sou · GYB345 · 2010-06-30 00:00:00 — Rättslig reglering av händelseanalyser – och Underlåtenhet att göra en anmälan är inte heller här sanktione- rad. Liksom i LYHS följer inte uttryckligen av lag att någon anmäl- ningsskyldighet enligt lex skulle föreligga i händelse av själv- mord. föreskrifter och allmänna råd, SOSFS 2008:10 eller SOSFS 2008:11, innehåller inte någon föreskrift motsvarande den som finns i SOSFS 2005:28 för lex . Däremot borde det inte vara uteslutet att en lex Sarah-anmälan kan aktualiseras i sam- band med att en person begått självmord, i det fall som det kan misstänkas att händelsen har ett samband med allvarliga missför- hållanden i omsorgen. Allvarliga missförhållanden har nämligen av i föreskrifterna som nämnts ovan bl.a. definierats som brister i omsorgen som utgör ett hot mot den enskildes liv, hälsa eller säkerhet, t.ex. brister i tillsynen. I propositionen och – förslag om vissa förändringar (2009/10:131) föreslås en ändring av reglerna i SoL och LSS avseende lex Sarah-anmälningar. fattade beslut i enlighet med propositionen. Systemet för lex Sarah-anmälningar blir därmed mer likt vad som gäller för anmälningar enligt lex inom hälso- och sjukvården. För- ändringarna träder, med något undantag, i kraft . Ändringarna syftar till att höja kvalitén i verksamheterna som berörs. I detta syfte kommer dels lex Sarah-bestämmelsen att gälla inom hela , dels få en utformning som gör att anmäl- ningsförfarandet blir mer likartat lex . För att uppnå detta ska lex Sarah-bestämmelsen tydligare bli en del av det systematiska kvalitetsarbete som kommuner och yrkesmässigt bedrivna enskilda verksamheter m.fl. ska ägna sig åt inom . Rättslig reglering av händelseanalyser – och Den som fullgör uppgifter inom , vid SiS eller enligt LSS ska medverka till att den verksamhet som bedrivs och de insat- ser som genomförs är av god kvalité. är vakandeplikten kopplad till begreppen god omvårdnad och trygga förhållanden i SoL och avser omsorger om äldre personer eller personer med funktionsnedsättning. I LSS är vakandeplikten knuten till be- greppen gott stöd, god service och trygga förhållanden. Enligt den nya regleringen ska vakandeplikten istället kopplas till god kvalité då detta begrepp redan existerar inom hela social- tjänsten och LSS och därmed är bättre anpassat till utvidgningen. gäller vakandeplikten enligt LSS var och en som fullgör uppgifter. Enligt SoL gäller vakandeplikten i stället var och en som är verksam inom. Sistnämnda begrepp innefattar även fri- villigarbetande. Frivilligarbetande ska inte längre omfattas av vakandeplikten. Skyldigheten att medverka till god kvalité och skyldigheten att rapportera missförhållanden kommer i stället enbart gälla var och en som fullgör uppgifter inom , dvs. endast de yrkesverksamma. Den anmälningsskyldighet som gäller för personal m.fl. ersätts med en rapporteringsskyldighet. Den som fullgör uppgifter inom eller vid SiS ska genast rapportera om han eller hon får kännedom om ett missförhållande eller en påtaglig risk för ett missförhållande, som rör den som får eller kan komma ifråga för insatser. I verksamhet ska rapportering ske till berörd nämnd. I SiS verksamhet ska rapport istället lämnas till SiS ledning. I yrkesmässigt bedriven enskild verksamhet ska skyldig- heten att rapportera fullgöras till den som bedriver verksamheten och socialnämnden ska informeras om rapporten. Motsvarande kommer att gälla enligt LSS. Dagens rapporteringsskyldighet enligt lex avser endast all- varliga missförhållanden. För att skyldigheten ska kunna fungera som ett led i kvalitetssäkringen och kvalitetsutvecklingen är det av betydelse att den som är ansvarig för verksamheten får information om alla missförhållanden. Även risker måste göras kända. I detta syfte ska den personal m.fl. som fullgör uppgifter inom aktuella verksamheter vara skyldiga att rapportera missförhållanden eller påtagliga risker för missförhållanden. Kopplingen till skyldigheten att medverka till en god kvalité