sou · GYB367 · 2010-10-20 00:00:00 — Med hänsyn till den stora osäkerheten när det gäller föräldrars faktiska val och den enskilda kommunens faktiska kostnad bör beräkningarna ses som en illustration av möjliga kostnadskonsekvenser. Det bör noteras att de beräkningar som redovisas i tabell 11.5 inte tar hänsyn till att elever kommer att gå i olika , dvs. mellan åtta och ett halvt och . Dessutom tas inte heller hänsyn till hur verksamheten kommer att organiseras. Dessa kostnader bedöms inte kunna beräknas på ett trovärdigt sätt. Enligt de kunskapsöversikter som utredningen låtit sammanställa finns det inget övertygande vetenskapligt stöd för att en flexibel skolstart generellt skulle gagna barns kognitiva eller sociala utveck- ling. Ett undantag är kanske möjligheten för vissa barn födda sent , främst pojkar, att senarelägga skolstarten. Det är mot denna bakgrund inte rimligt att statens kostnader för en försöks- verksamhet med flexibel skolstart täcks genom omfördelning från anslagen till skolverksamhet. Kostnaderna på, i genomsnitt, ca tre miljoner bör i stället täckas inom ett reformutrymme. 12Personlig integritet och sekretessbehov Enligt direktiven ska utredningen föreslå hur löpande uppföljning och utvärdering av försöksverksamheten ska genomföras samt hur en slutlig utvärdering av effekterna på elevernas resultat kan genomföras. Även andra aspekter, t.ex. elevers sociala utveckling, bör belysas (dir. 2009:98, s. 12). Effekterna av en flexibel skolstart bör kunna följas i ett längre perspektiv. Sådana longitudinella studier kräver oftast tillgång till både statistiska data och annat material. Beroende av vilken utformning utvärderingen av försöksverksamheten ges, kan ut- värderingsmaterialet antingen anses utgöra ett statistiskt underlag eller komma att jämställas med forskning. Det mest sannolika är dock att utvärderingen kommer att jämställas med forskning. Det kan även bli aktuellt att använda materialet vid forskning hos utomstående myndigheter och institutioner för andra aspekter och frågeställningar. Det är emellertid klart att olika lösningar och problem uppkommer beroende på hur uppföljningen och utvärder- ingen närmare utformas. Vilka sekretessregler som aktualiseras kan innebära konsekvenser för vad som kan bli praktiskt och lagligt möjligt att följa upp och utvärdera. För att kunna genomföra en sådan uppföljning och utvärdering som direktiven efterfrågar bör dels uppgifter från olika register samköras, dels ytterligare försöksspecifika uppgifter tillföras. Sådana uppgifter kan tillföras genom enkäter och intervjuer från deltagande skolor och lärare, från vårdnadshavare till elever samt från elever. Data kommer även att tillföras genom observationer av verksamheten i klassrummen. Kan samkörning av registren inte ske Personlig integritet och sekretessbehov i önskad utsträckning får uppgifterna, i den mån det finns lagligt stöd för detta, t.ex. genom att samtycke lämnas, samlas in på nytt. Uppgifterna får sedan användas med beaktande av gällande sekretessregler (sekretess avseende utbildningsverksamhet, se bl.a. 23 kap. 1–2 §§ offentlighets- och sekretesslagen [2009:400] för offentlig huvudman och 29 kap 14 § samma lag för enskild huvud- man). Gällande sekretessbestämmelser kan således begränsa vilka data som kan samlas in och hur de kan användas. Sekretessreglerna och bestämmelserna om tystnadsplikt utsätts regelbundet för ändringar och kan därför komma att förändras som en försöksverksamhet pågår. I detta sammanhang kan nämnas att en utredning, Utredningen om sekretess för uppgifter i skolväsendet och vissa andra skolformer och verksamheter, arbetar med ett förslag om förstärkt sekretesskydd i skolväsendet. Betänkandet ska redovisas (dir. 2010:25). Såväl huvudmännens insamling av personuppgifter som Skol- verkets vidare hantering av dessa utgör sådan behandling av personuppgifter som omfattas av personuppgiftslagen (1998:204). I personuppgiftslagen finns bestämmelser som styr om