sou · GYB39 · 2010-02-04 00:00:00 — Den framtida organisationen för vissa fiskefrågor Betänkande av Utredningen om en framtida administration av vissa fiskefrågor SOU och Ds kan köpas från kundtjänst. För remissutsändningar av SOU och Ds svarar på uppdrag av . Beställningsadress: kundtjänst 106 47 Orderfax: Ordertel: E-post: Internet: Svara på remiss. Hur och varför. Statsrådsberedningen (SB PM 2003:2, reviderad ) – En liten broschyr som underlättar arbetet för den som ska svara på remiss. Broschyren är gratis och kan laddas ner eller beställas på Textbearbetning och layout har utförts av , FA/kommittéservice Till statsrådet och chefen för Regeringen beslutade att tillkalla en särskild utredare med uppgift att föreslå den framtida organiseringen av de verksamheter inom som inte ska föras över till den nya myndigheten för havs- och vattenmiljöfrågor. Till utredare utsågs generaldirektör . Sekreterare i utredningen har varit ämnesrådet . Utredningen har antagit namnet Utredningen om en framtida administration av vissa fiskefrågor (Jo 2009:03). Utredaren överlämnar härmed betänkandet Den framtida organisationen för vissa fiskefrågor (SOU 2010:9). Utredningsuppdraget är därmed slutfört. Utredningsuppdraget och dess genomförande ................. Fiskeripolitiken och verksamhet .............. Förslag av utredningen om en myndighet för havs- och Bakgrund och utgångspunkter................................................ 3.2Förslag av utredningen om en myndighet för havs- och Förslag till ny organisation för vissa fiskefrågor.............. för vissa fiskefrågor ......................... Organisation och dimensionering .......................................... berednings- och förhandlingsarbete ....... Konsekvenser av förslagen ........................................... Kostnadsberäkningar och anslagsfrågor ................................. Konsekvenser för fiskefrågornas hantering............................ Konsekvenser för företagandet inom fiske............................. Utredaren har haft i uppdrag att lämna förslag till den framtida organiseringen av de verksamheter inom som inte ska föras över till den nya myndigheten för havs- och vattenmiljöfrågor och som bör utföras av en förvaltningsmyndighet. En utgångspunkt har varit att dessa verksamheter ska ges en lämplig organisatorisk hemvist inom ansvarsområde. Vidare anger direktiven att ska den kommande organisationen effektivt ska kunna bistå regeringen i genomförande av och förhandlingar inom ramen för den gemensamma fiskeripolitiken. Enligt direktiven ska utredaren lämna sitt förslag efter samråd med utredaren för en ny myndighet för havs- och vattenmiljöfrågor i dennes uppdrag (dir. 2009:64) att ta ställning till vilka verksamheter inom som ska ingå i den nya myndigheten samt hur avgränsningen ska ske till arbetet med fiskeriförvaltningen, fiskerikontrollens genomförande, vattenbrukets utveckling och fiskeprogrammets genomförande. Utredaren föreslår att de verksamheter som inte föreslås ingå i den nya myndigheten för havs- och vattenmiljöfrågor inordnas i , som härigenom blir ansvarig myndighet också för de frågor som rör främjandet av fiskerinäringen, vattenbruk och fritidsfiske. blir också enligt förslaget förvaltningsmyndighet för det svenska operativa fiskeprogrammet. Utredaren redovisar också ett alternativt förslag till avgränsning av fiskefrågorna som innebär att ansvaret för tillämpningen av den gemensamma fiskeripolitiken i sin helhet läggs på en myndighet. Utredaren bedömer vidare att den förändrade myndighetsstrukturen motiverar en förstärkning av resurser för beredning, samordning och stöd till regeringen i förhandlingsarbetet inom ramen för den gemensamma fiskeripolitiken. Konsekvenser av förslagen inklusive kostnadsberäkningar redovisas i ett avslutande kapitel i betänkandet. fram behovet av väl utvecklade former för samverkan mellan den nya havs- och vattenmiljömyndigheten och i syfte att samlat stödja en hållbar utveckling av fisket och fiskenäringen. 