sou · GYB318 · 2010-03-15 00:00:00 — Om har beslutat att en sådan avgift ska tas ut, kan riks- dagen också besluta att avgiftsinkomsterna ska specialdestineras till att helt eller delvis täcka kostnader för att tillhandahålla den avsedda nyttigheten. Därav följer att inkomsterna ska budgeteras Omfattningen av statens budget och redovisas antingen under ett anslag som då nettoredovisas eller tillsammans med verksamhetens utgifter och då budgeteras och redovisas vid sidan av statens budget. När det gäller inkomster från avgifter från frivilligt efterfrågade varor och tjänster har regeringen befogenhet att meddela före- skrifter om att sådana avgifter ska tas ut på något visst område. Regeringen har däremot ingen ur regeringsformen härledbar befo- genhet att ta i anspråk inkomsterna utan dessa ska redovisas mot en inkomsttitel. ger därför regeringen genom 19 § budget- lagen rätt att besluta om dispositionen eller förfogandet av sådana avgiftsinkomster. En motsvarande befogenhet bör även i fortsätt- ningen ingå i budgetlagen. Därav följer att inkomsterna ska brutto- redovisas mot en inkomsttitel eller, om de ska specialdestineras och användas för ett bestämt ändamål, redovisas under anslag (netto- redovisning) eller vid sidan av statens budget. Specialdestination av avgiftsinkomster används i regel i syfte att främja möjligheterna till hög effektivitet och service i verksamhe- ten. För att uppnå detta bestäms i regel ett ekonomiskt mål för i vilken grad inkomsterna ska täcka utgifterna. Detta kan innebära att inkomsterna helt eller till en bestämd del ska täcka utgifterna i verksamheten. Om ett bestämt ekonomiskt mål finns för en verk- samhet bör det föreskrivas att budgetering och redovisning av sådan verksamhet ska ske vid sidan av statens budget oavsett om det är frågan om betungande avgifter eller avgifter från frivilligt efterfrågade varor och tjänster. Därigenom kommer såväl under- skott som överskott i verksamheten att föras över till följande år och den myndighet som bedriver verksamheten tvingas att ta ansvar för de resultat som uppnås. Om något bestämt ekonomiskt mål inte finns och inkomsterna således till en obestämd del ska täcka utgifterna ska inkomsterna i stället redovisas mot det anslag som i övrigt finansierar verksamheten. Anslaget nettoredovisas då. Detta motsvarar den ordning som gäller. Enligt ordalydelsen i 9 § budgetlagen ska statsinkomster som beräknas av redovisas mot inkomsttitel. Att det är just inkomster som regeringen inte disponerar som bestämmelsen avser framgår endast indirekt och tolkningen av bestämmelsen förutsät- ter att läsaren känner till innehållet i bestämmelserna i 9 kap. 2 § RF (9 kap. 3 § tredje stycket i förslaget till ändrad RF) om special- destination samt 9 kap. 3 § RF (9 kap. 3 § första stycket förslaget till ändrad RF) om att beräknar statens inkomster. Omfattningen av statens budget Enligt utredningens uppfattning är detta onödigt komplicerat. Bestämmelsens normerande innehåll bör begränsas till att utgöra en bestämmelse om att inkomstsidan på statens budget delas in i inkomsttitlar som används för olika slag av inkomster. Det kan anmärkas att regeringsformen nämner anslag som beslutas för bestämda ändamål, dvs. indelningen på budgetens utgiftssida, medan däremot inkomsttitlarna inte omnämns. Enligt utredningens uppfattning bör en bestämmelse införas i budgetlagen varav det tydligare framgår att inkomster som special- destineras till en viss verksamhet inte ska redovisas mot inkomst- titlar. En sådan bestämmelse bör utformas så att den ansluter till förslaget till ändrad RF. Det bör alltså föreskrivas att inkomster hos staten som får tas i anspråk på annat sätt än genom beslut om anslag inte ska budgeteras och redovisas mot inkomsttitlar. I detta avsnitt behandlas främst de undantag från principen om bruttoredovisning som får göras i fråga om avgiftsinkomster. I 30– 34 §§ budgetlagen finns emellertid också bestämmelser om dispo- sition av inkomster från försäljning av statens