sou · GYB344 · 2010-06-30 00:00:00 — Därmed förbättras möjligheterna att genomföra riktade utbildningsinsatser som ytterligare kan fördjupa kunskaperna hos dessa domare. Ett annat sätt att uppnå ett ännu större kunskapsdjup är att kombinera koncentrationen med domstolsintern specialisering. Regeringen har i flera sammanhang uttalat att specialdestinering av måltyper till viss domstol som huvudregel bör undvikas (se t.ex. prop. 2008/09:165 s. 105). Bakom denna utgångspunkt torde ligga en önskan om att alla domstolar inom de allmänna domstolsslagen ska kunna handlägga alla typer av mål. Detta är i och för sig en rimlig utgångspunkt, eftersom det för att alla domstolar får en hög och allmän kompetens. Dessutom är koncentrationen för- enad med vissa nackdelar. Koncentration innebär i många fall längre reseavstånd och ökade kostnader för inställelse för de parter som behöver besöka domstolen, t.ex. i samband med förhandling. En specialdestinering innebär också att flertalet domare inte får erfarenhet av att handlägga den aktuella måltypen. Därmed blir dessa domare i någon mån mindre av generalister. Betydelsen av detta är givetvis beroende av hur stor måltypen är. De nu berörda nackdelarna väger dock olika tungt för olika typer av mål. Parternas behov av närhet till domstolen är t.ex. svagare om förfarandet är skriftligt. Också det förhållandet att flertalet domare inte får erfarenhet av att handlägga en viss måltyp väger olika tungt för olika typer av mål. På förvaltningsrätt förekommer fler än 500 olika måltyper. Det är mot den bak- grunden inte möjligt för en domare att hålla sig fullt och ständigt uppdaterad inom alla rättsområden. En hel del måltyper är så sällan förekommande att många domare aldrig, eller i vart fall mycket sällan, kommer i kontakt med dem (se bl.a. avsnitt 20.3). Dessa låg- frekventa måltyper tillför, både var och en för sig och tillsammans, ytterst lite till förvaltningsdomarnas generalistkompetens. Någon egentlig utarmning av generalistkompetensen uppstår därför knappast, om några av dessa måltyper som kräver särskild kompetens koncentreras till vissa domstolar. Koncentrationens på- verkan på domarnas generalistkompetens kan vidare sägas bli Verktyg och metoder för att åstadkomma mindre ju mer särpräglad en måltyp är, dvs. ju färre frågor måltypen har gemensamt med andra måltyper. bedömde i avsnitt 18.5 att behovet av särskild kompetens i domstolsförfarandet i stor utsträckning kan mötas genom domstolsintern specialisering. Eftersom koncentration är en mer ingripande åtgärd än domstolsintern specialisering, bör koncentration användas först om det inte är möjligt att tillgodose behovet av särskild kompetens genom domstolsintern specialisering. Om målunderlaget är så begränsat att inte ens ett par domare på varje domstol kan få någon egentlig erfarenhet av att handlägga den aktuella måltypen, är dock inte domstolsintern specialisering en tillräcklig åtgärd. I dessa fall kan koncentration vara ett ändamålsenligt sätt att uppnå särskild kompetens. Att i generella termer ange exakt hur begränsat målunderlaget ska vara för att det ska vara befogat att koncentrera en viss måltyp är inte möjligt. Det beror bl.a. på att olika typer av mål har olika stort behov av särskild kompetens. Det beror också på vad som an- gavs i det föregående avsnittet om att de nackdelar som är förenade med koncentration väger olika tungt för olika typer av mål. Dessutom finns ett antal skillnader mellan de allmänna domstolsslagen, dvs. mellan de allmänna domstolarna och de all- männa förvaltningsdomstolarna, som påverkar behovet av och förutsättningarna för koncentration. För det första är antalet tings- rätter betydligt större än antalet förvaltningsrätter. Att det finns 48 tingsrätter men bara tolv förvaltningsrätter innebär, allt annat lika, att det behövs ett större målunderlag för att det ska vara möjligt att bygga upp särskild kompetens inom ett visst område i alla allmänna domstolar än i alla allmänna förvaltningsdomstolar. I