sou · GXB375 · 2010-01-01 00:00:00 — , när församlingen i stor utsträck- ning har spelat ut sin roll, finns en mängd olika indelningar som statistik presenteras utifrån och det kan vara svårt att jämföra eller dra slutsatser från flera studier. En ny indelning skulle därför delvis kunna ersätta den roll som församlingen tidigare spelat. Vi menar också att en gemensam indelning är väsentlig utifrån demokratiska 17 Se remissvar över SOU 2000:17 Folkbokföring efter stat- kyrka- reformen m.m., diarienummer Fi2000/1084 och bet. Kulturmiljövård s. 24. Församling ersätts av distrikt För att enskilda människor ska kunna förstå stati- stik och studier måste de kunna relatera till de geografiska områden som statistiken presenteras utifrån. Det måste också vara möjligt för enskilda att själva kunna ta fram uppgifter utifrån en av samhäl- let tillhandahållen indelning av landet. Kommunerna är i många sammanhang alldeles för stora. Det är därför viktigt att det finns en indelning som lever i folks medvetande och således är känd. Till detta kommer betydelsen utifrån ett kulturhistoriskt per- spektiv. I lagen (1988:950) om kulturminnen m.m. anges att det är en nationell angelägenhet att skydda och vårda vår kulturmiljö. Av samma lag framgår att vid statlig och verksamhet ska god ortnamnssed iakttas. Detta innebär bland annat att hävdvunna ortnamn inte ska ändras utan starka skäl. Det pågår också inter- nationella arbeten på området. antog 2003 en konvention för skydd av det immateriella kulturarvet (Convention for the Safeguarding of the Intangible Cultural Heritage). Arbetet inför en svensk ratificering av konventionen har påbörjats. Vårt uppdrag är att utreda om det finns ett behov i samhället av en ny officiell indelning som är större än en fastighet men mindre än en kommun som kan användas för folkbokföringens syften. Det har bland annat i motioner till framförts att en ny indelning skulle kunna användas mer allmänt i samhället, exempelvis som registerområde för fastigheter eller vid indelning av kommunerna i valkretsar och valdistrikt. Det kan diskuteras om en ny indelning borde införas först efter en översyn av hela samhällets behov av en sådan. Det finns i annat fall en risk att den indelning vi väljer endast uppfyller behoven av att hänföra enskilda till ett visst område, men inte uppfyller samhällets behov i stort av en ny indelning. Frågor om användning av en ny indelning utanför folkbokföringen faller dock utanför vårt uppdrag. Våra övervägan- den utgår därför från folkbokföringens syfte att tillgodose samhäl- lets behov av uppgifter om befolkningen. Det är givetvis en fördel om indelningen även kan användas för andra ändamål. Vi anser att skälen för en ny indelning väger tyngre än skälen mot. En ny indelning som är större än en fastighet men mindre än en kommun ska därför införas i folkbokföringsdatabasen. En ny indelning bör inte kallas församling för att undvika att den blandas samman med församlingar. Vi är också tveksamma till att ge indelningen beteckningen socken eftersom det antyder att det är fråga om den tidigare administrativa indelningen med administrativa befogenheter. Dessutom har städerna aldrig varit Församling ersätts av distrikt Vi har här valt att kalla indelningen för distrikt för att någon begreppsförvirring inte ska behöva uppstå. Vi åter- kommer nedan till hur distrikten bör vara utformade och hur distrikten ska hanteras i folkbokföringen, se avsnitt 9.5.3–9.5.6. 