sou · GXB387 · 2010-01-01 00:00:00 — Vid bedömningen av övervakningsintresset ska särskilt beaktas om övervakningen behövs för att förebygga brott, förhindra olyckor eller därmed jämförliga ändamål. Vid bedömningen av den enskildes intresse av att inte bli övervakad ska särskilt beaktas hur övervakningen ska utföras och vilket område som ska övervakas. Innan meddelar tillstånd ska kommunen där övervakningen ska ske få tillfälle att yttra sig (18 §). Av 19 § följer att ett tillstånd till kameraövervakning ska innehålla uppgifter om hur kameraövervakningen får anordnas. Uppgifterna ska avse övervakningens ändamål, den utrustning som får användas och det område som får övervakas. ska också meddela de övriga villkor som behövs för tillståndet. Det kan exempelvis avse upplysningar om övervakningen, upptagning, användning, behandling eller bevarande av bilder, avlyssning eller upptagning av ljud samt andra förhållanden som har betydelse för att skydda enskildas personliga integritet. Vid kameraövervakning på vissa, i lagen utpekade, platser är det under särskilt angivna förutsättningar tillåtet att sätta upp en övervakningskamera efter anmälan (11 och 12 §§). Det gäller platser där lagstiftaren har bedömt att det generellt finns ett starkt intresse av att kunna använda övervakningsutrustning. Banklokaler och butikslokaler har ansetts vara sådana platser där det finns ett särskilt övervakningsintresse. Kameraövervakning efter anmälan får således ske i en banklokal, lokal hos ett kreditmarknadsföretag eller ett postkontor. Även området utanför in- och utgångar till lokalen får övervakas efter anmälan liksom betalningsautomater som finns i anslutning till en sådan lokal. Bilder får spelas in och bevaras, men avlyssning eller upptagning av ljud får ske endast sedan anordning för avlyssning eller upptagning av ljud har aktiverats på grund av misstanke om brott. För butikslokaler gäller att övervakning får ske av hela butiken men att endast bilder av kassaområdet samt in- och utgångar får spelas in och bevaras. Avlyssning eller upptagning av ljud får inte ske utan tillstånd. Begreppet butik definieras i 12 § andra stycket. I begreppet innefattas det som i vardagligt tal kallas affärer liksom varuhus, stormarknader och försäljningstält. I definitionen ingår vidare lokaler där verksamheten består i att tillhandahålla tjänster, t.ex. resebyråer, skomakare och frisörer, liksom verksamheter som kombinerar försäljning av varor och tjänster, t.ex. optiker och lokaler för uthyrning av videofilmer. Utanför butiksbegreppet faller restauranger och andra näringsställen som pubar och caféer. Detta gäller även om det förekommer försäljning, t.ex. av färdig mat för avhämtning i lokalen. När det gäller bensinstationer anses den lokal där försäljning av biltillbehör och andra varor som butikslokal i lagens mening (prop. 1997/98:64 s. 36–37). Vissa förutsättningar måste vara för handen för att det ska vara tillräckligt med en anmälan. Det krävs att övervakningen har till enda syfte att förebygga eller avslöja brott samt att övervakningskameran är fast monterad och försedd med fast optik. Kameraövervakning i marknadsföringssyfte är således inte tillåtet. För butiker gäller också att den som avser att bedriva övervakningen har träffat en skriftlig överenskommelse om övervakningen med företrädare för de anställda på platsen. I de angivna fallen är det tillräckligt att den som avser att bedriva övervakningen ger in en anmälan till som alltså inte gör en särskild prövning av övervaknings- och integritetsintresset i varje enskilt fall. Anmälan ska göras skriftligen till den länsstyrelse i det län där kameraövervakningen ska ske. Av anmälan ska bland annat framgå vem som ska bedriva övervakningen, i vilken typ av verksamhet som övervakningen ska förekomma och om bilder ska behandlas eller bevaras eller ljud avlyssnas och tas upp. Upplysningarna i anmälan utgör grunden för länsstyrelsernas bedömning av i vilken grad tillsyn bör utövas. 