sou · GXB387 · 2010-01-01 00:00:00 — SOU och Ds kan köpas från kundtjänst. För remissutsändningar av SOU och Ds svarar på uppdrag av . Beställningsadress: kundtjänst 106 47 Orderfax: Ordertel: E-post: Internet: Svara på remiss. Hur och varför. Statsrådsberedningen (SB PM 2003:2, reviderad ) – En liten broschyr som underlättar arbetet för den som ska svara på remiss. Broschyren är gratis och kan laddas ner eller beställas på Textbearbetning och layout har utförts av , FA/kommittéservice Till statsrådet och chefen för Regeringen beslutade att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att göra en översyn av lagen (1998:150) om allmän kameraövervakning (dir. 2008:22). Till särskild utredare förordnades kammarrättspresidenten, numera lagmannen . experter i utredningen förordnades från och med den 2008 kanslirådet , , utredaren , , ämnessakkunnige , , chefsjuristen , Datainspektionen, byråchefen , Justitiekanslern, polismästaren, numera länspolismästaren , i , och rättschefen , i . entledigades och från förordnades rättssakkunnige , , som expert. entledigades och från förordnades rättssakkunnige , , som expert. , entledigades och från förordnades teamledaren , Datainspektionen, som expert. Som sekreterare i utredningen anställdes hovrättsassessorn, numera hyresrådet . Utredningen har antagit namnet kameraövervakningsutredning. Särskilt yttrande har lämnats av . Utredningen får härmed överlämna betänkandet En ny kameraövervakningslag (SOU 2009:87). Utredningens uppdrag är härmed slutfört. Förslag till kameraövervakningslag (2011:000) ..................... Förslag till kameraövervakningsförordning (2011:000)........ 3.Förslag till lag om ändring i förvaltningsprocesslagen (1971:291) ................................................................................ 4.Förslag till lag om ändring i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400)........................................................ 5.Förslag till förordning om ändring i förordningen (1975:1345) med instruktion för Justitiekanslern ................. 6.Förslag till förordning om ändring i förordningen (2007:975) med instruktion för Datainspektionen................ 7.Förslag till förordning om ändring i förordningen (2002:265) om underrättelse till Datainspektionen om vissa domar och beslut............................................................. Utredningens uppdrag och arbete ................................ Lagen om allmän kameraövervakning..................................... 2.5När gäller lagen om allmän kameraövervakning 2.5.1 Gemensamma bestämmelser för all 2.5.2 Bestämmelser för kameraövervakning av plats dit allmänheten har tillträde............................................... 2.5.3 Bestämmelser för kameraövervakning av plats dit allmänheten inte har tillträde........................................ Plats dit allmänheten har tillträde............................................ 2.6.1 Lagtext och förarbeten ................................................. 2.6.2 Begreppet plats dit allmänheten har tillträde ger utrymme för olika tolkningar....................................... Användningen av kameraövervakning ............................ Antal tillstånd och anmälningar om allmän Praxis i ärenden rörande allmän kameraövervakning............. 3.3Kameraövervakning som bedrivs av AB Den s.k. missbruksregeln och kameraövervakning .......... 4.1.1 Kameraövervakning av en byggarbetsplats har inte ansetts tillåten ........................................................ 4.1.2 Datainspektionen har tillåtit kameraövervakning av källargångar, källarutrymmen och vindar i 4.1.3 Kameraövervakning av en hyresfastighets trapphus har ansetts tillåten ......................................... 4.1.4 Kameraövervakning av entréer till hyresfastigheter har inte ansetts tillåten ...................... 4.1.5 Kameraövervakning i skolor har i flera fall ansetts 4.1.6 Kameraövervakning av anläggningar för återvinningsmaterial har inte ansetts kränkande ........ 