sou · GXB331 · 2010-01-01 00:00:00 — I redovisningen ska trafikverken lämna förslag till åtgärder för den preliminära planeringsram som anges i bilaga till direktivet. För den del av uppdraget som avser utveckling av transportsystemet, exklusive den totala preliminära ramen för länen samt räntor och amorteringar, ska trafikverken i redovisningen lämna förslag till åtgärder för nivåer som är högre och lägre än planeringsramen. som trafikverken redovisar uppdraget till regeringen ska verken remittera redovisningen. Av remisskrivelsen ska det framgå att remissyttrandena ska ges in till () . Länen ska redovisa uppdraget till () . I redovisningen ska länen lämna förslag till åtgärder för de planeringsramar som anges samt åtgärder för nivåer som är högre och lägre än dessa. Förslagen till regionala planer ska, för att ge en total översikt, innehålla objekt i den preliminära nationella planen som berör respektive län. Innan uppdraget redovisas ska länens förslag ha varit föremål för remissbehandling. Trafikverken ska yttra sig över de förslag till länsplaner som ingår i länens redovisning av uppdraget. Trafikverkens yttranden ska ges in till () . Trafikverken bör särskilt kommentera länens prioriteringar ur ett nationellt perspektiv. Trafikverken ska i samråd med länen och andra berörda myndigheter, såsom och , sammanställa de samlade effekterna av förslagen till nationell plan för utveckling av transportsystemet respektive länsplanerna. Sammanställningen ska relateras till gällande transportpolitiska mål och redovisas till () . Ett nytt planerings- och beslutssystem En kvalitetssäkring av åtgärdsplaneringsprocessen ska ske löpande av de nationella planerna respektive länsplanerna. Kvalitetssäkringen ska tjäna som ett stöd för de planeringsansvariga genom att säkerställa att gemensamma modeller och metoder används på ett likartat sätt. Kvalitetssäkringen ska också syfta till att bedömningar i planeringsprocesserna grundas på samma underlag och att effektbeskrivningar och utformning av planer harmoniseras. () ska ansvara för samordning av kvalitetssäkringsprocessen gentemot trafikverken och länen. Trafikverken och länen ska i samband med kvalitetssäkringsprocessen förse med erforderliga uppgifter och underlag. ska dokumentera vilka åtgärder som vidtagits för att säkra underlagens kvalitet. Regeringen avser att genomföra en oberoende granskning av planförslagen. Granskningen ska omfatta en stickprovsvis granskning av objektskalkylerna och sammanställas i en rapport om kvaliteten i underlagen. Granskningen ska också omfatta hur väl underlagen beskriver uppfyllelsen av transportpolitiska mål. Utredningens förslag till planeringsperspektiv: -Planeringen ska vara trafikslagsövergripande -Planeringen ska omfatta alla typer av åtgärder i enlighet med fyrstegsprincipen -Planeringen ska beakta ett samhällsbyggnadsperspektiv Under har den statliga infrastrukturplaneringen utvecklats och fått en bredare uppgift. Denna förändring, som har vuxit fram parallellt med en förändrad syn på statens roll och uppgifter när det gäller transportinfrastrukturen, påverkar såväl organisationen av statens verksamhet inom området som utformningen av den samlade planeringsprocessen. En första viktig förändring har som grund att trafikslagen är starkt relaterade till varandra. Detta har medfört krav på en trafikslagsövergripande planering. Det gäller därför att planeringen kan belysa hur sambandet mellan infrastruktur och trafikering i ett trafikslag påverkar motsvarande förhållanden i andra trafikslag. Ett nytt planerings- och beslutssystem andra viktig förändring är att transportefterfrågans beroende av andra delar av transportpolitiken som skatter, avgifter och olika regleringar successivt blivit en viktig faktor som också bör beaktas i planeringen. En tredje förändring är planeringens roll i ett samhällsbyggnadsperspektiv. Denna utveckling av planeringssystemet speglar en parallell utveckling av den allmänna bilden av transportsektorns