sou · GYB363 · 2010-09-30 00:00:00 — Det gäller oavsett om arbetsgivaren är norsk eller utländsk och även för hantverkare som bygger eller renoverar ett privat hus. Kort ställs ut endast för arbetstagare som är registrerade i alla relevanta register, såsom skatteregistret. Motsvarigheten till , Arbeidstilsynet, som tillsammans med Petroleumstilsynet utövar tillsyn över bestämmelserna, har befogenhet att vid inspektioner kräva att de anställda visar upp id-korten. Enligt ett pressmeddelande har Arbeidsdepartementet sänt ut ett förslag om att införa krav på id-kort i renhållningsbranschen på remiss. Syftet är att motverka social dumpning och öka seriositeten i branschen. Förslaget innebär vidare att det ska upprättas ett register över ren- hållningsverksamheter som har fått id-kort utställda för sina anställda. Förslag: I 6 kap. UtlF förs in en bestämmelse om att polisen ut- för inspektioner hos arbetsgivare för att utreda brott som avses i 20 kap. 5 § UtlL. Bedömning: Polisens nuvarande befogenheter är tillräckliga för att genomföra föreskrivna inspektioner. I vårt uppdrag ingår att utreda hur direktivets krav på effektiva och lämpliga inspektioner kan säkerställas för kontroll av anställning av tredjelandsmedborgare som saknar rätt att vistas i landet och att föreslå vilken eller vilka myndigheter som ska utföra inspektioner av arbetsplatser. Enligt våra direktiv ska förslagen utformas så att arbetsgivarnas administrativa kostnader begränsas utan att andra viktiga intressen eftersätts. Inspektionerna ska göras i första hand på grundval av en riskbedömning. Denna bedömning ska utföras av de behöriga myndigheterna i respektive medlemsstat. Inspektionerna ska således vara effektiva och lämpliga. I kom- missionens ursprungliga förslag till nuvarande artikel 14 (då artikel 15) angavs uttryckligen att medlemsstaterna skulle se till att minst av samtliga företag på deras territorium skulle inspekteras för kontroll av huruvida de anställer tredjelandsmed- borgare som vistas olagligt i EU (KOM[2007] 249 slutlig). Enligt nuvarande lydelse finns inget kvantitativt mål och det som ska kon- trolleras är anställning av tredjelandsmedborgare som vistas olagligt. Inspektionerna ska göras i första hand på grundval av en riskbedöm- ning, men det är i övrigt upp till varje medlemsstat att avgöra hur, när och var inspektionerna ska göras. Det finns inte någon myndighet som har ett direkt till- synsansvar över om utlänningar som arbetar hos arbetsgivare etablerade i har nödvändiga tillstånd. Att ha en utlänning i sin tjänst som inte har tillstånd att arbeta här i landet utgör ett brott enligt 20 kap. 5 § UtlL. En utlänning som vistas här i landet utan att ha föreskrivet tillstånd eller som arbetar här i avsaknad av föreskrivet arbetstillstånd gör sig också skyldig till brott (20 kap. 1 resp. 3 §§ UtlL). Dessa brott hör under allmänt åtal, och därmed är det en uppgift för polisen att bedriva spaning och genomföra utred- ningar. Om polisen i sin löpande verksamhet av en eller annan anledning finner skäl att anta att en viss person befinner sig olov- ligen i , ska en förundersökning inledas. När så har skett kan polisen tillämpa de kontroll- och tvångsåtgärder som regleras i rätte- gångsbalken, t.ex. husrannsakan. Om det inte finns misstanke om brott tillräcklig för att inleda förundersökning, men det finns anledning att anta att en utlänning vistas olagligt i , får polisen göra en s.k. inre utlänningskon- troll. Utlänningslagen innehåller inte några befogenheter att använda kontroll- eller tvångsåtgärder. Polisen kan dock med stöd av polis- lagen tillgripa tvångsåtgärder, om det behövs för att fullgöra en kon- trolluppgift. Möjlighet finns till såväl kroppsvisitation som husrann- sakan. Polisen är alltså den myndighet som har ansvar för att förebygga samt bedriva spaning och utredning i fråga om brott som avses i 20 kap. 5 § UtlL. För detta ändamål har polisen också befogenheter att använda tvångsmedel. Kontroller av detta slag ligger inte