sou · GYB368 · 2010-10-25 00:00:00 — Modellen innebär att en verksamhet baserad i utlandet som vill verka med grundlagens skydd måste ha en person med hemvist i som är villig att ta på sig ansvaret för verk- samheten. Detta innebär en viss inskränkning av dagens tillämpnings- område. Problemet blir dock i realiteten inte särskilt stort eftersom sådana yttranden skyddas av regeringsformen och Europakonven- tionen. Kravet att utse en ansvarig får också ses som en rimlig motprestation för att erhålla det särskilt starka yttrandefrihets- skyddet. Den grundlagsmodell som beskrivs i detta kapitel är medie- beroende i den meningen att förutsättningen för grundlagsskydd är att yttrandet framförs i ett massmedium. Det innebär att modellen är beroende av olika tekniker för att framställa och sprida yttranden. Men den är teknikneutral eftersom den inte favoriserar eller fordrar en viss teknik för att uppnå grundlagsskydd. Därmed blir grundlagen oberoende av nya tekniska landvinningar och mer bestående . Den som önskar grundlagsskydd enligt denna modell måste vidta vissa åtgärder. Även om också dagens reglering kräver över- väganden och åtgärder kan modellen uppfattas som en inskränk- ning eftersom det inte räcker att använda en viss teknik för att få skydd. Men det ligger i modellens karaktär och tanke att det är rimligt att ställa vissa krav på den som vill förmedla yttranden till allmänheten i skydd av det förstärkta grundlagsskyddet. Modellen kännetecknas av tydlighet. Det är i regel helt klart när grundlagsskydd föreligger och två grundlagar samlas i en. I model- len kommer man bort från ett antal komplikationer, såsom de särskilda regler som gäller för t.ex. databasverksamhet och åtskill- naden mellan periodiska och icke periodiska skrifter. De tolknings- och tillämpningsproblem som beskrivs i kap. 3 undanröjs i stor utsträckning. Finns inga ansvarsuppgifter och saknas det utgivningsbevis, omfattas inte yttrandet av grundlagen och ansvar kan därmed utkrävas enligt vanlig lag. Modellen nämner inte några särskilda yrkesgrupper, som t.ex. författare, och inte heller särskilda verksamheter, som t.ex. nyhets- byråer. Den utgår i stället från var och en. Ingen verksamhet med ett visst ändamål eller som bedrivs av en viss profession ges en gräddfil till grundlagsskydd. Som har noterats ovan finns det risker vad gäller skyddet för sekretessbelagda uppgifter och den personliga integriteten genom att fler får möjlighet att grundlagsskydda sina yttranden. Men det utökade tillämpningsområdet rymmer också möjligheter. De som tar steget och grundlagssäkrar sin verksamhet gör ett medvetet val. Av dem som skaffar sig grundlagsskydd kan man förvänta sig att de inte bara ger akt på grundlagens bokstav och andemening utan kanske också börjar fundera kring publicistiska överväganden. Nedan finns en författningskommentar till en del av lagbestämmel- serna i denna modell, men långt ifrån till alla. Syftet med för- fattningskommentaren, som är viktig i presentationen av de olika modellerna, är främst att läsaren ska kunna bilda sig en uppfattning om hur modellens mest centrala bestämmelser kommer att fungera i verkligheten. I fråga om många av bestämmelserna finns endast mycket korta författningskommentarer. De har tagits med mest för att underlätta för läsaren att se i vilken omgivning de mer centrala paragraferna befinner sig. Författningskommentaren i dessa delar kan naturligtvis inte sägas vara till någon hjälp för själva tolkningen av bestämmelserna. Om kommittén väljer att arbeta vidare med modellen kommer författningskommentaren självfallet att utveck- las och fördjupas avsevärt. I detta avsnitt återfinns bara de lagparagrafer som kommenteras åtminstone något eller som i övrigt behövs för sammanhanget. Det förtjänar att åter poängteras att kap. 4, 8 och 9 endast är skisser som anger möjliga lösningar. Dessa kapitel är alltså inte ordentligt genomarbetade utan kommer att behöva övervägas ytterligare. Lagtexten i övrigt till denna modell finns i Bilaga 4 till betänkandet. 