sou · GYB361 · 2010-09-08 00:00:00 — Direktivet om ändringar i järnvägssäkerhetsdirektivet (2008/110/EG) Artiklarna riktar sig till medlemsstaterna och föranleder inte någon åtgärd i svensk lag eller förordning. Närmare angående införlivande och förslag till ikraftträdande av föreslagna författningsändringar, se kap. 6. 5.6Punkt 8 – Enhet som ansvarar för underhåll (ECM) Utredningens förslag och bedömning: Alla fysiska och juridiska personer som önskar bli ECM och som kan visa att man besitter kompetensen och resurserna att uppfylla kraven bör enligt vår uppfattning kunna tilldelas och registreras samt för godsvagnar även certifieras som ECM. Järnvägslagen bör kompletteras med krav på en ECM som kan konkretiseras i järnvägsförordningen. För att på bästa sätt utnyttja dels de marknadslösningar som redan finns, dels utnyttja Transportstyrelsens kunskap och arbete med säkerhetsintyg och säkerhetstillstånd föreslår vi dels att SWEDAC får i uppgift att ackreditera certifieringsorgan som certifierar ECM, dels att Transportstyrelsen får i uppgift att utfärda tillstånd till ECM. På detta sätt säkerställs även att i vart fall Transportstyrelsen kommer att kunna utfärda tillstånd till ECM när kravet träder ikraft. Vår bedömning är att det saknas tillräckligt stabila förutsättningar för att föreslå att alla ECM ska certifieras eller inneha tillstånd från tillsynsmyndigheten. Ett tungt vägande skäl, enligt vår bedömning, för att införa ett certifieringskrav för alla ECM är möjligheten det ger att utveckla järnvägssäkerhetsansvaret. Mot denna bakgrund har vi gjort bedömningen att frågan bör tas med in i utredningens del 2. Vidare kompletteras 10 kap. 1 § järnvägslagen med en bestämmelse som anger att den som av uppsåt eller oaktsamhet i verksamheten använder fordon som inte har tilldelats en enhet som ansvarar för underhåll enligt 2 kap. 13 i § döms till böter eller fängelse i högst . Direktivet om ändringar i järnvägssäkerhetsdirektivet (2008/110/EG) Ansvaret för järnvägssäkerheten ligger enligt gällande rätt hos järnvägsföretaget och infrastrukturförvaltaren. I detta ansvar ingår ett ansvar för att de fordon som används i verksamheten uppfyller föreskrivna krav på säkerhet, tillförlitlighet, tillgänglighet, hälsa, miljöskydd och teknisk kompatibilitet. Som del av kravet på teknisk kompatibilitet förstås överensstämmelse med TSD. Det innebär att teknisk kompetens måste finnas hos bl.a. järnvägsföretaget för att i tillräcklig utsträckning kunna ta ansvaret för att fordonsunderhållet är korrekt upphandlat och styrs på korrekt sätt samt att det finns rutiner för att hantera skadade fordon på ett trafiksäkert sätt. Att ansvara för fordonsunderhåll är emellertid resurskrävande även i det fall någon annan än järnvägsföretaget utför själva underhållsarbetet. Det kräver teknisk kompetens och resurser att styra och kontrollera komplicerade processer inom underhållsföretagen. tenderar detta att konsumera en icke obetydlig del av järnvägsföretagets ledningskapacitet. Kapacitet som man kanske hellre skulle behöva satsa på operatörsrollens kärnverksamhet kundservice och tågdrift. Det ska i sammanhanget nämnas att del 2 enligt utredningens kommittédirektiv ska behandla just järnvägssäkerhetsansvaret och dess struktur. Som framgått av diskussionen tidigare i texten avseende definitionen av ECM och utredningens bedömning under p. 8 införs således en ny funktion med benämningen enhet som ansvarar för underhåll, ECM, i det gemenskapsrättsliga regelverket. Texten i ändringsdirektivet behandlar å ena sidan en ECM, som avser de fysiska och juridiska personer, som åtar sig att ansvara för en eller flera ECM-funktioner och å andra sidan de verksamhets- krav som ställs på en ECM-funktion. Syftet med att inrätta ECM-funktioner är att identifiera särskilda enheter som har den tekniska kompetens som krävs för att underhålla järnvägsfordon vilket bör leda till att det blir lättare för järnvägsföretag att ta sitt lagstadgade ansvar för järnvägssäkerheten