sou · GYB329 · 2010-05-04 00:00:00 — För att möta detta önskemål men inte öppna för opåkallade avsteg från en grundläggande rättssäkerhets- regel krävs det enligt vår mening en skarpare skrivning, som förklarar anledningen till brådskan, klarare markerar vilka intressen som ska skyddas genom ett snabbt beslut och vilka tidsramar det är fråga om. En lämplig formulering synes oss vara, att myndigheten får avstå från kommunikation om ett väsentligt allmänt eller enskilt intresse kräver att beslutet meddelas . (Jfr vårt förslag till reglering av myndigheternas motiveringsskyldighet, 26.7.5, där ett motsvarande undantag intagits.) Ett förtydligande tillägg bör göras. Att kommunikation enligt dessa undantagsbestämmelser kan underlåtas inför ett beslut, som måste meddelas snabbt, hindrar inte att det aktuella materialet senare kan behöva kommuniceras. Är handläggningen inte avslutad genom beslutet – rör det sig alltså om ett beslut under förfarandet – ska kommunikation naturligtvis ske inför ärendets avgörande, om materialet har betydelse även för det slutliga beslutet och inte också detta omfattas av undantagskriterierna. Som en särskild typ av undantag kan man också betrakta den reservation som intagits i det avslutande stycket i 17 § FL enligt vilket underrättelseskyldigheten gäller med de begränsningar som följer av 10 kap. 3 § offentlighets- och sekretesslagen (2009:400). Kommunikation (21 §) Bestämmelsen bör överföras till den nya lagen. Vi hänvisar på denna punkt till vad vi anfört i 12 kap. om partsinsyn, där den angivna paragrafen också återges in extenso. Enligt 17 § andra stycket FL får myndigheten själv avgöra hur den aktuella uppgiften ska fullgöras. Kommunikation kan ske muntligt, genom vanligt brev, genom delgivning eller på något annat sätt. Då materialet oftast består av handlingar, är den normala gången att dessa i form av kopior tillställs parten, men förfarandet kan alltså – beroende på omständigheterna – ske helt formlöst. Det finns inget principiellt hinder mot att parten får del av materialet t.ex. genom ett telefonsamtal, i samband med ett besök hos myndigheten eller vid en syne- eller besiktningsförrättning. Det svar som parten lämnar behöver inte heller nödvändigtvis vara skriftligt. Inget hindrar att det lämnas t.ex. muntligen per telefon eller vid ett sammanträffande med handläggare. I så fall tillförs akten anteckning om detta yttrande, vilket bl.a. är nödvändigt för att en eventuell motpart ska kunna utöva sin rätt till partsinsyn och för att kommunikation med denne ska kunna ske. Det är enligt vår mening av största vikt att möjligheten att anlita informella kommunikationsformer även fortsättningsvis slås fast i förvaltningslagen. Vi vill särskilt understryka, att de invändningar som en vidsträckt kommunikationsskyldighet kan möta ofta torde ha sin grund i föreställningen, att en sådan ger upphov till ett formbundet, segdraget, kostsamt och tidsödande förfarande. Så behöver inte alls vara fallet. I okomplicerade fall, då det är fråga om ett litet material med ett enkelt och lättfattligt innehåll, kan hela processen – inkluderande både myndighetens presentation och partens svar – vara avklarad vid ett telefon- samtal. Detta är ytterligare en omständighet att ta i beaktande, då vi på ovan anförda skäl föreslår borttagande av de nuvarande, från rättsäkerhetssynpunkt alltför rigorösa hindren för en tillfredsställande kommunikationsfrekvens (relaterade till kriterierna myndighets- utövning och slutligt beslut). En förutsättning för att institutet ska kunna hanteras på ett enkelt och rationellt sätt är att myndigheten disponerar över frågan hur kommunikation ska ske. Liksom nu bör det uttryckligen läggas i myndighetens hand att avgöra om ett skriftligt förfarande är Kommunikation (21 §) nödvändigt, eller om någon mera okomplicerad variant kan väljas. Vi har övervägt att i effektivitetens intresse tillfoga en anvisning om att myndigheten alltid ska välja den underrättelseform som i det