sou · GYB329 · 2010-05-04 00:00:00 — I framställningen måste naturligtvis anges vem initiativtagaren är och hur myndigheten kan nå honom eller henne. Någon anledning att begära detaljuppgifter om alla upptänkliga kontaktvägar finns inte. Vi föreslår att det inte ska krävas mera än namn, adress och andra sådana uppgifter som behövs för att myndigheten ska kunna komma i kontakt med den enskilde. SOU 2010:29 Framställning från enskild och behandling av bristfällig framställning (16 och 17 §§) Då det gäller framställningens närmare innehåll inställer sig vissa problem. För att ett ärende ska kunna inledas på basis av initiativet måste myndigheten uppenbarligen informeras om vad saken gäller, vad den enskilde vill åstadkomma med sitt initiativ och – normalt – vilka sakförhållanden som föranlett att anspråket förts fram. Uttryckt i processrättsliga termer skulle det alltså bli fråga om att avkräva den enskilde uppgifter om hans eller hennes yrkande och de omständigheter på vilka detta grundas (så sker, som framgått, i den finska förvaltningslagen). Ett sådant ordval passar emellertid mindre väl i en bestämmelse, som ska täcka alla upptänkliga ärendetyper. Det ger också associationer till inledande av en rättegång, som har föga eller inga likheter med vad som utspelas i åtskilliga förvaltningsförfaranden. Särskilt i rena anmälningsärenden, som definitionsmässigt bara ska innefatta uppgifter om vissa fakta, framstår det ofta som främmande att tala om yrkanden och grunder för detta. I åtskilliga fall behöver den enskilde inte uttryckligen begära något alls, utan det framgår med tillräcklig tydlighet av det sammanhang i vilket framställningen görs. Vi har valt att i mera vardagliga termer beskriva saken så, att det av framställningen ska framgå – alltså inte att där nödvändigtvis uttryckligen ska anges – vad ärendet gäller och vad den enskilde vill att myndigheten ska göra. Vad gäller de förhållanden på vilka den enskilde stöder sin direkt framförda eller av framställningen implicit framgående viljeyttring, krävs det enligt vår mening en ytterligare reservation. saknas nämligen varje behov av att få tillgång till sådan kunskap för att myndigheten ska kunna fatta ett riktigt beslut. Endast om det inte är uppenbart onödigt bör därför krävas att av framställningen ytterligare ska framgå de omständigheter som ligger till grund för den enskildes begäran. Med en sådan skrivning skapas en mera realistisk bild av vad det är fråga om. Den inledande bestämmelsen om förfarandet under initialstadiet (16 §) bör följaktligen utformas sålunda: En enskild kan väcka ett ärende hos en myndighet genom en ansökan, anmälan eller annan framställning. I framställningen ska anges namn, adress och andra sådana uppgifter som behövs för att myndigheten ska kunna komma i kontakt med den enskilde. Framställning från enskild och behandling av bristfällig framställning (16 och 17 §§) Av framställningen ska framgå vad ärendet gäller och vad den enskilde vill att myndigheten ska göra. Om det inte är uppenbart onödigt, ska även framgå de omständigheter som ligger till grund för den enskildes begäran. Särskilda bestämmelser om ett överklagandes form och innehåll finns i 41 §. 17.7.3Behandling av bristfällig framställning (17 §) Även om de krav vi ovan fixerat är tämligen måttliga, är det givet att en framställning från enskild kan vara bristfällig. Smärre onöjaktigheter kan naturligen enkelt avhjälpas efter ett påpekande från myndighetens sida. Även om initiativet är så gravt ofullständigt eller oklart att det inte kan ligga till grund för någon sakprövning, ingår det normalt i myndighetens allmänna service- skyldighet att upplysa den enskilde om detta och ge honom eller henne en möjlighet att bota bristen. Vid sidan av den bestämmelse som direkt tar sikte på service (5 §), vilken i detta sammanhang är central, är också de regler vi föreslår om samverkan (7 §) och riktlinjer för handläggningen (8 §) av betydelse då det gäller att fastställa myndigheternas ansvar för att