sou · GYB342 · 2010-06-23 00:00:00 — I den formella underrättelsen hade kommissionen bl.a. gjort gällande att det i är en mycket liten andel av över- trädelserna mot den gemensamma fiskeripolitiken som leder till påföljd. Vidare menade man att det rättsliga förfarandet är alltför långdraget och att fiskebrott är lågt prioriterade av polis och åklagare. Nämnda kritik föranledde regeringen att tillsätta en utredning, , med uppdrag att utreda vissa administra- tiva sanktioner på yrkesfiskets område. I uppdraget ingick bl.a. att överväga om ett system med sanktionsavgifter borde införas på yrkesfiskets område och hur ett sådant system i så fall skulle vara utformat. bekräftade i sitt betänkande Administrativa sanktioner på yrkesfiskets område (SOU 2007:20) bilden av ett ineffektivt sanktionssystem och lämnade ett antal för- slag som syftade till att på ett bättre sätt möta behovet av effektiva sanktioner. Ett av förslagen innebar att administrativa sanktions- avgifter i viss utsträckning skulle ersätta de straffrättsliga påföljderna på yrkesfiskets område. Förslaget grundades på slutsatsen att ett sådant system skulle leda till ett enklare och snabbare beivrande av regelbrotten. Regeringen anammade förslaget och anförde i propositionen att det gällande straffprocessuella förfarandet innebar att resurser togs i anspråk hos såväl , , polis och åklagare som de allmänna domstolarna. Ett system med administrativa sank- tionsavgifter, där kontrollmyndigheten utredde och eventuellt också beslutade om administrativa sanktioner, innebar att färre myndig- heter blev inblandade i utredningsarbetet och beivrandet av över- trädelser. Regeringen framhöll vidare att flertalet överträdelser av fiskelagstiftningen upptäcktes av eller och att dessa myndigheter i allmänhet därför också hade bäst förut- sättningar för att utreda överträdelserna. Myndighetens utredning kunde dessutom genomföras i nära anslutning till överträdelsen. Enligt regeringens mening borde således en övergång till ett admini- strativt sanktionssystem kunna få till följd att överträdelser utreddes och beivrades snabbare och att fler överträdelser än tidigare beivrades, som resurser frigjordes från polis och åklagare. En snabbare reaktion på överträdelser kunde även förväntas ge ökad preventiv effekt. Regeringen bedömde alltså att sanktionsavgifter i viss utsträck- ning borde ersätta straffrättsliga sanktioner. (Ang. hela stycket se prop. 2007/08:107 s. Bestämmelserna om sanktionsavgift har utformats med mot- svarande bestämmelser i som förebilder (se a.a. s. 50). I 50 a § första stycket fiskelagen bemyndigas regeringen att meddela föreskrifter om att den som bedriver yrkesmässigt fiske eller annars fiske i näringsverksamhet ska betala en sanktionsavgift om denne bryter mot någon av de föreskrifter eller EU-förordningar som avses i 40 § första och andra styckena. Vilka överträdelser som kan leda till sanktionsavgift preciseras alltså på förordningsnivå. I motiven anförs att de överträdelser som ska kunna leda till sanktionsavgift måste vara lätta att konstatera samt att det ska av bestämmelserna klart och tydligt framgå vad som krävs av den en- skilde. Bestämmelser som kräver en viss tolkning och överträdelser som ofta kräver utredning och innefattar bedömningsmoment bör av rättssäkerhetsskäl ligga kvar i det straffrättsliga systemet. Utgångs- punkten bör vara att straffsanktionerna förbehålls de överträdelser som är att bedöma som mest allvarliga. (Ang. hela stycket se a.a. s. 18 f.) Med stöd av bemyndigandet har i 6 kap. 2 a § fiskeförordningen föreskrivits att sanktionsavgift ska tas ut för de överträdelser och med de belopp som anges i bilagan till förordningen. De överträdelser som upptas i bilagan avser dels bestämmelser om anmälnings- och rapporteringsskyldighet, dels bestämmelser om särskilda landnings- hamnar och om medförande av vissa dokument på resa. I anmälnings- och rapporteringsskyldigheterna ingår bl.a. att föra och lämna in fiskeloggbok, att föra