sou · GXB368d3 · 2010-01-01 00:00:00 — Det är lättare att beskriva hemmets utseende än barnets lidande. Trots riktlinjer och bestämmelser kommer problemen med att involvera barnen att kvarstå. Det förefaller angeläget att betrakta den sociala barnavården ur ett konfliktperspektiv. Det betyder att man bör utgå från att det finns hinder inom som gör att det inte är självklart att beslutsrelevanta omständigheter alltid blir adekvat utredda. Information och riktlinjer räcker inte för att utredningarna självklart skall lyfta fram det som är viktigt: barnets upplevelse, barnets syn på sin situation, föräldra-barnrelationen och den faktiska risk barnet löper. Utredningssituationen kan styras av andra intressen än att få veta så mycket som möjligt om barnet och detta problem måste hanteras. (Noteras bör dock de tydliga förbättringar som ägt rum i i fråga om att involvera barnen i utredningarna; se avsnitt II.5.) Till de svårigheter som kan styra utredningar och behandlingar hör också psykologiska hinder. Ett antal sådana har beskrivits av Killén, mångårig forskare och behandlare inom området omsorgssvikt i . Killéns utgångspunkter kan sägas vara två: att det är viktigt att ha en realistisk bild av familjerna och att det för den professionelle är nödvändigt att vara medveten om sina egna förhållningssätt (se även Strategi för samverkan 2007, s. 42–43). I (1993) går Killén igenom ett antal förhållningssätt eller överlevnadsstrategier. Den viktigaste överlevnadsstrategin är överidentifikation med föräldrarna. Detta innebär att personalen inte uppfattar hur föräldrarna egentligen är, därför att de föreställer sig att föräldrarna fungerar, tänker och agerar på samma sätt som de själva. Vad som då händer är att det som skulle kunna bli en realistisk planering ersätts av något som styrs av hopp och tro. Man föreslår t.ex. en motivationskrävande behandling som föräldrarna inte har resurser för. Föräldrarna kanske signalerar att de inte klarar av att ta hand om barnet, men den professionelle noterar det inte. Genom överidentifikation förmedlar man till föräldrarna att man inte accepterar dem som de är utan, för att själv må litet bättre, måste se dem i ett orealistiskt optimistiskt ljus. Problem förnekas och familjen får ingen hjälp. Barnets situation bagatelliseras. Nära bagatellisering ligger problemförskjutning, dvs. att man angriper problem som är oväsentliga i sammanhanget, t.ex. arbete, bostad eller skola, i stället för de svåra omsorgs- och relationsproblemen. När föräldrarna inte lever upp till vad som utan reell grund förväntas av dem, kan den professionelles identifikation plötsligt ta slut och övergå i avståndstagande och moraliserande. Överidentifikation, distansering och problemförnekande resulterar lätt i en stark tro på speciella modeller, dvs. att familjens komplexa problem reduceras till något som de professionella kan hantera och som hjälper dem själva att överleva. Vi beskär klienterna så att de passar vår modell, där vi behandlar på våra egna premisser, skriver Killén (1993, s. 61). Fungerar det inte, är det klientens verklighet som det är fel på, inte på den erbjudna modellen. IV.8 Kulturella/kognitiva element och idéer (2006) har behandlat andra begrepp av intresse för diskussionen. Ett syfte med arbete var att beskriva omfattning och kännetecken hos barnavårdsanmälningar i 100 svenska kommuner med 13 000–65 000 invånare. Eftersom studien omfattade ett stort antal kommuner var den mer representativ för landet än (2007), som gällde . De båda forskarna hade dock fokus på olika slags kommuner, medelstora och en storstad. Enligt resultaten fanns en stor spridning i anmälningsfrekvens mellan kommunerna. Den genomsnittliga frekvensen var 24.5 anmälningar (uppskattningsvis 17.7 barn) per 1 000 i åldern 0–och 88.2 anmälningar (uppskattningsvis 63.5 barn) per 1 000 i åldern 13–. För de mindre barnen var omsorgsbrister (snarare än misshandel, övergrepp och vanvård) den vanligaste anmälningsorsaken, och för äldre barn problem med kriminalitet och skola. Det var alltså ungdomsproblem som utgjorde tyngdpunkten inom det svenska barnavårdssystemet. Enligt skulle andelen mycket allvarliga ärenden kunna vara lägre i än i andra länder. Därmed blir tröskeln för att komma i kontakt med den sociala barnavården relativt låg i . perspektiv är organisationsteoretiskt med tillämpning av s.k. nyinstitutionell teori (2006, s. 25–32). Organisationen antas verka i ett socialt sammanhang som förändrar och bestämmer den, ett s.k. organisatoriskt fält. Utmärkande för sådana fält är att de med tiden homogeniseras, dvs. blir allt mer lika varandra. Agenter i homogeniseringsprocessen är dels lagar och påverkan från professionella grupper, dels att man härmar varandra inom fältet. Barnavårdssystemet är en människobehandlande organisation, som skiljer sig radikalt från t.ex. industrin. En människobehandlande organisation är för sin framgång beroende av omgivningens erkännande. Det är därför legitimiteten blir viktig, kravet att motsvara förväntningar. För industrin gäller helt andra kriterier på framgång som har att göra med teknik och effektivitet. Organisationer reglerar och begränsar mänskligt beteende. De kan sägas vila på tre pelare: regulativa, normativa och kulturella/kognitiva element. Regulativa element motsvarar existerande regler; normativa element utgörs av normer och värderingar. Med kulturella/kognitiva element avses föreställningar som tas för givna i verksamheten. Det är de senare som skall diskuteras något här. Kulturella/kognitiva element är alltså föreställningar kring vilka det råder stark konsensus. Deras funktion är att stärka organisationens legitimitet, varför de sällan ifrågasätts. Att införa metoder som skulle bryta mot kognitiva element låter sig knappast göra. är det ont om empiriska kunskapsunderlag som kan styrka föreställningarnas sanning. nämner som exempel tidiga insatser (2006, s. 29–30): Ett exempel på en institutionaliserad föreställning i som tenderar att ha kulturella/kognitiva element är nödvändigheten av tidig samhällsrespons när barn eller ungdomar uppvisar ett socialt oönskat beteende, till exempel snatterier eller skadegörelse. Föreställningen reflekteras i uttalanden som att bör ingripa i ett tidigt skede för att undvika att barn senare blir kriminella eller socialt utslagna. En sådan institutionaliserad föreställning är det mycket svårt att argumentera emot. Barnavårdsenheter kan knappast ge uttryck för en väsentligt alternativ hållning utan att deras legitimitet i grunden äventyras. Trots detta bygger inte föreställningen på en stabil kunskapsbas om den faktiska nyttan med tidig samhällsrespons, varken som preventiv åtgärd eller som instrument att identifiera problemfamiljer. Kunskapsunderlaget är starkt begränsat och rör huvudsakligen interventioner då allvarligare problematik är konstaterad. Även i dessa situationer är det empiriska kunskapsunderlaget bräckligt – särskilt i – med avseende på i vilken utsträckning sådana interventioner motverkar fenomen som till exempel barnmisshandel och droganvändande hos ungdomar //. Inom brittisk barnavårdsforskning pekar man ofta på den låga precisionen i prognostiska bedömningar //. Kunskapsläget till trots, är föreställningen emellertid stark i att samhället bör gripa in tidigt även vid situationer av låg allvarlighetsgrad, som alternativa tillvägagångssätt i det närmaste är otänkbara. Mot detta kan invändas att kunskapsläget i princip skulle kunna förbättras genom välgjorda interventionsförsök. Men det är sant att tidiga sociala insatser inte automatiskt fungerar på samma sätt som när man släcker en eldsvåda tidigt i stället . Om man inte har evidens för tidiga insatser, och om man dessutom måste omformulera både insatserna och barnets problem på ett sätt som passar utbud, kan resultatet bli att de tidiga insatserna fungerar dåligt på individnivå. Tidiga insatser betyder också att efterfrågan ökar och att eventuella nya behov blir tydliga, vilket i sin tur kan kräva ytterligare