sou · GXB331d2 · 2010-01-01 00:00:00 — Denna del av osäkerheten om kvalitén på de prognoser som görs, och därmed också prognosernas användning som underlag för att göra kalkyler, är inte möjlig undvika. Den prognosmodell som används av trafikverken och går under beteckningen Sampers. SAMPERS är ett nationellt modellsystem för analyser inom persontransportområdet. SAMGODS är motsvarande modell för att bedöma utvecklingen på godsmarknaden. En ny version av denna modell håller nu på att Vi avstår därför fortsättningsvis från att diskutera behovet modellutveckling på godssidan. Utvecklingen av SAMPERS påbörjades och har gemensamt bekostats av , trafikverken och Kommunikations- forskningsberedningen. Modellsystemet ska kunna användas för att förutsäga vilka effekter som eventuella förändringar i transport- systemet kan tänkas få. Som underlag för modellutvecklingen har uppgifter om faktiskt resande, trafikutbud, befolkningsstruktur och näringslivets sammansättning m.m. samlats in. Uppgifterna om det faktiska resandet baseras på ca 30 000 intervjuer som genom- fördes inom ramen för den nationella resvaneundersökningen (Riks-RVU). Uppgifter om resvanor, trafikutbud och zondata (data om bl.a. antalet boende och sysselsatta i en zon) har sedan använts för att bygga modeller av hur människor väljer att resa; hur ofta, hur gärna man reser till en viss destination, hur de väljer ett visst färdmedel framför ett annat och hur de reagerar på för- ändringar av t.ex. priser och restider. Genom att i modellen prova att göra förändringar i t.ex. trafikutbudet eller zondata ska man kunna analysera vad dessa förändringar skulle få för effekt på resandet. SAMPERS består av fem regionala modeller för kortväga resor, en rikstäckande modell för långväga inrikes resor, samt en modell för utrikesresor. Analyser kan ske och resultat presenteras på regional, nationell och internationell nivå. Vägutbudet består av det statliga vägnätet samt vissa kommunala vägar i tätorter. Utbudet av inrikes kollektivtrafik i systemet omfattar linjer och biljettpriser för flyg, långväga och regional tåg- och busstrafik, samt färjan till (lokala/ regionala färjor omfattas inte). Gång- och cykel finns som färd- medelsalternativ i de regionala modellerna. Därutöver finns upp- gifter på detaljerad geografisk nivå om bl.a. befolkning, inkomst, arbetsplatser, bilinnehav, ortstyper samt in- och utflyttning. Det finns såväl modelltekniska som praktiska problem förenade med användningen av Sampers. Ett modelleringsproblem sägs vara att modellens sätt att hantera den långväga korselasticiteten mellan transportmedel är tveksam, framför allt för tåg. De kortväga resorna verkar inte ha samma problem. Problemen beror förmod- ligen på att det finns så dålig tågstatistik. Med bättre information om faktiskt tågresande – något som är en företagshemlighet – hade sannolikt problemet kunnat hanteras bättre. Konsekvensen blir att vid en jämförelse mellan modellens bedömningar av hur stora omflyttningar exempelvis ett bättre utbud av järnvägstrafik kommer att innebära för flyget, och den faktiska utvecklingen är svag. Ett annat modelleringsproblem tycks vara att Sampers baseras på modeller som är bättre på att hantera lokal kollektivtrafik i relativt täta nätverk än långdistant trafik där alternativen är var- andra relativt olika. Och ett tredje problem tycks vara att modellerna inte klarar av att hantera investeringarnas effekter för regionernas storlek och de långsiktiga effekterna av bättre infra- struktur för lokalisering av bostäder och arbetsplatser. Detta har nära koppling till diskussionen i föregående avsnitt om det lämpliga med modeller som baseras på en partialansats respektive på allmän jämvikt. Ett praktiskt handhavandeproblem tycks vara att det tar att kalibrera en grundmodell, att körtiden är lång och att det tar ytterligare tid att ändra antagandena för att genomföra beräk- ningarna för alternativa antaganden om förutsättningarna. Den prognosmodell