sou · GYB329 · 2010-05-04 00:00:00 — I andra stycket utsträcks reservationsrätten till att också omfatta föredraganden och andra befattningshavare hos myndigheten som är närvarande vid den slutliga handläggningen utan att vara beslutsfattare. Enligt den till grund för förvaltningslagen liggande Beslutsformer, omröstning och avvikande mening (24 och 25 §§) propositionen var en sådan bestämmelse ägnad att understryka kravet på noggrannhet och omsorg vid beredningen. Även rättssäkerhetsaspekter talade för en sådan ordning då dessa befattningshavare brukade ha ingående kunskap om det aktuella ärendet och gällande regler på området (prop. 1985/86:80 s. 34). Det underströks dock att rätten att anteckna avvikande mening borde utnyttjas med urskillning och återhållsamhet, och att den i princip inte borde användas i andra fall än när det låg i rätts- säkerhetens intresse eller fanns särskilda skäl (s. 36). Att inte bara ledamot utan även sådan befattningshavare som nämnts har rätt att låta anteckna sin avvikande mening ger parter och andra värdefull information om hur de i förfarandet medverkande resonerat och vilka alternativ som övervägts. Genom att en part med klagorätt enligt 21 § FL ska underrättas inte bara om beslutsinnehållet utan också om sådana avvikande meningar förses han eller hon med ammunition för ett överklagande. Tredje stycket anger den tid inom vilken en skiljaktig mening måste anmälas för att kunna beaktas. Förvaltningsmyndigheterna kan alltid ändra sina beslut fram till den tidpunkt då dessa har expedierats eller getts till känna på något annat sätt eller, om sådant offentliggörande inte ska ske, fått sin slutliga form genom t.ex. protokollsjustering. Senast då denna generella ändringsbefogenhet upphört måste också reservationen ha avlämnats. Avslutningsvis bör påpekas att den aktuella bestämmelsen, liksom omröstningsregeln i 18 § FL, endast gäller för den statliga förvaltningen, medan de kommunala nämnderna har att iaktta kommunallagens (4 kap. 22 §) härifrån delvis avvikande bestämmelser. Vi ser ingen anledning att föreslå någon i sak avvikande reglering i den nya förvaltningslagen. Bestämmelsens tillämpningsområde bör emellertid utvidgas till att också gälla vid sådant byråkratiskt beslutsfattande som i den av oss föreslagna 24 § anges som ett alternativ till den kollektiva varianten. Det är rimligt att i förvaltningslagen slå fast den princip som i praktiken redan gäller och som innebär att föredraganden och annan som är med om den slutliga handläggningen – oavsett vilken beslutsform som används – har rätt att få sin avvikande mening antecknad. Beslutsformer, omröstning och avvikande mening (24 och 25 §§) Vad gäller tiden för anmälan om reservation föreslås en justering av lagtexten så att den harmonierar med vårt i 30 § intagna förslag om Rättelse innan beslutet gjorts tillgängligt för utomstående. Slutsatsen av våra överväganden i de ämnen som behandlats i detta kapitel leder oss till att föreslå att i den nya förvaltningslagen intas följande två paragrafer: 24 § Beslut kan fattas av en ensam befattningshavare eller av flera gemensamt. Vid den slutliga handläggningen kan en före- dragande och andra befattningshavare medverka utan att delta i avgörandet. När flera ska fatta beslut gemensamt och de inte kan enas, ska ordföranden lägga fram de olika förslag till beslut som har väckts. Varje förslag ska presenteras så att det kan besvaras med antingen ja eller nej. Sedan de som deltar i avgörandet har fått ta ställning till förslagen, meddelar ordföranden vad som enligt hans eller hennes uppfattning har beslutats. Detta blir beslutet, om inte omröstning begärs. Om omröstning begärs, ska den ske öppet. Är förslagen fler än två, ska det först avgöras vilket förslag som ska ställas mot vad som enligt ordförandens uppfattning hade beslutats. Utgången bestäms genom enkel majoritet. Vid lika röstetal har ordföranden utslagsröst. Varje ledamot som deltar i den slutliga handläggningen är skyldig att delta även i