sou · GYB329 · 2010-05-04 00:00:00 — konstaterade domstolen sålunda, att de nationella myndigheterna på grund av sina direkta kunskaper om sitt samhälle och dess behov i princip har bättre förutsättningar än den internationella domaren att avgöra vad som är i allmän- hetens intresse. Domstolen anförde här bl.a. följande (p. 46): Under the system of protection established by the Convention, it is thus for the national authorities to make the initial assessment both of the existence of a problem of public concern warranting measures of deprivation of property and of the remedial action to be taken [---]. Here, as in other fields to which the safeguards of the Convention extend, the national authorities accordingly enjoy a certain of appreciation. Återhållsamheten i domstolens prövning markerades klart i dess uttalande att den respekterar den nationella bedömningen av vad som är i allmänhetens intresse så länge denna inte uppenbart är utan rimlig grund (manifestly without reasonable foundation). Faktorer av betydelse vid bedömningen av om proportionalitets- kravet i nämnda stadgande till skydd för äganderätten iakttagits är bl.a. de förutsättningar som funnits för ersättning, dvs. om det utgått rimlig kompensation för ingreppet, och i övrigt de omständig- heter under vilka ingreppet skett (se t.ex. m.fl. mot Förenade [ovan], p. 54, Holy Monasteries mot , p. 71, Brumarescu mot I , p. 78 f., och Dogrusöz och mot , p. 28 f.). Domstolen har också i detta sammanhang uttalat att en total brist på kompensation endast kan godtas som proportionerlig om det föreligger exceptionella omständigheter. Även möjligheterna att få ingreppen prövade i högre instans har vägts in i proportion- alitetsanalysen. Om en åtgärd bedöms lämplig och nödvändig men dess konsekvenser inskränker enskildas intressen och rättigheter i allt för hög grad har åtgärden ofta bedömts som oproportionerlig. Det sagda illustreras också av domen i målet och mot . Här hade de aktuella fastigheterna blivit föremål för expropriationstillstånd, som de belagts med byggförbud . Eftersom expropriation aldrig kom till stånd var det inte fråga om att ägarna berövats sin egendom enligt första stycket i artikel 1 i första tilläggsprotokollet. Ingreppet saknade heller inte stöd i lag. slog emellertid fast att dessa omständigheter inte var avgörande. Vid sin proportionalitetsprövning konstaterade domstolen, att den svenska lagstiftningen saknade flexibilitet, Legalitet, objektivitet och proportionalitet (4 §) eftersom det inte fanns några möjligheter för fastighetsägarna att få tidsfristerna för expropriationstillstånden förkortade eller prövade. De hade heller inte möjlighet att erhålla skadestånd som kom- pensation. Mot denna bakgrund fann domstolen att de tidsmässigt utdragna expropriationstillstånden, i kombination med de långvariga byggnadsförbuden, hade skapat en situation som innebar att en rimlig balans mellan det enskilda och det allmänna intresset inte hade upprätthållits. De enskilda fastighetsägarna hade fått bära en alltför tung börda och deras rätt till respekt för sin egendom hade därför kränkts. Att synsättet är detsamma när en myndighet har för avsikt att t.ex. ändra eller återkalla ett tillstånd, vilket också är att betrakta som ett ingrepp i äganderätten enligt , framgår av bl.a. rättsfallet Rosenzweig och Bonded Warehouses mot (p. Målet gällde ett företag som hade tillstånd att inneha ett tullupplag. Myndigheterna återkallade tillståndet, vilket fick till följd att företaget fick lägga ned sin verksamhet. Förutom att ingreppet saknade lagstöd hade den polska regeringen enligt inte lyckats visa att det var proportionerligt. Domstolen noterade här särskilt att myndigheterna inte hade argumenterat för eller visat att företaget hade misskött sig på något sätt eller att myndigheterna hade följt någon fast praxis när de återkallade och ändrade sina beslut avseende företagets verksamhet (p. 55 ff.). (Se även Stran Greek Refineries och Stratis Andreadis mot som gällde