samma riktning talar att antalet hovrätter är något fler än antalet kammar- rätter. En annan skillnad mellan domstolsslagen är en följd av de all- männa forumreglernas utformning. I allmän förvaltningsdomstol är det avgörande för vilken förvaltningsrätt som är behörig att pröva målet var den myndighet ligger som har fattat det överklagade be- slutet. I de fall en myndighet har verksamhet endast inom en Verktyg och metoder för att åstadkomma förvaltningsrätts domkrets, kommer alltså alla överklagade beslut från myndigheten att prövas av den förvaltningsrätten (se vidare kapitel 4). Eftersom detta är vanligt förekommande, särskilt för de måltyper som har behov av särskild kompetens, är behovet av koncentration i allmän förvaltningsdomstol i relativt stor ut- sträckning redan tillgodosett genom den allmänna forumregelns utformning. Något behov av specialdestinering i egentlig mening finns därför inte i dessa fall. De allmänna forumreglerna för allmän domstol leder inte till någon motsvarande koncentration av mål till vissa domstolar. Det bör i detta sammanhang nämnas att på regeringens uppdrag har utrett frågan om en ny allmän forumregel för förvaltningsrätterna. I rapporten allmän forumregel – för de allmänna förvaltningsdomstolarna i första instans (DV 2009:4) föreslår att ett beslut som överklagas av en fysisk person som huvudregel ska prövas av den förvaltnings- rätt inom vars domkrets klaganden är folkbokförd. Ett beslut som överklagas av en juridisk person ska enligt förslaget normalt prövas av förvaltningsrätten inom vars domkrets styrelsen har sitt säte eller där huvudkontoret finns (se vidare kapitel 4). Om förslag genomförs, skulle behovet av koncentration öka, om än inte på något mer dramatiskt sätt. En stor del av remissinstanserna var, trots att de ställde sig bakom de allmänna utgångspunkterna, kritiska till förslagens närmare ut- formning. Det är därför svårt att förutse om för- slaget i dess nuvarande utformning kommer att leda till lag- stiftning. fortsatta resonemang utgår av den an- ledningen ifrån den gäller ordningen. En tredje skillnad mellan domstolsslagen är att antalet måltyper är betydligt större i allmän förvaltningsdomstol än i allmän domstol. Den omständigheten talar för att det finns ett större behovet av koncentration i allmän förvaltningsdomstol än i allmän domstol. När internationella åtaganden kräver det I vissa fall måste till följd av internationella åtaganden be- gränsa antalet domstolar som i första och andra instans kan pröva en viss måltyp. En sådan skyldighet finns för vissa typer av mål på immaterialrättens områden (se avsnitt 4.1.6). Verktyg och metoder för att åstadkomma av en viss måltyp ska således användas, när internationella åtaganden kräver det. När särskilda ledamöter deltar i handläggningen Särskilda ledamöter deltar i handläggningen av vissa typer av mål (se vidare kapitel 6 och avsnitt 21.9). Avsikten med deras del- tagande är att tillföra domstolarna särskild kompetens inom ett visst sakområde. Enligt vad har erfarit är tillgången på personer som är lämpliga för och villiga att åta sig uppdraget som särskild ledamot högst begränsad. Det är därför av praktiska skäl inte möjligt att förordna särskilda ledamöter till alla allmänna domstolar eller alla allmänna förvaltningsdomstolar. Det skulle i och för sig vara tänkbart att tillgodose behovet av särskilda ledamöter genom att de fick tjänstgöra vid alla domstolar inom ett geografiskt område. En sådan ordning skulle dock var kostsam och kanske också medföra praktiska problem, t.ex. när flera domstolar handlade mål av aktuellt slag. Flertalet av de måltyper där särskilda ledamöter deltar i hand- läggningen är koncentrerade till ett fåtal domstolar. Det med- för att särskilda ledamöter endast behöver förordnas för vissa domstolar. Det leder vidare till att den särskilda ledamoten kan tjänstgöra oftare och därmed få större erfarenhet av hand- läggningen i domstol. Också de lagfarna domarna får större erfarenhet av och kunskaper inom det aktuella ämnesområdet. På så sätt minskar risken för att en särskild ledamots uppfattning i en viss sakfråga okritiskt godtas av övriga ledamöter i rätten. bedömer mot bakgrund av det anförda att om en måltyp ska avgöras i särskild sammansättning där särskilda ledamöter ingår och det inte är möjligt eller lämpligt, av praktiska eller ekonomiska skäl, att förordna särskilda ledamöter vid alla domstolar, bör måltypen i fråga specialdestineras. 