1 kap. 1 § Rätten att yttra sig och att lämna uppgifter (1 kap. 1 § första stycket TF, 1 kap. 1 § första stycket YGL) 1 § Var och en är gentemot det allmänna tillförsäkrad rätt enligt denna grundlag att i massmedier uttrycka tankar, åsikter och känslor och i övrigt lämna uppgifter i vilket ämne som helst. I paragrafen läggs den huvudsakliga innebörden av det särskilda grundlagsskyddet för yttrandefriheten fast. Bestämmelsen ska ses som en introduktion och fungerar som en bas för övriga bestäm- melser i grundlagen. Den kan anses motsvara portalstadgandet i 1 kap. 1 § RF. Yttrandefriheten och rätten att lämna uppgifter är inte absolut. I den nya yttrandefrihetsgrundlagen finns sålunda föreskrifter som på olika sätt begränsar dessa friheter, t.ex. bestämmelserna om yttrandefrihetsbrott och om inskränkningar i den s.k. meddelarfri- heten. Utgångspunkten är att skyddet enligt den nya yttrandefrihets- grundlagen tillkommer var och en. Det innebär en skillnad mot regleringen i TF och YGL, som pekar ut varje svensk medborgare som skyddssubjekt. Motsvarande ändring genomförs på andra ställen i grundlagstexten. Den innebär dock inte någon förändring i sak. Det blir fortfarande möjligt att i lag meddela bestämmelser som begränsar skyddet för andra än svenska medborgare (se 13 kap. x §). Skyddet enligt den nya yttrandefrihetsgrundlagen gäller i för- hållande till det allmänna. Den grundlagsskyddade friheten att uttrycka sig i massmedier eller att lämna uppgifter kan alltså inte åberopas mot t.ex. privatpersoner eller privata företag. Med det allmänna förstås myndigheter och andra allmänna organ. Hit räknas olika verkställande organ såsom domstolar, regeringen, förvaltningsmyndigheter och sådana privaträttsliga subjekt som har fått i uppdrag att utföra förvaltningsuppgifter (se 11 kap. 6 § tredje stycket RF där det talas om överlämnande av förvaltningsuppgifter till bl.a. bolag, föreningar, samfälligheter och stiftelser). Även normgivande organ omfattas när de meddelar offentligrättsliga föreskrifter, t.ex. när stiftar lagar och förvaltningsmyndigheter meddelar olika föreskrifter. Det spelar i det här sammanhanget ingen roll om en viss offentlig verksamhet bedrivs i statlig eller regi. Kommunala förvaltningsmyn- digheter och beslutande församlingar (t.ex. fullmäktige) omfattas således av beteckningen det allmänna. Bolag, föreningar och stiftelser där en kommun eller ett lands- ting utövar ett rättsligt bestämmande inflytande inkluderas inte i det allmänna. Däremot tillämpas grundlagens regler om offent- lighetsprincipen och meddelarskyddet. Bestämmelsen medför en rätt att uttrycka sig i massmedier. Detta begrepp definieras i 3 §. Direkt kommunikation i form av teaterföreställningar, konstutställningar, politiska tal m.m. omfattas inte av grundlagsskyddet. Av 4 § framgår att inte heller alla massmedier omfattas av regleringen. Genom kravet på medierad kommunikation behålls ett av grunddragen i det hittillsvarande systemet. Yttrandefrihetsgrund- lagen ställer krav på att yttranden för att omfattas av lagen ska vara medierade, däremot finns inget krav på att en viss kommunika- tionsteknik ska användas. Denna teknikneutralitet innebär en vik- tig förändring i förhållande till TF och YGL. Rätten att lämna uppgifter i vilket ämne som helst brukar sammanfattas med begreppet meddelarfrihet. Det ger var och en rätt att lämna uppgifter för offentliggörande i massmedier som omfattas av yttrandefrihetsgrundlagen. Meddelare inom myndig- heter och andra allmänna organ har rätt att avslöja även de flesta sekretessbelagda uppgifter för publicering i grundlagsskyddade medier. Meddelarfriheten skyddas genom förbud mot efterforsk- ning och repressalier samt genom en rätt att vara anonym. Meddelarfriheten är inte oinskränkt. Enligt 7 kap. x § kan meddelaren i undantagsfall fällas till ansvar enligt allmän lag för lämnande av vissa typer av uppgifter. Det gäller t.ex. om uppgifts- lämnandet innefattar vissa