som i princip kan användas för att studera varia- tioner i förutsättningarna för hur trafiken utvecklas kan därför i praktiken inte fylla denna uppgift. Med tanke på de stora problem som finns med att förutsäga framtiden är detta inte acceptabelt. Ett annat handhavandeproblem är att Sampers inte är utformat för att presentera förutsättningar och resultat på ett lättillgängligt sätt. Utgångspunkten för exempelvis en järnvägs- investering måste vara den trafik som bedrivs på den linje man överväger att förbättra, dvs. antal tåg och genomsnittlig beläggning på dessa tåg. Denna trafikering kommer att utvecklas på ett visst sätt med, och på ett annat sätt i frånvaro av en investering. Dagens modellsystem redovisar emellertid inte dagens faktiska resande på linjen. I stället utgår man från resandet i tiden, varefter detta räknas upp till dagens situation med några uppräknings- och kalibreringsfaktorer som säkerställer att den totala trafiken (som är känd) sammanfaller med den totala trafiken i det kalibrerade nätet. Däremot är den faktiska trafiken på den enstaka linjen inte känd. Detta förfarande leder till betydande svårigheter med att bedöma rimligheten av de prognoser som genomförs och att över huvud taget få en känsla för hur utvecklingen kan komma att se ut på den aktuella linjen. Vi återkommer till dessa frågor i avsnitt 5.7 nedan. Sampers tycks i princip kunna leverera den typ av resultat som krävs för att genomföra samhällsekonomiska kalkyler på avsett sätt. Modellpaketet fungerar emellertid i praktiken inte tillfreds- ställande. Inom ramen för den här rapporten är det inte möjligt att avgöra om det räcker att strukturera indatahanteringen till modellen, som vissa användare hävdar, eller om man också bör låta ta fram en förenklad version av modellen, som vid andra tillfällen framstår som lämpligt. Det är emellertid för våra syften tillräckligt att konstatera att dagens problem måste kunna hanteras för att man ska få tillgång till en prognosmodell med de egenskaper som krävs. 5.4Behov av att vidareutveckla effektsamband i övrigt Den samhällsekonomiska kalkylen baseras på effektsamband, såväl på de prognoser som behandlades i förra avsnittet som på specifika sådana samband. har under en lång följd av år hanterat detta genom att utarbeta och a-jourhålla ett särskilt dokument som sammanfattar kunskaperna om de samband som gör det möjligt att analysera åtgärder i vägsektorn. Den senaste versionen utgörs av en publikationsserie med den gemensamma beteckningen Effektsam- band 2008. Publikationerna finns tillgängliga både på papper, digitalt på CD, via intranät och Internet. Den omfattar bland annat följande delar16 : Effektsamband för vägtransportsystemet. Drift och underhåll – Effektkatalog. Beskriver i första hand effekter av olika tillstånd i vägtransportsystemet och inte effekter av olika åtgärder. Vissa effekter av åtgärder beskrivs dock. Effektsamband för vägtransportsystemet – gemensamma förutsättningar. Beskriver de övergripande förut- sättningarna för planeringsarbete och effektbeskrivningar av olika åtgärder i vägtransportsystemet liksom de transport- politiska förutsättningarna och de mål och mått som är definierade. Katalogen redogör också för planeringsprocessen och de beslutsunderlag som anser viktiga vid prioritering av åtgärder, och innehåller ett uppdaterat kapitel, kap 9. bilaga 1. Kalkylförutsättningar och kalkylvärden. Effektsamband för vägtransportsystemet. Nybyggnad och förbättring. Beskriver effekter av fysiska åt- gärder i form av nybyggnad och förbättring av vägar eller gator. Dessa effektsamband uppdateras löpande vartefter som ny kunskap görs tillgänglig. Den förra versionen av effektkatalog dateras till 2001. Det har emellertid inte varit möjligt att identifiera dokumentation av motsvarande effektsamband inom järnvägs- sektorn. Det finns därför anledning att överväga en strategi som gör det möjligt att genomföra samma typ av arbete för ban- som för väginvesteringar. Såväl