sou · GXB339d2 · 2010-01-01 00:00:00 — den andel av kostnaderna som täcks av biljettintäkter, variera kraftigt mellan olika linjer och olika geografiska områden. Vissa linjer kan vara företagsekonomiskt lönsamma och dess resenärer korssubventio- nerar då andra linjers resenärer. Skånetrafiken har undersökt kostnadstäckningsgraden på sina linjer och det visar sig att det finns enskilda linjer som redan med dagens biljettpriser är lön- samma, t.ex. både tåg- och busstrafiken mellan och , och som därigenom ger ett bidrag till den övriga trafiken (Skånetrafiken ). Ju större trafiknätet är desto större är även möjligheterna till sådan korssubvention. I en situation med ett öppnare marknadstillträde minskar dock möjligheten till kors- subvention eftersom nya operatörer kan komma in på de linjer som drivs med ett företagsekonomiskt överskott. Motivet att ha stora trafiknät för att kunna korssubventionera mellan olika linjer minskar därmed vid ett öppet tillträde. Dagens system innebär i huvudsak att den interregionala kollektivtrafiken ska bedrivas på kommersiella grunder medan den lokala och regionala kollektivtrafiken får bedrivas med subven- tioner från trafikhuvudmännen. Den interregionala trafik som inte är företagsekonomiskt lönsam men däremot anses vara samhälls- ekonomiskt motiverad upphandlas av Rikstrafiken. I praktiken innebär det att lokal och regional kollektivtrafik som mest organiseras gemensamt inom ett län, med undantag för den gemen- samma trafikeringsrätten i som innehas av Skåne- trafiken, , Hallandstrafiken, Blekingetrafiken, Läns- trafiken och Länstrafik gemensamt. Bortsett från försöksverksamheten med gemensam trafikeringsrätt i är det i princip inte tillåtet för länstrafikansvariga att bedriva trafik utanför det egna länet och därigenom med subven- tionerade priser konkurrera på den interregionala marknaden. I frågan om vem som är mest lämpad att vara huvudman för den regionala trafiken ligger också en fråga om var gränsen ska dras för vilken trafik som är regional kontra interregional. Den gemen- samma trafikeringsrätten i samt eventuella framtida storregioner komplicerar denna fråga ytterligare. Hur stora fördelarna är av ett gemensamt huvudmannaskap i ett helt län/region beror till stor del på hur de faktiska och potentiella trafikströmmarna ser ut. I en region där en stor del av arbetspend- lingen sker över kommungränserna är det viktigt med ett kollek- tivtrafiksystem som inte låter sig hejdas av en kommungräns. Om den kommunale beslutsfattaren endast tar hänsyn till nyttan av trafiken för de resenärer som hör till den egna kommunen sam- tidigt som trafiken nyttjas även av resenärer från andra kommuner riskerar det subventionerade utbudet av kollektivtrafik att bli mindre än vad som vore samhällsekonomiskt effektivt. I andra regioner där pendlingen mellan kommunerna är en mycket liten del av de kollektivtrafikresor som görs är fördelarna av en gemensam huvudman mindre. I sådana regioner kan istället den lokala kollektivtrafiken vinna på en huvudman med kännedom om de lokala förutsättningarna. Samlat huvudmannaskap för olika trafikformer Förutom den allmänna kollektivtrafiken som är öppen för alla resenärer så finns det specialutformad trafik för resenärer med särskilt tillstånd som anordnas och subventioneras av det allmänna. Färdtjänst är kollektivtrafik för personer som har varaktiga problem med att resa med allmän kollektivtrafik eller att förflytta sig på egen hand. har ett anpassningsarbete pågått i den allmänna kollektivtrafiken för att möjliggöra för fler personer med olika typer av funktionshinder som reser med färdtjänst att istället kunna använda den allmänna kollektivtrafiken. Genom att ha samma huvudman för den allmänna kollektivtrafiken och färdtjänsten är tanken att intresset för att göra anpassningar i den vanliga kollektivtrafiken ska öka om trafikhuvudmannen också kan tillgodogöra sig de besparingar som detta leder till i färdtjänsten. Lagstiftningen möjliggör