sou · GXB317 · 2010-01-01 00:00:00 — När det gäller utformningen av det framtida europasamarbetet framhålls att endast och till skillnad från övriga partier tagit ställning för ett federalt EU. stämmobeslut om federalismen överraskade många. Det var dock inte någon hastig nyorientering utan programmet hade successivt utvecklats under arbetet med ett nytt idéprogram 2001. Detta har inte ändrats utan gäller fortfarande. (Där människor får växa. Antaget i .) Utan att nämna ordet federal eller federalism utvecklas i idé- programmet subsidiaritetsprincipen om beslutsfattande så nära medborgaren som möjligt, om delegation underifrån, om återerövring av den lokala demokratin, om stark och grundlagsfäst självstyrelse som ger kommuner och landsting möjlighet att förhindra statliga ingrepp i det lokala självstyret. EU:s beslutsfattande och befogenheter måste avgränsas tydligare. Trots vissa oklarheter uppvisade centerstämmans ställningstagande 2003 för federalism en kontinuitet med partiets traditionella uppslutning bakom självstyrelse, decentralisering, demokrati, försvar för småkommunerna, kommundelning, landsbygdsutveckling. När borgerliga regeringar trädde till 1976–1982 socialdemokratiskt styre, tedde det sig naturligt att innehade kommunministerposten 1976–78 respektive 1979–82. Efter stämmobeslutet har en livlig studie- och rådslagsverksamhet bedrivits bland medlemmar, baserat på ambitiöst studiematerial om federalismen. I detta studiematerial finns också enkätformulär om kompetensfördelningen i mellan stat, kommun och region av samhällets offentliga åtaganden respektive EU:s uppgifter (Studiematerialet, stencil , omfattar: Bakgrundsmaterial till rådslag om federalism; ? Frågor och svar om federalism. ; frågebatteri till studiematerialet Federalism – Hur ska styras? Underlag för rådslag om federalism, , inklusive enkätformulär till kompetenskatalog om kompetensfördelning i resp. federalism i EU: vad ska EU göra bil. 2–3). Formuläret om kompetensfördelning i omfattar frågor om vem som ska ha det huvudsakliga ansvaret för ett trettiotal uppgifter: staten, regionen eller kommunen? Om kommunen eller regionen väljs, vilken bör statens roll då vara: ingen reglering, rekommendationer, ramlagar, grundläggande rättigheter, styrning med bidrag, lagreglering på detaljnivå? De uppräknade uppgifterna var exempelvis barn- och ungdomsfrågor, barnomsorg, grundskola, gymnasium, högre utbildning och forskning, infrastruktur, rättsväsende, transfereringssystem, skatter, sjukvård/omsorg, miljöpolitik, övriga frågor, kultur, arbetsmarknad, alkohollagstiftning, räddningstjänst, civilförsvar. Ett motsvarande formulär om EU:s uppgifter ingick i rådslaget med möjlighet att bland ett 20-tal politikområden förorda för EU: ingen kompetens, stödjande åtgärder, delad kompetens, exklusiv kompetens? EU-formuläret omfattade ett 20-tal politikområden, bl.a. civilrätt, skatter och ekonomisk politik, forskning, försvar, jordbrukspolitik, och valutapolitik. Att utkast till en kompetenskatalog endast presenterats från det enda parti som programmatiskt förordar ett federalt statsskick för markerar tydligt sambandet mellan federalism och kompetenskatalog. Den som förordar federalism måste tala om hur uppgiftsfördelningen mellan staten och den kommunala sektorn skulle kunna se ut. Sen återstår frågan att samla en majoritet inom partierna och inom landet för en konstruktion och en rimlig ärendefördelning. En preliminär sammanställning av rådslaget inom som engagerat uppskattningsvis drygt tusen deltagare i studiecirklar, ger inga entydiga svar, mer än att det inte finns något gehör för tanken att skapa ett federalt där regionerna är delstater. Endast 7 av ett 90-tal studiegrupper var för en sådan federalism. Regionbildningar som tar över vissa statliga uppgifter förordades av 47 grupper och 29 uttalade sig för stärkt självstyrelse. En asymmetrisk federalism där regionerna har olika grad av frihet och ansvar hade litet stöd. En stor majoritet av studiegrupperna (62 av 91) ville ha en kooperativ modell, där stat och regioner samverkar för att lösa problem. Stödet för en starkare juridisk prövning av politiska beslut rörande kompetensfrågor var överraskande stort. En särskild författningsdomstol önskades av 54 grupper, och 36 förordade författningsprövning i vanliga domstolar, ytterst i eller Regeringsrätten. Endast en grupp var negativ till konstitutionell granskning. Svaren på frågorna om vem som skulle ha det huvudsakliga ansvaret för olika samhällsuppgifter (stat, region, kommun) enligt formuläret för en kompetenskatalog belyser framförallt svårigheterna att erhålla någon form av tydlig majoritet. De tekniska svårigheterna att upprätta en katalog visade sig vara stora, även om ambitionsgraden var imponerande. Enligt den preliminära utvärderingen fanns en generell trend att välfärdsfrågor bör vara ett lokalt och ibland regionalt ansvar. I många fall innebar svaren att dagens uppdelning i ansvarsområden borde befästas. Stödet för ökat lokalt ansvar för ordningspolis, primärvård, äldrevård, funktionshindrade, kulturfrågor var mycket stort. Många svar uppvisar betydande skillnader mellan tätbefolkade och glesare delar av landet, exempelvis beträffande räddningstjänst, högskolor, civilförsvar. Stödet för grundläggande rättigheter var stort i fråga om den sociala välfärden (skola, vård, omsorg) men litet för andra områden. Enkäten om EU:s uppgifter uppvisade stark uppslutning bakom stödjande åtgärder eller delad kompetens på flera områden, även beträffande den inom EU starkt omtvistade straffrätten. På fem områden (direkta och indirekta skatter, kultur, socialpolitik, valuta) förelåg en klar majoritet för svaret ingen kompetens för EU. Beträffande skatter var enigheten nästan total, och i av svaren ville man slopa uppgift som unionens motor med ensamrätt att lägga fram förslag för ministerrådet och . är det enda parti som driver frågan om federalism . Därför är de strukturella förutsättningarna för en övergång i till ett rent federalt statsskick mycket små. En sådan utveckling förutsätter, menar –i sin studie, att något av de två största partierna – socialdemokraterna eller – anammar ett federalistiskt program, vilket förefaller uteslutet. Förre vice ordföranden i KU () meddelande (per e-post) till författarna att han inte stött på någon i hans parti som argumenterat för federalism låter som en retorisk överdrift. Författarnas genomgång av riksdagstrycket för åren 1989–2006 och ett internt rådslag inom socialdemokratiska partiet bekräftar dock att ingen socialdemokrat dessa år i regeringen, eller partiorganisationerna väckt något förslag om en federal modell för . Motsvarande bekräftelse kan dokumenteras – även för del – beträffande e-postmeddelande från , moderat ledamot av Ku att det inte på moderata partistämmor eller länsförbund förekommit något förslag eller uttalande till förmån för federalism i (, A., , N., 2007, s. 194, not 5–6). Författarnas reservation (s. 194 f.) bör dock noteras, att det kanske hos finns stöd för en starkare vertikal maktdelning utan att man för den skull talar om federalism. Om man skiljer mellan federalism som statsskick och federalism som rörelseriktning kan mycket väl komma att röra sig i en mer federal riktning inom ramen för en i övrigt bibehållen enhetsstat, tror (s. 195). – Den historiska bakgrunden Före 1860-talets för sin tid revolutionerande kommunalförordningar bestämdes huvudsakligen genom uppräkning och exemplifiering i olika specialförfattningar vilka befogenheter som de dåtida socknarna och städerna respektive huvudstaden hade. Huvudprincipen var att vad som inte var tillåtet i en förordning fick man inte heller göra, precis som enligt ultra vires-metoden i dagens och andra stater, där kommunerna endast får företa en åtgärd som är tillåten enligt lag. Genom kommunalförordningarna 1862, då de borgerliga och kyrkliga angelägenheterna i stort sett separerades, fick de borgerliga kommunerna en allmän kompetens, en rätt att