sou · GXB383d2 · 2010-01-01 00:00:00 — PM 5 Global miljöpåverkan från svensk konsumtion Framväxten av arbetsprogram och mått för hållbar konsumtion och produktion ....................................... 2.1 Ekologiska fotavtryck ................................................ 2.1.1 WWF kombinerar bl.a. ekologiska fot- avtryck och Human Development Index.....139 2.1.2Beräkningsverktyg för ekologiska fotavtryck 2.1.3 EU och EEA relaterar fotavtryck till Förslag om ett 17:e miljökvalitetsmål ....................... 2.3.1 Miljöförbundet Jordens Vänners förslag till nytt miljökvalitetsmål .............................. 2.3.2 Miljöförbundet Jordens Vänners förslag till delmål under det föreslagna nya 2.4SCB tar fram miljö- och hållbarhetsrelaterad Europeiskt arbete kring metodfrågor – EIPOT ....... 2.6Naturvårdsverket redovisar data om konsumtion Samstämmighet om utredningsbehov ....................... PM 5 Global miljöpåverkan från svensk konsumtion 3.2.1 Vad ska uppnås med att synliggöra den globala miljöpåverkan i miljömåls- 3.2.2 På vilket sätt ska den globala miljö- påverkan införlivas i det befintliga 3.2.3 På vilket sätt ska den globala miljö- påverkan mätas och följas upp?.................... PM 5 Global miljöpåverkan från svensk konsumtion Inom EU pågår arbete med att synliggöra samt ta fram data och beräkningar av konsumtionens globala påverkan. , och () bör i samråd följa och i relevanta fall delta i detta arbete som utgångspunkt för en diskussion om hur den globala miljöpåverkan av svensk konsumtion av varor och tjänster kan mätas inom det svenska miljömålssystemet. anser i sin utvärdering av miljömålen att det svenska miljöarbetet behöver ta hänsyn till miljö- påverkan i andra länder. Styrmedel och åtgärder måste utformas på ett sådant sätt att inte exporterar miljöproblem, och detta måste göras tydligare än i miljöpolitiken. Även Naturvårds- verket anser2 att ett arbete bör påbörjas för att klargöra hur varor och tjänster som importerar påverkar miljön i ursprungs- länderna och globalt, samt hur denna fråga ska hanteras inom ramen för miljömålssystemet. menar att ett nytt grundläggande värde, en internationell dimension, skulle kunna föras in i miljömålssystemet. har däremot inte tagit ställning till hur detta bör göras och föreslår därför att regeringen utreder hur miljömålens internationella koppling kan synliggöras och införlivas i miljömålssystemet. I det följande redovisas några olika sätt att beräkna konsum- tionens miljöpåverkan på global nivå. Ett antal idéer diskuteras beträffande hur den svenska konsumtionens globala miljöpåverkan skulle kunna synliggöras i miljömålssystemet. Slutligen lämnar utredningen ett förslag om hur arbetet bör drivas vidare. Föreliggande promemoria utgör underlagsmaterial till utred- ningens betänkande kapitel 3. I promemorians kapitel 2 redovisas ett antal arbetsprogram och mått för hållbar konsumtion och produktion. I kapitel 3 presenteras utredningens överväganden om hur arbetet med att mäta och följa upp den svenska konsumtionens globala miljöpåverkan bör drivas vidare. 1Miljömålsrådet, 2008. PM 5 Global miljöpåverkan från svensk konsumtion 2Framväxten av arbetsprogram och mått för hållbar konsumtion och produktion Intresset för att synliggöra och beräkna konsumtionens miljö- påverkan på global och nationell nivå har inom forskningen funnits åtminstone , men det är först mot slutet av första decenniet som frågan börjat uppmärksammas på politisk nivå. etablerades den s.k. Marrakechprocessen. Ett första internationellt expertmöte hölls i , , om åtgärder för hållbar konsumtion och produktion (SCP, Sustainable Consumption and Production) och för att utveckla ett tioårigt ramverk av program om hållbar konsumtion och produktion. Beslutet om att utveckla ett ramverk fattades av länderna året innan vid världstoppmötet om hållbar utveckling i . Marrakechprocessen leds av (United Nations Environment Programme3) och UNDESA (nomic and Social Affairs). Processen innebär i korthet att