sou · GYB38 · 2010-02-04 00:00:00 — 83Slutbetänkande av – Hållbar samhällsorganisation med utvecklings- kraft SOU 2007:10, Koncentration av länsstyrelseverksamheten, Ds 2007:28, slutbetänkande av – Styra och ställa SOU 2008:118. Berörd verksamhet inom andra myndigheter centraler som inrättats vid länsstyrelserna i , och . Informationscentralerna samverkar med respektive marint forskningscentrum vid universiteten på dessa orter, som tillsammans med verksamhet vid , numera Linnéuniversitetet, sammanfördes 2008 under den gemensamma benämningen . Då det gäller genomförandet av ramdirektivet för vatten, skapades förutsättningar för regional samordning genom fastställandet av en ansvarsfördelning 2004 genom indelningen av landet i fem vattendistrikt (enligt 5 kap. 10 § ). Enligt förordningen (2007:825) med länsstyrelseinstruktion är en länsstyrelse i varje distrikt utsedd att vara vattenmyndighet (behörig myndighet enligt direktivet). Vattenmyndigheterna upprätthåller därmed en nyckelroll då det gäller den förvaltning av kvaliteten på vattenmiljön som sker inom vattendistrikten. Förvaltningen följer befintliga avrinningsområden och sker samordnat från land till hav, helt oberoende av administrativa gränser. Vattenmyndigheternas ansvar sträcker sig också en nautisk mil utanför den s.k. baslinjen längs kusten. Verksamhetens koppling till havsfrågor tar sig även uttryck i viss medverkan inom den regionala miljöövervakningen och medverkan i den av regeringen inrättade samordningsgruppen för havsmiljöfrågor, SamHav samt råd.84 Förslaget om inrättandet av fem vattendistrikt och ansvariga vattenmyndigheter lades av Utredningen svensk vattenadministration i betänkandet Klart som vatten.85 Där föreslogs att myndighetsansvaret för de fem vattenmyndigheterna till en början skulle knytas i form av en delegation till en av länsstyrelserna i varje vattendistrikt. Vattenmyndigheterna föreslogs även få ett tillsynsansvar avseende beredskapsåtgärder för vattenförsörjning, där en av myndigheterna skulle ha ett nationellt samordningsansvar för sådan tillsyn. , inledningsvis delegation, borde liksom dess ordförande utses av regeringen, enligt utredningen.86 föreslogs av utredningen också utöver ett huvudkontor kunna ha områdeskontor i distriktet. Den övergripande organisatoriska lösningen motiverades dels utifrån en snäv tidsplan, dels med att kopplingen till länsstyrelserna skulle underlätta en integrering av arbete enligt vattendirektivet med övrigt miljöarbete, eftersom länsstyrelserna på regional nivå 842008/09: RFR3 Uppföljning av statens insatser inom havsmiljöområdet. 86Ibid., s. 137. Berörd verksamhet inom andra myndigheter har det samordnande ansvaret för att fastställa och följa upp miljökvalitetsmål, ta fram åtgärdsförslag och genomföra miljöövervakning. Här ansågs också föreligga möjligheter till administrativ samordning och ett gemensamt nyttjande av samlade kompetens.87 Enligt utredningens förslag skulle vattenmyndigheterna inte vara tillstånds- eller tillsynsmyndigheter enligt . Ansvaret för detta skulle ligga fast hos miljödomstolar, länsstyrelser och kommuner. Vattenmyndigheterna skulle dock föra talan i mål som berörde vatten och där tillvarata vattnets intressen. I övrigt karakteriseras den sexåriga vattenplaneringscykeln av analys och karakteristik, beslut om miljömål, åtgärdsprogram, förvaltningsplan, övervakningsprogram och rapportering till kommissionen om direktivets genomförande. Vattenmyndigheternas arbete avsågs tydligt inriktas på strategiska frågor och inte på operativa ärenden och utföraruppgifter. Långsiktigt avsågs tillståndsprövning av stora verksamheter enligt , i vid mening, komma att ske hos förvaltningsmyndigheter i samma regionala sammanhang och med samma geografiska indelning som vattenmyndigheterna. En alternativ modell med fler vattendistrikt än fem diskuterades också, bland annat utifrån de fördelar som en ökad lokal anknytning skulle kunna ge, men avvisades. En starkare samordning i form av en enda