sou · GYB329 · 2010-05-04 00:00:00 — I SOU 1983:73 valde FRU att inleda överklagbarhetsbestämmelsen (29 §) med den generella begränsningen, att ett beslut får överklagas, om det innebär utövning av en myndighets befogenhet att för enskilda bestämma om förmåner, rättigheter, skyldigheter, disciplin- påföljder, avskedanden eller jämförbara förhållanden – alltså vad som kom att kallas myndighetsutövning. Beträffande ett beslut under handläggningen av ett ärende tillkom den ytterligare restriktionen (30 §), att beslutet fick överklagas endast i samband med det beslut varigenom myndigheten avgjorde ärendet. Dock fick sådant beslut överklagas särskilt, när myndigheten har 1.avvisat ett ombud eller ett biträde, 2.beslutat tillfälligt i saken i avvaktan på att ärendet avgörs, 3.förelagt någon att medverka på annat sätt än genom inställelse inför myndigheten och underlåtenhet att följa föreläggandet kan medföra särskild påföljd för honom, 4.beslutat om undersökning eller omhändertagande av person eller egendom eller om någon annan liknande åtgärd. Det kan noteras, att enumerationen i de båda senare förslagen i princip överensstämmer med den skillnaden att punkterna om uttagande av vite etc. och om ersättning för medverkan saknas i FRU:s förslag. En annan – troligen av 34 § FPL inspirerad – differens utgör det förhållandet, att FRU inte uttryckligen frånkänner andra förfarandebeslut än de särskilt angivna överklagbarhet utan endast vill s.a.s. suspendera deras överklagbarhet till dess ärendet slutligen avgörs. Dessa inte nämnda beslut får överklagas i samband med själva avgörandet, medan de uppräknade besluten får överklagas särskilt. Vi återkommer i våra överväganden till vad detta reellt kan tänkas innebära. Överklagbarhet (36 §) Frekvensen av avvisningar grundade på det överklagade beslutets avsaknad av överklagbarhet är naturligen större, om det inte rör sig om själva avgörandet i ett ärende utan om beslut under initial-, berednings- eller verkställighetsstadierna. Det är vanligen främst det slutliga avgörandet, där myndigheten tar slutlig ställning eller i vart fall skiljer sig från ärendet, som medför markanta verkningar. Då Regeringsrätten med åberopande av allmänna principer för förvaltningsförfarandet avvisat överklagande av olika typer av beredningsbeslut, har man ibland – men inte alltid – vid karakteriseringen av beslutet särskilt nämnt, att det just rört sig om ett beslut under förfarandet. Av detta kan man naturligtvis inte dra slutsatsen, att domstolen vid bedömningen bortsett från beslutets verkningar – eller avsaknaden av sådana – och uteslutande fäst vikt vid det förhållandet, att beslutet meddelats på ett tidigt stadium under handläggningen. Några exempel på beslut som med denna eller liknande typ av motivering frånkänts överklagbarhet är länsstyrelses beslut att under beredningen av ett körkortsärende förelägga sökanden att inge särskilt läkarintyg (RÅ 1976 ref. 126) och begäran om vissa sakuppgifter från en fristående skola i ett tillsynsärende (RÅ 1996 ref. 3). Inte heller beslut att infordra yttranden eller annan utredning från utomstående organ har ansetts överklagbara, t.ex. då social centralnämnd begärt yttrande av läkare i barnavårdsmål (RÅ 1975 ref. 35, RÅ 1975 ref. 38), då inhämtat utlåtande från i disciplinärende (RÅ 1976 ref. 83) och då försäkringskassa begärt viss uppgift från ett försäkringsbolag (RÅ 1986 ref. 37). Framställningar hos andra myndigheter frånkänns också vanligen överklagbarhet, vare sig de avser att initiera ett helt nytt ärende eller sker som ett led i en verkställighetsprocess, t.ex. då byggnadsnämnd beslutat att till allmän åklagare överlämna ärende om utdömande av vite (RÅ 1973 ref. 41). I ett av de nyssnämnda rättsfallen, RÅ 1996 ref. 3, hävdar något onyanserat, att inom förvaltningsrätten råder som huvudprincip att talan får föras endast mot slutliga beslut, medan det för att ett beredningsbeslut ska vara överklagbart krävs att det har mer påtagliga