egendom. Tillämp- ningen av dessa regler kan leda till att vissa försäljningsinkomster inte redovisas mot en inkomsttitel utan i stället tas upp som inkomst under ett anslag som därvid kommer att nettoredovisas. har också i några få fall beslutat att amorteringar av lån och betalning av ränta samt återbetalning av bidrag ska redovisas under ett anslag som hänger samman med det stöd som lämnas. De bestämmelser i lagen som avser redovisning av inkomster och utgifter vid sidan av statens budget respektive redovisning av inkomster mot anslag bör utformas så att de gäller för alla inkomster som specialdestinerats av till viss verksamhet. De bör således inte begränsas till att gälla enbart avgiftsinkomster. I sammanhanget vill utredningen betona att det är viktigt att avsteg som görs från bruttoredovisning på statens budget är väl motive- rade. har i vissa fall bemyndigat regeringen att besluta om dispositionen av inkomster. Det gäller avgifter från frivilligt efter- frågande varor och tjänster som staten tillhandahåller och vissa för- säljningsinkomster. Enligt utredningen bör samma principer för redovisning på och utanför statens budget gälla då regeringen har beslutat om specialdestination som när har gjort det. Regeringen är dock oförhindrad att besluta att inkomster från en frivillig avgift som avses ge full kostnadstäckning eller någon annan inkomst ska redovisas mot en inkomsttitel. Omfattningen av statens budget 4.3.2Huvudprinciper för styrningen av avgiftsfinansierad verksamhet presenterade regeringen huvudprinciper (prop. 1991/92:100 bilaga 1 s. 53 f) som borde gälla för styrningen av avgiftsfinansierad verksamhet. Dessa innebar i huvudsak följande. Bruttoredovisning på statens budget bör i normalfallet tillämpas för offentligrättsliga avgifter för reglerande verksamhet. Verksam- heten bör således budgeteras och tillföras medel över anslag och avgifterna bör redovisas på inkomsttitel. Undantag från bruttore- dovisning för offentligrättslig verksamhet bör kunna göras i de fall verksamhetsvolymen är så svår att bedöma i förhand att finansie- ring över anslag framstår som mindre ändamålsenlig. För annan, dvs. inte offentligrättslig, avgiftsfinansierad verk- samhet som är efterfrågestyrd bör nettoredovisning på statens budget tillämpas. Full kostnadstäckning bör i normalfallet gälla som ekonomiskt mål för all avgiftsfinansierad verksamhet. Redovisningskraven bör utformas så att kostnader, intäkter och resultat i normalfallet framgår av myndigheternas redovisning. Det bör noteras att dessa principer för styrning av avgiftsfinan- sierad verksamhet inte lämnades till som förslag till rikt- linjer enligt 9 kap. 7 § RF. Detta var måhända skälet till att vad regeringen anförde inte föranledde något uttalande från finansut- skottets sida (bet. 1991/92:FiU20 s. 57). De beskrivna principerna för budgetering och redovisning av den avgiftsfinansierade verksamheten infördes senare med avgifts- förordningen (1992:191) och budgetlagen. Den praktiska tillämp- ningen har också i huvudsak kommit att motsvara de angivna huvudprinciperna. Det kan dock konstateras att när det gäller offentligrättsliga (betungande) avgifter har en hel del undantag gjorts från principen om bruttoredovisning. har därvid det skäl för undantag som angavs i principerna åberopats. Den prak- tiska tillämpningen har dock blivit att andelen betungande avgifts- inkomster som bruttoredovisas på statsbudgeten har minskat påtagligt sedan huvudprinciperna presenterades. har och i olika sammanhang åter- kommit till att bruttoredovisning bör vara huvudprincipen för budgetering och redovisning av statens inkomster och utgifter. Utskottet har sålunda påtalat att det underlättar för att få en klar uppfattning av den statliga verksamheten om statsbudgeten Omfattningen av statens budget redovisar en mer fullständig bild av inkomster och utgifter (bet. 1997/98:FiU1 s. 225). Då frågan om dispositionen av de avgifter tar ut för prövning av olika typer av ansökningar och anmälningar