sou · GYB38 · 2010-02-04 00:00:00 — Myndigheternas ansvarsområden bör i detta avseende ses över i samband med framtida uppföljningar av de insatser som görs för att förvalta en god havs- och vattenmiljö, varför utredningen finner att det inte nu finns anledning att föreslå 154 Dir. 2009:109. Berörd verksamhet inom andra myndigheter någon ändring vad gäller de verksamheter som finns inom Transportstyrelsen. Kammarkollegiet företräder allmänna miljöintressen vid den rättsliga prövningen i miljödomstol. Normalt sett begränsas dock Kammarkollegiets medverkan till mål av större omfattning eller av kontroversiell karaktär. Kammarkollegiet kan också ta initiativ till att ansöka om omprövning av tillstånd och villkor för vattenverksamhet hos miljödomstol. Behovet av omprövningar kan bl.a. uppmärksammas i samband med tillsynsarbetet inom vatten- och fiskeriområdet. Syftet med omprövning är att anpassa tillstånd och villkor till ändrade förhållanden. Det kan gälla ändringar i vattenförhållanden, ny teknik eller nya samhälliga värderingar och krav. Omprövningarna kan till exempel avse miljöpåverkan från vattenverksamhet på växt- och djurlivet vid anläggande av dammar, påverkan på fiskens livsförutsättningar i anslutning till vattendragsreglering och påverkan på biologisk mångfald vid utfyllnad i vattenområde eller markavvattning. Omprövningarna har främst varit inriktade på fiskefrämjande åtgärder i strömmande vatten, exempelvis byggande av fisketrappor, höjning av minivattenföringar eller biotopvårdande åtgärder.155 Utredningen konstaterar att processfrågorna inom vatten- och fiskeriområdet utgör en viktig del i det samlade förvaltningsarbetet inom vattenmiljöområdet. Det finns också ett klart samband mellan ett väl fungerande tillsynsarbete och omprövningsinstitutet. Resurserna för utredningar och medverkan i processarbete har tidigare konstaterats vara knappa,156 vilket innebär att omprövningsverksamheten är eftersatt i förhållande till de verkliga behoven. redovisade ett behov av ytterligare kapacitet på Kammarkollegiet, där 3–4 personer delvis arbetar med 155www.kammarkollegiet.se, faktablad Omprövning av vattenverksamhet, 2007. 156Miljöprocessutredningens delbetänkande, Vattenverksamhet SOU 2009:42. Berörd verksamhet inom andra myndigheter Resursbehov konstaterades även vid länsstyrelser och vid för att bistå med utredningsunderlag.157 Utredningen bedömer inte att resurser för omprövningsverksamhet från Kammarkollegiet ska föras in i den nya myndigheten. Det kan däremot finnas skäl att bygga upp sådan kompletterande miljöjuridisk kompetens inom den nya myndigheten. 5Forskning och forskningsliknande verksamhet Utredningens förslag: Statskontoret och för areella näringar, miljö och samhällsbyggande (Formas) föreslås få i uppdrag att i samverkan utvärdera forskning och forskningsliknande verksamhet. Uppdraget bör redovisas i sådan tid att det kan utgöra ett underlag för beslut inför den nya myndighetens inrättande. har egen forsknings- och utvecklingsverksamhet med tre laboratorier. Merparten av verksamheten består av tillämpade undersökningar inom ramen för det kontinuerliga nationella och internationella arbetet med datainsamling om fiskbestånd samt miljöövervakning (se utförligare beskrivning i avsnitt 4.2 om ). forskningsverksamhet som utförare överfördes till andra huvudmän . inhämtar istället den kunskap verket behöver genom att finansiera forskning vid universitet och högskolor och genom att beställa undersökningar, bl.a. från . För detta ändamål förfogar över ett forskningsanslag och flera andra sakanslag (se utförligare beskrivning i kapitel 4 om ). För att stärka det vetenskapliga stödet från universitet och högskolor till havsmiljöarbetet beslutade regeringen att etablera ett havsmiljöinstitut. Beslutet är formulerat som ett uppdrag till , , och , numera Linnéuniversitetet, att i samarbete bedriva forskning inom havsmiljöområdet och samarbeta Forskning och forskningsliknande verksamhet vid utformning av utbildning inom