21.6.4Koncentrationsgrad och val av domstolar En särskild fråga är hur många domstolar i första och andra instans som ska vara behöriga att handlägga de måltyper som blir föremål för koncentration. Eftersom avsikten oftast är att inom de aktuella Verktyg och metoder för att åstadkomma domstolarna bygga upp en särskild kunskap på området i fråga, måste målen koncentreras i så hög grad att detta möjliggörs. Om målen ska koncentreras till en eller flera domstolar i första instans beror främst på hur starkt behovet av särskild kunskap är och på antalet mål av aktuell typ. Också andra faktorer, t.ex. i vilken ut- sträckning parterna har behov av att besöka domstolen, har be- tydelse för denna bedömning. Om en måltyp koncentreras till ett fåtal domstolar i första instans, bör utgångspunkten vara att målen i andra instans koncentreras till en hovrätt eller en kammarrätt. Det behövs sanno- likt i flertalet fall för att säkerställa att en särskild kompetens på området i fråga byggs upp också i andra domstolsinstans. En annan fråga är vilken eller vilka domstolar i första och andra instans som vid koncentration ska vara behöriga att handlägga en viss måltyp. Flera faktorer kan vara av betydelse för denna fråge- ställning. I vissa fall kan, till följd av att målen är krävande att hantera eller att det är stora variationer i tillströmningen av mål av det aktuella slaget, domstolen eller domstolarna behöva vara av viss storlek. I andra fall, t.ex. för måltyper där förhandling är ofta före- kommande, kan det vara viktigt att domstolen eller domstolarna är geografiskt centralt belägna så att reseavstånden inte blir alltför långa för parterna. Som redan nämnts kan dock den geografiska frågan väntas få mindre betydelse allteftersom ny teknik, t.ex. videokonferensmöjligheter, utvecklas och kommer till användning. I några av de olika måltyper som det finns behov av att koncentrera förekommer likartade frågeställningar. Det talar för att koncentrera dessa måltyper till samma domstolar. Genom att mål- typer som har tydliga beröringspunkter hanteras på samma domstol, kan samordningsvinster uppnås. kan det vara olämpligt att all koncentration sker till ett fåtal domstolar, bl.a. för att det kan leda till att dessa domstolar blir för stora. I de fall målen inte har beröringspunkter, kan det därför finnas skäl att låta olika domstolar vara exklusivt behöriga att handlägga de olika måltyper som ska koncentreras. Verktyg och metoder för att åstadkomma 21.7Ambulerande expertdomare, regionalt samarbete och extern adjunktion Bedömning: Ambulerande expertdomare är inte en ändamålsenlig åtgärd för att uppnå särskild skyndsamhet eller särskild kompetens. Regionalt samarbete mellan domstolar och extern adjunktion är i vissa fall ett ändamålsenligt sätt att tillföra en domstol särskild kompetens. Ett tänkbart sätt att tillgodose ett behov av särskild kompetens i domstolsförfarandet skulle kunna vara att skapa en pool av domare med expertkunskaper inom olika rättsområden. Dessa domare skulle sedan kunna resa till den domstol som har mål där expert- kunskaper krävs. En pool av resande expertdomare skulle kunna vara ett alternativ till att koncentrera en viss måltyp till vissa domstolar. Fördelen jämfört med koncentration skulle vara att åt- gärden bättre tillgodosåg parternas behov av närhet till domstolen och av lokal förankring. Åtgärden skulle emellertid vara förenad med flera problem av praktisk natur. bedömer att det skulle vara svårt att rekrytera ett tillräckligt stort antal domare till