sou · GYB317 · 2010-03-08 00:00:00 — Hänsyn skall tas till statligt stöd som lämnas i annan ordning. målet som lånet eller bidraget kommer att utgöra. Hänsyn ska tas till statligt stöd som lämnas i annan ordning. Denna förordning träder i kraft den 1Uppdraget, arbetssättet och betänkandets disposition Bakgrunden till uppdraget är att EU (liksom ) i större utsträckning än förespråkar ekonomiska styrmedel i miljö- politiken, samt att Kommissionen har ifrågasatt i vilken utsträck- ning bl.a. medlemsstaten infört en prispolitik (det vill säga styr vattenpåverkan via prissättning) i samband med införlivandet av ramdirektivet för vatten1. Ett pris på vatten relaterat till mängd- och kvalitetspåverkan av olika slag har förutsättningar att ge incitament till förändrat beteende och ökad aktsamhet med vattnet, något som eftersträvas med ramdirektivet för vatten. Att styra via priset kan därför vara ett sätt bland andra att uppnå målet med ramdirektivet för vatten – god vattenstatus i yt- och grundvatten samt vatten i kustzoner. Utredningsuppdraget består av två delar; 1)Utredaren ska undersöka om det finns anledning att kom- plettera eller på annat sätt förändra befintliga styrmedel så att de sammantaget och på ett kostnadseffektivt och i övrigt ända- målsenligt sätt ger möjlighet att förbättra vattenmiljön i och uppnå god vattenstatus. Även påverkan på havsmiljön ska beaktas. Utredaren ska också ta hänsyn till annan påverkan på vattenmiljön än sådan som beror på vattentjänster i vatten- direktivets bemärkelse. Utredaren ska vid behov lägga fram förslag om förändringar av styrinstrumenten. 1 och rådets direktiv om upprättande av en ram för gemenskapens åtgärder på vattenpolitikens område (2000/60/EG). Uppdraget, arbetssättet och betänkandets disposition 2)Utredaren ska också kartlägga och analysera den nuvarande pris- politiken för vattentjänster och annan vattenanvändning och bedöma om den är förenlig med artikel 9 i och rådets direktiv /60/EG av om upprättande av en ram för gemenskapens åtgärder på vatten- politikens område (ramdirektivet för vatten) och efter behov föreslå förändringar. I samband med detta ska utredaren be- handla frågan hur termen prispolitik i artikel 9 i ramdirektivet ska förstås. Utredningens huvuddirektiv redovisas i bilaga 1. I bilaga 2 redo- visas tilläggsdirektiv av , som innebar att uppdrag förlängdes och att datum för slutredovisning flyttades till . Utredningsarbetet har i första hand koncentreras till kartlägg- ning, analys av och förslag vad gäller prispolitik. Det är prispolitiken som står i fokus för utredningen, inte utvecklade förslag på nya styrmedel för att förbättra vattenmiljön i . Om utredaren under arbetets gång konstaterar att det finns luckor eller att vissa typer av styrmedel uppenbart saknas redovisas detta och kom- pletterande styrmedel diskuteras. Det finns dock svårigheter för- knippade med att bedöma vilka styrmedel som kan vara effektiva, och det är grundläggande i sammanhanget att ha en bild av dagens situation. Det är också viktigt att känna till vilka aktiviteter som ger upphov till utsläpp och också vilka åtgärder som redan har genomförts samt vilka styrmedel som redan är på plats. Dagens tillgängliga mix av styrmedel i förhållande till vattenpåverkan i vid bemärkelse redovisas och diskuteras därför i utredningen. Prispolitiken ska i utredningen behandlas ur två olika aspekter; 1)Utredaren ska kartlägga och analysera den offentliga prispolitiken för vattentjänster och vattenanvändning i , särskilt i vilken grad och hur den beaktar principen om kostnadstäckning inbegripet miljö- och resurskostnader och om den i enlighet med kravet i artikel 9 i ramdirektivet för vatten ger tillräckliga drivkrafter till en effektiv användning av de svenska vatten- resurserna. Utredaren ska behandla frågan hur olika vatten- användningsverksamheter (i första hand industri, hushåll och areella näringar) bidrar till kostnadstäckning av vattentjänster. Utredarens redovisning ska kunna användas i den