sou · GYB329 · 2010-05-04 00:00:00 — Vi har strävat efter att finna en formel, som på ett rimligt sätt tillgodoser behovet av en proportionalitetsbestämmelse utan att förorsaka nyssnämnda problem. Vårt resonemang är följande. En proportionalitetsprövning aktualiseras då en myndighet överväger att vidta en åtgärd, som medför ingrepp i enskildas intressen. Förutsättningen för att denna situation ska uppstå är naturligtvis, att myndigheten enligt legalitetsprincipen har stöd i allmän författning för den tilltänkta åtgärden – annars ska åtgärden redan av denna anledning underkännas – och att den tillämpliga författningen medger eller kräver att hänsyn tas till mer än ett intresse. Proportionalitetsprincipen syftar till att påkalla försiktighet i det allmännas utnyttjande av sin lagliga bestämmanderätt med beaktande av att agerandets skadeverkningar för den enskilde bör minimeras. Även om principen främst brukar knytas till formligt besluts- fattande, anser vi att tillämpningsområdet bör omfatta vidtagande av alla typer av åtgärder med potentiellt negativa konsekvenser för Legalitet, objektivitet och proportionalitet (4 §) Detta synes sakligt befogat och eliminerar också behovet av att i det enskilda fallet separera beslutsfattande från faktiskt handlande, som ibland kan innefatta s.a.s. dolda beslut (se t.ex. Ragnemalm 2007 s. 134). Vad gäller den nya förvaltningslagens disposition blir konsekvensen, att proportionalitetsbestämmelsen inte kan inrangeras bland reglerna om handläggning av ärenden – den har ju inte heller med formalia att göra – utan bör placeras i lagens avdelning om grunderna för god förvaltning. Den negativa förändring av enskilds situation som motiverar särskilt hänsynstagande får enligt vår mening inte vara alltför obetydlig. En bestämmelse av finsk modell, enligt vilken myndigheternas åtgärder – oavsett vilka och enligt förarbetena även inkluderande t.ex. en anmodan att komplettera utredningen i ett ärende – ska stå i rätt proportion till sitt syfte anvisar visserligen ett allmänt rekommendabelt förhållningssätt men före- faller i detta sammanhang att skjuta över målet. Visserligen bör en proportionalitetsavvägning inte reserveras för enbart sådana fall, där myndigheten mera offensivt överväger att t.ex. tillgripa våld eller tvång mot den enskilde, utan tillämpningsområdet bör även omfatta t.ex. situationer, där den enskilde förvägras något som han eller hon skäligen anser sig ha rätt till, men den avsedda åtgärden måste ändå vara sådan, att den har en klar udd riktad mot den enskilde. Vi vill markera detta genom att beskriva åtgärden som ett ingrepp i den enskilda sfären. Det skyddsvärda enskilda intresset representeras normalt av den som i personligt eller ekonomiskt hänseende direkt är föremål för ingripandet, dvs. beslutets adressat om det är fråga om ärende- handläggning. Som Regeringsrätten framhöll i det ovan redovisade rättsfallet RÅ 1999 ref. 76, förekommer det emellertid situationer, där det kan vara motiverat att väga in också effekterna för vissa indirekt berörda intressen. I själva verket kan ett intresse, som framstår som sidoordnat, vara det som främst drabbas. Vi föreslår den neutrala beteckningen enskilt intresse för att beskriva vad som ligger i den andra vågskålen, då en myndighet står i begrepp att vidta en från allmän synpunkt tungt vägande åtgärd. För att understryka att inte vilka perifera och obetydliga intressen som helst behöver tas i beaktande, har vi valt att tillfoga den reservationen, att de enskilda intressena ska vara väsentliga. Vad gäller det allmänna intressets valör i jämförelsen med det eller de väsentliga enskilda intressen som kräver beaktande, har ovan påpekats att viktningen inte alltid kan vara absolut neutral. Legalitet, objektivitet och proportionalitet (4 §) Vitala statsintressen måste t.ex. ges viss prioritet. Detta synsätt präglar, som framgått, både de europeiska och de nationella dom- stolarnas praxis. förbehåller sålunda i många situationer konventionsstaterna