och hur uppgifter får hanteras. En personuppgift är all slags information som direkt eller indirekt kan hänföras till en fysisk person i livet. Även kodade eller krypterade uppgifter är personuppgifter så länge någon kan göra dem läsbara och därmed kan identifiera individer, dvs. så länge kod- eller krypteringsnyckeln finns kvar. Detta gäller även om nyckeln förvaras hos en (annan) myndighet som av sekretesskäl inte får lämna ut nyckeln. Personuppgifter som har lämnats med ett informerat och uttryckligt samtycke till behandling får alltid behandlas. Om behandlingen av personuppgifterna bedöms vara nödvändig är det möjligt att behandla personuppgifter även utan samtycke (se förutsättningar i 10 § personuppgiftslagen). För all behandling av personuppgifter, såväl nyinsamlade som samkörda, krävs dock att behandlingen uppfyller de grundläggande kraven i 9 § person- uppgiftslagen (1998:204). I bestämmelsen anges bl.a. att person- uppgifter inte får behandlas för något ändamål som är oförenligt med det för vilket uppgiften samlades in och att inte fler person- uppgifter får behandlas än vad som är nödvändigt med hänsyn till ändamålen för behandlingen. Uppgifter som tillförs en försöksverksamhet genom t.ex. enkäter eller intervjuer bör i första hand inhämtas med samtycke. Personlig integritet och sekretessbehov Samtycket ska innebära ett medgivande till att personuppgifterna dels behandlas, dels samkörs med andra register och dels används vid en uppföljning och utvärdering av försöksverksamheten. Ändamålet med behandlingen av personuppgifterna måste vara särskilt, uttryckligt angivet och berättigat. Omfattningen av behandling av sådana uppgifter som i person- uppgiftslagen betecknas som känsliga personuppgifter kan antas bli begränsad. Det kan emellertid inte uteslutas att behandling av sådana uppgifter kan komma att ske, t.ex. avseende etniskt ursprung eller hälsa. Sådana uppgifter får endast behandlas om den registrerade har lämnat sitt uttryckliga samtycke till behandlingen eller på ett tydligt sätt har offentliggjort uppgifterna eller om vissa i personuppgiftslagen specifikt angivna förutsättningar föreligger (se 13–19 §§ personuppgiftslagen). Vid all personuppgiftsbehandling aktualiseras bestämmelserna om information till den registrerade (se 23–26 §§ person- uppgiftslagen). Härav följer att information om behandling av uppgifterna ska lämnas i samband med att uppgifterna samlas in från personen själv samt, som huvudregel, även när person- uppgifterna samlas in från annan källa än den registrerade. Huvud- männen, som är personuppgiftsansvariga för de uppgifter de samlar in, ska således lämna information om den egna behandlingen av personuppgifterna. Eftersom inhämtar dessa person- uppgifter för vidarebehandling kommer att vara informationsskyldigt för dess behandling av uppgifterna. Denna informationsskyldighet kan i praktiken begränsas genom att huvudmännen lämnar information till den enskilde inte bara om den egna behandlingen av personuppgifter, utan även om den vidarebehandling av uppgifterna som utför. På så vis får den enskilde den information som personuppgiftslagen kräver. 12.2Personuppgifter i statistik och vid forskning Som nämnts kan det bli aktuellt att använda de insamlade personuppgifterna även i forskning som inte ingår i uppföljningen och utvärderingen av försöksverksamheten. Huvudregeln är att uppgifter som har samlats in i statistikverksamhet omfattas av absolut sekretess. Sådana uppgifter får således inte lämnas ut (se 24 kap. 8 § offentlighets- och sekretesslagen [2009:400]). Undantag från huvudregeln om sekretess i statistiksammanhang har Personlig integritet och sekretessbehov emellertid gjorts bl.a. för uppgifter som behövs för forsknings- eller statistikändamål och för uppgifter som inte genom namn, annan identitetsbeteckning eller liknande förhållande är direkt hänförliga till den enskilde. Dessa uppgifter får lämnas ut om det står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon närstående till denne lider skada eller men. Det kan därför vara möjligt att till forskningsändamål lämna ut personuppgifter. Den statistikansvariga myndigheten prövar om ett utlämnande får ske. När en statistikansvarig myndighet, i detta fall , lämnar ut uppgifter som inte direkt kan hänföras till en enskild, får myndigheten i samband med utlämnandet förse uppgifterna med en beteckning som hos den statistikansvariga myndigheten kan kopplas till personnummer eller motsvarande, för att göra det möjligt att senare komplettera uppgifterna. En sådan åtgärd får vidtas om den som uppgifterna lämnas ut till ska använda dessa för forskning eller statistik samt har ett särskilt behov av att senare kunna komplettera uppgifterna (se 16 § lag [2001:99] om den officiella statistiken). kan således låta annan få tillgång till uppgifter för forskningsändamål. Longitudinell forskning med nyttjande av de data som samlas in under försöksverksamheten är därför möjlig att genomföra. Det är även möjligt att följa varje enskild elev. För att säkerställa möjligheten till longitudinella studier bör de relevanta personuppgifterna redan från början förses med en sådan beteckning som redogjorts för och som avses i 16 § lag om den officiella statistiken. De uppgifter som inte har samlats in i statistikhänseende omfattas inte heller av statistiksekretessen. Beroende på hur upp- följningen och utvärderingen utformas kan däremot andra sekre- tessregler bli tillämpliga, se avsnitt 12.3. Det är myndigheten som förvarar uppgifterna hos sig som självständigt ska ta ställning till om ett utlämnande av en sekretess- belagd uppgift kan ske. Vid utlämnande av uppgifter för utrednings- eller utvärderingsändamål måste det särskilt utredas vilken sekretess uppgifterna kommer att omfattas av. Om upp- gifterna kommer att omfattas av sekretess hos forskaren är ett utlämnande oftast möjligt. Om forskaren är verksam vid en forskningsinstitution som är en myndighet följer sekretessen automatiskt med, om inte forskningsuppgifterna redan omfattas av sekretess hos institutionen (se 11 kap. 3 § offentlighets- och sekretesslagen [2009:400]). Sådana bestämmelser som utgör s.k. primär sekretess finns bl.a. i 21 kap. offentlighets- och sekretess- Personlig integritet och sekretessbehov lagen och rör t.ex. uppgifter om hälsa och sexualliv, utlänningars säkerhet i vissa fall samt adress, telefon m.m. för förföljda personer. Lämnas uppgifter ut till enskilda organisationer och institu- tioner kan utlämnandet ske med ett särskilt förbehåll om sekretess. I de fall forskaren hämtar uppgifter direkt från den person forskningen avser (forskningspersonen) gäller sekretess hos forskaren endast om forskningen omfattas av en bestämmelse om sekretess i offentlighets- och sekretesslagen. För de fall enskilda forskare inhämtar uppgifter direkt från deltagare i försöks- verksamheten, har emellertid dessa uppgifter lämnats frivilligt. De bör även ha lämnats med samtycke till behandling för användning i uppföljnings- och utvärderingsändamål. Känsliga personuppgifter får lämnas ut för forskningsändamål endast om behandlingen har godkänts av en etikprövningsnämnd (se 19 § personuppgiftslagen). Detta gäller även om forsknings- personen har lämnat sitt uttryckliga samtycke till hanteringen av uppgifterna. Därutöver ska offentlighets- och sekretesslagens regler tillåta att uppgiften lämnas ut. Forskning är normalt sett av allmänt intresse. Det är därför tillåtet att behandla personuppgifterna för forskningsändamål, om behandlingen är nödvändig för att kunna utföra forskningen. Behandling av personuppgifter för forskningsändamål kan av detta skäl vara tillåten även utan samtycke från den enskilde. En viktig del i integritetsskyddet är emellertid att de personer som forskn- ingen rör har rätt att få information om hur deras personuppgifter används. Om registeruppgifter ska sambearbetas med uppgifter som har samlats in direkt från forskningspersonerna, t.ex. via