sou · GXB368d2 · 2010-01-01 00:00:00 — Enligt uppgifter från Barn- og Likestillingsdepartementet och forskningsorganet NOVA genomförs ca 10 adoptioner av familje- hemsplacerade barn . Genomsnittsåldern för barn som adopteras är . Det är sällan som barn som adop- teras. Anknytningen till fosterföräldrarna och kraven på att foster- föräldrarna ska ha visat sig lämpliga har inneburit att det dröjer innan en adoption övervägs. Den norska regeringen vill uppmuntra till fler adoptioner av barn som är långsiktigt placerade i familje- hem. Det ska bland annat ske genom vägledning och metodstöd till kommunerna. Barn och unga i samhällsvård I har det funnits möjlighet till tvångs- adoptioner av familjehemsplacerade barn. – 2002 tvångsadopterades endast 4 barn som var i samhällsvård114. Adoption sker sällan före placering. En genomförd lagöversyn har syftat till att skapa trygghet och kontinuitet i place- ringar av yngre barn. bereds ett lagförslag om utökade möjligheter till tvångsadoption. Genom den tänkta bestämmelsen ökas möjligheten att adoptera spädbarn med tvång. Genomförandet av en tvångsadoption förutsätter att föräldrarna har en permanent nedsatt föräldraförmåga, exempelvis genom psykisk sjukdom eller utvecklingstörning. 14.8Utredningens överväganden och förslag Enligt direktiven ska utredningen ta ställning till hur situationen för barn som är långsiktigt placerade i familjehem kan få kontinui- tet, trygghet och förutsägbarhet i sina liv. Enligt gällande principer i lagstiftningen ska placering utanför det egna hemmet endast pågå tills det är möjligt för barnet att flytta hem igen. När förutsättningar finns för en relativt snar åter- förening är det angeläget att föräldrarna får bästa möjliga hjälp att förbättra sin situation så att barnet kan flytta hem. Som har redovisats är också de flesta placeringar kortvariga. Dock blir hälften av alla placerade barn kvar i vård längre än . Det finns, enligt utredningens bedömning, inga enkla eller säkra lösningar när det gäller att garantera kontinuitet, trygghet och säkerhet för de långtidsplacerade barnen. För att barn ska känna trygghet i placeringen framstår ett fungerande samarbete mellan de vuxna – föräldrar, familjehemsföräldrar och ansvariga social- sekreterare – som det allra mest väsentliga. Därför är det av största 114 , M. m.fl. 2007. Barn och unga i samhällsvård vikt att dessa, så långt möjligt, tillsammans kan förmedla till barnet att han eller hon får bo kvar i familjehemmet så länge det behövs. För vissa barn, som har fått en trygg anknytning till familje- hemsföräldrarna och uttrycker en oro för att tvingas flytta mot sin vilja, kan placeringen behöva bli mer permanent. Om förutsätt- ningar finns kan exempelvis en vårdnadsöverflyttning bli aktuell. Andra barn mår bäst av en placering där inriktningen är åter- förening med ursprungsfamiljen. Vilken långsiktig lösning som bäst gagnar det enskilda barnet är högst individuellt. Det är inte heller alltid säkert att den lösning som valts håller och behöver ha en beredskap för det. Vid avslutning av vården kan exempelvis barnets situation behöver tryggas genom att barnet får tillgång till boende i två familjer, i ursprungsfamiljen och i familjehemmet. Det kan ses som en motsvarighet till växelvis boende för barn till separerade föräldrar. Oavsett vilken lösning man väljer gäller det att sträva efter att bygga täta skyddsnät runt barnet med såväl goda professionella kontakter som barnets eget nätverk. Kontinuitet i placeringar handlar lika mycket om goda och fungerande relationer som om de juridiska lösningar som väljs. arbete med barn som är långsiktigt placerade behöver utvecklas Trots att en placering kan pågå , ibland under barnets hela uppväxt, måste socialnämnden göra regelbundna överväganden och därmed återkommande ta ställning till om vården behövs eller om barnet kan återvända hem. Ju som placeringen pågår desto mindre realistisk blir dock frågan om hemgång. Som sagts kan barnet känna