sou · GYB341 · 2010-06-22 00:00:00 — En fråga om rättelse får normalt inte tas upp av myndigheten senare än efter den dag då beslutet meddelades. Ändring får dock ske även senare om det först därefter kommit fram att beslutet har fattats på uppenbart felaktigt eller ofullständigt underlag eller om det finns andra synnerliga skäl (113 kap. 6 § SFB). De nu redovisade bestämmelserna om rättelse tillämpas emellertid inte i ärenden om allmän ålderspension (113 kap. 22 § SFB). För sådana ärenden gäller i stället de allmänna bestämmelserna i förvaltningslagen. Enligt dessa (se 26 § FL) får en myndighet rätta ett beslut som den har meddelat, om beslutet innehåller en uppenbar oriktighet till följd av myndighetens eller någon annans skrivfel, räknefel eller liknande. Möjligheten att överklaga och beslut regleras främst i 113 kap. 10–40 §§ SFB. Överklagande sker hos allmän förvaltningsdomstol och ska ha inkommit från den dag då klaganden fick del av beslutet. Ett beslut får som utgångspunkt dock inte överklagas av en enskild innan beslutet har omprövats. En enskilds överklagande av ett sådant beslut innan beslutet har omprövats ska därför anses som en begäran om omprövning (113 kap. 10 § SFB). Som angetts ovan har dock det allmänna ombudet möjlighet att överklaga ett beslut även utan föregående omprövning. Den enskildes begäran om omprövning ska i sådant fall anses som ett överklagande (jfr 113 kap. 9 § SFB). Regeln om att ett beslut inte får överklagas av en enskild innan beslutet har omprövats innebär således att den enskilde inte kan överklaga det ursprungliga beslutet direkt till domstol. Om den enskilde är missnöjd även efter eller omprövning, måste han eller hon överklaga även omprövningsbeslutet. Bestämmelsen om att den enskildes överklagande ska ses som en begäran om omprövning för det fall en sådan inte redan skett, innebär därmed att den enskilde kan tvingas överklaga två gånger för att få till stånd en domstolsprövning.11 Hos finns ett s.k. allmänt ombud som är gemensamt för verksamheten hos och med undantag för den verksamhet hos som avser premiepension. Bestämmelser om det allmänna ombudet finns i 2 kap. 2 § samt 113 kap. 12 och 13 §§ SFB. Det allmänna ombudet har möjlighet att överklaga eller beslut hos allmän förvaltningsdomstol. Överklagandemöjligheten gäller såväl till den enskildes förmån som till dennes nackdel och bör enligt förarbetena12 huvudsakligen användas när det krävs för att utjämna en oenhetlig rättstillämpning på områden där behov av vägledande prejudikat är särskilt framträdande. företräder det allmänna som den enskildes motpart i allmän förvaltningsdomstol när det bara är den enskilde som överklagar. Det allmänna ombudet utses av regeringen. har som beskrivits ovan genomfört en betydande organisationsförändring, huvudsakligen . I samband med omorganisationen har omfattande kritik riktats mot handläggning av ärenden. Kritiken har främst gällt bristande tillgänglighet och långa handläggningstider. Här nedan lämnas en översiktlig beskrivning av och Statskontorets granskning av . 11Jfr Lagrådets yttrande i prop. 2008/09:200 s. 578 f. 2003/04:152 s. 242 f. () har tillsyn över att de som utövar offentlig verksamhet – inklusive och – följer lagar och andra författningar samt i övrigt fullgör sina åligganden. tillsyn bedrivs genom prövning av klagomål samt genom inspektioner och andra undersökningar som kan ta initiativ till. skedde en kraftig ökning av antalet anmälningar till mot . Anmälningarna hade i stor utsträckning samband med omorganisation. Anmälarna klagade bl.a. på långsam handläggning och svårigheter att komma i kontakt med myndighetens handläggare. Klagomålen avsåg också att det för vissa ärendeslag saknades namn på ansvarig handläggare samt att myndighetens e- postadress och faxnummer inte fanns med i kommunicerings- och kompletteringsskrivelser. I ett initiativärende, som avslutades , uttalade mot denna bakgrund mycket allvarlig kritik mot för att ha åsidosatt de förvaltningsrättsliga