sou · GXB344 · 2010-01-01 00:00:00 — Betänkande av Utredningen om integritetsskydd i arbetslivet SOU och Ds kan köpas från kundtjänst. För remissutsändningar av SOU och Ds svarar på uppdrag av . Beställningsadress: kundtjänst 106 47 Orderfax: Ordertel: E-post: Internet: Svara på remiss. Hur och varför. Statsrådsberedningen, 2003. – En liten broschyr som underlättar arbetet för den som ska svara på remiss. Broschyren är gratis och kan laddas ner eller beställas på Textbearbetning och layout har utförts av , FA/kommittéservice beslutade regeringen att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att lämna förslag till lagreglering av skydd för den personliga integriteten i arbetslivet (dir. 2006:55). Till sär- skild utredare förordnades fr.o.m. ordföran- den i . Som experter förordnades fr.o.m. överläkaren , , numera kanslirådet , , verksjuristen , , professorn , , datarådet , Datainspektionen, rättssakkunnige , och juristkonsulten . Från och med förordnades som ledamöter i utred- ningens referensgrupp med representanter för arbetsmarknadens parter förbundsjuristen (TCO), ombudsmannen (LO), arbetsrättsjuristen (), förhandlingsdirektören (Arbets- givarverket), arbetsrättsjuristen (Kommuner och Landsting) och chefsjuristen (). entledigades fr.o.m. och i hennes ställe förordnades arbetsrättsjuristen (Kommuner och Landsting). entle- digades fr.o.m. och i hennes ställe förordnades t.f. chefsjuristen (). entledi- gades fr.o.m. och i hans ställe förordnades åter . entledigades fr.o.m. och i hans ställe förordnades juristen (LO). entledigades fr.o.m. den 15 sep- tember 2008 och i hans ställe förordnades förbundsjuristen (). Som sekreterare i utredningen anställdes kammarrättsassessorn fr.o.m. och hovrättsassessorn, numera rådmannen fr.o.m. . entledigades fr.o.m. och förordnades som expert fr.o.m. . entledigades som expert fr.o.m. . Utredningen har antagit namnet Utredningen om integritets- skydd i arbetslivet (N 2006:07). , och be- slutade regeringen om tilläggsdirektiv till utredningen (dir. 2007:106, dir. 2008:85 och dir. 2008:152). Betänkandet har skrivits i vi-form men det innebär inte att alla experter och ledamöter i referensgruppen står bakom samtliga för- slag i betänkandet. Utredningen får härmed överlämna betänkandet Integritets- skydd i arbetslivet (SOU 2009:44). Utredningens uppdrag och arbete ................................ utredningar av integritetsfrågor i arbetslivet ...... 2.1Utredningen om medicinska undersökningar i 2.2.2 Närmare om utredningens förslag............................... Internationella konventioner och EU............................. Konventioner och annat internationellt arbete...................... 3.2.1 Allmänt om skyddet för den personliga 3.2.3 Kommissionsinitiativ om skydd för arbetstagares 3.2.4 UNI:s Code of Practice................................................ Brytande av post- eller telehemlighet...................................... Intrång i förvar ......................................................................... Lagen om allmän kameraövervakning..................................... Arbetsrättslig reglering och praxis .......................................... Arbetslednings- och antagningsrätten .................................... Särskild reglering för offentliganställda .................................. In- och utpasseringskontroll samt husrannsakan................... 5.1.3 De allmänna grunderna för tillåtna behandlingar ..... 5.1.4 Särskilt om känsliga personuppgifter......................... 5.1.5 Särskilt om personuppgifter om brott....................... Särskilt om personnummer och Informationsskyldighet och registerutdrag .............. 5.1.10 Tillsyn, sanktioner och rättegång .............................. Medicinska undersökningar – gällande regler och Vissa internationella bestämmelser....................................... 6.5.1 Lagen om offentlig anställning .................................. Lagen om fullmaktsanställning.................................. Antagningsrätten och arbetsledningsrätten.............. Speciallagstiftning inom vissa yrkesområden....................... Sekretess och tystnadsplikt ................................................... Regleringen av medicinska undersökningar i de nordiska Regleringen i andra nordiska länder ........................... Begreppet personlig integritet............................................... 8.1.1 Allmänt om begreppet personlig integritet............... 8.1.2 Begreppet personlig integritet i förhållande till 8.1.3 Personlig integritet i arbetslivet ................................. 