sou · GXB367 · 2010-01-01 00:00:00 — – frågan om vidmakthållande eller avveckling SOU och Ds kan köpas från kundtjänst. För remissutsändningar av SOU och Ds svarar på uppdrag av . Beställningsadress: kundtjänst 106 47 Orderfax: Ordertel: E-post: Internet: Svara på remiss. Hur och varför. Statsrådsberedningen, (SB PM 2003:2, reviderad ) – En liten broschyr som underlättar arbetet för den som ska svara på remiss. Broschyren är gratis och kan laddas ner eller beställas på Textbearbetning och layout har utförts av , , FA/kommittéservice Till Statsrådet och chefen för Regeringen beslutade vid regeringssammanträde att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att utreda hur förmågan att understödja Försvarsmaktens insatsförband med helikoptrar ska bibehållas respektive förbättras, samt vilka krav det ställer på dimensionering och organisation av helikopterförbanden. Utredaren ska analysera vilka av dagens helikoptersystem som är operativa och som kan och bör vidmakthållas samt redovisa en konsekvensbeskrivning(dir 2008:118). Utredaren ska i en delrapport till regeringen analysera och ta ställning till om helikoptersystem 4 kan och bör vidmakthållas eller om helikoptersystemet ska fortsatt avvecklas. Utredaren ska även analysera flygsäkerhetsrelaterade frågor och föreslå förbättringsåtgärder. Utredaren ska vidare utvärdera erfarenheterna av genomförda upphandlingar av helikoptersystem Chefen för förordnade överdirektören, numera t f generaldirektören vid , som särskild utredare. förordnades byråchefen som sekreterare i utredning. Som sakkunnig att ingå i utredningen förordnades departementssekreteraren . Som experter i utredningen förordnades brigadgeneral och överste . förordnades kommendörkapten att fr. o. m. och flyginspektör att fr. o. m. vara experter i utredning. Regeringen beslutade och om tilläggsdirektiv till utredningen. Utredningen, som har antagit namnet , får härmed överlämna delrapporten – frågan om vidmakthållande eller avveckling? (SOU 2009:67). Utredningens uppdrag i denna del är därmed slutfört. Omsättning av helikopterparken................................. Uppdraget enligt utredningsdirektiven .................................. Helikopterbataljonens operativa förmåga................... 1.2.3 Upphandlingen av nya helikoptersystem.................... 1.2.4 Kostnader och andra konsekvenser, m.m. .................. Övriga frågor, m.m....................................................... Utgångspunkter för uppdraget, m.m............................. Utvecklingen av helikopterförmågan ..................................... Tidigare studier, m.m. .................................................. Försvarsmaktens helikopterflottilj organiseras .......... 2.2.4 Anskaffning av ny medeltung helikopter (HKP 2.2.5 Anskaffning av ny lätt helikopter ().............. 2.2.6 Frågan om luftburen förmåga...................................... 2.2.8 Regeringens bedömning av utvecklingen av Utgångspunkter, m.m.............................................................. 2.3.1 Kraven på operativ förmåga i 2009 års 2.3.3 Helikopterbataljonen är under uppbyggnad ............... Värdering av helikoptersystemen................................. Försvarsmaktens uppgifter och organisation .................. Regeringens styrning av Försvarsmakten ............................... 3.2.1 Regeringens krav på operativa förmågor ..................... 3.3.1 Försvarsmaktens interna styrning av operativa uppgifter och insatsförmågor....................................... Flygvapnets ledning och organisation..................................... Flygvapeninspektören ()........................................ Flygtaktisk stab (FTS).................................................. Försvarsmaktens flygoperatör (FMFO) ..................... Luftstridsskolan (LSS).................................................. Arbetsmiljöansvar och verksamhetssäkerhet ......................... Regler för militär luftfart ......................................................... 