sou · GYB354 · 2010-08-11 00:00:00 — började CSN åter skicka krav till personer bosatta utomlands, vilket resulterade i att myndigheten fick ökad kunskap om antalet utlandsbosatta personer som missköter sina återbetalningar, storleken på skulderna och i vilka länder de befinner sig. Projektet utmynnade i att CSN upprättade ett samarbetsavtal med ett inkassobolag, Intrum , som skulle tillhandahålla inkassotjänster, adresseftersökning och delgivning inom ramen för CSN:s kravverksamhet mot utlandsbosatta.4 3CSN, Årsredovisning 2005, s. 49. 4Riksrevisionen, Svenska trygghetssystem utomlands, 2008:31, s. 41. CSN:s fordringar skulle vid en prövning av antagligen anses vara offentligrättsliga, vilket i så fall skulle medföra att svenska domstolsavgöranden avseende återbetalning av studiemedel inte är berättigade till erkännande och verkställighet enligt vissa internationella förordningar och konventioner. Se vidare i bilaga 3 som innehåller en redogörelse för studiestödsfordringars rättsliga ställning utomlands och en beskrivning av de problem som CSN kan ställas inför vid myndighetens rättsliga åtgärder utomlands. Då det inte är möjligt för CSN att begära hjälp med verkställighet av fordringar utomlands, måste CSN för att kunna fastställa fordran rörande studiemedel i ett annat land få till stånd en exekutionstitel som utvisar fordrans existens i enlighet med det landets lagstiftning. CSN anlitar även i detta förfarande Intrum bland annat för att få information om respektive lands processregler. CSN har uppgett att myndigheten i många fall anser det meningslöst att inleda rättsliga processer i utlandet, eftersom dagens skuldsäkring uppvisar brister. CSN har därför svårigheter att få till stånd en exekutionstitel i många utländska länder. Rättsliga processer har inletts i de länder som Intrum har rekommenderat CSN att processa i. Huvudsakligen har rättsliga processer förts i de nordiska länderna. inleddes 48 rättsliga processer i , 95 i och 9 i . Intrum har avrått CSN att inleda processer i , , och med hänsyn till avsaknad av skuldförbindelse. Det finns ännu inget fall där en utländsk domstol har avvisat målet med hänsyn till att det rör sig om ett offentligrättsligt krav5. Det har inte heller förekommit att en låntagare har gjort en sådan invändning. Innan en rättsprocess inleds skickar Intrum kravbrev till låntagaren genom ett lokalt ombud. Om låntagaren trots detta inte betalar gör Intrum en solvensutredning för de låntagare som Intrum anser är lämpliga att inleda rättsliga åtgärder mot i . I övriga världen skiljer det sig åt om det går att genomföra en solvensutredning. Därefter får CSN ta ställning till om det är aktuellt med en rättslig åtgärd. CSN inleder endast en rättslig pro- 5 Se bilaga 3 under rubriken av fordringar utomlands, och beskrivningen av principen om att en domstol normalt inte hjälper utländska stater att driva in offentligrättsliga fordringar, om det inte finns internationella konventioner eller förordningar som reglerar saken. cess för det fall att låntagaren har möjlighet att betala skulden samt att det bedöms finnas goda förutsättningar att vinna en process. Intrum anlitar lokala ombud som sköter processen. Tillvägagångssättet beror på i vilket land processen genomförs. I finns ett förenklat förfarande där CSN lämnar över fordran till . Om låntagaren inte invänder mot skulden fastställer fordran och därefter kan utmätning ske. Om låntagaren invänder mot skulden lämnas en stämningsansökan till tingsrätten. I måste en stämningsansökan lämnas in i varje enskilt fall. Beträffande förfarandet i har de första rättsliga åtgärderna påbörjats relativt och CSN har därför ännu inte några erfarenheter att redovisa angående detta. I inleddes 44 rättsliga processer . Där finns ett förenklat förfarande som benämns Fast track. Tanken med detta förfarande är att handläggningstiden för de rättsliga processerna ska förkortas och parterna får därför korta, fasta tider för att lämna yttranden. från dessa processer är att det