och lämna in landningsdeklara- tion, att föra och lämna in omlastningsdeklaration, att förhandsanmäla landningar samt att föra och lämna in fångstjournal eller kust- fiskejournal. Bestämmelserna om anmälnings- och rapporterings- skyldighet är av administrativ art och syftar till att möjliggöra kon- trollmyndigheternas offentliga kontroll av fisket. De flesta av dessa bestämmelser är klara och enkla. I normalfallet krävs inte någon mer ingående utredning för att konstatera att en överträdelse har begåtts utan utredningen är huvudsakligen inriktad på dokument- kontroll. Bedömningsinslaget vid prövningen av om en överträdelse har begåtts är normalt mycket begränsat. Överträdelser av bestäm- melser om anmälnings- och rapporteringsskyldighet är vanligt före- kommande och står för en betydande andel av anmälda och lagförda överträdelser. De utgör en relativt homogen grupp, vilket möjliggör en schablonisering av sanktionerna. Sanktionsavgift kan därför utgå enligt en på förhand fastställd taxa, vilket ger en förutsebar påföljd. I dessa typer av ärenden finns vidare inte något, eller i vart fall ett högst begränsat behov av straffprocessuella tvångsmedel. Eftersom redskap eller fångst inte tas i beslag i dessa ärenden finns inte heller behov av förverkandeinstitutet. (Ang. hela stycket se a.a. s. 19 f.) Bestämmelserna om särskilda landningshamnar uppvisar stora likheter med bestämmelserna om anmälnings- och rapporterings- skyldighet. Även dessa bestämmelser syftar till att möjliggöra offentlig kontroll av fisket, de är klara och tydliga och kräver inte någon ingående utredning. Detsamma gäller för bestämmelser om att ett visst dokument ska medföras på fiskeresa. (Ang. hela stycket se a.a. s. Till de överträdelser som inte bedömts som lämpade att hanteras i ett administrativt sanktionssystem hör otillåtet fiske samt övriga överträdelser av fiskelagstiftningen. De brott som ryms i begreppet otillåtet fiske utgör till sin art de allvarligaste överträdelser som kan förekomma på fiskeområdet. Normalt sett krävs viss utredning och möjlighet att lägga fram skrift- lig och muntlig bevisning. Överträdelser i denna grupp kan vara av mycket skiftande svårhetsgrad. De sanktioner som påförs måste också kunna spegla denna skiftande svårhetsgrad. För att det ska vara möj- ligt krävs en straffskala och ett utrymme för bedömning vid på- förande av sanktion. Såväl behovet av utredning som behovet av bevisvärdering och bedömning vid påförande av sanktion talar så- ledes för att prövningen av dessa överträdelser bör ske i allmän domstol som första instans. I ärenden om otillåtet fiske finns det även behov av att kunna företa beslag och besluta om förverkande, bl.a. av fisk och redskap. Husrannsakan och frihetsberövande före- kommer mycket sparsamt i ärenden om fiskebrott, men i den mån dessa tvångsmedel används sker det i ärenden om otillåtet fiske. Om överträdelser i form av otillåtet fiske överförs till ett admini- strativt sanktionssystem bortfaller möjligheten att använda sig av tvångsmedel. (Ang. hela stycket se a.a. s. Till övriga överträdelser av fiskelagstiftningen hör bl.a. över- trädelser av bestämmelser i om att behålla fisk om- bord, bearbeta fisk ombord och förvara fisk i sump eller att underlåta att samarbeta med myndigheter. Eftersom antalet över- trädelser i dessa kategorier är mycket begränsat skulle det inte leda till någon märkbar effektivitetsvinst att överföra dem till ett system med administrativa sanktioner. Överträdelserna uppvisar dessutom i flera avseenden stora likheter med det otillåtna fisket, genom att det för dessa överträdelser finns behov av möjlighet till husrannsakan, beslag och förverkande. Även i övrigt gör sig de skäl som talar för ett straffrättsligt förfarande beträffande det otillåtna fisket gällande också beträffande dessa överträdelser. (Ang. hela stycket se a.a. s. 20 f.) I 50 b § första stycket fiskelagen anges att sanktionsavgiften ska påföras oavsett om uppsåt eller oaktsamhet föreligger. Strikt