sou · GYB3103 · 2010-12-23 00:00:00 — De skäl som ligger bakom förslagen och 2005 att begränsa ingripandeskyldigheten i underrättelseverksamheten gör sig visserligen gällande också när det gäller de frågor som denna utredning har att pröva. Dock måste hänsyn tas till att arbete under täckmantel är en mycket speciell form av polisarbete där polismannen normalt sett inte bär samma utrustning som poliser normalt gör. Det handlar t.ex. om utrustning för radiokommunikation och vapen, men kan även gälla en sådan sak som att polismannen inte bär med sin tjänstelegitimation. En polisman som tjänstgör under täckmantel bedöms därför normalt vara betydligt sämre utrustad att ingripa mot annan brottslighet än den uppdraget inriktar sig mot än vad poliser i allmänhet kan anses vara. Vidare kan det i många – men inte alla – fall vara svårt eller omöjligt att via radio eller telefon påkalla ett in- gripande från någon annan tillgänglig polis. En polisman som arbetar under täckmantel har normalt sett ytterst begränsade möjligheter att själv ingripa mot annan pågående brottslighet. Detta måste också återspegla sig i att ingripandeskyldigheten i en sådan situation är begränsad. Det bör dock framhållas att det ändå finns situationer som är så allvarliga att det får anses föreligga en ingripandeskyldig- het för en polisman som arbetar under täckmantel. En sådan situa- tion kan vara om det t.ex. föreligger ett konkret och allvarligt hot mot någons liv eller hälsa. Självfallet finns det inget hinder mot att t.ex. en civilklädd spanare eller för den delen en polisman som arbetar under täckmantel in- griper för att förhindra ett brott eller på bar gärning griper en per- son, om spaningsuppdraget så tillåter. Det måste dock enligt utred- ningen göras en proportionalitetsbedömning. Vid en sådan bedöm- ning måste vägas in dels behovet av ingripande från polisen för att förhindra eller avslöja brott, dels vikten av den pågående spanings- operationen och faran för att avslöja denna vid ett ingripande. På samma sätt har t.ex. polismän som tjänstgör som livvakter inom per- sonskyddet begränsade möjligheter, och därmed skyldigheter, att ingripa mot annan brottslighet än sådan som riktar sig mot skydds- personen. Vid bedömningen måste som nämnts ovan även vägas in Undantag från åtalsplikt m.m. den enskilde polismannens möjligheter att på ett säkert och effektivt sätt kunna ingripa. De begränsningar som redan nu gäller för när en polisman som arbetar under täckmantel är skyldig att ingripa medför att det enligt utredningens bedömning inte föreligger något behov av att i för- fattning närmare reglera i vilken utsträckning en polis under täck- mantel är skyldig respektive inte skyldig att ingripa. Bör undantag från rapporteringsskyldigheten införas? Skyldigheten för en polisman att rapportera misstänkta brott till sin förman är en grundläggande princip i polisverksamheten. Den är dock försedd med ett undantag i form av möjligheten till rapport- eftergift. Möjligheten att lämna rapporteftergift kan visserligen tillämpas även av en polis som arbetar under täckmantel. Tillämpningsområdet är dock förhållandevis begränsat. T.ex. anges i RPS allmänna råd om rapporteftergift att sådan inte bör lämnas om det inte är fråga om en engångsföreteelse eller ett tillfällighetsbrott, eller om den misstänkte har använt hjälpmedel, samarbetat med andra personer eller om tillvägagångssättet på annat sätt varit förslaget. Som framgår ovan anser utredningen att det inte behövs något särskilt undantag från ingripandeskyldigheten för poliser som arbetar under täckmantel. Till skillnad från skyldigheten att ingripa gäller för rapportering till förman att det ska göras så snart det kan ske. Rapporteringen i sig innebär alltså inte någon risk för att polis- mannens täckmantel ska avslöjas. För det fall någon begär att få ta del av en handling som upprättats med anledning av rapporteringen får tillämpliga sekretessbestämmelser styra i vad mån en sådan be- gäran kan bifallas. Ett eventuellt