1Utredningsuppdraget och dess genomförande Utredaren har haft i uppdrag att lämna förslag till framtida organisering av de verksamheter inom som inte ska föras över till den nya myndigheten för havs- och vattenmiljöfrågor och som bör utföras av en förvaltningsmyndighet. Eftersom regeringen anser att antalet myndigheter inte ska öka är syftet att verksamheterna ska ges en lämplig organisatorisk hemvist inom ansvarsområde. Enligt direktiven (dir. 2009:100, se bilaga 1) är det särskilt viktigt att den kommande organisationen effektivt ska kunna bistå regeringen i genomförande av och förhandlingar inom ramen för den gemensamma fiskeripolitiken. Den organisatoriska lösning som föreslås ska också bidra till att målen för verksamheterna kan uppnås samt effektiviteten och möjliga synergieffekter maximeras. Utredaren ska enligt direktiven lämna sitt förslag efter samråd med utredaren för en ny myndighet för havs- och vattenmiljöfrågor (dir. 2009:64, se bilaga 2) i dennes uppdrag att ta ställning till vilka verksamheter inom som ska ingå i den nya myndigheten samt hur avgränsningen ska ske till arbetet med fiskeriförvaltningen, fiskerikontrollens genomförande, vattenbrukets utveckling och fiskeprogrammets genomförande. Utredaren har valt att mot bakgrund av den begränsade tiden för uppdraget inte inrätta någon referensgrupp bestående av experter eller sakkunniga till utredningen. Utredningsuppdraget och dess genomförande Samråd har i enlighet med direktiven skett med Utredningen om en myndighet för havs- och vattenmiljöfrågor (dir. 2009:64). Vidare har samråd skett med Utredningen om en fiskevårdslag (dir. 2007:170). Utredaren har inhämtat information från och haft kontakter med de berörda myndigheterna och . Utredaren har hållit berörda centrala och lokal arbetstagarorganisationer informerade om arbetet och gett möjlighet till dessa att framföra synpunkter. Den gemensamma fiskeripolitiken är ett i det närmaste totalharmoniserat politikområde i EU, vilket innebär att merparten av styrande regler och beslut för fisket i haven fattas på EU-nivå. Den gemensamma fiskeripolitiken omfattar i princip all fiskeriförvaltning i gemenskapens eller medlemsländernas vatten men reglerar enbart yrkesfisket och uttaget av kvoterade fiskarter i havet. Genom Lissabonfördraget får medbestämmanderätt inom fiskeripolitiken, dock med undantag av beslut om fiskekvoter. På nationell nivå handlar fiskeripolitiken till stor del om att genomföra åtgärder i enlighet med gemenskapens beslut vad avser resursförvaltning, kontroll och tillsyn samt strukturåtgärder. Medlemsländerna får i denna del utfärda bestämmelser för till exempel bevarande och förvaltning som kompletterar eller verkställer under vissa angivna förutsättning. Nationellt regleras kust- och inlandsfisket samt fritidsfisket. Nationella regler finns även för fiskevård och vattenbruk. Den gemensamma fiskeripolitiken omfattar åtgärder inom fyra huvudområden. har som målsättning bevarande, förvaltning och nyttjande av levande akvatiska resurser och anger villkor för tillträde till fiskevatten och resurser. Övervakning, kontroll och tillsyn syftar till att säkerställa att fiskeripolitikens regler efterlevs. Strukturpolitiken omfattar åtgärder för att stödja en anpassning av fiskekapaciteten men även åtgärder för att stödja en hållbar utveckling av sektorn och i fiskeberoende områden. Varje medlemsland utformar här ett operativt fiskeprogram för nationella åtgärder som medfinansieras av EU genom Europeiska Slutligen omfattar fiskeripolitiken marknadsreglering av fisk och fiskprodukter samt förbindelser med tredjeland1. Fiskeripolitiken har utvecklats i flera steg och har alltmer förskjutits från näringsfrämjande i riktning mot en hållbar förvaltning av fiskresurserna. En omfattande reform av fiskeripolitiken genomfördes . Några av de viktigaste förändringarna var en ökad långsiktighet i förvaltningen genom införandet av fleråriga återhämtnings- och