sou · GYB317 · 2010-03-08 00:00:00 — Det är viktigt att notera att begreppet prispolitik i sig inte har någon betydelse vad det gäller dess ända- målsenlighet eller dess räckvidd. En prispolitik kan utformas så att mer eller mindre god måluppfyllelse uppnås och den kan utformas så att den omfattar fler eller färre verksamheter. En prispolitik för användning av vatten 7.4.1En prispolitik kan definieras som en politik som direkt påverkar priset på en viss resurs Innan termen vattenprispolitik, eller prispolitik för vatten, definie- ras diskuteras här inledningsvis den bredare termen prispolitik. För att definiera termen prispolitik måste såväl termen pris som termen politik först definieras. Ett pris kan definieras som den summa pengar som en säljare erhåller för att avstå från eller en köpare betalar för att erhålla en enhet av en vara, tjänst eller resurs. I prak- tiken kan ett köp innebära att flera varor eller tjänster förvärvas tillsammans (eventuellt för att det inte är möjligt att skilja dem åt). Så definierar exempelvis Kommissionen, i den rapport som refere- rats ovan, den sammanlagda betalningen9 som en användare betalar för vatten som: F + a Q + b Y där F är fasta kostnader, a är en avgift per använd vattenenhet, b är en avgift per orsakad föroreningsenhet, Q är den totala mängden använt vatten och Y är den totala mängden orsakad förorening. Enligt ovanstående definition på pris så skulle a utgöra priset på vatten, b skulle vara priset på utsläpp och F skulle kunna vara priset på anslutning till va-nätet. I princip skulle termen F kunna multi- pliceras med en term Z som skulle beteckna exempelvis antalet fastigheter som en viss användare har anslutna till va-nätet. Av detta exempel på hur den totala betalningen för vatten kan beräk- nas så framgår det att det finns flera olika kombinationer av priser (F, a och b) som kan leda till samma sammanlagda betalning. Eftersom ramdirektivet reglerar hur stater ska agera och denna utredning också i övrigt behandlar politiska styrmedel tolkas termen politik i detta fall som den politik som staten bedriver10. Prispolitik är därmed statlig politik som påverkar priser. Men efter- som i princip all statlig politik som på något sätt påverkar beteende kommer att påverka några priser så är denna tolkning allt för vid för att vara användbar för att särskilja prispolitik från annan politik. I detta fall handlar prispolitiken om att påverka priserna för användningen av en viss resurs, vatten. Genom att relatera pris- politiken till en viss resurs, eller vara, kan begreppet göras mer 9I rapporten används begreppet det sammanlagda priset. I relation till den definition där pris syftar på betalning per enhet riskerar denna användning av prisbegreppet att bli för- virrande. Här används därför begreppet sammanlagd betalning. 10Termen prispolitik skulle kunna användas för att beskriva hur ett enskilt företag sätter priser på sina produkter, men det är inte i denna betydelse termen används här. En prispolitik för användning av vatten Man kan då tala exempelvis om en prispolitik för vatten (eller för luft, klimatet, arbetskraft etc.). Detta löser dock inte problemet med att definitionen blir allt för vid för att vara använd- bar; återigen kan nästan all form av politik, via beteendeför- ändringar och marknader, leda till förändringar i priserna för alla resurser. En definition måste för att bli användbar därför utesluta all politik som har en indirekt påverkan på priset på den aktuella resursen. En prispolitik för en viss resurs skulle då kunna definieras som en statlig politik som direkt påverkar priset på en viss resurs. För att göra denna definition användbar måste dock direkt påverkan skiljas från indirekt påverkan. En möjlig distinktion kan vara följande: en indirekt påverkan på priset sker genom att marknadsaktörernas utbud av och/eller efterfrågan på användning av den aktuella resursen förändras11. Vid en direkt påverkan på priset förändras detta utan att vare sig utbud eller efterfrågan på resursen i fråga har förändrats. Prispolitik skulle då kunna definie- ras som en statlig politik som påverkar priset på en viss resurs utan att gå via förändringar i marknadsaktörernas utbud eller efterfrågan på resursen. 