sou · GYB329 · 2010-05-04 00:00:00 — Utredningen påpekar vidare (s. 104) att de grundläggande problemen blir konkreta i de gemensamma servicekontor som växer fram. Ett sådant problem är hur servicekontorets gemensamma tillgång till olika databaserade register ska hanteras. Av betydelse är också de åtgärder som har vidtagits för att möjliggöra ett ökat elektroniskt informationsutbyte mellan myndig- heter. Det senaste exemplet på området är de beslutade ändringarna i sekretesslagen och ett antal specialförfattningar vad gäller , , , Kronofogde- myndigheten, , , Arbetsförmedlingen, arbetslöshetskassorna och kommunernas social- nämnder (prop. 2007/08:160, bet. 2008/09:KU2, rskr. 2008/09:28). Syftet med ändringarna är att minska felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen, öka myndigheternas effektivitet och förbättra servicen till enskilda. Enligt regeringen (prop. s. 45) leder ett elektroniskt informationsutbyte mellan myndigheterna till att resurser som belastas av rutingöromål kan tas i anspråk för andra mer kvalificerade uppgifter. En effektivare ärendehantering med ett bättre och mer korrekt beslutsunderlag, förkortade handläggnings- tider och snabbare beslut innebär i sig en bättre service till enskilda. Ett enigt konstitutionsutskott delar regeringens uppfattning (bet. s. 15) att det finns behov av ett ökat elektroniskt informations- utbyte mellan de myndigheter som förslagen omfattar. utskottet kan därigenom effektiviteten vid dessa myndigheter och kontrollen av utbetalningar i välfärdssystemet öka som servicen till enskilda kan förbättras. Ett annat färskt exempel som anknyter till informationshantering är patientdatalagen (2008:355). Av 5 kap. 4 och 5 §§ framgår att myndigheter som bedriver hälso- och sjukvård och enskilda under vissa förutsättningar kan tillåtas att ta del av uppgifter i patient- journaler genom direktåtkomst. I förarbetena anförde regeringen (prop. 2007/08:126 s. 158) att det mot bakgrund av den ökade Internetanvändningen framstår som naturligt att patienter ges möjlig- het att få direktåtkomst till sådana patientuppgifter som får lämnas ut till dem. I Statskontorets , 2004:19, redovisas resultatet av en kartläggning av i vilken utsträck- ning myndigheterna använder Internet som kanal för sin ärende- hantering. Undersökningen omfattar 69 myndigheter. I rapporten konstateras (s. 15) att myndigheternas krav på underskrifter utgör ett stort hinder i utvecklingen av elektroniska tjänster. Vidare framgår (s. 8) att myndigheterna som de främsta hindren för utveckling av e-tjänster angett brist på tekniska lösningar, hinder i lagstiftningen för åtkomst av registerinformation samt finansiella restriktioner. Problem i samband med krav på underskrift berörs också i Vervas rapport avseende automatisering av viss ärendehantering, 2008:08. Enligt rapporten (s. 17 och 33) har några myndigheter pekat på behov av olika lagändringar för att deras processer ska kunna automatiseras. Bl.a. har Kronofogdemyndig- heten framhållit det hinder som ligger i bestämmelser om att olika ansökningar ska vara skriftliga och undertecknade. Frågan om underskrift har i detta sammanhang ett nära samband med frågan om elektronisk legitimering. I Vervas Slutrapport om säkert elektroniskt informationsutbyte och säker hantering av elektroniska handlingar, 2008:12, anges (s. 18) som förutsättningar för en effektiv och säker e-förvaltning att alla som behöver använda e-tjänster har tillgång till enkla och säkra metoder för elektronisk legitimering och att användare med e-legitimation kan styrka sin identitet och med elektroniska underskrifter bekräfta lämnade uppgifter. I rapporten föreslås (s. 21) införande av begreppen Svensk e-legitimation och Svensk e-tjänstelegitimation och att dessa ges en i författning bestämd definition. Det kan härvid noteras att i promemorian Genomförande av tjänstedirektivet, Ds 2008:75 s. 124, framhålls – beträffande och rådets direktiv /123/EG av om tjänster på den inre marknaden, det