sou · GXB387 · 2010-01-01 00:00:00 — Genom detta anpassas lagen om allmän kameraövervakning till personuppgiftslagens bestämmelser. Utredningen om integritetsskydd i arbetslivet har presenterat ett förslag som bland annat rör kameraövervakning (se avsnitt 10.1.2). Enligt förslaget ska samtliga bestämmelser i personuppgiftslagen tillämpas vid kameraövervakning som arbetsgivare bedriver av arbetstagare. Vi menar att den, här diskuterade, modellen, som innebär att en lag om allmän kameraövervakning kommer att gälla även för arbetstagare, uppfyller dataskyddsdirektivets krav varför den inte bör ge ett sämre skydd för arbetstagarnas personliga integritet. Den arbetsgivare som uppfyller kraven enligt denna modell uppfyller också hanteringsreglerna i personuppgiftslagen. Den dominerande fördelen med den här modellen är att all allmän kameraövervakning kan regleras i en lag, även om personuppgiftslagen också kan bli tillämplig, t.ex. om bild- och ljudmaterial görs tillgängligt för en stor krets människor över Internet. Vår uppfattning är också att denna lösning är mer heltäckande än andra alternativ och att den därför har förutsättningar att fungera långsiktigt. 10.4Regler om allmän kameraövervakning bör samlas i en lag om kameraövervakning Bedömning: Bestämmelser om kameraövervakning av plats dit allmänheten inte har tillträde bör föras in i en lag om kameraövervakning. Lagen bör gälla i stället för personuppgiftslagen. Kameraövervakning blir allt vanligare och sker i alla tänkbara miljöer och av olika typer av anordnare. I princip all kameraövervakning kan inverka på enskildas personliga integritet i någon mån. Därför är det viktigt med regler som är tydliga och förutsägbara. Såväl den som vill övervaka som den som övervakas ska ha möjlighet att kunna förutse vad som är tillåtet och vad som är förbjudet. Regleringen av allmän kameraövervakning Alla de tre nämnda modellerna innebär att allmän kameraövervakning helt eller delvis undantas från missbruksregelns tillämpningsområde. Enligt vår uppfattning talar övervägande skäl för att allmän kameraövervakning så långt möjligt bör regleras i en lag. Vi förordar därför den modell där bestämmelser om kameraövervakning av plats dit allmänheten inte har tillträde införs i en lag om allmän kameraövervakning. Det är visserligen det lagtekniskt mest komplicerade alternativet, men resultatet bör bli en tydligare lagstiftning till nytta för alla som tillämpar bestämmelser om kameraövervakning. Denna modell innebär också att kriterierna för övervakning av plats dit allmänheten inte har tillträde stramas upp bland annat genom att villkoren för övervakning framgår direkt av lag. Personuppgiftslagen är generellt tillämplig på all behandling av personuppgifter och gäller därför kameraövervakning med digital teknik om det inte finns avvikande bestämmelser i lag eller förordning. Enligt vårt förslag ska all allmän kameraövervakning, så långt möjligt, i stället regleras i en lag om allmän kameraövervakning. Då uppstår frågan om hur relationen mellan personuppgiftslagen och lagen om allmän kameraövervakning ska lösas rent lagstiftningstekniskt. När det gäller s.k. registerförfattningar har främst tre varianter förekommit (jfr till , , Särskilda registerförfattningar, s. 685–707). Den vanligaste modellen är att lagstiftningen gäller utöver personuppgiftslagen och begränsas till att avse frågor som är specifika för den verksamhet som regleras av lagstiftningen. Det betyder att den särskilda författningens bestämmelser gäller före personuppgiftslagen, men att personuppgiftslagens bestämmelser blir tillämpliga i den mån det saknas bestämmelser i författningen. Så är förhållandet med lagen om allmän kameraövervakning och personuppgiftslagen . En nackdel med denna modell är att det kan vara svårt att få en överblick över regleringen och förstå i vilken omfattning personuppgiftslagens bestämmelser gäller vid sidan av den andra författningen. En annan variant är att lagstiftningen ska gälla