sou · GYB369 · 2010-10-18 00:00:00 — Förbättrad vinterberdskap inom järnvägen Förbättrad vinterberedskap inom järnvägen Betänkande av Utredningen om störningar i järnvägstrafiken /2010 2010_SOU försätts S-format_sv.indd 1 SOU och Ds kan köpas från kundtjänst. För remissutsändningar av SOU och Ds svarar på uppdrag av . Beställningsadress: kundtjänst 106 47 Orderfax: Ordertel: E-post: Internet: Svara på remiss. Hur och varför. Statsrådsberedningen (SB PM 2003:2, reviderad ) – En liten broschyr som underlättar arbetet för den som ska svara på remiss. Broschyren är gratis och kan laddas ner eller beställas på Textbearbetning och layout har utförts av , FA/kommittéservice 2010_SOU register S-format.indd 1 Genom regeringsbeslut bemyndigades dåvarande infrastrukturminister att tillkalla en särskild utredare för att utreda den samlade hanteringen av störningarna i järnvägstrafiken vintern /2010. Med stöd av bemyndigandet förordnades Per , landshövding i , som utredare. Utredningen har tagit namnet Utredningen om störningarna i järnvägstrafiken /2010. förordnades som huvud- sekreterare. Utredningen har biträtts av , PwC. Utredningen överlämnade en delredovisning. Härmed överlämnar utredningen sitt betänkande Förbättrad vinter- beredskap inom järnvägen. Disposition och begreppsanvändning..................................... Krisövning för järnvägssystemets aktörer.............................. Ny transportpolitisk målstruktur ........................................... Marknadsöppning inom järnvägen ......................................... Järnvägsmarknaden har öppnats i flera steg ........................... Så drabbades resenärer och transportköpare.......................... Händelseförloppet i stort......................... Kollektivtrafik i förändring och utveckling............................ Några övergripande slutsatser................................................. kapacitet och resursanvändning................... Arbetsfordon och annan utrustning för snöröjning .............. Depålokaler och avisning......................................................... Branschens synpunkter och planerade åtgärder ..................... Mina överväganden och åtgärdsförslag ................................... Flexibilitet och omställningsförmåga............................. Samhällets krisberedskap /2010.......................... Vinterberedskap för järnvägen ................................................ Krisledning och samordning.................................................... Branschens synpunkter och planerade åtgärder ..................... Mina överväganden och åtgärdsförslag ................................... Aktörer och rollfördelning ............................................ Det svenska järnvägssystemets organisation.......................... Drift- och underhållsentreprenörerna .................................... Tillstånds- och tillsynsfunktionen .......................................... Drift- och underhållsavtal........................................................ Stationer och resenärsservice .................................................. Branschens synpunkter och planerade åtgärder................... Mina överväganden och åtgärdsförslag................................. Kommunikation och information ................................ Kommunikation mellan järnvägens aktörer ......................... Övning och utbildning .......................................................... Branschens synpunkter och planerade åtgärder................... Mina överväganden och åtgärdsförslag................................. Uppföljning och utvärdering ...................................... Väderförhållanden var exceptionella – även 2001/2002....... Mina överväganden och åtgärdsförslag................................. Genomförande och konsekvenser ............................... Åtgärder med effekt på kort sikt .......................................... Åtgärder med effekt på lång sikt........................................... Syftet med mina förslag......................................................... Konsekvenser för resenärer................................................... Konsekvenser för transportköpare ....................................... Konsekvenser för staten ........................................................ Konsekvenser för järnvägsföretagen..................................... Bilaga 1 Kommittédirektiv 2010:26............................................... Förteckning över intervjuade personer........................... Anmälda till hearing .................................... Bilaga 5 Åtgärdsprogram för kommande uppföljning av Bilaga 9 Åtgärdsprogram .......................................... Bilaga 10 Report and Conclusions regarding Harsh condition the 2009/2010 – Alstom Transport Bilaga 11 Effekter av is och snö – skogsindustrin och Bilaga 12 Erfarenheter från luftfarts- och vägområdena ............... Bilaga 13 Erfarenheter från ................................................ Bilaga 14 Trafikeringsavtal (modellavtal)....................................... /2010 drabbades det svenska järnvägssystemet av stora störningar. Den direkta anledningen var stora nederbördsmängder i form av snö vilket, i kombination med sträng kyla och fukt, resulterade i försenade och inställda tåg. Störningarna pågick och fick betydande konsekvenser för resenärer och transportköpare. Såväl pendel- som fjärrtrafik och godstrafik i framför allt södra och drabbades hårt. Genom regeringsbeslut uppdrogs det åt mig att utreda den samlade hanteringen av vinterns störningar i järn- vägstrafiken och ge förslag till åtgärder för att förbättra bered- skapen inom transportsystemet som helhet vid liknande väder- relaterade situationer. Flera aktörer har /2010 identifierat ambitiösa åtgärdsprogram för att förbättra sin beredskap inför liknande händelser. Infrastrukturförvaltaren , stationsför- valtaren Jernhusen samt det största järnvägsföretaget inom per- sontrafik – SJ – respektive godstrafik – – har delgivit utredningen sina åtgärdsprogram. Dessa återges i bilagor till mitt betänkande. De åtgärdsförslag jag lämnar har utformats efter dialog med berörda aktörer och i syfte att samordna och komplettera deras egna åtgärdsprogram. I en delredovisning av uppdraget identifierade jag i stort följande problemområden. Genom tilläggsdirektiv uppdrogs det åt mig att, med stöd av Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (MSB), planera för och genomföra en krisövning med järnvägens aktörer. En sådan är planerad att äga rum och resultatet kommer att avrapporteras . En grundläggande utgångspunkt för min analys är det transport- politiska målet om järnvägssystemets tillgänglighet och använd- barhet. En annan utgångspunkt är att borttagandet av det sista formella tillträdeshindret mot att etablera persontrafik på järnväg skedde . Den mångfald av aktörer som kan växa fram påverkar bilden av vilka åtgärder som bör vidtas. /2010 drabbades resenärer inte bara av för- seningar och inställda turer. De blev också i vissa fall utestängda från stationer och de fick ofullständig eller otillräcklig information. Transportköpare, som är beroende av fungerande godstransporter, drabbades av betydande störningar och merkostnader. Förtroendet för järnvägen som transportsystem påverkades negativt av dessa händ- elser. Till järnvägen knyts ofta stora förhoppningar om ökat nyttj- ande. är branschens egna ambitioner höga. ska bland annat bidra till kollektivtrafikens gemensamma mål, nämligen att fördubbla antalet kollektivtrafikresenärer . Bedöm- ningen att järnvägen kommer att få ökad betydelse ingår bland utgångspunkterna för utredningens arbete. Det är uppenbart att den gångna vinterns störningar i tåg- trafiken orsakades av en rad olikartade omständigheter. Det gäller såväl långsiktiga brister, som en otillräcklig kapacitet i själva järn- vägssystemet och brister i reinvesteringar och underhåll. Bristerna finns såväl inom ansvarsområde som hos järnvägs- företagen. Men också mera omedelbara tillkortakommanden hos järnvägssystemets aktörer påverkade och förvärrade störningarna och deras effekter. Mina förslag till åtgärder utgår dels från de initiativ som tagits av flera av järnvägens centrala aktörer, dels från egna överväganden. Förslagen ger effekt i olika tidsperspektiv. bör upprätthålla och till regeringen redovisa ett samlat åtgärdsprogram för järnvägens vinterberedskap. Insatsplaner av det slag som järnvägens aktörer nu har redovisat har även tidigare tagits fram. Det skedde senast efter den besvärliga vintersäsongen 2001/2002. De åtgärder som då identifierades sam- ordnades av dåvarande och omfattade hela järnvägs- sektorn. Åtgärderna i det programmet framstår enligt min mening som mycket relevanta och borde, om de genomfördes, inte ha lett till de problem som /2010 drabbade resenärer och transportköpare. Det finns ingen gemensam bild i sektorn av vad som har genom- förts års åtgärdsprogram och ingen oberoende uppfölj- ning har skett. För att de nu aviserade åtgärderna verkligen ska genomföras föreslår jag att ges i uppdrag att samlat och till regeringen redovisa järnvägens åtgärdsprogram för vinterbered- skapen. samlade åtgärdsprogram bör med jämna mellanrum följas upp och utvärderas så att det anpassas till rådande för- hållanden. Det krävs långsiktigt utökade satsningar på järnvägsinfra- strukturen. Underhållsinsatserna avseende såväl järnvägsinfra- struktur som järnvägsfordon behöver också förstärkas. Infrastrukturen har inte bara stor andel enkelspår och begränsad redundans. Den är också sliten. En indikation på