s.k. tjänstedirektivet – att genomförandet av direktivets bestämmelser om elektroniska förfaranden förutsätter att gränsöverskridande lösningar för e-legitimationer och e-signaturer tas fram. Det sägs vidare att kan vidta vissa åtgärder för att påbörja inrättandet av elektroniska förfaranden. Dessa åtgärder omfattar kartläggning och analys av berörda tillståndsförfaranden, som i sin tur ska ligga till grund för hur elektroniska förfaranden ska knytas till den svenska kontaktpunkten. I Statskontorets vägledning Myndigheters spamhantering, 2005:5, och i Vägledning för hantering av inkommande elektroniska handlingar, 05:02, behandlas utförligt frågor om inkommande handlingar. I Vervas rapport 2008:12 hänvisas (s. 46) också till vägledning med riktlinjer för hur myndig- heternas e-tjänster kan utformas på ett sätt som uppfyller rättsliga krav på tydlighet och förutsebarhet. I Statskontorets vägledning framhålls (s. 19 f.) att dagens genom- datoriserade myndighetsvärld förutsätter att en handling inte ska behöva skrivas ut för att anses som inkommen. Det sägs (s. 20) vara ett självklart rättssäkerhetskrav att myndigheterna inte i enskilda fall ska kunna förfoga över inkommandetidpunkten och att såväl ingivare som myndighet behöver veta i vilka delar befordran sker på avsändarens respektive mottagarens risk. I rapporten beskrivs också (s. 15–20) hur av säkerhetsskäl motiverade kontroller av e-postmeddelanden kan leda till oklarheter huruvida meddelandet är inkommet. Samma synsätt anges (s. 19) kunna tillämpas vid kontroll av e-post som vid kontroll av brev och paket. poängterar i sin vägledning (s. 14) att det behövs tydliga gränser mellan vad som utgör serviceverksamhet, ingivande och ärendehandläggning. Frågan om och i så fall när en handling ska anses inkommen i förvaltningsrättslig mening aktualiseras i flera olika led där e-tjänster kommer till användning (s. 15). En elektronisk handling bör lämpligen anses ha inkommit när den nått den funktion för automatiserad behandling som myndigheten har anvisat som mottagningsställe, en s.k. mottagningsfunktion. Detta bör gälla oavsett om försändelsen når myndigheten via en e-tjänst, e-post eller någon annan elektronisk kanal där försändelsen kan tas emot. I vägledningen behandlas även bl.a. frågor om vad som krävs för att en handling ska antas ha anlänt till myndigheten en viss dag, om försändelser med fel elektronisk adress eller format kan anses som inkomna (s. 16), om kontroller kan leda till att försändelser kan anses inkomna (s. 17) och om fördelningen av risken vid befordran av handlingar (s. 18). Vad gäller förhållandet mellan service och ärendehantering framhålls (s. 21) att den förordade lösningen på inkommandeproblemet – att en handling anses inkommen när den nått myndighetens mottagningsfunktion – också bildar en naturlig avgränsning mot myndigheternas serviceverksamhet. Elektronisk kommunikation bör alltså kunna äga rum till och från en e-tjänst inom ramen för myndighetens serviceverksamhet utan att något ärende kan anses ha blivit anhängiggjort. 3 En nordisk utblick I den danska förvaltningslagen (forvaltningsloven, lov nr. 571 af 19. ) finns en paragraf, 32 a §, som uttryckligen tar sikte på frågor som har betydelse för användningen av elektroniska förfaranden. I bestämmelsen bemyndigas vederbörande minister att meddela föreskrifter om rätt att använda digital kommunikation vid kontakter med den offentliga förvaltningen. Om en lagbestäm- melse om skriftlighet hindrar att en enskild kontaktar en myndighet per e-post, får ministern besluta om föreskrifter som undanröjer detta hinder. Den danska förvaltningslagen anses i sig inte hindra att bl.a. ansökningar från enskilda och myndigheters underrättelser om beslut sänds med e-post. Detta förutsätter dock att myndig- heten tekniskt sett kan hantera ett sådant meddelande. Myndig- heten kan alltså kräva att den enskilde använder ett sådant format som myndigheten kan läsa och att den elektroniska kommunikationen sker till en