som det skapas ett instrument som kan användas för att ytterligare utveckla säkerheten. Inrättandet av ECM-funktioner innebär att ett gemensamt system för styrning av fordonsunderhåll skapas. Samtliga fordon kommer att omfattas, med undantag för den trafik som direktivet medger att undantag görs för. Då det inte finns Direktivet om ändringar i järnvägssäkerhetsdirektivet (2008/110/EG) organisationer som enbart motsvarar en eller flera ECM-funktioner kan man förvänta sig att det kommer att både nyskapas och ur redan existerande organisationer utkristalliseras ett antal renodlade ECM men kanske främst ett antal etablerade järnvägsföretag med inbyggda ECM-funktioner med olika utformning och inriktning. För att ECM-systemet ska kunna fungera och spela avsedd roll krävs ytterligare regleringar på gemenskapsnivå. Arbete med mer detaljerade reglering pågår inom ERA och kommissionen. överlämnade byrån en rekommendation till förordning till kommissionen. Kommissionen ska fatta beslut om antagande av förordningen efter behandling inom ramen för kommitté- förfarandet. Förordningen ska träda i kraft 12 månader efter publicering i Europeiska unionens officiella tidning, EUT och blir då direkt gällande i samtliga medlemsstater. Publicering förväntas ske . (Se mer i kap. 5.6.1). Den rekommendation till förordning ERA har arbetat fram är av betydelse för genomförandet av ändringsdirektivet i den svenska lagstiftningen. Det hade varit till stor fördel för vårt arbete om den nya förordningen hade varit beslutad och på så sätt kunnat utgöra en fast förutsättning för våra förslag. Så är dock inte fallet. Våra förslag har i stället arbetats fram med utgångspunkt i den information om innehållet i ERA:s rekommendation som vi har fått del av underhand och i slutskedet även den remissversion som ERA har offentliggjort. kunde vi även ta del av det förslag till förordning som ERA nu har överlämnat till kommissionen. Det innebär naturligtvis ett visst mått av osäkerhet. Om förordningen får ett väsentligt annat innehåll än den rekommendation ERA har tagit fram kan det naturligtvis ha viss påverkan på våra förslag. och Transportstyrelsen har parallellt med vårt arbete bedrivits ett arbete med att ta fram en svensk ståndpunktspromemoria inför kommittébehandlingen av ECM- frågan. Vi har haft tillfälle att ta del av detta material och har använt det som vägledning i vårt arbete. Det ska understrykas att dokumentet är ett arbetsmaterial och inte är färdig- berett inom . Det kan därmed komma att ändras. Inom ramen för arbetet i om ECM-frågan har dock den svenska ståndpunkten varit densamma som innehållet i promemorian. Av utkastet till ståndpunktspromemoria framgår att Direktivet om ändringar i järnvägssäkerhetsdirektivet (2008/110/EG) ECM-frågan bör ses i perspektiv av att bidra till en vital järnvägssektor där en mångfald aktörer är verksamma och där parterna känner sina funktioner och tar sitt respektive ansvar. Vidare framgår att marknaden för fordonsunderhåll kan utvecklas genom att det skapas ökade möjligheter för flera underleverantörer att erbjuda sina tjänster. Lika villkor för alla som utför underhålls- tjänster måste dock säkerställas. Enligt utkastet till ståndpunktspromemorian ska en svensk ståndpunkt vara att införande av ECM bör synkroniseras med införande av ett system för certifiering av underhållsverkstäder (CMW) och med antagande av gemensamma säkerhetsmetoder för bedömning av säkerhetsstyrningssystem hos järnvägsföretag och infrastrukturförvaltare (CSM CA). Frågan vem som kan vara ECM behandlas utförligt i utkastet till ståndpunktspromemoria. Det kan konstateras att vårt förslag inte skiljer sig från det förhållningssätt som kommer till uttryck i promemorian. Artikel 14a i järnvägssäkerhetsdirektivet lyder i sin helhet: 1.Innan ett fordon tas i bruk eller används i järnvägsnätet ska det tilldelas en enhet som ansvarar för underhåll och denna enhet ska vara registrerad i NVR enligt artikel 33 i järnvägsdriftskompatibilitets- direktivet. 