sou · GYB316 · 2010-03-04 00:00:00 — 2.8.9Sammanfattning av ländernas strategier I tabellen nedan redovisas de olika ländernas samhällsinformation med avseende på vissa punkter. Målgrupp behandlar till vilken målgrupp informationen främst är riktad. Nivå visar på vilken nivå besluten om innehållet, omfattning, målgrupp etcetera angående samhällsinformationsprogrammen tas. Obligatorisk visar om medverkan för individen i själva samhällsinformationen – inte eventuellt introduktionsprogram – är obligatorisk eller frivillig. Innehåll kopplar an till de tre teman som vi i denna utredning anser utgör innehållet i samhällsorienteringen och ger på ett förenklat sätt en överblick över innehållet. 36Sahlberg, 2007: Mångkulturalism ifrågasatt. Jämförande studie av integrationspolitiken i fem länder. Samhällsorienteringen och dess sammanhang SOU 2010:16 Överblick över 8 länders samhällsinformation Vuxna nyanlända, arbetskrafts- Flyktingar 16–55 år – under vid önskemål 18–, finns även särskilda insatser Flyktingar , anhöriga över 2.8.10Integration i samverkan inom EU Europeiska unionen har även den uppmärksammat behovet av en struktur för integration. betonade stats- och regeringscheferna i vikten av att utbyta erfarenheter och information om invandring på EU-nivå, för att lära av varandra. Som ett svar på den uppmaningen producerade nationella kontaktpunkter inom området för integration 2004 en handbok om integration där goda exempel och praxis lyfts upp. Boken har även kommit ut i en andra upplaga som fokuserar på boendesituationen för nyanlända över hela Europa.38 God praxis, eller goda exempel, är även i fokus på den europeiska hemsidan för integration som Kommissionen är initiativtagare till. Tanken är att verksamma personer på lokal, regional och nationell nivå ska kunna utbyta erfarenheter, berätta om sina framgångsrika projekt samt ge en inblick i hur integrationsarbetet bedrivs i de övriga EU-länderna.39 38Migration 2004, 2007: om integration för politiska beslutsfattare och praktiskt verksamma på området. 39European web site on integration, tillgänglig på: Förslag: Samhällsorienteringen för nyanlända ska genom dialog och reflektion behandla värden, välfärdsstat och vardagsliv i . Dess inriktning, omfattning och utformning ska regleras enligt förordning med bilaga i Författningsförslag. De erfarenheter och överväganden som ligger till grund för detta förslag, redovisas i kapitel 3 Samhällsorienteringens innehåll och kapitel 4 Samhällsorienteringens utformning. Dessa två kapitel ska också fungera som en kommentar till förordningen och dess bilaga. Det innebär att texten avser att förklara och utveckla innebörden i bestämmelserna till vägledning för utförarna av samhällsorientering. På så sätt ska exempelvis vår diskussion om fördelar och nackdelar med alternativa sätt att utforma samhällsorienteringen, fungera som ett underlag för lokala pedagogiska överväganden. Önskemålen från olika delar av samhället när det gäller innehållet i den samhällsinformation som bör förmedlas till nyanlända är många och olika. Från fakta om arbete, boende, skola och utbildning till mera övergripande samhällsfrågor som demokrati och jämställdhet. Dessutom finns önskemål om att det svenska samhällets grundläggande värderingar ska presenteras på ett sådant sätt att de nyanlända får förståelse för dem. Den enskilda individens behov av samhällsinformation varierar dock kraftigt i innehåll och i omfattning beroende på individens förkunskaper. Förkunskapen beror i sin tur bland annat i och vilket socialt nätverk den nyanlände invandraren har runt omkring sig. Dagens samhällsinformation till nyanlända kommer ofta från stat, landsting och kommun men kan även komma från andra avsändare. Föreningslivet och andra delar av civilsamhället spelar t.ex. en stor roll i förmedlingen av information om hur det kan vara att leva i det svenska samhället. informationsgivare kan förstås ge upphov till olikheter i det samlade innehållet i samhällsinformationen. Det