sou · GYB3101 · 2010-12-23 00:00:00 — Handlingsplan för att utveckla strategier i miljömålssystemet SOU och Ds kan köpas från kundtjänst. För remissutsändningar av SOU och Ds svarar på uppdrag av . Beställningsadress: kundtjänst 106 47 Orderfax: Ordertel: E-post: Internet: Svara på remiss. Hur och varför. Statsrådsberedningen (SB PM 2003:2, reviderad ) – En liten broschyr som underlättar arbetet för den som ska svara på remiss. Broschyren är gratis och kan laddas ner eller beställas på Textbearbetning och layout har utförts av , FA/kommittéservice. Regeringen beslutade att tillkalla en parlamentarisk kommitté (dir. 2010:74) med uppdrag att lämna förslag till regeringen om hur miljökvalitetsmålen och generationsmålet kan nås. Beredningens övergripande uppdrag är att utveckla strategier med etappmål, styrmedel och åtgärder inom av regeringen prioriterade områden. Arbetet ska genomföras i nära samarbete med näringsliv, ideella organisationer, kommuner samt myndigheter. Det övergripande uppdraget gäller till och med . Beredningen kommer att få tilläggsdirektiv i enlighet med regeringens prioriteringar. Beredningens första uppdrag är att lämna förslag till en handlingsplan för hur strategier och etappmål bör utvecklas. Enligt tilläggsdirektiv som regeringen beslutade om (dir. 2010:135) ska beredningen återkomma med förslag till vissa etappmål i miljömålssystemet. Statsrådet förordnade generaldirektören som ordförande i kommittén. förordnades riksdagsledamöterna (), (), (), (), (), () samt () som ledamöter i kommittén. Genom beslut förordnades att som experter biträda kommittén departementsrådet , ämnesrådet , departementssekreterarna samt ämnesrådet . Genom samma beslut förordnades sektionschefen , länsrådet , miljöpolicyrådgivaren , vice ordföranden , ordföranden , kommunalrådet , miljöansvariga och miljöchefen som sakkunniga i kommittén. entledigades departementsrådet från sin expertfunktion i kommittén och vid samma tillfälle förordnades i stället ämnessakkunnige . Genom samma beslut entledigades riksdagsledamöterna () och () och förordnades riksdagsledamöterna () och () som ledamöter i kommittén. arbetade som sekreterare i kommittén mellan och . Som huvudsekreterare anställdes . anställdes departementssekreteraren som sekreterare och anställdes som sekreterare. Kommittén, som har antagit namnet Miljömålsberedningen, överlämnar härmed delbetänkandet Handlingsplan för att utveckla strategier i miljömålssystemet (SOU 2010:101). Delbetänkandet innehåller ett förslag till handlingsplan för hur strategier bör utvecklas i miljömålssystemet i förhållande till miljökvalitetsmålen och generationsmålet. Beredningen avser att redovisa sitt andra delbetänkande . Begrepp och förkortningar..................................................... Miljömålsberedningens första uppdrag ......................... Fortsätt arbetet framåt mot miljömålen!................................ 2.2Utgångspunkter för prioriteringen av områden för Utgångspunkter för formuleringen av etappmål ................... Framtagande av strategier aktualiserar viktiga frågor........... 2.4.1 Ekosystemansatsen som utgångspunkt....................... 2.4.2 Konsumtionens betydelse för miljön .......................... 2.4.3 Resurseffektivisering berör alla miljökvalitetsmål...... 2.4.4 rådighet över måluppfyllelsen ....................... 2.4.5 Harmoniseringen av europeisk miljöpolitik ............... 2.4.6 Miljöpolitikens styrning i lager på lager...................... Beredningens behov av underlag............................................. Prioritering av områden för strategier............................ Behov av strategier................................................................... Långsiktigt hållbar markanvändning, En sammanhållen vattenpolitik.................................... 3.1.3 internationella arbete för giftfri miljö, inklusive läkemedel och miljö ...................................... 3.1.4 Förslag till ny handlingsplan ........................................ 