sou · GYB357 · 2010-09-02 00:00:00 — Samrådet i inledningsfasen av denna formella process bör handla om att inhämta kunskap från allmänhet, statliga myndigheter, kommuner, organisationer etc. Sträckning och utformning av vägen eller järnvägen ska klarläggas längre fram i processen – som innehåller löpande samrådsaktiviteter – och läggs slutligen fast i en rättsverkande plan. Kommitténs förslag innebär alltså att planeringsprocessen i de flesta fall blir mer sammanhållen med endast ett tillfälle där En effektivare sammanhållen fysisk planeringsprocess ska godkänna MKB, om sådan behövs4, och endast ett kungörelse- och granskningsförfarande. Figur 6.2 En sammanhållen fysisk planeringsprocess Sammanhållen process som leder till plan, MKB om betydande miljöpåverkan Ett minskat antal inslag av formell karaktär, med föreskrivna tider för olika aktiviteter, bör bidra till att processen som helhet tar att genomföra jämfört med dagens tre skeden förstudie, utredning och plan, utan att kvaliteten i planeringen försämras. Kommittén vill framhålla att den sammanhållna processen ger minst lika goda möjligheter som att avbryta planeringen om det under arbetet visar sig att projektet inte är genomförbart av exempelvis miljömässiga, tekniska eller ekonomiska skäl. Den nya planeringsprocessen för vägar och järnvägar Utgångspunkten för kommitténs förslag är som tidigare beskrivits att den förberedande analysen enligt fyrstegsprincipen har resulterat i ståndpunkten att den åtgärd som lämpligen ska genom- föras är att bygga om eller bygga en ny väg eller järnväg. I den förberedande analysen har man identifierat vilket transportbehov som byggnadsåtgärden ska tillgodose, projektets ändamål i övrigt och vilka övergripande utgångspunkter och förutsättningar i form av samhällsstruktur, miljö, etc. som gäller för åtgärden. Därefter kan den fysiska planeringsprocessen starta. Beskrivningen i det följande avser i första hand väg- eller järnvägsprojekt av lite större omfattning, där det är aktuellt att analysera olika sträckningar i terrängen och som kan antas medföra en betydande miljöpåverkan. För mindre projekt av en enklare 4 Enligt förslag (Ds 2009:65) till nytt 6 kap. i ska en MKB endast behöva upprättas för verksamheter som kan antas ha en betydande miljöpåverkan. För övriga tillståndspliktiga verksamheter föreslås ett mindre omfattande beslutsunderlag i form av uppgifter om förutsebar påverkan på människors hälsa och miljön samt en samrådsredogörelse. Förslaget bereds i . Kommittén föreslår i avsnitt 6.6 att motsvarande ska gälla för vägar och järnvägar. En effektivare sammanhållen fysisk planeringsprocess karaktär får planeringsprocessen naturligen också en annan och enklare utformning. Kommitténs förslag ökar möjligheterna att anpassa planeringsinsatsen till de behov som finns varje enskilt fall. Utformningen av planeringsprocessen i de fall väg- eller järnvägs- projektet ska tillåtlighetsprövas av regeringen enligt 17 kap. miljö- balken beskrivs i avsnitt 7.5. Planeringsprocessen behöver inledningsvis inriktas på att ta fram, bearbeta och analysera underlag samt fördjupa och komplettera de översiktliga utgångspunkterna och förutsättningar- na för planeringen. Det kan handla om underlag om landskapets värden, miljöförhållanden, geologi, tätortsstruktur, befolknings- utveckling, resande och transporter etc. Arbetet bör i detta inledande skede syfta till att ytterligare precisera de förutsättningar och hinder av olika slag i det berörda området som kan påverka möjligheterna att dra fram vägen eller järnvägen. Samrådet i det tidiga skedet med framför allt allmänheten kan få en annan inriktning än om det i inledningen av samrådet inte finns någon redovisning av alternativa terrängkorridorer, sträckningar eller liknande. Samrådets fokus hamnar då i betydligt mindre utsträckning på fysiska och miljömässiga konsekvenser av olika alternativ. Den berörda allmänheten, liksom myndigheter och organisationer, kan i stället bidra med sin kunskap om