utsläckande av en fordran som en enskild hade mot staten.) Som framgått är tillämpning av proportion- alitetsprincipen starkt kasuistiskt präglad. Det är omständigheterna i det enskilda fallet som slutligen avgör vilka faktorer som ska tas i beaktande och resultatet av intresseavvägningen. Då domstolen heller inte anser sig låst vid tidigare ställningstaganden utan fort- gående utvecklar sin praxis, är det inte helt enkelt för nationella organ att fastställa rättsläget . Europa- konventionen är emellertid svensk lag och ska inom landet tillämpas på det sätt tolkar den. Våra överväganden beträffande införandet av en allmän proportionalitetsbestämmelse i förvaltningslagen ska ses mot bakgrund av att en sådan bestämmelse kan medverka till att konventionen får ökat genomslag i förvaltnings- myndigheternas beslutsfattande. Legalitet, objektivitet och proportionalitet (4 §) Varken den danska (lov nr 571 af 19/12/1985 [forvaltningsloven]) eller den norska (lov om behandlingsmåten i forvaltnings- saker [forvaltningsloven]) förvaltningslagen innehåller någon särskild regel om proportionalitet vid beslutsfattandet. Bland de rättsprinciper inom förvaltningen som upptas i 2 kap. 6 § i den finska förvaltningslagen (se 9.3.3 ovan) nämns att myndig- heternas åtgärder ska stå i rätt proportion till sitt syfte. I för- arbetena till bestämmelsen anförde den finska regeringen bl.a. följande (RP 72/2002 rd s. 59 ff.): Till de rättsprinciper som styr myndigheternas prövningsmakt hör också proportionalitetsprincipen. Den centrala innebörden av denna princip är att myndigheternas åtgärder skall stå i rätt proportion till åtgärdernas syfte. Den åtgärd en myndighet vidtar skall med andra ord vara ändamålsenlig, behövlig och rätt dimensionerad med hänsyn till det syfte man vill nå med åtgärden i fråga. I praktiken förutsätter pro- portionalitetsprincipen att myndigheterna dimensionerar sina åtgärder till det minimum där den behövliga effekten kan nås. Proportionalitetsprincipen är av stor vikt i synnerhet i sådana fall där myndigheten blir tvungen att överväga åtgärder som har negativa rättsliga konsekvenser för en kund. Dylika situationer uppkommer ofta i olika slag av tillsynsuppgifter, t.ex. vid tillsyn över arbetar- skyddet och vid byggnadstillsyn. Också grunden för att entlediga någon från sin tjänst måste, på det sätt som proportionalitetsprincipen förutsätter, stå i skälig proportion till vad påföljden av åtgärden innebär för tjänstemannen personligen. Proportionalitetsprincipen är också av stor vikt i situationer där en myndighet har getts rätt att bruka maktmedel. I verksamhet som sammanhänger med upprätthållande av ordning och säkerhet är detta aktuellt. T.ex. enligt den proportionalitetsprincip som framgår av 2 § 2 mom. polislagen skall polisens åtgärder inte medföra större skada eller olägenhet än vad som är nödvändigt för att en uppgift skall kunna fullgöras. Åtgärderna skall dessutom vara motiverade i förhållande till hur viktig och brådskande uppgiften är samt till övriga omständigheter som inverkar på helhetsbedömningen av situationen. En i sak mot- svarande bestämmelse finns i 10 § lagen om gränsbevakningsväsendet (320/1999). Proportionalitetsprincipen har också mera allmänt betydelse i förvaltningsverksamheten. Vid tillämpningen av principen kan det också allmänt vara fråga om att bedöma vilken som helst myndighets- åtgärd i relation till de rättigheter och skyldigheter som tillkommer den som är föremål för åtgärden. I enligheten med proportionalitets- principen skall åtgärden vara behövlig och nödvändig för att det uppställda målet skall kunna nås. En part kan t.ex. inte avkrävas mera omfattande utredning än vad som behövs för att avgöra ett ärende. Legalitet, objektivitet och proportionalitet (4 §) När det är nödvändigt att skaffa tilläggsutredning på tjänstens vägnar, bör detta ske på det sätt som är minst arbetsdrygt och minst kostsamt både för parten och myndigheten. Under sektion 3 i den isländska förvaltningslagen