7.4.2En vattenprispolitik kan definieras som en politik som direkt påverkar priset för någon form av användning av vatten Utifrån ovanstående generella definition av vad en prispolitik är så kan en vattenprispolitik definieras som en prispolitik riktad mot användningen av vatten. En fråga blir då vad som karaktäriserar användningen av vatten. Termen användning bör även innefatta verksamhet utan effekt på vattenstatusen 11 Notera att såväl utbud som efterfrågan används i betydelsen där de utgör en relation mellan priser och kvantiteter. Den utbjudna eller efterfrågade mängden kan däremot ändras som en reaktion på förändrade priser. En prispolitik för användning av vatten I ramdirektivet definieras vattenanvändning enligt följande: 39.vattenanvändning: vattentjänster samt all annan verksamhet som enligt artikel 5 och bilaga II anges ha en väsentlig effekt på vattenstatusen. Detta begrepp gäller för artikel 1 och för den ekonomiska analys som utförs enligt artikel 5 och bilaga III b. Som framgått av diskussionen kring styrmedel i kapitel 5 så kräver effektivitet att användning styrs dit där nyttan är störst och kostnadseffektivitet att åtgärder vidtas där de är billigast. För att uppnå detta krävs det att all form av användning på något sätt beaktas, även användning som inte har någon väsentlig effekt på vattenstatusen. Sådan användning kan nämligen vara beroende av vattenstatusen och därmed kan nyttan av den typen av användning påverkas av omfattningen av annan användning som har effekt på vattenstatusen. Ovanstående definition från ramdirektivet för vatten implicerar att den användning som inte har någon väsentlig effekt på vattenstatusen inte definieras som vattenanvändning i direktivets mening. Exempelvis skulle inte bad, friluftsliv och sportfiske (verksamheter som om omfattningen är begränsad inte väsentligen påverkar vattenstatusen) betraktas som vattenanvänd- ning. Inte heller skulle bevarandet av en älv som en lekplats för fisk (vilket skulle möjliggöra större och/eller billigare fiskfångster) betraktas som vattenanvändning. Ur ett nationalekonomiskt per- spektiv skulle även verksamheter och aktiviteter utan väsentlig effekt på statusen betraktas som möjliga sätt att använda vattnet. För att, ur ett samhällsekonomiskt perspektiv, bedöma vad som är en effektiv användning av vatten måste den potentiella nyttan av samtliga sätt på vilket vatten kan användas, alltså även de utan väsentlig effekt på vattenstatusen, beaktas. En rimlig tolkning av syftet med vattendirektivet och svensk miljölagstiftning är att det är bl.a. just för att kunna använda vattnet på de sätt som enligt ramdirektivets definition inte är vattenanvändning som användning med väsentlig effekt på vattenstatusen måste begränsas. Med ett samhällsekonomiskt perspektiv är det alltså viktigt att beakta all form av potentiell användning av vatten. I det följande används därför begreppet användning av vatten i en vidare En prispolitik för användning av vatten bemärkelse än vad termen vattenanvändning har i ramdirektivet. Användning av vatten innefattar, förutom vattenanvändningen i direktivets bemärkelse, också de sätt att använda vatten som inte väsentligen påverkar vattenstatusen. För att en prispolitik ska vara effektiv så ska priserna spegla det marginella värdet av bästa alter- användning av en resurs, alternativt lägsta marginalkost- naden för ytterligare åtgärder för att nå en viss målsättning. I detta sammanhang, när det gäller att definiera användning, så räcker det att konstatera att olika sätt att använda vatten i olika hög grad medför begränsning i möjligheterna till annan användning. Det innebär att när det gäller utformandet av en effektiv prispolitik så är det viktigt att beakta att vissa