sou · GYB3104 · 2010-12-23 00:00:00 — aktörer och en ökning av antalet e-tjänsteleverantörer kommer anslag i storleksordningen krävas under betydligt fler år framöver, troligtvis . Resonemangen kring prismodell och budget tenderar att bli komplex då det är flera krav i direktivet att förhålla sig till. Det gäller exempelvis att ersättningsnivåerna för e-tjänsteleverantörerna ska vara oförändrad eller helst sänkas, det ska finnas mångfald i modellen dvs. det ska vara attraktivt för identitetsutfärdarna att ansluta sig samt att man via etableringen av nämnden tillför systemet nya kostnader. Utredningen har därför i detta avsnitt beräknat en höjning av e-tjänsteleverantörernas avgifter, för att finansiera verksamheten. Detta inte minst för att ersättningen till identitetsutfärdarna ska kunna hållas så att de ser det som attraktivt att ansluta sig till modellen. är tanken att den nya modellen ska medföra besparingar för e-tjänsteleverantörerna i deras integrering och hantering av e-legitimationer. Beskrivet räkneexempel visar på att hälften av marknadens tillväxt används för att täcka nämndens operativa kostnader istället för att betalas ut som extra ersättning till identitetsutfärdarna. Alternativet vore att istället endast låta en mycket liten del av tillväxten tillfalla , vilket dock resulterar i att övergången till avgiftsfinansiering kommer att ta . Ytterliggare en åtgärd som har liknande påverkan på övergångs- tiden till avgiftsfinansieringen är möjligheten att erbjuda gratis del- tagande i Svensk e-legitimation för att kompen- sera de investeringar som måste genomföras hos respektive aktör. Då utredningens förslag för att övergå till en avgiftsfinansierad modell bygger på en höjning av e-tjänsteleverantörernas avgift finns en risk att dessa aktörer kommer att avvakta i att ansluta sig till Svensk e-legitimation så länge alternativ finns i existerande ramavta, vilket gör att anslagsfinansiering istället kommer att krävas . Det kan på grund av detta vara lämpligt att omvärdera önskan om avgiftsfinansiering. Om anslagen till höjs och säkras skapas bättre förutsättningar för att etablera en affärsmodell som både e-tjänsteleverantörer och identitetsutfärdare kan finna attraktiv, vilket förbättrar förutsättningarna för en framgångsrik etablering av Svensk e-legitimation. –2013 kan marknadssituationen komma att ändras väsentligt, bland annat baserat på antalet identi- tetsutfärdare, e-tjänsteleverantörer och attributsutfärdare som väljer att medverka i Svensk e-legitimation. Dessa faktorer kommer alla att påverka finansiella situation vilket innebär att såväl affärsmodell som budget kan behöva ses över. Det finns ett antal komponenter i affärsmodellen som anses som kritiska för Svensk e-legitimations etablering och för att beskriven budget ska kunna nås; Identitetsutfärdarna väljer att inte delta i Svensk e-legitimation Identitetsutfärdarna är grunden för modellen och en nödvändighet för att Svensk e-legitimation ska kunna etableras. För att denna risk ska kunna undvikas är det väsentligt att skapa tillräckliga incita- ment för identitetsutfärdarna för att de ska välja att gå över till Svensk e-legitimation. E-tjänsteleverantörerna väljer att avropa e-legitimationstjänster i existerande ramavtal så länge det är möjligt istället för att övergå till Svensk e-legitimation För att Svensk e-legitimation ska bli framgångsrikt krävs en kritisk massa av användare och anslutna e-tjänsteleverantörer. Om majori- teten av myndigheter, landsting och kommuner som avropar e-legitimationstjänster väljer att även fortsättningsvis avropa via existerande ramavtal kommer nyttan med den nya modellen bli begränsad, vilket kommer att påverka modellens framgång. Utred- ningen föreslår att e-tjänsteleverantörernas avgifter sätts till en sådan nivå att incitament skapas för anslutning till Svensk e- legitimation. De statliga anslagen avbryts eller minskas kraftigt efter de inledande tre åren Det kommer inte att vara möjligt att