bör dock betraktas som helt naturligt att den nyanlände gör ett individuellt val med avseende på vilket samspel man önskar med sin omgivning, och att detta kommer att påverka både form och innehåll i den samlade samhällsinformation som fås. Det är dock kommunerna som har ansvaret för att bedriva den officiella samhällsinformationen på ett sätt som ger den nyanlände individen en god orientering om det svenska samhället. Innehållet i samhällsinformationen kan inte helt skiljas från den form i vilken informationsförmedlingen sker. Viss typ av information lämpar sig väl för att masskommuniceras, främst gäller detta konkreta sakupplysningar i ämnen som är bekanta och angelägna för mottagaren, medan det är svårt att behandla grundläggande värderingar med samma metod. I betänkandet har vi dock valt att behandla formerna för samhällsorienteringen separat från innehållet och detta görs i kapitel 4. I detta kapitel beskrivs samhällsorienteringens innehåll först i ett kort historiskt perspektiv, och sedan presenteras en aktuell lägesbeskrivning. Erfarenheter av att arbeta med olika slags innehåll inkorporeras i analysen och utredningens egna överväganden leder fram till förslag på innehåll i den framtida samhällsorienteringen. Diskussionen om hur man bäst når nyanlända med samhällsinformation är ständigt pågående och av har det presenterats en flora av idéer och lösningar. I slutbetänkandet från utredningen om flyktingmottagande och introduktion Etablering i – Möjligheter för individ och samhälle (SOU 2003:75) diskuteras de nyanländas behov av samhällsinformation, men utredningen framhåller att området aldrig har varit väl definierat vare sig till innehåll eller till form. I betänkandet visas också hur kravet på samhällsinformation har ökat. konstaterade en rad utredningar att nyanlända invandrare behöver samhällsinformation för att kunna orientera sig i sitt nya hemland. har behovet egentligen aldrig ifrågasatts, tvärtom har det framhållits som en närmast självklar ingrediens i de åtgärder som borde riktas till nya invandrare. låg fokus på information kring samhällets uppbyggnad, dvs. en samhällsinformation av saklig, konkret och praktisk art av typ hur sjukvården är organiserad, skolsystemet uppbyggt, vart man vänder sig som konsument, hur man röstar, hur man larmar polis, brandkår och ambulans osv. – – hade kraven på samhällsinformationen vuxit. Det räckte inte längre med att presentera hur samhällets service är uppbyggd och fungerar. Det höjdes också krav på att tankarna, idéerna och värderingarna bakom de samhälliga systemen skulle presenteras och förklaras för att därigenom också bli kända och respekterade av invandrarna.1 De ökade kraven på innehållet i samhällsinformationen speglar förändringen i invandringen från nordisk och europeisk invandring från några få länder till en invandring från många och ofta fjärran belägna länder där erfarenheter av motsvarande samhälleliga system förmodades saknas. utökades kraven ytterligare, så att samhällsinformationen även skulle främja en förståelse för samhällets grundläggande normer och förmågan att kunna hantera de frågor som uppkommer vid migration och mötet med ett nytt land. var samhällsinformationen en del av sfi, och detta var också den viktigaste offentligt erbjudna samhällsinformationen till nyanlända. Men i propositionen Vissa frågor om vuxnas lärande m.m. (prop. 2005/06:148) betonades att de hittillsvarande dubbla målen hade bidragit till en otydlighet vad gäller utbildningens syfte, och den renodlades därför till språkinlärning . Ytterligare ett skäl till att samhällsinformationen lyftes ut från sfi var att den ansågs innehålla viktig information om medborgarnas rättigheter och skyldigheter vilket bedömdes behöva förmedlas på modersmål för att undvika att något går deltagarna förbi eller missförstås. Efter denna separation av samhällsinformation från sfi-undervisningen har kommunerna haft det fortsatta ansvaret för att tillhandahålla samhällsinformation till nyanlända. 