sätt att använda vatten inte inverkar negativt på eller förhindrar andra sätt att använda vattnet. En viss användning medför en kostnad om den medför att nyttan av annan användning minskar. Nyttan av alternativa sätt att använda vattnet kan minskas genom fysiska förändringar (i mängd, kvalitet, flöde etc.) av vattnet men också genom exempelvis juridiska hinder för annan användning. En fördämning i ett vattendrag påverkar flödet och utgör ett fysiskt hinder för fiskar. En sådan fysisk förändring skulle påverka exempelvis sportfiskarnas nytta; denna minskade nytta utgör en kostnad för fördämningen. Om vatten- draget istället bevaras, bl.a. för att möjliggöra fiske, så medför denna användning att möjligheterna att dämma vattendraget påverkas och möjligheterna till uttag av vattenkraft påverkas. Även om bevarandet av vattendraget, fiskpopulation och sportfiske- möjligheter inte innebär någon vattenanvändning i ramdirektivets bemärkelse så är det alltså, ur nationalekonomiskt perspektiv, en användning av vatten. Och, en användning som dessutom i många fall har en kostnad12. Även om bevarande alltså har en samhälls- ekonomisk kostnad, genom att man avstår från den nytta som annan användning skulle kunna ge upphov till så är marginalkost- naden för en extra (icke påverkande) användare noll. När en viss vattenförekomst exempelvis väl har skyddats mot exploatering så innebär varje extra nyttjare (som badar, idkar friluftsliv etc.) inte någon ytterligare uppoffring i form av utebliven nytta av exploate- ringsmöjligheter. Detta innebär att marginalkostnaden för en extra användare är noll och att ett effektivt pris för den enskilde använ- daren är noll. 12 Att bevarandet medför kostnader behöver inte betyda att vattendraget inte bör bevaras. Nyttan av bevarandet kan vara högre än kostnaderna vilket kan leda till slutsatsen att vatten- draget bör bevaras. En prispolitik för användning av vatten Frågan kring hur en prispolitik bör utformas för att leda till en effektiv användning av vatten diskuteras vidare i avsnitt 7.5 nedan. En viktig slutsats från detta avsnitt är att inte någon form av användning bör uteslutas från analysen på grund av en allt för snäv definition av användning av vatten. I praktiken kan det vara svårt att verkligen beakta alla former av användning; men ingen form av användning bör lämnas obeaktad på grund av en allt för snäv definition av begreppet användning. Slutligen kan det konstateras att ovanstående definition av vattenprispolitik kan vara problematisk när det gäller att bedöma huruvida prispolitik riktad mot en indikator på vattenanvändning utgör en vattenprispolitik eller ej. För det första kan det konstate- ras att all politik i princip riktas mot indikatorer och att det som skiljer är hur nära koppling till den egentliga användningen som olika indikatorer har. En prispolitik riktad mot en dålig indikator skulle i princip kunna falla utanför ovanstående definition av en vattenprispolitik. Det är dock rimligt att betrakta politik som riktas mot någon indikator på användning av vatten som vatten- prispolitik. Men, och det är en viktig slutsats av detta avsnitt, det viktiga är egentligen inte huruvida en viss politik definieras som vattenprispolitik eller ej. Viktigare är det att utvärdera olika former av politik utifrån hur väl de uppsatta målen uppfylls. Som tidigare diskuterats så ökar sannolikheten för måluppfyllelse och en kost- nadseffektiv fördelning av åtgärder ju närmare själva användningen ett styrmedel kan riktas. Å andra sidan kan det finnas mätkostnader som är så höga att det motiverar en styrning mot en indikator som är mindre precis men med lägre mätkostnader. 