sou · GXB339d2 · 2010-01-01 00:00:00 — Vidare påpekas att även om de uppföljningar av reformerna som gjorts inte ger någon särskilt positiv bild på nationell nivå så kan bilden vara en helt annan på lokal nivå. Bland annat och framhålls som föregångsexempel. I dessa städer har avregleringen gått hand i hand med en lokal transportpolitik som främjat kollektivtrafiken och varit restriktiv mot bilanvändning. 4.3Erfarenheter från andra marknader Det har gjorts ett relativt stort antal uppföljningar av avregleringar i och utomlands som även innehåller försök att generalisera erfarenheterna i olika avseenden. En omfattande genomgång har t.ex. redovisats inom ramen för utredningen , regler och marknader (SOU 2005:4). Vidare har och i en rapport presenterad en erfarenhetssammanställning av detta slag och vi refererar här iakttagelser för ett antal olika områden som redovisas i rapporten.16 15D van der Velde, M , D. Eerdmans: Tormards a successful deregulation (v3a), 16Almega och : Effekter av avreglering och konkurrensutsättning - Med fokus på vård- och omsorgssektorn, R 2007:23. Inrikesflyget i avreglerades 1992. Avregleringen innebar att i princip alla inrikeslinjer öppnades upp för konkurrens. Inled- ningsvis gällde avregleringen enbart svenska flygbolag som upp- fyllde säkerhetsbestämmelserna och andra krav, men har breddats till att även omfatta utländska bolag. Inledningsvis ledde avregleringen till att SAS möttes av hård priskonkurrens. stärktes åter SAS grepp om inrikes- flygmarknaden när den främste konkurrenten fick ekonomiska problem. Detta ledde till att SAS som dominerande företag fick en roll som prisledare, med höjda flygpriser som följd. Efter hand dök ett antal mer renodlade lågprisbolag upp, vilket gjorde att priskonkurrensen åter ökade. I NUTEKS rapport dras slutsatsen att den svenska flygmark- naden verkar vara i minsta laget för att rymma flera konkurrerande företag som går med rimlig vinst. Såväl SAS som dess konkurrenter har haft stora ekonomiska problem. Resultatet blir att perioder med hård konkurrens växlar med perioder med dålig konkurrens. Lågprisflyget är ett resultat av den avreglering av flyget som skett internationellt. Det har ett nytt koncept med en avskalad tjänst för kunder som har en stark fokusering på priset. De låga priserna är också ett resultat av att lågprisbolagen har valt att flyga på nya mindre flygplatser som har lägre avgifter för start- och landning samt övrig service. hade aldrig hade något formellt monopol på teletjänster i . I och med att man ägde infrastrukturen för fast telefoni rådde dock i praktiken ett monopol. Trots monopol- ställning låg i topp internationellt när det gällde telefon- täthet både för fasta telefoner och för mobiltelefoner. Frånvaron av ett formellt monopol på telefoni i gjorde att konkurrenter började ge sig in på vissa delmarknader. Det uppstod därför ett behov av att reglera konkurrensen via lag- stiftningen. Detta gjordes via den nya telelagen som trädde i kraft , och som öppnade upp för konkurrens. Detta brukar sättas som startdatum för avregleringen av telemarknaden i . Inför avregleringen inrättades även en statlig tillsynsmyndighet, Tele- styrelsen, som senare ombildades till (). I samband med att den nya telelagen trädde i kraft bolagiserades och blev . Öppnandet av telemarknaden i för konkurrens beteck- nas av som en av avregleringarnas verkliga succéer. Trots vissa problem med konkurrenternas tillträde till Telias accessnät, samt rätten att behålla sitt gamla telefonnummer vid byte av operatör (nummerportabilitet), har utvecklingen på telemarknaden gått åt rätt håll nästan oavsett hur man än mäter. Telias dubbla roll som ägare till det lokala accessnätet (ledningsnätet ut till de enskilda hushållen) och som dominerande operatör har dock skapat problem. Dessa problem har dock avtagit i takt med att reglerna skärpts och PTS befogenheter ökat. Även alternativa teknologier som till exempel bredbandstelefoni har bidragit till att