området. Regeringen utsåg att koordinera den löpande verksamheten inom institutet och ansvara för en gemensam analys- och syntesfunktion. bygger på de som tidigare fanns vid , och . Enligt regeringens beslut ska institutet bl.a. bistå myndigheter med vetenskaplig kompetens i havsmiljöfrågor och vid utformning och utvärdering av övervakningsprogram som rör havsmiljön. Institutet ska också ta fram kvalificerade analyser, utvärderingar och synteser samt sprida information om resultaten till stöd för regeringens, myndigheters och andra intressenters arbete med att förbättra havsmiljön. Regeringen har höjt anslagen till universitet och högskolor och till för miljö, areella näringar och samhällsbyggande (Formas) som en förstärkning av havsmiljöforskningen i Sverige.1 Formas har enligt regleringsbrevet för 20092 haft i uppdrag att utvärdera den miljöforskningen i . Utvärderingen ska omfatta såväl vetenskaplig kvalitet som relevans samt betydelse för åtgärdsarbetet i havsmiljön. Uppdraget redovisades till regeringen . Den nya myndigheten kommer i sin verksamhet i hög grad att vara beroende av såväl naturvetenskapligt som samhällsvetenskapligt underlag och rådgivning. Den nya myndigheten behöver få in underlag genom undersökningar i fält, bl.a. för övervakning av miljön och av fiskbestånden, även om det inte behöver ske i egen regi. Inrättandet av en ny myndighet med ett ansvarsområde enligt utredningens förslag innebär att verksamheter från olika myndigheter kommer att föras samman vilket innebär att olika arbetsformer, organiserande av verksamheter m.m. ska finnas i en ny struktur. Det finns fördelar med att ha egen forskning inom myndigheten, bl.a. genom att myndigheten får direkt tillgång till vetenskaplig expertis, att samarbetet mellan forskning och förvaltning 1Förslag till statsbudget , prop. 2008/09:1, Ett lyft för forskning och innovation, prop. 2008/09:50. 2Regleringsbrev för avseende för miljö, areella näringar och samhällsbyggande. Forskning och forskningsliknande verksamhet blir närmare och att myndigheten har garantier för att den forskning och de undersökningar man behöver blir utförda med önskad inriktning och i rätt tid. Det finns dock också nackdelar, t.ex. att forskningens oberoende kan ifrågasättas, att forskningens inriktning cementeras och att det är svårt att mäta kvalitet och effektivitet eftersom verksamheten inte bedrivs i konkurrens. Forskningen kommer inte att omfattas av det etablerade forskarsamhällets former för kritisk granskning och kvalitetssäkring. väckte frågan om det finns några särskilda motiv till att vissa förvaltningsmyndigheter ska respektive inte ska bedriva forskning.3 Kommitténs bedömning var att regeringen bör överväga att pröva om de ursprungliga argumenten för att olika förvaltningsmyndigheter utanför universitets- och högskolesektorn ska forska är aktuella, eller om sådan verksamhet i vissa fall bör föras över till universiteten och högskolorna. Det är sammantaget få myndigheter som med egen personal bedriver forskning, och merparten av dessa är forskningsinstitut eller laboratorier som enbart ägnar sig åt forskning. Utredningen inom livsmedelskedjan angav som utgångspunkt att forskning i första hand ska bedrivas vid universitet och högskolor.4 Utredningen såg dock att det kan finnas skäl att ha forskning vid myndigheter när regeringen vill vara säker på att relevant forskning bedrivs, t.ex. om som stat genom internationella åtaganden förbundit sig att utarbeta vissa kunskapsunderlag. I utredningens slutbetänkande diskuteras frågan hur forskningens oberoende ska värnas och det problem som därmed finns när samma organisation har ansvar både för att ta fram kunskapsunderlag och vidta åtgärder. Den bibliometriska studie (mäter antal vetenskapliga publikationer och i vilken omfattning dessa citeras av andra) som Utredningen inom livsmedelskedjan gjorde visade att produktiviteten inom forskningen var lägre vid än vad som brukar anses vara en rimlig produktivitet vid universitet och