förhållanden som är viktiga för väg- eller järnvägsbyggaren att känna till och ta hänsyn till i planeringsarbetet. Det förtjänar att framhållas att samrådet är en fortlöpande process i sig, som pågår under hela den planeringsprocess som beskrivs här. Samrådet kan omfatta många olika slags aktiviteter, t.ex. utskick av informationsmaterial, telefonkontakter, skriftliga synpunkter och personliga eller allmänna möten. Allmänna samrådsmöten är vanliga inslag i samrådsprocessen, men utgör således inte hela samrådet. Samrådet måste ha olika inriktning beroende på hur långt planeringsprocessen har kommit. Det är ju helt olika frågeställningar som är aktuella att samråda om i processens inledning jämfört med i slutskedet. När planerings- processen är genomförd kommer samrådet sammantaget att ha omfattat vägens eller järnvägens lokalisering, utformning och miljöpåverkan. Fortsättningen av planeringsarbetet innebär att korridorer och alternativ som kan tillgodose ändamålet formas. Därefter vidtar arbetet med att studera och jämföra alternativens eller En effektivare sammanhållen fysisk planeringsprocess SOU 2010:57 korridorernas effekter, konsekvenser och kostnader gentemot projektets ändamål och projektmål. Dessa studier kan också ge anledning att avföra alternativ som t.ex. inte kan uppfylla projektets ändamål eller som har en för stor miljöpåverkan. Eftersom samrådet pågår fortlöpande under arbetets gång, innefattar det alltså även frågorna om att både utforma och avföra alternativ. Samrådet kommer i allt större utsträckning att behandla de fysiska aspekterna av den nya vägen eller järnvägen. Planeringsprocessen fortsätter med att de kvarvarande alternativen utvärderas. Denna samlade bedömning leder fram till ett ställningstagande till vilken korridor eller vilket alternativ som ska ligga till grund för det fortsatta arbetet. Eftersom denna del i processen har stor betydelse för det fortsatta arbetet är en tydlig information om detta ställnings- tagande och vad det innebär självklara inslag när samrådsprocessen fortgår under det fortsatta arbetet. Det är också nödvändigt att planhandlingarna dokumenterar vilka alternativ som har studerats, vilka val som har gjorts och skälen till det. Där behöver ingå en tillbakablick på den analys enligt fyrstegsprincipen som gjordes innan den fysiska planeringen startade. Det beror bl.a. på att en MKB ska innehålla en översiktlig redovisning av de huvudalternativ som övervägts och de viktigaste orsakerna till den valda lösningen med beaktande av miljöeffekterna (artikel 5.3 i MKB-direktivet). I 6 kap. 7 § andra stycket 4 anges också att en MKB för en verksamhet som kan antas medföra en betydande miljöpåverkan ska innehålla en redovisning av alternativa platser om sådana är möjliga. Alternativa utformningar ska också redovisas. Vidare ska det finnas en motivering till varför ett visst alternativ har valts. I sammanhanget kan också nämnas att , inom ramen för samrådet, får kräva att även andra jämförbara sätt att nå samma syfte ska redovisas (6 kap. 7 § tredje stycket ). Det ligger i sakens natur att ett sådant krav måste framställas tidigt under samrådet. Planeringsarbetet innebär därefter att utforma och reglera detaljerna avseende väg- eller järnvägsanläggningens utformning, tekniska lösningar, miljöskyddsåtgärder m.m. Dessa frågor hanteras i den vägplan eller järnvägsplan som innebär avslutningen av processen. Kommittén anser att begreppet arbetsplan i väglagen är otidsenligt och missvisande. Den plan som upprättas enligt väglagen föreslås i stället benämnas vägplan, vilket är ett mer En effektivare sammanhållen fysisk planeringsprocess logiskt begrepp som också överensstämmer bättre med benämningen järnvägsplan i banlagen. Som nämns ovan ska det av planhandlingarna framgå vilka val i fråga om väg- eller bansträckning m.m. som har gjorts under planeringsprocessen. Kraven på vad en väg- eller järnvägsplan ska innehålla därutöver behöver enligt kommitténs mening förtydligas i förhållande