sou · GYB339 · 2010-06-01 00:00:00 — Antalet fall av rotavirus- infektion är betydande, men sjukdomen är självläkande och ger i sällan allvarliga komplikationer. Andra exempel, där enbart sjukdomsbördan i sig inte lika tydligt som i äldre tid kan motivera en allmän vaccination, är vaccin mot herpes simplex, bältros och hepatit B.8 Allmän vaccination mot dessa infektioner är inte en själv- markerande åtgärd på samma sätt som vaccination mot t.ex. polio. Det innebär dock inte med automatik att en allmän vaccination, i relevanta målgrupper, är omotiverad. Däremot har, i olika interna- vetenskapliga artiklar, anförts att det numera krävs en bredare beslutsprocess, för att samhällsnyttan med allmän vaccina- tion ska kunna utvärderas på ett rättvisande sätt. Kraven på evidensbaserade beslutsunderlag har därmed ökat. Det gäller även vaccinationens direkta effekter på sjukdomsbördan, dvs. antalet fall och sjukdomsfallens svårighetsgrad. I det följande ska något av den internationella diskussionen om beslutsprocessen refereras. Analyserna utgår från intro- ducerade vacciner, såsom vaccin mot rotavirus och bältros. Slutsatserna av omvärldsanalysen i denna del ska närmare belysas i kapitel 15. 8 Här ska dock understrykas att landstingen ofta erbjuder barnvaccination mot hepatit B mot avgift. I vaccineras t.ex. av de nyfödda med detta vaccin. Behovet av en förändrad beslutsprocess En grupp italienska forskare har anfört att det förändrade pano- ramat för vaccinprodukter ger nya utmaningar ifråga om forsk- ningsmetoder och vetenskaplig orientering i beslutsunderlagen. Klart är, enligt forskarna, att ett skifte i perspektiv från före- byggande eller utrotning av enskilda sjukdomar till förebyggande av sjuklighet i ett bredare samhällsperspektiv är motiverat. Utveck- lingen av metoder för sådana bedömningar kräver emellertid en mer tvärvetenskaplig ansats och mer dynamiska beslutsmodeller än som tidigare tillämpats. Dessutom krävs en förbättrad kommu- nikation för att säkerställa att komplexa samband kan göras tydliga för en bredare krets av allmänhet, politiker och expertis inom andra vetenskapliga discipliner än medicin och vaccinologi. Det gäller inte minst det samhällsvetenskapliga fältet.9 I har , som berörts i det föregående, rekommen- dationerna om influensavaccination utvidgats. vaccineras, förutom personer som är (högriskgrupp) även vissa grupper utan förhöjd risk, såsom vuxna och barn mellan 6 och 59 månaders ålder. De nya rekommendationerna återspeglar en omvärdering av den sjukdomsbörda, som ligger bortom sjukvårdskostnader och dödsfall. När det gäller fördelar för samhället märks t.ex. ett minskat produktionsbortfall p.g.a. sjuk- lighet i influensa inom de nya målgrupperna för vaccinationen.10 Produktionsbortfall i samhället kan också orsakas av friska vuxna, som tvingas stanna hemma från arbetet för vård av sjuka barn. Det kan t.ex. bli aktuellt vid rotavirusinfektion, som är den enskilt vanligaste diarrésjukdomen hos svenska barn. Tillgången till svenska data om samhällseffekterna av rotavirusinfektion är mycket begränsad.11 I en internationell studie i sju europeiska länder, som dock inte behöver ge klar vägledning om svenska för- hållanden, har bl.a. visats att rotavirus svarar för av all maginfluensa bland barn och är orsak till 9Bonanni P, Boccalini S, Bechini A, The expected impact of new vaccines and vaccination plicies, (2008) 16:253-259 10Nichol K, Treanor JJ, (2006) Vaccines for seasonal and pandemic influenza. deseases 194 (Suppl 2): S111-S118 11Se Tandvårds- och läkemedelsverkets beslut (1188/2007) angående läkemedelsförmån för vaccinet Rotarix. Som berörts i det föregående pågår dock studier av den sjukdomsbörda rotavirusinfektioner orsakar i . av all sjukhusvård och alla besök vid akutmottagningar bland barn.12 För italienska förhållanden har, utifrån data i nämnda studie, beräknats att de ca 220 000 årliga fallen av rotavirusinfektion, som uppstår utan vaccination, orsakade samhällskostnader om