sou · GYB342 · 2010-06-23 00:00:00 — Terminologin anpassas till att det i fiskevårdslagen ska finnas en typ av tillstånd, fiskelicens, som till skillnad från fiskelagens tillstånd som kan vara knutet både till fysisk person och till juridisk person. Möjligheten att återkalla en fiskelicens knyts till om brott är begånget i den verksamhet vilken licensen avser. Det ska inte längre anges i lagtexten vilken myndighet som fattar beslut om återkallelse m.m. av fiskelicens utan det ska i stället framgå av fiskeförordningen. Det införs en möjlighet för regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att dra in eller begränsa antalet dagar för fiske om innehavarens fiskelicens har återkallats. Enligt 50 h § fiskelagen får en yrkesfiskelicens återkallas permanent om den har meddelats på grund av felaktiga uppgifter i ansökan eller om licensinnehavaren vid upprepade tillfällen har fällts till ansvar för överträdelser av bestämmelser om fiske. En permanent åter- kallelse av yrkesfiskelicens och fartygstillstånd till följd av över- trädelser av fiskebestämmelserna är att anse som en extraordinär åtgärd som enligt förarbetena endast bör komma i fråga när över- trädelserna är allvarliga och upprepade (se prop. 2002/03:41 s. 25). har möjlighet att återkalla yrkesfiskelicens och fartygstillstånd , lägst och högst , om innehavaren av licensen eller tillståndet har fällts till ansvar för ett allvarligt brott enligt fiskelagen (50 h § andra stycket 1 fiskelagen). Bland de omständigheter som har betydelse vid bedömningen av om överträdelsen har varit allvarlig är om den medfört en stor orättmätig eller haft stor in- verkan på fiskbeståndet (se a.a. s. 33 f.). Vidare ledning för vad som kan anses vara en allvarlig överträdelse kan återfinnas i EU:s reg- lering av vad som utgör allvarliga överträdelser (se a.a. s. 29). I IUU-förordningen finns bestämmelser om vad som ska anses som en allvarlig överträdelse (IUU-förordningen har beskrivits närmare i kapitel 4.2.10). Även den reviderade kontrollförordningen (rådets förordning (EG) nr 1224/2009 av om in- förande av ett kontrollsystem i gemenskapen för att säkerställa att bestämmelserna i den gemensamma fiskeripolitiken efterlevs) inne- Utredningens överväganden och förslag SOU 2010:42 håller sådana bestämmelser, kontrollförordningen har beskrivits närmare i kapitel 3.2.1. Vid bedömningen av hur återkallelsen ska gälla ska hän- syn tas till bl.a. hur överträdelsen har pågått, överträdelsens omfattning och betydelsen av den bestämmelse som överträdelsen avser. som vissa överträdelser flyttades över från det straffrättsliga systemet till ett system med administrativa sanktionsavgifter, infördes bestämmelser som ger möjlighet att återkalla yrkesfiskelicens och fartygstillstånd om innehavaren av licensen eller tillståndet i samband med yrkes- mässigt fiske har begått en allvarlig överträdelse eller upprepade över- trädelser som lett till sanktionsavgift (50 h § andra stycket 2–3 fiske- lagen). De tidsramar som gäller för övriga återkallelser, dvs. lägst och högst , gäller även för återkallelse vid överträdelser som lett till sanktionsavgift (50 § h andra stycket fiskelagen). gäller att får interimistiskt, dvs. i avvaktan på ett slutligt avgörande, återkalla yrkesfiskelicens och fartygstillstånd , se 50 h § fjärde stycket fiskelagen. Detta kan ske om det på sannolika skäl kan antas att licensen eller tillståndet kommer att återkallas slutligt enligt paragrafens andra stycke 1. Det interimistiska beslutets giltighetstid ska begränsas till lägst och högst . Bakgrunden till att det infördes en möjlighet att interimistiskt återkalla licens och tillstånd var att det ofta dröjde så innan ett lagakraftvunnen dom förelåg att det inte längre framstod som berättigat med en åter- kallelse. Med ett interimistiskt återkallande blir det en reaktion i nära anslutning till gärningen. Möjligheten ska dock användas mycket restriktivt (se prop. 2007/08:107). Här kan nämnas att i beslut (diarienr 