identifiera behov och prioriteringar för hållbar konsumtion och produktion och för vad som bör ingå i ramverket utveckla regionala strategier och identifiera mekanismer för implementering genomföra konkreta program och projekt. Arbetet med ramverket har varit och är fortfarande mycket aktivt. Förutom att ett stort antal möten hållits i samtliga regioner har också ett antal arbetsgrupper ledda av olika europeiska länder ansvarat för olika frågor som är viktiga för hållbar konsumtion och produktion. Till exempel leds gruppen Hållbara livsstilar av . Arbetsgruppernas resultat ska arbetas in i ramverket. En rådgivande kommitté, , stödjer och i deras skrivarbete. I kommittén ingår representanter från alla regioner, för intresseorganisationer och näringslivet samt för de internationella arbetsgrupperna. förväntas antas vid FN:s kommission för hållbar utvecklings (CSD, Commission for Sustainable Development) möte . Därefter tar en ny fas vid, 3 United Nations Environment Programme, 2009. PM 5 Global miljöpåverkan från svensk konsumtion nämligen att implementera ramverket. Regeringarna i alla länder är ansvariga för att genomföra ramverket, som ska gälla . Även inom och EU har kopplingen till produkternas klimat- och miljöpåverkan diskuterats. Exempel på det är EU:s integrerade produktpolitik (IPP), som är inriktad på att minska produkternas miljöpåverkan var i världen den än sker.4 Ytterligare steg tas i för hållbar konsumtion och produk- tion samt en hållbar industripolitik5, som presenterades 2008. Inför , då ska presenteras och diskuteras, kommer handlingsplanen att användas som utgångs- punkt för EU:s ståndpunkter i frågan. Det finns försök att skapa heltäckande mått på hur människors konsumtion i olika regioner påverkar jordens resurser. Två av dem är Ekologiska fotavtryck och Rättvist miljöutrymme. De omfattar fler påverkansområden än koldioxid, och de tar hänsyn till handeln.6 Ekologiska fotavtryck och Rättvist miljöutrymme, som tagits fram av ideella organisationer, har fått genomslag bl.a. därför att ramarna för vad som kan anses hållbart har tydliggjorts. Måtten anses vara användbara vid diskussioner om globala förhållanden mellan länder. Modellerna ger dock inga besked om vad som bör göras för att påverka förhållandena. Modellerna kan också vara svåra att använda på politisk nivå därför att siffrorna är trögrörliga och inte ändrar sig på grund av enskilda nationella åtgärder. Inom EU pågår arbete både kring de ekologiska fotavtrycken, och om metodfrågor för att beräkna och beskriva den globala miljöpåverkan som orsakas av varor och tjänster. Det analytiska verktyget ekologiska fotavtryck har utvecklats av bl.a. och professor . Ursprungligen kallade de båda forskarna verktyget för appropriate carrying capacity men för att göra det mer lättillgängligt lanserade de 1996 det utvecklade begreppet ekologiska fotavtryck i boken 4Naturvårdsverket, 2008. 5KOM (2008) 397. 6Miljövårdsberedningen, 2007. 7För närvarande verksam vid i , : 8För närvarande verksam vid , . PM 5 Global miljöpåverkan från svensk konsumtion Our Ecological Footprint: Reducing Human Impact on the Earth9. är begreppet ekologiska fotavtryck väl förankrat i litteratur och tankegångar inom ramen för t.ex. hållbar utveckling, ekologiskt hållbar utveckling och miljöekonomi. Ekologiska fotavtryck är ett mått på hur mycket av jordens biologiskt produktiva yta människan tar i anspråk för att upprätt- hålla konsumtionen av varor och tjänster. Det ekologiska fot- avtrycket motsvarar alltså den biologiskt produktiva jordyta som behövs för att varan eller tjänsten ska kunna produceras och distribueras samt för att absorbera det avfall som bildas. I beräk- ningarna ingår odlings- och betesmark, skog, bebyggd yta, fiske- vatten och de ytor som skulle behövas för att absorbera koldioxid- utsläppen. Den enhet som används är globalhektar (gbh), dvs. en hektar med den genomsnittliga globala biologiska produktiviteten. För att kunna jämföra olika länders ekologiska fotavtryck