sou · GYB318 · 2010-03-15 00:00:00 — Däremot redovisas inte storleken på den bedömda kreditrisken separat från royaltysatsen. Även om de förväntade förlusterna avseende studielån är betydande antas lånen ändå i huvudsak bli återbetalda. Det är därför rimligt att utlåningen finansieras med lån i Riksgälds- kontoret. Lånefinansieringen av hemutrustningslånen följer inte de principer som redovisats ovan, eftersom förlusterna överstiger . Därmed kan lånefinansieringen ifrågasättas. En anslagsfinansiering av dessa lån skulle tydliggöra att en väsentlig andel av dessa lån inte återbetalas och att anslag därmed bör belastas vid själva utlåningstillfället. Amortering och ränta skulle då redovisas mot inkomsttitel. Det kan dock finnas särskilda skäl för att lånefinansiera hemutrustningslånen som utredningen inte har möjlighet att bedöma. En fortsatt lånefinansiering av hemutrust- ningslånen kräver att , på samma sätt som , beslutar om låneramar för ändamålet. Förslagen innebär att den övervägande delen av statens utlåning även fortsättningsvis bör vara internt lånefinansierad och skötas av respektive . Beträffande den anslagsfinansierade utlåningen bör en restriktiv hållning tillämpas vad gäller olika slag av lån och antalet långivare. Utredningen anser att det bör prövas om det inte finns fördelar att vinna med att begränsa antalet utlånande myndigheter och låneför- valtande myndigheter på samma sätt som antalet garanti- myndigheter har begränsats. På så sätt skulle en mer överskådlig och lättstyrd utlåningsverksamhet erhållas. 9.6.3Beslut om ändamål och belopp Utredningens förslag: Enhetliga bestämmelser om beslut om ändamål och belopp för garantier och utlåning införs i budgetlagen. Dessa innebär att för det ändamål och intill det belopp som har beslutat för budgetåret, får regeringen besluta om utlåning som finansieras med lån i , ställa ut kreditgarantier och göra andra liknande åtaganden. I budgetlagen föreskrivs att regeringen får ställa ut kreditgarantier och göra andra liknande åtaganden för det ändamål och högst det belopp som bestämmer. En sådan ordning tillämpas i praktiken även för den lånefinansierade utlåningen. I syfte att uppnå en enhetlig reglering av garanti- och utlåningsverksamheten, och skapa klarhet i regeringens befogenheter, anser utredningen att det även bör föreskrivas att fastställer ändamål och belopp för utlåningen. Bestämmelsen bör omfatta utlåning till utomstatliga rättssubjekt, såväl fysiska och juridiska personer som andra länder. För kreditgarantier och andra liknande åtaganden finns i budgetlagen en bestämmelse som medger att om särskilda skäl finns får ge regeringen ett beloppsmässigt obegränsat bemyndigande (14 § andra stycket). I särskilda lagar finns också beloppsmässigt obegränsade garantier. Detta gäller för insättnings- garantin och investerarskyddet. Insättningsgarantin är dock begränsad till högst eller, om det är högre, det belopp i kronor som motsvarar per kund och bank. Även för åtgärder som vidtas med stöd av lagen (2008:814) om statligt stöd till kreditinstitut (stödlagen) finns ett beloppsmässigt obegränsat bemyndigande.6 Stödlagen är dock en krislag som tillkom för att hantera en extraordinär situation på de finansiella marknaderna. Även bemyndigandet om kreditgarantierna till Konsortiets upplåning är obegränsat. Nämnas kan också att beloppsmässigt obegränsade garantier har lämnats för anordnade av i (prop. 1995/96:189, bet. 1995/96:KrU15). Något behov av en motsva- rande möjlighet till beloppsmässigt obegränsade bemyndiganden för den lånefinansierade utlåningen finns inte enligt utredningens mening. Utredningen anser vidare att beslut om bemyn- diganden om utlåning ska vara tidsmässigt begränsade till det aktuella budgetåret. Ett årligt bemyndigande inhämtas konsekvent för samtliga övriga ekonomiska åtaganden som påverkar Riksgälds- kontorets in- eller utlåning. Vidare framstår ett årligt bemyn- digande som naturligt i budgetprocessen. Outnyttjade bemyn- diganden ska således