sou · GXB396d2 · 2010-01-01 00:00:00 — I det framtida systemet, då trafikförsäkringsbolagen ska svara för hela inkomstförlusten, kommer kostnaderna att öka för utländska trafikförsäkringsbolag som har att betala trafikskadeersättning för inkomstförlust vid trafikolyckor i . har de utländska trafikförsäkringsbolagen kunnat räkna med att det svenska socialförsäkringssystemet ersätter merparten av en inkomstförlust och de har haft att betala bara den del av inkomstförlusten som återstår att ersätta efter samordning med ersättningen från den allmänna försäkringen. Som framhölls kommer det framtida svenska systemet att bli mer likt ersättningssystemen i de flesta andra länder än det nuvarande är. Även om kostnaderna kommer att öka och de EG-rättsliga och andra internationella aspekter ersättningsskyldiga utländska bolagen därmed kan tänkas bli mer noggranna med att granska svenska krav, utgör detta inte anledning att befara ökade svårigheter att få betalt för skador på passagerare i svenska fordon eller skadelidande utanför fordonet. Den ersättning som och korrespondenter i Gröna kort-systemet (33 § trafikskadelagen) betalar till en skadad förare kan normalt inte återkrävas från det utländska försäkringsbolag som ansvarar för det aktuella fordonet. Kostnaderna för sådan ersättning stannar i de flesta fall på . I det nya systemet, där trafikförsäkringen får ett utvidgat ansvar för att ersätta inkomstförlust, kommer dessa kostnader att bli större. Emellertid rör det sig för del om mindre än 20 fall . Den ökade kostnaden får därmed anses vara så marginell att det nya systemet i sig inte motiverar att reglerna om förarskydd ändras. Från mer allmänna synpunkter kan reglerna dock ifrågasättas. De medför att utländska förare får en förmånlig behandling i , som inte motsvaras av den behandling som svenska förare får i andra länder. Det ligger utanför utredningens uppdrag att behandla den frågan. Redovisningen i avsnitt 15.2.4 visar att de nu gällande svenska reglerna om samordningsförmåner medför svårigheter i tilllämpningen, särskilt när utländska försäkringsbolag vill utöva regressrätt i för utbetalad ersättning vid trafikolyckor. Enligt den nettometod som ska tillämpas ingår socialförsäkringsförmåner och andra förmåner som avses i 5 kap. 3 § skadeståndslagen inte i trafikskadeersättningen och omfattas inte heller av en eventuell skadeståndsskyldighet. Motsvarande förmåner som har betalats av det utländska försäkringsbolaget omfattas då inte av regressrätten.9 I det nya systemet, där hela inkomstförlusten ska betalas av trafikförsäkringen, kan utländska försäkringsbolag göra gällande 9 Se t.ex. , Det fjärde motorfordonsförsäkringsdirektivet, 2002, s. 40. EG-rättsliga och andra internationella aspekter regressrätt i motsvarande mån. De nya reglerna medför således att de svenska utbetalningarna blir större. Detta uppvägs å andra sidan av att även svenska krav mot utländska försäkringsbolag blir större, eftersom inte heller i dessa fall några samordningsförmåner kommer att avräknas. En klar fördel med det nya systemet är att det inte längre blir nödvändigt att undersöka i enskilda fall om de svenska samordningsreglerna medför att den utländska ersättningen ska undantas från regressrätten. Hanteringen av regressfrågorna underlättas därmed. Det saknas anledning att befara några andra komplikationer till följd av det nya systemet. Frånsett den nämnda förenklingen påverkas inte regelsystemet eller några andra förhållanden. Det nya systemet ska utformas så att reglerna om avräkning och återkrav gäller på samma sätt för svenska och utländska trafikförsäkringsbolag. Utredningen har haft i uppdrag att bedöma de externa kostnader som trafikantkollektivet förorsakar samhället vid sin körning. Det handlar alltså om kostnader som inte är en del av skador till följd av trafik som täcks av trafikförsäkringen eller den enskilde och därmed är externa för denne. De externa kostnaderna är t.ex. hälso- och sjukvårdskostnader till följd av trafikskador. Dessa