sou · GYB344 · 2010-06-30 00:00:00 — den juridiska komplexiteten är stor eller när förfarandereglerna i hög grad avviker från de allmänna processrättsliga reglerna sam- tidigt som målunderlaget är klart begränsat eller det för en korrekt prövning av saken krävs fackkunskap som inte kan, eller av processekonomiska skäl inte bör, mötas genom sakkunnigbevisning. I betänkandet behandlas ett antal verktyg och metoder som är tänkbara att använda för att åstadkomma särskild skyndsamhet och särskild kompetens när ett behov av särskilda åtgärder har konstaterats. Också de för- och nackdelar som användningen är förknippad med behandlas. Dessutom redovisar utredningen sin bedömning av vilka åtgärder som är ändamålsenliga att använda och när en användning av respektive åtgärd bör komma i fråga. Till de behandlade verktygen och metoderna hör regler om förtur och tidsfrister, förkortad instanskedja, preklusionsregler, avgifter vid överklagande, ombudstvång, särskilda forumregler som leder till koncentration av mål till någon domstol eller några få domstolar, ambulerande expertdomare, regionalt samarbete mellan domstolar, extern adjunktion, flexibla forumregler, särskilda ledamöter, särskilda domstolar knutna till domstolar inom de allmänna domstolsslagen samt fristående specialdomstolar. De utgångspunkter och principer för användningen av särskilda åtgärder som ställs upp i betänkandet talar för att det finns skäl att ta bort eller förändra vissa av de särskilda åtgärder som redan gäller för ett antal måltyper. Det är dock inte möjligt att utifrån enbart dessa utgångspunkter och principer genomföra förändringar i de fall där den nuvarande ordningen står i strid med utredningens slut- satser. Innan det går att genomföra förändringar för någon av de förekommande måltyperna, måste ett kompletterande underlag angående denna måltyp tas fram. I ett sådant sammanhang är det möjligt att fullt ut beakta den enskilda måltypens eventuella särdrag, något som inte är möjligt att göra inom ramen för Mål- utredningens övergripande uppdrag. Därutöver är det nödvändigt att göra närmare konsekvensanalyser av de förändringar som övervägs. Slutligen kan det också finnas skäl att undersöka andra faktorer än dem som har haft att beakta. I betänkandet lämnas därför inte några författningsförslag. Utredningen lyfter dock fram ett antal måltyper som är föremål för särskilda åtgärder och där det kan finnas anledning att, efter en fördjupad analys av berört slag, överväga om åtgärderna bör tas bort eller förändras. Flertalet måltyper lyfter Mål- utredningen fram av det skälet att det enligt utredningens upp- fattning är tveksamt om de har behov av särskild skyndsamhet eller särskild kompetens. I dessa fall kan det alltså närmare övervägas om den allmänna ordningen för domstolsprövningen är tillräcklig och ändamålsenlig samt om de särskilda åtgärderna ska tas bort. Andra måltyper som berörs har emellertid enligt utredningens bedömning ett behov av särskild skyndsamhet eller särskild kompetens. För några av dessa måltyper kan det dock ifrågasättas om inte någon annan särskild åtgärd än den som gäller vore mer ändamåls- enlig eller om alla de åtgärder som gäller är motiverade. För ett par andra av dessa måltyper är den gällande särskilda åtgärden i och för sig ändamålsenlig men det kan ifrågasättas om den borde förändras i något avseende. För migrationsmålen gäller fem särskilda åtgärder. Målen är koncentrerade till tre av tolv förvaltningsrätter. De handläggs inom ramen för särskilda domstolar. Flertalet migrationsmål ska hand- läggas skyndsamt, dvs. Instanskedjan är förkortad till två domstolsinstanser. Den andra domstolsinstansen, Migrations- överdomstolen, ska meddela prövningstillstånd endast för prejudikatfall och extraordinära fall, inte för ändringsfall. När det gäller den sistnämnda särskilda åtgärden har Mål- utredningen i tilläggsdirektiv fått i uppdrag att särskilt belysa vilka konsekvenser införande av ändringsfall som grund för att meddela prövningstillstånd