sou · GYB38 · 2010-02-04 00:00:00 — har i en aktuell rapport belyst produktionsbortfall hos omlokaliserade myndigheter.1 De väsentligaste förklaringarna till produktionsbortfall angavs bland annat vara krav på egenfinansiering av myndighetens flyttkostnader, låg medflyttningsfrekvens, generösa uppsägningsvillkor, kompetensförluster och underbemanning efter flytt. bedömer att kostnaderna för omlokalisering ofta underskattas och att själva omlokaliseringen tar . Att omlokalisera en hel myndighet bedömdes ta . Utredningen bedömer att en eventuell omlokalisering av verksamheter till den nya myndigheten främst påverkas av kompetenstillgången i anslutning till lokaliseringsorten. Olika former av distansavtal och tillfälliga lösningar med konsulter visar sig ofta 1 Omlokalisering av myndigheter, 2009:30. Konsekvenser och genomförande av utredningens förslag vara förhållandevis kostnadskrävande, men kan tillämpas under ett övergångsskede. Övriga startkostnader sammanhänger med hyres- och servicetillgången på orten samt de samverkansmöjligheter som kan uppnås med befintliga verksamheter eller andra myndigheter. Uppskattning av startkostnader för enskilda arbetsplatser kan schabloniseras inom en ram av högst per arbetsplats, vilket täcker enklare kontorsmöbler, IT- och telefoniutrustning samt standardlicenser. Tillkommer gör sedvanliga driftskostnader och löpande lokal- och servicekostnader. Förutsättningarna avgör vilka kostnader som tas initialt och vilka som förs till ett investeringsutrymme och fördelas över en längre tidsperiod. Vid överföring av verksamheter kan ibland vissa kostnader nedbringas genom medflyttning av befintliga licenser och utrustning. Det är således en hel rad olika aspekter av kostnadsmässig natur som bör vägas samman då myndighetens startkostnader ska uppskattas. Sammanfattningsvis kan konstateras att utredningen för sin del saknar möjligheter att bedöma det totala behovet och omfattningen av sådana tillkommande kostnader, eftersom lokaliseringen av den nya myndigheten inte är fastställd när denna utrednings uppdrag slutredovisas. 8.1.4Konsekvenser för berörda myndigheter Utredningen har inte kunnat göra några detaljerade uppskattningar av de ekonomiska konsekvenserna för berörda myndigheter frånsett de anslagsförändringar som föreslås. Valet av lokalisering påverkar berörda myndigheters lokalkostnader, personalsituation och andra förhållanden. Beslutet om lokaliseringsort kommer att få betydelse för såväl den nya myndigheten som övriga berörda myndigheters verksamhet. Nyckelkompetenser kommer inte med säkerhet att vara fullt tillgängliga under avvecklings- och nyetableringsfasen. För , som enligt regeringens utgångspunkt ska upphöra i och med att den nya myndigheten bildas, kommer det avslutande verksamhetsåret att påverkas av om huvudlokalisering avses vara på annan plats än i eller dess närhet. Påverkan kommer på motsvarande sätt att kunna ske då det gäller verksamheter inom havs- och vattenmiljöområdet, för det fall lokaliseringen inte blir i eller dess närhet. Konsekvenser och genomförande av utredningens förslag lokalkostnader och långsiktiga hyresavtal behöver hanteras i förhållande till valet av lokaliseringsort, kan på motsvarande sätt behöva se över sina framtida lokalytor. Utredningen bedömer att länsstyrelser och vattenmyndigheter endast kommer att påverkas i marginell utsträckning av att den nya myndigheten inrättas. Ett ökat fokus på myndighetens kärnfrågor ger grund för rekrytering och förstärkning av flera olika nyckelkompetenser. Det kompetensutbyte som förutses mellan den nya myndigheten och länsstyrelserna/vattenmyndigheterna är här positivt och nödvändigt för vattenförvaltningens fortsatta utveckling. Det kan dock i ett övergångsskede komma att påverka myndigheterna genom att kompetensunderskott uppstår i delar av systemet. En särskild fråga gäller det eventuella kompetensöverlapp som i någon mån kan förutses mellan den nya myndigheten och då det gäller havs- och vattenmiljöfrågor. kan komma att välja att ha viss sakkompetens inom områden där myndigheten också har en roll som också berör eller relaterar till havs- och vattenmiljöfrågor. Det rör till exempel miljöbalksfrågor, tillståndsärenden och miljöövervakning. Avsätts resurser för sådan kompetens får det ekonomiska undanträngningseffekter vad avser verkets övriga kompetensbehov och åtaganden. Frågan berörs ytterligare något under avsnittet om konsekvenser för det samlade miljöarbetet. 