3.2 Strategier som har beslutats ....................................... 3.2.2 Andra frågor som behandlats.......................... 3.3Strategier som kan utvecklas inom myndigheters Bilaga 1–2 Kommittédirektiv........................................................... Etappmålen ersätter de tidigare delmålen miljökvalitetsmålen angav att en viss miljö- kvalitet skulle vara uppnådd eller att förändringar skulle vara genomförda vid en biologisk mångfald och sammanfattas i de så kallade Malawiprinciperna . Ekosystemtjänster innebär tjänster som vi får gratis av naturen, exempelvis polli- nering, vattenrening, naturliga skadedjurs- bekämpare och jordbildning. Etappmål anger steg på vägen till (se prop. 2009/10:155). ställs av regeringen eller, om det finns sär- skilda skäl, av . har beslutat om ett genera- tionsmål som anger inriktningen för den samhällsomställning som behöver ske inom en generation för att nå miljökvalitetsmålen (se prop. 2009/10:155). Kommittéförordningen anger att kostnads- beräkningar och andra konsekvensanalyser ska redovisas i utredningars Begrepp och förkortningar SOU 2010:101 (förordning 1998:1474). En konsekvensanalys bör genomföras med ett brett perspektiv och innefatta möjliga konsekvenser både . Miljömålsberedningen avser att ägna uppmärksamhet åt konsekvenser av såväl åtgärder som icke-åtgärder. har beslutat om 16 miljö- kvalitetsmål som ska uppnås till 2020 (se 2009/10:155). anger det tillstånd i den svenska miljön som miljöarbetet ska leda till. var en instans för samråd och samverkan i arbetet för att uppnå mellan 2002–2010. verket fått i uppgift att samordna myndig- heternas arbete med uppföljning och utvärdering i miljömålssystemet. Miljömålssystemet utgörs av mål samt organisation för genomförande och upp- Miljömålssystemets syfte är att ge ett strukturerat miljöarbete och en syste- matisk uppföljning av miljöpolitiken. preciseringarna till målen. för Registration, Evaluation, Authorisation and Restriction of Chemicals. Registrering, utvärdering, godkännande och begränsning av kemikalier. Miljömålsberedningen föreslår en handlingsplan för hur strategier bör utvecklas i miljömålssystemet i förhållande till miljökvalitetsmålen och generationsmålet. Beredningen avser att återkomma med förslag till vissa etappmål i miljömålssystemet, enligt tilläggsdirektiv (dir. 2010:135). Miljömålsberedningen ska fokusera på särskilt svåra områden som kräver politiska avvägningar. finns det många områden som är viktiga i miljöarbetet, men som kan hanteras av ansvariga myndigheter och andra aktörer utan att området särskilt behandlas av beredningen. Generationsmålet och miljökvalitetsmålen med sina preciseringar anger riktningen för arbetet. Beredningen betonar vikten av myndigheternas centrala ansvar i miljömålssystemet att fortsätta arbetet mot miljömålen. Beredningen betonar även kommunernas, näringslivets och det civila samhällets viktiga roll i arbetet mot miljömålen. Framtagande av strategier i miljömålssystemet aktualiserar flera frågor av central betydelse för svensk miljöpolitik. Beredningen avser att i sitt fortsatta arbete analysera och utgå från bland annat följande aspekter: konsumtionens betydelse för miljön, resurseffektivisering berör alla miljökvalitetsmål, rådighet över måluppfyllelsen, harmoniseringen av europeisk miljöpolitik, miljöpolitikens styrning i lager på lager. Beredningen kommer i sitt arbete att behöva underlag som beaktar ekologiska, sociala och ekonomiska aspekter i miljöarbetet. Beredningen ser ett behov av att avsevärt stärka kapaciteten att ta fram underlag vad gäller sociala och ekonomiska aspekter. Beredningen ser även att det finns ett behov av fristående utvärdering av styrmedel och åtgärder inom miljöpolitiken som underlag i utformandet av strategier. Miljömålsberedningen föreslår tre områden för att ta fram strategier –2014. Beredningen bedömer att det krävs långsiktiga politiska avvägningar inom dessa områden