8.2Begreppet personlig integritet och ett Personlig integritet – ett lämpligt begrepp?.............. Begreppets påverkan på valet av reglering ................. En ny lag om integritetsskydd i arbetslivet .......................... Lagens regler bör i huvudsak vara tvingande........................ Behandling av personuppgifter i arbetslivet ................. Förstärkt skydd vid personuppgiftsbehandling ................... 10.3.1 Personuppgiftslagen ska som huvudregel gälla......... 10.3.2 Behov av lagstiftningsåtgärder ................................... 10.3.3 Missbruksregeln ska inte gälla.................................... 10.3.4 Samtycke ska inte gälla ............................................... 10.3.5 Förstärkt skydd mot ändamålsglidning..................... 10.3.6 Rättelse och skadestånd.............................................. Kontroll av vissa registerutdrag................................... Vissa rättsliga utgångspunkter............................................... Utdrag ur belastningsregistret och misstankeregistret........ 11.2.2 Enskildas insynsrätt.................................................... 11.2.3 Lagen om belastningsregister..................................... 11.2.4 Lagen om misstankeregister....................................... 11.2.5 Författningsreglerad skyldighet att genomföra 11.2.8 Frågans tidigare behandling ....................................... 11.2.9 Framställning till ................... 11.2.10 Statistiska uppgifter.............................................. 11.2.11 Överväganden och förslag – 11.2.12 Överväganden och förslag – Utdrag ur register ................................. 11.3.2 Rättslig reglering......................................................... 11.3.3 Överväganden och förslag.......................................... Utdrag ur register ..................... 11.4.2 Rättslig reglering......................................................... Kreditupplysning från kreditupplysningsföretag................. 11.5.2 Rättslig reglering......................................................... En reglering av medicinska undersökningar................. Sammanfattning av rättsläget ................................................ Behovet av en särskild reglering............................................ Endast medicinska undersökningar som utgör Vad som bör avses med medicinska undersökningar .......... Medicinsk undersökning endast för berättigat ändamål Ingreppet ska vara godtagbart ............................................... Reglering i kollektivavtal ....................................................... Förbud mot integritetskränkande övervaknings- och kontrollåtgärder i övrigt ............................................. En kompletterande generell bestämmelse ............................ Ett förbud mot integritetskränkande åtgärder ..................... Utformningen av bestämmelsen ........................................... Övervaknings- och kontrollåtgärder..................................... Bara osakliga eller oproportionerliga åtgärder är Tvingande och inte semidispositiv ........................................ Regleringen i de nordiska länderna ....................................... 14.6.2 Vilken regleringsmetod bör väljas?............................ Sekretess och tystnadsplikt.................................................... 14.7.2 behandling av frågan om sekretess och En arbetsgivares rätt att ställa frågor........................... Regleringen i de övriga nordiska länderna............................ Frågans tidigare behandling................................................... 15.5.2 Ett krav på att frågor ska vara sakligt motiverade?... 15.5.3 Ett frågeförbud om vissa ämnen? 16.3.1 Tillämpliga regler ........................................................ Konsekvenser och ikraftträdande ............................... Förslaget till lag (2010:00) om integritetsskydd i Förslaget till lag om ändring i lagen (1994:260) om Förslaget till förordning om ändring i personuppgiftsförordningen (1998:1191)............................ Bilaga 1, Kommittédirektiv, Dir:2006:55 ........................... Bilaga 2, Kommittédirektiv, Dir:2007:106 ......................... Bilaga 3, Kommittédirektiv, Dir:2008:85 ........................... Bilaga 4, Kommittédirektiv, Dir: 2008:152 ........................ a. a. a. bet. a. prop. lagen (1974:371) om rättegången i Europeiska unionens stadga om de Europeiska konventionen den 4 angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de Hem för vård och boende lagen (2001:184) om behandling av lagen (1994:260) om offentlig lagen (1976:580) om medbestämmande Nytt juridiskt arkiv, avdelning 1 lagen (2003:763) om behandling av Styrelsen för ackreditering och teknisk Vårt uppdrag har varit att föreslå lagstiftning till skydd för den enskildes personliga integritet i arbetslivet. Enligt utredningsdirektiven ska vi bl.a. lämna förslag till reglering av vissa åtgärder nämligen kontroll av privat användning av e-post och Internet, liksom kontroll genom annan datoranvändning – exempelvis loggning, kontroll av arbetstagare och arbetssökande genom hälso- och drogtester samt under vilka förutsättningar en arbetsgivare ska ha rätt att begära att få se utdrag ur belastnings- registret. Härutöver ska vi överväga och – om behov föreligger – föreslå lagstiftning som reglerar tillåtligheten för arbetsgivare att få begära att få se utdrag ur register, att få begära utdrag från utsökningsregister och att få hämta in kreditupplysningar från kreditupplysningsföretag. Vi ska också överväga om det finns anledning att ytterligare reglera förutsätt- ningarna för kameraövervakning och telefonavlyssning i arbetslivet. Slutligen ska vi överväga om det finns anledning att lagreglera användandet av personlighetstest och tillåtligheten av att ställa frågor om politisk övertygelse och facklig anslutning. Dessutom står det oss fritt att lämna förslag beträffande andra företeelser i arbetslivet som påverkar den personliga integriteten. En ny lag införs till skydd för den personliga integriteten i arbetslivet Det råder en bred enighet, såväl internationellt som nationellt, om att rätten till respekt för privatlivet och för den personliga integriteten är en mänsklig rättighet och att staten har ett ansvar för att upprätthålla ett skydd mot att denna rättighet kränks. Det regelverk som finns till skydd för arbetstagares personliga integritet i arbetslivet är svåröverskådligt. Det består av disparata regler i olika lagstiftningar. Skyddet är endast delvis reglerat och innebörden av vissa bestämmelser får anses oklar. Skyddet skiljer sig dessutom i viss mån för arbetstagare i den privata och den offentliga sektorn. Härtill kommer att arbetssökande i huvudsak saknar möjlighet att angripa integritetskränkande kontrollåtgärder som vidtas av en arbetsgivare hos vilken de söker arbete. Bristerna i det nuvarande regelverket medför att skyddet för den personliga integriteten i arbetslivet behöver förtydligas och stärkas genom lagstiftning. Detta anser vi bör ske genom en reglering i en egen lag. För att lagen ska bli så tydlig som möjligt för de som har att tillämpa den bör den knyta an till kända mönster på arbetsrättens område. Den reglering som vi föreslår bör vidare vara generellt tillämplig för hela arbetslivet. Vårt lagförslag innebär i huvudsak följande. När det gäller över- vaknings- och kontrollåtgärder som innebär behandling av person- uppgifter enligt personuppgiftslagen (1998:204) ska den lagen gälla, förutom i tre avseenden där vi föreslår förändringar som vi menar ökar skyddet för arbetstagare. Det införs särskilda bestämmelser för vissa av de övervaknings- och kontrollåtgärder som utpekas i våra direktiv, nämligen såvitt avser viss registerkontroll och avseende medicinska undersökningar. Därutöver införs en generell bestämmelse som under vissa förutsättningar förbjuder övervaknings- och kontroll- åtgärder i övrigt om dessa har en påtaglig integritetspåverkan. När det gäller regleringen om medicinska undersökningar och den gene- rella regleringen är dessa bestämmelser uppbyggda som avvägnings- normer med krav på att övervaknings- och kontrollåtgärden vidtas för ett berättigat ändamål och vid en proportionalitetsbedömning framstår som ett godtagbart ingrepp. Påföljden för överträdelse av bestämmelserna i den föreslagna lagen är skadestånd. Lagens syfte och tillämpningsområde Lagförslaget inleds med en portalparagraf där det slås fast att lagens syfte är att skydda arbetstagares personliga integritet i arbetslivet. Den föreslagna lagen reglerar endast åtgärder som vidtas av arbetsgivare och som riktas mot arbetstagare. Som arbetstagare anses enligt förslaget, som huvudregel, även vissa andra personkategorier, nämligen arbetssökande, de som söker eller fullgör praktik samt de som utför arbete som inhyrd och inlånad arbetskraft. När det i denna sammanfattning liksom i betänkandet i övrigt talas om arbetstagare avses därför, om inte annat framgår av sammanhanget, även arbetssökande och de övriga personkategorier som ingår i lagens skyddade personkrets. I personuppgiftslagen finns bestämmelser som syftar till att skydda människor mot att deras personliga integritet kränks genom behand- ling av personuppgifter. Vi lämnar en relativt omfattande redo- görelse för innehållet i personuppgiftslagen. Vi hoppas att den redovisningen ska kunna ge ökad kunskap om personuppgiftslagens tillämpning inom arbetslivet. Vår genomgång av lagens bestämmelser har lett till slutsatsen att personuppgiftslagen tillhandahåller ett förhållandevis gott skydd för