sou · GXB356 · 2010-01-01 00:00:00 — A fick avslag på sin ansökan om uppehållstillstånd m.m. av både och anförde han att han inte hade tillåtits framföra sina asylskäl muntligen hos migrationsdomstolen, trots att hans trovärdighet hade ifrågasatts. Migrationsöverdomstolen antecknade att migrationsdomstolen hade besvarat A:s yrkande om muntlig förhandling genom en underrättelse, av vilken framgick att domstolen ansåg att det var obehövligt att hålla förhandling. A hade beretts tillfälle att slutföra sin talan samt inkomma med uppgift om yrkandet om muntlig förhandling kvarstod. Underrättelsen var undertecknad av föredraganden i målet, som enligt uppgift från migrationsdomstolen inte hade delegation att besluta i fråga om muntlig förhandling. Migrationsöverdomstolen konstaterade att A inte hade meddelat migrationsdomstolen att han tog tillbaka yrkandet om muntlig förhandling, varför domstolen borde ha tagit ställning till hans yrkande i den delen. Frågan hade inte tagits upp i migrationsdomstolens dom och något särskilt beslut fanns inte heller i domstolens akt. Eftersom A:s yrkande bara hade besvarats genom en underrättelse, upprättad och undertecknad av fördraganden i målet, som inte var lagfaren domare, ansåg Migrationsöverdomstolen att migrationsdomstolen inte i behörig ordning hade fattat beslutat om A:s yrkande om muntlig förhandling. Detta utgjorde ett sådant grovt rättegångsfel att migrationsdomstolens dom skulle undanröjas och målet visas åter till domstolen för ny handläggning. 3.4Synpunkter från domstolarna m.fl. En allmän uppfattning bland domarna är att den nya möjligheten till muntlig förhandling i migrationsmål är mycket bra. Genom förhandlingarna får parterna bättre insyn i processen på ett sätt som stärker förtroendet för domstolens bedömning av målet. Förhandlingarna ger dessutom ett bättre underlag för bedömningen av framför allt trovärdighetsfrågor och andra bevisfrågor. Under förhandlingen kan det ställas frågor till sökanden, biträdet och företrädare, vilket gör att oklarheter kan redas ut bättre än under en helt skriftlig handläggning. Det är dock inte alltid så att en muntlig förhandling är till fördel för sökanden. Förhandlingen kan också komma att ge ett säkrare underlag för avslag på ansökan. Det är särskilt när bevisfrågor ska avgöras som domarna anser att muntlig förhandling är till fördel för handläggningen. Vissa domare menar att förhandling har ett betydande värde också i andra mål eftersom det ger sökanden tillfälle att få möta sin motpart, få lyssna till de argument som för fram och få möjlighet att själv argumentera emot. Sökandens förståelse för hur processen går till och hur motparten resonerar är enligt dessa domare också ett viktigt skäl för att hålla förhandling. Andra domare är mer benägna att avslå en begäran om muntlig förhandling om de anser att förhandlingen är obehövlig mot bakgrund av vad målet gäller och hur utredningen ser ut. Det förekommer framför allt att begäran om förhandling avslås i mål där det avgörande är om sökanden har anfört tillräckliga skäl för sin ansökan. Gäller målet sökandens trovärdighet är domarna ense om att förhandling ska hållas. Inledningsvis synes alla domstolarna ha varit mycket generösa med att bevilja förhandling och i stort sett ha hållit förhandling så snart det begärdes. Det förefaller som om man då mera sällan gjorde någon egentlig prövning av om förhandling måste hållas med hänsyn till obehövlighetsrekvisitet. Utvecklingen har emellertid gått mot att man nu gör en sådan prövning. Både i och har domarna sagt att det grovt skattat numera begärs muntlig förhandling i ungefär tre fjärdedelar av asylmålen. När det gäller benägenheten att hålla muntlig förhandling finns det emellertid en skillnad mellan domarna i å ena sidan och domarna i och å den andra. I avslås således begäran om förhandling oftare än i de övriga domstolarna. Domarna i synes vara mer benägna att avslå begäran om muntlig förhandling om sökandens