ett betydande handlingsutrymme genom tillämpning av doktrinen om of appreciation och har t.ex. godtagit inskränkningar i äganderätten då den nationella bedömningen inte framstått som manifestly without reasonable foundation. har å sin sida inte velat underkänna unionslagstiftarens möjligheter att agera, om det inte gällt åtgärder som är manifestly inappropriate eller disproportionate. Den tyska författningsdomstolen talar om att effekterna för den enskilde måste vara rimliga. För svenskt vidkommande har Regerings- rätten, som betonat att myndigheterna i många avvägningsfrågor har ett betydande handlingsutrymme, på liknande sätt inte velat sätta ribban högre än att det ska finnas en rimlig balans mellan vad det allmänna vinner och den enskilde förlorar på grund av en viss åtgärd, eller att det inte får föreligga ett klart missförhållande mellan det allmänna intresset av ingripandet och den belastning detta medför för den enskilde; i ett fall har en vägrad dispens underkänts, eftersom åtgärden framstod som klart disproportion- erlig. Vi anser att det finns starka skäl för att tillåta myndigheterna en sådan marginal vid proportionalitetsbedömningen, vilken lämpligen kan komma till uttryck genom att det i lagtexten markeras att det ska finnas en rimlig relation mellan nyttan av den åsyftade åtgärden och dess negativa konsekvenser för den enskilde. Innan det blir aktuellt att väga olika intressen mot varandra – alltså att tillämpa proportionalitetsprincipen i strikt mening – måste myndigheten, i enlighet med vad som är vedertaget på både nationell och europeisk nivå, ha fastlagt vissa andra omständigheter. Den tilltänkta åtgärden ska vara av sådan art att den kan beräknas leda till det avsedda resultatet (lämplighetskriteriet), och valet av åtgärd ska ha föregåtts av en prövning av föreliggande alternativ och utmynnat i att inga mildare medel finns att tillgå för att uppnå samma resultat (nödvändighetskriteriet). Vi har uttryckt saken så, att åtgärden ska kunna antas leda till det avsedda resultatet och inte får sträcka sig längre än vad som behövs i det enskilda fallet. Mot bakgrund av det sagda föreslår vi att tredje stycket av förevarande paragraf utformas sålunda: Myndigheten får ingripa i ett väsentligt enskilt intresse endast om ingreppet kan antas leda till det avsedda resultatet. Ingreppet får aldrig vara mer långtgående än vad som behövs och får göras endast om det avsedda resultatet står i rimligt Legalitet, objektivitet och proportionalitet (4 §) förhållande till de olägenheter som uppstår för den som ingreppet riktas mot. Sammanfattningsvis innebär våra förslag i detta kapitel, att den avdelning av den nya förvaltningslagen som innehåller bestämmelser om Grunderna för god förvaltning inleds med följande paragraf: Legalitet, objektivitet och proportionalitet 4 § En myndighet får endast vidta åtgärder som har stöd i lag eller annan föreskrift. I sin verksamhet ska myndigheten iaktta saklighet och opartiskhet. Myndigheten får ingripa i ett väsentligt enskilt intresse endast om ingreppet kan antas leda till det avsedda resultatet. Ingreppet får aldrig vara mer långtgående än vad som behövs och får göras endast om det avsedda resultatet står i rimligt förhållande till de olägenheter som uppstår för den som ingreppet riktas mot. 10Service, tillgänglighet och samverkan (5–7 §§) I våra direktiv framhålls att ett viktigt komplement till förfarande- reglerna i förvaltningslagen är bestämmelserna om myndigheternas service- och samverkansskyldighet. Enligt direktiven bör det över- vägas om denna skyldighet kan utvecklas i syfte att stärka med- borgarnas ställning i deras förhållande till myndigheterna. Behovet av att reglera dessa frågor i den nya förvaltningslagen och den utformning som i så fall bör väljas påverkas direkt av de förslag som vi i övrigt lägger fram. Vi kan framför allt hänvisa till de föreslagna bestämmelserna om lagens subsidiaritet, som inte medger att från lagen avvikande servicebestämmelser