sou · GYB3103 · 2010-12-23 00:00:00 — SOU och Ds kan köpas från kundtjänst. För remissutsändningar av SOU och Ds svarar på uppdrag av . Beställningsadress: kundtjänst 106 47 Orderfax: Ordertel: E-post: Internet: Svara på remiss. Hur och varför. Statsrådsberedningen (SB PM 2003:2, reviderad ) – En liten broschyr som underlättar arbetet för den som ska svara på remiss. Broschyren är gratis och kan laddas ner eller beställas på Textbearbetning och layout har utförts av , FA/kommittéservice. Till statsrådet och chefen för Genom beslut bemyndigade regeringen chefen för att tillkalla en särskild utredare med upp- drag att överväga vissa straffprocessuella och polisrättsliga frågor angående de brottsbekämpande myndigheternas dolda spanings- och utredningsverksamhet. Särskild utredare har varit chefsrådmannen . Professorn () har fr.o.m. den varit sakkunnig i utredningen. I utredningen har deltagit ett flertal experter vars namn framgår av bifogad förteckning. Sekreterare i utredningen har varit dåvarande ämnesrådet Per Lagerud (t.o.m. ) och hovrättsassessorn . Utredningen har tagit namnet (Ju 2008:01). överlämnade utredningen delbetänkandet En mer rättssäker inhämtning av elektronisk kommunikation i brottsbekämp- ningen (SOU 2009:1). Utredningen överlämnar härmed slutbetänkandet Särskilda spanings- metoder (SOU 2010:103). Professorn , (fr.o.m. t.o.m. ) Dåvarande kanslichefen , Säkerhets- och integritets- skyddsnämnden (fr.o.m. t.o.m. den 12 septem- ber 2010) Sakkunnige , (fr.o.m. ) , (fr.o.m. ) Kriminalkommissarien , (fr.o.m. t.o.m. ) departementsrådet , Justitie- departementet (fr.o.m. t.o.m. ) ämnesrådet , (fr.o.m. t.o.m. ) chefsåklagaren , Åklagarmyndig- heten (fr.o.m. ) Chefsjuristen , Säkerhetspolisen (fr.o.m. ) Dåvarande hovrättsrådet , (fr.o.m. t.o.m. ) Dåvarande ämnesrådet Per Lagerud, (fr.o.m. ) Kriminalkommissarien , (fr.o.m. ) Advokaten , (fr.o.m. ) Verksjuristen , (fr.o.m. t.o.m. ) Dåvarande chefsjuristen , (fr.o.m. t.o.m. ) Vice chefsåklagaren , (fr.o.m. ) , (fr.o.m. ) Polisöverintendenten , Säkerhetspolisen (fr.o.m. ) Polismästaren , i (fr.o.m. t.o.m. ) Förslag till lag (0000:00) om särskilda inhämtningsåtgärder i de brottsbekämpande Förslag till lag om ändring i ....................... 1.3Förslag till lag om ändring i lagen (2007:980) om tillsyn över viss brottsbekämpande verksamhet................................ 1.4Förslag till lag om ändring i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400)........................................................ 1.5 Förslag till förordning om ändring i förundersökningskungörelsen (1947:948) ............................. 1.6Förslag till förordning om ändring i förordningen (2003:396) om elektronisk kommunikation .......................... 1.7Förslag till förordning om ändring i offentlighets- och sekretessförordningen (2009:641) .......................................... Utredningens uppdrag och arbete ................................ Vissa avgränsningar av utredningens arbete ........................... Rättslig bakgrund och allmänna utgångspunkter ............ Den rättsliga bakgrunden......................................................... 3.1.2 Förstärkning av skyddet i regeringsformen ................ 3.1.3 Begränsning av rättigheterna i regeringsformen ......... 3.1.5 De brottsbekämpande myndigheternas rätt att behandling av personuppgifter..................................... 3.1.7 Principen om att etern är fri......................................... Några tidigare utredningsarbeten............................................ Några allmänna utgångspunkter för utredningen .................. Några grundläggande principer.................................... 3.3.3 Utgångspunkter för utformningen av ett nytt 4.2De brottsbekämpande myndigheternas användning av 4.2.1 Allmänt om de brottsbekämpande 4.2.3 Särskilt om Säkerhetspolisens verksamhet.................. 4.2.4 Polisens användning av infiltrationsoperationer......... 