sou · GYB329 · 2010-05-04 00:00:00 — JO:s verksamhet har framkommit att det dessvärre inte heller är helt ovanligt att myndigheterna brister i saklighet och objektivitet. Det finns sålunda ett faktiskt behov av ett konkret incitament till en bättre observans av vad som krävs även i detta hänseende. Regeringsrätten har i en serie rättsfall redan slagit fast att proportionalitetsprincipen, som i någon form erkänts i alla europeiska stater, gäller också i . Flera positiva element tillförs enligt vår mening om denna princip kodifieras. Förvaltningsmyndigheterna blir då generellt uppmärksammade på att inga åtgärder i det allmännas intresse får vidtas utan att motstående enskilda intressen tas i beaktande. Genom att proportionalitetsbedömningen redan i första instans blir ett av lagstiftaren anvisat tema, skapas bättre förutsättningar för att ärendehandläggningen blir mera omsorgsfull och att besluten redan från början blir korrekta, med följd att onödiga överklaganden kan undvikas. åtaganden enligt och markeras också klarare för både domstolar, myndigheter och enskilda. Ett skyndsamhetskrav har i större utsträckning än i den nuvarande förvaltningslagen byggts in i åtskilliga av de konkreta handläggnings- regler som vi föreslår. Vi förordar också bl.a. att myndigheterna generellt ska åläggas att underrätta enskilda parter om förväntade förseningar. Det krävs emellertid ytterligare åtgärder för att motverka oskäliga dröjsmål. Att behovet är uppenbart framgår inte minst av den nedslående statistik som JO kan visa upp. Därtill kommer de svårigheter haft och har att uppfylla och EU- rättens krav. Särskilda problem uppkommer till följd av att det inom EU:s sekundärrätt blivit allt vanligare att fastställa bestämda tidsfrister för ärendenas avgörande och ange omedelbara följder av att tiderna överskrids. I vissa fall är reglerna utformade så att det förutsätts, att medlemsstaternas nationella rättsordningar tillhanda- håller en möjlighet att i högre instans direkt angripa en under- låtenhet att agera – en möjlighet som saknats i . Vi lanserar därför ett helt nytt institut, en form av dröjsmåls- talan, som konstruerats med bibehållande av den traditionella svenska förvaltningsrättsliga strukturen. Grovt sett innebär det nya systemet att överinstansens prövning av handläggningstiden aktiveras genom anlitande av vanliga regler om överklagande, vilket förutsätter att beslutsmyndigheten i ett särskilt beslut manifesterat sin obenägenhet att avsluta ärendet då det enligt parten är moget för avgörande. Bifalls överklagandet ska överinstansen – normalt en domstol – förelägga beslutsmyndigheten att avgöra ärendet inom tid som överinstansen bestämmer. Genom att föreläggandet inte får överklagas och det anvisade förfarandet bara får tas i anspråk under ärendets handläggning, undviks att det nya institutet kommer att motverka sitt syfte och ge upphov till nya dröjsmål. Den nuvarande förvaltningslagen uppvisar en anmärkningsvärd lucka i beskrivningen och regleringen av de olika skeden som handläggningen innefattar. Intet sägs om initialstadiet. Vi föreslår att två paragrafer ska införas om kraven på en framställning varigenom enskild vill väcka ett ärende och hur en bristfällig sådan framställning ska behandlas. Vi vill också införa nya, enklare och mera lättillämpade regler om fastställande av den tidpunkt då en handling ska anses inkommen till en myndighet. De besvärliga bevisfrågor som väcks vid tillämpningen av gällande bestämmelser kommer att minimeras genom att några enkla presumtionsregler tillförs. En ofta påtalad inkonsekvens i det nuvarande systemet avhjälps genom införande av en regel om myndighets utredningsansvar – den mest påtagliga nyheten bland bestämmelserna om ärendenas beredning. Medan förvaltningsprocesslagen ger uttryck för att den s.k. officialprincipen ska gälla, dvs. att ansvaret för utredningen i första hand vilar på domstolen, och även ger viss indikation på hur utredningen ska bedrivas, saknar den nuvarande