sou · GXB336 · 2010-01-01 00:00:00 — 11 National monitoring mechanisms of the convention on the rights of persons with disabilities, , Comisión Nacional de los Derechos Humanos, (sid.130). Enligt FN:s institutioner är en av dessa institutioners viktigaste uppgifter att utreda misstänkta kränkningar av de mänskliga rättigheterna. Med detta avses både att ta emot och behandla individuella klagomål och att göra generella utredningar av misstänkta kränkningar. Möjligheten för nationella institutioner att ta emot och utreda individuella klagomål bör dock, enligt handboken, ses som ett komplement till det juridiska systemet. Statskontoret konstaterade vid sin översyn av myndighets– strukturer för barnpolitiken12 att om gavs rätt att företräda barn och unga i ärenden som rör enskilda fall skulle det innebära en dubblering och oklarheter i förhållande till befintliga ombudsmanna- och tillsynsfunktioner. Delegationen anser, som också framgår i kapitel 3.2.2, att både utredningar av individuella klagomål och generella utredningar utgör en viktig del av övervakningen av genomförandet av konven– tionen. Det är, enligt delegationens mening, inte nödvändigt att de individuella klagomålen utreds och åtgärdas av samma organ som svarar för den generella övervakningen. Detta är inte heller något krav i konventionen. För att undvika de risker som Statskontoret beskriver angående dubblering och oklarheter bör individuella klagomål tills vidare hanteras inom ramen för befintliga system för tillsyn, inom rättsväsendet samt av och Justitiekanslern där detta är möjligt enligt nuvarande lagstiftning. Det är dock viktigt att sådana ärenden kommer till kännedom som ett underlag för övervakningen av genomförandet av konventionen. konstaterar delegationen att det finns områden där det inte finns någonstans att vända sig med sina klagomål. Vad en eventuell möjlighet till individuella klagomål med hänvisning till rättigheterna i konventionen skulle innebära är dock en för omfattande fråga för att kunna besvaras inom ramen för detta betänkande. Den kommer att behandlas även i delegationens fortsatta arbete med uppdraget att se över hur frågan om tillsynen av de mänskliga rättigheterna ska lösas. Delegationen är medveten om att ett utvidgat uppdrag inom detta område skulle fordra ytterligare resurser till den som skulle komma att svara för uppgiften. 12Barnpolitikens myndighetsstruktur och styrning, Statskontoret 2007:15. Enligt instruktion13 ska det vid myndigheten finnas ett råd. Rådets uppgift ska vara att ge myndigheten råd och stöd och tillföra myndigheten sakkunskap och bredd både i diskrimineringsfrågor och i andra frågor som har betydelse för arbete. Rådet ska enligt instruktionen bestå av högst 10 ledamöter som utses av ombudsmannen. Delegationen är medveten om att regeringens avsikt med att låta själv utse rådet varit att stärka myndighetens oberoende. Även om det faktum att rådet tillsätts av ombudsmannen kanske inte uppfyller kravet på formellt beslut så som det kan utläsas av Parisprinciperna instämmer delegationen i regeringens bedömning och anser att oberoendet är viktigare. Delegationen ser en risk för styrning från regeringens sida om den utser ledamöterna i rådet. Delegationen föreslår därför att råds– ledamöterna även fortsättningsvis tillsätts av ombudsmannen men vill erinra om vikten av att det i rådet finns personer med egna funktionsnedsättningar. Enligt vad delegationen erfarit vid kontakter med Diskriminerings– ombudsmannen kommer myndigheten att komplettera rådet med referens- och expertgrupper för att få en större bredd i kontakter och kompetens. Detta anser delegationen är ett bra sätt att utveckla samarbetet med handikapprörelsen även om ett sådant samarbete också måste vara en del av det löpande arbetet hos myndigheten. Personal samt ekonomiska resurser Nationella institutioner för främjande och skyddande av mänskliga rättigheter bör enligt Parisprinciperna finansieras på ett sådant sätt att de kan vara självständiga i förhållande