sou · GYB395 · 2010-12-16 00:00:00 — Detta gäller särskilt vad avser att uppmärksamma och därefter agera när ett barn eller en ung person far illa eller riskerar att fara illa i något avseende. För att samhället ska kunna ta detta gemensamma ansvar och förebygga och åtgärda situationer som innebär att ett barn eller en ung person far illa eller riskerar att fara illa har lagstiftaren bl. a. infört särskilda regler som innebär en skyldighet för vissa aktörer att samverka i dessa frågor både på ett övergripande plan och i individärenden. Samverkan kring barn som far illa eller riskerar att fara illa regleras i följande bestämmelser. 1 kap. 2 a § skollagen (1985:1100), skollag. Bestäm- melsen finns även i 29 kap. 13 § i skollagen (2010:800), nya skollagen, med ett förtydligande av vilka inom all verksamhet som avses i nya skollagen som omfattas av skyldigheten. 5 kap. 1 a § socialtjänstlagen (2001:453), SoL. Barnskyddsutred- ningen har föreslagit att samverkansbestämmelsen i SoL ska överföras till den av den utredningen föreslagna lagen om stöd och skydd för barn och unga (LBU) med vissa mindre ändringar som här inte är av direkt betydelse. 2 f § hälso- och sjukvårdslagen (1982:763), HSL. 2 kap. 1 a § lagen om yrkesverksamhet på hälso- och sjuk- vårdens område (1998:531), LYHS. När LYHS ersätts av patientsäkerhetslagen (2010:659) kommer sam- verkansbestämmelsen i LYHS att överföras till 6 kap 5 § i den lagen. 3 § polislagen (1984:387). har enligt 5 kap. 1 a § SoL ett förstahandsansvar för att samverkan kommer till stånd. Utredningens förslag och bedömningar Oklar utformning av samverkansbestämmelserna I HSL och nya skollagen anges att hälso- och sjukvården respektive huvudmannen för verksamhet som avses i nya skollagen och den som är anställd i sådan verksamhet på socialnämndens initiativ ska samverka i frågor beträffande barn som far illa eller riskerar att fara illa. Uttrycket på socialnämndens initiativ återfinns varken i polislagen eller i LYHS utan där anges endast att polisen respektive hälso- och sjukvårdspersonalen ska samverka i dessa frågor. Varför bestämmelserna om samverkan kring barn som far illa eller riskerar att fara illa fick olika lydelser när de infördes går enligt min uppfattning inte att utläsa av förarbetena. I Kom- mitténs mot barnmisshandel slutbetänkande Barnmisshandel – Att förebygga och åtgärda (SOU 2001:72) fanns uttrycket på social- nämndens initiativ inte med i lagförslaget. I propositionen (2002/03:53) Stärkt skydd för barn i utsatta situationer m.m. behandlas inte uttrycket särskilt. Det har alltså inte såvitt jag kunnat utröna i propositionen behandlats varför man till skillnad från Kommittén mot barnmisshandel valde att i två av de föreslagna lagbestämmelserna, paragraferna i och i 1985:års skollag, föra in orden på socialnämndens initiativ. Vid en bokstavlig tolkning av orden på socialnämndens initiativ ger de närmast intryck av att samverkan ska komma till stånd endast om socialnämnden tar initiativ till denna. Detta tycks dock enligt min mening inte ha varit lagstiftarens avsikt när bestämmelserna infördes . Enligt förarbetena är sam- verkansskyldigheten för aktörerna densamma, med den skillnaden att socialnämnden ålagts ett förstahandsansvar för att en samverkan kommer till stånd. Språkligt innebär ett förstahandsansvar inte ett exklusivt ansvar utan enbart ett huvudansvar som inte utesluter att andra också har ett ansvar. Begreppet på socialnämndens initiativ har enligt vad som framkommit under utredningens gång, både genom kommun- studien och genom uppgifter från Skolinspektionen, skapat en osäkerhet hos i vart fall förskolan, skolan och annan pedagogisk verksamhet och deras respektive personal om hur samverkans- bestämmelsen ska förstås, dvs. huruvida verksamheterna och perso- nalen har möjlighet att själva ta initiativ till en samverkan kring barn som far illa eller riskerar att fara illa. Utredningens förslag och bedömningar och dess personal har tolkat bestämmelsen bokstavligen på