sou · GYB38 · 2010-02-04 00:00:00 — fiskbestånd och fiske i ansökningsmål enligt som rör vattenverksamhet och miljöfarlig verksamhet, samt i fiskevårdsprojekt. Verksamheten bedrivs inom ramen för miljöansvar som sektorsmyndighet och syftar till att bevara fiskbestånden samt att motverka och kompensera skador på fisken och dess miljö. Verksamheten på utredningskontoren kan grovt delas in i: Handläggning av miljöbalksärenden, yttranden till miljödomstolen om inverkan på allmänt fiskeintresse i ansökningsmål och remissyttranden till andra myndigheter och sakkunnigutredningar åt miljödomstolar. Detta utgör den dominerande verksamheten inom utredningskontoren. Fiskrelaterad miljöövervakning, exempelvis referensprovfisken. Framtagande av underlag till omprövningar av vattendomar, på begäran av Kammarkollegiet. Kontrollprogram för att utreda inverkan på fisk av utsläpp från industrier och annan uppdragsverksamhet. Planering och genomförande av olika fiskevårdsprojekt. Handläggning och nyttjande av fiskeavgiftsmedel för fiskevård. har en skyldighet att yttra sig till miljödomstolen över ansökningar enligt (1998:808). Dessa ärenden kan avse vattenverksamhet, exempelvis utbyggnad av vattenkraft, muddringar och anläggningar av vägtrummor eller miljöfarlig verksamhet, exempelvis industrier. I sina yttranden gör en bedömning av inverkan på det allmänna fiskeintresset och lämnar vid behov förslag på skadeförebyggande eller skadekompenserande åtgärder. ingår i flera samrådsgrupper för fiskevårdande åtgärder i reglerade vattendrag där vattenavgifter beslutats. I utredningskontorens verksamhet ingår även fältverksamhet, exempelvis provfiske och andra fiskundersökningar i vattendrag, sjöar och kustvatten. Utredningskontoren bedriver även uppdragsverksamhet som avser exempelvis recipientkontroller med stöd av fiskundersökningar i syfte att kontrollera effekterna på fisk av utsläpp från massaindustrier längs . Dessa undersökningar sker normalt på beställning av olika skogsbolag och i enlighet med ålägganden i miljödomar eller inom ramen för recipientkontroll- Berörd verksamhet inom andra myndigheter program (som en del av verksamhetsutövares egenkontroll enligt 26 kap. 22 § ). Undersökningarna, som endast utförs vissa år, bedrivs ofta i samarbete med universitet eller konsultföretag, vilka främst svarar för olika biokemiska analyser. Anledningen till att den här typen av uppdrag utförs av utredningskontoren är enligt egna uppgifter främst att kontoren har långa dataserier när det gäller fiske och dess påverkan. Utredningskontoren utför även referensprovfisken som beställs och finansieras av inom ramen för den nationella miljöövervakningen. Andra uppdragsgivare för insamling av fiskprover är och . Utredningskontorens kompetens är enligt utredningen en viktigt resurs för vattenförvaltningen, särskilt i samband med den överprövning av vattendomar som behöver ske för att uppfylla kraven enligt EU:s ramdirektiv för vatten och för att uppnå miljökvalitetsmålet Levande sjöar och vattendrag. uppges bristen på kompetens och resurser vara en av orsakerna till att omprövningen av äldre vattendomar inte kan omprövas i önskad takt. finner i sitt delbetänkande Vattenverksamhet53 att arbetet med omprövningar av vattenverksamheter har prioriterats lågt och att detta måste ändras om man vill att antalet omprövningar ska öka och föreslår mot den bakgrunden att Kammarkollegiets och resurser för omprövningsarbetet bör förstärkas. Utredningen anser inte att genomförande av fiskevårdsprojekt bör ingå i den nya myndigheten. Länsstyrelserna är mer lämpade för detta. Däremot bör den nya myndigheten i vissa fall kunna vara delaktig i planeringen av sådana projekt. Genomförande av recipientkontrollprogram och annan uppdragsverksamhet bör begränsas i den nya myndigheten för att skapa utrymme och bästa möjliga förutsättningar för att den nya myndigheten kan kraftsamla på sin kärnverksamhet. I den mån uppdragsverksamhet ska förekomma förutsätter utredningen att den sker med full kostnadstäckning och bedöms vara till nytta för den egna kärnverksamheten. 