sou · GYB398 · 2010-12-16 00:00:00 — I de förenade målen Semeraro m.fl.25 uttalade t.ex. att den italienska regleringen som rörde förbud mot söndagsöppet inte stred mot nuvarande artikel 34 FEUF och att i fråga om etableringsrätten räckte det att konstatera att lagstiftningen i fråga omfattade alla näringsidkare som utövade verksamhet inom landets territorium, att den i övrigt inte hade som syfte att reglera villkoren för de berörda företagens etablering och, slutligen, att den begränsade verkan som den skulle kunna ha på etableringsfriheten var alltför osäker och alltför indirekt för att den förpliktelse som den innehåller skulle anses kunna vara ägnad att begränsa denna frihet. 25 Målen C-418/93, C-419/93, C-420/93, C-421/93, C-460/93, C-461/93, C-462/93, C-464/93, C-9/94, C-10/94, C-11/94, C-14/94, C-15/94, C-23/94, C-24/94 och C-332/94, Semeraro m.fl., 1996, s. I-2975, punkt 32. Den slutsats som kan dras är att en icke-diskriminerande försäljningsform som inte hindrar eller väsentligt försvårar marknadstillträdet för de aktuella produkterna (se avsnitt 7.2 ovan), är förenliga med EUF-fördraget som sådant. Det är sålunda överflödigt att pröva tillämpningen av andra bestämmelser i fördraget.26 Mot bakgrund av att reglerna om gårdsförsäljning utgör en liberalisering av handeln i förhållande till nuvarande ordning och med tanke på vilken högst begränsad försäljningskanal det rör sig om, måste dess verkan på etableringsfriheten betraktas som totalt sett försumbar. Etableringsreglerna bör därför inte vara tillämpliga. Precis som i fråga om den fria rörligheten för varor (tillämpningen av artikel 34 och 36 FEUF) bör dock inte tillämpningen av etableringsreglerna helt och hållet uteslutas i detta skede. En prövning enligt dessa regler görs därför i det följande. Enligt artikel 49 FEUF föreskrivs principen om etableringsfrihet. Bestämmelsen har följande lydelse: Inom ramen för nedanstående bestämmelser ska inskränkningar för medborgare i en medlemsstat att fritt etablera sig på en annan medlemsstats territorium förbjudas. Detta förbud ska även omfatta inskränkningar för medborgare i en medlemsstat som är etablerad i någon medlemsstat att upprätta kontor, filialer eller dotterbolag. Bestämmelsen om etableringsfrihet har tolkats och utvecklats i rättspraxis på liknande sätt som bestämmelsen om fri rörlighet för varor. Nationella bestämmelser som innebär en direkt diskriminering, dvs. öppen oförmånlig särbehandling, av unionsmedborgare eller företag som har sitt säte i en annan medlemsstat är därför förbjudna såvida det inte finns stöd i en uttrycklig undantagsbestämmelse i fördraget, såsom artikel 52 FEUF vilken tillåter begränsningar av hänsyn till allmän ordning, säkerhet eller hälsa.27 Men även åtgärder som inte framstår som diskriminerande kan vara otillåtna. Det kan röra sig om fall där bolag eller egenföretagare från andra medlemsstater försätts i en situation som faktiskt eller rättsligt är mindre gynnsam än den situation som råder för nationella bolag eller egenföretagare.28 har uttryckt det som så, att varje åtgärd som innebär att utövandet av 26Jfr , C, The Substantive of the EU – The Four Freedoms, 2:a uppl., , s. 164. 27Jfr mål 352/85, van Adverteerders m.fl., 1988, s. 2085, punkterna 32 och 33; svensk specialutgåva, volym 9, s. 449 och C-311/97, , 1999, s. I-2651, punkt 32. 28Mål C-70/95, Sodemare m.fl., 1997, s. I-3395, punkt 33. etableringsrätten förbjuds, hindras eller blir mindre attraktiv är att anse som ett etableringshinder.29 I dessa fall är det alltså fråga om en inskränkning i etableringsrätten som strider mot artikel 49 FEUF även om nationella bestämmelser tillämpas på ett ickediskriminerande sätt. Sådana nationella bestämmelser är bara tillåtna om de kan motiveras av tvingande hänsyn till allmänintresset, är ägnade att säkerställa förverkligandet av den målsättning som eftersträvas genom dem och inte går utöver vad som är nödvändigt för att uppnå denna målsättning (jfr målet som berörts