sou · GYB343 · 2010-06-29 00:00:00 — Utredningen menar att förundersökningsledaren måste ha genomgått relevant utbildning och ha erforderlig erfarenhet för att kvalitet och rättssäkerhet ska kunna upprätthållas vid prövningen om förundersökningsbegränsning. Utredningen konstaterar att det ställs omfattande krav på polismyndigheterna avseende att ge utbildning om de allra mest krävande besluten ska delegeras till förundersökningsledarna. Två grundläggande utgångspunkter för delegation av sådana komplicerade beslut, t.ex. beslut om förundersökningsbegränsning, kan vara att man arbetar med förundersökningsledning på heltid och att man har genomgått den nationella förundersökningsledarutbildningen, eller har motsvarande kompetens. 6.7.4Förändring av den nationella förundersökningsledarutbildningen Utredningens förslag: måste komplettera den nationella förundersökningsledarutbildningen med teoretiskt och praktiskt innehåll för att förundersökningsledarna ska kunna tillämpa bestämmelserna om förundersökningsbegränsning. De förundersökningsledare som redan har genomgått utbildningen bör få motsvarande kompetens. Den nationella förundersökningsledarutbildningen och grundutbildningen för nya åklagare är inte lika. Målgrupperna är väsentligen olika, vilket kan förklara varför utbildningarna skiljer sig åt. Utredningen konstaterar att Polisen har inriktat sig på att ge en teoretisk bas för förundersökningsledarna, medan fokus är på praktisk tillämpning. De som genomgår den nationella förundersökningsledarutbildningen har ofta lång prak- Polisens rätt att besluta om förundersökningsbegränsning tisk erfarenhet, men saknar inte sällan den nödvändiga förståelsen för den straffprocessrättsliga systematiken. När den förståelsen saknas kan det vara svårt att på det mest effektiva sättet ta alla hänsyn som krävs för att leda ett rättssäkert utredningsarbete. När det gäller den nationella förundersökningsledarutbildningen anser utredningen att det hade varit en fördel om de nya teoretiska kunskaperna i större omfattning hade kunnat omvandlas till praktik under ledning av en handledare. Utredningen anser att det finns starka skäl för att praktiken bör vara längre än . har utredningen förståelse för att polismyndigheterna har ett behov av att använda de kvalificerade förundersökningsledarna i den operativa verksamheten. Den nationella förundersökningsledarutbildningen är lång . I jämförelse med situationen för nya åklagare, som kan få stöd av äldre kollegor som både har längre erfarenhet och mer utbildning, har de poliser som har genomgått den nationella förundersökningsledarutbildningen en annan situation. Efter utbildningen är de polismyndighetens främsta experter inom utredningsverksamheten. BRU föreslog i delbetänkandet Läget i rättsväsendet och förslag till fortsatta reformer inom brottsutredningsverksamheten m.m. (SOU 2003:114) åtgärder när det gäller kompetensförsörjningen till Polisens brottsutredande verksamhet. Det skulle ske dels genom utbildning av redan anställda, dels genom tillförsel av kompetens utifrån genom s.k. kriminalutredare. finns det en utbildning som på kan tillhandahålla förundersökningsledare med tillräcklig kompetens. Polisen står nu inför den svåra utmaningen att säkerställa förundersökningsledarkompetensen även på lång sikt. Den nationella utbildningen behöver kompletteras för att säkerställa att förundersökningsledarna får tillräcklig kompetens för att kunna pröva förutsättningarna för förundersökningsbegränsning. Den som är ämnesansvarig för utbildningen menar att den teoretiska delen behöver förlängas med ca för att ge tillräcklig kunskap om förundersökningsbegränsning. Den bedömningen förefaller rimlig. Utredningen har redan diskuterat behovet av att förlänga den praktiska delen av förundersökningsledarutbildningen. Det är lämpligt att anger vad praktikperioden ska innehålla och vilka mål som ska uppnås. Det är t.ex. nödvändigt att inte bara ge förundersökningsledarna teoretisk kunskap om