förvaltningslagen motsvarande bestämmelser. Det framstår som föga rationellt att uttryckligen kräva av domstolarna att de efter överklagande ska se till att ett ärende blir tillfredsställande utrett utan att ställa minst samma krav på den myndighet som ursprungligen hanterat ärendet och fattat det överklagade beslutet. Den av oss föreslagna bestämmelsen i ämnet, som också innefattar vissa anvisningar om hur part ska medverka vid utredningens bedrivande, markerar på ett tydligt sätt att tyngdpunkten i förfarandet ska ligga i första instans – en princip som vi generellt vinnlagt oss om att följa. Principen att ingen ska dömas ohörd utgör ett av rättsstatens fundament. I förvaltningsrätten formuleras den som en kommun- ikationsprincip, enligt vilken myndigheten dels aktivt informerar den som är part i ärendet om uppgifter som tillförs ärendet, dels ger honom eller henne tillfälle att anlägga synpunkter på innehållet i dessa. I den nuvarande förvaltningslagen omgärdas principen av restriktioner, som vi finner oacceptabla. Den gäller sålunda endast vid handläggningen av ärenden som avser myndighetsutövning mot någon enskild och kommunikation krävs endast före ärendets avgörande, alltså innan myndigheten fattat ett slutligt beslut. I den av oss föreslagna regeln i ämnet har dessa restriktioner tagits bort och tillämpningsområdet således vidgats. Skyldigheten att föranstalta om kommunikation har gjorts generellt tillämplig i samband med allt beslutsfattande, oberoende av handläggnings- stadium. Det innebär bl.a. att en part inte längre behöver riskera att beslut med ingripande verkningar – t.ex. provisoriska omhänder- taganden av personer eller föremål eller förelägganden att inställa sig till en läkarundersökning eller att öppna sitt hem för en inspektion – fattas över huvudet på honom eller henne av den enda anledningen, att beslutet inte avgjort ärendet utan fattats i ett annat skede under handläggningen. Vi har också på ett tydligare sätt angett kraven för att en regelrätt kommunicering ska anses ha verkställts och begränsat antalet uttryckligen föreskrivna undantag. En liknande skärpning har skett i bestämmelsen om motivering, den kanske mest betydelsefulla bland dem som i den nya lagen samlats under . De nu gällande begränsningar som berörts vad gäller kommunikation, alltså anknytningen till begreppen myndighetsutövning och slutligt beslut, bör av liknande skäl tas bort även från motiveringsparagrafen. Vi har ansett det rimligt att kräva att alla beslut, som kan överklagas, ska förses med motivering. Likaså bör antalet undantag reduceras. Därtill föreslår vi att beskrivningen av en motiverings innehåll görs klarare än i den nuvarande bestämmelsen, som mera antydningsvis anger vad det är fråga om. Att motiveringsskyldigheten bör skärpas och förtydligas står enligt vår mening klart. Ett krav på att ett beslut ska underbyggas med bärande skäl främjar en omsorgsfull och saklig prövning av ärendena, som måhända tar något mera tid i anspråk än en snabb och slarvig handläggning. En sådan möjlig tidsförlust kompenseras emellertid med råge av de tidsvinster som uppstår genom att antalet rättelser och överklaganden rimligen minskar. Vinsterna multipliceras också genom att högre instanser, om beslutet ändå överklagas, har att ta ställning till en genomtänkt och klarläggande produkt. Kravet på motiveringens innehåll bör formuleras på basis av den enskildes behov. Han eller hon måste kunna förstå hur myndigheten resonerat för att kunna låta sig övertygas om bärkraften i skälen alternativt finna hållpunkter för ett överklagande. Det primära är inte att motiveringen är formfulländad och juridiskt perfekt utan att den över huvud är begriplig. Beslutet ska alltså inte bara, som det heter i den nuvarande bestämmelsen, innehålla de skäl som bestämt utgången, utan dessa skäl ska presenteras på ett sådant sätt att de kan förstås av den enskilde. Vi fäster stort avseende vid den nya formuleringen enligt vilken beslutet ska innehålla