problem. Planeringsprocessens roll att korrigera marknadsmisslyckanden när det gäller skalfördelar, odelbarheter, nätverksfördelar med mera syftade ju närmast till att korrigera för att den rena marknadslösningen skulle ge ett alltför litet utbud av transportmöjligheter till alltför höga priser. I den utvecklingsfasen är, eller rättare sagt, var det naturligt att koncentrera uppmärksamheten mot själva infrastrukturen. Korrigeringen av ett annat marknadsmisslyckande, som har att göra med att existerande transportlösningar medför negativa externa effekter har med tiden fått en allt större vikt. Planeringssystemets huvudaktörer – de statliga trafikverken – har genom det så kallade sektorsansvaret och en utbyggd målstyrning ålagts att också beakta och hantera transportsektorns negativa externa effekter. Planeringssystemet har mot denna bakgrund utvecklats till att omfatta också planering inriktad mot transporternas effekter på trafiksäkerhet, miljö och den regionala fördelningen. Perspektivet riktades i denna utvecklingsfas mot transportsystemet i sig. Ett nytt planerings- och beslutssystem Figur 6.2 Perspektivförskjutningen i den långsiktiga transportplaneringen I utredningen konstaterar vi att perspektivförskjutningen i planeringen är uppenbar. Genom breddningen av trafikverkens uppdrag och införandet av den så kallade fyrstegsprincipen har perspektivet i planeringen och i val av åtgärder förskjutits ytterligare mot ett samhällsbyggandeperspektiv. Detta motiverar inte bara förändringar i planerings- och beslutssystemet utan också hur uppgifter och ansvar fördelas mellan olika aktörer. En verksamhet, som är organiserad utifrån enskilda trafikslag, riskerar att motverka den önskvärda utvecklingen i förhållnings- och synsättet på transporter och transportpolitik. De optimala lösningarna kan endast åstadkommas med en samlad syn på transportsystemet, dess uppgifter och funktionalitet. Ett nytt planerings- och beslutssystem 6.4Kritiken – ett överlastat och byråkratiskt system Utrednings syn på kritiken: -Kritiken är berättigad – planeringssystemet är överlastat och byråkratiskt -Planeringen har svag legitimitet -Formerna för det politiska inflytandet är otydliga -Processen är alltför utdragen i tiden och kan inte effektivt hantera förändringar i omvärlden Den kritik som framförs nedan och som utredningen delar, baseras på rapporter från och propositioner m.m. (se även bilaga 3). Den utveckling som ägt rum i förskjutningen av planeringsperspektiv har byggt in konflikter i planeringssystemet. Ett planeringssystem som från början var konstruerat med syftet att säkerställa ett optimalt trafikutbud när det gäller tillgänglighet, framkomlighet, kapacitet och trafikanternas generaliserade kostnader klarar inte att hantera ett bredare perspektiv. Med den förskjutning som ägt rum har kraven på planeringsaktörerna kommit att omfatta – förutom att skapa ett tillräckligt utbud av transportmöjligheter – också att begränsa transporternas negativa biverkningar. Genom den förändrade roll som de statliga myndigheter som deltar i planeringen ålagts eller åtagit sig riskerar planeringsprocessen därför att bli en arena för konflikter mellan olika statliga verk, bland annat om resursfördelning mellan trafikslag och regioner. Målkonflikter, som inte lösts av regering och riksdag, hanteras i stället mellan planeringsprocessens aktörer. Trafikverken har ett omfattande uppdrag. De ska planera dels för en förändring av fördelningen av statens resurser mellan olika trafikslag, dels för grundläggande förändringar av teknik och tillgång på tekniska system, dels för ökad kapacitet och framkomlighet, dels för regional fördelning och mellan olika åtgärder i form av bl.a. drift, underhåll och byggande. Eftersom det i allmänhet finns en genuin strävan hos planeringsprocessens statliga aktörer att komma överens finns risk att processen resulterar i en kompromisslösning mellan myndigheter. Någon form av kompromiss får man i och för sig alltid finna sig