sou · GYB343 · 2010-06-29 00:00:00 — Andra beslut, som har bedömts kräva högre kompetens, har förbehållits ett mindre antal poliser, som oftast arbetar som förundersökningsledare på heltid. erbjuder en nationell förundersökningsledarutbildning. Flera polismyndigheter erbjuder även lokala utbildningar med olika omfattning. påbörjade Polisen arbetet med Polisens nationella utredningskoncept, PNU. Konceptet är en samling metoder som har visat sig framgångsrika när det gäller Polisens brottsutredande verksamhet. Syftet med PNU är att öka lagföringen och reducera brottsligheten, bl.a. avseende de s.k. mängdbrottet. De förväntade effekterna av utvecklingen av utredningsverksamheten är flera. Genomströmningstiderna ska minska, kvaliteten i alla brottsutredningar höjas, administrationen minska, brottsligheten sjunka och personuppklaringen öka (, Polisen – Styrning och ledning, Rapport 2009:6, s. 48 ff.). Prioriterade områden i PNU är: 1.Kompetent och motiverad personal i yttre tjänst . De ska förstå sin roll som brottsutredare på brottsplatsen och därmed vidta rätt utredningsåtgärder. 2.Aktiva förundersökningsledare med hög kompetens som tjänstgör och bl.a. ansvarar för att avrapportering och förundersökningsprotokoll kvalitetssäkras. 3.Aktiv brottssamordning genom fördelning och samordning av brottsutredningar. Ärenden med samma misstänkte gärningsman samordnas till en utredare. I ärenden utan känd gärningsman ska all information bedömas och analyseras genom operativ brottsanalys för att finna mönster, trender och modus. Även en forensisk analys ska göras. 4.Kompetensnivån hos kriminaltekniker, lokala brottsplatsundersökare och de poliser som vidtar utredningsåtgärder i form av bl.a. brottsplatsundersökningar ska vara hög. Lokala brottsplatsundersökare ska finnas tillgängliga under brottsfrekventa Polisens rätt att besluta om förundersökningsbegränsning tider och utföra undersökning och analys i så nära anslutning till händelsen som möjligt (Svensk polis, Regeringen kräver: Mängdbrott måste utredas fortare, ). Den nationella förundersökningsledarutbildningen omfattar ca 20 veckors heltidsstudier, med teori, praktik och auskultation. Den som deltar i utbildningen ska vara förordad av den egna myndigheten som lämplig för befattning som förundersökningsledare eller annan befattning där motsvarande kunskaper krävs. Spridningen på förkunskaper bland dem som har antagits till utbildningen har varit stor. En del deltagare har redan varit förundersökningsledare eller utredare , medan andra enbart har arbetat i yttre tjänst. Utbildningen har till syfte att hos deltagaren utveckla sådana teoretiska och praktiska kunskaper att hon eller han kan fullgöra funktionen som förundersökningsledare vid alla typer av brottsutredningar där polismyndigheten leder förundersökning eller annan utredning. Utbildningen innehåller följande avsnitt: Rättsordningen, rättsteknik och informationsförsörjning. Rättskedjan och dess aktörer samt och Justitiekanslern. Medborgerliga fri- och rättigheter. Offentlighet och sekretess. Straffrätt, straffprocessrätt och annan processrätt. Bevis och bevisvärdering. Kriminalteknik och rättsmedicin. Föredragning och skriftlig presentation. Utbildningen innefattar uppsatsskrivning och en skriftlig tentamen. Dessutom ska deltagaren genomföra två–tre veckors praktik på en åklagarkammare och två–tre veckors auskultation på en tingsrätt. Den teoretiska genomgången av reglerna i RB och förundersökningskungörelsen (1948:948), FUK, angående ledning av förunder- Polisens rätt att besluta om förundersökningsbegränsning Den delen av utbildningen innehåller föreläsningar om att inleda, leda och avsluta förundersökningar. Målet med utbildningen är att de poliser som har genomgått den ska ha samma kompetensnivå, vilket ska motsvara ungefär den som uppnås inom juristutbildningen med avseende på straff- och straffprocessrätt. Dessutom ska utbildningen innehålla praktiska övningar med anknytning till den polisiära vardagen. Polisens