sou · GYB314 · 2010-03-09 00:00:00 — De verksamheter som finns uppräknade i bestämmelsen är bl.a. utredning enligt bestämmelserna om förundersökning i brottmål, angelägenhet som avser användning av tvångsmedel och åklagarmyn- dighets, polismyndighets, skattemyndighets, Statens kriminaltek- niska laboratoriums, eller verksamhet i övrigt för att förebygga, uppdaga, utreda eller beivra brott. Av 43 kap. 2 § OSL följer att uppgifter som är sekretessreglerade hos exempelvis polis och åklagare och som lämnas till domstol blir sekretessreglerade enligt samma sekretessbestämmelse även hos dom- stolen. Detta begränsas dock av föreskrifterna i 35 kap. 7 § OSL enligt vilka sekretessen enligt 35 kap. 1 § första stycket (bl.a. för uppgifter i förundersökningar) upphör att gälla om uppgifterna lämnas till domstol med anledning av åtal. Även en uppgift om en informatörs identitet blir alltså offentlig om domstolen skulle få in uppgiften i anledning av åtal i saken (såvida inte uppgiften dess- utom omfattas av någon annan sekretessreglering). Enligt 35 kap. 2 § OSL gäller sekretess i verksamhet enligt 1 § första stycket för uppgift i en anmälan eller utsaga från enskild, om det kan antas att fara uppkommer för att någon utsätts för våld eller annat allvarligt men om uppgiften röjs. Den sekretessen gäller oavsett om utsagan lämnas i en förundersökning, i underrättelseverksam- heten eller i annat brottsförebyggande arbete. Också denna sekre- tessbestämmelse kan komma att gälla för informatörer eller andra uppgiftslämnare. Sekretessen upphör inte även om uppgiften lämnas till domstol (jfr 35 kap. 7 § OSL). Uppgifter om informatörer kan i vissa fall även aktualisera tillämp- ningen av andra sekretessbestämmelser. Några kortfattade exempel ges i det följande. Beträffande viss slags brottsbekämpande verksamhet som rör rikets säkerhet eller förhållande till främmande makt kan sekretess för uppgifter om t.ex. Säkerhetspolisens informatörer omfattas av utrikessekretess enligt 15 kap. 1 § eller försvarssekretess enligt 15 kap. 2 § OSL (se regeringsbeslut , P280-90). I underrättelseverksamhet eller brottsutredningar med internationella kopplingar kan vidare gälla att uppgifter om utländska informatörer ibland omfattas av utrikessekretess även om den aktuella brottslig- heten inte rör rikets säkerhet utan t.ex. gränsöverskridande människo- handel, narkotikabrottslighet etc. Med tanke på skaderekvisitets utformning – att ett röjande kan antas skada mellanfolkliga förbindelser eller på annat sätt skada landet – torde för sekretess enligt den nämnda bestämmelsen normalt krävas att ett röjande av informatören kan antas leda till att fortsatta deltagande i internationellt samarbete på brottsbekämpningens område i bety- dande mån försvåras. Har en informatör medgetts att – under begränsad eller obegrän- sad tid – använda fiktiva, fingerade personuppgifter om sig själv enligt lagen (1991:483) om fingerade personuppgifter, kan sekretess gälla enligt 22 kap. 2 § eller 21 kap. 3 § OSL. Omfattas informatören av särskilt personsäkerhetsarbete gäller sekretess enligt 18 kap. 7 § eller 35 kap. 11 § OSL, se redovisningen nedan i avsnitt 3.4.4. 3.4.3För den misstänktes eller tilltalades insynsrätt särskilt relevanta bestämmelser Vi har i kapitel 2 relativt utförligt redogjort för regleringen av förundersökningsförfarandet och den misstänktes rättigheter i olika avseenden som har betydelse för hans eller hennes möjligheter att få den insyn i utredningen som behövs för att han eller hon ska kunna påkalla kompletteringar eller förbereda sitt försvar. Därvid har i generella termer behandlats frågan om i vilken omfattning den misstänkte har rätt till insyn i material som finns i en förunder- sökning. Vi har också där behandlat frågor om den misstänktes möjligheter att på olika sätt få till stånd en överprövning av even- tuella begränsningar i insynen eller avslag på en begäran om att förundersökningsmaterialet ska kompletteras på ett eller annat sätt. För