finansiera Svensk e-legitima- tion och i dess operativa delar endast med avgifter såvida inte av nuvarande e-tjänsteleverantörer ansluts vid introduktionen av modellen. Utmaningen ligger i att en betydande kostnad tillförs ett existerande system via etableringen av och dess påverkan på marknaden måste begränsas. Som tidigare visats i denna rapport är det möjligt att på nå täckning för nämndens operativa verksamhet av marknaden, dock anses det viktigt att prioritera identitetsutfärdar- nas ersättning och att minska påverkan på e-tjänsteleverantörernas avgifter istället för att säkra full kostnadstäckning av marknaden för nämnden. Resultatet av detta är dock att betydande anslags- finansiering krävs , baserat på vald fördelningsgrund. Lönsamhet i affärsmodellen uppnås inte då näringslivet inte inkluderas i Svensk e-legitimation Marknaden relaterad till offentliga användning av tjänster som kräver e-legitimation är relativt begränsad. Kostnaden för driften av Svensk e-legitimation uppgår till 12–av nuvarande marknadsstorlek till 2013. , då en kritisk massa av deltagare nåtts och affärsmodellen är etablerad, kan situationen vara en annan vilket kan innebära att en större grad av avgiftsfinansiering kan nås. Internationellt finns ytterliggare exempel på att det inte är självklart att det är möjligt att nå lönsamhet vid etableringen av en nationell modell för e-legitimationer. Erfarenheter visar på att det är den privata sektorn som är nyckeln till att nå lönsamhet. För att full kostnadstäckning ska nås bör ett förslag utarbetas där del av näringslivets andel av totalmarknaden kan komma tillhanda. 9En motsvarande infrastruktur för privat sektor I detta avsnitt beskrivs hur den av utredningen föreslagna modellen för Svensk e-legitimation inom offentlig sektor även behöver och kan få en lösning för privat sektor. Tanken är att nämnden verkar för att en parallell struktur etableras vilken verkar i enlighet med reglerna för Svensk e-legitimation. För användaren ska det inte finnas några viktiga skillnader utan uppfattas som att det är samma lösning. Den av utredningen föreslagna Infrastrukturen för Svensk e-legi- timation har som primär utgångspunkt att tillgodose den offentliga sektorns behov på området. Målsättningen är emellertid att Svensk e-legitimation ska kunna användas även inom den privata sektorn. kan dock inte inom ramen för ett valfrihetssystem företräda e-tjänsteleverantörer utanför den offent- liga sektorn. Avtal på det området – mellan leverantörer av e- tjänster och Identitetsutfärdare – måste således lösas på annat sätt. Detsamma gäller för hanteringen av betalningar för tjänster som Identitetsutfärdare utför åt e-tjänsteleverantörer utanför offentlig sektor. Samtidig ska inte e-legitimationer som godtas inom Infrastruk- turen för Svensk e-legitimation begränsas så att de får användas endast för e-tjänster inom offentlig sektor. Det är istället, såsom inom dagens system för e-legitimationer, väsentligt och centralt att en ny infrastruktur resulterar i motsvarande lösning för den privata sektorn. En motsvarande struktur för privat sektor Detta bör kunna uppnås genom att det bildas två samverkande infrastrukturer för identifiering – en för den offentliga sektorn och en för den privata – som i princip använder sig av samma regelverk. Dessa två samverkande infrastrukturer bör från ett användar- perspektiv uppfattas som enhetliga. Hit hör rent praktiska frågor som att samma e-legitimationer, användargränssnitt och transak- tionsmönster bör införas. Härigenom kan sådana för informations- samhället grundläggande funktioner som elektronisk legitimering hanteras enhetligt. En sådan samordning är viktig även från juridiska utgångspunkter. Enskildas behov av rättssäkerhet och persondataskydd måste tillgodoses enhetligt och det samma gäller för tolknings- och tillämpningsfrågor. Genom en sådan samord- ning kan det säkerställas att det uppkommer samverkande lösningar i stället för parallella icke