en enkät, är det viktigt att forskningspersonerna får tydlig information om dels vilka uppgifter som ska hämtas från register, dels från vilken myndighet uppgifterna hämtas. Det är viktigt att informa- tionen är tydlig samt ger en rättvisande bild av forsknings- projektet.1 Mot bakgrund av det anförda bör personuppgiftsbehandlingen, med anledning av en försöksverksamhet med flexibel skolstart, inte behöva regleras särskilt i lag. Reglerna i personuppgiftslagen, 1 Förutom de i avsnittet angivna referenserna har information om regelverket kring personuppgiftbehandling m.m. hämtats från och rådets direktiv (EG) nr 46/95 av om skydd för enskilda personer med avseende på personuppgifter och om det fria flödet av sådana uppgifter, Europeiska kommissionen (2007), förordning (2001:100) om den officiella statistiken, m.fl. (2009) samt från SCB (2003). Dessutom har utredningen haft underhandskontakter med Datainspektionen, och . Personlig integritet och sekretessbehov tillsammans med förekommande sekretessregleringar, är tillräckliga för den behandling av personuppgifter som kan bli aktuell. Det kan betonas att de uppgifter som den enskilde lämnar ska vara lämnade frivilligt och med informerat samtycke. Det är därför min uppfattning att försöksverksamheten inte kommer att medföra några särskilda konsekvenser för den personliga integriteten. Den aktuella personuppgiftsbehandlingen är, även med beaktande av det eventuella integritetsintrång som behandlingen i begränsad omfatt- ning kan utgöra, nödvändig för att uppföljning och utvärdering av försöksverksamheten ska kunna genomföras. Det är emellertid uppenbart att den information som samlas in för uppföljningen och utvärderingen ska övervägas och behandlas med stor respekt för elevers, lärares och föräldrars personliga integritet. Mitt förslag: Sekretess ska gälla för uppgift i uppföljning och utvärdering av försöksverksamheten, om en enskild person eller någon närstående till denne kan antas lida men om uppgiften röjs. Trots att mycket talar för att skyddet för den personliga integriteten är tillgodosett genom gällande författningar finns det skäl att kunna sekretessbelägga material i uppföljning och utvärdering av försöksverksamheten. Var för sig kan merparten av uppgifterna inte anses vara sekretessvärda. Kombinationen av uppgifter som kan komma att samlas in, tillsammans med att antalet deltagare är relativt litet, kan emellertid innebära att enskilda elever, föräldrar och lärare i vissa fall indirekt kan identifieras. Detta kan komma att upplevas integritetskränkande och påverka viljan att delta i en försöksverksamhet. Som nämnts är det dessutom angeläget att materialet kan användas vid longitudinella studier. Uppgifterna kan således komma att bevaras och användas . Mot denna bakgrund föreslår jag att sekretess ska kunna gälla för uppgift i uppföljning och utvärdering av försöksverksamheten samt att tystnadsplikt ska kunna råda för sådan uppgift. Sekretess ska gälla om det kan antas att någon enskild person eller någon närstående till denne lider men om uppgiften röjs. Personlig integritet och sekretessbehov får inte röjas för vare sig enskilda eller för andra myndigheter (se 8 kap. 1 § offentlighets- och sekretesslagen [2009:400]). Förbudet att röja en uppgift gäller både för myndigheter och för personer som fått kännedom om uppgiften genom anställning eller uppdrag hos myndigheten, genom tjänsteplikt eller på annat liknande sätt (se 2 kap. 1 § offentlighets- och sekretesslagen). prövar frågan om sekretess i samband med eventuellt utlämnande av uppgiften. Avsikten är inte att hindra att upp- gifterna används för forskningsändamål. Såsom nämnts kommer en sekretessbelagd uppgift, som lämnas ut till en annan myndighet för forskning, att fortsatt vara sekretessbelagd även hos den mot- tagande myndigheten. Däremot kommer sekretessen inte att överföras till en enskild organisation eller institution eller till en enskild person, även om uppgiften begärs