4.1.7 Kameraövervakning av chaufförer vid en godsmottagning har ansetts tillåten ............................ En internationell jämförelse......................................... Översikt över regleringen ............................................ Lov om tv - overvågning ................................................ Översikt över regleringen............................................. 6.4.2 CCTV Code of practice 2008 ...................................... Sammanfattande slutsatser av jämförelsen ............................. Brottsförebyggande rådets rapporter.................................... 7.2.1 Kameraövervakning på gator och torg....................... Kameraövervakning på parkeringar ........................... Kameraövervakning och brottsprevention, , Rapport 2007:29............. Brittiska Home Office studie av kameraövervakning.......... Allmänhetens inställning till kameraövervakning ................ 7.4.1 Allmänhetens inställning till ökad TV-bevakning på offentliga platser åren 1995–2008.......................... skyddet för den personliga integriteten..................... Ungdomar och integritet............................................ 7.5.2 Effekter för enskildas trygghet och integritet........... 8.1Huvudprinciperna i lagen om allmän kameraövervakning ska stå fast ............................................. 8.2En tydligare reglering som uppfyller 8.3 Några avgränsningar............................................................... 9.2Behovet av integritetsskydd vid privat Regleringen av allmän kameraövervakning .. 141 10.1.1 Två lagar ...................................................................... 10.1.2 Kameraövervakning på arbetsplatser......................... 10.2Skyddet för enskildas personliga integritet bör stärkas vid kameraövervakning av plats dit allmänheten inte har Val av modell.......................................................................... 10.3.1 Utvidga tillståndsplikten till att omfatta vissa platser dit allmänheten inte har tillträde ................... 10.3.2 Undanta kameraövervakning från 10.3.3 Införa särskilda bestämmelser om kameraövervakning av plats dit allmänheten inte har tillträde i en lag om kameraövervakning ............. Regler om allmän kameraövervakning bör samlas i en lag En ny lag................................................................. Lagens tillämpningsområde m.m. ......................................... Förhållandet till personuppgiftslagen................................... 11.3.1 Bestämmelser i personuppgiftslagen som ska vara tillämpliga vid kameraövervakning ............................ Särskilda bestämmelser om kameraövervakning av plats dit allmänheten inte har tillträde........................................... 11.4.2 Kameraövervakning utan samtycke av plats dit allmänheten inte har tillträde...................................... 11.5.1 Den s.k. finalitetsprincipen ........................................ 11.5.2 En begränsad krets personer får ha tillgång till 12.1.1 Länsstyrelsernas tillsynsverksamhet.......................... 12.1.2 Datainspektionens tillsynsverksamhet ...................... 12.1.3 överväganden och synpunkter rörande tillsyn av allmän kameraövervakning ......................... 12.2.1 Det finns behov av ett övergripande 12.2.2 Hur bör ett övergripande ansvar utformas?.............. 12.2.3 Justitiekanslerns roll enligt lagen om allmän 13.2.1 Behövs en skadeståndsbestämmelse i 13.2.2 Bestämmelsens utformning........................................ 13.2.3 Skadeståndsansvar för leverantörer............................ Upplysning om kameraövervakning m.m...................... Kravet på tydlighet vid upplysning om 14.1.1 Hur bör upplysning ske?............................................ 14.1.2 Vad bör upplysningen innehålla? Kameraövervakning efter anmälan.............................. 15.2.1 Kameraövervakning efter anmälan i butiker ............. 