sou · GXB368 · 2010-01-01 00:00:00 — ges insatser även av andra verksam- heter och huvudmän. Den ansvarige socialsekreteraren måste ofta inta en samordnande och pådrivande roll. Eftersom det handlar om barn, ungdomar och familjer i svåra livssituationer är det sällan som utredning och insatser följer givna mallar och förlopp. 44Hollander, A. 2004, s. 104 f. 45Aronsson, K. (red) 2004. 46Aronsson, K. (red) 2004. Den sociala barn- och ungdomsvårdens utveckling ofta oplanerade akuta situationer och förändrade förhållanden. Därför krävs det i arbete ständiga överväganden och möten i olika konstellationer med familjen samt olika utförare för att de samlade insatserna ska bidra till en bättre situation för barnet eller den unge. Den ansvarige socialsekreterarens samord- nande insats kan sammanfattningsvis utgöra en mycket viktig del av det samlade resultatet av insatsen, om förutsättningar ges att ut- veckla kompetens och professionell auktoritet. 3.6.4Ännu ett uppmärksammat fall Uppföljningen av det uppmärksammade fallet Louise47 kan både illustrera problematiken när inte förmår skydda barn och en del av de systemfel som fortfarande finns i barn- och ungdomsvården, trots den positiva utveckling som har beskrivits. Även om problemen i vissa avseenden var specifika i den aktuella kommunen kan mycket generaliseras. I en revisions- rapport hade socialnämnden kritiserats för att ha brustit i sitt ansvar för styrning, ledning, uppföljning och kontroll av verksam- heten. hade vidare riktat allvarlig kritik mot handläggningen, eftersom man bl.a. i flera fall inte hade inlett utredning efter anmälan från polis och skola om allvarliga missför- hållanden. Den rapport som här refereras skulle inte behandla de formella felen utan istället svara på varför felen hade begåtts och lämna förslag till åtgärder. Inledningsvis framgick att inte hade handlagt ärendet enligt gängse rutiner och att personalsituationen var hårt ansträngd. Personalen uppgav att deras vardag präglades av ett ständigt behov av att lösa akuta situationer och att det inte fanns tillräckligt med tid för eftertanke. Nya uppgifter tillkom utan att resurserna ökade. Det saknades nödvändiga rutiner och introduk- tion av nyanställda. Samverkan, både intern och extern, fungerade inte tillfredsställande och det var en bristfällig kommunikation mellan politiker, ledning och personal. De problem som identifierades i det uppmärksammade fallet tycktes, enligt rapporten, till stor del vara generella problem inom barn- och ungdomsvården. Obalansen mellan målen för social- tjänstens arbete och de begränsade möjligheter till ingripande som lagen ger är ett sådant problem. Vidare tenderar den tyngsta och 47 Hindberg, B. Den sociala barn- och ungdomsvårdens utveckling mest komplicerade uppgiften att läggas på nyutexaminerade. Likaså uppmärksammades i rapporten misstron mot , som ibland ansågs grunda sig på felaktiga föreställningar om social- tjänstens roll, ansvar och arbetsmetoder och som kan försvåra rekryteringen av kompetenta medarbetare och ytterst drabba be- rörda klienter. I rapporten påtalades också, som ett generellt problem, svårig- heten att organisera det uppdrag som barn- och ungdomsvården har, eftersom det är komplext och motsägelsefullt. Inbyggda dilemman tenderar att omvandlas till organisatoriska problem: behovet av helhetssyn kontra behovet av specialisering, tvång kontra frivillighet och vuxnas rättigheter kontra barns behov. De omorganisationer som ofta förekommer i tar mycket tid och energi samt påverkar uppbyggd samverkan. I rapporten lyftes även problemet med socionomutbildningen upp. I sin egenskap av generalistutbildning innehåller den inte den specialisering som behövs inom barn- och ungdomsområdet Vidare framfördes uppfattningen att yrkesidentiteten påverkas av att socionomernas professionella bedömningar överprövas av lekmän i socialnämnd och av jurister i domstol. Den sociala barn- och ungdomsvården har expanderat när det gäller insatser och kostnader. Den kraftigt