blir därmed tydlig. Personal m.fl. behöver inte heller längre överväga om missförhållandet är så all- Rättslig reglering av händelseanalyser – och varligt att det ska rapporteras. I stället kommer detta ansvar att ligga på den som bedriver verksamheten. Rapporteringsskyldigheten inträder alltså på ett tidigt stadium – redan under prövningen av om någon är berättigad till en insats som kan falla inom område. Enligt propositionen ska ett missförhållande avhjälpas och en påtaglig risk för ett missförhållande undanröjas utan dröjsmål. Ett allvarligt missförhållande eller en påtaglig risk för ett allvarligt missförhållande ska av nämnden, av SiS ledning eller den som bedriver yrkesmässig enskild verksamhet anmälas till Social- styrelsen. Till anmälan ska den händelseanalys som gjorts med anledning av det inträffade bifogas. I propositionen betonas vikten av att missförhållanden eller påtagliga risker för missförhållanden åtgärdas så snart kan ske. Till skillnad från vad som gäller innebär den nya regleringen att anmälningsskyldigheten inte är beroende av om ett avhjälpande sker eller inte. Alla allvarliga miss- förhållanden ska anmälas. Vidare är den som tar emot rapporter skyldig att informera per- sonal m.fl. om vilka skyldigheter de har vad avser medverkan till god kvalité och att avge rapport. I yrkesmässigt bedriven enskild verksamhet ska den som är skyldig att ta emot rapporter även informera berörd nämnd om de rapporter som han eller hon tagit emot. Orsaken till att det föreslagits att personalens m.fl. nuvarande anmälningsskyldighet ska ersättas av en rapporterings- skyldighet är att det kan uppfattas som förvirrande att både per- sonal m.fl. och nämnden eller den ansvarige har en anmälnings- skyldighet. Begreppet anmälningsskyldighet bör därför reserveras för den skyldighet nämnden, SiS ledning och den som bedriver yrkesmässig enskild verksamhet har att underrätta . Termen rapporteringsskyldighet har redan sin motsvarighet inom hälso- och sjukvården. Rättslig reglering av händelseanalyser – och Liksom beträffande lex är det svårt att se att någon av de ändringar som görs beträffande lex skulle få några direkta återverkningar vad avser en eventuell anmälningsskyldighet för självmord. Ingen av ändringarna tar specifikt sikte på denna situa- tion. Det är dock inte otänkbart att som ett led i den allmänna strävan att göra lex Maria- och lex Sarah-systemen mer likartade skulle kunna komma att anpassa sina föreskrifter och allmänna råd inom lex till de föreskrifter och råd som gäller inom lex . En sådan anpassning skulle kunna vara att även inom ramen för lex införa en föreskrift om anmälningsskyldighet vid självmord. Barns dödsfall – LuB Om ett barn avlidit under vissa omständigheter ska det enligt en särskild lag, LuB, göras en händelseanalys. Utredningen har valt att kort redogöra för LuB, även om de händelseanalyser som görs enligt den lagen har ett annat syfte än den typ av händelseanalyser som utredningen har att behandla. Utredningen menar dock att LuB är av relevans för utredningens arbete eftersom lagstiftaren i den lagen löst vissa frågor om sekretess och personuppgiftsbehand- ling som kan vara av intresse även i nu aktuell utredning. trädde LuB i kraft. Enligt lagen ska en händelse- analys genomföras dels när ett brott har begåtts mot ett barn och barnet avlidit i anledning av brottet, dels när det annars finns sär- skilda skäl att utreda ett barns dödsfall och det finns särskild anled- ning att anta att dödsfallet har samband med något förhållande som har inneburit att barnet varit i behov av skydd. Tanken är att de händelseanalyser som genomförs enligt lagen ska kunna ge kunskap i arbetet med att förebygga att barn far illa. Syftet med händelse- analysen är alltså inte att utreda frågor om myndigheters eller enskildas skuld eller ansvar. Rättslig reglering av händelseanalyser – och drivas av den myndighet som regeringen bestämmer. Det är Social- styrelsen som fått detta uppdrag av regeringen. I LuB har