sou · GXB316d3 · 2010-01-01 00:00:00 — Givetvis strävar varje koncernmyndighet, inom gällande regel- verk, efter att skapa så väl fungerande organisationer som möjligt och att hantera de problem som finns. finns behov av att diskutera frågor om styrning och ledning av dessa ytterligare. Kulturinstitutionernas huvudsakliga verksamhet är att förmedla berättelser om kultur och samhälle, gestalta vår samtid eller med konstnärlig metod spegla eller kommentera samtiden och historien. Sådana uppdrag förutsätter kunskaper, erfarenhet och kreativitet för att lösas på ett sätt som upplevs som relevant av omvärlden. Det innebär att huvudmannen definitionsmässigt måste ge vida ramar för institutionen att lösa uppdraget. Uppdraget bör inte formuleras på annat sätt än mycket allmänt. För att hitta andra delar av den offentliga förvaltningen som i detta har en jämförbar ställning ligger det kanske närmast till hand att peka på högskoleväsendet där ju frågan om forskningens frihet inom har många likheter med frågan om kulturskapan- dets frihet inom institutionerna. Andra jämförelser kan göras med medierna. Om mediernas berättelser och informationsförmedling uppfattas som styrda av statliga eller politiska intressen, så förlorar de sin tro- värdighet. Samma sak gäller i grunden kulturinstitutionerna, fram- för allt scenkonstens institutioner och museerna i deras tolkande och gestaltande verksamhet. För medierna är relationen till den politiska makten en fråga som ständigt debatteras. I fråga om public serviceföretagen upp- 6 Detta gäller avknoppningarna från , och , samt från (som självt är en avknoppning från Riksantikvarie- ämbetet), Myntkabinettet och . fattas frågan om hur relationen till staten ska regleras vara av största vikt. Kulturinstitutionerna är däremot myndigheter eller drivs i for- mer som nära motsvarar myndighetens. Frågan om hur de ska sty- ras har i begränsad omfattning diskuterats i kulturpolitiken sedan 1974 års kulturpolitik lanserades.7 har staten utvecklat målstyrningen för förvaltningsmyndigheterna. Den innebär att myndigheterna ska styras av tydliga mål och uppdrag men själva i hög grad avgöra hur målen ska nås och uppdragen utföras. Någon konkretiserad offentlig diskussion om hur målstyrning ska tillämpas på kulturinstitutioner har inte förts. Vilken typ av uppdrag kan regeringen ge institutionerna? Vilka uppdrag utvecklar och stärker institutionerna, vilka innebär att deras trovärdighet skadas genom att de blir politikens ombud? Hur bör styrningen differentieras mellan förvaltningsmyndigheter och det vi här kallar kulturinstitutioner och som kan vara såväl statliga myndigheter som drivas i annan verksamhetsform? I kapitel 6 har vi belyst den långsiktiga ekonomiska utvecklingen för kulturområdets verksamheter, däribland kulturinstitutionerna. Institutionerna har, på samma sätt som statsförvaltningen i övrigt krav på att kontinuerligt effektivisera sin verksamhet. Vi kunde konstatera att effektiviseringskraven successivt har skärpts. När vi undersökt de statliga museernas ekonomiska villkor har vi kunnat se att hyressättningen tycks ha konsekvenser som inte är rimlig. Mer än någon annan enskild faktor har hyrorna påverkat museernas ekonomi. Hyrorna har pressat institutionerna när de höjdes , men de har sänkts . Omfattningen av rationaliseringskraven kan diskuteras. , som förvaltar de flesta av de aktuella institutioner- nas byggnader, motiverar sin hyressättning med att byggnadernas drift och underhåll är kostnadskrävande. Institutionerna har inte på samma sätt fått gehör för anslagsansökningar för att täcka kost- nadskrävande verksamhet. Det kan konstateras att ett krav på fortlöpande kostnadsratio- naliseringar förutsätter att det finns reella förutsättningar för institutionerna att effektivisera sin verksamhet. 