2.Ett järnvägsföretag, en infrastrukturförvaltare eller en innehavare kan vara den enhet som ansvarar för underhåll. 3.Utan att det inverkar på ansvaret för järnvägsföretag och infrastrukturförvaltare i fråga om säker drift av ett tåg enligt artikel 4 ska enheten se till att de fordon för vars underhåll den ansvarar är i säkert skick genom ett system för underhåll. I detta syfte ska den enhet som ansvarar för underhåll se till att fordonen underhålls i enlighet med a)underhållsjournalen för varje fordon, b)gällande krav, inklusive underhållsregler och TSD-bestämmelser. Den enhet som ansvarar för underhåll ska själv utföra underhållet eller anlita kontrakterade underhållsverkstäder. Direktivet om ändringar i järnvägssäkerhetsdirektivet (2008/110/EG) När det gäller godsvagnar ska varje enhet som ansvarar för underhåll certifieras av ett organ som ackrediterats eller erkänts i enlighet med punkt 5, eller av en nationell säkerhetsmyndighet. Ackrediterings- förfarandet ska ske på grundval av kriterier gällande oberoende, kompetens och opartiskhet, till exempel tillämpliga europeiska standarder i EN 45000-serien. Även erkännandeförfarandet ska grundas på kriterier gällande oberoende, kompetens och opartiskhet. Om den enhet som ansvarar för underhåll är ett järnvägsföretag eller en infrastrukturförvaltare ska överensstämmelsen med de krav som ska antas inom ramen för punkt 5 kontrolleras av den relevanta nationella säkerhetsmyndigheten i enlighet med de förfaranden som avses i artiklarna 10 och 11 och överensstämmelsen ska bekräftas i de intyg som specificeras i dessa förfaranden. På grundval av en rekommendation från byrån ska kommissionen anta en åtgärd för inrättande av ett system för certifiering av den enhet som ansvarar för underhåll för godsvagnar. De intyg som beviljas i enlighet med detta system ska bekräfta att de krav som avses i punkt 3 uppfylls. Åtgärden ska omfatta de krav som hänför sig till a)det system för underhåll som inrättats av enheten, b)formatet och giltigheten för det intyg som enheten beviljats, c)kriterierna för ackreditering och erkännande av ett eller flera organ med ansvar att bevilja intyg och säkerställa de kontroller som är nödvändiga för att certifieringssystemet ska fungera, d)certifieringssystemets tillämpningsdatum, inklusive en övergångs- period för befintliga enheter som ansvarar för underhåll. Denna åtgärd, som syftar till att ändra icke-väsentliga delar av detta direktiv genom att komplettera det, ska antas i enlighet med det föreskrivande förfarande med kontroll som avses i artikel 27.2a. På grundval av en rekommendation från byrån ska kommissionen senast den24 se över denna åtgärd i syfte att inkludera alla fordon och vid behov uppdatera det certifieringssystem som är tillämpligt på godsvagnar. De intyg som beviljats i enlighet med punkt 5 ska vara giltiga i hela gemenskapen. Direktivet om ändringar i järnvägssäkerhetsdirektivet (2008/110/EG) 7.Byrån ska utvärdera den certifieringsprocess som genomförts i enlighet med punkt 5 genom att lämna en rapport till kommissionen senast efter det att den relevanta åtgärden trätt i kraft. 8.Medlemsstaterna kan i följande fall besluta sig för att uppfylla förpliktelserna för att identifiera enheten som ansvarar för underhåll och certifiera denna genom alternativa åtgärder: a)Fordon som är registrerade i ett tredjeland och som underhålls i enlighet med lagstiftningen i detta land. b)Fordon som används i sådana nät eller på sådana linjer där spårvidden skiljer sig från spårvidden i gemenskapens huvudjärnvägs- nät och för vilka uppfyllandet av de krav som avses i punkt 3 säkerställs genom internationella avtal med tredjeländer. c)Fordon som identifieras i artikel 2.2, och militär utrustning och specialtransporter för vilka det krävs ett särskilt tillstånd utfärdat av en nationell säkerhetsmyndighet före tjänstens tillhandahållande. I detta fall ska undantag beviljas för perioder vars längd inte överstiger . Sådana alternativa