ovan). När det gäller krav på tillstånd, vilket måste ingå i regler om gårdsförsäljning, kan man enkelt konstatera att de leder till att etableringsrätten förbjuds, hindras eller blir mindre attraktiv. Det finns många exempel i rättspraxis som visar att sådana regler omfattas av förbudet mot etableringsfrihet. EU- domstolen har t.ex. tagit ställning till tysk lagstiftning enligt vilken rätten att äga och driva apotek förbehålls farmaceuter. Bestämmelsen utgjorde en inskränkning i etableringsfriheten och EU- domstolen uttalade: Bland annat utgör bestämmelser enligt vilka en näringsidkare med hemvist i en annan medlemsstat måste ha ett föregående tillstånd för att få etablera sig i den mottagande medlemsstaten och enligt vilka verksamheten som egenföretagare är förbehållen vissa näringsidkare som uppfyller förutbestämda krav, vilket är en förutsättning för att de ska erhålla detta tillstånd, en inskränkning i den mening som avses i artikel [49 FEUF]. Sådana bestämmelser medför att näringsidkare med hemvist i andra medlemsstater avskräcks från, eller till och med förhindras, att bedriva sin verksamhet i den mottagande medlemsstaten genom ett fast driftställe.30 Etableringsfriheten är dock som framgått inte absolut. Enligt artikel 51 FEUF undantas till att börja med verksamhet som hos medlemsstaten, om än endast tillfälligt, är förenad med utövandet av offentlig makt, vilket ligger nära men inte helt sammanfaller med det svenska begreppet myndighetsutövning. Av artikel 52 FEUF framgår vidare att medlemsstaternas lagar och andra författningar får innehålla nationella bestämmelser som föreskriver särskild 29Jfr mål C-55/94, , 1995, s. I-4165, punkt 37, och C-442/02, CaixaBank , 2004, s. I-8961, punkt 11. 30Förenade målen C-171/07 och C-172/07 Apothekerkammer des Saarlandes m.fl. 2009 s. I-4171, punkt 23. behandling av utländska medborgare när bestämmelserna grundas på hänsyn till allmän ordning, säkerhet eller hälsa. Denna bestämmelse har emellertid tolkats snävt i rättspraxis. För att begreppet allmän ordning ska kunna åberopas krävs att det föreligger ett verkligt och allvarligt hot mot samhällets grundläggande intressen. har visserligen erkänt att vad som räknas som värden av grundläggande karaktär i ett samhälle kan variera från medlemsstat till medlemsstat,31 men har endast i ytterst få fall godkänt skäl som hänvisar till allmän ordning. Också i fråga om allmän säkerhet krävs att det föreligger ett verkligt och allvarligt hot mot samhällets grundläggande intressen och detsamma gäller i fråga om hänsyn till hälsa.32 Begreppet folkhälsa har använts t.ex. när medlemsstater har argumenterat med hänvisning till behovet av att upprätthålla en väl avvägd läkar- och sjukhusvård som är tillgänglig för alla eller till befolkningens överlevnad för att motivera vissa begränsningar med avseende på tillstånd för sjukhusvård i andra medlemsstater.33 Det är inte troligt att reglerna om gårdsförsäljning skulle kunna rättfärdigas på någon av dessa grunder. På samma sätt som på varuområdet har emellertid möjligheter för medlemsstaterna att upprätthålla inskränkningar i etableringsfriheten även utvecklats i rättspraxis. fastställde sålunda i målet Thieffry34 att etableringsrätten kan begränsas av nationella bestämmelser under förutsättning att dessa är motiverade av hänsyn till ett allmänintresse. Enligt praxis utgör bland annat folkhälsan, konsumentskyddet, djurhälsan och skyddet av stadsmiljön sådana tvingande hänsyn till allmänintresset. De folkhälsoskäl som den svenska alkoholpolitiken vilar på bör därmed vara giltiga även i detta avseende. De skäl som godtagits enligt doktrinen om tvingande hänsyn till allmänintresset kan för övrigt inte vara uttömmande, eftersom ytterligare undantag kan utvecklas i rättspraxis. Enbart ett tvingande hänsyn till allmänintresset är dock som framgått inte tillräckligt för att medlemsstaterna ska tillåtas upprätthålla en begränsning i etableringsfriheten. Sammantaget krävs på samma sätt som i fråga om den fria rörligheten för varor 3131 Mål C-36/02, Omega, 2004, s. I-9609. 