grövre brott mot rikets säkerhet eller en överträdelse av en kvalificerad tystnadsplikt. Frågor som rör med- delarens ställning behandlas närmare i 6 § samt i 3 kap. och i 7 kap. x §. I bestämmelsen anges att rätten att uttrycka sig och att lämna uppgifter gäller enligt denna grundlag. Härmed avses att grän- serna för rättigheterna bestäms i själva grundlagen. Detta sägs tyd- ligare i 2 § andra stycket och upprepas på de ställen i lagen där det har ansetts befogat för att inget tvivel ska uppstå. Uttrycket enligt denna grundlag kan också sägas ge en anvis- ning om att inte alla yttranden i massmedier faller innanför det särskilt starka skydd som yttrandefrihetsgrundlagen ger. Yttranden som faller utanför grundlagens tillämpning skyddas av det allmänna värn för yttranden som ges i regeringsformen (2 kap. 1 §). I 2 § anges syftet med den särskilda grundlagsregleringen för vissa delar av yttrandefriheten. Yttrandefrihetsgrundlagen innebär inte någon ändring i fråga om det skydd för yttrandefriheten som följer av artikel 10 i , jfr 2 kap. 23 § RF och lagen (1994:1219) om den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna. Det innebär att rättspraxis påverkar svensk rätt på i princip samma sätt som . 1 kap. 2 § Yttrandefrihetens ändamål (1 kap. 1 § andra stycket TF, 1 kap. 1 § andra stycket YGL) 2 § Yttrandefriheten enligt denna grundlag har till ändamål att säkra ett fritt meningsutbyte, en fri och allsidig upplysning och ett fritt konstnärligt skapande. Grundlagen ger ett särskilt skydd åt sådana yttranden som är riktade till allmänheten och som någon tydligt har tagit ansvar för. I yttrandefriheten får inga andra begränsningar göras än de som följer av denna grundlag. I första stycket anges ändamålet med yttrandefriheten enligt den nya yttrandefrihetsgrundlagen. Enligt bestämmelsens första mening ska ändamålet vara att säkra ett fritt meningsutbyte, en fri och allsidig upplysning och ett fritt konstnärligt skapande. Det motsvarar den formulering som finns i YGL. Stadgandet är av programkaraktär och inte avsett att få några särskilda rättsverkningar. I första styckets andra mening anges att grundlagen ger ett särskilt skydd åt sådana yttranden som är riktade till allmänheten. Detta ger uttryck för en central tankegång bakom det särskilda grundlagsskyddet. Utifrån allmänna synpunkter är det speciellt angeläget att trygga möjligheterna att framföra yttranden som är avsedda att spridas utanför en begränsad krets. Sådana offentliga yttranden har särskilt stor betydelse för att möjliggöra ett fritt meningsutbyte, en fri och allsidig upplysning och ett fritt konst- närligt skapande. Detta motiverar ett extra starkt och väl anpassat skydd för yttranden som riktar sig till allmänheten. TF och YGL saknar en motsvarande bestämmelse om ändamålet med den förstärkta grundlagsregleringen. I den andra meningen anges vidare att det särskilda skyddet omfattar yttranden som någon tydligt har tagit ansvar för. Yttrandefrihetsgrundlagens utgångspunkt är sålunda att det särskilda grundlagsskyddet uppkommer automatiskt först om någon har trätt fram och förklarat att han eller hon tar på sig ansvaret. Med tydligt har tagit ansvar avses att det finns ett gällande utgivningsbevis eller att mediet har försetts med uppgifter om vem som är ansvarig och dennes hemvist. För att grundlagen ska bli tillämplig krävs i de fall där utgivningsbevis saknas att det av massmediet klart framgår vem som ansvarar för innehållet. I andra stycket uttrycks den centrala principen att några andra begränsningar av yttrandefriheten än som följer av grundlagen inte får göras. Någon regel motsvarande den i regeringsformen som gör det möjligt att under vissa förutsättningar begränsa yttrandefri- heten finns inte i denna grundlag. Det är särskilt detta som ger det starka skyddet åt yttranden som omfattas av grundlagen. 