sou · GXB368d2 · 2010-01-01 00:00:00 — Vidare anser utredningen att i de avtal som upprättas mellan och de konsulent- stödda verksamheterna bör det framgå om verksamheten ska till- handahålla stöd och behandling till barnet eller enbart stöd till familjehemmet. Med förslaget om tillståndsplikt följer också att verksamheten står under statlig tillsyn enligt 13 kap. 3 § 1 SoL113 samt har doku- mentationsplikt enligt 7 kap. 3 § SoL. 113 Enligt dess lydelse före . 14 Barn och unga i samhällsvård Enligt direktiven ska utredaren analysera situationen för barn som är långsiktigt placerade i familjehem och hur den kan förbättras. De barn som vistas länge eller växer upp i familjehem behöver kontinuitet, trygghet och förutsägbarhet i sina liv. Barnen har också rätt att veta hur kontakten med socialsekreteraren, föräldrar och andra viktiga personer ska vara . I direktiven hänvisas till bestämmelsen om att när ett barn har varit placerat i samma familjehem ska socialnämnden särskilt överväga om det finns skäl att ansöka om vårdnadsöverflyttning. Av direktiven framgår också att det i vissa sammanhang har förts fram som en lösning att utöka möjligheten för familjehems- föräldrar att adoptera det placerade barnet. En annan fråga som utredaren ska undersöka är om gällande regler om uppföljning av placeringar enligt SoL och LVU är ändamålsenliga. Härutöver har valt att behandla vissa näraliggande frågor som berör socialnämndens ansvar för att barn och unga får god vård. Kapitlet inleds med en redogörelse för grunder och vägledande principer för placeringar följt av en redogörelse av hittillsvarande erfarenheter från Utredningen om vanvård i den sociala barnavården1. Därefter redogörs för aktuell statistik, uppföljningsstudier samt för socialnämndens övergripande ansvar när det gäller att planera, följa och överväga respektive ompröva vården. Efter den inledande bakgrunden följer Barnskydds- utredningens överväganden och förslag när det gäller socialnämn- dens ansvar för barn och unga i samhällsvård. I nästföljande avsnitt behandlas frågan om hur situationen för barn som är långsiktigt placerade i familjehem kan förbättras. Avsnittet inleds med en 1 S 2006:05. Barn och unga i samhällsvård beskrivning av vårdtider och studier med relevans för frågan. Därefter följer en redogörelse för de olika möjligheter som finns i för att öka förutsägbarheten för barn som är långsiktigt placerade i familjehem och reglerna i några andra länder. Slutligen presenteras överväganden och förslag i denna del. I den fortsatta texten förekommer olika samlande benämningar för placering i familjehem, jourhem och hem för vård eller boende (HVB), beroende på vilken källa som refereras. Vård utanför det egna hemmet används i lagtext och förarbeten som ett samlande begrepp för barn och unga som är placerade i familjehem eller i HVB oavsett om placeringen sker med stöd av SoL eller LVU. Motsvarande benämning är heldygnsvård i officiella statistik medan social dygnsvård ofta används i forsknings- sammanhang, t.ex. då registerstudier refereras. Samhällsvård eller enbart vård förekommer också som benämning, bl.a. i förarbeten och forskningssammanhang. 14.2Grunder för omhändertagande av barn och unga ska i nära samarbete med hemmen sörja för att barn och unga som riskerar att utvecklas ogynnsamt får det skydd och det stöd som de behöver och, om hänsynen till den unges bästa motiverar det, vård och fostran utanför det egna hemmet (5 kap. 1 § SoL). En frivillig placering kan göras med stöd av 4 kap. 1 § SoL. Om vårdnadshavarna eller den unge, när denne fyllt , inte samtycker till den vård som socialnämnden anser att den unge behöver och det bedöms föreligga en påtaglig risk för barnets eller den unges hälsa eller utveckling kan en ansökan om vård enligt LVU göras till länsrätten. Vård enligt LVU kan bli aktuell i två huvudfall, antingen på grund av hemförhållanden eller den unges eget beteende. De kriterier som anges i 2 § LVU (s.k. miljöfall) är fysisk eller psykisk