satte som mål att denna balans skulle avarbetas . I budgetunderlaget specificerades kostnader för personal, nämndemän, tolkar, översättare, sakkunniga, offentliga biträden, klagandens resor, lokaler, inredning, utrustning, IT-stöd, bibliotek, databaser, praxisspridning, säkerhet, information, arkiv och utbildning samt projektkostnader. Inför regeringens budgetbeslut i regleringsbrevet för Domstols- verket för hade justerat prognos- erna avseende måltilldelningen. Det beräknade målunderlag som låg till grund för anslagstilldelningen i regleringsbrevet för Domstols- verket för var som följer: SOU 2009:56 Dimensionering och ekonomi i domstolarna Tabell 15.1 Beräknat årligt antal mål i migrationsdomstolarna och Källa: Ekonomiavdelningen, . Asylmål är den avgjort största målgruppen i migrationsdom- stolarna, och utgör omkring två tredjedelar av de inkommande målen. I målgruppen ingår även asylsökande ensamkommande barn. Avlägsnandemål är en övergripande målgrupp som dels omfattar asylmålen, dels andra mål om avvisning och utvisning av personer utan asylskäl. Verkställighetsmål avser mål om prövning enligt 12 kap. 19 § utlänningslagen. Den i tabell 15.1 sistnämnda målgruppen, mål om uppehållstillstånd, omfattar bl.a. personer som söker tillstånd att vistas i på grund av anknytning till anhörig eller på grund av arbete eller studier. I förslaget till budgetunderlag förordade att medlen för migrationsdomstolarnas verksamhet skulle utgöra egna anslag. Det vore, menade , ytterst olämpligt att hänföra migrationsdomstolarna till samma anslag som Domstols- väsendet. Osäkerheten beträffande verksamhetens omfattning och variationerna från tid till annan skulle kunna drabba de redan hårt ansträngda allmänna domstolarna och allmänna förvaltnings- domstolarna på ett mycket negativt sätt (Budgetunderlag m.m. för migrationsdomstolarna åren 2006–2008, dnr 1447- 2004, s. 26). beslöt om att anvisa medel inom utgiftsområde 8 Invandrare och flyktingar (numera Migration) på anslagen 12:4 Domstolsprövning i utlänningsärenden och 12:5 Kostnader vid domstolsprövning i utlänningsärenden för (prop. 2005/06:1, utg. omr. 08, bet. 2005/06:SfU2, rskr. 2005/06:69). Anslaget 12:4 avser förvaltningskostnader och anslaget 12:5 regelstyrda utgifter. I regleringsbrevet för för beslöt regeringen följande villkor för dessa anslag. Dimensionering och ekonomi i domstolarna 12:4 (numera 1:4) anslagspost 1 Domstolsprövning i utlännings- ärenden finansieras migrationsdomstolarnas och Migrations- överdomstolens förvaltningsutgifter. Från anslaget finansieras även Regeringsrättens handläggning av resningsansökningar av utlännings- och medborgarskapsmål samt centrala förvaltningskostnader för de aktuella domstolarnas verksamhet med utlännings- och medborgarskapsmål. Anslaget 12:5 (numera 1:5) Kostnader vid domstolsprövning i utlänningsärenden, som disponerar, är indelat i två olika anslagsposter: anslagspost 1 Utgifter för offentligt biträde m.m. och anslagspost 2 Utgifter för tolk m.m. Den förstnämnda anslagsposten ska användas för att finansiera utgifter för nämnde- män, sakkunniga och vittnen i utlännings- och medborgarskapsmål samt ersättning till offentligt biträde och tredje man. Den sist- nämnda anslagsposten ska användas för att finansiera utgifter för ersättning till tolkar och ersättning till part och parts ställföre- trädare. Regeringen beslöt att för det första verksamhetsåret, , tilldela på anslag 12:4 och på anslag 12:5. Det ska anmärkas att hänsyn därvid tagits till att den nya instans- och processordningen skulle träda i kraft först . För tilldelades på anslag 12:4 och på anslag 12:5. För anslaget 12:5 justerades senare beloppet till . För tilldelades på anslag 12:4 och på anslag 12:5. För anslaget 12:4 justerades senare beloppet till och för anslaget 