sou · GYB314 · 2010-03-09 00:00:00 — Vad som däremot kan inträffa under domstolsprocessen är att t.ex. de polismän som har haft hand om utredningen blir kallade som vittnen och att frågan då ställs om vem som lämnat upplysningar till polisen. finns i prak- tiken ingen möjlighet att förtiga sådana uppgifter i syfte att skydda informatörer, framhöll BRU. I takt med att den kvalificerade brottsligheten kommit att bli alltmer medveten om polisens hantering av informatörer och de nämnda begränsningarna i skyddet av dessa, har problemet accen- tuerats och har nått ett stadium där det enligt BRU framstår som verkligt angeläget att en lösning kommer till stånd. En för- fattningsändring i det avseendet kan förväntas leda till att myndig- heterna får betydligt fler och kvalitativt bättre upplysningar från informatörer i såväl underrättelsearbetet som i det brottsutredande arbetet och att arbetet på det sättet blir mer effektivt. Frågan hänger intimt samman med arbetsmetoderna provokation, kontrollerad leverans och användning av skyddsidentitet vid infiltrationsopera- tioner. Informatörer har ofta en central betydelse i de utredningar som leder fram till att dessa metoder används. Lagregleras sådana metoder, som BRU föreslog, riskerar informatörer bli än mer expo- nerade än befarade BRU. Särskilt gäller det sagda beträffande provokationer och kontrollerade leveranser i och med BRU:s för- slag att metoderna ska lagregleras såsom straffprocessuella tvångs- medel. Enligt BRU:s förslag ska varje sådan åtgärd under en för- undersökning dokumenteras i protokoll enligt 27 kap. 13 § RB vilket bl.a. innebär att såväl ändamålet med som vad som förekommit vid provokationen eller den kontrollerade leveransen ska anges i ett särskilt protokoll eller annars i förundersökningsprotokollet. I den mån en informatör eller annan privatperson används vid provoka- tionen (t.ex. som köpare av ett narkotikaparti) uppstår således en ökad risk för denne. BRU:s utgångspunkt är alltså att den misstänkte och andra inte alltid ska få reda på vem som har lämnat information till polisen. Detta måste vägas in när informatörernas uppgifter används i brotts- utredningar. BRU framhåller dock att den absoluta huvuddelen av alla uppgifter från informatörer inte används till annat än att sätta polisen på spåret, dvs. uppgifterna utgör vägledning för vidare underrättelseverksamhet, spaning och utredning. Principen om fri bevisprövning medför t.ex. att sådana uppgifter endast i undantags- fall ensamma med framgång kan åberopas som bevisning. Informa- tören används i de fall som är aktuella som tipsare. Med infor- mationen som bas fortsätter alltså de brottsutredande myndigheterna att bedriva underrättelseverksamhet, spaning och utredning. Det är vad polisen får fram genom att så att säga agera på tipset som är väsentligt. Däremot måste det enligt BRU:s bedömning tillhöra undantagsfallen att uppgifterna i sig kan få betydelse som bevis mot någon. Det är också bl.a. på grund av detta som det enligt BRU:s mening är möjligt att av rättssäkerhetsskäl föreslå en ordning där uppgifter om informatörer kan hemlighållas för den misstänkte respektive tilltalade. Enligt BRU kan en begränsad rätt till insyn när det gäller upp- gifter om informatörer bara marginellt påverka rättssäkerheten för den misstänkte eller den tilltalade. Däremot kan tryggheten öka mar- kant för den som lämnar uppgifter om brottslighet till myndigheterna (jfr artikel 8 i ). BRU föreslår också en ventil som innebär en möjlighet för domstolen att vid synnerliga skäl besluta att uppgifterna ska avslöjas. BRU har därför föreslagit att det ska vara möjligt att hemlighålla uppgifter som hänför sig till identiteterna hos de informatörer som polisen och de andra brottsbekämpande myndigheterna använder i underrättelseverksamhet och brottsutredningsverksamhet. terna ska enligt BRU:s förslag skyddas även under domstolsprocessen genom möjlighet för ett vittne, t.ex. en polisman, att vägra yttra sig i syfte