ökande heldygnsvården hänför sig framförallt till ungdomar. Mycket tyder på att institutionsvården delvis har ersatts med familjehemsvård, särskilt när det gäller akuta och tillfälliga placeringar som ofta sker i jourhem. Utbyggnaden av öppna insatser på hemmaplan har ofta motiverats utifrån syftet att minska institutionsvården, men målet har generellt sett inte uppnåtts. Däremot har utbyggnaden inne- burit att kan erbjuda flera alternativa insatser. Öppenvården har blivit mer differentierad, mer professionaliserad och i viss mån intensivare genom att samma barn ofta får fler olika insatsformer. Samhällets ambitioner har ökat när det gäller insatser till barn och unga i utsatta situationer. Det finns också mycket som tyder på att barn- och ungdomsvården möter en bredare målgrupp jämfört med tidigare, till följd av samhälls- och attitydförändringar. Med reservation för att organisationen i kommunerna visar allt större Den sociala barn- och ungdomsvårdens utveckling variation består den sociala barn- och ungdomsvården av grovt sett tre delar. En myndighetsdel som bedömer behovet av att inleda utredning, utreder och beslutar om insatser samt följer upp beslu- tade insatser, en utförardel som ger öppna stöd- och behandlings- insatser och en förebyggandedel, där insatserna inte har föregåtts av något biståndsbeslut. I den specialiserade organisationen är den handläggande socialsekreterarens roll som koordinator ofta en nöd- vändig garant för ett bra samlat resultat. Även om organiseringen inte längre utgår från en helhetssyn på familjen har synsättet när det gäller familjens och nätverkets bety- delse en stark ställning inom barn- och ungdomsvården. Barn- och ungdomsvården har genomgått en kvalitativ för- ändring i positiv riktning. Verksamheten präglas av ett stärkt barn- perspektiv, bättre delaktighet, struktur i utredning och insatser samt ett mer kunskapsbaserat arbete. På samtliga områden behövs dock fortsatt utveckling. Inte minst viktigt är att i högre grad efter- höra barns, ungdomars och föräldrars erfarenheter och önskemål. Barn- och ungdomsvården präglas av flera inbyggda dilemman förutom att barns och ungas problematik kan vara komplex. Det professionella handlingsutrymmet är med dagens lagstiftning stort och behöver så vara, med tanke på att varje barns situation är unik. Det unika uppdraget kräver hög kompetens, tillgång till andra kompletterande resurser och inte minst ett inbyggt stödsystem i organisationen, anpassat efter arbetsuppgifterna. 4Utredningens inledande överväganden och utgångspunkter uppdrag kan sägas bestå av tre olika delar. För det första ska utredningen pröva ett antal särskilt angivna frå- gor. För det andra ska utredningen överväga om socialtjänstlagens bestämmelser till skydd och stöd för barn och unga, lagen med sär- skilda bestämmelser om vård av unga samt de bestämmelser i som berör det familjerättsliga området ska sammanföras i en sär- skild lag. För det tredje ska utredningen föreslå de förändringar i lagstiftningen som utredningen bedömer vara nödvändiga med hänsyn till den utveckling som har skett inom den sociala barn- och ungdomsvården. Utredningen har under arbetets gång kunnat konstatera att lagens bestämmelser på många punkter behöver ses över, även om de inte är särskilt angivna i direktiven. Det har emellertid inte varit möjligt att inom ramen för den tid utredningen haft till förfogande kunna genomföra en sådan heltäckande översyn. Utredningen har därför valt att, utöver förslaget till en särskild lag och förslagen rörande de frågor som specificeras i direktivet, föreslå sådana för- ändringar och kompletteringar av dagens bestämmelser som har ansetts mest angelägna. Lagen anger mål, inriktning och på en del punkter detaljerade bestämmelser. Självklart, men ändå värt att påpeka, är att lagstift- ningen inte i sig kan garantera kvalitet, kompetens, likvärdiga bedömningar och beslut i alla delar av landet. Den sociala barn- och ungdomsvården behöver ytterligare stöd och uppmärksamhet