sou · GXB339d2 · 2010-01-01 00:00:00 — tiva slutsatsen att subventionsgraden är väl motiverad (eller till och med för låg) under högtrafik. I är det dock sannolikt att argument som rör regionalekonomi också utgör en stor del av den samhällsekonomiskt optimala subventions- graden. Utanför storstad kan Mohringeffekten vara ett viktigt argu- ment. Den andra fallstudien – Stångådalsbanan – tyder på att det går att motivera dagens subventionsgrad med transportekono- miska argument. Mohringeffekten – att den ökade efterfrågan ger ett bättre utbud som kommer alla trafikanter till del – är sannolikt ett viktigt argument. De regionalekonomiska argu- menten för en subvention bedöms vara små. För långväga kollektivtrafik kan det skalekonomiska argumentet också vara viktigt. För långväga kollektivtrafik, särskilt för andra resärenden än arbetspendling, kan gapet mellan pris och margi- nalkostnad vara förhållandevis stort, vilket kan motivera en subvention av sådana resor. Något (helst flera) av följande kriterier bör enligt vara uppfyllda för att (ökade) subventioner ska vara samhällseko- nomiskt motiverade: Låg marginalkostnad för att tillhandahålla ett ökat utbud i förhållande till biljettpriset (argumentet skalekonomi). Lågt pris för att låta en efterfrågeökning leda till ökat utbud i form av exempelvis ökad turtäthet, nya busslinjer eller längre tåg (argumentet Mohringeffekter). Hög vägträngsel och en kollektivtrafik som kan bli ett attraktivt alternativ som kollektivtrafiken är miljövänlig och säker (argumentet externa effekter). Ett stort totalt resande på de subventionerade linjerna där de utgör ett attraktivt alternativ till bil (regionalekono- miska argumentet genom regionförstoring). En hög andel arbets- eller tjänsteresor (regionalekonomiska argumentet genom möjlighet reducera imperfektioner på arbets- marknaden). Möjlighet för resandet att bidra till förbättrade förutsättningar för sysselsättnings- och produktivitetstillväxt i regionen (regio- nalekonomiska argumentet). Det är sannolikt om en mindre region kan kopplas ihop med en större, särskilt om det är två regioner som redan är nära att kopplas ihop eller om skillnaden i arbetslöshet mellan regionerna är stor. De teoretiska utgångspunkterna och den nya marknadsmodellen En stor del av dagens kollektivtrafikutbud tillhandahålls av för- delningsskäl. I den nya marknadsmodellen bör det vara den trafikansvariga myndighetens uppgift att säkerställa sådan trafik som man bedömer vara motiverad av fördelningsskäl. Medlen för att utöva detta ansvar kommer att förändras med den nya till- trädesmodellen men det är svårt att nu avgöra om den nya modellen kommer att underlätta eller försvåra sådana hänsyn. Hur som helst gör vi bedömningen att det även fortsättningsvis kommer att finnas goda förutsättningar att ta fördelningspolitiska hänsyn genom upphandling av trafik eller stöd direkt till rese- närerna. Vi ser därför ingen grund för att i vår konsekvens- belysning anta att detta åtagande kommer att förändras. Vi har dock inte gjort någon analys av vilka konsekvenser en eventuellt ökad användning av subventioner direkt till resenärerna får för samhällets kostnader. Det finns emellertid även rena effektivitetsskäl för att subven- tionerad trafik i områden med stort trafikunderlag där förut- sättningarna för att bedriva rent kommersiell trafik är goda. Ett sådant skäl är att ett ökat kollektivtrafikutbud under vissa förut- sättningar ger upphov till positiva externa effekter i form av minskade resuppoffringar för befintliga och tillkommande resenärer. Ett annat skäl är att kollektivtrafiken kan betraktas som en s.k. secondbest-lösning för att motverka de trängsel-, trafik- säkerhets- och miljöproblem som biltrafiken ger upphov till och som inte har internaliserats i biltrafikens kostnader. Det effekti- vaste sättet att åtgärda det senare problemet är visserligen att höja biltrafikens kostnader, men detta förefaller ofta vara politiskt mer svårgenomförbart än att gå omvägen över stöd