sou · GXB331d2 · 2010-01-01 00:00:00 — I den fortsatta planerings- processen efter beslut avsåg regeringen att besluta om planeringsdirektiv till , och länen. Direktiven skulle innehålla en precisering av riksdagsbeslutet, tidsplanen för arbetet samt de eventuella uppdrag som föranleddes av propositionen och riksdagsbeslutet. Av direktiven skulle framgå att strategiska miljöbedömningar, SMB, skulle vara en viktig utgångspunkt vid upprättandet av planerna. I direktiven skulle också krav kunna ställas på , och länen att i planen redovisa hur ett transportslagsövergripande synsätt lett till ökad måluppfyllelse. Regeringen avsåg att i kommande planerings- direktiv fördela preliminära ramar per län. Länen skulle redovisa åtgärder för denna nivå och +/-. När planerna sedan upprättats och förankrats skulle regeringen fastställa och nationella planer, medan respektive länsstyrelse eller regionala självstyrelseorgan skulle fast- ställa länsplanerna för regional transportinfrastruktur. Om ett tra- fikverk fann att en länsplan väsentligt avvek från de transportpoli- tiska målen eller på annat sätt var olämplig skulle trafikverken ha möjlighet att överklaga fastställelsebeslutet till regeringen. Reger- ingen avsåg att analysera de åtgärder som föreslogs för de tre nivå- erna i länsplanerna utifrån samhällsekonomisk lönsamhet och mål- uppfyllelse och därefter besluta om definitiva ramar. Regeringen avsåg vidare att ge i uppdrag att analysera och planer och planeringsunderlag utifrån ett transportslag- sövergripande synsätt. Fastställelsen av planerna skulle ske innan planerna börjar gälla 2004. Regeringen skulle avsluta planeringsprocessen genom att i en skrivelse till redogöra för utfallet av planeringen. I det transportpolitiska beslutet beslutade att regeringen i samband med budgetpropositionen skulle redogöra för hur de transportpolitiska målen hade uppfyllts. Regeringen föreslog rörande förändringar i ansvarsfördelning vid upprättande av långsiktsplaner att indelningen av de statliga järnvägarna i stomjärnvägar och länsjärnvägar skulle avskaffas. Stomnätsplanen skulle således omfatta åtgärder på hela det statliga järnvägsnätet. skulle vidare administrera statsbidragen till spår, resecentrum och andra anläggningar, liksom för statsbi- drag till investeringar i rullande materiel som hörde till järnväg som ingår i regional kollektivtrafik. Indelningen av det statliga järnvägsnätet i stomjärnvägar och länsjärnvägar infördes i samband med det transportpolitiska beslu- tet 1988. Flera skäl fanns till reformen. För det första fick trafikhu- vudmännen ansvar för den regionala tågtrafiken som knöts till ett avgränsat järnvägsnät. För det andra fick man en tydlig avgränsning av ansvaret för planeringen av investeringar i järnvägens infra- struktur mellan länen och . För det tredje innebar det att man kunde göra en prioritering mellan trafikslagen även på regional nivå. Sedan denna indelning infördes hade emellertid förutsättning- arna ändrats. hade trafikhuvudmännen trafikeringsrätt även på stomjärnvägarna i länet och den regionala trafiken hade haft en god utveckling på dessa banor. Indelningen i stomjärnvägar och länsjärnvägar behövdes alltså inte längre för att definiera trafi- keringsrätten till banorna. En annan förändring var att de delar av det kapillära bannätet som förvaltades av SJ hade förts över till . Dessa spåranläggningar utgjordes t.ex. av spår till och inom industriområden, godsterminaler och hamnar och var främst av intresse för godstrafiken. Planeringen av hela det statliga järnvägssystemet borde ske med ett kundorienterat synsätt och ett systemtänkande vilket ansågs vara en förutsättning för att kunna skapa konkurrenskraftiga vill- kor för bl.a. godstransporter på järnväg. ansågs i högre grad än väginfrastrukturen vara ett sammanhängande system. Enskilda insatser inom bannätet hade ofta betydelse för hela eller större delar av systemets funktion och kapacitet. Beroendet mellan investeringsobjekten i stomnätsplanen och