ca . Med en nittioprocentig vaccinationstäckning skulle det italienska samhällets kostnader falla till ca , dvs. en kostnadsbesparing om . Produk- tionsbortfallet spelar här en viktig roll.13 Härav kan givetvis inte dras slutsatsen att allmän vaccination mot rotavirus bör införas i alla länder. Däremot skymtar behovet av en bredare ansats i bedömningsunderlagen än som tidigare tillämpats. Även vaccin mot bältros är ett exempel där delvis nya synsätt kan behövas för att vaccinet ska kunna utvärderas från samhällets, och inte bara vårdens, utgångspunkter. Den mest fruktade följden av bältros är Post Herpetic Neuralgia (PHN) – en kronisk, smärt- sam och svårbehandlad komplikation, som drabbar av bältrospatienterna. Komplikationen är vanligare i äldre ålder- grupper, där av bältrospatienterna drabbas. Bältros är en sjukdom som i hög grad verkar begränsande på den sjukes arbetsförmåga, förmåga till sociala kontakter och många andra funktioner i normalt mänskligt liv. Huvudsyftet med vac- cinet är inte att utrota sjukdomen i sig, men att förhindra dess svåra konsekvenser. Data från tillgängliga kliniska tester visar t.ex. att av PHN-fallen kan förhindras genom vaccination. Vid en fullständig utvärdering av bältrosvaccinets fördelar i förhållande till dess nackdelar torde expertis inom många vetenskapliga områden behöva involveras, såsom inom medicin, demografi, mate- matik, biologi, sociologi och samhällsekonomi.14 I en brittisk artikel lyfts konkurrensen om knappa vårdresurser fram som en omvärldsfaktor med ökande betydelse i hälso- och sjukvården.15 Det blir därför allt viktigare att 12Van Damme P,Giaquinto C,Huet F, Göthefors L, M, , (2007) Multicenter prospective study of the burden of rotavirus acute gastroenteritis in Europé, 2004-2005: The REVEAL study, Journal of infecious deseases 195 (Supl 1):S4-S16 13Giaquinto C, ,Huet F, Göthefors L, , (2007) Costs of community aquired pediatric rotavirus gastroenteritis in 7 european countries: The REVEAL study, Journal of infecious deseases 195 (Supl. 1):S36-S44 15Funding processes for new vaccines: the need for greater understanding of economic issues, , , , Stor- (2008). bedöma lönsamheten i nyintroducerade medicinska interventioner. Mot den bakgrunden kan, enligt artikelförfattaren, antas att vaccinationsprogrammens olika vaccinationer, såväl äldre som till- kommande, kommer att bli föremål för en mer detaljerad ekonomisk analys . Studier har visat att vaccinations- program generellt är bland de mest lönsamma medicinska interventioner som kan genomföras.16 Det gäller, enligt artikel- författaren, också allmän vaccination med nya vacciner, såsom mot HPV och bältros. Genom den kostnadsbörda som de nya vac- cinerna orsakar och mot bakgrund av knappa resurser, torde emellertid en noggrann utvärdering av vaccinationernas eko- nomiska konsekvenser vara nödvändig. Förutom behovet av en bredare samhällsekonomisk analys lyfts också problemet med brist på opartisk expertis fram som en faktor som kan försvåra och försena bedömningen av nya vacciner. Även här utgör vaccinet mot rotavirus ett exempel i den internationella litteraturen. Bland annat anförs att de forskare som ingående studerat samhällseffekterna av rotavirusinfektion generellt varit knutna till industrin och därför inte kunnat anses som opartiska, medan andra, som inte närmare studerat problematiken med rotavirusinfektion, inte kan se denna i sina rätta proportioner.17 I denna klyfta, mellan experterna och den medicinska professionen i allmänhet, menar artikelförfattaren att institutionaliserade diskus- sionsfora för utbyte av information om sjukdomens effekter och lämpliga medicinska interventioner kan spela en viktig roll. Ett exempel på ett sådant forum utgörs av ESPID/ESPGHAN- panelen, som bildades för att utvärdera just rotavirusvaccinet. Panelen bestod av fem forskare, som specialiserat sig på rotavirus- infektion, samt två ledamöter vardera från , Infectious Deseases (ESPID) och , Gasteroenterology, Hepatology and Nutrition (ESPGHAN). Efter överväganden i panelen utfärdades rekommen- dationer om vaccination. Även dessa rekommendationer har dock ifrågasatts. Sålunda har t.ex. den europeiska smittskydds- myndigheten (ECDC) ansett att panelen stått alltför nära industrin för att dess slutsatser ska kunna utgöra ett tillräckligt opartiskt 16Maciosek, HJ, , , Flottemesch TJ, , LI (2006) Priorities among effective clinical services: results of a systematic review and analysis. 