är ett tidskritiskt förfarande som fungerar relativt bra. I har CSN blivit rekommenderad att inte inleda några rättsliga processer med hänsyn till att bevisningen är svag, samt att det är mycket kostsamt att driva processer i . CSN har istället valt, för det fall att låntagaren inte betalar efter ett kravbrev från Intrum , att försöka driva in fordran via advokater. Enligt uppgift kontaktar advokaterna låntagarna och försöker få till stånd en betalningsuppgörelse, vilken sedan dokumenteras i ett avtal. översändes 48 ärenden till advokater i . CSN har dock ännu inte sett något resultat av detta arbete. CSN har inte möjlighet att ta fram statistik över utgången i processerna, men har uppgett att några enstaka domar har gått myndigheten emot i och på grund av att fordran har varit preskriberad eller att skuldsäkringen har varit otillräcklig. Inga mål har förlorats i . CSN har emellertid påpekat att detta inte betyder att myndigheten skulle vinna så gott som alla mål som de inleder en process i. För att undvika höga advokatkostnader har de av CSN anlitade advokaterna rekommenderat CSN att återkalla riskfyllda mål. De mål som CSN har återkallat är dels de mål där låntagaren har gjort en invändning och CSN inte har kunnat ta fram de uppgifter som advokaten efterfrågar för att kunna bemöta och styrka invändningen, dels de mål där CSN efter utredning funnit att fordran är preskriberad. Trots CSN:s rättsliga åtgärder utomlands har myndigheten endast lyckats driva in från de låntagare med utländsk adress, vilket motsvarar av de utlandsbosatta låntagarnas obetalda belopp 2009. Återbetalningsskyldiga låntagare med okända adresser är den grupp låntagare som återbetalar sina studieskulder i lägst utsträckning och som CSN har svårast att nå med information, årsbesked och inbetalningskort. Om CSN inte når låntagarna kan myndighetens fordran på dem med tiden preskriberas. Det innebär att CSN:s rätt till fordran upphör och att den därför, efter invändning om preskription från låntagaren, skrivs av. Vid CSN:s senaste undersökning fann myndigheten att 10 024 lån hade det senaste preskriptionsavbrottet , vilket medför att de lånen riskerar att preskriberas . Det sammanlagda skuldbeloppet är . CSN har också undersökt hur många lån som hade det senaste preskriptionsavbrottet . Denna ackumulerade grupp lån, varav många sannolikt redan är preskriberade, uppgick till 39 300 stycken och omfattar ett skuldbelopp om . CSN har angett att eftersom myndigheten inte har gjort en preskriptionsutredning för denna grupp lån så saknar myndigheten kännedom om de är preskriberade eller inte. Antalet lån som kan vara preskriberade eller riskerar att preskriberas är emellertid under alla omständigheter betydande, även om uppgifterna inte utgör någon säker prognos. Förutom studielånefordringar berör förslagen i detta betänkande även återkravsfordringar. Det är fordringar som uppkommer till följd av att lån och bidrag som har betalats ut för studier kan krävas tillbaka om personen inte haft rätt till det. och kan förutom studiemedel, avse studiehjälp och rekryteringsbidrag6. Studiemedel som betalas ut felaktigt kan återkrävas. Orsaker till felaktiga utbetalningar kan exempelvis vara att den studerande avbryter sina studier, minskar sin studieomfattning eller har en högre inkomst än denne har meddelat till CSN. Eftersom studiemedel betalas ut i förskott, innebär ett avbrott ofta att den studerande redan har fått studiemedel även för tiden efter avbrottet. Detta medför att beslut om återkrav är relativt vanliga inom studiemedelssystemet. Innan CSN kan fatta ett beslut om återkrav ska det dock i vissa fall bland annat prövas om den studerande insett eller borde ha insett att en utbetalning var felaktig. Om den studerande inte har orsakat den felaktiga utbetalningen och inte heller borde eller kunde inse felaktigheten, ska det inte göras något återkrav. CSN fattar i regel beslut om återkrav per kalenderhalvår. Detta innebär att en person som exempelvis tjänar mer än