15.2.2 Kameraövervakning efter anmälan vid 15.2.3 Kameraövervakning efter anmälan på andra Krav på säkerhet vid kameraövervakning ............................. 16.1.1 Ansvarig för övervakningen....................................... Bevarande av material från allmän kameraövervakning ....... Spridning av övervakningsmaterial ....................................... Ljudupptagning i banklokaler ............................................... Övervakning av skyddsobjekt............................................... 16.7.1 Avgift för tillsynsåtgärd ............................................. 16.7.2 Synpunkter och önskemål som vi inte behandlat ..... Konsekvenser och ikraftträdande ............................... Konsekvenser av förslagen .................................................... Ikraftträdande och övergångsbestämmelser......................... Förslaget till kameraövervakningslag (2011:000).......................... Sammanställning av länsstyrelsernas enkätsvar.............. Vi har haft i uppdrag att göra en översyn av lagen om allmän kameraövervakning (1998:150). Översynen ska främst ta sikte på den användning av övervakningskameror som sker i syfte att förebygga brott. I uppdraget har ingått att kartlägga tillämpningen av lagen och analysera i vad mån lagens gränsdragning mellan tillståndspliktig och tillståndsfri övervakning alltjämt kan anses ändamålsenlig. Vi har haft att överväga om det finns skäl att utvidga tillståndsplikten till att omfatta vissa platser dit allmänheten inte har tillträde samt om det finns anledning att utvidga möjligheterna att i brottsförebyggande syfte bedriva allmän kameraövervakning utan särskilt tillstånd från . Därutöver har vi haft att överväga om det finns behov av ytterligare åtgärder för att stärka skyddet för enskildas integritet vid allmän kameraövervakning, t.ex. genom tydligare information vid övervakning eller genom särskilda bestämmelser om skadestånd vid övervakning som sker i strid med lagen, Översynen har också omfattat lagens bestämmelser om upplysningsplikt, om tillsyn och om säkerheten vid hanteringen av övervakningsmaterialet. I uppdraget har ingått att lämna fullständiga författningsförslag. Vårt förslag i huvudsak finns det bestämmelser om allmän kameraövervakning i två lagar, nämligen lagen om allmän kameraövervakning och personuppgiftslagen. Vårt förslag innebär att alla bestämmelser om allmän kameraövervakning – utom privat kameraövervakning – samlas i en lag, kameraövervakningslagen. Lite förenklat kan sägas att kameraövervakningslagen innehåller bestämmelser från lagen om allmän kameraövervakning samt de regler i personuppgiftslagen som gäller kameraövervakning av plats dit allmänheten inte har tillträde. Förutsättningarna för att bedriva kameraövervakning på de senare platserna framgår direkt av lagen. Integritetsskyddet stärks genom att särskilda bestämmelser om säkerhet, som tidigare endast gällt kameraövervakning av plats dit allmänheten inte har tillträde, ska gälla för all kameraövervakning som bedrivs enligt lagen. Vi föreslår vidare en skadeståndsbestämmelse som innebär att den som bedriver kameraövervakning ska ersätta den övervakade för skada och kränkning av den personliga integriteten som en behandling av bild- och ljudmaterial i strid med lagen orsakar. Kameraövervakning med rätt att spela in bilder i butikslokaler ska vara tillåtet efter anmälan. Den tid som material som inhämtats vid allmän kameraövervakning av plats dit allmänheten har tillträde får bevaras, förlängs från en månad . Enligt vårt förslag ska Datainspektionen ha det centrala ansvaret för tillsynen när det gäller tillämpningen av kameraövervakningslagen. Det innebär att Datainspektionen ska utvärdera rättstillämpningen, följa upp den operativa tillsynen, ge råd och stöd till länsstyrelserna samt ge ut allmänna råd. Av de undersökningar som finns går det inte att dra några entydiga slutsatser att kameraövervakning minskar brottsligheten generellt. Mycket talar dock för att