sou · GYB317 · 2010-03-08 00:00:00 — Utifrån perspektivet att staten kan ses som representant för miljökonsumenterna bör en utsläppsskatt ses som en kompensation till dessa och intäkten bör användas på bästa möjliga sätt, oavsett om det är någonting miljörelaterat, skola eller vård etc. I ett fall när huvuddelen av utsläppen och huvuddelen av åtgärderna i en kostnadseffektiv kombination härrörs till utsläpp från tidigare verksamhet utan juridiskt ansvarig finns det en risk för att intäkterna från en utsläppsskatt inte skulle täcka kostnaderna. Om en koppling då fanns mellan just den skatteintäkten och betalningen för åtgärder mot utsläppen från tidigare verksamheter finns det en risk för att inte tillräckliga åtgärder skulle vidtas. 7.11.7Utökade provtagningar och analyser Utöver åtgärder mot själva utsläppen så kräver varje form av vattenpolitik olika former av kontrollverksamhet, bland annat provtagningar och analyser av vatten. Detta kan vara kopplat till en viss verksamhet och då vara en nödvändig grund för att ett styrmedel verkligen ska kunna tillämpas. För att en kvantitativ reglering ska vara verkningsfull måste det gå att kontrollera att verksamhetsutövaren håller sig inom de uppsatta ramarna. För att en prispolitik ska fungera måste det gå att mäta mängden av den faktor som exempelvis är beskattad. En central fråga blir vem som ska betala för provtagnings- och analysverksamhet. Det har tidigare argumenterats för att trans- aktionskostnader i många fall kan ses som en följd av att en för- orenande verksamhet bedrivs och måste regleras samt att en rimlig tolkning är att förorenaren enligt endera tolkningen av PPP bör betala för dessa. I enlighet med detta är det rimligt att förorenaren En prispolitik för användning av vatten är skyldig att betala för de provtagningar och analyser som krävs för att dennes verksamhet ska kunna kontrolleras och för att de tillämpliga styrmedlen ska kunna tillämpas. Men, det kan också noteras att det finns ett behov av mer övergripande provtagningar och analyser. Exempelvis gäller det för att upptäcka om det finns några nya problem eller för att bekräfta att en viss förorening inte längre förekommer. Denna typ av provtagningar kan inte lika tydlig kopplas till en viss, eller ens en grupp av, förorenare. Gränsdragningen mellan när det är möjligt att koppla provtagningsverksamheten till någon/några förorenare och när det inte kan göras är inte uppenbar. Relativt tydligt är det dock att den övervakningsverksamhet som genomförs och leder till att man inte hittar en viss typ av utsläpp är svår att koppla till någon förorenare. I detta kapitel har exempel redovisats på hur fler inslag av pris- politik skulle kunna införas i vattenpolitiken, för både punkt- utsläpp och diffusa utsläpp. Som framgått innebär en utformning av en vattenprispolitik att vissa val mellan olika typer av styrmedel måste göras för att resultatet ska bli kostnadsbesparingar för sam- hället. I kapitel 8 lämnas förslag som kan sägas innebära steg i den riktning som redovisats i det föregående. Avgörande för introduk- tionen och acceptansen av mer omfattande utnyttjande av ekono- miska styrmedel är dock ett ställningstagande från samhällets sida vad gäller hur långt principen om att förorenaren ska betala sträcker sig och vilken flexibilitet för verksamhetsutövarna som kan tolereras. 8 Bedömningar och förslag 8.1Bedömning angående tolkningen av artikel 9 Utredningens bedömning är att tillämpar artikel 9 i ram- direktivet för vatten korrekt. (Se kapitel 3) Utredaren har haft i uppdrag att mot bakgrund av bl.a. defini- tionerna av termerna vattentjänster och vattenanvändning i artiklarna 2.38 och 2.39 behandla frågan hur termen prispolitik i artikel 9 i ramdirektivet för vatten ska förstås. En bedömning ska göras om den nuvarande prispolitiken för vattentjänster i behöver ändras för att uppfylla kraven i direktivet. I kapitel 3 redo- visas de närmare bedömningarna vad gäller tillämpningen av ram- direktivets artikel 9. delar