genom en generalklausul själva bestämma om sina gemensamma ordnings- och hushållningsangelägenheter. Dessa principer, som möjliggjorde den så viktiga kommunala initiativrätten, hade omnämnts sockenstämmoförordning. Om primärkommunernas befogenheter och skyldigheter på vissa områden stadgades 1862 i olika speciallagar med kompletterande förordningar, utfärdade av regeringen, avseende exempelvis skola, socialvård, ordning och säkerhet m.m. Därtill kom den kommunala beskattningsrätten som möjliggjorde och förstärkte den allmänna kompetensen. Ett särskilt kommunalt besvärsinstitut (numera laglighetsprövning) tillkom varigenom kommunens eller rösträttsberättigade kommunmedlemmar men inga andra fick rätt att överklaga kommunala beslut till (länsrätten) om beslutet inte ansågs ha tillkommit i laga ordning. fick möjlighet att inom vissa formella ramar upphäva ett kommunalt beslut men inte förordna om ett nytt beslut. beslut kunde överklagas till regeringen. De nyinrättade länskommunerna landstingen fick en något mer begränsad allmän kompetens än primärkommunerna genom att principen om den allmänna kompetensen kompletterades med vissa exempel. Enligt förordningen om landsting tillkom det landstingen att i den ordning denna förordning stadgar, rådslå och besluta om för länet gemensamma angelägenheter, hvilka avse den allmänna hushållningen, jordbrukets och andra näringars utveckling, anstalter för kommunikationsväsendets befordrande, helsovård, undervisning, allmän ordning och säkerhet, med mera dylikt, såvidt dessa angelägenheter icke enligt gällande författningar tillhöra offentlig myndighets embetsåtgärd. Landstingen erhöll samma kommunala beskattningsrätt som primärkommunerna. Genom ändrad rättspraxis vidgades successivt landstingens allmänna kompetens till stor likhet med kommunernas. års kommunallag har primärkommuner och landsting samma kommunalrättsliga kompetensbestämmelser och samma fria ställning gentemot staten. Landstingens kompetensutveckling i belyser på ett bra sätt den allmänna kommunala kompetensens betydelse som motor för reformpolitiken på länsplanet. Landstingens roll för utbyggnaden av den offentliga sjuk- och hälsovården i utgör i ett långt perspektiv en viss motsvarighet till kommunernas stora insatser för järnvägsbyggandet i (se nedan). Landstingens huvudroll i dagens samhälle som sjukvårdskommuner startade med stöd av den allmänna kompetensen, och detta utmynnade i en omfattande statlig speciallagstiftning av hälso- och sjukvården med början . breddades underhand landstingens verksamhet och olika landsting tog själva initiativ till egen verksamhet eller lämnade ekonomiskt stöd till allt fler aktiviteter. samhällsuppgifter som landsting startat eller understött blir statliga och gällande för hela landet. Exempel på institutioner som startat i ett landsting och sedan förstatligats är småskoleseminarier som förstatligades , veterinärväsendet 1933, och dövstumsundervisningen 1937. Med hänsyn till statens stora betydelse för arbetsmarknadspolitiken i dagens samhälle har det sitt särskilda intresse, att den offentliga arbetsförmedlingen har ett kommunalt ursprung. De första större offentliga arbetsförmedlingarna vid sidan om de privata inrättades i de större städerna, i och 1902. hade tio större städer offentliga arbetsförmedlingar, och 1907 började statsbidrag utgå till kommunala arbetsförmedlingar. Underhand inrättades arbetsförmedlingar i samtliga landsting , då antog en lag om offentlig arbetsförmedling. Varje landsting och stad utanför landsting ålades nu att organisera arbetsförmedling med huvudkontor och lokalkontor inom sitt område med utvidgat ekonomiskt statsstöd och med som tillsynsmyndighet. Under påverkan av stora arbetsmarknadsproblem förstatligades arbetsförmedlingarna 1940 med stöd av tjänstepliktslagstiftningen. Arbetsförmedlingarna ställdes under ledning av länsarbetsnämnden i varje län. 13.3Landstinget – en förebild framstår i historiskt perspektiv som mönsterbildande med en stark