meddelas på förordningsnivå, och om grundläggande rättsprinciper, som till- sammans med kraven på service, tillgänglighet och samverkan avses bilda grunden för en allmänt god förvaltningsstandard. Inte mindre viktigt i sammanhanget är emellertid att de olika konkreta handläggningsregler som vi föreslår getts ett innehåll, som i viss mån begränsar behovet av detaljanvisningar i mera allmänt hållna regler om service, tillgänglighet och samverkan. Redan här vill vi nämna att utformningen av service-, till- gänglighets- och samverkansbestämmelserna också påverkas av vårt uppdrag att se till att den nya lagen anpassas till den s.k. elektroniska förvaltningen och inte innebär eller upplevs innebära några hinder mot den fortsatta utvecklingen på detta område. Vi vill därför erinra om de riktlinjer vad gäller regler om service som drogs upp i vår delredovisning om elektroniska förfaranden (se bilaga 2 till detta betänkande). Vi bedömde där att service- bestämmelserna i en ny förvaltningslag borde inkludera en föreskrift om att myndigheterna på lämpligt sätt ska informera allmänheten om den e-postadress till vilken meddelanden kan sändas. Service, tillgänglighet och samverkan (5–7 §§) heterna borde också åläggas att med angivande av tidpunkten bekräfta mottagandet av meddelanden till denna adress. Bekräftelsen skulle i förekommande fall innefatta en underrättelse om att meddelandet eller därtill fogat material helt eller delvis inte kunnat uppfattas. Vårt arbete med de elektroniska förfarandena har, som framgått (se 2 kap.), fortgått och både breddats och fördjupats efter det att delredovisningen i ämnet överlämnades till . I förevarande kapitel uppehåller vi oss främst vid frågorna om service, tillgänglighet och samverkan, alltså frågor som förutsätts bli reglerade i bestämmelser som gäller i all verksamhet hos myndigheterna. För helhetens skull behandlar vi i kapitlets deskriptiva avsnitt även de allmänna krav på handläggningen av ärenden som återfinns i 7 § FL. Övervägandena i frågan återfinns dock i nästkommande kapitel (11 kap. om riktlinjer för handläggningen). I de närmast följande avsnitten redovisar vi den nuvarande regleringen på området (10.2) och hur den uppfattats och tillämpats i praktiken (10.3). Efter en kortfattad nordisk utblick (10.4) ger vi en relativt utförlig redogörelse för hur hithörande frågor behandlats i tidigare lagstiftningsärenden (10.5) innan vi avslutningsvis presenterar våra överväganden och förslag (10.6). De nuvarande bestämmelserna i 4–6 §§ FL om myndigheternas service- och samverkansskyldighet ger i allmänna ordalag uttryck för den servicenivå de enskilda kan förvänta sig vid kontakter med myndigheterna. Reglerna är vittomfattande och gäller i all förvalt- ningsverksamhet hos såväl förvaltningsmyndigheter som domstolar. De kompletteras av 7 § FL, som också på ett mera generellt sätt ger anvisningar om hur myndigheterna ska förhålla sig men som bara gäller vid handläggning av ärenden. Bestämmelserna har följande lydelse: 4 § Varje myndighet skall lämna upplysningar, vägledning, råd och annan sådan hjälp till enskilda i frågor som rör myndighetens verk- samhetsområde. Hjälpen skall lämnas i den utsträckning som är lämplig med hänsyn till frågans art, den enskildes behov av hjälp och myndighetens verksamhet. Frågor från enskilda skall besvaras . Service, tillgänglighet och samverkan (5–7 §§) Om någon enskild av misstag vänder sig till fel myndighet, bör myndigheten hjälpa honom till rätta. 5 § Myndigheterna skall ta emot besök och telefonsamtal från enskilda. Om särskilda tider för detta är bestämda, skall allmänheten underrättas om dem på lämpligt sätt. Myndigheterna skall också se till att det är möjligt för enskilda att kontakta dem med hjälp av telefax och elektronisk post och att svar kan lämnas på samma sätt. En myndighet skall ha öppet varje helgfri måndag–fredag för att kunna ta emot och registrera allmänna handlingar och för att kunna ta emot framställningar om att få ta del av allmänna handlingar som förvaras hos myndigheten. Detta gäller dock inte om en sådan dag är , eller nyårsafton. 