4.3Tidigare uttalanden angående användningen av infiltration som arbetsmetod................................................... Förarbetena till polislagen............................................ 4.3.3 Lagen om kvalificerade skyddsidentiteter................... 4.5.2 Polisens användning av infiltration............................ 4.5.3 Säkerhetspolisens användning av infiltration............ 4.5.4 Vissa problem med användningen av infiltration ..... 4.5.5 Användningen av infiltration som spaningsmetod och behovet av reglering............................................. 4.5.6 Vissa särskilda frågor i anslutning till infiltration..... 5.1.2 Vad är en provokativ åtgärd? 5.1.3 Användningen av provokativa åtgärder inom 5.1.4 Förutsättningarna för användning av provokativa åtgärder som polisiär arbetsmetod............................. 5.1.5 Gränsdragning mellan tillåten och otillåten Den provocerades ansvar............................................ 5.1.8 praxis (särskilt vad avser rätten till en rättvis rättegång enligt artikel 6 i Överväganden och förslag ..................................................... 5.3.1 Övergripande överväganden om provokativa 5.3.2I vilken utsträckning krävs en lagreglering avseende användningen av provokativa åtgärder?.....155 5.3.3När bör provokativa åtgärder som riskerar att föranleda någon att begå brott få vidtas?................... 5.3.4 Provokativa åtgärder i underrättelseverksamhet....... 5.3.5 Beslut om provokativa åtgärder ................................. 5.3.7 Konsekvenser för provokatörens straffrättsliga 5.3.8 Den straffrättsliga bedömningen av ett Annars brottsliga gärningar ........................................ Överväganden och förslag ..................................................... 6.4.3 Vilka gärningar bör straffritt kunna förövas?............ Vem ska kunna få tillstånd? Vem ska pröva frågor om tillstånd?........................... Hur ska ett tillstånd utformas?.................................. En kompletterande ansvarsfrihetsregel ..................... 6.4.10 Övergång från underrättelseverksamhet till Överväganden och förslag..................................................... 7.3.1 Behovet av en reglering .............................................. 7.3.2 Tillträde till vissa utrymmen ...................................... Underrättelseskyldighet vid beslag............................ Biträde av enskilda................................................... 8.1.2 Enskildas biträde till brottsbekämpande 8.3 Överväganden och förslag ..................................................... 8.3.1 Behöver anlitandet av enskilda personer 8.3.2I vilken utsträckning bör enskilda personer få anlitas i samband med infiltrationsoperationer och provokativa åtgärder? Särskilt om Säkerhetspolisens användning av Undantag från åtalsplikt m.m. ................................... Allmänt om polisens uppgifter och skyldighet att Rapporteringsskyldighet och rapporteftergift .......... Förundersöknings- och åtalsplikt .............................. Överväganden och förslag ..................................................... Ljudupptagning, bildupptagning och lokalisering av 10.1.1 Upptagning av ljud...................................................... 10.1.2 Upptagning av bild...................................................... 10.1.3 Utröna lokalisering ..................................................... Behovet av en reglering.......................................................... Närmare om åtgärderna ......................................................... Upptagning av ljud................................................................. 10.5.1 Vad ska befogenhetsregleringen avse? 10.5.2 När ska befogenheten få användas?........................... 10.5.3 Vem ska fatta beslut?.................................................. Bildupptagning av hem och korrespondens ......................... 10.6.1 Vad ska befogenheten avse?....................................... 10.6.2 När ska befogenheten få användas?........................... 