sou · GYB357 · 2010-09-02 00:00:00 — Det bör finnas möjlighet att förkorta processen utan att minska på SOU 2010:57 Den fysiska planeringen i praktiken kvalitetskraven i planeringsarbetet genom att minska antalet moment av denna karaktär. I tabell 4.3 redovisas uppgifter från och om de bokförda kostnaderna –2008 för att genomföra planeringsprocessen. Som framgår av tabellen har planerings- processen för vägar och järnvägar under dessa år kostat . Redovisningen avser ändå endast verkens bokförda kostnader, dvs. kostnader för exempelvis konsulter som anlitats. Till detta måste läggas kostnaderna för den egna tid som verken har lagt ned både på planarbete och beredning av plan- ärenden. Dessutom tillkommer de kostnader som länsstyrelser och kommuner har för sin medverkan i planeringsprocessen. De sammanlagda bokförda kostnaderna motsvarar av de totala investeringskostnaderna. Frågan om detta är en hög eller låg andel är inte enkel att besvara, eftersom det är svårt att få fram relevanta jämförelseuppgifter. Det bör dock noteras att innan byggstart är möjlig måste till dessa belopp läggas också kostnaderna för att detaljprojektera och ta fram bygghandlingar. Även dessa kostnader kan uppgå till betydande belopp. Av underlaget till tabellen kan utläsas att planeringskostnaderna för järnvägar utgjorde och för vägar . Det utgör i båda fallen 5–av investeringskostnaden för respektive slag av infrastruktur. Den fysiska planeringen i praktiken SOU 2010:57 och sammanlagda kostnader för den 1 Idéstudier, strategiska planer externt och tillståndsbeskrivningar. Källa: och redovisning. Kommittén har också analyserat hur de redovisade planerings- kostnaderna fördelar sig mellan de olika planeringsskedena, se tabell 4.4. Tabell 4.4 Andel av planeringskostnaderna för olika moment Källa: och redovisning. Som framgår av tabellen var det arbets- och järnvägsplaner som drog de ojämförligt största kostnaderna, av planeringskostnaderna. Det förefaller rimligt med tanke på att det vid detaljplaneringen krävs mycket mer tekniskt underlag än i de tidigare skedena. Den fördjupade studie som kommittén har låtit utföra bekräftar i stora drag denna procentuella fördelning mellan de olika skedena. Den fysiska planeringen i praktiken Från den fördjupade studien kan också nämnas att de totala kostnaderna för planeringen av järnväg uppgick till ca , varav ca utgjorde kostnader för tillåtlighetsprövningen. Det senare beloppet avsåg i stor utsträckning utredning och beredning av det kompletterande underlag som krävdes. Projektet har haft en kostnad för planeringsprocessen på , varav nära för arbetsplan. Värt att nämna är också att i det mindre projekt som avsåg utbyggnad av gång- och cykelväg, och som enligt uppgift hade en ganska enkel planeringsprocess, kostade planeringen ändå . Detta utgjorde en jämförelsevis stor del, , av projektkostnaden. Kommittén konstaterar att det kostar betydande belopp att genomföra planeringsprocessen för vägar och järnvägar. En viktig orsak till kostnaderna är att en utredningsorganisation måste finnas etablerad . Enligt kommitténs bedömning kan därför en kortare och effektivare process ge möjlighet till beaktansvärda besparingar, utöver de vinster som följer av att viktiga infrastrukturprojekt kan färdigställas tidigare. Ekonomiska konsekvenser av kommitténs förslag beskrivs i kapitel 11. 5 Den enskildes perspektiv Kommitténs huvuduppgift är att lämna förslag som förkortar ledtiderna fram till färdig anläggning. I direktiven (dir. 2009:16) sägs att de förslag till effektivisering som kommittén lägger fram ska –säkerställa ett demokratiskt inflytande i planeringsprocessen, –tillgodose rättssäkerheten för enskilda som berörs, samt –säkerställa tillräcklig insyn och möjligheter till inflytande för berörd allmänhet. 