återfinns bl.a. artikel 12, som har överskriften Proportionalitetsprincipen. Artikeln har i engelsk översättning följande kärnfulla lydelse: A public authority shall reach an adverse decision only when the lawful purpose sought cannot be attained by less stringent means. Care should then be taken not to go further than necessary. De två nordiska förvaltningslagar i vilka proportionalitetsprincipen kodifierats företer, som framgått, avgörande differenser. Den finska bestämmelsen är å ena sidan allmän till sin karaktär och omfattar enligt sin lydelse alla myndighetsåtgärder. Å andra sidan saknar den verklig substans, och är – vilket understryks i förarbetena – inte avsedd att innefatta mer än en påminnelse om vad som ändå gäller. Den isländska varianten tar sikte på för enskilda betungande förvalt- ningsbeslut och ansluter nära till den klassiska proportionalitets- principen. 9.4.4Proportionalitetsprincipen i några andra länder i förklarar ofta upprinnelsen till den unionsrättsliga proportionalitetsprincipen – liksom andra rättsprinciper – genom att hänvisa till att den är vanligt förekommande i medlemsstaternas nationella rättssystem och att den återfinns i internationella kon- ventioner. Även om principen ska tillämpas inom ramen för EU- rätten och genomsyrar , kommer den till uttryck på varierande sätt inom ramen för de nationella rättssystemen. En kort sammanfattning av principens ställning i några olika länder i ger följande bild. Som tidigare framgått har vid utvecklandet av den EU-rättsliga proportionalitetsprincipen främst låtit sig inspireras av tysk rätt, där principen är tydligt utmejslad i den tyska författnings- domstolens praxis. Principen, som har konstitutionell status och kan åberopas mot samtliga myndighetsbeslut, är styrande vid både stiftandet och tillämpningen av lag. Den spelar härigenom en nyckelroll när det gäller att ge innehåll åt och värja de rättigheter som skyddas av konstitutionen (Schwarze s. 688 f.). Legalitet, objektivitet och proportionalitet (4 §) principen används i första hand för att kontrollera myndigheternas maktutövning gentemot medborgarna. slog författ- ningsdomstolen fast att rättssäkerheten kräver, att förvaltningen endast kan ingripa i enskildas rättigheter med stöd av lag och att denna rätt att ingripa är klart begränsad vad gäller innehåll, föremål, syfte och omfattning. Ett ingripande ska vara förutsebart för den enskilde och får inte bygga på godtycke (van Gerven s. 46). I nederländsk praxis har proportionalitetsprincipen iakttagits i överensstämmelse med hur den tillämpas i tysk rätt och i praxis (van Gerven s. 55). Den kodifierades och återfinns nu i artikel 3.4 p. 2 i den nederländska förvaltnings- lagen (Algemene wet bestuursrecht) med följande lydelse i engelsk översättning: the adverse effects of a decision on one or more interested parties must not be disproportionate to the aims to be served by the decision (Seerden och Stroink s. 169, 179). I grannlandet inordnas proportionalitetsprincipen under samlingsbegreppet god administration, som innefattar flera i praxis utvecklade principer. De har inte lagts fast i någon lag med ett mera generellt tillämpningsområde men förekommer i special- lagstiftning. Innebörden av den nu aktuella principen har angetts vara, att de negativa effekterna för en eller flera intressenter av ett beslut inte får vara oproportionerliga i förhållande till det avsedda syftet med beslutet (Lust s. 28 ff.). Inom fransk förvaltningsrätt företas proportionalitetsprövningar ofta utan direkt hänvisning till någon särskild princip. Kravet på proportionalitet ses mera som en underförstådd rättsgrundsats, som tillämpas i olika situationer, där domaren undersöker om myndigheterna har gjort en korrekt avvägning mellan ett besluts för- och nackdelar. Sådana analyser företas traditionellt inom det polisiära området, men har pro- portionalitetstestet expanderat till att också avse flera andra verksamhetsgrenar, t.ex. i samband med expropriationsförfaranden (Auby