15.2.1Kameraövervakning efter anmälan i butiker Förslag: Kameraövervakning med rätt att spela in bilder i butikslokaler ska vara tillåtet efter anmälan. Det ska emellertid inte vara tillåtet med kameraövervakning efter anmälan i omklädningsrum, provhytter eller toalettutrymmen. Kameraövervakning med rätt att spela in bilder av området kring in- och utgångar till butiker ska inte vara tillåtet efter anmälan. I förarbetena till lagen om allmän kameraövervakning uttryckte regeringen att det fanns ett beaktansvärt behov av att förenkla kameraövervakningen inom detaljhandeln, inte minst på grund av den stöld- och rånbrottslighet som den var utsatt för. En inspelningsrätt utan begränsning i butikslokaler skulle dock, enligt regeringen, leda för långt eftersom det skulle medföra att inspelningar med bilder skulle komma att öka kraftigt. Att låta butiker bevaka områden utanför in- och utgångarna skulle också leda för långt menade regeringen. Detta eftersom det i praktiken skulle kunna medföra att stora delar av vägar och trottoarer i en stads mest centrala delar blev utsatta för övervakning och det skulle kunna bli svårt att röra sig på offentliga platser i områden med många butiker utan att bli övervakad (prop. 1997/98:64 s. 36 och 40). med flera har framställt önskemål om att det ska vara tillåtet att spela in och bevara bilder i hela butiken samt ett område utanför kundentré, personalentré och varuintag. De har bland annat framfört följande. Frågan om bildinspelning i hela butiken är viktig för detaljhandeln. Gärningsmän rör sig ofta över stora ytor och stölder sker inte enbart i området vid kassorna. Bilder från butiken kan också visa om, och i så fall vem, som rekognoserar inför ett brott. Det är vidare vanligt att någon ur personalen hjälper till inför ett rån eller inbrott. Även i sådana fall kan övervakningsbilder från större områden i butiken ha betydelse. Vid rån är det vanligt att rånarna maskerar sig precis utanför butiken. Ju längre bort från butiken en gärningsman maskerar sig, desto större är risken för upptäckt. Därför är det angeläget för butikerna att få kameraövervaka området kring egna ingångar och entréer. Enligt begås betydligt färre rån mot bensinstationer än mot andra butiker, vilket kan bero på att bensinstationer ofta kameraövervakar området kring ingången till butiken. Vid utredningens kontakter med företrädare för länsstyrelserna har framkommit att länsstyrelserna har olika praxis vad gäller om tillstånd bör ges till att spela in och bevara bilder utöver området vid kassalinjen i butiker. Enligt företrädare för länsstyrelserna råder det också en viss oreda bland de som bedriver kameraövervakning i butiker. Många spelar in och bevarar bilder även avseende områden utöver kassaområdet och in- och utgångar, trots att de inte har tillstånd till det. Erfarenheter hos länsstyrelserna visar att många som bedriver kameraövervakning tror att det är tillåtet att spela in och bevara bilder från övervakning i hela butiken efter anmälan. I sammanhanget bör nämnas att Kammarrätten i har funnit att en stor matbutiks intresse av att spela in och bevara bilder från delar av butiken inte övervägde den enskildes intresse av integritet, (Kammarrätten i , mål nr 830-09), se bilaga 3. Enligt nuvarande lagstiftning är det alltså tillåtet att kameraövervaka i butikslokaler efter anmälan, men för att spela in bilder SOU 2009:87 Kameraövervakning efter anmälan (utöver kassaområdet och in- och utgångar) krävs tillstånd. Det är uppenbart att det finns ett starkt övervakningsintresse i många butiker. Även om inte stöld och snatterier kan anses höra till de allra allvarligaste brotten innebär den stora mängden brott allvarliga konsekvenser för många näringsidkare. har hänvisat till en studie som visar att av butiksomsättningen försvinner genom stöld. Detaljhandelns erfarenhet är att kameraövervakning fungerar brottsförebyggande. Att bilder spelas in har en stor betydelse för att man i efterhand ska kunna klara upp brott. fanns det närmare 