sou · GYB311 · 2010-02-23 00:00:00 — ordning och har den inte helt förbrukat statsbidraget skall den betala tillbaka den del av stödet betala tillbaka den del av stödet som återstår och göra det på det som återstår och göra det på det sätt och inom den tid som sätt och inom den tid som I fråga om regionala arkiv- I fråga om regionala arkiv- I fråga om stats- I fråga om regio- bidrag som lämnats för kultur- nala resurscentrum för film och miljöarbete till regionala museer i regionala resurscentrum för film och video bestämmer Stiftelsen Om verksamhet med läns- Om verksamhet med läns- och annat material, som det och annat material, som det föras över till något annat bibli- föras över till något annat bibli- Denna förordning träder i kraft . 1Utredningens uppdrag och arbetsformer har haft i uppdrag att utarbeta förslag till en ny modell för fördelning av statliga bidrag till regional kulturverksamhet. Enligt utredningens direktiv (dir. 2009:97) ska förslagen innebära att den kommunala nivån tilldelas ett ökat inflytande och ansvar för fördelningen av statliga bidrag. Förslagen ska utgå från de ekonomiska och strukturella förutsättningar som anges i propositionen Tid för kultur och beslut (prop. 2009/10:3, bet. 2009/10:KrU5, rskr. 2009/10:145). Den grundläggande principen är att staten, landstingen och kommunerna även fortsättningsvis gemensamt ska ansvara för kulturpolitikens genomförande och därmed för att uppfylla de nationella kulturpolitiska målen. Staten ska ha det övergripande strategiska ansvaret för den nationella kulturpolitiken. I uppdraget har ingått att föreslå vilka statliga bidrag som ska ingå i modellen och formerna för genomförandet, samt vilka författningsändringar som behövs för att förslaget ska kunna genomföras. Av direktiven framgår att modellen ska införas successivt i hela landet och att vissa kriterier ska vara uppfyllda på länsnivå då modellen införs. 1.2Så har vi arbetat Utredningen har den varit verksam bl.a. hållit möten med representanter för berörda statliga myndigheter och institutioner, för fackliga organisationer och för regionala och lokala institutioner inom kulturområdet. Utredningen har även träffat representanter för kulturskaparnas organisationer och för Utredningens uppdrag och arbetsformer ideella organisationer, SKL:s styrelses arbetsutskott samt dess kultur- och fritidsberedning. Utredningen har haft ett flertal möten med ansvariga politiker och tjänstemän från både landsting, kommuner och kommunala samverkansorgan. Vi har även haft löpande kontakt med Utredningen om en nationell plattform för musiken (Ku 2009:01). Däremot är Utredningen om översyn av statlig regional förvaltning m.m. (Fi 2009:07) när detta skrivs ännu i ett så tidigt skede att en avstämning av eventuella förslag inte varit möjlig. arbete med att inrätta en ny analysmyndighet inom kulturområdet är även detta i ett så tidigt skede att det inte kunnat beaktas i utredningen. Utredningens möten med olika aktörer har inneburit att värdefull information och nya perspektiv tillförts utredningsarbetet. En lista över genomförda möten finns i bilaga 3. Ett viktigt underlag i utredningsarbetet har också varit remissvaren på betänkande (SOU 2009:16), i synnerhet de synpunkter som lämnats på förslag om en s.k. portföljmodell. För att få en tydlig bild av nuläget och förutsättningarna för att införa ett nytt system för fördelning av statliga medel till regional kulturverksamhet har utredningen gjort en relativt omfattande genomgång av hur kulturmedlen fördelas. I kapitel 2 och 3 lämnas redogörelser för bakgrunden till dagens system, för ändamålen med bidragsgivningen och för de statliga medlens fördelning . I kapitel 4 redogör vi för några utgångspunkter vi menar bör beaktas vid statens medelsfördelning till regional kulturverksamhet. I kapitel 5 presenteras utredningens förslag till utformning av en ny samverkansmodell. Det handlar om hur en ny anslagsstruktur kan se ut, vilka överväganden vi har gjort när det gäller de olika