insatser. Det är därför inte givet att åtgärderna resulterar i ekonomiska vinster. Här kan erinras om (2007) kritik mot polisens automatiska anmälningar till av lindringa ungdomsbrott (även om invändningar kan resas mot kritiken). Finns det trots allt en risk för att insatser från myndigheter kan verka stigmatiserande och bidra till att ge barnet/den unge en negativ syn på sig själv? Har inte många människor i tonåren begått brott som aldrig blivit upptäckta? Har de inte slutat av sig själva? Kan det ha varit gynnsamt för deras framtida anpassning att myndigheterna aldrig fick nys om saken? Så kan man kanske resonera, men det skulle också verka ytterst egendomligt att förespråka att samhället inte skall ingripa alls på ett tidigt stadium. Det är svårt att ta på sitt ansvar att hävda något sådant. Nog måste man som allmän arbetshypotes anta att tidiga insatser bör erbjudas och att de är värdefulla. Svåra frågor är det. Den slutsats som kan dras här är att tidiga insatser måste utvärderas mer och att man måste ha klart för sig att de inte är något universalmedel. Ett annat exempel hos (2006) är samverkan, som diskuteras i anslutning till s.k. idéer. Idéer är ett slags kulturella/kognitiva element som dock inte har blivit lika institutionaliserade, dvs. vedertagna och inarbetade. De tas visserligen för givna och kan bidra till ökad legitimitet, men de kan också vara mer modebetonade. Själva idén kan bestå i att något är nödvändigt eller lämpligt (snarare än att det förhåller sig på ett visst sätt, som fallet är när det gäller föreställningar). Nödvändigheten av att samverka är en av tre idéer som tas upp av . De övriga är specialisering och marknadsorientering, två arbetsmetoder som också är rekommenderade och, om man så vill, modebetonade. skriver (2006, s. 30–31): // anspråken på deras lämplighet är väsentligt större än kunskaperna om deras faktiska förtjänster. Trots stora lämplighetsanspråk är således kunskapsläget starkt begränsat avseende den praktiska nyttan av samverkan //. Idén om samverkan bygger på föreställningen att det är mer eller mindre nödvändigt att olika aktörer på barnavårdsområdet förenas i arbetet med utsatta barn och ungdomar //. I föreställningen ligger ofta tanken att aktörerna – till exempel barnavårdsenheter, skola och barnavårdscentraler – åstadkommer ett bättre resultat i något avseende om de förenar sina krafter. Idén har funnits och tenderar att institutionaliseras allt mer //, vilket inte minst illustreras av att barnavårdsenheterna enligt en senare revidering i lagstiftningen är skyldiga att se till att en lokal samverkan på barnavårdsområdet initieras och upprätthålls (SOU 2001:72). fann i sin egen studie en del oväntade resultat. Det behövde inte vara så att samverkan ökade antalet anmälningar. Tvärtom visade sig antalet anmälda barn vara lägre i kommuner som samverkade med barnavårdscentralen och antalet anmälda ungdomar lägre i kommuner som samverkade med skolan. Detta kan enligt sammanhänga med att händelser som skulle kunna ha varit föremål för anmälan om man inte samverkat i stället sorterats bort. Det framhålls att ytterligare studier krävs av hur samverkan påverkar identifieringen av utsatta barn och ungdomar (2006, s. 42). Även Strategi för samverkan (2007, s. 51) nämner att samverkan enligt viss forskning inte behöver ha effekter och att samverkan till och med kan vara mindre gynnsam. Så till exempel har det utifrån en studie i hävdats att brist på samarbete kan skapa större mångfald för klienter och innebära ett bättre stöd för dem ( &Hemmelgarn 1998, ref. i 1999). Åandra sidan: det är svårt att inte instämma i det som sägs om vad man vill uppnå med samverkan, t.ex. vid behov av mer omfattande insatser. Att det finns en samordnarfunktion som ser till att beslutade insatser blir av, att det finns rutiner för tvärprofessionella insatser när barn behöver skydd och stöd (Strategi för samverkan 2007, s. 26) – sådant kan ingen vettig människa invända mot. Vad man i så fall bör diskutera är hur