sou · GYB398 · 2010-12-16 00:00:00 — finns i cirka 100 företag med tillverkningstillstånd för öl, vin eller sprit varav de flesta är upplagshavare. Vidare finns det drygt 690 upplagshavare av vilka majoriteten alltså inte är tillverkare. När den nya alkohollagen träder i kraft får de cirka 600 upplagshavare som inte har tillverkningstillstånd möjlighet att tillverka alkoholdrycker endast efter en anmälan till skatteverket. Antalet yrkesmässiga tillverkare kan därför komma att öka betydligt. 17Utredningen avsnitt 7.5.2. 2009/10:125. 19Lagförslag 2 kap. 1 §, kapitel 7 i prop. 2009/10:125. Exempel på tillverkning i För att illustrera hur sprittillverkning kan se ut i beskrivs följande verkliga exempel. En tillverkare som har meddelats tillverkningstillstånd av tillverkar smaker till egna och andras spritdrycker liksom till läskkoncentrat, essenser och likörextrakt. Tillverkaren tillverkar också färdiga spritdrycker, dels egna varumärken och dels legotillverkning av andras varumärken genom blandning av smakextrakt och sprit. Sprit alkoholhalt används från en dansk och en finländsk producent för tillverkningen. En annan sprittillverkare i har meddelats tillverkningstillstånd av och tillverkar egna spritdrycker genom blandning och buteljering. Bland annat tillverkas en vodka med 37,5 volymprocent alkohol och en drinkmix bestående av rom, tequila, citruslikör och gin med en alkoholhalt på 40 volymprocent. Tillverkaren erbjuder också utveckling, blandning och buteljering av alkoholdrycker, från små serier till större produktioner, på uppdrag av kunder. Förutom produktion erbjuder företaget också lagerhotell, skatteupplag och distribution. Det ska även nämnas att flera restauranger har meddelats tillverkningstillstånd av och tillverkar bland annat egenblandad snaps. Mot bakgrund av att det ställs små krav på att få tillverkningstillstånd ger aktuellt lagförslag möjligheter för många aktörer att nyttja den nya formen för detaljhandel för att sälja såväl egna som andras alkoholdrycker. Som exempel kan nämnas att aktörer i dagligvaruhandeln kan med enkelhet få tillstånd att tillverka alkoholdrycker och sedan kvalificera för den nya försäljningsformen av alkoholdrycker. Alla tillverkare av alkoholdrycker, både svenska och utländska, ska kunna få tillstånd att bedriva utredningens modell för gårdsförsäljning. Det svenska beskrivna tillverkningsbegreppet ska även gälla för utländska tillverkare. Enligt Europeiska Unionens statistikkontor fanns det nästan 2,4 miljoner jordbruksföretag med vinodling inom EU. fanns det 4 300 destillerier för spritdrycker och 2 150 bryggerier inom EU. Det är – för såväl svenska som utländska aktörer – mycket enkelt att kvalificera som tillverkare av alkoholdrycker eftersom även enklare former av vidarebehandling av alkoholdrycker, till exempel spädning, filtrering, sötning eller blandning av alkoholdrycker innebär tillverkning av alkoholdrycker. Det kan därför inte uteslutas att antalet tillverkare av alkoholdrycker kommer att öka eftersom tillverkare kommer att kunna utnyttja den föreslagna formen för detaljhandel med alkoholdrycker. 3 Ny form av detaljhandelsförsäljning av alkoholdrycker Det finns cirka 7 800 försäljningsställen som har rätt att sälja folköl.20 I snitt säljer ett försäljningsställe folköl . Mot bakgrund av hur enkelt det är att anses som tillverkare kan det inte uteslutas att dessa försäljningsställen skulle vara intresserade av att utöka sin försäljning med t.ex. starköl (motsvarande ren alkohol) – trots de begränsningar som föreskrivs i förslaget. Utredningen har inte gjort någon analys över i vilken omfattning det skulle föreligga ett intresse för nämnda försäljningsställen att använda sig av den nya formen för försäljning av alkoholdrycker till konsument. I lagförslaget föreskrivs att tillstånd till gårdsförsäljning ska avse ett visst avgränsat utrymme inomhus där försäljningen av alkoholdrycker kan ske.21 Utrymmet får inte omfattas av ett