sou · GYB37 · 2010-02-02 00:00:00 — Först då har lagen föränd- ringspotential. Utredningens förslag lägger mot denna bakgrund större tyngd vid att organisationer arbetar generativt, systematiskt och målinriktat (enligt nedan illustrerad tankemodell) än vid enstaka, verkningslösa punktinsatser (föreskrivna åtgärder). Jag betonar därför själva systematiken i det arbete som vänds inåt mot organisationen och föreslår inga nya detaljerade krav på aktiva åtgärder. 2.Utredningen har vidare sett diskrimineringslagen i första hand som en ramlag som syftar till att dels förhindra, dels stimulera ett aktivt och målinriktat arbete på hela diskrimineringsområdet. Främjandearbetet på arbetslivets område ska bottna i initiativ och analys i en faktisk och konkret arbetsmiljö. Därför måste ansvaret, när det gäller arbetslivet, för att analysera, konkretisera och följa upp, läggas hos arbetsgivaren, i samverkan med parterna, och integreras i de personalpolitiska processerna och de ledningsprocesser som i övrigt styr arbetsgivaransvaret. Det är främst i det lokala arbetet det kan avgöras vilken tyngdpunkt som ska läggas i arbetet med olika hinder mot lika rättigheter Det är viktigt att det finns en tydlig rollfördelning mellan statens och arbetsgivarens ansvar för lokala förhållanden. Staten ställer t.ex. krav på att arbetsgivaren arbetar för att främja löne- frågor så att de löner arbetsgivaren sätter inte blir diskrimine- rande. Men kravet på lönekartläggningar och främjandearbete i lönefrågor får inte gå in på parternas område att reglera löne- nivåerna för enskilda arbetstagare eller grupper av arbetstagare. Främjandearbetet sker i första hand genom lönejämförelser på kollektiv nivå. Dessa kan i sin tur bli underlag för lönerevisionen som ligger utanför främjandearbetet. Detsamma gäller på övriga samhällsområden. Ansvaret för det lokala främjandearbetet ligger i själva huvudmannaskapet. Huvudmannen ska se till att det bedrivs ett lokalt förankrat främjandearbete och att detta arbete följs upp. Det är exempel- vis på de enskilda skolorna, lärosätena och militära utbildnings- anstalterna som man bäst kan avgöra vad som är viktigt att förändra och hur prioriteringarna i arbetet med aktiva åtgärder ska göras för att främja lika rättigheter och möjligheter. 3.Utredningen har också övervägt vilken vikt lagen ska tillskriva arbetet med olika diskrimineringsgrunder. Är t.ex. någon eller några av grunderna mer grundläggande än andra och därför angelägnare att arbeta med, eller är alla diskrimineringsgrunder lika viktiga? I debatten förekommer argument för både exklude- rande och inkluderande arbetssätt. Exempelvis framhålls av dem som vill skilja ut kön från övriga grunder att det är viktigt att jämställdhet inte glöms bort och osynliggörs av ett likabehand- lingsarbete, som kanske hellre prioriterar etnicitet eller sexuali- tet. Argument för ett exkluderande arbetssätt som framförs i debatten är vidare att lagens sju grunder har olika sociala, ekonomiska och historiska sammanhang och kan därför inte klumpas ihop och angripas med samma medel. Exempelvis krävs det olika typer av åtgärder för att angripa problem som utgår från majoriteter respektive minoriteter. Av hänsyn till exempel- vis minoriteter är det olämpligt att använda statistiska metoder som pekar ut socialt eller etniskt ursprung. Förespråkare för ett inkluderande arbetssätt, som ibland kallas intersektionellt och som jag känner mera sympati för, argumenterar för att detta påverkar bilden av diskrimineringens mekanismer och förbättrar därför möjligheterna att lösa upp det som är hindrande. En diskrimineringsgrund förekommer inte isolerad utan uppträder i sin sociala form i korsning med andra diskrimineringsgrunder. Erfarenheterna från likabehand- lingsarbete ger indikationer på att ett integrerat arbetssätt med flera diskrimineringsgrunder ändrar den fastlåsning som funnits inom jämställdhetsarbetet till kvantitativa angreppssätt. Representationsproblemet som varit det över- skuggande