för kommunerna att överlåta färdtjänsten inklusive tillståndsgivningen på trafikhuvudmannen vilket har gjorts i vissa kommuner. Hur stor potentialen är att genom smärre förändringar i den allmänna kollektivtrafiken kunna överföra resor från färdtjänst till allmän kollektivtrafik är svår att svara på. I och (1997) uppskattas att cirka två tredjedelar av de färdtjänstberättigade i skulle kunna åka med en servicelinje medan en tredjedel uppskattas kunna åka med låggolvsbussar i vanlig linjetrafik. I Jenstav et al. (2004) görs beräkningar för där en kombination av lågt insteg i bussar, handikappanpassning av buss- hållplatser, ytterligare service-/flexbusslinjer tillsammans med en taxeförändring som innebär att det för den enskilde resenären i varje enskilt fall blir billigare att resa med den allmänna kollektivtrafiken jämfört med att åka färdtjänst ger en minskning av färdtjänstresandet . I rapporten betonas att färdtjänsttaxans konstruktion har en nyckelroll för att åstadkomma en överflyttning. Det krävs helt enkelt ekonomiska incitament för att den enskilde resenären ska välja att åka med t.ex. en servicelinje istället för färdtjänst eftersom resuppoffringen i form av bland annat gång- och väntetid är så pass mycket större vid vanlig kollektivtrafik jämfört med färdtjänst. Värt att nämna är att har en taxekonstruktion där den som åker mer än 10 (6) resor genom ett högkostnads- skydd får en marginalkostnad på för ytterligare resor, dvs. det finns inga ekonomiska incitament för dessa resenärer att i möjligaste mån åka med den vanliga kollektivtrafiken eller när- trafiken istället för färdtjänst.2 Försök har gjorts där den färdtjänstberättigade ska hänvisas till servicelinjer vid de tillfällen då sådana finns. Erfarenheter från visar dock att det i praktiken är sällan som de färdtjänstbeviljade nekas en taxiresa vid beställning (och , 2000) trots att de har en legitimeringsgrad som innebär att de ska hänvisas till servicelinjer när sådana går. För att åstadkomma en överflyttning från färdtjänsttaxi till servicelinje krävs alltså både incitament hos resenärerna att välja servicelinje men också incitament för handläggarna hos beställningscentralen att hänvisa till servicelinje. För resenärerna är nämligen en taxiresa ofta att föredra framför en resa med servicelinje, allt annat lika. En färdtjänsttaxiresa är betydligt dyrare att anordna än mot- svarande resa med allmän kollektivtrafik, servicelinje eller flexbuss. Enligt kostar en färdtjänsttaxiresa i genomsnitt i jämförelse med för en resa med Närtrafiken och för en resa med SL (). En överföring av resenärer från färdtjänsttaxi till andra färdmedel kan alltså ge betydande besparingar, åtminstone i tätbebyggda områden. För att möjliggöra för funktionshindrade att resa med den all- männa kollektivtrafiken krävs inte bara anpassningar av fordonen. 2Avgiften är per påbörjad men ett högkostnadsskydd träder in vid 690 resp. (pensionärer, individer med sjukersättning, handikappersättning mm) . Under förutsättning att resor beviljas kostar alltså ytterligare färdtjänstresor utöver 690 (420) kronor/månad inget för resenären. Färdtjänstbeviljade reser även gratis med SL samt servicelinjer (). Anpassningar måste också göras av stationsmiljöer, hållplatser och linjedragningen. Servicelinjer ger kortare gångavstånd till hållplats vilket i många fall är det som omöjliggör resor med vanlig linjetrafik. Men gatumiljön påverkar också hur långt resenärerna klarar av att gå för att ta sig till en hållplats. Sådant som bättre vinterväghållning av gångvägar kan här vara centralt. Åtgärder i gatumiljön är i huvudsak ett kommunalt ansvar vilket talar för ett tätt samarbete mellan färdtjänstansvariga och det kommunala gatu- kontoret. För att flytta över resenärer från färdtjänsttaxi till billigare for- mer av kollektivtrafik krävs alltså både att den allmänna kollektiv- trafiken anpassas, t.ex. genom införandet av olika typer av service- linjer, men även att gatumiljön förbättras