nationell vattenmyndighet avvisades likaså, eftersom det saknades en självklar nationell myndighet för vattenfrågorna och också var så skilda naturgeografiska förutsättningar i landet.88 Beträffande myndighetsformen resonerades om en lösning på kortare sikt och en mer långsiktig lösning. Ett alternativ som innebar att verksamheten skulle ingå som en delegation inom en länsstyrelse skulle, i likhet med den modell som använts då det gällde miljöprövningsdelegation och , innebära att bestämmelser om delegationernas uppgifter, sammansättning och beslutsformer kunde regleras i länsstyrelsernas instruktion. Delegationen skulle då betraktas som en del i med landshövdingen som formell myndighetschef och tillsammans med styrelsen i som ytterst ansvarig för verksamheten. I stället förordades modellen med självständiga vattenmyndigheter med egna styrelser och chefer. Denna lösning var tydligare då det gällde styrningsfrågorna och skulle också bättre synliggöra kopp- Berörd verksamhet inom andra myndigheter lingen mellan verksamhet och kostnader. Med tanke på det snäva tidsperspektiv som gällde för att implementera direktivet, föreslogs dock en kortare övergångslösning med delegationer inom berörda länsstyrelser, där dock var och en hade en självständig ställning och eget beslutsansvar. Regeringen föreslogs utse respektive delegations ledamöter, ordförande och myndighetschef. Det skulle också göras tydligt vilka personer och resurser i övrigt som knöts till verksamheten.89 Vattenmyndigheterna borde enligt samma utredning även ta hand om frågor som rörde kalkningsverksamheten. Där har ett nationellt ansvar medan länsstyrelserna ansvarar för den regionala åtgärdsstrategin och effektuppföljningen samt beviljar bidrag till kommuner och andra huvudmän.90 Vattenmyndigheterna kom 2004 att regleras i enlighet med utredningens förslag genom bestämmelser i ett avsnitt i , som anger att en länsstyrelse i varje vattendistrikt ska vara vattenmyndighet med ansvar för förvaltningen av kvaliteten på vattenmiljön i distriktet.91 En närmare beskrivning av vattenmyndigheternas organisation och uppgifter gavs i länsstyrelseinstruktionen, där det bland annat anges att det för varje vattenmyndighet ska finnas en vattendelegation med uppgift att besluta inom vattenmyndighetens ansvarsområde. Vattendelegationen får enligt denna förordning överlåta åt att utarbeta vissa förslag, genomföra aktiviteter och program, samordna och fatta vissa beslut. I administrativa och andra frågor, som inte rör förvaltningen av kvaliteten på vattenmiljön, fattar beslut. Det anges också att delegationen ska bestå av elva ledamöter, vilka utses av regeringen. Landshövdingen vid den länsstyrelse som utgör vattenmyndighet ska vara ordförande i delegationen. I övrigt ingår sakkunniga företrädare från kommuner, företag, forskningen och länsstyrelser inom distriktet. Län som inte är representerat i delegationen äger dock rätt att närvara med yttranderätt med en representant, då frågor som rör det egna länet behandlas. beslut kan inte överklagas, detta gäller även sådana beslut som delegerats till länsstyrelsen.93 915 kap. 11 § . 9222-30 §§ förordningen (2007:825) med länsstyrelseinstruktion. Berörd verksamhet inom andra myndigheter Delegationernas arbete anknyter till länsstyrelsernas ansvar som regionala miljömyndigheter med naturliga kontaktytor i det regionala havs- och vattenmiljöarbetet. Det berör också de verksamheter som ska bedrivas som en följd av EU:s direktiv respektive det 2007 tagna översvämningsdirektivet,94 det senare med stark koppling till vattenförvaltningen i vattendistrikten. De fem länsstyrelser som utgör vattenmyndigheter har valt att organisera verksamheten på något olika sätt. Inom fyra av länsstyrelserna utgör vattenmyndigheten ett särskilt kansli, medan vattenmyndighetens verksamhet i är helt integrerad i övriga vattenvårdsarbete. med vattenmyndighet har en vattenvårdsdirektör som leder och ansvarar för arbetet. Etableringen av vattenmyndigheterna innebar