sou · GXB356 · 2010-01-01 00:00:00 — Processförarna kontrollerar dock att relevant information finns med som underlag för domstolens bedömning. Även de offentliga biträdena verkar som regel kontrollera att relevant landinformation har tagits fram, även om de mer sällan tillför något till målet i domstolen. Sammantaget kan man enligt min mening dra slutsatsen att parterna gör vad som ankommer på dem för att förse domstolen med relevant information. När det gäller biträdenas arbete med landinformation går det inte att bortse från svårigheten för biträdena att få betalt för arbetet med att söka efter och läsa in material på området. Det finns vissa uppgifter som tyder på att anser att ett biträde ska känna till landinformation på samma sätt som lagstiftning och rättspraxis förutsätts vara känt, varför ett biträdes begäran om ersättning för att ta fram landinformation inte får bifall. Andra uppgifter tyder emellertid på att visserligen nekar ersättning för inläsning av sådant standardmaterial som måste antas vara känt för biträdet, men godkänner begäran om ersättning för arbete som går utöver det vanliga och som rör det aktuella fallet. En dom från migrationsdomstolen i visar att domstolen där ansåg att ersättning skulle utgå för biträdets arbete med att läsa in den landinformation som eller domstolen hade fört in i målet (dom , UM 9228-08). Däremot menade domstolen att biträdet inte kunde få ersättning för arbete med att själv söka efter sådan information, annat än om målet hade krävt något utöver det vanliga eller landinformationen hade varit av särskilt komplicerad natur. Domstolen förklarade sitt ställningstagande med att inhämtande av landinformation i viss mån kan betraktas som en del av rättsutredningen och att den i de flesta fall mest relevanta landinformationen finns lätt tillgänglig i Lifos. Som migrationsdomstolen anförde i domen är det rimligt att biträdet får ersättning för att läsa in den bevisning som har tillfört målet eller den landinformation som domstolen mot bakgrund av sin utredningsskyldighet kan ha tillfört. Domstolen ansåg emellertid att biträdet endast i begränsad mån kunde få ersättning för att själv söka efter och ta del av annan landinformation, eftersom det arbetet fick anses utgöra en del av rättsutredningen. Den jämförelsen är enligt min uppfattning inte alldeles invändningsfri. Det är inte rättsläget som ska klarläggas genom inhämtande av landinformation, utan de faktiska omständigheterna i målet. Jag menar att biträdets arbete med landinformation i större utsträckning i stället borde kunna jämföras med arbetet att ta fram bevisning i målet. Om ett biträde tar fram landinformation som avser det aktuella ärendet och som också tillför ärendet något nytt, bör det därför rimligen berättiga till ersättning. Motivet bakom den särskilda bestämmelsen i 13 kap. 13 § utlänningslagen om omprövning av beslut, var att regeringen ville undvika att migrationsdomstolarna skulle belastas med ärenden som inte behövde prövas av domstol. En i förhållande till 27 § förvaltningslagen vidgad skyldighet för att ompröva sina beslut kunde enligt regeringens bedömning komma att minska antalet överklagade ärenden hos domstolarna. En liknande bestämmelse hade tidigare funnits i den äldre utlänningslagen, då det dåvarande beslut överklagades till regeringen. Ändringsfrekvensen var mycket hög. Ungefär hälften av de överklagade ärendena ändrades av regeringen, i flertalet fall efter medgivande av (prop. 2004/05:170 s. 158). Den tidigare bestämmelsen om omprövning av beslut bör ses mot bakgrund av detta. upphävdes emellertid denna bestämmelse i samband med att hade blivit ny besvärsinstans. Därefter omprövades beslut med stöd av 27 § förvaltningslagen. Den nya omprövningsbestämmelsen i 13 kap. 13 § utlänningslagen används förhållandevis sällan. Den har således inte fått den betydelse som var avsedd vid tillkomsten och har inte påtagligt minskat tillströmningen av mål till domstolarna. De finns emellertid inget som tyder på