sou · GXB331d2 · 2010-01-01 00:00:00 — hade i det transportpolitiska beslutet bedömt att plane- ringssystemet för infrastruktur borde inledas med en inriktnings- planering där mål, ekonomiska ramar och strategier utreddes för att därefter läggas fast av . Inriktningsplaneringen borde omfatta en lägesanalys och, i en andra fas, en strategisk analys. I denna skulle jämställdhetsperspektivet integreras. Den strategiska analysen borde utföras på såväl nationell som regional nivå. Åtgärdsplaneringen i infrastrukturen skulle ske genom utarbe- tande av nationella ban- respektive väghållningsplaner samt läns- planer för regional transportinfrastruktur. Resultatet av den senaste planeringsomgången för infrastruktur, redovisade regeringen till i proposition Utökade planeringsramar för väg- och järn- vägsinvesteringar 2004–2015. Regeringen konstaterade i propositionen att erfarenheterna från den genomförda planeringsomgången 2004–2015 visade att det fanns en stor samstämmighet om planernas innehåll. Regeringens bedömning var därför att planeringsprocessen lett fram till att de viktigaste åtgärderna hade identifierats, värderats och prioriterats. Det hade inte framkommit att processen skulle ha misslyckats med att identifiera de viktigaste åtgärderna. Däremot hade processen uppfattats som trög och tung. Möjligheten att utforma processen så att den blir enklare, effektivare och mer flexibel borde därför undersökas. Regeringen angav i propositionen att den lägesanalys som inledde planeringsarbetet hade stora likheter med uppdrag att fortlöpande följa upp de transportpolitiska målen. Dessa två uppgifter borde med fördel kunna läggas samman. Vidare deklare- rade regeringen sin avsikt att fortsätta överväga och utveckla frågan om hur och när underlag för beslut om politikens inriktning på infrastrukturområdet skulle utformas och återkomma till med ett förslag. Regeringen ställde i proposition 2003/04:95 krav på att åtgär- derna skulle analyseras enligt den s.k. fyrstegsprincipen vilket främst skulle ske i samband med den fysiska planeringsprocessen. Den fysiska planeringsprocessen inleds med en förstudie. Förstudien ska visa vad som behöver göras på en viss länk eller del av transportsystemet och möjliga lösningar för detta. I förstudie- skedet skall den s.k. fyrstegsprincipen tillämpas, dvs. man bör i ett första steg överväga åtgärder som påverkar transportbehov och transportsätt. De åtgärder som skulle kunna bli aktuella i detta för- sta steg omfattar planering, styrning, reglering, påverkan och information med bäring på såväl transportsystemet som samhället i övrigt för att minska transportefterfrågan eller föra över transpor- ter till mindre utrymmeskrävande, säkrare eller miljövänligare färdmedel. Om sådana åtgärder inte bedöms kunna lösa problemen på ett tillfredsställande sätt, ska i steg två övervägas om det befintliga transportsystemet kan nyttjas effektivare. Åtgärder i detta andra steg kan omfatta exempelvis ökad bilpoolsanvändning och samåk- ning, utökad kollektivtrafik, samt åtgärder som främjar ökad gång- och cykeltrafik. I steg tre ska övervägas begränsade ombyggnadsåt- gärder. I steg fyra skall större ombyggnads- eller nybyggnadsåtgär- der övervägas. Fyrstegsprincipen hade tillämpats i varierande grad i de nu aktu- ella långsiktsplanerna men förväntades i allt större utsträckning till- lämpas systematiskt och generellt i infrastrukturplaneringen. Regeringen ansåg att och hade en viktig roll för att utveckla formerna för fyrstegsprincipens tillämpning. utvärderade på regeringens uppdrag och Ban- verkets arbete enligt fyrstegsprincipen. utvärdering pekade bl.a. på svårigheterna att tillämpa fyrstegsprincipen. Kraven som ställs på inriktningsplaneringen var stora. Det är en omfattande informationsmängd som vägs samman för att analysen skall kunna göra anspråk på att utgå från en helhetssyn. Regeringens uppfattning var att inriktningsplaneringen varit alltför trög och tung och att det underlagsmaterial som