32Mål C-257/05, kommissionen mot , 2006, s. I-134, punkt 25. 33Mål C-372/04, Watts, 2006, s. I-4325, punkt 105. 34Mål 71/76 Thieffry, 1977, s. 765; svensk specialutgåva, volym 3, s. 356. att fyra grundläggande förutsättningar är uppfyllda. Förutom att de nationella bestämmelserna ska vara motiverade av tvingande hänsyn till allmänintresset, ska de tillämpas på ett icke-diskriminerande sätt, vara ägnade att säkerställa förverkligandet av den målsättning som eftersträvas genom dem, och inte gå utöver vad som är nödvändigt för att uppnå denna målsättning.35 Den bedömning som behöver göras följer emellertid exakt det resonemang som har redovisats i det föregående när det gäller den fria rörligheten för varor, vilket det hänvisas till. Även här finns anledning att påpeka att det inte handlar om en absolut rätt för marknadens aktörer till ekonomisk eller kommersiell frihet. EU- rätten ger utrymme att uppställa begränsningar som är nödvändiga för att upprätthålla den svenska alkoholpolitiken. Den slutsats som kan dras är därför att den fria etableringsrätten inte utgör något hinder för att tillåta en begränsad form av gårdsförsäljning i . 7.4Gårdsförsäljning får inte hota detaljhandelsmonopolet Utredningens bedömning: Det följer av rättspraxis att en prövning av gårdsförsäljning bör ske uteslutande enligt reglerna om fri rörlighet för varor (artikel 34 FEUF) och inte enligt reglerna om handelsmonopol (artikel 37 FEUF). Ett ifrågasättande av detaljhandelsmonopolets existens kan därför inte aktualiseras på denna grund. Den omständigheten att detaljhandelsmonopolet i inte är heltäckande saknar betydelse för prövningen enligt artikel 37 FEUF, så länge den ensamrätt som staten beviljar Systembolaget står i relation till det syfte som eftersträvas med monopolregleringen. Det är därför viktigt att gårdsförsäljningen inte framstår som ett avbräck i den svenska alkoholpolitiken, vilket ytterligare motiverar att ett förslag i fråga om gårdsförsäljning på ett tydligt sätt inordnas i den övergripande alkoholpolitiska regleringen. En viktig förutsättning för att tillåta gårdsförsäljning i är att detta inte hotar Systembolagets resterande detaljhandelsmonopol. 35 Se mål C-19/92, , 1993, s. I-1663, punkt 32; svensk specialutgåva, volym 14, s.167 och mål C-55/94, , 1995, s. I-4165, punkt 37. Två frågor inställer sig i detta avseende. Den ena är om gårdsförsäljning skulle kunna prövas under artikel 37 FEUF och därigenom påverka den bedömning som har gjorts av Systembolagets ensamrätt till försäljning av alkoholhaltiga drycker. Den andra är om införandet av gårdsförsäljning kan undergräva trovärdigheten av det folkhälsosyfte som den svenska alkoholpolitiken och därmed Systembolagets existens grundas på. 7.4.1Reglerna om gårdsförsäljning rör inte detaljhandelsmonopolets funktionssätt Det argument som framför allt förs fram mot gårdsförsäljning av alkoholdrycker i , är att det skulle äventyra detaljhandelsmonopolet, att monopolet därigenom upphör att vara ett monopol. Argumenten bygger på uppfattningen att gårdsförsäljning skulle beröra själva detaljhandelsmonopolets särskilda funktion och att gårdsförsäljning av alkoholdrycker med nödvändighet äventyrar detaljhandelsmonopolet. Utredningen delar inte denna uppfattning. Först ska sägas att Systembolagets monopol inte kan sägas vara heltäckande . Så får till exempel folköl med en alkoholstyrka upp till 3,5 volymprocent säljas i livsmedelsbutiker. Försäljning i form av servering till allmänheten får bedrivas av den som har fått serveringstillstånd. Alkoholdrycker kan också köpas efter beställning hos något av de cirka 510 ombud för Systembolaget som finns på mindre orter i . Genom en ändring i alkohollagen kommer cateringföretag att från kunna köpa sina drycker direkt från partihandlare. Monopolets räckvidd är således inte statiskt och en gång för alla givet. En fråga som måste besvaras i sammanhanget är om