avgörandet. Ingen är dock skyldig att rösta för mer än ett förslag. Ordföranden är alltid skyldig att rösta när det behövs för att ärendet ska kunna avgöras. Beslutsformer, omröstning och avvikande mening (24 och 25 §§) 25 § När beslut fattas av flera gemensamt kan den som deltar i avgörandet reservera sig mot detta genom att låta anteckna avvikande mening. Den som inte gör det ska anses ha ställt sig bakom beslutet. Oavsett vilken beslutsform som används har föredraganden och andra befattningshavare som är med om den slutliga hand- läggningen utan att delta i avgörandet rätt att få avvikande mening antecknad. Avvikande mening ska anmälas innan myndigheten expedierar beslutet eller på annat sätt gör det tillgängligt för utomstående. 25 Beslutsdokumentation (26 §) Gällande förvaltningslag bygger på förutsättningen att myndig- heternas beslut finns dokumenterade. Någon uttrycklig bestämmelse om detta har inte ansetts nödvändig. För vissa förvaltningssegment har emellertid i andra författningar intagits regler i ämnet. Sådana finns i första hand i myndighetsförordningen (2007:515) och kommunallagen (1991:900). Mot bakgrund av de regler vi föreslår i fråga om bl.a. motivering och underrättelse om beslut är det inte givet, att den nya förvaltningslagen behöver tillföras en särskild föreskrift om beslutsdokumentation. Att vi ändå föreslår en sådan är främst betingat av tre skäl. För det första har vi beaktat det i våra direktiv framförda önskemålet om en mera utförlig och heltäckande reglering än den nuvarande. För det andra ter det sig logiskt med den av oss valda uppbyggnaden av lagen – med en systematik baserad på de olika handläggningsstadierna – att i gruppen av regler om Myndighetens beslut infoga en bestämmelse om de helt basala uppgifter som måste finnas dokumenterade hos myndigheten, då den fattat ett beslut. Därtill kommer ett tredje, i sak vägande skäl. Enligt vår uppfattning skulle en reglering av dokumentations- skyldigheten i den nya förvaltningslagen kunna bidra till ett i vissa avseenden önskvärt förenhetligande av formerna för förvaltnings- myndigheternas beslut. Därigenom skulle risken för att besluten tar sig för den enskilde diverse svårtydbara uttryck (jfr det s.k. olivoljefallet, RÅ 2004 ref. 8) förhoppningsvis kunna motverkas. Oklarheter i detta hänseende kan begränsa möjligheterna till insyn i och kontroll av myndigheternas verksamhet i såväl enskilda ärenden som i allmänhet. Vi är väl medvetna om de svårigheter utformningen av en sådan regel möter med hänsyn till lagens vida tillämpningsområde. Beslutsdokumentation (26 §) den offentliga förvaltningen förekommer så många skiftande typer av beslut, från avgöranden i stora och komplicerade frågor med flera parter involverade till rutinbetonade enpartsärenden av tämligen trivial natur, att det i en bestämmelse i en lag av förvaltningslagens natur inte uttömmande går att precisera omfattningen av dokumentationsskyldigheten. Dessa svårigheter bör dock inte hindra att det i den nya lagen meddelas åtminstone allmänt hållna regler i ämnet. Nedan redovisar vi kortfattat frågans behandling i tidigare lag- förslag (25.2) och den nuvarande författningsregleringen (25.3). Efter en blick på den finska förvaltningslagens lösning (25.4) presenterar vi våra överväganden och förslag (25.5). Att beslut, som meddelas i ett skriftligt förfarande, fästs och bevaras i skrift tedde sig enligt Besvärssakkunniga (BSK) som en naturlig och nödvändig ordningsregel (SOU 1964:27 s. 457). Det gällde inte bara i fråga om slutliga beslut utan också beträffande beslut under förfarandet. I den föreslagna lagen om förvaltnings- förfarandet intogs därför i 11 kap. 7 § Om ärendes avgörande följande regel: Hos myndigheten skall vara att tillgå handling, som återgiver fattat beslut samt utvisar vilka som deltagit i detta eller eljest närvarit vid dess fattande ävensom dagen för beslutet. Paragrafen gällde (enligt 1 kap. 1 § jfrd med 11 kap. 5 §) endast beslut, som meddelats i ett helt eller delvis