sou · GYB359 · 2010-09-01 00:00:00 — Det är möjligt att vända sig direkt till en behörig svensk myndighet, t.ex. till tingsrätt med en ansökan om att underhålls- bidrag ska fastställas eller till med en ansökan om verkställbarhetsförklaring med stöd av något av de gällande internationella instrumenten (se avsnitt 3.2). Varken underhålls- förordningen eller innebär någon förändring i detta avseende. Som har framgått finns det skillnader mellan hanteringen av direkta ansökningar och ansökningar som görs genom centralmyndigheterna. Det gäller t.ex. förmånligare villkor för rättshjälp respektive rättsligt bistånd om central- myndigheterna anlitas än om ansökan görs direkt till behörig myndighet. Sökanden har också rätt till hjälp i större utsträckning när ansökan går genom centralmyndigheterna. Detta är skillnader som följer direkt av instrumenten. Något behov av kompletterande bestämmelser kan inte förutses. Det krävs inte heller några kompletterande bestämmelser för att en part i ska kunna vända sig direkt till en behörig myndighet i en EU-stat eller i en fördragsslutande stat. Den möjligheten följer också direkt av förordningen och konventionen. 11 Rättshjälp och rättsligt bistånd Både underhållsförordningen och kräver att staterna erbjuder rättshjälp respektive rättsligt bistånd till parterna som ett led i att det ska vara möjligt att få ett avgörande om underhåll i en stat som kan verkställas enkelt och effektivt i en annan stat. Vad som ligger i begrepp som rättshjälp, rättsligt bistånd, rätts- lig hjälp1 osv. varierar beroende på sammanhang och regelverk. Som kommer att framgå nedan är innebörden av rättshjälp i under- hållsförordningen och rättsligt bistånd i princip överensstämmande, dock att bestämmelserna i förord- ningen är mer obligatoriskt utformade. Det kan också noteras att rättshjälpsbegreppet i underhållsförordningen är vidare än det som finns i den svenska rättshjälpslagen. I avsnitt 11.2 redogörs för möjligheterna i att få rättshjälp i frågor om underhåll jämte en kortfattad redovisning av internationella instrument på området. En redogörelse för under- hållsförordningens och bestämmelser om rättshjälp respektive rättsligt bistånd finns i avsnitt 11.3. Utredningens överväganden redovisas i avsnitt 11.4. 1 Begreppet rättslig hjälp används t.ex. i lagen (2000:562) om internationell rättslig hjälp i brottmål. Rättshjälp och rättsligt bistånd 11.2Rättshjälp – gällande svensk rätt I rättshjälpslagen (1996:1619) finns bestämmelser bl.a. om förut- sättningarna för att få rättshjälp och rättshjälpens innehåll. Rätts- hjälpslagen kompletteras av rättshjälpsförordningen (1997:404). För att rättshjälp ska beviljas krävs som regel att rådgivning har lämnats i (2 § rättshjälpslagen). Rättshjälp får beviljas en fysisk person vars ekonomiska underlag inte överstiger (6 §), om den rättssökande behöver juridiskt biträde utöver rådgivning och detta behov inte kan tillgodoses på annat sätt (7 §). Rättshjälp får inte beviljas om sökanden har rättsskydd som omfattar angelägenheten, eller borde ha haft sådant skydd (9 §). Vidare finns begränsningar i möjligheterna att få rättshjälp, beroende på vilken angelägenhet det är fråga om (se nedan). 11.2.1.2 Underhåll i samband med äktenskapsskillnad Som har redovisats i avsnitt 3.7.2 får svensk domstol pröva frågor om underhållsbidrag i ett äktenskapsskillnadsmål. I en angelägenhet som rör äktenskapsskillnad och därmed sammanhängande frågor får rättshjälp beviljas endast när det finns särskilda skäl (11 § första punkten rättshjälpslagen). Särskilda skäl kan vara att målet är tvistigt och förhållandena är mer komplicerade än normalt och att saken därför inte kan lösas med en mindre omfattande biträdesinsats. En äktenskapsskillnad kan också vara komplicerad därför att den innehåller internationella inslag. En hållpunkt vid bedömningen av om insatsen ska anses vara mer omfattande är om det är fråga om en biträdesinsats på mer än någon eller utöver två timmars