sou · GYB388 · 2010-11-30 00:00:00 — 14 I själva verket på prognoser som avsåg prognostiserade perioder med a-kassa. Bilaga 1 till LU2011 Statistisk profiling och targeting vilka åtgärder som fungerar för vilka typer av arbetslösa, dvs. vi behöver identifiera heterogena effekter. Vi har i denna översikt dis- kuterat vilken typ av problem olika insatser är tänkt att lösa. Med bakgrund i dessa diskussioner framkommer vilken typ av arbetslösa som kan behöva vilka åtgärder. är den systematiska genomgången av heterogena effekter i den empiriska litteraturen tämligen begränsat. Det är därför omöjligt att ge ett knivskarpt svar på vilken typ av arbetslösa som gynnas av olika typer av program. En slutsats är därför att vi behöver mer information om hur effek- terna av olika program skiljer sig åt för olika grupper av arbetslösa för att man ska kunna skapa en trovärdig och systematisk targe- tingmetod. Ett alternativ till profiling och targeting är olika former av garantier där deltagarna får olika typer av aktiviteter vid förut- bestämda tidpunkter. Två sådana program är aktivitetsgarantin och jobb- och utvecklingsgarantin. Inom ramen för jobb- och utveck- lingsgarantin ska deltagarna aktiveras , där- emot ska de specifika aktiverna individanpassas så mycket som möjligt. Detta är uppenbarligen ett annat synsätt än det som ligger bakom profiling och targeting, där tanken att individer som är i riskzonen tidigt ska få insatser som inga insatser satsas på de som bedöms klara sig själva. Ett problem med garantierna är att de är fundamentalt svåra att utvärdera, eftersom alla individer går in i dem vid ett och samma tillfälle. Det finns därför ingen naturlig kontrollgrupp. Vi vet därför inte hur effektiva garantierna har varit på att få tillbaka de arbetslösa i arbete. Här behövs mer omfattande forskning, och försök som skapar en naturlig kontrollgrupp. Det finns också all anledning att pröva om lika former av garantier är det mest optimala sättet att utforma den aktiva arbetsmarknads- politiken. De svenska arbetsmarknadspolitiska insatserna har tills huvudsakligen varit tillhandahållna av offentliga instanser15 – Arbetsförmedlingen (tidigare Ams), men också i viss utsträckning av kommunerna – men har en ökande andel av insatserna upphandlats av privata tillhandahållare (kom- pletterande aktörer). Frågan om privata aktörer ger upphov till en rad intressanta teoretiska och empiriska frågeställningar? Vilka insatser är bättre/sämre lämpade för privata aktörer? Vilka arbets- lösa ska anvisas till privata aktörer? Hur ska kontrakten specificeras och hur ska ersättningen till de privata aktörerna utformas? Ska den arbetslöse eller arbetsförmedlingen välja privat aktör? Kan man helt ersätta arbetsförmedlingen med privata arbetsförmedlingar? Inom ramen för denna översikt har vi inte möjlighet att ge fullödiga svar på alla dessa frågor. En viktig anledning till detta är att den befint- liga empiriska evidensen är tämligen begränsad. Vi pekar istället först ut ett antal punkter som vi anser är centrala för diskussionen kring privata aktörer. Vi redovisar därefter den begränsade svenska och internationella evidens som finns på området. Huvudskälet för offentliga myndigheter, inklusive arbetsför- medlingen, att upphandla tjänster i stället för egen produktion är att privata aktörer har större ekonomiska incitament att investera i kostnadsbesparande och kvalitetsförbättrande innovationer efter- som frukten av sådana investeringar ger ägaren vinster (, 1986; , 1990; , 1995). Om de privata aktörernas ekonomiska incitament gör att de uppfinner mer effek- tiva arbetsmetoder eller tillhandahåller bättre tjänster är det natur- ligtvis positivt med privata aktörer. Det kan också vara så att de privata aktörerna har andra typer av nätverk som de kan använda för att hjälpa de arbetslösa tillbaka till arbete. Hur viktig dessa effekter är för att gör arbetsmarknadspolitiken mer effektiv är 15 Arbetsmarknadsutbildning har upphandlats . Bilaga 1 till LU2011 naturligtvis en empirisk fråga. Oavsett finns det ett antal potenti- ella problem man måste hantera för att ett system med privata aktörer ska fungera. Ett problem är att privata aktörer i vissa fall har incitament att istället skapa vinst genom att producera till låga kostnader med negativa konsekvenser för kvaliteten (Shleifer, 1998; m.fl., 1997). Detta är möjligt eftersom det i många fall är omöjligt att i detalj specificera kvaliteten på tjänsten som de privata aktörerna ska erbjuda. Om så är fallet har man lite att vinna på privata aktö- rer. Ett sätt att försöka hantera detta problem är att de arbetslösa får välja den aktör de tycker är bäst. Om de enskilda arbetslösa verkligen kan bedöma hur bra de olika aktörerna kommer det inte finnas någon marknad för dem som erbjuder tjänster av lägre kva- litet. Problemet är att det inte är säkert att de arbetslösa verkligen har så god information att de kan bedöma hur bra de olika aktö- rerna är. Det är också i sammanhanget viktigt att poängtera att arbets- förmedlingen har en viktig roll som kontrollant av de arbetslösas sökbeteende. Arbetsförmedlingens verksamhet är en kombination av stöd i form av olika insatser och kontroll av att de arbetslösa verkligen söker jobb. När en privat aktör övertar ansvaret för en arbetslös har arbetsförmedlingens personal så klart mindre möjlig- het att utföra denna kontroll. Det är därför centralt att de privata aktörerna kontrollerar de arbetslösa minst lika bra som arbetsför- medlingen. Problemet är att de arbetslösa som inte vill bli kontrol- lerade kan komma att välja privata aktörer som har rykte om sig att vara mindre noggranna kontrollanter. Förutom att ge den arbetslösa rätt att välja sin arbetsförmedlare kan man hantera problemet med att de privata aktörerna har inci- tament att erbjuda en produkt av låg kvalitet genom att knyta ersättningen som de privata aktörerna får till hur bra de lyckas med sin uppgift. Detta kan exempelvis åstadkommas genom att betala en högre ersättning om de arbetslösa verkligen hittar ett jobb. Ett annat problem med privata aktörer är att de har incitament att försöka attrahera de arbetslösa som kräver minst omfattande insatser. Därigenom kan de skapa vinst genom att hjälpa de arbets- lösa som står närmast arbetsmarknaden, som arbets- förmedlingen får ta hand om de arbetslösa som behöver mer omfattande insatser. Detta problem kan uppstå även om upphand- lingen från de privata aktörerna riktas in på en specifik grupp, t.ex. långtidsarbetslösa, eftersom det finns stor variation även inom Bilaga 1 till LU2011 Det är lång ifrån säkert att samhället som helhet gynnas av en sådan sortering av arbetslösa. Ett tänkbart alternativ är därför att låta ersättningen som de privata aktörerna får bero på vilken typ av arbetslös man hjälper, exempelvis utifrån en profilingmodell. Generellt kan man därför säga att förutsättningarna för att upp- handlingen av privata aktörer ska ge ett gott resultat är bättre om det finns små möjligheter att spara kostnader genom att sänka kva- liteten på sätt som är svåra att specificera i kontrakt, om branschen kännetecknas av hög innovationsaktivitet och om konkurrensen är hård mellan privata aktörer som är beroende av ett gott rykte. Upphandling kan alltså förväntas ge olika effekt i olika typer av verksamhet, och det är inte uppenbart hur de tjänster som traditionellt har tillhandahållit kan beskrivas i termer av de olika faktorer som borde påverka hur upphandlingen utfaller. Vi vill därför påpeka att frågan om hur kontrakten med de privata aktörerna ska utformas är av helt avgörande betydelse. En annan fråga är om hur omfattande ansvar de privata aktörerna ska ha. En potentiell fördel med arbetsförmedlingen är att den inrymmer många olika typer av åtgärder, i form av förmed- lingsinsatser, arbetsmarknadsutbildning, subventionerad anställ- ning med mera. Det är också så att olika kombinationer vid olika tid- punkter passar olika arbetslösa. Fördelen