rapport som avses i bilaga 1 punkten 9 förordningen om förvaltning av Uppdraget, arbetssättet och betänkandets disposition kvaliteten på vattenmiljön så vitt gäller praktiska åtgärder som vidtagits på nationell nivå. 2)Utredaren ska också behandla frågan om hur termen prispolitik i direktivet ska förstås. Det är oklart om prispolitiken enligt artikel 9 i ramdirektivet för vatten enbart ska omfatta vatten- tjänster eller om det, med hänsyn till lydelsen av artiklarna 2.38 och 2.39 (som definierar vattentjänster respektive vattenanvänd- ning) och direktivets syfte enligt artikel 1 (att uppnå god vattenstatus) finns anledning att tolka bestämmelserna så att prispolitiken bör omfatta det vidare begreppet vattenanvänd- ning. I så fall skulle alla som på något negativt sätt påverkar vattenmiljön behöva omfattas av prispolitiken. utgår från den probleminventering avseende vattenkvalitet som gjorts av vattenmyndigheterna. Det är främst i förhållande till de behov som identifierats av vattenmyndigheterna som frågan om och behovet av förändring av styrmedel och pris- politik relateras. En annan viktig utgångspunkt i arbetet är att inte värdera eller ifrågasätta de miljökvalitetsnormer som fastställdes av Vattendelegationerna . Istället riktas upp- märksamheten på de åtgärder och styrmedel som kan behövas för att uppnå dessa mål och därmed god vattenstatus. Mot bakgrund av behovet av helhetssyn när det gäller miljö- och klimatproblemen i samhället har bl.a. att beakta målet om förnybar energi och påverkan på havsmiljön. Eftersom utsläpp och påverkan på land ofrånkomligen påverkar havsmiljön kommer arbetet inom vattenförvaltningen att ha betydelse för det arbete som pågår avseende det direktivet och inom HELCOM2 och BSAP3. Även de pågående reform- processerna avseende den gemensamma jordbruks- och fiskeri- politiken har betydelse för det totala utfallet för miljön och därmed för vattenförvaltningen. 2Helsingforskommissionen, en regional samarbetsorganisation med syfte att skydda Öster- sjöns havsmiljö. 3Baltic Sea Action Plan. Uppdraget, arbetssättet och betänkandets disposition Expertgruppsmöten har ägt rum , och och . I expertgruppen har ingått representanter för , Jordbruksdeparte- mentet, , , , Vattenmyndigheterna, Kommuner och Landsting, Vatten- fall, , Näringslivets Vattengrupp (repre- senterat av Skogsindustrierna) och Sportfiske- och fiske- vårdsförbund. I utredningens uppdrag har också ingått att samråda med berörda myndigheter och organisationer. Sådana samråd har ägt rum med Vattenmyndigheterna, Svenskt Vatten, LRF och med . Samråd med Natur- vårdsverket med anledning av förlängningen av uppdrag4 att komma med förslag till ett sektorsövergripande avgiftssystem för kväve och fosfor har ägt rum och . På utredningens initiativ besöktes och . Separata möten har hållits med företrädare för de tre sektorer som särskilt är utpekade i ramdirektivet för vatten när det gäller att bidra till kost- nadstäckning för vattentjänster. Dessa är hushåll som represen- terades av SKL och industri som representerades av . Den tredje utpekade sektorn jordbruk representerades av LRF. Som en del i utredningens arbete har också kontakter tagits med myndigheter i , , , och . I kapitel 2 sätts utredningens uppdrag i sitt sammanhang genom en redogörelse för utredningsarbete som har föregått Vattenprisutred- ningens tillkomst. Kapitel 3 innehåller en kort beskrivning av införandet av ramdirektivet för vatten i och de oklarheter skrivningarna i artikel 9 har skapat och innehåller också en analys av hur bl.a. begreppen vattentjänster och prispolitik kan tolkas 4 Regeringsuppdrag nr 24 om avgiftssystem för vattenkvalitet, reglerings- brev för . Uppdraget, arbetssättet och betänkandets disposition ur en svensk synvinkel, samt vilka andra tolkningar som kan vara relevanta. I kapitel 4 redogörs för de problem, åtgärder och kost- nader som vattenmyndigheterna identifierat i sitt kartläggnings- arbete av vattentillgångarna i . Av beskrivningen framgår att både