sou · GXB315d2 · 2010-01-01 00:00:00 — Forskning som inkluderar doktorand- och postdok-projekt är därför av särskild betydelse. att uppdraget innefattar dels forskning utifrån behov och problem som identifieras inom kulturområdet, dels grundläggande kunskapsinfrastruktur för forskningen och andra aktörer. att den kan matcha andra forskningsfinansiärers pengar till kultur- området. Vi delar (SOU 2007:81) bedömning att stats- makternas styrning av resurser till specifika områden bör ske vid sidan av fakultetsanslagen. Det bör i stället ske via särskilda forskningsråd och liknande organ som finansierar forskningsprojekt som kan för- läggas till universitet eller till andra forskningsmiljöer (t.ex. museer eller arkiv). Vi bedömer också att resurserna nyttjas bäst genom att man håller fast vid denna i övrig svensk forskningsfinansiering etable- rade organisationsform istället för att genom direkta anslag i stats- budgeten stödja forskningen vid specifika museer eller universitets- institutioner. Uppdragets omfattning talar också för att ett sådant organ bör ges ansvar för hela den statliga finansieringen av forsk- ning för kulturområdets behov. Att forskningsprojekt bedöms relevanta för kulturområdets behov är emellertid inte tillräckligt. De bör också vara vetenskapligt hög- kvalitativa. Ett nytt organ för finansiering av forskning för kultur- områdets behov bör därför ledas av företrädare för både kultur- områdets myndigheter och forskarsamhället. En sådan grupp skulle enligt vår bedömning ha goda möjligheter att bedöma både kultur- områdets och kulturforskningens långsiktiga strategiska behov ur ett helhetsperspektiv, inte enbart de kortsiktiga behoven hos dess enskilda delar. Bedömningen av projektansökningar bör utföras genom att inkomna ansökningar behandlas av sakkunniga tillsatta på basis av vetenskaplig kompetens. Om den konstnärliga forskningen inkluderas i dess ansvarsområde bör även företrädare för den konst- närliga högre utbildningen inkluderas och ansökningar om medel till konstnärlig forskning behandlas av bedömare med konstnärlig kompetens. Forskningsråd är ofta fristående myndigheter. Ursprungligen byggdes forskningsråden för den tillämpade forskningen upp som sektorsavgränsade specialmyndigheter. har emellertid flera av dem slagits samman till större enheter för att kunna täcka bredare samhällsområden och vidgade perspektiv. Sådana övergripande organ är Formas och . Även om kulturområdet berör många områden i samhället finns det dock inget existerande forskningsfinansierande organ som enligt vår bedömning skulle kunna utvidgas till att tillgodose hela dess forskningsbehov på ett problem- fritt sätt. Istället förordar vi ett särskilt organ för att finansiera forsk- ning för kulturområdets behov. Ett sådant organ skulle stå fritt att på lika villkor samarbeta med samtliga andra forskningsfinansierande myndigheter och inte minst matcha deras finansiering av forskning som överskrider gränsen mellan deras ansvarsområden och kultur- området. Samma organ skulle också kunna matcha annan extern finansiering. Medan de privata intressenterna på kulturområdet inte kan antas ha några större forskningsintressen gemensamma med huvuddelen av det statliga kulturområdet förutser vi nämligen ett ökande intresse på regional och nivå. Intresset för kultur- ens roll i regional utveckling kan väntas öka viljan att finansiera forsk- ning på detta område. För kulturområdets del skulle en sådan ordning med andra ord kunna bidra till att dra till sig ytterligare finansiering. Man kan ifrågasätta om ett forskningsråd med denna inriktning ens med en budget på skulle vara stort nog för att lämpa sig för att vara en fristående myndighet. Så tycks inte vara fallet. Vi föreslår därför att ett forskningsfinansierande organ inrättas som en nämnd kopplad till en värdmyndighet. Förslaget utgör alltså en tydlig parallell till den forskningsfinansierande verksamhet som bedrivs vid bl.a. . Där fördelas pengar till relevant och veten- skapligt högkvalitativ forskning av . Denna är ett forskningsfinansierande organ som är knutet till myndigheten. Den består av vetenskapligt meriterade representanter för relevanta områden. Jämlikt sina direktiv gör en översyn av kultur- områdets förvaltningsstruktur och myndighetsorganisation. Den översynen bör leda till en mer ändamålsenlig myndighetsorganisation än dagens. Inom ramen för en sådan ny organisation bör också en naturlig värdmyndighet för den föreslagna nämnden kunna pekas ut. I avvaktan på det utredningsarbetet behöver nämnden placeras hos en tillfällig värdmyndighet. En tänkbar lösning är att placera nämnden vid . En annan lösning är att placera nämnden vid någon av kultur- myndigheterna. Slutliga överväganden om värdmyndighet för nämn- den anstår dock lämpligen tills den större frågan om nämnden ska inrättas har prövats. Kartläggning av centralmuseernas administration och stödtjänster Av direktivet till Museikoordinatorns utredning framgår att utreda- ren i dialog med berörda parter ska pröva olika former för ökad samverkan, exempelvis beträffande museernas administration, i syfte är att frigöra resurser för museernas kärnverksamhet.1 Med utgångspunkt i direktivet har utredningen genomfört en kart- läggning med stöd av (). Syftet med kartläggningen har varit att undersöka vilka möjlig- heter till samverkan som finns bland centralmuseerna samt ytter- ligare några kulturmyndigheter vad gäller administration och verk- samhetsstöd. Kartläggningen har även syftat till att undersöka i vil- ken mån det finns potentiella besparingar att göra genom effektivi- seringar. Utredningens bedömningar och förslag vad gäller central- museernas administration presenteras i betänkandets avsnitt 3.1 och 5.7.1 1Kartläggningens upplägg, förutsättningar och genomförande Kartläggningen omfattar de statliga centralmuseerna2 samt myndigheterna Riksutställningar och Forum för levandehistoria. Samtliga institutioner finansieras med anslag från statsbudgetens utgiftsområden 17 Kultur, medier, trossamfund och fritid. 2007:22, se bilaga 1. 2Centralmuseerna finansieras med anslag från statsbudgetens UO 17, anslag 8:1 och 8:2. Anslagen till centralmuseerna uppgår till . centralmuseerna återfinns både institutioner som är statliga myndigheter och institutioner som är stiftelser vilka till stor del finansieras med statliga medel. ingår dock inte i kartläggningen.3 I den föreliggande rapporten kommer begreppet centralmuseer att för enkelhetens skull användas som samlingsbegrepp för den undersökta gruppen myndigheter och stiftelser. Följande institutioner ingår i undersökningen4: Forum för levande historia Livrustkammaren och Skolkloster med Statens museer för världskultur Representanter för och Museikoordina- torns sekretariat har samlat in uppgifter om den administrativa verksamhetens omfattning och inriktning vid institutionerna. I syfte att minimera risken för att begrepp uppfattas olika och sta- 3Nordiska museet uppbär statsanslag som för uppgår till . har vid sitt sammanträde beslutat att inte medverka i utredningens kartläggning av centralmuseernas administration och stöd- funktioner med hänvisning till att museets verksamhet bedrivs i stiftelseform. ledning har meddelat utredningen beslutet i dokument Dnr. A 10-243/07. 4Uppgifter har även inhämtats från administrativa avdelning men dessa ingår inte i den statistik som redovisas i kartläggningen. tistiken därigenom blir missvisande och icke jämförbar mellan de olika institutionerna har intervjuer genomförts med administrativt ansvariga chefer då begreppen och verksamheten vid respektive undersökt funktion diskuterats. Kontakter har även tagits under- hand beträffande förtydliganden avseende definitioner av begrepp och vad olika delar av den statistik som begärts in ska omfatta. Alla de intervjuade har ombetts att göra en bedömning av hur väl arbetet med de olika funktionerna fungerar. Dessa bedömningar redovisas inte i de enskilda fallen utan är ett underlag i utredning- ens analys av kartläggningens