1 kap. 3 § Massmedier (saknar motsvarighet i TF och YGL) 3 § Med massmedier avses i denna grundlag tidningar, böcker, film, radio, television, webbplatser samt andra medier som är avsedda att sprida yttranden till allmänheten. I paragrafen anges vad som avses med massmedier enligt grund- lagen. Först ges ett antal exempel och därefter följer den egentliga definitionen. Det ska vara fråga om medier som är avsedda att sprida yttranden till allmänheten. Paragrafen har stor betydelse för avgränsningen av grundlagens formella tillämpningsområde, dvs. för att ange vilka slags medier och yttranden som omfattas av grundlagen. Tillämpningsområdet begränsas även geografiskt, genom att det ställs krav på vilken koppling mediet resp. yttrandet ska ha till för att grund- lagen ska gälla. Bestämmelserna härom återfinns i 13 kap.1 Vidare begränsas tillämpningsområdet materiellt genom att yttranden inom vissa områden undantas från grundlagsskyddet (se 1 kap. 10– 13 §§). Genom att det formella tillämpningsområdet omfattar mass- medier som antingen har utgivningsbevis eller har försetts med s.k. ansvarsuppgifter, är massmediebegreppet centralt. kända hjälpmedel som används för att sprida yttranden till allmänheten kan vara sådana som bär yttrandet rent fysiskt, t.ex. tidningar, böcker och dvd-skivor. I andra fall är yttrandet inte fixerat utan förmedlas till mottagaren med hjälp av elektromagne- tiska vågor. Här kan som exempel nämnas radio, tv, webbsänd- ningar och andra tjänster som är tillgängliga via Internet. En del av begreppet massmedier är ordet medier. Detta avser hjälpmedel för indirekt kommunikation till allmänheten. Av betydelse är här att hålla isär mediebegreppet från den teknik som 1 13 kap. saknas i detta debattbetänkande. Frågor om den geografiska tillämpligheten kommer att inarbetas i vårt slutbetänkande bl.a. vad gäller frågan om elektroniska yttranden som riktas till utlandet från och vice versa. används för att framställa eller distribuera mediet. Det är sålunda inte tryckpressen och papperet utan boken eller tidningen som utgör mediet. På liknande sätt är det inte distributionsnätet för utsändning av tv-signaler som är mediet utan de sändningar vars innehåll kan uppfattas av tittarna. När det gäller webbplatser är det inte Internet med dess datorer, tråd m.m. som är mediet i den mening som avses här. Mediet är i stället webbplatsen med sina webbsidor som bär yttrandet på motsvarande sätt som exempelvis en tryckt dagstidning. Det är förvisso inte alltid lätt att skilja mediet från tekniken. Men eftersom grundlagen kräver utgivningsbevis eller utsättande av ansvarsuppgifter för att gälla torde det inte uppstå några problem i den praktiska tillämpningen. Begreppet massmedier omfattar endast medier som är avsedda att sprida yttranden till allmänheten. Det innebär en viktig begränsning av tillämpningsområdet. Tanken är att massmedie- begreppet i princip ska förbehållas sådana framställningsformer som typiskt sett används för att sprida budskap till en bredare allmänhet. Den inledande uppräkningen av massmedietyper i bestämmelsen ger här viss ledning (tidningar, böcker, film, radio, television och webbplatser). Verktyg eller hjälpmedel som visserligen används för spridande av yttranden till allmänheten men som i grunden är avsedda för annat omfattas inte. Kravet att ett medium ska vara avsett att sprida yttranden till allmänheten utesluter normalt grundlagsskydd för yttranden som fixeras på mera okonventionella föremål och platser. En nedklott- rad tunnelbanevagn utgör t.ex. med den här definitionen inte ett massmedium eftersom den har framställts för ett annat syfte än att sprida yttranden till allmänheten. Inte heller omfattas en husvägg som används som underlag för en text eller en målning. Burkar, kartonger och andra liknande anordningar har det huvudsakliga syftet att förpacka varor och inte att offentliggöra olika meddelanden. De kan därför inte anses avsedda att sprida yttranden till allmänheten och utgör därmed inte massmedier. Det betyder att t.ex. cigarrettpaket och läkemedelsförpackningar inte omfattas av grundlagskyddet. Det spelar därvid ingen