sou · GXB339d2 · 2010-01-01 00:00:00 — Denna utveckling ökar dock i vissa fall behovet av subventionerad trafik i stadsdelar som inte är så väl försörjda med kommersiell trafik, vilken har styrts om till större huvud- vägar. Trots detta minskade dock det totala behovet av sub- ventionerad trafik , beroende på det större antalet passagerare och trafikföretagens förbättrade effektivitet. På det hela taget verkar de lokala myndigheterna i både och vara nöjda med den busstrafik som de privata trafikföretagen driver på den avreglerade marknaden. Flera framsteg kan nämnas: Båda städerna har ett omfattande tätortsbussnät som kör med korta intervall och moderna fordon, nästan utan subventioner. Avregleringen fungerar bra med undantag av några få problem (se nedan). är det mest slående exemplet på en stad där konkurrensen i trafiken verkar fungera bra. De två bolagen sköter sig bra och konkurrerar utan större skillnader mellan bolagens tjänster. I t.ex. behöver av bussnätet subven- tioneras direkt sedan både indirekta subventioner knutna till kompensation av rabatter på biljetter (uppskattas till av de totala kostnaderna) och BSOG (tidigare åter- bäring på bränsleskatt, som svarar för av produktionskostnaderna) har betalats. I har trafikföretaget (First) utformat ett innovativt buss- koncept (ftr) med moderna fordon med lågt golv, hög turtäthet och information till resenärerna i realtid. Antalet passagerare har ökat påtagligt efter avregleringen: -har ett högre bussutnyttjande än någon annan stad i sin storleksklass i . Av resorna till stads- kärnan görs med buss, dubbelt så många som med bil, jämfört med 19917. -Den lokala myndigheten i rapporterar också betydande framsteg i sin politik för kollektivtrafiken. rapporterade en 45-procentig ökning av antalet passagerare (2001–2006). Den policyutvärdering som den lokala myndigheten gjort8 sammanfattar resultaten för på följande sätt: 7Bus Strategy, local transport plan 2006-2011, , . 8York Local Transport Plan Delivery Report, 2001-2006, Council. En reservbusspark genom ett partnerskap som har lockat investeringar från den privata sektorn. En av de bästa Park & Ride-tjänsterna i landet, som har vuxit från 1,1 till 2,6 miljoner passagerare . Bussåkandet har ökat , vilket inte har noterats på något annat håll i landet utanför . En minskning av trafikintensiteten i tätorter i förhållande mot ökningar på det nationella planet. Cykelanvändningen ligger klart över det nationella medeltalet, och stadens ledande ställning när det gäller cykling i har bevarats enligt uppskattning av English Regions Cycling Development Team (ERCDT) . Ett högklassigt system för trafikförvaltning med det banbrytande systemet för hantering av trafikstockningar (, TCMS) och delsystemet för information om busslägen (Bus Location Information Sub-System, BLISS). En minskning av olycksfallsfrekvensen med så att den underskrider regeringens mål för . En fördubbling av antalet barn som cyklar till skolan, till . Vägarnas och trottoarernas skick har förbättrats betydligt så att det ligger inom regeringens målvärden, och kunderna är betydligt nöjdare. Den stora ökningen av antalet passagerare är helt anmärkningsvärd med en 45-procentig ökning, till- sammans med en förnyelse av fordonsparken. Ytterligare statistik i Local Transport Plan Delivery Report ger mera data om ökningen av antalet resor. Se tabellen nedan: Bussresor (antal) Andel andra resor än bilresor till/från stads- Andel andra resor än Andel cykling, resor till Andel cykling i rusningstid De lokala myndigheterna nämnde följande framgångsfaktorer under de intervjuer som gjordes i samband med denna under- sökning: Kommunala stödprogram är en viktig faktor för att busstrafiken ska bli bra (på en avreglerad marknad precis som i andra institutionella sammanhang). Både och har en lång historia av stödprogram, inklusive följande: -begränsning av tillträde till stadskärnan för bilar (båda städerna), -begränsning av genomfartstrafik i stadskärnan (), -skapande