53 SOU 2009:42. Berörd verksamhet inom andra myndigheter Utredningens förslag: Internationellt utvecklingssamarbete och tjänsteexport ska ingå i den nya myndighetens verksamhet. Swedmar, en enhet på Avdelningen för resursförvaltning, bedriver internationell utvecklingssamarbete och tjänsteexport. Enheten genomför externt finansierade uppdrag inriktade på att förbättra utvecklingsländers förmåga att nyttja sina hav och kustområden, sjöar och floder. Problematiken med det pågående storskaliga fisket av europeiska flottor utanför utvecklingsländers kuster samt utfiskningen av världshaven är ett viktigt motiv för svenska myndigheters medverkan i utvecklingssamarbetet om fiskresurser inom ramen för EU och FN-systemet. har ett samarbete med SIDA. Samarbetet regleras i överenskommelser som löper . Uppdragen kan grovt delas in i basuppdrag och enskilda uppdrag (s.k. uppföljningsuppdrag). Verksamheten bedrivs med tillsvidareanställda i , vilket medför att verket i viss mån är beroende av löpande nya uppdrag från SIDA för denna verksamhet. Utredningen förutsätter att i den mån den här typen av uppdragsverksamhet ska fortsätta, att den sker med full kostnadstäckning och att den är till nytta också för den egna kärnverksamheten. Utredningens förslag: Samhällsekonomisk analysverksamhet ska ingå i den nya myndigheten som en del av dess övriga analysverksamhet. Därutöver bör myndigheten vara företrädd i internationella organisationer i de frågor som är av relevans för fiskeriförvaltningen, biologisk mångfald i sött och salt vatten, ekosystemtjänster m.m. Inom Avdelningen för resursförvaltning svarar Utvecklingsenheten för ekonomiska utredningar samt handels-, marknads- och konsumentfrågor. De huvudsakliga arbetsuppgifterna är inriktade på olika samhällsekonomiska analyser inom hela ansvarsområde, deltagande i det löpande EU-arbetet främst på Berörd verksamhet inom andra myndigheter handels- och marknadsområdena samt insamling av ekonomiska grunddata om fisket och fiskberedningsindustrin. Enheten analyserar och bevakar även arbetet inom olika internationella organisationer som FAO,54 OECD55 och av ekonomiska uppgifter är en del i arbetet med datainsamlingsförordningen.57 Utredningen anser att den nya myndigheten behöver ha kompetens och resurser för att kunna genomföra samhällsekonomiska analyser. Sådan verksamhet bör ingå i den nya myndigheten som en del av dess övriga analysverksamhet. Därutöver bör myndigheten vara företrädd i internationella organisationer i de frågor som är av relevans för fiskeriförvaltningen, biologisk mångfald i sött och salt vatten, ekosystemtjänster m.m. Utredningens förslag: Den nya myndigheten ska ansvara för föreskrifter och tillsynsvägledning när det gäller frågor om vattenbruk. ska enligt sin instruktion verka för ett ekologiskt hållbart och miljöanpassat vattenbruk. verksamhet på området är främst av näringsfrämjande karaktär. Verkets arbete med vattenbruksfrågor omfattar dels det normativa, föreskrivande arbetet kring utsättningar, fisksjukdomar, genetiskt modifierade organismer och främmande arter, dels främjande genom strukturstöd och samordning av vattenbruksfrågor i verkets rådgivande grupp för vattenbruksfrågor. Det normativa föreskrivande arbetet sker på Tillträdesenheten och främjandearbetet i huvudsak på Utvecklingsenheten. Vattenbruket omsätter och sysselsätter 400 årsarbeten. Det finns cirka 220 fiskodlingar i som har registrerats hos länsstyrelserna. I betänkandet Det växande vattenbrukslandet58 föreslås en handlingsplan för utveckling av den svenska vattenbruksnäringen. Bl.a. föreslås att ges 54Food and of the United Nations. 55Organization for Economic Co-operation and Development. 