objekten i länsplanerna hade blivit tydligt då anslagstilldelningen inte legat i nivå med pla- nerna. Att objekt i stomnätsplanen förskjutits i tiden hade bidragit till att objekt i länsplanen hade försenats eftersom de måste samordnas. Det konstaterades att de stora kostnaderna för investeringar i järnvägsinfrastruktur gjorde att länen i flera fall inte förmått prio- ritera järnvägsobjekten i länsplanerna eftersom de skulle tränga ut många andra angelägna investeringar på t.ex. vägnätet. Följden hade blivit att regeringen hade varit tvungen att hantera flera regionala järnvägsprojekt, som , Blekinge kustbana och Stångå- dalsbanan i särskild ordning. Därför kunde planeringsramen för järnvägen enligt regeringens förslag även användas för regionala järnvägsinvesteringar. Administrationen av statsbidragen till spår, resecentrum och andra anläggningar, liksom statsbidragen till investeringar i rullande materiel som hörde till järnväg som ingår i regional kollektivtrafik borde ske av . hade skött dessa upp- gifter. Varje län och region äger sina specifika förutsättningar, behov och prioriteringar när det gäller utvecklingen av den egna regionen. Det kan handla om bebyggelseplanering, näringslivsutveckling eller utvidgning av arbetsmarknadsregioner. Utvecklingen av trans- portinfrastrukturen är en viktig faktor för den regionala och lokala utvecklingen oavsett om det rör sig om en regional infrastruktur- anläggning eller om det är en nationell anläggning. Beslut om sådana infrastrukturåtgärder som avsåg åtgärder på de regionala väg- och järnvägsnäten borde även fortsättningsvis kunna fattas inom ramen för länsplanen. Detta borde gälla även på sådana vägar som är stamvägar om åtgärderna föranleddes av ett lokalt eller regionalt behov. Denna rätt, som länen redan ägde när det gäller åtgärder på stomjärnvägar, borde även fortsättningsvis gälla för de järnvägar som hade planeringsansvar för, liksom för . Det var viktigt att understryka att länen även med de föreslagna förändringarna hade ett stort inflytande i planeringen. Omvänt borde den ändrade ansvarsfördelningen också innebära att såväl som fördjupade samrådsförfarandet och ökade insynen i sin interna beslutsprocess i syfte att på bästa sätt ta hänsyn till lokala och regionala strategier och program, t.ex. de regionala tillväxtprogrammen. Länen och de regionala självstyrelse- organen hade vidare en viktig roll när det gäller framtagande av underlag i planeringsprocessen. Enligt regeringens bedömning behövdes en oberoende gransk- ning göras av och planeringsunderlag inför regeringens fastställelse av planerna för perioden –2015. Regeringen hade uppmärksammat att beslutsunderlaget från Väg- verket och ibland uppvisade brister. Särskilt gällde det för de bedömningar av projekts totalkostnader som gjordes tidigt i planeringsprocessen. Det visade sig ofta att projektens omfattning ökat i förhållande till vad som redovisats i planeringsunderlaget. uppmärksammade problemet med fördy- ringar i en rapport (RRV 1994:23). Regeringen införde därför ett krav på och att kostnadsfördyringar på skulle innebära att objektet skulle omprövas och planen revideras. Trots dessa skärpningar i kraven kvarstod betydande brister i beslutsunderlagets kvalitet. Regeringen avsåg därför att låta genomföra en oberoende granskning av och planeringsunderlag inför regeringens fastställelse av planerna för perioden –2015. Enligt regeringens bedömning borde investeringar i infrastruk- turen planeras utifrån ett brett samhällsperspektiv och samordnas med utvecklingen inom andra samhällssektorer. skulle därför fysisk planering och samhällsbyggande grundas på program och strategier för hur ett varierat utbud av bostäder, arbetsplatser, service och kultur kan åstadkommas så att bilanvändningen skulle kunna minska och förutsättningarna för miljöanpassade och resurs- snåla transporter förbättras. Infrastrukturplaneringen är en del av den fysiska planeringen, som handlar om den geografiska dimensionen av samhällsbyggan- det