8.1.5Ekonomiska aspekter på tidsplanen för det fortsatta arbetet Regeringen har i direktiven till utredningen anfört att den nya myndigheten för havs- och vattenmiljöfrågor ska kunna inleda sin verksamhet . Regeringen bör därför besluta om en organisationskommitté för att förbereda inrättandet av myndigheten. Erfarenheter från genomförda och pågående omstruktureringar inom statsförvaltningen bör tas tillvara och pekar bland annat på vikten av att med god tidsmässig framförhållning planera avveckling och nyetablering av myndigheter. Utredningens förslag om en oberoende översyn av forsknings- och utvecklingsverksamheten vid bör beslutas och igångsättas . Då finns möjligheter att få fram ett Konsekvenser och genomförande av utredningens förslag planerings- och beslutsunderlag inför organisationskommitténs avslutande arbete och den nya myndighetens inledande verksamhet. Lokaliseringsbeslut för den nya myndigheten bör på motsvarande sätt fattas för att skapa förutsättningar för en god ekonomisk planering, främst avseende lokaler, personal- och bemanningsfrågor. 8.2Konsekvenser för samhälle och miljö De mer långsiktiga effekterna för samhälle och miljö i vid mening är svåra att bedöma men bör i en rad avseenden vara positiva. Utredningen har på grund av den korta utredningstiden inte haft möjlighet att göra några analyser av detta men ger i det följande en rad kommentarer om förväntade konsekvenser, bland annat i relation till de bedömningar som efterfrågas i kommittéförordningen (1998:1474). 8.2.1Medborgare, kommuner och företag Utredningens förslag om en ny myndighetsorganisation syftar till ökad effektivisering och drivkraft i havs- och vattenmiljöarbetet. Vattenfrågor är närvarande i en stor del av de kommunala och lokala verksamheter som möter medborgarna i deras vardag. Det gäller möjligheterna att genom en effektiv planerings- och förvaltningsprocess upprätthålla och långsiktigt förbättra kvaliteten på landets grund- och ytvattenförekomster. Detta sker till gagn för liv och hälsa, arbete och vardag, friluftsliv och naturupplevelser. På liknande sätt utgör en effektivare havsförvaltning en god utgångspunkt i dessa avseenden. Arbetet med havs- och vattenmiljön är en förutsättning för att nå flera av de fastställda miljökvalitetsmålen. Enligt kommittéförordningen ska den eventuella betydelsen för den kommunala självstyrelsen uppskattas. Utredningen bedömer inte att förslagen har några konsekvenser i det avseendet. De frågor som relaterar till kommunernas rättigheter och skyldigheter styrs av regelverk som inte påverkas av den föreslagna myndighetsförändringen. Konsekvenser och genomförande av utredningens förslag 8.2.2Brottslighet och brottsförebyggande arbete Inte heller då det gäller brottslighet eller förebyggande av brott bedömer utredningen att den nya myndigheten innebär någon avgörande förändring. Vissa beröringspunkter finns dock då det gäller utvecklingen mot en mer effektiv och rationell fiskerikontroll, vilket förslaget syftar till. 8.2.3Sysselsättning och offentlig service Den nya myndigheten, med fokus på havs- och vattenmiljöfrågor, kan långsiktigt medverka till på ekologisk grund väl förvaltade fiskepopulationer. Därmed skapas också en grund för ett mer livskraftigt och hållbart kust- och havsfiske, vilket positivt kan gynna sysselsättningen inom branschen. Näringsfrämjande frågor inom fisket föreslås inte ingå i den nya myndighetens ansvarsområde, utan föras till en myndighet inom område. Företagsfrågor och branschutveckling inom fisket kommer då