en rad myndigheter och yrkesverksamma fått en skyldig- het att på begäran lämna de uppgifter som behövs för att en händelseanalys ska kunna genomföras. Uppgiftsskyldig- heten bryter den sekretess som annars skulle ha hindrat att en upp- gift lämnas till en annan myndighet. Motsvarande gäller i förhål- lande till den tystnadsplikt som annars skulle ha gällt för uppgiften. Orsaken till att en uppgiftsskyldighet infördes var att det ansågs nödvändigt för att en händelseanalys skulle kunna genomföras att gavs möjlighet att ta del av annars sekretessbelagda uppgifter från ett stort antal myndigheter och från andra som är verksamma inom t.ex. förskola, skola, hälso- och sjukvård samt . Familjerådgivningen undantogs dock från uppgifts- skyldighet. I LuB har också uttryckligen angetts vad som ska klarläggas genom en händelseanalys och under vilka förutsättningar en händelseana- lys får inledas. Analysen ska klarlägga samtliga förhållanden som inneburit att det avlidna barnet varit i behov av skydd och vilka åtgärder som har vidtagits eller kunnat vidtas för att skydda barnet. Syftet med händelseanalysen är som sagt att ge underlag för förslag till åtgärder som förebygger att barn far illa. De kunskaper som analyserna ger är tänkta att utgöra grund för eventuella förslag om åtgärder som förebygger att barn far illa. Händelseanalysverksam- heten och åtgärdsförslagen ska av redovisas i åter- kommande rapporter. Rapporterna ska inte utformas på ett sätt som gör att de kan ge upphov till förmodan om myndigheters eller enskildas skuld eller ansvar som har samband med de utredda döds- fallen. Rättslig reglering av händelseanalyser – och I samband med att LuB infördes gjordes också en ändring i dåva- rande sekretesslagen (1980:100), SekrL, så att verksamhet enligt LuB kom att räknas som socialtjänst enligt den lagen. Genom denna ändring uppnådde man sekretess för uppgift om enskilds personliga förhållanden, om det inte stod klart att uppgiften kunde röjas utan att den enskilde eller någon honom närstående led men. I de händelseanalyser som genomförs antogs i förarbetena att Soci- alstyrelsen skulle komma att hantera mycket integritetskänsliga uppgifter om det avlidna barnet och dess familj och eventuellt andra personer i dess omgivning. I förarbetena konstaterades att det i och för sig fanns ett befogat insynsintresse i analysverksam- heten men att detta i stor utsträckning tillgodosågs genom de offentliga rapporter som fått i uppdrag att fram- ställa. Man ansåg därför att intresset av ett relativt starkt sekretess- skydd vägde tyngre än insynsintresset. Det konstaterades vidare att någon form av sekretesskydd gäller inom de olika verksamheter som kan komma att beröras av en händelseanalys. I många av verk- samheterna gäller ett omvänt skaderekvisit, dvs. det finns en presumtion för sekretess. Detta gäller bl.a. hälso- och sjukvården och . Det bestämdes därför att motsvarande sekretess- skydd skulle gälla i händelseanalysverksamheten. Frågan om behandling av personuppgifter Det beslutades också att lag (2001:454) om behandling av person- uppgifter inom (SoL-PuL) skulle gälla vid den be- handling av personuppgifter som genomför vid händelseanalyser. I SoL-PuL föreskrevs att med socialtjänst avses även verksamhet enligt LuB. Därtill ändrades SoL-PuL på så sätt att det angavs att med socialtjänst avsågs även tillsyn, uppföljning, utvärdering, kvalitetssäkring och administration av händelseanalys- verksamheten. Vidare infördes ett undantag från förbudet i SoL- PuL mot att i sammanställningar av personuppgifter ta in känsliga personuppgifter eller uppgifter i övrigt om ömtåliga personliga för- hållanden. Genom undantaget blev hantering av sådana uppgifter i verksamhet enligt LuB tillåtet. Det bedömdes som nödvändigt att för att kunna utföra sin arbetsuppgift har möjlighet Rättslig reglering av händelseanalyser – och att behandla en mängd olika personuppgifter, även känsliga sådana i olika skeden av sitt arbete. Även i samband med