utarbetades inför regeringens proposition inte fokuserat på de politiskt mest intres- santa frågorna. Den utvärdering av planeringsprocessen som regeringen genomfört gav stöd för denna uppfattning. ville därför hitta ett arbetssätt för infrastrukturplaneringen där man tog stöd av andra processer inom transportpolitiken, dels den årliga uppföljning av läget i förhållande till de transportpolitiska målen som genomförde, dels det kontinuerliga strategiska plane- ringsarbete som gjordes regionalt i samarbete mellan län, trafikverk m.fl. Tyngdpunkten i inriktningsplaneringen hade för myndighe- terna varit analys av olika inriktningar på nationell nivå. senaste inriktningsbeslut med anledning av försla- gen i propositionen 2001/02:20 hade stora likheter med de trans- portpolitiska målen . Slutsatsen av detta var att regering och riksdag såg utvecklingen av infrastrukturen som en del av transportpolitiken, och att det övergripande målet för transportpo- litiken med tillhörande delmål och etappmål även borde gälla för infrastrukturen. Ett genomförande av inriktningsplaneringen borde således bidra till att de transportpolitiska målen nåddes. Regering- ens förslag om ändringar av de transportpolitiska delmålen, innebar att inriktningsplaneringen också borde bidra till att miljökvalitets- målen och målet för den regionala utvecklingspolitiken nåddes. Inriktningsplaneringen borde därför ta sin utgångs- punkt i en bedömning av hur samhällets behov av transporter kommer att utvecklas på lång sikt samt i omställningen till ett lång- siktigt hållbart transportsystem. Följande analyser och underlag skulle då bli centrala: Analyser av åtgärder som i särskilt hög grad kan påverka trans- portbehovet och val av transportsätt för olika grupper av kvin- nor och män i olika åldrar samt för näringslivet. Underlag till regeringens förslag till om planeringsra- mar för infrastruktur och fördelning mellan olika typer av åtgärder. De resultat som framkom från analyserna skulle remitteras för att sedan utgöra underlag för en proposition till om plane- ringsramens storlek och fördelning på olika åtgärder under plane- ringsperioden samt formerna för den fortsatta planeringen. Regeringens bedömning var att en inriktningsplanering enligt ovan beskrivna principer skulle innebära en förenkling av plane- ringsarbetet för de ansvariga myndigheterna. Ett omfattande arbete hade tidigare lagts ner på att bygga upp och analysera olika inrikt- ningsalternativ. Myndigheterna hade dessutom haft i uppdrag att gemensamt redovisa hur planeringsramen skulle fördelas på investeringar respektive drift och underhåll av vägar och järnvägar etc. Med regeringens förslag reducerades analyserna som myndig- heterna skulle göra och frågan om hur de ekonomiska ramarna för infrastrukturen skulle fördelas läggs huvudsakligen på den politiska nivån. Genom att beslut om övergripande mål och del- mål för transportpolitiken även skulle gälla för infrastrukturen säkerställdes inflytande över infrastrukturplaneringen. Infrastrukturplaneringen hade tidigare genomförts med en peri- odicitet som stämt överens med mandatperioder. Såle- des hade de åtgärdsplaner som är slutresultatet av planeringen gällt för perioderna 1991–2000, 1994–2003, 1998–2007 respektive 2004– 2015. Sambandet med mandatperioderna bröts i den senaste plane- ringsomgången. förlängdes planernas längd från tio till . Regeringen såg inget självändamål i att fortsättningsvis reglera infrastrukturplaneringen så att den tidsmässigt stämde överens med mandatperioder. Beslut om att inleda nya planerings- omgångar borde i stället grunda sig på i vilken grad förutsättning- arna hade ändrats i termer av t.ex. trafikutveckling, omvärldsförut- sättningar, tillgängliga resurser för infrastrukturåtgärder eller nya politiska prioriteringar. Regeringen hade för avsikt att utöka årliga uppdrag att redovisa läget i förhållande till de trans- portpolitiska målen så att redovisning blev ett underlag till regeringen när det gällde