sou · GYB386 · 2010-11-30 00:00:00 — I samband med lagändringen föreskrevs i en särskild övergångsbestämmelse att kollektivavtal som ingåtts före lagens ikraftträdande skulle gälla trots den nya tvingande bestämmelsen i LAS fram till dess avtalet löpt ut, dock längst till och med utgången av . I förarbetena till lagändringen (prop. 2000/01:78, s. 31) uttalade regeringen bl.a. att internationella åtaganden visat sig ha betydelse även för lagstiftarens möjligheter att utforma övergångsbestämmelser och att ingrepp i gällande kollektivavtal och i gällande enskilda avtal mellan arbetsgivare och arbetstagare bör undvikas. Den nya tving- ande regleringen borde därför i princip inte få effekt på gällande kollektivavtal om avgångsskyldighet utan få genomslag först när tiden för avtalen löpt ut. Eftersom kollektivavtal dels kan vara for- mulerade på olika sätt och med olika förlängningsklausuler, dels kan löpa tills vidare tills de sägs upp ansåg regeringen att det kunde vara svårt att utläsa när avtalen löper ut och den nya regleringen börjar gälla. Lagrådet invände att det inte med någon säkerhet kunde sägas att en övergångsbestämmelse som innebär ingrepp i gällande kol- lektivavtal är väl förenlig med åtaganden enligt de ovan redovisade . Regeringen uttalade härvid bl.a. att eftersom det fall som ILO-styrelsen prövade 1994 avsåg en för parterna fortsatt dispositiv bestämmelse och att det nu var fråga om att införa en tvingande bestämmelse om förstärkt anställnings- skydd måste syftet med bestämmelsen, dvs. ett ökat anställnings- skydd för att ge arbetstagare en faktisk möjlighet att förbättra sin pension, ha betydelse för avgörandet av om det är rimligt att den tvingande lagstiftningen får genomslag innan de gamla kollektiv- avtalen löpt ut. Regeringen ansåg att det var angeläget med ett täm- ligen snabbt genomslag för den nya regleringen eftersom från och med ingången av skulle frågan om möjlighet att arbeta till ha direkt betydelse för den som omfattas av det nya pensionssystemet. För att undanröja den osäkerhet som kunde fin- nas om avtalens löptider och för att lagstiftningen om ökat anställ- ningsskydd skulle få genomslag inom en rimlig tidsperiod infördes den aktuella övergångsbestämmelsen (prop. 2000/01:78, s. 31 f). har kritiserat för detta införande i LAS av en tvingande rätt att kvarstå i anställningen till . Lagändringen innebär att vissa gällande kollektivavtal har kommit att stå i strid med LAS sedan övergångsbestämmel- serna har slutat att gälla, samt att frågan om pensionsålder, som tidigare kunde regleras i kollektivavtal, inte längre tillhör det för- handlingsbara området. (Complaint against the Government of presented by the Swedish Confederation of Professional Employees (TCO) and the Swedish Trade Union (LO), Report No. 330, Case(s) No(s) 2171). Även i detta fall ansåg att kränkt föreningsfriheten genom inskränkningen av möjlig- heten att träffa kollektivavtal med en tidigare avgångsskyldighet och genom att ingångna kollektivavtal ogiltigförklarades. har ännu inte lagt ner detta fall mot och anser att ska vidta åtgärder för att lösa de kvarvarande problemen. har särskilt kommenterat vikten av en lösning kring de kollektivavtal som fortfarande gäller i strid med LAS. Kollektivavtal om tidsbegränsade anställningar med kontinuerlig tjänstgöring för gruppbefäl, soldater och sjömän inom Försvarsmakten Försvarsmakten har genom tecknat centrala kollektivavtal med Offentliganställdas förhand- lingsråd (OFR) (Saco-S) och Facket för service och kommunika- tion (). Avtalet med OFR (Saco-S) är ett tillsvidareavtal med en uppsägningstid . Om avtalet upphör att gälla ska tidsbegränsade anställningar som redan ingåtts med stöd av avtalet äga fortsatt giltighet. Avtalet med gäller till och med med en uppsägningstid . Om avtalet upphör att gälla ska tidsbegränsade anställningar som redan ingåtts med stöd av avtalet äga fortsatt giltighet. Om avtalet inte sägs upp av någon av parterna innan förlängs det automa- tiskt med . Båda