resultat. Följande administrativa funktioner har kartlagts: 9.Hantering och vård av lokaler inklusive säkerhet och bevakning Som stöd i sitt arbete har Museikoordinatorns utredning och Eko- nomistyrningsverket haft en referensgrupp bestående av represen- tanter för , Kulturutredningen5 och Ekonomi- styrningsverket. Utredningen har också samrått med Förvaltnings- kommitténs6 sekretariat. Vidare har ett seminarium hållits för representanterna för de institutioner som ingår i kartläggningen där de preliminära resultaten av denna presenterats och diskuterats.7 Utfallet av den föreliggande kartläggningen jämförs med utfallet från den undersökning som genomförde 2007:99 och SOU 2009:16. 2006:123 och SOU 2008:118. på uppdrag av Förvaltningskommittén8. Syftet med detta är att kunna göra jämförelser med situationen i den övriga statsförvaltningen vad gäller kostnaderna för administrationen. Siffrorna i undersökning är , medan museernas uppgifter grundar sig siffror. Någon större betydelse har med all sannolikhet inte detta bl.a. eftersom jämförelserna görs mellan andelarna av de sammanlagda kostna- derna. I undersökning delades myndigheterna in i tre grupper: Med små myndigheter avses myndigheter med upp till 49 års- medarbetare. Medelstora myndigheter omfattar institutioner med upp till 299 årsmedarbetare och med stora avses de myndigheter som har över 300 årsmedarbetare. Den genomsnittliga institutionen i den föreliggande under- sökningen är medelstor, på gränsen till liten, även om flera åter- finns i gruppen små myndigheter. Däremot finns i undersökningen inget exempel på någon stor myndighet även om befinner sig nära gränsen på 300 årsmedarbetare. Syftet med undersökning var att stu- dera om det fanns något samband mellan myndigheternas storlek och andelen så kallade over-head-kostnader (OH-kostnader). Hypo- tesen som utgått ifrån har varit att ju större myndig-heten är desto lägre andel av de totala kostnaderna är OH- kostnader. Resultatet från undersökningen visade att ett sådant samband korrelationsmässigt tycks finnas ifråga om de samlade gemen- samma OH-kostnaderna och för kostnaderna för ekonomi- hantering och ekonomistyrning. En uppställning av medel- och medianvärdena visar också att ju större myndigheten är desto lägre andel OH-kostnader har den, även om detta samband inte går att säkerställa statistiskt. undersökning omfattade ett drygt 80- tal myndigheter. Vid urvalet utelämnades ett antal myndigheter, 8 Dir. 2006:123 samt Styra och ställa – förslag till en effektivare statsförvaltning, SOU 2008:118. bland annat de allra största och myndigheter inom utbildnings- sektorn (universitet och högskolor) samt de rättsvårdande myndigheterna. Skälet till detta var att man ville att arbetsinsatsen för att svara på enkäten inte skulle bli alltför omfattande för de adresserade institutionerna. Det är ett betydligt mer omfattande arbete att räkna fram OH-kostnaderna för en mycket stor organi- sation som exempelvis än för en mindre med relativt få anställda. Att de stora myndigheterna exkluderades innebär sannolikt att de statistiska värden som presenteras i kartläggning är något högre än vad som skulle ha blivit fallet om de ingått i undersökningen. Bland annat har de stora så kallade koncern- myndigheterna lyckats reducera sina administrations- kostnader genom att koncentrera verksamheten och utveckla olika former av gemensamma lösningar. 2 Resultatet av Museikoordinatorns kartläggning Kostnaderna för administration och stödtjänster uppgick till för de centralmuseer och övriga myndigheter som ingår i Museikoordinatorns kartläggning. 176 miljoner av denna summa utgjordes av administrationskostnaderna vid de insti- tutioner som bedriver sin verksamhet i myndighetsform och utgjordes av administrationskostnaderna vid stiftelserna.9 Nedan följer en redovisning av utredningens kartläggning av centralmuseernas administration. Resultatet redovisas för respek- tive funktion. Alla de institutioner som ingår i kartläggningen sköter själva sin ekonomihantering och ekonomistyrning. Kostnader för ekonomi- funktionen omfattar främst personal som sköter ekonomi- hanteringen. Därutöver ingår även exempelvis kostnaderna för licenser, utveckling av ekonomisystem, avgifter till banker samt kostnaderna för revision. 