en pool av aktuellt slag. Förfarandet med resande expertdomare skulle vidare bli kostsamt och föranleda en hel del administration för att fungera bra. Ett system med resande expertdomare skulle inte heller till- godose behovet av att ha särskild kompetens under målens beredningsfas. I många fall föreligger behovet av särskild kompetens inte bara vid avgörandetidpunkten. Behovet föreligger också, och i vissa fall kanske i än högre grad, under beredningen. Det gör att den särskilda kompetensen behöver finnas tillgänglig på domstolen under hela målets handläggningstid. Enligt Målut- redningens uppfattning bör därför utgångspunkten vara att målen i största möjliga utsträckning avgörs av domare som innehar ordinarie domartjänst i den domstol som handlägger målet. bedömer mot bakgrund av det anförda att ambulerande expertdomare inte är en ändamålsenlig åtgärd för att uppnå särskild kompetens. Det nu sagda innebär inte att är emot olika former av regionalt samarbete mellan domstolarna. Verktyg och metoder för att åstadkomma det finnas skäl att i vissa fall från en närbelägen domstol låna in en domare med särskild kompetens som den egna domstolen inte har tillgång till. Behov av detta finns kanske främst för de mindre domstolarna, som inte har lika goda förutsättningar att genom domstolsintern specialisering bygga upp expertkunskaper inom olika rättsområden. I avsnitt 18.5.3 förordade att domstolarna bör kartlägga vilka särskilda kunskaper och erfaren- heter inom olika rättsområden som finns representerade bland domarna på domstolen samt att kartläggningen bör göras till- gänglig för andra domstolar, t.ex. på det gemensamma intranätet. Ett sådant förfarande förbättrar förutsättningarna för ett regionalt samarbete mellan domstolarna. Ett ökat regionalt samarbete av nu beskrivet slag skulle vara positivt ur flera perspektiv. För den handläggande domstolen och för parterna är det positivt att få tillgång till specialistkunskaper. För parterna är det också, i jämförelse med andra åtgärder genom vilka specialistkunskaper kan uppnås, positivt att målet kan hanteras på deras hemmadomstol. Det sagda gör att Målut- redningen anser att det finns skäl att uppmuntra regionalt sam- arbete. Att bedömer att ambulerande expertdomare inte är en ändamålsenlig åtgärd betyder inte heller att utredningen är emot extern adjunktion eller att lagfarna personer med expert- kunskaper förordnas att tjänstgöra vid huvudförhandling i domstol (avsnitt 6.1.1 och 6.1.2). Tvärtom anser utredningen att de be- fintliga möjligheterna till extern adjunktion och förordnande bör utnyttjas i de fall detta är motiverat utifrån målets karaktär och i övrigt är lämpligt. Härigenom kan i vissa fall värdefulla expert- kunskaper inom ett visst rättsområde tillföras domstolen. Dessutom är adjunktion enligt uppfattning en nyckelfaktor i strävan efter att i högre utsträckning än rekrytera domare från den del av juristkåren som saknar den särskilda domarutbildningen. Detta är i sin tur viktigt för den lång- siktiga kompetensförsörjningen i domstolarna. Verktyg och metoder för att åstadkomma Bedömning: En möjlighet att i större omfattning överlämna mål från en domstol till en annan, är inte ett ändamålsenligt sätt att uppnå särskild skyndsamhet eller särskild kompetens. Ett tänkbart sätt att uppnå särskild kompetens, och i viss ut- sträckning också snabbhet, skulle kunna vara att ha mer flexibla forumregler. Här avses forumregler som medger att en domstol i stor utsträckning kan överlämna mål av viss typ till en annan domstol av samma slag. Det skulle kunna leda till att särskild kompetens som finns att tillgå i vissa domstolar, skulle kunna ut- nyttjas i högre grad än annars. Om den mottagande domstolen har en mindre ansträngd arbetssituation än den överlämnande domstolen, skulle förfarandet också kunna leda till ett mer effektivt utnyttjande av rättsväsendets samlade resurser och snabbare hand- läggning. De bestämmelser om överlämnande av mål som finns tar alla sikte på