10.6.3 Vem ska fatta beslut?.................................................. Lokalisering av person ........................................................... 10.7.1 Vad ska befogenheten avse?....................................... 10.7.2 När ska befogenheten få användas?........................... 10.7.3 Vem ska fatta beslut?.................................................. Installation m.m. av lokaliseringsutrustning........................ 10.8.1 Behovet av en reglering .............................................. 10.8.2 Vad ska befogenheten avse?....................................... 10.8.3 Vem ska fatta beslut?.................................................. Vissa gemensamma bestämmelser......................................... Identifiering och störning av mobil elektronisk 11.1.2 Användning av egen utrustning för att identifiera 11.1.3 Störning av mobil elektronisk kommunikation 11.1.4 Användning av IMSI-catcher i vissa andra länder .... 11.1.5 Användning av störsändare i vissa andra länder........ Överväganden och förslag..................................................... 11.2.1 Vad ska befogenheten avse?....................................... 11.2.2 När ska befogenheten få användas?........................... 11.2.3 Vem ska fatta beslut?.................................................. Vissa gemensamma bestämmelser......................................... Rättssäkerhetsgarantier och vissa övriga frågor ............ En ny beslutsinstans för underrättelseverksamhet............... 12.1.1 Behovet av en ny beslutsinstans................................. 12.1.2 Nämndens organisation och arbetsformer................ Underrättelse till enskild ....................................................... 12.4.1 Allmänt om underrättelseskyldighet ......................... 12.4.2 Underrättelseskyldighet vid förundersökning.......... Regeringens redovisning till ................................. Frågor om sekretess och tystnadsplikt ................................. 12.7.2 Rätten att meddela och offentliggöra uppgifter........ Bestämmelsernas tillämplighet för de brottsbekämpande Ikraftträdande och övergångsbestämmelser ................. Kostnads- och konsekvensanalys ................................ Ekonomiska konsekvenser för staten ................................... Konsekvenser för brottsligheten........................................... 15.1Förslaget till lag (0000:00) om särskilda inhämtningsåtgärder i de brottsbekämpande Förslaget till lag om ändring i .................. Förslaget till lag om ändring i lagen (2007:980) om tillsyn över viss brottsbekämpande verksamhet .................. Förslaget till lag om ändring i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400)...................................................... Förslaget till förordning om ändring i förundersökningskungörelsen (1947:948) ........................... Förslaget till förordning om ändring i förordningen (2003:396) om elektronisk kommunikation ........................ Förslaget till förordning om ändring i offentlighets- och sekretessförordningen (2009:641) ........................................ Expert report to the Inquiry on Certain Methods I svensk översättning ............................................................. utveckling (Ju 2000:13) Lagen (2003:389) om Lagen (2000:562) om internationell rättslig hjälp i Nytt Juridiskt Arkiv avd I sekretesslagen (2009:400) Norsk Retstidene (i ) har haft i uppdrag att utifrån rättssäker- hets- och integritetsskyddsaspekter, förhållanden i andra länder och det internationella brottsbekämpande samarbetet, överväga vissa straffprocessuella och polisrättsliga frågor angående de brotts- bekämpande myndigheternas dolda spanings- och utredningsverk- samhet. De särskilda spaningsmetoder som utredningen har haft i upp- drag att överväga närmare är infiltration, provokativa åtgärder samt den användning av tekniska spaningshjälpmedel som sker med