utbildning skiljer sig från den grundutbildning som åklagare genomgår. Vid grundutbildning tjänstgör den nya åklagaren som aspirant . har den aktuella åklagarkammaren ansvaret för att den nya åklagaren får de kunskaper som anges i utbildningsplanen, bl.a. kring inledande och avslutande samt regler om förundersökningsbegränsning. genomgår den nya åklagaren 1. I kursen ingår när och hur förundersökning ska inledas och avslutas, vem som är behörig att fatta beslut samt vad som avses med förundersökningens förstadier och vad som faller utanför förundersökningens ramar. Avsnittet innehåller också en genomgång av 23 kap. 4 a § RB avseende förundersökningsbegränsning och i anslutning därtill även bestämmelserna om åtalsunderlåtelse i 20 kap. 7 § RB. Vidare sker en genomgång av reglerna om särskild åtalsprövning. Avsnittet genomförs i huvudsak genom grupparbeten med efterföljande redovisning i klassform. Det finns skillnader mellan dem som genomgår den nationella förundersökningsledarutbildningen och åklagarutbildningen. De poliser som går förundersökningsledarutbildningen har som regel mångårig erfarenhet av polisarbete och brottsutredningar. Åklagaraspiranterna har juristexamen och tingstjänstgöring som grundkrav, men har som regel inte någon erfarenhet av brottsutredningsarbete. En huvuddel av åklagarutbildningen sker genom praktik vid den åklagarkammare där aspiranten tjänstgör. Den praktik som förundersökningsledarna genomgår vid den lokala åklagarkammaren sker efter överenskommelse med polismyndigheten och kammarchefen. Deltagaren i utbildningen ska ta med sig ett rekommendationsbrev från kursledningen om praktiken för att underlätta kontakterna inför praktikperioden. I brevet anges att praktiken ger den polisiära förundersökningsledaren en god inblick i och förståelse för åklagarens arbete. Ofta får deltagarna föredra ärenden och i samband med det redovisa sina bedömningar i frågor, skriva förslag till direktiv och stämningsansökningar samt vara med åklagaren vid häktnings- och huvud- Polisens rätt att besluta om förundersökningsbegränsning förhandlingar (, Brev till kammarchefer, på åklagarkammare av polisiära förundersökningsledare, enligt lydelsen ). Det finns inte någon kursplan för praktikperioden. Innehållet definieras av den enskilda åklagarkammaren. 6.3.4Särskilt om utbildning om förundersökningsbegränsning I den nationella förundersökningsutbildningen ingår en genomgång av bestämmelserna om förundersökningsbegränsning. Denna sker i anslutning till en föreläsning om att lägga ned och avsluta förundersökningar. Några övningsuppgifter ingår inte. Flera poliser som utredningen har talat med, uppger att de under praktiken vid åklagarkammaren uppmanades att lära sig att beakta förutsättningarna för förundersökningsbegränsning. De fick dock inte någon särskild träning på detta under praktiken. Det finns inte heller något krav från Polisens sida att en genomgång av hur förundersökningsbegränsning används ska ingå som ett led i praktiken. finns inte någon nationell repetitions- eller vidareutbildning för de poliser som har genomgått den nationella förundersökningsledarutbildningen. Såvitt utredningen känner till erbjuder inte heller polismyndigheterna någon lokal fortbildning. 6.4Kraven på en möjlighet för Polisen att besluta om förundersökningsbegränsning Den brottsutredande verksamheten ska kännetecknas av att förundersökningarna håller hög kvalitet och slutförs inom rimlig tid. leds förundersökningar både av åklagare och polis, men polismyndigheten har en mer begränsad behörighet att fatta beslut inom ramen för förundersökningen. är bl.a. inte behörig att besluta om förundersökningsbegränsning. Polisens rätt att besluta om förundersökningsbegränsning Flera av de problem som finns och som påverkar frågan om möjligheten för polismyndigheten att besluta om förundersökningsbegränsning är sådana som allmänt sett har betydelse för förutsättningarna för Polisen att utreda brott. De problem som redogörs för har