att det skulle bero på att underlåter att ändra felaktiga beslut. Tvärtom är ändringsfrekvensen även i domstolarna ganska låg, i asylmålen. Det förhållandet att ändrar så få beslut vid omprövning får i stället ses som ett tecken på att tyngdpunkten i asylprocessen med den nya ordningen allt mer har kommit att ligga i första instans. processförare har dock sagt att de troligen medger fler ändringsyrkanden vid domstolarna, än de ändrar beslut genom omprövning. Det har sannolikt att göra med att det är förhållandevis vanligt med s.k. ramöverklaganden, dvs. överklaganden där endast yrkandet anges utan angivande av grunder och bevisning. Ett sådant överklagande kan knappast föranleda att ändra det överklagade beslutet, annat än om det skulle framstå som uppenbart felaktigt. När biträdet senare under processen preciserar sina grunder för överklagandet, kan det för framstå som rimligt att då medge ändringsyrkandet. I den utsträckning de offentliga biträdena kan presentera mer fullständiga överklaganden, kan man också förvänta sig att i större utsträckning ändrar de överklagade besluten vid omprövning. har inrättat rutiner för överklagande av migrationsdomstolarnas domar till Migrationsöverdomstolen. Genom samråd mellan prövningsenheterna och verksamhetsområdet rättslig styrning arbetar verket för samordning och likformighet när det gäller överklaganden. Såvitt framgår fungerar dessa rutiner tillfredsställande. Materialet i utredningen ger inte underlag för bedömning av om har klagat i en lämplig omfattning. Det har visserligen påståtts att verket i reformens inledningsskede klagade förhållandevis sällan, men det är tydligt att överklagandefrekvensen nu är högre. Enligt min bedömning får anses bidra till rättsbildningen på ett tillfredsställande sätt. En fråga av intresse i det här sammanhanget är dock verkets etiska ansvar i samband med överklagande till Migrationsöverdomstolen. vände sig till det etiska råd som har inrättats inom verket och begärde rådets synpunkter på frågan om verket bör göra särskilda överväganden med avseende på sin partsroll jämfört med andra myndigheter när ärenden prövas i domstol. I sitt svar skrev bland annat att det i kravet på objektivitet ligger att intar en ståndpunkt som är sakligt grundad, sett ur verkets synvinkel. Enligt rådet är det naturligtvis viktigt att medverkar till att mål som innehåller principiellt viktiga frågor förs upp till högre instans så att det skapas prejudikat. Rådets uppfattning var dock att bör kunna ta viss hänsyn till hur de sökande påverkas vid urvalet av vilka mål som ska överklagas av prejudikatskäl. Vad har anfört måste enligt min mening naturligtvis beaktas vid övervägande av om en dom bör överklagas, även om det leder till att en i och för sig angelägen fråga inte kan komma under Migrationsöverdomstolens prövning. Enligt 16 kap. 4 § utlänningslagen ska domstolarna handlägga mål om avvisning eller utvisning och mål om förvar skyndsamt. I regleringsbrev har även angetts mål med de tidsfrister inom vilka ska fatta beslut över vissa kategorier ansökningar. Mot bakgrund av att det i den nya ordningen har införts en tredje instans och med beaktande av den ökade möjligheten till muntlig handläggning i processen lämnas i det här avsnittet en redogörelse för hur kravet på skyndsam handläggning uppfylls i den nya instans- och processordningen. I regeringens regleringsbrev för budgetåren 2006, 2007 och 2008 har angivits som mål för att beslut om uppehållstillstånd eller avvisning respektive utvisning ska fattas senast från det att ansökan inkom till och beslut i fråga om asylansökningar som rör ensamkommande barn senast . Av årsredovisningar framgår att det kom in drygt 27 000 asylärenden, vilket var en ökning med nästan 10 000 ärenden jämfört med året innan. ökade antalet inkomna asylärenden ytterligare till drygt 38 000, medan antalet nya ärenden sjönk till knappt 25 000. Antalet avgjorda ärenden ökade från knappt 19 2006 till nästan 32 2007 och nästan 34 2008. Den genomsnittliga handläggningstiden var närmare både . hade tiden ökat . Skyndsam handläggning SOU 2009:56 Nya asylsökande 1) Genomsnittlig handläggningstid, dagar Öppna asylärenden 2) Genomsnittligt handläggningstid, dagar 1)Omfattar ej personer som tidigare haft tillfälligt uppehållstillstånd. 