också ett nödvändigt samordningsarbete avseende de databaser och tekniska lösningar som erfordrades. Även denna process har bedrivits över administrativa gränser och kan uppfattas som bidragande till den stabilisering av samarbetet mellan länsstyrelserna och vattenmyndigheterna som skett.95 Enligt vattenförvaltningsförordningen ska vattenmyndigheterna samråda med de myndigheter, kommuner, organisationer, verksamhetsutövare och enskilda som berörs av beslutet. För detta ändamål har s.k. vattenråd bildats. Dessa utgör en viktig del i det samverkanssystem som byggts upp utifrån horisontella och vertikala krav. Övriga komponenter är en samverkansgrupp för vattenfrågor, ett nationellt vattenforum och ett nationellt vattendelegationsmöte samt andra nätverk på nationell nivå med deltagande från olika sektorer, till exempel jordbruket, kraftindustrin och kommunerna.96 De olika momenten med kartläggande insatser, klassificering, åtgärdsprogram, övervakning och förvaltningsplaner sker i sexårscykler. har ansvar för att ta fram föreskrifter, allmänna råd- och vägledning för olika moment då det gäller hanteringen av ytvatten i vattenförvaltningen. För grundvattenfrågorna har geologiska undersökning (SGU) ett motsvarande ansvar. 94Europaparlamentets och rådets direktiv /60/EG av om bedömning och hantering av översvämningsrisker. 95Adolfsson, P., När vattnet får styra – en organisationsstudie om införandet av vattendistrikt i . 96Vattenmyndigheternas verksamhetsbeskrivningar samt Verksamhetsplan med utblick mot 2012, för samverkan mellan fem vattenmyndigheter. Berörd verksamhet inom andra myndigheter Arbetet med vattenförvaltningen styrs som tidigare framgått huvudsakligen av (1998:808), förordningen (2004:660) om förvaltning av kvaliteten på vattenmiljön, som är en följd av EG:s ramdirektiv för vatten, och förordningen (2007:825) med länsstyrelseinstruktion, men också av och geologiska undersöknings föreskrifter samt länsstyrelsernas regleringsbrev. Vidare berörs kvalitetsfrågor avseende vatten i förordningen (2001:554) om miljökvalitetsnormer för fisk- och musselvatten, där i ska upprätta förslag till och fastställa åtgärdsprogram. Då det gäller kedjan av rättsligt relaterade frågor från mål, hänsyn, tillstånd, tillsyn, omprövning, överträdelse och sanktioner, har en viktig roll som central tillsynsvägledande myndighet i frågor som rör havs- och vattenmiljöfrågor under . har motsvarande roll då det gäller fiske och därtill relaterade genetiska frågor. Den operativa tillsynen enligt sköts av länsstyrelser och kommunala organ. Länsstyrelserna har också ett regionalt tillsynsvägledande ansvar.97 , och länsstyrelserna bedriver inom ramen för Miljösamverkan Sverige98 ett samarbete för att öka samsynen och ge en mer enhetlig hantering av tillsynsfrågor över landet. Arbetet ska också stödja länsstyrelserna både i deras roll som tillsynsvägledande och som operativa tillsynsmyndigheter. En skriftlig vägledning har också tagits fram för hur man kan arbeta med tillsyn av vattenverksamheter.99 Länsstyrelserna har bedömts ha god kompetens inom det vattenrelaterade arbetet.100 Visst kompetensunderskott konstateras dock med avseende på juridisk vattenexpertis, där Kammarkollegiet i huvudsak ensamt driver processer i miljödomstolarna.101 Som en följd av de åtgärdsprogram som beslutats av vattendelegationerna, förväntas restaureringsarbetet inom vattenförvaltningen öka . , Kammarkollegiet, länsstyrelser och kommuner är behöriga att söka omprövning hos miljödomstol, Kammarkollegiet företräder 97Förordning (1998:900) om tillsyn enligt . 99Miljösamverkan , Tillsynsmetoder för vattenverksamheter, En exempelsamling, Länsstyrelserna 2007. 