högskolor. Det är knappast anmärkningsvärt att en myndighet med FoU-verksamhet har lägre produktivitet (mätt i antal vetenskapliga publikationer per forskare) än ett universitet, eftersom uppdraget är ett annat. Utredningen konstaterade dock att forskningsproduk- 3Styra och ställa – förslag till en effektivare statsförvaltning. Slutbetänkande års förvaltningskommitté, SOU 2008:118, s. 156 f. 4Trygg med vad du äter – nya myndigheter för säkra livsmedel och hållbar produktion. Betänkande av Utredningen inom livsmedelskedjan, SOU 2009:8, s. 321. Forskning och forskningsliknande verksamhet tiviteten även var lägre än vid de andra myndigheter som utredningen analyserade (, , och ). Utredningen konstaterade vidare att forskningen vid , mätt i termer av citeringsgrad, hade en kvalitet som var i nivå med genomsnittet i . hade en relativt hög grad av internationellt samarbete, högre än genomsnittet för svensk forskning. Utredningen övervägde dels alternativet att överföra forskningsverksamheten till ett oberoende organ i form av ett befintligt universitet eller till ett nytt fiskeriforskningsinstitut, dels alternativet att behålla en integrerad lösning med förvaltning och forskning inom en och samma myndighet. Utredningens slutsats var en kombination av de två alternativen. Förslaget var att den verksamhet som bedrivs vid Havsfiskelaboratoriet och Kustlaboratoriet (som ger underlag i form av vetenskaplig rådgivning internationellt) i huvudsak behålls inom den myndighet som ansvarar för förvaltningen av fisket. Utredningen menade att det vetenskapliga oberoendet säkras genom de internationella procedurer som finns för framtagande av vetenskapliga råd (inom det internationella havsforskningsrådet ICES). Vidare föreslogs att Sötvattenslaboratoriet skulle överföras till eller . Sötvattenslaboratoriet tar främst fram vetenskapliga underlag och rådgivning som används nationellt. Eftersom det inte finns någon internationell organisation mellan forskningen och förvaltningen i detta fall menade utredningen att ett uppdelat ansvar var viktigt. Flera remissinstanser,5 bl.a. ett antal länsstyrelser, var kritiska till utredningens slutsatser rörande sötvattenslaboratoriet. De påpekade att sötvattenslaboratoriet ofta medverkar i fiskevårdsprojekt och att denna typ av verksamhet är svår att infoga i ett universitets verksamhet. Det har inte varit möjligt för denna utredning att närmare analysera vilka delar av nuvarande forsknings- och utvecklingsverksamhet som bör ingå i den nya myndigheten och vilka delar som eventuellt lämpligen bör utföras på universitet och högskolor eller i privaträttslig regi. Utredningen föreslår att en närmare analys görs av vilken typ av vetenskapligt underlag som den nya myndigheten kommer att behöva som stöd för sin kärnverksamhet, dvs. för förvaltningen av havs- och vattenmiljön. 5 Remissammanställning Jo2009/437/DL. Forskning och forskningsliknande verksamhet En analys av den forsknings- och forskningsliknande verksamhet som finns inom och som föreslås initialt ingå i den nya myndigheten bör rymma följande steg. 1.Identifiering av vilka behov av undersökningar, vetenskapliga analyser och vetenskapligt underlag och rådgivning som den nya myndigheten kommer att ha. 2.Identifiering av vilken FoU-kapacitet som finns tillgänglig inom den egna organisationen. 3.Värdering av denna forsknings- och forskningsliknande verksamhets kvalitet och nytta. 