bestämmelserna om förundersökningsbegränsning, utan även praktisk till- Polisens rätt att besluta om förundersökningsbegränsning Det bör kunna ske inom ramen för praktiken hos åklagare. Utredningen föreslår att kompletterar den nationella förundersökningsledarutbildningen med teoretiskt och praktiskt innehåll för att ge förundersökningsledarna tillräckligt med kunskap om tillämpningen av bestämmelserna om förundersökningsbegränsning. bör även möjliggöra för de poliser som redan har genomgått den nationella förundersökningsledarutbildningen att få motsvarande kompetens. När polismyndigheterna identifierar förundersökningar i vilka det kan bli fråga om förundersökningsbegränsning, ska de överlämna utredningen till åklagare för beslut. sker det i relativt liten utsträckning, med konsekvensen att många beslut om åtalsunderlåtelse och förundersökningsbegränsning fattas först efter det att polisen har utrett färdigt händelsen. Utredningen har då varit förgäves. En av orsakerna till att Polisen inte hanterar dessa förundersökningar på ett effektivt sätt är att polismyndigheterna inte får besluta om förundersökningsbegränsning. Utredningen föreslår att Polisen får rätt att besluta om förundersökningsbegränsning. Utredningen har övervägt både att ge polismyndigheten full behörighet att besluta om förundersökningsbegränsning och en mer avgränsad behörighet. Med beaktande av effektivitets- och rättssäkerhetsskäl anser utredningen att behörigheten ska vara begränsad till bötesfallet, samtidighetsfallet och vårdfallet samt särskild åtalsprövning. Utredningen föreslår att utfärdar föreskrifter och allmänna råd om förundersökningsbegränsning. Inom Polisen finns inte tillräcklig kompetens att besluta om förundersökningsbegränsning. Detta är en fråga som polismyndigheterna måste beakta när beslutsrätten delegeras till enskilda befattningshavare. De förundersökningsledare som ska ha rätt att besluta om förundersökningsbegränsning ska ha genomgått relevant utbildning och ha erforderlig erfarenhet. Utredningen föreslår att den nationella förundersökningsledarutbildningen kompletteras med ytterligare avsnitt om förundersökningsbegränsning. Därutöver bör styrning av de praktiska momenten öka. Polisens rätt att besluta om förundersökningsbegränsning göra för de poliser som redan har genomgått den nationella förundersökningsledarutbildningen att få tillräcklig kompetens om bestämmelserna om förundersökningsbegränsning. Disproportionsfallet används i mycket liten omfattning. finns det ett stort behov av att kunna göra processekonomiska bedömningar bland de många brott som anmäls, när det inte finns förutsättningar att utreda dem. Enligt direktiven kan utredningen lämna förslag till författningsändringar om de bedöms befogade för att uppdraget ska kunna genomföras på ett fullgott sätt. Utredningen anser därför att det i det här sammanhanget finns anledning att diskutera förutsättningarna för att tillämpa disproportionsfallet. Det s.k. disproportionsfallet innebär att åklagare kan besluta att inte inleda eller lägga ned en inledd förundersökning om fortsatt utredning skulle kräva kostnader som inte står i rimligt förhållande till sakens betydelse och det dessutom kan antas att brottet i händelse av lagföring inte skulle leda till någon svårare påföljd än böter. Bestämmelsen återfinns i 23 kap. 4 a § första stycket 1 RB. Motivet för disproportionsfallet är enbart processekonomiskt och tar sikte på situationer på sådana situationer där det råder disproportion mellan utredningskostnaderna och sakens betydelsen. Disproportionsfallet ska användas restriktivt. Bestämmelsen får enbart användas i de fall där straffvärdet inte är högre än böter. Vidare kan bestämmelsen endast användas när det för bedömningen i det enskilda fallet av brottslighet, som normalt är relativt okomplicerad, krävs omfattande och kvalificerad utredning. Det skall alltså vara fråga om insatser som lagstiftaren normalt inte har förutsett för att utreda den aktuella typen av brottslighet. Disproportionsfallet är i första hand avsett för brottsutredningar som har samband med invecklade jorddelnings- eller grannelagsrättsliga förhållanden. 