31:52–61. 17Timo Veskari, , , Finkland: The role of scientifik societies in the decision making process to recommend new vaccines: the example of rotavirus in Europé. underlag för myndighetens rekommendationer till medlems- staterna om allmän rotavirusvaccination. I flera länder har vaccinutvecklingen och de nya frågeställningar den föranleder lett till nya modeller och metoder för beslut om vaccinationsprogram. I en finsk artikel om vaccinutvecklingen konstateras att marknadskrafterna och olika lobbygrupper driver med kraft frågan om implementering av nya vacciner i vaccinations- programmen. Mot den bakgrunden är uppföljning, utvärdering och forskning värdefulla verktyg vid utformning av vaccinations- program. Det innebär att ett oberoende och evidensbaserat besluts- fattande är viktigare nu . och av samma skäl kommer, enligt den finska artikeln, hälsoekonomiska analyser att inta en alltmer central plats i detta beslutsfattande. Liknande slutsatser har dragits i . Där har en systematisk modell tagits fram för att pröva om nya vacciner ska omfattas av det allmänna vaccinationsprogrammet (NIP). Model- len utarbetades av i anledning av en förfrågan från regeringen om huruvida vaccin mot meningokock borde införas i vaccinationsprogrammet. Då började också frågan om pneumokockvaccination av barn bli aktuell och ytterligare flera nya vacciner förväntades på relativt kort sikt nå marknaden. Modellen bygger på sju kriterier som prövas ett efter ett i följande ordning Sjukdomens allvarlighetsgrad för individen Allmänhetens acceptans av vaccinet Vaccinationens prioritet i förhållande till andra vaccinationer. Det som kännetecknar denna modell är att den innebär en stegvis process, där det ena efter det andra kriteriet prövas. Det finns t.ex., enligt det nederländska synsättet, ingen anledning att pröva vaccinets effektivitet och säkerhet om det redan i ett första steg kan fastställas att den aktuella sjukdomens allvarlighetsgrad, och dess samhälleliga sjukdomsbörda, inte motiverar en organiserad och av allmänna medel finansierad vaccinationskampanj.18 Sammanfattningsvis kan konstateras att frågor om nya vacciner och hur de ska bedömas inte är ett svenskt fenomen. Frågorna är väl belysta i internationella vetenskaplig litteratur. Problematiken har också lett till att nya metoder för utvärdering av vacciner har introducerats i flera länder. Utredningen återkommer till dessa frågeställningar i bl.a. kapitel 13 och 15. 18 Houweling H, et al. Criteria for inclusion of vaccinations in public programmes. Vaccine (2010), doi:10.1016/j.vaccine.2010.02.021. 5Regler om vacciner och vaccinationer Ett flertal olika regelverk berör, direkt eller indirekt och på olika sätt, vacciner och vaccinationer. Vacciner är läkemedel. Därmed gäller reglerna i läkemedelslagen. Hälso- och sjukvårdslagen inne- håller allmänna bestämmelser för hälso- och sjukvård och om landstingens och kommunernas ansvar för denna. Vaccinationer ska utföras av behörig vårdpersonal. I lagen om yrkesverksamhet på hälso- och sjukvårdens område finns bestämmelser om behörighet och allmänna skyldigheter för sådan personal inom t.ex. barn- och skolhälsovård. De allmänna vaccinationsprogrammen, varmed här i första hand förstås programmet för barnvaccination, vilar på bestämmelser i smittskyddslagen och hälso- och sjukvårdslagen. Till detta kommer en rad andra regelverk, vars tillämpning kan beröra vaccinationer. I patentlagen finns regler om ensamrätt att försälja vacciner och andra läkemedel, vilket i