den personliga integriteten på arbets- livets område. Enligt vårt förslag ska därför, om inte något annat sägs, personuppgiftslagen gälla vid arbetsgivares behandling av person- uppgifter. Vi föreslår därför inga särskilda regler när det gäller en arbetsgivares kontroll t.ex. av loggar eller vid digital kameraöver- vakning, vilka alltså är personuppgiftsbehandlingar som person- uppgiftslagen är tillämplig på. Det skydd som personuppgiftslagen ger på arbetslivets område bör dock förtydligas och i någon mån också förstärkas. Vi föreslår därför genom en särskild bestämmelse i vår lag följande modifieringar av personuppgiftslagen om ändamålet med arbetsgivarens behandling av arbetstagares personuppgifter är att övervaka eller kontrollera en arbetstagare. För det första gäller inte den s.k. missbruksregeln i 5 a § person- uppgiftslagen utan samtliga bestämmelser i personuppgiftslagen ska tillämpas. För det andra får en arbetsgivare inte behandla en arbetstagares personuppgifter enbart med stöd av samtycke, utan någon annan behandlingsgrund måste föreligga för att behandling ska vara tillåten enligt personuppgiftslagen. Slutligen är en arbetsgivares behandling av arbetstagares person- uppgifter tillåten enligt personuppgiftslagen bara om det i samband med att personuppgifterna samlades in angetts att ändamålet med behandlingen ska vara just att övervaka eller kontrollera arbets- tagare i något visst avseende, dvs. ett uttryckligt skydd mot ändamåls- glidning. Undantag får dock göras om det finns synnerliga skäl och om arbetsgivaren så snart det kan ske informerar berörda arbets- tagare om det nya ändamålet med behandlingen. En reglering i kollektivavtal av frågor om behandling av person- uppgifter i arbetslivet skulle enligt vår mening kunna precisera bestämmelserna och underlätta tillämpningen. Eftersom person- uppgiftslagens bestämmelser inte kan frångås genom kollektivavtal kan emellertid gränserna för det avtalsbara området vara svåra att överblicka. För att främja tillkomsten av kollektivavtal föreslår vi därför att det även införs en bestämmelse i personuppgifts- förordningen (1998:1191). Enligt den föreslagna bestämmelsen ska Datainspektionen, efter en gemensam framställan av avtalsparterna, avge yttrande över ett utkast till kollektivavtal avseende avtalets förenlighet med personuppgiftslagen och andra författningar som reglerar den behandling av personuppgifter det är fråga om. Förbud mot inhämtande av vissa registerutdrag innehåller bl.a. information om den som erhållit påföljd för brott. Det övergripande syftet med belastnings- registret är att olika myndigheter, framför allt de brottsbekämpande myndigheterna, på ett enkelt sätt ska få tillgång till sådana belastnings- uppgifter som behövs i deras verksamhet. Uppgifter av detta slag sammanställda i ett register är synnerligen integritetskänsliga. För uppgifterna i registret gäller därför den strängaste formen av sekretess. Den enskilde har dock rätt till fullständig insyn i registret avseende uppgifter om sig själv. Det är ett allmänt intresse att en person efter ett avtjänat straff ska kunna verka i samhället på samma premisser som andra. För vissa typer av anställningar har emellertid intresset att skydda andra från risker som kan anses förknippade med tidigare brottslighet ansetts utgöra skäl för att arbetsgivare ska få ta del av uppgifter ur registret. I belastningsregisterförfattningarna och i register- kontrollagar har därför efter noggranna överväganden slagits fast vilka arbetsgivare som ska ha möjlighet respektive skyldighet att genomföra registerkontroll. har också bestämts omfatt- ningen av de uppgifter som kontrollen ska avse. Enligt uppgifter bl.a. från förekommer det i allt större utsträckning att arbetsgivare, med utnyttjandet av den enskildes rätt att ta del av uppgifter om sig själv i registret, begär av en arbetssökande att han eller hon ska förete ett registerutdrag. Ett sådant utdrag innehåller samtliga uppgifter om den enskilde som finns i registret. För att förhindra att den enskildes rätt att ta del av uppgifter om sig själv i registret utnyttjas på ett sätt som vare sig är avsett eller önskvärt föreslås ett förbud för arbetsgivare att utan lagstöd begära att en arbetssökande ska visa upp ett belastnings- registerutdrag. Förbudet föreslås omfatta också en begäran om utdrag ur misstankeregistret som inte har sådant stöd som sagts. Detta register innehåller uppgifter om den som skäligen är misstänkt för brott. Det har också uppmärksammats att det förekommer att en arbetsgivare begär att en arbetssökande ska visa upp ett utdrag från register som utvisar tidigare sjukfrånvaro och frånvaro för vård av barn. Sådana uppgifter lämnar Försäkrings- kassan normalt inte ut till