sou · GYB395 · 2010-12-16 00:00:00 — Den vanligaste samarbetspartnern som nämndes var BUP. Detta för- sannolikt av att de elever som refererades till ofta var föremål för utredning. Att andra delar av hälso- och sjukvården kom upp var mer ovanligt. Företrädarna för elevhälsan gav många exempel på att BUP utgick ifrån att behandling av eleven kunde ske genom elevhälsans försorg. BUP ställde också krav på långtgående utred- ningar från skolans sida innan en elev togs emot där. I kommun- studien redovisades fall där BUP till följd av långa köer kunde ta emot en elev för utredning först . I andra kom- muner hade BUP förstärkt sina resurser och att det gick relativt snabbt för en elev att få hjälp. Att elevhälsans uppdrag är att arbeta förebyggande verkar utifrån vad som framkom genom kommunstudien inte stå helt klart för elevhälsans samverkansaktörer. Denna slutsats bekräftas också av de kartläggningar som genomförts av deltagarna i det s.k. som bedrivs av Kommuner och Landsting (SKL). Elevhälsan uppfattar det som att andra aktörer snävar in sina uppdrag, medan skolan upplever sig inte ha någon motsvarande möjlighet på grund av hur dess uppdrag är formulerat. Skolans uppdrag ska utföras här och och pågår ständigt. Elever med olika stödbehov finns i skolan och det kan ge upphov till frustration hos skolans personal om det tar tid innan en elev upp- fattas få den hjälp som behövs, särskilt eftersom skolans uppdrag har en särskild tyngd mot bakgrund av gällande skolplikt och verk- samhetens obligatorium. Vem styr elevhälsan? Under utredningens kommunbesök i samband med kommun- studien har det hänt att elevhälsans innehåll kommit att diskuteras. Särskilt när det gäller det som benämns skolhälsovården uppfattar man från kommunalt håll det som frustrerande att kommunen har ett betalningsansvar för något som den till innehållet har små eller inga möjligheter att påverka. Elevhälsan kan vara en resurs som styrs av en lokal rektor eller en central resurs med en verksam- hetschef. De som diskuterade frågan om elevhälsans ställning ifråg- asatte dagens styrning av denna. Det uppfattades som att skol- hälsovården till sitt innehåll var en fortsättning på det uppdrag BVC har inom ramen för primärvården. Skolhälsovårdens verksamhet – elevhälsans medicinska insatser – styrs av nationella riktlinjer meddelade av . De kommuner som var kritiska pekade på att de kunde ha intresse av att elevhälsan prioriterade vissa frågor, men att de inte helt fritt kunde disponera resurserna eftersom delar av uppdraget bestäms av en annan aktör, trots att kommunen står för kostnaden. Det fanns också synpunkter på överenskommelser som slutits mellan kom- muner och på övergripande nivå som fått vittgående konsekvenser för skolans möjligheter att samverka med exempelvis BUP. har ett tillsynsansvar över personal med hälso- och sjukvårdsuppgifter. Det gäller också för personal inom den medicinska delen av elevhälsan. För elevhälsans medicinska insatser gäller också vissa generella bestämmelser som är giltiga för all hälso- och sjukvård. har som sektorsansvarig myndighet för hälso- och sjukvården också en rätt att meddela föreskrifter i vissa frågor som rör hälso- och sjukvård. I andra sammanhang lyder elevhälsan i stället under skolans regelverk. Det är av stor vikt att myndigheter med ansvar för tillsyn över samma tillsynsobjekt samverkar. Detta betonas i förarbetena till nya skollagen. Däremot sägs det inget om det eventuella samverkans- behovet inom området normering eller utfärdandet av riktlinjer. I vissa av de kommuner som ingått i kommunstudien uppfattas denna dubbla styrning av en viktig resurs som tveksam eftersom de vill se ett tydligt uppdrag för elevhälsan att vara ett stöd för skolan i dess uppdrag. En viktig fråga att diskutera är om införandet av en samlad elevhälsa innebär någon skillnad jämfört med tidigare? Har skolhälsovårdens medicinska ansvar förändrats i någon mån? det i så fall få konsekvenser för hur samverkan bör ske mellan de sektorsansvariga