sou · GXB375 · 2010-01-01 00:00:00 — Invandringen har och fram varierat mellan cirka 27 000 och 65 000 personer , dock med undantag när cirka 84 000 personer invandrade till . Under både 2006 och ökade invandringen till cirka 96 000 respektive 99 000 personer. Invandringen beräknas uppgå till mellan 70 000 och 80 000 personer . Den största invandrargruppen , cirka 18 000 per- soner, utgjordes precis av svenska medborgare. Till invandrade under totalt till cirka 30 000 personer som var medborgare i ett EU-land, samtliga EU-länder var repre- senterade. Flest antal personer var medborgare i , cirka 7 000 personer, och minst antal personer var medborgare i , 6 personer. Bland de tio vanligaste länderna som invandrarna är medborgare i finns fem av EU-länderna (, , Tysk- land, och ). Cirka 19 000 personer var med- borgare i dessa länder. Andra länder som många invandrare är medborgare i är , och . Cirka 22 000 personer var medborgare i dessa länder. 4.4.1Bosättning som anknytningskriterium kvarstår Bedömning: Folkbokföringen ska även utgå från ett bosättningskriterium och således innehålla uppgifter om de personer som i folkbokföringslagens mening kan anses bosatta i landet. Bostad, ekonomiskt engagemang och medborgarskap bör inte ersätta bosättningen folkbokföringskommitté resonerade bland annat om inne- hav av bostad, annat ekonomiskt engagemang i landet och medbor- garskap som anknytningskriterium, men avfärdade dessa kriterier. Sedan 1983 års folkbokföringskommitté lämnade sitt betänk- ande har antalet personer som har en bostad i landet eller har ett ekonomiskt engagemang i landet, utan att vara bosatta här, ökat. Utifrån folkbokföringens syfte att bland annat kunna utgöra grund för en stor mängd rättigheter och skyldigheter i samhället är det enligt vår mening inte lämpligt att folkbokföra alla de personer som har denna jämförelsevis svaga anknytning till landet och som i stor utsträckning inte ska omfattas av svensk lagstiftning. Att i stället för bosättning utgå från medborgarskap måste nödvändigtvis, liksom i , kompletteras med ytterligare ett kriterium för personer som inte är svenska medborgare. Svenska medborgare som inte är bosatta i landet måste vidare på något sätt särbehandlas eftersom de inte ska omfattas av stora delar av den svenska lagstiftningen. Så görs också i den finska lagstiftningen. I praktiken blir det alltså ändå fråga om ett bosättningskriterium för såväl svenska som icke svenska medborgare. Även den omständig- heten att EU inte tillåter diskriminering på grund av nationalitet såvitt avser unionsmedborgare talar också mot att , sedan blivit medlem i EU, införa ett medborgarskapskriterium i folkbok- föringen. Något skäl att utgå från det svenska medborgarskapet som anknytningskriterium finns således enligt vår mening inte. Arbetslandet bör inte ersätta bosättningen Det anknytningskriterium som, sedan blev medlem i EU, ligger närmast till hands att ersätta bosättningen som anknytnings- kriterium är arbetslandet, det vill säga att enskilda ska folkbokföras i om de arbetar här. Även folkbokföringskommitté diskuterade om detta anknytningskriterium borde ersätta bosätt- ningen, men fann att så inte borde ske. Skälet till att vi bör överväga detta anknytningskriterium särskilt är att inträde i EU har inneburit att arbetslandet med stöd av den EG-rättsliga lagstiftningen blivit ett allt viktigare anknytningskriterium på bekostnad av bosättningslandet. Socialförsäkringen styrs numera av bland annat rådets förordning (EEG) nr 1408/71. Denna förord- ning syftar generellt till att dels garantera att den som rör sig mellan medlemsländerna är försäkrad i något land, dels undvika uppkomsten av dubbelförsäkring. En grundläggande princip är därför att en person på vilken förordningen är tillämplig ska omfat- tas av lagstiftningen i endast ett land. Som huvudregel ska en person omfattas av arbetslandets lagstiftning, det vill säga lagstift- ningen i det land där arbetet faktiskt utförs. att i socialförsäkringslagen (1999:799) från dela in den svenska socialförsäkringen i en bosättningsbaserad och en arbetsbaserad försäkring, det vill säga förmåner som en person som är bosatt här kan ha rätt till respektive förmåner som en person som arbetar här, oberoende av bostadsort, kan ha rätt till. Socialförsäkringslagen ger även medborgare i länder utanför EES som vistas här än rätt till arbets- baserade förmåner.17 Det finns mycket som talar mot att låta arbetslandet bli det nya anknytningskriteriet i folkbokföringen. Det finns stora grupper i samhället som inte arbetar, exempelvis barn, studerande, arbetslösa och pensionärer. För dessa personer skulle det behövas ett alter- nativt anknytningskriterium. Folkbokföringen skulle kompliceras och bli svårare för allmänheten att ta till sig om det fanns två anknytningskriterier i folkbokföringen. Arbetslandet är dessutom främst av betydelse vid tillämpning av lagstiftning som rör social trygghet för medborgare i EES-länder och deras familjemedlem- mar. Den lagstiftningen rör främst , men även CSN med flera. Socialförsäkringslagstiftningen har justerats för att i stor utsträckning tillgodose EG-rättens krav. Det förekommer också att personer arbetar i flera länder. Att en person som är medborgare i ett EES-land arbetar i behöver inte innebära att han eller hon har rätt till alla förmåner som följer av det sociala trygghetssystemet. Inom social- försäkringen kvarstår, som framgår ovan, också ett stort antal förmåner som är bosättningsbaserade. Att ändra anknytnings- kriterium i folkbokföringen till arbetslandet skulle mot denna bakgrund inte förenkla administrationen av socialförsäkringen. Som framgår ovan skulle ett sådant anknytningskriterium dess- utom försvåra tillämpningen av annan lagstiftning. Det saknas således skäl att införa ett anknytningskriterium i folkbokföringen som tar sin utgångspunkt i var personen arbetar. Den kritik som riktades mot bosättningsbegreppet som anknyt- ningskriterium lag tog sikte på den större rörligheten i världen och till möjligheterna för enskilda att ha en förhållandevis stark anknytning till flera länder. Under de knappa som för- 17 Se prop. 1998/99:119 Socialförsäkringens personkrets s. 72 och 78 ff. flutit sedan 1983 års folkbokföringskommitté lämnade sitt betänk- ande har såväl rörligheten som möjligheterna att ha en stark anknytning till flera länder ökat. Till detta kommer att har blivit medlem i EU. Att den än mer ökade rörligheten skulle innebära sådana problem att bosättningen bör överges som anknyt- ningskriterium har inte framkommit. Vår uppfattning är att den ökade rörligheten tvärtom talar mot att ersätta bosättningen som anknytningskriterium i folkbokföringen eftersom personer med en förhållandevis svag anknytning till landet annars kan komma folk- bokföras. Folkbokföringen ska naturligtvis ha en utformning som är ända- målsenlig utifrån dess syfte. Som vi tidigare nämnt är syftet med folkbokföringen att uppgifterna i folkbokföringen ska spegla befolkningens verkliga bosättning, identitet och familjerättsliga förhållanden så att olika samhällsfunktioner får ett korrekt underlag för beslut och andra åtgärder. Folkbokföringen ska där- med bland annat kunna vara den omständighet, som tillsammans med andra faktorer, utgör grunden för rättigheter och skyldigheter för enskilda. Det är viktigt att uppgifterna i folkbokförings- databasen är korrekta och aktuella. Det är väsentligt enklare att hålla uppgifter korrekta och aktuella om personerna finns i landet. Den tekniska utvecklingen har emellertid också inneburit att det finns möjligheter att på ett enklare sätt hålla kontakten även med personer som inte vistas i landet. Samtliga nordiska länder har en folkbokföring som har bosätt- ning som grundläggande anknytningskriterium. Den nordiska överenskommelsen om folkbokföring gäller i enlighet därmed personer som är registrerade som bosatta i respektive land. Det är ett stort antal personer som utnyttjar sin rätt till fri rörlig- het inom . De omständigheter