sou · GXB356 · 2010-01-01 00:00:00 — Eftersom han före inresan hade beviljats visering till , begärde att franska myndigheter skulle överta prövningen av hans asylansökan. A anmälde därefter att han som skäl för uppehållstillstånd även åberopade anknytning till svenska medborgaren , som han hade gift sig med efter inresan i . avvisade hans ansökan och beslutade i enlighet med Dublinförordningen att överföra honom till . A överklagade beslutet till migrationsdomstolen. Domstolen ansåg att borde ha prövat ansökan om uppehållstillstånd till den del den grundades på anknytning till B. Migrationsdomstolen prövade ansökan i den här delen och avslog överklagandet i dess helhet. A överklagade till Migrationsöverdomstolen som tog upp frågan om hade bort pröva A:s anknytning till hustru och barn i ärendet om överföring enligt Dublinförordningen samt om den åberopade anknytningen utgjorde skäl för att med stöd av artikel 3.2 i Dublinförordningen överta asylprövningen. Migrationsöverdomstolen anförde att frågor om uppehållstillstånd måste prövas i ett sammanhang, oavsett om frågan ska avgöras inom ett nationellt system eller inom ramen för Dublinförordningen. De skäl en asylsökande framför ska enligt domstolen därför prövas helt inom ramen för Dublinförordningen i de fall dess tillämpning aktualiseras. I Dublinförordningen finns bestämmelser som gör det möjligt för varje medlemsstat att pröva en asylansökan som lämnats in av en tredjelandsmedborgare, även om det inte föreligger någon sådan skyldighet enligt förordningen. Enligt Migrationsöverdomstolens mening får de skäl för uppehållstillstånd som anförs enligt grunderna anknytning eller synnerligen ömmande omständigheter prövas inom ramen för de bestämmelserna. Migrationsöverdomstolen konstaterade därefter att det inte fanns skäl för att överta prövningen av A:s asylansökan och att överklagandet därför skulle avslås. 9.3Synpunkter från domstolarna m.fl. Tillämpningen av reglerna om rättens sammansättning skiljer sig något mellan de tre migrationsdomstolarna. I avgörs förhållandevis fler mål av en domare ensam, medan domarna i övriga domstolar är mindre benägna att avgöra mål utan nämndemän. I mål som aktualiserar skyddsskäl deltar enligt uppgifter från domarna dock som regel nämndemän i målets avgörande vid samtliga domstolar. Enligt vissa domare bör dock även sådana mål kunna avgöras med en domare ensam, om de skäl som sökanden anför ändå inte är tillräckliga för bifall till ansökan. Alla domare synes anse att nämndemän bör delta om ett mål berör barn. Detsamma gäller om det är bevisfrågor som ska avgöras. Är det bara rättsfrågor som ska bedömas anser åtminstone vissa domare att målet kan avgöras utan nämndemän, i vart fall om rättsfrågorna inte är särskilt komplicerade eller om det finns praxis på området. I migrationsdomstolen i synes praxis när det gäller rättens sammansättning variera något även mellan domarna, vilket emellertid kan förklaras av att domstolens avdelningar är specialiserade på olika länder och att mål som gäller vissa länder kan anses vara av enkel beskaffenhet i större utsträckning än mål från andra länder. När en domare har handlagt ett flertal mål från samma land och av erfarenhet vet att de skäl som sökandena åberopar inte är tillräckliga för bifall till ansökan, talar det enligt stockholmsdomarna för att målet avgörs utan nämnd. Så kan också vara fallet om ett mål gäller en fråga som upprepade gånger har avgjorts med nämnd och där domstolen kan sägas ha en fast praxis att falla tillbaka på. Gemensamt för domstolarna är att mål som avgörs efter muntlig förhandling också som regel avgörs med nämndemän. från denna princip är förvarsmålen som ofta avgörs av en domare ensam, även för det fall att muntlig förhandling hålls. fungerar i stort sett väl i migrationsmålen och domarna uppskattar att kunna diskutera framför allt skälighetsfrågor med nämndemännen. Nämndemännens inflytande över utgången i målen synes dock vara större än i andra mål vid länsrätterna och juristdomaren blir oftare överröstad i migrationsmål än i länsrättens övriga mål. Skiljaktiga meningar från nämndemän förekommer enligt uppgift också oftare. Domarna menar att det i större utsträckning än i andra mål i länsrätten framgår att vissa nämndemän anser sig ha till uppgift att hjälpa den enskilda parten. Det motsatta förhållandet kan också