sou · GYB329 · 2010-05-04 00:00:00 — Att ärendena ska handläggas enkelt och snabbt beskriver på ett adekvat sätt vad som innefattas i kravet på effektivitet. En sådan handläggning gagnar både den enskilde och det allmänna. Däremot är det inte lika givet, att kostnadsaspekten förtjänar att särskilt understrykas. Det skulle kunna hävdas, att det rör sig om – i och för sig befogade – krav som inte hör hemma i en lag vars primära fokus är grundläggande rättssäkerhetsgarantier. Att vi ändå anser det motiverat att också denna faktor framhålls sammanhänger med att kravet på billigt förfarande inte nödvändigtvis siktar på det allmännas ekonomi utan också får anses hänföra sig till den enskildes kostnader för sin medverkan. Så uppfattat blir också detta krav ett inslag i ansträngningarna att stärka den enskildes ställning vid ärendehandläggningen. I de riktlinjer som vi föreslår har vi emellertid valt att utmönstra ordet billigt, som visserligen används i dagligt tal och torde ge uttryck för vad som avses men som i sammanhanget framstår som olämpligt. Det ger en association till tarvligt och skulle i värsta fall kunna uppfattas som hänförligt till något annat än kostnader. Vi har övervägt att i lagtexten ange att ärendena ska handläggas så kostnadseffektivt som möjligt men stannat för det i princip synonyma och kortare alternativet ekonomiskt. Riktlinjer för handläggningen (8 §) Enligt 7 § FL får en rationell handläggning inte leda till att säkerheten eftersätts. Vad som avses med detta förklaras inte närmare. För den oinvigde leds tankarna kanske i första hand till skyddet för liv, hälsa och egendom. Inte heller klargörs vems säkerhet det är fråga om, det allmännas eller den enskildes. Ord- valet torde sammanhänga med en obenägenhet att i lagtext använda ordet rättssäkerhet, som enligt vår mening skulle ge en bättre bild av vad det gäller, låt vara att termen inte är helt entydig. Vad som åsyftas är rimligen att effektivitetssynpunkter inte får dominera handläggningen i sådan grad, att i andra regler uppställda krav på opartiskhet, utredning, kommunikation, motivering etc. åsidosätts och att beslutet som följd härav kan komma att fattas på bristfälligt eller felaktigt underlag. Dessa andra regler syftar alltså inte till att – annat än indirekt – skydda den enskildes person eller egendom utan hans eller hennes möjligheter att hävda sina intressen i ett rättsligt förfarande, alltså i samband med handläggningen av ärenden. Vi förordar, att den omständighet som ska balansera kraven på enkelhet, snabbhet och ekonomi i den nya lagen anges som hänsynen till den enskildes rättssäkerhet. Paragrafens första stycke bör således ges följande utformning: Ett ärende ska handläggas så enkelt, snabbt och ekonomiskt som möjligt utan att den enskildes rättssäkerhet eftersätts. Att en allmän regel om handläggningens form måste föreskriva skriftlighet som huvudregel är tämligen givet. Något annat vore från effektivitetssynpunkt omöjligt, och de i lagen inbyggda rättssäkerhetsgarantierna förutsätter också att vad som förekommer i ett ärende finns dokumenterat på ett sådant sätt att det kan hanteras och kontrolleras. Som framgått av redovisningen av tidigare lagstiftningsärenden (11.5), har det under alla epoker genomgående rått enighet om att muntliga inslag aldrig kan bli något mera än ett komplement till ett i grunden skriftligt förfarande. Den aktuella basregeln bör inledas med ett klart och koncist direktiv till både myndigheter och enskilda om att handläggningen ska vara skriftlig. Myndigheterna får alltså inte kringgå olika regler som tillkommit i rättssäkerhetens intresse genom att åberopa att man för att undvika onödigt krångel valt att tillämpa ett mera informellt förfarande, och den enskilde kan inte göra anspråk på att Riktlinjer för handläggningen (8 §) hans eller hennes önskemål om att genomgående få meddela sig muntligt med myndigheten ska tillgodoses. är det naturligtvis ytterst befogat att man kan tillgodogöra sig de fördelar som en muntlig