myndigheterna när det gäller tillsyn och nor- mering på området? är också olika yrkesprofessioner inom elevhälsan mer bundna till sin yrkesroll än till en samlad uppgift inom skolans ram. Om en samlad elevhälsa ska kunna fyllas med ett innehåll och kunna bli en stödjande resurs för elever och lärare behövs kompetensutveckling både för elevhälsans personal men också tillsammans med de pedagoger elevhälsan ska samverka med. Upp- giften att utveckla en samlad elevhälsa kräver stor uppmärksamhet både på nationell och lokal nivå. är det viktigt att peka på att det finns intressanta exempel att ta lärdom av i kommun- sektorn. De utgör en viktig resurs i ett nödvändigt utvecklings- arbete. I detta utvecklingsarbete behöver både kommunala och fristående aktörer delta. beträffande vårdansvaret för barn och unga En kompetent och tillgänglig elevhälsa är en strategisk resurs för barn och elever i behov av olika stödinsatser. Som tidigare nämnts så finns det dock flera missuppfattningar beträffande elevhälsans uppdrag och dessa behöver ut innan nya skollagen börjar tillämpas. Barnhälsovården (BVC) har ett tydligt ansvar för barn . För barn som går i förskoleverksamhet finns i normalfallet inte tillgång till en elevhälsa. För barn som börjar i förskoleklass blir elevhälsan tillgänglig men primärvårdens ansvar i förhållande till elevhälsans är otydligt. Elevhälsan har ett förebyggande ansvar. BUP har ett specialist- ansvar vid psykisk sjukdom. Frågan är dock vem som har vård- ansvaret och behandlingsansvaret för barn i skolåldern vid psykisk ohälsa? Denna fråga behöver redas ut. Effektivitetsskäl talar för att den dyraste specialistvården bör reserveras till de svåraste fallen och att primärvården bör vara skolans naturliga samverkanspart. Tidiga upptäckter och insatser Med tidiga insatser menar jag dels tidig upptäckt och adekvat insats i tidig ålder, dels snabb insats när stödbehov upptäcks oavsett elevens ålder. I kommunstudien fanns kommuner som medvetet prioriterat tidiga insatser för att de såg detta som en stark framgångsfaktor. Det innebar bl.a. att förskoleverksamheten i kommunen hade tillgång till specialpedagogisk kompetens för förskolebarn för att bistå i utredningar och ge handledning. En central elevhälsa sågs också som en stark framgångsfaktor av flera kommuner eftersom den möjliggjorde både en bred och djup kompetens. Med en central elevhälsa avses att det finns en central ledning för elevhälsan och att denna utgör en central bidragande resurs för kompetensutveckling inom sina kompetensområden. Att satsa på en central elevhälsa var en medveten satsning av kommunerna för att skydda resurser och se till att elevhälsan höll en viss nivå. Rektorer förfogade inte över beslut om denna resurs. Tidiga insatser uppfattas av forskningen vara en stark fram- gångsfaktor vilket redovisats i tidigare avsnitt. Inom olika forsk- ningsdiscipliner finns emellertid olika uppfattningar om värdet av tidiga upptäckter. I en kommun fanns ett politiskt beslut om att tidig upptäckt och insats handlade om barn tre i . Andra kom- muner ansåg att tidig upptäckt handlar om förskolebarn och uppåt. Det innebär att barn i behov av stöd beroende på i vilken kommun de bor har olika förutsättningar att uppmärksammas och få hjälp. Likvärdigheten brister och kan i värsta fall leda till att barn och elever kan gå miste om värdefulla insatser. Detta är ett område där kunskapsläget behöver klargöras mellan forskningsföreträdare med en tvärdisciplinär sammansättning. Inom området psykisk ohälsa pågår många olika aktiviteter syftande till att förbättra kunskapsläget när det gäller barn och unga. UPP-centrum på är ett exempel. Ett annat exempel är som drivs av SKL. Av de kartläggningar som genomförts så kan konstateras att det före- byggande arbetet mot psykisk hälsa inom förskoleverksamhet och skola inte bedrivs systematisk och utifrån evidensbaserade metoder. I Danermarks utvärdering uttryckte pedagogerna att de såg stora stödbehov för skolan när det