100Miljöprocessutredningen delbetänkande Vattenverksamhet, SOU 2009:42, s.341. Berörd verksamhet inom andra myndigheter normalt det allmännas intresse i domstolen. Resurserna för detta arbete vid Kammarkollegiet har dock bedömts som alltför knappa,102 vilket inneburit att förhållandevis få ärenden förs till prövning. Detta berör även resursläget vid , som kan bidra med underlagsarbete då det gäller fiskerirelaterade prövningar. Miljöprocessutredningen103 föreslår att länsstyrelserna inom ramen för sitt inventeringsarbete inom vattenverksamheten gör prioriteringslistor avseende objekt som behöver omprövas. Det kan till exempel gälla vattenkraftverk, vattenregleringar och andra större vattenverksamheter. diskuterar även organisation och former för framtida prövningsförfarande som bl.a. berör vattenmiljöområdet, s.k. miljökoncessionsnämnder för miljöfarlig verksamhet och vattenverksamhet. Prövningsmyndigheterna föreslås knutna till ett begränsat antal länsstyrelser och fortsatt vara helt skilda från dessa i beslutshänseende eller, alternativt, tillhöra dem.104 Med vatten menas sjöar, vattendrag, övergångs-, kust- och grundvatten. Vattenmyndigheternas ska anta generella åtgärdsprogram för att genomföra ramdirektivet i . Vattenmyndigheterna ska i programmen fastställa kvalitetskrav för alla vattenförekomster inom sina respektive distrikt. Formuleringen av kraven syftar till att inga försämringar ska ske och att målet god vattenstatus ska nås, i ett första steg till 2015 och i alla vatten . Förvaltningsplaner tas fram i sexårscykler. Regeringen har även föreslagit att en kontrollstation införs 2012 för preciseringar av arbetet. Vattenmyndigheterna beslutar, enligt regeringens bemyndigande, om åtgärdsprogram och miljökvalitetsnormer för vattenförekomsterna inom vattendistrikten. Dessa normer har en styrande verkan för myndigheter och kommuner i olika sammanhang, de är till exempel bindande vid tillämpning av då det gäller frågor om tillåtlighet, tillstånd, godkännanden, dispenser och anmälningsärenden samt vid tillsyn och meddelande om föreskrifter. Miljökvalitetsnormer ska också iakttas vid planering och planläggning i enlighet med . Frågan om åtgärdsprogrammens status och de svårigheter som kan finnas med att genom myndigheter och kommuner genomdriva åtgärder som beslutats i ett åtgärdsprogram, liksom behovet av stramare styr- 104Miljöprocessen, huvudbetänkande, SOU 2009:10. Berörd verksamhet inom andra myndigheter medel, diskuterades i Utredningen om åtgärdsprogram.105 Frågan har en generell innebörd, även om sådana förhållanden som den normbildande myndighetens styrka och legitimitet kan spela roll då det gäller förutsättningarna att få genomslag. Tillämpningen av ramdirektivet i de fem vattendistrikten kan med nuvarande organisation innebära skilda synsätt i utvecklingen av övervaknings- och åtgärdsprogram, förvaltningsplaner och i frågor som rör miljökvalitetsnormer. Vattenmyndigheterna har utvecklat vissa former för samverkan, bland annat genom att ta fram en gemensam verksamhetsplan och genom inrättandet av ett antal gemensamma arbetsgrupper. Det konstateras dock att de övervakningsprogram som tagits fram inom olika distrikt blev olika trots att det fanns gemensamma riktlinjer framtagna. Av vattenförvaltningsförordningen framgår att alla berörda parter ska informeras och beredas möjligheter att delta i arbetet med att uppnå god vattenstatus. Regionala och lokala skillnader till trots, är det viktigt att sträva mot gemensamma principer för samverkan.107 I de samråd som skett kring åtgärdsprogrammen med näringsliv och organisationer, kommuner och myndigheter, har ett stort antal synpunkter inkommit. Tolkningsfrågor har också fått visst utrymme. Enligt 5 kap. 2 § finns det olika typer av miljökvalitetsnormer angivna, sådana som inte får över- eller underskridas, respektive ska eftersträvas eller inte bör över- eller underskridas. En fråga som diskuterats i det sammanhanget gäller huruvida lagstiftningen anger att myndigheterna ska fastställa normativa kriterier för vad som är god vattenstatus eller om de endast ska ange strävansmål för detta. Den förra tolkningen kan innebära skillnader gentemot praxis i andra medlemsstater, där vattnets status formuleras i termer av målsättningar. Sådana skillnader i villkor mellan regioner och mellan stater har inte minst kommunerna påtalat i remissomgången , eftersom hållningen inom ett eller flera svenska vattendistrikt skulle kunna motsvara en högre ambition än den som föreskrivs enligt EG- rätten. Vattenmyndigheterna har dock sökt förebygga detta genom att arbete lagts på att enas om en gemensam kravnivå. Ramdirektivet för vatten föranledde att regeringen bland annat föreslog att myndigheters och kommuners ansvar för att program- 105Åtgärdsprogram för miljökvalitetsnormer, SOU 2005:113. 