handläggning i många fall erbjuder. Förvaltningslagen spänner över ett vidsträckt spektrum av förvaltningsärenden, bland vilka också förekommer sådana som med fördel helt eller delvis kan hanteras muntligt. Även i mycket betydelsefulla ärenden, som i grunden måste handläggas enligt en striktare och mera formaliserad ordning, finns ofta ett utrymme för muntliga inslag. Det måste alltså finnas en öppning för muntlighet i det annars av principiella skäl skriftliga förvaltningsförfarandet. Att på ett meningsfullt sätt ange vidden av den möjlighet att agera muntligt som alltså måste finnas är inte helt enkelt. Då det, som ovan antytts och som ytterligare bör understrykas, rör sig om en av handläggningsstadiet obunden regel – i princip tillämplig både då ett ärende väcks, bereds och avgörs och då beslutet verkställs – är det tämligen klart att den enskildes inflytande över handläggnings- formen måste bli begränsat. Även om avgörandet ytterst måste läggas i myndighetens hand, kan inte heller denna ges en obegränsad frihet att handla efter eget gottfinnande. Bedömningsutrymmet kan emellertid i detta sammanhang inte gärna begränsas på annat sätt än genom en hänvisning till lämplighetsöverväganden. Vi föreslår således att handläggningen med avvikelse från huvudprincipen helt eller delvis får vara muntlig om det inte är olämpligt. Med denna formulering, som betonar både vikten av den enskildes önskemål och att det rör sig om avvikelser från en grundprincip, sätts vissa gränser för myndig- hetens agerande. För det första markeras att myndigheten på ett objektivt sätt måste kunna motivera varför den inte anser sig kunna bifalla en enskilds begäran om att få anlita muntlig form i det ena eller andra avseendet. För det andra ligger häri ett hinder mot att myndigheten på eget initiativ förordnar om ett muntligt förfarande, som varken har stöd i författning eller gagnar den enskilde (jfr avsnitt 11.3 ang. JO:s uttalande beträffande en utlandsmyndighets möjligheter att kräva muntlig handläggning). Mot denna bakgrund bör paragrafens andra stycke utformas sålunda: Handläggningen ska vara skriftlig. Om det inte är olämpligt, får myndigheten dock bestämma att handläggningen helt eller delvis ska vara muntlig. Riktlinjer för handläggningen (8 §) Den nya lagens avdelning Allmänna krav på handläggningen av ärenden bör således inledas med följande paragraf, som i sin helhet ges följande lydelse: 8 § Ett ärende ska handläggas så enkelt, snabbt och ekonomiskt som möjligt utan att den enskildes rättssäkerhet eftersätts. Handläggningen ska vara skriftlig. Om det inte är olämpligt, får myndigheten dock bestämma att handläggningen helt eller delvis ska vara muntlig. 12 Partsinsyn (9 §) Ett av förvaltningslagens övergripande syften är, som också framgår av våra direktiv, att den ska värna medborgarnas rättssäkerhet. Av central betydelse för att uppnå detta mål är att en part i ett ärende i förvaltningsförfarandet i princip ges tillgång till allt material, som ligger till grund för beslutet i ärendet. En sådan rätt till insyn har tillämpats inom svensk förvaltningsrätt och har även erkänts av som en allmän EU-rättslig princip. I förvaltningslagen tillförsäkras en part insyn i ärendet genom två olika paragrafer, 16 och 17 §§ FL. Den förra förutsätter att parten aktivt begär att få ta del av det som har tillförts ärendet, medan den senare i något mera begränsad utsträckning ålägger myndigheten att ex officio kommunicera relevant material. I detta kapitel behandlas endast det förra institutet, som gäller s.k. partsinsyn, men med sådana referenser till det senare som klargör den grundläggande skillnaden dem emellan. Av intresse är även de bestämmelser som reglerar kollisionen mellan denna insynsrätt och sekretessintressen. Den centrala regeln återfinns i 10 kap. 3 § offentlighets- och sekretesslagen (2009:400, OSL), till vilken hänvisas i 16 § FL. I det närmast följande avsnittet redovisar vi den nuvarande regleringen på området (12.2). Därefter följer en