av Park and Ride-anläggningar i stadens utkanter (båda städerna), -båda samarbetar med trafikföretag i kvalitetspartnerskap med frågor som trafikinformation (i realtid) och innovation (som ftr i ). Båda städerna har en geografisk struktur som är gynnsam för kollektivtrafik: förorter utefter större huvudvägar som strålar ut från gamla staden. I några fall är det också fråga om att ha rätt person på rätt plats. I ägdes båda bolagen tidigare av starka förespråkare för avreglering som arbetade hårt på att förbättra stadens busstrafik i. Enligt de lokala myndigheterna låg det också i bolagens intresse att visa att avreglering fungerade. De vill nu gärna fortsätta att konkurrera om som ett slags PR-nummer. Staden har fastställt sina prioriteringar för framtiden och fortsätter tidigare framsteg med sin parkeringspolitik (i centrum, och Park and Ride-program), sin trafikpolitik och inledning av ett förenklat nät med hög turtäthet (.) genom det viktigaste företaget. Detta innefattar ett nytt frivilligt kvalitetspartnerskap9 med (bland annat) införande av samordnad biljetthantering, minsk- ning av antalet årliga ändringar i trafiken till endast fyra standard- tillfällen samt mer och bättre integrerad information. Förutom detta eftersträvas också ett lagstadgat kvalitetspartnerskap i syfte att fastställa en undre gräns för linjestandarder (med fordon med lågt golv och mindre utsläpp) och i gengäld kanske en viss exklusiv karaktär. Problem och frågor som skulle kunna förbättras genom reglering De intervjuade experterna i de lokala myndigheterna nämnde följande problem och frågor där förbättringar skulle kunna uppnås, kanske genom lagstiftning10: Koncessionstaxor: En ny utveckling i hela har varit införandet av fria resor för alla äldre. Trafikföretag får återbäring för detta från de lokala myndigheterna. Detta innebär dock att trafikföretagen får mindre inkomster direkt från kunder. Detta kan verka avhållande för trafikföretagens marknadsföring. Avsaknad av integrerad biljetthantering: Nuvarande lagstiftning () gör det mycket svårt att utforma gemensamma system för biljetthantering. Ofta finns det ändå ett sådant gemensamt system, men med svag marknadsföring och till högre kostnad än de biljetter som bolagen själva utfärdar. Denna situation har olika negativa resultat i de båda städerna: 9En presentation av dessa regleringsfrågor finns lagstiftning. 10Det bör noteras att flera av dessa problem nu troligen kan angripas med den nya Local Transport Act 2008 (se presentationen av de rättsliga ändringarna i nästa avsnitt) som har antagits, men som först nu börjar tillämpas. -I , med ett dominerande trafikföretag, har många en månads- eller årsbiljett från detta dominerande trafikföretag, vilket minskar lockelsen för mindre trafikföretag och därmed också minskar möjligheterna för konkurrenter på mark- naden. I , med två olika dominanta trafikföretag, köper många sina biljetter på bussen i stället för i förköp, vilket leder till långa uppehållstider på hållplatserna. -Denna situation skulle kunna lösas genom att ge mera makt åt myndigheterna att föreskriva ett gemensamt system för biljetthantering. Detta har emellertid också sina nackdelar. Det minskar utrymmet för konkurrens, då trafikföretag kan konkurrera genom att införa nya biljett- och avgiftsstrategier. Det skulle också kunna skapa möjligheter till bedrägeri från trafikföretagens sida. Bristande samordning av tidtabeller: Myndigheterna har sett några fall där konkurrens ledde till ineffektiva tidtabeller på landsortslinjer, till exempel där två bussar från olika trafikföre- tag avgår nästan med en timmes intervall. I några fall körde dessa kommersiella trafikföretag strax före subven- tionerade turer på den lönsamma delen av linjen. Detta är ett mindre problem inne i städerna, där turtätheten är mycket hög. Här ser vi åter ett dilemma där mera reglering skulle kunna lösa problemet men minska utrymmet för konkurrens. Information till resenärer: I båda städerna spelar de lokala myn- digheterna en viktig roll för att ta fram och lämna ut infor- mation till passagerarna. Detta är emellertid en svår uppgift, då tidtabellerna ändras mycket ofta. försökte ge ut tidtabeller men slutade, eftersom de inte kunde hålla dem aktuella. ger de endast ut en karta och tar fram information till resenärer i realtid. 