12:5 till . För tilldelades på anslag 1:4 och på anslag 1:5. Domstolarna har fått ettåriga budgetramar och budgeten för migrationsdomstolarna och Migrationsöverdomstolen har lagts samman med budgeten för den övriga verksamheten på de aktuella domstolarna. Dimensionering och ekonomi i domstolarna 15.2Redovisning och uppföljning av utgifter för migrationsmålen Finansieringen av migrationsdomstolarnas och Migrationsöver- domstolens förvaltningsutgifter sker genom anslag 1:4 Domstols- prövning i utlänningsärenden under utgiftsområde 8 Migration. Den övriga verksamheten vid de domstolar som också är migra- tionsdomstolar finansieras från anslaget 4:5 Domstolar under utgiftsområde 4 Rättsväsendet. Budgeten för de aktuella domstolarna får på så sätt två olika finansieringskällor, vilket ställer särskilt höga krav på redovisning och uppföljning. För att styra utgifterna mot rätt anslag har nya kostnadsställen skapats i Domstolars löne- och personaladministrativa system Palasso för migrationsdomstolarna och Migrations- överdomstolen. Personal i den dömande verksamheten, som har rekryterats för att arbeta med utlännings- och medborgarskapsmål ska redovisas på de särskilda kostnadsställena för migrations- verksamheten direkt i Palasso. Administrativ personal vid domstolarna fördelas på kostnadsstället för migrationsdomstol respektive övrig verksamhet (den s.k. ursprungsverksamheten) genom fördelningstal. Fördelningstalen har beräknats utifrån antalet anställda i den dömande verksamheten i migrations- domstolen och Migrationsöverdomstolen i förhållande till antalet anställda i den dömande verksamheten i övrigt (Migrations- domstolsprojektet, slutredovisning, dnr 1447-2004, s. 20). Metoden med fördelningstal används även för att styra förvaltningsutgifter mot rätt anslag. Enligt uppgift från har justering av fördelningstalen skett . Justeringen har skett mot bakgrund av att ingen av migrationsdomstolarna och inte heller Migrationsöverdomstolen anställde dömande personal i så stor omfattning som beräknades när fördelningstalen togs fram. Avvikelserna vid respektive domstol låg mellan . Fördelningstalen för administrativ personal och övriga förvaltningskostnader var således i samtliga fall för höga i relation till den dömande personal som anställts. På grund av detta hade anslaget 12:4 belastats med för högt belopp. Fördelningstalen sänktes därför till den nivå som motsvarade andelen dömande personal för migrations- verksamheten. Detta innebar att en för hög summa hade belastat anslaget 12:4, vilket omfördes till anslaget 4:5. Dimensionering och ekonomi i domstolarna 15.3.1Underlag för dimensioneringen av domstolarna Dimensioneringen av migrationsdomstolarna grundade sig på beräkningen att Länsrätten i skulle handlägga av utlänningsmålen exklusive medborgarskapsmålen, procent och Länsrätten i m.m. för migrationsdomstolarna åren 2006–2008, dnr. 1447-2004, s. 10). I slutredovisningen för , Dom- stolsverkets dnr 1447-2004, s. 30 ff., redovisas de överväganden som gjordes beträffande dimensioneringen av personal till de nya domstolarna. Utgångspunkter vid dimensioneringen av respektive domstol var ärendestatistik och prognoser samt hänsyn bl.a. till den nya reformens ökade inslag av muntlighet i processen och att ett övervägande antal av målen skulle komma att kräva skyndsam handläggning. Reformen ställde krav på en fungerande och fullt bemannad organisation redan från början. Det var en utgångspunkt vid bemanningen av domstolarna att de dömande uppgifterna skulle utföras huvudsakligen av ordinarie domare. Ett begränsat antal platser för länsrättsfiskaler bedömdes dock böra finnas, på motsvarande sätt som förekommer i respektive domstols organisation. Utifrån beräkningar av hur många muntliga förhandlingar, föredragningar och