för att nå de berörda miljökvalitetsmålen och generationsmålet. Beredningen föreslår även att en ny handlingsplan för beredningens fortsatta arbete tas fram . Beredningen föreslår följande områden för strategier: arbete för giftfri miljö, inkl. Förslag till ny handlingsplan Löpande diskussioner i beredningen om ytterligare behov av Särskild bevakning av områdena Begränsad klimatpåverkan och God bebyggd miljö. Vidare ser beredningen preliminärt några områden där vi med en kortare ytterligare utredningsinsats skulle kunna föreslå etappmål utifrån det material som ges i delmålsförslag : Giftfri miljö; Luftburna föroreningar: luft, Bara naturlig försurning, Ammoniak (under Ingen övergödning); Avfall (under God bebyggd miljö); och Förlust av biologisk mångfald och Andel hotade arter (under Ett rikt växt- och djurliv). Utöver dessa områden finns andra mycket viktiga områden där strategier har beslutats och det därför inte finns akuta behov av ytterligare strategier. Här återfinns miljökvalitetsmålet Begränsad klimatpåverkan. Beredningen kommer särskilt bevaka detta område inför sitt kommande förslag till ny handlingsplan. Beredningen identifierar även områden där beredningen anser att det är angeläget att regeringen ger uppdrag till berörda myndigheter att utveckla strategier: Säker strålmiljö, Storslagen fjällmiljö och God bebyggd miljö. Miljömålsberedningens första uppdrag är att föreslå en handlingsplan för hur strategier bör utvecklas i miljömålssystemet i förhållande till miljökvalitetsmålen och till generationsmålet. Fokus ska läggas på särskilt svåra områden som kräver politiska avvägningar. Av handlingsplanen ska behoven av att utveckla etappmål, styrmedel och åtgärder framgå. Handlingsplanen för strategier ska rapporteras till regeringen . Beredningen ska även ge förslag om vilka av de föreslagna delmålen i rapporten – nu är det bråttom! som bör bli etappmål och vilka som kan övergå till preciseringar under ett miljökvalitetsmål. Om det finns tillräckligt beslutsunderlag som innehåller samhällsekonomiska konsekvensanalyser, kan beredningen föreslå etappmål. Om underlaget inte är tillräckligt bör beredningen föreslå hur detta kan utvecklas. Enligt tilläggsdirektiv till beredningen ska denna del av uppdraget rapporteras till regeringen (dir. 2010:135). Beredningen har strävat efter en bred dialog under framtagandet av handlingsplanen. Beredningen har genom sina sakkunniga och experter representation från många olika samhällssektorer och politikområden. Det har möjliggjort denna breda dialog både vid beredningens sammanträden och under förberedelserna inför sammanträdena. Vid sina sammanträden har beredningen bjudit in gäster för att fördjupa diskussionen kring särskilda perspektiv. regionala perspektivet, näringslivsperspektivet och det internationella perspektivet belystes och diskuterades särskilt vid beredningens sammanträde . Utöver detta har beredningens sekretariat inhämtat information och synpunkter från myndigheter i miljömålssystemet. Sekretariatet har besökt ledningarna vid , , , , , , , och geologiska undersökning, samt den särskilda utredaren för inrättandet av Havs- och vattenmyndigheten. Information och synpunkter har löpande inhämtats från dessa målansvariga myndigheter vid analys av delmålsförslagen i – nu är det bråttom! Beredningens sekretariat har även träffat ledningen för – länsstyrelsernas samverkansorgan Regionalt uppföljningssystem för nationella miljömål. Beredningen har även samverkat med i dess koordinering av miljömålsmyndigheternas arbete med att se över preciseringarna till miljökvalitetsmålen. uppdrag ska rapporteras . Information har utbytts löpande och sekretariatet har haft särskilda möten med för att samverka i detta arbete. 