direkta rättsverkningar mot parter eller andra. Att verkningarna står i centrum, och att förekomsten av särskilda medel för att framtvinga dessa är att beakta vid ställningstagandet i överklagbarhetsfrågan, framkommer bättre i ett Överklagbarhet (36 §) annat av de redovisade fallen, RÅ 1986 ref. 37. Regeringsrätten noterade här inledningsvis mera neutralt, att beslutet att inhämta uppgifter från försäkringsbolaget fattats under ett ärendes hand- läggning. Därefter konstaterade man, att ett åsidosättande av den i lag föreskrivna uppgiftsskyldigheten inte medförde någon sanktion eller annan påföljd för bolaget. Inte heller kunde den uppgifts- skyldighet som beslutet kunde innefatta verkställas enligt utsöknings- balkens regler. Därför var ett sådant beslut som meddelat – alltså en begäran som adressaten riskfritt kunde negligera – inte av beskaffenhet att kunna överklagas. I linje med detta synsätt har redan förelägganden att ta initiativ till ett ärende ansetts överklagbara, om en underlåtenhet att iaktta direktivet kunnat få negativa följder för adressaten. Länsstyrelses anmodan att fullgöra anmälningsplikt enligt lagen om tillsyn över stiftelser har t.ex. ansetts överklagbar, då skyldigheten enligt lagen var straffsanktionerad (RÅ 1970 ref. 7). På motsvarande sätt har föreläggande vid vite att enligt regler ge in bouppteckning, ett beslut som naturligtvis inte heller utgjorde något slutligt beslut, ansetts överklagbart (RÅ 2004 ref. 19). Även ett mjukt formulerat beslut av en byggnadsnämnd, vari en fastighetsägare bereddes tillfälle att inkomma med ansökan om byggnadslov, har i ett rättsfall (RÅ 1980 2:28) ansetts kunna över- klagas. Regeringsrätten noterade här, att nämnden i beslutet upplyst fastighetsägaren om att den – om ansökan inte kom in inom föreskriven tid – skulle låta upprätta de för ärendets prövning nödvändiga handlingarna på hans bekostnad. Enligt domstolen fick beslutet därför anses jämställt med ett föreläggande att inkomma med dessa handlingar vid angivet äventyr. Nämnas kan också att ett bordläggningsbeslut i ett byggnadslovs- ärende i visst fall ansetts överklagbart, då det påverkat den slutliga utgången genom att nybyggnadsförbud meddelats (RÅ 1977 ref. 95). I motiveringen underströk Regeringsrätten, att det var hänsynen till beslutets speciella rättsliga betydelse och det behov av rättsskydd som det därmed väckte som varit avgörande. Det var inte fråga om att generellt öppna väg för överklagande av bordläggningsbeslut. Interimistiska beslut, som endast innefattar ett preliminärt ställningstagande och alltså inte avgör saken annat än temporärt, behandlas från överklagbarhetssynpunkt på samma sätt som slutliga avgöranden. Så länge de gäller har de normalt sådana verkningar som konstituerar överklagbarhet. Överklagbarhet (36 §) Också avvisnings- och avskrivningsbeslut, som logiskt fattas på initialstadiet – även om de naturligtvis beroende på omständigheterna kan förekomma i alla skeden under handläggningen – men som utgör slutliga beslut med påtaglig effekt för den som därigenom förvägras prövning av ett framställt anspråk, är överklagbara (jfr t.ex. RÅ 1976 ref. 138 resp. RÅ 1973 ref. 4). Detsamma gäller beslut att överlämna ett ärende till en annan myndighet (RÅ 2003 ref. 87). Det sistnämnda fallet illustrerar tydligt vådorna av tesen att beslut under beredningen normalt inte kan överklagas separat, vilken åberopats av underinstanserna. Regeringsrätten lade saken tillrätta genom följande uttalande: Den myndighet som till annan överlämnar ett ärende för avgörande i sak har därmed avslutat sin handläggning och avhänt sig vidare befattning med detta ärende. Överlämnandebeslutet är alltså inte ett beslut under beredningen utan ett slutligt beslut, närmast jämförbart med enligt fast rättspraxis överklagbara avvisnings- eller avskrivningsbeslut. En myndighet kan också skilja sig från ett ärende genom att återförvisa detta till en lägre instans. Hur den slutliga utgången