sou · GYB350 · 2010-06-22 00:00:00 — Utredningen har erhållit tecken som ger anledning att allvarligt ifrågasätta i vilken utsträckning som Försvarsmaktens flygsäkerhetsinspektör och den militära flyginspektionen kan anses ha en oberoende ställning i förhållande till tillsynsobjekten och kan anses utgöra en fungerande tillsynsfunktion av Försvarsmaktens helikopterverksamhet. Utredningen har därför övervägt att föreslå en lösning som innebär att flygsäkerhetsinspektören och militära flyginspektionen ges en oberoende organisatorisk ställning utanför myndigheten eller inordnas i annan myndighet, t.ex. transportstyrelsen. kan konstatera att flygsäkerhetsinspektören och militära flyginspektionen utgör del av myndighetens säkerhetsinspektion och att ett avskiljande av endast denna del kan medföra vissa organisatoriska utmaningar samt vissa negativa följder, t.ex. förlust av samordningsvinster. kan också konstatera att frågan om tillsynsfunktionen behandlas i departementspromemorian Statsluftfarten43 och att arbetsgruppen föreslagit att flygsäkerhets- inspektören och militära flyginspektionen ska ges en ställning i 43 Ds 2009:56. tillsynsfunktionen som motsvarar Försvarsmaktens generalläkare44. Utredningen har också noterat en ökat medvetenhet i myndigheten av betydelsen av en oberoende och fungerande tillsynsfunktion. Försvarsmakten har också vidtagit organisatoriska åtgärder i syfte att stärka tillsynsfunktionens oberoende. Utredningen anser att de vidtagna åtgärderna för att stärka flygsäkerhetsinspektörens och militära flyginspektionens oberoende i tillsynsfunktionen bör utvärderas innan ett eventuellt förslag om organisatorisk förändring på nytt övervägs. föreslår dock att den fortsatta utvecklingen av tillsynsfunktionen måste löpande följas upp och att en oberoende utvärdering av flygsäkerheten och tillsynsfunktionen genomförs . 44 Departementspromemorian har remissbehandlats och remissinstanserna delar i allt väsent- ligt arbetsgruppens förslag. föreslår dock att tillsynsfunktionen bryts ut från Försvarsmakten och överförs till Transportstyrelsen. 8Anskaffnings- och modifieringsprocessen av helikoptersystem Erfarenheterna från genomförda anskaffnings- och modifie- ringsprocesser av helikoptersystem visar på behovet av en tydlig och anpassad kravställning att nationella särkrav i det längsta bör undvikas, behovet av en adekvat riskhantering, svårigheter för industrin att i rätt tid fullgöra sina åtaganden i utvecklingsprojekt, behovet av en realistisk bedömning av leverantörens förmåga att uppfylla ingångna leveransavtal, behovet av att berörda myndigheter avsätter erforderliga resurser vid högriskprojekt, nödvändigheten av ökad samverkan mellan berörda myndig- heter och andra aktörer, särskilt i högriskprojekt. ska enligt direktiven analysera anskaff- nings- och modifieringsprocesserna av nu aktuella helikopter- system. I analysen ingår att kartlägga hur de berörda myndig- heterna har hanterat olika skeden av anskaffnings- och modifie- ringsprocesserna, de förseningar som uppstått, vad förseningarna berott på och vad myndigheterna vidtagit för åtgärder med Anskaffnings- och modifieringsprocessen av helikoptersystem anledning av förseningarna, m.m. Utredningen ska vidare utvärdera erfarenheterna av anskaffnings- och modifieringsprocesserna. Kartläggningen av anskaffnings- och modifieringsprocesserna Som inledningsvis anges (avsnitt 2.2.5) har utredningen tolkat uppdraget i denna del som att utredningen ska avgränsa utred- ningsarbetet till att försöka klarlägga bakgrunden till anskaffnings- och modifieringsprocesserna, inträffade förseningar och vidtagna åtgärder från myndigheternas sida med anledning av inträffade förseningar. Utredningen har haft som en utgångspunkt att försöka klarlägga mer betydande orsaker till förseningarna och har därför varken försökt utreda eller beskriva varje mindre händelse eller tekniskt problem som kan ha påverkat leveranstiden, om inte händelsen eller problemet allvarligt