så att det blir möjligt att ta sig till busshållplatsen och att färdtjänsttaxan utformas på så sätt att den ger incitament för den enskilde resenären att om möjligt välja att åka med det trafikslag som ger lägst kostnader. Frågan här är hur stor betydelse huvudmannaskapet har. Som ett exempel ansvarar både för kollektivtrafiken och färdtjänsten i men har inte lyckats utforma en färd- tjänsttaxa som uppmuntrar till resor med allmän kollektivtrafik för de resenärer som reser mycket. Skolskjuts är ett kommunalt ansvar som inte går att överlåta på trafikhuvudmannen. Majoriteten av de barn som har skolskjuts åker trots detta i den allmänna kollektivtrafiken. I dessa fall ersätter kommunen trafikhuvudmannen för hela kostnaden för resan, i vissa fall inklusive den subvention som ges vanliga resenärer. Skyldigheten att ge skolskjuts gäller endast till den skola där kommunen har placerat barnet, vid val av annan skola eller friskola finns ingen skyldighet för kommunen att svara för skolskjuts. När det gäller barn som bor växelvis hos sina föräldrar har de enligt nuvarande praxis rätt till skolskjuts från båda adresserna under förutsättning att föräldrarna bor i samma kom- mun. Både möjligheten att fritt välja skola och rätten till skolskjuts från flera adresser gör planeringen av skolskjutsar till en allt mer komplex uppgift för kommunerna. Det finns förmodligen en potential att genom smärre föränd- ringar i både schemaläggning, tidtabellsläggning och turutbud över- föra skolelever från särskilt ordnade skolbussar till den linjelagda trafiken. Ett exempel är där ett projekt genomfördes för att samordna grundskoletransporter och linjetrafiken där i ett första skede 250 elever fördes över till linje- trafik (et al., 1999). Förmodligen finns en viss åter- stående potential att samordna skolskjutsarna med linjetrafiken i vissa kommuner, även om det är praxis med ett samarbete mellan trafikhuvudmännen och kommunerna. Något som komplicerar samordningen mellan linjetrafik och skolskjuts är de särskilda krav på t.ex. säkra busshållplatser och övrig trafiksäkerhet som ställs i och med att det är skolpliktiga barn som ska åka. En samordning mellan linjetrafiken och skolskjutsarna kan förutom att minska kostnaderna också ge ökade resmöjligheter för allmänheten på de platser där efterfrågan är för låg för att vanlig linjetrafik ska vara aktuell. Skolskjutsar går ofta ungefär som är aktuell för arbetsresor vilket gör att lediga platser i skolbussen skulle kunna upplåtas till arbetspendlare. Det faktum att skolbussar i stor utsträckning går i högtrafik gör dock att potentialen för att samutnyttja fordon och förare mellan linjetrafik och skolskjuts är relativt liten. Ett hinder för att öppna upp skol- skjutsar för övriga resenärer är biljetthanteringen för dessa till- kommande resenärer. För att kunna ta betalt måste biljett- automater installeras och eventuellt måste även föraren hantera en biljettkassa vilket innebär kostnader och är ett säkerhetsproblem. Landstingen har en skyldighet att lämna ersättning för rese- kostnader för resor till vård men har inget trafikeringsansvar. I vissa landsting anordnas ändå särskilda sjukresebussar, endera av direkt eller av trafikhuvudmannen. Landstingen beslu- tar själva över vilka regler och egenavgifter som gäller för sjuk- resorna. En samordning sker på många platser mellan färdtjänst och sjukresor. Såväl färdtjänstresor som sjukresor sker till stor del under lågtrafiktid. En överföring av resenärer från dessa trafikformer till allmän kollektivtrafik skulle därför kunna ske utan att kapaciteten behöver utökas under de timmar där det är som dyrast och svårast att ge plats för fler resenärer. Med skolskjutsarna ser det däremot annorlunda ut, de sker till stor del under högtrafik vilket innebär att möjligheten att samutnyttja fordon och förare är begränsade. Däremot kan skolskjutsar om de öppnas upp för vanliga resenärer ge ökade resmöjligheter för arbetspendling på platser där det