att inte röja identiteterna. Av rättssäkerhetsskäl ska domstolen dock, enligt BRU:s förslag, kunna besluta att vittne ska avslöja identiteten, om det finns syn- nerliga skäl. För det fall informatörens själv ska vittna i domstol, ska vanliga bestämmelser gälla, exempelvis när det gäller skyldig- heten att uppge sitt namn. BRU:s närmare lagtekniska lösning innebär en lagreglering av att uppgiftslämnares – tillfälliga uppgiftslämnare eller regelrätta infor- matörers – identitet inte ska röjas om den brottsbekämpande myn- digheten utfäst att så inte ska ske. En sådan utfästelse kan, enligt BRU, lämnas helt formlöst i förväg, dvs. innan uppgifterna lämnas till polisen, eller i efterhand, för det fall uppgiftslämnaren först senare blir medveten om att han eller hon behöver skydd för sin identitet. Skyddet enligt förslaget gäller i åklagarmyndighets, polismyndig- hets, , och verksamhet för att förebygga, uppdaga, utreda och beivra brott. Skyddet gäller således för uppgiftslämnare som varit verksamma under såväl under- rättelsestadiet som förundersökningsstadiet hos någon brottsbekäm- pande myndighet. I konsekvens med BRU:s synsätt i fråga om insynsrätten enligt 23 kap 18 § RB och relationen till kollisionsbestämmelsen i numera 10 kap. 3 § OSL, har BRU sett det som nödvändigt med en komplet- tering i RB som begränsar den misstänktes och hans eller hennes försvarares rätt till insyn i förundersökningen avseende uppgifter som hänför sig till informatörers identiteter. Enligt BRU:s förslag föreskrivs i 23 kap. 18 § RB uttryckligen att den misstänktes eller dennes försvarares rätt att ta del av vad som har förekommit vid för- undersökningen inte gäller uppgifter om identiteten på sådana upp- giftslämnare som nämnts i föregående stycke. Uppgifterna får alltså lämnas ut först efter en prövning enligt OSL där den misstänktes insynsrätt inte är mera långtgående än den rätt till insyn i allmänna handlingar som vem som helst har enligt tryckfrihetsförordningen. Som BRU framhåller kan det i vissa fall tänkas att även de rent materiella delarna av en informatörs uppgifter kan behöva hemlig- hållas, om man av dessa lätt kan sluta sig till vem informatören är. BRU har vidare föreslagit att ett vittne ska få lov att vägra yttra sig i syfte att inte röja identiteterna hos uppgiftslämnare. För det fall uppgiftslämnaren själv ska vittna, ska de vanliga bestämmelserna om skyldigheten att uppge bl.a. sitt namn gälla (36 kap. 10 § RB). För att den tilltalades rättssäkerhet ska kunna tillgodoses, har BRU föreslagit att det vid synnerliga skäl ska finnas möjlighet till undantag från vittnets rätt att vägra yttra sig om uppgiftslämnarens identitet. Om de uppgifter som informatören lämnat används av åklagaren som bevisning i målet, måste det inom ramen för försvaret av den tilltalade finnas möjlighet att få uppgift om informatörens identitet. Finns det synnerliga skäl ska rätten att vägra yttra sig så- ledes inte gälla. Vid en sådan bedömning får det i praktiken göras en avvägning mellan vikten av en fullständig utredning och andra om- ständigheter. De senare omständigheterna kan t.ex. vara säkerheten för informatören eller en honom eller henne närstående person lik- som intresset av att skydda metoder eller liknande i polisens arbete med informatörer. Om uppgifter från hemliga informatörer åberopas i ett brottmål och förs fram i vittnesförhör med exempelvis en polisman, får det, enligt BRU, precis som i andra situationer vara upp till domstolen i det enskilda fallet att bevaka så att den tilltalades rättigheter enligt inte träds för när. Det får ske vid bevisvärde- ringen där andrahandsuppgifterna från den anonyma källan natur- ligtvis måste bedömas med särskild försiktighet. Sammanfattningsvis finns BRU:s författningsförslag rörande skyddet för informatörer på två håll i RB. Dels i 23 kap. 18 § RB genom ett nytt sista stycke med följande lydelse. Den misstänktes och hans försvarares rätt att ta del av vad som före- kommit vid