4.2Helikopterflottiljens utveckling och tidigare Helikopterflottiljens utveckling, m.m......................... 4.2.3 Helikopterflottiljens organisation och uppgifter, Helikopterbataljonens uppgifter och organisation................ 4.3.3 Preliminär taktisk, organisatorisk och ekonomisk målsättning för helikopterbataljonen (PTOEM). Nuvarande inriktning av helikopterverksamheten ................ 4.4.1 Helikopterflottiljens inriktning och uppgifter 2010–2011 ..................................................................... 4.5.2 Tillgänglig personal för HKP 4-systemet ................... Prestanda och utrustning ............................................. 5.2.5 beslut om avveckling av .................... 5.2.6 Operativa förutsättningar för fortsatt drift av 5.2.7 Materiella förutsättningar för fortsatt drift av Prestanda och utrustning............................................ Prestanda och utrustning............................................ Prestanda och utrustning............................................ Prestanda och utrustning............................................ Förutsättningar för militär certifiering...................... Genomförda leveranser av ........................... Fortsatta leveranser av ................................. Operativa konsekvenser av leveransförseningar ....... Helikopter (15 ) ....................................................... Prestanda och utrustning............................................ Hot och skyddsåtgärder för helikoptrar............................... Sammanfattande bedömning av prestanda för Åtgärder för att öka helikopterbataljonens operativa 5.11.1 Åtgärder kopplade till markoperativ förmåga........... 5.11.2 Åtgärder kopplade till sjöoperativ förmåga............... Grunder för flygsäkerhet i Försvarsmakten......................... Verksamhetssäkerhet i Försvarsmakten.................... 6.2.2 Försvarsmaktens ansvar för flygsäkerhet i militär Haverier, m.m. ............................................................ Tillsyn och uppföljning av flygsäkerhet ............................... Militära flyginspektionens revisioner ........................ 6.6Den s.k. analys och av säkerhetskultur och säkerhetsnivå i 6.7Statens med anledning av helikopterhaveriet i (RM 2008:4).................................. Försvarsmaktens åtgärdsprogram för ökad flygsäkerhet .... 6.8.2 Förslag till ökad flygsäkerhet..................................... 6.8.3 Statens bedömning av Överväganden och slutsatser...................................... Tilläggsdirektiv 2009:27..175 Preliminär taktisk, organisatorisk Regler för militär luftfart Utkast taktisk, organisatorisk har regeringens uppdrag att se över Försvarsmaktens förmåga att understödja insatsförbanden med helikoptrar för olika uppgifter. Enligt regeringens inriktning för utredningen arbete ska brister i helikopterbataljonens förmåga att stödja insatsförbanden kartläggas och förslag lämnas på åtgärder som förstärker förmågan. I detta arbete ingår att analysera vilka av dagens helikoptersystem som är operativa och som kan och bör behållas. Som ett led i arbetet ska helikoptersystemen värderas. Utredningen har även regeringens uppdrag att göra en samlad och övergripande analys av flygsäkerhetsrelaterade frågor inom Försvarsmaktens helikopterverksamhet. Därutöver ska utredningen beskriva och analysera upphandlingen av modifieringen av helikoptersystem och anskaffningen av de nya helikoptersystemen och . tar i denna delrapport ställning till om HKP 4-systemet, som enligt tidigare beslut ska avvecklas, kan och bör behållas ytterligare med anledning av uppkomna brister i helikopterbataljonens förmåga att stödja insatsförbanden eller avvecklas enligt plan. Försvarsmakten omsätter sin helikopterpark i syfte att skapa en ensad helikopterpark med färre helikoptertyper. Enligt nuvarande planering ska endast HKP 10-systemet behållas. Övriga helikoptersystem har avvecklats eller