7.4.3Vattenprispolitik eller ej – exempel Ovanstående försök att tolka och definiera termen vattenpris- politik har klargjort viktiga skillnader mot annan politik. Men det visade sig också att gränsdragningen mellan vattenprispolitik och annan prispolitik knappast är helt klar. En prispolitik för användning av vatten Exempel på politik som är vattenprispolitik enligt ovanstående definition Utifrån ovanstående definition skulle följande olika former av poli- tik utgöra prispolitik för vattenanvändning, eller vattenprispolitik: Incitamentsstyrmedel såsom skatter, avgifter eller subventioner riktade mot någon form av användning av vatten eller indikator på användningen av vatten. Dessa ekonomiska styrmedel på- verkar inte utbud eller efterfrågan (där dessa begrepp beskriver ett samband mellan pris och kvantitet) på själva vattenanvänd- ningen. Däremot påverkas priset så att den utbjudna och efter- frågade mängden förändras. Ett ekonomiskt styrmedel leder i princip till att en marknadsjämvikt uppstår vid en mängd där säljare och köpare möter olika priser (där mellanskillnaden utgörs av skatt/avgift/subvention). Prisreglering där exempelvis högsta eller lägsta pris för en viss användning av vatten regleras. Inte heller här påverkas mark- nadsaktörernas underliggande utbud eller efterfrågan, men där- emot kan priset påverkas så att den mängd som används för- ändras. Skapandet av institutioner som påverkar möjligheten för pris- bildning via någon marknad för någon form av användning (eller indikator på användning) av vatten. Inrättandet av exempelvis en utsläppsmarknad innebär inte att utbud och efterfrågan på utsläppsrätter (eller snarare de underliggande marginalkostnad- erna för reduktion) förändras. Däremot så innebär skapandet av institutionen utsläppsmarknad att utbud och efterfrågan kan komma till uttryck på en marknad som inte tidigare fanns. Därmed finns förutsättningarna för en prisbildning och det kommer, som en följd av att politiken skapade en institution, att leda till prissättning av den form av användning av vatten som utsläpp till vatten är. Statlig försäljning eller statligt köp, prissättning när staten/myn- digheten själv är ägare eller köpare. Om staten själv är ägare av vatten, eller av rättigheten till en viss form av användning, så kan staten i denna egenskap påverka priset direkt eller genom att styra sitt eget utbud av resursen. Om staten inte själv är ägare kan priset påverkas genom att statens efterfrågan ändras. En prispolitik för användning av vatten Exempel på politik som inte är vattenprispolitik enligt ovanstående definition Det finns också politik som, enligt ovanstående definition, inte är att betrakta som vattenprispolitik. Det är återigen viktigt att notera att nästan all politik som påverkar användningen av vatten kommer att få effekter på priser någonstans i ekonomin. Sådan prispåverk- ande politik medför att kostnader för exempelvis företag förändras vilket i sin tur kan leda till att priser på exempelvis produkter påverkas. Men, i enlighet med ovanstående definitioner, är detta inte för den skull att betrakta som prispolitik. Prispolitik innefattar enligt ovanstående definition bl.a. ekono- miska styrmedel som utsläppsskatter (som definierats i kapitel 5), överlåtelsebara utsläppsrätter och prissättning av vatten som en resurs. Centralt för definitionen är att användningen av vatten är förknippat med ett pris i form av en, möjlig, överföring av pengar. Det är värt att notera att det finns politiska styrmedel som innebär en överföring av pengar men som inte är att betrakta som pris- politik. Generellt så kan kvantitativa regleringar vara kombinerade med böter vid någon form av överträdelse. I princip skulle en sådan betalning kunna uppfattas som ett pris för utsläpp över en viss nivå. En avgörande skillnad gentemot en utsläppsskatt är dock att en bot i regel inte betalas per mängd utsläpp. Följande politiska styrmedel är därför exempel på politik som inte är prispolitik: En kvantitativ reglering av utsläppsmängder eller mängd använt vatten. Visserligen kommer detta att påverka mängden utsläpp, men det görs inte genom att några priser på vattenanvändning (utsläpp till vattnet) skapas eller ändras. Därmed är denna poli- tik inte att betrakta som prispolitik. I det fall som det finns en