inom någon annan myndighets ansvarsområde. För att tydlig- göra att polisen har ansvaret för bekämpningen av brott som avses i 20 kap. 5 § UtlL bör det föras in en ny bestämmelse i utlännings- förordningen om att det är polisen som genomför inspektioner hos arbetsgivare för att utreda brott som avses i nämnda straffbestäm- melse. Bestämmelsen införs alltså för att det ska stå klart att den svenska lagstiftningen uppfyller sanktionsdirektivets krav i fråga Direktivet tar sikte endast på anställning av tredje- landsmedborgare som vistas olagligt. Även om det således inte är nödvändigt för att uppfylla direktivet anser vi att det för att und- vika missförstånd i fråga om polisens ansvar är lämpligast att låta bestämmelsen omfatta även utredning av brott som avses i första stycket 1 i den föreslagna nya lydelsen av 20 kap. 5 § UtlL, dvs. brott som består i att en arbetsgivare har en utlänning anställd trots att utlänningen saknar föreskrivet arbetstillstånd och som polisen ut- reder . Enligt skäl 30 i direktivet bör medlemsstaterna, för att öka effek- tiviteten hos de inspektioner som genomförs med tillämpning av direktivet, säkerställa bland annat att nationell lagstiftning ger de behöriga myndigheterna tillräckliga befogenheter att utföra inspek- tionerna. Vi bör således fråga oss om polisen har tillräckliga befogen- heter för att genomföra arbetsplatskontrollerna på ett effektivt sätt. Önskemål har också förts fram till oss om att polisen skulle få ett tillsynsansvar över att utlänningar som arbetar här har nödvändiga tillstånd. Som ovan sagts får en inre utlänningskontroll inte göras slump- mässigt eller i spaningssyfte. Inte heller husrannsakan enligt rätte- gångsbalken får användas i brottsförebyggande syfte. Det saknas alltså möjligheter enligt gällande lagstiftning att tillgripa tvångsmedel, så- väl straffprocessuella som administrativa, i rent spaningssyfte. Möjlig- heter till tvångsåtgärder enbart i spaningssyfte har föreslagits men har inte lett till författningsändringar. Ut- redningen om verkställighet och kontroll i utlänningsärenden före- slog att kontroll av utlänningar inne i landet skulle få ske, även om det inte fanns anledning att anta att utlänningen saknade rätt att vistas i . Inför inträdet i föreslog reger- ingen i en remiss till Lagrådet också en sådan ordning (prop. 1999/00:64). Eftersom Lagrådet avstyrkte förslaget med motiveringen att det, om inte formellt så dock i praktiken, skulle strida mot diskrimineringsförbudet i regeringsformen, avstod regeringen från att föreslå lagändringen. Vi bedömer att det finns en stor risk för diskriminering, om det skulle införas möjligheter att tillgripa tvångsåtgärder i spaningssyfte vid misstanke om brott enligt utlänningslagen. Därtill skulle en möjlighet att vidta kontroll- och tvångsåtgärder utan att det finns en misstanke om brott utgöra en allvarlig inskränkning i de grund- läggande fri- och rättigheterna. Om kontroll av utländska arbets- tagares tillstånd skulle kunna ske utan att det finns anledning att anta att ett brott har begåtts eller att anledning finns att anta att utlänningen vistas här olagligt, skulle det innebära en särskild ord- ning för brottsbekämpning och brottsutredning än vad som är före- skriven för andra brott som faller under allmänt åtal. Det är enligt vår mening inte en framkomlig väg. De inspektioner av arbets- platser som ska göras måste därför även i fortsättningen ske på det sätt som skett hitintills, dvs. Detta stämmer väl överens med direktivets krav att inspektionerna ska ske på grundval av en riskbedömning. Förutom de underrättelsebaserade kontroller som polisen utför finns det andra myndighetskontroller av arbetsplatser där polisen deltar för att biträda annan myndighet eller lämna handräckning. gör exempelvis kontroller för att upptäcka svartarbete (personalliggare) och i den verksamheten kan information komma fram som kan föranleda poliskontroll av en utlännings rätt att vistas och arbeta här. I inspektionsverksamhet