1981/82:42, s. 33 f.). Skäl som talar emot en nedläggning kan vara angelägenheten ur allmän synpunkt att genom ett domstolsavgörande undanröja ett osäkert rättsläge. Även hänsynen till målsägarens ställning kan i vissa fall tala för att undersökningen ska bedrivas vidare (RåR 2008:2, s. 43). Enligt 10 § åklagarförordningen (2004:1265) är det bara riksåklagaren, vice riksåklagaren, överåklagare, vice överåklagare, chefsåklagare och vice chefsåklagare som får besluta om förundersökningsbegränsning enligt disproportionsfallet. Utredningens bedömning: De begränsade möjligheterna att använda disproportionsfallet är inte tillräckliga för att effektivt kunna hantera situationer, som i huvudsak har sin grund i civilrättsliga förhållanden. Tillämpningsområdet för disproportionsfallet är snävt. Enligt förarbetena ska disproportionsfallet som huvudregel ta sin utgångspunkt i ett bakomliggande civilrättsligt förhållande, t.ex. avseende jorddelning, eller i en tvist mellan grannar. Disproportionsfallet kan dock även tillämpas vid brottslighet som inte direkt är knuten till den civilrättsliga tvisten, men där denna finns i bakgrunden. I förarbetena nämns t.ex. markintrång, vissa fall av egenmäktigt förfarande, olovligt fiske och olovlig jakt. De brott där disproportionsfallet kan komma att användas är dock i praktiken få, eftersom straffvärdet inte får överstiga böter. Även bland brott med lindriga straffvärden är tillämpningsområdet relativt litet eftersom syftet med regeln är att den endast ska användas vid brottmål som normalt är av relativt okomplicerad natur, men som i det enskilda fallet kräver en omfattande eller kvalificerad utredning. Det ska vara fråga om insatser som lagstiftaren inte rimligen kan ha förutsett vara behövliga för att utreda brottet i fråga. Avsikten med disproportionsfallet är inte att i praktiken avkriminalisera vissa svårutredda brott (SOU 1992:61, s. 187). Till exempel kan dispro- portionsfallet inte användas vid brott som rör upphovsrätt, näringsrätt, arbetsmiljö eller patenträtt.1 Bland de situationer som inte faller inom disproportionsfallets ramar finns ett antal fall som är relativt vanliga. förekommer det, som en konsekvens av en civilrättslig tvist om en affärsrörelse, ett arv eller vid en skilsmässa, att en part anmäler den andra för brott. Det kan vara fråga om anmälningar som faller inom ramen för dagens disproportionsfallet, t.ex. egenmäktigt förfarande. Lika vanligt kan det röra sig om anmälningar om t.ex. stöld, förskingring eller bedrägeri avseende föremål som parterna har slutit ett civilrättsligt avtal kring. Inte sällan är det bakomliggande avtalsinnehållet oklart eller inte definierat, eftersom det är muntligt eller underförstått. Det kan exempelvis avse en tvist mellan före detta makar om vissa saker har köpts tillsammans eller var för sig. I de allra flesta fall leder dessa inte förundersökningar någonstans, eftersom det saknas bevisning. Utredningarna är ofta både omfattande och komplicerade, innan förundersökningen kan läggas ned. Anledningen till att förundersökningarna blir besvärliga är i de flesta fall att det civilrättsliga avtalet har varit otydligt, att det saknas bevisning och att parterna ofta riktar anmälningar och motanmälningar mot varandra. Det grundläggande problemet i dessa fall är således inte huruvida det har begåtts brott, utan det förevarande civilrättsliga förhållandet. Beroende på hur anmälaren har formulerat anklagelserna och vilket brott som påstås, finns det en stor risk att polis och åklagare fastnar i att utröna eventuella avtalsbrott och s.k. okynnesanmälningar snarare än att utreda brott. Trots att polis och åklagare redan i förväg kan bedöma att många av dessa brott inte kommer att kunna upp, saknas det förutsättningar i dagens regelverk att hantera dessa utredningar på ett