åtgärder ska genomföras genom undantag som beviljas av den behöriga nationella säkerhetsmyndigheten när a)fordon registreras i enlighet med artikel 33 i järnvägsdrifts- kompatibilitetsdirektivet, när det gäller identifieringen av den enhet som ansvarar för underhåll, b)säkerhetsintyg och säkerhetstillstånd beviljas järnvägsföretag och infrastrukturförvaltare i enlighet med artiklarna 10 och 11 i det här direktivet, när det gäller identifieringen och certifieringen av den enhet som ansvarar för underhåll. Sådana undantag ska identifieras och motiveras i den årliga säkerhetsrapport som avses i artikel 18 i det här direktivet. I sådana fall där det förefaller som om omotiverade säkerhetsrisker tas i gemenskapens järnvägsystem ska byrån informera kommissionen om detta. Kommissionen ska kontakta de berörda parterna och, vid behov, begära att medlemsstaten drar tillbaka sitt beslut om undantag. Sammanfattningsvis innebär artikeln att varje fordon ska tilldelas en ECM. Fordonets ECM ska vara utsedd innan fordonet tas i bruk eller används på järnvägsnätet. Den tilldelade ECM ska vara registrerad som sådan i fordonsregistret. Det betyder att inte bara nyregistrerade, utan samtliga fordon ska tilldelas en ECM. Direktivet om ändringar i järnvägssäkerhetsdirektivet (2008/110/EG) redan registrerade fordon måste registreringen kompletteras med uppgift på tilldelad ECM. Detta är således den grundläggande regeln i ECM-systemet. Till den fogas kompletterande regler om bl.a. vem som kan vara ECM, ECM:s uppgifter, certifiering av ECM, undantag från huvudregeln samt uppföljning och vidareutveckling. ECM definieras i direktivet ECM definieras, som framgått ovan, i direktivets artikel 1.2 på följande sätt: Enhet som ansvarar för underhåll: Den enhet som har ansvar för underhållet av ett fordon och är registrerad som sådan i NVR. Definitionen är mycket allmän. Den klargör endast att en ECM ska ansvara för fordonsunderhåll och vara registrerad i det . Här finns inte några ledtrådar till vad en ECM ska göra, vilken kompetens den förväntas besitta eller hur den kan vara strukturerad och organiserad. I artikel 14 a görs vissa förtydliganden. I artikeln anges att ECM, utan att det inverkar på det säkerhetsansvar infrastruktur- förvaltare och järnvägsföretag har, ska se till att de fordon för vars underhåll den ansvarar är i säkert skick genom ett system för underhåll. Det klargörs också att en ECM ska se till att fordonen underhålls i enlighet med underhållsjournalen (översatt från maintenance file, se kommentar i kommande stycke) för varje fordon samt gällande krav, inklusive underhållsregler och TSD- bestämmelser. Begreppen kring underhåll skiljer sig mellan olika TSD- bestämmelser och även jämfört med ordvalen i direktivet. Dessutom är översättningarna till svenska ibland olika. Begreppet ett system för underhåll (maintenance system) förekommer endast i järnvägssäkerhetsdirektivet. ERA har uppgett att byrån har övervägt att införliva en definition av begreppet i den nya förordningen om ECM. Men i den slutliga rekommendationen till förordning infördes inte någon sådan definition. Direktivet om ändringar i järnvägssäkerhetsdirektivet (2008/110/EG) dock under remissförfarandet av ERA:s rekommendation att en sådan borde föras in. Av ett förslag till definition framgår att det system för underhåll som avses, är ett processorienterat ledningssystem och inte en uppsättning produktrelaterade krav på underhåll av fordon. De produktrelaterade kraven återfinns i underhållsjournalen (maintenance file). Detta begrepp bör i stället översättas till underhållsunderlag för att undvika förväxling med redovisande dokument (journaler/records). Underhållsunderlaget innehåller bl.a. de underhållskrav som beskriver vad som ska göras på fordonet och med vilka intervaller åtgärderna ska utföras. beskriver vilka åtgärder som faktiskt utförts. En underhållsjournal är helt enkelt en loggning av utförda åtgärder. ECM ska således etablera och vidmakthålla ett system för