rådgivning.2 2 Se prop. 1996/97:9 s. 137 ff. och s. 210. Rättshjälp och rättsligt bistånd 11.2.1.3 Underhåll till barn Även när det gäller underhåll till barn får rättshjälp beviljas endast när det finns särskilda skäl (11 § andra punkten rättshjälpslagen). I samband med rättshjälpsreform infördes rätten till underhållsstöd, som ersatte det tidigare bidragsförskottet. Det innebär att ett barn som är bosatt i och vars föräldrar inte bor tillsammans kan få underhållsstöd genom . Den förälder som barnet inte bor tillsammans med är skyldig att återbetala hela eller en viss del av underhållsstödet till staten. Eftersom den som har rätt till underhållsstöd kan få sådant stöd utan biträdeshjälp uttalades i förarbetena att rättshjälp endast bör komma i fråga om barnet har behov av underhållsbidrag som överstiger underhållsstödet. Biträdesbehovet ansågs i sådana fall som regel kunna täckas genom en eller två timmars rådgivning, men i andra mer komplicerade fall kan det däremot finnas behov av biträde och därmed också rättshjälp.3 har i NJA 2003 s. 226 uttalat att det förhållandet att rättshjälp kan beviljas i fall då barnet har ett behov av underhållsbidrag som överstiger underhållsstödet, mot bakgrund av den restriktivitet som ligger i rekvisitet särskilda skäl, inte kan uppfattas så att rätts- hjälp alltid ska beviljas i sådana fall. Härutöver bör, enligt , i det enskilda fallet krävas att förhållandena är mer komplicerade än normalt för att rättshjälp ska medges och så kan vara fallet exempelvis om barnet har speciella behov eller föräldrarnas ekonomiska förhållanden är svårutredda och svårbedömda. Det kan också vara så att barnet inte är berättigat till underhållsstöd. Biträdesbehovet anses även då som regel kunna täckas genom en eller två timmars rådgivning, men rättshjälp bör kunna beviljas i mer komplicerade fall. Ett exempel är om det är fråga om att tillämpa utländsk rätt eller när ärendet i övrigt har internationell anknytning.4 I mål om verkställighet i av utländska avgöranden om underhållsskyldighet finns det sällan förutsättningar att bevilja rättshjälp (se NJA 2001 s. 911 och beslut i mål Ö 10179-02). Ärenden enligt New omfattas ofta av kravet på särskilda skäl. Barn som bor utomlands och som ansöker om 1996/97:9 s. 136 och 210 f. 1996/97:9 s. 136 och 210 f. Rättshjälp och rättsligt bistånd hjälp med att fastställa underhållsbidrag i torde alltså i många fall kunna få rättshjälp.5 fann i NJA 1998 s. 128 att en socialnämnd, med hänsyn till sin skyldighet att verka i angelägenhet rörande fast- ställande av faderskap, var behörig att ansöka om rättshjälp för barnets räkning och rättshjälpen i en sådan angelägenhet ansågs omfatta även frågan om underhåll. har haft i uppdrag att utvärdera rättshjälps- lagen. I sin redovisning av uppdraget konstaterar bl.a. att effekten av rättshjälpsreform i mål om under- hållsbidrag till barn har blivit att rättshjälp beviljas i mycket mindre omfattning . Det ifrågasätts om inte effekten av kravet på särskilda skäl blivit en annan än vad som varit avsedd. Restrik- tiviteten, i kombination med att ingen myndighet haft i uppdrag att hjälpa föräldrar personligen med att upprätta avtal om underhåll, har lett till att det finns risk för att ett barn inte får det under- hållsbidrag och därmed den levnadsstandard som barnet är berätti- gat till. föreslår att kraven på särskilda skäl i ange- lägenhet som rör underhåll till barn ska tas bort.6 Det allmänna kravet i 7 § rättshjälpslagen ska dock enligt förslaget gälla även fortsättningsvis (dvs. att rättshjälp får beviljas om den rättssökande behöver juridiskt biträde utöver rådgivning och detta behov inte kan tillgodoses på annat sätt). Sådant behov kan föreligga om inkomstförhållandena är mer komplicerade än normalt och behovet av hjälp anses kunna tillgodoses på annat sätt om hjälp kan lämnas av Försäkringskassan.7 11.2.1.4 Vad ingår i rättshjälpen? När rättshjälp har beviljats betalar staten kostnaderna för ett rättshjälpsbiträde. Som huvudregel omfattar detta ersättning för arbete i högst (se 15 och 34 §§ rättshjälpslagen). Utöver kostnaderna för rättshjälpsbiträde omfattas bl.a. -kostnaderna för bevisning vid allmän domstol (16 §), 5Se Vägledning 2006:1, Indrivning av underhållsbidrag i internationella ärenden, s. 53. 