9 ingår inte i denna beräkning då museet inte ingår i kartläggningen. Se vidare not 4. I jämförelse med myndigheterna som ingår i Förvaltnings- kommitténs undersökning ligger centralmuseerna tämli- gen väl till, om man utgår ifrån antagandet att allt annat är lika och att det är en fördel att en så låg andel som möjligt av de totala kost- naderna läggs på ekonomihanteringen. Centralmuseerna ligger lägre än de små myndigheterna, men högre än de medelstora och stora. Det är emellertid betydande skillnader mellan den högsta och lägsta observationen för centralmuseerna. Skillnaden mellan högsta och lägsta värdet ligger på , dvs. den institution som ligger högst har 3 gånger så dyr ekonomihantering som den som ligger lägst. Inom personalfunktionen ryms i princip alla kostnader för personal- stöd vid centralmuseerna. Detta beror på att institutionerna är så pass små att det inte finns anledning att ha personalstöd ute på de verksamhetsdrivande delarna. En stor uppgift som ryms inom denna funktion är löne- hanteringen. Kostnaderna för centralt placerade personalchefer, personalhandläggar, personalassistenter etc. ingår även i denna Andra typer av kostnader som kan förekomma är kostna- derna för den utbildning som personalenheten är ansvarig för, diverse trivselaktiviteter samt kostnaderna för annonsering och assistans vid rekrytering i form av exempelvis tester. Den mer kvalitativa delen av personalstödet kräver en viss verk- samhetsvolym. För riktigt små myndigheter eller organisationer måste denna typ av uppgifter skötas av de enskilda cheferna eller av en administrativ chef som har personalchefsfunktionen som deluppgift i sin tjänst. Centralmuseerna har jämförelsevis låga kostnader för personal- stöd. Liksom ifråga om ekonomihanteringen är skillnaden mellan högsta och lägsta kostnadsandel dock stor inom gruppen. Det skiljer mellan det centralmuseum som har den högsta respektive lägsta kostnaden för personalfunktionen. Man kan spekulera i vilka konsekvenser det förhållande att centralmuseerna har lägre kostnader än jämförbara myndigheter kan få på det mer långsiktiga och strategiska arbetet. Hypotesen är att centralmuseerna på grunda av bristen på resurser har fått avstå från det som inte är kortsiktigt nödvändigt, däribland det lång- siktiga personalstrategiska arbetet. Detta intryck förstärks av att kostnaderna för lönehanteringen enskilt sett är en tung del i kostnadsmassan för centralmuseerna. Relationen mellan antalet hanterade löner per handläggare bedöms vara avsevärt mindre i jämförelse med vad de stora myndigheternas lönehandläggare med ett utvecklat IT-stöd klarar av. låg antalet handlagda lönespecifikationer per handläggare och månad på 520–750 hos de stora myndigheterna och målet är att komma upp i 1 200 lönespecifikationer per lönehandläggare . Någon motsvarande exakt beräkning har inte gjorts för central- museerna. Uppskattningsvis bedöms dock antalet lönespecifikatio- ner per handläggare vid den kartlagda gruppen i vissa fall understiga 100. Till en mindre del kan det låga antalet handlagda lönespecifika- tioner förklaras av speciella förhållanden inom museivärlden. Erfa- renheterna från andra studier av lönehandläggning visar dock att alla organisationer är mer eller mindre speciella i något avseende, men att detta i grunden inte spelar någon större roll för vilken kostnadseffektivitet man lyckas uppnå. Vad som är avgörande för effektiviteten är i stället hur väl man lyckats standardisera sina pro- cesser och hur kraftfullt IT-stöd man har. Det är svårt att för centralmuseernas verksamhet separera informa- tion som bör räknas till kärnverksamheten från information av mer allmän karaktär som framför allt handlar om, för att använda kom- mersiella