1 SOU 2003:75, Etablering i – möjligheter för individ och samhälle, s. 317. Regeringen beslutade att ge länsstyrelserna i uppdrag att kartlägga befintlig samhällsinformation för nyanlända invandrare på lokal och regional nivå. Länsstyrelserna beslutade i sin tur att låta i att utföra kartläggningen.2 i har i sin kartläggning använt sig av följande arbetsdefinition av samhällsinformation: Den verksamhet som kommun, eller annan myndighet, själva eller genom uppdrag formulerar i syfte att tillhandahålla deltagarna: 1.Kunskap om det svenska vardagslivet, samhället och arbetsmarknaden 2.Orienteringsförmåga i svenskt samhälls- och näringsliv 3.Redskap för att kunna delta i samhällets sociala nätverk 4.Fördjupad samhällsförståelse inklusive värdegrund och förmågan att uppfatta outtalade normer och värderingar Enligt kartläggning kan man trots olikheterna i samhällsinformationens innehåll mellan olika delar av landet dock finna vissa gemensamma drag. Någon enhetlig kursplan är det knappast fråga om. Den tvärsnittsbild eller aggregerade lista som dock framträder beskrivs i rapporten med följande uppräkning av olika innehållsliga teman: Lagar och regler i Svenska koder och normer 2 Länsstyrelserna 2010: Kartläggning av samhällsinformation för nyanlända. Kartläggningen baseras för det första på en enkät som omfattar 279 kommuner. För det andra bygger resultatet på intervjuer med ansvariga för samhällsinformationen i ett antal kommuner som sägs ge en fördjupad kunskap om arbetet med samhällsinformation i ca 35 kommuner. Det pågår enligt en diskussion inom kommunerna om bredd kontra djup i samhällsinformationen. Det vanligaste är att en majoritet av punkterna ovan ingår, men att de inte alltid dokumenteras på ett liknande sätt. För att sortera innehållet tydligare menar att samhällsinformationen så som den bedrivs bland landets kommuner relativt lätt kan delas in i tre övergripande delar: 2)praktisk samhällskunskap 3)praktisk vardagskunskap Kommunernas samhällsinformationsarbete innehåller således enligt i princip alltid dessa tre delar, även om ambitionsnivå och grad av detaljnivå kan skilja mellan kommunerna. Följande sammanfattande presentation av samhällsinformationens nuvarande innehåll tar avstamp i denna av etablerade uppdelning. Enligt ingår diskussioner om värdegrund som något centralt i nästan alla kommunala introduktionsprogram. De värderingar som ingår i en värdegrund går på djupet och manifesteras främst i t.ex. grundlagar. Andra värderingar behöver inte gälla samma djupgående delar av samhället. Exempelvis kan förståelsen av sociala koder och normer snarare sägas vara exempel på en nödvändig kunskapsmassa och har införts i samhällsinformationen av pragmatiska skäl. Utgångspunkten är att förklara och ge verktyg för att den nyanlända ska fungera i vardagen. Gemensamt för alla undersökta kommuner är att värden som demokrati och mänskliga rättigheter tas upp inom samhällsinformationen. gör tolkningen att samhällsinformationen i detta avseende till stor del syftar till att ge de nyanlända samma kunskaper och förutsättningar som den inhemska befolkningen får inom skolan. läroplan för de frivilliga skolformerna (lpf -94) anges det t.ex. att det offentliga skolväsendet vilar på demokratins grund, och vidare att skolan har en viktig uppgift när det gäller att förmedla och hos eleverna förankra de grundläggande värden som vårt samhällsliv vilar på. Människolivets okränkbarhet, individens frihet och integritet, alla människors lika värde, jämställdhet mellan kvinnor och män samt solidaritet med svaga och utsatta är de värden som skolan skall gestalta och förmedla.3 Värdegrundsperspektivet i kommunernas samhällsinformation strävar dock inte enligt tolkning mot att göra invandraren till svensk utan att öka den nyanländes deltagande och inflytande i samhället och att öka dennes möjligheter att värna sina rättigheter respektive fullgöra sina skyldigheter i samhället. Inom området värdegrund skiljer sig dock ambitionsnivån