stöd av de allmänna befogenheterna i bl.a. polislagen (1984:387). En grundläggande utgångspunkt för förslagen är att de dels ska syfta till att upprätthålla en effektiv brottsbekämpande verksamhet, dels att förstärka och bygga ut rättssäkerheten och integritetsskyddet vid bruket av särskilda spaningsmetoder. Utredningen har haft skyddet för hemmet, privatlivet och korre- spondensen i artikel 8 samt det förstärkta inte- gritetsskyddet i regeringsformen (se 2 kap. 6 § andra stycket RF i dess lydelse ) som utgångspunkter för analysen och bedömningen av hur regelverket närmare bör vara utformat. Utredningen har inte funnit att de åtgärder som vidtas med stöd av dagens regelverk skulle stå i direkt strid med kraven i artikel 8 och regeringsformen och därför inte skulle vara tillåtna. Däremot bör, enligt utredningen, lagstiftaren eftersträva att, vid utformning av regelverket, uppfylla krav med viss margi- nal så att det för framtiden inte kommer att råda någon som helst tvekan om att regelverket uppfyller dessa krav, även om Europa- domstolens praxis skulle fortsätta utvecklas i den riktning mot större krav på uttryckligt lagstöd och förbättrat integritetsskydd, som hit- tills har varit fallet. Till detta ska läggas att den nya bestämmelsen i 2 kap. 6 § andra stycket RF också medför att det framöver kommer att finnas grundlagsfästa krav på ett ökat uttryckligt lagstöd för integritetskänsliga spaningsmetoder. En ny lag som reglerar vissa spaningsmetoder Utredningens bedömning är att de spaningsmetoder som behöver lagregleras ska tas in i en ny lag om särskilda inhämtningsåtgärder i de brottsbekämpande myndigheternas verksamhet (inhämtnings- lagen). Lagen ska reglera användningen av de särskilda spanings- metoderna både i förundersökning och i underrättelseverksamhet. Ett nytt beslutsorgan i underrättelseverksamheten Utredningen föreslår att det ska inrättas ett nytt oberoende beslutsorgan inom underrättelseverksamheten. Beslutsorganet, som i betänkandet benämns Nämnden, ska i huvudsak pröva tillstånds- frågor när det gäller sådana kvalificerade åtgärder där tillståndsfrågan i förundersökning ska prövas av domstol. Sådan spaning som sker dolt under täckmantel – infiltration – sker med stöd av de allmänna befogenheterna i polislagen. Utred- ningen bedömer att infiltrationsoperationer i sig inte utgör ett så- dant intrång i den personliga integriteten att de behöver regleras särskilt. Däremot finns det skäl att närmare reglera vissa särskilda åtgärder som vidtas i samband med infiltrationsoperationer. Utredningen föreslår att det ska krävas tillstånd om en polis under en infiltrationsoperation tar sig in i exempelvis någons bostad genom vilseledande, t.ex. genom att agera under täckmantel. I denna situa- tion föreligger ett sådant integritetsintrång som motiverar att åtgärden sker med uttryckligt lagstöd. Ett tillstånd ska kunna ges av under- sökningsledaren eller åklagaren i förundersökning och av polismyn- digheten i underrättelseverksamhet. Föreligger fara i dröjsmål får dock polisman bereda sig tillträde till bostaden utan särskilt till- stånd. Inom ramen för en infiltrationsoperation ska polisen kunna ges till- stånd att begå gärningar som annars är brottsliga, om det är nöd- vändigt för att kunna genomföra eller fullfölja operationen. Inom ramen för en förundersökning ska ett tillstånd kunna avse sådana gärningar som inte kan antas föranleda annan påföljd än böter eller gärningar som, om de bedöms enligt reglerna om med- verkan till brott, skulle utgöra medverkan i mindre mån enligt 23 kap. 5 § (BrB). För att tillstånd ska kunna med- delas ska förutsättas att infiltrationsoperationen är av synnerlig vikt för utredningen och att skälen för att i samband med operationen utföra en straffbelagd gärning uppenbart uppväger det men som den kan innebära för allmänna eller enskilda intressen. Åtgärden ska alltså förutsätta en kvalificerad proportionalitetsprövning. Tillstånd att begå en annars brottslig gärning ska beslutas