med en offentlig arbets- förmedling är att man kan samla alla dessa olika insatser under ett paraply. De som väljer en privat aktör kommer mest sannolikt inte ha tillgång till denna flora aktiviteter, i synnerhet inte dyrare aktivitet som arbetsmarknadsutbildning. Det är också svårt att se hur man kan utforma kontrakt som möjliggör att de privata aktör- erna kan och vill anvisa arbetslösa till exempelvis arbetsmarknads- utbildning. Alternativet är att de privata företag endast ansvarar för enskilda avgränsade insatser, som till exempel en arbetsmarknads- utbildning eller en avgränsad förstärkt förmedlingsverksamhet. Slutligen finns det annat argument mot upphandling som går ut på att många anställda i verksamheter som bedrivs i offentlig regi kan drivas av en stark inneboende (ickepekuniär) motivation för sitt arbete så att de i stor utsträckning internaliserar verksamhetens mål. Om så är fallet kan det gå att åstadkomma rätt incitament i offentlig verksamhet på billigare vis än i privat verksamhet (Besley & Ghatak, 2005). Bilaga 1 till LU2011 Av naturliga skäl finns det inte en uppsjö av studier av privata aktö- rer i den svenska arbetsmarknadspolitiken.16 Bennmarker m.fl. (2009) utvärderade en försöksverksamhet som genomfördes – 08 med privat arbetsförmedling i tre län. Slumpvis utvalda ung- domar, funktionshindrade och utrikes födda fick i försöket möjlig- het att gå till en privat förmedling. Arbetssökande som gick till en privat förmedling hade i genomsnitt lika stor sannolikhet att få jobb som arbetssökande på Arbetsförmedlingen. Gruppernas inkomster skiljde sig inte heller åt. Utlandsfödda som erbjöds pri- vat förmedling fick dock arbete snabbare och tjänade också mer än de som var på Arbetsförmedlingen. Det är oklart om skillnaderna berodde på att förmedlingarna satsade olika mycket resurser eller på att de privata förmedlingarna arbetade på ett mer effektivt sätt. Det kan också vara en effekt av att de fick byta till en ny aktör och inte att det just var en privat aktör. Vissa resultat tyder på att ung- domarna hos de privata förmedlingarna klarade sig sämre. En möj- lig förklaring till detta är att de inte praktiserade hos arbetsgivare lika ofta. Alla effekter tenderade att försvinna relativt snabbt med en längre uppföljningshorisont. Behrenz m.fl. (2002) utvärderade en försöksverksamhet som inleddes där ett bemanningsföretag i jämfördes med förstärkt förmedlingsverksamhet i . Behand- lingsgruppen bestod av arbetslösa med invandrarbakgrund. Utvär- deringen fann inga signifikanta skillnader mellan bemanningsföre- taget och den förstärkta förmedlingsverksamheten när det gällde summerade arbetslöshetstider . Det är emellertid inte helt klart att försöks- och kontrollgrupperna var helt jämförbara – exempelvis är det inte uppenbart att man kan jämföra utfall mellan arbetsmarknaden i och . Resultaten bör därför tas med en nypa salt. Det bör också noteras att den förstärkta förmedlingsverksamheten vid förmedlingen i gav en signifikant positiv behandlingseffekt jämfört med ordinarie förmedlingsverksamhet för samma målgrupp vid förmed- lingskontor i . Privat tillhandahållen arbetsmarknadspolitik finns i ett antal länder (, , , , se exempelvis Struyven & Steurs, 2005; Bruttel, 2005; 16 Möjligen kan det tyckas vara anmärkningsvärt att upphandlingen av arbetsmarknads- utbildning inte alls har utvärderats. Bilaga 1 till LU2011 Ochel, 2007; Bredgaard & , 2007; Finn, 2008 och , 2008). Det finns däremot bara ett litet antal försök att skatta effekterna av privatiseringen. Winterhager (2006) och (2008) fann små negativa eller icke-signifikanta genomsnitt- liga sysselsättningseffekter av upphandling av förmedlingstjänster i , medan Winterhager m.fl. (2006) fann positiva effekter för arbetssökande som utnyttjade vouchers på förmedlingstjänster hos privata förmedlingar i . Utvärderingar av Brittiska sysselsättningszoner tyder på positiva effekter av att lägga ut insatser för att återintegrera