kollektivavtalen gäller kontinuerligt tjänstgörande grupp- befäl, soldater och sjömän. Den sammanlagda anställningstiden enligt avtalet med (Saco-S) får uppgå till högst inom en ramtid av 18 kalenderår. Ramtiden börjar löpa för första anställningen enligt detta avtal. Ingen enskild anställning får uppgå till . Enligt avtalet med får, utöver vad som följer av bestämmelserna i , en tidsbegränsad anställning gälla i längst . Bestämmelserna i 5 § LAS punkterna 1 och 2 är inte tillämpliga på anställningar enligt avtalen. Den första tidsbegränsade anställ- ningen inleds med en provanställning enligt 6 § LAS om sex måna- der. Efter fullgjord provanställning övergår anställningen i en tids- begränsad anställning enligt avtalen. I övrigt gäller bestämmelserna om provanställning i LAS. Arbetsgivaren kan underlåta prov- anställning om det finns särskilda skäl. Företrädesrätten enligt 25 § LAS begränsas till anställningar enligt avtalen och företrädes- rätten upphör i och med att den totala anställningstiden fullgjorts i enlighet med avtalen. I övrigt gäller LAS regler om företrädesrätt. I lokala förhandlingar mellan Försvarsmakten, OFR (Saco-S) och har nämnda dag, dvs. , även träffats ett avtal om vissa villkor för kontinuerligt tjänstgörande gruppbefäl, soldater och sjömän. Detta avtal innehåller i 2 § ett tarifflöne- system för lönesättning och av 5 § framgår att stödjande åtgärder regleras i enskilda överenskommelser efter dialog mellan arbets- givare och arbetstagare. Till Försvarsmaktens avtal om vissa villkor för kontinuerligt tjänstgörande gruppbefäl, soldater och sjömän träffades en överenskommelse. Av överenskommelsen framgår att parterna är överens om att pröva frågan om övergång från tariff- system till individuell lönesättning. Vidare framgår att parterna är överens om att Försvarsmakten ska erbjuda de som anställs som kontinuerligt tjänstgörande gruppbefäl, soldater och sjömän möj- lighet till stödjande åtgärder för att främja övergången till annan verksamhet efter avslutad anställning. Överenskommelsen ska till- lämpas för kontinuerligt tjänstgörande gruppbefäl, soldater och sjömän som anställs med stöd av de ovan beskrivna kollektivavta- len. Av överenskommelsen framgår vidare att avtalet om vissa vill- kor gäller tills vidare med en ömsesidig uppsägningstid samt i övrigt har samma giltighetstid som ALFA (Allmänt löne- och förmånsavtal). Parterna är dock överens om att detta avtal kan sägas upp tidigast . För fullständighetens skull redovisas här kort frågan om kollektiv- avtals efterverkan, dvs. att de regler som återfanns i ett uppsagt kollektivavtal fortsätter att gälla som en del av de enskilda anställ- ningsavtalen i avvaktan på att ett nytt kollektivavtal ska ingås. Detta är en komplicerad fråga som aktualiseras varje gång ett kol- lektivavtal löper ut eller sägs upp utan att genast ersättas av ett annat kollektivavtal. Villkoren i ett kollektivavtal kan delas in i anställningsvillkor och villkor för kollektivavtalsparter. De senare gäller bara mellan parter som kan träffa kollektivavtal, dvs. mellan arbetsgivare och fackföreningar eller mellan organisationer på arbetsmarknaden och kan t.ex. vara regler om förhandlingsordning. Anställningsvillkoren å andra sidan tillämpas inte direkt mellan de avtalsslutande par- terna, utan reglerar istället förhållandena mellan enskilda arbets- givare och arbetstagare. Detta brukar också uttryckas som att anställningsvillkoren i ett kollektivavtal utgör innehåll i varje enskilt anställningsavtal som finns mellan kollektivavtalsbundna enskilda arbetsgivare och arbetstagare, den s.k. dubbla konstruk- tionen (SOU 1975:1, s. 309 ff). En kollektivavtalsbunden arbets- givare är oftast gentemot den avtalsslutande arbetstagarorganisa- tionen skyldig att tillämpa kollektivavtalets anställningsvillkor även beträffande arbetstagare som inte är medlemmar i den avtals- slutande organisationen och som därmed inte är rättsligt bundna av kollektivavtalet (jfr. 2 § sjätte stycket LAS). När ett