upphöra efter det aktuella budgetåret och inte kvarstå . Därmed kommer besluten om utlåning att fattas mot bakgrund av bemyndiganden som har en tydlig förankring i aktuella riksdagsbeslut och som prövats mot den aktuella ekonomiska situationen för staten och de offentliga finanserna. Vad som här har framförts om tidsmässig begränsning av bemyndiganden har även relevans för de statliga garantierna och bör därmed gälla även för dessa. Ett bemyndigande behöver bara inhämtas i de fall nya beslut om lån ska fattas det aktuella budgetåret. Detta innebär att nya bemyndiganden inte behöver begäras i de fall utbetalningarna av lånen sker ett senare år än beslutet om utlåningen, så länge ändamål och belopp inte förändras. Som ett exempel kan nämnas att bemyndigade regeringen att under ge en kredit om högst . Regeringens beslut om lånet togs men endast en mindre del av beloppet betalades ut under . Utbetalningar förutses även behöva göras . Eftersom ingen förändring skett av 6 Regeringen har i förordningen (2008:819) om statliga garantier till banker m.fl. beslutat om en garantiram på avseende statliga garantier till banker. beslutet saknades anledning för regeringen att begära ett nytt bemyndigande . Hade däremot ingåendet av avtalet om utlåning till fördröjts hade regeringen behövt inhämta ett nytt bemyndigande från . Sammanfattningsvis föreslår utredningen därmed att regeringen ska få ställa ut kreditgarantier och göra andra liknande åtaganden samt besluta om utlåning som finansieras med lån i för det ändamål och intill det belopp som har fastställt för budgetåret. För garantier ska även fortsättningsvis gälla att åtagandet enligt bestämmande får göras utan att beloppet begränsas. Den anslagsfinansierade utlåningen avräknas mot anslag i anslutning till utbetalningen av lånet. Eventuella återbetalningar och räntor redovisas i de flesta fall mot inkomst- titlar. Utredningen ifrågasätter inte denna ordning, men har funnit vissa brister i tillämpningen. Bland annat är det svårt att finna de ställningstaganden från riksdag och regering som ligger till grund för utlåningen. Enligt 9 kap. 7 § i förslaget till ändrad regeringsform får anslag och inkomster inte användas på annat sätt än vad har bestämt. För den anslagsfinansierade utlåningen bör det därmed klart framgå av ändamålet med anslaget att utlåningsverksamhet innefattas. beslutar normalt inte om någon belopps- mässig begränsning av den anslagsfinansierade utlåningen utan det är de anvisade medlen för anslaget och dess ändamål som är styrande. Däremot kan det finnas skäl att redovisa omfattningen av utlåningsverksamheten vid uppföljningen av anslagets användning. Amorteringar och räntor för anslagsfinansierade lån ska normalt redovisas mot inkomsttitlar. Detta följer av den bestämmelse som utredningen föreslår i avsnitt 4 om att inkomster ska redovisas mot inkomsttitel, om inte har beslutat att inkomster genom specialdestination får tas i anspråk på annat sätt än genom beslut om anslag. 9.6.4Ränta och avgift för lån och garantier Utredningens förslag: Enhetliga bestämmelser införs i budget- lagen om den avgift eller ränta som ska tas ut för de garantier som ställs ut och de lån som lämnas av staten, och som finansieras med lån i . Dessa bestämmelser innebär att en ränta eller avgift ska tas ut som motsvarar statens förväntade kostnad för lånet eller garantiåtagandet, om inte för ett visst lån eller åtagande har beslutat annat. Om det krävs till följd av bestämmelserna om statsstöd i artikel 107 i EUF-fördraget får dock räntan eller avgif- ten sättas högre. Ska låntagaren eller garantitagaren betala en ränta eller avgift som inte helt täcker statens förväntade kostnad ska regeringen föreslå hur skillnaden ska finansieras. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer beslutar om räntans eller avgiftens storlek. En ny bestämmelse införs som föreskriver att till den del inkomsterna från räntor och avgifter motsvarar förväntade förluster ska de föras till räntebärande konton i . Konstaterade förluster för statens utlåning och åtaganden ska täckas med medel från dessa konton. Utredningens bedömning: Medel för att täcka förväntade förluster för utestående lån bör avsättas från anslag till räntebärande konton i . Utredningen har tidigare konstaterat att utfärdande av garantier och utlåning innebär ekonomiska risker för staten i form av infriande av garantier eller kreditförluster och att utlåning därmed bör behandlas på i princip samma sätt som garantier. Utredningen har i det föregående föreslagit enhetliga bestämmelser avseende beslut om ändamål och belopp för utlåning och garantier. I det följande lämnar utredningen förslag om enhetliga bestämmelser även avseende den ränta eller avgift och som ska tas ut för lån som lämnas och garantier som ställs ut av staten. För garantier finns det redan nu i budgetlagen en ordning för hantering av förväntade infrianden. Denna innebär att en avgift ska tas ut som motsvarar statens ekonomiska risk och övriga kostnader för åtagandet. Avgiften tas ut från garantitagaren. I vissa fall täcker dock inte avgiften hela kostnaden, varför denna även finansieras från ett anslag. I detta fall görs tydligt att budgetutrymme tagits i anspråk för ett åtagande som kan leda till ett ökat lånebehov för staten. Avgifterna respektive anslagsmedlen tillförs en garantireserv i form av ett räntebärande konto i som används för att finansiera infrianden av garantier och administrationskostnader för garantin. Därmed byggs successivt en slags buffert upp som finan- sieras av garantitagarna respektive med anslagsmedel, som infrianden inte belastar anslag under utgiftstaket. Om korrekta bedömningar görs av de förväntade kostnaderna leder detta till att verksamheten är självfinansierad på lång sikt, dvs. den förväntade behållningen i garantireserven är noll. För den utlåning som sköts av saknas bestämmelser om prissättning av lån och därmed om hur förvän- tade kostnader för utlåningen ska finansieras. Det är därmed inte tydligt i beslutssituationen att framtida budgetutrymme tas i anspråk genom den förväntade kostnad som staten ikläder sig. För den utlåning som sköts av finns det i studiestödslagen (1999:1395) bestämmelser om återbe- talning av studielån samt om ränta och avgifter på lånen. Avseende hemutrustningslån finns bestämmelser om amortering och ränta i förordningen (1990:1361) om lån till hemutrustning för flyktingar och vissa andra utlänningar. Några bestämmelser om finansiering av kreditförluster finns dock inte i dessa författningar. Den modell som tillämpas för finansiering av kreditförlusterna i studielånen och hemutrustningslånen innebär att när en förlust konstateras finansieras Centrala amortering till med anslag. För studielånens del brutto- redovisas räntekostnaden på statens budget genom att inbetalda räntor från låntagarna redovisas mot inkomsttitel och hela kostnaden för Centrala upplåning i Riks- gäldskontoret belastar ett anslag. För hemutrustningslånen tillämpas nettoredovisning genom att inbetalda räntor från låntagarna redovisas mot det anslag som betalar räntekostnaderna till . Amorteringar av studielån, som lånefinan- sierats i , och hemutrustningslån hanteras i sin helhet inom ramen för statens internbank i och redovisas därmed inte mot inkomsttitlar. Enhetliga principer för hantering av kreditförluster Utredningen anser att en enhetlig modell för hantering av kreditrisker och kreditförluster så långt som möjligt bör tillämpas i staten. En sådan modell bör ta sin utgångspunkt i att riskerna i de lån som staten ger till utomstatliga rättssubjekt bör hanteras på liknande sätt som riskerna i garantiverksamheten. Ett skäl till detta är att utlåningsverksamhet har stora likheter med garantiverksamheten och att avvägningar ofta görs mellan att ställa ut en garanti eller ge ett lån. Eftersom lånens prissättning inte är reglerad saknas det en enhetlig värdering av kreditriskerna och det blir svårare att jämföra lån med andra stödformer. Med en likartad