gårdsförsäljning kommer i konflikt med eller påverkar detaljhandelsmonopolet. Den artikel i som reglerar statliga handelsmonopol (artikel 37) återfinns i kapitlet som innehåller bestämmelser om fri rörlighet för varor och är placerad efter den artikel som föreskriver fri rörlighet för varor (artikel 34). Bestämmelsen innebär en skyldighet för medlemsstaterna att anpassa sådana monopol i syfte att säkerställa att ingen diskriminering med avseende på anskaffnings- och saluföringsvillkor föreligger mellan medlemsstaternas medborgare. I sitt avgörande i Manghera,36 som rörde det italienska tobaksmonopolet, klargjorde att artikel 37 inte kräver att statliga handelsmonopol avskaffas utan endast att de anpassas så att de inte diskriminerar utländska varor. Domstolen uttalade att den skyldighet för medlemsstaterna som återfinns i artikeln i fråga syftar till att säkerställa den fria rörligheten för varor inom den gemensamma marknaden. Detta menade man var omöjligt att uppnå om inte den fria rörligheten för utländska varor, av samma slag som de varor som omfattades av det nationella handelsmonopolet, säkerställdes. ansåg att artikel 37.1 i EEG- fördraget (nu artikel 37.1 FEUF) skulle tolkas så, att alla statliga handelsmonopol skulle vara anpassade på ett sådant sätt att ensamrätten att importera från andra medlemsstater var avskaffad. Detta innebär att handelsmonopol i nya medlemsstater måste vara anpassade på motsvarande sätt när dessa stater inträder i EU. I Franzén-domen37 prövade som bekant det svenska monopolet för detaljhandel med alkoholhaltiga drycker, Systembolaget. ansåg att bestämmelserna om monopolet och dess funktionssätt enbart skulle undersökas mot bakgrund av artikel 37 FEUF, som enligt domstolen är den specialbestämmelse som är tillämplig på statliga handelsmonopols utövande av sin ensamrätt. Den inverkan som andra nationella bestämmelser, vilka inte rör monopolets funktionssätt även om de påverkar detta, har på handeln inom gemenskapen skulle däremot undersökas mot bakgrund av artikel 34 FEUF, som berördes ovan. Med avseende på artikel 37 uttalade domstolen att monopolets utformning och funktionssätt måste anpassas på ett sådant sätt att: ingen diskriminering med avseende på anskaffnings- och saluföringsvillkor föreligger mellan medlemsstaternas medborgare, handeln med varor med ursprung i övriga medlemsstater inte missgynnas vare sig rättsligt eller faktiskt och det inte uppstår någon snedvridning av konkurrensen mellan medlemsstaterna. Domstolen konstaterade därefter att det inte hade bestritts att det svenska detaljhandelsmonopolet för alkoholdrycker avsåg att 36Mål 59/75, Manghera, 1976, s. 91; svensk specialutgåva, volym 3, s. 9. 37Mål C-189/95, , 1997, s. I-5909. främja ett mål av allmänintresse i det att det syftade till att skydda folkhälsan mot alkoholens skadeverkningar. Domstolen prövade sedan om den svenska ordningen fungerade på ett icke-diskriminerande sätt och fäste framför allt vikt vid följande omständigheter: Det fanns en objektiv produktplan för vilka drycker som skulle tillhandahållas av Systembolaget. Drycker valdes ut efter förbestämda och objektiva kriterier (såväl affärsmässiga som kvalitativa). Leverantörer som inte fick sälja drycker till Systembolaget kunde ansöka om testförsäljning. Leverantörerna hade rätt att få ett motiverat avslagsbeslut. Möjlighet fanns till överprövning hos ett oberoende organ (). Mot denna bakgrund slog fast att Systembolagets kriterier och urvalsmetoder varken var diskriminerande eller av sådant slag att de missgynnade importerade produkter. När det gällde försäljningsorganisationen menade domstolen att även om det är riktigt att den är begränsad och inte erbjuder alla utvalda drycker, innebär den inte att alkoholdrycker som härrör från andra medlemsstater missgynnas i förhållande till dem som tillverkas inom landet. I Hanner-målet38 prövade det svenska apoteksmonopolet mot bakgrund av samma kriterier. Domstolen konstaterade dock i detta fall att den