kraven vid omorganisationen. angav även förhoppningen att de åtgärder vidtagit för att komma till rätta med bristerna ska vara verkningsfulla och problemen därmed övergående. uttalade kritik mot på grund av lång handläggningstid och bristande service även i ytterligare ärenden, som avslutades som det generella initiativärendet.14 En särskild grupp anmälningar som ökat i antal utgörs av anmälningar som rör långa handläggningstider i ärenden om omprövning.15 har vid upprepade tillfällen understrukit betydelsen av att fattar sina beslut om omprövning , om inte särskilda skäl föranleder annat.16 och ökad ärendeinströmning, som uppges ha varit orsakerna till den långa handläggningstiden, utgör enligt inte sådana särskilda skäl. 13Dnr 4346-2008 och 5359-2008. JO:s beslut i ärende dnr 4319-2008, 4452-2008, 4459-2008, 4266-2008, 4382-2008 och 5564-2009. 15JO:s beslut i ärende dnr 5564-2009. JO:s beslut i ärende dnr 5039-2008, 2282-2009 och 4281-2009. har i ett beslut17 dessutom anfört följande: Det är av rättssäkerhetsskäl av största betydelse att en försäkrad inom rimlig tid får en möjlighet till domstolsprövning av beslut. Jag vill i detta sammanhang framhålla att den försäkrade har rätt att inom skälig tid få sin sak prövad av domstol (se artikel 6.1 i den Europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna). En utdragen omprövningsprocess hos fördröjer den försäkrades rätt till domstolsprövning. I det här berörda beslutet uppgick den sammanlagda handläggningstiden . ansåg inte handläggningstiden acceptabel och uttalade därför kritik mot . Anmälningarna mot fortsatte att öka . Klagomålen rörde alltjämt i hög grad problem med långa handläggningstider och svårigheter att komma i kontakt med personal.18 Mot den bakgrunden beslutade att genom ett nytt initiativärende19 följa upp situation. inledde en granskning av verksamhet utifrån fem s.k. typfall, vilka inkommit som anmälningar mot handläggning i ärenden om assistansersättning, bostadsbidrag, förlängd sjukersättning och omprövning.20 fattade beslut i initiativärendet och typfallen . I besluten uttalades allvarlig kritik mot främst i anledning av oacceptabelt lång handläggningstid i typfallen. angav vidare att utredningen i initiativärendet visat att handläggningstiderna i viss utsträckning blivit kortare, men att det fortfarande finns problem med långa handläggningstider. konstaterade att vidtagit en rad åtgärder för att förkorta handläggningstiderna och förbättra sin service i övrigt, vilket kunde förutsättas leda till ytterligare förbättringar. JO:s beslut i ärende dnr 5564-2009. Dnr 4909-2009, 3763-2009, 3694-2009, 5008-2009 och 2689-2009. Statskontoret har på regeringens uppdrag granskat organisation och verksamhet, bl.a. utifrån frågan om är en fungerande myndighet ur ett medborgarperspektiv. Uppdraget redovisades genom en slutrapport den 30 september 2009.21 Enligt Statskontorets rapport visar en jämförelse med att några stora effektivitetsvinster ännu inte kunnat göras. Rapporten anger att handläggningstiderna i flera fall förbättrats, men att det även finns exempel på tydliga försämringar. Statskontoret bedömer att flera faktorer i nya organisation främjar effektiviteten. Bland annat finns enligt rapporten ett större mått av professionalism när det gäller uppföljningen av handläggningen. Det har, enligt vad som anförs i rapporten, även vuxit fram ett nationellt perspektiv, vilket innebär att man utnyttjar resurserna mer effektivt i den meningen att man hjälper varandra när det uppstår ärendebalanser på något kontor. Statskontoret bedömer att det finns många förbättringar kvar att göra. Här nämns bland annat att arbetet med att utveckla medarbetarnas yrkesroller i den nya organisationen behöver drivas vidare, att samspelet inom organisationen bör utvecklas och att ansvarsförhållandena måste klargöras för att vinsterna med det nya arbetssättet och den nya organisationen ska kunna optimeras. 