mellan kommunerna avsevärt. Såväl tidsåtgång samt val av pedagogik visar på en stor spännvidd. I sin enklaste form kan området behandlas i en föreläsning om vad demokrati är och hur det tar sig konkret uttryck i vårt samhällssystem. I sina mer avancerade former behandlas området typiskt i en seminarieserie där även grundläggande värden diskuteras och konkretiseras. En stor del av den samhällsinformation som förmedlas till nyanlända är enligt av mycket praktisk natur, och kretsar ofta kring information om hur den offentliga sfären är utformad i . Detta för att stödja individen i förmågan att kunna orientera sig i det nya samhället. Här återfinner man t.ex. information om hur den demokratiska processen fungerar och om hur styrs. Vidare omfattar denna del information kring val, hur fungerar, hur lagar skapas, och vilken roll och struktur som centrala myndigheter har. Information om utbildning, arbetsmarknad och fackföreningars roll är delar som sällan eller aldrig undgås. Det finns här också en viss koppling mellan undervisningens form och dess innehåll. När undervisningen bedrivs enligt ett mer individualiserat perspektiv handlar det inte sällan om att ge hjälp med blanketter samt att genomföra enskilda studiebesök och utflykter. Vid ett mer grupporienterat undervisningsupplägg används oftast samordnade föreläsningar med företrädare för olika myndigheter, vilket dock ger liten möjlighet att anpassa innehållet efter 3 Läroplan för de frivilliga skolformerna Lpf 94, s.3. De frivilliga skolformerna inkluderar Gymnasieskolan, gymnasiesärskolan, den kommunala vuxenutbildningen, statens skolor för vuxna och vuxenutbildningen för utvecklingsstörda. individen, men desto bättre möjligheter att utveckla ett relevant och förståeligt material. En generell slutsats från kartläggning är att även om kommunerna valt att prioritera olika mellan de tre delarna, så har den samhällsinformation som bedrivs till övervägande del sin tyngdpunkt i just den praktiska samhällskunskapen. En förklaring till detta kan vara att det anses vara en nödvändig sorts kunskap som dessutom kan förmedlas på ett okontroversiellt sätt. Informationen förmedlas oftast i föreläsningsform där den som undervisar inte behöver ha något särskilt förhållande till den nyanlände eller någon annan form av bakgrundskunskap än sakkunskap. Den tredje delen i indelning av samhällsinformationens innehåll rör den privata sfären som till exempel, hälsa, familj, barn och mat. Frågor som egenvård och barnuppfostran tas ofta upp, liksom frågor om privatekonomi och en praktisk orientering i sociala koder. kan innehållet även vara av rent praktisk karaktär som syftar till att underlätta det dagliga livet, och i den kategorin återfinns bland annat datakunskaper och trafikkunskaper. Trots skillnader kommunerna emellan på detta område verkar det finnas en gemensam insikt om att värdegrund och praktisk samhällskunskap inte räcker för att erbjuda individen en rättvis möjlighet att orientera sig i det svenska samhället. Den praktiska kunskapen av tämligen personlig karaktär blir med detta synsätt ett nödvändigt komplement för att konkretisera delar av värdegrund och samhällskunskap. Det framhålls som viktigt att området pedagogiskt sett präglas av reflektion och dialog snarare än informationsgivande. Den praktiska kunskapen av personlig karaktär behöver dock inte alltid illustrera något logiskt led från värdegrunden via offentlig praktisk kunskap till en personlig kunskap, utan kan härstamma från värderingar som inte manifesteras i det offentliga rummet i form av formella beslutsordningar. Exempel på detta är koder på arbetsplatsen, religionens roll i eller firande av traditioner. I vissa undervisningsprogram finns denna typ av information med för att exemplifiera hur kunskapen kan användas i praktiken för att undvika eller lindra kulturkrockar. Den vardagliga praktiska delen av samhällsinformationen är väldigt utvecklad i vissa regioner, medan andra inte anser den vara en del av