samverkande lösningar. Utredningen har därför i olika avseende sökt lösningar för att åstadkomma samverkande infrastrukturer. Bland annat har det föreslagna regelverket för Infrastrukturen för Svensk e-legitimation utformats så att det ska kunna fungera inom både offentlig och privat sektor och stödja samverkande infrastrukturer. Detsamma gäller för de framtagna tekniska specifikationerna och tillits- ramverket. En identitetsutfärdare som godkänts inom en ny infrastruktur för offentlig sektor bör, med samma e-legitimationer och identitetsintyg, kunna verka inom en infrastruktur för privat sektor. De register som föreslagits för Infrastrukturen för identifiering, dvs. inom offentlig sektor, bör i väsentliga delar också kunna brukas inom en infrastruktur för privat sektor. Hanteringen blir tekniskt enklare ju längre en sådan integration kan drivas och det bör vara möjligt att etablera en sådan samordning genom att utforma regelverk och rollfördelning så att dessa möjligheter kan tas tillvara. Det är emellertid knappast möjligt att på detta stadium i detalj ange hur en sådan samordning ska regleras eftersom arbetet inte kommit längre än till utformningen av grundkomponenter för en ny infrastruktur för offentlig sektor. En motsvarande struktur för privat sektor Det är väsentligt att i sitt arbete i största möjliga utsträckning säkerställer att det beskrivna målet med samverkande infrastrukturer verkligen uppnås utan sådana fördröjningar att dagens lösningar och den som föreslås av utredningen måste leva parallellt, endast för att tillgodose näringslivets behov. En sådan utveckling kan stödjas exempelvis genom att vid inrättandet av valfrihets- systemet ställer krav på att de Identitetsutfärdare som vill leverera tjänster till Svensk e-legitimation även ska kunna tillhandahålla motsvarande tjänster till marknaden i övrigt. Därför bör ett nära samråd ske med företrädare för den privata sektorn inför en upphandling av leverantör av tekniskt stöd m.m. för driften av Infrastrukturen för svensk E-legitimation. Inom ramen för de begränsningar som följer av reglerna för upphandling är det önskvärt att en sådan leverantör, med motsvarande tillämpning av regelverket för offentlig sektor, även kan ikläda sig en roll som federationsoperatör för en infrastruktur för den privata sektorn. kan, med de begränsningar som angetts, beakta dessa frågor vid valet av leverantör av tekniskt stöd m.m. men det är givetvis upp till denna leverantör att själv, i samråd med den privata sektorn, finna en lämplig form för denna verksamhet. För förslag till riktlinjer för federationsoperatörer, se bilaga 7. Utifrån dessa utgångspunkter är det önskvärt att den som upphandlar som leverantör av tekniskt stöd m.m. för offentlig sektors Infrastruktur för identifiering, också ska kunna fylla uppgifter för att en samverkande infrastruktur för privat sektor ska bli verklighet. Dessa kompletterande uppgifter för att införa motsvarande funktioner för privat sektor bör innefatta att etablera en icke-diskriminerande affärsmodell för identitets- intyg, teckna avtal med de identitetsutfärdare och e-tjänsteleverantörer som ansluts, med stöd av uppgifter från register som förs för offentlig sektor upprätta register över de utfärdare av identitets- och attributs- intyg som ansluts och tillhandahålla detta register, och upprätta register över de e-tjänsteleverantörer inom privat sektor som ansluts och tillhandahålla detta register. En motsvarande struktur för privat sektor Denna federationsoperatör för användning av Svensk e-legitima- tion inom privat sektor bör inte etablera något nytt tillitsramverk för denna sektor utan använda det som införs inom Infrastrukturen för identifiering; dvs. inom offentlig sektor. För att nå en samverkande infrastruktur för privat sektor som drivs i samverkan med infrastrukturen för offentlig sektor blir det därför betydelsefullt för att den eller de aktörer som verkar som federationsoperatörer inom privat sektor redan har