5.4Handläggningstiderna har blivit bättre Som framgår ovan har Statskontoret gjort bedömningen att efter omorganisationen har uppnått en del förbättringar i fråga om effektivitet, men att det finns mycket kvar att göra på detta område. Av redogörelsen för granskning ovan framgår också att handläggningstiderna i viss utsträckning blivit kortare, men att anmälningarna fortsatt att öka . 21 Statskontorets slutrapport Den nya – i rätt riktning men långt kvar (2009:19). I avsnitt 5.4.2–5.4.4 nedan lämnar utredningen en kortfattad redogörelse för utvecklingen av handläggningstider –2009. Redogörelsen bygger i huvudsak på egna uppgifter i årsredovisningen för . Handläggningstider för administrativt krävande förmåner, andel ärenden som handläggs inom målsatt antal dagar i procent (målnivåer inom parentes)22 Sjukpenning (90) Tillfällig föräldrapenning (90) Föräldrapenning (90) Bostadsbidrag (75) (Tabellen fortsätter på nästa sida.) 22 Tabellen publicerad i årsredovisning 2009. Som mått på handläggningstider används genomgående andel ärenden som beslutas eller utbetalats inom ett målsatt antal dagar. Den exakta definitionen av datum för start och slut varierar från förmån till förmån. Med målsatt antal dagar avses målnivån i styrkort eller de riktvärden som finns i enhetliga arbetsprocesser (ENSA). Handläggningstiden beräknas först när beslut fattas eller när första utbetalning är gjord. Det betyder att ärenden som passerat den målsatta tiden, men där något beslut eller utbetalning ännu ej gjorts, inte räknas med i resultatet. I de fall utbetalningen används som mått avses endast den första utbetalningen. Den första utbetalningen används som slutdatum för sjukpenning, föräldrapenning, och tillfällig föräldrapenning. Allmänt om handläggningen SOU 2010:41 Sjukersättning (75) Aktivitetsersättning (75) Vårdbidrag (75) Handikappersättning (75) Assistansersättning (75) Bilstöd (75) Arbetsskadelivränta (75) 1)Värdet är beräknat på perioden juni–. 2)Fr.o.m. krävs intyg från skola och förskola. Handläggning kan inte påbörjas förrän kunden lämnat både begäran om ersättning och intyg. Handläggningstiden beräknas emellertid från datum då begäran om ersättning inkommit till . 3)fattades provisoriska fortsättningsbeslut maskinellt. Måttet beräknas emellertid från definitivt fattat beslut. Dessa provisoriskt fattade beslut hanterades därefter genom att definitiva beslut fattades fram . Kunderna blev därmed inte drabbade i den utsträckning som de svaga resultaten gör gällande. 4)Tandvårdstaxan (vilket Tandvård 65+ omfattas av) upphörde att gälla . Samtliga inkomna förhandsprövningar avseende Tandvård 65+ beslutades . 5)Avser andel handlagda ärenden . Av tabellen ovan framgår att resultatutvecklingen för handläggningstider har varit positiv . Jämfört med 2008 har handläggningstiderna förbättrats för tolv av de redovisade förmånerna. Endast två förmåner har sämre resultat. Handläggningstiderna för sjuk- och aktivitetsersättning, vårdbidrag, handikappersättning, assistansersättning och bilstöd har under den här redovisade sexårsperioden aldrig varit så korta som . Handläggningstiderna för sjukpenning har förbättrats något och tiderna har legat i nära anslutning till den interna målnivån . Handläggningstiderna för föräldrapenning var kortare 2009 än föregående år. Handläggningstiderna för tillfällig föräldrapenning var emellertid längre än under något av de här redovisade åren. Enligt beror detta dels på att föräldrapenning har prioriterats framför tillfällig föräldrapenning eftersom föräldrapenning typiskt sett är av större betydelse för en familjs försörjning, dels på att tillfällig föräldrapenning förutsätter intyg från skola eller förskola.23 23 årsredovisning 2009 s. 31 f. Bostadsbidrag, bostadstillägg till pensionärer och underhållsstöd har långa handläggningstider. Resultaten är bland de sämre . Enligt har resultatförbättringar dock skett under hösten 2009.24 De goda resultaten för sjuk- och aktivitetsersättning samt stöd till personer med funktionshinder förklaras enligt med