enskilda fallet är enklast och ger det snabbaste resultatet utan att partens intressen därigenom träds förnär. Att vi avstått från detta förklaras av att så redan gäller enligt de allmänna riktlinjer för handläggningen som vi lagt fast i den föreslagna 8 § och som det nu finns anledning att erinra om. Det är här fråga om en situation, där föreskriften om att förfarandet ska vara så enkelt, snabbt och ekonomiskt som möjligt utan att den enskildes rättssäkerhet efter- sätts spelar en viktig roll som komplement till en konkret hand- läggningsregel. Det skulle visserligen kunna hävdas, att parten bör kunna påfordra skriftlighet, t.ex. om materialet är så omfattande och komplicerat att han eller hon behöver sakkunnig assistans för att kunna avge ett adekvat svar, men i ett sådant fall följer redan av myndighetens serviceskyldighet (5 § i lagförslaget) att en sådan framställning bör bifallas. Att generellt medge part rätt att kräva att kommunikationsförfarandet sker i skriftlig form skulle enligt vår mening kunna leda till krav på begränsningar i tillämpningsområdet med följd att själva institutet skulle komma att äventyras. Det centrala är att part i tillfredsställande utsträckning underrättas om tillkommande material och får tillfälle att kommentera detta, inte hur detta sker. En mera teknisk justering bör göras av den nuvarande före- skriften om formerna för kommunikation. Vi anser det olämpligt att i lagtexten ange ett antal exempel på hur förfarandet kan gestalta sig. Även om dessa följs av tillägget eller på annat sätt finns risken för att myndigheterna i praktiken känner sig förhindrade att anlita andra överföringsmetoder, t.ex. av elektronisk art. Det behöver inte vara fråga om e-post, som allmänt torde uppfattas som jämförbar med vanligt brev, utan om helt nya eller rent av okända, än mera rationella varianter. För att inte låsa förfarandet vid existerande metoder utan öppna för bruk av tekniska innovationer, bör alltså över huvud ingen särskild kommunikations- form anvisas. För att inte hindra att formlig delgivning enligt delgivningslagens bestämmelser anlitas krävs emellertid att i lagen, liksom , intas ett särskilt bemyndigande. Ytterligare en faktor av betydelse för att motverka att kommun- ikationsförfarandet minskar handläggningens effektivitet och fördröjer beslutsfattandet är de tidsramar som gäller för avgivande Kommunikation (21 §) Gällande förvaltningslag säger i denna fråga inte mer än att parten ska få tillfälle att yttra sig och alltså ingenting om hur länge denna möjlighet kvarstår. Detta framstår som en uppenbar brist, som bör botas i den nya lagen. Hur lång svarsfrist som kan anses rimlig varierar naturligtvis beroende på bl.a. ärendetyp och materialets omfattning och komplexitet, men ett minimikrav är enligt vår uppfattning, att myndigheten i underrättelsen anger en bestämd tid inom vilken yttrandet för att kunna beaktas ska ha kommit in. En sådan bestämmelse har vi därför inkluderat i huvud- regeln, alltså i den inledande beskrivningen av vad kommunikation innebär. Med avstamp i de båda klassiska – men inte alltid reella – motpolerna rättssäkerhet och effektivitet kan våra förslag i detta kapitel i korta drag sammanfattas i följande punkter: 1.Utgångspunkten är att värna och stärka den fundamentala rättsgrundsatsen att ingen ska dömas ohörd. Kommunikation med part ska i princip föregå allt beslutsfattande. Begränsningar knutna till förutsättningen att det rör sig om myndighets- utövning och slutliga beslut utgår. Detta innebär att paragrafens tillämpningsområde på ett relativt markant sätt vidgas i förhållande till nuvarande ordning. 2.Grundsatsen komprometteras och effektiviteten hämmas om kommunikation sker in absurdum. Som allmän förutsättning för att bestämmelserna över huvud ska aktualiseras gäller därför, att kommunikation inte framstår som uppenbart obehövlig. 