en klargörande motivering, som inkluderar uppgifter om vilka föreskrifter som tillämpats och vilka omständigheter som varit avgörande för utgången. Frågan om besluts verkställbarhet tillhör de mera oklara inom den allmänna förvaltningsrätten. Grovt sett kan problemet sägas gälla huruvida ett beslut får verkställas redan då det fått sin slutliga form och de berörda fått del av det, eller om man måste avvakta till dess att överklagandetiden utgått och beslutet sålunda – enligt gängse juridisk terminologi – vunnit laga kraft. Trots att osäkerheten om hur denna fråga ska hanteras intygats från många håll inom förvaltningen, har ämnet lämnats utanför förvaltningslagen. Någon närmare vägledning ges inte heller i praxis. Att man misslyckats med att reglera frågan sammanhänger enligt vår mening med att man spänt bågen för hårt och sökt finna en formel, som mera fullständigt löser problemet. Detta är emellertid knappast vad som efterfrågas. Önskemålen är i allmänhet mera och gäller uppställandet av en huvudregel och riktlinjer för när man kan avvika från denna. En sådan bestämmelse ingår i vårt lagförslag. Utgångspunkten för våra överväganden har naturligen varit att överklagandeinstitutet inte får göras meningslöst genom att ett överklagbart beslut på ett kanske irreparabelt sätt verkställs redan innan den klagoberättigade getts en möjlighet att få beslutet överprövat i högre instans. En huvudregel byggd på denna premiss innebär alltså att klagotidens utgång måste avvaktas. Från denna medges generellt undantag för tillfälliga beslut, som av naturliga skäl måste kunna effektueras omgående. I övrigt har bestämmelsen konstruerats så, att den lämnar den som ska verkställa ett beslut – oavsett dess art – ett visst mått av frihet att avgöra om detta kan ske redan före lagakraftvinnandet. Handlingsutrymmet begränsas emellertid av vissa anvisningar för prövningen. Om hänsynen till väsentliga allmänna eller enskilda intressen kräver att en myndighet verkställer ett beslut får så ske, men först sedan myndigheten noga övervägt konsekvenserna. Bland de omständigheter som kan tala för ett uppskov pekas särskilt på att beslutet medför mycket ingripande verkningar för enskild eller att verkställigheten inte kan återgå, om beslutet efter överklagande skulle bli upphävt. Möjligheten att avvika från huvudregeln begränsas således av en, om man så vill, för ändamålet utvecklad särskild proportionalitetsprincip. Myndighetens rättelse av egna beslut Ett annat centralt område som i allt väsentligt lämnats oreglerat gäller myndigheternas möjligheter eller skyldigheter att ompröva och ändra sina egna beslut. Gällande förvaltningslag reglerar bara två klara situationer, där resultatet närmast kan betraktas som givet. Den ena avser rättelse av uppenbara skrivfel och liknande och den andra myndigheternas skyldighet att ändra ett beslut, som av någon anledning befunnits uppenbart oriktigt, om det kan ske snabbt och enkelt och utan att det blir till nackdel för någon enskild part. Vad som i övrigt ska gälla i denna praktiskt viktiga fråga har lämnats åt rättstillämpningen. Vi har velat bota denna brist genom att ta ett större grepp om ämnet och avlägsna de problem som den nuvarande regleringen gett upphov till. Som vi i betänkandet närmare utvecklar har begreppen omprövning och ändring blandats samman och sådan omprövning som nämns i lagen i praktiken kommit att uppfattas som ett obligatorium även i situationer som inte omfattas av bestämmelsen, vilket bl.a. lett till att prövningen av överklaganden försenats. De bestämmelser om rättelse – den beteckning vi använder för det nya institutet som helhet – som vi vill tillföra den nya förvaltningslagen tar sikte på en myndighets korrigering av egna beslut och omfattar alla typer av ändringsskäl. Institutet ska tillämpas utan att omgärdas av särskilda formalia. Om man i ökad utsträckning kan bota brister genom att beslutsmyndigheten själv företar rättelse, minskar behovet av att utnyttja det omständligare