ansvar gäller således. För att en konstruktion med strikt ansvar ska vara försvarbar från rättssäkerhetssynpunkt bör det finnas ett starkt stöd för en presumtion att överträdelser på området inte kan ske på annat sätt än som en följd av uppsåt eller oaktsamhet. Så har bedömts vara fallet i fråga om de överträdelser som från förts över från det straffrättsliga systemet. Av praxis från framgår att presumtioner av straffrättslig karaktär är tillåtna under förutsättning att de hålls inom rimliga gränser och att det görs en nyanserad och inte alltför restriktiv prövning av befrielsegrunderna i varje enskilt fall. Detta för att presumtionen ska anses leva upp till det krav på rättssäkerhet som den s.k. oskuldspresumtionen ger uttryck för. Med hänsyn dels till vikten av att skydda fiskbestånden och därmed miljön, dels till de befrielsegrunder som föreskrivs i 50 b § andra stycket fiskelagen (se nedan), har kravet enligt den Europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna () bedömts som uppfyllt (se a.a. s. 23). Enligt 50 b § andra stycket fiskelagen ska sanktionsavgift inte påföras om det är oskäligt att ta ut avgiften. Bestämmelsen moti- veras av att det med hänsyn till det strikta ansvaret bör finnas en möjlighet till befrielse från avgift när ett påförande skulle framstå som orättfärdigt (se ovan). Vid prövningen av om någon ska befrias från avgift ska hänsyn tas till både objektiva och subjektiva omstän- digheter. Enligt lagtexten ska särskilt beaktas: om överträdelsen har berott på sjukdom som medfört att den avgiftsskyldige inte förmått att på egen hand göra det som ålegat honom eller henne och inte heller förmått att uppdra åt någon annan att göra det, om överträdelsen annars berott på en omständighet som den avgiftsskyldige varken kunnat eller borde ha förutsett och inte heller kunnat påverka, eller vad den avgiftsskyldige gjort för att undvika att en överträdelse skulle inträffa. Bristande betalningsförmåga, att en verksamhet är nystartad, okun- skap om gällande regler, glömska, tidsbrist eller dåliga rutiner bör inte medföra befrielse från avgift. Någon möjlighet till jämkning av sanktionsavgift finns inte. (Ang. hela stycket se a.a. s. Gärningar som kan leda till sanktionsavgift är undantagna från det straffbara området, se 40 b § fiskelagen. Det är alltså inte nöd- vändigt att avgift har ålagts i det enskilda fallet. motiverad av att dubbla sanktioner, dvs. straff och sanktionsavgift, inte bör förekomma för samma gärning (se a.a. s. 50). Avkriminaliseringen har medfört att de med sanktionsavgift be- lagda överträdelserna kan leda till företagsbot. För att kunna ålägga en näringsidkare företagsbot krävs ju, enligt 36 kap. 7 § , att ett brott har begåtts i näringsverksamhet. Däremot innebär avkriminaliseringen inte att sanktionsavgift och straff aldrig kan utgå . Om flera olika överträdelser begås vid ett och samma tillfälle kan några leda till sanktionsavgift och andra till straff. En person som vid en och samma fiskeresa t.ex. gör sig skyldig till otillåtet fiske och underlåter att göra en landningsanmälan, ska påföras sanktionsavgift för utebliven land- ningsanmälan och kan dessutom fortfarande straffas för det otillåtna fisket. (Ang. hela stycket se a.a. s. I 50 e § fiskelagen föreskrivs att om ett vitesföreläggande eller vitesförbud har överträtts, får sanktionsavgift inte beslutas för den gärning som omfattas av föreläggandet eller förbudet. Även denna bestämmelse är motiverad av att dubbla sanktioner inte bör före- komma för samma gärning (se a.a. s. 50). Av 50 a § andra stycket fiskelagen framgår att sanktionsavgiftens storlek ska fastställas av regeringen. I bestämmelsen anges att av- giften ska uppgå till och högst för en en- skild överträdelse. När regeringen bestämmer avgiftens storlek ska hänsyn tas till hur allvarlig överträdelsen är och betydelsen av den bestämmelser som överträdelsen avser. Relativt låga avgifter är avsedda att utgå vid flertalet överträdelser, bl.a. vid