kostnader brukar i litteraturen betecknas som direkta kostnader. De är också kostnader för produktionsbortfall till följd av dödsfall. De senare brukar betecknas som indirekta kostnader. I direktiven till utredningen nämns också att utredningens beräkningar ska kunna ligga till grund för en eventuell justering av den skatt på trafikförsäkringspremien som infördes . En ökad sådan beskattning kan betraktas som en internalisering av de externa kostnaderna. Den justerade premieskatten skulle därmed, åtminstone i teorin, föra på trafikantkollektivet dessa kostnader. I teorin skulle därmed trafikanterna också väga in dessa kostnader vid val som kan påverka trafiksäkerheten. Inom den ekonomiska vetenskapen finns det ett antal metoder för att beräkna kostnader av detta slag. Till skillnad från direkta kostnader, som är metodologiskt enklare, är metoden att beräkna indirekta kostnader föremål för vetenskaplig debatt. Inom ramen för s.k. Cost of Illness studier beräknas indirekta kostnader enligt olika ansatser som grovt kan delas in i humankapitalansatsen, betalningsviljeansatsen och friktionsansatsen.1 Med hjälp av Cost of Illness studier är det, i princip, möjligt att få mått på, t.ex. trafikskadornas, belastning på samhällets ekonomi. De ger dock ingen vägledning om vilka åtgärder som kan eller bör 1 Cost-of-Illness-Studies – A primer, , 2006. sättas in för att minska belastningen. S.k. Cost Effectiveness eller Cost Benefit studier skulle kunna ge sådan vägledningen. T.ex. kan Cost of Illness studier inte ge vägledning om avvägningen mellan individuella incitament för ökad trafiksäkerhet och höjd trafiksäkerhet genom investeringar i vägnätet. 18.2Direkta och indirekta kostnader Med direkta kostnader avses den resursförbrukning en viss företeelse (sjukdom eller, i det här fallet trafikolycka) ger upphov till. Resurser som skulle kunna användas på annat sätt utgör kostnaden. Indirekta kostnader kan definieras som den förlorade produktion samhället drabbas av som ett resultat av företeelsen. T.ex. det faktum att en sjuk eller skadad person inte kan arbeta utgör grunden för en kostnad för samhället. De olika ansatserna ger främst skilda resultat när det gäller de indirekta kostnaderna. Merparten av de studier som gjorts på området har byggt på humankapitalansatsen. har dock intresset ökat för studier enligt friktionsansatsen. 18.3Indirekta kostnader med humankapital- eller friktionsansatsen En väsentlig del av de indirekta kostnaderna utgör produktionsbortfall till följd av tillfällig sjuklighet, bestående sjukdom, handikapp eller för tidig död. Humankapitalansatsen innebär strängt taget att skillnaden mellan två potentiella produktionsmöjligheter jämförs. Den ena potentialen är produktionsmöjligheten utan sjukdomen eller företeelsen. Den andra potentialen är den lägre produktionsmöjlighet samhällsekonomin har givet sjukdomen eller företeelsen. Skillnaden i dessa två potentialer, oftast värderade som lönekostnader för den förlorade arbetskraften, utgör enligt ansatsen produktionsförlusten. En alternativ metod för beräkning av produktionsförlusten, friktionsmetoden, kan förväntas ge radikalt lägre skattningar av produktionsförlusten. Som namnet antyder betraktas med den senare metoden som utgångspunkt produktionsbortfallet snarare som en tillfällig störning än som en nettoförlust som är lika med summan av de individuella förlusterna av produktionsvärde, vilket den förstnämnda ansatsen innebär. Med hjälp av antaganden om väl fungerande marknader och full sysselsättning skattas med humankapitalmetoden produktionsbortfallet till den lönekostnaden (bruttolön + sociala avgifter) den skadade, eller döde, hade före olyckan. Friktionskostnadsmetoden innebär kritik särskilt mot antagandet att det råder full sysselsättning. Argumentet är att det i det närmaste alltid förekommer en viss arbetslöshet i ekonomin. När en skadad person kan producera kan han åtminstone (friktionsperioden) ersättas av en arbetslös person. Kostnaden är därför enligt