av rätten på an- sökan av åklagare. Inom ramen för polisens eller Säkerhetspolisens underrättelse- verksamhet ska tillstånd på motsvarande sätt kunna ges av Nämnden på ansökan av polisen. I dessa fall ska ett tillstånd emellertid endast kunna avse gärningar som inte kan antas föranleda annan påföljd än böter. I tillägg till tillståndssystemet ska det införas en ansvarsfrihets- regel som tar sikte på gärningar som är jämförliga med dem för vilka tillstånd har meddelats och uppfyller de allmänna krav som krävs för att tillstånd ska kunna meddelas. Bestämmelsen är avsedd att tillse att ansvarsfriheten inte blir beroende av formaliteter. Genom att ansvarsfriheten – med undantag för sådana situationer i vilka allmänna ansvarsfrihetsgrunder som nöd eller nödvärn kan åberopas – alltid förutsätter att ett tillstånd har meddelats bidrar regleringen inte bara till att effektivisera användningen av infiltra- tion som arbetsmetod, utan också till att öka kontrollen över den- samma och därmed stärka rättssäkerheten. En åklagare ska få besluta att lägga ned en förundersökning, om det finns anledning att anta att det genom förundersökningens fort- satta bedrivande eller genom lagföring av brottet skulle uppstå en påtaglig risk för att avslöja eller på annat sätt äventyra syftet med en infiltrationsoperation. Om brottet kan antas medföra strängare straff än böter krävs dock att det är uppenbart att -brottet avser sådana gärningar som, om de bedöms enligt reg- leringen om medverkan till brott, skulle utgöra medverkan i mindre mån enligt 23 kap. 5 § BrB, eller -brottet har ett avsevärt lägre straffvärde än det brott eller den eller den brottsliga verksamhet som infiltrationsoperationen riktar sig mot. Om det finns förutsättningar för att lägga ned en förundersökning enligt föregående stycke redan innan en sådan har inletts, ska åklagare få besluta att förundersökning inte ska inledas. Vad gäller provokativa åtgärder föreslås en reglering när det gäller sådana provokativa åtgärder som kan leda till att någon förmås att begå en brottslig gärning (särskilda provokativa åtgärder). Sådana särskilda provokativa åtgärder ska inom ramen för en förundersök- ning få vidtas under förutsättning att det föreligger stark misstanke om allvarlig brottslighet, att åtgärderna är av synnerlig vikt för ut- redningen och att skälen för åtgärderna uppväger det intrång eller men i övrigt som de innebär för allmänna eller enskilda intressen. Avgörande för tillåtligheten ska inte vara huruvida åtgärden leder till (eller riskerar att leda till) att någon förmås att begå brott eller Frågor om provokativa åtgärder inom ramen för en förunder- sökning ska prövas av åklagaren. I underrättelseverksamhet ska Säkerhetspolisen få vidta särskilda provokativa åtgärder om det behövs för att få fram uppgifter som det finns särskild anledning att anta kan bidra till att förebygga, förhindra eller upptäcka allvarlig brottslighet. Också i Säkerhets- polisens underrättelseverksamhet ska användningen av åtgärderna förutsätta att de är av synnerlig vikt för undersökningen och att skälen för åtgärderna uppväger det intrång eller men i övrigt som de innebär för allmänna eller enskilda intressen. I underrättelse- verksamhet prövas frågor om provokativa åtgärder av Nämnden. Brott som någon har förmåtts att begå genom en särskild provo- kativ åtgärd ska inte få lagföras. Det innebär att en generell straffrihetsregel införs för dessa fall. Den föreslagna regleringen skiljer således mellan tillåtligheten av provokativa åtgärder som poli- siär arbetsmetod och provokationens straffrättsliga konsekvenser. Ljudupptagning, bildupptagning och lokalisering av person I betänkandet föreslås, med hänsyn till de krav som uppställs i och regeringsformen, en reglering av ljudupp- tagning (av någon som deltar i ett samtal eller ett sammanträde t.ex. med en dold kroppsmikrofon), bildupptagning (i eller in i bo- stad eller avseende korrespondens) samt lokalisering av person med hjälp av teknisk