sou · GYB329 · 2010-05-04 00:00:00 — SOU och Ds kan köpas från kundtjänst. För remissutsändningar av SOU och Ds svarar på uppdrag av . Beställningsadress: kundtjänst 106 47 Orderfax: Ordertel: E-post: Internet: Svara på remiss. Hur och varför. Statsrådsberedningen (SB PM 2003:2, reviderad ) – En liten broschyr som underlättar arbetet för den som ska svara på remiss. Broschyren är gratis och kan laddas ner eller beställas på Till statsrådet och chefen för Regeringen beslutade att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att se över bestämmelserna i förvaltningslagen (1986:223) och lämna förslag till en ny lag. förordnades f.d. regeringsrådet Hans Ragnemalm som särskild utredare. Som sakkunniga förordnades fr.o.m. professorn och chefsjuristen och fr.o.m. kanslirådet . Som experter förordnades fr.o.m. chefsjuristen , numera expeditions- och rättschefen , advokaten , förbundsjuristen och chefsjuristen . Som sekreterare anställdes fr.o.m. kammarrätts- rådet och fr.o.m. kammarrätts- rådet . Utredningen har antagit namnet . överlämnade utredningen promemorian Elektroniska förfaranden – delredovisning av . Utredningen överlämnar nu sitt betänkande En ny förvaltningslag (SOU 2010:29). De sakkunniga och experterna ansluter sig till de förslag som där lämnas. Till betänkandet har fogats två särskilda yttranden av och . Uppdraget är härmed slutfört. Förslag till förvaltningslag....................................................... 2Förslag till lag om ändring i lagen (1986:1142) om överklagande av beslut av enskilda organ med offentliga I.UPPDRAGET, ARBETET OCH BETÄNKANDETS DISPOSITION Förvaltningsförfarandet i ett europeiskt perspektiv ......... Direktiven, uppläggningen och terminologin........................ Principen om nationell processuell autonomi........................ Rätten till god förvaltning ....................................................... Allmänt om principen................................................... Rätten till försvar .......................................................... 4.4.3 Rätten till aktinsyn och kommunikation .................... Rätten till domstolsprövning................................................... Ett effektivt domstolsskydd......................................... Överklagbarhet och talerätt ......................................... 4.5.3 Beslut inom skälig tid ................................................... Principen om berättigade förväntningar ................................. Slutsatser och riktlinjer............................................................ Ärende, beslut och myndighetsutövning ........................ Direktiven och allmänna synpunkter...................................... Begreppen ärende och beslut................................................... 5.3.3 En ny förvaltningslag – negativa konsekvenser av att behålla begreppet ................................................... Huvudregel (1 §)....................................................... Begränsningar avseende kommunalförvaltningen (2 §).. 7.2.4 Exekutiv och brottsbekämpande verksamhet ........... Hälso- och sjukvård.................................................... Avvikande bestämmelser (3 §) ................................... Direktiven och frågeställningarna......................................... Avvikande bestämmelser i förordningsform?...................... Hänsynen till internationella åtaganden ................ Lagtexten in extenso.............................................................. GRUNDERNA FÖR GOD FÖRVALTNING Legalitet, objektivitet och proportionalitet (4 §) ........... Vårt uppdrag och kapitlets uppläggning............................... Legalitetsprincipen i regeringsformen....................... Legalitetsprincipen i praxis ........................................ Objektivitetsprincipen i praxis .................................. 9.3.3 Objektivitetsprincipen i de övriga nordiska En nordisk utblick ...................................................... 9.4.4 Proportionalitetsprincipen i några andra länder i 9.4.5 Proportionalitetsprincipen ur svenskt perspektiv 9.4.6 Proportionalitetsprincipen i svensk lagstiftning....... Lagtexten in extenso .............................................................. Service, tillgänglighet och samverkan (5–7 §§) ............ Regleringens tillämpning och praktiska betydelse ............... En nordisk utblick.................................................................. 10.6.1 Regleringens samband med våra övriga förslag......... Lagtexten in extenso .............................................................. ALLMÄNNA KRAV PÅ HANDLÄGGNINGEN AV Riktlinjer för handläggningen (8 §) ............................. Frågorna och uppläggningen ................................................. En nordisk utblick.................................................................. 