kameraövervakning kan vara effektiv i det brottsförebyggande arbetet. Kameraövervakning har sannolikt störst betydelse för planerade brott, framförallt olika typer av egendomsbrott som inbrott, stöld och skadegörelse. När det gäller mer oplanerade brott exempelvis våldsbrott som sker under alkoholpåverkan tycks övervakningen ha mindre betydelse. Av de undersökningar vi redovisat framgår att en klar majoritet av befolkningen förefaller att vara positiv till kameraövervakning på många platser dit allmänheten har tillträde. Tendensen tycks också vara att allt fler människor accepterar kameraövervakning på allmänna platser. är det tydligt att toleransen för kameraövervakning är mindre på platser där människor är mer privata. Det rör sig exempelvis om privatbostäder och ungdomsgårdar. där människor normalt inte iakttas av andra som toaletter och omklädningsrum hör också hit. Kameraövervakningslagen ska inte gälla kameraövervakning som en fysisk person utför som ett led i en verksamhet av rent privat natur. Vi anser inte att dagens omfattande och vardagliga hantering av tekniken för rent privata ändamål, t.ex. användningen av webbkameror och annan övervakning som sker i privatbostäder ska omfattas av samma lagstiftning som den övervakning som bedrivs av myndigheter och näringsidkare på gator, torg samt i andra offentliga miljöer. Det bör t.ex. inte krävas att den som utnyttjar tekniken för rent privata ändamål vid straffansvar ska vara skyldig att upplysa om övervakningen. Efterlevnaden av lagen när det gäller privat verksamhet är låg och det finns ytterst begränsade möjligheter för myndigheter att kontrollera och beivra lagstridig övervakning i privata miljöer. Den som i privat verksamhet bryter mot lagens bestämmelser lagförs i princip aldrig. Det är angeläget med ett ändamålsenligt skydd mot ingrepp i den personliga integriteten även när det gäller kameraövervakning i privata miljöer. Enligt vår uppfattning bör det emellertid regleras i en annan särskild ordning; t.ex. genom ett straffrättsligt skydd mot olovlig fotografering, innefattande filmning, i . Vårt förslag att undanta privat kameraövervakning innebär en viss försämring av skyddet för den personliga integriteten. Enligt vår mening kommer dock inte denna försämring att bli särskilt påtaglig i praktiken eftersom straffbestämmelserna i lagen om allmän kameraövervakning knappast används vid privat kameraövervakning . I syfte att åstadkomma en lagstiftning som är överskådlig och enkel att tillämpa föreslår vi att alla bestämmelser om allmän kameraövervakning – utom privat kameraövervakning – samlas i en lag, kameraövervakningslagen. Lagen ska gälla i stället för personuppgiftslagen. I lagen ska finnas en ändamålsbeskrivning där det slås fast att lagens syfte är att kameraövervakning ska kunna bedrivas effektivt som enskilda skyddas mot otillbörligt intrång i den personliga integriteten vid sådan övervakning. Begreppet plats dit allmänheten har tillträde ska även framöver utgöra skiljelinje mellan tillstånds- och anmälningspliktig övervakning å ena sidan och tillståndsfri övervakning å andra sidan. Det ska finnas särskilda bestämmelser om kameraövervakning av plats dit allmänheten inte har tillträde. Förutsättningarna för att bedriva kameraövervakning på dessa platser ska framgå av lagen. Dessa bestämmelserna förtydligar i allt väsentligt gällande rätt. Dessutom föreslår vi en rad bestämmelser som vi anser behövs dels för att stärka integritetsskyddet, dels för att dataskyddsdirektivet ska uppfyllas på kameraövervakningsområdet. Flera av de nya bestämmelserna har förebilder i personuppgiftslagen. Särskilda bestämmelser om kameraövervakning av plats dit allmänheten inte har tillträde Vi har kommit fram till att 5 a § personuppgiftslagen (1998:204), den s.k. missbruksregeln inte är lämplig att reglera allmän kameraövervakning. Vi har därför övervägt olika alternativ som kan komma i fråga för att skapa ett mer ändamålsenligt integritetsskydd för den