sou · GXB316d2 · 2010-01-01 00:00:00 — Inom det civila samhället finns därför kunskap om de praktiska konsekvenserna av olika modeller för medelshantering och fördelning. Det civila samhället kan bidra till att huvudlinjerna i de beslut som förhandlingarna leder till kan förankras. Det civila samhällets aktörer kan också stå för en koppling till nya kulturella former och uttryck som är under utveckling. I kapitel 9 föreslår vi att regeringen ska ta ett initiativ till en överenskommelse med den civila sektorn och kommuner och landsting. Detta kan innebära en utveckling av relationen mellan det civila samhället och professionella företrädare och verksamheter. Ett sådant samspel kan leda till ett ökat engagemang och delaktighet från föreningar och organisationer i den civila sektorn. I regeringens överenskommelse med kommuner och landsting och idéburna organisationer på det sociala området framgår att de ska kunna utvecklas som utförare av tjänster, bl.a. för att stödja framväxten av en mångfald av utförare och leveran- törer.30 Detta borde vara relevant även för kulturområdet. fyller ideella föreningar en viktig roll som arrangörer inom musik och dans. Studieförbunden är i detta sammanhang viktiga lokala aktörer som kan behöva lyftas fram. Ett viktigt första moment i processen är kartläggning av länets kulturresurser. Den har två syften – dels att få ett handfast och kvalitativt underlag, dels att utmana invanda föreställningar om vad som ska räknas till kulturområdet. Kartläggningen bör omfatta såväl institutioner som föreningars och företags kompetenser och verksamheter Viktiga verksamheter är inte minst sådana där barn och ungdom är aktiva. Likaså bör nationella minoriteters förenings- liv, funktionshindrades olika sammanslutningar samt föreningar bildade på etnisk grund framhållas. 30 Överenskommelse mellan regeringen, idéburna organisationer inom det sociala området och kommuner och landsting, 2008. Ökat samspel mellan stat, landsting och kommun – portföljmodellen Analys, strategi – förhandlingsunderlagets framtagande Förhandlingsunderlag bör på en grundläggande nivå besvara följan- de tre frågor: vad har vi och kan vi? vilka är behoven i länet? hur gör vi? Det finns ett gryende intresse för s.k. cultural planning inom landsting och kommuner.31 Planeringsinstrumentet är ett sätt att jämställa kulturområdet med andra samhällsområden. Landsting och regionförbund har även börjat visa intresse för de kreativa och kulturella näringarna (se kapitel 10.3). Den regionala tillväxtpolitiken är ett annat viktigt område som det genom ett utvecklat underlag bör gå ännu bättre att knyta an till. Det finns många exempel på att kulturområdet här varit fram- gångsrikt men också att det finns förutsättningar för en utveck- lingspotential (se kapitel 10.4). Det bör framhållas att även om förhandlingsunderlaget bör beslutas av är det viktigt att övriga aktörer är inbegripna och känner sig delaktiga i analysarbetet och utformningen av strategin. Som vi tidigare nämnt kan RUP-processen vara väg- ledande även för detta sammanhang. Den statliga uppgiften i förhandlingarna är att diskutera de åtgärder de regionala parterna vill satsa på, utifrån det underlag som tagits fram av dem, och de frågor som prioriterats. Det kan t.ex. gälla tillvaratagande av nationella minoriteters rättigheter och sam- spelet med miljöfrågor. Vad gäller förslag till insatser gäller det för den statliga parten att inte hamna i en situation där enskildheter diskuteras. Det är helheten som ska värderas och hur insatserna inom kulturområdet bidrar till de nationella målen. ska kunna förklara och motivera sina prioriteringar och redogöra för processen fram till förhandlingsunderlaget. Det är angeläget att förhandlingsunderlaget utformas på ett sådant sätt att det också kan utgöra underlag till de regionala 31 Cultural planning handlar om att genom systematisk kartlägganing, av såväl kvantitativ som kvalitativ art, av kulturella resurser få underlag