blir ställs därmed . I linje med vad som enligt 34 § FPL uttryckligen gäller för förvaltningsdomstolarnas del har Regerings- rätten i RÅ 2005 ref. 83 ansett länsstyrelses beslut att återförvisa ett ärende om bygglov till överklagbart på grund av de riktlinjer för bygglovsfrågans bedömning som uppställt i beslutet (se även t.ex. RÅ 1981 1:76, RÅ 2006 ref. 9). Beslutet innefattade alltså, som det uttrycks i nämnda lagrum, avgörande av fråga, som inverkar på målets utgång. Återförvisas ett ärende däremot endast för att utredningen ska kompletteras, föreligger inget rättsskyddsbehov, som motiverar att beslutet tillerkänns överklagbarhet. (Ang tillämpningen av FPL i olika situationer, se t.ex. RÅ 1973 ref. 65, RÅ 1981 1:76, RÅ 2004 ref. 15, RÅ 2006 ref. 9, RÅ 2006 ref. Som framgått ovan bygger 34 § FPL på förutsättningen, att det går att skilja beslut i själva målet från beslut, som ej innebär att målet avgöres. Mot de sistnämnda får separat talan föras i särskilt angivna fall, företrädesvis gällande sådana förfarandebeslut som i praxis ansetts överklagbara även då de meddelats av förvaltnings- myndighet. Det rör sig, som framgått ovan (32.3.2), främst om beslut, som typiskt är ägnade att medföra självständiga verkningar, såsom interimistiska beslut, sanktionerade förelägganden att medverka vid utredningen, beslut att utdöma vite eller annan påföljd för Överklagbarhet (36 §) underlåtenhet att iaktta förelägganden, förordnanden ang. under- sökning eller omhändertagande av person eller egendom etc. De beslut under förfarandet som inte omfattas av undantagen och som således bara kan överklagas i samband med talan mot beslut i själva målet sammanfaller följaktligen i stora drag med dem som enligt vad ovan framgått inte heller ansetts överklagbara, då de meddelats av förvaltningsmyndighet. Exempel är avslag på yrkande om läkarundersökning i mål om överflyttning av barn (RÅ 1990 ref. 74), avslag på begäran om muntlig förhandling (RÅ 1995 ref. 59) och avvisning av för sent framställd jävsinvändning (RÅ 1996 ref. 64). 32.6.1En allmän överklagbarhetsregel (36 § första stycket) Genom den ovan beskrivna utvecklingen i praxis har överklagbarhets- frågan kommit att diskuteras i mera realistiska termer. Regerings- rätten får därmed anses i stort sett ha gjort upp räkningen med resonemang kring frågor om myndighetsutövning, rättsverkningar och bindande beslut. Man har tydligt markerat, att det i stället är beslutens faktiska verkningar som i grunden är avgörande för bedömningen. Att exigibilitet inte kan vara en nödvändig förutsättning för att beslut, som direkt anger det handlande eller den underlåtenhet från adressatens sida som myndigheten förväntar sig, ska vara överklagbart är uppenbart. Vore så fallet, skulle t.ex. ett vanligt föreläggande frånkännas överklagbarhet och den enskilde vara hänvisad till att avvakta till dess ett nytt föreläggande vid vite meddelats. Inte heller avslagsbeslut, som ju utövar sin verkan oberoende av varje tvångs- användning, skulle kunna överklagas. Något stöd för en sådan restriktivitet, som skulle urholka rättsskyddet dramatiskt, finns inte i doktrin eller praxis – och egentligen inte heller i de lagförarbeten som, utan att göra klart för sig eller andra vad som avses, använder förekomsten av rättsverkningar som avgörande faktor vid överklagbarhetsprövningen. Om ett beslut medför positiv rättskraft, talar mycket för att det ska kunna överklagas. Den fråga som avgjorts genom beslutet är ju definitivt besvarad. Som grundläggande förutsättning måste emellertid gälla, att de senare beslut som direkt grundas på det rättskraftiga Överklagbarhet (36 §) beslutet har sådana effekter mot någon, att ett behov av rättsskydd föreligger. Även här blir de faktiska verkningarna i slutändan avgörande. Diskussionen kring frågor om möjligheten att överklaga beslut av typ förhandsbesked, principbeslut och liknande visar också, att det inte generellt är givet, att avsaknad av positiv rättskraft