i stället för personuppgiftslagen och att alla relevanta bestämmelser från personuppgiftslagen upprepas i registerförfattningen. Fördelen med en sådan lösning är att den som ska tillämpa reglerna endast behöver använda sig av en författning. En nackdel är att i den mån det införs ändringar i personuppgiftslagen så måste ändringar göras även i den särskilda författningen. Den tredje modellen är att en författning ska gälla i Regleringen av allmän kameraövervakning stället för personuppgiftslagen men innehålla hänvisningar till de bestämmelser i personuppgiftslagen som trots allt ska gälla. Tekniken har kritiserats av Lagrådet som menar att tekniken är riskfylld med hänsyn såväl till svårigheten att överblicka om dataskyddsdirektivet till fullo genomförs i registerförfattningen som till möjligheten att vid kommande lagändringar hänvisningarna till personuppgiftslagen blir felaktiga eller ofullständiga (prop. 2000/01:33 s. 345–346). har denna tredje modell emellertid tillämpats i flera lagstiftningsärenden och utgör numera en allmänt vedertagen lagstiftningsteknik för moderna registerlagar (Se SOU 2009:32, Integritet – Effektivitet s. 285). Som vi har pekat på är det viktigt att lagstiftningen blir överskådlig och enkel att tillämpa. Därför är det, enligt vår uppfattning, värdefullt att alla bestämmelser så långt möjligt kan samlas i en lag. Vi föreslår därför att en lag om allmän kameraövervakning ska gälla i stället för personuppgiftslagen och innehålla hänvisningar till ett fåtal bestämmelser i personuppgiftslagen som ska gälla. 11 En ny lag Vi föreslår en ny lag, kameraövervakningslag. Till skillnad från lagen om allmän kameraövervakning kommer den inte att omfatta privat kameraövervakning. Däremot kommer den att, i större utsträckning än nuvarande lag, omfatta kameraövervakning av platser dit allmänheten inte har tillträde. Lagen om allmän kameraövervakning är en väl fungerande lag. Vi har inte funnit skäl att ändra på lagens grundvalar och föreslår inte heller några övergripande förändringar beträffande lagens bestämmelser, utan för över många av dessa oförändrade, eller med endast redaktionella förändringar. I den nya lagen föreslår vi också särskilda bestämmelser om kameraövervakning av plats dit allmänheten inte har tillträde. Dessutom för vi in en rad bestämmelser som vi anser behövs dels för att stärka integritetsskyddet, dels för att dataskyddsdirektivet ska uppfyllas på kameraområdet. Flera bestämmelser har förebilder i personuppgiftslagen och även i övrigt har vi strävat efter att använda begrepp som är vedertagna eller i någon mån anpassade till personuppgiftslagens mönster. Personuppgiftslagens beteckningar personuppgiftsansvarig och den registrerade motsvaras i kameraövervakningslagen av den som bedriver kameraövervakning och den övervakade. I detta kapitel presenteras våra förslag och överväganden beträffande lagens tillämpningsområde, förhållandet till personuppgiftslagen, särskilda bestämmelser om kameraövervakning av plats dit allmänheten inte har tillträde och grundläggande krav. Våra överväganden beträffande tillsyn, skadestånd, upplysning, kameraövervakning efter anmälan och andra särskilda frågor återfinns i kapitel 12–16. Utredningen om användningen av övervakningskameror föreslog en lag om övervakningskameror. För att markera skillnaden i förhållande till hemlig kameraövervakning föreslog regeringen termen allmän kameraövervakning (prop. 1997/98:64 s. 22). Begreppet allmän infördes därför i lagen. Den kameraövervakningslag vi nu föreslår reglerar inte enbart övervakning som polisen, myndigheter och kommuner bedriver, utan även övervakning som bedrivs av näringsidkare, föreningar och i vissa fall enskilda. Lagen kommer dessutom att ha ett vidare tillämpningsområde än nuvarande lag och även omfatta många platser som inte är allmänna eller offentliga. Vi tror att det finns en risk att begreppet allmän leder läsarens tankar fel. Risken att allmän kameraövervakning förväxlas med hemlig