en närmare genomgång av dessa frågor hänvisas till det nämn- da kapitlet. Nedan redovisas dock vissa förhållanden sammanfatt- ningsvis samt med vissa kompletteringar av betydelse för frågan om skyddet för informatörernas identitet. Regleringen i RB av förundersökningsförfarandet innehåller be- stämmelser som tillförsäkrar den misstänkte och hans eller hennes försvarare insyn i förfarandet. En central bestämmelse i detta avseende är 23 kap. 18 § RB i vilken föreskrivs att när den misstänkte underrättats om misstankarna mot honom eller henne, får den misstänkte eller försvararen en rätt att fortlöpande, i den mån det kan ske utan men för utredningen, ta del av vad som har förekommit under förundersökningen. De har också rätt att begära att utredningen kompletteras. Åtal får inte väckas förrän de har fått möjlighet att ta del av allt material i utredningen och fått skäligt rådrum att begära komplettering (slutdelgivningen). Efter slutdelgivningen går det inte att med stöd av RB undanhålla den misstänkte information om något material i förundersökningen mot den misstänkte. Det sagda gäller både material i förundersök- ningsprotokollet och i sådant sidomaterial som finns i utredningen men som sovrats bort från protokollet. Bestämmelsen ger inte den misstänkte någon rätt att ta del av uppgifter som inte finns i utred- ningen men som förundersökningsmyndighet förfogar över i annat sammanhang, t.ex. utredningsmaterial i en annan förundersökning eller uppgifter som inhämtats i underrättelseverksamhet. När åtal har väckts, har den misstänkte och dennes försvarare enligt 23 kap. 21 § RB rätt att på begäran få en utskrift av förunder- sökningsprotokollet, som ska innehålla det för den kommande domstolsprocessen relevanta materialet. För att insynen ska tillgodose den misstänktes rättssäkerhets- intressen är det givetvis av vikt att det som förekommit under brotts- utredningen tas in i och redovisas i förundersökningsmaterialet. För förundersökningsledaren och övrig utredningspersonal gäller här- vid ett objektivitetskrav enligt 23 kap. 4 § RB som bl.a. innebär en skyldighet att till förundersökningen även ta in sådana uppgifter som talar till den misstänktes fördel eller som annars kan ha bety- delse för dennes försvar. Det sagda kan gälla uppgifter som åkla- garen känner till finns i t.ex. polisens underrättelseverksamhet eller i en annan pågående eller avslutad förundersökning. Regler om dokumentation i förundersökningsprotokoll finns i 23 kap. 21 § första stycket RB och i 20–23 §§ FUK. Protokollet ska avfattas så att det ger en trogen bild av vad som förekommit av be- tydelse för utredningen. Protokollet ska ge en möjlighet att bedöma varför förundersökningen inleddes, dess förlopp, när och hur olika åtgärder vidtagits, grunden för dessa åtgärder, från vilka källor olika uppgifter i förundersökningen härrör m.m. En korrekt dokumen- tation har givetvis inte bara betydelse för den misstänktes möjlig- heter att ta till vara sina rättigheter. En fullständig och rättvisande dokumentation ligger också i förundersökningsmyndighetens in- tresse. I annat fall uppstår svårigheter att i efterhand kontrollera vad som förekommit vid förundersökningen och att t.ex. bemöta olika påståenden om oegentligheter i förfarandet. Kollisionen mellan en parts rätt till insyn och bestämmelserna om sekretess regleras i 10 kap. 3 § OSL, som i första stycket före- skriver att sekretess inte hindrar sökande, klagande eller annan part i mål eller ärende hos domstol eller annan myndighet att ta del av handling eller annat material i målet eller ärendet. Ett undantag gäller dock om det med hänsyn till ett allmänt eller enskilt intresse är av synnerlig vikt att en sekretessbelagd uppgift inte röjs. Detta undan- tag gäller dock inte, enligt andra stycket andra meningen samma paragraf, i fråga om parts rätt enligt RB att få del av alla omstän- digheter som läggs till grund för avgörande av mål eller ärende. Det är på flera grunder omstritt vilken