sätt som beskrivits ovan. Huruvida hälso- och sjukvården präglas av samma osäkerhet har jag ingen kännedom om. Möjligheten att ta initiativ till samverkan bör förtydligas Oklarheten när det gäller vilka samhällsaktörer som kan ta initiativ till samverkan vad avser barn och unga som far illa eller riskerar illa måste undanröjas. Det ska av bestämmelserna klart framgå att socialnämndens initiativ inte krävs för att en samverkan ska komma till stånd, utan att även de andra samhällsaktörer som anges i sam- verkansbestämmelserna har möjlighet att ta initiativ till samverkan kring barn som far illa eller riskerar att fara illa. Min uppfattning är att även samverkansbestämmelsen för hälso- och sjukvården bör förtydligas så att samtliga bestämmelser blir enhetligt utformade. Otydligheten har fått till följd att i vart fall förskolan, skolan och annan pedagogisk verksamhet och deras personal i vissa fall avstått från att ta initiativ till samverkan trots att detta har varit påkallat i tron att de inte haft denna möjlighet. Förskolan, skolan och annan pedagogisk verksamhet har uppfattat det som att rela- tionen mellan dem och inte är jämlik. Påpekas bör i detta sammanhang att förskolans, skolans och annan pedagogisk verksamhets behov att ta initiativ till samverkan med andra aktörer i samhället aktualiseras i de fall där dessa verksamheter behöver knyta komplementär kompetens till sig, dvs. inom det område som inte definieras som deras eget och som inte följer av nya skollagens materiella innehåll. Detsamma torde gälla hälso- och sjukvården. Genom ett tydliggörande av bestämmelsen kan det i större utsträckning säkerställas att barn som far illa eller riskerar att fara illa också ett tidigt skede får den hjälp och det stöd de kan behöva. Förskolan, skolan och fritidshemmet är exempel på naturliga delar av barnets vardag och har därför goda möjligheter att redan initialt upptäcka dessa barn och unga. Även hälso- och sjukvården har goda sådana möjligheter, vilka bör tas tillvara. Att tydliggöra bestämmelserna på sätt förslaget innebär ligger också i linje med att barn och unga som far illa är hela samhällets ansvar och innebär ett stöd för bl.a. skolan i arbetet med dessa barn. Utredningens förslag och bedömningar Hur kan bestämmelserna förtydligas? Jag föreslår att 2 f § HSL i dess lydelse enligt SFS 2010:662 som träder i kraft och 29 kap. 13 § nya skollagen som börjar tillämpas förtydligas genom att orden på socialnämndens initiativ utgår. Genom denna ändring framgår det klart redan av paragrafernas lydelse att inte bara socialnämnden kan ta initiativ till samverkan. I begreppet samverkan får anses ligga både en skyldighet att själv uppmärksamma ett eventuellt behov av samverkan och att samverka inom de gränser lagstiftningen uppställer. I polislagen och LYHS finns som sagt inte motsvarande formu- lering varför någon ändring av samverkansbestämmelserna i dessa lagar inte är nödvändig. Inte heller krävs någon ändring i den patientsäkerhetslag som ersätter LYHS då bestämmelsen om samverkan oförändrad överförs till den lagen. Återstående begränsningar av möjligheterna att få en samverkan till stånd Förutsättningarna för att få en samverkan till stånd ser olika ut på övergripande nivå respektive i ett individärende. Samverkans- skyldigheten avser alla nivåer. Under förutsättning att det finns en samsyn, en förståelse för och kunskap om varandras uppdrag och gränserna för dessa samt rutiner och en vilja att bedriva ett samverkansarbete på en över- gripande nivå ställer sällan eller aldrig tolkningen eller tillämp- ningen av lagstiftningen några hinder i vägen för att få en sådan samverkan till stånd. På individnivå finns ytterligare hinder för att en samverkan ska komma till stånd. Samverkan på individnivå bygger i huvudsak på den enskildes och/eller vårdnadshavarnas samtycke. Finns inget samtycke kan en samverkan i princip inte initieras. Samverkan kan inte heller innefatta ett utbyte av information om individen om inte den enskilde och/eller