vi nämner ovan talar för en folkbokföring som grundar sig på enskildas bosättning. Den viktigaste av dessa omständigheter är att folkbokföringen måste ha ett anknytnings- kriterium som innebär att folkbokföringen kan uppnå sitt syfte. Som framgår av avsnitt 3.6 anser vi att det inte heller strider mot rörlighetsdirektivet att ha bosättning som kriterium för folkbok- föringen. I finns en lång tradition av att endast personer som anses bosatta i landet ska folkbokföras. Annan lagstiftning som reglerar rättigheter och skyldigheter har därför kunnat ha folkbokföringen som grund. Enskildas bosättning används fort- farande i ett stort antal författningar. Det faller inte inom ramen för vår utredning att ifrågasätta kriterierna i annan lagstiftning än folkbokföringslagen. För att myndigheter och andra aktörer ska kunna använda sig av folkbokföringen på det sätt som den syftar till är det nödvändigt att folkbokföringen även i fortsättningen har bosättning som anknytningskriterium. Sammantaget anser vi således att det finns starka skäl att behålla bosättningen som anknytningskriterium i folkbokföringen. Det innebär att folkbokföringen ska innehålla uppgifter om de personer som kan anses bosatta i landet i folkbokföringslagens mening. En annan fråga är om den närmare utformningen av bosätt- ningskriteriet behöver justeras på något sätt jämfört med , exempelvis på grund av rörlighetsdirektivet. Den frågan diskuterar vi nedan. 4.4.2När en person ska anses bosatt i landet Förslag: Att en person ska anses regelmässigt tillbringa sin dygnsvila i ett land där han eller hon under sin normala livsföring tillbringar dygnsvilan minst en gång eller i samma omfattning men med en annan förläggning i tiden, ska författningsregleras. Bedömning: Den tid som en person ska anses bosatt i landet för att folkbokföras ska inte ändras utan även fortsättningsvis vara . Även ska platsen där en person regelmässigt tillbringar sin nattvila eller motsvarande vila (dygnsvilan) och vistelsens avsedda längd ligga till grund vid prövningen av om en person är bosatt i landet. Bestämmelserna om folkbokföring vid dubbel bosättning ska inte ändras. Kravet på dygnsvila kvarstår Folkbokföringen ska även ha bosättningen som anknytningskriterium. Det är alltså personer som är bosatta i landet som ska folkbokföras och det är bosättningen som ska fast- ställas. anses en person som regelmässigt tillbringar sin dygnsvila i landet som bosatt här. Vid införandet av folk- bokföringslag övervägdes om andra kriterier än dygnsvilan skulle Förhållandena har ändrats och det finns anledning att på nytt överväga om det finns skäl att ersätta dagens definition av bosättning (dygnsvilan) med någon annan definition. Dygnsvilan skulle för det första kunna ersättas av den plats där en person har en bostad som ägs, hyrs eller innehas med bostads- rätt. Fördelen med detta alternativ är att platsen objektivt kan konstateras med hjälp av avtal. Innehavet av en bostad säger emellertid inte någonting om var en person är bosatt eller vilken anknytning personen har till landet. Det är dessutom en stor del av befolkningen som inte själva har något skriftligt avtal om bostad, det kan exempelvis gälla barn och makar. Slutligen kan en person ha flera bostäder. Detta alternativ är alltså inte möjligt att genomföra. För det andra skulle dygnsvilan kunna ersättas av den plats där en person tillbringar sin mesta tid. Ett sådant kriterium kan inne- bära att en person ska folkbokföras i en fritidsbostad, som normalt inte är att betrakta som den plats där personen är bosatt, på sin arbetsplats, eller på den plats där en person utövar en fritids- sysselsättning. Detta kriterium är därför av detta skäl inte lämpligt att införa. För de flesta personer innebär emellertid detta kriterium samma resultat som en bedömning av dygnsvilan. Eftersom detta alternativ är mer komplicerat finns det inte heller mot denna bakgrund skäl att införa det. Det är för det tredje möjligt att ersätta dygnsvilan med den plats där den