4.Framtagande av en FoU-strategi utifrån behovsbedömning och kartläggning av egna resurser. Frågor som behöver belysas i ovanstående analys och i FoU-stra- tegin är vilka forskningsmiljöer och privata alternativ som finns i omvärlden och hur dessa kan nyttjas, i vilken utsträckning den nya myndigheten måste genomföra undersökningar och bedriva forskning i egen regi (för att det inte finns några alternativ), hur myndigheten ska samarbeta med universitet och högskolor och andra myndigheter i dessa frågor, inte minst med kring finansiering av miljöforskning, hur vetenskaplig kvalitet, tillgång till vetenskaplig kompetens, forskningens praktiska relevans och kostnadseffektivitet ska garanteras. Regeringen bör ge ett oberoende organ i uppdrag att utvärdera forskning och forskningsliknande verksamhet inför inrättandet av den nya myndigheten. I utvärderingen bör även relevanta delar av den verksamhet som bedrivs vid ingå. Myndigheter lämpade för detta som kan övervägas är Statskontoret och för miljö, areella näringar och samhällsbyggande (Formas), som bör få i uppdrag att genomföra utvärderingen i samverkan. Statskontoret har stor erfarenhet av att utvärdera statlig verksamhet ur ett organisations- och styrningsperspektiv. Formas har gjort flera utvärderingar av forskning och statliga forskningsinstitut med fokus på vetenskaplig kvalitet och sektorsnytta. Uppdraget bör redovisas i sådan tid att det kan utgöra ett underlag för beslut inför den nya myndighetens Forskning och forskningsliknande verksamhet I uppdraget bör ingå att göra en forskningsöversikt inom den nya myndighetens ansvarsområde. I uppdraget bör även ingå att komma med förslag på hur myndigheten ska lösa sin kunskapsförsörjning och vilka delar av myndighetens FoU-verk- samhet som bör överföras till universitet och högskolor, annan förvaltningsmyndighet eller avvecklas som statlig verksamhet. Utredningen bedömer att det finns ett utrymme för effektiviseringar och åtgärder som leder till besparingar, varför bl.a. förslag till koncentration av verksamheten till färre orter bör redovisas. Det finns anledning att överväga ett vetenskapligt råd inom den nya myndigheten för metod- och kvalitetssäkring. Myndigheten bör utse rådet och fastställa dess arbetsformer. Både nationell och internationell vetenskaplig expertis bör ingå i rådet. 6 Samverkan och samordning För att den nya myndigheten ska bli effektiv och kunna fullgöra sitt uppdrag kommer det att krävas omfattande samverkan med andra myndigheter och andra aktörer i samhället. Den nya myndigheten kommer att ha en viktig roll för att samordna samhällets insatser så att en effektiv och samlad svensk havs- och vattenmiljöförvaltning åstadkoms. 6.1Samverkan mellan statliga myndigheter Antalet myndigheter med ansvar för havs- och vattenmiljöfrågor är stort. I den samordningsgrupp för havsmiljöfrågor (SamHav) som regeringen tillsatt ingår 17 statliga myndigheter. I det följande beskrivs samverkan mellan den nya myndigheten och de myndigheter som tydligast är berörda. Andra myndigheter som inte beskrivs närmare här men som den nya myndigheten kan förväntas behöva samverka med är bl.a. , Försvarsmakten, Kammarkollegiet, Kemikalieinspektionen, Myndigheten för samhällsskydd och beredskap och . 6.1.1Den nya myndigheten och kommer även fortsättningsvis, när den nya myndigheten har inrättats, att ha ansvaret för flera miljöfrågor som anknyter till havs- och vattenmiljön, t.ex. klimat, luft, mark och biologisk mångfald. har också ansvar för flera miljökvalitetsmål som delvis rör havs- och vattenmiljön, bl.a. Bara naturlig försurning, Myllrande våtmarker och Ett rikt växt- och djurliv. Den nya myndigheten och kommer att behöva samarbeta kring en mängd olika frågor, t.ex. finansiering av forskning där den nya myndighetens ansvar blir att analysera behoven och ta fram förslag medan ansvarar för utlysningar av forskningsmedel och för finansiering av forskningsprojekt. Den nya myndigheten kommer att biträda med expertkunskap i mål och ärenden enligt som rör havs- och vattenmiljö. Det kommer att krävas samverkan i frågor om skydd av områden, där den nya myndigheten ska ansvara för marint områdesskydd medan har ansvaret för områdesskydd i övrigt. 