sou · GYB369 · 2010-10-18 00:00:00 — 7Transportstyrelsen TSJ 2010-1101, Olyckor, tillbud och andra väsentliga fel och brister - Anmälda till Järnvägsavdelningens telefonberedskap under tertial 1, 2010. person, men föranledde ingen åtgärd. SHK bedömde inte att det handlade om en olycka i den mening som kommissionen har att utreda8. En viktig relation ur vinterberedskapssynpunkt är den mellan infra- strukturhållare och entreprenör. Avtal om vintertjänster upphandlas i konkurrens När det gäller BEST-kontrakt för drift och underhåll inklusive vintertjänster har upphandlat entreprenörer regionvis. Förutom vintertjänster ingår felavhjälpning, förebyggande under- håll, besiktning, spårhalkebekämpning, slipersbyten och fastighets- drift i avtalen. Utvecklingen har gått från utförandeentreprenad till funktions- entreprenad. Det innebär att beställaren i mindre utsträckning pro- jekterar uppdraget eller föreskriver hur det ska genomföras. I stället formulerar beställaren sina mål i funktionella termer. Gener- ellt gäller att vintertjänster ska utföras på entreprenörernas eget ini- tiativ, dvs. Det innebär att entreprenör- erna fortlöpande måste hålla sig underrättade om vädersituationen och järnvägsnätets tillstånd. Det övergripande kravet är att samtliga järnvägsanläggningar som förvaltar ska vara framkomliga för tågtrafik. Entre- prenörerna ska upprätthålla angiven standard och funktion . Företrädare för såväl som de entreprenörer som utför vintertjänster uppger att prisbilden har sjunkit markant för de tjänster som utförs. Som framgått ovan gör en uppgift gällande att kostnadsreduktioner skett i storleksordningen 40–, vilket lett till minskade resurser. Konkret handlar det bland annat om att äldre utrustning har utrangerats utan att ersättas. SL är också infrastrukturförvaltare och bär ansvaret för stora delar av infrastrukturen i kollektivtrafik. SL hade den gångna vintern tre företag som ombesörjde snöröjning. Avtalen om vintertjänster har olika utformning Samtliga fem drift- och underhållskontrakt mellan och Infranord i driftområde Norr har funktionskrav. I några kontrakt preciseras detta som att ett "normalt snödygn" inte får orsaka stör- ning i tågtrafik. Det finns exempel på definition av vad som faller utanför det normala. Den definitionen är kopplad till klassningsvarningar. I flera fall har det dock blivit tydligt att parterna inte har haft samsyn kring vad som ska betraktas som normalt. Mellan och Infranord finns det sex kontrakt i drift- område Mitt. Ersättningsreglerna varierar mellan fastpris och rikt- pris med incitament där och entreprenören delar över- skridna kostnader enligt en viss princip liksom kostnadsbesparingar där funktionen kan upprätthållas med minde insats än förväntat. I driftområde Öst gäller för alla kontrakt att vintertjänster ska utföras på entreprenörens eget initiativ med de åtgärder som krävs för att upprätthålla föreskriven standard och funktion. Entreprenören ska själv välja metod och resurser. Det åligger entreprenören att bedriva sin snöröjning på ett sådant sätt att ett "normalt" snöfall eller övriga lokalt normala klimatsituationer inte förorsakar störningar i tågtrafiken. Isklumpar som var ett betydande problem den gångna vintern, är inte ett fenomen som berörs i entreprenadbeskrivning eller teknisk beskrivning. Infranords tolkning av avtalet är att bolaget ansvarar för att det är störningsfritt i Läge 1 (grön nivå) och att det för övriga nivåer tolereras störningar. I driftområde Syd har sju drift- och underhålls- kontrakt med Infranord. Ett av dessa kontrakt har vintertjänster som så kallad reglerad mängd (dvs. med á-priser på löpande räk- ning). Övriga har i princip skrivningen att normalt snöfall ingår i avtalet som oreglerad mängd. Det innebär att arbetet ingår i den fasta kontraktssumman vilket leder till diskussioner om vad normalt är. I driftområde Väst har en överenskommelse träffats mellan beställare och utförare som klarar ut gränsdragningen för extremt väder. Det handlar om