2)Med asylärenden menas de ärenden som handläggs i första instans, dvs. Om beslutet överklagas räknas inte överklagandeärendet här som ett asylärende. Källa: , Årsredovisning 2008, tabell 3. Antalet asylärenden rörande ensamkommande barn ökade , från 2006 till nästan 1 2007. kom det in drygt 1 500 sådana asylärenden till . Antalet avgjorda ärenden ökade också, från 2006 till nästan 1 2007 och knappt 1 2008. Den genomsnittliga handläggningstiden var och lite drygt . hade genomsnittstiden sjunkit något och låg strax . Tabell 6.2 Asylprövning – ärendeutveckling, ensamkommande barn Genomsnittlig handläggningstid, dagar Öppna asylärenden 1) 1) Med asylärenden menas de ärenden som handläggs i första instans, dvs. Om beslutet överklagas räknas inte överklagandeärendet här som ett asylärende. Källa: , Årsredovisning 2008, tabell 3. har i årsredovisningarna för de aktuella åren konstaterat att verket inte har uppnått målen för handläggningstiden för asylärenden. Den bristande måluppfyllelsen kan enligt vad har angivit ha flera olika orsaker. hade antalet nya asylansökningar ökat kraftigt . Många av verkets medarbetare hade också gått över från asylprövning till det nya verksamhetsområdet förvaltningsprocess eller till länsrätterna. Andra faktorer som angav som förklaring var ett delvis nytt arbetssätt och en förändrad organisation. Införandet av den nya utlänningslagen och den nya instansordningen hade medfört att handläggare och beslutsfattare behövde mer tid än annars för att lära sig nya regler och rutiner. Att verket inte hade kunnat handlägga alla ansökningar från ensamkommande barn berodde i första hand på att det hade kommit många fler ensamma barn . När det gällde resultatet pekade i årsredovisningen på att antalet asylsökande hade ökat kraftigt och att verket inte tillräckligt snabbt hade kunnat utöka sin personalstyrka och sin kapacitet för att möta de ökade ärendevolymerna. framhöll också att utvecklingen av praxis hade ställt större krav på en omsorgsfull utredning och utförliga beslutsmotiveringar. Ett ökat inslag av muntlighet vid handläggningen, viss brist på offentliga biträden samt det förhållandet att verket hade prioriterat de sökande som väntat längst på besked hade också medfört en ökning av den genomsnittliga handläggningstiden. Att handläggningen för asylärenden ökade hade enligt flera orsaker. En sådan orsak var att beslutade att prioritera de äldsta asylärendena, vilket visserligen ledde till att den genomsnittliga handläggningstiden ökade, men också till att det i princip inte fanns några ärenden som var äldre än arton månader. En annan orsak var att situationen förändrades i flera länder, särskilt , och , vilket successivt kom att påverka andelen bifall i asylärenden och gjorde att det krävdes mer ingående undersökningar av de individuella asylskälen hos sökande från dessa länder. Verket måste därmed också lägga mer tid och resurser på varje ärende. Tillgången på tolkar och offentliga biträden nämndes också som bidragande orsaker till att tidsmålen inte nåddes . I årsredovisningen anmärkte att verksamhetsområdet hade bedrivit tretton olika utvecklingsprojekt för att effektivisera asylprocessen. Lärdomarna från dessa projekt skulle verket kunna dra nytta av under innevarande år på så sätt att handläggningstiderna skulle kunna förkortas markant. 