sou · GXB331d2 · 2010-01-01 00:00:00 — Planeringen bör ha ett tydligt trafikslagsövergripande perspektiv och en internationell utblick som den ska vara anpassad till ansvarsfördelningen mellan staten och övriga aktörer. Långsiktiga infrastrukturplaner upprättas för att skapa förutsäg- barhet och säkerställa att det går att göra en samlad prioritering mellan de många olika förslag till förbättringar som finns. Det långsiktiga perspektivet behövs dels för att det oftast tar att förbereda och genomföra investeringsåtgärder, dels för att trans- portinfrastrukturen är ett så omfattande system att de förändringar som kan göras från till ett annat är mycket små i förhållande till den infrastruktur som redan finns. Den långsiktiga planerings- processen ger möjlighet till en samlad prioritering i ett tidsper- spektiv då det är rimligt att också diskutera hur man på lång sikt vill att transportinfrastruktursystemet ska utvecklas. De långsiktiga planer som upprättas avser framför allt åtgärder på statliga vägar och järnvägar som anslagsfinansieras. De landbase- rade systemen är de mest omfattande ur infrastruktursynpunkt och de har flera egenskaper som motiverar statlig finansiering, t.ex. tydliga drag av att vara kollektiva nyttigheter. Det innebär att upp till en viss gräns påverkas inte en användare av systemet av att en annan användare använder det. Ur transportköparens och resenärens perspektiv är det intres- santa att det finns en väl fungerande lösning för hela resan eller transporten, snarare än vem som ansvarar för en viss del av infra- strukturen. Därför är det viktigt att de planer som upprättas omfattar en helhetsbild av transportsystemet och dess roll i sam- hället och drar ut konsekvenserna av vad som behöver göras i de statligt finansierade delarna av systemet. Det är utvecklingen av den statliga infrastrukturen, och särskilt de anslagsfinansierade delarna som är i fokus i den statligt initierade planeringen. Regeringen vill dock understryka att samarbete och samordning med andra intres- senter är av stor vikt för att göra kloka prioriteringar som kan få fullt genomslag i form av nyttor för medborgare och företag. Staten finansierar i första hand åtgärder för den infrastruktur som staten är ansvarig för. Utöver detta har det funnits s.k. verk- samhetsanknuten statlig medfinansiering för vissa investeringar i trafikanläggningar , men den exakta utformningen har varierat över tiden. Dessa bidrag kan betalas ut på grundval av bestämmelserna i förordningen (1988:1017) om statsbidrag till vissa regionala kollektivtrafikanläggningar. Mottagare är kommu- ner och trafikhuvudmän. Det är , och planeringsansvariga på regional nivå som har att prioritera hur mycket medel som bör läggas på statlig medfinansiering i den kommande planeringsomgången. Sådana insatser ska då vägas mot andra tänkbara insatser. De ända- mål som den statliga planeringsramen kan användas till framgår av avsnitten om respektive plan. Skälen för statlig medfinansiering kan t.ex. vara att man vill driva på miljöåtgärder eller trafiksäkerhetsin- satser längs kommunala gator, eftersom dessa ger större vinster för samhället än vad en fortsatt satsning längs det statliga vägnätet skulle göra. Inför den kommande planeringsomgången föreslår regeringen att det ska finnas möjlighet att lägga medel på driftbi- drag till icke-statliga flygplatser i länsplanerna. Dessutom kommer bidraget till fordonsanskaffning att upphöra efter att de medel som redan beslutats av har betalats ut. Statlig medfinansiering till enskilda vägar behandlas också i denna proposition. På nationell nivå är det och som upprättar långsiktiga infrastrukturplaner. Planer upprättas också av Länssty- relserna i , , , Västernorr- lands och samt av regionala självstyrelseorgan eller kommunala samverkansorgan i övriga län. Vad respektive plan kan innehålla regleras i förordningen (1997:262) om nationell väghåll- ningsplan, förordningen (1989:67) om plan för stomjärnvägar, för- ordningen (1997:263) om