jämställdhetsproblemet har präglat synen på såväl mål som medel. Likabehandlingsarbetet har ansatsen att öppna upp för ett mer genomgripande och fördjupat förändrings- arbete. Debatten om likabehandlingsarbete inom utbildningsområdet ger bränsle åt bägge ståndpunkterna, som var och en kan ha fog för sig. Utredningen tar ingen preciserad ställning i dessa dilemman utan skjuter över denna typ av frågor till det lokala främjandearbetet och till politikens övriga stimulansåtgärder. Det centrala för mina överväganden är att alla diskriminerings- grunderna ska omfattas av arbetet med aktiva åtgärder och att diskriminerande hinder bekämpas med hjälp av ett konstruktivt och inkluderande arbetssätt. Därtill har det heller inte varit möjligt att göra prioriteringar mellan diskrimineringsgrunderna av något annat skäl, t.ex. att främjandearbetet blir för omfångsrikt med så många diskrimine- ringsgrunder. Man skulle t.ex. kunnat utesluta de två grunder som tillkommit i nya diskrimineringslagen, nämligen ålder och det jag föreslår ska kallas könsidentitet och könsuttryck. När fem av de sju grunderna redan är föremål för aktiva åtgärder i arbetslivet och/eller inom utbildning har det varit svårt att hitta något hållbart argument för att inte ta med också de nya grun- derna. Ålder kan, som forskning visat, verkligen vara ett socialt hinder precis som könsidentitet och könsuttryck. 4.Utanför direktiven har vi även tagit upp frågan om arbetet med aktiva åtgärder skulle bli bättre integrerat i arbetslivet om det gjordes semidispositivt, dvs. utformades som en angelägenhet för arbetsmarknadens parters förhandlingar och avtal. Även om det finns en positiv tanke bakom idén att överlåta detta åt parterna går det inte att hitta något empiriskt stöd för att semi- dispositivitet skulle skapa gynnsammare förutsättningar för aktiva åtgärder än föreskrifter i lag. Ett skäl till att semidisposi- tiviteten togs bort i jämställdhetslagen 1994 var dessutom att det hade hänt alldeles för lite på jämställdhetsområdet. Parternas intresse var alltför svagt för att jämställdhetsarbetet skulle drivas framåt. Detta intresse har inte stärkts som jämställdhetsarbetet reglerats i lag. Tvärtom talar fakta för att främjandearbete ligger vid sidan om de frågor som parterna prioriterar. Vi har därför inte lyft in detta perspektiv i över- vägandena utan förlitar oss, med den utformning som det tredje kapitlet föreslås ha, på att incitamenten är tillräckligt starka för att parterna ska samverka kring ett lokalt aktivt främjande- arbete. Förslag till förändringar i diskrimineringslagens tredje kapitel Mitt förlag till nytt kapitel om aktiva åtgärder lägger stor vikt vid arbetsgivarens ansvar för att aktiva åtgärder, ett systematiskt och målinriktat arbete, genomförs i praktiken, liksom vid samverkan mellan parterna och med dem som åtgärderna riktas mot. Arbetet med aktiva åtgärder för att främja lika rättigheter och möjligheter föreslås omfatta samtliga diskrimineringsgrunder. Ingen av de sju diskrimineringsgrunderna är ur lagstiftningens perspektiv viktigare än någon annan. Det ligger i själva modellen för det systematiska målinriktade arbetet att sådana avgöranden förläggs till själva problemanalysen, och blir i sin tur styrande för hur arbetet utformas. Gränserna för hur omfattande detta blir i praktiken sätts i första hand av vilka problem som identifieras och de ekonomiska och personella resurser som avsätts i organisatio- nen. I lagförslaget reserveras individbaserade kvantitativa kartlägg- ningar enbart till diskrimineringsgrunden kön. Kravet på könsupp- delade lönekartläggningar kvarstår därför oförändrat. När det gäller övriga diskrimineringsgrunder kan det vara, som påpekats ovan, direkt olämpligt att föra register med individbaserade uppgifter. Förslaget har vidare utformats lika och entydigt för alla de samhällsområden som de gäller för. Det innebär en utökning av skyldigheten att bedriva aktiva åtgärder som kommer att omfatta samtliga sju