överklagandeförfarandet, men sådan rättelse utgör inget substitut för och komplicerar på intet sätt användningen av överklagande- institutet. Efter några inledande paragrafer om rättelse innan beslutet gjorts tillgängligt för utomstående och om rättelse på grund av skrivfel eller liknande följer den centrala bestämmelsen om rättelse på grund av att nya omständigheter tillkommit eller att beslutet av någon annan anledning framstår som felaktigt. Ett viktigt inslag i regleringen är att förhindra att en enskild, som meddelats ett gynnande beslut, plötsligt förlorar vad han eller hon vunnit genom att myndigheten återkallar sitt beslut. I anslutning till vad som får betraktas som fast rättspraxis anges tre alternativa villkor som måste vara uppfyllda för att ett beslut som till sin karaktär är gynnande för någon enskild part ska få rättas. Möjligheten att under angivna förutsättningar vidta rättelse förstärks till en skyldighet, om myndigheten finner att beslutet är uppenbart oriktigt i något väsentligt hänseende, och korrigering kan ske snabbt och enkelt och utan att det blir till nackdel för någon enskild part. Har beslutet överklagats får det enligt den följande paragrafen rättas endast i sådant fall som sist nämndes, alltså då det befinnes uppenbart oriktigt etc., och under förutsättning att överklagandet och andra handlingar i ärendet ännu inte överlämnats till den instans som ska pröva överklagandet, något som ska ske skyndsamt efter avslutad rättidsprövning. Med dessa restriktioner förhindras att överklaganden fastnar hos beslutsmyndigheten. Den ökning av antalet rättelser som kan beräknas bli följden av att möjligheten uttryckligen framhålls i lagbestämmelser – och som allmänt sett är önskvärd – får naturligtvis inte ske till priset av att parts intressen negligeras. Vad sagts om gynnande besluts principiella orubblighet är centralt. I en avslutande paragraf föreskrivs ytterligare att rättelse inte får ske förrän den som är part getts tillfälle att yttra sig, om det inte är uppenbart obehövligt. Att part ska underrättas om det beslut som ersätter det rättade framgår av lagens allmänna bestämmelser om underrättelse. Bestämmelserna om överklagande har byggts ut och innefattar enligt förslaget bl.a. tidigare saknade regler om besluts överklagbarhet och mera fullständiga föreskrifter om klagorätt, t.ex. vad gäller myndighets möjligheter i detta hänseende. Kriterierna för att ett beslut ska kunna överklagas och för att någon ska ha klagorätt har också formulerats på ett nytt sätt, som innebär att den ofta förekommande och missvisande anknytningen till förekomsten av s.k. rättsliga verkningar elimineras. Den ändrade vokabulären är på intet sätt av kosmetisk karaktär utan av saklig betydelse. Det är fråga om en viss liberalisering av kraven för att överklagande- institutet ska kunna användas, men framför allt skapas för både myndigheter och medborgare begripliga riktlinjer för hur prövningen ska ske, dvs. vilka kriterier som ska vara vägledande. Hela det lagtextkomplex som försetts med samlingsbeteckningen Överklagande presenteras i enklare och mera verklighetsanknutna termer, och systematiken har gjorts rakare och klarare. För att motverka den sammanblandning av beslutsmyndighetens och över- instansens uppgifter som på ett menligt sätt påverkat överklagande- institutets funktionssätt har vi bl.a. genom ny rubriksättning tydligt separerat respektive organs funktioner. Bestämmelserna i lagen (1986:1142) om överklagande av beslut av enskilda organ med offentliga förvaltningsuppgifter har anpassats till vad vi beträffande där reglerade ämnen föreslår i den nya förvaltningslagen. Vi bedömer att reformen totalt sett medför besparingar. På varje punkt där vi föreslår åtgärder för att förbättra rättssäkerheten har vi också vägt in effektivitetsaspekten. Skyndsam handläggning har varit ett eget och genomgående tema. Lagen (1962:381) om allmän försäkring Fördraget om upprättande av den Europeiska unionens domstol/Europeiska