den av regeringen till Kommis- sionen framförda uppfattningen att har en prispolitik för vattentjänster som uppfyller kraven i artikel 9. Det kan hävdas att det offentliga inte nämnvärt bidrar till kostnadstäckning när det gäller vattenförsörjning och avlopp. De som utnyttjar vattenleve- ranserna och reningen av avloppsvatten betalar kostnaderna. Det föreligger inget förbud i för kommuner och stat att subventionera va-verksamhet. Ett sätt att gå Kommis- sionens kritik till mötes vad gäller kravet på kostnadstäckning för vattentjänster skulle därför kunna vara att införa ett förbud i lag mot sådana subventioner. Eftersom det i praktiken inte före- kommer några subventioner av betydelse vare sig från kommun eller stat i numera så skulle konsekvenserna bli små. Vinsten skulle vara att undviker en eventuell tvist med Kommissionen och domstolsprocess om den punkten i direktivet. Att införa ett förbud mot att finansiera va-verksamhet med skattemedel vore dock inte problemfritt. Med hänsyn till att det gäller en inskränkning i kommunernas rätt att disponera sina resurser måste behovet övervägas noga liksom bestämmelsens närmare utformning. Innan frågan om ett sådant förbud behandlas närmare bör enligt mening invänta ett eventuellt motiverat yttrande från Kommissionen där dess ståndpunkt är tydligare formulerad än . vill avslutningsvis framhålla att medlems- staterna är oförhindrade att gå längre än vad artikel 9 i direktivet kräver när det gäller att använda ekonomiska styrmedel. Behovet av åtgärder för vattenmiljön samt mål som exempelvis kostnads- effektivitet och principen att förorenaren ska betala kan föranleda en ökad användning. 8.2Bedömning och förslag angående styrmedel för vattenmiljön Utredningens bedömningar och förslag: Utredningen bedömer att några nya generella ekonomiska styr- medel inte bör införas . Om ett sådant införande skulle bli aktuellt förordar utredningen att nuvarande regler komplette- ras med ekonomiska styrmedel enligt redovisad modell. (Se avsnitt 8.2.1) Utredningen föreslår att bestämmelser tas in i 16 och 26 kap. om att en avgift får betalas i stället för att konkreta åtgärder vidtas. (Se avsnitt 8.2.2) Utredningen föreslår en ändring i 8 § förordningen (1998:928) om bygde- och fiskeavgifter så att dispositionen av bygde- avgifter koncentreras till åtgärder som främjar en god vatten- miljö. (Se avsnitt 8.2.3) Utredningen förordar att tidigare framlagt förslag om dispo- sitionen av fiskeavgifter genomförs. (Se avsnitt 8.2.4) Utredningen bedömer att tillgängliga medel inom den gemen- samma jordbrukspolitikens landsbygdsförordning bör kunna användas på ett mer kostnadseffektivt sätt. Vilka styrmedel som skulle vara effektiva i detta sammanhang bör utredas av Jord- bruksverket. (Se avsnitt 8.2.5) Utredningen förordar att tidigare framlagt förslag om finan- sieringen av operativ övervakning genomförs. (Se avsnitt 8.3.3) Utredningen har haft i uppdrag att överväga om det finns anled- ning att komplettera eller på annat sätt förändra befintliga ekono- miska, administrativa eller andra styrmedel för vattentjänster och annan vattenanvändning så att de sammantaget, på ett kostnads- effektivt och i övrigt ändamålsenligt sätt ger möjlighet att förbättra vattenmiljön i . Som bakgrund för sin bedömning har utredningen gjort en översikt över de problem vattenförvaltningen i står inför och över dagens befintliga sammansättning av styrmedel. Till de allvarligare problemen hör övergödning, miljögifter och fysisk påverkan. Utsläppen från punktkällor har minskat kraftigt men de diffusa utsläppen framstår alltjämt som ett stort problem. Diffusa utsläpp är dock svåra att mäta och ofta svåra att påverka med säker effekt. Kostnaderna för att minska diffusa utsläpp kan därmed, även om åtgärdskostnaderna är relativt låga, visa sig vara höga då administrationskostnader beaktas. Reglerande styrmedel är huvudinstrumentet för att be- gränsa påverkan på vattenmiljön. innehåller generellt giltiga hänsynsregler och miljöprövning