förvaltningsplaner och en tydligare integrering av miljöhänsyn och ekosystemansatsen. Reformen skulle också förbättra underlaget för beslutsfattandet genom en öppen vetenskaplig rådgivning och ett ökat deltagande från övriga intressenter, bland annat regionala aktörer. inledde en översyn av den gemensamma fiskeripolitiken. I sin rapport, den så kallade grönboken2, konstaterar kommissionen att de mål som fastställdes om ett hållbart fiske inte har uppfyllts och att det finns allvarliga problem i form av överfiske, kortsiktighet i besluten, överkapacitet i den europeiska fiskeflottan och dålig lönsamhet inom fiskerinäringen. Frågor om hur förvaltningen ska bli mer långsiktig och näringen mer delaktig i genomförandet av politiken är några av de frågeställningar som diskuteras. har varit föremål för en konsultation med berörda aktörer, såväl organisationer som medlemsländer, som utgångspunkt för det fortsatta reformarbetet. Målsättningen är att förändringar av regelverket ska införas . På EU-nivå och i ansvarar Generaldirektoratet för havsfrågor och fiske (DG ) för förvaltningen av den gemensamma fiskeripolitiken. Generaldirektoratet för miljö (DG Environment) har det generella ansvaret för miljöfrågor, både på land och till havs, och är också ansvarigt för det direktivet som anger en gemensam ram för gemenskapens åtgärder på havspolitikens område3. 1Rådets förordning (EG) nr 2371/2002 av om bevarande och hållbart utnyttjande av fiskresurserna inom ramen för den gemensamma fiskeripolitiken. 2Grönbok – Reform av den gemensamma fiskeripolitiken, KOM(2009)63slutlig. 3Europaparlamentets och rådets direktiv /56/EG av om upprättande av en ram för gemenskapens åtgärder på havsmiljöpolitikens område (Ramdirektiv om en marin strategi). för jordbruks- och fiskefrågor möts för behandling av frågor och förslag till lagstiftning som rör jordbruks- och fiskeområdet. fastställer också tillåtna fångster och fiskekvoter för fisket i gemenskapens vatten. Som underlag för dessa beslut konsulterar den Vetenskapliga, tekniska och ekonomiska kommittén för fiskerinäringen (STECF) innan de lägger sina förslag. Den vetenskapliga rådgivningen som ligger till grund för STECF och kommissionen utarbetas av (). På nationell nivå innebär arbetet med den gemensamma fiskeripolitiken ett nära samarbete mellan olika nivåer i förvaltningen. och det ansvariga departementet för fiskefrågor, , har det övergripande ansvaret för inriktningen av politiken. En viktig del i departementets arbete är ansvara för beredning av frågor som ska behandlas vid jordbruks- och fiskeministermötena i EU, liksom de möten som hålls i rådsarbetsgrupper och i förvaltningskommittéer för fiskefrågor. bistår i dessa beredningar med tekniska underlag och med expertstöd i förhandlingsarbetet inom ramen för fiskeripolitiken. På myndighetsnivå är förvaltande myndighet för fiskeripolitiken. För vissa delar av genomförandet av fiskeripolitiken ansvarar även andra myndigheter. ansvarar för fiskerikontrollen till sjöss. ansvarar för kontroll av hygien vid hantering av fisk ombord på fartyg, vid landning, import och transport av fisk samt för att tillse att regler om konsumentinformation efterlevs. ansvarar för gränskontroller vid import av fisk och fiskprodukter. är förvaltningsmyndighet för fiskefrågor, bevarande och nyttjande av fiskresurserna inom ramen för den gemensamma fiskeripolitiken (GFP) och med utgångspunkt i nationella beslut. hade en total omslutning på inklusive transfereringar , varav förvaltningsanslaget utgjorde . Antal anställda var cirka 360 personer vid utgången av . har sitt huvudkontor i samt verksamhet på ett antal platser i landet: , , , , , , Myndigheten är organiserad i tre avdelningar: avdelningen för forskning och utveckling, avdelningen för resursförvaltning samt avdelningen för fiskerikontroll. Forsknings- och utvecklingsarbetet på är inriktat mot att förbättra kunskaperna om fiskbestånd, fiskeriteknik och fiskets miljöeffekter