kameraövervakning som regleras av personuppgiftslagen. Vi har stannat för en lösning som innebär att särskilda bestämmelser om kameraövervakning av plats dit allmänheten inte har tillträde förs in i kameraövervakningslagen. Genom att förutsättningarna för kameraövervakningen framgår direkt av lag blir regleringen tydligare och enklare att tillämpa. Kameraövervakning av plats dit allmänheten inte har tillträde ska vara tillåten om de som övervakas samtycker till det. Den begreppsförklaring av samtycke som finns i 3 § personuppgiftslagen ska gälla även för samtycke i kameraövervakningslagen. Det är viktigt att den som samtycker till kameraövervakning fullt ut inser vad han eller hon samtycker till. Därför ska den som bedriver övervakning – innan samtycke inhämtas – upplysa dem som kan komma att övervakas om vem som bedriver övervakningen, ändamålet med övervakningen samt om ljud kan avlyssnas eller tas upp vid övervakningen. Den som övervakas har rätt att när som helst återkalla ett lämnat samtycke. Om ett samtycke återkallas får ytterligare övervakning av den som återkallat samtycket inte ske. Även utan samtycke får kameraövervakning ske av en plats dit allmänheten inte har tillträde. Här uppställs i princip samma krav som vid tillståndspliktig kameraövervakning, dvs. att övervakningen behövs för att förebygga brott, förhindra olyckor eller andra berättigade ändamål och övervakningsintresset väger tyngre än den enskildes intresse av att inte bli övervakad. Dock finns ett visst utrymme för att kameraövervakning vid andra berättigade ändamål. Ändamålet med kameraövervakningen ska vara särskilt och uttryckligt angivet och den som bedriver kameraövervakning ska se till att övervakningen bedrivs lagligt och enligt god sed. Eftersom det från integritetssynpunkt är väsentligt att kameraövervakning inte sker i större omfattning än vad som krävs för att uppnå syftet med övervakningen finns en uttrycklig bestämmelse om att den som bedriver kameraövervakning ska se till att denna begränsas. Vi föreslår en bestämmelse som slår fast att den s.k. finalitetsprincipen, som uttrycks i dataskyddsdirektivet, ska gälla vid kameraövervakning. Den innebär att bild- och ljudmaterial från kameraövervakning inte får användas för något ändamål som är oförenligt med det för vilket materialet samlades in. Att bild- och ljudmaterial från kameraövervakning används i brottsbekämpande syfte är inte att anse som oförenligt med de ändamål för vilket de ursprungligen samlades in. Den nuvarande bestämmelsen i 13 § lagen om allmän kameraövervakning föreskriver att inte fler personer än som behövs för att övervakningen ska kunna bedrivas får ha tillgång till behandlade eller bevarade bilder eller upptaget ljud. Bestämmelsen reglerar dels vem som får ta del av inspelat material hos den som bedriver övervakningen, dels möjligheten till utlämnande till någon annan. Enligt vårt förslag ska bestämmelsen kompletteras med ett andra stycke som säger att det alltid är tillåtet att lämna ut material till brottsbekämpande myndigheter för att användas i brottsbekämpande verksamhet och till myndigheter för att förebygga olyckor. Det ska vidare framgå att material får lämnas ut om det finns en skyldighet att lämna ut uppgifterna enligt lag eller förordning. Om den som omfattas av övervakningen lämnar sitt samtycke ska bild och ljud som härrör från kameraövervakning också kunna lämnas ut till andra än brottsbekämpande myndigheter och myndigheter som förebygger olyckor. Vi har kommit fram till att det finns ett behov av en ökad samordning och information på kameraövervakningsområdet. Det gäller främst i syfte att försöka uppnå en enhetlig rättstillämpning mellan landets länsstyrelser. Det finns också ett behov av ett organ som kan lämna råd och vägledning rörande lagstiftning och teknik till såväl myndigheter som enskilda. Detta är bakgrunden till att vi föreslår att Datainspektionen ges ett övergripande tillsynsansvar när det gäller allmän kameraövervakning. I