rapporterats för utredningen vid dess studiebesök vid den nationella förundersökningsledarutbildningen vid , på polismyndigheter och åklagarkammare samt har redovisats i svaren i utredningens enkätundersökning. Enligt 1 a § FUK ska undersökningsledaren, dvs. åklagaren eller en polisiär förundersökningsledare, ha ansvar för förundersökningen i dess helhet och se till att utredningen bedrivs effektivt och att den enskildes rättssäkerhetsintressen tas till vara. En viktig utgångspunkt för att kunna ta ett sådant ansvar är att undersökningsledaren kan fatta beslut i de frågor som uppkommer under utredningens gång. saknas förutsättningarna för polisiära förundersökningsledare att fatta vissa beslut, bl.a. avseende förundersökningsbegränsning. Otillräcklig kunskap hos många förundersökningsledare har de förundersökningsledare som har genomgått den nationella utbildningen fått en teoretisk genomgång av bestämmelserna om förundersökningsbegränsning. Någon särskild inriktning på bestämmelserna sker inte. Det är därutöver okänt hur det förhåller sig med de förundersökningsledare som inte har genomgått denna utbildning, om de har någon kunskap om hur bestämmelserna om förundersökningsbegränsning ska tillämpas. Även om förundersökningsledarna inte har befogenheten att besluta om förundersökningsbegränsning är det nödvändigt att de har tillräcklig kunskap för att veta när bestämmelserna ska tillämpas och då överlämna ärendet till åklagare. Utredningen kan dock konstatera att trots att förutsättningarna för att besluta om förundersökningsbegränsning är uppfyllda vidtas det i många brottsutredningar ett antal onödiga utredningsåtgärder, t.ex. förhör och Polisens rätt att besluta om förundersökningsbegränsning Frånvaron av korrekta prioriteringar medför att inte tillräckligt fokus kan läggas på rätt utredningar. Att överflödiga utredningsåtgärder vidtas belastar även de inblandade misstänkta gärningsmännen, målsägaren och bevispersonerna. Bland de åklagare som utredningen har talat med, finns det en samstämmig uppfattning om att i polisledda utredningar uppmärksammas frågan om förundersökningsbegränsning i de allra flesta fall först när utredningen är i slutskedet. Utredningen har i kapitel 4 redovisat att den genomsnittliga genomströmningstiden från brottsanmälan till beslut om förundersökningsbegränsning är . Bland dessa ärenden finns även ett antal utredningar som snabbt har avslutats för att förundersökning inte har inletts. Bland ärendena finns även de förundersökningar som har letts av åklagare, i vilka det sannolikt har funnits större förutsättningar att besluta om förundersökningsbegränsning så snart villkoren för detta har varit uppfyllda. Det är med andra ord sannolikt att de polisledda förundersökningarna som regel har långa genomströmningstider. En förklaring kan vara att ärendena har legat i s.k. balans, dvs. legat på hög i avvaktan på utredning. Under den tiden belastar ärendet inte utredningsresursen, men det är en nackdel för målsägaren och den misstänkte om utredningar i vilka det saknas förutsättningar för åtal inte avslutas. Dessutom innebär ett sådant ärende en belastning för förundersökningsledaren, eftersom att ju fler ärenden som denne förfogar över desto sämre är förutsättningarna för överblick och ett aktivt förundersökningsledarskap. När förundersökningar där förutsättningarna för förundersökningsbegränsning är uppfyllda slutredovisas till åklagare som färdiga förundersökningsprotokoll medför det dock inte att åtal väcks. I de flesta fall beslutar åklagaren om åtalsunderlåtelse eller om förundersökningsbegränsning i efterhand, om förutsättningarna för detta är uppfyllda. En annan förklaring till att genomströmningstiden är lång kan vara att det under pågående förundersökning uppkommer nya misstankar som riktas mot gärningsmannen. Som ovan redovisades i kapitel 4 är det s.k. samtidighetsfallet det vanligaste fallet då förundersökningsbegränsning beslutas under pågående förundersökning. Sådana misstankar