11.6.1 Två typer av riktlinjer ................................................. 11.6.2 Handläggningens metodik.......................................... 11.6.3 Handläggningens form............................................... Lagtexten in extenso.............................................................. Partsinsyn (9 §)........................................................ 12.5.1 Begreppet part............................................................. 12.5.2 Behovet och placeringen av en regel om 12.5.4 Föremålet för insyn .................................................... Åtgärder vid dröjsmål (10 och 11 §§) ......................... Våra direktiv och kapitlets uppläggning............................... Skälig handläggningstid och effektiva rättsmedel enligt 13.2.1 Förhållandet mellan artiklarna 6 och 13.................... 13.2.2 Skälig tid enligt artikel 6............................................. 13.2.3 Effektivt rättsmedel enligt artikel 13......................... Nationella lösningar på dröjsmålsproblemet ....................... Frågans behandling i tidigare lagstiftningsärenden i 13.5.1 Förslag till reglering i förvaltningslagen.................... 13.5.2 Aktuella initiativ.......................................................... Behandlingen i av dröjsmålsregler i EU:s Frekvensen av oskäliga dröjsmål ........................................... 13.7.1 Några spridda iakttagelser .......................................... 13.8.1 Behovet av lagstiftning ............................................... 13.8.2 Vårt förslag till ett nytt remedium............................. 13.8.3 Underrättelse om dröjsmål – ett komplement.......... Lagtexten in extenso .............................................................. Tolkning och översättning (12 §) ................................ Ombud och biträde (13 §) ......................................... Vad gäller i fråga om fullmakt?.............................................. Jäv (14 och 15 §§).................................................... Allmänt om den nuvarande regleringen................................ Den nuvarande förvaltningslagens 11 § ................................ 16.2.10 Bortseende från jäv............................................... Den nuvarande förvaltningslagens 12 §................................ 16.3.1 Verkan av jäv............................................................... 16.3.2 Anmälan om jäv .......................................................... 16.3.3 Jävsfrågans prövning................................................... 16.4.1 Reformbehovet och uppläggningen .......................... 16.4.2 Jävsgrunderna m.m. (14 §)......................................... 16.4.3 Verkan av jäv m.m. (15 §) .......................................... Lagtexten in extenso.............................................................. Framställning från enskild och behandling av bristfällig framställning (16 och 17 §§) ...................... Ämnet och uppläggningen .................................................... Något om terminologin......................................................... Förfarandet vid avsaknad av föreskrifter.............................. En nordisk utblick ................................................................. 17.7.1 Regleringens avgränsning........................................... 17.7.2 Framställning från enskild (16 §) .............................. 17.7.3 Behandling av bristfällig framställning (17 §)........... Lagtexten in extenso.............................................................. Fastställande av ankomstdagen (18 §) ........................ Ämnet och uppläggningen..................................................... 18.5.1 Utgångspunkter för regleringen ................................ 18.5.3 Hjälpregler: Behov och inriktning ............................. 18.5.4 Första hjälpregeln: Postförsändelser ......................... 18.5.5 Andra hjälpregeln: Handling i myndighetens 18.5.6 Tredje hjälpregeln: Anvisat elektroniskt Utredningsansvaret (19 §) ......................................... Ämnet och uppläggningen..................................................... En nordisk utblick.................................................................. 19.6.1 Myndighetens utredningsansvar ................................ 19.6.2 Parts medverkan.......................................................... Muntliga uppgifter (20 §).......................................... Kommunikation (21 §).............................................. Ämnet och kapitlets uppläggning ......................................... En nordisk utblick ................................................................. 