såväl i havet som i sötvatten. I det ingår att samla in data om fiskbestånd och miljö, beräkna fiskresursernas storlek och hur de påverkas av fisket. En viktig del i arbetet är den rapportering av data som sker i enlighet med EU:s datainsamlingsförordning4 och som jämte ekonomiska och andra data utgör underlag till ICES och STEFC. Betydande delar av avdelningens verksamhet utförs av myndighetens havsfiskelaboratorium, sötvattenslaboratorium, kustlaboratorium och fiskeriförsöksstationer. Avdelningen för resursförvaltning arbetar med regleringen av fisket för att uppnå en hållbar balans i nyttjandet av de svenska fiskeresurserna. Avdelningen tar fram underlag för regeringens ställningstaganden inom EU i frågor om fiskekvoter och tekniska regleringar och medverkar vid utformandet av långsiktiga förvaltningsplaner för att säkerställa ett ekologiskt uthålligt fiske. Verket utformar även det nationella regelverket, främst för kustvatten och insjöar, samt är ansvarigt för beviljande av licenser och fartygstillstånd för yrkesfisket. Till avdelningen hör även utredningskontoren som bl.a. hjälper landets fem miljödomstolar med utredningar kring byggande i vatten och miljöfarlig verksamhet i sjöar, vattendrag och hav. har det övergripande ansvaret på myndighetsnivå för genomförandet av den svenska fiskerikontrollen och bedriver den landbaserade kontrollen. ansvarar för fiskerikontrollens genomförande till sjöss och från luften. administrerar även anslag för fiskevård samt medel från vattendomar som används för bidrag till fiskevårdande åtgärder enligt regeringsbeslut. 4 Rådets förordning (EG) nr 1542/2000 om upprättande av en gemenskapsram för insamling och förvaltning av uppgifter av grundläggande betydelse för den gemensamma fiskeripolitiken. Länsstyrelserna har flera uppgifter när det gäller fiske. Dessa omfattar tillståndsgivning för fiskodling och utsättning av fisk, fisketillsyn och handläggning av ansökningar om yrkesfiskelicenser som sedan beslutas av . Länsstyrelserna handlägger även frågor om stöd till fiskevård, vattenbruk och stöd från fiskeprogrammet. I länsstyrelsernas arbete ingår även frågor om fritidsfiske, sportfiske och fisketurism. 3Förslag av utredningen om en myndighet för havs- och vattenmiljöfrågor Utgångspunkten för bildandet av en myndighet för havs- och vattenmiljöfrågor är den bedömning som regeringen redovisade i propositionen En sammanhållen svensk havspolitik (prop. 2008/09:170, bet. 2008/09:MJU29, rskr. 2008/09:299). I proposition anförs att arbetet med vattenmiljöfrågorna generellt har ökat som myndighetsstrukturen och förvaltningen i varit splittrad på flera myndigheter. Regeringen konstaterar därför att det finns behov av en central förvaltningsmyndighet som bör tilldelas ansvaret för havs- och vattenmiljöfrågor. Regeringens målsättning med en sådan myndighet är att etablera en effektiv och samlad svensk havs- och vattenmiljöförvaltning som skapar förutsättningar för ett hållbart och optimalt nyttjande av naturresurserna och tjänar till att bevara och vid behov förbättra miljötillståndet i de svenska vattenmiljöerna. I centrum står bl.a. ett samlat genomförande av EU:s direktiv, ramdirektivet för vatten, målen enligt Helcoms aktionsplan för och de svenska miljökvalitetsmålen som har bäring på havs- och vattenmiljön, bl.a. Hav i balans, Levande kust och skärgård och Levande sjöar och vattendrag. Som särskilt viktigt framhålls vara att förvaltningen präglas av en helhetssyn och av ekosystemansatsen och därigenom möjliggör avvägningar för ett optimalt nyttjande av vatten i landmiljöer, kust och hav. En utredning om bildandet av en ny myndighet för havs- och vattenmiljöfrågor har därefter tillsatts (dir. 2009:64) med uppdrag att lämna förslag till den nya myndighetens verksamhet, ansvars- Förslag av utredningen om en myndighet för havs- och vattenmiljöfrågor områden, regionala förankring och samverkansformer med andra myndigheter. Som utgångspunkt för utredningsarbetet