misshandel, otillbörligt utnyttjande, brister i omsorgen eller något annat förhållande i hemmet där det finns en påtaglig risk för att den unges hälsa eller utveckling skadas. Vård enligt 2 § LVU kan pågå upp till . Kriterierna enligt 3 § LVU (s.k. beteendefall) är missbruk av beroendeframkallande medel, brottslig verksamhet eller något annat Barn och unga i samhällsvård socialt nedbrytande beteende. Beslut om vård enligt 3 § kan avse unga som inte fyllt och kan pågå upp till . Varken beslut om vård med stöd av SoL eller LVU innebär att vårdnaden fråntas föräldrarna. Föräldrarnas bestämmanderätt över barnen begränsas dock när det gäller vård enligt LVU i den omfattning som behövs för att vården ska kunna ges. kan, med stöd av 6 § LVU, omhän- derta barn och unga om det är sannolikt att den unge behöver beredas vård enligt LVU, och domstolens beslut om vård inte kan avvaktas med hänsyn till risken att den unges hälsa eller utveckling eller att den fortsatta utredningen allvarligt försvåras eller vidare åtgärder hindras. beslut ska underställas länsrätten inom . 14.3Vägledande principer för placering Med utgångspunkt i SoL och dess förarbeten går det att urskilja tre grundprinciper för samhällsvården, oavsett om den är frivillig eller grundar sig på LVU. Dessa är återföreningsprincipen, anhörig- principen och närhetsprincipen. Grundtanken att en återförening mellan barn och föräldrar ska eftersträvas är tongivande i den svenska lagstiftningen. Av förarbetena till SoL framgår bl.a. följande: Den vård som ges utanför den unges hem skall ingå som en del i en samlad behandling. Syftet skall vara att så långt som möjligt skapa förutsättningar för att återknyta gemenskapen med föräldrarna under trygga förhållanden2. Principen om återförening återfinns också i rättspraxis. Domstolen har utarbetat flera principer som utgår från att relationen mellan barn och förälder är en väsentlig del av familjelivet och att denna relation inte får gå förlorad under en placering utanför hemmet (artikel 8 ). Åter- föreningstanken ska prägla de sociala myndigheternas insatser, oavsett om det är en temporär eller en långvarig placering. 1979/80:1, del A. Barn och unga i samhällsvård Ett avsteg från återföreningsprincipen har emellertid gjorts genom lagändringen om socialnämndens skyldighet att överväga om det finns skäl att ansöka om vårdnadsöverflyttning när barnet har varit placerat i samma familjehem . Denna bestämmelse behandlas längre fram. Återföreningsprincipen och närhetsprincipen kan sägas ha likartade mål. Medan återföreningsprincipen strävar mot att barnet ska återvända till de biologiska föräldrarna syftar närhetsprincipen till att upprätthålla barnets kontakt med sitt ursprung. Konkret innebär närhetsprincipen att barnet ska placeras så nära hemmiljön som möjligt. har uttalat att närhets- principen i allmänhet torde sammanfalla med vårdintresset, men om så inte är fallet ska barnets bästa vara avgörande3. Närhetsprincipen efterlevs i allt högre utsträckning. Siffror från visade att av barnen var placerade mer än från sina föräldrar.4 var siffran betydligt lägre. En nationell kartläggning genomförd av visade att i vissa län var av barnen placerade inom från hemmet5. ska vid en placering av ett barn i första hand över- väga om någon anhörig eller annan närstående kan ta emot barnet (6 kap. 5 § SoL). Utgångspunkt för nämndens prövning ska emellertid alltid vara barnets bästa. JO har uttalat att nämnden bör undersöka det befintliga nätverket som finns runt barnet för att utröna om det finns en möjlighet att placera inom den kretsen och i vad mån det finns intresse och möjlighet att ta emot barnet6. Andelen nytillkomna barn som placeras i nätverkshem (anhöriga och andra närstående) jämfört med traditionella familje- hem har, enligt den officiella statistiken, ökat något . 3SoU 1979/80:44, s 75. 4SOU 1974: 7. 