och hushållningen med mark, vatten och naturresurser. Fysisk planering sker på nationell, regional och lokal nivå. Det pågår inom EU ett utvecklingsarbete som berör infrastrukturplaneringen. Luftfarten borde även fortsättningsvis betala avgifter som finan- sierar luftfartens infrastruktur. Investeringar i och drift av flygplat- ser ligger därför utanför planeringsramen. För att främja ett trans- portslagsövergripande synsätt borde presentera en bedömning av utvecklingen inom luftfartssektorn för perioden –2015 som underlag för planeringen av vägar och järnvägar. En grundläggande princip i transportpolitiken är att få till stånd en ökad samverkan mellan olika transportmedel och trafikslag. En bedömning av utvecklingen för flygplatser och luftfartssektorn under hela planeringsperioden ansågs värdefull för att främja ett transportslagsövergripande synsätt i den fortsatta planeringen av väg- och järnvägsinfrastruktur. En samlad bedömning av luftfarten för perioden –2015 borde därför utgöra ett underlag för plane- ringen av vägar och järnvägar. ingick att göra bedömningar av utvecklingen inom hela flygplats- och luftfartsområdet. Alla framtidsbedömningar innehåller naturligen ett visst mått av osäkerhet. Verkets bedömningsunderlag borde därför lyftas fram på ett tydligt sätt. verksamhet bedrivs i affärs- verksform. Investeringar i och drift av farleder är avgiftsfinansierade och låg därför utanför planeringsramen. För att främja ett transportslags- övergripande synsätt borde därför presentera en bedömning av utvecklingen inom sjöfartssektorn för perioden –2015 som underlag för planeringen av vägar och järnvägar. En bedömning av utvecklingen för hamnarna och sjöfartssek- torn under hela planeringsperioden ansågs nödvändig för att främja ett transportslagsövergripande perspektiv. borde därför ges i uppdrag att presentera en sådan bedömning för perio- den –2015 som underlag för planeringen av vägar och järnvä- gar. I sektorsansvar ingick att ha en bild av utveck- lingen inom hela hamn- och sjöfartsområdet, alltså även vad gäller utvecklingen av trafik till kommunala hamnar. Osäkerheter bör tillsammans med grunderna för bedömningen skulle lyftas fram på ett tydligt sätt. Den långsiktiga planeringen kom att omfatta . tog hand om planeringen av såväl stomjärnvägar som länsjärnvägar. Särskild granskning av planerna i kvalitativ och kvantitativ bemärkelse. Vidare granskas kostnadsberäkningarna i Vägver- kets och långtidsplaner. och gavs möjlighet att överklaga läns- planerna. Inriktnings- och åtgärdsplanering i två steg bibehölls. I proposition 2003/04:95 Utökade planeringsramar för väg- och järnvägsinvesteringar 2004–2015 redovisade regeringen förslag till utökade planeringsramar för väg- och järnvägsinvesteringar 2004– 2015. Vidare lämnades en redogörelse för utfallet av den genom- förda planeringsomgången för transportinfrastruktur 2004–2015 samt en redogörelse för regeringens syn på planeringssystemet. Utgångspunkt för den granskning av planförslagen från Vägver- ket, och länen som genomförde var de transportpolitiska målen. Det övergripande transportpolitiska målet är att transportpolitiken skall säkerställa en samhällsekonomiskt effektiv och långsiktigt hållbar transportförsörjning för med- borgarna och näringslivet i hela landet. Sex delmål anger ambi- tionsnivån på lång sikt. skall alla delmål uppnås. På kort sikt kunde det enligt regeringen dock bli aktuellt med en prioritering mellan olika del- mål. Denna borde komma till uttryck genom etappmål som bör vara avstämda mot varandra och realistiska med hänsyn till bl.a. tillgängliga resurser, tekniska möjligheter, miljöförutsättningar och internationella åtaganden. genomförde sin granskning i två steg: först en kvantitativ granskning och därefter en kvalitativ granskning. Den kvantitativa granskningen syftade till att kontrollera att planförsla- gen uppfyllde de krav som regeringen ställt i planeringsdirektivet medan den kvalitativa granskningen syftade till att kontrollera på vilka