beräknat kan få två beslut om återkrav: ett för det första kalenderhalvåret och ett för det andra kalenderhalvåret. Ett återkrav ska betalas tillbaka . CSN medger dock betalningsplaner om det finns skäl för det. Om det finns synnerliga skäl kan ett återkrav efterges. I vissa fall får ett beslut ändras så att det belopp som betalats ut för mycket dras av från kommande utbetalningar. Detta sätt att verkställa ett återkrav omfattas inte av redovisningen i detta avsnitt. För rekryteringsbidraget, som upphört som stödform, gällde i princip samma regler om återkrav som för studiemedel. Studerande på gymnasiet kan få återkrav av studiehjälp. Studiehjälp betalas ut i efterskott och omfattar oftast små belopp i förhållande till studiemedel. Antal återkrav och utestående återkravsfordran fattade CSN 69 500 beslut om återkrav av studiestöd, vilket är en ökning med 7 500 jämfört med . Antalet nya återkravsskulder var fler än antalet slutreglerade återkravs- 6 Rekryteringsbidraget upphörde vid utgången av 2006, men lämnades även enligt övergångsbestämmelser. Rekryteringsbidrag kan fortfarande återkrävas om det vid inkomstkontroll i efterhand visar sig att inkomsten var för hög bidraget beviljades för. ökade i stället återkravsfordran Antal beslut om återkrav, fördelat på stödform och kön, Antalet beslut om återkrav har inte följt någon tydlig trend –2009. ökade antalet beslut med 7 541 jämfört med . Ökningen kan främst förklaras med en utökad efterkontroll av inkomster. kontrolleras inkomsterna även för studerande som har haft studiestöd under enbart ett kalenderhalvår, till skillnad mot tidigare då enbart de som studerat under båda kalenderhalvåren aktuellt inkomstår kontrollerades. Den efterkontroll som gjordes avsåg . görs det dessutom en efterkontroll av inkomsterna för de som har beviljats tilläggslån. Kontrollen för dessa går dock i motsatt riktning, det vill säga de studerande med tilläggslån får inte ha tjänat för lite innan studierna påbörjades. Studerande som har tjänat under den gräns som ger rätt till tilläggslån återkrävs på det belopp som betalats ut felaktigt. Det genomsnittligt återkrävda beloppet, exklusive ränta, var , vilket är högre än . Detta förklaras av den utökade efterkontrollen av inkomster. Återkravsbeloppen är genomsnittligt högre vid efterkontrollen av inkomst än vid återkrav av andra orsaker. var återkravsfordran och det fanns 77 300 återkravsskulder. Eftersom en person kan ha flera återkravsskulder, är antalet återkravsskulder fler än antalet personer med återkrav. Återkravsskulderna var fördelade på knappt 59 000 personer. Enligt beräkningar är av den utestående fordran för återkrav osäker. Med osäker fordran menas en fordran där betalningarna sannolikt inte kommer att fullföljas. Den osäkra delen beräknas utgöra av den totala fordran för återkrav. Återkravsfordran är därmed betydligt mer osäker än fordran på återbetalning av studielån. Sammanlagt fattade CSN beslut om 69 500 återkrav . Den vanligaste orsaken till återkrav är efterkontrollerad inkomst. Av de återkrav som beslutades berodde på för höga efterkontrollerade inkomster. Därefter var studieavbrott den vanligaste orsaken till återkrav, . Tredje vanligaste beslutsorsaken var otillåten frånvaro/skolk. Denna beslutsorsak avser endast återkrav av studiehjälp, och riktas till studerande eller föräldrar till studerande i gymnasiet. Otillåten frånvaro/skolk stod för av beslutade återkrav 2009. betalades av återkraven in, vilket motsvarar av den totala återkravsfordran. Hälften av dem som får ett beslut om återkrav betalar tillbaka återkravet direkt, medan betalar återkravet efter en påminnelse eller genom en överenskommelse om en betalningsplan. Resterande blir föremål för kravhantering. Det finns ett tydligt samband mellan orsaken till återkravet och hur snabbt det betalas tillbaka. Personer som får ett återkrav på grund av efterkontrollerad inkomst betalar tillbaka sitt återkrav snabbt, medan de som får ett återkrav på grund av studieavbrott har