skärpa kon- kurrensen. Trots vissa problem i samband med avregleringen har priserna sjunkit. har effektiviteten, kvaliteten och produktutbudet ökat. Det är dock svårt att avgöra vad som beror på avregleringen och vad som beror på den snabba tekniska utvecklingen. slutsats är att dessa båda faktorer har samverkat och skapat en snabb marknadsutveckling med en rad nya tjänster och sjunkande priser. Utan avregleringen hade denna utveckling knappast gått lika fort. I samband med och efter avregleringen har det blivit en snabb utveckling inom mobiltelefoni och IT-lösningar som körs via tele- nätet (tillexempel ADSL), 3G-telefoni etc. Elmarknaden i avreglerades 1996. Den största förändringen vid avregleringen var att den tidigare vertikalt integrerade elmark- naden delades upp i de olika förädlingsleden elproduktion, eltransport och elhandel till slutkund. Elnätsföretagen är reglerade monopol – det gäller både de företag som sköter det nationella stamnätet, regionnäten och lokalnäten (det vill säga de företag som distribuerar el till slutkunderna). Den stora förändringen var att slutkunderna, det vill säga företag och hushåll, nu kunde köpa el från olika konkurrerande producenter. Däremot var de fortsatt hänvisade till att få sin ström levererad via lokala distributions- monopol. Priserna på el har ökat efter avregleringen. Detta beror enligt åtminstone delvis på höjda energiskatter och avgifter. En annan viktig faktor för nivån på elpriset är hur mycket nederbörd som kommer och när den kommer. Ytterligare en faktor är att elpriserna i tidigare i internationell jämförelse var mycket låga på grund av låga produktionskostnader. Avregle- ringen öppnade upp för en ökad elexport och därmed för en anpassning till den högre prisnivån i omvärlden. Än så länge är dock överföringskapaciteten till den europeiska kontinenten be- gränsad. Däremot förefaller sysselsättningen ha minskat medan elpro- duktionen i stort är relativt oförändrad, vilket har gett en ökad effektivitet inom elsektorn. Att detta inte slagit igenom i prisbilden beror enligt troligtvis på en dåligt fungerande konkurrens i produktionsledet där statliga , Eon och Fortum har en dominerande ställning. Konkurrensen har också hämmats av att bytet av elleverantör för hushållen försvårades av att dessa var tvungen att själva bekosta en relativt dyr mätutrustning. Detta system har sedan ersatts med ett enklare system för mätning. I och med att kunderna själva kan välja elproducent har vissa elbolag försökt att sälja sin produkt med argumentet att de till exempel producerar förnyelsebar el, eller till och med enbart el producerad av vindkraftverk. Andra nya produktidéer är att till exempel försöka sälja böcker och el i ett paket. En innovation som kommit fram efter avregleringen är att erbjuda bredband och telefoni via elnätet. Detta förekommer dock bara i viss omfattning. Taximarknaden i avreglerades 1990. var marknaden uppdelad i lokala monopol. Det fanns heller ingen fri etableringsrätt och priserna var reglerade. Efter avregleringen får alla som uppfyller de uppställda kraven utöva taxiverksamhet och prissättningen är i princip fri. Konkurrensen på de lokala taximark- naderna sker i praktiken främst mellan olika beställningscentraler. , och Taxi 020 är exempel på konkur- rerande beställningscentraler i . Till varje beställningscentral är ett antal taxiåkerier anslutna. Ser man till effekterna av avregleringen kan man konstatera att priserna ökat, som kvaliteten på tjänsten generellt har ökat i form av kortare väntetid. Detta är ett resultat av ett kraftigt ökat antal taxibilar, vilket har lett till en lägre effektivitet beräknat som beläggningsgrad. Det ökade antalet taxibilar beror i sin tur på den i princip fria etableringsrätten på taximarknaden. Stora brister i regelverken när det gäller kraven på taxiförarnas vandel och bristande krav på hur prissystemet skulle vara utformat skapade stora problem på taximarknaden efter avregleringen. Kun- derna hade