undersökningen gäller inte för uppgift som hänför sig till sådan identitet som avses i 36 kap. 6 § andra stycket 2 och 3. Dels i 36 kap. 6 § RB rörande vad ett vittne får vägra att yttra sig om enligt följande lydelse av föreslagna nya andra och tredje stycken i paragrafen. Ett vittne får också vägra att yttra sig i syfte att inte röja 2.skyddsidentitet enligt 10 c § polislagen (1984:387) eller den rätta identiteten hos den som har skyddsidentitet, eller 3.identiteten hos den som har lämnat uppgifter för att användas i åklagarmyndighets, polismyndighets, skattemyndighets, eller verksamhet för att förebygga, uppdaga, utreda eller beivra brott, om myndigheten har utfäst att uppgifter som hänför sig till hans identitet inte skall röjas. Rätten att vägra att yttra sig enligt andra stycket gäller inte, om det finns synnerliga skäl att uppgiften röjs. I remissomgången utsattes BRU:s förslag för en hel del kritik, i synnerhet från JO. När det gäller förslaget i fråga om skydd för informatörer anförde JO att det skulle innebära en klar försvagning av den misstänktes respektive den tilltalades rättssäkerhet. JO ifrågasatte förvisso inte BRU:s bedömning av informatörernas värde för polisarbetet men påpekade att det oftast är fråga om personer som själva deltar i eller annars har nära anknytning till brottslig verksamhet och som i sina relationer till polisen drivs av helt andra motiv än ett på medborgaranda grundat intresse av att främja laglydnad och rätts- säkerhet. Det är därför angeläget, menade JO, att den polisman som anlitar informatörer håller ett tillräckligt stort mentalt avstånd till dessa och är medveten om faran för att bli manipulerad på olika sätt. Det finns alltid en risk att de personliga banden mellan en polis- man och hans informatörer blir alltför starka och att polismannen därmed frestas att skydda informatörerna på ett otillbörligt sätt, t.ex. genom att åsidosätta sina skyldigheter att rapportera och in- gripa mot brott som han får kännedom om. En reglering av det slag som BRU föreslår kommer enligt JO att fungera inte bara som ett skydd för informatörerna utan också som en möjlighet att dölja vad som har förevarit i kontakterna mellan dessa och de polismän som utnyttjar deras tjänster. Det är uppen- bart att en sådan ordning är ägnad att allvarligt undergräva allmän- hetens förtroende för polisen. JO menade också att BRU inte till- räckligt hade konkretiserat sina påståenden om olägenheterna med den nuvarande ordning i denna del. JO avstyrkte således att BRU:s förslag till skydd för informatörer genomfördes. Även JK framförde viss kritik mot förslaget. Enligt JK innebär förslaget ett avsteg från den grundläggande principen om den till- talades ovillkorliga rätt till partsinsyn. I den mån uppgifterna används som bevisning, genom förhör med en polisman, blir bevisningen dess- utom i realiteten ett kringgående av förbudet mot anonyma vittnen. JK ställde sig därför tveksam till att förslaget genomfördes. JK ifrågasatte även om den föreslagna ventilregeln – som innebär att rätten för ett vittne att vägra röja en informatörs identitet inte gäller när det finns synnerliga skäl – är lämpligt utformad. Bestäm- melsen torde bli svår att tillämpa i situationer när både den tilltala- des rättssäkerhetsintresse och informatörens sekretessintresse väger mycket tungt. Bristande förutsebarhet kan leda till att en uppgifts- lämnare felaktigt utgår från att identiteten inte kommer att röjas. Eftersom det är rätten som fattar beslut i frågan kan dessutom polisen, eller åklagaren, inte rimligen göra någon helt säker bedömning under förundersökningen. Det torde räcka med ett enda uppmärksammat fall, där rätten upphäver ett utfäst sekretesskydd, för att presumtiva informatörers förtroende för sekretessbestämmelsen ska urholkas. För det fall reformbehovet anses så stort att det bedöms över- väga de invändningar som av rättssäkerhetsskäl kan göras mot för- slaget, bör det i vart fall få gälla endast när uppgiftslämnandet