anslagen och bidragen, om ansvarsförhållandena mellan parterna på nationell, regional och lokal nivå samt om andra frågor som är kopplade till förslaget. I det därpå följande kapitlet redogör vi för ett antal frågor som är kopplade till modellens praktiska genomförande. Hur den statliga uppföljningen kan ske inom ramen för det nya systemet behandlas närmare i kapitel 7. I kapitel 8 kommenteras de författningsändringar som föreslås och i kapitel 9 görs en bedömning i enlighet med bestämmelserna i Utredningens uppdrag och arbetsformer 14 och 15 §§ kommittéförordningen (1998:1474) av vilka konsekvenser som modellen kan förväntas få. Som redogörs för ovan har utredningen haft en begränsad tid till sitt förfogande och ett avgränsat uppdrag. Under utredningsarbetets gång och i samband med de många möten som utredningen har haft, har en rad intressanta frågor väckts. Det är i flera fall frågor som ligger utanför utredningens direktiv, men som i högsta grad är relevanta för kulturpolitiken som helhet. Från utredningens sida menar vi att det bl.a. kan vara intressant för regeringen att överväga hur de nationella kulturinstitutionernas roll och uppdrag i förhållande till det regionala och lokala kulturlivet bör se ut. Vi tror att det vore bra om kulturens roll för samhället och samhällsekonomin i ökad utsträckning blev belyst i den akademiska forskningen och att aktuella forskningsrön inom detta område beaktades av de instanser som styr kulturpolitikens utformning. En förhoppning är att den nya analysmyndigheten som ska bildas inom kulturområdet kan bidra till kunskapsutvecklingen på området. Vi har i betänkandet begränsat våra överväganden till att omfatta den verksamhet som ryms inom ansvarsområde. Det innebär bl.a. att vi inte har behandlat frågan om folkbildningens roll för det regionala och lokala kulturlivet. Många av dem som vi har mött under utredningens gång har exempelvis påtalat att studieförbundens verksamhet har en stor betydelse för kulturverksamheten runt om i landet. 2 utredningar och förslag Frågan om på vilket sätt staten respektive landstingen och kommunerna kan stödja kulturlivet runt om i landet har varit en central kulturpolitisk fråga . fattades viktiga politiska beslut på området, bl.a. om inrättandet av och om en regional organisation för kulturmiljövården. Nedan lämnas en kort redogörelse för ett antal betydelsefulla utredningar och politiska beslut på området. I kapitlet beskrivs också försöksverksamheten med ändrad regional ansvarsfördelning och förslaget om att fyra län ska bilda regioner . Avslutningsvis ges en översiktlig beskrivning av kulturens roll inom den regionala tillväxtpolitiken. 2.11974 års kulturpolitiska beslut En nära samverkan på olika nivåer mellan stat, kommun, landsting och organisationsliv är nödvändig. Det kulturpolitiska beslut som fattade 1974 byggde till stor delar på regeringens kulturpolitiska proposition Den statliga kulturpolitiken (prop. 1974:28), som hade presenterats . I propositionen var frågor om stödet till kultur i hela landet och fördelningen av det offentliga ansvaret för kulturstöd ett viktigt tema. Propositionen baserades i sin tur till stora delar på förslagen i de betänkanden - Ny Kulturpolitik Del 1: Nuläge och förslag (SOU 1972:66) och Ny Kulturpolitik Del 2: Sammanfattning (SOU 1972:67) - som utredningen hade lagt fram. Behovet av decentralisering var en bärande idé i propositionen. Den uttalade ambitionen var att genom en vidgad geografisk fördelning av den samhällsstödda kulturverksamheten åstadkomma en reell jämlikhet i kulturlivet. I propositionen skriver den dåvarande regeringen bl.a. att Det är ett ekonomiskt rättvisekrav att staten stöder uppbyggnaden av självständig regional kulturverksamhet. Det är önskvärt att teatrar, orkestrar och museer tar ett ökat regionalt ansvar för att i större utsträckning nå människor. Vidare anförs att Decentraliseringen inom kulturområdet bör även avse planering, beslut och ansvarstagande. Detta medger ett bättre