trygghet och stabilitet om det finns ett fungerade samarbete mellan de vuxna. Mer problematiskt kan det bli om föräldrarna inte längre vill sam- arbeta eller begär att barnet ska komma hem. Utredningen anser att behöver utveckla arbetet med att vid behov säkra kontinuiteten i vården av placerade barn. Det kan gälla barn som omhändertagits tidigt och som tillbringar sina första år i ett familjehem, där de utvecklat en känslomässig anknytning, som kontakten med föräldrarna varit brist- fällig. Det kan också gälla äldre barn, som har en stark önskan att få stanna i familjehemmet, även om de lagliga förutsättningarna för en återförening finns. Barn och unga i samhällsvård ska ta upp frågan om vårdnadsöverflyttning när man bedömer att detta är till barnets bästa. Familjehemsföräldrar är ofta tveksamma till att ta på sig ett sådant ansvar. Ett skäl är att man är osäker på hur man ska klara att ta det ansvaret utan fortsatt stöd från placeringskommunen. Det kan också finnas skäl att väcker frågan om adoption, när en sådan framstår som den bästa lösningen för det enskilda barnet. Erfarenheter från andra länder där man använder adoption som barnavårdsinsats ger till en del stöd för att barn som adopteras tidigt har större möjligeter att utvecklas positivt jämfört med barn i familjehemsvård. har de internationella erfarenheterna visat på en rad svårigheter. De problem som kan ligga till grund för omhändertagandet upphör ofta inte i och med en adoption, vilket kan leda till nya uppbrott. I är det relativt ovanligt att barn i familjehem adopteras. –2008 har mellan 12 och 26 barn, som var placerade i familjehem, adopterats årligen115. I vissa fall genomförs adoptionen senare när den unge blivit myndig. Det låga antalet kan bero på att adoption är en fråga som inte vanligtvis aktualiserar eftersom det är en etiskt känslig fråga och det inte heller riktats några förväntningar på , exempelvis i nationella vägledande dokument. De möjligheter som finns att i samråd med föräldrarna planera för långsiktighet bör tas tillvara på ett systematiskt och medvetet sätt. Syftet ska vara att föräldrar, familjehemsföräldrar, socialtjänst och, så långt möjligt barnet, gemensamt ska komma överens om den långsiktiga inriktningen samt de insatser och åtgärder som behövs för att antingen möjliggöra en återförening eller en fortsatt vård i familjehemmet eller ytterligare möjliga alternativ. I vissa fall saknas det förutsättningar att uppnå enighet. Oavsett om enighet kunnat uppnås eller ej, kvarstår uppgift att bedöma vad som är barnets bästa. Uppgiften är både grannlaga och svår och utredningen vill därför understryka behovet av utbildning och professionellt stöd till ansvariga socialsekreterare. Vägledning till praktiskt verksamma behöver också utvecklas, t.ex. när det gäller bedömningar och förmåga att föra samtal med barn och föräldrar kring dessa känsliga frågor. Det bör vara en uppgift för Social- styrelsen att utarbeta sådan vägledning. I sammanhanget kan nämnas att adoptionsutredning bedömt att det bör vara en 115 SCB 2003; SCB 2004; 2004b; 2005b; 2006a; 2007c, 2008 och 2009d. Barn och unga i samhällsvård uppgift för att ge stöd till metodutveckling som kan främja samförståndslösningar i frågor om adoption.116 Åtgärder mot vårdnadshavarnas vilja I olika sammanhang har möjligheterna att mot vårdnadshavarnas vilja adoptera barn, där förutsättningarna för att barnet ska kunna återförenas med sina föräldrar är små, diskuterats. Även andra möjligheter till långsiktiga placeringar, mot föräldrarnas vilja, har tagits upp i olika utredningar. adoptionsutredning har emellertid i sitt betänkande inte föreslagit någon utvidgning av möjligheten till adoption mot vårdnadshavarens vilja 117. Utred- ningen ser ingen anledning att göra en annan bedömning. Utredningen menar dock att det finns anledning att överväga hur äldre som barn vistats i familjehem ska få större möjlighet att påverka om man vill bo kvar. Frågan om sådana tvångsmöjligheter