gäller mycket allvarlig brottslighet. Upplysningar från informatörer bör vidare få användas endast för att sätta polisen på spåret, dvs. de bör inte kunna ges betydelse som bevisning. Frågorna borde, enligt JK, övervägas närmare, varvid innehållet i Personsäkerhetsutred- ningens slutbetänkande Ett nationellt program om personsäkerhet (SOU 2004:1) även bör beaktas. JK framhöll även att det kan finnas skäl att göra undantag för meddelarfriheten när det gäller sekretess- belagda uppgifter om informatörer. En annan remissinstans som framförde invändningar mot för- slaget var vid som anförde att en sådan rätt till anonymitet kan utgöra ett allvarligt hot mot en rättvis rättegång. Under alla omständigheter är det viktigt för domaren vid värdering av styrkan i ett vittnesbevis att också ha kunskap om vem en viss uppgiftslämnare är. För att få tillgång till denna kun- skap, bör domaren således alltid ha rätt att få denna information, också om den hemlighålls för den anklagade och dennes försvar. Lagen borde därför kompletteras med en regel som möjliggör att sådan relevant information lämnas till domaren in camera. Några remissinstanser, som i och för sig godtog förslaget, t.ex. och , framförde liknande synpunkter som JK om att informatörers uppgifter främst bör an- vändas för vidare underrättelse- eller utredningsåtgärder och inte som bevisning i en brottmålsrättegång. påpekade att det är givet att värderingen av uppgifter som i rättegång åberopas från en anonym källa måste ske med stor försiktighet. och hörde till de remissinstanser som efterlyste en närmare utveckling av ventilregelns innebörd när det gäller vad som ska utgöra synnerliga skäl i förslaget till ändring i 36 kap. 6 § RB. Till de remissinstanser som tillstyrkte eller godtog förslaget om skydd för informatörer utan att framföra några särskilda synpunkter hör t.ex. , Hovrätten över och , Dom- stolsverket och . Även anslöt sig till BRU:s överväganden och förslag, dock med den invändningen att det inom ramen för bestämmelserna i 23 kap. 18 § RB bör vara möjligt för en åklagare att efter begäran från försvararen röja identiteten på en informatör för att bereda försvaret möjlighet att vidta kontroller av informatörens tillför- litlighet. Riksåklagaren och () tillstyrkte förslaget och påpekade var för sig det särskilt viktiga i att en utfästelse om att inte röja en uppgiftslämnares identitet måste dokumenteras. Enligt RPS är det vidare viktigt att betona att det bara är myndigheten som sådan som ska kunna lämna sådana utfästelser. 3.4Aktuell reglering samt några senare lagändringar efter BRU:s betänkande, m.m. I 23 kap. RB och i den anslutande förundersökningskungörelsen (1947:948; i fortsättningen FUK) är vissa brottsutredningsmetoder närmare reglerade, bl.a. hållande av förhör, inhämtande av viss be- visning och dokumentation m.m. Regleringen av de straffprocessuella tvångsmedlen i 23–28 kap. RB kan också till dels sägas vara en reg- lering av brottsutredningsmetoder. I övrigt är inte arbetsmetoderna vid förundersökning närmare reglerade, särskilt gäller detta spanings- verksamheten inom ramen för en inledd förundersökning. I än högre grad är arbetsmetoderna oreglerade när det gäller underrättelseverksamheten. Klart är att straffprocessuella tvångs- medel inte får tillgripas med undantag från vad som anges i lagen (2007:979) om åtgärder för att förhindra vissa särskilt allvarliga brott. Enligt den lagen får polisen, efter tillstånd från allmän dom- stol, använda hemliga tvångsmedel (dock inte hemlig rumsavlyssning) även utanför förundersökningsförfarandet, nämligen i preventivt syfte avseende viss i lagen särskilt preciserad brottslighet. De åtgärder som kan bli aktuella kan dock vara av integritets- känslig karaktär. Av artikel 8 om rätten till skydd för privat- och familjeliv i torde följa att åtgärder som utgör intrång i enskildas privat- och familjeliv, hem och korrespondens inte är tillåtna. De befogenheter som myndigheterna har är alltså