i Migrationsöverdomstolen skulle få. Ut- redningen bedömer att en sådan förändring skulle få följande konsekvenser. Merkostnaden för Migrationsöverdomstolens verk- samhet kan, beroende på hur mycket högre överklagande- frekvensen till domstolen blir, beräknas till mellan 58 miljoner och . Merkostnaden för offentliga biträden kan beräknas till mellan 14 miljoner och medan merkostnaden för verksamhet kan beräknas till mellan 59 miljoner och . Till följd av att fler migrationsmål kommer att överklagas och fler mål kommer att få prövningstillstånd, kommer den totala hand- läggningstiden i många fall bli klart längre. Det medför bl.a. för- längt psykiskt lidande för de enskilda parterna. Ett stort antal domare, föredragande och sekreterare skulle få rekryteras till Migrationsöverdomstolen. Prejudikatbildningen skulle påverkas negativt, om Migrationsöverdomstolen ska behålla ansvaret för prejudikatbildningen. Ett införande av ändringsfall som grund för att meddela prövningstillstånd i Migrationsöverdomstolen skulle alltså få inte önskvärda konsekvenser. Mot den bakgrunden förordar ut- redningen inte en sådan förändring. När det gäller de övriga särskilda åtgärderna som gäller för migrationsmålen är det enligt utredningens bedömning tveksamt om alla är helt ändamålsenliga. Det finns emellertid några omständigheter som trots detta med styrka talar emot att, i varje fall inom en överskådlig framtid, genomföra några förändringar beträffande dessa åtgärder. En sådan omständighet är att den nya instans- och processordningen för migrationsmålen, som är en av de största reformerna i svenskt rättsväsende i modern tid, genom- Att ta bort de särskilda åtgärderna som gäller för migrationsmålen skulle vidare leda till stora negativa konsekvenser. Till exempel skulle en förändring som innebär att den förkortade instanskedjan tas bort leda till längre hand- läggningstider. En längre instanskedja skulle vidare bl.a. medföra mycket betydande kostnadsökningar för det offentliga och ett behov av att rekrytera nya domare som svårligen skulle kunna mötas i dagens rekryteringssituation. Att ta bort koncentrationen av migrationsmålen och sprida målen till alla tolv förvaltningsrätterna skulle skapa ett överskott av domare i vissa domstolar men också behov av nyrekrytering av domare, i detta fall till de nio förvaltningsrätter som inte handlägger migrationsmål. Även detta rekryteringsbehov skulle vara svårt att möta. En nyrekrytering i den aktuella storleks- ordningen skulle vidare få flera följdeffekter. Till exempel skulle några domstolar bli betydligt större än , vilket bl.a. skulle kunna medföra ett behov av t.ex. nya lokaler. Om koncentrationen av migrationsmålen togs bort, skulle vidare fler domare än behöva hålla sig kontinuerligt uppdaterade om förhållandena i olika länder och regioner. Större resurser skulle alltså totalt sett behöva läggas på att upprätthålla den kunskap som behövs för att handlägga migrationsmålen. Sammantaget gör bedömningen att de särskilda åtgärder som gäller för migrationsmålen inte nu bör tas bort eller förändras. lagen (1974:371) om rättegångar i arbetstvister Europeiska gemenskapen/gemenskaperna Europeiska gemenskapernas officiella tidning Den europeiska domstolen för de mänskliga angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna Europeiska unionens officiella tidning fastighetsbildningslagen (1970:988) lagen (1969:246) om domstolar i fastighetsmål lagen (1990:886) om granskning och kontroll av fastighetstaxeringslagen (1979:1152) förenklade tvistemål, dvs. läggs enligt 1 kap. 3 d § lagen (2007:1092) om upphandling inom om- rådena vatten, energi, transporter och post- lagen (1971:289) om allmänna förvaltnings- lagen (2003:389) om elektronisk kommunikation lagen (1991:1128) om psykiatrisk tvångsvård lagen (1991:1129) om rättspsykiatrisk vård lagen (1988:870) om vård av missbrukare i vissa lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om marknadsföringslagen (2008:486) vägledande avgöranden från