frågan om att inleda en ny planeringsom- gång för infrastrukturen. Även i de fall de ovan nämnda förutsätt- ningarna inte hade ändrats i så stor omfattning att regeringen såg behov av att inleda en ny planeringsomgång kunde det finnas behov av att göra en förenklad revidering av långsiktsplanerna. Orsaken till detta var att den fysiska planeringen och bedömningar av miljö- konsekvenserna för infrastrukturinvesteringar tog i anspråk och att det därför kunde krävas en framförhållning så att planeringen kunde inledas för framtida investeringsprojekt. Det kunde då vara lämpligt att göra en mindre revidering av planerna, som kunde bestå av att planperioden förlängdes med ett eller och att prioriterade projekt fylldes på under dessa år. En sådan mindre revidering krävde att tog ställning till planerings- ramarna för de tillkommande åren. Efter att tagit ställning till planeringsramens storlek och fördelning på olika typer av åtgärder skulle regeringen besluta om direktiv för åtgärdsplaneringen. Denna var, vad gällde infra- strukturen, uppdelad i nationella planer, dvs. ningsplan och nationell väghållningsplan, samt länsplaner för regi- onal transportinfrastruktur. De nationella ban- och väghållnings- planerna fastställdes av regeringen efter förslag från respektive , medan länsplanerna fastställdes av respektive län. Medel för genomförande av planerna förmedlades via anslagen till och . De åtgärder som behandlades i åtgärdsplaneringen var drift och underhåll, investeringar samt sek- torsuppgifter för och . Inom ramen för läns- planeringen behandlades investeringar på vägar som inte var natio- nella stamvägar samt statsbidrag till trafikhuvudmän och kommu- ner. Regeringens bedömning var att de analyser och den förankring som genomfördes i åtgärdsplaneringen var en garanti för att prio- riteringarna av åtgärder var i linje med de transportpolitiska målen som de mötte en bra acceptans hos centrala myndigheter, län, kommuner, intresseorganisationer m.fl. Regeringen såg det som angeläget att och även fortsättningsvis utarbetade beslutsunderlag för sina föreslagna investeringar som tydligt beskrev samhällsekonomiska effekter samt effekter på de transportpolitiska målen. När det gällde effekterna på delmålet god miljö borde beslutsunderlaget redovisa effekter på de olika miljö- kvalitetsmålen. Det var angeläget att beslutsunderlaget möjlig- gjorde en systematisk jämförelse mellan olika typer av åtgärder. Regeringen hade i proposition Utökade planeringsramar för väg- och järnvägsinvesteringar 2004–2015 aviserat sin avsikt att uppdatera åtgärdsplanerna. Uppdateringarna skulle främst avse enskilda projekt, där kostnader eller tidsplaner blivit ändrade. Detta skulle även gälla fortsättningsvis. har ansvar för att upprätta förslag till nationell väg- hållningsplan. Det nationella stamvägnätets omfattning beslutades av 1993 i samband med behandlingen av propositionen Investeringar i trafikens infrastruktur m.m. för att ge långsiktighet och stabilitet i väginvesteringarna samt för att utgöra en grund- läggande förutsättning vid utvecklingen av de regionala transport- anläggningarna. Stamvägnätet knyter ihop de större befolknings- koncentrationerna i hela landet och omfattar sådana vägar som fyller en utpräglat mångsidig funktion för landets ekonomi och välfärd. En stor del av de inrikes och utrikes godstransporterna går på detta nät. Det var därför viktigt för hela landet att stamvägnätet kan erbjuda säkra och effektiva transporter. ansvarar för att upprätta nationell banhållningsplan för det statliga järnvägsnätet. ansågs i högre grad än väg- infrastrukturen vara ett sammanhängande system. Enskilda insatser inom bannätet hade ofta betydelse för hela eller större delar av systemets funktion och kapacitet. Planeringen av hela det statliga järnvägssystemet borde ske med ett kundorienterat synsätt och ett systemtänkande, vilket var en förutsättning för att kunna skapa konkurrenskraftiga villkor för bl.a. godstransporter på