2 500 tillstånd och närmare 8 000 anmälningar om kameraövervakning i detaljhandeln, se bilaga 2. Det förekommer således en omfattande övervakning i detaljhandeln. Normalt får människor alltså räkna med att övervakas när de rör sig i en butik, vilket de flesta kunder sannolikt är medvetna om. I butiker är det nämligen förhållandevis vanligt att kamerorna, i brottsförebyggande syfte, är väl synliga. Det är t.ex. inte ovanligt att det sitter en TV-skärm precis vid entrén på vilken kunden kan iaktta sig själv gå in i butiken. Förmodligen tror många kunder att kamerorna i butiken spelar in bilder. För de allra flesta torde inte det upplevda integritetsintrånget bli så mycket större om bilder spelas in och bevaras, förutsatt att materialet förvaras och hanteras på ett säkert sätt. Integritetsintresset kan inte anses vara så starkt i butiksmiljöer att det bör krävas en tillståndsplikt. Kameraövervakning med rätt att spela in bilder i butiker bör därför vara tillåtet efter anmälan. Att det räcker med anmälan innebär en viss försvagning av integritetsskyddet i form av utebliven förhandskontroll. Detta kompenseras av att det rör sig om områden som är väl kända av tillsynsmyndigheter och att den aktuella övervakningen torde vara allmänt accepterad. Den nuvarande regleringen kan tyckas tillåta övervakning av områden som omklädningsrum och toalettutrymmen efter anmälan. Lagens inledande bestämmelse om att övervakning ska ske med tillbörlig hänsyn till enskildas personliga integritet får dock anses utgöra hinder för sådan övervakning. För tydlighets skull bör det dock framgå direkt av lag att det inte är tillåtet med övervakning efter anmälan av sådana platser. För avlyssning eller upptagning av ljud bör fortfarande krävas tillstånd. Vad gäller övervakning av området kring in- och utgångar till butiker gör sig integritetsintresset starkare gällande än inne i butikslokaler. Såväl länsstyrelserna som domstolarna har en restriktiv inställning till sådan övervakning. Det innebär nämligen övervakning även av personer som inte besöker butikslokalen. Gator, trottoarer och gångstråk där ett stort antal människor passerar kommer att omfattas av butikernas övervakning. Eftersom det finns så många butiker på vitt skilda platser kommer en sådan övervakning att medföra att långt fler människor kommer att övervakas än . Övervakningen kommer att breda ut sig så att i princip alla människor som rör sig i centrala delar av städer och samhällen kommer att övervakas. En sådan ordning kan bara motiveras av ett mycket starkt övervakningsintresse. Från flera håll har framförts till utredningen att kameraövervakning av områden kring in- och utgångar syftar till att förebygga rån. Erfarenheten visar att i de fall rånare är maskerade så sker maskering och demaskering ofta i nära anslutning till ingången. Det är således fråga om allvarlig brottslighet som övervakningen avser att förebygga. I sammanhanget måste också vägas in att det förekommer att personer arbetar ensamma i butiker under kvälls- och och därmed är extra utsatta för t.ex. rån. Å andra sidan är knappast alla butiker som omfattas av lagens butiksbegrepp i riskzonen för sådan allvarlig brottslighet. Det är därför inte motiverat med en generell bestämmelse som tillåter sådan övervakning efter anmälan. Att i lagen peka ut en viss grupp av butiker där övervakningsintresset är extra starkt låter sig inte heller göras. Den övervakning det är fråga om har en stor påverkan på enskildas integritet och vi anser att det är rimligt att det görs en prövning av övervakningsintresset och integritetsintresset i varje enskilt fall. Eftersom övervakningen kan avse olika typer av butiker och kringliggande områden samt omfatta många människor är det också viktigt att kan bestämma villkor anpassade efter förhållandena i varje fall. Däremot är inte utredningen främmande för att det i flera fall, än vad som görs , kan finnas skäl att ge tillstånd till kameraövervakning av in- och utgångar till butiker även om övervakningen kan komma att omfatta trottoarer, gångstråk och liknande. Det kan exempelvis röra sig om butiker som har varit utsatta för allvarlig brottslighet, eller butiker med omfattande kontanthantering där en eller få personer arbetar under kvälls- och . Risken för integritetskränkningar kan i någon mån reduceras genom att det övervakade området begränsas samt att övervakning tillåts under och i anslutning till butikernas öppettider. 