det är att det avhjälpande underhållet har tenderat att öka i förhållande till det förebyggande underhållet. Långsiktigt måste anslagen till järnvägen öka om mål och ambi- tioner med järnvägssystemet ska kunna förverkligas. Det krävs utökade driftresurser i form av exempelvis snö- plogslok för att hantera snö och is i järnvägsinfrastrukturen. Det enskilda förhållande den gångna vintern som flest aktörer har kommenterat är den bristande snöröjningen. Jag har funnit att utrustning för snöröjning har avvecklats över och att det kunnat ske eftersom den inte varit tydligt efterfrågad. Det har också framkommit att det finns brister i järnvägsaktörernas samlade kontroll över vilken utrustning som totalt sett kan användas för vintertjänster. Det behövs en utökning av depåer och anläggningar för avisning. Utredningen har visat att det saknades depåer och lokaler för avisning /2010. Fler och modernare anläggningar behövs för att till- godose behoven. Tillgången till mark och andra faciliteter som är nöd- vändiga för ett fungerande fordonsunderhåll bör vara ett inslag i det samlade åtgärdsprogram som jag föreslår för järnvägens vinter- beredskap. Beredskapsplanerna för vintertjänster behöver utformas på ett enhetligt sätt. Jag har noterat att interna beredskapsplaner har olika utformning och definitioner av störningslägen. Det försvårar dialogen internt inom men också kommunikationen med entreprenörer och järnvägsföretag. En enhetlig nationell beskrivning skulle, enligt min mening, öka beredskapsplanernas användbarhet. Väderprognoserna behöver förbättras. En viktig del när det gäller förmågan att ställa om järnvägssystemet från normalitet till störda lägen är en god prognosförmåga. Trafik- verket bör utveckla den vädertjänst som beställs så att den passar bättre för järnvägssystemet. Det bör finnas planer för trafikreducering och incitament som stimulerar till förebyggande åtgärder. Jag har funnit att de avtal som reglerar villkoren för utnyttjande av järnvägsinfrastrukturen – trafikeringsavtalen – saknar bestämmelser som stimulerar parterna till förebyggande åtgärder. som tillämpar innehåller inte heller några förut- bestämda principer om trafikreduceringar i störda lägen. Min bedömning är att trafikeringsavtalen kan utformas på ett sätt som leder i riktning mot bättre stabilitet och kvalitet i järnvägstrafiken. Nationell samordning bör ske avseende prioriterad trafik. Det saknas en samlad bild av hur prioriteringar ska ske i störda lägen. En sådan skulle vara till vägledning för såväl branschens aktörer som kunder. En strategi för prioritering kan med fördel utvecklas inom ramen för det samlade åtgärdsprogram jag föreslår. Övergången från stört läge till kris bör förtydligas. Krishanteringen den gångna vintern inleddes i sent skede. Jag menar att det råder oklarhet kring när stört läge övergår i kris vilket kan fördröja nödvändiga insatser. Entreprenörsavtalen mellan och underhållsentre- prenörerna bör förtydligas och standardiseras. Det finns närmare fyrtio avtal om drift- och underhåll, inklusive vintertjänster, i landets fem olika banregioner. Olika definitioner av vintertjänsternas omfattning och olika ersättningsregler knutna till dessa tjänster har lett till tolkningssvårigheter och motverkar en optimal användning av resurserna nationellt. Stationsförvaltare och järnvägsföretag bör se över kontakt- ytorna med resenärerna i stationsmiljön och resenärsservicen. Det behövs en strategi för trafikinformation till resenärerna. förekom att resenärer var utestängda från stationer och att de fick otillräcklig service och information i samband med stör- ningarna. De avtalsrelationer mellan stationsförvaltare och järn- vägsföretag som reglerar denna service bör därför ses över. Det är lämpligt att uppmärksamma stationsmiljön och resenärsservicen i det samlade åtgärdsprogram som jag föreslår. Kommunikationen mellan systemets aktörer behöver förbättras. IT-system för trafikinformation fungerade enligt vissa aktörer som sämst när den som bäst behövdes, exempelvis blev webbsidor över- belastade. Rätt information i rätt tid är en förtroendefråga för järn- IT-system behöver i högre utsträckning dimensioneras efter de behov som uppstår i störda lägen. Branschens aktörer behöver samöva med viss regelbundenhet (minst ) utifrån scenarier med störda lägen och kris. Kombinationen av ett störningskänsligt järnvägssystem och en numera öppen marknad för nya aktörer kan öka risken för stör- ningar. Det är nödvändigt att aktörer med vitala roller samövar utifrån olika scenarier med störda lägen och kris. Det har inte skett men är sannolikt ett verkningsfullt medel för en totalt sett förbättrad vinterberedskap. Jag bedömer att någon fixerad beredskapsnivå när det gäller väder- störningar inte går att fastslå. Det handlar om en