sou · GXB317 · 2010-01-01 00:00:00 — Speciallagstiftningen, som omfattar ett 20-tal lagar, innebär att kommuner och landsting åläggs att ombesörja viktiga uppgifter, där samhället kräver en större grad av likformighet oberoende av var man bor, avseende samhällsskydd, social service, rättigheter. De viktigaste speciallagarna är , livsmedelslagen, högskolelagen, socialtjänstlagen, hälso- och sjukvårdslagen, tandvårdslagen, skollagen, (PBL), lag om stöd och service till funktionshindrade (LSS). En väsentlig del av den kommunala verksamheten omfattas av denna speciallagstiftning. En kommun eller ett landsting kan fatta ett beslut med stöd av både den speciallagsreglerade och den allmänna kompetensen. Man kan eventuellt besluta om längre gående åtgärder än vad lagstiftningen anger som minimikrav eller beträffande statsbidrag besluta om högre belopp än vad som lagstiftningen utgår från – och själv betala merkostnader. Som komplement och för att skapa rättslig klarhet angående kommunernas och landstingens befogenheter har tillkommit ett antal särskilda lagar som givit kommuner och landsting rätt och möjlighet att frivilligt ombesörja och finansiera vissa uppgifter, exempelvis rörande delegation, bistånd åt utländska studerande, avgifter för gatuhandel och P-platser, sysselsättning för handikappade, tjänsteexport och kommunalt internationellt bistånd, rätt att driva turistanläggningar, medverkan vid statlig trängselskatt. Dessa lagar har givits olika benämningar, exempelvis särlagar, smålagar, befogenhetslagar. Kommunala kompetensutredningen föreslår av lagtekniska skäl, då flera nya särlagar sannolikt är att vänta, att alla kompetensutvidgande lagar sammanförs till en gemensam lag: lagen om vissa kommunala befogenheter, (kompetens i utveckling, SOU 2007:72, betänkande av Kommunala kompetensutredningen). Ett grundläggande beslut angående tillkomsten av en eventuell kompetenskatalog måste utgå från den aktuella kompetensfördelningen och gällande konstitutionella förutsättningar för kommuner och landsting. Ett politiskt partisystem som i med i stort sett samma partier i som i kommunerna och landstingen och med ungefär motsvarande styrka på alla nivåer underlättar självfallet överenskommelser och beslut om en kompetenskatalog. Att konstruera en kompetenskatalog torde dock vara svårare på grund av externa faktorer. Den Europeiska unionens engagemang och aktivitet beträffande välfärdsfrågorna och den kommunala sektorn är en sådan osäkerhetsfaktor, men inte den enda. Andra internationella konventioner och den allt mer globaliserade ekonomin med dess snabba gränsöverskridande operationer minskar automatiskt landets och kommunernas oberoende. En annan osäkerhetsfaktor är resultatet av presenterade förslag angående en förändrad regional samhällsorganisation och regional indelning (SOU 2007:10). En ny geografisk områdesindelning med eventuellt större regioner kan medföra en ny syn på regionernas uppgifter även i och ensidigt inrikta det kommunala intresset på organisationsförändringar till förfång för engagemanget för de lokala operativa frågorna nära människorna, beträffande exempelvis antal sjukhus och deras placering. Tillämpningen av en samhällsfråga är i hög grad beroende av befolkningsunderlagets storlek eller storleken på det område där beslutanderätten utövas. har liksom avstått från att föreslå någon ny konkretiserad uppgiftsfördelning mellan staten och kommuner respektive landsting med undantag för hälso- och sjukvården och frågor rörande den regionala utvecklingen (jfr SOU 2007:10 s. 303 ff.). Detta underlättar inte upprättandet av en kompetenskatalog. Hänsyn bör även tas till att en förändring av huvudmannaskapet för viss fråga kan medföra kedjereaktioner, så att ansvarsfrågan för även andra samhällsuppgifter kommer i nytt läge. Kommunernas ökande ansvar för bostadsförsörjningen aktualiserade exempelvis även en kommunalisering av samhällsplaneringen och miljötillsynen. Befolkningsunderlagets storlek för den administrativa enheten