57Rådsförordning (EG) 1543/2000. Berörd verksamhet inom andra myndigheter förstärkt uppdrag att arbeta med vattenbruk genom att ett samordningskansli inrättas vid verket. Kansliet ska enligt förslaget ansvara för samordning, information, rådgivning och statistikinhämtning på vattenbrukets område. Regeringen har i budgetpropositionen för 201059 angett att ytterligare forskning och metodutveckling är angeläget för ett effektivt och miljövänligt vattenbruk. I betänkandet av Utredningen inom livsmedelskedjan60 görs bedömningen att inte tillräckligt har prioriterat uppgifterna att verka för ett hållbart vattenbruk och att medverka till att stärka fisketurismen och öka allmänhetens fiskemöjligheter. Vattenbruk kan i viss mån likställas med djurhållning. har ansvaret för säkerställa ett gott djurskydd och en god hälsa hos odlad fisk och verket arbetar med stöd till näringen. Enligt utredningens uppfattning bör ansvaret för att främja vattenbruket eller andra näringar inte ingå i den nya myndigheten i enlighet med vad utredningen tidigare anfört om att frågor om en näringen främjande bör hållas åtskilda från föreskriftsarbete och tillsyn över samma näring. Även en högre rationalitet kan enligt utredningens bedömning uppnås om dessa uppgifter läggs inom en myndighet som även arbetar med annan näringsutveckling. Utredningens förslag: Den nya myndigheten ska ansvara för regleringen av fritidsfisket. ska enligt sin instruktion medverka till att stärka fisketurismen samt öka allmänhetens fiskemöjligheter. Verkets arbete med fritidsfiske omfattar kunskapsinsamling (fritidsfisket omfattas av EU:s datainsamlingsförordning) fördelning av fiskevårdsanslag, reglering i nationella föreskrifter samt kontroll och tillsyn. På Resursavdelningen finns en fritidsfiskesamordnare som arbetar verksövergripande med fritidsfiske- och fisketurismfrågor. Denna person ansvarar även för handläggning av fiskevårdsanslaget. Cirka 2 årsarbetskrafter på Tillträdesenheten arbetar med reglering 59Prop.2009/10:1, utgiftsområde 23. 60Trygg med vad du äter – nya myndigheter för säkra livsmedel och hållbar produktion. Berörd verksamhet inom andra myndigheter Därutöver pågår arbete på FoU- samt Kontrollavdelningen som berör fritidsfisket. Det svenska fritidsfisket har stor betydelse för friluftsliv, rekreation och turistnäring. Mängden fisk i fritidsfisket utgör enligt av totala fångst av konsumtionsfisk. Regeringen har angett61 att det är angeläget att utifrån en långsiktig plan fortsätter att utveckla fritidsfiske och fisketurism. Genom insatser för vatten- och havsmiljön kommer den nya myndigheten att bidra till att skapa goda förutsättningar för fritidsfisket. Reglering av fritidsfisket utgör en del av fiskeriförvaltningen och bör därmed hanteras gemensamt med övrigt nyttjande av resursen. Fritidsfisket inkluderande handläggning och fördelning av fiskevårdsmedel bör därför inte särskiljas från övrig fiskeriförvaltning. Den nya myndigheten bör således ansvara för regleringen av fritidsfisket på motsvarande sätt som för yrkesfisket. Uppgiften att utveckla förutsättningarna för fritidsfisket och fritidsfiskebaserad verksamhet utifrån ett regionalpolitiskt, sysselsättningsinriktat perspektiv bör dock inte ingå i den nya myndigheten. Skälen för detta är att undvika att frågor om främjande av en näring – fisketurism och annan fritidsfiskebaserad verksamhet - hanteras av samma myndighet som fastställer regler för näringen, exempelvis begränsningar av fritidsfisket. En högre rationalitet kan som sagts ovan beträffande vattenbruket uppnås om dessa uppgifter läggs inom en myndighet som även arbetar med annan näringsutveckling. Administration av EU:s strukturstöd Utredningens förslag: Ansvaret för administrationen av EU:s strukturstöd inom fiskeripolitiken, fördelning av medel av anslagen 1:15 Strukturstöd till fisket m.m. och 1:16 Från EG- budgeten finansierade strukturstöd till fisket m.m. (båda inom utgiftsområde 23) ska inte ingå i den nya myndighetens verksamhet. 