5.2Enskilda påverkas när vägar och järnvägar planeras En alltför lång planeringsprocess är ur samhällets synvinkel negativ eftersom det projekt som ska lösa transportproblem i infrastrukturen (trafiksäkerhet, tillgänglighet m.m.) försenas. Långdragna processer har emellertid negativ betydelse även för enskilda som berörs. Det är en aspekt som inte får glömmas bort. I olika skeden av processen presenteras alternativa förslag som är mer eller mindre utredda. Den som bor i närheten av någon alternativ sträckning eller på annat sätt skulle beröras av att en väg eller järnväg byggs kan naturligtvis uppleva en oro. För den som äger en fastighet i ett område där en väg eller järnväg planeras kan det bli svårt eller omöjligt att sälja fastigheten. Det beskrivs ibland som att en död hand läggs över ett område. Skulle fastighetsägaren av någon anledning bli tvungen att flytta kan situationen bli svår. Under förstudiens samråd diskuteras ofta många alternativ. En del av dessa visar sig senare inte vara realistiska. Under utrednings- skedet då olika alternativa korridorer presenteras kan stora områden och många fastighetsägare beröras. Osäkerheten om vilket alternativ som kommer att genomföras minskar först i och med att efter utställningen av utredningen väljer ett alternativ. Om projektet ska tillåtlighetsprövas klargör regeringens beslut vilken korridor som kommer att beröras. Osäkerheten om en väg eller järnväg ska byggas på en viss plats kvarstår dock i viss utsträckning till dess en plan slutligen fastställts och fått laga kraft. Det finns alltså många osäkerhetsmoment under planerings- processens gång. Det valda alternativet kan också t.ex. justeras eller ersättas med ett annat under tillåtlighetsprövningens gång. Förutsättningarna för finansiering kan dessutom förändras med följden att verkets arbete avstannar för att eventuellt återupptas . Avstannar planeringen i ett skede då flera korridorer fortfarande utreds, drabbas ett stort antal personer av en osäker situation vad gäller förutsättningarna för den framtida markanvändningen i området. I rättsligt avseende blir en fastighetsägares möjligheter att använda sin mark begränsad i och med att ett beslut att fastställa arbetsplan får laga kraft eller ett beslut fattas att fastställa en järnvägsplan. Från dessa tidpunkter krävs tillstånd från väg- hållningsmyndighet eller för att, inom vägområde eller på järnvägsmark enligt planen, uppföra byggnader och vidta andra åtgärder som väsentligt kan försvåra områdets användning för väg eller järnväg (48 § väglagen [1971:948] och 3 kap. 2 § lagen [1995:1649] om byggande av järnväg, banlagen). När ett beslut att fastställa en arbets- eller järnvägsplan har fått laga kraft har möjlighet att ta marken i anspråk. En fastställd arbetsplan eller järnvägsplan gäller från utgången av det år då beslutet fick laga kraft. Inom ska byggandet ha påbörjats och, i fråga om väg, vägens sträckning i sin helhet vara tydligt utmärkt på marken. I annat fall upphör beslutet att fastställa planen att gälla (18 § tredje stycket väglagen och 2 kap. 9 § banlagen). Giltighetstiden för arbetsplan för väg kan dock om det finns synnerliga skäl förlängas av . Ett sådant beslut får varje gång avse högst (18 § tredje stycket väglagen och 35 § vägkungörelsen [1971:954]). Giltighetstiden för en järnvägsplan kan inte förlängas. Sammanfattningsvis kan planeringsprocessen innebära ett stort mått av osäkerhet för ett stort antal personer . Vårt förslag om en sammanhållen fysisk planeringsprocess kommer att korta ner tiden under vilken ett stort antal personer oroas av en Den inriktning av samrådet som kommittén beskriver kommer också att leda till att alternativ som efter en översiktlig granskning visar sig omöjliga att genomföra inte presenteras för allmänheten. Färre personer kommer därmed att beröras. Den sammanhållna planeringsprocessen beskrivs i kapitel 6. Möjligheten att förlänga giltighetstiden för en plan diskuteras i avsnitt 6.10. En viktig aspekt för berörda fastighetsägare är möjligheten att få sin fastighet inlöst och därmed få ersättning. I följande avsnitt lämnar kommittén förslag som syftar till att förbättra skyddet i dessa avseenden. 