i. Det väsentliga är att kompromissen är transparent och avser avvägning mellan åtgärder och inte avser väsentliga planerings- Ett nytt planerings- och beslutssystem indata av samhällelig natur, som kan påverka planeringen i form av förstorade investeringsbehov eller avvägningen mellan olika typer av åtgärder. I den nu pågående planeringsomgången har trafikverken, , , och Transportstyrelsen, som tillsammans ska genomföra planeringen, till uppgift att komma överens om trafikslagsövergripande nationell plan till ledning för fördelning av statliga medel för transportinfrastruktur. I en sådan process kan det finnas risker för kompromisser av det negativa slag som här påpekats. Jämsides med denna utveckling av synen på planeringen som en trafikslagsövergripande integrerad åtgärdsplanering har en omfattande och alltmera intensiv kritisk debatt förts om på vilka grunder de projekt som finansieras av staten ska prioriteras. Kritik har riktats mot t.ex. planeringsprocessens komplexitet och dess krav på resursinsatser, sättet att behandla osäkerhet, trafikmodellernas otillräcklighet och brister när det gäller att analysera den långsiktiga utvecklingen inom transportsektorn och den tilllämpade samhällsekonomiska analysens ofullkomlighet som grund för prioriteringar. Också själva arbetsprocessen har utsatts för kritik exempelvis när det gäller legitimitet, trovärdighet, samarbetsklimat och tidsplanering. Det är inte osannolikt att denna kritik till betydande del får sin näring av en överlastad planeringsprocess och en strukturell konflikter. En genomgång av de senaste 20 årens propositioner som behandlat planeringsprocessen visar på en frustration när det gäller planeringssystemets effektivitet, legitimitet och oförmåga att hantera ett trafikslagsövergripande perspektiv, se bilaga 3. kvarstår frågorna om det blir rätt prioritering mellan olika trafikslag, mellan olika regioner och om avvägningen mellan kortsiktiga och långsiktiga åtgärder är välbalanserad och om alla styrmedel samverkar på ett rimligt sätt. Regeringar har sökt finna olika lösningar för att få till stånd ett effektivare planerings- och beslutssystem för den offentliga transportpolitiken. Den starka roll som trafikverken spelar i den strategiska planeringen har regeringar sökt balansera och kontrollera genom olika organisatoriska lösningar: -med etablering , nedlagt -Delegation för prognos- och utvecklingsverksamhet (DPU) med etablering , nedlagd Ett nytt planerings- och beslutssystem -() med etablering 1995 -1996–1998 -Gemensamt uppdrag till trafikverken Syftet med dessa olika organisatoriska lösningar har varit och är att regeringen ska få ett sammanvägt och enhetligt tjänstemannaförslag som underlag för sitt beslut. Regeringar har behov att få underlag analyserade och värderade för att kunna fatta bra beslut. Det statliga hade till uppgift att bland annat svara för samordning och leverera gemensamt underlag för den strategiska infrastrukturplaneringen. lades ned och dess uppgifter fördes över till , , , m.fl. statliga myndigheter. Avsaknaden av en från trafikverken fristående aktör som kunde analysera och bland annat ge en så kallad second opinion över trafikverkens planförslag genom nedläggningen av föranledde regeringen att under inrätta en delegation för prognos- och utvecklingsverksamhet (DPU) med uppgift att genomföra analyser och ge regeringen underlag för dess ställningstaganden till trafikverkens förslag i den långsiktiga strategiska planeringen. DPU ombildades till en statlig myndighet, (), med uppgift att göra övergripande analyser inom kommunikationssystemen och analyser av effekter av olika åtgärder för att effektivt nå de transportpolitiska målen. Den av regeringen tillsatta parlamentariska hade till uppgift att ge den nya kommunikationspolitiken en bred förankring, så att den skulle bli långsiktigt hållbar. Ett delbetänkande kom och handlade om vilken infrastruktur som man borde satsa på –2007 som och skulle genomföra. Där gjordes också