Migrationsöver- mönsterskyddslagen (1970:485) Nytt juridiskt arkiv, avdelning I Office for Harmonization in the Internal Market patentlagen (1967:837) skadeståndslagen (1972:207) utlänningslagen (2005:716) varumärkeslagen (1960:644) 1Utredningens uppdrag och arbete har haft i uppdrag att analysera om det finns behov av särskilda åtgärder för vissa måltyper i organisatoriskt eller processuellt hänseende i syfte att åstadkomma särskild snabbhet eller särskild kompetens i domstolsförfarandet. I uppdraget har också ingått att analysera om de särskilda åtgärder som redan gäller för ett antal måltyper är ändamålsenliga eller om dessa bör tas bort eller förändras i något eller några avseenden. Uppdraget har om- fattat alla måltyper som förekommer vid domstol. Om analysen ut- visar att det finns behov av nya eller förändrade särskilda åtgärder, ska förslag på sådana åtgärder lämnas. Enligt kommittédirektiven ska anlägga ett hel- hetsperspektiv och föreslå särskilda åtgärder endast för de måltyper eller grupper av mål där det särskilt behövs. Om för någon eller några måltyper föreslår en begränsad instans- ordning, ska också frågan hur prejudikatbildningen kan tillgodoses behandlas. De föreslagna lösningarna ska enligt direktiven tillhandahållas inom ramen för de allmänna domstolsslagen. Om bedömer att det för någon måltyp inte är lämpligt att tillhandahålla en lösning inom de allmänna domstolsslagen, ska de överväganden som leder fram till den bedömningen redovisas. I uppdraget har enligt tilläggsdirektiv till ingått att, oavsett vilken bedömning som görs av Migrationsöver- domstolens funktion, särskilt belysa vilka konsekvenser införande av ändringsfall som grund för att meddela prövningstillstånd i Migrationsöverdomstolen skulle få. Det gäller framför allt ekonomiska konsekvenser såväl i form av direkta ekonomiska konsekvenser för domstolar, utgifter för offentliga biträden och Utredningens uppdrag och arbete kostnader som följer av att den enskilde är registrerad i Migrations- verkets mottagande, som eventuellt andra konsekvenser för det offentliga, konsekvenser för parter i målen, överklagandefrekvens, handläggningstid och prejudikatbildning. Vidare ska organisa- toriska konsekvenser belysas. Även effekter i stort för asylprövning och mottagande av asylsökande ska belysas. Uppdraget skulle redovisas . Direktiven till (dir. 2008:49 och 2009:113) bifogas som bilaga 1 och 2. höll sitt första sammanträde . Där- efter har utredningen hållit nio endagssammanträden och ett två- dagarssammanträde med experterna. För att inventera behovet av särskilda åtgärder har Mål- utredningen genomfört en enkätundersökning. Två likartade en- käter skickades till tjugofem domstolar respektive drygt trettio myndigheter och organisationer. Mottagarna tillfrågades bl.a. om huruvida det är befogat att behålla de särskilda åtgärder som gäller för ett antal måltyper, om det finns behov av nya särskilda åtgärder och i så fall för vilka måltyper samt om sina erfarenheter av s.k. domstolsintern specialisering. De allra flesta av de tillfrågade har svarat på enkäterna. Enkäterna och en sändlista bifogas som bilaga 3–5. har från hämtat in statistik över bl.a. omloppstiderna för vissa typer av mål, i vilken ut- sträckning prövningstillstånd meddelas av hovrätt, kammarrätt, och Regeringsrätten samt i vilken utsträckning högre domstolar ändrar lägre domstolars avgöranden. Domstols- verket har också bistått utredningen med att ta fram underlag för den analys utredningen har gjort över vilka konsekvenser ett in- förande av ändringsfall som grund för att meddela prövnings- tillstånd i Migrationsöverdomstolen skulle få. Sekreteraren har besökt och diskuterat verkets rapport för bättre konkurrens (rapportserie 2009:4), som bl.a. innehåller förslag om en mer samlad domstolsorganisation för de marknadsrelaterade målen. Utredaren och sekreteraren har också besökt och diskuterat domstolsförfarandet i konkurrensmål. Utredningens uppdrag och arbete Sekreteraren har besökt