5.3Större möjligheter att få fastighet inlöst Kommitténs förslag: När en vägplan har fått laga kraft ska berörda fastighetsägare, på motsvarande sätt som gäller enligt banlagen, ha rätt att kräva inlösen av mark som inte endast tillfälligt ska användas för vägändamål. Om det finns synnerliga skäl, ska lösa in en fastighet eller del av fastighet även innan det finns en gällande väg- eller järnvägsplan. Skälen för kommitténs förslag En gällande vägplan ska ge fastighetsägaren rätt att få mark som behövs för väg inlöst som enligt en gällande järnvägsplan inte endast tillfälligt ska användas för järnvägsändamål ska lösas in av järnvägsbyggaren om en fastighetsägare begär det (4 kap. 2 § banlagen). Det innebär att fastighetsägaren så snart järnvägsplanen fått laga kraft kan begära inlösen och därmed få ersättning. Motsvarande bestämmelse saknas i väglagen. Rätten till ersättning inträder först när vägrätt uppkommer (55 § väglagen). Vägrätt uppkommer genom att väghållaren tar i anspråk mark eller annat utrymme för väg med stöd av en gällande arbetsplan. eller annat utrymme ska anses ha tagits i anspråk för väg, när vägens sträckning över fastigheten tydligt har utmärkts på marken och det vägarbete som anges i arbetsplanen har påbörjats inom fastigheten (31 och 77 §§ väglagen). Det är med andra ord inte tillräckligt att det finns en gällande plan utan avgör när vägrätten ska uppkomma (genom att märka ut vägen och påbörja arbetet). Den enskilde fastighetsägaren har inga möjligheter att påverka ersättningstidpunkten. Eftersom arbets- planen gäller och kan förlängas kan det gå innan en fastighetsägare får ersättningsfrågan avgjord.1 Kommittén föreslår i avsnitt 6.5 att termen vägplan ska ersätta arbetsplan. I det följande används därför termen vägplan. I fråga om rätten att begära inlösen av mark som enligt en plan permanent ska tas i anspråk för att bygga väg eller järnväg är fastighetsägarens situation alltså olika beroende på om det är en järnväg eller väg som ska byggas. Enligt kommitténs uppfattning är det inte motiverat att den enskilde fastighetsägaren hamnar i en sämre situation när väg ska byggas än när järnväg ska byggas. Dessutom kan det diskuteras om den nuvarande ordningen där fastighetsägaren, utan möjlighet att få ersättningsfrågan prövad, i praktiken kan ha begränsade möjligheter att förfoga över sin egendom efter det att vägplanen fått laga kraft är förenlig med (jfr mot , ansökan nr 7151 och 7152/75). Väglagen bör därför ändras så att en fastighetsägare med stöd av en gällande vägplan ska ha rätt att begära inlösen av den mark som ska användas för vägen. Det innebär att fastighetsägaren kommer att kunna tvinga fram en prövning av ersättningsfrågan om överenskommelse om ersättning för vägrätt inte redan gjorts. som används för vägar innehas enligt dagens regelverk med vägrätt. Vägrätten leder inte till någon fastighetsbildning och äger normalt inte den mark som används för vägar. Kommitténs förslag innebär att mark som används till väg i vissa fall kommer att innehas med vägrätt och i andra fall med äganderätt. Det finns dock bestämmelser i väglagen som innebär att kan bli skyldigt att lösa in mark och därmed bli fastighetsägare (56 och 62 §§ väglagen). som används för järnväg innehas dessutom alltid med äganderätt. är alltså redan nu fastighetsägare. Expropriations- lagens (1972:719) värderingsregler tillämpas dessutom för såväl vägrätt som vid inlösen. Kommitténs bedömning är att det bör vara möjligt för att hantera äganderätt även för mark som används för väg. 1 Möjligheten att förlänga giltighetstiden behandlas i avsnitt 6.10. Bestämmelsen finns i 55 a § väglagen. Tidig inlösen i undantagsfall Under planeringsprocessen uppstår en osäkerhet om den framtida markanvändningen i de områden där en väg eller järnväg planeras. För enskilda fastighetsägare kan detta medföra att det under en kortare eller i praktiken är svårt eller till och med omöjligt att sälja den egna fastigheten. Rätten till ersättning inträder inte förrän det finns en gällande