initiativkraft på många samhällsområden i form av ekonomiskt stöd till enskild verksamhet eller start av olika egna samhällsinstitutioner (, A., ansvar för länsutvecklingen, (1990); , S., . Sammansättning, organisation och verksamhet. Skrifter utgivna av i XIV, 1942). Redan vid sitt första sammanträde lämnade i bidrag till vägar och 1906 beviljades anslag till järnvägen –. stöd åt näringarna framgår av bidrag till hemslöjd 1874, hästavelns främjande 1872, fiskerinäringen 1878 och skogsodlingen 1882. Beträffande utbildningsväsendet kan nämnas att blindundervisningen fick stöd av och flickskolor 1883. Småskoleseminarium inrättades 1877 i . På hälso- och sjukvårdsområdet och det sociala området startade tidigt inrättningar eller gav stöd där ansvaret egentligen låg hos staten eller kommunerna eller där ansvarsfrågan var oklar, exempelvis epidemisjukvård 1902, sanatorier 1910, distriktsvård med distriktssköterska 1932. Beträffande folktandvård och skoltandvård tog epokgörande initiativ som medförde att folktandvården organiserades i hela landet än vad som annars skulle ha blivit fallet. Detta skedde tack vare samverkan under realistiska och praktiska former med kommuner och de privatpraktiserande tandläkarna, varigenom man slapp besvär och kostnader för lokaler och utrustning m.m. Realistiskt finansieringssystem genom en kombination av avgifter, statsbidrag och anslag från kommuner och bidrog till framgången med folktandvården. var det första i som lämnade bidrag till skoltandvård, vilket skedde . anslog 1936 medel till folktandvårdskliniker i länet, innan 1938 antog en lag om folktandvård. Den första folktandvårdskliniken i landet startade i . Även i med liknande allmänna kommunala kompetensregler som i kan konstateras en motsvarande utveckling som i , att staten tagit på sig välfärdsuppgifter, som kommuner tagit initiativ till och skött från början, till exempel sociala reformprojekt och försäkringssystem. Man hade en välfärdskommun innan man fick välfärdsstaten. Varje gång kommunen befriades från ansvaret för en uppgift fick den möjlighet att satsa exempelvis på kultur, med hjälp av egna ekonomiska medel.1 1 Särskilt uppmärksammat är , som införde ålderspensionering för alla män och kvinnor som inte kunde försörja sig själva och som inte hade barn som kunde hjälpa dem. Reformen finansierades genom lokala skatter och avgifter. Exemplet spred sig och 1922 bodde av befolkning i kommuner, mest städer, med kommunala pensioner. Nationell åldersförsäkring infördes sedan i hela 1936 genom lag. blev det vanskligare för kommunerna att spela rollen av välfärdskommun på grund av ekonomiska skäl och statens finmaskiga regleringsnät. (Seip, ökonomi (1949); Grönlie, , Velferdskommunen i dette århundre, LOS-senter, Notat 88/32 Utvecklingstendeser. De svenska kommunerna och landstingen blev inte på en gång fria och självständiga demokratiska kommuner i modern mening genom kommunalförordningar då endast av landets manliga invånare hade rösträtt och kvinnorna med mycket få undantag saknade rösträtt. Kommunalförordningarna lade dock en grund för både lokal självstyrelse och demokrati. Den moderna kommunalrätten vilar fortfarande på stommen i det konstitutionella arvet års kommunalförordningar: den allmänna kompetensen, den kommunala beskattningsrätten, det kommunala besvärsinstitutet/laglighetsprövningen. Det kommunala planmonopolet som tillkommit senare, har också varit mycket viktigt. Det märkliga är att dessa institut legat till grund för den kommunala utvecklingen och fortfarande utgör den kommunalrättsliga grunden för kommunallagen . Tidsmässigt sammanföll kommunalförordningarna 1862 med två andra viktiga reformer som markerar övergången till en modern marknadsekonomi, nämligen skråväsendets avskaffande 1846 och näringsfrihetens införande 1864. Denna historiska kontinuitet har varit möjlig inte bara tack vare hållfastheten i de ursprungliga kommunalförordningarna utan även genom möjligheten till en smidig anpassning efter