betydelse 10 kap. 3 § OSL har under en förundersökning, se om olika tolkningar i avsnitt 2.4. Vi har i avsnitt 2.6 framfört att det är vår uppfattning att gällande rätt innebär att 10 kap. 3 § OSL är tillämplig på förundersöknings- förfarandet. Enligt vår uppfattning innebär regleringen att den miss- tänkte har en sådan ovillkorlig insynsrätt som avses i andra stycket andra meningen till det förundersökningsmaterial som förundersök- ningsledaren anser har betydelse som underlag för ställningstagandet i åtalsfrågan. I praktiken innebär detta normalt detsamma som det preliminära förundersökningsprotokollet jämte bevisning som åkla- garen preliminärt överväger att åberopa vid ett positivt åtalsbeslut. När det däremot gäller det som förundersökningsledaren på detta stadium bedömer vara sidomaterial, träder i stället 10 kap. 3 § första stycket OSL in och det blir i och för sig möjligt att undanhålla sidomaterialet för den misstänkte, om ett allmänt eller enskilt intresse av synnerlig vikt kräver detta och det inte går att på annat sätt upp- lysa den misstänkte om innehållet i materialet utan allvarlig skada för sekretessintresset i fråga. Mot bakgrund av de här nämnda bestämmelserna kan bl.a. följande sägas. Om det i en förundersökning finns uppgifter om identiteten på en informatör som förekommit som tipsare i förundersökningen eller i dess förstadium, kan uppgiften inte undanhållas den miss- tänkte för det fall uppgiften anses av förundersökningsledaren ha någon betydelse som underlag för ställningstagandet i åtalsfrågan eller för den misstänktes försvar. Så torde exempelvis kunna vara fallet om informatören även agerat som provokatör; i vart fall om det annars inte går att röja att provokation förekommit. Anser åkla- garen att uppgiften inte har någon sådan betydelse, gäller att upp- giften kan tillföras förundersökningens sidomaterialet varvid, enligt vad som sagts ovan om 10 kap. 3 § första stycket OSL, den miss- tänktes (eller försvararens) rätt att få del av uppgiften inte är helt undantagslös. Såvitt vi erfarit i våra kontakter med brottsbekämpande myn- digheter hör det emellertid inte till normalfallet att identiteten på en informatör som lämnat tips i underrättelsestadiet tas in i för- undersökningen eller att det ens framgår att en informatör lämnat uppgifter som satt polisen på spåret. I ett sådant fall – om bara den misstänkte själv antar att det måste ha funnits en informatör – kan den misstänkte begära hos åklagaren att förundersökningen komp- letteras med uppgifter från t.ex. underrättelseverksamheten. Det- samma gäller om det av förundersökningsmaterialet visserligen fram- går att informatörer förekommit dock utan att identiteten på dessa framgår. Avslår åklagaren en sådan begäran om komplettering, kan den misstänkte begära rättens prövning därav enligt 23 kap. 19 § RB. En tilltalad i ett brottmål har full insyn i de förhållanden som kan läggas till grund för domstolens avgörande i målet. Det gäller enligt grunderna för RB även om det inte kommit till direkt uttryck i någon av balkens bestämmelser. I stället är det i 10 kap. 3 § andra stycket andra meningen OSL som denna grundbult för brottmåls- processen uttrycks, se ovan. Om åklagaren åberopar och ger in till domstolen uppgifter som röjer identiteten på en informatör eller annan uppgiftslämnare, kan dessa uppgifter således inte undanhållas från en tilltalad som vill ta del av uppgifterna. Som sagts är det ofta så att uppgifter som röjer identi- teten på en informatör eller ens förekomsten av informatörer inte finns i förundersökningsmaterialet eller, i det mindre vanliga fallet, att de finns men tagits in i sidomaterialet och hållits hemlig för den misstänkte. I domstolsprocessen har den tilltalade då ändå vissa möjligheter att få fram uppgifter om vem eller vilka som eventuellt kan ha agerat som informatörer. Den tilltalade kan t.ex. begära att domstolen enligt 45 kap. 11 § RB förelägger åklagaren att komplettera förundersökningen med