en utvärdering av den dåvarande trafikpolitik och en analys av den politiska förankringsprocessen. Ett annat delbetänkande kom , som handlade om vägtrafikens externa kostnader. konstaterar för sin del att regeringarna etablerat olika organisatoriska lösningar för att sammantaget skapa ett effektivt planerings- och beslutssystem i den långsiktiga strategiska planeringen. Ett nytt planerings- och beslutssystem myndighet och aktör i planeringen men har successivt fått en allt mindre roll i systemet inte bara formellt från en samordnande till en rådgivande roll utan också reellt. Processen såsom den bedrivits är diskontinuerlig. En ny omgång startas i princip . Dessutom är den starkt utdragen i tiden, svåröverskådlig och mycket kostsam. Till bilden hör att betydande delar av de planer som fastställs är låsta av pågående projekt och långt framskridna planer på start av objekt som beslutats i annan ordning. Planeringsprocessen är mycket omfattande. Det är tveksamt om de ansträngningar som krävs och de kostnader planeringen åsamkar står i rimlig proportion till nyttan. En mindre omfattande process, som är mer överskådlig och knuten till en effektiv kontroll av den rådande och framtida funktionaliteten i transportsystemet, torde enligt utredningens mening leda fram till ett bättre resultat och bli mindre kostsam. Det politiska inflytandet måste få betydligt snabbare genomslag. Nuvarande planeringsprocess är så utdragen att det tar två mandatperioder för att en regerings prioriterade infrastrukturobjekt överhuvudtaget ska ha påbörjats. Trots att en ny planeringsperiod började diskuteras under den förra regeringen och att nuvarande regering tämligen omgående beslutade om direktiv för inriktningsplaneringen dröjer det en bit in på innan åtgärdsplanerna kan beslutas. Därefter dröjer det ytterligare innan regeringens nya prioritering kan förverkligas eftersom det finns stora bindningar i form av pågående projekt. Man kan därför på goda grunder hävda att varje regering är fånge i ett planeringssystem. För att regeringen ändå ska kunna få ett positivt genomslag av sina beslut måste den gå vid sidan om ordinarie planeringsprocess och presentera olika former av närtidssatsning (som i sin förlängning innebär att regeringen överskrider den av beslutade planeringsramen). På samma sätt har också tidigare regeringar beslutat om en liknande närtidssatsning. Ett nytt planerings- och beslutssystem 6.5Den framtida planeringsansatsen – utredningens utgångspunkter -De långsiktiga utmaningarna måste mötas med en annan planeringsansats -Planeringen ska hantera gapet mellan politiska mål och ambitioner och rådande funktionalitet i transportsystemet -Lösningarna ska vara samhällsekonomiskt effektiva och ge en god transportförsörjning i landet som helhet 6.5.1Planering och beslut för att möta svåra utmaningar Av direktiven till utredningen framgår att utredaren ska se över och föreslå nya former och arbetssätt samt överväga olika organisationsformer för den strategiska planeringen på lång och medellång sikt. För att åstadkomma en effektiv planering krävs att de underlag som ligger till grund för planeringen, de metoder och modeller som används och de effektsamband som finns är säkerställda och uppdaterade. Det krävs vidare kompetens och förmåga att hantera de verktyg som finns och det krävs tillgång till indata för att beräkna uppoffringar och nyttor med olika typer av åtgärder. Planeringen ska utgå från direktiv som grundas på en fastställd politik och leda fram till förslag som kan stämmas av eller är avstämda mot de direktiv som planeringen utgått från. Planerna ska vidare kunna realiseras, följas upp och utvärderas på ett effektivt sätt. En seriös beslutsfattare vill också se hur alternativen ser ut och vilka effekter och konsekvenser som följer av alternativen och vad som följer av förslagen. Inriktningsplaneringen utgår i betydande utsträckning från en omfattande preliminär beräkning av lönsamheten av olika åtgärder. Transportsystemens