kortfattad nordisk utblick (12.3). Efter en redogörelse för hur nu aktuella frågor behandlats i tidigare lagstiftningsärenden (12.4) presenterar vi våra överväganden och förslag (12.5). Partsinsyn (9 §) I den nu gällande förvaltningslagen har reglerna om partsinsyn (16 §) och kommunikation (17 §) samlats under den gemensamma rubriken att få del av uppgifter. I den förstnämnda paragrafen föreskrivs följande: En sökande, klagande eller annan part har rätt att ta del av det som har tillförts ärendet, om detta avser myndighetsutövning mot någon enskild. Rätten att ta del av uppgifter gäller med de begränsningar som följer av 10 kap. 3 § offentlighets- och sekretesslagen (2009:400). Det bör här nämnas att en liknande ordning i fråga om partsinsyn gäller för förfarandet i allmän förvaltningsdomstol enligt 43 § FPL, dock med den skillnaden att rätten till insyn inte inskränks till mål som rör myndighetsutövning mot någon enskild. Det stadgande om kollisionen mellan rätten till partsinsyn och hänsynen till sekretessintressen, till vilket både 16 § FL och 43 § FPL hänvisar, återfinns under rubriken i 10 kap. 3 § OSL och lyder: Sekretess hindrar inte att en enskild eller en myndighet som är part i ett mål eller ärende hos domstol eller annan myndighet och som på grund av sin partsställning har rätt till insyn i handläggningen, tar del av en handling eller annat material i målet eller ärendet. En sådan handling eller ett sådant material får dock inte lämnas ut till parten i den utsträckning det av hänsyn till allmänt eller enskilt intresse är av synnerlig vikt att sekretessbelagd uppgift i materialet inte röjs. I sådana fall ska myndigheten på annat sätt lämna parten upplysning om vad materialet innehåller i den utsträckning det behövs för att parten ska kunna ta till vara sin rätt och det kan ske utan allvarlig skada för det intresse som sekretessen ska skydda. Sekretess hindrar aldrig att en part i mål eller ärende tar del av dom eller beslut i målet eller ärendet. Inte heller innebär sekretess begränsning i en parts rätt enligt att få del av alla omständigheter som läggs till grund för avgörande av mål eller ärende. Om det i lag finns bestämmelser som avviker från första eller andra stycket gäller de bestämmelserna. När en myndighet enligt 10 kap. 3 § OSL lämnar ut en sekretess- belagd uppgift till en enskild part, en ställföreträdare, ett ombud eller ett biträde, får den enligt 4 § första stycket göra detta med ett förbehåll, som inskränker mottagarens rätt att lämna uppgiften vidare eller utnyttja den. Ett sådant förbehåll får emellertid inte innebära förbud mot att utnyttja uppgiften i ärendet eller mot att Partsinsyn (9 §) lämna muntlig upplysning till part, ställföreträdare, ombud eller biträde. I 4 § andra stycket erinras om att det av 13 kap. 5 § andra stycket framgår att den tystnadsplikt som uppkommer genom ett förbehåll enligt 4 § första stycket inskränker den rätt att meddela och offentliggöra uppgifter som följer av reglerna härom i tryck- frihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen. I den danska förvaltningslagen finns regler både om rätten till partsinsyn och om begränsningar i denna. Rätten till insyn i egenskap av part går därvid längre än vad som följer av offentlighets- lagstiftningen (m.fl. s. 250–252). Frågorna om partsinsyn regleras i §§ 9–18 i ett särskilt kapitel (4) om Partens aktindsigt. Den centrala bestämmelsen, som finns i § 9, inleds med att Den, der er part i en sag, hvori der er eller vil blive truffet afgørelse af en forvaltningsmyndighed, kan forlange at blive gjort bekendt med sagens dokumenter. Partsinsynen beskrivs som en rättighet för parten som gäller som en generell utgångspunkt för handläggningen (m.fl. s. 252 och 254). Vissa inskränkningar i denna rätt har dock bedömts nödvändiga. Undantag från partsinsynen föreskrivs således i varierande utsträckning för bl.a. handlingar i anställningsärenden (§ 10 andra stycket) och myndighetens interna arbetsdokument (§ 12). I § 15 finns