efterfrågade uppgifter eller handlingar vari dessa kan framgå. Den tilltalade kan också begära s.k. edition av allmän handling enligt 38 kap. 8 § RB, dvs. att domstolen förordnar att t.ex. en polismyn- dighet tillhandahåller handling som kan antas ha betydelse som bevis i målet. Detta kräver dock bl.a. att det är fråga om en allmän hand- ling samt att uppgifterna inte omfattas av utrikes- eller försvars- sekretess m.m. Därtill gäller att den tilltalade har rätt att förhöra åberopade vittnen och själv låta förhöra vittnen som kallas till rättegången på den tilltalades begäran. Var och en som inte är part i målet eller nära släkt med den tilltalade är skyldig att på begäran avlägga vittnesmål. Det gäller t.ex. de polismän som har haft hand om förundersök- ningen eller som varit verksamma i underrättelsearbetet eller i infor- matörsverksamheten. Blir de kallade av försvaret är de skyldiga att avlägga ed och besvara ställda frågor sanningsenligt. Förtiger de sanningen, kan det medföra ansvar för menedsbrott enligt 15 kap. 1 § . Möjligheten för ett sådant vittne att vägra yttra sig om omständigheter som inte helt saknar betydelse i målet är ytterst begränsad. Vägrar ett vittne utan giltigt skäl att besvara en fråga kan rätten, enligt 36 kap. 21 § RB förelägga vittnet vid äventyr av vite eller, om detta inte visar sig ha effekt, vid äventyr av häktning att fullgöra sina skyldigheter. Enligt 36 kap. 5 § första stycket RB får bl.a. poliser inte utan till- stånd från myndigheten de hör till höras som vittne om sådant som berör bl.a. rikets säkerhet och förhållandet till främmande makt, dvs. som omfattas av utrikes- eller försvarssekretess enligt 15 kap. 1 § eller 2 § OSL. I så fall gäller ett s.k. frågeförbud. Som sagts kan i enstaka fall ett frågeförbud gälla på grund av dessa bestäm- melser för uppgifter om informatörer, t.ex. inom verksamhet. Som framgår nedan gäller numera även frågeförbud beträffande sekretessbelagda uppgifter om särskilt personsäkerhets- arbete enligt 18 kap. 7 § OSL och om kvalificerade skyddsiden- titeter enligt 18 kap. 5 § eller 6 § OSL. När ett frågeförbud gäller har domstol inga möjligheter att göra undantag från förbudet. Den enda ventil som finns är att myndigheten som disponerar över uppgifterna ger tillstånd till att vittnet hörs om uppgifterna eller att regeringen enligt 10 kap. 6 § OSL för särskilt fall förordnar om undantag från sekretessen. I normalfallet gäller dock inte något frågeförbud när det gäller uppgifter om informatörsverksamheten eller de enskilda informa- törerna. Enligt 36 kap. 6 § RB finns vissa möjligheter för ett vittne att vägra yttra sig om omständighet som skulle röja att vittnet eller någon honom eller henne närstående har gjort sig skyldig till en brottslig eller vanärande handling. Ett vittne får också enligt den bestämmelsen vägra att nämna uppgifter som skulle innebära att en yrkeshemlighet uppenbaras eller att uppgifter om enskilds personliga förhållanden som omfattas av sekretess för personsäkerhetsarbete enligt 35 kap. 11 § OSL röjs (se i nästa avsnitt om detta undantag för uppgifter om personsäkerhetsarbete). De sistnämnda undantagen från vittnesplikten gäller dock inte om det finns synnerlig anledning att uppgiften kommer fram. Det är rätten som beslutar om möjlig- heten att vägra yttra sig ska gälla eller inte. Bestämmelsen i 36 kap. 6 § om rätten för ett vittne att vägra att yttra sig om omständigheter träffar alltså inte uppgifter om identiteten på eller förekomsten av informatörer (se nedan avsnitt 3.5; RH 1995:32). Det kan vidare nämnas att bestämmelserna om att onödig eller betydelselös bevisning kan avvisas, 35 kap. 7 § RB, eller att rätten ska ingripa och avvisa frågor som uppenbart saknar betydelse för ett mål, 36 kap. 17 § RB, endast i mycket begränsad omfattning torde kunna ge något skydd åt informatörer eller andra uppgiftslämnare från att röjas i en brottmålsrättegång. En särskild fråga i detta sammanhang är i vad mån en tilltalad i en