sou · GYB354 · 2010-08-11 00:00:00 — Uppdraget att utreda och föreslå hur studiemedel för studier utomlands ska utformas ska mot denna bakgrund även innefatta en översyn av om reglerna är förenliga med unionsrätten. i alla delar av uppdraget utreda om nuvarande regler gällande utlandsstudier är förenliga med unionsrätten och vid behov föreslå hur dessa regler kan anpassas till unionsrätten, och föreslå nödvändiga författningsändringar. Utlandsstudier på gymnasial nivå När det gäller utlandsstudier på gymnasial nivå lämnas studiemedel endast i begränsad omfattning, t.ex. för utbildning vars motsvarighet saknas i . För att komma runt den begränsning som råder har särlösningar uppkommit som innebär att vissa gymnasiala studier utomlands i studiestödssammanhang betraktas som eftergymnasiala. Det rör sig i dessa fall om språkstudier och studier vid s.k. Det kan i praktiken innebära att vissa teoretiska kurser behandlas mer positivt än yrkesutbildningar. Parallellt med detta har det dock inom Köpenhamnsprocessen utarbetats ett antal instrument för att underlätta mobiliteten för studerande i inom yrkesutbildning. Mot bakgrund av detta och regeringens syn på vikten av internationalisering av utbildning och rörlighetsfrämjande åtgärder, bör det utredas om den nuvarande begränsningen av rätten till studiemedel för studier på gymnasial nivå utomlands är motiverad. utreda de nuvarande reglerna och tillämpningen för rätten till studiemedel för studier på gymnasial nivå utomlands och analysera för- och nackdelarna med dessa, om utredaren finner att rätten bör förändras, lämna förslag på hur denna rätt kan utformas samt särskilt analysera och redovisa administrativa och ekonomiska konsekvenser av dessa förslag, och föreslå nödvändiga författningsändringar. är det inte tydligt reglerat vilka krav en utländsk utbildning ska motsvara för att anses hålla hög kvalitet och därmed berättiga till studiemedel. Det finns alltså skäl att öka tydligheten i vilka kvalitetskrav som ska gälla för att en utländsk utbildning ska berättiga till studiestöd. Detta har även den studiesociala kommittén framhållit. Utlandsstudier och utlandsstudiestödet innebär en investering både för samhället och för individen. Den som studerar utomlands med studiemedel får generellt sett en högre studieskuld än den som studerar med studiemedel i . Den studerande har som regel extra kostnader för undervisningsavgifter, resor och försäkringar, som ofta finansieras genom ett merkostnadslån, vilket ökar skuldsättningen relativt kraftigt. Regeringen anser därför att det är viktigt att hitta metoder för att säkerställa att de utländska utbildningar som studiemedel lämnas för håller hög kvalitet. Dessa metoder måste när det gäller studier inom EES och i utformas med beaktande av unionsrättsliga principer om fri rörlighet och likabehandling. I sammanhanget bör dock nämnas att vid studier utomlands inom ramen för ett utbytesprogram görs kvalitetsbedömningen av utbildningen vid den utländska samarbetspartnern av det svenska lärosätet i och med att man beslutar sig för att inleda ett samarbete. Reglerna kring vilka utbildningar på gymnasial nivå utomlands som kan ge rätt till studiemedel behöver förenklas och bli mer överskådliga för den studerande. Även här bör utgångspunkten vara att utlandsstudierna ska hålla hög kvalitet för att berättiga till studiemedel. kartlägga de krav på godtagbar standard som ställs på utländska utbildningar för att studiemedel ska lämnas enligt det svenska studiestödssystemet och analysera om dessa krav är tillräckliga, vid behov föreslå hur dagens krav på godtagbar standard kan förtydligas alternativt föreslå hur dessa krav kan ändras eller kompletteras med nya kvalitetskrav, föreslå hur kraven ska regleras, även här med utgångspunkt i och redovisat för både gymnasiala och eftergymnasiala studier, utreda på vilket sätt kvalitetskrav bör utformas vid studier i länder som inte omfattas av unionsrätten, och föreslå nödvändiga författningsändringar. Studiemedelsbelopp