2.1.5 Huvudproblem med avregleringens ursprungliga struktur gjorde 2006 en officiell översyn av den befintliga lagstiftningen, då man ansåg att busstrafikens kvalitet fortfarande varierade påtagligt från ort till ort och att mera behövde göras för att förbättra prestanda i sektorn. Rapporten drog följande slutsatser11: Bussresandet har varit i en nedåtgående trend , men har den första ökningen skett. Rapporten noterar att detta stöds av ökade statliga investeringar och införandet av fria resor för äldre och funktionshindrade på lokala bussar. Översynen kom fram till ett antal områden där förbättringar har uppnåtts, ofta genom partnerskap mellan trafikföretag och lokala myndigheter, men den drog slutsatsen att busstrafiken i många fall inte fyller förväntningarna på standard, och i större städer fortsätter resandet att minska. Översynen drog slutsatsen att det inte finns något enkelt grepp som fungerar överallt och att lösningar måste anpassas till de lokala förhållandena. Lagförslag utformades med hänsyn till detta som ett försök att ge de lokala myndigheterna en verktygslåda för att uppfylla lokala behov. Följande avsnitt presenterar denna verktygslåda, som antogs i ny lagstiftning genom Local Transport Act (2008). 2.2Local Transport Act (2008) Local Transport Act, som antogs , utvidgade och främjade i huvudsak de möjligheter som redan fanns att införa kvalitetspartnerskap. Kort presentation av de nya inslagen i lagen Lagen tar in ett antal punkter som är avsedda att lösa flera av de klagomål som uttrycks ovan inom den officiella översynen, men också av experter och observatörer, på några av bristerna i det avreglerade systemets funktioner: Lagen förenklar tillämpningen av konkurrenslagstiftningen på voluntary partnership agreements (frivilliga partnerskapsavtal) mellan trafikföretag och lokala myndigheter. 11 Putting passenger first, , . melse, som trädde i kraft , undanröjer risken för att trafikföretag skulle anses bryta mot konkurrenslag- stiftningen, för vilket Office of (den brittiska konkurrensmyndigheten) har befogenhet att döma ut kännbara böter när lokala myndigheter och flera trafikföretag ingår sådana avtal. Risken för ekonomiska sanktioner är nu borta om dessa avtal ingås i god tro. Problemet har varit att trafikföretag har avskräckts från önskvärt samarbete som skulle gynna rese- närerna (t.ex. samordning av tidtabeller) på grund av farhågor för sådana böter. Lagen vidgar också utrymmet för befintliga program för kvali- tetspartnerskap i busstrafikbranschen så att avtalen nu också kan omfatta turtäthet, tider och högsta taxenivåer, utöver vad som varit möjligt när det gäller kvalitetsstandarder. Detta kommer att gälla . Lagen föreskriver också vissa säkerhetsanordningar för att hindra att myndigheter ålägger trafikföretag orealistiska villkor som skulle kunna underminera deras rätt till en rimlig vinstmarginal. Kvalitetsavtalen (dvs. Londonmodellen för bussfranchising), som var svåra att tillämpa enligt lagstiftning, har gjorts lättare att tillämpa. Lagen ger nu även större utrymme för storstäder och andra att utforma styråtgärder för planering, beslutsfattande om och drift av busstrafik som är lämplig för deras område, så att de inte tvingas följa en standardiserad nationell modell. Därigenom kan integrerade transportmyndigheter inrättas och ombildas för att driva trafik genom bättre samordning av vägnät och kollek- tivtrafik. De sex tidigare engelska myndigheterna för passa- gerartransport blev därför integrerade transportmyndigheter med fullt ansvar för lokala trafikplaner, inklusive vägnät, och inte enbart kollektivtrafik. Traffic commissioners (statstjänstemän