påverkat utvecklingen av pro- cessen. har givit Försvarsmakten och i uppdrag att lämna skriftliga underlag med erforderliga uppgifter om anskaffnings- och modifieringsprocess- erna, bl.a. vilka bedömningar och åtgärder som myndigheterna gjort med anledning av inträffade förseningar. har, som framgår av bilaga 8, redovisat en mycket omfattade dokumentation över anskaffnings- och modi- fieringsprocesserna under den nu aktuella tioårsperioden. Redo- visningen omfattar bakgrunden till anskaffnings och modifierings- processerna inträffade händelser, inträffade förseningar, vidtagna åtgärder och beslut. Utredningen finner att redovisningen i allt väsentlig möter det i direktiven angivna kravet på redovisning av anskaffnings- och modifieringsprocesserna. Som tidigare angetts har Försvarsmakten emellertid haft svårigheter att lämna en motsvarande redogörelse över myndighetens egna åtgärder och beslut utan har i stor utsträckning lagt underlag till grund för den egna redogörelsen till utredningen. kan konstatera att i många fall kan av det skriftliga underlaget inte utläsas vilka bedömningar och överväganden som lagts till grund för olika åtgärder och beslut i dem angivna processerna. Utredningen har därför även begärt att båda myndigheterna ska redovisa de bedömningar och över- väganden som lagts till grund för åtgärder och beslut i processerna. Utredningen kan dock konstatera att båda myndigheterna, men Anskaffnings- och modifieringsprocessen av helikoptersystem särskilt Försvarsmakten, haft svårighet att fullt ut skriftligen redovisa bedömningar och överväganden bakom varje åtgärd och beslut. Försvarsmakten och har båda hänvisat utredningen till att inhämta information i dessa delar från nuvarande och tidigare anställda i myndigheterna. Utredningen har vid samtal med berörda personer kunnat konstatera att det föreligger olika uppfattningar om bakgrunden och skälen för olika åtgärder som vidtagits och beslut som fattats i anskaffnings- och modifieringsprocesserna samt vad som orsakat de olika för- seningarna av leveranser. Utredningen har mot den bakgrunden begränsat utredningsåtgärderna i dessa delar till att främst få olika problemområden belysta av nuvarande och tidigare anställda i myndigheterna. Utredningen har därför valt att största möjliga utsträckning lägga den skriftliga dokumentationen samt omfattande och detaljerade skriftliga underlag till grund för kartläggningen och beskrivningen av nu aktuella anskaff- nings- och modifieringsprocesser. Som framgår av avsnitt 2.5.5 har utredningen också tagit del av den gemensamma granskningsrapport som Försvarsmaktens respektive interrevisor har lämnat angående bakgrunden och orsaken till leveransförseningar i helikoptersystem 10, främst vad avser helikoptrar till den nordiska stridsgruppen 2008 (NBG 08) och insatsen i (ISAF)1. Utredningen kan konstatera att rapporten bygger på en om- fattande dokumentation och uppgifter som lämnats av berörda befattningshavare inom såväl Försvarsmakten som . Utredningen har som tidigare anges haft som en utgångspunkt att inte upprepa samma utredningsåtgärder som interrevisorerna genomför, utan har haft för avsikt att kunna lägga internrevisorernas kartläggning till grund för utredningens fort- satta arbete. Utredningen, som har att självständigt kartlägga och beskriva den angivna modifieringsprocessen, anser dock att granskningsrapporten kan tjäna som utgångspunkt för utred- ningens egna åtgärder med att kartlägga modifieringsprocessen. 