serveringstillstånd och ska disponeras av innehavaren. Vad gäller serveringstillstånd beviljas det för ett visst utrymme på serveringsstället. Detta innebär att det finns möjlighet för restauranger att få gårdsförsäljningstillstånd för ett visst avgränsat utrymme på serveringstället som inte omfattas av serveringstillstånd. Upplevelsetjänsten behöver inte äga rum på det visst avgränsade utrymmet 20Norström T, , Holder H, , , Rossow I, Stockwell T. Potential consequences of replacing a retail alcohol monopoly with a private licence system: results from , Addiction, 2010 Dec, 105, 2113-2119. 21Utredningen, lagförslag 5 kap 7 §. vilket ger restauranger möjlighet att anordna en upplevelsetjänst som provning eller föreläsning av vin i samband med serverad mat. Sedan kan kunden i anslutning till upplevelsetjänsten köpa aktuell alkoholdryck på det visst avgränsade utrymmet för gårdsförsäljning. fanns det nästan 11 000 restauranger med serveringstillstånd i . Som nämnts ovan finns restauranger som har tillverkningstillstånd och det saknas skäl att anta att de skulle bli färre med aktuellt lagförslag. Det har inte gjorts någon analys i utredningen över i vilken omfattning det finns intresse för restauranger att använda sig av den nya formen för försäljning av alkoholdrycker till konsument. Utredningen har inte haft något underlag för att bedöma i vilken utsträckning utländska tillverkare skulle vara intresserade av att bedriva gårdsförsäljning i enligt utredningens modell.22 Det vill säga att utredningen inte har undersökt i vilken omfattning det finns intresse för t.ex. utländska tillverkare att få tillstånd att bedriva gårdsförsäljning i . Vidare har inte utredningen utrett i vilken omfattning det finns intresse för t.ex. utländska tillverkare att utveckla den nya försäljningsformen i samarbete med sin redan etablerade svenske dryckesimportör, etablerad Internethandel eller dagligvaruhandel. Det ska i detta sammanhang nämnas att den utländske tillverkaren och den svenske importören har ett gemensamt intresse av att sälja och marknadsföra de alkoholdrycker som redan finns i Systembolagets sortiment. finns etablerade samarbeten mellan cirka 3 000 utländska tillverkare och svenska importörer av alkoholdrycker. Förutom att förslaget ger storskaliga producenter möjlighet till ökad försäljning (om än i begränsad omfattning) ger förslaget även nya möjligheter att marknadsföra alkoholdrycker direkt till konsumenter. Denna marknadsföring kan avse alkoholdrycker som ska lanseras eller som redan finns för försäljning på Systembolaget eller restauranger. Detta innebär att förslaget öppnar för aktiviteter som är ämnade att främja avsättningen av alkoholdrycker i andra försäljningskanaler än s.k. gårdsförsäljning. 22 Utredningen avsnitt 7.5.2. Utredningens analys över omfattning av föreslagen gårdsförsäljning Jag delar inte utredningens bedömning vad gäller i vilken omfattning som den nya formen för detaljhandel kan komma att utnyttjas. Som anges ovan har inte utredningen haft något underlag för att bedöma i vilken utsträckning utländska tillverkare och andra än svenska mikrotillverkare skulle vara intresserade av att bedriva gårdsförsäljning enligt utredningens modell. Vidare anges i utredningen att för ha mycket god marginal för utländska och eventuellt tillkommande svenska tillverkare som skulle söka tillstånd för gårdsförsäljning kan man fördubbla kvantiteten alkohol som kan förväntas bli såld genom gårdsförsäljning. Utredningen hamnar då på en omfattning som uppgår till ren alkohol . Detta skulle innebära att endast 146 tillverkare – såväl stora som små och såväl utländska som svenska – skulle utnyttja möjligheten till gårdsförsäljning maximalt (dvs. sälja ren alkohol ). Enligt min bedömning har ingen vederhäftig analys gjorts som stödjer att det endast skulle vara 146 tillverkare som skulle utnyttja föreslagen form av detaljhandel till konsument. Vad gäller utredningens bedömning avseende omfattningen av hur andra än svenska gårdsförsäljare kommer att utnyttja den nya formen för detaljhandel så bygger den på lösa antaganden. Det saknas vederbörlig utredning om i vilken omfattning den föreslagna formen för detaljhandel med alkoholdrycker kommer att utnyttjas av andra än svenska gårdsförsäljare (i normalt språkbruk). 