diskrimineringsgrunder som finns i diskriminerings- lagen. Skyldigheten att bedriva aktiva åtgärder utökas också till att gälla samhällsområdet värn- och civilplikt och den kommande frivilliga militära utbildningen. På arbetslivets område föreslår jag emellertid att enbart arbets- givare med minst 25 sysselsatta arbetstagare ska vara skyldiga att vidta aktiva åtgärder för att främja lika rättigheter och möjligheter enligt 3 kap. 1 § diskrimineringslagen. Det är en förändring jämfört med nu gällande diskrimineringslag på så vis att de mindre arbets- givarna nu är skyldiga att arbeta med aktiva åtgärder men inte att dokumentera detta arbete. Ändringen motiveras bl.a. av att det är svårt att följa upp mindre arbetsgivares främjandearbete. Det har heller inte gjorts. Förslaget innehåller också förslag till terminologiska föränd- ringar som gäller dels diskrimineringsgrunderna, dels utbyte av plan mot program, dels utvecklad innebörd av aktiva åtgärder. Utredningen föreslår att diskrimineringsgrunderna funktions- hinder och könsöverskridande identitet eller uttryck får nya benämningar som stämmer bättre överens med aktuellt språkbruk, nämligen funktionsnedsättning respektive könsidentitet eller könsuttryck. Jag föreslår att den ändringen görs i hela diskrimine- ringslagen. Motivet till förslaget att istället för plan använda benämningen program är främst att program är mindre belastad med betydelser som för tanken till jämställdhetsplanens innehåll och form. När programmet ska omfatta alla diskrimineringsgrunderna och vägleda ett systematiskt och målinriktat arbete inom ett bredare fält som ställer krav på nya frågor och metoder har jag ansett att benäm- ningen program på ett bättre sätt fångar upp det nya och bredare ändamålet med aktiva åtgärder. Aktiva åtgärder får i mitt förslag en delvis ny betydelse. För det första handlar det i enlighet med ovan nämnda om det konkreta systematiska främjandearbetets arbetsprocess, dvs. från problemdefinition, via problembeskrivningar, aktiviteter (åtgärder, projekt) och omläggning av rutiner (ändrad inrikt- ning, korrigeringar) till uppföljningar och utvärderingar. I arbetslivet ska för det andra alla organisationer med minst 25 anställda beskriva hur detta arbete görs i ett program som följs upp . Programmet upptar de mest centrala momenten i den personalpolitiska processen: arbets- förhållanden, rekrytering och löner. I programmet ska också ingå en särskild lönekartläggning och dito uppföljning utifrån diskrimineringsgrunden kön. På utbildningsområdet innebär aktiva åtgärder för det tredje att det gällande alla diskrimineringsgrunder i samverkan med barn, elever, studenter och studerande bedrivs ett systematiskt och målinriktat främjandearbete i syfte att försöka upptäcka olika hinder inom den egna verksamheten mot att barn, elever, studenter och studerande garanteras lika rättigheter och möjligheter i sin utbildning och undanröja dem. Åtgärderna som utgår från de viktigaste elev- och studentpoli- tiska processerna rekrytering, studiemiljö och utbildningsverk- samhet ska, för det fjärde, beskrivas i ett program som följs upp . Planen ska innehålla en redovisning av hur barns, elevers, studenters och studerandes rättigheter och möjligheter ska främjas och att förebygga och förhindra trakas- serier. För civil- och värnplikten, inklusive den frivilliga försvars- utbildningens, innebär aktiva åtgärder för det femte att det gällande samtliga diskrimineringsgrunder, utom ålder, bedrivs ett systematiskt målinriktat arbete för att främja lika rättigheter och möjligheter. Mitt förslag berör () tillsyn på två sätt. 1.Tillsynen inriktas på det systematiska målinriktade arbetet, dvs. på själva systematiken i främjandearbetet. Tillsynsmöjligheten ska bedöma själva främjandearbetets bedrivande i första hand och inte de enskilda bestämmelserna. Det ligger i DO:s uppgift att kommunicera, stödja, underlätta och förbättra detta arbete. är inte erfarenheten och dokumentationen tillräcklig för att i lag anvisa hur ett framgångsrikt förändringsarbete bäst bedrivs inom det samlade diskrimineringsfältet. Men expertmyndighe- ten DO har möjlighet att efterhand vidareutveckla material med sådana preciseringar. 