underlåtenhet att i rätt tid inge fiskeloggboksblad, kust- fiske- eller fångstjournal till . I bilagan till fiskeförord- ningen har regeringen bestämt avgiften för dessa typer av överträd- elser till . För de flesta överträdelser är avgiften enhetlig. Undantag gäller för bl.a. överträdelser av bestämmelser om förhands- anmälan och särskilda landningshamnar. Beträffande dessa överträd- elser är avgiften differentierad i förhållande till fiskefartygets storlek – för fartyg , för fartyg och för fartyg längre än (se bilagan till fiskeförordningen). De differentierade avgifterna moti- veras av att det för de aktuella överträdelserna är tydligt att fiske- fartygets storlek och motorstyrka påverkar den skada eller risk för skada på fiskbestånden som en överträdelse kan medföra (se a.a. s. 29 f.). Om sanktionsavgift har beslutats för en överträdelse och den ålagde därefter upprepar en sådan överträdelse, leder den nya över- trädelsen inte till förhöjd avgift (se a.a. s. 28). Upprepade över- trädelser som lett till sanktionsavgift kan dock i förlängningen för- anleda att yrkesfiskelicens och fartygstillstånd återkallas , se 50 h § andra stycket 3 fiskelagen. I 50 c § fiskelagen föreskrivs att det är som be- slutar om sanktionsavgift. Enligt samma paragraf ska den som an- språket riktar sig mot ges tillfälle att yttra sig innan sanktionsavgift åläggs honom eller henne. Om rättelse vidtas i detta skede innebär det inte att möjligheten att påföra sanktionsavgift bortfaller. Så snart förutsättningarna har uppkommit kan sanktionsavgift påföras även om omständigheterna ändras innan beslut meddelas. Det är inte fråga om någon skuldbedömning, eftersom ansvaret är strikt (se a.a. s. 51). beslut får överklagas hos allmän förvaltningsdom- stol. Prövningstillstånd krävs vid överklagande till kammarrätten (51 § fiskelagen). Ett beslut om sanktionsavgift får, när det har vunnit laga kraft, verkställas enligt utsökningsbalken (50 d § fiskelagen). I 50 f–g §§ fiskelagen finns bestämmelser om preskription. Möjlig- heten att påföra sanktionsavgift faller bort om den som anspråket riktas mot inte har getts tillfälle att yttra sig från det att överträdelsen skedde. Vidare ska en beslutad sanktionsavgift falla bort om beslutet om avgift inte har verkställts från det att beslutet har vunnit laga kraft. Eftersom bestämmelserna om sanktionsavgift infördes finns det ännu begränsat med uppgifter om deras tillämpning. Utred- ningen kan dock redovisa att beslutade Fiskeri- verket att påföra sanktionsavgift i drygt 30 fall. Bortsett från ett par fall som gällde utebliven förhandsanmälan, avsåg samtliga fall för sent ingivet loggblad eller för sent ingiven kustfiskejournal. Att i stort sett samtliga överträdelser avsåg sena loggblad/kustfiske- journaler beror, enligt vad upplyst, på att det för han- teringen av överträdelserna nödvändiga IT-stödet är under utveckling, varför man har fått börja med de enklaste över- trädelserna. har dock även ärenden som rappor- teras från landningskontrollen börjat tas upp. Återkallelse av yrkesfiskelicens och fartygstillstånd I fiskeregleringen finns bestämmelser om återkallelse av yrkesfiske- licens och fartygstillstånd. Bestämmelserna avser permanent åter- kallelse, återkallelse samt interimistiskt beslut om åter- kallelse vid misstanke om fiskebrott. I vissa fall finns möjlighet att besluta om varning i stället för återkallelse. Enligt 50 h § fiskelagen får en yrkesfiskelicens återkallas perma- nent om den har meddelats på grund av felaktiga uppgifter i an- sökan. Vidare kan en sådan licens återkallas permanent om licens- innehavaren vid upprepade tillfällen har fällts till ansvar för över- trädelser av bestämmelser om fiske. En förutsättning för återkallelse i sistnämnda fall är att innehavaren har fällts till ansvar för de aktu- ella överträdelserna genom beslut som vunnit laga kraft. Även ett fartygstillstånd kan under vissa förutsättningar återkallas permanent (3 kap. 7 § och 4 kap. 10 § föreskrifter om resurs- tillträde