anges att den nya myndigheten ska bildas i första hand genom att delar av och och de fem vattenmyndigheterna läggs samman till en myndighet med ansvar för frågor om förvaltning av havs- och vattenmiljön. Av direktiven framgår att den nya myndigheten ska utformas så att tidigare problem i förvaltningen med brister i helhetssyn och övergripande samordning kan undanröjas som oklara ansvarsförhållande gentemot andra myndigheter inte uppstår. Utredningen ska vidare ta ställning till hur avgränsningen ska ske till arbetet med fiskeriförvaltningen, fiskerikontrollens genomförande, vattenbrukets utveckling och fiskeprogrammets genomförande. Av direktiven framgår att den nya myndigheten även ska ansvara för fysisk planering av havet i ekonomiska zon och i merparten av det svenska territorialhavet. En särskild utredning har därefter tillsatts av regeringen i denna fråga (dir. 2009:109). 3.2Förslag av utredningen om en myndighet för havs- och vattenmiljöfrågor Utredaren om en myndighet för havs- och vattenmiljöfrågor föreslår i sitt betänkande att den nya myndigheten för havs- och vattenmiljöfrågor bildas genom att delar av och slås samman. När det gäller verksamheten vid vattenmyndigheterna samt andra i direktiven angivna myndigheter med uppgifter inom vattenmiljöområdet föreslås förutom samverkansuppgifter inga organisatoriska förändringar. Den nya myndigheten föreslås få en övergripande och samordnande roll att leda utvecklingen med havs- och vattenmiljöarbetet inklusive förvaltningen av biologiska resurser. Detta ska ske genom föreskriftsrätt, tillsynsvägledning och stöd samt genom att utveckla effektiva samverkansformer med berörda myndigheter och organisationer så att den negativa påverkan på havs- och vattenmiljön från land- och vattenbaserade verksamheter minskar. Myndigheten kommer också att ansvara för den fysiska planeringen av svenska havsområden och delta i internationellt samarbete om havsplanering. I myndighetens uppgifter ska även ingå Förslag av utredningen om en myndighet för havs- och vattenmiljöfrågor övervakning, analys, forskning samt internationellt samarbete inom ramen för myndighetens ansvarsområden. När det gäller frågan om avgränsning mot de fiskeriförvaltningsfrågor som anges i direktiven föreslår utredningen inte någon sådan avgränsning. I stället föreslås att den nya myndighet övertar ansvaret för tillämpningen av den gemensamma fiskeripolitiken och också den nationellt beslutade förvaltningen. Till den nya myndigheten föreslås inledningsvis föras även forsknings- och utvecklingsverksamheten vid laboratorier m.m. De frågor som inte föreslås övergå till den nya myndigheten är de frågor som rör främjandet av fiskerinäringen, allmänhetens fiske och fritidsfiske, vattenbruk samt förvaltningen av det operativa fiskeprogrammet. 4Förslag till ny organisation för vissa fiskefrågor Utredarens förslag: De fiskeförvaltningsfrågor som inte ska ingå i den nya havs- och vattenmiljömyndigheten förs över till . I samband med strukturförändringen förstärks resurser för berednings- och förhandlingsarbete som avser den gemensamma fiskeripolitiken. Ett alternativt förslag till avgränsning av fiskefrågorna redovisas, som innebär att ansvaret för fiskeriförvaltningen hålls samman i en myndighet. Utredningen (M 2009:01) om en myndighet för havs- och vattenmiljöfrågor föreslår som framgår av avsnitt 3.2 att frågor som rör främjandet av fiskerinäringen, fritidsfiske, vattenbruk samt förvaltningen av fiskeprogrammet inte ska ingå i uppgifterna för den nya myndigheten för havs- och vattenmiljöfrågor. Mot denna bakgrund ska utredaren lämna förslag till hur de verksamheter som inte ska övergå till den nya myndigheten ska organiseras. Eftersom ska upphöra i samband med att den nya myndigheten bildas ska dessa uppgifter i stället inordnas i annan lämplig myndighet inom ansvarsområde. Av direktiven framgår att den kommande organisationen effektivt ska kunna bistå regeringen i genomförande av och förhandlingar