har varit av stor eller avgörande betydelse för att klassa en fråga som statlig, landstingskommunal eller primärkommunal. Berör en fråga hela landet har den bedömts vara naturligen statlig, t.ex. utrikespolitiken, försvarspolitiken, respektive rättsvården. Att döma av samhällsdebatten och aktuella opinionspejlingar är svaret inte lika självklart längre beträffande synen på statens ansvarstagande för sina traditionella uppgifter. Gränsen mellan utrikes- och inrikespolitik är inte längre så klar som då i princip alla ärenden som berörde främmande makt skulle handläggas av Kabinettet för utrikes brevväxling. Allmänhetens förtroende synes svikta även beträffande statens förmåga att hävda rikets yttre och inre säkerhet, statens äldsta och främsta uppgift. Anmärkningsvärt är Kommunala kompetensutredningens förslag att kommuner och landsting skall få utökad rätt att lämna ytterligare bidrag till statlig verksamhet på vissa områden, bl.a. statliga väg- och järnvägsbyggen. Utredningen föreslår också tydligare riktlinjer beträffande kommunala förskotteringar av statliga projekt som annars inte skulle kunna förverkligas inom rimlig tid, till stor skada för den egna kommunala utvecklingsplaneringen, som vållat stor oro. Förskottering innebär i praktiken ett räntefritt kommunalt lån till staten. innebär faktiskt omvända roller mellan staten och kommunerna i finansieringsfrågor jämfört med tidigare. Detta visar att planering för kompetensfördelning och eventuell kompetenskatalog måste ta hänsyn även till ekonomiska aspekter. Den förmodligen svåraste avvägningen har varit att avgöra kriterierna för om en samhällsfråga bör handhas av primärkommunen. Den utslagsgivande faktorn bakom genomförandet av de två stora kommunsammanläggningsprojekten efter har varit befolkningsunderlaget för en reformerad socialvård respektive grundskola utifrån en minimiaspekt . När en effektiv socialvård bedömdes kräva ett befolkningsunderlag på 2 000–3 000 invånare blev detta minimikravet för en primärkommuns storlek vid storkommunreformen 1952. På motsvarande sätt uppsattes minimikravet ca 8 000 invånare för de nya storkommunerna vid den andra indelningsreformen 1962–1974. högstadium bedömdes nämligen kräva just detta befolkningsunderlag. Vägen till ökad effektivitet genom nya kommunsammanläggningar torde nu vara stängd. Förändringarna av kommunindelningen efter kommunsammanläggningarna har tvärtom gått i motsatt riktning genom kommundelningar. Härigenom har en viss ökning av antalet kommuner skett genom tillämpning av även en maximiprincip, att det finns en övre gräns för kommunens storlek av demokratiska skäl. Frågan om befolkningsunderlagets storlek fortfarande skall vara utslagsgivande för den kommunala indelningen aktualiserar även den viktiga finansieringsfrågan vid konstruktionen av en eventuell kompetenskatalog. De omfattande kommunsammanläggningarna efter hade just som främsta motiv att en ökning av kommunernas storlek skulle göra dem ekonomiskt bärkraftiga för större uppgifter. Detta mål uppnåddes också, då antalet primärkommuner minskade från 1951 till 1974. Om kommuner och landsting får bindande ansvar i grundlag för vissa uppgifter enligt en kompetenskatalog skärps även kravet på rimliga garantier för dem att få disponera egna ekonomiska resurser för implementeringen av deras uppgifter. Genom den kommunala skatteutjämningen kan numera även relativt små kommuner överleva, och huvudargumentet för kommunsammanläggning har därigenom mist sin kraft. Skyldigheten för vissa rika kommuner respektive rika landsting att i jämlikhetens namn överföra en viss del av sina skatteinkomster till fattiga kommuner respektive landsting har dock mött hårt motstånd med hänvisning till grundlagsskyddet i regeringsformen för den kommunala beskattningsrätten och den lagenliga rätten för kommun och landsting att enligt lokaliseringsprincipen få disponera skatteinkomsterna inom det egna området och för de egna kommunmedlemmarnas behov (RF 1:7). En stor enighet finns nog om