marknadsföringstermer, att putsa på organisationens varumärke och som i egenskap av stödfunktion ingår i kartlägg- ningen. Skillnaden mellan högsta och lägsta värde för centralmuseerna är som framgår av genomgången av övriga stödfunktioner allmänt sett stor, men olikheterna är speciellt stora ifråga om informations- insatserna. Det centralmuseum som har den högsta andelen kost- nader ligger cirka 9 gånger högre än det som har den lägsta andelen. En iakttagelse, som är svår att belägga med stöd av den tillgängliga statistiken, är att de institutioner som har en god ekonomisk bas satsar mycket på informationsaktiviteter och marknadsföring, medan de som har snävare ekonomiska ramar satsar väldigt lite då de inte har några ekonomiska resurser kvar när de absolut mest nödvändiga funktionerna finansierats. Centralmuseerna har löst sina IT-frågor på mycket olika sätt. Vissa har en egen IT-enhet eller IT-ansvarig person, medan andra har lagt ut denna verksamhet på en underentreprenör. Kartläggningen visar att IT-kostnaderna sammantaget ligger lågt för centralmuseerna i förhållande till myndigheterna i Förvaltnings- kommitténs undersökning. Endast de centralmuseer som ligger högst befinner sig på samma nivå som myndigheterna i Förvaltnings- kommitténs undersökning. Utvecklingen av IT-system förefaller för vissa av de undersökta museerna vara beroende av i vilken mån det blir pengar över. Flera representanter för de undersökta centralmuseerna framhåller också sårbarheten vad gäller IT som ett stort problem. En mer eller mindre katastrofal situation bedöms kunna uppstå om den IT- ansvarige skulle sluta eller bli långvarigt sjuk. Det finns också i de flesta fall en uppfattning att man har svårigheter att följa med i IT- utvecklingen. Detta kan anses som särskilt anmärkningsvärt efter- som centralmuseernas publika arbete och tillgängligheten för med- borgarna är beroende av väl fungerande grundläggande IT-system. I undersökningen som genomförde för räkning lades resterande delar av de så kallade övriga gemensamma OH-kostnaderna samman. Dessa omfattade kostnader för följande uppgifter: Allmänt juridiskt stöd och upphandling Vård av lokaler, inklusive säkerhet Görs samma sak för centralmuseerna blir resultatet som följer: Övrigt OH (exklusive ledning och hyra) Diagrammet visar på det förväntade utfallet, det vill säga att cen- tralmuseerna har en hög andel övriga gemensamma OH-kostnader. Anledningen till detta är bland annat att centralmuseerna som ett resultat av verksamhetens karaktär kräver stora lokalytor och därmed har exceptionellt höga kostnader för bl.a. säkerhets- åtgärder. Att kostnaderna för säkerhet är höga i jämförelse med andra myndigheter beror dock inte enbart på lokalytans storlek utan även på att omsorgen om föremålssamlingar m.m. kräver en hög säkerhetsnivå. uppgick de sammanlagda kostnaderna för upp- handlingar till för centralmuseerna. Om man lägger samman kostnaderna för alla enskilda funktioner som ingår i kartläggningen blir sammantaget museernas kostnader inte speciellt höga vid en jämförelse med andra myndigheter inom svensk statsförvaltning. Summa OH (exklusive ledning och hyra) Att centralmuseerna inte har speciellt höga kostnader för sin admi- nistration ska dock inte uppfattas som att det inte finns några möj- ligheter till effektiviseringar inom de områden av centralmuseernas verksamhet som studerats i denna undersökning. Utredningen utvecklar sina bedömningar och förslag i analysen nedan. Utredningen bedömer att det är angeläget att genomföra insatser för att minska sårbarheten, höja kvaliteten och där det finns möj- lighet effektivisera museernas administrativa verksamhet för att frigöra resurser som kan komma museernas kärnverksamhet till nytta och därigenom bidra till ytterligare högkvalitativ verksamhet. Sammanfattningsvis bedömer utredningen att den föreliggande kartläggningen visar på att det för centralmuseerna finns möjlighet att uppnå en minskad sårbarhet, höjd kvalitet och kostnads- effektivitet vad gäller de administrativa funktionerna genom att viss verksamhet koncentreras och genom andra gemensamma samver- skulle de ekonomiska förtjänsterna bli mycket varierande för de myndigheter och stiftelser som ingår i undersökningen. Effektiviseringar möjliga genom gemensamma lösningar Kostnaderna för administration och stödtjänster uppgick till för de centralmuseer och övriga myndigheter som ingår i kartläggningen. 