som har dessutom dokument som utgör handledningar för att genomföra samhälls- ekonomiska kalkyler som är tillgängliga på nätet.17 5.5Kan man jämföra väg- och järnvägsinvesteringar? vid KTH/VTI har i samarbete med en för och gemensam arbetsgrupp genomfört en analys som bland annat diskuterar om det är möjligt att på ett rättvisande sätt jämföra resultatet från de väg- och järnvägskalkyler som genomförs.18 Fortsättningsvis återges en del av den diskussion som förs i rapporten genom att återge och kommentera några av de påståenden som där behandlas. Det faktum att vägträngseln inte är reglerad innebär att nyttan av förstärkt vägkapacitet ökar eftersom det är inoptimalt många fordon på vägen. Så är inte fallet för järnvägstrafik eftersom absoluta kapa- citetsrestriktioner inte gör det möjligt att medge mer trafik än vad som är fysiskt möjligt. Utgångspunkten för det påstådda problemet är att det är mer trafik på vägarna än vad som är samhällsekonomiskt optimalt. Detta är korrekt. Det är en beskrivning av hur situationen inte bara i utan också i många andra länder faktiskt ser ut. Oavsett om betraktaren tycker att en viss situation är tillfreds- ställande eller inte så är det en huvuduppgift för de kalkyler som görs att utgå från situationen som den faktiskt ser ut. Det är inte heller omöjligt att man kommer att använda trängselprissättning i fler städer än . 18http://banportalen.banverket.se/Banportalen/upload/6158/Samhällsekonomi%20stora%2 motsvarande sätt finns en diskussion kring differentierade priser för att utnyttja järnvägar som är hårt belagda. Detta är scenarier som kan analyseras med stöd av en samhällsekonomisk kalkyl och som också kan ingå som en del av scenariebeskrivningen av förut- sättningarna för somliga väginvesteringar. Exempelvis beror lön- samheten av en västlig förbifart förbi på vad man antar om infartsavgifter och i synnerhet vad som skulle ske om dessa också skulle tas ut för den trafik som går på . Sammanfattningsvis finns det därmed inga problem med att jämföra väg- och järnvägsprojekt av denna anledning. Värdet av vägkapacitetsökningar vid hög trängsel är svårberäknad. I ett vägnät med hög trängsel kommer trafikanterna ständigt att söka efter resmöjligheter som minimerar förseningarna. När man i ett sådant system förbättrar kapaciteten på en länk kan det vara svårt att bedöma hur detta påverkar valet av resrutt och de tidsbesparingar som kan uppnås i nätet som helhet. Problemet handlar därför om att försöka ersätta dagens statiska trafikmodeller med dynamiska modeller som kan hantera spridningseffekterna av köbildningar. Av två skäl finns detta problem inte på samma sätt i järnvägs- systemet. Den ena anledningen är att tåg på ett begränsat sätt kan välja mellan olika alternativa vägar om det uppstår trängsel. Det finns helt enkelt färre alternativ än i ett tätförgrenat vägnät. Den andra anledningen är att alla vägval styrs centralt av tågtrafik- ledningen. Man kan därför relativt enkelt studera vilka effekter som kapacitetsförändringar får i detta avseende. Uppenbarligen behövs här bättre modeller för att behandla effektsamband som kan modellera denna aspekt av trängsel i väg- transportsystemet. Bristen påverkar framför allt möjligheten att beräkna nyttan av åtgärder som ökar kapaciteten i städer med påtagliga trängselproblem. Man bör utveckla ett tillvägagångssätt för att kunna beräkna optimala tidtabeller för både UA och JA Även om det i princip är möjligt att avgöra hur tåg dirigeras i järnvägsnätet är det svårt att fastställa vilka vägval och framför allt vilka prioriteringar mellan olika tåg som är i någon bemärkelse den bästa prioriteringen. Skälet är att det saknas optimerings- hjälpmedel för tidtabelläggning. I stället prioriteras tåg under tid- tabelläggningsprocessen på grundval av enkla tumregler, i regel baserat på principen att ändra så lite som möjligt jämfört med den existerande tidtabellen för att minska risken för svåröverskådliga effekter för systemet som