utöver det som följer av en ny lag, t.ex. inom forskning, utbildning och lokal kunskapsutveckling av arbetssätt och metoder. Utredningens inledande överväganden och utgångspunkter Utredningen har i det föregående kortfattat redogjort för utvecklingen av lagstiftningen till stöd och skydd för barn och unga samt beskrivit den sociala barn- och ungdomsvår- dens utveckling . Med det som bakgrund har utredningen identifierat vissa angelägna förbättringsområden, som dock ligger utanför utredningens uppdrag. Utredningen vill ändå lyfta fram dessa områden eftersom de hör nära samman med det ansvar som lagen tilldelar socialnämnden när det gäller stöd och skydd till barn och unga. 4.2.1Samverkan mellan kommuner behöver underlättas Den sociala barn- och ungdomsvården ställer till stora delar krav på att kommunen har tillgång till specialiserade kunskaper och indivi- duellt anpassade insatser. För en liten kommun är det, av naturliga skäl, extra svårt att inom kommunen kunna tillhandahålla den expertis och de resurser som kan krävas i det enskilda fallet. Sam- arbete mellan mindre kommuner, t.ex. kring rekrytering av familje- hem, har därför vuxit fram på många håll i landet. Utredningen menar att behöver utveckla samarbetet ytterligare i syfte att säkra kompetenta utredningar och ett varierat utbud av insatser, utifrån individuella behov. Många kommuner är i praktiken för små för att, utan att sam- arbeta med andra, kunna leva upp till lagstiftningens krav på kom- petens och resurser. En möjlighet är att köpa tjänster från privata utförare. Utredningen vill dock framhålla vikten av att socialtjäns- ten även i små kommuner har tillgång till den kompetens, som behövs för att kunna göra effektiva och kunskapsbaserade beställ- ningar och avtal. Regeringen har, men anledning av Kommunala kompetens- utredningens förslag1, aviserat att interkommunal samverkan bör underlättas och att frågan om utökade möjligheter till samverkan bör utredas ytterligare2. Utredningen menar att den sociala barn- och ungdomsvårdens behov är en viktig fråga att beakta i det sam- manhanget. 2008/09:21. Utredningens inledande överväganden och utgångspunkter 4.2.2Gap mellan förväntningar och förutsättningar Läget inom den sociala barn- och ungdomsvården kan sammanfatt- ningsvis beskrivas i positiva ordalag men också med betoning på verksamhetens tillkortakommanden. Under ett relativt kort tids- perspektiv har verksamheten genomgått stora förändringar, såväl kvantitativt som kvalitativt. Trots positiva förändringar kvarstår att barn- och ungdomsvår- den inte lever upp till samhällets förväntningar. Kritiken framförs av tillsynen, i statliga utredningar och andra offentliga dokument, från forskare, frivilligorganisationer och media. Den handlar om varierande kvalitet i landets olika socialtjänster, brister i handlägg- ning och ansvarstagande när det gäller enskilda barn och unga, brist på delaktighet från dem som berörs, att de socialsekreterare som handhar de svåraste ärenden saknar tillräcklig kompetens och erfa- renhet, att insatser inte är kunskapsbaserade och följs upp syste- matiskt m.m. Även om det finns en tendens att bortse från lagliga förutsättningar och komplexiteten i barn- och ungdomsvårdens uppdrag, som inte sällan leder till motstridiga förväntningar, kvar- står att kritiken som regel är högst relevant. Utredningen anser att det behövs genomgripande förändringar för att barn- och ung- domsvården ska kunna svara upp mot de krav som ställs på verk- samheten och möta de behov av stöd som barn och familjer i utsatta situationer har. Barn- och ungdomsvårdens uppdrag är genom det yttersta ansvaret och en vid målgrupp på många sätt gränslöst. Organisationen måste ha hög tillgänglighet och beredskap för akuta behov som höga krav måste ställas på korrekt handläggning, kvalificerade utredningar och insatser som ibland ska pågå under ett barns hela uppväxt. Verksamheten ska hantera ett ständigt ökande anmäl- ningstryck, som kan innebära att fler barn och unga