sou · GYB369 · 2010-10-18 00:00:00 — ska återrapportera resultat och erfarenheter av krisövningen inklusive valet av övningsform i samband med redovisningen av det samlade åtgärdsprogram som jag föreslår (se kap. 7). Klimat och väder kan inte påverkas, men däremot beredskapen. Temporära störningar tenderar att falla i glömska om problemen inte gör sig påminda tillräckligt ofta. Lösningen är att regelbundet öva olika scenarier, att utvärdera resultatet och vidta nödvändiga åtgärder. Därigenom förstärks aktörernas förutsättningar att upp- rätthålla kontinuerlig beredskap för oväder. Om olika tänkbara scenarier övas förbättras också beredskapen att även hantera andra typer av kriser än de som redan hänt. Regelbundna krisövningar har också den fördelen att aktörerna i systemet är samövade utifrån den aktuella marknadsstrukturen. En risk är annars att övningar blir för statiska då de utformas med utgångspunkt från ett visst scenario och utifrån den rådande mark- nadsstrukturen. I så fall riskerar nästa snöoväder att återigen leda till problem om scenariot inte stämmer och marknadsstrukturen har Regelbundna övningar skulle därför innebära möjligheter att successivt anpassa beredskapen till de relevanta omständigheterna. Det bör inte gå en alltför mellan övningstillfällena om övningar ska kunna fullgöra den nytta som jag beskriver. Å andra sidan är det inte rimligt eller meningsfullt med alltför täta övningar. Rimliga slutsatser och relevanta övningsscenarier bör hinna utar- betas mellan tillfällena. Jag bedömer att övningar är en rimlig avvägning härvidlag. Att planera, genomföra och följa upp olika krisövningar bör vara ett stående inslag i verksamhet. Min bedömning är att en sammanhållande roll för att planera, genomföra och utvärdera gemensamma krisövningar med dessa utgångspunkter är förenlig med verksamhet. Enligt 6 § förordning (2010:185) med instruktion för får myndigheten bedriva uppdrags-, uthyrnings- och försäljningsverksamhet som är förenlig med verkets uppgifter i övrigt. I detta ingår enligt punkt 4 i samma bestämmelse att tillhandahålla utbildningsverksamhet. 7 Uppföljning och utvärdering Besvärliga väderförhållanden har uppträtt vid olika tillfällen . branschutredningar har också lämnat förslag på åtgärder efter snöoväder. Vintersäsongen 1965/1966 var mycket besvärlig och ledde till att dåvarande offentliggjorde en rapport som sökte klarlägga vad som hänt och lämna information om åtgärder på kortare och . Jag har tidigare konstaterat att den rapporten i stort också skulle kunna ses som en god beskrivning av den senaste vinterns störningar. Det är dock oklart i vilken utsträckning besvärliga vintersäsonger har föranlett några mer samlade åtgärder inom järn- vägen. Det är mot den bakgrunden viktigt att de erfarenheter som vunnits under den senaste vintern tas tillvara på ett effektivt sätt. Den senaste utredning som genomförts innan vintersäsongen 2009/2010 var den branschgemensamma vinterutredning med åtgärdsprogram som dåvarande var sam- manhållande för i egenskap av sektormyndighet1. I det arbetet medverkade dessutom järnvägsföretag, vissa trafikhuvudmän och trafikutövare, dåvarande SLTF (nu Svensk Kollektivtrafik), Riks- trafiken, fordonstillverkare och entreprenörer. Det som föreslogs i den vinterutredningen var delvis grundat på sektorsansvar, vilket beskrevs som verkets ansvar för att det samlade järnvägssystemet utvecklas i riktning mot de trans- portpolitiska målen. Åtgärdsprogram inom järnvägssektorn. GD 02-111/OR40. Väderförhållanden var exceptionella – även 2001/2002 Enligt SMHI2 rådde exceptionella väderförhållanden i Stockholms- området mellan och med förhållanden som enligt vinterutredningen statistiskt sett upp- står . Dels kom flera snöfall och dels var det blåsigt. föll mellan och snö i området utan mellanliggande töperiod. Det framgick vidare av vinterutredning att öppna ban- gårdar får problem när snötäcket överskridit en kritisk gräns. Då behövs bara lite vind för att spårväxlar ska bli