sou · GYB395 · 2010-12-16 00:00:00 — Min analys visar att det finns allvarliga problem som utgör hinder för att förverkliga nya skollagens ovan beskrivna mål. Grunden för min analys utgörs i huvudsak av den kommunstudie utredningen genomfört, vars resultat bekräftas av andra källor. Bland de kommuner som deltagit i studien finns flera som arbetar målmedvetet och framgångsrikt, men även dessa kommuner pekar på problem som behöver lösas. Den problembild som växt fram är allvarlig och överensstämmer i stora drag med vad Skol- inspektionens granskning visar.1 I Skolinspektionens samman- fattande granskningsrapport redovisas betydande problem inom skolan. Särskilt intressant för utredningen är de påtalade bristerna i rättssäkerhet i samband med myndighetsutövning inom skolan, exempelvis när det gäller utformandet av åtgärdsprogram. Utredningen har dock även identifierat andra minst lika allvarliga problem som inte redovisas i Skolinspektionens granskning. Ett viktigt exempel är de problem skolväsendets organisering innebär. Barn och elever byter under sin utbildning skola och skolform vid 1 Skolinspektionen (2010). Tillsyn och kvalitetsgranskning 2009. ett flertal tillfällen. Det ställer krav på att den kommunala centrala nivån tar ett helhetsansvar för barnens och elevernas lärande. Det kommunala helhetsansvaret behöver utvecklas och förtydligas. Elevhälsans strategiska roll som stöd i arbetet med utredningens målgrupp behöver också uppmärksammas. Viktigt att belysa är också de problem som kvarstår inom samverkansområdet och vid tillämpningen av bestämmelser om sekretess och tystnadsplikt samt den anmälningsskyldighet som gäller beträffande barn som far illa eller riskerar att fara illa (14 kap. 1 § socialtjänstlagen (2001:453). I detta kapitel redovisar jag de problem jag identifierat och på vilket sätt de har betydelse för utredningens målgrupp. I flera fall är problemen kända till tillbaka, men kvarstår trots stora utvecklingsinsatser och politiska prioriteringar. Detta faktum finner jag särskilt allvarligt. Flera samhällsnivåer berörs och proble- men kräver insatser både på kort och på lång sikt. Det finns ingen enkel lösning men jag ser också många goda krafter som utgör en tillgång i arbetet att nå dit. Jag konstaterar sammantaget att det finns allvarliga brister, men att det också finns ljuspunkter. Det finns många kommuner och fristående aktörer med engagerade pedagoger som arbetar i enlighet med vad som skulle kunna betecknas som en god praxis. Deras erfarenheter behöver synliggöras och tas tillvara. Kunskapsläget på betydelsefulla områden har blivit bättre till följd av utvecklings- projekt och stora kartläggningsinsatser inom området psykisk ohälsa samt tillgången till forskningsresultat om samverkan mellan olika aktörer i samhället. Denna utveckling ser jag som något positivt som kan bidra till att besvara frågan om vilka åtgärder som kan behöva vidtas för att lösa de identifierade problemen. En del av lösningen består i ett ökat kunskapsstöd från den nationella nivån. Sist men inte minst utgör det reformarbete som nya skollagen, nya läroplaner, en ny lärarutbildning och satsningar kring kompe- tensutveckling av lärare en god grund för nödvändiga förändringar. 6.1Samverkan – ett evigt problem? En välfungerande samverkan bygger på en tydlig ansvarsfördelning, god kunskap om varandras uppdrag, en jämlik relation och tydliga rutiner. Den förutsätter också resurser och kompetens. I kommun- studien har jag mött många problem inom samverkansområdet och ibland hård kritik mot de aktörer förskolan, skolan och annan pedagogisk verksamhet ska samverka med. Jag är bekymrad över den bild som växt fram, eftersom den ger negativa återverkningar på samverkan inte bara på generell nivå utan även för de enskilda barn och elever som behöver det samlade stöd som en samverkan i ett individuellt fall kan ge. Varför fungerar inte samverkan trots alla insatser på området för att stärka den? 6.1.1Nationella insatser behöver koordineras