gällde psykisk ohälsa och social problematik.9 Skolinspektionens rapport lyfter också fram att personalen känner sig säker på att identifiera barn/elever med stöd- behov men är osäkra på vad som är adekvata insatser.10 Att tidiga insatser behövs har starkt stöd av internationell välmeriterad forskning. I finns kommuner som satsar på tidiga insatser men vad som är att betrakta som en tidig insats varierar. Kunskapsläget behöver förbättras och elevhälsans roll för att stödja arbetet med tidiga insatser behöver utvärderas 6.4Vetenskap och beprövad erfarenhet Frågor om kunskapsspridning, forskningsstöd och synliggörandet av vad som kan utgöra en god praxis på förskolans och skolans område behöver uppmärksammas. 6.4.1Mer stöd från nationell nivå efterfrågas Skolinspektionens rapporter och kommunstudien har visat att det finns allvarliga problem när det gäller utredningens målgrupp. Det saknas kompetens på metodområdet. Det systematiska arbetet brister och bedrivs inte i enlighet med det nationella uppdraget. Rättssäkerheten brister och likvärdigheten i insatserna kan ifråga- sättas. Ändå har skolan att hantera de problem detta rymmer och det är befogat att fråga vilket stöd skolan och enskilda pedagoger har i detta uppdrag. Det finns en kritik mot att forsk- ningen inte ger svar på det som pedagoger bedömer som relevanta frågor i deras praktik och att tillämpad eller praktikdriven forsk- ning saknas på viktiga områden. Det finns mycket kunskap inom skolan och det finns många kommuner som bedriver utvecklingsarbete av kvalificerad natur, men detta sker splittrat. Forskningsskolor finns och situationen kan komma att förbättras när fler pedagoger kan forska och ges lektorstjänster, men det är inte en snabb process. Det finns ingen nationell bild av hur ett begrepp som beprövad erfarenhet skulle kunna tolkas på detta område. 9Danermark m.fl. (2010). Skolans arbete med utsatta barn – ett samverkansperspektiv, . Publicerad som bilaga i detta betänkande. Se bilaga 4. 10Skolinspektionen (2010) Tillsyn och kvalitetsgranskning 2009. och forskningsrön omsätts inte i vad som skulle kunna kallas en god praktik. På skolans område finns inte någon tradition av att arbeta med vetenskap och beprövad erfarenhet på det organiserade sätt som görs inom exempelvis hälso- och sjukvården. På har man ett nära samarbete med huvudmän och profession när det gäller att ta fram nationella riktlinjer – ett led i vad som betecknas som kunskapsstyrning och är inte bindande föreskrifter. Arbetet leds av , är långsiktigt och bedrivs i form av en stegvis utveckling där område för område analyseras i syfte att ta fram en god evidensbaserad praktik för vilken det finns nationella riktlinjer. Syftet är att säkerställa en god praxis i verksamheten. Arbetet med nationella riktlinjer bedrivs både inom hälso- och sjukvården och men har hunnit längst inom hälso- och sjukvården. På det sociala området finns även myndigheten , (SBU) som tar fram forskningsöversikter genom expertgrupper. I arbetet inom SBU deltar personer som har sin kunskapsbas i forskning och praktik. För att göra något liknande inom skolväsendet krävs ett nytänkande som måste bygga på skolans kontext. Det finns spirande förutsättningar med forskarskolor, erfarna pedagoger och i drivande kommuner en framväxande empirisk grund som skulle kunna vara utvärderingsbar. Problemet är att den beprövade erfarenheten inte är synliggjord, och därigenom inte heller utvärderingsbar eller möjlig att ompröva och definiera. På skolans område är kunskapen god om vilka framgångsfaktorerna är. Skol- inspektionen menar att de är vedertagna och ett begrepp som god praxisanvänds i forskningssammanhang11. En professionalisering och synliggörande av skolans insatser på detta område behövs. finns ingen nationell aktör som har ett sådant uppdrag. Till denna fråga återkommer jag i kapitel 7. På det område utredningen behandlar saknas forskning på väsent- liga områden i . Det är givetvis även ett generellt problem för hela utbildningssektorn, men särskilt påtagligt när det gäller de 11 , och , , Förskolan och de utsatta barnen – utma- ningar och möjligheter, i SOU 2010:64 Se de tidiga tecknen – forskare reflekterar över sju berättelser från förskola och skola barn och elever som utredningen rör. påtalade i en kunskapsöversikt 2008 att det behövs mer forskning kring särskilt stöd. Vidare pekade på att en stor del av den forskning som bedrivs är kvalitativ och generaliserbarheten i resultaten därför begränsad. 