3.Inom stadgandets tillämpningsområde markeras angelägenheten av att kommunikationsförfarandet ska vara enkelt, kostnads- effektivt och snabbt genom bestämmelser om att –endast material, som läggs till grund för beslutet, ska kommuniceras, –en bestämd tid ska utsättas för partens svar, –kommunikation kan underlåtas i vissa situationer, där skynd- samhet måste prioriteras, och att –myndigheten ensidigt bestämmer hur kommunikationen ska ske. Omsatt i lagtext leder det sagda till följande resultat: Kommunikation (21 §) 21 § Om det inte är uppenbart obehövligt, ska en myndighet innan ett beslut meddelas underrätta den som är part om allt material av betydelse för detta och ge honom eller henne tillfälle att inom en bestämd tid yttra sig över det. Myndigheten får dock avstå från sådan kommunikation 1.om det kan befaras att det annars skulle bli avsevärt svårare att genomföra beslutet, eller 2.om ett väsentligt allmänt eller enskilt intresse kräver att beslutet meddelas . Myndigheten bestämmer på vilket sätt underrättelse ska ske. Underrättelse får ske genom delgivning. Underrättelseskyldigheten gäller med de begränsningar som följer av 10 kap. 3 § offentlighets- och sekretesslagen (2009:400). 22 Remiss (22 §) 22.1Den nuvarande regleringen och dess bakgrund I myndighetens utredningsansvar ingår att skaffa information från andra myndigheter eller enskilda för att få ett ärende tillräckligt belyst. Den klassiska metoden att inhämta yttrande genom remiss regleras i den nuvarande förvaltningslagen (13 §) på följande sätt: Innan en myndighet inhämtar yttrande genom remiss skall den noga pröva behovet av åtgärden. Behöver yttrande inhämtas från flera, skall det göras , om inte särskilda skäl föranleder något annat. Om det inte är obehövligt, skall det anges i remissen i vilka avseenden och inom vilken tid yttrande önskas. Remissinstrumentets centrala ställning bland utredningsmedlen har aldrig ifrågasatts. Att 13 § FL ändå nästan helt koncentrerats på riskerna från effektivitetssynpunkt med att anlita institutet har sin historiska förklaring. Bestämmelsen har sitt egentliga ursprung s.k. remiss- cirkulär, i vilket statens förvaltande myndigheter anbefalldes att, innan beslut fattades om inhämtande genom remiss av yttrande från myndighet eller annan, noga pröva behovet av åtgärden. Enligt cirkuläret borde bl.a. iakttas att yttrande inte fordrades in i vidare omfattning eller från andra än som var nödvändigt för ärendets utredning, att i remissbeslutet vid behov angavs i vilket avseende svar önskades samt att, om i samma ärende remiss skulle ske till flera, yttrande om möjligt inhämtades från alla . Bevärssakkunnigas (BSK) förslag till lag om förvaltnings- förfarandet (SOU 1964:27) upptog två paragrafer, som behandlade frågan om inhämtande av upplysningar, yttranden och sakkunnig- utlåtanden (8 kap. 12–13 §§) och som i första hand utformats som bemyndiganden för myndigheterna att vidta sådana åtgärder. Denna modell vann emellertid inte gehör. Den arbetsgrupp inom Justitie- departementet som hade att ta ställning till BSK:s förslag ansåg att Remiss (22 §) syftet med regeln borde vara att inskärpa vikten av att remiss inte beslutas annat än när sådan är nödvändig (SOU 1968:27 s. 117). Vid departementsbehandlingen uttrycktes ingen annan mening (prop. 1971:30 s. 389), och remissbestämmelsen förvalt- ningslag (10 §) fick i allt väsentligt samma lydelse som den har . Det kan nämnas att (FRU) före- slagit en viss skärpning av den avslutande bestämmelsen om att i remissen, om det inte är obehövligt, ska anges i vilka avseenden och inom vilken tid yttrande önskas. FRU ansåg att den av citatet framgående begränsningen kunde utgå, och att de aktuella uppgifterna utan undantag skulle framgå av remissen. Något uttryckligt besked behövde dock inte alltid ges om vad svaret borde avse, eftersom detta ofta utan vidare framgick av handlingarna (SOU 1983:73 s. 82). Förslaget kommenterades över huvud taget inte i propositionen till ny förvaltningslag (jfr prop. 1985/86:80 s. 23 och 64). Att inhämta yttranden från andra myndigheter eller från