till dagens regler. Reglerna ska enligt kommitténs förslag göra skillnad mellan planens innehåll och underlaget för den. Planen ska bl.a. innehålla en karta som redovisar vägen eller järnvägen och den mark som behöver tas i anspråk. I underlaget ska bl.a. ingå en MKB enligt 6 kap. , om sådan behövs. För detaljerna när det gäller kraven på väg- eller järnvägsplanen hänvisas till 16 a–c §§ väglagen och 2 kap. 9–11 §§ banlagen samt författningskommentarerna till dessa. Vid utarbetande av en väg- eller järnvägsplan ska samråd ske med den krets av berörda och på det sätt som regleras i 6 kap. . Kommunen bör alltid ingå i samrådskretsen även när det inte följer av . De synpunkter som har framförts vid samrådet och kommentarer och förslag med anledning av synpunkterna ska redovisas i en samrådsredogörelse. Samråds- redogörelsen ska redovisa samrådsaktiviteterna under hela den sammanhållna planeringsprocessen. Förfarandet i övrigt med en vägplan eller järnvägsplan utformas efter modell från den nya (2010:900, nya PBL). Det innebär bl.a. att utställningsförfarandet ersätts med att förslaget till plan ska kungöras och hållas tillgängligt för granskning. Om planförslaget innehåller en MKB, dvs. om projektet kan antas medföra betydande miljöpåverkan, ska detta gälla även för MKB:n. MKB:n ska godkännas av innan den kungörs. Granskningsförfarandet ska skötas av . Kommittén har övervägt om godkännandeprövningen av MKB ska göras av i samband med fastställelseprövningen, i stället för av . skulle ändå ha inflytande eftersom endast kan fastställa planen om läns- styrelsens tillstyrker. Kommittén har dock funnit att det från effektivitetssynpunkt är olämpligt att vänta med godkännande av MKB till denna sena fas av planeringsprocessen. Om MKB:n då inte skulle godkännas eller om skulle ha invändningar mot den, kan delar av planförfarandet med granskning etc., behöva tas om, vilket kan vålla stor tidsutdräkt. En effektivare sammanhållen fysisk planeringsprocess Planerna ska fastställas av . Vid oenighet mellan och en länsstyrelse ska frågan om fastställelse prövas av regeringen. I avsnitt 8.4.2 beskrivs hur fastställelseprövningen ska göra i vissa fall om och en kommun har olika uppfattning. Beslutet att fastställa väg- eller järnvägsplanen ska liksom kunna överklagas till regeringen. När planen fastställs ska innehållet i MKB:n och resultatet av samrådet beaktas (18 § fjärde stycket väglagen och 2 kap. 15 § fjärde stycket banlagen. Jfr 6 kap. 9 § andra stycket och artikel 8 MKB-direktivet). Som beskrivits ovan innebär kommitténs förslag att allmänheten ges möjlighet att medverka i planeringsprocessen från och med att arbetet inleds. En fysisk planeringsprocess där samrådsförfarandet inleds på det sättet är enligt kommitténs bedömning i enlighet med MKB-direktivet. Direktivet kräver, för projekt som kan antas med- föra en betydande miljöpåverkan, att allmänheten ska informeras om bl.a. ansökan om tillstånd och var information finns tillgänglig på ett tidigt stadium under de beslutsprocesser på miljöområdet där bedömningen av miljöpåverkan görs, och senast så snart informa- tion rimligen kan ges (artikel 6.2). Vidare anges att den berörda allmänheten på ett tidigt stadium ska få reella möjligheter att delta i beslutsprocesserna och ha rätt att yttra sig när alla alternativ står öppna innan beslut fattas om ansökan om tillstånd (artikel 6.4). Förslaget innebär också att samrådet kommer att inledas i ett något tidigare skede än vad som vanligen gäller när en MKB upprättas inför en ansökan om tillstånd enligt . Kommittén vill avslutningsvis peka på vikten av att planeringen och prövningen enligt väglagen och banlagen avser hela det projekt som avses byggas. Detta kanske har särskilt stor betydelse när det gäller mer omfattande projekt. Planeringen av ett väg- eller järnvägsprojekt för en lite längre sträcka kan med den samman- hållna processen, lika väl som med dagens regler, redovisas som flera väg- eller järnvägsplaner. Ett skäl kan vara att