kommer in i barnavårdssystemet än de som lämnar. Det omgivande samhällets krav på att olika grupper av barn och unga ska uppmärksammas och mötas med kunskap och anpassade arbetssätt driver på en utveckling mot allt större specialisering. Förutom att resurserna splittras upp och leder till ökat behov av samordning riskerar grupper av barn att ställas mot varandra. Utredningens inledande överväganden och utgångspunkter Förutom ansvaret för barn och unga med omfattande behov förväntas barn- och ungdomsvården ofta ta stort ansvar för det förebyggande arbetet för barn och unga. har vidare ett förstahandsansvar för samverkan både på individ- och på över- gripande nivå. Det är en viktig roll som kräver ett långsiktigt arbete och stort engagemang från ledningsnivåerna och bör, enligt utred- ningens mening, ha till mål att öka det tvärprofessionella arbetet i bedömningar och insatser. Mycket tyder på att barn- och ungdomsvården blivit mer öppen för att möta omgivningens skiftande förväntningar. Det är självfal- let en positiv utveckling, men i en situation med begränsade resur- ser finns en ständig risk att försummar att utveckla sitt unika uppdrag för de barn och unga som har de allra största behoven. 4.2.4Fokus på barn och unga som allra mest behöver samhället stöd och skydd En central fråga för barn- och ungdomsvårdens fortsatta utveckling är hur stabiliteten, och som en följd därav kompetensen, ska kunna förbättras i de delar av verksamheten som har till uppgift att bedöma om utredning ska inledas, utreda och bedöma behovet av insatser samt följa upp beslutade insatser till barn och ungdomar. Även om situationen varierar i landet framförs ofta att oerfarna socionomer utför de tyngsta uppgifterna inom arbetsområdet och att det förekommer en stor personalrörlighet. När kompetensen sviktar och det är instabilt i de delar som ansvarar för skyddet för barn och unga är det särskilt allvarligt. Dessutom återverkar den bristande stabiliteten på övriga delar av barn- och ungdomsvården såsom öppenvården, familjehemsverksamheten och HVB-vården, eftersom det är myndighetsdelen som beställer, samordnar och följer upp. Därför är ökad stabilitet och kontinuitet en strategiskt viktig fråga, som framför allt hänger samman med behovet av ökad kvalitet och kompetens, men även med ledarskap och stödsystem. har ledningen för barn- och ungdomsvården i kommunerna framför allt fokuserat på att minska beroendet av institutionsvård och bygga upp de öppna insatserna på hemmaplan. Många nya metoder har utvecklats. På motsvarande sätt måste även myndighetsuppgifterna vara föremål för metodutveckling. Utveck- lingsarbete har också förekommit i myndighetsdelen, parallellt med Utredningens inledande överväganden och utgångspunkter att de öppna insatserna byggts ut, framför allt när det gäller utred- ningarna vilket gett påtagliga resultat. Det är dock inte tillräckligt. Inom de ramar som regelverket ger finns behov av nytänkande, bl.a. för att förenkla och tydliggöra handläggningen och göra dokumentation till en naturlig del av arbetet med berörda familjer. Andra angelägna frågor är hur den utredande verksamheten ska balanseras mot behovet av snabb och enkel hjälp, hur personkonti- nuitet ska kunna upprätthållas trots behov av specialisering samt hur samordningen av olika samhällsinsatser till barn, unga i familjer ska kunna förbättras. För att kunna utveckla arbetet krävs att verk- samheten på ett systematiskt sätt inhämtar barns, ungas och föräld- rars erfarenheter och så långt det är möjligt anpassar sin verksam- het så att dessa erfarenheter tas tillvara. Det finns också ett stort behov av att utveckla kvalificerade insatser för de ungdomar och familjer som har de allra största behoven. Här krävs ett nära sam- arbete mellan den ansvarige socialsekreteraren och öppenvården. I samtliga dessa utvecklingsfrågor behöver utbildningen och forsk- ningen involveras. 