viss, av myndigheten bestämd adress (jfr , Nørgaard och Revsbech, Forvaltningsret Sagsbehandling, 6. udgave, , 2007, s. 150–153 och 338–339). Att en ansökan eller ett överklagande sänds med e-post till en myndighet anses normalt kunna uppfattas som ett godkännande av att myndigheten under- rättar den sökande eller klagande om beslutet på samma sätt (m.fl. a.a. s. 338 f. och not 20, s. 339). Till skillnad från den danska förvaltningslagen innehåller den norska motsvarigheten, lov om behandlingsmåten i forvaltningssaker (forvaltningsloven) 10.2.1967, ett flertal bestämmelser som uttryck- ligen behandlar frågor som har betydelse för användningen av I inledningskapitlet bestäms innebörden av vissa i lagen använda begrepp. Enligt 2 § första stycket g uppfyller ett elektroniskt meddelande krav på skriftlighet, om informationen i meddelandet kan sparas för läsning också vid framtida tillfällen (tilgjengelig også for ettertiden). Enligt samma stycke h jämställs elektronisk nedteckning med nedteckning på papper om syftet med nedteckningen är detsamma. I 15 a § bemyndigas regeringen att meddela föreskrifter om elektronisk kommunikation mellan förvaltningen och medborgarna, om elektronisk ärendehandläggning och om kommunikation inom förvaltningen. Bemyndigandet gäller föreskrifter om dels vilken elektronisk adress eller informationstjänst som ska användas, dels signering och autentisering samt skydd av integritet och sekretess, dels mottagningskvittens för elektroniska meddelanden, dels krav på de produkter, tjänster och standarder som ska användas och dels förvaltningens rätt att spärra vissa användare på grund av missbruk och vad som ska räknas som missbruk. Om förvaltningens användning av elektronisk kommunikation vid underrättelser till part om att han eller hon får tillfälle att yttra sig i ärendet och om beslut finns bestämmelser i 16 och 27 §§. Av dessa framgår bl.a. att en underrättelse kan sändas med elektronisk kommunikation när mottagaren uttryckligen har godtagit detta och lämnat uppgift om den elektroniska adress som ska användas för detta ändamål. I 30 § finns bestämmelser om när ett överklagande ska anses ha kommit in i rätt tid. Om överklagandet har sänts med elektronisk kommunikation, ska det inom tiden för överklagande ha kommit fram till den elektroniska adress som förvaltningsorganet har uppgett för mottagning av elektroniska överklaganden. I 32 § anges bl.a. vissa formkrav för ett överklagande. Av 32 § första stycket b framgår att ett överklagande ska vara undertecknat av klaganden eller eventuellt ombud. I samma lagrum likställs dock autentisering enligt i 15 a § intagna föreskrifter med undertecknande. Enligt 32 § fjärde stycket kan ett överklagande sändas med elektronisk kommunikation, om det förvaltningsorgan som ska motta över- klagandet har vidtaget erforderliga åtgärder för sådan mottagning. En elektronisk adress kan bestå av t.ex. ett webbformulär vars uppgifter sänds till förvaltningsorganet genom att avsändaren klickar på en sändknapp i formuläret. Ett annat alternativ är att förvaltningsorganet helt enkelt lämnar en upplysning om vilken e-postadress som ska användas (jfr Woxholth, Forvaltningsloven, 4. utgave, 2006, s. 494–496). Den finska förvaltningslagen (434/2003) bygger på en annan lagstiftningsteknik än den norska. Lagen saknar helt bestämmelser som uttryckligen tar sikte på användningen av elektroniska förfaranden. Nämnda frågor behandlas i stället i en särskild lag, lagen om elektronisk kommunikation i myndigheternas verksamhet (13/2003, LEKM; se bilaga). I 5 § andra stycket förvaltningslagen hänvisas till att bestämmelser om elektronisk kommunikation vid anhängiggörande och behandling av förvaltningsärenden samt vid delgivning av beslut finns i den särskilda lagen. I 1 § LEKM anges bl.a. att syftet med lagen är att genom främjande av elektroniska dataöverföringsmetoder göra uträttandet och behandlingen av ärenden smidigare och snabbare i förvalt- ningen, vid domstolar och andra