projektet behöver delas in i delsträckor som är praktiskt hanterbara. Eftersom varje sådan väg- eller järnvägsplan avser en del av ett större projekt måste det vid planeringen och prövningen kunna göras en bedömning av helheten. Varje delsträcka som omfattas av en plan måste kunna få en lämplig fortsättning utanför planen. Det kan i vissa fall innebära att planredovisningen av flera nya delsträckor behöver behandlas och prövas . I andra fall kan det vara tillräckligt att det av en redovisad plan framgår hur den aktuella delsträckan anknyter till befintlig eller blivande väg eller En effektivare sammanhållen fysisk planeringsprocess järnväg utanför planen. Om delsträckan ingår i ett projekt där regeringen har beslutat om tillåtlighet enligt 17 kap. , finns det god grund för att anta att vägen eller järnvägen kommer att få en lämplig fortsättning. Som redovisats tidigare är den kommunala planeringen enligt PBL en viktig del av underlaget redan för de förberedande studier som enligt kommitténs bedömning behöver föregå den fysiska planeringsprocessen enligt väglagen och banlagen. Detta underlag har givetvis mycket stor betydelse också för den fysiska planeringen av vägar och järnvägar i den sammanhållna processen. Underlag från den kommunala översiktsplaneringen om t.ex. befolkningsutveckling, utbyggnadsstrategier och liknande måste självfallet ge betydelsefulla utgångspunkter för planeringen av vägar och järnvägar. Det gäller både i fråga om bedömningar av vilka sträckningar som är möjliga och vid utvärdering av effekter av olika sträckningsalternativ. Den sammanhållna planeringsprocess för vägar och järnvägar som kommittén föreslår har en flexibilitet som ger möjligheter till ett utvecklat samspel mellan planering och den kommunala översiktsplaneringen. Kommunerna kan därmed dra nytta av ett aktivt arbete med sådan fördjupning av översiktsplanen där avvägningar mellan transportintresset och andra allmänna intressen görs. Också den möjlighet som finns att göra s.k. tematiska tillägg till översiktsplanen kan naturligtvis utnyttjas i sådana sammanhang. är förstås en viktig samrådspart vid en sådan översiktlig planering som ska hantera utbyggnad av vägar eller järnvägar. Det ger goda möjligheter till att etablera och organisera samverkan mellan kommun och i ett tidigt skede vid planering av väg- och järnvägsutbyggnad. De samråds- aktiviteter som genomförs i planeringsprocessen enligt PBL underlättar för samrådet vid kommande planering enligt väglagen eller banlagen. Det nu sagda är ju inte minst viktigt i de fall som den kommunala planeringen avser att behandla sådana områden som är av riksintresse för kommunikationer. Sammantaget menar kommittén att den kommun som på ett aktivt sätt använder sig av översiktsplaneinstrumentet kan skapa En effektivare sammanhållen fysisk planeringsprocess goda förutsättningar för planering och utbyggnad av vägar och järnvägar på ett sätt som är väl samordnat med kommunens fysiska planering. Kommittén bedömer som framgår ovan att den föreslagna nya planeringsprocessen underlättar en sådan utveckling. 6.6Undantag från kravet på miljökonsekvensbeskrivning Kommitténs förslag: Om ett väg- eller järnvägsprojekt inte kan antas medföra en betydande miljöpåverkan, ska det inte krävas en MKB. Som underlag för miljöprövningen av projektet ska i stället finnas uppgifter om projektets förutsebara påverkan på människors hälsa och miljön. Skälen för kommitténs förslag: Departementspromemorian Enklare lagtext om miljökonsekvensbeskrivningar (Ds 2009:65) bereds i . Promemorian innehåller förslag till ett nytt 6 kap. . I promemorian finns ett betydande förenklingsförslag, nämligen att en MKB bara ska upprättas om ett projekt kan antas medföra en betyd- ande miljöpåverkan. I andra fall ska det vara det tillräckligt att projektets miljöeffekter och konsekvenser för människors hälsa och miljön redovisas i ansökan. Till ansökan om tillstånd ska bifogas en samådsredogörelse med de synpunkter som kommit fram under