enskilde personen anser sig vara bosatt. Det skulle innebära att den som rent subjektivt anser sig vara bosatt i skulle folkbokföras. Detta alternativ strider mot den princip vi redovisar i avsnitt 2.4.3 som innebär att enskildas önskemål om sin folkbok- föring inte ska beaktas. Det är uppenbart att ett sådant kriterium skulle kunna inbjuda till fusk och i många fall över huvud taget inte motsvaras av någon faktisk bosättning i landet. Något skäl att frångå den princip vi redovisar ovan finns inte. Detta alternativ är alltså inte möjligt att införa. För det fjärde är det möjligt att ersätta dygnsvilan med den plats där personen förvarar huvuddelen av sina personliga ägodelar. Detta alternativ har den fördelen att det motsvarar den plats som normalt är att betrakta som en persons bostad eller hem. Om en person har dubbel bosättning inom och utom landet synes det dock ogörligt att med denna definition utreda vilken bostad som är personens verkliga hem. Det förekommer sannolikt också att stora delar av de personliga ägodelarna förvaras hos exempelvis föräldrar i brist på utrymme i den egna bostaden. Inte heller detta alternativ är alltså lämpligt att genomföra. Vi menar att det som ska avgöras vid fastställande av bosätt- ningen är var en person har sin bostad eller sitt hem. Det är också viktigt att bosättningskriteriet kan accepteras av allmänheten. Vi bedömer att en persons hem typiskt sett motsvaras av den plats där personen normalt sett tillbringar sin dygnsvila. Såvitt vi kan bedöma är någon annan definition av bosättning än den plats där personen tillbringar sin dygnsvila inte tänkbar. Att ha dygnsvilan som utgångspunkt för bedömningen av bosättningen kan inte heller anses strida mot rörlighetsdirektivet. En mottagande med- lemsstat får, som tidigare nämnts, ålägga unionsmedborgare att registrera sig hos behöriga myndigheter vid uppehåll som över- stiger . Liknande bestämmelser gäller för familjemed- lemmar till unionsmedborgare som är tredjelandsmedborgare. För att en person ska anses ha uppehållit sig i landet som överstiger och därmed är skyldig att registrera sig krävs att personen vistats här utan avbrott. Med uppehåll i landet kan enligt vår mening därför inte avses något annat än att en person tillbringar sin dygnsvila här. Det saknas vidare skäl att ifrågasätta att det är den regelmässiga dygnsvilan under en persons normala livsföring som ska bedömas. Med regelmässig dygnsvila avses, som framgår ovan, att personen tillbringar sin dygnsvila i landet minst en gång eller i samma omfattning men med annan förläggning i tiden. Som fram- går av avsnitt 3.2 innehåller rörlighetsdirektivet inte några bestäm- melser om fastställande av bosättning. Kravet på regelmässig dygnsvila strider därför inte mot rörlighetsdirektivet. Det har vidare till oss inte förts fram någon kritik mot dygns- vilan som definition av bosättning, utan definitionen synes vara accepterad av allmänheten och några större problem finns inte i handläggning. Vi bedömer inte heller att det av integritetsskäl finns anledning att ifrågasätta att den huvudsakliga dygnsvilan används som kriterium för att bedöma var en person är att anse som bosatt. Vi anser mot denna bakgrund att folkbok- föring även ska ske av personer som efter inflyttning under sin normala livsföring regelmässigt tillbringar sin nattvila eller motsvarande vila (dygnsvilan) i landet. Avsikt att vistas i landet under minst ett år Vistelsens avsedda längd ska prövas Folkbokföringslagen innebär att hur länge en enskild har för avsikt att vistas i landet är avgörande för frågan om folkbokföring ska ske. I och med att folkbokföringens bosättningsbegrepp används i många delar av samhället skulle det få stora konsekvenser om det inte var avsikten att vistas i landet som skulle vara styrande för folkbokföringen. Det är därför inte lämpligt att ändra bestämmelserna i denna del. Inte heller kan de EG-rättsliga bestämmelserna anses innebära att det krävs en ändring av bestäm- melserna. Rörlighetsdirektivets