de insatser som genomfördes i syfte att avsluta äldre ärenden. Enligt har dessutom fler eller lika många ärenden avslutats jämfört med vad som kommit in, vilket har resulterat i stabila och korta handläggningstider. Även för arbetsskadelivränta har prioriteringen enligt varit att avsluta äldre ärenden, vilket lett till att antalet pågående ärenden har halverats och att handläggningstiderna har förbättrats mot slutet av år 2009.25 5.4.3Ärenden med mycket långa handläggningstider Andel ärenden i procent som tagit mycket att handlägga26 1)Se not om tillfällig föräldrapenning under föregående tabell. 2)Se not om bostadstillägg under föregående tabell. 24Försäkringskassans årsredovisning 2009 s. 31 f. 25Försäkringskassans årsredovisning 2009 s. 31 f. 26Tabellen publicerad i årsredovisning 2009. Spridning i handläggningstid redovisas här med hjälp av mått på andel kunder som fått vänta mycket länge på sitt beslut eller utbetalning. Som måttstock används i detta fall som ligger långt över de mål som finns i styrdokumenten. Ett annat sätt att redovisa spridningen i fråga om handläggningstider är att ange i vilken utsträckning vissa förmåner resulterat i mycket långa handläggningstider. I tabellen ovan redovisas andelen ärenden där den försäkrade fått sin utbetalning eller sitt beslut än den tid som utgörs av interna mål. Med mycket lång handläggningstid menas här (jämför tabellen) vad gäller sjukpenning, tillfällig föräldrapenning, föräldrapenning, bostadsbidrag, bostadstillägg till pensionärer och underhållsstöd samt vad gäller sjukersättning, aktivitetsersättning, vårdbidrag, handikappersättning och assistansersättning. Sjukpenning och föräldrapenning uppvisar förhållandevis låga andelar ärenden med mycket lång handläggningstid. Tillfällig föräldrapenning däremot har en högre andel ärenden som tagit att handlägga och andelen har ökat jämfört med . Enligt kan resultatet för tillfällig föräldrapenning till viss del förklaras med att beslut om avslag fattas i ärenden som startats av att intyg inkommit, men där begäran om ersättning inte inkommit inom 180 dagar.27 I dessa fall belastas således det statistiska resultatet utan att en sen utbetalning gjorts till den försäkrade. Resultaten för bostadsbidrag, bostadstillägg och underhållsstöd visar att nästan vart tredje ärende har mycket långa handläggningstider. För bostadstillägg till pensionärer kan detta enligt till viss del förklaras med att det där finns möjlighet att först fatta ett provisoriskt beslut vilket får till följd att slutligt beslut fattas , men att handläggningstiden beräknas utifrån det slutliga beslutet. I övrigt förklarar den höga andelen ärenden med mycket lång handläggningstid med de stora problem som uppstod i samband med omorganisationen . betonar också att andra faktorer, som att en försäkrad dröjer med att skicka in nödvändig information eller att ett bristfälligt läkarintyg måste kompletteras, kan bidra till att handläggningen fördröjs.28 27Försäkringskassans årsredovisning 2009 s. 32. 28Försäkringskassans årsredovisning 2009 s. 32. 5.4.4Inga systematiska skillnader mellan kvinnor och män Andel ärenden i procent som avgörs , uppdelat på kvinnor och män29 Det är genomgående mycket små skillnader i handläggningstider mellan ärenden där de försäkrade är kvinnor jämfört med ärenden där de försäkrade är män. Att det finns vissa skillnader kan enligt bero på att andelen komplicerade ärenden varierar något mellan könen.30 Totalt sett finns ingen påtaglig systematik i hur skillnaderna slår. Handläggningstiden för sjukpenning och sjukersättning är i genomsnitt något kortare för kvinnor än för män. En annan förmån som konsekvent har kortare genomsnittliga handläggningstider för kvinnor, om än marginellt, är assistansersättning. Orsakerna till de här redovisade skillnaderna är dock enligt okända.31 29Tabellen publicerad i årsredovisning 2009. 30Försäkringskassans årsredovisning 2009 s. 33. 