15.2.2Kameraövervakning efter anmälan vid betalningsautomater Förslag: Betalningsautomater och liknande anordningar får kameraövervakas efter anmälan oavsett var de är belägna. och har hemställt att kameraövervakning efter anmälan ska tillåtas även vid sådana betalningsautomater och liknande anordningar som inte är belägna i anslutning till en banklokal eller liknande. De har pekat på att det brottsförebyggande övervakningsintresset är detsamma oavsett var automaterna är placerade. Vi delar uppfattningen att övervakningsintresset generellt sett är lika starkt oavsett om en betalningsautomat är placerad i anslutning till en bank eller inte. Normalt torde också avvägningen mellan övervakningsintresset och integritetsintresset utfalla så att tillstånd till övervakning lämnas beträffande betalningsautomater som inte är belägna i anslutning till en banklokal eller liknande. Betalningsautomater är ofta placerade vid gator, torg samt i gallerior och liknande. Även människor som bara passerar automaten kan omfattas av övervakning. Det finns emellertid inte så många betalningsautomater att det blir fråga om en heltäckande övervakning av en stads eller ett samhälles centrala delar. Det är också rimligt att anta att många automater redan övervakas (med tillstånd) varför övervakningen på offentliga platser inte kommer att öka anmärkningsvärt om övervakning tillåts efter anmälan. Sammantaget menar vi att det bör vara tillräckligt med en anmälan för kameraövervakning av betalningsautomater oavsett var de är belägna. Liksom vid övervakning av in- och utgångar till banklokaler och liknande bör inte det övervakade området omfatta en för stor yta. 15.2.3Kameraövervakning efter anmälan på andra platser Bedömning: Det är inte lämpligt att tillåta kameraövervakning efter anmälan på andra platser än i banklokaler, vid betalningsautomater och i butikslokaler. Vi har också övervägt om det finns andra platser där det kan vara lämpligt att tillåta kameraövervakning efter anmälan. De platser som främst skulle kunna komma i fråga är platser där det finns ett starkt övervakningsintresse och där integritetsintresset inte gör sig så starkt gällande att det kan anses nödvändigt med en individuell prövning i varje enskilt fall. har det skett en ökning av kameraövervakning av bland annat skolgårdar, sport- och fritidsarenor samt entréer till bostadsfastigheter. Enligt utredningens uppfattning är det fråga om miljöer där det av hänsyn till integritetsintresset bör göras en tillståndsprövning i varje enskilt fall. Det finns emellertid några platser där domstolarna har uttalat att integritetsintresset inte gör sig så starkt gällande. Regeringsrätten har konstaterat att ett parkeringshus i normalfallet får anses utgöra en plats där hänsynen till den enskildes integritet inte gör sig gällande med samma styrka som beträffande många andra lokaliteter (RÅ 2001 ref. 39). Kammarrätten i har funnit att en tunnelbanestation rent allmänt inte kan anses vara särskilt skyddsvärd ur integritetssynpunkt (Kammarrättens mål nr 5547-03), se bilaga 3. Tunnelbanestationer och hållplatser i anslutning till allmänna kommunikationer finns i en mängd olika miljöer där många människor rör sig under dygnets alla timmar. Även om integritetsintresset på vissa hållplatser är mindre starkt, kan det finnas andra t.ex. i bostadsområden eller i centrala delar av en stad där integritetsintresset gör sig starkare gällande. Vi anser inte att det kan bli fråga om kameraövervakning efter anmälan i sådana miljöer. Övervakning i parkeringshus är relativt