underhåll med vilket företaget ska skapa och upprätthålla ett systematiskt fordonsunderhåll samt göra detta i enlighet med gällande underhållsföreskrifter och krav, inklusive TSD- bestämmelser. Underhållsunderlaget (maintenance file) är en delmängd av det tekniska underlaget (technical file), som är förvarat av den sökande (upphandlande enheten) under delsystemets hela livs- längd. Det ursprungliga tekniska underlaget förväntas bli kompletterat varje gång en konstruktionsändring, som kan påverka överensstämmelsen med kraven i TSD eller de föreskrivna användningsvillkoren, har införlivats. Även andra konstruktions- ändringar kan påverka underhållsunderlaget. Även underlaget med motiv för vald underhållslösning måste uppdateras när så krävs. Underhållsunderlaget (maintenance file) består av två delar: underlag med motiven för vald underhållslösning (maintenance design justification file): som förklarar hur underhålls- aktiviteterna är definierade och utformade för att säkerställa att egenskaperna hos den rullande materielen hålls inom acceptabla gränsvärden under livscykeln. Underlaget ska ge insats till att avgöra kriterierna för inspektion och intervaller för underhålls- aktiviteter. underhållsdokumentationen (maintenace documentation): som består av alla de dokument som är nödvändiga för att verkställa ledning och genomförande av underhållet av fordonen. Hit hör underhållskraven, som kan behöva omformas till ett underhålls- Direktivet om ändringar i järnvägssäkerhetsdirektivet (2008/110/EG) program, som tar hänsyn till det aktuella trafikprogrammet. På fordonsnivå kan programmet behöva ytterligare anpassning i form av en underhållsplan för utformning av konkreta arbetspaket för respektive fordon. Underhållsdokumentationen omfattar även de underhållsmanualer, reservdelskataloger, m.m. som erfordras för att kunna genomföra underhållet. Vidare framgår av artikeln att ECM ska ha ansvaret för utförandet av det operativa underhållet antingen i egen regi eller genom underleverantörer. Den enhet som ansvarar för underhåll ska själv utföra underhållet eller anlita kontrakterade underhållsverkstäder. Diskussioner har förts på kommissionen och ERA om möjligheterna att certifiera verkstäder som utför säkerhetsrelaterat underhåll på järnvägsfordon. I samband med inrättandet av järnvägsbyrån uppmärksammades bl.a. i järnvägsbyråförordningen (881/2004)4 på att underhåll av rullande materiel är en viktig del i säkerhetsarbetet. Det konstaterades att någon i verklig mening europaomfattande marknad för underhåll av järnvägsutrustning inte fanns, vilket ansågs bero på att det saknas ett system för certifiering av järnvägsverkstäder för underhåll. Det innebär extra kostnader och tomma transporter. Det framfördes att ett europeiskt system för certifiering av järnvägsverkstäder för underhåll därför successivt bör utformas. Uppdraget, att efter det att järnvägsbyrån inlett sin verksamhet utarbeta ett europeiskt system för certifiering av järnvägsverkstäder avsedda för underhåll av rullande materiel samt ge rekommendationer om införandet av systemet, inskrevs i artikel 16 i järnvägsbyråförordningen. Det är värt att notera att uppdraget gällde certifiering av verkstäder för underhåll av rullande materiel dvs. uppdraget var inte begränsat till godsvagnar. Tanken med certifiering har varit att stärka kontrollen av att järnvägsfordon underhålls på ett ändamålsenligt och säkert sätt och att därigenom ytterligare förbättra järnvägssäkerheten. En certifiering skulle också kunna bidra till att utjämna skillnader 4 och Rådets förordning (EG) nr 881/2004 av om inrättande av en europeisk järnvägsbyrå. EGT L 220, 21.06.2004, s. 0003-0015. Direktivet om ändringar i järnvägssäkerhetsdirektivet (2008/110/EG) mellan medlemsstaterna och därmed skapa mera jämlika konkurrensförhållanden mellan aktörerna liksom gentemot andra trafikslag. Detta skulle i synnerhet kunna gynna den internationella godstrafiken. Skilda ståndpunkter har brutits mot varandra men