förekomma. Detta var emellertid mer tydligt i reformens inledningsskede och enligt domarna har de nyrekryterade nämndemännen nu i större utsträckning funnit sig tillrätta i sina roller som opartiska ledamöter av migrationsdomstolarna. Likartade mål kan dock fortfarande komma att bedömas olika, beroende på vilka nämndemän som deltar i avgörandet. Domarna anser detta otillfredsställande eftersom det inte går att få en dom ändrad av Migrationsöverdomstolen om inte målet har ett prejudikatsintresse. De offentliga biträdena har liksom domarna noterat att nämndemännen oftare är skiljaktiga i migrationsmål än i andra mål i länsrätten. Biträdena ser det inte som något problem eftersom nämndemännen som regel röstar till sökandens fördel och ibland också röstar över juristdomaren. Det förhållandet att lika fall kan behandlas olika är enligt biträdena emellertid inte bra sett ur rättssäkerhetssynpunkt och kan göra det svårt för biträdet att förklara för sökanden varför han eller hon inte får stanna i landet. Bedömning: Vid avgörande i migrationsdomstolarna av mål som gäller skyddsskäl deltar nämndemän i stor utsträckning. I andra typer av mål och i mål där endast rättsfrågor ska bedömas, är det vanligt att en lagfaren domare ensam avgör målet. Det förhållandet att andelen mål som avgörs med nämndemän varierar mellan domstolarna kan förklaras med att mål av flera olika skäl kan anses vara av enkel beskaffenhet och därför kan avgöras utan nämndemän. Migrationsöverdomstolen har utnyttjat sin särskilda möjlighet att avgöra mål i förstärkt sammansättning i fem fall. Migrationsöverdomstolens fortsatt praxis får visa i vilken utsträckning den möjligheten bör utnyttjas. Som framgår av den tidigare redovisningen kan en migrationsdomstol avgöra ett mål antingen med en domare ensam eller med en domare och nämnd. Det som avgör vilken sammansättning som ska väljas är om domaren anser att målet är av enkel beskaffenhet eller ej. Samma bestämmelse i lagen om allmän förvaltningsdomstol som gäller i länsrätternas övriga verksamhet, ska också tillämpas i migrationsmål. Regeringsrättens praxis på området ger därför vägledning för migrationsdomstolarna. Dessutom har Migrationsöverdomstolen i ett par mål gett anvisningar för de speciella bedömningar som kan behöva göras i migrationsmålen. I rättsfallet MIG 2007:22 har Migrationsöverdomstolen framhållit att målet främst med hänsyn till åberopade skyddsskäl inte kunde anses vara av enkel beskaffenhet. I MIG 2007:58 betonade Migrationsöverdomstolen vidare att möjligheten att avgöra mål med ensamdomare borde utnyttjas restriktivt när fråga om avvisning eller utvisning är väckt i målet, i synnerhet när barn är inblandade. Mot bakgrund av statistiken kan det konstateras att nämndemän i mycket stor utsträckning medverkar i mål där skyddsskäl åberopas. Det stora flertalet av de asylmål som rör ensamkommande barn avgörs också av en juristdomare och nämndemän. Mål med omedelbar verkställighet avgörs dock ofta av en domare ensam. Sådana mål kan bl.a. gälla överföring enligt Dublinförordningen, vilka inte prövas i sak. Det kan också vara fråga om mål där med stöd av 8 kap. 6 § utlänningslagen har förordnat om omedelbar verkställighet eftersom det är uppenbart att det inte finns grund för asyl eller uppehållstillstånd av annat skäl. I dessa fall förefaller det rimligt att i normalfallet betrakta målet som av sådan enkel beskaffenhet att nämnd inte behöver medverka vid avgörandet. När det gäller övriga asylmål förekommer dock nämndemän i ungefär två tredjedelar av målen, medan en tredjedel avgörs utan nämnd. Frågan är vad det är som gör att domarna trots allt anser att vissa asylmål kan tas till avgörande av en domare ensam. Om man utgår från domarnas egna uppgifter är det troligt att de mål som avgörs utan nämnd bl.a. är mål där bedömningen av rättsfrågor är avgörande för utgången i målet, mål som gäller frågor där det finns en fast praxis och mål där det endast är fråga om tillräckligheten av sökandens skyddsskäl. När det gäller möjligheten att avgöra rättsfrågor utan nämnd har fallet MIG 2007:58 betydelse. Det var där fråga om tillämpning av viss EG-rätt, vilken enligt Migrationsöverdomstolen inte kunde sägas ha varit av sådan enkel beskaffenhet att målet kunde ha avgjorts av en domare ensam. Ett visst utrymme torde ändå finnas för domstolen att avgöra rättsfrågor