106Verksamhetsplan med utblick mot 2012. För samverkan mellan fem vattenmyndigheter, fastställd . 107Ibid., s. 8. Berörd verksamhet inom andra myndigheter men fullföljdes skulle tydliggöras samt att allmänhetens möjligheter att påverka programmens innehåll skulle öka108. Vidare föreslogs möjligheten att meddela miljökvalitetsnormer av andra slag än som dittills specificerades i , bland annat skulle det bli möjligt att införa miljökvalitetsnormer som innebar etappvis skärpta krav. Enligt regeringens mening fanns det heller inget hinder mot att språkligt låta termen miljökvalitetsnorm omfatta även andra slags normer än bindande gränsvärden. Enligt vad utredningen inhämtat bereds dessa frågor inom , bland annat mot bakgrund av betänkande109 och den tidigare refererade Utredningen om miljökvalitetsnormer.110 Ovanstående frågor anknyter till den mer övergripande diskussionen som förts kring statliga verksamheter och behovet av enhetlighet i rättstillämpningen. Det kan på nationell nivå bland annat underlättas genom procedur/regelstyrning eller organisationsstyrning, exempelvis genom sammanslagning av myndigheter inom tidigare myndighetskoncerner. Bildandet av sådana enmyndigheter står för en stor del av de förändringar som skett av myndighetsstrukturen inom staten under senare år.111 Behovet av samordning och diskussioner på övergripande nivå har aktualiserats då det gäller vattenfrågorna. Som ett led i en sådan önskad svensk samordning av frågor inom ramen för vattendirektivet, tillsatte regeringen en särskild vattensamordnare.112 Samordnarens uppgift är att föra dialog om direktivet och underlätta samspelet mellan myndigheter, kommuner, näringsliv och andra aktörer på central, regional och lokal nivå. I en förlängning är det viktigt att den fortsatta samordning, som avses ske inom den nya myndighetens ram, utvecklas och också tar sig uttryck i ökad styrning med avseende på föreskriftsarbete, grundläggande principer för arbetet och tolkning av regelverket. 2003/04:2, Förvaltning av kvaliteten på vattenmiljön. 111Styra och ställa – förslag till en effektivare statsförvaltning, slutbetänkande. SOU 2008:118, s. 142 ff. 112Regeringsbeslut , M2009/4041/Na. Berörd verksamhet inom andra myndigheter inom de fem vattendistrikten har inte någon enhetlig och samlad finansiering. Specifika kostnader för den statliga vattenförvaltningen finansieras dock huvudsakligen genom överföring från det av disponerade ramanslaget 1:3, ap. 2, Åtgärder för biologisk mångfald inom utgiftsområde 20. Av anslaget avsattes högst (respektive ) för arbete enligt vattenförvaltningsförordningen. Medlen fördelas som bidrag till länsstyrelserna i enlighet med särskild fördelningsnyckel, som togs fram av länsstyrelserna inför arbete enligt ramdirektivet. Fördelningsnyckeln utgår främst från miljöpåverkan i termer av miljöpåverkande anläggningar och övergödning, vattenmiljöns omfattning samt samhällsfaktorer som miljötryck och nyttjandebehov. Därutöver fördelas i enlighet med regleringsbrev en särskild del av anslaget till de fem vattenmyndigheterna, , och . Tabell 4.29 Anslagna medel för vattenförvaltning inom anslaget (1:3, ap. 2) Åtgärder för biologisk mångfald, UO 20 () a Dessa medel avser grundfinansiering för vattenförvaltning till alla länsstyrelser, även de som utgör vattenmyndigheter. Källor: Regleringsbrev för och beslut om fördelning grundat på länsstyrelsernas förslag respektive år. Länsstyrelserna redovisade till hur medel som tilldelats 2006-08 har använts, både vad avser länsstyrelserna och vattenmyndigheterna.113 I uppdraget låg även att redovisa hur länsstyrelsernas förvaltningsanslag kommit till användning i arbetet. 