Fördraget om Europeiska unionen Fördraget om Europeiska unionens Europeiska domstolen för de mänskliga 1950 angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande Europeiska unionens officiella tidning Förvaltningslagen (1986:223) Förvaltningsprocesslagen (1971:291) Förklaringar avseende Stadgan om de (2007/C 303/02) Lissabonfördraget om ändring av fördraget om Europeiska unionen och fördraget om upprättandet av Europeiska Lagen (1993:387) om stöd och service till Lagen (1988:870) om vård av missbrukare Lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga Nytt juridiskt arkiv, avdelning I Public : the constitutional and administrative law of the Commonwealth unionens domstol och tribunalen Rättsfallsreferat från Regeringsrätten och Europeiska unionens stadga om de Lagen (1996:242) om domstolsärenden Lagen (1986:1142) om överklagande av beslut av enskilda organ med offentliga 1 § Denna lag gäller förvaltningsmyndigheternas handläggning av ärenden. Lagen ska också tillämpas vid domstolarnas handläggning av förvaltningsärenden. Bestämmelserna i 4–7 §§ gäller även annan förvaltningsverksam- het hos förvaltningsmyndigheter och domstolar. 2 § Bestämmelserna i 9–11, 14–17 och 19–47 §§ gäller inte sådana ärenden hos myndigheter i kommuner och landsting där besluten kan överklagas enligt 10 kap. kommunallagen (1991:900). 3 § Om en annan lag innehåller någon föreskrift som avviker från denna lag, har den föreskriften företräde. Har regeringen med stöd av 8 kap. 13 § första stycket 2 reg- eringsformen1 meddelat föreskrifter om lån och bidrag av statliga 1 8 kap. 7 § första stycket 2 regeringsformen enligt prop. 2009/10:80. medel som avviker från 35 och 36 §§ i denna lag, har dessa före- skrifter företräde. Grunderna för god förvaltning Legalitet, objektivitet och proportionalitet 4 § En myndighet får endast vidta åtgärder som har stöd i lag eller annan föreskrift. I sin verksamhet ska myndigheten iaktta saklighet och opartisk- het. Myndigheten får ingripa i ett väsentligt enskilt intresse endast om ingreppet kan antas leda till det avsedda resultatet. Ingreppet får aldrig vara mer långtgående än vad som behövs och får göras endast om det avsedda resultatet står i rimligt förhållande till de olägenheter som uppstår för den som ingreppet riktas mot. 5 § En myndighet ska se till att kontakterna med enskilda blir smidiga och enkla. Myndigheten ska lämna den enskilde sådan hjälp att han eller hon kan tillvarata sina intressen i frågor som rör myn- dighetens verksamhet. Hjälpen ska lämnas utan onödigt dröjsmål och i den utsträckning som är lämplig med hänsyn till frågans art, den enskildes behov av hjälp och myndighetens verksamhet. 6 § En myndighet ska vara tillgänglig för kontakter med enskilda. Om särskilda tider för att ta emot besök och telefonsamtal är bestämda, ska allmänheten underrättas om dem på lämpligt sätt. Myndigheten ska på lämpligt sätt anvisa den e-postadress eller annat elektroniskt mottagningsställe dit meddelanden kan sändas. Har ett meddelande anlänt till det anvisade mottagningsstället, ska myndigheten, om inte särskilt hinder möter, underrätta avsändaren om detta och ange tidpunkten för mottagandet. Om meddelandet eller bifogat material helt eller delvis inte har kunnat uppfattas, ska avsändaren underrättas även om det. 7 § Myndigheterna ska inom sina respektive verksamhetsområden samverka med varandra. En myndighet ska i den utsträckning som kan anses rimlig bistå den enskilde genom att själv inhämta upplysningar eller yttranden från andra myndigheter. Allmänna krav på handläggningen av ärenden 8 § Ett ärende ska handläggas så enkelt, snabbt och ekonomiskt som möjligt utan att den enskildes rättssäkerhet eftersätts. Handläggningen ska vara skriftlig. Om det inte är olämpligt, får myndigheten dock bestämma att handläggningen helt eller delvis ska vara muntlig. 9 § Den som är part i ett ärende har rätt att ta del av allt material som har tillförts ärendet. Rätten att ta del av uppgifter gäller dock med de begränsningar som följer av 10 kap. 3 § offentlighets- och sekretesslagen (2009:400). 