pågående miljöpåverkan och historisk påverkan, som är ett resultat av samhällets utveckling, behöver åtgärdas. I kapitel 5 och 6 redovisas utgångspunkter för utformning av styrmedel i form av teoretiska utgångspunkter, befintliga styrmedel i och i omvärlden samt pågående arbeten med förslag till nya styrmedel. Redogörelsen utmynnar i en analys av den mix av styrmedel som används för att styra de olika sektorernas vatten- påverkan . I kapitel 7 görs en analys av möjligheterna till en mer omfattande prispolitik och hur man enligt ekonomisk teori bör förhålla sig till de ingående komponenterna – incitament, effektivitet, principen om att förorenaren ska betala (PPP5) och kostnadstäckning. I kapitel 8 redovisas utredningens förslag när det gäller tolkningen av artikel 9 och kompletterande styrmedel för vatten i . I kapitel 9 redovisas konsekvenser av förslagen. 5 Polluter Pays Principle. 2Bakgrund – tidigare utredningar och pågående processer När det gäller vattenförvaltning, och även förvaltningen av havs- vattnet, finns ett stort antal avslutade och pågående utredningar och andra processer som behandlar olika aspekter – åtgärder, organisationsform, finansiering, lagstöd, m.m. I detta kapitel görs en genomgång av sådant arbete som är relaterat till Vattenpris- utredningens uppdrag angående i första hand ekonomiska styr- medel och prispolitik. Dessutom finns två särskilt utpekade EU- direktiv som utredningen har att beakta. Dessa beskrivs kortfattat till innehåll och koppling till uppdrag. 2.1Miljöarbete i – miljökvalitetsmålen Svenskt miljöarbete var länge inriktat mot störningskällorna, ett arbete som var effektivt när det gällde att minska påverkan från stora punktkällor. Arbetssättet fungerar dock inte när det gäller många mindre källor eller diffusa utsläpp, och därför har arbets- metoder utvecklats som istället inriktas på förhållandena i miljön och den miljökvalitet man vill uppnå. Det arbetet påbörjades genom de regler om miljökvalitetsnormer som infördes då miljöbalken1 trädde i kraft och genom det pågående arbetet med de nationella miljökvalitetsmålen. Angreppssättet i ramdirektivet för vatten följer detta målbaserade arbetssätt. har sexton miljökvalitetsmål som avspeglar det synsätt på miljöarbete som beskrevs ovan. Miljökvalitetsmålen är inte författningsreglerade, utan är mål formulerade utifrån den miljö- påverkan som människor och natur tål och definierar det tillstånd som miljöarbetet ska sikta mot. Miljömålen utvärderas , och 1 SFS 1998:808, se vidare kapitel 5 om betydelse. Bakgrund – tidigare utredningar och pågående processer sker en fördjupad utvärdering. Senast en sådan fördjupad utvärdering presenterades var i mars 2008.2 Då föreslogs också nya delmål. Målen ska nås till 2020, men bedömer att fler än hälften av målen är mycket svåra eller inte möjliga att nå inom tidsramen. Till den senare kategorin hör de vattenanknutna miljökvalitetsmålen Ingen övergödning och Hav i balans samt levande kust och skärgård. Många mål är också starkt beroende av vad som sker i omvärlden och för flera mål krävs internationella åtgärder tillsammans med de nationella för att målen ska kunna nås. Även i detta fall framhålls miljökvalitetsmålen Ingen övergödning och Hav i balans samt levande kust och skärgård. Regeringen beslutade att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att utreda och föreslå förändringar i miljö- målssystemets struktur och organisation. Utredningen antog namnet Utredningen om miljömålssystemet och lämnade sitt betänkande – Miljömålen i nya perspektiv (SOU 2009:83) – . Betänkandet bereds i . Utredningen om miljömålssystemet föreslår bl.a. flera för- ändringar avseende miljömålssystemets struktur och målens bedöm- ningsgrunder. Utredningens förslag innebär att miljömålssystemet ges ett tydligare internationellt perspektiv då miljökvalitetsmålen inte kan nås enbart med insatser i . Svensk miljöpolitik behöver enligt utredningen förutom insatser i , inkludera EU och internationella sammanhang. Utredningen