snötäckta. När sedan växelvärme smälter snö som sedan återfryser genom vinden uppstår problem i spårväxlarna. startade ett snöfall som tilltog . Temperaturen sjönk och vinden nådde stormstyrka. De resurser som fanns tillgängliga för snöröjning på järnvägsspåren kunde, trots förstärkt beredskap, inte aktiveras tillräckligt snabbt. Det resulterade i sin tur i att ett stort antal spårväxlar redan slutat fungera när resurserna väl var på plats. Branschen identifierade nödvändiga åtgärder Enligt identifierades åtskilliga branschgemensamma förbättringsförslag i den gemensamma vinterutredningen varav de flesta enligt verket är genomförda3. Andra aktörer har dock en delvis annan uppfattning om huruvida insats- erna verkligen kommit till stånd. Dåvarande skulle bland annat: sätta in mer resurser för snöröjning, säkerställa att röjningen sker effektivt trots att olika entreprenörer finns och att en tydlig ledning och prioritering av insatserna sker i samarbete med operatörerna, genomföra en översyn av organisationen för felavhjälpning och olyckshantering inom , upprätta speciella störningsplaner för de större stationerna och godsterminalerna tillsammans med berörda operatörer. Dessa skulle också innehålla prioriteringar av tågvägar vid störningar 2SMHI rapport /12/131/201. 3Trafikverkets bildmaterial vid utfrågning . och en plan för neddragning av trafik när så måste ske. Vid stationer och terminaler med flera anläggningsägare skulle dåvarande Ban- verket upprätta planerna i samverkan med berörda anläggnings- ägare, etablera ett sammanhängande övat och utbildat system för att förebygga och vid behov hantera olika typer av störningar och kriser inom järnvägssektorn, tillsammans med trafikutövarna som en del i beredskaps- planeringen medverka till att systematiskt reducera trafiken vid extrema väderbetingelser eller andra krissituationer. Planerna skulle utformas utifrån ett kundperspektiv där hänsyn tas till gällande trafik- och fraktavtal, tillsammans med trafikutövarna, Jernhusen och andra stations- ägare ta fram rutiner för att ytterligare behovsanpassa station- ernas öppettider inte minst i samband med störningar. Järnvägsföretagen skulle enligt samma vinterutredning bland annat: förbättra vinterunderhållet av sina fordon och ställa högre krav på sina underleverantörer och förbereda fordonen enligt dokumenterade vinterprogram både vad gäller själva fordonen och deras utrustning i syfte att klara driften. En rad olika förbättringar skulle genomföras avseende kommunika- tion och information. Följande punkter framhölls: skulle byta ut dåligt fungerande tekniska anlägg- ningar och förbättra kvaliteten i informationsutbudet vid stationer och resecentra; och operatörerna skulle förbättra informations- flödet vid störningar; För att minska antalet störningar till följd av uppkörda spår- växlar skulle en informationsinsats till förar- och trafiklednings- personal gemensamt bedrivas mellan och operatör- erna; Aktörernas roller och ansvar i trafikinformationssystemet skulle tydliggöras och dokumenteras; Information ska alltid ges vid störningar. och operatörerna skulle ta fram planer för personalförstärkning vid större störningar; och trafikutövarna skulle tillsammans se över och fastställa hur beslut som påverkar resenärerna ska fattas och vem som informerar resenären; Samarbetet mellan och operatörerna skulle syst- ematiseras när det gäller trafikinformation. vinterutredning konstaterade branschen vidare att störnings- beredskapen måste innehålla tillräckliga personella och maskinella resurser samt ha en mycket god upptrappningsförmåga. Det ansågs också finnas behov av gemensamma övningar inom järnvägssektorn i att operativt hantera vinterberedskapen i enlighet med bered- skapsplanen. Vidare konstaterades i vinterutredningen att operatörerna har allmänt sett god förmåga och beredskap att hantera kriser och störningar. Varken eller någon operatör kan däremot, ansågs det, hålla sig med sådana produktionsreserver att extrema väder- förhållanden