grunder olika åtgärder prioriterats och att de bidrog till upp- fyllelse av de transportpolitiska målen. identifierade ett antal brister i planförslagen. Av störst betydelse var att i många fall inte hade motive- rat sina prioriteringar utifrån samhällsekonomisk lönsamhet och transportpolitisk måluppfyllelse. Andra brister gällde för Banver- kets del beskrivningar av hur åtgärderna fördelats över landet, beskrivningar av hur man arbetat för att integrera jämställdhet och barnens situation i trafiken inför planeringsarbetet samt beskriv- ningar av hur man hanterat statsbidragen till kollektivtrafikanlägg- ningar. För del saknades viss information om den samhälls- ekonomiska lönsamheten för projekten, beskrivningar av hur åtgärderna fördelats över landet, beskrivningar av hur man arbetat för att integrera barnens situation i trafiken inför planeringsarbetet, uppgifter om vilka belopp som ligger inom respektive utanför pla- neringsramen samt tydliga beskrivningar av hur strategin för tjäl- säkring, bärighet och rekonstruktion utformats. Dessutom fanns behov av att utveckla effektbeskrivningarna för den särskilda tra- fiksäkerhetspott på som föreslagit. och ombads därför i brev att komplettera sina planförslag på ovanstående punkter. Även efter dessa kompletteringar kvarstod vissa brister i materialet som granskats av , men underlaget bedömdes till- räckligt för regeringens slutliga bedömning. granskning innefattade avstämningar mot de prioriteringar som framgår av länens regionala tillväxtprogram. Enligt regeringens bedömning hade planeringsprocessen lett fram till prioriteringar som det fanns stor samstämmighet kring. Erfarenheterna från den genomförda planeringsomgången 2004– 2015 visade att det fanns en stor samstämmighet om planernas innehåll. Regeringens bedömning var därför att planeringsproces- sen lett fram till att de viktigaste åtgärderna har identifierats, värde- rats och prioriterats. Det hade inte framkommit att processen skulle ha misslyckats med att identifiera de viktigaste åtgärderna. Däremot hade processen uppfattats som trög och tung. Möjlighe- ten att utforma processen så att den blir enklare, effektivare och mer flexibel borde därför undersökas. Enligt regeringens bedömning borde det långsiktiga planerings- systemet för transportinfrastruktur inledas med en inriktningspla- nering, där mål, ekonomiska ramar och inriktning analyseras för att därefter läggas fast av . Åtgärdsplaneringen borde sedan ske i löpande form med årliga uppdateringar av de nationella väg- och banhållningsplanerna. bedömde att samhällsekonomisk lönsamhet generellt hade haft en begränsad betydelse för de prioriteringar som gjorts i planerna. Genom att regeringens beslut om definitiva eko- nomiska ramar till länsplanerna grundade sig på den granskning av samhällsekonomisk effektivitet och uppfyllelse av de transportpo- litiska målen som regeringen gjort var regeringens bedömning att de länsplaner som skulle fastställas bidrog till en bättre uppfyl- lelse av transportpolitikens huvudmål och delmål. föreslog en planeringsprocess som höll sig inom nuva- rande transportpolitiska beslut. Följande förändringar föreslog man av processen: Ersätt lägesanalysen med ett löpande analysarbete och ett avslu- tande seminarium. Ge den strategiska analysen en tydligare indelning i de två faserna analys av strategiska områden och analys av inriktningar. Lägg in ett skede för beredning av underla- get. Följande ändringar föreslog man av processens innehåll: Gör mer långsiktiga utblickar. Ta med översiktliga analyser av riktigt stora projekt. Storstadsprojekt bör hanteras i planeringsprocessen. Nuvarande ramfördelning bör ersättas av beskrivningar av olika ramnivåer för järnvägs- respektive vägåtgärder. En utvecklad beskrivning av osäkerhet bör ingå i underlaget. En stor majoritet av remissinstanserna ansåg att planeringssystemet behövde förändras för att bli mer effektivt och ändamålsenligt. och skissade i en gemensam skrivelse daterad på ett planeringssystem där inriktningsplane- ringen följde den s.k. fyrstegsprincipen, vilket innebär en analys i följande ordning: 1.