helt enkelt svårt att utifrån prisinformationen avgöra vilket bolag som var billigast. Eftersom många av kunderna åker taxi i tjänsten är dessutom deras incitament svaga att hitta det billigaste bolaget. Ytterligare ett problem är att ekonomisk brotts- lighet i form av fusk med redovisningssystemen av betalningar har varit relativt vanlig. Det har också förekommit att taxikunder har rånats, våldtagits och misshandlats. Dessa problem har gradvis rättats till efter avregle- ringen. Till exempel har krav på jämförelsepriser införts. Men det finns fortfarande problem. Kundernas kunskap om hur konkur- rensen fungerar och om att man bör kontrollera att priset är rimligt innan man påbörjar en taxiresa är i många fall fortfarande brist- fälliga. Om man ser till att väntetiden på en taxi har minskat kraftigt särskilt i storstäderna måste dock avregleringen i stort ses som en framgång. Detta intryck stärks också genom att en rad nya tjänstekoncept uppkommit som är bra för konsumenterna. Fasta priser på populära sträckor som till och från flygplatser, inom städernas centrala delar etc. har blivit vanliga efter avregle- ringen. Dessutom har det förekommit speciella rabatter för vissa typer av kunder som till exempel ensamma kvinnor. En rad nya kombinationstjänster har växt fram på taximarknaden som till exempel flygtaxi, flygbusstaxi (flygbuss till en viss knytpunkt och därefter taxi till slutdestinationen), tågtaxi etcetera. Det som utmärker dessa tjänster är att de köps i kombination med en annan tjänst. En annan innovation är så kallade Minicab – det vill säga mindre och enklare bilar med lägre taxa. Dessa förekommer främst i storstäderna. Erfarenheterna från de mest långtgående avregleringar som skett utomlands inom kollektivtrafikområdet förefaller sett i sin helhet vara tämligen nedslående. Slutsatserna från de flesta uppföljningar som gjorts verkar vara att de negativa effekterna överväger över de positiva. Men det finns även uppföljningar som har gett ett mera positivt utfall. En svårighet i sammanhanget är att skilja mellan effekterna av förändringarna i regelverken och olika omvärldsförut- sättningar som inträffar . Erfarenheterna från andra marknader kan väl betecknas som blandade när det gäller hur bl.a. priserna och utbudet har för- ändrats. Genomgående verkar det dock som att det skett en påtaglig utveckling av tjänsteutbudet efter avregleringarna även om det i vissa fall kan vara svårt att påvisa att det är avregleringens förtjänst. 5 Operationalisering av ändrade tillträdesregler 5.1 De nya tillträdesreglerna Utredningen om en ny kollektivtrafiklag har bl.a. i uppgift att över- väga hur ett öppnare marknadstillträde kan åstadkommas. Model- len är principiell och ska kompletteras med åtgärder och villkor som gör det möjligt att få en successiv övergång till ett öppnare marknadstillträde. En utgångspunkt för arbetet med modellen är att resenären själv ges ett större inflytande att genom sitt aktiva val påverka kollek- tivtrafiksystemet. Resenären ska ges möjlighet att i större utsträck- ning välja sin resa utifrån olika kvalitetsaspekter, service- och prisnivåer. Möjligheten att göra individuella val ska öka. måste långsiktighet, stabilitet och enkelhet för resenärerna tryggas. Nedan redovisas hur utredningen själv sammanfattat den till- trädesmodell som övervägs. I varje län ska det finnas en lokal kollektivtrafikansvarig myndig- het. Med utgångspunkt i de transportpolitiska målen ska de lokala kollektivtrafikansvariga myndigheterna definiera och precisera det offentliga åtagandet för kollektivtrafiken i länet. Myndigheten ska därefter säkerställa att de mål för kollektivtrafikförsörjningen som fastställts av myndigheten uppnås. Det innebär ett ansvar för att tillräcklig trafik kommer till stånd och att det finns en fungerande infrastruktur för kollektivtrafiken. Myndigheten ska bland annat ansvara för processen att avtal om trafik där den inte kan upp- rätthållas på kommersiella grunder. De lokala