långtidsarbetslösa i vissa svaga regioner på privata utförare (m.fl., 2003). Slutligen är Behagel m.fl. (2009, 2010) en ny intressant fransk studie. De studerar effekterna av ett omfattande experiment med privata arbetsförmedlare i . Till skillnad från Bennmarker m.fl. (2009) jämförde man två typer av förstärkt förmedlingsverk- samhet. En grupp arbetslösa fick tillgång till förstärkt förmedling genom den offentliga arbetsförmedlingen och en grupp arbetslösa fick liknande insatser genom privata aktörer. Båda dessa grupper jämfördes med en slumpmässigt utvald kontroll grupp som fick ordinarie stöd vid den offentliga förmedlingen. I studien såg man att den förstärkta förmedlingen minskade arbetslöshetstiderna, det gällde oavsett om den genomfördes i privat eller offentlig regi. Effekterna av förstärkt förmedling var dock mycket större i offent- lig regi jämfört med privat regi. En anledning till detta var att den offentliga verksamheten riktade in sig på att hjälpa alla arbetslösa, medans den privata lade ner större resurser på att hjälpa de arbets- lösa som gav dem större ersättning. Det visar att vi generellt inte kan förvänta oss att privata aktörer är bättre jämfört med den offentliga förmedlingen. Det visar också återigen att det är centralt hur de privata aktörernas incitament utformas. Varken teoretiska resonemang eller empiriska studier talar ett entydigt språk om effekter av att upphandla arbetsmarknadspoli- tiska insatser av privata aktörer. Att de empiriska studierna inte ger några entydiga resultat är dock inte speciellt förvånande. Det finns endast ett svensk experiment och ett franskt experiment som lyck- ats identifiera kausala effekter på ett systematiskt sätt. Ingen av studierna indikerar att privata aktörer skulle vara bättre på att få Bilaga 1 till LU2011 arbetslösa tillbaka i arbete jämfört med den offentliga förmed- lingen. Om något visar det franska experimentet att de är sämre på att föremedla arbeten. Vi vill dock poängtera att det handlar om två tidsmässigt avgränsade experiment. Det är inte säkert att man skulle få samma resultat . De privata aktörerna kanske behöver för att pröva ut sina arbetsmetoder. Det tar också tid innan de bästa privata aktörerna sorteras ut. Övriga stu- dier är väsentligen gjorda på observationsdata vilket gör att del- tagarna kan skilja sig åt på olika sätt och det är därmed inte själv- klart att studierna har lyckats med att identifiera kausala effekter. I själva verket kan självselektion vara en svår komplikation för studi- erna om de arbetslösa själva har fått välja mellan privata och offent- liga aktörer. Vi vill också påpeka att det inte självklart att man skulle förvänta sig en väldefinierad effekt av att privata i stället för offentliga aktö- rer tillhandahåller tjänster. En viktig dimension av varje upphand- ling är vilka drivkrafter de använda kontrakten skapar och hur dessa drivkrafter förhåller sig till drivkrafterna hos de offentliga utfö- rarna. De drivkrafter som skapas av olika kontrakt kommer att avspegla hur svårt det är att i kontrakten specificera vad den privata aktören ska tillhandhålla, och detta kan naturligtvis skilja sig åt från en kontext till en annan. Men vi ska heller inte underskatta betydel- sen av upphandlarens kompetens. Det är en rimlig hypotes att sådan kompetens tar tid att bygga upp och att resultaten därför kan avspegla de offentliga myndigheterna har byggt upp kompetensen att sköta upphandlingar. De skattade effekterna kommer sannolikt att fånga upp skillnader beroende på sådana faktorer och de kan därför variera , mellan länder och mellan verksamheter. 