anger man ytan i gbh/capita. Delar man upp jordens biologiskt produk- tiva yta på antalet människor på jorden får var och en tillgång till 2,1 globalhektar. Detta kan jämföras med de 5,1 globalhektar varje svensk i genomsnitt behöver för att upprätthålla sin konsumtion. Det innebär att är bland de tjugo nationer i världen som tar störst plats per capita.10,11,12 Det ekologiska fotavtrycket uttrycks ibland i antal planeter. Om alla människor på jorden skulle få samma konsumtions- och levnadsvanor som vi svenskar, skulle det med detta beräkningssätt och givet dagens teknik behövas nästan tre jordklot. Om alla skulle få samma levnadsvanor som i , skulle det behövas fem jord- klot.13,14 Enligt beräkningar av det ekologiska fotavtrycket passerade människans efterfrågan världens biologiska produktions- och absorptionskapacitet15 (biokapacitet) . har efterfrågan fortsatt att öka till ett nuvarande globalt eko- logiskt underskott av resurser som innebär att dagens konsumtion överskrider jordens biokapacitet . När det euro- peiska fotavtrycket mättes befanns den tillgängliga biokapaciteten ungefärligen sammanfalla med fotavtrycket. 9Rees , E., Wackernagel, , 1996. 11Miljövårdsberedningen, 2007. 12WWF , 2008. 14Miljövårdsberedningen, 2007. 15Biologisk kapacitet (biokapacitet) används här i betydelsen att producera biomassa och absorbera utsläpp från t.ex. fossilbränsleanvändning. PM 5 Global miljöpåverkan från svensk konsumtion betyder alltså att tillgängliga biokapacitet var ungefär lika stora som befolkningens efterfrågan. har fotavtrycket fördubblats, medan biokapaciteten varit i stort sett oförändrad. Det innebär att efterfrågan är dubbelt så stor som den tillgängliga biokapaciteten. Det ekologiska under- skottet mellan tillgång och efterfrågan (skillnaden mellan fot- avtryck och den biologiska produktions- och absorptionskapa- citeten) i , upprätthålls genom import av varor och tjänster från andra länder, och genom export av avfall inklusive kol- dioxid.16,17,18 Det finns kritik mot ekologiska fotavtryck som mått. Vissa anser att måtten överskattar människans krav och underskattar naturens kapacitet, medan andra hävdar motsatsen. Somliga aktörer anser att fotavtrycken inte bör räknas till riktig statistik eftersom de innehåller värderingar som t.ex. att utsläpp översätts till areal.19 De ekologiska fotavtrycken pekar varken ut någon speciell miljöpåverkan eller utvärderar de sociala och ekonomiska aspekter- na av hållbarhetsbegreppet. Fotavtrycken kan heller inte användas för att beskriva konsumtion av resurser eller avyttring av avfall som naturen inte kan absorbera, t.ex. mineraler, tungmetaller, radio- aktivt avfall och långlivade organiska ämnen.20 Om ett etablerat statistikinstitut skulle få i uppdrag att ta fram siffror över de ekologiska fotavtrycken i ett visst land skulle det sannolikt först behöva utreda hur landets konsumtion påverkar markanvändningen i andra länder. Med hjälp av den informationen skulle beräkningar kunna göras av t.ex. hur stor global areal mark som tagits i anspråk för det landets konsumtion . 2.1.1WWF kombinerar bl.a. ekologiska fotavtryck och Human Development Index har Världsnaturfonden (WWF) gjort jämförelser mellan de ekologiska fotavtrycken och olika typer av statistik som t.ex. den europeiska bruttonationalprodukten, Living Planet och FN:s Human Development Index (HDI). 16Miljövårdsberedningen, 2007. 17WWF European Policy Office (EPO), 2007. 18WWF , 2008. 