brister i ett initiativ avhjälps. Även om serviceskyldigheten ska iakttas under alla stadier av ett ärendes behandling, ser vi det som angeläget att här understryka att en fråga om avvisning inte aktualiseras förrän servicealternativet uttömts. Vi föreslår därför en inledande bestämmelse av följande lydelse: Är en framställning ofullständig eller oklar, ska myndigheten i första hand inom ramen för sin allmänna serviceskyldighet hjälpa den enskilde till rätta. Serviceskyldigheten sträcker sig emellertid inte hur långt som helst, och även om den korrekt fullgjorts är det inte säkert att agerandet lett till avsett resultat. Det måste därför finnas ett påtryckningsmedel för att förmå den enskilde att komplettera eller förtydliga sitt initiativ. Är en kvarstående brist av sådan art att framställningen inte kan läggas till grund för prövning i sak, bör myndigheten därför kunna förelägga den enskilde att avhjälpa bristen. För att inskärpa allvaret i en sådan uppmaning och för att den slutliga konsekvensen för den enskilde inte ska komma som en överraskning föreslår vi att i föreläggandet ska anges att fram- ställningen annars kan komma att avvisas. SOU 2010:29 Framställning från enskild och behandling av bristfällig framställning (16 och 17 §§) Det bör understrykas, att man mera sällan torde hamna i en sådan situation att brister hänförliga till de kraven i 16 § omöjliggör en saklig prövning. Särskilt gäller detta kravet på att det av framställningen – om det inte är uppenbart onödigt – ska framgå vilka omständigheter som ligger till grund för den enskildes begäran. Även om den enskilde, i förekommande fall vägledd av myndigheten, lyckas prestera mycket litet av den varan, blir det normalt snarare fråga om att bristen kan leda till att framställningen avslås efter prövning på befintligt material än att den kan anses omöjliggöra en saklig prövning. Det åligger självfallet myndigheten att noga överväga, om bristen verkligen är av sådan art, att den hindrar att ett beslut i sak meddelas. Följs inte ett föreläggande att avhjälpa en brist, som förhindrar myndigheten att fatta beslut i saken, blir det naturliga resultatet att myndigheten skiljer sig från vidare befattning med den enskildes framställning genom att avvisa denna. Det skulle emellertid föra för långt att anvisa en sådan åtgärd som ett obligatorium. Saken kan ju t.ex. genom andra händelser ha klarnat i sådan grad, att en sak- prövning ändå är möjlig. Hur myndigheten ska förfara då en framställning är bristfällig bör således regleras (17 §) på följande sätt: Är en framställning ofullständig eller oklar, ska myndigheten i första hand inom ramen för sin allmänna serviceskyldighet hjälpa den enskilde till rätta. Är en kvarstående brist av sådan art att framställningen inte kan läggas till grund för en prövning i sak, får myndigheten förelägga den enskilde att avhjälpa bristen. I föreläggandet ska anges att framställningen annars kan komma att avvisas. De ämnen vi behandlat i detta kapitel har lett fram till förslag om införande av två paragrafer, som bör inleda den nya lagens avdelning med bestämmelser om Ärendenas väckande: Framställning från enskild och behandling av bristfällig framställning (16 och 17 §§) 16 § En enskild kan väcka ett ärende hos en myndighet genom en ansökan, anmälan eller annan framställning. I framställningen ska anges namn, adress och andra sådana uppgifter som behövs för att myndigheten ska kunna komma i kontakt med den enskilde. Av framställningen ska framgå vad ärendet gäller och vad den enskilde vill att myndigheten ska göra. Om det inte är uppenbart onödigt, ska även framgå de omständigheter som ligger till grund för den enskildes begäran. Särskilda bestämmelser om ett överklagandes form och innehåll finns i 41 §. Behandling av bristfällig framställning 17 § Är en framställning ofullständig eller oklar, ska myndigheten i första hand inom ramen för sin allmänna serviceskyldighet hjälpa den enskilde till rätta. Är en kvarstående brist av sådan art att framställningen inte kan läggas till grund för en prövning i sak, får myndigheten förelägga den enskilde att avhjälpa bristen. I föreläggandet ska anges att framställningen annars kan komma att avvisas. 