ordning kan garantier och lån på ett bättre sätt jämföras med varandra och med anslagsfinansierade stöd. För såväl som Centrala utlåning är enhetliga och tydliga krav på värdering och prissättning viktiga för att och regeringen ska kunna jämföra kostnader för långivning med kostnader för stöd i annan form, t.ex. bidrag eller garantier. Vidare erhålls en större säkerhet vid bedömningen av utgifterna på statens budget, vilket var ett skäl till att garanti- modellen infördes som utgiftstaket började tillämpas. För den internt lånefinansierade utlåningen bör följande principer gälla för ränte- och avgiftssättning av statens utlåning. I den ränta eller avgift som tas ut av låntagaren bör, utöver en ränta som täcker statens upplåningskostnad, ingå statens förväntade kreditförluster och de administrativa kostnader som staten har för utlåningen. Sammantaget benämns dessa kostnader förväntad kostnad. I praktiken innebär det att räntan sätts så att den motsvarar den förväntade självkostnaden. Avvikelser från det nu sagda får göras om det krävs för att avgiften ska vara förenlig med . kan besluta att låntagaren inte alls eller bara till en del ska betala de förväntade kostnaderna. I sådana fall bör medel som täcker den återstående delen av de förväntade kostnaderna i stället budgeteras och redovisas mot anslag. Den del av inkomsterna från räntor och andra avgifter som avser förväntad förlust och de medel som anvisats på anslag för förväntade förluster bör föras till räntebärande konton i Riks- gäldskontoret. Detta innebär att en fungerande reserv för kreditförluster byggs upp. Medlen ska användas för att täcka konstaterade förluster i statens utlåning. Finansieringen av de administrativa kostnaderna för utlåningen bör hanteras som avgiftsbelagd verksamhet vid myndigheten till den del de administrativa kostnaderna täcks av räntor eller avgifter. I de fall administrationskostnaderna finansieras med anslagsmedel anvisas medel de år som kostnaderna uppstår inom ramen för ordinarie förvaltningsanslag. Dessa principer överensstämmer i huvudsak med den praxis som gäller för statliga garantier. De redovisade principerna skulle innebära följande för Riks- gäldskontorets utlåning. Den ränta eller avgift som tas ut för lån ska täcka statens förväntade kostnader för lånet och vara förenlig med . Inkomsterna från räntor och avgifter som motsvarar förväntade förluster ska föras till räntebärande konton i för finansiering av framtida konsta- terade kreditförluster. En sådan ordning har eftersträvats av och har även tillämpats för vissa lån. I de fall låntagaren ska betala en ränta eller avgift som inte helt täcker förväntad kostnad bör motsvarande medel i stället finans- ieras från anslag. Inkomster från den del av räntan som ska täcka statens upplåningskostnad kan liksom redovisas mot anslaget räntor på statsskulden under utgiftsområde 26 Statsskuldsräntor m.m. om regeringen så beslutar. När garantimodellen infördes värderades de förväntade kostnaderna för utestående garantier och medel för att täcka dessa kostnader avsattes från anslag till räntebärande konton i Riksgälds- kontoret. En liknande ordning bör användas för Riksgälds- kontorets utestående lån till utomstatliga rättssubjekt, dvs. medel för att täcka förväntade förluster bör avsättas från anslag till räntebärande konton i . Konsekvenser för Centrala utlåning För Centrala utlåning skulle de redovisade principerna innebära följande. I stället för att ränta eller avgift för förväntad kostnad fullt ut tas ut av låntagarna anvisar motsvarande medel på anslag. Anvisade medel för täckande av förväntad förlust förs till ett räntebärande konto i . Från detta konto finansieras de konstaterade förlusterna. Förändringen förutsätts därmed inte påverka låntagarnas kostnader för studielånen. Anslaget för studiemedels- räntor under utgiftsområde 15 Studiestöd ska därmed inte belastas med konstaterade förluster utan ändamålet ändras till att avse finansiering av förväntade förluster. De räntor