är föremål för avveckling, bl.a. HKP 4-systemet. Som ersättning pågår anskaffning av helikoptersystemen (medeltung helikopter) respektive (lätt helikopter). Leveransförseningar av helikoptersystem och konstaterar att enligt den ursprungliga planeringen skulle de nya helikoptersystemen levereras –2009. Införandet av helikoptersystemen har emellertid drabbats av förseningar på grund av leveransproblem inom industrin, främst vad avser HKP 14-systemet. Det medför att systemet efter nödvändig uppbyggnadsperiod bedöms uppnå efterfrågad markoperativ förmåga först och sjöoperativ förmåga omkring 2020. Uppkomna brister i Försvarsmaktens operativa förmåga konstaterar att uppkomna leveransförseningar av de nya helikoptersystemen får till följd att det uppstår brister i Försvarsmaktens operativa förmåga och i helikopterbataljonens förmåga att stödja övriga insatsförband i mark- och sjöoperativa uppgifter. konstaterar vidare att inom det markoperativa området finns en brist i helikopterbataljonens förmåga att stödja övriga insatsförband med helikopter för medicinsk evakuering och trupptransport i internationella insatser, bl.a. den Nordiska stridgruppen 2011 (NBG 11) och sannolikt även NBG 2014. Vidare innebär förseningar i modifieringen av systemet att förmågan till medicinsk evakuering med helikopter till stöd för insatsen i (ISAF) fördröjs och bedöms kunna påbörjas först . Bristerna inom det markoperativa området bedöms i huvudsak kvarstå till dess systemet i markoperativ konfiguration blir operativt omkring 2017. Inom det sjöoperativa området råder brist i helikopterbataljonens förmåga att stödja sjöstridskrafterna i sjöoperativa uppgifter, främst avseende förmågan till undervattenstrid (ubåtsjakt). Bristerna inom det sjöoperativa området bedöms kvarstå till dess HKP 14-systemet i sjöoperativ konfiguration blir operativt omkring 2020. Kan HKP 4-systemet behållas ytterligare ? bedömer att HKP 4-systemet kan behållas ytterligare under förutsättning att erforderliga organisatoriska, personella och materiella åtgärder vidtas för att helikoptersystemet ska uppfylla kraven på flygsäkerhet och genomgå nödvändiga modifieringar, bl.a. vad avser utrustning för att helikoptern ska kunna verka i en förhöjd hotbild i internationella insatser. Utredningen bedömer att de organisatoriska, personella och materiella åtgärder som krävs förutsätter en återuppbyggnadsperiod, inom vilken HKP 4-systemet kan utvecklas för att uppnå kraven på flygsäkerhet, modifiering och operativ effekt. Utredningen konstaterar att HKP 4-systemet med markoperativ inriktning förutsätter en återuppbyggnadsperiod på 4–innan systemet bedöms kunna ge operativ effekt, dvs. Kostnaden för ett vidmakthållande av helikoptersystemet med denna inriktning beräknas uppgå till . Om helikoptersystemet ges en sjöoperativ inriktning krävs en något kortare återuppbyggnadsperiod och systemet bedöms kunna ge operativ effekt omkring 2013 till en beräknad kostad av . Bör HKP 4-systemet behållas ytterligare ? konstaterar att HKP 4-systemet med markoperativ konfiguration inte utgör något alternativ som medeltung helikopter i insatsen i eller i NBG 11 och NBG 14. bedömer att den successiva uppbyggnaden av HKP 14-systemet mot markoperativ förmåga 2017 innebär att helikopterbataljonens markoperativa förmåga också successivt ökar i sådan omfattning att kvarstående brist i förmågan –2017 inte utgör tillräckliga skäl för att av denna anledning vidmakthålla –systemet . konstaterar att om HKP 4-syste- met ges sjöoperativ konfiguration bedöms systemet kunna stödja sjöstridskrafterna . HKP 14-systemet i sjöoperativ konfiguration planeras införas och bedöms uppnå operativ effekt omkring 2020. bedömer att bristen i helikopterbataljonens sjöoperativa förmåga under angivna period får anses godtagbar mot bakgrund av regeringens krav på Försvarsmaktens operativa förmåga i närtid och sjöstridskrafternas förmåga att i förening med HKP 15-systemet successivt utveckla den sjöoperativa förmågan