begränsade på det sättet. Vidare gäller de allmänna behovs- och proportionalitetsprin- cipen för polisingripanden enligt 8 § polislagen (1984:387). Där anges att tjänsteuppgifter ska – under iakttagande av vad som före- skrivs i lag eller annan författning – utföras på ett sätt som är för- svarligt med hänsyn till åtgärdens syfte och övriga omständigheter. Vad det kan bli fråga om är framför allt att inhämta uppgifter genom att göra iakttagelser på offentliga platser eller använda allmänna eller egna källor. Måste t.ex. tvång tillgripas, ska det ske endast i den form och den utsträckning som behövs för att det avsedda resultatet ska uppnås. Bestämmelsen i 8 § polislagen i förening med den allmänna regleringen av polisens uppgifter som ges i 1 och 2 §§ polislagen bör ses som ett allmänt bemyndigande för polisen att vidta de åt- gärder som är försvarliga för att polisen ska kunna fullgöra dessa uppgifter, så länge det inte är frågan om åtgärder som begränsar en grundlagsskyddad rättighet eller som står i strid mot någon annan lag eller förordning eller mot . Av förarbetena till polislagen framgår bl.a. att polis aldrig får begå en krimina- liserad handling för att kunna efterforska eller avslöja ett brott (prop. 1983/84:111 s. 47 f.). För poliser likväl som för andra gäller dock att det kan finnas grund för ansvarsfrihet vid handlande i nöd enligt bestämmelsen i 24 kap. 4 § . När det gäller okonventionella spaningsmetoder eller andra oreg- lerade arbetsmetoder faller dessa således ytterst tillbaka på reglerna i 8 § polislagen samt vad som följer av . Det sagda gäller också de brottsbekämpande myndigheternas informa- törsverksamhet eller annan befattning med mer tillfälliga uppgifts- lämnare som polisen har kontakt med i underrättelseverksamheten eller i brottsutredningar. Frågan om de rättsliga ramarna för denna verksamhet har inte på samma sätt som vissa andra arbetsmetoder, t.ex. provokativa åtgärder, blivit föremål för analys i doktrin eller i vägledande avgöranden. I avsnitt 3.5 kommer emellertid att redo- göras kort för några rättsfall och uttalanden från JO och JK med anknytning till informatörer. Som framgått ovan finns därutöver de av meddelade myndighetsföreskrifterna rörande informatörsverksamheten, se RPSFS 2007:5 och redovisningen ovan i avsnitt 3.2. Här kan också nämnas Riksåklagarens riktlinjer för Handlägg- ning av provokativa åtgärder, RåR 2007:1, inom ramen för en inledd förundersökning. Däri anges bl.a. att beslut om provokativa åtgärder fattas av åklagare i egenskap av förundersökningsledare och, som huvudregel, i enlighet med en genomförandeplan som upprättats av polismyndighet eller . Väsentligt enligt riktlinjerna är att åtgärderna planeras noga och genomförs under tydlig styrning och kontroll. Vidare anges att de provokativa åtgärderna ska dokumen- teras enligt 23 kap. RB och FUK. Särskilt ska framgå vem som har beslutat om åtgärderna och tidpunkten för beslutet, det underlag som legat till grund för beslutet, hur åtgärderna genomförts samt resultatet av åtgärderna. I en promemoria från , Provokativa åtgärder RättsPM 2007:4 (reviderad ) berörs bl.a. frågan om an- vändning av privatpersoner som provokatörer. Enligt promemorian måste det, med tanke på det oklara rättsläget, föreligga alldeles speciella omständigheter för att privatpersoner ska få medverka som provokatörer. Det bör således få ske endast i undantagsfall vid ut- redning av mycket grova brott där det inte är möjligt att utföra de provokativa åtgärderna utan medverkan från en privatperson. Åklagare och polis får därvid inte utlova anonymitet till privatpersoner som deltar i provokativa åtgärder. De personer som anlitas måste vara införstådda med vad deras engagemang kan få för konsekvenser (promemorian s. 21 och 34). När det gäller användningen av privatpersoner som informatörer eller tipsare i övrigt framhålls i promemorian att det ibland kan vara svårt att dra en gräns mellan sådan användning av privatpersoner och användning