föreslår vidare att delmålen ska ersätts med etappmål för att det tydligare ska framgå att det handlar om steg på vägen för att inom en gene- ration skapa förutsättningar för att nå ett eller flera miljökvalitets- mål. Utredningen föreslår också en delvis förändrad bedöm- ningsgrund för miljökvalitetsmålen. Alltför ambitiösa mål kan leda till minskad trovärdighet och svårigheter att få till stånd effektiva åtgärder. Ett viktigt verktyg för att nå miljökvalitetsmålen är de åtgärder som finns i EU:s landsbygdsförordningar och som omsätts via de nationella landsbygdsprogrammen. Det nu gällande landsbygds- programmet är Landsbygdsprogram för 2007–20133. 2Miljömålen – nu är det bråttom! 3Se kapitel 5. Bakgrund – tidigare utredningar och pågående processer 2.2Tidigare utredningar med koppling till vattenförvaltning och styrmedel Genomförandet av ramdirektivet för vatten har föregåtts av en rad utredningar och många aktörer har deltagit och deltar alltjämt, på både lokal, nationell och EU-nivå. Arbete pågår fortfarande på många fronter. tillsattes 1999 med uppdrag att utvärdera tillämpningen av och lämna förslag till nödvändiga reformer. Kommittén fick också i uppdrag att lämna förslag till hur ramdirektivets bestämmelser om miljömål, åtgärdsprogram och utsläpp till vatten skulle genomföras i svensk lagstiftning, men direktiven innehöll inte så mycket om ekonomiska styrmedel. Slut- betänkandet innehåller lite skrivningar om avgifter, men det gäller prövnings- och tillsynsavgifter som har ett annan fokus än pris- politik. avlämnade sammanlagt sju betänkan- den, med slutbetänkandet ; miljökvalitetsnormer, miljö- organisationerna i miljöprocessen och avgifter (SOU 2005:59). Unge- fär kom ett annat betänkande på samma tema, Åtgärds- program för miljökvalitetsnorm (SOU 2005:113) från Utredningen om åtgärdsprogram. De två betänkandena bereds inom . Nedan ges en sammanfattning av utredningar avseende bl.a. skatter, avgifter och finansiering som har behandlats i andra sammanhang tidigare och som har koppling till Vattenprisutred- ningens uppdrag. Regeringen tillkallade 1996 en särskild utredare med uppgift att utarbeta ett administrativt system för avrinningsområdesvis vatten- förvaltning med utgångspunkt i förslag till ny miljöbalk (SOU 1996:103), nitratdirektivet samt kommande krav i ramdirektivet för vatten. Dessutom skulle utredaren klargöra förutsättningar för att tillämpa miljösamverkan mellan jordbrukare i ett delavrinningsområde. I delbetänkandet En ny vattenadminist- ration (SOU 1997:99) föreslog utredningen att en avgift på för- orenat vatten skulle införas för alla källor av betydelse. Avgiften borde avse såväl stora som små punktkällor samt även diffusa källor såsom skogs- och jordbruk. Intäkten från avgiften eller delar av den Bakgrund – tidigare utredningar och pågående processer skulle enligt förslaget vid behov användas för att finansiera tillkommande arbete med vattenfrågorna och för att höja kvaliteten i arbetet med dessa frågor. Utöver detta skulle avgiften användas för att främja miljösamverkan på det lokala planet. I slutbetänkandet Miljösamverkan i vattenvården (SOU 1997:155) behandlades frågan om införandet av en avgift på uttag av vatten inkluderande uttag av vatten för bevattningsändamål. En avgift på vattenuttag kunde enligt utredningen eventuellt strida mot svensk rätt, och därför föreslogs inget i denna del. Utredningen föreslog dock att en avgift borde införas för nyttjande av vatten för kraftframställning. Avgiften borde enligt förslaget tas ut enligt en generell fördelningsnyckel för hela landet. En del av avgiften skulle tillföras statskassan i syfte att finansiera statens ökade kostnader för en ny vattenadministration samt för en generell ambitions- höjning i arbetet med vattenanknutna frågor. En annan del av avgiften beräknas och tas ut distriktsvis. Denna del av avgiften skulle återföras inom distriktet i syfte att stödja och i viss mån fullt ut finansiera vattenförbättrande åtgärder som annars