av miljöfarlig verksamhet sker efter föreskrifter baserade på . Ekonomiska styr- medel finns som komplettering, främst i form av subventioner eller skatteavdrag riktade till jordbruksverksamhet och hushåll. Nuvarande styrmedel har med tanke på de kvarstående miljö- problemen inte varit tillräckliga. Frågan är om ett större inslag av ekonomiska styrmedel skulle innebära att förbättringar av vattenmiljön kan nås på ett bättre sätt, exempelvis till lägre kost- nader, med större säkerhet och/eller med en mer önskvärd för- delningsprofil. generella svar på den frågan är ja. Det finns dock inget ekonomiskt eller annat styrmedel som ensamt kan lösa problemen och det finns alltid nackdelar med alla styrmedel och kombinationer av styrmedel. pekar ut riktningar och principer för hur dagens styrmedel kan justeras och kompletteras så att en bättre måluppfyllelse nås, så att de totala kostnaderna minskar och så att principen om att förorenaren ska betala i större utsträckning följs. 8.2.1Generella ekonomiska styrmedel kombinerade med kvantitativa regleringar Till fördelarna med ekonomiska styrmedel hör att verksamhets- utövaren, utifrån nivån på skatten/avgiften/subventionen, får avgöra i vilken omfattning begränsande åtgärder ska vidtas. När en avvägning mot egna åtgärdskostnader görs kan de totala kost- naderna för att nå målet bli lägre än med kvantitativa regleringar. Den fördelen måste vägas bland annat mot problemet med att bestämma nivån på det ekonomiska styrmedlet så att den avsedda totalreduktionen nås. En för lågt satt skatt leder till att utsläppen blir större än avsett medan en för högt satt skatt leder till mer åtgärder, och lägre utsläpp, än avsett och därmed till högre kost- nader för verksamhetsutövarna. Om ett ekonomiskt styrmedel, liksom en kvantitativ reglering, ska riktas mot ett utsläpp krävs det att utsläppen kan mätas. Gäller det de punktutsläpp som omfattas av tillståndskrav finns uppgifter om utsläpp som gör att detta problem kan lösas relativt lätt. Motsvarande problem med diffusa utsläpp måste dock troligen lösas genom att styrmedlet riktas mot någon mätbar indikator. Ekonomiska styrmedel kan dock utformas så att målet nås med större säkerhet. Med överlåtelsebara utsläppsrätter kan både mål- uppfyllelse och kostnadseffektivitet uppnås. har i uppdrag att föreslå en typ av handelssystem för fosfor och kväve som också omfattar diffusa utsläpp. hän- visar därför till kommande rapport vad avser den frågan. I kapitel 7 i detta betänkande presenteras ett alternativ där olika former av styrmedel kombineras för att göra en avvägning mellan olika mål. Systemet utgår från nuvarande utsläppstillstånd men kompletterar dessa individuella utsläppstak med en utsläpps- skatt för utsläpp över en viss nivå. I ett inledningsskede kommer en viss mängd utsläpp att vara gratis medan utsläpp över den nivån beskattas. Den individuella utsläppsbegränsningen garanterar att utsläppen inte ökar över den nivån och utgör alltså en gardering mot för stora effekter av en utsläppsskatt på en för låg nivå. innebär skatten ett incitament till en ytterligare reduktion där denna kan göras till lägst kostnader. Ytterligare incitament och möjlighet till ännu lägre reduktionskostnader kan uppnås om utsläppsminskningar under nivån för gratis utsläpp subventioneras. kan nivån för gratis utsläpp sänkas vilket innebär en gradvis övergång till en situation där förorenarna betalar för sina utsläpp. Den gradvisa övergången innebär att förorenarna får tid att anpassa sig till en situation där de betalar för sina utsläpp. Det här beskrivna systemet med en kombination av individuella gränser, skatter och subventioner har många likheter med över- låtelsebara utsläppsrätter. Några skillnader finns dock. I ett system med överlåtelsebara utsläppsrätter kan transaktionskostnaderna, som parterna får genom att de ska hitta och förhandla med var- andra, bli högre än i ett system med en skatt/subvention. Osäker- het om framtida priser på en marknad för utsläppsrätter