utnyttjande av lokala och regionala resurser, vilket bidrar till en ökad variation i utbudet av aktiviteter utformade efter olika behov och intressen. Kommunernas ansvar för stöd till kulturverksamheter lyfts fram som grundvalen för samhällets kulturpolitiska insatser och det konstateras att många av behoven bäst kan bedömas på lokal nivå. Det nya i förslagen är främst att de uppgifter inom kulturområdet som bör ligga på regional nivå uppmärksammas. I propositionen konstateras att kommunerna i många fall är för små för att ensamma bära det offentliga ansvaret för t.ex. teater-, orkester- och museiverksamhet. Det finns, menar man, skäl att utgå från landstingen som organ för regionala kulturpolitiska insatser. betonas att staten inte bör ta ställning till vilka lösningar i fråga om organisatoriskt ansvar eller regionernas omfattning som väljs på olika håll i landet. Som en följd av detta resonemang inrättades ett nytt bidrag till regionala och lokala teater-, dans- och musikinstitutioner som syftade till att ge en ekonomisk bas för institutionsverksamheten och till att stimulera förekomsten av nya regionala institutioner. Det fanns då propositionen lades fram redan ett antal fungerande länsteatrar, men tackvare den nya stödformen kunde nätverket av regionala teatrar byggas ut. Situationen på musikområdet motsvarade inte helt den på scenkonsten i övrigt i och med att det fanns en statlig regionmusik, vilket i sin tur var en följd av en omorganisation av militärmusiken. Även här var dock idén att stödja uppbyggnaden av en regional verksamhet baserad på befintliga eller nya institutioner. Slutligen konstateras i propositionen att samma ansvarsfördelning mellan stat, landsting och kommuner bör gälla för museiområdet som för kulturområdet i övrigt. Här fanns dock redan ett rikstäckande nät av kulturinstitutioner. I och med att den statliga organisationen inom kulturmiljöområdet ändrades gjordes det också en omstrukturering av bidraget till de regionala museerna i samband med kulturproposition. Det nya bidraget avsåg både museiverksamhet och kulturminnesvård. Det är i den lokala miljön som idéer och initiativ skall födas. kulturpolitiska proposition Kulturpolitik (prop. 1996/97:3) konstaterades att de statliga insatser som hade gjorts för att bredda kulturutbudet i hela landet – vilka i stor utsträckning bedömdes vara en konsekvens av förslagen kulturproposition – hade lett till att regionala kulturcentrum kunnat skapas i ett antal större städer, men också att kulturlivet i många mindre samhällen blivit rikare och mer mångsidigt. Detta hade skett genom ett successivt uppbyggnadsarbete i samspel mellan stat, landsting och kommuner. Vidare konstaterades att det lokala kulturlivet blivit mer mångfacetterat än det var . Kommunerna hade skaffat sig erfarenhet av att stödja och organisera kultur och man var även benägna att satsa på innovativa projekt. I propositionen bedömdes emellertid möjligheterna att fortsätta expandera de kulturpolitiska resurserna som små. I stället handlade det om att på bästa sätt utnyttja befintliga medel. Regeringen skrev att det var i den lokala miljön som idéer och initiativ skulle födas. Statens ambition skulle vara att främja ett kulturliv som i allt väsentligt utformades under lokalt ansvar, men den lokala utvecklingen krävde ett engagemang från centralt håll. I propositionen föreslogs vissa ändringar och förenklingar i de statliga stödsystemen till regional kulturverksamhet. Det gällde bl.a. bidragen till länsmusiken och införandet av ett system med länskonstnärer, med regionalt huvudmannaskap. Kopplingen mellan bidrag och personalstorlek togs bort och ändamålet med stödet breddades. Det statliga bidraget förenades med villkor om ekonomisk motprestation från huvudmannens sida. En andel av det totala stödet till kulturinstitutionerna avsattes som rörlig mellan olika institutioner, genom införandet av s.k. utvecklingsbidrag. Den statliga (Fi 2003:02) tillsattes och hade i uppdrag att analysera samhällsorganisationen