frågor om prövningstillstånd en domare kunde antas avklara bedömdes behovet av domarpersonal i Kammarrätten i . Beräkningen av behovet av föredragande och domstols- sekreterare hade antalet domare som utgångspunkt. Behovet antogs vara något mindre än i migrationsdomstolarna, nämligen 2,5 före- dragande respektive 0,5 domstolssekreterare per domare. Härtill kom de enhetschefer som skulle leda varsin enhet i kammarrättens beredningsorganisation. Dimensionering och ekonomi i domstolarna Av de nya asylmålen uppskattades vara mål av juridiskt tyngre natur och av dessa antogs med utgångspunkt från det föreslagna regelsystemet kräva muntlig förhandling. Vidare antogs muntlig förhandling förekomma i av övriga avlägsnandemål, i av verkställighetsmålen, i av medborgarskapsmålen, i av förvarsmålen och i en procent i övriga mål. gjorde bedömningen att av asylärendena i balans som skulle överlämnas från till migrationsdomstolarna skulle så gott som samtliga, , vara handläggningsmässigt av tyngre natur. Migrationsdomstolarna kunde alltså vänta sig en mycket stor målbalans redan från början, och även detta förhållande skulle beaktas vid bemanningen. Behovet av antal domare i verksamheten bedömdes utifrån ärendestatistik från och och mot bakgrund av hur många muntliga förhandlingar eller föredrag- ningar en domare kunde förväntas avklara . Antalet föredragande och domstolssekreterare beräknades med utgångs- punkt i antalet ordinarie domare. För migrationsdomstolarnas del beräknades cirka 3,5 föredraganden och 0,5 domstolssekreterare per domare behöva rekryteras. tillkom vid en av länsrätterna beredningschefer, vilkas antal bestämdes utifrån storleken på den del av beredningsorganisationen som de skulle leda. Det samlade underlaget avseende behovet av personal såg ut som följer: Dimensionering och ekonomi i domstolarna Tabell 15.2 Antal beräknade årsarbetskrafter till grund för dimensioneringen av verksamheten i migrationsdomstolarna och Migrationsöverdomstolen Källa: Ekonomiavdelningen, . Sammanlagt blev följande antal rekryterade till berörda domstolar i samband med de inledande rekryteringsomgångarna inför reformen: Tabell 15.3 Antal rekryterade med anledning av den nya instans- och processordningen Källa: , slutredovisning, dnr 1447-2004 s. 40. 15.3.2Antal anställda i domstolarna åren 2006–2008 För oktober månad åren 2006–2008 hade respektive domstol det antal anställda som framgår av figur 15.4 nedan. Underlaget avser antal anställda i respektive personalkategori vars lön konterats i migrationsverksamheten vid respektive domstol i Dimensionering och ekonomi i domstolarna Domstolars löne- och personaladministrativa system Palasso. Lagmännen vid länsrätterna är konterade till i migra- tionsverksamheten och till i ursprungsverksamheten. Figur 15.1 Antal anställda per domstol och personalkategori 2006–2008 Källa: PA-statistik . Statistiken för antalet anställda per utvisar att det enbart var Migrationsöverdomstolen som anställde personal i en omfattning som nästan fullt ut överensstämde med beräknings- underlaget för dimensioneringen (se figur 15.1 ovan). Länsrätterna anställde färre personer i förhållande till antagandena vid dimensio- neringen. Detta skedde, enligt uppgift, mot bakgrund av osäker- heten kring måltillströmningen. skedde ingen större förändring av antalet anställda på migrationsdomstolarna i och i och inte heller vid Migrationsöverdomstolen, medan migrationsdomstolen i ökade sin personal . Ökningen omfattade domstolssekreterare och föredragande. Antalet domare var i stort sett oförändrat. hade både migrationsdomstolen i och migrationsdomstolen i avsevärda personalökningar, i med och i med jämfört med året innan. I härrörde den största ökningen från ett ökat antal föredragande men migrationsdomstolen anställde även