inte skulle komma till stånd. Förslagen från utredningen i dessa delar ledde inte till några förändringar. Regeringen beslutade att tillkalla en särskild utred- are för att lämna förslag till en myndighetsorganisation för genom- förandet av ramdirektivet för vatten. Betänkandet – Klart som vatten (SOU 2002:105) – överlämnades till regeringen . Utredarens förslag ledde till bildandet av vattendistrikten och organisationen med fem vattenmyndigheter. Utredningen låg till grund för regeringens proposition 2003/04:2 Förvaltning av kvaliteten på vattenmiljön, som bl.a. innehöll förslag om nya be- stämmelser i 5 kap. om förvaltningen av kvaliteten på vattenmiljön. I utredarens uppdrag ingick också att analysera förutsätt- ningarna för att införa avgifter på olika former av utsläpp till vatten. Om det bedömdes lämpligt skulle förslag till ett sådant system lämnas. Syftet med avgiften skulle dels vara att täcka administrationskostnader för direktivet, dels vara ett incitament för att minska utsläppens storlek. Regeringsformens ramar för skill- Bakgrund – tidigare utredningar och pågående processer naden mellan skatt och avgift skulle upprätthållas. Utredaren skulle överväga om det var lämpligt att den del av avgiften som inte avsattes för administrationens kostnader skulle utgöra ett finan- sieringsinstrument för miljöförbättrande åtgärder inom vatten- området där det inte fanns någon skyldighet att vidta sådana åtgärder enligt . Avgiften skulle således återbetalas till det avgiftsbelagda kollektivet enligt modell från den befintliga avgiften för utsläpp av kväveoxider från anläggningar för energi- produktion. Relationerna av ett eventuellt förslag till befintliga ekonomiska styrmedel inom vattenområdet skulle särskilt beaktas. Användning av vatten för kraftproduktion skulle inte ingå i avgiften. Vad gäller jord- och skogsbrukets utsläpp till vatten skulle utredaren följa arbetet inom utredningen för översyn av miljö- skatterna på handelsgödsel och bekämpningsmedel (Fi 2001:12, HOBS- utredningen). Utredaren konstaterade att för att skapa nödvändiga resurser i miljömålsarbetet skulle ett fungerande avgiftssystem behövas. Utredningen föreslog en principmodell för ett sådant avgifts- system. Utredaren konstaterade att alla vattenanvändare som påverkar vattnet i fysikaliskt/kemiskt och/eller ekologiskt avseende ska ta ansvaret för sin påverkan – genom kompensatoriska åtgärder eller avgifter. Avgifter borde bekosta vattenvårdande aktiviteter. Vatten- myndigheternas planerande och myndighetsutövande verksamhet borde däremot inte bekostas med avgifter utan finansieras skatte- vägen. Befintliga avgifter skulle enligt utredaren inordnas i en sammanhängande modell där påverkan på vatten kopplades sam- man med avgiftsuttag. Där avgifter inte togs ut men kostnader fanns, skulle enligt förslaget avgifter införas. I första hand borde prioriterade farliga ämnen ingå avgiftssystemet. Eventuellt skulle avgifterna differentieras regionalt beroende på recipientens status. Avgiftssystem borde enligt utredaren införas i etapper, där steg ett kunde vara kväve och fosfor. Även diffusa utsläpp från jordbruk och skogsbruk borde ingå i modellen, men där ansåg utredaren att det krävdes mer generella lösningar. Utredaren föreslog också en ny lag om vattenvårdssamfällig- heter med bakgrund av behovet att skydda eller förbättra ett visst vattenområde eller en grundvattenförekomst. Eftersom åtgärds- programmen skulle vara övergripande såg utredaren att vatten- myndigheten kunde ha ett behov av att specificera samverkans- behov och ge en samfällighet i uppgift att genomföra åtgärderna. Bakgrund – tidigare utredningar och pågående processer Bildandet av vattenvårdssamfälligheter skulle ske genom förrätt- ning och modellen borde enligt utredaren författningsregleras. Vare sig detta förslag eller förslagen om avgiftssystem föranledde då några åtgärder från regeringens sida. Särskilda uppdrag angående avgifter och andra styrmedel Utredningen vattenadministration gav