till undervattenstrid (ubåtsjakt). konstaterar vidare att varken Försvarsmakten eller är organisatoriskt eller personellt dimensionerade inom helikopterområdet för att utveckla och vidmakthålla ytterligare ett medeltungt helikoptersystem. Utredningen konstaterar att åtgärder för att vidmakthålla HKP 4-systemet i det korta perspektivet allvarligt skulle påverka anskaffningen och utvecklingen av Försvarsmaktens övriga helikoptersystem på grund av de båda myndigheternas resursbrist inom detta område. bedömer dessutom att kostnaden för att vidmakthålla HKP 4-systemet får sådana ekonomiska konsekvenser att en omavvägning av Försvarsmaktens förmågor bör ske vid beslut om vidmakthållande. Utredningen anser att bedömning och omavvägning av Försvarsmaktens förmågor utanför helikopterverksamheten ligger utanför utredningens uppdrag. anser att det saknas tillräckliga skäl för att vidmakthålla HKP 4-systemet och föreslår därför att HKP 4-systemet avvecklas enligt plan. Försvarsmakten har använt helikoptrar i verksamheten . Helikoptrar är en förutsättning för att många av Försvarsmaktens olika förband ska kunna lösa sina uppgifter. Helikoptrarna anskaffades från början för uppgifter inom de olika försvarsgrenarna armén, marinen och flygvapnet. I regleringsbrevet för angavs att Försvarsmakten skulle förbereda inrättandet av en helikopterflottilj. Syftet var främst att få samordningsvinster avseende produktionsledning, materielanskaffning, reservdelsförsörjning, utbildning, studier och utveckling samt prov och försök av bl.a. ny materiel. inrättades den försvarsmaktsgemensamma helikopterorganisationen , med en gemensam stab belägen på Malmen (). Helikopterflottiljen ansvarar för organisation och produktion av insatsförbandet helikopterbataljonen. Försvarsmakten omsätter sin helikopterpark. Målet för omsättningen är främst att skapa en ensad helikopterpark med färre helikoptertyper. På det sättet kan myndigheten utforma en mer rationell och effektiv verksamhet och begränsa bl.a. underhållskostnaderna. Flertalet av de tidigare helikoptersystemen har redan avvecklats eller håller på att avvecklas. planeras eller pågår avvecklingen av helikoptersystem 4 () och helikoptersystem 9 (). Av de tidigare helikoptersystemen är det endast () som ska vidmakthållas. Som ersättning till avvecklade system anskaffas ett medeltungt helikoptersystem 14 () och ett lätt helikoptersystem 15 (). Omsättningen av helikopterparken innebär en halvering av antalet helikoptrar, från tidigare ett hundratal till omkring 50 helikoptrar . Enligt den ursprungliga planeringen skulle de nya helikoptrarna levereras –2009. Leveranserna av de nya helikoptersystemen är dock försenade. och kommer, efter det att samtliga helikoptrar i respektive system levererats, vara föremål för leveranser av kringutrustning fram mot , då helikopterbataljonen bedöms vara fullt operativ. Helikopterbataljonen är målsatt med utgångspunkt i de övergripande kraven på operativ förmåga och kraven på ett antal operativa delförmågor. Till detta kommer att nya behov har framkommit i samband med uppsättandet av den Nordiska stridsgruppen (NBG) och deltagande i internationella insatser. I budgetpropositionen konstaterar regeringen att den ursprungliga planeringen när det gäller helikopterförbandets avsedda operativa förmåga inte har kunnat följas.1 Detta beror bl.a. på leveransförsening av de nya helikoptersystemen, främst . Vidare har modifieringen av till förmåga att genomföra medicinsk evakuering (MEDEVAC) försenats. I propositionen konstaterar regeringen att det därför är fortsatta brister i helikopterbataljonen och dess operativa förmåga. Enligt utredningsdirektiven bör bristerna nu kartläggas. Det gäller särskilt helikopterbataljonens förmåga att understödja andra insatsförband med helikoptrar för olika uppgifter. Utöver att kartlägga förekommande brister är det även angeläget att identifiera sådana åtgärder som kan öka förmågan att stödja insatsförbanden. Det bör därför även klarläggas vilka krav en ökad förmåga att stödja insatsförbanden med helikopter ställer på dimensionering och organisation av helikopterförbandet. I utredningsdirektiven anges att den angivna kartläggningen bör utgå från gällande målsättningsdokument och de behov som är aktuella. Enligt direktiven är en grundläggande punkt i en kartläggning att analysera vilka av dagens helikoptersystem som är operativa och som kan och bör vidmakthållas. 