enskilda fall. Dessutom ställer bestämmelserna upp flera krav och restriktioner. För att ett överlämnande ska komma i fråga måste det innebära väsentliga fördelar. Den mottagande domstolen måste vidare acceptera överlämnandet. Ett över- lämnande får inte innebära en olägenhet för någon part. Möjlig- heterna att överlämna mål är således högst begränsade. Frågan om att införa mer flexibla forumregler som ger ökade möjligheter att överlämna mål mellan domstolar har övervägts tidigare. I avsnitt 12.4 behandlas ett tidigare förslag om över- flyttning av mål. Förslaget, som togs fram inom Justitie- departementet, syftade till att utjämna arbetstoppar i tingsrätternas verksamhet och på så sätt bidra till snabbare handläggning. För- slaget fick omfattande remisskritik. Remissinstanserna ansåg bl.a. att förslaget ledde till oordning samt problem och kostnader för parterna. Regeringen fann mot bakgrund av remisskritiken att för- slaget inte borde genomföras. En mer ändamålsenlig förvaltningsprocess (Ds 2010:17) bedömningen att det inte finns skäl att utöka möjligheterna att överlämna mål från behörig förvaltningsdomstol (s. 119 f.). Mer flexibla forumregler som ger domstolarna möjlighet att i större omfattning överlämna mål av viss typ till andra domstolar av Verktyg och metoder för att åstadkomma samma slag skulle medföra nackdelar av det anförda slaget. Dessutom är det ur principiell synvinkel tveksamt att införa åt- gärder som syftar till att i stor utsträckning korrigera det resultat som de allmänna forumreglerna ger. Mot den bakgrunden bedömer att en möjlighet att i större omfattning överlämna mål från en domstol till en annan, inte är ett ändamålsenligt sätt att uppnå särskild skyndsamhet eller särskild kompetens. Det bör nämnas att en av de experter som har biträtt Mål- utredningen och som har erfarenhet av handläggning av migrationsmål anser att det finns ett behov av mer flexibla forum- regler för dessa mål, eftersom fördelningen av mål mellan de tre migrationsdomstolarna varierar . noterar att ett av skälen till att de tre största förvaltningsrätterna är migrationsdomstolar är att regeringen har gjort bedömningen att dessa domstolar har bäst förutsättningar att kunna möta för- ändringar i tillströmningen av mål (se vidare avsnitt 3.3). Det bör vidare i sammanhanget beaktas att migrationsmålen är föremål för ett flertal särskilda åtgärder som syftar till att uppnå särskild skyndsamhet och särskild kompetens (se vidare kapitel 23). Mot den bakgrunden och med hänsyn till vad som tidigare an- förts i detta avsnitt, anser utredningen inte att flexiblare forum- regler är ett ändamålsenligt sätt att för migrationsmålen uppnå särskild skyndsamhet eller särskild kompetens. Det kan dock inte uteslutas att det av andra skäl kan finnas anledning att vidta åt- gärder för att åstadkomma en jämnare fördelning av migrationsmål mellan migrationsdomstolarna. Bedömning: Särskilda sammansättningsregler, som innebär att särskilda ledamöter deltar i handläggningen, är ett ändamålsenligt sätt att uppnå särskild sakkunskap. Åtgärden bör användas när det finns ett behov av specifik sakkunskap och behovet inte kan eller inte bör tillgodoses genom sakkunnigbevisning. Ett sätt att uppnå särskild kompetens i domstolsförfarandet för vissa typer av mål är att föreskriva att särskilda ledamöter deltar i avgörandet. En domstol kan på detta sätt tillföras expertkunskap av Verktyg och metoder för att åstadkomma Det kan vara fråga om t.ex. teknisk, ekonomisk eller medicinsk sakkunskap. Det finns behov av fackkunskap av olika slag vid hand- läggningen av många typer av mål. Vid handläggningen av vissa typer av mål krävs dock särskild sakkunskap, som endast personer med utbildning och erfarenhet inom det specifika sakområdet har. Sakkunskapen måste i dessa fall på något sätt tillföras rätten. Genom sakkunnigbevisning är det möjligt att tillföra rätten kunskap i specifika frågor. Om det föreligger ett behov av kunskap på ett mer allmänt plan, ligger det