vanlig. Per fanns det 326 tillstånd till kameraövervakning av parkeringsgarage och parkeringsplatser. Just i parkeringsgarage har kameraövervakning visat sig ha en brottsförebyggande effekt. Parkeringsgarage är avgränsade områden och de flesta människor som rör sig i byggnaden vistas där i korta stunder. Integritetsintresset försvagas också av att de enskilda som övervakas är de som riskerar att drabbas av den brottslighet som övervakningen avser att förebygga. Å andra sidan är det relativt vanligt att bilarnas registreringsnummer kommer med på bild samt att det registreras när bilarna kör in respektive ut ur garaget. Sådana uppgifter i kombination med personövervakning gör att intrånget i de enskildas integritet blir större än när det är fråga om enbart personövervakning. Vi har därför slutligen stannat för att det även i fortsättningen bör krävas tillstånd för kameraövervakning i parkeringsgarage. 16.1Krav på säkerhet vid kameraövervakning Förslag: Bestämmelser motsvarande personuppgiftslagens bestämmelser om säkerhet vid behandling av personuppgifter ska gälla vid kameraövervakning enligt lagen. Det ska vara förbjudet att föra över bild- och ljudmaterial till ett tredje land som inte har en adekvat skyddsnivå för personuppgifter. I lagen om allmän kameraövervakning finns ett antal bestämmelser som syftar till att skydda enskildas integritet. De regler som närmast tar sikte på hantering av bild- och ljudmaterial som inhämtas vid kameraövervakning är 13 och 14 §§ som rör vilka som får ha tillgång till övervakningsmaterialet samt hur länge det får bevaras. Av 13 § följer att materialet som härrör från kameraövervakning ska förvaras så att missbruk motverkas. Bestämmelsen innebär att materialet ska förvaras på ett sådant sätt att inte obehöriga får tillgång till det. Det är angeläget dels för att det ska finnas garantier för att upptagningar inte ändras i efterhand, dels för att inte obehöriga ska få del av materialet och använda det för andra syften än de avsedda. Enligt 14 § får bild- eller ljudmaterial från kameraövervakning som huvudregel förvaras under högst en månad. Därefter ska det förstöras (se avsnitt 16.2). I lagen finns emellertid inga uttryckliga bestämmelser om säkerhet vid behandling av övervakningsmaterial. Däremot kan enligt 19 och 20 §§ meddela villkor för hur tillståndspliktig övervakning får bedrivas. Sådana uppgifter och villkor kan exempelvis avse hur materialet får behandlas och bevaras samt hur det ska förvaras. Vid anmälningspliktig övervakning har emellertid inte samma möjlighet att lämna uppgifter och meddela villkor. Inom ramen för sin tillsynsverksamhet kan – beträffande såväl tillståndspliktig som anmälningspliktig övervakning – meddela de förelägganden och förbud som behövs för att lagen samt de föreskrifter och villkor som har meddelats med stöd med lagen uppfylls. I personuppgiftslagen finns bestämmelser om säkerhet vid behandling av personuppgifter (30–35 §§). Bestämmelserna, som grundar sig på dataskyddsdirektivet, innebär i huvudsak följande. Den personuppgiftsansvarige ska vidta lämpliga tekniska och organisatoriska åtgärder för att skydda de personuppgifter som behandlas. Åtgärderna ska åstadkomma en säkerhetsnivå som är lämplig med beaktande av -de tekniska möjligheter som finns, -vad det skulle kosta att genomföra åtgärden, -de särskilda risker som finns med behandlingen av personuppgifterna och -hur pass känsliga de behandlade personuppgifterna är. Den som behandlar personuppgifter får bara behandla dessa i enlighet med instruktioner från den personuppgiftsansvarige. När den personuppgiftsansvarige anlitar ett personuppgiftsbiträde för att utföra behandling av personuppgifter ska det finnas ett skriftligt avtal där säkerhetsfrågorna särskilt regleras. Den personuppgiftsansvarige är också skyldig att se till att personuppgiftsbiträdet verkligen vidtar nödvändiga säkerhetsåtgärder. får i enskilda fall besluta om vilka säkerhetsåtgärder som den personuppgiftsansvarige ska