samverkan bäst skall förverkligas. Syftet med detta slutkapitel är att lyfta fram några resonemang från rapporten och diskutera dem i relation till delar av kommittédirektiven (Dir. 2007:168). V.1 Behöver reglerna om anmälningsskyldigheten förtydligas? Direktiven påtalar diskrepansen mellan socialtjänstlagens 14 kap. 1 § om anmälningsskyldighet, där uttrycket är ett barns skydd, och bestämmelserna om utredning i 11 kap. 2 §, där det talas om ett barns skydd eller stöd. Att de två bestämmelserna är formulerade på olika sätt skapar förvirring hos såväl anmälare och den som anmälts som hos den sociala barn- och ungdomsvården som ska utreda barnets behov, skriver direktiven (Dir. 2007:168, s. 7). Visserligen förklaras skydd eller stöd av att 11 kap. 2 § också avser utredningar vid ansökningar, inte bara vid anmälningar (skydd). Diskrepansen behöver därför inte leda till förvirring. Men lägger man de två formuleringarna intill varandra är det ändå inte förvånande om man tycker att något inte stämmer. Emellertid finns andra oklarheter i anmälningsskyldighetens formuleringar och innebörd. Dessa kan sammanfattas enligt följande: Det finns knappast anledning att byta ut ordet anmäla mot exempelvis underrätta (har inte föreslagits i direktiven men har varit uppe i tidigare diskussioner). Anmälan är en allvarlig sak med formella och juridiska implikationer som inte bör sammanblandas med annan information till . Även för underlättande av nationell statistik bör anmälan bibehållas. Anmälningsskyldighet inträder enligt lagtexten vid kännedom om något som kan innebära att socialnämnden behöver ingripa. Enligt vanligt språkbruk betyder kännedom ungefär detsamma som vetskap. Lagens syfte enligt förarbeten och riktlinjer är dock inte att anmälan bara skall ske när anmälaren vet något. Det står klart, exempelvis i om anmälningsskyldighet (2004), att även svårbedömda eller obestyrkta uppgifter skall anmälas om de tyder på ett möjligt hjälpbehov, liksom andrahandsuppgifter. Om barn som far illa verkligen skall komma till socialnämndens kännedom är det nödvändigt att även sådana uppgifter anmäls. Men då bör man överväga om inte kännedom borde ersättas med kännedom eller misstanke. Misstanke är kanske inte det bästa ordvalet, men lagen borde på något sätt uttrycka att kännedomen kan ha olika grader. Det är möjligt att lagstiftaren tänkt sig att misstanke i stället skall täckas av uttrycket kan innebära. Detta skulle i så fall syfta på något som inte är säkert men som möjligen är fallet. Emellertid är kan innebära tvetydigt. Det behöver inte syfta på misstanke utan kan ha att göra med allvarlighetsgraden, nämligen kan vara så allvarligt att socialnämnden behöver ingripa. Medan lagstiftaren varit noga med att poängtera att anmälningsskyldiga inte bör göra egna bedömningar, dvs. fundera över hur stark misstanken är, har mycket litet sagts om hur allvarlig situationen skall vara för att motivera en anmälan. Detta kan uppenbarligen inte specificeras i själva lagen. Däremot borde det gå att föra ett resonemang och ge exempel på vad som menas med anmälningspliktiga missförhållanden. Uttrycket ingripa är adekvat vid misshandel, försummelse och destruktivt beteende hos ungdomar. Däremot kan det framstå som onödigt repressivt i förhållande till andra situationer där ingen egentligen har gjort sig skyldig till något. Ett exempel skulle kunna vara psykisk sjukdom eller intellektuell funktionsnedsättning hos en förälder. Barnet far illa, och socialnämnden måste göra något trots att föräldrarna gör så gott de kan. Det skulle stämma bättre med situationens karaktär av olycka att i stället säga erbjuda/ge stöd eller skydd. Insatserna skulle vara desamma, men språkbruket skulle ge vid handen att ingen har gjort fel utan att det rör sig om en tragisk situation. Kanske ingripa och ge stöd/skydd kunde kombineras. Det är nödvändigt att ordet genast står kvar i lagtexten. Med gott samvete går det inte att hävda annat än att anmälan måste göras genast. Dock riskerar