6 § Varje myndighet skall lämna andra myndigheter hjälp inom ramen för den egna verksamheten. Allmänna krav på handläggningen av ärenden 7 § Varje ärende där någon enskild är part skall handläggas så enkelt, snabbt och billigt som möjligt utan att säkerheten eftersätts. Vid handläggningen skall myndigheten beakta möjligheten att själv inhämta upplysningar och yttranden från andra myndigheter, om sådana behövs. Myndigheten skall sträva efter att uttrycka sig lättbegripligt. Även på andra sätt skall myndigheten underlätta för den enskilde att ha med den att göra. För de statliga förvaltningsmyndigheterna finns ytterligare bestäm- melser i bl.a. 6 § myndighetsförordningen (2007:515). Enligt stadgandets andra stycke ska en myndighet verka för att genom samarbete med myndigheter och andra ta till vara de fördelar som kan vinnas för enskilda samt för staten som helhet. Av tredje stycket framgår vidare att myndigheten ska tillhandahålla information om myndighetens verksamhet. Kompletterande bestämmelser om service och samverkan finns också i flera av de statliga myndig- heternas instruktioner (se t.ex. 2 § 4 förordningen [2007:1065] med instruktion för , 2 § 1–3 förordningen [2007:1171] med instruktion för och 2 § 3 och 5 § förord- ningen [2009:1174] med instruktion för ). För domstolarnas vidkommande gäller enligt 13 § förordningen (2003:234) om tiden för tillhandahållande av domar och beslut, m.m. att de ska i lämplig utsträckning lämna upplysningar till enskilda också i frågor som rör den del av verksamheten som inte omfattas av förvaltningslagen. Service, tillgänglighet och samverkan (5–7 §§) Vad gäller service i samband med tillhandahållande av allmänna handlingar kan i första hand hänvisas till 2 kap. 12 § TF, som föreskriver att en allmän handling, som får lämnas ut, på begäran eller så snart det är möjligt ska tillhandhållas den som önskar ta del av den; en begäran om att få en kopia av en allmän handling ska enligt 13 § behandlas skyndsamt. Enligt 6 kap. 4 § i den anslutande offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) ska på en enskilds begäran också lämnas uppgift ur allmän handling, om uppgiften inte är sekretessbelagd och det inte hindrar arbetets behöriga gång. Av 6 § i samma kapitel framgår vidare att en enskild på begäran under vissa förutsättningar ska ges tillfälle att själv använda de tekniska hjälpmedel för automatiserad behandling som myndigheten förfogar över för att ta del av upptagningar för automatiserad behandling. Även kan nämnas att lagens 4 kap. innehåller vissa bestämmelser om allmänna åtgärder, som myndig- heterna ska vidta för att underlätta sökandet efter handlingar. 10.3Regleringens tillämpning och praktiska betydelse Förvaltningslagens regler i ämnet är, som framgått, delvis av målsättningskaraktär men i vissa avseenden mycket detaljerade. Knappast i något hänseende är de emellertid utformade på ett sådant sätt att de ger upphov till frågor, som kan bli föremål för domstolsprövning efter överklagande. Någon rättspraxis avseende deras tillämpning finns följaktligen inte. Det betyder naturligtvis inte att bestämmelserna skulle sakna praktisk betydelse. De påverkar förhoppningsvis myndigheternas dagliga arbete och ger underlag för det interna utvecklingsarbete som syftar till att åstadkomma en god förvaltningsstandard. Inte minst viktigt är att utomstående kontrollorgan i reglerna har tillgång till en måttstock då man bedömer myndigheternas prestationer i servicehänseende. Praxis rörande tillämpningen av 4–7 §§ FL härrör i allt väsentligt från JO. Hänvisningar till förvaltningslagens servicebestämmelser är frekvent förekommande i JO:s beslut. För JO har det uppen- barligen varit en styrka att vid konstaterade brister kunna grunda sin kritik på uttryckliga lagregler, även om dessa är av det mera allmänna slaget. Redan detta är nog för att motivera bestäm- melsernas existens. Då