9.5.3Distrikten ska utgå från församlingsindelningen /2000 Förslag: Distriktens geografiska utbredning ska utgå från församlingsindelningen /2000. Som framgår ovan föreslår vi att det i folkbokföringsdatabasen ska införas en ny indelning, distrikt, som är större än en fastighet och mindre än en kommun dels för att det är viktigt att värna kontinuiteten i bland annat statistiken och forskningen, dels för att det finns ett kulturhistoriskt intresse av att värna den indelning i församlingar och socknar som tidigare gällt. Enligt vår bedömning finns för dessa syften inte några skäl att skapa en helt ny indelning av kommuner i mindre områden. Distrikten ska därför utgå från en indelning som finns i samhället. Distrikten måste täcka hela landet för att göra det möjligt att hänföra alla folkbokförda personer till ett distrikt. Det naturliga är därför att distrikten bygger på en tidigare församlings- eller sockenindelning. Till detta kommer att varje distrikt bör ha ett egennamn. Såväl valdistrikt som nyckelkodsområden identifieras med hjälp av sifferkombi- nationer, men har inte några egennamn. Även av detta skäl är en tidigare församlings- eller sockenindelning att föredra. I vår enkätundersökning har inte framkommit några skäl som talar mot en sådan ordning. Ett relativt stort antal svarande, ett femtontal, förordar i och för sig att nyckelkodsområdena bör vara grunden för en ny indelning som staten beslutar om. Av dessa svarande anser två att indelningen bör kompletteras med den nuvarande församlingsindelningen. Ungefär hälften av dem som förordar nyckelkodsområdena representerar kommuner och lands- ting, medan övriga representerar statliga intressen. Om vi föreslår en annan lösning än nyckelkodsområden får det för alla dessa svarande enligt enkätsvaren inga eller begränsade konsekvenser. Församling ersätts av distrikt I stort sett alla som i övrigt har förordat att församlingsindel- ningen ersätts av en ny indelning har förordat församlingsindel- ningen 1999/2000 eller sockenindelningen , de flesta när övergången gjordes till fastighetsdata- systemet 1976–1995. Några svarande har inte angett något konkret alternativ utan anfört att det bör införas en indelning som är stabil. En svarande har förordat församlingsindelningen /09. De som förordar församlingsindelningen /2000 har framför allt beto- nat att den indelningen gör det möjligt att få en kontinuitet i forskning och statistik. De som förordar socknar betonar att en återanvändning av dem skulle vara en åtgärd av synnerligen stort kulturvårdande värde och även av praktisk betydelse. Distrikten ska utgå från församlingar 1999/2000 församlingar har använts i folkbok- föringen och som indelning i flera olika verksamheter, såväl offent- liga som privata. För att en kontinuitet med den tidigare använd- ningen av församlingar ska bli möjlig är den naturliga ersättningen för församlingarna en ny indelning som grundar sig på församlingar 1999/2000. En annan möjlighet hade varit att i stället utgå från socken- indelningen. Socknarna har, som framgår ovan, haft stor betydelse för utveckling inom olika områden. Socknarna är därför en mycket viktig del av vårt immateriella kulturarv. Eftersom socknar- na har haft denna stora betydelse under århundradena har de en stor betydelse även . Utan kunskaper om socknarna är det inte möjligt att exempelvis förstå och vidareutveckla de arkiv som finns och som är sorterade utifrån socknar. Sockenindelningen är viktig också för hembygds- och släktforskningen. Jordregistersocknarna finns också, till skillnad från församlingsindelningen /2000, i en kvalitetssäkrad rikstäckande databas hos Lantmäteriet och . Den används bland annat i Lantmäteriets grundläggande kartdatabas. Ett annat skäl som talar för att distrik- ten, som är en civil indelning, ska utgå från socknen är att den är den traditionella civila indelningen, till skillnad från församlingen som traditionellt är en kyrklig indelning. församlingar och socknarna har emellertid haft en lång, gemensam historia, se bilaga 5. Det innebär att Svenska Församling ersätts av distrikt kyrkans församlingar 1999/2000 i stort sett motsvarar socken- gränserna, oberoende av vilken sockenindelning man utgår från. Det gjordes dock ändringar i församlingsindelningen som inte gjordes i jordregistersocknarna eftersom de redan var frysta. Församlingarna har den fördelen att det är den indelning som använts mer generellt i samhället. försam- lingar 1999/2000 har använts och används dessutom fortfarande i många sammanhang som inte avser enskildas