kan uppkomma när som helst under en förundersökning. Polisen medger att ärendesamordningen av pågående förundersökningar inte fungerar tillfredsställande i de tre storstadsmyndigheterna (se bl.a. Mängdbrottsuppdraget, Slutredovisning , s. 80). Det förefaller därför osannolikt att Polisens rätt att besluta om förundersökningsbegränsning denna förklaring är huvudorsaken till den långa genomströmningstiden för utredningar som senare avslutas p.g.a. förundersökningsbegränsning. Den mest sannolika förklaringen på den långa genomströmningstiden är den som utredningen har varit inne på, dvs. att förundersökningsledarna inte i tillräckligt stor utsträckning använder förundersökningsbegränsning på ett effektivt sätt. Det beror bl.a. på otillräcklig kunskap om bestämmelserna. Många förundersökningar drivs av utredarna Som utredningen har berört finns det ett stort antal förundersökningsledare i polisorganisationen. Vid en medelstor polismyndighet kan det finnas ca 30–50 poliser som har behörighet att i olika skeden av en förundersökning leda denna. Därutöver kan det tillkomma en allmän delegation för poliser att inleda förundersökning. Det stora flertalet förundersökningar leds dock av förundersökningsledare som innehar denna funktion på heltid. har många av dessa förundersökningsledare ansvaret för 400–1 000 pågående utredningar. En konsekvens av ha ansvaret för så många utredningar är att det är omöjligt för förundersökningsledarna att utöva ett faktiskt ledarskap i alla utredningar. Det är svårt att få tid för ledning, styrning, uppföljning och kontroll i enskilda utredningar. Inte sällan måste förundersökningsledarna i stället förlita sig på sina utredare. finns det dock inte någon nationell vidareutbildning för brottsutredare, i vilken det specifikt ingår undervisning om de juridiska förutsättningarna för en förundersöknings bedrivande. Utredarna tvingas ofta arbeta på egen hand med de förundersökningar som hon eller han har blivit tilldelad. Förundersökningsledarens arbetstid koncentreras inte sällan på att fördela utredningar och fatta beslut i de frågor som utredarna initierar. Om det inte sker en aktiv och kontinuerlig förundersökningsledning är riskerna stora att arbetet inte bedrivs effektivt. Det gäller t.ex. tillämpningen av bestämmelserna om förundersökningsbegränsning. Polisens rätt att besluta om förundersökningsbegränsning När en person förekommer som misstänkt gärningsman i fler än ett ärende ska utredningarna, om möjligt, samordnas till en utredare. Detta gäller oavsett om de olika ärendena pågår inom en och samma polismyndighet eller inom olika polismyndigheter. Så länge som det inom Polisen inte finns ett nationellt anmälningsregister är det nödvändigt att myndigheterna regelbundet gör registerkontroller i misstankeregistret och belastningsregistret för att ärendesamordning ska kunna ske. Vid sådana registerkontroller kan upptäckas om den misstänkte misstänks eller har dömts för annan brottslighet än den som den aktuella förundersökningen omfattar. Om så sker kan dels samordning av själva utredningsarbetet ske, dels kan det bli möjligt att sätta gränser för vad som ska utredas, med stöd i bestämmelserna om förundersökningsbegränsning. En vanlig kritik är att varken polismyndigheterna eller åklagarna i tillräckligt hög grad samordnar utredningar där samma person är misstänkt, bl.a. för att det inte görs registerkontroller så ofta som det behövs. Att få beslut om förundersökningsbegränsning tar Vissa polismyndigheter och åklagarkammare har inrättat olika samverkanspunkter i mängdbrottsfrågor. Det kan t.ex. vara fråga om s.k. filteråklagarfunktioner eller regelbundna möten. Syftet med denna samverkan har varit att kunna ge polismyndigheterna stöd i arbetet mot mängdbrott och erbjuda korta beslutsvägar i de frågor där polismyndigheten inte har behörighet att fatta beslut, t.ex. avseende förundersökningsbegränsning. Åklagaren ska inte delta i polismyndigheternas myndighetsutövning på annat sätt än att åklagaren