samhällsinformationen. I de flesta kommuner finns dock ett utvecklat samarbete mellan landsting och kommun kring föräldraskap och möjligtvis egenvård. Samverkan på området verkar dock mest kretsa kring att informera om vårdens arbetssätt och vårdnivåer vilket hör till området praktisk samhällskunskap. Kommuner och Landsting (SKL), presenterade resultatet av ett omfattande utrednings- och politiskt beredningsarbete om introduktionen av nyanlända och flyktingar. I rapporten före etnicitet – Att synliggöra nyanländ kompetens framhåller SKL vikten av att mål om delaktighet i samhället följs upp som man konstaterar svårigheterna att mäta faktisk delaktighet. Därför föreslås att man ska mäta sådant som faktiskt är mätbart, exempelvis tillägnad kunskap rörande det svenska samhällets grundläggande demokratiska värderingar beträffande människors lika rättigheter, skyldigheter och möjligheter, jämställdhet samt allmän samhällskunskap.4 I en annan rapport från SKL görs rekommendationen att kunskap om 5 delmoment bör ha tillägnats efter samhällsinformation. 1.Vårt sätt att organisera och styra samhället, bland annat via demokratiska val 2.Kunskap om samhället i övrigt såsom arbete, boende, skola, utbildning, hälso- och sjukvård 3.Människors lika rättigheter, skyldigheter och möjligheter Inom ramen för en förstudie genomförd av i avseende samhällsinformation i kommuner tillfrågades deltagarna genom enkäter och intervjuer om 4 Kommuner och Landsting 2007: Yrkesidentitet före etnicitet – Att synliggöra nyanländ kompetens, s. 17. 5 Kommuner och Landsting 2007: Introduktion av nyanlända – förslag till mål och modeller, s. 11. önskemål på innehåll i samhällsorienteringen. Deltagarna betonade att områden som arbete, yrkes- och branschinformation är viktigt att få information om. Andra högt prioriterade informationsområden var bostad, hälsa och sjukvård, lag och rätt, rättigheter och skyldigheter, studier, anknytningsärenden och medborgarskap. Informationsområden som politik, sport och fritid, jämställdhet och interkulturell kommunikation bedömdes inte vara lika viktigt. Enligt rapporten presenterade kommunerna själva en bild av viktiga informationsområden som påminner om deltagarnas. Det tyder på att kommunerna har en god kunskap om de nyanländas behov och önskemål.6 Erfarenheter av att diskutera värdegrundsfrågor Vid de kommunbesök som genomförde gav flera lärare (och ibland studerande) uttryck för osäkerhet inför och frustration över arbetet med det svåra område som rör normer och värderingar. Det kan handla om frågor kring barnuppfostran, könsroller, synen på vad som är avvikande och onormalt m.m. Detta område ansågs vara svårt av flera anledningar: området är stort och oöverblickbart, vilket gör att läraren känner en osäkerhet inför eller saknar tillräckliga metodiska kunskaper att närma sig området, värderingar ligger djupt och kan vara svåra att tala om p.g.a. avsaknaden av ett gemensamt språk och/eller ett icke färdigutvecklat andraspråk eller för att det kan uppfattas som känsligt och integritetskränkande att ta upp vissa frågor.7 En del av svårigheterna i att bedriva värdegrundsdiskussioner kan dock sägas bero på problem av mer substantiell natur, dvs. att olika värderingar ibland faktiskt kolliderar med varandra – i kontrast till svårigheter som mera beror på olikheter i språk eller bristande metodisk kompetens hos utbildare och samtalsledare. Frågan handlar bland annat om vilka krav kan man ställa på medborgare som inte delar de grundläggande värderingarna, men som för den skull inte bryter mot lagen. Frågan berör således vilka grunder 6Pergelius, 2008: Förstudie: Regional samhällsinformation i , s. 66–67. 