utsläppsmarknad och detta kombineras med att en aktörs utsläppsmängd regleras så kan detta indirekt leda till pris- förändringar på marknaden för utsläpp. Denna prisförändring beror då på att aktören ändrar sin efterfrågan på, eller sitt utbud av, utsläppsrätter. Därmed är prisförändringen att betrakta som en indirekt effekt av politiken och politiken är inte heller i detta fall att betrakta som en prispolitik. Ett förbud mot en viss typ av utsläpp. Ett förbud är i princip en kvantitativ reglering på en noll-nivå. Därmed gäller samma resonemang som i punkten ovan. En prispolitik för användning av vatten En kvantitativ reglering där överträdelse leder till böter. Utform- ningen innebär visserligen att det finns en monetär kostnad förknippad med för stora utsläpp, och alltså i en bemärkelse ett pris, men det är inte ett pris som varierar kontinuerligt med mängden. En kvantitativ reglering där överträdelse leder till någon annan påföjd än böter, exempelvis fängelse. Utformningen innebär visserligen att det finns en kostnad förknippad med för stora utsläpp, och alltså i en bemärkelse ett pris, men det är inte ett pris som innebär monetär betalning och priset varierar inte kontinuerligt med mängden. En skatt utan koppling till mängden vatten som används. Om skatten helt saknar koppling till mängden som används så är den inte att betrakta som ett pris på användningen av vatten. En sådan skatt bör då inte betraktas som någon vattenprispolitik. En subvention av eller en skatt på en annan resurs eller vara. En subvention av en vara, vars produktion använder mycket vatten, leder till att produktionen av denna vara ökar. Därigenom kommer också efterfrågan på vattenanvändning att öka vilket, om inte vattenanvändningen är kvantitativt reglerad, också kommer att leda till en ökad vattenanvändning. Om det finns någon form av priser på vattenanvändningen så kommer vatten- användning och/eller priserna att påverkas av subventionen av den andra varan. Enligt definitionen ovan så är denna subven- tion då inte att betrakta som en vattenprispolitik. Men, som tidigare poängterats, det finns gränsfall där prispolitiken uppen- bart riktas mot en indikator på vattenanvändning och där det är rimligt att betrakta sådan prispolitik just som en vattenpris- politik. Men, som konstaterats tidigare, det viktiga i detta sammanhang är egentligen inte huruvida en viss politik bör klassificeras som en vattenprispolitik eller inte utan snarare huruvida en viss form av politik är mer eller mindre effektiv för att nå de önskvärda mål- sättningarna. En prispolitik för användning av vatten 7.4.4En vattenprispolitik kan ha olika räckvidd och i olika grad vara ändamålsenlig Analysen i avsnitt 7.4 har i huvudsak gällt frågan om hur termen vattenprispolitik utifrån ett vidare perspektiv kan tolkas och definieras. Vidare vilken typ av politik som utifrån denna definition skulle kunna klassificeras som vattenprispolitik. En vattenpris- politik, eller annan prispolitik, kan sedan utformas på olika sätt och därigenom i olika hög grad leda till att olika mål uppfylls. Pris- politiken kan också, som illustrerats i tabell 7.1, omfatta olika typer av användning av vatten. Hur en prispolitik bör utformas för att nå olika mål, antingen de är formulerade i ramdirektivet för vatten eller av svensk miljöpolitik, behandlas i följande avsnitt. 7.5Prispolitik för att nå god vattenstatus Det övergripande målet med ramdirektivet för vatten och för analysen i denna utredning är målsättningen att uppnå god vatten- status. Oavsett de begränsade kraven på en prispolitik enligt ramdirektivet för vatten så kan det finnas skäl att överväga en mer omfattande användning av en prispolitik för att nå en god vatten- status och andra vattenrelaterade mål. 7.5.1Osäker måluppfyllelse är en svaghet vid styrning via priser men kan hanteras utan att prispolitiken överges Som framgått av kapitel 5 om styrmedel så är en av svagheterna med styrning via priser att det är svårt för myndigheterna