behovet av en ekonomisk utjämning mellan kommuner och landsting i olika delar av landet. Glesbygdskommuner och övriga kommuner med mindre än 12 500 invånare tjänar på det nuvarande systemet, storstäder och förortskommuner missgynnas. skatteutjämning bidrar till att trygga finansieringen av även små kommuners implementering av grundlagsreglerade uppgifter i en kompetenskatalog, oberoende av geografiskt läge. Skatteutjämning om än i prydligare former än tidigare är dock ingen förtroendeingivande långsiktig lösning. Ett kommunalt utjämningssystem kan fungera, när det finns tillräckligt med ekonomiska resurser i hela systemet, om än ojämnt fördelade, och flertalet kommuner klarar sig själva. Men ju fler kommuner eller landsting som får svårt att klara sin ekonomi trots högt eget skatteuttag desto mindre marginaler blir det för att stötta andra och desto mer kontroversiellt blir systemet. Antalet nettobetalare i bidragssystemet har stadigt sjunkit, och var endast sex kommuner och ett landsting. (Utvecklingen inom den kommunala sektorn, Regeringens skrivelse 2007/08:102.) 7Uppgiftsfördelningen mellan staten, kommuner och landsting Kommuner och landsting har fått visst grundlagsskydd för sin existens och vissa garantier för en självständig ställning med möjlighet att handha väsentliga samhällsfunktioner nära människorna. Regler för kommunernas och landstingens befogenheter och verksamhet skall regleras genom lag med enkel majoritet och ett riksdagsbeslut. Att kan fatta beslut om uppgiftsfördelningen med enkel majoritet och ett beslut har underlättat en smidig kompetensutveckling med hänsyn till samhällsutvecklingen. Denna beslutsform jämte kommunernas allmänna kompetens har bidragit till politiska kompromisser och bred uppslutning bakom många reformer även på . Detta utgör en viktig förutsättning för omvandling från ett av fattigaste länder välfärdsstat. Uppgiftsfördelningen mellan de tre nivåerna har växlat från tid till tid mellan staten, kommunerna och landstingen i olika riktningar, ibland i centraliserande ibland i decentraliserande riktning. Det finns även exempel på att uppgifter som decentraliserats föreslås bli statliga igen t.ex. inom skolans område (bil. Det kan starkt ifrågasättas om en kompetenskatalog med sin fastlåsning organisatoriskt och tidsmässigt skulle kunna medföra en önskvärd flexibilitet. svarade fortfarande staten för större delen av den offentliga verksamheten med stor tyngd på myndighetsuppgifter. Den stora militära upprustningen på grund av det präglade i hög grad den offentliga sektorns verksamhet. svarar kommuner och landsting för cirka två tredjedelar av den offentliga sektorns konsumtionsutgifter, till större delen för välfärdsuppgifter och utbildning. Uppgiftsfördelningen mellan staten, kommuner och landsting Staten har alltsedan den nationella enhetsstatens tillkomst haft ett övergripande ansvar för verksamheten på alla nivåer och dessutom direkt förvaltningsansvar för många centrala uppgifter. Rikets försvar, utrikespolitiken, ordning och säkerhet, samt ansvaret för de högsta domstolarna är de främsta och äldsta uppgifterna. I modern tid har tillkommit ansvar för samhällsekonomi, arbetsmarknad, energi, lantmäteri, trafikkontroll, fjärrkommunikationer (flygfält, post, telefrågor), socialförsäkringar och andra viktiga sociala transfereringar. Högre utbildning och forskning har blivit allt viktigare uppgifter för staten och ansvaret för nationella kulturinstitutioner kvarstår. Statens ansvar för operativa förvaltningsuppgifter har minskat genom decentraliseringen. Statens engagemang har istället inriktats på transfereringar och styrning genom författningar och andra regelsystem. En viss trend i motsatt riktning till decentraliseringen har dock funnits genom att ansvaret för polisväsendet, åklagarna, domstolarna i första instans och exekutionsväsendet överfördes från kommunalt till statligt huvudmannaskap (bil. Statens andel av de sysselsatta har hållit sig till omkring 5–av de sysselsatta i (bil. Tyngdpunkten rörande de offentliga verksamheterna ligger på kommunerna som ansvarar för de viktigaste funktioner som direkt berör den enskilda människans vardag och välfärd, främst angående social omsorg och skola, miljö- och hälsoskydd, bostadsförsörjning och samhällsplanering, bl.a. tillämpning av . Kommunerna ansvarar för gator och parker, distribution av el och vatten, avloppsfrågor, energiförsörjning, räddningstjänsten, civilförsvar, många affärsdrivande och industriella verk, lokal och regional trafik (tillsammans med landstingen), kultur, fritids, idrotts- och ungdomsfrågor. Kommunernas största verksamhetsområde är utbildning, inklusive barnomsorgen (av verksamhetskostnaderna ) samt vård och omsorg (av verksamhets- Äldrevården har genom den stora ökningen av antalet åldringar samt olika organisations- och verksamhetsreformer blivit en av kommunernas tyngsta uppgifter. Äldreomsorgen är en lagstadgad skyldighet för kommunen och en lagreglerad social rättighet för den hjälpsökande. Kommunens äldrevård omfattar bl.a. social hemtjänst och särskilda boendeformer (bil. Genom ÄDEL-reformen 1992 övertog kommunerna ansvaret för landstingens dåvarande lokala sjukhem för långvarigt sjuka äldre och betalningsansvar för äldre medicinskt färdigbehandlade inom sjukhusvården samt äldre inom hemsjukvården. Genom psykiatrireformen 1994 övertog kommunerna också ansvaret från landstingen för visst socialt stöd åt psykiskt störda personer i samband med bl.a. nedläggning av de flesta mentalsjukhusen. Dessa reformer var i sitt slag de största uppgiftsförändringarna i modern tid mätt i ekonomiska termer och personalomsättning. Drygt 50 000 anställda i landstingen överfördes till tjänster i kommunerna. ÄDEL-reformen förutsatte löpande samarbete och samverkan genom bl.a. avtal mellan kommunerna och landstingen, som kunde variera mellan olika delar av landet. Den ekonomiska regleringen mellan landstingen och kommunerna beträffande uppgiftsfördelningen skedde genom skatteväxling. ÄDEL-reformen medförde stora övergångsproblem, men det är knappast troligt att en sådan omfattande förändring av ansvarsfördelningen skulle ha förlupit på ett bättre sätt genom ett system med en strikt kompetenskatalog. ÄDEL-reformen och psykiatrireformen förutsätter ett samarbete mellan landsting och kommuner som försvårar upprättandet av en kompetenskatalog. De totala verksamhetskostnaderna för kommunerna uppgick till . Kommunernas skatteinkomster var 315 miljarder och de finansierade av verksamhetskostnaderna. Uppgiftsfördelningen mellan staten, kommuner och landsting Landstingen med sin mellanställning har pressats mellan staten och kommunerna. En huvudprincip har varit att landstingen anförtrotts uppgifter som inte lämpat sig för statligt huvudmannaskap och krävt så stort befolkningsunderlag att de flesta kommunerna inte klarar av det. Den från början snävare allmänna kompetensen för landstingen genom exemplifieringsmetoden begränsade i viss mån landstingens kompetensramar. Landstingen kunde dock med stöd av den allmänna kompetensen underhand utvecklas till att i första hand bli sjukvårdskommuner med ansvar för de flesta sjukhusen i landet. Genom huvudmannaskapsansvaret för de psykiskt utvecklingsstörda och ökat ansvar för vårdutbildningen med undantag för läkarutbildningen vidgades landstingens medicinska referensram. blev landstingen enligt speciallagstiftningen i princip huvudmän för kroppssjukhusen, medan de psykiatriska sjukhusen och den öppna psykiatriska vården sköttes av staten, som också ansvarade för den allmänna öppna vården genom provinsialläkarorganisationen. har landstingens ställning som sjukvårdskommun alltmer stärkts. Från staten övertog landstingen 1963 huvudmannaskapsansvaret för den öppna vården och provinsialläkarorganisationen. Mentalsjukvården överfördes 1967 till landstingen och omsorgsverksamheten för psykiskt utvecklingsstörda . ökades landstingens ansvar för tandvården samt för vissa yrkeslinjer inom gymnasieskolan. 