2.1Fortsätt arbetet framåt mot miljömålen! Den parlamentariska Miljömålsberedningen ska fokusera på områden som är särskilt svåra och kräver politiska avvägningar. kommer det att finnas många områden som är viktiga i miljöarbetet, men som kan hanteras av ansvariga myndigheter och andra aktörer utan att området särskilt behandlas av beredningen. Här är utgångspunkten att myndigheterna arbetar framåt utan att avvakta en eventuell behandling av frågorna i Miljömålsberedningen. Arbetet behöver drivas framåt även inom områden där strategier och etappmål inte kan formuleras. Generationsmålet och miljökvalitetsmålen med sina preciseringar anger riktningen för arbetet. Annars riskerar vi att förlora viktig fart i arbetet mot miljömålen. Beredningen betonar vikten av att regeringen tydligt kommunicerar myndigheternas centrala ansvar i miljömålssystemet att fortsätta arbetet framåt mot miljömålen. Beredningen betonar även kommunernas, näringslivets och det civila samhällets viktiga roll i arbetet att nå miljömålen. Beredningen betonar också vikten av att ta tillvara de nya kunskaper och insikter som svensk och internationell forskning kan bidra med i arbetet att nå miljömålen. prioriteringen av områden för strategier Beredningen bör i första hand rikta in sig på frågor där den kan tillföra ett tydligt mervärde, det vill säga i frågor som kräver övergripande och långsiktiga politiska prioriteringar och/eller där det finns behov av övergripande strukturella förändringar. frågor är en bred politisk samsyn av stor vikt för att uppnå en framgångsrik långsiktig politik. Detta kräver även samsyn mellan politikområden och mellan samhällsintressen. Beredningen bedömer däremot att dagsaktuella frågor och implementeringsproblem inom ramen för redan fattade politiska beslut i huvudsak bör hanteras av ansvariga myndigheter. Utgångspunkter i beredningens arbete att prioritera områden för strategier har varit de bedömningar som gjordes i propositionen Svenska miljömål – för ett effektivare miljöarbete (prop. 2009/10:155). Där anges havsmiljön, klimatet och den biologiska mångfalden som prioriterade frågor. Man pekar på att miljökvalitetsmålen Begränsad klimatpåverkan, Giftfri miljö, God bebyggd miljö och Ett rikt växt- och djurliv är särskilt svåra att nå. I samband med behandlingen av propositionen upphävde även de tidigare strategierna Effektivare energianvändning och transporter, Giftfria och resurssnåla kretslopp och Hushållning med mark, vatten och bebyggd miljö. Beredningen har även tagit hänsyn till övriga beslut som har fattats som hänger samman med miljökvalitetsmålen och generationsmålet. Här ingår exempelvis En sammanhållen klimat- och energipolitik (prop. 2008/09:162 och 163) och En sammanhållen svensk havspolitik (prop. 2008/09:170). Beredningen har även tagit hänsyn till relevanta pågående och avslutande internationella förhandlingar. 2.3Utgångspunkter för formuleringen av etappmål I propositionen Svenska miljömål – för ett effektivare miljöarbete (prop. 2009/10:155) tydliggjordes miljökvalitetsmålens och generationsmålets roll. Målen ska vara ambitiösa men möjliga att nå. ska förutsättningarna att uppnå målen vara uppfyllda. I miljökvalitetsmålens preciseringar definieras detta miljötillstånd närmare. I samma proposition beskrivs övergången från de tidigare delmålen kopplade till miljökvalitetsmålen, till ett nytt system med etappmål. Etappmålen ska ha en annan form än delmålen och ska formuleras utifrån andra kriterier. vara ambitiösa men möjliga att nå, vara kopplade till styrmedel och åtgärder, identifiera en önskad samhällsomställning, inte ett önskat miljötillstånd, vara tidsetapper på vägen mot 2020. I Miljömålsberedningens direktiv lägger regeringen fast att etappmål kan föreslås först när det finns underlag som innehåller samhällsekonomiska konsekvensbedömningar. Beredningen konstaterar att etappmål i sig inte kan konsekvensanalyseras, men att de styrmedel och åtgärder som ska vara kopplade till etappmålen kan konsekvensanalyseras. Beredningen noterar vidare att etappmål enligt kriterierna alltid ska vara kopplade till styrmedel och åtgärder. Etappmål kan således inte föreslås utan förslag om och en konsekvensanalys av styrmedel och