bosättning, exempel- vis i författningar som ger stöd åt olika landsbygdsåtgärder bero- ende på var ett visst markområde finns och för vissa tillstånd för markförvärv. En sådan indelning bör därför kunna tillgodose även andra ändamål än sådana som är knutna till befolkningen. Vi anser därför att indelningen i församlingar 1999/2000 är så vedertagen att de distrikt vi föreslår ska ta sin utgångspunkt i den. Distrikten får då också den fördelen att de kommer att bygga på en för allmänheten känd indelning och enskilda kommer sannolikt på ett naturligt sätt att känna till vilket distrikt han eller hon bor i. Även myndigheter och andra organisationer kommer att på ett enkelt sätt kunna ta till sig de nya distrikten. 9.5.4Närmare om utformningen av distrikten Förslag: Distrikten ska inte behöva följa fastighetsgränserna, men ska alltid följa kommungränserna. Lantmäterimyndig- heterna ska besluta om ändring av distriktens gränser vid fastig- hetsbildning över kommungräns. Beslut om att införa distrikt och om att ändra distriktens geografiska utbredning ska fattas av regeringen. Regeringen ska vidare besluta om distriktens namn och om eventuella ändringar av namnen. Lantmäteriet ska upprätta skiktet med distrikt i register- kartan. Den statliga och de kommunala lantmäterimyndighe- terna ska vid ändringar i distrikten uppdatera registerkartan. Uppgift om distrikt ska även föras i adressdelen i fastighets- registret, kopplad till belägenhetsadress. Distriktens namn och exakta geografiska utbredning ska utredas särskilt. Distrikten ska kodsättas. SCB ska tillsammans med och Lantmäteriet utreda hur det ska ske. Församling ersätts av distrikt Distriktsindelningen ska vara stabil, men följa ändringar i kommungränserna För att distrikten på bästa sätt ska kunna fylla sitt syfte behöver sannolikt vissa justeringar göras i gränserna i församlingsindel- ningen 1999/2000. Ett antal församlingar 1999/2000, särskilt i städerna, var mycket små, både till ytan och befolkningsmässigt. Dessa enheter kan behöva läggas samman till större distrikt. Även andra mindre justeringar av de tidigare församlingarna kan vara aktuella att göra för att distrikten på bästa sätt ska fylla sitt syfte, exempelvis att låta enklaver (delar av en församling som ligger insprängda i en annan församling) tillhöra det distrikt där enklaven är belägen. Vi vill emellertid betona att det endast är mycket små ändringar som kan vara aktuella. I annat fall kan inte kontinuiteten i exempelvis statistiken eller de kulturhistoriska intressena i frågan säkerställas. Det har gått stat-kyrkreformen. Det innebär att det har genomförts ett stort antal fastighetsbildningar. Många av dem går över de då gällande församlingsgränserna. Församlings- indelningen /2000 följer alltså inte längre alltid fastighetsindel- ningen. Att i efterhand justera församlingsgränserna, det vill säga distriktgränserna, så att de följer fastighetsgränserna skulle innebära ett mycket stort arbete. Den statliga och de kommunala lantmäterimyndigheterna skulle initialt behöva söka i de drygt 200 000 förrättningsärenden som genomförts sedan stat-kyrka- reformen för att hitta just de förrättningar som ska föranleda en ändring av gränserna av distriktsindelningen. Sedan ska de gränser som berörts registreras om. Därefter gäller att vid all fastig- hetsbildning , cirka 26 000 förrättningar , dels kontrollera om en gräns berörs, dels justera distriktens gränser. Fastighetsbildningen är dessutom avgiftsfinansierad och det är svårt att motivera att den enskilde sakägaren, det vill säga den som begär fastighetsbildning, ska behöva bekosta denna verksamhet. Det är inte heller nödvändigt att distrikten följer fastighets- gränserna för att indelningen ska kunna fungera på ett bra sätt. Distrikten kan i stället kopplas till belägenhetsadresser för att det på ett enkelt sätt ska vara möjligt att hänföra en enskild till ett visst distrikt. Vi återkommer mer utförligt till hur det kan gå till nedan. Ett annat skäl för att