sou · GYB357 · 2010-09-02 00:00:00 — Det gäller kravet på aktivitet för att få överklaga och möjligheten att verkställa del av en överklagad plan. Avslutningsvis ska nämnas att kommittén i förtydligande syfte föreslår att den begränsning som gäller enligt praxis vid över- klagande av en väg- eller järnvägsplan som föregåtts av tillåtlighets- prövning ska lagregleras. I sådana fall ska regeringen inte på nytt pröva frågor som avgjorts vid tillåtlighetsprövningen. Det är enligt kommittén viktigt att det är tydligt vad som gäller. I detta sammanhang betonar kommittén också vikten av att berörda enskilda kan få tillåtlighetsbeslutet domstolsprövat. 6En effektivare sammanhållen fysisk planeringsprocess En av kommitténs uppgifter är enligt direktiven (dir. 2009:16) att analysera beslutsprocesserna enligt bl.a. väglagen (1971:948) och lagen (1995:1649) om byggande av järnväg (banlagen) och föreslå ändringar som innebär att ledtiderna fram till färdig transport- infrastrukturanläggning förkortas. Huvudsyftet med den fysiska planeringsprocessen är att en väg eller järnväg ska byggas på den plats och på det sätt som är bäst med hänsyn till tranporteffektivitet, samhällsekonomi och miljö. Regelverket har presenterats i tidigare avsnitt. Gällande regler innebär i korthet följande. Väglagen och banlagen tillämpas på åtgärder som innebär byggande av väg eller byggande av järnväg. Till byggande av väg räknas anläggning av ny väg, omläggning av väg i ny sträckning och ombyggnad av väg (10 § väglagen). Till byggande av järnväg räknas att anlägga en ny järnväg, att lägga om spår i en ny sträckning, lägga ut ytterligare spår och på annat sätt bygga om en järnväg (1 kap. 2 § banlagen). Både väglagen och banlagen föreskriver en planeringsprocess med tre skeden: förstudie, utredning (väg- eller järnvägsutredning) och plan (arbets- eller järnvägsplan), se figur 6.1. Utredning krävs dock endast om det i förstudien har klarlagts att alternativa sträckningar behöver studeras (14 b § första stycket väglagen och 2 kap. 1 a § första stycket banlagen). Större väg- och järnvägs- projekt ska tillåtlighetsprövas av regeringen enligt 17 kap. En effektivare sammanhållen fysisk planeringsprocess , vilket görs på grundval av utredningen. En utredning ska alltid, oberoende av projektets karaktär, innehålla en miljö- konsekvensbeskrivning (MKB). Detsamma gäller för en plan. Kraven på innehåll i MKB och på vilken krets som ska delta i samråd varierar dock beroende på om projektet kan antas medföra en betydande miljöpåverkan eller inte. Figur 6.1 Nuvarande planeringsprocess för vägar och järnvägar 6.3Kopplingen mellan ekonomisk och fysisk planering Kommitténs bedömning: I den ekonomiska planerings- processen behöver det ingå en förberedande studie som innebär en förutsättningslös transportslagsövergripande analys med tillämpning av fyrstegsprincipen. Skälen för kommitténs bedömning: När ett transportbehov har uppkommit kan det oftast tillgodoses på flera sätt. förutsätts analyser och prioriteringar av förslag till åtgärder i transportsystemet göras med tillämpning av ett transportslagsövergripande synsätt och utifrån den s.k. fyrstegs- principen. Fyrstegsprincipen innebär att möjliga förbättringar i transportsystemet ska prövas stegvis, se tabell 6.1. SOU 2010:57 En effektivare sammanhållen fysisk planeringsprocess Åtgärder som kan påverka transport- Omfattar planering, styrning, reglering, efterfrågan och val av transportsätt. påverkan och information med bäring på såväl transportsystemet som samhället i övrigt för att minska transportefterfrågan eller föra över transporter till mindre utrymmeskrävande, säkrare eller miljövänligare färdmedel. Åtgärder som ger effektivare Omfattar insatser inom styrning, reglering, utnyttjande av befintlig infrastruktur. påverkan och information riktade till transportsystemets olika komponenter för att använda befintlig infrastruktur effektivare, säkrare och miljövänligare. Omfattar förbättringsåtgärder och om- byggnader