kan överallt helt utan störningar. Det framhölls dock att strategiska betydelse ställer krav på, näst intill, tillgänglighet till anläggning och fordon även vid störningar. När det gäller internationella erfarenheter finns en begränsad erfaren- hetsbas kring vinterstörningar och beredskap att falla tillbaka på. UIC () konstaterar att många järnvägs- system påverkades starkt av den gångna vintern, både vad det gäller tågdrift och infrastrukturkapacitet. UIC menar att de problem som uppstod tydligt visar att järn- vägen är känslig för all typ av väderpåverkan men att relativt ny rullande materiel och anläggningskomponenter i infrastrukturen tycks ha påverkats i större utsträckning än äldre. Flera medlemmar i har medverkat till upprättande av en gemensam plattform för att dela erfarenheter, benämnd and Railways. Syftet är att utbyta erfarenheter med målet att vara bättre förberedd redan inför kommande vinter 2010/2011. UIC genomför en utvärdering av den gångna vinterns erfaren- heter utifrån ett systemperspektiv och inkluderar således järnvägs- fordon, järnvägsinfrastruktur och gränssnitten däremellan, men även frågan om snöröjning. Först kommer de problem som uppstod att analyseras och där- efter kommer grundorsaken till dessa problem fördelade på infra- struktur- och fordonsrelaterade problem att bedömas. Baserat på detta kommer en best practice att utvecklas. UIC kommer också att titta på i vad mån problemen är nationella eller internationella. Som ett resultat av utvärderingen kommer rekommendationer att ställas samman och tillhandahållas i en slutlig rapport. Bland tänkbara åtgärder märks bland annat: en förbättrad motståndskraft i infrastrukturen mot snö och låga temperaturer, bättre planerade och mer strukturerade förberedelser inför vinter- säsongen och en minskad återställningstid. Den bedömning UIC gör, är att i avsaknad av förutbestämda planer för att hantera olika situationer, kommer allvarliga störningar att fortsätta på järnvägsområdet. UIC:s utvärdering kan komma att komplettera iakttagelser gjorda i men ersätter inte behovet av analys och åtgärder från ett mera strikt svenskt perspektiv. En fördjupad beskrivning av erfarenheterna från den gångna vintern redovisas i bilaga 13. 7.3Mina överväganden och åtgärdsförslag Järnvägssystemets olika aktörer har var för sig och tillsammans ansvaret för att järnvägen fungerar, även vid väderpåfrestningar. bör åläggas att till regeringen redovisa ett samlat åtgärdsprogram. Programmet bör innefatta en upp- daterad förteckning över åtgärder som vidtagits sedan före- gående vinter. åtgärdsprogram bör med jämna mellanrum utvärderas av oberoende organ. Mitt uppdrag syftar till att kunna presentera förslag till åtgärder som kan vidtas inom ansvarsområde samt inom järn- vägen som helhet för att minska risken för störningar av det slag som inträffade . Jag föreslår härutöver åtgärder som bara regering och riksdag har mandat att genomföra. Det finns ingen enskild aktör som utifrån en samordnande roll kan lämna en allsidig och heltäckande beskrivning av vad som hände den gångna vintern eller hur utmaningarna hanterades. Det är ett pussel som har måst läggas i efterhand och utifrån olika minnesbilder och perspektiv. Trots att resenärer och transportkunder som regel upplever störningar i den svenska järnvägstrafiken har det alltså varit svårt att etablera en fullständig sammanställning av tidig- are erfarenheter från vinterdrift. Det kan enligt min bedömning vara en bidragande orsak till att lösningar på vinterns problem ofta framstått som kortsiktiga och av akut och avhjälpande karaktär. När marknaden nu är öppen bör vunna erfarenheter göras till- gängliga även för nya aktörer som kommer in på den svenska mark- naden. Jag har konstaterat att det råder delade meningar om huruvida åtgärdsförslagen från vinterutredningen har genomförts på ett tillfredsställande sätt. Skälet till att sådana oklarheter föreligger, ligger delvis i att flera åtgärdsförslag är så allmänt hållna att de i