järnväg. Ansvaret på regional nivå för planeringen av regional transport- infrastruktur och regional utveckling, varierade över landet. I un- gefär hälften av länen hade länsstyrelserna detta ansvar. I övriga län hade ansvaret övertagits antingen av självstyrelseorgan eller kom- munala samverkansorgan. Genom länsstyrelser/självstyrelseorgan/ kommunala samverkansorgan ägde också lokal och regional för- ankring rum av förslagen i de nationella planerna. Ett medel för genomförandet av den regionala utvecklingspolitiken var de regio- nala utvecklingsprogrammen. Det regionala utvecklingsprogram- met var ett övergripande strategidokument där mål och inriktning för regionens viktigaste samhällsområden presenterades. En sådan bred samlad utvecklingsstrategi skulle sedan ligga till grund för delprogram inom de olika sektorer som skulle bidra till att uppnå för regionen gemensamma mål. De regionala tillväxtprogrammen var exempel på sådana delprogram. Den regionala utvecklingen hade alltmer satts in i ett större länsgränsövergripande sammanhang där vikten av en ömsesidig samverkan mellan de olika planeringsprocesserna för infrastruktur, transporter, fysisk samhällsplanering och regional utvecklingspla- nering blev tydligare. Det fanns därför viktiga beröringspunkter mellan den regionala utvecklingsplaneringen och infrastrukturpla- neringen. Samordningen av dessa planeringsprocesser borde främst ske på den regionala nivån, där ansvaret fanns för de regionala utvecklingsprogrammen och tillväxtprogrammen samt länsplane- ringen för transportinfrastruktur. Länen var också viktiga parter i och diskussioner om nationella priorite- ringar. Länen borde även i största möjliga mån samordna sina insatser i infrastrukturplaneringen och den regionala utvecklings- planeringen. Med samverkan och samordning avsågs bl.a. att de olika plane- ringsprocessernas prioriterade mål visar på en överensstämmelse sinsemellan och en helhetssyn i länen. Varje planeringsprocess skulle även fortsättningsvis bedrivas utifrån sina egna beslutsramar. Samordningen kunde t.ex. bestå i att förankring lokalt och regi- onalt gjordes samlat för infrastrukturplaneringen och den regionala utvecklingsplaneringen. Det främsta syftet för en samordning mellan infrastrukturplane- ring och den regionala utvecklingsplaneringsprocessen var att föra de strategiska inriktningsbesluten och åtgärdsbesluten närmare motsvarande prioriteringar inom det regionala utvecklingsarbetet. Möjligheten att uppnå målen och att utföra identifierade åtgärder ökade då flera processer verkade för likartade mål. Med denna sam- ordning ville regeringen uppnå ett bättre underlag för prioriteringar genom att tillföra båda processerna ett helhetsperspektiv. Samver- kan handlade om att hitta helhetslösningar som påverkade och uppfyllde länens tillväxt- och utvecklingsmål. Bättre samordnade planeringsprocesser skulle även öka genomsynligheten i proces- serna. Den fysiska planeringen spelar en mycket stor roll när det gäller möjligheterna att uppnå de transportpolitiska målen. En aktiv och väl genomförd och förankrad fysisk planering kunde också på olika sätt bidra till att flertalet miljökvalitetsmål uppnås. Innan väg- och järnvägsutbyggnaderna som prioriterats i den ekonomiska långsik- tiga infrastrukturplaneringen kan påbörjas, skall de behandlas i den lagstadgade fysiska planeringsprocessen. Den fysiska planeringen är skild från den ekonomiska plane- ringen. har processerna klara beröringspunkter bl.a. genom den långsiktiga infrastrukturplaneringen och det underlag om objekten som den innehåller. Dessa processer pågår även delvis parallellt. Den fysiska planeringsprocessen inleds med en förstudie. Fyrstegsprincipen som tidigare beskrivits tillämpas i förstudieske- det vilken innebär att först övervägs åtgärder som påverkar trans- portbehov och transportsätt och i sista hand övervägs ny- eller ombyggnadsåtgärder. Om alternativet ny- eller utbyggnad förordas skall en väg/järnvägsutredning