I kommunstudien framfördes från både centralt håll och från rektorer och verksamhetschefer att det finns många myndigheter och andra aktörer som intresserar sig för framför allt förskolan och skolan. Särskilt stort är intresset för de barn och elever som uppvisar olika typer av problem som psykisk ohälsa, social proble- matik eller kriminalitet. Skolan blir en intressant arena för myndig- heter och forskare också av den anledningen att det är förhåll- landevis lätt att få svar på olika frågor inom olika områden genom bl.a. enkäter. Det finns behov av en bättre koordinering av natio- nella insatser på området. Myndigheter som har ett särskilt sektorsansvar behöver samordna insatserna på ett bättre sätt. Det är angeläget och till detta återkommer jag i kapitel 7. 6.1.2Problem i samverkan mellan skolan och andra parter? Barn och unga är allas ansvar och detta synsätt återspeglas bl.a. i lagstiftningen avseende skyldigheten att agera när ett barn far illa eller riskerar att fara illa. Reglerna innebär såväl en skyldighet att samverka på övergripande nivå som i individärenden. har enligt lag ett förstahandsansvar för att samverkan kommer till stånd. Förskolans, skolans och annan pedagogisk verksamhets uppdrag framgår av nya skollagen och i vissa fall läroplanerna. Skolan har både ett kunskapsuppdrag och ett värdegrundsuppdrag. Förskolans roll för det livslånga lärandet har förtydligats. Inom ramen för ett samverkansarbete med externa aktörer innebär det att förskolan, skolan och annan pedagogisk verksamhet alltid har ansvaret för och kompetensen att bedöma frågor som hänger samman med det pedagogiska ansvaret. Under utredningsarbetet har det framkommit att samverkan mellan förskola, skola och annan pedagogisk verksamhet och social- tjänsten inte alltid fungerar väl och det kan bero på flera faktorer. En tänkbar förklaring är att kunskapen om varandras uppdrag och möjligheter att agera inom regelverkets ramar inte är tillräcklig. En annan tänkbar förklaring är samverkansbestämmelsens lydelse (29 kap. 13 § nya skollagen). I bestämmelsen anges att samverkan ska ske på socialnämndens initiativ. En bokstavlig tolkning av denna formulering leder till att en samverkan endast kan komma till stånd om socialnämnden tar initiativ till denna. Förskolan, skolan och annan pedagogisk verksamhet har inte sällan uppfattat sig sakna initiativrätt och relationen har tolkats som ojämlik i detta avseende. Detta är troligen ett missförstånd baserat på tolkningsproblem till följd av bestämmelsens lydelse. Det är ändå allvarligt eftersom det kan leda till att förskolan, skolan och annan pedagogisk verksamhet inte tar initiativ när det är befogat och detta kan leda till att barns och elevers rätt inte tillgodoses. Bestämmelsen behöver förtydligas. Jag återkommer i kapitel 7 till denna fråga. Skolans uppdrag beaktas inte alltid i samverkan. Skolinspek- tionen har pekat på att beslut vid individplaceringar kan innehålla skrivningar som påverkar en elevs rätt till utbildning utan att ansvariga för dessa frågor varit inblandade i beslutet. Skolinspektionen och även forskning visar att det finns många exempel på att just hanteringen av dessa elever, som kan befinna sig i en mycket utsatt situation där rätten till utbildning kan ha avgörande betydelse för individen, inte fungerar väl. Detta är ett exempel på att skolans ansvar förminskas. Ett annat exempel som kan orsaka problem i samverkans- situationen är de missuppfattningar som råder om vad skolan kan åta sig av behandlingsansvar. I det fallet ges skolan ett utvidgat ansvar som den inte har varken enligt skollag eller nya skollagen. Exempelvis har Barn- och ungdomspsykiatrin (BUP) i vissa fall ansett det som möjligt och lämpligt att skolan åtar sig behandlingsansvar för en elev efter en utredning utförd av BUP. Andra problem som lyfts i samband med samverkan med BUP är att skolans pedagogiska utredningar inte accepteras som under- lag av BUP som önskar ett bättre anpassat underlag för att göra sin egen