4 Detaljhandelsmonopolet kan ifrågasättas I kommittédirektivet anges att utredningen ska utarbeta ett författningsförslag till hur gårdsförsäljning av alkoholdrycker kan ske på ett sätt som är förenligt med liksom detaljhandelsmonopolet. Vidare anges i direktivet att en grundläggande förutsättning är att föreslaget regelverk inte står i strid med EU- rätten och därmed inte heller kan leda till ett ifrågasättande av detaljhandelsmonopolet.23 23 Kommittédirektiv 2010:21, sidan 4. I utredningen anges att om möjliggör gårdsförsäljning innebär det en liberalisering av det nuvarande regelverket för försäljning av alkoholhaltiga drycker.24 Vidare anges att den omständighet att detaljhandelsmonopolet inte är heltäckande saknar betydelse för prövningen enligt artikel 37 FEUF så länge den ensamrätt som staten beviljar Systembolaget står i relation till det syfte som eftersträvas med monopolregleringen.25 Det är därför viktigt att gårdsförsäljning inte framstår som ett avbräck i den svenska alkoholpolitiken, vilket ytterligare motiverar att ett förslag i fråga om gårdsförsäljning på ett tydligt sätt inordnas i den övergripande alkoholpolitiska regleringen. Den svenska alkoholpolitikens mål är att främja folkhälsan genom att minska den totala alkoholkonsumtionen och därigenom minska alkoholens skadeverkningar.26 Ökad tillgänglighet till alkohol medför generellt ökad totalkonsumtion. Alkoholskatten och detaljhandelsmonopolet är de enskilt viktigaste alkoholpolitiska verktygen för att nå de alkoholpolitiska målen. Det har varken i Franzén-målet27 eller i Rosengren-målet28 ställts på sin spets om detaljhandelsmonopolet verkligen avser ett mål av allmänintresse i det att det syftar till att skydda folkhälsan mot alkoholens skadeverkningar. Detta på grund av att det aldrig ifrågasattes att syftet och målet med detaljhandelsmonopolet är just att skydda folkhälsan. När de två nämnda målen prövades var detaljhandelsmonopolets ensamrätt till detaljhandel av spritdrycker, vin och starköl emellertid helt intakt. Det vill säga det var endast detaljhandelsbolaget som fick bedriva sådan detaljhandel. I utredningen anges att de föreslagna reglerna om gårdsförsäljning skulle innebära ett undantag från detaljhandelsmonopolet.29 Det framgår även av föreslagen lagtext att det inte längre endast skulle vara detaljhandelsbolaget som har rätt att till konsument sälja spritdrycker, vin och starköl. Enligt utredningens förslag skulle sålunda monopolet bli begränsat och riskera att inte längre anses vara ett monopol utan ett detaljhandelsföretag med en särskild rätt att bredvid gårdsförsäljare sälja alkoholdrycker direkt till konsument. 24Utredningen avsnitt 7.2.1. 25Utredningen avsnitt 7.4. 26En förnyad folkhälsopolitik, prop. 2007/08:110, Nationella alkohol- och narkotikahandlingsplaner, prop. 2005/06:30. 27Mål C-189/95, , 1997, s. I-590. 28Mål C-170/04, m.fl., 207, s. I-4071. 29Utredningen avsnitt 7.4.1. Av praxis framgår att det finns ett krav på att lagstiftning som innebär inskränkningar i den fria rörligheten och som grundar sig på hänsyn till tvingande skäl av allmänintresse måste vara ägnade att säkerställa förverkligandet av dessa mål på ett sammanhängande och systematiskt sätt.30 Det vill säga att inskränkningar i den fria rörligheten som motiveras av folkhälsoskäl får inte vara inkonsekventa. Att införa en reglering som innebär både en ny försäljningskanal och en ny marknadsföringskanal av alkoholdrycker till konsument och som ofrånkomligen leder till ökad alkoholkonsumtion kan svårligen påstås syfta till att skydda folkhälsan. Mot bakgrund av att har en alkoholpolitik vars syfte är att