6Se 2009:2, s. 75 ff. 7Se 2009:2, s. 79. Rättshjälp och rättsligt bistånd -kostnaderna för utredning, som är skäligen påkallad för att ta tillvara den rättssökandes rätt, till en kostnad om högst (17 §), -kostnaderna för medlare enligt 42 kap. 17 § RB (18 §), -ansökningsavgift eller expeditionsavgift (19 § första stycket), och -utsökningsavgifter hos i en angelä- genhet som lett till ett verkställbart avgörande eller i ett mål om verkställighet (19 § andra stycket). Den som har beviljats rättshjälp behöver inte ställa säkerhet för att få till stånd kvarstad eller annan liknande åtgärd enligt RB i den angelägenhet som rättshjälpen avser, vilket också gäller i fråga om verkställighet enligt 3 kap. 8 eller 9 § UB, om rättshjälp beviljats i verkställighetsmålet (20 §). Den som har beviljats rättshjälp ska betala en rättshjälpsavgift som bestäms med hänsyn till kostnaderna för rättshjälpsbiträdet och den rättssökandes ekonomiska underlag (23 § rättshjälpslagen). Procentsatsen för beräkning av rättshjälpsavgiften fastställs när rättshjälp beviljas (24 §). Är den rättssökande underårig får det beslutas att någon rättshjälpsavgift inte ska betalas, om sökandens ekonomiska förhållanden ger anledning till det (23 § fjärde stycket). I förarbetena uttalas att befrielse från avgift inte bör gälla generellt för alla underåriga. Bestämmelserna bör tillämpas restrik- tivt. Ett exempel på när avgiftsbefrielse bör kunna ske är när en underårig som helt saknar tillgångar för talan om underhållsbidrag som inte kan erhållas genom det statliga underhållsstödet.8 11.2.2Rättegångskostnader och avgifter vid verkställighet I mål om underhåll till barn vid allmän domstol gäller särskilda bestämmelser om fördelningen av rättegångskostnader om barnet förlorar målet. Huvudregeln är att den part som förlorar målet ska ersätta motparten dennes rättegångskostnad, men om det finns 8 Se prop. 1998/99:10 s. 13. Rättshjälp och rättsligt bistånd särskilda skäl får förordnas att vardera parten ska bära sin rättegångskostnad (7 kap. 19 § FB). Enligt förarbetena ska särskilda skäl anses föreligga framför allt i sådana fall där har initierat en höjning av underhållsbidraget eller om någon annan än en förälder är ställföreträdare för barnet i ett underhållsmål, exempelvis en särskilt förordnad förmyndare, en god man eller socialnämnden.9 Andra exempel som nämns i förarbetena är när barnet har egen bostad eller vistas mer permanent hos någon släkting men inte har egen ekonomi. Om det inte finns särskilda skäl, och barnet i rättegången har företrätts av en förälder som varaktigt bor tillsammans med barnet, ska föräldern i stället för barnet åläggas att ersätta motparten dennes rättegångskostnad (samma paragraf). Fördelning av rättegångskostnader i mål om underhåll till andra än barn styrs av bestämmelserna i 18 kap. RB. Enligt huvudregeln ska förlorande part ersätta motpartens rättegångskostnader (18 kap. 1 § RB). Detta gäller även i fråga om rådgivningsavgift och kostnader för motparts rättshjälpsbiträde om motparten har rättshjälp (30 § rättshjälpslagen). För det fall den förlorande parten har rättshjälp ingår det inte som en förmån i rättshjälpen att få ersättning för de rättegångskostnader som motparten har haft och som den förlorande parten åläggs att betala. Enligt 17 kap. 1 § UB får det i utsökningsmål tas ut en årlig grundavgift för allmänna kostnader vid handläggningen och även i övrigt tas ut ersättning för statens kostnader för förfarandet hos (förrättningskostnader). I fråga om verkställighet för underhållsbidrag gäller i flera avseenden särskilda regler om kostnaderna. Till att börja med föreskrivs i 17 kap. 3 § andra stycket