6.1.2Processföring och omprövning av beslut Med anledning av den nya instans- och processordningen infördes även nya rutiner hos för hantering av överklagade beslut. När ett beslut överklagas ska ärendet numera överlämnas till en av förvaltningsprocessenheterna där beslutet omprövas i enlighet med bestämmelsen i 13 kap. 13 § utlänningslagen. Om beslutet inte ändras överlämnas därefter handlingarna i ärendet till migrationsdomstolen, som regel med eget yttrande från förvaltningsprocessenheten. Målet 2006 och 2007 var att handläggningen skulle ske skyndsamt, rättssäkert och effektivt. Domstolarnas tidsfrister skulle följas och omprövning med anledning av ett överklagande av beslut skulle ske senast inom . Fristen togs bort och i stället angavs i regleringsbrevet endast att omprövning ska göras skyndsamt. Av årsredovisningar framgår att verket –fick in nästan 3 800 överklaganden i asylärenden och avgjorde drygt 2 700. ökade antalet överklaganden i asylärenden till knappt 8 800 och till nästan 17 200. Knappt 8 300 ärenden avgjordes och nästan 16 700 . Trots den stora ökningen av antalet ärenden har de genomsnittliga handläggningstiderna minskat , 2008. Tabell 6.3 Överklagade beslut i avgjorda asylärenden –2008 varav inom , antal varav inom , andel handläggningstid, genomsnitt dagar Källa: , Årsredovisning 2008, tabell 8. konstaterade i årsredovisningen att verket inte hade kunnat följa migrationsdomstolarnas tidsfrister och att det framförallt hade gällt de äldre ärenden som domstolarna hade tagit över från . Verket framhöll som skäl för förseningarna bl.a. att verksamhetsområdet förvaltningsprocess inte hade varit fullt bemannat vid starten, att man hade haft vissa initiala svårigheter av praktisk natur, att ett mycket stort antal ärenden hade remitterades från domstolarna och att det hade kommit ny lagstiftning avseende anhöriginvandring mellan tiden för de ursprungliga besluten och överklagandena. När det gällde verksamheten anförde i årsredovisningen att förvaltningsprocessenheterna vid årets början hade haft många ärenden som ännu inte hade omprövats eller överlämnats till domstolen. av dem var betydligt äldre än . Genom särskilda insatser kunde fatta beslut i dessa ärenden och därefter successivt minska sin handläggningstid . avdelades emellertid personal från förvaltningsprocessenheterna för att handlägga och fatta beslut i asylärenden, vilket gjorde att omprövning inte kunde ske inom i alla ärenden. omprövade eller överlämnade förvaltningsprocessenheterna av överklagandeärendena inom och hade motsvarande andel ökat till . Handläggningstiden på förvaltningsprocessenheterna, som i genomsnitt var , minskade och låg runt i genomsnitt. ökade migrationsdomstolarnas arbetstryck gentemot förvaltningsprocessenheterna betydligt, både när det gällde muntliga förhandlingar och skriftliga yttranden. avdelades personal från Förvaltningsprocessenheterna för att handlägga och fatta beslut i asylärenden. Detta bidrog visserligen till att verkets handläggningstider i dessa ärenden kunde kortas, men medförde att överklagandeärenden fick vänta. var den genomsnittliga handläggningstiden , men hade den minskat . 6.1.3Prövning av hinder mot verkställighet Frågor om verkställighetshinder handläggs vid förvaltningsprocessenheter och prövas enligt bestämmelserna i 12 kap. 18 och 19 §§ utlänningslagen. När den nya instans- och processordningen infördes var målet för verksamheten i denna del att prövningen skulle ske skyndsamt, rättssäkert och effektivt. Beslut att inte bevilja ny prövning enligt 12 kap. 19 § utlänningslagen skulle fattas inom en månad från det att utlänningen hade åberopat nya omständigheter. gäller i stället att om meddelar beslut om inhibition enligt 12 kap. 18 § utlänningslagen, ska beslut i fråga om uppehållstillstånd fattas inom en månad. Beslut i fråga om prövning enligt 12 kap. 19 § utlänningslagen ska fattas inom en månad från det att utlänningen har åberopat nya omständigheter. Om verket beviljar ny prövning enligt 12 kap. 19 § utlänningslagen ska beslut i fråga om uppehållstillstånd fattas . enligt 12 kap. 18 och 19 §§ utlänningslagen. prövades drygt 7 800 ärenden av motsvarande slag och drygt 7 500. Den genomsnittliga handläggningstiden var , men minskade . Tabell 6.4 Ärenden om verkställighetshinder (V-UT) – avgjorda 2006–2008, V-UT prövade enligt 12 kap. 18 § UtlL varav inom en