ytterligare en begränsningsregel som innebär att partens intresse av insyn vägs mot andra intressen (jfr m.fl. s. 262–263). Den norska förvaltningslagen innehåller regler om partsinsyn i §§ 18 och 19. Paragraferna reglerar dels rätten till partsinsyn, dels förutsättningarna för att begränsa denna. Den angivna rätten till insyn för part går längre än vad som följer av offentlighets- lagstiftningen. I litteraturen har det uttryckts på det sättet att beträffande handlingar i ett ärende är insynsretten på noen punkter mer vidtgående enn etter offentlighetsloven (Eckhoff–s. 254). Bestämmelsen i § 18 inleds med att En part har rett til å gjøre seg kjent med sakens dokumenter, for så vidt ikke annet følger av reglene i denne paragraf eller § 19. Av paragrafen följer vidare bl.a. att en part inte har rätt till insyn i en myndighets interna arbetsdokument. Partsinsyn (9 §) I § 19 föreskrivs vissa begränsningar i partsinsynen. Rätten till partsinsyn kan begränsas med hänsyn till bl.a. rikets säkerhet. I den finska förvaltningslagen används en lagstiftningsteknik i fråga om partsinsyn som avviker från den i såväl som och anlitade. I 24 § andra stycket hänvisas endast till att bestämmelser om handlingars offentlighet och en parts rätt till information finns i en särskild lag, nämligen lagen om offentlighet i myndigheternas verksamhet (1999/621). Varken rätten till parts- insyn eller begränsningar i denna regleras således i den finska förvaltningslagen. För att ändå ge en bild av hur partsinsynen ter sig i finsk rätt förtjänar 11 § 1–2 mom. i den nämnda lagen om offentlighet i myndigheternas verksamhet att citeras: En parts rätt att ta del av en handling Den som i ett ärende är sökande eller anför besvär eller någon annan vars rätt, fördel eller skyldighet ärendet gäller (part) har rätt att hos den myndighet som behandlar eller har behandlat ärendet ta del av en myndighetshandling som kan eller har kunnat påverka behandlingen, även om handlingen inte är offentlig. En part, hans ombud eller hans biträde har inte den i 1 mom. avsedda rätten 1)när utlämnande av uppgifter ur handlingen skulle strida mot ett synnerligen viktigt allmänt intresse, ett barns intresse eller ett annat synnerligen viktigt enskilt intresse, 2)när det är fråga om en handling som har företetts eller upprättats isamband med förundersökning eller polisundersökning som ännu pågår, om utredningen skulle försvåras av att uppgifter lämnas ut, 3)när det är fråga om en föredragningspromemoria, ett förslag till avgörande eller någon annan därmed jämförbar handling som har upprättats av en myndighet för beredning av ett ärende, så länge myndigheten ännu behandlar ärendet och när det är fråga om ett provsvar för studentexamen eller identiteten hos den som av student- examensnämnden har förordnats att bedöma provsvaren, innan studentexamensnämnden har gjort den slutliga bedömningen, 4)när det är fråga om en handling som har upprättats eller skaffats av en myndighet i egenskap av delaktig i rättegång för förberedelse av en rättegång, om utlämnandet av uppgifter ur handlingen skulle strida mot ett offentligt samfunds eller en i 4 § 2 mom. avsedd samman- slutnings, inrättnings, stiftelses eller persons intresse vid rättegången, 5)när det är fråga om uppgifter i ett utsökningsärende förrän utmätning har förrättats och egendomen omhändertagits, om utlämnandet av uppgiften märkbart skulle försvåra verkställigheten, inte heller när det är fråga om andra uppgifter än sådana som gäller gäldenärens ekonomiska ställning, om uppgifterna inte behövs för väckande av återvinningstalan eller för väckande av talan enligt 2 kap. 26 § i utsökningsbalken (705/2007), Partsinsyn (9 §) 6)när det är fråga om affärs- eller yrkeshemligheter, dock inte anbudspriset, i en annan anbudsgivares anbud i en anbudstävling som har ordnats av en myndighet, 7)när det är fråga om sekretessbelagd adress-, telefon- och annan motsvarande kontaktinformation som hänför sig till ett vittne, en målsägande eller en part eller