skriftligen handlagt ärende. Beträffande ärenden, där förfarandet var helt muntligt, skulle i stället tillämpas 11 § i samma kapitel, enligt vilken slutligt beslut i sådant ärende på begäran skulle avfattas skriftligen. Syftet med denna bestämmelse var att möta behovet av att också ett muntligt beslut skulle kunna utgöra objekt för ett överklagande, något som förutsatte att det var skriftligt dokumenterat (s. 482). Någon motsvarighet till dessa bestämmelser återfanns emellertid inte i det förslag till förvaltningslag som på basis av BSK:s betänkande utarbetades av en arbetsgrupp inom Justitie- departementet. Arbetsgruppen ansåg att syftet med BSK:s regel om beslutsdokumentation i huvudsak uppnåddes genom den föreskrift om beslutsdelgivning som man nu föreslog (SOU 1968:27 s. 212). Beslutsdokumentation (26 §) Likaså saknades behov av någon motsvarighet till BSK:s bestämmelse om skriftlig dokumentation av muntliga beslut, eftersom de av arbetsgruppen föreslagna reglerna om beslutsexpediering innefattade en möjlighet att begära en skriftlig beslutsexpedition, om beslutet meddelats muntligt (s. 213). Varken eller nuvarande förvaltningslag kom att inne- hålla några särskilda bestämmelser om beslutsdokumentation. Myndighetsförordningen (2007:515) gäller enligt 1 § endast för förvaltningsmyndigheter under regeringen och är dessutom subsidiär i förhållande till bestämmelser inte bara i lag utan också i annan förordning. Inom sitt sålunda begränsade tillämpningsområde före- skriver den i 21 § under rubriken följande i fråga om beslutsdokumentation: För varje beslut i ett ärende skall det upprättas en handling som visar 1.dagen för beslutet, 3.vem som har fattat beslutet, 4.vem som har varit föredragande, och 5.vem som har varit med vid den slutliga handläggningen utan att delta i avgörandet. Bestämmelsen ovan avser skriftliga beslut. Utredningen om en översyn av verksförordningen, vilken hade i uppdrag att utarbeta förslag till en ny verksförordning (SOU 2004:23), uttalade i anslutning till sitt förslag om en regel motsvarande 21 § myndighets- förordningen bl.a. (s. 286) att föreskriften endast tog sikte på skriftliga beslut. Däremot syftar föreskriften inte till att utesluta förekomsten av muntliga beslut. Utredningens utformning av para- grafen motsvarade ordagrant 31 § verksförordningen (1995:1322). När det gäller de kommunala nämnderna finns de grundläggande reglerna om dokumentation av beslut i protokoll i kommunallagen (1991:900). Via hänvisning i 6 kap. 30 § gäller enligt 5 kap. 58 och 59 §§ följande: 58 § Protokollet skall redovisa vilka ledamöter och ersättare som har tjänstgjort och vilka ärenden som fullmäktige har handlagt. Beslutsdokumentation (26 §) 59 § Protokollet skall för varje ärende redovisa 1.vilka förslag och yrkanden som har lagts fram och inte tagits tillbaka, 2.i vilken ordning ordföranden har lagt fram förslag till beslut, 3.genomförda omröstningar och hur de har utfallit, 4.vilka beslut som har fattats, 5.vilka ledamöter som har deltagit i besluten och hur de har röstat vid öppna omröstningar, samt 6.vilka reservationer som har anmälts mot besluten. Som exempel på regler om dokumentation av beslut inom det specialreglerade kommunala området kan nämnas 21 a § lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade (LSS). Enligt bestämmelsen ska handläggningen av ärenden som rör enskilda samt genomförande av beslut om insatser enligt LSS dokumenteras. Dokumentationen ska utvisa beslut och åtgärder som vidtas i ärendet samt faktiska omständigheter och händelser av betydelse. (Samma konstruktion har valts i 11 kap. 5 § socialtjänst- lagen [2001:453].) I förarbetena uttalades att paragrafen i allt väsentligt utgjorde ett förtydligande av vad som redan gällde enligt förvaltningslagen och allmänna förvaltningsrättsliga principer (prop. 2004/05:39 s. 27). För de allmänna förvaltningsdomstolarna finns i 30 och 31 §§ FPL regler om att det av beslutet ska framgå de skäl som bestämt utgången och att en handling