och Cluzel-Métayer s. 78). Att termen proportionalitets- principen undviks kan bero på att den högsta förvaltningsdomstolen (Conseil dEtat) etablerat en särskild doktrin – le princip bilan-coût-avantages – som ger liknande resultat och som innebär att domstolarna kan undersöka varje åtgärd, som medför olägenheter eller skador vilka framstår som överdimensionerade i förhållande till de fördelar och den nytta som åsyftas (se t.ex. Chapus s. 1029). Prövningen ska alltså innefatta en test av om de använda åtgärderna står i proportion till det önskade målet Legalitet, objektivitet och proportionalitet (4 §) (Emiliou s. 69 och 88). I sammanhanget kan också nämnas att författningsrådet (Conseil constitutionnel) underkänt rättsregler, som innehållit sanktioner av uppenbart disproportionerlig karaktär. Under inflytande av europarätten har intresseavvägningar av den typ som följer av proportionalitetsprincipen blivit allt vanligare (se Schwarze s. 683 f. och van Gerven s. 48 ff.). På liknande sätt har det i först fallit sig naturligt att referera till proportionalitetsprincipen. I stället har de brittiska domstolarna utvecklat en teori (Wednesbury-testet), som i många fall ger samma resultat. Enligt denna kan ett beslut underkännas vid en rättslig överprövning, om det framstår som så oförnuftigt att ingen någorlunda omdömesgill beslutsfattare skulle ha kunnat komma fram till det. I praxis har kravet på orimlighet dock inte ställts så högt att enbart helt absurda beslut underkänts. Emellertid har The Human Rights Act 1998, enligt vilken all lagtext om möjligt ska tolkas i överensstämmelse med , bl.a. haft till syfte att ålägga de engelska domstolarna att mera generellt tillämpa proportionalitetsprincipen (och s. 268). och avgöranden har också kommit att alltmer påverka även den rent inhemska rättstillämpningen, och det finns författare som anser att Wednesbury-testet med tiden kommer att helt försvinna till förmån för proportionalitetsprincipen (t.ex. s. 164). Belysande för utvecklingen är vad med hänvisning till proportionalitets- principen anförde i målet Alconbury v. Secretary of State for the Environment, Transport and the Regions (2001 2 WLR 1389 at 1406): I consider that even without reference to the Human 1998 the time has come to recognise that this principle is part of English administrative law not only when judges are dealing with Community acts but also when they are dealing with acts subjekt to domestic law. Trying to keep the Wednesbury principle and proportionality in separate compartments seems to me to be unnecessary confusing. (Se och s. 371 f.) 9.4.5Proportionalitetsprincipen ur svenskt perspektiv Kravet på proportionalitet har i utvecklats ur en önskan att begränsa myndigheternas successivt ökade maktbefogenheter gent- emot enskilda. Företrädare för de första generationerna av egentlig förvaltningsrättslig doktrin tog kategoriskt avstånd från all makt- Legalitet, objektivitet och proportionalitet (4 §) och våldsanvändning, som inte var oundgängligen nödvändig. Redan Reuterskiöld (1919 s. 15) hävdade grundprincipen att all den maktanvändning, som är nödvändig för vinnande av ändamålet med maktanvändningen, både är tillåten och fordrad, men att därutöver all maktanvändning är förbjuden. (1949 s. 27 f.) använde tidigt benämningen proportionalitetsregeln för att beskriva den bedömning som måste göras innan offentligrättslig våldsanvändning kunde tillåtas: Vid begagnandet i det särskilda fallet av ett på våld grundat institut måste nämligen iakttagas, att det alltid råder proportionalitet mellan vikten av det intresse som skall tillgodoses genom våldet och intensiteten av det använda våldet. (1949 s. 545 f.) hävdade att de proportionalitets- bestämmelser som gäller på det polisiära området giva uttryck åt en allmän princip, som bör behärska all verkställighet. . F. (1955 s. 669) argumenterade också färgstarkt för att maktutövning inte får vara oproportionerlig: Man skall icke skjuta sparvar med kanon. Perspektivet