rättskipningsorgan samt i utsöknings- förfarandet, samt att öka datasäkerheten. Vidare erinras om att lagen innehåller föreskrifter om de rättigheter och skyldigheter samt det ansvar som myndigheterna och deras kunder har vid elektronisk kommunikation. I 5–7 §§ LEKM finns bestämmelser om vad myndigheternas serviceskyldighet innebär i fråga om elektronisk kommunikation. Enligt 5 § första stycket LEKM ska en myndighet, som har behövlig teknisk, ekonomisk och övrig beredskap, inom ramen för serviceskyldigheten erbjuda var och en möjlighet att i syfte att anhängiggöra ärenden eller för behandlingen av dem sända meddelanden till en elektronisk adress eller specificerad anordning, angiven av myndigheten. I samma stycke föreskrivs vidare att var och en dessutom i nämnda fall ska erbjudas möjlighet att i elektronisk form till myndigheten sända anmälningar, som den enligt gällande bestämmelser ska tillställas, utredningar och andra motsvarande handlingar som den begärt samt andra meddelanden. Av tredje stycket i samma paragraf framgår att myndigheterna ska sträva efter att använda system som ur den enskildes synvinkel i tekniskt hänseende är så kompatibla och användarvänliga som möjligt. I fråga om myndigheternas tillgänglighet föreskrivs i 6 § LEKM att myndigheterna ska se till att deras elektroniska data- överföringsmetoder fungerar och att de i möjligaste mån kan användas också än under ämbetsverkens öppettider. Myndigheterna ska vidare enligt 7 § första stycket LEKM på lämpligt sätt informera om de adresser som ska användas vid den elektroniska kommunikationen med dem. Av andra stycket samma paragraf framgår dessutom att myndigheten i en överklagandehänvisning ska lämna behövliga adressuppgifter för att överklagande ska kunna ske på elektronisk väg i de fall sådan form av överklagande är tillåten. Bestämmelser om avsändande av elektroniska meddelanden har intagits i 8–15 §§ LEKM. I 8 § LEKM fastslås att elektroniska meddelanden sänds till myndigheterna på avsändarens risk. Frågan om ankomsttidpunkten för ett elektroniskt meddelande regleras i 10 § LEKM, som i första stycket innehåller huvudregeln att ett elektroniskt meddelande ska anses ha kommit in till en myndighet när det finns tillgängligt för myndigheten i en mottagaranordning eller ett datasystem på ett sådant sätt att meddelandet kan behandlas. I paragrafens andra stycke finns en hjälpregel för det fall ankomsttidpunkten för ett elektroniskt meddelande inte kan fast- ställas på grund av att myndighetens elektroniska dataöverförings- metod varit i olag eller ur bruk eller utredning inte kan läggas fram av någon annan jämförbar orsak. Meddelandet anses då ha kommit in då det har avsänts, om tillförlitlig utredning om avsändningstidpunkten kan läggas fram. Bestämmelsen i 10 § LEKM motsvarar i princip den som fanns i 23 § i den tidigare gällande lagen om elektronisk kommunikation i förvaltningsärenden (1318/1999). I förarbeten till den tidigare lagen angavs bl.a. följande i detaljmotiveringen till 23 § (Regeringens proposition till med förslag till lag om elektronisk kommunikation i förvaltningsärenden, RP 153/1999 rd s. 31). Enligt den föreslagna paragrafens 1 moment anses ett elektroniskt meddelande ha inkommit till en myndighet när det är tillgängligt för myndigheten i en mottagaranordning eller ett datasystem på så sätt att ärendet kan handläggas. Det har, vilket konstaterades i fråga om post- boxen, t.ex. inte betydelse när myndigheten hämtar meddelanden som kommit in i datasystemets postserver eller när den bekantar sig med dem. Med handläggning avses här närmast att ett meddelande kan läsas av en myndighet i en sådan form att den kan uppfatta vad ärendet gäller. För att innehållet skall kunna uppfattas kan det dessutom krävas att meddelandet först måste bearbetas i tekniskt avseende, dvs. Med avseende på när ett meddelande inkommit har det inte någon betydelse om meddelandet måste konverteras. Myndigheterna har i förvaltningsförfarandet både skyldighet och möjlighet att