behandlades i anförde t.ex. finansutskottet följande. En grundläggande utgångspunkt bör vara att inkomster och utgifter redovisas brutto på statsbudgeten eftersom det ger en bättre överblick av den statliga verksamheten. Tydligheten, eller transparensen, i redo- visningen ökar. får då också möjlighet att pröva anslagstill- delningen och kan på så sätt ta ställning till vilken omfattning en viss verksamhet ska ha. är det en betydande del av de statliga utgifterna som antingen nettoredovisas mot statsbudgeten eller vid sidan om denna. Stor försiktighet bör emellertid iakttas med nya undantag från huvudregeln, och i de fall detta trots allt förekommer bör åtgärderna vara välmotiverade (bet. 2003/04:FiU2 s. 37). Utredningen konstaterar att det finns en diskrepans mellan finans- utskottets uttalanden om att principen om bruttoredovisning bör upprätthållas och beslut i enskilda fall om att special- destinering ska göras av vissa avgiftsinkomster, dvs. att avvikelse ska göras från principen om bruttoredovisning. Utredningen anser att det behövs ett klargörande av när specialdestination bör kunna komma i fråga, dvs. av hur betungande avgifter bör budgeteras och redovisas. Innan frågan om riktlinjer för budgetering och redovisning av avgiftsinkomster behandlas behöver för- och nackdelar med speci- aldestination av avgiftsinkomster diskuteras. Detta görs i det närmast följande. 4.3.3För- respektive nackdelar med specialdestination När det gäller specialdestination av avgiftsinkomster och avsteg från principen om bruttoredovisning behöver en avvägning göras mellan de delvis motstående intressen som statsmakterna kan ha t.ex. av att å ena sidan utgifterna i en verksamhet underkastas riks- dagens prövning och å andra sidan en effektiv styrning av den stat- liga verksamheten. Omfattningen av statens budget har utvecklingen av styrningen av statens verksam- het gått i riktning mot en mer övergripande styrning från och regeringen. Mål- och resultatstyrning tillämpas vilket innebär att mycket omfattande befogenheter har delegerats till myndig- heterna. Som led häri har t.ex. anslagen utformats som ramanslag inom vilka myndigheterna själva i stor utsträckning beslutar om hur verksamheten ska bedrivas. Utgångspunkten har varit att en verksamhet kan bedrivas mer effektivt om den som hand- har den också kan väga olika lösningar mot varandra och fatta de beslut som krävs för detta. Ett sådant synsätt är väl förenligt med att hög effektivitet ska eftersträvas i statens verksamhet. Att riks- dagen specialdestinerar avgifter till en viss verksamhet är ett uttryck för denna utveckling. Om avgifterna specialdestineras till en myndighets verksamhet förbättras förutsättningarna för myndigheten att anpassa verksam- heten till efterfrågan eller till andra faktorer som påverkar den. För att verksamheten ska kunna bedrivas effektivt är det nödvändigt att en anpassning till förändrade intäkter, kostnader och efterfrågan kan göras tämligen snabbt. Möjligheterna att möta variationer i efterfrågan med god servicenivå förbättras därmed. Ett exempel på detta är att det vissa år kan vara extra stora kullar som tar eller för- nyar sitt körkort. Att myndigheten får disponera avgifterna för körkorten underlättar för den att direkt anpassa verksamheten efter omständigheterna. Sådana förutsättningar kan förutsättas förbättra servicegraden och effektivisera resursutnyttjandet. Ett annat exem- pel är att behöver anpassa personal- styrkan som en följd av att antalet ansökningar om patentskydd m.m. varierar kraftigt med konjunkturen. När inkomster och utgifter budgeteras och redovisas vid sidan av statens budget markeras kravet på full kostnadstäckning i och med att ett över- eller underskott förs över . Myndig- heten får därmed ta ett ansvar för det finansiella resultat som upp- kommit. Därmed uppkommer också en viss finansiell flexibilitet mellan åren. Det finnas dock anledning att påpeka att det även med anslagsfinansiering finns möjligheter till viss flexibilitet. I