26-88-09) återkallade yrkesfiskelicensen och fartygstill- ståndet för en av de dömda i det s.k. Blekamålet (tings- rätts dom i mål B 2240-06). beslut överklagades till länsrätten som i dom , mål 1533-09, avslog över- klagandet. Länsrättens dom överklagades i sin tur till kammarrätten som i dom , mål 2093-09, satte ned den tid under vilken den klagandes yrkesfiskelicens och fartygstillstånd skulle vara återkallade . Utredningens överväganden och förslag I den nya kontrollförordningen finns bestämmelser om åter- kallelse av fiskelicens (se ovan i kapitel 3.1.2). Fiskelicens definieras i kontrollförordningen (artikel 4) som ett officiellt dokument som ger innehavaren rätt att i enlighet med nationella bestämmelser använda en viss fiskekapacitet för att yrkesmässigt nyttja levande akvatiska resurser. Licensen innehåller minimikrav för identifiering, tekniska egenskaper och utrustning hos och utrustning av gemen- skapens fiskefartyg. Vad en fiskelicens ska innehålla regleras i för- ordning (EG) nr 1281/2005. Kontrollförordningens fiskelicens är knuten till fartyget. I artikel 6 i kontrollförordningen anges att gemenskapens fiskefartyg får användas för yrkesmässigt nyttjande av levande akvatiska resurser endast om det har en giltig fiskelicens. det fisket eftersom levande akvatiska resurser avser akvatiska arter. De fiskefartyg som för en medlemsstats flagg och är registrerade i gemenskapen är ett gemenskapens fiskefartyg. Flaggmedlemsstaten, för fartyg som för svensk flagg, ska utfärda och hantera fiskelicenser för gemenskapens fiskefartyg. Upp- gifterna om fiskelicensen ska finnas i det register över gemen- skapens fiskeflotta som varje medlemsstat ska föra enligt artikel 15 i grundförordningen (fartygsregistret). I artikel 6 finns också bestämmelser om när en flaggmedlemsstat ska återkalla fiskelicenser, tillfälligt eller permanent. Även i artikel 92, med vilken det införs ett pricksystem för allvarliga överträdelser, finns bestämmelser om återkallelse av fiskelicens (artikel 92.3). Vid en allvarlig överträdelse ska innehavaren av en fiskelicens tilldelas ett lämpligt antal prickar. När det totala antalet prickar uppgår till eller överskrider ett specificerat antal prickar ska fiskelicensen auto- matiskt återkallas. Återkallelsetiden ökar för varje överträdelse för att den femte gången vara permanent. Artikel 92 ska dock inte tillämpas förrän efter dagen för tillämpningsföreskrift- ernas ikraftträdande. Det innebär att det ännu inte finns något färdigt pricksystem och att det dessutom inte går att överblicka när detta ska börja tillämpas. De återkallelser av fiskelicens som regleras i kontrollförord- ningen är klart uttryckta och föranleder ingen ändring av svensk lag. Däremot har fiskevårdslagens terminologi anpassats till . De i reglerade återkallelserna av fiskelicens gäller främst vid allvarliga överträdelser av den gemensamma fiskeripolitiken och vissa åtgärder som rör fiskekapacitet. Det finns dock fortfarande behov av möjlighet att återkalla fiskelicensen vid andra förhållanden än de som regleras i . Det är min uppfattning att det även Utredningens överväganden och förslag i fortsättningen ska finnas en bestämmelse om återkallelse av licens i svensk fiskelagstiftning. Eftersom en fiskelicens inte kan åter- kallas två gånger för samma överträdelse, och har före- träde framför svensk rätt bör dessa överträdelser undantas från fiske- vårdslagens bestämmelser om återkallelse. Fiskevårdslagens bestäm- melser om återkallelse av fiskelicens och varning är avsedda att gälla de överträdelser som inte faller in under kontrollförordningens prick- system. Det nya systemet med prickar vid allvarliga överträdelser och återkallelse av fiskelicensen när visst antal prickar uppnås ska ännu inte tillämpas. Det går ännu inte heller att överblicka hur detta system kommer att utformas eller när det ska börja tillämpas. Jag har därför valt att inte reglera detta i mitt förslag till fiskevårdslag. När tillämpningsföreskrifterna har trätt i