till placering mot föräldrarnas vilja har dock inte ingått i utredningens direktiv. I tidigare kapitel har utredningen påtalat behovet av att se över kriterierna för vård utan samtycke. En sådan översyn skulle också kunna innehålla denna frågeställning. Utredningen vill här framhålla att frågan om utökade tvångs- möjligheter mot föräldrarna, exempelvis i form av adoption eller möjligheter att omvandla en frivillig placering till vård utan sam- tycke, inte bara kan bedömas mot bakgrund av forskning och praktiska erfarenheter inom ramen för en expertutredning. Fråge- ställningen är i grunden av politisk karaktär, där värderingar, människosyn och avvägningar mellan olika livsavgörande intressen måste stå i förgrunden. Mot bakgrund av ovanstående lägger utredningen i det följande fram två förslag i syfte att underlätta och förbättra insatser. Det gäller dels innehållet i socialnämndens återkommande halvårsvisa överväganden, dels placeringskommunens fortsatta stöd till familjehemsföräldrar som blir nya vårdnadshavare. Båda förut- sätter ett aktivt förhållningssätt från sida och ett förtroendefullt samarbete mellan barn, föräldrar och familjehems- föräldrar. Barn och unga i samhällsvård 14.8.2Övervägande av vårdens inriktning och utformning Utredningens bedömning: Gällande bestämmelser för övervägande av vård är inte ändamålsenliga utifrån syftet att skapa en ökad trygghet och förutsägbarhet för berörda barn och unga. Istället för att ensidigt överväga om vården fortfarande behövs bör övervägandet även vara framåtsyftande. Utredningens förslag: De två nuvarande bestämmelserna om övervägande i SoL respektive LVU förs samman till en bestämmelse i LBU och kompletteras till sitt innehåll. Över- vägandet ska inte enbart gälla om vården fortfarande behövs utan om så är fallet hur den fortsatta vården bör inriktas och utformas på lång sikt. Övervägandet bör grunda sig på en allsidig uppföljning av barnets situation och ha föregåtts av en dialog med alla berörda, inklusive barnet i mån av ålder och mognad. Enligt nuvarande bestämmelser ska socialnämnden varje halvår överväga om vården fortfarande behövs dels vid frivilliga place- ringar, dels vid LVU-vård som grundar sig på barnets hem- förhållanden. Även om placeringen pågått länge och förutsätt- ningarna för att barnet ska kunna återvända hem är mycket små ska nämnden återkommande överväga om vården behövs. Detta kan bidra till stor osäkerhet och ovisshet för både barn, föräldrar och familjehem. Det gäller både i de fall där barnet rotat sig i familje- hemmet och behöver bli förvissat om att få stanna kvar, men också i de fall barnet förväntas att kunna återvända hem. Övervägandet är inte utformat som ett formellt beslut utan som en anmälan till socialnämnden.118 Övervägandet förutsätter att aktivt följer den pågående vården genom personlig och kontinuerlig kontakt med barnet, föräldrarna och familjehems- föräldrarna. Övervägandet måste ske med stor omsorg med hänsyn till dess betydelse för barnet. Utredningen anser att det behövs en förändring av bestäm- melsen som innebär att socialnämnden, utifrån barnets bästa, inte enbart ska överväga om återförening är möjlig utan också om vården bör fortsätta på och hur den i så fall bör utformas. I vissa fall kan den långsiktiga planeringen göras på ett tidigt stadium, om det kan antas att föräldrarna inom överskådlig 1989/90:28, s. 129. Barn och unga i samhällsvård tid inte kommer att kunna utöva den praktiska vården av barnet. I andra fall kan det ta och sammanfalla med tre-årsregeln för övervägande om vårdnadsöverflyttning eller vid en senare tid- punkt. Förutsättningarna ser olika ut från fall till fall. De påverkas exempelvis av allvarlighetsgraden i den problematik som föranlett placeringen, föräldrarnas inställning, deras tillgång till adekvat behandling osv. En annan aspekt är barnets situation och bedömningen av hur det enskilda barnet påverkas av den ovisshet som finns när det gäller frågan om