länsplaner för regional transportinfra- struktur samt förordningen (1988:1017) om statsbidrag till vissa regionala kollektivtrafikanläggningar m.m. I samband med att olika initiativ tagits för ett utökat regionalt ansvar har framför allt frågor som bedöms ha betydelse för regional tillväxt förts över till regionala självstyrelseorgan och kommunala samverkansorgan. Detta regleras i lagen (1996:1414) om försöks- verksamhet med ändrad regional ansvarsfördelning och lagen (2002:34) om samverkansorgan i länen. En sådan fråga är den lång- siktiga infrastrukturplaneringen. Där har ansvaret för att upprätta länsplaner för transportinfrastruktur förts över från till Landstingen i och län. På liknande sätt har kommunala samverkansorgan i , , , , , , , , , , , , och givits ansvaret att besluta om prioritering bland åtgärder avseende infrastruktur m.m. vid upprättande av länsplaner för regional transportinfrastruktur. Däremot ligger prövningsansvar kopplade till den fysiska plane- ringsprocessen kvar hos länsstyrelserna. Till exempel ska länssty- relserna godkänna upprättade miljökonsekvensbeskrivningar, avge yttranden över arbetsplaner för vägar och järnvägsplaner samt pröva vissa tillstånd enligt . Kraven på att väga in miljömål likaväl som regionala utvecklingsmål ställs på alla länspla- ner, oavsett vem som ansvarar för att ta fram planen. Infrastrukturfrågorna är viktiga samhällsfrågor. Det är av största vikt att planupprättande myndigheter, länsstyrelser, landsting och samverkansorgan samarbetar och utbyter information med andra berörda, t.ex. näringslivet, för att säkerställa att perspektivet är tra- fikslagsövergripande och inte stannar vid läns- och nationsgränser. Regeringens bedömning är att en planeringsprocess i två steg ger förutsättningar för politisk styrning i kombination med effektiv genomlysning av åtgärder som övervägs i prioriteringen. Huvud- dragen i nuvarande planeringsprocess fungerar enligt regeringens bedömning väl, men kan effektiviseras. I enlighet med beslut (prop. 1997/98:56, bet. 1997/98:TU10, rskr. 1997/98:266) genomförs planeringen av åtgärder i transportinfrastrukturen i två steg. Det första steget, inriktningsplaneringen, avslutas i och med att fattar beslut med anledning av denna proposition. I det första steget har också ingått en särskild förberedelse inför kommande åtgärdsplanering där planupprättande myndigheter genomför nationella och regionala systemanalyser och där även kommunala samverkansorgan och regionala självstyrelseorgan inbjudits till att delta. När fattat beslut om planeringsram och inriktning för den aktuella planperioden följer det andra steget, åtgärdsplanering. Regeringen ger då direktiv till planupprättande myndigheter och inbjuder samverkansorgan och regionala självsty- relseorgan att ta fram konkreta åtgärdsplaner för perioden – 2021 i enlighet med den beslutade inriktningen. De åtgärder som övervägs i åtgärdsplaneringen ska beskrivas bl.a. med avseende på hur de bidrar till inriktningen, transportpolitiska mål, samhällseko- nomiska bedömningar och andra konsekvensbeskrivningar. När regeringen fastställer prioriterade åtgärder på nationell nivå och ramar för åtgärdsplaner på regional nivå finns det väl genomar- betade förslag att utgå ifrån som ger goda möjligheter att göra justeringar för att ytterligare förbättra bidraget till inriktningen. Åtgärdsplaneringen ska säkerställa att de förslag till prioriterings- ordning som tas fram innehåller väl genomlysta och förankrade åtgärder som är avvägda och prioriterade jämfört med ett antal andra tänkbara åtgärder. Detta växelspel mellan politiska avväg- ningar på central och regional nivå och saklig genomlysning av åtgärder från de planerande myndigheterna bidrar till att säkerställa att de åtgärder som till slut prioriteras är efterfrågade, väl genom- lysta avseende hur de bidrar till inriktningen och jämförda med andra möjliga lösningar. Insatser kan behöva omprövas mot bakgrund av förändrad omvärldsutveckling, transportutveckling