Statskontoret och diskuterat regeringens uppdrag till Statskontoret att utvärdera domstolarnas inre organisation och arbetsformer (Ju2008/10399/DOM). Stats- kontoret har därefter redovisat uppdraget i rapporten arbete – en utvärdering (2009:20). Sekreteraren deltog i ett seminarium som anordnades av () med titeln domstolsordning för immaterialrätt, konkurrens- och marknadsrätt? Det övergripande syftet med seminariet var att diskutera hur den bästa domstolsordningen för mål inom dessa rättsområden kunde se ut. deltog i ett samrådsmöte med domstolscheferna för hovrätterna och kammarrätterna. Ut- redningen deltog i ett domarmöte med chefsdomarna från och från tingsrätterna under hovrätten. Vid mötena diskuterades utredningens uppdrag och de ställnings- taganden utredningen hade gjort. har samrått med (M 2007:04), (Ju 2007:12), sexualbrottsutredning (Ju 2008:12) (Ju 2008:08) och (Ju 2009:03). hade i uppdrag att dels utreda och föreslå de organisations- och författningsändringar som behövdes för en ändrad instansordning för vissa mål och ärenden enligt och (1987:10, PBL), dels utreda och föreslå organisations- och författningsändringar för en sam- ordning av miljödomstolarna och fastighetsdomstolarna. I upp- draget ingick bl.a. att överväga en ändrad instanskedja och under- söka förutsättningarna för prejudikatbildningen (dir. 2007:94, 2007:184 och 2008:119). En redogörelse för Miljöprocess- utredningens överväganden och förslag finns i avsnitt 3.4.2. hade i uppdrag att utvärdera den nya instans- och processordningen i utlännings- och medborgarskaps- ärenden. I uppdraget ingick bl.a. att undersöka om kravet på skyndsam handläggning hade uppfyllts och hur praxisbildningen hade fungerat (dir. 2007:119 och 2008:149). Utvärderingsut- redningen redovisade sina slutsatser i betänkandet Den nya migrationsprocessen (SOU 2009:56) som berörs i avsnitt 3.4.3. sexualbrottsutredning ska utvärdera tillämpningen av sexualbrottsreform samt analysera frågan om till- träde till konvention om skydd för barn mot sexuell Utredningens uppdrag och arbete exploatering och sexuella övergrepp och vilka lagändringar som i så fall kan krävas. I denna Europarådskonvention finns bl.a. bestämmelser om skyndsam handläggning av brottmål rörande sexuell exploatering och sexuella övergrepp mot barn (dir. 2008:94). sexualbrottsutredning ska redovisa sitt uppdrag . hade i uppdrag att se över bestämmelserna i förvaltningslagen (1986:223) och lämna förslag till en ny lag. I uppdraget ingick att överväga vilka åtgärder som kan vidtas för att komma till rätta med alltför långa handläggningstider hos förvaltningsmyndigheter i enskilda fall. Därutöver skulle bl.a. överväga om ett utvidgat om- prövningsförfarande kunde bidra till att undanröja onödiga över- klaganden eller se till att sakfrågorna blir mer renodlade och tydliga för domstol vid en efterföljande överprövning (dir. 2008:36). redovisade sina slutsatser i betänkandet En ny förvaltningslag (SOU 2010:29). Betänkandet behandlas i kapitel 15. har i uppdrag att bl.a. genomföra en över- gripande analys av utlänningslagens bestämmelser om förvar samt lägga fram nödvändiga förslag till författningsändringar eller andra åtgärder (dir. 2009:1, 2009:83 och 2010:3). I uppdraget ingår där- med frågan om det finns behov av särskilda åtgärder vid domstols- prövningen av mål där en utlänning är tagen i förvar. Förvars- utredningen ska redovisa sitt uppdrag . Utredningen har dock begärt förlängd tid för att slutföra uppdraget. har inte haft möjlighet att fullt ut beakta förslag respektive lagändringar som har lämnats respektive beslutats efter . Betänkandet består av tre huvuddelar. Den första delen, som omfattar kapitel 2–16, innehåller främst en beskrivning av de särskilda åtgärder som används men också av några andra förhållanden som har betydelse när användningen av särskilda åt- gärder övervägs. behandlar specialdomstolar (kapitel 2), särskilda domstolar (kapitel 3), koncentration av mål till vissa domstolar (kapitel 4), domstolsintern