reglerna inte konstruerats på sådant sätt att Service, tillgänglighet och samverkan (5–7 §§) specifika kriterier ska vara uppfyllda för att de ska bli tillämpliga, blir det emellertid vanligen inte fråga om den typ av bedömningar som normalt förekommer vid lagtillämpning. Snarare blir det i JO:s verksamhet fråga om att analysera myndigheternas förhållningssätt i olika avseenden mot bakgrund av det samlade paket om acceptabel förvaltningsstandard som de aktuella lagreglerna utgör (se t.ex. JO:s beslut , dnr 4346-2008 och 5359-2008). Av det sagda framgår att det knappast är meningsfullt att försöka redovisa JO:s praxis i syfte att få underlag för överväganden om hur servicereglerna i en ny förvaltningslag till sitt innehåll ska kunna förbättras. Vi nöjer oss därför med att ge några få exempel från senare år på situationer, där JO hänfört sig till någon eller några av bestämmelserna i 4–7 §§ FL (en mera detaljerad framställning finns i –s. 66–97). Enligt JO följer av 4 § FL bl.a. att en myndighet bör ge den enskilde vägledning i fråga om hur en ingiven handling, som är ofullständig, ska kompletteras (JO 2008/09 s. 280). är det viktigt att hjälpen inte ges i sådan utsträckning att myndighetens opartiskhet kan sättas i fråga (se JO 2007/08 s. 495 och däri gjorda hänvisningar till tidigare JO-beslut; jfr även beslut , dnr 2223-2008). Alltför omfattande åtgärder från myndighetens sida kan i vissa fall komma att aktualisera bestämmelserna om jäv (JO 2006/07 s. 373). Av JO:s praxis framgår också att 4 § FL ger stöd för att motverka att en myndighet förhåller sig helt passiv eller dröjer med att vidta erforderliga åtgärder. Bestämmelsen är tillämplig både vid handläggning av konkreta ärenden och i samband med myndig- heternas verksamhet i övrigt. (Vad gäller ärendehandläggning, se även avsnitt 13.7.2.) JO har vid upprepade tillfällen med åberopande av 4 § FL riktat kritik mot myndigheters underlåtenhet eller dröjs- mål med att agera, t.ex. att besvara brev (se bl.a. beslut , dnr 6294-2008, , dnr 299-2008, , dnr 5613-2008, och , dnr 5475-2008). Vad gäller den ökande mängden av meddelanden som kommer in per e-post (se avsnitt 4.2.2 i bilaga 2) kan nämnas att JO med hänvisning till 4 § FL poängterat, att även på elektronisk väg överförda framställningar till myndigheterna ska besvaras (beslut , dnr 1308-2008). I det aktuella ärendet hade myndigheten anlitat gemensam brevlåda för e-post, s.k. funktionsbrevlåda, och JO betonade vikten av att det fanns utarbetade rutiner som säkerställde att meddelanden som sändes Service, tillgänglighet och samverkan (5–7 §§) till sådant mottagningsställe inte lämnades utan åtgärd. (Jfr även beslut , dnr 5807-2007, angående lämpligheten av att på en kommuns hemsida ange privata e-postadresser till befattnings- havare i kommunen.) Som framgår av flerfaldiga JO-beslut blir det i ärenden om utlämnande av allmänna handlingar ofta fråga om en tillämpning av reglerna i såväl tryckfrihetsförordningen och sekretesslagen som förvaltningslagen (se bl.a. beslut , dnr 4924-2008, och , dnr 1129-2008). Belysande är ett JO-beslut i ett ärende där förhållandet mellan å ena sidan offentlighetslagstiftningen och å andra sidan 4, 7 och 16 §§ FL aktualiserades (beslut , dnr 2761-2008, jfr även JO 1999/2000 s. 332). JO fastslog här bl.a. att en parts begäran att ta del av handlingar skulle handläggas enligt de allmänna reglerna i 4 och 7 §§ FL, vilket innebar att en sådan begäran, liksom en begäran grundad på tryckfrihetsförordningen, skulle behandlas skyndsamt. Att framställningen hade gjorts av en part (som har rätt till s.k. partsinsyn enligt 16 § FL) utgjorde inte skäl att behandla den mindre skyndsamt än om den hade gjorts av någon som inte hade partsställning i ärendet. Från 4 § FL har JO härlett ett ansvar för myndigheterna att se till att aktuella adressuppgifter används vid bl.a. expediering av beslut i ett ärende. I ett ärende (JO 2008/09 s. 270) som rörde uppbörd av fordonsskatt uttalade JO, att det naturligtvis