för att föra fram kultur i olika sam- manhang. Ett nätverk, av landsting, regioner och kommuner, har bildats på initiativ av SKL och södra . Ökat samspel mellan stat, landsting och kommun – portföljmodellen utvecklingsprogrammen.32 Dessa program anger i sin tur inrikt- ningen på länets regionala tillväxtarbete. Som tidigare nämnts är kommunernas delaktighet en viktig förutsättning för genomförandet av portföljmodellen. Vi vill därför framhålla att särskilda insatser kan behövas för att involvera kom- munerna. Vi tror mot bakgrund av detta att pilotprojekt kan över- vägas i syfte att stimulera till nya exempel på hur kultursatsningar kan integreras i och samverka med andra samhällsområden som kommunerna ansvarar för – äldrevården, företagande, miljö, över- siktsplanering, skola etc. Projekten kan handla om att ta fram program och genomföra pilotsatsningar. För att staten på ett strukturerat och för alla i väsentliga delar lika sätt ska pröva strategierna och genomföra förhandlingarna bör de olika landstingens förhandlingsunderlag ha en grundläggande gemensam disposition. Det är inte lämpligt att peka ut en sådan med någon större noggrannhet. Detta bör utvecklas i samarbetet med några landsting (se vidare nedan). Vi föreställer oss dock att underlaget bör hantera två dimensioner – dels nationella mål, dels en geografisk dimension som är ett sätt att utforma politiken efter de skilda villkoren och livsmönstren för människor i olika delar av landet. Underlaget bör även behandla frågor som interregionalt samarbete och internationella insatser samt kompetens och kvalitet. Förhandlingsunderlaget kommer därmed sannolikt att få olika innehåll i olika delar av landet. En central del i modellen är uppföljning och utvärdering av om de satsade resurserna gett önskade resultat. Det innebär att önskvärda resultat behöver beskrivas och indikatorer på om verksamheterna är på rätt väg behöver tas fram. Här har såväl stat som landsting ett ansvar. Statens ansvar, genom den i kapitel 18 föreslagna nya rollen för , handlar om att utveckla en modell för förhand- lingarna och dess innehåll. 32 Vad som ska ingå i RUP är upp till varje län att bestämma och förhandlingsunderlaget bör uppfattas som kompletterande, inte styrande, till regionala strategier och program. Ökat samspel mellan stat, landsting och kommun – portföljmodellen Uppföljning och utvärdering bör göras dels ur ett institutions- eller genreperspektiv, dels ur ett kulturpolitiskt medborgarperspek- tiv. Institutions- och genreperspektivet handlar om verksamheter- nas resultat och tillstånd. Det är angeläget att statistiska underlag samlas in på ett sådant sätt att vissa, relevanta jämförelser mellan skilda typer av institutioner och genrer låter sig göras. Med- borgarperspektivet handlar om verksamheternas genomslag och effekter. Flera kommuner har enligt uppgift genomfört undersökningar om kulturvanor för att planera för sin verksamhet och inte sällan i samverkan med andra kommuner och landstinget.33 De relevanta kunskaper och erfarenheter som finns regionalt och lokalt bör tas till vara. Organisatorisk uppstramning – stat och landsting och region Våra förslag vad gäller statens styrning och organisation återfinns i kapitlen 14–18. Staten ska uppträda som en part i förhandlingarna om portföljerna. Även i övrig kontinuerlig samverkan med regionala och lokala parter ska staten vara samordnad. Detta har framförts som ett starkt önskemål vid utredningens kontakter och möten runt om i landet. Behovet av organisatorisk uppstramning gäller dock inte enbart staten. Även landstingen kan behöva ägna större omsorg åt strukturella frågor. Hur landstingen väljer att organisera sig är dock en fråga staten inte bör ha synpunkter på. roll i den regionala kulturpolitiken Det finns 21 länsstyrelser. De ansvarar för närmare ett 40-tal skilda verksamheter, allt mellan allmänna val och överförmyndare. Länsstyrelserna fattar t.ex. beslut om tillstånd av olika slag, tar fram vissa underlag och utövar tillsyn på en rad områden. På kultur- området har ansvar för kulturmiljöfrågorna, men har inte någon roll när det gäller kulturfrågorna i gemen. Frågan är om skulle kunna ta ett större ansvar för kulturfrågorna regionalt och vad det skulle innebära. 