medför att ett beslut bör frånkännas överklagbarhet. Det beror bl.a. på hur beslutet utformats och kunnat uppfattas. Det betyder naturligtvis inte, att förekomsten av rättsverkningar helt spelat ut sin roll i sammanhanget. Förekomsten av sådana verkningar i ett konkret fall är en indikation på att beslutet bör tillerkännas överklagbarhet men inte av den anledningen, att den enskilde drabbas av någon speciell form av verkan, utan därför att rättsordningen tillhandahåller speciella medel för att garantera att det kommer att realiseras (exigibilitet) respektive läggas till grund för ett senare beslut (positiv rättskraft). Den verkan som motiverar överklagbarhet är alltid faktisk. Den kan följa även av beslut, som inte kan genomdrivas med anlitande av våld eller tvång, liksom av beslut, som inte nödvändigtvis men de facto läggs till grund för senare beslut. Förekomsten av rättsverkningar kan alltså åberopas som ett skäl för att vissa beslut med påvisbara faktiska verkningar bör kunna överklagas. Däremot ger avsaknaden av rättsverkningar inte grund för påståenden om att ett beslut därför bör frånkännas överklagbarhet. Att man trots flera försök misslyckats med att reglera överklagbarhetsfrågan i förvaltningslagen hänger enligt vår mening delvis samman med att man inte velat se problemet så enkelt och handfast som det egentligen är utan vävt in rättsideologiska element i resonemangen. Utvecklingen i praxis med betonandet av de faktiska verkningarnas avgörande betydelse bör följas upp med en överklagbarhetsregel i den nya förvaltningslagen, baserad på samma grundsyn och befriad från den barlast som anknytningen till de ovan citerade juridiska figurerna innefattar. Svårigheten är naturligtvis att finna en formel, som inte framstår som helt innehållslös. En bestämmelse som helt kort fastslår, att ett beslut får överklagas om det är ägnat att påverka någons personliga eller ekonomiska ställning, kan naturligtvis förväntas möta sådana invändningar från dem som föredrar och förväntar sig ett mera detaljerat och utmejslat systembygge. Vi anser emellertid att en bestämmelse i denna riktning uppfyller det nödvändiga kravet på realism som den ur rättssäkerhetssynpunkt tillför väsentliga element. Överklagbarhet (36 §) För de myndigheter som har att tillämpa regeln, liksom för de enskilda som ska försvara sig med hjälp av denna, är det mest väsentliga, att föreskriften är enkel och begriplig. Att komplicera den med juridiskt finsnickeri och att försöka tillgodose varje tänkbart behov av ytterligare vägledning för speciella situationer vore förfelat, då det gäller en produkt av förvaltningslagens typ. Man måste nöja sig med att ge information om vilket kriterium som är avgörande för att ett beslut ska kunna angripas. Regeln måste ge en klar indikation om var lösningen ska sökas, vilka omständigheter som fäller avgörandet. Genom att de faktiska verkningarna skjuts i förgrunden, speglas överklagandeinstitutets syfte på ett tydligt sätt. Det gäller att tillhandahålla ett medel för den eller dem som i personligt eller ekonomiskt hänseende faktiskt påverkas av ett besluts konsekvenser att genom högre organs ingripande få beslutet överprövat och i förekommande fall effekterna eliminerade. Hur verkningarna rättsligt karakteriseras är i princip egalt. Är beslutet till sin karaktär harmlöst, föreligger å andra sidan inget behov av sådant rättsskydd. En ur den enskildes synvinkel ytterst betydelsefull följd av detta sätt att hantera frågan är, att det ges ett uttryckligt stöd för den nyare praxis som innebär att beslut, vilka visserligen inte kan genomdrivas med tvång eller som inte med automatik kan läggas till grund för senare beslut men utformats på ett sätt som är ägnat att leda till att de ändå får konsekvenser enligt sitt innehåll, tillerkänns överklagbarhet. Myndigheternas möjlighet att freda ett sådant beslut från angrepp genom att hävda, att det bara rör sig om råd, anvisningar, rekommendationer eller liknande – vilka det står adressaten fritt att följa eller negligera – kan effektivt motverkas genom direkt lagtillämpning. Det bör understrykas, att det är ett gammalt problem som härigenom får sin lösning (se Ragnemalm 1970, bl.a. s. 390–405) som behovet av klarläggande i lag accentuerats genom ökat bruk av olika typer av information i beslutsform. Oavsett hur besluten rubriceras blir de med en sådan bestämmelse överklagbara, om de fått eller kan beräknas få faktiska konsekvenser. För att utesluta att bestämmelsen tas till intäkt för att varje hypotes om att ett beslut kan medföra negativa faktiska effekter för någon skulle grunda överklagbarhet, bör det klart framgå, att beslutet till sin karaktär – med särskilt beaktande av hur det utformats – måste vara sådant, att effekternas inträde är sannolik. Överklagbarhet (36 §) Vi föreslås att detta markeras genom uttrycket att beslutet ska kunna antas påverka någons situation. Inte vilken obetydlig påverkan som helst bör vara tillräcklig för att överklagandeinstitutet ska kunna aktiveras. Att den måste vara av någorlunda kvalificerat slag markeras lämpligen genom ett krav på att det ska röra sig om en väsentlig sådan. Objektet för påverkan bör bestämmas så, att både rent personliga förhållanden och ekonomiska omständigheter innefattas. En öppning för beaktande även av andra varianter bör dessutom lämnas. Vad som kan beröras av beslutets verkningar kan lämpligen bestämmas som någons situation i personligt, ekonomiskt eller annat hänseende. Vi föreslår i linje med det sagda att i den nya förvaltningslagen intas en grundläggande regel om besluts överklagbarhet, placerad i första stycket av den aktuella paragrafen och med följande lydelse: Ett beslut får överklagas om det kan antas i väsentlig mån påverka någons situation i personligt, ekonomiskt eller annat hänseende. 32.6.2Ingen särbehandling av förfarandebeslut Som framgått ovan har man i de tidigare förslagen till allmänna bestämmelser om överklagbarhet i förvaltningslagen – enligt samma modell som tillämpats i 34 § FPL – utgått från att en skiljelinje bör dras mellan å ena sidan beslut under förfarandet eller beslut under handläggningen och å andra sidan slutliga beslut eller beslut varigenom ärendet avgörs. Den förra typen av beslut har som regel inte ansetts självständigt överklagbara utan endast möjliga att angripa i samband med att avgörandet i ärendet överklagas. I vissa särskilt angivna fall har de emellertid behandlats på samma sätt som den senare typen av beslut och alltså ansetts kunna överklagas särskilt. Den bakomliggande tanken är naturligtvis, att ett behov av rättsskydd primärt gör sig gällande, då det är fråga om själva avgörandet i ett ärende, och att effektiviteten i förfarandet inte bör äventyras genom överklaganden av diverse mindre väsentliga förfarandebeslut. Uppdelningen kan också sägas spegla en verklighet, då överklagbarhet i praxis huvudsakligen tillerkänns det förra slaget av beslut, som ju mera typiskt är ägnade att medföra faktiska verkningar. Flera skäl talar emellertid mot att bygga en överklag- barhetsregel på en sådan distinktion. Överklagbarhet (36 §) En invändning hänger samman med oklarheten i själva begreppsbildningen. Ett förfarandebeslut kan, som framgått ovan (32.5.1), uppfattas på två sätt. Antingen hänförs hit endast beslut, som under handläggningen meddelas av den för ärendet huvud- ansvariga myndigheten – detta tycks vara den inställning som lagförslagen bygger på – eller också inkluderas även beslut, som andra myndigheter bidrar med under samma förfarande. Enligt det sistnämnda synsättet är således även en framställning eller ett yttrande, som en myndighet avger till en annan under dennas handläggning av ett ärende, ett förfarandebeslut, eftersom det inte leder till att detta ärende därigenom avgörs. Ser man till beslutens – i regel begränsade – verkningar, föreligger knappast någon artskillnad mellan t.ex. en myndighets beslut att inhämta synpunkter från en