effektivt sätt. Enligt statistik används disproportionsfallet endast i mycket liten omfattning. tillämpades disproportionsfallet 25 gånger, endast 6 gånger, 7 gånger 1 I doktrinen har framhållits att det är vanligt att disproportionsfallet används när en person misstänks för olika skattebrott, t.ex. brott som omfattar både mervärdesskatt och inkomstskatt. Ett skattebrott avseende inkomstskatt är i normalfallet mer svårutrett än ett som rör mervärdesskatt. Utredningen konstaterar att det beskrivna fallet är ett exempel på en situation där det i vissa fall förekommer att åklagaren beslutar om förundersökningsbegränsning. En sådan förundersökningsbegränsning sker dock enligt samtidighetsfallet enligt 23 kap. 4 a § första stycket p. 1 RB jämlikt 20 kap. 7 § första stycket p. Straffvärdet för skattebrott är som regel fängelse, dvs. disproportionsfallet är inte tillämpligt (Jfr , s. 470 f.). och 14 gånger. ökade det sammanlagda antalet beslut om förundersökningsbegränsning de åren från ca 29 000 till ca 41 000. En anledning till att antalet tillfällen då disproportionsfallet har använts är att så lågt är den begränsade delegationen. Detta återkommer utredningen till i kapitel 8. Med utgångspunkt i vad som har framförts till utredningen av åklagare är dock de huvudsakliga anledningarna att det inte är helt tydligt vid vilka förutsättningar disproportionsfallet kan komma i fråga och att tilllämpningsområdet för den nuvarande bestämmelsen är alltför snävt. Utredningens förslag: I bestämmelsen om disproportionsfallet ska framgå att brottet hör samman med ett underliggande rättsförhållande och att den processekonomiska bedömningen ska ta sin utgångspunkt i om det är rimligt att utreda det rättsförhållandet. Den nuvarande lagbestämmelsen kan tillämpas i de fall då fortsatt utredning skulle kräva kostnader som inte står i rimligt förhållande till sakens betydelse och det dessutom kan antas att brottet i händelse av lagföring inte skulle leda till någon svårare påföljd än böter. Bestämmelsen som sådan förefaller således vara tillämplig i alla fall där det råder disproportion mellan utredningskostnaderna och sakens betydelse, så länge som det är fråga om s.k. bötesbrott. I förarbetena framgår det dock att de oproportionellt stora utredningskostnaderna som huvudregel ska vara knutna till ett bakomliggande civilrättsligt förhållande, t.ex. avseende jorddelning, eller i en tvist mellan grannar. Det förefaller som att det finns en viss osäkerhet hos de åklagare som ska tillämpa bestämmelsen om innebörden av disproportionsfallet, vilket bidrar till att det används i så liten utsträckning. Det är därför lämpligt att förtydliga i vilka fall bestämmelsen kan tillämpas. Detta behov förstärks av att utredningen i kapitel 8 kommer föreslå att alla åklagare ska bli behöriga att fatta beslut avseende disproportionsfallet. är enbart åklagare i chefsställning behöriga att fatta dessa beslut. En ökad tydlighet skapar bättre förutsättningar för en mer frekvent tillämpning i de fall som regeln ska träffa. Utredningen föreslår därför att regeln uttryckligen ska ange ett krav på att det aktuella brottet hör samman med ett underliggande rättsförhållande. Avsikten är att inte mer än nödvändigt belasta resurserna för brottsutredningar med frågor som i första hand har karaktären av att vara civilrättsliga. Det är inte rimligt att de brottsutredande resurserna viks åt att lösa tvister, som i andra fall än där parterna använder anmälningar om brott som ett påtryckningsmedel ska lösas av dem själva. Enligt de nuvarande förarbetena har det funnits ett visst utrymme att använda disproportionsfallet även i andra fall än där det finns en civilrättslig problematik i grunden, men i praktisk tillämpning förefaller det inte som att det finns ett sådant behov. Utredningen anser att det snäva tillämpningsområdet som bestämmelsen redan har och som kommer till uttryck i författningstexten, möjliggör för att utvidga disproportionsfallet till att omfatta brott