kollektivavtal upphör att gälla, för att det löper ut eller sägs upp, kan någon av avtalsparterna ha för avsikt att inte träffa något nytt kollektivavtal rörande vissa eller alla de frågor som reglerades i kollektivavtalet. När det gäller villkor för kollektiv- avtalsparter behandlades frågan om efterverkan i AD 1978 nr 134 som avsåg parter som brukade vara bundna av ett kollektivavtal med en förhandlingsordning där kollektivavtalet inte gällde . Frågan var om MBL skulle tillämpas istället för förhandlingsordningen. Arbetsdomstolen fann att sådana villkor för kollektivavtalsparter som inte reglerar förhållandet mellan arbetsgivare och arbetstagare och som inte flyter in i de enskilda anställningsavtalen mellan dem, inte har någon efterverkan alls, eftersom sådana villkor inte lever vidare i de enskilda anställnings- avtalen (se också SOU 1994:141, s. 331–333). Att ett kollektivavtal har efterverkan rörande anställningsvillkor innebär att avtalsreglerna, och inte någon annan norm, tillämpas sedan kollektivavtalet har upphört att gälla. Enskilda arbetsgivare och arbetstagare kan dock fritt komma överens om andra villkor . Regler som kan tillämpas beträffande enskilda arbetstagare och där det inte finns någon underliggande norm att tillämpa istället bör helt klart ha efterver- kan (SOU 1994:141, s. 335, för undantag från detta se dock AD 1976 nr 33). Det är dock inte lika säkert att anställningsvillkor av kollektiv natur, dvs. regler som bara har någon mening när man betraktar arbetstagarna som en grupp, har någon efterverkan i de fall där det inte finns någon underliggande norm att tillämpa istäl- let. Det finns dock inget som hindrar att anställningsvillkor av kollektiv natur tillämpas beträffande hela arbetstagargruppen sedan kollektivavtalet har upphört (SOU 1994:141, s. 337). När det gäller anställningsvillkor där det finns en underliggande norm som kan tillämpas istället för villkoren är läget relativt osä- kert. Om den underliggande utgörs av lagstiftning kompli- ceras dessutom bilden av det förhållandet att den arbetsrättsliga lagstiftningen om anställningsvillkor i stor utsträckning kan frångås genom kollektivavtal eller enskilt anställningsavtal (jfr. 2 § LAS). När det gäller 6 b–6 e §§ LAS finns dock en inskränkning i avtals- friheten på grund av att dessa bestämmelser är semidispositiva med EU-spärr, vilket innebär att de kan frångås genom kollektivavtal som slutits eller godkänts av en central arbetstagarorganisation men dessa avtal får inte innebära att mindre förmånliga villkor ska tillämpas för arbetstagarna än som följer av arbetstidsdirektivet. Om ett kollektivavtal med avvikelser från lagstiftningen i både utvidgande och inskränkande mening upphör att gälla, uppstår frågan om antingen kollektivavtalsreglerna eller lagbestämmelserna då ska tillämpas i sin helhet eller om de inskränkande avvikelserna inte längre gäller då de är ogiltiga utan kollektivavtalsstöd medan utvidgningarna fortfarande gäller. I fråga om situationen vid ett tillfälligt kollektivavtalslöst tillstånd fann Arbetsdomstolen i 1979 nr 137 att en arbetsgivare fick tillämpa avvikande kollektiv- avtalsregler istället för bestämmelser i då gällande arbetstidslag trots att parterna inte var överens om detta. Om detsamma gäller vid ett permanent kollektivavtalslöst tillstånd är dock osäkert. Arbets- domstolen har dock klart uttalat att ett kollektivavtals efterverkan främst gäller situationer när det inte finns någon underliggande norm som kan tillämpas istället för kollektivavtalets bestämmelser (AD 1998 nr 33 (centralt kollektivavtal gällde istället för uppsagt lokalt avtal), AD 2000 nr 46 (centralt kollektivavtal fanns) och AD 2005 nr 121 (centralt kollektivavtal gällde istället för uppsagt lokalt avtal)). Enligt förordningen (1976:1021) om statliga kollektivavtal, m.m. sluts kollektivavtal för staten som arbetsgivare av Arbetsgivar- verket. Det innebär att det i princip i en viss fråga inte kan finnas lokala avtal som saknar underliggande