praktiken har varit omöjliga att följa upp. Ingen har heller påtagit sig eller tilldelats något ansvar för en systematisk uppföljning. Det har alltså varit upp till varje organisation att utifrån sitt eget per- spektiv bedöma vilka åtgärder som är genomförda och som svarar mot de behov som vinterutredningen redovisade. Jag menar att det nu är nödvändigt att ge befintliga och nya järnvägsaktörer en plattform för en successivt förbättrad vinter- beredskap som bygger på nödvändigt underlag från alla kategorier av organisationer inom järnvägen. Mot denna bakgrund föreslår jag att ges i uppdrag att till regeringen redovisa ett åtgärdsprogram för järnvägen. Programmet bör innefatta en uppdaterad förteckning över åtgärder som vidtagits sedan föregående vinter och omfatta alla aktörer inom järnvägssystemet. Det föreslagna åtgärdsprogrammet bör innehålla konkreta och mätbara åtgärder som även kan spänna . Det program jag föreslår blir ett sätt att förvalta de samlade förslag som redo- visas i detta betänkande men programmet behöver förstås inte inskränkas till dessa förslag. Det blir nödvändigt för att inta en samordningsroll för att kunna upprätta det föreslagna programmet. Jag bedömer dock att det kommer att ligga i åtminstone de större aktörernas intresse att på ett synbart sätt bidra till programmets fortlöpande utveckling. Det är emellertid inte tillräckligt att ett samlat åtgärdsprogram kommer till stånd. Det är också viktigt att programmet underkastas kontinuerlig uppföljning och utvärdering. En sådan bör ske med jämna mellanrum av oberoende utvärderare för att analysera effekter av före- slagna och genomförda åtgärder. Det kan exempelvis visa sig att flera åtgärder enligt det samlade programmet genomförts men att de efter närmare analys likväl inte bedöms vara effektiva för att för- bättra järnvägens vinterberedskap och öka systemets robusthet. Om åtgärdsförslagen ska kunna utvärderas och vid behov omprövas eller anpassas måste det stå klart att de överhuvudtaget är genomförda. Det är därför viktigt att kunna skilja olika åtgärder åt med avseende på om de är planerade, pågående eller avslutade. Det är också viktigt att det finns en dokumenterad uppfattning om vilka av åtgärderna som förväntas få effekt i form av en mer robust järnväg med förbättrad förmåga att motstå vinterstörningar, och när denna effekt förväntas vara uppnådd. Uppföljning och återrapportering bör alltså ske på så sätt att såväl grad av färdigställande som grad av påverkan speglas. Min bedömning är att det kommer att visa sig att vissa åtgärder, trots att de är avslutade, inte kan förväntas ge effekt förrän och att andra åtgärder, som kanske bara är planerade, kan ge mer omedelbara effekter. Jag redovisar i bilaga 5 åtgärdsförslag som enligt min bedömning är uppföljningsbara i den form som jag har beskrivit. Resultatet av den process jag redovisat bör bli en successivt bättre och mer kvalitativ beredskap för störningar i järnvägs- systemet. Enligt regeringens direktiv ska jag, som en del av utredningen, bedöma vad som är en rimlig beredskapsnivå. Innebörden av detta är i praktiken att finna balansen mellan en acceptabel säkerhetsnivå och de kostnader som är förknippade med denna. Eller annorlunda uttryckt; vilka insatser och investeringar bör göras för att motverka effekterna av händelser som kan förväntas inträffa mera sällan. En given utgångspunkt för en sådan diskussion är kon- staterandet att våra moderna samhällen är extremt beroende av att transporterna fungerar. Det gäller inte minst för industrin som den gångna vintern drabbades av flera stora avbräck. Som framgått av min tidigare redovisning är emellertid flera viktiga förklaringar till att vinterstörningarna blev så påfrestande brister i järnvägssystemet i stort – brister som genom vinterns påfrestningar bara blev särskilt uppenbara. Sålunda är till exempel den i stort bristande spårkapaciteten inte i första hand ett vinterproblem, utan en allmän begränsning av järn- vägens möjligheter att nå