trovärdighet inte är av avgörande betydelse i målet. Även i och har man dock numera börjat att i större utsträckning pröva sökandens skäl för en begäran om förhandling. Det finns flera faktorer som avgör om förhandling enligt domarna är obehövligt eller inte, men om inte har ifrågasatt sökandens berättelse och målet därför inte gäller dennes trovärdighet talar det för att begäran om förhandling kommer att avslås. De domare som anser att en förhandling kan vara viktig för sökanden även om den inte tillför något i sak, har här framhållit att det ökade antalet mål nu gör att man i större utsträckning måste prioritera förhandling i de mål då förhandling enligt lag måste hållas. I övriga mål anser domarna att möjligheten att få målet avgjort i rimlig tid är viktigare än att sökanden ges tillfälle att personligen få komma till tals vid domstolen. Ett argument som brukar anföras mot förhandling är att handläggningen därmed tar . Domarna menar att det visserligen tar tid att sätta ut en förhandling och kalla parter, biträden och tolk, men att det uppvägs av den fördel det innebär att vid en förhandling kunna få alla frågor utredda vid ett och samma tillfälle. Dessutom sparar man in den tid som annars skulle ha behövts för skriftliga kompletteringar. Vid förhandlingen bestäms dessutom när beslut i målet ska meddelas, som regel efter förhandlingen. Det leder troligen till att målet blir snabbare avgjort än om någon tid inte hade bestämts. Dessutom sparar domstolen tid på att inte behöva delge domen med sökanden eller dennes ombud. Processförarna anser generellt att öppenheten i processen har ökat genom möjligheterna till muntlig förhandling i domstol. Vid den muntliga förhandlingen ges sökanden tillfälle att själv föra fram sina synpunkter till domstolen och tvingas att förklara sitt ställningstagande inför sökanden. Detta menar processförarna är en mycket positiv följd av den nya ordningen. De anser också att det allmänt sett är bra för dem att få träffa sökanden i förhandlingssituationen och att mötet i sig är ägnat att öka respekten för de sökande. Vid de muntliga förhandlingarna måste också processförarna för räkning ta ställning till de påståenden som förs fram, vilket snabbar upp förfarandet jämfört med tidigare. Den muntliga förhandlingen har även andra goda sidoeffekter och gör bl.a. att processförarna måste vara uppdaterade på landinformation när de kommer till domstolen. I förlängningen bör de muntliga förhandlingarna enligt processförarna bidra till bättre avfattade beslut i grundärendena och därmed till en ökad legitimitet för dessa beslut. Trots de fördelar som följer med en muntlig förhandling anser processförarna att förhandling bara ska hållas då det finns skäl för det med hänsyn till omständigheterna i det aktuella målet. Förhandling bör därför inte hållas i mål som enbart handlar om tillräckligheten av de skäl som sökanden har anfört. Det har sagts att en del domare, i vart fall i reformens inledningsskede, synes ha menat att förhandling även i sådana mål borde hållas för att sökanden skulle få komma till tals. Detta är enligt processförarna inte en rimlig bedömning, eftersom även andra faktorer som t.ex. tidsåtgången bör beaktas. Processförarna anser att det vore bra om domarna i större utsträckning kunde ha en enhetlig syn i dessa frågor. Processförarna har vidare framhållit vikten av en tydlig processledning från domstolarnas sida, både när det gäller vilken bevisning som tillåts och hur förhandlingen kan koncentreras på ett effektivt sätt. De offentliga biträdena är mycket nöjda med att det numera kan hållas muntlig förhandling i migrationsmål. Förhandlingarna ger domstolen bättre underlag för bedömning av sökandens trovärdighet och ökar därmed rättssäkerheten. medför en muntlig förhandling ett ökat krav på biträdet, som måste vara tydlig med att redovisa grunderna för talan. Vid förhandling kan sökanden också åberopa muntlig bevisning i mycket större utsträckning än tidigare, vilket är