utarbetas, som eventuellt även skall tillåtlig- hetsprövas enligt av regeringen. Genom tillåtlighets- prövningen tar regeringen ställning till om och i vilken korridor som en utbyggnad skall kunna ske. För de objekt som ingår i lång- tidsplanen och som antingen givits tillåtlighet eller där tillåtlighets- prövning inte krävs utarbetas härefter en arbetsplan/järnvägsplan som ställs ut och bereds i enlighet med bestämmelserna i väglagen respektive lagen om byggande av järnväg. Efter det att planen fastställts och vunnit laga kraft genomförs utbyggnaden i den ordning som anges i långsiktsplanerna och i den takt som medel anvisas i statsbudgeten. För byggande av väg och järnväg i tätortsmiljö krävs dessutom ofta att en detaljplan utarbe- tas enligt bestämmelserna i . Som tidigare beskrivits översiktligt framkommer i många sammanhang syn- punkter på planerings- och beslutssystemen som berör transporter och transportinfrastruktur. Inte minst den fysiska planeringspro- cessens längd har diskuterats. Regeringen tillkallade två utredningar som har haft till uppgift att se över och lämna förslag till åtgärder som berör den fysiska planeringen. Den ena är och den andra Båda dessa kommittéer har avlämnat sina slutbetänkan- den . Enligt direktiven har bl.a. haft till uppgift att se över möjligheterna att effektivisera och för- enkla miljöprövningen. Kommittén har i denna delfråga överlämnat ett betänkande En effektivare miljöprövning (SOU 2003:124). Regeringen har härefter överlämnat propositionen En effektivare miljöprövning (prop. 2004/05:129) till . I propositionen föreslår regeringen en rad förändringar. Det övergripande syftet är att effektivisera miljöprövningen, dvs. att göra prövningen snabbare och enklare utan att åsidosätta hälso- och miljöskyddskraven. En utgångspunkt är att hålla handlägg- ningstiderna så korta som möjligt utan att försvåra möjligheten att uppnå miljömålen eller åsidosätta allmänhetens rätt till insyn och deltagande. har ställt sig bakom regeringens förslag till förändrad lagstiftning (prop. 2004/05:129, bet. 2004/05:MJU15, rskr. 2004/05:312). redovisade ett delbetänkande om prövningsorganisationen. Kommitténs slutbetänkande Miljö- balken; miljökvalitetsnormer, miljöorganisationerna i miljöproces- sen och avgifter (SOU 2005:59) överlämnades till regeringen . slutbetänkande hade remiss- behandlats och bereddes inom . hade enligt direktiven till uppgift att lämna för- slag för att stärka plan- och bygglagstiftningens roll som instru- ment för hållbar utveckling. Lagstiftningen borde enligt direktiven ges en utformning som skapade bättre förutsättningar för en god miljö, byggande av bostäder, etablering av handel och övrigt när- ingsliv liksom för övrigt samhällsbyggande. Den skulle också utvecklas så att den bättre tillgodoser kraven på en effektiv besluts- process, som kraven på rättssäkerhet och medborgerligt inflytande säkerställdes och utvecklades. I direktiven till utred- ningen angav regeringen att det för det allmänna och för enskilda var det av stor betydelse att prövningen var snabb, effektiv och medverkade till att angelägna samhällsåtgärder såsom utbyggnad av t.ex. infrastruktur och bostäder kunde genomföras utan tidsut- dräkt. Direktiven angav också att instansordningen vid överklagan- den borde innehålla så få steg som möjligt och att reglerna om vilka som skulle betraktas som parter och som därmed skulle höras före beslut samt kunna överklaga, delvis var oklara och borde ses över. Kommittén hade med utgångspunkt från nämnda förhållanden till uppgift att överväga hur en samlad instansordning för prövningen av överklaganden enligt PBL borde utformas samt överväga beho- vet av kompletterande regler om möjligheten att överklaga olika typer av beslut. Kommittén hade också att överväga och redovisa vilka lagstift- ningsåtgärder som behövdes för att uppnå en så effektiv och smidig samordning som möjligt mellan plan- och bygglagstiftningen och m.fl. lagar. Kommittén överlämnade sitt