barnets ska stanna kvar i familjehemmet eller återvända hem. Det är en viktig uppgift för att försöka klargöra barnets inställning. Stabila långsiktiga lösningar åstadkoms bäst om det finns ett fungerande samarbete mellan de vuxna kring barnet. Med respekt för alla parter är det angeläget att frågan om barnets framtida boende regelbundet förs på tal så snart det står klart att barnet behöver kvarstanna i familjehemmet. Hur dessa samtal ska föras, och i vilken mån barnet ska delta måste bedömas från fall till fall. Behovet av utbildning och annat stöd till ansvariga socialsekreterare i detta arbete har tidigare nämnts. Utredningens föreslår att bestämmelserna om övervägande om fortsatt vård även ska omfatta placeringens framtida inriktning och utformning. Den naturliga utgångspunkten för dialogen om långsiktighet med alla berörda är vårdplanen och genomförande- planen. Förändringarna syftar till ökad förutsägbarhet både för barn, föräldrar och vårdgivare och förutsätter också en större öppenhet kring de överväganden som görs. Nuvarande regler om överväganden förs samman till en bestämmelse och förs in i LBU. Utredningen har inte funnit några skäl att ändra reglerna kring omprövning av beslut om vård på grund av barnets eller den unges beteende. 14.8.3Stöd till familjehemsföräldrarna efter en vårdnadsöverflyttning Utredningens bedömning: En vårdnadsöverflyttning syftar till att förbättra kontinuiteten och tryggheten för det enskilda barnet. För att underlätta en vårdnadsöverflyttning kan familjehemsföräldrarna behöva garanteras fortsatt stöd från placeringskommunen där det finns en upparbetad kontakt. Barn och unga i samhällsvård Utredningens förslag: En bestämmelse förs in i LBU om att placeringskommunen ska vara skyldig att ge fortsatt råd och stöd efter en vårdnadsöverflyttning om familjehemsföräldrarna så önskar. Utredningens genomgång visar att antalet genomförda vårdnads- överflyttningar alltjämt är mycket lågt i förhållande till den andel barn som varit placerade i familjehem. Utredningen har emellertid inget underlag för att uttala sig om huruvida ytterligare vårdnadsöverflyttningar borde ha gjorts utifrån de förutsättningar som ska vara uppfyllda. I många fall har det sannolikt inte bedömts möjligt med hänsyn till barnets bästa, t.ex. i de fall umgänget mellan barn och föräldrarna fungerat väl. När familjehemmet är i behov av omfattande stöd med hänsyn till barnets svårigheter torde inte heller en vårdnadsöverflyttning vara en lämplig åtgärd. har en viktig uppgift att väga de skäl som talar för eller emot vårdnadsöverflyttning. fann i sin uppföljning av tre-årsregeln att många familjehemsföräldrar tvekade inför att ta det större ansvar för barnet som en vårdnadsöverflyttning innebär. Det främsta skälet var att de själva måste hantera många svåra frågor som kan uppstå, särskilt när det finns komplex problematik bakom familjehems- placeringen. Vilka stödbehov som senare kan uppkomma är heller inte alltid lätt att förutse. Det kan handla om barnets egna svårig- heter eller problem i umgänget med de biologiska föräldrarna. Nuvarande regler utgår från att familjehemsföräldrarna som nya vårdnadshavare ska ha kontakt med två kommuner, med placeringskommunen när det gäller ekonomisk ersättning och med vistelsekommunen för annat stöd. Familjehemsföräldrarna kan inte vara säkra på att vid behov få samma stöd i vistelsekommunen som i placeringskommunen, som funnits med och kan barnets historia. Utredningen anser att i de fall en vårdnadsöverflyttning bedöms vara till barnets bästa bör den möjligheten tas tillvara. I samband med att vårdnaden överflyttas är det viktigt att nämnden noga diskuterar familjehemsföräldrarnas önskemål om fortsatt stöd. Placeringskommunen kan behöva vara behjälplig med att förmedla kontakt med i vistelsekommunen om familje- hemsföräldrarna önskar att stödet ska ges därifrån. Önskar familjehemsföräldrarna istället fortsatt stöd av placerings- Barn och unga i samhällsvård