UB att sökanden inte ansvarar för förrättningskostnaderna i mål om utmätning för fordran som vid utmätning av lön har företrädesrätt enligt 7 kap. 14 § samma balk, dvs. bland annat fordran på underhållsbidrag. Detta gäller även utländska underhållsbidrag (andra stycket samma paragraf). Vid utmätning av lön för en sådan fordran har vidare underhålls- bidraget företräde framför kostnaderna i målet (15 § samma kap.). De närmare bestämmelserna om avgifter finns i förordningen (1992:1094) om avgifter vid . I motsats till vad som gäller för mål om utmätning i allmänhet tas det vid utmätning för fordran på underhållsbidrag bara ut en avgift för 9 Se prop. 1984/85:163 s. 13. Rättshjälp och rättsligt bistånd varje gäldenär och år då något sådant mål handläggs av myndig- heten, oavsett hur många mål det rör sig om (5 c § första stycket i förordningen). I 15 § andra stycket föreskrivs att sökanden i mål som rör bl.a. underhållsbidrag inte ska betala grundavgift. Sammantaget gäller alltså vid verkställighet för underhållsbidrag - att grundavgift inte tas ut med mer än per gäldenär och år, -att sökanden inte ska betala grundavgift och inte ansvarar för några kostnader om de inte kan tas ut av gäldenären, och -att underhållsbidraget har företräde framför kostnaderna vid löneutmätning. I praktiken innebär detta att sökanden inte riskerar att drabbas av några kostnader alls hos så länge som verkställigheten äger rum genom löneutmätning. Det är också på det sättet som verkställighet vanligtvis äger rum i fråga om underhållsbidrag. Skulle verkställigheten äga rum genom utmätning av något annat än lön kan kostnaderna indirekt komma att påverka sökandens rätt på det sättet att de tas ut ur köpeskillingen för den utmätta egendomen före dennes fordran. Har två eller flera sökt utmätning mot samma gäldenär, ska utmätning för fordringarna ske , om inte utmätning för någon av fordringarna därigenom fördröjs oskäligt (4 kap. 11 § UB). 11.2.3Särskilt om rättshjälp i internationella situationer antogs rådets direktiv (2003/8/EG) om förbättring av möjligheterna till rättslig prövning i gränsöver- skridande tvister genom fastställande av gemensamma minimiregler för rättshjälp i sådana tvister (rättshjälpsdirektivet).10 Syftet med rättshjälpsdirektivet är att förbättra enskildas möjligheter till rättslig prövning i gränsöverskridande tvister på privaträttens område genom att fastställa gemensamma minimiregler för rätts- hjälp i sådana tvister. En tvist är enligt direktivet gränsöver- skridande om den part som ansöker om rättshjälp har sin hemvist eller sin vanliga vistelseort i en annan medlemsstat än den där dom- 10 Se EGT L 26, 31.1.2003, s. 41. Rättshjälp och rättsligt bistånd stolen är belägen eller där avgörandet ska verkställas. En medlems- stat ska behandla personer som har sin hemvist eller sin vanliga vistelseort i en annan medlemsstat på samma sätt som medlems- statens egna medborgare. Direktivet har genomförts i svensk rätt och föranledde vissa ändringar i rättshjälpslagen (se t.ex. 22 a–d §§).11 tillträdde av om internationell rättshjälp.12 Enligt de grundläggande bestämmelserna i konventionen är medborgare och personer som är bosatta i en fördragsslutande stat berättigade till rättshjälp i rättsförhållanden av civil eller kommersiell natur i varje annan fördragsslutande stat, på samma villkor som där bosatta med- borgare. Tanken bakom regleringen är att tillförsäkra bl.a. dem som har anställning utanför sitt hemland samma ställning som medborgarna i det land där de är bosatta. Frågan om rättshjälp ska avgöras enligt de regler som gäller för de egna, i landet bosatta medborgarna. tillträde till konventionen föranledde vissa ändringar i dåvarande rättshjälpslagen (1972:429).13 är centralmyndighet enligt konventionen.14 En utländsk medborgare som är bosatt i en stat som är ansluten till New eller i förenta stater, , , eller , dock med undantag av , och Mississippi15 är, om han eller hon är kärande eller sökande i