kollektivtrafikansvariga myndigheternas ansvar om- fattar invånarna i länet och verksamheten i länet men åtagandet kan sträcka sig över länsgränser. Myndigheten kan lämna ekonomisk ersättning för trafik under förutsättning att inget kollektivtrafik- företag är beredd att driva trafiken på kommersiella villkor samt att samhällsnyttan är tydligt motiverad i förhållande till den skada som kan drabba kommersiella företag. Till skillnad från ges det offentliga en mer strategisk roll och kommer att arbeta mindre direkt operativt med kollektiv- trafiken. Trafikföretagen får ett större ansvar för det operativa arbetet. En viktig uppgift för det offentliga handlar om att säker- ställa ett sammanhängande kollektivtrafiksystem, stabilitet och långsiktighet. Vidare ska det vara möjligt för kommuner och lands- ting att direkt subventionera individers resande. Process för att söka marknaden Kollektivtrafikansvarig myndighet ska i en årlig trafikförklaring uttrycka samhällets behov av trafik. Behoven ska exempelvis ut- tryckas i form av tillgänglighet till olika målpunkter. Efter offent- liggörandet av trafikförklaringen kan kollektivtrafikföretag anmäla vilken trafik de avser bedriva på kommersiella villkor. Företagen ska i anmälan ange vilka linjer de avser trafikera samt tidtabell. Anmälan är bindande för företaget. Myndigheten tar därefter ställning till om den anmälda trafiken är tillräcklig i förhållande till de samhälleliga mål och behov som uttryckts i trafikförklaringen. I de fall den anmälda trafiken inte bedöms vara tillräcklig kan myndigheten inleda en anbudsprocess för att komplettera med trafik. Anbudsprocess för att komplettera med trafik Kollektivtrafikansvarig myndighet kan besluta om att införa allmän trafikplikt på linjer där det kommersiella inte klarar av att upp- rätthålla de samhälleliga behoven av trafik. Myndigheten ska tydlig- göra vilka krav på frekvens och eventuella pristak som ska gälla på linjer med allmän trafikplikt. Uppgift om frekvens och pristak samt vilka dessa linjer är ska redovisas i en trafikplan. Av trafikplanen ska även de helt kommersiella linjerna framgå samt linjer med all- män trafikplikt. Efter beslut om allmän trafikplikt inleds ett anbudsförfarande. I detta förfarande kan kollektivtrafikansvarig myndighet besluta om ekonomisk ersättning. Vidare har myndigheten även en möjlighet att bevilja ensamrätter, vilket bör användas restriktivt. Efter avslu- tat anbudsförfarandet ingår myndigheten ett tjänstekoncessions- avtal (ett så kallat nettoavtal) om allmän trafik med kollektiv- trafikföretag i enlighet med bestämmelserna i och rådets förordning (EG) nr 1370/2007 av om kollektivtrafik på järnväg och väg och om upphävandet av rådets förordning (EEG) nr 1191/69 och (EEG) nr 1107/70. Vid inrättande av allmän trafikplikt måste en proportionalitets- bedömning göras mellan den samhällsnytta som kan uppnås med linjen i förhållande till den skada på kommersiell trafik som kan uppkomma. Kollektivtrafikföretagen ska kunna överklaga beslut om att låta en ny linje omfattas av allmän trafikplikt. Krav på trafikföretag för att bedriva kollektivtrafik Grundläggande krav för trafiktillstånd. Delta i ett samordnat informations- och betalsystem för att det ska vara enkelt att hitta resmöjligheter och att resa i systemet. Ansluta sig till en öppen bokningsfunktion för att resenären enkelt ska kunna boka en hel resa. Stanna för på- och avstigning på bytespunkter (terminaler/rese- centra) med full tillgänglighet för funktionshindrade. Begränsningar gällande hur ofta tidtabellsförändringar kan göras (vad gäller minskning av trafik) för att skapa förutsebarhet för resenären. Ny kommersiell linje måste anmälas till kollektivtrafikansvarig myndighet senast en månad innan trafikstart. Vid upphörande av kommersiell trafik måste företaget anmäla det till kollektivtrafikansvarig myndighet senast trafiken avslutas. Detta för att garantera ett visst mått av stabilitet för resenären och möjlighet för