4.2.5Kvalificerat professionellt ledarskap och stödjande strukturer Barn- och ungdomsvårdens uppdrag är ytterst kvalificerat och mestadels lagstyrt. Det ställer stora krav på det professionella ledarskapet i kommunerna att skapa nödvändiga förutsättningar för att verksamheten både ska kunna erbjuda barn, unga och familjer kvalificerade insatser och garantera skyddet för barn och unga i utsatta situationer. Förutom systematisk verksamhets- och kun- skapsutveckling behöver de unika behov som utmärker barn- och ungdomsvården uppmärksammas mer. Det måste finnas rutiner och strukturer som kan garantera att ansvaret för barns och ungas stöd och skydd inte försummas. Mer intern kontroll och uppfölj- ning behövs som kan föras tillbaka till verksamheten och bidra till den utveckling av myndighetsutövningen som utredningen anser är nödvändig. Dessutom måste ledningen tillse att tillräckliga resurser finns för att leva upp till lagens krav och utveckla de stödsystem som krävs för att barn- och ungdomsvården ska kunna utföra sitt uppdrag. Ansvaret är stort på den enskilde socialsekreteraren och bör så vara, men det förutsätter också att nödvändiga stödjande strukturer Utredningens inledande överväganden och utgångspunkter byggs upp i organisationen. Konkret innebär det att de socialsek- reterare som ska bedöma anmälningar, utreda, bedöma behovet av insatser och följa upp beslutade insatser behöver ha tillgång till en nära arbetsledning med hög kompetens som har ett tydligt mandat från förvaltningsledning och nämnd. Dessutom krävs att det finns en organiserad erfarenhetsöverföring från mer erfarna kollegor, administrativt stöd (inte minst ett ändamålsenligt datasystem), till- gång till juridisk och barn- och ungdomspsykologisk sakkunskap samt stöd för att kunna följa upp sitt arbete. 4.3Utredningens utgångspunkter för förslagen Som ovan sagts har det inte varit möjligt för utredningen att göra en total översyn av bestämmelserna, som reglerar den sociala barn- och ungdomsvården. Den föreslagna lagen om stöd och skydd för barn och ungdomar bör kunna utgöra en plattform för fortsatt reformarbete. Förutom förändringar i lagstiftningen finns, som framgått ovan, såväl övergripande frågor, som kräver statligt enga- gemang och ansvarstagande, som frågor vilka framför allt måste lösas lokalt och i samverkan mellan kommuner. 4.3.1En ny samlad lag om stöd och skydd för barn och unga Den syn på barn som vuxit fram i samhället har bekräftats genom . Barn betraktas inte längre enbart som skydds- behövande utan även som aktiva och kompetenta subjekt, som har förmåga att själva uttrycka sin mening och vilja. Av framgår att barnets åsikter och vilja ska tillmätas större betydelse i takt med ålder och mognad. sätter barnet i cent- rum och uttrycker barnets behov som rättigheter. beto- nas föräldrarnas ansvar och samhällets ansvar att stödja föräldrar som inte fullt ut kan tillgodose sina barns behov. I det samman- hanget är det, enligt utredningen mening, också viktigt att upp- märksamma det ökade beroende av föräldrars stöd som är en kon- sekvens av den förlängda ungdomstiden. Utredningen anser att ett synsätt på barn som både kompetenta och beroende bör integreras i ett barnperspektiv. Även om förändringar redan gjorts med syftet att stärka barns ställning och anpassa lagstiftningen till barnkon- ventionen finns behov av ytterligare förändringar. Utredningens inledande överväganden och utgångspunkter ger mot den bakgrunden bättre förutsättningar för ett tydligare barnperspektiv. Den som kommer i kontakt med , såväl den unge som hans eller hennes föräldrar, har ett självklart intresse av att kunna ta del av de bestämmelser som gäller för hanteringen av deras ärende. Bestämmelserna till stöd och skydd för barn och unga är i SoL integrerade med lagens övriga bestämmelser om social- tjänstens verksamhet. En samlad lagstiftning skulle stärka den en- skildes ställning genom en bättre överskådlighet och tillgänglighet. Det kan också bidra till att öka allmänhetens förståelse för social- tjänstens arbete inom detta område. Den sociala barn- och ungdomsvården