svenska monopolorganisationen för läkemedel inte innehöll bestämmelser om vare sig en produktplan eller ett system för upphandling, inom vilkas ram tillverkare vars produkter inte tagits med i sortimentet hade rätt att få en redogörelse för skälen till beslut om urval av läkemedel. Den påpekade också att det inte föreskrevs någon möjlighet att överklaga ett sådant beslut till en oberoende kontrollinstans. Domstolen menade att tvärtom i princip tycktes ha fria händer när det valde ut sitt sortiment. All diskriminering var därmed inte utesluten. Domstolen fann mot denna bakgrund att organisation och funktionssätt och närmare bestämt dess system för urval 38 Se mål C-438/02, , 2005 s. . av läkemedel kunde missgynna handeln med läkemedel från andra medlemsstater i förhållande till handeln med svenska läkemedel. monopol var således inte utformat på ett sådant sätt att all diskriminering av läkemedel från andra medlemsstater var utesluten och stred därmed mot artikel 31.1 EG (nu artikel 37 FEUF). Att skilda EU-rättsliga bestämmelser ska gälla för monopolets funktionssätt och nationella åtgärder som inte avser detta, vilket angavs i och , har bekräftats av även i det ovan nämnda Rosengrenmålet. nyanserade där sitt uttryckssätt och sade att den inverkan som andra nationella bestämmelser, vilka kan skiljas från monopolets funktionssätt även om de påverkar detsamma, har på handeln inom gemenskapen ska undersökas mot bakgrund av nuvarande artikel 34 FEUF. Mot denna bakgrund var det förbud mot privatimport i alkohollagen som var föremål för prövning i Rosengrenmålet enligt EU- domstolen en åtgärd som inte rörde monopolets utövande av sin särskilda funktion. Som framgått skulle reglerna för gårdsförsäljning innebära ett undantag från detaljhandelsmonopolet, dvs. från bolagets exklusiva ensamrätt till detaljhandel med alkoholdrycker med högre alkoholhalt än . Det kan redan av denna anledning inte röra sig om bestämmelser som direkt rör monopolets funktionssätt, vilket har att göra med regleringen av hur monopolet ska utöva sin ensamrätt. har tydligt angett att de begränsningar som omfattas av prövningen enligt artikel 37 FEUF ska vara sådana som är en nödvändig följd av att det föreligger ett monopol, vilket uppenbarligen inte är fallet när det gäller regler om gårdsförsäljning. Det följer sålunda av domar i , och att en prövning av gårdsförsäljning bör ske uteslutande enligt reglerna om fri rörlighet för varor (artikel 34 FEUF) och möjligen etableringsreglerna (se avsnitt 7.3). Det bör också påpekas att den omständigheten att ett detaljhandelsmonopol inte är heltäckande saknar betydelse för prövningen enligt artikel 37 FEUF, så länge den ensamrätt som staten beviljar organet i fråga står i relation till och främjar det syfte som eftersträvas med monopolregleringen. Som jämförelse kan nämnas dom , som rörde det tyska spelmonopolet. Av domen framgår att den omständigheten att olika former av hasardspel reglerades på olika sätt i (vissa förbehölls det statliga monopolet och vissa omfattades av system med tillstånd som kunde beviljas privata aktörer), inte i sig innebar att det statliga monopolet inte kunde anses motiverat utifrån de legitima mål som eftersträvades med detta.39 (Se närmare utlåtande av , bilaga 2, avsnitt 2.) 7.4.2Gårdsförsäljning får inte komma i konflikt med den svenska alkoholpolitiken har förklarat att inskränkningar som föreskrivs i nationell lagstiftning endast är ägnade att säkerställa förverkligandet av det åberopade målet om lagstiftningen verkligen på ett sammanhängande och systematiskt sätt tillgodoser behovet av att uppnå målet. Detta krav innebär att i de fall medlemsstaterna inför begränsningar i den fria rörligheten måste den politik som ligger till grund för dessa begränsningar vara sammanhängande och inte innehålla motsägelsefulla inslag. Problematiken har varit tydlig när det gäller nationella spelmonopol där i anförde att om en medlemsstat uppmuntrar till att delta i lotterier, hasardspel