fler domstolssekreterare och Dimensionering och ekonomi i domstolarna Vid migrationsdomstolen i bestod också merparten av ökningen av föredragande men även av ordinarie domare och domstolssekreterare. Migrationsdomstolen i och Migrationsöverdomstolen hade ingen stor förändring av personalstyrkan jämfört med året innan. Det kan noteras att Migrationsöverdomstolen hade en personalminskning med och per hade samma antal anställda totalt som 2006, med en nästan identisk fördelning mellan personalkategorierna. Av betydelse för bl.a. frågan om kostnadseffektivitet och kostnader i verksamheten är frågan vilken personalomsättning som har förekommit på migrationsdomstolarna, dvs. i vilken utsträckning personal har valt att lämna sin anställning. Uppgifter har i detta hänseende inhämtats från respektive migrationsdomstol och från Migrationsöverdomstolen. hade Kammarrätten i hög personalomsättning på föredragandesidan. Rörligheten var dock densamma över hela kammarrätten och var alltså inte specifik för Migrationsöverdomstolen. har personalomsättningen av- stannat. Förmodligen är den rådande konjunkturen med en kärvare arbetsmarknad en orsak till det. Bland de ordinarie domarna har personalrörligheten varit större i migrationsverksamheten än i ursprungsverksamheten. De domare som har slutat sin anställning vid Migrationsöverdomstolen har i första hand tillträtt nya befattningar i domstolar och chefsbefattningar i andra statliga myndigheter. En domare har lämnat kammarrätten för att återgå till sin verksamhet som advokat. Flera domare är tjänstlediga för att vara sekreterare i offentliga utredningar. Nästan alla domare som rekryterades till Kammarrätten i samband med migrationsreformen var mycket erfarna och hade arbetat omkring assessorsförordnandet. En del hade tidigare varit ordinarie domare på länsrätt eller tingsrätt och ordförande i , de allra flesta hade lång Dimensionering och ekonomi i domstolarna erfarenhet från arbete i och i olika utredningar. Några hade erfarenhet från chefsbefattningar och två hade arbetat som advokater. Enligt Kammarrätten är det naturligt med en större rörlighet i domarkåren än vad som var fallet förr, vilket i grunden är positivt för yrket. Att personalrörligheten varit något högre inom migrationsverksamheten jämfört med Kammarrättens övriga verksamhet kan enligt Kammarrätten bero på att många tjänster vid Migrationsöverdomstolen utlystes vid samma tillfälle. En ansökan kan därmed ha setts som ett attraktivt tillfälle att få en ordinarie domaranställning, varefter vissa sökt sig vidare. Från att ursprungligen ha varit ganska hög har personal- omsättningen på Länsrättens migrationsavdelningar minskat stadigt. Trots detta har Länsrätten fortfarande en ansenlig personalrörlighet. Länsrättens mål är att rörligheten ska minska ytterligare. Det bör noteras att det faktum att personalstyrkan har vuxit kraftigt gör jämförelser mellan åren komplicerad. Den mest rörliga gruppen utgörs av föredragandena. Rörligheten bland domarna (exklusive fiskaler) på migrationsavdel- ningarna har varit på normalnivå jämfört med övriga avdelningar. Detsamma gäller domstolssekreterarna. Det kan i detta samman- hang konstateras att en relativt stor andel av föredragandena på migrationsavdelningarna är unga personer som vill bilda familj och av den anledningen är föräldralediga. Detta leder i sin tur till ett behov att ersätta dessa anställda , som myndigheten i princip endast vill tillsvidareanställa. I praktiken har det dock inte inneburit några problem eftersom målinströmningen, och därmed behovet av kvalificerad arbetskraft, har ökat. En generell förklaring till personalomsättningen på migrations- domstolen är enligt Länsrätten att många föredragande befinner sig i ett tidigt skede av sin karriär och därför söker sig