utan nämnd, men om frågorna är av mer komplicerat slag torde nämndemän i enlighet med Migrationsöverdomstolens avgörande behöva medverka. Detta speglar förhållandevis väl de uppgifter som domarna har lämnat och som visar att rättsfrågor ofta avgörs utan nämnd, åtminstone om frågorna inte är svårare eller om det finns fast praxis att falla tillbaka på. Man kan notera att det även i fråga om rättens sammansättning finns skillnader mellan de tre migrationsdomstolarna. I och avgörs således ungefär tre fjärdedelar av samtliga asylmål med nämnd, medan domstolen i avgör knappt hälften av målen med nämnd. Skillnader mellan domstolarna när det gäller rättens sammansättning finns emellertid också i andra målgrupper. avgjorde samtliga länsrätter av socialförsäkringsmålen med nämnd. Länsrätterna i och låg något under snittet, medan domstolen i låg något över. När det gäller skattemålen var snittsiffran . Länsrätten i motsvarade i stort sett snittet, medan domstolen i låg något över och domstolen i betydligt under (). Biståndsmålen avgjordes i av samtliga fall med nämnd, men även här varierade rättens sammansättning mellan domstolarna. Domstolen i låg lägst på , domstolen i kom därefter på och domstolen i låg högst på . Det går alltså inte att säga att det finns en tydlig linje på de olika domstolarna på så sätt att den ena domstolen oavsett måltyp avgör mål med nämnd i större utsträckning än den andra. Skillnaderna synes i stället vara hänförliga till de olika bedömningar som domstolarna gör i olika målkategorier. En förklaring till skillnaderna kan vara att domstolarna prövar mål gällande olika länder i olika utsträckning och att mål från vissa länder i högre grad än andra kan anses vara av enkel beskaffenhet. Benägenheten att avgöra rättsfrågor utan nämnd kan eventuellt också variera, även om det inte har gått att finna något säkert belägg för det. Den enskilde domarens vana vid frågorna, liksom det förhållandet att en fråga har avgjorts med samma resultat, synes dessutom kunna få betydelse för bedömningen av om nämnd bör medverka eller inte. Det kan möjligen vara ytterligare en orsak till att domarna vid domstolen i , som är mer specialiserad än de övriga domstolarna, i större utsträckning anser mål vara av enkel beskaffenhet än domarna i övriga domstolar. Sammanfattningsvis kan man när det gäller rättens sammansättning i migrationsdomstolarna konstatera att nämndemän i stor utsträckning deltar i de avgöranden som gäller skyddsskäl, om inte endast rättsfrågor är avgörande för utgången. De variationer som förekommer mellan domstolarna kan åtminstone i någon mån förklaras med att mål med sökande från vissa länder, vilka är sådana att de kan avgöras utan nämndemän, kan vara koncentrerade till en domstol. Domstolarnas inre organisation och graden av specialisering kan vara ytterligare en förklaring. Under alla förhållanden synes domstolarnas bedömningar av frågan om nämndemän bör medverka i ett avgörande eller inte, stämma väl överens med den praxis som råder på området. Som framgått har Migrationsöverdomstolen möjlighet att avgöra mål i förstärkt sammansättning med sju ledamöter. Eftersom Migrationsöverdomstolen är en prejudikatsinstans är det naturligt att domstolen har möjlighet att i vissa situationer avgöra mål i förstärkt sammansättning på samma sätt som Regeringsrätten och kan avgöra mål i plenum. Tanken är att förstärkt sammansättning ska användas främst när det behövs för att främja en enhetlig rättstillämpning. Detta har i lagtexten kommit till uttryck på så sätt att sju ledamöter får delta i ett avgörande om Migrationsöverdomstolen finner att detta kan komma att få stor principiell betydelse. Därmed avses enligt förarbetena även sådana situationer då rätten finner anledning att frångå en bedömning som har gjorts i ett tidigare avgörande från domstolen. Migrationsöverdomstolen har utnyttjat möjligheten till förstärkt sammansättning i sammanlagt fem fall. Det första fallet var MIG 2007:11, som gällde frågan om sökanden kunde beviljas undantag från huvudregeln att uppehållstillstånd ska ha sökts och beviljats för inresan till . Därefter avgjordes på MIG 2007:31–32 och två liknande icke refererade fall, som alla avsåg frågan vad som kan anses utgöra saken i ett mål om uppehållstillstånd. Migrationsöverdomstolen har dessutom beviljat prövningstillstånd i tre mål som enligt domstolen ska avgöras i förstärkt sammansättning. Dessa mål gäller en fråga om gränsdragningen mellan inre väpnad konflikt och andra svåra motsättningar då staten saknar kontroll över sitt territorium (UM 8262-08, 133-09 och 334-09). Hur begreppet stor principiell betydelse bör tolkas och i vilka sammanhang bestämmelsen fortsättningsvis bör utnyttjas får utformas i praxis av Migrationsöverdomstolen. 