7 En utförlig diskussion fördes emellertid av utredningen Kulturråd, jfr ovan kap. 4. har museikoordinatorns arbete inneburit att möjligheterna till effektiviseringar genom bättre samordning inom museiområdet på allvar aktualiserats, t.ex. via gemensamma stödfunktioner i form av föremålsarkiv och administrativt stöd. Det finns dock skäl att fråga om inte kulturpolitiken generellt borde innehålla fler initiativ och instrument till stöd för institutio- nernas utveckling. Man bör inte blunda för att när rationaliserings- kraven drivits till en viss punkt så kommer sammanslagningar eller återintegrationer mellan det som är separata institutioner att krävas. Alternativet är institutioner som får svårt att hävda sin relevans. Med denna diskussion har vi velat visa på kulturinstitutionernas särdrag och den ambivalens som finns inbyggd i själva idén om kulturinstitutionen. De institutioner som är statliga, eller som staten har huvudansvaret för, är nationella symboler och ska kanske ytterst uppfattas som normativa uttryck för den samhälleliga kultursynen. I detta ligger en stark och auktoritet. ska institutionerna driva kulturella verksamheter som ska attrahera publik och användare. De ska spegla samtiden och vara i genuin mening kulturbärande. Om de uppfattas som ombud för politiken mister de sin trovärdighet och ändå är de såsom nationella manifestationer nära knutna till samma politik. Därför blir frågan om institutionens autonomi och integritet en centrala fråga. Institutionen behöver ha en självständig roll gent- emot omvärlden och mot politiken för att kunna fylla sin roll. Autonomi och integritet riskerar dock att tippa över mot slutenhet, brist på omvärldskommunikation och förändring. Detta är kultur- institutionens ena dilemma. Kvaliteten i verksamheten hänger på om den förmår att bemästra det. Men det finns ett ytterligare dilemma, som hänger samman med förändringens villkor. Kulturinstitutionen har en särställning och en särart. När normer ändras och förskjuts är det ofta fråga om komplicerade processer. Synen på kulturinstitutionerna som i någon mening eviga och som ett uttryck för våra normer om kultur, förklarar varför det gärna uppfattas som utmanande när de förändras. Men även kulturinstitutioner behöver förändras och utvecklas för att gå i takt med sin samtid. Under våra kontakter med företrädare för kulturverksamheter och personer med anknytning till kulturområdet har vi mött en viss återkommande kritik av kulturinstitutionerna. Dessa beskrivs som förhållandevis slutna, visserligen angelägna om sina besökare, men kanske inte lika angelägna om att ta emot intryck och synpunkter från dem. Företrädare för det icke-institutionella kulturlivet beskriver ofta institutionerna som utpräglat traditionsorienterade – detta gäller inte minst scenkonstens institutioner – på så sätt att ansvaret för det nyskapande i allt för hög grad lämnas över till andra aktörer. I kapitel 9 har vi beskrivit hur institutionernas sam- arbete med folkbildningen försvagats, men också noterat att det finns flera exempel på både nya och gamla sätt på vilka institutioner samarbetar med det civila samhället. Från den politiska nivån i kommuner och landsting sägs ibland att institutionerna inte alltid är tillräckligt uppmärksamma mot politikens prioriteringar. Till delar kan denna kritik vara befogad. Vårt överordnade intryck är emellertid att det sammantaget finns en stark rörelse inom och bland dagens kulturinstitutioner mot förnyelse. Även om det förekommer kritiska röster av det slag vi refererat, uppfattar vi att institutionerna sammantaget har en stark ställning i dagens Kultursverige. Den utveckling vi tycker oss se hos dagens institutioner kan beskrivas med hjälp av tre schematiserade förhållningssätt för en kulturinstitutioner: Det första förhållningssättet innebär att institutionen är inriktad på att vara sig själv, på att slå vakt den institutionella integriteten och dess inre ordning. Institutionen stävar efter kontroll över den egna dagordningen och att själv få sätta sin agenda. Den ser som sin uppgift att förmedla den bild eller tolkning av historien eller den konstnärliga vision som finns inom institutionen. Fokus