2.Det bör förtydligas att DO inom sitt område, som en del av tillsynen, kan lämna råd och ge vägledning åt arbetsgivare och huvudmän som är skyldiga att följa reglerna om aktiva åtgärder för att öka deras förutsättningar att leva upp till kraven om detta. Utredningens resonemang bygger på dels sekundärmaterial, dvs. adekvat forskning, utredningar samt bakgrundsmaterial till diskri- mineringslagstiftningens överväganden som kastar ljus över utred- ningens frågeställningar, och dels på egna mindre utredningar, dvs. genom utredningens riktade uppdrag. Undersökningsföretaget har på vårt uppdrag under- sökt hur de aktiva åtgärderna i upphävda jämställdhetslagens, , likabehandlingslagen och barn- och elevskyddslagen har tillämpats inom arbetslivet och på utbildningsområdet (bilaga 2). Forskaren har på vårt uppdrag beskrivit diskrimineringsgrun- den ålder som socialt fenomen (bilaga 3). Forskaren har på vårt uppdrag undersökt hur man inom reglerar aktiva åtgärder (bilaga 4). genomförde en kvalitativ studie av arbetsgivares arbete och syn på arbetet med aktiva åtgärder. I studien ingick totalt 18 arbetsgivare/huvudmän som intervjuades utifrån sina erfa- renheter av arbete med lagarnas olika bestämmelser paragraf för paragraf. Bilden som framställs är inte representativ för allt aktivt främjandearbete som bedrivs. Men mönstret som utredningen påvi- sar av ett främjandearbete som bedrivs enbart partiellt på arbets- livsområdet och sporadiskt på utbildningsområdet är generellt och underbyggs med utsagor från intervjuerna. Mönstret anger en låg aktivitetsnivå vis a vis lagstiftningen och att lagtillämpningen finns i huvudsak på tre bestämmelser, nämligen lönekartläggningar, jämställdhetsplan och rekrytering. Detta bekräftas också av andra undersökningar av bl.a. jämställdhetsombudsmannen, och samt några internationella studier. Värdet i den kvalitativa undersökningen ligger i första hand i studiens systematiska genomgång av hur det aktiva arbetet bedrivs och hur arbetsgivarna resonerar när de konfronteras med samtliga bestämmelser i lagstiftningen. Utredningen har därmed gått i lagstiftningens detaljer och följt hur enskilda arbetsgivare förhållit sig till dessa. I detta avseende har underlag ett viktigt informationsvärde för utredningen. Mindre starkt är detta underlag för att dra slutsatser om lagens effektivitet i förhållande till lagens ändamål, lämställdhet och likabehandling. Därtill hade krävts en djupare analys av lagens förmåga att ingripa i den struktur som upprätthåller ojämställdhet och diskriminering, dvs. av kausala sammanhang. Beträffande ålder så visar Krekula utifrån egens och annan forskning att ålderskategorin är socialt differentierad. Det är framförallt unga och äldre som blir åldersdiskriminerade. bakom denna sociala differentiering är att vara innanför eller utan- för arbetslivet. Den tredje utredningen avslutningsvis som utredningen låtit göra visar bl.a. att EU är starkt pådrivande för att utveckla bestäm- melser kring lagstiftning om aktiva åtgärder. Arbetet har varit koncentrerad till förbudet mot diskriminering och avvikelser från detta förbud, särskilt positiv särbehandling som ett medel mot diskriminering. Men inom har man alltmer lyft fram och efterlyst åtgärder för att just förebygga diskriminering och främja lika rättigheter och möjligheter på en mer generell nivå. Mot bakgrund av den EU-rättsliga undersökningen, konstatera jag att de förändringar som vi föreslår i 3 kap. diskrimineringslagen inte strider mot den EU-rättsliga regleringen. Tvärtom uppmuntrar EU:s institutioner medlemsstaterna att föra en politik med aktiva åtgärder i syfte att främja lika rättigheter och möjligheter. lag om ändringar i diskrimineringslagen (2008:567) Härigenom föreskrivs i fråga om diskrimineringslagen (2008:567) dels