i befintlig infrastruktur, till exempel Omfattar ny- och ombyggnadsåtgärder som ofta tar ny mark i anspråk, till exempel nya väg- eller bansträckningar. Riksdag och regering har i olika sammanhang framhållit att det är angeläget att tillämpa ett transportslagsövergripande synsätt vid överväganden om vilka åtgärder som behöver vidtas för att utveckla transportsystemet och att åtgärdsförslagen analyseras och prioriteras utifrån fyrstegsprincipen. finns dock ingen lämplig form för att, med tillämpning av fyrstegsprincipen, göra mer förut- sättningslösa analyser av hur olika transportbehov kan tillgodoses. Kommittén anser att den fysiska planeringen av vägar och järnvägar ska föregås av förberedande studier med syfte att göra den typen av analyser. Sådana förberedande studier bör göras i en form som i första hand har en principiell karaktär och inte har så stark inriktning mot utformning av konkreta fysiska åtgärder. En förberedande studie ska behandla vilka typer av åtgärder, oavsett transportslag, som är möjliga att vidta för att lösa ett transport- problem. Syftet med en förberedande studie är således att ge underlag för att bestämma vad som ska göras för att lösa transportproblemet. Det är först om den förberedande studien leder fram till att lösningen är en konkret väg- eller järnvägs- byggnadsåtgärd som den fysiska planeringen ska starta. Den fysiska planeringen handlar sedan om att klara ut hur väg- eller järnvägs- En effektivare sammanhållen fysisk planeringsprocess byggnadsåtgärden ska genomföras. Det går således enligt kommitténs mening inte att inleda en meningsfull lagreglerad fysisk planeringsprocess innan det är klarlagt dels att en åtgärd behöver vidtas, dels att den lämpligaste åtgärden är att bygga om eller bygga en ny väg eller järnväg. Tankarna om en förberedande studie avser aktiviteter inom ramen för den ekonomiska planeringen för vägar och järnvägar. Kommitténs uppdrag är att effektivisera den fysiska planerings- processen. I detta ingår således inte att utforma det förberedande steget. Kommittén vill dock betona vikten av att analyser enligt fyrstegsprincipen utförs och att det görs på ett effektivt sätt. Det behöver vidare poängteras att förberedande studier måste genomföras på ett sätt som ger berörda aktörer och intressenter möjlighet att delta. Arbetet med att utforma en metodik för hur analyser enligt fyrstegsprincipen ska göras har inletts av trafikverken i deras redovisning till regeringen av uppdraget om en ny ekonomisk planeringsprocess.1 Trafikverken har där lämnat förslag om bl.a. en process för åtgärdsval, som avses vara en kvalitetssäkrad process för att analysera tänkbara åtgärder i transportsystemet enligt fyrstegsprincipen. Åtgärdsvalsprocessen ska enligt förslaget genomföras som en dialogprocess, gemensam för berörda aktörer och intressenter, och innehåller bl.a. ett steg som omfattar samråd med allmänhet, intresseorganisationer och berörda parter. Enligt förslaget bör genomförande av åtgärdsval vara ett krav för införande av en åtgärd i åtgärdsplanen. Verkens förslag bereds i och den ekonomiska planerings- processen kan naturligtvis komma att få en annan utformning. Kommittén konstaterar dock att en åtgärdsvalsprocess som den föreslagna överensstämmer väl med en förberedande studie av den karaktär som kommittén anser är nödvändig. En förberedande studie i någon form måste enligt kommitténs mening ingå när den ekonomiska planeringsprocessen slutligt utformas. Det måste dock beaktas att den förberedande studien inte får ges karaktär av ett nytt skede i den fysiska planeringen. En sådan förberedande studie som kommittén nu diskuterar, inriktad på en mer förutsättningslös transportslagsövergripande analys, innebär ett tydligt stöd för tillämpningen av fyrstegs- principen. Den ger också goda möjligheter att 1 , , och , Förslag till nytt planerings- system för transportsystemet – Slutrapport . En effektivare sammanhållen fysisk planeringsprocess samverka med kommunerna i deras