samrådet och en redogörelse för hur dessa beaktats. Enligt bör förslaget leda till en synbar regelförenkling och en önskvärd tydlighet (s. 80–83 och 85). Kommittén har fått promemorian på remiss. I yttrandet konstaterade kommittén att förenklingen enligt förslaget inte skulle få genomslag vid planering av vägar och järnvägar. Det bedömde kommittén var ologiskt. Kommitténs generella utgångspunkt är att formella krav på underlag och förfarande ska vara anpassade efter det planerade projektets omfattning och miljöpåverkan. Förslaget i departe- mentspromemorian innebär en sådan anpassning av regelverket. Ett beslut om betydande miljöpåverkan bör enligt kommittén ha samma effekt oberoende av vilken typ av projekt som prövas. I annat fall blir regelverket svårare att överblicka. En effektivare sammanhållen fysisk planeringsprocess Några skäl till varför förenklingen inte ska gälla för vägar och järnvägar lämnar inte i promemorian. Enligt kommitténs uppfattning finns det inte några argument för att ställa strängare krav på MKB för vägar och järnvägar än för andra projekt. När kom till var ambitionen att bestämmelser om MKB i så stor utsträckning som möjligt bör tillämpas på MKB även i lagar utanför balken (prop. 1997/98:45 del 1 s. 281 och prop. 1997/98:90 s. 155). Redan när beslutades hade det betydelse om projektet kunde antas ha en betydande miljöpåverkan eller inte; för ett projekt med betydande miljöpåverkan ställdes högre krav på MKB:s innehåll. Den skillnaden gjordes tillämplig även för vägar och järnvägar. Regeringen konstaterade att det saknades skäl att ha andra regler på väglagens och banlagens område än vad som gäller enligt (prop. 1997/98:90 s. 177, 178 och 187). När nu frågan om betydande miljöpåverkan enligt förslag i stället ska få betydelse för skyldigheten att upprätta en MKB bör detta på motsvarande sätt gälla även för vägar och järnvägar. Enligt kommittén bör den generella huvudregeln även i fortsättningen vara att en MKB alltid ska upprättas vid planeringen av vägar och järnvägar. För projekt som inte kan antas medföra en betydande miljöpåverkan finns det dock inte skäl att kräva en fullständig MKB med de formaliakrav som det för med sig. Kommittén föreslår därför att undantag från det generella kravet på MKB införs i väglagen och banlagen; om ett projekt inte kan antas medföra en betydande miljöpåverkan ska en MKB inte behöva upprättas. Det är i vanlig ordning som ska bedöma om ett projekt kan antas medföra en betydande miljöpåverkan eller inte.5 bedömning ska göras med stöd av de kriterier som anges i förordningen (1998:905) om miljökonsekvensbeskrivningar. Kriterierna innebär sammanfattningsvis följande: Vid bedömningen ska beaktas projektets karaktäristiska egenskaper, t.ex. dess omfattning och utnyttjande av mark, vatten och andra resurser. Vidare ska miljöns känslighet i de områden som kan antas bli påverkade beaktas. Slutligen ska beaktas den möjliga påverkan av betydelse som projektet med sina egenskaper kan få 5 Om det av förordning framgår att projektet kan antas medföra en betydande miljöpåverkan behöver inte göra någon bedömning. I sådana fall ska alltid MKB upprättas. En effektivare sammanhållen fysisk planeringsprocess i det aktuella området, exempelvis när det gäller effekternas omfattning och varaktighet. ska, likaså på motsvarande sätt som , ta fram underlag för den bedömningen. Detta underlag måste givetvis vara tillräckligt för att ska kunna göra en korrekt bedömning. Vilket underlag som behövs för bedömningen kan diskuteras under det samråd som pågår inför beslut. Ytterst är det beslutsmyndigheten, , som avgör om underlaget är tillräckligt. I sammanhanget vill kommittén betona vikten av att , om den bedömer att projektet kan antas medföra en betydande miljöpåverkan, motiverar beslutet. Det är viktigt att det tydligt framgår i vilka delar och i vilka avseenden som projektet bedöms kunna medföra en betydande miljöpåverkan. En sådan motivering kan bidra till att MKB:n får en lämplig