har successivt vidgats och argumentationen för- finats, men fortfarande omtalas principen – ofta i kombination med den därmed sammanhängande eller däri ingående s.k. behovs- principen – främst i samband med att det allmänna getts befogenhet att mera offensivt utöva våld eller tvång mot enskilda. föreslog (SOU 1984:54) en särskild baslag om tvångsmedel, innehållande tre paragrafer som tillsammans skulle ge uttryck för dessa båda principer: 4 § Tvångsmedel får tillgripas endast när en uppgift finnes inte kunna lösas därförutan och betydelsen av att uppgiften löses är tillräckligt stor för att uppväga intrång eller annat men som tvångsmedlet innebär för den enskilde. 5 § Kan en uppgift inte lösas utan hjälp av tvångsmedel och finns flera tvångsmedel att välja mellan, vilka alla kan antas leda till det avsedda resultatet, skall det tvångsmedel användas som är minst ingripande för den enskilde. 6 § Ett tvångsmedel får inte användas i större omfattning, i mera ingripande form eller än som behövs för att den uppgift skall lösas för vilken tvångsmedlet har beslutats. I specialmotiveringen (s. 77 ff.) anförde kommittén bl.a. följande: Behovsprincipen innebär i detta sammanhang att myndighet får använda tvång gentemot enskilda endast då det behövs av verkligt påtagliga sakskäl. Tvång får tillgripas endast då det är nödvändigt för Legalitet, objektivitet och proportionalitet (4 §) att det eftersträvade syftet skall kunna uppnås. Åtgärden skall för att kunna anses som nödvändig även vara ändamålsenlig, dvs. ägnad att leda till det avsedda resultatet. Åtgärder som uteslutande eller huvud- sakligen syftar till att göra det lättare eller bekvämare för myndigheten att fullgöra sina uppgifter faller naturligtvis utanför. Behovsprincipen innebär också att ett ingripande skall upphöra så snart syftet med ingripandet uppnåtts eller ingripandet visar sig vara resultatlöst samt kräver att då flera rättsligt tillåtna tvångsmedel står till förfogande det medel används som innebär minsta möjliga intrång i den enskildes frihet och rätt eller annat motstående intresse. Ett tvångsmedel får, med avseende å det intrång eller annat men det förorsakar, inte vara strängare än förhållandena kräver. Proportionalitetsprincipen tar sikte på de negativa verkningar som en tvångsåtgärd kan ha på ett motstående intresse. Den innebär i korthet att en tvångsåtgärd med avseende å sin art, styrka, räckvidd och var- aktighet skall stå i rimlig proportion till vad som står att vinna med åtgärden. Åtgärden måste anpassas efter den föreliggande sakens beskaffenhet och får exempelvis vid brottsspaning inte orsaka större men för motstående intresse än det men som drabbat samhälle eller enskild p.g.a. brottet. Ingrepp i personlig frihet och integritet är därvid generellt sett till sin art allvarligare än ingrepp gentemot egendom eller andra ekonomiska intressen. När det intrång eller annat men som en tvångsåtgärd medför skall bedömas aktualiseras också indirekta verk- ningar, liksom de negativa konsekvenser ingripandet kan få för tredje mans rättsligt skyddade intressen [---]. En följd av proportionalitetsprincipen kan bli att man måste använda ett annat tvångsmedel än man först tänkt. Man kan också bli tvungen att uppskjuta eller helt avstå från ingripande om den åtgärd som bedöms nödvändig för att ett visst syfte skall uppnås skulle få negativa konsekvenser som inte står i rimligt förhållande till det intresse som skall skyddas. Lagförslaget genomfördes aldrig men spridda bestämmelser om proportionalitet har införts i olika lagar som reglerar tvångs- användning. Inom förvaltningsrätten har proportionalitetsprincipen, från att nästan enbart ha knutits till politirättens område, genom den europarättsligt inspirerade utvecklingen i rättspraxis kommit att erkännas som en generellt tillämplig begränsningsregel då myndig- heterna vidtar för enskilda betungande åtgärder. (Se t.ex. 2008 s. 68, som vid sidan av denna princip talar om behovsprincipen eller det lindrigaste