eller nya tekniska krav och möjligheter. Projekt ska kunna omprioriteras om det finns uppenbara skäl för det, exempelvis vid signifikanta kostnadsök- ningar. Dessa omprövningar bör ske på ett så smidigt sätt som möjligt. Rapportering om planeringsläge och genomförande av långsiktsplanerna bör ske från myndigheterna till reger- ingen. Åtgärdsplanerna –2021 beräknar regeringen att fast- ställa /10 och genomföras . Motsva- rande gäller för beslutande organ regionalt. Eftersom infrastruk- turinvesteringar ofta tar att genomföra kommer i planerna till stor del att upptas av projekt som är pågående vid ingången av 2010 och av slutförande av åtgärder i den närtids- satsning som regeringen föreslagit i budgetpropositionen (prop. 2008/09:1, utgiftsområde 22). Den inriktning som beslutar om som en följd av denna proposition bör under åtgärdsplaneringen preciseras i en trafikslagsövergripande nationell plan för utveckling av transport- infrastruktur och i regionala trafikslagsövergripande infrastruktur- planer som kan omfatta ett eller flera län. tydliga grunder för prioriteringarna och förväntade effekter av de insatser som görs. () anger i sitt inriktningsunderlag att inriktnings- och åtgärdsplaneringen tradi- tionellt har fokuserats på åtgärder inom infrastrukturen för väg- respektive järnvägstrafiken. Denna infrastruktur utgör endast en komponent i ett större system och åtgärder i andra delar av syste- met – identifierade med ett trafikslagsövergripande perspektiv – kan ha större potential att med en hög samhällsekonomisk effekti- vitet tillgodose samhällets behov. Trafikverken kan tillämpa fyr- stegsprincipen som ett verktyg för att optimera samhällets totala resursanvändning. Detta är dock inte tillräckligt ur ett trafiks- lagsövergripande perspektiv. I den långsiktiga infrastrukturplaner- ingen behövs därför ett systemperspektiv. efterfrågar inrät- tandet av en ledningsgrupp med en mer permanent och tydlig organisationsform för den samordnade behandlingen av åtgärdsun- derlagen och med representation från t.ex. , trafikverken och externa experter. och har i sina inriktningsunderlag presen- terat en gemensam bild av viktiga områden som påverkar trafikver- kens arbete och förutsättningar för transportsystemets utveckling. I den pågående planeringsprocessen lägger och Banver- ket stor vikt vid regionala synpunkter, behov och förutsättningar. Dialog med regionala företrädare är en viktig förutsättning för att finna de bästa lösningarna för en fortsatt utveckling av transportsy- stemet – oavsett trafikslag. Trafikverken föreslår att gemensamma studier ska tas fram före större om- eller nybyggnader. Exempel kan vara att belysa om objekt i planerna kan vara utbytbara, eller om man med gemensamma satsningar kan få större måluppfyllelse. Alla förändringar av styrmedel bör enligt trafikverken analyseras trafikslagsövergripande med hänsyn till konsekvenserna för när- ingsliv och regioner. Luftfartsstyrelsen och har inkommit med under- lagsmaterial till och som visar att det finns behov av förstärkning av vägar och järnvägar kring både hamnar och flygplatser. Inför den kommande åtgärdsplaneringen har Luftfartsstyrelsen bjudit in och att diskutera om det finns utbytbarhet mellan trafikslagen. Behovet av att utveckla planeringssystemet i en mer trafiks- lagsövergripande riktning påtalas av ett flertal remissinstanser. Vidare påtalar ett flertal remissinstanser i detta sammanhang beho- vet av att infrastrukturplaneringen kompletteras med verktyg som ekonomiska styrmedel, regleringar och övrig samhällsplanering. Ett antal instanser, bl.a. (), Riksantikva- rieämbetet (RAÄ), Verket för näringslivsutveckling () och Samverkansorganet i län (län), ställer sig positiva till förslag om inrättande av en ny led- ningsgrupp för behandling av åtgärdsunderlagen. pekar i sammanhanget på att god kännedom om verk- samheten är kritiskt för att kunna göra relevanta avvägningar och ser en risk att kritiska beslut för verksamheten kan