vårdnadshavaren samtycker till att så sker eller sekretess- och tystnadspliktslagstiftningen medger detta efter en menprövning. En annan begränsning i möjligheten att få en samverkan till stånd i ett individärende är de regler som gäller för de olika samhällsaktörernas respektive verksamhet och deras möjligheter att agera och samverka inom sitt ansvarsområde. Utredningens förslag och bedömningar Det är, inte minst vid ett förtydligande av nu aktuellt slag av samverkansbestämmelserna, viktigt att samhällsaktörerna som berörs av ändringen har och får kunskap om samt respekterar varandras uppdrag och de begränsningar som kan finnas i möjlig- heten att få en samverkan till stånd även om en aktör utnyttjat sin möjlighet att påtala behovet. Det är också viktigt att rutiner för samverkan, särskilt på individnivå, utarbetas. Slutligen måste samhällsaktörerna verka för att få samtycke från enskilda att lämna ut uppgifter inom ramen för samverkan och, när detta inte går, utnyttja de möjligheter som kan finnas i vissa fall att efter en menprövning trots allt lämna ut upp- gifterna i de fall detta kan vara lämpligt. I detta sammanhang vill jag rikta uppmärksamhet mot de två förslag jag presenterar i avsnitten 7.2.2 och 7.4.2. och begränsningarna i möjligheten att lämna ut uppgifter om en individ kvarstår oförändrade har ett förstahandsansvar för att samverkan kring barn och unga som far illa eller riskerar att fara illa kommer till stånd. Detta framgår av 5 kap. 1 a § SoL sista meningen. Nämnden ska aktivt verka för att en samverkan kommer till stånd. Det framstår enligt min mening som både rimligt och korrekt att social- nämnden har detta ansvar och någon ändring i detta avseende föreslås inte av mig. Inte heller föreslår jag någon ändring beträffande möjligheten att i samband med samverkan lämna ut uppgifter om en enskild. De begränsningar sekretess- och tystnadspliktslagstiftningen innebär i detta avseende ska fortfarande gälla. Samverkan bryter inte even- tuell sekretess och tystnadsplikt för någon av de samhällsaktörer som ingår i samverkan men det finns som framgår ovan vissa möjligheter att trots dessa regler i vissa fall lämna ut uppgifter. 7.2Barns och elevers rätt behöver stärkas Alla barn och elever ska ha rätt att utvecklas utifrån sina egna förutsättningar. Utbildningen ska vara likvärdig. Genom nya skol- lagen stärks barns och elevers rätt till stöd. Utredningens förslag och bedömningar skydda barn och elever i behov av stöd och deras rätt? Vilka lärdomar kan dras av tillämpningen av dagens regelverk? 7.2.1Mer stöd för en korrekt tillämpning av gällande regler behövs Mitt förslag: Regeringen bör ge och Skolinspek- tionen ett gemensamt uppdrag att inventera behovet av för- ordningar, föreskrifter och allmänna råd för att tillämpningen av skollagen (2010:800) ska bli mer rättssäker vad avser myndig- hetsutövning vid beslut som avser barns och elevers rätt till en likvärdig utbildning. Om regeringen, efter myndigheternas avrapportering, bedömer att ett sådant behov föreligger avgör regeringen hur behovet lämpligen ska tillgodoses. Rätten till överklagande av vissa beslut utvidgas och rätts- säkerheten stärks i nya skollagen. För att överklaganderätten ska få tänkt effekt och för att rättsäkerheten verkligen ska stärkas är det viktigt att tillsyn, anmälningar och överklaganden grundas på ett tydligt och enhetligt regelverk så att t. ex. ansvariga huvudmän och rektorer kan fatta beslut på ett rättssäkert sätt och tillse att personalen har kunskap om gällande regelverk. Lika viktigt är att barn och elever eller framför allt deras vårdnadshavare har möjlig- het att förutse besluten och att överblicka sina möjligheter att röna framgång vid ett överklagande. skollags bestämmelser avseende barn och elever i behov av särskilt stöd ska garantera en likvärdig utbildning. Det gör den i praktiken inte eftersom tillämpningen brister. Skolinspek- tionen pekar i sin rapport till regeringen på att bristerna i detta avseende inte avhjälpts