31Försäkringskassans årsredovisning 2009 s. 33. Ett system med ekonomisk kompensation liknande det som utredningen har att överväga är, såvitt utredningen erfarit, sällsynt i internationella sammanhang. Flera länder, exempelvis och , har däremot regler som motsvarar vad som i hanteras inom den s.k. frivilliga skaderegleringen (en närmare redogörelse för den frivilliga skaderegleringen i lämnas i kapitel 6 nedan). I både och finns emellertid bestämmelser om ekonomisk kompensation som i många avseenden liknar dem som utredningen enligt direktiven ska överväga. Nedan lämnas en kortfattad beskrivning av dessa regler. I finns beträffande några förmåner i trygghetssystemet en ordning med vad som kallas dröjsmålsförhöjning. Sådan dröjsmålsförhöjning betalas normalt ut tillsammans med förmånen om förmånen inte har betalats ut efter den månad då ansökan om ersättning gjordes. Regler om dröjsmålsförhöjning finns bl.a. i folkpensionslag (/568), lag om frontmannapension (28.1.1977/119), lag om pension för arbetstagare (/395), lag om handikappförmåner (/570) och lag om bostadsbidrag för pensionstagare (/571). Bestämmelserna om dröjsmålsförhöjning i de här angivna lagarna är inbördes mycket lika. Utredningen väljer därför att närmare redogöra för bestämmelsernas utformning i endast en av lagarna, nämligen folkpensionslagen. Om en förmån enligt folkpensionslagen fördröjs, betalas den fördröjda förmånen ut med en särskild förhöjd ersättning för dröjsmålstiden. Räntefoten för förhöjningen är referensräntan för den halvårsperiod före betalningsdagen som avses i 12 § i den finska räntelagen (633/1982) förhöjd . Referensräntan som avses är den ränta som tillämpat vid den sista huvudsakliga refinansieringstransaktionen före den första kalenderdagen i varje halvårsperiod avrundad uppåt till närmast följande halva procentenhet. Skyldigheten att betala förmånen förhöjd gäller dock inte den del av förmånen som betalas till vissa myndigheter eller till en arbetslöshetskassa. En beräknad förmånsförhöjning för dröjsmålstiden eller en del av den betalas inte om beloppet understiger . Beträffande dröjsmålstiden gäller enligt folkpensionslagen följande. Den förhöjning som betalas för dröjsmålstiden beräknas på av dröjsmålstiden. Dröjsmålstiden anses börja då tre kalendermånader har förflutit från utgången av den månad under vilken sökanden till den handläggande myndigheten lämnat in sin ansökan eller ett annat motsvarande anspråk samt lämnat en sådan utredning om förmånens grund och belopp som skäligen kan krävas av honom eller henne. Härvid beaktas även myndighetens egna möjligheter att inhämta utredning. Har ett beslut överklagats, kan besvärsinstansen besluta att förhöjningen ska beräknas från en senare tidpunkt, om det i den enskildes förhållanden har inträffat en väsentlig förändring som ärendet handlagts i besvärsinstansen. Om en förmån inte har kunnat betalas ut av skäl som beror på den enskilde, finns ingen rätt till förhöjd förmån än från den dag då hindret upphörde. Om utbetalningen av en förmån fördröjs till följd av en bestämmelse i lag eller på grund av avbrott i den allmänna samfärdseln eller i den allmänna betalningsförmedlingen eller av något annat motsvarande oöverstigligt hinder, är den handläggande myndigheten inte heller skyldig att betala ut någon förhöjning för det dröjsmål som orsakats av ett sådant hinder. Enligt vad utredningen erfarit är syftet med dröjsmålsförhöjning dels att kompensera den som fått vänta alltför länge på sin ersättning från den handläggande myndigheten, dels att fungera som ett incitament för att påskynda handläggningen hos myndigheten. Beslutet om dröjsmålsförhöjning fattas av den ansvarige handläggaren, men med s.k. maskinellt stöd, dvs. med stöd av ett tekniskt system som räknar ut storleken på förhöjningen. Det är även den enskilde handläggaren som avgör om den enskilde har lämnat in tillräckligt underlag för att beslut ska kunna fattas och om dröjsmålet beror på den enskilde. Beslutet om dröjsmålsförhöjning kan överklagas utifrån de regler som gäller