enskilda fysiska eller juridiska personer utgör ett effektivt och frekvent använt medel för att skaffa fram ett fullödigt utredningsmaterial. I de av oss föreslagna bestämmelserna om samverkan (7 §) och utredningsansvar (19 §) uppmärksammas myndigheterna på möjlig- heten att underlätta för den enskilde genom att ex officio inhämta upplysningar och yttranden från andra myndigheter. Detta kan ske helt formlöst via t.ex. telefon- eller e-postkontakter, men det kan också vara befogat att tillgripa ett något mera formaliserat förfarande, där den andra myndigheten avkrävs ett svar i något speciellt hänseende. Remissförfarandet i egentlig mening, som även avser konsultation av privaträttsliga subjekt, är således ett både önskvärt och nödvändigt inslag i handläggningen av ärenden. Att så är fallet avspeglas knappast i 13 § FL, som närmast ger intryck av att remisser är något som i största möjliga utsträckning bör undvikas. Paragrafen inleds, som framgått, med föreskriften att en myndighet, innan den inhämtar yttrande genom remiss, noga ska pröva behovet av åtgärden, och återstoden av texten syftar till att undvika de olägenheter i form av arbetsinsatser och tidsutdräkt som ett remissförfarande kan tänkas förorsaka. Vi har ingen annan uppfattning vad gäller önskvärdheten av ett rationellt, snabbt och Remiss (22 §) kostnadseffektivt förfarande, men denna aspekt har enligt vår mening här framhävts på ett alltför ensidigt sätt. Den nya förvaltningslagens bestämmelse i ämnet bör ges ett mera positivt anslag, där remissförfarandet framhävs som ett väsentligt inslag i handläggningen. Det bör, till skillnad från , också framgå vilka olika typer av remissinstanser som kan före- komma och vad syftet med förfarandet är. Å andra sidan är det befogat att något skärpa de bestämmelser som explicit syftar till att koncentrera och förkorta remissförfarandet. Ordet remiss torde av många närmast förknippas med ett förfarande där en myndighet konsulterar en annan. Vi anser det därför motiverat att i lagtexten göra det förtydligandet, att vad som inhämtas genom remiss är yttranden från myndigheter eller enskilda. Med enskilda avses, här liksom i lagen i övrigt, både fysiska och juridiska personer, inkluderande t.ex. bolag, föreningar och andra organisationer. Någon anledning att här försöka detalj- reglera i vilken utsträckning det föreligger en skyldighet att besvara remisser finns inte. Redan av samverkansregeln följer normalt att en myndighet ska besvara en remiss från en annan myndighet, men svaret blir ytterst beroende av flera faktorer såsom hur de båda organens uppgifter bestämts i reglerna om deras kompetens och vilken deras inbördes ställning är i det hierarkiska systemet. Att de privaträttsliga subjekten inte utan särskilt författningsstöd kan avtvingas ett remissvar utan endast kan erbjudas att yttra sig – något som naturligtvis ska framgå av remissen – är givet. Syftet med en remiss varierar. Det kan gälla att få fram upplysningar om okända faktiska förhållanden eller syn- punkter på befintligt material. Ofta gäller det att tillgodogöra sig den speciella sakkunskap som remissinstansen anses besitta. krävs en remiss för att myndigheten ska kunna kontrollera riktig- heten av uppgifter, som lämnats av en part. Oavsett hur det förhåller sig härmed fyller remissen funktionen att förse myndigheten med det utredningsmaterial som den anser sig vara i behov av för att kunna fatta ett korrekt beslut. I lagtexten bör detta komma till uttryck genom att remiss- instrumentet anges kunna anlitas, om det behövs för att ärendet ska bli tillfredsställande utrett. Genom att ett behovskriterium infogas på detta sätt ges också fortsättningsvis täckning för den nuvarande regeln, att myndigheten noga ska pröva behovet av åtgärden, som det tydligare anges vad behovet relaterar Remiss (22 §) till, dvs. Att prövningen ska vara noggrann är självklart och inte något för detta institut unikt. Vad gäller sättet att konsultera fler än en remissinstans