61 Prop.2009/10:1, utgiftsområde 23 och prop. 2008/09:170, bet. 2008/09:MJU29, rskr. 2008/09:299. Berörd verksamhet inom andra myndigheter är i ansvarig svensk myndighet för den Europeiska Fiskerifonden.62 Det innebär att verket ansvarar för programmets genomförande i och för att förvaltnings- och kontrollsystemen uppfyller de krav som ställs enligt . Programmet administreras av ett tiotal årsarbetskrafter på främst Resursavdelningens särskilda enhet för dessa frågor tillsammans med totalt cirka 9 årsarbetskrafter på länsstyrelserna. och länsstyrelserna beslutar inom sina respektive ansvarsområden. Programmet inkluderar inklusive medfinansiering genom nationella offentliga medel. För strukturstödshanteringen finns en besluts- och en förvaltningsfunktion. I beslutsfunktionen ingår att handlägga och bevilja stöd till enskilda projekt, medan förvaltningsfunktionen omfattar ansvaret för uppföljning och övervakning av programmet. Inom det operativa programmet finns möjlighet att bevilja stöd till produktiva investeringar inom företag verksamma inom fiskerinäringen. Sådana insatser kan direkt sorteras under begreppet näringslivsutveckling. Strukturstödet har fått alltmer fokus på att främja kollektiva, branschgemensamma åtgärder eller bidra till att skapa sysselsättning och livskraft i regioner med en förhållandevis hög andel sysselsatta inom fiskerinäringen. Generellt främjande av regioner och restaurering/återställande av miljöer ges således prioritet framför direkta, produktiva investeringar i enskilda företag. I strukturstödshanteringen ingår även rekvisition och utbetalning samt funktionen för Attesterande myndighet. Härutöver tillkommer de analyser som görs av strukturstödet på Utvecklingsenheten. De administrativa kostnaderna för strukturstödet kan till viss del täckas av programmedel. Programmet präglas i motsats till förhållandena inom jordbruksstödet av ett brett spektrum av ärenden men med relativ få likartade ärenden. går till skrotning av fartyg. Arbetet kräver omfattande administration och kontroll. Strukturstödsprogrammet utgör ett redskap vid genomförandet av den gemensamma fiskeripolitiken och sett till dess innehåll har den även bäring på förvaltningen av fiskresurserna. Detta talar för att verksamheten bör ingå i den nya myndigheten. Programmet är dock relativt begränsat i sin omfattning i förhållande till dess motsvarighet på jordbrukssidan. har omfattande kompetens och långt utvecklade rutiner beträffande hanteringen av 62 Rådets förordning (EG) nr 1198/2006 av om Europeiska fiskerifonden (EFF, programperiod 2007-2013). Berörd verksamhet inom andra myndigheter Efter samråd med Utredningen om en framtida administration av vissa fiskefrågor63 föreslår utredningen därför att möjligheterna till rationalisering av administrationen av strukturstödet till fiskenäringen genom samordning med administrationen av jordbruksstödet bör prövas. Ansvaret för administrationen av EU:s strukturstöd inom fiskeripolitiken, fördelning av medel av anslagen 1:15 Strukturstöd till fisket m.m. och 1:16 Från EG-budgeten finansierade strukturstöd till fisket m.m. (båda inom utgiftsområde 23) föreslås således inte ingå i den nya myndighetens verksamhet. Utredningens förslag: Det övergripande ansvaret för fiske- och fiskerikontrollen, i sjöar, vattendrag, kust och hav, inklusive ansvar föreskrifter och vägledning, ska ingå i den nya myndigheten. Fiskerikontrollen har syftet att säkerställa efterlevnad av bestämmelserna i den gemensamma samt den nationella fiskeripolitiken, dvs. att fisket följer de regler som har fastställts för fiskerinäringen. har det övergripande ansvaret för fiskerikontrollen i . Avdelningen för fiskerikontroll ansvarar för kvotuppföljning och kontroll av fiskets fångster och landningar samt den officiella statistiken på fiskets område. Genom de uppgifter om fisket som samlas in av avdelningen är det möjligt att spåra den fångst som landas tillbaka till fångstområdet. En viktig del i arbetet är att kontrollera och bedöma rimligheten av de uppgifter om fångster som lämnas in av fiskerinäringen. Med ledning av dessa uppgifter tas bland annat beslut om att stoppa fisket när den nationella kvoten bedöms vara uttömd. Genom att analysera fångstuppgifter och annan information kan fisket övervakas och överträdelser mot gällande regler upptäckas. Uppgifterna ligger också till grund för den statistik som publiceras av verket. Det operativa kontrollarbetet kan delas in i dokumentkontroll, fältkontroll och handelskontroll. I dokumentkontrollen ingår dataläggning av uppgifter från fisket i loggblad m.m., korskontroll, kvotuppföljning samt satellitbaserad fartygsövervakning. 