till regeringen. De bör inte heller vara föremål för sådan finansiell kontroll som kan påverka självständigheten. Delegationen anser att bör tillföras medel för det nya uppdrag som främjandet, skyddandet och övervakningen av genomförandet av konventionen innebär. som delegationen anser att ombudsmannen i stor utsträckning kan utnyttja den kunskap och erfarenhet som 13 5 § Förordning (2008:1401) med instruktion för . myndigheten har när det gäller diskrimineringslagstiftningen är det delegationens uppfattning att det finns behov av resursförstärkning både när det gäller främjandet och övervakningen. De främjande och övervakande uppgifterna bör, som tidigare framhållits, hållas åtskiljda i organisationen. Dessutom är det viktigt att främjandet och övervakandet av genomförandet av konventionen inte begränsas till ett likabehandlingsperspektiv utan utgår ifrån ett rättighets– perspektiv med hela konventionen som grund. Delegationen konstaterar i det tidigare avsnittet om kompetens att är den myndighet som i störst utsträckning har den kompetens som bör ställas på den institution som ska ansvara för främjande, skyddande och övervakning av genomförandet av konventionen. Delegationen bedömer ändå att det kommer att fordras viss kompetensutveckling inom myndig– heten för att stärka ombudsmannens kompetens när det gäller mänskliga rättigheter. Ombudsmannens uppdrag utgår i första hand från ett likabehandlingsperspektiv medan arbetet med konventionen bygger på ett bredare rättighetsperspektiv. Särskilt i ett inledande skede krävs dessutom resurser för att utveckla metoder för granskningen av hur konventionen genom– förs. Delegationen bedömer visserligen att en stor del av underlaget för granskningen kan inhämtas från andra myndigheter inom olika samhällsområden. Delegationen bedömer dock att dessa myndig– heter kan behöva stöd i arbetet att utveckla sitt tillsynsarbete så att det inkluderar konventionen och dess bärande principer. Delegationen utgår också från att ser behov av kompletterande undersökningar där information ur ett rättighetsperspektiv saknas. Därmed uppstår kostnader även för sådana undersökningar. Enligt konventionen ska det civila samhället, och särskilt handi– kapprörelsen, vara delaktiga i övervakningsarbetet. Delegationen anser att det är viktigt att beaktar detta i sitt uppdrag och utvecklar former för samarbete på olika sätt så som beskrivs i det tidigare avsnittet om Diskriminerings– ombudsmannens råd och i kapitel 3.5. Handikapprörelsens med– verkan i övervakningen. Ombudsmannen kan också fungera som samordnare och länk mellan handikapporganisationerna och övriga berörda myndigheter. Men framförallt kan organisationerna, som representanter för människor med olika funktionsnedsättningar, bidra med praktiska erfarenheter när det gäller hinder för utövan– det av de mänskliga rättigheterna. Delegationen bedömer därför att ombudsmannen kommer att behöva resurser även för att utveckla dessa kontakter som bör ske i olika former. Delegationen beräknar att för sitt nya uppdrag att främja, skydda och övervaka genomförandet av konventionen behöver tillföras medel motsvarande cirka tre årsarbetskrafter. Kostnaden för dessa beräknas till . Till detta kommer kostnader för utbildnings- och informations– insatser inom ramen för främjandeuppdraget, utveckling av metoder för övervakning samt stöd till andra myndigheter i deras metodutveckling. Dessa kostnader beräknas till under ett inledande skede. Delegationen bedömer dock att kostnaderna för metodutveckling kan förväntas minska allt– eftersom myndigheterna hittar former för tillsyn ur ett rättighets– perspektiv. Delegationen konstaterar att kravet att inrätta en nationell mekanism för främjande, skyddande och övervakning av genomförandet av en konvention om mänskliga rättigheter aldrig förekommit i någon tidigare konvention utöver tilläggsprotokollet till tortyrkonventionen. Delegationen ser därför inga möjligheter att finansiera de nya resurserna till genom att ta medel