undantag från skyldigheten att rapportera ett miss- tänkt brott innebär ofrånkomligt att en avvägning måste göras mellan å ena sidan intresset av att brottet utreds och lagförs och å andra sidan intresset av att skydda själva infiltrationsoperationen. Det ligger i sakens natur att sådana överväganden inrymmer svåra frågeställningar. Ett sådant beslut bör inte ligga på en enskild polisman utan på en polis med chefsansvar. När det gäller behovet av undantag från rapporteringsskyldig- heten menar utredningen att oavsett att tillämpningsområdet för rapporteftergifter är begränsat finns det inte ett särskilt stort behov Undantag från åtalsplikt m.m. av att begränsa rapporteringsskyldigheten. Tvärtom är det enligt utredningens uppfattning viktigt att rapporteringen fullföljs av all den brottslighet som man stöter på under en infiltrationsoperation. Detta är särskilt betydelsefullt för möjligheterna att utvärdera infiltra- tionsverksamheten. En sådan rapportering bör enligt utredningen kunna genomföras inom ramen för den normala loggboksföringen av en infiltrationsoperation. Något undantag bör därför inte göras i själva rapporteringsskyldigheten. Denna bedömning ligger också i linje med den som gjordes i promemorian Tvångsmedel för att före- bygga eller förhindra allvarlig brottslighet (Ds 2005:32). Bör undantag från förundersöknings- eller åtalsplikten införas? På motsvarande sätt som gäller ingripande på plats kan det genom att en misstänkt person kallas till förhör eller åtalas komma att av- slöjas att brottet som förundersökningen avser har rapporterats av en polisman som arbetar under täckmantel. Det finns därför ett be- hov av att kunna underlåta att inleda förundersökning, eller om förundersökning har inletts, kunna underlåta att väcka åtal för att inte avslöja en operation där en polis arbetar eller har arbetat under täckmantel. Ett undantag innebär visserligen ett avsteg från principen om förundersöknings- och åtalsplikt. Enligt utredningens uppfattning bör man i och för sig vara restriktiv med att införa undantag från dessa principer, så länge det anses att principerna ska gälla. Det rör sig dock om undantag som ges ett snävt tillämpningsområde och utredningens bedömning är att de föreslagna undantagen inte ur- holkar principerna om förundersöknings- och åtalsplikt på ett mer generellt plan. Undantag bör alltså införas från förundersöknings- och åtals- plikten på så sätt att en förundersökning ska kunna läggas ned, om det genom förundersökningens fortsatta bedrivande eller genom lagföring av brottet skulle uppstå en påtaglig risk för att avslöja eller på annat sätt äventyra syftet med en infiltrationsoperation. Tillämpningsområdet bör begränsas till brott som inte kan antas föranleda annan påföljd än böter eller som avser sådana gärningar som, om de bedöms enligt regleringen om medverkan till brott, skulle utgöra medverkan i mindre mån enligt 23 kap. 5 § BrB. Det innebär också en överensstämmelse med vad som gäller för möjlig- heterna att inom ramen för en infiltrationsoperation ge tillstånd att Undantag från åtalsplikt m.m. begå annars brottsliga gärningar, se avsnitt 6.4.3. Med hänsyn till att behovet av att kunna lägga ned en förundersökning för att skydda en infiltrationsoperation kan aktualiseras i större utsträckning än vad som gäller för tillstånd att begå annars brottsliga gärningar, bör enligt utredningen ytterligare en ventil införas för att möjligheten ska kunna utgöra ett verksamt hinder mot att avslöja en infiltrations- operation. Undantag från förundersöknings- och åtalsplikten bör således även införas för brott som visserligen kan antas föranleda strängare påföljd än böter, men där brottet har ett avsevärt lägre straffvärde än det brott eller den brottsliga verksamhet som infiltra- tionsoperationen riktar sig mot. Begränsningen till brott med avsevärt lägre straffvärde innebär att en jämförelse mellan det begångna brottet och svårigheten i brottsligheten som infiltrationsoperationen tar sikte på alltid