ansatsens förespråkare övergående och består av produktionsbortfall samt kostnader för rekrytering och upplärning. Kritiken mot humankapitalansatsen har sammanfattats i en artikel2 där man bl.a. skriver: The real production losses can be much smaller than the potential losses because sick people can often be replaced at cost. Längre fram i texten framhåller man också vikten av att man använder bedömningar (estimat) av produktionsförluster som effektueras i verkligheten. I artikeln ger man även exempel på situationer då den förväntade faktiska produktionsförlusten är väsentligt mindre än den potentiella produktionsförlusten. Dessa exempel följer nedan (utredningens översättning från engelska): Om arbetslösheten, registrerad såväl som dold, är väsentligt över friktionsarbetslösheten, kan sjuka personer ersättas med arbetslösa. Om arbetskraftsreserver finns inom företagen med sjuka personer kan produktionsförlusten var negligerbar. Icke-överhängande arbete kan skjutas . Om ersättning endast är möjlig genom personer som redan har arbete, kan en omfördelning inducera en mindre produktionsförlust och på så sätt skapa en vakans med lägre produktivitet. 2 and , Towards a new approach for estimating indirect costs of disease, 1992. I en studie3 görs en jämförelse mellan de kostnader som uppstår vid tillämpning av de båda ansatserna. Resultatet av studien är att produktionsförlusten enligt humankapitalansatsen är 69 gånger större än enligt friktionsansatsen. Om detta förhållande gäller också för trafikskador vet vi naturligtvis inte, men den extremt stora skillnaden ger anledning tro att friktionsansatsen också vad gäller trafikskador ger en betydligt lägre skattning av produktionsbortfallet än humankapitalansatsen. Utredningen har valt, trots kritiken, att använda humankapitalansatsen. Det finns flera skäl till detta val. För det första är det endast en liten grupp forskare som driver uppfattningen att friktionsansatsen ska användas. En stor majoritet av forskarna inom området förordar humankapitalansatsen. För det andra finns det skäl att betrakta hur arbetsmarknaden ser ut i en utvecklad ekonomi som den svenska. I en ekonomi som består av enkla arbeten, som snabbt kan läras in, och där det finns en arbetslöshet på en viss nivå, kunde möjligen friktionsansatsen ha fog för sig. Sådana är dock i allmänhet inte förhållandena på den svenska arbetsmarknaden. I allmänhet är det mer än trivialt att ersätta en person. Den majoritet av forskare som det hänvisas till ovan anför också detta. Sammantaget kan det finnas skäl att tro att friktionsansatsen underskattar produktionsbortfallet och att humankapitalansatsen möjligen överskattar det men att den sistnämnda metoden ändå är den rimligaste approximationen. Prevalensansatsen innebär att produktionsbortfallet för skador när de än har inträffat beräknas för en tidsperiod, säg . Incidensansatsen innebär att man skattar nuvärdet av produktionsbortfallet för hela livslängden av en skada som inträffat , säg . Det kan teoretiskt visas att vid stabila processer och för skadekonsekvenser som varar , ger prevalensansatsen alltid en högre kostnad än incidensansatsen. Förklaringen ligger i att 3 (Goeree R, OBrien BJ, Blackhouse G, Agro K, and Goering P, The valuation of Productivity Costs to Premature Mortality: A Comparison of the Human-Capital and Friction-Cost Methods for Schizophrenia. 1999, 44 (5):455– 463). framtida kostnader ska diskonteras till nuvärde (räknas ner) vid incidensansatsen medan kostnader inte diskonteras vid prevalensansatsen. Utöver ovan nämnda effekt följer skillnader som uppstår av att processerna inte är stabila. Ett annat faktum är att liten andel skador är mycket långvariga. I en prevalensskattning ingår därför skador som inträffade innan mätåret. Sammantaget kan man alltså förvänta sig att en prevalensskattning av kostnader för ett givet mätår, jämfört med en incidensskattning av skador som inträffar t.ex. samma mätår, uppvisar högre kostnader. 