med ett högre straffvärde än böter. Utredningens förslag: Disproportionsfallet ska kunna tillämpas om det med hänsyn till omständigheterna kan antas att brottets straffvärde inte överstiger fängelse . Disproportionsfallet är tillämpligt i situationer där utredningen inte sällan tänkas bli synnerligen omfattande och tidskrävande. Det kan t.ex. vara fråga om påståenden om tillgreppsbrott vid en skilsmässa eller ett dödsfall där utredningen kring ägarförhållandena är resurskrävande. måste t.o.m. teknisk expertis kopplas in för att utreda de olika förhållandena. Så kan även vara fallet vid en del granntvister eller vid konflikter kring olika affärsuppgörelser. Anklagelserna om brott sker i många fall enbart som slagträn inom ramen för den underliggande tvisten. En anmälan om brott följs inte sällan av en motanmälan från den andra parten. För det mesta är den bakomliggande konflikten uppenbar för de brottsutredande myndigheterna redan från början. Eftersom tilllämpningsområdet för disproportionsfallet är så snävt krävs det dock som regel ett antal utredningsåtgärder innan det finns tillräckliga skäl att lägga ned förundersökningen. föreslog i sitt betänkande Ett reformerat åklagarväsende (SOU 1992:61) en utvidgning av disproportionsfallet, så att den också omfattade brott som i händelse av lagföring inte skulle leda till svårare påföljd än villkorlig dom eller skyddstillsyn. Regeringen ansåg dock att den föreslagna utvidgningen var långtgående och omfattande brott med ett inte obetydligt straffvärde. Regeln skulle vidare medföra bl.a. att åklagare skulle behöva tillämpa påföljds- och straffmätningsreglerna i 29 och 30 kap. , BrB och detta i ett läge då någon utredning om brottet eller den misstänka personen inte hade genomförts. Flera remissinstanser hade avstyrkt förslaget på de anförda grunderna. Regeringen angav att man hade uppfattningen att fördelarna med förslaget inte uppvägde dess nackdelar (prop. 1994/95:23, s. 95 f.). Som utredningen har berört är dock tillämpningsområdet för disproportionsfallet snävt p.g.a. flera olika sammanlagda och begränsande faktorer, där straffvärdet enbart utgör en del. En viktig förutsättning är att åklagaren ska göra en avvägning mellan sakens betydelse och utredningskostnaderna. Inom ramen för vad som är sakens betydelse ska göra en helhetsbedömning av bl.a. de motstående intressen som kan finnas mellan den misstänkte gärningsmannen och målsägaren, det allmänna intresset och t.ex. möjligheterna att lösa den uppkomna situationen på något annat sätt än inom ramen för en brottsutredning. Även inom en avtalsförbindelse kan man tänka sig att saken, t.ex. från allmän synpunkt, har så stor vikt att en brottsutredning är påkallad. Att det ska ske en helhetsbedömning av sakens betydelse medför dock att ett enskilt intresse inte tillåts väga lika tungt som om detta vore ett självständigt kriterium. En helhetsbedömning kan inte göras om inte åklagaren har en ganska god bild av omständigheterna. Det innebär att disproportionsfallet i princip endast är tillämpligt i uppenbara fall. I de fall där det inte från början framstår som klart att disproportionsfallet kan användas måste förundersökningen inledas och vissa utredningsåtgärder vidtas. Om dessa ger för handen att utredningen måste fördjupas uppkommer frågan om hur betydelsefull saken är, samt om disproportionsfallet kan tillämpas. Ju fler utredningsåtgärder som redan har vidtagits och ju färre som därmed återstår, desto mindre är utrymmet att lägga ned förundersökningen. Om disproportionsfallet ska kunna tillämpas är det viktigt att åklagaren har möjlighet att bedöma vilken påföljd som kan komma i fråga. Ett inte obetydligt antal av de brott där det finns en disproportion mellan sakens betydelse och de befarade utredningskostnaderna har ett straffvärde som är högre än böter. Det gäller t.ex. påstådda stölder eller bedrägerier inom ramen för civilrättsliga tvister eller andra förhållanden där parterna känner varandra. Redan nu