en gemensam uppfattning har varit svår att komma fram till. Bl.a. har det framförts farhågor för marknadskoncentration och etablerings- hinder för nytillträdande leverantörer av underhåll om en certifiering av underhållsverkstäder införs. Uppfattningen att en tredjepartscertifiering skulle reducera den kontroll och styrning av underhållsverkstäderna som vissa järnvägsföretag redan upprätt- håller genom direktkontroll, har också framförts. Med förslaget om inrättandet av ECM som särskilda enheter som ansvarar för och styr underhållet, men inte nödvändigtvis själv utför det, har man lyckats komma vidare med frågan. Det innebär även ytterligare ett steg mot att ersätta den traditionella järnvägsverksamhetens självreglering med offentlig reglering på gemenskapsnivå. Dagens reglering av fordonsunderhållet Den grundläggande trafiksäkerhetsmässiga regleringen av styrning och utförande av underhåll på järnvägsfordon återfinns i järnvägs- lagen och järnvägsförordningen. Regelverket kompletteras och konkretiseras genom föreskrifter från Transportstyrelsen. Regler och föreskrifter för fordonsunderhåll förekommer inte fristående utan ingår som delar av större regelkomplex. Fordonsunderhåll utgör sålunda en delmängd av det övergripande järnvägssäkerhets- ansvaret. Regelsystemet innehåller bland annat krav på beskaffenheten hos infrastruktur, järnvägsfordon och annan materiel som används. Vidare finns föreskrifter om hur järnvägsföretags och infra- strukturförvaltares verksamhet ska vara organiserad. Personal som utför arbetsuppgifter av betydelse för säkerheten ska motsvara krav på yrkeskunnande och utbildning samt i övrigt anses lämplig med hänsyn till hälsotillstånd och personliga förhållanden. Verksam- heten ska omfattas av ett säkerhetsstyrningssystem som fastställer vilken organisation och vilka förfaranden som ska tillämpas för att trygga säkerheten. Till säkerhetsstyrningssystemet ska också höra de övriga säkerhetsbestämmelser som behövs. Direktivet om ändringar i järnvägssäkerhetsdirektivet (2008/110/EG) Järnvägsföretag som vill utföra järnvägstrafik måste inneha tillstånd utfärdat av Transportstyrelsen. Tillståndet omfattar licens och säkerhetsintyg. För att kunna erhålla säkerhetsintyg måste järnvägsföretaget visa att man uppfyller gällande krav om säkerhetsstyrningssystem, övriga säkerhetskrav, använder fordon som fyller kraven samt har erforderliga försäkringar. Säkerhetsintyget har en del A och en del B. Företagets övergripande rutiner och dokumentation av styrningen av säkerhetsarbetet omfattas av säkerhetsintygets del A. De detalj- rutiner som är specifika för det egna landet eller det land där företaget avser att operera omfattas av intygets del B. I Transport- styrelsens vägledning för ansökan om säkerhetstillstånd5 återfinns under punkt 8.9 Besiktning, funktionskontroll och underhåll av fordon en förteckning med detaljerade krav på fordonsunderhåll som ska uppfyllas för att man ska kunna erhålla säkerhetsintygets del B. Där nämns bl.a. underhålls- och besiktningsintervall, säkerhetsbesiktningar utöver periodiska besiktningar, kontroller och gränsvärden vid säkerhetsbesiktning, åtgärder vid periodiskt underhåll, funktionskontroller, avvikelserapportering, åtgärder vid påtalade brister, dokumentation av säkerhetsbesiktning och underhåll, säkerställande att fordon som används är godkända, besiktade och underhållna enligt företagets krav samt beskrivning av vilka verkstadsresurser som används för underhållet. Godkännande att ta i bruk fordon För att ta i bruk ett fordon måste det vara godkänt av Transport- styrelsen. Inom ramen för godkännandeprocessen granskar Transportstyrelsen bl.a. underhållsinstruktioner och fordons- manualer. Innan ett fordon tas i bruk ska även ECM vara registrerad i fordonsregistret. Däremot behöver en ECM inte vara utpekad för att fordonet ska godkännas för att tas i bruk. Kontroll av att fordonet underhålls i enlighet med föreskrivna regler ligger utanför själva godkännandeprocessen.