vid utlandsstudier och utbetalning Den studiesociala kommittén har konstaterat att de av CSN fastställda landsspecifika studiemedelsbeloppen stämmer dåligt överens med kostnadsstatistik för olika länder. Kommittén anser att det är svårt att fastställa landspecifika belopp som på ett korrekt sätt återspeglar kostnadsläget i olika länder och förordar i stället att studiemedel för studier utomlands ska lämnas med samma bidrags- och lånedel som för studier i . De studerande föreslås också kunna få tilläggslån för merkostnader såsom t.ex. undervisningsavgifter. Detta skulle förenkla utlandsstudiemedlen och underlätta administrationen. Alternativt menar kommittén att en mer förfinad metod för att beräkna landsspecifika studiemedelsbelopp bör utvecklas. Regeringen anser att det bör utredas vidare hur studiemedelsbelopp vid utlandsstudier bör fastställas. En utgångspunkt bör vara att systemet ska förenklas och vara flexibelt. Systemet som sådant bör inte styra den studerandes val att studera i eller utomlands eller att studera i ett visst land. med utgångspunkt i den studiesociala kommitténs betänkande göra en fördjupad analys av vilka brister som finns i dagens system för fastställande av studiemedelsbelopp vid utlandsstudier och ta ställning till om det finns behov av sådana särskilda belopp, analysera och vid behov föreslå alternativa modeller och metoder för fastställande av studiemedelsbelopp vid studier utomlands, utreda konsekvenser för staten och den enskilde av ovanstående modeller och metoder, föreslå vem som bör besluta om studiemedelsbelopp och även föreslå lämplig reglering av detta, analysera och föreslå hur studiemedlen ska betalas ut, föreslå hur de uppgifter som ligger till grund för utbetalningarna kan kontrolleras, och föreslå nödvändiga författningsändringar. Svensk utbildning ska hålla hög kvalitet. Internationalisering är ett verktyg för att främja kvaliteten. Den studiesociala kommittén har framfört att uppföljningen av resultat och effekter av utlandsstudier och utlandsstudiemedel är bristfällig. De studier som har gjorts av effekter av utlandsstudier utifrån svenska förhållanden är relativt gamla och mycket har hänt på utlandsstudieområdet sedan dessa studier genomfördes. Kommittén har även framfört att det är problematiskt att målen för utlandsstudier och utlandsstudiestöd är vaga och att regelstyrningen av utlandsstudiemedlen är mycket begränsad. Regeringen anser i likhet med kommittén att effekterna av utlandsstudiemedlen regelbundet bör följas upp och utvärderas. utifrån dagens system analysera och utvärdera effekter av utlandsstudiemedlen, däribland samhällsekonomiska effekter såsom värdet av utlandsstudier för samhället, effekter på individnivå såsom den enskildes anställningsbarhet och lön samt effekter av skuldsättningen, redovisa effekterna uppdelade på dels studier på eftergymnasial respektive gymnasial nivå, dels i vilken utsträckning utlandsstudier har skett – studerande som har studerat hela sin utbildning respektive enstaka kurser utomlands, och dels utbytesstudenter, free mover-studenter och studerande på språkkurser utomlands, analysera om det finns någon skillnad i effekt vad gäller studier inom respektive utanför EES och i , föreslå mätbara mål och indikatorer för utlandsstudiemedlet, med utgångspunkt i utvärderingen av effekter och föreslagna mål föreslå hur utlandsstudiemedlen kontinuerligt bör följas upp och utvärderas, och föreslå nödvändiga författningsändringar. Uppdraget att föreslå förändringar i de regelverk som styr CSN:s fordringshantering /2009 var cirka 68 000 återbetalningsskyldiga låntagare bosatta utomlands. Av dessa har ungefär 30 000 obetalda årsbelopp till CSN. Dessa låntagare som missköter sin återbetalning har tillsammans en total studieskuld som uppgår till . CSN saknar dessutom uppgift om giltig adress till ett flertal av dessa låntagare. Den totala fordran för samtliga utlandsbosatta återbetalare uppgick vid slutet av 2008 till . Studieskulder