komma att fat- tas av en ny ledningsgrupp utifrån allt för teoretiska utgångspunk- ter, vilket bedöms kunna leda till suboptimeringar av transportsy- stemet. hänvisar därför i stället till det fördjupade sam- arbete med som inletts och som bl.a. innefattar att driva åtgärdsplaneringen som ett gemensamt projekt. Flera av remissinstanserna anser att de ekonomiska ramarna och fördelningen mellan drift och underhåll respektive investering bör beslutas nationellt. Vissa anser att även fördelningen mellan trafik- slag bör ske nationellt medan andra anser detta vara en uppgift för den regionala nivån. Flertalet av instanserna framhåller att avväg- ningar/prioriteringar för stora genomgående stråk samt system av nätverkskaraktär bör göras på nationell nivå. Vidare framför ett antal instanser att den nationella nivåns uppgift bör vara att föra ut den statliga politiken, följa upp de transportpolitiska målen samt hantera frågor som rör lagar, regleringar och ekonomiska styrme- del. Flertalet av de regionala företrädarna samt några andra instanser, bl.a. , Luftfartsstyrelsen och LO, framhåller fördelar med en regionaliserad planeringsprocess. konstaterar att landstingen i som län på ett förtjänstfullt sätt värnat om och prioriterat den politiska processen med förank- ring och bred diskussion i samband med framtagandet av respektive inriktningsunderlag. från denna och tidigare planeringsomgångar är vidare att kommuner och regionala organ tenderar att endast diskutera objekt och andra konkreta fysiska åtgärder. Fyrstegsprincipen och analyser och avvägningar med avseende på samtliga transportpolitiska mål har enligt Väg- verket varit svårt för kommuner och regionala organ att hantera. Transportlösningar omfattar ofta flera färdmedel. Godstrans- porter kan starta med en kort lastbilstransfer till en terminal där container omlastas till tåg eller båt. En persons resa kan starta med en kort cykel- eller biltur till stationen och sedan fortsätta med regionaltåg och avslutas med buss inom en annan ort. Ett kundori- enterat synsätt bör därför bygga på hur hela resan eller transporten kan bli så bra som möjligt ur såväl effektivitets- som hållbarhets- perspektiv. Därför är det i denna planeringsomgång tid att ägna särskilt uppmärksamhet åt förbättringar som kan förverkligas genom lös- ningar som innefattar flera trafikslag och kopplingar dem emellan. Det innebär att systemlösningar för att lösa problem i storstäderna och kopplingar till strategiska hamnar, kombiterminaler och flyg- platser bör studeras särskilt. Det innebär också att särskild upp- märksamhet ska ägnas åt att hela resan och transporten fungerar med olika trafikslag och med byten/omlastning samt med den information som behövs. Prioriteringen av åtgärder ska som vanligt ske utifrån hur de bidrar till transportpolitiska mål, inriktningen i denna proposition och samhällsekonomisk lönsamhet. De planer som tas fram ska leva upp till den öppenhet som ska känneteckna planeringsomgången. Det innebär att de tydligt ska redogöra för skäl för den prioritering som görs och redovisa vilka effekter valda åtgärder förväntas få. Den statliga planeringsramen får utöver de åtgärder som den tidigare omfattat även användas för bidrag till enskilda vägar och icke statliga flygplatser samt till medfinansiering till investeringar i slussar och farleder. En nationell plan för transportinfrastrukturen bör upprättas. Den nationella planen bör fastställas av regeringen. De positiva steg i riktning mot en mer trafikslagsövergripande inriktningsplanering som och har tagit under inriktningsplaneringen bör fortsätta under åtgärdsplaneringen. Det trafikslagsövergripande synsättet är mycket angeläget och det bör utgå från en tydlig analys av förväntad utveckling av resande och transporter med alla trafikslag mot bakgrund av för- ändringar i handelsutbyte, lokalisering av arbetsplatser och bostä- der, tillgång till grönområden och tillgången till IT-lösningar m.m. Där prioritering av investeringar i