18.5Inkomstförlusten och produktionsbortfallet med utredningens data Enligt prevalensansatsen för ett givet år ska det årets samtliga kostnader för vägtrafikolyckor beräknas oberoende av när de inträffat. Med hjälp av spridda makrodata utredningen har tillgång till är det möjligt att göra olika överslagsberäkningar av produktionsbortfallet enligt humankapitalansatsen. Låt oss som ett första räkneexempel utgå ifrån att de totala skadekostnaderna för trafikförsäkringen är . Enligt etablerad kunskap i försäkringsbranschen utgör av dessa personskador. Ungefär två tredjedelar av personskadorna är, i sin tur, ersättning för inkomstförlust. Vi skulle då hamna på en kostnad för inkomstförlust på lite mer än . Pensionsförlust ingår dock i inkomstförlusten. Enligt kvalificerade bedömningar utgör pensionsförlusten mellan av den samlade inkomstförlusten. Således återstår mellan 2,6 och . Enligt beräkningar som gjorts inom utredningen, och som stöds av bedömningar inom flera trafikförsäkringsbolag, utgör ersättningen för inkomstförlust som utbetalas av trafikförsäkringen av den samlade ersättningen för inkomstförlust. När dessa uppgifter kombineras framkommer skattningen att mellan 8,5 och utgör den samlade inkomstförlusten. När vi sedan lägger på sociala avgifter med en schablon på framträder en skattning av produktionsbortfallet för överlevande skadade på . I ett andra räkneexempel kan vi utgå ifrån en skattning förhållanden som gjorts av beräknar den samlade inkomstförlusten det året till . Med sociala avgifter skulle produktionsbortfallet för överlevande bli . Beräkningar som gjorts med den modell som utvecklats inom utredningens ram (bilaga 4) tyder dock på att överskattar den samlade inkomstförlusten. Enligt våra modellberäkningar rör det sig, inklusive sociala avgifter på , snarare om strax . 18.6Produktionsbortfallet i en studie åt NCO/ I en studie5 används humankapitalansatsen för att beräkna produktionsbortfallet. För att värdet av den reducerade produktionen ska motsvara inkomsten krävs att det råder full sysselsättning på arbetsmarknaden och fungerande marknader för arbetskraft. Det finns alltså ingen reservkraft av arbetslösa individer och en fungerande konkurrens på arbetsmarknaden innebär att bruttolönen plus sociala avgifter, dvs. den kostnad arbetsgivaren har motsvarar värdet av produktionen denne bidrar med. Den del av produktionsbortfallet som kan hänföras till överlevande skadade i yrkesaktiv ålder skattas av författaren i prevalenstermer till penningvärde och till 3,8 miljarder i incidenstermer. Kostnaderna för det sammantagna produktionsbortfallet till följd av vägtrafikolyckor 2005 skattas efter omfattande beräkningar till . Utöver kostnaderna för överlevande, ingår kostnader för dödsfall och värdet av förlorat hemarbete. Den sammantagna kostnaden för vägtrafikolyckor inträffade skattas i studien till . I rapporten görs en analys av vilka kostnadsbärarna för dessa är. 4Utvidgat ansvar för trafikförsäkringen, , . 5Sara , Vägtrafikolyckornas samhällsekonomiska kostnader, NCO/, 2009. I texten refererar vi till den elektroniska rapport som föreligger samt preliminära kompletteringar och justeringar som författaren gjort i dialog med utredningen. En slutrapport väntas föreligga . Det föreligger vissa skillnader mellan beräkningarna för produktionsförlust för överlevande yrkesaktiva enligt utredningens data och den studie vi refererat till. Enligt muntliga uppgifter från försäkringsbranschen utgör bolagens kostnader för inkomstförlust till av skador som har en varaktighet på åtminstone . Det är också för kostnader som uppstår efter så som incidensansatsen kräver att man ska diskontera kostnader. En kostnad på är med en diskonteringsfaktor på . Längden på skadorna tillsammans med fallande skadefrekvens gör också att prevalensberäkningar innehåller skador från tidigare perioder med högre skadefrekvens. Det är därför troligt att skillnaderna huvudsakligen återspeglar olikheter i metod. 