att sätta en prisnivå så att målsättningen vad det gäller vattenkvalitet eller utsläppsmängd uppfylls. Anledningen till detta är att styrningen via priser sker genom att användarna av vatten anpassar sig till priserna utifrån sina kostnader. Eftersom myndigheter i regel aldrig har fullständig kunskap om dessa kostnader vet man inte i förväg hur höga priserna bör vara för att leda till den önskvärda användningen av vatten. Problemet med osäkerheten i uppfyllandet av miljömålet uppstår i första hand om målsättningen att minska utsläppen står i motsatsförhållande till någon annan målsättning, som att minimera kostnaderna för åtgärder. Om det inte finns någon målkonflikt skulle exempelvis en miljöskatt kunna sättas på en så hög nivå att man nästan med säkerhet (gott och väl) når utsläppsmålet. En prispolitik för användning av vatten på skatten blir ett problem först om man vill undvika för höga reduktionskostnader och/eller för stora fördelningseffekter sam- tidigt som man vill nå en viss utsläppsreduktion. Det finns olika sätt att hantera problemet med att nå utsläpps- målet, som man till viss del utnyttjar prissignaler och undviker att utsläppen reduceras allt för mycket mer än vad som anses önskvärt. Tre strategier för detta presenteras nedan. En strategi är att kombinera traditionella ekonomiska styr- medel, exempelvis utsläppsskatter, med individuella gränser för utsläpp. Med en sådan kombination skulle man undvika åtminstone allt för höga utsläpp. skulle skatten ge vissa incita- ment till ytterligare utsläppsminskningar, både och via utvecklande och införande av ny teknik. En skatt på utsläpp skulle också innebära att man uppfyller PPP enligt definition B (tabell 7.1) som innebär att förorenaren betalar också för kvar- stående utsläpp. En annan strategi är att reglera den totala mängden utsläpp till en viss recipient genom att införa en viss mängd utsläppsrätter. Genom att göra utsläppsrätterna överlåtelsebara skapas förutsätt- ningar för en marknad och för prisbildning. Med ett sådant styr- medel undviker man, givet att efterlevnaden kan upprätthållas, att de totala utsläppen blir för stora som möjligheten att handla med utsläppsrätterna skapar möjlighet för att reduktions- åtgärderna fördelas på ett kostnadseffektivt sätt. Om verksamhets- utövarna får betala för den initiala tilldelningen av utsläppsrätter uppfyller man också PPP enligt definition B. Ett problem med ett sådant system kan vara att handel, exempelvis på grund av höga transaktionskostnader, inte kommer till stånd. Slutligen skulle problemet med säkerheten i måluppfyllelse kunna hanteras genom att nivån på en skatt, eller på en subvention, förändras över tiden vartefter myndigheterna kan observera reak- tionen hos aktörerna. Denna strategi är problematisk om det är viktigt med omedelbar måluppfyllelse; om för höga utsläpp inte kan accepteras ens är detta knappast en användbar strategi. I detta sammanhang kan det dock noteras att den nu dominerande formen av styrmedel, tillstånd enligt , inte heller har lett till någon omedelbar måluppfyllelse vad det gäller reduktion av utsläpp. Ett ytterligare problem är att reaktionen på en utsläppsskatt kan vara fördröjd; en viss nivå på skatten kan vara tillräcklig för att , när lönsamma investeringar har gjorts, nå den uppsatta utsläppsnivån. Att utsläppen då inte minskar omedel- En prispolitik för användning av vatten bart kan vara en effekt av en fördröjd reaktion (genom att inves- teringar görs när de i övrigt passar i verksamheten) och behöver alltså inte bero på en för lågt satt skatt. 7.6Prispolitik för en effektiv eller kostnadseffektiv vattenanvändning För att en resurs ska användas på bästa sätt måste nyttan av en viss användning vägas mot kostnaderna. Om målet är givet men det ska uppnås till lägsta möjliga kostnad så måste kostnader för olika sätt att nå målet jämföras med varandra. Samhällsekonomiska kostnader ska inte blandas ihop vare sig med utgifter eller med statsfinansiella effekter.