avvägning mot investeringar som är svår att göra på ett övergripande plan. Det får i första hand ankomma på aktörerna att svara för denna i grunden centrala relation med sina kunder. För regering och riksdag finns det emellertid skäl att bevaka att järnvägssystemet betraktas som så attraktivt av kunderna att de transportpolitiska målen kan uppnås. När det av mig föreslagna åtgärdsprogrammet följs upp och analyseras, är det viktigt att detta bland annat sker med utgångspunkt i dess förmåga att förebygga och hantera störningar i ett känsligt system med stora begränsningar. The Swedish railway system was affected by major disruptions in 2009–2010. The direct cause was the substantial amount of precipitation in the form of snow which, in combination with severe cold and moisture, resulted in delayed and cancelled trains. The disruptions lasted for an unusually long time and had a con- siderable impact on passengers and freight . Commuter, long distance and freight traffic, primarily in southern and central , were hit hard. A Government decision of 18 2010 gave me the task of examining the overall way in which the railway service disruptions were handled, and of presenting proposals for measures to improve preparedness within the transport system as a whole in the event of similar, weather-related situations. Following the of 2009–2010, several actors have identified ambitious action plans to improve their preparedness ahead of similar events. Infrastructure manager , station manager and the largest railway passenger and freight companies, and , respect- ively, have presented their action plans to the inquiry. These are included as attachments to my report. The measures I propose have been designed following dialogue with the relevant actors with the aim of coordinating and supple- menting their own action plans. In my interim report of 12 2010, I identified the following general problem areas: The supplementary terms of reference from instructed me, with the support of the (), to plan for and implement an emergency exercise with railway actors. An exercise of this kind is scheduled for , and a report of the outcome will be presented by . My points of departure One basic point of departure for my analysis is the transport policy objective on the railway systems accessibility and usability. Another point of departure is that the last formal entry barrier to starting up passenger traffic on railways was removed on 1 October 2010. The diversity of actors that may emerge in the long term can influence views concerning which measures should be taken. During 2009–2010, passengers were not only affected by delays and cancelled departures. In some cases they also encount- ered locked station and received information that was incomplete or inadequate. Freight , who depend on func- tioning freight transport, were hit by significant disruptions and extra costs. These incidents had a negative impact on confidence in railways as a transport system. Railways are often associated with great expectations for increased use. At the same time, the industrys own ambitions are high. Railways are also to contribute to the common objectives of public transport, i.e. to double the number of public transport passengers by 2020. The assessment that the importance of rail- ways will increase over time is one of the points of departure for the inquirys work. It is clear that last disruptions in railway services were caused by a number of different circumstances. These include long- term shortcomings such as insufficient capacity of the railway system itself, and shortcomings in reinvestments and maintenance. These shortcomings are found both in the areas of responsibility and with the railway companies. But more immediate failings among the railway systems actors also affected and aggravated the disruptions and the impact they had. The measures I propose are based both on the initiatives taken by a number of key railway actors and on my own reflections. The proposed measures will produce results in various time pers- pectives. should maintain and present to the Government an annual report on an integrated action plan for railway preparedness. Action plans such as the one now presented by the railway actors have also been prepared in the past. This happened most recently after the difficult of 2001–2002. The measures identified at that time were coordinated by the then and covered the entire railway sector. In my view, the measures that emerged in that plan were very relevant and, had they been implemented, the problems that affected passengers and freight in 2009–2010 would not have occurred. There is no common view in the sector on which measures in the 2002 action plan have been implemented, and no independent follow-up has been carried