hög trovärdighet inom den privata sektorn och kan förväntas få en hög trovärdighet även som federationsoperatör, för privat sektor, bedriver en verksamhet som naturligt kan utvecklas till att omfatta även en roll som federationsoperatör för privat sektor i nära samverkan med offentlig sektor, får en oberoende ställning, utan stark koppling till någon viss aktör på marknaden och utan att konkurrensen på marknaden störs, kan förväntas få allmänhetens tillit och verka långsiktigt och stabilt, har erfarenhet av likartad teknisk och administrativ verksamhet, och drivs med en inriktning som inte präglas av enbart vinstintresse utan har en form och en struktur som möjliggör även andra mål Ett exempel på en tänkbar sådan aktör kan vara (.SE), som enligt utredningens uppfattning utifrån sin verksamhetsform och sina erfarenheter av att hantera domännamn borde ha förutsättningar att införa och stödja en kompletterande privata sektorn. Utredningen har i sitt arbete också berört frågan med såväl stiftelsen som andra aktörer inom den privata sektorn. bör i sitt arbete skyndsamt i samråd med den privata sektorn utröna om stiftelsen skulle kunna vara en lämplig federationsoperatör. Skulle det visa sig att så är fallet, bör , i samverkan med stiftelsen, söka få ett utvecklingsarbete till stånd. I detta avsnitt görs en konsekvensbeskrivning av föreslagen modell med utgångspunkt från problemet som ska lösas, direktivets krav, vilka bedömningar som gjorts i olika frågor och av alternativa lösningsmodeller samt konsekvenser av utredningens förslag. Beskrivning av problemet och vad som önskas uppnås Dagens lösning för e-legitimationer fungerar relativt väl och i en internationell jämförelse är det förhållandevis många medborgare i som kan utföra legitimering och underskrift i en elektronisk miljö. Dagens system har dock brister. Det finns ingen sammanhållen och enhetlig infrastruktur för identifiering vilket försvårar och för- modligen hämmar utvecklingen av e-tjänster inom den offentliga sektorn. En samordnad infrastruktur för användning av e- legitimationer underlättar och förenklar för den offentliga sektorn och bör främja en utveckling av e-tjänster. Dagens modell är ett system som inte öppnar upp för möjliga nya aktörer att komma in på marknaden och därigenom bidra till en mångfald. Vidare bygger dagens modell för e-legitimationer på en upphandling som går ut per och som inte kan förlängas. Aktörer inom den offentliga sektorn har i linje med det anfört vissa synpunkter på nuvarande modell exempelvis att det krävs fler än ett avtal med leverantörer, vilket krävs om e-tjänster ska kunna tillhandahållas oavsett vilken e-legitimation den enskilde använder. E-legitimationerna har tekniskt blivit anpassade till dagens identitetsutfärdare vilket gör det svårt att släppa in nya aktörer utan att det innebär integrationskrav hos E-tjänsteleverantörerna. Upphandlingsformen har vidare skapat svårigheter för nya aktörer att få tillträde till marknaden. Dagens e-legitimationer måste hanteras direkt av myndigheter, landsting och kommuner, vilket ställer krav på integreringstjänster, harmonisering av den information om användaren som olika e- legitimationer är bärare av. Målet med utredningen är att förbereda bildandet av en nämnd- myndighet för samordning av statens och kommunernas hantering av metoder och tjänster för elektronisk identifiering och signering. Myndighetens verksamhet syftar till att skapa en modell för Svensk e-legitimation i vilken privatpersoner och företag ska kunna använda en och samma e-legitimation vid utnyttjande av alla e- tjänster som tillhandahålls av statliga myndigheter, landsting och kommuner. Konkurrensen och förutsättningarna för utvecklingen av nya tjänster för elektronisk identifiering och signering ska för- bättras. Myndigheternas, landstingens och kommunernas kostnader ska vara lättöverskådliga och helst minska. Samtliga invånare, myndigheter, landsting, kommuner samt ett stort antal företag kommer