kameraövervakning som regleras i bedömer vi som mycket liten. Vi föreslår därför att begreppet allmän tas bort. Vi har inte begränsat lagen till att gälla enbart automatiserad behandling eftersom det är viktigt med samma integritetsskydd oavsett om det är fråga om analog eller digital övervakning. Det innebär, rent teoretiskt, att Datainspektionen kan komma att få tillsyn över kameraövervakning som inte är automatiserad i form av bild- och ljudmaterial på videoband. Vi bedömer dock att de analoga övervakningskamerorna kommer att ha ersatts av digital utrustning. I lagen om allmän kameraövervakning används uttrycken behandla och bevara. Uttrycken definieras inte särskilt i lagen. I personuppgiftslagen däremot finns en definition av uttrycket behandling i 3 §. Det är lämpligt att samma definition används i kameraövervakningslagen. Beträffande kameraövervakning kan exemplifieras att redan när bild och ljud tas upp sker en behandling. Det är också fråga om behandling när någon tittar på bilder eller lyssnar på upptaget ljud – i realtid eller . Med behandla avses vidare att upptagna bilder eller ljud bearbetas på något sätt antingen direkt vid upptagningen eller i efterhand, t.ex. med ett bildbehandlingsprogram. Om materialet lämnas ut till annan behandlas det också. I personuppgiftslagens definition av uttrycket behandla ingår lagring, dvs. bevarande av material. I kameraövervakningslagen har vi i ett antal bestämmelser använt uttrycket bevara när det behövs för att förtydliga att det är just den typ av behandling det är fråga om. Förslag: Det ska framgå att lagen gäller bild- och ljudupptagning och behandling av det upptagna materialet som utförs av den som bedriver övervakningen. I lagen ska finnas en ändamålsbeskrivning där det slås fast att lagens syfte är att kameraövervakning ska kunna bedrivas effektivt som enskilda skyddas mot otillbörligt intrång i den personliga integriteten vid sådan övervakning. Avsikten med den föreslagna lagen är att den, förutom att reglera förutsättningarna för själva övervakningen, även ska reglera den efterföljande hanteringen av övervakningsmaterial i form av lagring, rätten att låta andra ta del av materialet samt rätten att lämna ut materialet till andra. I det avseendet är det inte någon skillnad mot nuvarande lag. I lagens inledande bestämmelse talas om användning av övervakningsutrustning. För tydlighets skull bör det framgå att lagen gäller kameraövervakning som utförs av den som bedriver kameraövervakning. Lagen gäller den som bedriver kameraövervakning och den som för dennes räkning har hand om övervakningen eller behandlar övervakningsmaterial. Med detta avses själva övervakningen, med eller utan rätt till inspelning av bilder eller ljud, samt den efterföljande hanteringen av inspelat övervakningsmaterial genom att den som bedriver övervakningen tar del av (tittar och lyssnar på) och lagrar materialet samt rätten att låta andra ta del av materialet (utlämnande). En larmcentral som har hand om kameraövervakning för annans räkning omfattas av lagen. Även den som är anställd hos någon som bedriver kameraövervakning kan omfattas av lagen, t.ex. bestämmelsen om Om övervakningsmaterial däremot har lämnats till någon annan gäller inte kameraövervakningslagen för den behandling som sker hos den till vilken materialet har lämnats över. Vi föreslår en bestämmelse som uttryckligen anger att lagens syfte är att kameraövervakning ska kunna bedrivas effektivt som enskilda skyddas mot otillbörligt intrång i den personliga integriteten vid sådan övervakning. Någon ändring i sak är inte avsedd. Enligt 2 § i den nuvarande lagen avses med begreppet övervakningskamera TV-kameror, andra optisk-elektroniska instrument och därmed jämförbara utrustningar som är uppsatta så att de, utan att manövreras på platsen, kan användas för personövervakning. Med termen optisk avses alla registreringar som kan ske med instrument inom det elektromagnetiska våglängdsspektrat för optisk strålning. Med