regler tar sikte på vilka krav som kan ställas på den enskilde efter olika långa faktiska vistelsetider i ett medlemsland. Exempelvis gäller att vissa villkor ska vara upp- fyllda för att en unionsmedborgare med familjemedlemmar ska ha rätt att vistas i en annan medlemsstat . Rätten att vistas i landet gäller då så länge villkoren är uppfyllda och oberoende av hur länge personen har för avsikt att vistas i landet. Av bestämmelsen om uppehållskort i rörlighetsdirektivet för familjemedlemmar som är tredjelandsmedborgare framgår emeller- tid att ett sådant kort ska utfärdas om det planerade uppehållet överstiger som fristen för att ansöka om uppehållskort inte får understiga från ankomstdagen. Det finns inte något som hindrar att en familjemedlem, som uppfyller villkoren, frivilligt ansöker om uppehållskort innan han eller hon har vistats i landet , så länge någon skyldighet att ansöka om uppehållskort innan denna tidsfrist löpt ut inte införs. Bestämmelserna måste i sådant fall innebära att medlemsstaten ska pröva om personen planerar (avser) att vistas i landet . När det gäller unionsmedborgare anger bestämmelserna att skyldigheten att registrera sig får åläggas vid uppehåll som överstiger som fristen för registrering aldrig får under- stiga från ankomstdagen. Här talas alltså inte uttryck- ligen om planerat uppehåll. Även unionsmedborgare får emellertid registrera sig innan fristen för skyldigheten att registrera sig har löpt ut. Att uppehållet ska överstiga för registrering talar då för att det är det planerade uppehållet som avses. Vi kan inte heller finna något skäl för att bestämmelserna om registrering och uppehållskort skulle ha olika innebörd i denna del. Till detta kommer att för en av de kategorier som har uppehållsrätt är en förutsättning att personen har tillräckliga tillgångar. Vid en bedöm- ning av om en person har tillräckliga tillgångar ska hänsyn tas till den berörda personens personliga omständigheter. Gränsen för till- räckliga tillgångar får i vart fall inte understiga vissa beloppsgränser i medlemsstaten, socialt bistånd eller minimipension. Detta talar för att frågan om en person har tillräckliga tillgångar kan bedömas . Det talar i sin tur för att vistelsens planerade längd kan ha betydelse vid bedömningen. Vi bedömer mot denna bakgrund att formuleringen vid uppehåll som överstiger måste innebära planerat uppehåll. Det innebär att det inom ramen för folkbokföringsförfarandet är möjligt att pröva vistelsens planerade längd även för unionsmedborgare utan att det strider mot rörlighetsdirektivet. En ettårsfrist är mest lämplig folkbokföringskommitté föreslog att det för folkbok- föring skulle räcka med en avsikt att vistas i landet . anser vi att det finns skäl att överväga att ändra den avsedda vistelsetiden. En princip för vårt arbete är att samma regler ska gälla för alla, såväl unionsmedborgare med familjemedlemmar som andra personer. Rörlighetsdirektivet innehåller inte några bestämmelser om när en person ska anses bosatt i ett land. Ettårsfristen kan därför inte strida mot rörlighetsdirektivet. Kommissionen föreslog att uppehållsrätt skulle medges efter sex månaders vistelse och anförde att en person i princip ansågs bosatt i ett land om han eller hon vistades där . Detta skulle kunna tala för att ändra tiden . Det finns dock inom EG-rätten inte något enhetligt bosättnings- begrepp. Inom exempelvis statistikområdet anses en person invandrad i ett land om vistelsen är avsedd att vara . Något skäl att utifrån EG-rätten införa en sexmånaders- frist finns således inte. En sexmånadersfrist skulle dock innebära en anpassning till bestämmelserna i flera av de andra nordiska länderna. I den nordiska överenskommelsen om folkbokföring anges att tidsbegränsade vistelser som varar än normalt inte räknas som flyttning. En samsyn mellan de nordiska länderna är visserligen av värde eftersom en stor del av rörligheten till är just från dessa länder. Värdet av en sådan anpassning till övriga nordiska länder