helhet. Det finns således starka skäl att vidareutveckla modeller för optimering av tidtabeller. Frågan är emellertid vilken betydelse som detta kan ha för de investeringskalkyler som genomförs. Också i frånvaro av optimeringshjälpmedel är det möjligt att bedöma på ett ungefär hur många tåg som ryms på enkel- respektive dubbelspårsträckor liksom på sträckor med varierande möjligheter för tåg att mötas. Detta räcker ofta för att i kalkylerna få stöd för att avgöra den approximativa kapaciteten i systemet och för att avgöra om man löper risken att stöta i kapacitetstaket. Om en investering innebär att kapaciteten på en bana ökar så kommer det också att bli möjligt att låta fler tåg gå och också att lättare tillgodose önskemålen om ideala tillgångstider. Den första aspekten är således möjlig att översiktligt behandla . Däremot finns ingen möjlighet att värdera nyttan av att fler operatörer får sina önskemål om ideala avgångstider tillgodosedda. Detta skulle förändras om man använde en aktiv prissättning av knapp bankapacitet, och i synnerhet om användningen av tillgäng- lig kapacitet fastställdes efter budgivning. Det skulle i så fall vara möjligt att direkt läsa av hur långt varje fastställd tidtabell ligger från den (ur operatörernas perspektiv) ideala tidtabellen och också att få ett samhällsekonomiskt värde på den förbättring av situa- tionen som en kapacitetsförändring skulle innebära. Detta förhållande pekar på en viktig koppling mellan de prioriteringar som görs för att lägga tidtabeller, den knapphet på spårkapacitet som detta implicerar och nyttan av att tillföra järnvägen ny kapacitet. är det mycket svårt att hantera denna aspekt av kapacitetstillskott. Med en mer genomarbetat användning av ekonomiska styrmedel för att fördela knapp ban- kapacitet skulle detta kunna förändras. Värdet av ökad flexibilitet i tidtabellen saknas. Ett annat problem i samband med att man ökar kapaciteten i järnvägssystemet är att det blir lättare att ta hand om störningar när dessa inträffar. Till en del är emellertid detta ett kvantifie- ringsproblem. Man har inte en samlad bild vare sig de totala förseningarna per linje och i synnerhet av vad som kan förklara de primärstörningar som inträffar i systemet. Inte heller vet man hur man skulle kunna analysera hur sådana förseningar sprids från tåg till tåg. Med tillgång till sådan information är det rimligt att tro att man också skulle kunna åtminstone bedöma hur många försenings- minuter som skulle sparas tack vare en kapacitetsökning. En naturlig följdfråga är hur detta ska värderas i kalkylen. Det saknas enkla svar på denna fråga, men mycket talar för att en systematisk hantering av knapphet i enlighet med vad som disku- terades ovan skulle kunna vara ett steg på vägen mot en sådan lösning. Vägtrafikanter betalar inte fullt ut sina externa kostnader vilket över- driver nyttan av väginvesteringar. Man konstaterar i rapporten att det samhällsekonomiska värdet av en åtgärd utan internalisering av en extern effekt är samma som värdet av åtgärden skulle bli om effekten hade varit internaliserad under följande förutsättningar: Den externa effekten ingår i kalkylen. Efterfrågan är en linjär funktion av kostnaden inom det aktuella intervallet. Den generaliserade kostnaden är oberoende av efterfrågan, dvs. det finns ingen trängsel. Detta är fallet på landsbygd men inte i många tätorter. Man brukar i allmänhet mena att externaliteter för persontrafik på landsbygdsvägar är internaliserade, men inte i storstäder. Däremot är i synnerhet tunga lastbilar antagligen underprissatta också på landet. Det finns också goda skäl att tror att järnvägstrafiken är underprissatt, både med avseende på slitage och på trängsel. Sammantaget finns det mycket lite som talar för att detta är ett problem som stör jämförbarheten av kalkyler. De två föregående avsnitten har pekat på ett antal aspekter där dagens kalkylmetoder behöver vidareutvecklas. Det är väsentligt att konstatera att det inte