1980–83 får landstingen ansvar för den lokala och regionala kollektivtrafiken tillsammans med primärkommunerna. Landstingen får 1983 med den nya hälso- och sjukvårdslagen planeringsansvar för i princip all sjukvård och 1986 utvidgat planeringsansvar för all tandvård i länet i samband med olika länsförvaltningsreformer skedde en viss breddning av landstingens uppgifter. Landstingen fick ett ökat ansvar för högskoleutbildningen på vårdområdet och för gymnasieskolans vårdlinjer, samt för habilitering och rehabilitering. Ansvaret på dessa områden har sedermera växlat mellan staten och landstingen. Landstingen bedriver verksamhet eller understödjer sådan inom kulturliv, näringsliv, kommunikationer, fritidsverksamhet och turism, föreningsliv. Landstingen driver länsmusiken, länsteater, länsbibliotek samt länsmuseer (bil. Landstingens och de två regionernas verksamhetskostnader 2007 var (hälso- och sjukvården och regional utveckling ). Skatteintäkterna 2007 var 164 miljarder och finansierade av verksamhetskostnaderna. var 850 000 personer sysselsatta i kommunerna, och 266 000 i landstingen, totalt i riket 1 116 000. Personalkostnaderna uppgick till av de totala kostnaderna för landstingen och för kommunerna. Nedanstående citat från nuvarande riksdagspartiers program och programskrifter avser att belysa grundinställningen för respektive parti till frågor om självstyrelse och demokrati. Det är samma partier som inför förslag om en eventuell grundlagsreglerad kompetenskatalog skulle tvingas låsa fast respektive partis ställningstagande till uppgiftsfördelningen för . Alla partier utom socialdemokraterna deklarerar att självstyrelse är något viktigt. De betonar också vikten av att verka för en demokrati för att ge självstyrelsen ett demokratiskt innehåll. I principprogram (2001) heter det: Den kommunala självstyrelsen ska vara stark och tydligt reglerad i grundlagen. ... En reell självstyrelse är ett centralt demokratiskt instrument och det förutsätter en kraftfull rättslig kompetens för kommunerna att utöva den. I programmet krävs en tydlig lagprövningsrätt, som medger att kommunerna kan hävda utövandet av sitt av grundlagen fastlagda kompetensområde gentemot regering och riksdag. På detta sätt blir den kommunala självstyrelsen ett uttryck för subsidiaritetsprincipen. Denna princip bör skrivas in i svensk grundlag som riktlinje för den vertikala maktdelningen. I Kd:s program krävs vidare en författningsdomstol för att stärka demokratin och kontrollera maktutövningen hos , regeringen och kommunerna. En viktig uppgift för domstolen blir att pröva om lagar och andra författningar står i överensstämmelse med grundlagen. En annan viktig uppgift för domstolen ska vara att pröva klagomål angående riktigheten av allmänna val och därmed sammanhängande frågor (s. 33). I motioner till 2001 och 2002 begärdes av riksdagsledamoten och suppleanten i EU:s framtidskonvent med flera ledamöter av kristdemokratiska riksdagsgruppen, att en utredning skulle tillsättas för att fastställa en tydlig kompetens i grundlagen för att få en utökad respekt från statsmaktens sida för den kommunala gemenskapens eget kompetensområde. EU:s subsidiaritetsprincip som en del av EU:s rättskapacitet borde bli vägledande även för nationella förhållanden (motion 2001/02:K326, motion 2002/03:K 372). En ny kommunalordning föreslogs få samma konstitutionella ställning som riksdagsordningen att kunna ändras i samma former som grundlag med två riksdagsbeslut och mellanliggande val till , alternativt genom ett riksdagsbeslut och 3/4 majoritet av de röstande och mer än hälften av ledamöter, samt med enkel majoritet för tilläggsbestämmelser om praktiska följdbestämmelser (RF 8:16).1 I idéprogram (2001) heter det: En skriven konstitution. Det ska finnas tydliga regler för maktdelning, beslutsnivåers kompetens och som skydd för individuella fri- och rättigheter. (hemsida, 2007). ordförande använder i sin skrift Min dröm för (2006) uttrycket kommunernas kompetensområden, vilka bör vara skyddade i grundlagen så att de faktiskt kunde säga nej till klåfingriga, statliga pekpinnar och beslut om friår, plusjobb och extrasatsningar på olika håll (s. 74). 