inom ramen för den gemensamma fiskeripolitiken. Den organisatoriska lösning som föreslås ska också bidra till att målen för verksamheterna kan uppnås samt effektiviteten och möjliga synergieffekter maximeras. Förslag till ny organisation för vissa fiskefrågor 4.2Förvaltningsmyndighet för vissa fiskefrågor Utredaren bedömer att är den myndighet som är bäst lämpad att handa de fiskeförvaltningsfrågor som enligt utredningen om bildandet av en myndighet för havs- och vattenmiljöfrågor inte ska överföras till den nya myndigheten. Genom att det handlar om frågor om fisket som näring finns tydliga synergier till motsvarande sektorsansvar för jordbruket. En samlad förvaltning ökar möjligheterna att koordinera insatser som syftar till att stärka och utveckla de areella näringarnas och fiskets bidrag till företagande och sysselsättning och till en hållbar utveckling av landsbygden. Vidare bedömer utredaren att det är en styrka och fördel att besitter en hög kompetens i EU-frågor och har stor erfarenhet av rollen som genomförande förvaltningsmyndighet till regeringen. Synergier mellan jordbruks- och fiskefrågorna behandlades även i utredningen om myndighetsstrukturen i livsmedelskedjan i betänkandet Trygg med vad du äter – nya myndigheter för säkra livsmedel och hållbar produktion (SOU 2009:8). En samlad förvaltning av två av de traditionella primärnäringarna har, menade utredaren, en fördel i att samlat kunna främja en hållbar produktion med en tydlig miljödimension och underlätta en integrerad hantering av miljöproblem på land och i vatten. Ett ytterligare skäl för valet av som förvaltningsmyndighet för vissa fiskefrågor gäller landsbygdsdimensionen. har ett brett och övergripande ansvar för politikområdet landsbygdspolitik. Inom ramen för detta ansvar arbetar på flera sätt med utvecklingen av de areella näringarnas ekonomiska bas, t.ex. genom att stödja utvecklingen av nya företag och tjänster kopplade till den produktion eller de resurser i natur och i de lokala samhällena som de areella näringarna förvaltar. Goda förutsättningar bör här finnas att utveckla turism och besöksnäring när det gäller fiske, t.ex. med utgångspunkt i sport- och fritidsfiske. är också förvaltande myndighet för Landsbygdsprogrammet som i likhet med det operativa fiskeprogrammet är ett EU-finansierat åtgärdsprogram. Genom en integrerad förvaltning bör möjligheterna kunna öka att ytterligare samordna genomförandet av programmen i syfte att brett stödja landsbygdens näringar och angelägna utvecklingsområden. Förslag till ny organisation för vissa fiskefrågor Även inom andra områden finns samband mellan fiske- och jordbruksfrågorna. Ett sådant område är vattenbruket. En utredning om vattenbruket har genomförts och redovisats i betänkandet Det växande vattenbrukslandet (SOU 2009:26). Utredaren bedömde här att vattenbruket i har en hög potential för utveckling men att verksamheten hindras av en splittrat myndighetsansvar och snåriga regler. Utredaren bedömer att ett samlat ansvar hos för utvecklingen av vattenbruket bör kunna bidra till en tydligare förvaltning och styrning framgent. Utredaren ser även goda förutsättningar för att samordna arbetet med handels-, marknads- och konsumentfrågor samt ekonomiska utredningar och bredare samhällsekonomiska analyser. Som ytterligare områden för samordning och gemensam utveckling vill utredaren framhålla regelförenklingsarbetet. Enligt utredarens mening torde ett aktivt arbete med att förenkla reglerna inom fisket vara en av flera angelägna åtgärder i syfte att underlätta och stimulera företagandet inom fiskerinäringen. Utredaren bedömer att en samlad förvaltning av jordbruks- och fiskeripolitiken skulle möjliggöra administrativa förbättringar och effektiviseringar. Som redovisats i betänkandet Trygg med vad du äter – nya myndigheter för säkra livsmedel och hållbar produktion skulle effektiviseringar kunna uppnås genom att samla kompetens och resurser inom gemensamma verksamhetsområden.