pågående brottmålsrättegång har någon, villkorlig eller ovillkorlig, insynsrätt i fråga om uppgifter som finns i domstolens avslutade telefonavlyssningsärende som förekommit i förundersökningen mot honom. I sådana ärenden kan det finnas uppgifter i polisens eller tullens promemorior som för en initierad läsare kan röja att det finns informatörer och t.o.m. vem eller vilka dessa kan förmodas vara. Det har sagts oss att dessa promemorior ibland inte tas in i förunder- sökningsmaterialet hos förundersökningsmyndigheten trots att de utgör underlag för tvångsmedelsbeslut under pågående förunder- sökning. Till den nämnda frågan återkommer vi i avsnitt 3.9 nedan. Sedan BRU lämnade sina förslag har det genom särskilt person- säkerhetsarbete införts ett förbättrat skydd för vittnen m.fl. bevis- personer eller andra personer som är särskilt utsatta för hot. Enligt 2 a § polislagen får polisen bedriva särskilt personsäker- hetsarbete beträffande vittnen och andra hotade personer. Regeringen får meddela närmare föreskrifter om särskilt personsäkerhetsarbete. Så har skett i förordningen (2006:519) om särskilt personsäkerhets- arbete m.m. Särskilt personsäkerhetsarbete bedrivs bl.a. av polisen för att skydda i första hand personer som lämnar uppgifter i samband med utredningar eller rättegångar om allvarlig brottslighet. Kriminal- vården ansvarar för arbetet beträffande sådana hotade personer som verkställer fängelsestraff i anstalt. De ansvariga myndigheterna kan samarbeta med andra myndigheter och samhällsorgan för att säker- hetsarbetet ska fungera effektivt. Inom polisen ska det finnas sär- skilda enheter för särskilt personsäkerhetsarbete (personsäkerhets- enheter). svarar för samordningen av det särskilda personsäkerhetsarbetet inom polisen på nationell och internationell nivå. Det särskilda personsäkerhetsarbetet ska långsiktigt hjälpa den hotade till en trygg tillvaro. Den som blir föremål för särskilt personsäkerhetsarbete ska få hjälp med de säkerhetsåtgärder som bedöms möjliga och nödvändiga att genomföra. Han eller hon ska även få hjälp med myndighetskontakter och annat som krävs för att personsäkerhetsarbetet ska kunna bedrivas. Dessutom kan särskild personsäkerhetsersättning utgå till den skyddade. Avsikten är att arbetet ska bedrivas i förhållande till en begränsad krets särskilt hotade personer som har rätt att stadigvarande vistas i landet, i första hand bevispersoner, dvs. misstänkta, tilltalade, mål- sägande och vittnen, som medverkar i en rättegång eller förunder- sökning rörande grov eller organiserad brottslighet. Men även andra personer kan omfattas av säkerhetsarbetet. I 2 § i den nämnda förordningen anges att särskilt personsäkerhetsarbete får bedrivas även beträffande personer som fortlöpande lämnar eller har lämnat information till polisen i frågor som rör grov eller organiserad brottslighet, dvs. En grundläggande förutsättning för att en person ska kunna bli föremål för särskilt personsäkerhetsarbete är att det finns en på- taglig risk för att allvarlig brottslighet riktas mot hans eller hennes eller en närståendes liv, hälsa, frihet eller frid. Dessutom krävs, när det gäller informatörer, att personen samtycker till att medverka i säkerhetsarbetet och bedöms kunna följa de villkor som han eller hon kan komma att vara skyldig att följa, att personen har eller kan förväntas få rätt att stadigvarande vistas i , att andra säker- hetsåtgärder bedöms otillräckliga samt att det finns ett samband mellan risken för att bli utsatt för brott och informationslämnandet. I anslutning till lagstiftningen om personsäkerhetsarbete gjordes också ändringar i SekrL och RB. Sekretess gäller för uppgift som hän- för sig till verksamhet som avser särskilt personsäkerhetsarbete, se numera 18 kap. 7 § OSL. Sekretessen kan omfatta sådana uppgifter som avser verksamheten och de särskilda säkerhetsåtgärderna, t.ex. uppgifter om den ansvariga myndighetens arbetsmetoder och rutiner, skyddade boenden och handläggarnas