vilken utsträckning anpassningar till t.ex. efterfrågan kan ske inom ramen för en anslagsfinansierad verksamhet är bl.a. beroende av vilka möjligheter som ges till anslagssparande och anslagskredit. Omfattningen av statens budget Får en myndighet disponera avgifterna kan den genom olika avgiftsnivåer möta efterfrågan från enskilda eller styra efterfrågan så att myndighetens resurser kan användas så effektivt som möjligt. låter t.ex. förrättningsavgifterna variera beroende på tid och plats för klarering. Den allvarligaste nackdelen med att avgifter specialdestineras och att avvikelser görs från bruttoredovisningsprincipen är, som finansutskottet betonat , att det försvårar för att få en fullständig bild av statens verksamhet och att pröva hur inkomster och utgifter ska prioriteras mellan olika ändamål. Inne- börden av specialdestination är att administrativ budgetallokering ersätts med marknadsefterliknande allokering. Det förefaller dock som om en del av den kritik som riktats mot att nya avvikelser gjorts från bruttoredovisningsprincipen hängt samman med att åtgärderna bedömts ha varit motiverade mer av en strävan att skapa utrymme för nya utgifter under utgiftstaket än om omsorg om effektivitet i den berörda verksamheten. En annan risk vid specialdestination är att avgifterna sätts till en högre nivå än vad som motiveras av kostnaderna i verksamheten. Det är således inte ovanligt att avgiftsfinansierad verksamhet visar överskott i följd. Därmed finns det en risk att likvida överskott tillåts finansiera andra verksamheters underskott hos myndigheten än dem som avgiften avser. Varaktiga underskott i avgiftsfinansierad verksamhet förekommer också. Ytterligare en nackdel med att en myndighet direkt får disponera avgiftsintäkter, och särskilt om den får besluta om avgiftsnivån, kan vara att incitamenten hos myndigheten att genomföra effektiviseringar och kostnadsminskande åtgärder kan bli svagare. 3 Rätt avgifter (RiR 2004:17). Omfattningen av statens budget Utredningens slutsats är att det finns både för- och nackdelar med att avgiftsintäkter specialdestineras direkt till en verksamhet. Utredningen konstaterar också att genom beslut i en rad enskilda fall så är bruttoredovisning på statsbudgeten inte längre förhärskande i fråga om betungande avgifter. Även om det finns exempel på att specialdestination synes ha använts i andra syften än att stärka förutsättningarna för effektivitet och hög servi- cenivå, t.ex. för att förstärka finanserna hos en myndighet, är utvecklingen enligt utredningens uppfattning generellt sett positiv. Möjligheterna att möta efterfrågan och att effektivisera verksam- heten blir i många fall bättre med specialdestination av avgifterna. Det finns emellertid också fog för de betänkligheter, som bl.a. finansutskottet har gett uttryck för, när det gäller svårigheterna att få en överblick av den statliga verksamheten. Utredningen vill dock erinra om att det i den resultaträkning som ingår i årsredovisningen för staten finns en samlad redovisning av de inkomster av betung- ande och frivilliga avgifter m.m. som staten och olika myndigheter har. Av den redovisning av utfallet på olika inkomsttitlar som också ingår i årsredovisningen framgår vidare vilka avgiftsinkomster som bruttoredovisas och således inte disponeras av myndigheterna. I myndigheternas årsredovisningar, som utgör underlaget för års- redovisningen för staten, finns detaljerade uppgifter om intäkter, kostnader och resultat i avgiftsfinansierade verksamheter. I årliga rapport om avgifter i staten finns både sammanfattande presentationer av den avgiftsfinansierade verksamhetens utveckling och detaljerade uppgifter om avgifts- finansierad verksamhet vid de flesta myndigheter. Sammantaget finns det således gott om information som kan ge såväl en över- blick av den avgiftsfinansierade delen av den statliga verksamheten som detaljerade upplysningar om olika myndigheters avgiftsfinan- sierade verksamheter. Sammanfattningsvis anser utredningen att