1 Beträffande förslag att ge en nedbantad kommunallag samma konstitutionella status som riksdagsordningen men utan sammankoppling med kompetenskatalog, se , Landstingsvärlden /13-15, 17, 1987:2). Det väckte viss uppmärksamhet, när centerstämman 2003 uttalade ställningstagande för federalism som en för hur samhället borde organiseras. Federalismen betecknades som ett sätt att dela upp makten, sammanfattningsvis enligt hemsida (2007): Beslut ska fattas så nära som möjligt dem som berörs av beslutet. 2.En skriven konstitution. Tydliga regler för maktdelning, beslutsnivåers kompetens och skydd för individuella fri- och rättigheter. De underliggande enheterna ska ha hela beslutsmakten inom de områden som inte lagts på en högre nivå. 4.Beslutsmakt ska motsvaras av beskattningsrätt för de egna angelägenheterna. 5.Direkta band för varje beslutsnivå mellan medborgarna och lagstiftarna, alltså direkta val till någon politisk instans på varje nivå. 6.Frivilligt samarbete mellan självstyrande enheter och mellan olika nivåer ska underlättas. programformuleringar är tydligt influerade av EU:s subsidiaritetsprincip. Det heter rätt beslut på rätt plats, och i frågor som rör mig och min familj så ska vi ha hela makten. Andra mer gränsöverskridande frågor, t.ex. miljö och internationell brottsbekämpning löses enligt bättre på internationell nivå. Denna princip av maktdelning går lika bra att införa i som i EU. Varken EU eller statsminister ska lägga sig i hur skolan fungerar eller sköts. (Om kommunalprogram se vidare avsnittet om federalism och kompetenskatalog, s. 50–52.) I LIBERALERNAS partiprogram Frihet att växa (2003) kan man läsa: Det kommunala självstyret ger människor makt över politiska beslut som berör deras vardag Ett kommunalt självstyre med tydligt ansvar för de lokalt förtroendevalda är viktigt för demokratin ... Medborgarnas inflytande på den regionala nivån bör stärkas genom nya direktvalda regionfullmäktige. De skall ersätta landstingen och dessutom ta över betydande delar av länsstyrelsernas och andra statliga länsorgans uppgifter (s. 25). liberalerna förordar ett federalt system i EU. Det innebär i vision att den centrala makten begränsas till de gränsöverskridande frågorna. I NYA , Vår tids arbetarparti, program () heter det: Stärk det kommunala självstyret. Det kommunala självstyret är viktigt och innebär att staten ska ge kommunerna så stor frihet som möjligt att organisera och driva sin verksamhet efter eget huvud. Olika typer av restriktioner och stopplagar ska därför upphävas. Det är också viktigt att staten inte övervältrar kostnader på kommunerna utan strikt tillämpar den så kallade finansieringsprincipen ... Besluten ska fattas så nära medborgarna som möjligt. Den allra viktigaste decentraliseringen är emellertid inte den som sker från politiker på en nivå till en annan, utan den som sker när beslut flyttas från politiker till medborgarna själva. Grundlagen måste tillförsäkra varje människa alla grundläggande fri- och rättigheter. Det bör övervägas att förstärka rättsväsendets oberoende och lagprövning genom att införa en särskild författningsdomstol. Staten och kommunerna ska vara försiktiga med att bedriva näringsverksamhet. Det är ett problem när staten både anger marknadens spelregler genom lagstiftningen och uppträder som aktör på samma marknad. Allt offentligt företagande medför också en viss snedvridning av konkurrensen. Offentligt ägda företag uppträder i realiteten med den statliga eller kommunala beskattningsrätten som eget kapital (s. 20 f.). de GRÖNAS partiprogram (2005) säger: Många beslut som fattas av staten bör decentraliseras till regioner, kommuner, kommundelar eller helt lämnas till individen. regioner bör ges ökat självstyre, både när det gäller politik och organisation. Det kommunala självstyret måste stärkas. Kommuners beskattningsrätt bör utvidgas.