10 § Om en myndighet bedömer att avgörandet i ett ärende, som väckts av en enskild part, kommer att bli väsentligt försenat, ska myndigheten med angivande av skälen underrätta parten om detta. 11 § Har förflutit utan att ett ärende, som väckts av en enskild part, blivit avgjort i första instans, kan parten skriftligen begära att så sker. Myndigheten ska från det att en sådan begäran gjorts antingen avgöra ärendet eller med angivan- de av skälen härför i ett särskilt beslut avslå framställningen. Ett sådant avslagsbeslut får överklagas i samma ordning som avgöran- det i ärendet. Detta förfarande får endast tas i anspråk under ärendets handläggning. 12 § När en myndighet har kontakt med någon som inte behärskar svenska eller som är allvarligt hörsel- eller talskadad, ska myndig- heten anlita tolk och låta översätta handlingar om det behövs för att den enskilde ska kunna ta till vara sin rätt. Med översättning jämställs beträffande den som är allvarligt synskadad överföring från punktskrift till vanlig skrift eller om- vänt. 13 § Den som är part i ett ärende får anlita ombud eller biträde. Den som företräds av ombud ska dock medverka personligen, om myndigheten begär det. Myndigheten får begära att ett ombud styrker sin behörighet genom en skriftlig eller muntlig fullmakt, som ska innehålla uppgift om ombudets namn och uppdragets omfattning. Får ombudet sätta någon annan i sitt ställe, ska detta framgå av fullmakten. Styrker ett ombud inte sin behörighet, får myndigheten före- lägga ombudet eller parten att avhjälpa bristen. Om en ansöknings- eller överklagandehandling är undertecknad av ett ombud, ska det i föreläggandet anges att framställningen annars kan komma att av- visas. Ett ombud eller biträde som visat sig olämplig för sitt uppdrag får av myndigheten fråntas rätten att vidare befatta sig med ärendet. 14 § Den som tar sådan befattning med ett ärende att hans eller hennes medverkan vid handläggningen kan påverka utgången är jävig 1. om han eller hon själv eller någon närstående är part i ärendet eller kan antas i väsentlig mån påverkas av utgången, 2.om han eller hon eller någon närstående som ställföreträdare eller ombud företrätt den som är part i ärendet eller som kan antas i väsentlig mån påverkas av utgången, 3.om han eller hon genom att delta i den slutliga handlägg- ningen av ett ärende hos en annan myndighet redan tagit ställning till frågor, som myndigheten efter överklagande eller på grund av tillsyn över den andra myndigheten har till uppgift att pröva, eller 4.om det i övrigt finns någon särskild omständighet som är ägnad att rubba förtroendet till hans eller hennes opartiskhet i ärendet. Från jäv bortses när frågan om opartiskhet uppenbarligen saknar betydelse. 15 § Den som är jävig får inte handlägga ärendet eller närvara vid ärendets avgörande. Han eller hon får dock utföra sådana uppgifter som inte någon annan kan fullgöra utan olägligt dröjsmål. Den som känner till en omständighet som kan antas göra honom eller henne jävig ska anmäla detta. Har det uppkommit en fråga om jäv mot någon och har er- sättare inte kallats in, ska myndigheten besluta i jävsfrågan. Den som jävet gäller får delta i prövningen av jävsfrågan endast om myndigheten annars inte är beslutför och någon annan inte kan tillkallas utan olägligt dröjsmål. 16 § En enskild kan väcka ett ärende hos en myndighet genom en ansökan, anmälan eller annan framställning. I framställningen ska anges namn, adress och andra sådana upp- gifter som behövs för att myndigheten ska kunna komma i kontakt med den enskilde. Av framställningen ska framgå vad ärendet gäller och vad den enskilde vill att myndigheten ska göra. Om det inte är uppenbart onödigt, ska även framgå de omständigheter som ligger till grund för den enskildes begäran. Särskilda bestämmelser om ett överklagandes form och innehåll finns i 41 §. Behandling av bristfällig framställning