33 kommuner och landsting, 2004, Om kultur och fritidssektorerna. Deltagande, vanor och nyttjande. Ökat samspel mellan stat, landsting och kommun – portföljmodellen utredningen beskrivs framtida arbete med dels tillsyn, dels tvärsektoriella kunskapsunderlag.34 skulle då kunna sammanställa kunskap och kartlägga kulturella resurser (enskilda underlag tas sannolikt bäst fram av aktörerna själva) samt ställa dessa i relation till andra sektorsperspektiv och relevanta samhällsförhållanden i länet. talar också om s.k. välfärdsbokslut – hur offentliga resurser möter medborgarnas behov. Man kan också ställa frågan om ett operativt ansvar för en kulturverksamhet – kulturmiljön – är en tillräcklig grund för en övergripande roll för kulturfrågorna som helhet. En jämförelse kan göras mellan länsstyrelserna och de åtta regionala kulturkontor som regeringen (, media and sports) 1999 inrättade i . Dessa kulturkontor är små organisationer med 4–9 anställda. De utgår från en bred definition av kultur och arbetar med regional utveckling samt för samman organisationer av olika slag som direkt eller indirekt arbetar med kultur i regionen. De regionala kulturkontoren för in kulturfrågorna i annan planering och i landsbygdsutveckling. Den engelska modellen talar för ett vidgat ansvar för länsstyrelserna. föreslog att länsstyrelserna skulle ha samma organisation som regionkommunerna och följaktligen minska i antal. Statskontoret skriver t.ex. i en rapport att eftersträvas en harmonisering mellan statens regionala förvalt- ningsorganisation och de nya regionkommunerna.35 I rapporten förordas en starkare roll för länsstyrelserna. Där nämns även att [l]andshövdingens roll som myndighetschef mer än regionernas företrädare eller utredningsresurs till regeringens förfogande måste markeras.36 anser i sitt betänkande att länsstyrelserna kan organiseras till betydligt färre myndigheter.37 Roll och uppgifter för länsstyrelserna har berörts i vår dialog med kommuner och landsting. SKL betonar tillsynsuppgift, men är i övrigt inte positiva till vidare uppgifter för länsstyrelserna. Vi menar att har en roll i kartläggningsarbetet genom kunskapsunderlag – i bred bemärkelse – och därmed inte begränsat till kunskapsunderlag kopplade till lagen (1988:950) om 35Statskontoret, Staten regionalt och lokalt. Modeller för organisation och samverkan. 2008:3, s. 16. s. 19, s. 16. Landshövdingarna skulle på en del av sin tid betraktas som en enhet inom . 37SOU 2008:118, Styra och ställa – förslag till effektivare statsförvaltning, s. 147. Ökat samspel mellan stat, landsting och kommun – portföljmodellen kulturminnen m.m. eller . Länsstyrelserna kan dess- utom medverka i förhandlingarna genom att de bl.a. fördelar bidrag ur kulturmiljövårdanslaget. Denna bidragsfördelning bör ses som en parallell till den modell som vi föreslår – ett associerat anslag (se 12.5.2). Även om länsstyrelserna blir färre och större och samordnar sin verksamhet kommer deras styrka, som vi har uppfattat det, även framöver att främst röra det regionala perspektivet. Detta faktum, samt att de inte har någon direkt roll för kulturområdet som helhet, gör att vi inte ser länsstyrelserna som alternativ till Kultur- rådet i dess nya roll som vi föreslår i kapitel 18 – det nya kultur- rådet. Länsstyrelserna bör däremot ha en självklar roll att spela i portföljmodellen. Vi menar att det är angeläget att länsstyrelsernas arbete med frågor om bl.a. kulturmiljö, miljökvalitetsmål, samhällsplanering och samhällsbyggnad, jämställdhet, landsbygdutveckling, integra- tion samt barn och ungdom ingår i den modell för samspel som vi föreslår. På så sätt kan effekterna av statliga och regionala stöd till kultur och näraliggande