att av utfärdad varning klass 3 eller klass 2 i minst tre angränsande områden innebär att katastrofsam- ordnare aktiveras och att ersättning utgår på löpande räkning, tills beställare och utförare i samråd bedömer att anläggningen är åter- ställd. Tillåtet snödjup på järnvägsanläggningen är reglerat i avtalen I drift- och underhållsavtalen mellan och respektive entre- prenör regleras vilka förberedelser som normalt ska göras. Det handlar till exempel om att montera snöskydd och att kontrollera att värmesystem fungerar i spårväxlar. Vidare framgår när för- beredelserna ska vara genomförda av entreprenören, vilket i något typfall angivits till . Det är entreprenörernas ansvar att bedriva snöröjning så att ett normalt snöfall inte förorsakar störningar i tågtrafiken. Kraven är baserade på maximalt tillåtet snödjup på perrong, ban- gård och linje. Snödjupet på perrong får inte överstiga . På bangården får det inte överstiga och på linje inte . Tiden för färdigställande efter snöfall är och på gång- banor . Snöröjning av spårväxlar på bangård eller linje ska utföras oavsett snödjup så att full funktion av växeln uppnås.9 Entreprenörerna väljer själva hur kraven ska uppfyllas Entreprenörerna har ett åtagande som innebär att förbereda för vintertjänst så att järnvägssystemet kan upprätthållas och anlägg- ningen är framkomlig för tågtrafik. Vintertjänster bestående av snöröjning m.m. ska sedan utföras på entreprenörens eget initiativ, till avtalad nivå och utan särskild uppmaning från sida. Entreprenören måste fort- löpande hålla sig informerad om järnvägsnätets tillstånd avseende vädersituationen och ska för detta ändamål ha tillgång till samma vädertjänst som har upphandlat. Entreprenören väljer själv metod och resurser för att uppnå den status och funktion som är beskriven i underhållsavtalet. menar att det i vissa fall den gångna vintern skottades för mycket kring växlar som inte var prioriterade. Underhållsentreprenörerna anger att entreprenadkontrakten är ojämnt fördelade över året med tyngdpunkt efter andra kalender- kvartalet, vilket anses bero på budgetstyrningen inom . Detta påverkar hur personal och maskinell utrustning dimension- eras. Drift- och underhållsentreprenörerna hanterar variationer i arbetsbelastning genom att säkerställa kapaciteten delvis genom 9 Snön och vintern 09/10. Det handlar om en marknad med begränsade resurser, där det i störda lägen uppstår förväntningar om uthållig- het över . Genom regeringsbeslut tillsattes en utredning för att följa upp och analysera de statliga beställarnas agerande för att förbättra produktiviteten och innovationsgraden i anläggnings- branschen. Utredningen, som kallar sig (N 2009:10), ska öka kunskapen om olika åtgärders effekter och därmed skapa underlag för framtida agerande. Bakgrunden är regeringens bedömning i propositionen Fram- tidens resor och transporter – infrastruktur för hållbar tillväxt (prop. 2008/09:35) att anläggningsmarknaden har låg produktivitetsut- veckling och att konkurrensen och innovationsförmågan är svag. ska utgå från de förslag till handlings- program som lämnats av i delbetänkandet De statliga beställarfunktionerna och anläggningsmarknaden (SOU 2009:24). Uppdraget ska redovisas halvårsvis och slutredovisas . lämnade en del- rapport till (N 2009:10/2010/9). I rapporten konstateras att staten är den största köparen av infrastrukturin- vesteringar och underhåll och som beställare kan påverka hur anläggningsmarknaden utvecklas. Trots att många goda idéer och verk- tyg tagits fram för att främja en ökad produktivitet har resultaten till stor del uteblivit. En viktig uppgift för är därför att diskutera vilka hinder som finns på marknaden. Vidare konstaterar att utförande- entreprenaden fortfarande generellt sett är dominerande vid bland annat underhållsarbete, och denna kontraktsform ger utförarna svaga incitament och möjligheter att testa nya sätt att genomföra projekt. måste en inriktning mot funktionsentreprenad genomföras på ett sådant sätt att inte konkurrensen begränsas och mindre entreprenörer missgynnas. Kommittén har i en skrivelse till lämnat följande förslag: 1.Genomför en större andel totalentreprenader med funktions- krav. 2.Utveckla och etablera egenskapskrav att användas i totalentre- prenader. 