betalningssvårigheter. Av de personer som har en återkravsskuld saknar en hög andel betalningsförmåga eller betalningsvilja. Kännetecknande för personer som inte betalar sin återkravsskuld är att de har studerat på högst gymnasienivå, att återkravsskulden är låg, att inkomst helt saknas eller är låg samt att ingen överenskommelse om betalningsplan har gjorts. Särskilt problematisk verkar betalningen vara för dem som har fått ett återkrav av studiehjälp – antingen som studerande på gymnasiet eller som förälder till en sådan studerande. Även om de återkrävda beloppen oftast är förhållandevis låga, jämfört med andra gruppers återkrav, tycks individernas betalningsförmåga vara mycket begränsad. Andelen som inte har betalat något alls på sitt återkrav var bland myndiga studerande på gymnasiet och bland föräldrar till omyndiga. Det kan konstateras att otillåten frånvaro därmed kan leda till stora konsekvenser. Dels avbryter många av dem som skolkar sina studier, dels får många återkrav som överlämnas till , vilket kan innebära en kvarstående och växande skuld samt betalningsanmärkning. En stor del av återkravsskulderna är redan eller har varit föremål för kravhantering och många återkravsskulder är gamla. Av de sammanlagt 77 300 återkravsskulder som fanns var mer än . Andelen återkravsskulder med en pågående betalningsplan var . En betalningsplan för ett (eller flera) återkrav förutsätter att låntagaren har betalningsförmåga och betalningsvilja. Återkravet ska som huvudregel betalas direkt. I andra hand och som längst . För överenskommelser om längre betalningsplaner krävs att det är till fördel för staten eller att det finns synnerliga skäl. En betalningsplan anses vara till fördel för staten om CSN genom betalningsplanen får in mer pengar än vad skulle ha kunnat driva in. Ett exempel på ett synnerligt skäl är att låntagaren är varaktigt beroende av försörjningsstöd. Majoriteten av överenskommelserna () beror på att betalningsplanen har bedömts kunna ge mer pengar än vad skulle kunna driva in. CSN saknar aktuell adress till en del av de personer som har en återkravsskuld. Av de aktuella återkravsskulderna fanns det en aktuell adress i i av fallen. Relativt få personer med återkrav, , hade utländsk adress. Resterande är personer med för CSN okänd adress. Antalet återkravsskulder för personer med för CSN okänd adress var 4 av dem saknade även kravstatus. Detta innebär att en del av dessa skulder inte har kunnat aviseras. 3.1CSN:s behov av en tydligare skuldsäkring CSN saknar ett separat dokument där låntagaren förbinder sig att återbetala sina skulder till långivaren. Det beror på att studielån inte är grundat på ett avtal mellan den enskilde och långivaren, som är staten, utan på rättigheter och skyldigheter som är reglerade i lag och förordning. Studielånet är följaktligen en offentligrättslig fordran. CSN:s skuldsäkring bygger, som tidigare nämnts, på en beviskedja där ett antal dokument inom beviljningsprocessen ska binda låntagaren till skulden. Detta system infördes då studiestödet utvecklades. En sådan skuldsäkring ansågs då tillräcklig när det gällde att binda låntagaren till återbetalningsskyldigheten. Vid en tvist måste CSN således i varje ärende beskriva en kedja av händelser; när och hur lånet uppkommit och låntagarens agerande. Som underlag för detta kan CSN visa till exempel ansökningshandlingar, beslut om studiestöd, studieförsäkran, samt verkställd utbetalning. De dokument som CSN använder för att visa låntagarens skuld är följande. En ansökan från låntagaren om att få studiemedel för inleder processen. I ansökan under Försäkran och underskrift försäkrar den studerande på heder och samvete att lämnade uppgifter i ansökan med bilagor är sanningsenliga, att han eller hon tagit del av reglerna för anmälningsskyldighet vid ändrade förhållanden, för samordning med annan ersättning samt för återbetalning. Information om detta bifogas ansökan. En ansökan kan göras antingen manuellt eller elektroniskt. Efter prövning meddelar