kraft bör det däremot övervägas om det inte ska förtydligas i fiskevårdslagen att återkallelse inte får ske om överträdelsen regleras i . Detta skulle kunna ske genom att det införs en bestämmelse som stadgar att Beslut om återkallelse av fiskelicens och varning enligt bestäm- melserna i fiskevårdslagen får meddelas endast om begångna över- trädelser inte är sådana att de faller in under det pricksystem som regleras i artikel 92 i rådets förordning (EG) nr 1224/2009 av om införandet av ett kontrollsystem i gemenskapen för att säkerställa att bestämmelserna i den gemensamma fiskeripolitiken efterlevs. Reglerna om återkallelse av licens och varning är relativt nya. Reg- lerna fungerar efter vad som framkommit i stort sätt väl och bör med vissa justeringar överföras till fiskevårdslagen. Terminologin i lagförslaget måste anpassas efter utredningens förslag om att yrkesfiskelicensen och fartygstillståndet ska ersättas med en typ av tillstånd, fiskelicens. Eftersom fiskelicensen kan vara knuten till såväl fysisk som juridisk person till skillnad från yrkes- fiskelicensen som var knuten till fysisk person så behöver bestäm- melsen även anpassas på grund av detta. Återkallelsen bör kopplas till om brott begås i den verksamhet som fiskelicensen avser. Dels då detta blir en naturlig följd av att fiskelicensen kan vara knuten även till juridisk person. Dels eftersom det framstår som rimligt att den som bedriver yrkesmässigt fiske inte ska kunna komma undan återkallelse i fall då brottet rent faktiskt begåtts av annan än licens- innehavaren, om brottet har begåtts i den verksamhet som licensen avser. Huvudregeln är att licensen ska återkallas om brott har begåtts Utredningens överväganden och förslag i den verksamhet vilken licensen avser, t.ex. av någon som är an- ställd. Innan licensen återkallas på grund av brott begångna av annan än licensinnehavaren får dock en bedömning göras om huru- vida denne haft kännedom om överträdelserna och om det är rim- ligt att licensinnehavaren på detta sätt hålls ansvarig för dem. Om licensinnehavaren är en juridisk person får bedömningen avse den som är ansvarig enligt allmänna bolagsrättsliga regler. Det kan före- komma situationer där den som har begått brottet gjort det enbart för egen skull. Har ingen av de övriga i verksamheten haft kännedom om brottet och inte heller varit involverade i detta på något sätt framstår det som orimligt att licensen i sådant fall ska återkallas. Den som har begått brottet kommer att straffas enligt straffbestämmelserna. Ett sådant brott leder förmodligen dessutom till att den straffade avskedas. Den bedömning som här får göras är en bedömning som den ansvariga myndigheten, Fiskeri- verket, är väl lämpad att göra. Även fiskelagens bestämmelser om återkallelse av licens innehåller bedömningar som måste göras av . Utöver de från fiskelagen medförda möjligheterna till permanent återkallelse, om licensen har meddelats på grund av felaktiga upp- gifter i ansökan eller om licensinnehavaren vid upprepade tillfällen har fällts till ansvar för brott mot bestämmelser om fiske, bör det införas ytterligare en möjlighet till permanent återkallelse. Fiske- licensen bör även kunna återkallas permanent om de krav som ställs för att få fiskelicens är uppfyllda. Den främsta anled- ningen är att även juridiska personer kan beviljas fiskelicens enligt fiskevårdslagen. En följd av detta är att en fiskelicens, t.ex. genom försäljningen av aktierna i ett aktiebolag, kan hamna hos en annan ägarsammansättning än den som sökte licens. För att inte detta ska bli ett sätt att kringgå kraven måste det finnas en möjlighet att åter- kalla licensen i de fall där kraven är uppfyllda. Fiske- licensen ska dock kunna återkallas i alla fall där kraven inte längre uppfylls och inte enbart i den ovan beskrivna situationen. Det bör inte längre anges i lagtexten vilken myndighet som ska fatta beslut enligt bestämmelsen. Jag föreslår att det i fiskevårds- lagen i stället anges att beslut enligt denna