uttrycket elektronisk förstås att förmedlingen av bilderna, visningen av bilderna på en till instrumentet anknuten monitor eller att lagringen av de upptagna bilderna sker genom elektronisk påverkan. Däremot saknar det betydelse om andra funktioner hos instrumentet styrs på elektronisk väg. Med uttrycket därmed jämförbara utrustningar avses instrument som kan utnyttja sådan elektromagnetisk strålning som röntgen och radiofrekvent strålning. Vidare föreskrivs att vad som sägs om övervakningskameror i tillämpliga delar gäller även för separata tekniska anordningar som är avsedda att användas för att behandla eller bevara bilder som tas upp av en övervakningskamera. Så gott som alla medier som kan användas för lagring, bearbetning, analys m.m. åsyftas med detta uttryck. Det saknar betydelse om bilderna bevaras i form av stillbilder eller s.k. rörliga bilder. Härigenom täcker lagstiftningen även de fall där själva kameran inte innehåller den utrustning som krävs för att behandla och bevara bilder (prop. 1997/98:64 s. 19-20). Vid vår genomgång av tekniken på kameraområdet har vi dragit slutsatsen att definitionen av begreppen övervakningskameror och övervakningsutrustning är ändamålsenlig. Vi har fått stöd för denna uppfattning i våra kontakter med länsstyrelserna och branschorganisationer som tillämpar lagen. Enligt vår bedömning finns det därför inte skäl att mot bakgrund av den SOU 2009:87 En ny lag tekniska utvecklingen ändra definitionen av övervakningsutrustning. Lagen omfattar utrustning som är uppsatt så att den utan att manövreras på platsen kan användas för personövervakning. Med uppsatt avses att placeringen av kameran ska ha en viss varaktighet. En kamera som endast används helt kortvarigt är sålunda inte en övervakningskamera enligt lagen. Kameror som är fastsatta på fordon har ansetts uppsatta i lagens mening. Vi förslår inte att lagen utvidgas till att omfatta kameror som inte kan anses uppsatta. Det betyder bland annat att kameror som är fastsatta på personer inte omfattas av lagen. En sådan ordning skulle enligt vår uppfattning föra för långt. Gränsen gentemot mobilkameror och vanliga handkameror skulle bli svår att dra. Sådan filmning och fotografering bör lämpligen regleras av annan lagstiftning (jfr också avsnitt 9.3 samt förslag om en straffbestämmelse avseende olovlig fotografering). I uttrycket utan att manövreras på platsen avses att den fortlöpande hanteringen av utrustningen inte sker på plats. Att en kamera sätts i gång på platsen innebär inte att den manövreras från platsen. Att utrustningen fungerar med inbyggd automatik innebär inte heller att den manövreras från platsen (prop. 1989/90:119 s. 40). Det är relativt vanligt med s.k. händelsestyrda kameror som startar vid rörelser eller temperaturförändringar i kamerans upptagningsområde. Sådana kameror omfattas av lagen, liksom ett överfallslarm kopplat till en kamera som startas manuellt genom att en person trycker på en larmknapp. I sammanhanget bör nämnas att Kammarrätten i har funnit att en kamera till en porttelefon som aktiverades när den besökande tryckte på en knapp inte kunde anses fjärrmanövrerad. (Kammarrättens mål nr 8075-08 och 8077-08). Målet har överklagats till Regeringsrätten av Justitiekanslern. Med personövervakning avses att personer kan identifieras genom övervakningen. Så är naturligtvis fallet om hela personen eller personens ansikte syns tydligt. Av tidigare förarbetsuttalanden framgår att även sådana omständigheter som utmärkande klädsel, speciella kroppsrörelser eller särskild kroppskonstitution kan möjliggöra identifiering. För att möjligheten till identifiering ska anses föreligga krävs sålunda att sådana kännetecken kan iakttas som gör att man utan större osäkerhet kan skilja de personer som iakttas från andra personer (prop. 1989/90:119 s. 40). Enligt vår bedömning är detta förarbetsuttalande fortfarande ändamålsenligt. Det krävs inte att utrustningen faktiskt används för personövervakning. Det