inte följa fastighetsgränserna är att distrikten då skulle ha enklaver – öar – från andra distrikt inom Församling ersätts av distrikt sitt område, liksom egna enklaver i andra distrikt. Detta medför exempelvis att personer kan bo inom distriktets yta men tillhöra ett annat. Ett annat problem är att blir det svårt att enkelt geografiskt redovisa utbredningen av ett distrikt. Om distrikten ska anpassas efter fastighetsgränserna och således inte är stabila måste också många användare införa en ny hantering av löpande ändringar av distrikten. Vi anser, framför allt med hänsyn till de kostnader det skulle medföra, att det inte finns någon anledning att kräva att distrikten ska följa fastighetsgränserna. Det får också till följd att distrikten kommer att bli mycket stabila, något som har efterfrågats av flera som svarat på vår enkät. Distrikten ska exempelvis kunna användas för att göra tidsserier av urval av befolkningen och det är därför viktigt att distrikten är stabila. I annat fall är distrikten inte möjliga att använda för statistiska serier eller historisk forskning. Distrikten ska dock alltid följa kommungränserna. Mindre ändringar i distriktsindelningen blir då aktuella. I lagen (1970:991) om ändring i indelning i samband med fastighets- bildning finns bestämmelser som innebär att en fastighet alltid ska tillhöra endast en kommun. Om en fastighetsbildning genomförs, exempelvis så att mark överförs från en fastighet i en kommun till en fastighet i en annan kommun, ska fastigheten i sin helhet höra till den sistnämnda kommunen. Det är lantmäterimyndigheten som beslutar i dessa ärenden. Liknande bestämmelser fanns, innan stat- kyrkareformen genomfördes, även vid fastighetsbildning över församlingsgränser. När det gäller distriktsändringar bör motsva- rande bestämmelser införas, men bara för beslut om distrikts- indelning i anslutning till ändring i kommunindelningen. Även i övrigt ska i princip de bestämmelser som tidigare gällde vid ändring av församlingsindelningen gälla vid ändring av distriktsindelningen. I och med att distrikten inte har några beslutsbefogenheter och det således inte finns någon beslutande församling som behöver yttra sig i ärenden om ändring i indelningen blir hanteringen emellertid enklare. Distriktens exakta geografiska utbredning bör utredas särskilt och då lämpligen av Lantmäteriet. Församling ersätts av distrikt Beslut om att införa distrikten, deras exakta geografiska utbredning och om deras namn bör fattas av regeringen. Distrikten kan lämp- ligen tillkännages på samma sätt som länens indelning i kommuner tillkännages, se tillkännagivande (2007:229) om länens indelning i kommuner. Regeringen bör också besluta om eventuella större ändringar i distrikten och om eventuella ändringar av namn, exempelvis om två distrikt läggs samman till ett. Det föranleder ändringar i lagen (1979:411) om ändring i rikets indelning i kommuner och lands- ting. För att distrikten ska kunna användas i samhället på ett i huvudsak motsvarande sätt som församlingar använts måste distrikten registreras i och tillhandahållas från olika register. Avgörande för vårt förslag om i vilka register upp- giften om distrikt ska redovisas är att det ska vara möjligt att hänföra en folkbokförd person till det distrikt där han eller hon är bosatt. Inledningsvis redogör vi därför för hur det rent generellt är möjligt att hänföra en folkbokförd person till en geografisk indel- ning, exempelvis distrikt. Det är möjligt under förutsättning att indelningens gränser finns inlagda som polygoner (ytor) i en digital karta, i detta fall den digitala registerkartan hos Lant- mäteriet det finns en uppgift i textdelen i fastighetsregistret hos Lant- mäteriet om vilket av indelningens olika områden en fastighet eller belägenhetsadress tillhör samt fastighetens och belägen- hetsadressens koordinater det till den folkbokförde personen har knutits uppgift om fastighet eller belägenhetsadress. Kopplingen av en folkbokförd person till ett av en