till betydande belopp riskerar dessutom att preskriberas . I sammanhanget är det värt att påpeka att en utlandsbosatt återbetalare inte nödvändigtvis behöver ha en studieskuld från utlandsstudier. Enligt CSN har i stället en majoritet av de utlandsbosatta låntagare som missköter sin betalning en studieskuld som härrör från studier i . och har redovisat ett behov av vissa förändringar i de regelverk som styr CSN:s fordringshantering. Detta i syfte att möjliggöra en effektivare fordringsverksamhet utomlands. Förbättrad skuldsäkring av studiemedelsfordringar Vid indrivning av studiemedelsfordringar är det viktigt att det finns en tydlig dokumentation som kan binda låntagaren till lånet. Dagens skuldsäkring bygger på en beviskedja där ett antal moment tillsammans binder låntagaren till att återbetala skulden. Att styrka ett skuldförhållande på detta sätt kan bli komplicerat vid indrivning av fordringar utomlands. utreda om en skriftlig skuldförbindelse kan användas för att på ett tydligare sätt binda låntagaren till skulden och i sådana fall lämna förslag på hur en sådan skuldförbindelse kan utformas och införas utan att studiemedelsfordran förlorar sin karaktär av offentligrättslig fordran, klargöra om en underskrift utförd genom e-legitimation kan användas som grund för en rättslig prövning utomlands, och föreslå nödvändiga författningsändringar. Förbättrad adressuppdatering vad gäller utlandsbosatta återbetalare När det gäller återbetalningsskyldiga låntagare som har flyttat utomlands har CSN inte någon möjlighet att få adressuppdateringar, och någon skyldighet för låntagaren att lämna korrekt adress finns inte. För låntagare bosatta i får CSN löpande adressuppdateringar från folkbokföringsdatabasen. Eftersom det är många låntagare som är bosatta utomlands, är det viktigt att det införs en skyldighet att lämna aktuell adress till CSN. Det är nödvändigt för CSN att myndigheten har rätt adress för att information, årsbesked och inbetalningskort ska kunna nå låntagaren. I de fall utskick från CSN inte når låntagaren finns det risk att studieskulden preskriberas. utreda hur en skyldighet för den enskilde att lämna giltig adress till CSN kan införas och vilka sanktioner som kan vara lämpliga om skyldigheten inte uppfylls, analysera behovet av och vid behov föreslå ytterligare åtgärder i syfte att åstadkomma preskriptionsavbrott, och föreslå nödvändiga författningsändringar. Felaktiga utbetalningar och jämställdhet Utredaren ska föreslå åtgärder för att förbättra kontrollen av studiemedlet vid utlandsstudier med syfte att förhindra felaktiga utbetalningar inom studiemedelssystemet. Vidare ska utredaren tillämpa ett jämställdhetsperspektiv i sina analyser och förslag så att studiemedelssystemet bidrar till jämställdhet mellan kvinnor och män. I de fall utredarens förslag påverkar kostnader eller intäkter för staten eller kommuner, företag eller enskilda ska en beräkning av dessa kostnader redovisas. Av detta ska eventuella konsekvenser för CSN:s administration framgå. Vid kostnadsökningar eller intäktsminskningar för staten eller kommuner ska utredaren föreslå en finansiering. Samråd och redovisning av uppdraget Utredaren ska samråda med berörda myndigheter och organisationer inom utbildningsområdet. Utredaren ska vidare samråda med andra utredningar, arbetsgrupper och andra eventuellt relevanta parter vars arbete kan ha betydelse för utredningens arbete. Utredaren ska i sitt arbete ta till vara kunskaper och erfarenheter från andra nordiska länder och även från länder utanför . Utredaren ska i ett delbetänkande redovisa förslag till förändringar i de regelverk som styr CSN:s fordringshantering. Uppdraget ska i övrigt redovisas . Elektroniska signaturers rättsliga ställning En betydelsefull fråga är om en återbetalningsförsäkran som undertecknats med en elektronisk signatur juridiskt kan anses likvärdig med en återbetalningsförsäkran som undertecknats med en handskriven namnteckning, det vill säga kan de ha samma