19Miljövårdsberedningen, 2007. PM 5 Global miljöpåverkan från svensk konsumtion de ekologiska fotavtrycken i relation till EU:s bruttonational- produkt och befolkningstillväxt visar att bruttonational- produkt nästan trefaldigats och att fotavtrycken har mer än fördubblats, trots att befolkningsökningen varit jämförelsevis måttlig och biokapaciteten varit i stort sett oförändrad.21 Enligt WWF överskrider människans globala eko- logiska fotavtryck jordens biologiska produktionskapacitet , och om trenden fortsätter kommer det att behövas två jordklot för att få fram alla resurser och absorbera koldioxidutsläpp. Den allt större ekologiska obalansen mellan minskande tillgång och ökande efterfrågan på planetens biologiska kapacitet riskerar att leda till sönderfallande ekosystem, gifter och avfall som lagras i luft, på land och i vatten, avskogning, vattenbrist, klimatförändringar, förlust av biologisk mångfald och i förlängningen hot mot utvecklingen av människans välfärd. Men WWF menar att det inte är för sent att förhindra att en oåterkallelig ekologisk tillbakagång sker. WWF föreslår ett grepp där utmaningen att minska fotavtrycket delas upp i olika nyckel- områden inom vilka vi behöver ändra vår livsstil och ekonomi i mer hållbar riktning. Analysen av dessa nyckelområden gör det möjligt att identifiera olika bidragande problemfaktorer som leder i fel riktning samt föreslå lösningar. WWF delar in världens länder i ekologiskt skuldsatta22 och ekologiska fordringsägare23.24 Mer än tre fjärdedelar av invånarna på jorden bor i länder som är ekologiskt skuldsatta. Skuldsatta länder har ett fotavtryck som är större än deras biokapacitet, dvs. deras konsumtion är större än deras ekologiska tillgångar. Reste- rande länder är fordringsägare och har ett fotavtryck som är mindre än deras biokapacitet, dvs. landets konsumtion är mindre än deras ekologiska tillgångar. Det innebär att merparten av världens befolk- ning har en livsstil och en ekonomisk tillväxt som bärs upp genom förbrukning av ekologiska tjänster i andra delar av världen. WWF konstaterar att världens beslutsfattare har en mycket betydande utmaning framför sig när det gäller att forma en politik som inne- bär att de mänskliga behoven som helhet tillfredsställs på ett sådant sätt att de ekologiska ramarna inte överskrids. För att förtydliga de globala utmaningarna kombinerar WWF bl.a. FN:s utvecklings- 21WWF European Policy Office (EPO), 2007. 24WWF, 2008. PM 5 Global miljöpåverkan från svensk konsumtion programs (UNDP) Human Development Index (HDI) som indikator för människans välfärd med de ekologiska fotavtrycken som mått på efterfrågan av resurser (biokapacitet). Med utgångs- punkt i dessa anger WWF riktlinjer för vad som anses vara minimi- kriterier för hållbar utveckling.25,26 Eftersom brist på vatten är ett ökande problem i många delar av världen har WWF också tagit fram ett speciellt vattenfotavtryck27.28 Det illustrerar den efterfrågan på nationella, regionala eller globala vattenresurser som kommer av konsumtion av varor och tjänster. WWF använder ibland också ett koldioxidfotavtryck för att särskilt fokusera på de koldioxidutsläpp som konsumtionen orsakar. I samband med Living Planet 2008 presenterar organisationen även en klimatmodell (Model) där utmaningen att minska de globala koldioxidutsläppen delas upp i olika nyckelområden som behöver åtgärdas för att komma till rätta med den växande efterfrågan på energitjänster som de globala koldioxidutsläppen minskas radikalt. 2.1.2Beräkningsverktyg för ekologiska fotavtryck På europeisk nivå startade ett treårigt EU-projekt kallat : Europe, som handlar om att bygga ett program för resurs- och energianalys, Reap (Resources and Energy Analysis Programme), för hela EU. Reap är en mjukvara med två basfunktioner som kan beräkna fotavtryck såväl på kom- mun- och länsnivå som på nationell nivå. Den ena, Reap baseline, kan användas för att beräkna miljöbelastningen av befolkningens konsumtion av varor och tjänster, uttryckt i ett urval av konsum- tionsbaserade indikatorer, bl.a. koldioxidfotavtrycket och det ekologiska fotavtrycket. Den andra funktionen, Reap scenario manager, besvarar frågan Vad händer om ?. Den används för att bedöma hur olika politiska beslut och förändringar i konsumen- ternas agerande kan påverka den globala miljöbelastningen från befolkningens fotavtryck. Projektet koordineras av WWF i Stor- (WWF-UK) och involverar flera europeiska forsknings- institut, bl.a. () 25WWF, 2008. 26WWF European Policy Office (EPO), 2007. 27WWF , 2008. 