roll som medel för att nå andra primära mål i samhället (klimatfrågan, tillväxt, regional utveckling, etc.) är otydlig. Målbilden för transportsystemen och transportsystemet som helhet är också otydligt formulerad. I stället bör enligt uppfattning uppföljningen av funktionaliteten i Ett nytt planerings- och beslutssystem de olika transportssystemen och dess förmåga att lösa väsentliga transport- och trafikproblem vara utgångspunkten. Uppföljningar, analys och utvärderingar av planer och genomförda åtgärder görs inte systematiskt för att öka kunskapen om effektsamband och för att kunna utkräva ansvar. De modeller och metoder som används i planeringen underhålls och utvecklas inte kontinuerligt. Det gäller särskilt de modeller som rör effektsamband inom område. åtgår mycket tid i själva planeringen för att uppdatera och säkerställa de verktyg som används. De roller som olika aktörer har i planeringen är inte tydliggjorda och vissa uppgifter har ingen tydlig organisatorisk företrädare. De olika försök i planeringen (myndighetslösningar, delegationslösningar, parlamentarisk förankring) som gjorts har inte fungerat. Styrkeförhållandena mellan olika funktioner och aktörer i planeringen är ojämn bland annat till följd av ett stort informations- och kunskapsövertag hos trafikverken. Sammanfattningsvis bör följande riktlinjer ligga till grund för det framtida planeringssystemet: -Bättre former för det politiska inflytandet -Tydligare inriktning och målbild -Planering för att hantera utmaningar -Kalkyler för effektivt beslutsfattande -Mer av uppföljning för lärande -Mer av ansvarsutkrävande -Skapa god beredskap inför framtida utvecklingar och händelser Ett planeringssystem är utformat för de frågor och utmaningar det ska hantera och möta. I den situation transportsystemet befann sig i på 1950-, var det nödvändigt att utveckla ett planeringssystem som tog sikte på utbyggnad av infrastrukturen för vägtrafiken. Även under 1980-och var fokus starkt inriktat på utbyggnad av infrastrukturen, varvid järnvägsinvesteringarna tilldrog sig särskilt stor uppmärksamhet. De framtida utmaningarna ser annorlunda ut. Ett nytt planerings- och beslutssystem De frågor som kommer att behöva hanteras i den framtida planeringen rör -Klimat- och miljöfrågan och transporterna, -Tillväxten och transportsystemen, -Trängselproblemen i storstäderna, -Regional utveckling och transportlösningar samt en -Effektivare användning av allmänna medel. Samtliga dessa frågor är av utpräglad politisk karaktär och flera av dem kräver lösningar inte enbart nationellt utan också – och inte minst – lokalt och regionalt. Samspelet och växelverkan mellan nationellt och regionalt politiskt perspektiv måste säkerställas i det framtida planeringssystemet. Det betyder att ett nytt planeringssystem bör baseras på både ett stärkt politiskt inflytande och ansvar på regional nivå och ett stärkt politiskt inflytande på nationell nivå. Det ökade regionala inflytandet och ansvaret har utredningen behandlat under avsnitt 5. Lösningarna på utmaningarna kräver också ett vidare spektra av åtgärder än dem som normalt har hanterats i den hittillsvarande åtgärdsplaneringen. En ökad tonvikt bör läggas på fyrstegsprincipen som förhållningssätt i planeringen. I planeringen ska utmaningarna, problemen och behoven hanteras utifrån fyrstegsprincipens olika steg för att finna de mest kostnadseffektiva och samhällsekonomiskt lönsamma åtgärderna. Fyrstegsprincipen tar sikte på följande steg, 1.åtgärder som tar sikte på att påverka efterfrågan på transporter, 2.åtgärder som tar sikte på att utnyttja befintligt transportsystem mer effektivt, 3.åtgärder som tar sikte på att skapa bättre funktionalitet i det befintliga transportsystemet med hjälp av smärre åtgärder samt slutligt 4.