järnvägsplan respektive när vägrätt uppkommit (ovan föreslås att vägrätt inte ska krävas utan att en gällande vägplan ska vara tillräcklig). I ett system med en öppen planeringsprocess går det inte att undvika att fastighetsägarna drabbas av osäkerhet om den fortsatta markanvändningen. Effekterna för enskilda fastighetsägare kan dock i undantagsfall bli orimliga. Så kan vara fallet när en fastighetsförsäljning blir nödvändig på grund av skilsmässa, arbetslöshet, dödsfall eller andra omständigheter. Då är det enligt kommittén inte rimligt att de enskilda får bära de negativa effekter som är en följd av den pågående infrastrukturplaneringen. De förslag som kommittén lämnar i syfte att generellt korta planeringsprocessen är givetvis positiva även ur de berörda fastighetsägarnas synvinkel, men enligt kommitténs uppfattning behövs det ytterligare åtgärder. Kommittén föreslår därför att en fastighetsägare som drabbas orimligt hårt ska kunna få fastigheten inlöst i ett tidigare skede än . Det ska gälla i rena undantags- situationer då fastighetsägarens situation är mycket ömmande. I princip bör ingen gräns gälla för hur tidigt i planeringsskedet inlösen kan ske, men det ska vara sannolikt att projektet kommer att genomföras på ett sådant sätt att fastighetsägaren ändå i ett senare skede hade fått rätt till ersättning på grund av vägrätt eller inlösen. Den möjlighet till tidig inlösen som föreslås kan i sig bidra till att effektivisera processen, eftersom mindre kraft går åt till att hantera konflikter. Invändningar och överklaganden som egentligen inte handlar om vägens eller järnvägens utformning och lokalisering utan om ersättningsfrågan bör bli färre. Om en fastighet löses in och det senare visar sig att vägen eller järnvägen inte ska byggas eller att en annan dragning än den förväntade slutligen fastställs, får sälja fastigheten. Det bör i de flesta fall inte innebära att någon kostnad uppkommer för verket. Tillämpningsområdet beskrivs närmare i författnings- kommentarerna till 55 b § väglagen och 4 kap. 2 a § banlagen. Väg- och järnvägsprojekt aktualiserar planering och tillstånd enligt flera olika lagar. Det innebär att samråd avseende en och samma väg eller järnväg bedrivs av skilda aktörer, enligt olika lagstiftning och vid många olika tillfällen. På motsvarande sätt fattas ett stort antal beslut enligt olika lagar för samma projekt. Flertalet av dessa beslut kan överklagas. I det följande sammanfattas dagens reglering när det gäller samråd och överklagande av betydelse för väg- och järnvägsprojekt. Vid beskrivningen av överklagandemöjligheterna har hänsyn tagits till de beslutade bestämmelserna om mark- och miljö- domstolar samt ny instansordning för vissa mål enligt (2010:900, nya PBL) som träder i kraft (prop. 2009/10:215). Under planeringen enligt väglagen och banlagen bedriver separata samråd i förstudien, utredningsskedet och planskedet. Samrådskretsen varierar mellan de olika skedena och beroende på om projektet kan antas medföra en betydande miljöpåverkan eller inte.2 Enskilda som kan antas bli särskilt berörda omfattas dock alltid. Utredningen och planen ställs också ut för granskning (17 § väglagen och 2 kap. 7 § banlagen).3 Alla som vill har då möjlighet att lämna synpunkter. I de allra flesta fall är det inte tillräckligt med en fastställd plan enligt väglagen eller banlagen, utan måste också söka 2Bestämmelser om samråd finns i 14 a § andra stycket, 14 b § tredje stycket och 16 § väglagen, 2 kap. 1 § andra stycket, 1 a § tredje stycket, 2 § första stycket och 5 § banlagen samt 6 kap. 4 § . 