med vissa tillsyns- uppgifter i lokal kollektivtrafik) har fått utökade befogenheter när det gäller bussarnas punktlighet, vilket betyder att både lokala myndigheter och busstrafikföretag nu kan ställas till ansvar för bristande punktlighet. Lagen bemyndigar lokala myndigheter att utan departements- chefens godkännande besluta om uttag av vägavgifter är rätt- mätigt i deras område. Det förväntas att dessa nya inslag i lagstiftningen kommer att göra det lättare för lokala transportmyndigheter att skapa en bättre samordning av taxor och tidtabeller. Detta var ett av huvudsyftena med lagen. Tyvärr är det ännu alltför tidigt att rapportera några konkreta konsekvenser av dessa nya inslag i lagstiftningen, då Local Transport Act, som föreslogs 2007, antogs och trädde i kraft först och några av dess bestämmelser först senare, . Lokala transportmyndigheter håller därmed först nu på med att överväga vilka åtgärder de ska vidta. I exemplet , som presenterats ovan, har redan beskrivits några av de idéer som Council överväger. Avgiftsintegration kommer troligen att ligga ganska högt på flera transportmyndigheters agenda. 3 Avreglering av busstrafik i Med det brittiska exemplet som förebild avreglerades lokal och regional busstrafik i . Detta gjordes med några små men märkbara skillnader jämfört med det brittiska systemet. Medan detta främst gav upphov till kommersiell trafik och i mindre omfattning avtalsbunden trafik, resulterade det nyzeeländska syste- met i en stor volym av avtalsbunden trafik och mindre rent kommersiell trafik, varav merparten är koncentrerad till de två viktigaste tätortsområdena. Fallet är trots detta och det lägre utnyttjandet av kollektivtrafik mycket intressant för den pågående diskussionen i . Det viktigaste skälet till detta är erfarenhet av ett avreglerat system, och särskilt den ändring som gjordes i detta avreglerade system. Den kollektivtrafiklag som antogs (2008) verkar ha mycket gemensamt med det avreglerings- förslag som diskuteras i . I detta kapitel kommer både det ursprungliga systemet års ändring av detta system att diskuteras. 3.11989 års avreglerade system Kort presentation av systemet Den modell som införde 1989 beskrivs i följande sammanfattning: Det står kommersiella trafikföretag fritt att anmäla trafik som de räknar med att kunna driva på kommersiell basis. Det var transportmyndighetens uppgift att registrera trafiken. Denna kunde påbörjas (eller avslutas) med 21 dagars varsel. De regionala transportmyndigheterna fick medge taxerabatt för speciella befolkningsgrupper (taxerabattsystem). Trafikföre- tag kompenserades för skillnaden mellan full och reducerad avgift på grundval av antalet transporterade resenärer. De regionala transportmyndigheterna kunde komplettera den kommersiella trafiken med avtalsbunden trafik, t.ex. för att upp- fylla trafikpolitiska mål enligt en regiontrafikplan. I princip skedde detta för att bedriva busstrafik där ingen kan köra på kommersiell basis. Sådan trafik tilldelades trafikföretag efter konkurrensutsatt upphandling. Detta skedde i regel på grundval av linjeavtal på nettokostnadsbasis. De grundläggande förutsättningarna för anmälan av kommer- siell trafik var att trafikföretag kunde styrka en godtagbar yrkeskunnighet, att den föreslagna linjen skulle vara lämplig för att bedriva den busstrafik som anmäldes, etc. Anmälan av kommersiell trafik kunde emellertid vägras om den föreslagna tjänsten konkurrerade alltför mycket med en befint- lig avtalsbunden trafik och kunde befaras ha en väsentlig negativ effekt på den finansiella bärkraften i någon avtalsbunden kollektivtrafik12. 