åtgärder som kan påverka transportbehovet och val av trans- portsätt, 2.åtgärder som ger effektivare utnyttjande av befintligt vägnät och fordon, 4.nyinvesteringar och större ombyggnadsåtgärder. och förslag till ny process beskriver plane- ringscykeln med inriktningsplanering, inriktningsbeslut och åtgärdsplanering. Remisshantering av de långsiktiga planerna skulle enligt förslaget ske på samma sätt som . Vidare föreslog man en mindre årlig uppdatering av de fastställda planerna där hänsyn skulle tas till olika förändringar som påverkade genomförandet av planerna. De uppdaterade planerna var tänkta att utgöra en viktig information till de organ som arbetar med fysisk planering på regi- onal nivå. Det skulle enligt förslaget inte ske någon remisshanter- ing eller fastställelse av de uppdaterade planerna. Kritik riktades vid granskningen av och planer. Bristerna ansågs allvarligast vad gällde de samhällseko- nomiska analyserna i . Fyrstegsprincipen lanserades och kopplingarna till den fysiska planeringen framhölls återigen. Årlig uppdatering av de nationella planerna föreslogs. 2005/transportpolitiska proposition I propositionen 2005/06:160 Moderna transporter redovisade regeringen inriktningen av transportpolitiken, som ansågs vara en viktig del i regeringens samlade insatser för att skapa hållbar till- växt, livskvalitet och välfärd i hela landet. Det övergripande målet för transportpolitiken skulle fortsatt vara att säkerställa en sam- hällsekonomiskt effektiv och långsiktigt hållbar transportförsörj- ning för medborgarna och näringslivet i hela landet. Delmålen skulle fortsatt gälla tillgänglighet, transportkvalitet, säkerhet, miljö, regional utveckling samt jämställdhet. Delmålen för miljö samt regional utveckling knöts till de miljöpolitiska respektive regionalpolitiska målen. Flera etappmål justerades. Kli- matmålet 2010 låg fast. En kilometerskatt för tunga lastbilar skulle infördas under vissa förutsättningar. Resenärs- och kundperspektivet lyftes fram samt behovet av hållbara transportlösningar för regional utveckling och vidgade arbetsmarknadsregioner. Trafikhuvudmännen erbjöds att på försök ta ansvar för interregional järnvägstrafik i del av . Charter- och nattågstrafik öppnades för konkurrens. Ett utvecklingspro- gram för kollektivtrafik med fokus på tillgänglighet för funktions- hindrade, stationsfrågor och samordning av information m.m. togs fram. Resenärernas rättigheter stärktes med en ny lag samt föränd- ringar i lagarna om färdtjänst och riksfärdtjänst. En rad initiativ till bättre trafiksäkerhet lyftes fram, bl.a. för säkrare resor till och från skola samt förslag med krav på förarbevis och registreringsplikt för vissa större fritidsbåtar. Jämställdhetsintegrering lyftes fram som strategi för att nå transportpolitikens jämställdhetsmål. Infrastrukturplaneringen förenklades och samordnades mer med regional planering. Strategiska hamnar och kombiterminaler skulle prioriteras. Driftbidrag till icke-statliga flygplatser omfördelades med utgångspunkt i kollektiva transportalternativ. En nationell flygplatsöversyn aviserades. Regeringen bedömde att arbetet med att förenkla, påskynda och effektivisera de planerings- och beslutsprocesser som berörde transporter och infrastruktur, borde fortsätta. Förändringar som föreslogs borde beakta kraven på demokratiskt inflytande och rättssäkerhet samt behovet av att processerna skulle kunna över- blickas av medborgarna. Transporter och infrastrukturutveckling berörs av flera plane- rings- och beslutsprocesser på statlig och nivå. Exempel på sådana viktigare planerings- och beslutsprocesser var statens infrastrukturplanering, annan fysisk planering (bl.a. enligt och ) och de kommunala trafikhuvud- männens planering samt statens upphandling av interregional trafik. I många sammanhang framkom synpunkter på planerings- och beslutssystemen som berörde transporter