att 1 kap. 1, 4 och 5 §§, 2 kap. 1 och 5 §§, 4 kap. 1 och 5 §§ ska ha följande lydelse, dels att rubriken närmast före 1 kap. 5 § ska ha följande lydelse, dels att 3 kap. ska upphöra att gälla, dels att det i lagen ska införas ett nytt 3 kap. av följande lydelse. Denna lag har till ändamål att motverka diskriminering och på andra sätt främja lika rättigheter och möjligheter oavsett kön, könsöverskridande identitet eller uttryck, etnisk tillhörighet, reli- gion eller annan trosuppfatt- ning, funktionshinder, sexuell läggning eller ålder. Denna lag har till ändamål att motverka diskriminering och på andra sätt främja lika rättigheter och möjligheter oavsett kön, könsidentitet eller könsuttryck, etnisk tillhörighet, religion eller annan trosuppfattning, funk- tionsnedsättning, sexuell lägg- ning eller ålder. I denna lag avses med I denna lag avses med 1. direkt diskriminering: 1. direkt diskriminering: behandlas sämre än någon annan behandlas sämre än någon annan behandlas, har behandlats skulle ha behandlats i en jäm- skulle ha behandlats i en jäm- förbar situation, om missgyn- förbar situation, om missgyn- nandet har samband med kön, nandet har samband med kön, uttryck, etnisk tillhörighet, reli- etnisk tillhörighet, religion eller gion eller annan trosuppfatt- tionsnedsättning, sexuell lägg- läggning eller ålder, ning eller ålder, 2. indirekt diskriminering: att 2. indirekt diskriminering: att någon missgynnas genom till- någon missgynnas genom till- lämpning av en bestämmelse, ett lämpning av en bestämmelse, ett kriterium eller ett förfaringssätt kriterium eller ett förfaringssätt som framstår som neutralt men som framstår som neutralt men som kan komma att särskilt som kan komma att särskilt identitet eller uttryck, viss etnisk könsuttryck, viss etnisk till- funktionshinder, viss sexuell lägg- funktionsnedsättning, viss sexuell ning eller viss ålder, såvida inte läggning eller viss ålder, såvida förfaringssättet har ett berätti- gat syfte och de medel som berättigat syfte och de medel används är lämpliga och nöd- som används är lämpliga och vändiga för att uppnå syftet, nödvändiga för att uppnå syftet, 3. trakasserier: 3. trakasserier: dande som kränker någons vär- dande som kränker någons vär- dighet och som har samband dighet och som har samband med någon av diskriminerings- med någon av diskriminerings- dande identitet eller uttryck, eller könsuttryck, etnisk till- etnisk tillhörighet, religion eller annan trosuppfattning, funktions- hinder, sexuell läggning eller sättning, sexuell läggning eller 4. sexuella trakasserier: ett uppträdande av sexuell natur som kränker någons värdighet, 5. instruktioner att diskriminera: order eller instruktioner att diskriminera någon på ett sätt som avses i 1–4 och som lämnas åt någon som står i lydnads- eller beroendeförhållande till den som lämnar ordern eller instruktionen eller som gentemot denna åtagit sig att fullgöra ett uppdrag. Kön, könsöverskridande identitet eller uttryck, etnisk tillhörighet, funktionshinder, sexuell läggning och ålder Kön, könsidentitet eller köns- uttryck, etnisk tillhörighet, funk- tionsnedsättning, sexuell läggning och ålder I denna lag avses med 1. kön: att någon är kvinna eller man, 2. könsöverskridande identitet 2. könsidentitet eller könsut- eller uttryck: att någon inte iden- tryck: en persons identitet eller tifierar sig som kvinna eller man uttryck i form av kläder, kropps- eller genom sin klädsel eller på språk, beteende eller annat lik- annat sätt ger uttryck för att till- nande förhållande med avseende höra ett annat kön, 3. etnisk tillhörighet: nationellt eller etniskt ursprung, hudfärg eller annat liknande förhållande, 4. funktionshinder: varaktiga 4. funktionsnedsättning: fysiska, psykiska eller begåv- aktiga fysiska, psykiska ningar av en persons funk- som till följd av en skada eller en tionsförmåga som till följd av en sjukdom fanns vid födelsen, har skada eller en sjukdom fanns vid uppstått därefter eller kan för- födelsen, har uppstått eller kan förväntas uppstå, 5.sexuell läggning: homosexuell, bisexuell eller heterosexuell läggning, och 6.