paragraf meddelas av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer. Bak- grunden till att det inte längre ska framgå vilka myndigheter som avses i lagtexten är mer utförligt beskriven i avsnitt 9.2.2. Vem som ska ha rätt att fatta sådana beslut bör i stället anges i fiske- förordningen. I fiskeförordningen bör det anges att Utredningens överväganden och förslag meddelar de beslut som avses. Vilken myndighet som meddelar besluten kommer att behöva ändras till den myndighet som får förvaltningsansvaret för fisket. Avsikten med ändringen är inte att genomföra någon ändring i sak utan en rent lagteknisk lös- ning. Möjligheten till interimistisk återkallelse som infördes bör enligt min mening finnas kvar. Reglerna är för nya för att det ska vara möjligt att göra en ordentlig utvärdering, men de fungerar enligt uppgift väl. har anfört följande. Det har införts ett system med kilowattdagar i enligt vilket fiskarna har rätt att, inom ramen för sitt fartygstillstånd, nyttja visst antal dagar för sitt fiske (enligt rådets förordning 43/2009, bilaga IIA). Fiskaren får alltså ett begränsat antal dagar för sitt fiske. Om ett tillstånd återkallas, kan därför fiskaren helt enkelt välja att spara sina dagar för fiske till längre fram när tillståndet gäller igen. En återkallelse rör sig ju oftast om en eller några få månader. En återkallelse kan alltså i princip bli verkningslös. anser att detta bör åtgärdas i den nya fiskevårdslagen. Verket föreslår att det införs en bestämmelse som säger att verket får besluta att dra in eller begränsa antalet dagar för fiske, om innehavarens fartygstillstånd återkallas. En förlaga till en sådan bestämmelse finns i prop. 2008/09:169 om överlåtbara fiskerättigheter (förslagets 7 §). Återkallelse av fiskelicens är en viktig sanktion som kan användas för att ytterligare skärpa påföljden för de som gör sig skyldiga till allvarliga eller upprepade fiskebrott. Det ligger även i linje med EU:s krav på skärpta sanktioner för allvarliga överträdelser att möjlig- heten till återkallelse finns och blir verkningsfull. Att en licens- innehavare som får sin fiskelicens återkallad kan välja att spara sina dagar för fiske och utnyttja den när återkallelsen upphört innebärande att återkallelsen blir verkningslös framstår som orimligt. Mitt för- slag är därför att det införs en bestämmelse i vilken det stadgas att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får be- sluta att dra in eller begränsa antalet dagar för fiske om fiskelicensen för den verksamheten har återkallats eller begränsats. I stället för att besluta om återkallelse av yrkesfiskelicens och fartygstillstånd har i vissa fall en möjlighet att med- dela en varning (50 h § tredje stycket fiskelagen). Det förutsätter dock att en varning kan anses vara en tillräcklig åtgärd. Enligt för- arbetena är bestämmelsen i första hand tänkt att användas för första- gångsöverträdelser och lindriga överträdelser (se prop. Utredningens överväganden och förslag s. 30). Jag anser att denna möjlighet bör finnas kvar och att en lik- nande bestämmelse bör finnas i fiskevårdslagen. Bortsett från de förändringar som redogjorts för ovan, möjlig- heten att återkalla eller begränsa antalet dagar för fiske, samt de förändringar som är föranledda av förändrad terminologi och av att fiskelicensen kan vara knuten till såväl fysisk som juridisk person är ingen förändring avsedd jämfört med motsvarande bestämmelser i fiskelagen. De överväganden och bedömningar av vad som ska för- anleda återkallelse eller varning som gäller enligt fiskelagen ska fort- sätta att vara tillämpliga. Dock får paragraferna med anledning av att fiskevårdslagen har en annan systematik en något annan utform- ning än i fiskelagen. Utredningens förslag: Bestämmelsen överförs med vissa änd- ringar till fiskevårdslagen. Bestämmelsen anpassas till att myndighetsnamn inte längre ska anges i lagtext. Rätten till överklagande regleras i 51 § fiskelagen. Här anges att beslut enligt fiskelagen eller