specialisering Utredningens uppdrag och arbete (kapitel 5), särskilda ledamöter (kapitel 6), sakkunnigbevisning (kapitel 7), tidsfrister och skyndsam handläggning (kapitel 8), för- kortad instanskedja m.m. (kapitel 9), preklusion (kapitel 10), avtal om att inte överklaga en dom (kapitel 11), överlämnande av mål och ärenden (kapitel 12), skiljeförfarande (kapitel 13), en förändrad tingsrätts- och förvaltningsrättsorganisation (kapitel 14), några generella reformer (kapitel 15) och handläggningstider i de all- männa domstolsslagen (kapitel 16). Den andra delen, kapitel 17–22, innehåller huvudsakliga överväganden. I kapitel 17 redogör utredningen för sin vision om ett modernt, sammanhållet och långsiktigt hållbart domstolsväsende. Kapitel 18 behandlar ett antal generella åtgärder som anser bör övervägas närmare. Kapitel 19 behandlar några centrala utgångspunkter för när särskilda åtgärder bör komma i fråga. I kapitel 20 beskriver principer för när det finns ett behov av särskilda åtgärder. Utredningen behandlar i kapitel 21 utförligt de verktyg och metoder som kan användas för att uppnå särskild skyndsamhet eller särskild kompetens. I kapitlet anger också när det enligt utredningens uppfattning är befogat att använda dessa metoder och verktyg. anger i kapitel 22 vilka måltyper som enligt utredningens uppfattning bör bli föremål för en fördjupad analys med utgångspunkt i de överväganden som utredningen har gjort i tidigare kapitel. Den tredje delen, kapitel 23–24, innehåller överväganden som berör endast migrationsmålen. I kapitel 23 behandlar Mål- utredningen frågan om de särskilda åtgärder som gäller för migrationsmålen är ändamålsenliga eller om de bör tas bort eller förändras i något eller några avseenden. Kapitel 24 innehåller en analys över vilka konsekvenser ett införande av ändringsfall som grund för att meddela prövningstillstånd i Migrationsöver- domstolen skulle få. Domstolsväsendet är uppbyggt huvudsakligen kring två parallella domstolsorganisationer. Den ena, de allmänna domstolarna, utgörs av tingsrätterna som första instans, hovrätterna som andra instans och som sista instans. Den andra domstols- organisationen, de allmänna förvaltningsdomstolarna, består av förvaltningsrätterna som första instans, kammarrätterna som andra instans och (f.n. Regeringsrätten) som slutinstans.1 Vid sidan av de allmänna domstolarna och de allmänna förvaltningsdomstolarna finns helt fristående s.k. special- domstolar.2 Till specialdomstolarna räknas Patentbesvärsrätten, , Arbetsdomstolen och Försvarsunderrättelse- domstolen. Patentbesvärsrätten är en förvaltningsdomstol som prövar över- klaganden av Patent- och registreringsverkets beslut i vissa immaterialrättsliga frågor. Patentbesvärsrättens beslut kan över- klagas till . prövar som första och enda instans eller andra och sista instans vissa marknadsrättsliga mål (t.ex. marknadsförings- och konkurrensmål). Arbetsdomstolen prövar som första och enda instans eller andra och sista instans arbetsrättsliga tvister. Försvarsunderrättelsedomstolen prövar frågor om signalspaning i försvarsunderrättelseverksamhet. 1Regeringen har i den beslutade propositionen Utnämning av ordinarie domare (prop. 2009/10:181) föreslagit att Regeringsrätten ska byta beteckning till (se också prop. 2009/10:80). har mot den bakgrunden valt att benämna domstolen som . 2Det bör anmärkas att specialdomstol i 10 kap. 17 § första stycket 1 benämns särskild domstol. Som särskild domstol enligt angivet lagrum räknas, utöver specialdomstolarna, såväl de allmänna förvaltningsdomstolarna som de särskilda domstolar som är knutna till de allmänna domstolarna eller de allmänna förvaltningsdomstolarna, så- som fastighetsdomstolarna, miljödomstolarna och migrationsdomstolarna. Fortsättningsvis används, på samma sätt som i direktiven till , termen specialdomstolar. Genomgående för specialdomstolarna är att de är relativt små, belägna i och har en rikstäckande verksamhet. Ut- märkande är också att de – till skillnad från