ålder: uppnådd levnadslängd. Även den som avser att ändra eller har ändrat sin könstillhörig- het omfattas av diskrimineringsgrunden kön. Förbud mot diskriminering och repressalier En arbetsgivare får inte diskriminera den som hos arbetsgivaren 2.gör en förfrågan om eller söker arbete, 3.söker eller fullgör praktik, eller 4.står till förfogande för att utföra eller utför arbete som inhyrd eller inlånad arbetskraft. gäller även i det fall arbetsgiva- gäller även i det fall arbetsgiva- ren genom skäliga stöd- och ren genom skäliga stöd- och anpassningsåtgärder kan se till anpassningsåtgärder kan se till att en arbetstagare, en arbets- att en arbetstagare, en arbets- sökande eller en yrkespraktikant sökande eller en yrkespraktikant med ett funktionshinder kommer i en jämförbar situation med kommer i en jämförbar situation personer utan sådant funktions- med personer utan sådan funk- Den som i arbetsgivarens ställe har rätt att besluta i frågor som rör någon som avses i första stycket ska likställas med arbetsgiva- ren. Den som bedriver verksamhet som avses i skollagen (1985:1100) eller annan utbildningsverksamhet (utbildningsanordnare) får inte diskriminera något barn eller någon elev, student eller studerande som deltar i eller söker till verksamheten. Anställda och uppdrags- tagare i verksamheten ska likställas med utbildningsanordnaren när de handlar inom ramen för anställningen eller uppdraget. ler även i det fall en utbild- ler även i det fall en utbild- åtgärder i fråga om lokalernas åtgärder i fråga om lokalernas kan se till att en person med kan se till att en person med funktionshinder, som söker eller funktionsnedsättning, som söker har antagits till utbildning enligt eller har antagits till utbildning högskolelagen (1992:1434) eller enligt högskolelagen (1992:1434) till utbildning som kan leda eller till utbildning som kan leda fram till en examen enligt lagen fram till en examen enligt lagen (1993:792) om tillstånd att utfärda vissa examina, kommer i en jämförbar situation med per- soner utan sådant funktionshin- der. (1993:792) om tillstånd att utfärda vissa examina, kommer i en jämförbar situation med personer utan sådan funktions- nedsättning. Ändamålet med aktiva åtgärder 1 § Bestämmelserna om aktiva åtgärder syftar till att främja lika rättigheter och möjligheter enligt de föreskrifter som finns i kapitlet. 2 § Arbetsgivare och arbetstagare ska samverka om aktiva åtgärder för att främja lika rättigheter och möjligheter i arbetslivet. 3 § Arbetsgivare, som vid det senaste sysselsatte minst 25 arbetstagare, ska inom ramen för sin verksamhet för att främja lika rättigheter och möjligheter bedriva aktiva åtgärder enligt de skyldigheter som finns i 5–10 §§, och motverka diskrimi- nering och repressalier i arbetslivet genom ett systematiskt målin- riktat arbete. 4 § Systematiskt målinriktat arbete enligt 3 § innebär att arbetsgiva- rens aktiva åtgärder ska utgå från en inventering och analys av vilka hinder som finns i verksamheten mot att uppnå lika rättigheter och möjligheter. Arbetsgivaren ska också upprätta ett program med en redogörelse för vilka åtgärder arbetsgivaren avser att påbörja eller genomföra . Arbetsgivare ska följa upp programmet . En redovisning av hur de planerade åtgärderna har genomförts ska tas in i efterföljande program. 5 § Arbetsgivaren ska genomföra sådana åtgärder som med hänsyn till arbetsgivarens resurser och omständigheterna i övrigt kan krä- vas för att arbetsförhållandena ska lämpa sig för alla arbetstagare oavsett kön, könsidentitet eller könsuttryck, etnisk tillhörighet, religion eller annan trosuppfattning, funktionsnedsättning, sexuell läggning eller ålder. 6 § Arbetsgivaren ska underlätta för arbetstagare att förena för- värvsarbete och föräldraskap. 7 § Arbetsgivaren ska vidta åtgärder för att förebygga och för- hindra att den som omfattas av 2 kap. 1 § p.