som fullständigt återger beslutet och eventuell skiljaktig mening ska tillställas parten. Vid sidan av dessa finns för Regeringsrättens, kammarrätternas och förvaltningsrätternas vidkommande särskilda bestämmelser om beslutsdokumentation i 30–32 §§ förordningen (1979:575) om protokollföring m.m. vid de allmänna förvaltningsdomstolarna. Av 30 och 31 §§ framgår att rättens avgörande av saken – som för dessa domstolars del betecknas dom – ska sättas upp särskilt, medan annat beslut alternativt kan tas in i protokollet eller tecknas på en handling i akten. I 32 § föreskrivs följande: I en dom eller ett annat beslut som sätts upp särskilt skall det anges, utöver vad som följer av 30 och 31 §§ förvaltningsprocesslagen (1971:291) 1.domstolen samt tid och plats för meddelande av domen eller beslutet, 2.parterna samt deras ombud eller biträden, 3.kort beteckning av saken samt 4.parternas yrkanden och invändningar. Beslutsdokumentation (26 §) En dom eller ett annat beslut skall i den mån det erfordras innehålla en redogörelse för den dom eller det beslut som har överklagats eller underställts. Det kan också finnas anledning att se hur frågan om besluts- dokumentation lösts i den finska förvaltningslagen, vilken är den av de nordiska förvaltningslagarna som i detta sammanhang är av störst intresse. I 7 kap. om Avgöranden av ärenden har intagits följande bestämmelse: 44 § Beslutets innehåll. Av ett skriftligt beslut skall tydligt framgå 1)den myndighet som har fattat beslutet samt tidpunkten för beslutet, 2)de parter som beslutet direkt gäller, 3)motiveringen för beslutet och en specificerad uppgift om vad en part är berättigad eller förpliktad till eller hur ärendet annars har avgjorts, samt 4)namn och kontaktuppgifter för den person av vilken en part vid behov kan begära ytterligare uppgifter om beslutet. När ett muntligt beslut ges skall parten meddelas hur ärendet har avgjorts och ges en redogörelse för motiveringen för beslutet. I förarbetena betonades nödvändigheten av att regeln med hänsyn till de mångskiftande förhållandena inom den offentliga förvaltningen medgav tillräcklig flexibilitet (RP 72/2002 rd s. 106). Den skulle därför inte innehålla närmare bestämmelser om bl.a. beslutets utformning eller struktur. Vidare poängterades att avsikten inte var att det i ett beslut ovillkorligen skulle användas samma terminologi som i paragrafen, även om enhetlighet var eftersträvansvärt. Vad gäller andra stycket framhölls (s. 106 f.) att det med tanke på en parts rättsskydd var viktigt att ett besluts centrala innehåll jämte motivering kom fram också i samband med ett muntligt beslut. Av praktiska skäl kunde det emellertid inte krävas att ett muntligt beslut skulle vara lika omfattande och detaljerat som ett skriftligt sådant. Beslutsdokumentation (26 §) Som framgått redan av det inledande avsnittet finns det inte bara logiska och lagtekniska utan också sakliga skäl för att komplettera den nya förvaltningslagen med en åtminstone översiktlig bestäm- melse om beslutsdokumentation. Tillsammans med våra förslag om motivering av och underrättelse om beslut kan en sådan regel bidra till att strama upp beslutsfattandet och förmå myndigheterna att tydligt skilja mellan beslut och andra åtgärder. Den samman- blandning av olika funktioner som ibland förekommer (jfr t.ex. RÅ 2004 ref. 8) kan härigenom motverkas. En användbar modell finns enligt vår mening redan i 21 § myndighetsförordningen. Med några smärre justeringar kan innehållet i denna för myndigheterna under regeringen gällande regel lämpligen överföras till en ny lagbestämmelse med ett vidare tillämpnings- område. Av den nya lagregeln bör klarare än vad som följer av myndighetsförordningen framgå att det endast är fråga om skriftliga beslut, alltså den i förvaltningsförfarandet normala slut- produkten. Därmed utesluts inte att också muntliga beslut kan förekomma, men något behov av att sådana generellt sätts på pränt och dokumenteras enligt ett bestämt schema finns knappast. En sådan