kan också, jämfört med en skatt/subvention på en i förväg känd nivå, leda till att det blir svårare att planera verksamheten. Systemet med skatt/subvention har inte det incitament att hålla på tillstånd som kan finnas i ett handelssystem i och med att man kan vara osäker på hur stora de egna utsläppen kommer att bli och till vilket pris man, vid behov, kan köpa tillbaka rättigheter som man säljer. Säker- heten i vilken utsläppsmängd man når är lägre i systemet med skatt/subvention. Sammanfattningsvis har inte funnit skäl att föreslå att befintliga styrmedel på något område helt ersätts med generella ekonomiska styrmedel som skatter eller avgifter på utsläpp eller vid fysiska ingrepp och inte heller på varor eller åtgärder som medför indirekt miljöpåverkan. Omställningskost- naderna skulle vara för stora för att uppväga de fördelar som eventuellt kan nås. Detta innebär dock inget ställningstagande till kommande förslag om handelssystem för fosfor och kväve. Längre fram i detta kapitel behandlas också frågan om användningen av subventioner från landsbygdsprogrammet som styrmedel. Utredningen vill dock återigen poängtera att generella ekono- miska styrmedel kan ha fördelar framför regleringar. Möjligheterna att använda sådana styrmedel som alternativ eller komplement till regleringar har ofta inte undersökts tillräckligt ingående när beslut fattas om regleringar. arbete beträffande utsläpp av fosfor och kväve framstår som ett undantag i sammanhanget. Utredningen vill peka på att förbudet mot fosfater i tvättmedel infördes utan att möjligheterna att använda ekonomiska styrmedel behandlades närmare. När väl en reglering av detta slag har införts är det inte meningsfullt att överväga möjligheten att använda ekonomiska styrmedel. När det gäller EU-samarbetet undersöks inte i praktiken möjligheterna att utnyttja ekonomiska styrmedel för vattenmiljön med någon större konsekvens. En viktig slutsats från utredningens arbete är att många regle- ringar är utformade på ett sätt som gör att möjligheten att med framgång använda ekonomiska styrmedel kraftigt minskar. Om den beslutsfattande nivån, vare sig denna är EU-gemensam eller nationell, menar allvar med önskemålet om en ökad användning av ekonomiska styrmedel måste man vara beredd att i) undvika vissa skärpningar av kvantitativa regleringar och ii) göra vissa av nuvarande kvantitativa regleringar mindre stränga. Slut- satsen av detta är dock inte att kvantitativa regleringar helt bör undvikas. Det uppdrag har beträffande ett avgiftssystem för minskade utsläpp av kväve och fosfor kommer att ge betydelse- full vägledning när det gäller förutsättningarna för att använda ekonomiska styrmedel. Inga nya regleringar bör införas som mot- verkar möjligheterna att genomföra det kommande förslaget innan det utvärderats helt. Utredningen vill alltså understryka vikten av att möjligheterna att använda ekonomiska styrmedel övervägs noga varje gång problem inom vattenmiljön behöver lösas och frågan om styrmedel aktualiseras. Utredningen övergår nu till att behandla möjligheterna till en individuell användning av avgifter. Diskussionen i föregående avsnitt gällde möjligheterna att använda generella ekonomiska styrmedel. Närmast ska här möjligheterna tas upp att använda avgifter i enskilda fall. Det sker med utgångspunkt från nuvarande möjligheter att kompensera miljöskada genom att utföra eller bekosta åtgärder. regler om områdesskydd i kapitel 7 öppnar möjlig- heter att vidta skadliga åtgärder i ett område mot att de kompen- seras. Kompensationen kan bestå i att ett annat område av mot- svarande intresse för naturvården skyddas eller i åtgärder som ökar naturvärdet av något annat redan skyddat område. Vidare kommer kompensationstanken till uttryck i bestämmel- serna i kap. 10 om avhjälpande av miljöskada. I ansvaret att avhjälpa kan det ingå att återställa miljön till det tidigare skicket och, om ett återställande inte är möjligt, att vidta åtgärder som kompenserar. I allmänna bestämmelser om