2008/09:1, utg. omr. 6, s. 25. del i detta är att värdera de olika helikoptersystemen mot varandra. Det gäller bl.a. frågan om HKP 4-systemet kan och bör behållas ytterligare . Detta system ska annars avvecklas helt. I direktiven till utredaren understryker regeringen att det är viktigt att Försvarsmakten utformar en rationell, effektiv och säker helikopterverksamhet som kan uppfylla statsmakternas krav i olika avseenden. kan det därför godtas att ett förbands förmåga i vissa avseenden går ned. Personalen måste ges tillräckliga förutsättningar att utbilda och öva sig i det nya systemet. får det också accepteras att personalen inte kan vara fullt operativ på tidigare och äldre system. I utredningsdirektiven framhålls att det är viktigt att säkerställa att helikoptrar finns att tillgå som möjliggör nödvändig flygtid för besättningarna. Sammanfattningsvis ska utredaren i denna del av uppdraget: kartlägga Försvarsmaktens förmåga att stödja insatsförbanden med helikoptrar för olika uppgifter med utgångspunkt i regeringens styrdokument och aktuella behov, analysera eventuella brister i helikopterförbandet och ange på vilket sätt förmågan behöver förstärkas samt föreslå åtgärder som förstärker förmågan, analysera vilka av Försvarsmaktens operativa helikoptersystem som kan och vid behov bör vidmakthållas, klarlägga vilka krav en ökad förmåga att understödja Försvarsmaktens insatsförband med helikoptrar ställer på dimensionering och organisation av helikopterförbandet samt stödjande myndigheter. –2007 har sex helikopterhaverier och två allvarliga tillbud med sammanlagt 14 omkomna inträffat i Försvarsmaktens helikopterverksamhet. () har utrett olyckorna och redovisat utredningsresultaten i rapporterna RM 2002:01 (), RM 2005:01 (), RM 2007:02 (), RM 2008:03 () och RM 2008:04 (). I rapporten 2008:04 () konstaterar SHK att olyckstalet inom helikopterverksamheten är oacceptabelt högt. SHK pekar också på att tidigare haveriutredningar innehåller ett stort antal rekommendationer som är relevanta också i utredningen 2008:04. SHK anför att flera av de tidigare lämnade rekommendationerna ännu inte har genomförts. I rapporten 2008:04 lämnar SHK bl.a. följande citerade rekommendationer: Försvarsmakten bör göra säkerheten till ett prioriterat område i myndigheten. Försvarsmakten bör avsätta nödvändig tid och resurser för att i linje med åtgärdsförslag kraftsamla på en grundlig översyn av helikopterverksamheten. Försvarsmakten bör genomföra åtgärder i linje med förslag. Regeringen anger i utredningsdirektiven att läget nu är sådant att det bör göras en samlad och övergripande analys av flygsäkerhetsrelaterade frågor inom Försvarsmaktens helikopterverksamhet. Utredaren ska därför mot bakgrund av SHK:s haverirapporter med anledning av militära helikopterhaverier och andra relevanta utredningar analysera flygsäkerhetsrelaterade frågor och föreslå förbättringsåtgärder. 1.2.3Upphandlingen av nya helikoptersystem I utredningsdirektiven anges att anskaffningen av de nya helikoptersystemen 14 () och 15 () har kantats med förseningar, vilka i sin tur har lett till negativa effekter för helikopterverksamheten. Hela anskaffningsproceduren bör därför analyseras. I en sådan analys bör belysas hur de berörda myndigheterna har hanterat olika skeden av upphandlingen, de förseningar som uppstått, vad förseningarna berott på och vad myndigheterna vidtagit för åtgärder med anledning av förseningarna, m.m. I direktiven anges att motsvarande analys bör även göras när det gäller modifiering av för förmåga till medicinsk evakuering. 