skydda folkhälsan mot alkoholens skadeverkningar genom att minska alkoholkonsumtionen är det svårt att argumentera för att det är konsekvent att anta en reglering som ökar konsumtionen. Under arbetets gång har en av experterna i utredningen gett in ett rättsutlåtande av advokaterna , vid Advokatfirman . har bland annat varit rättssekreterare och kanslichef till domare i och har varit rättssekreterare till domare . Av rättsutlåtandet framgår att om gårdsförsäljning tillåts måste det ses som en direkt omreglering av Systembolagets utövande av sin särskilda funktion alternativt av själva monopolets existens och funktionssätt. och menar att vid en prövning av skulle denna mycket väl kunna anse att gårdsförsäljning bryter Systembolagets detaljhandelsmonopol på ett så ingripande sätt att Systembolagets verksamhet kan bedömas som ett statligt handelsmonopol enligt artikel 37 FEUF. Jag har även själv inhämtat ett rättsutlåtande31 (Bilaga 1) från advokat vid Advokatfirman avseende frågan om hur ett införande av gårdsförsäljning i skulle påverka bedömningen av Systembolagets detaljhandelsmonopol under bestämmelser rörande statliga handelsmonopol i artikel 37 i FEUF. har erfarenhet av att arbeta med EU-rätt. Under förhandlingarna om det Europeiska ekonomiska samarbetsområdet (EES) arbetade han med de rättsliga 30Se t.ex. mål C-384/08, , dom av , ännu ej publicerad i REU, punkt 51, och förenade målen C-316/07, C-409/07, C-410/07, C-358/07, C-359/07 och C-360/07, Sto m.fl., dom av , ännu inte publicerad i REU, 31Bilaga 1 till det särskilda yttrandet. och institutionella frågorna på . Därefter var han under närmare rättssekreterare på domstolen, Tribunalen (EU) och , bl.a. som kabinettschef hos den svenske domaren . noterar att ett införande av gårdsförsäljning skulle innebära en direkt begränsning av Systembolagets heltäckande ensamrätt till detaljhandel med spritdrycker, vin och starköl. Han menar att det framstår som ofrånkomligt att syftet med en sådan lagstiftning är att uppmuntra till en ökad konsumtion av alkohol och att det är svårt att förneka att lagstiftningen skulle möjliggöra en sådan utveckling. Att införa gårdsförsäljning, som man motiverar bibehållandet av detaljhandelsmonopolet med att detta syftar till att skydda folkhälsan mot alkoholens skadeverkningar genom att begränsa konsumtionen av alkoholdrycker, innebär enligt rättsutlåtandet, en överhängande risk för att den lagstiftning som reglerar detaljhandelsmonopolets existens och funktionssätt vid en förnyad bedömning inte längre anses konsekvent. Systembolagets detaljhandelsmonopol riskerar då att inte längre vara förenligt med artikel 37 FEUF. Alla i utredningen tycks, i alla fall, vara eniga om att föreslagen reglering kommer att prövas på ett eller annat sätt av EU-dom- stolen. En prövning skulle kunna initieras av Europeiska kommissionen, genom ett fördragsbrottsförfarande, eller som i Franzén- målet, av en person/ett företag som väcker talan inför svensk domstol och yrkar att ett förhandsavgörande ska begäras från EU- domstolen. En fällande dom i innebär att måste ändra sin lagstiftning så att den står i överensstämmelse med . Såvitt kan bedömas får då välja mellan att avskaffa den nu föreslagna modellen för gårdsförsäljning eller avskaffa detaljhandelsmonopolet. Utredningen har inte utrett om det är möjligt och i så fall vilka konsekvenser det skulle få att återkalla givna tillstånd att bedriva gårdsförsäljning som beviljats till enskilda. Jag delar inte utredningens uppfattning att den föreslagna formen för detaljhandel inte framstår som ett avbräck i den svenska alkoholpolitiken. Det finns en stor risken att vid en prövning skulle komma fram till att den lagstiftning som reglerar detaljhandelsmonopolets existens inte längre på ett sammanhängande och systematiskt sätt syftar till att skydda folkhälsan mot alkoholens skadeverkningar och att det därför inte längre går att försvara detaljhandelsmonopolet under artikel 37 