11Ska arbetsmarknadspolitiken göras konjunkturberoende? En intressant fråga är om arbetsmarknadspolitikens volym, inrikt- ning och selektion av deltagare ska anpassas till konjunkturläget. För att kunna besvara dessa frågor är åtminstone tre punkter cen- trala. Den första punkten är så kallade inlåsningseffekter. Arbetslösa som deltar i ett program har mindre tid att söka jobb man deltar i programmet. Storleken på denna inlåsningseffekt beror på avkastningen av den arbetslöses jobbsökande. Om den arbets- löshet relativt lätt kunnat hitta ett jobb är naturligtvis inlåsnings- effekten större. Man kan därför förvänta sig att programmen har mindre inlåsningseffekter i en lågkonjunktur. Om det är ont om jobb kan det vara svårt att hitta ett jobb oavsett hur mycket man anstränger sig. I ett sådant läge skulle man kunna passa på att utbilda vissa arbetslösa eftersom de skulle varit arbetslösa oavsett om de utbildas eller söker jobb på heltid. En lägre avkastning på jobbsökande kan också ha andra effekter. Det skulle kunna göra vissa program mindre effektiva. Ett exempel är intensifierade förmedlingsinsatser. Om det är väldigt ont om jobb medför det att vissa arbetslösa inte kommer att hitta något jobb oavsett hur mycket vägledning, coachning eller stöd de får från förmedlarna. En andra viktigt punkt är att olika program har mer eller mindre stora undanträngningseffekter. Dessa effekter uppstår om arbets- givare ersätter ordinarie anställda med programdeltagare. Denna effekt blir konjunkturberoende om arbetsgivarna är mer benägna att ersätta en vanlig anställd med en programdeltagare i tider av stor osäkerhet, exempelvis under en lågkonjunktur. För det tredje kan det vara så att rekryteringen och utform- ningen av programmen skiljer sig beroende på konjunkturläget. Det kan vara svårare att veta vad man ska utbilda de arbetslösa till i Ska arbetsmarknadspolitiken göras konjunkturberoende? Bilaga 1 till LU2011 en djup lågkonjunktur. I en lågkonjunktur har dessutom arbets- förmedlarna ofta fler arbetslösa att ta hand om, vilket skulle kunna göra att urvalet av deltagare genomförs på ett mindre optimalt sätt. har man en större pool av arbetslösa att välja från under en lågkonjunktur. Eventuellt skulle det kunna göra det lättare att hitta många som skulle gynnas av ett specifikt program. Det finns således många faktorer som potentiellt skulle kunna göra effekterna av ett visst program konjunkturberoende. De tre punkterna visar också att vi kan förvänta oss olika effekter skiljer sig mellan olika program. Det är därför synd att den empiriska evi- densen är förhållandevis svag. En anledning är troligtvis att det är svårt att besvara om ett visst program är mer effektivt i tider av hög eller låg arbetslöshet. Programmen är ofta utformade på olika sätt och deltagarna skiljer sig ofta mellan olika tidsperioder. Det gör jämförelser mellan olika konjunkturlägen problematiska. Från en svensk horisont är det slående att flera utvärderingar visar att flertalet arbetsmarknadspolitiska program varit förhållandevis ineffektiva och förhållandevis effektiva . Vid en första anblick skulle det tala för att arbetsmark- nadspolitiken är mer effektiv i en högkonjunktur jämfört med i en lågkonjunktur. Vi vill dock påminna om att förutom konjunktur- läget är det flera andra faktorer som skiljer mellan dessa två decen- nier. fanns inte de s.k. 70-procentsmålet, det fanns möjlighet att återkvalificera sig till a-kassan genom att delta i arbetsmarknadsutbildning, och eftersom krisen var speciellt djup kan det ha varit extra svårt att veta vad man skulle utbilda för. Vi vill därför inte ta skillnaden mellan och som avgörande intäkt för att arbetsmarknadspolitiken är mer effektiv i en högkonjunktur. Det är snarare ett område där vi är i stort behov av svenska studier. I den internationella litteraturen är Lechner & Wunsch (2009) en intressant studie. Studien fokuserar på frågan om den aktiva arbetsmarknadspolitiken är mer effektiv när arbetslösheten är hög. De studerar alla arbetslösa i som gick in i ett arbets- marknadspolitiskt program . I första hand handlar det om olika typer av utbildningsprogram. För att skatta effekterna använder man en matchningsinsats. I ett första steg Bilaga 1 till LU2011 Ska arbetsmarknadspolitiken göras konjunkturberoende? indikerar denna analys att programmen är mer effektiva