en fördel även i mål som inte handlar om trovärdighet utan om tillräckligheten av de skäl som sökanden anför. Den muntliga förhandlingen ger ett tydligt avslut på processen och det är särskilt bra att domstolen ger besked om dag för dom eller beslut. Sökandena är ofta mer nöjda med den prövning de har fått om domstolen har hållit muntlig förhandling. Det gäller även om de inte får rätt och inte får stanna i landet. Förtroendet för hela systemet ökar därför genom användningen av muntlig förhandling. Av alla dessa skäl är det viktigt att domstolarna inte avstår från muntlig förhandling med hänvisning till den ökade arbetsbördan. Hela tanken bakom reformen faller enligt biträdernas uppfattning om domstolarna blir för benägna att avslå begäran om förhandling, som man närmar sig den ordning som tidigare gällde i . 3.5.1Allmänt om muntlig förhandling Bedömning: Möjligheten till muntlig förhandling har ökat öppenheten i processen. Andelen muntliga förhandlingar i asylmål har varit , men förhandlingsfrekvensen varierar mellan migrationsdomstolarna. Dessa variationer ryms inom den bedömning som domstolarna ska göra med beaktande av Regeringsrättens och Migrationsöverdomstolens praxis. En av de bärande tankarna bakom den nya instans- och processordningen var att inslaget av muntlig förhandling skulle bli större . Det hade tidigare riktats kritik mot den då rådande ordningen av det skälet att handläggningen alltför sällan var muntlig och insynen i handläggningen därför alltför dålig både för sökandena och för allmänheten. Genom muntlig förhandling i större utsträckning hoppades man uppnå ett bättre resultat i flera avseenden. Förhandlingar i domstol skulle i sig ge både sökanden och allmänheten en möjlighet till insyn i handläggningen. Dessutom skulle det skapa bättre förutsättningar för domstolarna att bedöma enskilda personers trovärdighet och ge domarna ett bättre beslutsunderlag på så sätt att man lättare skulle kunna reda ut missförstånd och oklarheter. Inte minst viktigt var också att den enskilde genom att få tillfälle att lägga fram sin sak vid en muntlig förhandling i domstolen skulle kunna uppleva att han eller hon hade fått komma till tals. Frågan är nu om man har lyckats öka öppenheten i asylprocessen på det eftersträvade sättet. Muntlig förhandling hålls i migrationsdomstolarna i stor utsträckning jämfört med andra måltyper i förvaltningsdomstolarna. Ser man till samtliga avgjorda migrationsmål är förhandlingsfrekvensen inte så hög, men den har ändå ökat från år . I mål om avvisning eller utvisning där asylskäl åberopas hålls förhandling i betydligt större omfattning; sammanlagt i av målen under både 2007 och 2008. Detta kan jämföras med att länsrätterna i skattemålen höll muntlig förhandling i av de avgjorda målen. I mål enligt socialtjänstlagen hölls muntlig förhandling i en procent av de avgjorda målen och i socialförsäkringsmålen i . Den som söker asyl ges alltså i förhållandevis stor utsträckning tillfälle att själv muntligen lägga fram sin sak för domstolen. Av statistiken framgår vidare att de tre migrationsdomstolarna håller muntlig förhandling i olika utsträckning. Redan migrationsdomstolarnas egen rapport visar att det i reformens inledningsskede fanns sådana regionala skillnader och att muntlig förhandling då hölls oftare i och än i . Skillnaderna kvarstår alltjämt och i och håller man muntlig förhandling i ungefär hälften av asylmålen, medan domstolen i har förhandling endast i en fjärdedel av målen. Uppgifter från domstolarna tyder dock på att förhandlingsfrekvensen kan komma att sjunka i och . ser på omfattningen av muntlig förhandling i skattemål, mål enligt socialtjänstlagen och socialförsäkringsmål vid de tre länsrätterna i , och kan man konstatera att dessa domstolar höll förhandling i nästan lika stor utsträckning i respektive målkategori. De stora skillnaderna i förhandlingsfrekvens mellan domstolarna ser alltså ut att vara något som särskilt utmärker asylmålen. Frågan är