norm i form av ett centralt kollektivavtal, om inte delegering skett. får dele- gera rätten att sluta kollektivavtal. Kollektivavtal som slutits på ett korrekt sätt på myndighetsnivå efter delegering torde ha efter- verkan om det inte finns någon underliggande norm i form av ett centralt kollektivavtal att falla tillbaka på. Utgångspunkten utifrån principerna i den svenska modellen och internationella åtaganden på detta område är således att kollektivavtal som huvudregel bör vara förstahandsvalet vid regle- ring av den svenska arbetsmarknaden. Så långt det är möjligt ska regleringen av den svenska arbetsmarknaden ske genom förhand- lingar mellan de avtalsslutande parterna och slutande av kollektiv- avtal. Det finns dock situationer där har det ansetts nödvändigt att lagstifta, och det finns också en omfattande arbetsrättslig lag- stiftning på den svenska arbetsmarknaden. Mycket av den arbets- rättsliga lagstiftningen är visserligen semidispositiv men det finns även en mängd tvingande regler. Det är således inte uteslutet att reglera vissa aspekter av ett anställningsförhållande genom lagstift- ning. Vissa förhållanden är inte heller möjliga att reglera genom kollektivavtal. Det regelverk som omger Försvarsmaktens personalförsörjning präglas självfallet av den långa tradition av rättighetsinskränkande tvångslagstiftning som reglerat villkoren för den tidigare numerärt sett största delen av Försvarsmaktens personal – de totalförsvars- pliktiga. Pliktlagstiftningen har, genom de tidigare värnplikts- lagarna och lagen (1994:1809) om totalförsvarsplikt, reglerat tjänstgöringsplikt, ledigheter och andra förmåner samt övriga villkor för den största delen av personalstyrkan. Från ska skyldigheten att fullgöra värnplikt och civilplikt inte längre tillämpas när inte regeringen särskilt har beslutat om det (prop. 2009/10:160, rskr 2009/10:269, rskr. 2009/10:270). Detta innebär en mycket stor förändring av förutsättningarna för Försvarsmaktens personalförsörjning. Totalförsvarets personalför- sörjning kommer inte längre huvudsakligen att tryggas genom total- försvarsplikt. De soldater och sjömän som kommer att tjänstgöra i Försvarsmakten kommer att söka sig dit frivilligt och kommer, efter utbildning inom Försvarsmakten, att erbjudas en anställning i myndigheten. Det är, enligt utredningens mening, både naturligt och rimligt att gruppbefäl, soldater och sjömäns anställningar så långt det är möjligt regleras på samma sätt som på den övriga arbetsmarknaden. Det är dock i sammanhanget viktigt att uppmärksamma den sär- skilda betydelse som en säker bemanning av försvar har. Försvarsmaktens uppgifter är bl.a. att kunna försvara mot väpnat angrepp och grunden för myndighetens verksamhet är förmåga till väpnad strid. Verksamheten är således av mycket speci- ell karaktär med bl.a. hantering av vapen och risker för liv, person- lig säkerhet och hälsa, både för den enskilde och allmänheten. Det är således ett mycket stort ansvar som kommer att vila på arbets- marknadens parter att genom förhandlingar komma överens och sluta kollektivavtal för denna verksamhet. En bedömning måste göras av om arbetsmarknadens parter kommer att kunna nå sådana kollektivavtalslösningar som är nödvändiga för att uppnå den säkra bemanning som regeringen angett som nödvändig i sin proposition. SOU 2010:86 Grundläggande ställningstaganden Utredningen ifrågasätter inte att arbetsmarknadens parter kan komma överens i dessa avseenden. I detta sammanhang bör emellertid observeras en uppenbar och väsentlig skillnad mellan lagstiftning och kollektivavtal, nämligen att ett kollektivavtal kan sägas upp av den ena parten. kan visserligen också ändra en lagstiftning men en sådan ändring kommer att vara baserad på en ändrad försvarspolitisk inriktning. Mot denna bakgrund måste frågan ställas om det är en trygg och i övrigt rimlig lösning att bemanningen av försvar ska vara enbart avhängigt en överenskommelse mellan parterna på arbets- marknaden som ensidigt kan sägas upp. Enligt