måste göras. I vissa fall kan det te sig självklart, t.ex. om en grov olovlig körning uppdagas i en infiltrationsoperation som gäller grov rån- brottslighet. I andra fall blir avvägningen svårare. Var denna gräns slutligt ska dras får fastställas i praxis. Genom lokutionen avsevärt lägre straffvärde tydliggörs dock att det för att bestämmelsen ska vara tillämplig krävs en mer påtaglig skillnad i straffvärde mellan brotten. Det bör vidare för en tillämpning av undantaget krävas att skälen för att inte inleda eller lägga ned en förundersökning uppväger det men som beslutet kan innebära för allmänna eller enskilda intressen. Detta innebär alltså att en proportionalitetsavvägning måste göras. Proportionalitetskravet bör dock inte, som när det gäller regleringen av annars brottsliga gärningar, förenas med ett uppenbarhetsrek- visit. Detta på grund av att det i sådant fall skulle innebära att av- vägningen hade riskerat bli strängare än vad som enligt 20 kap. 7 § första stycket RB gäller för åtalsunderlåtelse, vilket i avsevärd mån skulle reducera bestämmelsens tillämpningsområde. Dessutom är en avgörande skillnad att regleringen kring annars brottsliga gärningar är framåtsyftande, dvs. tar sikte på gärningar som inte är begångna, medan den aktuella bestämmelsen endast kan tillämpas på gärningar som redan är begångna. Detta möjliggör enligt utredningen att den nu aktuella bestämmelsen ges ett något vidare tillämpningsområde. Vidare bör framhållas att det föreslagna undantaget är avsett att tillämpas endast i sådana fall där redan befintliga möjligheter inte erbjuder ett tillräckligt skydd för infiltrationsoperationen. Undan- taget är således inte avsett att tillämpas i de fall reglerna om rapport- eftergift kan användas. Inte heller är avsikten att ersätta nuvarande Undantag från åtalsplikt m.m. möjligheter att med tillämpning av principen om interimistisk passi- vitet avvakta lagföring om det är tillräckligt för att förhindra att infiltrationsoperationen avslöjas. Ett ytterligare alternativ till att tillämpa det föreslagna undantaget kan vara att avvakta något med att ta ställning i åtalsfrågan och i stället lägga ned förundersök- ningen med tillämpning av 20 kap 7 § första stycket 3 p RB, dvs. att den misstänkte begått annat brott och det utöver påföljden för det brottet inte krävs påföljd med anledning av det föreliggande brottet. Vem ska besluta om att lägga ned eller inte inleda en förundersökning? Beslut om att lägga ned eller inte inleda förundersökning i de fall där det i och för sig finns en tillräckligt stark misstanke om brott, s.k. förundersökningsbegränsning, ska enligt 23 kap. 4 a § RB fattas av åklagare. Detta gäller oavsett om förundersökningen i övrigt leds av polismyndigheten. Utredningen om förundersökningsbegränsning har dock i betänkandet SOU 2010:43 (s. 124 ff.) föreslagit att vissa förundersökningsbegränsningsbeslut ska kunna fattas av polisiära förundersökningsledare. Detta förslag har dock begränsad räckvidd i nu aktuella situationer. När det gäller sådana beslut om att lägga ned eller inte inleda en förundersökning som det är fråga om i samband med infiltrations- operationer bör, om infiltrationsoperationen vidtas inom ramen för en förundersökning, frågan prövas av åklagare. När det gäller infiltrationsoperationer som vidtas i underrättelse- verksamheten förhåller det sig delvis annorlunda. Åklagarna deltar i regel inte i polisens eller tullens underrättelseverksamhet. I stället sker åklagarinträde först i samband med att förundersökning rörande ett brott har inletts och någon är skäligen misstänkt för brottet. Det förekommer visserligen att åklagare behöver delta i underrättelse- verksamheten. Det gäller t.ex. när det är åklagare som ansöker om tillstånd till tvångsmedelsanvändning i underrättelseverksamheten enligt lagen om åtgärder för att förhindra vissa särskilt allvarliga brott. Det bör dock framhållas att prövningen av om det finns förut- sättningar att lägga ned eller inte inleda en förundersökning