från annat håll. Eftersom uppdraget är nytt kan förslagen inte direkt leda till minskade uppgifter på annat håll. Däremot menar delegationen att besparingar långsiktigt kan göras genom att personer med funktionsnedsättning får möjlighet att delta i samhällslivet på lika villkor som andra. Genom att lägga huvuduppdraget på Diskrimineringsombuds– mannen behöver dock inte kompetensen byggas upp från grunden. Detta bidrar till att hålla nere merkostnaderna. Kostnaderna begränsas också genom att för sin granskning bör kunna utnyttja information som bl.a. insamlas av Handisam och olika tillsynsmyndigheter. skrev i sitt slutbetänkande Förslag om en tydligare och effektivare tillsyn14 att ett tillsynsorgan bör vara både funktionellt och organisatoriskt fristående från de verksamhets– ansvariga inom tillsynsområdet för att kunna utföra sitt uppdrag 14 Förslag om en tydligare och effektivare tillsyn, SOU 2004:100, . oberoende och självständigt. Med det funktionella oberoendet avsåg utredningen att tillsynsbesluten ska kunna fattas utan risk för påverkan av eller hänsynstagande till den som granskas. anser däremot i sitt slutbetänkande Hållbar samhällsorganisation med utvecklingskraft15 att de främjande uppgifter som ingår i tillsynsbegreppet även fortsättningsvis kan bedrivas av en tillsynsansvarig myndighet. Sådan främjande verksamhet ska dock enligt kommittén regleras separat och bör inte omfattas av tillsynsbegreppet. Regeringen skriver i propositionen Ett starkare skydd mot diskriminering också att definition av tillsyn inte hindrar myndigheter som svarar för tillsyn att ha i uppgift att arbeta främjande och förebyggande för att uppnå lagstiftningens krav. Däremot anser regeringen att det bör skapas en tydligare skillnad mellan granskande och främjande verksamheter. Denna åtskillnad, framhåller regeringen, är viktig för att garantera rättssäkerheten för dem som tillsynen riktas mot. Regeringen konstaterar att det i första hand är en fråga om hur den nya myndigheten organiseras för att skapa en tydligare skillnad mellan den granskande och den främjande verksamheten. Delegationen anser att de erfarenheter som tillsyn och gransk– ning av genomförandet av konventionen bidrar med utgör värdefulla underlag för informations- och utbildningssatsningar. instämmer delegationen i de ovan nämnda utred– ningarnas bedömning att uppdragen bör hållas åtskiljda. Delega– tionen konstaterar att har delat in sin verksamhet i tre avdelningar. En avdelning svarar för tillsyn medan en annan ansvarar för främjande och information. Den tredje avdelningen svarar för myndighetens administration. De myndigheter som ska ansvara för att främja, skydda och övervaka genomförandet av konventionen måste vara tillgängliga ifråga om lokaler, verksamhet och information. Detta krav finns formulerat i förordningen (2001:526) om statliga myndigheters ansvar för genomförandet av handikappolitiken. Enligt 2 § i för– ordningen ska myndigheter under regeringen i arbetet med att göra myndigheternas lokaler, verksamhet och information mer tillgängliga 15 Hållbar samhällsorganisation med utvecklingskraft, , SOU 2007:10. för personer med funktionsnedsättning genomföra inventeringar och utarbeta handlingsplaner. bildades och har därför endast funnits . Enligt vad delegationen erfar håller myndigheten på att ta fram en plan för tillgänglighets– arbetet så som föreskrivs i förordningen. Diskrimineringsombuds– mannen uppger också att en av de viktigaste faktorerna vid val av lokaler för myndigheten var tillgänglighetsaspekten. 