framtagandet av underlag till de återkom- mande rapporter som ska tillhandahålla behandlas känsliga personuppgifter. Rapporterna ska dock i sig inte innehålla personuppgifter och inte heller ska de vara utformade så att per- sonuppgifter i enskilda fall röjs. Inte heller ska rapporterna ge upp- hov till ett antagande om skuld eller ansvar i samband med ett dödsfall. För analysens genomförande är det nödvändigt att Social- styrelsen får ta del av och på olika sätt behandla personuppgifter från dels olika myndigheter, dels verksamma inom områden som socialtjänst, hälso- och sjukvård samt skolan. Uppgifter om det avlidna barnet omfattas i normalfallet varken av personuppgifts- lagen (1998:204), PuL, eller SoL-PuL eftersom med personuppgif- ter avses all information som direkt eller indirekt kan hänföras till en fysisk person i livet. Även uppgifter beträffande andra personer än det avlidna barnet kan dock förekomma. När det gällde den närmare preciseringen och eventuella kompletteringar avseende personuppgiftsansvar och samkörning bestämdes att sådana kunde tas in i förordning (2001:637) om behandling av personuppgifter inom (SoL-PuLF). I förarbetena sades att Social- styrelsen inte skulle ges någon möjlighet att ge andra direktåtkomst till uppgiftssamlingarna då dessa skulle komma att innehålla mycket integritetskänsliga uppgifter. Lagstiftningen av och integritetsaspekter Det finns ett stort antal bestämmelser som tillkommit för att skydda den enskildes personliga integritet. Exempelvis sekretess- och tystnadspliktsbestämmelser och lagstiftning som reglerar personuppgiftsbehandling. kan denna typ av bestämmelser sätta gränser för myndigheters möjlighet att samverka, särskilt i det enskilda fallet. Nedanstående är en kort redogörelse och en mycket översiktlig beskrivning av de konflikter som kan uppstå mellan bestämmelserna om sekretess och personuppgiftsbehandling å ena sidan och samverkansbestämmelser å andra sidan. Redogörelsen beskriver också i viss mån om och i så fall i vilken omfattning reglerna är tillämpliga när det gäller personer som avlidit och vilken betydelse reglerna har eller kan ha vid en händelseanalys vid ett självmord. Ett effektivt utnyttjande av samhällets resurser förutsätter att den offentliga sektorn verkar över sektorsgränserna. Samverkan innebär att man strävar mot samma mål. Konkret kan det betyda allt från samarbete i enskilda ärenden till samordning av olika frågor eller enkla informationsöverföringar. Samarbete kräver emellertid att de ingående aktörerna löser tvister kring gränsdragningsfrågor, ansvar, mandat och kompetens. De vanligaste hindren för samarbete som brukar anföras är att man inte har tid att etablera samarbete, att man ser väldigt olika på problemet som samarbetet ska lösa, att man har för dålig kunskap om varandras ansvar och mandat och slutligen att man är rädd för att samarbetet kan innebära övervältring av kostnadsansvar, dvs. man vakar över sina egna ekonomiska intressen. Lagstiftningen av och integritetsaspekter Behovet av samordning och samarbete för att bl.a. undvika dub- belarbete blir mer uttalat i tider med krympande resurser på olika områden. Detta tillsammans med insikten om att man tillsammans kan uppnå bättre resultat ökar behovet av att utveckla principer för samarbete. För att ett välfungerande samarbete ska uppnås är det inte tillräckligt att det i lag införs en skyldighet att samarbeta, utan detta kräver också att man tillsammans tydliggör, och är någor- lunda enig om vilken ansvarsfördelning som gäller. Trots vissa svårigheter finns det en enighet om att samarbete behövs. Erfarenhetsmässigt vet man också att samarbete leder till kostnadsmedvetenhet, ett bättre utnyttjande av resurser och ökad professionalism och kompetens. I allt samarbete mellan myndigheter och yrkesgrupper är det viktigt att värna om enskilda personers integritet. Samarbete och sekretess- och tystnadspliktslagstiftning Offentlighets- och sekretesslagen (2009:400), OSL, och andra bestäm- melser