åtgärder för att nå etappmålen. I många fall kommer det finnas anledning att överväga alternativa styrmedel och åtgärder för att nå ett visst etappmål. För att skapa ett gott beslutsunderlag behöver inte enbart kostnader och vinster av ett visst styrmedel eller en åtgärd bedömas, utan ett bredare perspektiv behöver anläggas. Kostnader och vinster behöver ses både och förlust av värden vid icke-åtgärder behöver innefattas i analysen. I beredningens första uppdrag ingår att bedöma vilka av de förslag till delmål som föreslås i – nu är det bråttom! som kan övergå till etappmål och vilka som kan övergå till preciseringar. Vid en genomgång av samtliga delmålsförslag och underlagsmaterialet till dessa har beredningen noterat att förslagen till delmål togs fram utifrån vissa kriterier, medan etappmålen ska utformas utifrån andra kriterier som regeringen har fastställt. Utifrån detta drar beredningen slutsatsen att beredningen inte kan lägga fram huvuddelen av delmålsförslagen som etappmålsförslag så som de är. Ytterligare analys krävs för att möta kriterierna för etappmål. Beredningen avser att återkomma vad gäller detta , enligt tilläggsdirektiv till Miljömålsberedningen (dir. 2010:135). Parallellt med beredningens arbete att ta fram en handlingsplan arbetar myndigheterna i miljömålssystemet med att se över miljökvalitetsmålens preciseringar. Myndigheterna ska lämna sitt förslag till reviderade preciseringar till regeringen . Beredningen konstaterar att överväganden kring etappmål i någon mån försvåras av att de reviderade preciseringarna ännu inte finns på plats och specificerar vad det är som ska vara uppfyllt för att miljökvalitetsmålen ska vara uppnådda. strategier aktualiserar viktiga frågor Framtagande av strategier med etappmål, samt styrmedel och åtgärder, aktualiserar flera viktiga frågor av central betydelse för svensk miljöpolitik. Beredningen kommer att ha ekosystemansatsen som utgångspunkt i sitt arbete. Ekosystemansatsen har formulerats inom den internationella konventionen för biologisk mångfald och sammanfattas i de så kallade Malawiprinciperna . Ekosystemansatsens mål är balans mellan bevarande och hållbart nyttjande av land, vatten och levande resurser, utifrån ett rättviseperspektiv. Ansatsen ser människan som en viktig del av många ekosystem och poängterar att alla berörda i samhället bör vara med när målen för förvaltningen av ekosystemen formuleras. Samhällets intressen bestämmer förvaltningens mål, där hänsyn tas till sociala, ekonomiska och ekologiska aspekter, med respekt för ekosystemens naturliga gränser. Vikten av vetenskapligt underlag betonas, tillsammans med insikten att vår kunskap om hur ekosystemen fungerar inte är fullständig. Försiktighetsprincipen är därför en viktig utgångspunkt. Man betonar vidare sektorsintegrering och att styrning behöver ske utifrån en medvetenhet om att många aktörer i samhället är med och påverkar det faktiska utfallet av politiska beslut. Ansatsen förutsätter adaptiv förvaltning för att ta hänsyn till komplexiteten och dynamiken i ekosystemen.1 Ekosystemansatsen kan vägleda alla delar av miljöpolitiken, men blir särskilt angelägen i frågor som direkt rör frågor om förvaltning av ekosystem. Här finns ungefär hälften av miljökvalitetsmålen, ofta kallade de gröna målen. Beredningen kommer att göra särskilt stora ansträngningar inom dessa områden för att våra förslag till strategier ska vara utformade utifrån ekosystemansatsen. 