18Fastställande av ankomstdagen (18 §) Både för avsändare och mottagare av ett meddelande är det naturligt- vis rent allmänt av betydelse att kunna tidsmässigt bestämma när överföringen skedde. I förvaltningsförfarandet tillkommer den särskilda dimensionen, att ett agerande inom viss tidsram enligt skilda föreskrifter är en förutsättning för att den enskilde ska erhålla vissa förmåner eller undgå vissa negativa följder. Frågan om den tidpunkt då en handling ska anses ha kommit in till en myndighet aktualiseras i en mängd olika sammanhang, då en viss frist är föreskriven för vidtagande av en skriftlig åtgärd, t.ex. en anmälan, en ansökan eller ett överklagande. Då konsekvenserna av att handlingen kommit in för sent kan bli allvarliga för ingivaren – t.ex. att vederbörande får sitt initiativ avvisat eller tvingas betala en särskild förseningsavgift – är det väsentligt att med någon grad av exakthet kunna fastställa när handlingen är att betrakta som inkommen. Praktiskt kan problemet sägas vara att avgöra, om handlingen ska anses ha kommit in under fristens sista dag. Då vi nu har att ta ställning till hur frågan bör lösas i den nya förvaltningslagen vägleds vi av två i direktiven särskilt understrukna önskemål. Regleringen ska dels värna medborgarnas rättssäkerhet och vara så pedagogisk och lättillgänglig som möjligt, dels anpassas till den s.k. elektroniska förvaltningen och bilda grund för en fortsatt utveckling på området. Vad gäller den första aspekten är det väsentligt att bestämmelserna utformas på ett sådant sätt, att den enskilde i så stor utsträckning som möjligt kan förutse aktuella åtgärder måste vidtas för att fristen inte ska överskridas. De risker som är förbundna med valet av en viss kommunikationsform måste framgå Fastställande av ankomstdagen (18 §) på ett sådant sätt, att den enskilde erbjuds supplerande alternativ för att kunna försäkra sig om att handlingen når fram . Beträffande den andra aspekten vill vi erinra om de riktlinjer vad gäller regler om inkommande handlingar som drogs upp i vår del- redovisning om elektroniska förfaranden (bilaga 2 till detta betänk- ande). Vi framhöll där att den nya förvaltningslagens regel om inkommande handlingar borde göras tydligare än den nu gällande. Det borde bl.a. klart framgå att bestämmelsen inte bara avser direkt ingivna eller per post eller telegram befordrade handlingar utan också meddelanden som sänts per telefax och e-post. Som framgått (se 2 kap.) har vårt arbete med de elektroniska förfarandena fortgått och både breddats och fördjupats efter det att delredovisningen överlämnades till . Det bör här nämnas att detta fortsatta arbete lett till att vi bl.a. beträffande förslaget till bestämmelse om Tillgänglighet i 6 § (se 10.6.3) för att möta en framtida utveckling funnit det angeläget att inte låsa lagtexten vid några särskilda elektroniska kommunika- tionsformer. Denna utgångspunkt är viktig även för vårt arbete med den nu aktuella regleringen. I de närmast följande avsnitten redovisar vi den nuvarande regleringen (18.2) och praxis (18.3) på området. Därefter lämnar vi en redogörelse för hur frågorna har behandlats i tidigare lag- stiftningsärenden (18.4). Slutligen presenterar vi våra överväganden och förslag (18.5). Regler om när en handling ska anses inkommen till en myndighet finns i 10 § FL. Paragrafen har följande lydelse: En handling anses komma in till en myndighet den dag då handlingen, eller en avi om en betald postförsändelse som innehåller handlingen, anländer till myndigheten eller kommer en behörig tjänsteman till handa. Underrättas en myndighet särskilt om att ett telegram till myndig- heten finns hos ett företag som driver televerksamhet, anses tele- grammet komma in redan när underrättelsen når en behörig tjänsteman. Kan det antas att handlingen