CSN ett beslut om studiestöd till den studerande. En del av beslutet om studiemedel är belopps- och utbetalningsplanen. För att CSN ska verkställa utbetalningen krävs det att det är styrkt att den studerande bedriver de studier för vilka studiemedel har beviljats. Detta sker genom en studieförsäkran. Denna ska innehålla dels en försäkran av den studerande om att studierna har påbörjats och att denne avser att studera vid den läroanstalt och utbildning samt och i den studieomfattning som studiemedel har beviljats för, dels läroanstaltens intygande om vilken utbildning som den studerande har påbörjat och registrerat sig på samt uppgifter om utbildningens omfattning och tid. Den studerande kan göra en studieförsäkran genom att underteckna en blankett som skickas ut i samband med beslutet om studiestöd, men även per telefon – med eller utan pin-kod – eller via Mina sidor på CSN:s webbplats. När CSN fått del av studieförsäkran sker en utbetalning av studiemedel. Utbetalningsuppgifter skickas till som ombesörjer utbetalningen. CSN får sedan en kvittens på att utbetalningen är genomförd. Vid utlandsstudier kan det även finnas eventuella finansieringsuppgifter i låntagarens visumhandlingar som kan styrka CSN:s fordran. Enligt CSN är denna dokumentation tillräcklig för att visa skuldförhållandet vid en tvist i svensk domstol då en person är bosatt i . CSN har dock anfört att dokumentationens bevisvärde är lägre vid en process i utländsk domstol. CSN:s uppfattning är även att länkarna i beviskedjan har försvagats med tiden, genom att de olika dokumenten som ligger till grund för skuldsäkringen förändrats och inte längre har samma innehåll som de hade i samband med att det bedömdes att det var tillräckligt för att binda låntagaren till återbetalningsskyldigheten. har återbetalningsskyldiga låntagares internationella rörlighet ökat och allt fler av låntagarna är bosatta utomlands. CSN har uppgett att myndigheten i många fall anser det meningslöst att inleda rättsliga processer i utlandet, eftersom det anses finnas vissa brister i dagens skuldsäkring. CSN har särskilt påtalat att det i dokumentationen om låntagarens skuld inte finns någon skuldförbindelse. har i en revisionspromemoria1 anfört att för att minska risken för att CSN inte kan prestera tillräcklig dokumentation i samband med indrivningsprocesser av fordringar på personer bosatta utomlands, borde CSN överväga att de studerande 1 , Revisionspromemoria, , dnr 32-2007-0772. får bekräfta CSN:s beräkning av fordran. En sådan bekräftelse kunde, enligt , exempelvis ske i samband med att den studerande lämnar en försäkran om att fortsatta studier ska bedrivas eller i samband med att årsbeskedet sänds ut. rekommenderade CSN att omgående undersöka om en skuldbekräftelse skulle underlätta indrivningen utomlands. påpekade slutligen att om det finns indikationer på att så är fallet borde en skuldbekräftelse genomföras skyndsamt. Inkassobolaget , som CSN anlitar för att driva in fordringar i utlandet, har i kontakter med CSN meddelat att de bedömer att CSN:s rättsliga möjligheter utomlands skulle stärkas om en skuldförbindelse infördes. 3.2CSN:s förslag på en skuldförbindelse CSN har genomfört en utredning2 om skuldsäkring av studielån. CSN:s slutsats är att en skuldförbindelse dels skulle styrka skuldförhållandet i rättsliga processer och därmed underlätta indrivningen av obetalda skulder i framförallt utlandet, dels säkerställa att låntagaren förbinds att återbetala studielånet. CSN anser att en skuldförbindelse dessutom skulle medföra att det tydliggörs för samtliga låntagare att en del av studiemedlet är ett lån som ska betalas tillbaka. CSN framhåller även att låntagarna genom en skuldförbindelse skulle få information om hur låneskulden utvecklas och därmed kunna granska tidigare utbetalningar i samband med godkännandet av skuldförbindelsen. I ovannämnda utredning har CSN anfört att en skuldförbindelse ska utgöra ett villkor för utbetalning av studielån och att den bör innehålla följande information enligt svenska banknormer. Vem som är låntagare. Vem som är långivare. Lånets storlek (tidigare utbetalt lån samt lån beviljat ). När lånet ska vara återbetalt. Övriga villkor/regler. 