63 Dir. 2009:100. Berörd verksamhet inom andra myndigheter derna för detta uppgick för del till under 2008.64 Fältkontrollen omfattar landningskontroll, kvalitetskontroll, återtagskontroll65 och transportkontroll i hamnar och vid auktioner. Kostnaderna uppgick till 2008. Avdelningen består av följande tre enheter. Enheten ansvarar för registrering av uppgifter om fisket, landningar, första försäljning av fisk, verifiering av uppgifter genom samkörning av data, förvaltning av systemet för satellitbaserad övervakning av fiskefartyg (VMS), uppföljning av kvoter och fiskebegränsningar och kvotstopp. Enheten utfärdar också fångstintyg för fångster landade i som sedan skall exporteras i enlighet med den s.k. IUU-förordningen.66 Utöver detta ansvarar enheten för att dygnet runt ta emot olika typer av anmälningar från fisket. Detta utfördes tidigare av på uppdrag av . Uppgiften övertogs av fr.o.m. efter att avvecklat sin dygnetruntverksamhet vid de båda myndigheternas gemensamma fiskerikompetenscenter (FKC). Vidare samordnar enheten det svenska arbetet med riskanalys och upprätthållande av FMC, Fishing Monitoring Center. och har för avsikt att flytta den verksamhet som bedrivs vid FKC och är lokaliserad till i till i . Enheten ansvarar för genomförande av landningskontroll, kvalitetskontroll, återtagskontroll och transportkontroll. Enheten ansvarar för operativ samverkan med och med andra länder, bl.a. inom ramen för för fiske, CFCA (). Enheten ansvarar för samordning av information för avdelningens verksamhetsområden samt arbetet med den officiella statistiken. Enheten samordnar arbetet med utarbetande av den tillsynsplan som och utformar. 64Kustbevakningens kostnader för kontrollen till sjöss tillkommer. 65Återtag av överskott av fisk från marknaden. 66Rådets förordning (EG) nr 1005/2008. antogs denna förordning med syftet att bekämpa olagligt, orapporterat och oreglerat fiske. Förordningen trädde i kraft . Berörd verksamhet inom andra myndigheter Enheten ansvarar för genomförande av kontroll av handeln med fisk, s.k. handelskontroll, administration och kontrollen av import av fisk till gemenskapens område i enlighet med den s.k. IUU-förordningen. Enheten ansvarar också för uppföljningen av överträdelser och handlägger ärenden om administrativa sanktioner, åtalsanmälningar och återkallelser av tillstånd. Enligt handlingsplan för fiskerikontroll 2008-201167 befinner sig fiskerikontrollen i en brytpunkt där flera olika faktorer kommer att påverka kontrollens inriktning och struktur . På kort sikt handlar det i första hand om de åtgärder som vidtas som direkt resultat av den kritik kommissionen riktade mot svensk fiskerikontroll efter tre inspektioner gjorda . Det är dock enligt inte dessa omständigheter som i huvudsak påverkar den svenska fiskerikontrollen utan i första hand de biologiska och miljöpolitiska målen. Enligt verket kommer därför fiskerikontrollen ha fokus på arbetet med att i högre utsträckning än grunda kontrollinsatser på ett riskbaserat kontrollurval som värderar risker ur ett biologiskt perspektiv. har inlett ett samarbete med en rad myndigheter såsom , , Polisen och fördjupar samarbetet med länsstyrelserna och i strävan efter att ha en kontroll som spänner över hela kedjan, nämligen från fisket till konsument via förstahandsmottagare, fiskhandlare, transportföretag och importörer. Den svenska fiskerikontrollen befinner sig således i en stark förändring och utveckling mot ökad effektivitet och kvalitet. Av EU:s nya kontrollförordning68 följer att en enda myndighet ska samordna alla nationella kontrollmyndigheters