utrustning. Dessa åtgärder är inte reglerade på annat sätt än genom de allmänna regler och principer som gäller för polisens arbete (jfr särskilt 8 § polislagen). Inom ramen för förundersökning ska åtgärderna få vidtas om de kan antas vara av särskild betydelse för utredning av brott för vilket är föreskrivet fängelse eller däröver (dvs. samma förutsätt- ningar som normalt gäller för att brott ska kunna medföra gripande, anhållande och häktning). Frågor om användning av åtgärderna prö- vas normalt av undersökningsledaren eller åklagaren, men om det är fråga om åtgärder av särskilt ingripande slag ska frågan prövas av rätten på ansökan av åklagaren. I underrättelseverksamhet ska åtgärderna få användas om det finns särskild anledning att anta att åtgärderna kan bidra till att före- bygga, förhindra eller upptäcka den brottsliga verksamheten. Även här ska gälla att den brottsliga verksamheten ska innefatta brott för vilket är föreskrivet fängelse eller däröver. Beslut om åtgärden fattas normalt av chefen för myndigheten (som dock kan delegera beslutanderätten), men om fråga är om sådana kvalificerade åt- gärder avseende vilka beslut i förundersökning ska tas av rätten, ska beslut i stället fattas av Nämnden på ansökan av myndigheten. Identifiering av utrustning för mobil elektronisk kommunikation och störning av sådan kommunikation Ett tekniskt hjälpmedel som blivit allt viktigare i polisens verk- samhet är utrustning för att identifiera mobil elektronisk kommu- nikationsutrustning, s.k. IMSI-catchers. Med sådan utrustning kan polisen identifiera t.ex. vilka mobiltelefoner som befinner sig på en viss plats. Användningen är inte reglerad särskilt. Utredningen föreslår att användningen av IMSI-catchers ska lag- regleras på motsvarande sätt som ljudupptagningar, bildupptagningar och lokalisering av person. Det innebär bl.a. att beslut ska fattas av undersökningsledare, oftast en åklagare, i förundersökning och chefen för myndigheten i underrättelseverksamhet (med viss dele- gationsrätt). Är identifieringsåtgärderna särskilt ingripande ska till- stånd ges av domstol respektive Nämnden. Ett tekniskt hjälpmedel som inte används av de brotts- bekämpande myndigheterna är störsändare. En störsändare kan an- vändas för att störa ut kommunikation med t.ex. mobiltelefoner inom ett mycket begränsat område. Utredningen föreslår polisen ska få befogenhet att inneha och använda störsändare. Regleringen ska ske på samma sätt och med samma beslutsordning som regleringen av identifieringsutrustning. I syfte att klargöra i vilken utsträckning de brottsbekämpande myn- digheterna kan ta biträde av enskilda personer i samband med vissa av de åtgärder som regleras i den nya lagen samt i samband med infiltrationsoperationer och provokativa åtgärder, föreslår utredningen en lagreglering av frågan. Utredningens förslag innebär att brottsbekämpande myndigheter endast om det finns särskilda skäl ska få ta biträde av en enskild i infiltrationsverksamhet eller andra provokativa åtgärder än särskilda sådana (åtgärder som inte riskerar att leda till att någon förmås be- gå brottslig gärning). Detsamma ska gälla vid åtgärder som avser ljud- eller bildupptagning som sker dolt eller genom vilseledande samt vid användandet av teknisk utrustning för att lokalisera en per- son. För att brottsbekämpande myndigheter ska få ta biträde av en- skilda i samband med särskilda provokativa åtgärder eller annars brottsliga gärningar ska krävas synnerliga skäl. Skärpt tillsyn över samtliga åtgärder Utredningen föreslår att ska utöva tillsyn över samtliga åtgärder som regleras i inhämtnings- lagen. Beslut om åtgärder enligt inhämtningslagen under en förundersök- ning ska normalt kunna överklagas. Överklagande av rättens beslut ska kunna ske på samma sätt som beslut om åtgärder enligt 25– 28 kap. RB. Har särskilda inhämtningsåtgärder beslutats av under- sökningsledaren eller åklagaren ska den som är föremål för åtgärden kunna begära rättens prövning av beslutet.