FEUF. uttryckt handlar detta om att det inte går att äta kakan och ha kakan kvar. Oavsett hur många tillverkare som i praktiken kommer att använda sig av den föreslagna formen för detaljhandel så görs – enligt utredningens förslag – rättsligt sett ett ingripande undantag från detaljhandelsmonopolets ensamrätt till försäljning av alkoholdrycker till konsument. Med detta följer att det finns en stor risk att Franzén-domen inte står sig vid en förnyad prövning av Systembolagets detaljhandelsmonopol eftersom de rättsliga förutsättningarna för detaljhandel till kund skulle förändras. Föreliggande förslag till ny form av detaljhandel av alkoholdrycker riskerar således att leda till ett ifrågasättande av detaljhandelsmonopolet. 5 Svensk alkoholpolitik och konsekvenser för folkhälsan I kommittédirektivet anges, som ovan nämnts, att utredningen ska utarbeta ett författningsförslag till hur gårdsförsäljning av alkoholdrycker kan ske på ett sätt som är förenligt med liksom detaljhandelsmonopolet och som inte leder till negativa konsekvenser för folkhälsan. Den svenska alkoholpolitikens mål är, som nämnts ovan, att främja folkhälsan genom att minska den totala alkoholkonsumtionen och därigenom minska alkoholens skadeverkningar. Målet ska nås genom insatser som motverkar skadligt dryckesbeteende och bidrar till en minskad totalkonsumtion. Ökad tillgänglighet av alkohol medför generellt ökad totalkonsumtion. Alkoholskatten och detaljhandelsmonopolet är de enskilt viktigaste alkoholpolitiska verktygen för att nå de alkoholpolitiska målen. Som utredningen konstaterar har grunden för svensk alkoholpolitik ända varit desintresseringsprincipen, det vill säga att så långt som möjligt begränsa vinstintresset när det gäller handel med alkoholdrycker. vinstintresse leder till en strävan att öka försäljningen, vilket i sin tur generellt leder till en ökad alkoholkonsumtion. Att eliminera vinstintresset är därför en effektiv åtgärd för att minska konsumtionen av alkohol. För vanliga varor är konkurrens och vinstintresse positivt för konsumenter och samhälle. Men detta gäller inte alkohol eftersom det är känt att alkohol har omfattande skadliga effekter. För detaljhandel med alkoholdrycker kvarstår desintresseringsprincipen. Vid ett införande av den föreslagna formen för detaljhandel kommer inte desintresseringsprincipen att vara tilllämplig på sådan försäljning direkt till konsument. Tillverkare av alkohol med vinstintresse, utländska som svenska, skulle därmed få sälja alkoholdrycker i direkt till konsumenter. En sådan detaljhandel skulle alltså strida mot en av de grundläggande principerna för svensk alkoholpolitik, vilket måste anses som en stor förändring av alkoholpolitiken. Utredningen har valt att motivera förslaget utifrån att det finns ett berättigat konsumentintresse av gårdsförsäljning. Utredningen har inte på vederhäftigt sätt undersökt om det finns ett sådant konsumentintresse. Om det vid en undersökning skulle visa sig att det finns ett stort konsumentintresse av gårdsförsäljning är frågan om det utifrån en alkoholpolitisk utgångspunkt är berättigat att tillmötesgå ett sådant konsumentintresse. Det kan ifrågasättas om det är försvarbart att ändra kurs i en framgångsrik svensk alkoholpolitik utan att det noggrant utreds om det är nödvändigt med en sådan förändring för att vinna acceptans för den befintliga alkoholpolitiken. I motsatts till utredningens bedömning anser jag att införandet av den föreslagna formen för detaljhandel är ett avbräck i den svenska alkoholpolitiken. Som nämnts ovan ska utredningen utarbeta ett författningsförslag till hur gårdsförsäljning av alkoholdrycker kan ske på ett sätt som inte leder till negativa konsekvenser för folkhälsan. Utredningen har kommit fram till att den nya formen för detaljhandel inte får några negativa konsekvenser för folkhälsan - av betydelse. Jag delar inte utredningens bedömning i detta avseende. Av en forskaranalys som utfört på utredarens