som deltagare i provokativa åtgärder. Det framhålls vidare att det inte går att generellt ange när gränsen till provokation har passerats. Enligt promemorian bör det dock vara en utgångs- punkt att en privatperson som enbart ser till att polisen får kontakt med en misstänkt person eller tar emot och förmedlar information mellan polisen och den eller dem som provokationen riktas mot inte bör anses vara provokatör. Däremot bör, enligt promemorian, det motsatta synsättet anläggas, om privatpersonen på något sätt engageras för att utföra eller medverka vid utförandet av provokativa åtgärder, t.ex. i transporter eller överlåtelser (promemorian s. 20). 3.4.2Vilken sekretess gäller för uppgifter om informatörer och andra uppgiftslämnare? Uppgifter om informatörer och andra uppgiftslämnare kan aktua- lisera flera olika materiella sekretessbestämmelser i . De bestämmelser som i första hand är tillämpliga på uppgifter om informatörer och andra uppgiftslämnare finns i 18 kap. 1 och 2 §§ respektive 35 kap. 1 § OSL som båda reglerar bl.a. förundersök- ningssekretess; 18 kap. 1 och 2 §§ tillgodoser det allmännas intresse av skydd mot insyn och 35 kap. 1 § tillgodoser enskildas behov av skydd mot insyn i sina personliga eller ekonomiska förhållanden. I 18 kap. 1 § OSL finns bestämmelser vars övergripande syfte är att skydda det allmännas intresse av att den brottsförebyggande och brottsbeivrande verksamheten inte försvåras. Enligt bestämmelsens gäller sekretess för uppgift som hänför sig bl.a. till förundersökning i brottmål eller till åklagarmyndighets, polismyndighets, skattemyn- dighets, och verksamhet i övrigt för att förebygga uppdaga, utreda eller beivra brott. En förutsättning för sekretess är dock att det kan antas att syftet med beslutade eller förutsedda åtgärder motverkas eller att den framtida verksamheten skadas om uppgiften röjs. Det rör sig alltså om ett s.k. rakt skade- rekvisit, där offentlighet är utgångspunkten. Regeln i 18 kap. 2 § OSL innebär att sekretess gäller för uppgift som hänför sig till bl.a. underrättelseverksamhet, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att syftet med beslutade eller för- utsedda åtgärder motverkas eller den framtida verksamheten skadas. Med underrättelseverksamhet menas verksamhet som består i att samla, bearbeta och analysera information för att klarlägga om brotts- lig verksamhet har utövats eller kan komma att utövas och som inte utgör förundersökning. I detta fall är skaderekvisitet omvänt. Pre- sumtionen är att sekretess gäller. Uppgifter som hänför sig till identiteter hos informatörer kan – som framgått ovan – förekomma i brottsförebyggande arbete, under förundersökning och i underrättelseverksamhet. I princip kan det alltid antas att röjandet av uppgift om sådan identitet eller andra personuppgifter om informatören kan skada pågående åtgär- der eller den framtida verksamheten. Sådana uppgifter, liksom i fråga om de lämnade uppgifterna, är således normalt sett sekretessbelagda enligt 18 kap. 1 § eller 2 § OSL (se t.ex. RÅ 1983 Ab 79). Även uppgift om förekomsten över huvud taget av informatörer i ett ärende eller i annan brottsbekämpning kan omfattas av denna sekretess då redan den uppgiften kan skada pågående åtgärder eller skada den framtida verksamheten i och med att det är ett röjande av en polisiär arbetsmetod. I 35 kap. 1 § OSL finns bestämmelser som skyddar enskildas intresse av att inte drabbas av ekonomiska skador eller annat men på grund av att de blir berörda av en myndighets brottsbekämpande verksamhet. Sekretessen är stark och gäller med ett omvänt skade- rekvisit. Enligt första stycket gäller sekretess, om inte annat följer av 35 kap. 6 § eller 7 § OSL, för uppgift om enskilds personliga och ekonomiska förhållanden i ett antal myndigheters olika verksam- heter som har anknytning till brottsutredningar av olika slag. Sekre- tessen gäller om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon närstående till denne lider skada eller men.