12 Detta är en väsentlig skillnad mot den brittiska avregleringen. Utnyttjandet av kollektivtrafik mätt i antalet påstigningar visar en måttlig tillväxt (se nästa figur). Som framgår av figuren dominerar kollektivtrafiken i den viktigaste tätorten () statistiken. Figur 6 Årliga busspåstigningar Källa: Beräkningar grundade på uppskattningar av (2009). Efter nästan 20 års tillämpning kan man också notera att flertalet busslinjer i drivs på avtal. En mindre volym drivs kommersiellt. Som följande figur visar är den kommersiella driftens andel (i allmänhet) högst i de viktigaste tätortsområdena: I är av resandet kommersiellt. Andelen sjönk påtagligt 2005 när det största kommersiella trafikföretaget avanmälde ett stort antal tjänster, vilket tvingade transportmyndigheten att i stället avtalsbinda trafiken och utlöste en diskussion om det nuvarande regleringssystemets framtid. Andelen är lägre () i det näst största tätorts- området (), även om man kan hävda att andelen i själva verket är högre, då man bör räkna in de bättre kollek- tivtrafiklinjerna i innerstaden, som betjänas av ett tråd- bussystem. Då detta drivs enligt ett nätavtal, faller det utanför en strikt definition av kommersiell trafik. Kommersiellt resande svarade endast för i den tredje största staden (). I resten av landet drivs alla linjer – i huvudsak – på avtalsbasis. Detta är ett av skälen till att det nyzeeländska systemet ibland beskrivs som en avtalsmodell med kommersiella möjligheter.13 Figur 7 Resande med kommersiella linjer I stora tätortsområden (i procent) Källa: beräkningar grundade på uppskattningar av (2009). 13 in Practice, Experience Down Under, and , . En utvärdering av kollektivtrafiklagstiftningen gjordes 2006. Den visade att regional counties inte var nöjda med den rådande situa- tionen14. De viktigaste frågorna om 1989 års lagstiftning de tog upp var följande: De regionala transportmyndigheternas problem med att inte- grera kommersiell och avtalsbunden trafik. Trafikföretag utnyttjar anmälan av linjer för att skaffa sig för- delar eller motarbeta offerter. Trafikföretag lämnar ifrån sig kommersiella linjer, skapar där- med ett behov av en brådstörtad ersättning och begär plötsligt en ökning av finansieringen. Rapporter om låg kundnöjdhet och otillfredsställande pålitlig- het. Kortsiktig inriktning på kommersiella system som inte förmår uppfylla kollektivtrafikens långsiktiga (politiska) mål. Ytterligare ett orosmoment var att vissa politiska mål kan ha varit svåra att uppnå (som att stimulera minskade CO2-utsläpp genom ökat utnyttjande av kollektivtrafik och renare bussar), då politiker inte trodde att den befintliga lagstiftningen gav dem tillräckliga befogenheter att driva den fria bussmarknaden i den riktningen. Undersökningar visar att trafikföretagens förtjänster på kom- mersiella linjer var lägre än på avtalsbundna linjer. Bus and hade en avvikande uppfattning. De ansåg att mycket av kritiken mot det rådande systemet beror på missförstånd om vad man kan uppnå med den aktuella lagstift- ningen15. Det påpekades också att myndigheten skulle kunna utöva sitt inflytande på den kommersiella trafiken även genom den avtalsbundna trafiken. Krav som uppfyller olika önskemål på t.ex. lägre utsläpp skulle kunna ställas i avtalen, och marknadsläget i skulle göra att trafikföretagen ändå använde samma fordon på de kommersiella linjerna, vilket de facto skulle ge myndig- 14Procurement Strategy for Bus and , , . heterna indirekt kontroll på de använda fordonens utsläpp (och andra aspekter). Dessutom erkände man allmänt att kommersiell trafik även spelar en mycket viktig social roll genom att betjäna kunder som inte behöver subventioner och genom att skapa innovationer i trafiken (som att utveckla nya linjer) som myndigheten inte tänkte på16. I den diskussion som följde diskuterades alternativ som att bibehålla nuvarande ordning och att skapa möjlighet för regional counties att avtalsbinda all trafik i sin region. Det slutade med att lösningen ansågs ligga någonstans mittemellan. Ett lagförslag utarbetades som gör det möjligt för regional counties att få mera kontroll över kommersiella linjer, medan trafikföretagen fort- farande kan driva linjer kommersiellt (se nästa avsnitt). 