i och för sig inte blir ett beslut i underrättelseverksamheten utan måste anses fattas skilt från den verksamheten. En annan sak är att den som fattar beslut i frågan måste få inblick i de stora dragen i infiltra- tionsoperationen för att t.ex. kunna göra den proportionalitets- Undantag från åtalsplikt m.m. bedömning som kan bli aktuell. Mot denna bakgrund ser utred- ningen inte att det föreligger några principiella hinder mot att det är åklagaren som fattar beslut i frågan även om det rör en infiltra- tionsoperation som bedrivs i underrättelseverksamheten. Diarieföring av ärenden där frågan om beslut att inte inleda eller lägga ned en förundersökning aktualiseras m.m. Förslag: Det ska införas ett undantag så att ärenden vid åklagar- myndighet där det prövas om en förundersökning inte ska in- ledas eller läggas ned kan diarieföras på samma sätt som ärenden om hemliga tvångsmedel. Det ska även införas ett undantag i förundersökningskun- görelsen från skyldigheten att tillfråga en målsägande om han eller hon vill bli underrättad om beslut om bl.a. nedläggning av för- undersökningen. Undantaget ska vara tillämpligt när en förunder- sökning läggs ned eller inte inleds. Beslut att inte inleda eller att lägga ned en förundersökning med stöd av de föreslagna bestämmelserna ska fattas av åklagare. I 5 och 6 kap. offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) (OSL) finns bestämmelser om registrering och utlämnande av allmän hand- ling. Enligt 5 kap. 1 § ska allmänna handlingar registreras så snart de har kommit in till eller upprättats hos en myndighet. Vanligtvis används ett diarium för den registreringen. Registrering av allmänna handlingar kan även ske i andra register. Enligt 5 kap. 2 § OSL ska det beträffande handlingar som registreras enligt 1 § av registret fram- gå 1.datum då handlingen kom in eller upprättades, 2.diarienummer eller annan beteckning handlingen fått vid regi- streringen, 3.i förekommande fall uppgifter om handlingens avsändare eller mottagare, och 4.i korthet vad handlingen rör. Enligt 5 kap. 2 § andra stycket OSL ska uppgifter enligt 3 och 4 utelämnas eller särskiljas om det behövs för att registret i övriga delar ska kunna hållas tillgängligt för allmänheten. Enligt 5 kap. 4 § OSL får regeringen meddela föreskrifter om att undantagsregeln i Undantag från åtalsplikt m.m. 5 kap. 2 § andra stycket samma lag inte ska tillämpas på ett visst register, om en tillämpning av det stycket annars skulle omfatta fler- talet av handlingarna i registret. I sådana fall gäller i stället enbart huvudregeln i första stycket. Regeringen har i 3 § offentlighets- och sekretessförordningen (2009:641) förordnat att detta ska gälla för åklagarmyndigheternas diarier över ärenden om kvarhållande av försändelse på befordringsanstalt och om hemlig teleavlyssning, hemlig teleövervakning, hemlig kameraövervakning och hemlig rums- avlyssning samt diarier över förundersökningar som rör brott mot rikets säkerhet. Frågan i vad mån dessa register, som innehåller alla föreskrivna uppgifter, helt eller delvis ska hållas hemliga får på sed- vanligt sätt bedömas med hänsyn till registrens innehåll. Ärenden som handläggs på åklagarkammare diarieförs huvud- sakligen i det s.k. brottmålsdiariet. Handlingar och ärenden som innehåller uppgifter som kan omfattas av sekretess med hänvisning till hemlig teleavlyssning eller motsvarande hemliga tvångsmedel ska diarieföras i ett särskilt tvångsmedelsdiarium. Handlingar och ärenden som innehåller uppgifter som kan omfattas av sekretess med hän- visning till rikets säkerhet ska diarieföras i ett särskilt säkerhets- diarium. För dessa diarier gäller normalt sekretess. När det gäller diarieföringen av ärenden och handlingar i vilka den föreslagna bestämmelsen om möjlighet att lägga ned eller inte inleda förundersökning gör sig enligt utredningen starka sekretesskäl gällande. En öppen registrering av dessa ärenden skulle riskera att leda till att syftet med regleringen förfelades. Det ligger därför i