6JO 2000/02, s. 04 och s. 216. Barn och unga i samhällsvård 2003 placerades i nätverkshem och var andelen 17 procent.7 14.4Barn och unga i samhällsvård 14.4.1Erfarenheter av vanvård i tidigare samhällsvård Regeringen tillsatte en särskild utredare8 med uppgift att utreda frågan om dokumentation och stöd till enskilda som utsatts för övergrepp och vanvård inom den sociala barnavården. I direktiven anförs att det hade kommit till regeringens kännedom att det –1980 förekommit att barn som var placerade vid vissa institutioner inom den sociala barnavården for illa på grund av regelbundna eller systematiska kränkningar, övergrepp och vanvård. Liknande erfarenheter fanns i andra länder. Enligt direktiven ska utredningen bjuda in personer som varit placerade på institution eller familjehem till intervjuer om deras erfarenheter. Det som framkommer vid intervjuerna och från eventuellt arkivmaterial ska dokumenteras på ett sådant sätt att det kan bidra till att liknande förhållanden inom den sociala barnavården inte uppstår . Totalt kommer 900 personer att intervjuas. Utredningen har lämnat en delrapport och ska presentera sin slutrapport . Utredningen om vanvård har av ombetts att lämna en beskrivning och analys av vilka lärdomar som kan dras av människors erfarenheter av övergrepp och missför- hållanden i samband med att de varit omhändertagna för samhällsvård. Utredningen har därför överlämnat en promemoria9 som bygger på de 150 första intervjuerna som genomförts inom ramen för utredningen. Promemorian innehåller en sammanställning av intervjupersonernas upplevelser av och kritik mot den sociala barnavården. I promemorian konstateras att det är första gången som negativa erfarenheter från den sociala barnavården har sammanställts på detta sätt. Intervjupersonernas kritik mot barnavården skiljer sig mellan personer och tidsperioder, men några huvuddrag kan urskiljas. 7Socialstyrelsens officiella statistik och år 2009d. 8S 2006:05; dir. 2006:75. 9Dnr 45/2009 Barn och unga i samhällsvård Majoriteten av intervjupersonerna har uppgett att de inte minns några tillsynsbesök10. Ett fåtal personer har berättat om förekomsten av regelbunden tillsyn, men den har då enligt intervjupersonerna utan undantag varit planerad och förannon- serad. En del barn har hållits borta vid besöket, andra har instru- erats om vad de ska säga eller hotats om de berättat vad de utsatts för. Om barnet fått vara med vid besöket har det sällan fått tala med tillsynspersonalen på egen hand. Några intervjuade har berättat att den enda tillsyn som förekommit har skett via telefon med fosterföräldrarna.11 Flera intervjupersoner har uppgett att de blivit placerade hos familjer där fosterföräldrarna själva haft psykiska besvär eller pågående alkoholmissbruk. Några intervjupersoner berättar också om brister i kommunernas agerande efter det att missförhållanden avslöjats. Även om man själv fått flytta till ett nytt hem har övriga barn, som har placerats av andra kommuner, inte flyttats från hemmet. Många berättar slutligen om hur lite de har förstått av varför de placerats, om hur placeringen var tänkt att pågå och vad som skulle komma att hända framöver. Som svar på frågan om vad som behöver bli bättre nämner intervjupersonerna att det är viktigt att tillsynspersonalen arbetar för en bra relation med barnet och tar sig tid att tala med barnet. Barnet måste känna sig tryggt för att våga berätta. Viktigt är att lämna hemmet vid samtalet med barnet eller åtminstone samtala avskilt där barnet är säkert på att fosterföräldrarna eller personalen inte hör. Man menar dessutom att oplanerade besök är nödvändiga. Flera förslag framförs om bättre kontroll av fosterhemmen genom mer gedigna utredningar av hemmen och större krav på familjen. Ett annat förslag är att ett nationellt register inrättas över fosterhem som visat sig vara olämpliga. Barnet behöver veta vem man kan ta kontakt med när man behöver hjälp. Barn behöver också en person som följer dem under placeringen eller place- ringarna och som är oberoende av den sociala barnavården. Informationen till barnen i samhällsvård måste också förbättras. Den särskilde utredaren tar upp liknande frågor i promemorians avslutande diskussion och framhåller att både huvudmännen och tillsynsmyndigheterna har försummat säkerhetsfrågorna för 10Med tillsyn menas här både socialnämndens ansvar för att följa upp placeringen och den statliga tillsynen av . 