12 Andra problem som gäller forskning är att förutsätt- ningarna att bedriva forskning med kvantitativa metoder och exempelvis göra policyutvärderingar behöver förbättras genom att göra individdata tillgängliga. På detta sätt skulle forskare från flera discipliner kunna attraheras att forska på skolans område. I detta arbete behövs en tvärdisciplinär ansats och internationell forskning, särskilt nordisk, kan vara ett komplement. En ökad samverkan med andra länder på forskningsområdet skulle behöva stimuleras. I kommunstudien framförs tydliga önskemål om mer kunskaps- stöd från nationell nivå. Kommunerna efterfrågar också ett kunskapsstöd om metoder och forskningsöversikter. En iakttagelse utredningen gjorde under kommunstudien var att lärare genom- gående uppfattade det som svårt eller direkt omöjligt att följa kunskapsläget. Detta gällde även rapporter. För perso- nal inom elevhälsan eller förvaltningsnivån uppfattades möjlig- heterna till kunskapsinhämtande som bättre. I Danermarks rapport lyfts särskilt fram att ett sådant stöd behövs inom områden som psykisk ohälsa och social problematik. har pekat på att skolan när det gäller förebyggande insatser kring psykisk ohälsa uppvisar brister i sitt metod- användande. I Skolinspektionens rapport framkommer tydligt att det behövs ett stöd även inom skolans eget kunskapsområde. Skolinspektionen menar att standardiserade metoder används vilket innebär att individuella behov hos en elev inte beaktas tillräckligt.13 Av kommunstudien framgår att skolan är en extremt person- beroende verksamhet och att systematiken i insatserna inte är tydlig. Något även Skolinspektionen kritiserat. Frågor som tagits upp under utredningsarbetet med verksamhetsföreträdare är om ett bättre metodstöd och en effektivare kunskapsspridning skulle kunna bidra till en ökad likvärdighet i insatserna. Den kunskapen som genererats av Kungliga Vetenskaps- () konferens och i olika utvecklingsprojekt behöver spridas och implementeras i verksamheterna. Vem som har ansvaret för att så sker behöver tydliggöras. 12Skolverket (2008). Särskilt stöd i En sammanställning av senare års forskning och utvärdering. 13Skolinspektionen (2010) Tillsyn och kvalitetsgranskning 2009. verkligen pedagogerna i verksamheten ? Till dessa frågor åter- kommer jag i kapitel 7. Under kommunstudien och i Danermarks rapport tas olika problem upp som relaterar till pedagogers grundutbildning, kompetens- utveckling och innehållet i rektorsutbildningen14. En tydlig bild utredningen fick i kommunstudien var att lärare inte känner sig rustade för det uppdrag de ställs inför. Uppdraget upplevs som mer komplext . Problem som togs upp var att kunna tolka det man ser och veta vilka insatser som kan vara adekvata. Föräldrakontakter och samverkansfrågor med andra aktörer samt reglerna kring anmälningsskyldigheten är andra exem- pel där lärare behöver stöd. I Danermarks rapport redovisas att lärare särskilt känner behov av samverkan kring elever med psykisk ohälsa, social problematik och kriminalitet. I intervjuerna bad utredningen pedagoger och deras chefer reflektera över begreppen professionell, personlig och privat i syfte att få en bild över om pedagoger är klara över var gränserna för uppdraget går och när andras profession bör ta över ansvaret. Denna gränsdragning var inte utan problem, det var en sam- stämmig bild. En befogad fråga blir mot denna bakgrund hur grundutbildningen förbereder blivande pedagoger för sitt uppdrag. Eftersom mötet mellan lärare och elev är