1.2.4Kostnader och andra konsekvenser, m.m. I utredningsdirektiven anges att när Försvarsmaktens helikopterresurser ses över och förslag till åtgärder som ska förbättra förbandens förmåga utarbetas är viktigt att också belysa de organisatoriska konsekvenser detta kan leda till. Kostnaderna för åtgärder som förstärker förmågan ska beräknas, liksom också kostnaderna för sådana förslag som förändrar nu gällande organisation eller infrastruktur. I direktiven anges att utredaren ska föreslå hur eventuella ökade kostnader ska finansieras inom befintlig budgetram. 1.2.5Övriga frågor, m.m. I utredningsdirektiven anges att utredaren även får ta upp andra frågor om helikopterverksamhetens förmåga, organisation eller säkerhet som kan vara relevanta i sammanhanget. I utredningsdirektiven anges att utredaren vid genomförande av uppdraget ska samverka med Försvarsmakten, , och andra berörda myndigheter. Utredaren ska också samverka med arbetsgrupp om översyn av den rättsliga regleringen av militär luftfart m.m.2 Utredaren ska även samverka med som har i uppdrag att se över hur den offentliga sektorns användning av helikoptertjänster kan bli mer effektiv.3 Utredaren ska även hålla berörda arbetstagarorganisationer informerade om arbetet – särskilt när det gäller organisations- och säkerhetsrelaterade frågor – och ge dem tillfälle att framföra synpunkter. Utredningen ska i en delrapport lämna förslag på om HKP 4-systemet kan och bör vidmakthållas eller avvecklas. Utredningen ska lämna sin slutrapport . 2Regeringsbeslut ( N2008/4356/RS). 3Direktiv 2007:108, Fö 2007:05. Utredningen började sitt arbete . Utredningen har inledningsvis inhämtat underlag i form av tidigare utredningar, propositioner, regleringsbrev, budgetunderlag, årsredovisningar, olika studier m.m. Utredningsarbetet har skett i nära kontakt och samverkan med Försvarsmakten och som löpande tagit fram beskrivningar, uppgifter och sammanställningar för utredningens arbete. Utredningen har vidare inhämtat underlag genom samtal med ett antal berörda befattningshavare inom Försvarsmakten och . Utredningen har också eftersträvat att träffa och intervjua personer med kunskap och insikter om Försvarsmaktens helikopterverksamhet för att skaffa sig en bild av verksamheten på plats. Utredningen har intervjuat chefer och representanter för helikopterverksamheten och besökt de flesta av de berörda arbetsställena. Utredaren har under arbetet haft löpande kontakt med ledningen för Försvarsmakten och för information och diskussion. Utredningen har i syfte att erhålla en oberoende bild av flygsäkerhetsrelaterade frågor inom Försvarsmaktens helikopterverksamhet inhämtat Statens rapporter om inträffade haverier i verksamheten. Utredningen har även löpande haft kontakt med företrädare för för att hålla sig informerad om fortsatta arbete med dessa frågor. Utredningen har sammanträffat med representanter för leverantören i syfte att få information om utvecklingen av leveransförmågan avseende helikoptersystem 14 (HKP14). Utredningen har också besökt företagen och erhållit underlag om offentlig-privat samverkan inom området materiel- och underhållsfrågor. Utredningen har vid två möten informerat berörda centrala arbetstagarorganisationer om utredningsarbetet och gett dem tillfälle att framföra synpunkter. Utredningen har också samverkat med arbetsgrupp om översyn av den rättsliga regleringen av militär luftfart m.m. Utredningen har även samverkat med , som lämnade sitt betänkande Helikoptern i samhällets tjänst (SOU 2008:129) . Utredningen redovisar med denna delrapport arbetet med att i en första etapp analysera frågan om HKP 4-systemet ska vidmakthållas eller fortsatt avvecklas. Den fortsatta framställningen har disponerats på följande sätt: I kapitel 2 lämnas en översiktlig beskrivning över utvecklingen av Försvarsmaktens helikopterverksamhet från mitten av 1990- talet. Vidare redogörs för generella utgångspunkter och avgränsningar i det fortsatta utredningsarbetet.