förekommer att övervakningsutrustning används på ett sådant sätt att enskilda inte kan identifieras som det finns en möjlighet att i efterhand bearbeta materialet så att identifiering kan ske. I sådana fall är det fråga om personövervakning. Om däremot själva övervakningsutrustningen behöver kompletteras med ytterligare tillbehör, t.ex. en lins för att identifiering ska kunna ske är det inte fråga om personövervakning (så länge inte utrustningen kompletteras så att identifiering kan ske). Även bilder från s.k. värmekameror kan vara så tydliga genom att särskilda karaktäristiska framgår att det kan bli fråga om personövervakning. Syftet med övervakningen saknar i princip betydelse. Att den som bedriver övervakningen inte har intresse av att personer avbildas påverkar inte det förhållande att det är fråga om personövervakning i lagens mening. Undantag för privat kameraövervakning Lagen gäller inte för kameraövervakning som en fysisk person utför som ett led i en verksamhet av rent privat natur. Skälen för bestämmelsen har utvecklats i kapitel 9. I 4 § personuppgiftslagen finns bestämmelser, baserade på artikel 4 i dataskyddsdirektivet, om att lagen gäller för personuppgiftsansvariga som är etablerade i . Lagen tillämpas också när den persounppgiftsansvarige är etablerad i en stat som inte ingår i Europeiska unionen eller är ansluten till Europeiska ekonomiska samarbetsområdet men för behandling av personuppgifter använder sig av utrustning som finns i . Bestämmelsen gäller inte om utrustningen bara används för att överföra uppgifter mellan ett tredje land och ett annat sådant land. Om den personuppgiftsansvarige inte är etablerad inom en stat i Europeiska unionen eller i en stat som är ansluten till Europeiska ekonomiska samarbetsområdet ska den personuppgiftsansvarige utse en företrädare för sig som är etablerad i . Bestämmelsen bygger på artikel 4 i dataskyddsdirektivet som har ansetts oklar och svårtolkad (, , Personuppgiftslagen En kommentar, 3 uppl. 2007 s. 97). För att dataskyddsdirektivet ska uppfyllas bör emellertid en motsvarande bestämmelse finnas i kameraövervakningslagen. Det betyder bland annat att den som är etablerad i en stat som inte ingår i Europeiska unionen eller är ansluten till Europeiska ekonomiska samarbetsområdet och vill bedriva kameraövervakning i måste utse en företrädare som är etablerad i . Vi föreslår att kameraövervakningslagen ska gälla i stället för personuppgiftslagen, se avsnitt 10.4. Tanken är att lagen, så långt det är möjligt, ska vara heltäckande för kameraövervakning som inte är privat eller hemlig. Det innebär att i kameraövervakningslagen regleras uttömmande vad den som vill bedriva kameraövervakning har att rätta sig efter. Kameraövervakningslagen reglerar förutsättningarna för själva övervakningen, med eller utan rätt till inspelning av bilder eller ljud, samt den efterföljande hanteringen av inspelat övervakningsmaterial genom att den som bedriver övervakningen tar del av (tittar och lyssnar på) och lagrar materialet samt rätten att låta andra ta del av materialet (utlämnande). Om den som bedriver kameraövervakning behandlar t.ex. en bild från övervakningsmaterialet tillsammans med andra personuppgifter som inhämtats på annat sätt än genom övervakning kan personuppgiftslagen eller andra lagar bli tillämpliga. Kameraövervakningslagen reglerar inte den fortsatta behandlingen när övervakningsmaterial har lämnats över till någon annan. När material har lämnats över till någon annan, t.ex. polismyndig- het eller åklagare gäller inte kameraövervakningslagen på den behandling av materialet som mottagaren utför. Då blir andra lagar tillämpliga, t.ex. polisdatalagen (1998:622) eller personuppgiftslagen. I den mån det blir fråga om gränsdragningsproblem mellan kameraövervakningslagen och andra lagar får dessa avgöras av rättstillämpningen. 