att hanteras i ett naturligare sammanhang, tillsammans med vattenbruk och andra näringsfrågor inom de areella näringarna. Ytterst avgörs dock företagandets villkor av att fiskeresurserna kan förvaltas och utvecklas på ett hållbart sätt. Där ligger själva grunden för branschens fortlevnad och de små företagens möjligheter längs kust och hav. Utredningens förslag bedöms inte få några konsekvenser då det gäller jämställdhet mellan kvinnor och män eller för möjligheterna att nå de integrationspolitiska målen. Konsekvenser och genomförande av utredningens förslag 8.2.6Konsekvenser för det samlade miljöarbetet Miljö- och naturvårdsarbetet i har byggts upp kring det faktum att det finns en central statlig myndighet för miljöfrågor, . är miljölagstiftningen samlad i . Verksamheten kring miljökvalitetsmålen bygger på att är en motor och en samlingspunkt. har på många sätt varit ett föregångsland i miljövården, bl.a. genom att vara det första land i världen som inrättade en statlig miljömyndighet. Inrättandet av en myndighet för havs- och vattenmiljöfrågor innebär att det samlade myndighetsansvaret för miljöfrågorna delas upp på två myndigheter, och den nya myndigheten. har visserligen ett flertal myndigheter ansvar för miljöfrågor. Dessa myndigheter har dock enbart ett ansvar för miljöfrågorna inom sin sektor eller sitt expertområde. Den nya myndigheten förväntas att på samma sätt som ha en ledande och samlande roll, och att delvis verka genom att samordna andra myndigheter. Med utredningens förslag kommer flera verksamheter som bedrivs vid att delas upp. Det gäller särskilt miljöövervakning, internationell rapportering, frågor som rör biologisk mångfald (inklusive områdesskydd) samt frågor som rör prövning och tillsyn enligt . Många av havs- och vattenmiljöproblemen har sitt ursprung på land. En uppdelning av ansvaret med en myndighet för landmiljö () och en för havs- och vattenmiljö (den nya myndigheten) kan försvåra hanteringen av sådana problem. Med en uppdelning mellan två myndigheter finns en risk att ingen av myndigheterna kommer att ha tillräcklig kunskap och kompetens i gränslandet land – vatten, dvs. i frågor som rör utsläpp från landbaserade aktiviteter till vatten och hur landekosystemen påverkar vattenekosystemen. Alternativt finns en risk att kompetens dubbleras genom att bägge myndigheterna bygger upp denna kompetens, vilket totalt sett medför ökade kostnader. En delning av ansvaret för miljöövervakning, miljömålsuppföljning och internationell rapportering mellan och den nya myndigheten kan innebära att IT-system av liknande karaktär måste byggas upp på båda myndigheterna. Det finns också en risk att systemen utvecklas i olika riktning, vilket försvårar samutnyttjande av data och därmed möjligheterna att t.ex. analy- Konsekvenser och genomförande av utredningens förslag sera spridning och transport av ämnen från luft och mark till vatten. Genom nära samarbete mellan och den nya myndigheten kan många av de angivna konsekvenserna minimeras, men knappast helt undvikas. För att förbättra miljötillståndet i havs- och vattenområden krävs i första hand minskad miljöpåverkan från olika samhällssektorer. Staten kan med hjälp av regelverk och ekonomiska styrmedel leda utvecklingen i en positiv riktning. Statliga myndigheter har en viktig roll för att kontrollera efterlevnaden av regelverket och för att genomföra politiska mål och beslut. Inrättandet av en ny myndighet ger ytterligare kraft i miljöarbetet genom den utökning det innebär av insatser med tydliga miljöuppdrag. För havs- och vattenmiljöarbetet kan en ny myndighet mer specifikt leda till en effektivare och mer samlad svensk havs- och vattenmiljöförvaltning, som i sin tur kan skapa förutsättningar för ett hållbart och optimalt nyttjande av naturresurser och ett förbättrat miljötillstånd. En viktig förutsättning är att den nya myndigheten ges tillräckliga resurser och befogenheter för att genomföra sitt uppdrag. Utredningen har här pekat på vägar att ytterligare