som låntagarna betalar till ska även fortsättningsvis redovisas mot inkomsttitel och räntan som debiterar för utlåningen ska även i fortsättningen finansieras från anslaget Studiemedelsräntor m.m. Förutom en enhetlig hantering av statens utlåning finns det även andra skäl att införa de nya principerna för finansiering av förlusterna avseende studielånen. Ett viktigt skäl är att de nya principerna innebär att de förväntade kostnaderna för kredit- förluster synliggörs. Därtill innebär den nuvarande ordningen att den årliga anslagsbelastningen blir ojämn och att anslagsnivåerna för studiemedelsräntor m.m. kommer att öka väsentligt under kommande årtionden i takt med att de osäkra fordringarna på blir konstaterade förluster. En ändrad ordning skulle innebära en jämnare anslagsbelastning. Vidare innebär den nuvarande ordningen att kommande generationer får betala för förlusterna i den utlåning som tidigare generationer gett upphov till. Denna effekt minskar om budgeten belastas med förväntade i stället för konstaterade förluster. Ett system där medel avsätts för förväntade förluster bör utformas så att det blir enkelt att hantera som en jämn anslagsbelastning uppnås. Ett sätt att uppnå detta skulle kunna vara att de årliga beloppen för förväntade förluster fastställs för , exempelvis . Därefter omprövas beloppen utifrån nya beräkningar av förväntade förluster. Beräkningen av förväntade förluster är framåtblickande och bygger på bästa möjliga bedömning av framtida kreditförluster. På motsvarande sätt som för utlåning bör medel för att täcka förväntade förluster för utestående studielån avsättas från anslag till räntebärande konton i . Eftersom de förväntade förlusterna för studielånen är omfattande kan sådana avsättningar behöva göras . En omläggning till finansiering av förväntade förluster bör ske utan att utrymmet under utgiftstaket påverkas. Beträffande hemutrustningslånen finns det skäl att överväga om dessa även fortsättningsvis ska lånefinansieras i , eftersom kreditförlusterna är förhållandevis stora. Om slutsatsen blir att intern lånefinansiering ska användas bör kreditförluster hanteras på samma sätt som föreslagits för övrig statlig utlåning. Det betyder att statens förväntade kostnader finansieras med räntor som låntagarna betalar eller från anslag. På motsvarande sätt som för studielånen förutsätts en sådan förändring inte påverka låntagarnas kostnader för hemutrustningslånen. Anslaget för hemutrustningslån under utgiftsområde 13 Integration och jämställdhet ska därmed inte belastas med konstaterade förluster utan ändamålet ändras till att avse finansiering av förväntade förluster. Nettoredovisningen mot anslaget bör som en konsekvens av detta avskaffas och i stället bör de räntor som låntagarna betalar till redovisas mot inkomsttitel och räntan som debiterar Centrala studiestöds- bör finansieras från anslaget hemutrust- ningslån. En enhetlig ordning uppnås därmed för studielån och hemutrustningslån. Vid lånefinansiering av hemutrustningslånen bör medel för att täcka förväntade förluster för utestående hemutrustningslån avsättas från anslag till ett räntebärande konto i . Om hemutrustningslånen i fortsättningen i stället anslagsfinan- sieras, bör av låntagarna inbetalda räntor och amorteringar redo- visas mot inkomsttitlar. De bestämmelser om ränta och avgift för lån och garantier som föreslås är i huvudsak lika för garantier och utlåning och därmed kan föreskrifterna hållas samman. Det finns dock vissa skillnader som bör uppmärksammas. En skillnad är att för garantier tas en avgift ut och för lån tas en ränta ut. Vissa avgifter eller andra ersättningar kan dock även tas ut för lån. Den avgift som ska tas ut för garantin är i huvudsak en riskpremie, dvs. den ska motsvara statens förväntade förlust. För lån gäller att räntan både ska täcka statens upplåningskostnad och den förväntade förlusten. I båda fallen ska prissättningen ske så att även statens administrativa kostnader täcks. Prissättningen av garantier