ligger på att nå ut. Ett andra förhållningssätt är inriktad på att öppna den egna arenan för andra, bjuda in och låta alternativa tolkningar och före- ställningar komma till uttryck även inom institutionens väggar. Man har insett betydelsen av att institutionen är en del av ett sam- manhang där den samspelar med sin omvärld och agerar därefter. Fokus ligger på kommunikation. Ett tredje förhållningssätt handlar om att institutionen uppfattar sig som en del av samtidens sociala rörelser och ser sig som en arena som där dessa avspeglas eller t.o.m. utspelas. Fokus ligger på process. Det första förhållningssättet svarar enkelt uttryckt mot den tra- ditionella kulturinstitution och kanske mot det som kan kallas ste- reotypen av en institution. Vi uppfattar att det andra förhållnings- sättet i allt högre grad nu präglar kulturinstitutionerna och att detta är den överordnade trenden. Att institutionerna fullt ut inte lämnat det första förhållningssättet bakom sig tycks dock framgå av den kritik som ändå finns. Det tredje förhållningssättet representerar en riktning i vilken en del institutioner börjat röra sig. Men vi vet inte hur långt i ett processuellt förhållningssätt som en kulturinstitution kan gå, utan att autonomi och integritet tar skada. I vår grundanalys över kulturpolitikens uppgifter och villkor har vi pekat på hur det som allmänt kan kallas frihetsrörelser i allt högre grad tenderar att prägla kulturerna i de västerländska sam- hällena. Vi har till och med antytt att den tidsandan kan avläsas i gestaltningen av nya kulturinstitutioner. I institutionernas innehållsliga utveckling ses kanske nu hur de intar sina nya roller i vår samtid. Den rörelsen uppfattar vi som en av kulturpolitikens viktigaste uppgifter att understödja och driva vidare. 19.3Stödet till institutionernas utveckling och fortsatta förnyelse Vi går över till att behandla vilka frågor som vi uppfattar som centrala för den fortsatta utvecklingen och hur stödet och styr- ningen bäst utformas och organiseras. Synen på institutionerna och relationen till politiken Vi anser att den koppling – och sammanblandning - som gärna görs mellan kulturinstitutionernas innehåll och verksamhet och institu- tionen som byggnad och symbol bör minska. Vi tror att regeringen i styrningen av institutionerna bör dra en klar, gärna formaliserad gräns mellan å ena sidan frågor om hur verksamheten leds och hur förändringsprocesser drivs samt å den andra sidan kulturverksamhetens innehåll och inriktning. förra hänseendet är det viktigt att det finns en huvudman som både stöder och driver på i utveckling och förnyelse. I ett betänkande från Autonomiutredningen8 behandlas frågan om universitetens och högskolornas relation till regeringen och deras ställning som myndigheter. Utredningen har föreslagit att universitet och högskolor ska ges en mer självständig ställning än den som dagens myndigheter har. Om den fortsatta beredningen av förslagen pekar mot att dessa genomförs bör man enligt vår mening överväga att ge en kommande reglering en så pass generell utform- ning att t.ex. även kulturinstitutionerna skulle kunna omfattas av samma regelverk. Institutionernas ledningar möter inte så sällan internt motstånd mot utveckling och förnyelse som kräver uppbrott från det som etablerats. I kanske än högre grad handlar det emellertid om att omvärlden tenderar att se på institutionellt förändringsarbete med viss misstro. Som vi konstaterat gör sambandet mellan institutioner och normer att det ofta upplevs som utmanande när institutioner förändras. Grunduppdrag och fleråriga verksamhetskontrakt Institutionerna och deras ledningar bör ha ett tydligt mandat ifråga om den närmare inriktningen av institutionens arbete. Kulturin- stitutionerna bör, som vi ser det, ha ett tydligt formulerat grund- uppdrag från regeringen som allmänt lägger fast inom vilket område som institutionen ska verka eller vilka ämnen som är dess ansvarsområde. Politikens uppgift bör vara att efterfråga