28WWF, 2008. PM 5 Global miljöpåverkan från svensk konsumtion och (). I är SEI () och WWF involverade i att utveckla Reap för i samordning med det europeiska pro- jektet. 2.1.3EU och EEA relaterar fotavtryck till hållbarhetsindikatorer På uppdrag av arbetar Europeiska miljöbyrån (, EEA) med att analysera de ekologiska fotavtryckens relation till olika hållbarhetsindikatorer. Ett antal aktörer är inbjudna att bidra till arbetet. En vägvisare (roadmap29) ska tas fram som utgångspunkt för en grupp indika- torer. Vägvisaren ska vara en kortfattad indikatorbaserad bedöm- ning som till slutet av 2009 ska kunna stödja fyra processer, bl.a. arbete med en resursstrategi30, och med att ta fram en utvecklad indikator med utgångspunkt i brutto- nationalprodukt31, dvs. värdet av alla varor och tjänster i samhället. EEA lyfter även fram FN:s Human development index (HDI) och Human well-being index som viktiga verktyg för att mäta framsteg inom mänsklig välfärd som livslängd och hälsa.32 resursstrategi33 syftar till att, i en växande ekonomi, minska negativ miljöpåverkan från användningen av icke förnybara naturresurser34, samt undvika överexploatering av förny- bara resurser. Resursstrategin lyfter fram ekologiska fotavtryck som en av fyra värdefulla indikatorer för att mäta vilka framsteg som görs i resursstrategins anda, och i synnerhet när det gäller att mäta om mänskligheten lever över planetens ekologiska tillgångar, eller ej. De fyra resursindikatorerna är (med sina engelska beteck- ningar): 29European Commission, , . 31GDP (Gross domestic product). 33European Commission, , . PM 5 Global miljöpåverkan från svensk konsumtion Resursindikatorerna omfattar både direkt konsumtion av natur- resurser inom EU och miljöpåverkan orsakad av konsumtion inom EU, var i världen den än uppstår. Ekonomiska indikatorer som BNP var aldrig avsedda att vara uttömmande när det gäller välfärd. En strävan i arbete med en resursstrategi är därför att finna en sammansatt indikator som kan jämföras med den ekonomiska indikatorn BNP (europeisk bruttonationalprodukt), men som till skillnad från BNP ska omfatta globala utmaningar som klimatförändringar, fattigdom, utarmning av naturresurser och hälsa. I syfte att finna sådana metoder har ett arbete kallat Beyond GDP35 inletts inom EU. Det handlar om att utveckla metoderna för att mäta framsteg inom socialt och ekologiskt välbefinnande, och öka kunskapen om hur dessa kan integreras i beslutsfattandet och i den offentliga debatten. I ett meddelande skriver EU- kommissionen att den nu undersöker ekologiska fotavtrycks, kol- dioxidfotavtrycks och andra indikatorers lämplighet för att följa upp den temainriktade strategin om hållbar användning av natur- resurser och handlingsplanen för biologisk mångfald. Eftersom metodiken för sammanställda index och uppgifter nu har utvecklats tillräckligt avser att lägga fram en försöksversion av ett index för miljöbelastning . Detta index kommer att avspegla föroreningar och andra skador på miljön inom EU som underlag för bedömningen av resultaten av miljöskyddsinsatserna. Ett lägre värde för index visar att framsteg gjorts i miljöskyddet. Indexet kommer att omfatta de viktigaste delarna av miljöpolitiken natur och biologisk mångfald avfallsproduktion och resursutnyttjande. I inledningsskedet ska indexet offentliggöras för EU och medlemsstaterna och på avses det, om det visar sig fungera väl, offentliggöras parallellt med BNP. I en rapport från Europeiska miljöbyrån anges att de europeiska hushållens konsumtion har ökat fem gånger snabbare än befolk- Beyond GDP:s webbsida är ett initiativ från , GD Miljö och tillsammans med . 