samhällsutvecklingen genom löpande riksdagsbeslut och ändrad kommunalrättslig praxis, samt införandet av den allmänna och lika rösträtten och integrationen med det demokratiska perspektivet. Införandet av kommunernas och landstingens allmänna kompetens föranledde en livlig diskussion, då städer, kommuner och landsting omgående ville utnyttja denna frihet för nya samhällsinitiativ. I ett längre perspektiv har den allmänna kommunala kompetensen haft mycket stor betydelse genom att främja den kommunala initiativrätten och initiativkraften som en motor för samhällsutvecklingen. Detta framstegsperspektiv rörande initiativrätten åberopas intressant nog på samma sätt i motiveringarna för lagstiftningen både vid kommunalförordningarnas tillkomst 1862 och i regeringens proposition om 1974 års regeringsform. Det finns många exempel på viktiga samhällsfrågor, som fått ett initialt stöd tack vare den allmänna kompetensen och den kommunala beskattningsrätten. Viktiga insatser görs i en kommun eller ett landsting som direkt och indirekt främjar samhällsutvecklingen. Mönstret sprider sig sedan till andra kommuner eller landsting och befästes slutligen genom lagstiftning som en statlig angelägenhet av värde för hela landet. Det kommunala stödet åt byggandet av enskilda järnvägar är ett sådant viktigt banbrytande exempel. Andra viktiga exempel i modern tid är kommunala högskolor. 13.5Kommunalt stöd åt järnvägsbyggandet De första järnvägsbyggena i finansierades av enskilt in- och utländskt kapital. 1853/54 fattade principbeslut om statens huvudansvar för järnvägsbyggandet. Staten skulle själv ansvara för byggandet och driften av vissa stambanor för de långväga kommunikationerna i , ett naturligt beslut med tanke på landets stora geografiska avstånd. Finansiering skulle ske genom upplåning utomlands och en väsentlig höjning av brännvinsskatten. Smärre bibanor skulle enligt riksdagsbeslutet som dittills utföras av den enskilda industrin, men regeringen skulle ge sin tillåtelse i varje enskilt fall och beslut om eventuellt statligt stöd. Därefter följde i den svenska kommunala historien som varade ända med omfattande kommunalt engagemang för järnvägsbyggandet. De nya kommunala kompetensreglerna fick stor betydelse, då flera kommunala anslagsbeslut blev överklagade till regeringen, som med ett positivt intresse för järnvägsbyggandet i allmänhet avslog kommunalbesvären. Den nya lagstiftningen utlöste ett livligt engagemang av både kommuner och landsting för att teckna aktiekapital i olika järnvägslinjer. För många enskilda järnvägar var den kommunala insatsen avgörande. Det fanns enskilda järnvägar där kommunerna stod för av aktieteckningen. (, S., 1969, s. 181) Den kommunala debatten handlade också om att enskilda kommuner försökte påverka statsmakterna till den för den egna kommunens utveckling mest positiva sträckningen av planerade stambanor. Det fanns ett konservativt motstånd mot det kommunala järnvägsengagemanget, både i landet och i . Tveksamheten kunde grunda sig på både ekonomiska och kommunalrättsliga skäl. Det fanns även ett ideologiskt motstånd från konservativt politiskt håll, där man såg de kommunala järnvägsinvesteringarna som tecken på en icke önskvärd expansion av kommunernas egenförvaltning. Ett interpellationssvar i andra kammare 1871 av dåvarande civilministern belyser de kommunalrättsliga principproblemen på ett intressant sätt (II kammarens protokoll, 1 bandet, s. 217; betänkande I, ang. kommunallagarnas bestämmelser om borgerlig kommuns kompetens och om kvalificerad majoritet, SOU 1947:53 s. 21). Civilministern yttrade att om det kunde visas att en järnväg främjade kommunens intresse av bättre kommunikationer vore kommunen berättigad att beskatta sig själv för åstadkommande av bidrag i ena eller andra formen. Beträffande grundsatsen att industriföretag vore för det kommunala livet främmande ansåg statsrådet denna princip vore i allmänhet riktig, men kunde dock tåla någon modifikation: Det kunde nämligen tänkas det