inte existerar någon allmän kollektivtrafik. Såväl rätten till skolskjuts som kostnadsersättning för resor till sjukvård utgår ifrån en situation då skolelever och patienter hänvisades till den skola eller vårdinrättning som låg närmast. system med fritt skolval och vårdval blir dessa trafikformer mindre relevanta. Istället får den allmänna kollektivtrafiken en större roll att spela för att möjliggöra för elever och patienter att kunna ta sig till den skola eller vårdgivare som de har valt. Den särskilda kollektivtrafiken är i många kommuner och län en stor kostnadspost i förhållande till de subventioner som ges den allmänna kollektivtrafiken. I flera kommuner i är kostnaderna enbart för färdtjänsten i samma storleksordning som kostnaderna för den inomkommunala allmänna kollektivtrafiken.3 Därtill kommer kostnader för t.ex. servicelinjer och skolskjuts. I de delar av landet där den särskilda kollektivtrafiken dominerar över den allmänna kollektivtrafiken kan det vara lämpligt att vid valet av ansvarig myndighet utgå ifrån den särskilda kollektivtrafikens förutsättningar snarare än den allmänna kollektivtrafikens. Samordning av olika typer av resor kan ske i flera steg. Många kommuner som själva sköter tillståndsgivningen inom färdtjänsten tar hjälp av trafikhuvudmannen för upphandling av såväl trafiken som beställningscentralen. En hel del samordningsvinster kan alltså göras utan att det kommunala självbestämmandet över trafiken upphör. På samma sätt köper kommunerna platser i den ordinarie linjetrafiken för skolskjutsberättigade elever. En viktig fråga är hur mycket ytterligare samordningsfördelar som uppstår i och med ett gemensamt huvudmannaskap. För den kommunpolitiker som står inför valet att lämna över en del av sin trafik till trafikhuvud- mannen, oavsett om det gäller färdtjänsten eller den lokala kollektivtrafiken, ligger i ena vågskålen det förlorade inflytandet och därmed kostnadskontrollen över verksamheten. I den andra vågskålen ligger de samordningsvinster som kan göras, realiserade endera som ökade resmöjligheter för kommunens invånare eller som kostnadsbesparingar. Samordningsfördelar med andra sektorer Kollektivtrafik liksom annan trafik är inget självändamål utan syftet är att möjliggöra och förenkla andra aktiviteter. Hur olika verksam- heter är lokaliserade i relation till var människor bor är en faktor 3 I t.ex. var nettokostnaden för färdtjänst och sjukresor medan nettokostnaden för den kommunala busstrafiken var enligt X- trafiks årsredovisning 2007. Samma förhållande mellan kostnadsposterna fanns i , och . som starkt påverkar möjligheten att bedriva och kostnaderna för en ändamålsenlig kollektivtrafik. Kommunerna har genom sitt plan- monopol stora möjligheter att styra lokaliseringen inte bara av de verksamheter som de själva är ansvariga för såsom skolor och äldre- omsorg utan även av sådant som nya bostadsområden, handels- platser och industriområden. Förutsättningarna för att utveckla en attraktiv kollektivtrafik underlättas om kollektivtrafikfrågorna är med redan från början vid planeringen av nya bostadsområden, arbetsplatser och handelsområden. Stadsutvecklingsfrågor och kollektivtrafik är alltså två områden med tydliga beröringspunkter där kommunerna är de som i första hand har rådighet över stadsutvecklingsfrågorna. I en situation med starkare regioner kan dock en förskjutning ske mot ett större regionalt inflytande över planering och stadsbyggnadsfrågor. Kommunerna ansvarar även för det kommunala gatunätet. För att kunna införa exempelvis stombusslinjer och i synnerhet spårvagnstrafik som kräver stora ingrepp i gatumiljön är det därför nödvändigt att ha ett samarbete mellan trafikhuvudmannen och kommunens gatukontor. Smärre insatser i gatumiljön är också ofta nödvändiga för att öka busstrafikens attraktionskraft, främst genom kortare restider. För personer med svårigheter att förflytta sig är väghållningen, särskilt , av stor vikt för att de ska kunna ta sig till