ett mål eller ärende som rör under- hållsbidrag och som har väckts genom förmedling av Försäkrings- kassan eller av , likställd med en svensk med- borgare i fråga om rätt till rättshjälp enligt rättshjälpslagen, se 35 § rättshjälpsförordningen. Om en utländsk medborgare som inte har hemvist här i landet eller en utländsk juridisk person vill väcka talan vid svensk domstol mot en svensk medborgare, mot någon som har hemvist i eller mot en svensk juridisk person, ska käranden (på svarandens yrkande) ställa säkerhet för de rättegångskostnader som han kan bli skyldig att betala genom lagakraftägande avgörande i målet, se 1 § lagen (1980:307) om skyldighet för utländska kärande att ställa 2003/04:87, bet. 2003/04:JuU27, prot. 2003/04:122. 12Se SÖ 1986:72. 1985/86: 161 s. 6 f., bet. JuU 1986/87:2, rskr. 1986/87:18. 14Se SÖ 2000:39. 15Vissa av delstater och de nämnda autonoma territorierna har avgett förklaringar om att de erkänner svenska avgöranden och godtar svenskt samarbete i underhållsfrågor. har avgett motsvarande förklaringar, se avsnitt 9.2.1. Rättshjälp och rättsligt bistånd säkerhet för rättegångskostnader. Den som är medborgare eller har hemvist i ett land inom EES-området och juridiska personer som har bildats enligt ett sådant lands lagstiftning likställs med svenska medborgare respektive svenska juridiska personer (tredje stycket i samma §). Den som är statslös eller politisk flykting ska i fråga om skyldigheten att ställa säkerhet enligt denna lag vara likställd med en medborgare i den stat där han har hemvist (fjärde stycket). I den mån det har avtalats i internationella överenskommelser, som är bindande för , är utländska medborgare och utländska juridiska personer befriade från skyldigheten att ställa säkerhet och har samma befogenhet att kräva säkerhet som svenska medborgare och svenska juridiska personer. Med sådant avtal jämställs ett åtagande som regeringen har gjort i förhållande till en annan stat eller del av stat vid ömsesidigt internationellt samarbete för indrivning av underhållsbidrag (5 § nämnda lag). Enligt tillkännagivande (2005:784) om befrielse i vissa fall för utländska kärande att ställa säkerhet för rättegångskostnader, m.m. är bl.a. följande utländska medborgare och utländska juridiska personer befriade från skyldigheten att ställa säkerhet och har samma rätt att kräva säkerhet som svenska medborgare och svenska juridiska personer. -Den som vistas i en stat som är ansluten till New York- konventionen, i mål eller ärenden angående underhållsbidrag som har väckts enligt bestämmelserna i nämnda konvention. -Den som vistas i Förenta Stater jämte , , och , dock med undantag av , och , i mål eller ärenden angående underhållsbidrag som har väckts genom förmedling av eller av . -Fysiska och juridiska personer i rättegång som avser tillämpning av lagen (1965:723) om erkännande och verkställighet av vissa utländska domar och beslut angående underhåll till barn eller tillämpning av lagen (1976:108) om erkännande och verk- ställighet av utländskt avgörande angående underhållsskyldighet. Internationellt bistånd inom ramen för New lämnas i regel helt kostnadsfritt av de stater som omfattas av konventionen. I de länder som har domstolsförfarande för fast- ställande av underhållsbidrag företräds de svenska barnen ofta av en Rättshjälp och rättsligt bistånd tjänsteman hos en myndighet och inte av en advokat. I har emellertid som regel ett rättshjälpsbiträde anlitats.16 Myndig- heternas administrativa hjälp är gratis. Men det kan finnas andra avgifter och kostnader som inte ingår i myndigheternas gratishjälp, t.ex. rättshjälpsavgifter och kostnader för översättningar.17 Det har inte ansetts att det finns tillräcklig anledning att införa en generell regel om befrielse från rättshjälpsavgift för alla ärenden som rör New . Då skulle även mycket förmögna barn kunna komma i åtnjutande av avgiftsbefrielse, något som inte krävs enligt konventionen.18 11.3Rättshjälp enligt underhållsförordningen