myndigheten att agera. Lägsta miljökrav och krav på fordonens tillgänglighetsanpass- ning. Tillförsäkra viss infrastruktur för kollektivtrafiken Kollektivtrafikansvarig myndighet ska i trafikförklaringen peka ut vilka bytespunkter t.ex. terminaler som ska erbjuda full till- gänglighet. Vidare ska myndigheten i trafikförklaringen kunna ställa krav på samordnade anslutningar vid vissa bytespunkter. Den kollektivtrafikansvariga myndigheten har ett ansvar för att tillförsäkra att det finns en infrastruktur för kollektivtrafiken. Infrastrukturen kan dock drivas av andra företag eller myndigheter (t.ex. kommun, eller ) och finansieras genom att avgifter tas ut av kollektivtrafikföretagen. Oavsett om infrastruktur ägs av det offentliga eller privata ska den upplåtas på icke-diskriminerande och konkurrensneutrala villkor. Vid begränsad kapacitet kan det finnas skäl för det offent- liga att genom en tydlig och transparent process fördela kapaciteten utifrån principer om störst samhällsnytta. Uppgifter för en nationell myndighet En nationell myndighet får i uppdrag att följa och utvärdera effek- terna av ett öppnare marknadstillträde, i synnerhet effekter för resenärerna. Den nationella myndigheten ska också ge stöd och rådgivning till lokala kollektivtrafikansvariga myndigheter i deras arbete med trafikförklaringar och trafikplaner. Vidare ska myndigheten föreskriva standarder för driftskompatibla informa- tions-, boknings- och betalsystem. Schematisk bild över process med trafikförklaring och trafikplan Trafikförklaring – utifrån de transportpolitiska målen uttrycker lokala/regionala kollektivtrafikansvariga myndigheter de samhälleliga målen för trafikförsörjningen i regionen. Målen uttrycks i termer av tillgänglighet. Trafikföretagen anmäler till myndigheten vilken trafik de avser bedriva. Anmälan är bindande. Myndigheten värderar anmälningarna i förhållande till uppsatta mål. Myndigheten inrättar allmän trafikplikt på linjer där tillräcklig trafik inte kan upprätthållas helt kommersiellt. Trafikplan – av trafikplanen ska framgå linjer med allmän trafikplikt samt helt kommersiella linjer. En anbudsprocess inleds. Anbudsprocessen resulterar i avtal om tjänstekoncessioner. Den kommersiella trafiken kan starta efter att myndigheten fastställt Trafikplanen. Nya kommersiella linjer måste anmälas en månad innan trafikstart. En övergång till ett öppnare marknadstillträde ska göras successivt. Befintliga avtal mellan trafikhuvudmännen och kollektivtrafik- företag förs över till den lokala kollektivtrafikansvariga myndig- heten. Efterhand som dagens avtal löper ut ska modellen för ett öppnare marknadstillträde tillämpas. kommer det att vara möjligt för kollektivtrafikföretag att identifiera nya marknader som inte ingår i den redan upphandlade trafiken. En ansökan om att få bedriva kommersiell trafik, , får endast avslås om myndigheten anser att ansökan i allt väsentlighet kommer att konkurrera med befintlig upphandlad trafik. Om kollektivtrafikföretaget anser att myndig- heten har fattat ett felaktigt beslut får denne överklaga beslutet. Förslaget till ny marknadstillträdesmodell innebär en omfattande förändring i förhållande till nuläget som kan väntas ge upphov till många och komplicerade effekter. Vår utgångspunkt är att de kvantitativa analyserna bör ta sikte på att belysa eller ge stöd för bedömningar av hur en ny marknadstillträdesmodell påverkar den lokala och regionala kollektivtrafiken med avseende på hur stor del av trafiken som kan drivas på kommersiell basis under olika förutsättningar samt vilka konsekvenserna skulle bli för kollektiv- trafikutbudet, resandet, det offentliga åtagandet och samhällseko- nomin. Ett möjligt sätt att strukturera dessa frågeställningar kan vara i potentialberäkningar, beräkningar av trafikala konsekvenser samt beräkning av ekonomiska effekter enligt följande: Potentialen för marknadsmässig lokal och regional kollektivtrafik: Med detta avses hur stor del av den lokala och