exempelvis busshållplatser. Skolskjuts är ett kommunalt ansvar tillsammans med ansvaret för själva skolverksamheten. Speciellt i glesbygdskommuner är det en reell avvägning mellan att ha många små skolor vilket innebär höga kostnader för bland annat lokaler eller att istället ha få större skolor och då få högre kostnader för skolskjuts. Kostnaderna för sjukresor är naturligtvis starkt beroende av hur vården lokaliseras i förhållande till var patienterna bor. Lokalisering av äldreboenden och primärvård kan i viss utsträckning påverka behovet av färdtjänst. Kommunerna har en nyckelroll när det gäller flera av de faktorer som påverkar kostnaderna för en effektiv kollektivtrafik. I vissa fall kan det vara bättre med ett gemensamt kommunalt ansvar både för den särskilda kollektivtrafiken och den lokala allmänna kollektiv- trafiken jämfört med att överföra ansvaret för t.ex. färdtjänst till trafikhuvudmannen. Drivkrafter hos kommuner och landsting Drivkrafterna för en välfungerande kollektivtrafik med lagom grad av subvention och utbud är i mångt och mycket desamma oavsett om ansvaret ligger på den kommunala nivån eller lands- tingsnivån. Såväl kommuner som landsting vill ses som attraktiva för boende för att därigenom locka till sig invånare, helst sådana med högre inkomster, genom en välfungerande kollektivtrafik och en låg skattesats. En välfungerande kollektivtrafik kan förbättra matchningen på arbetsmarknaden vilket ger högre sysselsättning och högre löner, något som gynnar både kommuner och landsting. Även kommunerna har alltså starka intressen av en välfunge- rande regional trafik, i synnerhet gäller detta utpendlingskom- muner. Det är därför inte självklart att ett starkt kommunalt inflytande över kollektivtrafiken leder till att den inomkommunala trafiken prioriteras framför den regionala trafiken. finns i princip tre typer av organisationsmodeller för huvudmannaskapet som var och en ger lite olika incitament för parterna i form av kommuner och landsting. Modellen med gemen- samt kostnadsansvar mellan landsting och kommuner innebär att incitamenten för enskilda kommuner att styra trafikutbudet är svaga då förändringar i såväl utbud som biljettintäkter ger små förändringar i den egna kommunens kostnader för kollektiv- trafiken. Kommunerna som ägare har i denna organisationsmodell ett litet inflytande över hur deras skattepengar används i kollektiv- trafiken. I Gävleborgsmodellen där ansvaret för trafiken delats upp mellan kommuner och landsting blir sambandet mellan vilken trafik som erbjuds kommuninvånarna och kostnaderna för den- samma tydligt. Detta gör också att det blir enklare att utkräva ett politiskt ansvar av såväl kommun- som landstingspolitikerna. Kommunerna får även tydliga incitament att genomföra åtgärder som ökar kollektivtrafikens konkurrenskraft, t.ex. i gatunätet, då biljettintäkterna behålls av kommunen. En fungerande Gävleborgs- modell kräver dock att kommunerna har en egen kompetens i kollektivtrafikfrågor för att kunna agera kunniga beställare av trafik från trafikhuvudmannen, något som kan vara svårt att uppnå i små kommuner. med ett större regionalt ansvar för planering och infrastruktur kan ett huvudmannaskap för kollektivtrafiken på regional nivå ge drivkrafter att samordna planeringsfrågor och investeringar i infrastruktur med kollektivtrafiken på ett tydligare sätt . Ett regionalt ansvar innebär också att ingen avgräns- ning behöver göras mellan lokal och regional trafik såsom i Gävleborgsmodellen, en avgränsning som i vissa fall är svår att göra och som kan leda till mellan kommuner och landsting. Oavsett om finansieringen av den del av kollektivtrafiken som inte går att bedriva kommersiellt läggs på landstingsnivån eller den kommunala nivån så kommer kollektivtrafiken att vara en relativt liten budgetpost i den totala landstings- respektive kommun- budgeten. Om det finns något samband mellan ett utgiftsområdes storlek och det politiska intresset för området så har det en