kommunen anser utredningen att det ska tillgodoses. Utredningen föreslår därför att det förs in en bestämmelse i LBU om att råd och stöd även efter en vårdnadsöverflyttning ska ges av placerings- kommunen, om familjehemsföräldrarna begär det. I de fall vårdnadshavarna är i behov av insatser som inte kan ges utan biståndsbeslut kvarstår regeln om vistelsekommunens ansvar. Insatser som är riktade till det enskilda barnet ska enligt utredningen ges i den kommun där barnet bor. 15 Kvalitet och kompetens Utredningen ska enligt direktiven ta ställning till vilken kompetens som behövs för att arbeta inom den sociala barn- och ungdomsvården. Av direktiven framgår att det ska utredas hur kompetensnivån för socialsekreterare som arbetar med utredning, planering och uppföljning av ärenden som rör barn och unga samt för socialsekreterare som arbetar med utredningar om vårdnad, boende och umgänge kan säkerställas för att uppnå en rättssäker och professionell handläggning. Vidare anges det i direktiven att utredningen ska ta ställning till om det behövs särskild reglering av kompetenskraven och till om det kan ske genom att ges ett bemyndigande att utfärda föreskrifter om lämplig utbildning och erfarenhet för att arbeta inom den sociala barn- och ungdomsvården. Utredningens utgångspunkt för kompetensfrågorna är att dessa är en del av kvaliteten och att kompetens är en viktig förutsättning för att uppnå god kvalitet i barn- och ungdomsvården. Kommu- nerna har ansvar för att utveckla och säkra kvaliteten i sina verksamheter. I kvalitetsarbetet ingår också att kunna hantera fel som kan uppstå i verksamheten och som, om de inte upptäcks, kan leda till att barn och unga drabbas av övergrepp eller missför- hållanden. 15.2Kvalitet och säkerhet inom barn- och ungdomsvården 15.2.1Allmänt om kvalitet inom En bestämmelse om kvalitet fördes in i socialtjänstlagen 1998. Av 3 kap. 3 § SoL framgår att insatser inom ska vara av god kvalitet. För utförande av uppgifter ska det finnas personal med lämplig utbildning och erfarenhet. Kvaliteten ska systematiskt och fortlöpande utvecklas och säkras. ändrades bestämmelsen, såtillvida att socialnämndens upp- gifter ersatts med uppgifter. Av tillsynsproposi- tionen framgår att det tidigare ordvalet var oavsiktligt1. I och med förändringen så betonas att skyldigheten att tillhandahålla insatser av god kvalitet ska gälla oavsett om verksamheten drivs i privat eller offentlig regi. I tidigare förarbeten som låg till grund för kvalitetsparagrafen anges vissa faktorer som är av stor betydelse för att en verksamhet ska uppnå god kvalitet, bl.a. en förtroendefull samverkan mellan den enskilde och personal samt respekt för den enskildes personliga integritet.2 Vikten av den enskildes medinflytande, rättssäkerhet och en lätt tillgänglig vård och service framhålls också. Vidare anses en lämplig sammansättning av ett arbetslag och ett genomtänkt arbetssätt vara en del av kvaliteten. Detta förutsätter att personalen har lämplig utbildning och erfaren- het och understryker behovet av uppföljning och utvärdering av olika insatser och arbetssätt. Regeringen uttalade också att begränsade ekonomiska resurser och nya principer för styrning och ledning av verksamheter hade aktualiserat frågor om kvalitet och kvalitetsutveckling. Betydelsen av att kunna värdera effekter och resultat av verksamheterna hade enligt regeringen ökat.3 har utarbetat föreskrifter och allmänna råd där det anges vad som krävs för att utveckla och säkra kvaliteten i verksamheter.4 I den tillhörande handboken i sammanfattar vad som 2008/09:160. 1996/97:124. 