out. To ensure that the measures now being announced are actually implemented, I propose that the be tasked with presenting an annual, overall report to the Government on the railways action plan for preparedness. The railways integrated action plan should be followed up and evaluated at regular intervals so as to adapt to prevailing conditions. In the long term, increased investments in railway infrastructure are needed. Increased investments in the maintenance of both railway infrastructure and railway vehicles are also necessary. The infrastructure not only has a large share of single track and limited redundancy, it is also in poor condition. One indication of this is that corrective maintenance has tended to increase in rela- tion to preventive maintenance. In the long term, railway appropriations must increase if the objectives and ambitions of the railway system are to be realised. Greater operational resources, such as snow plough loco- motives, are required to deal with snow and ice in the railway infrastructure. One specific condition of the past that most actors have commented on was the inadequate snow clearance. I found that snow clearance equipment has been phased out over a longer period of time, which was possible since there was no clear demand. It also emerged that there are shortcomings in the railway actors overall control of what equipment, all told, can be used for services. depots and premises for de-icing are needed. The inquiry has shown that there was a shortage of depots and premises for de-icing in 2009–2010. Additional and more modern facilities are needed to meet the needs. Access to grounds and other facilities necessary for effective vehicle maintenance should be a component in the integrated action plan that I propose for railway preparedness. The contingency plans for services must be designed in a uniform . I have noted that the internal contingency plans have different descriptions and definitions of situations that entail a service disruption. This hampers the internal dialogue as well as communication with entrepreneurs and railway companies. I consider that a uniform national description would improve the usability of the contingency plans. Weather forecasts must be better. One important factor affecting the capability to shift the railway system from a normal situation to one of service disruption is the ability to provide good forecasts. Administration should refine the weather service that is ordered so that it is better suited to the railway system. There should be plans for reducing traffic and incentives that encourage preventive measures. I have concluded that the agreements regulating the conditions for utilising railway infrastructure – operating agreements – lack provisions that encourage the parties to take preventive measures. does the model agreement used by the Swedish Transport Administration contain any predetermined principles on reducing traffic when service is disrupted. In my opinion, operating agreements can be designed in a way that will improve stability and quality of rail services. There should be national coordination with regard to priority traffic. There is currently no coherent view on how to set priorities when service is disrupted. Such a view would provide guidance to both industry actors and . A strategy for setting priorities may well be developed within the framework of the integrated action plan that I propose. The transition from a situation involving a service disruption to a crisis should be made clearer. Crisis management activities last began at a late stage. I consider that it is unclear when a situation involving a service disruption turns into a crisis, which can delay necessary action. Agreements between the and maintenance entrepreneurs should be clarified and standardised. There are close to forty agreements on operation and maintenance, including services, in the countrys five different track regions. Different definitions of the scope of services and different rules on compensation related to these services have led to interpretation difficulties and impede the optimal use of the resources at national level. Station managers and railway companies should review points of contact with passengers in station environments and passenger A strategy for communicating traffic information to passengers is needed. Last , passengers at times encountered locked station build- ings, and the service and information they received in connection with disruptions were inadequate. The contractual relations between station managers and railway companies that regulate this service should therefore be reviewed. It is appropriate to call attention to station environments and passenger services in the integrated action plan that I propose.