planering. Enligt kommitténs uppfattning måste nämligen viktiga underlag för de förberedande studierna komma från den kommunala fysiska planeringen. Det kan exempelvis gälla kommunens intentioner när det gäller framtida bebyggelseutveckling och bebyggelsestruktur. För åtgärder som ska genomföras enligt väglagen eller banlagen och där staten är huvudman eller medverkar med finansiering måste starten av den fysiska planeringsprocessen bygga på ett ställningstagande av med anledning av förberedande studier. Kommittén vill framhålla vikten av att regeringen ställer tydliga krav på att ska genomföra sådana förberedande studier som kommittén nu diskuterar och som innefattar analys enligt fyrstegsprincipen och samråd. En möjlighet är att reglera detta i förordningen (2010:185) med instruktion för . Med stöd av bl.a. den nya myndigheten , får regeringen också möjlighet att på ett mycket tydligt sätt utvärdera om tillämpar fyrstegsprincipen på avsett vis. Som framgår av propositionen Ny myndighetsstruktur på transport- området (prop. 2009/10:59 s. 30) ska Trafikanalys vara regeringens stöd för utvärderingar och analyser inom transportområdet, med en självständig roll i förhållande till de verksamheter som ska granskas och utvärderas. Kommittén ser positivt på att verksamhet, bl.a. i fråga om tillämpningen av fyrstegsprincipen, granskas av ett fristående organ. 6.4Enklare hantering av små och okomplicerade projekt Kommitténs förslag: Åtgärder på befintlig väg eller järnväg som medför endast marginell påverkan på omgivningen ska kunna genomföras utan att föregås av planering enligt de formella processerna i väglagen eller banlagen. Det gäller dock bara om åtgärderna kan genomföras på mark som staten innehar eller kan förvärva frivilligt, dvs. utan att mark behöver tas i anspråk med stöd av tvångsreglerna i väglagen eller banlagen. Skälen för kommitténs förslag: Som nämns ovan ska den fysiska planeringsprocessen tillämpas på åtgärder som innebär byggande av väg eller byggande av järnväg. En effektivare sammanhållen fysisk planeringsprocess delvis otydliga definitioner, framför allt med avseende på de situationer som avser ombyggnad. I de fallen anges i förarbetena att endast byggnadsåtgärder av en viss storlek och art bör bedömas som ombyggnad (prop. 1995/96:2 s. 48). I vissa fall ska planerings- processen tillämpas även för driftsåtgärder avseende väg (28 § väglagen). Kommittén har erfarit att det i praktiken ofta råder osäkerhet om huruvida mindre åtgärder ska föregås av formell planering eller inte. Vilken storlek ska åtgärden ha och av vilken art ska den vara för att planering ska krävas? Med dagens regler är det den som planerar en väg- eller järnvägsbyggnadsåtgärd, dvs. oftast , som ska bedöma om åtgärden utgör byggande av väg i väglagens mening eller byggande av järnväg i banlagens mening. Denna bedömning ska, enligt interna rekommendationer, i tveksamma fall stämmas av vid samråd med länsstyrelse och kommun. Kommittén anser att små och okomplicerade projekt i form av åtgärder på befintliga vägar eller järnvägar ska kunna genomföras utan att det först sker en planering enligt de formella processerna i väglagen eller banlagen. Det bör kunna ske i fler situationer än vad som är möjligt med dagens regler. Kriterierna för detta behöver också utformas så att det blir tydligare och enklare att avgöra i vilka fall planeringsprocesserna enligt sektorslagarna ska tillämpas. Planeringsresurserna kan då utnyttjas effektivare genom att koncentreras till de situationer där det faktiskt är viktigt att en fysisk planering enligt väglagen eller banlagen genomförs. Det minskade planeringskravet ska avse smärre åtgärder på befintliga anläggningar. Det ska vara fråga om åtgärder som endast medför marginell, eller ingen, omgivningspåverkan. Som exempel på sådana åtgärder kan nämnas att göra smärre justeringar i längs- eller höjdled av en väg, anlägga en buss- eller rastficka eller en tryckbank, anlägga eller förlänga plattformar eller