3.4Samarbete med/gränsdragning till andra myndigheter 3.4.1Handikappolitiken – alla myndigheters ansvar Handikappfrågorna får inte isoleras från sitt naturliga sammanhang utan ska behandlas inom de verksamhetsområden där de naturligt hör hemma. Det är viktigt att man inom alla samhällsområden och alla nivåer i samhället arbetar utifrån de grundläggande principerna i handikappolitiken som är icke-diskriminering, delaktighet och tillgänglighet. Handikapperspektivet måste ingå som en naturlig del inom alla politikområden och som en naturlig del i varje myndig– hets ordinarie arbete. Staten, landstingen och kommunerna bör alla verka för att de grundläggande principerna i konventionen genom– syrar deras olika verksamheter. Alla statliga myndigheter under regeringen ska beakta de handikappolitiska målen och verka för delaktighet och jämlikhet för personer med funktionsnedsättning. I den nationella handlings– planen för handikappolitiken framhöll regeringen att en tydligare struktur behövdes för det handikappolitiska arbetet hos myndig– heterna. Regeringen har därför fram till utsett totalt 14 centrala myndigheter, så kallade sektorsmyndigheter, som har ett speciellt ansvar för genomförandet av handikappolitiken. De ska driva på så att politiken blir verklighet inom sina respektive samhälls– områden. Sektorsmyndigheterna ska stödja och vara pådrivande inom sina respektive sektorer. Handisam har en aktiv roll som samarbets- och samtalspartner och som samordnare av sektorsmyndigheternas uppdrag utan att ta över något av dessa myndigheters eget ansvar. Delegationen konstaterar att samma rollfördelning gällde även för i förhållande till andra statliga myndigheter. arbetsuppgifter skulle enligt propositionen16 om myndighetens bildande ligga på det generella planet. I ombudsmannens uppgifter ingick, som beskrivs i kapitel 2.6.1, att göra regelbundet åter– kommande utvärderingar av åtgärder som vidtogs för att förverkliga . Ombudsmannen skulle även följa rättstillämpningen på handikappområdet och på olika sätt aktivt förmå myndigheter och andra att beakta rättigheter och intressen för personer med funktionsnedsättning. Inte heller detta innebar någon inskränkning i andra myndigheters ansvar för uppföljning och utvärdering inom sina respektive områden. På samma sätt vill delegationen understryka att Diskriminerings– ombudsmannens uppgift att främja, skydda och övervaka genomförandet av konventionen om rättigheter för personer med funktionshinder inte på något sätt fråntar övriga myndigheter något av deras ansvar för att konventionen genomsyrar arbetet inom deras områden. Alla myndigheter har som tidigare nämnts en viktig roll i arbetet med konventionens genomförandet inom sina respektive ansvarsområden. Enligt delegationens mening måste konventionens bärande principer och de artiklar som särskilt berör den egna verksamheten på ett tydligt sätt utgöra grunden i såväl informations- och utvecklingsarbete som normering och tillsyn. Det är viktigt att både de normer som fastställs och bedömningsgrunderna vid tillsyn utgår ifrån konventionen. Tillsynen är ett värdefullt verktyg i förändringsarbetet. 3.4.2Alla kan bidra till granskningen En central uppgift i uppdraget att övervaka genomförandet av konventionen är att samla in och samordna underlag från andra instanser och analysera detta material i relation till de mänskliga rättigheterna. Delegationen anser att varje myndighet som har ett uppdrag att utvärdera, följa upp och utöva tillsyn inom sin sektor på ett värdefullt sätt kan bidra till granskning av hur konventionen genomförs i . Även bör enligt delegationens mening kunna bidra med värdefull information utifrån de anmälningar som inkommer till myndigheten. 16 , regeringens proposition 1993/94:219. Uppdraget att bidra till genomförandet och övervakningen av konventionen bör framgå av myndigheternas instruktioner. För att arbetet ska komma igång utgår delegationen från att det dessutom åtminstone inledningsvis fordras konkreta uppdrag i myndig– heternas regleringsbrev och återrapporteringskrav kopplade till dessa för att visa vad myndigheterna gör. Annars finns det en risk att uppgiften inte beaktas i den utsträckning som är nödvändigt för att ge någon effekt. De statliga myndigheternas samt kommunernas och landstingens ansvar att bidra till granskningen av hur konventionen genomförs bör enligt delegationens mening förtydligas. Delegationen föreslår därför att lagen om kompletteras med en ny paragraf, 2 a §, som motsvarar 5 § i lagen (1993:335) om Barn– ombudsman: Förvaltningsmyndigheter, kommuner och landsting ska på Diskriminerings– ombudsmannens begäran lämna sådan information till ombudsmannen som denna behöver för att fullgöra sitt uppdrag enligt 1 § andra stycket. 