upp- kommer också då och då misstankar om att arbetstagare inte har föreskrivna tillstånd för att vistas och arbeta här. Kontakt tas då med polisen och som får gå vidare med kontroller. Även kommunerna gör inspektioner, ofta i samarbete med ord- ningspolisen, som ett led i tillsynen enligt alkohollagen. Även om polisen finns på arbetsplatsen på grund av någon annan anledning än att det på förhand finns misstanke om att någon som arbetar där vistas här olagligt eller arbetar utan arbetstillstånd, finns det således möjlighet att sådan misstanke uppstår på plats. Tillräckliga skäl att inleda förundersökning och därmed vidta tvångsåtgärder föreligger då. En fördel med att flera myndigheter samordnar sina kontroller är att ett enskilt företag störs vid färre tillfällen än som annars skulle vara fallet och därmed förorsakas mindre driftstörningar och produk- tionsbortfall. Vår bedömning är sammanfattningsvis att det redan finns struk- turer inom polisen för att genomföra sådana arbetsplatsinspektioner som föreskrivs i artikel 14, och att de befogenheter som polisen har är tillräckliga för detta ändamål. Det kan dock vara nödvändigt att ytterligare utveckla samarbetet dels mellan olika polismyndigheter, dels mellan polisen och andra myndigheter. Vidare kan ompriori- teringar behöva göras för att frigöra tillräckliga resurser för att verk- ligen kunna genomföra de kontroller som är möjliga att göra enligt gällande lagstiftning. Förslag: ska, genom ett tillägg i förordningen med instruktion för , få till uppgift att identi- fiera de risksektorer som avses i artikel 14. I vårt uppdrag ingår att föreslå vilken eller vilka myndigheter som ska utföra den riskbedömning som bland annat ska ligga till grund för att identifiera verksamhetsområden där det är vanligt med anställ- ning av tredjelandsmedborgare som saknar rätt att vistas i landet. Vi har i föregående avsnitt föreslagit att polisen ska ansvara för och utföra de inspektioner som krävs för att kontrollera att de bestäm- melser genom vilka direktivet genomförs följs. Polisen är den myndighet som har bäst kännedom om inom vilka branscher det är högst sannolikhet för att upptäcka arbets- tagare som vistas här olagligt. Det bör därför vara polisen som gör de riskbedömningar som förutses. Detta bör lämpligen ske efter sam- råd med andra berörda myndigheter, t.ex. och . Ansvaret för riskbedömningarna bör läggas centralt inom polisen, dvs. hos , eftersom rapporteringen till kommissionen ska ske utifrån vilka risksektorer som har identi- fierats. Till de övriga uppgifter som har bör därför läggas att även identifiera risksektorer i enlighet med artikel 14.2 i direktivet. Ett sådant tillägg ska därför göras i förordningen (1989:773) med instruktion för . Förslag: ska samla in och sammanställa de upp- gifter som anges i artikel 14.2 och rapportera till kommissionen. Förordningen med instruktion för bör ändras i enlighet med detta. Enligt våra utredningsdirektiv ska vi dels analysera hur de statistik- uppgifter kan samlas in som är nödvändiga för att uppfylla direk- tivets krav, dels ta ställning till vilken myndighet som ska ansvara för att statistikuppgifter tas fram och sammanställs på nationell nivå för att sedan rapporteras in till kommissionen. I artikel 14.2 anges att medlemsstaterna ska informera kommissionen om vilka inspektioner som har gjorts inom varje hög- risksektor. Uppgifter ska lämnas om både hur många inspektioner som har gjorts i absoluta tal och hur stor procentuell andel av arbetsgivarna inom varje sektor som har inspekterats. Informationen ska även innehålla uppgifter om resultatet av inspektionerna. Det är ännu oklart om kommissionen därutöver kommer att ställa några övriga krav. Vi har i det föregående föreslagit att polisen även fortsättnings- vis ska ha huvudansvaret för inspektioner av arbetsplatser vid miss- tanke om att utlänningar arbetar här utan nödvändiga tillstånd. Det är också som föreslås få i uppdrag att identifiera de verksamhetssektorer där