när arbetslösheten är hög. Frågan är då om detta verkligen beror på skillnaden i konjunkturläge eller om det beror på skillnader i vilka som deltar i programmen eller skillnader i vilka program som ges. För att kontrollera för detta justerar Lechner & Wunsch (2009) sitt urval med avseende på en målpopulation med jämförbara egenska- per i alla tidsperioder. Man justerar på samma sätt för att samman- sättningen av programmen ser olika ut . Man finner återigen att arbetsmarknadspolitiken är mer effektiv om arbetslösheten är hög. Resultatet är intressant, eftersom man så explicit försökt kontrollera för andra faktorer som skiljer sig mel- lan olika konjunkturlägen. ska man ha i åtanke att deras resultat i första hand gäller för deras målpopulation bestående av individer med egenskaper som gör det troligt att de deltar i pro- gram oavsett konjunkturläge. Lechner & Wunsch (2009) använder också en annan empirisk ansats. De delar in alla regioner i regioner med låg respektive hög arbetslöshet. De finner att i genomsnitt är programmen i regioner med hög arbetslöshet något mer effektiva jämfört med motsva- rande program i regioner med låg arbetslöshet. En tredje empirisk ansats finns i översikten Kluve m.fl. (2006). De ger en systematisk genomgång av 96 nyare europeiska skatt- ningar av effekterna av olika arbetsmarknadspolitiska åtgärder. Man med hjälp av en så kallad Meta-analys studerar de om resultaten från de olika studierna är systematiskt korrelerade med typ av pro- gram, empirisk metod, konjunkturläge med mera. Man finner att studier som studerar program av högre arbetslöshet och mindre ekonomisk tillväxt tenderar att vissa mer positiva resultat. Frågan är dock om detta speglar att programmen faktiskt är mer effektiva i en lågkonjunktur eller om det är en effekt av att del- tagarna och programmen skiljer sig åt i någon dimension som man inte kan ta hänsyn till. De studier som finns på området pekar således i riktning mot att vissa typer av program skulle vara mer effektiva i en lågkonjunktur. En trolig förklaring är att inlåsningseffekterna är lägre om arbets- lösheten är hög. Det är dock viktigt att poängtera att studierna är få. De olika studierna är också behäftade med olika typer av pro- Ska arbetsmarknadspolitiken göras konjunkturberoende? Bilaga 1 till LU2011 Dessutom gäller resultaten i den dominerande studien (2009) i princip endast för olika typer av arbetsmarknadsutbildning. Slutligen är erfarenheterna av hur pro- grammen fungerade i inte så goda. Vi vill därför inte dra några säkra slutsatser från den existerande empiriska evidensen. Vi konstaterar dock att det teoretiskt finns goda skäl för att utöka exempelvis arbetsmarknadsutbildning under en lågkonjunktur. Detta gäller dock endast om ansvariga myndig- heter klarar av att upprätthålla kvaliteten på programmen, utforma bra program med rätt inriktning och klarar av att välja ut de arbetslösa som har störst nytta av programmen även om arbetslös- heten är hög. 12Slutsatser och avslutande reflektioner I den här rapporten har vi diskuterat och sammanfattat vad forsk- ningen säger om hur de olika delarna av den aktiva arbetsmark- nadspolitiken påverkar sysselsättningen. Vi summerar nu de all- männa lärdomarna och ger ett par avslutande reflektioner. I vårt arbete har vi tagit avstamp i Calmfors m.fl. (2001, 2002, 2004) som inventerade och sammanfattade resultaten i de studier av den svenska arbetsmarknadspolitikens effekter som var tillgängliga . Vi har komplitterat den bild som gavs i dessa studier med nya forskningsresultat från , tagit intryck från internationella studier på de områden där den svenska evidensen är begränsad, samt behandlat en rad nya områden. Det har gjort att vissa av slutsatserna från Calmfors m.fl. måste revideras samt att nya frågeställningar har tillkommit. 12.1Den nuvarande arbetsmarknadsutbildningen fungerar bra Calmfors m.fl. målade en ganska dyster bild över effekterna av den svenska arbetsmarknadsutbildningen.