trots mångåriga problem. Av Skolinspek- tionens rapport framgår att det finns stora brister i tillämpningen trots de allmänna råd som utfärdat och annat stödjande material. En allvarlig konsekvens av detta är att barn och elever kan gå miste om sin rätt till en likvärdig utbildning. Ett allvarligt exempel på detta är de brister Skolinspektionen påtalat när det gäller elever som på bristfälligt underlag placerats inom särskolan. Denna allvarliga bild bekräftas i utredningen också av att ansvariga i verksamheterna efterlyser ett tydligt stöd i hand- Utredningens förslag och bedömningar läggningen av beslut som berör barn och elevers rätt till en lik- värdig utbildning. I kommunstudien framkom tydliga önskemål om ett tydligare regelverk som gör beslutsfattandet enklare. Den efterkontroll av besluten som Skolinspektionens tillsyn och beslut i anmälningsärenden innebär kan inte fylla detta behov. Jag ser allvarligt på att de regler som ska skydda de barn och elever som behöver mest stöd inte förmått garantera deras rätt till en likvärdig utbildning på grund av att de tillämpas felaktigt eller på olika sätt över landet. Det är oacceptabelt och det måste säkerställas att detta förändras när nya skollagen börjar tillämpas. De brister i tillämpningen av skollag som de som deltagit i kommunstudien pekat, på och som Skolinspektionen iakttagit i sina granskningar, är allvarliga och kvarstår trots på- pekanden och stödinsatser. Sådana åtgärder är alltså inte tillräckliga för att komma till rätta med problemen. En berättigad fråga är därför om nya skollagens regler ensamma förmår garantera en tillämpning som leder till likvärdighet och rättssäkerhet vid beslut om åtgärdsprogram eller anpassad studie- gång eller andra beslut eller åtgärder där elevers rätt till utbildning berörs utan att dess bestämmelser förtydligas genom förordningar, föreskrifter och annan vägledning i dessa avseenden. Jag gör bedömningen att svårigheterna att tillämpa regelverket inte med säkerhet avhjälps av införandet av den nya skollagen mot bakgrund av de allvarliga problem som konstaterats. Vidare är det inte troligt att nya skollagen ensam kan åtgärda identifierade brister i de avseenden som angetts ovan eftersom reglerna vad avser barns och elevers rätt till en likvärdig utbildning i många fall är oför- ändrade. Jag föreslår därför att regeringen ger Skolinspektionen och ett gemensamt uppdrag att inventera vilka tillämp- ningsproblem som finns enligt skollag vad avser myndig- hetsutövning i samband med beslut som berör barns och elevers rätt till en likvärdig utbildning. Myndigheterna bör därefter noga följa genomförandet av nya skollagen och särskilt följa upp om de identifierade tillämpningsproblemen minskat eller kvarstår och behovet av förtydliganden av hur nya skollagens bestämmelser ska tillämpas. De främsta argumenten för att en sådan inventering och uppföljning bör göras är följande. Rättsosäkerhet råder för både barn, elever och vårdnadshavare då regelverkets konsekvenser i enskilda ärenden inte kan bedömas. Utredningens förslag och bedömningar För ansvariga beslutsfattare är rättsläget också osäkert. Handläggningen kan leda till kritik i efterhand av Skol- inspektionen. Skolinspektionens tillsyn har ökat och att det har därigenom blivit tydligare att dess beslut i anmälningsärenden leder till en de factonormering. Tillämpningen enligt skollag förbättrades inte till- räckligt trots stödmaterial från . Överklaganderätten som införs i nya skollagen är avsedd att stärka rättssäkerheten, men kan om dagens förhållanden i övrigt består komma att leda till att de som överklagar fattade beslut missbedömer rättsläget. Det kan i sin tur leda till många onödiga överklaganden som påverkar förvaltningsrätternas och Skol- verkets överklagandenämnds arbetsbelastning och kostnader. Skolinspektionen och avrapporterar självständigt till regeringen sina bedömningar av skolsektorn. Jag har erfarit att och Skolinspektionen har regelbundna kontakter. Dessa kontakter behöver