och kontroll på fiskets område). En permanent återkallelse av yrkesfiskelicens och fartygstillstånd till följd av överträdelser av fiskebestämmelserna är att anse som en extraordinär åtgärd som enligt förarbetena endast bör komma i fråga när överträdelserna är allvarliga och upprepade (se prop. 2002/03:41 s. 25). har möjlighet att återkalla yrkesfiskelicens och fartygstillstånd , lägst och högst , om innehavaren av licensen eller tillståndet har fällts till ansvar för ett allvarligt brott enligt fiskelagen (50 h § andra stycket 1 fiskelagen). Kravet att innehavaren ska ha fällts till ansvar förutsätter att det finns ett lagakraftvunnet beslut om straff för den överträdelse som föranleder åtgärden (se a.a. s. 34). Bland de omständigheter som har betydelse vid bedömningen av om överträdelsen har varit allvarlig är om den medfört en stor orättmätig eller haft stor inverkan på fiskbeståndet (se a.a. s. 33 f.). Vidare ledning för vad som kan anses vara en allvarlig över- trädelse kan återfinnas i EU:s reglering av vad som utgör allvarliga överträdelser (se a.a. s. 29). Relevant rättsakt i detta avseende var tidigare rådets förordning (EG) nr 1447/1999 av om att upprätta en förteckning över sådana beteenden som utgör allvarliga överträdelser av den gemensamma fiskeripolitikens bestäm- melser, i vilken sex kategorier av överträdelser pekades ut som all- varliga. Denna förordning har dock upphävts i samband med an- tagandet av IUU-förordningen. Även i sistnämnda förordning finns bestämmelser om vad som ska anses som en allvarlig överträdelse. De gärningar som enligt IUU-förordningen kan utgöra allvarliga överträdelser synes omfatta i stort sett samtliga de gärningar som ingick i förteckningen i rådets förordning (EG) nr 1447/1999 samt ett antal nya gärningar. Angående en närmare beskrivning vad som avses med allvarlig överträdelse, se avsnittet nedan om IUU-förord- ningen och sanktionssystemet. Även i den nya kontrollförordningen finns viss reglering av vad som ska ses som en allvarlig överträdelse (se avsnitt 3.1.2). Vid bedömningen av hur återkallelsen ska gälla ska hän- syn tas till bl.a. hur överträdelsen har pågått, överträdelsens omfattning och betydelsen av den bestämmelse som överträdelsen avser. En fiskeresa som omfattar bör t.ex. motsvara en återkallelse . Om fiskeresan innefattar ett stort antal överträdelser, bör indragningen kunna var längre. Detsamma gäller om överträdelser vid flera veckors fiske handläggs i samma ärende. återkallelser bör även påverka längden på en eventuell ny återkallelse. (Ang. hela stycket se a.a. s. 29). som vissa överträdelser flyttades över från det straffrättsliga systemet till ett system med administrativa sanktionsavgifter, infördes bestämmelser som ger möj- lighet att återkalla yrkesfiskelicens och fartygstillstånd om innehavaren av licensen eller tillståndet i samband med yrkes- mässigt fiske har begått en allvarlig överträdelse eller upprepade överträdelser som lett till sanktionsavgift (50 h § andra stycket 2–3 fiskelagen). Beträffande möjligheten att återkalla licens och tillstånd vid all- varliga överträdelser som lett till sanktionsavgift anförs i motiven att de överträdelser som kan föranleda sanktionsavgift normalt inte också bör medföra återkallelse av licens eller tillstånd, men att det dock kan finnas fall där en återkallelse framstår som befogad. Det rör sig om överträdelser som, även om de inte är allvarliga till sin art, är allvarliga antingen på grund av sin omfattning eller på grund av den skada de riskerar att medföra för fiskbestånden eller miljön. Som exempel på allvarliga överträdelser som bör leda till återkallelse nämns lämnande av oriktiga uppgifter om fisket eller vissa fall av utebliven förhandsanmälan, om innehavaren av licensen eller till- ståndet genom överträdelsen kunnat tillskansa sig betydande orätt- mätig eller om det förelegat en risk för att överträdelsen kunnat leda till betydande skada för fiskbestånden eller miljön. (Ang. hela