1996/97:124, s 51–53. kännetecknar begreppet god kvalitet i verksam- heter.5 Tjänsterna svarar mot de mål (lagar, förordningar, före- skrifter)som beslutats samt -bygger på respekt för människors självbestämmanderätt och integritet, -utgår från en helhetssyn, är samordnade och präglade av konti- nuitet, -är kunskapsbaserade och effektivt utförda, -är tillgängliga samt -är trygga och säkra och präglas av rättssäkerhet i myndighets- utövningen. Av föreskrifter framgår att det är socialnämndens ansvar att inrätta ett ledningssystem för det systematiska kvalitetsarbetet. Ledningssystemet ska säkerställa att uppföljnings- bara mål utifrån SoL fastställs, att kvalitetsarbetet är anpassat till vad som krävs för att uppnå verksamhetens mål och att ansvarsfördelningen i kvalitetsarbetet fastställs. Kvalitetsarbetet ska dokumenteras och kontinuerligt följas upp. Enligt föreskrifterna ska ett kvalitetssystem omfatta; samverkan och samarbete, handläggning och dokumentation, fel och brister i verksamheten, klagomålshantering, personal- och kompetensförsörjning samt uppföljning och utvärdering av verksamheten. Det finns ingen samlad kunskap över det arbete som bedrivs i kommunerna i syfte att utveckla kvaliteten inom . Med stöd av de iakttagelser som utredningen gjort går det ändå att säga att i stort sett samtliga kommuner bedriver kvalitetsarbete i någon form. Arbetet tycks dock ha kommit något längre inom äldreomsorgen än inom individ- och familjeomsorgen och handikappomsorgen. Det finns emellertid stora skillnader mellan kommunerna. I de större kommunerna förekommer kvalitetsarbete i betydligt högre utsträckning än i de mindre kommunerna. tycks de större kommunerna se arbetet med att utveckla brukarmedverkan och samverkan med andra huvudmän som en större utmaning jämfört med mindre kommuner. I de mindre kommunerna upplevs det å andra sidan svårare att få tid och utrymme för kvalitetsarbetet. Dock har flertalet kommuner kommit igång med arbetet för att förbättra brukarinflytandet. I stort sett alla kommuner genomför regelbundet enkäter för att fånga upp synpunkter från brukare och anhöriga om bland annat bemötande och tillgänglighet inom . I merparten av landets kommuner finns också någon form av rutiner för klagomålshantering. Det är dock osäkert i vilken mån detta lett till faktiska förändringar och förbättringar eftersom få kommuner redovisar på vilket sätt brukarnas synpunkter tas till vara.6 Kommunerna har kommit olika långt vad gäller utveckling av struktur och koppling mellan mål, resurser och resultat. En del kommuner satsar på att utveckla heltäckande kvalitetssystem. Flertalet kommuner behöver dock förbättra och utveckla system för uppföljning och utvärdering av insatser, både på övergripande-, verksamhets- och individnivå.7 Det finns kommuner som utmärkt sig när det gäller att utveckla systematiken i kvalitetsarbetet. Några kommuner har uppvisat bra resultat när det gäller att tydliggöra kopplingen mellan kvaliteten i och styrning/ledning av verksamheten samt kostnader; bl.a. , , , , och Umeå8. Kännetecknande för dessa kommuner liksom för många andra kommuner i landet är arbetet med att utveckla mått för att mäta kvaliteten. Merparten av landets kommuner tycks använda någon form av kvalitetsindikatorer inom , men här har verksamheterna kommit olika långt. För individ- och familjeomsorgen som domineras av den regelstyrda myndighetsutövningen är detta en särskild utmaning. Utmärkande för myndighetsutövningen är att kontakten med myndigheten inte alltid sker på frivillig grund och att den enskilde ofta är i stark beroendeställning till myndigheten. Insatser sker inte alltid med samtycke. För den enskilde kan det vara svårt att komma med klagomål mot verksamheten och mot dem som beslutar om insatsen eller mot insatsen som sådan. 8Sveriges kommuner och landsting 2008. Inom individ- och familjeomsorgen rapporteras överlag att de främsta kvalitetsförbättringarna skett när det gäller dokumentation av utredningar, beslut och insatser samt när det gäller rättssäkerhet i handläggning och beslut, respektive hantering av synpunkter och klagomål. Därutöver anser man att förbättringar har skett när det gäller rutiner för intern/extern samverkan samt förhållningssätt och metoder i arbetet.9 Nära sammankopplat med kvalitetsarbetet hör utvecklingen av en evidensbaserad praktik inom .