10 Övriga processuella frågor Här belyses förhållandet mellan Regeringsrätten och Migrationsöverdomstolen i deras egenskap av sista instans för de allmänna förvaltningsdomstolarna respektive i utlännings- och medborgarskapsärenden. En särskild fråga är om Migrationsöverdomstolen har fått avgöra processuella frågor där förvaltningsprocessuell vägledning av Regeringsrätten saknats. Vidare diskuteras behovet av att Migrationsöverdomstolen ges möjlighet att bevilja prövningstillstånd begränsat till att gälla viss del av det beslut som den fullföljda talan avser (partiellt prövningstillstånd). 10.1.1Kompetensfördelningen mellan Regeringsrätten och Migrationsöverdomstolen För migrationsdomstolarna gäller vad som allmänt är föreskrivet om länsrätt och kammarrätt och rättskipningen i dessa, om inte något annat följer av utlänningslagen. Beträffande vissa frågor har det varit nödvändigt att ha bestämmelser som avviker från bl.a. lagen (1971:289) om allmänna förvaltningsdomstolar och förvaltningsprocesslagen. Detta avser bl.a. instansordningen i sig samt reglerna om förstärkt sammansättning i Migrationsöverdomstolen (prop. 2004/05:170 s. 112). Det ingår i mitt uppdrag att, om jag finner anledning, belysa förhållandet mellan Regeringsrätten, som är sista instans inom de allmänna förvaltningsdomstolarna, och Migrationsöverdomstolen, som är sista instans i utlännings- och medborgarskapsärenden. Som exempel i direktiven har nämnts frågan om Migrationsöverdomstolen har fått avgöra processuella frågor där förvaltningsprocessuell vägledning av Regeringsrätten saknats. Under utredningsarbetet har det framkommit att det efter domstolsreformen fanns en diskussion om Migrationsöverdomstolens hantering av processuella frågor i överklagade mål som beviljats prövningstillstånd. Det förekom åsikter om att domstolen uttalade sig i allmänna förvaltningsprocessuella frågor – även i vissa fall där det enligt somliga inte fanns någon egentlig anledning till detta – och att prejudicerande uttalanden på sådana områden rimligen inte skulle falla inom Migrationsöverdomstolens kompetens, utan vara en fråga för Regeringsrätten. Exempel på mål som föranlett att synpunkter framförts mot Migrationsöverdomstolen i nu nämnda avseenden är dess första referat, MIG 2006:1, där domstolen uttalade sig om utredningsskyldigheten enligt 8 § förvaltningsprocesslagen, och MIG 2008:4, avseende ersättning till offentligt biträde. Det intryck som givits är att underinstanserna även ansett att Migrationsöverdomstolen inledningsvis uppehöll sig vid en mängd olika delfrågor i målen i stället för att välja ut och analysera tydliga rättsfrågor, vilket naturligare skulle ligga i rollen som högsta domstolsinstans. Synpunkter i fråga om kompetensfördelningen mellan Migrationsöverdomstolen och Regeringsrätten har inhämtats från ledamöter vid dessa domstolar. Domare vid Migrationsöverdomstolen har bekräftat att underinstanserna ifrågasatte Migrationsöverdomstolens uttalanden i vissa processuella frågor efter domstolsreformen. Migrationsöverdomstolen har, såvitt får förstås, etablerat synsättet att processuella frågor med tydlig specifik anknytning till migrationsmål klart faller inom Migrationsöverdomstolens kompetens. Domarna menar att det finns processuella frågor som i och för sig är av allmän förvaltningsprocessuell karaktär men som får särskild effekt i migrationsmål. Exempel på detta är frågor om vilka migrationsmål som kan avgöras av en domare, när man bör ha muntlig förhandling och frågor om utredningsskyldighet i migrationsmål. Regeringsrättens företrädare delar uppfattningen att det måste ligga inom Migrationsöverdomstolens uppdrag att uttala sig i förvaltningsprocessuella frågor med specifik anknytning till utlänningsrätten och att det därför är naturligt att det kommer att bildas en förvaltningsprocessuell praxis med särskilt avseende på utlänningsrätt. Det kan dock inte uteslutas, menar domarna i Regeringsrätten, att liknande