3.4.3Indikatorer med ett rättighetsperspektiv Delegationen menar att det är viktigt att kunskapsinsamlingen bl.a. inom ramen för tillsynen, i en dialog mellan myndigheterna och , utvecklas till att i högre grad än utgå ifrån de mänskliga rättigheterna. Syftet med över– vakningen är att granska på vilket sätt de mänskliga rättigheterna integreras i den dagliga verksamheten i statliga myndigheter, kommuner och landsting, andra offentliga organisationer samt företag och andra privata organisationer. Delegationen har ett uppdrag från regeringen att i slutbetänk– andet presentera exempel på indikatorer för att följa upp ett urval av de mänskliga rättigheterna. Handisam har i uppdrag att ge ett underlag till delegationen . Avsikten är att detta arbete ska bidra till utvecklingen av indikatorer inom fler områden. Mätbara indikatorer är ett värdefullt instrument både för budgetplanering och utvärdering. De fakta som samlas in på grundval av indikatorerna kan bidra till att visa om genomförandet fungerar och om konventionen får någon effekt. De kan också synliggöra eventuella strukturella problem för rättigheterna. Det gäller lika mycket i staten som i kommuner och landsting. arbetet med indikatorer ur ett rättighetsperspektiv ska fungera måste även målen för olika verksamheter ha sin grund i de mänskliga rättigheterna. Dagens uppföljning och utvärdering har ofta tyngdpunkten på producentperspektivet. Detta gäller både och statlig verksamhet. föreslår i sitt slutbetänkande Hållbar samhällsorganisation med utvecklingskraft att medborgarperspektivet stärks i statens arbete. Förutsättningar för ett tydligare medborgar– perspektiv inom statens beslutsfattande och styrning är bl.a. tillgång till information som belyser den enskildes utbyte av de offentliga verksamheterna och andra konsekvenser för enskilda individer. Bättre kunskapsunderlag kan, enligt , bidra till att framtida omprövningar av hittillsvarande systemlösningar inom olika politikområden inte behöver begränsas av brist på kunskap om hur lika offentliga verksamheter sammantaget fungerar för den enskilde individen. Det är, enligt , väsentligt att förbättra tillgången på information som medger att den enskilde får både en tydligare bild av hur de offentliga verksamheterna fungerar och kunskapsunderlag för egna val. Delegationen instämmer i konstateranden och förslag. Delegationen vill framhålla vikten av att de uppföljningar och utvärderingar av verksamheter som sker såväl inom staten som inom kommuner och landsting i högre grad än utgår från ett rättighetsperspektiv. Enligt vad delegationen erfar pågår också ett arbete inom kommunerna för att ta fram indikatorer för att kunna följa upp sina verksamheter i förhållande till de mänskliga rättigheterna. 3.5Handikapprörelsens medverkan i övervakningen 3.5.1Överenskommelsen mellan regeringen, idéburna organisationer och Kommuner och Landsting undertecknades en överenskommelse mellan regering– en, idéburna organisationer inom det sociala området och Kommuner och Landsting17. Syftet var att formulera en vision och principer för det framtida samspelet mellan parterna. En för parterna gemensam utgångspunkt med överenskommelsen är att ett gott samspel mellan den offentliga sektorn och det civila samhället är centralt för en god samhällsutveckling. De idéburna organisa– tionerna ska kunna vara kritiskt granskande utan att samverkan eller ekonomiskt stöd riskeras eller går förlorat. I överenskommelsen konstateras att organisationernas medlemmar ofta har direkt erfarenhet av att vara brukare, anhörig eller av att leva i utsatthet och utanförskap. De är därmed i stor utsträckning representanter och bidrar till att de som berörs av samhällets beslut och insatser