de transportpolitiska målen. Detsamma gäller i stor utsträckning det eftersatta underhållet. I dessa fall är alltså frågan inte vilka risker regering och riksdag vill ta under vinterförhållanden, utan de transportpolitiska målens förhållande till tilldelade resurser. Vid sidan av kapacitets- och underhållsfrågorna har jag noterat brister dels i det som närmast handlar om management, dels i fråga om rollfördelningen mellan järnvägssystemets olika aktörer. Sådana brister är onödiga och billiga att åtgärda. om risk/säkerhetsnivå i förhållande till insatta resurser blir med detta sätt att se det frågor som främst berör plog- och avisningskapacitet, beredskapsplanläggning m.m. På dessa områden menar jag att säkerhetsnivån är för låg och att ökade beredskapsin- vesteringar är motiverade. Den exakta avvägningen av beredskapsnivå och investeringar är svår att göra på ett övergripande plan. Det får i första hand ankomma på aktörerna att svara för denna i grunden centrala relation med sina kunder. För regering och riksdag finns det emellertid skäl att bevaka att järnvägssystemet betraktas som så attraktivt för kunderna att de transportpolitiska målen kan uppnås. Även om någon fixerad beredskapsnivå inte går att sätta är det, när åtgärdsprogrammet följs upp och analyseras, viktigt att detta bland annat sker med utgångspunkt i dess förmåga att förebygga och hantera störningar i ett känsligt system med stora begräns- ningar, på ett sätt som är samhälleligt rimligt. Spåranläggningen kan naturligtvis inte dimensioneras efter de behov som kan uppstå under extraordinära väderförhållanden, men det finns andra resurser där det är rimligt att dimensionering i större grad sker efter behoven i störda lägen. Jag nämnde ovan plog- och avis- ningskapacitet som tänkbara exempel på det, där det närmast ligger i sakens natur att utnyttjandegraden är låg. Även informa- tion och kommunikation får en särskilt stor betydelse i störda lägen. Det kan av det skälet vara rimligt att också IT-plattformar för detta ändamål är dimensionerade för att klara av volymer som är avsevärt större än vid normala driftförhållanden. I detta kapitel redovisar jag samtliga åtgärdsförslag, mina egna såväl som andras, i ett tidsperspektiv. Jag lämnar här ett antal förslag till insatser, men noterar sam- tidigt att viktiga åtgärder redan har inletts hos flera aktörer för att minska sårbarheten och förbättra beredskapen inför kommande vintrar. Av särskilt intresse är när olika åtgärder kan förväntas få effekt i form av bättre beredskap och ökad robusthet. Alla åtgärder kan inte förväntas ge effekt redan på kort sikt eftersom det i vissa fall handlar om att betydande investeringar, utbildningar, övningar och anskaffningar ska genomföras. De åtgärder som jag bedömer kan ha effekt senast vinter- säsongen 2011/2012, redovisar jag nedan som åtgärder med effekt på kort sikt. Övriga åtgärdsförslag redovisar jag som åtgärder med effekt på lång sikt. 8.1Åtgärder med effekt på kort sikt Vissa åtgärder kan ge effekt redan kommande vintersäsong Av de åtgärdsförslag som jag lämnat bedömer jag att kan genomföra inventeringen av vilken utrustning som finns i landet för snöröjning. Även efter en sådan inventering inför kommande vinter kommer däremot behovet av komplettering san- nolikt inte att kunna åtgärdas . Däremot kan inventer- ingen påverka utnyttjandet av befintlig utrustning redan på kort sikt. Bland de åtgärder som andra har aviserat redovisar jag i bilaga 5 vilka jag bedömer kan ge effekt /2011. Dessa är bland annat följande: Jernhusen förbättrar kommunikationen med bland annat en dygnet-runt sambandscentral för samordning och information mellan aktörer vid kris samt ökad bevakning och tillsyn av stationer, inviger ny depå i /Raus med tillkommande avisningskapacitet och upprustar anläggning för vattenavisning i med fördubblad kapacitet som resultat; SJ uppgraderar stödsystem för skyltinformation och högtalar- utrop, förbättrar krock- och vintertåligheten på vissa fordon, investerar