förvaltningsprocessuella frågor som de Migrationsöverdomstolen bedömer kan förekomma även i andra måltyper. För det fall sådana närbesläktade frågor kommer under Regeringsrättens bedömning kommer Regeringsrättens prejudikat i frågan att bli tyngre vägande än Migrationsöverdomstolens. En specifik fråga rörande kompetensfördelning som blev aktuell i den nya instans- och processordningen var hur resningsansökningar över Migrationsöverdomstolens avgöranden skulle hanteras inom denna ordning. Regeringsrätten uttalade sig i den frågan i rättsfallet RÅ 2007 ref. 78. I målet ansökte sökanden om resning hos Migrationsöverdomstolen över Migrationsöverdomstolens beslut att inte meddela prövningstillstånd. Migrationsöverdomstolen avvisade ansökningen och överlämnade den till Regeringsrätten, med hänvisning till att det ankom på den domstolen att pröva ansökningen. Regeringsrätten avgjorde målet i plenum och anförde, att en ansökan om resning i ett mål om uppehållstillstånd, i vilket Migrationsöverdomstolen inte har meddelat prövningstillstånd ska, om ansökningen syftar till en ny sakprövning i målet, prövas av Kammarrätten i i dess egenskap av Migrationsöverdomstol. Regeringsrätten har återkommit till denna fråga i notisfall (RÅ 2008 not 9 och RÅ 2008 not 16). I RÅ 2008 not 88 begärdes resning i Regeringsrätten över en dom i Migrationsöverdomstolen. I det fallet tog Regeringsrätten upp resningsansökan till prövning. Bortsett från frågan om kompetensfördelningen beträffande resningsansökningar, som är besvarad, har enligt vad jag erfarit inte förekommit några särskilda spörsmål beträffande kompetensfördelningen mellan Migrationsöverdomstolen och Regeringsrätten som vidare bör belysas. 10.1.2Införande av partiellt prövningstillstånd Förslag: Migrationsöverdomstolen ska kunna begränsa ett prövningstillstånd till att gälla viss del av det beslut som den fullföljda talan avser. Prövningstillstånd i Migrationsöverdomstolen meddelas om det är av vikt för ledning av rättstillämpningen att överklagandet prövas av högre rätt (prejudikatdispens) eller då det annars finns synnerliga skäl att pröva överklagandet (extraordinär dispens). Nuvarande reglering i utlänningslagens 16 kap. 2 § medför att ett prövningstillstånd meddelas för överklagandet i dess helhet. Det finns ingen möjlighet att begränsa ett prövningstillstånd till att gälla en viss del av överklagandet trots att det från saklig synpunkt kanske inte finns skäl att pröva överklagandet mer än i en viss del. I fråga om behovet av partiellt prövningstillstånd har Migrationsöverdomstolen till utredningen uttryckt att överklagande mål ibland omfattar så många delfrågor att det inte är rationellt att bevilja prejudikatdispens för hela målet. Partiellt prövningstillstånd skulle renodla praxisbildningen, enligt Migrationsöverdomstolen. Enligt min bedömning finns beträffande Migrationsöveromstolen anledning anta att syftet med prövningstillståndssystemet skulle uppnås på ett bättre sätt om ett partiellt prövningstillstånd kunde meddelas. Möjligheten att bevilja partiellt prövningstillstånd skulle innebära att Migrationsöverdomstolen kan anpassa handläggningen till vad som behövs i det enskilda fallet. Jag föreslår därför att Migrationsöverdomstolen ska kunna begränsa ett prövningstillstånd till att gälla viss del av det beslut som den fullföljda talan avser. En ny regel om partiellt prövningstillstånd bör lämpligen utformas i enlighet med vad som gäller för Regeringsrätten, som är prejudikatinstans för de allmänna förvaltningsdomstolarna. Enligt 36 § förvaltningsprocesslagen sista stycket får ett prövningstillstånd i Regeringsrätten begränsas till att gälla viss del av det beslut som den fullföljda talan avser. Ett lagförslag väntas avseende en förändrad utformning av regeln om partiellt prövningstillstånd i Regeringsrätten. Innebörden av förslaget väntas bli att motsvarande regler för , se 54 kap. 11 § , ska införas beträffande Regeringsrätten. Inom ramen för det pågående lagstiftningsarbetet bör i så fall också övervägas att justera den av mig föreslagna regeln om partiellt prövningstillstånd i Migrationsöverdomstolen, så att den kommer att överensstämma med vad som ska gälla för Regeringsrätten. Bestämmelsen om partiellt prövningstillstånd i Migrationsöverdomstolen kan lämpligen föras in som ett nytt sista stycke i 16 kap. 12 § utlänningslagen.