verksamhet. Den ska också ansvara för att samordna insamling, behandling och certifiering av uppgifter om fiskeverksamhet samt för att rapportera till, samarbeta med och säkerställa överföring av uppgifter till bl.a. . Utredningen anser oberoende av detta att det är rationellt och ändamålsenligt med ett samlat övergripande ansvar för dokumentflöde, landkontroll och sjökontroll. Enligt svar till utredningen kommer genomförandet av den nya kontrollförordningen leda till ökade krav och 67Redovisning av uppdrag att utarbeta en nationell handlingsplan för fiskerikontroll. Jo2008/841/JFS. 68Rådets förordning (EG) nr 1224/2009. Berörd verksamhet inom andra myndigheter utvidgad omfattning på kontroll och rapportering. En nyhet i förordningen är att fiskerikontrollen ska utökas till att omfatta hela handelsledet och att det ska bli möjligt att spåra fisken från fångst till tallrik. En annan nyhet är att fritidsfisket regleras genom ett saluföringsförbud för fisk som fångas i havet och genom att fångster av fritidsfångad fisk som omfattas av återhämtningsplaner (t.ex. torsk och ål) ska kartläggas för att man ska kunna vidta lämpliga förvaltningsåtgärder. Fler kontrollkrav införs också. Exempelvis ska fartygens motorstyrka certifieras och kontrolleras genom administrativ korskontroll, omlastningar får endast ske i särskilt utpekade hamnar och landningskontrollen måste utökas i vissa utpekade hamnar. Vidare utökas kraven på vägning i hamnar och ett EU-gemensamt sanktionssystem införs. Systemet med realtidsstängning av vissa områden görs obligatoriskt i alla vatten och s.k. Fishing Restricted Areas införs vilka skall kontrolleras med hjälp av utökade VMS- sändningar och larmsystem. Tabell 4.24 Årsarbetskrafter på Kontrollavdelningen Källa: svar till utredningen , dnr M 2009:01/2009/7. Ett skäl att låta den nya myndigheten ansvara för kontrollen är en strävan att åstadkomma en tydligare gränsdragning mellan främjande av en näring och beslut om föreskrifter och kontroll av efterlevnaden av föreskrifterna. Ett ytterligare motiv med att förlägga kontrollansvaret till den nya myndigheten är att fiskeriförvaltningen, inklusive fiskerikontrollen, hålls samman inom en och samma organisation och inte splittras upp på flera myndigheter. En sådan sammanhållning är viktig ur ett medborgarperspektiv. Den bör även kunna ge samordningsvinster och underlätta beredningen av underlag och bistånd till regeringen i samband med EU-förhandlingar om fiskeriförvaltningen, inklusive kontrollen, samt i samband med rapporteringen till EU. Som nämnts tidigare tar kontrollavdelningen även in uppgifter om fångad fisk och för in den i rådgivningsprocessen som ligger till grund för EU-regleringar av fisket. Berörd verksamhet inom andra myndigheter Det är även en fördel att samma myndighet som utformar regler för fiskvård (t.ex. fredade zoner, tids- och redskapsbegränsningar) har kompetens och kunskap för att säkerställa att de aktuella reglerna kan följas upp på ett ändamålsenligt sätt. Dessutom är en effektiv, riskbaserad kontroll (se ovan) beroende av en samlad fiskeribiologisk kompetens och kunskap, exempelvis beträffande fiskens beteende, vandringar och storlekssammansättning. Kontrollverksamhetens tillgång till sådan kompetens och kunskap är en framgångsfaktor för en effektiv kontroll. Utgångspunkten bör vara att de olika delmomenten i kontrollen även fortsättningsvis sker i nära samarbete mellan den myndighet som har det övergripande ansvaret för kontrollen och den som genomför kontrollen till sjöss, nämligen , på liknande sätt som . Utredningen anser att det är av stor vikt för att bl.a. tillgodose EU:s krav att det väl utvecklade samarbetet och rollfördelningen mellan ansvarig myndighet och kan fortsätta. Regeringen bör dock överväga möjligheten att ge ett större ansvar för genomförandet av fiskerikontrollen i samband med inrättandet av den nya myndigheten. I ett första steg bör frågor om var ansvaret för att utföra de s.k. landningskontrollerna bör ligga analyseras.