systematiseras för att identifiera behovet av ett förtydligande av den nya skollagstiftningen. Min bedömning är att resultatet av Skolinspektionens tillsyn och beslut i anmälningsärenden med nuvarande regelverk som grund genererat ett unikt och bra underlag för att systematiskt kunna bedöma om det finns behov av ett förtyd- ligande av den nya skollagstiftningen genom förordningar, före- skrifter m.m. Skolinspektionens arbete ger också en god indikation beträffande på vilka områden behoven kan vara särskilt stora. Skolinspektionens konstateranden så här långt bör kunna tas som utgångspunkt i arbetet med att inventera behoven inom ramen för nya skollagen. Även får genom olika förfrågningar en bild av oklarheter i nu gällande regelverk. Inventeringen bör vara baserad på en analys utifrån dels genom- förd tillsyn och beslut vid anmälningar, dels en analys av gällande författningar i syfte att tillse att tillämpningen av reglerna blir rättssäker och därigenom garanterar en likvärdig utbildning för alla barn och elever. Ansvariga företrädare från central nivå och från verk- samhetsnivå, varvid både kommunala och fristående verksamheter enligt skollagen bör vara företrädda, bör ges möjlighet att lämna synpunkter inom ramen för arbetet. Det är särskilt viktigt eftersom Utredningens förslag och bedömningar det finns kommuner och fristående verksamheter som utarbetat rutiner som kan ge ett bra underlag för vad som är att betrakta som en god tillämpning på området. När Skolinspektionen och avgett sin gemensamma rapport kan regeringen ta ställning till frågan om behovet av kompletterande förordningar, föreskrifter och annan vägledning och se över vilka eventuella lagändringar som krävs för att detta ska kunna förverkligas. Om inventeringen och uppföljningen skulle visa att det finns ett behov av kompletterande förtydligande regler till nya skollagen överlämnar jag till regeringen att avgöra hur behovet lämpligen kan tillgodoses. Av förklarliga skäl kan jag inte uttala mig om behovet och vad som krävs för att detta ska kunna tillgodoses. Jag nöjer mig med att konstatera att rimligen bör få ansvaret för att utfärda föreskrifter och annan vägledning på området i den mån det är denna typ av kompletterande regelverk som krävs. saknar i flera avseenden sådana bemyndiganden som krävs för att detta skulle vara möjligt. Sådana eventuella förtydligande regler är enligt min bedömning väl förenliga med den mål- och resultatstyrning och den grund för ansvarsfördelningen som finns mellan stat och kommun. En ökad kompletterande reglering på det område som gäller likvärdighet och en rättssäker myndighetsutövning innebär inte någon inskränk- ning i den pedagogiska friheten eller det lokala ansvaret för skol- utveckling. Mitt förslag om en inventering och uppföljning av det behov av kompletterande reglering som jag redan nu tycker mig se gäller endast beslut som innebär myndighetsutövning där barns och elevers rätt till en likvärdig utbildning berörs. innebär mitt förslag att ansvariga för beslutsfattande på olika nivåer kommer att få en bättre bild av hur olika bestämmelser i nya skollagen ska tolkas och tillämpas. Det bör kunna leda till att fler barn och elever får de insatser de har rätt till enligt lag. För ansvariga i t.ex. skolan kan den osäkerhet som råder minska och förutsägbarheten för enskilda öka. Förslaget ska ses som ett svar på de behov av stöd från nationell nivå som uttryckts av beslutsfattare på olika nivåer. Utredningens förslag och bedömningar 7.2.2Uppdrag om sekretessreglernas betydelse vid samverkan Mitt förslag: Regeringen bör ge , och ett gemensamt uppdrag att kartlägga och analysera om tillämpningen av gällande sekretessregler utgör ett hinder för samverkan mellan förskola, skola och annan peda- gogisk verksamhet och socialtjänst samt hälso- och sjukvård och i så fall i vilken omfattning. Om dessa svårigheter kan avhjälpas genom förtydliganden, kompletterande reglering eller utbildningsinsatser så bör myndig- heterna återkomma