eller en avi om denna en viss dag har lämnats i myndighetens lokal eller avskilts för myndigheten på en postanstalt, anses den ha kommit in den dagen, om den kommer en behörig tjänsteman till handa närmast följande arbetsdag. Fastställande av ankomstdagen (18 §) Ett telegram eller annat meddelande som inte är underskrivet skall bekräftas av avsändaren genom en egenhändigt undertecknad handling, om myndigheten begär det. För domstolarna finns regler med motsvarande innebörd i 44 § FPL, 33 kap. 3 § RB och 44 § lagen (1996:242) om domstolsärenden (ärendelagen). Även om ordvalen i 10 § FL och i nämnda regler inte är identiska, föreligger i princip inga skillnader i sak. Olikheterna är i huvudsak ett resultat av att reglerna moderniserats i varierande grad. Vad gäller frågan om när ett meddelande ska anses inkommet vid anlitande av elektroniska kommunikationsformer i myndig- heternas verksamhet hänvisar vi till vår delredovisning om elektroniska förfaranden (se avsnitten 4.2.1 och 4.2.3 i bilaga 2). Då likartade regler om inkommande handlingar återfinns i såväl förvaltningslagen som annan allmän förfarandelagstiftning är rätts- praxis på området relativt rikhaltig. Synen på hur bestämmelserna bör tolkas kommer även till uttryck i många mål som rör åter- ställande av försutten tid. I fråga om praxis på området hänvisar vi till de redogörelser som finns i –s. 116–130, och Fitgers kommentar till 33 kap. 3 § RB. Vi nöjer oss här med att peka på några avgöranden från senare år. I NJA 2004 s. 733 aktualiserades frågan om vilken bevisning som ska krävas för att en handling ska anses inkommen enligt huvudregeln i 33 kap. 3 § första stycket RB. fann mot bakgrund av uppgifter om telefaxnummer, sändnings- och mottagningstider samt en aktivitetsrapport från telefaxen på hovrättens registratorskontor, att en med telefax till hovrätten insänd skrivelse med ett överklagande sannolikt hade inkommit i rätt tid. Denna slutsats stöddes av en kvittenskopia från avsändarens telefax, av vilken framgick att skrivelsen hade skickats till hovrättens telefax den för överklagande. Av en aktivitets- rapport från hovrättens telefax framgick vidare att en sida hade mottagits från nämnda avsändares telefax. Hovrätten hade dock inte kunnat bringa klarhet i vad som därefter hade hänt med skrivelsen. Från Regeringsrättens praxis kan nämnas ett avgörande, RÅ 2005 not. 163, i vilket en aktivitetsrapport från avsändarens telefax inte ansågs utgöra tillräcklig bevisning, när det Fastställande av ankomstdagen (18 §) av en motsvarande rapport från kammarrättens telefax inte framgick att det hade kommit in något meddelande från avsändaren den aktuella dagen (jfr även NJA 2008 s. 871). Att ett meddelande sänds på avsändarens risk och frågan om vilken bevisning avsändaren ytterst bör säkra illustreras av ett flertal avgöranden rörande återställande av försutten tid. Vad gäller vanlig postbefordran föreligger naturligtvis särskilda svårigheter att i efterhand prestera utredning om att en försändelse, som inte kunnat påträffas, verkligen avsänts. har i sådant fall fäst särskild vikt vid att uppgifterna lämnats av en advokat, alltså en person som i sin verksamhet är föremål för JK:s och advokatsamfunds tillsyn (se NJA 1995 s. 553 och NJA 2000 s. 75; jfr NJA 1998 s. 533), medan Regeringsrätten i plenum ansett att en persons yrkesverksamhet inte ska tillmätas någon särskild betydelse i detta hänseende (RÅ 2003 ref. 82; en advokat och en bankjurist). Då Besvärssakkunniga (BSK) lade fram sitt slutbetänkande (SOU 1964:27) var utgångspunkten alltjämt, att det enligt vissa lagar förutsattes att en handling skulle ges in till myndigheten, dvs. överlämnas personligen eller genom ombud. Anlitande av andra vägar än sådant personligt ingivande förutsatte särskilt författnings- stöd. Ett exempel på en sådan bestämmelse var 33 kap. 3 § rättegångs- balken i den då gällande lydelsen. Av paragrafen framgick att en handling till rätten fick inlämnas genom bud eller insändas med posten i