om det går att identifiera de faktorer som har betydelse för förhandlingsfrekvensen. Det finns inga säkra uppgifter om hur ofta förhandling begärs, men domarna har uppskattningsvis sagt att det i asylmålen förekommer begäran om förhandling i ungefär tre fjärdedelar av målen. Om detta är en riktig uppskattning skulle det innebära att det har blivit vanligare att muntlig förhandling begärs. Enligt migrationsdomstolarnas egen kartläggning låg nämligen siffrorna lägre (, och ). Under alla förhållanden betyder det att domstolarna avslår begäran om förhandling i rätt väsentlig omfattning. När det gäller förekomsten av förhandling har domarna själva sagt att de i reformens inledningsskede beviljade muntlig förhandling i mycket stor utsträckning och att de i förhållandevis liten omfattning prövade om förhandling med hänsyn till obehövlighetsrekvisitet i utlänningslagen egentligen krävdes. En större förtrogenhet med det rättsliga området kan antas ha gett domarna ett större utrymme för att göra bedömningen att förhandling faktiskt inte behövs i ett mål, vilket kan ha lett till fler avslag på begäran om förhandling. Det finns också uppgifter som tyder på att den ökade arbetsbördan har gjort att man kan hålla förhandling i samma omfattning som tidigare, utan måste reservera förhandlingstiderna för de mål då förhandling verkligen behövs av utredningsskäl. Dessa förhållanden ger emellertid inte någon förklaring till skillnaderna mellan domstolarna. Såvitt framkommit började domstolen i mycket tidigare än de andra domstolarna att pröva om muntlig förhandling kunde anses obehövligt och till följd av det också avslå begäran om förhandling. Det kan åtminstone till viss del förklara de regionala skillnaderna, men ger inget besked om huruvida domstolarna i och kommer att hålla förhandling i samma utsträckning som man nu gör i eller om det fortfarande kommer att finnas en skillnad. Om olikheterna kommer att bestå kan orsaken till det möjligen sökas i skillnaderna i målsammansättning mellan domstolarna. Som exempel kan nämnas att migrationsdomstolen i som enda domstol har haft ett mycket stort antal mål med asylsökande från ett speciellt land. Sökandena i dessa mål har inte i något fall beviljats uppehållstillstånd på grund av skyddsskäl. Inledningsvis hölls muntlig förhandling i målen, men tämligen snart stod det klart för domstolen att förhandling måste anses obehövligt. Målen gällande sökande från detta land måste därför ha dragit ner förhandlingsfrekvensen i . Det kan finnas andra sådana målkategorier som har haft motsvarande betydelse. Någon säker förklaring till de regionala skillnaderna när det gäller muntlig förhandling går emellertid inte att få. Trots skillnaderna mellan domstolarna står det helt klart att domarna är eniga om att förhandling bör hållas när sökandens trovärdighet är avgörande för bedömningen och har ifrågasatt de uppgifter som sökanden har lämnat. Frågan om trovärdigheten är avgörande för utgången eller inte är något som den enskilde domaren måste ta ställning till. På samma sätt är det upp till domaren själv att avgöra om förhandling bör hållas trots att målet kanske bara gäller tillräckligheten av de åberopade skyddsskälen. Bestämmelsen i 16 kap. 5 § utlänningslagen motsvarar regeln i 9 § förvaltningsprocesslagen och Regeringsrättens praxis på området kan därför läggas till grund för de bedömningar som måste göras. Dessutom har Migrationsöverdomstolen i några fall uttalat sig om hur obehövlighetsrekvisitet ska tolkas och bestämmelsen i övrigt tillämpas i migrationsmål. Så t.ex. har Migrationsöverdomstolen framhållit vikten av att migrationsdomstolarna, även utan yrkande, håller muntlig förhandling när det är påkallat med anledning av domstolarnas utredningsskyldighet enligt 8 § förvaltningsprocesslagen (jfr MIG 2006:1 samt beslut , UM 575-06). Migrationsöverdomstolen har också betonat att muntlig förhandling bör hållas i mål som aktualiserar skyddsbehov och trovärdighetsbedömningar och