11.3.1Bestämmelser i personuppgiftslagen som ska vara tillämpliga vid kameraövervakning Förslag: Personuppgiftslagens bestämmelser om definitioner av beteckningarna behandling, personuppgifter, samtycke och tredje land i 3 § samt överföring av personuppgifter till tredje land i 33–35 §§ ska gälla vid kameraövervakning enligt lagen. Nedan redovisar vi de bestämmelser i personuppgiftslagen som vi föreslår ska vara tillämpliga vid kameraövervakning. Definitioner (3 §) I lagen har vi använt oss av flera begrepp som också används i personuppgiftslagen. Det är viktigt att begreppen har samma innebörd i de båda lagarna. Personuppgiftslagens definition av behandling, personuppgifter, samtycke och tredje land ska gälla även i kameraövervakningslagen. Överföring av personuppgifter till tredje land (33–35 §§) Personuppgifter som är under behandling får enligt 33 § personuppgiftslagen inte föras över till tredje land om inte det mottagande landet har en adekvat nivå för skyddet av personuppgifter. Från förbudet finns vissa undantag i 34 §, bl.a. för överföring till länder som har anslutit sig till konvention om skydd för enskilda vid automatisk databehandling av personuppgifter. Regeringen har också möjlighet enligt 35 § att föreskriva ytterligare undantag från förbudet, bl.a. om det behövs med hänsyn till ett viktigt allmänt intresse. Förbudet mot överföring till tredje land som inte har acceptabla skyddsnivåer och de undantag från förbudet som föreskrivs, bör vara tillämpliga även på bild- och ljudmaterial som härrör från kameraövervakning. 11.4Särskilda bestämmelser om kameraövervakning av plats dit allmänheten inte har tillträde Kameraövervakning av plats dit allmänheten inte har tillträde regleras , förutom av lagen om allmän kameraövervakning, av de generella bestämmelserna i personuppgiftslagen som gäller behandling av alla typer av personuppgifter. I praktiken innebär det att den s.k. missbruksregeln tillämpas vid sådan kameraövervakning. Med beaktande av bestämmelserna i dataskyddsdirektivet föreslår vi nu särskilda bestämmelser om kameraövervakning av plats dit allmänheten inte har tillträde. Bestämmelserna förtydligar i allt väsentligt gällande rätt. Förslag: Kameraövervakning av plats dit allmänheten inte har tillträde ska vara tillåten om de som övervakas samtycker till det. Innan samtycke ges ska den som bedriver övervakning upplysa dem som kan komma att övervakas om vem som bedriver övervakningen, ändamålet med övervakningen samt om ljud kan avlyssnas eller tas upp vid övervakningen. Den som övervakas har rätt att när som helst återkalla ett lämnat samtycke. Om ett samtycke återkallas får ytterligare övervakning av den som återkallat samtycket inte ske. Enligt 10 § personuppgiftslagen – och det bakomliggande dataskyddsdirektivet – får personuppgifter behandlas om den registrerade har lämnat sitt samtycke till behandlingen. Det krävs att samtycket är frivilligt och att den registrerade blivit informerad om, alternativt känner till, ändamålet med behandlingen. På motsvarande sätt bör kameraövervakning av plats dit allmänheten inte har tillträde kunna utföras om de som övervakas samtycker till det. Man kan exempelvis tänka sig att medlemmarna i en förening En ny lag SOU 2009:87 godtar kameraövervakning enligt vissa på förhand givna förutsättningar. Den begreppsförklaring av samtycke som finns i 3 § personuppgiftslagen ska gälla även för samtycke i kameraövervakningslagen. För att ett samtycke ska vara giltigt och kunna läggas till grund för en behandling krävs att det är fråga om en frivillig, särskild och otvetydig viljeyttring från den registrerades sida. Ett samtycke ska vara individuellt och berättigar bara till behandling av bild- och ljudmaterial (personuppgifter) som är hänförliga till den person som har samtyckt. Det förutsätter också att information om behandlingen har lämnats till den registrerade innan behandlingen påbörjas. Ett samtycke måste finnas innan behandlingen påbörjas (NJA 2005 s. 361), men behöver inte vara skriftligt. Ett samtycke förutsätter att den som ska övervakas fullt ut förstår innebörden av ett samtycke.