och bedöma om det krävdes förändringar av uppgiftsfördelning och struktur för att klara de utmaningar som de offentliga verksamheterna skulle ställas inför (dir. 2003:10). lämnade i sitt slutbetänkande Hållbar samhällsorganisation med utvecklingskraft (SOU 2007:10) bl.a. förslag på en ny regional samhällsorganisation som innebär att landstingen ersätts av regionkommuner. Dessa regionkommuner övertar landstingens uppgifter, deras beskattningsrätt och deras konstitutionella ställning. Kommittén föreslog också att den nuvarande länsindelningen skulle ersättas av en ny statlig geografisk indelning med färre och mer jämstora län. lämnade också förslag som gäller statens stöd till regional kulturverksamhet. Förslaget innebär att de statliga medel som omfattas av förordningen (1996:1598) om statsbidrag till regional kulturverksamhet ska fördelas enligt fasta kriterier mellan regionkommunerna, vilka själva avgör fördelningen mellan olika kulturinstitutioner i länet. För att säkerställa kontinuitet och genomslag för de nationella kulturpolitiska målen ska respektive regionkommun teckna ett avtal med om den övergripande användningen av dessa medel. Kravet på regional medfinansiering ska bibehållas. betonade kulturens betydelse för den regionala tillväxten genom att den påverkar regionens attraktivitet och genererar arbetstillfällen, men också genom att den kanaliserar människors kreativitet, skapar mötesplatser och stärker lokal och regional identitet. Särskilt uppmärksammade kommittén de regionala satsningar som gjorts på film- och musikområdena. Försöksverksamheten med ändrad regional ansvarsfördelning, som bl.a. inneburit att i län haft befogenhet att fördela statsbidrag till regionala kulturinstitutioner, kommenterades i betänkandet. Här hänvisade kommittén till den parlamentariska regionkommittén (PARK) som belyste frågan i sitt slutbetänkande Regionalt folkstyre och statlig länsförvaltning (SOU 2000:85). Eftersom regeringen även för län fastställde vilka regionala institutioner som skulle få bidrag och flera regionala bidrag dessutom kvarstod för central fördelning omöjliggjordes i praktiken regionala prioriteringar. Detta, menade både och , var till men för såväl kulturpolitiken som för samspelet mellan stat och region. Erfarenheter från försöksverksamheten i län beskrivs också i en forskningsrapport från som presenteras i februari 2010.1 Rapporten betonar bl.a. vikten av att 1 Förändringar i kulturpolitikens geografi, , 2010. uppmärksamma kommunernas en roll inom ramen för en ny fördelningsmodell. För att vitalisera kulturpolitiken och öka engagemanget för kulturfrågorna behöver samspelet mellan stat, landsting och kommun förnyas. Den kulturutredning som lade fram sitt betänkande (SOU 2009:16) lade stor vikt vid att kulturpolitiken skulle vara relevant för var och en, spegla nya kulturyttringar och vara förankrad i människors vardag. Utredningen menade att kulturpolitikens demokratiska perspektiv behövde stärkas. I betänkandet introducerades en rad nya begrepp som användes för att beskriva vad utredningen menar att kulturpolitiken borde vara och vad den borde syfta till. Ett sådant begrepp är aspektpolitik, med vilket förstås att de politiska insatserna bör syfta till att kulturella perspektiv och förmågor i högre grad kan bidra till samhällsutvecklingen. Utredningen föreslog bl.a. att kulturpolitiken skulle få nya nationella mål, att myndighetsstrukturen på kulturområdet skulle förändras och att en ny modell för fördelning av medel till regional kulturverksamhet skulle införas. förslag inom det senare området innebär att den ordning med specialdestinerade bidrag till enskilda kommunala eller regionala kulturverksamheter som infördes i och med kulturproposition överges. Den nya modell som utredningen skisserar valde man att benämna portföljmodellen och den föll i mångt och mycket tillbaka på tankegångarna i slutbetänkande. Portföljmodellen bygger på att staten lämnar samlade bidrag till den regionala nivån som