effektivisera och nyttiggöra de resurser som blir tillgängliga. Då det gäller eventuella förändringar med avseende på de direkta miljöaspekterna kring myndighetens eget inre arbete, kan utredningen avslutningsvis inte peka på några entydiga konsekvenser. Den nya myndigheten kommer i huvudsak att överta verksamheter som bedrivs av andra myndigheter. Lokaliseringen av den nya myndigheten kan dock innebära en förändring med avseende på direkta miljökonsekvenser. En begränsning av antalet arbetsställen kan till exempel minska behovet av resor, och därmed de negativa effekterna på miljön. En förändrad kontrollverksamhet med avseende på fysisk närvaro till sjöss och i land kan på liknande sätt påverka miljöbelastningen, liksom en ökad användning av energibesparande rutiner och nya tekniska lösningar. Den nya myndigheten har således även i dessa avseenden möjligheter att bidra till en totalt sett förbättrad miljösituation. En myndighet för havs- och En särskild utredare ska lämna förslag till vilka verksamheter inom i första hand och och de fem vattenmyndigheterna som ska ingå i en ny myndighet för havs- och vattenmiljöfrågor. Utredaren ska lämna förslag till myndighetens verksamhet, ansvarsområden och regionala förankring, beskriva formerna för samordning och samverkan med andra myndigheter samt redovisa behovet av och föreslå nödvändiga författningsändringar. Myndigheten ska kunna inleda sin verksamhet . Uppdraget ska redovisas . En effektiv och samlad havs- och vattenmiljöförvaltning I propositionen En sammanhållen svensk havspolitik (prop. 2008/09:170, bet. 2008/09:MJU29, rskr. 2008/09:299) konstaterar regeringen att det finns behov av en central förvaltningsmyndighet som bör tilldelas ansvaret för havs- och vattenmiljöfrågor. Regeringens målsättning med en sådan myndighet är att etablera en effektiv och samlad svensk havs- och vattenmiljöförvaltning som skapar förutsättningar för ett hållbart och optimalt nyttjande av naturresurserna och tjänar till att bevara och vid behov förbättra miljötillståndet i de svenska vattenmiljöerna. I centrum för havs- och vattenmiljöförvaltningen står bl.a. ett samlat genomförande av och rådets direktiv /60/EG av om upprättande av en ram för gemenskapens åtgärder på vattenpolitikens område (ramdirektivet för vatten), och rådets direktiv /56/EG av om upprättande av en ram för gemenskapens åtgärder på havsmiljöpolitikens område (Ramdirektiv om en marin strategi), relevanta delar av Europeiska kommissionens meddelande om Europeiska unionens strategi för (COM (2009) 248 final) och kommissionens meddelande om en integrerad havspolitik för Europeiska unionen (KOM (2007) 574 slutlig) med tillhörande handlingsplan, åtgärder för att nå målen enligt Helcoms aktionsplan för (Baltic Sea Action Plan, ), och insatser för att nå de svenska miljökvalitetsmålen Hav i balans samt levande kust och skärgård, Ingen övergödning, Giftfri miljö, Ett rikt växt- och djurliv samt Levande sjöar och vattendrag. Det är särskilt viktigt att säkerställa att förvaltningen av vatten i landmiljöer, kust och hav präglas av en helhetssyn för att man därigenom ska möjliggöra avvägningar för ett optimalt nyttjande av vatten i dessa miljöer. En grundläggande utgångspunkt i förvaltningen är att ett sammanhållet vattenarbete och en samlad förvaltning av vattenmiljöerna, inklusive nyttjandet av dessa, ska baseras på ekosystemansatsen. I propositionen En sammanhållen havspolitik skriver regeringen att en planering av havet i den ekonomiska zonen bör skapas och att en statlig myndighet bör ges ansvaret för denna planering. Det är regeringens avsikt att den nya myndigheten för havs- och vattenmiljöfrågor ska få detta ansvar. Regeringen avser att tillsätta en utredning för att bl.a. utarbeta den lagstiftning som behövs för planering i den ekonomiska zonen. Även ytterligare havsområden kan komma att omfattas av utredningen. Frågan om myndighetens ansvar för planering i förhållande till andra myndigheters ansvar ska ingå i den