kan komma att pröva de förundersökningsbeslut som har meddelats av polismyndigheten (Mängdbrottsuppdraget, Slutredovisning , s. 108). Utredningens enkätundersökning bland polismyndigheternas förundersökningsledare visar att det tar att få tillbaka ett ärende som har skickats till åklagare för att ta ställning i frågan om förundersökningsbegränsning (se bilaga 2). Om genomför den aviserade förändringen kan det innebära en risk för ytterligare fördröjning i utredningsarbetet i ärenden där Polisens rätt att besluta om förundersökningsbegränsning åklagaren är ensam behörig att fatta beslut. Det gäller t.ex. i de brottsutredningar där frågan om förundersökningsbegränsning uppkommer. Administrativt tungt att överflytta ärenden Enligt utredningens enkätundersökning tar det innan ett överlämnat ärende avseende förundersökningsbegränsning har prövats av åklagare och återkommit till polismyndigheten. En anledning till att det tar är de administrativa handgrepp som krävs. En överlämning till åklagare kan inte ske automatiserat, utan kräver bl.a. att ärendet sammanställs och att överlämnandet diarieförs. På motsvarande sätt ska det tas emot av åklagarkammaren, diarieföras och fördelas bland åklagarna. När ärendet efter beslut om förundersökningsbegränsning skickas tillbaka, kräver det också vissa administrativa handgrepp. Eftersom arbetet måste ske manuellt uppkommer väntetider i alla led och ärenden läggs på hög. Antalet beslut om förundersökningsbegränsning är drygt 30 000. Det stora antalet ärenden som ska överflyttas innebär en avsevärd administrativ belastning. En konsekvens av att det dröjer innan förundersökningen kan återupptas efter ett beslut om att en viss del av utredningen ska förundersökningsbegränsningen är att förundersökningsledare och utredare tvingas läsa in sig i ärendet på nytt. Det gör att utredningsarbetet fördröjs ännu mera. Olika sätt att mäta måluppfyllelse medför olika arbetssätt Utredningen har konstaterat att en vanlig förklaring till att polismyndigheten inte initierar frågan om förundersökningsbegränsning är att Polisens och mätmetoder är olika. I Polisens uppföljning inom området Utredning och lagföring sätts fokus på en hög produktion av ärenden. mäter i första hand andelen lagförda personer. Åklagarresursen ska således inriktas på själva slutprodukten i rättskedjan, dvs. en fällande dom. Eftersom fokus har satts på slutprodukten och inte på myndighetens eget bidrag finns ett mycket större incitament för åklagare att använda bestämmelserna om förundersökningsbegränsning, än vad det finns för polismyndigheterna. Polisens rätt att besluta om förundersökningsbegränsning I Mängdbrottsuppdragets slutredovisning har poängterats att Polisens och respektive lagföring av mängdbrotten måste kunna mätas på ett gemensamt och enhetligt sätt för att den sammanlagda verksamheten ska kunna följas upp, utvärderas och styras (Mängdbrottsuppdraget, Slutredovisning 2010-05- 27, s. 71). Utredningens bedömning: Förundersökningsbegränsning används inte på ett effektivt sätt av polismyndigheterna. Att så är fallet är en följd av flera olika faktorer med avseende på Polisens ledning och styrning, förutsättningarna för förundersökningsledarna och praktiska hinder för förundersökningsbegränsning. Att polismyndigheten inte har möjlighet att besluta om förundersökningsbegränsning bidrar till att hanteringen inte är effektiv. Att polismyndigheten inte är behörig att fatta beslut om förundersökningsbegränsning innebär en resursåtgång vid , som skulle kunna undvikas med förändrade behörighetsregler. Beslut om förundersökningsbegränsning bör i många fall kunna fattas tidigare än . Utredningsresurserna kan då i högre grad inriktas på utredningar där förutsättningar för förundersökningsbegränsning inte finns. aktualiseras i många fall frågan om förundersökningsbegränsning först sedan överflödiga utredningsåtgärder har vidtagits. Andelen förundersökningsbegränsade utredningar kan öka om Polisen förändrar sitt styrsystem, så