begära komplettering för avhjälpande av brister i handlingar eller på annat sätt skaffa uppgifter i ärendet. Frågan om huruvida en ansökningshandling är komplett har i förvaltningsförfarandet inte samma processuella betydelse som t.ex. i tvistemål. Det ovan föreslagna innebär dessutom också att ett yrkande som kommer in inom före- skriven tid kan utredas fast den handling med vilken ärendet anhängig- gjorts, t.ex. om det kommit in i form av ett telefaxmeddelande, inte i sin helhet inkommit till myndigheten inom föreskriven tid. En annan förutsättning för att ett ärende skall kunna prövas är naturligtvis att det av meddelandet framgår också vem som sänt det. Syftet med det föreslagna 2 momentet är att trygga rättsställningen för den som anhängiggjort ett ärende när kapaciteten i en myndighets datasystem inte räcker till eller det inträffar funktionsstörningar. Härvid anses ärendet ha blivit anhängigt när det enligt en tillförlitlig utredning avsänts till myndigheten under den adress som skall användas i den elektroniska kommunikationen med den i förvalt- ningsärenden. Bestämmelsen motsvarar regleringen i 3 § 2 momentet i lagen om elektronisk telekommunikation i rättegångsärenden. Som en tillförlitlig utredning över avsändningstidpunkten kan i allmänhet anses en ankomstnotering i t.ex. post- eller Internetserverna i myndigheternas datasystem. Detta förutsätter att myndigheterna skall se till att systemens interna klockor håller tiden på ett så tillförlitligt sätt att medborgarnas rättsskydd inte äventyras. Om en myndighets datasystem av någon anledning inte fungerar när ett meddelande avsänds, kan den ankomsttid som registreras vara en mycket senare tidpunkt än den faktiska. Härvid anses meddelandet ha inkommit till myndigheten då det avsändes om en tillförlitlig utredning över avsändningstidpunkten kan företes. En till- förlitlig utredning kan anses vara t.ex. de avsändnings- och ankomst- tider som de Internet- och postservers som förmedlar meddelanden registrerar i e-postmeddelandenas rubrikfält. Härvid måste man beakta att avsändaren själv kan ställa klockan i sin egen dator och därigenom också påverka avsändningstidpunkten och således skall inte den avsändningstidpunkt som registreras i avsändarens egen dator anses vara en tillförlitlig utredning, om inte tilläggsutredning företes. Inte heller de avsändningstider som registreras i sändaranordningen när telefax används för att skicka handlingar skall anses vara en i lagen avsedd tillförlitlig utredning, om inte en tilläggsutredning företes. Om en handling som avser anhängiggörande översänds i certifierad form, kan den som sänder meddelandet använda den tidsstämpel- tjänst som certifikatutfärdaren tillhandahåller vilken kan anses vara offentligt trovärdig. Bestämmelser om ett allmänt krav på användning av tidsstämpeltjänster föreslås dock inte. Av 12 § LEKM framgår bl.a. att en myndighet utan dröjsmål ska meddela avsändaren av ett elektroniskt dokument att dokumentet har mottagits. Bestämmelsen motsvarar den som fanns i 24 § i den ovan nämnda tidigare gällande lagen. I förarbeten till sistnämnda lag angavs följande i detaljmotiveringen till 24 § (RP 153/1999 rd s. 3). Eftersom man i samhället använder sig av ett bredspektrum när det gäller maskin- och programvara finns det särskilt på grund av att alla program inte är kompatibla en risk för att den elektroniska kommun- ikationen skall misslyckas. Därför föreslås att man i 1 momentet föreskriver att myndigheterna är skyldiga att meddela part en bekräftelse av att ett elektroniskt dokument mottagits. På detta sätt får den som översänt en handling till en myndighet veta att hans meddelande kommit fram. Om det inte kommer en bekräftelse inom en skälig tid, kan den som översänt en handling dra den slutsatsen att handlingen inte kommit fram och vidta behövliga åtgärder, t.ex. ta kontakt med myndigheten för att kontrollera att kontaktinformationen är den rätta. Bekräftelsen av mottagande skall i princip vara automatisk för