övriga domstolar – inte bygger på ett instanssystem med en prejudikatsinstans som tredje och sista instans. Såväl Arbetsdomstolen som är i många mål den enda prövningsinstansen. Deras avgöranden kan dock komma under Högsta domstolens prövning vid frågor om resning och återställande av försutten tid. Till skillnad från ordinarie domare vid de allmänna domstolarna och de allmänna förvaltningsdomstolarna har i regel ledamöter vid specialdomstolar, med undantag av Patentbesvärsrätten, tids- begränsade förordnanden.3 I vissa fall är uppgiften att vara ledamot en bisyssla. I denna text beskrivs inledningsvis specialdomstolarnas verk- samhet och ett antal av de måltyper som handläggs vid dessa domstolar. Därefter redovisas tidigare utredningars förslag om specialdomstolarnas verksamhet. Redovisningen innehåller bl.a. diskussioner om de argument som använts för att motivera special- domstolarnas existens och om dessa motiv är bärkraftiga. Patentbesvärsrätten inrättades genom att den s.k. Besvärsavdelningen i om- bildades till en självständig förvaltningsdomstol (prop. 1976/77:96, bet. 1976/77:NU29, rskr. 1976/77:237). Ombildningen motiverades i huvudsak av rättssäkerhetsskäl. Patentbesvärsrättens verksamhet regleras i första hand i lagen (1977:729) om Patentbesvärsrätten och förordningen (1988:346) med instruktion för Patentbesvärsrätten. Domstolen överprövar beslut av i ärenden om patent, varumärken och mönster samt namn och utgivningsbevis. Vidare prövar Patentbesvärsrätten överklaganden av beslut av i ärenden om växtförädlarrätt 3 Ordförande i och Försvarsunderrättelsedomstolen anställs dock med fullmakt av regeringen som ordinarie domare i respektive domstol. I propositionen Utnämning av ordinarie domare (prop. 2009/10:181) har regeringen föreslagit att också ordföranden i ska anställas med fullmakt av regeringen som ordinarie domare i domstolen (s. 69 ff.). (1 § lagen om Patentbesvärsrätten). Tyngdpunkten i domstolens verksamhet ligger på prövningen av mål om patent och varumärken, dvs. mål som brukar hänföras till det industriella rättsskyddets område. Patentbesvärsrättens avgöranden kan över- klagas till . För att överklagandet ska tas upp till prövning förutsätts att meddelar prövningstillstånd. I Patentbesvärsrätten finns patenträttsråd som är tekniskt kunniga eller lagfarna (2 § lagen om Patentbesvärsrätten). har domstolen en organisation med tio ledamöter; fem lag- farna och fem tekniskt kunniga. En av de lagfarna ledamöterna är också domstolens ordförande. Patentbesvärsrätten är domför med tre ledamöter. Fler än fyra ledamöter får normalt inte sitta i rätten. Det finns emellertid en möjlighet att avgöra vissa patentmål i plenum. I mål om pant- sättning av patent eller patentansökningar, mönster, varumärke, namn eller utgivningsbevis för periodisk skrift kan i vissa fall domstolens samtliga lagfarna ledamöter delta (4 och 5 §§ lagen om Patentbesvärsrätten). I patentmål som inte gäller pantsättning av patent eller patent- ansökningar samt i mål om växtförädlarrätt ska minst två tekniskt kunniga ledamöter ingå i rätten. En ledamot ska vara lagfaren, om inte rätten finner att medverkan av lagfaren ledamot är obehövlig. I mål om pantsättning av patent eller patentansökningar ska minst två lagfarna ledamöter ingå i rätten. Detsamma gäller i mål om mönster, varumärken, namn eller utgivningsbevis för periodisk skrift (4 § lagen om Patentbesvärsrätten). Förfarandet i Patentbesvärsrätten är i stort detsamma som i de allmänna förvaltningsdomstolarna (jfr 8 § lagen om Patentbesvärs- rätten). Det finns dock vissa skillnader. En sådan skillnad är att officialprövningen i Patentbesvärsrätten går längre än i de allmänna förvaltningsdomstolarna. Om det finns särskilda skäl får domstolen t.ex. enligt 26 § patentlagen (1967:837), PL, pröva ett överklagande även om klaganden har återkallat sin talan. Förfarandet är i princip skriftligt. I handläggningen får dock ingå muntlig förhandling, när det kan antas vara till fördel för ut- redningen.