finns någon analysmetod utan begränsningar. Medvetenheten om var analyshjälpmedlen fungerar på avsett sätt respektive var och när det är särskilt viktigt med kompletterande aspekter är i sig en del av beredningen av underlag för den politiska beslutsprocessen. Avsikten är att här att mot bakgrund av detta synsätt kort beröra alternativa förhållningssätt som har förts fram i debatten. Frågan är därför om det finns skäl att genomgripande förändra dagens tillvägagångssätt för att ta fram beslutsunderlag. Inledningsvis diskuteras den ämnesinterna diskussion som härrör från rapport om kostnaderna för att komma till rätta med utvecklingen mot ett försämrat klimat (2007). Därefter behandlas multikriterieanalysen som kan sägas vara ett komplement till en samhällsekonomisk kalkyl. Avslutningsvis behandlas den massiva kritik mot samhällsekonomisk analys som härrör från en rapport publicerad av (2008). Genomgången baseras på (2009). I (2007) används en mycket låg diskonte- ringsränta. Den låga räntan är huvudförklaringen till att rapporten kom fram till att man till trots allt förhållandevis låga kostnader bör förändra beteendemönstret för att minska risken för framtida katastrofer. Rekommendationen om att använda en låg diskonteringsränta baseras på etiska aspekter, en frågeställning som inte brukar ingå i de hänsyn som styr uppbyggnaden av den samhällsekonomiska kalkylen. Etik innebär i detta sammanhang uppfattningen att framtida generationer skall tilldelas (nära nog) lika vikt som dagens generation. Debatten efter har varit intensiv bland ledande nationalekonomer. Nordhaus (2007) anser att diskonteringsräntan är för låg utifrån de ekonomiska aspekter som traditionellt leder fram till rekommendationer om vilken diskonteringsränta som ska användas. Något resonemang kring de etiska grundvalarna kring klimatförändringarna förs dock inte i denna del av kritiken. Weitzman (2007) håller inte med om att man bör tillämpa det tillvägagångssätt som använder men accepterar den lägre diskonteringsräntan på andra grunder, i första hand den kunskaps- osäkerhet som existerar kring framtida klimatförändringar. Dasgupta (2007) anser att diskonteringsräntan är för låg men grundar detta på etiska argument. Han menar att det finns andra problem i världen, främst kopplade till utvecklings- ländernas välfärd. Detta medför att ett fokus enbart på klimatför- ändringarna är olämpligt. Dasgupta förespråkar innebär därför en högre diskonteringsränta än den som förordas av . och (2008) menar att Sterns förhållningssätt till klimatförändringarna, och den betydelse etiska aspekter därmed fått, har blivit allt mer accepterat bland nationalekonomer. Det är viktigt att komma ihåg att åtgärder som minskar risken för framtida klimatförändringar i flera avseenden skiljer sig från de infrastrukturinvesteringar som normalt analyseras med hjälp av samhällsekonomiska kalkyler. Främst har detta att göra med att tidsspannet är mycket längre för klimatförändringar vilket kompli- cerar frågan kring kommande generationer och kunskapsosäker- heten kring framtida klimatpåverkan. Diskussionen illustrerar att den samhällsekonomiska kalkylen har en potential att även hantera vissa etiska aspekter. Det kan också finnas anledning att undersöka om den av föreslagna diskonteringsräntan, tillämpad på de klimateffekter som följer av järnvägsinvesteringar, skulle påverka de prioriteringar som görs. Multikriterieanalys: brukar mulikriterieanalys (multi criterion analysis MCA) föras på tal när man diskuterar bristerna med CBA. Kort uttryckt kan man säga att CBA är endimensionell i den meningen att alla relevanta effekter skall omvandlas till ett penningmått. MCA är i stället flerdimensionell och fler effekter än de som kan kvantifieras monetärt kan införlivas i beslutsunderlaget. I Kågebro och (2008) beskrivs följande 8 steg för en MCA: identifiera problemet, identifiera alternativ, identi- fiera kriterier, betygsätt alternativen i relation till varje