2 CSN, Skuldsäkring – slutrapport, . CSN har i utredningen anfört att myndigheten inte tagit ställning till om skuldförbindelsen även ska innehålla studielån tagna i de äldre lånesystemen. I ett utkast till en skuldförbindelse föreslås en post benämnd utbetalt lån där inbetalningar och ränta inte har beaktats. För att få uppgift om låntagarens aktuella skuld hänvisas denne istället till Mina sidor på CSN:s webbplats. CSN anser inte att det är nödvändigt att införa någon möjlighet att acceptera skuldförbindelser som skickats in efter studieperiodens slut. Låntagaren har då försörjt sig på annat sätt och bör därför inte kunna lämna in en skuldförbindelse i efterhand. Enligt CSN:s uppfattning kan till exempel sjukdom inte vara ett skäl för att komma in med en skuldförbindelse i efterhand. Vid sjukdom har låntagaren inte studerat och ansvaret för försörjningen bör då ligga på annan varför studielån inte bör utbetalas i efterhand. Förslag: Studielån får betalas ut efter att den studerande genom en återbetalningsförsäkran har försäkrat att betala tillbaka 1.studielån som den studerande har beviljats och som kommer att betalas ut, 2.annuitetslån (lån tagna efter ), studielån (lån tagna –) och återbetalningspliktiga studiemedel (lån tagna före ) som den studerande har fått utbetalat, och 3.återkrav av studiestöd, upplupna räntor och avgifter som har påförts den studerande. Rätten till studielån är förverkad, om den studerande inte före utgången av den tidsperiod som beslutet om studielån avser, eller inom en månad från det att beslutet om studielån fattades, lämnar in en återbetalningsförsäkran till CSN. Trots att den studerande inte har lämnat en återbetalningsförsäkran, eller inte lämnat en sådan inom de angivna tidsfristerna, får studielån betalas ut, om det finns särskilda skäl. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer meddelar närmare föreskrifter om återbetalningsförsäkran. Studiestödslagen ska ändras i enlighet med ovanstående. 3.3.1Införande av en återbetalningsförsäkran En åtgärd för att stärka CSN:s möjlighet att driva in fordringar, framför allt från utlandsbosatta låntagare, är att förbättra skuldsäkringen3. finns det, som tidigare nämnts, inget dokument där den studerande förbinder sig att betala tillbaka sina studieskulder. Eftersom en studieskuld är en offentligrättslig fordran är det dock naturligt att en skuldförbindelse saknas för att reglera förhållandet mellan låntagaren och långivaren. Återbetalningsskyldigheten är istället reglerad i lag och förordning. Vi har övervägt CSN:s förslag om att införa en skuldförbindelse där låntagaren förbinder sig att betala tillbaka sina studielån. Be- greppet skuldförbindelse leder dock tankarna till skuldebrev och därmed obligationsrätten. Då rättsförhållandet mellan studielåntagaren och den statliga långivaren är offentligrättsligt, anser vi därför att begreppet skuldförbindelse inte är en passande term. Återbetalningsskyldigheten uppkommer genom lag och inte genom avtal. Det är lätt att vilseledas som låntagare när man undertecknar en skuldförbindelse och tro att det bakomliggande rättsförhållandet bygger på ett avtal med CSN. Det har emellertid framkommit att CSN har ett behov av dels att styrka skuldförhållandet i rättsliga processer, framförallt i utlandet, dels att tydliggöra för låntagaren att de medel som betalas ut till största delen är ett lån. Vi föreslår därför i stället att låntagaren åläggs att försäkra att betala tillbaka studielånet genom en återbetalningsförsäkran. Begreppet återbetalningsförsäkran riskerar inte att vara vilseledande avseende dokumentets rättsliga status, utan är enligt vår mening en mer adekvat benämning på dokumentet. En återbetalningsförsäkran från låntagaren ska vara ett villkor för att CSN ska betala ut nya studielån till denne.