7SOU 2003:77, Vidare vägar och vägen vidare – svenska som andraspråk för samhälls- och arbetsliv, s. 143. gemenskapen i samhället ska byggas på och vilka redskap som kan användas för detta. I en rapport från FoU i väst diskuteras erfarenheter från det så kallade Göteborgsprogrammet efter ca ett halvårs bedriven verksamhet bl.a. med avseende på hur värdegrundsfrågorna har hanterats samt tagits emot av deltagarna. Värdegrundsfrågorna visar sig ge upphov till vissa konflikter i diskussionerna då några deltagare uppfattar att samhällsinformationens syfte är att assimilera människor in i det svenska samhället. Enligt FoU i väst var dock assimilering inte syftet med programmet, men det går att utläsa att deltagarna till viss del kunde förändra sina värderingar. De ämnen som lett till mest diskussion i deltagargrupperna var barnaga och jämställdhet, och det framkommer av redovisningen att efter samhällsinformationen har vissa av deltagarnas attityder ändrats, i riktning mot åtminstone en större beredskap att kunna problematisera den bild av de egna värderingar som fanns i utgångsläget. Vidare har många av deltagarna betonat vikten av att lära sig och förstå svenska lagar för att kunna respektera det svenska samhället och levnadssättet.8 Flera integrationsprojekt i har också arbetat med att utforska den typ av värderingar som inte är i direkt konflikt med lagen men som ändå är märkbart annorlunda än majoritetskulturens och som påverkar en persons vardagsliv. Man har då bland annat arbetat med introduktion av svenska koder, främst i samband med arbetsmarknadsintegration.9 3.3Utredningens överväganden och förslag Förslag: Samhällsorienteringens innehåll ska regleras närmare genom en bilaga till förordningen Riktlinjer för samhällsorientering för nyanlända. Riktlinjerna ska fungera normerande för utförarna av samhällsorienteringen. För att markera ett deltagarperspektiv är innehållet där indelat i ämnesområden med utgångspunkt i centrala aktiviteter i människors liv, enligt följande: 8Sennemark, och , 2009: Dialog i centrum. En utvärdering av samhällsinformationen till nyanlända flyktingar i . FOU i Väst/, , s. 22–23. 9NTG-asyl & integration 2007: Europeisk medborgarkunskap – för alla? Om samhällsinformation och gemensam värdegrund i ett mångkulturellt . Skrift nr 6, s. 44. Att försörja sig och utvecklas i Att bilda familj i Att leva med barn i Att utöva religion i Att bli sjuk och åldras i Oavsett vilket ämnesområde som behandlas ska samhällsorienteringen uppmärksamma följande tre aspekter: Samhällsorienteringen ska därmed innehålla såväl vardagskunskap av praktisk natur, men också kunskaper om det svenska samhället ur ett mer institutionellt och organisatoriskt perspektiv, samt ett inslag av såväl information om, som diskussion och reflektion kring konstitutionella värden i det svenska samhället. Åtskilliga definitioner och innehållsbeskrivningar av samhällsinformation kan utläsas från utredningar och rapporter som behandlar frågan om introduktion för nyanlända. Definitionerna är dock i allmänhet mycket kortfattade, men en övergripande tendens är att två olika perspektiv på frågan kan anammas. För det första ett ovanifrån-perspektiv där innehållet ofta består av tematiskt ordnade faktainslag och där deltagarna ses som mottagare av information om framför allt rättigheter och skyldigheter. Exempelvis kan man i det nedlagda måldokument hitta följande definition av samhällsinformationen (där endast vissa delmål av verksamheten berörs): Dessa är att individen har kunskaper om samhällets grundläggande demokratiska värderingar, människors lika rättigheter, skyldigheter och möjligheter samt om jämställdhet mellan könen och barns rättigheter och om svenska samhällsförhållanden och svenskt samhällsliv.10 För det andra finns ett perspektiv underifrån i vilket det istället betonas att innehållet handlar om vardagliga samhällsfrågor som nyanlända kommer i kontakt med och hur samhället fungerar och dess grundläggande värderingar. När grundläggande värderingar har introducerats i samhällsinformationen tycks det ha funnits en tendens att också detta område, liksom mer faktabetonade informationsinslag, betraktats som något som det främst ska spridas kunskap om, men inte föranleda något aktivt ställningstagande från mottagaren av samhällsinformation.