mycket betydelsefullt för hur elevens möjligheter tas om hand blir frågor kring grund- utbildningen viktiga i denna utredning. Ytterligare en sådan fråga är om det specialpedagogiska innehållet i grundutbildningen behöver breddas mot bakgrund av att uppdraget som pedagog blivit mer komplext. Rektorsutbildningen innehåller inte frågor kring sam- verkan i tillräcklig grad och skyldigheten att samverka behöver betonas mera för att underlätta samverkan. Vidare noterar utred- ningen att det finns behov av att se till att skolan har en korrekt bild av och uppdrag och möjligheter att bidra i samverkan. Med en bättre information om varandras uppdrag kan rimliga förväntningar på samverkan skapas. Detta bör också kunna 14Danermark m.fl. (2010). Skolans arbete med utsatta barn – ett samverkansperspektiv, . leda till ett bättre samarbete i praktiken. Till dessa frågor åter- kommer jag i kapitel 7. Det finns en samsyn inom stora delar av forskarsamhället om vikten av tidiga insatser och den lyfter även fram vikten av insatser för barn i tidig ålder. Kommunstudien innehåller också flera exempel på kommuner som arbetar med fokus på tidiga insatser för barn och elever i låg ålder. fanns det också exempel på att tidiga insatser definieras olika inom kommun- sektorn. Behoven av en bred diskussion som når ansvariga och verksamma inom både förskolan och annan pedagogisk omsorg behöver initieras. För att nå denna målgrupp bedömer jag att stra- tegisk kompetensutveckling i form av regionala konferenser är lämplig. Innhållet i dessa bör vara en presentation av nuvarande kunskapsläge och leda till reflektion och kompetensutveckling av en mycket viktig grupp för de barn som utredningen rör. Tidiga insatser är betydelsefulla och skolan har en unik möjlighet att se, tolka och agera. Alla barn finns där och ett förtroendeskapande samarbete mellan skolan och elever och dess föräldrar är en stark framgångsfaktor. Det är ett tydligt budskap från kommunstudien där nära 400 verksamma inom förskola och skola gett sin bild. visar forskning att förskola och skola med hög pedagogisk kvalitet är en stark skyddsfaktor. Men förskola och skola kan också bli en riskfaktor om verksamheten inte håller en hög nivå. Det är särskilt allvarligt för de barn och elever som är utredningens målgrupp. Det står härmed klart att betydelsen av vägval och för- hållningssätt i verksamheten är viktiga både för individen men också indirekt för samhället. Av problemanalysen framgår att det finns allvarliga problem både när det gäller rätten till en likvärdig utbildning, brister i samverkan och ansvariga inom skolan uttrycker att de behöver mer stöd i sitt arbete. Särskilda områden som pekats ut som angelägna där stöd krävs är psykisk ohälsa, social problematik och krimi- nalitet. Det är ett tydligt uttryck för att skolans ansvar behöver tolkas bredare . Sektorsansvaret är tvärdiscipli- närt och inte bara pedagogiskt. har den nya skollagen definierat skolans ansvar på ett tydligt sätt. från kunskaps- och värdegrundsuppdraget. Jag ser dock skäl att ytterligare poängtera uppdraget att se, tolka och agera. Med detta menar jag förmågan att se och kunskapen att tolka vad det är man ser samt förmåga att agera på ett adekvat sätt. Alla dessa aspekter finns i skollagens skyldigheter att utreda, anmäla och samverka. De är viktiga delar av ett skyddsnät just för de barn och elever utredningen rör. En stark framgångsfaktor både i det egna arbetet och i sam- verkan med andra är ett tydligt ansvar. Vidare att det finns en god kunskap om regelverket och de krav det ställer samt kunskap och kompetens hos all personal. Det finns forskning som också förekommer i samhällsdebatten att den enskilt viktigaste fram- gångsfaktorn är lärarens kompetens. Detta kan också leda till tolkningen att problem kan förklaras av bristande kompetens i lärarkåren. Det finns risker med ett sådant synsätt om inte förutsättningarna för enskild lärare synliggörs. Samspelet mellan den lokala verksamhetsnivån, huvudmannen för