till någon som har gjort polisanmälan, en anmälan som avses i 40 § i barnskyddslagen (683/1983) eller någon annan därmed jämförbar anmälan som förutsätter myndighetsåtgärder, om utlämnandet av uppgifter skulle äventyra säkerheten, intressena eller rättigheterna för vittnet, målsäganden eller parten eller för den som gjort anmälan, eller 8)när det är fråga om en sekretessbelagd del av en handling vars offentlighet ärendet gäller. Besvärssakkunniga (BSK) konstaterade i sitt slutbetänkande (SOU 1964:27 s. 313 f.) att en förutsättning för att en part i ett ärende skulle kunna tillvarata sin rätt i alla delar och bevaka sina intressen var, att det fanns en möjlighet till insyn i det utrednings- material som framkommit. I kunde man undvara uttryckliga bestämmelser i ämnet, eftersom sådan s.k. parts- offentlighet sedvanerättsligt ändå gällde. Därtill kom att behov av reglering saknades i ett system, som byggde på ett muntligt, koncentrerat förfarande, i vilket parterna deltog. Då det gällde förfarandet i förvaltningen ställde sig saken annorlunda. Förvaltningsärendenas och därtill knutna partsintressens speciella natur medgav enligt BSK (s. 314) inte, att en parts informationsintresse alltid gavs samma prioritet som i rättegångs- förfarandet. Man fick räkna med att det i förvaltningsförfarandet kunde förekomma starkare intressen, som i vissa fall fick ges företräde framför en parts intresse av insyn. En bestämmelse i ämnet borde enligt BSK (s. 315 f.) visserligen utgå från full offentlighet som huvudregel, men för att undvika att sekretessintressen skadades krävdes en kompletterande föreskrift om att myndigheten kunde ålägga den som tagit del av hemliga uppgifter en sanktionerad tystnadsplikt (6 kap. 6 § i lagförslaget). Efter en genomgång (s. 316–318) av vad som kunde tänkas tillföras ett ärende under utredningen och hur insynen för part skulle tillgodoses fann BSK (s. 318) att vissa inskränkningar i parts Partsinsyn (9 §) informationsrätt borde kunna komma i fråga, dock endast då synnerliga skäl talade för detta. Eftersom den nya regeln skulle gälla parts insyn i allt material som tillförts ett ärende, blev bestämmelsen om parts rätt till insyn i allmänna handlingar i 39 § i den dåvarande sekretesslagen överflödig och förutsattes bli upphävd. BSK:s förslag till bestämmelse om parts rätt till insyn i utrednings- materialet (8 kap. 3 §) gavs följande lydelse: Part äger taga del av vad som under utredningen tillföres ärendet. Myndigheten må, i den mån det finnes erforderligt, förordna att vad parten eller hans ombud eller biträde därunder erfarit icke må uppenbaras. Om synnerliga skäl därtill äro, må myndigheten vägra part att taga del av sådant som i första stycket sägs, dock att beträffande allmän handling omständighet skall föreligga som enligt lagen om inskränkning i rätten att utbekomma allmänna handlingar eller med stöd av densamma meddelade föreskrifter utgör grund för vägran att utlämna handlingen. Avslutningsvis ska nämnas att BSK:s lagförslag även innefattade uttryckliga regler (3 kap. 1 och 2 §§) om innebörden av parts- begreppet: 1 § Part i ärende angående en sak kan den vara, som saken rörer, så ock sammanslutning, som har att tillvarataga sina medlemmars intressen i visst i stadgarna angivet hänseende, i den mån saken rörer medlem i sådant avseende. 2 § Den, som enligt 1 § eller särskilt stadgande kan vara part, blir part genom att han själv behörigen väcker talan, så ock genom att annan väcker talan mot honom. Den särskilda arbetsgrupp inom som med BSK:s förslag som grundval utarbetade ett nedbantat förslag till ny förvaltningslag konstaterade (SOU 1968:27 s. 97), att den då gällande 39 § sekretesslagen inte gav parten någon rätt till insyn. Stadgandet förutsatte i stället att en sådan rätt följde av uttryckliga regler eller allmänna principer beträffande myndigheternas förfaranden. Vad som gällde i detta hänseende var emellertid på åtskilliga områden oklart. Den ovan angivna osäkerheten beträffande rättsläget borde