1 CBD COP V/6, se och Rapport 5782. Ekosystemansatsen – en väg mot bevarande och hållbart nyttjande av naturresurser. Ökat synliggörande av värdet av ekosystemtjänster Ekosystemtjänster är ett centralt begrepp inom ansatsen och innebär tjänster som vi får gratis av naturen, exempelvis pollinering, vattenrening, naturliga skadedjursbekämpare och jordbildning.2 I propositionen Svenska miljömål – för ett effektivare miljöarbete (prop. 2009/10:155 s. görs bedömningen att det krävs en större medvetenhet om värdet av ekosystemtjänster och att styrmedel kan behöva utvecklas för att hantera ekosystemtjänsternas ekonomiska värden. Bevarande och restaurering av ekosystem liksom hållbart nyttjande av ekosystemtjänster bör stimuleras. Skydd och restaurering av ekosystem är nödvändiga för att bevara och bygga upp naturens kapital som producerar för samhället nödvändiga ekosystemtjänster samt för att motverka klimatförändringarna och dess negativa konsekvenser. En strategi för att synliggöra värdet av ekosystemtjänster bör därför utvecklas. Många ekosystemtjänster saknar pris, vilket leder till att de behandlas som externa effekter som inte mäts i samhällsekonomiska termer. Det kan resultera i att beslut och planering leder till lösningar som inte är optimala från samhällssynpunkt. Genom att bättre definiera det ekonomiska värdet av ekosystemtjänsterna och integrera dessa värden i samhällsekonomin, står människan bättre att hållbart nyttja ekosystemen och att öka deras kapacitet på lång sikt. Detta är en viktig utgångspunkt för alla delar i beredningens arbete. Beredningen ser särskilt ett behov av utvecklade former för samhällsekonomiska konsekvensanalyser där värdet av ekosystemtjänster tydligare synliggörs. Former för att värdera och avväga intressen behöver utvecklas, som hänsyn behöver kunna tas till absoluta gränser för vad miljön tål för att vi ska upprätthålla ekosystemens funktioner. Ekosystemansatsen utgör en ingång i dessa frågor och utgör grund för att kunna utveckla former för analyser. Beredningen behöver även kunna tydliggöra samhällets sociala, hälsomässiga och kulturella intressen i sitt arbete. Regeringen har i budgetpropositionen aviserat att en utredning ska tillsättas med uppdrag att utveckla en strategi med verktyg för att synliggöra värdet av ekosystemtjänsterna, och deras relevans för olika sektorer och näringar. Strategin ska kopplas till insatser för att uppnå miljökvalitetsmålen (prop. 2010/11:1). 2 Rapport 5782 Ekosystemansatsen – en väg mot bevarande och hållbart nyttjande av naturresurser. samordnar myndigheternas arbete att utveckla en analysfunktion för samhällsekonomiska konsekvensanalyser inom miljöområdet. Miljömålsberedningen ser denna analysfunktion som väsentlig för att tillräckligt underlag ska kunna beställas och tas fram inom de områden som beredningen kommer att utreda. Myndigheternas egna analyskapacitet vad gäller samhällsekonomiska konsekvensanalyser är också betydelsefull. Det är viktigt att ägna tillräcklig uppmärksamhet åt de stora utvecklingsbehov som finns inom detta område. Beredningen betonar därför betydelsen av att utveckla arbetet med samhällsekonomiska konsekvensanalyser utifrån den senaste ekonomiska forskningen om ekosystemtjänster. Metoder för att beräkna no action costs är också vitalt för att tillräckligt beslutsunderlag med samhällsekonomiska konsekvensanalyser ska kunna produceras. Även då inte exakta siffror kan produceras, kan resonemang om ekosystemtjänsternas värde och om no action costs bidra väsentligt till möjligheterna att välja lösningar som är så bra som möjligt utifrån samhällssynpunkt. De samhällsekonomiska konsekvensanalysernas ambitionsnivå bör variera med omfattningen på de föreslagna åtgärderna. Den traditionella och mest omfattande formen av samhällsekonomisk konsekvensanalys motsvarar vad som brukar benämnas kostnadnyttoanalys. I en sådan kvantifieras och värderas alla konsekvenser som en åtgärd förväntas ha på miljön och olika aktörer i samhället och nyttan av en åtgärd ställs då mot kostnaderna av den. Beredningen konstaterar dock att för att kunna genomföra denna typ av omfattande konsekvensanalyser behövs kunskap om det ekonomiska värdet av miljö, hälsa och liv, mm. Ett sådant underlag är långt ifrån alltid tillgängligt. I detta avseende kommer regeringens aviserade utredning och myndigheternas pågående utvecklingsarbete med värdering av ekosystemtjänster att bli mycket värdefullt för beredningen för att bredda perspektivet i konsekvensanalyserna.