3.Ta tillvara möjligheten till upprepning, standardisering och stor- drift. Som jag redovisat ovan är underhållskontrakten inom järnvägen övervägande funktionsentreprenader. Den gångna vintern sattes även fordonsunderhållet i fokus. Det handlar primärt om relationen mellan järnvägsföretag och under- hållsleverantör. Underhåll av järnvägsfordon brukar delas upp i tungt och lätt underhåll, men gränsdragningen kan vara något flytande. Till tungt underhåll räknas bland annat renoveringar och ombyggnader av fordon. Lätt underhåll är till exempel avisning av lok och vagnar, sanering, städning och tömning av vätskor. I 2 föreslog utredaren att Jernhusen mot bak- grund av konkurrenssituationen bör åläggas att, förutom avkastnings- krav, särskilt beakta de transportpolitiska målen vid uthyrning av underhållsfastigheterna till underhållsföretag, inklusive principerna om konkurrensneutralitet och icke-diskriminering, och att detta borde ske genom ändrade ägardirektiv från regeringen till Jern- husen. Dessutom föreslogs att underhållsföretag, järnvägsföretag och fordonsägare, enskilt eller i samverkan, när så är lämpligt ges möjligheter att få hyra mark med långtidskontrakt (20–) av Jernhusen eller , för att kunna etablera egna anlägg- ningar. Jernhusens bolagsordning har därefter förändrats och ska bolaget, inom ramen för kravet på affärsmässighet, vara ett ledande företag i utvecklingen av den svenska transportsektorn med anknyt- ning till järnväg i syfte att främja och stödja kollektivt resande och godstransporter på järnväg. Bolaget ska direkt eller indirekt genom dotter- och intressebolag utveckla, förvalta och äga fastigheter, till- handahålla fastighetsrelaterade tjänster och andra tjänster med anknytning till kollektivt resande och godstransporter på järnväg samt att bedriva där- med förenlig verksamhet. Vissa menar att Jernhusen har en monopolliknande ställning i fråga om fastigheter för avisning. Andra anser att det delade ägar- skapet och infrastrukturansvaret mellan och Jern- husen inom depåerna är ett problem i samband med investering i verkstadskapacitet. Det har också framförts att Jernhusens mark- nadsmässiga hyressättning gör att intresset för att hyra lokaler för fordonsunderhåll begränsas. Jernhusen uppger å sin sida att det delade ansvaret med på terminalområde för- svårade ett samlat ansvarstagande för hela området den gångna vintern. Nyetablering av underhållsverkstäder kan kräva anläggning av terminalspår De terminalspår som leder till verkstäderna ingår inte i den järn- vägsinfrastruktur som förvaltar utan tillhör den som hyr eller innehar verkstadslokalen. Den fordonsentreprenör – exempel- vis EuroMaint, , Midwaggon eller Tågab – som svarar för fordonsunderhåll kan därmed vara infrastrukturförvaltare tillika. Den här ordningen innebär att den som vill bygga en ny verk- stadsanläggning som inte är spåransluten kan behöva bygga ter- minalspår som knyter verkstaden till den järnvägsinfrastruktur som förvaltar. Den kan också innebära att järnvägsföretag måste förhandla om tjänster med såväl som fordons- entreprenörer när de utnyttjar tjänster inom terminaler och depåer. Flera järnvägsföretag har pekat på behovet av att utöka antalet tillgängliga verkstadslokaler eftersom det ansetts kunna lösa problemen med avisning och annat underhåll som inte räckte till den gångna vintern. Förhållandet ovan bidrar, enligt dessa företag, till att det kan vara svårt för nya aktörer att träda in på marknaden. Förutsättningarna för järnvägstrafik regleras i trafikeringsavtal I samband med tilldelning av tågläge ska trafikeringsavtal tecknas mellan och järnvägsföretag. Järnvägstrafik får inte utföras utan sådant avtal. anger förutsätt- ningarna för trafiken och innehåller