stycket se prop. 2007/08:107 s. Som angetts kan återkallelse också ske om innehavaren av licensen eller tillståndet har begått upprepade överträdelser som lett till sank- tionsavgift. Med begreppet upprepade bör förstås att överträdelser har begåtts vid minst tre tillfällen inom loppet av . För flertalet upprepade överträdelser bör en ny sanktionsavgift utgöra en tillräcklig sanktion. Endast om yrkesfiskaren genom de upprepade överträdelserna i väsentlig grad har brustit i skyldigheten att rätta sig efter gällande bestämmelser, ska återkallelse ske. Återkallelse är i detta sammanhang att se som en skärpt reaktion för en yrkesfiskare som gång på gång åsidosätter gällande regler. (Ang. hela stycket se a.a. s. 52). De tidsramar som gäller för övriga återkallelser, dvs. lägst och högst , gäller även för återkallelse vid över- trädelser som lett till sanktionsavgift (50 § h andra stycket fiske- lagen). I uppdrag ingick att överväga om det var möjligt och lämpligt att införa administrativa sanktioner som ger möjlighet att för yrkesmässigt fiske och fiske som bedrivs utan yrkesfiskelicens i syfte att sälja fångsten, som en omedelbar reaktion på en överträdelse och utan föregående domstolsförfarande, ingripa med tillfälliga återkallelser av t.ex. yrkesfiskelicenser och fartygstillstånd. I sitt betänkande drog utredningen slutsatsen att en ordning, enligt vilken fattar slutligt beslut om åter- kallelse innan det finns en lagakraftvunnen fällande dom skulle inne- bära att samma brott prövas i både det administrativa och det straffrättsliga förfarandet. Detta skulle strida mot förbudet mot dubbel prövning i artikel 4.1 i sjunde tilläggsprotokollet till Europa- konventionen. För att ändå uppnå syftet att kunna ingripa omedel- bart vid en överträdelse, föreslog utredningen att det i fiskelagen skulle införas en möjlighet för att fatta interimistiskt beslut om återkallelse . (Ang. hela stycket se Administrativa sanktioner på yrkesfiskets område, SOU 2007:20, s 17.) gäller att får interimistiskt, dvs. i avvaktan på ett slutligt avgörande, återkalla yrkesfiskelicens och fartygstillstånd , se 50 h § fjärde stycket fiskelagen. Detta kan ske om det på sannolika skäl kan antas att licensen eller tillståndet kommer att återkallas slutligt enligt paragrafens andra stycke 1, dvs. på grund av att innehavaren i samband med yrkes- mässigt fiske har gjort sig skyldig till ett allvarligt brott enligt fiske- lagen. I motiven framhålls att ett interimistiskt beslut om återkallelse utgör en mycket ingripande åtgärd och därför bör användas med försiktighet (se a.a. s. 53). Återkallelse kan som nämnts ske om det på sannolika skäl kan antas att licensen eller tillståndet kommer att återkallas slutligt. Begreppet sannolika skäl innebär att omständig- heterna måste vara sådana att de vid en objektiv bedömning får miss- tanken om brott att framstå som berättigad (se a.a. s. 39). Det interimistiska beslutets giltighetstid ska begränsas till lägst och högst . I stället för att besluta om återkallelse av yrkesfiskelicens och fartygstillstånd har i vissa fall en möjlighet att meddela en varning (50 h § tredje stycket fiskelagen). Det förutsätter dock att en varning kan anses vara en tillräcklig åtgärd. Enligt förarbetena är bestämmelsen i första hand tänkt att användas för förstagångs- överträdelser och lindriga överträdelser (se prop. 2002/03:41 s. 30). beslut om återkallelse av yrkesfiskelicens och far- tygstillstånd eller om varning gäller , om inte annat be- slutas. Tiden för återkallelse räknas från den dag som anges i be- slutet, dock tidigast från delgivningen av beslutet (50 h § femte stycket fiskelagen). beslut får överklagas till allmän förvaltningsdomstol. Prövningstillstånd krävs vid överklagande till kammarrätten (51 § fiskelagen). Tillämpning av bestämmelserna om återkallelse –fattade tretton beslut i frågan om återkallelse av yrkesfiskelicens och fartygstillstånd . I ett fall, det sist meddelade, beslutades om återkallelse för av en månad.