bör den s.k. solfjädermetoden framhävas även i den nya bestämmelsen. Normalt är det tids- och kostnadsbesparande, om remissen skickas ut vid ett och samma tillfälle och svaren inlevereras . Det bör påpekas att den i 13 § FL valda formuleringen – Behöver yttrande inhämtas från flera, skall det göras – som vi anser i princip oförändrad kunna överföras till den nya lagen, även täcker anordnande av sammanträden där samtliga remissinstanser deltar och får framföra sina synpunkter. Solfjäderremiss är emellertid inte alltid en lämplig metod. behöver en instans ha tillgång till en annans upplysningar eller synpunkter för att kunna avge ett meningsfullt svar. Anlitande av s.k. kedjeremiss bör således inte uteslutas. I 13 § FL anges inte detta alternativ explicit, utan det sägs bara att huvudvarianten gäller, om inte särskilda skäl föranleder något annat. Vi har i sak ingen invändning mot detta men föredrar uttryckssättet om det inte finns skäl för att välja ett annat tillvägagångssätt. Ett rationellt förfarande förutsätter inte bara att myndigheten själv gjort klart för sig vilka fakta, kunskaper eller synpunkter den eftersöker genom en remiss. För remissinstansen är det lika väsentligt att veta vilken typ av information den är tänkt att bidra med. Arbetsinsatserna måste kunna koncentreras kring det absolut väsentligaste. En preciserad remiss är ägnad att spara arbete, tid och pengar. På samma sätt är det angeläget att tidsperspektivet klart presenteras för remissinstansen. Ett ärende får inte onödigtvis uppehållas i avvaktan på sena remissvar. Det måste redan från början stå klart för remissinstansen hur som står till förfogande. Skulle en fastställd tid av vägande skäl behöva överskridas, är detta en sak som den remitterande myndigheten får ta ställning till. Valet kan då stå mellan att insistera på ett svar inom utsatt tid, bevilja uppskov eller att avgöra ärendet i befintligt skick utan tillgång till det efterfrågade svaret. Om det inte är obehövligt ska enligt den nuvarande förvaltnings- lagen i remissen anges i vilka avseenden och inom vilken tid yttrande önskas. Vi anser att en viss skärpning på några punkter är motiverad. För det första synes utrymmet för undantag alltför generöst till- taget. Det torde endast i rent exceptionella fall kunna anses motiverat, Remiss (22 §) att en myndighet använder sig av en s.k. blank remiss utan några som helst indikationer på vad man förväntar sig av remissorganet eller att man helt avstår från att bestämma någon tid för remissens besvarande. Det måste i så fall röra sig om situationer, då båda parter är fullständigt på det klara med vad yttrandet ska avse och vilken tidsram som gäller. En metod för att inte inbjuda till missbruk kunde vara att reservera undantaget från skyldigheten att göra nu aktuella preciseringar för fall då sådana är uppenbart obehövliga. En bättre lösning är dock att enligt FRU:s modell helt avstå från att anknyta till det större eller mindre behovet av avsteg och i stället kräva att de aktuella uppgifterna obligatoriskt ska framgå av – inte nödvändigtvis anges i – remissen. Därmed öppnas en möjlighet att avstå från att belasta myndigheten med att uttryckligen förse varje enskild remiss, som av mottagaren hanteras enligt ett överenskommet tidsschema, med för mottagaren väl kända uppgifter, som framgår redan av ämnet för den remitterade handlingen. För det andra är anvisningen om inriktning och tidsram på ett olyckligt sätt uttryckt som endast ett önskemål. I remissen ska enligt 13 § FL anges i vilka avseenden och inom vilken tid yttrande önskas. Vi förordar en striktare formulering, enligt vilken av remissen ska framgå vad yttrandet ska avse och inom vilken tid det ska ha kommit in. Vi föreslår i enlighet med det sagda att i den nya lagen intas följande bestämmelse: 22 § En myndighet kan genom remiss inhämta yttrande från andra myndigheter eller enskilda, om det behövs för att ett ärende ska bli tillfredsställande utrett. Behöver yttrande inhämtas