113 Länsstyrelsernas regleringsbrev för , uppdrag 58, redovisat av i , skrivelse dnr 537-25421-2009. Berörd verksamhet inom andra myndigheter Sammantaget använde länsstyrelserna och vattenmyndigheterna för insatser inom vattenförvaltningen 2008, vilket detta år översteg det tilldelade beloppet () med . Av redovisningen framgick också att verksamheten under de två föregående endast disponerade av de tilldelade bidragen. Merparten av kostnaderna 2008 utgjordes av lönekostnader (), men även konsulter (), främst avseende kartläggning och analys, samt bidrag () stod för en stor del av tilldelade medel. Tabell 4.30 Länsstyrelsernas och vattenmyndigheternas samlade kostnader för vattenförvaltning inom anslaget (1:3, ap. 2) Åtgärder för biologisk mångfald, UO 20 () Källor: Länsstyrelsernas regleringsbrev för och uppdrag 58, redovisat av i , skrivelse dnr 537-25421-2009. Utöver ovanstående medel har i viss utsträckning anslaget 5:1 Länsstyrelserna m.m. inom utgiftsområde 1 använts för verksamhet som direkt rör vattenförvaltningen. Det kan förutom lönekostnader till exempel avse kostnader för utbildning och utrustning, som endast marginellt finansierades inom ramen för de tilldelade medlen från anslaget 1:3 Åtgärder för biologisk mångfald. Hur stort samlat tillskott som skett via länsstyrelseanslaget har länsstyrelserna inte kunnat redovisa i rapporteringen till . i (tillika vattenmyndigheten i Norra vattendistrikt) har dock tagit fram siffror som visar att det i det länet rör sig om som belastat förvaltningsanslaget.114 Den samlade redovisning över prognostiserade kostnader för vattenförvaltning , som länsstyrelserna på begäran läm- Berörd verksamhet inom andra myndigheter nat till utredningen,115 bygger på tidredovisning vid samtliga länsstyrelser januari–oktober. Begreppet vattenförvaltning definieras enligt 5 kap. 11 § första stycket samt enligt 22-30 §§ länsstyrelseinstruktionen (2007:825). Fördelningen av kostnader på förvaltningsanslag respektive andra anslag har dock inte kunnat särredovisas. Sammantaget framgår att de uppskattade kostnaderna för vattenförvaltning beräknas uppgå till . Merparten avser personalkostnader, det totala antalet årsarbetskrafter uppskattas till cirka 137. Beloppet understiger den summa på från anslaget 1:3, som fördelats på länsstyrelser inklusive de fem vattenmyndigheterna 2009. Det avviker på motsvarande sätt från länsstyrelsernas tidigare nämnda samlade återrapportering till av kostnader för vattenförvaltningen . Orsakerna står främst att söka i definitionen av vattenförvaltning respektive annat anknytande arbete, där förordningens definitioner inte varit utgångspunkt för den redovisningsmässiga fördelningen av kostnader. Del av dessa resurser tillförs således andra bedrivna vattenverksamheter än enbart sådana som regleras av vattenförvaltningsförordningen, till exempel det nära anknutna regionala miljöövervakningsarbetet.116 Svårigheterna att få en samlad bild av hur medlen använts är naturligtvis bland annat uttryck för det i hög grad integrerade arbete som bedrivs inom vattenförvaltningens område, där flera delaktiviteter och aktörer berörs. försvårar förhållandet en rationell urskiljning av de resurser som kan komma att övervägas i anslutning till diskussionen om den nya myndigheten för havs- och vattenmiljöfrågor. Tabell 4.31 Prognos över länsstyrelsernas (inklusive vattenmyndigheterna) samlade kostnader för vattenförvaltning, samtliga berörda anslag () a Prognosen bygger på tio månaders tidmätning . Konsultkostnader kan även ingå under övriga kostnader. Källa: Länsstyrelsernas yttrande till utredningen, och , dnr M 2009:01/2009/12. 115Länsstyrelsernas yttrande till utredningen, och , dnr 537-11687-09. 1162008/09:RFR3 Uppföljning av statens insatser inom havsmiljöområdet. Berörd verksamhet inom andra myndigheter