kriterium, viktning, utvärdera alternativen, känslighetsanalys samt ranka alter- nativen och ge rekommendation. Det finns gemensamma delar med de steg som beskriver principerna för att genomföra en samhälls- ekonomisk kalkyl i avsnitt 3. Däremot innefattar inte utvärderings- principerna för MCA nödvändigtvis en värdering av effekterna i penningtermer. Särskilt den viktningsprocedur som man tänker sig använda i MCA kan te sig komplex; se exempelvis (1998). Som framgått av den tidigare diskussionen är en samhälls- ekonomisk kalkyl ett sätt att foga samman alla beräkningsbara effekter i ett enda mått. En samhällsekonomisk analys innebär att man också beskriver och diskuterar andra aspekter på besluten, exempelvis fördelningspolitiska dimensioner, men att man inte kan dra samman denna diskussion till ett endimensionellt värde. stället överlåter man till beslutsfattarna att ta ställning till hur denna viktning ska göras. Den avgörande skillnaden mellan en samhällsekonomisk analys och MCA är därför att den senare kan ses som en beslutsalgoritm givet att man bestämt vikterna för de olika mål som kan påverkas av en åtgärd. MCA är därför ett beslutsverktyg för det politiska beslutsfattandet. Ett av de mål som ska uppfyllas kan handla om effektivitet, och därmed kan också den samhällsekonomiska kalky- len utgöra en del av en MCA. Man kan därmed inte se MCA som ett substitut till en samhällsekonomisk analys utan som ett förslag på en beslutsalgoritm gällande det politiska beslutsfattandet. Kapitel 5 i 2008 är titulerat Transportsystemets betydelse för tillväxt och konkur- renskraft. Delar av detta kapitel låg även till grund för en artikel på med rubriken trafikprojekt kostar . till den frågeställning som behandlas i vår promemoria är de resonemang som presenterar intressanta. Vi skall därför behandla tre delar av Nuteks kritik: hur forskningen kring infra- struktur och tillväxt beskrivs, påståendet att man tillämpar en bristfällig samhällsekonomisk kalkyl samt dagens samhälls- ekonomiska kalkyl tillämpad på . Under rubriken forskningen om sambandet mellan infrastruktur och tillväxt? tar man upp såväl makro- och mikro- ekonomiska ansatser för att hantera denna koppling. Beskrivningen av makroekonomiska ansatser tar sin början i neoklassisk tillväxt- teori . En utveckling av dessa modeller skedde då bl.a. infrastruktursatsningar tilldelades en större roll. Produktivitetsdelegationen resonerade också om en makroansats. Det är emellertid tveksamt om den makroeko- nomiska ansatsen är relevant för att studera specifika infrastruktur- satsningar. Detta är i grunden samma diskussion som fördes i avsnitt 5.2 ovan. Den mikroekonomiska ansatsen är synonymt med den samhälls- ekonomiska kalkylen. Efter en kort introduktion resoneras man på följande sätt (s. 104, egen kursivering): Dessa fördelar till trots möts den traditionella kalkylen av en allt större skepsis, såväl bland forskare som beslutsfattare. Det finns en växande insikt om att den sällan ger en korrekt återspegling av den fulla samhällsekonomiska nyttan, det vill säga att den tenderar att under- skatta effekterna. Argumentation innebär således, enligt detta resonemang, att sam- hällsekonomiska kalkyler möts med allt större skepsis men det som växer fram benämns inte som kritik utan istället som en insikt. Med denna argumentation ger författarna sken av att kalkylens brister är uppenbara, det är bara forskare och beslutsfattare som fullt ut inte förstått det . Man refererar emellertid inte någon litteratur som stödjer argumentationen. Diskussionen landar i hänvisningar till vad som brukar be- nämnas den nya ekonomiska geografin. Inom ramen för denna ansats studeras vad som styr en ekonomis geografiska organisering. I synnerhet studeras regionalekonomiska aspekter. Författarna hävdar att denna inriktning (s. 106) luta sig mot en mycket tydlig empiri. Som stöd refereras dock bara en Inregia- rapport kring Västlänken vilket knappast kan ge stöd till ett omdöme av detta slag.