losstagning (skrotning) av berg för att utvidga tunnlar. Ytterligare en förutsättning för att den fysiska planerings- processen ska kunna undvaras är att någon ny mark inte behöver tas i anspråk för den aktuella åtgärden eller att den mark som behövs går att anskaffa på frivillig väg. Kommittén har övervägt om den formellt reglerade fysiska planeringen i nu aktuella situationer ska ersättas med någon annan form för samhällelig insyn. En möjlighet kunde vara att införa ett En effektivare sammanhållen fysisk planeringsprocess förfarande likt bygganmälan enligt (1987:10, PBL).2 Förfarandet med bygganmälan innebär i korthet att byggherren ska göra en skriftlig bygganmälan minst vissa angivna byggnadsåtgärder påbörjas. Till anmälan ska fogas en beskrivning av projektets art och omfattning. Bygganmälan följs normalt av ett antal formella steg såsom byggsamråd, beslut om kontrollplan och utfärdande av slutbevis. Ett motsvarande förfarande vid ombyggnad av vägar och järnvägar skulle ha fördelen att det gav berörd myndighet (som i detta fall kunde vara kommun eller länsstyrelse) kännedom om när små byggnadsåtgärder avseende vägar eller järnvägar påbörjas och en möjlighet att påverka bedömningen av behovet av fysisk planering enligt väglagen eller banlagen. En motsvarighet till bygganmälan skulle dock innebära att ett nytt slags förfarande infördes i detta sammanhang. För att fylla en reell funktion skulle förfarandet behöva reglera formerna för hur den berörda myndigheten ska agera om myndigheten såg anledning till det. Det skulle kräva att ett nytt beslutssystem behövde skapas, med regler om anmälans innehåll, nya beslutsvägar, nya rutiner etc. Detta ter sig tveksamt från ett förenklingsperspektiv. Det bör i sammanhanget påpekas att innebörden av kommitténs förslag är att kravet på formaliserad fysisk planering slopas endast för små och enkla åtgärder, vilka förutsätts inte innebära någon beaktansvärd olägenhet för omgivningen. Det kan i dessa fall inte heller bli fråga om att ta mark i anspråk med tvång. Kommitténs förslag innebär att en motsvarande regelteknisk lösning som ska fortsätta att gälla, men med tydligare kriterier som syftar till att göra det enklare att avgöra när reglerna om fysisk planering i väglagen och banlagen ska tillämpas. Som nämns ovan måste (och tidigare och ) göra en bedömning av om en åtgärd utgör byggande av väg/järnväg eller inte, en bedömning som i tveksamma fall stäms av genom samråd med länsstyrelse och kommun. Självfallet ska sådana samråd ske även vid bedömningar enligt de föreslagna nya reglerna. Kommittén förutsätter således att kommunen är tillräckligt informerad om de åtgärder som avses genomföras. 2 Enligt den nya (2010:900, nya PBL) införs ändrade bestämmelser som innebär att begreppet bygganmälan avskaffas, med ikraftträdande . För vissa åtgärder kan dock ett särskilt förfarande med anmälningsplikt föreskrivas (prop. 2009/10:170). En effektivare sammanhållen fysisk planeringsprocess Mot den bakgrunden har kommittén inte funnit skäl att införa någon särskild form för hantering av denna typ av ärenden. Det bör kunna anförtros den ansvariga statliga myndigheten, , att – på motsvarande sätt som och – svara för bedömningen av om planeringsprocessen ska tillämpas eller inte. Det kan vara värt att påpeka att de allmänna hänsynsreglerna i 2 kap. ska tillämpas även i fråga om de små projekt som diskuteras. I det s.k. MKB-direktivet3 finns bestämmelser om bedömning av projekts miljöpåverkan. För vissa projekt som alltid kan antas medföra en betydande miljöpåverkan är det enligt direktivet obligatoriskt med tillståndsprövning och miljökonsekvens- bedömning. Dessa projekt finns i direktivets bilaga I. Det gäller bl.a. anläggning av järnvägslinjer för fjärrtrafik, motorvägar och motortrafikleder. Detsamma gäller anläggning av en ny väg med fyra eller flera körfält som är . En ändring eller utvidgning av ett projekt som upptas i bilagan ska antas medföra betydande miljöpåverkan om ändringen eller