till kollektiv- trafiken. Från rent samhällsekonomiska utgångspunkter kan det alltså visa sig vara som mest effektivt att subventionera kollektivtrafiken i storstäder och andra trafikstarka relationer där den har stor betydelse för trafikförsörjningen. Detta förhållande kan möjligen vara svårt att förena med nya mark- nadstillträdesmodell och målsättningen att avskilja en betydande marknad för kommersiell lokal och regional kollektivtrafik. Även om den nya marknadsmodellen skulle leda till påtagliga effekti- viseringar och utbudsökningar av kollektivtrafiken i berörda om- råden och relationer jämfört med är de samhällsekonomiska argumenten för att stödja trafiken fortfarande giltiga. Rent principiellt borde trafik som bedrivs på företags- ekonomiska villkor och i konkurrens ge goda incitament att utnyttja de stordriftsfördelar som finns i trafiken. Företagsekono- miskt bör det således vara lönsamt att bedriva trafik i den omfatt- ningen som den ger ett positivt täckningsbidrag till de fasta kostnader som är förknippade med verksamheten, dvs. där de före- tagsekonomiska marginalkostnaderna understiger de rörliga biljett- intäkterna. Skillnaderna mellan ett trafikutbud som bestäms som ett offentligt åtagande och ett som bestäms på marknaden är att positiva och negativa externa effekter av trafiken i princip kan tänkas bli internaliserade i det förra fallet men inte i det . Om det är så i praktiken är dock en öppen fråga. Resultat från visar att det subventionerade kollektivtrafikutbudet där inte tycks vara särskilt väl optimerat för att maximera de samhällsekonomiska vinsterna.41 Detta kan kanske tolkas som att de fördelningspolitiska övervägandena dominerar i bidragsgiv- ningen, vilket även förefaller vara fallet i Sverige.42 Våra kvantitativa analyser tyder inte heller på att samhällets nuvarande bidrag (underskottstäckning) till trafiken i första hand kanaliseras till de linjer som kan bedömas vara mest motiverade samhällsekonomiskt, snarare förefaller det tvärtom vara så att dessa linjer ofta ger ett överskott som används för att täcka underskott på lågtrafiklinjer. Vidare finns det ju andra sätt att stödja trafiken än underskotts- täckning som i princip är oberoende av vem som driver trafiken. Den sänkta momssatsen för kollektivtrafik är ett exempel på en sådan subvention och även infrastrukturavgifterna ska i princip utformas med utgångspunkt i de samhällsekonomiska marginal- kostnaderna. : An Economic Analysis of Regulation of in Europé. 42WSP Analys&Strategi: När bör kollektivtrafik subventioneras?, . 9.6Den nya marknadsmodellen som exempel på offentlig- privat samverkan Den lokala och regionala kollektivtrafiken kan, både som den nu är organiserad och med marknadstill- trädesmodell, ses som exempel på offentlig-privat samverkan (OPS). Det kan därför vara intressant att något beröra hur de båda modellerna förhåller sig till teorierna om de fördelar och nackdelar som är förenade med en sådan samverkan och till de kriterier som brukar ställas upp för när en sådan samverkan kan väntas ge upphov till störst vinster. Offentliga ingrepp på marknaden motiveras främst av mark- nadsmisslyckanden. De syftar således till att minimera snedvrid- ningar i resursanvändningen eller - annorlunda uttryckt - att maximera den allokativa effektiviteten. Ingreppen syftar alltså till att samhällets resurser ska användas bättre än vad som blir resul- tatet av rena marknadslösningar och det yttersta målet är förstås att resurserna ska användas på bästa sätt i allas intresse. Vi har också beskrivit att det finns principiella samhällsekonomiska skäl sådana ingrepp när det gäller produktionen av kollektivtrafik. De offentliga ingreppen bör givetvis utformas så att målet nås till minsta möjliga totalkostnad. Huruvida medverkan från den privata sektorn kan bidra till att sänka kostnaderna genom förbätt- rad effektivitet i produktionen av allmänna tjänster utöver vad som kan uppnås i traditionell offentlig regi – utan att det i för hög grad går ut