ordning skulle närmast motverka de fördelar som en helt muntlig handläggning i vissa okomplicerade fall medför. Den omständigheten att också ett muntligt beslut innehållsmässigt kan uppfylla förutsättningarna för att utgöra objekt för ett över- klagande, vilket förutsätter att det är skriftligt dokumenterat, ger inte heller anledning att komplettera den nu aktuella regeln med någon bestämmelse om rätt att på begäran få ett muntligt beslut transformerat till ett skriftligt sådant (jfr avsnitt 25.2 ovan). Av den av oss föreslagna regeln om underrättelse om beslut (28 §) följer nämligen att var och en som får överklaga ett beslut på begäran skriftligen ska underrättas om det fullständiga innehållet i detta. Det bör inte krävas att den handling som ska innefatta beslutet jämte vissa andra uppgifter ges en bestämd fysisk form. Själva handlingsbegreppet ska som i övrigt i lagen uppfattas vidsträckt och även omfatta t.ex. elektroniskt lagrat material. Inte heller bör det vara nödvändigt att skapa ett speciellt dokument för ändamålet. Då i 21 § myndighetsförordningen föreskrivs att en handling ska upprättas, ger detta närmast vid handen att ett särskilt, från övriga handlingar separerat beslutsdokument måste produceras. Beslutsdokumentation (26 §) många fall är detta naturligtvis lämpligt och naturligt – ibland kanske till och med nödvändigt – men det gäller ingalunda generellt. Vi ser det som angeläget att undvika varje risk för att en ny bestämmelse ger upphov till onödigt krångel. Liksom ska skilda former, alltefter behoven, kunna anlitas. Dokumentations- kravet ska anses uppfyllt även genom t.ex. en protokollsanteckning eller en s.k. tergalresolution, dvs. en anteckning direkt på en ansökningshandling (som då i kopia bevaras hos myndigheten). För att ge den nödvändiga flexibiliteten förordar vi en återanvändning av det uttryck som förekom i 31 § i den tidigare gällande verks- förordningen – alltså att det [ska] finnas en handling som visar dagen för beslutet etc. Vad gäller de uppgifter som handlingen ska innehålla saknas enligt vår uppfattning anledning att avvika från myndighets- förordningens motsvarande regel. Att uppgifter om vem som varit föredragande och vem som varit med vid den slutliga handläggningen utan att delta i avgörandet inte alltid är aktuella, eftersom några funktionärer utöver beslutsfattaren inte medverkat, synes inte särskilt behöva påpekas. Vi har ansett det onödigt att i lagtexten uttryckligen markera, att sådana uppgifter ska lämnas i före- kommande fall. Vi föreslår mot bakgrund av det ovan sagda att i den nya lagen intas följande föreskrift: 26 § För varje skriftligt beslut ska det finnas en handling som visar 1.dagen för beslutet, 3.vem som har fattat beslutet, 4.vem som har varit föredragande, och 5.vem som har varit med vid den slutliga handläggningen utan att delta i avgörandet. 26 Motivering av beslut (27 §) 26.1Direktiven och kapitlets uppläggning Motiveringsskyldigheten är central i rättsskyddssystemet. För den enskilde är det ytterst väsentligt, att myndigheten klargör hur den kommit fram till sitt beslut. Endast om skälen öppet redovisas är det möjligt att kontrollera hur myndigheten urskilt och värderat för beslutet relevanta fakta och hur dessa fakta bedömts enligt tillämpliga rättsregler etc. En upplysande motivering kan endera övertyga honom eller henne om att beslutet är korrekt eller ge underlag för ett överklagande. Allmänhetens tilltro till myndig- heternas kompetens och objektivitet kräver också att dessa förmår visa, att besluten är väl underbyggda. Vetskapen om att motivering måste ges främjar en omsorgsfull och saklig prövning av ärendena. Att bestämmelser om motivering ska ingå i den nya förvaltnings- lagen är uppenbart. Frågan är om de bör skärpas i förhållande till gällande ordning, som innefattar ett flertal begränsningar hänförliga till såväl tillämpningsområdet som föreskrivna undantag. Då vi i direktiven uppmanas att överväga åtgärder i syfte att ytterligare förskjuta