utbildningen samt den nationella nivån är viktigt. Läraren finns i ett sammanhang där kollegor och rektor är betydelsefulla. Vilken kompetens läraren besitter och vilka resurser som står till buds, exempelvis en till- gänglig och komptent elevhälsa, kan vara avgörande faktorer. Ytterligare viktiga faktorer är forskning och lättillgänglig informa- tion om vad som kan vara god praxis inom området. På samtliga dessa områden kommer jag att lämna bedömningar och förslag syftande till att stärka arbetet kring utredningens målgrupp. För att lyckas i det arbetet krävs samverkan på alla nivåer. Läraren är viktig men det finns andra viktiga aktörer också. I detta arbete kan läraren inte stå ensam. Utgångspunkter för mina förslag och bedömningar är utred- ningens problemanalys som konstaterar att det finns problem både med förskolans och med skolans arbetssätt. Det finns även kvar- varande hinder för samverkan trots att frågan prioriterats på olika sätt . En slutsats jag drar är att de hinder som finns är svåra att övervinna och därför krävs insatser på flera nivåer. Det är också tydligt att en helhetssyn behövs och att ett tvärdisciplinärt synsätt där kunskap kan vägas samman från olika håll är viktigt. Jag ser också att det nu är viktigt att ta vara på och konsolidera de kunskaper som vunnits i olika utvecklingsinsatser kring psykisk ohälsa för barn och unga. Att Skolinspektionens problembild innehåller väl kända och etablerade problem som trots påpekande kvarstår över är oacceptabelt. Särskilt allvarlig är bilden för de barn och elever som utredningen fokuserar på. Deras rätt till en likvärdig utbildning vilar på en korrekt och rättssäker tillämpning av regelverket i kombination med en hög kompetens hos de verksamma. Trots denna mörka bild ser jag stora möjlig- heter att åstadkomma förändring. Bland annat till följd av det reformarbete som genomförts med en ny skollag och läroplaner som tydliggör det nationella uppdraget och vilka krav huvud- mannen ska leva upp till. En annan viktig grund för min upp- fattning är att det finns kommuner och goda erfarenheter som behöver ges spridning. är det ett utmärkt tillfälle att gå vidare med nödvändiga förändringar. 7Utredningens förslag och bedömningar Förebyggande och främjande insatser behöver stärkas Mina direktiv innehåller två övergripande uppdrag: -Att kartlägga och analysera hur arbetet sker med utsatta barn i förskola, skola och annan pedagogisk verksamhet. Analysen ska svara på vilka insatser som behövs för att stärka detta arbete. -Att kartlägga och analysera hur samverkan mellan utbild- ningsansvariga och övriga samhällsaktörer kring utsatta barn fungerar. Hinder och framgångsfaktorer ska redovisas. Ett tredje viktigt uppdrag är att klarlägga vilket ansvar förskola, skola och annan pedagogisk verksamhet har för förebyggande insatser avseende de barn och elever utredningen avser och att klargöra gränsdragningen mot andra aktörer. Direktiven nämner även betydelsen av tidig upptäckt och knyter den frågan till om kunskapen behöver öka om målgruppen och hur barn och unga på olika sätt kan ge uttryck för utsatthet. Direktiven ger även uttryck för att ett samlat grepp om frågorna är nödvändigt för att stödet ska bli starkare, effektivare och långsiktigt hållbart och mitt uppdrag är mot denna bakgrund att ta fram en samlad bild av de frågor utredningen omfattar. Jag har genomfört mitt uppdrag och kan ge svar på de frågor uppdraget ställt. De problem jag identifierat är allvarliga och kräver insatser på flera nivåer samt en långsiktighet i insatserna för att möjliggöra en förändring. Utredningens förslag och bedömningar Hur ser uppdraget ut som de utbildningsansvariga ska genomföra? Förskolans, skolans och annan pedagogisk verksamhets uppdrag formuleras i nya skollagen (2010:800)och det är min utgångspunkt. En huvudprincip när jag tydliggör ansvarsfördelningen mellan olika myndigheter är att alla frågor som nya skollagen reglerar är upp- drag som ska genomföras inom utbildningssektorn.