utredningen. Myndigheten för havs- och vattenmiljöfrågor ska kunna inleda sin verksamhet . Uppdraget att föreslå hur den nya myndigheten ska vara organiserad Arbetet med vattenmiljöfrågor har ökat i omfattning och kommer fortsatt att öka, bl.a. till följd av ramdirektivet för vatten, det direktivet och Helcoms aktionsplan för . saknar en myndighetsstruktur som utifrån ett brett spektrum av frågor kan arbeta kraftfullt och fokuserat med havs- och vattenmiljöfrågor och som har förutsättningar att ta ansvar för en effektiv och ändamålsenlig havs- och vattenförvaltning. Vatten i landmiljöer, vid kust och i hav utgör ett sammanhängande system. Övergödningen är det dominerande havsmiljöproblemet som behöver lösas, framför allt genom åtgärder på land och i de vattensystem som rinner till haven. Kopplingen mellan myndigheters insatser när det gäller inlandsvatten och hav behöver därför stärkas. Sammantaget finns det behov av ett mer sammanhållet vattenarbete på alla nivåer i syfte att öka effektiviteten och resursutnyttjandet. En ny myndighet ska bildas där i första hand delar av , och de fem vattenmyndigheterna läggs samman till en myndighet som får ansvar för frågor om förvaltning av havs- och vattenmiljön. Myndighetens ansvarsområden, organisation och samverkan med andra berörda myndigheter behöver dock noggrant analyseras. Regeringen anser att antalet myndigheter inte ska öka. Regeringens utgångspunkt är att ska upphöra i och med att den nya myndigheten bildas. Myndighetens verksamhet, ansvarsområden och arbetsmetoder Förvaltningen av vattenfrågor i allmänhet är splittrad inom och mellan många berörda myndigheter. har det övergripande ansvaret för frågor som rör ytvatten inklusive det övergripande ansvaret för havsmiljön. För vart och ett av fem vattendistrikt är en länsstyrelse utsedd att vara vattenmyndighet med ansvar för förvaltning av kvaliteten på vattenmiljön. För varje distrikt finns en särskild vattendelegation med uppgift att fatta beslut inom vattenmyndigheternas ansvarsområde. Länsstyrelserna ansvarar för vatten- och eventuellt havsarbete inom geologiska undersökning ansvarar för frågor om bl.a. grundvatten och maringeologisk information och är förvaltningsmyndighet för bl.a. hydrologiska och oceanografiska frågor. ansvarar för bevarande och nyttjande av fiskresurserna. Ett flertal andra myndigheter har därtill ansvar för frågor kopplade till nyttjande av havet, t.ex. Försvarsmakten, , och Transportstyrelsen. Den splittrade förvaltningen leder till en bristande helhetssyn och i slutänden till ett ineffektivt nyttjande av de resurser som finns tillgängliga för havs- och vattenförvaltning och åtgärdsarbete. Exempel på detta är att den överordnade samordningen av vattenmyndigheternas verksamhet har brustit och att det kan finnas brister i samordningen av vattenmyndigheternas respektive länsstyrelsernas resurser för vattenmiljöarbete. Den nya myndigheten behöver utformas så att dessa och andra problem undanröjs, som nya problem och brister, t.ex. oklara ansvarsförhållanden gentemot andra myndigheter och verksamheter, inte uppstår. och har ett delat ansvar för frågor om biologisk mångfald och ekosystem i vatten och arbetet med dessa frågor behöver integreras bättre. ta ställning till vilka verksamheter inom i första hand , och de fem vattenmyndigheterna som ska ingå i den nya myndigheten, samt hur dessa verksamheter kan införlivas i den nya organisationen, så att en effektiv och ändamålsenlig havs- och vattenmiljöförvaltning kan åstadkommas, ta reda på om det finns verksamheter även inom andra myndigheter som bör ingå i den nya myndigheten och i så fall föreslå vilka, ta ställning till hur avgränsning ska ske till arbetet med fiskeriförvaltningen, fiskerikontrollens genomförande, vattenbrukets utveckling och fiskeprogrammets genomförande, identifiera och analysera svårigheterna och bristerna i dagens havs- och vattenmiljöförvaltning och föreslå hur dessa problem kan undvikas i den nya organisationen, tydligt beskriva