utredning. Från skolans företrädare anges detta leda till dyra och som man anser onödiga utredningar av elever som kan vara i behov av en snabb utredning i ett pressat läge. Ytterligare problem som lyfts i samband med BUP är att man efter utredning ordinerar lämplig pedagogisk lösning utan att ta hänsyn till att det är skolan som har det pedagogiska ansvaret. I som drivs av SKL redovisas också denna typ av problem. När det gäller området psykisk ohälsa är behandlingsansvaret oklart. Även pekar i en kom- mande tillsynsrapport på denna otydlighet.2 redovisade exempel på svårigheter inom samverkansområdet visar att förskolans, skolans och annan pedagogisk verksamhets uppdrag uppfattas på olika sätt. Min bedömning är att det därför är viktigt att ansvarsfrågorna förtydligas så att samverkansarbetet underlättas. Samverkansfrågor med polisen har inte lyfts fram som problem i kommunstudien vilket är skälet till att samverkan med denna part ges lite utrymme i problemanalysen. Nya skollagen förtydligar förskolans, skolans och annan peda- gogisk verksamhets uppdrag vilket borde minska samverkans- problemen till den del de beror på missuppfattningar om verk- samheternas uppdrag. Vissa andra svårigheter kvarstår dock i samma omfattning. På central nivå behövs rutiner för samverkan kring barns och elevers rätt till utbildning tas fram dels för att säkerställa att det finns ett underlag för beslut i frågor om barnets eller elevens utbildning, dels tillse att barnets eller elevens rätt till utbildning inte eftersätts när måste ingripa till skydd för barnet. Det är viktigt att skolan kopplas in för att fatta de beslut som avser pedagogiska insatser för barnet eller eleven. Vidare behövs förtydliganden av vad en utredning inom skolans område ska innehålla. Förtydliganden behövs också av vilken instans inom hälso- och sjukvården som har behandlingsansvaret för barn och elever vid psykisk ohälsa. Det bör vidare övervägas om elevhälsan ska ha remissmöjlighet till primärvården. 6.1.3Samverkan är inte en del av det ordinarie uppdraget Flera av de kommuner som deltog i kommunstudien medverkar också i SKL:s Modellområdesprojekt. Flera av kommunerna har erfarenhet av samverkan och denna uppfattas som nödvändig. En kommun t.ex. hade funnit att och skolväsendet arbetade med samma målgrupp men att insatserna 2 har genomfört en granskning av skolhälsovården. Utredningen har under hand fått ta del av vissa slutsatser i den ännu ej publicerade rapporten. inte var koordinerade, vilket ledde till att ett utvecklat samarbete togs fram i syfte att minska dessa problem. En välfungerande samverkan kan, enligt vad som framkommit genom den dokumentation som bl. a. tagit fram i sam- band med regeringsuppdraget kring samverkan, hotas av att sam- verkan ibland uppfattas som ett projekt, en tidsbegränsad aktivitet utan förankring i ledningen. Vidare saknas ibland tydliga resurser inom samverkansramen. För att skapa en välfungerande samverkan krävs att samverkan prioriteras av ledningen och att den blir föremål för en uppföljning samt ses som en naturlig del av upp- draget och ges resurser därefter. Kommunstudien pekar på stora problem inom samverkans- området. När det gäller samverkan som syftar till att förebygga en annalkande problematik är avsaknaden av tid och bristen på resurser för att få till stånd samverkan en svårighet. Detta leder i sin tur till att det när det krävs en samverkan i ett individuellt ärende varken finns etablerade personliga relationer eller tydliga rutiner för hur samverkan ska komma till stånd och bedrivas. I kommunstudien ställdes frågan om det i kommunen fanns ekonomiska beräkningar för kostnader eller eventuella vinster av samverkan. Frågan ställdes mot bakgrund av att det finns studier som visar att samverkan kan bedrivas så att den ekonomiska belast- ningen på kommunen minskar genom att tidiga och effektiva insat- ser kan leda till minskade kostnader både för kommunen och för samhället i stort. blev svaret att några sådana