fördelarna med speci- aldestinering av avgiftsinkomster i många fall överväger nack- delarna. Mot denna bakgrund anser utredningen inte att det är motiverat att söka generellt minska den nuvarande graden av specialdestina- tion av betungande avgifter. I syfte att minska de nackdelar som finns med avvikelser från bruttoredovisning anser däremot utred- ningen att regeringen bör lämna förslag till om riktlinjer Omfattningen av statens budget som bör gälla för när specialdestination bör kunna ske. Hur sådana riktlinjer bör utformas behandlas i följande avsnitt. När det gäller avgifter för frivilligt efterfrågade varor och tjäns- ter anser utredningen att nettoredovisning eller redovisning vid sidan av statens budget i regel bör tillämpas också i fortsättningen. De grunder för disposition, avgiftssättning, budgetering och redo- visning som bör tillämpas för frivilliga avgifter bör framgå av budgetlagen. 4.3.4Riktlinjer för specialdestination av betungande avgifter Utredningens förslag: Regeringen ska föreslå rikt- linjer för när specialdestination av inkomster från betungande avgifter ska kunna komma i fråga. Specialdestination av inkomster från betungande avgifter ska kunna ske om –det är avgifter i en verksamhet vars omfattning styrs av efterfrågan även om denna föranleds av ett rättsligt tvång, –verksamhetens intäkter, kostnader och resultat särredovisas och framgår av årsredovisningen, –avvikelsen från bruttoredovisning motiveras av att den främjar möjligheterna till hög effektivitet och service i verksamheten eller av något annat uttalat mål och –utgiftstaket tekniskt justeras så att det behåller den avsedda finansiella stramheten. När regeringen presenterade huvudprinciper som borde gälla för styrning av avgiftsfinansierad verksamhet utgjorde detta inte något förslag till , utan hade närmast karaktär av infor- mation om regeringens avsikter. För att åstadkomma en bättre stadga på området anser utredningen att regeringen nu bör föreslå riktlinjer enligt 9 kap. 7 § RF (9 kap. 6 § i förslaget till ändrad RF) som bör gälla när det är aktuellt att göra en avvikelse från principen om bruttoredovisning av betungande avgifter på statsbudgeten. Sådana riktlinjer är inte rättsligt bindande men de anses ändå ha stor betydelse för framtida handlingsfri- het (prop. 1973:90 s. 345). Riktlinjerna bör utformas mot bakgrund av de för- och nack- delar som är förenade med specialdestination av avgifter och de bör Omfattningen av statens budget tillämpas vid behandling av frågor om specialdestination av inkomster från betungande avgifter. De huvudprinciper som presenterades 1992 är därvid till vissa delar fortfarande giltiga men behöver utvecklas och preciseras. Utredningen anser sålunda inte att det generellt är lämpligt att undanta avgifter i vad regeringen kallade reglerande verksam- het från specialdestination. Skälet är att betungande avgifter i de allra flesta fall tas ut för tjänster som utgör led i samhällets tillsyn och kontroll, dvs. i reglerande verksamhet i vid bemärkelse. Exem- pel på detta är individuella tillstånds-, tillsyns- och kontrollavgifter som tas ut av dem vars verksamhet prövas eller är föremål för till- synsåtgärd, men också avgifter för provtagning eller inspektion. Andra exempel är avgifter som tas ut för handläggning av en ansö- kan eller anmälan. Ytterligare exempel är avgifter för obligatoriska registreringar, pass, körkort och tullförrättningar. I många av dessa fall är det inte särskilt svårt att beräkna en kostnadstäckande avgift. Utredningen konstaterar att regeringen (skr. 2009/10:79 s. 19) uttalat att tillsyn i normalfallet bör finansieras genom avgif- ter. I en del fall avser emellertid kontrollen en samhällsviktig verk- samhet där omfattningen av kontrollen, oavsett om den görs när en verksamhet ska startas eller när verksamheten väl bedrivs, inte kan få styras av de samlade avgiftsinkomster som bestäms av efterfrå- gan. Om tillräcklig nivå på kontrollen ska nås kan den årliga avgif- ten bli så hög