sakens natur att dessa ärenden bör registreras på samma sätt som ärenden i vilka det förekommer hemliga tvångsmedel. En tillägg bör därför göras i 3 § offentlighets- och sekretessförordningen för diarier över ärenden där den föreslagna bestämmelsen om möjlighet att lägga ned eller inte inleda förundersökning. Skulle åklagaren i ett visst fall fatta beslut att inte lägga ned eller inleda en förunder- sökning, utan att förundersökning ska inledas eller fortsätta, så diarie- förs beslutet i det hemliga diariet medan undantagsreglerna inte är avsedda att tillämpas på den fortsatta förundersökningen, som får diarieföras enligt vanliga regler. Enligt 13 b § förundersökningskungörelsen ska en målsägande tillfrågas om han eller hon vill bli underrättad om beslut om att förundersökning inte ska inledas eller att en inledd förundersök- ning ska läggas ned samt beslut om att åtal inte ska väckas, tid- punkt för huvudförhandling i målet eller tidpunkt för dom i målet. Undantag från åtalsplikt m.m. Det bör införas ett uttryckligt undantag i förundersöknings- kungörelsen från skyldigheten att tillfråga en målsägande om han eller hon vill bli underrättad om vissa beslut rörande en förunder- sökning, eftersom en sådan fråga också skulle kunna röja den polis- man som arbetar under täckmantel och därmed riskera infiltrations- operationen. 10Ljudupptagning, bildupptagning och lokalisering av person Dold kroppsmikrofon och liknande Mikrofoner används för att i hemlighet spela in eller för att låta någon annan direkt ta del av samtal som t.ex. en polis själv deltar i. Metoden innebär att någon eller några av de personer som deltar i samtalet är ovetande om inspelningen eller avlyssningen. Metoden ska därför inte förväxlas med olovlig avlyssning enligt 4 kap. 9 a § BrB, där samtliga personer som deltar i samtalet är ovetande om av- lyssningen (se även lagen om hemlig rumsavlyssning). Utrustningen fästs på tjänstemannens kläder eller direkt på kroppen. Det förekommer också att utrustningen bärs av en annan person som den brottsbekämpande myndigheten samarbetar med, t.ex. en målsägande som är utsatt för ett utpressningsförsök. En dold mikro- fon behöver inte fästas på kläderna utan kan även bäras i en väska eller monteras i ett rum eller i en bil. Dold kroppsmikrofon används i högst hundratalet fall , främst i förundersökningar rörande grov organiserad brottslighet. Det finns huvudsakligen tre syften med användningen. Metoden kan utgöra ett skydd för tjänstemannen. Den kan också användas för att den som leder en viss spaningsoperation ska, av rättssäkerhets- skäl eller av operativa skäl, ha möjlighet att följa händelseutveck- lingen. Uppgifter som kommer fram vid användning av dold kropps- mikrofon kan vidare användas som underlag för spaning och som bevis inför domstol. Utrustningen finns endast tillgänglig på ett fåtal platser i landet. Vissa myndigheter har föreskrifter om framför allt beslutsfattandet. Ljudupptagning, bildupptagning och lokalisering av person Besluten fattas av högre polischef, exempelvis länskriminalchef eller dennes ställföreträdare efter skriftlig begäran. Besluten liksom använd- ningen av utrustningen dokumenteras. Säkerhetspolisen har redogjort för en restriktiv användning av kroppsmikrofoner men understrukit att kroppsmikrofoner är ett betydelsefullt verktyg för tjänstemän som noggrant behöver dokumentera samtal som de deltar i. Dolda kroppsmikrofoner an- vänds också för att förbättra tjänstemännens säkerhet i vissa situa- tioner. Kikare används i stor omfattning i de brottsbekämpande myndig- heternas spaningsverksamhet. Övervakning med kamera kan ske genom användning av fjärr- manövrerade kameror. Sådan övervakning är reglerad i lagen (1998:150) om allmän kameraövervakning och i 27 kap. RB om hemlig kameraövervakning (jfr även lagen om åtgärder för att för- hindra vissa särskilt allvarliga brott). Övervakning kan också ske genom s.k. handmanövrerad kamera. Den sistnämnda metoden är inte lagreglerad. Den lagstiftning som