prövningen finns vidare en bestämmelse om att tillstånd eller dispens m.m. får för- enas med skyldighet att utföra eller bekosta särskilda åtgärder för att kompensera det intrång i allmänna intressen som verksamheten medför (16 kap. 9 §). Bestämmelserna om kompensation innebär att frågan om vilka de kompenserande åtgärderna ska vara behandlas i samband med att tillståndet eller dispensen meddelas eller återställningsskyldig- heten avgörs. Verksamhetsutövaren kan fullgöra sin skyldighet genom att betala för de kompenserande åtgärderna men det är nödvändigt att i sammanhanget ta ställning till vilka dessa ska vara. Det begränsar de praktiska möjligheterna att använda kompensa- tionsalternativet. Genom att kompensationsskyldigheten i stället bestäms som en avgift i pengar kan sådana problem undvikas. Avgiften kan betalas till t.ex. någon typ av fond som har till uppgift att finansiera miljöförbättrande åtgärder av det slag en kompensa- tion genom åtgärder skulle ha avsett. I det följande belyses möjligheterna att ersätta åtgärder med avgifter i några exempel. Utgångspunkten för det första exemplet är att utsläppen av eutrofierande ämnen från reningsverken av miljöskäl bör begränsas med sammantaget hälften av vad som tillåts med nuvarande villkor. Kostnaden för avskiljning kan växla mellan olika anläggningar. Jämfört med att varje anläggning avskiljer ytterligare hälften av utsläppet kan det därför bli billigare totalt om anläggningar med låga marginalkostnader reducerar mer än hälften medan övriga reducerar mindre än hälften av sina utsläpp. De som avskiljer mindre än genomsnittet får betala en avgift för utsläppet. Den bör sättas så högt att tillräckligt många föredrar att öka sin reduktion så mycket att en hälftenminskning nås totalt. Ett avgiftsalternativ skulle alltså under vissa omständigheter leda till lägre totalkost- nader och vara till fördel för åtminstone vissa verksamhetsutövare. Ett annat exempel gäller enskilda avlopp. Det är viktigt att utsläppen av fosfor och kväve från enskilda avlopp minskar, särskilt från de som ligger nära kusterna vid och söder om . Det är dock inte nödvändigt att de totala utsläppen går ned till noll. Kostnaden för den enskilde att begränsa utsläppen kan vara hög vare sig det gäller en anslutning till ett kom- munalt avloppsnät eller att skaffa en fungerande egen anläggning. För dem som har särskilt höga kostnader kan en avgift, gärna årlig, vara ett bättre alternativ än att vidta åtgärden. Ytterligare ett exempel avser eventuella nya krav på vandrings- vägar för ål och annan fisk förbi dammar och kraftstationer samt på andra åtgärder för att förbättra förutsättningarna för fisk. Det kan gälla t.ex. omlöp, fisktrappor, minimitappningar m.m. Nyttan från naturvårdssynpunkt med satsningar på att förbättra förhållandena för det biologiska livet i vattendrag och sjöar skiljer sig kraftigt åt mellan olika vatten och delar av landet. Åtgärder för att förbättra fiskvandringsmöjligheter i de stora kraftproducerande älvarna kan vara kostsamma och medföra märkbara kraftförluster. Återställda vandringsmöjligheter och lekbottnar i de mindre vattendragen i de södra delarna av landet – som är förhållandevis mer påverkade än de norra – kan kräva jämförelsevis mindre upp- offringar men ändå ge en betydande miljönytta. Ägaren av en större kraftverksdamm eller vattenkraftverk skulle som alternativ till åtgärder i den egna anläggningen kunna bekosta åtgärder någon annanstans där insatsen ger bättre effekt, såväl i samma avrinnings- område som i något annat, även i någon annan del av landet. I stället för att bekosta specifika åtgärder skulle ägaren av anlägg- ningen kunna betala en avgift. vill utredningen nämna att det i vattendomar kan ingå krav på kraftbolagen att finansiera utsättningar av lax och öring främst i reglerade vattendrag. Syftet är att kompensera för stör- ningar av reproduktionen orsakad av vattenkraftsutbyggnad. Kost- naderna för verksamheten har uppskattats till 70–. Den samhällsekonomiska