stöd för deras kulturinsatser. om användningen borde enligt utredningen begränsas och successivt ersättas med en förhandlingsordning. Modellen bygger på ett samlat statligt agerande gentemot landstingen och regionerna och utredningen menade därför att denna modell förutsatte att en myndighetsreform genomfördes. I utredningens förslag till myndighetsreform sammanfördes flera av myndigheterna inom kulturområdet till större enheter, kallade sfärer. föreslogs bli omvandlad till en mindre myndighet vars huvudinriktning skulle ligga på övergripande analys och upp- Den skulle också agera förhandlingspart gentemot landstingen inom ramen för den nya portföljmodellen. Övriga delar av Statens kulturråds nuvarande uppgifter föreslog utredningen skulle föras in i en ny myndighet, vars huvuduppgift skulle vara bidragsgivning till konstnärliga ändamål. I den statliga betänkande Vägval för filmen (SOU 2009:73), som lämnades till regeringen , fördes bl.a. ett resonemang om den statliga filmpolitiken i förhållande till förslag om en s.k. portföljmodell. konstaterade att på filmpolitikens område är det stödet till regionala resurscentrum för film och video som skulle kunna komma ifråga för en eventuell ny modell för statligt stöd till regionala kulturinstitutioner. Regionala filmcentrums samarbetsråd hade till framfört att man ansåg att stödet borde omfattas av den portföljmodell som föreslog. Stiftelsen (), som förvaltar och fördelar stödet till regionala resurscentrum för film och video, borde enligt samarbetsrådet vara den institution på nationell nivå som förde dialogen med regionerna, i samverkan med . delade Regionala filmresurscentrums samarbetsråds uppfattning att stödet till regionala filmresurscentrum skulle kunna fördelas inom ramen för en ny regional fördelningsmodell. invände utredningen delvis mot den kritik som samarbetsrådet framfört mot SFI:s nuvarande hantering av stödet. Utredningen menade bl.a. att det inte går att utan vidare översätta de förutsättningar som råder på t.ex. teater- och museiområdena, där en proportionerlig regional fördelning kan vara ett mål i sig. Utredningens slutsats blev att stödet till regionala resurscentrum kunde omfattas av modellen, men att SFI vid en sådan förändring borde spela en framträdande roll i dialogen mellan stat, landsting och kommuner om medlens användning. remitterades och utredningens förslag bereds i . 2.62009 års kulturproposition – Tid för kultur Den kulturpolitiska proposition som regeringen lämnade , Tid för kultur (prop. 2009/10:3), baserade sig till stor del på förslagen i betänkande (SOU 2009:16) och även i viss mån på förslagen i det slutbetänkande, Kraftsamling – museisamverkan ger resultat (SOU 2009:15), som regeringens särskilda utredare inom museiområdet överlämnade till regeringen . Flera av förslagen var dock förändrade i förhållande till hur de var utformade i utredningarnas respektive betänkanden. Den omfattande förvaltningsreform som föreslogs av valde regeringen att inte gå vidare med, bl.a. med hänvisning till remissinstansernas synpunkter. De nya nationella kulturpolitiska mål som föreslogs hade också till stora delar en annan lydelse än de som föreslogs i betänkande. Däremot lämnade regeringen ett förslag om en ny samverkans- och fördelningsmodell som i väsentliga delar anslöt till förslag om en ny portföljmodell. Den nya samverkans- och fördelningsmodellen borde enligt regeringen införas successivt i hela landet. bedömdes den kunna införas i , , och samt även i andra län som uppfyller de villkor som modellens genomförande förutsätter. beslutade att modellen ska införas i enlighet med regeringens förslag (prop. 2009/10:3, bet. 2009/10:KrU5, rskr. 2009/10:145). I sitt betänkande skrev kulturutskott bl.a. att tiden var mogen för en ny fördelningsmodell för regional och lokal kulturverksamhet och noterade att även de motionärer som rest invändningar mot regeringens förslag ändå var positiva till en regionalisering av ansvaret inom kultursektorn. 