6.1.2Den nya myndigheten och har sektorsansvar för jordbruksnäringen och hanterar en rad styrmedel för att minska övergödningen (rådgivning, föreskriftsrätt, ekonomiska styrmedel inom ramen för Landsbygdsprogrammet). Jordbruket bidrar i stor utsträckning till övergödningsproblemen genom omfattande läckage av närsalter. Detta återspeglas i vilka åtgärder som krävs för att klara de svenska åtagandena om övergödning enligt Helcoms aktionsplan för Östersjön.1 kommer också som en konsekvens av utredningens förslag, och i enlighet med de förslag Utredningen om en framtida administration av vissa fiskefrågor (Jo 2009:03)2 lämnar, att ansvara för främjandet av fiskerinäringen och för administration av den Europeiska fiskerifonden. Uppdelningen av verksamheter och uppgifter som rör fisket och fiskeripolitiken mellan den nya myndigheten och ställer krav på god samverkan och väl utvecklade samarbetsformer mellan myndigheterna. När det gäller genomförandet av strukturåtgärder inom fiskeprogrammet, som utgör en del av EU:s gemensamma fiskeripolitik, kommer det att finnas behov av ett regelbundet samråd mellan myndigheterna. Främst gäller detta de strukturåtgärder som genomförs i syfte att minska fiskekapaciteten och som har ett nära samband med den övriga fiskeriförvaltningen. Även i andra delar av programmet, till exempel i fråga om olika miljöåtgärder som finansieras från fiskeprogrammet, kan sådana regelbundna avstämningar behövas. 1Sveriges åtagande i Baltic Sea Action Plan – Förslag till nationell åtgärdsplan. Ett annat område där myndigheterna behöver ha ett nära samarbete är insamlingen och rapporteringen av data enligt EU:s datainsamlingsförordning. Enligt utredningens förslag (se kapitel 4) får den nya myndigheten det samlade ansvaret för rapporteringen av data och själva ansvarar för framtagandet av biologiska data. När det gäller ekonomiska och sociala data och uppgifter som avser fiskenäringen bör den nya myndigheten kunna erhålla sådana uppgifter från . Samverkan bör även ske när det gäller vattenbruket och fritidsfisket. Även när det gäller sektorsansvaret för miljöintegrering och hållbar utveckling i fisket och fiskenäringen behöver de båda myndigheterna ha ett löpande samråd. Samråd behöver därutöver ske beträffande deltagandet i de fall miljöfrågor och näringsfrågor behandlas i samma internationella forum. Mot den bakgrunden är en central samverkanspartner för den nya myndigheten. Samarbetsformer mellan de båda myndigheterna behöver utvecklas, exempelvis för framtagande av gemensamt beslutsunderlag när det gäller utformningen och prioriteringen av åtgärder för att minska jordbrukets negativa effekter på vattenmiljöer. Det kommer även att behövas ett samarbete i frågor om fiske, bl.a. för att underlätta fiskerinäringens kontakter med statliga myndigheter. Som framgår av direktiven till Utredningen om en framtida administration av vissa fiskefrågor (Jo 2009:03) är ett viktigt krav på den framtida organisationen av fiskefrågorna att den effektivt ska kunna bistå regeringen i genomförandet av och förhandlingarna inom ramen för den gemensamma fiskeripolitiken. Förslaget att dela upp ansvaret för främjande av näringen och ansvaret för övriga frågor i fiskeriförvaltningen innebär i sig inget behov av ändringar i ansvarsfördelningen inom men innebär enligt utredningens mening att kraven ökar på och närmast ansvariga departements styrning, likväl som på en starkare samordning mellan berörda departement. Utredningen gör mot denna bakgrund bedömningen att resurser för beredning, samordning och förberedelser av förhandlingar som avser den gemensamma fiskeripolitiken behöver förstärkas. Den närmare dimensioneringen av förstärkningen bör kunna fastställas efter en genomgång av berednings- och samverkansformer men bedöms av utredningen kunna handla om 2-4 års- arbetskrafter, motsvarande . Förstärkningen föreslås genomföras i samband med den strukturförändring som regeringen kan komma att besluta med anledning av denna utrednings förslag, genom att resurser överförs från nuvarande anslag till anslag. Utredningen har i dessa frågor samrått med Utredningen om en framtida administration av vissa fiskefrågor som redovisar sina förslag till regeringen med denna utredning. 