rättsverkan. En annan viktig fråga är om en elektronisk signatur kan fylla samma bevisverkan som en egenhändig namnteckning. I vissa sammanhang ställs krav på att en rättshandling ska uppfylla vissa formkrav för att den ska tillerkännas rättsverkan. Dessa formkrav varierar mellan olika länder. Vid internationella transaktioner uppkommer därför frågan vilket lands formkrav som ska tillämpas. En rättshandling anses normalt vara giltig till formen antingen om det uppfyller formkraven i det land vars lag ska tillämpas på avtalet, eller om den uppfyller formkraven enligt lagen på den ort där rättshandlingen företogs. Vid elektronisk kommunikation kan problem uppkomma att bestämma var en rättshandling företagits. Några av de vanligaste formkraven är krav på skriftlighet, egenhändig namnteckning och att handlingen ska vara upprättad i ett fysiskt originalexemplar. Effekterna av att formkrav inte uppfylls varierar. I vissa fall är kravet absolut för rättshandlingens giltighet. En väsentlig fråga är därför om en elektronisk signatur kan ges samma rättsverkan som en egenhändig namnunderskrift. Det finns rättsordningar där den traditionella namnteckningen har en rättslig betydelse i större utsträckning och på ett annat sätt än i svensk rätt. I finns det att antal författningar som ställer krav på skriftlighet eller egenhändig namnunderskrift för att en rättshandling ska anses giltig eller en åtgärd vidtagen. Det finns emellertid inga regler som anger hur ett författningsenligt krav på underskrift ska uppfyllas. Sammanfattningsvis skulle gällande rätt i denna del kunna beskrivas som att när lagstiftaren använder sig av begreppet skriftlig kan elektronisk kommunikation få förekomma. Skriftlighetskravet ställs då främst i motsats till muntlighet. När begreppen namnunderskrift eller egenhändigt undertecknande används kan detta inte generellt uppfattas som om elektroniska signaturer kan ersätta underskrifter. Särskilda regler och praxis kan emellertid göra att det trots allt är tillåtet med elektroniska signaturer.1 Även i de fall en egenhändig underskrift inte utgör ett formellt krav kan underskriften ha stor betydelse som bevis för ett visst påstått förhållande. Svensk rättsskipning bygger på principerna om fri bevisprövning och fri bevisvärdering. Det innebär dels att det inte finns någon begränsning av vilka kunskapskällor som får användas som bevis i en rättegång, dels att rätten är obunden av lagregler när bevisningen ska bedömas och värderas. Det finns således ingen begränsning i svensk rätt om att åberopa eller beakta elektroniska signaturer eller andra IT-tillämpningar som bevisning. Vid förfalskningsinvändningar har vissa bevisbörderegler utformats i rättspraxis. Om en påstådd gäldenär bestrider en handlings äkthet, har det ansetts att det åligger borgenären att visa att handlingen är äkta (jfr NJA 1976 s. 667). Om en gäldenär gör gällande att en handling visserligen är äkta men att handlingens text ändrats, s.k. innehållsförfalskning, har däremot gäldenären enligt uttalanden i doktrinen i princip bevisbördan för sitt påstående2. Frågan om bevisverkan av elektroniska signaturer behandlades i departementspromemorian Digitala signaturer – en teknisk och juridisk översikt (Ds 1998:14). Där gjordes bedömningen att det vid förnekande av en digital signatur inte fanns skäl att avvika från de bevisregler som tillämpas i övrigt, samt att det inte heller föreföll ändamålsenligt att uppställa särskilda bevisbörderegler för elektroniska signaturer. 1999/2000:117 s. 18 anges det att bevisbördan inte bör placeras uteslutande med ledning av vilket medium som , Elektroniska signaturer – ny lag men fortsatt behov av åtgärder, JT 2000/01:4 s. 871. 