regionala kollektiv- trafiken som kan drivas på marknadsmässiga villkor. Denna frågeställning kan i sin tur brytas ner på följande delfrågor: Hur stor del av trafiken består av linjer (eller turer) som kan antas vara lönsamma ? Hur stor del av trafiken kan antas bli lönsam vid fri prissättning? Hur stor andel av trafiken kan antas bli lönsam om utbudet ändras (minskas)? Hur stor del av trafiken kan antas bli lönsam vid vinstmaximerande kombinationer av pris- och utbuds- förändringar? Hur stor del av trafiken kan antas bli lönsam vid vissa givna politiska restriktioner för trafikutbud och taxenivåer? Trafikala konsekvenser av en ny marknadstillträdesmodell: Fokus ligger på hur efterfrågan på lokal och regional kollektivtrafik påverkas av olika scenarier för avgränsningar mellan kommersiell och upphandlad lokal och regional kollektivtrafik med åtföljande antaganden om prisökningar, utbudsförändringar och subventions- grader. De trafikala konsekvenserna kan beskrivas i olika dimen- sioner som effekter i olika typer av trafik/områden, exempelvis lokal, regional, interregional trafik eller tätortstrafik, förortstrafik och landsbygdstrafik. Vi utgår också från att det är intressant att om möjligt belysa förändringar i efterfrågan på andra färdmedel (i första hand bil) och förändringar i den totala efterfrågan på främst lokala och regionala resor. Det kan också vara naturligt att försöka koppla de trafikala konsekvenserna till effekter på miljö, tillgäng- lighet, trafiksäkerhet m.m. Ekonomiska konsekvenser av en ny marknadstillträdesmodell: I fokus står effekter på kostnaderna för kommuner och landsting (som kollektiv) av olika scenarier för marknadstillträdesmodellen. Även kostnader för staten som hänger samman med en förändrad trafikförsörjning bör bedömas. Försök bör även göras att skatta de samhällsekonomiska effekterna av att en ny marknadstillträdes- modell införs enligt några utvalda scenarier. För att kvantitativt belysa dessa aspekter på en ny marknads- tillträdesmodell har vi utnyttjat en kombination av modeller och data i olika analyssteg. Särskilt för potentialberäkningen, men även för effektberäkningarna, måste dock marknadstillträdesmodellen specificeras och operationaliseras i olika avseenden. I de kvantita- tiva analysmodellerna måste nämligen förändringarna i regelverket för marknadstillträdet representeras genom att ett begränsat antal parametervärden ändras. Nedan ges några exempel på begräns- ningar när det gäller att avspegla en ny marknadstillträdesmodell i de kvantitativa analyserna. De kvantitativa, modellbaserade analyser som genomförs base- ras sig (åtminstone i utgångsläget) på ett fast utbud av linjer och turer. Modellerna är inte dynamiska i den meningen att de genererar nya linjenät eller turutbud när marknadstillträdes- modellen ändras (med de variabler som den kan representeras med i modellerna). Skillnader i tekniska och ekonomiska förutsättningar medför att de praktiska villkoren för marknadstillträdet kan antas komma att skilja sig mellan buss, tåg på det statliga bannätet och övrig spår- trafik. I de kvantitativa analyserna kommer detta att beaktas endast i den utsträckning som dessa skillnader kommer till uttryck i hur trafikslag specificeras i modellerna i form av trafikeringskostnader, transportkapacitet mm. I övrigt behandlas trafikslagen som om de vore likvärdiga från marknadssynpunkt. Dynamiska effekter av ökad konkurrens mellan kommersiella operatörer kan inte avspeglas i modellerna. Detta leder till flera svårigheter. En är att vi får göra antaganden om hur kommersiella aktörer typiskt kan agera i en konkurrenssituation genom anpass- ning av kostnader, priser och utbud. En annan svårighet är att vi med hjälp av modellanalyserna kan räkna ut vad som är optimalt för en operatör i fråga om utbud och priser, men däremot inte kan få någon hjälp av modellerna att räkna ut vad som är en optimal strategi för flera konkurrerande kommersiella operatörer på en och samma linje.