enligt föreskrifter med- delade med stöd av lagen får överklagas hos . Det an- ges vidare att beslut får överklagas hos allmän för- valtningsdomstol samt att prövningstillstånd krävs vid överklagande till kammarrätten. Jag föreslår att en bestämmelse med i huvudsak samma innehåll som fiskelagens paragraf ska finnas i fiskevårdslagen. Med hänvis- ning till vad som anförts bl.a. under avsnitt 9.2.2 bör det inte heller här anges vilka myndigheter som avses. Mitt förslag är att det i första stycket anges att beslut enligt denna lag eller enligt de föreskrifter som meddelats med stöd av lagen överklagas hos den myndighet som regeringen bestämmer och att det i andra stycket står Övriga myndigheters beslut i stället för som i fiske- lagen eller beslut. Jag föreslår vidare att det ska införas en ny paragraf i fiskeförordningen vilken bör få följande lydelse. beslut enligt fiskevårds- lagen (2012:00) eller enligt de föreskrifter som meddelats med stöd av lagen får överklagas hos . Även här får , Utredningens överväganden och förslag när det är klart vilken den förvaltande myndigheten för fiske blir, i stället anges denna myndighet i förordningen. Liksom övriga änd- ringar av detta slag är även denna av lagtekniska skäl och avsikten är inte att det ska ske någon ändring i sak. I detta kapitel ska konsekvenserna av utredningens förslag analyseras. 10.1 avser konsekvenserna av de förslag som finns i 9.1, dvs. de förslag som avser fiskevård m.m. I 10.2 anger jag konsekvenserna av förslagen om kontrollverksamheten. 10.1Konsekvenserna av utredningens förslag om bättre fiskevård m.m. Utredningens huvuduppgift är som angetts att föreslå en ny fiske- lag som fokuserar på fiskevård inte fiskerätt. För att uppfylla den uppgiften har jag fört in ökade miljökrav i fiskelagen. Därutöver har jag förtydligat och förenklat regelverket. Jag har också tagit bort de redskapsbegränsningar som hindrat fisketurism från att utvecklas. Slutligen har jag vidtagit åtgärder för att minska konflikterna inom fisket. De ökade miljökraven jag fört in i fiskelagen medför ökade kost- nader. De förenklingar jag åstadkommit kan ge besparingar. Utveck- lingen av turistfisket kan ge positiva effekter. Även de konflikt- lösande åtgärderna kan förväntas ge resultat, men åtgärderna i sig kan medföra kostnader. För att beräkna dessa kostnader har jag anlitat . Deras rapport finns i dess helhet intagen i bilaga 5. I 10.1.1 bedömer jag rapporten och lämnar förslag till hur de ekonomiska konsekvenserna ska finansieras. I övrigt beräknas för- slagen i denna del inte medföra några konsekvenser. 10.1.1Utredningens bedömning av rapporten och förslag till finansiering Utredningen delar de slutsatser som dras i rapporten. Eftersom det dock i flera fall lämnas alternativa siffror beroende på hur regel- verket kommer att tillämpas kommer jag nedan att försöka bedöma vad som kan vara rimligt. Vidare kommer jag att föreslå hur kost- naderna finansieras. Utbildningskravet kommer att medföra höga kostnader. Det utgör dock i huvudsak en engångsinsats. Den höga kostnaden uppstår när samtliga yrkesfiskare ska utbildas. Därefter ska förstås även de till- kommande yrkesfiskarna utbildas efterhand, men denna kostnad kan förväntas bli låg. Nyrekryteringen till yrkesfisket är mycket lågt. En svårighet att beräkna kostnaden är förstås att jag överlåtit till den ansvariga myndigheten att konkretisera kravet. Skälet till det är flera. Ett är att det ska finnas en flexibilitet i utbildningen, att den anpassas efter det yrkesfiske som bedrivs. Det är dock självklart att utbildningen ska bedrivas så kostnadseffektivt som möjligt. Jag menar därför att det är rimligt att utgå från den lägre undervisningskost- naden i rapporten och att 30 yrkesfiskare deltar per kurstillfälle. Kost- naden blir då ca för undervisningen. Den kostnaden är dock baserad på 2 146 yrkesfiskare, vilket kan förväntas vara allt- för många. Kostnaden är därför enligt min mening inte under- skattad. Till den direkta