infrastruktur kan förväntas ha stor påverkan på val av transportlösningar, som på långa stråk eller i tätbefolkade områden, är det särskilt väsentligt att titta på system- lösningar. Detta synsätt behöver ges ett tydligt avtryck i form av att de tidigare separata dokumenten banhållningsplan och väghåll- ningsplan går in i en nationell plan för utveckling av transportinfra- strukturen. Kopplingar mellan vägar, järnvägar, sjövägar, luftvägar, cykel- och gångvägar, parkeringsplatser och stationer samt terminaler bör bli tydlig. Utvecklingen inom sjöfartsområdet innebär att de fartyg som anlöper svensk hamn blir både bredare och mer djupgående vilket kräver större farleder och slussar. Vissa farleds- och sluss- projekt som övervägs kan därför inte rymmas inom Sjöfartsver- kets ordinarie budget för farledshållning. I upprättandet av natio- nell plan för utveckling av transportinfrastrukturen bör medfinan- siering till sådana projekt övervägas i förhållande till angelägna satsningar inom andra delar av transportinfrastrukturen. I den nationella transportinfrastrukturplanen får då följande åtgärder ingå: investeringar i statliga stamvägar och järnvägar, inklusive inve- steringar i transportinformatik, medfinansiering till investeringar i slussar och farleder, trafiksäkerhetsåtgärder i statliga stamvägar, åtgärder för bärighet, tjälsäkring och rekonstruktion på hela det statliga vägnätet, drift och underhåll av hela det statliga vägnätet, drift, underhåll av och reinvesteringar i statliga järnvägar, åtgärder för förbättrad miljö längs befintliga statliga vägar och järnvägar, bidrag till enskilda vägar, driftbidrag till icke statliga flygplatser, åtgärder till vilka statlig medfinansiering kan lämnas enligt förordningen (1988:1017) om statsbidrag till vissa regionala kollektivtrafikanläggningar m.m., vilket innefattar följande områden: byggande av spåranläggningar för regional kollektiv persontrafik, byggande av stationer, terminaler, vänthallar, håll- platser och andra liknande anläggningar för järnvägstrafik, räntor och amorteringar. Bidraget till investeringar i rullande material för regional kollektiv persontrafik på järnväg, tunnelbana och spårväg ska avvecklas när de medel tidigare beslutat om har förbrukats. I arbetet med den nationella planen ska den kunskap och kompetens som finns regionalt tas till vara. På den regionala nivån finns god känne- dom om lokala och regionala förhållanden och prioriteringar och förmåga att sätta in transportinfrastrukturen i ett helhetssamman- hang med koppling till regional tillväxt och planering av samhälls- utvecklingen, t.ex. bebyggelseplanering. Det finns också en stark vilja att göra mer av avvägningar mellan olika trafikslag regionalt. Under åtgärdsplaneringen avser regeringen att efterfråga länens prioriteringar av det eller de projekt som de bedömer är mest angelägna på de nationella näten givet realistiska budgetförutsätt- ningar. Förberedelsearbetet inför åtgärdsplaneringen pågår på nationell och regional nivå inom ramen för det uppdrag om inledande åtgärdsplanering för infrastrukturåtgärder som regeringen beslu- tade om . Den nationella transportplanen ska innehålla tydliga beskrivningar av den förväntade utvecklingen för transportsystemet som helhet, prioritering av åtgärder som ska finansieras med planeringsramen och tillkommande medfinansie- ring. Samhällsekonomisk lönsamhet och kompletterande bedöm- ningar ska framgå för de prioriterade åtgärderna i planerna. De regionala trafikslagsövergripande infrastrukturplanerna utökas, för att utöver åtgärder i väg- och järnvägsnät och kollektiv- trafikanläggningar, kunna omfatta driftbidrag till sådana icke- statliga flygplatser som bedöms vara strategiska ur regionalt per- spektiv och som inte omfattas av det statliga driftbidraget. De regionala trafikslagsövergripande planerna bör även fortsätt- ningsvis fastställas av länsstyrelser, kommunala samverkansorgan eller regionala självstyrelseorgan. Länsplaner för regional transportinfrastruktur