annan myndighet och denna andra myndighets beslut att avge det begärda yttrandet. Det är inte heller korrekt att sätta likhetstecken mellan ett slutligt beslut och ett beslut varigenom ärendet avgöres, dvs. vad som enligt förvaltningsrättslig terminologi benämns ett huvudsakligt beslut. För att anknyta till det givna exemplet är t.ex. en myndighets yttrande till ett annat organ denna myndighets slutliga beslut – den skiljer sig därmed från sitt ärende, som just har till syfte att åstadkomma detta yttrande – men det avgör inte något ärende i sak och är därmed inte att anse som huvudsakligt; att åstadkomma ett sådant beslut är en uppgift för den myndighet som begärt yttrandet. På motsvarande sätt är t.ex. ett avvisnings- eller avskrivningsbeslut myndighetens slutliga beslut i ärendet, men det innebär inget avgörande i sak utan tvärtom en vägran att företa en sakprövning och är följaktligen inget huvudsakligt beslut. Konstruktionen är även i ett annat avseende mindre adekvat. Strikt juridiskt förhåller det sig knappast så, att överklagbarheten tidsmässigt förskjuts vad gäller förfarandebeslut, som inte avses kunna överklagas självständigt eller särskilt. De blir i realiteten inte heller överklagbara sedan ärendet avgjorts. Vad som händer är i stället, att felaktigheter under förfarandet – manifesterade i särskilda beslut eller inte – i samband med ett överklagande av själva avgörandet kan åberopas som omständigheter till stöd för att talan ska bifallas. Detta är inte detsamma som att förfarandebeslutet överklagas. (Jfr BSK:s uttalande om att beslut under förfarandet som regel icke må överklagas utan blott åberopas som en SOU 2010:29 Överklagbarhet (36 §) ogynnsam faktor vid överklagande i huvudsaken, SOU 1964:27 s. Att en särbehandling av förfarandebesluten knappast är ägnad att ge bestämmelserna större pregnans framgår också av de många undantag som ansetts nödvändiga för att man som huvudregel ska kunna frånkänna dem överklagbarhet. Då man i omfattande uppräkningar tvingats definiera – ibland på ett ganska svepande sätt – en stor mängd beslut, som trots allt bör kunna överklagas, tvingas tillämparen att företa tolkningsoperationer avseende varje enskild beslutsdefinition. Anlitandet av en sådan enumerationsmetod innefattar också alltid en latent risk för att beslutsvarianter som borde ha varit med förbisetts, och att rättsskyddet därigenom oavsiktligt försvagats. Den enligt vår mening tyngst vägande invändningen är emellertid, att den anvisade lösningen på frågan om förfarandebesluts överklagbarhet knappast tillför något i sak. De många beslut av denna art som ändå anses vara överklagbara är i princip sådana som omfattas av den av oss ovan föreslagna regeln. Det rör sig principiellt just om beslut, som är ägnade att väsentligt påverka någons personliga eller ekonomiska situation. Den omständigheten att frekvensen av beslut med sådana påtagliga verkningar är större, då det gäller ärendenas avgörande än då det är fråga om åtgärder under handläggningen, hindrar inte att principerna för bedömningen i konkreta fall är och bör vara desamma. 32.6.3Undantag för vissa beslutstyper (36 § andra stycket) En återstående fråga är om det av speciella skäl finns anledning att frånkänna vissa beslut överklagbarhet, trots att de uppfyller kriterierna i den av oss föreslagna bestämmelsen. För att ett sådant undantag ska föreskrivas i förvaltningslagen, måste det naturligtvis vara fråga om beslut, som kan förekomma i flera olika sammanhang inom den offentliga förvaltningen. Rör det sig om en för ett speciellt materiellt område unik beslutstyp, får frågan om undantag övervägas inom ramen för vederbörande specialförfattning. En grundläggande förutsättning är givetvis i båda fallen, att en sådan åtgärd inte åsidosätter skyldighet att tillgodose den rätt till domstols- prövning av civila rättigheter eller skyldigheter som följer av artikel 6 i eller det krav på domstolskontroll som följer av . Överklagbarhet (36 §)