ska således ske så att de förväntade förlusterna och de administrativa kostnaderna för garantin täcks medan prissättningen för lån ska ske så att den täcker statens upplåningskostnad, förväntad förlust och administrativa kostnader. I lagförslaget används förväntad kostnad som samlingsbegrepp för de kostnader som ska täckas av avgift eller ränta för såväl garantier som lån. En distinktion görs därmed mellan förväntade förluster och oförväntade förluster. De senare kan för vissa garantier eller lån vara större än de normalt förväntade förlusterna, dvs. mycket stora negativa utfall kan uppstå men med liten sannolikhet. Den nuvarande regleringen i budgetlagen att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får besluta om avgiftens storlek kvarstår. Det ligger i sakens natur att förutsättningarna varierar starkt för olika garantier och lån som statens lämnar. Lagen behöver därför rymma en möjlighet för att besluta om en annan ordning än den som föreskrivs i lagen. kan därmed besluta att storleken på avgiften eller räntan ska avvika från förväntad kostnad. I och med att kan besluta om en annan ordning än den som föreskrivs i lagen behövs inte heller några övergångs- bestämmelser i fråga om lagens ikraftträdande. Beslut om att en annan ordning ska tillämpas kan exempelvis behöva fattas avseende räntor och avgifter för studielån eftersom det kan komma att krävas en del ytterligare utredningsarbete innan förfarandena kring studielånen kan anpassas till den föreslagna ordningen. får självfallet inte besluta om en ränte- eller avgiftsnivå som är oförenlig med om statsstöd. Vid utlåning eller utfärdande av garantier för företag måste räntans eller avgiftens storlek vara förenlig med bestämmelserna om statsstöd i artikel 107 i EUF-fördraget. En bestämmelse om detta bör föras in i budgetlagen och gälla för såväl garantier som lån. För att reserver ska kunna byggas upp och användas för att täcka de konstaterade förlusterna vid lån- och garantigivning behöver medel motsvarande förväntade förluster sättas av. Detta sker i första hand genom att lån- eller garantitagaren betalar en ränta eller avgift. Om lån- eller garantitagaren ska betala en ränta eller avgift som är lägre än vad som motsvarar statens förväntade kostnader behöver mellanskillnaden finansieras på något annat sätt. har sådan finansiering normalt skett genom att medel budgeterats och redovisats mot anslag. I syfte att skapa fasthet i systemet föreslår utredningen att det i budgetlagen förs in en bestämmelse om att regeringen ska föreslå hur mellanskillnaden ska finansieras om lån- eller garantitagaren ska betala en avgift som är lägre än den förväntade kostnaden för lånet eller garantin. Slutligen föreslår utredningen att det i budgetlagen förs in en bestämmelse om att inkomster av räntor av avgifter som motsvarar förväntade förluster ska föras till räntebärande konton i . Om har beslutat annan finansiering av förväntade förluster bör även sådana medel föras till kontona. Konstaterade förluster för statens åtaganden och utlåning ska täckas med medel från dessa konton. Det framgår av lagförslaget att det kan vara fråga om flera olika konton. För att underlätta resultatuppföljning och hantering av varaktiga över- eller underskott bör en lämplig ordning vara att varje garanti- och låneverksamhet har ett eget konto. Medel för förväntade kostnader i studielåneverksamheten hålls därmed åtskilda från medel som avser hemutrustningslån och från utlåning. 10Förvärv av aktier och finansiering av kapitaltillskott I budgetlagen finns bestämmelser som anger under vilka förutsätt- ningar regeringen får sälja aktier som staten äger. Däremot finns inte några bestämmelser som reglerar statens köp av aktier. Denna fråga behandlas i detta avsnitt. Vilka befogenheter som bör finnas för regeringen att förvärva aktier är en sak, en annan är hur förvärv av aktier och andra former av tillskott av kapital bör finansieras. Även denna fråga behandlas i detta avsnitt. 10.1 Förvärv av aktier