åtgärder som ökar anläggningskapaciteten i transportsystemet. Det krävs mot denna bakgrund en ny ansats i den långsiktiga planeringen. Man måste kontinuerligt arbeta med frågor som rör den rådande funktionaliteten i transportsystemet ställt mot dels de politiska ambitionerna och målen dels mot den verklighet man ska möta . Det planeringssystem vi har lever inte upp till Ett nytt planerings- och beslutssystem En planeringsprocess som tar att genomföra och som genomförs bygger på helt andra premisser och svarar inte alls mot de förväntningar och krav som rimligen bör ställas på ett planeringssystem. Planeringen måste enligt trafikverksutredningen utgå från dels vilka utmaningar som transportsystemet står inför när det gäller att bidra till viktiga politiska strävanden dels hur transportsystemet fungerar här och . I figur 6.3 beskrivs utgångspunkterna för den nya planeringsansatsen. Den första viktiga utgångspunkten är de mål och ambitioner som det politiska systemet – nationellt och regionalt formulerar. Det behövs vidare en tydlig bild av de utmaningar som kan och bör mötas med olika typer av åtgärder och insatser inom transportsektorn. Dessa utmaningar är av utpräglad politisk natur och bör således formuleras av det politiska systemet. Vi konstaterade också att det krävs åtgärder inte bara på nationell nivå utan även på regional och lokal nivå för att utmaningarna ska kunna mötas och hanteras på ett effektivt sätt. Åtgärder krävs vidare både på system- och på objektnivå. Det krävs därvidlag en samverkan mellan den nationella politiska nivån och den regionala politiska nivån för att nå samsyn och ömsesidig förståelse för de mål och ambitioner som föreligger. föreslår därför att planeringsprocessen inleds med en dialog. I det föregående har vi pekat på några sådana viktiga utmaningar, såsom klimatfrågan, tillväxten, den regionala utvecklingen, storstadsproblematiken och kostnadsutvecklingen. I alla dess frågor kan transportsystemet lämna positiva bidrag beroende på vilka insatser och åtgärder som vidtas. konstaterar att man behöver vidta åtgärder och göra insatser som spänner över ett stort spektrum och innefattar samtliga steg i fyrstegsprincipen. För att exempelvis minska utsläppen från transportsystemet krävs åtgärder som tar sikte på trafikering, fordon och infrastruktur. På motsvarande sätt gäller för att transportsystemet ska kunna bidra till regional tillväxt. Ett nytt planerings- och beslutssystem Dialogen mellan företrädare för regeringen och respektive region kan mot den bakgrunden exempelvis avse -dels vilka transport- och reserelationer som är kritiska för tillväxten och vilka tidsvinster och andra krav som eftersträvas för att klara tillväxtmålen -dels hur regionen genom trafikeringsåtgärder och annat kan bidra till miljö- och klimatmålet. Figur 6.3 Planeringssystemets utgångspunkter Den andra viktiga utgångspunkten i det nya planeringssystemet är att den inleds med en systematisk inhämtad kunskap om tillstånd, utveckling och effektsamband i transportsystemet. Det måste finnas en samlad kunskap om den rådande funktionaliteten i respektive transportsystem och i det samlade transportsystemet. Kraven på funktionalitet uttrycks oftast i termer av tillgänglighet, framkomlighet, säkerhet, jämställdhet och miljöanpassning. Kunskapen om funktionaliteten erhålls bäst från den som har att sköta, underhålla och utveckla anläggningar, att se till att de utnyttjas effektivt, att de som nyttjar anläggningarna får tillräcklig och nödvändig support för säkra, framkomliga och miljöanpassade transporter samt att fordonen interagerar med anläggningarna på ett säkert, framkomligt och miljöanpassat sätt. Ett nytt planerings- och beslutssystem riska myndighetsuppbyggnad inom den statliga transportsektorn finns ingen organisation eller myndighet som har förmågan eller uppgiften att beskriva funktionaliteten i det samlade transportsystemet och dess förmåga att bidra till viktiga samhällsmål. Ansvaret för funktionaliteten är begränsad till respektive trafikslag. Det trafikslagslagsövergripande perspektivet saknar en representant i dagens myndighetsstruktur. Det blir därför på regeringsnivå som detta perspektiv måste hanteras.