över tjänsternas tillgänglighet och kvalitet (den allokativa effektiviteten) – är det grundläggande testet på om OPS-lösningar är ekonomiskt försvarbara eller inte. I grund och botten utgör OPS en subvention till den privata sektorn. Genom att ta på sig en del av riskerna som är förenade med den produktion och leverans av en tjänst som den privata partnern svarar för, ger den offentliga sektorn ett bidrag till den privata partnern på villkor att denne levererar den önskade graden av samhällsservice. Utan denna subvention skulle den privata partnern över huvud taget inte gå in på marknaden eller också skulle tjänsten produceras till en kvantitet eller kvalitet som inte motsvarar vad som är samhällsekonomiskt eller fördelningspoli- tiskt önskvärt. Detta innebär , att om man inte träffar någorlunda rätt i fråga om risköverföringen eller avtalskonstruk- tionen i övrigt, så undermineras också de effektivitetsvinster som potentiellt kan uppnås genom OPS-lösningar. Frågan om när en långsiktig och djupgående samverkan mellan en trafikansvarig myndighet och privata entreprenörer på kollektiv- trafikområdet har potential att ge stora effektivitets- och kvalitets- vinster kan sammanfattas på följande sätt: Privat ägande av produktionsmedlen och drift i privat regi har befunnits främja effektivitet när servicekvaliteten låter sig bestämmas genom avtal, när ansträngningar att förbättra effektiviteten i produktionen genom kostnadsminskningar inte påtagligt sänker servicekvaliteten, när utnyttjandet av tekniska och andra innovationer är viktigt för effektiviteten i produktionen, när det finns starka inbördes beroenden mellan olika utvecklingsfaser i en verksamhet samt när det är relativt sett enklare att avtala om själva tjänsten än om de anläggningar och funktioner med vars hjälp tjänsten ska produ- ceras.43 De faktorer som talar för att det kan vara effektivt att organisera verksamheter som offentlig-privat verksamhet kan sammanfattas i följande punkter: att det är förhållandevis lätt att bestämma vilken servicekvalitet som är önskvärd från samhällelig synpunkt, att riskerna för att servicekvaliteten påverkas negativt av effek- tiviseringar i produktionen är förhållandevis små, att betydelsen av innovationer för att effektivisera tjänsterna är förhållandevis stor, att det finns starka inbördes beroenden mellan olika faser i utvecklingen och driften av en tjänst, att det är relativt sett enklare att avtala om själva tjänsten än om de anläggningar, tillgångar och funktioner med vars hjälp tjänsten ska produceras. De effektivitets- och kvalitetsvinster som kan uppnås genom offentlig-privat samverkan ska vägas mot de samordnings- eller transaktionskostnader som en sådan samverkan alltid ger upphov till. Med transaktionskostnader menas här de kostnader som upp- kommer i samband med att en samverkan ska etableras och vidmakthållas. Mer specifikt rör det sig om juridiska, finansiella och tekniska utrednings- och konsultkostnader för både de offent- liga och privata aktörerna i upphandlings- och driftsfaserna av ett projekt. Det kan vara kostnader för att organisera anbuds- 43 T. Välila: How expensive are cost savings? On the economics of public-private partnerships, EIB Papers, Volume 10, Number 1, pp-99-119. processen, för att delta i den, för avtalsförhandlingar mellan en offentlig beställare och den vinnande anbudsgivaren, för att över- vaka att den privata partnern följer ingångna överenskommelser och även för sådana omförhandlingar som kan bli nödvändiga under ett samverkansprojekts livstid. Vår bedömning är att förslag till marknadstillträdesmodell utgör ett intressant exempel på en utvecklad principmodell för offentlig-privat samverkan. I förhål- lande till nuvarande organisationsmodell borde den bl.a. ge betyd- ligt större möjligheter att främja effektiviteten genom utnyttjande av privata operatörers drivkrafter och alltså innebära ett väsentligt steg mot en mera teoretiskt renlärig OPS-modell. Det ligger utanför ramarna för detta projekt