176 miljoner av denna summa utgjordes av administrationskostnaderna vid de institutioner som bedriver sin verksamhet i myndighetsform och utgjordes av administrationskostnaderna vid stiftelserna.10 Möjligt med myndighetsövergripande samarbete De administrativa funktioner vid samtliga institutioner som ingår i kartläggningen blir även om de slås samman inte en stor enhet. Försvarsmakten, och är t.ex. fort- farande 15 till 20 gånger större än vad centralmuseerna och övriga myndigheter som ingår i denna undersökning är tillsammans. Dessa stora myndigheter har haft en betydande fördel av att de numera i de flesta fall är så kallade enhetsmyndigheter. Effektiviseringar kommer direkt till användning inom myndigheten och beslutsvägarna är betydligt enklare än när olika myndigheter ska samverka. Det bör dock påpekas att även om det är en fördel att genom- föra förändringar av det aktuella slaget inom en stor enskild myn- dighet finns också goda exempel på samarbete mellan myndigheter. De stora myndigheterna och har exempelvis inlett ett samarbete inom det administrativa området. Polis- verksamheten har gemensamma administrativa system trots att organisationen består av 21 polismyndigheter. Ytterligare exempel på samarbete i administrativa frågor mellan myndigheter är Lant- mäteriet vars lönehantering sköts av . 10 ingår inte i denna beräkning. Se vidare not 4. Centralmuseerna kan bli ännu effektivare Ett övergripande intryck är att man vid centralmuseerna varit fram- gångsrika med att utnyttja framför allt personalresurserna på ett flexibelt och effektivt sätt genom att anlägga ett så kallat lean-pro- duction perspektiv på verksamheten, dvs. använda tillgänglig per- sonal i flera olika funktioner för att maximera utnyttjandet av arbetstiden. Trots att man vid flera av de kartlagda centralmuseerna således utnyttjar befintliga resurser förhållandevis effektivt bedö- mer utredningen att det genom att öka volymerna genom ett institutionsöverskridande samarbete går att reducera de kartlagda institutionernas kostnader för administrativa tjänster. Argument som talar för att detta skulle kunna åstadkommas är sammanfattningsvis följande: Det finns områden, exempelvis lönehanteringen, där nyckel- talen, mätt som antal handlagda löner per heltidsanställd löne- handläggare för centralmuseerna ligger ett par över motsvarande nyckeltal på de riktigt stora myndigheterna som t.ex. och Försvarsmakten. En väl dokumenterad erfarenhet är att organisationer sparar mellan av kostnaderna vid koncentration av administrativa funktioner som exempelvis ekonomi- och löne- hantering. En anledning till den stora spridningen (20–) av dessa erfarenhetsvärden är att en viktig komponent är verksamhetens volym. Ju mer verksamhet som koncentreras, desto större blir besparingen. Eftersom centralmuseerna inte ens som grupp blir en särskilt stor enhet och då man redan är förhållandevis effektiv i delar av sin administration bedöms besparingspotentialen för museerna vara lägre i jämförelse med de generella erfarenheterna. Upp- skattningsvis bedöms centralmuseerna kunna minska kostna- derna med . Detta motsvarar en besparing på , beroende på om centralmuseerna som bedrivs i stiftelseform inkluderas eller inte. Alla centralmuseer tjänar inte ekonomiskt på gemensamma lösningar Trots att utredningen bedömer att det finns en effektiviserings- potential kan det konstateras att centralmuseerna och de övriga myndigheterna i undersökningen överlag ligger väl till vid en jäm- förelse med myndigheterna i den undersökning som Ekonomi- styrningsverket gjorde på uppdrag av 2007.