kan förundersökningsbegränsning och åtalsunderlåtelse ske när straffvärdet uppgår till villkorlig dom, enligt bestämmelserna i 20 kap. 7 § första stycket 3 och 23 kap. 4 a § första stycket 2 RB, medan disproportionsfallet endast är tillämpligt vid bötesbrott. Det är utredningens åsikt att det är rimligt att utvidga disproportionsfallet till att omfatta fler brott än . Därigenom får åklagaren möjlighet att tillämpa disproportionsfallet avseende de påstådda brott som vanligast förekommer i spåren av den typen av civilrättsliga konflikter som det här är fråga om. Det gäller t.ex. påståenden om att den ena parten har stulit något av den andra, att det har förekommit förskingringar och bedrägerier, att saker har lånats utan lov samt att saker har förstörts. Stöld, bedrägeri och förskingring av normalgraden, olovligt förfogande och olovligt brukande samt (grov) skadegörelse har ett högre straffvärde än böter. Ett alternativ är att utforma en sådan utvidgning är att ta utgångspunkt i vilken påföljd som kan komma i fråga, så som tidigare t.ex. har diskuterats av i dess betänkande Ett reformerat åklagarväsende (SOU 1992:61). När frågan om disproportionsfallet aktualiseras finns som regel en beskrivning av brottet och i de flesta fall en utpekad gärningsman, eftersom konflikten har sin grund i ett partsförhållande mellan målsägaren och den utpekade gärningsmannen. Om disproportionsfallet ska omfatta de vanligaste påstådda brotten bör således tillämpningsområdet utsträckas till fler fall skulle en möjlig utvidgning t.ex. vara att låta fallet omfatta situationer då det inte finns anledning att döma till annan påföljd än böter, fängelse , villkorlig dom eller skyddstillsyn eller sådana påföljder i förening. En sådan regel kräver dock en viss utredning kring den utpekade gärningsmannens person, bl.a. med avseende på tidigare brottslighet och eventuellt vårdbehov. Ett annat alternativ är att utvidga tillämpningsområdet med utgångspunkt i de anmälda brottens straffvärde. Vid en sådan straffvärdesprövning ska åklagaren beakta de straffvärdehöjande och straffvärdelindrande omständigheter enligt 29 kap. BrB i den mån de är kända. En sådan lösning ger utrymme för att tidigare ta ställning till om förundersökningsbegränsning ska ske, än om prövningen ska ta sin utgångspunkt i vilken som är den förväntade påföljden. En lämplig begränsning bör vara att förundersökningsbegränsning enligt disproportionsfallet inte bör omfatta brott med högre straffvärde än tre månaders fängelse. Sammantaget anser utredningen att de brottsutredande myndigheterna med bibehållet fokus ska lägga tid på anmälningar som gäller brottslighet som har betydelse för den upplevda tryggheten i samhället och därför bör disproportionsfallet kunna utvidgas. Utredningen föreslår att disproportionsfallet ska kunna tillämpas om det med hänsyn till omständigheterna kan antas att brottets straffvärde inte överstiger fängelse . Utredningen anser att disproportionsfallet bör förtydligas och utvidgas för att utöka möjligheten att lägga ned en förundersökning efter en processekonomisk bedömning. Den möjlighet som finns att tillämpa disproportionsfallet omfattar enbart bötesbrott. Denna begränsning tvingar de brottsutredande myndigheterna att lägga resurser på att utreda situationer som bättre kunde hanteras på annat sätt, eller som aldrig skulle ha uppkommit om inte möjligheten att få till stånd en brottsutredning hade funnits. Utredningen föreslår således att disproportionsfallet ska kunna tillämpas om det med hänsyn till omständigheterna kan antas att brottets straffvärde inte överstiger fängelse och brottet hör samman med ett bakomliggande rättsförhållande där målsägaren och den utpekade gärningsmannen företräder två olika sidor. 8Åklagarens rätt att besluta om förundersökningsbegränsning Enligt direktiven står det utredningen fritt att lämna närliggande förslag till författningsändringar om de bedöms befogade för att uppdraget ska kunna genomföras på ett fullgott sätt.