beslutas regionalt av den aktör som är ansvarig för infrastrukturplanering i respektive län. är regionalt ansvarig aktör Länsstyrelserna i , , , och , de regionala självstyrelseorganen i och län samt de kommunala samverkansorganen i övriga län. De kommunala samverkansorganen och de regionala självstyrelse- organen ska i sitt arbete med länsplaner för regional trans- portinfrastruktur samråda med respektive länsstyrelse. Plane- ringsramen för länsplanerna kan användas för följande ända- mål: investeringar i statliga vägar som inte är stamvägar, inklusive investeringar i transportinformatik, trafiksäkerhetsåtgärder på statliga vägar som inte är stamvägar, åtgärder till vilka bidrag kan lämnas enligt förordningen (1988:1017) om statsbidrag till vissa regionala kollektivtrafik- anläggningar m.m., vilket innefattar följande områden: -för kollektivtrafik: -byggande av stationer, terminaler, vänthallar, hållplatser och andra liknande anläggningar, -byggande av spåranläggningar för regional kollektivtrafik som tillgodoser ett allmänt kommunikationsbehov, -åtgärder för ökad tillgänglighet i kollektivtrafiken för resenärer med funktionsnedsättning, -byggande av väg- och gatuanläggningar för kollektiv persontrafik som tillgodoser ett allmänt kommunikations- behov, -för flyg och sjöfart: -byggande av kommunala flygplatser och kajanläggningar, -vissa investeringar i fartyg, -för bidrag till kommuner: -vissa fysiska åtgärder och transportinformatikåtgärder för förbättrad miljö och trafiksäkerhet på kommunala vägar och gator. Den aktör som är ansvarig för infrastrukturplanering i respektive län har också möjlighet att använda sin planeringsram för att prio- ritera åtgärder på statliga stamvägar och järnvägar, inklusive , medfinansiera investeringar i slussar och farleder och på enskilda vägar, liksom att prioritera åtgärder för tjälsäkring, bärighet och rekonstruktion. och ska då anpassa sina planerings- och beslutsprocesser så att det är möjligt för den aktör som ansvarar för infrastrukturplaneringen i länet att om den så önskar kan lägga in sådana åtgärder i länsplanen. Det finns få exempel på län som utnyttjat detta, men ett exempel är att lade in en tunnel på inför alpina , som är genomförd och som annars inte skulle ha prioriterats. Överenskommelser om medfinansiering som utökar länsra- marna bör också redovisas i planförslagen. regionala vägnätet, som inte är direkt kopplade till ett ansvar för verksamhetsutövaren (t.ex. för bulleråtgärder eller skydd av vat- tentäkter) utan snarare hör till förbättringar av arkitektonisk kva- litet kan också finansieras i den regionala planeringsramen. Plane- ringsramen för länsstyrelser, kommunala samverkansorgan och regionala självstyrelseorgan –2021 bör utökas för att utöver nuvarande ändamål kunna omfatta driftsstöd till icke- statliga flygplatser utifrån samma regler som kommer att gälla för det statliga driftsstödet till flygplatser med upphandlad trafik. Detta möjliggörs genom att medel som frigörs från det statliga driftsstödet bör överföras till de regionala planerna. Insatser inom samtliga fyrstegsprincipens steg bör kunna inbe- gripas inom den regionala planeringsramen. Ordningen med läns- planer som beslutas på regional nivå fungerar väl och ger ett reellt regionalt inflytande över planeringsramens användning, särskilt med tanke på att det också finns möjlighet att inom ramen för den regionala planeringsramen prioritera åtgärder i den nationella transportinfrastrukturen som är av stor vikt för regionen. Reger- ingen avser att utöka länens preliminära planeringsramar, så att länen får möjlighet att prioritera angelägna projekt på de nationella näten. De förslag till prioritering av åtgärder i den regionala och nationella transportinfrastrukturen som tas fram under åtgärdspla- neringen ska komma in till regeringen . Därefter kommer regeringen att pröva vilka åtgärder som ska ingå i den nationella planen och vilken slutlig ram som ska gälla för respektive regional plan.