roll att texten på förpackningarna är tryckt eller att den rent faktiskt når många personer. Det nu sagda utesluter naturligtvis inte att t.ex. plank, klädes- plagg och kartonger ibland kan vara framställda just i syfte att ge offentlighet åt yttranden. I så fall är de medier som är avsedda att sprida yttranden till allmänheten och omfattas av massmedie- begreppet. För att grundlagen ska vara tillämplig fordras emellertid också att kraven i 4 § om utgivningsbevis eller ansvarsuppgifter är uppfyllda. I vissa fall är det svårt att göra åtskillnad mellan mediet och själva yttrandet. Så är fallet då mediet inte återger ett yttrande som finns i en annan form eller ett skeende som pågår på en annan plats. Något original, som vid tryckning av en bok, existerar inte. Yttrandet och mediet skapas i stället i samma process. En sådan situation kan sägas föreligga i fråga om bl.a. skulpturer och tavlor. Tanken är inte att verk av det slaget ska omfattas av grundlagens massmediebegrepp. Däremot omfattas en reproduktion av t.ex. en tavla i form av en affisch eller offentliggörande av samma tavla på en webbsida normalt av massmediebegreppet, och av grundlags- skyddet om det finns utgivningsbevis eller ansvarsuppgifter (se 4 §). Mediebegreppet tar inte sikte på hjälpmedel som enbart används för att underlätta direkt kommunikation mellan personer. Exem- pelvis utgör en mikrofon eller megafon som nyttjas för att överföra ett tal under ett möte eller en demonstration inte ett medium. Detsamma gäller normalt överföringar till bildskärmar som används under musik- eller idrottsevenemang för att den närva- rande publiken bättre ska kunna följa vad som händer. I författningskommentaren till 4 § finns ytterligare några exem- pel som visar vad bestämmelserna om grundlagens formella till- lämpningsområde – främst 3 och 4 §§ – innebär i praktiken. 1 kap. 4 § När grundlagen blir tillämplig (1 kap. 5 § TF, 1 kap. 1 och 9 §§ YGL) 4 § Grundlagen är tillämplig på massmedier för vilka utgivningsbevis gäller eller som har försetts med tydliga uppgifter om vem som ansvarar för innehållet enligt denna grundlag och om dennes hemvist i . När ordet massmedier används nedan avses sådana grundlags- skyddade massmedier. Grundlagen gäller inte för yttranden som den ansvarige saknar möjlighet att kontrollera. Paragrafen anger grundlagens formella tillämpningsområde och är därför en av de allra mest centrala. Utgångspunkten är, som framgår av första stycket första meningen, att endast massmedier omfattas. Vad som avses med massmedier framgår av 3 §. Grundlagen omfattar inte per automatik alla massmedier. En av de två förutsättningar som anges i första stycket måste vara uppfylld. Antingen måste det alltså finnas ett giltigt utgivningsbevis, eller också måste massmediet ha försetts med tydliga uppgifter om vem som ansvarar för innehållet. Utgivningsbevis kan sökas för enstaka offentliggöranden eller för massmedier som utkommer regelbundet. Närmare bestämmel- ser om vad som gäller för utgivningsbevis finns angivna i 4 kap. Redan här anges den viktiga utgångspunkten att grundlagen till- lämpas när utgivningsbevis gäller. Det betyder dels att grundlagen inte är tillämplig i de fall då något utgivningsbevis ännu inte har beviljats även om förutsättningarna för att få det finns, dels att ett beviljat utgivningsbevis gör grundlagen tillämplig även om det har getts på felaktiga grunder. Detta kan ibland verka egendomligt, men en sådan ordning är att föredra om tillämplighetsfrågor ska kunna lösas någorlunda enkelt. Det är också den ordning som har gällt enligt YGL. Saknas utgivningsbevis kan grundlagsskydd erhållas genom att namn och hemvist på den som har tagit på sig ansvaret finns angivna, s.k. ansvarsuppgifter. Med tydliga uppgifter avses att det namn som anges ska gå att härleda till en bestämd individ. Det innebär att namnet i princip ska kunna kontrolleras mot uppgifter i offentliga register, som t.ex. folkbokföringsregistret hos Skatte- verket. Att enbart