2Se till exempel H. , Obehöriga förfaranden med värdepapper, 1981 s. 41. kommit till användning, utan det avgörande måste vara bland annat vad det är för typ av uppgifter som bekräftats genom den elektroniska signaturen, rättshandlingens karaktär, vad det är för förhållande som ska bevisas samt parternas inbördes förhållande. Direktivet om ett gemenskapsramverk för elektroniska signaturer antogs och rådets direktiv /93/EG av om ett gemenskapsramverk för elektroniska signaturer. Syftet med direktivet var att underlätta användningen av elektroniska signaturer och bidra till deras rättsliga erkännande. Direktivet klarlägger vissa rättsliga förhållanden. har infört direktivet genom lagen (2000:832) om kvalificerade signaturer (signaturlagen). I artikel 5 i direktivet regleras elektroniska signaturers rättsliga verkan. Det finns två nivåer av rättsligt erkännande av elektroniska signaturer beroende på den tekniska säkerhet som signaturen anses ha. Avancerade elektroniska signaturer, som baseras på ett kvalificerat certifikat och som dessutom skapas av en säker anordning för skapande av signaturer(nedan kvalificerade elektroniska signaturer), ges en viss rättsverkan i direktivet. Dessa signaturer ska anses uppfylla kravet på en signatur i förhållande till uppgifter i elektronisk form på samma sätt som en handskriven signatur uppfyller samma krav i förhållande till uppgifter på papper (artikel 5.1.a). Signaturerna ska också godtas som bevis vid rättsliga förfaranden (artikel 5.1.b). För övriga elektroniska signaturer gäller att dessa inte får förvägras rättslig verkan eller giltighet som bevis enbart på grund av att signaturen är i elektronisk form, inte är baserad på ett kvalificerat certifikat eller ett certifikat som utfärdats av en ackrediterad tillhandahållare av certifikattjänster, eller inte är skapad av en säker anordning (artikel 5.2). Av artikel 1 framgår att direktivet inte omfattar frågor som avser ingående eller giltighet av avtal eller andra rättsliga förpliktelser, om den nationella lagstiftningen eller gemenskapslagstiftningen föreskriver vissa formkrav. Direktivet tar inte heller sikte på s.k. slutna system där användningen av elektroniska signaturer baserar sig på frivilliga civilrättsliga överenskommelser mellan i förväg bestämda parter om förutsättningarna för uppgiftshanteringen (se punkten 16 i ingressen). Av ingressen (punkten 21) framgår vidare att den nationella lagstiftningen reglerar inom vilka rättsliga områden elektroniska dokument och elektroniska signaturer får användas. Det anges vidare att direktivet inte inverkar på nationella bestämmelser om fri bevisprövning. Enligt regeringens uppfattning3 föreskriver direktivet inte inom något rättsområde att elektronisk kommunikation måste accepteras. Regeringens bedömning var att direktivet inte på något rättsområde förbjuder medlemsstaterna att ha formkrav på egenhändiga namnunderskrifter som utesluter användning av elektroniska signaturer. Innebörden av artikel 5.1.a. kan därför, menade man, inte vara att medlemsstaterna måste godta kvalificerade elektroniska signaturer i alla de fall där det finns ett krav på underskrift i nationell rätt eller gemenskapsrätt. Vidare uttalades att sistnämna artikel uppfattas så att om det enligt nationell rätt – antingen på grund av lagstiftning eller andra föreskrifter, eller på grund av tolkning av formkravsregler – överhuvudtaget är tillåtet att uppfylla ett formkrav på traditionell underskrift e.d. med elektroniska rutiner, måste de kvalificerade elektroniska signaturerna alltid godtas. När det gäller artikel 5.1.b det vill säga att kvalificerade elektroniska signaturer ska godtas som bevis vid rättsliga förfaranden, samt artikel 5.2 det vill säga att elektroniska signaturer inte får förvägras giltighet som bevis vid rättsliga förfaranden på grund av vissa skäl, har regeringen funnit att det med hänvisning till principen om den fria bevisprövningen inte behövdes några lagstiftningsåtgärder kring detta.4 En väsentlig fråga är dock vad som avses med kravet i artikel 5.2 om att en elektronisk signatur inte får förvägras rättslig verkan. Regeringen ställde sig frågande till vad artikeln kunde innebära för svensk del. Man konstaterade att det i svensk rätt inte finns några regler som kan sägas förvägra elektroniska signaturer rättslig verkan. Vidare uttalades det att det visserligen kan finnas formkrav för rättshandlingar som utesluter användning av elektroniska signaturer, men att detta är tillåtet enligt artikel 1. Regeringens slutsats var att artikel 5.2 inte torde kräva några lagstiftningsåtgärder i . 