ut för forsknings- ändamål. Om risk finns för att en enskild person lider men av att uppgiften lämnas ut kan vägra att lämna ut uppgiften, alternativt lämna ut uppgiften med förbehåll som inskränker mot- tagarens rätt att vidareförmedla uppgiften (se 10 kap. 14 § offentlighets- och sekretesslagen). Eftersom uppgifterna i uppföljning och utvärdering av försöksverksamheten i stor omfattning avser barns personliga förhållanden samt då uppgifterna ska kunna analyseras i ett longitudinellt perspektiv bör tiden för möjlig sekretess vara lång. I detta kapitel redovisas de konsekvensanalyser som krävs enligt direktiven (dir. 2009:98) och kommittéförordningen (1998:1474) och som inte tillgodoses i andra delar av betänkandet. Allmänt bör påpekas att ett, relativt sett, mycket litet antal – 600 till 900 elever – beräknas bli direkt berörda av försöksverksamheten, dvs. ha valt en annan skolstarts- tidpunkt än den reguljära. Det motsvarar fem till av respektive årskull. Totalt är det ca 7 500 elever som berörs av försöket. Detta motsvarar av eleverna i årskurs 1 under ett läsår. Dessutom berörs ca 750 lärare av försöks- verksamheten. Uppskattningsvis motsvarar detta av lärarna under ett läsår. De direkta effekterna av försöks- verksamheten på nationell nivå kan därför i de flesta avseenden antas bli mycket begränsade. Endast om de förändringar som försöksverksamheten avser att pröva omsattes i full skala, skulle märkbara konsekvenser möjligen kunna noteras när det gäller t.ex. samhällsekonomin, sysselsättning och offentlig service, jämställdhet eller integrationspolitiken. Vilka dessa konsekvenser skulle bli är emellertid svåra att analysera utan tillgång till den kunskap som försöket avser att ge. Analyserna i det följande begränsas därför till de direkta konsekvenserna av försöket som sådant. 13.1Konsekvenser för barn i behov av särskilt stöd i Barn i behov av särskilt stöd behöver ofta i utbildning än andra barn. Försöksverksamheten gör det möjligt bl.a. för barn i behov av särskilt stöd att stanna en extra termin i förskoleklass och att börja årskurs 1 vårterminen det kalenderår de Detta kan antas gagna barnets utveckling. Varje barn ska dock bedömas utifrån sina individuella förutsättningar och behov. Barn med särskilda behov ska ges det extra stöd som de behöver och har rätt till oavsett om de omfattas av en försöks- verksamhet (se avsnitt 2.4.2). Inför det första försöksåret kan tiden för information till föräldrar om möjligheten till flexibel skolstart eventuellt komma att bli knapp. För föräldrar med barn i behov av särskilt stöd och barn med funktionsnedsättning är det viktigt med god fram- förhållning för att huvudmannen ska kunna informeras om barnets behov och att denne ska hinna med de anpassningsåtgärder som kan vara nödvändiga. Enstaka barn kan av detta skäl komma att hindras från att utnyttja möjligheten till flexibel skolstart det första försöksåret. 13.2Konsekvenser för den kommunala självstyrelsen Utredningens förslag om en försöksverksamhet har ingen inverkan på uppgiftsfördelningen mellan staten och kommunerna. Varje kommun beslutar själv om, och i vilken omfattning de önskar delta i försöksverksamheten. Genom ansökan får kommunen såsom huvudman anses göra de åtaganden som följer av medverkan i försöket, t.ex. att lärare ska delta i fortbildning samt att uppgifter som behövs för uppföljning och utvärdering ska lämnas. Dessa åtaganden måste tydligt framgå av inbjudan till med- verkan i försöket, se avsnitt 8.5.4. Försöksverksamheten kan komma att innebära att en skola kommer att erbjuda försöksverksamhet med flexibel skolstart, medan andra skolor i samma kommun inte kommer att göra det. Försöksverksamheten kommer således att medföra att vissa medborgare i ett relativt litet urval kommuner får nya rättigheter. Detta kan emellertid inte anses strida mot den kommunala lika- behandlingsprincipen (se 2 kap. 2 § kommunallagen [1991:900]). 