till regeringen med förslag på hur. Under utredningsarbetets gång har jag mött många inom för- skolan, skolan och annan pedagogisk verksamhet men också andra verksamheter som uttryckt misstro mot hur andra verksamheter tillämpar sekretesslagstiftningen inom sina respektive områden vid samverkan. Denna uppfattning kan säkerligen i många fall vila på ett missförstånd om vilket uppdrag exempelvis eller BUP har och vilka gränser gällande sekretesslagstiftning sätter för möjligheten att samverka och lämna ut uppgifter i främst individ- ärenden. En sådan misstro gagnar inte en god samverkan och kritiken bör tas på allvar. Den kan tyda på att tillämpningen av gällande sekretessregler leder till att samverkan försvåras. Regeringen bör ge , Skolinspektionen och Social- styrelsen i uppdrag att klarlägga om tillämpningen av sekretess- lagstiftningen skapar hinder i samverkan mellan förskolan, skolan och annan pedagogisk verksamhet, och hälso- och sjukvården och i så fall i vilken omfattning. Om dessa svårigheter kan avhjälpas genom förtydliganden, kompletterande reglering eller utbildningsinsatser så bör myndigheterna återkomma till reger- ingen med förslag på hur. En fråga som särskilt bör undersökas inom ramen för uppdraget är hur den menprövningsmöjlighet som finns i vissa sekretessregler tillämpas och om samtycke från den enskilde efterfrågas för att möjliggöra ett utlämnande av uppgifter som annars inte hade fått lämnas ut. pågår en översyn av sekretess- och tystnads- pliktslagstiftningen inom utbildningsområdet, Utredningen om sekretess för uppgifter i skolväsendet och vissa andra utbildnings- former och verksamheter (U 2010:02). Den utredningen har ännu Utredningens förslag och bedömningar inte redovisat sitt arbete. Det är viktigt att nu aktuellt förslag samordnas med resultatet av den utredningens arbete. 7.2.3Vikten av att övergångar utformas så att de stödjer elevers fortsatta lärande Min bedömning: För att underlätta barns och elevers över- gångar inom och mellan skolor och skolformer behöver huvud- männen för verksamheter enligt nya skollagen se till att rutiner för dessa utarbetas och utformas på ett ändamålsenligt sätt i syfte att stödja elevens fortsatta lärande. Jag har tidigare pekat på kommunens ansvar för en helhetssyn på barns och elevers utveckling och lärande. Ett barns väg genom utbildningen innebär många kritiska punkter där det finns risk att värdefull information går förlorad. Det är en särskilt viktigt fråga att uppmärksamma för de elever som har behov av stödinsatser av olika slag. I kommunstudien framkom att det inte fanns centrala riktlinjer från förvaltningens sida på hur övergångar och dokumentation ska hanteras men från verksamheten fanns många uttalanden om att detta var ett förbättringsområde även om undantag fanns. Jag är medveten om att övergångar försvåras av att exempelvis gymnasie- skolor tar emot elever från många skolor och att övergångar på det sätt som sker inom ram inte är genomförbara. Detta får dock inte hindra att värdefull information på annat sätt förs vidare så som också sker när gymnasieskolor tar emot nya elever. Beroende på hur en kommun organiserar sig och fördelar det politiska nämndansvaret så kan det bli fler eller färre övergångar där en elev passerar en myndighetsgräns. Övergångar inom och mellan olika skolformer för barn och elever i behov av särskilt stöd kan innebära en risk för att viktig pedagogisk information går förlorad. Uppgifter i ett åtgärdsprogram som innehåller känslig information om en elev är oftast skyddade av sekretess. När utredningen intervjuat verksamma i kommunstudien om sekretesslagstiftningen utgör något hinder eller problem i arbetet har svaren varierat. En majoritet anser att sekretesslagstiftningen inte är ett hinder efter- som skolan ofta får samtycke av elevens föräldrar att lämna ut nödvändig information vid övergångar mellan skolor. Utredningens förslag och bedömningar pekar på problem. Det finns föräldrar som inte vill lämna sitt sam- tycke.