1 Granskning av modifiering och anpassning av HELIKOPTER 10, rapport , HKV 23 800:58014. Anskaffnings- och modifieringsprocessen av helikoptersystem Försvarsmaktens respektive inter- revisor har båda upplyst utredningen att det i genomförda gransk- ningen av helikoptersystem 10 inte framkommit några omstän- digheter som motsäger att de bedömningar och slutsatser om brister i myndigheterna organisation och handläggningsrutiner som lämnas i rapporten även kan göras vad avser problemen med försenade leveranser av helikoptersystem 14. Utredningen har mot den bakgrunden anpassat utredningsåtgärderna även vad avser helikoptersystem 14 till att omfatta endast sådana ytterligare åtgärder som krävs för att kunna besvara i utredningsdirektiven angivna frågeställningar. Utgångspunkter för redogörelsen av uppgifter Utredningen kan konstatera att en redogörelse över anskaffnings- och modifieringsprocesserna under en så som det nu är fråga om medför att en mängd olika uppgifter skulle kunna redovisas. Med detta avses framförallt händelseförlopp, vidtagna åtgärder och fattade beslut . Utredningen bedömer att en mer översiktlig redogörelse kan ligga till grund för över- väganden och slutsatser. För mer detaljerad information hänvisas till bilaga 8. fastställde Försvarsmakten en långsiktig idéplan för Försvarsmaktens helikoptersystem.2 Med detta som utgångspunkt fattade Försvarsmakten ett beslut om att ändra inrikt- ningen för den framtida utformningen av den för myndigheten gemensamma helikopterorganisationen och dess utrustning med helikoptrar. (Se även avsnitt 5.1.2. samt 5.1.3). En förundersök- ningsgrupp bildades med försvarsmaktsrepresentanter från , , och . Inom ramen för gruppens uppgifter blev en konklusion att det fanns förutsättningar för en samnordisk upphandling. 2 Försvarsmaktens helikoptersystem – Långsiktig idéplan, FM HKV H 35 800:90701, 1998- 05-28. Anskaffnings- och modifieringsprocessen av helikoptersystem Det nordiska helikopterprogrammet (NSHP) undertecknades ett samförståndsavtal avseende NSHP mellan , , och Sverige.3 Detta syftade till att utgöra grunden, och reglera förutsättningarna, för en samnordisk upphandling. trädde ett projektavtal i kraft inom NSHP.4 Detta reglerade bl.a. former för framtagande av en gemensam anbudsinfordran, organisering och arbetssätt inom styrkommitté och programkontor, budget, tull och skatter, industrisamverkan (motköp), konfigurationshantering, m.m. En uppgift var att ta fram och harmonisera en gemensam kravkatalog för den samnordiska helikopterupphandlingen. skickade , för NSHP:s räkning, ut anbudsinfordran för en samnordisk upphandling av medeltung helikopter i viktklassen 9–15 ton.5 Anbud skulle inläm- nas senast . Försvarsmakten fastställde strax därefter en preliminär taktisk teknisk ekonomisk målsättning (PTTEM) för det nya svenska medeltunga helikoptersystemet.6 Den gemen- samma nordiska kravbilden utgjorde en bilaga till PTTEM. inkom anbud från ett antal anbudsgivare för ny medel- tung helikopter. Försvaret materielverk fastställde en anskaffnings- och upphandlingsstrategi för helikopteranskaff- ningen.7 Som bilaga till detta beslut bifogades även anskaffnings- strategin för det nordiska standardhelikopterprogrammet. Strategin förutsatte en gemensam samnordisk konkurrensupphandling samt 3Memorandum of Understanding concerning the Nordic Standard Helicopter Program, . 4Program Agreement concerning the Nordic Standard Helicopter Program, . 5NSHP – Request for quotation, MDIV 35 954:29242/99, 1999-11- 6PTTEM , FM HKV 01 641:75230, . Anskaffnings- och upphandlingsstrategi, SYST 35 954:14378/00, . Anskaffnings- och modifieringsprocessen av helikoptersystem att nationella kontrakt skulle slutas och att dessa även skulle tillgodose specifika nationella behov. lämnade programkontoret en utvärderings- rapport i vilken angavs att fyra kandidater hade utvärderats så långt. De utvärderade kandidaterna var Cougar Mk2+ (), EH 101 (), NH90 () och S-92 (Sikorsky). Programkontoret rekommenderade styrkommittén i NSHP att förhandlingar skulle inledas med en av kandidaterna. Två av de övriga var också kandidater för förhandling, medan man avrådde från att inleda förhandlingar med en av kandidaterna. Ny förhandlingsplan, m.m. utarbetades inom programkontoret en ny förhandlingsplan som endast omfattade två kandidater.8 fattade ett beslut om att genomföra förhandlingar med tre kandidater. begärde programkontoret uppdaterade offerter. Dessa förändrade dock inte