13.3Konsekvenser för enskilda huvudmän En enskild huvudman kan driva skolor i olika kommuner. I och med att det är kommunen som är urvalsgrund och att deltagandet i försöksverksamheten är frivilligt – såväl för kommunen som för skolorna i kommunen – deltar fristående skolor i försöket på lika villkor som kommunala skolor. Detta innebär exempelvis att de administrativa kostnaderna såsom tid för ökad uppgiftsinsamling, lärares lönekostnader under fortbildningen, etc. som följer av en enskild huvudmans deltagande, ska bekostas av denne. De enskilda huvudmännen kommer, likt de offentliga huvudmännen, att komma i åtnjutande av de informations- och stödmaterial som kommer att utvecklas inom försöks- verksamheten. Även de generella informations- och stödmaterial som föreslås, oberoende av om en försöksverksamhet kommer att genomföras eller inte, kommer att komma den enskilda huvud- mannen till del. En kommuns val att delta i försöksverksamheten, liksom dess val av deltagande skolor, kan påverka konkurrensförhållanden såväl mellan kommunala och fristående skolor som mellan olika fristående skolor. Detta gäller både inom kommunen, men också mellan kommuner. Det slutliga urvalet av kommuner och skolor görs emellertid av . Enligt uppgift till utredningen gör föräldrar i vissa fall taktiska val av förskola och förskoleklass för att tillförsäkra sitt barn plats i viss grundskola. Dessa val kan möjligen komma att påverkas av att några skolor deltar i försöks- verksamheten. Information från utredningens webbenkät kan ge en upp- fattning om hur många kommunala och fristående skolor som kan tänkas beröras av en försöksverksamhet i förhållande till det totala antalet kommunala och fristående skolor i riket. I tabell 13.1 redovisas antal kommunala och fristående skolor med elever i årskurs 1. Tabell 13.1 Antal skolor med elever i årskurs 1 /10, per kommungrupp skolor i de 31 skolor i de 31 Övriga > 25 000 inv. Övriga 12 500–25 000 Övriga < 12 500 inv. Källa: , specialbearbetningar. Som framgår av tabellen finns det 439 kommunala och 77 fristående skolor med elever i årskurs 1 i de 31 kommuner som har angivit intresse för en försöksverksamhet. Det motsvarar av såväl rikets kommunala som fristående skolor. Av dessa skolor kommer dock inte alla att vilja delta i ett försök. Vid ett genomförande av försöksverksamheten kommer dessutom urvalet av kommuner sannolikt att bli ett annat. 14.1Förslag till lag om försöksverksamhet med flexibel skolstart i 1 § Denna lag innehåller bestämmelser om försöksverksamhet med flexibel skolstart i . Bestämmelserna gäller såväl offentlig som enskild huvudman. I skollagen (2010:800) görs i allt väsentligt inte någon åtskillnad mellan skolor med offentlig huvudman och skolor med enskild huvudman. Det saknas också anledning att i en försöksverksamhet göra åtskillnad mellan offentlig och enskild huvudman. Skälen att tillåta såväl offentliga som enskilda huvudmän att delta i försöks- verksamheten behandlas i avsnitt 8.5.3. I avsnitt 8.5.1 redogörs för skälen till varför försöksverksamheten ska begränsas till att endast omfatta och inte motsvarande skolformer. 2 § Syftet med lagen är att möjliggöra en försöksverksamhet med flexibel skolstart i . I paragrafen redogörs för syftet med den föreslagna lagen. Motivet med försöksverksamheten är att ytterst ge svar på frågan om flexibel skolstart medverkar till ökad måluppfyllelse i (dir. 2009:98, s. 9–10). Andra aspekter som ska belysas är om försöksverksamheten medför några ekonomiska konsekvenser och i så fall vilka. I utvärderingen av försöksverksamheten bör även andra aspekter, t.ex. elevers sociala utveckling, belysas (dir. 2009:98, s. 11). 3 § För kommuner, huvudmän för utbildning, skolor och elever som deltar i försöksverksamheten gäller bestämmelserna i denna lag i den mån de avviker från bestämmelser i skollagen (2010:800). Bestämmelserna i skollagen är tillämpliga för de kommuner, offentliga och enskilda huvudmän, skolor och elever som deltar i försöksverksamheten med flexibel skolstart.