geografisk indel- nings olika områden är tekniskt möjlig genom att alla byggnader och fastigheter samt många entréer till flerbostadshus i Lantmäte- riets fastighetsregister har koordinater – x,y – som pekar på en viss punkt på kartan. För belägenhetsadresserna anges i fastighets- registret koordinaterna för entré eller byggnad. Församling ersätts av distrikt maskinellt doppa (se inom vilket område en fastighet eller adress ligger) dessa koordinater för fastigheter eller belägenhetsadresser i den digitala indelningen i registerkartan kan man med automatik ge varje lägenhets adress eller fastighet en områdeskod. För koppling via fastighet gäller att man bara kan koppla en fastighet entydigt till ett av indelningens områden med hjälp av fastighetens central- punkt, koordinater, om områdesindelningen följer fastighets- gränserna. I annat fall kan en fastighet tillhöra flera områden och en person kan i så fall inte kopplas till ett område enbart genom fastighet. Motsvarande begränsning gäller inte om belägenhets- adresser används som nyckel. Dessa områdeskoder kan sedan föras över till andra register, exempelvis folkbokföringsdatabasen, kopplade till belägenhets- adresser alternativt till fastigheter i de dagliga aviseringarna från Lantmäteriet till . Varje folkbokförd persons områdes- tillhörighet kan då redovisas och aviseras till andra användare som kan använda sig av personens områdestillhörighet, utan att använd- aren själv har tillgång till en digital karta. Uppgift om distrikt ska mot den bakgrund vi redovisar ovan föras på registerkartan. Det görs genom att distriktens gränser och namn redovisas digitalt på kartan. När uppgiften ska föras in i registerkartan i samband med införandet av distrikten bör det göras av Lantmäteriet. När det blir aktuellt med uppdateringar, i samband med ändringar av en kommungräns, bör de hanteras av såväl den statliga som de kommunala lantmäterimyndigheterna. Lantmäteriet måste emellertid föra in uppgifterna åt de kommunala lantmäteri- myndigheter som inte för uppgifter i den nationella registerkartan. Distrikten behöver, som framgår ovan, inte följa fastighets- gränserna och uppgift om distrikt kan därför inte föras i den allmänna delen i fastighetsregistret som är strukturerad utifrån fastighetsindelningen. Distrikten kan som framgår ovan i stället kopplas som koder till belägenhetsadresserna. Vi anser att uppgif- ten om distrikt därför ska föras i adressdelen i fastighetsregistret. Att föra adressdelen i fastighetsregistret är frivilligt för kommu- nerna, men samtliga kommuner gör detta. Ett annat alternativ skulle kunna vara att föra uppgiften i lägenhetsregistret, men det registret innehåller belägenhetsadresser endast till bostäder. innehåller belägenhetsadresser även till skolor och andra typer av byggnader som inte utgör bostäder. Vi återkommer i avsnitt 9.5.5 till frågan hur uppgiften ska registreras i folkbok- föringsdatabasen. Församling ersätts av distrikt I lagen om kulturminnen m.m. anges att vid statlig och verksamhet ska god ortnamnssed iakttas. Detta innebär bland annat att hävdvunna ortnamn inte ska ändras utan starka skäl. Ett ortnamn kan exempelvis vara ett namn som betecknar en administrativ indelning.18 Ortnamn hålls levande genom att hållas i bruk eller nyskapas vid behov. Livslängden och tillkomsten av nya ortnamn påverkas i första hand av om de behövs av dem som använder namnet.19 Distrikten bör ha namn som tar hänsyn till god ortnamnssed. För att bevara det ännu levande immateriella kulturarv som försam- lings- och sockennamnen utgör är enligt vår mening ett alternativ att överväga att låta de nya distrikten få de gamla församlings- namnen som i stor utsträckning sammanfaller med sockennamnen. Det finns emellertid en risk att distrikten blandas samman med församlingar, såväl i städerna som på landsbygden. Mot bakgrund av dels att kyrkan mer och mer frångår de hävd- vunna ortnamnen, dels att kyrkans församlingar kommer att ersät- tas av distrikten i det civila samhället, bedömer vi att risken för sammanblandning av distrikten och kyrkans församlingar kommer att minska efter hand. Det finns också en risk att distrikten kan blandas samman med Lantmäteriets och redovisning av sockenindelningen. Vi anser att frågan om namnsättning av de olika distrikten är så komplex att den bör utredas särskilt. En viktig utgångspunkt i det arbetet är att god ortnamnssed beaktas. Arbetet med frågan om distriktens namn bör ledas av Lantmäteriet som bör samråda med bland annat , , , Riksantikvarie- ämbetet, , , Kommuner och Landsting och . 