nyttan av att sätta ut odlad lax och öring i stället för att vidta återställningsåtgärder som stärker de vilda bestånden har dock starkt ifrågasatts. Utredningen ser det som angeläget att berörda parter vid omprövning av vatten- domar ges och tar till vara möjligheten att utforma åtgärder så att det gagnar vattenmiljön och den biologiska mångfalden i större utsträckning och som på ett mer kostnadseffektivt sätt än nu bidrar till samhällsnyttan. Den beskrivna möjligheten att använda avgifter skulle underlätta sådana strävanden. Frågan om avgifter i stället för åtgärder diskuterades i rapporten (Ds 1997:52) Kompensation för förlust av miljövärden (s. 33). Enligt rapporten är det betydligt lämpligare att kompensation för förstörda naturvärden sker genom att miljön förbättras på en annan plats än att kompensation sker i pengar, särskilt om det inte finns garantier att pengarna används till förbättringsåtgärder. Enligt skulle emellertid en avgift kunna lösa praktiska problem att och rum hitta lämpliga kompense- Utredningen föreslår därför att bestämmelserna om kompensation kompletteras genom att alternativet för verksam- hetsutövaren att betala en avgift till exempelvis en fond införs. Möjligheten att utföra eller bekosta åtgärder i stället för att betala avgift bör dock finnas kvar. När det gäller frågan hur influtna avgifter ska användas anser att den kompensationstanke som miljö- balken ger uttryck för bör vara vägledande. Avser avgiften negativ påverkan på vattenmiljön bör avgiften användas för att förbättra vattenmiljön någonstans. Möjligheten att betala avgift bör givetvis inte användas om det är fråga om åtgärder som överhuvudtaget inte bör tillåtas. Användningen får bl.a. inte innebära att vattenmyndigheternas miljökvalitetsnormer överträds. Med hänvisning till det sagda lägger fram ett förslag till en ny bestämmelse i (16 kap. 9 a §) om avgifter. Enligt förslaget får skyldighet att utföra eller bekosta åtgärder ersättas med en skyldighet att betala en avgift motsvarande intrånget. Vidare föreslås att villkor får utformas som en skyldighet att betala en avgift. Den ska motsvara ekonomiskt den belastning villkoret annars skulle medföra för verksamhetsutövaren. Vidare föreslås att en bestämmelse införs i 26 kap. om att ett föreläggande eller förbud i stället för att avse en åtgärd får ange att en avgift ska betalas. För tydlighet skull bör framgå av lagtexten att avgifterna inte ska användas för andra ändamål än miljövårdande åtgärder. Regeringen eller en myndighet regeringen bestämmer bör kunna meddela föreskrifter om användningen av avgifterna. I övrigt bör samma regler gälla för avgifter som för kompensation enligt nuvarande bestämmelser. Det finns vissa administrativa problem med ett avgiftssystem. Med nuvarande sätt att reglera miljöfarlig verksamhet i villkor måste man bestämma sig för vilken påverkan som kan godtas maximalt. Med ett avgiftssystem måste man dessutom göra en beräkning av vilken storlek på avgifterna som ger den önskade minskningen av miljöbelastningen. För tillämpningen kan väg- ledning behövas från centrala myndigheter som , och i frågor om när avgifter är lämpliga och hur de ska bestämmas. Utredningen ser för sin del ingen anledning att lägga några förslag om detta. anslöt sig ovan till uppfattningen att av- gifter som ska kompensera skador i vattenmiljön bör användas till förbättringar av just vattenmiljö. Utredningen vill i detta samman- hang ta upp vissa frågor om bygdeavgifter. Bestämmelser om dessa finns i 6 kap. lagen (1998:812) med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet. Bestämmelserna innebär att den som får tillstånd till vattenverk- samhet ska betala en årlig bygdeavgift om vattenverksamheten avser bl.a. drift av vattenkraftverk eller vattenreglering. Bygde- avgifterna ska enligt lagen användas dels för att förebygga eller minska sådana skador av vattenverksamheten eller anläggningar för denna som inte har ersatts enligt 31 kap. och för att gottgöra sådana skador (dvs.