och stödja förnyelsearbete, att ge institutionens långsiktiga villkor och natur- ligtvis se till att de handskas ansvarsfullt med offentliga medel. Vi ser behov av begränsningar av styrningen av institutionerna genom särskilda uppdrag eller specificerade återredovisningskrav i regleringsbrev. I stället bör en större tonvikt läggas vid att institu- tionerna får i uppdrag att redovisa strategier, handlings- och utvecklingsplaner. Dessa kan regeringen ta ställning till och åter- föra till institutionerna i form av uppdrag. Långsiktigheten i institutionernas verksamhet kan garanteras genom att regeringen ger institutionens ledning uppdrag eller man- dat på basis av den planering som regeringen godkänner. Sådana mandat kan med fördel omfatta än det enskilda 8 SOU 2008:104 Självständiga lärosäten. Den utveckling vi förordar innebär att styrningen av institu- tionerna borde kunna hämta inspiration från relationen mellan regeringen och public serviceföretagen, dvs. fleråriga sändningstill- stånd är en modell som på många sätt kunde passa bättre än ettåriga regleringsbrev. I samband med att en ny myndighetschef 2008 tillsattes för Tal- boks- och gavs myndigheten regeringens uppdrag att redovisa en framtidsstrategi med planer för hur den skulle arbeta för bl.a. uppnå ett ökat brukarperspektiv i verksam- heten och hur ett effektivt teknik- och resursutnyttjande i samver- kan med andra aktörer inom sitt verksamhetsområde skulle uppnås. Uppdraget lämnades mot bakgrund av en framtidsstudie som myn- digheten själv hade tagit fram. Det kan ses som ett bra exempel på hur regeringen både kan understödja ett internt förnyelsearbete och ge myndighetschefen ett tydligt mandat att driva utvecklings- frågor. Längre perioder för verksamhetsplanering bör användas med förbehåll för de begränsningar som den årliga budgetprövningen skapar. Institutionernas egna prioriteringar i relationen till regeringen gäller oftast behovet av långsiktighet och möjligheten att kunna investera långsiktigt i uppbyggnaden av institutionen. Det gäller såväl investeringar i byggnader, i anläggningstillgångar och i kom- petensutveckling. Rekommendationer om organisering och styrning När det gäller organisationsfrågor förordar vi att utvecklingen mot att samla fler institutioner i större organisationer drivs vidare. Varje institution behöver här bedömas utifrån sina villkor och uppgifter. Små institutioner blir allt för sårbara, i synnerhet om de ska drivas under fortsatta hårda rationaliseringskrav. En utveckling i den riktning vi förordar förutsätter att frågan om organisering, styrning och ledning av institutionskoncerner ägnas en större uppmärksamhet genom ett utvecklingsarbete. Modeller och rekommendationer bör tas fram och goda exempel beskrivas och föras vidare. Dagens blandning av fristående institu- tioner och institutionskoncerner har vuxit fram . Därför förordar vi att en systematisk genomgång av institutions- strukturen görs.9 Det viktigaste utgångspunkten för en sådan över- syn bör vara att de institutioner som samlas i en gemensam kon- cern har uppdrag som naturligt hänger samman och inbördes kan stärka varandra. Vi kan här tala om institutionernas grunduppdrag, dvs. en tydlig idé om vad som motiverar att just den aktuella verksamheten har fått en institutionell status och vilken roll institutionen ska ha i kulturpolitiken. Institutioner med näraliggande och inbördes har- monierande grunduppdrag bör kunna samlas i gemensamma myn- digheter. Där grunduppdragen i dagens institutionskoncerner inte harmonierar bör man på motsvarande sätt överväga ombildningar. Flera av de frågor som vi tar upp som viktiga för institutioner- nas utveckling handlar om ett förvaltningsmässigt stöd av ett ganska handfast slag. Som sådant är det inte i alla delar av politiskt strategisk art. Mycket talar för att regeringen, efter en reform av förvaltningsorganisationen av den art vi föreslagit, delegerar upp- gifter som handlar om stöd till institutionernas utveckling till