praktiken leder till ett monopol . Den marknadsrättsliga lagstiftningen, t.ex. marknadsföringslagen och konkurrenslagen, kan tillämpas för att motverka otillbörlig marknadsfäring och otillåtna ingrepp i vaccinmarknadens funktionssätt i de delar som är öppna för konkurrens. I huvudsak kan tre olika slag av regelverk urskiljas: regler vars direkta föremål är vacciner eller vaccinationer, regler som har ett bredare fokus, men som kan tillämpas på vacciner eller på frågor och företeelser med koppling till vaccinationer samt offentlig- rättsliga regler om bl.a. normgivningen i samhället. Till den första kategorin hör, , praktiskt taget bara föreskrifter, råd och riktlinjer om vaccina- tioner. Till den andra kategorin hör en mängd olika regelverk såsom läkemedelslagstiftningen, lagstiftningen om hälso- och sjuk- vården, patentlagstiftningen etc. Gemensamt för dessa är att vacciner eller vaccinationer är ett av flera föremål för regleringen. Regler om vacciner och vaccinationer Slutligen har de offentligrättsliga regelverken, med bl.a. regerings- formens bestämmelser om normgivningsmakten i samhället, bety- delse för hur verksamheten med vaccinationer ska kunna beslutas och organiseras. Många av regelverken är både omfattande och komplexa. I det följande fokuseras på de delar som kan antas ha betydelse för utredningens kommande analyser eller för förståelsen av sytema- tiken i stort. Det innebär att bl.a. läkemedelslagstiftningens ganska omfattande bestämmelser om homeopatiska, växtbaserade eller veterinärmedicinska läkemedel lämnas därhän. Framställningen inleds med en bredare ansats, en översikt över regelverk som kan tillämpas för bl.a. vacciner eller vaccinationer. Därefter behandlas de bestämmelser som direkt reglerar de all- männa vaccinationsprogrammen. Slutligen ska de konstitutionella och offentligrättsliga frågor, som kan ha betydelse för utred- ningsarbetet belysas. Vacciner är läkemedel. Med läkemedel menas enligt 1 § 1 st. 1 p. läkemedelslagen (1992:859) en substans eller en kombination av substanser, som tillhandahålls med uppgift om att den har egen- skaper för att förebygga eller behandla sjukdom hos människor eller djur. Med läkemedel avses också substanser eller kombina- tioner, vars syfte är att i människa eller djur återställa, korrigera eller modifiera fysiologiska funktioner genom farmakologisk, immunologisk eller metabolisk verkan eller att ställa diagnos. Läkemedelslagen gäller således både läkemedel avsedda för människor (humanläkemedel) och läkemedel avsedda för djur, (veterinärmedicinska läkemedel). Med generiska läkemedel avses, i allt väsentligt, ett läkemedel som har samma kvalitativa och kvantitativa egenskaper i fråga om aktiv substans och läkemedelsform som ett referensläkemedel, dvs. Ett läkemedel får säljas på marknaden först sedan det godkänts för försäljning. Detta kallas ibland, inte minst inom läkemedels- industrin, marknadsföringstillstånd. Begreppen marknadsföring och försäljning har dock inte alldeles samma betydelse. Regler om vacciner och vaccinationer i vart fall i allmänt språkbruk. Även i lagtext används begreppet på olika sätt. Enligt marknadsföringslagen (2009:486) avses med marknadsföring bl.a. reklam och andra åtgärder i närings- verksamhet, som är ägnade att främja avsättningen av och tillgången till produkter (3 §). I läkemedelslagen finns också, under egen rubrik, särskilda bestämmelser om marknadsföring av läke- medel. Reglerna om godkännande däremot, redovisas under rubri- ken Försäljning av läkemedel. Notera dock att begreppet mark- nadsföring även i lagstiftningen om läkemedelsförmåner tycks användas i betydelsen försäljning eller saluföring. Processen för godkännande av läkemedel för försäljning är harmoniserad inom EU. Det innebär att samma regler gäller i alla medlemsstater. I det europeiska systemet kan läkemedel godkännas via fyra olika förfaranden, nämligen centralt, ömsesidigt, decentrali- serat, och nationellt förfarande. De vetenskapliga kraven på