reglerar behandling av person- uppgifter begränsar dock i viss utsträckning den praktiska använd- ningen av digitala kameror (se avsnitt 3.1.6). Det kan också nämnas att det i 28 kap. 14 § RB finns bestäm- melser om att den som är anhållen eller häktad bl.a. kan fotograferas och videofilmas. Närmare bestämmelser finns i förordningen (1992:824) om fingeravtryck m.m. Även annan person än den som är anhållen eller häktad får filmas på det sättet, om det behövs för att utreda ett brott på vilket det kan följa fängelse (jfr JO 1999/2000 s. 91). De nu nämnda åtgärderna ska alltid ske öppet i förhållande till den enskilde. Det är mycket vanligt att de brottsbekämpande myndigheterna använder sig av filmning med handmanövrerad kamera i en spanings- operation, oavsett om det sker i förundersökning eller i under- rättelseverksamhet och oberoende av brottslighetens svårhetsgrad. Ljudupptagning, bildupptagning och lokalisering av person Metoden kan i stort sett inte planeras utan måste situationsanpassas. filmas enskilda misstänkta och personer som dessa träffar. Även filmning in i eller strax utanför bostäder eller andra privata utrymmen förekommer. Vanligast är dock att filmningen äger rum i offentliga miljöer. Även stillbildskameror används. Beslut om att använda handmanövrerad kamera fattas av den enskilde polis- eller tulltjänstemannen och någon särskild dokumentation över använd- ningen görs inte. Privatpersoner upplåter ibland utrymmen för att spaningsinsatsen ska kunna genomföras. För det fall bilderna har betydelse för utredningen redovisas de i förundersökningsproto- kollet och används som bevis i rättegång. Säkerhetspolisens användning av handmanövrerade kameror skiljer sig inte från den som förekommer inom polisen i övrigt. Säkerhets- polisen har också framhållit att metoden är viktig för att på ett tillförlitligt och säkert sätt dokumentera de iakttagelser som exem- pelvis spaningspersonal gör i sitt arbete. Positionsbestämning (s.k. pejling) Positionsbestämning (ofta benämnd pejling) är en metod som inne- bär att den brottsbekämpande myndigheten spårar ett föremål genom att en elektronisk sändare fästs på föremålet, t.ex. ett fordon eller en container. Det kan också vara fråga om väskor, t.ex. när dessa har hittats i narkotika- eller vapengömmor, eller paket med narko- tika som ska levereras till någon mottagare. Däremot förekommer det inte att sändare i hemlighet fästs i kläder. Positionsbestämning kan ske med radiopejling eller via satellit. Information ges om var föremålet befinner sig och om det rör sig. Positionsbestämning används i några hundra fall i såväl förundersökning som underrättelseverksamhet. Metoden används vid grov organiserad brottslighet, ofta sådan allvarlig brottslighet där straffvärdet överstiger fängelse (t.ex. mord, grova narko- tikabrott, grova rån, människohandel och grova smugglingsbrott rörande vapen, cigaretter, narkotika eller alkohol). används positionsbestämning i en förundersökning som ett komple- ment till hemlig teleavlyssning eller andra hemliga tvångsmedel. Brottslingarnas extrema vaksamhet liksom med- vetenheten om de brottsbekämpande myndigheternas spanings- Ljudupptagning, bildupptagning och lokalisering av person metoder gör användningen av positionsbestämning helt nödvändig. Genom metoden går det att se t.ex. hur fordon eller något annat objekt rör sig. Därigenom kan slutsatser dras om rekognoseringar, var möten äger rum, mönster i körningar, klarläggande av avlämnings- platser och lagerplatser samt var medgärningsmän befinner sig utan att spanare riskerar att upptäckas. Det är av kvalitetsskäl endast ett fåtal brottsbekämpande myndig- heter som har tillgång till den tekniska utrustning som behövs. Beslut om att använda metoden fattas inom polisen av högre polis- chef, exempelvis länskriminalchef eller dennes ställföreträdare, och i vissa fall (t.ex. ) av annan polischef efter delegation. En liknande ordning finns inom tullen. Besluten fattas som utgångs- punkt efter skriftlig begäran.