respektive ansvarig förvaltningsmyndighet. Vårt förslag om att knyta en museikoordineringsfunktion till den föreslagna myndigheten för samtid, historia och livsmiljö inne- bär också att den förvaltningsmyndigheten föreslås få ett särskilt ansvar för museernas gemensamma frågor. Vårt förslag om en samlad myndighet för arkiv och bibliotek innebär, utöver integrationen mellan arkiv- och biblioteksväsen- dena, att det områdets samspel med museiväsendet ska kunna få ny kraft och energi. Behovet av samverkan inom ABM-området, dvs. gällande gemensamma frågor för såväl arkiv och bibliotek som museer, är uppmärksammat , men vi anser att samarbe- tet inte har drivits tillräckligt energiskt. Ett tydligt huvudansvar för en myndighet att driva frågorna skulle sannolikt innebära att de skulle få ytterligare uppmärksamhet och prioritet. Uppgiften att göra en översyn av institutionernas grundupp- drag, sammansättningen av institutionskoncernerna och även av verksamhetsformerna för scenkonstens institutioner, kan dock med fördel formuleras som ett särskilt utredningsuppdrag. Vi rekommenderar att en sådan översyn görs. 9 Ett förslag om översyn av museiväsendets koncerner redovisades i betänkande Minne och bildning (SOU 1994:51). En av huvudfrågorna för vår utredning är hur ett starkare samband mellan kulturpolitik och civilsamhälle ska kunna skapas. I detta kan institutionerna få en nyckelroll. Flera av dem är efterfrågade som samarbetspartners av civilsamhällets organisationer. Vi menar att institutionerna i högre grad bör fungera som länkar mellan den offentliga och det civila samhället och inkludera detta i sina arbets- processer. Kring de flesta institutioner finns medborgargrupper som är intresserade av just de frågor som är institutionens ämne. Det gäller för de flesta museer, men också för arkiven, biblioteken och konstarternas institutioner. Det är i detta sammanhang viktigt att både utveckla samarbetet med existerande grupper, som t.ex. muse- ernas vänföreningar, och vända sig till nya grupper och finna nya former för samspel. Här kan både det nya och de förvaltningsmyndigheter som vi anser ska ha ansvar för föreslagna sfärer spela en roll i att utvärdera samspelet, bygga nät- verk och sprida exempel på väl fungerande metoder och projekt (se vidare kap. 9). Genom att utveckla sitt samspel med olika grupper kan institutionerna bli än viktigare arenor i morgondagens Kultur- . 19.4Institutionell hemvist för den romska kulturen Vårt förslag: En översyn initieras för att i samråd med den romska minoritetens organisationer förbereda uppbyggnaden av en institu- tionell hemvist för den romska kulturen. Genom Ramkonventionen för skydd av nationella minoriteter och Konvention om landsdels- och minoritetsspråk tillerkänner fem nationella minoriteter respektive fem minoritetsspråk särskilda rättigheter: judar, romer, samer, Sverige- och tornedalingar, respektive jiddisch, chib, samiska, meänkieli och finska (jfr kap. 8.2.2). I har i uppdrag att stödja och främja de nationella minoriteternas språk och kultur. och folkminnen arbetar också med att stödja minoritetsspråken. Även flera andra myndigheter och kulturinstitutioner arbetar med dessa frågor. För den samiska kulturen ansvarar främst . de nationella minoriteterna finns flera kulturinstitutioner, där- ibland Ájtte, Samiska teatern, Judiska teatern, , Tornedalsteatern, Uusi teatteri (Nya Finska Teatern) Sverige- finländarnas arkiv samt de romska kulturcentren i och . Den romska kulturen och språket saknar emellertid fort- farande en ansvarig nationell institution. Flera organisationer och institutioner är berörda av dessa frågor. Den romska gruppen präglas av mångfald och detta behöver också synas i de satsningar som görs i förhållande till romer. Vi föreslår därför att en översyn initieras för att i samråd med den romska minoritetens organisationer förbereda uppbyggnaden av en institutionell hemvist för den romska kulturen. En insti- tutionell hemvist för den romska kulturen och