läke- medlen är desamma och samma riktlinjer om dokumentation av läkemedlets egenskaper gäller oavsett vilket förfarande som tillämpas. Skillnaderna består i huvudsak i vilka nationella eller internationella myndigheter som prövar ansökan och i vilka länder godkännandet blir giltigt. Ett läkemedelsföretag kan ha flera skäl att söka godkännande bara i ett eller i ett begränsat antal utvalda länder. Ett sådant skäl kan vara att företaget är verksamt enbart på vissa geografiska marknader. Som ska visas nedan ger systemet goda möjligheter att anpassa godkännandets räckvidd i en geografisk dimension. Vissa kategorier av läkemedel kan dock godkännas enbart genom centralt förfarande på EU-nivå. Det gäller bl.a. bioteknologiska produkter och läkemedel mot cancer, hivinfektion och diabetes. Allmänt om kraven för godkännande Enligt 4 § läkemedelslagen ska ett läkemedel, för att kunna godkännas, vara av god kvalitet och ändamålsenligt. Ett läkemedel är ändamålsenligt om det är verksamt för sitt ändamål och vid normal användning inte har skadeverkningar som står i miss- förhållande till den avsedda effekten. Läkemedel ska vidare vara Regler om vacciner och vaccinationer försedd med fullständig deklaration, ha en godtagbar och särskiljande benämning samt vara försett med tydlig märkning. För att utröna om ett läkemedel är ändamålsenligt får kliniska undersökningar på människor utföras (13 §). För sådana kliniska undersökningar gäller en rad villkor och särskilda bestämmelser i §§ 13 a–14 läkemedelslagen. Förfarandet med centralt godkännande regleras i EG-förordningen (EG) nr 726/2004 om inrättande av gemenskapsförfaranden om godkännande av och tillsyn över humanläkemedel och veterinär- medicinska läkemedel samt om inrättande av en europeisk läke- medelsmyndighet. Ärenden om centralt godkännande bereds av , , som emellertid inte själv beslutar i frågan om godkännande. gör heller ingen vetenskaplig granskning av läkemedlet. Denna utförs istället av läkemedels- myndigheterna i två medlemsstater, ett rapportörsland och ett medrapportörsland. Rapporterna cirkuleras härefter i övriga medlemsstater. En av flera vetenskapliga kommittéer vid lämnar sedan ett utlåtande på grundval av rapporterna och de eventuella synpunkter som kommit in i samband med cirkulation. Beslut om huruvida läkemedlet ska godkännas eller inte meddelas slutligen av kommissionen. Vid finns fyra vetenskapliga kommittéer för granskning av rapporter från rapportörsländer. Var och en av kommittéerna ansvarar för läkemedel inom ett av områdena humanläkemedel, veterinärmedicinska läkemedel, växtbaserade läkemedel och pediatriska läkemedel. Till ansökan om godkännande ska fogas de uppgifter och den dokumentation som anges i EG-direktivet (EG) nr 726/2004. Godkännande är giltigt i samtliga medlemsstater. Ömsesidigt erkännande och decentraliserat förfarande Med ömsesidigt erkännande avses ett förfarande där sökanden initialt ansöker om godkännande i en medlemsstat, referenslandet. i referenslandet gör en originalutredning. Regler om vacciner och vaccinationer Sökanden kan därefter ansöka om att få godkännandet erkänt i ett eller flera andra medlemsstater. Någon ny utredning behövs inte. Läkemedelsmyndigheter kan besluta om erkännande på grundval av den utredning som presenterats i referenslandet. Det decentraliserade förfarandet är en variant av ömsesidigt godkännande och innebär att sökanden lämnar in en ansökan om godkännande i ett referensland och i ett eller flera andar länder. Även i detta fall svarar referenslandets läkemedels- myndighet för utredningen, som härefter kan erkännas av övriga länder, där godkännande önskas. Ansökan om nationellt godkännande prövas av läkemedels- myndigheten i ett specifikt land och godkännandet gäller bara i det landet. För generiska läkemedel gäller i princip samma regler om godkännande som för ett referensläkemedel. Vissa särskilda bestämmelser finns dock. Enligt 8 a § läkemedelslagen kan Läke- medelsverket medge att kravet på dokumentation