politikområden som de som räknats upp ovan förstärkas. Regionala medel som landstingen förfogar över måste samspela inte bara med nationella medel i portföljerna utan även tillsammans med länsstyrelsernas resurser. Den strategiska användningen av olika bidragsmedel bör samspela för att öka effekterna. Därför bör t.ex. planering av användningen ske i nära samverkan mellan aktörerna på länsnivån. Program som t.ex. kulturmiljöprogram som länsstyrelserna tar fram och kulturprogram som tas fram av lands- ting bör utarbetas i nära samverkan. Olika stöd måste samspela oavsett avsändare för att ge största möjliga effekt för att tillgodose medborgarnas behov. Sammanfattande fördelar och nackdelar Modellen bygger på ett demokratiskt synsätt. Den demokratiska aspekten ligger främst i att samspelen inför beslut om resursfördel- ning förs närmare de regionala och kommunala demokratiska församlingarna och på så sätt närmare medborgarna som är de som berörs av politiken. De får därmed bättre förutsättningar att påverka den. Tanken är ju att den process som leder fram till de Ökat samspel mellan stat, landsting och kommun – portföljmodellen regionala överenskommelserna ska engagera ett stort antal lokala och regionala aktörer. Det finns också vissa risker med den föreslagna modellen. Den största är kanske att – staten, landsting och kommuner – låser in stora delar av sina kulturpolitiska resurser i en överenskommelse som blir alltför statisk. Möjligheterna att snabbt parera akuta situationer riskerar bli mindre om inte resurser och beredskap för detta finns från början. Detta bör därför beaktas vid den närmare utformningen av modellen. Det finns också en risk för regional inlåsning av statliga resurser, dvs. att landsting och kommuner ser till att inga kultur- politiska resurser får läcka ut över de länsgränserna. Därför är det viktigt från framför allt statens sida att i överläggningarna betona vikten av samverkan över region- och länsgränser. En annan faktor är att modellen kan vara resurskrävande både personellt och tidskrävande. Det är viktigt att det nationella perspektivet i kulturpolitiken inte försvagas i en modell som på detta sätt sätter regionala och lokala förutsättningar i förgrunden. Därför är det i allra högsta grad angeläget för de statliga företrädarna att i hela portföljprocessen betona inte bara den nationella kulturpolitiken utan också att föra in ett internationellt perspektiv och insikten om att kulturpolitiken ingår i ett större sammanhang. Är en kulturlag ett alternativ? Ett alternativ till den samverkansmodell som vi föreslår skulle kunna vara en generell kulturlagstiftning. En sådan skulle, efter bl.a. norsk förebild, kunna fastslå det offentliga ansvaret för att främja ett brett spektrum av kulturverksamheter så att alla kan få möjligheter att delta i kulturaktiviteter och uppleva en mångfald av kulturuttryck. En lagstiftning skulle vara ett sätt att stärka kultur som politik- område samt att ge kultur större tyngd och klarare status som offentligt ansvarsområde. En lagstiftning som skulle reglera den offentliga ansvarsfördelningen för kulturverksamheter skulle dock, bl.a. med hänvisning till den kommunala självstyrelsen, med nöd- vändighet vara en lagstiftning utan tillsynsmyndigheter och sanktionsmöjligheter. En lag kan endast bli av symboliskt värde i och med att det skulle vara svårt att veta vem den skulle rikta sig till Ökat samspel mellan stat, landsting och kommun – portföljmodellen och vilken typ av kultur eller kulturyttringar som lagen skulle omfatta. En lag kan också, med rätta, ses som ett centralistiskt sätt att styra landstings och kommuners kulturpolitik. Å andra sidan kan en lag bli så allmänt hällen att den inte skulle få något reellt genomslag. Vi därmed inte lagstiftning är alternativ till den modell vi föreslår. Vår modell knyter i stället an till den del av den svenska förvaltningstraditionen som genom dialog och överenskommelser löser gemensamma uppgifter. Bidrag