är emellertid begränsat, med tanke på att den nordiska folkbokföringsöverenskommelsen är uppbyggd på ett sådant sätt att samarbetet fungerar även om de olika länderna har olika tidsfrister. En utgångspunkt, som framfördes av regeringen års folkbokföringslag, är att den bosättningsbedömning som görs av inom ramen för folkbokföringen utan behov av ytter- ligare prövning ska kunna användas på så många rättsområden som möjligt. Vi delar denna bedömning. En ändrad avsedd vistelsetid skulle innebära problem inom de olika rättsområden där folk- bokföringen ligger till grund för rättigheter och skyldigheter. Det kan vara så att ettårsgränsen inom folkbokföringen är väl anpassad efter de behov som finns i den materiella lagstiftningen. Det kan också uppstå problem i förhållande till rättsområden med ett eget bosättningsbegrepp som endast delvis knyter an till folkbokför- ingen, exempelvis bosättningsbegreppet inom socialförsäkringen, och försvåra prövningen av bosättningen. Folkbokföringen är den viktigaste indikationen för att bedöma om en person är bosatt i landet enligt socialförsäkringslagens bestämmelser. En ändrad tids- gräns skulle ställa krav på betydligt fler bedöm- ningar av om en person ska anses bosatt i landet enligt social- försäkringslagen, något som skulle kräva stora resurser inom . Till detta kommer att såväl som på statistikområdet innebär att invandring definieras som en person som avser att vistas i ett land . Om tidsgränsen ändrades skulle folkbokföringen inte längre kunna användas för sådan statistik. Vi bedömer mot denna bakgrund att en ändring av tidsgränsen skulle få mycket stora konsekvenser för det svenska samhället. Fristen bör därför enligt vår mening inte kortas . Det saknas skäl att överväga om fristen bör förlängas. Dagens frist bör således inte ändras. Ettårsfristen ska beräknas på samma sätt som En ettårsfrist kan utformas på olika sätt. Folkbokföring ska ske om en person avser att vistas i landet under . Socialförsäkringens bosättningsbegrepp innebär att en person som kan antas komma att vistas i landet ska anses bosatt i landet. Utlänningslagen innebär att uppehållstillstånd i vissa fall ska beviljas i taget. I praktiken meddelar ofta uppehållstillstånd för exakt . En person som kan antas komma att vistas i landet under exakt och som har ett uppehållstillstånd för ska alltså folkbokföras men omfattas inte av socialförsäkringens bosättningsbaserade förmåner. Ettårsfristen i socialförsäkringslagen har samma utformning som den tidigare bestämmelsen i 3 § andra stycket RFFS 1985:1618. I förarbetena till socialförsäkringslagen ställdes frågan om det socialförsäkringsrättsliga bosättningsbegreppet skulle anpassas helt till folkbokföringen genom att tidsgränsen för dem som kommer till ändrades från till . Tanken bakom fristen om var att den som arbetade utomlands på grund av ett avtal om utlandstjänstgöring som gällde skulle omfattas av svensk socialförsäkring. På motsvarande sätt skulle den som kom hit för att arbeta här på grund av ett ettårigt avtal inte omfattas av svensk socialförsäkring. Som jämförelse nämnde rege- ringen att EG-rättens utsändningsregler i rådets förordning (EEG) nr 1408/71 (artikel 14.1a) gäller under förutsättning att arbetet inte väntas vara . Enligt regeringens förslag skulle de tidigare gällande tidsfristerna behållas inom den arbetsbaserade försäkringen, bland annat för att försäkringstillhörigheten inte skulle ändras i fall med ettåriga avtal. Motsvarande borde då enligt regeringen gälla även den bosättningsbaserade försäkringen. Diskrepansen mellan folkbokföringens och socialförsäkringens bosättningsbegrepp torde enligt regeringen inte vålla några större problem i praktiken.19 Folkbokföringen har, som tidigare nämnts, stor betydelse vid tillämpningen av andra författningar. Det är uppenbart att en gemensam fristberäkning skulle underlätta arbete och innebära att fler beslut blir korrekta utan särskild utred- ning. Folkbokföringens syfte är att kunna tjäna som underlag för