det finns störst risk för förekomst av arbetstagare som vistas olagligt. Det är mot denna bakgrund natur- ligt att även utses till ansvarig myndighet för sammanställningen av statistik om inspektionerna. bör vidare också vara den centrala enhet som ska rapportera till kom- missionen. Uppgiften bör ges genom en ändring i förordningen med instruktion för . Vilka uppgifter som ska sparas och sammanställas är ännu inte klart. Kommissionen arbetar med frågan och först därefter är det möjligt att ange vilka dessa uppgifter är. När det gäller antalet inspektioner på arbetsplatser är det viktigt att inte endast sådana inspektioner som görs av gränspolisen för att göra inre utlännings- kontroll eller för att utreda misstanke om brott mot utlänningslagen rapporteras. Också sådana inspektioner på arbetsplatser där polisen deltar i samverkan med en annan myndighet bör tas med i stati- stiken, eftersom de kan leda till att misstanke uppstår om att brott har begåtts eller att anledning finns att vidta inre utlänningskon- troll, även om brott mot utlänningslagen inte upptäcks i det en- skilda fallet. Förslag: De författningsändringar som vi föreslår ska träda i kraft . Enligt artikel 17 i direktivet ska medlemsstaterna sätta i kraft de lagar och andra författningar som är nödvändiga för att följa direk- tivet . Ett korrekt genomförande av direktivet förutsätter alltså att de lagändringar som vi har föreslagit träder i kraft senast . Efter remissbehandling, beredning i och inhämtande av Lagrådets yttrande måste regeringen besluta proposition som ska behandla. Allt detta bör kunna ske i sådan tid att den föreslagna lagstiftningen kan träda i kraft den föreskrivna dagen. Förslag: Den nya regeln om att talan om särskild avgift ska hand- läggas gemensamt med åtal mot samma person för brott som avses i 20 kap. 5 § UtlL avseende samma gärning ska inte tillämpas på mål som redan är anhängiga i domstol vid ikraftträdandet. En övergångsbestämmelse om detta införs därför. Bedömning: I övrigt behövs inte några övergångsbestämmelser. Enligt allmänna principer får ny lag inte retroaktiv verkan. Beträff- ande strafflagstiftning är detta lagfäst i 2 kap. 10 § regeringsformen (RF). Enligt den bestämmelsen får straff eller annan brottspåföljd inte åläggas för gärning som inte var belagd med brottspåföljd när Detsamma gäller förverkande och annan särskild rätts- verkan av brott. Denna princip slås fast även i 5 § lagen (1964:163) om införande av . Undantag gäller dock enligt denna bestämmelse, om de nya reglerna skulle leda till en mildare bedöm- ning eller påföljd. Då ska alltså i stället de nyare reglerna tillämpas, även om gärningen begicks före ikraftträdandet. Förbud mot retroaktivitet gäller enligt 2 kap. 10 § andra stycket RF även för skattelagstiftning. För annan lagstiftning, exempelvis civilrättslig, processrättslig och förvaltningsrättslig, finns däremot inte något lagstadgat förbud mot retroaktivitet. Det innebär att det är möjligt att ge ny lagstiftning tillbakaverkande kraft, om det be- döms befogat. Vi har föreslagit en viss utvidgning av straffbestämmelsen i 20 kap. 5 § utlänningslagen (2005:716) (UtlL). Dessutom har vi föreslagit att det införs en ny form av särskild rättverkan av brott, nämligen fråntagande respektive återbetalning av offentliga stöd, bidrag och andra förmåner. Det utvidgade straffansvaret och de nya formerna av särskild rättsverkan ska naturligtvis kunna tillämpas endast i fråga om gärningar begångna efter ikraftträdandet. Eftersom detta följer av såväl allmänna principer som 2 kap. 10 § RF behövs inte någon särskild övergångsbestämmelse. Det behövs inte heller någon övergångsbestämmelse till den av oss föreslagna regeln i skattebetalningslagen (1997:483). Av 2 kap. 10 § andra stycket RF och allmänna principer följer att den nya regeln ska tillämpas endast på ersättningar som tjänats in efter ikraftträd- andet. Vi föreslår vidare ett utvidgat tillämpningsområde för bestäm- melsen om särskild avgift i 20 kap. 12 § UtlL. Förbudet mot retro- aktiv lagstiftning i 2 kap. 10 § RF omfattar formellt inte admini- strativa påföljder som är av straffliknande natur. Enligt den bestäm- melsens förarbeten skulle det emellertid innebära ett kringgående av förbudet att ge retroaktiv verkan åt regler om sådana admini- strativa sanktioner (prop. 1975/76:209 s. 125 – i förslaget till refor- merad grundlag föreslås endast språkliga ändringar i bestämmelsen och den finns kvar i samma paragraf, prop. 2009/10:80 s. 251). Den ändrade regeln ska därmed tillämpas endast på överträdelser av anställningsförbudet som ägt rum efter ikraftträdandet. I fråga om överträdelser som ägt rum före ikraftträdandet tillämpas alltså äldre regler, även om prövningen sker efter ikraftträdandet. Någon särskild övergångsbestämmelse om detta behövs inte (jfr prop. 1995/96:215 s. 92). Även på det civilrättsliga området är huvudregeln att nya regler inte bör verka retroaktivt. På avtal som ingåtts före ikraftträdandet ska således, om inget annat anges, äldre regler gälla. Det innebär att den av oss föreslagna lagen om vissa frågor när arbetsgivare i sin tjänst har utlänningar som vistas i utan föreskrivet tillstånd ska tillämpas endast på anställningsavtal och underentreprenadavtal som ingåtts efter ikraftträdandet. Undantag från huvudregeln har dock gjorts exempelvis i fråga om hyreslagstiftningen, med moti- veringen att nya, tvingande regler gett ett bättre skydd för hyres- gästen som är den svagare parten i avtalsförhållandet. Bestämmelserna i den av oss föreslagna lagen är tvingande till arbetstagarens förmån och lagen har också till huvudsyfte att ge de berörda tredjelands- medborgarna som har arbetat här utan föreskrivet tillstånd att vistas här ett bättre skydd. Starka skäl talar dock emot att låta uppdrags- givare svara för underentreprenörers åtaganden mot sina anställda eftersom ett sådant ansvar inte förelåg vid underentreprenadavtalets ingående. Mot bakgrund av att de anställningsavtal som den nya lagen ska tillämpas på i de flesta fall gäller för endast saknas tillräckliga skäl att föreskriva att lagen ska tillämpas även på avtal om anställning som ingåtts före ikraftträdandet, även i fråga om arbete som utförs därefter. För detta talar också den omstän- digheten att arbetsgivare och uppdragsgivare inte ska träffas av lagens bestämmelser, om de har gjort vissa kontroller innan avtal ingås och att dessa bestämmelser om kontroll inte fanns då de ifråga- varande avtalen ingicks. Enligt våra förslag ska det införas en ny bestämmelse i 20 kap. 12 a § UtlL med innebörd att särskild avgift ska kunna åläggas inte bara en arbetsgivare utan under vissa förutsättningar även dennes uppdragsgivare och uppdragsgivare i tidigare led. Med hänsyn till förbudet mot retroaktiv strafflagstiftning, vilket alltså gäller även administrativa påföljder av straffliknande natur, står det klart att denna nya bestämmelse inte får tillämpas på överträdelser som har ägt rum före ikraftträdandet. Det är däremot mer osäkert vad som gäller i fråga om vilken betydelse tidpunkten för entreprenadavtalets ingående ska ha vid tillämpningen av den nya bestämmelsen. Enligt de principer som gäller för civilrättsliga bestämmelser tillämpas som sagts äldre regler på ett rättsförhållande som uppkommit före ikraftträdandet. Det skulle betyda att särskild avgift inte kan åläggas en uppdragsgivare, om överträdelsen har begåtts efter ikraft- trädandet men entreprenadavtalet slutits . Bestämmelsen om särskild avgift är dock en offentligrättslig föreskrift. därför tillämpas på överträdelser som äger rum efter ikraftträdandet oavsett när entreprenadavtalet har ingåtts. Skyldigheterna för arbetsgivare att innan anställningen påbörjas kontrollera att tredjelandsmedborgare har föreskrivna tillstånd för att vistas och arbeta här, att bevara en kopia av eller utdrag ur upp- visade tillståndshandlingar samt att underrätta är samt- liga knutna till tidpunkten för när anställningen påbörjas, dvs. när den anställde börjar