3I myndighetsföreskrifter finns krav på utställning av vägutredning för projekt som kan antas ha betydande miljöpåverkan. Även andra vägutredningar ställs ut. Samtliga järnvägs- utredningar ställs ut även om det saknas föreskrifter om det. Det kan t.ex. gälla Natura 2000 (7 kap. 28 a–29 b §§ ), permanent uppläggning av jordmassor (9 kap. ) och vattenverksamhet (11 kap. ). Innan söker tillstånd ska samråd ske (6 kap. 4 § ). Ansökan kungörs och allmänheten får tillfälle att yttra sig (19 kap. 4 § och 22 kap. 3 § ). Även den kommunala planeringen enligt PBL behandlar vägar och järnvägar. När en översiktsplan tas fram ska samråd ske med bl.a. kommunens medlemmar. Förslaget ska också ställas ut för granskning. Även när en fördjupad översiktsplan tas fram eller när översiktsplanen ändras sker samråd. Under arbetet med att ta fram en detaljplan sker samråd med bl.a. sakägare. Efter samrådet ska kommunen kungöra förslaget och låta det granskas. I figuren nedan sammanfattas de samrådstillfällen som kan förekomma för ett projekt. Den tidsmässiga ordningen mellan de olika samråden kan variera. Typiskt sett gäller de flesta samråden för ett projekt tillstånd av olika slag enligt . För ett större projekt är antalet sådana tillstånd normalt fler än vad som framgår av figuren. Det finns enligt möjlighet att handlägga tillståndsärendena gemensamt (21 kap. 3 § ). Figur 5.1 Samråd med allmänheten under processen FÖP: fördjupad översiktsplan G: granskning, tillfälle till yttrande Det fattas ett flertal olika överklagbara beslut som har betydelse för planering och byggande av vägar och järnvägar. De viktigaste besluten fattas enligt väglagen, banlagen, nya PBL och . I tabell 5.1 nedan anges för respektive lag vilka beslut som kan överklagas och vilken instansordning som gäller. Utgångspunkten är att berörda enskilda har rätt att överklaga beslut som går dem emot. För vissa kommunala beslut gäller dock särskilda regler om överklaganderätt. Kommunfullmäktiges beslut om översiktsplan och en del andra särskilt uppräknade beslut överklagas genom s.k. laglighetsprövning, vilket bl.a. innebär att det bara är kommunens medlemmar som har rätt att överklaga (13 kap. 1 § nya PBL och 10 kap. 1 § kommunallagen [1991:900]). Beslut att anta, ändra eller upphäva en detaljplan eller områdes- bestämmelser får som huvudregel endast överklagas av den som före utgången av granskningstiden skriftligen har framfört synpunkter (13 kap. 11 § nya PBL). För beslut som överklagas genom laglighetsprövning finns det i 10 kap. 8 och 10 §§ kommunallagen bestämmelser som begränsar prövningen till vissa grunder. Domstolen får inte heller beakta andra omständigheter än sådana som klaganden har hänvisat till före klagotidens utgång. Prövningen av ett överklagande av ett beslut att anta, ändra eller upphäva en detaljplan eller områdes- bestämmelser är begränsad till att avse om beslutet strider mot någon rättsregel på det sätt som klaganden har angett eller som framgår av omständigheterna (13 kap. 17 § första stycket nya PBL). Regeringens tillåtlighetsbeslut enligt 17 kap. får inte överklagas. Det är i stället möjligt att ansöka om rättsprövning av beslutet hos Regeringsrätten enligt lagen (2006:304) om rättsprövning av vissa regeringsbeslut (rättsprövningslagen). För att en enskild ska ha rätt att ansöka om rättsprövning krävs att regeringens beslut innefattar en prövning av dennes civila rättigheter eller skyldigheter i den mening som avses i artikel 6.1 i (1 § rättsprövningslagen).4 4 Enskildas rätt till rättsprövning behandlas i avsnitt 9.4. SOU 2010:57 Den enskildes perspektiv Tabell 5.1 Överklagbara beslut beslut att fastställa väg- eller (rättsprövning hos RegR) –att anta, ändra eller upphäva detaljplan eller områdesbestämmelser beslut att upphäva detaljplan eller områdesbestämmelser vid prövning enligt 11 kap. nya PBL –om översiktsplan, –om uppdrag åt att anta, ändra eller upphäva detaljplaner och områdesbestämmelser, –att inte anta, ändra eller upphäva en detaljplan eller områdesbestämmelser eller regionplaneförbunds beslut om regionplan MÖD får tillåta att avgörandet överklagas hos HD. Regeringen (rättsprövning hos RegR) Mark- och miljödomstols tillståndsbeslut för vattenverksamhet och miljöfarlig verksamhet tillståndsbeslut om miljöfarlig verksamhet Beslut av länsstyrelse eller kommun om: – Natura 2000-tillstånd, – dispens från reservatsföreskrifter, m.m. 5.4.2Ett effektivt samråd och