betalt brev. En sådan handling ansågs ingiven av den person som undertecknat den och då den eller en försändelse, i vilken handlingen fanns innesluten, avlämnats till rätten eller dess kansli. BSK (s. 224) ansåg att bestämmelsen i var ändamålsenlig och i princip även lämpad för förvaltningsförfarandets del. Ett tydligt behov av att använda telegraf för att vidarebefordra en handlings innehåll hade emellertid visat sig i praxis. Med telegraf borde också likställas annan fjärrskrift, som telex och teleprinter. I sitt lagförslag (4 kap. 2 §) inkluderade BSK därför möjligheten att innehållet i en handling meddelades en myndighet eller domstol Fastställande av ankomstdagen (18 §) genom telegraf eller annan fjärrskrift. Av ordningsskäl skulle dock handlingen i sådana fall även översändas i huvudskrift. BSK:s förslag återfanns med smärre modifikationer i det i övrigt reducerade förslag till förvaltningslag (5 §) som utarbetades av en särskild arbetsgrupp inom (SOU 1968:27). När det gällde fjärrskriftsmeddelanden framhöll arbetsgruppen (s. 90) att sådana kommunikationsformer i vissa fall var de mest rationella och att de inte heller skulle medföra några nämnvärda olägenheter för myndigheterna. Det tedde sig därför onödigt komplicerat att kräva att även huvudskriften skulle översändas till myndigheten. Det fick i stället anses tillräckligt att fjärrskrifts- meddelandet skulle bekräftas genom en egenhändigt undertecknad skrift, om myndigheten begärde det. Vad avsåg frågan om när en handling skulle ha kommit myndigheten till handa ansåg arbetsgruppen (s. 91 f.) att praxis var vacklande och att det därför fanns starka skäl för att ge vägledning genom uttryckliga bestämmelser i förvaltningslagen. Arbetsgruppen föreslog att det beträffande myndighet med bestämd daglig tjänste- tid skulle föreskrivas, att om en handling eller avi anlänt efter tjänstetidens slut eller den senare tidpunkt som myndigheten gett till känna, handlingen skulle anses ha kommit in först . När distinktionen mellan ingivande och andra sätt att överbringa handlingar till en myndighet berördes i den proposition som låg till grund förvaltningslag (prop. 1971:30 s. 368) konstaterade departementschefen, att då gällande lagstiftning på det förvaltnings- rättsliga området endast i begränsad utsträckning förutsatte att en handling skulle ges in. Det fanns därför inte längre någon anledning att utgå från annat än att ingivande och insändande av handling skulle vara likvärdiga former för att tillställa en myndighet en handling. Frågan behövde därför inte uttryckligen regleras i lagen. Inte heller den etablerade rätten att kommunicera med myndighet genom fjärrskrift behövde ges något uttryckligt lagstöd. Saken ställde sig annorlunda vad gällde tidpunkten när en handling skulle anses ha kommit in till myndigheten. Riktmärket för regleringen borde enligt departementschefen (s. 369) vara att skapa ökad klarhet i sådana fall då det kunde anses tveksamt, om en handling skulle anses som inkommen viss dag eller ej. Från rättsskyddssynpunkt var det av särskild vikt att tveksamheter i nämnda hänseende inte gick ut över den enskilde. Reglerna på denna punkt behövde därför göras något mera utförliga än Fastställande av ankomstdagen (18 §) motsvarande bestämmelser i arbetsgruppens förslag. Insändande av handling skulle dock alltjämt ske på avsändarens risk. Den aktuella paragrafen, 7 §, föreslogs få följande lydelse: Handling anses ha kommit in till myndighet den dag då handlingen eller avi om betald postförsändelse, i vilken handlingen är innesluten, anlänt till myndigheten eller kommit behörig tjänsteman till handa. Underrättas myndighet särskilt om att telegram till myndigheten anlänt till telegrafanstalt, anses telegrammet ha kommit in redan när underrättelsen nått behörig tjänsteman. Kan det antagas att handlingen eller avi om denna viss dag avlämnats i myndighetens lokal eller funnits tillgänglig för myndigheten på post- anstalt, anses den ha kommit in den dagen, om den kommit behörig