uppdraget ska ligga att samla in fakta och erfarenheter samt att informera och utbilda om lagstiftning, praxis och teknik på området. Information och utbildning rörande praxis och tekniska förhållanden bör framförallt riktas till länsstyrelserna som har att tillämpa lagstiftningen. Enligt vår uppfattning är det, från ett integritetsskyddsperspektiv, ändamålsenligt att den myndighet som redan har hand om kameraövervakningsfrågor även tillvaratar allmänhetens intressen genom en rätt att överklaga beslut om kameraövervakning. Vi föreslår därför att Datainspektionen övertar Justitiekanslerns rätt att överklaga beslut om kameraövervakning för att ta tillvara allmänna intressen. Det finns ingen bestämmelse om skadestånd i lagen om allmän kameraövervakning. Den som kränks på grund av kameraövervakning kan i vissa fall begära ersättning med stöd av bestämmelser i personuppgiftslagen eller skadeståndslagen. Ur integritetsskyddssynpunkt är det dock viktigt att ett så känsligt område som behandling av bild- och ljudmaterial av enskilda omfattas av ett motsvarande skydd som behandling av andra personuppgifter. Vi ställer oss också tveksamma till att den nuvarande regleringen uppfyller dataskyddsdirektivets krav på att den som lider skada till följd av en otillåten behandling av personuppgifter ska ha rätt till ersättning för den skada han eller hon lidit. Enligt vårt förslag ska det därför finnas en bestämmelse om skadestånd vid kameraövervakning. Enligt lagen om allmän kameraövervakning ska upplysning om övervakningen lämnas genom tydlig skyltning eller på något annat verksamt sätt. Om ljud kan avlyssnas eller tas upp vid övervakningen ska särskild upplysning lämnas om det. Vi har kommit fram till att det inte finns skäl att i lag mer uttryckligt ange hur upplysning om kameraövervakning ska ske. Vi har inte heller ansett att det är motiverat med en bestämmelse om standardiserade skyltar. Däremot föreslår vi att den som bedriver kameraövervakning ska lämna upplysning om vem som bedriver övervakningen om detta inte framgår av förhållandena på platsen. Vi föreslår vidare att möjlighet att medge undantag från upplysningsskyldigheten, s.k. dold övervakning tas bort. Skälet till det är att det bör föreligga mycket starka skäl för att polisens och andra brottsbekämpande myndigheters möjligheter att använda hemlig kameraövervakning i preventivt syfte ska regleras utanför tvångsmedelslagstiftningen. Vi har inte funnit att sådana skäl föreligger. Enligt nuvarande lagstiftning är det tillåtet att kameraövervaka i butikslokaler efter anmälan, men för att spela in bilder (utöver kassaområdet och in- och utgångar) krävs tillstånd. Det finns ett starkt övervakningsintresse i många butiker och inspelning av bilder har en stor betydelse för att man i efterhand ska kunna klara upp brott. Det förekommer redan en omfattande övervakning i detaljhandeln. Enligt vår mening bör inte enskildas upplevda integritetsintrång bli så mycket större om bilder spelas in och bevaras, förutsatt att materialet förvaras och hanteras på ett säkert sätt. Integritetsintresset kan inte heller anses vara så starkt i butiksmiljöer att det bör krävas en tillståndsplikt. således att kameraövervakning med rätt att spela in bilder i butiker ska vara tillåtet efter anmälan. För tydlighets skull bör det framgå direkt av lag att det inte är tillåtet med övervakning efter anmälan i omklädningsrum, provhytter eller toalettutrymmen. Vad gäller övervakning av området kring in- och utgångar till butiker har vi funnit att integritetsintresset gör sig starkare gällande än inne i butikslokaler eftersom gator, trottoarer och gångstråk kommer att omfattas av butikernas övervakning. En sådan övervakning skulle medföra att långt fler människor kommer att övervakas än . Därför anser vi att det fortfarande bör krävas tillstånd för sådan övervakning. Vi föreslår att betalningsautomater och liknande anordningar ska få kameraövervakas efter anmälan oavsett var de är belägna.