rätten att överklaga Samråd under planeringen av vägar och järnvägar är det viktigaste sättet för allmänheten och berörda enskilda att få inflytande och insyn i planeringen. Rätten för berörda att överklaga de avgörande besluten tillgodoser kravet på rättssäkerhet. Det avgörande för att inflytande, insyn och rättssäkerhet ska fungera i praktiken är att enskilda kan överblicka och förstå planeringsprocessen. Då kan kvalitén i samråden bli bättre. Bra samråd ger i sin tur ett bättre underlag för besluten. Det är viktigt att allmänhetens och sakägares kunskaper om relevanta förhållanden tas till vara. Mycket talar också för att antalet överklaganden blir färre om kommunikationen mellan den enskilde och myndigheterna fungerar. Det kan bero på att beslutet har påverkats av de synpunkter som framförts, men också på att förståelsen för de bedömningar som gjorts har ökat. Här finns det en del problem. Dagens reglering är som framgår av föregående avsnitt komplex. Under planeringen genomför och andra aktörer samråd vid olika tillfällen enligt olika lagar. För den enskilde kan det därför vara svårt att veta vilket tillfälle som är rätt för att föra fram de egna synpunkterna. Överklagande kan också ske vid olika tillfällen enligt olika lagar. Enligt väglagen och banlagen fattas dock bara ett överklagbart beslut, nämligen beslutet att fastställa en väg- eller järnvägsplan. Det stora antalet överklagbara beslut av betydelse för väg- och järnvägsprojekt fattas enligt PBL och . De olika reglerna om överklagande skiljer sig åt i ett flertal avseenden. Det finns t.ex. fem olika instanskedjor för relevanta beslut. Sammantaget kan regleringen av samråd och överklagande ur den enskildes perspektiv beskrivas som svårtillgänglig. Kommittén har enligt direktiven ett särskilt uppdrag när det gäller överklagande. Uppdraget är dock begränsat till reglerna för överklaganderätt och överklagandemöjligheter i väglagen och banlagen. Även när det gäller samråd är uppdraget i viss mån begränsat eftersom kommittén främst arbetar med planeringen enligt väglagen och banlagen. Detta innebär inte på något sätt att kommitténs förslag saknar betydelse i här aktuella avseenden. Kommittén anser att det är viktigt att berörda enskilda har en reell möjlighet till inflytande och insyn. Det har varit en viktig utgångspunkt i arbetet. Kommittén lämnar ett antal förslag som syftar till att göra processerna enklare att överblicka. I avsnitt 6.5 föreslår kommittén att dagens planering enligt väglagen och banlagen i tre olika skeden ska ersättas med en sammanhållen planeringsprocess. Under processen ska samråd ske fortlöpande. Avsikten är att det ska bli lättare för enskilda att överblicka processen. Förslaget i avsnitt 6.7 om gemensam planering av vägar och järnvägar innebär att två processer med samråd och beslut kan ersättas med en. Kommittén lämnar i kapitel 8 ett flertal olika förslag om ökad samverkan och samordning. och kommuner kommer i större omfattning att samverka och t.ex. anordna gemensamma samrådsmöten. Även om kommunen och fastställer sina respektive planer innebär en tidsmässig samordning att antalet tillfällen då överklagbara beslut fattas blir färre. Genom att de olika processerna hålls samman blir det lättare för enskilda att överblicka dem. För tunnelbana och spårväg ska planering enligt PBL vara tillräcklig (avsnitt 8.5.2). Det innebär att enskilda endast behöver följa den kommunala planeringen. I avsnitt 8.6 föreslår kommittén att beslutet att fastställa en väg- eller järnvägsplan ska kunna ersätta separata beslut om bygglov och dispens från generellt biotopskydd. Det innebär att antalet beslut att hålla reda på blir färre. Synpunkter kan i större utsträckning framföras i en och samma process. När det gäller rätten att överklaga beslut enligt väglagen och banlagen föreslår kommittén i kapitel 9 att bestämmelserna i två avseenden ska anpassas till vad som gäller för beslut att anta, ändra eller upphäva detaljplan och områdesbestämmelser enligt nya PBL.