om sekretess och tystnadsplikt anses i många fall skapa bekymmer då regler om samarbete oftast inte bryter den sekretess som kan gälla inom ett visst område. Möjligheterna till samarbete mellan myndigheter och andra samhällsaktörer i enskilda ärenden bygger, med vissa undantag, i princip alltid på den enskildes sam- tycke. Skyldighet i lagstiftningen att samarbeta Det finns ett antal författningar som innehåller bestämmelser som innebär en skyldighet för myndigheter att samarbeta med andra myndigheter och samhällsaktörer. Den allmänna skyldigheten att samarbeta återfinns i 6 § förvaltningslagen (1986:223), FL. Enligt 6 § FL ska varje myndighet lämna andra myndigheter hjälp inom ramen för den egna verksamheten. Därutöver finns det också i andra författningar intaget samarbetsbestämmelser och mer kon- kreta ålägganden om samarbete som riktar sig till särskilda verk- samheter, där ett samarbete ansetts särskilt viktigt att betona. Om det i annan författning finns en särskild samverkansbestämmelse så har den bestämmelsen företräde framför 6 § FL. Lagstiftningen av och integritetsaspekter Sjukvårdshuvudmännen är skyldiga att i sin planering och utveck- ling av hälso- och sjukvården samarbeta med samhällsorgan, orga- nisationer och privata vårdgivare (§§ 8 och 21). Det finns särskilda bestämmelser som mer konkret stadgar en samarbetsskyldighet för hälso- och sjukvården. Ett exempel är att hälso- och sjukvården och dess personal beträffande frågor som rör barn som far illa eller löper risk att fara illa ska samarbeta med sam- hällsorgan, organisationer och andra berörda. Ytterligare ett exem- pel är att landsting och kommun tillsammans ska upprätta en indi- viduell vårdplan när en enskild har behov av insatser både från hälso- och sjukvården och . En sådan plan ska upp- rättas bara om endera eller kommunen bedömer att den behövs för att den enskilde ska få sina behov tillgodosedda och den enskilde samtycker till att en plan upprättas. Planen ska om möjligt upprättas tillsammans med den enskilde. Även närstående ska, om det är lämpligt och den enskilde inte motsätter sig detta, få möjlighet att delta i arbetet med planen. Av planen ska framgå vilka insatser som behövs, vilken huvudman som ska svara för en viss insats, vilka åtgärder som ska vidtas av annan än kommun eller landsting och vem av huvudmännen som har det övergripande ansvaret för planen. Syftet är att tydliggöra landstingens och kommunernas gemensamma ansvar. Inom finns en samarbetsskyldighet för socialnämn- derna. ska medverka i samhällsplaneringen och till- sammans med andra främja goda miljöer i kommunen. Socialtjäns- ten ska samarbeta i sin uppsökande verksamhet för att upplysa om och erbjuda grupper och enskilda hjälp (3 kap. 4 § SoL). I denna del av verksamheten ska samarbete ske med andra samhällsorgan, organisationer och föreningar om detta är lämpligt. En liknande bestämmelse om samarbete med såväl den enskilde som andra verksamheter finns även vid individinriktade insatser (3 kap. 5 § SoL). En mer specifik samarbetsbestämmelse finns i frågor som gäller barn som far illa eller riskerar att fara illa. Samverkan ska äga rum kring barn som i något avseende är i behov av insatser från social- Lagstiftningen av och integritetsaspekter Motsvarande bestämmelse finns, som framgår ovan, för hälso- och sjukvården. Motsvarande bestämmelser om skyldighet att upprätta en individuell vårdplan för personer som är i behov av insatser inom såväl hälso- och sjukvården som finns även för del. Polisens verksamhet kräver ofta samarbete med andra myndigheter. Polisen har ett särskilt åliggande att samarbeta med myndigheter inom och underrätta dem om förhållanden som bör föranleda någon åtgärd av dem (3 § polislagen). Vidare ska andra myndigheter ge polisen stöd i dess arbete. Allmänna handlingars offentlighet är en grundlagsfäst princip som återfinns i tryckfrihetsförordningen (TF). Enligt 2 kap. 2 § TF får rätten att ta del av allmänna handlingar begränsas i lag endast