utvidgningen i sig själv uppfyller eventuella tröskelvärden som anges i bilagan (artikel 4.1 samt punkt 7 och 22 i bilaga I). Byggande av järnvägar och vägar i andra fall omfattas av direktivets bilaga II. Detsamma gäller alla förändringar eller utvidgningar av projekt som listas i bilaga I eller II och som kan få betydande inverkan på miljön. För sådana projekt gäller krav på tillståndsprövning och miljö- konsekvensbedömning om projektet kan antas medföra en betydande miljöpåverkan. Det ska avgöras antingen genom granskning från fall till fall eller med tillämpning av gränsvärden eller kriterier (artikel 4.2 samt punkt 10 och 13 i bilaga II). I bilaga III anges urvalskriterier som ska tillämpas vid bedömningen (artikel 4.3). Den typ av åtgärder som enligt kommitténs förslag ska kunna genomföras utan krav på formell planering avser smärre förändringar av redan befintliga anläggningar. Det är alltså inte fråga om att tillskapa några nya vägar eller banor, utan fråga om förändringar med avseende på övriga anordningar som behövs för vägens eller järnvägens brukande. 3 Rådets direktiv /337/EEG av om bedömning av inverkan på miljön av vissa offentliga och privata projekt, ändrat genom rådets direktiv /11/EG, Europa- parlamentets och rådets direktiv /35/EG samt och rådets direktiv /31/EG. En effektivare sammanhållen fysisk planeringsprocess byggande av vägar och byggande av järnvägar i MKB-direktivet har inte närmare definierats. De åtgärder som omfattas av förslaget bör dock enligt kommitténs bedömning inte anses vara byggande av vägar eller byggande av järnvägar i direktivets mening. Åtgärderna är inte heller sådana förändringar eller utvidgningar som omfattas av direktivet. Även om så skulle vara fallet kan konstateras att det är fråga om åtgärder som endast har en marginell ytterligare påverkan på omgivningen. ska, som ovan beskrivits, ansvara för att från fall till fall bedöma om miljöpåverkan är marginell. Tröskeln för när miljöpåverkan har en sådan omfattning att formell planering krävs ligger mycket långt från en miljö- påverkan som kan antas vara betydande. Bestämmelsen kommer alltså aldrig att gälla åtgärder som kan antas medföra betydande inverkan på miljön (jfr mål C-72/95, Kraaijeveld m.fl. och C-435/97, WWF m.fl.). Förslaget kan därför inte komma i konflikt med MKB-direktivets krav. Förslaget innebär nya bestämmelser i 10 § andra stycket och 28 § andra stycket väglagen samt 1 kap. 2 § andra stycket banlagen. 6.5En effektivare sammanhållen fysisk planeringsprocess Kommitténs förslag: Den formellt reglerade fysiska planering- en av vägar och järnvägar ska utformas som en sammanhållen process i stället för att innefatta flera planeringsskeden. Den fysiska planeringen enligt väglagen och banlagen ska leda till en vägplan eller en järnvägsplan. Planeringen ska syfta till att ge vägen eller järnvägen en lokalisering och utformning som bidrar till att säkerställa en samhällsekonomiskt effektiv och långsiktigt hållbar transportförsörjning för medborgarna och näringslivet i hela landet. Skälen för kommitténs förslag Ineffektivt med flera planeringsskeden För den fysiska planeringen föreskriver både väglagen och banlagen som nämnts en planeringsprocess med tre skeden: förstudie, utredning (om alternativa sträckningar behöver studeras) och plan. Det är alltså i princip samma uppsättning regler som ska tillämpas En effektivare sammanhållen fysisk planeringsprocess för alla typer av projekt, oberoende av deras storlek och svårighetsgrad. Även för mycket små projekt gäller således krav på förstudie (med samråd) och plan (med samråd och MKB). Förfarandet med olika planeringsskeden innebär att planeringen inte kan bedrivas effektivt. Regelsystemet är inte utformat på ett sätt som i tillräcklig utsträckning tar hänsyn till om det är fråga om små, okomplicerade projekt eller stora och mycket komplexa sådana. Både indelningen i flera skeden och kraven på innehåll och formell hantering i varje skede påverkar hur