regler om parternas ansvar, samråd och informationsutbyte. Vid oenighet om villkoren kan Transportstyrelsen, på begäran av någon av parterna, inom vissa ramar fastställa vilka villkor som ska gälla för trafiken. De tjänster som inte avtalas genom trafiker- ingsavtal kräver särskild överenskommelse. Det modellavtal som utgör grund för trafiker- ingsavtal innehåller inga bestämmelser om parternas ansvar vid oförutsedda händelser eller vid väderlek som förhindrar utnytt- jande av tilldelat tågläge (se bilaga 14). Den ovan nämnda ansåg att ekonomiska incitament i trafikeringsavtalen skulle leda till en mer aktiv uppfölj- ning av bland annat punktlighet. På så sätt kan, ansåg utredningen, såväl banhållning som trafik förbättras och störningarna i järnvägs- systemet minska. Resenärernas rättigheter är reglerade Resenärerna möter ofta den spårburna trafiken på stationer. Dessa platser är därmed av stor betydelse som knutpunkter i kollektiv- trafiksystemet och som resecentra för biljetter, information och annan service. För persontrafiken sker av- och påstigande på fler än 500 stationer i landet. Dessa benämns trafikplatser med resande- utbyte, där är den största. Stationsförvaltarna har följaktligen en viktig roll inom järnvägen från ett resenärsperspektiv. I och rådets för- ordning (EG) nr 1371/2007 av om rättigheter och skyldigheter för tågresenärer, definieras stationsförvaltare som en organisatorisk enhet i en medlemsstat som har getts ansvaret för förvaltningen av en järnvägsstation. Infrastrukturförvaltaren kan också vara stationsförvaltare. När det gäller tillsynen över att nämnda EU-förordning efter- levs framgår av förordning (2009:983) om behöriga myndigheter på järnvägstrafikområdet, att och Transportstyr- elsen har ett delat ansvar. Den gångna vintern uppstod vid åtminst- one ett tillfälle en diskussionen mellan och om passagerares rättigheter enligt EU-förordningen, vilken trädde i kraft /2010. Det finns organisationer som länge krävt att de ska finnas en instans som tar ansvar för den service som ges till resenärerna på stationerna, till exempel Resenärsforum och Handisam. Det handlar bland annat om vem som ska ansvara för- och bistå resenärerna med praktiska frågor vid störningar som föranleder byte från tåg till buss. Jernhusen är ett kommersiellt bolag och äger, förvaltar och hyr ut sina fastigheter på kommersiella villkor. Väntsalarna och gemen- samma utrymmen på de stationer som ägs av hyrs ut till järnvägsföretag och trafikhuvudmän via dotterbolaget (). Hyran betalas via en stationsavgift som, förutom att täcka SRAB:s kostnader, också ska täcka kost- nader för vissa kringtjänster som städning, bevakning och öppet- hållande. Tillgängligheten till stationsutrymmen regleras därmed formellt i hyresavtal mellan SRAB och hyresgästerna. Jernhusen hyr också ut lokaler för olika former av service till resenärerna som biljettförsäljning, caféer och kiosker. På vissa stationer finns underlag för kommersiella butiker vars ägare då hyr utrymmen från Jernhusen eller andra ägare. är ägandet och förvaltningen av de olika delarna i en station uppdelat mellan flera aktörer. Till exempel är det Trafik- verket som äger spår, plattformar och plattformsutrustning (skyltar, rulltrappor och förbindelser till plattformar) medan väntsalar och andra gemensamma utrymmen ägs av , regionalt ansvarigt organ eller kommun. äger också vanligtvis alla klockor, hög- talare och informationstavlor som styrs från trafikledningen, oav- sett var de är placerade på stationen. Utrymmet utanför stationen, till exempel för bussar och taxi, parkeringsplatser för bilar och cyklar etc. ägs däremot vanligen av kommunen och ingår i kom- munens gatunät. I branschens vinterutredning (sid. 28) var en åtgärds- punkt att trafikutövarna och tillsammans med Jernhusen och andra stationsägare skulle ta fram rutiner för att ytterligare behovsanpassa stationernas öppettider, inte minst i samband med störningar. Trots denna uttalade ambition höll Jernhusen vissa stationer stängda med kraftiga störningar den gångna vintern. Jernhusen har förklarat detta med att inget järn- vägsföretag hade begärt förlängda öppettider. 