18Se SOU 1996:128 Skyddet av kulturmiljön s. 237 ff. 1998/99:114 Kulturarv – kulturmiljöer och kulturföremål s. 33 ff. Församling ersätts av distrikt Som framgår ovan bedömer vi att det civila samhällets intresse för och behov av församlingar kommer att avta. Uppgift om församling kommer inte heller att finnas i folkbokfö- ringsdatabasen. LKF-koden används i stor utsträckning i samhället. Eftersom LKF-koden främst används för att kunna hänföra personer till en församling är det mycket som talar för att SCB inte längre bör låta församlingar ingå i LKF-koden. Avsikten är att distrikten ska ersätta församlingarna i den roll de har spelat. Det är därför naturligt om distrikten ersätter församlingen i kedjan län, kommun, distrikt. Det som sagts talar för att ersätta församling med distrikt i LKF-koden. Den nya koden kommer emellertid, till skillnad mot dagens kod, i så fall inte att vara knuten till fastighet utan till belägenhetsadress. Det kan vara så att detta förhållande i sig inte behöver innebära någon skillnad för de aktörer som använder sig av LKF-koden i folkbok- föringsdatabasen som är knuten till personer. Att en del av koden inte är kopplad till fastighet kan dock innebära problem, särskilt för dem som använder LKF-koden kopplad till fastighet för att hän- föra ett markområden till en viss församling. Det är dock möjligt att med hjälp av de distriktskoder som kopplats till belägenhets- adresserna på en fastighet se vilket eller vilka distrikt fastigheten tillhör. Användarna kan också komma att uppleva det som förvirrande och missförstånd kan uppstå vid användning av ny och gammal kod. Det finns alltså skäl som talar både för och mot att ersätta församling med distrikt i LKF-koden. Vi anser att distrikten ska kodsättas, men att frågan om hur det ska ske bör utredas av SCB tillsammans med och Lantmäteriet. Koden för distrikt ska göras tillgänglig i samhället. Församling ersätts av distrikt 9.5.5Folkbokföring ska ske på fastighet och i kommun Förslag: Folkbokföring ska förutom på fastighet och lägenhet ske även i kommun. Uppgiften om distrikt ska registreras i och kunna aviseras från folkbokföringsdatabasen. Myndigheter ska få ha direkt- åtkomst till uppgift om distrikt från folkbokföringsdatabasen. En tidigare registrerad uppgift om distrikt ska få lämnas ut. Bedömning: Det saknas skäl att folkbokföra enskilda i distrikt. För att folkbokföringen ska uppnå sitt syfte, det vill säga att upp- gifterna ska kunna användas av olika funktioner i samhället dels som ett underlag för korrekta beslut, dels som ett underlag för andra åtgärder, är det nödvändigt att folkbokföra på ett begrepp som är så geografiskt avgränsat som möjligt. Det är viktigt för att det ska vara möjligt att med god geografisk precision verkligen kunna identifiera var personen är bosatt. Folkbokföring på fastig- het innebär för de flesta personer en tillräcklig precisering av bosät- tningen. Bestämmelserna om folkbokföring på lägenhet innebär en ytterligare precisering. Utöver uppgift om fastighet och lägenhet registreras emellertid även andra uppgifter om den enskildes bosättning i folkbokföringsdatabasen, bland annat uppgift om adress (normalt den av kommunerna fastställda belägenhets- adressen), postnummer och postort samt kommun. Sådana uppgif- ter som registreras om personen kan användas på samma sätt som de geografiska begrepp som personen är folkbokförd på, exempel- vis för statistik.