en presumtiv arbetsgivare på grund av reglerna om socialförsäkringssekretess i sekretesslagen. I syfte att förhindra ett kringgående av den reglering som sekretesslagen innebär i form av skydd för den personliga integriteten, föreslås därför att en arbetsgivare inte utan lagstöd får begära att en arbets- tagare uppvisar ett utdrag från register som förs hos Försäkrings- kassan om utdraget innehåller uppgifter för vilka sekretess gäller gentemot arbetsgivaren. Lagförslaget innehåller däremot inte någon särskild reglering om tillåtligheten för arbetsgivare att inhämta kreditupplysningar från kreditupplysningsföretag eller att begära av en arbetstagare att få ett utdrag från register. Det rör sig här normalt om uppgifter som är offentliga. För kreditupplysnings- verksamheten finns dessutom genom kreditupplysningslagen (1973:1173) en särskild reglering till skydd mot otillbörligt intrång i den personliga integriteten. Det har heller inte framkommit att arbetsgivare förfar på ett sådant sätt att en särskild reglering är motiverad. För det fall inhämtandet av uppgifter av nu aktuellt slag skulle ske på ett sätt att det innebär ett otillbörligt integritets- intrång, t.ex. om en arbetsgivare begär och får ta del av uppgifter för vilka det råder sekretess enlig sekretesslagen, innebär vårt lagförslag att förfarandet kan angripas med stöd av den generella bestämmelse vi föreslår om förbud mot integritetskränkande åtgärder i övrigt. En arbetsgivares kontrollåtgärd i form av en medicinsk under- sökning är särskilt känslig från integritetssynpunkt och bör därför användas med stor restriktivitet. kan iakttas en utveckling som innebär att användningen av medicinska kontroller i arbetslivet ökar, i synnerhet bruket av drog- tester. Genomgången av gällande rätt visar att det saknas en hel- täckande reglering i fråga om arbetstagares skyldighet att underkasta sig en medicinsk undersökning och att rättsläget i flera avseenden är oklart. Skyddet skiljer sig vidare åt för arbetstagare i offentlig och privat sektor och för arbetssökande saknas i stort skyddande regler. Vi föreslår mot den bakgrunden en särskild reglering om medicinska undersökningar. Den ska enligt vårt förslag ersätta bestämmelsen om regelbundna hälsoundersökningar som gäller på den offentliga sektorn enligt 30 § lagen (1994:260) om offentlig anställning. Lagförslaget om medicinska undersökningar reglerar en arbets- givares rätt att begära en medicinsk undersökning. Med detta avses en begäran att genomgå en sådan undersökning eller att delge arbets- givaren resultatet av en sådan undersökning. Med en medicinsk undersökning menas enligt förslaget en hälsoundersökning eller ett alkohol-, narkotika- eller annat drogtest. Bestämmelsen om medi- cinska undersökningar ska dock inte vara tillämplig på alkoholtest som sker med användande av alkolås i fordon. Lagförslaget innebär att en arbetsgivare får begära en medicinsk undersökning bara om undersökningen sker för ett berättigat ända- mål och om den framstår som ett godtagbart ingrepp i arbets- tagarens personliga integritet i förhållande till ändamålet. I lagen anges de ändamål som kan anses berättiga en medicinsk undersökning. Detta anses till att börja med vara fallet om under- sökningen sker av säkerhetsskäl. Ändamålet ska i det fallet enligt förslaget vara att bedöma tillståndet hos en arbetstagare som har sådana arbetsuppgifter där brister i arbetstagarens hälsotillstånd eller där alkohol-, narkotika- eller annan drogpåverkan i arbetet med- för risk för människors liv, personliga säkerhet eller hälsa eller för betydande skador på miljö och egendom. En begäran om en medicinsk undersökning anses enligt för- slaget också ske för ett berättigat ändamål om undersökningen ingår som ett led i rehabiliteringen av en arbetstagare. Slutligen anses ändamålet med en medicinsk undersökning vara berättigat om undersökningen sker för att bedöma tillståndet hos en arbetstagare och denna kontroll är av avgörande betydelse för verksamheten på grund av dess speciella karaktär. Behovet av sådana kontroller avser i första hand drogtester. Det bör i princip vara fråga om att kontroll av aktuellt slag utgör en förutsättning för att verksamheten eller en väsentlig del av denna ska kunna bedrivas. Bestämmelsen om för vilka ändamål en medicinsk undersökning får begäras föreslås vara semidispositiv såtillvida att det genom kollektivavtal på central nivå får bestämmas om ett annat berättigat ändamål än de som anges i lagen. Som ytterligare förutsättning för att en arbetsgivare ska få begära en medicinsk undersökning gäller som sagt att under- sökningen ska framstå som ett godtagbart ingrepp i förhållande till ändamålet. Härvid ska omständigheterna i det enskilda fallet beaktas.