18.8Externa kostnader – vad och varför? Av direktiven kan utläsas att syftet med utredningens bedömning av externa kostnader är att ge underlag för en eventuell anpassning av premieskatten. Premieskatten i sin tur är tänkt att påverka trafikanterna att bete sig mer trafiksäkert. Syftet är att genom premieskatten till premiekollektivet internalisera de kostnader som kan uppstå och som generar utgifter för andra aktörer. Med tanke på det framtidsinriktade och beteendestyrande syftet finns det därför anledning att hänvisa till de resultat som framkommit vid den studie som det refereras till ovan där incidensansatsen används. De externa kostnaderna är en del av de samlade samhällsekonomiska kostnaderna för trafikskador. De bör avse kostnader som premiekollektivet eller den enskilde inte direkt finansierar. De egendomsskador som medför direkta kostnader för samhället kan sägas finansieras av premiekollektivet. De direkta kostnader som är hänförliga till administration och som belastar andra samhällsorgan än trafikförsäkringsbolagen är med säkerhet samhällsekonomiska kostnader som är externa i förhållande till trafikförsäkringen. De indirekta kostnader som produktionsbortfallet innebär är dock inte lika lätta att ställa i relation till trafikförsäkringen som de Den ersättning för inkomstförlust som utbetalas till skadelidande är ju i någon mening åtminstone en delfinansiering av den del av produktionsbortfallet som är hänförligt till ersättning till överlevande skadelidande i yrkesaktiv ålder. Däremot finansierar trafikförsäkringen inte det produktionsbortfall som uppstår till följd av dödsfall. Om vi betraktar den tänkta situation som råder efter reform kan internaliserade och externa kostnader identifieras enligt nedan. Till trafikförsäkringen internaliserade kostnader är därför: sjukvårdskostnader som bärs av den enskilde/försäkringen, trafikförsäkringens del av produktionsbortfallet, bortfallet hemarbete, och De externa kostnaderna är: sjukvårdskostnader som betalas av det offentliga, den del av produktionsbortfallet av förvärvsarbete som motsvarar skattebortfall vid dödsfall, och administrationskostnader som betalas av det offentliga. I tabell 18.1 nedan redovisas de kostnadsposter av de samhällsekonomiska kostnaderna för trafikolyckor som tas upp i den refererade studien och som av utredningen bedöms vara externa i förhållande till trafikförsäkringen. Tabell 18.1 Externa kostnader i nuvärdestermer prisnivå Miljarder kronor (prisnivå) De externa kostnaderna summerar alltså till 2,2 miljarder penningvärde. I sjukvårdskostnaderna ingår behandlingar, rehabilitering, vård i hemmet, transporter och läkemedel. En liten del av kostnaderna för läkemedel faller på individen och trafikförsäkringen men en stor andel finansieras av den s.k. läkemedelsförmånen. De externa kostnaderna för produktionsbortfall vid dödsfall är alltså det skattebortfall som uppstår. Efter att först ha dragit bort de som utgör arbetsgivaravgifter har vi antagit att en dryg tredjedel av det som återstår utgör skattebortfallet. Nära nog hela administrationen i samband med trafikskador ingår här med undantag av trafikförsäkringens och socialförsäkringens administration som efter reform i sin helhet kommer att finansieras av trafikförsäkringen. Det rör sig i huvudsak om rättssystemets kostnader. Den sammantagna kostnaden av delposterna i tabell 18.1 är , som också kan sägas vara de externa kostnader utredningen har haft att bedöma. Återigen kan det sägas att siffrorna gäller penningvärde och beroende på vilket år som senare väljs som utgångsår behöver summan korrigeras åtminstone för ett annat penningvärde. 