utbildningskostnaden skulle även tillkomma kost- nader i form av utebliven inkomst för yrkesfiskaren och eventuella kostnader för logi. Min utgångspunkt är att utbildningen för yrkesfiskarna i hög grad är en tillgång för kåren. Syftet är att miljöanpassningen i största möjliga utsträckning bör växa fram i den egna näringen med forsk- ning och lagstiftning som stöd. Det förutsätter dock kunskap. Där- utöver kan utbildningen också minska konflikterna mellan näring, forskning och myndigheter, eftersom en bättre samsyn kan växa fram. Även detta gagnar förstås i hög grad yrkesfiskarna. Jag menar därför att en kostnadsfri utbildning i grunden ska ses som en möj- lighet. är det självklart känsligt att vuxna människor, som redan besitter gedigna kunskaper om fiske ska påtvingas en utbild- ning. Det är därför förstås viktigt att utbildningen når acceptans bland yrkesfiskarna. Ett sätt är att utbildningen som jag förutsatt i hög grad utformas i samarbete med företrädare för näringen. Vidare bör utbildningen också anpassas så att den föreläggs till tidpunkter när arbetsintensiteten inom fisket är lågt, exempelvis som föreslås i rapporten under fiskestoppen. Med dessa utgångspunkter menar jag att det är rimligt att yrkes- fiskarna inte får ersättning för utebliven arbetsinkomst under utbild- ningen. Inte heller bör ersättning för logi kunna utgå. I stället ska ansträngningar göras för att utbildningen ska kunna bedrivas lokalt. Däremot menar jag att det är nödvändigt att samhället står för själva utbildningskostnaden och reskostnaderna, alltså de som ett engångsbelopp. Det är inte möjligt att kräva att yrkesfiskarna ska finansiera en utbildning de inte själva valt. Av rapporten följer att kostnaden för yrkesfisket för att upprätta konsekvensbeskrivningar bör ligga mellan 5 000–per beskrivning. Det skulle ge en årlig kostnad för hela den svenska fiskeflottan på 800 000–2,. Jag anser det dock som i hög grad sannolikt att kostnaden kommer att hamna i det nedre kostnadsspannet. Skälet är, vilket även påpekas i rapporten, att fisket är förhållandevis homogent och att en standardisering av beskriv- ningar i viss utsträckning borde vara möjligt. En rimlig bedömning är enligt min mening . Min utgångspunkt är att det är självklart att yrkesfisket självt måste bära denna kostnad. Det går inte att föreställa sig att sam- hället skulle kunna ersätta yrkesfisket för detta. Innebörden är där- med att konsekvensbeskrivningen blir en administrativ pålaga. Jag menar dock att detta delvis kommer att kompenseras av att övriga administrativa krav kommer att minska, se nedan. Konsekvensbedömningen medför även kostnader för myn- dighetens administration. Även det kommer dock att kompenseras av andra minskade administrativa krav, se nedan. Av rapporten framgår att utredningens förslag får positiva effekter för turistfisket. Enligt rapporten är totalkostnaden för yrkesfisket för att hantera krav om yrkesfiskelicens och fartygstillstånd ca . En rimlig bedömning att sammanslagningen av yrkesfiskelicensen och fartygstillståndet ger en årlig besparing om för yrkes- fiskarna och för . I rapporten görs dock förbehåll för att besparingen skulle kunna bli lägre. Av rapporten följer att den totala årliga kostnaden uppskattas till per råd eller totalt ca . Utredningens förslag innebär inledningsvis en engångskostnad för utbildning om . Denna kostnad måste bäras av sam- hället. Kravet om konsekvensbeskrivning ger enligt rapporten en admini- strativ pålaga för hela yrkesfisket på ca 800 000–2,. Till det kommer enligt rapporten kostnader för ansökan om fiske- licens. Enligt rapporten skulle sammanslagningen av yrkesfiske- licensen och fartygstillståndet kunna ge en administrativ besparing för yrkesfisket på . Den kvarstående kostnaden skulle vara . Det skulle betyda att den sammanlagda kost- naden för yrkesfisket för fiskelicens inklusive konsekvensbeskriv- ningen skulle uppgå till ca 850 000–. Jag har ovan uppskattat att kostnaden kommer att hamna i det nedre spannet.