månad, antal varav inom en månad, andel V-UT prövade enligt 12 kap. 19 § UtlL varav inom en månad, antal varav inom en månad, andel varav inom en månad, antal varav inom en månad, andel Källa: , Årsredovisning 2008, tabell 10. I årsredovisning redovisas också handläggningstider i ärenden där verket beslutat i frågan om uppehållstillstånd efter beslut om inhibition enligt 12 kap. 18 § utlänningslagen. fattades beslut i 240 sådana ärenden och i knappt 190 ärenden. Den genomsnittliga handläggningstiden från beslutet om inhibition var lite båda åren. beviljade ny prövning enligt 12 kap. 19 § utlänningslagen i drygt 125 ärenden och drygt 140 ärenden . Den genomsnittliga handläggningstiden för dessa ärenden var och . fattade också beslut i frågan om uppehållstillstånd i ett antal ärenden efter det att ny prövning enligt 12 kap. 19 § utlänningslagen hade beviljats. fattades beslut i 60 ärenden och i 75 ärenden. Den genomsnittliga handläggningstiden var båda åren från det att beslut om ny prövning togs. Det förhållande att handläggningstiden för prövning av frågor om verkställighetshinder översteg en månad, kunde enligt förklaras med de många ansökningarna från personer som omfattades av den tillfälliga ändringen av utlänningslagen (–). var handläggningen av dessa ärenden i stort sett avklarad och därefter minskade handläggningstiderna. avdelades dock personal från förvaltningsprocessenheterna för att handlägga och fatta beslut i asylärenden vilket medförde att handläggningstiderna åter ökade. framhöll i årsredovisningen att handläggningstiden efter beslut om inhibition och ny prövning inte alltid går att mäta och att tillståndsfrågan dessutom prövas utan föregående beslut om inhibition och beslut om ny prövning. Även avdelades personal från Förvaltningsprocessenheterna för att handlägga och fatta beslut i asylärenden, vilket enligt kunde ha påverkat handläggningstiderna för verkställighetshinder något. Ärenden som gäller verkställighetshinder handläggs enligt verket dock alltid skyndsamt om verkställigheten är nära förestående. Enligt 16 kap. 4 § utlänningslagen ska mål om avvisning eller utvisning och mål om förvar handläggas skyndsamt. Det innebär att mål om avvisning eller utvisning och mål om förvar bör handläggas som s.k. förtursmål i domstolarna, jfr 20 § förordningen (1996:380) med kammarrättsinstruktion och 17 § förordningen (1996:382) med länsrättsinstruktion (prop. 2004/05:170 s. 126). Regeringen har också utgått från att frågor om prövningstillstånd i sådana mål som ska handläggas med förtur ska avgöras med särskilt stor skyndsamhet av Migrationsöverdomstolen (samma källa). beslutade regeringen i regleringsbrev för migrationsdomstolarna att medianåldern på avgjorda avlägsnandemål inte fick överstiga . Medianåldern på avgjorda avlägsnandemål rörande ensamkommande fick inte överstiga och beträffande avgjorda verkställighetsmål skulle medianåldern en månad. infördes ett nytt system för verksamhetsmål i domstolar. I regleringsbrevet för angav regeringen att inriktningen för migrationsmålen skulle vara att medianåldern för avgjorda mål inte skulle överstiga . Migrationsdomstolarna skulle dessutom särskilt redovisa antalet avlägsnandemål rörande ensamkommande barn, vilka hade haft en handläggningstid överstigande . Därutöver skulle domstolarna i samråd med själva sätta sina verksamhetsmål. Samma mål angavs för migrationsdomstolarna i regleringsbrevet . Av årsredovisning framgår att reformen baserades på ett antagande om ca 17 500 mål till migrationsdomstolarna, varav 8 100 asylmål. – kom det emellertid inte in mer än 6 650 mål, varav nästan 2 150 asylmål. Det verkliga antalet inkomna mål blev således betydligt lägre än det förväntade. Det hade vidare uppskattats att skulle överlämna 7 640 mål till migrationsdomstolarna, varav 6 000 asylmål. upphörde bestod balansen av 3 080 mål, varav 1 400 asylmål. Antalet överlämnade asylmål blev således också betydligt lägre än förväntat. avgjordes drygt 5 900 mål, varav drygt 2 000 