ingreppets princip.) Innan denna praxis – som är central för våra överväganden beträffande principens kodifiering i en ny förvaltningslag – behandlas, kan det vara motiverat att översiktligt redovisa några exempel på föreskrifter om proportionalitet på olika områden i den existerande lagstiftningen. Legalitet, objektivitet och proportionalitet (4 §) 9.4.6Proportionalitetsprincipen i svensk lagstiftning I 2 kap. 18 § första stycket RF stadgas att varje medborgares egendom är tryggad bl.a. genom att ingen kan tvingas tåla att det allmänna inskränker användningen av mark eller byggnad utom när det krävs för att tillgodose angelägna allmänna intressen. Bestämmelsen fick denna lydelse som inkorporerades i svensk rätt. Den proportionalitetsprincip som kommer till uttryck i bestämmelsen knyter an till artikel 1 i det första tilläggsprotokollet. I den proposition som låg till grund för inkorporeringen underströks också att en proportionalitetsprincip har vunnit hävd i svensk rätt (prop. 1993/94:117 s. 39 f.). Krav på proportionalitet framkommer också i andra föreskrifter i 2 kap. RF som ger anvisning om den bedömning som ska företas när relativa rättigheter begränsas i lag eller genom annan författning (se t.ex. 12 och 13 §§). Även om lagrummen i första hand riktar sig till de lagstiftande organen, ska de också beaktas vid tolkning och tillämpning av lagstiftningen (jfr prop. 1975/76:209 s. 39, 99 och 153). I 8 § polislagen (1984:387) har de gällande grund- satserna för polisarbetet – proportionalitetsprincipen och behovs- principen – lagfästs för all polisverksamhet. Paragrafen, som försetts med en egen rubrik, Allmänna principer för polisingripanden, innebär att ett ingripande av en polisman måste vara försvarligt med hänsyn till åtgärdens syfte och övriga omständigheter. Användning av tvång får endast ske i den form och i den utsträckning som behövs för att det avsedda resultatet ska uppnås. Genom rubriken markeras att de i paragrafen angivna principerna har generell betydelse för polisarbetet (prop. 1983/84:111 s. 78 f.; se även 11–13 §§ i allmän polisinstruktion [1948:331], som tidigt gav uttryck för en pro- portionalitetsprincip). Av framgår att proportionalitetsprincipen ska iakttas vid häktning liksom vid användningen av andra straff- processuella tvångsmedel. Ett sådant tvångsmedel får användas endast om skälen för åtgärden uppväger det intrång eller men i övrigt som åtgärden innebär för den misstänkte eller för något annat motstående intresse (24 kap. 1 §, 25 kap. 1 §, 26 kap. 1 §, 27 kap. 1 §, 28 kap. 3 a §). Om de tvångsmedel som kan komma i fråga inte står i rimlig proportion till vad som står att vinna med åtgärderna bör man avstå från att anlita dem (jfr prop. 1988/89:124 s. 27 och JO 2008/09 s. 113). Legalitet, objektivitet och proportionalitet (4 §) Andra exempel på proportionalitetsbestämmelser är 3 § lagen (1995:1506) om hemlig kameraövervakning, 6 § lagen (1998:150) om allmän kameraövervakning, 3 § lagen (2007:978) om hemlig rumsavlyssning, 5 § lagen (2007:979) om åtgärder för att förhindra särskilt allvarliga brott, 2 § tredje stycket lagen (2005:321) om tillträdesförbud vid idrottsarrangemang och 7 kap. 53 d § lagen (1960:729) om upphovsrätt till litterära och konstnärliga verk. Ordet Proportionalitet bildar rubrik till 4 § lagen (1994:466) om särskilda tvångsåtgärder i beskattningsförfarandet. Enligt para- grafen får beslut om åtgärder enligt lagen fattas endast om skälen för åtgärden uppväger det intrång eller men i övrigt som åtgärden innebär för den enskilde. Enligt förarbetena innebär bestämmelsen bl.a. att en åtgärd inte får vara mer omfattande eller pågå än som är nödvändigt med hänsyn till ändamålet med åtgärden (prop. 1993/94:151 s. 153). En liknande bestämmelse fanns tidigare i 6 a § bevissäkringslagen (1975:1027). har i sitt slutbetänkande (SOU 2009:58) föreslagit, att skatteförfarandet ska regleras i en särskild lag. Denna föreslås innehålla en upplysning om att pro- portionalitetsprincipen gäller.