att göra en mer ingående utvärdering av hur väl förslaget till marknadstillträdesmodell uppfyller de olika kriterier som angivits ovan. En sådan utvärdering är också svår att göra innan förslaget är slutligt utformat och testat i verkligheten. Här kan endast konstateras att det kommer att bli en viktig punkt i en sådan utvärdering att försöka bestämma hur utfallet slutligen blir i avvägningen mellan produktiv effektivitet (hur kollektivtrafiktjänsterna produceras) och allokativ effektivitet (vilka tjänster som produceras). Ytterligare ett viktigt kriterium för att bedöma samverkans- modellens effektivitet är vidare som nämnts hur transaktions- kostnaderna förhåller sig till de effektivitetsvinster som kan uppnås genom nya samverkansformer mellan den offentliga sektorn och den privata. Sådana transaktionskostnader uppstår både för de privata entreprenörerna och den offentliga beställaren. En hypotes kan vara att den nya marknadsmodell som övervägs av trafikutredningen kommer att förskjuta dessa kostnader från de privata aktörerna till den trafikansvariga myndigheten. Denna bedömning grundas på att den trafikansvariga myndigheten kan antas få en mera komplex och i vissa avseenden formaliserad plane- ringsuppgift som de privata aktörerna för ökad rörelse- frihet på vissa marknadssegment. Olika aktörers frihetsgrader påverkar utfallet av omorganisationen Marknadens intresse av att bedriva kollektivtrafik kommersiellt bestäms delvis av trafikunderlaget men också av vilka frihetsgrader att pressa kostnader och öka intäkter som trafikeringsvillkoren ger. Våra modellanalyser utgår från olika scenarier som bl.a. bestäms av antaganden om miniminivåer för vad som kan antas vara till- fredsställande trafikförsörjning och om begränsningar för den behöriga myndighetens möjligheter att ställa sådana krav på trafiken att det innebär stora marknadsbarriärer. I praktiken kommer detta även fortsättningsvis att i hög grad vara föremål för en politisk bedömning – särskilt kanske i fråga om vad som ska anses vara en tillfredsställande trafikförsörjning. Det går naturligtvis inte att göra prognoser för vilka politiska avväg- ningar som kommer att göras och vi har därför valt att i våra modellanalyser utgå från att de politiska preferenserna i princip är oförändrade när det gäller omfattningen av och kvalite- ten på den trafikförsörjning man önskar. kan man inte bortse från att de politiska avväg- ningarna inte bara är ett resultat av skiftande värderingar som kan variera med tiden, vilken del av landet det är fråga om eller parti- tillhörighet. Även de ekonomiska och institutionella förutsätt- ningarna för att bedriva lokal och regional kollektivtrafik har säkert betydelse för utfallet i detta avseende. Våra modellanalyser visar att dessa förutsättningar kommer att ändras i olika grad i skilda delar av landet. I vissa län kan t.ex. kommunernas och landstingens kost- nader för att upprätthålla en i stort sett oförändrad trafikförsörj- ning minska medan de ökar påtagligt i andra län. En delvis ny roll för politiken och det offentligas ansvar kan även påverka synen på kollektivtrafiken och dess roll från t.ex. miljö-, utvecklings- eller välfärdssynpunkt. Det blir en större distans mellan politik och förvaltning å ena sidan och själva trafikproduktionen å den andra, vilket kanske delvis också är avsikten med den reform som övervägs. Detta kan tänkas påverka engagemanget och medföra att kollektivtrafiken prioriteras annor- lunda. Även intresset för att delfinansiera investeringar i järnvägs- infrastruktur och påverka infrastrukturhållaren att vidta framkom- lighetsåtgärder för busstrafiken kan möjligen förändras. renodlas politikens och förvaltningens uppgifter till att konkre- tisera och uttrycka politiska ambitioner och samhällsintressen i en trafikförklaring. Att ambitionerna och intressena blir explicita och offentliga kan tänkas medverka till att de överväganden som ligger bakom riktlinjerna också blir mera genomtänkta. Inflytande på lokal och