11I promemorian används begreppen fosterförälder och fosterhem istället för familjehemsföräldrar och familjehem, med hänvisning till att den förstnämnda beteckningen förstås bättre av allmänheten. Barn och unga i samhällsvård samhällsvårdade barn genom att ha känt till bristerna utan att ha åtgärdat dem. Han efterfrågar sanktionsregler samt en kombination av personligt tjänstemannaansvar och ett mer kollektivt ansvar för kommunen. Ungefär ett barn i varje skolklass har erfarenhet av samhällsvård före myndighetsdagen, vilket innebär 3–av alla barn12. Av statistik framgår att heldygnsvården har ökat , det gäller främst vård enligt SoL. var 15 800 barn och unga 0–placerade i familjehem eller i HVB. Av dessa var ca 8 600 pojkar och ca 7 200 flickor. Två tredjedelar av de placerade var . Andelen barn i befolkningen som påbörjat heldygnsinsats har legat på i stort sett samma nivå . För de äldre barnen i åldern, 13–, har andelen som påbörjat heldygns- insats ökat . Ökningen gäller framförallt pojkar med annan vårdnadshavare än förälder eller okänd vårdnadshavare.13 Av det totala antalet barn och unga som hade heldygnsinsats , var två tredjedelar placerade med stöd av SoL. Av de barn och unga som fick vård enligt LVU var brister i hemmiljön skäl till insatsen för , av dem fick vård på grund av eget beteende och för på grund av både brister i hemmiljön och eget beteende. För barn i åldern 0–är skälet till LVU-vård i regel brister i hemmiljön. Ju högre ålder desto högre andel av ungdomarna blir föremål för vård enligt LVU på grund av eget beteende.14 14.4.3Vilka barn och unga placeras i samhällsvård? De föräldrar som får sina barn omhändertagna befinner sig ofta i en utsatt situation såväl ekonomiskt som socialt. Barn med ensam- stående, arbetslösa föräldrar som har ekonomiskt bistånd och som har psykiatriska, missbruks- eller sociala problem löper hög risk att under uppväxten placeras i Barn och unga i samhällsvård familjehem eller HVB. De barn som kommer i samhällsvård först under tonåren tenderar att ha mindre belastad familjebakgrund.15 I Social rapport redovisas överriskerna för placering i samhällsvård under förskoleåren för två olika grupper av barn med olika kombinationer av socio- ekonomiska bakgrundsfaktorer. Studien visar att för ett barn med en ensamstående, lågutbildad mamma utan förvärvsarbete som helt eller delvis fått ekonomiskt bistånd är sannolikheten en på sju att placeras i familjehem eller på institution under förskoleåren. För barn som lever med två föräldrar, där modern har högskoleutbildning och arbete och inte behöver ekonomiskt bistånd, är sannolikheten mindre än en på 2 000. Olika studier har visat att det finns en överrepresentation i barnavårds- systemet av familjer och barn med rötter i andra länder. Men barn till utlandsfödda föräldrar har, enligt , lägre risk för placering före tonåren än barn med svenskfödda föräldrar, om hänsyn tas till den socioekonomiska bakgrunden. Samma gäller barn som själva har invandrat. Registerstudier har visat att det bara är i tonåren som vissa grupper av utlandsfödda barn har överrisker för att placeras i social dygnsvård16. 14.4.4Studier av unga vuxna som varit i samhällsvård Registerstudier pekar på att barn och unga i samhällsvård löper högre risk för negativ utveckling jämfört med andra barn, även i vård. Det rör sig inte om utvärderingsstudier i den bemärkelsen att det går att urskilja effekter av insatser. Man vet inte vad som skulle ha hänt om barnen inte hade placerats. Det går heller inte att säga något om vilken påverkan vården haft på personernas liv som vuxna. Däremot kan man jämföra situationen för barn som placerats i vård med grupper som inte varit i vård.17 Resultaten visar att barn och unga som varit placerade i samhällsvård , dvs. , har överrisker för allvarlig psykisk ohälsa, självmord och självmordsförsök, annan tidig död, att bli tonårsföräldrar och att ha ett långvarigt socialbidragsberoende. De ungdomar som placerats i tonåren har 16Franzén, E. m.fl. 2008; , B. m.fl. 2008. 