att den upplevs överstiga värdet av den tillhanda- hållna prestationen. Det kanske inte ens finns något som mottaga- ren kan betrakta som en tydlig motprestation. I sådana fall är det naturligt att använda anslagsfinansiering och låta anslagets omfatt- ning vara ett uttryck för den ambition med vilken kontrollen ska utövas. Detta är självfallet inget hinder mot att en lämpligt avvägd avgift tas ut och tillförs en inkomsttitel. Avgiftsinkomsten blir då ett bidrag till finansieringen av verksamheten och minskar ansprå- ken på skatteinkomsterna. Utredningen vill betona att huruvida en avgift ska tas ut för att finansiera tillsyns- och kontrollåtgärder m.m. är en sak, en helt annan sak är om avgiftsinkomsterna ska specialdestineras till verk- samheten och tillåtas styra och dimensionera denna. Omfattningen av statens budget Det övergripande syftet med att använda specialdestination av avgiftsinkomster bör vara att den berörda verksamheten ska kunna bedrivas och utvecklas på ett effektivt sätt och bättre än med anslagsfinansiering. Vid bedömningen ska beaktas såväl möjlighe- terna att tillgodose syftet med verksamheten som att möta de öns- kemål om god service som användarna har. De varor och tjänster som berörs ska efterfrågas av enskilda även om det ligger i sakens natur att det, eftersom det är fråga om just betungande avgifter, inte är en helt frivillig och spontan efterfrågan, utan att det i bak- grunden finns ett rättsligt tvång. Avgiften ska stå i rimlig relation till den prestation som erhålls av den som betalar avgiften. Om någon tydlig prestation inte erhålls är det inte fråga om en avgift utan om en skatt. För att en lämplig styrande effekt ska uppnås på det sätt på vilket myndighe- ten utför verksamheten bör avgifterna sättas på sådan nivå att de ger full kostnadstäckning eller att avgiften täcker alla kostnader utöver en i förväg angiven och kvantitativt bestämd anslagsfinansie- ring. Utredningen konstaterar att regeringen (skr. 2009/10:79 s. 20) uttalat att tillsynsavgifter bör motsvaras av en tydlig motprestation och ha principen om full kostnadstäckning som ekonomiskt mål Det bör betonas att en avgift inte får sättas så högt att den fram- står som oskälig i jämförelse med motprestationen. Skulle avgiften sättas så högt vore den inte en betungande avgift utan en skatt. kan inte bemyndiga regeringen att meddela föreskrifter om skatt och skatteinkomster ska alltid redovisas mot inkomsttit- lar. Av praktiska skäl har med stöd av 8 kap. 9 § andra stycket RF delegerat till regeringen att besluta om föreskrifter för de allra flesta betungande avgifter. En motsvarande möjlighet ges med 8 kap. 3 § förslaget till ändrad RF. kan också enligt 8 kap. 11 § RF bemyndiga regeringen att överlämna åt förvalt- ningsmyndighet att meddela bestämmelser om betungande avgifter. En motsvarande möjlighet ges med 8 kap. 10 § förslaget till ändrad RF. Regeringen har på flera områden erhållit sådana bemyndigan- den och också utnyttjat dem för att överlämna till en förvaltnings- myndighet att besluta om avgiftsnivåer m.m. För att finansmakt inte ska urholkas för mycket anser utredningen att Omfattningen av statens budget regeringen i sådana sammanhang bör ange de grunder på vilka avgiftsnivån ska beräknas, t.ex. att full kostnadstäckning ska gälla. Utredningen anser vidare att regeringen bör vara mycket åter- hållsam med att begära och utnyttja ett bemyndigande att överlåta till en myndighet att meddela bestämmelser om avgiftsnivåer m.m. för betungande avgifter. En bättre kontroll över verksamhetens intäkter, kostnader och resultat samt produktivitet och effektivitet erhålls om regeringen prövar frågor om ändring av avgiftsnivåer m.m. Den avgiftsfinansierade verksamhet det är fråga om ska i myn- dighetens redovisning särredovisas och intäkter, kostnader och resultat ska framgå av myndighetens årsredovisning. Även icke finansiella resultat ska redovisas. Därigenom får , reger- ingen och enskilda möjlighet att följa hur verksamheten utvecklas.