regional nivå En fråga som ännu inte förefaller helt avgjord är hur den trafikansvariga myndigheten ska konstitueras. Vi har tolkat direktiven och utredningens hittillsvarande överväganden så att det i första hand är en regional myndighet som avses och att den ska underordnas det politiskt sammansatta organ som har det över- gripande ansvaret för bl.a. regionala trafikfrågor. är ansvaret för och finansieringen av kollektivtrafiken ofta delat mellan kommuner och landsting, fastän principerna kan skifta från län till län. Hur denna ansvarsfördelning kommer att se ut och hur inflytande över den regionala myndigheten kommer att fördelas mellan den lokala (primärkommunala) och regionala nivån kommer sannolikt att påverka bl.a. landstingens/regionernas res- pektive kommunernas beredskap att delta i planeringen och finan- sieringen av kollektivtrafiken. Denna fråga behandlas i ett annat underlag som Kollektiv- trafikutredningen beställt från och vi behöver därför inte fördjupa oss i den. Det bör dock framhållas att kollektivtrafikens roll i trafikförsörjningen skiftar över landet och att detta bl.a. leder till att avvägningen mellan lokala och regionala behov kan se olika ut i olika län. Detta medför att olika lösningar på ansvarsfördelningen kan behöva övervägas beroende på förut- sättningarna. Från vår utgångspunkt kan det också vara viktigt att framhålla att det inte bara är en lämplighetsfråga vilka lösningar som väljs utan att valet också troligen får konsekvenser för den nya marknadsmodellens effekter, t.ex. när det gäller vilka politiska ambitioner som kommer till uttryck i trafikförklaringen och hur väl planeringen av trafiken kan samordnas med annan samhälls- planering. Vilken trafikförsörjning är tillfredsställande? Utgångspunkten för modell för mark- nadstillträdet är att det offentliga inte ska ingripa om en tillfreds- ställande trafikförsörjning kan upprätthållas på kommersiella villkor. gör utredningen bedömningen att kollektivtrafik till övervägande del inte kan åstadkommas på kommersiell väg . Tillfredsställande trafikförsörjning är emellertid ett svårfångat begrepp och vilken innebörd det ges är i hög grad en värderings- fråga. Det framgår också av att de nuvarande trafikhuvudmännen har gjort olika bedömningar av vilka kostnader, priser och trafike- ringsnivåer som är lämpliga i den lokala och regionala kollektiv- trafiken och att uppfattningen om vad som är tillfredsställande trafikförsörjning följaktligen skiljer sig mellan olika län. Vi har redan varit inne på att den nya marknadsmodellen och den ändrade rollen för politik och förvaltning kan påverka synen på och prioriteringen av lokal och regional kollektivtrafik. Som utred- ningen konstaterar kan trafiken med nuvarande ambitionsnivåer i fråga om pris, utbud m.m. till stor delen inte åstadkommas på kommersiell väg. Detta är också något som framgår tydligt av våra stadstrafikanalyser. De visar att det i många fall skulle få dramatiska konsekvenser i form av minskat resande och förändrat trafikutbud om man försökte få all lokal och regional kollektivtrafik företags- ekonomisk lönsam (jfr. kapitel 0). Våra analyser tyder emellertid på att en betydande del av dagens trafikutbud är lönsamt och skulle kunna avskiljas för kommersiell trafik. I dessa fall skulle trafikförsörjningen sannolikt också kunna förbättras avsevärt vid fri konkurrens och medföra ett ökat utbud, lägre priser eller en mer attraktiv service i övrigt, åtminstone när efterfrågan är stor och i ett läge när marknaden har konsoliderat sig (omfattande parallell trafik på lönsamma linjer kan leda till minskade stordriftsfördelar genom fragmentarisering av marknaden och högre styckkostnader som minskar effektiviseringsmöjligheterna). Att uppnå sådana vinster får väl anses vara huvudmotivet för den reform som övervägs. kanske trafikförsörjningen skulle försämras i lågtrafik. Detta väcker bl.a. frågor om hur en trafikansvarig myndighet kommer att definiera linjer och hur trafikstandarden avvägs på samma