sätta ut pseudonymer, signaturer eller andra kännetecken uppfyller inte kravet på tydlighet även om de är inarbetade. Med tydlighet avses också att uppgifterna ska vara lätt till- gängliga för den som tar del av innehållet i massmediet. De kan t.ex. placeras i för- eller eftertexten till en film, på försättsbladet i en bok eller under en flik på en webbplats med kontaktuppgifter, eller i sidfoten på varje webbsida. Det räcker inte att man kan anta eller av de samlade uppgifterna kan utröna vem som är ansvarig. Av uppgifterna ska det framgå att den namngivne tar på sig ansvaret. Utöver namn måste den ansvariges hemvist anges. Med hemvisten avses den ort där den som tagit på sig ansvaret har sin huvudsakliga vistelseort. en ort utanför eller en felaktig ort inom gäller inte grundlagen. Vad gäller då om falska ansvarsuppgifter har satts ut, eller om en person har angetts som ansvarig för skens skull? Enligt lagtexten gäller grundlagen om mediet har försetts med tydliga uppgifter om vem som ansvarar för innehållet enligt denna grundlag och om dennes hemvist i . Avsikten är att detta ska läsas så att falska uppgifter inte utgör några tydliga uppgifter om vem som ansvarar och att grundlagen sålunda inte är tillämpliga i sådana situationer. Om den utpekade är en s.k. målvakt – dvs. en person som tar det formella ansvaret utan avsikt att ta det i praktiken – bör grundlagen däremot bli tillämplig. I andra meningen i första stycket finns en begreppsbestämning som motiveras främst av att texten i grundlagen inte bör vara mer mångordig än nödvändigt. Ordet massmedier används i det följande av praktiska skäl men ska läsas som grundlagsskyddade massmedier. Kortformen ändrar inte själva definitionen av begrep- pet och gäller trots att begreppet massmedier har definierats i 3 § utan någon sådan begränsning. I andra stycket anges att grundlagen inte gäller för yttranden som den ansvarige saknar möjlighet att kontrollera. Den ansvarige ska på förhand kunna avgöra vad som ska publiceras. Bestämmelsen avser inte de interna kontrollmöjligheterna utan det förutsätter på samma sätt som i TF och YGL att den ansvarige organiserar verksamheten så att han eller hon kan svara för beslut om offentliggöranden som om de vore hans eller hennes egna. I stället är bestämmelsen framför allt avsedd för de fall där lyssnaren, tittaren eller läsaren engageras i publiceringarna. Detta är juridiskt oproblematiskt så länge den ansvarige har sista ordet och avgör vad som ska offentliggöras. Om däremot användaren kan påverka innehållet genom att lägga till, ta bort eller modifiera t.ex. en text på en webbsida och den ansvarige bara kan ingripa i efterhand, gäller inte grundlagen för de sålunda tillkomna yttrandena. Där- emot gäller den – till skillnad från vad som möjligen är fallet enligt YGL – för övriga yttranden på webbplatsen, dvs. de som utgivaren kontrollerar själv eller genom sina medarbetare. En databas som görs tillgänglig via en webbplats kan alltså innehålla yttranden som har ett förstärkt skydd enligt denna grundlag och yttranden som faller utanför grundlagen. I det senare fallet gäller vanlig lag och var och en svarar för sina yttranden. I de fall ett massmedium innehåller bidrag från flera upphovs- män, t.ex. en antologi, kan en utgivare utses som ikläder sig ansvaret för hela innehållet. Det kan ske antingen genom ett utgivningsbevis eller genom att ansvarsuppgifter anges i eller på massmediet. Nedan lämnas några exempel på när grundlagen blir tillämplig. För att massmediet ska omfattas av grundlagens skydd gäller i samtliga exempel att det måste finnas ett utgivningsbevis för verksamheten eller ansvarsuppgifter, samt att endast den ansvarige ska kunna påverka innehållet. Dagstidningar, tidskrifter och böcker är massmedier och omfattas av grundlagen under förutsättning att de har utgivningsbevis eller att det finns ansvarsuppgifter tydligt angivna. Detsamma gäller för t.ex. nättidningar, nättidskrifter, ljudböcker, e-tidningar och e-böcker.