inte fick vara så, att förfarandet vid registrering av adressuppgifter medförde att uppgifter, som den enskilde hade skyldighet att lämna till och som hade eller borde ha haft tillgång till, inte registrerades i system. Detta gällde särskilt i ett ärende som det aktuella, där den enskilde lätt kunde få uppfattningen att han gjort vad han kunnat för att skulle ha tillgång till rätt adress. Då JO har velat inskärpa vikten av att en myndighet iakttar de skyldigheter som följer av speciallagstiftning har 4 § också kommit till användning. Ett exempel på det sagda är den kritik som JO i ett fall (JO 2007/08 s. 362) riktat mot en den lämnat bristfällig information till en funktionshindrad person om möjligheten att erhålla hjälpinsatser med stöd av lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade (LSS). Den enskilde hade enligt JO haft anledning att förvänta sig, att han skulle få information om insatsen assistans enligt LSS som svar på sin närliggande fråga om möjligheterna till ekonomisk ersättning för makans arbete. Service, tillgänglighet och samverkan (5–7 §§) Vad gäller iakttagandet av de i 5 § FL uppställda kraven har JO rent allmänt konstaterat, att en myndighets möjligheter att begränsa sin tillgänglighet blir beroende av olika faktorer såsom verksamhetens art, arbets- och resurssituationen och den grundlags- skyddade rätten att ta del av allmänna handlingar (JO 2006/07 s. 401). Föreskriften i tredje stycket om minst två timmars öppet- hållande under s.k. klämdagar har av JO inte ansetts hindra, att en myndighet hållit alla sina kontor, utom det med registrators- funktion, stängda, trots att enskilda då inte kunnat få insyn i egna ärenden under handläggningen på dessa kontor eller annan tillgång till där förvarade handlingar (JO 2004/05 s. 416). Utrymmet för sådan samverkan mellan myndigheter som före- skrivs i 6 § FL påverkas naturligtvis av innehållet i annan reglering. JO har sålunda i ett ärende – utan att explicit hänföra sig till detta lagrum – fastslagit att samverkan mellan skolan, och barnpsykiatrin visserligen låg helt i linje med hur myndigheterna skulle arbeta, men att förutsättningarna för samarbete begränsades av reglerna om sekretess (JO 2006/07 s. 270). Att en samverkan inte heller får ta sig sådana former, att de medverkande myndig- heternas olika funktioner blandas samman och inte kan klart utskiljas, har också understrukits av JO (JO 1993/94 s. 458). De allmänna krav på handläggningen av ärenden som uppställs i 7 § FL torde främst uppmärksammas i samband med bedömningar av frågor huruvida ett ärende avgjorts inom rimlig tid. JO:s prövning av sådana frågor redovisas i kapitlet om åtgärder vid dröjsmål (se avsnitt 13.7.2). Den danska förvaltningslagen innehåller i § 7 en bestämmelse om vejledning. Enligt denna ska en administrativ myndighet i den utsträckning som behövs ge vägledning och stöd när det gäller frågor inom myndighetens ansvarsområde. Har myndigheten mottagit en felsänd skrivelse, ska den om det är möjligt vidarebefordra denna till rätt myndighet. Bestämmelsen gäller kun i tilknytning til sager, hvori der er eller vil blivet truffet afgørelse af en forvaltningsmyndighed, men Service, tillgänglighet och samverkan (5–7 §§) enligt god förvaltningsstandard ska den beaktas även i fråga om annan förvaltningsverksamhet (m.fl. s. 155). I den norska förvaltningslagen finns bestämmelser om service i kap. III Almindelige regler om saksbehandlingen. Dessa gäller enligt § 1 jämförd med § 3 första stycket för all virksomhet som drives av forvaltningsorganer (Woxholth s. 201). Den centrala paragrafen, § 11 om veiledningsplikt, har följande lydelse: Forvaltningsorganene har innenfor sitt sakområde en alminnelig veiledningsplikt. Formålet med veiledningen skal være å gi parter og andre interesserte adgang til å vareta sitt tarv i bestemte saker på best mulig måte. Omfanget av veiledningen må likevel tilpasses det enkelte forvaltningsorgans situasjon og kapasitet til å påta seg slik virksomhet.