linjer. Eftersom t.ex. ett bussbolag som uppfyller villkoren kan gå in och trafikera endast under rusnings- trafik eller mellan vissa hållplatser med stor resandetillströmning innebär det ett stort risktagande för ett företag som anmäler att man tänker utföra en mera heltäckande trafik i området. är det denna typ av differentiering av produkter och tjänster som eftersträvas med ett friare marknadstillträde. Dagens trafik får väl anses vara ett uttryck för en politisk avvägning av vad som är en tillfredsställande trafikförsörjning med nuvarande förutsättningar. Vi har för vår del inte kommit fram till att det finns några uppenbara grunder för att definiera en annan nivå. Därför har vi i våra modellanalyser valt att illustrera betydelsen av den politiska avvägningen genom känslighetsanalyser för införandet av vissa politiska restriktioner. Dessa är dock ganska godtyckligt valda. Själva ambitionen att få resenärernas egna val att slå igenom i utformningen av kollektivtrafiken innebär dock att det i betydligt högre grad än nu är resenärerna som avgör vad som är en tillfredsställande trafikförsörjning. Det ligger också i sakens natur att vi inte riktigt vet hur resenärerna samlade val kommer att se ut. Meningen är ju, för att tala med utredningens texter, att rese- närerna ska rösta med fötterna. Det betyder att det finns förväntningar om att det fria valet ska slå igenom i en annor- lunda utformning av den lokala och regionala kollektivtrafiken. För att detta ska kunna bli fallet förutsätts också att den framtida politiska avvägningen av vad som är en tillfredsställande trafik- försörjning lämnar ett betydande utrymme för marknadskrafterna att verka. Sammanfattningsvis kan vi konstatera att det råder stor osäker- het om vilken nivå som trafikförsörjningen slutligen kan komma att hamna på efter en marknadsreform. Denna osäkerhet gäller både vilka politiska ambitioner som kommer att komma till uttryck i ett nytt system och hur resenärernas egna val kommer att gestalta sig på en friare marknad. Hur utfallet blir i dessa avseenden återverkar naturligtvis också på de olika faktorer och nyckeltal som vi försökt belysa i våra kvantitativa beräkningar, dvs. resande, trafikproduktion, kostnader, budgeteffekter, samhällsekonomi etc. Större variationer i trafikförsörjningen troliga Vi har ovan berört frågan om man kan utgå från att det i huvudsak är dagens ambitioner för trafikförsörjningen som ska upprätthållas eller om man kan tänka sig att standarden i trafiken kommer att öka i vissa fall och minska i andra. Vår hypotes är att den nya tillträdesmodellen kan antas medföra en inte obetydlig omfördel- ning av resurser från trafiksvaga till trafikstarka relationer. Det är således troligt att de privata operatörernas resurser i form av fordon, personal, marknadsföring, etc. kommer att koncentreras till de mest lönsamma delarna av marknaden och att mindre resur- ser blir kvar för mindre lönsamma segment. Den trafikansvariga myndighetens möjligheter att omfördela resurser från lönsamma till olönsamma segment försvinner också. Detta kan tänkas pressa ner budgetutrymmet för att satsa på trafiksvaga relationer. Om övergången till helt kommersiellt styrd trafik på betydande delar av kollektivtrafikmarknaden, frigör ny utvecklingskraft och dynamik när det gäller att utveckla produkterna och tjänsterna kan detta emellertid också tänkas komma att smitta av sig på den trafik som inte kan drivas på marknadsmässiga villkor. Resultatet kan då bli att de politiska och medborgerliga kraven höjs även på den förlustbringande trafiken. En för den allmänna opinionen svårförklarad effekt av den nya marknadstillträdesmodellen är om trafiken försämras i vissa av- seenden även i de mest trafikstarka delarna av kollektivtrafik- systemet som standarden upprätthålls på ungefär nuva- rande nivå i mer trafiksvaga områden. En sådan utveckling före- faller inte vara osannolik om en betydande kommersiell marknad avskiljs som övrig trafik subventioneras med offentliga medel.