som ingår i portföljen Den modell som vi föreslår bygger på att nuvarande bidrag transformeras till större stödenheter. Därför kommer förändringar i de statliga bidragsförordningarna att bli nödvändiga. Det kan t.ex. innebära att det för den regionala portföljen skapas ett gemensamt scenkonstbidrag, men i de tre beskrivna större facken bör finns mindre fack för t.ex. teater, dans och musik samlat. Några detalje- rade instruktioner från staten till vem eller vilka dessa olika stöd ska fördelas ges inte. Det avgörande är vad staten och kommer fram till vid sina överläggningar och i vilken mån de regionala prioriteringarna och förslagen relaterar till de över- gripande kriterier som ställs upp i en förordning och till målen för den nationella kulturpolitiken. En av principerna i förslaget är att de statliga insatser som uttryckligen har lokala eller regionala mottagare inte ska fördelas av en statlig myndighet utan av lämplig instans på regional nivå. Vi kan i sammanhanget även hänvisa till den förvaltningspolitiska kommittén som anser att en uppgift inte bör ligga på en högre beslutsnivå än nödvändigt i förhållande till dem som direkt berörs.38 Utifrån ovan beskrivna huvudprincip innebär det att följande bidrag som fördelas av olika myndigheter i stället föreslås ingå i portföljen. Totalt innehåller portföljen för staten att förhandla med landstingen om. En tabell med vilka belopp och anslag som vi föreslår ska ingå i portföljen återfinns i tabellen nedan. 38 SOU 2008:118, Styra och ställa, s. 31. SOU 2009:16 Ökat samspel mellan stat, landsting och kommun – portföljmodellen Tabell 12.1 Statliga kulturanslag i portföljmodellen Allmän kulturverksamhet, utveckling samt internationellt kulturutbyte och samarbete 1 Insatser för allmän kulturverksamhet Bidrag till länskonsulenter inom dans, bild o. Försöksverksamhet med ändrad regional fördelning av kulturpolitiska medel Bidrag till Operan, , , , Svenska rikskonserter, 3 (regionala teaterkonsulenter) Bidrag till vissa teater-, dans- och musikändamål 1 Bidrag till arrangörer samt vissa aktörer av kulturpolitiskt intresse Bidrag till arrangörer på teater-, musik- och dansområdena. Bidrag till vissa (namngivna) aktörer av kulturpolitiskt intresse. Bidrag till folk- och länsbibliotek, utvecklingsbidrag till läns- och regionbibliotek samt lånecentraler och depåbibliotek samt stöd till insatser som ska främja tillgången till biblioteksservice vid folkbibliotek för vuxenstuderande. Bidrag till konstinköp till folkparker, folkets Konstnärlig gestaltning av den gemensamma hus, bygdegårdar och Verksamhetsstöd till vissa utställare samt Bidrag till bild- och formområdet Verksamhets- och utvecklingsbidrag till Bidrag till regionala museer regionala museer samt stöd till museipedagogiska insatser samt museernas internationella kultursamarbete (del av) Bidrag till arbetsledning lokal och regionalt Bidrag till museer i län 3 Bidrag till regionala museer i län Bidrag till regional arkivverksamhet Ökat samspel mellan stat, landsting och kommun – portföljmodellen har inom ramen för sitt anslag prioriterat verksamhet med regionala teaterkonsulenter med . Filmen är en viktig del av den nationella kulturpolitiken. Den styrs huvudsakligen genom ett filmavtal mellan staten och den svenska filmbranschen men har även relevans när det gäller resonemang kring samverkan mellan staten och landstingen (och kommunerna). Det gäller t.ex. stöd till regionala resurscentra. De stöd som finansieras enbart av staten och som inte ingår i filmavtalet uppgår till . Med tanke på att hela filmområdet utreds i särskild ordning presenterar vi inte några konkreta förslag vad gäller filmstöden i relation till portfölj- modellen. Med associerade anslag avser vi anslag som inte ingår i portföljerna men som bör samspela med dessa för att få ut mesta möjliga effekt. Detta innebär att reglerna för dessa stöd behöver ses och diskuteras i samma sammanhang som de som ska ingå i portföljen. Den avgörande