att påverkas av denna förändring. Projektet har analyserat problemställningen utifrån förutsättning- arna i direktivet och har därefter formulerat ett antal olika alternativ. Av dessa har utredningen funnit att det förslag som presenterats i denna rapport är det som på bästa sätt motsvarar ställda krav. Det är dock viktigt att ha i åtanke att denna rapport presenterar en föreslagen lösning i en komplex fråga bestående av ett stort antal delkomponenter. Lösningen ska ses som utred- ningens förslag baserat på nuvarande kända förutsättningar, det är dock möjligt att komponenter av förslaget kommer att korrigeras i fortsatt arbete, bland annat baserat på erhållen feedback. Det kan finnas alternativa genomföranden på organisatoriska och tekniska plan där det kanske viktigaste alternativet är att låta en civilrättslig aktör, till exempel .SE, ta juridiskt ansvar som federa- tionsoperatör och där fokuserar på att samordna det nationella intresset samt fungerar som reglerande- och tillsynsmyndighet. Detta alternativ skulle underlätta närings- livets deltagande i Svensk e-legitimation samt innebära att E-legiti- mationsnämndens verksamhet, organisation och kostnader kan hållas till ett minimum. Detta skulle dock kräva en helt annan reglering än nuvarande förslag. Det finns även ytterliggare vägval, bland annat gällande signeringslösning och prismodell, som kan komma att vidare- utvecklas eller omprövas. Exempelvis skulle en prismodell kunna övervägas vilken bygger på att ersättningen är kopplad till volym. Ytterligare ett alternativ som observerats i vissa andra länder innebär att staten utvecklar och finansierar en central e-legitima- tionslösning. Utredningen har dock ej funnit att dessa alternativ ligger i linje med direktivet eller den tidigare utarbetade strategin för e-legitimationer i . För användare av e-legitimationer och företag som tillhandahåller e-legitimationer till sina anställda är kostnaderna begränsade till avgifter för anskaffning och installation av e-legitimationer. Utfärdare av e-legitimationer och tillhandahållare av attributs- tjänster drabbas av egna kostnader för tillhandahållandet av tjänster, kostnader för certifiering samt avgifter till . Detta ska kompenseras av en modell där identitets- leverantörer ges ersättning när deras utgivna e-legitimationer används för legitimering samt där attributsleverantörer på egen hand får söka skälig ersättning från dem som begär attributsintyg. Organisationer som ges möjlighet att agera som e- tjänsteleverantörer drabbas av kostnader för att integrera sina e- tjänster samt av en avgift till få tillgång till legitimeringstjänster. Gällande pris- och betalmodell har utredningens förslag fokuserats på önskemålet om att e- tjänsteleverantörernas kostnader ska vara budgeterbara, samt på principen att ersättningen till identitetsutfärdarna i utgångsläget ska beräknas utifrån samma nivå som i nuvarande lösning. Då introduktionen av Svensk e-legitimation och innebär att nya kostnader introduceras i systemet resulterar detta initialt i något högre kostnader för e-tjänsteleveran- törerna samt ett underskott i nämndens budget vilket föreslås täckas av anslag. Detta ska dock ställas i relation till att andra kostnader så som integration förutsätts minska och ett minskat kompetensbehov hos varje organisation när fler funktioner är centralt samordnade eller upphandlas på marknaden. Regleringen och hur den följer anslutning till Önskemålet om en ny lösning för e-legitimationer beror också på att den modell för upphandling som tidigare tillämpats inte kan användas eftersom det inte är möjligt för e-tjänsteleverantörerna att skriva leveransavtal med alla utfärdare enligt det nya upp- handlingsregelverket. Genom att utforma den nya lösningen som en tjänstekoncession kommer emellertid alla utfärdare av e- legitimationer som uppfyller ställda krav att kunna anslutas. Den analys som genomförts har inte visat annat än att den föreslagna infrastrukturen kan göras