och transportinfra- struktur. Synpunkter hade exempelvis framförts av i slutbetänkande (SOU 2003:67) och Stockholmsbered- ningen (N 2001:02) i slutrapport (N2003/ 9419/IR). Det upplevdes att processerna hade blivit alltför komp- licerade och att handläggningstiderna i många fall var alltför långa. Önskemål framfördes därför om att förenkla, påskynda, förkorta och öka flexibiliteten i processerna. Det fanns också synpunkter på behovet av bättre samordning mellan systemen, bl.a. för att undvika dubbelarbete. Frågor om bättre samordning kunde t.ex. gälla mellan den regionala utvecklingsplaneringen och infrastruk- turplaneringen samt mellan trafikhuvudmännens planering och den fysiska planeringen. Regeringen föreslog i propositionen ökade planeringsramar för väg och järnvägsinvesteringar 2004–2015 att åtgärdsplaneringen, bl.a. för att öka flexibiliteten, borde ske i löpande form med en årlig uppdatering av de nationella väg- och banhållningsplanerna. Två av regeringen tillkallade utredningar som hade haft i uppgift att se över och lämna förslag till åtgärder som på olika sätt påverkar den fysiska planeringen hade avlämnat sina slutbetänkan- den. Det gällde dels (M 1999:03), dels (M 2002:05). Regeringen ansåg att det var viktigt att planerings- och besluts- processerna som berörde transporter och infrastruktur fungerade väl och ägde stor acceptans i samhället. Dessa processer var i hög grad en del av det demokratiska beslutssystemet och måste vara möjliga att överblicka och påverka för allmänheten och inte bara av specialister. Viktigt var att intressen och värderingar hos både kvinnor och män kom till uttryck på lika villkor. Även barns och ungas erfarenheter och synpunkter behövde beaktas. Särskilt var dessa aspekter viktiga när det gällde större infrastrukturprojekt som både kunde vara mycket komplicerade och krävde för planering, projektering och byggande samt gav långsiktiga effekter på den framtida samhällsutvecklingen. Det bedömdes å andra sidan finnas en risk att förenklingar kunde leda till otillräckligt demokratiskt inflytande och minskad rättssäkerhet för den enskilde. En balans i dessa avseenden var vik- tig att upprätthålla. Det fanns även områden där det ställdes krav på ökad planering, exempelvis inom trafikhuvudmännens ansvarsom- råde. Regeringens ambition i vid mening var att arbeta vidare med att förenkla, påskynda och effektivisera planerings- och beslutsproces- serna som berörde transporter och infrastruktur. Genomsynlighe- ten i dessa processer borde också förbättras för att medborgarna lättare skulle kunna se helheten och få överblick av vad som t.ex. skulle prövas och i vilket skede. Åtgärder för att förbättra samord- ningen mellan systemen, bl.a. för att undvika dubbelarbete och spara resurser, borde också övervägas. Förändringar som föreslogs skulle självfallet beakta kraven på demokratiskt inflytande och rättssäkerhet. Regeringen lämnade vissa förslag om planerings- och besluts- processerna som berörde transporter och infrastruktur. Utgångspunkten för utvecklingen av infrastrukturen skulle vara de transportpolitiska målen. Ett genomförande av inriktningsplane- ringen borde således bidra till att de transportpolitiska målen nås. Regeringens förslag om ändringar av de transportpolitiska delmå- len, innebar att inriktningsplaneringen också borde bidra till att miljökvalitetsmålen och målet för den regionala utvecklings- politiken nåddes. Inriktningsplaneringen borde förenklas och fokusera på följande analyser och underlag: Analyser av åtgärder som i särskilt hög grad kan påverka trans- portbehovet och val av transportsätt för olika grupper av kvin- nor och män i olika åldrar samt för näringslivet. Underlag till regeringens förslag till om planeringsra- mar för infrastruktur och fördelning mellan olika typer av åtgärder. Infrastrukturplaneringen och den regionala utveck- lingsplaneringen bör vara samordnad på länsnivå vad gäller över- gripande strategiska mål och prioriteringar för den regionala utvecklingen.