19Konsekvensbedömningar och -beräkningar I denna del av betänkandet presenteras de konsekvensbedömningar och beräkningar som gjorts inom utredningens ram. Rubriken avser återspegla det faktum att konsekvensanalyser av utredningens förslag har inslag av båda dessa företeelser. Bedömningar måste göras av t.ex. vilka följdeffekter förslagen kan komma att få. Ett exempel är att de kollektivavtal som ersätter för trafikskada som en följd av förslaget kan komma att förhandlas om eller inte. Bedömningar görs också när det är svårt att ange exakta kvantitativa mått för en konsekvens men då det ändå är väsentligt att ange en riktning. Det handlar t.ex. om de effekter på finansmarknaderna man teoretiskt kan räkna med. Huvudsakligen handlar avsnittet dock om på olika sätt genomförda beräkningar. Resultatet av beräkningarna redovisas men också översiktligt på vilket sätt de genomförts. I bilagor redovisas tekniska detaljer av olika slag. I bilaga 2 redovisas väsentliga formler samt härledningen av dem. I samma bilaga redovisas också visst datamaterial i tabellform. I avsnittet En kvalitativ bedömning av reformen genomförs en sifferlös, närmast kvalitativ, analys av reformen. Syftet med avsnittet är att samlat ge en bild av de samhällsekonomiska kostnader och intäkter som reformen kan ge upphov till. Hur stor premiehöjningen blir till följd av utredningens förslag om överföring av ansvaret för inkomstförlust är en grundläggande konsekvens. Premiehöjningen är alltså en konsekvens i sig men bildar också grunden för vidare konsekvenser. En mängd förhållanden förutom utredningens förslag påverkar hur stor premiehöjningen blir. Det rör sig om konkurrensförhållanden, skadeutveckling och med vilken hastighet branschen anpas- Konsekvensbedömningar och -beräkningar sar sig till de nya förutsättningarna. Vid beräkningarna har utredningen strävat efter att göra det man kan kalla en fundamental analys. Utredningens beräkningar avser alltså spegla en situation där premierna höjs i syfte att kompensera för det utökade åtagande utredningens förslag skulle leda till, utan andra hänsynstaganden. I avsnittet Genomsnittlig premiehöjning behandlas detta. Socialförsäkringen får efter hand minskade kostnader om utredningens förslag genomförs. Med hjälp av olika data och metoder beskrivs i avsnittet Socialförsäkringens kostnadsavveckling hur denna minskning kan komma att gestalta sig. Såväl minskade kostnader för ersättningar som minskade kostnader för administration beskrivs därvid. En skatt på trafikförsäkringspremien infördes . I direktiven till utredningen sägs det också att premieskatten eventuellt ska justeras med anledning av de externa kostnader som redovisats i föregående kapitel. I syfte att ge underlag för beräkningar i senare avsnitt, redovisas i avsnittet Skatt på trafikförsäkringspremien räkneexempel på den nivå en framtida justerad premieskatt skulle behöva bestämmas till. En så påtaglig höjning av premien inklusive skatt som här kan bli resultatet, påverkar KPI och därmed det prisbasbelopp som styr nivåerna för statliga transfereringar och inkomstskatten. Effekter av ett högre prisbasbelopp redovisar vi beräkningar som genomförts för att belysa den anpassning av nivån som kan bli aktuell om utredningens förslag genomförs. Effekter i form av ökade utgifter för statliga transfereringar samt i form av sänkta skatteintäkter redovisas. Även om det står intuitivt klart att trafikförsäkringspremien är en blygsam del av de samlade kostnaderna för transportintensiva branscher, som t.ex. taxi eller åkerier, påverkas dessa branscher påtagligt av höjda . I avsnittet Inverkan på transportsektorn redovisas beräkningar av denna inverkan. I avsnittet Fördelningen av premiehöjningen bland hushållen redovisas beräkningar av reformens genomslag i befolkningen. Därvid ingår effekterna av premiehöjningen till följd av trafikförsäkringens utökade ansvar, höjd premieskatt och transportsektorns ökade kostnader. Befolkningen påverkas olika beroende på faktorer som kön, ålder, region och fordonsspecifikation. Vid beräkningarna har hänsyn tagits till dessa faktorer. Det statliga ålderspensionssystemet påverkas av reformen. Trafikförsäkringen betalar ingen statlig ålderspensions- Konsekvensbedömningar och -beräkningar avgift medan t.ex. gör det. I avsnittet Avgifterna till det statliga pensionssystemet redovisas beräkningar av hur summan av avgifterna kan påverkas över tiden av reformen.