2.7Ändrad regional ansvarsfördelning - , I län och pågår sedan slutet av 1990- talet en försöksverksamhet enligt lagen (1996:1414) om försöksverksamhet med ändrad regional ansvarsfördelning (försöksverksamhetslagen). Syftet är att utveckla former för en bättre demokratisk förankring av det regionala utvecklingsarbetet. söksverksamheten inleddes i och med beslut om att en försöksverksamhet med ändrad regional ansvarsfördelning skulle genomföras i , och län från fram till utgången av 2002 (prop. 1996/97:36, bet. 1996/97:KU4, rskr. 1996/97:77). I samband med att fattade beslut om att föra samman de tre län som bildar beslutades att försöksverksamheten skulle utvidgas till att även omfatta det nybildade länet (prop. 1996/97:108, bet. 1996/97:BoU13, rskr. 1996/97:228). beslutade om att försöksverksamheten skulle upphöra och att det i stället skulle bli möjligt för kommunerna och landstingen att bilda s.k. kommunala samverkansorgan (prop. 2001/02:7, bet. 2001/02:KU7, rskr. 2001/02:138). Dock beslutades att försöksverksamheten i och skulle förlängas till utgången av 2006. har därefter beslutat att ytterligare förlänga försöksverksamheten i och t.o.m. utgången av 2010 (prop. 2004/05:8, bet. 2004/05:KU7, rskr. 2004/05:68). Enligt försöksverksamhetslagen har landstingen i och ansvaret för det sektorsövergripande arbetet med att utarbeta en strategi för länets långsiktiga utveckling, ansvaret för frågor om länsplaner för regional transportinfrastruktur, samt för beslut om användningen av regionalpolitiska och andra utvecklingsmedel enligt vad som närmare föreskrivs av regeringen. I försöksverksamheten i län ingår även att besluta om bidrag till regionala kulturinstitutioner. Försöksverksamhetslagen innehåller bestämmelser om att landstingen ska samverka med länets kommuner och landsting samt med och övriga berörda statliga myndigheter. I lagen anges även att samråd bör ske med företrädare för berörda organisationer och näringslivet i länet. I slutbetänkande (se avsnitt 2.3), föreslogs bl.a. att landstingen skulle ersättas av s.k. regionkommuner och tilldelas fler statliga regionala uppgifter än de som ingår i försöksverksamheten med ändrad regional ansvarsfördelning. Försöksverksamheten skulle därmed upphöra. Betänkandet bereds inom . Landstingen i , , , , , och har ansökt till regeringen om att få ändra befintliga landstingsindelningar (dnr Fi2008/3755, Fi2008/3176, Fi2008/3048, Fi2008/4182, Fi2008/4204, Fi2008/4757 och Fi2008/4773). lämnade Kammarkollegiet sitt yttrande till regeringen (dnr Fi2009/7192). Kollegiet avstyrker ansökningarna men förordar fortsatt utredning. beslutade regeringen i ett tilläggsdirektiv (dir. 2010:12) till utredningen av statlig regional förvaltning m.m. (Fi 2009:07) att frågan ska utredas vidare. och har ansökt om att bilda en regionkommun i enlighet med de principer som föreslås i slutbetänkande (dnr Fi2008/2986 och Fi2008/4055). Landstingen i och har begärt att regeringen lägger fram förslag till om att försöksverksamheten görs permanent i och (dnr Fi2008/3445). I departementspromemorian Ansvaret i vissa län för regionalt tillväxtarbete och transportinfrastrukturplanering (Ds 2009:51), som lade fram , lämnades förslag om hur de uppgifter som ingår i försöksverksamheten med ändrad regional ansvarsfördelning ska hanteras . I promemorian föreslås att försöksverksamheten ska göras permanent för landstingen i och län. Ansvarsfördelningen mellan staten och landstingen föreslås följa den som gäller för försöksverksamheten. Verksamheten ska regleras genom en ny lag som även ska omfatta och . Lagen föreslås innehålla uppgifter för regionalt tillväxtarbete och arbetet med länsplaner för regional transportinfrastruktur. Promemorian sändes ut på remiss fram till . Regeringen planerar att lägga fram en proposition med förslag på en ny lag . Lagen föreslås träda i kraft . Med hänvisning till förslagen i propositionen Tid för kultur och denna utrednings uppdrag avstod dock från att lämna förslag när det gäller kulturverksamheten.