utredningens men- ing innebär enbart det faktum att ett sådant kollektivavtal kan sägas upp, med följden att man hamnar i ett avtalslöst tillstånd, att endast en kollektivavtalslösning inte är lämplig (se dock ovan om kollektiv- avtals efterverkan). Försvarsmaktens bemanning måste säkras i varje givet tillfälle. Både den enskilde medborgaren, allmänheten och Försvarsmakten, måste kunna lita på att myndigheten har en säker bemanning. Vissa bestämmelser som är nödvändiga för att Försvarsmaktens nya per- sonalförsörjningssystem ska fungera kommer inte heller att kunna regleras i kollektivavtal, exempelvis bestämmelser om rätt till ledighet från en civil anställning för att tjänstgöra i Försvarsmakten och bestämmelser om skydd för den civila anställningen. Alla frågor rörande anställningarna av gruppbefäl, soldater och sjömän disponeras inte heller av parterna, t.ex. möjligheten att överklaga Försvarsmaktens anställningsbeslut. Bemanningen av Försvars- makten handlar om vitala samhälls- och allmänintressen. Utredningen noterar att en betydelsefull skillnad i förhållande till den privata sektorn består i att staten har ett särskilt ansvar för vissa grundläggande samhällsfunktioner, som till exempel försvaret och rättsväsendet, där det inte finns någon alternativ huvudman. Vad gäller Försvarsmakten framstår detta ansvar mycket tydligt. Här bör också beaktas den tradition av lagstiftning som finns just på Försvarsmaktens område. Denna lagstiftning har naturligtvis tillkommit för att det ansetts vara ett område som staten ska ansvara för och säkerställa, både för att garantera medborgarnas och säkerhet, men också för att verksamheten som sådan innehåller många farliga och riskfyllda inslag. Utredningen bedömer därför att det både är nödvändigt och möjligt att reglera vissa frågor rörande anställningar i Försvarsmakten genom lagstiftning. Utredningen bedömer vidare att införandet av en sådan lagstiftning inte strider mot internationella åtagan- den eller mot . Även om övervakningsorgans utlåtanden inte är formellt bindande (enligt har endast officiell kompetens att tolka ILO- konventionerna) förefaller, enligt utredningens mening, utrymmet för att ingripa i gällande kollektivavtal eller att inskränka parternas möjligheter till att träffa kollektivavtal – utan att drabbas av kritik för brott mot internationella åtaganden kopplade till för- eningsfriheten – vara mycket begränsat. Utredningens intention är att införandet av en lagstiftning för tidsbegränsat anställda gruppbefäl, soldater och sjömän i Försvars- makten inte ska påverka de kollektivavtal som gäller och som kan komma att vara gällande då den av utredningen föreslagna lag- stiftningen träder i kraft. Utgångspunkten är att ingrepp i gällande kollektivavtal och i gällande enskilda avtal mellan arbetsgivare och arbetstagare ska undvikas. För det fall att det är fråga om ett tillfäl- ligt kollektivavtalslöst tillstånd, dvs. att kollektivavtalet sägs upp men parterna har för avsikt att förhandla fram ett nytt kollektiv- avtal, fortsätter det uppsagda kollektivavtalet att gälla på det indivi- duella planet i avvaktan på det nya kollektivavtalet. En underlig- gande lag träder således inte in i ett sådant fall. Om det däremot är fråga om ett permanent kollektivavtalslöst tillstånd, dvs. kollektiv- avtalet sägs upp utan att parterna avser att träffa ett nytt, torde den föreslagna lagen träda i kraft . Det kan i ett sådant fall möjligen sägas att det är avtalsparternas avsikt att detta ska bli effekten, dvs. att speciallagstiftningen ska träda in (se mer ovan om kollektivavtals efterverkan). Vad gäller frågan om inskränkning av det förhandlingsbara utrymmet konstaterar utredningen att det tidigare inte funnits möjlighet att förhandla om anställningar av den grupp arbetstagare som omfattas av den av utredningen föreslagna lagstiftningen. Gruppbefäl, soldater och sjömän har inte tidigare varit anställda i Försvarsmakten utan deras tjänstgöring har skett genom pliktsystemet. Utredningen