för överprövning av huvudsaken i övrigt. Även i finns en ordning med ekonomisk kompensation . Bestämmelser om detta finns i den norska lov om . Enligt dessa bestämmelser ska ränta beräknas på pensionsbeloppet när det gått efter det att ansökan om ersättning ingetts till den handläggande myndigheten. Räntan börjar dock tidigast löpa efter det att rätten till pension har uppkommit. För tid som passerat till följd av att den enskilde inte har lämnat nödvändiga uppgifter för att pensionen ska kunna beräknas utgår emellertid inte någon ränta. Det finns däremot inte någon generell regel om kompensation på grund av lång handläggningstid inom det norska trygghetssystemet. I folketrygdeloven finns dock några bestämmelser om ränta. Dessa bestämmelser gäller emellertid endast vissa särskilt angivna fall av retroaktiv utbetalning och behandlas därför inte ytterligare här. 6För- och nackdelar med ekonomisk kompensation För en stor del av landets befolkning är socialförsäkringsersättning, t.ex. barnbidrag, föräldrapenning, pensioner eller sjukpenning, av avgörande betydelse för försörjningen. Det är uppenbart att den som är beroende av utbetalningar från eller för sin försörjning också kan drabbas hårt om utbetalningarna inte kommer som den berättigade räknat med. Det finns mot denna bakgrund goda skäl att säkerställa att utbetalningar kommer de berättigade till handa inom rimlig tid. Det är dock inte utredningens primära uppdrag att överväga sådana åtgärder. Utredningens uppdrag tar i stället sikte på fall där utbetalning inte skett inom en acceptabel tidsram. Frågan som utredningen ska besvara är om det finns skäl att införa regler som innebär att den förmånsberättigade får ekonomisk gottgörelse när eller inte betalat ut ersättningen i rimlig tid. Enligt direktiven ska utredningen analysera och utveckla de principiella och praktiska skäl som kan tala för och emot en sådan skyldighet.1 I direktiven anges att en eventuell skyldighet att betala ekonomisk kompensation inte får inverka på det skadeståndsansvar som staten har enligt skadeståndslagen och som skulle kunna bli tillämpligt vid en långsam handläggning. I samband därmed klargörs att utredningen därför inte bör utforma ett eventuellt regelsystem avseende kompensation utifrån skadeståndsrättsliga prin- 1 socialförsäkringsutskott har ett flertal gånger behandlat frågan om en eventuell dröjsmålsränta vid försenade utbetalningar från (jfr 2001/02:SfU1, 2002/03:SfU1, 2003/04:SfU1, 2006/07:SfU6 och 2008/09:SfU1). För- och nackdelar med ekonomisk kompensation ciper utan att ett sådant snarare bör bygga på en beräkningsgrund liknande ränta. I detta kapitel behandlas de främsta argumenten för och emot att införa en reglering avseende ekonomisk kompensation vid långa handläggningstider. I anslutning till varje argument redovisar utredningen sin bedömning av argumentets tyngd. Kapitlet avslutas med en sammanfattande bedömning av frågan om det bör införas en möjlighet till ekonomisk kompensation när beslut om ersättning från eller dröjer. 6.2Skäl för ett system med ekonomisk kompensation 6.2.1Kompensation behövs som ett skydd för rätten till en förmån finns det inte några uttryckliga regler som anger när i tiden den som har rätt till en förmån från eller också bör få en utbetalning av den. Ett argument för att införa en rätt till kompensation för den som fått vänta orimligt länge på förmånen skulle kunna vara att en sådan ordning skulle stärka rätten till förmånen. Utan en sådan kompensation finns det en risk att rätten till förmånen urholkas. Rätt till en förmån? De förmåner som administreras av och är konstruerade på olika sätt. För vissa förmåner gäller enkla och relativt lätt konstaterbara förutsättningar. Exempelvis har en förälder som vårdar barn under tid som föräldern inte förvärvsarbetar rätt till föräldrapenning. Ytterligare exempel på förmåner där det normalt sett är lätt att konstatera om rätt till förmånen föreligger är barnbidrag och inkomstgrundad ålderspension.