beräk- ningar av kostnader och eventuella vinster inte gjordes. Frågan är om ett förebyggande samverkansarbete i kommunen genom effektiva stödinsatser kan minska eventuella problem eller i vart fall hindra att de förvärras? Sammanfattningsvis ses samverkan inte som en naturlig del av det ordinarie uppdraget om det inte finns en tydlig förankring av samverkansarbetet hos ledningen av verksamheten. Det är viktigt att perspektivet att samverkan är ett medel för att uppnå resultat, inte ett mål i sig. Om det inte avsätts tid och resurser för sam- verkan är risken stor att frågan inte prioriteras. Incitamenten för att samverka är svaga. Detta kan möjligen bero på att de inte är kända. Det råder en osäkerhet kring om strategin för samverkan har lett till någon tydlig förändring av synsättet på samverkan. Det förefaller som om det inte finns någon aktör som har ett tydligt ansvar att se till att den utvecklade kunskap om samverkan som finns sprids och implementeras. Skolinspektionens granskningsrapport, Tillsyn och kvalitets- granskning 2009, slår fast att det finns mycket allvarliga problem när det gäller rättssäkerhet och att likvärdigheten åsidosätts vid myndighetsutövning inom framför allt skolan.3 Vilka beslut är det som åsyftas och på vilket sätt har det betydelse för utredningens målgrupp? Barn och elever i behov av särskilt stöd kan bli föremål för flera viktiga beslut. Viktigt att påpeka är dock att alla dessa barn och elever inte kan anses tillhöra utredningens målgrupp. De beslut som avses kan gälla utformning och innehåll i ett åtgärdsprogram, beslut om anpassad studiegång eller om placering i en särskild studiegrupp. Som ytterligare exempel kan nämnas att det i ett ärende kring ett barn eller en elev i behov av särskilt stöd kan bli aktuellt att tillämpa sekretesslagstiftning, eller bli aktuellt med en anmälningsskyldighet och/eller uppgiftsskyldighet. Regelverket ska garantera en likvärdig utbildning och/eller en rättssäker process vid beslut som påverkar denna rätt. Beslut av detta slag kan få långtgående konsekvenser för individen. Utred- ningen har i kommunstudien mött exempel som visar att elever med stödbehov inte utreds. En orsak bland flera till att en utredning inte kommer till stånd, trots att så borde ha skett, är det s.k. växa bort- syndromet. Syndromet innebär att pedagoger bedömt att en utredning eller annan insats inte är nödvändig. Andra exempel är att elever inte får det stöd de behöver i sitt lärande eller att det ges sent i förhållande till vad som hade varit möjligt. En annan problematik är att det stöd som ges inte har önskad effekt. Samtliga dessa exempel motiverar att utredningen uppmärksammar behovet av en ökad rättssäkerhet vid myndig- hetsbeslut som gäller barn och elever i behov av särskilt stöd. I kommunstudien framhöll både pedagoger och tjänstemän att det behövs ett tydligare regelverk för vad som gäller i de fall som beskrivits. De känner ett behov av ett tydligare stöd i det beslutsfattande som innebär myndighetsutövning i förhållande till det enskilda barnet eller den enskilde eleven. Det finns inte en klar 3 Skolinspektionen (2010). Tillsyn och kvalitetsgranskning 2009. och tydlig vägledning, för hur t.ex. en åtgärdsprogram kan se ut. I kommunstudien uttrycktes frustration över att de regler som staten sätter upp när det gäller denna typ av beslut ges en konkret uttolkning lokalt. Det tar tid att utveckla en rutin för tillämpning och det leder till olika lösningar som kan hota likvärdigheten. Det uttrycktes önskemål om att staten borde ta ett större ansvar och även i övrigt se till att vägledningen för de verksamma i skol- väsendet blir mer tydlig. Det uppfattas varken som rättssäkert eller effektivt att varje skola eller undantagsvis kommun utvecklar en egen tillämpningsvariant av det regelverk som styr skolan. För de som är ansvariga för beslutsfattandet innebär avsaknaden av en tydlig vägledning att de inte i förväg kan bedöma om beslutet de fattat uppfyller de krav som ställs på en