slutbetänkande Får jag lov? Om planering och byggande (SOU 2005:77). slutbetänkande hade remissbe- handlats och bereddes inom . Kopplingen mellan trafikering och infrastrukturåtgärder samt till den fysiska planeringen och den regionala utvecklingsplane- ringen borde enligt regeringen stärkas. Trafikhuvudmännen borde utarbeta långsiktiga strategiska planer för den lokala och regionala kollektivtrafiken i länen. Om trafikhuvudmännen medverkade till utbyggnaden av regional kollektivtrafik över länsgräns, borde de långsiktiga strategiska planerna även innehålla denna trafik. Kollektivtrafikens terminalfunktioner, infrastruktur- och bebyg- gelseplanering samt olika former av samhällelig service är samhälls- funktioner som till stor del finns inom kommunernas och lands- tingens ansvarsområden. De har ofta en stark koppling till planer- ingen av markanvändningen. Kollektivtrafikfrågorna har också en koppling till regional utvecklingsplanering och den statliga infra- strukturplaneringen. I bl.a. , , och planerades kollektivtrafiken alltmer i större geografiska områden som ofta bestod av flera län och därigenom berör flera trafikhuvudmän. Bestämmelser finns i gällande lagstiftning om att trafikhuvudmännen skall upprätta trafikförsörjningsplaner. I allt fler län har regionala organ med politisk och demokratisk förankring tagit över ansvaret från staten för regional utvecklings- planering och länsplaner för transportinfrastruktur. Detta borde underlätta en samordning med kollektivtrafikplaneringen. Trafik- huvudmännens planering borde också vara nära kopplad till Ban- verkets och planering och till kommunernas översikt- liga planering. Den regionala utvecklingen med ökad trafik över länsgränserna ställde också nya krav på samordning. Regeringen ansåg mot denna bakgrund att det borde ställas krav på trafikhuvudmännen att utarbeta långsiktiga strategiska planer för den lokala och regionala kollektivtrafiken i länen. Nuvarande trafikförsörjningsplaner var på vissa håll inte tillräckliga men borde ändå vara en god utgångspunkt när trafikhuvudmännen utarbetade de nya långsiktiga strategiska planerna. Det var angeläget att dessa planer utarbetades för att öka den långsiktiga kopplingen mellan trafikering och infrastrukturåtgärder samt öka kopplingen till den fysiska planeringen och den regionala utvecklingsplaneringen. I planerna borde bl.a. redovisas hur trafikförsörjningen skulle ske i glesbygd. Om trafikhuvudmännen medverkar till utbyggnad av regional kollektivtrafik över länsgräns, borde de långsiktiga strategiska pla- nerna även innehålla denna trafik. En samordning av planerna borde då ske mellan berörda trafikhuvudmän. När trafikhuvud- männen utarbetar sina långsiktiga strategiska planer borde de sam- råda med Rikstrafiken. Trafikhuvudmännens långsiktiga strategiska planer borde behandlas av kommuner och landsting i en bred demokratisk pro- cess, t.ex. ställas ut för synpunkter från allmänheten och behandlas av fullmäktigeförsamlingarna. En utredning avsågs att tillsättas med uppdrag att genomföra en översyn av lagstiftningen för trafikhu- vudmännen. Utredningen planerades få uppdraget att i samarbete med berörda aktörer ta fram förslag till innehåll och form för en sådan långsiktig och strategisk planering av trafikhuvudmännen. I propositionen uppmärksammades den starka kopplingen mel- lan den ekonomiska och fysiska planeringen och svårighe- terna/möjligheterna att få dessa planeringsinstrument bättre synkroniserade. I den regionala planeringen uppmärksammades kopplingen mellan trafikhuvudmännens trafikplanering och länens/ regionernas infrastrukturplanering och regionala utvecklings- planering. Kopplingen till mandatperioden avskaffades för den långsik- tiga planeringen. Pågående infrastrukturplanering – prop. Regeringens bedömning i propositionen 2008/09:35 Framtidens resor och transporter – infrastruktur för hållbar tillväxt är att i den långsiktiga planeringsprocessen bör transportsystemets utveckling på övervägas.