inriktning och omfattning. Även projekt som inte kan antas medföra en betydande miljöpåverkan ska miljöprövas. Av såväl väglagen som banlagen framgår att allmänna hänsynsregler och övriga centrala bestämmelser ska tillämpas när en väg- eller järnvägs- plan tas fram och fastställs (3 a § väglagen och 1 kap. 3 § banlagen). För denna prövning måste det finnas ett underlag. Enligt departementspromemorian ska behovet av underlag tillgodoses genom att ansökan ska innehålla uppgifter om verksamhetens förutsebara påverkan på människors hälsa och miljön (22 kap. 1 § 3 i förslaget till ändring i ). Kommittén föreslår att motsvarande krav ställs på en väg- och järnvägsplan. Om en MKB inte behöver upprättas ska alltså till väg- eller järnvägsplanen i stället finnas underlag med uppgifter om projektets förutsebara påverkan på människors hälsa och miljön. Avslutningsvis ska sägas att samråd ska ske under arbetet med att ta fram en väg- eller järnvägsplan även för projekt som inte kan antas medföra en betydande miljöpåverkan. En väg- eller järnvägsplan ska alltid innehålla en samrådsredogörelse. Bestämmelserna finns i 16 b § andra stycket väglagen och 2 kap. 10 § andra stycket banlagen. En effektivare sammanhållen fysisk planeringsprocess 6.7Gemensam planering av vägar och järnvägar Kommitténs förslag: I en järnvägsplan ska också få regleras byggande av väg som är en följd av det järnvägsprojekt som planen avser. På motsvarande sätt ska byggande av järnväg som behövs på grund av ett vägprojekt få regleras i en vägplan. Om ett väg- och ett järnvägsprojekt ska genomföras i ett område ska planeringen kunna samordnas. Skälen för kommitténs förslag: Det har varit relativt vanligt att vid planering enligt banlagen fått behov av att hantera byggnadsåtgärder som regleras i väglagen. Motsvarande situation har uppstått för del. Om t.ex. planering pågår för en ny järnvägssträckning så kan det visa sig att även någon del av en väg behöver flyttas eller byggas om. Med dagens regler måste i så fall en separat process genomföras enligt väglagen för vägbyggnads- åtgärderna. Det blir alltså två parallella processer med, i slutändan, två möjligheter till överklagande. Två separata förfaranden kostar mer och tar än ett förfarande. Möjligheterna att genomföra järnvägsprojektet blir då också beroende av när planen enligt väglagen vinner laga kraft. Motsvarande gäller, som nämnts, i det fall planläggning görs för en väg och det uppkommer behov av att flytta eller ändra en järnväg. Bristen på utbytbarhet mellan de två lagarna är enligt kommitténs uppfattning något som helt i onödan riskerar att vålla tidsutdräkt och ökade kostnader i planeringen av väg- eller järnvägsprojekt. När planeringen av järnväg har inletts och det i samband därmed uppkommer behov av att vidta någon åtgärd som är byggande av väg enligt väglagen, kan det alltså finnas behov av att hantera vägen i den pågående planeringsprocessen. Eftersom behovet av vägbyggnadsåtgärden är en följd av den planerade järnvägen bör det enligt kommitténs uppfattning inte krävas att en ny planerings- process enligt väglagen inleds. I stället ska vägbyggnadsåtgärden kunna regleras i järnvägsplanen. Motsvarande ska gälla om planering av väg inleds och det som följd härav uppkommer behov att vidta en åtgärd som utgör byggande av järnväg (20 b § andra stycket väglagen och 2 kap. 21 § andra stycket banlagen). Förslaget innebär att det endast kommer att fattas ett beslut enligt en lag om att fastställa en plan, men att denna plan reglerar En effektivare sammanhållen fysisk planeringsprocess både väg och järnväg. Väglagens bestämmelser om hur en vägplan tas fram kommer alltså att tillämpas på järnväg och banlagens bestämmelser om hur en järnvägsplan tas fram kommer att tillämpas på väg. Tillämpningen av övriga bestämmelser i lagarna om markåtkomst m.m. påverkas dock inte. Reglerna om vägrätt och om skyldighet att lösa in mark. m.m. för vägändamål ska således tillämpas på det vägområde som redovisas i järnvägsplanen.