ansvarsområdet för den nya myndigheten, inklusive myndighetens ansvar för arbetet i internationella orga- nisationer inklusive EU och avgränsning mot de förhandlingar som sker inom EU om den gemensamma fiskeripolitiken, föreslå en preciserad och ändamålsenlig uppgifts- och ansvarsfördelning mellan myndigheten och de övriga myndigheter som direkt berörs av sammanläggningen, klargöra ansvarsförhållanden och gränsdragningar gentemot andra myndigheter och verksamheter med anknytning till havs- och vattenområdet, föreslå vilka befogenheter myndigheten behöver för att kunna agera kraftfullt inom sitt ansvarsområde, visa på nya arbetsformer, rutiner, processer etc. som bättre än bidrar till en effektiv och ändamålsenlig förvaltning och som bättre tar tillvara helhetsperspektivet i vattenarbetet, och redovisa behovet av och föreslå nödvändiga författningsändringar som följer av förslagen. Regional havs- och vattenmiljöförvaltning Länsstyrelserna är den naturliga regionala kontaktytan i arbetet med havs- och vattenmiljöförvaltning genom deras ansvar som regional miljömyndighet. Det är angeläget att den regionala struktur som dagens vattenmyndigheter arbetar i består i lämplig form, med nära samverkan med berörda länsstyrelser, kommuner, företag och andra aktörer och med vattendelegationer som beslutande organ inom respektive vattendistrikt. Utgångspunkten är att den centrala myndigheten ska ha ansvar för övergripande styrning och samordning av vattenförvaltningen medan de beslut som fattas av vattendelegationerna även i fortsättningen ska fattas inom respektive vattendistrikt. Frågan om regional förankring kan bli aktuell även när det gäller planering av havsområden. föreslå hur ansvarsfördelningen mellan myndigheten, länsstyrelserna och vattendelegationerna ska utformas samt hur myndigheten ska vara organiserad i förhållande till detta, och redovisa behovet av och föreslå nödvändiga författningsändringar som följer av förslagen. Samordning och samverkan med andra myndigheter När det gäller havsmiljön inrättades 2006 en samordningsgrupp för havsmiljöfrågor, Samhav, bestående av chefer för 17 berörda myndigheter, i syfte att skapa ett forum för ökad samordning och samverkan. är sammankallande i gruppen. inrättades även vid för samråd i havsmiljöarbetet och för att bistå verket och Samhav i havsmiljöfrågor. inrättades med uppgift att bl.a. bistå myndigheter med vetenskaplig kompetens i havsmiljöfrågor, ta fram kvalificerade analyser, utvärderingar och synteser samt sprida information om resultaten till stöd i havsmiljöarbetet. En effektiviserad havs- och vattenmiljöförvaltning ställer krav på en utvecklad samordning och samverkan mellan såväl berörda myndigheter som aktörer och intressenter. Frågan är bl.a. hur andra myndigheters kompetens och erfarenheter ska kunna tas tillvara i den samlade förvaltningen, inte minst hur kopplingen mellan myndigheternas insatser vad gäller inlandsvatten och hav kan stärkas. Myndighetens ansvar för planering till havs kommer att ställa särskilda krav på samordning och samverkan, då detta ansvar spänner över ett flertal verksamhetsområden. föreslå hur samordningen och samverkan mellan myndigheten och andra berörda myndigheter samt universitet och forskningsinstitut ska gå till, bl.a. med utgångspunkt från erfarenheterna av Samhav, särskilt analysera och föreslå hur länsstyrelsernas resurser för vattenmiljöarbete kan samordnas med och nyttjas i myndighetens arbete, föreslå hur myndigheten kan samverka med andra berörda intressenter, bl.a. med utgångspunkt från erfarenheterna av , och redovisa behovet av och föreslå nödvändiga författningsändringar som följer av förslagen. Dagens förvaltning av vattenfrågor i allmänhet finansieras från flera förvaltningsanslag och sakanslag. Regeringens utgångspunkt är att finansiering av den nya myndigheten ska ske inom berörda myndigheters befintliga anslagsramar. föreslå hur myndigheten ska finansieras, inklusive finansiering för eventuella initiala kostnadsökningar,