till nya utmaningar och arbetsplatser . Nivån på personal- rörligheten på migrationsdomstolen fluktuerar härvid särskilt med hänsyn till behov av beslutsfattare och processförare samt Migrationsöverdomstolens efterfrågan på föredragande med domstolserfarenhet. Dimensionering och ekonomi i domstolarna Vid inrättandet av migrationsdomstolen vid Länsrätten anställdes personal som arbetade vid . Länsrätten menar att det finns anledning att tro att en del av dessa personer hade förväntningar om arbetssättet på länsrätten som inte uppfylldes. Möjligtvis hade vissa för avsikt att söka annat arbete. En del av personalrörligheten kan därför förmodligen förklaras av att dessa anställda har lämnat domstolen. Till bilden av personalomsättningen hör även möjligheterna att ha tjänstledigt för annan, främst statlig, tjänst utnyttjas i ganska stor omfattning av föredragandena – varefter en del av olika skäl återvänder till sin anställning vid länsrätten. Mer specifikt är det inte ovanligt att notarier som efter notarietjänstgöringen får anställning som föredragande ganska omgående söker tjänst- ledighet för annan anställning. Länsrätten har inte märkt att personalomsättningen bland föredragande har skilt sig åt mellan avdelningarna med migrationsmål respektive avdelningarna med ursprungsverksamhet. Däremot har det bland domarna varit en större omsättning än vad som normalt brukar förekomma vid domstolen. slutade tre domare vid migrationsdomstolen för att påbörja anställningar i allmän domstol. Ytterligare en domare har slutat sin anställning för att tillträda en anställning i allmän domstol. Migrationsdomstolen har haft hög personalomsättning framför allt på föredragandesidan. En stor andel av de föredragandejurister som rekryterades vid migrationsdomstolens inrättande kom från tidigare anställning på . Länsrätten har fått uppfattningen att dessa anställda hade andra förväntningar på vad rollen som föredragande innebar jämfört med vad som faktiskt är fallet. Intrycket är att vissa föredragande hade förväntningar på att i större utsträckning få fatta egna beslut. Det var många föredrag- ande som återvände till , nu som anställda beslutsfattare och processförare i den nya organisationen. Dimensionering och ekonomi i domstolarna dessa har dock återvänt till migrationsdomstolen igen. En annan orsak till personalomsättningen är troligen att lönerna inte har varit konkurrenskraftiga i det rådande läget med en mycket god arbetsmarknad. Många föredragande har sökt sig till andra verksamheter och fått mer betalt. Dessutom har det varit fråga om yngre personer, som generellt har en större rörlighet på arbetsmarknaden än äldre. Att omsättningen blivit så stor just vid migrationsdomstolen jämfört med ursprungsverksamheten kan, enligt länsrätten, bero på att det i ursprungsverksamheten finns ett stort antal föredragande med lång anställningstid och en förhållandevis hög lön. Även inom ursprungsverksamheten har det dock funnits en rörlighet . Antalet överlämnade asylmål från vid reformens start blev betydligt lägre än förväntat. Vidare kom det in betydligt färre mål till migrationsdomstolarna än vad som hade förväntats. Statistik från visar att det under första verksamhetsåret, –, kom in 6 661 mål, varav 2 142 asylmål, till migrations- domstolarna. hade antalet inkomna mål ökat till 15 963 mål, varav 6 265 asylmål. var antalet inkomna mål 22 729, varav 14 295 asylmål. Förändringen av antalet inkomna migrationsmål mellan och var anmärkningsvärt hög, . Dimensionering och ekonomi i domstolarna Figur 15.2 Inkomna mål migrationsdomstolarna Beräknat totalt antal mål Migrationsöverdomstolen fick det första verksamhetsåret – in 1 366 mål varav 694 asylmål. inkom 4 829 mål varav 2 236 asylmål. inkom 8 590 mål, varav 5 835 asylmål. Förändringen av antalet