5.6Branschens synpunkter och planerade åtgärder En rad synpunkter har framförts till utredningen i fråga om rela- tionerna mellan de olika aktörerna på järnvägsområdet. SL kommer att låta trafikoperatören få initiativet i fråga om snö- röjning genom fri dragningsrätt på underhåll. Skälet är att trafik- operatören är den aktör som bäst ser vad som behövs. En sådan lösning fungerar dock inte för eftersom det finns många järnvägsföretag vars behov behöver balanseras. Beträffande tunnelbanan har trafikoperatören – MTR – redan ansvaret för snö- röjning som en del av det kontrakt som gäller . anser att kontrakten bör vara mer standardiserade och kommer att höja ambitionen genom att förkorta inställelse- tiden, utöka beredskapen, ange den tid vid vilken banan ska vara röjd och att identifiera maximal snömängd, allt till en bedömd kostnad om . Andra förändringar i entreprenadverk- samheten är att bryta ut röjning av plattform och reglera den i särskild ordning till en kostnad om . Flera aktörer anser att avtalen om snöröjning bör reglera möj- ligheten till flexibel resursutökning. Underhållsentreprenörerna anser att i sin beställar- roll måste ansvara för att teckna avtal med tillräckliga incitament för att säkerställa en uthållighet och driva marknaden i den önsk- värda riktningen. De menar också att en samordning behöver ske mellan de olika kontrakten/regionerna. Vidare bör ansvarsfördel- ningen i fråga om projektering/planering förtydligas. Flera anser att privata verkstadsinvesteringar behöver möjliggöras genom likvärdig tillgång till järnvägsmark. Då kan en modernisering av avisnings- aggregat ske. Det finns aktörer som kan bidra till en betydande för- bättring av den nuvarande kapaciteten. Vissa menar att Jernhusens hyressättning har gjort att underhållsföretag lämnat lokaler som hade behövts för avisning. Det finns järnvägsföretag som anser att trafikeringsavtalet med kan utvecklas genom införande av ekonomiska incita- ment för att främja bättre förebyggande insatser. De åtgärder som , , och Jern- husen AB ämnar vidta redovisas utförligt i bilagorna 6-9. Det framgår bland annat att Jernhusen ska ta fram lokala handlingsplaner för vinterkaos i samråd med hyresgäster, städ- och vaktbolag för respektive station med fokus på de mest trafikerade stationerna. Regeringen föreslår kvalitetshöjande avgifter inom järnvägen I syfte att öka punktligheten, minska driftstörningar och höja kvaliteten i järnvägssystemet föreslog regeringen i en lagrådsremiss att det i järnvägslagen (2004:519) införs bestämmelser om ett ekonomiskt incitamentssystem. Genom åtgärden ska uppfylla artikel 11 i direktiv /14/EG10. Enligt artikel 11 punkt 1 i direktivet ska avgifts- systemet, i fråga om infrastrukturen, med hjälp av verksamhets- styrning genom kvalitetskrav på utförande motivera järnvägs- företagen och infrastrukturförvaltaren att reducera driftsavbrotten till ett minimum samt förbättra järnvägsnätets prestanda. Detta får inbegripa sanktioner för verksamhet som stör driften av järn- vägsnätet och ersättning till de företag som eventuellt lider skada av trafikstörningarna och bonus till verksamhet som går bättre än planerat. regleras leveransvillkoren för tåglägen i ett trafiker- ingsavtal mellan infrastrukturförvaltaren och järnvägsföretaget. föreslås att trafikeringsavtalet även ska innehålla villkor om så kallad verksamhetsstyrning med kvalitetsavgifter. Den part som orsakar en avvikelse från i tågplan och trafikeringsavtal fastställt nyttjande av infrastrukturen ska betala en på förhand bestämd kvalitetsavgift till sin motpart. De grundläggande villkoren för systemet ska läggas fast i infra- strukturförvaltarens järnvägsnätsbeskrivning och de närmare vill- koren preciseras i trafikeringsavtalet. Samma grundprinciper för verksamhetsstyrningen ska tillämpas för en infrastrukturförvaltares hela