relativt liten betydelse för kollektivtrafikens plats i den politiska diskus- sionen om ansvaret för finansieringen läggs på den kommunala eller landstingskommunala nivån. Dagens lagstiftning är flexibel vilket har gett upphov till olika lösningar i olika delar av landet. I storstadsregionerna och ansvarar trafikhuvudmännen för hela den allmänna kollektivtrafiken. I många andra län är ansvaret och därmed finan- sieringen uppdelad på ett sådant sätt att kommunerna ansvarar för den lokala trafiken och för den regionala. Även när det gäller den särskilda kollektivtrafiken finns en inbyggd flexibilitet i dagens lagstiftning i och med att det finns en möjlighet men ingen skyldighet för kommunerna att överlåta ansvaret för färdtjänsten på trafikhuvudmännen. Även i många av de kommuner som har behållit ansvaret för färdtjänstlegitimeringen finns ett omfattande samarbete med trafikhuvudmännen gällande t.ex. upphandling av trafiken och beställningscentraler. Antalet ingående kommuner i de lokala arbetsmarknads- regionerna ger en bild av behovet av samordning av kollektivtrafi- ken över kommungränserna. Det faktum att det just är i och som all kollektivtrafik planeras på en överkommunalnivå kanske kan ses som en följd av att det även är där som arbets- marknadsregionen består av flest antal kommuner. En arbetsmark- nad bestående av många kommuner innebär också att en stor del av arbetsresorna korsar kommungränser, i många fall flera stycken. Majoriteten av arbetsmarknadsregionerna i består dock av endast en eller två kommuner vilket innebär att behovet av en överkommunal samordning av kollektivtrafiken är betydligt mindre. I figur 3 sammanfattas de förhållanden då det kan vara lämpligt att lägga ansvaret för kollektivtrafiken på läns/region nivå respek- tive kommunnivå. Oavsett processen med ett öppnare marknads- tillträde kommer en stor del av den kollektivtrafik som subventioneras att även fortsättningsvis behöva subventioner. Frågan om huvudmannaskap handlar till stor del om vem som är bäst lämpad att sätta rätt nivå på dessa subventioner. Ansvar på läns/region nivå + Om stor andel trafik över + Om mest inomkommunal + Om växande arbetsmarknads- + Om liknande resvanor i hela + Om både utbud och resande + Sjukresor och lokalisering av + Stor del resenärer i kommun A som bor i kommun B + Trafiken utnyttjas mest av den egna befolkningen i kommunen Hur stora samordningsvinster som kan göras genom att samla den allmänna kollektivtrafiken och den särskilda kollektivtrafiken i form av färdtjänst, sjukresor och skolskjuts under samma huvud- man är svårt att svara på och varierar förmodligen mellan olika kommuner. Situationen i storstadsområden är förmodligen radikalt annorlunda jämfört med situationen i glesbygdskommuner. Ett sätt att låta operatörerna själva upptäcka och utnyttja eventuella samordningsfördelar är att rigga upphandlingen av trafiken på sådant sätt att det både är möjligt att lägga anbud på all kollektiv- trafik inklusive den särskilda trafiken eller bara vissa trafikformer. Finns det stora kostnadsbesparingar att göra genom att organisera den allmänna och särskilda kollektivtrafiken tillsammans så kom- mer det att avspeglas i de anbud som lämnas. Detta försvårar dock möjligheten att låta den som ansvarar för trafikeringen också ansvara för tillståndsgivningen för färdtjänst eftersom färdtjänst- legitimeringen är ett myndighetsbeslut. Ett öppnare marknadstillträde kommer förmodligen att få olika stort genomslag i olika delar av landet. Skånetrafiken har undersökt kostnadstäckningsgraden för sina olika linjer och områden och drar slutsatsen att stadsbusstrafikens trafikekonomi har ett tydligt samband med storleken på staden där de större städerna har en högre kostnadstäckningsgrad (Skånetrafiken, 2006). I enlighet med dessa resultat kommer potentialen för operatörer att hitta företagsekonomiskt lönsam trafik att vara större i de tätbefolkade delarna av landet jämfört med de mer glest befolkade delarna.