21.7.1 Våra utgångspunkter .................................................. 21.7.2 Tillämpningsområdets kärna...................................... 21.7.3 Kommunikationens objekt ........................................ 21.7.4 En spärr mot meningslös kommunikation ............... 21.7.6 Formerna för kommunikation................................... 21.7.7 Sammanfattning och lagtext....................................... Remiss (22 §) .......................................................... Den nuvarande regleringen och dess bakgrund ................... Dokumentation (23 §)............................................... Beslutsformer, omröstning och avvikande mening (24 och 25 §§) ............................................................... Beslutsformer och omröstning.............................................. 24.1.2 Nuvarande omröstningsregler.................................... 24.2.1 Nuvarande reglering ................................................... Lagtexten in extenso .............................................................. Beslutsdokumentation (26 §)..................................... Den finska förvaltningslagen................................................. Motivering av beslut (27 §)........................................ Direktiven och kapitlets uppläggning................................... En nordisk utblick.................................................................. 26.7.1 Våra utgångspunkter................................................... 26.7.2 Avgränsningen av de beslut som ska motiveras ........ 26.7.3 Motiveringens innehåll ............................................... 26.7.4 En spärr mot meningslösa motiveringar Underrättelse om beslut (28 §) .................................. Ämnet och kapitlets uppläggning ......................................... En nordisk utblick ................................................................. 27.6.2 Underrättelsens objekt............................................... 27.6.3 Underrättelsens subjekt ............................................. 27.6.4 Underrättelsens innehåll ............................................ 27.6.5 Tiden för underrättelse............................................... 27.6.6 Sättet att förmedla underrättelsen ............................. Besluts verkställbarhet (29 §).................................... Uppdraget och kapitlets uppläggning................................... Rättsläget i stort..................................................................... 28.3.1 Förarbetena till förvaltningslag................... 28.3.2 Förarbetena till gällande förvaltningslag................... 28.4.1 Några utgångspunkter................................................ 28.4.3 Tillfälliga beslut........................................................... 28.4.4 Omedelbar verkställighet i särskilda fall ................... 28.4.5 Sammanfattning och lagtext....................................... Rättelse (30–34 §§).................................................. Rättskraftsbegreppet inom förvaltningsrätten ..................... Två nordiska exempel............................................................. Rättsläget: Praxis.................................................................... 29.5.1 Källorna och avsnittets uppläggning.......................... 29.5.2 Tidpunkten då ett rättskraftsproblem kan 29.5.3 Beslut i flerpartsärenden............................................. 29.5.4 Gynnande beslut ......................................................... 29.5.5 Förelägganden, förbud och liknande betungande 29.5.7 Rättelse efter det att beslutet överklagats.................. 29.5.8 Omprövning enligt 27 § FL i samband med 29.5.9 Rättelse av förbiseendefel........................................... Frågans bedömning i tidigare lagstiftningsärenden ............. 29.7.1 Behovet av lagstiftning ............................................... 29.7.2 Några riktlinjer för reformen..................................... 29.7.4 Rättelse innan beslutet gjorts tillgängligt för utomstående (30 §) ..................................................... 29.7.5 Rättelse på grund av skrivfel eller liknande (31 §) .... 29.7.6 Rättelse av andra skäl (32 §)....................................... 29.7.7 Rättelse efter det att beslutet överklagats (33 §) ...... 29.7.8 Underrättelse till part i samband med rättelse (34 §)... 29.7.9 Lagtexten in extenso................................................... – för regleringen gemensamma Struktur och terminologi....................................................... Forum för överklagande (35 §)................................... Överklagbarhet (36 §) ............................................... Direktiven och kapitlets uppläggning................................... Överklagandets objekt: Ett dokumenterat beslut ............... Det grundläggande kriteriet: Beslutets verkningar.............. 