järnvägsnät och alla järnvägsföretag ska behandlas på ett kon- kurrensneutralt och icke-diskriminerande sätt. Infrastrukturförvaltaren åläggs också inrätta ett rapporter- ingssystem för att registrera avvikelserna. Lagändringarna föreslås träda i kraft . Kvalitetsavgifter ska utformas så att både infrastrukturför- valtaren och den som utnyttjar infrastrukturen motiveras att vidta skäliga åtgärder för att förebygga driftstörningar i järnvägs- 10 och rådets direktiv /14/EG av om tilldel- ning av infrastrukturkapacitet, uttag av avgifter för utnyttjande av järnvägsinfrastruktur och utfärdande av säkerhetsintyg. Verksamhetsstyrning med kvalitetsavgifter föreslås dock gälla endast vid normala driftsförhållanden. Infrastrukturför- valtaren avgör när det inte längre råder normala driftsförhållanden och ska då genast underrätta berörda järnvägsföretag. 5.7Mina överväganden och åtgärdsförslag När det gäller ansvar och rollfördelning i stort är intrycket att aktörerna uppfattar ansvarsfördelningen som rimlig, men inte alltid fullföljd av den eller de som har ett visst ansvar. Många har ansett att bör ta en mer framträdande roll i arbetet med att förebygga och hantera störda lägen. Staten har ett grundläggande ansvar för- och rådighet över infra- strukturen. har med utgångspunkt från järnvägslagen 6 kap. 17-18 §§ långtgående befogenheter att agera för att återställa störda lägen till det normala. Lagen förutsätter alltså att Trafik- verket intar en aktiv och ledande roll, något som många saknade den gångna vintern. Mitt intryck är att inte fullt ut har utnyttjat sina möjligheter att ingripa för att motverka störningarna. Det gäller särskilt ansvaret för snöröjning i störda lägen. Upphandlingen av vintertjänsterna bör standardiseras relation med de entreprenörer som svarar för att nödvändiga åtgärder vidtas för att motverka störningar är av central betydelse för att järnvägssystemet ska fungera. Trafik- verket bör standardisera ersättningsregler och andra villkor avseende vintertjänster med entreprenörerna. Avtalen om vinter- tjänster bör innehålla tydligare regler om vad som ska anses vara normala vinterförhållanden och vilka regler, bland annat beträf- fande ersättning, som ska gälla för situationer som faller utanför den definitionen. bör i samråd med järnvägsföretagen och entre- prenörerna utveckla en branschgemensam överenskommelse om vad som ska gälla för utökad insats vid höjda beredskapslägen. Denna överenskommelse bör bilda utgångspunkt för de kon- kreta kontrakten. En redovisning bör ske i samband med upp- följningen av det tilltänkta åtgärdsprogrammet (se kap. 7). har behållit viss strategisk utrustning men i princip är det upp till entreprenörerna att hålla sig med utrustning för snö- röjning. Den utrustning som finns innehas i allt väsentligt av Infra- nord AB. Bolaget agerar som underleverantör till andra entre- prenörer. Att utrustning har utrangerats och att ingen nyinvester- ing skett beror på att inte säkerställt adekvat utrust- ning i upphandlingen av vintertjänsterna. Den tilltänkta bransch- överenskommelsen bör också reglera tillgången till utrustning. De befintliga drift- och underhållskontrakten hanterar inte vinter- tjänster på ett samordnat sätt. Utredningen har visat att avtalen har olika utformning på ett sätt som försvårar en samordnad hantering. I vissa kontrakt ingår all snöröjning till ett fast pris. Entreprenören får då en fast ersättning för att hålla spåren farbara oavsett mängden arbete (oreglerad mängd). Det finns också avtal där ersättningen är baserad på en viss mängd arbete (reglerad mängd). Däremellan finns varianter som innebär att fast ersättning utgår för normalt snöfall vilket i vissa avtal är definierat och i andra inte. Ett problem som entreprenörerna upplever som centralt är att det råder oklarhet om hur ersättning utgår vid förhållanden som inte är normala. Att ersättningsreglerna varierar kan försvåra omflyttning och omfördelning av resurser till områden som har behov av extra resurser.