gör mot denna bakgrund bedömningen att det inte är en inskränkning av det förhandlingsbara utrymmet att i lag reglera vissa förhållanden för denna grupp anställda. Den föreslagna lagstiftningen föreslås dessutom vara semidispositiv i vissa delar. Både i (nr 87) angående föreningsfrihet och skydd för organisationsrätten och (nr 98) om tillämpning av principerna för organisationsrätten och den kollek- tiva förhandlingsrätten finns artiklar som anger att det i nationell lagstiftning ska bestämmas i vad mån de i konventionerna fast- ställda garantierna ska tillämpas på bl.a. krigsmakten. har, såvitt utredningen kunnat utröna, dock inte lagstiftat om detta. Utredningens förslag: Den föreslagna lagregleringen ska ske genom en särskild lag, en s.k. lex specialis, för Försvarsmakten. Det ska vara möjligt att avtala om avvikelser från lagen i vissa avseenden genom kollektivavtal som har slutits eller godkänts av en central arbetstagarorganisation. Den svenska arbetsrätten tillåter, som beskrivits ovan, anpassning av arbetsrättslig lagstiftning genom kollektivavtal. Även inom gemenskapsrätten har partssamverkan och partsreglering med tiden kommit att spela en allt större roll, direktivet (99/70/EG) om ramavtalet om visstidsarbete, undertecknat av EFS, UNICE och CEEP (visstidsdirektivet) är t.ex. resultatet av ett sådant ramavtal mellan arbetsmarknadens parter på och ramavtalet om visstidsanställningar lämnar också ett stort utrymme för partsmed- verkan när det gäller regleringen av på varandra följande visstids- anställningar. Att en svensk författningsregel är semidispositiv innebär att de inblandade parterna disponerar över den och alltså har frihet att avtala om något annat än regelns innehåll. Det kallas för semidispo- sitivitet eftersom det inte är vilka parter som helst som har rätt att disponera över avvikelser från reglerna genom avtal. Semidispositi- viteten förutsätter kollektivavtal, något som endast arbetsgivare eller arbetsgivarorganisation, å ena sidan, och arbetstagarorganisa- tion, å den andra, kan sluta. Semidispositiviteten förutsatte länge kollektivavtal med en cen- tral arbetstagarorganisation, dvs. kom det dock att ifrågasättas om inte avvikelser borde kunna ske också i lokala kollektivavtal. De centrala fackliga organisationerna började också delegera sin avtalsrätt till organisationerna på den lokala nivån bl.a. när det gällde avsteg från turordningsreglerna (Lunning & Toijer, 2006, s. 115). Mot bakgrund av detta ändrades LAS från Regeringen anförde i lagstiftningsärendet bl.a. att farhågorna om ett missbruk av avtalsfriheten borde kunna tonas ned samt att de fackliga organisationerna ansågs väl ägnade att tillvarata sina medlemmars intressen (prop. 1996/97:16, s. 27). Avvikelser från LAS kan efter ändringen i vissa fall göras oavsett på vilken nivå kollektivavtalet träffas. Dessa fall behandlas i 2 § tredje stycket LAS. De lagbestämmelser i som är semidispositiva enligt 2 § tredje stycket LAS är 5, 6, 22 och 25–27 §§. Vidare är det möjligt att genom centrala eller i vissa fall lokala kollektivavtal bestämma den närmare beräkningen av förmåner som avses i 12 § LAS. Arbets- givaren och den lokala fackliga organisationen ska dock kunna avtala om avsteg från LAS bara på de arbetsplatser där det finns ett giltigt centralt kollektivavtal. Ett motiv bakom den valda lösningen har varit att uppmuntra anslutningen till centrala kollektivavtal, något som i sin tur är tänkt att främja ordnade förhållanden på arbetsmarknaden (prop. 1996/97:16, s. 28). Utredningen föreslår att det ska vara möjligt att genom kollektiv- avtal avtala om avvikelser från vissa av lagens bestämmelser, dvs. dessa ska vara semidispositiva. Frågan om dessa avvikelser ska få ske genom lokala avtal eller om det ska vara förbehållet kollektiv- avtal på central nivå måste ses mot bakgrund av de bestämmelser som ska få avtalas bort. Utredningen föreslår bl.a. att avvikelser ska få göras från bestäm- melser om anställningens längd och uppsägningstider.