skiljer sig i många avse- enden från övriga områden inom . Framför allt genom ansvaret att stödja och skydda barn i utsatta situationer när det finns en intressekonflikt mellan barn och deras föräldrar. Utredningen anser att det finns anledning att stärka skyddet för barn och öka säkerheten för barn i samhällsvård, vilket innebär att vissa regler i SoL behöver förändras. finns regler i SoL som innehåller inslag av tvång. Det gäller exempelvis socialtjäns- tens möjlighet att i vissa situationer utreda ett barns situation obe- roende av samförstånd. Utredningen anser att såväl behovet av nya bestämmelser som behovet av integrering av befintliga bestämmel- serna till skydd för barn motiverar en särskild lag. Det är nära socialtjänstlagen infördes och såväl det omgivande samhället som barn- och ungdomsvården har genomgått stora förändringar. Helhetssynen på barnets situation, som inbegriper familj, nätverk och omgivande samhälle, är väl förankrad i barn- och ungdomsvården och har stärkts av den specialisering som verksamheten har genomgått. Kunskap om barns behov och vad som utgör risker och skyddande faktorer har ökat genom forskning och annan kunskapsutveckling. En särskild lag om stöd och skydd till barn och unga kan bidra till ett ökat synliggörande och en ytterligare utveckling av kompetensområdet. Utredningens inledande överväganden och utgångspunkter 4.3.2Vägledande principer för bestämmelserna i Utredningens utgångspunkter för förslagen: -Föräldrar och familj utgör grunden för ett barns välfärd. behöver barns och ungas bästa och egna uppfatt- ningar bli en starkare ledstjärna i lagstiftningen och tillämp- ningen av lagen. -Samhällets gemensamma ansvar för att barn och unga växer upp under trygga och goda förhållanden måste framgå tyd- ligare av lagstiftningen. -Samhällets ansvar för skydd av barn och unga som far illa behöver uppmärksammas mer. -Samhället har ett särskilt ansvar för barn och unga som om- händertagits för samhällsvård. -måste bli bättre på att identifiera, förebygga och hantera risker och missförhållanden inom barn- och ungdomsvården. -Kompetenskraven för att utföra uppgifter inom barn- och ungdomsvården måste tydliggöras och verksamheten ges bättre förutsättningar för kunskaps- och kompetensutveck- ling. Utredningen har som underlag för sina överväganden och förslag till substantiella förändringar i lagstiftningen utgått ifrån ett antal vägledande principer, som redovisas i det följande. Föräldrarna och familj utgör grunden för ett barns välfärd. behöver barns och ungas bästa och egna uppfattningar bli en starkare ledstjärna i lagstiftningen och tillämpningen av lagstiftningen. Föräldrar och familj utgör grunden för ett barns utveckling och välfärd. Det är föräldrarna som i första hand har ansvaret för ett barns uppfostran och välmående. Samhällets roll är att i första hand och på olika sätt stödja föräldrar i deras föräldraskap. Nuvarande lagstiftning speglar inte den ökade kunskapen om barns behov och rättigheter och barns förmåga att själva bedöma sin situation och uttrycka sina önskemål. I praktiken har social- Utredningens inledande överväganden och utgångspunkter tjänstens arbete med barn påverkats och utvecklats i den rikt- ningen. Föräldrars syn och uppfattningar i svåra och känsliga situa- tioner tenderar dock lätt komma att väga tyngre än barnets behov, uppfattning och önskemål. Hur hanterar detta är till stora delar en metodfråga, men stödet i lagstiftningen behöver bli starkare. Utredningen föreslår därför bl.a. att barnets bästa alltid ska vara avgörande vid alla beslut enligt LBU, att vid utred- ning ska kunna samtala med barn oberoende av föräldrarnas sam- tycke, att barn i vissa fall ska kunna få öppna insatser även utan för- äldrarnas samtycke samt att efter avslutad utredning eller placering ska kunna följa upp ett barn, som man misstänker far illa. Samhällets gemensamma ansvar för att barn och unga växer upp under trygga och goda förhållanden måste framgå tydligt av lag- stiftningen.