enligt arbetsgruppen skingras och en grundläggande regel om parts rätt till insyn i utredningsmaterialet tas in i förvaltningslagen. En sådan regel borde göras så allmängiltig som möjligt. Partsinsyn (9 §) höjt över all diskussion att den grundläggande regeln om parts- insyn skall ingå bland förvaltningslagens allmänna bestämmelser. Den skulle alltså inte begränsas till att endast gälla ärenden som innefattar myndighetsutövning. Arbetsgruppen (s. 98) pekade i detta sammanhang på att begreppet part getts en legaldefinition i förslagets 4 §. Med part skulle i lagen avses envar, till vilken det slutliga beslutet kan komma att ställas eller vilken detta eljest uppenbarligen kan komma att angå nära, samt den som enligt särskild bestämmelse får föra talan i ärendet. Allt material som tillförts ärendet borde vara föremål för partsinsyn. Därför räckte det enligt arbetsgruppen (s. 98) inte med en rätt till insyn i akten utan även annat som faktiskt utgjorde utredningsmaterial borde vara tillgängligt för parten. Särskilt under- ströks att partsinsynen också kunde omfatta handlingar som ännu inte blivit allmänna, därför att de enligt tryckfrihetsförordningens regler inte förelåg i sådant skick att de kunde anses upprättade, men ändå tillförts ärendet. När det gällde den närmare utformningen av regleringen uppehöll sig arbetsgruppen särskilt vid frågan om begränsningar av parts insyn i allmänna handlingar, som i princip var hemliga (s. 98–100). Arbetsgruppen poängterade skillnaden mellan att lämna ut en handling och att lämna upplysning om dess innehåll. Bedömningen av om partsinsynen kunde inskränkas måste göras i två steg. Det första steget innefattade en bedömning av om utlämnande av en allmän handling i utredningsmaterialet kunde vägras enligt 39 § sekretesslag. Om så var fallet, fick i ett andra steg ställning tas till om parten kunde upplysas om innehållet i handlingen på annat sätt. Avsikten med att i lagtexten framhäva skillnaden mellan utlämn- ande och upplysning var enligt arbetsgruppen att klargöra parts- insynens överordnade karaktär. Utlämnande fick enligt sekretess- lagens bestämmelser vägras om det var av synnerlig vikt att handlingens innehåll inte uppenbarades på det sätt som ett utlämnande skulle kunna leda till. Annan information om innehållet än den ett utlämnande ger borde däremot få vägras endast om och i den mån avgörande hinder förelåg också mot att parten fick just den insyn som sådan annan information gav. En begränsning av all form av partsinsyn skulle således kräva att ett överlämnande av informationen innebar en klar, ej godtagbar risk för rikets säkerhet eller eljest för något enskilt eller allmänt intresse som sekretesslagen bereder skydd. Partsinsyn (9 §) Arbetsgruppen (s. 101) konstaterade avslutningsvis att det var nödvändigt med en regel som medgav att myndigheten kunde ålägga parten en tystnadsplikt. Till denna bestämmelse skulle även kopplas ett stadgande om straffansvar. Arbetsgruppen föreslog mot bakgrund av det sagda följande regler om partsinsyn: 6 § Part skall på begäran få del av det som tillförts ärendet. Finner myndigheten med stöd av 39 § andra stycket lagen om inskränkningar i rätten att utbekomma allmänna handlingar, att allmän handling icke kan utlämnas till parten, skall myndigheten på annat sätt upplysa honom om dess innehåll, i den mån avgörande hinder ej möter med hänsyn till rikets säkerhet eller annat allmänt eller enskilt intresse. Sådan upplysning behöver dock ej lämnas i ärende om avtalsbar sak. Vad som sagts om allmän handling äger motsvarande tillämpning på annat som tillförts ärendet men icke kan tillhandahållas. 7 § Får part med stöd av bestämmelse i denna lag del av material, som skall hållas hemligt, skall myndigheten om det behövs förordna att parten icke får uppenbara det och uppställa förbehåll angående materialets handhavande. Bryter någon mot förordnande eller förbehåll enligt första stycket och är gärningen ej belagd med straff i annan författning, dömes han till böter.