meddelat prövningstillstånd i ett nytt mål beträffande frågan om muntlig förhandling borde ha hållits vid migrationsdomstolen i asylmål där klagandens trovärdighet hade ifrågasatts (beslut , UM 7867-08). Även i rättsfallet MIG 2008:19 har Migrationsöverdomstolen understrukit att muntlig förhandling ska hållas när det är fråga om bevisvärdering. Domstolen ansåg i det nämnda fallet att muntlig förhandling inte kunde anses ha varit obehövligt eftersom klaganden hade fått avslag på sin ansökan med motiveringen att han inte hade gjort sannolikt att han hade en välgrundad fruktan för förföljelse. Migrationsöverdomstolen synes ha fäst vikt vid att migrationsdomstolens formulering gav intryck av att målet rörde en trovärdighetsfråga och att sökanden därför borde ha beviljats muntlig förhandling. Flertalet av de övriga fall från Migrationsöverdomstolen som har refererats ovan handlar huvudsakligen om processuella felaktigheter i migrationsdomstolarnas hantering, vilka har föranlett Migrationsöverdomstolen att återförvisa målen för fortsatt handläggning. Det gäller t.ex. de mål där Migrationsöverdomstolen har pekat på vikten av att klaganden får svar på sin begäran om muntlig förhandling och tillfälle att slutföra sin talan. Av samma typ är det avgörande där Migrationsöverdomstolen har framhållit att samma nämnd ska delta i det slutliga avgörandet som vid den muntliga förhandlingen. De rättegångsfel det här är fråga om är inte specifika för den nya instans- och processordningen och ger inte anledning till några särskilda överväganden. MIG 2006:9 gäller förhandling i förvarsmål och berörs inte i det här avsnittet som huvudsakligen gäller asylmålen. Rättsfallet MIG 2008:9 tas upp under nästa rubrik. Migrationsöverdomstolens praxis i fråga om muntlig förhandling kan i denna del sammanfattas så att förhandling bör hållas i mål som aktualiserar skyddsskäl och bevisvärderingsfrågor. Däremot är det inte lika nödvändigt att hålla förhandling i mål som endast rör tillräckligheten av de skäl som sökanden anför. Eftersom det inte alltid går att säga om ett mål endast rör frågor om tillräckligheten av de åberopade skälen eller om också trovärdighetsfrågor kommer att behöva bedömas, kan förhandling behöva hållas även i s.k. tillräcklighetsmål. Förhandling kan dessutom krävas i sådana mål om det behövs för att domstolen ska anses ha fullgjort sin utredningsskyldighet. Kopplingen mellan trovärdighetsfrågor och tillräcklighetsfrågor å ena sidan och behovet av muntlig förhandling å andra sidan leder också till att migrationsdomstolarna måste redovisa sina bedömningar på ett sådant sätt att det står klart varför domstolen har avslagit ansökan. För att sökanden ska kunna förstå varför domstolen inte har ansett det nödvändigt att hålla muntlig förhandling måste det tydligt framgå om migrationsdomstolen har gjort bedömningen att sökanden inte är trovärdig eller i övrigt inte har nått upp till det beviskrav som ställs eller om domstolen har ansett att de skäl sökanden har åberopat inte är tillräckliga för ett bifall. Sammanfattningsvis kan man konstatera att möjligheten till muntlig förhandling i sig har ökat öppenheten i processen jämfört med hur det var tidigare. Vid muntlig förhandling får den enskilde bättre möjligheter att få klart för sig vad det är som är tvistigt i målet, vad anför emot ansökan och vad domstolen kommer att fästa vikt vid i avgörandet. Såvitt framkommit anser domarna att muntliga förhandlingar också ger ett bättre underlag för beslutet, i vart fall när det är fråga om bedömningen av sökandens trovärdighet eller av andra bevisfrågor. De sökande som får komma till domstolen och muntligen redogöra för sin sak synes också få större förtroende för domstolen och i större utsträckning förlika sig med utgången, även om den inte skulle bli den önskade. Reformen har således fallit väl ut i det här avseendet. För att reformens syfte ska kunna uppnås är det emellertid angeläget att förhandling hålls i den utsträckning