uppdrag med kopp- ling till uppdrag till två konsulter. Kon- sulten Euro Resource4 fick i uppdrag att bl.a. gå igenom befintliga avgifter med anknytning till vatten. Återknytning till det uppdraget görs i kapitel 5 i detta betänkande, där aktuella styrmedel kopplade till vatten redovisas. IVL fick i uppdrag att belysa tek- niska förutsättningar för ett avgiftssystem – avgiftskollektiv, ämnen och frågan om regional differentiering. IVL diskuterade också hur ett avgiftssystem skulle kunna utformas, främst för eutrofierande ämnen.5 Nedan ges en sammanfattning av IVL:s rapport med de viktigaste slutsatserna. Följande tre frågor studerades: 1.Principer för avgifter på giftiga och naturfrämmande ämnen 3.Miljömässiga motiv för regionala skillnader i avgifter För att ett avgiftssystem ska vara effektivt konstaterades inledningsvis att alla berörda bör ingå. Om vissa hamnar utanför avgiftskollektivet kommer de inte ha incitament att minska sina utsläpp, varför man får mindre kostnadseffektiv och mindre utsläpps- reduktion. Det kan dessutom leda till att konkurrensen snedvrids mellan de som ingår respektive inte ingår i avgiftskollektivet. Om avgiften ska återföras till avgiftskollektivet, vilket den ska enligt en strikt tolkning av avgiftsbegreppet, bör motprestation ske efter producerad nytta. Utsläpp från industri och markanvändning tolereras i och med att de producerar något som samhället efterfrågar: en nytta. Om motprestationen relateras till något annat än nyttan kan produktionen i avgiftskollektivet komma att vridas från sitt egentliga syfte. 4Euro Resource, 2002. Vattenavgifter – förutsättningar och möjligheter. MariAnne , , 2002. 5IVL:s rapport fogades till Utredningen som bilaga 8. Bakgrund – tidigare utredningar och pågående processer För att avgifter på vattenutsläpp ska kunna genomföras kon- staterar IVL att flera svårigheter måste bemästras: Vilka emissioner ska avgiftsbeläggas? Det finns flera oönskade miljö- och hälsoeffekter och det finns än fler substanser som bidrar till dessa effekter. En aspekt vid ämnesval är att det måste finnas underlag för utsläppsdata. Dessa måste täcka åtminstone huvuddelen av ämnets totala utsläpp i . Ämnen med stora diffusa utsläpp kan i vissa fall vara svåra att avgiftsbelägga. Det område som både anses mest akut och där kunskapsläget är bäst är eutrofiering, varför detta kan vara lämpligt som första område. Det finns även möjlighet att relatera toxiska ämnens effekter till varandra och således införa en avgift för toxiska emissioner, även om svårigheterna vad gäller källor och mätning är större här än för eutrofierande ämnen (kväve och fosfor). Emissioner är inte lika viktiga oberoende av var och när de sker. Förutom utsläppen från en enskild källa är följande två faktorer av mycket stor betydelse med avseende på vilken effekt som utsläppet leder till: 1) övrig belastning hos recipienten och 2) känsligheten för utsläppet hos recipienten. Därför är det motiverat med regional differentiering av avgifter, beroende på den relativa belastningen och känsligheten hos recipienten. En ökad komplexitet i avgiftskonstruktionen leder dock till ökad administration. Källorna till utsläppen är, oavsett om det rör sig om toxiska eller eutrofierande ämnen, mycket heterogena. Att införa ett avgifts- system med återföring av avgiften kan därför vara komplicerat. Problemet kan undvikas genom en friare tolkning av avgifts- begreppet, där medlen t.ex. fonderas för miljöförbättrande åtgärder. Mätning av utsläpp – bas för avgift. För punktkällorna är detta inget större problem, förutom att de, i och med att C- anlägg- ningar6 bör vara med i systemet, är väldigt många. För diffusa källor och enskilda avlopp är redan detta steg mycket proble- matiskt och under en överskådlig framtid finns egentligen ingen Problemet kan kringgås eller skjutas genom att man använder schablondata, modelleringar eller 6 Miljöfarliga verksamheter har tillståndsplikt enligt MB om de är klassade som A-anläggning eller B-anläggning.