situationen och tidigare presenterade utvärderingar bedömdes vara fortsatt giltiga. I detta skede av upp- handlingen hade konfigurationerna för kandidaterna ändrats från att vara gemensam till att vara nationella. startades också parallella förhandlingar med de två återstående kandidaterna. hade redan startat egna förhandlingar. översände en rekom- mendation till Försvarsmakten att i turordning inleda slutförhand- ling med i rekommendationen angivna leverantörer.9 hade kännedom om att övriga deltagande länder hade 8The NSHP Program Office Report and Recommendation to Concerning Selection of the Nordic Standard Helicopter, Program Office, . 9Helikopter rekommendation, PROD H35 800:2264/01, . Anskaffnings- och modifieringsprocessen av helikoptersystem bestämda uppfattningar om möjliga, respektive lämpliga, val av helikopter och leverantör. De övriga nordiska ländernas positionering gjorde att bedömde det som svårt att kunna finna en tillfredsställande gemensam samnordisk lösning. Mot denna bakgrund bedömde myndigheten att det fanns anledning att göra en svensk utvärdering och rekommendation till Försvarsmakten. Syftet var att denna information skulle kunna användas så att Försvarsmakten skulle kunna tillvarata svenska intressen i den samnordiska upphandlingen på bästa sätt. genomförde utvärderingen av de två huvudkandidaterna baserat på de inlämnade offerterna och resultaten av de inledande förhandlingarna. Denna information värderades mot den svenska kravbilden.10 Resultatet blev att myndigheten fann att - utgående från ett strikt svenskt perspektiv – en av kandidaterna var sammantaget det bästa alternativet. Med ovanstående som grund, och i syfte att erhålla det för Försvarsmakten mest kostnadsoptimala alternativet, rekommen- derade att slutförhandlingar skulle genom- föras med de båda huvudkandidaterna, dock med kraftsamling på den ena. fastställde Försvarsmakten förhandlingsriktlinjer för den svenska förhandlingsdelegationen i NSHP programkontor.11 fastställde därefter en upphandlingsstrategi för anskaffning av helikopter 14.12 valde att lämna den samnordiska upp- handlingen. lämnade NSHP formellt i decem- ber 2001. 10De områden som värderades var avtal, leveransplan, pris, livscykelkostnad, konfiguration, logistik, utbildning, leverantörsåtagande, risker och offset. 11C förhandlingsriktlinjer för (NSHP), FM HKV PM, . Upphandlingsstrategi för i samband med den samnordiska helikopteranskaffningen (NSHP), ProjC H 35 954:3698, . Anskaffnings- och modifieringsprocessen av helikoptersystem sände Försvarsmakten en offertförfrågan till avseende helikopter 14.13 Försvarsmakten fastställde därefter det slutliga förhandlings- direktivet för avseende helikopter 14.14 Rekommendation att välja NH90 rekommenderade programkontoret till styrkommittén att välja NH90 som Nordic Standard Helicopter. Programkontoret angav i sin rekommendation att de finska, norska och svenska konfigurationerna var snarlika. Vidare angavs att detta skulle ge länderna den mest kostnadseffektiva lösningen. Valet av NH90 som Nordic Standard Helicopter omfattade två olika versioner, vilka hade olika nationella uppdragskonfigurationer. Även om det finns skillnader mellan helikopterkonfigurationerna såg man ett flertal framtida möjligheter för samarbete inom olika områden, såsom logistik, utbildning samt möjliga krishanterings- operationer. fastställdes beslutsdelegering för upphandlingsbeslut inom avseende NSHP/helikopter 14.15 sände en offert till Försvarsmakten avseende anskaffning av helikopter 14.16 Offerten baserades på ett uppdrag från Försvarsmakten att anskaffa upp till 25 stycken medeltunga helikoptrar. Offerten avsåg tolv stycken och fem stycken . Milstolpe för leverans av den första var . Milstolpe för leverans av den sjuttonde och sista heli- koptern var . 13Kompletterande offertförfrågan avseende verksamhet inom MS 2A4, FM HKV H23 321:80715, . 14Slutliga förhandlingsdirektiv för , FM HKV PM, . Beslutsdelegering, GD 214361, . 