planerings- processen tar. Förfarandereglerna i både väglagen och banlagen har byggts ut och ändrats vid flera olika tillfällen. Detta har lett till en osystematiskt uppbyggd planeringsprocess med komplicerade regler och där aktiviteter av formell karaktär, vilka ofta är tidskrävande, måste upprepas . Det formaliserade förfarandet för samråd och MKB i nuvarande planeringsprocess är exempel på inslag som måste genomföras i flera skeden och som därför tynger processen. Det uppkommer ofrånkomligen ställtider när ett ärende måste formellt överlämnas för åtgärd av någon annan, såsom när ska pröva om MKB kan godkännas. Också övergången mellan de olika skedena orsakar ställtider till följd av hantering av formella beslut, organisationsfrågor, upphandlingar och andra administrativa åtgärder. En tanke med skedesindelningen är att arbetet successivt ska utvecklas från översiktliga studier till detaljplanering och att resultatet från ett skede ska ge utgångspunkterna för nästa. De fördelar som detta skulle kunna medföra har dock i praktiken ofta suddats ut genom att planeringen i olika skeden kommit att pågå parallellt. Detta gör planeringen ineffektiv genom att planeringsarbetet för ett skede påbörjas innan det har fått sina förutsättningar klarlagda från skedet innan. Det påbörjade arbetet kan därför behöva tas om helt eller delvis. Ett viktigt skäl till att begreppen förstudie samt vägutredning och järnvägsutredning fördes in i de båda lagarna var ett behov av att klargöra hur förfarande med MKB skulle kunna knyta an till väg- och järnvägsplaneringen. Enligt lydelsen vid ikraftträdande skulle MKB-förfarandet inledas med tidigt samråd och i vissa fall fortsätta med utökat samråd. Det var för att samordna bl.a. dessa faser med planeringen enligt väglagen och banlagen som begreppen förstudie och vägutredning fördes in i sektorslagarna (prop. 1997/98:90 s. 178 och 187). En effektivare sammanhållen fysisk planeringsprocess Genom lagändringar 2005 ändrades MKB-förfarandet. Syftet med lagändringarna var att förenkla och att förtydliga att sam- rådsförfarandet är en pågående process. Som en följd av detta togs begreppen tidigt och utökat samråd i 6 kap. bort (prop. 2004/05:129 s. 44). Någon förändring av skedesindelningen vid planering enligt väglagen och banlagen gjordes dock inte. Sammantaget menar kommittén att den nuvarande planerings- processen inrymmer stora behov av regelförenkling. Indelningen i tre skeden leder till tidstjuvar i processen som innebär att den blir ineffektiv. Kommittén har noterat att den process som bedrivs inför tillkomsten av en verksamhet som är tillståndspliktig enligt , t.ex. en fabrik, uppenbarligen inte innehåller samma indelning i olika skeden som processen för planering av vägar och järnvägar. Det är snarare fråga om en sammanhållen process som resulterar i en MKB vilken ligger till grund för tillstånds- prövningen. Kommittén anser att även den lagreglerade fysiska planeringen av vägar och järnvägar ska utformas som en sammanhållen process. Förutsättningarna för att starta den fysiska planeringsprocessen för projekt där staten är huvudman är som nämns i avsnitt 6.3 att efter den förberedande studien har tagit ställning till att en väg- eller järnvägsbyggnadsåtgärd ska genomföras. Om kommer fram till att det är andra åtgärder som bör vidtas ska alltså ingen formell fysisk planeringsprocess inledas. Detsamma gäller sådana små åtgärder som avses i avsnitt 6.4. När den formella processen startar ska syftet vara att utreda och definiera var vägen eller järnvägen ska lokaliseras och hur den ska utformas. Som en uttalad utgångspunkt för planeringsarbetet ska enligt kommitténs mening gälla att lokaliseringen och utform- ningen ska bidra till att säkerställa en samhällsekonomiskt effektiv och långsiktigt hållbar transportförsörjning för medborgarna och näringslivet i hela landet. Därigenom kan regelverket för den fysiska planeringen av vägar och järnvägar ges en starkare koppling till de transportpolitiska målen.