asylmål. fanns 3 820 icke avgjorda mål i balans. kom det till migrationsdomstolarna in drygt 15 900 mål, varav nästan 6 250 asylmål. Det verkliga antalet inkomna mål var alltså fortfarande lägre än det förväntade. Migrationsdomstolarna avgjorde totalt cirka 13 750 mål, varav drygt 4 600 asylmål. ökade inströmningen däremot så kraftigt att antalet inkomna mål översteg det förväntade antalet. Drygt 22 700 mål kom således in till migrationsdomstolarna . Av dessa var drygt 13 950 asylmål. Även avverkningstakten ökade också och domstolarna avgjorde nästan 19 300 mål , varav cirka 10 050 asylmål. Medianåldern för samtliga avgjorda migrationsmål var för migrationsdomstolarna sammantaget. Verksamhetsmålen uppfylldes sammantaget och för varje domstol för sig. hade medianåldern och 2008 var siffran . Handläggningstiderna har således ökat domstolarna har varit verksamma, men regeringens verksamhetsmål uppfylls fortfarande. Tabell 6.5 Länsrätter – enskilda domstolars måluppfyllelse migrationsmål totalt Regeringens mål 4 månader Källa: årsredovisning, 2008, tabell 61. Antalet avgjorda asylmål –var cirka 2 000. avgjordes drygt 4 600 asylmål och 2008 drygt 10 050 sådana mål. Medianåldern, som 2006 var , sjönk för att åter öka . Tabell 6.6 Länsrätter – enskilda domstolars måluppfyllelse asylmål Källa: årsredovisning, 2008, tabell 61. Asylmål rörande ensamkommande barn Domstolarnas verksamhetsmål för asylmål rörande ensamkommande barn var att dessa skulle ha en medianomloppstid om högst . avgjorde migrationsdomstolarna sammanlagt 40 asylmål rörande ensamkommande barn. avgjordes 35 sådana mål och 2008 179 mål. Medianåldern på avgjorda mål var 2006 , men sjönk . ökade medianåldern något . SOU 2009:56 Skyndsam handläggning Länsrätter – enskilda domstolars måluppfyllelse asylmål, ensam- Källa: årsredovisning, 2008, tabell 61. Verkställighetsmålen, dvs. mål om prövning enligt 12 kap. 19 § utlänningslagen, ska enligt domstolarnas mål ha en medianålder om högst en månad. avgjorde migrationsdomstolarna drygt 620 verkställighetsmål. ökade antalet avgjorda verkställighetsmål till drygt 2 300, men sjönk åter till knappt 1 400. Medianåldern på de avgjorda målen var i det närmaste – 0,3 månader och 0,4 månader de två följande åren. Tabell 6.8 Länsrätter – enskilda domstolars måluppfyllelse verkställighetsmål Källa: årsredovisning, 2008, tabell 61. beslutade regeringen om fem olika tidsmål för Migrationsöverdomstolens handläggning av överklagade mål. Två av dessa gällde dispensfrågan och tre mål som beviljats prövningstillstånd. För dispensfrågan skulle medianomloppstiden för avlägsnandemål vara högst och för verkställighetsmål högst en månad. Medianomloppstiden för mål som beviljats prövningstillstånd skulle för avlägsnandemål vara högst , för avlägsnandemål rörande ensamkommande barn högst och för verkställighetsmål högst . angavs verksamhetsmålen i domstolar på ett nytt sätt och för Migrationsöverdomstolens del föreskrivs endast att medianåldern för avgjorda mål inte skulle överstiga . Samma mål gällde . Migrationsöverdomstolen fick fram till in 1 360 mål, varav 700 asylmål. avgjordes cirka 800 mål, varav drygt 400 asylmål. Vid dimensioneringen av Migrationsöverdomstolen förutsattes att 12 950 mål skulle komma in , varav 7 290 asylmål. Överklagandefrekvensen var således betydligt lägre än den förväntade. Medianåldern på samtliga avgjorda mål var 0,7 månader och på asylmålen 0,9 månader. kom det till Migrationsöverdomstolen in drygt 4 800 mål, varav drygt 2 200 asylmål. Det verkliga antalet inkomna mål var fortfarande betydligt lägre än det förväntade. avgjordes knappt 4 400 mål, varav drygt 1 900 asylmål. Medianåldern för avgjorda mål totalt var . Medianåldern på de avgjorda asylmålen var . ökade målinströmningen kraftigt till totalt nästan 8 600 mål. Drygt 5 700 av dessa var asylmål. Migrationsöverdomstolen avgjorde knappt 8 300 mål, varav drygt 5 300 asylmål. Medianåldern på avgjorda mål var totalt och för asylmålen. Asylmål rörande ensamkommande barn