162A4:2101 Anskaffning , SYST 23 323:3627/01, 2001- 09-11. 17TTT = Tactical Troop Transport. Anskaffnings- och modifieringsprocessen av helikoptersystem Hemställan om regeringens bemyndigande insände Försvarsmakten framställan till regeringen om att få beställa från tillverkaren NH Industries.18 Av framställan framgick att systemet anskaffades med ett ledningssystem som uppfyllde kraven inom Försvarsmaktens framtida nätverksbaserade ledningssystem- struktur. fattade upphandlings- beslut avseende med ILS.19 Slutförhandlingen med NHI genomfördes parallellt med För- svarets materielverks offerering till Försvarsmakten. I samband med slutförhandlingen lyckades i ett sent skede förändra prisläget för hela den offererade kalkylen. Detta innebar att på detta sätt kunde inrymma ytterligare en helikopter i leverantörens åtagande inom den givna budgetramen. undertecknades leveransavtalet mellan och . Avtalet innebar att den första certifierade trupptransporthelikoptern () skulle levereras till offererade anskaffning av till Försvarsmakten.21 Leverans av den första TTT- helikoptern skulle ske . Leverans av den sista helikoptern skulle ske . 18Hemställan om att få beställa regeringsobjekt Medeltung helikopter, (), FM HKV H 35 900:80972, . 19Upphandlingsbeslut Anskaffning av med , 214361-LB538202, . 20Contract 214361 – LB 538202 between dated 12-09- 2001 concerning Swedish , 214361-LB538202, 2001-09- 212A4:2101 Anskaffning (2.2), SYST H 23 323:4410/01, . Anskaffnings- och modifieringsprocessen av helikoptersystem 8.2.2Inträffade leveransförseningar och myndigheternas åtgärder redovisade projektläget för Försvarsmakten, varvid man angav att projektet bedömdes fortlöpa enligt plan. redovisades ånyo projektläget. angav även då att aktiviteterna med NHI löpte i stort enligt planering. Försvarsmakten lämnade direktiv till om utveckling av ledningssystemet (TMS) och upp- dragssystemet (()) för heli- kopter 14.22 påbörjade en omförhandling av avtalet till följd av den leveransförsening som NHI anmält Detta ledde till en förändring av kontraktet. värderade den samlade kommersiella situationen i syfte att ta fram bästa möjliga handlingslinje. Bland annat värderades bedömda konsekvenser om skulle välja att häva kontraktet. Denna värdering innefattade dels den kommersiella situationen, dels bedömning av alternativa handlingsvägar. Värderingen resulterade i att myndigheten beslutade att fortsatt agera inom ramen för det framförhandlade avtalet. begärde en bekräftelse från NHI att den kontrakterade leveransplanen skulle kunna hållas.23 Skälet till den begäran var att myndigheten hade fått indikationer på förseningar hos NHI. besvarade NHI begäran och uppgav att leveransförseningar hade inträffat.24 Av uppgifterna framgick att 22Försvarsmaktens direktiv avseende TMS/MMS för , FM HKV 35 800:69509, . 23Delivery schedule for Swedish NH90 helicopters - Request for confirmation, VO Flyg&Rymd 35 954:7496, . 24Delivery schedule for Swedish NH90 helicopters, NHI Nr 024/05/GM, . Anskaffnings- och modifieringsprocessen av helikoptersystem den första certifierade skulle levereras istället för den avtalade tidpunkten , det vill säga än som avtalats. Mot bakgrund av den formellt anmälda leveransförseningen påbörjade ett analysarbete av hur denna situation skulle hanteras gentemot NHI respektive Försvarsmakten. För- svarets materielverk orienterade Försvarsmakten om den anmälda förseningen. angav att aktiviteterna mellan myndigheten och NHI i stort löpte enligt planering. Myndigheten angav att NHI deklarerade leveransförseningar för de första fyra helikoptrarna . Förseningen relativt den ursprungliga tidplanen angavs till per helikopterindivid. angav NHI att en första leverans av en certifierad skulle ske först den 30 november 2007.25 Detta innebar att den försening som NHI angav nu anmäldes som en försening , dvs. ytterligare 20 månaders försening. Vidare angav NHI att det största hindret för leveranser utgjordes av förseningar i utvecklingen