vidta. Datainspektionen får meddela närmare föreskrifter om vilka krav som ställs på den personuppgiftsansvarige vid behandling av personuppgifter (50 b § personuppgiftslagen och 16 § personuppgiftsförordningen). Datainspektionen har utfärdat allmänna råd om säkerhet för personuppgifter. I lagen om allmän kameraövervakning finns bestämmelser om hur kameraövervakning ska bedrivas. kan också i viss utsträckning föreskriva villkor för hur tillståndspliktig övervakning får bedrivas, hur material får hanteras osv. För tillståndspliktig kameraövervakning finns det goda förutsättningar för att tillgodose säkerheten vid kameraövervakning. Detta bygger dock på att länsstyrelserna aktivt meddelar villkor och förelägganden. Vid anmälningspliktig övervakning finns sämre möjligheter att se till att övervakningen bedrivs med tillfredsställande säkerhet. Sammantaget menar vi att kraven på säkerhet enligt lagen om allmän kameraövervakning är lägre än kraven enligt personuppgiftslagen. Dessutom är det tveksamt om lagen om allmän kameraövervakning fullt ut uppfyller dataskyddsdirektivets krav på säkerhet vid behandling av personuppgifter. Rimligen bör det ställas samma krav på säkerhet för kameraövervakning som bedrivs på plats dit allmänheten har tillträde som för kameraövervakning som bedrivs på plats dit allmänheten inte har tillträde. Det är viktigt att ett så integritetskänsligt område som kameraövervakning skyddas av tillfredsställande bestämmelser om säkerhet. Bestämmelserna bör omfatta tillståndspliktig och anmälningspliktig övervakning, liksom övervakning av plats dit allmänheten inte har tillträde. Det är därför motiverat att föra in generella bestämmelser om säkerhet i kameraövervakningslagen. Vi anser att regler motsvarande 30 och 31 § personuppgiftslagen bör föras in i lagen. Bestämmelserna ersätter 13 § lagen om allmän kameraövervakning i den del den föreskriver att materialet ska hanteras så att missbruk motverkas. Dessutom bör såväl som Datainspektionen inom ramen för sin tillsynsverksamhet ha rätt att meddela de förelägganden och förbud som behövs för att lagen ska följas (jfr 22 § lagen om allmän kameraövervakning). Dit hör villkor om vilken säkerhet som ska iakttas. Vidare bör göras en hänvisning till personuppgiftslagens bestämmelser om överföring av personuppgifter till tredje land (33–35 §§). Det kan tyckas att reglerna är generellt hållna och inte alltid ger tillräcklig vägledning om vilka säkerhetsåtgärder som bör vidtas i varje enskilt fall. Tanken är emellertid att villkor ska kompletteras med information och allmänna råd från Datainspektionen. På så sätt kan särskild vägledning lämnas om hur övervakningsmaterial ska förvaras, hur många som får hantera det, vad som ska gälla vid överföring av övervakningsmaterial till annan plats osv. Som nämnts har inspektionen utfärdat allmänna råd om säkerhet för personuppgifter. Vi utgår från att om Datainspektionen i samarbete med länsstyrelserna tar fram rekommendationer även på kameraområdet kommer de att få stort genomslag. Även branschöverenskommelser i säkerhetsfrågor kan vara till hjälp för dem som bedriver kameraövervakning. Flera användare av övervakningskameror har påpekat för oss att det finns ett behov av att överföra eller lagra övervakningsmaterial till en annan plats, som en larmcentral eller liknande. bedömning är det inte något – vare sig i nuvarande eller i den av oss föreslagna regleringen – som hindrar det, förutsatt att kraven på säkerhet uppfylls. Det betyder bland annat att det ska upprättas ett skriftligt avtal mellan den som bedriver övervakningen och den som för dennes räkning har hand om övervakningen (larmcentralen). Förslag: I en ansökan om tillstånd till kameraövervakning ska anges vem som ska bedriva övervakningen, och i förekommande fall den som för tillståndsinnehavarens räkning ska ha hand om övervakningen. För att säkerhetsbestämmelserna ska vara ändamålsenliga måste det stå klart vem som ska ansvara för att kameraövervakningen bedrivs säkert.