och rättsligt bistånd enligt 11.3.1Tillhandahållandet av rättshjälp och rättsligt bistånd EU:s medlemsstater respektive de fördragsslutande staterna är skyldiga att ge parterna i en tvist om underhåll faktisk tillgång till rättslig prövning. Detta ska innefatta verkställighets- och över- klagandeförfaranden (artikel 44.1 i underhållsförordningen och artikel 14.1 ). För konventionens del gäller skyldigheten när ansökan görs genom centralmyndigheterna. För att säkerställa möjligheten till rättslig prövning ska staterna till- handahålla rättshjälp (artikel 44.2 i underhållsförordningen) respektive kostnadsfritt rättsligt bistånd (artikel 14.2 ). Rätten till rättshjälp respektive rättsligt bistånd ska inte begränsas jämfört med den rättshjälp/det bistånd som till- handahålls i motsvarande nationella ärenden (artikel 44.4 i underhållsförordningen och artikel 14.4 Haagkonven- tion). Ingen säkerhet, borgen eller deposition får krävas som garanti för betalning av kostnader och avgifter vid förfaranden om underhållsskyldighet (artikel 44.5 i underhållsförordningen, jfr artikel 51 i I-förordningen, och artikel 14.5 ). Det noteras särskilt i ingressen till underhållsförordningen att det, med hänsyn till kostnaderna för förfarandena, bör föreskrivas ett mycket fördelaktigt system för rättshjälp, nämligen fullt bidrag 1998/99:10 s. 12. 17Se Vägledning 2006:1, Indrivning av underhållsbidrag i internationella ärenden, s. 21. 1998/99:10 s. 12. Rättshjälp och rättsligt bistånd för kostnader i samband med förfaranden rörande underhålls- skyldighet mot barn och som har inletts genom centralmyndigheterna (punkten 36 i ingressen). De nuvarande reglerna om rättshjälp i EU enligt rättshjälpsdirektivet bör enligt samma ingresspunkt följaktligen kompletteras med särskilda regler, så att det skapas ett särskilt system för rättshjälp. Om ansökan görs genom centralmyndigheterna finns inte någon skyldighet att tillhandahålla rättshjälp/rättsligt bistånd om förfarandena i den anmodade staten gör det möjligt för parterna att föra sin talan ändå, och om centralmyndigheten tillhandahåller nödvändiga tjänster utan kostnad (artikel 44.3 i underhållsförord- ningen och artikel 14.3 ). Systemet med centralmyndigheter finns inte i I-förordningen. Någon motsvarande bestämmelse finns därför inte i den förordningen. 11.3.2Innebörden av rättshjälp respektive rättsligt bistånd Rättshjälp respektive rättsligt bistånd ska innebära det bistånd som är nödvändigt för att parterna ska kunna få kännedom om och hävda sina rättigheter samt säkerställa att deras ansökan behandlas fullständigt och effektivt (artikel 45 i underhållsförordningen och artikel 3 c ). Enligt artikel 45 i underhållsförordningen ska rättshjälpen, i förekommande fall, omfatta a)juridisk rådgivning i avsikt att nå en uppgörelse innan ett rättsligt förfarande inleds, b)rättsligt bistånd med att väcka talan inför en myndighet eller en domstol och representation vid domstol, c)befrielse från eller bidrag till rättegångskostnader och arvoden till personer som fått i uppdrag att vidta åtgärder under förfarandet, d)i de medlemsstater där den förlorande parten är skyldig att betala motpartens kostnader, motpartens kostnader om rättshjälpsmottagaren förlorar målet, under förutsättning att dessa kostnader skulle ha täckts av rättshjälpen om rättshjälps- mottagaren hade haft sin hemvist i den medlemsstat där domstolen är belägen, e)tolkning, Rättshjälp och rättsligt bistånd f)översättning av de handlingar som domstolen eller den behöriga myndigheten kräver och som rättshjälpsmottagaren lämnat in och som är nödvändiga för att avgöra tvisten, samt g)resekostnader som rättshjälpsmottagaren ska betala när de personer som berörs av förfarandet av rättshjälpsmottagarens talan är ålagda i lag eller av domstolen i den berörda medlemsstaten att personligen närvara vid förhandlingarna och domstolen beslutar att den annars inte kan höra de berörda personerna på ett tillfredsställande sätt.