rättssäker myndig- hetsutövning. I realiteten blir det Skolinspektionen som genom sin tillsyn och granskning tolkar regelverket och skapar en de facto normering, vars innehåll inte kan förutses av berörda. Detta uppfattas av skolan och de verksamma inom skolan som otillfreds- ställande och innebär en rättsosäkerhet för det enskilda barnet eller den enskilde eleven. De brister som beskrivits får betydelse för de barn och elever besluten rör, men också för ansvariga besluts- fattare som i efterhand kan få kritik för de beslut de fattat. Jag anser detta vara ett allvarligt problem som behöver åtgärdas. Skolområdet jämfört med andra sektorer När utredningen talar om normering avses den rätt regeringen eller en av regeringen bemyndigad ansvarig myndighet har att meddela föreskrifter som gäller inom den sektor myndigheten ansvarar för. har ett ansvar för hälso- och sjukvården medan har ett ansvar för skolväsendet. Utformningen av man- datet för myndigheterna och deras möjligheter att t.ex. meddela föreskrifter skiljer sig åt. Här kan vi således se hur staten på olika sätt styr kommuner som har i uppdrag att utföra en individuell tjänst på ett område där det finns en nationell politik. Nuvarande ansvarsfördelning på skolområdet mellan stat och kommuner grundas på förslag i den s.k. Ansvarspropositionen.4 En vägledande princip för förslaget var en övergång från detaljreglering till mål – och resultatstyrning. Kommunerna fick hela ansvaret för skolan. Statsrådet uttryckte det som att kraften i skolans 1990/91:18 Ansvaret för skolan. utveckling nu måste sökas i klassrummen och den enskilda skolan.5 Förändringen uttrycktes även på följande sätt: Det är angeläget att decentraliseringen av beslutanderätten och det för- ändrade ansvarstagandet inte gör halt vid kommungränsen eller hos politikerna. Det är i själva skolverksamheten som det tydligt framgår vilka åtgärder som måste vidtas och vilka prioriteringar som bör göras för att skolan skall bli bättre. Möjligheterna att på de enskilda skolenheterna – inom de ramar som dragits upp för det kommunala självstyret – mera självständigt styra och ansvara för verksamheten måste bli större. Ansvaret för att sådana förändringar kommer till stånd ligger hos kommunerna.6 Ansvarsfördelningen mellan stat och kommun innebär att staten formulerar de nationella målen men inte i detalj reglerar hur de ska uppnås. Grunden för det kommunala självstyrets omfattning och uttolkning finns i regeringsformen (1974:152), RF. Omfattningen av det kommunala självstyret kan variera mellan olika sektorer och . Utformningen av regleringen inom olika sektorer som verkar mot sektor uppvisar också stora skillnader. På skolans område innebär regleringen en långtgående decentrali- sering som ger de lokala skolenheterna en autonom ställning. Grunden till detta får sökas i att decentraliseringen ses som ett sätt att ge skolorna och pedagogerna större frihet och därigenom åstad- komma en fruktbar skolutveckling. Den kommunala huvudmannen ges inte en framträdande roll och myndighetsutövning och tillsyn på statlig nivå gavs inledningsvis en undanskymd plats. Mål- och resultatstyrning innebär att fokus i stället lagts på uppföljning och utvärdering av de statliga målen. Tanken är att uppföljning och utvärdering ska vara viktiga instrument för att utveckla styrningen och lagstiftningen för skolan är utformad därefter. Den ansvarsfördelning som gällt sedan Ansvarspropositionen är ett trendbrott i förhållande till den styrning som gällde tidigare med specialdestinerade statsbidrag och en detaljreglering som förvalta- des av och länsskolnämnderna. Lagstiftningen inom skolan riktar sig direkt till de verksamhetsansvariga. Rektor har ett ansvar för att genomföra de mål staten ställt upp. Det innebär också att lagen ger uttryck för en syn innebärande att skolan och dess rektor är en entitet som ska genomföra det uppdrag som framgår av lagstiftningen. För ett enskilt barn eller en 1990/91:18 Ansvaret för skolan. 