i nya motorvagnar och upprustar personvagnar (plan- erat ), utvecklar stödet till ombordpersonal och utvecklar kundkontakten; utvecklar och distribuerar instruktioner och rikt- linjer m.m. till sin egen personal; SL ger trafikoperatören initiativrätten till utförande av vinter- tjänster. har presenterat sitt åtgärdsprogram (se bilaga 9). Det sammanlagda värdet av dessa åtgärder uppgår till i storleksordningen . Hela den ekonomiska sats- ningen kommer inte att ske inför kommande vinter. Det förhållande som sammantaget torde ha störst enskild betyd- else för beredskap och insatser inför den nu förestående vinter- säsongen är att minnet av den gångna vintern är färskt. Alla aktörer har intygat att de vill göra sitt yttersta för att undvika att liknande störningar uppstår igen. I takt med att minnet bleknar och marknadsförutsättningar för- ändras måste de åtgärder som aviserats också leda till konkreta handlingar som förändrar sättet att förebygga och hantera stör- ningar. Detta skedde inte efter vinterovädret 2001/2002 eller kan i vart fall inte beläggas objektivt. Många åtgärder får effekt /2012 Den krisövning som jag inledningsvis beskrev – benämnd Spårsnö – är planerad att äga rum . Den övningen kan förväntas förbättra förståelsen mellan branschens aktörer för hur de kan interagera och vilka åtgärder som har vidtagits sedan den gångna vintern för att förbättra beredskapen. Sammantaget kommer övningen att ge en diagnos på hur förberedelserna ser ut inför kom- mande vinter, men den hinner knappast resultera i att kvarstående brister som belyses under övningen fullt ut hinner åtgärdas förrän tidigast till säsongen 2011/2012. Bland de åtgärder som andra har aviserat redovisar jag i bilaga 5 vilka jag tror kan ge effekt till säsongen 2011/2012. Dessa är exempelvis följande: fastställer samspelet mellan operativ chef och snö- general, skapar en nationellt samordnad beredskapsplan, upp- handlar tilläggstjänster av entreprenörer, ingår överens- kommelser om trafikreducering med järnvägsföretag, genomför återkommande övningar i att hantera störningar och skiljer ut från linjen vid kommande upphandling av drift och underhåll; Jernhusen utreder möjligheten att bygga anläggning för vatten- avisning i ; SJ etablerar rutiner för förebyggande avisning, byter broms- och dörrsystem och genomför andra förstärkningsåtgärder på sina fordon samt planerar fordonsunderhållet på sätt som ger ökad flexibilitet. 8.2Åtgärder med effekt på lång sikt Jag har konstaterat att järnvägsinfrastrukturen är så begränsad att kundernas behov inte kan tillgodoses, särskilt när påfrestningarna blir så stora att reduceringar i kapaciteten blir nödvändiga. Det är ett problem som i princip måste byggas bort. Hela processen vid byggande av ny järnväg, från förstudie till färdigställande, är till sin karaktär sådan att beslut om utbyggnad inte ger effekt förrän på lång sikt. Ökade insatser för reinvesteringar och underhåll bör kunna ge effekter snabbare. Det gäller särskilt om en ökad flexibilitet medges mellan de olika budgetposter som här är aktuella. Flera aviserade åtgärder är svårbedömda med avseende på när de kan förväntas ge full effekt i form av bättre beredskap och hanter- ing av störda lägen. Det hänger samman med att den förväntade fulla effekten inte infaller förrän . Dit hör följande åtgärder: investerar i maskinpark, uppgraderar anläggning och genomför särskilda bangårdsprogram på viktigare ranger- bangårdar; Jernhusen bygger successivt ut depåkapaciteten fram ; SJ utvecklar sin trafikledning och beredskapsorganisation samt begär underlag som möjliggör inriktningsbeslut om anskaffning av 20 höghastighetståg med vinterprestanda. Syftet med mina förslag Jag har redovisat att resenärer och transportköpare drabbades av stora störningar den gångna vintern på grund av inställda tåg, för- seningar och bristfällig information. Förklaringsfaktorerna bakom störningarna står dels att finna i järnvägssystemets funktionssätt, dels i vinterspecifika förhållanden.