från flera ska det göras , om det inte finns skäl för att välja ett annat tillvägagångssätt. Av remissen ska framgå vad yttrandet ska avse och inom vilken tid det ska ha kommit in. 23 Dokumentation (23 §) En bestämmelse om Anteckning av uppgifter har i den nuvarande förvaltningslagen (15 §) intagits i omedelbar anslutning till stadgandet om Muntlig handläggning (14 §). Något nödvändigt samband finns emellertid inte. Dokumentationsskyldigheten sträcker sig ett stycke längre och gäller inte bara muntlig information utan alla typer av uppgifter som en myndighet får på annat sätt än genom en handling och som kan ha betydelse för utgången, dock med den reservationen att det ska vara fråga om ärenden som avser myndighetsutövning mot någon enskild. Muntliga uppgifter kan tillföras ett ärende i samband med anordnandet av en formlig förhandling men oftare genom mera informella kontakter mellan myndighet och enskild. Uppgifterna kan ha lämnats av part i ärendet men också av andra enskilda intressenter eller av utomstående, inklusive andra myndigheter. De kan ha förmedlats vid personliga sammanträffanden men också per telefon. Exempel på uppgifter som vid sidan av muntlig information kan tillföras ett ärende är iakttagelser, som myndigheten gör i samband med att man företar olika utredningsåtgärder som t.ex. syn eller besiktning. Allt icke-skriftligt material behöver emellertid inte antecknas. Även om det kan knytas till ett visst ärende faller det utanför paragrafens tillämpningsområde, om det saknar varje betydelse för utgången. Så kan t.ex. vara fallet, om samma uppgifter redan finns i handlingarna, eller om de rör helt ovidkommande omständigheter. Att den enskilde beräknas få fullt bifall till en ansökan kan befria myndigheten från att kommunicera inkommande uppgifter (17 § första stycket 1) men medför däremot inte att anteckning om dessa – om de kan ha betydelse för utgången – kan underlåtas. Dokumentation (23 §) Dokumentationsskyldigheten fyller flera viktiga funktioner. Den är nödvändig för att parten ska kunna utöva sin rätt till partsinsyn (16 § FL) och för att myndigheten ska kunna fullgöra sin kommunikationsskyldighet (17 § FL). Den har även betydelse för den som utan att vara part har rätt att överklaga beslutet i ärendet och som behöver tillgång till allt relevant material. Vid prövning av ett överklagande måste den högre instansen likaså kunna skaffa sig inblick i beslutsunderlaget. Kontrollorgan som JO behöver också ha tillgång till hela materialet för att kunna bedöma om handläggningen tillgått korrekt. Därtill kommer att det naturligt- vis ligger i myndighetens eget intresse att på detta sätt skapa ordning och reda i det interna arbetet. Det kan nämnas att (FRU) i sitt till grund för förvaltningslagen liggande betänkande (SOU 1983:73) utan framgång föreslog att den begränsning i tillämpningsområdet som gällde för anteckningsskyldigheten enligt lag, och som motsvarade det nuvarande kravet att det ska vara fråga om myndighetsutövning, inte skulle överföras till den nya lagen. Inte heller godtogs FRU:s förslag (s. 87) att alla uppgifter som tillförts ett ärende muntligen eller vid syn – alltså oberoende av om de kunde ha betydelse för ärendets utgång – skulle antecknas och tillföras handlingarna i ärendet. (Se prop. 1985/86:80 s. Vad gäller aktuell författningsreglering bör också erinras om 4 kap. 3 § OSL, enligt vilken bestämmelse en myndighet, som för handläggningen av ett mål eller ärende använder sig av en upptagning för automatiserad behandling, ska tillföra upptagningen handlingarna i målet eller ärendet i läsbar form, om det inte finns särskilda skäl mot det. Bestämmelsen, som har sitt ursprung i den upphävda datalagen (1973:289, se prop. 1973:33 s. 141 f. och prop. 2008/09:150 s. 307 f.), gäller även beträffande ärenden som inte avser myndighetsutövning och har tillkommit för att underlätta sökandet efter allmänna handlingar. JO har ofta haft att bedöma hur 15 § FL tillämpats i praktiken.