17Vinnerljung, B. & , M. 2001; Hjern, A. m.fl. 2004; , B. m.fl. 2005a; , B. 2006; , B. m.fl. 2006; , B. m.fl. 2006a; . m.fl. (under tryckning). Barn och unga i samhällsvård ofta en mer problematisk situation som vuxna än de som placerats i yngre ålder. Vuxenlivet är särskilt problembelastat för de pojkar som placerats i familjehem eller HVB på grund av beteende- problem. Av dem har mindre än hälften klarat sig i den meningen att de är i livet, inte suttit i fängelse, inte blivit dömda till rättspsykiatrisk vård eller skyddstillsyn. Bland dem som varit på § 12-hem är siffran . Generellt sett ser flickornas situation bättre ut än pojkarnas. De är i mindre utsträckning registrerade för brott men blir oftare tonårsföräldrar. I en register- uppföljning av drygt 700 ungdomar, som varit i dygnsvård, har Sallnäs & följt upp ungdomarnas situation vid ålder18. Det genomgående resultatet är att de ungdomar som placerats på grund av sitt beteende har en avsevärt sämre situation jämfört med dem som placerats av andra skäl. Generellt sett är flickornas situation bättre än pojkarnas. Ett annat resultat är att de ungdomar som varit i familjehemsvård hade en bättre situation som vuxna än de som varit i institutionsvård. Vård på ett särskilt ungdomshem liksom sammanbrott i vård är en stark indikator på en bekymmersam prognos senare i livet. Forskarna konstaterar att barn i dygnsvård har ett sämre utgångsläge jämfört med andra barn och att vården inte alltid kan kompensera för det. De menar dock att när det gäller pojkar med beteendeproblem är skillnaderna i livssituation så stora att värdet av vården måste ifrågasättas.19 Bristen på systematiska utvärderingar av institutionsvården har också påtalats av Socialstyrelsen20. När det gäller överrisker för somatisk ohälsa under pågående vård eller i ung vuxen ålder saknas det nästan helt svensk forskning21. I övrigt finns en mindre studie som visat på höga förekomster av somatiska hälsoproblem bland 108 familjehems- placerade barn, även efter lång vårdtid i familjehem.22 Merparten av de intervjuade var tonåringar. För två tredjedelar av samtliga rapporterades ha någon form av fysiska hälsoproblem. De vanligas- te problemen var syndefekter, ortopediska problem (besvär med rygg och leder), astma, magproblem, neurologiska problem och övervikt. För flera barn saknades det tidigare uppgifter om hälso- 18Uppföljningen bygger på en tidigare studie , Sammanbrott vid tonårsplaceringar. De ungdomar som ingick i studien var 13–och hade placerats i dygnsvård . 19Sallnäs, M. & , B. 21Hjern, A. & , B. Barn och unga i samhällsvård kontroller och vaccinationer. Hälften av de intervjuade barnen hade varit i vård . Norska såväl som danska studier har visat på höga överrisker för somatisk ohälsa, såväl i vård som i ung vuxen ålder23. 14.5Socialnämndens ansvar för barn och unga i samhällsvård När ett barn behöver vårdas i ett annat hem än det egna ska en vårdplan upprättas över den vård som nämnden avser att ordna. En vårdplan ska även innehålla de åtgärder och insatser som andra huvudmän har ansvar för (11 kap. 3 § första och andra stycket SoL). Av förarbetena framgår att det övergripande syftet med vårdplanen är att klargöra socialnämndens mål och medel med vården, utifrån det enskilda barnets behov. bedöm- ning ska tydligt framgå för barnet och dess vårdnadshavare.24 Vad en vårdplan ska innehålla regleras i 5 kap. 1 a § SoF. En vårdplan ska beskriva målet med vården, de särskilda insatser som behövs, hur umgänget ska ordnas och barnets och vårdnads- havarens syn på den planerade vården. har i allmänna råd uttalat att det av vårdplanen också bör framgå vilken vårdform som planeras och att det av vårdplanen bör framgå vilka