eller vadhållning, i syfte att erhålla intäkter, kan denna stat inte åberopa hänsyn till behovet av att bevara ordningen i samhället för att motivera inskränkande åtgärder. Mot denna bakgrund underkände den tyska spelregleringen. Den angav att: den omständigheten att de behöriga myndigheterna, vad avser hasardspel som inte omfattas av de statliga monopol som är i fråga i de mål som de har att avgöra, bedriver eller tolererar en politik som syftar till att främja dessa andra spel i stället för att minska möjligheterna till spel och att begränsa verksamheten på detta område på ett sammanhängande och systematiskt sätt leder till att målet att motverka att allmänheten lockas till överdrivna utgifter för spel och att bekämpa spelberoende, vilket anges ha varit syftet med inrättandet av monopolet, inte längre på ett effektivt sätt kan uppnås med hjälp av monopolet och att detta därför kan anses motiverat med hänsyn till artiklarna 43 EG och 49 EG [nu artikel 49 FEUF och 56 FEUF]. 39Jfr mål C-316/07 m.fl., , ej ännu publicerat i rättsfallssamlingen. 40Mål C-243/01, , 2003, 2003, s. I-13031. 41Mål C-316/07 m.fl., , ej ännu publicerat i rättsfallssamlingen, punkt 106. Om man överför detta resonemang på reglerna för gårdsförsäljning i är det naturligtvis viktigt att gårdsförsäljningen inte framstår som ett avbräck i den svenska alkoholpolitiken. Det förslag som utredningen lämnar måste därför på ett tydligt sätt inordnas i den övergripande alkoholpolitiska regleringen. Utgångspunkten för den svenska alkohollagstiftningen är att skydda människor mot alkoholens skadeverkningar. Således måste varje åtgärd inom alkoholpolitikens område noggrant prövas i förhållande till vilken påverkan den har på folkhälsan. Varje form av försäljning eller utskänkning av alkohol till allmänheten kringgärdas av bestämmelser om tillstånd och tillsyn. Marknadsföringen är strikt reglerad, den ska vara måttfull. Reklam- eller marknadsföringsåtgärder får inte vara påträngande, uppsökande eller uppmana till bruk av alkohol. Gårdsförsäljning av alkoholdrycker måste leva upp till dessa syften och sättas in i samma lagtekniska systematik. Det ska emellertid framhållas att den svenska alkoholpolitiken inte uteslutande handlar om att begränsa försäljning av alkohol. Inom ramen för denna politik finns flera exempel på balansering av motstående intressen, där konsumentefterfrågan och samhällets realiteter har vägts in (jfr utlåtande av , bilaga 2, avsnitt 3.2.2 ). Inför medlemskapet i EU uttalades t.ex. att: har uttalat att de restriktioner som finns på alkoholområdet och då framför allt när det gäller serveringsbestämmelserna, måste begränsas till sådana som allmänheten uppfattar som meningsfulla för att inte förtroendet för alkoholpolitiken skall minska. [...] Alkoholpolitiken bör ha som utgångspunkt att det är värdefullt att det finns restauranger där människor kan samlas och äta, dricka och umgås både i vardag och fest, och att alkoholpolitiken inte skall utgöra ett hinder för detta. [] En stor majoritet betraktar alkoholdrycker som ett inslag i livet som de inte vill avvara. De flesta använder alkohol på ett sådant sätt att det inte vållar problem, varken för dem själva eller samhället.42 Å andra sidan lyftes de problem som uppstår vid krogkonsumtion av alkohol fram: Att hålla god ordning vid alkoholservering framstår som lika viktigt nu som . Bland restaurangernas gäster finns storkonsumenter av alkohol. Våld och alkohol hör ofta samman. Forskning har visat att särskilt gatuvåld och våld mot okända brottsoffer ofta förekommer i direkt anslutning till eller i närheten av restauranger och nöjesställen. 1994/95:89 Förslag till alkohollag, avsnitt 8.1. God ordning förutsätter också att gäster eller grannar och närboende inte störs på ett sätt som är oacceptabelt.43 Mot denna bakgrund kan slutsatsen dras att inte är förhindrat att tillåta gårdsförsäljning enbart av det skälet att den svenska alkoholpolitiken i annat fall skulle framstå som inkonsekvent.