att den skall kunna ske också utom tjänstetid, men i sista hand är det myndigheterna som avgör hur ett mottagande skall bekräftas. Bekräftelsen kan sändas till vilken som helst av de adresser som avsändaren uppgett. I en automatisk nättjänsttillämpning sänds kvittensen som ett automatiskt e-postmeddelande. Bekräftelsen kan också vara ett meddelande som förmedlas till kundens tillämpning. Utöver detta kan bekräftelsen förmedlas per telefax eller telefon, om detta är motiverat med tanke på omständigheterna. På så sätt är det skäl att förfara t.ex. om man misstänker eller har konstaterat ett systemfel. När man använder säker elektronisk post som fungerar inom ramen för S/MIME-standarden skall en kvittens som e-postprogrammet sänder anses vara tillräcklig. Det är också tillrådligt att kombinera olika former av kvittering för att försäkra kunden om att meddelandet kommit fram. Till den kvittens som nättjänsttillämpningen ger kan man ansluta ett automatiskt e-postmeddelande där man berättar att ansökan inkommit till myndigheten. Eftersom bekräftelsen av praktiska orsaker skall ordnas som en automatisk funktion, kan en myndighet inte i den meddela annat än att ett elektroniskt dokument inkommit. En bekräftelse av att ett elektroniskt dokument inkommit är således inte en på förhand given ståndpunkt till förutsättningarna för handläggning eller avgörande av det ärende som avses i dokumentet. Ett elektroniskt dokument kan dessutom inkomma till myndigheten i sådan form att det inte kan förstås, varvid man inte kan anse att ett förvaltningsärende anhängig- gjorts. Därför innebär inte en bekräftelse av mottagande ett med- delande om att ett ärende blivit anhängigt utan detta fastställs separat. Om ett elektroniskt dokument inte kan konverteras hos myndig- heten så att det blir läsbart, skall myndigheten meddela avsändaren detta på det sätt som avses i 9 § lagen om förvaltningsförfarande förutsatt att avsändarens identitet och adressuppgifter kan klarläggas. Enligt det föreslagna 2 momentet behöver en bekräftelse inte göras om en handling inkommit till en myndighet t.ex. per telefax. teknik är redan så etablerad och de risker som ansluter sig till den så kända att samma behov av bekräftelse inte föreligger. Dessutom ansluter det sig ofta en kvittensfunktion till telefaxmeddelandena. I detta sammanhang bör även 16 § LEKM nämnas. Av paragrafen framgår att en beslutshandling kan signeras elektroniskt. Behovet av särskilda regler beträffande användningen av modern teknik i förvaltningsförfarandet diskuterades redan i samband med antagandet av förvaltningslag (1971:290). I förarbetena berördes bl.a. frågan om det av tydlighetsskäl borde införas uttryckliga bestämmelser om telegram och annat fjärrskriftsmeddelande (prop. 1971:30 s. 369). Departementschefen ansåg emellertid att en regel om rätt att meddela sig med myndighet genom fjärrskrift kunde undvaras. Att fjärrskriftsmeddelanden var att betrakta som handlingar i lagens mening torde inte behöva uttryckligen anges. Om frågan om de sätt på vilka enskild kan träda i förbindelse med en myndighet sålunda utan egentlig olägenhet kunde lämnas oreglerad i lagen, ställde sig saken annorlunda vad gäller frågan om den tidpunkt då en handling ska anses ha kommit in till en myndighet. Departementschefen hänvisade till att det i betänkandet Förvalt- ningslag (SOU 1968:27) framhållits att frånvaron av klara regler på denna punkt var förenad med olägenheter. Följden blev att bl.a. en bestämmelse om när ett telegram ska anses ha kommit in till myndigheten togs in i lagen. I förarbetena till nu gällande förvaltningslag berördes bl.a. frågan om automatiserad ärendehandläggning. I propositionens specialmotivering (prop. 1985/86:80 s. 57) noterade departements- chefen att myndigheterna i allt större utsträckning kommit att begagna sig av datorer vid sin ärendehandläggning och att detta hjälpmedel i vissa fall kunde användas på ett sådant sätt att själva handläggningen helt eller delvis automatiserades.