utföra arbete. Om anställningen påbörjas efter ikraftträdandet, ska dessa skyldigheter därför uppfyllas av arbets- givaren, även om anställningsavtalet har ingåtts före ikraftträdandet. Någon särskild övergångsbestämmelse är inte nödvändig. Vi bedömer att det inte heller i övrigt behövs några övergångs- bestämmelser till våra förslag till författningsändringar utom i ett avseende. När det gäller processrättsliga bestämmelser är nämligen huvudregeln att dessa tillämpas från och med att de träder i kraft, även i fråga om redan anhängiga mål och ärenden (Vängby s. 521). Det innebär att den nya regeln i vårt förslag till 20 kap. 18 § UtlL om att talan om särskild avgift enligt 20 kap. 12 § UtlL ska hand- läggas i samma rättegång som åtal mot samma person för brott avseende samma gärning kommer att tillämpas även på åtal och talan om särskild avgift som väckts redan före ikraftträdandet. Sannolikt handläggs dessa mål i stor utsträckning i samma rättegång. För att det inte ska uppstå några problem, exem- pelvis i mål där huvudförhandling redan har hållits före ikraftträd- andet, bör en särskild övergångsbestämmelse införas om att den nya regeln inte ska tillämpas på mål som redan är anhängiga i domstol när lagändringen träder i kraft. En utredning ska enligt kommittéförordningen (1998:1474) redo- visa vilka konsekvenser som förslagen i ett betänkande kan få i en rad olika avseenden. I förordningens 14 § föreskrivs att, om förslagen i ett betänkande påverkar kostnaderna eller intäkterna för staten, kommuner, landsting, företag eller andra enskilda, en beräkning av dessa konsekvenser ska redovisas i betänkandet. Om förslagen inne- bär samhällsekonomiska konsekvenser i övrigt, ska dessa redovisas. När det gäller kostnadsökningar och intäktsminskningar för det all- männa ska utredaren föreslå en finansiering. Enligt 15 § i förord- ningen gäller att, om förslagen i ett betänkande har betydelse för den kommunala självstyrelsen, konsekvenserna i det avseendet ska anges i betänkandet. Detsamma gäller när ett förslag har betydelse för brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet, för sysselsätt- ning och offentlig service i olika delar av landet, för små företags arbetsförutsättningar, konkurrensförmåga eller villkor i övrigt i för- hållande till större företags, för jämställdheten mellan kvinnor och män eller för möjligheterna att nå de integrationspolitiska målen. I våra direktiv har särskilt angetts att vi ska bedöma de ekono- miska konsekvenserna av förslagen för enskilda individer och för det allmänna. Förslagens kostnadseffekter för små respektive stora företag ska beskrivas. I de avseenden som anges i kommittéförordningen och i våra direktiv kan våra förslag påverka kostnaderna för , Migra- tionsverket och rättsväsendet. De kan också påverka såväl privata som offentliga arbetsgivares kostnader. Slutligen kan de ha betydelse för brottsligheten och för möjligheterna att nå de integrationspoli- tiska målen. Vi ska strax bedöma dessa konsekvenser närmare. Vi vill först framhålla att vårt uppdrag har varit att lämna förslag på hur EU:s direktiv /52 ska genomföras i svensk rätt. De förslag som vi har lämnat är, med några undantag, nödvändiga för att genomföra direktivet. De förslag som går längre än vad direktivet kräver är för det första förslagen som syftar till att säkerställa att tredjelands- medborgare som inte har rätt att vistas här inte heller har arbets- tillstånd. För det andra är det möjligt att vårt förslag att företag som anlitar underentreprenörer med anställda som vistas här olagligt ska betala en särskild avgift på egen hand, alltså inte tillsammans med underentreprenören, går längre än vad direktivet kräver. Dock ska en uppdragsgivare som vidtagit rimliga kontrollåtgärder inte betala någon avgift. För det tredje är vårt förslag beträffande skyldig- heten att betala kostnader för att skicka lön till den aktuella tredje- landsmedborgaren inte begränsat till fall där tredjelandsmedborgaren har lämnat .