32.4.1 Vad är en rättslig verkan? 32.4.2 Begreppsbildningen i tidigare 32.5.1 Vad är ett förfarandebeslut? 32.5.2 Förfarandebeslutens särbehandling i tidigare 32.6.1 En allmän överklagbarhetsregel (36 § första 32.6.2 Ingen särbehandling av förfarandebeslut .................. 32.6.3 Undantag för vissa beslutstyper (36 § andra Klagorätt (37-40 §§) ................................................ Direktiven och kapitlets uppläggning................................... Den nuvarande lagregeln och dess bakgrund ....................... Det nuvarande rättsläget enligt praxis .................................. 33.3.1 Klagorätt för enskilda subjekt.................................... 33.3.2 Klagorätt för kommunala organ................................. 33.3.3 Klagorätt för statliga myndigheter............................. 33.3.4 Myndighets fullföljdsrätt då dess beslut upphävts 33.3.5 Kravet att beslutet ska ha gått klaganden emot......... 33.4.1 De olika kategorierna av klagande – lagförslagets 33.4.2 Klagorätt för enskild (37 §)........................................ 33.4.3 Klagorätt för kommunala organ (38 §)...................... 33.4.4 Klagorätt för statliga myndigheter (39 §).................. 33.4.5 Myndighets fullföljdsrätt (40 §)................................. Lagtexten in extenso .............................................................. Överklagandets form och innehåll (41 §)..................... Ingivande och klagotid (42 §) .................................... åtgärder (43 och 44 §§) ............ 36.2.1 Rättidsprövningen (43 §) ........................................... 36.2.2 Överlämnandet (44 §) ................................................ Lagtexten in extenso.............................................................. Överinstansens åtgärder (45-47 §§)........................... 37.2.1 Bedömningen av sakprövningsförutsättningarna (45 §) ........................................................................... 37.2.2 Inhibition (46 §) ......................................................... 37.2.3 Överinstansens förfarande vid överklagande enligt 11 § (47 §)......................................................... Lagtexten in extenso.............................................................. Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser................ LAGEN OM ÖVERKLAGANDE AV BESLUT AV ENSKILDA ORGAN MED OFFENTLIGA Översyn av överklagandelagen.................................... Vårt uppdrag och kapitlets uppläggning............................... En nordisk utblick ................................................................. Bakgrunden till överklagandelagen ....................................... Specialregler om förvaltningslagens tillämplighet................ Promemorian Elektroniska förfaranden .................. Den nuvarande förvaltningslagen ansluter ganska nära till före- gångaren . Det förslag till ny förvaltningslag som här läggs fram bygger naturligtvis också på tidigare uppnådda resultat, men tas i flera avseenden nya grepp. Ett skäl för att en nyorientering ter sig motiverad är erfaren- heterna av tillämpningen av den gällande regleringen, som inte fullt ut motsvarat intentionerna, och de brister som följer av dennas ofullständiga karaktär. Exempel på reglering som visat sig vara till mer skada än nytta är bestämmelserna om omprövning och rättelse. Besvärande luckor finns bl.a. vad gäller utredningsansvaret och överklagandeinstitutet. Lagen saknar också verktyg för att motverka alltför långa handläggningstider. Ett annat skäl för nytänkande är de förändringar i den omgivande rättsliga miljön som ägt rum , bl.a. den ökade internationaliseringen. Medlemskapet i EU och Europa- konventionens införlivande med svensk rätt ställer nya krav. Även om är oförhindrad att hålla fast vid sin förvaltningsrättsliga tradition, som vad gäller medborgarnas rättsskydd i flera avseenden är överlägsen europeisk normalstandard, underlättas samspelet med unionsrätten om avvikelserna inte är alltför stora. Resultatet av de senaste decenniernas tekniska landvinningar, framför allt den alltmer utvecklade informationsteknologin, som successivt kommit att påverka sättet att handlägga ärenden, kräver också beaktande. En lag, som är tänkt att tillämpas , måste konstrueras på ett sådant sätt att man inte låser sig vid befintlig teknik utan öppnar för utveckling av nya handläggnings- former. Rent framställningstekniskt företer den gällande förvaltnings- lagen också vissa brister. Systematiken haltar, vilket gör lagen svår- överskådlig, och de olika bestämmelserna är även språkligt i visst behov av modernisering. Tillgänglighet, pedagogik och systematik En allmän