kan bevaka och försvara sina intressen. I överenskommelsen sägs att relationen mellan regeringen och de idéburna organisationerna ska präglas av ansvar och ömsesidig– het samt utgå från bådas förutsättningar och tillvarata bådas perspektiv och kompetens. Kommuner och Landsting anser att kommuners, landstings och regioners aktiva insatser spelar en avgörande roll för att stärka civilsamhället som utvecklingskraft vilket enligt överenskommelsen med fördel kan uppmärksammas i övergripande utvecklingsstrategier och styr– dokument lokalt och regionalt. En av de åtgärder som beskrivs är att undersöka möjligheterna att använda redan existerande delega– tioner etc. för systematiskt utbyte av erfarenheter och eventuellt utvidgande av den ideella sektorns deltagande. 17 Bemyndigande att underteckna en överenskommelse mellan regeringen, idéburna organisationer inom det sociala området och Kommuner och Landsting, Dnr IJ2008/2110/UF (delvis). Enligt artikel 33 punkt 3 i konventionen om rättigheter för personer med funktionsnedsättning ska det civila samhället, särskilt personer med funktionsnedsättning och de organisationer som representerar dem, involveras i och fullt ut medverka i övervakningsförfarandet. lyfter i rekommendation (2006)5 fram vikten av samarbete mellan medlemsstaterna och handikapprörelsen i uppföljningen på nationell nivå av handlingsplan to promote the rights and full participation of people with disabilities in society (2006–2015).18 har också i en skriftlig förklaring om konventionen, uppmanat kommissionen och alla medlemsstater att samarbeta med personer med funktionsned– sättning för att genomföra konventionen. Som framgår av beskrivningarna av Handisam respektive ska det vid båda myndigheterna finnas ett råd med uppgift att ge generaldirektören/ombudsmannen de råd och det stöd som behövs för att verksamheten ska kunna bedrivas effektivt och i överensstämmelse med syftet för verk– samheten. Delegationen vill framhålla vikten av att personer med egna funktionsnedsättningar ingår i råd och att handikapporganisationerna även på olika sätt involveras i övervakningen av genomförandet av konventionen. Av Parisprinciperna kan man tolka kravet på rådets samman– sättning så att det ska ha en bred representation av företrädare för bl.a. frivilligorganisationer, experter och parlamentariker. Delega– tionen anser att den ovan nämnda överenskommelsen mellan regeringen, idéburna organisationer inom det sociala området och Kommuner och Landsting på ett bra sätt beskriver de utgångspunkter som bör gälla även för samarbetet mellan handikapprörelsen och ombudsmannen. För att rådet inte ska bli alltför stort bör det, enligt delega– tionens mening, kompletteras med referens- och expertgrupper så som beskrivs i regeringens proposition Ett starkare skydd mot diskriminering. Dessa referens- och expertgrupper ger ombuds– mannen en möjlighet att ytterligare vidga sakkunskapen och 18 Recommendation Rec(2006)5 of to member states on to promote the rights and full participation of people with disabilities in society: improving the quality of life of people with disabilities in Europe 2006-2015 (Adopted by on at the 961st meeting of the Ministers Deputies. bredden i frågor som rör uppdraget att främja, skydda och övervaka genomförandet av konventionen. Så kan det t.ex. behövas kunskap om levnadsvillkoren för människor med olika funktionsned– sättningar och kunskap om situationen inom de olika samhälls– områden som konventionen omfattar. 3.6Kopplingen till tillgänglighet och aktiva åtgärder Frågan om bristande tillgänglighet för personer med funktionsned– sättning som en form av diskriminering är angelägen. Tillgänglig– heten, deltagandet och rätten till icke-diskriminering är tre principer som genomsyrar hela konventionen om rättigheter för personer med funktionsnedsättning. En utredare inom har i uppdrag att lämna förslag om hur underlåtenhet att vidta åtgärder mot bristande tillgänglighet skulle kunna regleras som en form av diskriminering.