man här att komma i konflikt med det professionella samvetet hos vissa yrkesverksamma. Det kan t.ex. gälla barn- och ungdomspsykiatrins kännedom om privata interiörer, som skulle kunna vara anmälningspliktiga. Det kan vara barn som kommer med misstänkta misshandelsskador till sjukhus men där orsaken sedan visar sig vara en annan. Det borde kunna erkännas att sådana situationer skapar svårigheter för en anmälare. Man borde kunna visa respekt för att yrkesverksamma har ett professionellt ansvar. Det betyder inte att genast skall bort. Eftersom anmälningsbenägenheten bland yrkesverksamma ändå är bristfällig, bör dröjsmål inte underlättas genom skrivningarna i lagen. Det kan vara motiverat att anmäla genast även om barnet är intaget på sjukhus, t.ex. om föräldrarna vill ta hem barnet . Det är egentligen bara olösligheten i själva problemet som borde kunna erkännas, och så får man säga att man har valt att ge barnets skyddsintresse företräde. Varken lag eller förarbeten klargör uttömmande vilka slags situationer som skall omfattas av anmälningsskyldigheten. Utgångspunkten måste vara att anmälningsskyldighet gäller när barn far illa eller riskerar att fara illa. Emellertid kan barn fara illa eller riskera att fara illa även om det varken finns försumligheter eller riskbeteenden. Det kan vara fallet vid s.k. livsproblem, till exempel kronisk fysisk sjukdom hos barn eller förälder, dödsfall i familjen, vårdnads- eller umgängestvist, depression hos ett barn eller ett barn som är frånvarande från skolan utan asocialt beteende i övrigt (t.ex. på grund av skolfobi). Strategi för samverkan (2007) nämner mobbning, skolsvårigheter och funktionsnedsättningar. Utmärkande för dessa problem är att de inte självklart kan räknas vare sig som omsorgsbrister i hemmiljön eller som beteendefall i LVU:s mening. Men om barnen ändå far illa, skall de anmälas? Svaret är troligen nej, eftersom anmälningsskyldigheten enligt (2004) gäller miljö- och beteendefall, alltså i princip LVU-indikationer. Likaså framhåller (2001, s. 77) att ärenden som inte faller inom område sorteras ut i förhandsgranskningen, t.ex. om de skall handläggas av sjukvård eller förskola. 2002/03:53 framhåller tydligt att psykiska problem inte är något för LVU. Detta skulle betyda att det finns livsproblem där barn far illa som inte är anmälningspliktiga. Förvirringen kvarstår dock. Hur är det t.ex. med skolfrånvaro, som behandlats av (2007)? Finns det olika slags skolfrånvaro? Skall barn med funktionsnedsättningar bara anmälas om de dessutom är utsatta för omsorgsbrister? Alla dessa samband – mellan barn som far illa, barn som riskerar att fara illa, problemtyper, LVU- indikationer och anmälningsskyldighet – skulle behöva redas ut. Anmälningshinder av olika slag Att anmälningsskyldigheten inte fungerar tillfredsställande har delvis sin grund i att allt som är anmälningspliktigt inte uppfattas som anmälningsbart. Förutom att livsproblem, osäkra uppgifter och mindre allvarliga förhållanden anmäls mer sällan finns en rad andra orsaker. Misshandelns art har betydelse. Utbildningsförsummelse anmäls till exempel inte ofta, trots att brister i barns utbildning är en stark riskfaktor. Anmälare kan vara angelägna om att bevara sekretess, vara okunniga om hur anmälan går till eller tro att det är överordnades sak att anmäla. missförstånd är att anmälan inte behöver göras om barnet redan är anmält av någon annan verksamhet. Yrkesverksamma kan vara angelägna om att inte förlora kontakten med familjen, vilket de tror skulle bli fallet om de anmälde. Man kan anse att man själv har bättre förutsättningar att hjälpa, t.ex. via egna formaliserade procedurer (jfr 2007). Det kan finnas professionella och etiska synpunkter som talar mot snabba anmälningar. erfarenheter av kan vara dåliga och förtroendet lågt. Som sägs i direktiven (Dir. 2007:168, s. 8), behöver den sociala barn- och ungdomsvårdens möjligheter att återkoppla till den som anmält klargöras. Hindren mot att anmäla är realiteter som aldrig