behov hos barnet som ska tillgodoses samt vilka förutsättningar som måste vara uppfyllda för att vården ska kunna upphöra25. JO har, med avseende på LVU-vård, uttalat att det inte är möjligt att i vårdplanen ange en specifik tid för hur länge vården ska fortgå26. Ett visst tidsperspektiv bör dock, enligt allmänna råd, kunna anges, t.ex. om vården är avsedd att vara långvarig.27 Vårdnadshavarna och den unge, när han eller hon fyllt , ska ta ställning till innehållet i vårdplanen. Utgångspunkten är att den planerade vården i första hand ska bygga på frivillighet. Om samtycke lämnas till vårdplanen i sin helhet kan vården ske med 23Egelund, T. m.fl. 2004; Kristofersen, L. 2005; , T. m.fl. 2008. 2000/01:80. 25SOSFS 1997:15; SOSFS 2006:12. 26JO 1992/93 s. 308. Barn och unga i samhällsvård stöd av SoL. Om vårdnadshavarna och den unge, som är , inte samtycker till innehållet i vårdplanen kan socialnämnden ha anledning att ansöka om vård enligt LVU. Vårdplanen ska kompletteras med en genomförandeplan som beskriver hur vården ska genomföras (11 kap. 3 § andra stycket SoL). Enligt allmänna råd bör genomförande- planen bland annat beskriva vilka mål som gäller för insatsen, när och hur insatsen ska genomföras, på vilket sätt den enskilde utövat inflytande över planeringen samt hur planen ska följas upp. Det bör också framgå vilka specificerade insatser som ska genomföras av andra huvudmän. Vidare bör de kontinuerliga kontakterna med handläggare beskrivas och hur barnets kontakt med föräldrar och andra viktiga personer ska tillgodoses.28 Vid planeringen av vården är det viktigt att så långt det är möjligt involverar barnet och barnets föräldrar och i förekommande fall även andra för barnet viktiga personer29. Vårdplanen och genomförandeplanen ligger till grund för de halvårsvisa överväganden och omprövningar av vården som ska göras. 14.5.2Socialnämndens ansvar för att ge god vård har ett ansvar för att barn och unga som tagits emot i ett annat hem än det egna får god vård (6 kap. 1 § andra stycket SoL). Vidare ska nämnden medverka till att barn som är placerade i familjehem, jourhem eller i ett privat enskilt hem får god vård och fostran och i övrigt gynnsamma uppväxtförhållanden (6 kap. 7 § SoL). Begreppet god vård definieras inte närmare i lagen. Kontakt med föräldrar och anhöriga I 6 kap. 1 § tredje stycket anges att vården ska utformas så att den främjar den enskildes samhörighet med anhöriga och andra närstående samt kontakt med hemmiljön. Av lagens förarbeten framgår att de krav som lagen ställer i fråga om samhörighet inte 28SOSFS 2006:5; SOSFS 2006:12. 2000/01:80. Barn och unga i samhällsvård bara handlar om geografisk närhet. Det är också av stor betydelse att väljer ett hem som kan samarbeta med de biologiska föräldrarna. I nämnda förarbeten framgår att social- tjänsten måste vara lyhörd för föräldrarnas önskemål utan att för den skull göra avkall på den professionella bedömningen av vad som är ett lämpligt hem för det enskilda barnet.30 Ur förälderns perspektiv kan det vara en svår utmaning att samarbeta med socialtjänst och familjehem kring barnets förhållan- den, som de blivit fråntagna eller frivilligt överlämnat föräldraansvaret31. Ur barnets eller den unges perspektiv är det med få undantag viktigt att kontakten med föräldrar och andra viktiga anhöriga upprätthålls under placeringen. av de barn som intervjuades inom ramen för det s.k. Dartington- projektet hade önskemål om bättre och tätare kontakt med ursprungsfamiljen.32 Barnen och ungdomarna hade också funde- ringar och behov av få veta mer om sitt ursprung. Enligt en studie av 300 samhällsvårdade ungdomar om deras syn på kontakten med sin ursprungsfamilj fanns det dock en liten grupp ungdomar som inte ville eller kunde ha föräldra- eller syskonkontakter.33 Länsstyrelserna har utifrån sin nationella granskning av barn- och ungdomsvården –2007 konstaterat att varit framgångsrik i sina ansträngningar när det gäller att få umgänget mellan barn och föräldrar att fungera.34