i form av prekliniska och kliniska studier helt eller delvis uppfylls om sökanden i dessa delar åberopar dokumentationen om referens- läkemedlet. Detta förutsätter att referensläkemedlet är eller har varit godkänt . Om ett läkemedel godkänts med tillämpning av denna regel måste, enligt 8 c §, vissa s.k. skyddstider beaktas innan det generiska läkemedlet får säljas på marknaden. Huvudregeln innebär att ska ha förflutit från den tidpunkt då referensläkemedlet godkändes. Under vissa förutsättningar kan skyddstiden utsträckas till maximalt . Med godkännandet följer vissa lagstadgade skyldigheter för det ansökande företaget. Enligt 9 a § ska företaget registrera, lagra, utvärdera och till rapportera information om Regler om vacciner och vaccinationer biverkningar av läkemedlet. Företaget ska också ha en sakkunnig person till sitt förfogande, som fortlöpande ska svara för säkerhets- övervakning av läkemedlet. Möjligheten till säkerhetsövervakning av de läkemedel som används förstärktes väsentligt genom ett nytt system för riskhantering inom EU. Riskhanteringssystemet innebär att det är obligatoriskt för företagen att presentera en riskhanteringsplan som ska tillämpas för nya läkemedel och vid biverkningar av marknadsförda läkemedel.1 Riskhanteringsplanen ska inges till läkemedelsmyndigheten i samband med ansökan om godkän- nande av ett nytt läkemedel. Samma krav gäller om det uppstår säkerhetsproblem för produkter som redan finns på marknaden. För vacciner ställs särskilt stora krav på säkerhet. Biverkningar är dock sällsynta. Det innebär att stora kohorter måste studeras när vaccinets säkerhet följs upp. För tillverkaren gäller det då att hitta system för att samla data om vaccinationerna. är en viktig aktör i det sammanhanget. Verket ansvarar för att det finns tillgång till data om utförda vaccinationer och fungerande system för att analysera dem. har således ett övergripande ansvar för att systemet med säkerhetsövervakning fungerar. Verket ska också fortlöpande kontrollera godkända läkemedel och pröva om god- kännandet alltjämt ska gälla. Härvid är det inte bara biverkningar som ska beaktas. Även företeelser som läkemedelsmissbruk och annan felaktig användning kan påverka bedömningen av läke- medlets ändamålsenlighet enligt 4 §. Godkännande av läkemedel kan återkallas. Under vissa förut- sättningar kan även ålägga företaget att återkalla ett redan försålt läkemedel från dem som har det i sin besittning. I 21 a–21 b §§ läkemedelslagen finns särskilda bestämmelser om marknadsföring av läkemedel. Det är i första hand Läke- medelsverket som med stöd av 23–24 §§ utövar tillsyn över Läkemedelslagen. Det gäller också bestämmelserna om marknads- föring. Även reglerna i marknadsföringslagen kan tillämpas. Sådana ärenden handläggs av (), som också 1 Plan – RMP. Regler om vacciner och vaccinationer kan föra talan om t.ex. förbud eller marknadsstörningsavgift.2 Sådan talerätt har inte . Av förarbetena till Läke- medelslagen framgår dock att kan överlämna ett ärende om otillbörlig marknadsföring av läkemedel till KO. Marknadsföring av läkemedel får inte förekomma innan läke- medlet godkänts. Marknadsföringen får heller inte, i något fall, riktas mot barn. Receptbelagda läkemedel får inte marknadsföras mot allmänheten. Från den senare regeln finns ett viktigt undantag. Enligt 21 a § 3 st. får nämligen vaccinationskampanjer mot infek- tionssjukdomar marknadsföras med allmänheten som målgrupp. Undantaget gäller enbart vacciner som är humanläkemedel, men inte veterinärmedicinska vacciner. Begreppet vaccinations- kampanj har sitt ursprung i EG-lagstiftningen. Det är något oklart vad som menas härmed, t.ex. om en enstaka annons för ett vaccin i en resekatalog är exempel på en sådan kampanj. Frågan får enligt lagförarbetena avgöras i praxis. Ytterst är det som tolkar gemenskapsrätten.3 Särskilda krav ställs på läkemedelsreklam även då den är tillåten. Enligt 21 b § ska reklamen främja en ändamålsenlig användning av läkemedlet.