namn. Även uppgifter som tar sikte på hur arbetet är upplagt i de enskilda ärendena kan falla inom det sekretesskyddade området. Det kan också vara fråga om uppgifter som framkommer i samband med handläggning av ärende om den särskilda ersättningen, t.ex. upplysningar om den skyddades identitet och en beskrivning av orsaken till att säkerhetsåtgärden vidtas. Delvis motsvarande uppgifter om enskildas personliga förhållan- den som hänför sig till personsäkerhetsverksamhet skyddas även enligt 35 kap. 11 § OSL. Bestämmelsens skyddsintresse avser dock den enskildes behov av sekretess. Det innebär att uppgifter hänför- liga till personsäkerhetsarbetet som inte skulle skada verksamheten i och för sig om de röjdes, och som därigenom inte omfattas av sekretess enligt 18 kap. 7 § OSL, dock kan skyddas enligt 35 kap. 11 § OSL. Sekretessen gäller enligt båda paragraferna med ett omvänt skade- rekvisit. Presumtionen är således att sekretess gäller. Bara om det står klart att uppgiften kan röjas utan fara för verksamheten (18 kap. 7 §) eller för att den enskilde eller dennes närstående lider men (35 kap. 11 §) får en uppgift röjas. Sekretessen gäller vidare obero- ende av hos vilken myndighet de finns. Någon meddelarfrihet eller rätt att offentliggöra uppgifter gäller inte, 18 kap. 19 § och 35 kap. 24 § OSL. Enligt propositionen till personsäkerhetsregleringen kan som huvudregel uppgifter om verksamheten i särskilt personsäkerhets- arbete hållas hemlig för den misstänkte och dennes försvarare fram t.o.m. förundersökningen. Under en följande rättegång ställer sig saken emellertid annorlunda. Skälet till det är att uppgifter som fram- kommer i ett förhör praktiskt taget alltid är processmaterial som inte kan hemlighållas för den tilltalade, se 10 kap. 3 § andra stycket OSL. Med anledning därav genomfördes lagändringar i 36 kap. RB om inskränkningar i vittnesplikten, nämligen följande. I 36 kap. 5 § första stycket RB infördes en bestämmelse om fråge- förbud, dvs. att den som har tystnadsplikt enligt numera 18 kap. 7 § OSL inte får höras som vittne om förhållanden som omfattas av tystnadsplikten såvida inte den myndighet, i vars verksamhet upp- giften har inhämtats, ger sitt tillstånd till det. Rätten har alltså ingen behörighet att avgöra i vad mån frågeförbudet ska gälla eller inte. Andra vittnen får vägra att lämna sekretesskyddade uppgifter enligt 35 kap. 11 § OSL om en enskilds personliga förhållanden som hänför sig till sådan verksamhet, se 36 kap. 6 § RB. Rätten att vägra lämna uppgifter gäller dock inte om rätten bedömer att det finns synnerlig anledning till att vittnet hörs om uppgiften. Enligt för- arbetena till bestämmelsen får domstolen vid bedömningen av om det föreligger synnerlig anledning, för det fall uppgiften bedöms ha relevans i målet, göra en avvägning mellan vikten av fullständig ut- redning och andra omständigheter, i första hand säkerheten för en hotad person. Vid den rättegång som utgör grunden till hotet bör t.ex. frågor om någon är föremål för särskilt säkerhetsarbete och till vilket belopp en eventuell ersättning har utgått kunna utgöra sådana undantag. Närmare frågor om innehållet i säkerhetsarbetet eller vad ersättningen i detalj avser bör däremot normalt inte omfattas av undantaget (prop. 2005/06:138 s. 26 och 32). Det kan nämnas att , på vars arbete och förslag lagändringarna i princip byggde på, hade föreslagit endast en ändring i 36 kap. 6 § RB ungefär motsvarande den BRU före- slagit rörande skydd av informatörer och skyddsidentiteter, se SOU 2004:1. Som framgått i det föregående anslöt sig regeringen till utredningens bedömning av behovet av skydd gentemot den till- talade under rättegången. När det gäller den lagtekniska konstruk- tionen anförde emellertid regeringen i propositionen till lagänd- ringarna att ett skydd enbart genom ändring i 36 kap. 6 § RB inte framstod som ändamålsenlig beträffande samtliga vittneskategorier. Regeringen anförde vidare följande (prop. 2005/06:138 s. 24).