36KOM (2009) 433. PM 5 Global miljöpåverkan från svensk konsumtion Det har gjort att behov av resurser ökat. EEA arbetar på uppdrag från EU-kom- missionen med att undersöka vilka drivkrafter som finns bakom de ohållbara trenderna beträffande resursutnyttjande i , och hur ekonomi interagerar med den globala ekonomin. Arbetet sker med utgångspunkt i de ekologiska fotavtrycken. Poli- tiska strategier och policyer strävar ibland åt olika håll, och hållbar- hetsarbetet går långsamt. för hållbar utveckling37 antogs vid i . Den ekono- miska aspekten i hållbarhetsstrategin är Lissabonstrategin38 , som är inriktad på ekonomisk tillväxt. En genomgång från 200439, gjord av intresseorganisationer, visade att många av de 80 hållbarhetsåtaganden som antogs på Göteborgsmötet varit resultatlösa eller hade gjort mycket små framsteg. Brist på vilja och konkurrerande intressen mellan ekonomi och hållbarhet ansågs ligga bakom det klena resultatet. För att komma till rätta med problemen har Europeiska miljöbyrån tagit fram tre tänkbara scenarier som identifierar ekonomiska och ekologiska risker och möjligheter. Som tillägg finns tolv exempel på hur politiska stra- tegier och policyer kan förhindra ekologiska misstag.40 Under det svenska ordförandeskapet i EU kommer att uppmärksamma hållbarhetsstrategin och den framtida strategin för tillväxt och sysselsättning (Lissabonstrategin). Rättvist miljöutrymme lanserades av den holländska grenen av Friends of the . Begreppet var ett av bidragen till konferensen om hållbar utveckling som hölls i . Idén om rättvist miljöutrymme har två utgångspunkter, dels att alla människor har rätt till jordens naturresurser, dels att uttaget av begränsade naturresurser och utsläppen av föroreningar inte får äventyra ekosystemens produktionsförmåga och den biologiska mångfalden. Med alla människor avses både nu levande och framtida generationer. Det nya med begreppet rättvist miljöutrymme var föreningen mellan en nödvändig miljöanpassning av samhället och ett globalt jämlikhetstänkande. 37En ny reviderad hållbarhetsstrategi antogs av . 38Lissabonstrategin är för tillväxt och sysselsättning. 39Green Eight, 2004. PM 5 Global miljöpåverkan från svensk konsumtion I presenterades begreppet rättvist miljöutrymme av i rapporten om för rättvist miljöutrymme41. Rapporten var en del i ett arbete som gjordes i 29 europeiska länder. Som grund för arbetet med de nationella rapporterna användes en beräkningar som utarbetats av det tyska på uppdrag av Euro- peiska . Om principerna för ett rättvist miljöutrymme skulle genom- föras innebär det enligt en mycket stor omfördelning av materiella resurser från nord till syd. Hur detta skulle kunna gå till har inte beskrivits i de rapporter som har getts ut. anser själva att rättvist miljöutrymme ska ses mer som en idé än som en genomförbar modell för omstrukturering av världssamfundet. Kritik mot begreppet omfattar bl.a. att inget av begreppen rättvist och miljöutrymme kan ges någon exakt definition.42,43 2.3Förslag om ett 17:e miljökvalitetsmål vill lyfta fram att en avgörande dimension av miljöpolitiken saknas, nämligen hur vi ställer om från resursslösande till resurssnål livsstil i nord. Tanken är att jordens resurser ska fördelas mer rättvist mellan alla oss människor som lever på jorden. Därför föreslår förbundet ett nytt 17:e miljö- kvalitetsmål som syftar till att minska svenskarnas miljöpåverkan i andra delar av världen. Målet kallar de för Begränsad miljöpåverkan i andra länder. Förslaget innehåller själva miljökvalitetsmålet samt exempel på hur åtta stycken delmål kan se ut. menar att påverkan i andra länder alternativt skulle kunna avspeglas i miljömålssystemet genom att denna aspekt arbetas in i de 16 befintliga miljökvalitetsmålen där så är relevant, som utgångspunkt för utformning av delmål och åtgärder inom dessa. Ytterligare möjligheter som nämner är att fokusera miljöpåverkan i andra länder som ett grundläggande värde eller en övergripande miljömålsfråga. menar även att indikatorer som mäter miljöpåverkan i andra länder ska ingå i miljömålsuppföljningen.44,45 41Miljöförbundet , 1997. 42Miljövårdsberedningen, 2007. 43Möllersten , 2008. 44Möllersten , 2008. PM 5 Global miljöpåverkan från svensk konsumtion 2.3.1Miljöförbundet förslag till nytt miljökvalitetsmål föreslår att ett 17:e miljökvalitets- mål formuleras enligt följande :