att det lägger mindre vikt vid att färdigställa förundersökningsprotokoll. förundersökningsledare behöver mer kompetens om de aktuella bestämmelserna. Förundersökningsledarna bör ges större förutsättningar att utöva ledarskap i utredningarna. Genom att samordningen av ärenden är bristfällig är det svårt för polismyndigheterna att identifiera möjligheterna till när förundersökningsbegränsning kan ske. Bestämmelserna om förundersökningsbegränsning infördes för att öka effektiviteten i brottsutredningsverksamheten, genom att till- Polisens rätt att besluta om förundersökningsbegränsning låta processekonomiska hänsyn vid beslut om förundersökningens bedrivande. Utredningen har dock kunnat konstatera att en stor andel av besluten om förundersökningsbegränsning fattas först efter det att polismyndigheterna har redovisat ett färdigt förundersökningsprotokoll. är den genomsnittliga tiden från att brottsanmälan inkommer till beslut om förundersökningsbegränsning (). Det finns således förutsättningar för Polisen att använda bestämmelserna om förundersökningsbegränsning på ett mer effektivt sätt. Ett centralt mål för Polisen är att redovisa ett stort antal förundersökningsprotokoll. Polisen har dock inte satt något specifikt mål för att få polismyndigheterna att öka användningen av bestämmelserna om förundersökningsbegränsning, dvs. att i högre grad ta processekonomiska hänsyn. Däremot möjliggör användningen av förundersökningsbegränsning förbättrade förutsättningar att nå andra mål i den brottsutredande verksamheten, t.ex. kortare genomströmningstider och högre uppklaring. Om detta tydliggjordes kunde det leda till att Polisen i högre grad både använder bestämmelserna om förundersökningsbegränsning i högre utsträckning och uppnår ett bättre resultat avseende utredning och lagföring. Att Polisen utreder och slutredovisar förundersökningar, som åklagare i efterhand åtalsunderlåter eller förundersökningsbegränsar är inte effektivt. Med de nuvarande målen saknar förundersökningsledarna vid polismyndigheterna således ett tydligt incitament för att kontakta åklagare för att denne ska avgöra frågan om förundersökningsbegränsning. Dessutom förefaller det inte som att de har tillräcklig kunskap om bestämmelserna. De förundersökningsledare som har genomgått den nationella förundersökningsledarutbildningen, vilket enbart är en minoritet av alla förundersökningsledare, har fått en teoretisk genomgång av reglerna. Någon praktisk övning ingår inte i utbildningen och inte heller finns det något krav på vad som ska ingå i praktikperioden vid åklagarkamrarna. Att polismyndigheten inte har behörighet att besluta om förundersökningsbegränsning förefaller ha inneburit att kravet på att kunna identifiera när bestämmelserna ska tillämpas är lågt ställt. Bristande kunskap om fördelarna med ett processekonomiskt synsätt, tillsammans med bristande ledning och styrning, har bidragit till att ärendesamordningen av utredningar inte fungerar. En annan brist är att det saknas ett nationellt anmälningsregister. De nuvarande 21 registren (RAR, Rationell AnmälningsRutin), ett Polisens rätt att besluta om förundersökningsbegränsning för varje polismyndighet, ger ingen hjälp för att samordna brott som har ägt rum på olika sidor av en länsgräns (se t.ex. och granskning av utredningen av mordet på , 2010). Det har gjorts ett antal insatser inom Polisen för att komma till rätta med samordningsproblemen, t.ex. pågår en försöksverksamhet inom i . Ändå har inte någon effektiv beständig lösning kommit till stånd. förundersökningsbegränsas många utredningar först när det finns färdiga förundersökningsprotokoll och det hos åklagaren har upptäckts att samma gärningsman kan misstänkas för eller har dömts för ett antal ytterligare brott. Samtidighetsfallet är den vanligaste grunden för förundersökningsbegränsning. Eftersom ärendesamordning inte sker i tillräcklig utsträckning är det svårt för förundersökningsledarna att bedöma om förundersökningsbegränsning kan ske.