skillnaden är att de inte ska fördelas ut via landstingen utan av ansvarig förvaltningsmyndighet för respektive berörd sfär. Den statliga samordningen i förhandlingen sker genom att den statliga parten, dvs. berörda förvaltningsmyndighet och t.ex. läns- styrelsen samordnar sig och för en dialog med . beställer konstnärliga gestaltningar av konst- närer och köper in konst. Myndigheten förfogar39 över anslag till förvärv av konst för den gemensamma miljön, 33,1 miljoner kro- nor. Vi har övervägt att låta detta anslag ingå i portföljmodellen. Vi har emellertid gjort bedömningen att anslaget i varje fall initialt inte bör fördelas via portföljmodellen, men förmodligen bör ingå. Anslag som ingår i portföljen förutsätter motfinansiering, vilket i detta fall skulle innebära nya medel från sida. Vidare finner vi det angeläget att samordningen av olika frågor 39 Anslaget 4:2 konstnärlig gestaltning av den gemensamma miljön, anslagspost 1 förvärv av konst för den gemensamma miljön. Ökat samspel mellan stat, landsting och kommun – portföljmodellen inom förvaltningsmyndigheten för sfären för samtid, historia och livsmiljö får utvecklas innan en sådan lösning kan komma till stånd. förfogar över medel för bidrag till kulturmiljövård40 anslag för bidragsfördelning är. Bidraget handhas och utbetalas av som efter ett ansök- ningsförfarande fördelar huvuddelen av anslaget till länsstyrelserna och delegerar beslutanderätten av huvuddelen av bidragsbesluten till dessa. Anslaget uppgår 2009 till . Av anslaget fördelas till arbetslivsmuseer41. Detta bidrag fördelas efter ett årligt ansökningsförfarande till cirka 70 arbetslivsmuseer som drivs av ideella organisationer runt om i landet. Anslaget till kulturmiljövård får enligt förordningen och regle- ringsbrevet fördelas huvudsakligen till vård av byggnader och fornlämningar men får även användas till arkeologiska under- sökningskostnader i samband med bostadsbebyggelse, intrångs- ersättningar vid kulturreservatsbildningar enligt , inlösen av fornfynd och fastigheter, konserveringsinsatser, säker- ställande av kulturvärden i landskapet m.m. Vård och ersättningar fördelas även med stöd av lagen (1988:950) om kulturminnen (KML). Vi har övervägt att låta detta anslag ingå i portföljmodellen. Vi har emellertid gjort bedömningen att anslaget inte bör fördelas via portföljerna. Ett skäl till detta är att anslaget i huvudsak används till ersättning och kompensation för kostnader till enskilda till följd av den skyddslagstiftning som finns på området. Det är dock viktigt att landsting och länsstyrelse samordnar sig i den regionala strate- gin som tas fram inför förhandlingarna. Vi har även övervägt en delning av kulturmiljövårdsanslaget mellan portfölj och Riks- antikvarieämbetet och länsstyrelse, för att säkra samverkan mellan verksamheterna, men valt att tills vidare inte föreslå en sådan. Vi vill framhålla att länsstyrelserna också förfogar över andra medel som är relevanta i sammanhanget, t.ex. utvecklingsmedel av olika slag, insatser för miljö, jämställdhet, friluftsliv och fysisk samhällsplanering. Kulturmiljövårdsanslaget samspelar med många andra regionala medel, bidrar till uppfyllandet av miljö- kvalitetsmålen, en god fysisk samhällsplanering och regional till- växt m.m. 40Ramanslaget 7:2 Bidrag till kulturmiljövårdenligt förordningen (1993:379) om bidrag till kulturmiljövård (ap. 41Enligt förordningen (2002:979) om bidrag till arbetslivsmuseer. Ökat samspel mellan stat, landsting och kommun – portföljmodellen Länsstyrelsernas resurser på kulturmiljösområdet behöver i hög grad samspela med andra regionala resurser som finns inom , inom strukturfonderna samt i landsting och kom- muner för att bl.a. kunna klara av exempelvis nya kulturreservats- bildningar och världsarv såväl som . Det uppdrag som i fått om framtida roll och som bl.a. omfattar en översyn av arbetsformer och samarbetsformer för kulturmiljöfunktionerna är enligt vår uppfattning ett steg i rätt riktning.