förenlig med de skyldigheter som följer av anslutning till Europeiska unionen, bl.a. på det upphandlings- och konkurrensrättsliga området. Här uppkommer också frågor om marknadstillträde, kvalifi- cerade certifikat, säkra anordningar och kvalificerade elektroniska signaturer som måste beaktas när en ny infrastruktur tas fram på området. Även i denna del har analysen inte visat annat än att den föreslagna infrastrukturen kan göras förenlig med de skyldigheter som följer av anslutning till Europeiska unionen. Införs en signeringstjänst ökar dessutom möjlig- heter att låta svenska medborgare utnyttja utländska tjänster i samband med tjänstedirektivet i de fall det krävs en personlig elektronisk underskrift av elektroniska handlingar. Dessa under- skrifter avses kunna uppfylla kraven för kvalificerade elektroniska underskrifter enligt EU:s signaturdirektiv. Utredningen föreslår vidare ett tillitsramverk vilket bedöms ligga i linje med det utvecklingsarbete som sker inom EU. Nämnden föreslås vidare delta i EUs fortsatta standardiserings- arbete samt att om det upplevs relevant anpassa den svenska strukturen till den framtida EU standarden. Det är mycket viktigt att nuvarande lösningar inte sätts ur spel så att samhället står utan lösning för identifiering och signering. Nuvarande lösning vilar på ramavtal eID2008 som är avtalad vilket måste beaktas vid ett införande av Svensk e-legitimation i dagens e-tjänster. Även därefter finns det möjlighet att utnyttja redan avropade tjänster vilket kommer att innebära en parallelldrift . eID2008 ligger också till grund för e-legitimationstjänster i upp- handlade ramavtalet E-förvaltningsstödjande tjänster 2010, vilket dock ej kommer att kunna användas för avrop av e-legitimations- tjänster efter utgången av eID 2008s giltighetstid. Dagens marknad kommer att vara uppdelad mellan Svensk e-legitimation och nuvarande ramavtal och de både modellerna kommer att behöva drivas parallellt fram till nuvarande ramavtals utgång. Utfärdare av e-legitimationer berörs på så sätt att de ska uppfylla regelverkets krav (certifiering) samt ska operera under de allmänna ekonomiska villkor som gäller för identitetsutfärdare för att bli godkända som medlemmar i e-legitimation. Alla företag som uppfyller regelverket kan anslutas som identitetsleverantörer. Dagens leverantörer av infratjänster kan i modellen komma att få en ändrad roll då kommer att hantera vissa samordnings- och avtalsrelaterade frågor. Deras fortsatta roll såsom stöd till förvaltningen vid utveckling och drift av e-tjänster kommer fortsatt att vara viktig. Därtill kan en roll uppstå som attributsutfärdare. Attributsutfärdare ska uppfylla regelverkets krav (certifiering). Alla attributsleverantörer som uppfyller regelverket och som anses tillföra attribut som är av allmänt intresse för infrastrukturens e- tjänster, kan anslutas som attributstjänster. En majoritet av dagens e-tjänster använder tredjepartsprodukter för att realisera identifiering och signering. En majoritet av dessa tredjepartsprodukter har förmåga att konsumera identitets- och attributsintyg i enlighet med modellen för Svensk e- legitimation. I samtliga kända fall med tredjepartsprodukter som kan hantera dagens- och morgondagens lösning så kan dessa användas parallellt vilket ger en smidig övergång. Identitets- utfärdare förutsätts göra en egen analys av kostnader och intäkter innan de beslutar sig för att ansluta sig till infrastrukturen. Konsekvenser för konkurrensförhållandena mellan företag och särskilda hänsyn Ett valfrihetssystem medför fri konkurrens mellan leverantörer av e-legitimationstjänster. En signeringstjänst kan konkurrera med möjliga framtida tjänster för signering av liknade art vad avser signering inom ramen för e-tjänsteleverantörernas tjänster. Fri konkurrens mellan e-legitimationsutfärdare ger förutsätt- ningar för lägre priser för utfärdande av e-legitimationer till privat- personer såväl som personer kopplade till en organisation.