tjänsteman till handa närmast följande arbetsdag. Telegram eller annat meddelande som icke är underskrivet skall bekräftas av avsändaren genom egenhändigt undertecknad handling, om myndigheten begär det. Till skillnad från arbetsgruppen ansåg departementschefen (s. 369 f.) att det ytterst var tillräckligt att en handling eller en avi om en postförsändelse tagits emot av en behörig tjänsteman. Härigenom uppnåddes även den positiva effekten att bestämmelsen bringades i överensstämmelse med tryckfrihetsförordningens regler om inkommande handlingar. Det var vidare följdriktigt att vad som skulle gälla beträffande en avi om en postförsändelse också genom en uttrycklig regel skulle gälla för motsvarande situation beträffande telegram. Hur underrättade om att ett telegram till myndigheten anlänt till en telegrafanstalt saknade enligt departe- mentschefen betydelse. Det var exempelvis tillräckligt att behörig tjänsteman underrättades per telefon. Den koppling till tjänstetiden som föreslogs av arbetsgruppen genomfördes inte. För att undvika att enskilds rätt skulle gå förlorad var tillräckligt om det kunde antagas att handlingen eller avi om denna avlämnats i myndighetens lokal eller funnits till- gänglig för myndigheten på postanstalt viss dag. För att handlingen skulle anses inkommen krävdes dock att den kommit behörig tjänsteman till handa närmast följande arbetsdag. Det kunde enligt departementschefen (s. 370) då presumeras att handlingen avlämnats den aktuella dagen. Någon vidlyftig utredning om att handlingen faktiskt funnits i myndighetens lokal före viss dag skulle inte behöva företas. Det borde normalt räcka med att det inte framstod som osannolikt. Fastställande av ankomstdagen (18 §) Även när det gäller att avgöra huruvida en handling viss dag funnits tillgänglig för myndighet på postanstalt bör beviskravet sättas lågt. Det bör vara tillräckligt att det med hänsyn till förefintliga uppgifter om t.ex. dag för försändelsens poststämpling, försening av postgången och rutiner vid insortering av försändelser i postfack och postboxar inte framstår som osannolikt att handlingen viss dag funnits tillgänglig för myndigheten på postanstalt. Med ett så utformat beviskrav torde det knappast vålla myndigheterna några nämnvärda svårigheter att avgöra om en handling skall anses ha kommit in inom föreskriven tid eller ej. Regeln i 7 § förvaltningslag fick sedermera den lydelse som föreslagits i propositionen. Andra stycket ändrades dock . Ändringen aktualiserades i samband med att vissa av regler harmoniserades med de bestämmelser som antagits genom förvaltningsrättsreform, bl.a. 7 § förvaltningslag. Reglerna om inkommande handlingar var därefter likalydande i 33 kap. 3 § RB, 7 § förvaltningslag och 44 § FPL. I samband med reform anförde departementschefen (prop. 1973:30 s. 79) att 33 kap. 3 § RB skulle ändras efter förebild av motsvarande förvaltningsrättsliga lagrum. De vid tillfället föreliggande olikheterna mellan lagrummen var till viss del av redaktionell art. Som en betydelsefull skillnad pekade han på den s.k. presumtionsregeln i 7 § andra stycket förvaltningslagen. I anslutning till sitt uttalande att regeln borde införas i rättegångs- balken beskrev han den som en tolkningsregel (s. 80). I fråga om den närmare innebörden av bestämmelsen hänvisade han till motiven till förvaltningslag. Mot bakgrund av remissbehandlingen i det aktuella ärendet ansåg han dock att det till förekommande av missuppfattning fanns anledning till vissa klargöranden. Han anförde därvid följande (s. 80 f.): För att det skall kunna antas att handling eller avi har funnits till- gänglig för rätten på postanstalt viss dag fordras att det inte är osannolikt att handlingen eller avin den dagen blivit tillgänglig för myndigheten i den meningen att den då blivit insorterad i rättens postbox eller postfack. Det avgörande är således inte tidpunkten för handlingens eller avins ankomst till postanstalten utan tidpunkten för insorteringen i postboxen eller postfacket.