1999/2000:117 s. 56 f. FN:s , UNCITRAL5, har till syfte att främja harmonisering av internationell handelsrätt. UNCITRAL utarbetar internationella konventioner, modellagar och modellregler inom handelsrättsområdet för att de 60 medlemsstaterna antingen ska kunna anta dessa som nationell rätt eller utforma egen nationell lagstiftning med dessa som förebild. De modellagar som antagits om elektronisk handel respektive elektroniska signaturer har blivit en stor framgång för att få en enhetlig syn på vissa av frågorna gällande elektronisk handel. Modellagen om elektronisk handel antogs inom UNCITRAL en modellag om elektronisk handel6, som bygger på principen om funktionell ekvivalens. Det innebär att när IT-system fyller samma funktioner som pappersmediet; bör det som utgångspunkt inte diskrimineras utan ges samma rättsverkningar som om det varit fråga om ett skriftligt pappersdokument. Tanken bakom modellagen är att olika krav som fastställs i lagstiftning ska kunna appliceras också på elektronisk kommunikationsteknologi. Man ska enligt modellagen inte ägna sig åt en strikt bokstavstolkning, utan istället se på ändamålet bakom regleringen och bedöma om detta ändamål kan tillgodoses även med det elektroniska mediet. Denna struktur kan i de länder som har en bokstavstrogen lagtolkningslära framstå som främmande.7 Modellagens artikel 5 slår som huvudregel fast att information inte ska förnekas rättsverkningar, giltighet eller verkställighet endast på grund av att den föreligger i elektronisk form. I artikel 7 stadgas i vilka fall ett lagstadgat krav på underskrift ska anses vara uppfyllt när det gäller elektroniska meddelanden. (1) Where the law requires a signature of a person, that requirement is met in relation to a data message if: a) a method is used to indentify that person and to indicate that person´s approval of the information contained in the data message; and 5United Nations Commission on International Trade . 6UNCITRAL Model on Electronic Commerce. Hultmark, Elektronisk handel och avtalsrätt, 1998, s. 21 f. b) that method is as reliable as was appropriate for the purpose for which the data message was generated or communicated, in the light of all the circumstances, including any relevant agreement. Lagstiftning som implementerar bestämmelserna i modellagen om elektronisk handel har antagits i , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , samt vissa delar av . Lagstiftning som influerats av modellagen om elektronisk handel och dess principer har utarbetats av (Transactions Act, UETA) och antagits i nästan alla delstater. På motsvarande sätt har utarbetat en uniform lagstiftning som har influerats av ovannämnda modellag (Uniform Electronic Commerce Act, UECA), och sedan antagits i ett antal provinser.8 Modellag om elektroniska signaturer antogs inom UNCITRAL en modellag om elektroniska signaturer9. Denna modellag kompletterar modellagen om elektronisk handel och har som syfte att tillhandahålla en standard mot vilken den tekniska tillförlitligheten av elektroniska signaturer kan mätas. Därutöver tillhandahåller modellagen en länk mellan sådan teknisk tillförlitlighet och den rättsverkan som kan förväntas av en viss elektronisk signatur. Modellagen innehåller bestämmelser om erkännande av utländska certifikat och elektroniska signaturer, som bland annat innebär att vare sig den geografiska plats inom vilken den elektroniska signaturen är skapad eller använd, eller de platser för utfärdarens eller undertecknarens verksamhetsställe, ska vara avgörande för en elektronisk signaturs giltighet. Lagstiftning som baserats på bestämmelserna i modellagen om elektroniska signaturer har antagits i , , , , , , , och .