tyngdpunkten i instansordningen till första instans, t.ex. när det gäller myndigheternas skyldighet att motivera sina beslut, kan detta inte gärna uppfattas som annat än att kraven anses väl låga. Höjs ambitionsnivån vad gäller under- instansernas åliggande att ange skälen för sina beslut, kan benägenheten att överklaga antas minska. skulle en rätts- säker och effektiv domstolsprövning främjas i de fall överklagande sker, något som också uttryckts som ett önskemål i våra direktiv. I de närmast följande partierna redovisar vi den nuvarande regleringen (26.2) och hur den enligt JO följs i praktiken (26.3). Efter två korta utblickar mot (26.4) och rättsordningen i några nordiska grannländer (26.5), går vi igenom hur man sett på Motivering av beslut (27 §) frågan i tidigare lagstiftningsärenden (26.6) innan vi presenterar våra överväganden och förslag (26.7). Medan förvaltningsdomstolarna i 30 § FPL generellt åläggs att i sina avgöranden redovisa de skäl som bestämt utgången, är mot- svarande bestämmelse för förvaltningsmyndigheternas del försedd med ett flertal restriktioner. Endast mera kvalificerade beslut måste i princip obligatoriskt motiveras, och bland dessa undantas vissa särskilt angivna helt, medan andra kan undantas till följd av sär- skilda omständigheter i samband med att de meddelas. Förvaltnings- lagens föreskrifter i ämnet (20 §) har följande lydelse: Ett beslut varigenom en myndighet avgör ett ärende skall innehålla de skäl som har bestämt utgången, om ärendet avser myndighetsutövning mot någon enskild. Skälen får dock utelämnas helt eller delvis 1.om beslutet inte går någon part emot eller om det av någon annan anledning är uppenbart obehövligt att upplysa om skälen, 2.om beslutet rör tjänstetillsättning, antagning för frivillig utbildning, betygssättning, tilldelning av forskningsbidrag eller något jämförbart, 3.om det är nödvändigt med hänsyn till rikets säkerhet, skyddet för enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden eller något jämförbart förhållande, 4.om ärendet är så brådskande att det inte finns tid att utforma skälen, eller 5.om ärendet gäller meddelande av föreskrifter som avses i 8 kap. regeringsformen och det inte är fråga om prövning i högre instans efter överklagande. Har skälen utelämnats, bör myndigheten på begäran av den som är part om möjligt upplysa honom om dem i efterhand. Bristfälliga motiveringar är ett ofta förekommande tema i JO:s ämbetsberättelser. Att motiveringsskyldigheten enligt 20 § FL endast gäller slutliga beslut i ärenden om myndighetsutövning får naturligtvis inte uppfattas så, att motivering generellt kan avvaras i andra fall. JO har i några fall markerat, att ett sådant motsatsslut saknar grund (JO 1976/77 s. 146, JO 1995/96 s. 332). En annan sak är, att ju mera ingripande ett beslut är för den enskilde – dvs. SOU 2010:29 Motivering av beslut (27 §) viktigare beslutet objektivt sett får anses vara för denne – desto större krav ställs på myndighetens beslutsmotivering (JO 1997/98 s. 185). Regleringens utformning – avsaknaden av konkreta uppgifter om vad en motivering ska innehålla – medför emellertid, att myndig- heternas tillkortakommanden sällan direkt kan relateras till lagtexten. Här ska bara ges några exempel på typiska felgrepp, som JO påtalat. (En utförligare redovisning finns i –s. 222 ff. För en mera analytisk och kritiskt inriktad granskning, se s. 123 ff.) Som ett grundläggande krav anges i JO 2004/05 s. 188 att myndigheterna i sina beslut anger vilka föreskrifter de har tillämpat. Detta kan enligt JO ske genom att myndigheten anger numret på de paragrafer som är tillämpliga och författningarnas namn och nummer i den författningssamling där de kungjorts. Ofta är dock detta inte tillräckligt. Myndigheten måste normalt också redogöra för innehållet i föreskriften och förklara vilken betydelse den har för bedömningen av ärendet. Att som motivering endast återge tillämplig lagtext är självfallet inte tillräckligt (JO 1981/82 s. 276, JO 1990/91 s. 101).