språket skulle kunna innebära antingen ett uppdrag till en existerande kulturinstitution eller ett statligt bidrag till en romsk organisation för uppbyggandet av en sådan. Den frågan bör bli föremål för särskilda överväganden. Enligt direktiven ska vi beräkna de ekonomiska konsekvenserna av de förslag som läggs fram. Om förslagen förväntas leda till kost- nadsökningar ska vi föreslå hur dessa ska finansieras. Enligt våra direktiv är utgångspunkten oförändrade kostnadsramar för den statliga kulturpolitiken. Vi ska också redovisa vad förslagen får för konsekvenser för kulturområdets verksamheter och myndighe- ternas anställda. Vi ska även bedöma konsekvenserna enligt 14– 15 §§ kommittéförordningen (1998:1474). 20.2Övergripande bedömning och förslag Vår bedömning: De omställningskostnader som föreslagna för- ändringar av myndighetsstrukturen medför ryms inom befintliga ekonomiska ramar. De förändringar vi föreslår i myndighetsstrukturen kommer att medföra minskningar av administrativa kostnader och även ge andra samordningsvinster. Den ökade kostnaden för Kungl. nya uppdrag kan finansieras genom överförande av de kostnadsminskningar som ligger i våra samlade förslag. De medel som därutöver blir tillgäng- liga genom förändring av Stiftelsen verk- samhet och som inte i övrigt intecknas, bör användas inom Kultur- departementets ram för att förstärka de stöd som fördelas av den föreslagna myndigheten för konstarterna. Övriga förslag beräknas inte leda till några kostnadsökningar. Vårt förslag: Ett uppdrag bör ges till Statskontoret om att göra en noggrannare beräkning av de ekonomiska effekterna av förslagen. Ett sådant uppdrag bör genomföras parallellt med remissbehand- lingen av detta betänkande. I rutan ovan har vi sammanfattat vår bedömning när det gäller de ekonomiska konsekvenserna av våra förslag. I det följande beskri- ver vi närmare bedömningarna när det gäller genomförande och kostnadsfrågor. Vi avslutar med en analys av övriga konsekvenser av förslagen. 20.3Dialog och överenskommelser om regionala bidrag (portföljmodellen) Vårt förslag om en förhandlingsmodell för fördelning av regionala bidrag till kulturverksamheter presenteras i kap. 12. Här nedan redogör vi för våra bedömningar om genomförande av modellen och om modellen medför kostnader för det offentliga. Modellen bygger på att den genomförs i hela landet. Det är dock knappast praktiskt möjligt att, innan förhandlingarna fullt ut funnit sin form och den nödvändiga myndighetsstrukturen har kommit på plats, genomföra den första förhandlingsomgången med samtliga regioner eller landsting under ett och . Förhand- lingsprocessen bör därför utvecklas under hand. Våra bedömningar av de insatser som krävs för att genomföra förslaget finns i kapitel 12. Vår bedömning är att genomförande av modellen kan leda till vissa kostnadsökningar såväl inom statlig som regional eller landstings- verksamhet. När det gäller den statliga organisationen för att genomföra modellen hänvisas till våra bedömningar gällande det nya här nedan. Eventuella kostnadsökningar för det offentliga i övrigt till följd av förslaget bedöms kunna rymmas inom befintliga ekonomiska ramar. 20.4Kulturpolitik som en aspektpolitik – samspel med andra samhällsområden Våra förslag i dessa frågor redovisas i kapitel 10. Vi bedömer att de förslag som presenteras inte i sig kommer att leda till några kost- nadsökningar för det offentliga. I den mån en statlig myndighet får särskilda uppdrag med anledning av våra förslag kan dessa leda till viss kostnadsökningar. Vi anser dock att eventuella kostnadsök- ningar bör rymmas inom befintliga budgetramar. Våra förslag om de statliga stödformerna som fortsatt ska fördelas på central nivå presenteras i kap. 13. Förslagen syftar till förändringar inom ramen för det befintliga stödsystemet. Förslagen i denna del bör därför inte leda till några kostnadsökningar. Förslagen bör kunna genomföras med effekt . Förslaget om samverkan inom området arkiv, bibliotek och språk