fall, att en kommun för att bereda den fattigare delen av sin befolkning tillfälle till förut saknad arbetsförtjänst och således för realiserande av ett kommunalt ändamål intresserade sig i ett industriellt företag. Omständigheterna kunde i angivna fall vara sådana, att ett kommunalbeslut med nämnda syfte borde anses befogat och giltigt. Statsrådet framhöll vidare beträffande riskerna för kommunalekonomiska felsatsningar att en kommun i allmänhet är befogad och berättigad att i laga ordning beskatta sina medlemmar för att realisera de förnuftiga ändamål som är nödvändiga för kommunens utveckling. Kommunen får dock inte för tillfredsställande av stundens intressen glömma framtidens krav och genom att antecipera på denna ålägga sig större bördor än den skäligen kan anses förmå bära. Statsrådet framhöll med en träffande ideologisk accent: Då är det regeringsmaktens plikt att i kraft av den kuratel den äger utöva över kommunalförfattningarnas behöriga tillämpning skrida in och hindra kommunen att förstöra sig själv och sitt framtida oberoende. Men i övrigt bör regeringen taga sig väl till vara för att godtyckligt ingripa i kommunens liv och inskränka dess Framförallt håller jag därpå att en kommun i allmänhet är bättre än någon annan, vore det än regeringen, i tillfälle att bedöma vad som är av behov och till gagn för kommunen. 13.6Den kommunala självstyrelsen som framstegsmotor Diskussionen efter präglades inte bara av det entusiastiska kommunala engagemanget för järnvägsbyggen som en form för kommunernas ekonomiska frälsning utan också av realistiska ekonomiska bedömningar angående den egna kommunens risktagande. Motståndet mot järnvägsinvesteringar kunde också komma från fattiga kommunala skattebetalare som saknade rösträtt. Järnvägsbyggandet fortsatte dock med kommunalt stöd, och 1906 redovisas, att kommunernas andel av de enskilda järnvägarnas aktiekapital uppgick till ( , S., 1969, s. 181). Järnvägarnas stora betydelse för det svenska näringslivets utveckling är odiskutabel och kan inte överskattas, inte heller kommunernas och landstingens aktivitet för att hävda sina angelägenheter med hjälp av den allmänna kommunala kompetensen och den kommunala beskattningsrätten. (Beträffande kommunerna och järnvägsbyggandet se , S., Järnvägsbyggandet och den kommunala kompetensen, ; , S., Järnvägarna och det allmänna, dravh, 1969; , B., Det kommunala engagemanget i järnvägar, under kommunalförfattningarna 1862–1962; SOU 1947:53 s. 20 ff.). Det finns många fler exempel än järnvägsbyggandet på att kommuner och landsting med stöd av den allmänna kompetensen och egna ekonomiska resurser tagit initiativ till eller understött viktig verksamhet som både främjat samhällsskyddet i krislägen och den allmänna samhällsutvecklingen för framtiden. och kunde som stora städer inrätta och med egna resurser länge driva egna högskolor som sedermera blev statliga universitet. byggde med egna pengar ut stadsbibliotek respektive regionsjukhus som på ett naturligt sätt lade grunden till att staten valde och ingen annan norrlandsstad som säte för det länge planerade . Det starka kommunala engagemanget efter för universitetsfilialer och kommunala högskolor, som i vissa fall blivit universitet, vittnar om en osedvanlig handlingskraft för utveckling. Vid svåra olyckor och långvariga kriser på grund av krig eller andra pressande förhållanden prövas samhällsorganisationen på ett särskilt sätt, för att skydda människors liv och hälsa samt egendom och miljö. Här skall skildras den kommunala självstyrelsens roll för att lösa svåra kriser under den oroliga , då stod inför ett akut hot om revolution och under krigshot och svåra försörjningssituation. Slutligen skall analyseras den nuvarande organisationen för räddningstjänsten under ledning samt hur denna kommunala ledning prövades under de svåra översvämningarna sommaren och . Under den oroliga , var nöden hos befolkningen prekär på grund av livsmedelsbrist och dyrtid . Revolutionshotet var en realitet.