1990/91:18 Ansvaret för skolan. enskild elev är det dock i realiteten fråga om flera skolor och rektorer som sammantaget har att utföra uppdraget. Skolornas självständiga ställning innebär att den kommunala huvudmannen och dennes ansvar inte framträder tydligt. När det gäller fristående aktörer blir också skillnaden tydlig mot hälso- och sjukvårdssektorn. De privata aktörer som är verksamma där har ett entreprenadförhållande i förhållande till eller regionen som formulerar uppdraget, medan en kommun i förhållande till en fristående skola inte har denna relation. Nya skollagen förtydligar ansvarsfrågorna inom verksamheterna enligt nya skollagen och det materiella innehållet i lagen är mer omfattande än skollag. fanns bestämmelser i läroplaner och förordningar i större omfattning, men i nya skol- lagen har en stor del av dessa bestämmelser förts in direkt i lagen. Huvudmannens ansvar tydliggörs men är det dock så att skolan och rektor behåller en förhållandevis självständig roll. har dock ett sektorsansvar. Om behovet av föreskrifter På skolområdet finns med undantag av inom vissa specifika områ- den inte föreskrifter och annan vägledning på samma sätt som inom många andra sektorer. Begrepp som utredning och vilka krav som ställs exempelvis på ett åtgärdsprogram förklaras och besvaras inte på det sättet. Grunden kan troligen sökas i den ansvars- fördelning som fastställdes och de mål som föranledde förändringen. På skolområdet har utvecklats en tradi- tion som skiljer sig från andra områden. Det finns ett behov av att problematisera kring den autonoma roll skolorna fått. Syftet var att skapa en skolutveckling men frågan om vad det kunde innebära för möjligheterna att uppnå en rätts- säker myndighetsutövning diskuterades inte. Jag anser det rimligt att staten tar ett ansvar för hur lagstiftningen ska tolkas när det gäller begrepp som får återverkningar på likvärdighet och rätts- säkerhet i skolväsendets myndighetsutövning. Däremot menar jag inte att staten ska reglera hur den rent pedagogiska verksamheten arbetar eller vilka metoder som ska användas. innebär Skolinspektionens tillsyn och beslut i anmälnings- ärenden att det uppstår en de facto normering som är svår att förutse. För elever innebär frånvaron av normering en risk för en rättsosäker myndighetsutövning och för ansvariga beslutsfattare att de inte kan förutse hur bestämmelser ska tolkas och bedömas i efterhand av Skolinspektionen. När den nya skollagen börjar till- lämpas kommer vissa beslut att bli möjliga att över- klaga. Med hänsyn till vad som sagts finns det anledning att se över behovet av tydligare vägledning. 6.2.2Sekretessreglerna kan utgöra hinder vid samverkan I kommunstudien togs upp ett missnöje från skolans sida när det gäller hur sekretesslagstiftningen tillämpas i sam- verkanssituationer. Kritiken gick ut på att andra parter i samverkan, socialtjänst och BUP, inte efterfrågade samtycke som skulle kunna bryta sekretessen gentemot skolan. Problemet uppfattas som stort i den meningen att kritiken är frekvent från förskolan och skolan men kommunstudien har inte utrett och hört eller BUP i frågan. Den misstro som kommer till uttryck befrämjar inte samverkan och bör därför leda till handling syftande till att ta reda på om tillämpningen av sekretessreglerna innebär reella problem och hur de i så fall kan avhjälpas. Till denna fråga återkommer jag i kapitel 7. 6.2.3Görs det för få anmälningar i förskola och skola? Kunskapsläget om hur tillämpningen av anmälningsskyldigheten enligt 14 kap. 1 § socialtjänstlagen (2001:453) fungerar är brist- fälligt. Det finns från sida en oro för att anmäl- ningarna är för få i förhållande till de problem som barn och elever har. Anmälningsskyldigheten är ett av de viktigaste instrumenten för att skydda de mest utsatta barnen i vårt samhälle och att reglerna tillämpas korrekt kan inte nog betonas. Från förskola och skola ges bilden i kommunstudien att de anmäler men att det också finns hotbilder som kan innebära att några tvekar att anmäla.