dock närmare till hands att låta särskilda ledamöter som besitter den aktuella sakkunskapen delta i handläggningen av den aktuella måltypen. Det kan i dessa fall vara av stort värde för domstolen att sakkunskapen finns företrädd bland ledamöterna, kanske främst för att den särskilda ledamoten i samband med överläggning till dom eller beslut ska kunna bidra till att bedöma processmaterialet, inklusive parternas argumentation. Om behovet av särskild fackkunskap är generellt för en viss mål- typ, talar också det för att låta särskilda ledamöter delta i hand- läggningen. En ordning med särskilda ledamöter har i dessa fall processekonomiska fördelar jämfört med att i varje mål inhämta sakkunnigbevisning. Särskild sakkunskap kan således tillföras domstolen genom att särskilda ledamöter deltar i handläggningen. Det skulle emellertid kunna finnas vissa risker eller olägenheter förenade med att särskilda ledamöter deltar i dömandet. I några sammanhang har det framförts att det finns en risk för att den särskilda ledamoten under överläggningen tillför beslutsunderlaget någonting nytt som parterna inte kan ta del av eller har beretts möjlighet att bemöta. Det går i och för sig inte att helt bortse ifrån att det finns en sådan risk. Redan genom att rättens ledamöter är uppmärksamma på denna problematik, bör dock risken kunna begränsas avsevärt. Det kan vidare hävdas att det är ett problem att de särskilda ledamöterna inte har lika stor erfarenhet som juristdomarna av bevisvärderingsfrågor eller andra juridiska frågor, bl.a. på grund av att de inte deltar lika frekvent i dömandet. Om särskilda ledamöter över huvud taget ska kunna delta i dömandet, måste det dock accepteras att rättens ledamöter har olika kunskaper och skilda erfarenheter. Syftet med de särskilda ledamöternas medverkan är att tillförsäkra att rätten sammantaget har kompetens att pröva de frågor som förekommer i målen. Det är emellertid viktigt att de särskilda ledamöterna deltar i handläggningen av mål i så stor ut- Verktyg och metoder för att åstadkomma sträckning att de får tillräcklig erfarenhet av bevisvärderingsfrågor och andra juridiska frågor. Om det på vissa områden är svårt att hitta personer som har aktuella specialistkunskaper och är lämpliga att verka som domare, finns det en risk för att ett krav på deltagande av särskilda leda- möter medför tidsutdräkt i handläggningen. De särskilda leda- möternas medverkan är också förenad med en kostnad. De anförda riskerna och olägenheterna bör emellertid inte över- drivas. bedömer att fördelarna med de särskilda ledamöternas deltagande i flera fall väger över. Trots detta bör, till följd av de risker och olägenheter som ändå finns, särskilda leda- möter delta i dömandet endast när det finns ett starkt behov av det. Det anförda leder till slutsatsen att särskilda sammansättningsregler, som innebär att särskilda ledamöter deltar i handläggningen, är ett ändamålsenligt sätt att i vissa fall uppnå särskild sakkunskap. Åtgärden bör användas när det finns ett behov av specifik sakkunskap och behovet inte kan eller inte bör tillgodo- ses genom sakkunnigbevisning. Bedömning: Särskilda domstolar är ett ändamålsenligt sätt att uppnå särskild kompetens. Åtgärden bör användas: -om det finns behov av att koncentrera en måltyp eller en målgrupp och -det finns skäl att för måltypen eller målgruppen skapa en särskild organisatorisk enhet som är skiljd från domstolens övriga verksamhet. 21.10.1 De nuvarande särskilda domstolarna Det finns tre typer av särskilda domstolar, fastighets-, miljö- och migrationsdomstolar. Fastighets- och miljödomstolarna är knutna till några av de allmänna domstolarna medan migrations- domstolarna är knutna till några av de allmänna förvaltnings- domstolarna (se vidare kapitel 3). De särskilda domstolarna är specialiserade på en eller flera måltyper. Denna specialisering är ett Verktyg och metoder för att åstadkomma sätt att inom det aktuella rättsområdet uppnå särskild kompetens i domstolsförfarandet.