uppdrag framgår att föreslagen form för detaljhandel kan ha tydliga effekter på människors hälsa och särskilt hos dem som konsumerar för mycket alkohol.32 Av forskaranalys framgår bland annat att föreslagen form för detaljhandel av alkoholdrycker kan leda till att antalet dödsfall ökar med 385 fall och sjukfrånvaron med 2 . Utredningen antar att omfattningen av föreslagen gårdsförsäljning maximalt kan uppgå till ren alkohol . Detta skulle innebära att endast 146 tillverkare – såväl stora som små och såväl utländska som svenska – skulle utnyttja möjligheten till gårdsförsäljning maximalt (dvs. sälja ren alkohol ). Vidare anger utredningen att den har försökt att föreställa sig hur en gårdsturist konsumerar sitt minne och på så sätt kommit fram till att sådan konsumtion i de allra flesta fall sker vid tillfällen då konsumenten ändå hade konsumerat alkoholdrycker. Utredningen anger därför att det på goda grunder kan antas att de genom gårdsförsäljning inköpta dryckerna kommer att ersätta den alkoholdryck som konsumenten annars införskaffat på annan väg. Jag delar inte utredningens slutsatser och anser att varken omfattningen av den nya försäljningsformen eller det konsumtionsmönster som kan förväntas av densamma är vederbörligt utrett och det är därför ovisst vilka konsekvenser lagförslaget kommer att få. Det måste även vid en bedömning av om förslaget kommer att ha negativa konsekvenser för folkhälsan beaktas att det inte kan uteslutas att föreslaget regelverk inte kommer att följas till fullo av alla s.k. gårdsförsäljare – detta trots att kommunerna har till uppgift att utöva tillsyn. Skulle utredarens förslag i förlängningen leda till att detaljhandelsmonopolet avskaffades, till exempel genom att monopolet undergrävs så att medborgare och beslutsfattare uppfattar det som att detaljhandelsmonopolet i praktiken redan skulle ha upphört, eller efter process vid , skulle den negativa påverkan på folkhälsan bli betydligt större. En försiktig uppskattning från en internationell forskargrupp anger att om detaljhandelsmonopolet ersattes med licensierade butiker skulle antalet dödsfall i olyckor, självmord, mord och vissa alkoholspecifika sjukdomar öka med 770 dödsfall, antalet misshandelsfall med 8 500 fall, antalet rattfylleribrott med 2 700 och antalet sjukdagar med 4,5 miljoner dagar per 32 Bilaga 4 i utredningen. år.33 Skulle detaljhandelsmonopolet ersättas med försäljning i livsmedelsbutiker, vilket forskarna menar är den sannolikaste utvecklingen vid en privatisering, skulle omfattningen på skadeökningen bli väsentligt större. Utredningens förslag innebär ett avbräck i svensk alkoholpolitik. Förslaget inför privat vinstintresse i detaljhandeln med alkoholdrycker, något som inte har funnits i . Det ökar också tillgängligheten och antalet aktörer på detaljhandelsmarknaden för alkoholdrycker på ett oförutsägbart sätt. Förslaget kommer med största sannolikhet att i sig leda till negativa konsekvenser för folkhälsan. Förslaget kan, både politiskt och EU-rättsligt, också komma att leda till att detaljhandelsmonopolet ifrågasätts, vilket kan få stora konsekvenser på de sjukdomar, våld och sociala problem som alkoholen orsakar. 33 , , Holder H, , , Rossow I, Stockwell T. Potential consequences of replacing a retail alcohol monopoly with a private licence system: results from , Addiction, 2010 Dec, 105, 2113-2119. GÅRDSFÖRSÄLJNING OCH BESTÄMMELSER OM STATLIGA HANDELSMONOPOL Advokatfirman har blivit ombedd att avge ett rättsutlåtande avseende frågan hur ett införande av gårdsförsäljning i skulle påverka bedömningen av Systembolagets detaljhandelsmonopol under bestämmelser om statliga handelsmonopol. bestämmelser rörande statliga handelsmonopol finns i artikel 37.1 i EUF-fördraget (FEUF): Medlemsstaterna ska säkerställa att statliga handelsmonopol anpassas på sådant sätt att ingen diskriminering med avseende på anskaffnings- och saluföringsvillkor föreligger mellan medlemsstaternas medborgare.