6.1.3Den nya myndigheten och har ansvar för fiskerikontroll när det gäller kontroll till sjöss. Som beskrivs i kapitel 4 bör det övervägas att utöka uppgifter, bl.a. till att omfatta landningskontroll. Även i annat avseende är en viktig myndighet på havsmiljöområdet med vilken den nya myndigheten behöver samarbeta. Det gäller särskilt uppdrag att genom övervakning förebygga utsläpp av exempelvis olja och att genom miljöinsatser vid oljeutsläpp och olyckor begränsa konsekvenserna för miljön. har också i uppgift att besluta om och svara för tillsyn i fråga om tillstånd för marinvetenskaplig forskning. Det ansvar som har att utöva tillsyn över den svenska delen av kontinentalsockeln och ekonomiska zon berörs av uppdrag.3 6.1.4Den nya myndigheten och () har en viktig roll när det gäller förvaltning av data som rör havs- och vattenmiljön och för hydrologiska och oceanografiska mätningar. är en nyckelaktör vad gäller framtagandet av underlag för fysisk planering till havs samt utvecklingen av åtgärdsprogram inom vattendistrikten och för områden. Regeringen har föreslagit att ska vara samordningsansvarig för data av relevans för havsmiljön.4 2008/09:170, s. 79. För den nya myndigheten kommer arbete att vara av stor betydelse. Den nya myndigheten och bör genomföra avstämningar inför den årliga verksamhetsplaneringen för att på så vis skapa bra förutsättningar för fungerande roller som beställare och utförare. En samverkan i strategiska frågor behövs därutöver för att ska kunna utföra sin roll som datasamordnare och datavärd på ett sätt som tillgodoser havs- och vattenmiljöförvaltningens behov. 6.1.5Den nya myndigheten och SGU geologiska undersökning (SGU) kartlägger grundvattentillgångar och ansvarar för miljökvalitetsmålet Grundvatten av god kvalitet. SGU kartlägger även havsbottnarnas geologi och tar sedimentprover. Behovet av denna typ av kartläggningar och undersökningar kommer att öka i takt med att havsplaneringen utvecklas. SGU och den nya myndigheten bör samverka om vägledning och föreskrifter för vattenförvaltningen så att frågor om grundvatten och ytvatten integreras så långt möjligt. För den nya myndigheten kommer SGU:s grundvattenkompetens att vara betydelsefull. SGU:s kartläggning av maringeologiska förhållanden kommer att ge den nya myndigheten viktigt underlag för planeringen av havsområden. Detta gäller även annan undersökningsverksamhet som SGU bedriver, exempelvis sedimentprovtagningar. Det krävs en nära samverkan mellan de båda myndigheterna för att utföra dessa kartläggningar i en prioriteringsordning som är mest angelägen ur ett havsmiljöperspektiv. Den nya myndigheten och SGU bör genomföra avstämningar inför den årliga verksamhetsplaneringen för att på så vis skapa bra förutsättningar för fungerande roller som beställare och utförare. 6.1.6Den nya myndigheten och Transportstyrelsen Transportstyrelsen utformar regler, prövar och utfärdar tillstånd samt utövar tillsyn inom transportområdet bl.a. över svenska och utländska fartyg i svenska farvatten. Styrelsen arbetar även med fritidsbåtars miljöpåverkan. Med tanke på att Transportstyrelsen deltar i det internationella samarbetet bl.a. när det gäller de havs- och vattenrelaterade transportsystemens miljöpåverkan är en samverkan med den nya myndigheten viktig. handlingsutrymme i frågor som rör föroreningar från fartyg, bestäms ytterst av internationellt regelverk och beslut inom EU. 6.1.7Den nya myndigheten och ansvarar bl.a. för djupmätningar och för att tillhandahålla djupdata. ansvarar även för farleder och sjövägar. För den nya myndigheten kommer att vara en viktig samarbetspartner, särskilt för att tillhandahålla underlag för planeringen av havsområden. Som nämnts i kapitel 4 kan det finnas anledning att i ett senare skede överväga den organisatoriska hemvisten för den djupdatabas som förvaltar, eventuellt bör den överföras till den nya myndigheten. 6.1.8Den nya myndigheten och har till uppgift att bistå myndigheter med vetenskaplig kompetens i havsmiljöfrågor, ta fram kvalificerade analyser, utvärderingar och synteser samt sprida information om resultaten till stöd i havsmiljöarbetet.