som var avsikten från början. Statistiken utvisar att antalet förhandlingar i är betydligt mindre än i de övriga domstolarna och det finns en oro bland de offentliga biträdena för att antalet förhandlingar vid samtliga domstolar ska minska. De statistiska uppgifterna från visar emellertid att andelen muntliga förhandlingar i asylmål har varit i stort sett densamma (jfr figur 3.5). Uppgifterna tyder inte heller på att förhandlingsfrekvensen skulle vara avtagande. Migrationsöverdomstolen har genom sina avgöranden lagt fast en praxis för när förhandling ska hållas i migrationsmål och följer den utvecklingen genom att när det behövs ta upp nya mål för att ytterligare utveckla praxis eller påminna om den praxis som redan gäller. Migrationsdomstolarna, som får förutsättas följa Migrationsöverdomstolens praxis, har också fått större erfarenhet av den nya måltypen och kan förväntas göra allt bättre bedömningar av när förhandling bör hållas och när det är lämpligt och rimligt att i stället avgöra mål utan sådan förhandling. Det förhållandet att förhandlingsfrekvensen varierar mellan domstolarna och möjligen kan komma att variera även över tiden, ger därför inte nu anledning till några ytterligare överväganden. 3.5.2Muntlig förhandling enligt 16 kap. 5 § fjärde stycket utlänningslagen Förslag: Den särskilda bestämmelsen om muntlig förhandling i 16 kap. 5 § fjärde stycket utlänningslagen behövs inte längre och bör därför upphävas. I rättsfallet MIG 2008:9 har Migrationsöverdomstolen tagit upp en fråga om muntlig förhandling i situationer som regleras i 16 kap. 5 § fjärde stycket utlänningslagen. Domstolen konstaterade i det aktuella fallet att migrationsdomstolen inte hade haft rätt att avstå från att hålla förhandling, trots att domstolen hade bifallit sökandens överklagande (se även beslut i mål UM 4249-08). Bestämmelsen i 16 kap. 5 § fjärde stycket utlänningslagen motsvarar med några språkliga justeringar den äldre bestämmelsen i 11 kap. 1 § tredje stycket utlänningslag (prop. 2004/05:170 s. 311) och infördes ursprungligen för att tillgodose de minimigarantier som ställdes upp i artikel 9 i direktiv /221/EEG (numera ersatt av rörlighetsdirektivet). Regeln innebär att migrationsdomstolarna är skyldiga att hålla muntlig förhandling i ärenden där en utlänning som omfattas av har överklagat beslut varigenom har utvisat honom eller henne eller vägrat att förnya ett uppehållstillstånd. I mål som rör avvisning eller där ansökan om uppehållstillstånd har avslagits måste muntlig förhandling hållas endast om utlänningen begär det och det inte skulle strida mot den nationella säkerhetens intresse. Migrationsöverdomstolen konstaterade i rättsfallet att innebörden av lagrummet hade förändrats genom att utvisningsbegreppet hade fått en annan betydelse genom utlänningslag. Den obligatoriska skyldigheten att ha muntlig förhandling gällde enligt lag ärenden beträffande en utlänning som omfattades av avtalet och som hade haft uppehållstillstånd i (se prop. 1996/97:25 s. 297). Begreppet utvisning betecknade enligt utlänningslag avlägsnande av utlänningar som antingen blivit kvar i sedan ett uppehållstillstånd gått ut eller som begått brott av viss svårighetsgrad eller som utgjorde en risk för landets säkerhet (se prop. 1988/89:86 s. 67). Utvisningsbegreppet skall enligt den nu gällande utlänningslagen användas för avlägsnandebeslut som fattas senare än från ansökan (se prop. 2004/05:170 s. 235). Migrationsöverdomstolen ansåg att bestämmelsen i 16 kap. 5 § fjärde stycket utlänningslagen, även i belysning av dess förarbeten, måste tolkas enligt sin ordalydelse och att en migrationsdomstol därför alltid måste hålla muntlig förhandling i mål som rör utvisning eller vägran att förnya ett uppehållstillstånd för en utlänning som omfattas av . Den tidigare bestämmelsen i 11 kap. 1 § utlänningslag infördes som nämnts för att tillgodose de krav som ställdes i artikel 9 i direktiv /221/EEG. Denna artikel hade följande lydelse.