för vissa särskilda ändamål, bl.a. skyddet för enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden. En sekretessbelagd uppgift får som huvudregel inte lämnas ut till enskild, annan myndighet eller annan självständig verksamhetsgren inom samma myndighet. För de upp- gifter som omfattas av sekretess gäller också tystnadsplikt. I vissa fall kan det dock i lag eller förordning anges undantag från denna huvudregel. Som exempel kan nämnas att sekretess inte hindrar att en annars sekretessbelagd uppgift lämnas till en annan myndighet om det i lag eller förordning stadgas en uppgiftsskyldighet. Inte heller hindrar tystnadsplikt att någon fullgör uppgiftsskyldighet som följer av lag eller förordning. I dessa fall anses det nämligen inte ha varit fråga om ett obehörigt röjande. Det råder olika nivåer på den sekretess som gäller hos de olika myndigheterna eller i de verksamheter som sekretessen gäller för beroende på vad som är föremålet för sekretessen och vad som ska skyddas genom sekretessbestämmelsen. För vissa uppgifter gäller ett s.k. omvänt skaderekvisit. Detta innebär att uppgiften endast kan lämnas ut om det står klart att uppgiften kan röjas utan risk för skada eller men för de intressen som sekretessen ska skydda. Lagstiftningen av och integritetsaspekter dessa fall råder en presumtion för sekretess. Det s.k. raka skaderek- visitet innebär att sekretess endast gäller om det kan antas att ett röjande av uppgiften medför men eller skada för de intressen som sekretessen ska skydda. Det raka skaderekvisitet innebär alltså en presumtion för offentlighet. Slutligen gäller i ett fåtal fall absolut sekretess, vilket innebär att uppgiften aldrig får röjas. Den omständigheten att en enskild avlidit anses i princip vara utan verkan för bedömningen av om sekretess skulle gälla för en uppgift eller inte, om sekretessbestämmelsens syfte är att skydda den enskilde. Detta grundas på att det kan vara så att en uppgift inte får lämnas ut med hänsyn till efterlevande anhöriga. Sekretessen kan dock i vissa fall bestå även till förmån för den avlidne själv om det gäller uppgifter vars utlämnande skulle kränka hans eller hennes frid. Denna tolkning av skyddet till förmån för en avliden person innebär att sekretesskyddet till förmån för en avli- den person inte blir lika omfattande som för en levande person. Som exempel på uppgift som skulle åtnjuta sekretesskydd till för- mån för den avlidne själv kan nämnas uppgifter som det med fog kan antas att den avlidne inte velat skulle bli kända ens efter det att han eller hon dött. Sekretess inom hälso- och sjukvården och annan medicinsk verksamhet Inom hälso- och sjukvården finns såväl verksamhet som bedrivs i offentlig regi som yrkesmässigt bedriven enskild verksamhet. I offentlig verksamhet gäller enligt 25 kap. 1 § OSL inom hälso- och sjukvården en presumtion för sekretess för uppgift om en enskilds hälsotillstånd eller andra personliga förhållanden. Denna typ av uppgifter får lämnas ut endast om det står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon honom eller henne närstå- ende lider men. Inom enskilt bedriven yrkesmässig verksamhet råder istället tystnadsplikt enligt 2 kap. 8 § LYHS. Den som är eller har varit verksam i denna typ av verksamhet får inte obehörigen avslöja vad han eller hon i verksamheten fått veta om enskilds häl- sotillstånd eller personliga förhållanden. Ett fullgörande av upp- giftsskyldighet enligt lag eller förordning utgör inget obehörigt röjande enligt LYHS och bryter eventuell sekretess enligt 25 kap. 1 § OSL. Anmälningsskyldigheten vid självmord enligt lex är ett exempel på en uppgiftsskyldighet som bryter den sekretess Lagstiftningen av och integritetsaspekter respektive tystnadsplikt som annars gäller. Anmälningsskyldighet- en ger dock endast möjlighet att lämna ut uppgifter inom den egna verksamheten alternativt till tillsynsmyndigheten och endast avseende självmord som inträffat från det att personen hade kontakt med hälso- och sjukvården.