3.22008 års lagförslag om förvaltning av kollektivtrafik Huvudsyftet med lagförslag om förvaltning av kollek- tivtrafik (), som ersätter Act (1989), är att hjälpa regional counties att leverera en bättre kollektivtrafik genom att ge dem bättre styrmedel för kollektivtrafiken i deras region17. Detta för- väntas göra det lättare för regional councils att säkerställa att minimistandarder för prestation och trafikens kvalitet uppnås, lik- som att förbättra integrationen av trafik och biljetthantering. Detta illustreras bäst i det sätt på vilket regional counties nu kan få kontroll över den kommersiella trafiken. hade counties kontroll över den avtalsbundna trafiken, men de trafikföretag som bedriver den kommersiella trafiken kunde mer eller mindre göra vad de ville, förutsatt att de tillkännagav införda ändringar med 21 dagars varsel. har counties två speciella metoder för att kontrollera även den kommersiella trafiken: kollektivtrafikplaner och kontroller. Dessutom kan de nu kräva information om den kommersiella kollektivtrafiken. 16Procurement Strategy for Bus and , , . 17Public , As reported from the Transport and , 2008. Kort presentation av avreglerade system I korthet är den nya modell införde 2008 organiserad på följande sätt: Ett regionalt county måste anta en Regional Public Transport Plan (RPTP), såvida det inte avser att engagera sig i att bedriva kollektivtrafik18. Syftet med RPTP är att specificera hur regional councils avser att verkställa de avsnitt om avser kollektivtrafik i den vidare Regional Land Transport Strategy (där alla transportsätt ingår) och att medverka till syftet med den nya lagstiftningen på ett effektivt och kraftfullt sätt (detta måste motiveras för alla beslut som tas i RPTP). Dessa planer måste sedan hållas aktuella i minst tre och högst tio år19. RPTP kan innefatta, men är inte begränsade till, politik för: -den information som trafikföretag i kollektivtrafiken måste lämna till regional council (för planering, avtalsbindning och övervakning), -kvalitets- och prestationsstandarder, -att driva eller främja ett integrerat kollektivtrafiksystem (som trafik, hantering av biljetter, taxor och teknik), -trafik som ska drivas som en grupp (helt avtalsbunden eller helt kommersiell, på samma linje eller ej), -taxor för avtalsbunden trafik (eller metod eller formel för taxesättning, som tid, zon, sätt, rabatter etc.), -gemensamma emblem, skyltar eller utförande på fordonen, -stimulans till samverkan mellan regional councils och trafik- företag för att ge allmänheten information om tidtabeller och färdplanering i en viss form (elektronisk eller tryckt), -en minimiperiod för att bedriva kollektivtrafik i regionen, -andra speciella riktlinjer specificerad trafik till vilken regional councils avser att ge finansiell hjälp, -riktlinjer för standarder och övervakning. 18Guidelines for the development of Regional Public Transport Plans, , . 19Public Act 2008, . därför kan en RPTP ha olika innehåll för att passa varje regional myndighets speciella behov (se figuren nedan): -I detta ingår krav på avtal och kontroller (båda begreppen förklaras vidare nedan). -Huruvida en region tar in krav på avtal och/eller kontroller eller inte beror alltså på vad respektive regional county anser är lämpligt. (i transportministeriet) sammanfattar alternativen på följande sätt: RPTP endast med kontroller Enkel RPTP utan kontroller RPTP med specifikationer och kontroller Behövs ett avtalskrav? RPTP med specifikationer men inga kontroller på alla tjänster? RPTP med specifikationer, tjänster som inte är föremål för avtalskrav? Ett minimikrav är att alla RPTP måste beskriva den trafik som regional county föreslår ska levereras, vilket kan innefatta (men inte är begränsat till) en redovisning eller beskrivning av linjer, kapacitet, tider och frekvenser för trafik, samt all annan taxi- trafik eller pendeltrafik till vilka det avser att lämna finansiellt stöd20. Det står varje regional council fritt att inom denna RPTP ge ut en samling spelregler för bedrivande av kollektivtrafik på dess terri- torium, kallade kontroller. Kontroller är allmänna spelregler för