av TMS samt kvalificeringsprocessen. undertecknades ännu en kontraktsändring26. Denna kontraktsändring omfattade bl.a. integration av GPS, hjälmar med NVG27 samt projektsäkerhetsinstruktion. Vidare ut- löstes option för utökad omfattning av initial besättningsutbild- ning. begärde Försvarsmakten att skulle lämna förslag på leveransalternativ med anledning av förseningen av helikopter 14.28 behandlade frågan om hantering av uppkomna viten inom projektet i29. Bedömningen var att viten ska tas ut gentemot leverantören och inte bytas mot tillkommande funk- tionalitet/materiel. angav Försvarsmakten att man önskade ytterligare åtagande avseende besättningsutbildning och att det så 25Försvarets materielverk-NHI meeting 7th presentation, . Amendment no 2 to 214361 LB 538202, 214361 LB 538202, . 27NVG = Night Vision Goggles. 28Leveransalternativ av pga försening, FM HKV 35 814:68228, . 29Protokoll kommersiella rådet, Op VL Kom H 09 710:44247/05, . Anskaffnings- och modifieringsprocessen av helikoptersystem kallade leveransalternativ 2 för som skulle väljas, vilket innebar att helikoptrar i Basic +-utförande (helikopter 14eBasic) skulle levereras innan det var möjligt att få leveranser av TTT-utförande. Detta leveransalternativ innebar även att leveranser av med TMS-funktionalitet senarelades relativt det som initialt planerats. Leveransalternativ 2 syftade till att minimera de negativa konsekvenserna i Försvarsmakten med anled- ning av de uppkomna förseningarna. I 2005 föreslog NHI att leveranserna skulle förändras så att ett ökat antal eBasic skulle avtalas i syfte att minska effekterna av förseningen.30 meddelade NHI att leveransalternativ 2 var det som föredrogs, och att detta var utgångspunkten för de förhandlingar som planerades att äga rum. accepterade en leverans av den första (BSWA001).31 Detta var en milstolpe mot industrin i kontraktet. Helikoptern disponerades dock fortsatt av leverantören. Den avtalade lösningen syftade till att denna helikopter skulle användas i det fortsatta utvecklingsarbetet av den svenska funktionaliteten för ubåtsjakt. föreslog för NHI att en oberoende part skulle tillsättas i syfte att undanröja de för- handlingspunkter som blockerade slutförandet av förhandlingen. NHI avböjde dock detta förslag. Det tredje tilläggsavtalet omfattade bl.a. en reviderad leveransplan, där den första certifierade skulle levereras . För att mildra konse- kvenserna av leveransförseningarna avtalades om leveranser av en förenklad konfiguration kallad enhanced Basic (eBasic) som avsågs kunna användas för SAR32-uppgifter. Parterna avtalade om en första leverans av en certifierad eBasic till . De viten som uppstått omsattes i omförhandlingen till större åtaganden från leverantören avseende tekniskt innehåll i heli- koptern samt besättningsutbildning. 30Letter Nr NHI 093/05/GM, . 31Certificate of Conformity, Certificate reference No: 51/05 214361 – LB538202, . 32SAR = Search and Rescue. Anskaffnings- och modifieringsprocessen av helikoptersystem redovisade att NHI meddelat leveransförseningar för Basic med upp på grund av förseningar i kvalificeringsarbetet och förseningar på upp för TMS systemet. levererades ytterligare en helikopter (BSWA002) av NHI till med ett antal förbehåll i samband med acceptansen.33 utfärdade FSI ett interimistiskt militärt typcertifikat för till NHI.34 utfärdade FSI ett interimistiskt militärt luftvärdighetsbevis för den tredje helikoptern (BSWA 003)35, som därefter levererades till , även denna med förbehåll i samband med acceptansen.36 Denna helikopter har där- efter endast flugit på grund av tekniska fel och brister i dokumentationen. därefter beslutade Försvarsmakten att avbryta den pågående upphandlingen av ytterligare fyra stycken helikopter14B enligt optionen i ursprungskontraktet. meddelade NHI att myndigheten avvisade leverans av den fjärde helikoptern (BSWA004) till följd av bl.a. avsaknad av komplett dokumentation.37 annonserade NHI ytterligare förseningar.38