kommer att försvinna helt. Man kan ha större eller mindre förståelse för dem. Somliga är oacceptabla, andra kan vara värda respekt. De utgör dock inte i och för sig skäl för ändringar i lagen. En villkorad eller otydlig lag skulle bara alltför lätt kunna bli den obotfärdiges förhinder. Men en öppen diskussion om svårigheterna borde kunna föras. Anmälningsskyldighet bara vid påtaglig risk? I direktiven påtalas att tydliga regler måste finnas för att anmälningsskyldigheten skall fungera (Dir. 2007:168, s. 8). Frågan ställs om det är möjligt och rimligt att anmälningsskyldigheten begränsas till enbart situationer där det finns en påtaglig risk för att barnets hälsa eller utveckling skadas och barnet är i behov av skydd. Frågan ger anledning att pröva olika formuleringar. Man kan tänka sig en bredare och en smalare. Skillnaderna är inte stora, men alternativ 1 betyder att även behov av stöd skall anmälas, liksom mindre allvarliga förhållanden, förutsatt att det finns ett möjligt hjälpbehov. I alternativ 2 är tillämpningsområdet begränsat till allvarliga missförhållanden, där barn misshandlas, utsätts för fara på grund av vuxnas agerande eller själva utsätter sig för fara. Risken med detta alternativ är att många barn som borde komma till kännedom kanske aldrig skulle göra det. (I båda alternativen har införts orden misstanke och stöd.) 1.Myndigheter vars verksamhet berör barn och ungdom samt andra myndigheter inom hälso- och sjukvården, annan rättspsykiatrisk undersökningsverksamhet, och kriminalvården är skyldiga att genast anmäla till socialnämnden om de i sin verksamhet får kännedom eller misstanke om något som kan innebära att socialnämnden behöver erbjuda någon insats till ett barns stöd eller skydd. 2.Myndigheter vars verksamhet berör barn och ungdom samt andra myndigheter inom hälso- och sjukvården, annan rättspsykiatrisk undersökningsverksamhet, och kriminalvården är skyldiga att genast anmäla till socialnämnden om de i sin verksamhet får kännedom eller misstanke om något som kan innebära (alt. kan vara så allvarligt/varaktigt/icke obetydligt) att socialnämnden behöver ingripa till ett barns skydd eller stöd. Stöd och skydd definieras i rapporten enligt följande: Stöd: en ofta frivillig, inte så genomgripande insats som erbjuds i en mindre allvarlig situation i syfte att hjälpa ett barn till större välbefinnande eller gynnsammare beteende. Inslaget av auktoritet och myndighetsutövning är obefintligt eller svagt, medan inslaget av service är starkt. Det finns ingen överhängande, akut fara som måste undanröjas. Avsikten är att barnets/den unges boendeförhållanden inte skall behöva ändras. Ett syfte med stödet kan vara att undvika en genomgripande förändring. Trots detta kan det naturligtvis av barnet upplevas som mycket ingripande att t.ex. få en kontaktfamilj. Skydd: en frivillig insats eller en tvångsåtgärd som genomförs i en allvarlig situation eller en situation som hotar att förvärras. Någon form av fara för barnets välbefinnande eller beteende måste undanröjas. Inslaget av auktoritet och myndighetsutövning är starkare än vid stöd. Åtgärden innebär genomgripande förändringar, ofta i form av att barnet/den unge flyttas från hemmet. Gränsen mellan skydd och stöd är inte lätt att dra. Samma insats kan vara stöd i ett fall och skydd i ett annat, även om en gradskillnad finns. Man kan diskutera om någon form av juridisk/formell definition av stöd och skydd med angivna tillämpningsområden skulle vara av värde. I många sammanhang bör det fungera väl att använda båda termerna var för sig eller tillsammans, eventuellt kompletterade med andra, i synnerhet om en skarp gränsdragning inte behövs. Beträffande valet mellan en bred och en smal formulering av anmälningsskyldigheten kräver ett sådant beslut att man grundligt tänker igenom vad man vill med lagen. Man måste också skaffa sig en realistisk uppfattning om konsekvenserna. Vad kan hända om indikationerna för anmälningsskyldighet behålls som de är eller till och med breddas?