inkomna migrationsmål mellan och var även för Migrationsöverdomstolen anmärkningsvärt hög, . För kom därmed betydligt fler mål in till migrationsdomstolarna än vad som förutsattes när domstolarna inrättades, se tabell 15.1 ovan. Dimensionering och ekonomi i domstolarna 15.4.2Målfördelning på respektive migrationsdomstol Asylmål står för en stor del av arbetsbelastningen på migrations- domstolarna. Av denna måltyp konstaterades i årsredovisning för att migrationsdomstolen i fått en högre andel än beräknat () medan migrationsdomstolen i fått en lägre andel (). Vad gäller Migrations- överdomstolen konstaterades i årsredovisningen att överklagandefrekvensen hade varit betydligt lägre än den förväntade, även med hänsyn till en fördröjning från avgörande i migrationsdomstolarna till dess att målet kommer in till Migrationsöverdomstolen. anges i årsredovisningen att den verkliga fördel- ningen av asylmål mellan de tre migrationsdomstolarna innebar att migrationsdomstolen i fick en större andel inkomna mål () medan migrationsdomstolen i och migrationsdomstolen i fick en lägre andel () än vad som förutsattes vid dimensioneringen. Det totala antalet inkomna mål till migrationsdomstolarna ökade men var fortfarande lägre än det förväntade antalet inkomna mål. var det därför endast vid migrationsdomstolen i Dimensionering och ekonomi i domstolarna som antalet inkomna migrationsmål i stort motsvarande den målvolym som migrationsdomstolarna hade dimensionerats för. Migrationsdomstolarna i och i avlastade till viss del migrationsdomstolen i genom att döma i migrationsmål för denna domstols räkning. För Migrationsöver- domstolens del var även antalet inkomna mål betydligt lägre än det förväntade antalet inkomna mål. hade migrationsdomstolarna följande fördelning av asylmål: migrationsdomstolen i , migrations- domstolen i och migrationsdomstolen i . Antalet asylansökningar som kommer in till får betydelse för måltillströmningen till migrationsdomstolarna och Migrationsöverdomstolen, liksom den andel av dessa ansökningar som får avslag. Avslagsbesluten överklagas i hög utsträckning till migrationsdomstolarna. Av statistik från framgår att det kom in 36 200 asylansökningar till , eller i genomsnitt 3 020 . var antalet asylansök- ningar på ungefär samma nivå som men har därefter varit betydligt lägre. Av de asylärenden som avgjorde januari–november fick uppehållstillstånd. I perioden –minskade andelen be- viljade uppehållstillstånd till . blev antalet asylsökande cirka 24 000, varav många personer från och . beräknar verket att antalet asylsökande kommer att Åren 2011–2012 antas antalet minska 20 000 asylsökande (, Verksamhets- och utgiftsprognos , s. 7). En annan observation är att andelen ensamkommande barn fortsatt ligger på en hög nivå. Fram till hade totalt 571 ensamkommande barn och ungdomar sökt asyl i (samma källa s. 20). Enligt uppgifter från har och kommit in fler asylärenden än vad migrationsdomstolarna har kunnat avgöra. En s.k. överbalans har därför uppstått utöver den normalt arbetande balansen. Dimensionering och ekonomi i domstolarna 2009 väntas migrationsdomstolarna avgöra något fler asylärenden än vad som kommer in. Avarbetning av överbalansen kommer att göras och beräknas vara avslutad under slutet av året. har bedömt att det nuvarande höga antalet inkomna asylmål till migrationsdomstolarna kommer att vara tillfälligt och att antalet inkomna asylmål sjunker något för totalt. Beräknat antal inkomna asylärenden är för 16 400 asylärenden och 13 400 ärenden. Med ett antagande om knappt 1,4 ärenden (personer) per mål motsvarar det 11 700 mål och 9 500 mål (samma källa s. 11). Uppgifterna nedan är hämtade från års- redovisning . Regeringens verksamhetsmål 2006 var att medianåldern för avgjorda mål för avlägsnandemål (dvs.