strävan har varit att frigöra både lagtext och motiv från anknytning till i sammanhanget verklighetsfrämmande föreställningar och begrepp, ofta hämtade från allmän processrätt i äldre tappning. Ett viktigt resultat av arbetet med att skapa ökad realism i beskrivningen av problemen och de lösningar vi förordar är förslaget att i den nya lagen avstå från att använda begreppet myndighetsutövning – en i den nuvarande lagen inbyggd onödig komplikation, som är kontraproduktiv från både rättssäkerhets- och effektivitetssynpunkt. Efter några inledande partier om tillämpningsområdet, om de grunder för en god förvaltning som ska iakttas i all förvaltnings- verksamhet och om de allmänna krav som måste ställas på ärende- handläggningen följer den nya regleringen på ett systematiskt sätt gången av ett ärendes handläggning – från dess väckande, över dess beredning och fram till ett beslut. Möjligheterna att ändra eller upphäva förfarandets sålunda uppnådda resultat, alltså beslutet, behandlas i de båda avslutande avdelningarna, först rättelse genom beslutsmyndigheten själv och sedan ingripande av högre instans efter överklagande. För att man enkelt ska kunna orientera sig i regelkomplexet har varje nyssnämnd grupp av bestämmelser försetts med en särskild rubrik, och inom respektive gruppering har med några undantag varje enskild paragraf fått sin egen under- rubrik. Även om många av de ämnen som behandlas i den nya lagen naturligtvis också reglerats i den gamla, har praktiskt taget ingen bestämmelse överförts i helt oförändrat skick. Det övergripande temat har varit att ta bort onödiga hinder för ett rättssäkert förfarande utan att effektiviteten därför hämmas. Vår genomgång har visat att detta i flera olika hänseenden är möjligt. Även med mindre korrigeringar kan man uppnå betydande resultat och erbjuda den enskilde en rättssäkerhet, som han eller hon tidigare förvägrats eller i vart fall inte uttryckligen tillerkänts i lagen. Man har vid tillkomsten av de båda tidigare förvaltningslagarna uppen- barligen varit oroad för att regleringen skulle bli så långtgående att förvaltningens effektivitet skulle gå förlorad och kostnaderna skena iväg. Riskerna har enligt vår mening överdrivits och gäller det också att inte bara behålla utan förstärka den framskjutna position som svensk förvaltningsprocessrätt ändå intar i ett europeiskt perspektiv. Vårt förslag innehåller också bestämmelser av en typ som inte tidigare förekommit. Ämnen, som tidigare över huvud inte reglerats i förvaltningslagen, har tagits upp till behandling, och existerande institut har mer eller mindre radikalt omstöpts. Några av de centrala nyheterna kan särskilt framhållas. Förvaltningslagens kärna utgörs av grundläggande rättssäkerhets- garantier, som förtjänar permanens och stabilitet. Med direkt stöd i våra direktiv vill vi därför avskaffa den nuvarande möjligheten att genom bestämmelser i förordning sätta förvaltningslagen helt eller delvis ur spel. Enligt vår mening framstår det som principiellt felaktigt att regeringen utan de folkvaldas medverkan ska kunna förändra eller rent av undergräva det rättsskydd som genom lag velat tillförsäkra medborgarna. Vi vill också ta bort de nuvarande begränsningarna i lagens tillämpningsområde avseende exekutiv och brottsbekämpande verksamhet. Att genom en undantagsbestämmelse i lagen på detta sätt avskärma hela förvaltningssektorer från skyldigheten att iaktta centrala förfaranderegler finner vi inte acceptabelt. Anses det nödvändigt att i något hänseende avvika från lagens regler bör detta ske genom speciallagstiftning. Nuvarande begränsning avseende kommunalförvaltningen bör dock föras över till den nya lagen. Grunderna för god förvaltning En nyhet som vi tillmäter stor vikt är att i lagen slå fast att myndigheterna i all förvaltningsverksamhet ska iaktta principerna om legalitet, objektivitet och proportionalitet. Det rör sig om grundsatser som både i , i andra nationella rättssystem och i europeisk rätt tillmäts den största betydelse och som i ökad utsträckning kommit att kodifieras. Vi har funnit klara indikationer på att myndigheterna inte alltid är så noga med att söka stöd i lag eller annan författning för sina åtgärder, alltså att respektera kravet på legalitet. Risken för övertramp har också ökat i och med att klassisk förvaltning alltmer kommit att sammanblandas med informationsuppgifter och mera kundrelaterade aktiviteter. Det förefaller oss därför angeläget att ge en klar signal om att all offentlig verksamhet, oavsett dess karaktär, ytterst måste grundas på skrivna normer och att det alltså går en klar skiljelinje mellan privaträttsliga subjekts principiella rätt till ett fritt agerande och myndigheternas åligganden att fullgöra bestämda uppgifter i det allmännas – och därmed också medborgarnas – tjänst.